C 374/33

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre una nueva estrategia de financiación para el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (NextGenerationEU)»

[COM(2021) 250 final]

(2021/C 374/07)

Ponente: Judith VORBACH

Consultas Comisión Europea, 31.5.2021 Base jurídica Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Sección competente Unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social Aprobado en la sección 22.6.2021 Aprobado en el pleno 8.7.21 Pleno n.o 562 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 186/0/4

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El CESE celebra que todos los Estados miembros hayan completado el proceso de ratificación nacional de la Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo ( 1 ) sobre recursos propios (DRP) y que, por lo tanto, la nueva DRP haya entrado en vigor el 1 de junio de 2021, permitiendo a la Comisión iniciar las operaciones de empréstito de fondos para el instrumento de recuperación. El CESE pide a todas las partes interesadas que den los siguientes pasos con rapidez para que los fondos empiecen a circular.

1.2. El efecto generador de confianza del instrumento NextGenerationEU (NGEU) ya ha ayudado a estabilizar las economías y los costes de endeudamiento de la Unión y de los Estados miembros. Los fondos del NGEU aumentarán el volumen de activos seguros de la Unión y fortalecerán el papel internacional del euro. El CESE señala que la estrategia de financiación del NGEU depende de los empréstitos en los mercados de capitales y de la inversión privada.

1.3. En comparación con el amplio debate sobre la utilización de los fondos del NGEU, su financiación se percibe como un aspecto técnico. No obstante, una estrategia de financiación que funcione correctamente es esencial para una correcta ejecución del NGEU. Una financiación y una gestión del riesgo sólidas, unos bajos costes de endeudamiento y una financiación sostenible benefician a la sociedad civil, que es sobre la que recaen en último término los riesgos de mercado. Los empréstitos y la gestión de la deuda deben basarse en el control democrático, la legitimidad y la transparencia.

1.4. Las necesidades de financiación del NGEU exigen una estrategia sofisticada si se quiere garantizar que la UE pueda cumplir sus compromisos de pago en los plazos debidos y con unas condiciones de mercado favorables. El CESE subraya la importancia de que la Comisión gestione directamente la estrategia de financiación, y acoge favorablemente el aumento de sus recursos humanos en este ámbito. Sin embargo, esto debe hacerse de manera equilibrada desde el punto de vista del género. Además, debería crearse un comité asesor en el que estén representados la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo, los interlocutores sociales y la sociedad civil organizada.

1.5. El CESE subraya la importancia de mantener la elevada solvencia y los bajos costes de endeudamiento de la Unión para evitar efectos redistributivos de los prestatarios a los prestamistas. Esto, junto con el aumento de las tasas de crecimiento económico, facilitará además el reembolso. La solvencia dependerá, sobre todo, de la fortaleza económica, política y social de la Unión, y se consolidará con la profundización de la unión económica y monetaria (UEM). En cualquier caso, hay que anticiparse a posibles crisis, lo que también puede incluir la intervención del BCE como comprador de último recurso.

1.6. En general, una parte principal de la nueva estrategia de financiación está dedicada a las relaciones con los inversores. El CESE acoge con satisfacción la decisión de empréstito y los planes de financiación, que son ante todo maneras de proporcionar transparencia a los mercados financieros, si bien la comunicación con el público y sus representantes nunca puede ser una prioridad secundaria. Será positivo que una de las condiciones previas para participar en la red de operadores primarios sea estar sujeto a la supervisión de una autoridad competente de la Unión. Dado que el cumplimiento de las normas pertinentes es obligatorio, el CESE apoya la posible participación de la OLAF en las tareas de supervisión, y acoge con satisfacción que se pueda designar a otras autoridades públicas para que verifiquen que los miembros de la red de operadores primarios cumplen las normas establecidas en la Decisión.

