COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 04.12.1997 
COM(97) 620 final 
INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
sobre la aplicación del 
Reglamento (CEE) n°2078/92 del Consejo 
sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio 
ambiente y la conservación del espacio natural 

Prefacio 
Todas las actividades agrarias repercuten en el entomo rural. El tradicional paisaje europeo y la biodiversidad 
asociada al mismo son, en gran medida, el resultado de muchos siglos de producción agrícola. Igualmente 
importante es la contribución de la agricultura al mantenimiento de la sociedad rural. Para que el campo siga 
siendo un medio vivo y en evolución, el sector agrario deberá desempeñar un papel fundamental, a la vez 
como actividad económica destacada en las zonas rurales y como forma más importante de utilización de la 
tierra. 
Una gran parte de la actividad agraria beneficia directamente al ambiente natural, bien manteniendo el espacio 
natural, bien, tratándose de pastos extensivos, preservando habitats seminaturales valiosos y a menudo 
amenazados. Ahora bien, no toda la actividad agraria repercute positivamente en el medio ambiente ya que 
algunas prácticas, especialmente determinadas técnicas de producción intensiva incorporadas en las últimas 
décadas, son las causantes de daños tales como la degradación del suelo, la contaminación y la utilización 
excesiva del agua, y la reducción de la biodiversidad. 
En cierta medida, los sistemas agrarios beneficiosos para el medio ambiente pueden fomentarse mediante 
códigos de prácticas correctas, respaldándolos, cuando sea necesario, con restricciones legales. No obstante, 
dentro del ámbito de las prácticas aceptables, es posible que los agricultores respondan a las presiones 
económicas provocando la intensificación de las tierras buenas, la infrautilización de las tierras marginales o 
adoptando prácticas agrarias que reduzcan los beneficios ambientales. Pocos agricultores pueden mantener o 
adoptar técnicas respetuosas con el medio ambiente cuando estas dan como resultado una reducción de la 
renta. De ahí que se vengan reclamando, desde hace tiempo, pagos procedentes de las arcas públicas para los 
agricultores que realicen gastos o pierdan renta en virtud de acuerdos encaminados a favorecer el medio 
ambiente. 
El Reglamento (CEE) n° 2078/92 del Consejo, o reglamento agroambiental, establece programas para 
estimular a los agricultores a realizar en sus tierras actividades que sean beneficiosas para el medio ambiente. 
Los programas, en los que se reconoce el coste de tales actividades, tienen asimismo por objeto contribuir a la 
renta de los agricultores qué presten servicios ambientales. Este reglamento se adoptó como medida 
complementaria de la reforma de la política agrícola común que se inició en mayo de 1992 transformando de 
manera consensuada varios de las organizaciones de mercado más importantes. 
De acuerdo con el artículo 10 del reglamento agroambiental, la Comisión tiene que presentar al Consejo y al 
Parlamento un informe sobre la aplicación del mismo tres años después de su entrada en vigor. Si bien algunos 
de los primeros programas entraron en vigor en 1993, la mayoría no se aprobaron hasta 1994 y unos cuantos, 
principalmente los de los tres nuevos Estados miembros, no fueron aprobados hasta 1995. 
La primera parte del informe describe el contenido del reglamento agroambiental. La segunda explica su 
imbricación con la política agrícola común y otros instrumentos normativos comunitarios, y en la tercera se da 
cuenta de su aplicación hasta 1997. En la última parte del informe se extraen algunas conclusiones basándose 
en la aplicación que se ha hecho hasta ahora y se presentan recomendaciones coherentes con el énfasis que, de 
manera creciente, se hace en los programas medioambientales de la AGENDA 2000. Ahora bien, no hay que 
olvidar que este informe no es una evaluación ni tiene por objeto presentar un análisis pormenorizado de la 
repercusión de los programas agroambientales. 
2-
Indice de Contenidos 
1. PUESTA EN VIGOR DEL REGLAMENTO AGROAMBIENTAL 4 
1.1 La reforma de la PAC y el reglamento agroambiental 4 
1.2 Medidas agroambientales 4 
1.3 Cuantía de las primas y contribución financiera comunitaria 5 
1.4 Licitación 6 
1.5 Ayudas a las inversiones 6 
1.6 Ayudas estatales 6 
1.7 Obligaciones de los agricultores 6 
1.8 Procedimiento de aprobación 7 
1.9 Disposiciones de aplicación .7 
1.10 Programas agroambientales 8 
2. MARCO COMUNITARIO GENERAL 11 
2.1 Interacción con las organizaciones comunes de mercado 11 
2.2 Políticas estructurales, cohesión y empleo 12 
2.3 Acuerdos internacionales 13 
2.4 Política ambiental 14 
2.5 Recursos genéticos e investigación ..15 
2.6 Bienestar animal y caza 15 
3. APLICACIÓN DE LOS PROGRAMAS HASTA 1997 16 
3.1 Fase inicial: aprobación de los programas... 16 
3.2 Estimaciones presupuestarias y dotación del FEOGA 16 
3.3 Presupuesto total de los programas 17 
3.4 Datos relativos a la aplicación 18 
3.5 Control, evaluación y seguimiento por parte de la Comisión 19 
3.6 Evaluación de las medidas por categorías 21 
3.7 Evolución de la gestión de los programas y de la administración 24 
4. CONCLUSIONES 28 
4.1 Cuestiones pendientes 28 
4.2 Reflexiones sobre posibles modificaciones 32 
4.3 Evolución futura 36 
ANEXO: decisiones de aprobación y modificación de los programas 38 
-3 
1. PUESTA EN VIGOR DEL REGLAMENTO AGROAMBIENTAL 
1.1 La reforma de la PAC y el reglamento agroambiental 
En mayo de 1992, el Consejo de Ministros acordó reformar algunos de las 
organizaciones de mercado más importantes de la política agrícola común (PAC), entre 
ellos los cultivos herbáceos, la carne de vacuno, el sector ovino, la leche y los productos 
lácteos, y el tabaco. Las reformas 
tenían por finalidad adecuar la 
producción a la evolución real de los 
mercados, utilizar los recursos 
presupuestarios de manera más eficaz, 
animar a los agricultores a producir de 
acuerdo con métodos respetuosos con 
el medio ambiente y garantizar a los 
consumidores un suministro abundante 
de alimentos de gran calidad a precios 
más bajos1. Además de la modificación 
de las organizaciones de mercado se 
añadieron tres medidas 
complementarias en los ámbitos 
siguientes: medidas agroambientales, 
silvicultura y jubilación anticipada. El 
reglamento agroambiental2 establece un 
régimen de ayudas con tres objetivos 
generales3: acompañar los cambios 
previstos en el contexto de las 
organizaciones comunes de mercado, 
contribuir a la realización de los 
objetivos de las políticas comunitarias 
en materia de agricultura y medio 
ambiente, y contribuir a garantizar una 
renta adecuada a los agricultores que 
realicen una actividad respetuosa con el 
medio ambiente. 
1.2 Medidas agroambientales 
El artículo 1 del reglamento fija siete 
objetivos específicos que se confía 
conseguir con • las medidas 
Nota de prensa de la Comisión de 21.5.1992. Cuadro 1.1: Objetivos específicos de las medidas 
agroambientales: artículo 1 de a) a g). 
a) 
b) 
c) utilización de prácticas de producción agraria que 
disminuyan los efectos contaminantes de la 
agricultura; 
extensificación de la agricultura y la ganadería y 
transformación de las tierras de cultivos herbáceos en 
pastizales extensivos; 
protección y mejora del medio ambiente, del espacio 
natural, del paisaje, de los recursos naturales, de los 
suelos y de la diversidad genética; 
conservación de tierras agrícolas y forestales 
abandonadas; 
retirada de la producción de las tierras de labor a largo 
plazo, con fines relacionados con el medio ambiente; 
gestión de las tierras con vistas al acceso del público; 
educación y formación. 
Cuadro 1.2: Medidas agroambientales de gestión de 
la tierra: artículo 2-1) a)-g). 
a) agricultura ecológica y de bajos insumos: reducir 
sensiblemente la utilización de fertilizantes y/o 
productos fitosanitarios manteniendo las reducciones 
ya iniciadas, introduciendo o manteniendo métodos de 
agricultura ecológica; 
b) producción extensiva de vegetales y forrajes: 
proceder, por medios diferentes de los contemplados 
en el punto a), a extensificar las producciones 
vegetales, incluidas las forrajeras, a mantener los 
métodos de producción extensiva o a transformar las 
tierras de cultivos herbáceos en pastizales extensivos; 
c) extensificación de la producción ganadera: reducir la 
carga de la cabana bovina u ovina por unidad de 
superficie forrajera; 
d) otras prácticas agrarias medioambientales: utilizar 
otras prácticas de producción compatibles con la 
exigencia de la protección del medio ambiente y de 
los recursos naturales, y con la conservación del 
espacio natural y el paisaje, o criar animales de razas 
locales en peligro de.extinción; 
e) mantenimiento de tierras abandonadas: efectuar el 
mantenimiento de las tierras agrícolas o forestales 
abandonadas; 
f) retirada de tierras a largo plazo: retirar de la 
producción las tierras de labor durante al menos veinte 
años para utilizarlas con fines relacionados con el 
medio ambiente, en particular para constituir reservas 
de biotopos o parques naturales, o para proteger los 
sistemas hidrológicos; 
g) acceso público: permitir la entrada en tierras agrícolas 
privadas. 
2 Reglamento (CEE) n° 2078/92, DO N° L 215 de 30.7.1992, p.85, cuya última modificación la constituye el 
Reglamento (CE) N° 2772/95. 
3 Ibidem, artículo 1. 
4-
agroambientales (Cuadro 1.1). Estos objetivos se canalizan a través de medidas de 
gestión de la tierra (Cuadro 1.2) y mediante proyectos de formación y demostración, tal 
como se establece en los artículos 2 y 6. 
Las medidas de formación, que los Estados miembros pueden adoptar de manera 
facultativa, deben abarcar prácticas agrarias o forestales beneficiosas para el medio 
ambiente4. También podrán adoptarse medidas adicionales con el fin concreto de crear 
cursillos, periodos de prácticas y proyectos de demostración5. 
1.3 Cuantía de las primas y contribución financiera comunitaria 
Los pagos que se conceden en virtud de 
obligaciones contraídas por los 
agricultores6. A las primas que se basan 
en los gastos realizados y en la renta 
perdida, se les resta los posibles ingresos 
adicionales o los ahorros resultantes de 
la participación en el régimen. Además, 
cuando sea necesario, puede añadirse un 
incentivo. Los incentivos deben 
justificarse basándose en criterios 
objetivos y, como norma, no deben 
superar el 20% de la renta perdida y los 
gastos7. Así pues, hay que considerar las 
primas como una compensación por el 
coste que supone suministrar bienes 
públicos de valor ambiental, y no como 
subvenciones en sentido económico. 
El reglamento8 establece los límites 
superiores de las primas cofinanciadas 
con fondos comunitarios. Estos 
importes, que se modificaron en 
noviembre de 1995 en función de los 
ajustes de los tipos de cambio9, se 
ofrecen en el Cuadro 1.3. La 
financiación comunitaria, que corre a 
cargo de la Sección Garantía del 
FEOGA10, asciende al 75% en las los programas se calculan en relación con las 
Cuadro 1.3: Cuantía máxima de las primas que pueden ser 
cofinanciadas por el FEOGA 
categoría del gasto importes importes 
máximos máximos 
iniciales desde 1996 
(ecus/ha) (ecus/ha) 
cultivos anuales por los que se 
concede una prima por hectárea 150 181,1 
en virtud de la normativa que 
regula los mercados 
correspondientes 
otros cultivos anuales y pastos 250 301,9 
cultivos anuales y pastos, si el 
agricultor ha contraído uno o 350 422,6 
varios compromisos de los 
mencionados en el artículo 2-1) a) 
y b), y uno de los compromisos a 
que se refiere el artículo 2-1) d). 
cada unidad que se reduzca de 210/ 253,6/ 
ganado mayor de la especie UGM UGM 
bovina u ovina. retirada retirada 
cada unidad de ganado mayor de 100/ 120,8/ 
raza en peligro, que se críe UGM UGM 
criada criada 
olivares especializados 400 483 
cítricos 1000 1208 
otros cultivos perennes y vino 700 845.3 
mantenimiento de superficies 250 301,9 
abandonadas 
cultivo y multiplicación de 
vegetales útiles adaptados a las 250 301,9 
condiciones locales y amenazados 
por la erosión genética 
retirada de tierras 600 724,5 
gastos por cursillos 2500/ 3019 
persona/ /persona/ 
cursillo cursillo 
4 Ibidem, apartado 2 del artículo 2. 
5 Ibidem, artículo 6. 
6 Ibidem, artículo 5. 
7 Reglamento (CE) n° 746/96, artículo 9. 
8 Reglamento (CEE) n° 2078/92, artículos 4 y.6. 
9 Reglamento (CE) n° 2772/95, DO No L 288 de 1.12.1995, p.35, rectificado por el Reglamento (CE) n° 
1962/96 de 11.10.1996, DO No L 259 de 12.10.1996, p.7. 
10 FEOGA: Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. 
-5-
regiones del objetivo n° 1 y al 50% en las demás. El 25% o el 50% restante corre a cargo 
del Estado miembro. 
1.4 Licitación 
Diversas partes interesadas han examinado la posibilidad de presentar solicitudes de 
contratos agroambientales mediante licitaciones. La normativa agroambiental no prohibe 
esta vía de actuación, siempre que se respeten las condiciones de concesión. En concreto, 
es necesario limitar la cuantía de las primas para evitar que, como resultado de las 
licitaciones, se obtengan primas superiores a los importes máximos autorizados para las 
medidas agroambientales. 
1.5 Ayudas a las inversiones 
Ni las ayudas a los equipamientos ni a las inversiones están incluidas en la parte 
cofinanciable de los programas agroambientales, pero pueden recibir ayudas en los 
términos y condiciones establecidos en los programas pertinentes de los Fondos 
estructurales. En concreto, las subvenciones a las inversiones para la mejora de la 
agricultura compatible con el medio pueden ser aprobadas al amparo del reglamento de 
ayuda a las inversiones1 l y ser cofinanciadas por la Comunidad. 
1.6 Ayudas estatales 
Además de las medidas mencionadas anteriormente, que son las que pueden acogerse a 
una cofinanciación comunitaria, los Estados miembros pueden aplicar medidas 
agroambientales subvencionadas públicamente en condiciones distintas de las 
establecidas en la normativa o cuyo importe supere el límite máximo de la 
cofinanciación comunitaria12. Las ayudas estatales deben cumplir los objetivos del 
reglamento y las normas que sobre este tipo de ayudas se establecen en los artículos 92-
94 del Tratado de Roma, que, entre otras cosas, exige que las ayudas se notifiquen a la 
Comisión y se aprueben. La aprobación de las ayudas estatales para inversiones está 
supeditada a las disposiciones pertinentes de la normativa sobre ayudas a la inversión. 
1.7 Obligaciones de los agricultores 
Aunque los agricultores no están obligados actualmente a adoptar ninguna de las 
medidas que dan derecho a la percepción de una prima, la aplicación de los programas es 
obligatoria en los Estados miembros. Los agricultores pueden optar entre seguir 
ejerciendo sus actividades agrarias habituales o aceptar las condiciones y restricciones 
que se establecen en el régimen agroambiental. Quienes se comprometen a aplicar los 
programas, tienen que cumplir las obligaciones durante el periodo señalado en ellos, que 
debe ser al menos de cinco años, llegando a los veinte en el caso de la retirada a largo 
plazo. Los agricultores sólo pueden finalizar su participación antes de lo acordado en 
casos excepcionales, como fuerza mayor, o cuando, de lo contrario, resultase poco 
razonable insistir en el mantenimiento de sus compromisos. 
