ES Diario Oficial de la Unión Europea C 209/9

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Las islas en la UE: de la desventaja estructural al territorio inclusivo»

(Dictamen exploratorio)

(2017/C 209/02)

Ponente: Stefano MALLIA

Consulta Dictamen exploratorio (Presidencia maltesa), 16.9.2016 Fundamento jurídico Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Sección competente unión económica y monetaria y Cohesión Económica y Social Aprobado en sección 8.3.2017 Aprobado en el pleno 29.3.2017 Pleno n.o 524 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 163/1/3

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. La Unión Europea debe realizar mayores esfuerzos para reconocer el carácter excepcional de las dificultades que afrontan las islas. Estas dificultades no pueden abordarse únicamente a través de la política de cohesión.

1.2. Las islas sufren una serie de desventajas estructurales que suelen generar unas condiciones que dificultan la realización de negocios. El CESE cree firmemente que ámbitos políticos fundamentales como el mercado único, la política de competencia, la política de transporte, la política de desarrollo rural y la política pesquera, así como las iniciativas y programas de la UE para respaldar las políticas de educación, formación, juventud y deporte, deben aplicarse con un mayor grado de flexibilidad en lo que respecta a las economías insulares.

1.3. El CESE considera que deberían volver a evaluarse los criterios que utiliza Eurostat para definir una región insular y utilizarse otros más adecuados (véanse los puntos 2.4 a 2.6).

1.4. Debe prestarse una atención específica a las personas con discapacidad, y en general a todas las personas en situación de desventaja, puesto que tienden a sufrir más que otras los efectos de los problemas que afrontan las islas.

1.5. El CESE considera esencial que todas las iniciativas destinadas a brindar ayuda a las islas den prioridad a la prestación de servicios públicos, al fomento del crecimiento sostenible y a impulsar el pleno empleo, la competitividad y la cohesión en las islas europeas.

1.6. Las islas y las regiones insulares suelen brindar oportunidades únicas para aplicar soluciones de energía limpia. El CESE respalda todos los esfuerzos emprendidos por la Comisión Europea en este sentido, y más concretamente apoya la transición de las islas a soluciones de energía 100 % limpia.

1.7. El CESE respalda el llamamiento del Parlamento Europeo a la Comisión para que ponga en marcha un estudio en profundidad de los costes adicionales en que incurren las islas europeas.

1.8. El CESE pide a la Comisión y al Consejo que consideren todas las regiones o Estados miembros insulares como subvencionables con ayudas para infraestructuras en el marco de la política de cohesión posterior a 2020. A tal fin, todos los fondos 2014-2020 destinados a mitigar las dificultades específicas que afrontan las islas deberán estar sometidos a una evaluación ex post de su eficacia.

1.9. El CESE pide a la Comisión que defina un marco legislativo más adecuado con respecto a la solicitud de ayudas estatales en las regiones insulares y en los Estados miembros exclusivamente insulares.

1.10. Asimismo, solicita a la Comisión que intensifique la coordinación a través del Grupo Interservicios sobre Desarrollo Urbano y Territorial y haga uso de las evaluaciones de impacto territorial como instrumento para revisar la legislación clave y determinar en qué casos podrían incluirse cláusulas relativas a la insularidad.

2. Insularidad y Europa: panorama general

Alcance

2.1. En las islas europeas viven más de 21 millones de personas. Representan aproximadamente el 4 % de la población total de la Europa de los Veintiocho. Junta, la población de todas las islas de la UE (con exclusión de las islas que son naciones: Gran Bretaña, Irlanda, Chipre y Malta), configuraría el undécimo país más poblado de Europa (1). Hay una necesidad apremiante de adoptar un marco estratégico integrado para abordar los problemas de cohesión económica, social y territorial que afrontan las islas europeas.

2.2. La Unión Europea debe reconocer el carácter único de las dificultades que afrontan las islas. En este sentido, es necesario realizar esfuerzos a nivel nacional y de la UE a fin de aprovechar al máximo todo el potencial de las islas de la UE.

