COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre el Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente 'Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos' - VI Programa de medio ambiente

(Presentada por la Comisión)

Resumen

Contexto del nuevo programa

Un medio ambiente sano es fundamental para mantener prosperidad y calidad de vida a largo plazo. Los ciudadanos europeos exigen un nivel elevado de protección del medio ambiente. El crecimiento que va a registrarse en el futuro y el nivel de bienestar, cada vez más alto, van a ejercer una presión sobre la capacidad del planeta de sostener la demanda de recursos y de absorber la contaminación. Además, el hecho de disponer de normas medioambientales rigurosas supone un motor para la innovación y abre oportunidades para las empresas. En general, la sociedad debe esforzarse en disociar impacto y degradación ambiental, por un lado, y crecimiento económico, por otro. Las empresas tienen que aumentar su rendimiento ecológico, en otras palabras, producir un volumen igual o superior de productos utilizando menos recursos y generando menos residuos, y los modelos de consumo tienen que hacerse más sostenibles.

En la Unión Europea, treinta años de política de medio ambiente han desembocado en un sistema global de controles medioambientales. El V Programa de medio ambiente (1992-1999), 'Hacia un desarrollo sostenible', adoptó nuevas medidas y abrió un compromiso más amplio para integrar la dimensión medioambiental en las demás políticas. La evaluación global del programa llegó a la conclusión de que, pese a los resultados conseguidos a la hora de reducir el nivel de contaminación en algunas áreas, seguía habiendo problemas y el medio ambiente iba a seguir deteriorándose a menos que:

- se avanzara más en la aplicación de la legislación de medio ambiente en los Estados miembros

- se intensificara y profundizara la integración del medio ambiente en las políticas económicas y sociales que ejercen presiones medioambientales

- los ciudadanos y las partes interesadas se involucraran más en la labor de protección del medio ambiente

- se diera nuevo impulso a las medidas destinadas a solucionar graves y persistentes problemas ecológicos y otros problemas nuevos que están empezando a aparecer.

Este contexto ha condicionado la orientación estratégica del VI Programa de medio ambiente, que establece los objetivos y prioridades medioambientales que van a formar parte de la estrategia de la Comunidad Europea a favor del desarrollo sostenible. El Programa determina las prioridades y objetivos principales de la política medioambiental para los próximos cinco a diez años, y describe las medidas que deberán adoptarse.

Una estrategia para cumplir nuestros objetivos medioambientales

La política de medio ambiente tiene que aplicar una estrategia innovadora y buscar nuevas maneras de trabajar con un amplio espectro de la sociedad.

Es preciso mejorar la aplicación de la legislación medioambiental vigente. Las acciones judiciales enérgicas en el Tribunal de Justicia deben combinarse con un apoyo a las mejores prácticas y con una política de información de la población para poner nombre y apellidos a cumplidores e infractores de la normativa.

Hay que profundizar la integración de las preocupaciones medioambientales en las demás políticas mediante, por ejemplo, una evaluación exhaustiva, desde el punto de vista del medio ambiente, de todas las iniciativas políticas de la Comisión. Los resultados deben medirse con indicadores y evaluaciones comparativas.

Trabajar con el mercado a través de los intereses de empresas y consumidores va a contribuir a una producción y unos modelos de consumo más sostenibles. No hay que limitarse a penalizar a las empresas en caso de incumplimiento; deben, también, introducirse sistemas para recompensar sus buenos resultados. Los consumidores necesitan información que les permita elegir productos respetuosos del medio ambiente y condicionar así al mercado. Las subvenciones públicas deben servir para promocionar prácticas respetuosas del medio ambiente. Las subvenciones públicas que favorecen prácticas nocivas para el medio ambiente deben desaparecer. Es preciso animar a las empresas para que innoven, por ejemplo aprovechando las oportunidades que brindan el uso, desarrollo y difusión de las tecnologías no contaminantes.

Los ciudadanos toman cada día decisiones que tienen un efecto directo o indirecto sobre el medio ambiente. La posibilidad de acceder con más facilidad a información de mejor calidad sobre medio ambiente y cuestiones prácticas les ayudará a formarse una opinión y tomar una decisión.

Las decisiones que adoptan los Estados miembros sobre planificación y gestión de los usos del suelo pueden tener grandes repercusiones sobre el medio ambiente y provocar una fragmentación de las zonas rurales y presiones en zonas urbanas y costeras. La Comunidad puede aportar ayuda promoviendo las mejores prácticas y a través de los Fondos Estructurales.

Estos planteamientos van a aplicarse a todas las cuestiones medioambientales. Además, se va a prestar una atención especial a cuatro áreas de actuación prioritarias.

Intentar resolver el cambio climático

Objetivo: estabilizar las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero en un nivel que no provoque variaciones no naturales en el clima terrestre.

Hay consenso en el mundo científico a la hora de afirmar que se está produciendo un cambio climático y que la actividad humana está provocando un aumento de las concentraciones de gases de efecto invernadero, responsables de ese problema. La prioridad más importante del VI Programa es la ratificación y aplicación del Protocolo de Kioto para reducir para 2008-2012 las emisiones de esos gases un 8% con respecto a los niveles de 1990. Y eso no es más que un primer paso hacia la meta a largo plazo de una reducción del 70%.

Naturaleza y biodiversidad: proteger un recurso único

Objetivo: proteger y restaurar el funcionamiento de los sistemas naturales y detener la pérdida de biodiversidad en la Unión Europea y en el mundo; proteger los suelos contra la erosión y la contaminación.

La buena salud y el equilibrio de los sistemas naturales son fundamentales para sostener la vida y el funcionamiento de la sociedad. Es preciso reparar las presiones que ejercen la contaminación, la explotación insostenible del suelo y el mar y los riesgos para la biodiversidad. La plena aplicación de la legislación de medio ambiente es la única solución contra la amenaza de la contaminación. Espacios naturales de gran valor van a disfrutar de la protección del Programa comunitario Natura 2000, que tiene que aplicarse totalmente. Para ampliar la protección a zonas rurales más extensas se requiere una integración más profunda y efectiva del medio ambiente y la biodiversidad en las medidas que se adopten en relación con la agricultura, el paisaje, la silvicultura y el mar, y tomar nuevas iniciativas, por ejemplo, para crear una estrategia sobre suelo en Europa. Se va a prestar más atención a la protección del medio ambiente marino.

Medio ambiente y salud

Objetivo: conseguir un nivel de calidad medioambiental tal que las concentraciones de contaminantes de origen humano, incluidos distintos tipos de radiación, no tengan efectos ni riesgos significativos sobre la salud humana.

Resulta cada vez más evidente y está cada vez más demostrado que la salud humana se ve afectada por problemas medioambientales vinculados a la contaminación del agua y el aire, las sustancias químicas peligrosas y el ruido. Se necesita una estrategia holística y global sobre medio ambiente y salud centrada en el principio de cautela y la prevención de riesgos y que tenga en cuenta grupos especialmente vulnerables como los niños y los ancianos. Va a ser preciso aplicar la legislación vigente y adoptar otras medidas en cada uno de esos campos.

Utilización sostenible de los recursos naturales y gestión de residuos

Objetivo: conseguir que el consumo de recursos renovables y no renovables no supere la capacidad de carga del medio ambiente; disociar consumo de recursos y crecimiento económico mediante un aumento notable de la eficiencia de los recursos, la desmaterialización de la economía y la prevención de los residuos.

Los recursos del planeta, sobre todo recursos renovables como el suelo, el agua, el aire y la madera, soportan una fuerte presión de la sociedad humana. Se necesita una estrategia centrada en medidas tales como impuestos e incentivos, que garantice una explotación más sostenible de los recursos.

El volumen de residuos generados va a seguir aumentando si no se toman medidas correctoras. La prevención de los residuos va a ser un elemento fundamental del planteamiento de la política integrada sobre los productos. Es preciso adoptar otras medidas para impulsar el reciclado y el aprovechamiento de residuos.

La Unión Europea en el mundo

El VI Programa va a aplicarse en una Unión Europea ampliada, y al adoptar sus medidas de desarrollo habrá que tener en cuenta esa perspectiva más amplia.

Es evidente que lo primero que van a tener que hacer los países candidatos es aplicar la legislación comunitaria de medio ambiente, con la asistencia de programas comunitarios de financiación. Los países candidatos tienen la oportunidad de avanzar hacia un desarrollo económico sostenible y evitar el tipo o magnitud de los problemas ecológicos con que Europa occidental se enfrenta hoy en día.

Desde el punto de vista internacional, va a ser fundamental integrar plena y adecuadamente el medio ambiente en todos los aspectos de las relaciones exteriores de la Comunidad. El medio ambiente es algo que las organizaciones internacionales deben abordar con seriedad y a lo que se deben destinar los recursos apropiados. Es preciso respaldar y aplicar los convenios internacionales, especialmente los relativos al cambio climático, la biodiversidad, las sustancias químicas y la desertización.

Elaborar políticas sobre la base de la participación y de conocimientos sólidos

La participación de las partes interesadas va a ser fundamental para el éxito de la aplicación del VI Programa, así como en cada una de las etapas del proceso político, desde la determinación de metas hasta la puesta en práctica de medidas. La elaboración, aplicación y evaluación de la política de medio ambiente se apoyarán en conocimientos científicos sólidos, datos e información sobre medio ambiente actualizados y fidedignos y el uso de indicadores.

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La decisión propuesta sobre un VI Programa de medio ambiente dará a la Unión Europea ampliada la dirección, el impulso y los instrumentos necesarios para crear un medio ambiente sano y seguro. En ese empeño, va a requerir la participación de ciudadanos y empresas, y contribuirá a la consecución de un desarrollo sostenible.

Índice

1. El contexto del nuevo programa de medio ambiente 9

1.1. Construir sobre cimientos sólidos 10

1.2. Contribuir al desarrollo sostenible 11

1.3. Naturaleza del programa 12

2. Una estrategia para cumplir nuestros objetivos medioambientales 13

2.1. Mejorar la aplicación de la legislación vigente 13

2.2. Integrar la problemática ambiental en otras políticas 14

2.3. Incitar al mercado a actuar a favor del medio ambiente 15

2.4. Capacitar a los ciudadanos y modificar comportamientos 21

2.5. Introducir la dimensión medioambiental en las decisiones sobre planificación y gestión de los usos del suelo 22

3. Resolver el problema del cambio climático 25

3.1. El problema 25

3.2. Objetivos y metas 27

3.3. Estrategia 27

4. naturaleza y biodiversidad - proteger un recurso único 31

4.1. El problema 31

4.2. Objetivos y metas 33

4.3. Estrategia 33

4.4. La vía a seguir 34

4.5. Acción internacional 39

4.6. Estrategia y planes de acción para la biodiversidad: colmar la laguna de los conocimientos 40

5. Medio ambiente y salud 41

5.1. El problema 41

5.2. Objetivo general en relación con el medio ambiente y la salud 42

5.3. Estrategia política general 42

5.4. Productos químicos: Hacia un medio ambiente no tóxico 44

5.5. Plaguicidas 46

5.6. Uso sostenible y mantenimiento de la alta calidad de los recursos hídricos 48

5.7. Contaminación atmosférica 51

5.8. Reducción de la contaminación acústica a niveles aceptables 52

6. Uso sostenible de los recursos naturales y gestión de los residuos 54

6.1. Eficacia y gestión de los recursos 54

6.2. Prevención y gestión de los residuos 56

7. La Unión Europea en el mundo 61

7.1. Una Unión Europea ampliada 61

7.2. Contribución a la resolución de problemas internos 62

8. Elaboración de políticas basada en la participación y en conocimientos sólidos 66

8.1. Mejora de la reglamentación 66

8.2. Información al servicio de la elaboración y evaluación de políticas 68

8.3. Principios orientadores de la definición de políticas ambientales comunitarias 70

'Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos' Programa de acción para el medio ambiente en Europa en los albores del siglo XXI

1. El contexto del nuevo programa de medio ambiente

Un medio ambiente limpio y sano es parte de la prosperidad y calidad de vida que queremos para nosotros hoy y para nuestros hijos, mañana. Todos tenemos derecho a exigir que el aire que respiramos, el agua que bebemos y la comida que comemos estén incontaminados; a querer vivir sin ruidos molestos y a disfrutar del campo y de lugares en la costa o en la montaña que conservan toda su belleza natural. A vivir en un planeta sobre el que no pese la amenaza del cambio climático.

