ES ECB-PUBLIC  
 
 
DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO  
de 23 de julio de 2013  
sobre cajas de ahorros y fundaciones bancarias  
(CON/2013/ 52) 
 
Introducción y fundamento jurídico  
El 2 de julio de 2013 el Banco Central Europeo (BCE) recibió de la Secretaría de Estado de Economía y  
Apoyo a la Empresa de España una solicitud de dictamen sobre un proyecto de ley de cajas de ahorros y 
fundaciones bancarias (en adelante, el “proyecto de ley”).  
La competencia consultiva del BCE se basa en el apartado 4 del artículo 127 y en el apartado 5  del 
artículo 282 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea así como en los guiones tercero y sexto 
del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la 
consulta de las autoridades nacionales al Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones 
legales1, pues el proyecto de ley afecta al Banco de España y a normas aplicables a la entidades 
financieras que influyen significativamente en la estabilidad de las entidades y los mercados fi nancieros.  
De acuerdo con la primera frase del apartado 5 del artículo 17 del Reglamento interno del Banco Central 
Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.  
 
1.  Objeto del proyecto de ley  
1.1 Diseño general y contenido del  proyecto de ley  
1.1.1  El proyecto de ley redefine la composición del sector de las cajas de ahorro  y regula el gobierno de 
las entidades que forman parte de dicho sector . En particular, las cajas de ahorros quedarán sujetas 
a estrictos límites geográficos  y de volumen.  Si sobrepasan esos límites, tendrán que (i) traspasar 
todo el patrimonio afecto a su actividad financiera a otra entidad de crédito a cambio de acciones 
de esta, y (ii) transformarse en fundaciones bancarias  si su participación en la entidad  de crédito es 
significativa, o en fundaciones ordinarias  si no lo es.  Las fundaciones perderán en todo caso la 
autorización para actuar como entidad de crédito.  El proyecto de ley establece un periodo de seis 
meses para la conversión de cajas de ahorros e n fundaciones.  En lo que respecta a las cajas de 
ahorros que ya ejerzan su actividad como entidad de crédito a través de una entidad bancaria, 
deberán transformarse en fundación ordinaria o bancaria en el plazo de un año desde la entrada en 
vigor de la ley . Se observa que el proyecto de ley establece el régimen básico para cajas de ahorros, 
sin perjuicio de la normativa de la Comunidad Autónoma en la que estén establecidas que les 
resulte aplicable.   
 