1.7. La gran implicación en los mercados de capitales irá acompañada de toda una serie de riesgos. El CESE apoya que se establezcan sistemas de gestión del riesgo sólidos y que la «cuenta del NGEU» se mantenga en el BCE. Debido al interés público en una buena gestión del riesgo, el gestor de riesgos debe consultar al Parlamento Europeo y al Consejo a la hora de elaborar una política de alto nivel en materia de riesgos y de conformidad. Finalmente, el CESE pide a la Comisión que garantice la rendición de cuentas, la transparencia y una gestión financiera sólida desde el mismo momento en que comiencen los empréstitos del NGEU y advierte contra el endeudamiento excesivo con inversores de fuera de la Unión, al tiempo que defiende la introducción de nuevos recursos propios.

1.8. En términos generales, el CESE acoge con satisfacción el refuerzo del componente de reparto de riesgos en el marco del NGEU, pero subraya la importancia de reducir los riesgos para garantizar la estabilidad de los mercados financieros y proteger de manera adecuada los intereses financieros de la Unión. A fin de tener debidamente en cuenta los intereses de la sociedad civil, el CESE acoge con satisfacción el «Marco de bonos verdes del NGEU» previsto y propone que se considere la emisión de bonos sociales del NGEU.

2. Antecedentes del Dictamen

2.1. El NGEU inyectará hasta 806 000 millones EUR (el 5 % del PIB de la UE) en la economía de la UE en forma de subvenciones y préstamos. En nombre de la UE, la Comisión tomará prestados estos importes a través de operaciones de financiación en los mercados de capitales internacionales. El NGEU está concebido como instrumento temporal: los empréstitos tendrán lugar entre mediados de 2021 y 2026. Durante este período, la Comisión realizará operaciones de financiación de entre 150 000 y 200 000 millones EUR anuales. La financiación obtenida por la UE será reembolsada por los Estados miembros directamente (en el caso de los préstamos) o a través del presupuesto de la UE (en el caso de las ayudas no reembolsables) a más tardar en diciembre de 2058.

2.2. La Comunicación sobre una nueva estrategia de financiación para el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (NextGenerationEU) ( 2 ) se ha adoptado en virtud del artículo 5, apartado 3, de la Decisión (UE, Euratom) 2020/2053, que exige a la Comisión que establezca los mecanismos necesarios para la administración de las operaciones de empréstito y que informe periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo de todos los aspectos de su estrategia de gestión de la deuda. Sobre la base de la aprobación de la Decisión sobre recursos propios (DRP) por parte de todos los Estados miembros, la Comisión aplicará una estrategia de financiación, tal como se indica en la Comunicación y se especifica en tres Decisiones ( 3 ) . Los instrumentos incluirán bonos y emisiones de obligaciones de la UE; las técnicas empleadas consistirán en operaciones sindicadas y subastas. Se establecerá una decisión anual que fije los importes máximos que se pueden tomar prestados, así como unos planes de financiación semestrales. La Comisión impulsará sus estructuras y establecerá una red de operadores primarios paneuropea.

3. Observaciones generales

3.1. El CESE ha respaldado el NGEU desde el principio, y ha expresado su apoyo en repetidas ocasiones ( 4 ) . En su Dictamen sobre la Estrategia anual de crecimiento sostenible 2021 ( 5 ) , el CESE confirma que «la iniciativa NextGenerationEU se ha desarrollado y adoptado en la forma y el momento adecuados». Por su efecto generador de confianza, el NGEU ya está teniendo un impacto positivo en la economía de la UE y en algunos países ha reducido la probabilidad de que se produzca una crisis profunda. A largo plazo, se espera que el NGEU aumente considerablemente la producción de la UE, lo que implica que, en última instancia, probablemente todos los Estados miembros se convertirán en beneficiarios netos ( 6 ) . El CESE celebra que todos los Estados miembros hayan completado el proceso de ratificación nacional de la DRP —lo que permite iniciar las operaciones de empréstito— y pide a todas las partes interesadas que den los siguientes pasos con rapidez para que los fondos empiecen a circular.

