ES Diario Oficial de la Unión Europea C 150/1

DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO

de 16 de febrero de 2011

sobre la reforma del gobierno económico de la Unión Europea

(CON/2011/13)

2011/C 150/01

Introducción y fundamento jurídico

El 29 de noviembre de 2010 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Consejo una solicitud de dictamen sobre las propuestas siguientes (en adelante, las «propuestas de la Comisión»):

1) propuesta de reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (en adelante, el «proyecto sobre el procedimiento de déficit excesivo») (1);

2) propuesta de directiva del Consejo sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros (en adelante, el «proyecto de directiva sobre marcos presupuestarios») (2);

3) propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la ejecución efectiva de la supervisión presupuestaria en la zona del euro (en adelante, el «proyecto sobre el procedimiento de ejecución presupuestaria») (3);

4) propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las medidas de ejecución destinadas a corregir los desequilibrios macroeconómicos excesivos en la zona del euro (en adelante, el «proyecto sobre el procedimiento de desequilibrios excesivos») (4);

5) propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1466/97 relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (en adelante, el «proyecto sobre el procedimiento de supervisión presupuestaria») (5);

6) propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (en adelante, el «proyecto sobre el procedimiento de supervisión macroeconómica») (6).

La competencia consultiva del BCE en cuanto al proyecto sobre el procedimiento de déficit excesivo se basa en el segundo párrafo del apartado 14 del artículo 126 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, pues la ejecución del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo interesa al objetivo principal del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) de mantener la estabilidad de precios, establecido en el apartado 1 del artículo 127 y en el apartado 2 del artículo 282 del Tratado, así como en el artículo 2 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (en adelante, los «Estatutos del SEBC»).

La competencia consultiva del BCE en cuanto a los demás proyectos: de directiva sobre marcos presupuestarios; sobre el procedimiento de ejecución presupuestaria; sobre el procedimiento de desequilibrios excesivos; sobre el procedimiento de supervisión presupuestaria, y sobre el procedimiento de supervisión macroeconómica, se basa en el primer guión del apartado 4 del artículo 127 y en el apartado 5 del artículo 282 del Tratado, así como en el primer guión de la letra a) del artículo 4 de los Estatutos del SEBC, que interesan también al mencionado objetivo principal del SEBC.

De acuerdo con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno, y el Consejo General ha formulado observaciones.

Observaciones generales

1. La actual crisis demuestra claramente que una reforma ambiciosa de las normas de gobierno económico es radicalmente beneficiosa para la Unión Europea, los Estados miembros y, en particular, la zona del euro.

2. En su nota de 10 de junio de 2010 titulada «Reinforcing economic governance in the euro area» el BCE propuso reforzar el gobierno y las medidas de ejecución de las políticas económicas y presupuestarias de la zona del euro, y extender el refuerzo de manera selectiva a todos los Estados miembros de la UE.

3. El BCE observa que en el informe del grupo de trabajo al Consejo Europeo sobre el reforzamiento del gobierno económico de la UE de 21 de octubre de 2010 (en adelante, el «informe del grupo de trabajo») se hicieron otras recomendaciones respecto de las propuestas de la Comisión. El BCE participó en el grupo de trabajo, aunque no suscribió su informe en su totalidad.

4. Las propuestas de la Comisión son una ampliación y reforzamiento importantes de las normas de vigilancia económica y presupuestaria de la UE, y son un avance en la mejora de las normas de ejecución en la zona del euro. No son, sin embargo, el gran paso adelante en la vigilancia de la zona del euro que, a juicio del BCE, es necesario para garantizar la estabilidad y el buen funcionamiento de dicha zona. Igualmente, como se dijo el 4 de noviembre de 2010 en la declaración preliminar de la conferencia de prensa posterior a la reunión del Consejo de Gobierno del BCE, el informe del grupo de trabajo es para la Unión Europea un reforzamiento de las normas de vigilancia presupuestaria y macroeconómica existentes. No obstante, el Consejo de Gobierno considera que dicho informe no es el gran avance para la zona del euro que ha exigido.

5. El presente dictamen se basa en la mencionada nota del BCE titulada «Reinforcing economic governance in the euro area», en la labor del BCE en el grupo de trabajo y en sus opiniones sobre el informe del grupo de trabajo, para formular una serie de sugerencias respecto de las propuestas de la Comisión que aborden los elementos que el BCE considera necesarios para que se dé un gran salto adelante en el gobierno económico de la zona del euro. Ninguna de las sugerencias supone la necesidad de reformar los Tratados.

