Informe Especial Haciendo realidad  
el principio de economía  
mediante el control  
de costes de las 
subvenciones a proyectos 
de desarrollo rural 
financiadas por la UEES 2014  Nº 22
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014
ISBN 978-92-872-1392-1
doi: 10.2865/21864
© Unión Europea, 2015
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
Haciendo realidad  
el principio de economía  
mediante el control 
de costes de las 
subvenciones a proyectos 
de desarrollo rural 
financiadas por la UE
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2014  Nº 22
02
 Índice
Apartados
 Glosario
I–IX Resumen
1–15 Introducción
16–20 Alcance y enfoque de la fiscalización
21–100 Observaciones
21–35 Primera parte  — Orientación, supervisión y corrección: obligación de la Comisión Europea de 
garantizar que los fondos de desarrollo rural de la UE se gastan bien
24–29 En los casos en que las auditorías mostraron insuficiencias en los controles de costes de los proyectos, la 
Comisión respondió proponiendo correcciones financieras y alentando a los Estados miembros a preparar 
planes de acción
30–31 Los costes se habrían gestionado mejor si la Comisión hubiera publicado directrices y detectado las 
insuficiencias en una fase mucho más temprana del período de programación
32–35 Aunque las recientes iniciativas de la Comisión han producido algunos resultados, los planes de acción no 
abordan con profundidad suficiente los riesgos a la moderación de los costes
36–55 Segunda parte  — Precaución frente a las especificaciones excesivas: enfoques destinados 
a garantizar la moderación de los artículos para los que se aprueba la subvención
38–42 Restringir las subvenciones a los costes de una especificación estándar resulta sencillo y eficaz cuando hay 
numerosos proyectos similares o tipos comunes de gasto
43–55 En el caso de otras medidas, si el riesgo lo justifica, los costes propuestos deberían ser evaluados para 
garantizar la moderación de las especificaciones
56–87 Tercera parte  — Obtención del mejor precio: enfoques destinados a  garantizar la moderación de 
los precios de los artículos aprobados
58–63 Si es viable, el uso de opciones de costes simplificados (o el uso de costes máximos de modo similar) limita 
eficazmente el riesgo de precios excesivos, siempre que se fijen en el nivel adecuado
64–74 La comparación de los precios de los artículos solicitados con información de precios independiente puede 
ofrecer garantías de la moderación de los precios, pero es un enfoque que puede ser difícil de aplicar
75–85 La comparación de ofertas recibidas de distintos proveedores puede constituir un método directo para 
establecer los precios de mercado, pero se necesitan garantías para protegerse frente a la manipulación y el 
fraude
86–87 Si se requiere criterio para decidir, el dictamen de expertos independientes o de un equipo de evaluación 
puede ofrecer una garantía valiosa independientes y tener una especial eficacia con respecto a los costes si 
se orienta a los casos de mayor riesgo
03 Índice
88–92 Cuarta parte  — Vigilancia tras la aprobación del proyecto: enfoques destinados a garantizar la 
moderación de los gastos efectivos reembolsados
90–91 Los sistemas de control deberían detectar y controlar los cambios sustanciales en el proyecto introducidos 
tras la aprobación de la subvención, a fin de garantizar que los costes que se van a  reembolsar siguen 
siendo moderados
92–94 Unas normas claras, unas declaraciones explícitas y la verificación de muestras de pagos pueden impedir la 
ocultación de descuentos, rebajas u otras ventajas ofrecidas por el proveedor que reduzcan el coste real
95–100 Quinta parte  — Búsqueda de la eficiencia: enfoques destinados a garantizar que el nivel de 
requisitos y controles es proporcional al nivel de riesgo
96–98 Si la posibilidad y el impacto potencial de los riesgos son bajos, los sistemas de control se pueden diseñar 
para minimizar la carga administrativa
99–100 Los artículos de valor elevado, los proyectos con altos porcentajes de ayuda y otros factores de riesgo 
justifican un mayor nivel de control
101  – 111 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I —  Lista de comprobación redactada por el TCE para evaluar el diseño de los sistemas 
de control respecto de los riesgos asociados a los costes del desarrollo rural
 Anexo II — Programas de Desarrollo Rural seleccionados para el examen documental
 Anexo III — Uso de opciones de costes simplificados en los 88 Programas de Desarrollo Rural
 Anexo IV —  Sinopsis de los enfoques aplicados en los Programas de Desarrollo Rural 
seleccionados para el examen documental
 Respuestas de la Comisión
04
 Glosario
Autoridades de los Estados miembros : Los Estados miembros o sus regiones designan una autoridad de 
gestión , encargada de la planificación, ejecución y evaluación del programa de desarrollo rural, y un organismo 
pagador , que puede asumir algunas de estas tareas y abonar los pagos a los beneficiarios de las subvenciones.
Gastos suntuarios : Los derivados de un embellecimiento superior a lo requerido, o de la incorporación de 
características o adornos costosos e innecesarios. En el presente informe, este término (en inglés, goldplating ) 
se refiere a la adquisición de artículos (o servicios) de calidad o especificaciones superiores a lo requerido: por 
ejemplo, la compra de un automóvil de lujo en lugar de un económico utilitario.
Medida : Régimen de ayuda establecido para la ejecución de una política. Una medida define las normas que 
determinan los proyectos que pueden recibir financiación. Medidas de inversión  son aquellas que proporcionan 
ayuda financiera para la adquisición de maquinaria y equipamiento, para edificaciones o para labores como la 
replantación de bosques.
Opciones de costes simplificados : subvenciones independientes de los gastos efectivos realizados. Las principales 
formas de simplificación de costes son:
 οCostes unitarios estándar : el importe de la subvención se calcula sobre la base de un coste unitario fijado con 
antelación. Ejemplo: un propietario de tierras recibe una subvención para instalar un nuevo seto respetuoso con 
la fauna silvestre utilizando especies locales de árboles. El coste unitario por metro es de 50 euros. Si el propie -
tario instala un seto de 100 m de longitud, la subvención pagada será de 5 000 euros (50 euros x 100), indepen -
dientemente del coste efectivo de adquisición y de instalación.
 οFinanciación a tipo fijo : para categorías específicas de costes subvencionables, el importe de la subvención se 
decide aplicando un porcentaje a otras categorías de costes subvencionables. Ejemplo: un agricultor recibe una 
subvención para construir un nuevo cobertizo destinado ganado por un coste de 100 000 euros. El tipo fijo apli -
cable a los honorarios de arquitectos y topógrafos es del 10 %. El agricultor recibirá, además de la subvención 
para la propia construcción, una ayuda de 10 000 euros en concepto de honorarios de arquitectos y topógrafos, 
sean cuales sean los honorarios pagados realmente.
 οCantidades a tanto alzado : se paga una cantidad fija de ayuda cuando se completen determinadas actividades 
o se produzcan determinadas realizaciones o resultados. Ejemplo: un municipio recibe una subvención para la 
organización de un evento. La cantidad a tanto alzado para dichos eventos es de 10 000 euros. El municipio re -
cibirá dicho importe, independientemente del coste efectivo, siempre que cumpla las condiciones de la subven -
ción referentes al número de personas que asisten y la duración del evento.
05 Glosario
Período de programación : Período abarcado por los programas de desarrollo rural. La presente fiscalización se 
refiere al lapso comprendido entre 2007 y 2013. Los pagos correspondientes a los proyectos financiados en este 
período podrán continuar hasta diciembre de 2015. Los programas de desarrollo rural del período 2014-2020 no se 
habían adoptado en el momento de la presente fiscalización.
Precios de referencia : Precios de artículos de equipamiento, maquinaria, materiales de construcción o costes de 
edificación, costes laborales, etc., con arreglo a los cuales las autoridades de los Estados miembros evalúan los 
costes de los proyectos propuestos en las solicitudes de subvención.
Programa de Desarrollo Rural (PDR) : Documento elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión 
para planificar y ejecutar la política de desarrollo rural de la UE a escala regional o nacional.
Proyecto : Inversión, servicio o actividad de otro tipo para la que se solicita u obtiene financiación.
Realizaciones : Productos o logros conseguidos mediante la ejecución de un «proyecto».
Reembolso de los costes efectivos : Subvención basada en los gastos subvencionables realizados. Normalmente, el 
beneficiario tiene que presentar como prueba las facturas pagadas.
Resultados : Efectos o cambios directos que se producen por la ejecución de un proyecto.
Sistemas de control : Conjunto de normas y procedimientos aplicados para gestionar una organización o un 
programa de gastos a fin de lograr sus objetivos.
06
 Resumen
I
La presente fiscalización se refiere a los costes de la 
política de desarrollo rural de la Unión Europea (UE), 
y se centra en las subvenciones concedidas para los 
costes de inversiones y otros proyectos acometidos 
por productores, empresas, autoridades locales y otras 
organizaciones de las zonas rurales. Estas subven -
ciones, que suponen alrededor de la mitad de los 
100 000 millones de euros del gasto de la UE progra -
mado para el período 2007-2013, son gestionadas 
por las autoridades de los Estados miembros bajo la 
supervisión de la Comisión.
II
Con importes tan considerables en juego, la UE y los 
Estados miembros comparten el interés en garantizar 
que los costes de las subvenciones al desarrollo rural 
se mantengan bajo control. Este es un elemento clave 
de la «buena gestión financiera» que exigen los regla -
mentos financieros de la UE, por la que se espera que 
todos los gestores del presupuesto de la UE apliquen 
el principio de economía: proporcionar ayuda a los 
proyectos idóneos  al mejor precio .
III
El Tribunal lleva a cabo todos los años la fiscalización 
del gasto en desarrollo rural y presenta las consta -
taciones en sus informes anuales y especiales. Una 
constatación recurrente es que las autoridades de los 
Estados miembros no garantizan suficientemente la 
moderación de los costes aprobados para las subven -
ciones al desarrollo rural. La necesidad de mejorar la 
gestión financiera en este ámbito es clara y ha llevado 
al Tribunal a estudiar minuciosamente los riesgos 
y los enfoques aplicados por la Comisión y los Estados 
miembros para hacerles frente.
IV
El Tribunal constató que los enfoques aplicados no 
eran los más eficaces para mantener los costes del 
desarrollo rural bajo control. La Comisión reaccio -
naba a medida que surgían los problemas en lugar 
de garantizar desde el principio la idoneidad de los 
sistemas. Los sistemas de control de los Estados miem -
bros abordaban solo algunos de los riesgos para la 
economía o presentaban fallos. Existían enfoques más 
eficaces, pero no se aplicaron de modo generalizado.V
La Comisión no ofreció orientación ni divulgó buenas 
prácticas al inicio del período de programación 2007-
2013. Tampoco garantizó la eficacia de los sistemas 
de los Estados miembros antes de empezar a aprobar 
grandes volúmenes de subvenciones. Para cuando 
emprendió medidas, el grueso de las subvenciones 
de proyectos ya se había aprobado. Sin embargo, 
desde 2012, la Comisión ha adoptado un enfoque más 
activo y coordinado que, si se mantiene prestando 
más atención a la economía, debería traducirse en una 
mejor gestión financiera en el próximo período de 
programación.
VI
En lo que respecta a los Estados miembros, los quince 
mayores programas de desarrollo rural disponían en 
2014 de los sistemas básicos que exigen los reglamen -
tos para el control de los costes del desarrollo rural. No 
obstante, dado que todos presentaban insuficiencias 
relacionadas con los principales riesgos, en general, 
los costes de las subvenciones al desarrollo rural no se 
controlaron bien. El análisis de la información proce -
dente de los 88 PDR indica que una situación similar 
prevalece en toda la UE. En particular:
a) Los sistemas de control de los Estados miembros 
se centraron en los precios  de los artículos o de las 
obras que figuraban en las solicitudes de subven -
ción, prestando mucha menos atención a la mo -
deración de costes de los propios artículos o a si la 
subvención era rentable atendiendo a los objeti -
vos de la política. Esto conlleva el riesgo de gastos 
suntuarios y de escasa optimización de recursos.
b) Los principales métodos empleados para compro -
bar la moderación de los precios en las solicitudes 
de subvención fueron la comparación de ofertas 
de distintos proveedores o la comparación con 
los precios de referencia. El Tribunal constató 
que los sistemas de algunos Estados miembros 
ofrecían pocas garantías de moderación de los 
costes, como, por ejemplo, con el uso de precios 
de referencia un 30 % superiores a los precios de 
mercado reales.
Resumen 07
c) Las subvenciones se aprobaron con antelación y se 
pagaron una vez que el solicitante había adquirido 
los artículos o acometido las obras en cuestión. 
Cuando se introdujeron cambios en un proyecto 
una vez aprobada la subvención, las lagunas en los 
sistemas de algunos Estados miembros permitie -
ron reembolsar costes cuya moderación no había 
sido controlada.
d) Por lo general, el nivel de los requisitos y controles 
no se basaba en una consideración de los distintos 
niveles de riesgo. Numerosas autoridades de los 
Estados miembros adoptaron el mismo enfoque 
para controlar una subvención de 10 000  euros 
que una de un millón. Cuando los riesgos eran 
limitados, no se explotaron de modo generalizado 
las posibilidades de simplificación.
VII
Esto lleva al Tribunal a la conclusión de que existe un 
amplio margen para obtener un ahorro real en las 
subvenciones a proyectos de desarrollo rural en el 
período de programación 2014-2020, mediante la apli -
cación de mejores enfoques para controlar los costes. 
Estos fondos podrían estar disponibles para financiar 
otros proyectos que generen mayores realizaciones 
y mejores resultados y aseguren el logro de objetivos.
VIII
El Tribunal también constató que existían enfoques 
viables y eficaces con respecto a los costes para sub -
sanar las insuficiencias identificadas, la mayoría de los 
cuales ya se han aplicado en algún Estado miembro.
IX
En consecuencia, el Tribunal recomienda que antes de 
comprometer el gasto en el nuevo período de progra -
mación, la Comisión y los Estados miembros garan -
ticen que los enfoques aplicados para todos los PDR 
abordan los riesgos descritos en el presente informe. 
Los criterios para evaluar este aspecto se incluyen en 
el anexo del informe. Habría que incluir en el proceso 
la práctica de una evaluación ex ante  por las autori -
dades de los Estados miembros. El Tribunal también 
recomienda que la Comisión y los Estados miembros 
comprueben al comienzo del nuevo período de 
programación que los sistemas funcionan de modo 
eficiente y eficaz.
08
 Introducción
Motivos para emprender la 
fiscalización: un mayor control  
de los costes del desarrollo rural 
podría generar un ahorro real
01 
La presente fiscalización se refiere 
a los costes de la política de desarrollo 
rural de la Unión Europea (UE) y se 
centra en las subvenciones conce -
didas para los costes de inversiones 
y otros proyectos acometidos por 
productores, empresas, autoridades 
locales y otras organizaciones de las 
zonas rurales. Las subvenciones son 
gestionadas por las autoridades de los 
Estados miembros bajo la supervisión 
de la Comisión, de conformidad con las 
normas establecidas en los reglamen -
tos de la UE1. En general, estas subven -
ciones se aprueban sobre la base de 
las especificaciones de los proyectos 
y los precios propuestos por el solici -
tante, y se pagan una vez que este ha 
adquirido los artículos o ha llevado 
a cabo las obras de que se trate.
02 
En el período de programación 2007-
2013 la UE había previsto gastar casi 
100 000 millones de euros en desa -
rrollo rural. Los Estados miembros 
también previeron una contribución 
adicional de 55 000 millones de euros 
procedentes de sus propios presu -
puestos nacionales y regionales. Con 
importes tan considerables en juego, 
la UE y los Estados miembros com -
parten el interés en garantizar que los 
costes de las subvenciones al desarro -
llo rural se mantengan bajo control. 
Este es un elemento clave de la «buena 
gestión financiera» que exigen los 
reglamentos financieros de la UE, en 
virtud de la cual se espera que todos 
los gestores del presupuesto de la UE 
apliquen los principios de economía, 
eficacia y eficiencia.03 
No obstante, en las fiscalizaciones de 
la política de desarrollo rural del perío -
do 2007-2013, el Tribunal constató que 
las autoridades nacionales y regionales 
no garantizaron suficientemente la 
moderación de los costes de los pro -
yectos para los que se concedían estas 
subvenciones. La Comisión ha llegado 
a conclusiones similares tras su propio 
trabajo de auditoría. En los apartados 
24 a 26 se ofrece más información 
sobre este aspecto.
04 
Esto indica que un mayor control de 
los costes podría reportar un impor -
tante ahorro en las subvenciones 
de los proyectos de desarrollo rural 
obteniendo las mismas realizaciones, 
los mismos resultados y los mismos 
objetivos. En opinión del Tribunal, 
pueden obtenerse ahorros considera -
bles. Así, un ahorro de unos cientos de 
euros en cada proyecto de inversión 
podría generar economías de muchos 
millones de euros; un 1 % de ahorro 
en cada proyecto podría suponer 
hasta 500 millones de euros de ahorro 
en el presupuesto de la UE durante 
el período de programación2. Estos 
fondos podrían estar disponibles para 
financiar otros proyectos que generen 
mayores realizaciones y mejores resul -
tados y consigan los objetivos.1 El Reglamento (CE) 
nº 1698/2005 del Consejo, de 
20 de septiembre de 2005, 
relativo a la ayuda al desarrollo 
rural a través del Fondo 
Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (FEADER) 
(DO L 277 de 21.10.2005, p. 1), 
el Reglamento (CE) 
nº 1974/2006 de la Comisión, 
de 15 de diciembre de 2006, 
por el que se establecen 
disposiciones de aplicación 
del Reglamento (CE) 
nº 1698/2005 del Consejo, 
relativo a la ayuda al desarrollo 
rural a través del Fondo 
Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (FEADER) 
(DO L 368 de 23.12.2006, p. 15) 
y el Reglamento (UE) 
nº 65/2011 de la Comisión, de 
27 de enero de 2011, por el 
que se establecen 
disposiciones de aplicación 
del Reglamento (CE) 
nº 1698/2005 del Consejo en 
lo que respecta a la aplicación 
de los procedimientos de 
control y la condicionalidad en 
relación con las medidas de 
ayuda al desarrollo rural 
(DO L 25 de 28.1.2011, p. 8) son 
pertinentes para el período de 
programación 2007-2013. Esta 
disposición se conoce con el 
nombre de «gestión 
compartida». La Comisión 
mantiene la responsabilidad 
global pero no aprueba por sí 
misma subvenciones ni abona 
pagos a los beneficiarios, pues 
de ello se encargan las 
autoridades de los Estados 
miembros.
2 Las medidas de inversión 
suponen aproximadamente la 
mitad del gasto programado 
en desarrollo rural.
