El presente informe relativo a una misión de supervisión reforzada en Hungría se transmite al Consejo de conformidad con el artículo 11, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1466/97. En virtud de lo previsto en el artículo 11, apartado 5, de dicho Reglamento, las conclusiones provisionales de esta misión se habían transmitido previamente a las autoridades húngaras para que estas pudieran presentar sus observaciones.

Hungría: Procedimiento de desviación significativa

Misión de supervisión reforzada, 26 de septiembre de 2019

Informe

1. Introducción

Hungría ha estado sujeta a procedimientos de desviación significativa desde la primavera de 2018. En junio de 2018, el Consejo concluyó, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 121, apartado 4, del Tratado, que se había producido una desviación significativa observada respecto del objetivo presupuestario a medio plazo en 2017. El Consejo formuló una recomendación en la que instaba a Hungría a tomar las medidas necesarias para corregir la desviación. En diciembre de 2018, el Consejo concluyó que Hungría no había tomado medidas efectivas y emitió una recomendación revisada. Sin embargo, Hungría tampoco tomó medidas efectivas en respuesta a la recomendación revisada.

El incumplimiento del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2018 llevó a la apertura de un nuevo procedimiento de desviación significativa en junio de 2019. El 5 de junio de 2019, la Comisión advirtió a Hungría de que en 2018 había vuelto a desviarse de la trayectoria de ajuste hacia su objetivo presupuestario a medio plazo y propuso al Consejo que iniciara un nuevo procedimiento de desviación significativa. El Consejo instó a Hungría a tomar las medidas necesarias para asegurar que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario neto no superase el 3,3 % en 2019 y el 4,7 % en 2020, lo que corresponde a un ajuste estructural anual del 1,0 % del PIB en 2019 y del 0,75 % del PIB en 2020, año para el cual el esfuerzo quedaba supeditado al cumplimiento de ajuste exigido en 2019.

No hay indicio hasta la fecha de ninguna medida correctora adicional por parte de las autoridades en respuesta a la Recomendación del Consejo para 2019. Según las previsiones de primavera de 2019 de la Comisión, el déficit bajaría del 2,2 % del PIB en 2018 al 1,8 % del PIB en 2019, en consonancia con el objetivo de las autoridades contemplado en el Programa de Convergencia de 2019. Sin embargo, el esfuerzo presupuestario estimado para 2019 apuntaba a un incumplimiento de la Recomendación del Consejo. Los indicadores macroeconómicos publicados para el primer semestre de 2019 indican un entorno macroeconómico mejor de lo previsto en 2019, con un crecimiento del PIB real y nominal superior a las previsiones de las autoridades y de la Comisión. El consumo privado se vio favorecido por un mercado de trabajo fuerte y por una nueva reducción de las cotizaciones patronales a la seguridad social. Esto dio lugar a unos datos presupuestarios favorables para 2019, según los cuales era posible un déficit presupuestario del 1,8 % del PIB, es decir, acorde con el objetivo de las autoridades. Sin embargo, para 2019 no se adoptaron medidas adicionales en respuesta a la Recomendación del Consejo.

El presupuesto de 2020, adoptado el 12 de julio de 2019, revisó a la baja el objetivo de déficit presupuestario, al 1 % del PIB frente al 1,5 % de los planes anteriores. En la evaluación de primavera no pudo tenerse en cuenta el presupuesto por haberse adoptado después de la fecha de adopción de las recomendaciones del Consejo. El objetivo de déficit para 2020 fijado en el presupuesto es del 1 % del PIB, 0,5 puntos porcentuales por debajo del objetivo del 1,5 % del PIB contemplado en el Programa de Convergencia de 2019, publicado a finales de abril. Este objetivo de déficit más bajo se consigue sobre todo gracias a unos ingresos fiscales superiores a los anteriormente previstos y a un menor gasto debido principalmente a un recorte de la inversión. Al mismo tiempo, el presupuesto de 2020 incluye las medidas expansionistas incluidas en el «Plan de acción de protección económica» que el Gobierno adoptó el 30 de mayo de 2019.

La misión de supervisión reforzada de la Comisión se efectuó el 26 de septiembre de 2019. La misión se realizó sobre la base del artículo 11, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1466/97. El personal de la Comisión se reunió con el secretario de Estado de Hacienda Pública del Ministerio de Hacienda, Peter Beno Banai, el director ejecutivo responsable de ciencias económicas y asuntos prioritarios del Magyar Nemzeti Bank, Daniel Palotai, y el presidente del Consejo Presupuestario, Arpad Kovacs. Se trataba de recabar información detallada sobre la evolución presupuestaria en 2019, el presupuesto de 2020 adoptado por las autoridades en julio de 2019 y las medidas fiscales previstas por las autoridades, de advertir de los riesgos fiscales relacionados con la ralentización prevista del crecimiento económico y de animar a cumplir la recomendación relativa al PDS. El presente informe se basa en la información obtenida hasta la misión y durante la misma.

2. Conclusiones de la misión

La delegación de la Comisión señala que la economía atraviesa un buen momento dada la mejora de la situación presupuestaria global (tanto el déficit de las administraciones públicas como la reducción de la deuda). La misión reconoce los buenos resultados macroeconómicos de Hungría en 2018 y el primer semestre de 2019. Si a ello se añade el nuevo y ambicioso objetivo presupuestario para 2020, esta evolución apunta a una mejora en comparación con los últimos años. Sin embargo, mirando al futuro, es de prever que los factores tanto externos como cíclicos que vienen favoreciendo el crecimiento en los últimos años vayan atenuándose poco a poco como consecuencia de la ralentización de una serie de grandes economías occidentales y en sectores cada vez más importantes para la economía húngara. Las autoridades húngaras coinciden en que, en un contexto de desaceleración del crecimiento de la UE, será difícil para Hungría mantener los índices de crecimiento observados en los últimos años, y reconocen que la principal preocupación del Gobierno húngaro, más que la política presupuestaria, es el crecimiento futuro. Por último, la misión recordó la Recomendación del Consejo a Hungría y la necesidad de aprovechar la oportunidad que ofrece la actual tendencia positiva para afianzar su posición presupuestaria y reducir más aún la deuda de las administraciones públicas.

Pese a unos datos macroeconómicos y presupuestarios mejores de lo esperado, las autoridades confirmaron que no tenían previsto revisar su objetivo de déficit para 2019 ni reducir más la deuda pública. En 2019, las autoridades se proponen mantener su objetivo inicial de un déficit de las administraciones públicas del 1,8 % del PIB, que establece el presupuesto de 2019 aprobado en julio de 2018 y confirmado en el Programa de Convergencia de 2019. En comparación con el presupuesto de 2019 aprobado inicialmente, hay importantes ingresos adicionales. Sin embargo, se prevé que todos queden absorbidos por un gasto más elevado y, en particular, por la corrección financiera recientemente acordada con la Comisión en relación con el uso fraudulento de fondos de la UE. La corrección de 2019 corresponde a proyectos ejecutados en el período comprendido entre 2017 y 2019 y se espera que suponga un deterioro del equilibrio presupuestario de un 0,3 % del PIB. El resto de la corrección financiera, a saber, aproximadamente el 0,3 % del PIB, disminuirá en los próximos años. Asimismo, se espera que la aceptación del «programa demográfico» supere las previsiones dado un mayor número de solicitudes y un valor medio más alto de los préstamos prenatales solicitados. A este respecto, las autoridades también han aumentado la estimación para el año siguiente.

Pese a reconocer repetidas desviaciones del gasto a finales de año, las autoridades señalan que el año pasado fueron menores por haberse atendido a la Recomendación relativa al procedimiento de desviación significativa. En los tres últimos años (2016-2018), las autoridades han basado sistemáticamente su presupuesto en previsiones presupuestarias prudentes y utilizado el margen presupuestario acumulado a lo largo del ejercicio para los gastos no presupuestados de final de año. Las autoridades húngaras señalan que estos gastos de final de año son puntuales y se destinaron a la inversión y que, a finales de 2018, el Gobierno decidió no utilizar todo el margen disponible, en consonancia con la Recomendación sobre el procedimiento de desviación significativa. De no haberse producido este gasto, la situación presupuestaria podría haber sido aún mejor.

El objetivo de déficit para 2020 es más ambicioso de lo previsto y aprovecha los tiempos de bonanza para acelerar la consolidación fiscal recomendada por el Consejo. El presupuesto de 2020 revisó el objetivo de déficit para situarlo en el 1 % del PIB, más ambicioso que el objetivo del 1,5 % del PIB recogido en el Programa de Convergencia de 2019. Como principales factores para garantizar la consecución del objetivo presupuestario más ambicioso de 2020, las autoridades hacen hincapié en un escenario macroeconómico mejor de lo esperado, en una serie de medidas pendientes de definición y destinadas a aumentar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, y en la contención del gasto. Al mismo tiempo, las autoridades mantienen de 2023 como el año en el que aspiran a alcanzar un presupuesto equilibrado en términos nominales. Así pues, el objetivo de déficit revisado para 2020 implica una trayectoria más rápida hacia su consecución. En concreto, las autoridades prevén un déficit del 0,7 %, el 0,4 % y el 0,0 % del PIB en 2021, 2022 y 2023 respectivamente. En el Programa de Convergencia de 2019, la trayectoria de déficit prevista para esos años era de un 1,2 %, un 0,5 % y un 0,0 % del PIB. En general, y según cálculos del Ministerio de Hacienda, los nuevos objetivos principales suponen en 2020 una mejora que en términos estructurales va más allá del esfuerzo recomendado por el Consejo y que ya en 2021 superaría el objetivo presupuestario a medio plazo de un déficit estructural del 1,0 % del PIB .

Las autoridades prevén para 2019 unos ingresos muy superiores a los presupuestados, con un efecto de base positivo en 2020. La previsión de ingresos en 2020 solo en parte se apoya en medidas discrecionales en materia de ingresos o gasto, y la única nueva medida especificada es un aumento de los impuestos especiales. Si bien las autoridades no han revisado el escenario macroeconómico, este ya tiene en cuenta el incremento previsto de los ingresos en 2019, que tendrá un importante efecto de base positivo en 2020. Sin embargo, aún no se sabe a ciencia cierta si se introducirán nuevas medidas y, en tal caso, cuándo.

Las autoridades están trabajando en nuevas medidas para aumentar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y combatir la economía sumergida, aunque sin calendario claro para su adopción. Las nuevas medidas aprovecharán el éxito de actuaciones similares en los últimos años. Las autoridades subrayan la impresionante reducción del déficit de recaudación del IVA, que se calcula ha bajado del 21 % en 2013 al 9 % en 2018, muy por debajo de la media de la UE, que es del 10 % (fuente: Comisión Europea). En particular, se estima que la introducción en grandes empresas de la facturación online en julio de 2018 ha contribuido a reducir el déficit recaudatorio, y se espera que la medida tenga un cierto efecto de arrastre en 2019. Para las pequeñas y medianas empresas, en 2013 las autoridades introdujeron dos regímenes fiscales simplificados (Kata y Kiva), destinados a luchar contra la economía sumergida y que hasta ahora han dado buenos resultados en cuanto a recaudación de ingresos. Actualmente, las autoridades trabajan en dos frentes: i) nuevas medidas de lucha contra la economía sumergida como, por ejemplo, incentivos a la utilización de medios electrónicos de pago, y ii) simplificación de las obligaciones fiscales administrativas para las empresas, con la que, por ejemplo, se estima que se reducirá a 100 el número de horas dedicadas por las empresas a obligaciones de información fiscal respecto de las 277 actuales (Fuente: Paying taxes 2019, PWC) e introducción provisional del sistema de IVA precumplimentado en 2021. Las autoridades aún no podían dar detalles de las nuevas medidas, aunque según el calendario, a su juicio, en otoño de 2019 podría empezar a modificarse el proyecto de ley tributaria, lo que haría que las medidas entraran en vigor en el segundo semestre de 2020.

Se espera que la consolidación fiscal en 2020 se alcance principalmente gracias a la evolución contenida prevista de las partidas de gastos. El presupuesto de 2020 fija límites para el gasto, y los principales recortes corresponden a la inversión pública, sobre todo en el sector de la construcción (edificios), en plena fase de expansión. No se espera que el recorte de los proyectos financiados por el Estado tenga un impacto negativo en el crecimiento económico, dadas las limitaciones de capacidad observadas por el lado de la oferta de la economía y la inversión privada que se espera atraer. Como ejemplo de proyecto recortado, las autoridades citan el Programa de la Ciudad Moderna, cuyo gasto será inferior al previsto en 2020 (85 millones HUF en lugar de los 135 millones HUF estimados inicialmente). Al mismo tiempo, se espera que otras partidas de gastos sean más dinámicas, debido, por ejemplo, a una mayor aceptación del «programa demográfico» y a la ampliación del programa de vivienda.