Conforme a lo dispuesto en el artículo 287, apartados 1 y 4, del TFUE, en los artículos 148, apartado 1 y 162, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) no 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, y en los artículos 139 y 156 del Reglamento (CE) no 215/2008 del Consejo, de 18 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo

el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, en su reunión del día 4 de septiembre de 2014, ha aprobado sus

INFORMES ANUALES

relativos al ejercicio 2013.

Los informes, acompañados de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, han sido transmitidos a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Los Miembros del Tribunal de Cuentas son:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (Presidente), Igors LUDBORŽS, Jan KINŠT, Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Augustyn KUBIK, Milan Martin CVIKL, Rasa BUDBERGYTĖ, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Henrik OTBO, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE y Oskar HERICS.

INFORME ANUAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

(2014/C 398/01)

ÍNDICE

La presentación de la información de la nota no 6 se ha mejorado, aunque aún contiene información que no se ha extraído del sistema contable.

El contable ha afinado la presentación de la información sobre recuperaciones y correcciones financieras en la nota no 6 anexa a los estados financieros. Esta nota ahora está más centrada y es menos extensiva, pero también contiene información no financiera que podría presentarse mejor en el informe sobre la protección del presupuesto de la UE, con arreglo al artículo 150, apartado 4, del Reglamento Financiero (UE, Euratom) no 966/2012 que ha de presentarse a las autoridades presupuestarias en septiembre de cada año.

Estas normas también prevén la situación en que los auditores formulan opiniones de auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones subyacentes a las mismas, precisando que una opinión modificada sobre la regularidad de las operaciones no da lugar por sí solo a una opinión modificada de la fiabilidad de las cuentas. Los estados financieros sobre los que se pronuncia el Tribunal, en particular la nota no 6, reconocen que existe un problema significativo en relación con incumplimientos de las normas que rigen los gastos imputados al presupuesto de la UE. Por consiguiente, el Tribunal ha decidido que la existencia de un nivel de error significativo que afecta a la regularidad no constituye por sí sola una razón para modificar su opinión sobre la fiabilidad de las cuentas.

no cuantifica los errores menos graves que no inciden en el resultado del procedimiento de licitación (errores no cuantificables) (5) .

La aplicación de la normativa sobre contratación pública es un ámbito en que se producen numerosos errores. Para garantizar el principio básico de la competencia previsto en la legislación de la UE, los procedimientos importantes deben ser anunciados, las ofertas han de evaluarse con arreglo a criterios especificados, los contratos no pueden ser fragmentados artificialmente para no superar los límites, etc.

Los errores de las operaciones se producen por muy diversas razones y adoptan distintas formas dependiendo de la naturaleza del incumplimiento y de la norma o estipulación contractual que se haya contravenido. Las distintas operaciones pueden estar total o parcialmente afectadas por errores. Los errores que son detectados y corregidos antes e independientemente de los controles realizados por el Tribunal quedan excluidos del cálculo y de la frecuencia de error, puesto que demuestran que los sistemas de control funcionan de manera eficaz. El Tribunal determina si los errores son cuantificables o no cuantificables, dependiendo de si es posible o no medir la parte del importe auditado que está afectada por error.

La muestra de auditoría del Tribunal está concebida para que le permita efectuar una estimación del nivel de error que afecta al conjunto de la población controlada. El Tribunal no examina operaciones en todos los Estados miembros, países o regiones beneficiarios cada año. Los ejemplos que se presentan en el informe anual tienen fines ilustrativos y muestran los errores más típicos detectados. La mención de determinados Estados miembros, países o regiones beneficiarios no significa que los ejemplos presentados no puedan producirse en otro lugar, y no constituyen una base sobre la que puedan extraerse conclusiones sobre dichos Estados miembros, países o regiones beneficiarios (2) .

La verificación de las operaciones supone un examen de cada operación seleccionada para determinar si la solicitud o el pago se efectuaron de conformidad con los fines aprobados por el presupuesto y especificados en la legislación aplicable, si se calcularon correctamente y con arreglo a las normas y los reglamentos aplicables. Para ello es necesario hacer un seguimiento de la operación desde las cuentas presupuestarias hasta el beneficiario final (por ejemplo, el agricultor, el organizador de un curso de formación o el promotor del proyecto de ayuda al desarrollo) y verificar la conformidad en cada nivel. Cuando una operación (en cualquier nivel) no está correctamente calculada o no cumple un requisito reglamentario o una disposición contractual, se considera que contiene un error.

(38) Basado en una propuesta legislativa por la que se modificaba el Reglamento (CE) no 1638/2006, que no fue aprobada.

(18) Los riesgos relacionados con el cierre de programas operativos del período 2000-2006 ahora están sujetos a dos reservas (de reputación) no cuantificadas emitidas por los directores generales de la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. Los directores generales de la DG Acción por el Clima (por el régimen europeo de comercio de derechos de emisión) y la DG Recursos Humanos y Seguridad (por el posible fraude en una Escuela Europea) han emitido otras dos reservas no cuantificadas.

(6) El Reglamento (UE, Euratom) no 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión ( DO L 298 de 26.10.2012, p. 1 ) exige que las cuentas definitivas se envíen antes del 31 de julio del ejercicio siguiente (véase el artículo 148).

A 31 de diciembre de 2013, los reflujos (36) procedentes de préstamos y operaciones sobre capitales de riesgo del programa MEDA (37) por un importe de 259 millones de euros se habían acumulado y permanecían en una cuenta fiduciaria en el BEI y no habían sido tratados como ingresos presupuestarios. Al inicio, el BEI transfería periódicamente estos reflujos a la Comisión, pero, a petición de esta (38) , la transferencia de reflujos al presupuesto se suspendió en 2008. En consecuencia, los reflujos posteriores a esta fecha no fueron devueltos al presupuesto de la UE como ingresos.

La Comisión ya señaló en el pasado, en sus diversos informes al Parlamento y al Consejo, la baja de ejecución al principio del período de programación. No obstante, la Comisión no se centra únicamente en la absorción de los fondos, sino también en el logro de resultados por las inversiones cofinanciadas. Por tanto, podría aceptar una menor absorción en caso de que la calidad de las inversiones está garantizada.

En particular, el artículo 41 indica que en el período 2014-2020 los Estados miembros solo podrán incluir pagos a los instrumentos financieros en las solicitudes de pago a la Comisión en varios tramos porcentuales (que no excedan del 25 % y en función de los desembolsos efectivos). La experiencia del período anterior, tal como ha señalado el Tribunal, ha sido incorporada en el nuevo Reglamento.

De media, transcurren más de dos años antes de que un compromiso se convierta en un pago. La liquidación de un compromiso con un pago no finaliza necesariamente el proceso de registro de los gastos. La Comisión registra el gasto final mediante la liquidación de la prefinanciación, lo que tiene lugar únicamente cuando las actividades se han emprendido, se han notificado y han sido aceptadas. En el cuadro 1.4 se muestra el nivel de desembolsos de prefinanciación cuya utilización final por parte de los beneficiarios todavía no ha sido aceptada ni validada por la Comisión. El importe bruto de prefinanciación ascendía a 79 400 millones de euros a finales de 2013.

El informe no contiene datos sobre costes en apoyo de sus conclusiones, ni en la gestión directa, cuando habla de que «unos controles más detallados son costosos», ni en la gestión compartida, cuando se insta a los Estados miembros a «hacer un uso máximo de todos los instrumentos a su disposición». El informe de síntesis no aborda el reto planteado por los programas con un nivel de error persistentemente elevado (véase el apartado 1.26).

Cuadro 1.3 — Reservas cuantificadas en los informes anuales de actividad de la Comisión (millones de euros) Capítulo DG/Servicio (42) Motivo de la reserva Total de pagos en las actividades pertinentes en 2013 Total Importes de riesgo Total de pagos a entidades bajo reserva en las actividades pertinentes en 2013 Importes de riesgo (reservas) 3 AGRI Insuficiencias en la legalidad y regularidad de los pagos para las intervenciones en los mercados agrícolas de nueve Estados miembros. 3 193,2 237,4 670,8 198,3 Insuficiencias en la legalidad y regularidad de los pagos directos a agricultores en seis Estados miembros. 41 658,3 973,9 18 997,5 652,2 4 AGRI Los planes de acción de 31 organismos pagadores de 19 Estados miembros no abordaban todas las insuficiencias identificadas en la legalidad y la regularidad de las operaciones. 13 151,8 673,90 9 591,5 598,8 Insuficiencias en la evaluación de la moderación de los costes de las medidas de inversión en un Estado miembro candidato. 47,6 2,60 26,0 2,6 MARE El informe nacional de auditoría reveló porcentajes de error que sobrepasaban el 2 % de la declaración de gastos (cuatro Estados miembros), o un informe no fiable o inexistente en el caso de dos Estados miembros. 566,4 10,8 91,3 7,6 SANCO Reserva relativa al porcentaje de error residual con respecto a la precisión de las solicitudes de gastos con arreglo a los programas de erradicación de enfermedades animales y seguimiento en el ámbito de la política de alimentos y piensos (programas anuales). 229,1 4,5 229,1 4,5 5 REGIO Deficiencias graves en los sistemas de gestión y control de 73 programas operativos de 15 Estados miembros para el Fondo Europeo de Desarrollo Regional/Fondo de Cohesión (2007-2013) y dos programas para el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IPA). 43 392,8 1 152,7 5 636,0 440,2 6 EMPL Deficiencias importantes en los sistemas de gestión y control establecidos por el Fondo Social Europeo (2007-2013) en 36 programas operativos de 11 Estados miembros. 13 763,8 330,3 2 159,4 123,2 7 DEVCO (43) Importante presencia de errores en las operaciones subyacentes (cifra global para la Dirección General). 6 730,8 225,5 6 730,8 225,5 8 RTD CNECT ENTR ENER MOVE Errores en las declaraciones de gastos de las subvenciones del Séptimo Programa Marco (VII PM). 3 664,4 107,5 3 664,4 107,5 1 533,0 31,8 1 533,0 31,8 403,2 1,2 403,2 1,2 143,7 5,3 143,7 5,3 65,3 0,8 65,3 0,8 REA Errores en las declaraciones de gastos del VII PM para Espacio y Seguridad. 250,8 6,3 250,8 6,3 Errores en las declaraciones de gastos del VII PM para Pequeñas y Medianas Empresas. 230,4 27,1 230,4 27,1 EACEA Errores en los pagos de subvenciones para el programa PAP (2007-2013). 124,4 3,7 124,4 3,7 Total de cuantificación de reservas 1 29 149,0 3 795,3 50 547,6 2 436,6 HOME Importes de riesgo de «Solidaridad» y «Flujos migratorios» 11,7 Total «importes de riesgo» del anexo 1 del Informe de síntesis 1 29 149,0 3 807,0 50 547,6 2 436,6

Aunque el enfoque «clásico» (basado en los importes de riesgo de las actividades que son objeto de reserva) siguió siendo el principal método utilizado para calcular los importes de riesgo, las DG en régimen de gestión compartida, no obstante, también presentaron en sus informes anuales de actividad el método alternativo (hipótesis máxima) incluidos los ámbitos con un porcentaje de error relativamente más bajo y que no son objeto de reserva.