3.2. Existe un amplio y justificado debate sobre la utilización de los fondos del NGEU y, en menor medida, sobre los nuevos recursos propios. En comparación, se ha prestado poca atención a la financiación del NGEU, que se percibe como un aspecto más técnico que político. Aun así, las operaciones de empréstito en el marco del NGEU aumentarán de forma decisiva las obligaciones financieras de la Unión, y deben realizarse con control democrático, legitimidad y transparencia. El CESE recalca que una financiación sólida y sostenible, una gestión del riesgo sólida y unos bajos costes de endeudamiento son de interés público. La sociedad civil europea será en último término la responsable de hacer frente a las deudas contraídas, y un aumento de los costes de endeudamiento causaría efectos redistributivos de los prestatarios a los prestamistas. Una estrategia de financiación que funcione correctamente también es esencial para una correcta ejecución del NGEU.

3.3. El CESE señala que la estrategia propuesta depende de la financiación en los mercados de capitales internacionales. No se han establecido colchones de capital, a diferencia del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), y no hay planes de reestructurar la deuda más allá de 2058. Sin embargo, se han debatido públicamente otros enfoques, como unos bonos a perpetuidad garantizados de modo conjunto y emitidos por el BCE ( 7 ) . A largo plazo, y especialmente en el caso de que se emita deuda común de modo permanente, debe considerarse confiar al BCE el papel de prestamista de último recurso.

3.4. Debido a las elevadas necesidades de financiación del NGEU, a su calendario de desembolsos complejo y potencialmente incierto y al conocimiento impreciso de sus dotaciones presupuestarias es necesaria una estrategia de financiación sofisticada para realizar las operaciones de empréstito en los mercados. Hay que anticiparse a la evolución de los mercados financieros para garantizar que la Unión pueda cumplir sus compromisos de pago en los plazos debidos, sin verse obligada a reunir capital en unas condiciones de mercado adversas. Esto requiere conocimiento del mercado y flexibilidad para decidir cuándo llevar a cabo las operaciones de financiación y qué técnicas de financiación utilizar para minimizar los riesgos de ejecución y los costes de financiación. El CESE subraya la importancia de que la Comisión gestione directamente la estrategia de financiación y no la externalice. Es necesario establecer nuevas capacidades operativas y la Comisión, muy acertadamente, está reforzando sus recursos humanos y competencias. El CESE pide a la Comisión que lo haga de modo equilibrado en cuanto al género.

3.5. Además, el CESE señala que la estrategia de financiación del NGEU va acompañada de una ampliación de la responsabilidad que se confiere a la Comisión, y acoge con satisfacción la obligación de informar periódicamente al Parlamento Europeo y al Consejo sobre todos los aspectos de su estrategia de gestión de la deuda, junto con las disposiciones del Acuerdo Interinstitucional ( 8 ) . Los informes anuales empezarán el tercer trimestre de 2021. Habida cuenta del enorme interés público en una financiación sólida del NGEU, parece que se trata de un nivel mínimo de participación. El CESE propone que se cree un comité asesor para la financiación del NGEU. Los miembros del comité de riesgos y de conformidad del NGEU deberían reunirse semestralmente con una selección de representantes procedentes del Parlamento Europeo, el Consejo, los interlocutores sociales y la sociedad civil organizada que sean competentes en las cuestiones relacionadas con los mercados financieros.

3.6. Habida cuenta de la elevada calificación crediticia y las perspectivas estables de la Unión, la Comisión podrá obtener empréstitos en unas condiciones de financiación ventajosas y transmitir este beneficio a los Estados miembros. El CESE subraya la importancia de mantener unos costes de endeudamiento bajos a lo largo del período de financiación; esto, junto con las mayores tasas de crecimiento económico previstas, facilitará de forma considerable el reembolso. Por encima de todo, la solvencia de la Unión dependerá de su fortaleza económica, social y política, y se consolidará con la profundización de la UEM. Entre los factores negativos, es probable que las fuerzas centrífugas y los conflictos persistentes entre los Estados miembros la debiliten, mientras que la ejecución de garantías ( 9 ) a costa de algunos Estados miembros puede desembocar en graves fricciones políticas ( 10 ) . Además, deben anticiparse futuras crisis económicas o relacionadas con los mercados financieros, la salud u otros aspectos. Por lo tanto, es esencial establecer la estrategia de financiación sobre una base lo más resiliente y sostenible posible, lo que puede incluir que el BCE actúe como comprador de último recurso.