6. El BCE observa que, una vez aprobadas, las propuestas de la Comisión serán un instrumento fundamental para obligar a la UE y a los Estados miembros a ejecutar políticas económicas y presupuestarias adecuadas. En el caso de la zona del euro, está más justificado aún un mayor reforzamiento acorde al mayor grado de integración existente entre los Estados miembros de dicha zona. La actual crisis demuestra con creces que las políticas económicas y presupuestarias inadecuadas de algunos Estados miembros de la zona del euro, y la inestabilidad financiera resultante, pueden también causar directamente dificultades a otros Estados miembros de la zona del euro. Por ello, el BCE pide al legislador de la UE y a los Estados miembros que aprovechen el proceso legislativo en curso para reforzar las medidas de gobierno económico hasta el máximo compatible con los Tratados en vigor. Además, la UE debería considerar en su momento reformar los Tratados para profundizar en el reforzamiento del gobierno económico.

7. Para el BCE, un defecto esencial de las propuestas de la Comisión es la falta de automatismo. El BCE reconoce que las propuestas de la Comisión suponen, comparadas con la situación actual, un aumento relativo del automatismo, especialmente porque la Comisión presenta al Consejo propuestas y no recomendaciones y porque se introduce en el Consejo la aprobación por mayoría cualificada inversa. El BCE es consciente también de las facultades discrecionales del Consejo conforme a los artículos 121 y 126 del Tratado, referidos, respectivamente, a la vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias y al procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo. En este punto, el BCE propone al legislador de la UE considerar la supresión de los cambios en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento que se adoptaron en 2005 (7) y que rebajaron las obligaciones de los Estados miembros con arreglo a esta norma.

8. En todo caso, y además del mencionado mayor automatismo, el Consejo puede emitir una declaración oficial señalando que, como norma, en todos los procedimientos referidos en las propuestas de la Comisión, el Consejo votará a favor de proseguir con el procedimiento si así lo propone o recomienda la Comisión en la propuesta o recomendación pertinente, y que, en caso de apartarse de dicha norma, explicará los motivos. Por tanto, no proseguir con el procedimiento será la excepción, que además el Consejo tendrá que justificar. Aunque las declaraciones no son vinculantes, un compromiso de esta clase serviría de orientación al Consejo en el ejercicio de sus facultades discrecionales conforme a los distintos procedimientos y contribuiría así a reforzarlos. Tal declaración pasaría a ser parte del marco del gobierno económico de la UE.

9. El BCE considera que tal declaración sería un elemento indispensable en el buen funcionamiento del gobierno económico de la UE. Si el Consejo no la apoyara, el BCE recomienda como alternativa una declaración del Eurogroupo comprometiendo a los 17 Estados miembros de la zona del euro a votar en favor de proseguir con los procedimientos como norma, siendo necesario justificar toda desviación de dicha norma.

10. Además, hay ciertos elementos que demuestran un automatismo insuficiente en las propuestas de la Comisión y que deberían reconsiderarse: a) el proyecto sobre el procedimiento de supervisión presupuestaria da a los Estados miembros la posibilidad de desviarse de la trayectoria de ajuste hacia su objetivo presupuestario a medio plazo en caso de crisis económica grave de carácter general. Dada la importancia extrema de la sostenibilidad presupuestaria, el BCE desaconseja semejantes cláusulas de salvaguardia. Si han de mantenerse, el BCE recomienda supeditar expresamente su ejercicio a que no se ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria; b) el proyecto sobre el procedimiento de ejecución presupuestaria dispone que el Consejo, en atención a circunstancias económicas excepcionales o por solicitud motivada del Estado miembro afectado, revise los depósitos remunerados y no remunerados y las multas que imponga. Esta posibilidad de revisión debe suprimirse, pues parece no contribuir sino a alargar el procedimiento y dar más trabajo a la Comisión sin justificaciones concretas, puesto que la Comisión y el Consejo ya habrán tenido en cuenta las circunstancias del caso y los argumentos del Estado miembro afectado antes de la imposición de medidas económicas por el Consejo; c) con carácter más general, las normas del gobierno económico no deben imponer a la Comisión obligaciones que limiten su capacidad de recomendar o proponer la continuación de los procedimientos. Debe descartarse en particular la obligación de la Comisión de tener en cuenta el debate en el Consejo como requisito para proseguir con un procedimiento.

11. Además, el BCE recomienda aumentar el automatismo introduciendo en el Consejo el voto por mayoría cualificada inversa siempre que sea posible, como en el caso de los dictámenes del Consejo sobre los programas de estabilidad y convergencia que se creen sobre la base del apartado 3 del artículo 121 del Tratado, e introduciendo trámites que impulsen el procedimiento al incrementar la presión sobre los Estados miembros incumplidores. En este punto, el apartado 4 del artículo 121 del Tratado permite aumentar el automatismo del proyecto sobre el procedimiento de supervisión presupuestaria. Asimismo, la aplicación del apartado 8 del artículo 126 del Tratado podría dar lugar a un trámite del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo en virtud del cual el Estado miembro de que se trate tenga que probar que ha tomado medidas efectivas para evitar la aplicación de sanciones.

12. Deben incorporarse otras medidas políticas y de reputación a los proyectos sobre el procedimiento de supervisión presupuestaria y sobre el procedimiento de déficit excesivo, como imponer a los Estados miembros obligaciones de información y establecer informes del Consejo al Consejo Europeo. Además, la Comisión, de forma coordinada con el BCE si lo considera apropiado, debería, en el caso de Estados miembros de la zona del euro o participantes en el MTC II, efectuar misiones en los Estados miembros que no cumplan las recomendaciones del Consejo.

13. Preocupa además al BCE que la consideración de los factores pertinentes es demasiado indulgente al evaluar el cumplimiento del valor de referencia de la proporción de deuda pública. Aunque deban considerarse todos los factores pertinentes cuando la Comisión prepare un informe sobre la existencia de una proporción de deuda excesiva, y aunque deba atenderse concretamente a los efectos de las garantías otorgadas por los Estados miembros conforme a la Facilidad Europea de Estabilización Financiera o en su caso conforme al Mecanismo Europeo de Estabilidad, todos estos factores solo deben tenerse en cuenta cuando la proporción de deuda pública baje a lo largo de un período de tres años según las previsiones de la Comisión. Ningún factor atenuante debe llevar jamás a afirmar que cierto Estado miembro no tiene una proporción de deuda excesiva si esta supera el valor de referencia y las proyecciones dicen que va a aumentar.

14. La introducción de más flexibilidad para evaluar los déficits en el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, particularmente al tener en cuenta todos los factores pertinentes cuando la proporción de deuda es inferior al valor de referencia del 60 % del producto interior bruto (PIB), es incompatible con reforzar las normas. Al margen de que la proporción de deuda esté por encima o por debajo del valor de referencia del 60 % del PIB, los factores pertinentes solo deben tenerse en cuenta al evaluar si el déficit es excesivo cuando la proporción de déficit, antes de tener en cuenta tales factores, esté próxima al valor de referencia del 3 % del PIB y el exceso respecto de dicho valor sea temporal, con arreglo a las normas vigentes. Por último, el valor de referencia numérico para evaluar el cambio de la proporción de deuda debe aplicarse sin dilación desde la entrada en vigor del reglamento.

15. En el proyecto sobre el procedimiento de supervisión presupuestaria, el BCE recomienda lo siguiente: a) el avance suficiente hacia el objetivo de medio plazo debe evaluarse sobre la base de una valoración global con el saldo estructural como referencia, que incluya un análisis de los gastos deducidas las medidas discrecionales de ingresos; b) la tasa de crecimiento del gasto público no debe normalmente superar una tasa proyectada de medio plazo de referencia del crecimiento potencial del producto interior bruto (PIB); c) la tasa proyectada de medio plazo de crecimiento potencial del PIB debe calcularse conforme a la metodología común utilizada por la Comisión; d) debe tenerse en cuenta la repercusión de la estructura del crecimiento económico en el crecimiento de los ingresos. El Código de conducta tendrá que establecer definiciones operativas de estos elementos (8).

16. El BCE celebra sobremanera la introducción de un procedimiento de supervisión macroeconómica, que colma una importante laguna en el marco del gobierno económico. El nuevo procedimiento debe centrarse firmemente en los Estados miembros de la zona del euro que sufren pérdidas sostenidas de competitividad y grandes déficits por cuenta corriente. Deben también tenerse en cuenta los efectos indirectos en la zona del euro y los requisitos específicos para asegurar su buen funcionamiento. Dada la posible naturaleza cambiante de la crisis con el tiempo, puede variar la lista de los indicadores que deban usarse en relación con este procedimiento sin que este, sin embargo, pierda su enfoque, que debe centrarse en prevenir situaciones que pongan en peligro la estabilidad económica, presupuestaria y financiera de la zona del euro y de la UE.

17. Mediante la definición de «desequilibrios», el procedimiento debería abarcar una lista abierta de situaciones que deban prevenirse. Además, la inclusión en el procedimiento del término «vulnerabilidades», definido como las situaciones de posibles dificultades de los Estados miembros que una adecuada vigilancia macroeconómica de la unión económica y monetaria podría razonablemente abordar, reforzaría el carácter preventivo del procedimiento. Además, debería aclararse que las recomendaciones que se formulen en virtud de este procedimiento deben ser compatibles con los otros procedimientos creados con arreglo a los artículos 121, 126 y 136 del Tratado, y que el procedimiento tiene debidamente en cuenta los compromisos adoptados conforme a los acuerdos del MTC II. En cuanto a las referencias a la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) en el procedimiento de supervisión macroeconómica, aunque su independencia no se vea afectada si en dicho procedimiento se tienen en cuenta sus avisos y recomendaciones, el BCE recomienda hacer referencia a la necesidad de respetar el régimen de confidencialidad de la JERS.

18. Además, el procedimiento de supervisión macroeconómica debe determinarse mediante mecanismos de activación transparentes y eficaces. Las evaluaciones de los desequilibrios macroeconómicos y las recomendaciones de medidas correctoras deben gozar de amplia publicidad en todas las fases del procedimiento. También en el proyecto sobre el procedimiento de desequilibrios excesivos deben introducirse un mayor automatismo y sanciones financieras progresivas, especialmente tras un primer incumplimiento por un Estado miembro de la recomendación del Consejo, a partir del cual este debería ya imponer un depósito remunerado sin necesidad de una repetición del incumplimiento. Esta última debería sancionarse con una multa.

19. En cuanto a los intereses devengados de los depósitos no remunerados y las multas impuestas a los Estados miembros de la zona del euro en virtud de las propuestas de la Comisión, deberían asignarse al Mecanismo Europeo de Estabilidad que se cree en 2013, y adoptarse medidas transitorias adecuadas al respecto hasta su creación.

20. Los procedimientos contenidos en las propuestas de la Comisión deben adoptarse y ejecutarse de modo coherente. Esto se facilitaría buscando el máximo grado posible de sencillez, transparencia y previsibilidad al adoptar y aplicar los reglamentos resultantes. Deben limitarse las posibilidades de interpretaciones divergentes o de controversias sobre cuestiones de medición, y deben evitarse procesos burocráticos.

21. El BCE propone que las misiones de la Comisión conforme a los procedimientos de supervisión presupuestaria y macroeconómica y al procedimiento de déficit excesivo se coordinen con el BCE si este lo considera apropiado en el caso de las misiones a Estados miembros cuya moneda es el euro o participantes en el MTC II. La participación del BCE en las misiones a Grecia e Irlanda ha demostrado ser útil. El BCE entiende esta participación como su aportación a la política económica, y la gestionará sin menoscabo de la independencia en el desempeño de las funciones que le asigna el Tratado.

22. El BCE considera además necesario que se cree un órgano asesor, formado por personas de competencia reconocida en asuntos económicos y fiscales, que redacte un informe anual independiente, dirigido a las instituciones de la Unión, sobre el cumplimiento por el Consejo y la Comisión, incluido Eurostat, de sus obligaciones conforme a los artículos 121 y 126 del Tratado y conforme a los procedimientos contenidos en las propuestas de la Comisión. Si su capacidad lo permite, y sin perjuicio de su función principal de redactar el mencionado informe, este órgano debería también analizar cuestiones económicas o presupuestarias específicas a solicitud del Consejo Europeo, el Consejo o la Comisión. Las funciones de este órgano no deben estorbar a las competencias de la Comisión. Las personas que lo integren deben ser totalmente independientes. El legislador de la UE tendrá que determinar la posición administrativa y las características principales de este órgano, incluidos sus recursos materiales y humanos. Este órgano debe establecerse en el marco del proyecto sobre el procedimiento de supervisión presupuestaria, y las demás propuestas de la Comisión deben referirse a él.

23. En cuanto al proyecto de directiva sobre marcos presupuestarios, aunque el BCE apoya la elección de una directiva como instrumento jurídico, considera que los fines y la naturaleza de la directiva exigirían una transposición nacional lo más fiel posible a la redacción de aquella. Esto se aplica en especial a los Estados miembros de la zona del euro. El BCE celebraría que hubiera una declaración política del Eurogrupo, que podría reflejarse en los considerandos, en el sentido de lograr una transposición nacional uniforme.

24. El BCE considera además que, en todo caso, debe exigirse a todos los Estados miembros que velen por un seguimiento, un análisis y una validación independientes de los principales elementos de sus marcos presupuestarios. Debería introducirse un capítulo especial para los Estados miembros de la zona del euro obligándoles por medio de la directiva a incorporar ciertos elementos deseables de las conclusiones del Consejo de 17 de mayo de 2010 y del informe del grupo de trabajo, y dar la posibilidad a los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro de incorporar voluntariamente esos elementos a sus ordenamientos jurídicos, lo cual recomienda el BCE encarecidamente. De entre los elementos deseables, la directiva debería señalar como prioritario el crear consejos fiscales independientes, y debería además considerar debidamente el introducir un planteamiento descendente, esto es, un acuerdo previo sobre el nivel de gasto total y su posterior distribución en forma de asignaciones presupuestarias a los diversos ministerios u organismos estatales.

