Muchas DECPP se producen en un contexto nacional y no tienen repercusiones transfronterizas. Sin embargo, las DECPP tienen a menudo un carácter transfronterizo y, cuando se dan repercusiones de esa naturaleza, estas añaden un nivel adicional de complejidad y costes, con consecuencias aún más adversas para los demandados. El hecho de que los contenidos de los medios de comunicación en línea sean accesibles en todas las jurisdicciones puede abrir el camino a la búsqueda del órgano jurisdiccional más ventajoso y obstaculizar el acceso efectivo a la justicia y a la cooperación judicial. Los demandados pueden verse enfrentados a múltiples procedimientos judiciales al mismo tiempo y en diferentes jurisdicciones. La búsqueda de foros de conveniencia (o el turismo de difamación) es un factor que agrava el problema, ya que algunas jurisdicciones se perciben como más favorables a las demandantes. El efecto es aún mayor cuando las DECPP se interponen fuera de la Unión Europea.

A menudo, una de las características de las DECPP es el desequilibrio de poder entre las partes, pues el demandante suele ser más poderoso que el demandado (por ejemplo, desde un punto de vista financiero o político). Si bien no siempre es así, cuando se da este desequilibrio de poder, el potencial de las DECPP para infligir daños a sus víctimas aumenta de forma significativa, con los consiguientes efectos disuasorios para el debate público. Las DECPP también pueden tener un efecto disuasorio sobre otras posibles víctimas, que pueden optar por no ejercer su derecho a investigar e informar sobre cuestiones de interés público. Todo esto puede conducir a la autocensura.

Las demandas judiciales manifiestamente infundadas o abusivas contra la participación pública (comúnmente denominados demandas estratégicas contra la participación pública o «DECPP») son un fenómeno reciente pero cada vez más frecuente en la Unión Europea. Las DECPP son una forma especialmente perniciosa de acoso e intimidación contra las personas implicadas en la protección del interés público. Se trata de procesos judiciales sin fundamento o exagerados, iniciados normalmente por personas poderosas, grupos de presión, empresas y órganos estatales contra partes más débiles que formulan críticas o comunican mensajes acerca de un asunto de interés público que resultan incómodos para los demandantes. Están dirigidos a censurar, intimidar y silenciar a las personas críticas imponiéndoles la carga económica de una defensa jurídica hasta que abandonen sus críticas u oposición. A diferencia de lo que sucede con las demandas normales, las DECPP no se interponen para ejercer el derecho de acceso a la justicia y con el propósito de que prospere la pretensión, ni tampoco para obtener resarcimiento. En lugar de esto, lo que se busca es intimidar a los acusados e ir agotando sus recursos. El objetivo último es lograr un efecto intimidatorio, silenciar a los acusados y disuadirlos de proseguir su trabajo.

El Plan de Acción contribuye a la seguridad y la protección de los periodistas y los trabajadores de los medios de comunicación en todo el mundo, en particular obrando en pro de un entorno propicio para la libertad de expresión y condenando los ataques y otras formas de acoso e intimidación, tanto en línea como fuera de línea. Trata las amenazas específicas a las que se enfrentan las mujeres periodistas, garantiza que las personas acosadas, intimidadas o amenazadas reciban asistencia a través de los mecanismos de protección de los defensores de los derechos humanos de la UE, y apoya las iniciativas de los medios de comunicación. Hace un llamamiento a las autoridades estatales para que prevengan y condenen esta violencia y adopten medidas eficaces para poner fin a la impunidad.

La presente propuesta no afecta a la protección ya prevista por la Directiva de la UE relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión y es plenamente coherente con ella. La protección efectiva de los denunciantes frente a las represalias es esencial para defender el interés público, así como para salvaguardar el papel de vigilancia de los medios de comunicación en las sociedades democráticas, ya que los denunciantes suelen ser una fuente importante para el periodismo de investigación. La Directiva 2019/1937 ofrece una sólida protección a las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión frente a cualquier forma de represalias, tanto en el contexto laboral como fuera de él, incluidas las represalias a través de procedimientos relacionados con la difamación, la vulneración de la confidencialidad y la protección de los datos personales. En las situaciones que entran en el ámbito de aplicación tanto de la presente propuesta como de la Directiva 2019/1937, debe aplicarse la protección ofrecida por ambas normas.