El respeto de los requisitos de condicionalidad no constituye un criterio de subvencionabilidad para los pagos de la PAC y, por consiguiente, los controles de estos requisitos no conciernen a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Véanse las respuestas a los apartados 3.6 b), 3.7, 3.13, 4.5 b), 4.7, y 4.15.

(1) En 2013 el Tribunal publicó el Informe Especial no 11/2013, en el que evaluaba la eficacia de la verificación por la Comisión de los datos RNB del período 2002-2010. En 2013 la Comisión no llevó a cabo actividades de verificación. Está previsto que el próximo ciclo de verificación se inicie en 2015 con la presentación de los nuevos inventarios RNB por los Estados miembros.

(37) Artículos 88, 89 y 90 del Reglamento Delegado (UE) no 1268/2012 de la Comisión, de 29 de octubre de 2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento (UE, Euratom) no 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión ( DO L 362 de 31.12. 2012, p. 1 ).

(30) Según el informe de la Comisión, el examen de los casos de la contabilidad B confirma que Grecia no respeta sus obligaciones legales en virtud del artículo 17, apartados 2 y 3, del Reglamento (CE, Euratom) no 1150/2000.

(25) Cuando los derechos o exacciones aún no han sido recaudados y no se ha aportado ninguna garantía sobre ellos, o bien están cubiertos por garantías pero han sido impugnados, los Estados miembros pueden suspender la puesta a disposición de estos recursos anotándolos en esta contabilidad separada.

(24) En virtud del régimen de asistencia mutua [Reglamento (CE) no 515/97 del Consejo, de 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y la Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria ( DO L 82 de 22.3.1997, p. 1 )].

(21) La Comisión gestiona una base de datos de las importaciones en los Estados miembros por razones de seguridad, pero puesto que no se facilitan los nombres de los importadores los datos no tienen ninguna utilidad para las auditorías posteriores al despacho.

(17) Artículo 78 del Reglamento (CEE) no 2913/92 del Consejo, de 12 de octubre de 1992, por el que se crea el Código aduanero comunitario ( DO L 302 de 19.10.1992, p. 1 ).

(9) La fiscalización del Tribunal de Cuentas no puede cubrir los importes no declarados o los que han eludido la vigilancia aduanera.

(5) Cualquier subestimación (o sobrestimación) de la RNB de un Estado miembro en particular, aunque no afecte al recurso propio basado en la RNB global, tiene por efecto el incremento (o reducción) de las contribuciones de los demás Estados miembros, hasta que se corrijan los datos RNB.

Estas multas se refieren a casos que tienen pendientes solicitudes relativas a la incapacidad para pagar, y/o a casos en los que la ejecución habría provocado la insolvencia inmediata de la empresa multada, lo que tendría como consecuencia que la Comisión habría perdido la multa al no ser un acreedor privilegiado en virtud de las normas actuales. Como se indica en el apartado 2.23, evaluar si se concede o no plazo adicional para el pago requiere un análisis en profundidad.

Como seguimiento de los comentarios expresados en sus informes anuales relativos a 2011 y 2012, el Tribunal examinó una muestra de catorce multas debidas, de un total de treinta y tres (38) , que no estaban cubiertas por un pago provisional o una garantía, y constató que en trece casos la Comisión no había utilizado todos los medios disponibles para ejecutar la recaudación. En la mayoría de los casos la Comisión seguía considerando conceder tiempo adicional para el pago.

La Comisión puede multar a las empresas por infracción de la ley de competencia. Al final de 2013 alrededor del 97 % de las multas pendientes (36) estaban cubiertas bien por un pago provisional, bien por una garantía. Las normas de desarrollo del Reglamento financiero (37) disponen que la Comisión deberá recurrir a la ejecución forzosa del título de crédito por cualquier medio disponible en caso de que no se hayan efectuado pagos provisionales o si los deudores no han constituido garantías para cubrir el importe íntegro antes de la fecha de vencimiento. Puede concederse tiempo adicional para el pago, pero solo podrá dispensarse del requisito de constituir una garantía tras una evaluación del contable.

Cuadro 2.4 — Reservas IVA a 31 de diciembre de 2013 Estado miembro Reservas pendientes a 31.12.2012 Reservas emitidas en 2013 Reservas suprimidas en 2013 Reservas pendientes a 31.12.2013 Ejercicio más antiguo al que se refieren las reservas Bélgica 6 0 2 4 2007 Bulgaria 7 3 3 7 2007 República Checa 8 0 8 0 s.o. Dinamarca 6 0 1 5 2005 Alemania 7 0 2 5 2007 Estonia 10 0 9 1 2007 Irlanda 4 0 0 4 2006 Grecia 5 4 3 6 1999 España 3 0 1 2 2003 Francia 12 1 8 5 2005 Italia 12 5 5 12 1999 Chipre 0 0 0 0 s.o. Letonia 5 0 4 1 2006 Lituania 2 0 2 0 s.o. Luxemburgo 2 3 1 4 2008 Hungría 4 0 3 1 2010 Malta 4 0 0 4 2005 Países Bajos 11 4 9 6 2006 Austria 5 0 0 5 2004 Polonia 10 1 5 6 2004 Portugal 5 0 5 0 s.o. Rumanía 4 4 0 8 2007 Eslovenia 0 0 0 0 s.o. Eslovaquia 0 0 0 0 s.o. Finlandia 8 1 2 7 2001 Suecia 5 1 1 5 1995 Reino Unido 8 4 7 5 2004 TOTAL 153 31 81 103 Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

La Comisión considera que este dato no es un indicador adecuado para medir los resultados del programa de inspección de los recursos propios del IVA y no puede utilizarse como indicador de ninguna tendencia.

Aunque la buena práctica auditora sugeriría que los Estados miembros se comuniquen entre sí, especialmente en una situación en la que una empresa ha importado una gran cantidad de mercancías en un Estado miembro distinto de donde tiene su sede, no existe obligación legal en la legislación aduanera de la UE de que el Estado miembro de importación lo haga. No obstante, cada Estado miembro, de conformidad con el Reglamento (CE) no 515/97 del Consejo, puede utilizar el instrumento de asistencia mutua para solicitar la asistencia de la autoridad aduanera de otro Estado miembro. La nueva guía de la auditoría remite a esta opción.

Ninguna medida legislativa ha definido unas normas mínimas a escala de la UE para las auditorías posteriores al despacho aduanero, dejando a la discreción de los Estados miembros la creación de su propio marco (22) . La guía de la auditoría aduanera no vinculante (23) elaborada por la Comisión no fue utilizada por los Estados miembros visitados, que aplicaban distintas metodologías de auditoría. En los últimos años la Comisión no ha efectuado ninguna supervisión en este ámbito.

Estos tres aspectos limitan la eficacia de la identificación y selección de los importadores para las auditorías posteriores al despacho aduanero. Los importadores que presentan mayores riesgos pueden no ser seleccionados y algunos importadores pueden no ser inspeccionados nunca. Por ejemplo, aquellos que despachan en aduana productos importados en varios Estados miembros por un importe total significativo, nunca serían seleccionados para una inspección si las autoridades aduaneras nacionales consideran que los importes de cada Estado miembro no son significativos.

La Comisión gestiona una base de datos de las importaciones en los Estados miembros (Surveillance II), en la que no figuran los nombres de los importadores. Surveillance III debe proporcionar más información que permita identificar a los importadores, pero no será plenamente operativa hasta 2018.

Durante 2013 el comité RNB debatió en sus reuniones el ámbito de la economía no observada y la Comisión reconoció que el nivel de armonización de los datos no cumple los estándares habituales de las estadísticas europeas. El Tribunal ya ha llamado la atención sobre esta cuestión y formuló una recomendación específica en su Informe Especial no 11/2013.

La única reserva general pendiente al final de 2013 se refería a los datos RNB de Grecia de los ejercicios 2008 y 2009. La correspondiente a 2008 se emitió en 2012 porque los datos de dicho ejercicio estaban basados en estimaciones preliminares, y no pudo suprimirse en 2013 porque Grecia no facilitó más información a la Comisión. Tuvo que ampliarse a 2009 para evitar la caducidad (véase el apartado 2.2, primer guion) ya que los datos de dicho ejercicio seguían basados en estimaciones preliminares.

Cuadro 2.2 — Reservas específicas RNB/PNB de los Estados miembros a 31 de diciembre de 2013 (40) Estado miembro Reservas pendientes a 31.12.2012 Reservas emitidas en 2013 Reservas suprimidas en 2013 Reservas pendientes a 31.12.2013 Ejercicio más antiguo al que se refieren las reservas Bélgica 3 0 0 3 2002 Bulgaria s.o. 8 0 8 2007 República Checa 2 0 0 2 2004 Dinamarca 1 0 0 1 2002 Alemania 2 0 0 2 2002 Estonia 2 0 0 2 2004 Irlanda 1 0 1 0 s.o. Grecia 9 0 0 9 1995 España 3 0 0 3 2002 Francia 2 0 0 2 2002 Italia 3 0 0 3 2002 Chipre 5 0 0 5 2004 Letonia 10 0 0 10 2004 Lituania 2 0 0 2 2004 Luxemburgo 2 0 1 1 2002 Hungría 10 0 0 10 2004 Malta 8 0 1 7 2004 Países Bajos 4 0 4 0 s.o. Austria 1 1 1 1 2009 Polonia 11 0 0 11 2004 Portugal 3 0 0 3 2002 Rumanía s.o. 11 0 11 2007 Eslovenia 3 0 1 2 2004 Eslovaquia 2 0 0 2 2004 Finlandia 1 0 0 1 2002 Suecia 4 0 0 4 2002 Reino Unido 11 1 3 9 2002 TOTAL 105 21 12 114

Los recursos propios basados en la renta nacional bruta (RNB) resultan de la aplicación de un tipo uniforme a la RNB de los Estados miembros (1 10 032 millones de euros, el 73,6 % de los ingresos). El cálculo de las contribuciones de los Estados miembros está basado en previsiones de los datos RNB (2) . Dichos datos están sujetos a revisión (3) durante cuatro años, transcurridos los cuales caducan (4) . Tras tomar en consideración todas las demás fuentes de ingresos, los recursos propios basados en la RNB se utilizan para equilibrar el presupuesto de la UE (5) . El principal riesgo para la regularidad consiste en que las estadísticas subyacentes no sean elaboradas conforme a la normativa de la UE o no sean tratadas por la Comisión con arreglo a esta.

