[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 18.10.2007

SEC(2007) 1340

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento adjunto a la

Comunicación sobre una política portuaria europea

Resumen de la evaluación de impacto {COM(2007) 616 final}{SEC(2007) 1339}

DG responsable : TREN

Otros servicios participantes : SG, SJ, ENV, ENTR, MARKT, COMP, SANCO, TAXUD, FISH, TRADE

Referencia de la planificación de los trabajos o del programa de trabajo : 2007/TREN/004

Sec CIÓN 1: CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO Y CONSULTA A LAS PARTES INTERESADAS

1.1 Contexto y consultas

La Comunicación sobre una política portuaria europea forma parte del programa de trabajo legislativo de la Comisión de 2007, documento SEC (2006) 629 final, y de las iniciativas prioritarias del programa de trabajo de la DG TREN, 2007/TREN/004.

Tras la retirada de la propuesta de Directiva sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios COM (2004) 654, el Vicepresidente Barrot inició una consulta a las partes interesadas. La DG TREN organizó seis talleres con dichas partes sobre cuestiones portuarias. Los participantes fueron seleccionados por las asociaciones europeas correspondientes.

La DG TREN elaboró un documento de debate para cada taller. Una serie de asociaciones enviaron sus contribuciones por escrito y, al mismo tiempo, los expertos en materia de cuestiones portuarias de los Estados miembros se reunieron con la DG TREN.

1.2. Resultados preliminares de la consulta

- Estructura organizativa de los puertos: amplio mosaico de modelos de gestión de los puertos

- Financiación de los puertos: amplia gama de enfoques en los Estados miembros

- Escasez de capacidad debido al crecimiento del volumen de carga, dificultad de modernización de las terminales, localización inadecuada de la capacidad portuaria, necesidad de unas reglas del juego justas para el acceso a los terrenos y servicios portuarios

- Incidencia externa: equilibrio necesario entre crecimiento económico y protección del medio ambiente

- Cuestiones sociales: formación más adecuada, aplicación de la normativa en materia de salud y seguridad, modelos de empleo más flexibles y necesidad de diálogo social

- Imagen pública de los puertos: éstos no son apreciados en su justa medida por la sociedad

SECCIÓN 2: DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Los puertos europeos se enfrentan a numerosos desafíos de distinta índole. El crecimiento del tráfico marítimo exige la adaptación de las instalaciones portuarias. El transporte en contenedores es el sector marítimo que experimenta el mayor crecimiento. El tamaño de los buques va en aumento y la expansión de los puertos no está a la altura de las necesidades en materia de capacidad.

Pese a la descentralización y a una mayor autonomía financiera, se observan distintos enfoques en materia de financiación de los puertos en los Estados miembros: distintos niveles de autonomía financiera y de financiación pública; falta de transparencia de la tarificación.

Las cuestiones laborales se centran en la aplicación de las normas en materia de salud y seguridad, unos planes de formación de calidad, unos modelos de empleo más flexibles y el diálogo social.

Los puertos compiten dentro de las cadenas de abastecimiento. La competencia tiene dos vertientes: la competencia dentro del propio puerto, relativa a los servicios portuarios, y la competencia entre distintos puertos dentro de un mismo segmento de mercado.

La normativa medioambiental garantiza la sostenibilidad de los puertos. Aunque se ha progresado en materia de gestión medioambiental, las exigencias medioambientales que deben cumplir los proyectos portuarios han dado lugar a procedimientos complejos.

A menudo el valor de los puertos no se aprecia en su justa medida. Se reconocen en general los beneficios directos, aunque menos los beneficios indirectos.

Base jurídica que justifica la acción de la Unión Europea

Según el artículo 211 del Tratado CE, corresponde a la Comisión, como guardiana del Tratado, velar por la aplicación de las disposiciones del Tratado y de las medidas adoptadas por las instituciones en virtud del mismo y formular recomendaciones o emitir dictámenes respecto de las materias comprendidas en el Tratado, si la Comisión lo estima necesario.

Por lo que respecta a la política portuaria, la Comisión basa su derecho a actuar en los siguientes títulos del Tratado CE:

Título III (artículo 39 y siguientes, sobre la libre circulación de personas, servicios y capitales)

Título V (artículo 70 y siguientes, sobre la política común de transporte)

Título VI (artículo 81 y siguientes), sobre normas comunes en materia de competencia, entre otras cosas)

De acuerdo con el principio de subsidiariedad, recogido en el artículo 5 del Tratado CE, los siguientes sectores son responsabilidad de los Estados miembros, los interlocutores sociales y las partes interesadas:

- la ordenación territorial;

- el diálogo social;

- la imagen de los puertos.