2.3. El presente Dictamen tiene por objeto reavivar el debate a nivel europeo sobre el valor de la insularidad en las políticas europeas, orientándose específicamente a la política de cohesión posterior a 2020 y fomentando un enfoque «ascendente» basado en una participación más tangible de la sociedad civil y los interlocutores sociales en el proceso decisorio para establecer políticas y programas basados en las necesidades reales de las personas. La asociación y la gobernanza multinivel previstas en el Reglamento sobre disposiciones comunes (2) deben reforzarse aún más en el período posterior a 2020.

2.3.1. El Dictamen también tiene como objetivo formular un conjunto adecuado de recomendaciones estratégicas para presentar el concepto de «islas inclusivas», poniendo en práctica los principios de «eficiencia» y «equidad» como pilares para fomentar la competitividad y la cohesión social de todas las islas en Europa: — «eficiencia»: garantizar que todas las islas puedan lograr su pleno desarrollo, — «equidad»: garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a oportunidades y servicios independientemente del contexto territorial en el que vivan.

Definición de islas e insularidad

2.4. Según la definición de Eurostat (3), una isla es cualquier territorio que cumpla los cinco criterios siguientes: 1) tener una superficie de, al menos, 1 km2; 2) estar situado a más de 1 km del continente; 3) tener una población residente permanente de, al menos, 50 personas; 4) no tener un vínculo fijo con el continente, y 5) no albergar una capital de un Estado miembro de la Unión Europea.

2.5. Las islas europeas también pueden agruparse en función de los aspectos geográficos, la clasificación NUTS (Nomenclatura Común de Unidades Territoriales Estadísticas) y el tamaño.

2.6. Hay tres dimensiones que definen la insularidad: 1) el pequeño tamaño, 2) la lejanía y 3) la vulnerabilidad (4).

2.7. El planteamiento de la UE con respecto a las islas se vio reforzado con la adhesión de dos pequeños Estados insulares, Chipre y Malta, como miembros de la UE.

2.7.1. En 2008, el Libro Verde sobre la cohesión territorial (5) propuso una definición de esta última como «un medio para transformar la diversidad en un activo que contribuya al desarrollo sostenible de la UE en su conjunto». Desde esta perspectiva, la insularidad puede considerarse un activo y una fuente de desarrollo potencial.

2.8. La política de cohesión de la UE 2014-2020 sirve de base para armonizar los programas de la UE con las necesidades de los territorios desfavorecidos, como las islas, en particular con respecto a los problemas territoriales fundamentales definidos en el «Marco Estratégico Común». A la hora de preparar la política de cohesión posterior a 2020 es preciso analizar en mayor medida, desde una perspectiva insular, las nuevas herramientas para apoyar las estrategias integradas de desarrollo territorial introducidas para el período 2014-2020, tales como la inversión territorial integrada y el desarrollo local participativo.

2.9. Vistos los dictámenes del CESE «Problemas específicos de las islas» e «Islas inteligentes» (6), y tras la revisión intermedia de la Estrategia «Europa 2020» (7), está claro que, cuando se trata de las islas, los fondos de la política de cohesión no han funcionado como se esperaba. Es evidente que se necesita un replanteamiento.

2.10. En enero de 2016, mediante la Resolución sobre la situación especial de las islas (8), el Parlamento Europeo sentó las bases para revisar las políticas de la UE existentes.

3. Principales problemas que afectan a las islas europeas

3.1. Según las conclusiones del estudio Euroislands del programa ESPON (9), antes de analizar los problemas que afectan a las islas europeas, es útil describir brevemente los «puntos fuertes y débiles», así como las «oportunidades y amenazas», para contextualizar mejor los retos que afrontarán las islas en los años venideros.

3.1.1. Con respecto a los «puntos fuertes», la calidad de vida, la presencia de una alta densidad de capital natural y cultural y la fuerte identidad cultural representan incentivos tangibles que deberían explotarse para crear nueva riqueza y empleo en las islas.

