COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Desarrollo de la red transeuropea de transporte: Financiaciones innovadoras Interoperabilidad del telepeaje

ÍNDICE

PARTE I : INSTRUMENTOS FINANCIEROS Y DE GESTIÓN MÁS EFICACES AL SERVICIO DEL DESARROLLO DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTES

1. Financiación de la Red transeuropea de transporte: diagnóstico de la situación actual

1.1. Una red falta de recursos financieros

1.2. Fondos públicos cuya coordinación debe mejorarse

1.3. Inversiones públicas muy selectivas

1.4. Financiación íntegramente privada

1.5. Financiación conjunta pública y privada

1.6. La financiación debe estar inscrita en un marco más adecuado

2. Posibilidades de solución

3. Fomento de la coordinación y desarrollo de la sinergia con la ayuda de nuevas estructuras

3.1. Los fondos

3.2. Las estructuras

3.3. La coordinación a nivel de cada proyecto: constitución de entidades jurídicas de carácter transnacional

3.4. Desarrollo de nuevos instrumentos financieros comunitarios

3.5. Garantías de la Unión para los riesgos políticos de la red transeuropea de transportes

PARTE II - HACIA UN SERVICIO EUROPEO DE TELEPEAJE

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Introducción

2. Acciones de normalización

3. Acceso al peaje por parte de los nuevos Estados miembros y situación de los camiones

4. Objetivo de la Directiva

5. Aplicación del objetivo

6. Asociación de la localización por satélite y las comunicaciones móviles a las tecnologías por microondas a corto y medio plazo para optar exclusivamente por la tecnología más moderna a largo plazo

7. Solución técnica a largo plazo para el despliegue del servicio europeo: es necesario contar con la solución satelital a partir de 2008 para los nuevos sistemas y de 2012 de forma generalizada

8. Calendario de puesta en marcha del servicio europeo

9. Puesta en marcha del servicio europeo: Comité de Reglamentación

DIRECTIVA DEL PARLAMENTO Y DEL CONSEJO relativa a la generalización y la interoperabilidad de los sistemas de telepeaje DE LAS CARRETERAS DE LA COMUNIDAD

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Desarrollo de la red transeuropea de transporte: Financiaciones innovadoras Interoperabilidad del telepeaje

Sin unas redes de transporte eficaces no existe economía competitiva. El establecimiento y buen funcionamiento de la red transeuropea de transportes, reconocido como política comunitaria desde hace diez años, constituye una condición fundamental para el éxito del mercado interior y para garantizar una movilidad sostenible en la Unión ampliada. A pesar de ello, la red sigue caracterizándose por un crecimiento fuerte pero desequilibrado del tráfico, a pesar de que la idea del desarrollo sostenible sigue consolidándose y de que la necesidad de integrar los nuevos Estados miembros se hace imperiosa. Por otro lado, las infraestructuras de transporte siguen sufriendo graves deficiencias de financiación a causa de la ausencia de unos medios financieros adecuados y de un marco propicio para la inversión.

Sin embargo, ya en el Libro Blanco "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" [1], la Comisión hacía hincapié la falta de adecuación que existe entre los objetivos declarados y los medios financieros a disposición de la Unión. El presupuesto que asignan los Estados miembros para el desarrollo de las infraestructuras de transporte y los fondos procedentes de la Unión son claramente insuficientes. No deja de ser una paradoja que el Tratado haya conferido a la Comunidad la responsabilidad de establecer unas orientaciones para el desarrollo de la red transeuropea de transportes sin darle al mismo tiempo los recursos financieros necesarios para llevar a cabo esta tarea.

[1] COM (2001) 370 de 12/09/2001

La posibilidad de que aumenten a corto plazo los fondos públicos destinados a estos proyectos infraestructurales parece hoy más bien remota, dada la conjunción de la desaceleración actual de la economía y las limitaciones presupuestarias. Los Estados miembros se fijan otras prioridades para la utilización de los fondos públicos, a pesar de que los ciudadanos y las empresas de la Unión están sufriendo, todos los días y de forma concreta, las consecuencias de unos desequilibrios modales cada vez más evidentes, así como de una falta de adecuación de la red al aumento de la movilidad. En algunas categorías de proyectos podría recurrirse a la asociación entre el sector público y el privado (APP) como complemento a la financiación pública. Pero en el momento actual siguen existiendo demasiadas incógnitas sobre los proyectos que se van a realizar -sobre todo sobre los ferroviarios y transfronterizos- y sobre las prioridades en materia de política de transporte. El sector privado no tiene suficiente confianza como para lanzarse a este tipo de financiación. Por otro lado, las APP necesitan casi siempre un respaldo financiero público a base de subvenciones o garantías.

No cabe duda, sin embargo, de que una de las claves del éxito de la ampliación sería la realización de una red de infraestructuras de transporte a la altura de las circunstancias, que permita completar los eslabones que faltan tanto entre los Quince como entre los nuevos Estados miembros, y aprovechar así plenamente el espacio único europeo. Para ello sería necesario, no sólo la modernización y construcción de nuevas infraestructuras en estos países, sino también en los actuales Estados miembros de la Unión, sin perder de vista ni los proyectos que siguen sin realizarse, ni los nuevos flujos de tráfico que van a generarse, ni las conexiones entre las dos zonas (cuya ausencia se hace sentir hoy en día de forma clamorosa).

La cuestión de la financiación de las nuevas infraestructuras se presenta como uno de los puntos clave en el contexto de la ampliación.

A la espera de que se dé solución a dicha cuestión, hay que asegurarse de que la recaudación de cánones merced al establecimiento de una tarificación por el uso de infraestructuras no se lleve a cabo en detrimento de la fluidez del tráfico. Para ello hay que garantizar que los sistemas de peaje sean interoperables.

La presente Comunicación aportará una serie de aclaraciones respecto a la situación de las infraestructuras de la red transeuropea y a su financiación, y demuestra la necesidad de poner en marcha lo antes posible unas medidas complementarias centradas en una utilización más racional de los fondos destinados a infraestructuras transeuropeas. Estas medidas se asientan en dos grandes pilares:

* una mayor coordinación de la financiación pública y privada de las Redes Transeuropeas de Transporte

* acompañada de un servicio europeo de telepeaje eficaz.

Estas medidas deberían contribuir a hacer más estable el marco político a largo plazo y las condiciones de financiación de los grandes proyectos de la red transeuropea. Si, a la vista de los resultados del Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 20 y 21 de marzo de 2003, se propusiera, antes de junio de 2003, un instrumento legislativo establecido merced a la modificación de la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías ("viñeta europea"), ello permitiría conferir un enfoque comunitario a la cuestión de la tarificación de infraestructuras, y determinará las condiciones que habrá de cumplir la financiación cruzada prevista en el Libro Blanco sobre el transporte. El Servicio Europeo de Telepeaje ofrecerá a todos los que circulan por las redes transeuropeas de carretera un contrato de inscripción único que les permitirá acceder a los nuevos servicios.

PARTE I : INSTRUMENTOS FINANCIEROS Y DE GESTIÓN MÁS EFICACES AL SERVICIO DEL DESARROLLO DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTES

Introducción

La política de redes fue elevada al rango de competencia comunitaria por el Tratado de Maastricht, que entró en vigor en 1993; con ella se promovía la interconexión y la interoperabilidad de las redes con el fin de que Europa pudiera beneficiarse plenamente de las ventajas que se derivan de un espacio sin fronteras. En este contexto, la Comunidad recibió el mandato de establecer un conjunto de orientaciones que determinarían los objetivos, las prioridades y las grandes líneas de acción previstas para las Redes Transeuropeas [2]. Esto se concretizó en 1996 a través de la Decisión 1692/96 [3], relativa a dichas orientaciones en el ámbito del transporte. El objetivo principal de esta política era - y sigue siendo- subsanar los eslabones que faltan en las grandes redes de infraestructura y que dificultan la libre circulación de bienes y personas (transporte), de electricidad y gas (energía) y de ideas (empresas de telecomunicaciones). La presente Comunicación sólo trata, sin embargo, de la red transeuropea de transportes (RTE-T), dadas las diferencias significativas que existen con los sectores de la energía y las telecomunicaciones.

[2] Art. 155

[3] Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 1996 - DO L 228 de 9 de septiembre de 1996.

Las lagunas que caracterizan a las redes se deben esencialmente a que, hasta una época reciente, la planificación era de carácter nacional. No se tenían en cuenta en su justa medida los aspectos transeuropeos. Esta ausencia de visión transeuropea se traduce hoy en día en la persistencia de barreras que entorpecen el buen funcionamiento del mercado interior [4]. En este ce contexto, le Libro Blanco [5] puso de relieve, como una de las principales razones que explicaban la ineficacia y la congestión de las grandes rutas, los retrasos que se estaban produciendo en la realización de los proyectos de la red transeuropea de transportes. La perspectiva de la ampliación, que inevitablemente generará un crecimiento significativo del volumen de tráfico [6] en infraestructuras ferroviarias o de carreteras a menudo obsoletas, y cuya capacidad está muy por debajo de las necesidades, no hace sino reforzar la necesidad de completar los eslabones que le faltan a la red. Diez años después de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht y casi otros tantos de la cumbre de Essen, el desarrollo de la red transeuropea de transporte está estancada. Las razones son múltiples y se deben, principalmente,

[4] El cierre del Mont Blanc tras el accidente acaecido el 24 de marzo de 1999 y la inadecuación de las posibilidades alternativas, especialmente la ferroviaria, es sintomática de esta situación, que ha tenido una repercusiones muy significativas para la economía del Valle de Aosta y para Italia en su conjunto en términos de renta interior bruta. Tales repercusiones han sido cuantificadas, entre 1999 y comienzos de 2002, entre 3.000 y 3.200 millones de euros, imputables en un tercio al aumento de los costes del transporte, y en el resto a un déficit de exportaciones hacia otros países de la Unión (fuente: Dipartimento per lo Svilupo delle Economie Territoriali della Presidenza del Consiglio, 2003).

[5] COM (2001)370

[6] El Libro Blanco prevé un aumento tendencial del tráfico de viajeros del 24% y de mercancías del 38% durante el periodo 1998-2010 en los quince países de la Unión actual. El aumento del tráfico de vehículos pesados (si no se hace nada por mejorar el reparto de la demanda) se acercaría al 50%. El crecimiento del tráfico podría doblarse fácilmente en los futuros países miembros y entre éstos y la actual Unión, teniendo en cuenta por ejemplo la deslocalización de empresas industriales con alta intensidad de mano de obra, que irían a parar a estos países.

- a una falta de voluntad política de los responsables de la toma de decisiones en los Estados miembros, que no han tenido suficientemente en cuenta la dimensión transeuropea de estos proyectos;

- a la insuficiencia de recursos financieros dedicados a la red transeuropea, tanto de origen público (nacional y comunitario) como privado, ya que las fórmulas de asociación entre el sector público y el privado no se aprovechan como se debiera;

- la fragmentación de las entidades responsables de estos proyectos, hecho que provoca importantes dificultades en la coordinación de los recursos y la gestión de los proyectos.

El objetivo del presente documento es analizar la situación de la financiación de las infraestructuras de transporte, explorar ciertas posibles soluciones para reforzar la eficacia de tal financiación y relanzar el debate entre las partes interesadas a propósito de los medios necesarios para garantizar en el futuro la eficacia de la red de transporte, de la que la Unión ampliada dependerá en gran medida en las próximas décadas para su competitividad.

1. FINANCIACIÓN DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTE: DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL

Si bien la Comunidad se ha dotado de nuevas competencia en materia de planificación de las redes transeuropeas, éstas no han ido acompañadas de un capítulo financiero adecuado para llevarlas a la práctica. Paralelamente, e independientemente de las opiniones que pudieran manifestar, los Estados miembros, dadas las limitaciones presupuestarias, se encuentran con dificultades para financiar las infraestructuras que fueron aprobadas en la Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las orientaciones en materia de desarrollo de la red transeuropea de transportes, y en particular los tramos transfronterizos. Sería necesario un marco más adecuado para hacer frente a los problemas financieros, capaz de responder a las grandes incógnitas ligadas a la construcción de estas infraestructuras. Los fondos disponibles, en particular públicos (incluidos los comunitarios), están a menudo mal coordinados, lo que pone en peligro su eficacia, y los privados, muy selectivos, siguen siendo muy insuficientes para hacer frente a las necesidades financieras precisas para la construcción de la red.

1.1. Una red falta de recursos financieros

La puesta en práctica de los proyectos de la red transeuropea se tropieza con el problema de su financiación. El coste estimado de únicamente la red transeuropea de transportes se eleva ya a cerca de 350.000 millones de euros para el conjunto de proyectos que deben realizarse en el periodo comprendido hasta 2010, a los que se añaden los más de 100.000 millones de los proyectos de los futuros Estados miembros. Aunque los objetivos fijados por la Unión para el desarrollo de las redes son muy ambiciosos, los resultados se quedan muy por debajo de las expectativas, con un índice de realización de proyectos prioritarios de transporte que, a finales de 2001, no superaba un 25% del coste previsto para dichos proyectos. Sólo se han llevado a cabo tres de los catorce proyectos prioritarios refrendados por los Jefes de Estado y de Gobierno en Essen en diciembre de 1994 [7], y entre los 11 restantes, algunos todavía se encuentran en fase de estudio preliminar. Los principales retrasos se centran en los tramos transfronterizos de dichos proyectos (menos rentables y menos prioritarios que los nacionales). Esta situación afecta en particular los proyectos situados en los Alpes y los Pirineos [8].

[7] La conexión fija del Øresund, entre Suecia y Dinamarca, el aeropuerto de Milán-Malpensa y la modificación de la línea ferroviaria Cork-Dublin.

[8] Véase el informe de la Comisión de Presupuestos del Parlamento Europeo sobre la propuesta de la Comisión por la que se modifica el Reglamento financiero de las Redes Transeuropeas. Informe presentado por el Sr. Turchi.

Los Estados miembros que en los años ochenta invertían como promedio un 1,5% del PIB en la realización de infraestructuras de transporte; hoy en día invierten menos del 1% [9]. La contribución de los Estados miembros a los diferentes proyectos de la red transeuropea de transportes se eleva así a unos 15.000-20.000 millones de euros anuales. Esta financiación es claramente insuficiente para llevar a cabo en el periodo comprendido hasta 2010 todos los proyectos previstos, sin contar con las nuevas necesidades que aparezcan con la ampliación. Esta dejadez en la financiación de infraestructuras de transporte es tanto más sorprendente si se tiene en cuenta el fuerte aumento de movilidad registrado en el período, así como la importancia del transporte en el funcionamiento de la economía.

[9] Incluidas todas las infraestructuras de transporte.

Además de la contribución procedente de los Estados miembros, la Comunidad participa en la financiación de la red transeuropea de transportes. Como complemento del papel que le había sido conferido a la hora de determinar los diferentes componentes de la red transeuropea, el mandato de la Comunidad se hizo extensivo a aspectos financieros. Se ha previsto un presupuesto especialmente destinado a las Redes Transeuropeas, acompañado, para su puesta en práctica, del Reglamento del Consejo nº 2236/95, modificado por el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 1655/99, por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas, denominado en lo sucesivo, para más simplicidad, "Reglamento financiero RTE", cuyo objetivo es apoyar la realización de proyectos de interés común, de estudios o de obras. La cofinanciación se lleva cabo fundamentalmente a través de subvenciones directas, aunque el Reglamento financiero RTE permite también la concesión de garantías de préstamo o bonificaciones de interés. De forma paralela, la Comunidad participa en la financiación de estas redes a través de los Fondos Estructurales (Fondos de Cohesión y FEDER). Por lo que se refiere a las conexiones dentro de los futuros Estados miembros, el Instrumento Estructural de Preadhesión está prestando su contribución al desarrollo de redes en estos países. En total, la participación comunitaria en la Unión Europea (contando todos los instrumentos, excepto los préstamos del Banco Europeo de Inversiones) alcanza los 20.000 millones de euros aproximadamente para el período 2000-2006 [10]. Está claro que la contribución comunitaria no cubre más que una parte (muy) limitada de las necesidades financieras, y es ampliamente insuficiente para colaborar de forma eficaz al desarrollo de estas redes.

[10] El presupuesto de la red transeuropea de transporte sólo cuenta con una dotación de 4.170 millones de EUR para el periodo 2000-2006, lo que no guarda proporción con las necesidades reales de estas redes.

A la luz de estos datos, no cabe duda de que el presupuesto asignado por los Estados miembros a inversiones en la red transeuropea, así como el fondo puesto a disposición por la Unión, son insuficientes. Al ritmo actual inversión, harían falta casi 20 años para completar lo que estaba previsto para 2010. Entre las nuevas prioridades, determinadas desde el establecimiento de la política de redes, encontramos las vinculadas a la ampliación; éstas necesitarán, no sólo la (re)construcción o modificación de la redes de los nuevos países miembros, sino también las de los actuales Estados miembros de la Unión, y las conexiones entre ambas zonas. Por otro lado, hay que señalar como elemento nuevo la necesidad de contribuir a la realización de una transferencia modal efectiva hacia los modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente, como propuso el Consejo Europeo de Gotemburgo, orientando las inversiones hacia la los citados modos. A ello se añade la necesidad de contribuir a la realización de la sociedad del conocimiento, introduciendo en las redes de transporte la utilización de las nuevas tecnologías, siguiendo el ejemplo del proyecto "Galileo".

De hecho, mientras que la demanda de movilidad aumenta, la realización de nuevas infraestructuras de transporte, en particular transfronterizas, parece quedarse atrás. La política de transportes, que tiene ciertas ambiciones en cuanto a los objetivos de construcción de nuevas infraestructuras, sigue encontrándose sin recursos financieros para concretizar dichas ambiciones. Como se puso de relieve en el Libro Blanco sobre transportes, si esta situación continúa las consecuencias podrían ser graves en términos de seguridad, medio ambiente y calidad de vida de la población, así como de la competitividad del conjunto del sistema productivo de la futura Europa ampliada.

1.2. Fondos públicos cuya coordinación debe mejorarse

Aparte de la búsqueda de nuevas fuentes de financiación, uno de los aspectos que más llama la atención en lo que se refiere a la realización de grandes proyectos es, sin duda alguna, la falta de coordinación que existe entre los diferentes recursos financieros públicos; esta coordinación es problemática debido a que es necesario establecer un equilibrio delicado entre prioridades diferentes a nivel regional, nacional y comunitario, prioridades no necesariamente convergentes.

En primer lugar, por lo que se refiere a la contribución comunitaria, los Fondos Estructurales (FEDER), el Fondo de Cohesión e ISPA tienen la ventaja de permitir una participación significativa en los proyectos, a veces con un índice de participación superior al 50% del coste total, lo que confiere a las instancias comunitarias una influencia considerable en su puesta en práctica, sin dejar de respetar el principio de subsidiariedad. Esta situación ventajosa para el desarrollo de la RTE se limita, sin embargo, a los países denominados de cohesión, así como a las regiones menos desarrolladas.

En cuanto a la ayuda proporcionada por el presupuesto de la red transeuropea de transporte, en teoría se destina a servir de "catalizador" para el inicio de estos proyectos, con el fin de demostrar su validez y viabilidad económica y financiera. También puede utilizarse como "palanca" en la movilización de otras fuentes de financiación, tanto públicas como privadas, o en la obtención de préstamos. Pero esta posibilidad se utiliza raramente. Teniendo en cuenta la complejidad de los proyectos en cuestión, y su coste cada vez mayor, el Reglamento financiero actualmente vigente, que limita las ayudas a un 10% del coste total, no resultaba un incentivo suficiente para facilitar el inicio de algunos de estos proyectos. En tales condiciones, las funciones de catalizador y palanca deben ser asumidas cada vez más por el presupuesto de la red transeuropea de transporte.

En segundo lugar, la experiencia demuestra que los Estados miembros prefieren, en sus solicitudes de ayuda financiera, repartir los recursos comunitarios entre una multitud de proyectos, en vez de centrarlos en un número más limitado de ellos que permitiera a la financiación comunitaria desempeñar un papel de catalizador. La ausencia de unas auténticas prioridades actúa de forma negativa en la eficacia global de estos fondos.

Por esta razón, la Comisión no puede aceptar que, en la gestión del presupuesto de la red transeuropea, éste se disgregue en una multitud de pequeños proyectos de poca entidad, en vez de centrarse en la financiación de las prioridades determinadas en el Libro Blanco (puntos de estrangulamiento, transportes marítimos de corta distancia, comunicación de regiones periféricas).

Por otro lado, a diferencia de las ayudas comunitarias concedidas a través del presupuesto de las Redes Transeuropeas o del Fondo de cohesión, que adoptan la forma de subvenciones directas (a fondo perdido, en realidad), la contribución del Banco Europeo de Inversiones se lleva cabo a través de préstamos bonificados [11] a menudo garantizados por los Estados miembros. El Banco Europeo de Inversiones se convierte así en uno de los principales prestamistas de los grandes proyectos de infraestructuras transeuropeas; su política de concesión de préstamos se caracteriza por la aplicación de sus propios criterios de evaluación y de un sistemas de gestión independiente. De este modo, la proporción de préstamos concedidos al ferrocarril (24% del total de préstamos concedidos en el ámbito del transporte entre 1997 y 2001 [12]) es muy inferior a la de subvenciones directas del presupuesto de la red transeuropea de transportes asignado a las infraestructuras ferroviarias (aproximadamente los dos tercios en 2000). De este modo los préstamos del Banco Europeo de Inversiones destinados a la carretera siguen siendo preponderantes (35% entre 1997 y 2001).

[11] El Banco Europeo de Inversiones puede proporcionar préstamos de una duración de 20 años o más a un interés ventajoso gracias a su calificación AAA.

[12] De este 24%, una parte se destina a la compra de material de transporte y cubre además infraestructuras que no forman parte de las Redes Transeuropeas. Lo que significa que la parte destinada a infraestructuras ferroviarias es aún menor. Como contrapartida, el Banco Europeo de Inversiones contabiliza en otra línea los préstamos concedidos a grandes infraestructuras (6% - incluidos todos los modos de transporte, aunque el ferrocarril absorbe una parte considerable del total).

Finalmente, a nivel nacional la planificación de las infraestructuras transeuropeas de transportes se caracteriza a menudo más por una inflación de proyectos no coordinados [13] que por una determinación coherente de prioridades que responda al aumento del flujo de tráfico en la Unión y entre la Unión y sus principales interlocutores exteriores (y futuros Estados miembros).

[13] Para los que no siempre existe una financiación.

El grado de compromiso de los Estados miembros en favor del desarrollo de la red transeuropea de transporte depende además de algunos factores tales como la situación geográfica y, en particular, el grado de aislamiento con respecto al centro de la Unión. Depende también de si continúan adoptando un enfoque tradicional para la planificación de las infraestructuras, enfoque que disuade del uso de fórmulas innovadoras y descansa casi exclusivamente en la financiación pública.

1.3. Inversiones públicas muy selectivas

Teniendo en cuenta las fuertes presiones presupuestarias a las que se enfrentan los Estados miembros, así como las necesidades de nuevas infraestructuras, no menos apremiantes -especialmente ante la perspectiva del ampliación-, pensar en financiar a medio plazo tales infraestructuras íntegramente con fondos públicos es una utopía. Recurrir únicamente a éste tipo de financiación provocaría retrasos -con consecuencias inaceptables- en la realización de las redes, constatación de la que, por otro lado, deja ya constancia el Libro Blanco.

1.4. Financiación íntegramente privada

La experiencia demuestra que una financiación íntegramente privada de las infraestructuras de transporte no es la mejor opción para realizar proyectos de gran dimensión. Uno de los raros ejemplos significativos recientes es el del túnel bajo el Canal de la Mancha que, independientemente de su indudable valor técnico, no puede constituir un modelo, desde el punto de vista financiero, para los inversores que quisieran lanzarse en la aventura de la realización de este tipo de infraestructuras. Por las limitaciones inherentes a las mismas, las inversiones en grandes infraestructuras de transporte no se prestan a ser financiadas únicamente por el sector privado. Aparte de las elevadas cifras en juego, los riesgos de explotación y los vinculados a la fase de construcción, la larga amortización de las infraestructuras y su rentabilidad aleatoria [14] y a largo plazo son factores que no abogan por una financiación exclusivamente privada de este tipo infraestructuras. Las administraciones públicas no tienen el reflejo de buscar soluciones a base de una financiación mixta (pública y privada). Esta visión tradicional no ayuda, por lo tanto, a promover la inversión privada.

[14] Habida cuenta, fundamentalmente, de los gastos de mantenimiento que se añaden a los costes de construcción.

1.5. Financiación conjunta pública y privada

Si bien existen presiones presupuestarias que limitan las posibilidades de financiación pública, existen medios para aumentar el efecto palanca de los fondos públicos y atraer capitales privados; uno de ellos es la concesión [15], método que ha resultado y seguirá resultando muy eficaz. La concesión de la redes ferroviarias fue una constante del auge de este tipo de transporte en el siglo XIX, lo que constituye una prueba de que, en aquella época, la financiación en gran parte privada de estas infraestructuras era suficientemente atractiva y remuneradora; sin embargo, en la gran mayoría de los casos, la financiación de las infraestructuras seguía siendo una prerrogativa estatal y los inversores privados sólo corrían a cargo de la colocación de los raíles y de la gestión de la infraestructura. En una época más reciente, la concesión de autopistas o aeropuertos se ha convertido en práctica corriente en un gran número de países, donde ha quedado demostrada su validez [16]. A partir de los años cincuenta las autopistas francesas, italianas y españolas se han realizado en gran medida a través de concesiones, lo que ha permitido un rápido desarrollo de este tipo de infraestructuras, sin riesgos de endeudamiento para el Estado.

[15] U otras formas de asociación entre el sector público y el privado, fundamentadas en un reparto entre ambos del riesgo y de los beneficios.

[16] Sea merced al establecimiento de peajes reales o ficticios (shadow tolls).

Las Asociaciones entre el sector público y el privado (APP) representan hoy en día una opción válida para la financiación de infraestructuras de transporte en Europa, pero deben enfrentarse a numerosos obstáculos de carácter económico, jurídico y a veces político. La Comisión considera que es conveniente difundir prácticas correctas y, a medio plazo, poner al día el marco reglamentario vigente con el fin de que los regímenes de las APP sean aún más atractivos, especialmente para los inversores privados. Esta revisión del derecho administrativo clásico en el caso de la concesión ya ha comenzado en algunos Estados miembros.

Dentro de este mismo contexto, la Comisión va a elaborar un Libro Verde sobre la asociación entre el sector público y el privado y la legislación europea en materia de contratos públicos. El objetivo de este Libro Verde es lanzar un amplio proceso de consulta pública para el desarrollo rápido de diferentes formas de APP y el establecimiento de un marco jurídico en el ámbito de los contratos públicos en Europa. Para suscitar un debate útil, dicho documento presentará un análisis de la situación actual, identificará factores de inseguridad jurídica y presentará opciones posibles para el futuro. La consulta deberá permitir a la Comisión evaluar si debe mejorarse o completarse el marco jurídico con el fin de permitir un mayor acceso de los operadores económicos a las diferentes operaciones de APP realizadas en la Unión Europea. En el contexto de la red transeuropea de transporte, las APP deben ajustarse a una serie de condiciones fundamentales:

(1) la definición del proyecto debe ser de una gran claridad;

(2) debe existir una voluntad política clara y enmarcada en unos límites temporales concretos, con el fin de evitar que se pongan en tela de juicio las decisiones iniciales;

(3) las partes implicadas deben trabajar para lograr una cooperación eficaz;

(4) debe existir una total transparencia en los costes, en las condiciones de concesión y de explotación y, más generalmente, en el proyecto. En particular, se trata de garantizar que el sector privado no se vea obligado a absorber los eventuales excesos de costes con relación a las previsiones con que contaba el momento de ser elegido candidato;

(5) deben determinarse claramente unas garantías financieras y existir un entorno jurídico elaborado y estable;

(6) el proyecto debe estar bien dimensionado desde el punto de vista económico;

(7) el proyecto debe generar unos ingresos en unos plazos razonables, incluida la posibilidad de actividades conexas;

(8) el proyecto debe prever el reparto de los ingresos más allá de una cifra decidida conjuntamente (ingresos mínimos garantizados por el Estado, sin que ello pueda dar lugar a ayudas enmascaradas);

(9) el proyecto debe prever también un reparto claro detallado de los riesgos, de forma que cada parte tenga bajo su control el riesgo que mejor pueda asumir.

Pero estas condiciones no son siempre fáciles de cumplir en la práctica. Estos proyectos suelen ofrecer una rentabilidad financiera (escasa) a largo plazo y un riesgo de construcción y de explotación (tráfico) a veces elevado. La complejidad de las APP es tal que raramente se cumplen, en un gran proyecto de la red transeuropea, todos los criterios mencionados, necesarios sin embargo para conseguir el éxito. Aún y todo cabe decir que, tratándose de las partes transfronterizas de proyectos específicos, y de tramos bien determinados de una red transeuropea de transportes, la observancia de estas condiciones es factible y redunda en beneficio del capital privado.

Paralelamente, no hay que subestimar determinadas limitaciones que aparecen en el proceso:

(1) Las reticencias de determinados Estados miembros a impulsar las APP;

(2) la duración cada vez más larga de las negociaciones, que constituye un elemento disuasivo;

(3) la suma necesaria para participar en una licitación está en relación con el tamaño y la complejidad del proyecto;

(4) la búsqueda de rentabilidad a corto plazo, cuando se trata en su mayoría de proyectos a largo, o muy largo, plazo;

(5) el contexto político, a menudo fluctuante, que genera incertidumbres que inciden en la rentabilidad del proyecto y pueden disuadir al inversor privado.

