Bruselas, 14.12.2004

COM(2004) 813 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

Situación de Alemania y Francia en relación con sus obligaciones en el marco del procedimiento de déficit excesivo tras la sentencia del Tribunal de Justicia

1. ANTECEDENTES

En el primer semestre de 2003, tras constatar la existencia de un déficit público superior al 3% del PIB en 2002, el Consejo, siguiendo una recomendación de la Comisión, aprobó una decisión por la que declaraba la existencia de un déficit excesivo en Alemania y Francia y adoptó recomendaciones encaminadas a poner fin a esta situación en 2004 a más tardar. En el otoño de 2003, la Comisión recomendó que el Consejo constatase que las medidas aplicadas por Alemania y Francia resultaban insuficientes para corregir el déficit y que formulara una advertencia a dichos Estados miembros para que adoptasen medidas encaminadas a poner remedio a la situación. Teniendo en cuenta una situación económica peor que la prevista, la Comisión recomendó la ampliación del plazo para la corrección del déficit hasta 2005. El 25 de noviembre de 2003, el Consejo procedió a una votación sobre las decisiones recomendadas, pero no alcanzó la mayoría requerida. Ante esta situación, el Consejo, en sus conclusiones, formuló recomendaciones a Alemania y Francia para la corrección del déficit excesivo en 2005 a más tardar, declarando que, habida cuenta de los compromisos contraídos por ambos Estados miembros, se suspendía el procedimiento de déficit excesivo. La Comisión recurrió al Tribunal de Justicia, impugnando determinados elementos de las conclusiones del Consejo de 25 de noviembre de 2003. El Tribunal emitió su sentencia el 13 de julio de 2004[1]. En su sentencia, el Tribunal anuló las conclusiones del Consejo dado que estaban encaminadas a suspender formalmente el procedimiento y modificar las recomendaciones existentes.

En respuesta a la sentencia del Tribunal de Justicia, la Comisión declaró que «la Comisión, en cooperación con el Consejo, examinará la forma de lograr una resolución satisfactoria de los problemas presupuestarios de estos dos Estados miembros en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento»[2]. Éste es el objetivo de la presente Comunicación.

2. IMPLICACIONES DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA PARA LOS PROCEDIMIENTOS DE DÉFICIT EXCESIVO APLICADOS A ALEMANIA Y FRANCIA

El Tribunal no se extendió sobre las implicaciones de la anulación de las conclusiones del Consejo de 25 de noviembre para la aplicación del procedimiento de déficit excesivo.

Al evaluar la situación actual de Alemania y Francia en lo que se refiere a sus obligaciones de corregir el déficit excesivo de conformidad con el Tratado y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, conviene tener en cuenta las consecuencias de las conclusiones del Consejo hasta su anulación por parte del Tribunal de Justicia. Estas conclusiones disfrutaban de la presunción de validez inherente en principio a todo instrumento comunitario. En otros términos, los dos Estados miembros afectados podían suponer que las medidas adoptadas por las instituciones de la Comunidad eran válidas, y, consiguientemente, actuar basándose en las conclusiones del Consejo. En esencia, las conclusiones del Consejo seguían la misma orientación que las recomendaciones de la Comisión para poner remedio a la situación, propugnando, en particular, la ampliación del plazo para la corrección del déficit excesivo hasta 2005. Tras la adopción de las conclusiones, la actuación de Alemania y Francia estuvo encaminada a cumplir el plazo de 2005 establecido en ellas para la corrección del déficit excesivo. Estas actuaciones han tenido efectos concretos en la senda de ajuste que no pueden ignorarse.

Por consiguiente, aunque mantiene su opinión sobre la insuficiencia de las medidas tomadas por Alemania y Francia para corregir el déficit excesivo en 2004 a más tardar, la Comisión, en respuesta a las recomendaciones del Consejo adoptadas en el primer semestre de 2003, reconoce que las medidas tomadas por ambos Estados miembros a raíz de las conclusiones del Consejo de 25 de noviembre de 2003 se basaban, hasta la anulación de éstas por el Tribunal de Justicia el 13 de julio de 2004, en la idea de que el plazo para la corrección del déficit se había ampliado efectivamente hasta 2005.