El refuerzo del trabajo de los organismos de certificación se propuso en la reforma de la PAC, en el artículo 9 del Reglamento (UE) no 1306/2013. De conformidad con el nuevo marco jurídico, esta labor se llevará a cabo a partir de la campaña de solicitud 2014 (ejercicio financiero de 2015), lo que significa que los resultados no se comunicarán hasta febrero de 2016 a efectos de la liquidación de cuentas.

No aplicación de sanciones en las parcelas que se introdujeron en la solicitud una vez vencido el plazo, información no fiable sobre las correcciones de errores manifiestos.

(26) Artículos 28 y 29 del Reglamento (CE) no 1122/2009 de la Comisión ( DO L 316 de 2.12.2009, p. 65 ).

(23) Dado que la auditoría del refuerzo de garantía en Italia no se concibió para llegar a una conclusión sobre la eficacia de los sistemas, sus resultados no se presentan en el anexo 3.2 sino en una sección específica del presente capítulo (apartados 3.30 a 3.35).

(14) Alemania (Baviera), Irlanda (Department of Agriculture, Fisheries and Food, DAFF), Italia (Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, AGEA) y Francia (Agence de Services et de Paiement, ASP).

(7) Los pagos de ayudas no disociados se calculan basándose en el número de animales criados (por ejemplo, vacas nodrizas, ovejas y cabras) o en el número de hectáreas cultivadas con un producto específico (por ejemplo, algodón, arroz, remolacha azucarera, etc.).

(2) Reglamento (CE) no 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la política agrícola común ( DO L 209 de 11.8.2005, p. 1 ).

La Comisión también considera que, en el nuevo marco jurídico de la PAC, el legislador confirmó lo que se quería decir desde el principio (también respecto del período 2007-2013), es decir, que para que todas las ayudas de la PAC «La sanción administrativa no afectará a la legalidad ni a la corrección de los pagos a los que se aplique la reducción o exclusión» [artículo 97, apartado 4, del Reglamento (UE) no 1306/2013].

Por otra parte, las infracciones de la condicionalidad no afectan a la elegibilidad de los agricultores en cuanto a las ayudas de la PAC (1o y 2o pilares) ni a la regularidad de los pagos. La subvencionabilidad de los gastos no depende de si el productor cumple sus obligaciones de condicionalidad, y por lo tanto, el incumplimiento de las obligaciones de condicionalidad no implica una pérdida parcial o total de su derecho a las ayudas de la PAC, sino que desencadena la aplicación de reducciones que están sujetas a condiciones específicas distintas de las relativas a la subvencionabilidad.

Por otra parte, no está de acuerdo con la calificación por el Tribunal de las infracciones a las obligaciones en materia de condicionalidad como errores cuantificables, y considera que no deben incluirse en el cálculo de los porcentajes de error de la declaración de fiabilidad.

Por consiguiente, la Comisión estimó el porcentaje global de error residual para los pagos del FEAGA relativos a 2013 en un 2,69 %. El Tribunal considera que el nuevo enfoque, que no solo tiene en cuenta los datos de control facilitados por los Estados miembros, sino también otra información de auditoría disponible, representa una mejora en el cálculo del PER.

El PER de las medidas de mercado, no se determina para cada organismo pagador, sino para la totalidad de las medidas teniendo en cuenta toda la información de auditoría disponible y según la estimación de la Comisión, asciende al 7,44 % de todos los gastos.

En las ayudas directas, el punto de partida para determinar el PER son los porcentajes de error comunicados por los Estados miembros en sus estadísticas de inspección. Sin embargo, dado que estas estadísticas no abarcan todos los componentes del porcentaje de error residual y no siempre son fiables, la DG Agricultura y Desarrollo Rural llevó a cabo una evaluación individual en cada organismo pagador basada en toda la información disponible, incluidas las constataciones de auditoría del Tribunal. En función del alcance de las insuficiencias constatadas, aplicó incrementos de hasta cinco puntos porcentuales a los porcentajes de error comunicados por 42 de los 66 organismos pagadores que gestionan las ayudas directas. El PER estimado para las ayudas directas se eleva al 2,33 % de todos los gastos (40) .

La metodología para el cálculo del PER se desarrollará más el año próximo (informe anual de 2014) en la dirección de un enfoque acumulado plurianual que reflejará el impacto de las correcciones financieras netas ex post impuestas por la Comisión (y las recuperaciones de los beneficiarios por los propios Estados miembros) sobre el riesgo residual para el presupuesto de la UE.

En su informe anual de actividad de 2013, la DG Agricultura y Desarrollo Rural evalúa el porcentaje de error residual (PER), es decir, el grado en que las operaciones siguen afectadas por errores tras la aplicación de los sistemas de control y supervisión. Los PER para las ayudas directas y las medidas de mercado se calculan primero por separado.

El objetivo de las agrupaciones de productores es obtener el reconocimiento como organizaciones de productores en un plazo de cinco años. La Comisión confirma que también ha observado deficiencias en sus auditorías de las agrupaciones de productores. El 14 de febrero de 2014 se puso en marcha un procedimiento de liquidación de conformidad. Las correspondientes comprobaciones dieron lugar a una reserva en el informe anual de actividad de 2013 de la DG AGRI y a una petición para la adopción de medidas correctoras por lo que se refiere a los controles antes de la aprobación de (las modificaciones a) los planes de reconocimiento y antes del pago de las ayudas, y para proceder a las oportunas recuperaciones de pagos indebidos de los beneficiarios. También se ha solicitado a las autoridades polacas que pongan en marcha un plan de acción que incluya una revisión completa de todos los planes de reconocimiento. La Comisión supervisará de cerca la aplicación del plan de acción. La no aplicación del plan de acción llevará a la suspensión o reducción de los pagos de la UE. No obstante, la Comisión desea destacar que las normas de la UE no impiden el reconocimiento de una agrupación de productores por la sola razón de que haya alcanzado el número mínimo de miembros o el número máximo de derechos de voto poco antes de su creación. Del mismo modo, las disposiciones reglamentarias para las agrupaciones de productores no excluyen la externalización de las ventas o las ventas por un miembro importante en el período transitorio.

La fiscalización del Tribunal puso de manifiesto deficiencias significativas en los procedimientos de control aplicados al conceder el reconocimiento a las agrupaciones de productores. De los 40 casos examinados, el Tribunal detectó nueve en los que las agrupaciones no cumplían los criterios de subvencionabilidad. En algunos casos, los requisitos relativos al número mínimo de miembros y al máximo de derechos a voto se cumplieron al dividir las explotaciones inmediatamente antes de la presentación del plan de reconocimiento o mediante la creación de entidades jurídicas diferenciadas propiedad de los miembros del grupo. En tres casos la producción de la agrupación no fue comercializada por esta, sino por uno o dos de sus miembros o por empresas de su propiedad. Las propias auditorías de la Comisión ya habían concluido que existen deficiencias estructurales significativas en los procedimientos de aprobación para los planes de reconocimiento de las agrupaciones de productores en Polonia. Por consiguiente, en su informe anual de actividad de 2013 formuló una reserva basada en su estimación de que el 25 % del gasto total con arreglo a la medida está en situación de riesgo.

El Tribunal examinó el trabajo del organismo de auditoría italiano referente al ejercicio de solicitud 2011 y constató que la muestra, que no había sido extraída conforme a las directrices de la Comisión, no era representativa. Además, el organismo de auditoría no examinó el tratamiento administrativo de las solicitudes, contraviniendo el procedimiento establecido en las directrices de la UE.

En caso de pérdida de los importes debido a un error administrativo, no se aplicará la norma del 50 %, y el Estado miembro deberá reembolsar el importe íntegro al presupuesto de la UE. Puesto que las autoridades italianas no registraron de forma fiable si las deudas se debían a irregularidad o a error administrativo, los importes resultantes de errores administrativos que se comunicaron a la Comisión no eran fiables, lo cual pudo dar lugar a que se cargara al presupuesto de la UE importes que no le correspondían.

En Francia, la ayuda de la UE se concede a los brezales aptos para el pastoreo (landes et parcours). Aunque estas zonas abarcan tanto vegetación herbácea admisible como matorrales, arbustos, etc. no admisibles, están registradas en el SIP de Francia como plenamente subvencionables.

En Irlanda, el Tribunal examinó las ortoimágenes de las parcelas declaradas por seis beneficiarios seleccionados aleatoriamente y en cuatro de ellos constató que no se habían excluido de la superficie subvencionable registrada en el SIP elementos no subvencionables (arbustos, edificios, carreteras de acceso, etc.) que eran claramente visibles en las ortoimágenes.

La Comisión también considera que, en el nuevo marco jurídico de la PAC, el legislador confirmó lo que se quería decir desde el principio (también respecto del período 2007-2013), es decir, que para todas las ayudas de la PAC «La sanción administrativa no afectará a la legalidad ni a la corrección de los pagos a los que se aplique la reducción o exclusión» [artículo 97, apartado 4, del Reglamento (UE) no 1306/2013].

El respeto de los requisitos de condicionalidad no constituye un criterio de subvencionabilidad para los pagos de la PAC y, por consiguiente, los controles de estos requisitos no conciernen a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. La condicionalidad es un mecanismo por el que los agricultores se ven penalizados cuando no respetan una serie de normas que se derivan en general de políticas distintas de la PAC y se aplican a los ciudadanos de la UE con independencia de la misma. Así pues, la Comisión considera que las sanciones impuestas por las infracciones de los requisitos de condicionalidad no deben tenerse en cuenta en el cálculo de los porcentajes de error de la PAC.

La Comisión desea subrayar que las disposiciones que, según el Tribunal, no han respetado las autoridades italianas, no son requisitos de la UE, sino que forman parte de las disposiciones de ejecución italianas.

En Italia se concedieron ayudas para la promoción del vino (22) en los Estados Unidos e Israel a una asociación de cinco operadores, de los cuales solo cuatro resultaron admisibles al ser verdaderos productores de vino. Además, el proyecto aprobado incluía gastos que corresponden al coste de los servicios de un organismo de ejecución. El Tribunal constató que la ayuda de la UE se había concedido para este gasto, pese a que la asociación comunicó más tarde a las autoridades italianas que no se había contratado a un organismo de ejecución, lo cual no es conforme al proyecto aprobado.