11 Reglamento (CE) n° 950/97 relativo a la mejora de la'eficacia de las estructuras agrarias, de 20.5.1997, DO 
n°L 142 de 2.6.1997, p.l. 
12 Reglamento (CEE) n° 2078/92, artículo 10. . 
Si bien el reglamento prevé la adopción de medidas obligatorias que cumplan los 
compromisos comunitarios respecto al medio ambiente13, esta disposición no se ha 
llevado a la práctica y la Comisión no se ha visto enfrentada a circunstancias que 
justificasen la adopción de medidas obligatorias. 
1.8 Procedimiento de aprobación 
Cada Estado miembro prepara y presenta a la Comisión, con vistas a su aprobación, uno 
o varios proyectos de programa. Las propuestas de programa incluyen, entre otras cosas, 
una descripción de las características geográficas y agrarias de la zona de que se trate, 
una descripción de los objetivos perseguidos, las condiciones de concesión de la ayuda y 
una estimación de los gastos14. La Comisión examina el programa para cerciorarse de su 
conformidad con la normativa agroambiental y la coherencia del mismo con los 
programas agrícolas, las organizaciones de mercado y otras políticas comunitarias 
vigentes. Los Estados miembros notifican, también, las disposiciones administrativas 
nacionales pertinentes y facilitan datos a la Comisión para que ésta pueda comprobar que 
los cálculos presupuestarios, los mecanismos de control financiero y la administración 
son los adecuados. La Comisión aprueba los programas según el procedimiento del 
comité de gestión, que incluye la consulta a los Estados miembros reunidos en el Comité 
STAR15, basándose en un documento de trabajo de la Comisión, que describe el 
programa, y en un proyecto de decisión. 
1.9 Disposiciones de aplicación 
La Comisión ha adoptado dos grupos de disposiciones de aplicación. El primero incluye 
los procedimientos de seguimiento financiero16 y se adoptó en 1994. El segundo 
reglamento de la Comisión por el que se establecen disposiciones de aplicación17, que se 
adoptó en 1996, se ocupa de una serie de problemas de aplicación e incorpora el 
reglamento de 1994. En concreto, el reglamento de aplicación aclara las obligaciones de 
los Estados miembros con respecto a los efectos del seguimiento, la evaluación, las 
comprobaciones, las sanciones, la modificación de los contratos y la forma de evitar los 
pagos por partida doble. En este reglamento se recogen también las condiciones de 
concesión impuestas por la Comisión en lo tocante a la agricultura extensiva, las 
unidades lineales, las tierras abandonadas, la retirada ecológica, los cursillo, periodos de 
prácticas y proyectos de demostración y el cálculo de las primas18. 
13 Ibidem, apartado 5 del artículo 4. 
14 Ibidem, artículo 3. 
15 STAR: Comité sobre estructuras agrícolas y desarrollo rural. 
16 Reglamento (CE) n° 1405/94 de la Comisión, DO L 154 de 21.6.1994, p. 12. 
17 Reglamento (CE) n° 746/96 de la Comisión, DO L 102 de 25.4.1996, p. 19, modificado por el Reglamento 
(CE) n° 435/97 de la Comisión de 6.3.1997, DO L 67 de 7.3.1997, p.2. 
18 Los temas y motivos que justificaron la adopción del reglamento se expusieron en el documento de trabajo 
STAR VI/8670/95, en el que se basaron los debates previos a la redacción del reglamento. 
1.10 Programas agroambientales 
1.10.1 Aplicación nacional y por zonas 
En principio, los programas deben aplicarse a través de programas zonales en todo el 
territorio de los Estados miembros19. Los programas pueden abarcar todas las medidas 
de utilización de la tierra recogidas en el régimen, excepto cuando las características 
específicas de una zona justifiquen la restricción de las ayudas que le corresponden. 
Además, cada programa de zona debe reflejar la diversidad de las situaciones 
medioambientales, las condiciones naturales, las estructuras agrarias y los principales 
tipos de agricultura practicados. Asimismo, los programas deben respetar la política 
ambiental comunitaria. Los programas de zona pueden complementarse con un 
régimen nacional aplicable en todas partes (horizontalmente), que incluya una o varias 
de las medidas. La diferencia entre los programas de zona y los programas nacionales 
han sido interpretados de distintas formas en los Estados miembros. 
Hasta junio de 1997, la Comisión había aprobado 127 programas, la mayoría de los 
cuales han sido modificados, algunos en varias ocasiones. En total, la Comisión ha 
tomado 265 decisiones de aprobación o enmienda. Los programas figuran en negrita en 
el Anexo, indicándose las modificaciones mediante la abreviación 'mod' 
(modificación). Los programas aprobados presentan características muy diversas, por 
lo que la comparación entre los programas de los Estados miembros sólo es posible de 
manera muy limitada, dado que aún no se dispone de instrumentos para realizar un 
análisis comparativo de este tipo. 
1.10.2 Diversidad de la aplicación 
En cada Estado miembro se han preparado programas a escala nacional, regional o 
local, dependiendo del grado de descentralización administrativa y de la diversidad 
ambiental del territorio. El énfasis que se hace en los diferentes objetivos ambientales 
de los programas varía considerablemente entre los Estados miembros en función de la 
conciencia ecológica de los agricultores, y de las características y las necesidades 
ambientales de los Estados miembros. Los Estados miembros cuyos programas 
incluyen medidas que pueden aplicarse de manera general en todo el Estado son 
Finlandia, Grecia, Irlanda, Luxerriburgo, los Países Bajos, Portugal y Suecia. En la 
mayor parte de los demás Estados miembros, los programas incluyen una mezcla de 
medidas, unas aplicables en todo el territorio y otras a escala regional (Austria, 
Bélgica, Dinamarca, Francia, España y el Reino Unido). En cambio, en Alemania e 
Italia casi todos los programas son de ámbito regional. No obstante, en muchos 
programas, tanto de ámbito nacional como regional, todas las medidas o algunas de 
ellas van dirigidas a zonas medioambientales y con ellas se persiguen objetivos locales 
específicos. La Comisión no ha recibido ninguna propuesta de programas que rebasen 
las fronteras de los Estados miembros cuando las condiciones agroambientales 
existentes a ambos lados de las fronteras sean similares. 
19 Reglamento (CEE) n° 2078/92, artículo 3. 
Asimismo, los Estados miembros han escogido diferentes formas de combinar en sus 
programas las medidas que se recogen en la normativa agroambiental. Sólo en un 
número reducido de Estados miembros, las medidas recogidas en los programas 
corresponden exactamente a las establecidas en el apartado 1 del artículo 2 del 
reglamento agroambiental. En otros programas, sin embargo, se han elaborado medidas 
integradas, haciendo uso de diferentes epígrafes del apartado 1 del artículo 2 sin 
tratarlos de forma separada. En total, los programas de los Estados miembros suman 
mas de 2.200 medidas distintas. Cuadro 1.4: Categorías de medidas agroambientales 
Agricultura productiva beneficiosa para el medio 
ambiente 
a) 
b) 
c) agricultura ecológica 
agricultura no ecológica con mejoras 
ambientales 
mantenimiento de los sistemas de baja 
intensidad existentes 
Gestión de tierras sin producción (retirada por 20 
años, mantenimiento de tierras abandonadas, 
mantenimiento del paisaje, acceso público, etc.) 
Proyectos de formación y demostración 1.10.3 Principales categorías de 
medidas dentro de los programas 
de los Estados miembros 
Para comparar los programas a lo largo de 
la UE, puede realizarse una división en 
subcategorías análogas. En el caso de las 
medidas que se recogen en los artículos 2 
y 6 del reglamento agroambiental, 
destacan claramente tres categorías principales, que figuran en el Cuadro 1.4: 
agricultura productiva beneficiosa para el medio ambiente, gestión de la tierra que no 
conlleva una producción y proyectos de formación y demostración. 
Excepción hecha de los Países Bajos, los programas ambientales de todos los Estados 
miembros corresponden principalmente a la primera categoría: más del 80% del gasto 
presupuestado en la UE para los programas se destina a subvencionar la agricultura 
productiva respetuosa con el medio ambiente. Para que la comparación de los 
programas sea más correcta, se ha subdividido esta categoría según la intensidad y las 
características de las obligaciones ambientales. Debe señalarse que, dado que cada 
Tipos de medidas / % financiación 
1(a) agricultura ecológica 
1(b) agricultura no ecológica con 
mejoras ambientales 
1(c) mantenimiento de sistemas de baja 
intensidad 
2 gestión de tierras sin producción 
3 proyectos de formación y de 
demostración 
Total B 
20% 
58% 
5% 
14% 
3% 
100% Dk 
24% 
46% 
16% 
14% 
0% 
100% D 
1% 
56% 
21% 
21% 
1% 
100% El 
14% 
35% 
0% 
50% 
0% 
100% E 
4% 
35% 
15% 
42% 
4% 
100% F 
3% 
15% 
79% 
3% 
1% 
100% in 
2% 
49% 
21% 
24% 
4% 
100% I 
23% 
43% 
22% 
10% 
2% 
100% NL 
2% 
32% 
0% 
0% 
66% 
100% L 
1% 
39% 
56% 
3% 
0% 
100% Os 
17% 
59% 
21% 
3% 
0% 
100% P 
4% 
18% 
68% 
6% 
4% 
100% Fin 
6% 
42% 
42% 
7% 
5% 
100% S 
15% 
6% 
71% 
1% 
7% 
100% UK 
2% 
53% 
30% 
14% 
0% 
100% UE-15 
8% 
41% 
35% 
14% 
3% 
100% 
Cuadro 1.5: Porcentaje estimado del gasto presupuestado en cada Estado miembro (programas de 1996), por tipos de medidas 
Tipos de medidas 
11(a) agricultura 
ecológica 
• 1(b) agricultura no 
ecológica con mejoras 
ambientales 
01(c) mantenimiento de 
sistemas de baja 
intensidad 
• 2 gestión de tierras sin 
producción 
13 proyectos de 
formación y de 
demostración Estados miembros 
Figura 1.5 
programa supone una conceptualización diferente, las divisiones entre categorías deben 
manejarse con cuidado y considerarse como aproximaciones. En el Cuadro 1.5 figuran 
los porcentajes aproximados del gasto medio por programa, basados en los programas 
aprobados hasta marzo de 1996. Por su parte, la Figura 1.5 muestra la división dentro 
del presupuesto de cada Estado miembro, así como los métodos de aplicación 
adoptados en la Unión Europea. Por ejemplo, los Países Bajos han centrado su 
aplicación en los proyectos de demostración e información. Varios Estados miembros, 
principalmente Finlandia, Francia, Luxemburgo, Portugal, Suecia y algunos estados 
federados alemanes, disponen de medidas importantes para mantener las prácticas 
extensivas actuales, mientras que este tipo de medidas no figuran en los programas de 
Grecia. La aplicación en cada Estado miembro hasta 1997 se recogerá en un 
documento de trabajo que deberá presentarse al Comité STAR. 
10 
2. MARCO COMUNITARIO GENERAL 
Las secciones siguientes ilustran cómo los programas agroambientales están vinculados a 
otras medidas de la PAC, a ía política comunitaria más amplia, y cómo los objetivos 
ambientales forman parte de la PAC en su conjunto. 
2.1 Interacción con las organizaciones comunes de mercado 
Las medidas ambientales llevan incluidas en los programas estructurales muchos años y 
los programas agroambientales están estrechamente relacionados con las organizaciones 
de mercado de la PAC, sobre todo tras la reforma de 1992. Los pagos corren a cargó de 
la Sección Garantía del FEOGA y los programas son obligatorios en todos los Estados 
miembros. Un objetivo expreso de la normativa agroambiental es acompañar a la reforma 
de la PAC o contribuir al éxito de la misma. 
En el marco de las organizaciones de mercado, los efectos ambientales positivos logrados 
en varios sectores resultan más patentes debido a los cambios efectuados en los sistemas de 
ayuda y al fomento de condiciones ambientales para la concesión de algunas primas. No 
obstante, las organizaciones de mercado, en la medida en que fomentan la producción, 
pueden suponer un estímulo para que los agricultores adopten prácticas que afectan al 
medio ambiente. Ejemplos concretos de ello son las ayudas para el ensilado de cereales y 
otras primas que reducen el atractivo que puede tener el mantenimiento de los pastos 
extensivos. Estas cuestiones se examinan en la publicación de la Comisión "Agricultura y 
Medio ambiente"20, en la que se hace hincapié en que, en un sistema de producción 
sostenible, los costes y ventajas ambientales deben integrarse completamente en cualquier 
evaluación de la eficacia económica. El ejemplo más reciente es el del régimen de las frutas 
y hortalizas, de acuerdo con el cual las agrupaciones de productores tienen que aplicar 
medidas agroambientales21, haciéndose referencia de forma específica en él a los objetivos 
del reglamento agroambiental (Cuadro 1.1). El efecto de estas medidas que dependen de la 
organización del mercado podría traducirse en la reducción de la aplicación de los 
programas agroambientales del Reglamento (CEE) n° 2078/92. La Comisión está tratando 
de garantizar tanto la coherencia entre la aplicación a escala nacional de las medidas del 
sector de las frutas y hortalizas y las medidas agroambientales pertinentes, como el 
cumplimiento de los principios genérales relativos a los pagos públicos para producciones 
ambientales. 
Los compromisos agroambientales elevan el nivel ambiental de las actividades productivas 
correspondientes, por las que los agricultores pueden recibir también ayuda del mercado. De 
este modo, las medidas agroambientales pueden contribuir a la mejora de los efectos 
ambientales de la agricultura subvencionada mediante las organizaciones de mercado. Estos 
efectos son especialmente acentuados en el caso de los contratos que abarcan la producción 
total de una explotación. 
20 'Agriculture and Environment', A. Cammarata, CAP Working Notes Series, European Commission, 
Luxemburgo, 1997, ISBN 92-827-3942-2. 
21 Reglamento (CEE) n° 2200/96 del Consejo, de 28.10.1996, por el que se establece la organización común 
de mercados en el sector de las frutas y hortalizas, DO L 297 de 21.11.1996, p.l, apartado 4 del artículo 15. 
- 11-
2.2 Políticas estructurales, cohesión y empleo 
La contribución de los programas y medidas estructurales (los programas regionales de los 
objetivos n°s 1, 5 b) y 6, las medidas del objetivo n°5 a) y los proyectos y redes LEADER) a 
los objetivos ambientales se describen en "Agricultura y Medio ambiente"22. El objetivo n° 
5 a) incorporaba inicialmente algunas medidas agroambientales, como primas por 
extensificación y retirada de tierras a largo plazo con fines ambientales, que se sustituyeron 
por las medidas equivalentes de la normativa agroambiental. No obstante, de las medidas 
del objetivo n° 5 a) que siguen vigentes, dos en concreto afectan a la relación entre la 
agricultura y el medio ambiente: las ayudas a los agricultores de montaña y de otras zonas 
desfavorecidas para compensar las desventajas naturales permanentes de este tipo de 
agricultura (indemnizaciones compensatorias) y las ayudas a la inversión para mejorar el 
entorno natural. 