La presente propuesta completa y está plenamente en consonancia con la Estrategia para reforzar la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE, adoptada el 2 de diciembre de 2020. Esta Estrategia reconoce que las organizaciones de la sociedad civil y los defensores de los derechos humanos son vitales para una democracia sana y una sociedad en la que las personas puedan gozar de sus derechos fundamentales. Por lo tanto, establece acciones destinadas, entre otras cosas, a apoyar y proteger a las organizaciones de la sociedad civil y a los defensores de los derechos humanos. En particular, la Estrategia reconoce que estos agentes se enfrentan a dificultades en algunos Estados miembros, como, por ejemplo, las campañas de difamación, los ataques físicos y verbales, la intimidación y el acoso, incluido el realizado a través de DECPP.

La Recomendación también abarca aspectos relacionados con la formación de los profesionales del Derecho y de las víctimas potenciales con el fin de mejorar sus conocimientos y capacidades para hacer frente eficazmente a las DECPP, la sensibilización, en particular con el fin de permitir que los periodistas y los defensores de los derechos humanos reconozcan cuando se enfrentan a una DECPP, el apoyo a las víctimas de las DECPP (por ejemplo, asistencia financiera o jurídica) y un seguimiento y recopilación de datos más sistemáticos.

La proporcionalidad también queda reflejada en el hecho de que muchos de los elementos destinados a hacer frente a las DECPP se incluirán como medidas no legislativas en una recomendación y no serán objeto de medidas legislativas.

La propuesta respeta el principio de subsidiariedad al proponer únicamente garantías específicas y limitar la actuación legislativa a lo estrictamente necesario para lograr lo que los Estados miembros no puedan lograr actuando por sí solos.

Las DECPP están apareciendo en muchos Estados miembros y se están convirtiendo en un problema a escala de la UE. Al mismo tiempo, ninguno de los Estados miembros prevé actualmente garantías específicas contra las DECPP. Si bien es posible —en función del Derecho nacional— utilizar algunas garantías generales ya existentes contra las DECPP, tales garantías generales varían sustancialmente de un Estado miembro a otro y su eficacia para hacer frente a las DECPP es limitada. Además, las divergencias existentes en las legislaciones procesales nacionales conllevan el riesgo de que aumenten la búsqueda de foros de conveniencia y la incoación de procedimientos judiciales múltiples en diferentes jurisdicciones de la UE. Los datos disponibles demuestran que el Derecho procesal civil nacional no siempre es idóneo para hacer frente a las complicaciones adicionales derivadas de los procedimientos transfronterizos. Las divergencias en los Derechos nacionales también hacen altamente improbable que los Estados miembros, actuando individualmente, puedan abordar con éxito el fenómeno o ser capaces de garantizar la coherencia global de dichas normas en todos los Estados miembros para asegurar un nivel igualmente elevado de protección en toda la Unión.

•Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)

La base jurídica de la presente propuesta es el artículo 81, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que constituye la base jurídica habitual para la cooperación judicial en asuntos civiles con repercusiones transfronterizas. Más concretamente, la base jurídica es el artículo 81, apartado 2, letra f), del TFUE, que faculta al Parlamento Europeo y al Consejo para adoptar medidas destinadas a garantizar «la eliminación de los obstáculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles, fomentando si es necesario la compatibilidad de las normas de procedimiento civil aplicables en los Estados miembros». Dado que las DECPP suponen un obstáculo para el buen funcionamiento de los procedimientos civiles, la Unión es competente para legislar sobre esta base en asuntos civiles con repercusiones transfronterizas. Las DECPP constituyen una utilización abusiva de los procedimientos civiles, ya que su objetivo no es el acceso a la justicia, sino el acoso y el silenciamiento de los acusados. Al mismo tiempo, los largos procedimientos crean cargas adicionales para los sistemas judiciales nacionales.

La Unión y sus Estados miembros son Partes en el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en lo sucesivo, el «Convenio de Aarhus»), cada uno con las responsabilidades y obligaciones tanto propias como compartidas que se derivan de dicho Convenio. El artículo 3, apartado 8, de este Convenio obliga a cada Parte a velar por que las personas que ejerzan sus derechos de conformidad con las disposiciones del Convenio no sean sancionadas, perseguidas o acosadas en modo alguno por sus actividades. La inclusión de los defensores del medio ambiente en el ámbito de aplicación de la presente propuesta contribuye a la aplicación de esta obligación internacional asumida por la Unión.

La consulta específica de los jueces nacionales puso de manifiesto que no existe una definición jurídica del concepto de DECPP ni un sistema de garantías específico para las DECPP en los Estados miembros de los encuestados, aunque algunas de las garantías generales nacionales existentes pueden, en principio, utilizarse en casos de DECPP.