Las APP son un instrumento atractivo, en pleno auge en muchos sectores, pero cuyo éxito depende de la presencia de ciertos factores o condiciones: proyectos de dimensión reducida, proyectos cuya remuneración y riesgos son fáciles de calcular, autopistas, puentes o aeropuertos. Pueden resultar igualmente útiles cuando la aportación privada permita maximizar los resultados y controlar mejor los costes en comparación con un proyecto similar gestionado por el sector público. Ahora bien, esta solución suele tener repercusiones en el terreno de los costes, que a menudo suelen ser superiores a los de una financiación íntegramente pública, a causa del coste de las transacciones [17] y de los capitales, mayor para los inversores privados. Está claro que el recurso a las APP no se puede presentar como una "solución milagro" para el sector público, agobiado por las presiones presupuestarias. Nuestra experiencia demuestra que una APP mal preparada puede dar lugar a costes muy elevados para el sector público. Las características técnicas, la complejidad estructural y las incertidumbres políticas que inciden en las condiciones de explotación de los proyectos transeuropeos del sector ferroviario hacen que estos últimos constituye en un caso difícil que superar las actuales posibilidades de las APP. Habrá que seguir de cerca la experiencia emprendida por los Gobiernos francés español de ceder a un consorcio privado la explotación y construcción del tramo internacional Perpiñán-Figueras del proyecto prioritario nº 3 Tren de alta velocidad - Sur. En términos generales, el proceso de apertura del mercado ferroviario a la competencia -que ya ha comenzado a nivel de la UE- llevará a una mejora de los servicios comerciales de las compañías ferroviarias y hará más atractiva la inversión en este tipo proyectos.

[17] En particular los costes ligados a la determinación, distribución y cobertura de los riesgos.

1.6. La financiación debe estar inscrita en un marco más adecuado

Hay que señalar, en particular, que la financiación de proyectos a través de APP se ha venido limitando fundamentalmente a infraestructuras cuyo coste es bastante inferior al coste de los grandes proyectos transeuropeos de infraestructuras actualmente en estudio [18]. Cuanto más aumenta la participación del sector privado en estos proyectos, más necesario se hace instaurar unos mecanismos de garantía; las APP más recientes comportan unos sistemas de compensación financiera para la empresa explotadora si el tráfico real es inferior a lo previsto, lo que puede resultar bastante oneroso para el Estado en ciertos casos. Por ello cabe decir que es difícil establecer un modelo único de APP, teniendo en cuenta la diversidad de proyectos posibles, por lo que sería preferible un enfoque caso por caso. Sin embargo, sería interesante estudiar cuidadosamente el fomento de las APP a nivel transeuropeo, centrándose en proyectos o partes de proyecto [19] específicos, cuyas características permitan soslayar estas limitaciones (autopistas - aeropuertos [20] - terminales - puertos). Son necesarias nuevas ideas, cláusulas innovadoras, así como la superación del concepto tradicional de "público" con el fin de fomentar esta tendencia a nivel comunitario.

[18] A título de ejemplo, el tramo internacional del proyecto Lyon-Turín supera los 6.500 millones de EUR, y el del Brenner se acerca a los 5.000.

[19] HSL Zuid constituye un buen ejemplo. El sector privado financia un 20% del proyecto, centrándose en las infraestructuras, mientras que los fondos públicos se destinan a la infraestructura y cubren todos los riesgos asociados.

[20] En Grecia el nuevo aeropuerto ateniense de Spata ha sido construido y cofinanciado por un consorcio de empresas y bancos, así como por los Fondos Estructurales. Para garantizar unos ingresos suficientes, se acordó en el contrato de concesión que el aeropuerto existente debía ser cerrado en el momento de abrirse el nuevo.

La coordinación entre los diferentes actores de un proyecto (sean entidades públicas o privadas) es uno de los elementos que más influyen en el éxito de un proyecto, especialmente si se trata de una infraestructura transfronteriza. De este modo, la constitución de una estructura que gestione el proyecto y asuma la responsabilidad de su financiación se presenta particularmente compleja.

La red de transportes se caracteriza por la gran diversidad de los proyectos, por su ciclo de vida -que puede extenderse a lo largo de varios siglos-, por los grandes riesgos (financieros, técnicos, medioambientales, políticos...) asumidos y, a consecuencia de todo ello, por la gran incertidumbre que existe en torno su rentabilidad. Por lo tanto, a la cuestión de la financiación de las infraestructuras no puede darse una respuesta única. Sólo a través de una variedad de instrumentos (que pueden combinarse entre sí), y que deberán adaptarse a cada categoría de proyecto, se encontrará una solución al problema de la financiación. En este contexto, se hace prioritario crear unas estructuras (únicas) de gestión de los proyectos, capaces de hacer frente tanto a las dificultades de origen financiero como a las administrativas.

En un contexto que se caracteriza por la penuria de recursos, el objetivo fundamental es ofrecer un marco normativo a medida de la financiación de las grandes infraestructuras de transporte, recurriendo fundamentalmente a instrumentos que existen ya, pero que necesitan reforzarse.

Por lo que se refiere al marco de las APP, por ejemplo, la Comisión respondió en gran parte a estas interrogantes, hace ya más de cuatro años, con la publicación de una Comunicación sobre la financiación de los proyectos de la red transeuropea de transportes a través de asociaciones entre los sectores publico y privado [21], donde se definen claramente las condiciones de aplicación de las APP en proyectos de infraestructuras. Del mismo modo, el Reglamento financiero RTE n°1655/99 prevé el establecimiento de una ayuda a la constitución de capitales de riesgo (de un máximo del 1% del presupuesto de la red transeuropea de transportes), bajo la égida del Banco Europeo de Inversiones, para contribuir a la implantación de asociaciones entre sector público y el privado en proyectos de redes transeuropeas.

[21] COM (97) 453 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones relativa a las asociaciones entre los sectores publico y privado en los proyectos de la Red Transeuropea de Transporte.

La Comunidad dispone de cuatro instrumentos presupuestarios activos para la financiación de grandes europeos de transporte: el FEDER, Fondo de Cohesión, el Instrumento estructural de preadhesión (ISPA) [22] y la línea presupuestaria dedicada a la Redes Transeuropeas que concede financiación en forma de subvenciones. El Reglamento del Fondo de Cohesión establece que "La Comisión debería secundar los esfuerzos de los Estados miembros beneficiarios para potenciar al máximo el poder multiplicador de los recursos del Fondo, fomentando un mayor uso de fuentes privadas de financiación". De hecho, la cofinanciación comunitaria a través del FEDER o del Fondo de Cohesión puede utilizarse para respaldar proyectos constituidos en forma de APP [23]. Esto se hace posible gracias al el alto nivel de ayudas permitido a través de estos fondos. Como resultado de unos fructuosos debates llevados a cabo entre la Comisión y Grecia, esta última ha decidido implantar APP en algunos de sus proyectos de carreteras, con el fin de destinar algunos de los fondos así "ahorrados" a proyectos ferroviarios.

[22] Los servicios de la Comisión están estudiando en este momento fórmulas de APP que pudieran acogerse a los fondos ISPA.

[23] Este debería ser también el caso en el marco del ISPA .

Por otro lado, es importante señalar que, a lo largo de los últimos años, el marco económico y reglamentario, así como los diversos instrumentos de financiación, han realizado progresos considerables, lo que facilita, al menos en teoría, la constitución de APP. En este contexto, parece necesario hacer referencia a iniciativas ya adoptadas por la Comisión:

- En una Comunicación interpretativa de 29 de abril de 200, la Comisión hizo una aclaración sobre el estado del derecho comunitario en materia de concesiones. Por el momento las concesiones no están cubiertas por las directivas que regulan los contratos públicos (con excepción de las concesiones de obras cuya adjudicación esté sujeta a determinadas disposiciones de la Directiva 93/37). En su Comunicación interpretativa, la Comisión hizo unas declaraciones sobre los principios que se desprenden de las disposiciones del Tratado CE en materia de libertades fundamentales, y en particular sobre la libre competencia y la igualdad de trato. El Tribunal de Justicia ha confirmado esta interpretación, en particular en la resolución sobre Telaustria [24].

