INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación y eficacia de la Directiva de EIA (Directiva 85/337/CEE en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE) - Qué avances han realizado los Estados miembros en la aplicación de la Directiva de EIA

Introducción

La Comisión Europea ha preparado el siguiente informe quinquenal en cumplimiento de la obligación establecida en el artículo 2 de la Directiva 97/11/CE y en los apartados 1 y 2 del artículo 11 de la Directiva 85/337/CEE sobre la evaluación de los efectos de determinados proyectos públicos y privados en el medio ambiente (Directiva de EIA o de evaluación de impacto ambiental), según la cual «cinco años después de la notificación de la Directiva, la Comisión dirigirá al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre su aplicación y eficacia, basado en el intercambio de informaciones sobre la experiencia adquirida en dicha aplicación».

El informe consta de dos partes: un resumen de conclusiones y medidas a adoptar y un anexo que recoge la revisión al cabo de cinco años, con la información detallada que han facilitado los Estados miembros sobre diversos aspectos de la aplicación de la Directiva de EIA.

Resumen de conclusiones

En el presente informe de la Comisión se analiza la ejecución de la Directiva 85/337/CEE en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE (la Directiva de EIA). Es el tercer informe sobre la Directiva de EIA, tras los realizados en 1993 y 1997. Se publica cinco años después de la entrada en vigor de la Directiva 97/11/CE para analizar la eficacia tanto de los cambios aplicados mediante la 97/11/CE como de la Directiva de EIA en su conjunto. El grueso del informe se basa en el material recopilado por medio de una encuesta remitida a los Estados miembros por la DG Medio Ambiente. La unidad de evaluación de impactos de la Universidad de Oxford Brookes complementó este material con algunos elementos que faltaban y compiló la información. Se agradece en especial a todo el personal de los Estados miembros su ayuda y colaboración en la preparación del presente informe.

Aparte de los cambios introducidos a resultas del primer informe realizado por la Comisión para evaluar la eficacia de la Directiva 85/337/CEE, las modificaciones que incorpora la Directiva 97/11/CE también reflejan la considerable consolidación y clarificación de que han sido objeto determinados elementos de la Directiva de EIA, en virtud de las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). En el informe se destacan los cambios incorporados por la Directiva 97/11/CE y las sentencias del TJCE que les sirven de fundamento y se reflexiona sobre su contexto político. También se hace referencia a las reclamaciones que ha recibido la Comisión en relación con la Directiva de EIA. La Directiva 97/11/CE amplía el alcance de las EIA ampliando los tipos de proyectos a los que se aplica y el número de proyectos que deben someterse a ellas (anexo I). También se ha consolidado la base procedimental de la Directiva de EIA con la introducción de nuevas disposiciones de selección, como los criterios de selección de proyectos del anexo II (establecidos en el anexo III), y requisitos mínimos de información. La revisión de la implementación y aplicación de la Directiva 97/11/CE demuestra que las nuevas medidas introducidas todavía no se han incorporado plenamente al derecho de todos los Estados miembros. La lentitud con la que algunos Estados miembros, de acuerdo con los hallazgos de la Comisión, han llevado a cabo la transposición de las modificaciones aplicadas por la Directiva 97/11/CE no merma la importancia general que otorgan la mayoría de los Estados miembros y la Comisión Europea a la EIA como instrumento de aplicación de políticas ambientales más amplias.

En el informe de la Comisión se analizan los principales elementos de aplicación de la Directiva de EIA, como la selección (decidir si un determinado proyecto debe someterse a la EIA), la especificación (qué aspectos debe incluir la declaración de impacto ambiental), la revisión (examinar las declaraciones de impacto ambiental y demás documentación facilitada por los promotores para determinar si se cumplen los requisitos mínimos de información que establece la Directiva) y la toma de decisiones. El informe aborda además las medidas adoptadas por los Estados miembros para ocuparse de aspectos fundamentales de la EIA como son la consideración de alternativas, la participación del público y el control de calidad. De acuerdo con la información revisada en este informe, no existen datos concretos que justifiquen la necesidad de realizar nuevas modificaciones de la Directiva de EIA en estos momentos.

1) Este estudio, en que está basado el presente informe, revela que a los Estados miembros no les preocupa mucho la actual división entre proyectos del anexo I y del anexo II. Además, los Estados miembros parecen haber aprovechado la posibilidad que da el apartado 2 del artículo 4 de utilizar umbrales o un enfoque casuístico para seleccionar proyectos del anexo II. Existen diversos sistemas de selección en los distintos Estados miembros. Muchos parecen estar utilizando el sistema «semafórico» de selección, para lo cual han establecido umbrales de inclusión (color rojo: EIA siempre obligatorio), umbrales de exclusión (color verde: EIA nunca obligatorio) y umbrales indicativos u orientativos (color ámbar: EIA obligatorio a veces). Sin embargo, los Estados miembros parecen aplicar varios sistemas diferentes en algunos casos, con procedimientos de selección distintos para distintos tipos de proyectos. A veces se utilizan únicamente umbrales obligatorios o de inclusión y no siempre queda claro en las respuestas recibidas que exista en todos los casos un procedimiento de selección por umbrales obligatorios secundarios. Muy pocos Estados miembros estudian caso por caso todos los tipos de proyectos.

2) En el estudio se ha observado una gran variación en los criterios que se aplican en la Unión Europea para establecer umbrales. Aunque muchos Estados miembros fijan umbrales para los mismos tipos de proyectos, existen diferencias de nivel muy importantes. En algunos Estados miembros, determinados tipos de proyectos deben someterse siempre a la EIA, sea cual sea su dimensión. Esto implica que puede darse el caso de que un determinado proyecto esté sujeto a la EIA en un Estado miembro y que un proyecto del mismo tipo y de la misma dimensión sólo deba someterse a la EIA en otro Estado miembro después de realizar un estudio específico de su caso. El informe no incluye una investigación de los motivos que justifican el nivel establecido para cada umbral. La información analizada en el presente informe no hace referencia al procedimiento práctico de selección que utilizan las autoridades competentes y, por consiguiente, no está claro cómo aplican éstas los diversos umbrales y demás criterios de selección establecidos por los Estados miembros. La mayoría de Estados miembros consideran el proceso de selección como una decisión puramente técnica y pocos dan al público interesado la posibilidad de expresar su opinión.

3) La cifra anual de EIA realizadas parece variar de forma considerable entre los países que integran la Unión Europea. Recopilar esta información no ha sido tarea fácil y en ocasiones existe un sistema de notificación nacional, pero no regional. Aunque el informe contiene cifras estimativas de EIA realizadas tanto antes como después de la transposición de la Directiva 97/11/CE, no ha sido posible desglosar estas cifras por tipos de proyecto, ni siquiera por proyectos del anexo I y del anexo II. En opinión de la Comisión, no son muchos los Estados miembros que disponen de cifras anuales exactas de su actividad de EIA y, si el derecho nacional no distingue entre proyectos del anexo I y del anexo II, resulta difícil desglosar los datos. La ausencia de un sistema nacional de supervisión de esta actividad y de la aplicación práctica de la Directiva de EIA hace difícil especular sobre las razones por las cuales se dan tan grandes variaciones entre Estados miembros con respecto al número de EIA realizadas. Esta variación puede explicarse por la situación económica relativa de los distintos países o puede relacionarse con los niveles fijados para los umbrales establecidos.

4) Las disposiciones en materia de especificación son de naturaleza discrecional. La revisión demuestra que en la fase de especificación de la EIA se aplican enfoques muy diversos. Podría decirse que algunos Estados miembros aprecian más que otros la importancia de llevar a cabo esta fase lo antes posible. En este sentido, no parece existir un auténtico compromiso en aquellos países donde este procedimiento no es obligatorio y que no contemplan la realización de consultas públicas en su procedimiento voluntario. Sin embargo, algunos Estados miembros siguen la línea contraria y exigen la publicación del borrador de las especificaciones o incluso del borrador de la declaración de impacto ambiental (DIA). En algunos Estados miembros también se reconoce que la participación del público en la fase de especificación permite conocer los problemas que son «importantes» para las personas que convivirán con el proyecto y no solo para los «expertos», que no habrán de hacerlo.

5) La Directiva 97/11/CE introduce nuevos requisitos mínimos de información que deberá suministrar el promotor. No suministrar información suficiente constituye un motivo para denegar la autorización de desarrollo del proyecto en la mayoría de países, de conformidad con diversas disposiciones. Algunos Estados miembros han formalizado un procedimiento de revisión para garantizar que la información ambiental facilitada a la autoridad competente cumpla lo dispuesto en la Directiva. En ocasiones, la revisión de las DIA corresponde a una comisión especializada o grupo de expertos independientes. Sin embargo, puesto que la Directiva no obliga expresamente a realizar dicha revisión, no existe un procedimiento armonizado a este respecto. La revisión de la información facilitada queda a criterio de la autoridad competente en casi todos los Estados miembros y en muchos se lleva a cabo sin listas de control o criterios de revisión específicos. Aunque los elementos enumerados en el anexo IV constituyen la base de los requisitos exigidos para realizar una evaluación suficiente, esta información tan básica sólo se ha desarrollado (por ejemplo, mediante listas de control) en algunos Estados miembros. Casi en la mitad de ellos se ha llevado a cabo algún tipo de estudio sobre la calidad de la información que contienen las declaraciones ambientales y sobre la calidad general de las evaluaciones. Cuando se han realizado, estos estudios han demostrado que hasta un 50% de las DIA no cumplen debidamente los requisitos de la Directiva.

6) En ausencia de una supervisión formal de los resultados del proceso de EIA y sin contar con estudios más detallados, resulta difícil evaluar cómo el proceso de evaluación ambiental ha influido en las solicitudes de permisos y en las decisiones sobre las mismas. Uno de los objetivos de la Directiva de EIA consiste en reforzar la consideración de efectos probablemente significativos en el proceso de toma de decisiones, pero muchas de las respuestas señalan que también hay que tener en cuenta otras ventajas sociales o económicas a la hora de decidir sobre las solicitudes de permiso para un proyecto. Las respuestas a las preguntas que hacen referencia a la demora entre la obtención de la información necesaria para la EIA y el momento de la decisión y entre la decisión sobre el permiso para el proyecto y el comienzo del mismo demuestran que esta cuestión se resuelve de modo muy distinto en los Estados miembros y que puede ser causa de problemas. Esto se debe a que cuando hay largos retrasos, se pueden producir cambios de estado del medio ambiente, o pueden estar disponibles nuevas medidas paliativas. Los Estados miembros no han dado indicación alguna de la escala o frecuencia de estas demoras, apenas parecen reconocer las implicaciones ambientales de estos problemas y presentan escasa coherencia en su planteamiento para resolverlos.