Se constataron errores referentes a la sobrevaloración de hectáreas subvencionables en sesenta y nueve operaciones efectuadas en quince de los diecisiete Estados miembros visitados. La mitad de estos errores no sobrepasan el 2 % y tienen por tanto un reducido impacto en el nivel estimado de error. Los errores más importantes de esta categoría correspondían a pagos por tierras no subvencionables declaradas como pastizales permanentes admisibles (véase el recuadro 3.1).

pagos a beneficiarios no admisibles o para actividades/gastos no subvencionables;

Además, y como ya se señaló en años anteriores, la Comisión no está de acuerdo con el Tribunal sobre la calificación de las infracciones a las obligaciones en materia de condicionalidad como errores cuantificables de 0,5 puntos porcentuales, y considera que no deben incluirse en el cálculo de los porcentajes de error de la declaración de fiabilidad.

Los principales riesgos para la regularidad de las ayudas directas consisten en que se abone la ayuda sin que la superficie o el beneficiario sean admisibles, o en que más de un beneficiario reciba pagos por la misma parcela, que los derechos se calculen incorrectamente, y que se paguen primas por animales inexistentes. En cuanto a las intervenciones en los mercados agrícolas, los principales riesgos para la regularidad consisten en que la ayuda se conceda a solicitantes no admisibles o para gastos o productos excesivos o no subvencionables.

En el ámbito de desarrollo rural, el Tribunal recomienda que la Comisión y los Estados miembros subsanen las insuficiencias observadas, en particular mejorando la eficacia del control de las medidas no incluidas en el SIGC.

La Comisión considera que esta recomendación ha sido cumplida en su totalidad. Este tema se ha tratado en la directriz que los organismos de certificación deberán aplicar a partir de 2013 en ambas fases de sus trabajos de auditoría: 1) en la fase de planificación deberá basarse en un análisis inicial del riesgo que tenga debidamente en cuenta toda la información disponible, en particular las conclusiones previas del TCE, y que deberá reflejarse adecuadamente en la estrategia de auditoría (véase la sección 3.2 de la directriz), y 2) en la fase de cálculo del nivel de error se exige al organismo de certificación que analice si sus resultados son rebatidos o no por otras informaciones pertinentes obtenidas a través de otros mecanismos de verificación (entre ellos los del TCE y la CE).

(28) Aunque la Comisión consideró que el PER de 2012 podía ser superior a esa cifra, no proporcionó su propia estimación cuantificada.

(25) El artículo 80, apartado 4, del Reglamento (CE, Euratom) no 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión ( DO L 298 de 26.10.2012, p. 1 ) precisa que «la Comisión aplicará correcciones financieras a los Estados miembros con objeto de excluir de la financiación de la Unión los gastos en que hayan incurrido en incumplimiento del Derecho aplicable. La Comisión basará sus correcciones financieras en la identificación de los importes gastados indebidamente y las incidencias financieras en el presupuesto. Cuando no sea posible identificar tales importes con precisión, la Comisión podrá aplicar correcciones mediante extrapolación o a tanto alzado, según las normas sectoriales».

(20) Artículos 12 y 25 del Reglamento (UE) no 65/2011 de la Comisión ( DO L 25 de 28.1.2011, p. 8 ).

(18) Como se expone en el artículo 50 bis del Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo ( DO L 277 de 21.10.2005, p. 1 ).

(2) Las medidas se detallan en el apartado 7, letra a), del anexo II del Reglamento (CE) no 1974/2006 de la Comisión ( DO L 368 de 23.12.2006, p. 15 ).

El acto de ejecución del Reglamento (UE) no 1306/2013 clarificará el alcance y contenido de los controles administrativos, sobre el terreno y ex post.

En el anexo 4.3 figura el resultado del análisis efectuado por el Tribunal de los avances en el cumplimiento de las recomendaciones formuladas en anteriores informes anuales. En los informes anuales relativos a los ejercicios 2010 y 2011, el Tribunal presentó once recomendaciones, de las cuales una se aplicó plenamente, dos en la mayor parte de los aspectos, seis en algunos aspectos y dos no se aplicaron.

Sin embargo no está de acuerdo, en particular, con la clasificación hecha por el Tribunal de los incumplimientos de las obligaciones relativas a la condicionalidad como errores cuantificables, y considera que tales incumplimientos no deberían incluirse en las tasas de error de su declaración de fiabilidad.

Cuando el Tribunal comunicó en 2012 un alto porcentaje de error en los programas de desarrollo rural, la Comisión adoptó medidas de forma inmediata, en estrecha colaboración con los Estados miembros. En 2012 se establecieron planes de acción en 14 Estados miembros, y a partir de 2013 en todos ellos, con el fin de identificar las causas de los errores y de definir las medidas correctoras, lo que ha exigido esfuerzos considerables tanto de los Estados miembros como de la Comisión. Aunque ha sido un proceso de aprendizaje para todas las partes implicadas, la Comisión es del parecer que hasta ahora los resultados han sido satisfactorios. No cabe duda de que, con la sabiduría que da la experiencia, algunas medidas podrían haber estado mejor enfocadas, otras podrían haberse programado en fechas diferentes, etc. La Comisión ha tomado en consideración las observaciones del Tribunal en su constante colaboración con las autoridades de los Estados miembros, dirigida a intensificar los esfuerzos y a reducir las tasas de error.

A raíz de la reserva de la DG Agricultura y Desarrollo Rural relativa al Feader en sus informes anuales de actividad de 2011 y 2012, se incitó a todos los Estados miembros a elaborar planes de acción destinados a reducir el porcentaje de error en este ámbito político. Si bien el Tribunal reconoce los esfuerzos realizados, el examen de una muestra de planes de acción reflejó que su calidad y alcance variaban significativamente. Una insuficiencia específica consiste en que los planes de acción no tienen suficientemente en cuenta los resultados de auditoría de la Comisión y del Tribunal. Un ejemplo de buenas prácticas se observó en Rumanía, que detectó diecinueve acciones diferentes que cubrían medidas tanto relacionadas como no relacionadas con la superficie, destinadas a solventar las insuficiencias halladas en las auditorías. En cambio, en España se constató un caso en el que solo nueve de las diecisiete regiones contribuían al plan de acción nacional, el cual, además, se centraba principalmente en las medidas relacionadas con la superficie y no en las medidas de inversión, las cuales, según el Tribunal, eran más proclives a contener errores.

La Comisión evalúa las tasas de error notificadas por los organismos pagadores e introduce ajustes basados en «toda la información relevante disponible». Todos los organismos pagadores son objeto de una revisión anual por parte de los organismos de certificación (y aunque la Comisión reconoce que la garantía ofrecida por los dictámenes del organismo de certificación tiene un margen de mejora, esto se lleva a cabo a partir del año de solicitud 2014). De forma adicional, dado que las auditorías que debe realizar la Comisión se definen en función de un análisis de riesgo, es posible considerar que los organismos pagadores que no fueron auditados durante los últimos tres años presentan un riesgo menor. Los ulteriores ajustes no basados en pruebas reales y específicas conducirían a una sobrestimación de la tasa de error residual.

El gran incremento del PER en 2013 se deriva del enfoque revisado de la Comisión respecto a 2012. La Comisión tiene ahora en cuenta sus propias auditorías de cumplimiento, además de las fiscalizaciones del Tribunal, los informes anuales de los organismos de certificación y cualquier otra información disponible para evaluar el porcentaje de error correspondiente a los organismos pagadores. En 2013, de los 69 organismos pagadores, la Comisión ajustó los porcentajes de error comunicados por los Estados miembros en 43 de los 48 organismos pagadores auditados por la Comisión y el Tribunal en los tres últimos ejercicios, pero no realizó ajustes en el gasto no abarcado por las auditorías de la Comisión o del Tribunal, lo cual puede repercutir en el PER.

El informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural (26) contiene reservas relativas al gasto de desarrollo rural para 31 organismos pagadores de 19 Estados miembros. Estas reservas se formularon debido a la presencia significativa de insuficiencias en las operaciones subyacentes. El importe objeto de reserva asciende a 599 millones de euros y está basado en un porcentaje de error residual (PER) (27) del 5,19 %; ello representa un incremento significativo con respecto al ejercicio anterior, en el que el PER se elevaba al 1,62 % sobre la base de las estadísticas de control de los Estados miembros (28) .

Las correcciones financieras netas se determinan en función de la naturaleza y gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado al presupuesto de la UE. Cuando es posible, el importe se calcula sobre la base de la pérdida causada realmente, o de una extrapolación. En los casos en que no es posible hacerlo con unos esfuerzos razonables, o cuando los Estados miembros no aprovechan la oportunidad para realizar los trabajos adicionales necesarios con el fin de calcular de forma aproximada la pérdida resultante para el presupuesto de la UE, o si dichos cálculos son incompletos o no presentan suficiente precisión, se aplican importes a tanto alzado que tienen en cuenta la naturaleza y gravedad de las deficiencias detectadas en los sistemas nacionales de gestión y control. Las normas de aplicación de las correcciones financieras han sido revisadas en el Reglamento horizontal correspondiente al marco jurídico de la PAC para 2013-2020 [Reglamento (UE) no 1306/2013], que establece los criterios detallados para calcular el riesgo para la UE. A este respecto, las disposiciones del acto delegado definen con una mayor precisión el método y los criterios que permitirán calcular la corrección financiera neta observando la debida proporción con el riesgo de gasto irregular. Por ejemplo, se aplicarán unas normas más estrictas y una mayor corrección financiera neta cuando se detecten tres o más deficiencias distintas en un sistema de control.

Comenzando con el año de solicitud 2014, los organismos de certificación comprobarán una muestra significativa de operaciones, lo que les permitirá formarse una opinión sobre su legalidad y regularidad, y verificar las tasas de error. Por otra parte, la finalidad de los trabajos de auditoría de la conformidad realizados por la Comisión consiste en obtener garantías de que los sistemas de gestión y control aplicados por los Estados miembros en el marco de la gestión compartida cumplen la normativa, y que en los casos en que se revelen insuficientes se proteja el presupuesto de la UE a través de correcciones financieras netas. Las auditorías de conformidad de la liquidación de la Comisión no aspiran a realizar un análisis exhaustivo que permita calcular las tasas de error correspondientes a cada organismo pagador al que se estudia aplicar una corrección financiera. Las muestras examinadas durante las misiones tienen por objeto realizar una comprobación del sistema que se está auditando. Por ese motivo no se exige que las muestras sean representativas.