                                                 
1  DO L 189 de 03.07.98, p. 42.  
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2 1.1.2  En virtud del Memorando de Entendimiento sobre Con diciones de Política Sectorial Financiera2 (el 
MoU), firmado por España y la Comisión Europea el 23 de julio de 2012, las autoridades españolas 
se comprometieron a:  (i) reforzar las normas de idoneidad de los órganos rectores de las cajas de 
ahorros e intr oducir requisitos de incompatibilidad respecto de los órganos rectores de las cajas de 
ahorros y los bancos comerciales bajo su control, y (ii) clarificar el papel de las cajas de ahorros en 
su calidad de accionistas de las entidades de crédito con vistas a una eventual reducción de su 
participación a niveles no mayoritarios.3 
1.1.3  Conforme a los compromisos asumidos por las autoridades españolas en virtud del MoU, el 
proyecto de ley refuerza la independencia y la experiencia que se exige a los miembros de  los 
órganos rectores tanto de las cajas de ahorros como de las fundaciones bancarias, incluidos en 
algunos casos el requisito de profesionalidad.  Los miembros de esos órganos rectores no pueden 
desempeñar cargos ejecutivos en partidos políticos, sindicato s o asociaciones empresariales, cargos 
políticos electos o altos cargos en el sector público.  También de conformidad con el MoU, el 
proyecto de ley  establece una serie de incentivos negativos para que las participaciones de las 
fundaciones bancarias en las  entidades de crédito se reduzcan con el tiempo a niveles que no 
permitan a las primeras controlar a las segundas.  
1.2 Cajas de ahorros  
El proyecto de ley limita el modelo de negocio de las cajas de ahorros.  A fin de evitar que adquieran 
proporciones sisté micas, se impone a las cajas de ahorros las limitaciones siguientes:  (i) solo actuarán en 
el territorio de una comunidad autónoma o un total de 10 provincias limítrofes entre sí, y (ii) no podrán 
sobrepasar cierto volumen de actividad (activo total de hast a 10 000 millones de euros o cuota de hasta el 
35% en el mercado de depósitos de su ámbito territorial de actuación).  Se refuerza el gobierno 
corporativo de las cajas de ahorros, pues solo el 25% de los miembros de la asamblea general podrán ser 
designados  por administraciones públicas y entidades y corporaciones de derecho público, mientras que la 
mayoría de los miembros del consejo de administración serán independientes.   
1.3 Fundaciones ordinarias  
Las cajas de ahorros que sobrepasen los límites estableci dos en el proyecto de ley pero no tengan una 
participación en una entidad de crédito que alcance al menos el 10% del capital o los derechos de voto de 
la entidad (o que permita nombrar o destituir a un miembro de su órgano rector) tendrán que 
transformarse  en fundaciones ordinarias.  A la inversa, las fundaciones ordinarias que adquieran una 
participación de esa clase en una entidad de crédito tendrán que transformarse en fundaciones bancarias.  
Las fundaciones ordinarias se regirán por la Ley de Fundaciones.  
1.4 Fundaciones bancarias  
1.4.1  Este es un concepto nuevo introducido por el proyecto de ley.  Una fundación bancaria es una 
fundación que tiene una participación en una entidad de crédito que alcanza al menos un 10% del 
capital o de los derechos de voto d e la entidad o que permite nombrar o destituir a un miembro de 
                                                 
2  Disponible en la dirección de la Comisión en internet: www.ec.europa.eu.  
3  MoU, anexo 2, medidas 18 y 20.  
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3 su órgano rector.  Su objeto es llevar a cabo su actividad social y gestionar su participación en la 
entidad de crédito con arreglo al régimen reforzado establecido en el proyecto de ley.  En cua nto a 
su gobierno corporativo, solo el 25% de los miembros del órgano de gobierno de la fundación 
bancaria (los “patronos”) pueden ser designados por administraciones públicas y entidades y 
corporaciones de derecho público.  Las fundaciones bancarias presen tarán un informe anual de 
gobierno corporativo a su supervisor.  
1.4.2  El proyecto de ley limita la influencia de la fundación bancaria en la entidad de crédito 
correspondiente declarando incompatible el cargo de miembro del órgano rector de la fundación 
bancaria con cargos equivalentes en la entidad de crédito; sometiendo el reparto de dividendos en 
la entidad de crédito controlada a requisitos reforzados de quórum y mayoría, y privando a la 
fundación bancaria con una participación mayoritaria o con control  efectivo de sus derechos 
políticos en algunos casos.  
1.4.3 En virtud del proyecto de ley, tener una participación especialmente significativa (de al menos el 
30%) será gravoso, por las obligaciones de elaborar un protocolo de gestión de la participación y 
un plan financiero anual, y presentarlos para su aprobación al Banco de España.   
1.4.4 Del mismo modo,  tener una participación de control (al menos el 50%, o el control efectivo de la 
entidad) será caro, debido a las obligaciones de elaborar, además del plan financiero, un plan de 
diversificación de inversiones y de gestión de riesgos y de crear un fondo de reserva para hacer 
frente a posibles necesidades de capital de la entidad de crédito controlada.  En el plan financiero se 
especificarán las dotaciones  mínimas necesarias para alcanzar el volumen objetivo que determine el 
Banco de España sobre la base, entre otras cosas, de las necesidades de capital de la entidad 
participada conforme al plan financiero, el valor de sus activos ponderados por riesgo, y e l 
volumen de la participación de la fundación bancaria en la entidad.  Las fundaciones bancarias con 
una participación de control no podrán ejercer los derechos políticos correspondientes a aquella 
parte del capital adquirido que les permita mantener una po sición igual o superior al cincuenta por 
ciento o de control.   
1.4.5 El Banco de España controlará el cumplimiento de las obligaciones relativas al protocolo de 
gestión de la participación , el plan financiero anual, el plan de diversificación de inversione s y de 
gestión de riesgos y el fondo de reserva.  El incumplimiento de estas obligaciones tendrá la 
consideración de infracción  grave o  muy grave.  
 