09 Introducción
05 
En el período de programación 2014-
2020 se va a implantar un conjunto 
similar de medidas de desarrollo rural, 
y se espera que la aprobación de nue -
vas subvenciones comience durante 
2015. La Comisión trabaja junto con 
los Estados miembros para mejorar 
la eficacia de sus sistemas de control 
y garantizar una mayor conformidad 
con los reglamentos. Ante la perspec -
tiva de que las mejoras en la gestión 
financiera en este ámbito puedan 
generar un ahorro real y un mejor uso 
del presupuesto de la UE, el Tribunal 
decidió contribuir a este proceso con 
una fiscalización pormenorizada de los 
enfoques actuales para controlar los 
costes del desarrollo rural3.Política de desarrollo rural:  
más de un millón de subvenciones 
individuales concedidas 
a agricultores, pequeñas 
empresas, entidades locales 
y otras organizaciones de las 
zonas rurales
06 
La política de desarrollo rural en el 
período 2007-2013 se implantó a través 
de 88 programas de desarrollo rural 
a escala nacional o regional en toda 
la UE. Estos programas consistían en 
una serie de «medidas» (programas de 
ayuda), cada una orientada a grupos 
de beneficiarios y tipos de proyectos 
específicos mediante un conjunto de 
requisitos de subvencionabilidad y de 
criterios de selección de proyectos. Las 
autoridades de los Estados miembros 
decidieron los porcentajes de subven -
ción (dentro de los límites que fijan 
los reglamentos), que variaban entre 
menos del 10 % y el 100 % de los cos -
tes subvencionables de un proyecto, 
según la medida. Con estas medidas, la 
UE pretende fomentar y apoyar activi -
dades que contribuyan a conseguir los 
objetivos de la política: aumento de la 
competitividad del sector agrícola y fo -
restal, mejora del medio ambiente y el 
entorno rural y mejora de la calidad de 
vida en las zonas rurales y diversifica -
ción de la actividad económica4. En el 
recuadro 1  se muestran ejemplos de 
los diversos proyectos financiados.3 La misión del Tribunal es 
contribuir a mejorar la gestión 
financiera de la UE, fomentar 
la transparencia y la rendición 
de cuentas y asumir el papel 
de vigilante independiente de 
los intereses financieros de los 
ciudadanos de la Unión. En su 
calidad de auditor externo 
independiente de la UE, el 
Tribunal de Cuentas Europeo 
verifica que los fondos 
comunitarios se han 
contabilizado correctamente 
y se obtienen y se gastan de 
conformidad con la 
reglamentación y normas 
vigentes y con la perspectiva 
de optimizar recursos. Más 
información en: http://www.
eca.europa.eu/es/Pages/
MissionObjectives.aspx
4 En el sitio web de la Comisión 
se puede encontrar más 
información sobre la política 
de desarrollo rural: http://
ec.europa.eu/agriculture/
rurdev/index_es.htm
10 Introducción Recuadro 1
Formación de agricultores financiada con cargo a la  
medida «Formación e información» (Bulgaria)
Máquina de pulverización financiada con cargo a la medida  
«Modernización de las explotaciones agrícolas» (Alemania)
Cobertizo destinado al ganado con maquinaria para esparcir  
paja financiado con cargo a la medida «Modernización de las  
explotaciones agrícolas» (Luxemburgo)
Instalaciones de secado y almacenamiento de grano finan -
ciadas con cargo a la medida «Aumento del valor  
añadido de los productos agrícolas y forestales (Lituania)
Sistema de riego por goteo financiado con cargo a la medida  
Infraestructuras relacionadas con la evolución y la  
adaptación de la agricultura y la silvicultura» (Grecia)
Pinos marítimos plantados con cargo a la medida  
«Restauración del potencial forestal» (Francia)
Floristería financiada con cargo a la medida «Ayuda a la  
creación y desarrollo de microempresas» (Suecia)
Cafetería en un parque natural financiada con cargo a la  
medida «Fomento de actividades turísticas» (Reino Unido)Objetivo de la política: mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía ruralObjetivo de la política: mejora del medio ambiente y del medio ruralObjetivo de la política: aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal.Ejemplos de proyectos financiados por los programas de desarrollo rural
11 Introducción Recuadro 2 Gráfico 1Pasos habituales para solicitar y obtener una subvención
Solicitante Autoridades de los Estados miembrosComprobar 
la solicitud de pago
Pagar el porcentaje acordado de los gastos efectivos aprobadosEjecutar el proyecto
Pagar facturas
Solicitar el pago 
de subvenciónComprobar la moderación de los costes
Aprobar la subvenciónObtener ofertas de proveedores y calcular los costes del proyecto
Preparar la propuesta de proyecto y solicitar la subvención
Enfoques comunes aplicados para controlar la moderación de los costes de los pro ­
yectos en las solicitudes de subvención
Ejemplo simplificado:  Un agricultor necesita un nuevo tractor de 75 caballos. Recibe ofertas de tres 
proveedores: la oferta A por 44 000 euros, la oferta B por 46 000 euros y la oferta C por 48 000 euros. 
Selecciona la oferta B y solicita una subvención al desarrollo rural por el 50 % de los costes.
Comparación de diferentes ofertas : Las autoridades de los Estados miembros comparan las ofertas A, B y 
C y deciden si los costes solicitados son moderados (oferta B: 46 000 euros).
Estudio de mercado:  Las autoridades de los Estados miembros se ponen en contacto con otros proveedores 
o buscan en internet el precio de tractores de 75 caballos similares y los comparan con el de la oferta B.
Dictamen de expertos: Las autoridades de los Estados miembros piden a un ingeniero agrónomo que confirme 
la moderación de la oferta B. De forma alternativa, también podrán pedir un dictamen a un comité de evaluación.
Precios de referencia : Las autoridades cotejan la oferta B con una base de datos de precios de diferentes 
fabricantes y modelos de tractores. Si el precio de referencia son 45 000 euros, podrán de todos modos conce -
der una subvención de 23 000 euros basada en la oferta B, si creen que el coste de 46 000 euros está justifica -
do. También podrán aplicar el precio de referencia como techo y aprobar una subvención de 22 500 euros.
Opciones de costes simplificados:  En lugar de comprobar la moderación de la oferta B, los autoridades de los 
Estados miembros ofrecerán una subvención a tanto alzado de 20 000 euros para la compra de un tractor. Esta 
se pagará independientemente del tipo de tractor o del gasto efectivo realizado. También se podrá fijar un cos ­
te máximo de 40 000 euros por tractor y reembolsar el 50 % del gasto efectivo realizado hasta dicho importe.07 
En la mayoría de las medidas incluidas 
en la presente fiscalización (véase el al -
cance de la fiscalización en el apartado 
16), se reembolsó al solicitante el gasto 
aprobado realizado. En el gráfico 1  
se muestra el proceso normal para 
obtener una subvención basada en el 
reembolso.08 
Los principales métodos que utilizan 
las autoridades de los Estados miem -
bros para controlar los costes de los 
proyectos en las solicitudes de subven -
ción se recogen en el recuadro 2 .
12 Introducción
09 
En las principales medidas de inver -
sión, el coste total medio por proyecto 
ronda los 125 000 euros. El importe 
de subvención que se pagará para 
financiar los costes del proyecto de -
penderá del porcentaje de ayuda, pero 
las medidas se caracterizan por un 
gran número de subvenciones relativa -
mente pequeñas —algunas inferiores 
a los 1 000 euros— y un número me -
nor de subvenciones de mayor cuantía, 
que pueden superar el millón de euros. 
Las autoridades de los Estados miem -
bros prevén haber aprobado alrededor 
de 1,4 millones de subvenciones al 
término del período de programación.
Análisis de los riesgos: las 
subvenciones desembolsadas 
puede ser demasiado elevadas si 
se conceden por gastos 
innecesarios o sobre la base de 
precios no competitivos
10 
Tal y como se ha descrito anteriormen -
te, el principio de economía se aplica 
a todas las subvenciones o pagos 
procedentes del presupuesto de la UE. 
Según este principio, los subsidios de -
berían concederse para los proyectos 
idóneos  al mejor precio . En el contexto 
de los proyectos de desarrollo rural, 
esto significa que los artículos para los 
que se concede la subvención deben 
ser del tipo, calidad y cantidad necesa -
rios para lograr las realizaciones y los 
resultados esperados. La subvención 
de estos artículos debe basarse en 
el precio más bajo disponible para la 
especificación en cuestión.11 
En la mayoría de los casos, las sub -
venciones se conceden solo para una 
proporción de los gastos totales del 
proyecto y los solicitantes deben su -
fragar el resto con sus propios recur -
sos, lo que supone un incentivo para 
que limiten los costes del proyecto. 
Si el porcentaje de ayuda es bajo, el 
incentivo puede ser grande, pero si 
este porcentaje aumenta, el incentivo 
se reduce.
12 
Cualquier subsidio distorsiona la 
relación real entre costes y beneficios, 
lo que puede animar al solicitante 
a especificar una solución de coste su -
perior al necesario, desde los «gastos 
suntuarios» (véase el glosario) hasta 
inversiones que no guardan propor -
ción con las realizaciones o los resulta -
dos esperados al acometer el proyecto. 
En consecuencia, existe el riesgo de 
que la cantidad y calidad de los artí -
culos financiados sean mayores de lo 
adecuado (riesgo de « especificaciones 
excesivas »), lo que supone un coste 
innecesario para la UE y los presupues -
tos nacionales.
13 
Los subsidios también reducen el in -
centivo para que el solicitante busque 
los mejores precios. Los solicitantes 
pueden preferir favorecer a un pro -
veedor de mayor coste. En un caso 
extremo, existe la posibilidad de que el 
solicitante o los proveedores manipu -
len el proceso e inflen los costes. Todo 
ello conlleva el riesgo de que la sub -
vención puede estar basada en precios 
superiores al precio más bajo disponi -
ble en un mercado competitivo para 
artículos de la especificación exigida 
(riesgo de « precios no competitivos »).
13 Introducción
14 
Es importante que los enfoques aplica -
dos por las autoridades de los Estados 
miembros para dar respuesta a estos 
riesgos sean eficaces, porque una 
escasa optimización de recursos y el 
fraude no solo aumentan los costes 
para el presupuesto, sino que también 
empañan la reputación de la UE. No 
obstante, es necesario encontrar un 
equilibrio entre los costes de aplica -
ción de los sistemas de control y los 
beneficios obtenidos por la atenuación 
de los riesgos. Los solicitantes incurren 
en costes al facilitar la información 
de apoyo necesaria de sus solicitudes 
de subvención. A su vez, los Esta -
dos miembros incurren en costes al 
comprobar y evaluar esta información. 
Estos costes deben ser proporcionales 
al nivel de los riesgos: una subvención 
de un millón de euros podría acarrear 
varios días de trabajo si ello fuera 
necesario para determinar la modera -
ción de los costes; una subvención de 
1 000 euros, no.
15 
Por último, existe el riesgo de que 
la Comisión no detecte las deficien -
cias en los sistemas de control de los 
Estados miembros o que no adopte 
medidas correctoras a tiempo cuando 
se identifican las insuficiencias.
14
 Alcance y enfoque de la 
fiscalización
Alcance de la fiscalización: 
medidas de desarrollo rural 
ejecutadas mediante subvenciones
16 
Los riesgos ya mencionados se aplican 
en particular a las medidas de desarro -
llo rural ejecutadas por medio de sub -
venciones para los gastos realizados 
por el beneficiario. Estas medidas, que 
representan alrededor del 50 % del 
gasto total en desarrollo rural progra -
mado para el período 2007-20135, se 
incluyen en el alcance de la presente 
fiscalización (véase el gráfico 2 ). Las 
principales medidas son:
 ο modernización de las explotacio -
nes agrícolas;
 ο aumento del valor añadido de los 
productos agrícolas y forestales; ο infraestructuras relacionadas con 
la evolución y la adaptación de la 
agricultura y la silvicultura;
 ο formación y otras medidas para 
aumentar la competitividad del 
sector agrícola y forestal;
 ο medidas de inversión relativas al 
medio ambiente y la gestión de la 
tierra;
 ο medidas para diversificar la eco -
nomía rural y mejorar la calidad de 
vida en las zonas rurales;
 ο medidas de desarrollo local utili -
zando el enfoque Leader.5 El otro 50 % del gasto en 
desarrollo rural comprende en 
su mayor parte 
indemnizaciones a los 
propietarios de tierras 
calculadas por hectárea, 
destinadas a actividades como 
la protección y la mejora del 
medio ambiente. Las 
cantidades a pagar se incluyen 
en los PDR y son aprobadas 
con antelación por la 
Comisión. El Informe Especial 
nº 7/2011 del Tribunal trataba 
de las «ayudas 
agroambientales», que 
constituyen la principal 
medida de ayuda por 
superficie  
(http://eca.europa.eu ).Gráfico 2Alcance de la fiscalización: medidas abarcadas
Gasto programado para el período 2007-2013 (miles de millones de euros)
Formación y otras medidas orientadas 
a mejorar la competitividad 2,8Infraestructuras relacionadas 
con el desarrollo y adaptación 
de la agricultura y silvicultura 
4,8Aumento del valor 
añadido de los productos 
agrícolas y forestales
5,5Modernización de las explotaciones 
agrícolas
11,6
Medidas de inversión Relativas al medio ambiente y gestión de la tierra4,9 Medidas destinadas a diversi/f_icar la economía rural13Medidas de desarrollo local
4,7 
Fuente : Comisión Europea.
15 Alcance y enfoque de la fiscalización
6 Los Estados miembros deben 
cumplir el Reglamento (UE) 
nº 65/2011 de la Comisión, que 
establece, en su artículo 24, 
apartado 2, letra d): «Los 
controles administrativos de 
las solicitudes de ayuda 
incluirán, entre otras cosas, la 
comprobación de […] la 
moderación de los costes 
propuestos, que se evaluarán 
mediante un sistema 
adecuado de evaluación, 
como los costes de referencia, 
la comparación de ofertas 
diferentes o un comité de 
evaluación».Gráfico 3Preguntas de auditoría y estructura del informeEnfoque de la fiscalización: énfasis 
en el diseño de los sistemas de 
control y obtención de una amplia 
cobertura geográfica mediante 
cuestionarios y exámenes 
documentales
17 
Las fiscalizaciones del gasto en desa -
rrollo rural emprendidas por el Tribu -
nal han revelado reiteradamente que 
las autoridades de los Estados miem -
bros no han garantizado lo suficiente 
la moderación de los costes aprobados 
de los proyectos6 (véanse los aparta -
dos 24 y 25). La necesidad de mejorar 
la gestión financiera en este ámbito es 
clara y ha llevado al Tribunal a pregun -
tarse si los enfoques aplicados por la 
Comisión y los Estados miembros han sido los más eficaces respecto de los 
principales riesgos. La fiscalización ha 
hecho especial hincapié en la iden -
tificación de buenos enfoques que 
puedan aplicar otros Estados miem -
bros, elevando así el nivel general de 
eficacia. A fin de examinar el alcance 
de esta cuestión, el Tribunal planteó 
las preguntas de auditoría que se 
muestran en el gráfico 3 :
Primera parte
Segunda parte
Tercera parte
Cuarta parte
Quinta parte¿Ha garantizado la Comisión que los Estados 
miembros cuentan con sistemas eﬁcaces para 
controlar el gasto de las subvenciones al desarrollo 
rural con arreglo al principio de economía?
… mitigar el riesgo de 
especiﬁcación excesiva?
… garantizar la 
moderación de los 
precios de los artículos 
aprobados?
… garantizar la 
moderación de los costes 
reembolsados 
realmente?
… equilibrar el nivel de 
controles con el nivel de 
riesgo?¿Han aplicado la 
Comisión y las 
autoridades de los 
Estados miembros los 
enfoques más eﬁcaces 
para mantener bajo 
control el gasto de las 
subvenciones al 
desarrollo rural?
¿Han adoptado los 
Estados miembros 
los enfoques más 
eﬁcaces para…
16 Alcance y enfoque de la fiscalización
7 Allí donde previamente se 
habían identificado 
insuficiencias, el Tribunal 
examinó si las autoridades del 
Estado miembro en cuestión 
habían cambiado sus 
enfoques en consecuencia.18 
El presente informe sigue la estructura 
de las preguntas derivadas. La primera 
parte abarca la función supervisora 
de la Comisión. Desde la segunda a la 
quinta parte, el Tribunal examina los 
distintos enfoques aplicados por las 
autoridades de los Estados miembros 
para atenuar los principales riesgos.
19 
Un grupo temático compuesto por 
funcionarios de la Comisión y las 
autoridades de los Estados miembros 
ayudó al equipo del Tribunal a definir 
los elementos clave del diseño de sis -
temas de control eficaces. A partir de 
ahí, el Tribunal desarrolló una lista de 
comprobación para evaluar el diseño 
de los sistemas de control respecto 
de los riesgos (véase el anexo I ). La 
recopilación de evidencia por parte del 
Tribunal consistió en un seguimiento 
de constataciones de auditoría ante -
riores7, un cuestionario dirigido a los 
gestores de los 88 PDR de la UE y un 
examen documental de los principales 
procedimientos aplicados en los quin -
ce PDR con el mayor gasto previsto 
en las medidas incluidas en el alcance 
de la presente fiscalización (véase el 
anexo II ). Estos quince PDR represen -
tan el 64 % del gasto total previsto en 
estas medidas para el conjunto de la 
UE. Se llevaron a cabo breves visitas 
de control a cuatro de estos Estados 
miembros a fin de complementar los 
exámenes documentales. Se celebra -
ron entrevistas con funcionarios de 
la Comisión y se analizó la documen -
tación pertinente. La fiscalización se 
centró en el examen de los sistemas 
implantados desde finales de 2013 
y terminó a mediados de 2014.Límites del alcance y del enfoque 
de la fiscalización
20 
En la presente fiscalización, el Tribunal 
ha identificado y evaluado el diseño de 
los sistemas de control  implantados por 
las autoridades de gestión que preten -
den garantizar la moderación de los 
costes del desarrollo rural. Incluso los 
sistemas mejor diseñados pueden no 
ser eficaces si no se implantan ade -
cuadamente. Sin embargo, el objetivo 
de la presente fiscalización no era 
comprobar cómo se aplicaron en la 
práctica los sistemas de control. Dicho 
enfoque habría duplicado el trabajo 
llevado a cabo cada año en la prepara -
ción de los informes anuales del Tribu -
nal (véanse los apartados 24 y 25).
17
 Observaciones
8 Esta obligación se recoge en el 
artículo 9, apartado 2, del 
Reglamento (CE) nº 1290/2005, 
de 21 de junio de 2005, sobre 
la financiación de la política 
agrícola común (DO L 209 de 
11.8.2005, p. 1).
9 Las normas de contratación 
pública tienen como objetivo 
garantizar que los organismos 
públicos obtienen el mejor 
precio para los bienes 
y servicios que adquieren, así 
como promover la libre 
competencia y la 
transparencia. El 
incumplimiento de estas 
normas hace que sea menos 
probable obtener los mejores 
precios disponibles.Primera parte  — 
Orientación, supervisión 
y corrección: obligación 
de la Comisión Europea 
de garantizar que los 
fondos de desarrollo rural 
de la UE se gastan bien
21 
Aunque los programas de gasto en de -
sarrollo rural están gestionados por las 
88 autoridades de los Estados miem -
bros, la Comisión es la última respon -
sable de la ejecución del presupuesto 
de la UE y, en concreto, debe8 controlar 
que los sistemas de gestión y control 
existen y funcionan adecuadamente 
en los Estados miembros, y que estos 
observan los principios de la «buena 
gestión financiera»: economía, eficacia 
y eficiencia.
22 
La legislación prevé varios modos 
mediante los que la Comisión puede 
ejercer sus funciones de supervisión: 
los Estados miembros deben informar 
a la Comisión acerca de sus medidas 
de gestión y control, los organismos 
pagadores deben estar acreditados 
y los «organismos de certificación» 
nacionales han de informar todos los 
años sobre asuntos que incluyan el 
funcionamiento de los sistemas de 
control. La Comisión se reúne perió -
dicamente con representantes de los 
Estados miembros y mantiene contac -
tos y reuniones anuales formales con 
la autoridad de gestión de cada uno 
de los PDR. Su misión incluye asimis -
mo adoptar legislación con normas 
pormenorizadas para la ejecución de 
la política y publicar directrices. La Co -
misión también cuenta con su propio 
servicio de auditoría para controlar el 
funcionamiento de los sistemas de los 
Estados miembros y si constata, por 
último, que las autoridades de los Esta -
dos miembros no cumplen la normati -
va, puede recuperar los fondos que se 
hayan gastado inadecuadamente.23 
El Tribunal evaluó si la Comisión había 
utilizado estos medios para garantizar 
la eficacia de los sistemas implanta -
dos por los Estados miembros con el 
objeto de controlar los costes de las 
subvenciones al desarrollo rural.
En los casos en que las audi ­
torías mostraron insufi ­
ciencias en los controles de 
costes de los proyectos, la 
Comisión respondió propo ­
niendo correcciones financie ­
ras y alentando a los Estados 
miembros a preparar planes 
de acción
24 
El Tribunal examina una amplia mues -
tra aleatoria de pagos todos los años 
y comprueba la eficacia de los sistemas 
de control seleccionados. En cada uno 
de los informes anuales desde el co -
rrespondiente al año 2011, el Tribunal 
ha observado que la mayoría de los 
sistemas establecidos para controlar la 
moderación de los costes del desa -
rrollo rural no eran suficientemente 
eficaces (véase el  gráfico 4 ). En 2013 
se observó que los cuatro sistemas 
controlados eran ineficaces a este 
respecto.