El objetivo de las indemnizaciones compensatorias es prestar apoyo a la agricultura de las 
zonas desfavorecidas, en las que es necesario proteger el espacio natural, compensando las 
desventajas naturales de este tipo de agricultura. Las zonas agrarias desfavorecidas 
corresponden en gran medida a zonas en las que se practican sistemas de agricultura de baja 
intensidad que resultan valiosos para el medio ambiente. 
Pueden concebirse programas de inversión con la finalidad de satisfacer las necesidades de 
capital de los programas de ayudas agroambientales. En algunos casos, el éxito de las 
medidas agroambientales depende de las inversiones de capital; en otros, es difícil trazar 
una línea divisoria entre éstas y las actividades que pueden acogerse a las ayudas al amparo 
de la normativa agroambiental. 
Las ayudas a la inversión que pueden obtenerse en virtud de las medidas del objetivo n°5 a) 
y los programas de los objetivos n°s 1 y 6 abarcan un espacio más amplio que el programa 
agroambiental, y la coordinación entre los tipos de programación puede plantear 
dificultades. La aprobación y la aplicación de programas agroambientales y de desarrollo 
rural están sujetas a procedimientos, fechas y criterios que reducen aún más la posibilidad 
de hacer coincidir las ayudas de capital y las agroambientales. Los programas regionales, 
incluidos los del objetivo n° 5 b), en general pueden contemplar medidas agroambientales, 
principalmente las destinadas a proteger zonas naturales y paisajes tradicionales. 
De acuerdo con la práctica de los Fondos estructurales, la contribución comunitaria para los 
programas agroambientales de las regiones del objetivo n° 1, cuyo desarrollo padece 
retrasos, es superior (75% a cargo del FEOGA) a la de las demás regiones (50% a cargo del 
FEOGA). Con respecto al efecto de cohesión de los programas, los datos preliminares 
ponen de manifiesto que los beneficiarios de los programas más amplios suelen ser los 
agricultores situados fuera de las regiones del objetivo n° 1, lo que quizá indica que las 
autoridades de las zonas del objetivo n° 1 tienen más dificultades para aplicar los programas 
o para financiar el 25% correspondiente a la contribución nacional. 
22 Véase la nota 20. 
- 12 
El Comité de las Regiones23 ha expresado su preocupación por la pérdida de puestos de 
trabajo que pueden acarrear los programas agroambientales, dado que respaldan la 
reducción de la agricultura intensiva. No obstante, esta preocupación no se ve confirmada 
en los escasos estudios realizados, según los cuales el efecto en el empleo es nulo o 
positivo, especialmente cuandG los compromisos agroambientales exigen una mejor gestión 
de las tierras de labor. 
2.3 Acuerdos internacionales 
La aplicación de la normativa agroambiental contribuye al cumplimiento de las 
obligaciones contraídas por la Unión Europea en virtud de la "Agenda 21", que se acordó 
en la Cumbre de la Tierra celebrada en Río en 1992. De conformidad con el Convenio sobre 
Diversidad Biológica, los firmantes deben preparar planes nacionales de conservación y 
utilización sostenible de la biodiversidad. 
A raíz de las reformas de 1992, los instrumentos de la PAC, incluidas las medidas de 
acompañamiento, recogen parte de los compromisos contraídos por la Comunidad en virtud 
del Acuerdo de la Ronda Uruguay alcanzado en 1993, según el cual la UE se compromete a 
limitar el importe total de la ayuda basada en los rendimientos. Los pagos ambientales se 
clasifican en la "caja verde" y están exentos de limitaciones cuantitativas. 
Con motivo de los debates realizados en la OCDE, los beneficios ambientales de la 
agricultura fueron el tema de un seminario celebrado en Helsinki24 en 1996. Varios Estados 
miembros de la UE presentaron sus programas agroambientales como estudio de casos por 
países y la Comisión Europea presentó dos documentos25 sobre la perspectiva comunitaria: 
uno sobre la aplicación de la normativa y otro, realizado por especialistas independientes, 
acerca de la dependencia de gran parte de la biodiversidad respecto de la continuación de 
determinados sistemas extensivos agrarios. En las conclusiones del seminario, los 
participantes estuvieron de acuerdo en que la actividad agrícola tiene efectos beneficiosos y 
perjudiciales en el medio ambiente,- en que la finalidad de la normativa debe ser fomentar 
los primeros y reducir los segundos y en que es poco probable que los objetivos 
agroambientales, incluido el mantenimiento del paisaje, se alcancen únicamente mediante 
una reforma de la política agraria, pues exigen medidas normativas ambientales específicas. 
Se dispone de un conjunto amplio de respuestas que van desde los métodos voluntarios, la 
difusión de resultados de investigaciones, la educación y la formación o las medidas 
normativas incitativas o disuasivas para los agricultores. Además, en el seminario se 
reconoció que, en la medida en que las ventajas ambientales dependan de que se siga 
manteniendo la agricultura, las oportunidades con que se cuenta para disociar totalmente la 
ayuda y la producción son limitadas. No obstante, a los agricultores sólo se les debe pagar 
por el suministro de servicios ambientales que el mercado no puede ofrecer cuando sus 
actividades agrarias rebasen un nivel de referencia, como el de las buenas prácticas agrarias 
en la región de que se trate. También se llegó a la conclusión de que las medidas tienen que 
ser transparentes, selectivas y adaptadas a situaciones ambientales específicas y que el 
23 Dictamen de} Comité de las Regiones recogido en "Consecuencias regionales de la reforma de la PAC", 
CdR 17/96, 19.2.1996, p. 7. 
24 Seminario de la OCDE sobre las Ventajas ambientales de la agricultura sostenible, Helsinki, Finlandia, 10-
13 de septiembre de 1996. 
25 OCDE:COM/AGR/ENV/EPOC/596/112. 
-13-
respeto de las condiciones de aplicación eficaz debe ser objeto de un seguimiento riguroso y 
de una evaluación referida a objetivos concretos. 
2.4 Política ambiental 
Los programas y medidas agroambientales reflejan con precisión los objetivos agrarios del 
quinto programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente26, y 
están orientados a promover una explotación sostenible de la tierra. En el informe de 
situación de la Comisión sobre la aplicación del quinto programa de actuación ambiental27, 
se hace hincapié en la necesidad de integrar las condiciones ambientales en la política 
agrícola en general28. Con respecto a los programas agroambientales, el informe concluye 
que debe crearse una metodología de evaluación y pensarse en la posibilidad de ampliar las 
medidas, supeditando esta opción a la aplicación efectiva de las mismas en los Estados 
miembros. 
La Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres y de sus habitats naturales29 
establece una serie de medidas de protección de determinadas especies de aves, tales como 
la creación de zonas de protección especiales. De acuerdo con la Directiva relativa a los 
habitats, los Estados miembros deben establecer lugares de especial interés para la 
biodiversidad, que constituyen una red europea ecológica coherente denominada "NATURA 
2000". En el caso de los habitats que incluyan entornos tradicionalmente dedicados al 
cultivo, pueden aplicarse medidas agroambientales tales como la reducción de la utilización 
de plagicidas y abonos, la retirada de tierras, la delimitación de los linderos de los campos y 
la planificación de las actividades agrícolas. Se puede utilizar además la medida relativa a la 
retirada ecológica de tierras para crear zonas protegidas, tales como las zonas húmedas. De 
acuerdo con la Directiva relativa a los nitratos30, los Estados miembros deben determinar las 
zonas sensibles sobre la base de los resultados del muestreo de las aguas y establecer 
programas de acción obligatorios que incluyan, por lo general, restricciones de las 
actividades agrícolas31. Se fomenta además la aplicación de los códigos de buenas prácticas. 
En varios Estados miembros se han adoptado en el marco de los programas agroambientales 
medidas suplementarias destinadas a reducir los efectos de la lixiviación, incluida la 
inundación de tierras, la conversión de tierras de cultivo en pastos y la reducción o el cese 
de la utilización de abonos a base de nitratos. 
La Comisión ha propuesto una Directiva marco sobre aguas32, que recoge todos los 
aspectos de la política de aguas con vistas a la coordinación de las medidas que deben 
26 COM (92)23 de 27.3.1992. 
27 10/1/96, COM(95)624 final. La propuesta de la Comisión de decisión del Parlamento Europeo y del 
Consejo que se recoge en el informe de situación, compromete a la Comunidad a practicar una política que 
implique una mayor integración de las exigencias ambientales en la política agrícola. 
28 El artículo 130R del Tratado de Roma dispone que las exigencias de la protección del medio ambiente 
deben integrarse en la definición y aplicación de las demás políticas de la Comunidad. 
29 Directiva 79/409/CEE de 2.4.1979, DO L 103 de 2.5.1979, p.l. Este plan se incluyó dentro de la más 
exhaustiva Directiva 92/43/CEE de 21.5.1992 relativa a la conservación de los habitats naturales y de la 
fauna y flora silvestres, DO L 206 de 22.7.1992, p.7. 
30 Directiva 91/676/CEE, de 12.12.1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación 
producida por nitratos utilizados en la agricultura, DO L 375 de 31.12.1991, p. 1. 
31 Concretamente, la utilización de estiércol se limita a 170 KgN/ha. 
32 COM(96)59 final, 21.2.1996, "La política de aguas de la Comunidad Europea". 
- 14-
adoptarse en las cuencas. El tema de la calidad del agua figura ya en numerosos programas 
agroambientales. 
2.5 Recursos genéticos e investigación 
Los programas incluyen medidas destinadas a la cría de animales de razas locales en peligro 
de extinción, la protección de los recursos genéticos vegetales en la agricultura y el fomento 
de la biodiversidad de las especies vegetales y animales. El programa de investigación en 
materia de agricultura y pesca (FAIR) del cuarto programa marco comunitario de 
investigación (1994-1998) cubre la interacción entre agricultura y medio ambiente33. Los 
recursos genéticos subvencionados en el marco de los programas agroambientales, los 
proyectos de investigación relevantes y otros estudios financiados por la Comunidad serán 
objeto de los documentos de trabajo que deben presentarse al Comité STAR. 
2.6 Bienestar animal y caza 
Los programas agroambientales no pueden dedicarse al fomento de actividades contrarias a 
las normas comunitarias en materia de bienestar animal. Si bien no han surgido motivos de 
conflicto durante los cinco años de aplicación, la Comisión señala en todas las decisiones 
relativas a la aprobación de programas agroambientales que éstos se adoptan sin perjuicio 
de la aplicación de las normas comunitarias relativas al bienestar animal. Por lo que 
respecta a la fauna silvestre, no son subvencionables los programas diseñados 
específicamente para la creación de zonas de caza. 
33 Véase la sección 4.1.2 del programa de trabajo de 1996 sobre investigación en materia de agricultura y 
pesca. 
-15-
3. APLICACIÓN DE LOS PROGRAMAS HASTA 1997 
Cuadro 3.1: Evolución de las estimaciones 
presupuestarias del FEOGA 3.1 Fase inicial: aprobación de los programas 
La normativa agroambiental establece la fecha límite de julio de 1993 para el envío de los 
programas a la Comisión para su aprobación. La mayor parte de los programas se 
recibieron en esa fecha o poco después y, a finales de 1993, la Comisión ya había 
terminado el examen de todos los programas que habían sido notificados. En la mayoría de 
los casos, fue preciso adaptar el contenido de los programas y las estimaciones 
presupuestarias con el fin de ajustarlos a la normativa agroambiental. Como resultado del 
retraso inicial, en 1993 sólo se aprobaron 16 programas, mientras que en 1994 fueron 83 
los nuevos programas y modificaciones aprobados y en 1995, 59. A finales de 1996, los 
programas agroambientales ya se habían aplicado en todos los Estados miembros, excepto 
Luxemburgo, ya que este país registró un importante retraso en la aplicación. 
3.2 Estimaciones presupuestarias y dotación del FEOGA 
El presupuesto de los programas para los cinco primeros años (1993-97) arrojaba unas 
estimaciones iniciales muy elevadas, a saber, 2,5 veces las estimaciones de la Comisión en 
1991, en el momento de la aprobación del 
Reglamento agroambiental. Tras las 
conversaciones preliminares con los Estados 
miembros y a medida que se aprobaban y 
aplicaban los programas, las cifras se revisaron 
a la baj a, tal como reflej a el cuadro 3.1. 
En el caso de los nuevos Estados miembros, 
los importes se registraron en una declaración 
adjunta al Tratado de adhesión y ascendieron a 
un total de 1.529 millones de ecus para el 
periodo de 1995-1997. El cuadro 3.2 (a) ofrece 
una comparación de las estimaciones, es decir 
de los importes recogidos en los programas 
aprobados y de la ejecución probable. Los 
déficits más importantes corresponden a los 
Estados miembros y las regiones en los que los 
programas agroambientales se aplicaban por primera vez, como por ejemplo zonas de 
Italia, España y Grecia. En los Estados miembros que contaban ya con una experiencia 
previa en materia de gestión de los programas, tales como Austria, Finlandia, Alemania y 
Francia, la aplicación fue más rápida. Los gastos para la UE-12 resultaron inferiores al 
presupuesto de cada año hasta 1996 (véase el cuadro 3.2 b)). En 1995 se registró una 
notable infrautilización para la UE-15, debido al retraso en la aplicación de los programas 
en los nuevos Estados miembros. Los primeros pagos no se efectuaron en esos países hasta 
1996, en cuyo ejercicio financiero se acumularon los gastos correspondientes a dos años 
para Austria y Finlandia. Y, por otro laclo, los gastos correspondientes a la UE-15 
superaron ligeramente el presupuesto. En 1997, se efectuaron los gastos correspondientes a 
dos años consecutivos en el caso de los programas Estimaciones 1993-97 (UE-12) Millones de 
ecus 
Estimaciones de la Comisión, 2256 
diciembre de 1991 
Previsiones iniciales del 5830 
programa, diciembre de 1993 
Previsiones revisadas, julio de 3670 
1994 
Presupuesto de los programas 3915 
aprobados, octubre de 1995 
Ejecución probable (estimada en 2455 
1997) 
\6 
Estado 
m ¡ombra 
B 
Dk 
0 
El 
E 
F 
Irt 
I 
L 
NI 
P 
UK 
UE12 
Fin 
S 
UE 3 (4) 
UE15 Contribución del FEOGA (millones de ecus) 
Presupuesto 
pravMs(1) 
25 
56 
1050 
120 
400 
690 
210 
650 
7 
71 
151 
192 
3622 
525 
405 
495 
5047 aproi>sdot(2) 
18 
30 
986 
22 
399 
626 
144 
511 
6 
55 
150 
111 
716 
403 
223 EJscudón % da lo 
1903-97(3) pravWo %M 
pra puado 
•probada 
3 
19 
918 
11 
125 
509 
163 
432 
4 
25 
148 
98 12% 
34% 
87% 
9% 
31% 
74% 
78% 
66% 
60% 
35% 
98% 
51% 18% 
63% 
93% 
49% 
31% 
81% 
113% 
85% 
78% 
46% 
99% 
88% 
68% 80% 
806 
399 
126 154% 
99% 
25% 113% 
99% 
57% 
93% 99% 
86% •stades iiaeiidiros 
Figura 3.2(a) 
MMOOM de KUt 1993 
Cuadro 3.2(a) (1) Basado an la* astimacionas inicíalo» da loa EM. 
(2) 12/1996 (3) Estimación de 1997 (4) 1995-97. Presupuesto UE-15 
EJscudón UE-1S 
Presupuesto UE-12 
Ejecución UE-12 1997 
est. 