7) En algunos Estados miembros, la consideración de alternativas es una cuestión fundamental del proceso de EIA, si bien parece ser menos exhaustiva de lo que podría ser. La mayoría de Estados miembros obligan a evaluar la alternativa cero y otras alternativas del proyecto, que pueden incluir opciones de localización, proceso, diseño, etc. Varias instituciones y a veces el público pueden contribuir a la selección de alternativas de evaluación, entre las que puede estar la alternativa «más ecológica». Muchos Estados miembros creen que existe una relación entre los problemas de «fragmentación» (salami-slicing), los «cambios y ampliaciones» de los proyectos y los «impactos acumulativos». Los Estados miembros reconocen el problema que representan la posible fragmentación de proyectos y algunos han adoptado medidas para descubrir y prevenir esta práctica, como fijar umbrales bajos o exigir la evaluación de «todo el programa» si procede. Muy pocos Estados miembros disponen de datos concretos que indiquen lo extendida que puede estar la práctica de la fragmentación [1]. Los problemas que plantean los cambios y ampliaciones de los proyectos se abordan de diversas maneras en distintas partes de la UE, en función de los requisitos aplicables a otros permisos, de la naturaleza del proyecto y de la naturaleza del cambio o ampliación. En los distintos Estados miembros se aplican tanto umbrales específicos (a menudo fijados en proporción a la dimensión del proyecto original) como estudios caso por caso, o una combinación de ambos procedimientos. Algunos Estados miembros exigen la EIA cuando se propone un cambio de capacidad que no implica necesariamente trabajos de construcción. De acuerdo con las respuestas recibidas por la Comisión, parece existir un creciente conocimiento de los problemas que suscita la obligación de evaluar la acumulación de impactos y en muchos Estados miembros se han adoptado medidas en este sentido. Podría decirse que casi ningún Estado miembro ofrece información clara y pormenorizada a los promotores y demás afectados, por ejemplo, sobre los límites del área de evaluación, sobre la necesidad de que exista cooperación entre promotores u otras medidas para facilitar la disponibilidad de información.

[1] Se refiere a la práctica de fragmentar un proyecto inicial en una serie de proyectos separados que, tomados de uno en uno, no superan el umbral o no tienen efectos significativos en una examen casuístico, y por consiguiente no exigen una evaluación de impacto ambiental, pero que en su conjunto pueden tener efectos ambientales significativos.

8) En la UE, el público tiene la oportunidad de opinar sobre los proyectos sujetos a la EIA. El grado de participación del público es muy variable y el término «público interesado» puede interpretarse de manera muy amplia o muy restringida. Las respuestas recibidas por la Comisión revelan que algunos proyectos tienen más probabilidades que otros de generar altos niveles de participación. Dada la gran variedad de tipos de proyectos que abarca la Directiva, los distintos sistemas de autorización utilizados para distintos tipos de proyectos y los distintos grados de interés que suscitan, no sorprende que no exista en la UE una práctica estándar de participación del público. La transposición del Convenio de Aarhus a la legislación que regula las EIA puede ser una oportunidad de mejorar la participación del público en esta materia. En opinión de la Comisión, hay que mejorar los sistemas formales e informales de consulta sobre impactos transfronterizos con países limítrofes y asegurarse de que resulten prácticos. También se considera necesario mejorar los procedimientos intrarregionales vigentes en algunos países. Hacen falta procedimientos de auditoría más precisos para disponer de información fiable sobre el número, tipo y resultados de los proyectos transfronterizos.

9) Las repercusiones de los proyectos sobre la flora y la fauna son parte de la EIA en los Estados miembros y, en este sentido, parecen cumplirse los requisitos de información que establece la Directiva 97/11/CE. Las respuestas al cuestionario son menos explícitas en lo que respecta al tratamiento que se da a la biodiversidad en la práctica. Hace poco se han adoptado unas directrices de integración de la biodiversidad en las evaluaciones de impacto ambiental de conformidad con el Convenio sobre diversidad biológica.

10) El riesgo se trata de muy diversas maneras y en muy distintos niveles de la UE, en parte debido a la diversidad de circunstancias geográficas, geológicas, climáticas y de otra índole. El riesgo es uno de los criterios de selección que figura en el anexo III y muchas DIA incluyen evaluaciones de riesgo, aunque la mayoría de Estados miembros contemplan el riesgo como un elemento independiente del proceso de EIA, ya que suele regirse por regímenes de control a los que no se aplica la Directiva. Las relaciones entre las EIA y los regímenes nacionales de control ambiental son complejas y no parece existir auténtica coordinación entre la Directiva de EIA y otras normas, como la Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (PCIC) y la Directiva de hábitats. Pocos Estados miembros han aprovechado la oportunidad que ofrece la Directiva 97/11/CE de lograr mayor coherencia y reducir la documentación y las evaluaciones repetitivas, gracias a una coordinación más estrecha entre la EIA y la PCIC. En algunos Estados miembros se dice que existe una relación, pero puede que no sea más que una mera recomendación de que la EIA y el otro procedimiento se lleven a cabo de manera simultánea.

11) La evaluación de los efectos para la salud no es un aspecto que reciba especial atención en la práctica actual. Los efectos para la salud se interpretan de manera muy variable y existen ciertas evidencias que indican que se consideran de menor importancia para la EIA y que, hasta cierto punto, se rigen por medidas legislativas correspondientes a otros epígrafes, como la contaminación o el riesgo.

12) Aunque la vigente Directiva de EIA no contiene disposiciones relativas al acceso a la justicia, la mayoría de Estados miembros cuentan con ellas en sus sistemas nacionales. El acceso a la justicia para las EIA está limitado fundamentalmente a las personas que legalmente tienen derecho a impugnar decisiones ante los tribunales. En la mayoría de los casos, este tipo de impugnaciones sólo pueden efectuarse una vez otorgada la autorización al proyecto y pocos Estados miembros tienen prevista la posibilidad de impugnar en las primeras fases de la EIA.

13) Existen muy pocas medidas formales para el control de calidad general de los procedimientos de EIA. La propia Directiva es poco exigente en este aspecto y se centra más bien en cuestiones procedimentales. El control de calidad de las EIA queda en gran medida a criterio de las autoridades competentes y a expensas de las inspecciones ordenadas en los procesos de revisión judicial. La ausencia de un órgano centralizado que supervise las principales fases de la EIA dificulta a los Estados miembros la aplicación correcta y coherente de sus sistemas. Hay algunos ejemplos de prácticas innovadoras, como la supervisión de proyectos que llevan a cabo algunos Estados miembros después de tomar sus decisiones, a fin de garantizar la calidad de los resultados del proceso de EIA.

Medidas recomendadas

El presente informe revela varias carencias y deficiencias. En opinión de la Comisión, en algunos Estados miembros se observan ejemplos de muy buena práctica, por ejemplo, en relación con el fomento de la participación del público o el establecimiento de procedimientos claros de control de calidad. En otros (y a veces en los mismos Estados miembros que tienen elementos de buena práctica), se siguen observando deficiencias. Estas conclusiones deben valorarse cuidadosamente junto con otros factores a fin de que la Comisión decida si es preciso volver a modificar la Directiva de EIA en estos momentos. Parece ser que el mayor problema radica en la aplicación de la Directiva y fundamentalmente no en la transposición jurídica de sus disposiciones. Sin embargo, las deficiencias observadas indican claramente que es necesario mejorar y reforzar varios aspectos de la aplicación de la Directiva y la Comisión seguirá actuando en este sentido. La Directiva constituye el marco legal y los mecanismos de acción en caso de infracción constituyen un apoyo jurídico para la mejor transposición y aplicación de la Directiva. A fin de mejorar la eficacia de la Directiva, la Comisión considera importante que los Estados miembros actúen de manera responsable y utilicen debidamente la información que contiene el presente informe para mejorar su comportamiento individual y colectivo.

De acuerdo con el material recopilado en este informe y con la evaluación de los puntos fuertes y débiles de la Directiva de EIA y de su eficacia, la Comisión realiza las siguientes recomendaciones que serán de utilidad para mejorar la aplicación de la Directiva.

- Los Estados miembros deben revisar su legislación nacional y regional sobre la EIA y resolver las carencias detectadas (por ejemplo, en relación con los umbrales, el control de calidad, la fragmentación de proyectos, la acumulación de impactos, etc.). La Comisión insta a los Estados miembros a utilizar para ello la próxima modificación de la Directiva de EIA en el contexto de la transposición del Convenio de Aarhus.

- Es indispensable contar con un sistema concreto de registro y supervisión anual para disponer de información fiable sobre el número y tipo de proyectos de EIA y sobre el resultado de las decisiones clave. Los Estados miembros deben introducir un sistema de esta clase si no lo tienen ya. En opinión de la Comisión, les será de utilidad para evaluar el número de EIA realizadas y el tipo de proyectos a que se refieren, así como para valorar los resultados y la calidad del trabajo realizado. A su vez, esto les ayudará a mejorar sus sistemas.

- Con respecto a la selección de proyectos, los Estados miembros que emplean umbrales fijos obligatorios deben asegurarse de que todos los proyectos que puedan tener efectos importantes se sometan a un proceso de selección apropiado. En esta tarea, la Comisión espera que se estudien de manera especial los proyectos que esté previsto llevar a cabo en áreas sensibles o en sus alrededores, así como la posible acumulación de proyectos.

- La Comisión insta a los Estados miembros a guiarse más por las pautas marcadas en relación con la selección, la especificación, la revisión y la acumulación de impactos. También es necesario impartir más formación a nivel nacional en el uso de estos documentos de control de calidad, que pueden encontrarse en la página web de la DG ENV: http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ home.htm.

- La calidad del proceso de EIA y sobre todo la DIA son las claves que garantizan la eficacia de la EIA. La Comisión insta a los Estados miembros que todavía no lo hayan hecho a introducir disposiciones formales relativas a la revisión de la información ambiental facilitada por el promotor para asegurar el estricto cumplimiento de los términos de la Directiva de EIA. Estas medidas podrían comprender la creación de grupos de expertos, directrices sobre la coordinación de los mismos, instrucciones claras sobre responsabilidades, el recurso a estudios realizados por expertos independientes, etc. Otra herramienta de control de calidad podría ser la introducción de un sistema eficiente de supervisión con posterioridad a la decisión.

- La Comisión cree que en algunos Estados miembros habría que impartir formación específica para las autoridades locales y regionales, a fin de que conozcan mejor la Directiva de EIA y su aplicación en el sistema nacional respectivo. Sería útil crear mecanismos eficientes de gestión administrativa para promover la creación de capacidades.

- En el contexto transfronterizo, los Estados miembros deberían guiarse en mayor medida por las pautas marcadas por la CEPE para la formalización de acuerdos bilaterales y multilaterales y en relación con los aspectos prácticos de las EIA transfronterizas (véase la página web de la CEPE: http://www.unece.org/env/ eia). La Comisión considera que ello contribuiría a garantizar la adopción de medidas adecuadas, por ejemplo, para mantener el contacto directo entre las autoridades competentes implicadas y otros organismos en las consultas relacionadas con los efectos transfronterizos.

- La calidad de la EIA afecta al proceso decisorio y es un aspecto fundamental para la eficacia de la Directiva. La influencia que pueda tener el resultado de la EIA en la toma de decisiones será trascendental para los fines de la propia EIA y de la Directiva. La calidad de la decisión dependerá de la calidad de la información suministrada y la validez de una EIA eficaz deberá traducirse en una decisión que tenga debidamente en cuenta la dimensión ambiental puesta de relieve durante el proceso. En este sentido, la Comisión cree que los Estados miembros deben plantearse, si es preciso, la posibilidad de reforzar sus procedimientos nacionales asegurándose de que las condiciones que lleven aparejadas las decisiones (posteriores) sean suficientes para prevenir o paliar los daños ambientales previstos. En algunos Estados miembros se deniega el permiso para un proyecto si se prevén daños graves para el medio ambiente, y esta es una manera importante de reforzar la eficacia del proceso de EIA.