25. Todas estas medidas no deben significar que los Estados miembros no refuercen sus marcos presupuestarios, por ejemplo adoptando normas que prohíban déficits estructurales de las administraciones públicas por encima de cierto umbral del PIB. Al mismo tiempo, el legislador de la UE debería considerar imponer a los Estados miembros, por medio de la directiva u otra disposición, la obligación de adoptar normas con marcos de endeudamiento claros sujetos a definiciones y límites precisos, pues ello contribuiría a la seguridad jurídica.

26. Además, el BCE recomienda subrayar la importancia de la transparencia en las previsiones nacionales y en la metodología para su preparación. Al mismo tiempo, las previsiones de la Comisión deben desempeñar una función central como referencia de las previsiones nacionales.

27. Asimismo, en relación con su eficacia, la directiva debe especificar los costes para las autoridades nacionales del incumplimiento de las normas fiscales numéricas, tanto en términos de medidas no pecuniarias como de sanciones pecuniarias a nivel nacional. Debe incluirse la obligación de amortizar a medio plazo la deuda que exceda del importe tolerado conforme al marco fiscal. Deberían definirse estrictamente las circunstancias especiales, en su caso, en las que se permitan incumplimientos temporales. Además, el BCE considera que la entrada en vigor del Mecanismo Europeo de Estabilidad, prevista para 2013, debería hacer que la fecha límite de transposición fuera el 31 de diciembre de 2012 y no el 31 de diciembre de 2013.

28. En cuanto a las estadísticas como parte de la directiva, el BCE apoya una mayor puntualidad y fiabilidad de las cuentas anuales y trimestrales del sector público que se presentan a la Comisión conforme al Reglamento (CE) no 2223/96, de 25 de junio de 1996, relativo al sistema de cuentas nacionales y regionales de la Comunidad (9). La directiva puede contribuir a mejorar a la vez la puntualidad y la fiabilidad de las cuentas del sector público apoyando la implantación de sistemas de contabilidad pública basados en el principio del devengo e interconectados con cuentas nacionales basadas en el SEC 95. Los sistemas contables deben basarse en normas contables del sector público internacionalmente aceptadas, a fin de asegurar el reconocimiento y la valoración uniformes de las transacciones del sector público.

29. En relación con las estadísticas en la legislación futura, el BCE advierte de que, conforme al informe del grupo de trabajo, se precisan medidas legislativas de la UE para que el código de prácticas de las estadísticas europeas sea jurídicamente vinculante, al mismo tiempo que se acelera su plena aplicación, en particular en lo que respecta a la calidad y a los mandatos de recopilación de datos. Además, las facultades de Eurostat para evaluar y seguir las notificaciones relativas a los procedimientos de déficit excesivo deben reforzarse más, poniendo el acento en medidas activas que mejoren la calidad de las estadísticas del sector público.

30. Por último, el BCE advierte de que las propuestas de la Comisión, en particular las reformas que afectan a la zona del euro, supondrán una mayor carga de trabajo tanto a nivel de la UE como nacional que exigirá la consiguiente asignación de recursos humanos y materiales.

Propuestas de redacción

En el anexo del presente dictamen figuran las propuestas de redacción específicas, acompañadas de explicaciones, correspondientes a las recomendaciones del BCE encaminadas a modificar las propuestas de la Comisión.

Cuando se adopten los reglamentos propuestos, sus vistos deberán hacer referencia al presente dictamen.

Hecho en Fráncfort del Meno, el 16 de febrero de 2011. El Presidente del BCE Jean-Claude TRICHET

(1) COM(2010) 522.

(2) COM(2010) 523.

(3) COM(2010) 524.

(4) COM(2010) 525.

(5) COM(2010) 526.

(6) COM(2010) 527.

(7) Reglamento (CE) no 1055/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1466/97 relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas (DO L 174 de 7.7.2005, p. 1), y Reglamento (CE) no 1056/2005 del Consejo, de 27 de junio de 2005, por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (DO L 174 de 7.7.2005, p. 5).

(8) Véanse las «Specifications on the implementation of the Stability and Growth Pact and Guidelines on the format and content of stability and convergence programmes», aprobadas por el Ecofin el 7 de septiembre de 2010.

(9) DO L 310 de 30.11.1996, p. 1.