La población mundial va a seguir creciendo. Se calcula que una persona del mundo occidental consume hasta 50 veces más recursos a lo largo de su vida que una persona de la calle en un país en desarrollo. El crecimiento económico constante de los países industrializados junto con el aumento de la población de los países en desarrollo y su aspiración natural por alcanzar ese mismo nivel de bienestar material pueden provocar una espectacular escalada de la demanda de recursos. A menos que satisfagamos esa demanda por vías distintas a las de ahora, y más adecuadas, el medio ambiente de la Tierra se verá abocado a hacer frente a presiones e impactos sin precedentes.

La protección del medio ambiente plantea problemas, pero también oportunidades. No sólo hay que tener en cuenta la aspiración de las personas a vivir en un medio ambiente sano y sin contaminar; es preciso reconocer también que los costes y daños que provocan la contaminación y el cambio climático son considerables. Proteger el medio ambiente no implica que sea preciso limitar el crecimiento o el consumo per se. Con normas medioambientales rigurosas se impulsa también la innovación, y la innovación crea nuevos mercados y oportunidades para las empresas. Lo que hay que hacer, más bien, es aumentar la calidad del crecimiento económico y demás actividades humanas para satisfacer la demanda de bienes y servicios y, al mismo tiempo, conseguir un medio ambiente limpio y sano. Debemos disociar impacto y degradación ambiental, por un lado, y crecimiento económico, por otro. Para ello, por ejemplo, debe aumentar el rendimiento ecológico, en otras palabras, utilizar menos recursos naturales para obtener el mismo nivel de productividad económica o valor añadido. Los modelos de consumo deben hacerse más sostenibles.

En resumidas cuentas, tenemos que impulsar la creación de una sociedad en la que los coches que conducimos no sean contaminantes, los residuos que producimos se reciclen o eliminen sin riesgos, las fuentes de energía y las tecnologías que utilizamos no provoquen el calentamiento del planeta, los productos que fabricamos, desde ordenadores hasta juguetes, no propaguen sustancias químicas peligrosas en el medio ambiente, los alimentos o nuestro organismo, y en la que nuestras empresas y nuestras actividades turísticas, agrarias y de construcción se planifiquen de manera que protejan la biodiversidad, los hábitats y los paisajes.

1.1. Construir sobre cimientos sólidos

En los últimos treinta años se han registrado grandes avances a la hora de crear un sistema global de controles medioambientales en la Unión Europea. En la evaluación global [1] del V Programa de medio ambiente, iniciado en 1992, se llega a la conclusión de que se han registrado buenos resultados en varios campos, con nuevas medidas medioambientales, especialmente en los sectores del aire y el agua, y un compromiso más amplio para integrar objetivos medioambientales en las demás políticas. El informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente sobre el estado del medio ambiente [2] y otras fuentes ponen de manifiesto que ello ha suscitado una serie de mejoras importantes, por ejemplo:

[1] 'El medio ambiente en Europa: Hacia dónde encauzar el futuro', COM(1999) 543 final.

[2] 'El Medio Ambiente en la Unión Europea en el umbral del Siglo XXI', Agencia Europea de Medio Ambiente, 1999.

- Las emisiones industriales de sustancias tóxicas como el plomo y el mercurio a la atmósfera se han reducido de forma notable.

- La acidificación de bosques y ríos por emisiones de dióxido de azufre (SO2) ha disminuido enormemente.

- El tratamiento del agua y las aguas residuales ha mejorado el estado sanitario de muchos lagos y ríos.

Se ha avanzado asimismo en varios otros sectores en los que la legislación comunitaria está preparando el terreno para más mejoras medioambientales. No obstante, la evaluación global indica que, por desgracia, los Estados miembros suelen rezagarse a la hora de aplicar lo que se ha decidido a nivel europeo y, por consiguiente, los ciudadanos y el medio ambiente no pueden sacar el beneficio que deberían de esas decisiones. Los Estados miembros deben realizar una labor constante de incorporación de las normas comunitarias en su ordenamiento interno y aplicarlas sobre el terreno.

El V Programa de medio ambiente, además, encabezó nuevas estrategias para solucionar problemas ecológicos. Insistió en la necesidad de que otras políticas (transporte, agricultura, industria, por ejemplo) asumieran también objetivos medioambientales. Con esa intención, se animó a empresas y autoridades regionales y locales así como, por supuesto, a los ciudadanos a luchar por un medio ambiente mejor. Para ello, el V Programa abogó a favor de ampliar la gama de instrumentos más allá de la legislación de medio ambiente e incluir instrumentos de mercado, sensibilización y planificación de los usos del suelo. Esas orientaciones siguen siendo prioritarias, y el programa actual las sigue reivindicando.

A pesar de las mejoras observadas en algunos campos, sin embargo, seguimos enfrentados a una serie de problemas persistentes. Especialmente preocupantes son el cambio climático, la merma de biodiversidad y hábitats naturales, la pérdida y degradación de suelos, el creciente volumen de residuos, la acumulación de sustancias químicas en el medio ambiente, el ruido y algunos contaminantes del agua y el aire. Además, están surgiendo problemas nuevos, como contaminantes que afectan al funcionamiento de nuestro sistema hormonal. Hay previsiones que sugieren que, a la vista de las actuales tendencias políticas y socioeconómicas, muchas de las presiones que dan pie a estos problemas (el transporte, el consumo de energía, las actividades turísticas, la ocupación de terrenos por infraestructuras, etc.) van a agravarse en los próximos diez años. No podemos, por tanto, dormirnos en los laureles.

En la próxima década, la Comunidad va, además, a acoger a nuevos países y a estrechar relaciones con los demás vecinos. La Comunidad ha seguido prestando asistencia a esos países en la protección de su medio ambiente y velando por que nuestras propias políticas en sectores tales como el transporte y la agricultura favorezcan un desarrollo sostenible. Desde el punto de vista del medio ambiente, la Comunidad va a salir muy beneficiada con la ampliación. Con los nuevos Estados miembros, la biodiversidad va a ser más rica, habrá muchos más espacios naturales intactos y más oportunidades para mejorar el medio ambiente de toda Europa.

Como europeos y como integrantes de una de las sociedades más ricas del mundo, somos muy conscientes de nuestro papel y nuestras responsabilidades a nivel internacional. Por un lado, somos los principales responsables, junto con otros países desarrollados, de problemas ecológicos mundiales como, por ejemplo, las emisiones de gases de efecto invernadero, y consumimos una parte importante y algunos podrían decir, injusta, de los recursos renovables y no renovables del planeta (recursos minerales, pesqueros y forestales, por ejemplo). Por otro lado, Europa ha venido tomando la iniciativa a la hora de proponer medidas internacionales y de cooperación tales como el desarrollo del Programa 21 [3] y el Protocolo de Montreal [4] para la protección de la capa de ozono, con objeto de garantizar un crecimiento sostenible.

[3] Adoptado por más de 178 gobiernos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro (Brasil) entre el 3 y el 14 de junio de 1992.

[4] Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, adoptado en 1987.

1.2. Contribuir al desarrollo sostenible

El uso prudente de los recursos naturales del planeta y la protección del ecosistema mundial son factores indispensables para un desarrollo sostenible, además de para la prosperidad económica y un desarrollo social equilibrado. El bienestar a largo plazo de la sociedad en Europa y el mundo, y el patrimonio que dejaremos a nuestros hijos y nietos dependen de que el desarrollo sea sostenible.

El presente programa señala los problemas ecológicos que tienen que solucionarse para que el desarrollo sea sostenible: cambio climático, utilización excesiva de recursos naturales renovables y no renovables, pérdida de biodiversidad y acumulación de sustancias químicas tóxicas y persistentes en el medio ambiente. Establece los objetivos y las metas medioambientales que es preciso alcanzar y describe cómo van a utilizarse los instrumentos de la política comunitaria de medio ambiente para intentar solucionar esos problemas; también indica que es necesario adoptar otras medidas desde otras políticas. Los cambios que deben producirse, por ejemplo, en la forma en que cultivamos, suministramos energía, proporcionamos transporte y utilizamos la tierra, tienen que producirse mediante cambios en las políticas que regulan esos aspectos. Para ello es preciso integrar los requisitos de la protección del medio ambiente en otras políticas, y la Comunidad tiene que analizar sus sistemas actuales de gobernanza e intentar modificarlos para que haya coherencia entre nuestros objetivos sociales, económicos y medioambientales y entre los medios utilizados para llegar a ellos.

El desarrollo sostenible constituye también una gran oportunidad para la Europa postindustrial en los albores del conocimiento o 'e-economía'. Si somos capaces de apoyar e impulsar el desarrollo de un mercado más ecológico, las empresas y los ciudadanos responderán con innovaciones tecnológicas y de gestión que estimularán el crecimiento, la competitividad, la rentabilidad y la creación de empleo. Una política de medio ambiente progresista puede, por tanto, contribuir a alcanzar el objetivo expuesto en las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, a saber, que la Unión Europea se convierta en la economía basada en los conocimientos más competitiva del mundo. Las compañías y organizaciones empresariales líderes ya están integrando consideraciones de desarrollo sostenible en sus estrategias centrales.

Ahora bien, desarrollo sostenible es más que un medio ambiente limpio. Es preciso tener en cuenta las implicaciones económicas y sociales de la actuación medioambiental cuando se intenta conseguir un desarrollo sostenible. Por consiguiente, aunque las metas del presente programa se focalizan en la dimensión ambiental del desarrollo sostenible, también tienen por objeto mejorar el medio ambiente y la calidad de vida de los ciudadanos de la Unión Europea de una forma más general.

La Comisión se ha comprometido a presentar una estrategia de la Unión Europea sobre desarrollo sostenible en el Consejo Europeo de Goteburgo, que tendrá lugar en junio de 2001. Esa estrategia va a abordar cuestiones medioambientales, sociales y económicas. El presente programa se entiende si prejuicio de las medidas que puedan incluirse en esa estrategia.