25 
En las fiscalizaciones emprendidas en 
el contexto de los informes anuales de 
2011, 2012 y 2013, el Tribunal observó, 
en el caso de las medidas afectadas 
por la presente fiscalización, que en al -
rededor de un tercio de los proyectos 
de desarrollo rural no se había contro -
lado suficientemente la moderación 
de los costes. Cuando los beneficia -
rios eran organismos públicos, casi la 
mitad de los pagos estaban afectados 
por incumplimientos de las normas de 
contratación pública9.
18 Observaciones
Eficacia de los sistemas de las regiones o de los Estados 
miembros para evaluar la moderación de los costes
Se ha /f_iscalizado un sistema para evaluar la moderación de los
costes y no se han hallado insu/f_iciencias importantesSistema /guillemotleft.capine/f_icaz/guillemotright.cap para evaluar la moderación de los costes
 
No se han /f_iscalizado sistemas para evaluar los costes del
desarrollo rural
GaliciaLombardía
SiciliaBrandemburgo y BerlínGráfico 4
Fuente:  informes anuales del TCE correspondientes a los años 2011, 2012 y 2013.
26 
La Comisión también cuenta con su 
propio programa de auditoría, que 
identificó constataciones parecidas, 
al igual que las auditorías de gestión 
llevadas a cabo por el Tribunal so -
bre medidas concretas de desarrollo 
rural10. Si bien los controles practica -
dos por el Tribunal y la Comisión no 
están concebidos para cuantificar el 
ahorro que se podría lograr mediante 
un mayor control de los costes, los 
fallos en los sistemas y el alto nivel de 
errores constituyen sólidos indicadores 
de que el ahorro potencial podría ser 
considerable.27 
En respuesta a las constataciones de 
auditoría mencionadas anteriormen -
te, la Comisión lanzó procedimientos 
de «correcciones financieras», por 
las cuales se reducía la financiación 
de la UE para el Estado miembro de 
que se tratara, a fin de compensar las 
deficiencias identificadas. Los pro -
cedimientos actualmente en marcha 
en ocho Estados miembros tienen 
su origen, al menos parcialmente, en 
fallos en sus controles de los costes del 
desarrollo rural o en incumplimientos 
de las normas de contratación pública.10 Informes especiales nº 5/2010: 
«Aplicación del enfoque 
Leader al desarrollo rural»; 
nº 8/2012: «Orientación de la 
ayuda a la modernización de 
explotaciones agrícolas»; 
nº 1/2013: «¿Han resultado 
eficaces y eficientes las ayudas 
de la UE a la industria 
alimentaria para aumentar el 
valor añadido de los 
productos agrícolas?»; 
nº 6/2013: «¿Han logrado los 
Estados miembros y la 
Comisión optimizar el uso de 
los recursos en las medidas de 
diversificación de la economía 
rural?»; nº 8/2013: «Ayudas al 
aumento del valor económico 
de los bosques a través del 
19 Observaciones
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural» ( http://eca.
europa.eu ).
11 Documento de trabajo de los 
Servicios de la Comisión sobre 
la evaluación de las causas 
subyacentes de los errores 
y medidas correctoras 
y preventivas en la política de 
desarrollo rural 
[SWD(2013) 244 final].28 
Tras el Informe Anual relativo al 
ejercicio 2011 elaborado por el Tribu -
nal, la Comisión solicitó a los Estados 
miembros que desarrollaran planes de 
acción para identificar las causas de los 
errores y definieran medidas correcto -
ras. En 2012, catorce Estados miembros 
establecieron dichos planes y todos los 
demás lo hicieron en 2013.
29 
Al mismo tiempo, a petición del 
Parlamento Europeo, la Comisión 
analizó los principales motivos del 
alto porcentaje de error y presentó los 
resultados en junio de 201311. Dos de 
las principales razones aducidas fueron 
la insuficiencia de los controles de la 
moderación de los costes y el incum -
plimiento de las normas de contrata -
ción pública.Los costes se habrían ges ­
tionado mejor si la Comisión 
hubiera publicado directrices 
y detectado las insuficien ­
cias en una fase mucho más 
temprana del período de 
programación
30 
La Comisión no proporcionó directri -
ces al comienzo del período de progra -
mación 2007-2013 sobre el diseño de 
los sistemas de control para verificar 
los costes ni sobre los riesgos que 
debían abordar dichos sistemas. Se es -
peraba que los gestores de los 88 PDR 
desarrollaran sus propios enfoques 
sin información de la Comisión sobre 
el nivel requerido. La Comisión no 
controló suficientemente que los Esta -
dos miembros contaran con sistemas 
sólidos para verificar las solicitudes de 
subvención antes de aprobar grandes 
volúmenes de gasto a través de las 
medidas de inversión. Los procesos de 
acreditación y los informes elaborados 
por los organismos de certificación no 
alertaron a tiempo a la Comisión de los 
riesgos para la economía del presu -
puesto de la UE.
20 Observaciones
31 
Para cuando los primeros Estados 
miembros presentaron planes de 
acción a finales de 2012, solo quedaba 
un año de los siete que comprendía 
el período de programación. Por 
consiguiente, los planes de acción 
llegaron demasiado tarde para tener 
algún efecto en el grueso del gasto. 
Por ejemplo, para entonces las auto -
ridades polacas ya habían aprobado 
subvenciones por valor del 90 % del 
presupuesto para la modernización de 
explotaciones —la medida de desa -
rrollo rural más importante desde el 
punto de vista financiero— y varias 
medidas en otros Estados miembros ya 
no admitían nuevas solicitudes.
Aunque las recientes ini ­
ciativas de la Comisión han 
producido algunos resulta ­
dos, los planes de acción no 
abordan con profundidad 
suficiente los riesgos a la 
moderación de los costes
32 
Las fiscalizaciones y la presión por 
parte de la Comisión ya han logrado al -
gunos resultados positivos: varios Esta -
dos miembros comunicaron al Tribunal 
que en 2013 y 2014 habían introducido 
nuevos procedimientos para controlar 
los costes de los proyectos de desa -
rrollo rural. Sin embargo, los planes de 
acción de los Estados miembros no cu -
brían todos los PDR regionales o todas 
las medidas pertinentes, y no siempre 
proponían cambios, incluso cuando 
las fiscalizaciones habían revelado 
insuficiencias específicas12. Asimismo, 
varios de los planes postergaron toda 
actuación hasta el siguiente período 
de programación.33 
La Comisión viene organizando, desde 
el principio de 2013, seminarios dos 
veces al año para debatir algunas de 
las principales cuestiones y ha pedi -
do a las autoridades de los Estados 
miembros que continúen desarrollan -
do sus planes de acción. En febrero de 
2014 publicó una nota de orientación 
dirigida a prevenir el fraude, y en 
septiembre del mismo año, directrices 
sobre la simplificación de los costes. 
Estas directrices están destinadas al 
período de programación 2014-2020, 
en el que la Comisión alienta a los 
Estados miembros a utilizar más la sim -
plificación de costes, lo que se espera 
reduzca el porcentaje de error13.
34 
No obstante, en el caso de las medidas 
incluidas en el alcance de la presente 
fiscalización, únicamente alrededor 
del 5 % del gasto se basa hoy en día 
en opciones de costes simplificados. 
La Comisión no ha publicado directri -
ces sobre los enfoques aplicables al 
95 % restante del gasto, a pesar de las 
pruebas de que existen deficiencias. 
Esto conlleva el riesgo de que, excepto 
para el uso de costes simplificados, no 
todas las 88 autoridades de gestión 
puedan identificar y aplicar enfoques 
eficaces para controlar los costes de las 
subvenciones al desarrollo rural.12 [En el Informe Anual de 2013 
del Tribunal se incluyen 
ejemplos].
13 No obstante, los 
representantes de los Estados 
miembros han mostrado su 
preocupación por que la 
diversidad de las medidas de 
desarrollo rural dificulte el uso 
de las opciones simplificadas 
de costes; por que los costes 
administrativos necesarios 
para definir los costes estándar 
puedan ser altos; por que 
pueda ser necesario un largo 
período de preparación para 
llevar a cabo estudios; y por 
que los Estados miembros 
correrían el riesgo de cometer 
errores sistemáticos y soportar 
grandes correcciones 
financieras si los auditores 
constataran que los costes 
estándar se habían fijado a un 
nivel demasiado alto.
21 Observaciones
14 Un buen ejemplo se produjo 
en Inglaterra (Reino Unido), 
donde se controló 
expresamente que el diseño 
del edificio o la especificación 
del equipamiento propuestos 
estuvieran justificados como 
los más apropiados para el 
proyecto.35 
La Comisión y los Estados miembros 
han centrado los planes de acción en 
mejorar el cumplimiento de los regla -
mentos de ejecución y reducir así el 
porcentaje de error. Está claro que se 
trata de una cuestión importante y el 
Tribunal ha estado pidiendo durante 
muchos años actuaciones en este 
sentido. Pero el cumplimiento de los 
reglamentos no es un fin en sí mismo; 
también es preciso prestar atención 
al principio de economía de «buena 
gestión financiera» que la legislación 
pretende conseguir (véanse los apar -
tados 2 y 10). A este respecto, incluso 
los mejores planes examinados por 
el Tribunal no ofrecen una respuesta 
exhaustiva a los principales riesgos a la 
economía: subvenciones basadas en 
especificaciones que superan lo reque -
rido y precios no competitivos, modi -
ficaciones posteriores a la aprobación 
y controles que no se corresponden 
con el nivel de riesgo. El Tribunal 
examina estos aspectos y los posibles 
enfoques aplicados desde la segunda 
a la quinta parte del presente informe.Segunda parte  — 
Precaución frente a las 
especificaciones 
excesivas: enfoques 
destinados a garantizar la 
moderación de los 
artículos para los que se 
aprueba la subvención
36 
Es de esperar que los gestores de los 
programas de gasto de la UE apliquen 
el principio de economía descrito en 
la introducción del presente infor -
me. Según este principio, no solo 
las subvenciones a proyectos deben 
basarse en precios moderados, sino 
que la especificación de un proyecto 
—los artículos financiados— ha de ser 
también moderada. Los subsidios cam -
bian la relación entre costes y bene -
ficios, lo que crea el riesgo de que los 
solicitantes especifiquen propuestas 
de proyectos de coste superior a lo re -
querido, que varían desde los «gastos 
suntuarios» (véase el glosario) hasta 
inversiones que no guardan propor -
ción con los resultados esperados. El 
Tribunal evaluó los enfoques aplicados 
por las autoridades de los Estados 
miembros para abordar este riesgo de 
especificaciones excesivas.
37 
Si bien todas las autoridades de los Es -
tados miembros efectuaron controles 
de los precios  (véase la tercera parte), 
pocas procedieron a controles docu -
mentados explícitos de la moderación 
de las especificaciones del proyecto14. 
Algunas efectuaron controles indirec -
tos, implícitos o no documentados, 
como se muestra en los apartados 
46, 48 y 53, pero muchas atenuaron 
el riesgo de especificaciones excesi -
vas para algunos tipos de proyectos 
restringiendo los costes subvenciona -
bles máximos o utilizando opciones 
de costes simplificados, tal y como se 
muestra más adelante.
22 Observaciones
Restringir las subvenciones 
a los costes de una especi ­
ficación estándar resulta 
sencillo y eficaz cuando hay 
numerosos proyectos simila ­
res o tipos comunes de gasto
38 
El riesgo de especificaciones excesivas 
se produce cuando la subvención está 
basada en el coste de los artículos ele -
gidos por el solicitante. El Tribunal ha 
observado que las autoridades de los 
Estados miembros pueden evitar en 
gran medida este riesgo restringiendo 
los costes subvencionables a los de 
una especificación «estándar». Con 
este enfoque, las autoridades de los 
Estados miembros calculan los costes 
necesarios para un proyecto o cate -
goría de gasto dados y limitan todas 
las subvenciones a estos costes. En el 
recuadro 3  se ofrece un ejemplo.
39 
Este enfoque cuenta con la ventaja de 
ser sencillo de aplicar y tener efectos 
previsibles: ofrece seguridad. Esto 
permite a las autoridades de los Esta -
dos miembros prescindir de onerosos 
requisitos y controles sobre la modera -
ción de las especificaciones para cada 
una de las solicitudes de proyectos. No 
impide que los solicitantes apliquen 
una solución de coste superior, pero 
el pago de la subvención se basará en 
el estándar, con lo que el coste para el 
presupuesto de la UE será moderado.
40 
No obstante, los proyectos de desarro -
llo rural requieren distintas y a veces 
innovadoras soluciones, que incluyen 
una amplia gama de distintos tipos de 
gasto. La definición de una especifica -
ción estándar para todas las situacio -
nes posibles es poco viable. Se apli -
cará mejor allí donde exista un gran 
número de proyectos claros y directos 
con tipos similares de gasto.41 
Numerosas autoridades de los Estados 
miembros han adoptado en cierta 
medida este enfoque mediante la 
aplicación de «costes simplificados» 
o «costes máximos». Estos enfoques 
se describen en el recuadro 2 . Los 
costes simplificados se aplicaron en 54 
de los 88 PDR, la mayoría en inver -
siones en medidas de gestión de la 
tierra diseñadas para mejorar el medio 
ambiente o plantar y gestionar bos -
ques. Un ejemplo habitual es un pago 
estándar por metro de seto calculado 
sobre la base de una especificación 
estándar (por ejemplo, tres plantas de 
espino por metro). De forma pareci -
da, varias autoridades de los Estados 
miembros también han establecido 
«costes máximos» para la ejecución 
de los proyectos. Esto difiere de los 
«costes estándar» en que el solicitante 
recibe el reembolso del gasto efectivo 
realizado. En el recuadro 4  se incluyen 
ejemplos de tipos de gasto en los que 
las autoridades de los Estados miem -
bros han restringido las subvenciones 
a los costes estándar o máximos.
42 
Si bien más de la mitad de las autorida -
des de los Estados miembros utilizan 
la simplificación de costes (y otras 
utilizan de modo parecido los costes 
máximos por unidad), el Tribunal ob -
servó que esto solo ocurre para tipos 
de gastos específicos en un número 
limitado de medidas (véase el  ane -
xo III ) y que representa únicamente 
alrededor del 5 % del presupuesto. 
Existe margen para una aplicación 
más amplia de estos métodos en otras 
medidas y en otros PDR.  
23 Observaciones
Ejemplo de restricción de los costes subvencionables de modo que se limite el 
riesgo de especificaciones excesivas: dispositivo de pulverización en Francia
En Francia, los agricultores que solicitaban subvenciones para el coste de pulverizadores de cultivos especi -
ficaban con frecuencia equipamiento opcional extra que podía llegar al 85 % del coste total. Convencidas de 
que esta práctica era abusiva, las autoridades francesas establecieron en 2012 un límite de 3 000 euros para 
los costes de estos extras pagaderos por medio de una subvención.
Tipos de gasto en los que las autoridades de los Estados miembros han restringido 
las subvenciones a los costes estándar o máximos de modo que se limite el riesgo 
de especificaciones excesivas
Precios unitarios
— por metro de seto (por ejemplo, en Francia, con cargo a la medida «Conservación y mejora del patrimonio 
rural»);
— por hectárea de mejora del suelo (por ejemplo, en Hungría, con cargo a la medida «Primera forestación de 
tierras agrícolas»).
Coste máximo por unidad de realización o resultado
— por metro cuadrado de edificio construido o renovado (por ejemplo, en Bulgaria, en el caso de edificios 
con cargo a la medida «Renovación y desarrollo de poblaciones rurales»);
— por número de animales (por ejemplo, en Francia, para cobertizos destinados a ganado con cargo a la 
medida «Modernización de las explotaciones agrícolas»).
Coste máximo por categoría de gasto
— importe máximo para un tipo de equipamiento agrícola (por ejemplo, en Francia, para dispositivos de 
pulverización con cargo a la medida «Modernización de las explotaciones agrícolas»);
— importe máximo para estudios técnicos o de viabilidad (por ejemplo, en la República Checa, para la 
preparación de planes de proyectos de biogás con cargo a la medida «Modernización de las explotaciones 
agrícolas»);
— porcentaje máximo para honorarios (por ejemplo, en Andalucía, España, para honorarios de arquitectos 
con cargo a la medida «Aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales»).Recuadro 3 Recuadro 4
24 Observaciones
En el caso de otras medidas, 
si el riesgo lo justifica, los 
costes propuestos deberían 
ser evaluados para garan ­
tizar la moderación de las 
especificaciones
43 
En los casos en que los costes no se 
han restringido a los de una especifi -
cación estándar, es necesario abordar 
el riesgo de especificaciones excesi -
vas. Ante esto, las autoridades de los 
Estados miembros han adoptado tres 
enfoques principales:
 ο controles tipo para comparar los 
costes propuestos con referencias;
 ο evaluación individual de las espe -
cificaciones de los proyectos;
 ο dictámenes de expertos.
Los cálculos estándar y la 
comparación con referencias 
pueden identificar rápidamente 
aquellas solicitudes con 
especificaciones excesivas
44 
En todos los proyectos —excepto en 
los de menor tamaño—, los solicitan -
tes deben facilitar información física 
y financiera sobre su actividad de 
negocio y sobre los planes del proyec -
to, que las autoridades de los Estados 
miembros utilizan para comprobar la 
subvencionabilidad y seleccionar los 
mejores proyectos. Esta información 
puede variar desde unas cuantas cifras 
hasta un plan de empresa comple -
to. Las autoridades de los Estados 
miembros también pueden utilizar 
esta información para controlar la 
moderación de los costes del proyec -
to propuesto para las realizaciones 
o los resultados esperados, esto es, 
la posible contribución del proyecto 
a la consecución de los objetivos de la 
política de desarrollo rural. Entre los ejemplos se incluye un simple cálculo 
de amortización o la correlación entre 
la capacidad del equipamiento agríco -
la y el tamaño y tipo de explotación.
45 
Las autoridades de los Estados miem -
bros pueden crear modelos de cálculo 
y hojas de cálculo que permitan a su 
personal determinar rápidamente 
las ratios financieras u otros indica -
dores y compararlas con referencias 
o umbrales de alerta. Esto se puede 
llevar a cabo con poco tiempo o coste 
adicional, mediante la elaboración de 
plantillas para los impresos de solici -
tud que garanticen la coherencia de la 
información. Las solicitudes compren -
didas en el intervalo normal podrán 
beneficiarse de un nivel de control re -
ducido, mientras que las situadas fuera 
de dicho intervalo serán investigadas 
con más minuciosidad a fin de garanti -
zar la moderación de los costes.
46 
Estas referencias también se pueden 
utilizar como criterios de eficacia con 
respecto a los costes o de «optimiza -
ción de recursos» en la selección de los 
proyectos. Por ejemplo, en Inglaterra 
(Reino Unido), las autoridades estable -
cieron como objetivo que, de media, 
los proyectos de ayuda para pequeñas 
empresas rurales debían generar un 
nuevo puesto de trabajo por cada 
30 000 libras esterlinas de ayuda. Si 
consideraban que los costes de pro -
yecto propuestos no era moderados 
(esto es, demasiado altos) en relación 
con dicho objetivo, la subvención no 
se aprobaba. En el caso de las principa -
les medidas de inversión, solo cuatro 
de los quince PDR examinados habían 
evaluado la moderación de los costes 
para las realizaciones o los resultados 
esperados (véanse el anexo IV  y el 
gráfico 5 ).