- La Comisión tendrá en cuenta la necesidad de realizar nuevos estudios sobre el uso de umbrales y los diversos sistemas utilizados en el proceso de selección, a fin de lograr mayor claridad y datos comparables que permitan extraer conclusiones firmes sobre la manera de alcanzar mejoras y una mayor coherencia de planteamiento en dicho proceso. (Iniciativa 1).

- De llevarse a la práctica, estas recomendaciones mejorarían la eficacia de la Directiva y la Comisión estudiará, junto con los Estados miembros, posibles vías para mejorar y ampliar la información orientativa ya existente. La Comisión tiene previsto elaborar orientaciones prácticas e interpretativas con la participación de expertos de los Estados miembros, así como de otras partes interesadas, como son las ONG, las autoridades locales y regionales y los representantes industriales. De este modo se resolverían algunas de las diferencias observadas en la definición de los proyectos sujetos a la Directiva, en la fijación y aplicación de umbrales y criterios de selección, en la forma de realizar las especificaciones de la evaluación, en la relación existente entre los efectos causados por distintos proyectos (acumulación y fragmentación), en la forma de tratar el riesgo en las evaluaciones y en el tipo de datos que deben recopilarse para los sistemas de supervisión. También estarían destinadas a mejorar la consideración de los efectos para la salud, que a menudo se abordan de modo poco sistemático o parcial en el proceso de EIA en los Estados miembros. Existe una necesidad evidente de adoptar un enfoque más sistemático.La futura Estrategia Comunitaria de Salud y Medio Ambiente constituirá una base sólida para este tipo de enfoque, ya que establecerá un consenso con respecto al alcance de la salud medioambiental y a las estrategias encaminadas a desarrollar la conciencia sobre las relaciones existentes entre la salud y el medio ambiente (Iniciativa 2).

- La Comisión también estudiará con los Estados miembros las medidas que podrían adoptarse para mejorar la formación de los funcionarios responsables de las EIA. (Iniciativa 3).

- No obstante, la creación de capacidades y la acción voluntaria tienen sus limitaciones y la Comisión seguirá adoptando medidas ejecutivas en caso de transposición incompleta o insuficiente o de aplicación deficiente de la Directiva. (Iniciativa 4).

- En su momento, una aplicación más sistemática podría exigir nuevas modificaciones de la Directiva. En función de los resultados que se obtengan con las medidas referidas, la Comisión estudiará qué modificaciones adicionales deberán introducirse. Por ejemplo, podría ser necesario determinar el sistema más eficiente de control de calidad y recopilación de datos y mejorar la manera en que se manejan los umbrales y los efectos acumulativos. Al mismo tiempo podrían introducirse otras aclaraciones y mejoras (por ejemplo, en el procedimiento de exención de casos excepcionales (apartado 2 del artículo 3)). Todas estas medidas, junto con la aplicación de la Directiva de evaluación ambiental estratégica (EAE), conformarán un sólido conjunto de procedimientos para mejorar el proceso decisorio y contribuir al cumplimiento de los objetivos fijados en el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente (6º PAMA). (Iniciativa 5).

ANEXO

Revisión quinquenal de la aplicación y eficacia de la Directiva de EIA (Directiva 85/337/CEE en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE)

1. Introducción

1.1. Fines y objetivos

1.1.1. La Directiva 85/337/CEE del Consejo (en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE) relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (en adelante, la Directiva de EIA) se considera una de las «principales disposiciones legislativas en materia de medio ambiente» de la Unión Europea (UE) [2]. La finalidad principal de la EIA (evaluación de impacto ambiental) es averiguar qué efectos puede tener un gran proyecto de desarrollo sobre el medio ambiente y, en lo posible, determinar qué medidas paliativas pueden adoptarse para reducir o reparar dichos efectos, antes de tomar la decisión de autorizar el proyecto en cuestión. Como herramienta de apoyo para la toma de decisiones, la EIA se considera un instrumento activo de protección ambiental que, junto con la participación y las consultas públicas, puede contribuir a dar respuesta a las preocupaciones y principios generales de la política ambiental europea. Sin embargo, para cumplir estos objetivos, la Directiva de EIA debe aplicarse de la manera más coherente posible en el conjunto de la UE. Las evidencias recogidas en los informes de aplicación de la Directiva 85/337/CEE realizados por la Comisión Europea (CE) en 1993 y 1997 [3], así como otras informaciones [4], indican que hay escasa coherencia en la aplicación de procedimientos fundamentales de la EIA, como son la selección y la especificación. Además, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha examinado algunos asuntos importantes [5] contra Estados miembros que no han incorporado plenamente la Directiva al derecho nacional. Los diferentes procedimientos de autorización de proyectos que utilizan los Estados miembros han planteado problemas de coherencia en la aplicación de la Directiva en el conjunto de la Comunidad. De hecho, uno de los objetivos principales de la Directiva de modificación 97/11/CE era reducir al mínimo estas diferencias de aplicación entre los Estados miembros y armonizar su transposición.

[2] Véase CE (2001) «Environmental Impact Assessment Guidance on Screening», Bruselas, CE.

[3] CE (1993) «Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment and Annexes for Member States» COM(1993) 28 final - vol.12, Bruselas, abril.

[4] Véase Dresner, S. y Gilbert N. (1999) «Decision-making Processes for Projects Requiring Environmental Impact Assessment: Case Studies in Six European Countries», publicado en Journal of Environmental Assessment Policy and Management, vol. 1, nº 1, p. 105-130; y también Ladeur, K-H y Prelle, R. (2001) «Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis», publicado en Journal of Environmental Law, vol. 3, nº 2, p. 185-198.

[5] Véanse los asuntos C-392/96, C-150/97 y C-287/98.

1.1.2 Garantizar que la Directiva de EIA se adopte y se aplique de manera eficaz y coherente en todos los Estados miembros de la UE constituye un reto considerable. Para verificar la eficacia de la Directiva de EIA, la CE llevó a cabo dos revisiones, que se plasmaron en los informes de 1993 y 1997. Los objetivos principales de la presente revisión son tres:

- Realizar una descripción pormenorizada de las medidas adoptadas por los Estados miembros para aplicar las modificaciones realizadas por la Directiva 97/11/CE.

- Realizar una descripción y evaluación pormenorizada de la aplicación de la Directiva de EIA en su conjunto.

- Realizar sugerencias y recomendaciones para seguir mejorando la aplicación y eficacia de la Directiva de EIA en su conjunto.

Concretamente, se ha analizado la aplicación de fases y elementos fundamentales de la Directiva de EIA, a saber:

- el aumento del número y tipo de proyectos sujetos a la EIA y el paso de algunos tipos de proyectos (por ejemplo, las grandes explotaciones de ganadería intensiva) al anexo I;

- el procedimiento utilizado por los Estados miembros para eximir a determinados proyectos del cumplimiento de las disposiciones de la Directiva (apartado 3 del artículo 2);

- la variedad y tipo de los proyectos exentos del cumplimiento de la Directiva por medio del apartado 5 del artículo 1, el procedimiento utilizado para autorizarlos y el modo en que se incorpora la información ambiental al proceso de decisión;

- las disposiciones de selección y especificación vigentes en los Estados miembros y el modo de empleo de los umbrales o criterios de selección caso por caso;

- la información facilitada por el promotor y la integridad de la misma, así como los procedimientos utilizados por las autoridades competentes para verificar dicha integridad;

- los aspectos relacionados con la salud y su relación con cuestiones tales como la calidad del aire, etc.;

- la práctica demostrada de fragmentación de proyectos o la posibilidad de que los proponentes eviten someterse a la EIA preparando los proyectos de manera que no alcancen los umbrales que obligan a realizarla;

- la acumulación de proyectos y el modo en que se establecen los límites espacio-temporales;

- la evaluación de riesgos y los métodos empleados para evaluar y comunicar los riesgos;

- las relaciones con otras Directivas, en especial las de PCIC y de hábitats;

- las disposiciones vigentes para tratar las consultas transfronterizas;

- los procedimientos que utilizan los Estados miembros para tratar los cambios o ampliaciones de los proyectos ya autorizados;

- el procedimiento de evaluación e información de alternativas, inclusive la forma de proceder a su determinación y definición; y

- los mecanismos establecidos para la participación del público interesado en virtud del proyecto de Directiva COM(2000) 839, por el que se modifica la Directiva de EIA para adaptarla a las disposiciones del Convenio de Aarhus.

1.2. El equipo de investigación

1.2.1 Esta revisión ha sido realizada por la Unidad de Evaluación de Impactos de la Escuela de Planificación de la Universidad Oxford Brookes [6], junto con un Comité Director formado por personal de la DG Medio Ambiente y un representante de los Estados miembros.

[6] Se trata de la mayor escuela de su clase en el Reino Unido y de una de las más grandes de Europa. Acoge a más de 700 estudiantes inscritos en diversos diplomas, cursos de postgrado y programas de investigación y en ella trabajan más de 60 personas desempeñando funciones docentes, administrativas, técnicas y de investigación. Hace poco recibió una elevada calificación en el programa de evaluación de investigaciones de 2001 del Consejo de Financiación de la Enseñanza Superior de Inglaterra y se sitúa así entre las mejores escuelas universitarias de planificación del Reino Unido, dando validez a otros estudios recientes que consideraban Oxford Brookes como la mejor escuela británica de planificación. La unidad de evaluación de impactos es un centro muy consolidado de investigación, formación y enseñanza en materia de evaluaciones de impacto ambiental (EIA), política ambiental y procesos de decisión ambiental, y cuenta con el reconocimiento de la UE. Esta unidad está regida por el Profesor John Glasson, que también ostenta el cargo de Director de la Escuela de Planificación.

1.3. Metodología

1.3.1 Este estudio se ha basado, como principal fuente de información, en las respuestas de los Estados miembros a un cuestionario (incluido en el apéndice 1 del presente informe) diseñado y enviado por la DG Medio Ambiente de la CE. Para asegurarse de que comprendía correctamente las respuestas enviadas por los Estados miembros, la DG Medio Ambiente solicitó a casi todos ellos que aclarasen ciertos aspectos clave de su aplicación de la Directiva. El análisis inicial de las respuestas reveló varias cuestiones adicionales que requerían respuestas complementarias por parte de algunos Estados miembros y que la Unidad de Evaluación de Impactos miró de obtener de manera individualizada. También se distribuyeron otra serie de preguntas (incluidas en el apéndice 1 del presente informe) entre todos los expertos de los Estados miembros en materia de EIA, a fin de comprender e interpretar mejor la aplicación de la Directiva de modificación. El grupo director de la DG Medio Ambiente y la Unidad de Evaluación de Impactos desean agradecer a todo el personal de los Estados miembros su ayuda y colaboración en la preparación del presente informe. Las respuestas al cuestionario y las preguntas complementarias de aclaración y ampliación fueron analizadas por el equipo del proyecto por la vía de asignar un grupo de preguntas a cada miembro del mismo.