1.3. Naturaleza del programa

Este nuevo programa establece objetivos medioambientales para los próximos 10 años y más allá, y determina las medidas que es necesario adoptar en un plazo de 5 a 10 años para alcanzarlos. Aunque el programa se centra en medidas y compromisos que hay que asumir a nivel comunitario, indica también las medidas y responsabilidades que es preciso adoptar a nivel nacional, regional y local, así como en los distintos sectores económicos. Al seleccionar esas medidas, se ha tenido plenamente en cuenta la necesidad de conseguir el máximo grado posible de armonización y aproximación de legislaciones para garantizar el funcionamiento del mercado interior. Se ha incluido un número limitado de estrategias temáticas (que pueden abarcar una gama de instrumentos que van desde propuestas legislativas para su adopción en el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros hasta la difusión de información) en campos donde sólo se obtendrán resultados si se aplica un conjunto de medidas coordinadas. Las estrategias temáticas determinarán la estrategia general y expondrán el conjunto propuesto de medidas necesarias para alcanzar los objetivos y metas medioambientales manteniendo una buena relación coste-eficacia, que se habrán establecido a partir de conocimientos sólidos y sobre la base de análisis costes-beneficios y de un proceso abierto de diálogo y consulta con las distintas partes implicadas.

Las conclusiones de la evaluación global y de los informes sobre el estado y tendencias del medio ambiente han orientado al programa hacia una serie de cuestiones prioritarias, que se han agrupado en cuatro temas principales:

(i) Resolver el problema del cambio climático.

(ii) Naturaleza y biodiversidad: proteger un recurso único.

(iii) Medio ambiente y salud.

(iv) Gestión sostenible de recursos naturales y residuos.

El programa será objeto de una revisión en 2005, y se modificará y actualizará si resulta necesario a la vista de la evolución de la situación y para tener en cuenta nuevos datos.

2. Una estrategia para cumplir nuestros objetivos medioambientales

La legislación sobre medio ambiente es y seguirá siendo un pilar fundamental de la estrategia comunitaria para alcanzar sus objetivos en esta materia, y una de las prioridades estratégicas para los próximos diez años es intentar solucionar las graves deficiencias que se observan en algunas áreas a la hora de aplicar las normas.

No obstante, para poder resolver los problemas ecológicos actuales es preciso superar el planteamiento exclusivamente legislativo y adoptar un enfoque más estratégico para inducir los cambios necesarios en nuestros modelos de producción y consumo. Es preciso que explotemos al máximo una gama completa de instrumentos y medidas para influir sobre las decisiones que toman empresas, consumidores, ciudadanos y responsables de otras políticas, por ejemplo cuando a nivel local deben adoptarse decisiones sobre planificación y gestión de los usos del suelo.

Por consiguiente, el presente programa propone cinco estrategias prioritarias que nos ayudarán a cumplir nuestros objetivos medioambientales. La primera consiste en mejorar la aplicación de la legislación vigente. La segunda tiene por objeto integrar la problemática ambiental en las decisiones que se adoptan en otras políticas. La tercera pretende encontrar nuevas vías para trabajar de forma más estrecha con el mercado a través de empresas y consumidores. La cuarta busca capacitar a cada ciudadano para permitirles modificar su comportamiento. La quinta, por último, está orientada a perfeccionar la planificación y gestión de los usos del suelo.

2.1. Mejorar la aplicación de la legislación vigente

La aplicación del amplio abanico de legislación comunitaria de medio ambiente y del programa LIFE ha contribuido enormemente a las mejoras enumeradas en el capítulo 1. Lo mismo cabe decir con respecto a los primeros instrumentos voluntarios introducidos a escala comunitaria: el sistema de gestión y auditoría medioambientales [5] (EMAS) y la etiqueta ecológica europea. Estos actos jurídicos, eje de la política comunitaria de protección del medio ambiente, se han modificado en parte recientemente para aumentar su coherencia y eficacia.

[5] Referencia al EMAS cuando esté disponible.

La plena aplicación, observancia y ejecución de toda la legislación vigente es una prioridad estratégica para el período de vigencia del presente programa. La Comisión, por tanto, va a seguir abriendo procedimientos de infracción contra Estados miembros y, si resulta necesario, los llevará ante el Tribunal de Justicia para que cumplan las obligaciones que han asumido al aprobar la legislación en vigor. El problema sigue siendo que el procedimiento jurídico es lento y que pueden pasar varios años hasta que se toman medidas.

Los procedimientos jurídicos, sin embargo, no tienen por qué ser el único medio para conseguir que se cumplan las normas comunitarias. La transparencia es un poderoso instrumento para hacer avanzar a los Estados miembros y autoridades que tardan en incorporar y poner en práctica legislación comunitaria. Puede consistir en ofrecer ejemplos positivos de aplicación especialmente acertada que pueden ser útiles para otros países. La Comisión tiene la intención de llevar a cabo una estrategia de estas características (consistente en poner nombre y apellidos a cumplidores e infractores) con respecto a una selección de actos legislativos junto con el Parlamento Europeo, cuando sea posible. Podrá accederse con más facilidad a la información a través de un cuadro de clasificación sobre la aplicación de la legislación, que se actualizará con regularidad. Desde un punto de vista más general, la ratificación y aplicación del Convenio de Aarhus 'Acceso a la información, participación pública y acceso a los procedimientos judiciales en cuestiones de medio ambiente' contribuirán también a que mejore la aplicación de la legislación comunitaria en los Estados miembros.

Es preciso combatir enérgicamente el delito ecológico, que es el incumplimiento intencionado o por negligencia grave del Derecho comunitario de medio ambiente y sus posibles medidas de aplicación en el Derecho nacional, en particular, si es organizado. La Comisión va a impulsar una estrategia de dos vías con objeto de establecer sanciones penales a nivel nacional en casos de desobediencia deliberada del Derecho comunitario, con arreglo al primer pilar comunitario, y aproximar las legislaciones de los Estados miembros de lucha contra el delito ecológico organizado, cooperación judicial incluida, con arreglo al tercer pilar comunitario.

Por último, el intercambio de experiencia y mejores prácticas en relación con la aplicación del Derecho comunitario dentro de la red IMPEL de autoridades responsables de este asunto en los Estados miembros reviste también gran importancia como apoyo al proceso de aplicación.

Acciones

- Seguir apoyando a la red IMPEL de intercambio de mejores prácticas en materia de aplicación entre Estados miembros, y ampliar esa red para dar cabida a los países candidatos.

- Informar sobre la aplicación mediante el informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario y el estudio anual sobre la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente, y presentar esa información en forma de cuadro de clasificación.

- Estrategia organizada por la Comisión para poner nombre y apellidos a infractores y cumplidores de directivas concretas.

- Promover una mayor calidad en las inspecciones en los Estados miembros.

- Combatir el delito ecológico.

- Si resulta necesario, incoar procedimientos ante el Tribunal Europeo para garantizar la aplicación.

2.2. Integrar la problemática ambiental en otras políticas

Las medidas que dependen de las autoridades de medio ambiente sólo pueden contribuir hasta cierto punto a la realización de los objetivos medioambientales. Los cambios que es preciso introducir, por ejemplo, en el modo en que cultivamos, suministramos energía, proporcionamos transporte, utilizamos recursos renovables y explotamos el suelo tienen que realizarse mediante cambios en las políticas que en la actualidad regulan esos aspectos, así como en las políticas que en general se refieren al medio ambiente. Para ello es preciso integrar objetivos medioambientales desde las primeras fases de los procesos de cada una de esas políticas y evaluar y tomar decisiones con conocimiento de causa con una perspectiva temporal mucho más larga.

La Comunidad reconoció la importancia de la integración de la protección del medio ambiente en las demás políticas cuando incluyó este objetivo en el artículo 6 del Tratado.

El Consejo Europeo de Cardiff (1998) quiso dar una aplicación práctica a ese artículo del Tratado y solicitó a distintas formaciones del Consejo que prepararan estrategias y programas que tuvieran por objeto integrar la problemática ambiental en sus políticas respectivas. El proceso debe estar respaldado por una evaluación ambiental efectiva de las nuevas propuestas legislativas que presente la Comisión y por la continuación del establecimiento de indicadores que sirvan para medir resultados de los trabajos que ya están bien avanzados en varios sectores.

En los capítulos que siguen a continuación se ofrecen algunas orientaciones sobre los casos en que es necesario integrar el medio ambiente en otras políticas para cumplir los objetivos relativos a los temas prioritarios. El capítulo 8 se refiere a la elaboración continuada de indicadores de integración para medir los resultados. Además, la Comisión va a reforzar sus mecanismos internos para que todas las iniciativas que adopte tengan en cuenta la dimensión medioambiental.

Acciones

- Cuando resulte necesario, establecer en el seno de la Comisión mecanismos adicionales de 'integración' para, entre otras cosas, realizar una evaluación completa de los requisitos de protección del medio ambiente en la preparación de todas sus iniciativas.

- Seguir suscitando compromisos para aplicar los requisitos del Tratado relativos a la integración medioambiental semejantes a la iniciativa abierta en la Cumbre de Cardiff, y velar por que las estrategias que se elaboren se traduzcan en una actuación efectiva.

- Continuar elaborando indicadores para seguir los resultados e informar sobre el procedimiento de integración sectorial.

2.3. Incitar al mercado a actuar a favor del medio ambiente

Hasta la fecha, la estrategia aplicada en relación con las empresas ha estado centrada fundamentalmente en establecer normas y metas y en velar por que se cumplieran. Los Estados miembros han ido completando cada vez más esas medidas con instrumentos de mercado tales como impuestos ambientales para gravar distintos productos con objeto de modificar las señales que envían los precios en el mercado y favorecer productos, procesos y servicios más respetuosos del medio ambiente. Varios Estados miembros han realizado también reformas de la fiscalidad medioambiental, en las que se combinan impuestos ecológicos nuevos o incrementados con reducciones fiscales sobre el trabajo para fomentar el empleo. En las situaciones adecuadas, los impuestos ambientales pueden ser enormemente eficaces desde el punto de vista tanto de los costes como del medio ambiente [6], tal como ha demostrado la aplicación de tipos impositivos diferenciados sobre la gasolina con plomo y sin plomo. Asimismo, sirven de incentivo para que las empresas investiguen e inviertan en tecnologías más respetuosas del medio ambiente o para que utilicen menos recursos (eficiencia dinámica). Eso aumenta su atractivo para solucionar problemas de largo plazo. Un ejemplo de instrumentos de mercado que utiliza la Comisión es el establecimiento de contratos agroambientales que ofrecen incentivos económicos a los agricultores que asumen compromisos medioambientales específicos.

[6] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Conjugar nuestras necesidades y nuestras responsabilidades: integración de las cuestiones medioambientales en la política económica, COM(2000) 576 final de 20.9.2000.