«85 
«38 
465 1342 
1391 1193 
1557 
Cuadro 3.2(b)] 
Figura 3.2(b) 
italianos y, según las estimaciones más recientes, el sobrepasamiento del presupuesto para la 
UE-15 asciende a aproximadamente 350 millones de ecus. 
3.3 Presupuesto total de los programas 
Los programas agroambientales son financiados en parte por la Comunidad (a través de la 
Sección Garantía del FEOGA) a razón del 75% en las regiones del objetivo n° 1 y del 50% en 
Total da gaatos cofinanciabia 
(millonea da ecus) 
Estados 
miembros 
B 
Dk 
D 
El 
E 
F 
Irl 
I 
NL 
L 
P 
UK 
Os 
Fin 
S 
UE15 FEOGA Ejecución 
Estados 
miembros 
3 
19 
918 
11 
125 
509 
163 
432 
25 
4 
148 
98 
806 
399 
126 
3787 3 
19 
376 
4 
42 
509 
54 
282 
24 
4 
49 
94 
746 
399 
126 
2458 Total 
6 
38 
1294 
15 
1,67 
1018 
217 
714 
49 
9 
197 
192 
1553 
798 
252 
6244 Estado 
Miembro 
•atados miembros Figura 3.3(a) 
Cuadro 3.3 : Contribución de los Estados miembros y del FEOGA (gastos coflnandables) - ejecución 1993-1997 (estimaciones) 
las demás regiones. El pago del saldo del programa cofinanciable corresponde al Estado 
miembro o a la región. El cuadro 3.3 refleja la ejecución total de los programas 
correspondiente a cada Estado miembro (se trata de estimaciones en el caso del año 1997), así 
como los importes correspondientes a la Comunidad y a la financiación nacional para el 
periodo hasta 1997. El 86% de los gastos corresponde a cinco Estados miembros y a los 
programas que han registrado la aplicación más amplia. 
El cuadro 3.4 refleja la evolución de los gastos del FEOGA. Del análisis de este cuadro se 
desprende claramente que los programas resultaron operativos en un plazo razonablemente 
corto en Alemania, Francia, Portugal y el Reino Unido. En la mayoría de los Estados 
miembros, se registró un retraso de dos años o más en la implantación de los programas. Por 
otro lado, el proceso de desarrollo de nuevos programas no ha finalizado aún. Los programas 
se volvieron a diseñar y lanzar en 1997 en Dinamarca y, por otro lado, nuevos e importantes 
programas están en fase de desarrollo o se han iniciado en el Reino Unido, Grecia y Suecia. 
Los años 1996 y 1997 fueron los primeros de plena aplicación de los programas en el caso de 
la mayor parte de los Estados miembros. El cuadro 3.5 recoge las estimaciones relativas a los 
gastos de 1997, que reflejan un elevado grado de aplicación en la mayor parte de los Estados 
17-
EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS DEL FEOGA 
Sólo la parte del FEOGA: en millones de ecus 
Estados 
miembros 
B 
Dk 
D 
El 
E 
F 
Irl 
I 
L 
NL 
Os 
P 
Fin 
S 
UK 
UE15 1993 
37 
8 
67 
10 
123 1994 1995 1996 
2 
123 
14 
73 3 
223 
16 
106 
19 
54 
39 
20 232 
2 
33 
119 
43 
42 
541 
40 
257 
43 
26 
231 485 1391 1997 
2 
9 
304 
10 
54 
144 
100 
336 
4 
12 
264 
58 
143 
83 
36 
1556 Total hasta 
1997 
3 
19 
918 
11 
125 
509 
163 
432 
4 
25 
805 
148 
399 
126 
98 
3786 Millones de ecus, 
eoo 
500 
Estados miembros UK ML „, L B 
Cuadro 3.4 Figura 3.4 
miembros. Este cuadro recoge asimismo los datos relativos al total de los gastos del FEOGA 
(Sección Garantía) dedicados a los programas agroambientales. De la comparación de los 
datos se desprende que, por término medio el 3,6% de los gastos de dicha Sección 
corresponde a los programas. Este porcentaje es muy superior en los nuevos Estados 
miembros, ya que varía entre un 7% en el caso de Suecia y un 22% en el de Austria. Pese a las 
elevadas cifras registradas en algunos Estados miembros, los gastos relativos a los programas 
agroambientales sólo representan entre 1,6% y un 1,8% del total del presupuesto comunitario, 
tal como indica el cuadro 3.6. 
Total da gastos confinanciablaa 
1987 (millonaa de ecus) 
Estados 
miembros! 
B 
Dk 
D 
El 
E 
F 
Irl 
I 
L 
NL 
Os 
P 
Fin 
S 
UK Estados 
miembros 
2 
9 
304 
10 
54 
144 
100 
336 
4 
12 
265 
58 
143 
83 
36 1 
9 
124 
3 
18 
144 
33 
224 
4 
11 
244 
19 
143 
83 
34 3 
17 
428 
13 
72 
287 
134 
560 
9 
23 
509 
77 
285 
166 
70 Total de gastos 1997 Regí. 2078/92 
(contr. FEOGA + Estado miembro) Medidas agroambientales 
% FEOGA 199C 
•- » s y & 
Eatadoe m lam broa B 
Dk 
D 
El 
E 
F 
Iri 
I R 2078 
* FEOGA 
0% 
0% 
4% 
0% 
1% 
1% 
3% 
1% ute 
L 
NL 
Os 
P 
Fin 
S 
UK 
UE15 R.2076 
% FEOGA 
0%. 
1% 
22% 
6% 
20% 
7% 
1% 
3.6% 
Figura 3.5(a) Cuadro 3.5(b) y Figura 3.5(b) 
Mlles de millones de ecus 
Total presupuesto CE 
FEOGA (Garantía) 
Medidas agroambientales 
Medidas agroambientales: 
% del presupuesto total Ejecución 
1993 1994 1995 1996 
67,760 65,929 73,555 85,094 
34,590 32.970 34,503 39.108 
123 231 485 1,391 
0.18% 0.35% 0.66% 1.63% Estimad 
o-nes 
1997 
87,651 
41,233 
1,557 
1.78% 
Cuadro 3.6 R.2078/92 
2% 
Repartición del presupuesto 1996 
3.4 Datos relativos a la aplicación 
A mediados del ejercicio presupuestario de 1997, se habían firmado 1.350.000 contratos con 
agricultores, correspondientes al 17% del total de las explotaciones y personas empleadas en la 
agricultura en la Unión Europea. El cuadro 3.7 refleja el desglose por Estados miembros. El 
programa abarcó a casi el 70% de las personas que trabajan en la agricultura en Austria y 
aproximadamente el 50% en Finlandia, Alemania y Suecia. 
-18 
Estados N° de partid N° Total de personas 
miembros pantes dedicadas a la agricultura 
por 1000 % 
B 1 242 102 1% 
Dk 8193 114 7% 
D 554 836 1197 46% 
El* 1 839 780 0% 
E 29599 1119 3% 
F 177 695 1080 16% 
Irl 23855 140 17% 
I" 63 841 1489 4% 
L 1 922 6 32% 
NL 5 854 243 2% 
ÓV" 180 000 267 67% 
P 125 479 507 25% 
Fin 91509 156 59% 
S 68969 124 56% 
UK 21 482 533 4% 
UE1S I 1356 315 | 7857 17% 
'datos 1005; "datos 1006; "'estimación 
Cuadro 3.7 Número de participantes a 15.4.1997 Beneficiarios 
EE3 beneficiarios 
-% del total de 
personas dedicadas a 
la agricultura 
,s w o o. s u. ñ * 
Estados miembros 70% 
80% 
50% 
40% 
30% 
20% 
10% o. vi 2 
tí 13 °» Sí» 
TE ^ 
Figura 3.7 
Los contratos cubren 22,3 millones de hectáreas, es decir, el 17% de la superficie agrícola útil 
(SAU) de la Unión Europea. Los programas más amplios corresponden a Austria, 
Luxemburgo y Finlandia (más del 70% de la SAU). En el caso de Suecia y Alemania, los 
programas abarcan más del 30% de dicha superficie (véase el cuadro 3.8). El promedio de las 
primas se cifra en 117 ecus por hectárea, situándose la mayor parte de éstas entre 60 y 150 
ecus por hectárea, por termino medio (véase la figura 3.8 (b)). Los datos correspondientes a 
Grecia e Italia no están disponibles. 
Utilización (hectáreas) 
¡Utilización 1997 -r 80% 
•70% 
60% 
50% 
40% 
30% 
20% 
10% 
0% 
Figura 3.8(af" Estados miembros 
Estados 
miembros 
B 
Dk 
D 
El* 
E 
F 
Irl 
I" 
L 
NL 
Os 
P 
Fin 
S 
UK 
UE15 Gasto 
cofinanciable 
total 1997, 
estimación 
millones de 
ecus 
3 
17 
428 
13 
72 
287 
134 
560 
9 
23 
509 
77 
285 
166 
70 
2652 Utilización total 
a 15.4.1997 Pago medio 
(pagos por por ha (R. 
superficie 2076792) 
únicamente) 
por 1000 ha 
17 
94 
6353 
12 
532 
5725 
801 
977 
97 
31 
2500 
606 
2000 
1561 
1322 84 
186 
89 
n/d 
81 
42 
147 
n/d 
90 
260 
140 
137 
124 
156 
55 
22628 Estimación del 
SAU (superficie % de SAU 
agrícola útil) según R. 
2078/92 
por 1000 ha % 
1366 
2 715 
17 344 
5 741 
25 092 
30 277 
4 444 
17 294 
127 
1981 
3 449 
3 981 
2 605 
3 438 
15 852 1% 
3% 
37% 
0% 
2% 
19% 
18% 
6% 
76% 
2% 
72% 
15% 
77% 
45% 
8% 
135 708 17% Primas medias 
Cuadro 3.8 'datos 1995; "datos 1996. Figura 3.8(b) 
Se ofrecerán más datos sobre la aplicación de los programas en los Estados miembros en un 
documento de trabajo que la Comisión se propone presentar al Comité STAR. Del análisis de 
los datos presentados se desprende claramente que algunos Estados miembros han 
aprovechado en gran medida las oportunidades que brinda el Reglamento, mientras que en 
otros, la aplicación es escasa o limitada a determinadas zonas. La escasa aplicación refleja, en 
algunos casos, las dificultades que experimentan algunos Estados miembros o algunas regiones 
19 
a la hora de conseguir la contribución nacional a la financiación de los programas. La situación 
varía del mismo modo dentro de los propios Estados miembros, en el caso de los programas 
gestionados a escala regional. 
3.5 Control, evaluación y seguimiento por parte de la Comisión 
Los posibles efectos de las medidas de gestión de las tierras entran dentro de tres categorías 
correspondientes a los tres objetivos de la normativa agroambiental: la incidencia sobre el 
medio ambiente, las repercusiones sobre la producción agrícola y los efectos socioeconómicos. 
En el caso de las medidas relativas al acceso público y a los proyectos de formación y de 
demostración, se requieren criterios distintos. En 1995, la Comisión elaboró una guía de 
control y evaluación que presentó como documento de trabajo a los Estados miembros en el 
Comité STAR34, en el que se determinan todos los ámbitos que deben ser analizados. Este 
documento enumera todos los elementos que deben tomarse en consideración en las 
evaluaciones de planificación, y presenta los principios básicos, como por ejemplo la necesidad 
de establecer datos de referencia. 
Tras la adopción del Reglamento de aplicación, que establece la obligación de los Estados 
miembros de controlar y evaluar los programas35, la Comisión recibió los datos relativos a las 
estrategias de control y evaluación de todos los Estados miembros, excepto Luxemburgo y 
Portugal. En octubre de 1997, ya se habían recibido los informes oficiales de evaluación de 
algunos programas de Austria, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Italia, los Países Bajos, 
España, Suecia y el Reino Unido. La mayor parte de los informes de evaluación se ajusta en 
líneas generales a los criterios establecidos en 1995 por la Comisión. Los resultados se 
recogerán de forma más detallada en un futuro documento de trabajo del Comité STAR, junto 
con las direcciones en las que se pondrán conseguir los informes. No obstante, a continuación 
se recogen algunas de las principales conclusiones alcanzadas, habida cuenta de que el proceso 
de evaluación se encuentra aún en una fase temprana en el caso de la mayor parte de los 
programas. 
Las diferencias en materia de aplicación de los programas se deben a una serie de 
factores, como por ejemplo la existencia previa de políticas agroambientales, la 
percepción de la viabilidad de las medidas, las condiciones agrícolas y medioambientales 
imperantes a escala regional o local, las restricciones presupuestarias y las consiguientes 
opciones tomadas a escala nacional. Los informes llegan a la conclusión de que el nivel de 
las primas depende del grado de definición de las medidas, de la actividad agrícola de que 
se trate, del grado de las limitaciones impuestas, del nivel de participación previsto o 
conveniente, de las condiciones materiales, de los costes de producción, de las prioridades 
regionales y de la disponibilidad de los fondos nacionales correspondientes. 
En cuanto a la eficacia de la aplicación del programa, la experiencia administrativa previa 
y el suministro de información adecuada constituyen factores clave para el éxito de los 
programas. El incremento del índice de utilización sugiere un modo de adopción similar al 
clásico aplicable a las innovaciones: primero están los innovadores, luego los primeros en 
adoptar las innovaciones y, en algunos casos, se alcanza la fase de la mayoría avanzada. 
Este hecho no es sorprendente, ya que en la mayoría de los casos los programas 
agroambientales requieren la introducción de innovaciones técnicas por parte de los 
34 Documento de trabajo VI/3872/97, que integra los documentos de trabajo anteriores. 
35 Artículo 16 del Reglamento (CE) No 746/96. 
20-
agricultores. Pese a ser importantes, la información y la formación reciben en general una 
escasa atención por parte de los Estados miembros, con la notable excepción de los Países 
Bajos y, en menor medida, Suecia. 
Las repercusiones de los planes sobre los ingresos de los agricultores en el marco de las 
organizaciones comunes de mercados, o de otros planes tales como los programas 
relativos a la agrosilvicultura, pueden constituir un factor decisivo a la hora de limitar la 
participación, en caso de que los agricultores no estén convencidos de que los pagos 
agroambientales cubran adecuadamente sus pérdidas. Este factor afecta en particular a las 
indemnizaciones compensatorias por cultivos arables y a los pagos efectuados en el marco 
de los regímenes relativos a la carne de vacuno y ovino, que constituyen pagos por 
cabeza, potenciándose de este modo la producción dentro de los límites establecidos en la 
organización común de mercados. En los programas agroambientales incide también 
negativamente la posibilidad de que el agricultor dedicado a cultivos arables pierda el 
beneficio de los pagos en caso de que se instaure una nueva superficie de base o los tipos 
de pagos sean modificados. En el caso de la producción lechera, la utilización 
agroambiental está limitada por la preocupación en torno al futuro de las cuotas no 
utilizadas. En relación con los nuevos planes, se ha detectado cierta competencia con los 
programas de repoblación forestal en algunas regiones. 