La mayoría de los Estados miembros manifestaron su apoyo a la acción de la UE contra las DECPP, señalando la necesidad de proteger la libertad de expresión e información y la libertad de los medios de comunicación, preservando al mismo tiempo el equilibrio entre las medidas protectoras contra las DECPP y el acceso a la justicia. Algunos Estados miembros llamaron la atención sobre la falta de datos que prueben la existencia de DECPP —en particular con una dimensión transfronteriza— como fenómeno preocupante en sus países.

En las observaciones de las partes interesadas, en particular en la consulta pública abierta y en la reunión de las partes interesadas, se manifestó un firme apoyo a una actuación a escala de la UE contra las DECPP, tanto legislativa como no legislativa. Las organizaciones a escala de la UE informaron de que las DECPP están aumentando en la UE, incluidos los casos transfronterizos. Las opiniones expresadas en la consulta pública también destacaron la importancia de la formación y la sensibilización en materia de DECPP, los beneficios de la recopilación de datos y la necesidad de un seguimiento adecuado de las DECPP.

Una consulta específica de los jueces nacionales entre el 12 de noviembre de 2021 y el 10 de enero de 2022 a través de la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil reunió información más detallada sobre la detección de las DECPP, las posibles deficiencias procesales, las vías de recurso nacionales ya existentes (aunque no específicas a las DECPP), la sensibilización de los jueces respecto de las DECPP y las necesidades de formación de los jueces.

3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO

La directiva se completará con un instrumento no legislativo (una Recomendación). Esto ofrece una combinación eficaz de medidas legislativas y no legislativas.

El artículo 2 define el ámbito de aplicación material de la Directiva, que se aplica a los procedimientos civiles o mercantiles con repercusiones transfronterizas, con independencia de la naturaleza del órgano jurisdiccional. Esto incluye las demandas civiles interpuestas en el contexto de procesos penales, pero también las medidas provisionales y cautelares, las demandas reconvencionales y otros tipos particulares de recursos disponibles en virtud de otros instrumentos. Al igual que sucede con otros instrumentos civiles y mercantiles de la UE, quedan excluidas del ámbito de aplicación las materias fiscal, aduanera y administrativa, así como la responsabilidad del Estado por las acciones u omisiones en el ejercicio de su autoridad soberana. La noción de «acciones u omisiones en el ejercicio de su autoridad soberana» (acta iure imperii) incluye las reclamaciones contra el personal que actúe en nombre del Estado y la responsabilidad por actos de los poderes públicos, incluida la responsabilidad de los cargos públicos. Por lo tanto, no debe considerarse que las autoridades públicas puedan verse afectadas por DECPP.

El artículo 1 indica cuál es el objeto, aclarando que las garantías específicas previstas en la Directiva tienen por objetivo abordar las demandas judiciales manifiestamente infundadas o abusivas en asuntos civiles con repercusiones transfronterizas interpuestas contra personas físicas y jurídicas por haber llevado estas a cabo actos de participación pública, en particular periodistas y defensores de los derechos humanos.

La presente propuesta no requiere documentos explicativos específicos.

La presente propuesta no tendrá repercusiones en el presupuesto de la Unión Europea.

El derecho a la libertad de expresión e información, consagrado en el artículo 11 de la Carta, incluye el derecho a la opinión y a recibir o comunicar información e ideas sin que pueda haber injerencia de las autoridades públicas y sin consideración de las fronteras. Si bien no se trata de un derecho absoluto, cualquier limitación del mismo debe ser establecida por la ley, respetar el contenido esencial del derecho y aplicarse únicamente cuando sea necesaria y responda verdaderamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás (artículo 52, apartado 1, de la Carta).

La presente propuesta va acompañada de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión en el que se presentan la justificación, el análisis y las datos disponibles en que se sustenta la propuesta. No hay ninguna evaluación de impacto que acompañe a la propuesta, ya que esta ofrecerá garantías procesales específicas y no generará costes cuantificables significativos, sino todo lo contrario: proporcionará a los órganos jurisdiccionales nacionales medios más idóneos para poner coto a los intentos de utilización indebida de los procedimientos judiciales y evitar los costes que dicha utilización indebida pueda ocasionar al sistema judicial. Además, dado que las DECPP ponen en peligro los derechos fundamentales de las libertades de expresión y de información, es de vital importancia adoptar medidas enérgicas y rápidas para evitar que este fenómeno nocivo, de aparición relativamente reciente pero que prolifera cada vez más, se siga generalizando en la UE.