Habida cuenta de la situación excepcional creada por la sentencia del Tribunal de Justicia en relación con el procedimiento de déficit excesivo aplicado a Alemania y Francia, y en particular, de las consecuencias de las conclusiones del Consejo antes de su anulación por el Tribunal de Justicia, la Comisión considera que una resolución satisfactoria de los problemas presupuestarios de estos dos Estados miembros en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento requiere que la evaluación de las medidas tomadas para corregir el déficit excesivo se realice tomando el plazo de 2005 como referencia.

Por consiguiente, incumbe a la Comisión verificar si las medidas adoptadas por cada uno de estos dos Estados miembros son compatibles con una corrección del déficit excesivo de aquí a 2005.

En caso afirmativo, la Comisión habría de concluir que por el momento el Consejo no debe tomar nuevas medidas en el marco del procedimiento de déficit excesivo con el fin de incitar al Estado miembro afectado a adoptar nuevas medidas.

En caso negativo, la Comisión habría de concluir que el Consejo debe reanudar la aplicación del procedimiento de déficit excesivo y fomentar la supervisión presupuestaria del Estado miembro afectado con objeto de exigir las necesarias medidas correctoras.

La Comisión observa que el propio Consejo, en sus conclusiones de 25 de noviembre de 2003, manifestó estar dispuesto a adoptar una decisión en virtud del apartado 9 del artículo 104, y sobre la base de una recomendación de la Comisión, en caso de que la evaluación de la situación indique la imposibilidad de cumplir el plazo de 2005.

La evaluación de la situación de cada Estado miembro se presenta en los puntos 3 y 4, respectivamente, de la presente Comunicación. En el punto 5 se exponen las conclusiones relativas a las medidas adoptadas por Francia y Alemania y la necesidad de que el Consejo avance en la aplicación del procedimiento de déficit excesivo.

3. EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN DE ALEMANIA

Las autoridades alemanas prevén que el déficit de las administraciones públicas disminuya del 3,8% del PIB en 2003 al 3,7% del PIB en 2004. Según las previsiones de otoño de la Comisión, el déficit de 2004 se situaría en el 3,9%, mientras que la actualización de 2003 del programa de estabilidad de Alemania prevé para 2004 un déficit equivalente al 3,3% del PIB. En cambio, es probable que el crecimiento del PIB real en 2004 sea superior al previsto. En sus previsiones de otoño, la Comisión contempla un crecimiento del PIB real del 1,9%, frente al 1,8% previsto por el Gobierno alemán. En la actualización de 2003 del programa de estabilidad (y en la preparación del presupuesto para 2004), las autoridades alemanas preveían un crecimiento del 1,7% del PIB. No obstante, el crecimiento del PIB estaba impulsado por la demanda externa, mientras que la demanda interna se mantenía muy por debajo de lo previsto.

La ausencia de mejora en el saldo presupuestario de 2004 respecto de los planes, y ello a pesar de un crecimiento superior al previsto, se debe a una composición del crecimiento del PIB poco favorable a los ingresos tributarios. Los impuestos sobre el valor añadido y los impuestos especiales, tales como los aplicados a los hidrocarburos y al tabaco, registraron fuertes reducciones respecto de las previsiones. La recuperación gradual esperada en el mercado de trabajo no llegó a realizarse, lo que se tradujo en un mayor gasto relacionado con el desempleo. Sin embargo, debe observarse que en 2004 el gasto total se mantuvo constante en términos nominales en comparación con el año anterior.

