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DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO 
de 17 de octubre de 2008  
solicitado por el Secretario de Estado de Economía de España 
sobre el Real Decreto-Ley por el que se crea el Fondo para la Adquisición de Activos 
Financieros y el Real Decreto-Ley de Medidas Urgentes en Materia Económico-Financiera en 
relación con el Plan de Acción Concertad a de los Países de la Zona del Euro  
(CON/2008/52) 
 
Introducción y fundamento jurídico  
El 13 de octubre de 2008 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Secretario de Estado de Economía 
de España una solicitud de dictamen sobre el Real  Decreto-Ley por el que se crea el Fondo para la 
Adquisición de Activos Financieros (en adelante, el “real decreto-ley 1”). El 15 de octubre de 2008 el 
BCE recibió del Secretario de Estado de Economía de  España una solicitud de dictamen, relacionada con 
la anterior, sobre el Real Decreto-Ley de Medidas Urgentes en Materia Económic o-Financiera en relación 
con el Plan de Acción Concertada de  los Países de la Zona del Euro1 (en adelante, respectivamente, el 
“real decreto-ley 2 y el “plan europeo de acción concertada”). El presente dictamen se refiere a ambos reales decretos-leyes. El Real Decreto por el que se modifica la cobertura de los fondos españoles de 
garantía de depósitos se adjuntó a la co nsulta sólo a efectos informativos.  
La competencia consultiva del BCE se basa en el apartado 4 del artículo 105 de l Tratado constitutivo de 
la Comunidad Europea y en los guiones tercero y sexto del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, rela tiva a la consulta de las autoridades nacionales al 
Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales
2, pues los reales decretos-leyes 
afectan al Banco de España y a normas aplicables a la entidades financieras que influyen significativamente en la estabilidad  de las entidades y los mercados financieros. De acuerdo con la 
primera frase del artículo 17.5 del Reglamento inter no del Banco Central Europeo, el presente dictamen 
ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno. 
 1.  Objeto de los reales decretos-leyes 
El real decreto-ley 1 está motivado por la actual crisis de los mercados financieros y por el interés de las 
autoridades españolas en impulsar la financiación a empresas y ciudadanos
3. Con esta finalidad, el real 
                                                 
1  Declaración sobre el plan de acción concertada de los país es de la zona del euro, dis ponible en el sitio web de la 
Presidencia francesa: www. eu2008.fr. 
2  DO L 189 de 3.7.1998, p. 42.  
3  Véase el primer párrafo del pr eámbulo del real decreto-ley 1.  
2 decreto-ley 1 crea un fondo que se utilizará para a dquirir activos de máxima calidad de entidades 
financieras con carácter voluntario y sujeción a criteri os de mercado. El Fondo se dotará con cargo a los 
Presupuestos Generales del Es tado por un importe inicial de 30 000 millones de euros, ampliable hasta un 
máximo de 50 000 millones de euros4. El Fondo lo gestionará el Mini sterio de Economía y Hacienda, a 
través del Consejo Rector y su Comisión Ejecutiva constituidos al efecto5. Por su parte, el                    
real decreto-ley 2 pretende implementar el resultado de la Declaración sobre el plan europeo de acción concertada en cuanto a facilitar la financiación de los bancos, teniendo al mismo tiempo en cuenta las 
circunstancias del sistema financiero español y las medidas ya aprobadas mediante el real decreto-ley 1. 
Con este fin, el real decreto-ley 2 autoriza el otorgamiento de avales del Estado a operaciones de financiación nuevas de entidades de crédito con un vencimiento máximo de cinco años, el 31 de 
diciembre de 2009 como fecha límite del otorgamien to de dichos avales, y 100 000 millones de euros 
como importe máximo cubierto en 2008
6.    
 2. Observaciones generales  2.1 El Gobierno español ya ha aprobado y publicado lo s reales decretos-leyes con carácter de urgencia, 
por lo que ya tienen eficacia normativa. Por tanto,  el presente dictamen se orienta al debate 
parlamentario para la convalidación de dichos r eales decretos-leyes, a cualquier enmienda a los 
mismos y a su ulterior desarrollo. 
2.2 El BCE observa que las conclusiones del Consejo Ecofin de 7 de octubre de 2008 pusieron de 
relieve ciertos principios comunes orientadores de  la actuación de los Estados, a saber, que: (i) las 
intervenciones deben ser oportunas y el apoyo, en principio, temporal; (ii) los intereses de los 
contribuyentes deben protegerse; (iii) los accioni stas existentes deben soportar debidamente las 
consecuencias de la intervención; (iv) el Gobier no debe poder cambiar la dirección; (v) la dirección 
no debe retener beneficios indebi dos; (vi) los gobiernos pueden estar facultados para intervenir en 
la remuneración; (vii) deben protegerse los legítimos  intereses de los compe tidores, en particular 
mediante las normas sobre ayuda estatal, y (viii)  deben evitarse efectos indirectos negativos
7. 
Asimismo, el BCE observa que en el plan de acci ón concertada de 12 de octubre de 2008 los Jefes 
de Estado de la z ona del euro acordaron principios comune s que deben seguir la UE y los gobiernos 
de la zona del euro, los bancos centrales y lo s supervisores a fin de evitar que las medidas 
nacionales influyan negativamente en el funciona miento del mercado único y de los otros Estados 
miembros. El BCE subraya que todas las inicia tivas adoptadas por los gobiernos nacionales para 
devolver la confianza en los mercados financ ieros deben orientarse a poner en práctica esos 
                                                 