3.1.2. En cuanto a los «puntos débiles», la insularidad afecta de forma directa y permanente a algunos de los parámetros de atractivo más importantes de las islas, como la accesibilidad, los servicios de interés público, las redes y servicios privados, las economías de escala y la organización del mercado.

3.1.3. Entre las «oportunidades» cabe señalar la demanda de calidad de vida, la calidad y seguridad de los productos alimentarios, el turismo de interés específico y los servicios residenciales. Estos factores deben explotarse y transformarse en puntos fuertes para hacer frente a las principales condiciones adversas de la insularidad, relacionadas con el pequeño tamaño, la lejanía y la vulnerabilidad.

3.1.4. Pueden verse «amenazas» en relación con el cambio climático, la globalización, las crisis económicas, la subida de los precios de la energía, la escasez de agua, la degradación del suelo y la extinción de las poblaciones de peces.

3.2. Si bien los problemas que afectan a las islas europeas tienen efectos que varían considerablemente en función de factores específicos (10), es posible agruparlos en tres grupos principales: 1) economía de las islas; 2) equidad social; y 3) conservación medioambiental.

3.3. Economía de las islas. Las islas tienen un PIB per cápita medio inferior al promedio de la Europa de los Veintiocho (11). En general, el proceso de convergencia económica es más lento que en las demás regiones de la UE. Para muchas islas, los niveles de PIB y el empleo están sustentados por el turismo y un gran sector público, lo que indica una baja competitividad de la economía.

3.3.1. El elevado coste del transporte y la falta de conexiones con otros territorios constituyen un importante problema para los territorios insulares. Este problema debe reconocerse y abordarse de manera flexible para que las economías insulares puedan sobrevivir y prosperar. Aunque el marco jurídico, a saber, el Reglamento (CEE) n.o 3577/92, permite a los Estados miembros organizar servicios públicos para garantizar las conexiones regulares con los territorios insulares, es necesario examinar cuál ha sido la incidencia real de esta medida.

3.3.2. Otro aspecto que afecta negativamente a la competitividad de la economía de algunas islas es el relacionado con las «economías de monocultivo», ya que determinadas economías insulares se especializan en solo uno o pocos ámbitos económicos (por ejemplo, el turismo) o tienen una actividad económica limitada debido a su pequeño tamaño.

3.3.3. El CESE respalda el llamamiento del Parlamento Europeo a la Comisión para que realice un estudio/análisis en profundidad de los costes adicionales en los que incurren las islas europeas en términos de sistema de transporte de personas y mercancías, suministro energético y acceso a los mercados, en particular de las pymes.

3.4. Equidad social. Durante la última década, la equidad social en las islas europeas se ha visto profundamente alterada por varios factores internos y externos: transporte, cambios económicos, cambios en el estilo de vida, las culturas y las aspiraciones. La crisis económica afectó negativamente a los factores de equidad social.

3.4.1. El declive demográfico afecta a las islas menos desarrolladas, que tienden a sufrir más el envejecimiento de la población.

3.4.2. En determinados sistemas insulares (por ejemplo, las islas mediterráneas), la migración de refugiados ha afectado a los niveles de equidad social. Un gran número de migrantes ha llegado recientemente a territorios insulares, a veces incluso sobrepasando en número a la población local que, a su vez, no está en posición de prestar el apoyo y la asistencia necesarios. El CESE pide a la Comisión que siga reforzando las sinergias entre el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI) y los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE), y anima a los Estados miembros y a las regiones a utilizar los Fondos EIE para apoyar políticas de integración eficaces en el ámbito de la educación, el empleo, la vivienda y la no discriminación.

3.4.3. Las iniciativas y programas de la UE para respaldar las políticas de educación, formación, juventud y deporte, como Erasmus +, deberían tener en cuenta el aislamiento de las islas así como la falta de competencias y conocimientos que se da en ocasiones, a fin de garantizar una financiación adecuada y un buen funcionamiento de los intercambios internacionales y las interacciones que de ellos se derivan.