Partiendo de la hipótesis de un crecimiento del PIB real del 1,5%, las previsiones de otoño de la Comisión contemplan un déficit de las administraciones públicas equivalente al 3,4% del PIB en 2005. Esta previsión se basa en un escenario de mantenimiento de la política económica en vigor el 18 de octubre de 2004. El 4 de noviembre, el Gobierno federal presentó una serie de medidas de ahorro adicionales. En la reunión del 18 de noviembre del Consejo de planificación fiscal ( Finanzplanungsrat ), el Gobierno federal, los gobiernos de los Estados federados y los gobiernos locales acordaron reducir el déficit de las administraciones públicas al 2,9% del PIB en 2005, basándose en la previsión del Gobierno de un crecimiento del PIB real del 1,7% en 2005.

Las medidas de ahorro adicionales presentadas por el Gobierno federal contienen los tres elementos siguientes: i) en 2005, el Gobierno federal espera no incurrir en gastos para cubrir posibles déficit de la Oficina que efectúa el pago de pensiones a los funcionarios del antiguo servicio público de correos en nombre de las empresas sucesoras de la Administración de correos (Postbeamtenversorgungskasse); ii) se efectuará un recorte adicional de los gastos totales del presupuesto federal; iii) el Gobierno federal procurará que no se apliquen incrementos salariales en el sector público en 2005. Por otra parte, iv) el déficit de las administraciones públicas en 2005 quedará reducido por el reembolso de subvenciones por parte de los bancos estatales ( Landesbanken ) a los estados federados correspondientes, a raíz de las decisiónes de la Comisión de 20 de octubre de 2004.

En comparación con la hipótesis de referencia para el déficit de las administraciones públicas en 2005 (76 600 millones de euros, 3,4% del PIB) utilizada en las previsiones de otoño de la Comisión, las tres medidas propuestas por el Gobierno federal, así como el reembolso de subvenciones por los Landesbanken, se espera que reduzcan el déficit en 2005 hasta el 2,9% del PIB, con un escenario de crecimiento del PIB invariado respecto del contenido en las previsiones de otoño de la Comisión.

(i) La oficina de pago de pensiones (clasificada en el SEC–95 dentro del sector privado) titulizará el flujo esperado de las cotizaciones pagadas por las empresas sucesoras de la Administración de correos alemana, que son establecidas por ley. En 2003, pagó pensiones por un importe aproximado de 6 500 millones de euros y recibió pagos del presupuesto federal por importe de 5 300 millones de euros. El valor actual de las cotizaciones de las empresas sucesoras a la Oficina se estima en alrededor de 13 000 o 14 000 millones de euros (informe anual 2005 del Consejo alemán de asesores económicos). Según las estimaciones realizadas, los ingresos procedentes de la titulización permitirán a la Oficina cubrir completamente sus pagos de pensiones en 2005 y 2006. De esta forma, la Administración federal no tendría que cubrir un déficit de la Oficina durante estos años, lo cual, según las normas del SEC–95, reduce el gasto público. Se prevé que esta medida disminuya el gasto público en 5 450 millones de euros en 2005 en comparación con las previsiones de otoño de la Comisión. Las autoridades alemanas han facilitado a Eurostat información detallada sobre la naturaleza de la operación.

(ii) Los ministerios federales deberán realizar en 2005 un recorte adicional global de los gastos de mil millones de euros (« Globale Minderausgabe »). En general, estos ahorros globales se incluyen en el presupuesto (reduciendo, así, el déficit previsto), pero no se asignan a partidas presupuestarias específicas (dado que los distintos presupuestos parciales ya han sido negociados entre los ministerios). Para 2005, el proyecto de presupuesto federal presentado en junio ya incluía una partida de ahorro global de 1 400 millones de euros. Con este ahorro global adicional, el importe planeado como “ahorro global” en el presupuesto ascendería a un total de 2 400 millones de euros. A título comparativo: el presupuesto federal para 2004 incluía un ahorro global de 3 300 millones de euros, que se ha respetado. Se prevé que esta medida reduzca el gasto público en aproximadamente mil millones de euros en 2005 en comparación con las previsiones de otoño de la Comisión.