4  Véanse el apartado 1 del artículo 1 y el apartado 1 del artículo 2 del real decreto-ley 1, así como el cuarto párrafo de su 
preámbulo.  
5  El Consejo Rector estará presidido por  el Ministro de Economía y Hacienda y es tará compuesto además  por el Secretario 
de Estado de Economía, el Secretario de Estado de Hacien da y Presupuestos, el Presidente del Instituto de Crédito 
Oficial, el Abogado General del Estado y el Interventor Gene ral del Estado. Véanse los apartado 1 y 2 del artículo 3 del 
real decreto-ley 1. 
6          Véase el artículo 1 del real decreto-ley 2. 
7  Véase el comunicado de prensa de la 2894 reunión del C onsejo (13784/08), disponible en el sitio web del Consejo: 
www.consilium.europa.eu. 
3 principios comunes, con un espíritu de estr echa cooperación con otros Estados miembros e 
instituciones de la UE.   
2.3 En este contexto, el BCE observa que el real decret o-ley 1, para ajustarse a una de las conclusiones 
del Consejo Ecofin de 7 de octubre de 2008, a sab er, que el apoyo sea temporal, debería contener 
una fecha de expiración. Aunque las referencias de l preámbulo del real decreto-ley 1 al carácter 
temporal del fondo y a la Ley de Presupuestos de  2009 indican que éste no tendrá vigencia más allá 
de 20098, la introducción de un claro límite temporal disiparía toda expectativa de que el Fondo sea 
permanente. 
2.4 El BCE señala a la atención de la autoridad cons ultante el plan europeo de acción concertada, cuyo 
punto 8 establece que la actuación de los Estados miem bros dirigida a facilitar la financiación a las 
entidades de crédito se diseñará de manera que ev ite cualquier distorsión de la igualdad de 
condiciones, que es un elemento decisivo para la in tegración de los mercados  financieros europeos, 
y que todas las instituciones financieras constituidas o que operen en los países de la zona del euro 
y las filiales de instituciones extranjeras con una actividad significativa puedan beneficiarse de la 
actuación de los Estados. El BCE celebra que el r eal decreto-ley 1 no discrimine entre entidades de 
crédito establecidas en España. Sin embargo, el BCE observa que el real decreto-ley 2, en concreto 
el apartado 1 de su artículo 1, podría permitir un tr ato diferente a ciertas entidades de crédito de la 
UE establecidas en España, con la consiguiente pos ible alteración de la igualdad de condiciones en 
el mercado interior. El BCE ha manifestado en otros dictámenes que deben evitarse medidas que 
puedan suponer un trato preferente a entidades determinadas9.  
2.5 El BCE entiende que los reales decretos-leyes se detallarán mediante normas de desarrollo10. En 
consecuencia, el BCE espera ser consultado sobre to do proyecto de norma de desarrollo que vaya a 
adoptarse conforme a los reales decretos-leyes e in fluya sustancialmente en  la estabilidad de las 
instituciones y mercados financieros11. 
 3. Observaciones particulares 3.1 Condiciones de acceso al apoyo 
El BCE observa que: (i) para realizar sus oper aciones, el Fondo convocará procedimientos de 
selección de activos o realizará adquisiciones de acuerdo con los mecanismos habituales en los 
mercados financieros
12; y (ii) los instrumentos financieros en que invertirá el Fondo serán de 
máxima calidad y los determinará la Comisión Ej ecutiva del Fondo de acuerdo con los criterios que 
                                                 