Los informes de evaluación ponen también de manifiesto las dificultades y los gastos que 
suponen el control científico, así como la falta de datos de referencia y la utilización 
insuficiente de indicadores. En cuanto al desarrollo de indicadores, la Comisión está 
participando en los trabajos tanto en la Unión Europea como en los foros internacionales, 
especialmente la OCDE. Este trabajo cubre los seis aspectos siguientes: el vertido de 
nutrientes y de productos fitosanitarios en los ecosistemas y en las aguas, los efectos del 
cambio climático y del calentamiento del planeta, el deterioro de la biodiversidad de la flora y 
fauna silvestres, los cambios habidos en el paisaje agrícola y el desarrollo de los recursos 
genéticos (variedades domésticas de animales y de plantas). 
La Comisión celebra reuniones bilaterales periódicas con los Estados miembros con el fin de 
controlar los avances registrados en la aplicación y evaluación de los programas 
agroambientales. De este modo, la Comisión ha tenido conocimiento rápidamente del 
desarrollo de los programas, los. problemas que plantea su aplicación y las numerosas 
modificaciones de los programas que los Estados miembros empezaron a presentar poco 
después de su aprobación. 
3.6 Evaluación de las medidas por categorías36 
3.6.1 Actividades agrícolas que inciden positivamente en el medio ambiente 
(1) Agricultura ecológica 
La demanda de productos ecológicos por parte de los consumidores ha aumentado 
considerablemente en los últimos años en algunos Estados miembros, lo que supone, en 
caso de que los sistemas agrícolas normales se conviertan a la producción ecológica, un 
enorme beneficio para el medio ambiente, por ejemplo debido al cese de la utilización 
de plaguicidas. Existen en toda la Unión Europea organizaciones ya establecidas que 
controlan las explotaciones ecológicas y el cumplimiento de las normas y promocionan 
36 Véase en la sección 1.10 la descripción de las distintas categorías. 
-21-
los productos ecológicos en consonancia con las disposiciones del Reglamento del 
Consejo relativo a las normas ecológicas37. 
Los informes de evaluación ponen de manifiesto los beneficios medioambientales ya 
demostrados sobre la calidad del suelo y de las aguas y sobre la biodiversidad. La 
rentabilidad depende de las posibilidades de comercialización y del nivel de las primas. 
Es difícil prever las repercusiones sobre los ingresos, habida cuenta de la inestabilidad 
de los mercados de productos ecológicos. La Comisión tiene el propósito de presentar 
un documento de trabajo al Comité STAR sobre la ayuda a la agricultura ecológica. 
(2) Agricultura no ecológica con repercusiones positivas en el medio ambiente 
Los ajustes de las prácticas agrícolas a los que se presta ayuda en los programas de los 
Estados miembros comprenden la reducción de los insumos, la estricta planificación de las 
actividades agrícolas, el establecimiento de una franja alrededor de los campos en la que no 
se trata, la siembra de hierba bajo abrigo, la reducción de la densidad de los rebaños, la 
inundación de las tierras bajas provocada periódicamente, etc. Estas técnicas y otras 
similares permiten reducir notablemente la presión ejercida sobre el medio ambiente y dan 
como resultado, si se gestionan de forma adecuada, un aumento de la biodiversidad y una 
reducción de la utilización de plaguicidas y de la pérdida de nutrientes. Este tipo de medida 
puede requerir un trabajo suplementario, con la consiguiente reducción de los niveles de 
producción. Las técnicas agrícolas integradas son cada vez más difundidas, siempre que 
supongan un menor nivel de insumos químicos. Los planes correspondientes reciben ayuda 
en el marco de los programas agroambientales. Al igual que en el caso de la producción 
ecológica, existen organizaciones ya establecidas que comprueban la producción y el 
cumplimiento de las normas. No obstante, debido a la falta de unas normas comunes y a la 
consiguiente proliferación de etiquetas en algunos lugares, existe cierta confusión tanto entre 
los consumidores como entre otros sectores interesados. 
Los informes de evaluación ponen de manifiesto la complejidad de las distintas medidas 
aplicadas en los diferentes programas. Se ponen de relieve los beneficios 
medioambientales con respecto a la calidad del agua, la reducción de la erosión, la 
preservación del paisaje agrícola, especialmente en el caso de los cultivos perennes, y la 
conservación de los recursos bióticos. El control de la calidad del agua es una cuestión 
problemática, ya que los efectos positivos pueden tardar años en concretarse, lo que 
supone que, para ser eficaces, los programas correspondientes deben continuar durante 
varios decenios. Asimismo, ocurre a menudo que es imposible atribuir los beneficios 
medioambientales a la actuación de un solo agricultor. En algunas regiones que cuentan 
con tierras fértiles o con numerosas unidades de ganado por explotación, se ha 
registrado una escasa aplicación de las medidas en favor del medio ambiente que limitan 
la capacidad productiva. Puede existir en esas zonas una grave amenaza para el medio 
ambiente que podría poner en tela de juicio la eficacia de los planteamientos 
actualmente aplicados. 
Por otro lado, los acuerdos de gestión destinados a fomentar la biodiversidad en zonas 
sensibles parecen haber alcanzado efectos positivos muy valiosos y se ha registrado un 
elevado índice de aplicación en los casos en que las autoridades han sido capaces de 
organizar actividades de promoción e información y los contratos no requieren 
37 Reglamento (CEE) No 2092/91 sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos 
agrarios y alimenticios, DO No L 198 de 22.7.1991, p.l. 
- 22 -
importantes cambios en las tecnologías agrícolas aplicadas. En los casos en que se 
requieren importantes cambios de los procedimientos agrícolas con la participación 
activa de los agricultores en cuanto guardianes del espacio natural, el nivel de las primas 
puede constituir un elemento clave que determina el índice de utilización. 
En materia de preservación de los recursos genéticos, los programas tienen un efecto 
claramente positivo sobre dichos recursos, sin incidir en el equilibrio del mercado. La 
medida relativa a la preservación de los vegetales útiles amenazados por la erosión 
genética no se ha aplicado en una medida suficiente para extraer conclusiones. 
(3) mantenimiento de los sistemas de baja intensidad ya existentes 
Las obligaciones medioambientales pueden resultar poco apremiantes. Se trata, por ejemplo, 
del mantenimiento de los métodos agrícolas tradicionales, la conservación del paisaje, los 
bajos niveles de los insumos y de la reducción de la densidad de los rebaños y, en el caso de 
los pastos, la prohibición de arar o de modificar las características naturales de la tierra. En 
consecuencia, la prima por hectárea es baja y refleja el carácter extensivo de la actividad 
agrícola. No obstante, en zonas marginales en las que se pide a los agricultores un notable 
esfuerzo para permanecer en las tierras y en las que son necesarios los sistemas tradicionales 
de baja intensidad para una protección continuada del medio ambiente y el mantenimiento de 
lugares naturales de gran valor, este tipo de medida puede constituir un instrumento valioso 
de ayuda a la conservación del medio ambiente y del paisaje agrícola tradicional. Existen 
programas similares, como por ejemplo los financiados por los Fondos estructurales, 
diseñados para mantener actividad agrícola en las zonas agrícolas desfavorecidas38. 
Según los informes de evaluación, las medidas de fomento y mantenimiento de pastos 
extensivos tienen una notable incidencia en distintos países al impedir la intensificación, 
la infrautilización o el abandono. Estas medidas se basan por regla general en la 
limitación de la relación entre ganado y superficie agrícola y en restricciones de uso de 
los abonos a base de nitrógeno. Los beneficios medioambientales incluyen la reducción 
de la erosión, la preservación de los pastos y la conservación de los recursos bióticos. 
Las medidas tienen una mayor incidencia eh el equilibrio del mercado cuando adoptan la 
forma de medidas de conversión de tierras de cultivo en pastos extensivos. En algunos 
Estados miembros se ha registrado cierta reducción de la producción. Estas medidas 
deberían surtir beneficios medioambientales para la sociedad, es decir que el agricultor 
debería aportar efectos externos positivos. 
3.6.2 Gestión de las tierras no destinadas a la producción (conservación de tierras 
no productivas, retirada de tierras confines medioambientales, características 
del paisaje y acceso público) 
La medidas de fomento de la conservación o restauración de habitats o biotopos, por 
ejemplo a través de la inundación permanente de las tierras, suponen normalmente una 
importante reducción de la producción o el cese completo de ésta. Sin embargo, puede 
haber importantes trabajos que hacer en las tierras de acuerdo con el compromiso 
contraído por el agricultor. Es muy poco probable que tales habitats se creen sin 
adquisición pública de tierras o sin el tipo de contratos previstos en los programas 
agroambientales. Asimismo, se pide un importante esfuerzo a los agricultores que se 
38 Se trata por ejemplo de las indemnizaciones compensatorias concedidas de acuerdo con el objetivo n° 5 a) 
de los Fondos estructurales; véase la sección 2.2. 
-23-
comprometen a limpiar de matorrales las tierras retiradas con el fin de preservarlas de 
los incendios o que mantienen muros de piedra, terrazas, setos, lagunas, pozos y demás 
características del paisaje agrícola que pueden resultar importantes a la hora de 
preservar contra la erosión. En el caso de la retirada de tierras por un periodo de 20 
años, se prohibe normalmente toda actividad agrícola. No obstante, en caso de que se 
requiera la eliminación de la maleza, el método más conveniente consiste en la 
utilización, bajo estricto control, de animales de pasto durante unos días. Se han 
desarrollado pocos programas destinados a fomentar el acceso público39. Se ha puesto 
de manifiesto en un caso concreto, que los agricultores esperan que la indemnización se 
calcule en función de las molestias causadas, especialmente en la proximidad de los 
centros urbanos. Los agricultores no siempre consideran como la base de cálculo más 
adecuada los ingresos anteriores y los costes sufragados. 
Según los informes de evaluación, la medida relativa a la retirada de tierras a largo 
plazo se limita en general a determinadas zonas, con el fin de conseguir objetivos 
específicos en materia de conservación de la naturaleza. El límite de los 20 años puede 
suponer una restricción de las posibilidades de utilización. Dado que la medida reviste 
un carácter importante a efectos de conservación de la naturaleza, es importante 
analizar cómo se puede aumentar la participación. Del análisis de la experiencia pasada 
de los Estados miembros se desprende que la rigidez del contrato a 20 años constituye 
un factor disuasivo más importante que el nivel de la prima. Según distintos 
mecanismos, se podrían implantar primas relacionadas con el índice de precios o 
permitir a los agricultores rescindir los contratos tras un periodo inferior a los 20 años. 
De la evaluación de las medidas de mantenimiento de superficies agrícolas y forestadas 
abandonadas se desprende que estas medidas pueden aportar una contribución positiva 
a la conservación (erosión, paisaje, etc.), garantizando al mismo tiempo la función de 
los agricultores como suministradores de tales servicios. Estas medidas no tienen 
ninguna incidencia en el equilibrio del mercado. El importe de la prima debe cubrir los 
costes sufragados por los agricultores. 
3.6.3 Formación y proyectos de demostración 
La formación se imparte a distintos niveles. Los cursos destinados a los agricultores se 
centran en las medidas del programa nacional y en los temas concretos relacionados con 
la protección del medio ambiente y la conservación del paisaje. En algunos casos, la 
formación es igualmente impartida a los expertos que elaboran planes relativos a las 
explotaciones, asesoran a los agricultores o les imparten una formación. Normalmente 
los proyectos de demostración están estrechamente vinculados con los temas relativos 
al programa agroambiental nacional y se centran en el fomento de métodos de 
producción adecuados y en la difusión de los conocimientos y de la tecnología. 
3.6.4 Planes integrados y planes globales relativos a la explotación 
En algunos Estados miembros los programas adoptan un enfoque integrado de 
aplicación de las medidas. Por ejemplo, en un caso concreto, se analizan todos los 
aspectos relativos a la explotación y se acuerda una serie de medidas que incluyen 
39 El Derecho interno de algunos Estados miembros recoge el derecho general de acceso público a las tierras 
agrícolas. 
-24-
métodos agrícolas, la creación de habitats, la conservación de las características del 
paisaje y la formación del agricultor. El éxito de esos programas dependerá de la 
calidad de la planificación y del asesoramiento de los expertos. En lo que atañe a los 
contratos globales relativos a la explotación, según un informe de evaluación 
intermedio, todos los contratos agroambientales deberían basarse en compromisos 
aplicables a la totalidad de la explotación. 
3.7 Evolución de la gestión de los programas 
3.7.1 índice de utilización 
En numeroso programas, aunque no en todos, el índice de utilización ha sido muy 
inferior a las estimaciones iniciales. La Comisión ha señalado seis motivos principales 
que se resumen en el cuadro 3.9. Algunos Estados miembros y regiones han registrado 
Cuadro 3.9: Motivos de la escasas utilización. 
(a) Las dificultades iniciales y el consiguiente retraso habido en la fase de inicio del programa pueden haber 
desalentado a algunos agricultores. Dado que la mayor parte de los programas han sido aprobados y están en 
aplicación en la actualidad, los agricultores pueden comprobar que los programas ya están implantados y que las 
oportunidades que ofrecen merecen la debida consideración. 
(b) Es posible que los datos relativos a la utilización facilitados a la Comisión por algunos Estados miembros hayan 
resultado demasiado optimistas. 
(c) Es posible que algunos agricultores hayan considerado insuficiente la indemnización por los costes e ingresos 
pasados o que hayan considerado insuficientes los pagos en concepto de incentivo para algunas medidas. 
(d) La falta de los fondos correspondientes procedentes de las autoridades nacionales o regionales. 
(e) Algunos agricultores pueden ser reacios a suscribir contratos de cinco años o más de duración. 
(f) La falta de publicidad adecuada y la insuficiente promoción de los programas. 
en cambio un índice de utilización muy elevado, en algunos casos por encima de la 
capacidad presupuestaria de los programas. Las diferencias existentes entre los distintos 
índices de utilización han dado lugar a un desequilibrio global entre los distintos 
Estados miembros y entre las regiones. La Comisión ha intentado potenciar la 
aplicación de los programas en aquellos Estados miembros en los que el índice ha 
resultado insuficiente y, por otro lado, limitar los gastos por encima de los límites 
financieros máximos acordados. 
3.7.2 Estructura agraria 
Se han planteado dificultades especiales en el caso de los terrenos arrendados y de los 
sistemas tradicionales de estructura agraria, tales como las tierras comunes o las de 
arrendamiento renovable al que, desde el punto de vista técnico, se puede poner fin con 
un año de preaviso. En el caso de los terrenos arrendados, el arrendador debe garantizar 
que los contratos se puedan llevar a cabo durante el periodo correspondiente. No 
obstante, algunos agricultores no han podido acogerse a determinadas medidas y 
programas, ya que no reúnen las condiciones necesarias a causa del tipo de 
arrendamiento. 
3.7.3 Medidas de control y penalizaciones 
Los programas agroambientales presentan grandes dificultades a la hora de comprobar 
la productividad de las explotaciones. Numerosas medidas medioambientales de gestión 
agrícola requieren que las actividades se emprendan en distintos momentos del año. 
Mientras que en los sistemas de control de las organizaciones de mercado es suficiente 
una sola visita a la explotación a efectos de comprobación, en el caso de los programas 
agroambientales son necesarias varias visitas para comprobar el cumplimiento de todos 
-25-
los compromisos contraídos. Los sistemas de control de los programas y de 
penalización por pago indebido han sido adaptados al sistema integrado de gestión y de 
control, en la medida de lo posible 40. 