25 Observaciones
Evaluación por las autoridades de los Estados miembros con relación a las realizacio ­
nes o los resultados esperados1Gráfico 5
1 Excluida la medida para la formación y la información.
Fuente:  constataciones de auditoría del TCE.Sin evaluar
CampaniaInglaterra
Inversiones en riego
La e/f_icacia con respecto a los costes de los proyectos se evalúa, por ejemplo, mediante la ratio entre el coste del proyecto y el número de hectáreas regadasDiversiﬁcación de la economía ruralLos cálculos y comparaciones se llevan a cabo con relación a referencias de costes por cada empleo creado, costes por cada cama de turista adicional, por persona que complete un curso de formación, coste por empresa creada y por m
2 de espacio de empresarial, 
período de amortización de las inversiones…Energía renovable
Para la construcción de plantas 
de biogás,  las autoridades 
comparan la ratio entre el importe del gasto y la capacidad de potencia total instalada de la planta con una referencia
Inversiones en riegoEn el procedimiento de examen, un criterio de «e/f_iciencia de Proyecto» compara el coste del proyecto por hectárea regada con el coste medio programadoLas autoridades evalúan los costes con relación 
a realizaciones o resultados esperados
Las autoridades no evalúan los costes con 
relación a realizaciones o resultados esperados
26 Observaciones
Evaluar cada una de las 
especificaciones de los 
proyectos puede resultar difícil 
para el personal administrativo 
no técnico, pero los controles 
basados en el sentido común 
y unas normas claras pueden 
contribuir a evitar y a detectar 
especificaciones excesivas
47 
En programas tan diversos como los 
del desarrollo rural, no todos los pro -
yectos tendrán un conjunto de realiza -
ciones y resultados estándar que per -
mita evaluar directamente los costes 
mediante cálculos de ratios o compa -
ración con referencias. Asimismo, si las 
especificaciones sobrepasan la norma, 
las autoridades de los Estados miem -
bros deben tomar en consideración 
si las especificaciones más elevadas 
están justificadas por las circunstan -
cias particulares del proyecto o porque 
suponen una mayor optimización de 
los recursos. Estas evaluaciones de 
las especificaciones de los proyectos 
(incluidas las condiciones de licitación 
y los criterios de adjudicación) pueden 
resultar difíciles sin conocimientos téc -
nicos especializados y requerir tiempo, 
pero merecen la pena en el caso de los 
importes de mayor cuantía.48 
Alrededor de dos tercios de las au -
toridades de los Estados miembros 
informaron al Tribunal de que su 
personal efectuaba controles de las 
especificaciones de los proyectos ba -
sados en el sentido común, y a menu -
do utilizaban la experiencia acumulada 
en la tramitación de un gran número 
de proyectos. No obstante, el Tribunal 
ha observado que el valor de estos 
controles se reduce si no se mantiene 
un registro de lo que se controla y de 
los criterios aplicados.
49 
Unas normas claras ayudan al personal 
no técnico a tomar decisiones cohe -
rentes y justas al evaluar propuestas 
de proyectos. Una situación particular, 
aunque común, tiene lugar cuando el 
solicitante presenta para el proyecto 
ofertas de varios proveedores con 
distintas especificaciones: diferen -
tes tipos de equipamiento, distintos 
métodos o materiales de construc -
ción, distintos calendarios o servicios 
posventa, etc. Los solicitantes elegirán 
normalmente la oferta que represente 
el valor óptimo para su negocio en tér -
minos de calidad y coste, aunque esta 
opción se verá influida por el subsidio. 
Si los solicitantes no eligen la oferta 
de menor coste, las autoridades de los 
Estados miembros deben evaluar si la 
calidad o características adicionales de 
la oferta de mayor precio representan 
también una mayor optimización de 
los recursos en términos de los objeti -
vos de la política, o si se puede tratar 
de gastos suntuarios.
27 Observaciones
50 
Para lograr lo anterior, el personal que 
evalúa los costes de las propuestas de 
proyectos necesita criterios claros que 
puedan aplicar de forma coherente 
en todos los casos. En este punto el 
Tribunal ha detectado una insuficiencia 
general ya que, en lugar de criterios, las 
autoridades de los Estados miembros 
se han limitado a recoger ejemplos del 
tipo de justificaciones que podrían  ser 
aceptables. Un ejemplo de ello se da 
en Alemania, donde se puede tomar 
en consideración casi cualquier motivo 
concebible: calidad, precio, idoneidad 
técnica, cualidades medioambienta -
les, costes de funcionamiento y man -
tenimiento, rentabilidad, servicio de 
atención al cliente, asistencia técnica 
o fechas de entrega. Otras autoridades, 
como las francesas e inglesas, han apli -
cado un enfoque similar. En sus fiscali -
zaciones previas, el Tribunal constató 
que a las autoridades de los Estados 
miembros les bastaba si se aportaba 
uno de estos motivos, pero rara vez 
evaluaban si era suficiente para justifi -
car el gasto adicional. Se requiere cierto 
grado de facultad de apreciación para 
evaluar las justificaciones que ofrecen 
los solicitantes, pero los expedientes de 
los proyectos carecían de documenta -
ción que mostrara la base sobre la que 
el personal que evaluaba la solicitud 
consideró que los costes adicionales 
eran moderados.
51 
Un enfoque alternativo, aplicado por 
alrededor de un cuarto (21) de las 88 
autoridades de los Estados miembros, 
es basar siempre la solicitud en la oferta 
válida más baja, lo que tiene la ventaja 
de la simplicidad, ya que no hay margen 
de ambigüedad, y de la economía, ya 
que representa el coste más bajo para el 
presupuesto de la UE. Este enfoque no 
impide que el solicitante elija la oferta 
«más ventajosa» si es más alta, pero el 
importe de la subvención  siempre estará 
determinado por la oferta más baja. 
En la práctica, los solicitantes pagan 
por los «extras» (como productos de mayor calidad o con mayor período de 
garantía) sin la ayuda de la subvención. 
Los distintos enfoques se recogen en el 
recuadro 5 .
52 
Por supuesto, ninguno de los enfoques 
anteriores será eficaz si el solicitante 
manipula el proceso de obtención 
y presentación de ofertas, por ejemplo, 
redactando especificaciones de modo 
que posibles proveedores queden 
excluidos. Este riesgo se aborda en 
la tercera parte: Obtención del mejor 
precio .
28 Observaciones
Distintos enfoques para establecer el importe de la subvención: oferta válida más 
baja o la elección del solicitante
 Ejemplo simplificado:  los agricultores de los Estados miembros X e Y reciben ofertas para tracto -
res de 200 caballos de las marcas A, B y C por 80 000, 90 000 y 100 000 euros respectivamente. Los 
tractores son funcionalmente equivalentes, pero ambos agricultores prefieren la marca C. Aun -
que es la más cara, mantiene bien su valor y puede ser revendido por 40 000 euros transcurridos 
5 años. Teniendo en cuenta la subvención, representa una mayor optimización de los recursos que 
el tractor A, que tiene un valor de reventa menor.
Los Estados miembros X e Y aprueban las subvenciones para la compra del tractor C, pero el importe de la 
subvención es diferente. El Estado miembro X adopta el principio de «oferta más baja» y concede una sub -
vención de 40 000 euros (50 % de la oferta válida más baja). El Estado miembro Y comprueba que el agricultor 
ha justificado la oferta más alta y concede una subvención del 50 %, por valor de 50 000 euros, basada en la 
elección del solicitante.
(euros)
Estado miembro X: subvención 
basada en la oferta más bajaEstado miembro Y: subvención ba -
sada en la elección del solicitante
Oferta válida más baja 80 000 80 000
Oferta elegida por el solicitante 100 000 100 000
Subvención aprobada al 50 % 40 000 50 000Recuadro 5
El dictamen de los expertos 
puede ofrecer garantías 
de la moderación de las 
especificaciones, siempre 
que sean suficientemente 
independientes
53 
Numerosos proyectos de PDR implican 
tipos de gasto similares: maquina -
ria agrícola, instalaciones agrícolas, 
construcción e infraestructuras rurales, 
por ejemplo. Algunas autoridades de 
los Estados miembros, como las de 
Hungría e Italia (Campania), emplean 
a personal con cualificaciones en estos 
campos, como ingenieros o peritos 
agrónomos, que pueden entender las 
especificaciones técnicas y aplicar sus 
cualificaciones profesionales y expe -
riencia para tomar decisiones funda -
mentadas sobre las especificaciones 
de proyecto propuestas. Siempre que la finalidad y conclusión de los con -
troles estén claras y el trabajo llevado 
a cabo se documente, el uso de cono -
cimientos especializados de personal 
interno puede ofrecer garantías fiables 
e independientes sobre la moderación 
de los costes propuestos, y permitir 
que las autoridades de los Estados 
miembros identifiquen los casos de 
gastos suntuarios. El efecto disuaso -
rio también es importante: es menos 
probable que un agricultor solicite 
especificaciones excesivas si sabe que 
la solicitud de subvención será evalua -
da por un ingeniero agrónomo, por 
ejemplo.
29 Observaciones
54 
No obstante, no es siempre factible 
ni eficaz con respecto a los costes 
para las autoridades de los Estados 
miembros contratar a personal con 
estos conocimientos especializados, 
en particular cuando hay muy pocos 
proyectos de un tipo concreto que lo 
justifiquen. Algunas autoridades de los 
Estados miembros, como las de Grecia 
y Lituania, contratan expertos para 
que emitan dictamen sobre las especi -
ficaciones y los costes de los proyectos 
seleccionados, sobre todo si los pro -
yectos presentan riesgos específicos, 
debido a su tamaño o particularidades, 
o se sitúen fuera de los intervalos nor -
males de costes.
55 
Otras autoridades de los Estados 
miembros, como las de Austria y Hun -
gría, exigen a los solicitantes que 
presenten un certificado o declaración 
a cargo de un experto acreditado, 
como un perito agrónomo, sobre las 
especificaciones del proyecto. No 
obstante, en la práctica, la fiabili -
dad que se puede conceder a dichas 
declaraciones es limitada. De manera 
obvia, los expertos actuarán en interés 
de sus clientes, lo que podría entrar 
en conflicto con los intereses de los 
Estados miembros y de la UE de lograr 
los objetivos de la política al menor 
coste posible. En segundo lugar, la 
finalidad de la declaración a cargo del 
experto puede ser la de confirmar que 
la especificación cumple las normas de 
construcción u otros requisitos téc -
nicos, lo que no resulta pertinente ni 
útil para identificar un posible caso de 
especificación excesiva.Tercera parte  — Obtención 
del mejor precio: enfoques 
destinados a garantizar la 
moderación de los precios 
de los artículos aprobados
56 
Siguiendo el principio de economía 
(véanse los apartados 2 y 10), la finan -
ciación de los proyectos de la UE debe 
estar basada en los precios más bajos 
disponibles para la especificación de 
proyecto en cuestión. Sin embargo, los 
subsidios reducen los incentivos para 
que el solicitante busque los mejo -
res precios, y los solicitantes pueden 
preferir favorecer a un proveedor de 
mayor coste, lo que conlleva el riesgo 
de que las solicitudes de subvención 
estén basadas en precios no competi -
tivos. El Tribunal evaluó los enfoques 
aplicados por las autoridades de los 
Estados miembros para dar respuesta 
a este riesgo.
57 
Para finales de 2013, las quince autori -
dades de los Estados miembros habían 
implantado sistemas formales para 
controlar la moderación de los precios. 
Los principales enfoques aplicados (que 
se describen en el recuadro 2 ) son:
 ο comparación de los costes solicita -
dos con información independien -
te sobre los precios, obtenida a tra -
vés de estudios de mercado o listas 
o bases de datos de precios;
 ο comparación de distintas ofertas 
obtenidas por el solicitante, incluidas 
también las obtenidas mediante pro -
cedimientos de contratación pública;
 ο consulta a expertos.
Un enfoque alternativo adoptado para 
atenuar el riesgo consiste en utilizar cos -
tes simplificados o máximos para fijar 
o limitar los costes de los proyectos.
30 Observaciones
Si es viable, el uso de opcio ­
nes de costes simplificados 
(o el uso de costes máximos 
de modo similar) limita efi ­
cazmente el riesgo de precios 
excesivos, siempre que se 
fijen en el nivel adecuado
58 
Tal y como se describe en los aparta -
dos 38 a 42, las subvenciones pueden 
estar basadas en costes simplificados 
fijados por las autoridades de los 
Estados miembros, enfoque que limita 
el riesgo de especificaciones excesivas. 
De modo similar, se pueden establecer 
costes máximos para las realizaciones, 
los resultados o las categorías de gas -
to. Si estos niveles de gasto se fijan al 
mismo nivel o a un nivel inferior al de 
los mejores precios de mercado dispo -
nibles, se supone que el coste para el 
presupuesto de la UE será moderado. 
En los apartados 41 y 42, el Tribunal 
hace constar que más de la mitad de 
las autoridades de los Estados miem -
bros han utilizado en cierta medida la 
simplificación de costes, y que existe 
margen para un uso más extendido de 
estos enfoques.
59 
Si se fija un coste máximo , al solicitante 
se le reembolsa el límite inferior de 
la subvención solicitada, el importe 
pagado realmente o el importe máxi -
mo, lo que representa el mayor ahorro 
posible para los presupuestos nacio -
nales y de la UE. Sin embargo, con los 
métodos de coste simplificado , el solici -
tante puede recibir teóricamente una 
subvención superior al gasto realizado. 
Siempre que esto ocurra en pocos 
casos y solo para pequeñas cuantías, el 
coste extra se puede justificar por las 
ganancias derivadas de la simplifica -
ción adicional.60 
Si los «costes máximos» se fijan en 
un nivel que sobrepase los precios 
de mercado disponibles, tendrán un 
efecto reducido. Si los «costes simpli -
ficados» se fijan en un nivel demasia -
do alto, provocarían la presentación 
de costes sin justificar, tal y como se 
describe más adelante. Esto se puede 
comprobar en el recuadro 6 .
31 Observaciones
Si los costes simplificados se 
fijan en un nivel demasiado 
alto, pueden afectar a la 
economía del conjunto del 
gasto; por este motivo, las 
autoridades de los Estados 
miembros deben garantizar su 
justificación y que se revisan 
y ajustan periódicamente
61 
Los costes simplificados deben fijarse 
con antelación, ya que son necesarios 
para preparar las solicitudes y aprobar 
la cuantía de la subvención. Para poder 
fijar los importes se requieren estudios 
y proyecciones, lo que entrañará una 
serie de hipótesis. La Comisión ha publicado directri -
ces dirigidas a las autoridades de los 
Estados miembros para garantizar 
la exactitud de estos cálculos. Estas 
autoridades pueden obtener garantías 
adicionales encargando una verifica -
ción externa de los cálculos.Diferencia entre costes máximos por unidad y precios unitarios
 Ejemplo simplificado : sobre la base de un estudio, las autoridades de un Estado miembro han 
calculado que el coste medio de la replantación de un bosque es superior a los 4 000 euros por 
hectárea.
Con un sistema de «costes máximos por unidad» se fija como techo un importe de 4 000 euros por hectárea. El 
solicitante debe facilitar detalles de los gastos efectivos realizados, que deberán controlar las autoridades de 
los Estados miembros. El pago abonado se basa en los costes reales por hectárea hasta la cantidad máxima.
Con un sistema de «precios unitarios», las autoridades de los Estados miembros pagan el mismo importe 
de 4 000 euros por hectárea a todos los solicitantes, independientemente de los gastos realizados. Esto su -
pone una simplificación para el solicitante —que no debe demostrar la moderación de sus costes ni facilitar 
detalles de los costes reales— y para las autoridades de los Estados miembros.
Si el coste máximo se fija en 6 000 euros, esto no tendrá ningún efecto. Si el coste unitario se establece en 
6 000 euros, se producirá un pago en exceso, tal y como se muestra en el siguiente cuadro:
(euro)
Costes reales por 
hectáreaSubvención pagada so -
bre la base de un coste 
máximo de 4 000/haSubvención pagada so -
bre la base de un precio 
unitario de 4  000/haSubvención pagada so -
bre la base de un coste 
máximo de 6 000/haSubvención pagada so -
bre la base de un precio 
unitario de 6  000/ha
3 000 3 000 4 000 3 000 6 000
4 000 4 000 4 000 4 000 6 000
5 000 4 000 4 000 5 000 6 000Recuadro 6
32 Observaciones
62 
Los importes resultantes se aplicarán 
a una situación tipo y podrán significar 
para algunos solicitantes la reducción 
de los precios disponibles para algu -
nos solicitantes y un aumento para 
otros. Esto podría provocar pagos en 
exceso, si la subvención supera el gas -
to efectivo realizado. En el recuadro 7  
se muestra un ejemplo. En consecuen -
cia, las autoridades de los Estados 
miembros deberían garantizar que 
los pagos en exceso tienen carácter 
excepcional y, para ello, tendrían que 
comprobar periódicamente una mues -
tra de casos reales para asegurarse de 
que los costes simplificados se han fi -
jado al nivel de los precios de mercado 
a disposición del público en general, 
o por debajo de los mismos.63 
El Tribunal no pudo hallar ninguna 
autoridad de los Estados miembros 
que revisara de este modo los costes 
simplificados. Sin embargo, algunas 
contaban con métodos para garantizar 
la moderación de los costes máximos 
por unidad , lo que también podría 
aplicarse a los costes simplificados. Por 
ejemplo, en las regiones alemanas de 
Brandemburgo y Berlín, las autorida -
des ajustaban cada año el coste máxi -
mo por hectárea para la plantación de 
bosques al 85 % del coste real medio 
observado en el año precedente.
Los costes unitarios estándar basados en cálculos teóricos pueden exagerar los 
precios de mercado disponibles y provocar pagos en exceso
El PDR de 2007 para Inglaterra incluía un coste unitario estándar de 228 libras esterlinas por hectárea para la 
gestión de zonas de matorral con cargo a la medida «inversiones no productivas». Las autoridades inglesas 
basaron este importe en cálculos de los costes habituales para un agricultor que desarrolla esta tarea. Una 
escuela de agronomía de reconocido prestigio comprobó el cálculo. El control por el Tribunal de un pago de 
2012 seleccionado aleatoriamente reveló que el agricultor en cuestión había empleado a un contratista para 
dicha tarea a un coste de 95 libras esterlinas por hectárea.
Las autoridades inglesas no habían implantado un proceso que comparara periódicamente los costes unita -
rios estándar con los gastos efectivos realizados para una muestra de proyectos, aunque con esta compara -
ción se podría haber detectado que no se correspondían con los costes reales.Recuadro 7
33 Observaciones
La comparación de los pre ­
cios de los artículos solici ­
tados con información de 
precios independiente puede 
ofrecer garantías de la mode ­
ración de los precios, pero 
es un enfoque que puede ser 
difícil de aplicar
Los estudios de mercado se 
pueden utilizar para obtener 
información independiente de 
comparación de precios para 
proyectos individuales
64 
En once de los quince PDR sometidos 
a examen documental (véase el anexo   
IV), las autoridades de los Estados 
miembros a veces llevan a cabo estu -
dios de mercado o comparaciones con 
otros proyectos similares a fin de com -
probar la moderación de los precios 
aportados en la solicitud (este método 
se combina con frecuencia con el de 
«comparación de ofertas» descrito en 
el recuadro 2  para obtener una mayor 
seguridad). Por ejemplo, en Polonia, el 
personal practicó búsquedas de pre -
cios por Internet, confirmó los precios 
con los proveedores o pidió contra -
ofertas. Dado que esta información es 
independiente —esto es, no la facilita 
el solicitante—, puede aportar prue -
bas fiables de los precios disponibles.
65 
Los estudios de mercado se han uti -
lizado satisfactoriamente en algunos 
Estados miembros, en particular allí 
donde existen indicaciones de riesgo, 
pero requieren tiempo y puede resul -
tar difícil demostrar una evaluación 
coherente de todas las solicitudes. 
Esta circunstancia ha motivado que 
otras autoridades de Estados miem -
bros implanten, en su lugar, sistemas 
de precios de referencia (véase más 
adelante).La consulta de bases de 
datos o listados de precios 
puede resultar eficiente, 
pero es necesario adoptar un 
enfoque capaz de abarcar la 
enorme variedad de artículos 
subvencionables
66 
La mayoría de las autoridades de los 
Estados miembros —76 de 88— han 
creado bases de datos de precios, 
como mínimo, para algunos tipos 
de gasto (la mayoría para maquina -
ria agrícola), o se remiten a bases de 
datos o listados de precios comercia -
les, como los precios unitarios para 
materiales de construcción o costes de 
edificación. En toda la UE, los cos -
tes de alrededor de un cuarto de las 
solicitudes de subvención al desarrollo 
rural se evalúan con relación a estos 
precios de referencia. Se han adoptado 
dos enfoques diferentes. La mayoría 
—63 de las autoridades de los Estados 
miembros— consideran los precios 
de referencia como techos  y limitan 
la subvención al precio de cada uno 
de los artículos recogidos en la base 
de datos. En el segundo enfoque, los 
precios de referencia se consideran in-
dicaciones , con lo que las autoridades 
pueden aprobar solicitudes de subven -
ción con precios que sobrepasen dicha 
referencia si creen que los precios más 
altos son moderados.