La introducción de impuestos ambientales suele toparse con la oposición de las empresas, que temen que les hagan perder competitividad. Eso explica, también, que la mayoría de los impuestos ecológicos lleven aparejadas muchas excepciones. Para superar la inquietud que despierta la pérdida de competitividad, se necesita una estrategia armonizada a nivel comunitario. Estas ideas constituyen el núcleo de la propuesta presentada en 1997 por la Comisión relativa a un impuesto sobre los productos energéticos. Con esa propuesta se pretende aumentar los tipos impositivos mínimos que se aplican a los productos energéticos que ya se gravan en la actualidad (hidrocarburos) y crear otros impuestos sobre productos energéticos que hasta ahora están exentos en algunos Estados miembros o en todos (gas, electricidad y carbón), así como incitar a los Estados miembros a reducir otros impuestos, sobre todo los gravámenes sociales. Por el momento, la propuesta no ha recibido el apoyo unánime necesario de los Estados miembros.

Es posible orientar la demanda de mercados y consumidores hacia productos y servicios que, desde el punto de vista ecológico, son mejores que sus competidores, con información y educación, así como incluyendo en el precio de los productos los costes medioambientales reales, en la medida de lo posible. De esta manera se animará a las empresas a responder con iniciativas de gestión e innovación que estimulen el crecimiento, la rentabilidad, la competitividad y la creación de empleo. Así, también, se permitirá a los consumidores adoptar estilos de vida más ecológicos y tomar decisiones con conocimiento de causa.

Trabajar en asociación con las empresas

La Comunidad ha llevado a cabo ya una serie de iniciativas y programas dirigidos a estrechar la colaboración entre autoridades y empresas e incitar a estas últimas a tomar con carácter voluntario medidas para aumentar su rendimiento ecológico. Por ejemplo, el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) anima a las empresas a crear, de forma voluntaria, sistemas de ecoauditoría y ecogestión a nivel de la compañía o el emplazamiento industrial y a publicar de forma periódica informes sobre el rendimiento ecológico, verificados por auditores independientes autorizados. Aunque la acogida del sistema EMAS por parte de las empresas ha sido alentadora, es preciso considerar la aplicación de otras medidas que contribuyan a aumentar el porcentaje de empresas que publican informes rigurosos y auditados sobre desarrollo sostenible desde el punto de vista ambiental y desde un punto de vista más amplio (como, por ejemplo, la iniciativa GRI -Global Reporting Initiative- [7] , que ofrece a las empresas orientaciones para elaborar informes sobre los resultados obtenidos en la consecución de objetivos de desarrollo sostenible). El programa comunitario LIFE va a seguir siendo un instrumento de gran valor para ilustrar las posibilidades y ventajas de un rendimiento ecológico mayor por parte de empresas y autoridades locales.

[7] Establecida por Coalition for Environmentally Friendly Economies y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en 1987 (véase www.globalreporting.org).

No obstante, hay otras muchas maneras posibles de intensificar la colaboración y el compromiso de la comunidad empresarial. Un primer paso puede consistir en crear un programa de asistencia en el cumplimiento de las normas. La Comisión, en cooperación con agrupaciones de empresas, va a elaborar una serie de instrumentos para ayudarlas a comprender los requisitos comunitarios en materia de medio ambiente y explicarles cómo cumplirlos. Ejemplos de esos instrumentos pueden ser orientaciones sobre el cumplimiento de distintos reglamentos y directivas, resúmenes de normas, 'apuntes' sobre mejores prácticas y tecnologías menos contaminantes en distintos sectores empresariales, repertorios de prestatarios de servicios ambientales y software sobre gestión medioambiental que puedan cargarse directamente desde Internet.

Se prestará una atención especial a que esos instrumentos se adapten a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas (PYME). La Comisión, por ejemplo, va a considerar la posibilidad de instaurar un sistema que incite a las PYME a que verifiquen por ellas mismas el grado de cumplimiento de la normativa y perfeccionen sus sistemas de gestión medioambiental. Una de las prioridades es conseguir aumentar la participación de las PYME en el programa comunitario EMAS. Como aliciente para las PYME, se puede animar a los Estados miembros a que racionalicen sus procedimientos de autorización e información a favor de las empresas acreditadas con arreglo a ese sistema. Es preciso apoyar a programas tales como European Eco-efficiency Initiative (EEEI), para que se conozcan mejor todos los efectos positivos que los conceptos de rendimiento ecológico pueden tener en los resultados de las empresas.

Otra manera de intensificar la colaboración con las empresas consiste en la adhesión voluntaria a acuerdos medioambientales, que tienen que responder a una serie de criterios estrictos (objetivos claros, transparencia y control) y ser eficaces a la hora de cumplir objetivos ambientales ambiciosos. Deben fijarse unas reglas claras para el proceso de negociación y celebración de esos acuerdos. Si su concepción es correcta, pueden suscitar mejoras ecológicas de una forma más rentable y rápida.

Las empresas que no cumplen la normativa ambiental son penalizadas. No obstante, aquellas que sí lo hacen no suelen recibir ningún tipo de recompensa ni por parte de la administración ni casi nunca en el mercado. En colaboración con los Estados miembros, la Comisión va a propiciar la instauración, a nivel nacional pero de forma armonizada, de sistemas para recompensar a las empresas por su rendimiento ecológico, que destaquen y premien a las que obtienen buenos resultados. Entre otras cosas, este proceso va a estar conectado con la labor de racionalización de los procedimientos de autorización e información.

En el marco de la política integrada sobre los productos, propuesta por la Comisión, se van a investigar vías para aumentar el rendimiento ecológico de los productos a lo largo de todo su ciclo de vida. Lo que se pretende es satisfacer la demanda del consumidor utilizando menos recursos y originando menos peligros y riesgos para el medio ambiente, así como evitar que se generen residuos en el origen. Para ello, entre otras cosas, se actuará con incentivos económicos a favor de productos respetuosos del medio ambiente, se aumentará la demanda de productos y servicios 'verdes' informando mejor al consumidor, se sentarán unas bases objetivas sobre contratos públicos ecológicos y se tomarán medidas a favor de la concepción de productos inocuos para el medio ambiente. Para ello se abrirá un debate con las partes interesadas con objeto de perfeccionar el diseño de los productos sobre la base de medidas voluntarias por parte de empresas y sectores con el respaldo, si resulta conveniente, de una labor de normalización y legislación.

Las posibilidades de conseguir mejoras ambientales por medio de tecnologías, materiales y procesos de producción más respetuosos del medio ambiente son enormes, pero con frecuencia la falta de información y otros obstáculos comerciales impiden que las empresas, especialmente las PYME, los apliquen. Además del apoyo a favor de tecnologías ecológicas avanzadas que va a brindar el programa de asistencia en el cumplimiento de la normativa y la política integrada sobre los productos, las ferias tecnológicas y los inventarios de tecnologías en Internet son otros tantos medios para superar esos obstáculos. La Comisión va a estudiar estas y otras medidas para que empresas europeas y medio ambiente puedan explotar todos los beneficios que brindan las tecnologías.

Acciones

- Fomentar una aplicación más amplia del sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) y, además, elaborar medidas para aumentar el porcentaje de empresas que publican informes rigurosos y verificados por auditores independientes en los que se presentan sus resultados en materia de desarrollo sostenible y de rendimiento ecológico.

- Instaurar un programa de asistencia en el cumplimiento de la normativa con un apartado específico para las PYME.

- Crear sistemas para recompensar el rendimiento ecológico de las empresas.

- Impulsar acuerdos y compromisos voluntarios para alcanzar objetivos medioambientales claros.

- Adoptar medidas especiales como parte de una política integrada sobre los productos para promocionar productos y procesos más ecológicos.

Ayudar a los consumidores a elegir con conocimiento de causa

Los ciudadanos, como consumidores, tienen que recibir información pertinente y fácilmente comprensible sobre las credenciales medioambientales de un producto para que su elección favorezca las iniciativas ecológicas de las empresas. Los funcionarios responsables de la contratación pública y los encargados de las compras en las empresas necesitan también información de esas características. La Comisión va a estudiar de qué manera las empresas pueden ofrecer a los consumidores la información necesaria a través de sitios en Internet o de otras vías de comunicación.

Algunos Estados miembros y la Comunidad han creado sistemas de etiquetado ecológico de productos con objeto de influir sobre la elección del consumidor a favor de productos más respetuosos del medio ambiente y favorecer la introducción de la dimensión medioambiental en los contratos públicos. La Comunidad va a evaluar los resultados y la eficacia de sistema comunitario de etiqueta ecológica, y a partir de las conclusiones de esa evaluación, introducirá las modificaciones que resulten necesarias. Por otra parte, la Comunidad va a estudiar, en el marco de la política integrada sobre los productos, medidas que puedan promocionar la aceptación de los tipos de etiquetas ecológicas que permiten a los consumidores comparar resultados entre productos. Un buen ejemplo lo constituye la clasificación de frigoríficos y congeladores según su eficiencia energética, o de lavadoras, en función de su eficiencia energética y de consumo de agua. Medidas como estas, combinadas con incentivos económicos por parte de los gobiernos, como el reembolso de parte del precio del producto que cumple los criterios más estrictos de rendimiento ecológico, pueden ser un instrumento sumamente eficaz. La Comisión estudiará, además, formas de fijar de forma más competitiva los precios de los productos ecológicos en general en el mercado interior.

Otro medio eficaz es proporcionar información sobre el contenido, o no, de algunas sustancias peligrosas, sobre el origen de los materiales utilizados para fabricar el producto, sobre si es reciclable o no, etc. Los Estados miembros y las empresas deben tender a la creación de sistemas de información sobre todos los tipos de productos en los próximos años, y la Comisión los respaldará desde la política integrada sobre los productos. La directiva sobre publicidad engañosa, que está siendo objeto de revisión, se aplica también a las aserciones ecológicas sobre productos. La Comisión elabora orientaciones para ayudar a las empresas a cumplir lo dispuesto en la directiva y los gobiernos nacionales deben establecer mecanismos adecuados para verificar tales aserciones.

Los contratos públicos representan aproximadamente el 14% de la demanda en el mercado, y los responsables de las compras en compañías y otras organizaciones gubernamentales y no gubernamentales pueden contribuir a introducir la dimensión medioambiental en el mercado incluyendo el rendimiento ecológico entre sus criterios de compra. La Comisión, mientras vela por su coherencia con el mercado interior, va a seguir favoreciendo la adopción de prácticas para incluir la dimensión ambiental en la política de compras mediante la inclusión en una base de datos de orientaciones que permitan a empresas y autoridades locales establecer sistemas adecuados de contratación y evitar así que tengan que volver a inventar la rueda cada vez. Además, la Comisión va a estudiar la viabilidad de promover la introducción de la dimensión ambiental en los contratos introduciendo la obligación de realizar, antes de la adjudicación, una evaluación del impacto ambiental de las distintas alternativas disponibles que respondan a las necesidades del poder adjudicador. De esta manera, las decisiones se adoptarán con pleno conocimiento de las consecuencias ecológicas. Para dar ejemplo, la Comisión y otras instituciones y organismos comunitarios van a realizar una evaluación exhaustiva de sus propias prácticas en materia de contratación y adoptarán las medidas necesarias para mejorar los resultados.

Acciones

- Evaluar los resultados y la eficacia del sistema comunitario de etiqueta ecológica.