1.3.2 Para comprender mejor los aspectos relacionados con la aplicación de la Directiva 97/11/CE, se llevó a cabo una búsqueda bibliográfica de los estudios realizados sobre la ejecución de la Directiva de EIA en su versión modificada, inclusive los procedimientos judiciales pertinentes. Además, se realizó una búsqueda en las páginas web de diversas instituciones académicas europeas y entidades relacionadas con la EIA para encontrar nuevas evidencias de las prácticas existentes en la UE.

1.4. Estructura del informe

1.4.1 Este informe se ha estructurado en torno a la transposición y aplicación de la Directiva 97/11/CE y a la ejecución de la Directiva de EIA en su conjunto, y no en función de las preguntas concretas que plantea el cuestionario de la DG Medio Ambiente. Con ello se ha facilitado una descripción más exhaustiva de los avances realizados en materia de aplicación y transposición y se han puesto de relieve aspectos fundamentales que requieren mayor atención. Después de esta introducción, en la sección 2 del informe se explican los antecedentes de la adopción de la Directiva 97/11/CE y los factores que han dado lugar a las modificaciones que introduce y a continuación se analizan los avances realizados por los Estados miembros en su transposición y los problemas que plantea el proceso de aplicación. El cuerpo principal del informe está formado por las secciones 3 y 4 y se centra en los detalles de la aplicación de la Directiva, analizando los cambios fundamentales que la misma introduce en relación con la selección, la especificación y la revisión, así como los problemas principales que la Directiva de modificación pretende resolver. La sección 5 del informe trata de la eficacia de la Directiva de EIA en su conjunto y contiene algunas recomendaciones para el futuro desarrollo de la misma.

1.5. Terminología

1.5.1 Para mayor claridad, se definen a continuación los principales términos utilizados en el presente informe.

- EIA (evaluación de impacto ambiental): procedimiento de evaluación continua que consta de varias fases, como la selección, la especificación y la participación del público.

- Directiva de EIA: es la Directiva en su conjunto, es decir, la Directiva 85/337/CEE en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE; cuando se alude en el informe a la Directiva 85/337/CEE o a la Directiva 97/11/CE, se hace referencia al texto específico de cada una de estas Directivas.

- Información ambiental, inclusive la declaración de impacto ambiental (DIA): el informe, documento o serie de documentos elaborados o encargados por el promotor para suministrar la información ambiental que exige el artículo 5 de la Directiva de EIA, que constituye la base de la participación del público y de las consultas realizadas por las autoridades de medio ambiente y que se entrega a la autoridad competente para su estudio.

2. Antecedentes de la modificación de la Directiva de EIA (85/337/CEE)

2.1 Revisiones de la Directiva 85/337/CEE de EIA

2.1.1 Los informes realizados en 1993 y 1997 sobre la aplicación de la Directiva [7] demuestran que algunas de sus fases principales se aplican de manera muy diferente en los distintos Estados miembros. Aunque la conclusión de estos informes es que los requisitos formales de la Directiva «se aplican en su mayor parte» en el conjunto de la Unión Europea, no queda claro si todos los Estados miembros han incorporado con rigor sus principales fases, como la selección de proyectos. El informe de 1993 puso de manifiesto el riesgo de que las disposiciones del apartado 1 del artículo 2 puedan quedar devaluadas debido a la discrecionalidad que otorga la Directiva a los Estados miembros para fijar los umbrales de selección de los proyectos del anexo II. Esta fue la principal razón de que se introdujera un nuevo anexo III en la Directiva 97/11/CE, que establece los criterios aplicables para fijar umbrales de selección y para el estudio caso por caso de los proyectos del anexo II. En el informe de 1993 también se ponían ciertos reparos al alcance y calidad de la información suministrada a las autoridades competentes durante el proceso de EIA. En gran medida, este es el motivo por el que se introdujeron nuevos requisitos mínimos de información en la Directiva 97/11/CE (apartado 3 del artículo 3) y los procedimientos de especificación opcionales que recoge el apartado 2 del artículo 5.

[7] CE (1993) «Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment and Annexes for Member States.» COM(1993) 28 final - vol.12, Bruselas, abril CE (1997) «Report from the Commission of the Implementation of Directive 85/337/EEC on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment and Annexes for Member States»

2.1.2 El informe de 1997 pone de manifiesto la existencia de numerosos sistemas de EIA en el conjunto de la UE. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, los Estados miembros han incorporado la Directiva a su derecho nacional, a menudo en el marco de un sistema ya existente y desarrollado conforme a su propia cultura y tradición jurídica. Este informe también señala varios problemas relacionados con el lenguaje empleado en la Directiva y algunas quejas de los Estados miembros por la ambigüedad de algunos de sus términos básicos, como «proyectos», cuya definición o interpretación recomienda aclarar.

2.1.3 Estos informes también destacan la diversidad de procedimientos que se emplean en los distintos Estados miembros para autorizar diferentes tipos de proyectos. Algunos utilizan un único procedimiento para autorizar todo tipo de proyectos y otros dos o más (a veces muchos), mientras los hay que aplican un sistema dual, donde algunos aspectos se rigen por una clase de legislación (por ejemplo, la que regula la ordenación del suelo) y otros aspectos se rigen por otra legislación distinta (por ejemplo, la que regula la concesión de permisos ambientales). Estas diferencias hacen que sea muy complicado comparar directamente la aplicación de la Directiva entre Estados miembros y en el conjunto de la UE. Esta situación se mantiene en 2002.

2.1.4 El informe de 1997 revela que todos los Estados miembros obligan a realizar la EIA de los proyectos enumerados en el anexo I; sin embargo, la situación no es ni mucho menos tan clara en lo referente a los proyectos del anexo II, cuyo tratamiento presenta diferencias, tanto en términos de interpretación como de percepción de su importancia para determinados países. La mayoría de Estados miembros utilizan algún tipo de umbrales o criterios de selección para determinar si un proyecto del anexo II debe someterse a la EIA. Algunos umbrales son orientativos y se aplican en un proceso de selección caso por caso, mientras otros son obligatorios y si un proyecto supera el valor fijado, debe someterse automáticamente a la EIA. En algunos casos se fijan umbrales que en la práctica dejan totalmente al margen ciertas clases de proyectos de la EIA. Estos casos han dado lugar a reclamaciones legales que han sentado jurisprudencia firme respecto de la aplicación de la Directiva de EIA en la UE. El estudio de 1997 también destaca que los umbrales fijados por los distintos Estados miembros (como superficie o capacidad) presentan grandes variaciones de nivel para proyectos de la misma clase.

2.1.5 Las principales conclusiones del informe de revisión de la Directiva de 1997 se resumen de la manera siguiente:

- la EIA es un elemento habitual de los sistemas de concesión de licencias o autorización de proyectos, pero estos procedimientos presentan grandes variaciones (por ejemplo, tienen diferentes fases o diferentes vínculos con otros procedimientos pertinentes);

- existen diferentes interpretaciones y procedimientos para los proyectos del anexo II;

- el control de calidad del proceso de EIA es deficiente;

- los Estados miembros no han tenido suficientemente en cuenta el estudio de las posibles alternativas;

- se ha mejorado en los aspectos de participación y consulta pública, y

- los Estados miembros se quejan de la falta de definiciones y de la ambigüedad de términos esenciales de la Directiva.

2.2. Contexto político y jurídico

2.2.1 La historia de la EIA en la Unión Europea puede considerarse como un proceso evolutivo marcado por los avances registrados en el ámbito político y legislativo. Las revisiones quinquenales de la Directiva de EIA forman parte de esa evolución y del proceso de determinación de fortalezas, debilidades, costes y beneficios de la aplicación de sus procedimientos. Durante este proceso se han detectado aspectos susceptibles de mejora o posibilidades de clarificar o reforzar las disposiciones generales de la Directiva. Estas revisiones no han sido el único factor que ha afectado al desarrollo de la Directiva de EIA. Desde su adopción en 1985 y desde que se cumplió el plazo fijado para su transposición en 1988, el Tribunal de Justicia ha dictado sentencia sobre algunos asuntos que han arrojado cierta luz sobre aspectos fundamentales y han contribuido a desarrollar la interpretación y, por lo tanto, la aplicación de la Directiva. Además, la UE ha adoptado algunas decisiones políticas clave desde 1985, que ha sido necesario integrar en la Directiva de EIA.

2.2.2 La Directiva de EIA es anterior a muchos cambios importantes que han tenido lugar en la UE. El primero de ellos es el Acta Única Europea de 1986, la cual, junto con el Tratado de Maastricht de 1992, consolida los principios fundamentales de la política europea de medio ambiente y los convierte en un aspecto esencial de todos los ámbitos de la política comunitaria. Posteriormente se ha adoptado el quinto programa de acción en materia de medio ambiente, que otorga gran importancia a la integración de la protección y gestión ambiental. También se han adoptado varias Directivas que han tenido implicaciones importantes para la EIA, como por ejemplo:

- la Directiva 79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres y la Directiva 92/43/CEE relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, que establecen sus propios procedimientos de evaluación aplicables a los parajes de la red Natura 2000;

- la Directiva 90/313/CE sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, que tiene implicaciones para la participación y consulta pública en el proceso de EIA;

- la Directiva 96/61/CE relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, que introduce un nuevo sistema de autorización para muchos de los tipos de proyectos enumerados en los anexos de la Directiva de EIA; y la Directiva 97/11/CEE introduce el apartado 2bis en el artículo 2, que permite a los Estados miembros establecer un procedimiento único para cumplir los requisitos de las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE.

2.2.3 El Convenio de Espoo sobre la EIA en un contexto transfronterizo fue firmado por 29 países y por la UE en 1991 para ampliar y reforzar los requisitos de consulta sobre impactos transfronterizos establecidos en la Directiva 85/337/CEE. Tras la firma del Convenio ha sido necesario modificar los artículos 7 y 9 de la Directiva 85/337/CEE por medio de la Directiva 97/11/CE, para que los Estados miembros afectados por un impacto transfronterizo importante dispongan de más información. El Convenio define los impactos transfronterizos en estos términos: «cualquier impacto, que no ha de ser exclusivamente de naturaleza global, que afecte a una zona sometida a la jurisdicción de una de las Partes (del Convenio), causada por una de las actividades propuestas, cuyo origen físico esté situado total o parcialmente en la zona sometida a la jurisdicción de otra Parte». Esta definición se refiere tanto a los proyectos como a los impactos que traspasan fronteras y, por lo tanto, no limita el alcance de los efectos del Convenio a la consideración de los proyectos más próximos a una frontera. Además, en el asunto C-133/94 La Comisión contra Bélgica, el TJCE dictaminó que las obligaciones de consulta que establece el artículo 7 de la Directiva 85/337/CEE no se limitan a los proyectos localizados en regiones que tengan frontera con otros países. El Convenio de Espoo contiene una lista de tipos de proyectos a los que se aplica, entre los cuales se encuentran algunos no mencionados en los anexos de la Directiva 85/337/CEE.

- instalaciones de producción y reprocesado de combustible nuclear;

- extracción de aguas subterráneas (a partir de 10 millones de metros cúbicos anuales); y

- deforestación a gran escala.

En la Directiva de modificación 97/11/CE se añaden dos de estos tipos de proyectos al anexo I y otro (deforestación) al anexo II; además, otros ocho tipos de proyectos del Convenio de Espoo pasan del anexo II al anexo I a fin de compatibilizar la Directiva de EIA con el Convenio.