34 Observaciones
67 
Con la gran diversidad de posibles gas -
tos en una amplia gama de potenciales 
proyectos de desarrollo rural —que 
pueden variar desde recursos básicos 
como cemento o mano de obra hasta 
complejos equipos controlados por 
ordenador—, unas bases de datos 
exhaustivas pueden ser caras de crear 
y gestionar, y es posible que sea difícil 
garantizar la fiabilidad, coherencia 
y actualización de los datos. En Hun -
gría, por ejemplo, solamente la base 
de datos de precios para maquinaria 
contiene 230 000 artículos de dife -
rentes fabricantes, modelos, opciones 
y calidades y debe ser actualizada dos 
veces al año (los costes relacionados 
con la edificación se incluyen en otra 
base de datos).68 
No obstante, en el caso de los PDR 
de mayor tamaño, con a veces miles 
de solicitudes de proyectos similares 
para tramitar, el uso de dichas bases 
de datos puede ser un modo eficiente 
de comprobar precios, con las reservas 
señaladas anteriormente. Sin embargo, 
si los precios recogidos corresponden 
a artículos o recursos —como mate -
riales de construcción—, la labor que 
acarrea comprobar los precios puede 
ser considerable (véase el recuadro 8 ) 
y puede provocar además que el per -
sonal de la autoridad del Estado miem -
bro se centre en los precios de algunos 
artículos fáciles de comprobar, como 
el coste del cemento, y que obvien, 
por ejemplo, algunos acabados más 
especializados, en los que el riesgo de 
precios excesivos es mayor. Algunos 
Estados miembros, como Bulgaria, 
Francia y Grecia, evitan estos proble -
mas mediante el establecimiento de 
precios de referencia basados en reali -
zaciones, como el tamaño o la capaci -
dad de la construcción en su conjunto 
(estos pueden aplicarse como «costes 
máximos»; véase el apartado 41).
Comparación de los enfoques aplicados para controlar el coste de los proyectos de 
construcción para la medida de modernización de explotaciones agrícolas: control 
del coste de artículos (Lituania) y control del coste de las realizaciones (Francia)
En Lituania, las autoridades se abonan a listados comerciales de costes de edificación que muestran, para un 
determinado tipo de edificio, el método de construcción y la elección de los materiales, el coste habitual por 
metro lineal de cimientos, el coste por metro cuadrado de tejado, el coste por metro cuadrado para muros, 
ventanas, decoración, embaldosado, etc. El personal que evalúa las propuestas de proyectos toma elemen -
tos de la construcción propuesta en la solicitud de subvención y calcula el coste esperado de cada elemento 
mediante los listados de precios. A continuación, los costes calculados de estos elementos se comparan con 
los de la solicitud de subvención.
En Francia se han fijado los costes habituales de edificación por animal o por metro cuadrado o metro cúbico, 
sobre la base de un estudio de proyectos pasados. Por ejemplo, se calcula que un cobertizo destinado a un 
número de reses comprendido entre 40 y 60 cuesta 2 920 euros por res. Una fosa de estiércol líquido de ce -
mento de hasta 100 m³ cuesta 157 euros por m³. Las autoridades pueden calcular rápidamente el coste por res 
o m³ de la propuesta de proyecto y compararlo con el coste esperado.Recuadro 8
35 Observaciones
15 Sin embargo, puede ser más 
sencillo compilar y mantener 
bases de datos de precios 
a partir de precios de catálogo 
de proveedores más que de 
precios de mercado. Si este es 
el caso, las autoridades de los 
Estados miembros pueden 
aplicar un coeficiente a los 
precios de catálogo para 
obtener una aproximación 
a los precios de mercado que 
se utilizarán como referencia 
o techo.Estas bases de datos y listados 
solo resultan útiles si los 
precios que contienen se 
acercan suficientemente a los 
precios de mercado reales 
disponibles
69 
En seis de los diez PDR en los que se 
utilizaron precios de referencia para 
maquinaria y equipamiento (véase el 
gráfico 6 ), son los fabricantes y distri -
buidores los que facilitan los precios 
a las autoridades de los Estados miem -
bros, o los toman de sus listas o catá -
logos de precios. En el recuadro 9  se 
ofrece un ejemplo. No obstante, es una 
práctica comercial normal negociar 
descuentos de los precios de catálogo, 
lo que puede resultar fundamental 
(no es muy común pagar el precio de 
catálogo completo por un automóvil 
nuevo, por ejemplo). Esto significa que 
es probable que los precios de catálo -
go superen a los precios de mercado 
reales disponibles. En consecuencia, estos tienen poco valor como precios 
de referencia (o como techos), excepto 
si sirven para identificar la situación 
inusual en la que los precios propues -
tos en la solicitud de subvención se 
sitúan por encima de los que ofrece 
el fabricante15. Otras autoridades de 
Estados miembros compilan precios 
de referencia mediante estudios de 
mercado o a través de la recopilación 
de datos de aprobaciones de proyec -
tos y solicitudes de pago.
Los precios de referencia (o precios máximos) basados en precios de catálogo de 
proveedores tienen poca utilidad para establecer la moderación de los costes
En Hungría se mantiene una base de datos de precios para maquinaria agrícola y forestal, facilitados por 
distribuidores y fabricantes. El solicitante no tiene que proporcionar ofertas de proveedores en apoyo de la 
solicitud de subvención si los artículos en cuestión están recogidos en la base de datos, lo que simplifica el 
proceso. Las autoridades húngaras aprueban las solicitudes de subvención si los costes son equivalentes o in -
feriores a los precios recogidos en la base de datos.
El Tribunal comparó los precios que ofrecían realmente los proveedores a los solicitantes con los precios reco -
gidos en la base de datos. Doce de las ofertas estudiadas correspondían a tractores agrícolas. De media, estas 
ofertas eran un 30 % inferiores al precio recogido en la base de datos. Las autoridades húngaras contestaron 
al Tribunal que una diferencia de entre el 25 y el 30 % por debajo de los precios de la base de datos no era 
inusual.
En esta situación, que no es exclusiva de Hungría, la comparación de la solicitud de subvención con una base 
de datos de precios puede cumplir la letra del reglamento de ejecución (véase el apartado 17) pero únicamen -
te demuestra que los precios no superan los precios de catálogo de los distribuidores y fabricantes, no que los 
precios sean moderados.Recuadro 9
36 Observaciones Gráfico 6Fuentes utilizadas para establecer costes de referencia o techos de precios
Fuente:  constataciones de auditoría del TCE.Precios de mercado
Precios de catálogo de proveedores
No procede o no evaluado
Campania
AndalucíaMedida de modernización de 
explotaciones agrícolas
La base de datos en línea 
SimCoGuide ofrece costes de referencia de equipamiento agrícola. Una organización independiente de proveedores la actualiza todos los años. Está basada en precios de mercado observados 
Medida para la renovación de 
poblaciones rurales
Se utilizan como techo los precios de una lista regional de precios de construcción. Estas listas de precios se actualizan todos los años y contienen precios medios de mercado obtenidos mediante procedimientos de contratación públicaLa base de datos de precios de referencia contiene los precios de bienes y servicios utilizados normalmente para las medidas, y se actualiza continuamente con precios de las ofertas facilitadas por los solicitantes, así como con los 
resultados de los estudios de mercado 
efectuados por el personal de las 
autoridades de los Estados miembros
37 Observaciones
70 
Si los precios de referencia (o máxi -
mos) son demasiado altos, podrían 
afectar a los comportamientos, 
y animar a los solicitantes a proponer 
precios cercanos al límite con el fin 
de maximizar la cuantía de la subven -
ción. Así se crea un desincentivo para 
reducir los costes y un incentivo para, 
con la connivencia de los proveedo -
res, inflar artificialmente los precios, 
proporcionando bienes o servicios no 
subvencionables ocultos en los costes 
inflados del artículo subvencionable 
u ofreciendo descuentos ocultos. 
También puede provocar un compor -
tamiento no competitivo por parte de 
los proveedores. Para evitar este ries -
go, Estados miembros como Bulgaria 
no muestran los precios en la versión 
pública de su base de datos de precios 
de referencia.
71 
Al igual que con los costes simplifica -
dos, los precios de referencia o máxi -
mos pueden perder vigencia, y, si se 
basan en los costes de edificación en 
una capital, por ejemplo, pueden no 
reflejar los precios de las zonas rurales. 
Por tanto, es preciso actualizar periódi -
camente las bases de datos de precios, 
que deberán reflejar las variaciones 
regionales si estas son significativas.Si los precios de los artículos 
solicitados superan el precio 
de referencia, es necesario 
discernir el nivel de subvención 
que debe aprobarse, con el 
apoyo de normas y criterios 
claros
72 
Por su propia naturaleza, los precios de 
referencia no pueden reflejar siempre 
los precios de mercado disponibles 
en el momento y lugar de cada uno 
de los proyectos. Algunas diferencias 
son inevitables, en especial en el caso 
del equipamiento, si la base de datos 
de precios de referencia no incluye 
el mismo fabricante y modelo que el 
artículo solicitado. En caso de que los 
precios solicitados superen los pre -
cios de referencia, a menos que las 
autoridades de los Estados miembros 
apliquen el precio de referencia como 
techo, el personal tendrá que discernir 
si el precio más caro es sin embargo 
moderado. Habida cuenta de que 
este proceso puede ser difícil y llevar 
mucho tiempo, se pueden aceptar pe -
queñas diferencias con los precios de 
referencia sin llevar a cabo investiga -
ciones ulteriores, dado el bajo ahorro 
potencial de costes.
73 
Allí donde las diferencias superaron la 
varianza tolerada con respecto a los 
precios de referencia, las autorida -
des de los Estados miembros, por lo 
general, exigieron a los solicitantes 
que aportaran una justificación, pero 
los criterios aplicados para evaluar 
estas justificaciones no eran claros 
y también faltó documentación que 
explicara sobre qué base se considera -
ron moderados los costes situados por 
encima de los precios de referencia.
38 Observaciones
74 
No obstante, autoridades de Estados 
miembros como Francia y Lituania 
aceptaron automáticamente dife -
rencias de hasta un 30 o un 40 % por 
encima de los precios de referencia sin 
exigir justificación al solicitante y sin 
haber establecido en primer lugar que 
unas diferencias de tal magnitud refle -
jan los precios pagados realmente en 
ausencia de subsidio. El Tribunal tiene 
dudas de que un precio un 30 % supe -
rior al precio de referencia pueda con -
siderarse automáticamente moderado 
y que esta práctica sea conforme con 
el principio de economía. Los costes de 
un proyecto medio de transformación 
alimentaria, por ejemplo, rondan los 
750 000 euros. Si el precio de referen -
cia se corresponde con este importe, el 
enfoque descrito anteriormente permi -
tiría que se aceptaran sin cuestionar 
300 000 euros adicionales de costes. 
En los casos en los que los precios 
de referencia se basan en precios de 
catálogo más que en los precios de 
mercado reales (como es el caso, por 
ejemplo, de Lituania), el riesgo de que 
se puedan aprobar precios excesivos 
es aún mayor.La comparación de ofertas 
recibidas de distintos pro ­
veedores puede constituir un 
método directo para estable ­
cer los precios de mercado, 
pero se necesitan garantías 
para protegerse frente a la 
manipulación y el fraude
75 
Un método utilizado habitualmente 
en el desarrollo rural, al igual que en 
otros numerosos programas de gasto 
basados en subvenciones, consiste 
en exigir al solicitante que presente 
ofertas de proveedores que demues -
tren que la solicitud de subvención se 
basa en precios moderados. En el caso 
de importes de mayor cuantía, sobre 
todo en los organismos públicos, las 
ofertas se pueden obtener mediante 
un proceso de licitación establecido. 
La comparación de ofertas es una 
práctica comercial común y a menu -
do no representa una carga adicional 
para el solicitante. Si existe verdadera 
competencia entre los proveedores, la 
comparación de ofertas puede resultar 
eficaz para demostrar que se ha ob -
tenido el mejor precio disponible. Las 
autoridades de los Estados miembros 
evalúan de este modo los costes de 
alrededor de dos tercios de las solicitu -
des de subvención al desarrollo rural.
39 Observaciones
El método de «ofertas 
comparativas» se basa en 
que exista una verdadera 
competencia; si solo se 
presenta una oferta (o si las 
ofertas presentadas no son 
comparables), se requieren 
métodos alternativos para 
controlar la moderación de los 
precios
76 
Las autoridades de los Estados miem -
bros exigen normalmente que el soli -
citante presente dos o tres ofertas de 
proveedores en apoyo de la solicitud 
de subvención. Sin embargo, a veces 
los solicitantes presentan una única 
oferta, debido a que el artículo es úni -
co (existe solo un posible proveedor) 
o porque otros proveedores no han 
presentado ofertas. Esto también pue -
de deberse a una manipulación de la 
convocatoria de ofertas por parte del 
solicitante para favorecer a un provee -
dor concreto.
77 
Una única oferta no demuestra que se 
haya obtenido el mejor precio para el 
artículo en cuestión. Sin embargo, el 
Tribunal ha observado que las auto -
ridades de los Estados miembros han 
aceptado ofertas únicas sin efectuar 
controles alternativos a fin de deter -
minar la moderación de los precios, como estudios de mercado, compara -
ción con otros proyectos o cálculos de 
expertos. En el recuadro 10  se ofrecen 
ejemplos procedentes de Francia e In -
glaterra. Desde entonces, las autorida -
des inglesas han introducido proce -
dimientos que exigen estos controles 
alternativos en los casos en que solo se 
presente una única oferta.
Se requieren medidas para 
disuadir, evitar, detectar 
y corregir cualquier acto de 
manipulación del proceso 
destinada a favorecer a un 
proveedor concreto
78 
La vulnerabilidad del método de ofer -
tas comparativas reside en que el soli -
citante es quien facilita la información 
sobre los precios, que no obtienen de 
modo independiente las autoridades 
de los Estados miembros, lo cual per -
mite la posibilidad de que el proceso 
sea manipulado con el fin de favorecer 
a un proveedor de mayor coste.
Ofertas únicas aceptadas por las autoridades sin efectuar controles adicionales
En Francia, un solicitante obtuvo dos ofertas para el suministro e instalación de una cadena de transformación 
automatizada de fruta, pero solo presentó la oferta más cara porque convenía mejor a sus necesidades. Las 
autoridades francesas recibieron esta oferta única y la aceptaron sin llevar a cabo ningún control de la mode -
ración de los costes.
En Inglaterra, un solicitante facilitó una única oferta de un proveedor para equipamiento de elaboración de 
vino alegando que dicho equipamiento era específico para la producción de vinos espumosos y que solo 
existía un proveedor. Esta alegación fue aceptada sin preguntas por las autoridades inglesas. Sin embargo, los 
auditores del Tribunal pudieron encontrar a otros proveedores del mismo equipamiento.Recuadro 10
40 Observaciones
79 
Los posibles motivos de esta conduc -
ta son comprensibles: un solicitante 
prefiere quizá a un proveedor o un 
contratista local más caros pero con 
los que haya trabajado satisfactoria -
mente en el pasado. Varias autorida -
des de los Estados miembros aceptan 
expresamente dichas preferencias 
como justificación para aceptar una 
oferta de mayor coste, como sucede 
en Hungría, o en el caso de uno de los 
programas de ayuda de Inglaterra. En 
opinión del Tribunal, estas preferencias 
personales no constituyen justificación 
suficiente para basar la subvención en 
una oferta de mayor coste.
80 
También existe el riesgo de que el 
solicitante manipule el proceso al 
definir la especificación de modo tal 
que un solo proveedor pueda cumplir 
las condiciones, o simplemente al no 
pedir a otros posibles proveedores que 
presenten ofertas. En un caso extre -
mo, un solicitante podría incluso, en 
connivencia con el proveedor, falsificar 
las ofertas o convertirse en víctima 
de colusión y fraude de consultores 
o proveedores.
81 
Aunque el fraude es una excepción, los 
trabajos de control e investigación del 
Tribunal y la Comisión y de la Oficina 
Europea de Lucha contra el Fraude 
(OLAF) facilitan pruebas suficientes 
de que sí existe. Sin embargo, solo 
cuatro de los quince PDR examinados 
en la fiscalización habían introducido 
medidas contra el fraude en su gestión 
de las subvenciones al desarrollo rural. 
Las directrices de la Comisión sugie -
ren entrenar al personal a reconocer 
el fraude y a compartir información 
sobre los casos detectados, aplicar un 
sistema de «banderas rojas» y emplear 
listas de verificación diseñadas para 
identificar una posible manipulación. 
Un enfoque aplicado en Estados miembros como Rumanía consiste en 
aumentar la transparencia y la com -
petencia exigiendo a los solicitantes 
privados que publiquen sus convoca -
torias de ofertas de proveedores en un 
sitio web administrado por el organis -
mo pagador.
Las normas de contratación 
pública hacen que la 
manipulación y el fraude sean 
más difíciles de ocultar, pero 
no eliminan los riesgos ni 
garantizan la moderación de los 
costes en todos los casos
82 
Los organismos públicos deben seguir 
los procedimientos de contratación 
pública diseñados para obtener el 
mejor precio y al mismo tiempo garan -
tizar la equidad y la transparencia. Por 
encima de determinados umbrales son 
aplicables las directivas de la UE16. En 
algunas situaciones se pueden seguir 
procedimientos negociados con un 
único proveedor, pero normalmente, 
en el caso de los contratos de mayor 
tamaño, los organismos públicos 
obtendrán ofertas de distintos pro -
veedores, que pueden presentarse 
mediante una licitación pública. Si se 
aplican adecuadamente, las normas de 
contratación pública deberían reducir 
las oportunidades de manipulación 
y fraude, aunque, como se muestra 
en el apartado 25, estas normas de 
contratación pública no siempre se 
cumplen.
83 
En nueve de los quince PDR examina -
dos (véase el anexo IV ), las autorida -
des de los Estados miembros no com -
probaban la moderación de los costes 
solicitados cuando se había seguido 
un procedimiento de contratación 
pública. No obstante, puede que di -
chos procedimientos no tengan como 
resultado que se reciban varias ofertas 16 Los detalles se pueden 
consultar en: http://ec.europa.
eu/internal_market/
publicprocurement/
index_en.htm
41 Observaciones
comparables, lo que puede deberse 
a una verdadera falta de concurrencia, 
a que la convocatoria de ofertas no 
recibió amplia publicidad o a que el 
pliego de condiciones o las condicio -
nes del contrato excluían a posibles 
proveedores. Si solo se recibe una 
oferta o las ofertas no son compara -
bles, el hecho de que se hayan seguido 
los procedimientos de contratación 
pública no demuestra la moderación 
del precio de la oferta seleccionada.
84 
Asimismo, un procedimiento de 
contratación pública no contribuye 
por sí mismo a atenuar los riesgos de 
especificaciones excesivas descritos 
en la primera parte. Los controles del 
Tribunal y de la Comisión han reve -
lado casos de contratación pública 
con especificaciones excesivas en una 
invitación a presentar ofertas, o con 
criterios de concesión que otorgaban 
una ponderación indebida a aspectos 
cualitativos sin tomar adecuadamente 
en consideración los costes.
85 
En consecuencia, si en un procedi -
miento de contratación pública solo se 
recibe un oferta, si existe el riesgo de 
especificaciones excesivas o si existen 
insuficiencias en el proceso seguido, 
las autoridades de los Estados miem -
bros deben llevar a cabo controles adi -
cionales a fin de determinar la mode -
ración de los costes propuestos si así lo 
justifican los importes en juego.Si se requiere criterio para 
decidir, el dictamen de 
expertos independientes 
o de un equipo de evaluación 
puede ofrecer una garantía 
valiosa y tener una especial 
eficacia con respecto a los 
costes si se orienta a los 
casos de mayor riesgo
86 
En los apartados 53 a 55 del presente 
informe se describe el recurso a exper -
tos para evaluar las especificaciones 
de proyectos. Los expertos pueden 
ofrecer garantías similares sobre la 
moderación de los precios, y el mismo 
dictamen puede cubrir la especifica -
ción y el precio. Los expertos exter -
nos pueden ser costosos, por lo que 
recurrir a ellos resulta pertinente sobre 
todo cuando exista un riesgo finan -
ciero elevado o sospechas de mani -
pulación. El ejemplo lituano recogido 
en el recuadro 1 1  demuestra que la 
utilización bien orientada de expertos 
puede generar un ahorro neto para los 
presupuestos nacionales y de la UE.