SECCIÓN 3: OBJETIVOS

(1) Garantizar una capacidad portuaria suficiente para hacer frente al crecimiento del tráfico

(2) Fomentar una mayor libertad de acceso para los nuevos prestadores de servicios portuarios

(3) Fomentar una competencia leal dentro de los propios puertos y entre ellos

(4) Potenciar modelos de empleo más flexibles y el diálogo social

(5) Mejorar las normas de gestión medioambiental de los puertos y lograr un mayor equilibrio entre la protección medioambiental y el crecimiento económico

SECCIÓN 4: OPCIONES POLÍTICAS: EVALUACIÓN, COMPARACIÓN, ELECCIÓN Y CONCLUSIÓN

Algunas opciones son alternativas, otras adicionales o secuenciales. En el caso de algunas de ellas se ha alcanzado un consenso, mientras que otras son controvertidas. Algunas ya han sido desarrolladas en las dos propuestas de Directiva anteriores, mientras que otras deben examinarse más a fondo. Algunas opciones contribuyen a objetivos políticos a largo plazo, mientras que otras mejorarán el sistema portuario a corto plazo.

1. CONCESIONES DE LAS TERMINALES EN LOS PUERTOS

Las autoridades portuarias pueden optar por la explotación directa de una terminal o encomendarla a un tercero. En numerosos Estados miembros, esta última opción consiste en la concesión de terrenos portuarios durante un determinado período. El concesionario se elige bien por licitación, bien de forma discrecional.

En el contexto de una opción legislativa, los costes de la selección competitiva de los operadores de terminal radican en la licitación, los costes de gestión y regulación del contrato, un mayor número de litigios, la infrautilización de la capacidad portuaria y períodos de amortización de la inversión más cortos; la licitación supone un coste.

Les beneficios son los siguientes: manutención de carga más rápida, mayor rotación de los buques, disminución del tiempo de espera de las mercancías, reducción de los gastos de explotación, unos procedimientos de adjudicación transparentes, reducción de los gastos de manipulación de la carga, aumento de la inversión e incidencia económica positiva.

La experiencia adquirida en el pasado a través de otras propuestas indica que existe oposición a la legislación. Muchos de sus beneficios pueden conseguirse a través de normas no vinculantes.

Los servicios de la Comisión deben aclarar cómo se aplican a las concesiones portuarias la normativa ya existente, la jurisprudencia del TJCE y las Comunicaciones de la Comisión.

2. EL TRABAJO EN LOS PUERTOS

Las operaciones de estiba constituyen una actividad muy diversificada en la Unión Europea. La principal cuestión que se plantea es la de las oficinas de colocación ("pools") portuarias, es decir, las entidades encargadas de proveer de personal a los operadores de las terminales.

En el contexto de una opción legislativa, los principales costes de la supresión o modificación de las oficinas de colocación obligatorias radican en las indemnizaciones, la pérdida de ingresos para los trabajadores despedidos, el coste de la transferencia de la mano de obra a distintos empresarios, el recurso a una mano de obra menos cualificada y una disminución del poder de los sindicatos. La oposición a una propuesta podría desencadenar una huelga. El coste de la mano de obra puede incrementarse en el caso de los trabajadores fijos.

Los principales beneficios son una mayor productividad laboral, la regularidad del empleo, una mayor flexibilidad en la utilización de la mano de obra, una mayor correlación entre las horas pagadas y las horas trabajadas y menos períodos de inactividad.

La experiencia adquirida en el pasado a través de otras propuestas indica que existe oposición a la legislación. Muchos de sus beneficios pueden conseguirse a través de normas no vinculantes, concretamente mediante el examen de la compatibilidad con el Tratado del recurso a las oficinas de colocación.

La cuestión del diálogo social, que se planteó durante la consulta, puede contribuir a aumentar la productividad, hacer más atractivos los puertos para los clientes, desarrollar el transporte marítimo y mejorar el empleo en términos tanto de cantidad como de calidad.

No existen normas comunitarias específicas aplicables a la formación de los trabajadores portuarios. La formación es un elemento de importancia fundamental para la explotación segura y eficiente de los puertos. Podría examinarse a este respecto una opción legislativa.

En cambio, existen normas comunitarias generales aplicables a la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores. El pleno cumplimiento de estas normas es fundamental y debe controlarse.

Los servicios de la Comisión van a fomentar la creación de un Comité europeo para el diálogo social en los puertos, proponer un marco para el reconocimiento mutuo de la formación de los trabajadores portuarios y vigilar atentamente la aplicación en los puertos de las normas comunitarias sobre la salud y la seguridad de los trabajadores en el lugar de trabajo.