3.7. Si bien es cierto que las actividades de financiación del NGEU ya han comenzado, el calendario para la introducción de nuevos recursos propios es mucho menos concreto. La Comisión presentará a mediados de 2021 propuestas de nuevos recursos propios basadas en un mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono, en el régimen de comercio de derechos de emisión y en un impuesto digital. Otras propuestas adicionales en 2024 podrían incluir un impuesto sobre las transacciones financieras o una contribución financiera vinculada al sector empresarial. En caso de que se disponga de nuevos recursos propios antes de enero de 2028, se utilizarán para iniciar el reembolso de forma anticipada. El CESE pide a la Comisión que adelante las propuestas previstas para 2024 y defiende la introducción rápida de nuevos recursos propios. Si se aplican de forma adecuada, no solo servirán para compensar cuando la competencia fiscal no permita aplicar impuestos de forma eficaz a escala nacional, sino también para contribuir a un sistema de reembolso justo y ayudar en la lucha contra el cambio climático. Esto también contribuiría a no tener que aumentar las contribuciones nacionales o recortar el gasto del presupuesto de la UE.

3.8. Los empréstitos del NGEU, de aproximadamente 800 000 millones EUR, aumentarán la cantidad de activos fijos denominados en euros hasta unos 2 billones EUR, incluido el instrumento SURE ( 11 ) , y 800 000 millones EUR adicionales en activos emitidos a través del MEDE/SESF (Sistema Europeo de Supervisión Financiera) y el BEI antes de la pandemia ( 12 ) . El impulso de unos activos seguros europeos que cubran todos los vencimientos hasta treinta años proporcionará nuevos instrumentos seguros para la inversión, ayudará a los bancos a diversificar sus carteras de bonos soberanos, aumentará el atractivo de la zona del euro y reforzará el papel internacional del euro. Asimismo, el efecto generador de confianza del NGEU reducirá probablemente los costes de endeudamiento de los gobiernos y el sector privado, especialmente en los países de la zona del euro con un gran diferencial en relación con Alemania. Los préstamos del NGEU también supondrán una alternativa para los Estados miembros cuando haya turbulencias en el mercado que afecten a las emisiones de bonos nacionales. El CESE acoge con satisfacción el refuerzo del componente de reparto de riesgos, pero subraya la importancia de reducir riesgos garantizando una regulación sólida de los mercados financieros y la convergencia en materia de supervisión.

4. Observaciones específicas

4.1. El CESE acoge con satisfacción que la decisión marco de empréstito anual establezca límites máximos, por ejemplo, para la financiación a largo y corto plazo, y que el empréstito se organice sobre la base de planes de financiación semestrales basados en la información sobre los próximos pagos. Aparentemente, estos límites están concebidos para ofrecer transparencia a los mercados, garantizando la previsibilidad de las emisiones para los inversores y facilitando la coordinación con otros emisores, al tiempo que sirven como base para informar al Parlamento Europeo y al Consejo. El CESE es plenamente consciente de la importancia de las relaciones entre los inversores y los emisores, pero recalca que la comunicación con el público y sus representantes nunca debe pasar a un segundo plano y que deben protegerse cuidadosamente los intereses financieros de la Unión.

4.2. Los planes actuales de liquidez garantizarán que se disponga de suficiente efectivo en caja para evitar situaciones de falta de liquidez, al tiempo que se evita un exceso innecesario de efectivo. Habida cuenta de la limitada capacidad de absorción de los mercados de capitales, y de que las situaciones de falta de liquidez trastornarían la aplicación del NGEU, el CESE pide que se dé prioridad a unos colchones de riesgo sólidos por encima de una minimización excesiva de los costes, y apoya explícitamente que las reservas prudenciales de efectivo se mantengan en una cuenta específica del BCE para evitar exponerlas a un riesgo de contraparte.