- Fomentar, por ejemplo mediante incentivos fiscales en los casos que resulte adecuado, la aplicación de etiquetas ecológicas que permitan a los consumidores comparar el rendimiento ecológico (por ejemplo, la eficiencia energética) de productos del mismo tipo.

- Promover la introducción de la dimensión ambiental en los contratos de compra, con orientaciones, y evaluar ese aspecto en los contratos de las instituciones comunitarias, para dar ejemplo.

Subvenciones y ayudas estatales con efectos nocivos para el medio ambiente

Otro aspecto de la actividad en el mercado que hay que atender es el de las subvenciones estatales que dan pie a impactos ambientales inintencionados. Las subvenciones a la industria del carbón frenan el cambio hacia fuentes menos contaminantes de producción de energía como el gas o los parques eólicos, porque el consumo de carbón resulta artificialmente más barato. Los mecanismos de apoyo a los precios agrícolas y algunos pagos vinculados a productos pueden servir de estímulo a prácticas agrarias perjudiciales para el medio ambiente. Gracias al proceso Agenda 2000 se han registrado grandes resultados a la hora de modificar y evaluar las subvenciones que se aplican con arreglo a la Política Agraria Común de la Comunidad y a los Fondos Estructurales y de Cohesión. No obstante, quedará aún mucho por hacer cuando esos programas sean objeto de revisión a mediados de esta década.

Por otra parte, las subvenciones pueden tener también efectos benéficos, por ejemplo cuando impulsan el desarrollo de productos y procesos de producción ecológicos, siempre y cuando esas subvenciones cumplan las normas comunitarias sobre ayudas estatales. La Comisión acaba de adoptar nuevas directrices sobre ayudas estatales medioambientales, en las que se han incluido cambios para explotar al máximo las posibilidades de utilizar las subvenciones para fines medioambientales, minimizando, al mismo tiempo, el impacto sobre la competencia en el mercado interior.

Introducir la dimensión ambiental en el sector financiero

Las actividades del sector financiero en materia de crédito e inversión tienen, indirectamente, un impacto ambiental considerable porque determinan las empresas y actividades que pueden tener acceso al capital, y en qué condiciones. Si las empresas y el sector financieros facilitan la revelación de la información pertinente, puede crearse un incentivo a favor de actitudes más 'ecológicas'. Por otra parte, son cada vez más los consumidores y partes interesadas que no se conforman con saber que una empresa ofrece buenos productos y servicios a un precio justo; quieren, además, garantías de que esos productos y servicios se han producido de una forma responsable desde los puntos de vista social y ambiental. La Comisión va a ayudar al sector financiero impulsando la inclusión sistemática de aspectos relacionados con los costes medioambientales en los informes financieros.

En los casos en que el sector financiero ofrece al público fondos de inversión ecológicos, pueden elaborarse orientaciones voluntarias sobre cómo tiene que ser una inversión para considerarse ecológica. Y, además, en cooperación con el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, podemos influir de forma más directa sobre el flujo de fondos destinados a actividades respetuosas del medio ambiente.

Acciones

- Promover el intercambio de mejores prácticas políticas entre Estados miembros.

- Estudiar la posibilidad de llevar a cabo una iniciativa voluntaria con el sector financiero que podría consistir, por ejemplo, en el intercambio de mejores prácticas, un acuerdo para cumplir normas armonizadas sobre comunicación de información por parte de empresas del sector financiero, sobre la concesión de préstamos, sobre fondos de inversión ecológicos, etc.

- Aumentar la integración de objetivos y consideraciones medioambientales en los préstamos del Banco Europeo de Inversiones.

Crear un régimen comunitario de responsabilidad en materia de medio ambiente

En general, el Derecho comunitario de medio ambiente ha tendido a centrarse en reglamentar algunas actividades o sustancias que plantean riesgos para la salud humana y el medio ambiente. Ese corpus legislativo rara vez se ocupa de lo que ocurriría si, pese a la normativa, se produjeran daños a las personas, sus bienes y el medio ambiente. El Tratado establece que la política comunitaria de medio ambiente debe regirse por unos principios fundamentales, entre los que cabe citar el principio de que quien contamina, paga, y el principio de acción preventiva [8]. Por consiguiente, una de las tareas importantes que debe llevar a cabo la Comunidad es velar por que aquellos que provoquen daños a la salud humana o el medio ambiente respondan por sus actos y por prevenir esos daños siempre que sea posible.

[8] Apartado 2 del artículo 174 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

En su Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental [9], de febrero de 2000, la Comisión propone un régimen que declare legalmente responsables a las partes que provoquen daños a las personas o a las propiedades ajenas, contaminen lugares o atenten contra la biodiversidad. En la actualidad está preparando una norma sobre responsabilidad ambiental.

[9] COM(2000) 66 final de 9 de febrero de 2000.

Acción

- Adoptar legislación sobre responsabilidad ambiental.

2.4. Capacitar a los ciudadanos y modificar comportamientos

Los ciudadanos europeos están muy comprometidos a favor de la protección del medio ambiente y, en los últimos años, han empezado a desempeñar un papel más activo, como individuos, en ese campo. Muchas personas están ya empeñadas en cambiar su comportamiento personal y familiar y, por ejemplo, reciclan, adquieren productos ecológicos e instalan sistemas eficientes desde el punto de vista energético en sus viviendas. Además, los ciudadanos bien informados que participan activamente en el proceso de toma de decisiones medioambientales son una nueva y poderosa fuerza impulsora de resultados positivos para el medio ambiente. La gente quiere hacerse oír cada vez más en las decisiones que se adoptan a nivel comunitario, regional, nacional e internacional que afectan a su salud y a la calidad del medio ambiente. Para actuar con eficacia, sin embargo, necesitan información de calidad que puedan aplicar y comprender, y tienen que poder acceder convenientemente a los responsables en ese proceso de toma de decisiones para expresar su opinión.

Con arreglo al Convenio de Aarhus, la instituciones comunitarias y de los Estados miembros han contraído una serie de compromisos para aumentar la transparencia, ampliar el acceso a la información medioambiental e intensificar la participación de la población en la toma de decisiones relacionadas con el medio ambiente. Ya se está procediendo a modificar algunas normas y procedimientos comunitarios, labor que quedará concluida en los próximos años. La Comisión se ha comprometido, además, a aumentar la participación de partes interesadas en la formulación de políticas y el establecimiento de metas, como se describe en la sección 8. La plena aplicación de la directiva sobre evaluación de impacto ambiental y la propuesta sobre evaluación ambiental estratégica capacitará a los ciudadanos al proporcionarles más oportunidades de dar su opinión en decisiones sobre planes, políticas y proyectos.

Para que los ciudadanos puedan ejercer un poder popular como votantes y partes interesadas en las decisiones que se adoptan en todas las esferas administrativas, tienen que conocer y comprender cuáles son los problemas, qué se necesita para solucionarlos y cómo pueden contribuir a resolverlos. Por consiguiente, la educación ambiental, la información (mapas, indicadores, etc.) y las campañas de sensibilización van a ser fundamentales en este proceso. Ya se han puesto en marcha iniciativas a nivel europeo para crear un conjunto coherente y comprensible de indicadores medioambientales y mejorar la presentación de la información en forma de mapas. La labor de educación es fundamentalmente responsabilidad de cada Estado miembro, y se les anima a incluir en los programas de estudios elementos medioambientales.

Probablemente es más fácil ofrecer a los ciudadanos información que les induzca a llevar un estilo de vida más sostenible a nivel local, regional y nacional, y a través de una gama de organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, que inspiren respeto y confianza. Los ciudadanos necesitan información práctica que les ayude a utilizar y comprar productos y servicios alternativos que sean eficientes desde el punto de vista energético, reciclables o que presenten otras ventajas para el medio ambiente. En el Reino Unido y Suecia, por ejemplo, ya se están llevando a cabo iniciativas de este tipo, con páginas Web y programas docentes. La Comunidad puede contribuir a la difusión de este tipo de actividades mediante información sobre mejores prácticas y herramientas prácticas dirigidas a dar impulso de salida a la actuación de autoridades locales y otras organizaciones.

A nivel local hay muchas medidas en curso a favor del medio ambiente, lo cual refleja el interés de los ciudadanos por mantener un entorno agradable y preservar el campo y la fauna y flora locales. La participación pública en el proceso de planificación puede aumentar con información más fácilmente accesible y de mayor calidad. Los informes medioambientales de empresas y autoridades tienen que poner a disposición de los habitantes información que les permita obtener fácilmente datos sobre emisiones de industrias y demás instalaciones presentes en su zona. Esta práctica es habitual ya en los EEUU, donde pueden obtenerse desde Internet mapas donde de presenta ese tipo de información. En la sección 8 se habla del análisis relativo a la comunicación de información medioambiental, que tiene por objetivo abrir el acceso de la población a información local fácil de comprender.

Acciones

- Mejorar el acceso y la calidad de la información que se ofrece a los ciudadanos sobre medio ambiente (por ejemplo, niveles de emisiones contaminantes en el entorno local).

- Preparar instrumentos prácticos a nivel regional o local que permitan a los ciudadanos evaluar y comparar el rendimiento ecológico de su comportamiento o de su vivienda, y proporcionar información que permita aumentar dicho rendimiento.

2.5. Introducir la dimensión medioambiental en las decisiones sobre planificación y gestión de los usos del suelo

En el complejo juego de fuerzas y presiones que dan lugar a los problemas ecológicos, la planificación y gestión de los usos del suelo desempeñan un papel vital. Se trata de un amplio abanico de decisiones, que suelen adoptarse a nivel local y regional, y que determinan el carácter e intensidad de actividades y usos del suelo que, con frecuencia, pueden tener grandes impactos sobre las condiciones medioambientales. Esos impactos pueden ser directos, como la destrucción de hábitats y paisajes, o indirectos, por ejemplo cuando contribuyen a aumentar el tráfico y, por tanto, la congestión, la contaminación atmosférica y la emisión de gases de efecto invernadero. Esos impactos son especialmente preocupantes en zonas urbanas y costeras, que es donde se registra la mayor presión y surgen más conflictos por los usos y explotación del suelo.

La directiva comunitaria sobre evaluación de impacto ambiental (EIA) [10] y la propuesta sobre evaluación ambiental estratégica (EAE), que tienen por objeto garantizar la evaluación adecuada de las repercusiones sobre el medio ambiente de proyectos de infraestructuras, contribuirán también a una mayor integración de las consideraciones medioambientales en las decisiones de planificación.

[10] Directiva 97/11/CE del Consejo de 3 de marzo de 1997 por la que se modifica la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, DO L 073 de 14/03/1997, p. 0005 - 0015.

Más allá de esto, el único papel que puede desempeñar la Comunidad es impulsar y propiciar una planificación eficaz y políticas adecuadas a nivel local y regional. Próximamente se publicará un Libro Verde sobre transporte urbano, que abordará las mejores prácticas y la evaluación comparativa para conseguir un transporte menos contaminante mediante la racionalización del uso de los vehículos y la promoción del transporte público. Es preciso ampliar y extender iniciativas tales como la red de ciudades sostenibles y el programa piloto sobre gestión integrada de zonas costeras. La Comisión, además, va a iniciar un programa especial dirigido a arquitectos, funcionarios, planificadores, promotores, agrupaciones ecologistas y ciudadanos para fomentar las mejores prácticas desde el punto de vista de la ordenación urbana y el desarrollo de ciudades sostenibles. El programa va a centrarse en la constitución de redes de mejores prácticas, por ejemplo a través de una página Web, que servirá de foro para intercambiar ideas y experiencias y actuará como un conjunto de instrumentos para apoyar la transición hacia un desarrollo urbano sostenible. La creación de redes de destinos turísticos contribuirá a fomentar el intercambio de experiencias y prácticas correctas sobre formas sostenibles de turismo.