8  Véanse también los párrafos tercero y se xton del preámbulo del real decreto-ley 1. 
9  Dictamen del BCB CON/2008/48, de 15 de oc tubre de 2008, solicitado por el Mini stro irlandés de Economía acerca de 
un proyecto de apoyo a entidades de crédito en 2008. Todos los dictámenes del BCE pueden consultarse en el sitio web 
del BCE: www.ecb.europa.eu. 
10  Véanse, p. ej. las “direct rices de inversión” que debe establecer el Cons ejo Rector del Fondo conforme al artículo 3(3)(1) 
del real decreto-ley 1. See also Ar ticle 1(4) of Royal Decree-Law 2. 
11  Véase la definición de “proyecto de dis posición legal” del apartado 1 del artículo  1 de la Decisión 98/415/CE, así como el 
sexto guión del apartado 1 de su artículo 2. 
12  Véase el artículo 4(2) del real decreto-ley 1. 
4 fije el Consejo Rector del Fondo y atendiendo en todo caso a los principios de objetividad, 
seguridad, transparencia, eficienc ia, rentabilidad y diversificación13. El BCE celebra estas 
disposiciones, puesto que deben evitarse las medida s de apoyo financiero que puedan significar un 
trato preferente a ciertas entidades de crédito14. El BCE recuerda además las recientes instrucciones 
de la Comisión acerca de la sujeción de los planes de apoyo al sector financiero a las normas comunitarias sobre ayuda estatal
15, que comprenden, en el contexto específico del otorgamiento de 
avales del Estado, normas detalladas sobre la s condiciones de acceso de las instituciones 
beneficiarias16. En este sentido, el BCE recomienda aclarar en el real decreto-ley 2 que se garantiza 
el cumplimiento de las normas comunitarias sobre a yuda estatal y derecho de la competencia, y que 
se adoptarán medidas reguladoras y supervisoras para  garantizar que las instituciones beneficiarias 
no se coloquen en situación ventajosa mediante el uso indebido de su condición de avaladas para 
intensificar sus actividades de manera que se dist orsionen los mercados y se facilite un crecimiento 
anormal del balance17. En este sentido, el BCE subraya la importancia de establecer garantías 
adecuadas, tales como, por ejemplo, límites a la comercialización de productos financieros o a la 
ampliación de actividades sobre la  base de los avales estatales. 
3.2 Papel del banco central 
 El BCE entiende que el Fondo lo gestionará el Mi nisterio de Economía y Hacienda, y que el papel 
del Banco de España al respecto se limitará a: (i) instrumentar las operaciones financieras del 
Fondo actuando como agente de l Estado y banco depositario18, y (ii) proporcionar asesoramiento 
técnico a la Comisión Ejecutiva del Fondo19. El BCE celebra que estas disposiciones reconozcan la 
competencia técnica del Banco de España en cuanto  al funcionamiento del Fondo. Además, el BCE 
advierte que la participación del Banco de España en los asuntos  del Fondo debe ser compatible 
con lo dispuesto en el Tratado. En primer lugar, el BCE en tiende que, conforme al                     
real decreto-ley 1, el Banco de España sólo act uará como agente fiscal. En consecuencia, el BCE 
espera que las funciones que el Banco de Espa ña desempeñe en beneficio del Fondo se lleven a 
cabo de modo plenamente compatible con la inde pendencia institucional y financiera del Banco de 
España, como garantía del correcto desempeño de las funciones del Banco de España conforme al 
Tratado y a los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo. 
En segundo lugar, el BCE entiende asimismo que el  Fondo se financiará mediante la emisión de 
                                                 