3. SERVICIOS TÉCNICO-NÁUTICOS

Se trata de servicios de remolque, practicaje y amarre.

3.1 Practicaje

La incidencia de una posible medida de la UE sobre las operaciones de practicaje es demasiado limitada para justificar una evaluación; son muy pocas las empresas comerciales que ofrecen servicios de practicaje; es probable que éstos sigan estrictamente reglamentados y, por otro lado, la mayoría de los puertos alegará motivos de seguridad para no modificar los mecanismos vigentes.

La experiencia adquirida en el pasado a través de otras propuestas indica que existe oposición a la legislación. Podría contemplarse la aplicación de normas no vinculantes, a partir de la interpretación de las normas del Tratado aplicadas al sector.

3.2 Remolque

Aparte de los gastos de licitación, una opción legislativa, a través de una Directiva, podría afectar a la estructura del mercado mediante la reducción del número de empresas. La incorporación de operadores suplementarios daría lugar a economías de escala. Los grandes operadores de remolcadores podrían beneficiarse de la opción legislativa y desarrollar sus actividades a expensas de los operadores más pequeños, con el correspondiente coste social.

Los beneficios podrían ser precios más bajos, la innovación y la mejora de la calidad del servicio.

Una solución legislativa podría contribuir a reducir los precios, aunque podría suponer también una carga tanto para los operadores ya existentes como para los nuevos, así como costes adicionales. Se podrían obtener resultados análogos a través de una opción interpretativa no vinculante.

3.3 Amarre

En la opción legislativa, los costes de licitación serán probablemente bajos. La incorporación de operadores suplementarios incidirá en la abundancia de la mano de obra, con períodos de inactividad más largos y una reducción de la calidad y seguridad del servicio. Habrá que hacer frente a la competencia de las empresas que practican la autoasistencia.

La mayor competencia tiene como principal beneficio la reducción de los precios.

La opción legislativa no parece conveniente; se podrían obtener resultados análogos a través de una opción interpretativa no vinculante.

3.4. Conclusión

Los servicios de la Comisión deben aclarar cómo se aplican a los servicios técnico-náuticos la normativa ya existente, la jurisprudencia del TJCE y las Comunicaciones de la Comisión.

4. CUESTIONES MEDIOAMBIENTALES

Los puertos están localizados a veces en zonas protegidas por la normativa medioambiental, lo que exige una planificación más adecuada del proceso de construcción del puerto. De no tenerse en cuenta este dato, podrían producirse retrasos o anulaciones de proyectos.

El coste que supone el cumplimiento de las normas medioambientales depende del nivel exigido y del tamaño del puerto. Un puerto de grandes dimensiones puede necesitar un presupuesto de hasta un millón de euros al año. La certificación permite una mayor protección medioambiental y, a medio y largo plazo, unos ahorros superiores al coste de la certificación.

Algunas partes interesadas han alegado la inseguridad jurídica de la normativa medioambiental y disparidades en la incorporación de la misma a la legislación nacional. Algunas directrices sobre la interpretación de dicha normativa podrían mejorar la gestión medioambiental.

Una solución no vinculante de este tipo es la mejor opción para avanzar en materia de normas medioambientales y orientar a las autoridades portuarias sobre la interpretación de la normativa.

Los servicios de la Comisión recomiendan la elaboración de directrices sobre la aplicación de la normativa medioambiental comunitaria al desarrollo portuario.

5. ORDENACIÓN TERRITORIAL

Las corrientes de transporte a través de la Unión Europea pueden parecer irracionales. Ocurre a menudo que las mercancías son transportadas hasta el usuario final por carretera a partir de puertos lejanos, aun cuando existen puertos más próximos.

Deben compararse los costes correspondientes a las rutas marítimas más utilizadas actualmente entre los puertos de Extremo Oriente hasta los puertos de Europa del Norte, y, como alternativa y a modo de ejemplo, hasta los puertos del Mediterráneo más próximos al destino final de las mercancías. Es posible diseñar hipótesis alternativas, con una reducción de los costes de transporte, los costes externos y los costes relativos a los plazos. Sería necesario a tal fin realizar evaluaciones de impacto más amplias con motivo del desarrollo de grandes puertos. Las deficiencias en las conexiones interiores requieren importantes inversiones en infraestructuras.

Los servicios de la Comisión recomiendan abstenerse de toda intervención en esta fase y dejar este asunto en manos de las autoridades nacionales y regionales.

La revisión intermedia de la RTE-T en 2010 evaluará las conexiones interiores de los puertos y su incidencia en el tráfico.