Las auditorías de cumplimiento de la Comisión se basan en los sistemas y no permiten comprobar la regularidad de las operaciones subyacentes. Las muestras se seleccionan de forma aleatoria o discrecional, y abarcan gastos relativos a varios ejercicios presupuestarios, pero no son representativas. Por lo tanto, el trabajo de auditoría de la Comisión no permite calcular un porcentaje de error anual, y las correcciones financieras resultantes de las auditorías se realizan a tanto alzado en la mayor parte de los casos. Debería recurrirse a las correcciones a tanto alzado cuando no sea posible determinar con exactitud los importes indebidamente abonados (25) . Además, estas correcciones, que suelen ser del 2 % o del 5 %, se aplican independientemente del número de insuficiencias de control constatadas.

La DG Agricultura y Desarrollo Rural comunicó que, en 2013, sus auditorías de cumplimiento abarcaban el 42 % de los gastos del FEAGA y del Feader, porcentaje idéntico al notificado para 2012. Los gastos auditados por la Comisión están directamente vinculados a las correcciones financieras. Sin embargo, no fue posible para el Tribunal comprobar la exactitud de la cifra comunicada, ya que la Comisión no pudo facilitarle información suficiente sobre la forma de calcularlo.

El Tribunal comprobó si veinte de las auditorías de cumplimiento de la Comisión se ajustaban a las normas internacionales de auditoría, y observó que contaban con la mayoría de los elementos clave y cumplían los principales requisitos reglamentarios. Además, constató mejoras con respecto al ejercicio anterior, por ejemplo, en la documentación de auditoría, y constató que los resultados de las auditorías de la Comisión relativas al Feader y a la condicionalidad eran de calidad suficiente para ser empleadas en sus propias evaluaciones de los sistemas de los Estados miembros. No obstante, siguen existiendo insuficiencias, en particular en el FEAGA, respecto al control de la calidad, al uso sistemático de listas de comprobación y a la forma de evaluar las pruebas y extraer conclusiones. En los dos últimos ejercicios, el Tribunal formuló observaciones similares (24) .

En los dos últimos años, el Tribunal notificó casos muy similares respecto de la contratación pública de sistemas y servicios informáticos en los que el propio organismo pagador era el beneficiario de la ayuda del Feader y no cumplía las normas de contratación pública (23) , lo cual pone de manifiesto que los propios organismos responsables de controlar la ayuda de la UE no siempre cumplen las normas.

El Tribunal observó que el contrato relativo al sistema informático y a su correspondiente mantenimiento se adjudicó a una empresa mediante un procedimiento de contratación pública que presentaba varios errores graves. Por ejemplo, el organismo pagador aplicó indebidamente un procedimiento negociado, que no cumplía las condiciones, en lugar de un procedimiento abierto o restringido según lo previsto en la normativa. Por incumplimiento de los procedimientos exigidos, el gasto no podía optar a la financiación de la UE.

El Tribunal constató insuficiencias en los controles de las normas sobre contratación pública, registradas en los tres Estados miembros en los que se comprobó este requisito, y examinó diecisiete operaciones relacionadas con la contratación pública, de las cuales ocho (47 %) estaban afectadas por errores. En tres de los ocho casos se hallaron gastos no subvencionables, que ascienden en total a más de 4,8 millones de euros de ayuda del Feader. En el recuadro 4.5 se describe un ejemplo de gasto no subvencionable que no fue detectado en los controles de un Estado miembro.

La Comisión considera asimismo que, en el nuevo marco jurídico de la PAC, el legislador ha confirmado explícitamente este planteamiento para todas las ayudas de la PAC, al estipular en el artículo 97, apartado 4, del Reglamento (UE) no 1306/2013 que «La sanción administrativa no afectará a la legalidad ni a la corrección de los pagos a los que se aplique la reducción o exclusión.».

El cumplimiento de los requisitos de condicionalidad no constituye un criterio de subvencionabilidad para las ayudas de la PAC y, por consiguiente, los controles de estos requisitos no afectan a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. La condicionalidad es un mecanismo por el que los agricultores se ven penalizados cuando no respetan una serie de normas que se derivan, por lo general, de políticas distintas de la PAC y que se aplican a los ciudadanos de la UE con independencia de la misma. Por ello la Comisión considera que las sanciones impuestas por el incumplimiento de los requisitos de condicionalidad no deberían tenerse en cuenta para el cálculo de las tasas de error de la PAC.

El organismo pagador no había implantado controles apropiados para garantizar el cumplimiento de este requisito, lo cual dio lugar a que un beneficiario de 63 años continuase recibiendo el importe íntegro de la ayuda a la jubilación anticipada sin deducir la pensión pública, pese a cumplir las condiciones para ello. El Tribunal concluye que la parte de la ayuda a la jubilación anticipada que habría debido abonarse con cargo al régimen nacional de seguridad social en forma de pensión pública no puede optar a la financiación del Feader. En Polonia, este error afecta a otras operaciones en las que un agricultor cumple las condiciones descritas en el apartado anterior.

La Comisión desea destacar también que un error en la contratación pública no implica necesariamente fraude o uso indebido de los fondos de la UE. Tampoco el incumplimiento de las normas en materia de contratación conlleva forzosamente que el 100 % del gasto en cuestión se haya utilizado indebidamente. Sucede a menudo que los objetivos de las políticas perseguidos mediante una acción concreta se logran alcanzar, y que el dinero de los contribuyentes no se ha perdido.

En las veinticuatro operaciones examinadas, el beneficiario tenía que cumplir las normas de contratación pública. Estas normas están destinadas a garantizar que los bienes y servicios necesarios se adquieren en las condiciones más favorables, asegurando a la vez la igualdad de acceso a los contratos públicos y el cumplimiento de los principios de transparencia y no discriminación. El Tribunal observó que al menos una de dichas normas se incumplió en once casos, de los cuales, cinco se consideraron errores cuantificables porque representaban incumplimientos graves de las normas de contratación pública, como se refleja en el recuadro 4.3.

Un beneficiario controlado en Portugal recibió 5 23 644 euros de ayudas de la UE para ampliar sus instalaciones de producción de aceite de oliva. El Tribunal observó que la empresa era propiedad de dos grandes empresas multinacionales, por lo que sobrepasaba los dos requisitos de tamaño para optar a la financiación en más de 300 veces. Por consiguiente, el beneficiario no podía optar a la ayuda y no debería haberse efectuado el pago.

La fiscalización comprendió el examen de operaciones extraídas de 31 medidas distintas. De las 162 operaciones, 61 estaban relacionadas con la superficie y 101 no lo estaban. Se hallaron errores en las operaciones de la muestra en los dieciséis Estados miembros visitados. Como en ejercicios anteriores, el componente predominante (75 %) del porcentaje de error más probable citado en el apartado 4.6 correspondía a las medidas no relacionadas con la superficie.

La Comisión señala que once de los errores cuantificados anteriormente mencionados se referían únicamente a incumplimientos de la condicionalidad. Por consiguiente, a juicio de la Comisión, dado que los requisitos de la condicionalidad no afectan ni a la subvencionabilidad de los agricultores para optar a las ayudas de la PAC (primer y segundo pilar) ni a la regularidad de los pagos, la exclusión de estos errores reduciría a 37 el número de operaciones afectadas por error cuantificable (un 40 %).

El principal riesgo para la regularidad del grupo de políticas y, en particular, del desarrollo rural, es que el gasto no sea subvencionable por incumplimiento de las normas y de las condiciones de subvencionabilidad, a menudo complejas.

(26) Comisión Europea, «Summary of data on the progress made in financing and implementing FEIs co-financed by Structural Funds», COCOF 13/0093-00/EN, 19 de septiembre de 2013.

(7) Artículo 39, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo ( DO L 161 de 26.6.1999, p. 1 ) y artículos 91 y 92 del Reglamento (CE) no 1083/2006.

La Comisión acepta esta recomendación y está de acuerdo en añadir como anexo a los informes anuales de actividad una explicación detallada de aquellos casos individuales en los que, basándose en su evaluación de la situación específica, adopta una decisión motivada de no formular reservas, o de no incluir el caso en la cuantificación de la reserva.

La Comisión acepta esta recomendación y está de acuerdo en publicar en los informes anuales de actividad aquellos casos en los que consideró que la información presentada sobre retiradas y recuperaciones no presentaba suficientes garantías, por lo que no la tuvo en cuenta para calcular el riesgo residual acumulado.

Por otra parte, el Reglamento Financiero (artículo 80, apartado 4) contempla la aplicación, en consonancia con las normas que rigen la política de cohesión [artículo 99, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1083/2006] de correcciones financieras a tanto alzado o extrapoladas, en el supuesto de que los importes gastados indebidamente no puedan identificarse con precisión, situación que se presenta a menudo. Tal ha sido el caso de la política regional durante 2013. La Comisión ha actuado en el ejercicio de sus facultades y con pleno respeto de la normativa vigente, con el propósito de proteger el presupuesto de la UE. Con arreglo a la metodología del Tribunal, los ajustes se practican en la medida en que es posible establecer un vínculo con las operaciones individuales. La Comisión considera que las correcciones a tanto alzado aplicadas abarcan la totalidad de los programas y operaciones objeto de examen.

La Comisión considera que la DG de Movilidad y Transportes ha respetado las instrucciones vigentes para los IAA de 2013, y que no existen motivos para formular una reserva sobre el programa TEN-T. La tasa de error residual plurianual correspondiente a los controles ex post finalizados del programa TENT-T para el período 2007-2013 se situó por debajo del umbral de importancia relativa del 2 %. Por otro lado, a lo largo del año 2013 la Agencia que administra este programa siguió reforzando sus controles ex ante y ex post, especialmente en el ámbito de la contratación pública.

En 2013, como en ejercicios anteriores, el Tribunal halló varios errores relativos al incumplimiento de las normas de contratación pública nacionales y de la UE en los proyectos RTE-T y PEER examinados (véase el anexo 5.1 ). Sin embargo, al igual que en ejercicios anteriores, la Dirección General de Movilidad y Transportes no ha emitido reservas al respecto para el programa RTE-T. El Tribunal también considera que la Dirección General de Energía no debería haber retirado su reserva, emitida por vez primera en 2012 sobre el PEER, respecto de la contratación pública.

El Tribunal señala, sin embargo, que la Comisión solo cuenta con información limitada sobre la eficacia de los sistemas establecidos por los Estados miembros para imponer correcciones financieras y sobre la exactitud, integridad y fiabilidad de la información notificada por las autoridades de certificación al final de marzo de 2013 (45) . Esta valoración está corroborada por el servicio de auditoría interna de la Comisión, que considera que las correcciones financieras notificadas por los Estados miembros ofrecen garantías muy limitadas debido no solo a la manera en que son notificadas a la Comisión, sino también al hecho de que las autoridades de auditoría solo realizan comprobaciones limitadas de las mismas. Esto implica el riesgo de que la Comisión subestime el «porcentaje de error residual» y, en consecuencia, que su evaluación de los distintos PO y del impacto de las reservas en el informe anual de actividad no sea suficientemente rigurosa.