13  Véase el artículo 4(3) del real decreto-ley 1. 
14  Véase el Di ctamen del BCE CON/2008/48. 
15  Véase la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de la s normas sobre ayuda estatal a las medidas adoptadas 
respecto de instituciones financieras en el contexto de la  actual crisis financiera m undial (13 de octubre de 2008, 
disponible en el sitio web de la Comisión: www.ec.europa.eu. 
16   Véase el apartado 18 de las instrucciones de la Comi sión, que especifica que las condiciones de acceso de las 
instituciones financieras deben ser objetivas, teniendo debi damente en cuenta su función en el sistema bancario 
correspondiente y en la economía en su c onjunto, además de no discriminatorias, a fin de evitar distor siones indebidas en 
los mercados vecinos y en el mercado in terior en general. En aplicación del pr incipio de no discriminación por razón de 
nacionalidad, los planes de apoyo deben alcanzar a todas las instituciones establecidas en el Estado miembro de que se 
trate, incluidas las filiales, con una acitividad significativa en ese Estado miembro. 
17  Véase por ejemplo el Di ctamen del BCE CON/2008/48. 
18  Artículo 4(5) del real decreto-ley 1. 
19  Artículo 3(6) del real decreto-ley 1 y séptimo párrafo de su preámbulo. 
5 deuda pública, y que los gastos de gestión de l Fondo se cubrirán con cargo a las dotaciones  del 
propio Fondo20. El BCE espera, por consiguiente, que la participación del Banco de España en los 
asuntos del Fondo no exceda de la función de ag ente fiscal, y, en particular, que cumpla 
plenamente la prohibición de financiación monetaria establecida en el Tratado. 
3.3     Avales estatales y prohibición de financiación monetaria  
 Asimismo, el BCE recuerda a las autoridades españolas que debe garantizarse la sujeción de las 
medidas de otorgamiento de avales del Esta do a la prohibición de financiación monetaria 
establecida en el Tratado. Nótese al respecto que el Fondo debe considerarse una “empresa pública” a efectos de lo dispuesto en el aparta do 1 del artículo 1 del Tratado, puesto que el 
Gobierno ejercerá una influencia dominante sobre el  Fondo al controlar sus recursos financieros y 
sus órganos rectores
21. Por tanto, el BCE advierte que, en cumplimiento de la prohibición de 
financiación monetaria, el Banco de España no puede autorizar descubiertos ni conceder otro tipo 
de crédito en favor del Fondo, de acuerdo  con el Reglamento (CE) nº 3603/93.  
3.4 Relación de las medidas con la política m onetaria única de la zona del euro  
 El BCE observa que, conforme al plan europeo de acción concertada, los Estados miembros deben 
actuar coordinadamente para evitar que discrepancias significativas en la ejecución nacional sean contraproducentes y distorsionen los mercados ba ncarios mundiales. Dicho plan reconoce también 
la necesidad colaborar con el BCE para garantizar la coherencia con la g estión de liquidez por el 
Eurosistema y la compatibilidad con el marco operacional de éste. En este contexto, el BCE manifiesta que deben evitarse decisiones unilaterale s de los Estados miembr os que puedan resultar 
en la fragmentación del mercado m onetario de la zona del euro.  
 En primer lugar, el BCE observa que, conforme  al real decreto-ley 1, el Fondo adquirirá de 
instituciones financieras activos de máxima calid ad, dando prioridad a los activos respaldados por 
nuevo crédito, otorgado con posterioridad al 7 de octubre de 2008. A este respecto el BCE formula 
las observaciones siguientes, que considera impor tantes desde el punto de vista de la política 
monetaria. Aunque estas medidas deben devolver la confianza en el sistema bancario español, es 
importante que se adopten coordinada mente, que la fijación de precios de los activos se determine 
por las condiciones del mercado (p. ej. mediante procedimientos de subasta) y que las operaciones 
del Fondo no obstaculicen la transmisión de  la política monetaria del Eurosistema.  
 En segundo lugar, el BCE considera que debe evitarse extender los avales del Estado a los 
depósitos interbancarios, pues ello podría distor sionar sustancialmente los diversos segmentos 
nacionales del mercado monetario de la zona del eu ro, ya que podría aumentar la emisión de deuda 
a corto plazo en los Estados miembros y afectar así a la ejecución de la política monetaria única, 
que es competencia del Eurosistema en virtud del apartado 2 del artículo 105 del Tratado. En este 
contexto, el BCE confiere la máxi ma importancia al apartado 2 del ar tículo 1 del real decreto-ley 2, 
                                                 
20  Artículo 2(3)(4) del real decreto-ley 1. 
21  Véase la clasificación de “empresas púbicas ” en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CE) nº 3603/93 del Consejo, 
de 13 de diciembre de 1993, por el que se establecen definiciones para la aplicación de las prohi biciones a que se refieren 
el artículo 104 y el apartado 1 del artículo 104 B del Tratado (DO L 332 de 31.12.1993, p. 1). 
6 conforme al cual los avales del Estado sólo se podrán extender a los depósitos interbancarios “en el 
marco de un esquema concertado y coordinado entre los gobiernos de la zona del euro. También se 
considera esencial velar por la armonización de la fijación de precios de los avales en la zona del euro y la UE, pues la igualdad de condiciones es fundamental. El BCE debería participar en esa 
concertación y coordinación, y celebraría que así se dispusiera expresamente en cualquier norma ulterior.  
3.5 Recapitalización de entidades de crédito  
 El BCE observa que el real decreto-ley 2 faculta al Ministro de Economía y Hacienda, con carácter 
excepcional y limitado temporalmente hasta el 31 de diciembre de 2009, para adquirir títulos 
emitidos por entidades de crédito, incluidas l as participaciones preferentes y las cuotas 
participativas, para refo rzar sus recursos propios
22. El BCE se remite de nuevo a los principios 
comunes adoptados en el Consejo Ecofin de 7 de oc tubre de 2008 y, en particular, a la necesidad de 
garantizar que los accionistas y la dirección s oporten debidamente las consecuencias de la 
intervención. En este sentido, el BCE sugeriría que el Ministro considerara la posibilidad de 
establecer condiciones específicas para maximi zar los beneficios potenciales para los 
contribuyentes conforme a esos principios comunes. 
 El presente dictamen se publicará en la dirección del BCE en internet.   Hecho en Fráncfort, el 17 de octubre de 2008. 
 
[firmado] 
 
El presidente del BCE 
Jean-Claude TRICHET 
   
                                                 
22  Artículo 2 del real decreto-ley 2.