87 
En diez de los quince PDR examinados 
(véase el anexo IV ), las autoridades 
de los Estados miembros remitieron al 
menos las solicitudes de subvención 
de mayor cuantía a un equipo de eva -
luación que puede estar compuesto 
por expertos técnicos u otras personas 
con los necesarios conocimientos. 
Dichos grupos pueden contribuir a re -
ducir la subjetividad de las evaluacio -
nes sobre la moderación de los precios 
(y las especificaciones).
42 Observaciones
La utilización bien orientada de expertos puede generar un ahorro neto para los 
presupuestos nacionales y de la UE
En los casos en que las solicitudes de subvención tienen que ver con importes de mayor cuantía, o solo se 
presenta una oferta o existen otras características de riesgo, las autoridades lituanas remiten la propuesta de 
proyecto a una empresa de consultores financieros para que los expertos revisen los costes propuestos. Las 
autoridades lituanas remitieron 214 casos a los consultores en el ejercicio 2012/2013. Los consultores concluye -
ron que los precios solicitados sobrepasaban los mejores precios de mercado disponibles en 27 de los casos. 
Las autoridades lituanas han calculado que cada euro pagado a los consultores ha generado un ahorro de más 
de cuatro euros para los fondos europeos y nacionales.Recuadro 11
Cuarta parte  — Vigilancia 
tras la aprobación del 
proyecto: enfoques 
destinados a garantizar la 
moderación de los gastos 
efectivos reembolsados
88 
Tal y como se ha descrito anterior -
mente, las autoridades de los Estados 
miembros están obligadas a controlar 
que las subvenciones que aprueban 
se basan en costes moderados. Pero 
algunos costes pueden aún no ser de -
finitivos en la fase de solicitud de sub -
vención, especialmente en los grandes 
proyectos de construcción. A algunas 
autoridades de los Estados miembros 
les puede llevar varios meses tramitar 
las solicitudes, con lo que los precios 
obtenidos en el momento de la solici -
tud quizá hayan dejado de ser válidos 
una vez comenzado el proyecto, o es 
posible que el plan de empresa del 
solicitante haya cambiado. Por tanto, 
no es inusual que los gastos realizados 
difieran de los aprobados, ya que tanto 
las especificaciones como los precios 
pueden cambiar.
89 
Cuando el solicitante presenta una 
solicitud de pago de subvención para 
el reembolso de los gastos realizados 
aparecen tres clases de riesgo:a) que los costes ya no sean modera -
dos en términos de realizaciones 
y resultados reales: unos gastos 
aprobados para un cobertizo des -
tinado al ganado con capacidad 
para 100 reses pueden no ser mo -
derados si el cobertizo construido 
realmente solo tiene capacidad 
para 50;
b) que el proyecto se haya ejecutado 
de modo diferente, con lo que las 
especificaciones y precios contro -
lados en la solicitud ya no son apli -
cables: en lugar de un tejado de 
pizarra para el cobertizo destinado 
al ganado, por ejemplo, el agricul -
tor construye un tejado de metal 
por el mismo importe;
c) que el ahorro conseguido en 
elementos del proyecto se haya 
utilizado para gastos suntuarios, ya 
que los promotores del proyecto 
tienden a considerar la aprobación 
de la subvención como un presu -
puesto disponible para gastar: si 
las obras de construcción entran 
dentro del presupuesto, por ejem -
plo, el importe ahorrado se puede 
gastar en suntuosos accesorios.
El Tribunal evaluó los enfoques aplica -
dos por las autoridades de los Estados 
miembros para dar respuesta a estos 
riesgos.
43 Observaciones
Los sistemas de control debe ­
rían detectar y controlar los 
cambios sustanciales en el 
proyecto introducidos tras la 
aprobación de la subvención, 
a fin de garantizar que los 
costes que se van a reembol ­
sar siguen siendo moderados
90 
Excepto en el caso de los «costes sim -
plificados», los solicitantes deben nor -
malmente presentar facturas pagadas 
en apoyo de sus solicitudes de pago 
de la subvención. Las autoridades de 
los Estados miembros comprueban 
estas facturas a fin de asegurarse de 
que existe una base correcta para el 
reembolso. Si los costes reales del 
proyecto son exactamente iguales 
a los especificados en la solicitud, no 
se requieren controles adicionales para 
establecer la moderación de los costes. 
Sin embargo, las autoridades de los 
Estados miembros necesitan que 
existan normas y sistemas de control 
para detectar cambios importantes 
en los costes del proyecto aprobados 
y comprobar que los costes aún son 
moderados.91 
El Tribunal observó que las quince 
autoridades de los Estados miembros 
contaban con procedimientos para 
tratar los cambios aprobados en las 
realizaciones o los o costes de los 
proyectos. Se siguieron dos enfoques 
diferentes. En el primero de ellos, 
las autoridades especificaban en el 
acuerdo de subvención los costes del 
proyecto con la misma minuciosidad 
que los que habían controlado en 
la solicitud: si se efectuó un control 
de los costes artículo por artículo, el 
acuerdo de subvención también espe -
cificaba los costes artículo por artículo. 
Con arreglo al segundo enfoque, se 
celebraron acuerdos de subvención 
por el coste total del proyecto o para 
categorías amplias de costes (como 
construcción, equipamiento y hono -
rarios), incluso si se había efectuado 
un control de los costes artículo por 
artículo. Este segundo enfoque, por lo 
general, no ofreció buenas garantías 
de que se diera respuesta a los tres 
riesgos mencionados anteriormente, 
y permitió reembolsar costes cuya 
moderación no había sido compro -
bada. En el recuadro 12  se ofrece un 
ejemplo.
Medida de ayuda a pequeñas empresas rurales en Inglaterra: los cambios introdu ­
cidos en el proyecto permitieron reembolsar costes cuya moderación no había sido 
controlada
Un solicitante solicitó una subvención para un proyecto de renovación de sus instalaciones y compra de 
equipamiento especializado y presentó varias ofertas para las obras de construcción, el equipamiento y otros 
artículos, incluida una nueva cocina para el personal. Estos gastos fueron comprobados y aprobados por las 
autoridades inglesas. Cuando el solicitante fue a adquirir el equipamiento especializado, encontró un provee -
dor que ofrecía un precio bastante inferior al de las ofertas anteriores. El solicitante utilizó el importe ahorra -
do en el equipamiento para ejecutar obras en el aparcamiento y adquirir una cocina para el personal más cara. 
Dado que no se habían superado los costes totales aprobados para el proyecto, las autoridades inglesas no 
controlaron la moderación de estos costes adicionales.Recuadro 12
44 Observaciones
Unas normas claras, unas 
declaraciones explícitas y la 
verificación de muestras de 
pagos pueden impedir la 
ocultación de descuentos, 
rebajas u otras ventajas ofre ­
cidas por el proveedor que 
reduzcan el coste real
92 
En la mayoría de los PDR se exige a los 
solicitantes que presenten sus solicitu -
des de pago sin descuentos, en virtud 
de una disposición administrativa 
general del Estado miembro o de las 
normas de ejecución de la medida 
de ayuda. En tres de los quince PDR 
examinados (véase el anexo IV ), las au -
toridades del Estado miembro también 
exigen al solicitante que inserte una 
declaración expresa en la solicitud de 
pago (por ejemplo, marcando sí o no 
en una casilla). Otra buena práctica 
consiste en incluir ejemplos en las 
directrices del régimen de ayuda que 
demuestren cómo puede tratar el soli -
citante los distintos tipos de descuen -
tos, rebajas u otras ventajas ofrecidas 
por el proveedor que reduzcan el coste 
real. Si bien estos enfoques no evita -
rían el fraude intencionado, sí pueden 
tener un efecto disuasorio. También 
cubren los casos en los que los solici -
tantes no han considerado si se debe 
o no deducir un descuento o rebaja 
de la solicitud, o en los que no están 
seguros.93 
Además de contar con normas y decla -
raciones claras, las autoridades de los 
Estados miembros deberían controlar 
en las facturas facilitadas en apoyo de 
las solicitudes de pago la existencia de 
indicaciones de descuentos, rebajas 
u otras ventajas, y garantizar que estas 
se deducen. Dado que es posible que 
estas indicaciones no consten en la 
factura (por ejemplo, un proveedor 
puede ofrecer una rebaja al final del 
ejercicio), las autoridades del Estado 
miembro también deberían verificar 
ulteriormente una muestra de pagos. 
Efectuar dichos controles lleva tiempo 
y puede requerir contactos con los 
proveedores o visitas al solicitante 
para comprobar su documentación 
bancaria o contable. Una oportunidad 
para ello se presenta en los controles 
«sobre el terreno» y « ex post » de una 
muestra de los pagos, de conformidad 
con la legislación de la UE17. Seis de 
las quince autoridades de los Estados 
miembros siguieron esta práctica (véa -
se el anexo IV ).
94 
Los controles descritos pueden no ser 
útiles para detectar y corregir todos 
los ejemplos de descuentos u otro 
tipo de ventajas ocultas, pero sirven 
a dos fines. En primer lugar, funcionan 
como elemento disuasorio: es menos 
probable que los solicitantes oculten 
descuentos si saben que existe una 
posibilidad de que se controlen. En se -
gundo lugar, facilitan información a las 
autoridades de los Estados miembros 
sobre la incidencia de dichas prácticas, 
a fin de que puedan ajustar adecuada -
mente sus sistemas de control.17 Reglamento (UE) nº 65/2011 
de la Comisión.
45 Observaciones
Quinta parte  — Búsqueda 
de la eficiencia: enfoques 
destinados a garantizar 
que el nivel de requisitos 
y controles es propor­
cional al nivel de riesgo
95 
El impacto financiero potencial del 
reembolso de costes abusivos debidos 
a la existencia de especificaciones 
o precios excesivos depende de la 
frecuencia con que ocurre y de los 
importes de que se trate. A medida 
que aumenta el impacto financiero 
potencial, también debería aumentar 
el nivel de los controles, que deben 
ser proporcionales al nivel de riesgo 
que exista. A fin de evitar una carga 
administrativa innecesaria, los requisi -
tos que deben cumplir los solicitantes 
tendrían que ser los mínimos necesa -
rios para permitir dichos controles. El 
Tribunal evaluó los enfoques aplicados 
por las autoridades de los Estados 
miembros a fin de igualar el nivel de 
requisitos y controles con el nivel de 
riesgos.
Si la posibilidad y el impacto 
potencial de los riesgos son 
bajos, los sistemas de control 
se pueden diseñar para mini ­
mizar la carga administrativa
96 
Cuanto menor sea la subvención como 
proporción del coste total del proyecto 
(el porcentaje efectivo de ayuda), ma -
yor será el importe que el solicitante 
debe aportar de sus propios recursos. 
Esto aumenta el incentivo para que 
el solicitante obtenga el mejor precio 
y reduce el incentivo de inflar las espe -
cificaciones. No obstante, ninguna de 
las quince autoridades de los Estados 
miembros objeto de revisión redujo 
sus requisitos o controles para reflejar 
el riesgo reducido asociado a bajos 
porcentajes efectivos de ayuda.97 
En los casos en que contaban con 
información independiente sobre 
los precios, en particular en bases de 
datos de precios de referencia, o ha -
bían fijado costes máximos, las autori -
dades de los Estados miembros en su 
mayoría redujeron los requisitos a los 
solicitantes para reflejar el riesgo re -
ducido. Por ejemplo, en el caso de los 
artículos incluidos en la base de datos 
de precios de maquinaria en Hungría, 
los solicitantes no tenían que aportar 
ofertas en apoyo de sus solicitudes de 
subvención. El uso de costes simplifi -
cados elimina la necesidad de contro -
lar los costes, pero este enfoque no fue 
aplicado de forma generalizada (véase 
el apartado 42).
98 
Las autoridades de los Estados miem -
bros en su mayoría redujeron los requi -
sitos y controles en los artículos de 
muy bajo coste exigiendo un número 
reducido de ofertas, aceptando listas 
de precios o capturas de pantalla de 
sitios web en lugar de ofertas o exclu -
yendo artículos muy pequeños de 
los costes subvencionables. También 
redujeron los requisitos para los planes 
de empresa y otro tipo de información.
46 Observaciones
Los artículos de valor ele ­
vado, los proyectos con altos 
porcentajes de ayuda y otros 
factores de riesgo justifican 
un mayor nivel de control
99 
En toda la UE, el coste medio de los 
proyectos de inversión en desarrollo 
rural ronda los 125 000 euros. Para 
costes de proyectos de esta entidad, 
todas las autoridades de los Estados 
miembros exigen dos o tres ofertas 
de proveedores o cotejan los costes 
propuestos con bases de datos de 
precios. Algunas también comprueban 
que exista una optimización de recur -
sos, proceden a estudios de mercado 
de los precios o consultan a expertos, 
como ya se ha descrito en el presente 
informe. En el caso de que los costes 
subvencionables del proyecto —y, por 
tanto, la cuantía de la subvención— 
sean muy superiores al importe medio, 
pocas autoridades efectúan controles 
adicionales o más exhaustivos, a pesar 
del posible impacto de que los riesgos 
sean mayores18.100  
Ahora bien, los proyectos de valor ele -
vado no son los únicos que presentan 
un mayor riesgo. En particular, cuanto 
más alto sea el porcentaje de ayuda, 
menor será el incentivo para que el 
solicitante limite los costes buscan -
do el mejor precio o estableciendo 
especificaciones más económicas. 
Cuanto más se acerca el porcentaje de 
ayuda al 100 %, más sube el riesgo de 
especificaciones excesivas y de gastos 
suntuarios, tanto si el solicitante es un 
organismo público como si pertenece 
al sector privado19. No obstante, nin -
guna de las quince autoridades de los 
Estados miembros examinados refor -
zaron sus requisitos y controles para 
reflejar el mayor riesgo asociado a altos 
porcentajes de ayuda. Esto resulta 
especialmente preocupante cuando las 
autoridades de los Estados miembros 
no habían controlado la moderación de 
los costes por haber seguido el solici -
tante procedimientos de contratación 
pública, ya que estos, por sí mismos, no 
ofrecen garantías de la moderación de 
las especificaciones de los proyectos 
(véanse los apartados 83 a 85).18 Si el solicitante es un 
organismo público, 
normalmente está obligado 
a seguir procedimientos de 
contratación pública 
adicionales para los contratos 
de mayor valor, y las 
autoridades de los Estados 
miembros deben verificar que 
los procedimientos se siguen 
correctamente.
19 A menudo se conceden 
subvenciones de hasta el 
100 % a organismos públicos 
y asociaciones. Este hecho es 
mucho menos frecuente en 
los proyectos del sector 
privado, pero también ocurre. 
Por ejemplo, en la región 
italiana de Campania se 
concedieron subvenciones del 
100 % a empresas privadas 
para proyectos de 
diversificación de 
explotaciones y desarrollo de 
empresas rurales.
47
 Conclusiones 
y recomendaciones
101  
En la presente fiscalización, el Tribunal 
se preguntaba si los enfoques apli -
cados por la Comisión y los Estados 
miembros eran los más eficaces para 
mantener bajo control los costes de las 
subvenciones al desarrollo rural.
102  
El Tribunal constató que los enfoques 
aplicados no eran los más eficaces. La 
Comisión reaccionaba a medida que 
surgían los problemas, en lugar de 
garantizar desde el principio la ido -
neidad de los sistemas. Los sistemas 
de control de los Estados miembros 
abordaban solo algunos de los riesgos 
para la economía o presentaban fallos. 
Existían enfoques más eficaces, pero 
no se aplicaron de modo generalizado.
103  
La Comisión no ofreció orientación ni 
divulgó buenas prácticas al inicio del 
período de programación 2007-2013. 
Tampoco garantizó la eficacia de los 
sistemas de los Estados miembros 
antes de empezar a aprobar grandes 
volúmenes de ayudas. Para cuando 
emprendió medidas, el grueso de las 
subvenciones de proyectos ya se había 
aprobado. Sin embargo, desde 2012, 
la Comisión ha adoptado un enfoque 
más activo y coordinado que, si se 
mantiene prestando más atención 
ala economía, es probable traducirse 
en una mejor gestión financiera en el 
próximo período de programación.104  
En lo que respecta a los Estados miem -
bros, los quince mayores programas 
de desarrollo rural incluían en 2014 los 
sistemas básicos que exigen los regla -
mentos para el control de los costes 
del desarrollo rural. Los métodos em -
pleados varían, y el Tribunal identificó 
algunos enfoques bien diseñados para 
dar respuesta a determinados riesgos. 
No obstante, tal y como se muestra en 
la sinopsis del anexo IV , dado que to -
dos presentaban insuficiencias relacio -
nadas con los principales riesgos, en 
general, el gasto de las subvenciones 
al desarrollo rural no se controló bien. 
El análisis de la información proce -
dente de los 88 PDR indica que una 
situación similar prevalece en toda la 
UE. En particular:
a) Los sistemas de control de los Esta -
dos miembros se centraron en los 
precios de los artículos o las obras 
que figuraban en las solicitudes de 
subvención, prestando mucha me -
nor atención a las especificaciones: 
es decir, si los propios artículos 
eran eficaces o si la subvención era 
rentable atendiendo a los objeti -
vos de la política. Esto conlleva el 
riesgo de gastos suntuarios y de 
escasa optimización de recursos.
b) Los principales métodos emplea -
dos para comprobar los precios 
de las solicitudes de subvención 
fueron la comparación de ofertas 
de distintos proveedores o la com -
paración de estos precios con los 
precios de referencia. El Tribunal 
constató que los sistemas de al -
gunos Estados miembros ofrecían 
pocas garantías de moderación de 
los costes, como, por ejemplo, con 
el uso de precios de referencia un 
30 % superiores a los precios de 
mercado reales.
48 Conclusiones y recomendaciones
c) Las subvenciones se aprobaron 
con antelación y se pagaron una 
vez que el solicitante había ad -
quirido los artículos o acometido 
las obras en cuestión. Cuando se 
introdujeron cambios en un pro -
yecto una vez aprobada la subven -
ción, las lagunas en los sistemas de 
algunos Estados miembros permi -
tieron reembolsar costes cuya mo -
deración no había sido controlada.
d) Por lo general, el nivel de los requi -
sitos y controles no se basaba en 
una consideración de los distin -
tos niveles de riesgo. Numerosas 
autoridades de los Estados miem -
bros adoptaron el mismo enfoque 
para controlar una subvención de 
10 000 euros que una de un millón. 
Cuando los riesgos eran limitados, 
no se explotaron —de modo ge -
neralizado —  las posibilidades de 
simplificación.
105  
Los principales fallos o deficiencias en 
los enfoques aplicados se resumen en 
el recuadro 13 :
106  
En virtud de lo expuesto, el Tribunal 
llega a la conclusión de que existe un 
amplio margen para obtener un ahorro 
real en las subvenciones a proyectos 
de desarrollo rural en el período de 
programación 2014-2020, mediante la 
aplicación de mejores enfoques para 
controlar los costes. Este ahorro podría 
estar disponible para financiar otros 
proyectos que generen mayores reali -
zaciones, mejores resultados y asegu -
ren el logro de los objetivos.107  
El Tribunal también constató que 
existían enfoques viables y eficaces 
con respecto a los costes para atenuar 
los riesgos identificados, la mayoría de 
los cuales ya se han aplicado en algún 
PDR. Estos se describen en el cuerpo 
principal del informe. En los casos en 
que se pudo obtener pruebas suficien -
tes a partir del examen documental 
de los quince PDR más importantes, 
se ofrece una sinopsis de algunos de 
estos enfoques en el gráfico 7 , y en el 
anexo IV .