Los programas comunitarios, en especial las políticas regionales, van a desempeñar un papel importante a la hora de estimular la gestión medioambiental. La Política Agraria Común brinda cada vez más oportunidades para favorecer una gestión del suelo positiva para el medio ambiente gracias a los programas agroambientales, lo cual reviste gran importancia para facilitar la constitución de la red Natura 2000 y ampliar las vías de conservación de la biodiversidad y el paisaje.

Acciones

- Suscitar interés mediante una comunicación sobre planificación y medio ambiente: la dimensión territorial.

- Mejorar la aplicación de la directiva sobre evaluación de impacto ambiental e introducir plena y correctamente las evaluaciones ambientales estratégicas tras su adopción a nivel comunitario.

- Elaborar un programa de trabajo de la Comisión para difundir las mejores prácticas con respecto a una planificación sostenible, que va a incluir la creación de una página Web y de instrumentos conexos.

- Seguir prestando apoyo a los programas y redes que fomentan el intercambio de experiencias y el desarrollo de buenas prácticas en materia de desarrollo urbano sostenible.

- La política comunitaria de cohesión y, en especial, el uso de los fondos comunitarios, debe contribuir al tratamiento correcto de la planificación sostenible de los usos del suelo, incluso por lo que se refiere al desarrollo urbano.

- Aumentar los recursos y ampliar el alcance de las medidas agroambientales en la Política Agraria Común.

- Promover y crear redes de destinos turísticos para impulsar asociaciones activas a favor de un turismo sostenible.

3. Resolver el problema del cambio climático

3.1. El problema

Todo indica que el cambio climático está teniendo lugar aquí y ahora. Aunque pueden producirse variaciones climáticas de forma natural, es evidente que la actividad humana está aumentando la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera. La comunidad científica está ya firmemente convencida de que ese aumento de las concentraciones va a hacer aumentar la temperatura del planeta, con graves consecuencias para la estabilidad y equilibrio del clima. Algunas de las pruebas irrefutables de tal calentamiento, descritas en los informes de evaluación del Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), son las siguientes:

- En los últimos 100 años, la temperatura media en Europa ha aumentado aproximadamente 0,8°.

- El último decenio ha sido el más cálido del siglo y 1998, el año en que se registraron las temperaturas más elevadas.

- En el norte de Europa llueve cada vez más, y en el sur, menos.

Las previsiones más recientes [11] indican que el cambio climático provocará un aumento de las temperaturas de entre 1° y 6° para el año 2100, lo que provocará subidas del nivel del mar de hasta 90 centímetros y cambios notables en las pautas climáticas, como más inundaciones, olas de frío y fuertes tormentas. Se prevé que las regiones septentrionales de Europa serán cada vez más cálidas y húmedas, con más inundaciones y fuertes tormentas, mientras que las regiones meridionales van a registrar cada vez menos lluvias, con graves repercusiones para la agricultura, la silvicultura, el abastecimiento de agua y el turismo. Si no se detiene, esta tendencia continuará a un ritmo tal que las especies de fauna y flora de distintas zonas climáticas van a ser incapaces de migrar a la misma velocidad con que se suceden los cambios en esas zonas. Las consecuencias para la biodiversidad, que ya soporta enormes presiones en otros frentes, pueden ser desastrosas.

[11] Third Assessment Report, IPPC, (2000).

Las implicaciones de todo ello sobre la sociedad pueden ser devastadoras. Por ejemplo, en algunas regiones del mundo, los períodos de sequía cada vez más prolongados y el derrumbamiento de la agricultura pueden suponer una amenaza para la seguridad y estabilidad social. Pueden, también, modificar el cuadro de enfermedades en todo el mundo, por ejemplo, con la propagación de enfermedades tropicales y subtropicales en las zonas que se vuelvan más cálidas y húmedas. Los costes económicos de esos cambios van a ser mucho mayores que los costes de las medidas necesarias para atajarlos. [12]

[12] European Environmental Priorities: An Integrated Economic and Environmental Assessment, DG Medio ambiente (2000).

Los gases de efecto invernadero que plantean problemas son el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el óxido de nitrógeno (N2O) y los gases fluorados [13]. La combustión de combustibles fósiles en coches, camiones, aviones, centrales eléctricas, calefacción de viviendas, etc. es la principal responsable del aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero. Otras fuentes emisoras de esos gases son, por ejemplo, las emisiones de metano del ganado, de óxidos de nitrógeno de las tierras de cultivo, de metano de vertederos y de gases fluorados de procesos de fabricación. La deforestación y los cambios en los usos del suelo contribuyen también enormemente a la liberación de CO2 a la atmósfera. A la inversa, es posible reducir la concentración de CO2 en la atmósfera mediante el proceso de captura del carbono en capas geológicas, la biomasa (bosques) y la tierra inducido por cambios en las prácticas y modelos de usos del suelo.

[13] Además de esos gases, las sustancias que agotan la capa de ozono (como los CFC) son gases de efecto invernadero muy potentes. En la actualidad se está suprimiendo su utilización progresivamente, sobre la base del Protocolo de Montreal. Por consiguiente, la política sobre clima no se ocupa ya de esos gases.

El efecto invernadero de esos gases puede retrasar aún más la recuperación de la capa de ozono que, en sí, influye sobre el clima del planeta. Es necesario comprender mejor la química y dinámica de la atmósfera.

La Unión Europea ha cumplido el compromiso de estabilizar en el año 2000 sus emisiones de CO2 en los niveles de 1990, aunque lo ha conseguido fundamentalmente gracias a las excepcionales reducciones registradas en Alemania y el Reino Unido. No se espera, sin embargo, que los niveles de emisión de gases de efecto invernadero puedan disminuir para 2010 si no se adoptan medidas adicionales. Se prevé un aumento considerable de las emisiones de CO2 de hasta el 40% en el sector del transporte, que hoy en día representa ya prácticamente el 30% de las emisiones totales de CO2 en la Unión Europea. El gráfico que se ofrece a continuación ilustra a cuánto puede ascender ese aumento en los principales sectores económicos.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Distribución de las emisiones de gases de efecto invernadero por sectores clave Cifras en millones de toneladas equivalentes de CO2 [14]

[14] Economic Evaluation of Sectoral Emission Reduction Objectives for Climate Change (Enero de 2001), DG Medio ambiente.

Por otra parte, para prevenir el cambio climático no hay que reducir, forzosamente, los niveles de crecimiento y prosperidad. Lo que sí debe hacerse, sin embargo, es desarrollar de otra manera la economía para poder disociar emisiones y crecimiento económico. El cambio climático es un potente motor de innovación tecnológica y rendimiento económico.

3.2. Objetivos y metas

Objetivo

En consonancia con la finalidad de la Convención de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, estabilizar la concentración atmosférica de gases de efecto invernadero en un nivel que no provoque variaciones no naturales en el clima de la Tierra.

Metas

Según estimaciones científicas, si se pretende alcanzar este objetivo, es preciso reducir a más largo plazo las emisiones globales de gases de efecto invernadero aproximadamente un 70% con respecto a los niveles de 1990.

A la vista de este objetivo a largo plazo, hay que tender para el año 2020 a una reducción global del orden del 20% - 40% (según los índices reales de crecimiento económico y, por tanto, las emisiones de gases de efecto invernadero, y en función del éxito de las medidas adoptadas para combatir el cambio climático) con respecto a 1990, por medio de una acuerdo internacional eficaz.

A corto plazo, la Unión Europea se ha comprometido, en virtud del Protocolo de Kioto, a reducir para 2008-2012 sus emisiones de gases de efecto invernadero un 8% en comparación con los niveles de 1990.

3.3. Estrategia

Moderar el cambio climático

Para resolver el problema del cambio climático se requiere una sólida cooperación internacional. La Unión Europea es responsable de aproximadamente el 15% de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero, pero sólo representa el 5% de su población. Por consiguiente, tenemos que ser los primeros en trabajar por reducir las emisiones. Un primer paso fundamental es cumplir las metas establecidas en Kioto que, en el caso de la Comunidad, consiste en reducir para 2008-2012 las emisiones de gases de efecto invernadero un 8% frente a los niveles registrados en 1990. Incluso para alcanzar esta meta tan modesta va a ser preciso que todos los sectores económicos responsables de las emisiones realicen un esfuerzo considerable. Al mismo tiempo, la Comunidad debe presionar para conseguir un acuerdo internacional sobre reducciones más ambiciosas.

Como preparación a una acción efectiva a nivel comunitario para combatir el cambio climático, la Comisión Europea ha publicado una comunicación sobre políticas y medidas de la Unión Europea para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y un Libro Verde sobre un sistema de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea [15]. En este contexto, la Comisión inició el Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) [16]. A partir de los resultados del PECC se formularán propuestas concretas en materia de política energética, de transportes, industria y agricultura, y en relación con el sistema de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea.

[15] Libro Verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea, COM (2000) 87 final.

[16] Políticas y medidas de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: hacia un Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) COM(2000) 88 final.

La labor que debemos realizar seguirá distintas vías:

- Medidas específicas para aumentar la eficiencia energética, el ahorro de energía y el consumo de materias primas y energías renovables, así como para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero distintos al CO2. Ello puede hacerse, por ejemplo, con legislación específica (a través, entre otras cosas, de la directiva sobre prevención y control integrados de la contaminación), acuerdos medioambientales con la industria, instrumentos de mercado y apoyo a la aplicación de tecnologías avanzadas.

- Integración de objetivos relativos al cambio climático en políticas sectoriales comunitarias (por ejemplo, transporte, energía, industria, agricultura y política regional) sobre la base de objetivos específicos, indicando las medidas concretas que deben adoptarse y elaborando los indicadores pertinentes.

- Los cambios estructurales en el sector del transporte para responder a la demanda, promover el paso al transporte ferroviario, por vía fluvial y al transporte público y aumentar la eficiencia del transporte, revisten una importancia primordial en este contexto. Los combustibles de sustitución y las tecnologías adecuadas para conseguir motores más eficientes o con emisiones de carbono bajas o nulas deben ser objeto de investigación y explotarse con la perspectiva de que lleguen a ser comercialmente viables. Otro aspecto al que va a prestarse atención son las emisiones de la aviación, que se calcula van a aumentar prácticamente un 100% entre 1990 y 2010.