En su evaluación, la Comisión tiene en cuenta todas estas diferencias, en particular las derivadas del calendario, de la distinta cuantificación de los errores en la contratación pública y de la incidencia de las correcciones a tanto alzado sobre los programas (véase la respuesta de la Comisión al apartado 11 del mencionado Informe Especial no 16/2013 del Tribunal).

La Comisión está de acuerdo en que las tasas de error del Tribunal y de la Comisión no son directamente comparables. No obstante, la finalidad de este proceso es básicamente la misma, a saber, la evaluación del riesgo para el presupuesto de la Unión durante un año determinado.

La Comisión considera que ha establecido un sistema sólido y armonizado para analizar los informes anuales de control de las dos Direcciones Generales responsables de la política de cohesión. No obstante, dichos informes anuales de control se analizan de forma individualizada, y la evaluación definitiva dependerá del criterio profesional de los auditores responsables, que tienen en cuenta toda la información disponible a la hora de elaborar su dictamen. Como consecuencia de ello, es posible que se produzcan pequeñas variaciones, que resultarán aceptables siempre que las principales conclusiones no difieran en lo sustancial.

En un grupo de PO del FEDER en España, la autoridad de auditoría, pese a haber constatado que un beneficiario no había mantenido los puestos de trabajo recién creados durante el plazo exigido (al menos dos años a partir de la concesión de la subvención, como estipulaba el acuerdo de subvención), no tuvo este hecho en cuenta en su cálculo del porcentaje de error porque los puestos de trabajo todavía existían cuando se certificó el gasto, infravalorando en consecuencia el porcentaje de error del grupo de PO. La Comisión aceptó este enfoque, que también implicaba que el «porcentaje de error residual» (que tiene en cuenta todas las correcciones financieras aplicadas desde 2007) también estaba infravalorado y, en consecuencia, se situaba por debajo del umbral de materialidad del 2 % fijado por la Comisión. En opinión del Tribunal, esto debería haber quedado reflejado en la evaluación realizada por la Comisión de nueve de los diecinueve PO afectados.

En un grupo de cuatro PO del FEDER en los Países Bajos, la autoridad de auditoría obtuvo una única muestra, como figuraba en su estrategia de auditoría. Sin embargo, en el informe anual de control se notificaron porcentajes de error no representativos relativos a cada uno de los cuatro programas y, además, la autoridad de auditoría utilizó una metodología incorrecta para estimar dichos porcentajes. A raíz de que la Comisión rechazara la versión inicial del informe anual de control, la autoridad de auditoría decidió agrupar tres de los cuatro PO, y para ello recalculó posteriormente un porcentaje de error inferior al 2 % sin atenerse a las orientaciones aplicables al muestreo. En los restantes PO, se validó un porcentaje de error del 6,9 % y se formuló una reserva, lo cual también significaba que el porcentaje residual de error se infravaloró en los tres PO. No obstante, a juicio del Tribunal, la evaluación de la Comisión debería haber abarcado el grupo completo de PO. En octubre de 2013, la Comisión les concedió la cualificación de «auditoría única» del artículo 73 (38) .

En cuatro casos relativos a quince PO del FEDER y un PO del FSE, el Tribunal considera que la Comisión no especificó las razones por las que no formuló reservas (o reservas con mayor impacto financiero) en sus documentos de trabajo internos o en el informe anual de actividad (véase el recuadro 5.6). En los restantes PO, la Comisión ya había formulado una reserva sobre el programa operativo o bien el porcentaje de error más elevado recalculado por el Tribunal seguía situado por debajo del umbral de materialidad del 2 % establecido por la Comisión.

En 2013, la DG de Política Regional y Urbana y la DG de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión indicaron, en sus respectivos Informes Anuales de Actividad, que cerca de las dos terceras partes de las interrupciones o suspensiones de los pagos se debieron a los resultados de auditoría puestos en conocimiento de la Comisión por parte de las autoridades correspondientes (véanse la página 45 del IIA 2012 de la DG de Política Regional y Urbana, y el anexo VII 2.1.1.1. del IIA 2013 de la DG de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión). La Comisión desea destacar que durante 2013 los procedimientos de interrupción o de suspensión provisional afectaron a 181 programas del FEDER o del Fondo de Cohesión, y que alrededor de 6 000 millones de euros corresponden a solicitudes de pago presentadas por los Estados miembros pero que no se abonarán en tanto que la Comisión no haya obtenido pruebas adicionales de que los Estados miembros implicados han efectuado las correcciones necesarias.

Bonificación pyme indebida en concepto de ayuda estatal: En un proyecto del FEDER en Eslovenia se concedió ayuda en virtud de un régimen notificado para pequeñas y medianas empresas (pymes) para actividades de investigación y desarrollo en el sector del automóvil pese a que el beneficiario no satisfacía de hecho los criterios para ser considerado una pyme al pertenecer íntegramente a grandes empresas y desempeñar sus actividades de investigación exclusivamente para ellas. Tendría que habérsele concedido la ayuda de menor intensidad para grandes empresas, por lo que una parte de la ayuda no es subvencionable.

Efecto incentivador sin demostrar: En un proyecto del FEDER en Polonia cuyo fin era establecer un centro de servicios comunes para una compañía multinacional, la información facilitada por la empresa muestra que el proyecto había sido rentable en cualquier caso aun sin la ayuda pública, y que la ayuda no era necesaria para ejecutar el proyecto. En consecuencia, el proyecto no puede beneficiarse de la cofinanciación de la UE con arreglo al artículo 8 del Reglamento general de exención por categorías.

La Comisión es la autoridad competente de la Unión Europea para decidir si una ayuda es incompatible con las normas del mercado interior. Al adoptar estas decisiones, la Comisión distingue entre las infracciones de los requisitos formales y procedimentales de las ayudas del Estado y la incompatibilidad de una ayuda con las normas del mercado interior, lo que implicaría el incumplimiento de una condición esencial de la normativa aplicable a dichas ayudas estatales. Por consiguiente, una ayuda que no satisfaga los requisitos formales y procedimentales puede, no obstante, cumplir los requisitos materiales y sustantivos.

En este ejercicio, el Tribunal identificó dieciséis proyectos en ocho Estados miembros que incumplían la normativa de la Unión sobre ayudas estatales y, en todos los casos, solicitó y obtuvo una evaluación preliminar de la Dirección General de Competencia. En la clasificación de los errores se tuvieron en cuenta esta evaluación y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El Tribunal considera que, con arreglo a la normativa sobre ayudas estatales, cinco de los proyectos no deberían haber obtenido ninguna financiación pública de la UE o del Estado miembro, o deberían haber obtenido una financiación menor. Estos errores cuantificados representan aproximadamente el 17 % del porcentaje de error estimado (22) (véase el recuadro 5.4). Los once casos restantes de incumplimiento de la normativa sobre ayudas estatales no se tuvieron en cuenta en el porcentaje de error estimado por el Tribunal.

Costes de personal no justificados: En Francia, en un proyecto de energía relacionado con la construcción de una interconexión eléctrica entre este país y España, el beneficiario no pudo justificar algunos costes de personal, por lo que los gastos subyacentes a dichos costes no pueden beneficiarse de la cofinanciación de la UE.

Un beneficiario no cumplía los criterios de selección especificados en el programa operativo: Un proyecto del FEDER en Hungría consistía en la adquisición de una excavadora por un beneficiario que trabajaba en el sector del transporte y la construcción. Sin embargo, no cumplía los criterios establecidos en el programa operativo porque ni el proyecto ni la actividad comercial del beneficiario pueden considerarse innovadores.

Selección de un proyecto que no puede alcanzar sus objetivos de manera realista: Un proyecto del FEDER en Polonia consistía en la renovación de un edifico histórico y de sus jardines para su utilización como centro de formación con alojamiento. El proyecto fue seleccionado por la autoridad de gestión pese a que los objetivos que se especificaban en la solicitud no eran realistas. En concreto, se había inflado considerablemente el número de alumnos que utilizarían las instalaciones. Además, se declararon gastos relativos al uso privado del edificio no previstos en el acuerdo de subvención.

Por otra parte, el Reglamento Financiero (artículo 80, apartado 4) contempla la aplicación, en consonancia con las normas que rigen la política de cohesión [artículo 99, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1083/2006] de correcciones financieras a tanto alzado o extrapoladas, en el supuesto de que los importes gastados indebidamente no pudieran identificarse con precisión, situación que se presenta a menudo. Tal ha sido el caso de la política regional durante 2013. La Comisión ha actuado en el ejercicio de sus facultades y con pleno respeto de la normativa vigente, con el propósito de proteger el presupuesto de la UE. Con arreglo a la metodología del Tribunal, los ajustes se practican en la medida en que es posible establecer un vínculo con las operaciones individuales. La Comisión considera que las correcciones a tanto alzado aplicadas abarcan la totalidad de los programas y operaciones objeto de examen. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 1.17.

En el gasto en transportes y energía, el principal riesgo es que los gastos no subvencionables declarados por los beneficiarios no sean detectados por los controles de la Comisión antes de su reembolso. Al igual que en el FEDER y en el Fondo de Cohesión, existen riesgos relacionados con el incumplimiento de las normas sobre contratación pública.

En su aplicación de los PO, las autoridades de los Estados miembros se enfrentan a prioridades divergentes. Por una parte, el gasto tiene que someterse a controles apropiados a fin de garantizar la regularidad y la buena gestión financiera, mientras que, por otra, existe cierto interés en absorber los fondos de la UE recibidos. En la práctica, esto puede oponerse a la aplicación coherente de controles eficaces de modo que el incumplimiento de las normas no sea detectado ni corregido y que por tanto se reembolsen gastos no subvencionables con cargo al presupuesto de la UE. Asimismo, puede dar lugar a la financiación de proyectos demasiado costosos, ejecutados de manera ineficiente o con pocas probabilidades de obtener los resultados previstos (11) . La tensión se acentúa cuando el período de subvencionabilidad se acerca a su término.

La Comisión comparte esta evaluación, como se detalla en el documento de trabajo «Analysis of errors in the Cohesion Policy for the years 2006-2009» [SEC(2011) 1179 de 5 de octubre de 2011]. En ese documento, la Comisión indica las acciones específicas que está realizando para atenuar esos riesgos (en particular la orientación y formación adicionales a las autoridades de gestión sobre los riesgos detectados, la oportuna aplicación de las correcciones financieras, los procedimientos de interrupción y suspensión, y las auditorías específicas en las áreas de mayor riesgo).