108  
El Tribunal acoge con satisfacción la 
intención de la Comisión de publicar 
directrices sobre la simplificación de 
costes, aunque los Estados miembros 
han indicado que las opciones de cos -
tes simplificados tienen poca probabi -
lidad de aplicarse de modo generaliza -
do, debido a la naturaleza diversa de 
las subvenciones al desarrollo rural. El 
Tribunal también acoge con satisfac -
ción las orientaciones de la Comisión 
para atajar el fraude y los «planes de 
acción» desarrollados por los Estados 
miembros a iniciativa de la Comisión. 
Los planes que conoce el Tribunal 
muestran mejoras en algunos de los 
sistemas básicos, pero no dan respues -
ta a las numerosas insuficiencias de 
diseño recogidas en el apartado 105.
49 Conclusiones y recomendaciones
Principales insuficiencias observadas en el diseño de sistemas de control para los 
costes del desarrollo rural
Riesgo de especificaciones excesivas:
 οen casos distintos a los costes de gestión de la tierra y de formación, uso limitado de las posibilidades de 
restricción de las ayudas a los costes «estándar» (véanse los apartados 41 y 42);
 οpoca atención a la moderación de los costes para las realizaciones o los resultados esperados; pocas autori -
dades de los Estados miembros tuvieron en cuenta la eficacia con respecto a los costes o la optimización 
de recursos de las solicitudes de subvención (véase el apartado 46);
 οfalta de enfoques fiables ante el riesgo de gastos suntuarios (véanse los apartados 48 a 50);
Riesgo de que las aprobaciones de las ayudas se basen en precios demasiado altos:
 οlos costes unitarios estándar no se controlaron para ver si en la práctica provocaban pagos en exceso 
(véanse los apartados 62 y 63);
 οconfianza en controles basados en bases de datos de precios que contenían precios de catálogo, por lo 
general, entre un 20 y un 30 % superiores a los precios de mercado reales (véanse los apartados 69 y 71);
 οaceptación de solicitudes de subvención en las que los precios sobrepasaban los precios de referencia en 
un 30 o un 40 % sin exigir justificación (véase el apartado 74);
 οgarantías insuficientes al confiar en la comparación de ofertas de proveedores (véanse los apartados 77 
a 81);
 οconfianza en el control del cumplimiento de los procedimientos de contratación pública —en su caso—, 
sin controlar también la moderación de los costes propuestos (véanse los apartados 83 a 85);
Riesgo de que los gastos efectivos reembolsados no sean moderados:
 οlagunas en los procedimientos tras la aprobación de las solicitudes de subvención, lo que significa que 
los gastos efectivos reembolsados pueden diferir de los que se aceptaron como moderados (véanse los 
apartados  91 y 92);
Riesgo de que el nivel de requisitos y controles sea insuficiente respecto del nivel de riesgos:
 οno se han aumentado los requisitos y controles en los casos de altos porcentajes de ayuda (y en los que el 
solicitante tiene pocos incentivos para limitar los costes) o en el caso de subvenciones muy grandes (véan -
se los apartados 99 y 100).Recuadro 13
50 Conclusiones y recomendaciones Gráfico 7Sinopsis de enfoques en los quince PDR fiscalizados
PDR que siguen el enfoque
PDR que no siguen el enfoque
Enfoque no aplicable o no evaluado
0 5 10 15
Diseñar requisitos o controles más exigentes 
para proyectos de valor elevadoDiseñar requisitos o controles más exigentes en caso 
de altos tipos de ayudaEfectuar controles sobre el terreno para una muestra de pagos en 
los que las solicitudes re/f_lejen todas las ventajas /f_inancieras 
recibidas o debidas a los proveedoresAdoptar medidas para mitigar los riesgos de fraudeComprobar la moderación de los costes si se siguen
procedimientos de contratación públicaUtilizar precios de mercado reales como precios
 de referencia para equipamiento y maquinaria en
 lugar de los precios de catálogo de los proveedoresComprobar si los costes estándar resultan en pagos en excesoEvaluar la moderación de los costes en términos
de realizaciones o resultados
Fuente:  constataciones de auditoría del TCE.
51 Conclusiones y recomendaciones
109  
En muchos casos, las autoridades de 
los Estados miembros detallarán los 
elementos de sus sistemas de control 
—impresos, instrucciones, procedi -
mientos y listas de comprobación—
una vez se hayan aprobado los PDR 
para el período 2014-2020. Pero, a me -
nos que estos sistemas de control den 
respuesta a los riesgos identificados 
en el presente informe, es probable 
que las insuficiencias persistan. Hay 
enfoques disponibles que no implican 
añadir cada vez más requisitos y con -
troles, sino que focalizan los esfuerzos 
a los ámbitos de mayor riesgo. Los me -
jores sistemas de control no son solo 
eficaces —diseñados para ahorrar—, 
sino también eficientes —adecuados 
al nivel de riesgo.110  
La lista de comprobación de «buen 
diseño» presentada en el anexo I  ofre -
ce un conjunto exhaustivo de criterios 
para evaluar si los sistemas de control 
dan respuesta a los riesgos descritos en 
el presente informe. El Tribunal reco ­
mienda  que antes de comprometer el 
gasto en el nuevo período de pro -
gramación, la Comisión y los Estados 
miembros cooperen para garantizar 
que los enfoques aplicados para 
todos los PDR cumplen estos criterios 
y abordan los ámbitos de mayor riesgo. 
En este proceso habría que incluir la 
evaluación ex ante  de los sistemas de 
control llevada a cabo por los servicios 
de auditoría interna (o por otras enti -
dades auditoras y de inspección) de las 
autoridades de los Estados miembros.
111 
Unos sistemas bien diseñados son solo 
el primer paso. También resulta clave 
su funcionamiento en la práctica. Por 
tanto, el Tribunal recomienda  que la 
Comisión y los Estados miembros con -
trolen al comienzo del nuevo período 
de programación que los sistemas 
funcionan de modo eficiente y que son 
eficaces respecto de los riesgos desta -
cados en el presente informe.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por  
Rasa BUDBERGYTĖ , miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su 
reunión de 26 de noviembre de 2014.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA  
 Presidente
52
Lista de comprobación redactada por el TCE para evaluar el diseño de los sistemas 
de control respecto de los riesgos asociados a los costes del desarrollo rural
Riesgo Característica de diseño ApartadosEspecificaciones excesivas1.  Restringir la subvencionabilidad al coste de una especificación estándar en caso de que existan muchos 
proyectos similares o  tipos comunes de gasto38–42
2.  Evaluar los costes propuestos a fin de garantizar la moderación de las especificaciones
a)  Efectuar cálculos estándar y compararlos con referencias para identificar rápidamente solicitudes con exceso de 
especificación.44–45
b)  Evaluar la moderación de los costes con criterios de eficacia con respecto a los costes u optimización de recursos. 46
c)  Evaluar documentos para establecer la moderación de las especificaciones y la base para ello, con comparaciones con 
otros proyectos, evaluaciones técnicas u  opiniones basadas en el sentido común.47–48
d)  Si las subvenciones no están basadas en la oferta válida más baja, establecer criterios claros para decidir la moderación 
de los costes de las ofertas más altas; documentar la evaluación de los costes adicionales conexos.49–51
e)  Utilizar el dictamen de expertos independientes para garantizar la moderación de las especificaciones, en particular si 
los proyectos presentan riesgos debido a su tamaño, complejidad técnica o falta de información comparativa.53–55Precios no competitivos3.  Si es viable, fijar costes máximos o utilizar opciones de costes simplificados y controlar periódicamente que 
no superan los precios de mercado a disposición del público en general58–63
4. Comparar los precios de los artículos solicitados con información independiente
a)  En los casos en que el riesgo lo justifique, utilizar estudios de mercado para obtener información independiente sobre 
comparativa de precios para proyectos individuales.64–65
b)  Si se utilizan bases de datos de precios de referencia, utilizar precios de mercado reales (o aplicar un coeficiente a los 
precios de catálogo de los proveedores); actualizar los precios periódicamente y asegurarse de que reflejan diferencias 
regionales importantes, si las hay.66–71
c)  Definir normas y criterios claros en caso de que el precio solicitado supere la referencia, a fin de establecer si el coste 
superior es o no moderado; documentar la evaluación de los costes adicionales conexos. Si se acepta automáticamente 
un porcentaje de variación con respecto a los precios de referencia, asegurarse de que el porcentaje utilizado puede 
justificarse en relación con precios de mercado reales.72–74
5. Diseñar garantías frente a la manipulación y el fraude al evaluar ofertas de proveedores
a)  Si solo se recibe una oferta o las ofertas recibidas no son comparables, utilizar métodos alternativos para controlar la 
moderación de los precios.75–77
b)  Diseñar medidas destinadas a desalentar, evitar, detectar y corregir toda manipulación para favorecer a un proveedor 
concreto.78–80
c) Seguir las directrices de la Comisión para evitar y detectar el fraude. 81
d)  Si la contratación pública no tiene como resultado varias ofertas competitivas o si los procedimientos seguidos presen -
tan fallos, adoptar medidas adicionales para garantizar la moderación de los costes.82–85
6.  Utilizar dictámenes de expertos independientes para obtener garantías válidas si ello es eficaz con respecto 
a los costes
a)  Si es necesario discernir la moderación de los costes, utilizar dictámenes de expertos o de un equipo de evaluación para 
conseguir más certeza sobre la buena base de la decisión.86–87
b) Remitir los casos de mayor riesgo a expertos internos o externos. 86–87Anexos Anexo I
53 Anexos
Riesgo Característica de diseño ApartadosCambios en los proyectos7.  Diseñar sistemas de control para detectar y controlar cambios sustanciales en el proyecto introducidos tras la 
aprobación de la subvención, a  fin de garantizar que los costes siguen siendo moderados
a)  Exigir un desglose claro de los costes, en la solicitud de subvención y en la solicitud de pago; especificar los costes en el 
acuerdo de subvención con la misma minuciosidad con la que se controlaron.90–91
b)  Establecer normas y procedimientos claros para controlar que el coste de cambios sustanciales con respecto a los costes 
de los proyectos aprobados son moderados y que el ahorro, si lo hay, no se utiliza para gastos suntuarios.90 –91
8.  Diseñar normas disuasorias de la ocultación de descuentos, rebajas u  otras ventajas ofrecidas por el proveedor 
que reduzcan el coste real
a) Exigir una declaración expresa en las solicitudes de pago de los descuentos, rebajas u otras ventajas. 92
b)  Llevar a cabo controles ulteriores sobre el terreno en una muestra de pagos a fin de detectar descuentos, rebajas u otras 
ventajas ocultas.93–94Relación con 
los riesgos9.  Si la posibilidad y el impacto potencial de los riesgos son bajos, diseñar sistemas de control que minimicen la 
carga administrativa96–98
10.  Aumentar los requisitos y  controles para los artículos de valor elevado, los proyectos con altos porcentajes de 
ayuda y otros factores de riesgo99–100Anexo I
54 Anexos Anexo IIProgramas de Desarrollo Rural seleccionados para el examen documental
1 Para las medidas incluidas en el alcance de la presente fiscalización, a 31 de diciembre de 2013.
Fuente:  REDR.7367719629709891 0391 2271 3971 7241 8052 0592 1172 4084 6076 645 Polonia
Rumanía
Hungría
Francia, Territorio continental
Portugal, Territorio continental
Grecia
Bulgaria
España, Andalucía
República Checa
Eslovaquia
Reino Unido, Inglaterra
Lituania
Austria
Alemania, Brandemburgo y Berlín
Italia, Campania
Resto de PDR 15 677Gasto programado (2007-2013) para los quince PDR más importantes1 (millones de euros)
64 % del presupuesto 
total para las 
medidas incluidas en el alcance de la /f_iscalización(29 500 millonesde euros)
55 Anexos Anexo IIIUso de opciones de costes simplificados en los 88 Programas de Desarrollo Rural
Fuente:  cuestionario del TCE.Número de PDRCantidades a tanto alzadoCostes unitarios estándar
Reembolso efectivo de los costes
Inversiones no productivas- bosquePrimera forestación – tierras agrícolas
Creación de sistemas agroforestales
Modernización de explotaciones agrícolasRecuperación del potencial forestalPrimera forestación- tierras no agrícolas
Fomento del turismoConservación/ mejora patrimonio natural
Servicios de apoyo y asesoramiento
Creación y desarrollo de empresas
Servicios básicos
Renovación de poblaciones rurales
Formación e información (rural)Formación e información (agricultura/bosque)Inversiones no productivas - explotación
Aumento del valor económico de los bosques
Servicios de consultoría
Infraestructuras
Programas de calidad alimentaria0 10 20 30 40 50 60 70 80 90PDR que utilizan precios unitarios o cantidades a tanto alzado como uno de los métodos, según las medidas
56 Anexos
Sinopsis de los enfoques aplicados en los Programas de Desarrollo Rural selecciona ­
dos para el examen documental
Bulgaria
República Checa
Alemania 
- Brandemburgo
Grecia
España - Andalucía
Francia - Territorio 
continental
Italia - Campania
Lituania
Hungría
Austria
Polonia
Portugal - Territo -
rio continental
Rumanía
Eslovaquia
Reino Unido 
- Inglaterra
Evaluar los costes con respecto a la realización 
o los resultados esperados √ √ √ √
Comprobar si los costes estándar tienen como 
resultado pagos en excesos.o. s.o. s.o. s.o. s.o. s.o.
Utilizar estudios de mercado donde sea nece -
sario para obtener información independiente 
sobre comparativa de precios para proyectos 
inusuales o complejos√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Utilizar precios de mercado reales como precios 
de referencia para equipamiento y maqui -
naria, etc., y no los precios de catálogo de los 
proveedores√ s.o. √ √ s.o. √1s.o.
Adoptar medidas para atenuar los riesgos de 
fraude con respecto a ofertas de proveedores y 
contratación pública√ √ √ √ √ √ √
Controlar la moderación de los costes incluso si 
se han seguido procedimientos de contratación 
pública√ √ √ √ √
Utilizar comités de evaluación o expertos para 
evaluar especificaciones y/o precios√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Exigir a los solicitantes que declaren expre -
samente en sus solicitudes de pago todas las 
ventajas financieras (descuentos, rebajas, etc.) 
recibidas o debidas a proveedores √ √ √
Realizar controles sobre el terreno para 
garantizar que todas las ventajas financieras 
recibidas o debidas a proveedores se tienen en 
cuenta para el pago final√ √ √ √ √ √
Establecer requisitos y/o controles más riguro -
sos para las medidas con altos tipos de ayuda
Establecer requisitos y/o controles menos 
rigurosos para los artículos de escasa cuantía√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Establecer requisitos y/o controles más riguro -
sos para proyectos de gran tamaño√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √
Leyenda
√ Incluido en los procedimientos de las principales medidas cuando proceda
No incluido en los procedimientos de las principales medidas
Sin evaluar
s.o. Sin objeto
1 La base de datos de precios de equipamiento no se ha actualizado desde 2006. Las autoridades rumanas han informado al Tribunal de la 
creación de una nueva base de datos basada en precios de catálogo de los proveedores. Anexo IV
57
Respuesta a VI a) –  d)
Durante sus auditorías, la Comisión ha observado 
insuficiencias similares a las indicadas por el Tribunal 
y se han aplicado correcciones financieras con objeto 
de cubrir el riesgo para el Fondo. Los procedimientos 
de liquidación de conformidad aún en curso pueden 
dar lugar a nuevas correcciones financieras.
Los planes de acción desarrollados por los Estados 
miembros para reducir los errores en la ejecución de 
las medidas de desarrollo rural incluyen la mejora de 
los métodos de evaluación de la moderación de los 
costes.
Para el período de programación 2014-2020, el uso 
más amplio de los costes estándar debería reducir el 
riesgo de errores al respecto.
VIII
La REDR divulgará las buenas prácticas mediante 
seminarios y páginas web.
IX
La Comisión acepta la recomendación del Tribunal de 
que los Estados miembros dispongan desde el primer 
momento de un sistema de control eficaz y eficiente. 
Alentará, pues, a los Estados miembros a emplear la 
lista de comprobación y los criterios establecidos por 
el Tribunal y recogidos en el anexo I.
En enero de 2015, la Comisión ofrecerá además orien -
taciones sobre los controles y las sanciones en materia 
de desarrollo rural, incluyendo en ellas una sección 
específica sobre la moderación de los costes y la lista 
de comprobación para las autoridades de gestión que 
figura como anexo en el Informe Especial.
Por otra parte, la formación y el intercambio de 
experiencias figurarán entre las actividades de la Red 
Europea de Desarrollo Rural (REDR) para el período 
2014-2020.
1  Artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento (UE) nº 65/2011 
de la Comisión.
2 Reglamento (CE) nº 1975/2006.Resumen
II
La Comisión tiene el firme compromiso de conse -
guir una mejor economía y eficiencia en el gasto 
en desarrollo rural, en particular en la concesión de 
subvenciones para operaciones de inversión dirigidas 
a beneficiarios públicos y privados (moderación de los 
costes). A tal fin, la Comisión ha adoptado un enfoque 
más activo y coordinado, más centrado en el principio 
de economía, que espera se traduzca en una mejor 
gestión financiera en el próximo marco financiero 
plurianual (MFP), como se muestra en las respuestas 
siguientes.
III
La Comisión realiza auditorías de conformidad en los 
Estados miembros para comprobar que los gastos 
pagados se ajustan a las normas. En estas auditorías, 
la Comisión ha hallado asimismo insuficiencias en 
materia de moderación de los costes. Se han realizado 
ya correcciones financieras al respecto y están en 
curso varios procedimientos de liquidación de confor -
midad que podrían dar lugar a nuevas correcciones.
IV
Los organismos pagadores deben cumplir los crite -
rios de acreditación establecidos en el anexo I del 
Reglamento 907/2014 (programa 2014-2020) antes de 
realizar cualquier pago. El artículo 24, apartado 2, letra 
d), del Reglamento (UE) nº 65/2011 de la Comisión 
establece que los Estados miembros deben compro -
bar durante los controles administrativos la modera -
ción de los costes propuestos mediante un sistema 
adecuado de evaluación, como los costes de referen -
cia, la comparación de ofertas diferentes o un comité 
de evaluación. Esta disposición se ha mantenido para 
el período 2014-2020.
V
Inicialmente, las disposiciones sobre evaluación de 
la moderación de los costes propuestos se conside -
raron autoexplicativas1. De hecho, cuando se proce -
dió a la refundición del marco legal en la primavera 
de 20102 no se habían sometido a la atención de la 
Comisión dificultades importantes sobre este punto. 
En el proceso de aprobación de la refundición solo se 
planteó y se respondió una cuestión (si era adecuado 
el método de los costes máximos).Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 58
15
En sus propias auditorías, la Comisión evalúa siem -
pre la moderación de los costes de las medidas de 
inversión y el cumplimiento de los procedimientos de 
contratación pública.
Casi todas las auditorías realizadas por la Comisión 
han identificado insuficiencias en materia de modera -
ción de los costes, que los Estados miembros deben 
corregir y que son objeto de seguimiento en las audi -
torías siguientes.
La estrategia de auditoría de la DG Agricultura y 
Desarrollo Rural, tanto sistemática como basada en el 
riesgo, tiene en cuenta las constataciones de las pro -
pias auditorías previas, de la fiscalización del Tribunal 
de Cuentas, de la OLAF y de los organismos de certifi -
cación nacionales, para identificar las áreas de mayor 
riesgo en las que deben centrarse las futuras audito -
rías. Además, la estrategia de auditoría para el período 
2014-2020 garantizará una mejor cobertura del gasto 
total y seguirán desarrollándose actividades intensivas 
de auditoría que cubran los ámbitos de mayor riesgo.
Los planes de acción sobre los «porcentajes de error» 
incluyen la adopción de medidas correctivas y preven -
tivas en relación con las insuficiencias detectadas en 
materia de moderación de los costes en las auditorías 
de la Comisión o en la fiscalización del Tribunal de 
Cuentas.
El nuevo Reglamento (UE) nº 1306/2013 sobre la PAC 
establece que la Comisión puede reducir o suspender 
los pagos intermedios a los Estados miembros si no 
son eficaces los sistemas de control o no se han adop -
tado medidas correctoras. Un mecanismo rápido es la 
posible interrupción de los pagos intermedios en caso 
de duda sobre su legalidad y corrección.