2.2.4 La Directiva de EIA ha suscitado numerosas reclamaciones a la Comisión, a las cuales ha sido necesario dar respuesta. Las tablas y figuras de las páginas siguientes ofrecen algunos detalles de estas quejas y otros procedimientos. Las tablas recogen información estadística del quinquenio 1997-2001 en relación con los procedimientos de infracción motivados por la aplicación del derecho comunitario en materia de EIA. Para facilitar su correcta interpretación, el recuadro 1 contiene algunas definiciones de los principales términos utilizados.

Recuadro 1:

Carta de emplazamiento

La carta de emplazamiento es el primer paso de un procedimiento de infracción. Si la Comisión considera que un Estado miembro ha incumplido alguna de sus obligaciones conforme al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, envía al Estado en cuestión una carta de emplazamiento que le da la oportunidad de presentar sus observaciones.

Dictamen motivado

El dictamen motivado se elabora cuando la Comisión está segura de haber detectado una infracción. De acuerdo con el primer párrafo del artículo 226 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea: «Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del presente Tratado, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones.»

Demanda

La demanda es la fase en la que se lleva el asunto ante el Tribunal de Justicia, cuando el procedimiento de infracción se convierte en un procedimiento judicial. De acuerdo con el segundo párrafo del artículo 226 del Tratado CE: «Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia.»

Expediente de oficio

Los expedientes de oficio son los que abre la Comisión por propia iniciativa. Normalmente se basan en preguntas escritas y peticiones del Parlamento Europeo. Obsérvese que las razones por las que hay más en un Estado miembro que en otro son las mismas que en el caso de las reclamaciones (véase más adelante). De este modo, el hecho de que la Comisión abra muchos «expedientes de oficio» a determinados Estados miembros no significa que considere que la situación en dichos Estados es peor que en otros.

2.2.5 A fin de verificar la correcta aplicación del derecho comunitario en los Estados miembros, la Comisión cumple distintas etapas: primero, comprueba si se ha realizado la transposición de las Directivas al sistema jurídico nacional en los plazos establecidos; después determina, por una parte, la conformidad de la legislación de transposición nacional con las Directivas correspondientes y, por otra, la debida aplicación de la misma sobre el terreno, así como la corrección de las prácticas administrativas de cada Estado miembro. Para evaluar la correcta aplicación en los Estados miembros, la Comisión se basa en los informes que estos facilitan con respecto a la aplicación de las Directivas, en las reclamaciones presentadas que puedan revelar situaciones concretas de incumplimiento del derecho comunitario y en los datos obtenidos a través de preguntas escritas y peticiones planteadas por el Parlamento Europeo a la Comisión. De este modo, el trabajo de la Comisión para comprobar la correcta aplicación de la Directiva de EIA se basa fundamentalmente en reclamaciones, peticiones y preguntas escritas. Aunque esta fuente de información es muy útil para detectar carencias en los distintos Estados miembros, no siempre proporciona datos objetivos que permitan comparar su actuación. Sólo los problemas que son objeto de una reclamación, petición o pregunta escrita resultan visibles para la Comisión y puede ocurrir que algunos problemas graves nunca salgan a la luz. El número de reclamaciones presentadas varía según los Estados, en función de factores tales como la sensibilidad ambiental, el sentido de participación en las decisiones públicas y el grado de confianza en las instituciones europeas.

Tabla 1: Casos de no conformidad con la Directiva 1985/337 y 1997/11 por fases, 1997-2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Tabla 2: Casos de aplicación incorrecta de la Directiva 1985/337 y 1997/11 por fases, 1997-2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Tabla 3: Nuevos expedientes de EIA incoados de oficio cada año

>SITIO PARA UN CUADRO>

Figura 1. Nuevos expedientes de oficio incoados en total (1997-2001)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Tabla 4: Nuevas reclamaciones de EIA presentadas cada año

>SITIO PARA UN CUADRO>

Figura 2. Nuevas reclamaciones presentadas en total (1997-2001)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Figura 3. Asuntos de EIA pendientes (situación: 25/09/2002)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

2.2.6 Además, tal como se desprende de estas cifras, apenas una pequeña parte de las reclamaciones y de los expedientes «de oficio» acaban en procedimientos de infracción. Entre 1997 y 2001, la Comisión presentó 977 reclamaciones (expedientes «de oficio» inclusive) por cuestiones de conformidad y aplicación incorrecta de la Directiva de EIA. Durante ese mismo período, la Comisión sólo envió 36 dictámenes motivados a los Estados miembros, 22 por cuestiones de no conformidad y 36 por aplicación incorrecta de la Directiva de EIA. Esto se explica principalmente por dos razones:

a) Es posible que las reclamaciones no estén debidamente fundadas (si bien la Comisión, de acuerdo con sus propias normas, está obligada a abrir este tipo de expedientes siempre que exista una posibilidad de incumplimiento, por pequeña que sea) [8]. En muchas ocasiones resulta evidente que el público en general no entiende correctamente la Directiva ni la función de la Comisión. A veces se realizan comentarios mucho antes de que se inicie un procedimiento administrativo y se dice que no se ha realizado ningún procedimiento de EIA, cuando en realidad en estas ocasiones no es posible determinar que exista incumplimiento alguno, ya que el asunto está en una fase demasiado preliminar y la Directiva sólo exige que se realice la EIA antes de conceder la autorización. Otras veces se afirma que un proyecto va a tener repercusiones importantes, pero la Comisión no es informada de que hay en marcha un proceso de selección o un procedimiento de EIA (lo cual significa que las autoridades ya están aplicando la Directiva). La Comisión no tiene competencias para evaluar el impacto ambiental de proyectos concretos, sino únicamente si se aplica la Directiva y de qué manera. En otros casos, la reclamación se basa en informaciones que han de ser más específicas para valorar su relevancia de acuerdo con la Directiva (por ejemplo, la naturaleza de un proyecto o la etapa en que se encuentran sus procedimientos) y los demandantes no están en condiciones de realizar las aclaraciones necesarias. Muchos demandantes están convencidos de que una evaluación negativa puede impedir que las autoridades otorguen su autorización al proyecto o que la falta de la EIA en un proyecto del anexo II es propiamente un incumplimiento de la Directiva. Además, algunos casos demuestran ser simples problemas de aplicación del derecho interno, en particular de procedimientos nacionales o regionales.

[8] En muchos casos, las reclamaciones no prosperan tras ser analizadas por la Comisión y los Estados miembros ni siquiera llegan a recibir notificación de que se ha presentado una reclamación.

b) La segunda razón es que, en algunos casos de incumplimiento real de la Directiva, sustanciados en reclamaciones, preguntas escritas o peticiones, los Estados miembros aplican o cumplen la Directiva cuando los servicios de la Comisión envían una sencilla solicitud de información o cuando la Comisión remite una carta de emplazamiento. En consecuencia, las situaciones de incumplimiento suelen resolverse antes de que la Comisión se vea obligada a emitir un dictamen motivado.

2.2.7 La disposición que más frecuentemente suscita procedimientos de infracción relativos a la Directiva de EIA es el apartado 2 del artículo 4, especialmente en relación con 1) la «selección» propiamente dicha, 2) la aplicación de los umbrales y 3) el listado de proyectos del anexo II. Suele ocurrir que las características de los proyectos del anexo II (a fin de determinar en cada caso si el proyecto ha de someterse a la EIA) no se evalúan correctamente (lo cual es un caso de aplicación incorrecta), ni por la antigua ni por la nueva versión de la Directiva. También es cierto que, en ocasiones, se fijan umbrales tan altos que los responsables de la decisión suelen rechazar la necesidad de realizar la EIA en proyectos pequeños que probablemente la requieren, por ejemplo, porque se encuentran en áreas sensibles (lo cual es un caso de aplicación incorrecta). Por último, algunos Estados miembros no cumplen la Directiva de EIA porque su legislación nacional no recoge todos los proyectos del anexo II (lo cual es un caso de no conformidad).

2.2.8 Los procedimientos de infracción por no conformidad y aplicación incorrecta también afectan al artículo 6 (relativo a la participación del público) porque se establece un período de consulta pública demasiado breve) y al artículo 8 (que establece que las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5 , 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización) de la Directiva 85/337/CEE. Estos procedimientos también afectan al apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 97/11/CE (disposición transitoria).

2.2.9 La aplicación de la Directiva de EIA ha sido objeto de gran atención en el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). Muchos de los asuntos de EIA examinados por el Tribunal han estado relacionados con la aplicación de la Directiva 85/337/CEE por determinados Estados miembros y otros con la aplicación de la Directiva de EIA en casos concretos. No corresponde al presente informe analizar con detalle todos estos asuntos, pero sí se considera conveniente, en el contexto de la Directiva de modificación 97/11/CE, hacer referencia a algunas sentencias y resoluciones esenciales que han contribuido a dar forma a los cambios realizados. Muchas de las modificaciones que introduce la Directiva 97/11/CE se fundamentan en los siguientes asuntos:

- C-431/92 La Comisión de las Comunidades Europeas contra la República Federal de Alemania (en adelante, C-431/92 - El asunto Grosskrotzenburg).

- C-133/94 La Comisión de las Comunidades Europeas contra el Reino de Bélgica (en adelante, C-133/94 - La Comisión contra Bélgica).

- C-72/95 Aannemersbedrijf P.K. Kraaijeveld BV e.a. contra Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland (en adelante, C-72/95 - El asunto Dutch Dykes).

- C-392/96 La Comisión de las Comunidades Europeas contra Irlanda (en adelante, C-392/96 - La Comisión contra Irlanda) (aunque la sentencia del TJCE sobre este asunto es posterior a la adopción de la Directiva 97/11/CE, la Comisión tenía presentes los problemas suscitados por el mismo cuando redactó las modificaciones de la Directiva).