3.7.4 Cálculo de las primas e importes máximos cofinanciables 
Las primas se pagan en principio por los compromisos que superen unas normas 
mínimas, sobre la base de la pérdida de ingresos, los costes sufragados y la necesidad de 
ofrecer un incentivo, por lo que no comprenden ningún elemento relativo a los ingresos 
ni pueden considerarse como subvenciones. La Comisión intenta garantizar que la 
concesión de las primas se mantenga dentro de los criterios establecidos, en 
consonancia con las disposiciones de la normativa agroambiental y a fin de garantizar 
además que los programas mantengan su categoría de "caja verde". La normativa 
establece unos límites máximos para los importes reembolsables41, en función de la 
utilización de las tierras. Sin embargo, en el caso de las explotaciones mixtas, las que 
practican la rotación o las que presentan distintas características medioambientales, la 
aplicación de distintos importes máximos correspondientes a distintos campos puede 
crear cierta confusión. 
3.7.5 Extensificación 
* 
En algunos programas, las medidas de extensificación mediante pagos por cada unidad 
de ganado suprimida han tenido menos éxito que las medidas equivalentes de 
eliminación del ganado, por las que se paga un importe por hectárea en concepto de 
gestión acorde con la conservación del medio ambiente. Una de las dificultades 
específicas que plantea el pago por cada unidad de ganado suprimida radica en la 
posibilidad de que queden excluidas otras medidas de gestión agrícola o que se reduzca 
la prima máxima en un 50%42. 
3.7.6 Paisaje y ordenación del territorio 
Varios Estados miembros han presentado propuestas para ordenar el territorio 
alrededor de la explotación a través de la creación y el mantenimiento de obras tales 
como terrazas, setos, muros de piedra, estanques, plantación de árboles, etc. Se alega 
como justificación el aumento del valor recreativo (especialmente el aspecto visual), el 
fomento de la biodiversidad y la preservación de los límites tradicionales y del 
patrimonio cultural. La Comisión ha aceptado la inclusión de estas medidas en los 
programas cofinanciados, en general como medidas complementarias de las principales 
medidas de gestión medioambiental de las tierras agrícolas o con la condición de que los 
agricultores deben adoptar las buenas prácticas agrícolas en los campos colindantes. 
Las zonas arqueológicas han sido excluidas, por término general, por falta de 
justificación desde el punto de vista medioambiental. Sin embargo, en el caso de 
algunos vestigios históricos, especialmente conservación de terrazas, se puede alegar 
que forman parte del paisaje y que, al mismo tiempo, requieren un cambio de las 
prácticas agrícolas, o una limitación de éstas para su conservación. 
40 Véanse los artículos 19 y 20 del Reglamento (CE) n° 746/96. 
41 Véase el articulo 4 del Reglamento (CEE) n° 2078/92. 
42 Véase el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 2078/92. 
-26-
3.7.7 Razas animales y variedades vegetales amenazadas 
Al aprobar los programas de ayuda a la cría de razas de animales amenazadas, la 
Comisión ha establecido una lista de las razas de equinos, bovinos, ovinos y caprinos 
que pueden optar a esa ayuda43. Se han establecido además unos criterios mínimos de 
subvencionabilidad. Se ha solicitado el desarrollo de esos criterios y la ampliación de las 
medidas a otras razas. Algunos Estados miembros han propuesto medidas de ayuda al 
cultivo de variedades amenazadas y la Comisión ha aceptado medidas de apoyo a 
variedades de cultivo locales que se encuentran claramente en peligro de extinción. 
3.7.8 Retirada de tierras durante 20 años y gestión de las tierras retiradas 
La retirada de tierras de la producción durante un plazo de 20 años ha resultado ser una 
medida impopular entre los agricultores, pese a que ese plazo es indispensable para la 
consecución de ciertos objetivos medioambientales. Algunos Estados miembros han 
establecido una retirada de tierras de sólo 5 años incorporando otras medidas citadas en 
la normativa o combinándolas con opciones de retirada de tierras contempladas en el 
régimen de cultivos arables. Sin embargo, la retirada de tierras de mercado no cubre los 
pastizales y sus condiciones de aplicación pueden no resultar óptimas desde una 
perspectiva medioambiental. 
En determinadas circunstancias, el mantenimiento de las tierras agrícolas abandonadas 
puede ser asumido por personas que no sean agricultores44. En cuanto al mantenimiento 
de las tierras forestales abandonadas, la Comisión ha tratado de evitar que esta medida 
se utilice en los casos en que las autoridades locales estén obligadas a tal mantenimiento 
o en que exista un propietario que deba asumir la responsabilidad de esas tierras. 
3.7.9 Proyectos de formación y de demostración 
La mayoría de los Estados miembros han adoptado medidas o programas para la 
formación de los agricultores y la ejecución de proyectos de demostración. Dado que 
numerosos contratos agroambientales exigen de los agricultores la aplicación de nuevas 
técnicas o la comprensión de complejos procesos medioambientales y de sistemas de 
producción equilibrados, las medidas de formación, que, según la normativa vigente, 
tienen carácter facultativo en los Estados miembros, pueden considerarse esenciales 
para el éxito de ciertos programas. La Comisión tiene el propósito de presentar al 
Comité STAR una serie de documentos de trabajo sobre los proyectos de formación y 
de demostración. 
3.7.10 Medidas no consistentes en primas 
Para promocionar el uso de técnicas agroambientales, pueden contemplarse numerosas 
medidas que no implican el pago de primas pero que pueden entrañar ciertos gastos de 
organización. Como ejemplos de tales medidas, cabe citar la ordenación de las 
superficies agrícolas y de las tierras municipales, la prestación de asesoramiento sobre el 
medio ambiente o la historia natural de las explotaciones o la constitución de grupos de 
43 Véanse los documentos de trabajo STAR VI/5104/92 y VI/3879/94. 
44 Reglamento (CEE) n° 2078/92 (letra c) del apartado 1 del artículo 5) y Reglamento (CE) n° 746/96 
(artículo 6).-
-27-
ayuda mutua. Ciertamente, hay disponible una enorme cantidad de datos sobre los 
procesos ambientales y los sistemas de explotación agraria. Pero hacer posible que los 
agricultores tengan acceso a esa vasta información y capacitarlos para adquirir los 
conocimientos necesarios son tareas que exigen un esfuerzo de imaginación mucho 
mayor que la simple publicación de folletos que resuman los códigos de las buenas 
prácticas agrícolas. La nueva tecnología abre nuevas posibilidades de suministrar la 
información e impartir la formación que requieren los agricultores para gestionar con 
eficacia su medio ambiente y comprender los procesos que están enjuego. 
28 
4. CONCLUSIONES 
4.1 Cuestiones pendientes 
4.1.1 Justificación del apoyo a los sistemas extensivos existentes 
En el caso de las medidas agroambientales que apoyan sistemas extensivos existentes, 
el alcance del impacto ambiental debe sujetarse a una vigilancia permanente. Tales 
medidas tendrían que centrarse en las zonas donde existan dificultades reales de 
explotación como resultado de la decreciente rentabilidad de sistemas agrarios 
tradicionales que sean valiosos desde el punto de vista medioambiental pero en los que 
el abandono de las tierras o de la gestión de los pastizales (o, en algunos casos, la 
intensificación) sería la opción económica lógica. En el caso de las regiones agrícolas 
marginales, donde los riesgos para el medio ambiente vienen planteados por una 
tendencia al abandono o a la reducción de la gestión de los pastizales, el cálculo de los 
costes ha de tener en cuenta esas realidades económicas. En tales regiones, las 
justificaciones medioambientales para la prosecución de un determinado tipo de 
agricultura extensiva constituyen por sí mismas una razón de peso que subraya la 
importancia de adoptar medidas adecuadas para garantizar el futuro de esa agricultura. 
Pero, también en otras zonas, los agricultores que reciban primas deberán demostrar un 
esfuerzo real por la protección del medio ambiente y, en los casos en que sea necesario 
como resultado de una evaluación independiente, habrá de tomarse en consideración la 
conveniencia de fortalecer las medidas aplicadas. 
El nivel mínimo de prácticas agrícolas aceptables que deben respetar los agricultores 
sin recibir a cambio prima alguna no es uniforme en toda la Unión Europea: difiere 
entre los Estados miembros y las regiones en función del estado de desarrollo de la 
agricultura y de diversos factores locales, socioeconómicos y medioambientales. 
Además, no es un concepto estático, ni siquiera dentro de una misma región, sino que 
evoluciona con el paso del tiempo. Mientras en algunos Estados miembros la 
aplicación de códigos de buenas prácticas agrícolas es obligatoria, en otros, en cambio, 
es facultativa. En cualquier caso, a medida que se desarrollen las normas de 
explotación, deberán hacerlo también las medidas contenidas en los programas 
agroambientales que tengan como objetivo ir más allá de la simple aplicación de unos 
niveles mínimos, debiéndose tener en cuenta, no obstante, la necesidad de que el nivel 
fijado sea viable en la práctica a la vista de las condiciones existentes en la región de 
que se trate. 
Por último, en lo que respecta a la pérdida de renta, su cálculo debe efectuarse sobre la 
base de lo que razonablemente deje de percibir el agricultor como resultado de su 
compromiso y, por lo tanto, ha de excluir los ingresos que se derivarían de un método 
de producción o un tipo de uso de las tierras que el agricultor no habría adoptado 
probablemente en ningún caso. 
4.1.2 Selección de objetivos 
Algunas de las medidas agroambientales que tienen un impacto más positivo en el 
medio ambiente deben partir de la base de que los agricultores prevean un considerable 
nivel de ingresos (por ejemplo, por renunciar a una agricultura productiva en algunas 
28 **~ 
de sus parcelas de tierra). De ello se desprende que, dadas las limitaciones 
presupuestarias públicas normales, esas medidas han de centrarse sobre todo en zonas 
pequeñas (íntegramente subvencionadas) en lugar de ser accesibles a zonas 
excesivamente amplias, ya que en este caso las primas resultarían demasiado bajas o la 
medida simplemente no se aplicaría debido a la falta de fondos con los que hacer frente 
a los pagos. 
Por otra parte, las medidas agroambientales sólo deberían implantarse en una zona 
dada siempre que las condiciones ambientales objeto de las mismas fueran comunes a 
toda ella. El establecimiento de obligaciones muy detalladas, específicas de un 
determinado tipo de tierras o de una tradición agrícola concreta, debe limitarse 
necesariamente a zonas geográficas muy restringidas. En este mismo sentido, las 
medidas que pretendan aplicarse de modo uniforme en toda una región, un Estado 
miembro o, incluso, varios Estados miembros, deben cubrir exclusivamente aquellas 
circunstancias u objetivos medioambientales que sean comunes a toda esa amplia zona. 
4.1.3 Regionalización y responsabilidad 
La formulación, la aplicación y la evaluación de los programas agroambientales 
deberían ser responsabilidad principal de las autoridades nacionales o regionales. Estas 
autoridades disponen de los conocimientos, datos, recursos y capacidad de 
compromiso necesarios para establecer programas que estén bien adaptados a las 
circunstancias del lugar y cuenten con el preciso apoyo local. En todo caso, el 
desarrollo, ejecución y evaluación de esos programas debería ser objeto de un amplio 
proceso de consultas a nivel local o regional en el que participen las diversas 
organizaciones medioambientales y agrarias existentes. A través de ese proceso, las 
medidas pueden centrarse mejor en las prioridades regionales reales, ya sea la 
necesidad de reducir la lixiviación de nutrientes, la de preservar los habitats naturales 
designados en el marco de NATURA 2000 o la de organizar la protección indispensable 
frente a los riesgos de incendio y erosión. 
No obstante, es preciso reconocer que un enfoque regionalizado, basado en las 
unidades administrativas, no siempre conduce necesariamente a las soluciones más 
adecuadas desde el punto de vista de la geografía ambiental. En este sentido, cuando 
una exigencia agroambiental concreta se extiende más allá de una demarcación 
regional (como, por ejemplo, la necesidad de reducir los vertidos de nitratos en un 
sistema hidrológico dado), no cabe duda de que hay razones de peso para que las 
distintas autoridades regionales interesadas cooperen estrechamente y presenten 
medidas coherentes, o al menos compatibles, para la resolución del problema común. 
Además, hay ciertos tipos de medidas (por ejemplo, el apoyo básico prestado a los 
sistemas de baja intensidad existentes o las primas concedidas a sistemas de 
producción ecológica casi idénticos) para los que resultaría difícil justificar la 
existencia de diferencias regionales y en los que un enfoque regional podría incluso dar 
resultados anómalos. Estas medidas parecen mejor adaptadas a un enfoque de ámbito 
nacional o transnacional. 
4.1.4 Licitaciones 
Si bien es cierto que hasta el momento no se ha presentado ninguna propuesta para la 
celebración de contratos por licitación, hay un pequeño número de Estados miembros 
-29-
que han expresado su interés en tal procedimiento. Es improbable que éste pueda dar 
mejores resultados en el caso de ciertas obligaciones agroambientales, especialmente 
cuando los contratos tienen que desarrollarse con los agricultores individualmente 
considerados. No obstante, tratándose de medidas adecuadas, el procedimiento de 
licitación podría constituir un medio más racional de aprobar los gastos 
agroambientales. 
4.1.5 Fuentes de financiación 
El apoyo que presta actualmente la Comunidad a las actividades medioambientales a 
cargo de los agricultores se canaliza, no sólo a través de los programas 
agroambientales, sino también mediante los programas forestales y de jubilación 
anticipada, los programas de los objetivos nos 1, 6 y 5b), el programa LEADER y las 
inversiones realizadas en el marco del objetivo n° 5a), así como, en algunos casos, a 
través de las organizaciones de mercado. Por su parte, los Estados miembros que 
disponen de los recursos nacionales necesarios pueden poner en funcionamiento 
amplios sistemas de ayudas estatales y complementos para medidas cofinanciadas. 
Estas diversas fuentes de financiación deben estar bien coordinadas para evitar toda 
posible anomalía en el futuro. En este sentido, la AGENDA 2000 contiene una serie de 
propuestas para racionalizar todas las medidas en el marco de unos programas 
regionales integrados en los que será esencial garantizar que los objetivos 
medioambientales se identifiquen y definan con claridad, sin que queden difuminados 
en el proceso de programación. 
Asimismo, la AGENDA 2000 propone que el régimen de indemnizaciones 
compensatorias (que presta apoyo a los agricultores que se enfrentan en sus actividades 
a obstáculos o dificultades particulares) se convierta en un instrumento básico para el 
mantenimiento y promoción de sistemas de explotación con bajos insumos o costes. 
4.1.6 Aplicación horizontal 
La AGENDA 2000 propone que la aplicación de los programas agroambientales 
continúe en todo el territorio de los Estados miembros. Dentro de las nuevas zonas de 
los objetivos nos 1 y 2, estos programas se mantendrán junto con otros elementos de los 
programas regionales integrados. Fuera de esas zonas, los programas agroambientales 
formarán parte del mismo marco legislativo que otras políticas rurales. En los casos en 
que una zona agroambiental traspase una demarcación regional, el proceso de 
programación tendrá que respetarse en las distintas zonas consideradas. 
4.1.7 Financiación 
La AGENDA 2000 contempla para las tres medidas complementarias o de 
acompañamiento un gasto indicativo de 2.800 millones de ecus en el año 2000. Se 
prevé un posible crecimiento de los gastos debido a aquellos Estados miembros en los 
que el grado de ejecución ha sido escaso hasta el momento, así como al desarrollo de 
los distintos programas en toda la UE. Dado que el gasto es y, según la AGENDA 2000, 
continuará siendo responsabilidad de la Sección Garantía del FEOGA, será esencial 
que las previsiones de gastos sean exactas. Esta necesidad debe subrayarse habida 
cuenta de que la Comisión ha recibido en el pasado algunas previsiones 
particulannente optimistas que han hecho difícil el proceso presupuestario. La 
-30-
Comisión continuará buscando por todos los medios a su alcance una mejora en el 
sistema de previsiones. 