Si bien la descripción de la naturaleza de la declaración o la actividad como acto de participación pública ha de ser un requisito de admisibilidad, debe considerarse apropiada una descripción de las pruebas justificativas en aquellos casos en que el demandante principal no haya presentado aún ninguna prueba o el órgano jurisdiccional no tenga acceso a las pruebas por otros medios. Los Estados miembros podrán disponer que el órgano jurisdiccional que conozca del asunto pueda adoptar de oficio las mismas medidas en cualquier fase del procedimiento.

No obstante, incluso en aquellos casos en que ambas partes en el procedimiento estén domiciliadas en el mismo Estado miembro que el órgano jurisdiccional que conozca del asunto, se considerará que el asunto tiene repercusiones transfronterizas en otros dos tipos de situaciones.

A efectos de la presente Directiva, se considerará que un asunto tiene repercusiones transfronterizas a no ser que ambas partes estén domiciliadas en el mismo Estado miembro que el órgano jurisdiccional que conoce del asunto, lo cual indica que se considera que el asunto es puramente nacional.

Una lista no exhaustiva enumera los indicadores más comunes de abuso, tales como el carácter desproporcionado, excesivo o irrazonable de la demanda o de parte de esta; la existencia de procedimientos múltiples iniciados por el demandante o partes asociadas en relación con asuntos similares y la intimidación, el acoso o las amenazas por parte del demandante o de sus representantes.

Por otra parte, la participación pública no debería abarcar normalmente ni la publicidad comercial ni las actividades de comercialización (discurso comercial).

El artículo 6 trata de las modificaciones posteriores de la demanda o de los escritos procesales por parte de los demandantes que retiran o modifican deliberadamente demandas u escritos procesales para evitar la condena en costas favorable a la parte vencedora. Esta estrategia jurídica puede privar al órgano jurisdiccional de la facultad de reconocer el carácter abusivo de la demanda e impedir así que el demandado tenga la posibilidad de obtener el reembolso de las costas procesales. La disposición garantiza que cualquier modificación posterior de las demandas o de los escritos procesales realizada por el demandante, incluido el desistimiento, no afecte a la posibilidad de que el órgano jurisdiccional que conozca del asunto considere abusiva la demanda y decrete la condena en costas, una indemnización por daños y perjuicios o la imposición de sanciones.

El artículo 7 establece que los órganos jurisdiccionales que conozcan del asunto pueden permitir que las ONG dedicadas a la salvaguardia o la promoción de los derechos de las personas que llevan a cabo actos de participación pública intervengan en el procedimiento, ya sea en apoyo del demandado o con el fin de facilitar información. Los Estados miembros deben regular los requisitos procesales de la intervención —incluidos, en su caso, los plazos— de conformidad con las normas procesales aplicables al órgano jurisdiccional que conozca del asunto.

El artículo 8 otorga al órgano jurisdiccional la facultad de exigir al demandante que constituya una caución para las costas procesales o para las costas procesales y los daños y perjuicios en aquellos casos en que el órgano jurisdiccional considere que, aun cuando la demanda no es manifiestamente infundada, existen elementos que apuntan a una utilización abusiva del procedimiento, y que las perspectivas de éxito en el procedimiento principal son escasas.

Capítulo III - Desestimación temprana de las demandas judiciales manifiestamente infundadas: Este capítulo trata de los requisitos y las garantías procesales para la desestimación temprana en procedimientos judiciales que sean manifiestamente infundados.

El artículo 9 establece que la desestimación temprana se concederá cuando la demanda interpuesta contra el demandado sea —en todo o en parte— manifiestamente infundada. Si la demanda principal es desestimada posteriormente en el procedimiento ordinario, el demandado puede seguir acogiéndose a otros recursos contra las demandas judiciales abusivas, siempre que se reconozcan elementos de abuso.

El artículo 10 dispone que, en caso de que el demandado solicite la desestimación temprana, se suspenderá el procedimiento principal hasta que se resuelva definitivamente sobre dicha solicitud. La suspensión del procedimiento iniciado por el demandante garantiza la suspensión de la actividad procesal, reduciendo así las costas procesales del demandado. Para evitar cualquier tipo de incidencia en el acceso efectivo a la justicia, la suspensión debe ser temporal y mantenerse únicamente hasta que se adopte una resolución firme (es decir, que ya no esté sujeta a ulteriores controles judiciales) sobre la solicitud.

El artículo 11 exige que las solicitudes de desestimación temprana se tramiten mediante un procedimiento acelerado, teniendo en cuenta las circunstancias del caso, el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a un juez imparcial. Para garantizar una gran celeridad en el procedimiento acelerado, los Estados miembros pueden fijar plazos para la celebración de las vistas o para que el órgano jurisdiccional adopte una resolución. También pueden adoptar regímenes similares a los de los procedimientos de medidas cautelares.