- En el sector energético, es preciso promover aún más el paso del carbón y petróleo para generar electricidad a favor de fuentes de energía que emitan menos CO2, en particular el gas natural, así como descarburar el uso de combustibles fósiles. Debe pasarse cada vez más a utilizar fuentes renovables de energía, con objeto de conseguir que en el año 2010, el 12% de la electricidad se genere a partir de esas fuentes. A medida que se cierran centrales nucleares cuando llegan al final de su vida útil, tienen que sustituirse por otras soluciones que produzcan carbono en cantidades pequeñas o nulas. La utilización de sistemas de generación combinada de calor y electricidad (que distribuyen a empresas y viviendas el calor generado en la producción de electricidad) brinda la posibilidad de aumentar la eficiencia y reducir las emisiones de CO2. Para 2010, el suministro combinado de calor y electricidad debe representar el 18% de la producción de electricidad. La gestión de la demanda de energía va a ser un elemento central de esta política.

- En el sector agrario deben reducirse notablemente las emisiones de metano y óxidos de nitrógeno, y debe explotarse la captura del carbono mediante técnicas que refuercen los 'sumideros de carbono' en agricultura y silvicultura, y gracias al empleo de productos a base de madera en la construcción y la industria. El sector industrial debe esforzarse por aumentar su eficiencia energética y tender a mejoras anuales de, por lo menos, el 1% previsto en el plan de acción sobre eficiencia energética de la Unión Europea.

- Estrategias intersectoriales, como el establecimiento en la Unión Europea de un sistema de comercio de derechos de emisión para 2005 e impuestos sobre la energía que conduzcan a un aumento regular y previsible de los precios de la energía.

- Más investigación sobre, en particular, tecnologías y materiales innovadores, fuentes y sumideros de carbono en el océano y efectos de la química atmosférica, así como para preparar el terreno para una reducción radical del consumo de energía.

- Más información a ciudadanos y empresas sobre el cambio climático y cómo les puede afectar a nivel local, y para indicarles cómo pueden contribuir a la resolución del problema. Análisis a nivel regional que pongan de manifiesto los impactos directos sobre las comunidades locales harán comprender la necesidad de un cambio y contribuirán a aumentar la sensibilización.

Debe estudiarse la cuestión de la captura de CO2 en antiguos yacimientos de gas y petróleo y en acuíferos, que deberán explotarse si resultan viables desde los puntos de vista ambiental y económico.

Como parte del Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) [17], la Comisión va a preparar políticas y medidas comunitarias por estas vías a través de un proceso en el que intervendrán las distintas partes interesadas. No obstante, los Estados miembros así como las autoridades regionales y locales son responsables de muchos de los pasos que hay que dar, por ejemplo en la política de transporte, la planificación de los usos del suelo y las campañas de sensibilización.

[17] Políticas y medidas de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: hacia un Programa Europeo sobre el Cambio Climático (PECC) COM(2000)88 final.

Con la ampliación de la Unión Europea hacia Europa central y oriental, va a ser posible reducir emisiones aumentando la eficiencia energética en esa región y velando por que los precios de la energía reflejen los costes medioambientales. Va a ser preciso garantizar que la aplicación de la Política Agraria Común en esos países no dé pie a un aumento de emisiones de metano y óxido de nitrógeno.

Acciones

- Crear un sistema en la Unión Europea de comercio de derechos de emisión de CO2.

- Realizar un inventario y un análisis de las subvenciones energéticas en los Estados miembros, y examinar si son compatibles con los objetivos relativos al cambio climático.

- Promover las fuentes renovables de energía con una nueva directiva y proporcionándoles el apoyo adecuado en el mercado liberalizado de la energía.

- Recurrir a instrumentos de mercado, por ejemplo con propuestas de impuestos sobre la energía.

- Propiciar el ahorro de energía en los sistemas de calefacción y refrigeración de edificios.

- Celebrar un acuerdo ambiental con la industria para aumentar la eficiencia energética y reducir emisiones específicas.

- Determinar una vía de actuación especial para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de la aviación, si no se acuerda una medida semejante en la Organización de la Aviación Civil Internacional antes del año 2002.

- Incluir al cambio climático entre los temas más importantes de la política comunitaria de investigación y desarrollo tecnológico y en la coordinación de la investigación en los Estados miembros.

Prepararse al cambio climático

Desde que se consigue reducir las emisiones de gases de efecto invernadero hasta que se reducen las concentraciones reales, pasa mucho tiempo. Es probable que aun cuando pudiéramos conseguir que las emisiones se mantuvieran en niveles sostenibles, así y todo se produciría cierto grado de cambio climático inducido por la acumulación actual de esos gases en la atmósfera. Es preciso, por tanto, determinar y aplicar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático.

Algunos estudios apuntan ya a algunos sectores que pueden experimentar problemas, por ejemplo:

- Los sistemas e infraestructuras de energía y transporte, que tienen que soportar condiciones climáticas extremas.

- El urbanismo que impulsa la creación de más parques y zonas verdes y que favorece el empleo de materiales de construcción que contribuyen a hacer las ciudades más frescas.

- Los usos del suelo y las prácticas agrarias tienen que adaptarse a modelos climáticos distintos.

- Las medidas de sanidad pública dirigidas a combatir enfermedades (gástricas, por ejemplo), que pueden extenderse por toda Europa con un clima más húmedo y más cálido.

- Los servicios de urgencia, que deben adaptarse y modernizarse con equipos y procedimientos adecuados y hacer estimaciones realistas de los peligros potenciales del cambio climático.

Las medidas de adaptación al cambio climático son responsabilidad en primer lugar de los Estados miembros y las autoridades locales. No obstante, la Comunidad puede apoyar su labor.

Acciones

- Revisar las políticas comunitarias, especialmente en materia de cohesión, para que la adaptación a las consecuencias del cambio climático se aborde de forma adecuada en las decisiones de inversión.

- Elaborar instrumentos de evaluación y modelización del clima a nivel regional para preparar medidas de adaptación a ese nivel y promover la sensibilización de ciudadanos y empresas.

Liderazgo de la Unión Europea para una acción internacional

La Unión Europea tendrá que seguir asumiendo el liderazgo a nivel internacional en lo que respecta al establecimiento y seguimiento de metas que estén a la altura de una lucha eficaz contra el cambio climático, así como para presionar por que se cumplan. Un primer paso será la ratificación del Protocolo de Kioto a tiempo para que entre en vigor en 2002.

Los acuerdos internacionales sobre reducción de emisiones que se celebren en el futuro tendrán que incluir a países que aún no han adquirido en el Protocolo de Kioto el compromiso de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, sobre todo aquellos que disfrutan ya de un grado de desarrollo y un nivel de ingresos relativamente altos. Las metas que se establezcan en esos acuerdos futuros deben, entre otras cosas, basarse en consideraciones relativas al reparto equitativo de esas emisiones.

Medida

- Ratificar y aplicar el Protocolo de Kioto.

El cambio climático es un problema grave para nuestra sociedad. Tiene que resolverse a nivel internacional con una actuación concertada y una planificación a largo plazo. Si se aborda de manera adecuada, nuestro empeño por limitar ese cambio puede generar muchas oportunidades y beneficios para las empresas, además de ventajas secundarias desde el punto de vista de la reducción de la contaminación atmosférica. La industria recibirá ayuda para innovar, desarrollar nuevos productos y servicios y ganar nuevos mercados a escala mundial. Lo más importante, sin embargo, es que el éxito contribuirá a que las generaciones futuras hereden un medio ambiente viable y una sociedad sostenible.

4. naturaleza y biodiversidad - proteger un recurso único

4.1. El problema

Unos sistemas naturales sanos y equilibrados son esenciales para sostener la vida en este planeta. La naturaleza proporciona a la sociedad los recursos necesarios para su supervivencia: aire, agua, alimentos, fibras, medicinas y materiales de construcción. También valoramos la naturaleza por sí misma, por los servicios que nos presta, por ser una fuente de deleite estético y por su interés científico. Los niños necesitan crecer conscientes de la naturaleza que los rodea. Como especie, tenemos la responsabilidad de preservar el valor intrínseco de la naturaleza, tanto para nosotros como para las generaciones futuras.

Tenemos por tanto que encontrar respuestas a los problemas que la actividad humana crea para la naturaleza y para la biodiversidad que ésta sustenta. Estos problemas pueden clasificarse de la siguiente manera:

- La contaminación derivada del transporte, la industria y la agricultura continúa amenazando las zonas naturales y la vida silvestre. La contaminación puede ser consecuencia de sucesos directos y dramáticos tales como el desastre de Baia Mare en Rumanía en el que hubo una fuga de cianuro y metales pesados de una mina de oro a un río que causó la destrucción masiva de animales y plantas. Los efectos también pueden acumularse a lo largo del tiempo como, por ejemplo, la lluvia ácida que desgasta los suelos, los bosques y los lagos, o los productos químicos que ponen en peligro la capacidad de cría de las aves y otros animales. La "eutrofización", es decir, el exceso de nutrientes en el agua que provoca la proliferación de algas u otras plantas, podría amenazar la vida en el medio acuático marino o lacustre y fluvial. Las radiaciones ionizantes constituyen una amenaza potencial para la flora y la fauna y deben por tanto ser objeto de vigilancia.

- También surgen problemas por los cambios en los usos del suelo y por la explotación de los recursos naturales a un ritmo más rápido que el de su regeneración, como ocurre por ejemplo con la pesca. La construcción de nuevas carreteras, edificaciones y otras infraestructuras está fragmentando el campo en zonas cada vez más pequeñas que hacen imposible la supervivencia de las especies. Todas las tendencias señalan que la pérdida de zonas rurales abierto debida al desarrollo continuará en el futuro.

- Son causa de preocupación los riesgos potenciales para la biodiversidad derivados de las consecuencias indeseadas e imprevistas de la introducción de determinadas especies no autóctonas que no están bien adaptadas a las condiciones locales, así como el uso de OMG.

La explotación del mar y las diferentes presiones a las que se somete el medio ambiente marino representan problemas similares causados por la actividad humana.

Con la degradación o la pérdida de hábitats, la flora y la fauna se ven con frecuencia agredidas o incluso amenazadas de extinción. En Europa están amenazadas el 38% de las especies de aves y el 45% de todas las mariposas. En Europa septentrional y occidental se han perdido el 60% de las zonas húmedas. Unos dos tercios de los árboles de la Unión Europea sufren agresión, y los incendios forestales son un problema en el sur. Algunas poblaciones de peces están en peligro de desaparición y algunas especies de fauna marina que son objeto de pesca comercial se han visto diezmadas. A escala mundial, la tala de bosques y la explotación maderera ilegal han causado la pérdida del 90% de los bosques tropicales de la costa atlántica de Sudamérica, una de las zonas con mayor diversidad biológica. El comercio internacional de flora y fauna se considera una amenaza para casi 30.000 especies [18].

[18] "Environment in the European Union at the turn of the Century", Agencia Europea de Medio Ambiente, 1999.

La protección de la naturaleza y la diversidad biológica no implica necesariamente el cese de toda actividad humana. Gran parte de los paisajes y hábitats seminaturales valiosos actuales son el resultado de nuestro patrimonio histórico agrario. No obstante, la estabilidad ecológica de esos paisajes modernos con especies diversas de flora y fauna también se ve amenazada a medida que se abandonan o marginan las tierras. El mantenimiento de paisajes valiosos como estos exige una gestión del suelo adecuada.