4.1.8 Interacción con las organizaciones de mercado 
Aunque algunas organizaciones de mercado incluyen medidas agroambientales o 
requisitos aplicables a las prácticas ambientales, sigue habiendo fuertes presiones 
económicas que abogan por la intensificación y maximización de los ingresos. Por ello, 
parece necesario introducir en las organizaciones de mercado cambios que aligeren la 
presión en el medio ambiente, dado que tales cambios pueden tener un impacto 
ambiental más amplio que el de las propias medidas agroambientales, que por lo 
general sólo se aplican en zonas limitadas. Cuando dichos cambios afecten a 
programas agroambientales en curso, éstos deberán adaptarse a las nuevas 
circunstancias económicas resultantes del cambio. 
4.1.9 Evaluación y seguimiento 
La Unión Europea no dispone todavía de datos básicos suficientes sobre la situación de 
sus tierras agrícolas en relación con el medio ambiente. Por ello, siempre que se 
apliquen programas agroambientales, será preciso realizar un esfuerzo especial para 
garantizar el necesario seguimiento. El coste de esta tarea puede ser considerable, pero 
hay argumentos de peso para que una parte del gasto comunitario se ponga a 
disposición de las necesidades de evaluación y seguimiento. 
4.1.10 Claridad de los objetivos 
La normativa agroambiental tiene que seguir siendo un instrumento esencial para el 
mantenimiento y mejora de la calidad del medio ambiente rural. Las ayudas directas a 
la renta deben distinguirse claramente del apoyo prestado a las actividades 
agroambientales, cuya finalidad principal ha de ser la de aportar beneficios 
medioambientales compensando a los agricultores que se comprometan a utilizar sus 
factores de producción para la consecución de esos beneficios. Además de los 
objetivos generales, es necesario que en los programas se fijen también unos objetivos 
concretos que permitan aumentar la transparencia y constituyan la base para la 
configuración de unas estrategias de evaluación sólidas. En este sentido, la protección 
de la calidad del agua requiere contar con unos objetivos específicos de reducción de 
los niveles de N y P; de igual forma, el mantenimiento de un habitat sobre las tierras 
arables ha de materializarse en la identificación de las plantas, insectos y demás fauna 
que deban protegerse. 
4.1.11 Compromiso de cinco años 
La duración mínima obligatoria de las medidas agroambientales es de cinco años o, en 
el caso de la retirada de tierras a largo plazo, veinte años. Adoptando un enfoque 
flexible, la Comisión ha autorizado la ruptura anticipada de un compromiso por 
motivos de fuerza mayor o en caso de transferencia de la explotación por causas 
razonables. No obstante, debe mantenerse el principio de que cinco años es el periodo 
mínimo indispensable para que puedan aplicarse con seriedad las medidas 
agroambientales. 
-31-
Ahora bien, una vez terminado el periodo comprometido, existe el riesgo de que el 
agricultor decida no renovar su compromiso y cambiar a un sistema de explotación 
más rentable, lo que, en algunos casos, puede ocasionar una grave pérdida del valor 
ambiental obtenido o preservado durante dicho periodo. En circunstancias 
excepcionales, puede haber razones de peso para la imposición de medidas nacionales 
obligatorias en favor de la conservación del medio ambiente. Pero, en general, un 
régimen voluntario, como lo es el de los programas agroambientales, no resulta un 
instrumento adecuado para aplicar medidas de obligado cumplimiento. Esta importante 
limitación en la eficacia de las medidas debe ser reconocida. 
4.1.12 Aplicación del compromiso a toda la explotación 
La práctica, seguida en numerosos programas, por la que se requiere de los agricultores 
participantes la adopción de un compromiso sobre la totalidad de su explotación resulta 
altamente recomendable. Pero, como condición mínima, parece que ningún agricultor 
que se haya comprometido a aplicar medidas medioambientales debe poder desvirtuar 
los beneficios ambientales conseguidos en una parte de su explotación con la 
intensificación realizada en otra parte. 
4.2 Reflexiones sobre posibles modificaciones 
Vistas las cuestiones pendientes y los problemas planteados en la gestión de los 
programas, han podido delimitarse para su posible modificación una serie de aspectos de 
la normativa agroambiental vigente. Aunque todavía no ha concluido el análisis de las 
propuestas surgidas de la AGENDA 2000, estos aspectos se presentan, no obstante, al 
Parlamento Europeo y al Consejo para su consideración. 
4.2.1 Distinción entre tipos de medidas ambientales 
LA AGENDA 2000 contempla la posibilidad de que el sistema de indemnizaciones 
compensatorias desarrolle su carácter de instrumento medioambiental como 
complemento de las medidas emprendidas en el marco de los programas 
agroambientales. Como sugiere la AGENDA, la normativa agroambiental debería hacer 
hincapié en aquellos servicios ambientales que requieren un esfuerzo especial por parte 
del agricultor, como, por ejemplo, la agricultura ecológica, el mantenimiento de 
habitats seminàturales y de huertos tradicionales y setos vivos, la continuación de la 
ganadería alpina, la conservación de tierras húmedas o la aplicación de otras medidas 
de largo alcance en las diferentes regiones de la Unión Europea. Además, la AGENDA 
2000 hace observar la necesidad de un alto nivel de compromiso cuando la aplicación 
de una medida conlleva una importante pérdida de rendimiento, como, por ejemplo, las 
franjas de protección. 
Por otra parte, es necesario un marco legislativo más preciso para las medidas no 
relacionadas con la gestión de tierras. Los proyectos en materia de acceso público, de 
explotaciones de demostración y de formación requieren unas disposiciones financieras 
específicas y unos criterios de justificación. 
32 
4.2.2 Obras de equipamiento y otras inversiones 
Por razones de coherencia, todo programa agroambiental al que se adhiriera un 
agricultor debería incorporar cuantas medidas ambientales fueran pertinentes, incluidas 
las obras de equipamiento y las inversiones en el sector de la transformación. La 
situación actual, en la que con frecuencia falta la necesaria coordinación con los 
programas agroambientales, exige una mejora. En muchos programas, los gastos de 
capital medioambientales reciben ayudas estatales y se aprueban, independientemente 
de los programas agroambientales, con arreglo a la normativa en materia de ayudas a la 
inversión. 
4.2.3 Primas parcialmente financiables 
El cálculo de las primas debe ser estrictamente limitado a las pérdidas de ingresos 
calculadas en relación a un nivel de referencia de la práctica agrícola, de los costes 
realizados y de la necesidad de prever un incentivo financiero. Las primas básicas, en 
particular, tienen que justificarse sobre esas bases en el contexto de los objetivos de los 
programas y de las condiciones medioambientales a las que se enfrenten los 
agricultores en las regiones consideradas. El nivel de las primas debe ser acorde con 
los ingresos obtenidos con otros modos de utilización de las tierras que se consideren 
competidores, incluida cualquier prima de mercado u otra fuente de ingresos pertinente 
al caso. En este sentido, parece conveniente proceder a una revisión del sistema de 
primas cofinanciables. 
4.2.4 Adaptación de los tipos de cofinanciación del FEOGA 
Se le ha recomendado a la Comisión que aumente los niveles de cofinanciación y que 
module los tipos de ésta en función del impacto ambiental de los distintos programas y 
medidas. La propia AGENDA 2000 contempla la posibilidad de aumentar los tipos de 
cofinanciación en un contexto de fortalecimiento de los programas. Ahora bien, todo 
aumento de esos tipos debería ir acompañado de una mejora en la selección y fijación 
de objetivos y en las tareas de seguimiento y evaluación. 
33 
4.2.5 Reducción de la cabana ganadera 
La extensificación de la cabana ganadera contemplada en el punto c) del apartado 1 del 
artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 2078/92 debería revisarse para convertirla en una 
medida específica que regulara la ganadería extensiva y, en particular, la gestión de los 
pastos de baja intensidad. 
4.2.6 Paisaje y ordenación 
No es fácil justificar el apoyo a objetivos paisajísticos no productivos que no vayan 
acompañados de compromisos que afecten a la parte productiva de la tierra. En 
cambio, sería preciso incluir en el ámbito de aplicación de la normativa agroambiental 
los aspectos paisajísticos culturales e históricos (particulannente los vinculados a la 
biodiversidad) que vayan unidos a actividades de explotación agraria. 
4.2.7 Retirada de tierras a largo plazo 
Sería conveniente revisar la obligación de retirada de tierras durante 20 años para 
determinar si es posible justificar un periodo más corto. El uso limitado de animales de 
pasto para controlar las malas hierbas y la maleza debería sujetarse a unos criterios de 
verificación claros. De igual forma, tendrían que investigarse como posibles 
alternativas otros usos medioambientales de la tierra, por ejemplo, la creación de lagos 
o de zonas destinadas al acceso del público. En cambio, no deberían tener cabida en el 
ámbito de los programas agroambientales los regímenes públicos de adquisición de 
tierras, pese a que puedan ser esenciales para la conservación de valores 
medioambientales. 
4.2.8 Fomento de las medidas deformación 
Sería preciso impulsar a los Estados miembros para que se impartan cursos de 
formación dentro de los programas agroambientales. En este sentido, el elemento 
formativo, que en la actualidad tiene carácter voluntario en los Estados miembros, 
podría formar parte del conjunto de medidas que son de obligado cumplimiento. 
4.2.9 Medidas no consistentes en primas 
En el marco de la programación integrada, las medidas agroambientales deberían 
vincularse íntimamente a otras medidas que, no consistiendo en primas, se destinaran a 
la consecución de los mismos fines, como, por ejemplo, las campañas de 
sensibilización, las evaluaciones ambientales técnicas, la planificación a medio y largo 
plazo o la demostración a los agricultores del potencial medioambiental de sus tierras. 
4.2.10 Financiación del seguimiento y evaluación 
La Comisión comparte el punto de vista de quienes defienden la conveniencia de una 
contribución comunitaria a los costes de las actividades de seguimiento y evaluación 
científicos. Estos costes variarían en función de la naturaleza y dimensión de los 
programas, pero, en todo caso, se garantizaría un nivel de gastos suficiente para la 
obtención de datos sólidos, rigurosos y útiles. 
34-
4.2.11 Observatorio de una agricultura medioambientalmente beneficiosa 
La interacción de la agricultura y el medio ambiente, en general, y el impacto de los 
programas agroambientales, en particular, son ya actualmente objeto de un 
considerable esfuerzo de investigación. No obstante, siguen pendientes, y deberán ser 
objeto de futuras investigaciones, ciertas cuestiones relativas a los efectos 
medioambientales, agrícolas y socioeconómicos de algunos programas y de 
determinados enfoques. Con objeto de mejorar las tareas de seguimiento y, en los casos 
en que ello sea necesario, las de coordinación, pero, sobre todo, con el fin de aportar 
puntualmente análisis y resultados de utilidad a la Comisión, a los Estados miembros y 
a las organizaciones no gubernamentales interesadas, podría estudiarse la posibilidad 
de crear un observatorio. Este organismo se encargaría de las funciones siguientes: 
facilitar la difusión en toda la Unión de los resultados de las investigaciones, identificar 
aquellas medidas y programas que hayan tenido un éxito particularmente importante, 
contribuir a la elaboración de indicadores que permitan medir los procesos 
agroambientales, detectar los ámbitos en que existan lagunas de investigación y 
contribuir a garantizar la comparación de los datos agroambientales suministrados a la 
Comisión. Debe tenerse en cuenta que, en sólo 5 años, el enfoque agroambiental ha 
dejado de ser un elemento innovador, introducido como acompañamiento de la reforma 
de la PAC, para convertirse en una parte fundamental de la agricultura comunitaria y la 
política rural del futuro. Este hecho justifica por sí solo la necesidad esencial de contar 
a nivel europeo con unos datos de investigación rigurosos y pertinentes. 
4.2.12 Resumen de las iniciativas de la Comisión 
La Comisión tiene el propósito de elaborar y presentar al Comité STAR una serie de 
documentos de trabajo que cubran pormenorizadamente los siguientes aspectos de la 
aplicación de los programas agroambientales: 
- aplicación en los Estados miembros; 
- apoyo a la agricultura ecológica; 
- apoyo a la conservación de los recursos genéticos; 
- evaluaciones y estudios e investigaciones financiados por la Comunidad; 
- proyectos de formación y de demostración. 
Por otra parte, la Comisión continuará alentado a los Estados miembros para que: 
- hagan el mejor uso posible de las oportunidades existentes para la coordinación de 
los programas agroambientales con los de los Fondos estructurales; 
- desarrollen programas (sin primas) para la difusión de la información entre los 
agricultores; 
- ejecuten íntegramente los programas que estén sufriendo retrasos; 
- garanticen el seguimiento y evaluación de los programas y el desarrollo de los 
mismos a la vista de los resultados de las evaluaciones. 
-35 
Además, la Comisión estudiará la posibilidad de elaborar varias propuestas con vistas a 
la adaptación de las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 2078/92 y, en particular, 
para: 
- una mejora del marco legislativo de las medidas no relacionadas con la gestión de 
las tierras; 
- una revisión del sistema de cofinanciación máxima de primas; 
- una revisión de la medida de reducción de la cabana ganadera con miras a una 
gestión de los pastos basada en una baja densidad de utilización; 
- una revisión, de los criterios existentes para la incorporación a los programas de 
los gastos de inversión, de los aspectos paisajísticos, y de la ordenación del 
territorio agrícola; 
- una revisión de la medida de retirada de tierras de la producción con fines 
medioambientales; 
- el establecimiento de una disposición que regule la cofinanciación con fondos 
comunitarios de los costes de seguimiento y evaluación; 
- una revisión de los tipos de confinanciación de la Comunidad; 
- cualquier modificación que se considere necesaria en el debate que siga a la 
presentación de los documentos de trabajo antes mencionados. 
En el marco de la AGENDA 2000, la Comisión elaborará una propuesta para fortalecer 
las medidas agroambientales dentro de los programas regionales y zonales; y, por 
último, investigará las formas, los medios y las condiciones para la creación de un 
observatorio consagrado a la agricultura beneficiosa para el medio ambiente. 
4.3 Evolución futura 
El reconocimiento del papel de los agricultores en la protección del medio ambiente y el 
paisaje constituye ya una política establecida de la Comunidad. El futuro es una 
economía rural activa en la que los agricultores, además de sus responsabilidades como 
productores de alimentos, asuman la función de empresarios rurales que presten servicios 
a la comunidad local y, entre ellos, el suministro de bienes públicos medioambientales. 
La aplicación con éxito de políticas tales como la que integra los programas 
agroambientales representa una parte fundamental de las obligaciones de la Unión 
Europea en el marco de la AGENDA 21. 
Hasta donde puede preverse, hay grandes probabilidades de que la presión en favor de las 
políticas de apoyo a los precios continúe como resultado de las tendencias del comercio 
internacional y de la necesidad de mantener la competitividad europea en los mercados 
mundiales. Pero, sin medidas agroambientales propiamente dichas, el patrimonio 
agrícola específico de Europa, resultado de muchos siglos de explotación sostenible, se 
verá gravemente amenazado por la continua intensificación o por el abandono. Esta 
afirmación es igualmente válida fuera de la Unión Europea. De hecho, la normativa 
agroambiental ha despertado un vivo interés en los países de Europa central y oriental, 
dos de los cuales están aplicando ya actualmente programas similares a los de la Unión. 