3.4.4. Las personas con discapacidad, y en general todas las personas en situación de desventaja, sufren los efectos de los problemas mencionados más que otras. El enfoque adoptado en la política de cohesión según el cual se exige a los beneficiarios finales que hagan accesibles los proyectos financiados con Fondos EIE a las personas con desventajas, debería servir de ejemplo para todas las políticas de la UE.

3.5. Conservación medioambiental. Con frecuencia, las islas europeas se sitúan en regiones consideradas lugares únicos por su biodiversidad.

3.5.1. Una de las razones es la gran fragmentación de hábitats. Muchas islas se consideran particularmente ricas en biodiversidad marina y terrestre. En general, esto se refleja en el hecho de que en la mayoría de las islas pueden encontrarse zonas protegidas.

3.5.2. Las islas europeas tienen características naturales únicas, pero sus ecosistemas también son frágiles y muy vulnerables a la presión humana y otras presiones externas. También pueden caracterizarse por unas tierras cultivables limitadas, sequías, subida del nivel del mar y erosión del suelo.

3.5.3. Todas las islas afrontan problemas más o menos graves por lo que respecta a la contaminación marina, especialmente los peligros que plantea la contaminación causada por plásticos, algo endémico en nuestros océanos (causada principalmente por actividades no insulares), la desertificación y la degradación del paisaje, la escasez de agua dulce, la dependencia de los combustibles fósiles y la gestión de los residuos y las aguas residuales.

4. Hacia unas «islas inclusivas»: el camino a seguir

4.1. El camino a seguir para transformar estas dificultades es armonizar y mejorar el equilibrio entre la sostenibilidad económica, medioambiental y social, aplicando un «enfoque holístico» con el fin de poner en práctica los conceptos de «islas de calidad», «islas ecológicas» e «islas con igualdad de oportunidades».

«Islas de calidad». Mejorar la competitividad, la prosperidad y la cohesión de las islas europeas

4.2. El CESE considera esencial fomentar el crecimiento sostenible (económico, medioambiental y social) e impulsar el pleno empleo, la innovación, la competitividad y la cohesión en las islas europeas, consolidando y diversificando determinadas actividades económicas para promover la solidaridad mutua entre islas, así como entre estas y el continente.

4.2.1. Pese a las consecuencias del tamaño y la insularidad, los productos de las islas basados en los recursos y conocimientos especializados locales pueden ser competitivos. Los nuevos conocimientos, la innovación y los recursos humanos cualificados son el requisito indispensable para el éxito de esta estrategia, que debe orientarse a nichos.

4.3. El CESE cree firmemente que ámbitos políticos fundamentales como el mercado único, la política de competencia, la política de transporte, la política de desarrollo rural y la política pesquera deben aplicarse con un mayor grado de flexibilidad en lo que respecta a las economías insulares. No se puede confiar solo en la política de cohesión para conseguir los objetivos necesarios.

4.3.1. Una prioridad que debe tenerse en cuenta para fomentar las «islas de calidad», considerando los ámbitos políticos mencionados, está relacionada con la explotación de la «innovación social y abierta» para la creación de empresas y nuevas oportunidades de empleo, creando así islas que sean más atractivas para los habitantes.

«Islas ecológicas». Garantizar la sostenibilidad en las islas europeas

4.4. Es esencial que los Estados miembros utilicen los Fondos EIE para reforzar el compromiso con la gestión sostenible y la protección del medio ambiente y consolidar los activos territoriales de las islas. También es fundamental aplicar estrategias destinadas a reducir el uso de recursos como el agua, la tierra y la energía, y reciclar los residuos producidos por las empresas y la población local.

4.5. El CESE considera que la «economía circular» es una prioridad para las islas europeas. El desarrollo de un modelo de economía circular para las islas europeas ayudará a proteger a las economías insulares de la exposición a riesgos de suministro de recursos y la volatilidad de los precios de los productos básicos.