4.3. La pertenencia a la red de operadores primarios permite a las entidades financieras participar en subastas y conlleva promover la liquidez en el mercado y proporcionar asesoramiento objetivo e información de mercados a la Comisión, además de estar vinculada a obligaciones de compra y de presentación de informes. El CESE acoge favorablemente que los solicitantes tengan que ser miembros activos de una red de operadores primarios de la UE y estar supervisados por una autoridad competente de la Unión. Los operadores primarios desempeñarán un papel fundamental en el marco de la financiación del Instrumento Europeo de Recuperación, y cualquier negligencia o conducta indebida puede desembocar en un aumento de los costes de empréstito. Además, deben tenerse en cuenta los riesgos de contraparte, además del poder de mercado y la relevancia sistémica de los operadores primarios.

4.3.1. Dadas las importantes responsabilidades de los miembros de la red de operadores primarios, es imprescindible que estos cumplan las normas pertinentes. La supervisión del cumplimiento de las normas, establecida en la Decisión ( 13 ) , depende en gran medida de las obligaciones de los propios operadores primarios en materia de presentación de informes. Asimismo, el CESE apoya la posible participación de la OLAF en la supervisión y acoge favorablemente que, además, la Comisión y otras autoridades públicas puedan ser designadas como terceros que lleven a cabo controles para comprobar que los miembros de la red de operadores primarios cumplen con la Decisión.

4.3.2. La Comisión también elaborará un método para determinar qué operadores primarios se considerarán para participar en las operaciones sindicadas, los cuales serán designados a efectos de cada operación de préstamo. Los miembros especialmente activos deben poder actuar como bancos directores o codirectores en las operaciones sindicadas, además de recibir una remuneración. Este grupo debe participar en las actividades de creación de mercado, promover las emisiones entre los inversores y ofrecer asesoramiento objetivo e información de mercados adicionales a la Comisión. El CESE toma nota del papel fundamental que desempeñan las entidades financieras en las actividades de financiación y llama la atención sobre los posibles conflictos de interés, especialmente en relación con su papel asesor. En cualquier caso, será muy positivo garantizar que las autoridades públicas dispongan de un elevado nivel de capacidad e información respecto a los mercados financieros.

4.4. La gran implicación en los mercados de capitales irá acompañada de toda una serie de riesgos, que en último término recaen sobre la sociedad civil europea. El CESE está plenamente de acuerdo con la afirmación de la Comisión de que «teniendo en cuenta los volúmenes sin precedentes de las operaciones y la sofisticación de la estrategia de financiación necesaria, es de vital importancia que las operaciones del NGEU estén sujetas a un marco sólido e independiente de gestión de riesgos y de conformidad». En efecto, debe garantizarse que las operaciones del NGEU se lleven a cabo de conformidad con las máximas exigencias en materia de integridad, probidad y buena gestión financiera. El CESE apoya la creación de unos sistemas de gobernanza y gestión del riesgo sólidos, que incluyan principios y estructuras necesarios para garantizar una supervisión sólida e independiente de todas las operaciones financieras del Instrumento Europeo de Recuperación.

4.4.1. El gestor de riesgos será un pilar central de este sistema; tendrá total autonomía a la hora de desempeñar sus funciones e informará, entre otros, al director general de la Dirección General de Presupuestos y al miembro del Colegio encargado del presupuesto. Será responsable de desarrollar una política de alto nivel en materia de riesgos y de conformidad y de garantizar que todas las operaciones del Instrumento Europeo de Recuperación se ajustan a ella, y contará con el apoyo de un responsable de cumplimiento y un comité de riesgos y de conformidad: Debido a la importancia de una buena gestión de los riesgos y el interés público conexo, debe considerarse la posibilidad de que el gestor de riesgos tenga que consultar al Parlamento Europeo y al Consejo a la hora de elaborar la política de alto nivel en materia de riesgos y de conformidad.