6. AUTONOMÍA FINANCIERA, TRANSPARENCIA Y TARIFAS

6.1. Autonomía financiera y tarifas

Los servicios de la Comisión recomiendan abstenerse de toda intervención y dejar el asunto en manos de las autoridades nacionales competentes, aunque insisten en que se precisa más claridad sobre los distintos elementos que componen las tarifas portuarias y una mayor transparencia en relación con los costes correspondientes.

6.2. Transparencia

Si se eligiera la opción legislativa, el número de puertos afectados por la ampliación del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/111/CE a los puertos con un volumen de negocios ≥ 20 millones de euros, pero < 40 millones de euros, pasaría a 42, y el número de puertos con un volumen de negocios < 20 millones de euros pasaría a 260. La Directiva se aplica ya a los puertos con un volumen de negocios ≥ 40 millones de euros, por lo que la ampliación no supondrá ningún cambio para ellos.

La transparencia de los flujos financieros públicos y del sistema de tarificación en el sector portuario comunitario es fundamental para garantizar unas reglas del juego justas tanto dentro de los puertos como entre ellos. Dicha transparencia se considera un elemento clave a efectos de la aplicación de las disposiciones sobre ayudas estatales. La transparencia del sistema de contabilidad supone a su vez la transparencia de las tasas portuarias.

Los servicios de la Comisión recomiendan la aplicación de la opción legislativa con el fin de establecer unas reglas del juego justas en el sector portuario.

En lo que atañe a la financiación pública, es preciso establecer unas reglas del juego justas entre los distintos puertos. La Comisión aplicará la opción no vinculante y adoptará directrices sobre las ayudas estatales a los puertos.

7. IMAGEN DE LOS PUERTOS

Ocurre en muchos casos que los puertos no tienen una imagen suficientemente buena entre el público.

La promoción de la imagen de los puertos europeos debe dejarse en manos de los propios puertos, regiones y Estados miembros. Los servicios de la Comisión examinarán las posibilidades de cooperación, sobre todo en materia de medio ambiente y seguridad .

SECCIÓN 5: RESUMEN DE LOS OBJETIVOS E INCIDENCIAS, LAS OPCIONES ELEGIDAS Y VALOR AÑADIDO EUROPEO

5.1. Cuadro resumen

Objetivos e incidencias | Opción 1 | Opción 2 | Opción 3 |

Descripción de la opción | Abstenerse | Opción legislativa | Medidas no vinculantes |

Incidencia sobre los nuevos objetivos políticos en materia de acceso al mercado |

Concesiones | - | + | ++ |

Trabajo en los puertos | - | 0 | ++ |

Servicios técnico-náuticos | - | + | + |

Incidencia económica |

Cuestiones medioambientales | -- | + | ++ |

Ordenación territorial | 0 | n/p | + |

Transparencia financiera, autonomía y tarifas | -- | ++ | ++ |

Incidencia sobre otras políticas comunitarias pertinentes |

Medio ambiente | - | + | ++ |

Política social | - | + | ++ |

++ = Importante incidencia positiva

+ = Ligera incidencia positiva

0 = incidencia ni positiva ni negativa/ningún cambio respecto a la situación actual/pendiente de determinar

− = Ligera incidencia negativa

−− = Importante incidencia negativa

n/p = No procede

5.2. Opciones recomendadas

1. Interpretación de la normativa, jurisprudencia y Comunicaciones ya existentes en relación con su aplicación a las concesiones portuarias y los servicios técnico-náuticos.

2. Fomentar el diálogo social en los puertos; proponer un marco para el reconocimiento mutuo de la formación de los trabajadores portuarios; vigilar la aplicación de las normas sobre salud y seguridad en los puertos.

3. Ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/111/CE a todos los puertos.

4. Establecer directrices sobre la interpretación de la normativa medioambiental.

5. Evaluar las conexiones interiores portuarias y su incidencia en el tráfico.

6. Examinar las posibilidades de promoción de la imagen de los puertos.

5.3. Valor añadido de la Unión Europea

La Comunicación propone un enfoque integrado de los desafíos que se plantean a los puertos de la Unión Europea.

SECCIÓN 6: SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

La Comunicación indica las acciones que deben emprenderse a escala de la Unión Europea con vistas a la implantación de una serie coherente de medidas en distintos ámbitos políticos. No existe una solución única para todas las cuestiones relacionadas con los puertos, sino que es necesaria una combinación de medidas.

SECCIÓN 7: SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

La Comunicación sobre una política portuaria europea esbozará las acciones que la Comisión va a emprender entre 2008 y 2009 en los distintos ámbitos políticos relacionados con las actividades portuarias.[pic][pic][pic]