2.2.10 Las sentencias del TJCE siempre han ido en la línea de interpretar que la Directiva tiene un campo de aplicación muy amplio y un objeto de carácter muy general (véase por ejemplo, C-72/95 - El asunto Dutch Dykes) y que ningún Estado miembro o autoridad competente debe tratar de limitar dicho objeto en su aplicación. Aunque la Directiva de EIA permite un alto grado de discrecionalidad en la aplicación de los procedimientos en virtud del principio de subsidiariedad, el TJCE ha limitado el margen de maniobra de los Estados miembros de varias maneras. El asunto Dutch Dykes dejó claro que la discrecionalidad que permite la Directiva no debe utilizarse para devaluar el requisito general de la Directiva, establecido en el apartado 1 del artículo 2, de que todos los proyectos del anexo II deben someterse a la EIA si van a tener efectos ambientales importantes. En la práctica, esto significa que todos los proyectos del anexo II deben someterse a un procedimiento de selección (basado en umbrales o en el estudio caso por caso). En el asunto C-133/94 - La Comisión contra Bélgica, el TJCE dictaminó que los Estados miembros tienen libertad para decidir si utilizan los umbrales o los estudios caso por caso para seleccionar los proyectos del anexo II. Las resoluciones de C-133/94 - La Comisión contra Bélgica, C-72/95 - El asunto Dutch Dykes y C-431/92 - El asunto Grosskrotzenburg también dejan claro que, si bien los Estados miembros tienen libertad para definir los umbrales de selección de los proyectos del anexo II, no pueden asignarles valores que excluyan por completo determinados tipos de proyectos de la evaluación. Además, en La Comisión contra Irlanda (C-392/96), el TJCE dictaminó que los criterios o umbrales de selección no podían limitarse al tamaño de los proyectos y que también era necesario tener en cuenta la naturaleza y localización de los mismos. En el asunto C-392/96 - La Comisión contra Irlanda, el TJCE también dictaminó que los umbrales o criterios de selección de los proyectos del anexo II no podían fijarse en valores tan altos que se evitase el cumplimiento de los objetivos de la Directiva mediante la fragmentación de los proyectos en unidades más pequeñas y que sería necesario evaluar los efectos acumulativos de esta práctica. Fue debido a los problemas suscitados por este asunto en relación con la selección de proyectos del anexo II, junto con las conclusiones del informe de 1993 sobre la aplicación de la Directiva de EIA, que el apartado 3 del artículo 4 y el anexo III entraron a formar parte de la Directiva por medio de la modificación 97/11/CE. Este nuevo anexo establece los criterios por los que han de regirse los umbrales y otros criterios de selección. En C-431/92 - El asunto Grosskrotzenburg y C-72/95 - El caso Dutch Dykes, el TJCE también resolvió los problemas suscitados por los cambios o ampliaciones de proyectos y dictaminó que las añadiduras o ampliaciones de proyectos existentes deben someterse a la EIA si su tamaño o escala u otros factores cumplen los requisitos aplicables a un proyecto nuevo de ese tipo. Algunos aspectos de estas sentencias se incorporaron a la Directiva de EIA a través de la modificación 97/11/CE, que añade el punto 13 al anexo II para regular los cambios o ampliaciones realizados a proyectos del anexo I o del anexo II.

2.3 Transposición de la Directiva 97/11/CE

Principales características de la Directiva 97/11/CE

2.3.1 En respuesta a los problemas descritos en el apartado 2.2, la Comisión Europea propuso una Directiva de modificación (97/11/CE) que reforzara la Directiva de EIA en consonancia con el desarrollo general de las políticas ambientales de la Comunidad Europea y con los resultados de los informes quinquenales de aplicación de la Directiva y que consolidara los cambios y aclaraciones incorporados por el Convenio de Espoo y las sentencias del TJCE. La tabla 5 indica las fuentes de los cambios aplicados por la Directiva de modificación 97/11/CE, que se adoptó en 1997 y que obligaba a los Estados miembros a incorporar dichos cambios a su derecho nacional el 14 de marzo de 1999 a más tardar.

Tabla 5.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.3.2 Principales cambios introducidos por la Directiva 97/11/CE:

- Cambios en el artículo 2

- Los Estados miembros deben asegurarse de que todos los proyectos sujetos a la EIA deben ser objeto de autorización.

- Cambios en los anexos

- Aumenta el número de proyectos del anexo 1, con 14 nuevos tipos de proyectos y otros 4 ampliados.

- El número de proyectos del anexo II aumenta en 8 y otros 8 se amplían, se elimina 1 tipo de proyecto (fabricación de tableros de fibra y aglomerado).

- Cambios o ampliaciones a proyectos del anexo I y del anexo II insertados en el anexo II.

- Selección de proyectos

- Los Estados miembros pueden establecer los criterios y umbrales de selección de proyectos del anexo II, estudiar los proyectos caso por caso o combinar ambos procedimientos.

- Se incorpora un nuevo anexo III dedicado a los criterios de selección que deben tener en cuenta los Estados miembros (para elaborar su legislación) y las autoridades competentes para adoptar decisiones de selección de proyectos del anexo II y desarrollar criterios y umbrales de selección. El anexo III incluye aspectos tales como las características de los proyectos, su localización y las características del impacto potencial, como su acumulación con otros proyectos y riesgos.

- Las autoridades competentes deben hacer públicas las razones por las que deciden exigir la EIA en cada caso.

- Especificación de la evaluación

- A petición de un promotor, las autoridades competentes deben emitir su opinión sobre el contenido de la información ambiental que debe facilitar el promotor.

- Los Estados miembros pueden exigir que las autoridades faciliten información orientativa en esta materia aunque no les sea solicitada.

- Informe ambiental

- Se ha incorporado la disposición relativa al resumen de las principales alternativas examinadas como elemento de los requisitos mínimos de la información que debe suministrar el promotor en todos los casos.

- Alternativas

- Los promotores deben incluir un resumen de las principales alternativas examinadas y una indicación de las principales razones de la elección realizada, teniendo en cuenta el impacto ambiental. Esta disposición también se ha convertido en un elemento de la información mínima que debe suministrarse (véase el apartado anterior).

- Consultas y participación del público

- Además del requisito de consulta ya existente, deberán llevarse a cabo consultas con el público y con las autoridades de medio ambiente de otros Estados miembros que puedan verse afectados por un proyecto.

- Los resultados de estas consultas deberán tenerse en cuenta en la decisión.

- Las razones de la decisión deberán hacerse públicas en todos los casos.

- Deberán hacerse públicas las principales medidas paliativas adoptadas.

Medidas de transposición adoptadas por los Estados miembros

2.3.3 De acuerdo con las respuestas al cuestionario de la Comisión que se han recibido para la presente revisión y con las preguntas aclaratorias adicionales e investigaciones complementarias, cabe afirmar que la mayoría de Estados miembros han adoptado medidas para la transposición de la Directiva de modificación (véase la tabla 6). Sin embargo, hay que señalar que la transposición de la Directiva al sistema jurídico de un Estado miembro no implica necesariamente que la transposición sea conforme con la Directiva en todos sus términos. La estructura descentralizada de algunos Estados miembros y el hecho de que los cuestionarios de la presente revisión se distribuyeron fundamentalmente en el nivel nacional, impide determinar con total seguridad que la Directiva de modificación haya sido incorporada debidamente en el nivel infranacional. Las investigaciones complementarias sobre la transposición de la Directiva de EIA en los Estados miembros de estructura descentralizada revelan que la complejidad de los diferentes sistemas y procedimientos administrativos afectan a la aplicación práctica de la Directiva en el nivel local [9]. Algunos Estados miembros han señalado que las medidas que tenían adoptadas ya contenían muchas de las modificaciones realizadas por la Directiva 97/11/CE. Otros indican que --dado que las medidas que tenían adoptadas estaban ya en proceso de modificación, bien porque eran incompletas o bien porque debían modificarse con arreglo a la jurisprudencia del TJCE-- estaban en condiciones de incluir algunos de los requisitos de la Directiva de modificación cuando todavía estaba en proyecto.

[9] Véase Prelle, R. (2001) «Environmental Assessment and Judicial Approaches to Procedural Errors - A European and Comparative Law Analysis», Journal of Environmental Law, Vol. 3, nº 2, p. 185-198.

Tabla 6

Estado de transposición de la Directiva 97/11/CE en los Estados miembros a 1 de noviembre de 2002

Estado miembro // Estado de transposición

Austria // Todavía existen deficiencias en la transposición en lo que respecta a los proyectos del anexo II (1a) en tres Estados federados (Burgenland, Carintia y Salzburgo).

Bélgica // La transposición es incompleta en las regiones de Valonia y Flandes.

Dinamarca // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Finlandia // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Francia // Todavía existen deficiencias en la transposición de las disposiciones relativas a la especificación del ámbito de la evaluación conforme al apartado 7 del artículo 1 de la Directiva 97/11/CE con referencia a determinados proyectos. Asunto C-348/01 Comisión contra la República Francesa.

Alemania // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Grecia // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Irlanda // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Italia // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Luxemburgo // No existe transposición. El TJCE ha dictaminado, en su sentencia de 19/2/2002 (asunto C2000/366), que Luxemburgo no ha realizado la transposición de la Directiva 97/11/CE. Luxemburgo prepara un proyecto de normativa de transposición de la Directiva.

Países Bajos // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Portugal // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

España // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Suecia // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

Reino Unido // Transposición completa de la Directiva 97/11/CE.

2.3.4 Muchos Estados miembros han incumplido el plazo de transposición de parte o de la totalidad de la Directiva. Por ejemplo, Alemania no incorporó la Directiva 97/11/CE al derecho nacional hasta julio de 2001. Otras veces, la transposición no parece ser muy sistemática, incorporándose algunas partes de las Directivas y otras no. En los Estados descentralizados, como ya se ha indicado, la situación no está tan clara. Sólo Bélgica ha enviado respuestas específicas de cada región y también en este caso se observa una transposición bastante desigual. Por ejemplo, la región de Flandes ya tenía en su sistema muchos de los cambios introducidos por la Directiva de modificación, pero todavía hay nuevas medidas legislativas en fase de proyecto para completar la transposición. Grecia también tenía en su derecho nacional muchos de los requisitos de la Directiva de modificación, pero todavía debe cumplir plenamente todos los requisitos de la Directiva de EIA. Luxemburgo todavía debe llevar a cabo la transposición de la Directiva de modificación y en el momento de realizarse el presente estudio era objeto de una investigación de la Comisión. También había acciones pendientes por parte de la Comisión contra muchos otros Estados miembros, por no cumplir plenamente las disposiciones de la Directiva 97/11/CE.

2.3.5 Parece existir una división bastante proporcionada entre los Estados miembros que han adoptado normas totalmente nuevas para realizar la transposición de la Directiva 97/11/CE y los que se han limitado a modificar las medidas ya vigentes. Muchos Estados miembros han aprovechado la oportunidad que les ofrecía la transposición para realizar otros cambios en sus sistemas de EIA. Tal como ocurría con la Directiva de EIA original, en algunos países se regula la EIA con un solo instrumento legislativo, mientras en otros existen distintas medidas para diferentes tipos de proyectos. Algunos Estados miembros tenían que adoptar medidas específicas de EIA para reflejar los distintos procedimientos de autorización utilizados para diferentes tipos de proyectos (por ejemplo, las autorizaciones de uso del suelo y los permisos ambientales). La modificación del apartado 1 del artículo 2 que contiene la Directiva 97/11/CE, por la que todos los proyectos del artículo 4 deben ser objeto de una autorización, puso bajo control proyectos que anteriormente no estaban sometidos a procedimientos de autorización. Ello obligó a desarrollar nuevos procedimientos de autorización en algunos países, de modo que pudiese aplicarse la EIA. Por ejemplo, la normativa británica para la EIA de «terrenos baldíos o espacios seminaturales destinados a usos agrícolas intensivos» no entró en vigor hasta enero de 2002.

Descripción general de la Directiva 97/11/CE

Además de los cambios introducidos a resultas del primer informe de evaluación de la eficacia de la Directiva 85/337/CEE, las modificaciones que incorpora la Directiva 97/11/CE también reflejan la considerable consolidación y clarificación de que han sido objeto determinados elementos de la Directiva de EIA, en virtud de las sentencias dictadas por el TJCE. La Directiva también amplía la base procedimental mediante el establecimiento en el anexo III de criterios de selección de proyectos del anexo II, como base para la fijación de umbrales de selección y para la toma de decisiones.

El estudio de la transposición de la Directiva 97/11/CE demuestra que las nuevas medidas introducidas todavía no se han incorporado plenamente al derecho de todos los Estados miembros. La lentitud con la que algunos Estados miembros han llevado a cabo la transposición de las modificaciones aplicadas por la Directiva 97/11/CE no refleja la importancia que, con carácter general, otorgan los Estados miembros y la Comisión Europea a la EIA como instrumento de aplicación de las políticas ambientales genéricas.

3. Medidas relativas a las principales fases del proceso

3.1 Introducción

3.1.1 En esta sección del informe se analiza la aplicación de la Directiva modificada en los Estados miembros, prestando especial atención a las modificaciones realizadas mediante la Directiva 97/11/CE. Los Estados miembros, ya sea desde un principio o a través de modificaciones en sus propios sistemas de EIA, han incorporado muchos de los nuevos requisitos de la Directiva 97/11/CE. Por consiguiente, no siempre ha sido posible discernir entre el sistema original y los posibles cambios aplicados tras la adopción de la Directiva 97/11/CE. En esta sección se examinan las principales fases del proceso de EIA y en la sección 4 se tratan aspectos concretos que son fundamentales para la aplicación de la Directiva en su conjunto. Ambas secciones se basan en el análisis del cuestionario enviado a los expertos en la materia con los que cuentan los gobiernos de los Estados miembros. En ocasiones se han solicitado a dichos expertos aclaraciones y ampliaciones de las respuestas recibidas. No obstante, la calidad y el grado de detalle de las respuestas varía mucho, desde las respuestas completas que hacen referencia a asuntos judiciales y disposiciones legales y reglamentarias, hasta las que son mucho más breves por falta de tiempo para contestar en mayor profundidad. En consecuencia, este análisis no puede ser tan pormenorizado como desearíamos y no ha sido posible realizar una comparación directa entre Estados miembros en todos los extremos.

3.2 Selección de proyectos

Introducción

3.2.1 Las directrices de la Comisión Europea [10] definen la selección como «la parte del proceso de EIA que determina si un determinado proyecto debe someterse a la EIA» (http://europa.eu.int/comm/environment/eia/ eia-guidelines/g-screening-full-text.pdf). Como casi todos los sistemas de este tipo que hay en el mundo, la Directiva de EIA obliga a realizar la EIA en aquellos proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente» (artículo 2). La Directiva establece dos listas de proyectos afectados por el artículo 2, recogidas en el anexo I y en el anexo II. El apartado 1 del artículo 4 establece que todos los proyectos enumerados en el anexo I deben someterse obligatoriamente a la EIA. Debido a las modificaciones introducidas por la Directiva 97/11/CE y a consecuencia de las sentencias pertinentes del TJCE, todos los proyectos del anexo II deben someterse a un proceso de selección. Esto significa que, si el proyecto pertenece al anexo II, el Estado miembro debe determinar primero si «puede» tener efectos significativos en el medio ambiente. En caso afirmativo, serán plenamente aplicables los procedimientos de EIA de la Directiva. Para tomar la decisión hay que estudiar el proyecto y el medio ambiente receptor para determinar la probabilidad de que se produzcan los mencionados «efectos significativos en el medio ambiente». Para facilitar la decisión, la Directiva otorga a los Estados miembros cierta discrecionalidad para determinar qué vía prefieren para identificar dichos efectos. Sin embargo, en los asuntos Grosskrotzenburg, La Comisión contra Bélgica, y Dutch Dykes, el TJCE dictaminó que los Estados miembros han visto considerablemente limitada su discrecionalidad, al aclarar el margen de maniobra de que disponen. La Directiva 97/11/CE inserta un nuevo apartado 2 en el artículo 4, que establece que los Estados miembros podrán realizar la selección de proyectos mediante:

[10] Véase CE (2001) «Environmental Impact Assessment Guidance on Screening», Bruselas, CE.

a) un estudio de los proyectos caso por caso ,

b) umbrales y criterios establecidos por el Estado miembro, o bien

c) una combinación de los procedimientos a) y b).

3.2.2 A raíz de los asuntos Grosskrotzenburg, La Comisión contra Bélgica, y Dutch Dykes, los Estados miembros no pueden utilizar umbrales para excluir clases enteras de proyectos, pero sí para exceptuar proyectos muy pequeños o de escasa importancia. En el asunto C-392/96, La Comisión contra Irlanda, el TJCE dictaminó que los umbrales no podían fijarse únicamente en función del tamaño u otras características físicas de un proyecto y que debían basarse en razones de ubicación y otros factores ambientales. La Directiva 97/11/CE aplica este principio a través del nuevo apartado 3 del artículo 4, que reza así: «Cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el Anexo III». Los criterios a los que se hace referencia son los siguientes:

- características del proyecto: por ejemplo, tamaño, aprovechamiento de los recursos naturales, etc.;

- factores circunstanciales del proyecto: por ejemplo, dentro o cerca de áreas sensibles como humedales, espacios naturales protegidos y áreas de gran densidad demográfica, etc.; y

- características de los impactos potenciales: por ejemplo, alcance y magnitud del impacto, contexto transfronterizo del impacto, etc.

3.2.3 A raíz de la adopción de la 97/11/CE y de la aplicación de las sentencias de los asuntos mencionados, los Estados miembros han desarrollado los siguientes tipos de umbrales de selección para los proyectos del anexo II:

- umbrales o criterios de inclusión u obligatorios: proyectos de determinado tamaño o cuya ubicación u otras características hacen necesaria la EIA;

- umbrales o criterios indicativos u orientativos: se considera más probable que sea necesario realizar la EIA si los proyectos superan un determinado tamaño u otros criterios o umbrales que si no los alcanzan, pero aun así será necesario estudiar caso por caso la probabilidad de que se produzcan efectos significativos en el medio ambiente; y

- umbrales o criterios de exclusión: proyectos que no alcanzan un determinado tamaño o cuya ubicación u otras características no hacen necesaria la EIA.

Todos los umbrales y criterios mencionados deben basarse en los criterios de selección establecidos en el anexo III. El sistema «semafórico» es el que utilizan los países que combinan el uso de umbrales y de estudios casuísticos para seleccionar proyectos del anexo II (véase la figura 4). Si no existen umbrales de exclusión, se habla de un sistema «semafórico» modificado (véase la figura 5).

Figura 4: Sistema de selección «semafórico»

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Figura 5: Sistema de selección «semafórico» modificado

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Cambios instroducidos por la Directiva 97/11/CE en los anexos I y II

3.2.4 La Directiva 97/11/CE modifica las listas de proyectos de los anexos I y II. El anexo I incorpora 14 nuevos tipos de proyectos y amplía otros 4. Algunos proyectos del anexo II pasan al anexo I si superan un determinado umbral: por ejemplo, todas las instalaciones para la cría intensiva de aves de corral o de cerdos eran proyectos del anexo II; actualmente, en virtud de la Directiva 97/11/CE, los proyectos que superan un umbral de 85.000 plazas de broilers, 60.000 plazas de gallinas, 3.000 plazas de cerdos de más de 30 kg y 900 plazas de cerdas son proyectos del anexo I, que deben someterse obligatoriamente a la EIA. El anexo II incorpora 8 nuevos proyectos y amplía otros 8. La encuesta sometida por la Comisión a los Estados miembros pedía opiniones sobre el funcionamiento y eficacia de la división de proyectos entre los dos anexos. Además, trataba de averiguar si los umbrales del anexo I se fijaban en un nivel óptimo o si los criterios eran adecuados para exigir la realización obligatoria de la EIA.

3.2.5 La lógica que explica el paso de algunos proyectos al anexo I (como la cría intensiva de cerdos) es cuestionada por algunos Estados miembros, debido a su tamaño y efectos probables. Se expresan ciertas dudas respecto de la vaguedad de algunas descripciones de proyectos: por ejemplo, la minería a cielo abierto (apartado 19 del anexo I) podría incluir programas de recuperación del suelo si se considera más oportuno estudiar la necesidad de la EIA caso por caso. También se apoya en cierta medida la opinión de que el anexo I debería aplicarse de manera mucho más flexible, para que los umbrales puedan adaptarse a las circunstancias nacionales y a las condiciones socioeconómicas de cada país. Algunos Estados miembros (Austria, Bélgica-Bruselas, Francia, Grecia, Irlanda, Países Bajos y Portugal) han establecido algunos umbrales en niveles inferiores a los del anexo I, con el argumento de que los umbrales de la Directiva pueden considerarse demasiado elevados en países pequeños.

3.2.6 Los Estados miembros se pronuncian en general positivamente sobre la utilidad del sistema de umbrales que establece el anexo I. Sin embargo, algunos ponen en duda que esos umbrales estén justificados y creen que no todos los umbrales están claros: por ejemplo, en el apartado 16 del anexo I (tuberías para el transporte de gas, petróleo o productos químicos) no queda claro si el umbral de 800 mm se refiere al diámetro interior o al exterior. Varios Estados miembros señalan que deberían utilizarse umbrales más adecuados para determinados proyectos, como por ejemplo:

- producción de nitrógeno orgánico para explotaciones de ganadería intensiva (apartado 17 del anexo I);

- dimensión del proyecto, en lugar del arqueo del barco en puertos comerciales (letra b) del apartado 8 del anexo I);

- insumos o productos de proyectos tales como plantas integrales para la fundición inicial de hierro colado y de acero y de las plantas químicas integrales (apartados 4 y 6 del anexo I).

3.2.7 Se preguntó a los Estados miembros si consideraban necesario pasar algunos proyectos del anexo II al anexo I. Algunos ya lo han hecho, ya colocando algunos proyectos en su propia versión del anexo I, ya estableciendo umbrales obligatorios para determinados proyectos del anexo II. Sin embargo, el mayor grupo singular de encuestados no lo considera oportuno (a saber, Austria, Dinamarca, España, Grecia, Países Bajos, Reino Unido y Suecia). Existe cierta coincidencia en afirmar que es demasiado pronto para juzgar si se deben revisar las listas de los anexos I y II y que es preciso seguir estudiando la relación entre ambos anexos y la aplicación práctica del sistema en el conjunto de la UE. También se indica que es necesario obtener datos más fiables sobre las diferencias existentes [entre Estados miembros] y averiguar si estas diferencias tienen tal vez su origen en aspectos geográficos, socioeconómicos o de otra índole. No obstante, algunos Estados miembros (Bélgica-Flandes, Bélgica-Valonia e Italia) sí creen posible realizar mejoras y hay quien sugiere que se fusionen los dos anexos con la introducción de umbrales de EIA obligatorios para cada categoría de proyectos. Austria, Francia y Grecia ya aplican este sistema y actualmente no distinguen entre proyectos del anexo I y del anexo II en su legislación nacional sobre esta materia.

3.2.8 Más de la mitad de los encuestados indican que su legislación nacional exige la EIA para categorías de proyectos distintas de las mencionadas en los anexos I y II. La categoría que aparece con más frecuencia son los campos de golf. También se sugieren otras incorporaciones a los anexos (en algunos casos, los Estados miembros indican que estas categorías ya están incluidas en su propia normativa), como por ejemplo:

- instalaciones para trabajar con sustancias de alto riesgo biológico;

- instalaciones para trabajar con organismos modificados genéticamente, como laboratorios y establecimientos de pruebas;

- campos de tiro;

- antenas de telefonía móvil;

- fabricación de cartón;

- aceleradores de partículas (a partir de 50 MeV);

- cría intensiva de ganado vacuno;

- campos de maniobras militares; y

- fabricación de cal.