El artículo 12 introduce una norma especial sobre la carga de la prueba: si un demandado ha solicitado una desestimación temprana demostrando que la declaración o la actividad constituye un acto de participación pública, corresponderá al demandante probar que la demanda no es manifiestamente infundada. Esto no supone una limitación del acceso a la justicia, puesto que el demandante soporta la carga de la prueba en relación con dicha demanda y solo necesita cumplir con el requisito, mucho menos exigente, de demostrar que la demanda no es manifiestamente infundada para evitar una desestimación temprana.

El artículo 13 establece que las resoluciones por las que se acuerde o se deniegue la desestimación temprana deben ser recurribles.

Capítulo IV - Recursos contra las demandas judiciales abusivas: Este capítulo contiene disposiciones sobre las condenas en costas, las indemnizaciones por daños y perjuicios y las sanciones.

El artículo 14 establece que a los demandantes que hayan interpuesto una demanda abusiva contra la participación pública se les puede condenar a soportar todas las costas procesales, incluida la totalidad de los gastos de representación legal en que haya incurrido el demandado, salvo que dichos gastos sean excesivos.

El artículo 15 garantiza que toda persona física o jurídica que haya sufrido un perjuicio como consecuencia de una demanda judicial abusiva contra la participación pública pueda reclamar y obtener una indemnización plena por dicho perjuicio. Esto comprende tanto los daños materiales como los inmateriales. Los daños materiales incluyen, por ejemplo, los honorarios de los abogados que no sean reembolsables como costas, los gastos de viaje y los costes médicos (por ejemplo, en caso de asistencia psicológica) cuando estén relacionados de forma causal con el procedimiento judicial. Los gastos previos al juicio deben considerarse daños materiales, siempre que el Derecho nacional no los incluya en las costas. Los daños inmateriales abarcan diferentes formas de daños físicos y/o psicológicos. Incluye, por ejemplo, el dolor y el sufrimiento o la angustia emocional relacionados con los procedimientos judiciales, el deterioro de la vida o de las relaciones, el daño reputacional y, en general, cualquier tipo de daño intangible.

El artículo 16 prevé la posibilidad de imponer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a la parte que haya interpuesto una demanda judicial abusiva contra la participación pública. El principal objetivo de esta disposición es disuadir a los demandantes potenciales de interponer demandas judiciales abusivas contra la participación pública. Las sanciones se pagarán a los Estados miembros.

Capítulo V - Protección contra las sentencias de terceros países: Este capítulo contiene vías de recurso para proteger a los demandados frente a las demandas judiciales abusivas interpuestas ante órganos jurisdiccionales de terceros países.

El artículo 17 exige a los Estados miembros que garanticen que el reconocimiento y la ejecución de las sentencias dictadas en terceros países a raíz de demandas judiciales relacionadas con la participación pública de una persona física o jurídica domiciliada en un Estado miembro sean denegados, por ser manifiestamente contrarios al orden público, cuando dichas demandas, de haber sido interpuestas ante los órganos jurisdiccionales del Estado miembro en el que se solicita el reconocimiento o la ejecución y de haber aplicado dichos órganos jurisdiccionales su propia legislación, hubiesen sido consideradas manifiestamente infundadas o abusivas.

El artículo 18 establece, como recurso adicional contra las sentencias dictadas en terceros países, que, cuando se haya interpuesto una demanda judicial abusiva contra la participación pública dirigida contra una persona física o jurídica domiciliada en un Estado miembro ante un órgano jurisdiccional de un tercer país, dicha persona puede reclamar una indemnización por los daños y perjuicios y las costas en que haya incurrido con ocasión del procedimiento ante el órgano jurisdiccional del tercer país, con independencia del domicilio en el tercer país del demandante en el procedimiento. Esta disposición crea un nuevo criterio especial de competencia con el fin de garantizar que las víctimas de demandas judiciales abusivas domiciliadas en la Unión Europea dispongan de una vía de recurso eficaz en la Unión contra las demandas judiciales abusivas interpuestas ante órganos jurisdiccionales de terceros países.

Capítulo VI - Disposiciones finales: Este capítulo contiene normas sobre la relación de la Directiva con el Convenio de Lugano de 2007, sobre la revisión de su aplicación, sobre su transposición al Derecho nacional, sobre su entrada en vigor y sobre los Estados miembros como destinatarios.

2022/0117 (COD)

Propuesta de

DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO