[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 18.10.2007

COM(2007) 616 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Comunicación sobre una política portuaria europea {SEC(2007)1339}{SEC(2007)1340}

I. INTRODUCCIÓN

Existen más de 1 200 puertos mercantes a lo largo de unos 100 000 km de costas europeas; otros varios centenares de ellos salpican los 36 000 km de nuestras vías navegables interiores. Se trata de puntos clave de transferencia modal de interés vital para el 90 % del comercio internacional europeo. En apoyo de nuestra política general de transporte[1], les corresponde además el 40 % de las toneladas-kilómetro del comercio intracomunitario. Son la clave de la cohesión de Europa a través del desarrollo de servicios regulares de pasajeros y transbordadores con las islas y los territorios a los que se puede llegar de forma más fácil y sostenible por vía marítima. El desarrollo del sector de los cruceros ha convertido algunos de ellos en centros turísticos de ciudades y regiones enteras. Resultan fundamentales para el desarrollo del transporte marítimo de corta distancia y, en muchos casos, del tráfico de las vías navegables interiores. Se trata de dos modos de transporte económicos que pueden sustituir otros modos menos sostenibles y eficaces a larga distancia. Los puertos generan directa e indirectamente medio millón de puestos de trabajo y garantizan el dinamismo y el desarrollo de regiones enteras, incluidas las más periféricas, en consonancia con la estrategia de Lisboa.

La presente Comunicación tiene como objetivo diseñar en la Unión Europea un sistema portuario capaz de hacer frente a los desafíos que van a plantear en el futuro las necesidades de la Unión Europea en materia de transporte y establece un plan de acción para la Comisión Europea. La Comunicación es el resultado de una amplia consulta llevada a cabo en 2006-2007 con las partes interesadas, que incluye seis seminarios, dos importantes conferencias y una serie de reuniones con expertos de los Estados miembros.

La presente Comunicación sobre los puertos prosigue y pone en aplicación la Comunicación sobre una política marítima integrada[2], recientemente adoptada, que aborda conjuntamente todas las políticas y actividades marítimas como medio de fomento sostenible del crecimiento económico y del empleo.

1.1. Contexto económico

Mas de 3 000 millones de toneladas transitaron por los puertos europeos en 2005, correspondiendo más de la mitad de este volumen a productos a granel. Este tráfico aumenta al mismo ritmo que nuestra dependencia de los productos energéticos minerales, y, en particular, del gas natural licuado. El próspero tráfico de carga rodada representaba el 14 % del total, correspondiendo menos del 10 % al transporte de carga en general y aproximadamente una tercera parte al tráfico de contenedores, que registra un importante crecimiento.

Un dato más significativo es el número total de desplazamientos de contenedores (vacíos y llenos), que alcanzaron en 2005 los 250 millones a escala mundial, correspondiendo a Europea más de una cuarta parte. Los expertos prevén un aumento del 50 % en 2010; en la mitad de los casos, se tratará de transporte directo de contenedores llenos, en un 20 % de los casos, aproximadamente, se tratará de contenedores vacíos, lo que refleja flujos asimétricos, correspondiendo el resto a una o varias transferencias portuarias intermedias. Los buques que cubren las líneas directas son cada vez más grandes y descargan su mercancía en puertos de tránsito en aguas profundas, y, a partir de éstos, una o varias etapas de distribución con buques más pequeños permiten entregar la mercancía en puertos más pequeños, más próximos del destinatario final. Es preciso fomentar esta tendencia, ya que permite una mayor utilización del modo de transporte marítimo, una mayor diversificación de los puntos de desembarque y una reducción del transporte terrestre, que está congestionado.

Sin embargo, es fundamental puntualizar que el 30 % de los desplazamientos registrados en 2005 en Europa tuvieron lugar en los puertos de Rotterdam, Amberes y Hamburgo. Por otro lado, las cantidades manipuladas en los nueve puertos más importantes del Mediterráneo sólo representan el 20 % del total. Según las previsiones, esta distribución del tráfico comercial e interior será confirmada por los datos correspondientes a 2006 y 2007. Los costes y las tasas actualmente aplicables a los distintos modos de transporte y la actual oferta disponible de infraestructuras de transporte adecuadas explican en gran medida las corrientes comerciales y de transporte actualmente existentes en Europa.

1.2. Desafíos con los que se enfrenta el sistema portuario europeo

Los puertos se enfrentan a los siguientes desafíos:

- una demanda de transporte internacional amplificada por su bajo coste, que aumenta además de forma más rápida que el crecimiento económico; cabe señalar que los puertos y su prometedor futuro atraen a los inversores de todos los orígenes y procedencias;

- importantes cambios tecnológicos caracterizados por el desarrollo del transporte en contenedores, más eficaz, más rápido, más seguro, y por una explotación menos contaminante de los puertos, que requiere no obstante de los puertos y las ciudades que les dan cobijo un importante esfuerzo de adaptación en materia de adquisición de terrenos y gestión, así como en cuestiones tecnológicas y sociales; al mismo tiempo, el necesario recurso a las TI y las tecnologías de navegación y telecomunicaciones exige un esfuerzo de adaptación y formación para seguir ofreciendo perspectivas de productividad y nuevos puestos de trabajo;

- el compromiso de reducir los gases de efecto invernadero y los problemas que plantea actualmente la calidad del aire exigen la disminución de las emisiones nocivas y de los efectos de cada tonelada-kilómetro transportada sobre la congestión de las carreteras, por un lado, y, por otro, la diversificación modal a favor del ferrocarril, la navegación interior y el transporte marítimo; de ello se derivará una distribución geográfica más adecuada del transporte terrestre y una utilización más adecuada de la capacidad portuaria ya existente;

- la necesidad de establecer un diálogo periódico entre las partes interesadas sobre el rendimiento y desarrollo de los puertos a nivel de las ciudades, las regiones e incluso a otros niveles, si es necesario; el diálogo reviste una importancia fundamental, ya que permite garantizar la aceptación social y la eficiencia, mejorar la imagen de los puertos y conseguir una ordenación territorial más adecuada a las funciones urbanas, recreativas o turísticas; un enfoque basado en el diálogo con las partes interesadas puede ayudar a garantizar la sostenibilidad de las actividades portuarias y a mejorar las oportunidades y condiciones de empleo;

- Por último, pero no por ello menos importante, es necesario conciliar el desarrollo y la gestión de los puertos con la transparencia, la competencia y, en general, las normas comunitarias.

II. PROBLEMAS Y SOLUCIONES

1. RENDIMIENTO DE LOS PUERTOS Y CONEXIONES INTERIORES

Globalmente, los puertos europeos más grandes pueden considerarse eficientes desde el punto de vista económico; su organización marítima, su apertura, la organización de las escalas y el atraque de los buques (principal fuente de ingresos) son satisfactorios, en términos generales; sin embargo, se registran todavía en numerosos puertos puntos de congestión, tales como desajustes de la capacidad de almacenamiento y carga/descarga, una organización deficiente de los terminales y una producción insuficiente por unidad de superficie de capacidad instalada, itinerarios y accesos desde el mar o desde tierra ineficaces, largas esperas y una seguridad insuficiente para los camiones, trenes y gabarras, malas condiciones de trabajo, una producción deficiente y, por último, pero no por ello menos importante, unos requisitos administrativos excesivos que resultan costosos en términos de dinero y tiempo.

No es suficiente, por lo tanto, disponer de una buena situación marítima o fluvial y prestar servicios fiables a precios razonables. Unas conexiones interiores fiables y sostenibles constituyen elementos clave a la hora de evaluar la capacidad y el futuro de un determinado puerto. Son posibles y necesarias mejoras significativas en este ámbito.

En breve, las primeras opciones para hacer frente a una mayor demanda de capacidad portuaria han de ser las siguientes:

- aumentar la eficiencia y la productividad de los puertos, en términos de rendimiento o desplazamientos por hectárea de terminal ya existente y a través de itinerarios de acceso; se resolvería sin duda una serie de problemas a través de nuevos equipamientos portuarios y un sistema de cita en los terminales para los camiones, trenes y gabarras, así como una gestión integrada de la cadena de transporte, al menos desde el puerto marítimo hasta el transporte interior; los sistemas y programas de gestión de las operaciones y los cargamentos contribuirán sin duda alguna a facilitar las interfaces entre los modos de transporte y los operadores y a incrementar el rendimiento;

- explorar rutas de transporte alternativas como medio para lograr un uso más intensivo de todos los puertos ya existentes (algunos están infrautilizados) y aproximarlos a los usuarios; los datos del mercado demuestran que unas conexiones intracomunitarias diarias y rápidas, bien mediante un transporte marítimo de corta distancia, bien a través de servicios de distribución, constituyen una opción sostenible para numerosos puertos.

Estas perspectivas de expansión portuaria deben evaluarse adecuadamente antes de contemplar el posible desarrollo de infraestructuras. Tal desarrollo debe debatirse por lo tanto con todas las partes interesadas, y planificarse y ejecutarse a continuación sobre la base de un amplio consenso. Sería más fácil alcanzar un consenso sobre los planes directores de los puertos si éstos se actualizaran periódicamente tras una amplia consulta a todos los niveles. La construcción de nuevas e importantes instalaciones portuarias o la ampliación de las instalaciones ya existentes debe basarse principalmente en una profunda evaluación económica de los efectos del desarrollo previsto sobre los flujos de transporte, lo que desembocará además en una distribución más racional del tráfico en toda Europa. Aunque, evidentemente, no puede imponerse mediante una reglamentación, esta distribución más acertada respondería sin duda alguna a las preocupaciones que suscita actualmente la sostenibilidad del transporte.

La Comisión se propone en esta fase dejar esta cuestión en manos de las autoridades regionales y nacionales y del mercado.

Por su parte, la Comisión se propone evaluar la situación de las conexiones interiores de los puertos y las necesidades en la materia, así como su incidencia en una red equilibrada de flujos de tráfico, con motivo de la revisión intermedia de la red transeuropea de transporte en 2010[3].

2. AUMENTAR LA CAPACIDAD RESPETANDO EL MEDIO AMBIENTE

2.1. Desarrollo de nuevas instalaciones o mejora de las instalaciones ya existentes

Las evaluaciones antes citadas pueden llevar a la conclusión de que es preciso aumentar la capacidad mediante la mejora o ampliación de las instalaciones o la construcción de nuevas instalaciones, con el fin de aumentar el transporte marítimo y fluvial. Tal es el caso cuando:

- los puertos requieren tanto instalaciones adecuadas como conexiones interiores apropiadas; por motivos históricos, los puertos y equipamientos portuarios no han sido diseñados para acoger buques modernos y su carga, especialmente los contenedores, y menos aún el volumen de tráfico previsto;

- se ha acreditado debidamente una nueva transferencia entre modos de transporte que favorece el abandono del transporte por carretera en favor de las vías navegables o la navegación marítima, tales como las Autopistas del Mar;

- son necesarias infraestructuras portuarias adecuadas para garantizar una mayor seguridad en el suministro de energía y una mayor competitividad de esta industria[4]; también pueden constituir una alternativa a las infraestructuras de suministro tradicionales;

- es necesario reurbanizar la zona portuaria de la ciudad y/o alejar del centro urbano la industria portuaria y el tráfico interior correspondiente, por motivos medioambientales de seguridad; la ciudad puede prever entonces una utilización más adecuada de zonas especialmente adaptadas a las necesidades de los ciudadanos, el transporte de pasajeros, los cruceros turísticos, las actividades culturales, o incluso la vivienda u otras actividades económicas.

En tal caso, las autoridades públicas deberán examinar las opciones de desarrollo que resulten más beneficiosas para el interés público. Son aplicables las normas comunitarias sobre protección medioambiental y, concretamente, la Directiva sobre hábitats[5], la Directiva sobre aves[6], la Directiva marco sobre el agua[7] y la Directiva sobre los residuos[8].

Los puertos constituyen puntos estratégicos para el abastecimiento de mercancías y energía (por ejemplo, el GNL[9]), y centros económicos clave que necesitan inversiones del sector público y privado y, por lo tanto, cierto grado de seguridad jurídica.

La inseguridad jurídica es una de las principales alegaciones de las partes interesadas en relación con las Directivas sobra aves y hábitats. La Comisión es consciente de las dificultades que puede plantear la aplicación de estas Directivas en relación con las infraestructuras portuarias.

La Comisión ya ha publicado una serie de documentos orientativos para ayudar a los Estados miembros a aplicar las Directivas sobre medio ambiente y a los ciudadanos y las partes interesadas a comprenderlas mejor. La Comisión va a dictar directrices sobre la aplicación de la normativa comunitaria sobre medio ambiente al desarrollo de las infraestructuras portuarias[10].

2.2. Implantación de instalaciones de tratamiento de residuos

La Directiva 2000/59/CE sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos tiene por objetivo reducir los vertidos de desechos generados por buques y residuos de carga al mar. La aplicación efectiva de la Directiva por los Estados miembros sigue siendo un objetivo por alcanzar.

Sobre la base de la evaluación de los informes de aplicación de los Estados miembros, las evaluaciones llevadas a cabo desde la entrada en vigor de la Directiva y los resultados de las visitas de control de la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM), la Comisión consultará a las partes interesadas sobre los medios necesarios para mejorar el mecanismo previsto en la Directiva y su aplicación armonizada, y presentará la propuesta correspondiente.

2.3. Gestión adecuada de las masas de agua y de los sedimentos

Al igual que otras partes interesadas, los puertos situados en ríos o estuarios deben participar activamente en las consultas sobre las cuestiones relativas a la gestión de las cuencas fluviales, especialmente en el contexto de la elaboración de los planes de gestión de las cuencas fluviales previsto en la Directiva marco sobre el agua (2000/60/CE). Lo mismo se aplica a los puertos marítimos por lo que respecta a la calidad de las aguas costeras, la deriva de los sedimentos en la costa y la ordenación de las zonas costeras, por ejemplo en el contexto de la gestión integrada de dichas zonas. Asimismo, es preciso evitar en todo momento la contaminación del suelo, especialmente en caso de mejora de instalaciones ya existentes o de construcción de nuevas instalaciones río arriba o en los puertos.

2.4. Mejora de las emisiones en la atmósfera

La calidad del aire es uno de los temas de preocupación en los grandes puertos. Una notable reducción de la contaminación atmosférica procedente de los buques y del transporte interior a partir de los puertos y desde éstos es uno de los elementos fundamentales necesarios para un crecimiento sostenible. El Consejo ha acordado una reducción mínima del 20 % de los gases de efecto invernadero de aquí a 2020, lo que supondrá también una reducción de las emisiones de CO2 procedentes del transporte marítimo. Las medidas necesarias para alcanzar este objetivo deben tener en cuenta la evolución a escala internacional. La OMI se ha comprometido a establecer unos límites aún más estrictos en 2008. La Comisión respaldará los esfuerzos desplegados a escala internacional para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de los buques y, a falta de resultados de estos esfuerzos, examinará la posible adopción de medidas a escala de la Unión Europea.

La solución que consiste en que los puertos suministren electricidad a los buques atracados en el puerto está siendo examinada por la Comisión[11]. Esta solución debe aplicarse en primer lugar a los buques de líneas regulares tales como los transbordadores o los buques de transporte de corta distancia o a los buques de las Autopistas del Mar. La Comisión va a presentar propuestas para reducir el nivel de la contaminación atmosférica procedente de los buques en los puertos, sobre todo mediante la supresión de las desventajas fiscales aplicables al suministro de electricidad a partir de la red terrestre.

La Comisión se ha comprometido a reducir la contaminación atmosférica y las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte marítimo y contribuirá a implantar medidas destinadas a reducir dichas emisiones en los puertos, concretamente a través de incentivos adecuados.

3. MODERNIZACIÓN

Los nuevos sistemas de seguridad o seguridad marítima tales como SafeSeaNet, AIS (identificación automática) y LRIT ( Long-range Identification and Tracking - sistema de identificación y seguimiento a gran distancia), así como modernos sistemas de telecomunicaciones, son ya obligatorios, o lo serán en breve, y mejorarán notablemente los contactos entre buque y tierra, lo cual incidirá sin duda alguna en los puertos y la administración pública correspondiente. Es posible vigilar ahora la travesía de un buque y su entrada en el puerto. Tanto los puertos como el sector marítimo en general se beneficiarán de estos adelantos[12].

3.1. Simplificación de los procedimientos aplicables al transporte marítimo de corta distancia

La normativa de la Unión Europea aplica controles aduaneros al transporte marítimo entre Estados miembros, ya que los puertos de salida y de llegada situados en la Unión Europea forman parte de la frontera exterior, en la que coinciden las mercancías de terceros países y las mercancías despachadas para la Comunidad, por lo que también se procede a controles aduaneros en el caso de los buques que transportan mercancías despachadas para la Comunidad, aunque se aplican trámites aduaneros simplificados a los buques que sólo transportan dichas mercancías.

Es importante en tal caso simplificar y racionalizar los procedimientos administrativos en la medida de lo posible. Ello permitirá no sólo reducir los retrasos, la incertidumbre en torno a los horarios y los costes, sino que permitirá aumentar la confianza en el transporte marítimo de corta distancia y generará también nuevas oportunidades para los puertos y para la creación de Autopistas del Mar. La Comisión ha propuesto la creación de un entorno sin soporte de papel para las aduanas y el comercio, incluida una ventanilla única para la presentación de datos. Los sistemas modernos de rastreo constituyen un elemento clave a la hora de lograr este objetivo[13].

El transporte marítimo sufre una desventaja en comparación con otros medios de transporte. Los buques que viajan entre dos puertos de la Unión Europea están sometidos a trámites más largos y complejos que los camiones, ya que no existe todavía un verdadero mercado interior del transporte marítimo. A fin de desarrollar plenamente el potencial del sector marítimo europeo, debe suprimirse esta desventaja del transporte marítimo en comparación con otros medios de transporte mediante la simplificación de los trámites administrativos y aduaneros aplicables a los servicios marítimos intracomunitarios.

Tal como ha anunciado en su política marítima integrada para la Unión[14] y en la revisión intermedia del Libro Blanco del transporte[15], la Comisión presentará en 2008 una propuesta legislativa sobre la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin barreras.

La Comisión ha propuesto la creación de un entorno sin soporte de papel para las aduanas y el comercio, incluida una ventanilla única para la presentación de datos.

Además, tal como ha anunciado en su política marítima integrada para la Unión y en la revisión intermedia del Libro Blanco del transporte, la Comisión presentará en 2008 una propuesta legislativa sobre la creación de un espacio europeo de transporte marítimo sin barreras.

3.2. Desarrollo de sistemas marítimos electrónicos

Además del transporte marítimo de corta distancia, es preciso mejorar los trámites administrativos aplicables a los buques. Es necesario abrir ventanillas únicas a partir de las cuales las administraciones competentes podrán coordinar el despacho y el control de los documentos. La mejora de las comunicaciones entre buque y tierra, de los contactos con el anterior puerto de escala y de los programas de logística portuaria en los que participan las partes interesadas públicas y privadas permitirá el desarrollo de sistemas portuarios integrados. Éstos mejorarán a su vez el despacho de aduana de las mercancías y permitirán planificar de forma más adecuada la transferencia al transporte terrestre y reducir la presión sobre las instalaciones portuarias, además de constituir un instrumento clave para los marinos, los buques, los servicios portuarios y la planificación.

La Comisión se propone publicar en 2009 un documento político sobre el desarrollo de sistemas marítimos electrónicos. Este enfoque está directamente relacionado con las iniciativas en curso relativas al flete electrónico y a la aduana electrónica y se beneficiará plenamente de los últimos adelantos de las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC).

3.3. Aumentar la eficiencia

Las nuevas innovaciones tecnológicas relativas a los equipamientos portuarios, tales como las grúas apiladoras automatizadas, las grúas pórtico sobre raíles, los terminales de contenedores automatizados y los dispositivos de elevación gemelos o en tándem, constituirán también un factor importante que permitirá aumentar la eficiencia de los puertos europeos.

Los programas marco de investigación de la Unión Europea, en particular el PM7, prestan apoyo a la investigación y la innovación en materia de infraestructuras y actividades portuarias.

La cooperación entre los distintos puertos, especialmente los puertos más próximos, es muy conveniente, ya que permitirá, entre otras cosas, la especialización en función del tipo de carga o buque, y la organización y puesta en común de instalaciones de transporte interior. Podría dar lugar en muchos casos a un aumento de la producción.

Por último, la eficiencia de las cadenas de transporte y sus puntos neurálgicos tales como los puertos es fundamental para la operatividad de la logística. Aunque existen ya indicadores para el transporte combinado por ferrocarril, transporte aéreo y transporte marítimo de corta distancia, no existe hasta ahora un sistema común de indicadores aplicable a todos los modos de transporte.

La Comisión se propone desarrollar con las partes interesadas de aquí a finales de 2009 una serie de indicadores genéricos europeos que permitan una mayor especificación a nivel local.

4. UNAS REGLAS DEL JUEGO JUSTAS – CLARIDAD PARA LOS INVERSORES, OPERADORES Y USUARIOS

4.1. El papel de las autoridades portuarias

La organización de la gestión de los puertos varía notablemente de un Estado miembro a otro. En algunos casos, dicha gestión corresponde a entidades privadas que son propietarias de los terrenos (o gozan de derechos similares a los de un propietario). En este caso se trata de empresas privadas. En los demás casos, es decir en la mayoría de los casos en la Europa continental, la gestión de los puertos corresponde a entidades o empresas públicas. Estas entidades, que pueden denominarse «autoridades portuarias» (independientemente de su denominación de acuerdo con el derecho nacional), gozan de un grado de autonomía cada vez mayor en materia de adopción de decisiones operativas y de autonomía económica respecto a las autoridades públicas. Además, mientras algunas autoridades portuarias prestan servicios de manutención de carga y/o servicios técnico-náuticos, otras se centran en la gestión y el desarrollo portuarios; la Comisión no quiere intervenir para armonizar esta situación heterogénea. De hecho, la escala nacional/local es la más adecuada para la gestión de los puertos. La Comisión admite, no obstante, que las importantes tareas que corresponden a las autoridades portuarias pueden desempeñarse con más eficacia si dichas autoridades gozan de un grado suficiente de autonomía. En lo que atañe concretamente a la autonomía económica, la Comisión recuerda que se trata de un requisito previo para la asignación eficiente de las inversiones y, en definitiva, para el desarrollo de los puertos.

4.2. Financiación pública – transparencia

A unque no puede considerarse que existe competencia entre todos los puertos en todos los casos, la competencia entre algunos de ellos y la que existe dentro de los propios puertos puede ser importante y exige que se establezcan reglas del juego justas. A este respecto, uno de los problemas que deben abordarse es la financiación pública de los puertos. La Comisión va a establecer un marco jurídico general, tal como piden las partes interesadas. La clarificación de la financiación fomentará además las inversiones en este sector.

La Comisión adoptará directrices relativas a las ayudas estatales para los puertos en 2008.

Además, es preciso disponer de información transparente sobre los fondos concedidos a los puertos por las autoridades públicas. Según la Directiva 2006/111/CE, esta obligación ya existe, aunque sólo en el caso de los puertos cuyos ingresos anuales superan los 40 millones de euros. Dado que en numerosos casos, incluso en el de algunos puertos muy importantes para el Estado miembro e incluso para el transporte europeo en general, no se alcanza este umbral, sería conveniente suprimirlo.

La Comisión tiene previsto adoptar medidas destinadas a ampliar las disposiciones de la Directiva 2006/111/CE relativas a la transparencia a todos los puertos mercantes, independientemente de su volumen de negocios anual, lo que permitirá obtener un panorama completo de los flujos financieros de las autoridades públicas de los Estados miembros hacia los puertos.

4.3. Concesiones portuarias

En la mayoría de los casos, el acceso a los terrenos portuarios es un requisito previo a la prestación de servicios de manutención de la carga. Tales servicios, que pueden basarse en distintos regímenes jurídicos, son prestados directamente por las autoridades portuarias o por terceras partes, como por ejemplo concesionarios. No existe actualmente ningún Derecho derivado comunitario sobre concesiones de servicios en los puertos y demás instalaciones de terminales.[16] Tal como ha puesto de manifiesto la Comisión en su Comunicación sobre las concesiones de 2000[17], ello no significa que las concesiones no estén sujetas a las normas y principios del Tratado.

Concretamente, la jurisprudencia correspondiente del Tribunal de Justicia pone de manifiesto que, en caso de que los Estados miembros otorguen concesiones de servicios que no entren en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre contratos públicos, las autoridades públicas están sometidas a una obligación de transparencia, es decir que su iniciativa debe recibir una publicidad adecuada y, por otro lado, el procedimiento debe ser equitativo y no discriminatorio y someterse a examen en su caso. Esta obligación de transparencia consiste en garantizar al licitador potencial una publicidad suficiente que permita la apertura de la concesión a la competencia y el control de la imparcialidad del procedimiento de selección [18].

La Comisión considera que la obligación antes citada se aplica cuando las autoridades de los Estados miembros deciden encomendar a un tercero una parte de los terrenos portuarios a efectos de la prestación de servicios de manutención de la carga. El cumplimiento de la obligación de transparencia no impide a las autoridades portuarias fijar criterios de selección que reflejen la estrategia comercial y la política de desarrollo de un determinado puerto, que servirán de base para adjudicar la concesión. Además, la Comisión ha subrayado en una Comunicación interpretativa que la obligación de transparencia derivada directamente del Tratado CE sólo se aplica en el caso de la adjudicación de contratos que guarden suficiente relación con el funcionamiento del mercado interior y que, según el Tribunal de Justicia, en determinados casos y debido a circunstancias específicas, como la escasa trascendencia económica, una adjudicación de contrato carece de interés para los operadores económicos establecidos en otros Estados miembros[19].

En lo que atañe a la duración de las concesiones, la Comunicación antes citada señala que dicha duración debe fijarse de modo que no limite la libre competencia más de lo necesario para garantizar la amortización de las inversiones y un rendimiento aceptable del capital invertido, manteniendo al mismo tiempo el riesgo inherente a la explotación por parte del concesionario[20]. Cabe señalar también que, al expirar una concesión, la renovación se considera equivalente a una nueva concesión a la que se aplican por lo tanto los principios antes citados[21].

La Comisión considera aceptables las disposiciones que pueden establecerse en los acuerdos de concesión a fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones de la concesión y la protección de los intereses legítimos de los puertos y entidades locales, sobre todo por lo que respecta a la calidad global y las prestaciones de los servicios portuarios, siempre que no infrinjan las normas del Tratado ni la normativa comunitaria.

Es preciso clarificar la cuestión de los derechos de los trabajadores en caso de transferencia de las actividades a raíz de un procedimiento de selección.

Cuando una empresa se hace cargo de determinadas actividades llevadas a cabo anteriormente por otra empresa a raíz de la adjudicación de una concesión o contrato público, la Directiva 2001/23/CE[22] puede aplicarse[23]. De hecho, la transferencia definida en la Directiva exige el cumplimiento de dos condiciones: a) el empresario debe cambiar y b) la entidad objeto de la transferencia debe conservar su identidad. La conservación de identidad se caracteriza tanto por la prosecución de las mismas actividades por parte del nuevo empresario como por la continuidad de su mano de obra y sistemas de gestión y organización. Se trata, no obstante, de factores que se enmarcan en una evaluación global y que, por consiguiente, no pueden considerarse por separado[24]. En caso de cumplirse estos requisitos con motivo de un procedimiento de licitación o privatización de servicios portuarios, se aplicará la Directiva 2001/23/CE.

4.4. Servicios técnico-náuticos

Se trata de servicios de practicaje, remolque y amarre relacionados a menudo con la seguridad portuaria, aunque mucho más en el caso del practicaje y del remolque que en el del amarre. Estas actividades pueden ser prestadas por la administración pública o tratarse de servicios de interés económico general.

En este contexto, cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 86, apartado 2, del Tratado, las empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general quedan sometidas a las normas del Tratado sobre competencia y mercado interior, siempre que la aplicación de dichas normas no les impida cumplir la misión específica a ellas confiada. En este contexto y de acuerdo con el principio de proporcionalidad, los medios utilizados para cumplir la misión de interés general sólo pueden limitar las libertades del mercado interior en la medida necesaria para garantizar el cumplimiento de su misión[25].

En el estado actual del Derecho comunitario y de la jurisprudencia, el principio de libertad de establecimiento recogido en el Tratado se aplica a los servicios técnico-náuticos. Los monopolios legales para dichos servicios pueden constituir una violación de esta libertad y, en tal caso, sólo pueden justificarse en la medida en que son proporcionados y necesarios para la prestación del servicio en cuestión. En tal caso, la selección del operador debe llevarse a cabo a través de un procedimiento transparente. Este requisito se cumple si el procedimiento de selección es objeto de una publicidad amplia a escala europea y si se puede controlar la imparcialidad de dicho procedimiento. No deben concederse derechos exclusivos durante períodos excesivos, teniendo en cuenta la necesidad de garantizar un rendimiento aceptable del capital invertido, manteniendo al mismo tiempo el riesgo inherente a la prestación del servicio. En lo que atañe al practicaje, concretamente, la Comisión considera que deben concederse excepciones al practicaje obligatorio en el caso de los usuarios frecuentes, si se garantiza la seguridad, ya que ello permitiría reducir el coste del transporte marítimo y aumentar su atractivo, en particular en el caso del transporte marítimo de corta distancia. Debe tenerse en cuenta la innovación tecnológica a este respecto. El practicaje a distancia podría resultar una opción valiosa en el futuro, que habrá de desarrollarse en el marco del programa marítimo electrónico.

Es precisa otra puntualización por lo que respecta a la prestación de servicios de amarre. Según el Tribunal de Justicia, pueden justificarse restricciones a la libre prestación de este servicio[26]. Cabe señalar, no obstante, que, incluso en este caso, las restricciones a dicha prestación no siempre son indispensables. Si la libre prestación de servicios de amarre no vulnera el principio de servicio universal, como puede ser el caso, por ejemplo, de los grandes puertos con varios terminales, es preciso garantizar el libre acceso a dicha actividad[27].

4.5. Manutención de carga

La manutención de carga ha evolucionado notablemente en los últimos años y se ha transformado en un servicio basado en las tecnologías avanzadas que requiere mucha menos mano de obra. Su papel también ha evolucionado, al igual que el de los puertos, que constituyen puntos estratégicos de la cadena logística y no sólo el punto de salida y llegada del comercio marítimo. La manutención de carga se realiza de forma distinta según los Estados miembros, e incluso dentro de un mismo Estado miembro. Los trabajadores portuarios son a menudo directamente contratados por los operadores de terminales, mientras que, en algunos puertos, son contratados a través de « pools» , entidades encargadas de contratar y formar a los trabajadores portuarios.

Al igual que la manutención de carga en general, los acuerdos con dichas entidades pueden variar notablemente de un Estado miembro a otro. En algunos casos se rigen por la legislación nacional o local, mientras que, en otros casos, se rigen totalmente por las prácticas locales. Las normas del Tratado relativas a la libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios pueden aplicarse plenamente a las actividades de estos « pools».

Estas entidades ofrecen a menudo una formación de calidad a los trabajadores y constituyen una herramienta eficaz para los empresarios. Sin embargo, tales acuerdos no deben utilizarse para impedir que determinadas personas o empresas debidamente cualificadas presten servicios de manutención de carga, o para imponer a los empresarios una mano de obra que no necesitan, lo que podría en algunos casos infringir las normas del Tratado sobre el mercado interno y, en particular, el artículo 43 relativo a la libertad de establecimiento y el artículo 49 relativo a la libertad de prestación de servicios.

4.6. Derechos portuarios

Los armadores deben abonar distintas tasas por la utilización del puerto como tal, por los servicios prestados por los operadores de terminal, los pilotos, remolcadores, amarradores, etc. Las ventanillas únicas de facturación facilitarían los trámites de los usuarios. A continuación se va a tratar brevemente tan sólo la cuestión de las tasas pagaderas por el uso de las infraestructuras portuarias generales («derechos portuarios»).

Hoy en día, los derechos portuarios y sus posibles tasas auxiliares se publican en la mayoría de los casos, especialmente a través de Internet, lo que redunda en beneficio de los propios puertos. Sin embargo, aun cuando son publicadas, estas tasas son a veces difíciles de comprender para los clientes y su cálculo plantea dificultades en la práctica. La Comisión insiste en que se precisa más claridad sobre los distintos elementos que componen los derechos portuarios y una mayor transparencia en relación con los costes correspondientes. Deben suprimirse los criterios de tarificación obsoletos que establecen una discriminación respecto a los buques de transporte marítimo de corta distancia y a todos los servicios prestados a dichos buques.

La Comisión ayudará a difundir las mejores prácticas sobre transparencia en materia de derechos portuarios.

Los sistemas de tarificación portuaria también pueden constituir un instrumento político para fomentar el uso de buques menos contaminantes, tal como establece ya la Directiva 2000/59/CE; la Comisión respalda este tipo de planteamiento sostenible.

4.7. Competencia con terceros países

La competencia de los puertos de terceros países es una de las preocupaciones expresadas por algunos puertos europeos; se trata sobre todo de algunos puertos de la Unión Europea cercanos a otros puertos no comunitarios, así como en relación con los puntos neurálgicos. Unas normas medioambientales y sociales menos estrictas, el dumping fiscal, la financiación pública de las conexiones interiores y unos sistemas de tarificación discriminatorios por el uso de estas conexiones pueden falsear la competencia y poner en peligro las actividades en alta mar en distintas zonas de la Unión Europea. El diálogo permanente sobre transporte entre la Unión Europea y Rusia constituye un ejemplo de foro en el que se pueden abordar tales cuestiones. Los acuerdos bilaterales sobre comercio marítimo celebrados con China u otros países son otro ejemplo de cómo abordar este tema. La cooperación con esos países vecinos debe fomentarse y regirse por la necesidad de establecer condiciones armoniosas de competencia.

La Comisión hará un inventario de los problemas que se plantean a fin de abordarlos en el marco de las relaciones externas comunitarias.

5. ESTABLECER UN DIÁLOGO ESTRUCTURADO ENTRE PUERTOS Y CIUDADES

La relación entre las ciudades y sus puertos sigue siendo de interdependencia y debe regirse por una visión y planificación estratégica a largo plazo, por lo que es importante que tanto los puertos como las ciudades consoliden su asociación. Promover la imagen de los puertos europeos y facilitar el acceso del público a estas infraestructuras son cuestiones que deben dejarse en manos de los propios puertos, regiones y Estados miembros. No obstante, la Comisión va a examinar cómo cooperar con dichas autoridades y las partes interesadas y cómo se puede reforzar la cooperación entre ellas, con el fin de mejorar la imagen de los puertos y su integración en sus «ciudades». Ello puede conseguirse a través de la planificación urbana, por ejemplo, en materia de oferta de transporte público, y mediante la organización en los puertos de festividades, jornadas de puertas abiertas y demás actividades semejantes. Debemos intentar reconciliar las actividades portuarias con la cultura, el turismo relacionado con el mar y el desarrollo urbano en general. También es necesario preservar la identidad marítima de Europa, un ámbito en el que los puertos pueden desempeñar un papel importante, ya que durante siglos han servido de centros neurálgicos para el transporte, así como de puntos de encuentro de distintas civilizaciones. Este proceso debería contribuir también a una mayor integración de los puertos en las ciudades y en la vida urbana.

La Comisión ha propuesto en su Comunicación sobre la política marítima integrada la promulgación de un día europeo marítimo con el que se iniciará una semana de eventos destinados a poner de relieve la imagen del sector marítimo. También desea proponer la celebración durante dicha semana de una jornada de puertas abiertas que ofrezca al público en general la oportunidad de evaluar y comprender mejor las actividades de los puertos comunitarios.

La Comisión examinará posibles fuentes de financiación destinadas a mejorar la integración de los puertos en las ciudades, dentro de las dotaciones ya existentes.

Dos cuestiones son, desde el punto de vista comunitario, especialmente relevantes para la relación entre puertos y ciudades, a saber, el medio ambiente y la seguridad.

De hecho, uno de los motivos por los que los puertos son a menudo objeto de crítica por parte de la población es su incidencia en la congestión de vehículos y el medio ambiente. Como ya se ha indicado anteriormente, el posible aumento de la congestión de vehículos cerca de los puertos es una cuestión que debe evaluarse adecuadamente a la hora de planificar las instalaciones portuarias y, por otro lado, tanto los puertos como la industria marítima deben esforzarse por reducir la contaminación generada por los buques en los puertos.

En cuanto a la seguridad, la protección contra el terrorismo y la delincuencia han convertido las zonas portuarias en zonas menos accesibles que hace unos años, lo que reduce los posibles contactos de la población con las actividades diarias de los puertos.

En el contexto de los trabajos en curso sobre seguridad marítima y portuaria, la Comisión tiene previsto evaluar la incidencia de las medidas de seguridad y dictar directrices sobre cómo conciliar la necesidad de medidas de seguridad eficaces con un grado razonable de apertura y accesibilidad a las zonas portuarias. La revisión de la legislación relativa a la seguridad marítima y portuaria será una oportunidad para evaluar los criterios de acceso a los puertos y examinar la creación de un modelo europeo de tarjeta de acceso multiuso.

6. EL TRABAJO EN LOS PUERTOS

6.1. Diálogo

Existen distintos acuerdos aplicables a los estibadores de los puertos europeos. La Comisión considera que el diálogo entre las partes interesadas puede contribuir a mejorar notablemente la comprensión entre las distintas partes y a una gestión satisfactoria del cambio. En este contexto, el diálogo entre los interlocutores sociales puede desempeñar un papel muy importante a la hora de conseguir una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo en el sector portuario. La Comisión acoge con satisfacción todas las iniciativas destinadas a iniciar o fomentar el diálogo entre las partes interesadas a distintos niveles, incluidas las iniciativas ya adoptadas por algunos puertos a escala local, que ofrecen modelos de «mejores prácticas», como, por ejemplo, los recientes acuerdos celebrados entre las partes interesadas en los puertos de Dunkerque y La Valeta. Además, la Comisión fomentará un diálogo social estructurado a escala europea.

La Comisión respaldará la creación de un Comité Europeo de Diálogo Sectorial en los puertos, de acuerdo con la definición de la Decisión 98/500/CE [28] de la Comisión.

En caso de que se cree tal Comité, la Comisión fomentará una contribución activa de los interlocutores sociales a la gestión del cambio, a la modernización y a la mejora cuantitativa y cualitativa del empleo.

6.2. Formación

No existen actualmente normas comunitarias específicas sobre la formación de los trabajadores portuarios. La Comisión reconoce que la formación de dicho trabajadores constituye ahora un tema de importancia fundamental para el funcionamiento seguro y eficaz de los puertos, ya que los equipamientos se han convertido en instrumentos sofisticados y a menudo complejos desde el punto de vista tecnológico. Por consiguiente, el trabajo en los puertos ha evolucionado y, tal como refleja la consulta, es preciso establecer una serie de requisitos comunes aplicables a la formación de los trabajadores portuarios a escala comunitaria, lo que fomentará además la movilidad de los trabajadores portuarios europeos a través del reconocimiento mutuo de sus cualificaciones.

A escala comunitaria, la Directiva 89/391/CEE [29] («Directiva marco») establece las normas sobre salud y seguridad aplicables a la formación de los trabajadores, que se aplican plenamente al trabajo en los puertos. A este respecto, la Directiva 89/391/CEE impone al empresario la responsabilidad de garantizar que cada trabajador reciba una formación adecuada sobre cuestiones de salud y seguridad.

La Comisión va a proponer un marco para el reconocimiento mutuo de la formación de los trabajadores portuarios en los distintos sectores de la actividad portuaria.

6.3. Salud y seguridad en el trabajo

A escala de la Unión Europea, las normas generales aplicables a la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores en el lugar de trabajo son las que establece la Directiva marco antes citada, completada por 19 Directivas específicas que cubren sectores y riesgos concretos. La mayor parte de estas Directivas son aplicables al trabajo portuario. El pleno cumplimiento y aplicación de estas normas son fundamentales para la mejora de las condiciones laborales.

Además, en febrero de 2007, la Comisión adoptó una Comunicación [30] destinada entre otras cosas a fomentar una cultura de prevención de riesgos en el trabajo, respaldada por una resolución [31] del Consejo. Esta Comunicación se aplica a los puertos, al igual que a todos los demás entornos laborales.

Cabe señalar que un número importante de accidentes laborales, incluidos accidentes mortales [32] , siguen ocurriendo en los puertos.

La Comisión vigilará atentamente la aplicación a los puertos de las normas comunitarias sobre la salud y la seguridad de los trabajadores en el lugar de trabajo.

La Comisión vigilará también atentamente que las estadísticas sobre accidentes se recopilen de forma adecuada, de acuerdo con las metodologías ESAW [33] y EODS [34] establecidas por la Comisión (EUROSTAT) [35].

III. CONCLUSIÓN

La presente Comunicación establece, en el sector del transporte marítimo europeo, el marco y las acciones conexas que deberán ponerse en aplicación; se trata concretamente de un amplio diálogo y de documentos interpretativos destinados a clarificar las normas comunitarias pertinentes. Ayudará a concentrar los esfuerzos para que los puertos europeos puedan hacer frente a los desafíos futuros, atraer nuevas inversiones y contribuir plenamente al desarrollo comodal. La Comisión insta a todas las partes interesadas a que respalden este enfoque y espera que el diálogo prosiga a fin de garantizar el desarrollo más armonioso posible de los puertos de la Unión Europea.

[1] COM (2006) 314.

[2] COM (2007) 575.

[3] Artículo 19 del Reglamento (CE) nº 680/2007.

[4] COM (2007) 1.

[5] Directiva 92/43/CEE.

[6] Directiva 79/409/CEE.

[7] Directiva 2000/60/CE.

[8] Directiva 99/31/CE.

[9] COM (2006) 846 y SEC (2007) 1283.

[10] Véanse COM (2007) 575 y SEC (2007) 1278.

[11] Véase COM (2007) 575.

[12] Véase http://www.marnis.org

[13] COM (2005) 608.

[14] COM (2007) 575.

[15] COM (2006) 314.

[16] Artículo 18 de la Directiva 2004/17/CE y artículo 17 de la Directiva 2004/18/CE.

[17] Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones en el Derecho comunitario (2000/C 121/02).

[18] Sentencia del Tribunal de 7 de diciembre de 2000, Telaustria, asunto C-324/98, puntos 60 y 62, y sentencia del Tribunal de 13 de octubre de 2005, Parking Brixen, asunto C-458/03, punto 49.

[19] Comunicación interpretativa de la Comisión sobre el Derecho comunitario aplicable en la adjudicación de contratos no cubiertos o sólo parcialmente cubiertos por las Directivas sobre contratación pública, C 179, 1.8.2006, p. 2-7.

[20] Véase la Comunicación sobre las concesiones (2000/C 121/02), apartado 3.1.3.

[21] Véase 2000/C 121/02, apartado 2.4.

[22] Directiva 2001/23/CE del Consejo.

[23] Punto 3.2.1.2 de la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre la legislación comunitaria de contratos públicos y las posibilidades de integrar aspectos sociales en dichos contratos. COM (2001) 566.

[24] Cabe recordar que, en caso de cambio de contratista, el Tribunal de Justicia ha decretado que el hecho de que los activos materiales de los que se hace cargo el nuevo contratista no pertenezcan a su predecesor, sino que han sido facilitados por la autoridad contratante, no puede suponer la exclusión de la existencia de una transferencia de empresa, de acuerdo con la definición de la Directiva (asunto C-340/01; sentencia del Tribunal de 20 de noviembre de 2003. Abler. ECR I-14023).

[25] Comunicación de la Comisión — Los servicios de interés general en Europa, C 017, 19/01/2001, p. 4, punto 23.

[26] Sentencia del Tribunal de 18 de junio de 1998, «Corsica Ferries», asunto C-266/96.

[27] Véase la sentencia del Tribunal de 19 de mayo de 1993, acciones penales contra Paul Corbeau, asunto C-320/91, puntos 18 y 19.

[28] Decisión 98/500/CEE de la Comisión.

[29] Artículo 12 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo.

[30] COM (2007) 62.

[31] Resolución 2007/C 145/01 del Consejo.

[32] Durante los seis meses que duró la consulta, se registraron tres accidentes mortales.

[33] ESAW significa «European Statistics on Accidents at Work» (estadísticas europeas sobre accidentes laborales).

[34] EODS significa «European Occupational Diseases Statistics» (estadísticas europeas sobre enfermedades profesionales).

[35] COM (2007) 46.