Sin embargo, los encuestados no dejan claro si los cambios que proponen serían para el anexo I o para el anexo II; se entiende que la mayoría serían para el anexo II.

3.2.9 La sugerencia de incluir la cría intensiva de vacuno quizá merezca un análisis más profundo, ya que hay pruebas que apuntan a que este ganado produce altos niveles de contaminación por amoniaco en algunos países y que podría ser necesario ejercer cierto control a fin de cumplir los requisitos del Protocolo de la CEPE para combatir la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico (protocolo multicomponentes). La sugerencia de incluir la construcción de un campo de maniobras militares o su modificación o ampliación (para urbanizar un mínimo de 100 ha) es interesante porque afecta a cuestiones relacionadas con la defensa y la seguridad, que habitualmente están exentas de la EIA. Esta sugerencia se explica fundamentalmente porque esta clase de áreas de entrenamiento suelen estar localizadas en las proximidades de espacios naturales protegidos. Esta clase de sugerencias no deben considerarse una demanda de ampliación general del campo de aplicación de los anexos I y II. Varios encuestados consideran que no procede incorporar nuevos tipos de proyectos a los anexos I y II en estos momentos, puesto que las propias modificaciones son muy recientes y, por lo tanto, se juzga prematuro. Algunos Estados miembros ya han ampliado la lista de proyectos del anexo II para incluir algunos de los tipos mencionados y admiten que tanto la Directiva de EIA como sus propios procedimientos nacionales les permiten añadir nuevos proyectos al anexo II si lo consideran necesario. El hecho de que otros Estados no se expresen en esta línea y recomienden la inclusión de determinados proyectos en los anexos puede indicar que hace falta clarificar el grado de discrecionalidad que tienen los Estados miembros para ampliar el anexo II.

Resumen de conclusiones: Cambios introducidos por la Directiva 97/11/CE en los anexos I y II.

Parece ser que la división actual entre proyectos del anexo I y del anexo II y la flexibilidad que otorga la Directiva a los Estados miembros para incorporar tipos de proyectos al anexo I son cuestiones que apenas suscitan dudas. Los Estados miembros apoyan en gran medida el sistema de umbrales empleado en el anexo I.

Acción: Véase la recomendación 5.4.2.(i).

Selección de proyectos del anexo II a raíz de la Directiva 97/11/CE

3.2.10 Casi todos los Estados miembros parecen utilizar sistemas que combinan umbrales y estudios caso por caso (véase la tabla 7). Alemania, Austria, Bélgica-Bruselas, España, Francia, Italia, Países Bajos, Portugal y Reino Unido han establecido umbrales para que los proyectos que no alcancen determinados tamaños o no cumplan determinados criterios queden excluidos de la EIA. Sin embargo, es importante precisar esta afirmación, ya que cada Estado miembro aplica distintos sistemas para distintos tipos de proyectos. No todos los países tienen necesariamente umbrales de exclusión establecidos para todos los tipos de proyectos. En ocasiones, los umbrales obligatorios o de inclusión también actúan como umbrales de exclusión, de modo que el proyecto está sujeto a la EIA si supera un determinado umbral y exento si no lo alcanza. Algunos de los Estados miembros utilizan umbrales secundarios para seleccionar algunos proyectos, pero no todos. Otras veces, los proyectos que no alcanzan los umbrales obligatorios se someten a un procedimiento simplificado de EIA. Alemania, Austria, Francia y Grecia no hacen distinciones entre proyectos del anexo I y del anexo II y, en ambos casos, toman sus decisiones de selección basándose en umbrales obligatorios o de inclusión y en el estudio caso por caso de cada proyecto y su medio ambiente receptor. En algunos casos, sólo existen umbrales obligatorios para proyectos del anexo II y la selección se realiza mediante el estudio caso por caso de los proyectos que no alcanzan dichos umbrales. Los encuestados que utilizan esta práctica son de la opinión, en general, de que la necesidad de utilizar umbrales secundarios es limitada, ya que los umbrales obligatorios se han fijado (desde su punto de vista) en niveles muy bajos (las regiones de Flandes y Valonia de Bélgica, España, Irlanda y Portugal). En estas circunstancias, la autoridad competente puede exigir que el promotor realice la EIA aunque el proyecto no alcance un determinado umbral, o bien que se lleve a cabo un procedimiento simplificado de EIA. Varios Estados miembros aplican un sistema de EIA escalonado, basado fundamentalmente en la aplicación de umbrales obligatorios: siempre que se supera el umbral, se exige la EIA, y si no se supera, sólo se pide un informe o EIA simplificada. En Grecia, ello implica responder a un cuestionario. En Bélgica-Bruselas, el promotor debe presentar un informe ambiental para casi todos los proyectos del anexo II, salvo que el Gobierno considere necesario realizar una EIA completa. El sistema escalonado de EIA tiene la ventaja de que todos los proyectos del anexo II se someten a algún tipo de informe y evaluación, aunque entonces los requisitos de la Directiva sólo se cumplirán si la EIA simplificada no revela la existencia de efectos significativos para el ambiente.

Tabla 7: Mecanismos de selección del anexo II en los Estados miembros

Austria // La selección de proyectos se realiza mediante una combinación de umbrales y estudios caso por caso. Algunos umbrales conllevan la obligación de realizar la EIA. Los umbrales indicativos se utilizan con los estudios caso por caso y en las áreas sensibles se suelen partir sus valores por la mitad. También se utilizan umbrales de exclusión; los proyectos nuevos o modificados inferiores al 25% del umbral aplicado no requieren la EIA.

//

Bélgica // (Bruselas)

Para algunos tipos de proyectos se establecen umbrales que obligan a realizar la EIA (umbrales de categoría A). Los umbrales indicativos (umbrales de categoría B) se aplican en los estudios caso por caso y además sirven como umbrales de exclusión de pequeñas instalaciones.

(Flandes)

En principio, se propone establecer en la legislación una lista de tipos de proyectos o actividades (que incluyen algunos umbrales) que deben someterse a la EIA. En una segunda lista se identificarán actividades que habrán de someterse a un estudio caso por caso.

(Valonia)

Se emplea un sistema de umbrales fijos obligatorios. Si no se alcanzan estos umbrales, la EIA no es necesaria.

//

Dinamarca // La selección de proyectos del anexo II se realiza fundamentalmente a través de estudios caso por caso, aplicando criterios basados en el anexo III. Existe un conjunto limitado de umbrales obligatorios y criterios de localización y si no se alcanzan estos umbrales se adopta el sistema de estudio caso por caso. No existen umbrales de exclusión.

//

Finlandia // Algunos proyectos del anexo II se han incluido en la lista obligatoria con umbrales. Para el resto de proyectos del anexo II se utiliza sobre todo el estudio caso por caso, sin umbrales indicativos o de exclusión.

//

Francia // Se utilizan umbrales y criterios de exclusión (tanto técnicos como monetarios y también relacionados con la naturaleza de la propuesta). En principio, todos los proyectos que no quedan excluidos de esta manera deben someterse a la EIA. En ocasiones se utiliza un procedimiento de EIA simplificada, si no se considera necesaria una EIA completa.

//

Alemania // Se emplea un sistema de umbrales obligatorios. Si no se alcanzan estos niveles, se fijan umbrales adicionales de orden general o relacionados con el emplazamiento del proyecto. En la «selección de orden general», deben examinarse con detalle los criterios basados en el anexo III. En la «selección basada en el emplazamiento», los umbrales son inferiores y se concentran en los criterios relativos exclusivamente al emplazamiento propuesto para el proyecto.

//

Grecia // Para los proyectos del anexo II se utiliza una lista obligatoria que define los umbrales y los criterios que determinan la necesidad de realizar la EIA. Si los proyectos no alcanzan estos límites, se aplica un procedimiento de «EIA simplificada».

//

Irlanda // Se han establecido umbrales obligatorios para cada una de las categorías de proyectos del anexo II. Existe una base jurídica que permite exigir la EIA si un proyecto no alcanza estos umbrales y la autoridad competente considera que pueden existir efectos significativos para el medio ambiente (por referencia a los criterios del anexo III). No existen umbrales de exclusión.

//

Italia // Se utiliza una lista para identificar proyectos del anexo II que deben someterse a la EIA. Otros proyectos del anexo II se seleccionan mediante una combinación de umbrales y estudios caso por caso. Se han fijado umbrales de exclusión para casi todos los proyectos del anexo II.

1.1.1. //

Luxemburgo // No se ha recibido información.

//

Países Bajos // Para los proyectos del anexo II se han establecido umbrales que, si se superan, obligan a realizar un estudio caso por caso (utilizando criterios del anexo III). Si no se alcanzan estos umbrales, la EIA no es necesaria.

//

Portugal // Se utilizan umbrales obligatorios para seleccionar proyectos del anexo II. En las áreas sensibles se aplican diferentes umbrales. No existe la selección caso por caso.

//

España // Se utilizan umbrales obligatorios para identificar proyectos que deben someterse a la EIA. Otros proyectos del anexo II se seleccionan mediante una combinación de umbrales indicativos y estudios caso por caso. No existen umbrales de exclusión.

//

Suecia // Determinados tipos de proyectos tienen la obligación general de realizar la EIA, como los ferrocarriles, las carreteras o la fabricación de cemento. En relación con otros proyectos, se utiliza una combinación de umbrales obligatorios y estudios caso por caso. No existen umbrales de exclusión.

Reino Unido // La selección de proyectos se realiza mediante una combinación de umbrales indicativos y estudios caso por caso. Se han establecido umbrales exclusivos y si no se alcanzan la EIA no es necesaria (salvo en circunstancias excepcionales en las que el Secretario de Estado puede reservarse el derecho de exigir la EIA).

3.2.11 Algunos Estados miembros han pasado algunos tipos de proyectos del anexo II a su propio anexo I (por ejemplo, Dinamarca y Finlandia). En varios Estados miembros se han establecido umbrales obligatorios para algunos proyectos del anexo II y, en esas circunstancias, es fundamental que exista un procedimiento de selección caso por caso para los proyectos que no alcanzan dichos umbrales (el sistema «semafórico modificado», véase el apartado 3.2.3 anterior). Dinamarca, Finlandia y Suecia parecen realizar un estudio caso por caso de la mayoría de los proyectos del anexo II que no han pasado a su propia lista obligatoria (anexo I). No está claro qué sistemas de selección se utilizan en algunos Estados que han descentralizado la función de EIA a escala regional y no se han presentado evidencias de la aplicación práctica de los sistemas de EIA. Tampoco existe información acerca de la aplicación práctica de los umbrales o procedimientos de selección caso por caso por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros.

3.2.12 Casi todos los Estados miembros han establecido sus propios criterios de selección o umbrales indicativos o utilizan los criterios de selección del anexo III. Cuando un Estado miembro establece sus propios criterios de selección, se basa en gran medida en la lista del anexo III, pero ampliándola para incluir determinadas zonas designadas en el nivel nacional u otros factores como paisajes históricos y culturales o características arqueológicas. Los Estados miembros se han pronunciado en general de manera positiva sobre la eficiencia de los criterios de selección del anexo III. Por recomendación de la Comisión, casi todos los países (inclusive Austria, Dinamarca, España, Finlandia, Irlanda, Países Bajos, Reino Unido y Suecia) han realizado ya la transposi