Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema "Balance de las experiencias obtenidas por el CESE en materia de evaluación del impacto económico, social y de empleo de las reformas estructurales llevadas a cabo en la Unión"

(2004/C 32/23)

El 27 de marzo de 2003, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Parlamento Europeo decidió solicitar al Comité Económico y Social Europeo un dictamen sobre el tema mencionado.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y de Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de octubre de 2003 (ponente: Sr. Vever).

En su 403o Pleno de los días 29 y 30 de octubre de 2003 (sesión del 30 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 74 votos a favor, 27 votos en contra y 26 abstenciones el presente Dictamen.

El Comité Económico y Social Europeo recibió el 27 de marzo de 2003 una consulta del Parlamento Europeo para realizar una evaluación del impacto económico, social y de empleo de las reformas estructurales emprendidas en la Unión Europea. El Comité ha invitado a sus homólogos y corresponsales socioprofesionales de los distintos países de la Unión Europea a colaborar en esta evaluación. En este sentido cabe destacar que el Comité -con vistas al presente dictamen y otro solicitado por la Comisión sobre la estrategia de Lisboa- ha organizado una conferencia en Bruselas los días 8 a 10 de octubre de 2003 ("La contribución de la sociedad civil organizada al proceso de Lisboa: por una Unión más participativa"). De estas reflexiones el CESE ha extraído las observaciones que se presentan a continuación.

1. Resumen

1.1. El Comité reitera su respaldo a las reformas estructurales emprendidas en los países de la Unión, en particular en respuesta al mandato de Lisboa, para reforzar la competitividad de Europa y garantizar la sostenibilidad de su modelo de desarrollo económico y social. Recuerda también que constituye un enorme desafío: no se trata sólo de actuar mejor que antes, sino, sobre todo, de actuar mejor que en otras partes. Además, el Comité se siente inquieto ante la creciente distancia entre los objetivos asignados a estas reformas, los retrasos en la realización de muchas de ellas y el deterioro persistente del crecimiento y del empleo en Europa. Si no se consigue una recuperación, existe el riesgo de que esta estrategia de reformas degenere en una "burbuja" rebosante de objetivos, de conceptos y de Estados participantes, pero con otras tantas carencias de corresponsabilidad, de aplicación práctica y de impacto.

1.2. El Comité subraya, en primer lugar, la necesidad de reforzar la credibilidad del mandato de Lisboa entre los europeos y de acabar con los temores respecto a su significado real y su coste social: debemos precisar con mayor claridad que es legítima nuestra ambición común de ser los primeros beneficiarios del primer mercado del mundo y que las reformas previstas condicionan el porvenir de nuestra forma de desarrollo en una economía abierta.

1.3. El Comité siente una gran inquietud ante la ausencia actual de una auténtica perspectiva de crecimiento para los europeos, lo cual complica notablemente la ejecución de las reformas, puesto que produce inquietud y confiere fragilidad a la cohesión social. Por ello, apoya la necesidad de una iniciativa europea de crecimiento, objeto de diversas propuestas convergentes (véanse en este sentido la Presidencia italiana del Consejo, la Comisión, el informe Sapir, la declaración franco-alemana) y recientemente respaldada por el Consejo Europeo celebrado los días 16 y 17 de octubre de 2003. En consecuencia, el Comité recomienda que se promuevan -en especial mediante préstamos y asociaciones entre el sector público y el privado a escala europea- las inversiones transnacionales en investigación e infraestructuras que condicionan nuestro porvenir, sin por ello abandonar las disciplinas que el pacto de estabilidad impone a los presupuestos nacionales.

1.4. El Comité lamenta particularmente la ausencia de una política económica común que corresponda a la creación del euro: sería conveniente remediar sin demora esta situación y para ello debe lograrse también la aproximación y la simplificación de las disposiciones fiscales a escala europea. La integración de las directrices para el empleo en las orientaciones generales de política económica en el marco de una política económica más eficaz supondría también un paso acertado hacia una mejor gobernanza económica y social en la Unión.

1.5. El Comité constata que el mercado único aún dista de ser una realidad pese a que sigue creciendo: sería conveniente reforzar su identidad, su cohesión y su seguridad, especialmente mediante inspecciones comunitarias transnacionales, una gestión común de las aduanas exteriores, un estatuto europeo abierto a las PYME e incluso la creación, en aquellos ámbitos en que esté justificada, de servicios de interés general a escala europea. Siguen siendo necesarias nuevas iniciativas para garantizar una mayor calidad y una verdadera simplificación de la reglamentación en Europa (aumento de los análisis de impacto, a los que el Comité está dispuesto a contribuir, más autorregulaciones socioprofesionales).

1.6. El Comité se muestra asimismo preocupado por los retrasos de la Unión en el ámbito de la investigación, pese a que el objetivo de competitividad de Lisboa se basa en las ventajas de una economía del conocimiento. Convendría especialmente revisar la dotación presupuestaria del programa marco de investigación para que pueda alcanzar un umbral de eficacia real y, al propio tiempo, centrarlo más en programas tecnológicos verdaderamente europeos. Una mayor convergencia de las políticas de defensa en el marco de la política exterior y de seguridad común, incluida una apertura recíproca más efectiva de los mercados públicos correspondientes, contribuiría en gran medida a apoyar la innovación tecnológica europea.

1.7. El Comité, al tiempo que subraya la interacción de las diversas reformas estructurales, señala las grandes diferencias en su grado de aplicación de un país a otro y en los diversos ámbitos: apertura de los mercados, acceso a la financiación, equilibrio en el gasto público, estimulación de la innovación, adaptación del mercado de trabajo, modernización de la protección social, reforzamiento de la educación y la formación, simplificación de la reglamentación y consolidación del desarrollo sostenible. El Comité constata igualmente que, en general, las reformas han avanzado más en aquellos Estados que han respetado las disciplinas del pacto de estabilidad. Subraya la necesidad de una información más precisa sobre las distintas situaciones nacionales y propone incorporar al sitio Europa una base de datos en la que se destaquen las mejores prácticas en relación con las reformas de la estrategia de Lisboa.