En ambas partes de Europa, la vinculación de ciertos sistemas de explotación de baja 
36 
intensidad con unos altos niveles de biodiversidad pone claramente de manifiesto los 
riesgos que representa disociar de la producción las exigencias medioambientales. 
La AGENDA 2000 confirma el lugar que corresponde a los programas agroambientales 
dentro de la nueva política de desarrollo rural. Este valioso instrumento debe fortalecerse 
tanto desde él punto de vista cualitativo como desde el financiero. Además, las medidas 
cubiertas por algunos de los programas agroambientales actuales deben complementarse 
con un sistema de indemnizaciones compensatorias que se desarrolle como instrumento 
básico de apoyo a una agricultura de bajos insumos. 
Tanto las propuestas contenidas en la AGENDA 2000 (acordes con la orientación de la 
reforma de la política agrícola común iniciada en 1992) como el documento estratégico 
de la Comisión sobre la ampliación hacia el Este (presentado al Consejo Europeo de 
Madrid de 1995) parecen favorecer el apoyo a una agricultura más disociada de la 
producción y más centrada en la prestación de servicios rurales. Dado que esta forma de 
ayuda es mucho más visible para el público que los mecanismos de apoyo a los precios, 
los ciudadanos querrán comprobar la justificación de los gastos que se efectúen en el 
marco de los programas agroambientales para posibilitar el suministro de este tipo de 
servicios. Así pues, para que las medidas agroambientales puedan contar con el respaldo 
de la opinión pública (particularmente si están destinadas a desempeñar un mayor 
protagonismo financiero en toda la Unión Europea), será necesario demostrar que los 
programas tienen un impacto ambiental real. La evaluación de las medidas es y debe 
seguir siendo por tanto una prioridad fundamental para que pueda disponerse de datos 
sólidos y fiables con los que verificar la eficacia y el impacto de los programas. 
37 
Decisiones de aprobación y modificación de los programas Anexo 
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Baden-Wurttemberg 1 
Baden-VVOrtternberglmod1 
BaderMrVOrtlernberg 1 mod 2 
B«(ten-Wûrttomberglmod3 
Baden-Wurttembarg 1 
Bayem 1 Kulap 
Bayem I Kulap mod 1 
Bayem 1 Kulap mod 2 
Bayant 1 contracta 
Bayammod. 
Berlin 
Berlin mod 1 
Brandenburg I 
Brandenburg I mod 1 
Brandenburg 1 
Brandanburg II mod 1 
Braman 
Braman modi 
Fralataat Sachaan 
Frelstaat Sachaan mod 1 
Fralataat Sachaan mod 2 
Hamburg 
Hamburg mod 1 
Haaaan 
Hassan mod 1 
Mecklenburg Vorpommem 
Mecklenburg Vorpommam mod 1 
MecWenburg-Vorpommem mod 2 
MecWer*x*g-Vorrjornmern mod 3 
National Framework 
National Framework mod 1 
National Framework mod 2 
National Framework mod 3 
National Framework mod 4 
Nledereachaen 1 
Niedereachaen 1 
Nledersachsen II mod 1 
Nordrheln-Weatfalan 
Nordrhein-Westfalen mod 1 
Nordmein-Westfalen mod 2 
Nordrhain-WestTalen mod 3 
Rhelniand-Pfalz 1 
Rhelnland-Pfalz 1 
Rhelnland-Pfatzmodl 
Rhelntanct-Pfalzmod2 
Saarland 
Saarland modi 
Sachaen-Anhalt 
Sachsen-Anhalt mod 1 
Sachsen Anhart mod 2 
Schleewlg-Holeteln 
Schleswlg-Holstaln mod 1 
ThUrlngen 
Thtlrlngen mod 1 
Amternee 
Amtemes mod 1 (rectif.) 
Amtames mod 2 (746) (•» En*om«ai t o»«. 
Amtemes mod 3 (sea EBF) 
EBF ft HMtonrnmH»/ am*** F amng) {» Org**, Mttr 
Environmental and Organic 
Environmental and Organic mod 1 
Environmental and Organic mod 2 (+ Amt 
Environmental and Organic mod 3 (-» EBF) 
Kuraer/Demonatratlonsprojekter 
Organic (-» EBF) 
Programa agroambiental [• IMHW modi. 
Programa agroambiental mod 1 
Medida* Horizontalee 
Medidas Horizontales mod 1 (•» r** *<** 
Caatllle-Leon 
Castile-Leon mod 1 i* CMa>i«Mmi»iM4 ti 
Castle-Leon mod 21+ rn?*™»*»**»**) 
Caetllle-La Mancha 
Castlle-La Mancha mod 11< CMkimxt 
Castlle-Ls Mancha mod 21* ma ITOIMM 
Pala Vaaco 
Agriculture biologique 
Long terni aet aaide 
Racée menaceee 
Theaaalle M1 STAR" 
Doc.de 
94.4841 
93.6830 
96.3774 
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._.__: 
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^ÓTM" 
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31.3.1996 
20.12.1996 
11.10.1994 
14.8.1996 
30.12.1996 
11.10.1994 
18.2.1997 
5.11.1993 
5.2.1996 
16.4.1996 
8.7.1996 
28.1.1997 
24.3.1997 
24.3.1997 
26.4.1994 
14.8.1996 
28.1.1997 
24.3.1997 
30.12.1996 
24.3.1997 
19.1.1995 
18.2.1997 
11.10.1994 
19.1.1995 
16.9.1993 
25.5.1994 
19.1.1995 
29.3.1993 
25.6.1994 
19.ÏÏ995 
2.3.1996 
26.7.1995 
19.7.1996 
28.4.1997 
26.7.1995 EM 
.._?„.. 
.__._.. ProemiM ftnotf • 6KIIMH do modMcsdon) 
Cadre general 
Cadra général mod 2 (» PH mod i) 
Cadre général mod 3 
Cadre général mod 4 
Cadre général mod 5 
Cadre général mod 6 
Cadre général mod 7 
PH- Prime à l'herbe 
PHmodl 
PH mod 2 (• Ci*. Ow. mod 3) 
Alsace 
Alsace modi 
Aquitaine 
Aquitaine modi 
Aquitaine mod 2 
Aquitaine mod 3 
Auvergne 
Auvergne modi 
Auvergne mod2 
Baaae Normandie 
Basse Normandie mod 1 
Basse Normandie mod 2 
Bourgogne 
Bourgogne mod 1 
Bourgogne mod 2 
Bretagne 
Bretagne modi 
Centre 
Centre modi 
Centre mod 2 
Champagne Ardenne 
Champagne Ardenne mod 1 
Cora* 
Corse mod 1 
Franche Comté 
Franche Comté mod 1 
Franche Comté mod 2 
Franche Comté mod 3 c wu. um.2) 
Franche Comté mod 4 
Guadeloupe 
Guadeloupe mod 1 
Haute Normandie 
Haute Normandie mod 1 
Haute Normandie mod 2 (-» FC mM 3) 
Ile de France 
Ile de France mod 1 
Ile de France mod 2 
Languedoc Roueaillon 
Languedoc Roussllon mod 1 
Limousin 
Limousin mod 1 
Limousin mod 2 (« FC mm si 
Lorraine 
Lorraine modi 
Midi Pyrin*** 
Midi Pyrénées mod 1 
Mid Pyrénées mod 2 
Nord Paa da Caíala 
Nord Pas de Calais mod 1 
Nord Pas da Calais mod 2 
Nord Pas de Calais mod 3 
Paya da la Loire 
Pays de la Loire mod 1 
Pays de la Loire mod 2 
Pays de la Loire mod 3 
Picardie 
Picarde mod 1 
Picarde mod 2 
Picarde mod 3 
Poitou Crurent** 
Poitou Charente! mod 1 
Provence Alpee Cot* d'Azur 
Provence Alpes Côte d'Azur mod 1 
Provence Alpes Côte d'Azur mod 2 
Réunion 
Rhône Alpee 
Rhone Alpes mod 1 
Rhone Alpes mod 2 
Rhone Alpes mod 3 
Rhone Alpes mod 4 TFSTÂÏÏ-
Doc.de 
94.3799 
94.7651 
94.8082 
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96.6151 
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divers 
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-
94.3839 
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96.6181 
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96.3851 
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94.4880 
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95.8992 
96.8300 
94.7203 
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-
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94.4899 
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-
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7.7" í 996" 
"Î0.2.Ï997' 
7.10.1994 
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20.12.1995 
To.2.1997~" 
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10.2.1997 
13101994 
I9T12.Î996 
a7i 11994 
17.81996 
'611.1996 
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6.12.1994 
7.7.1995 " 
13.1.1997 
3.8.1994 
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20.12.1995 
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18121996 
13.1 1997 
6121994 
27 5 1994 
3 81994 
6"l2.Í994 
1912.1996 
20.1.1197 
3,e 
Decisiones de aprobación y modificación de los programas Anexo 
EM 
ID 
Irl 
Irl 
Irl 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
1 
i 
1 
1 
7 " 
"" 1 '" 
1 
1 
" "7 
L I" NL NL 
NL 
NL 
NL 
NL" 
NL" 
"NL" 
"NL"" 
NL 
NL 
NL 
OS 
OS 
OS 
OS 
OS Pro9WM (Mwv • dêcnMn dt nodMciKtAfl) 
REPS 
Reps modi 
Reps mod 2 
Reps mod 3 
FKoeanitari 
Formazione 
Formazione mod 1 
Abruzzo 
Abruzzo mod 1 
Baeilieata 
Basilcata mod 1 
Bolzano 
Bolzano 
Calabria 
Campania 
Emilia-Romagna 
Emila-Romagna mod 1 
EmMa-Romagna mod 2 
Friuli-Venezia Ciulla 
Frim-Venezla Gula mod 1 
Lazlo 
Laziomodl 
Liguria 
Liguria mod 1 
Lombardla 
Lombarda mod 1 
Marche 
Marche modi 
Mollee 
Molse modi 
Piémont* 
Remonte modi 
Puglia 
Sardegna 
Sardegnamodl 
Sardegna mod 2 
Sicilia 
Sicile mod 1 
Sldlamod2 
Toecana 
Toscan» mod 1 
Toscane mod 2 
Trento 
Trente mod 1 
Umbrie 
Umbría mod 1 
Umbría mod 2 
Valla d'Aoata 
Vale (fAosta mod 1 
Vale cTAosta mod 2 
V*n*to 
Véneto mod 1 
Agrl-envlronnement 
L'entretde I'eep. natural 
MA : Managment agreementa. 
MA modi 
MA mod 2 
MAmOd2(«r"md3.plmdl.pllmd1) 
Part 1 (bMtagncfco landoow< voMood. opbidtug) 
Part I mod 1 
Part I mod 2 
Part I mod 3 (^ MA mod 3) 
Part N (uMonimno) 
Part II mod 1 <-»MAmod3) 
Pal IN naliiMkig) 
Part ni modi (+M*n»«i?) 
NlarterOetertelch 
Nfedarosterrelch mod 1 
ÓPUL 
OPULmodl 
St*l*rmark • wwar 
Doc.de 
93.9906 
95.6174 
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9*8959 '"" 
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25 OS196 
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96.2604 
96.0011 Fecha 
Decisión 
29.4.1994 
19.10.1995 
19.7.1996 
4.6.1997 
30.12.1996 
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6.HM994 
29.ÏÏ997 
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29.4.1994 
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20.121996 
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"20Í27996 
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7.10.1996 
5.2.1996 EM 
P 
P 
P 
P 
P 
Fin 
Fin 
S 
S 
S 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK" 
UK 
UK 
"UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK 
UK PraerMM (nowm d#cW6n d# HMMMCKMA) 
Acoras 
Continent 
Continent modi 
Continent mod2 
Madeira 
Aland 
Finland 
Mijldprogrammet 
Mijttprogrammet mod 1 
Flerarig valoding 
England-Cty. Steward 
England-Cty. Steward mod 1 
England-Cty. Steward mod 2 
England-Cty. Steward mod 3 
England-ESA Acceaa 
England-ESA Access mod 1(+ ESA» amoto 
England-ESA 1 
England-ESA 1 mod 1 (• i. seodxid u mod) 
England-ESA 1 mod 2 
England-ESA 1 mod 3 
England-ESA 1 mod 4 (• i mod i. * mod » 
England-ESA 1 mod 6 CH.UA. COOHW I 
ËngïandiiAi" 
Ëngland-ESA II moid 1 i«imnd u 
England-ESA II mod 2 c i. mod 11 
England-ESA II mod 3 <•» i. mod 4| 
England-ESA II mod 4 e» E-ESA. nami i 
England-ESA M 
England-ESA HI mod 1 <•» i mod 3) 
England-ESA III mod 2i*1 mod <) 
England-ESA III mod 3 (-» E-ESA» emeu > 
England-ESA IV 
England-ESA IV modi 
England-ESA IV mod 2 (•» &ESA> comou I 
England-ESA* conaolidated c ESAEn* I 
England-Habitat 
England-Habitat modi 
England-Habitat mod 2 
England-NSAI 
England-NSA 1 mod 1 <• imod) 
England-NSAI 
England-NSÁ II mod 1 i+imod n 
N.lr*land-Acc**s 
NJreland-ESA 
N.Ireland-Habitat 
ScOtlend-CPS (• Sc Hob mod I Moorland mod 3. UK 
Scotland-ESA Acceee 
Scotland-ESA 1 
SCOtland-ESA 1 mod 1 (+Eng ESA I modi) 
Scotland-ESA I mod 2 
Scotland-ESA 1 
Scotland-ESA II mod 1 c •.™a u 
Scotland-ESA II mod 2 (•» E ESAimod u 
Scotland-ESA M 
Scotland-ESA III mod 11* i mod n 
Scotland-Habitat 
Scotland-Habitat mod 1 (•» scot-cps) 
UK-Acc**s, E,S,W 
UK-Access, E.S.W mod 1 (•» SUKIH^CPS) 
UK-Moorland 
UK-Moorland mod 1 
UK-Moorland mod 2 (•» soound.cp3) 
UK-Organic Farming 
Walae-ESAI 
Wales-ESA I mod 1 <•» W-ESA» coma ) 
Waisa-ESAI 
Wales-ESA II mod 1 c» W.FSA» com* ) 
Walae-ESAa conaol. c imod i.imod tj 
Walaa-Habltat 
Walaa-TirCymen 
Wales-TIr Cymen mod 1 FT^TAR 
Doc.de 
trábalo 
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none 
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-
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-
-
-
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-
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-
95.6208 
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94.3806 
. 
94.4852 
. 
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-
-
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. 
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. 
26.07.94 
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. 
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94.2608 
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97.5570 
94.2487 
94.2489 
97.0723 Fecha 
Decision 
3.6.1994 
29.4.1994 
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18.2.1997 
11.8.1994 
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"Íe747997 
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16.4.1997 
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18.10.1993 
"Î8.05.1994 
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23.1.1997 
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27.9.1996 
23.1.1997 
19.7.1994 
19.7.1994 
02.04.1997 
8.11.1994 
02.04.1997 
02.04.1997 
28.9.1994 
7.10.1994 
16.4.1997 
39 
ISSN 0257-9545 
COM(97) 620 final 
DOCUMENTOS 
ES 03 14 15 17 
N° de catálogo : CB-CO-97-640-ES-C 
ISBN 92-78-28022-4 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
Q&