El suelo es un recurso finito vital para la agricultura que está sometido a presión. La erosión, que está relacionada con el clima y la meteorología, es un problema grave en Europa meridional y amenaza con afectar también a la zona septentrional. La erosión está relacionada con frecuencia con la disminución del contenido de materia orgánica del suelo, lo que también puede causar la desertización. Algunas prácticas agrícolas y el abandono de tierras son algunos de los factores que predisponen a esta situación. Otras amenazas las constituyen la contaminación y la pérdida de suelo debida a la construcción de infraestructuras.

El turismo y el medio ambiente natural están estrechamente relacionados entre sí. Si no se gestionan adecuadamente, la naturaleza y la diversidad biológica, así como el patrimonio cultural, pueden verse seriamente afectados por el desarrollo turístico incontrolado. Zonas frágiles tales como las islas y las zonas costeras y montañosas son ricas en diversidad biológica y exigen por tanto una atención especial y medios específicos de gestión integrada para hacer frente al desarrollo turístico.

La diversidad, distribución, en términos de tamaño y edad y abundancia de diferentes especies son indicadores del bienestar de los sistemas naturales de la Tierra de los que depende la sociedad. Debemos intervenir antes de que sea demasiado tarde para preservar los recursos insustituibles de la naturaleza y la diversidad biológica.

4.2. Objetivos y metas

Proteger y, llegado el caso, restaurar la estructura y el funcionamiento de los sistemas naturales y detener la pérdida de diversidad biológica, tanto en la Unión Europea como a escala mundial.

Proteger los suelos contra la erosión y la contaminación.

4.3. Estrategia

La estrategia comunitaria para proteger la naturaleza y la biodiversidad sigue varias vías y puede apoyarse en las políticas e instrumentos existentes:

- El establecimiento de la red Natura 2000, gracias a la cual se determinarán las zonas y ecosistemas naturales más representativos que deben gestionarse y protegerse.

- La contribución de los proyectos naturales del programa LIFE a la aplicación de la política comunitaria en el ámbito de la naturaleza.

- La estrategia comunitaria en materia de biodiversidad y los planes de acción complementarios que se están elaborando para resolver los principales problemas en los distintos sectores económicos y sociales.

- La legislación comunitaria de protección de la calidad del agua y los recursos acuáticos, de reducción de la contaminación atmosférica, de lucha contra la acidificación y la eutrofización y de evaluación ambiental de los proyectos y, en el futuro, de los planes y programas de uso del suelo.

- El desarrollo, dentro de la Política Agrícola Común, en particular de medidas agroambientales desde 1992 y de planes de desarrollo rural con un fuerte contenido medioambiental para el período 2000-2006 en respuesta a la Agenda 2000. Además, los nuevos requisitos de protección medioambiental para los sectores agrarios (incluida la posibilidad de retirar o reducir los pagos directos para obligar a su cumplimiento) establecidos por la Agenda 2000, constituyen tanto un mandato como una ocasión para los Estados miembros de lograr un mejor equilibrio entre la agricultura y el medio ambiente.

- La revisión de la Política Pesquera Común a partir de 2002, que llevará a una mayor integración de los factores medioambientales.

- La Comisión ha propuesto además recomendaciones para el desarrollo de la gestión integrada de las zonas costeras. Esta iniciativa propone una estrategia integrada y participativa a los numerosos y complejos problemas que afectan a las zonas costeras.

4.4. La vía a seguir

La amenaza de la contaminación

Aplicación

La naturaleza y la biodiversidad ya se beneficiarán de la aplicación práctica de la legislación medioambiental de los Estados miembros. En algunos casos, será necesario reforzar la aplicación. Los medio en los que es más importante actuar son el agua y el aire.

Desastres y protección civil

La Comunidad necesita una política coherente y consolidada para hacer frente a los desastres naturales y a los riesgos accidentales. La Comunidad puede ayudar a los Estados miembros a tomar medidas preventivas a largo plazo apoyando por ejemplo el desarrollo de instrumentos de planificación del uso del suelo, de herramientas de evaluación, de alerta rápida y de gestión mejorada de las urgencias utilizando, por ejemplo, la vigilancia por satélite (a través del sistema Galileo de navegación por satélite) y el intercambio de experiencias.

La Directiva Seveso II [19] constituye una buena base para gestionar los riesgos industriales, pero debería ampliarse su ámbito de aplicación a actividades nuevas tales como los accidentes mineros y las roturas de oleoductos. Varios estudios recientes [20] indican que hay grandes disparidades entre los Estados miembros en lo que se refiere a la cobertura de los riesgos de accidentes graves por rotura de oleoductos y que existen lagunas importantes en este campo.

[19] Directiva 96/82/EC del Consejo relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves, DO L 10 de 14 de enero de 1997.

[20] "Regulatory benchmark for the control of major accident hazards involving pipelines", CCI (1999).

Acción

- Apoyo comunitario a las acciones de los Estados miembros para hacer frente a los accidentes y desastres naturales.

- Medidas para ayudar a prevenir los accidentes industriales, incluida la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva Seveso II a los oleoductos y los residuos mineros.

Protección radiológica

El sistema actual de protección contra las radiaciones se basa en la protección del hombre. Se ha iniciado un debate internacional sobre la necesidad de proteger también a las plantas y a os animales. La Comunidad debería participar en estos trabajos.

Acción

- Examen de la necesidad de medidas de protección de plantas y animales contra las radiaciones ionizantes y elaboración de normas de calidad medioambiental a tal efecto.

Uso del suelo

La protección de las zonas naturales, tanto en tierra como en el mar, y la biodiversidad que sustentan obliga a gestionar su desarrollo y uso. Esto implica el reconocimiento de la importancia de los factores medioambientales además de la necesidad de lograr una economía y una estructura social sanas en nuestras zonas rurales y costeras.

Los componentes de esa estrategia son los siguientes:

Protección y gestión de las áreas de especial importancia - Natura 2000

El eje de la política europea de protección de la biodiversidad y de los ecosistemas que la sustentan sigue siendo la plena ejecución de Natura 2000. El primer paso será lograr la adopción de las listas de espacios naturales por parte de la Comisión. En una segunda fase, los Estados miembros deben procurar establecer planes de gestión para cada espacio natural de aquí a 2004.

Gestión de las áreas rurales

Agricultura

Las reformas de la Política Agrícola Común han tenido y continuarán teniendo un impacto positivo en el entorno rural que podrá potenciarse todavía más garantizando que una mayor proporción de los fondos disponibles gracias a la PAC vaya a medidas de carácter ecológico.

En Europa central y oriental, la Política Agrícola Común puede servir para modernizar el sector de la agricultura, siempre y cuando se introduzca de forma sensata, sobre todo centrándola en el desarrollo rural. Debe evaluarse la viabilidad de designar una parte significativa del suelo como zona agroambiental.

El uso de las medidas de desarrollo rural, como la financiación comunitaria en virtud del Programa Especial de Adhesión para el Desarrollo Agrario y Rural (SAPARD) deben centrarse en el fomento de la agricultura biológica, los cultivos energéticos, otros servicios de conservación del suelo y el desarrollo de actividades distintas de las agrícolas en las granjas.

Paisaje

Los paisajes son sistemas con su propia geología, sus propios usos del suelo, características naturales y artificiales, fauna y flora, cursos de agua y clima. Los paisajes los forman y caracterizan las condiciones socioeconómicas y los modelos de asentamiento de la población. La preservación y mejora de los paisajes son importantes para la calidad de vida y el turismo rural, así como para el funcionamiento de los sistemas naturales. No obstante, el desarrollo y algunos tipos de agricultura pueden amenazar la viabilidad y la existencia de los paisajes. En respuesta, la Política Agrícola Común ya está fomentando métodos de explotación agraria más favorables al mantenimiento de los paisajes tradicionales. A una escala más amplia, el Convenio Europeo del Paisaje [21] prevé medidas para determinar y evaluar los paisajes, para definir los objetivos cualitativos correspondientes y para introducir las medidas necesarias.

[21] Convenio Europeo del Paisaje, adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 19 de julio de 2000, fue firmado el 20 de octubre de 2000 por 18 países durante una conferencia ministerial en Florencia.

Al nivel comunitario, las políticas regionales y agrarias deben garantizar que la protección, preservación y recuperación de los paisajes estén adecuadamente integradas en los objetivos, las medidas y los mecanismos de financiación.

El Programa de gestión integrada de las zonas costeras es un ejemplo de las medidas y estrategias necesarias para conciliar el bienestar económico y una buena estructura social con la protección de la naturaleza y del paisaje.

Protección y desarrollo sostenible de los bosques

Los bosques constituyen un recurso natural fundamental y un notable patrimonio económico. La existencia de bosques bien preservados y gestionados de manera sostenible contribuye de forma importante a la biodiversidad y al desarrollo rural. La gestión sostenible crea una barrera contra los riesgos de degradación y los incendios. Es necesario intervenir porque los bosques sostienen no solamente las actividades comerciales, sino también funciones más amplias relacionadas con el agua y la calidad del agua, la protección y estabilidad de los suelos y la prevención de corrimientos y avalanchas. El marco para esta intervención es la estrategia forestal de 1998 que presta un apoyo especial a las actuaciones a los niveles regional y local.

Desde la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Rio de Janeiro en 1992, se han realizado esfuerzos considerables en todo el mundo para aplicar el concepto de sostenibilidad a los bosques. Se han convenido recomendaciones específicas de actuación a través del grupo intergubernamental y el foro sobre los bosques, el acuerdo internacional sobre las maderas tropicales, el convenio sobre la diversidad biológica y otros foros. En Europa, la Conferencia Ministerial para la Protección de los Bosques en Europa (CMPBE) creó una plataforma para trabajar por la gestión sostenible y la protección de los bosques. En su resolución de 15 de diciembre de 1998 sobre una estrategia forestal para la Unión Europea, el Consejo hizo hincapié en la multifuncionalidad de los bosques y abogó por la aplicación de los compromisos internacionales suscritos por los Estados miembros y la Comunidad Europea.

Conviene fomentar un mayor desarrollo de la silvicultura en los planes de desarrollo rural, con un énfasis especial en una gestión multifuncional que persiga al mismo tiempo los objetivos de la biodiversidad, la conservación de la naturaleza, la protección del entorno y el uso de los recursos naturales con fines recreativos. Deben elaborarse programas de fomento de la gestión sostenible de los bosques a los niveles nacional y regional siguiendo pautas apropiadas. Estos programas deben contener objetivos medioambientales cualitativos referidos a la producción, la biodiversidad, el impacto sobre los recursos hídricos y los usos recreativos.

Mediante la certificación es posible mostrar a los consumidores que la madera o los productos de madera provienen de bosques cuya explotación comercial es sostenible y se efectúa de acuerdo con buenas prácticas medioambientales. Deben fomentarse sistemas creíbles de certificación de los bosques.

Protección del suelo

Hasta ahora se ha hecho poco por la protección de los suelos en lo que se refiere a recogida de datos e investigación. No obstante, la creciente inquietud que suscita la erosión y la pérdida de suelos a causa del desarrollo urbanístico y la contaminación ilustran la exigencia de una estrategia sistemática para la protección del suelo que debe contemplar:

- La erosi