Considerando lo expuesto, la Comisión confía en que 
pueda anticiparse la detección de deficiencias, lo que 
permitirá una mejor atenuación de los riesgos y una 
aplicación más rápida de las medidas correctoras 
necesarias.Introducción
03
Como señala el Tribunal, la Comisión realiza audito -
rías de conformidad en los Estados miembros para 
comprobar que los gastos pagados se ajustan a las 
normas. En estas auditorías, la Comisión ha hallado 
asimismo insuficiencias en materia de moderación de 
los costes. Se han realizado ya correcciones financieras 
a este respecto (por ejemplo, 19 millones de euros en 
Bulgaria) y están en curso varios procedimientos de 
liquidación de conformidad que darán lugar probable -
mente a nuevas correcciones financieras.
El 19 de diciembre de 2013 la Comisión adoptó orienta -
ciones para determinar las correcciones financieras que 
debe realizar respecto al gasto financiado por la Unión 
en el marco de la gestión compartida, por incumpli -
miento de las normas sobre contratación pública. De 
acuerdo con estas orientaciones, el incumplimiento de 
las normas en materia de contratación se determinará 
aplicando el principio de proporcionalidad.
04
La Comisión concuerda en que es posible conseguir 
mayores ahorros y tendrá en cuenta las observaciones 
del Tribunal.
05
Para el período de programación 2014-2020 se 
generalizará y alentará la posibilidad de utilizar costes 
estándar. Con ello debería reducirse el riesgo para 
el Fondo y también la carga administrativa para los 
Estados miembros.
Respuestas de la Comisión 59
22
La Comisión está además facultada actualmente para 
suspender los pagos en determinadas circunstancias, 
si existen deficiencias graves en el funcionamiento 
eficaz del sistema de gestión y control y el Estado 
miembro no ha adoptado las medidas necesarias para 
corregir la situación.
Respuesta conjunta  
a los apartados 24 ­28
Se han realizado ya correcciones financieras al 
respecto y están en curso varios procedimientos de 
liquidación de conformidad que podrían dar lugar 
a nuevas correcciones.
La moderación de los costes no se ha considerado ple -
namente satisfactoria en casi ninguna de las auditorías 
realizadas por la Comisión. En los casos en que se han 
observado insuficiencias, independientemente de las 
consecuencias financieras, se han emitido recomen -
daciones, que en algunos casos han dado lugar a la 
adopción de medidas correctoras.
En su Informe anual de 2013, el Tribunal de Cuentas 
Europeo observó que los Estados miembros disponían 
de información suficiente para detectar y corregir la 
mayoría de los errores observados en el área del desa -
rrollo rural. En relación con las medidas de inversión, 
el Tribunal señaló que los Estados miembros podrían 
haber detectado y corregido todos los errores cuantifi -
cables en las operaciones analizadas3.
Debe resaltarse que las insuficiencias identificadas por 
el Tribunal en sus actividades de fiscalización realiza -
das con vistas a la elaboración de sus informes anuales 
son objeto de seguimiento por la Comisión, mediante 
auditorías documentales o de conformidad, o por el 
organismo certificador.
3  Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo de 2013, 
apartado 4.8.Observaciones
21
El presupuesto del Feader se ejecuta por el sistema de 
gestión compartida. La Comisión ejecuta el presu -
puesto y comparte las tareas de ejecución con los 
Estados miembros. Son estos los que han de adoptar 
las medidas necesarias para garantizar que se finan -
cian correctamente las acciones con arreglo a los 
reglamentos de la UE. Aunque la DG Agricultura y 
Desarrollo Rural asume plenamente sus funciones, la 
detección y corrección de errores corresponden en 
primer lugar a los Estados miembros.
La Comisión realiza en ellos auditorías de conformidad 
para comprobar que los gastos pagados se ajus -
tan a las normas. Estas auditorías pueden dar lugar 
a correcciones financieras y a la adopción de una lista 
de recomendaciones sobre la mejora del sistema de 
gestión y control.
En caso de no aplicación de esas medidas por los 
Estados miembros, pueden suspenderse los pagos 
y aplicarse correcciones financieras.
Respuestas de la Comisión 60
financieras que debe realizar respecto al gasto finan -
ciado por la Unión en el marco de la gestión compar -
tida, por incumplimiento de las normas sobre contra -
tación pública.
Con respecto a la evaluación de los sistemas de 
control vigentes, la Comisión ha observado que en la 
práctica no siempre se aplicaban sistemas de control 
bien diseñados.
32
Los planes de acción se introdujeron atendiendo las 
constataciones del Tribunal de Cuentas en su Informe 
anual de 2011. Han supuesto una tarea sustancial de 
los Estados miembros.
La Comisión ha desarrollado herramientas detalladas 
para mejorar la calidad de estos planes desde el punto 
de vista de la consideración de las causas de error. 
Entre esas herramientas se encuentran la elaboración 
de directrices sobre temas como los costes simplifica -
dos, la contratación pública, la verificabilidad y con -
trolabilidad de las medidas en los planes de desarrollo 
rural y la organización de estrategias específicas 
contra el fraude.
En la última actualización (septiembre de 2014) de los 
planes de acción, se obliga a los Estados miembros 
a tener en cuenta en mucha mayor medida las cons -
tataciones de la actividad de fiscalización del Tribunal 
y de las auditorías de la Comisión. De hecho, el 46 % de 
las acciones presentadas por dichos Estados miembros 
abordan constataciones de esas actividades de fiscali -
zación y de auditoría, correspondiendo el 50 % de ellas 
a informes del Tribunal.
Debe tenerse en cuenta que las facultades de la Comi -
sión se han reforzado con el nuevo Reglamento (UE) 
nº 1306/2013 de la PAC. Su artículo 41, apartado 2, per -
mite reducir o suspender los pagos intermedios a un 
Estado miembro si uno o más de los componentes 
clave del sistema de control nacional en cuestión no 
son operativos debido a la gravedad o la persistencia 
de las deficiencias observadas o no se han adoptado 
las medidas correctoras necesarias. Su artículo 36, 
apartado 7, prevé la interrupción de los pagos inter -
medios como primera herramienta de reacción rápida 
en caso de dudas sobre la legalidad y la corrección de 
los pagos.
Además, con objeto de evitar correcciones financieras, 
los organismos pagadores en relación con los cuales 29
Como señala el Tribunal en el apartado 33, tras el aná -
lisis se organizaron cuatro seminarios con las autori -
dades de los Estados miembros. En ellos se abordaron 
las cuestiones relativas a la moderación de los costes 
y la contratación pública y se compartieron buenas 
prácticas. Los Estados miembros están aplicando 
asimismo planes de acción sobre los porcentajes de 
error, que en algunos casos incluyen la adopción de 
medidas para mejorar la evaluación de la moderación 
de los costes.
En el caso concreto de la contratación pública, se ha 
presentado ya a los Estados miembros un documento 
de orientación sobre las irregularidades más comunes 
en la gestión de los Fondos EIE (4º Seminario sobre 
porcentajes de error, octubre de 2014).
30
Para el nuevo período de programación 2014-2020, la 
Comisión propone el uso de opciones de simplifica -
ción de costes (financiación a tipo fijo, baremos están -
dar de costes unitarios, cantidades a tanto alzado) 
como medio eficiente para garantizar la moderación 
de los costes.
El Reglamento (UE) nº 1303/2013 ofrece a los Fondos 
Estructurales y de Inversión Europeos opciones de 
cálculo de los gastos subvencionables y de la asistencia 
reembolsable en función de los costes reales, pero tam -
bién en función de la financiación a tipo fijo, baremos 
estándar de costes unitarios y cantidades a tanto alzado.
La Comisión ha elaborado orientaciones sobre las 
opciones de simplificación de costes (OSC) para ofrecer 
una orientación técnica sobre las tres clases de costes 
simplificados aplicables y compartir las buenas prácticas 
con miras a promover el uso de tales costes simplifica -
dos por los Estados miembros. No obstante, es a estos 
a los que corresponde decidir sobre su uso.
En un seminario sobre porcentajes de error organizado 
en octubre de 2014 se presentaron a las autoridades de 
gestión y los organismos pagadores de todos los Esta -
dos miembros orientaciones sobre el modo de evitar 
irregularidades en los procedimientos de contratación 
pública. Por último, antes del final de 2014 se facilitarán 
orientaciones sobre los controles y las sanciones en 
materia de desarrollo rural.
Por otra parte, el 19 de diciembre de 2013 la Comisión 
adoptó orientaciones para determinar las correcciones 
Respuestas de la Comisión 61
42
Véase la respuesta al apartado 34.
Respuestas a los apartados 44 ­49
Los sistemas de seguimiento y evaluación estableci -
dos por los Estados miembros con arreglo al anexo IV 
del Reglamento (UE) nº 808/2014 (Acto de ejecución 
del Reglamento de desarrollo rural) podrían ser una 
herramienta útil para evaluar la moderación de los 
costes a la luz de las realizaciones, de los resultados 
y de los efectos logrados o previstos. La Comisión 
recomendará a los Estados miembros que mejoren la 
evaluación de la eficiencia y la eficacia con respecto 
a los costes de los distintos proyectos y operaciones.
52
La DG Agricultura y Desarrollo Rural está organizando 
seminarios específicos sobre estrategias de lucha contra 
el fraude prácticamente en todos los Estados miembros.
Para más detalles, véase la respuesta al apartado 33.
54
Las buenas prácticas en este campo se compartirán 
durante el período 2014-2020 a través de la REDR.
61
Cabe aplicar diferentes metodologías para determi -
nar las opciones de simplificación de costes, como se 
señala en el artículo 67, apartado 5, del Reglamento 
(UE) nº 1303/2013. Por otra parte, según el artículo 62, 
apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1305/2013, las 
autoridades de gestión deberán incluir en sus progra -
mas de desarrollo rural una declaración que confirme 
la adecuación y exactitud de los cálculos. Esta decla -
ración debe ser hecha por un organismo funcional -
mente independiente.se hayan formulado reservas en el Informe anual de 
actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural debe -
rán adoptar también medidas sin dilación.
33
La Comisión organiza asimismo seminarios sobre la 
lucha contra el fraude para los organismos pagadores 
de los Estados miembros (y los países candidatos). Con 
ellos pretende compartir información sobre las áreas 
con alto riesgo de fraude y sobre el modo de detectarlo 
y evitarlo. A finales de 2014 se habían celebrado ya 
seminarios en los siguientes Estados miembros: Alema -
nia, Austria, Bélgica (Flandes), República Checa, Chipre, 
Dinamarca, República Eslovaca, Eslovenia, España, Esto -
nia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Letonia, Países 
Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía y Suecia. Están prepa -
rándose seminarios en los restantes Estados miembros.
34
En el período 2007-2013 no había un fundamento jurí -
dico específico para el uso de las opciones de simplifi -
cación de costes en relación con la mayoría de las medi -
das de inversión de desarrollo rural. El Reglamento (UE) 
nº 1303/2013 (artículos 67-68) confiere la posibilidad de 
aplicar estas opciones a todos los Fondos Estructurales 
y de Inversión Europeos, por lo que cabe esperar que, 
con ayuda de una orientación reforzada de la Comisión, 
aumente en el nuevo período de programación la parte 
del gasto basada en opciones de simplificación de cos -
tes. Por supuesto, es a los Estados miembros a los que 
corresponde en último término decidir si desean hacer 
uso de estas opciones.
35
Los planes de acción se centran en la identificación 
y corrección de las principales fuentes de irregularida -
des en el gasto, incluidas las insuficiencias en la com -
probación de la moderación de los costes. De hecho, 
el Documento de trabajo de los servicios de la Comi -
sión presentado en junio de 20134 incluía la modera -
ción de los costes como una de las principales causas 
de error (RC10). Desde entonces han ido aumentando 
progresivamente la detección de insuficiencias en 
este ámbito por parte de los Estados miembros y la 
adopción de medidas correctivas y preventivas.
4  Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión sobre la 
evaluación de las causas subyacentes de los errores y medidas 
correctoras y preventivas en la política de desarrollo rural 
[SWD(2013) 244 final].
Respuestas de la Comisión 62
81
La aplicación del Reglamento Delegado (UE) 
nº 907/2014 de la Comisión ayudará a la prevención 
y detección del fraude. El anexo I de ese Reglamento 
establece que el organismo pagador debe asegurarse 
de que la formación del personal incluya la sensibiliza -
ción ante el fraude.
De acuerdo con el nuevo Reglamento (UE) 
nº 1306/2013, el Reglamento Delegado (UE)  
nº 907/2014 de la Comisión y el Reglamento de Eje -
cución (UE) nº 908/2014 de la Comisión, los Estados 
miembros están obligados a abordar más específica -
mente el fraude como un riesgo para los fondos. Esta 
cuestión se aborda también específicamente en los 
seminarios sobre la lucha contra el fraude (véase la 
respuesta al apartado 33).
86
Las buenas prácticas en este campo se compartirán 
durante el período 2014-2020 a través de la REDR.
90
El artículo 48, apartado 3, del Reglamento de Ejecu -
ción (UE) nº 809/2014 de la Comisión obliga a los Esta -
dos miembros a comprobar la operación finalizada en 
comparación con la operación por la que se presentó 
la solicitud y se concedió la ayuda. Esta disposición 
permitirá a los Estados miembros detectar casos en 
los que el resultado final no coincida con aquello a lo 
que se comprometió inicialmente el beneficiario.
Conclusiones y recomendaciones
103
Inicialmente, las disposiciones sobre evaluación de 
la moderación de los costes propuestos se conside -
raron autoexplicativas5. De hecho, cuando se proce -
dió a la refundición del marco legal en la primavera 
de 20106 no se habían sometido a la atención de la 
Comisión dificultades importantes sobre este punto. 
En el proceso de aprobación de la refundición solo se 
planteó y se respondió una cuestión (si era adecuado 
el método de los costes máximos).
5  Artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento (UE) nº 65/2011 
de la Comisión.
6 Reglamento (CE) nº 1975/2006.62
Según el marco legal vigente, la Comisión no puede 
obligar a los Estados miembros a que actualicen 
o revisen periódicamente la metodología para 
determinar las opciones de simplificación de costes 
adoptada por las autoridades de gestión con arreglo 
al artículo 67 del Reglamento (UE) nº 1303/2013, aun -
que recomienda que los sistemas aplicados reflejen 
la evolución de los precios de mercado a lo largo del 
tiempo.
Recuadro 7
Para el período 2014-2020, este sistema debería 
basarse en un cálculo justo, equitativo y verificable 
que tenga en cuenta, entre otras cosas, datos esta -
dísticos, datos históricos y las prácticas habituales de 
contabilidad de costes.
Específicamente para las medidas de inversión: la 
Comisión recomendará que los Estados miembros 
revisen periódicamente la metodología usada para 
determinar las opciones de simplificación de costes 
a fin de que se ajuste a la evolución del mercado.
71
La Comisión recomienda que los Estados miembros 
velen por que los sistemas aplicados reflejen la evolu -
ción de los precios de mercado a lo largo del tiempo.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 78 y 79
Puede haber circunstancias en las que esté justificada 
la elección de un proveedor con un coste mayor, como 
señala el Tribunal en los apartados 47 a 52, pero la 
Comisión está de acuerdo en que no es aceptable la 
manipulación.
80
Los casos extremos, ciertamente, se suelen observar 
en las investigaciones de la OLAF.
Respuestas de la Comisión 63
110
La Comisión acepta esta recomendación. Los Estados 
miembros deben velar por disponer de sistemas de 
control eficientes. La Comisión recomendará a los 
Estados miembros el uso de la lista de comprobación 
y los criterios establecidos por el Tribunal y recogidos 
en el anexo I.
En enero de 2015, la Comisión ofrecerá además orien -
taciones sobre los controles y las sanciones en materia 
de desarrollo rural, incluyendo en ellas una sección 
específica sobre la moderación de los costes y la lista 
de comprobación para las autoridades de gestión que 
figura como anexo en el Informe Especial.
Por otra parte, la formación y el intercambio de 
experiencias figurarán entre las actividades de la Red 
Europea de Desarrollo Rural (REDR) para el período 
2014-2020.
111
La Comisión acepta esta recomendación y hará un 
seguimiento de las acciones adoptadas con los Esta -
dos miembros.
Con respecto a los riesgos de ejecución, la Comisión 
recomendará a los Estados miembros, en el marco 
de reuniones regulares, que compartan experiencias 
y buenas prácticas.Con posterioridad, la Comisión ha elaborado orienta -
ciones sobre las opciones de simplificación de costes 
(OSC) para ofrecer una orientación técnica sobre las 
tres clases de costes simplificados aplicables y com -
partir las buenas prácticas con miras a promover 
el uso de tales costes simplificados por los Estados 
miembros, No obstante, es a estos a los que corres -
ponde decidir sobre su uso.
En un seminario sobre porcentajes de error organi -
zado en octubre de 2014 se presentaron a las auto -
ridades de gestión y los organismos pagadores de 
todos los Estados miembros orientaciones sobre el 
modo de evitar irregularidades en los procedimientos 
de contratación pública. Por último, antes del final de 
2014 se facilitarán orientaciones sobre los controles 
y las sanciones en materia de desarrollo rural.
Por otra parte, el 19 de diciembre de 2013 la Comisión 
adoptó orientaciones para determinar las correccio -
nes financieras que debe realizar respecto al gasto 
financiado por la Unión en el marco de la gestión 
compartida, por incumplimiento de las normas sobre 
contratación pública.
Para el programa 2014-2020, la Comisión plantea el 
uso de opciones de simplificación de costes (financia -
ción a tipo fijo, escalas estándar de costes unitarios, 
cantidades a tanto alzado) como un medio eficiente 
para asegurar la moderación de los costes.
El Reglamento (UE) nº 1303/2013 ofrece a los Fondos 
Estructurales y de Inversión Europeos opciones de 
cálculo de los gastos subvencionables y de la asis -
tencia reembolsable en función de los costes reales, 
pero también en función de la financiación a tipo fijo, 
baremos estándar de costes unitarios y cantidades 
a tanto alzado.
Con respecto a la evaluación de los sistemas de con -
trol vigentes, la Comisión ha observado que sistemas 
de control bien diseñados no siempre se aplicaban 
correctamente en la práctica.
Respuestas de la Comisión 64
En relación con los riesgos de cumplimiento, la DG 
Agricultura y Desarrollo Rural adoptó en marzo de 
2014 una nueva estrategia de auditoría plurianual para 
2014-2020. Esta estrategia de auditoría sigue basada 
en el riesgo; para lograr una cobertura óptima, se 
establece ahora un programa de auditoría trianual 
rotatoria, aplicable desde julio de 2014. El programa se 
basa en un análisis centralizado del riesgo y se revisará 
anualmente.
Las correcciones financieras derivadas de estas audito -
rías se basan en las insuficiencias identificadas en la eje -
cución de los sistemas de control y en una estimación 
del riesgo financiero que suponen para el presupuesto 
de la UE. A partir de estas auditorías, la Comisión puede 
identificar también las fuentes y causas reales de los 
errores descubiertos y solicitar a los Estados miembros 
la adopción de medidas correctoras específicas. 
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de la Unión Europea ( http://publications.europa.eu/others/agents/index_es.htm).
QJ-AB-14-022-ES-N  ISSN  1977-5687
Los Estados miembros ejecutan gran parte de la 
política de desarrollo rural de la Unión Europea 
mediante la subvención de los costes de 
inversiones y otros tipos de proyectos llevados 
a cabo por agricultores, empresas rurales, 
asociaciones y  entidades locales.
El Tribunal constató que algunos Estados 
miembros no tenían sistemas bien concebidos 
para controlar la moderación de los costes al 
conceder dichas subvenciones. Existían 
enfoques viables y con una adecuada relación 
coste -eficacia, pero su seguimiento no era 
generalizado. El Tribunal subraya las buenas 
prácticas observadas durante su fiscalización 
y llega a la conclusión de que, si llegaran 
a aplicarse, podría obtenerse un ahorro efectivo 
y considerable en la subvención de proyectos de 
desarrollo rural del período 2014-2020.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO