-AM II a Jordania: el 14 de diciembre de 2016, los colegisladores adoptaron una Decisión por la que se concedía una ayuda macrofinanciera adicional a Jordania (AM II) de un máximo de 200 millones EUR, íntegramente en préstamos, como seguimiento del programa de 180 millones EUR finalizado en 2015. El memorando de entendimiento entre la UE y Jordania se firmó el 19 de septiembre de 2017. El primer tramo de 100 millones EUR se desembolsó el 17 de octubre de 2017, mientras que el segundo y último desembolso se efectuó el 3 de julio de 2019.

-AM II a Túnez: el 6 de julio de 2016, la UE aprobó una ayuda macrofinanciera adicional en favor de Túnez (AM II) por un importe máximo de 500 millones EUR en forma de préstamos, para su desembolso en tres tramos. El memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo entraron en vigor en agosto de 2017. El primer tramo del AM II, de 200 millones EUR, se desembolsó el 25 de octubre de 2017. El segundo tramo, de 150 millones EUR, se desembolsó el 24 de junio de 2019, y el tercer y último tramo, de 150 millones EUR, el 30 de octubre de 2019.

El año 2019 se caracterizó por la finalización satisfactoria de los programas de AM en Jordania y Túnez, pues la Comisión desembolsó los últimos tramos de ambos programas a lo largo del año. Se realizaron nuevos progresos en la ejecución del programa de AM en curso en Moldavia, que había sufrido importantes retrasos, y se avanzó en la ejecución del programa de AM en Ucrania, que concluyó con éxito en mayo de 2020. En septiembre de 2019, la Comisión propuso que se activase en Jordania un nuevo programa de AM de seguimiento, que los colegisladores aprobaron en enero de 2020.

Al contrario que otros instrumentos de financiación exterior de la UE, la AM no proporciona ayuda financiera con carácter periódico y programable. Por este motivo, en el marco financiero plurianual (MFP) para el período 2021-2027 se seguirán activando programas de AM concretos sobre la base de decisiones ad hoc específicas. Estas se rigen por el procedimiento legislativo ordinario, que requiere la aprobación del Parlamento Europeo y del Consejo para cada programa.

La AM se desembolsa en tramos y únicamente si se cumplen criterios específicos de reforma estructural. Esto sustenta la aplicación de medidas contundentes de ajuste y reforma destinadas a restablecer la economía del país beneficiario y garantizar su sostenibilidad a largo plazo. Está supeditada asimismo al respeto de los derechos humanos, del Estado de Derecho y de unos mecanismos democráticos efectivos en el país beneficiario. De este modo, la AM viene a complementar la ayuda a la cooperación ordinaria de la UE y contribuye al objetivo más amplio de preservar la estabilidad y fomentar la prosperidad más allá de la Unión. De hecho, en un contexto de inestabilidad macroeconómica y política persistente en los países vecinos de la UE, se ha reconocido generalmente que la AM constituye un instrumento efectivo de respuesta frente a las crisis, que permite a la UE intervenir de forma visible y flexible y con un potente efecto palanca. Este reconocimiento está respaldado por las conclusiones de varias evaluaciones independientes ex post de programas de AM ya completados.

La ayuda macrofinanciera (AM) es un instrumento financiero de la Unión Europea (UE) que se ha ampliado a los países socios comerciales que sufren una crisis de la balanza de pagos. La AM contribuye a reforzar la estabilidad macroeconómica y financiera de los países vecinos de la UE o que se encuentran geográficamente cerca de ella, al tiempo que fomenta la realización de reformas estructurales. Complementa un programa de ajuste y reforma de los desembolsos acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI), y está condicionada a la existencia de dicho programa. Al aliviarse la presión derivada de sus problemas de balanza de pagos, el país socio puede incrementar su margen de maniobra presupuestario, mejorar la sostenibilidad de su deuda y obtener ayuda para centrar su atención en las reformas necesarias, entre otras cosas. Al suavizar la senda de ajusta macroeconómico, los programas de AM pueden contribuir al desarrollo social, concediendo al país más tiempo y margen para abordar las causas subyacentes de su crisis.

Después de que las autoridades jordanas solicitasen un nuevo programa de AM, el 6 de septiembre de 2019 la Comisión aprobó una propuesta para un tercer programa de AM de 500 millones EUR en préstamos. La propuesta fue aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo el 15 de enero de 2020 y prevé el desembolso de 300 millones EUR en 2020 y de 200 millones EUR en 2021, en función de la ejecución del programa.

La inestabilidad regional siguió actuando como rémora para la situación externa y presupuestaria de Jordania. Durante los primeros tres trimestres de 2019, el PIB real se mantuvo en gran medida estable, en torno al 2 % interanual. Esto no bastó para impedir un aumento del desempleo, que durante el tercer trimestre de 2019 subió al 19,1 %, frente al 18,6 % registrado el mismo trimestre de 2018. A finales de 2019, la inflación también había vuelto a descender considerablemente: el índice de precios al consumo aumentó un 0,3 %, en comparación con el 4,5 % de 2018. Los avances en lo que respecta al saneamiento fiscal no se mantuvieron. En los primeros once meses de 2019, el déficit presupuestario general, incluidas las subvenciones extranjeras, aumentó hasta el 4,5 % del PIB, en comparación con el 3,5 % que se registró en el mismo período de 2018.

La UE proporcionó a Túnez un primer programa de ayuda macrofinanciera (AM I) de 300 millones EUR en préstamos entre 2014 y 2017. Las autoridades tunecinas solicitaron en agosto de 2015 un segundo programa de ayuda financiera (AM II) que el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron en julio de 2016. Las condiciones del programa buscaban, fundamentalmente, fortalecer la política fiscal y de gestión de las finanzas públicas de Túnez, la lucha contra la corrupción, el sistema de protección social, la regulación financiera y el mercado de trabajo, así como mejorar el clima empresarial. Los primeros 200 millones EUR en préstamos (de un total de 500 millones EUR) se desembolsaron en octubre de 2017. Una vez que se cumplieron las condiciones políticas pertinentes, el segundo y el tercer tramo (de 150 millones EUR cada uno) se desembolsaron en julio y noviembre de 2019, con lo que el programa finalizó con éxito.

-AM IV a Ucrania: el 9 de marzo de 2018, la Comisión presentó una propuesta para conceder una AM adicional de 1 000 millones EUR a Ucrania en forma de préstamos, para su desembolso en dos tramos en 2018-2019. Los colegisladores adoptaron la decisión el 4 de julio de 2018 y la AM entró en vigor tras la ratificación del memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo por el Parlamento ucraniano en noviembre de 2018. El primer tramo, de 500 millones EUR, se desembolsó en diciembre de 2018, mientras que el desembolso del segundo y último tramo, de 500 millones EUR, se efectuó en mayo de 2020.

-AM III a Georgia: el 18 de abril de 2018, los colegisladores adoptaron una decisión por la que se concedía ayuda macrofinanciera a Georgia (AM III) de un máximo de 45 millones EUR, de los que 35 millones EUR se desembolsarían en préstamos y 10 millones EUR, en subvenciones. La AM entró en vigor en noviembre de 2018 tras la ratificación de los documentos legales por parte del Parlamento georgiano. El primer tramo de 20 millones EUR se desembolsó en diciembre de 2018, mientras que el desembolso del segundo tramo, de 25 millones EUR (20 millones EUR en préstamos y 5 millones EUR en subvenciones), está previsto para 2020, en función de los avances realizados en el cumplimiento del resto de las condiciones políticas y a condición de que la ejecución del programa del FMI siga bien encaminada.

-AM a Moldavia: el 13 de septiembre de 2017, los colegisladores adoptaron una decisión por la que se concedía a Moldavia una AM por un importe máximo de 100 millones EUR, de los que hasta 40 millones EUR se concederían en subvenciones y un máximo de 60 millones EUR, en préstamos. El memorando de entendimiento, el acuerdo de préstamo y el acuerdo de subvención entre la UE y Moldavia entraron en vigor en enero de 2018. No obstante, el programa de AM quedó en suspenso entre junio de 2018 y junio de 2019 debido al incumplimiento de las condiciones políticas previas. Posteriormente, tras el cambio de gobierno en junio de 2019 y los esfuerzos renovados de reforma, la UE desembolsó el primer tramo de 30 millones EUR (20 millones EUR en préstamos y 10 millones EUR en subvenciones) en octubre de 2019. Es posible que el segundo tramo se desembolse en 2020, si se cumplen todas las condiciones. El programa finaliza en julio de 2020.

En 2019, no se iniciaron evaluaciones operativas en el contexto de nuevos programas de AM. En el primer semestre de 2020 se efectuará una evaluación operativa del nuevo programa AM III para Jordania.

Entre 2014 y 2018, la UE desembolsó un total de 3 300 millones EUR a Ucrania en forma de préstamos con bajos tipos de interés a través de cuatro programas de AM consecutivos. El actual programa de AM, de 1 000 millones EUR en préstamos, se aprobó en julio de 2018. Las condiciones del programa se centran fundamentalmente en la mejora de la gestión de las finanzas públicas, la lucha contra la corrupción, así como la reforma de las empresas estatales y las políticas sociales. El primer tramo, de 500 millones EUR, se desembolsó en noviembre de 2018. El segundo y último tramo, de 500 millones EUR, se desembolsó en mayo de 2020, concluyendo así el programa con éxito.

En junio de 2017, Georgia solicitó a la UE una nueva AM. El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la Decisión relativa a la nueva AM de hasta 45 millones EUR (10 millones EUR en subvenciones y 35 millones EUR en préstamos) en abril de 2018. Tras la entrada en vigor del memorando de entendimiento y de los acuerdos complementarios en noviembre de 2018, en diciembre del mismo año se desembolsó el primer tramo de 20 millones EUR (5 millones EUR en subvenciones y 15 millones EUR en préstamos). El siguiente paso en la ejecución del programa de AM será el desembolso del segundo y último tramo de 25 millones EUR (5 millones EUR en subvenciones y 20 millones EUR en préstamos) cuando Georgia cumpla todas las condiciones pertinentes. Además de las condiciones políticas previas y el buen avance del programa del FMI, las condiciones específicas tienen por objeto reforzar la economía georgiana en la gestión de las finanzas públicas, el sector financiero, las políticas sociales y del mercado de trabajo, y el entorno empresarial. La aplicación de estas condiciones está muy avanzada, pero todavía no es plena.

3.2Evaluaciones ex post

De conformidad con el Reglamento Financiero de la UE y las decisiones correspondientes relativas a la AM, la Comisión realiza evaluaciones ex post tras la finalización de los programas de ayuda macrofinanciera, a fin de determinar su impacto. Los principales objetivos de las evaluaciones son los siguientes:

I.analizar el impacto de la AM en la economía del país beneficiario y, en particular, en la sostenibilidad de su posición exterior;

II.evaluar el valor añadido de la intervención de la UE.

En 2019 se ultimaron los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión relativos a las evaluaciones ex post del programa AM II para Georgia y el programa de AM para la República Kirguisa, que se publicaron en diciembre de ese mismo año. En el informe anual sobre ayuda macrofinanciera de 2018 también se incluyó un resumen de los principales resultados de dichas evaluaciones. Durante 2019, la Comisión recibió además el informe de contratistas externos acerca de la evaluación ex post del programa AM I en Túnez. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión que lo acompaña, elaborado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, se completará y publicará en el primer semestre de 2020.

Por último, en 2019 la Comisión inició las evaluaciones ex post del tercer programa de AM en Ucrania. La finalización y publicación de los informes de los contratistas externos sobre estas evaluaciones ex post y de los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que los acompañan están previstas durante 2020.

3.2.1AM I a Túnez

En la evaluación ex post del programa AM I en Túnez (ejecutado entre 2014 y 2017) se concluyó que la ayuda de la UE fue pertinente, coherente, eficaz y se ejecutó de manera eficiente.

En el momento de su aprobación, el programa AM para Túnez era, en términos absolutos, el tercer programa de ayuda macrofinanciera más importante desde el año 2000, correspondiendo a en torno el 0,5 % y el 0,3 % del PIB en 2015 y 2017, respectivamente. Las principales partes interesadas a las que se consultó estuvieron de acuerdo en que aumentar la AM de los 250 millones EUR propuestos inicialmente a 300 millones EUR era una decisión adecuada. La AM se proporcionó mediante un préstamo de 300 millones EUR con unas condiciones altamemente favorables que no podrían haberse obtenido en el mercado. Si bien la ejecución de la AM sufrió retrasos, estos no afectaron a su pertinencia, habida cuenta de las condiciones macroeconómicas imperantes y las mayores necesidades presupuestarias del Estado tunecino derivadas de los atentados terroristas de 2015 y sus obligaciones de servicio de la deuda.

Por consiguiente, se determinó que el tamaño, la forma y los plazos del programa de AM I eran pertinentes y adecuados a las necesidades financieras de Túnez. La AM tuvo efectos positivos, aunque reducidos, sobre la sostenibilidad de la deuda y brindó a las autoridades tunecinas un mayor margen presupuestario. Sus condiciones fueron pertinentes y conformes a las prioridades del país, y desempeñaron un papel fundamental para que las autoridades centrasen su atención en las reformas.

La evaluación concluye que el programa proporcionó un claro valor añadido de la UE al aliviar la presión sobre la balanza de pagos e incrementar el margen de maniobra fiscal de las autoridades públicas. Asimismo, la AM generó ahorro financiero gracias a los tipos de interés favorables y plazos de vencimiento más largos que los de los mercados financieros. El programa se diseñó y ejecutó de manera eficiente, en estrecha coordinación con las autoridades tunecinas y socios internacionales clave.

Por último, la evaluación concluye que el AM I tuvo un impacto social positivo aunque limitado, tanto porque respaldaba las condiciones macroeconómicas (favoreciendo el ajuste y apoyando el gasto social) como gracias a los efectos directos de la condicionalidad. No obstante, este impacto social fue limitado en cierto modo porque el gasto social no fue lo suficientemente selectivo, aunque este factor se ha abordado como parte de la condicionalidad del programa AM II.

3.2.2AM II a Georgia

En la evaluación ex post del programa AM II en Georgia (ejecutado entre 2015 y 2017) se concluyó que la ayuda de la UE fue pertinente, coherente, eficaz y se ejecutó de manera eficiente.

El programa AM II fue una parte coherente de un paquete integral de ayuda de la UE a favor de Georgia y puso de manifiesto la estrecha coordinación de estas intervenciones. El valor añadido de la UE fue más evidente en la estimulación del proceso de reforma estructural en Georgia, puesto que cubrió los desafíos relevantes ligados a la reforma en el país. La evaluación determinó que también podrían haber sido oportunas medidas políticas adicionales en los ámbitos de la sanidad y la banca, si bien esto debía equilibrarse con la necesidad de mantener centrada la lista de condiciones de la AM. Las medidas en estos ámbitos se han incorporado posteriormente como condiciones del actual programa de AM a favor de Georgia, que se aprobó en 2018.

La evaluación concluyó que el programa de ayuda macroeconómica contribuyó a mejorar la sostenibilidad de la deuda pública de Georgia y dio lugar a un ahorro significativo, gracias a unos plazos de vencimiento más largos y a los menores tipos de interés de la AM. El programa se diseñó y ejecutó de manera eficiente y en estrecha coordinación con las autoridades georgianas, el FMI y el Banco Mundial. Su aprobación se retrasó debido a discrepancias entre los colegisladores en lo que respecta al procedimiento. No obstante, la evaluación determinó que el tiempo excepcionalmente largo que se tardó en aprobar el programa no disminuyó en modo alguno su eficiencia, dado que Georgia no contaba con un programa de desembolso del FMI (una condición previa para la concesión de AM) desde finales de 2010 hasta julio de 2014 y desde mediados de 2015 hasta abril de 2017. Esto habría impedido cualquier desembolso de AM aunque el programa se hubiese aprobado antes.

Por último, en la evaluación se concluyó que, en términos generales, el AM II tuvo un impacto social positivo. Contribuyó a mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios sanitarios públicos, si bien el progreso en esta esfera es desigual y se está abordando como parte de la condicionalidad del actual programa de AM, que se aprobó en 2018. El programa de AM ayudó además a facilitar la senda de ajuste macroeconómico y, de este modo, a mantener el gasto social.

4Evolución general del instrumento de ayuda macrofinanciera

4.1Funcionamiento del instrumento de ayuda macrofinanciera

La Declaración conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo de 2013 relativa a la AM define tal ayuda como de naturaleza macroeconómica y financiera y establece claramente que su objetivo es «restablecer la sostenibilidad de la situación financiera externa de los países y territorios que puedan optar a la ayuda y que se enfrentan a dificultades en materia de financiación exterior. Deberá respaldar la aplicación de un programa de políticas que contenga medidas decididas en materia de ajuste y de reforma estructural cuyo objetivo sea la mejora de la posición de la balanza de pagos, en particular durante el período que cubra el programa, y reforzar la aplicación de los acuerdos y programas pertinentes con la Unión».