(iii) El Gobierno federal se propone no conceder aumentos salariales a los funcionarios en 2005 ( « Nullrunde » ). En general, el Gobierno federal negocia los contratos salariales con los sindicatos de sus empleados en nombre de todos los organismos públicos (incluidos, pues, los estados federados). A continuación, estos acuerdos se adaptan a los funcionarios. El último acuerdo estableció unos incrementos salariales contractuales del 1% a partir del 1 de enero de 2004 y otro 1% a partir del 1 de mayo del mismo año; el acuerdo actual finaliza el 31 de enero de 2005. Dado que los empleados tuvieron que aceptar reducciones de sus primas en 2003 y 2004, y los funcionarios federales una ampliación de su horario laboral de 38,5 a 40 horas semanales a partir de octubre de 2004, parece improbable un escenario de congelación salarial. Teniendo en cuenta las inciertas consecuencias de esta medida, la Comisión mantiene la hipótesis de unos incrementos salariales moderados que ha utilizado en sus previsiones de otoño.

(iv) El 20 de octubre de 2004, la Comisión decidió que determinadas transacciones realizadas a principios de los años noventa por los estados federados con los siete Landesbanken de entonces constituyen subvenciones ilegales. Teniendo en cuenta el compromiso de los estados federados en el seno del Consejo de planificación presupuestaria, se supone que el reembolso de las subvenciones se consignará en las cuentas de los estados federados en 2005 y no tendrán lugar subvenciones compensadoras. Esto se traduciría en una reducción de 4 300 millones de euros en el gasto de las administraciones públicas en 2005.

En resumen, la Comisión estima que el gasto de las administraciones públicas registrará una disminución de 10 750 millones de euros (0,5% del PIB) en 2005 en comparación con las previsiones de otoño. Si las demás condiciones no varían, se prevé que el déficit de las administraciones públicas disminuya a 65 900 millones de euros (2,9% del PIB). Según las previsiones de otoño, el déficit ajustado en función del ciclo disminuiría 0,5 puntos porcentuales en 2005. Incluyendo la reducción adicional del gasto, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo mejoraría un punto porcentual en 2005. Debe observarse que se espera que la medida relativa al fondo de pensiones también disminuya los gastos del presupuesto federal en 2006 (en el 0,25% del PIB). Si las demás condiciones no varían, ello reduciría la previsión de déficit para 2006 del 2,9% al 2,6% del PIB en comparación con las previsiones de otoño. Sin embargo, ninguno de los elementos mencionados constituye una reforma estructural con beneficios a largo plazo. La reducción de los gastos en relación con la Oficina de pago de pensiones sólo representa un aplazamiento de una obligación implícita; el recorte global de los ahorros es una medida puntual, y el reembolso de subvenciones una ganancia inesperada que sólo aparecerá una vez. Cualquier evolución desfavorable desde el punto de vista macroeconómico o presupuestario situaría el déficit por encima del 3% en 2005, y sería necesaria la aplicación de nuevas medidas para garantizar la corrección del déficit excesivo de aquí a 2005.

Sin embargo, la mejora de la situación macroeconómica y presupuestaria en 2005 no bastaría para situar el ratio de deuda en una senda decreciente. La Comisión prevé que el ratio de deuda aumente al 67,1% del PIB en 2006. Dado que a continuación aumentarán las obligaciones derivadas de estas medidas, la Comisión no espera una reducción del ratio de deuda partir de 2006. La situación presupuestaria de Alemania sigue siendo incierta y la necesidad de ajustes presupuestarios estructurales es cada vez más acuciante.

Previsiones de otoño de 2004 de la Comisión para Alemania, modificadas tras considerar las medidas adicionales

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Previsiones basadas en la hipótesis de mantenimiento de la política económica. La suma de cifras parciales puede no coincidir con la cifra global correspondiente debido al redondeo.

4. EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN DE FRANCIA

Las autoridades francesas prevén una disminución del déficit de las administraciones públicas del 4,1% del PIB en 2003 al 3,6% del PIB en 2004, lo que es conforme al objetivo inicial establecido en el proyecto de presupuesto para 2004. El cumplimiento del objetivo de déficit en 2004 estuvo facilitado por una clara mejora de la situación macroeconómica respecto de las previsiones presupuestarias: actualmente, las autoridades francesas esperan un crecimiento del PIB real del 2,5%, frente al 1,7% contemplado en el proyecto de presupuesto para 2004. En sus previsiones de otoño de 2004, la Comisión anunciaba para 2004 un déficit equivalente al 3,7% del PIB, con una hipótesis de crecimiento del PIB real del 2,4%.

La ausencia de mejora en el déficit de 2004 respecto de los planes, y ello a pesar de un crecimiento superior al previsto, responde a una serie de factores adversos. En particular, en abril se revisó al alza la estimación oficial de déficit, provocando un efecto de base negativo (0,1% del PIB). En mayo, el Conseil d'Etat anuló parcialmente una reforma del sistema de seguro de desempleo que prevé un endurecimiento substancial de sus condiciones de concesión (0,1% del PIB). Por último, los gastos en asistencia sanitaria y los gastos de las administraciones locales fueron superiores a los previstos (0,1% del PIB).

Con la hipótesis de un crecimiento del PIB real del 2,5%, el proyecto de presupuesto para 2005 prevé una reducción del déficit (del 3,6% del PIB en 2004 al 2,9% del PIB), que sería el resultado de una limitación de los gastos y un aumento significativo de los ingresos. La limitación de los gastos se derivaría especialmente: a) de la estabilización de los gastos estatales en términos reales por tercer año consecutivo, y b) de una clara ralentización de los gastos sanitarios como consecuencia de los primeros efectos de la amplia reforma del sistema del seguro de enfermedad emprendida en el verano de 2004. El aumento de la proporción de ingresos en el PIB reflejaría: a) el impacto de las medidas discrecionales por el lado fiscal[3] (0,1% del PIB), y b) un pago excepcional asociado a la transferencia de la responsabilidad del pago de las pensiones de los empleados de las empresas públicas de electricidad y de gas a la Seguridad Social. Desde la presentación del proyecto de presupuesto en septiembre, el importe de este pago excepcional se ha revisado ligeramente al alza (del 0,1% del PIB al 0,5% del PIB).

La mejora de la situación presupuestaria en 2005 no bastaría para llevar el ratio de deuda a una senda decreciente. Según las previsiones plurianuales asociadas al presupuesto, el ratio de deuda comenzaría a bajar en 2006. En este año, a pesar de la desaparición de los ingresos excepcionales de 2005, el déficit de las administraciones públicas se reduciría al 2,2% del PIB.

Las previsiones de otoño de 2004 de los servicios de la Comisión muestran un déficit de las administraciones públicas equivalente al 3,7% del PIB en 2004 y el 3,0% del PIB en 2005. La ligera diferencia entre las previsiones de déficit para 2005 de la Comisión y de las autoridades francesas responde a dos factores: i) las previsiones macroeconómicas de la Comisión son más prudentes que las de las autoridades francesas: la Comisión prevé un crecimiento del PIB real del 2,2% en 2005, frente al 2,5% previsto por las autoridades francesas; y ii) aunque considera que la reforma del sistema del seguro de enfermedad probablemente proporcionará ahorros sustanciales a medio plazo, la Comisión es más prudente en relación con las repercusiones de la reforma a corto plazo. El efecto negativo acumulado de estos dos factores (0,2% del PIB) sólo se compensa parcialmente por el hecho de que, partiendo de la información facilitada por las autoridades francesas, los ingresos excepcionales incluidos en las previsiones de otoño de la Comisión son ligeramente superiores a los incluidos en las previsiones del proyecto de presupuesto (en un 0,1% del PIB). Según los cálculos de la Comisión basados en sus previsiones de otoño, el déficit ajustado en función del ciclo se reducirá 0,7 puntos porcentuales del PIB en 2005, de los cuales 0,5 puntos porcentuales como consecuencia del impacto de las medidas excepcionales.

No obstante, la situación presupuestaria de Francia sigue siendo vulnerable. Teniendo en cuenta que se prevé que el déficit se reduzca sólo marginalmente por debajo del 3% del PIB (estimación de las autoridades francesas) o exactamente al 3% del PIB (estimación de la Comisión), cualquier evolución desfavorable desde el punto de vista macroeconómico o presupuestario bastaría para situar el déficit por encima del 3% y así poner en peligro el logro del objetivo de corrección del déficit excesivo de aquí a 2005. Además, la reducción del déficit en 2005 depende en gran medida de las repercusiones favorables sobre las estadísticas presupuestarias de 2005 de una medida que es globalmente neutra para la situación subyacente de la hacienda pública francesa. En realidad, aunque la transferencia de responsabilidad del pago de pensiones de los empleados de las empresas públicas de electricidad y de gas a la Seguridad Social implica el pago de un importe global considerable para las administraciones públicas en 2005, también implica unos gastos adicionales de un importe acumulado comparable en los años siguientes, ya que la Seguridad Social deberá pagar las pensiones futuras de los empleados de las empresas de electricidad y de gas. El carácter temporal de esta medida se refleja en la previsión de déficit de la Comisión para 2006, que, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, contempla un aumento del mismo hasta el 3,3% del PIB. Ello significa que habrá que tomar nuevas medidas de saneamiento con el fin de evitar un nuevo rebasamiento del límite máximo del 3% del PIB en 2006.

Previsiones de la Comisión para Francia (otoño de 2004)

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Previsiones basadas en la hipótesis de mantenimiento de la política económica. La suma de cifras parciales puede no coincidir con la cifra global correspondiente debido al redondeo.

5. CONCLUSIONES

Habida cuenta de la situación excepcional creada por la sentencia del Tribunal de Justicia en relación con la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Alemania y Francia, y en particular, de los efectos de las conclusiones del Consejo de 25 de noviembre de 2003, antes de la anulación de éstas por el Tribunal de Justicia el 13 de julio de 2004, la Comisión llega a las conclusiones siguientes acerca de la situación de los dos Estados miembros afectados.

En lo que se refiere a Alemania, de la información disponible y de las medidas detalladas en los planes presupuestarios para 2005, así como de la serie de medidas de ahorro adicionales anunciadas por el Gobierno el 4 de noviembre de 2004, se desprende que las medidas adoptadas por las autoridades alemanas son ampliamente compatibles con una corrección del déficit excesivo en 2005 a más tardar. Por consiguiente, la Comisión concluye que por ahora no se requieren nuevas medidas en el marco del procedimiento de déficit excesivo.

En cuanto a Francia, de la información disponible y de las medidas detalladas en los planes presupuestarios para 2005, se desprende que las medidas adoptadas por las autoridades francesas son ampliamente compatibles con una corrección del déficit excesivo en 2005 a más tardar. Por consiguiente, la Comisión concluye que por ahora no se requieren nuevas medidas en el marco del procedimiento de déficit excesivo.

La Comisión observa que la situación presupuestaria de estos dos Estados miembros sigue siendo vulnerable. La corrección del déficit excesivo requiere una aplicación efectiva de todas las medidas previstas. Si posteriormente aparecieran lagunas en la aplicación de la corrección prevista, la Comisión tendría que recomendar al Consejo reforzar la supervisión presupuestaria y adoptar las medidas necesarias con arreglo a lo dispuesto en el Tratado y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

[1] Asunto C-27/04, Comisión de las Comunidades Europeas contra Consejo de la Unión Europea.

[2] «Commission statement on the Court of Justice ruling relating to the excessive deficit procedure» («Declaración de la Comisión sobre la sentencia del Tribunal de Justicia relativa al procedimiento de déficit excesivo»), IP/04/897, 13 de julio de 2004.

[3] Los aumentos tributarios decididos en el contexto de la reforma del sistema de seguro de enfermedad compensarán con creces los recortes tributarios anunciados en el proyecto de presupuesto para 2005 y la desgravación del pago de intereses de créditos de consumo y de las transferencias financieras intergeneracionales.