4.6. Las islas y las regiones insulares suelen brindar oportunidades únicas para aplicar soluciones de energía limpia. La Comisión Europea lo ha reconocido y se ha comprometido a apoyar el desarrollo y la adopción de las mejores tecnologías disponibles en las islas y las regiones insulares de la UE, incluido el intercambio de las mejores prácticas en materia de financiación y de regímenes jurídicos y reguladores (12). El CESE anima a la Comisión a embarcarse en esta tarea junto con los Estados miembros y las autoridades insulares y le ofrece todo su apoyo para aplicar un marco jurídico general que respalde la transición de las islas europeas a soluciones de energía 100 % limpia.

«Islas con igualdad de oportunidades». Garantizar la accesibilidad y conectividad a todos los habitantes

4.7. El CESE apoya el fomento del desarrollo territorial basado en la igualdad de acceso de todos los ciudadanos insulares a los servicios de interés general (SIG), la cooperación entre los sistemas insulares y continentales, la mejora de la accesibilidad de los servicios, la movilidad sostenible y la mejora de los modos de transporte y las infraestructuras de comunicación.

4.8. Es esencial promover los procesos de reciclaje y aprendizaje permanente que aprovechan al máximo los recursos humanos locales disponibles, aseguran la igualdad de condiciones y oportunidades para las personas con discapacidad y apoyan el envejecimiento activo como recurso local estratégico. También es fundamental animar a los jóvenes que viven en las islas a participar más activamente en los programas de la Unión Europea destinados a promover la movilidad para seguir cursos de formación y cualificación, como, por ejemplo, «Erasmus Plus».

4.9. Los retos a los que deberán hacer frente las islas de la UE en los próximos años requerirán, además de un apoyo político firme, una mayor participación de la sociedad civil y de los interlocutores sociales en el proceso hacia una «nueva estrategia para las islas», así como un sistema empresarial reforzado a través de medidas destinadas a mejorar la competitividad de las pymes.

4.9.1. Esta es la razón por la que los medios económicos públicos y privados, los interlocutores sociales y los diferentes componentes de la sociedad civil organizada deben adquirir conocimientos prácticos sobre las políticas, programas y posibilidades de financiación de la UE gracias a programas de formación específicos, un apoyo organizativo y asistencia técnica.

4.10. El CESE destaca que la capacidad digital es un medio esencial para contrarrestar las desventajas de conectividad de las islas europeas. Se necesita una mayor inversión en infraestructuras y tecnologías de la información y la comunicación para garantizar una disponibilidad suficiente de servicios públicos a fin de satisfacer las necesidades de todas las personas que viven en territorios insulares.

5. Observaciones específicas y propuestas

5.1. El CESE considera que debería volver a evaluarse la idoneidad de los criterios que utiliza Eurostat para definir las islas.

5.2. Asimismo, el CESE acoge con satisfacción el hecho de que el Marco Estratégico Común 2014-2020 (13) obligue a los Estados miembros a tener en cuenta las características geográficas o demográficas y a adoptar medidas para hacer frente a los retos territoriales específicos de cada región a fin de desbloquear su potencial de desarrollo específico, ayudándolas así a conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador de la manera más eficiente. Se precisa un mayor esfuerzo en esta dirección para conseguir resultados más tangibles.

5.3. El principal desafío para apoyar la competitividad y la cohesión de las islas europeas consiste en aumentar su atractivo. Según las conclusiones del estudio «Euroislands» (14), deben tenerse en cuenta dos factores principales al planificar los procesos de desarrollo para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador de las islas europeas: el atractivo para vivir y el atractivo para los negocios.

5.4. Teniendo en cuenta la Resolución del Parlamento Europeo sobre la situación especial de las islas y las resoluciones de la CRPM, el CESE considera que el camino a seguir para mejorar el atractivo es el siguiente: — considerar todas las regiones insulares o/y Estados miembros exclusivamente insulares como regiones menos desarrolladas en la política de cohesión posterior a 2020, — definir criterios nuevos y más adecuados para las «ayudas estatales», — activar una «Unidad de Islas» en la DG Política Regional y Urbana junto con un programa específico para las islas, — incluir cláusulas de insularidad en todos los actos legislativos clave de la UE (cuando proceda).