2. Valoración del BCE  
2.1 Observaciones generales  
El BCE apoya la iniciativa del Gobierno de España de reform ar el sector de las cajas de ahorros, en tanto 
que cumple con los compromisos asumidos por las autoridades españolas en virtud del MoU.  La reforma 
aborda varias deficiencias del gobierno de las cajas de ahorros españolas que, entre muchos otros factores, 
contribuyeron en cierta medida de la crisis del sector financiero español, y por tanto constituye un pilar 
importante del esfuerzo general de reconstruir la estabilidad financiera en España.  El BCE considera 
adecuado  para el objetivo perseguido por la refor ma el periodo de un año contemplado para la 
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4 transformación en fundaciones de las cajas de ahorros que actualmente ejercen su actividad como entidad 
de crédito a través de una entidad bancaria.  Dada la importancia y complejidad de la reforma, el BCE 
conside ra que las autoridades correspondientes deben vigilar estrechamente la eficacia de la reforma una 
vez empiece a aplicarse , y estar preparadas para revisar el proceso si fuese necesario . 
2.2 Cajas de ahorros  
El BCE apoya la iniciativa del Gobierno de España  de volver al modelo tradicional de cajas de ahorros 
mediante la limitación del alcance territorial y el tamaño de las cajas de ahorros, puesto que también 
contribuye a evitar que puedan hacerse sistémicas.  En este sentido, e l BCE observa que la actividad 
financiera de las cajas se orientará principalmente a la captación de fondos reembolsables y a la 
prestación de servicios bancarios y de inversión para clientes minoristas y pequeñas y medianas empresas. 
2.3 Fundaciones bancarias  
El BCE apoya también el n uevo concepto jurídico de la “fundación bancaria” y su regulación por el 
proyecto de ley , que es congruente con las condiciones para el sector financiero acordadas en 2012 con 
los socios europeos y con el FMI . Hará falta tiempo para confirmar, en particula r, en qué medida es eficaz 
la estructura de incentivos establecida en el proyecto de ley para lograr a la larga la desinversión por las 
fundaciones bancarias de sus participaciones de control en entidades de crédito, o, en el caso de las 
fundaciones bancar ias que opten por mantener sus participaciones de control, en qué medida son eficaces 
las obligaciones reforzadas que establece el proyecto de ley para velar por la gestión sana y prudente por 
las fundaciones bancarias de las entidades de crédito bajo su c ontrol.  En este punto, el BCE observa que 
el proyecto de ley habilita al Banco de España para especificar el contenido mínimo del protocolo de 
gestión de la participación, así como aspectos importantes del plan de diversificación de inversiones y de 
gestió n de riesgos y del fondo de reserva, incluido el volumen objetivo de este.  En cuanto a dicho 
volumen, el BCE celebra que la decisión del Banco de España se base en la aplicación de criterios 
generales que tengan en cuenta la situación particular de cada en tidad:  (i) las necesidades de capital de la 
entidad participada conforme al plan financiero; (ii) el valor de sus activos ponderados por riesgo y el 
volumen de la participación de la fundación bancaria; (iii) si las acciones de la entidad participada 
cotiz an, y (iv) cuál es el nivel de concentración en el sector financiero de las inversiones de la fundación 
bancaria.  
 
El presente dictamen se publicará en la dirección del BCE en internet.  
 
 
Hecho en Fráncfort del Meno, el 23 de julio de 2013.  
 
[firmado]  
 
El president e del BCE  
Mario DRAGHI