4.4.2. Todavía quedan algunas incógnitas con respecto a la gestión de riesgos en la fase de inicio de las actividades de empréstito, especialmente durante el período anterior al nombramiento del gestor de riesgos y el período de tres meses previsto para la elaboración de la política de alto nive en materia de riesgos y de conformidad. A fin de compensar los desfases en los vencimientos entre los préstamos y los instrumentos de financiación subyacentes, especialmente en 2021, la Comisión aplicará una serie de instrumentos del mercado financiero, incluidos las permutas y posiblemente los papeles comerciales, que presentan un riesgo especial. El CESE pide a la Comisión que garantice la rendición de cuentas, la transparencia y una buena gestión financiera desde el comienzo de la obtención de los empréstitos del NGEU.

4.5. Por lo que parece, es necesario contar con un sistema contable complejo y exhaustivo para gestionar de forma adecuada la estrategia de financiación diversificada. El CESE acoge favorablemente el refuerzo de la gestión administrativa y contable de la Comisión. El uso de software de eficacia probada debe ser, por supuesto, la norma. EL CESE señala el importante papel del contable de la Comisión, que se encargará de garantizar una contabilidad adecuada de todas las operaciones del NGEU y de abrir la «cuenta del NGEU» en el BCE.

4.6. El CESE reconoce que el desarrollo de una estrategia de relaciones con los inversores y las herramientas conexas constituyen una parte importante de la nueva estrategia de financiación. Un elemento de esta estrategia será el boletín de financiación de la UE, que permitirá a la Comisión comunicarse con la comunidad de inversores de manera regular y transparente. La Comisión también se dirigirá activamente a «inversores de todo el mundo» a través de un programa sistemático de visitas estructuradas. Sin embargo, el CESE advierte del riesgo de un exceso de préstamos de inversores de fuera de la UE, que podría conllevar —especialmente en tiempos de crisis— un aumento de los riesgos, como, por ejemplo, una interrupción repentina de las actividades de préstamo.

4.7. La Comisión intentará obtener el 30 % de los fondos del NGEU mediante la emisión de bonos verdes, lo que podría suponer una emisión total de bonos verdes de 250 000 millones EUR, que convertiría a la UE en uno de los mayores emisores de bonos verdes a nivel mundial y reforzaría su liderazgo político y de mercado en materia de finanzas sostenibles. El CESE acoge favorablemente el «Marco de bonos verdes del NGEU» previsto, que se basa en la obligación de los Estados miembros de garantizar que el 37 % de los gastos financiados en el marco del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia se dediquen a la lucha contra el cambio climático. Además, también se debería intensificar la emisión de bonos sociales en el marco del NGEU para complementar el importe de 100 000 millones EUR destinados al instrumento SURE. Para poder recibir apoyo del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, los países de la Unión también deben elaborar proyectos en los ámbitos políticos del crecimiento sostenible y la cohesión social, entre otros, como base para el desarrollo de un marco para la emisión de bonos sociales. De este modo se podrían tener plenamente en cuenta los intereses de la sociedad civil en la estrategia de financiación.

Bruselas, 8 de julio de 2021. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por el que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom (DO L 424 de 15.12.2020, p. 1).

(2) COM(2021) 250 final.

(3) C(2021) 2500 final (DO L 131 de 16.4.2021, p. 170), C(2021) 2501 final, C(2021) 2502 final.

(4) DO C 364 de 28.10.2020, p. 124

(5) DO C 155 de 30.4.2021, p. 45.

(6) The nonsense of Next Generation EU net balance calculations (Bruegel).

(7) Covid Perpetual Eurobonds: Jointly guaranteed and supported by the ECB.

(8) Acuerdo Interinstitucional de 16 de diciembre de 2020 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

(9) Como consecuencia de la adopción de la Decisión del Consejo sobre los recursos propios.

(10) Véase el artículo 9, apartado 5, de la Decisión (UE, Euratom) 2020/2053.

(11) Instrumento Europeo de Apoyo Temporal para Mitigar los Riesgos de Desempleo en una Emergencia.

(12) Klaus Regling, seminario web Deepening EMU and the role of ESM, 5.5.2021.

(13) C(2021) 2500 final.