5.5. El CESE apoya al CDR en su llamamiento a favor de un apoyo más intenso y específico de la política de cohesión y las demás políticas de la UE para revitalizar las ciudades y zonas portuarias, así como las islas y, al mismo tiempo, hacer uso de las oportunidades brindadas por la Agenda Territorial, la Agenda Urbana, la Carta de Leipzig y el Pacto de Ámsterdam (15).

5.6. La mayor parte de la financiación de la política de cohesión se concentra en las regiones menos desarrolladas. La clasificación de las regiones en la política de cohesión se basa en gran medida en el PIB regional, que dista mucho de ser un indicador perfecto por varios motivos.

5.6.1. Teniendo en cuentas las conclusiones del CESE sobre la «revisión intermedia de la Estrategia Europa 2020», deberían estudiarse indicadores adicionales para complementar al PIB en la metodología de asignación de los Fondos Estructurales. Este escenario debería dar lugar a un aumento de la financiación para los territorios insulares. El CESE pide a la Comisión que desarrolle otros indicadores al margen del PIB que tomen en consideración la vulnerabilidad económica, social y medioambiental de las islas.

5.6.2. Teniendo en cuenta el enfoque «más allá del PIB», las islas europeas podrían clasificarse como «territorios menos desarrollados». En este caso, todas las islas europeas podrían utilizar los Fondos de Cohesión para llevar a cabo y poner en funcionamiento infraestructuras estratégicas, y la cuantía de la ayuda a las empresas para respaldar la competitividad y la cohesión de estas zonas también podría aumentarse y modularse de acuerdo con su nivel de atractivo.

5.6.3. La Comisión debería evaluar el valor añadido de un programa de acciones innovadoras para las islas y aspirar a encontrar y probar soluciones innovadoras para el desarrollo sostenible de las islas para el período posterior a 2020.

5.6.4. Habida cuenta de las características geomorfológicas y económicas de algunas islas europeas (zonas costeras, zonas de interior y de montaña), es posible aplicar un planteamiento innovador destinado a fomentar la complementariedad entre los Fondos EIE y las sinergias entre las estrategias de apoyo al «crecimiento azul» y el «desarrollo rural».

Bruselas, 29 de marzo de 2017. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Georges DASSIS

(1) https://europeansmallislands.com/2017/02/11/the-11th-nation/

(2) Artículo 5 del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013.

(3) Portrait of Islands, Comisión Europea, Eurostat, 1994.

(4) «Insularity and economic development: a survey», Manuela Deidda, CRENOS 2014.

(5) Comisión Europea, COM(2008) 616 final, Bruselas, 6 de octubre de 2008.

(6) DO C 181 de 21.6.2012, p. 7 (DO C 268 de 14.8.2015, p. 8).

http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.ten-opinions&itemCode=40697

(7) Véase el Dictamen del CESE «Balance de la Estrategia Europa 2020» (DO C 12 de 15.1.2015, p. 105).

(8) Parlamento Europeo, Estrasburgo, 4 de febrero de 2016.

(9) The Development of the Islands — European Islands and Cohesion Policy (Euroislands), programa ESPON 2013.

(10) La localización geográfica, la proximidad o lejanía del continente o de los centros económicos, el clima, el atractivo desde el punto de vista turístico, el tamaño de la población, las perspectivas para la agricultura y la pesca, y el nivel general de desarrollo.

(11) Estadísticas de Eurostat. Datos extraídos en marzo de 2016.

(12) Comunicación «Energía limpia para todos los europeos».

(13) Artículo 10 y anexo I del Reglamento (UE) n.o 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 («RDC»).

(14) The Development of the Islands — European Islands and Cohesion Policy (Euroislands), programa ESPON 2013.

(15) http://cor.europa.eu/es/activities/opinions/Pages/opinions-and-resolutions.aspx.