1.8. El Comité insiste en el papel esencial que los representantes de la sociedad civil organizada deben desempeñar para garantizar el éxito de las reformas, y lamenta que esta evidencia, explícitamente mencionada en el mandato de Lisboa, aún no tenga la debida relevancia en todos los Estados miembros. La preparación de las cumbres de primavera debería ser objeto de debates nacionales sistemáticos con los agentes económicos, los interlocutores sociales y demás representantes de la sociedad civil. Sus iniciativas deberían recibir un mayor aliento y deberían quedar reflejadas en los informes anuales de los Estados y de la Comisión, así como en la base de datos que recomienda el Comité para las mejores prácticas en la aplicación de las reformas de Lisboa. El Comité, por su parte, desea contribuir directamente a esta información mejorada.

1.9. El Comité concluye refiriéndose a la necesidad de garantizar que las reformas estructurales cuenten, por una parte, con el respaldo de una reactivación del crecimiento económico, a través de la realización del mercado único y el desarrollo de las inversiones transeuropeas y, por otra parte, que haya un mejor debate de las reformas estructurales, que se entiendan y distribuyan mejor entre todos aquellos que han de compartir las responsabilidades derivadas: no sólo deben dictarlas desde arriba los dirigentes políticos, sino que también deben recogerlas abajo, en el terreno, los agentes económicos y sociales. El Comité está convencido de que esta mejor sinergia entre quienes toman las decisiones políticas y los representantes de la sociedad civil marcará el éxito o el fracaso de las reformas estructurales que se han emprendido en la Unión.

2. Los procesos de reformas estructurales emprendidos en la UE

2.1. Los distintos procesos de reformas estructurales

2.1.1. La vida económica y social da lugar constantemente a adaptaciones y reformas. Bajo la presión de la evolución de la sociedad, de los intercambios comerciales y culturales, de las transformaciones tecnológicas, de la construcción europea y de la globalización económica, estas reformas se han multiplicado en el período más reciente. Así, en la última década se han acometido en la UE numerosos procesos de reformas estructurales económicas, sociales y de empleo con vistas a restablecer su competitividad, reforzar su crecimiento económico, recuperar el empleo y garantizar la sostenibilidad de su desarrollo y de su medio ambiente. Algunas de estas reformas (como continuar con la apertura del mercado único, la implantación del euro, etc.) se han emprendido fundamentalmente en el ámbito europeo y su motor han sido las instituciones europeas. En cambio, otras reformas han sido iniciadas por un Estado en su ámbito estrictamente nacional, basándose en orientaciones políticas propias, por iniciativa de los poderes públicos (como la liberalización económica en el Reino Unido) o en el marco de una sólida concertación con los interlocutores sociales (como el proceso económico y social contractual de Wassenaar llevado a cabo en los Países Bajos). A lo largo de los últimos años las reformas estructurales se han multiplicado en todos los Estados miembros como resultado de unas orientaciones establecidas por los Quince y aplicadas en cada Estado. Aunque se inscriben en el marco de unos objetivos compartidos, con un mismo sistema que incluye evaluaciones periódicas y comparativas, estas reformas dejan a los Estados miembros una gran libertad de iniciativa y de aplicación, según las diversas situaciones y contextos nacionales. De esta forma se han desarrollado múltiples interacciones alrededor de estas reformas, entre los diversos niveles de competencias y entre los Estados miembros.

2.1.2. En el ámbito europeo, un proceso central de reforma económica, junto con el Tratado de Maastricht de 1993 y la llegada de la moneda única, ha sido el dispositivo del pacto de estabilidad, acompañado por la aprobación anual de las orientaciones generales de política económica. Los Quince aprobaron asimismo -en Cardiff, en junio de 1988- activar las reformas estructurales de adaptación a la apertura de los mercados de bienes, servicios y capitales.

2.1.3. En relación con el empleo, el Tratado de Amsterdam de 1997, al tiempo que precisaba que el pacto de estabilidad incluía también un objetivo de crecimiento -de ahí la denominación oficial de "Pacto de Estabilidad y Crecimiento"-, completó la adopción de las orientaciones generales económicas con la elaboración de unas directrices para el empleo que posteriormente, en noviembre de 1997, quedaron precisadas por el proceso de Luxemburgo. La cumbre de Colonia también estableció, en junio de 1999, recomendaciones en el marco de un pacto europeo para el empleo.

2.1.4. Más tarde se emprendió la gran síntesis de los diferentes procesos de reformas estructurales mediante la estrategia de Lisboa acordada por los Quince en marzo de 2000. Al tiempo que se marca el ambicioso objetivo de situarse en primera línea de la competitividad mundial en 2010 y se apoya en los nuevos valores de la economía del conocimiento, esta estrategia organiza el relanzamiento del mercado único (particularmente para los servicios financieros, la propiedad intelectual, la apertura del mercado de la energía y las infraestructuras) y una serie de reformas económicas, sociales y administrativas en los Estados miembros (en especial para la formación, la investigación, el mercado de trabajo, la protección social y la simplificación administrativa). La propia estrategia de Lisboa se sitúa, quince años después, en la prolongación lógica del programa de 1992 que la Comisión "Delors I" puso en marcha en 1985, con vistas a lograr en esa fecha el mercado único europeo, y del Libro Blanco "Crecimiento, Competitividad y Empleo" que la Comisión "Delors II" presentó en 1993, para intensificar el impacto del programa para el mercado único.

2.1.5. Los Quince completaron este dispositivo de reformas en Gotemburgo en junio de 2001, al decidir un enfoque global que tuviera presentes las exigencias de un desarrollo sostenible en el conjunto de las políticas de la UE.

2.1.6. Por último, la Comisión puso en marcha en 2003 un ciclo integrado, decidido por el Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002, para mejorar la interacción de estos distintos procesos de reformas económicas, sociales y de empleo, con un cometido esencial confirmado para la cumbre de primavera, pero también para las otras cumbres europeas trimestrales y para las distintas formaciones del Consejo a lo largo del año, con un plazo ampliado a tres años para el ajuste de estas reformas.

2.2. Los objetivos de las reformas estructurales

2.2.1. El principal objetivo marcado para las reformas es reforzar la competitividad económica de una Europa decididamente abierta al mundo, consolidando al mismo tiempo y adaptando su modelo social, asentado en el diálogo y en la base de unos derechos sociales fundamentales. Sin duda es la sostenibilidad del desarrollo económico y social europeo, en un mundo en rápido cambio, lo que impone estas reformas estructurales que condicionan el porvenir.

2.2.2. Europa, como centro económico, se enfrenta hoy a la competencia tanto de nuestros grandes socios industriales, de alto nivel tecnológico (en particular Estados Unidos y Japón), como de las nuevas economías emergentes con bajos costes de producción. Los principales cambios estructurales que afectan a la competitividad de la economía europea, por tanto, están ligados:

2.2.2.1. a la aceleración de las transformaciones tecnológicas, de difusión global y unida a una mayor obsolescencia de los productos y técnicas, una competencia intensificada e incrementada a escala mundial e importantes traslados de empresas a países con costes más bajos, muchos de los cuales, por otra parte, progresan constantemente en educación, formación y cualificación profesional y tecnológica;

2.2.2.2. a las negociaciones comerciales de la OMC, que están llamadas a continuar pese al reciente fracaso de la Conferencia Ministerial de Cancún en septiembre de 2003, para la ejecución progresiva del programa de Doha, que incluye un amplio programa de apoyo al desarrollo internacional y de apertura económica a escala mundial y afecta tanto a los productos industriales como a los servicios y a la agricultura, con nuevas reglas para enmarcarlos en los ámbitos de la competencia, la propiedad intelectual, la salud pública y el medio ambiente;

2.2.2.3. a la evolución de conductas sociales, relativas particularmente al empleo y al mercado de trabajo, en busca, durante el período más reciente, de la reducción del tiempo anual de trabajo, con una gestión a menudo más flexible e individualizada;

2.2.2.4. al envejecimiento demográfico, que afecta a todos los países europeos y que plantea una serie de cuestiones sobre una mejor gestión de los distintos grupos de edad en el mercado de trabajo y sobre la financiación de la protección social.

2.2.3. Un objetivo importante de las reformas es reforzar la cohesión de la UE alrededor de su mercado único, objetivo que adquiere aún mayor importancia con la ampliación de la UE a veinticinco miembros en 2004.

2.2.4. Se trata también de acompañar la implantación del euro con una política económica convergente de los Estados miembros, conforme a los criterios del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

2.2.5. Mencionaremos por último la necesidad de garantizar la sostenibilidad del desarrollo económico y social en Europa, tanto en lo relativo al equilibrio de las finanzas públicas como a la viabilidad del empleo (competitividad, formación, movilidad), la solvencia de la protección social (en especial las pensiones y la salud), el refuerzo de la cohesión social y la protección del medio ambiente.

2.3. La percepción de las reformas en la opinión pública

2.3.1. En relación con estos diversos objetivos han ido surgiendo ciertos interrogantes sobre el sentido, la eficacia e incluso la viabilidad misma de las reformas, tras la marcada ralentización del crecimiento económico, las perturbaciones financieras y bursátiles de los dos últimos años y el aumento del desempleo. En particular, el ambicioso objetivo establecido en Lisboa -convertir a Europa en 2010 en la economía más competitiva del mundo- resulta para muchos excesivamente optimista. Este objetivo nació en marzo de 2000, en un momento en que el crecimiento europeo, empujado por la emergencia de la "nueva economía", parecía salir al fin de una crisis de decaimiento que había durado un cuarto de siglo -algunos confiaban en que para un período igualmente largo- con altas tasas anuales de crecimiento que, en el caso de Irlanda, superaron incluso las dos cifras. Pero esta situación coyuntural se invirtió rápidamente al estallar la "burbuja" tecnológica y bursátil y al incrementarse las tensiones internacionales. Por otra parte, el objetivo de competitividad máxima establecido en Lisboa también puede despertar temores, porque la opinión pública puede preguntarse cuál será el precio que habrá que pagar para conseguirlo, dada la competencia de los países en desarrollo, donde los costes salariales y la protección social con incomparablemente inferiores. Además, las economías más emergentes de estos países, como China, añaden a estas características una productividad, una industrialización, inversiones y tecnologías de primera línea. No deben subestimarse estas dudas que incluso, si se dejan sin respuesta, podrían contribuir de forma muy directa a poner en peligro el éxito de los procesos emprendidos.

2.3.2. Por su parte, el Comité mantiene la confianza en los objetivos fijados para las reformas, incluido el de competitividad mundial marcado en Lisboa, siempre que se interpreten debidamente. El Comité ve esencialmente en el objetivo de Lisboa la voluntad política, claramente manifestada por los Quince, de dotarse de los medios para garantizar el crecimiento, el empleo y la sostenibilidad de su modelo de desarrollo económico y social mediante unas reformas que garanticen su compatibilidad con las crecientes limitaciones de una economía abierta a la competencia internacional, apoyándose en sus puntos más fuertes, reales o potenciales, especialmente la educación y la formación, el espíritu y la capacidad de innovación y la puesta en común de sus principales recursos. En particular resulta perfectamente legítima y realizable para Europa, sus empresas y sus ciudadanos la ambición de ser los primeros beneficiarios del primer mercado del mundo, con quinientos millones de productores y consumidores con un poder adquisitivo diverso, pero global y comparativamente elevado, una vez plenamente realizado y mejorado su gran mercado unificado y ampliado. Tal constatación no puede sino confirmar la credibilidad del objetivo de Lisboa, aun cuando las exigencias para alcanzarlo supongan numerosos retos de todo tipo.

2.3.3. El Comité no subestima la determinación y la constancia precisas hoy para garantizar la ejecución efectiva de estas reformas. Ya se han conseguido progresos notables, pero aún quedan por delante los mayores esfuerzos para alcanzar los objetivos marcados. Ello implica, particularmente, mejorar los métodos para llevarlas a la práctica.

3. Observaciones del Comité sobre los métodos de las reformas estructurales

3.1. Principales avances en los métodos de las reformas

3.1.1. La estrategia de Lisboa permitió, en primer lugar, que los Quince contaran con una guía de la que hasta entonces habían carecido. Enunciando una serie de objetivos y plazos para la ejecución de las reformas de aquí a 2010, establece un calendario plurianual operativo para aunar fuerzas y construir juntos un sitio Europa atractivo, abierto y competitivo. La revisión anual de la situación de esta estrategia, en la cumbre de primavera, permite hacer balance, establecer comparaciones y actualizar las prioridades en consecuencia.

3.1.2. El método abierto de coordinación, elegido para llevar a cabo las reformas en los distintos Estados miembros, da lugar a una nueva lectura del concepto de subsidiariedad, que ya no es pretexto para la compartimentación de las competencias europeas y las nacionales. El buen uso de la subsidiariedad, por el contrario, debe servir para establecer conexiones y puentes útiles entre los ámbitos europeo y nacional -y regional o local, en su caso-, y justificar asimismo una evaluación mutua entre iguales de las políticas de cada país, fomentando la difusión entre ellas de las mejores prácticas.

3.1.3. Por otra parte, los poderes públicos, sean europeos, nacionales o incluso regionales, no son los únicos afectados por las reformas: el sector privado, los interlocutores sociales y el conjunto de la sociedad civil organizada también deben actuar como motor, según indica muy explícitamente el mandato de Lisboa. Debe mencionarse especialmente que la UNICE y la CES han tenido un papel activo en la preparación de las cumbres de primavera, presentando sus contribuciones antes de cada cumbre y también participando, junto con la Comisión, en cumbres preparatorias de los interlocutores sociales por invitación de la Presidencia del Consejo. Con el acuerdo al que recientemente llegaron respecto a un programa plurianual para la organización de su diálogo social, la UNICE, el CEEP, la UEAPME y la CES han afirmado su voluntad de desempeñar hasta sus últimas consecuencias un papel autónomo y contractual en la definición y ejecución de las reformas estructurales en el ámbito europeo. Ello ilustra el aumento de poder de la dimensión "horizontal" del concepto de subsidiariedad (con un reparto de las responsabilidades entre poderes públicos, asociaciones de la sociedad civil y sector privado) además de su dimensión "vertical" tradicional (Europa, Estados, regiones).

3.1.4. También diversas organizaciones profesionales nacionales han tomado la iniciativa de presentar directamente en la cumbre de primavera su propia evaluación crítica y argumentada sobre la situación de las reformas, incluidas sus iniciativas autónomas o contractuales a modo de contribución. Son testimonio de ello los informes nacionales detallados de las federaciones miembros de la UNICE, referidos a cada uno de los quince Estados miembros de la UE -a los que se han unido Noruega y Turquía-, elaborados para la última cumbre de primavera celebrada en Bruselas en marzo de 2003(1).

3.1.5. Las interacciones entre los procesos de orientaciones económicas, de directrices de empleo, de realización del mercado interior y de reformas estructurales son igualmente claras y se han puesto de manifiesto desde principios de 2003, después de que la Comisión presentara simultáneamente sus informes anuales relativos a estos diversos ámbitos en el marco de un informe global de aplicación.

3.2. Principales puntos débiles de los métodos de las reformas

3.2.1. La coordinación entre los distintos procesos económicos, sociales y medioambientales iniciada por la Comisión en 2003 continúa en estado embrionario porque sigue siendo excesivamente formal y carece de un impacto decisivo sobre las decisiones políticas nacionales. Aún no se ha visto acompañada de una cooperación suficientemente permanente de las distintas formaciones del Consejo y de los Estados, para lo cual, con toda probabilidad, se necesitará un período de rodaje de los procedimientos y las conductas, particularmente durante el primer ciclo trienal de esta coordinación (2003-2006).

3.2.2. Resulta particularmente lamentable la falta de información concreta de los Estados sobre la situación real de las reformas nacionales en las cumbres de primavera. Parece, hasta la fecha, que han favorecido los Estados han favorecido nuevos debates sobre los objetivos ya fijados en Lisboa, a riesgo de añadir nuevas prescripciones, aunque sin justificarlas claramente, en lugar de contribuir a una evaluación comparativa de las reformas nacionales que la Comisión se esfuerza por describir con precisión, a falta de esa colaboración de los Estados.

3.2.3. Esta falta de información va muchas veces unida a retrasos en la aplicación y a faltas de disciplina. En este sentido cabe citar las crecientes dificultades de muchos Estados a la hora de aceptar las exigencias del pacto de estabilidad respecto al equilibrio de las finanzas públicas, los defectos persistentes en la transposición de las directivas y la cifra en aumento de infracciones de la reglamentación del mercado único.

3.2.4. También debe subrayarse la preocupante insuficiencia, en varios Estados miembros, de asociaciones de interlocutores sociales y de la sociedad civil, tanto en la definición y aplicación de las reformas como en la elaboración de informes de situación. Por otra parte, esta circunstancia es, en buen medida, la razón de que las federaciones miembros de la UNICE hayan presentado en la última cumbre de primavera sus propios informes nacionales.

4. Observaciones del Comité sobre los resultados de las reformas estructurales

4.1. Las reformas estructurales emprendidas en la UE, particularmente a través de la estrategia de Lisboa, han afectado principalmente a los campos siguientes, que deben reforzarse mutuamente:

- continuar con la apertura de los mercados,

- mejorar el acceso a la financiación,

- equilibrar el gasto público sin aumentar la presión fiscal,

- estimular la innovación,

- adaptar el mercado de trabajo,

- modernizar la protección social,

- reforzar la educación y la formación,

- simplificar el exceso de reglamentación,

- consolidar el desarrollo sostenible.

4.2. En cuanto a la apertura de los mercados, los avances más significativos afectan al sector de las telecomunicaciones y, en menor medida y con ciertos retrasos, a los de la energía (gas, electricidad), en los que los precios aún resultan con frecuencia muy elevados. El sector postal, que en muchos casos depende del sector público, sigue estando muy compartimentado, pese a unas primeras aperturas limitadas. Sigue habiendo retrasos en la interconexión, el equipamiento y la modernización de las infraestructuras de transportes, en especial en relación con los informes demasiado frecuentes sobre la realización efectiva de los proyectos de redes transeuropeas.

4.3. En cuanto al acceso a la financiación, la implantación del euro ha permitido, en buena parte, los avances pasados y presentes en la integración del mercado financiero europeo. También se han tomando distintas medidas en varios países para facilitar el acceso a la financiación de las empresas de nueva creación y las PYME. Pero el acceso al capital de riesgo sigue siendo muy insuficiente en Europa, sobre todo en comparación con Estados Unidos, lo cual afecta a la vitalidad de las PYME y de las empresas innovadoras en el mercado europeo. Por otra parte, la unificación del mercado financiero europeo sigue dependiendo en exceso de unas reglamentaciones que han acumulado retrasos, cuando podrían haberse alentado más las iniciativas de autorregulación profesional.

4.4. En cuanto al déficit público, puede comprobarse que la situación varía mucho de un país a otro: los informes de la Comisión y del Consejo han subrayado claramente que, aunque algunos Estados miembros pueden felicitarse por haber logrado un saldo positivo en sus finanzas públicas (Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo, Suecia), otros han visto cómo su déficit aumentaba peligrosamente (Alemania, Francia, Italia y hasta hace poco Portugal) y alcanzaban o superaban los límites fijados por el pacto de estabilidad. Estos países que hoy tienen grandes déficits son también los que presentan, comparativamente, los mayores retrasos en la aplicación de las reformas estructurales. Los países con unas finanzas públicas más equilibradas en general han abordado mejor las reformas estructurales, aunque algunos, sobre todo del norte de Europa, sufren también una elevada presión fiscal.

4.5. En cuanto a la estimulación de la innovación, la generalización del uso de Internet y el amplio acceso de las empresas a las nuevas tecnologías han permitido mejorar considerablemente la calidad de los productos y servicios, con notables ganancias de productividad. Esta evolución frecuentemente va acompañada del recurso a divisiones internacionales del trabajo, teniendo en cuenta las ventajas comparativas, incluidas las salariales, con un incremento de las subcontrataciones y los traslados de la fabricación de productos (textiles, electrónica, juguetes, etc.), incluso de la prestación de servicios (contabilidad de empresas), hacia economías exteriores emergentes. En cambio, el gasto en investigación, aunque es significativo en muchos países (Finlandia, Suecia, Francia), en varios sigue siendo insuficiente y continúa lejos del objetivo del 3 % del PIB fijado por la estrategia de Lisboa. Además, existe un gran desfase entre ellos y respecto al programa marco de I+D europeo. Por último, la falta de una aproximación verdadera de los medios económicos y tecnológicos de defensa en la política exterior y de seguridad afecta gravemente a la situación de Europa en este ámbito y en sus aspectos derivados (nuevos materiales, electrónica, etc.). En cuanto a la concesión de patentes, ciertos países presentan un buen nivel nacional (Finlandia, Suecia), pero la media europea sigue muy lejos de la de Estados Unidos o Japón. La ausencia de una patente comunitaria, a la espera de la aplicación práctica del acuerdo político recientemente alcanzado, pesa sobre esta situación.

4.6. En cuanto a la mejora del mercado de trabajo, la situación varía mucho según el país, como ilustran los cuadros que se presentan en anexo. Aunque nadie está libre de problemas, en algunos casos el nivel de empleo es globalmente elevado, mientras que en otros existen un subempleo estructural y una tasa de desempleo preocupante. Están llevándose a cabo importantes reformas para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, sobre todo para garantizar más flexibilidad y adecuación entre la oferta y la demanda de empleo, siempre teniendo presente el envejecimiento demográfico. Las consultas a los interlocutores sociales y las negociaciones con ellos y entre ellos buscan particularmente garantizar que las reformas permitan efectivamente mejorar el empleo y sus condiciones ante los desafíos de la competitividad internacional. Se han tomado iniciativas interesantes, en Francia por ejemplo, para animar a los solicitantes de empleo a crear su propia empresa simplificando los procedimientos administrativos y evitando que, al menos en un primer momento, pierdan las ventajas de la protección social de que disfrutaban en su calidad de solicitantes de empleo.

4.7. En cuanto a la modernización de la protección social, están en marcha numerosas reformas para recuperar su equilibrio financiero, dado el envejecimiento demográfico que afecta a todos los países miembros de la UE. Se trata, sobre todo, de adaptar el período de cotización al aumento de la esperanza de vida y de reformar los regímenes de pensiones, tanto del sector público como del sector privado, de forma que reflejen las mejores prácticas de ambos, y garantizar que los trabajadores "maduros" no se vean incitados o incluso obligados a abandonar prematuramente el mercado de trabajo(2). Se fomenta recurrir a los regímenes complementarios de los seguros y a los fondos de pensiones. Estas reformas encuentran en su desarrollo también problemas de aplicación y de eficacia, con una práctica continuada de abandonos demasiado precoces del mercado de trabajo (Bélgica, Francia, Grecia).

4.8. En cuanto a la educación y la formación, la mayoría de los países europeos cuentan con sistemas de enseñanza muy eficaces y desarrollados (especialmente los países del norte de Europa), pero a veces aún están demasiado alejados de la realidad y de las necesidades económicas. Recientemente ha habido iniciativas, especialmente a través de leyes, acuerdos interprofesionales y programas de intercambio, para intensificar estas relaciones y desarrollar las fórmulas de aprendizaje (Francia, Luxemburgo, España, Italia, Portugal). La generalización del acceso a Internet contribuye también a aumentar la formación.

4.9. En cuanto a la simplificación de la reglamentación, se trata de una necesidad común al conjunto de los países europeos, aunque algunos (Dinamarca, Finlandia, Reino Unido, Suecia) se han adelantado a los demás en la aplicación de programas y métodos. En general se da prioridad a la simplificación de los procedimientos para la creación de empresas y pequeñas empresas, dado su impacto sobre la actividad económica y sobre el empleo. Esta necesaria simplificación de los procedimientos y de las cargas administrativas debería ir unida a una lucha más eficaz contra la economía sumergida, que puede adquirir unas dimensiones aún mayores con la ampliación de la Unión. Otra prioridad es la relativa a la mejor transposición de las directivas europeas, en la que, como indican los cuadros comparativos que semestralmente publica la Comisión, la situación varía mucho de un país a otro, si bien los mayores retrasos nacionales (Francia, Grecia, Italia) deberían reducirse con las medidas gubernamentales adoptadas a tal fin.

4.10. En cuanto al desarrollo sostenible, las medidas nacionales de aplicación de los acuerdos de Kioto se desarrollan con resultados diversos. La protección del medio ambiente está tradicionalmente más afianzada en las legislaciones, los programas y los códigos de conducta de los países del norte, pero en los demás países de la Unión están tomándose nuevas medidas y se recurre a los intercambios de buenas prácticas, que permiten aprender de las experiencias acertadas (códigos voluntarios y gestión empresarial, cartas de protección del medio ambiente, etiquetas, controles y reparto de los permisos de emisión, etc.).

5. Conclusiones del Comité sobre el impacto de las reformas estructurales

5.1. El Comité constata en primer lugar que todos los países de la UE han emprendido efectivamente reformas estructurales basadas en unos objetivos comunes para revitalizar su competitividad, reforzar el crecimiento, recuperar el empleo y garantizar la sostenibilidad de su desarrollo económico y social.

5.2. Los principales progresos conseguidos, que permiten mantener la confianza en la estrategia de Lisboa pese a su retraso, se refieren a:

5.2.1. la concienciación de la necesidad de las reformas ante los retos de competitividad y los cambios demográficos y tecnológicos, con independencia de las diferencias políticas tradicionales;

5.2.2. el desarrollo -que aún debe aumentarse- de las iniciativas de los agentes económicos y socioprofesionales, especialmente a escala europea, para lograr el éxito de las reformas;

5.2.3. en particular, la participación de los interlocutores sociales en el desarrollo de las reformas que afectan a la vida profesional y los retos sociales (formación, mercado de trabajo, protección social);

5.2.4. la aceleración, con la apertura de las telecomunicaciones, de la difusión de las tecnologías de la información y del acceso a Internet;

5.2.5. más atención a la sostenibilidad y al porvenir (gestión de las finanzas públicas, reforma de la protección social, seguridad del consumidor, protección del medio ambiente).

5.3. Los principales retrasos que aún deben recuperarse y que permitirían especialmente restablecer el crecimiento económico se refieren a:

5.3.1. la plena realización del mercado único, principalmente en los ámbitos de la energía, las infraestructuras de transporte y los servicios, incluidos los financieros, para aumentar la fiabilidad y reducir los costes. En este sentido, el Comité lamenta que Europa persista en no apoyarse de forma prioritaria en su mercado único para garantizar su crecimiento;

5.3.2. un mejor equilibrio de las finanzas públicas, en condiciones propicias a las inversiones y al crecimiento, con un principio de armonización europea de las principales normas fiscales, directamente vinculadas al funcionamiento del mercado único;

5.3.3. la afirmación de una verdadera dinámica europea en la investigación tecnológica, hoy escasamente desarrollada en comparación con los objetivos marcados en Lisboa;

5.3.4. la simplificación de la reglamentación, unida a un mayor rigor en la transposición de las directivas a la legislación nacional.

5.4. El Comité subraya asimismo que:

5.4.1. sigue habiendo una gran disparidad en las circunstancias nacionales y la situación de las reformas de un país a otro:

5.4.1.1. en conjunto, los indicadores son con frecuencia comparativamente mejores en los países del norte de la UE (apertura de los mercados, equilibrio de las finanzas públicas, productividad, educación, investigación, empleo, medio ambiente), aunque estos progresos coinciden con las limitaciones de una fiscalidad más gravosa;

5.4.1.2. los países del sur, que en su mayoría presentan más retrasos comparativos, han aplicado medidas para remediar la situación, pero necesitarán más tiempo para superar estos obstáculos, muchos de ellos arraigados y de naturaleza cultural;

5.4.1.3. la situación de las finanzas públicas nacionales suele reflejar la de las reformas, en la medida en que el incremento del déficit es, frecuentemente, un índice revelador del retraso en su ejecución.

5.4.2. Actualmente, incluso los países de la UE en mejor situación tienen peores resultados que sus principales competidores internacionales (aun cuando para los países europeos se trata no tanto de actuar mejor que antes como de actuar mejor que en otras partes).

5.4.3. La percepción de las reformas en la opinión pública es a menudo neutra e incluso crítica, por el temor a perder las ventajas conseguidas sin una contrapartida clara en cuanto a la recuperación del empleo o la sostenibilidad de la protección social, puesto que estos efectos positivos tardan en manifestarse (escaso crecimiento, aumento del desempleo). Además, el Comité expresa su inquietud ante la creciente distancia entre los objetivos asignados a estas reformas, los retrasos en la realización de muchas de ellas y el deterioro persistente del crecimiento y del empleo en Europa. Hay que evitar que la estrategia europea de reformas degenere en una "burbuja" en la que el exceso de objetivos, conceptos y Estados participantes se traduzca en carencias también crecientes de corresponsabilidad, de aplicación práctica y de impacto real.

6. Recomendaciones del Comité para aumentar el impacto de las reformas estructurales

6.1. Las insuficiencias actuales del impacto económico, social y sobre el empleo de las reformas estructurales, que fomentan las dudas en la opinión pública, llevan al Comité a presentar las recomendaciones siguientes.

6.2. En primer lugar, el Comité observa que, pese a que la UE ha determinado con claridad, especialmente en la cumbre de Lisboa, las principales reformas estructurales necesarias en los ámbitos europeo y nacional, la aplicación práctica de una "buena gobernanza de la reforma" sigue siendo en gran parte inexistente. Por lo tanto, el Comité desea insistir una vez más en la importancia de unos métodos mejores para llevar a buen fin las reformas estructurales. En este sentido, el Comité destaca las prioridades siguientes:

6.2.1. La primera condición para el éxito de las reformas es explicar más claramente los objetivos que se persiguen: en concreto, es preciso mejorar la forma de percibir y comprender lo que está en juego. La preparación de las cumbres de primavera debería dar lugar, en los distintos países miembros, a verdaderos debates en los que colaboren estrechamente los representantes de la sociedad civil organizada.

6.2.2. Esta exigencia va unida a la de mejorar las consultas a las organizaciones socioprofesionales respecto a las reformas que deben emprenderse, sus perspectivas, efectos, condiciones y estado de aplicación. A través de tales consultas debe buscarse también optimizar la distribución de las contribuciones necesarias, mejorando la corresponsabilidad en la aplicación de las reformas. Además del legislador y los poderes públicos, es importante el papel que corresponde a los representantes de la sociedad civil (iniciativas de los agentes socioeconómicos, acuerdos con los interlocutores sociales, etc.). Los Estados, por tanto, deberían alentar más a los representantes de la sociedad civil a que asuman todas sus responsabilidades en la ejecución de las reformas y delegar cuanto sea posible en ellos, buscando antes su participación que la de los poderes públicos.

6.2.3. La situación en la ejecución de las reformas debería precisarse mejor en los informes anuales de los Estados y de la Comisión para la cumbre de primavera, en los que se deberían mencionar no sólo las medidas tomadas por los poderes públicos, sino también las iniciativas de los agentes socioeconómicos y de los interlocutores sociales al respecto.

6.2.4. Tras la reorientación del seguimiento y la evaluación de los procesos que se puso en marcha a principios de 2003, con la presentación de un informe de síntesis anual por parte de la Comisión, es preciso intentar que esta interacción mutua de los procesos resulte más efectiva. Así, podrían integrarse mejor las directrices para el empleo y las orientaciones generales de política económica, y no sólo sincronizar ambas. Ello contribuiría a una útil simplificación del proceso anual de orientación económica y social de la UE.

6.2.5. Asimismo es conveniente mejorar la eficacia de las evaluaciones comparativas, que permiten difundir las mejores prácticas. A tal fin, sería de utilidad crear en el sitio Europa de Internet, dentro de la estrategia de Lisboa, una base de observación y de datos sobre las reformas estructurales en la UE, animando a los Estados y a los representantes de la sociedad civil a que aporten toda información útil para su desarrollo. El Comité, por su parte, desea contribuir directamente a esta información mejorada sobre las iniciativas de los representantes de la sociedad civil organizada en el ámbito de las reformas.

6.2.6. Debe prestarse especial atención a la mejor forma de incluir en la estrategia de Lisboa a los diez nuevos Estados miembros de la Europa central y mediterránea, así como a la asociación de los otros Estados candidatos a la adhesión, teniendo siempre presentes sus características propias y, especialmente, los retrasos en el desarrollo que la mayoría de ellos presentan respecto a los quince Estados miembros actuales de la UE, lo cual no excluye que algunos de los nuevos Estados miembros puedan tener cierta ventaja comparativa en las reformas. Debería invitarse a estos países a presentar su programa de reformas y la situación de éstas en la próxima cumbre de primavera, en marzo de 2004.

6.3. En lo referente al ámbito y al contenido de las reformas, el Comité subraya muy particularmente las prioridades siguientes:

6.3.1. La implantación de la moneda única exige cada día con mayor claridad una gobernanza económica común, hasta hoy rechazada por los Estados miembros, que vaya más allá de una coordinación aún embrionaria desde Bruselas. Esta gobernanza común implicará, evidentemente, una aproximación de la fiscalidad, en especial para eliminar, mediante un reglamento único, todas las dobles imposiciones que existen a modo de convenios bilaterales tan inextricables como dispares, a fin de simplificar el régimen fiscal de los intercambios intracomunitarios y armonizar las bases. El Comité está preparando un dictamen sobre todas estas cuestiones fiscales.

6.3.2. El pacto de estabilidad respecto al déficit público constituye una protección útil y expresa inequívocamente la solidaridad que une a todos los Estados incluidos en el euro. Por tanto, es preciso respetarlo. Sin embargo, no debe hacer olvidar el objetivo de crecimiento también presente en el espíritu y la letra del pacto, un aspecto en el que los motivos de insatisfacción son, al menos, equivalentes a los que se refieren al déficit: sería ilusorio querer hacer frente de forma eficaz y duradera a los déficit públicos nacionales sin establecer juntos una política europea que abra unas auténticas perspectivas de crecimiento. Sería también ilusorio tratar de llevar a buen fin unas reformas estructurales a menudo rigurosas sin ofrecer esas perspectivas positivas y creíbles a los europeos.

6.3.3. Ello implica utilizar con más fuerza y determinación el mercado único como factor de crecimiento privilegiado para la economía europea, acelerando las aperturas mutuas necesarias para su plena realización e imponiendo más rigor en las transposiciones nacionales. Esta gestión reforzada del mercado único es más necesaria que nunca con la ampliación de 15 a 25 Estados miembros en 2004. Se trata de garantizar mejor su cohesión, su identidad, su fluidez y su seguridad. Esto justificaría especialmente estudiar la implantación, tanto cooperando con las administraciones nacionales como complementando su acción, de lo siguiente:

6.3.3.1. verdaderas inspecciones comunitarias del mercado único;

6.3.3.2. una gestión común de las aduanas europeas en las fronteras exteriores;

6.3.3.3. una mejor coordinación transnacional de los servicios públicos, que podría preparar, en aquellos ámbitos en que esté justificada, la emergencia de servicios de interés general a escala europea.

6.3.4. Convendría asimismo alentar a un mayor número de empresas, de todos los tamaños, a utilizar realmente el gran mercado europeo como auténtico mercado interior y a reorganizarse a esta escala. El Comité recuerda sus propuestas a favor de un estatuto europeo simplificado, abierto a las pequeñas y medianas empresas, y reitera su petición a la Comisión para que presente un proyecto para tal estatuto(3).

6.3.5. Otra reforma esencial para la economía europea es, como señala justamente la estrategia de Lisboa, la promoción de la economía del conocimiento: los países de la Unión Europea no invierten lo suficiente en las tecnologías del futuro y, cuando lo hacen, actúan de forma excesivamente dispersa. El Programa marco de investigación de la UE, con una dotación muy modesta (apenas el 5 % de los presupuestos nacionales para investigación), provoca demasiada dispersión entre los Estados. Por una parte, debería dársele un nuevo valor para que alcanzara un auténtico umbral de eficacia y, por otra parte, debería concentrarse más en programas tecnológicos auténticamente europeos, aptos para apoyar el crecimiento de los países de la UE. La definición de un enfoque más convergente en el ámbito de la defensa, dentro de la política exterior y de seguridad común, en sus diversas facetas (presencia espacial, armonización de armamentos, nuevas tecnologías de uso civil y militar, etc.), incluida la apertura recíproca más efectiva de los mercados públicos correspondientes, debería tener un papel clave para dar esta nueva dimensión a la innovación tecnológica europea.

6.3.6. La recuperación del empleo dependerá sobre todo de una recuperación del crecimiento, activado por las reformas económicas (profundizar en el mercado interior, fomentar las iniciativas de los operadores, atraer inversiones, etc.). Las reformas sociales para el empleo (educación y formación, capacidad de inserción profesional, más fluidez en el mercado de trabajo), deben diseñarse de forma que vayan a la par de estas reformas económicas y optimicen su repercusión sobre el empleo. Los ejemplos positivos de recuperación del empleo en los Países Bajos, Reino Unido, Irlanda y Dinamarca constituyen una perfecta ilustración de esta idea.

6.3.7. El Comité se pronuncia a favor de una iniciativa europea de crecimiento, como han propuesto la Presidencia italiana del Consejo, la Comisión y también el grupo de alto nivel presidido por el Sr. Sapir. Francia y Alemania también presentaron en septiembre orientaciones comunes en este mismo sentido. El propio Consejo Europeo de los días 16 y 17 de octubre de 2003 acaba de confirmar la necesidad de tal iniciativa, cuyas modalidades deberán ser objeto de decisiones concretas en el Consejo Europeo que se celebrará los días 12 y 13 de diciembre de 2003. En opinión del Comité, se trata de definir y aplicar a escala europea nuevos incentivos al crecimiento que permitan activar la inversión tanto en investigación y nuevas tecnologías, según se ha señalado más arriba, como en infraestructuras transnacionales (transportes, energía, telecomunicaciones, medio ambiente), necesarias para el buen funcionamiento del mercado único ampliado. Incrementando los préstamos y la financiación del Banco Europeo de Inversiones para tales inversiones, incorporando a los inversores privados al marco de las nuevas asociaciones entre el sector público y el privado y contribuyendo con estas y otras medidas a restaurar la confianza de los distintos representantes de la economía europea, se compensarían los efectos negativos a corto plazo que puede suscitar en el crecimiento el necesario rigor del pacto de estabilidad respecto a los presupuestos nacionales.

6.3.8. Las reformas de la protección social, que deberán garantizar el equilibrio financiero de los diferentes regímenes (desempleo, salud, jubilación), resultan especialmente necesarias debido al envejecimiento demográfico, al aumento de los costes de cobertura y al mayor rigor impuesto a las finanzas públicas. Al igual que las reformas sociales para el empleo, implican una estrecha consulta con los interlocutores sociales que, a través de la política contractual, pueden tener un papel destacado en las medidas que deben tomarse.

6.3.9. Conviene igualmente aumentar la calidad y la simplificación de las normas legislativas y administrativas, donde aún queda mucho por hacer, más allá de las diversas iniciativas positivas de la Comisión (codificación, Libro Blanco sobre la gobernanza, medidas anunciadas en el programa europeo de simplificación, etc.). Esto implica en especial:

6.3.9.1. una nueva cultura de la simplificación administrativa, orientada en función de las necesidades del usuario, tanto en el ámbito europeo (con un código de conducta para las instituciones de la Unión) como en los Estados miembros (que deberían contraer compromisos paralelos y llevarlos a la práctica en el ámbito nacional), con resultados rápidos, concretos y mensurables;

6.3.9.2. una mejora de los análisis de impacto de los nuevos proyectos de reglamentación para garantizar su autonomía y calidad. El Comité otorga gran importancia a estos análisis de impacto y está dispuesto a contribuir a su reforzamiento en el marco de su misión consultiva.

6.3.10. Por último, es preciso promover las iniciativas de los agentes socioeconómicos, que condicionan la adaptación de Europa a su nuevo entorno económico y social. Estas iniciativas deben acompañar más sistemáticamente las reformas estructurales económicas y sociales e incrementar su impacto positivo. Deberían recibir más apoyo de los poderes públicos, tanto europeos como nacionales. Esto implica en especial:

6.3.10.1. más espacios de libertad y de responsabilidad, sobre todo a escala europea, garantizando en todo momento una aplicación más eficaz de la reglamentación modificada;

6.3.10.2. una mejor utilización del sistema de autorregulación y de corregulación en el marco de una asociación con los poderes públicos, particularmente en los ámbitos referentes al diálogo social, el reconocimiento profesional, los servicios, la protección del medio ambiente, el comercio y los consumidores.

6.4. En conclusión, el Comité está convencido de la necesidad de garantizar que las reformas estructurales necesarias para la competitividad de la Unión Europea cuenten, por una parte, con el respaldo de una reactivación del crecimiento económico, a través de la realización del mercado único y el desarrollo de las inversiones transeuropeas y, por otra parte, que haya un mejor debate de las reformas estructurales, que se entiendan y distribuyan mejor entre quienes toman las decisiones políticas y los representantes de la sociedad civil organizada. El objetivo es optimizar la posición de Europa como centro económico aumentando el vigor de su capacidad autónoma de crecimiento y garantizándole un mejor aprovechamiento de los esfuerzos necesarios a tal fin. La eficacia del impacto de estas reformas en un contexto económico y social difícil, y en consecuencia su éxito o fracaso, dependerán en último término de que no sólo las dicten desde arriba los dirigentes políticos, mediante leyes y reglamentos, sino que también, y sobre todo, las recojan abajo los agentes económicos y sociales, en su papel específico de socios contractuales y creadores de iniciativas "sobre el terreno".

Bruselas, 30 de octubre de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) www.unice.org/lisbon.

(2) "Trabajadores de edad avanzada", DO C 14 de 16.1.2001.

(3) "El acceso de las PYME a un estatuto de Derecho europeo", DO C 125 de 27.5.2002.