[24] Asunto 324/98, sentencia de 7 de diciembre de 2000.

- Por otro lado, la Comisión aprovechó la ocasión de la refundición de las Directivas en materia de contratos públicos [25] para introducir un nuevo procedimiento de adjudicación, denominado "diálogo competitivo". Este procedimiento se aplicará a los contratos complejos, en especial cuando la entidad adjudicadora no pueda determinar los medios técnicos que respondan a sus necesidades o el montaje jurídico o financiero de un proyecto. El procedimiento del diálogo competitivo permite diálogos paralelos con diferentes candidatos en el estadio inicial. Una vez que la entidad adjudicadora pueda determinar la solución o soluciones que respondan a sus necesidades, el diálogo queda cerrado. Se abre entonces una fase de presentación y evaluación de ofertas.

[25] Com (2000) 275 final.

- La Comisión adoptó igualmente en julio de 2000 una propuesta de Reglamento por el que se modificaba el antiguo Reglamento en materia de ayudas estatales (R/1107/70), autorizándose determinadas ayudas estatales siempre que contribuyan a la instauración de APP.

- La moneda única presenta grandes ventajas para la financiación de proyectos transfronterizos ya que, por ejemplo, se elimina el riesgo de tipo de cambio.

2. POSIBILIDADES DE SOLUCIÓN

Para promover una nueva cultura de la financiación de infraestructuras de transporte en Europa, respetando a la vez el artículo 155 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea ("la Comunidad podrá apoyar proyectos de interés común apoyados por Estados miembros y [...] la Comisión, en estrecha colaboración con los Estados miembros, podrá tomar cualquier iniciativa útil para fomentar dicha coordinación (financiera), facilitando al mismo tiempo la sinergia entre el sector público y el privado, se hace necesario un nuevo enfoque.

Hay que recordar que el papel de las infraestructuras de transporte es fundamental para el buen funcionamiento de la economía porque permite aumentar el potencial de crecimiento de ésta merced a la obtención de economías de escala y de red [26]. Existen senderos que es necesario explorar con el fin de hacer más eficaz la gestión de estos recursos limitados y encontrar eventuales nuevas fuentes de financiación. Ello supone, entre otras cosas, la instauración de instrumentos de gestión únicos para cada proyecto. El nuevo enfoque propuesto se basaría en la gama de opciones que se presenta a continuación:

[26] Lo que gana una red cuando se añade un nuevo nudo, a causa del tráfico inducido y de las nuevas posibilidades de comunicación. La falta de un eslabón en la cadena puede provocar un enorme efecto de red (ejemplo, la línea de alta velocidad que rodea París por el sur). Una red debe alcanzar una masa crítica para sobrevivir a la competencia de sus rivales. Por ello, necesita una financiación potente y coordinada.

1. Una mayor sinergia de las inversiones públicas: cualquiera que sea la forma de financiación mayoritaria, pública o privada, el tamaño, complejidad y carácter transfronterizo de los principales proyectos de la red transeuropea de transportes hacen necesario definir mejor las prioridades y coordinar las diversas fuentes de financiación.

2. Instauración de estructuras de gestión jurídica y financiera basadas en el modelo de la sociedad de derecho europeo: la instauración de estas estructuras, específicamente creadas para cada gran proyecto, y respaldadas por la reglamentación de la Sociedad Europea, podría aportar la transparencia y coordinación (jurídica y financiera) que hoy en día falta en muchos de los entramados financieros de estos proyectos infraestructurales.

3. La promoción activa de la participación del capital privado requiere algunas cláusulas innovadoras y unas iniciativas valientes desde el punto de vista político, capaces de solventar las condiciones y limitaciones citadas en el apartado 1.5. Entre estas opciones, ya ensayadas en la práctica, hay que destacar las siguientes:

a) los sistemas de concesión que adjudican la mayoría de los riesgos al inversor privado sobre la base de una gestión activa de la demanda;

b) diferentes sistemas que permiten a los socios privados intervenir ya en la fase de concepción de un proyecto, como por ejemplo el sistema de la iniciativa privada o el de oferta competitiva sobre la base de unas exigencias funcionales generales ("output specifications");

c) la introducción de indicadores de calidad y de "cláusulas de progreso", que permiten al inversor privado rentabilizar la inversión inicial a lo largo de todo el ciclo de vida de un proyecto;

d) la posibilidad de hacer extensivos estos métodos a varios proyectos interconectados (eventualmente, más allá de las fronteras nacionales).

Habrá que procurar que estas soluciones sean compatibles con las exigencias de transparencia e igualdad de trato. Por ejemplo, la experiencia demuestra que los Estados miembros suelen tener dificultades para conciliar la iniciativa privada con las obligaciones de transparencia e igualdad de trato de todos los candidatos potenciales. Algunos Estados miembros afirman incluso que cuando la iniciativa procede del sector privado ya no es posible garantizar que tenga lugar una oferta competitiva, lo que, por supuesto, es contrario al Tratado.

4. Definición de un marco comunitario estable y previsible en materia de tarificación por el uso de infraestructuras. Este enfoque haría más eficaz la utilización de las infraestructuras, mejorando su rentabilidad y su atractivo para los inversores. Contribuiría a mejorar la calidad de servicio, permitiendo financiar los gastos de manutención. Los costes de los transportes quedarían reflejados de una forma más precisa, lo que, en ciertos casos bien determinados, haría posible un reembolso de las inversiones. La presentación de un instrumento legislativo a través de la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías ("viñeta europea"), como resultado de lo decidido en el Consejo Europeo de Bruselas de los días 20 y 21 de marzo de 2003, permitiría dar un enfoque comunitario a la cuestión de la tarificación de las infraestructuras, y definiría las condiciones de establecimiento de financiaciones cruzadas previstas en el Libro Blanco sobre transporte.

5. Finalmente, podría también considerarse el aumento de los fondos específicos y la constitución de préstamos o garantías comunitarias para préstamos, específicamente dedicados a proyectos prioritarios de la red transeuropea de transporte.

3. FOMENTO DE LA COORDINACIÓN Y DESARROLLO DE LA SINERGIA CON LA AYUDA DE NUEVAS ESTRUCTURAS

3.1. Los fondos

En su Resolución sobre el Libro Blanco en materia de política de transportes, el Parlamento Europeo [27] propone un enfoque coordinado mediante la "creación, en el marco de las perspectivas financieras, de un Fondo europeo de transportes, instrumento financiero con una dotación presupuestaria apropiada y aplicable a todos los Estados de la Unión, a todos los modos de transporte y a todas las problemáticas del sector". Pero, independientemente de esta propuesta, cuya amplitud y contenido exactos están aún por determinar, la necesidad de llevar a cabo una gestión coordinada de todos los fondos públicos y privados que se dedican a la red transeuropea de transporte sigue siendo una prioridad. Y es que los fondos públicos - sean nacionales o comunitarios- no parecen utilizarse de forma óptima. En el marco de la red transeuropea de transportes, estos recursos son a menudo dispersados en una multitud de proyectos, sin que se respete un orden de prioridades entre los mismos. Esta dispersión de recursos tiene a veces un efecto negativo sobre el desarrollo de la red transeuropea de transportes, como demuestran los retrasos registrados en la realización de los proyectos.

[27] Resolución de 12 de febrero de 2003. Ponente D. Juan de Dios Izquierdo Collado. Apartado 82.

La propuesta de la Comisión de aumentar su aportación máxima de financiación en proyectos de la red transeuropea de transportes de 10% a 20% corresponde a su voluntad de concentrar la acción en un número restringido de proyectos prioritarios con fuerte valor añadido transeuropeo. De este modo, se hace hincapié en determinadas infraestructuras; esta financiación pública comunitaria sería además un mensaje enviado a posibles interesados, atrayendo de este modo nuevos recursos a estos proyectos.

3.2. Las estructuras

Por lo que se refiere a la promoción y la coordinación activa de los proyectos transfronterizos de la red transeuropea, es necesario desarrollar la idea de crear una estructura europea que desempeñara los papeles de promotor y catalizador de los proyectos.

3.3. La coordinación a nivel de cada proyecto: constitución de entidades jurídicas de carácter transnacional

Si bien las AEIE (Agrupación europea de interés económico) parecen ser bastante adecuadas para las fases iniciales del proyecto (estudios), resultan mucho menos flexibles durante la fase de realización de las obras, habida cuenta de que los componentes de las AEIE son responsables de forma ilimitada, y no únicamente hasta los límites de su participación. Efectivamente, teniendo en cuenta el número de factores que intervienen en el proceso de creación de un proyecto europeo, así como los recursos financieros y los conocimientos técnicos necesarios, es fundamental garantizar una gestión coordinada de los fondos destinados al proyecto durante su fase de desarrollo, y no sólo durante su fase inicial. Es imperativo, por lo tanto, encontrar un instrumento jurídico que permita una coordinación más eficaz a nivel transnacional.

La aprobación por parte del Consejo, el 8 de octubre 2001, del estatuto de la Sociedad Europea (SE) permite ya aportar una respuesta parcial. Esta aprobación permitirá desde el momento de su aplicación, 2004, una gran simplificación, así como la realización de grandes economías de escala a la hora de establecer sociedades encargadas de gestionar los proyectos transfronterizos. La creación de empresas encargadas de cada gran proyecto de la red transeuropea de transportes transfronterizo podría llevarse a cabo, por lo tanto, en el marco de la Sociedad Europea -siempre dentro del respeto de la normativa comunitaria de competencia-, utilizando para ello, si no la estructura, al menos el espíritu, de la empresa común Galileo.

El establecimiento de una estructura jurídica coherente es un paso fundamental para aumentar las posibilidades de éxito, y especialmente para encontrar la financiación necesaria para los proyectos transfronterizos. En este sentido, la Sociedad Europea dispondrá de grandes ventajas, con una personalidad jurídica única que le permitirá operar en varios Estados de la Unión. Este aspecto había sido ya evocado por Eurotunnel como una ventaja para evitar, más adelante, tener que atenerse, de manera acumulativa, a las obligaciones de derecho británico y francés. En este sentido, la Sociedad Europea gozaría además de una ventaja psicológica: por ejemplo, en caso de ser absorbida una sociedad francesa por una sociedad italiana, la sociedad resultante no sería italiana sino europea.

La Sociedad Europea quedará regulada por una legislación comunitaria directamente aplicable en todos los Estados miembros y, en su defecto, por el derecho de su lugar de registro.

- En este contexto, la instauración de empresas europeas para gestionar cada gran proyecto de la red transeuropea de transportes podría convertirse en una baza nada desdeñable. En particular, con la adopción de una sociedad para la gestión de un proyecto de la red, las empresas establecidas en más de un Estado miembro podrán fusionarse y operar en toda la Unión Europea y, en particular, en los dos países implicados en el proyecto;

- desde el punto de vista financiero, el hecho de constituir una sociedad puede permitir a los diferentes actores participantes tener una visión clara de la situación económica y financiera del proyecto, algo que no sería tan fácil con varias empresas sujetas a legislaciones diferentes;

- la existencia de una sociedad única permitiría igualmente reducir los gastos administrativos y jurídicos. Esto supone un ahorro notable en el marco de un grupo multinacional;

- por lo que se refiere a la elección de la fiscalidad, que es probablemente una de las cuestiones más peliagudas, y que hasta el momento no se ha abordado de forma satisfactoria, entre otras cosas porque su solución requiere la unanimidad de votos en el Consejo, estas empresas deberían tener libertad para elegir el derecho que se les ha de aplicar cuando dispongan de una filial en un determinado país: de este modo la Sociedad Europea podría hacer más atractiva la participación del sector privado en los proyectos [28]; la creación de una Sociedad Europea mediante fusión, por ejemplo, no provocaría la imposición inmediata de plusvalías aún latentes, lo que supone una ventaja en comparación con el derecho común;

[28] Excepto para lo referente a adaptaciones muy específicas a la legislación fiscal existente, el problema del fiscal impositivo sigue abierto para las SE, como para toda empresa con sucursales abiertas en varios países. En un primer momento, lo que está previsto es que se permite a la sociedad que elija su sede fiscal si dispone, en el país donde quiere tributar, al menos una sucursal. El objetivo, más adelante, es el de llegar a una sola sede fiscal consolidada a nivel de la Unión para el impuesto de sociedades.

- las mejoras en la coordinación permitirían la realización de economías de escala y el aumento de la influencia en los mercados financieros a la hora de obtener préstamos. La existencia de una sociedad única podría facilitar, por ejemplo a través de una convocatoria de ofertas competitiva, la firma de un acuerdo global de financiación para el proyecto;

- la existencia de una entidad única podría facilitar la identificación de las funciones, responsabilidades y riesgos que deben asumir los diferentes actores, especialmente los que corresponden al sector público del sector privado. Se trata en primer lugar de garantizar que la determinación de tareas quede, en este tipo de empresa, bien establecida. Su principal tarea sería la de llevar a buen término el proyecto transfronterizo mediante la asociación de fondos públicos [29] y, eventualmente, privados. Con el fin de garantizar que estas empresas funcionen de un modo transparente habrá que instaurar un mecanismo de vigilancia que compruebe que las decisiones tomadas se ajustan a las orientaciones de las autoridades públicas, nacionales o comunitarias. En este sentido la SE permitirá, gracias a la flexibilidad de su régimen, la utilización tanto del sistema monista (Presidente y Consejo de Administración) como del dualista (Consejo ejecutivo y Consejo de Supervisión).

[29] Ref. Øresundkonsortiet.

Hay que recordar igualmente que la Sociedad Europea prevé la posibilidad de asociar a los empleados con el funcionamiento y control de la misma, bien sea mediante la negociación social o mediante la existencia de unas prescripciones mínimas fijadas en el propio Reglamento. Estos aspectos son particularmente importantes en el marco de infraestructuras ferroviarias, ámbito en el que los interlocutores sociales siguen defendiendo, en la mayoría de los Estados miembros, la dimensión pública del empresa.

3.4. Desarrollo de nuevos instrumentos financieros comunitarios

Casi diez años después de la publicación del "Libro Blanco de la Comisión sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo", que proponía la emisión de empréstitos comunitarios para la financiación de las Redes Transeuropeas, la insuficiencia de instrumentos financieros y presupuestarios ha quedado patente a la vista de los retrasos cada vez mayores en la realización de los programas y, especialmente, en la de los proyectos prioritarios. Hay que recordar a este respecto que el Consejo Europeo acordó, en su reunión de diciembre de 1993 en Bruselas, que «se aportará una financiación complementaria, siempre que sea necesario, para garantizar que los proyectos prioritarios no se enfrenten a obstáculos financieros que comprometan su realización. En esta perspectiva, el Consejo Europeo ha invitado al Consejo de Economía y Finanzas a que estudie, en colaboración con la Comisión y el Banco Europeo de Inversiones, las modalidades que permitan movilizar hasta 8.000 millones de ecus adicionales al año en concepto de préstamos en beneficio de los operadores dedicados a la realización de las redes. La posibilidad que así se abre no deberá contrarrestar ni los esfuerzos que están realizando los Estados miembros para reducir la deuda pública ni la estabilidad de los mercados financieros».

La reorientación y reprogramación de los recursos financieros aprobados en el Consejo Europeo de Berlín, la segunda revisión -actualmente en curso- de las orientaciones de la red transeuropea de transportes (incluidos todos los modos), y la definición de una red transeuropea del transporte ferroviario de mercancías abierta a la competencia, son elementos nuevos que dan un nuevo impulso a la política de la red transeuropea de transportes en la Europa ampliada. Se trata de una cuestión que se situará en el punto de mira de la próxima revisión de las previsiones financieras.

En este contexto, es difícil ver cómo podría la Unión sustraerse a un debate sobre el aumento sustancial de los fondos comunitarios destinados a la realización de la red transeuropea de transportes. Esto no prejuzga en modo alguno los trabajos en curso sobre las nuevas perspectivas financieras, pero ilustra la especificidad de la red transeuropea, cuyos límites temporales de realización van mucho más allá de la planificación financiera tradicional. Un futuro aumento de los fondos destinados a la realización de las redes transeuropeas permitiría la creación de grandes ejes que servirían de elementos de conexión entre los diferentes países de la Europa ampliada.

3.5. Garantías de la Unión para los riesgos políticos de la red transeuropea de transportes

Por mucho que no tengan la visibilidad pública de los préstamos, las garantías constituyen un servicio fundamental para la realización de aquéllos, porque ofrecen una cobertura de los riesgos asociados. Hay que subrayar que las normas de vigilancia del déficit público no afectan a las garantías concedidas por los Estados y las regiones. Por ello, las garantías estatales podrían dar la flexibilidad necesaria para hacer frente a las dificultades presupuestarias actuales.

El Título XV del Tratado [30] se refiere a la posibilidad de acción comunitaria en forma de garantías para proyectos de la red transeuropea de transportes. Esta posibilidad, formulada de forma muy clara, sólo se ha utilizado muy raramente en el Reglamento financiero de la red transeuropea de transportes para conceder un respaldo en forma de participación en los costes de las garantías de los préstamos concedidos por instituciones financieras, siempre que:

[30] En el Tratado existen otras referencias relativas a las garantías. El apartado 1 del artículo 103 precisa que "los Estados miembros no asumirán ni responderán de los compromisos... de otro Estado miembro, sin perjuicio de las garantías financieras mutuas para la realización conjunta de proyectos específicos". El Banco Europeo de Inversiones puede también conceder garantías, según el art. 267, aunque raramente lo hace.

- el proyecto sea considerado rentable;

- el proyecto sea ya objeto de una movilización de financiación pública y privada;

- el proyecto sea beneficiario de créditos comunitarios;

- el proyecto esté en parte financiado por ingresos procedentes de la tarificación.

Estas tres condiciones abren la posibilidad del recurso a la concesión de garantías o de préstamos comunitarios [31].

[31] Estas mismas razones llevaron, en 12994, a la creación del Fondo Europeo de Inversiones (FEI). En 2000 la responsabilidad y funciones han sido asumidas, en este ámbito, por el Banco Europeo de Inversiones.

Tratándose de acciones externas existe un fondo de garantía [32] que recibe asignaciones del presupuesto comunitario destinadas a cubrir estas operaciones. Este fondo de garantías del presupuesto comunitario concede también garantías para préstamos del Banco Europeo de Inversiones a países terceros. Tales garantías cubren en este momento los riesgos políticos, por ejemplo la imposibilidad de transferencia de divisas, la expropiación, los conflictos armados, las revueltas civiles y los riesgos comerciales. Sin embargo, el Consejo ha propuesto al Banco Europeo de Inversiones que asuma la cobertura de riesgos comerciales mediante garantías no estatales en un 30% de sus préstamos.

[32] El artículo 3 del Reglamento 2728/94 establece: "El importe del fondo deberá alcanzar un nivel apropiado, denominado en lo sucesivo «importe objetivo». El importe objetivo queda fijado en el 10 % del saldo vivo del principal del conjunto de los compromisos de la Comunidad...". Apartado 1 del artículo 4: "Las transferencias al fondo contempladas en el primer guión del artículo 2, equivaldrán al 14 % del importe del principal de las operaciones hasta que el fondo alcance el importe objetivo".

Partiendo de estas posibilidades a nivel de la Unión, la decisión política de no realización de un proyecto podría ser interpretada como un riesgo político de carácter medioambiental, presupuestario, etc.; esta interpretación podría extenderse a la no realización de proyectos conexos en la red y fundamentales para la economía de un proyecto (riesgo de red) y a la no ejecución de compromisos formales de la Unión (apertura de mercados). La Unión podría conceder garantías a los proyectos de forma conjunta con los Estados miembros que participan en ellos y con el Banco Europeo de Inversiones. La función principal de estas garantías es dejar patentes el interés y la confianza de la Unión en un determinado proyecto. Se trataría de garantías conjuntas, aunque la parte principal de su carga recaería sobre los Estados miembros beneficiarios del proyecto. La participación del BEI daría credibilidad técnica a las garantías, ya que se encargaría de evaluar la vulnerabilidad del proyecto frente a los riesgos cubiertos, especialmente en el caso en que un Estado miembro no respetara sus compromisos en materia de realización de infraestructuras de transporte, o cambiara sus prioridades sin consulta previa de los demás Estados o partes interesadas. A título de ejemplo, cabría preguntarse qué perjuicios económicos podría acarrear al proyecto Lyon-Turín la realización de un nuevo túnel de carreteras en los Alpes (desdoblamiento del túnel de Fréjus, realización del Mercantour). Para cubrir estas garantías podría crearse un fondo de mutualización del riesgo entre los diferentes proyectos de la red transeuropea de transportes. Como todos los sistemas de seguro, se trataría de mutualizar los riesgos de un máximo de proyectos.

Podría establecerse un fondo de reserva, que seguiría las líneas generales que se determinaran con el BEI; éste se alimentaría con las primas pagadas por las empresas participantes y las administraciones públicas interesadas, entre ellas la Unión.

La dotación de esta reserva estaría en función de la probabilidad de que se materialicen unos riesgos limitados. Las aportaciones del presupuesto comunitario en esta reserva correrían a cargo de la línea presupuestaria RTE, sin que sea necesario modificar el actual reglamento, o eventualmente de contribuciones de los fondos estructurales y de cohesión. Las implicaciones concretas de este enfoque deberían ser examinadas en marco de los trabajos sobre las nuevas perspectivas financieras.

CONCLUSIONES

La financiación de la Red Transeuropea de transportes en la Unión Europea ampliada necesitará, en el futuro:

- promover la participación de capitales privados a través de medios innovadores con el fin de superar las condiciones actuales, que impiden la generalización de las Asociaciones entre el sector público y el privado

- garantizar la coherencia y complementariedad de las estructuras que deban gestionar este tipo de proyectos, especialmente a través de métodos e instrumentos de gestión única y de la constitución de entidades nuevas transnacionales del tipo de la "Sociedad Europea"

- revisión, en el marco del debate ya iniciado sobre las futuras perspectivas financieras, del nivel de recursos financieros comunitarios.

PARTE II - HACIA UN SERVICIO EUROPEO DE TELEPEAJE