Los principales riesgos de los gastos del FEDER y del Fondo de Cohesión son el incumplimiento de las disposiciones nacionales y de la UE en materia de adjudicación de contratos públicos y la financiación de proyectos no subvencionables o que no cumplan la normativa sobre ayudas estatales (10) . Otro riesgo consiste en que los beneficiarios declaren gastos no subvencionables con arreglo a los reglamentos o a las normativas nacionales.

La Comisión evalúa las propuestas a la luz de criterios específicos de selección y adjudicación, facilita información y orientación a los beneficiarios, y supervisa y verifica la ejecución de los proyectos basándose en los informes financieros y de progreso técnico presentados por los beneficiarios. Los acuerdos de subvención o las decisiones de financiación de la Comisión pueden exigir que las declaraciones de gastos estén certificadas por un auditor independiente u organismo nacional competente. Además, la Comisión lleva a cabo auditorías ex post a fin de detectar y corregir errores que no hayan evitado los controles anteriores.

La Comisión (DG Política Regional y Urbana y DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión) ha de obtener garantías de que los Estados miembros han establecido sistemas de gestión y control que se ajustan a lo dispuesto en la normativa y de que los sistemas funcionan eficazmente (6) ; si detecta que un Estado miembro no ha corregido gastos irregulares que han sido certificados y declarados, o que existen deficiencias graves en los sistemas de gestión y control, puede interrumpir o suspender los pagos (7) . Si el Estado miembro no retira el gasto irregular (que puede ser sustituido por gastos admisibles en otros proyectos del mismo PO) o no subsana las deficiencias detectadas en el sistema, la Comisión puede aplicar correcciones financieras (8) . Para más información sobre el modo en que la Comisión ha impuesto interrupciones/suspensiones y ha aplicado las correcciones financieras, véase el capítulo 1, apartados 1.12 a 1.14.

(16) Esta situación no es conforme al artículo 80 del Reglamento (CE) no 1083/2006.

(15) Como establece el artículo 77 del Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo ( DO L 210 de 31.7.2006, p. 25 ).

(6) De conformidad con el artículo 53 quater del Reglamento (CE/Euratom) no 1605/2002 del Consejo ( DO L 248 de 16.9.2002, p. 1 ).

(1) Reglamento (CE) no 1081/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) no 1784/1999 ( DO L 210 de 31.7.2006, p. 12 ).

La Comisión acepta esta recomendación y está de acuerdo en añadir como anexo a los informes anuales de actividad una explicación detallada de aquellos casos individuales en los que, basándose en su evaluación de la situación específica, adopta una decisión motivada de no formular reservas, o de no incluir el caso en la cuantificación de la reserva.

Con arreglo al Reglamento RDC, durante el período de programación 2014-2020, y para cada solicitud de pago recibida, la Comisión verificará al cierre que los importes del FSE abonados a los Estados miembros a nivel del eje prioritario no sea superior al gasto público subvencionable indicado en la solicitud de pago correspondiente a la prioridad [artículo 130, apartado 2, del Reglamento (UE) no 1303/2013]. Por otra parte, el artículo 132, apartado 1, estipula que las autoridades de gestión velarán por que los beneficiarios reciban íntegramente el importe total del gasto público subvencionable, y como más tarde 90 días después de la fecha de presentación de la solicitud de pago por el beneficiario. Por último, el Estado miembro se asegurará de que al cierre del programa operativo, el importe del gasto público pagado a los beneficiarios sea, como mínimo, igual a la contribución de los Fondos pagada al Estado miembro por la Comisión [artículo 129 del Reglamento (UE) no 1303/2013].

La Comisión acepta esta recomendación y está de acuerdo en publicar en los informes anuales de actividad aquellos casos en los que consideró que la información presentada sobre retiradas y recuperaciones no presentaba suficientes garantías, por lo que no la tuvo en cuenta para calcular el riesgo residual acumulado.

En su evaluación, la Comisión tiene en cuenta todas estas diferencias, en particular las derivadas del calendario, de la distinta cuantificación de los errores en la contratación pública y en otros ámbitos y de la incidencia de las correcciones a tanto alzado sobre los programas (véase la respuesta de la Comisión al apartado 11 del Informe Especial no 16/2013 del Tribunal).

La Comisión está de acuerdo en que las tasas de error del Tribunal y de la Comisión no son directamente comparables. No obstante, la finalidad de este proceso es básicamente la misma, esto es, la evaluación del riesgo para el presupuesto de la Unión durante un año determinado.

en un caso, la autoridad de auditoría consideró que un error era anómalo (24) , y fue aceptado por la Comisión, aunque, en opinión del Tribunal, la naturaleza del error no justificaría tal clasificación. Los errores anómalos no se proyectan al conjunto de la población y por lo tanto el porcentaje de error está subestimado.

Con respecto al FSE, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión evaluó el porcentaje de error notificado por las autoridades de auditoría como completamente fiable en 65 (56 %) de los 117 PO del FSE (23) , lo que significa que no se recalcularon los porcentajes de error y que las subsiguientes opiniones de auditoría con y sin reservas no se modificaron. La Comisión ajustó o consideró poco fiable el porcentaje de error notificado respecto de los 52 PO restantes en 2013 (31 de 117 PO en 2012). El principal incremento en comparación con el ejercicio pasado se debe principalmente a los PO que presentan unos porcentajes de error fiables pero recalculados (de 18 en 2012 a 41 en 2013) y a los PO con unos porcentajes de error poco fiables o sin errores. Por otra parte, en doce de los 41 PO, el resultado del nuevo cálculo no era significativo (+/- 0,1 %). El Tribunal reconoce que la Comisión emite reservas no basadas exclusivamente en porcentajes de error. Al realizar su evaluación, también ejerce su juicio profesional y tiene en cuenta toda la información disponible.

Este hecho vuelve a corroborar la observación formulada en los informes anuales de 2011 y 2012 (21) , de que tras el proceso de cierre persisten gastos no subvencionables a no ser que la Comisión lleve a cabo una auditoría ex post y tome medidas correctoras subsiguientes.

Al mismo tiempo que reconoce la existencia de los riesgos indicados, la Comisión insiste en que resulta casi inevitable que sigan apareciendo, debido a su propia naturaleza, situaciones de gastos no subvencionables a nivel de proyecto incluso después del proceso de cierre, y que por ello se pretende, a través de dicho proceso, alcanzar la seguridad de que la tasa global de error residual se sitúa por debajo del nivel de importancia relativa del 2 %. Por otro lado, al aplicar en el cierre correcciones financieras a tanto alzado, la Comisión protege de forma eficaz el presupuesto de la UE sin tener que rectificar necesariamente, a nivel de proyecto, cada caso concreto de gasto no subvencionable.

En 2013, la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión llevó a cabo una auditoría temática en ocho programas operativos de seis Estados miembros (18) seleccionados aleatoriamente. La auditoría concluyó que los controles de primer nivel no son fiables puesto que se efectuaron de manera puramente formal, supuestamente en cumplimiento de los requisitos de los reglamentos, por lo que se certificaron a la Comisión gastos que no suponían un valor añadido ni tenían relación con el proyecto (19) . Además, a menudo las verificaciones de los responsables no detectaron incumplimientos de los procedimientos de contratación pública, aunque la autoridad de gestión o su organismo intermedio efectuara controles en los locales de los beneficiarios.

Costes inflados: En Portugal el beneficiario de un proyecto del FSE declaró gastos de alquiler basados en un contrato de subarrendamiento, que duplicaba el alquiler en comparación con un contrato anterior firmado por el mismo espacio de oficinas tres semanas antes. En opinión del Tribunal, el material adicional y el mobiliario facilitado no justifican el nivel del incremento del precio. El Tribunal no pudo cuantificar esta observación al no tener acceso a la información sobre los costes de adquisición del mobiliario por el arrendatario, que no era el beneficiario final.

El Tribunal identificó siete casos en cuatro Estados miembros (14) en los que los costes imputados al presupuesto de la UE eran excesivos, pero en los que la reglamentación no era suficientemente clara para concluir que los gastos fueran irregulares. Aunque estos casos pueden constituir una utilización ineficiente de los fondos de la UE, no se tienen en cuenta para el cálculo del porcentaje de error (véanse ejemplos en el recuadro 6.4).

Anuncio de adjudicación de contrato enviado tarde o no enviado: con arreglo a las normas europeas de contratación pública, los poderes adjudicadores deben enviar un anuncio de los resultados del procedimiento de adjudicación a más tardar cuarenta y ocho días después de que se adjudique el contrato. El Tribunal detectó tres casos en el Reino Unido en que esta norma no se observó.

El Tribunal detectó varias inobservancias por parte de las autoridades de gestión de los requisitos de procedimiento en la gestión y ejecución de proyectos del FSE. El Tribunal consideró que 24 casos constituían casos graves de incumplimiento. El recuadro 6.3 presenta ejemplos de las principales categorías de errores no cuantificables, que no contribuyen a la estimación del porcentaje de error.

Contratación de servicios no comprendidos en el acuerdo marco: En Hungría un beneficiario contrató servicios de desarrollo de programas informáticos mediante un acuerdo marco existente resultante de un procedimiento de contratación pública llevado a cabo por la central de compras húngara. Esta licitación específica indicaba explícitamente que el desarrollo de programas informáticos no estaba sujeto al acuerdo marco y solo podía ser adquirido mediante un procedimiento de contratación pública.

Otros gastos no subvencionables: En un proyecto del FSE en España, la contribución a la seguridad social del empleador se reduce al mantener el puesto tras una baja de maternidad. Una de las condiciones para beneficiarse de esta ayuda es estar al día con sus obligaciones tributarias. En un caso, el beneficiario no cumplió con esta obligación en seis meses de un total de nueve, dando lugar a un gasto no subvencionable.

Gastos calculados incorrectamente: En un proyecto en Alemania se declararon importes facturados por la filial del beneficiario para sufragar alquiler, gastos de restauración, material de publicación, etc., sin pruebas de los costes reales ni relación con las actividades realizadas. Las autoridades nacionales no abordaron esta cuestión pese a conocer la situación.

La Comisión no está de acuerdo con la inclusión de cierto error del que se derivan unos efectos significativos, a pesar de que no existen prueban que permitan deducir que el proyecto en cuestión, desarrollado por un beneficiario que actualmente es objeto de una investigación preliminar y sobre el que aún no ha recaído sentencia alguna por parte de las autoridades judiciales, se haya visto afectado por ninguna irregularidad, y a pesar del hecho de que, de todos modos, las alegaciones formuladas sobre posibles sobreprecios carecerían de sentido en la operación auditada por el Tribunal, dado que durante la ejecución de esta última se aplicó el baremo estándar de costes unitarios (véase el apartado 6.16) aprobado por la autoridad de gestión. En la hipótesis de que al final se confirmasen tales alegaciones, la Comisión aplicaría las correcciones financieras que fueran necesarias.

Por otra parte, las autoridades de los Estados miembros afrontan prioridades divergentes. El gasto ha de someterse a controles adecuados concebidos para garantizar la regularidad y la buena gestión financiera, y al mismo tiempo hay un interés en absorber los fondos asignados por la UE. En la práctica, esta situación puede oponerse a una aplicación coherente de controles eficaces, de modo que no se detecte y corrija el incumplimiento de las normas y los gastos no subvencionables acaben siendo reembolsados por el presupuesto de la UE, o que se financien proyectos demasiado costosos, ejecutados de manera ineficiente o que probablemente no alcancen los resultados previstos (7) . Este riesgo aumenta a medida que se acerca el final del período de subvencionabilidad.

La Comisión ha adoptado medidas específicas con el fin de atenuar los riesgos detectados, que incluyen, en particular, medidas preventivas y correctoras, tales como orientación, formación, simplificación y una estricta política de interrupciones y suspensiones de pagos en caso necesario. En particular, la Comisión está fomentando activamente la utilización por los Estados miembros de opciones de costes simplificados y tratando de solucionar los casos de «sobrerregulación» identificados, es decir, las normas innecesariamente complejas establecidas por algunos Estados miembros en materia de subvencionabilidad. La Comisión insiste igualmente en la importancia de los controles de primer nivel. A este respecto, la DG de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión ha llevado a cabo una auditoría temática basada en el riesgo de las verificaciones de la gestión, y ha comunicado las conclusiones y recomendaciones de la misma a las autoridades de gestión del FSE.

Los principales riesgos para este ámbito político se derivan de la naturaleza inmaterial de las inversiones en capital humano (como cursos de formación), de la diversidad de las actividades cofinanciadas y de la participación de múltiples socios, con frecuencia de pequeña escala, en la ejecución de los proyectos. Estos factores aumentan el riesgo de incumplimiento de normas y disposiciones en materia de subvencionabilidad, tanto nacionales como europeas, y por tanto a la admisión de costes no subvencionables o a errores de cálculo que afecten a la exactitud de las declaraciones, que no son detectados en su momento por los sistemas implantados. También pueden aceptarse declaraciones de cursos que no tuvieron lugar o a los que asistieron menos participantes de los declarados.

La Comisión acepta esta recomendación. Las mejoras han sido detectadas por los auditores, tal como se indica en el anexo 7.3. El Servicio de Instrumentos de Política Exterior (FPI) se ha comprometido a obrar por la conformidad progresiva de las misiones, empezando por las mayores. Este objetivo está aún en fase de aplicación, pero el FPI considera que los riesgos por incumplimiento han sido leves. Las cuatro misiones principales, que ya son conformes o lo serán muy pronto, representan más del 80 % del presupuesto gestionado por las misiones de la PESC. Se trata también de una cuestión de rentabilidad a la hora de hacer conformes las misiones cuando muchas pueden tener una duración limitada. Por definición, las nuevas misiones de la PESC no pueden ser conformes desde el primer día, ya que se necesita tiempo para establecer sus sistemas. En los casos en que las mismas no son conformes, el FPI no delega la gestión financiera completa, sino que mantiene controles atenuantes. Este extremo ya lo reconoce plenamente el Reglamento Financiero (artículo 60, apartado 2).

Recomendación 1: la Comisión y la DG Ampliación en particular garanticen que las instrucciones al personal indican que la liquidación únicamente se puede realizar sobre la base del gasto efectuado y no de su propia estimación.

La Comisión subraya el hecho de que los controles ex ante realizados antes de cada pago deben analizarse en el contexto del sistema de control en su conjunto. Los sistemas de supervisión y control establecidos podrían haber detectado aún los errores mediante la realización de controles ex post, ya que las acciones auditadas por el Tribunal no se habían auditado después de las últimas fases de la cadena de control de la Comisión.

La Comisión firmó un convenio de subvención con una ONG alemana por valor de 7 50 000 euros para realizar un proyecto de ayuda humanitaria relacionado con la asistencia sanitaria de personas vulnerables en Níger durante 2011 y 2012. La ONG imputó 12 800 euros al proyecto en concepto de cotizaciones sociales e impuestos, que la Comisión no debería haber reembolsado porque esos costes no estaban relacionados con el proyecto financiado por la UE.

La categoría de error, gastos no subvencionables (14 operaciones), incluye gastos derivados de actividades no cubiertas por contrato o incurridos fuera del período de subvencionabilidad, impuestos no subvencionables y costes indirectos imputados erróneamente como costes directos. En otros tres casos, la Comisión aceptó (y liquidó) de forma incorrecta gastos por servicios, obras y suministros no incurridos en el momento de aceptarlos. A continuación se presentan varios ejemplos de errores (véase el ejemplo en el recuadro 7.1).

Los controles de la Comisión están concebidos de forma que sea aún posible la detección y la corrección de errores mediante auditorías ex post, una vez efectuados los pagos finales. Las DG de ayuda exterior gestionan y ejecutan un amplio programa anual de auditorías ex post, basándose en un proceso de evaluación de riesgos formal.

Un total de 30 de los 172 pagos estaban afectados por errores cuantificables. De ellos, 20 se detectaron en pagos finales y liquidaciones. Todos estos errores cuantificables se produjeron en operaciones sujetas en principio a controles de la Comisión, que no habían servido en ningún caso para impedirlos o detectarlos. En dos operaciones, el Tribunal halló errores que no habían sido detectados por los auditores nombrados por los beneficiarios.

La Comisión no está al corriente de ningún problema específico derivado del «enfoque nocional», que se ha desarrollado en los últimos años para que la Comisión pueda participar en las acciones con múltiples donantes, incluidos los fondos fiduciarios. Este enfoque garantiza que se cumplen los requisitos jurídicos aplicables a la financiación de la UE en el ámbito de las acciones exteriores al garantizar que el importe aportado por otros donantes es suficiente para costear las actividades que no son subvencionables según las normas de la UE, al mismo tiempo que los fondos de la UE se gastan de la manera más eficiente, mediante la coordinación de donantes, de conformidad con el principio de buena gestión financiera.

Las contribuciones de la Comisión a los proyectos de donantes múltiples se suman a las de otros donantes y no se destinan específicamente a la financiación de gastos claramente identificables. Con arreglo al denominado «enfoque nocional», la Comisión supone que las operaciones subyacentes son regulares siempre que el importe común contenga suficiente gasto subvencionable para cubrir la contribución de la UE. En caso de que otros donantes sigan el mismo enfoque y apliquen los mismos criterios de subvencionabilidad para su contribución, existe el riesgo de que el gasto global no cumpla los requisitos de condicionalidad combinados de la Comisión y los otros donantes.

Pese a todo, la Comisión dispone de un margen de flexibilidad considerable a la hora de decidir si se han cumplido estas condiciones generales. La auditoría de regularidad del Tribunal no puede abarcar la fase siguiente al pago de la ayuda al país socio, ya que los fondos transferidos se fusionan seguidamente con los recursos presupuestarios del país receptor. Las insuficiencias en su gestión financiera no emergerán como errores en la auditoría de regularidad del Tribunal.

a fin de seguir aumentando la fiabilidad de los certificados de auditoría, intensifique sus actuaciones para mejorar la concienciación de los auditores independientes sobre las normas relativas a la subvencionabilidad del gasto, principalmente informando activamente a los auditores sobre casos en los que gastos no subvencionables no han sido identificados (apartado 6.51).

tenga en cuenta la experiencia adquirida sobre las buenas prácticas del método de auditoría ex post basada en riesgos de la DG Sociedad de la Información y Medios de Comunicación para reforzar sus controles ex ante a fin de identificar los pagos que presentan un perfil de riesgo relativamente alto;

introducir cuanto antes una estrategia de auditoría ex post para el Programa de apoyo a la política en materia de tecnologías de la información y las comunicaciones, aprovechando la experiencia adquirida con la estrategia de auditoría ex post basada en el riesgo aplicada por la DG Sociedad de la Información y Medios de Comunicación en los proyectos de los PM.

El IAA fue completamente transparente al ofrecer una indicación del porcentaje de error residual, el importe en situación de riesgo y la importancia relativa. La decisión, cuidadosamente medida, de no emitir una reserva sobre los pagos al programa de apoyo a la política en materia de TIC del PIC se basa en el hecho de que el porcentaje de error no podía servir para extrapolar y extraer conclusiones razonables, habida cuenta del carácter limitado de la muestra (14 auditorías cerradas). La DG CONNECT mantendrá sus esfuerzos por aplicar plenamente la estrategia de auditoría no relacionada con la investigación y controlará estrechamente las cifras resultantes. En el nuevo período de programación, esta línea del programa del PIC se ha integrado en el programa Horizonte 2020.

En el Informe Especial no 2/2013 (3) sobre el VII PM, el Tribunal señaló que la Comisión no siempre aplica procedimientos uniformes, lo que puede reducir la ejecución eficiente del programa y aumentar la carga administrativa para los beneficiarios. Los informes emitidos en 2013 por las unidades de auditoría interna de la DG Investigación e Innovación y la DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías también mencionan estos riesgos.

el otro asunto trataba de incoherencias en las verificaciones de la Comisión. Si un beneficiario no dispone de datos sobre costes reales en el momento en que elabora su declaración de gastos, puede declarar unos costes estimados, e introducir cualquier ajuste necesario en la declaración del periodo de referencia siguiente. En las declaraciones de gastos presentadas para el último período de referencia de un proyecto, la Comisión no siempre comprueba si pueden ser necesarios ajustes adicionales antes de efectuar el pago final.

Los elevados importes de costes no subvencionables resultantes de la adquisición de material no utilizado para los fines del proyecto cofinanciado pueden limitar el valor añadido europeo del Fondo para las Fronteras Exteriores y demuestran una falta de supervisión adecuada por parte de la autoridad competente del Estado miembro. En el Informe Especial del Tribunal no 15/2014 sobre el Fondo para las Fronteras Exteriores se identifican problemas de eficacia y valor añadido de este Fondo (2) .

Además de la falta de garantía sobre la regularidad del gasto, el reembolso de gastos no subvencionables puede impedir la consecución satisfactoria de los objetivos de la política. El recuadro 8.3 ofrece un ejemplo de cómo los gastos no subvencionables pueden limitar el valor añadido europeo de los proyectos.

En el segundo caso mencionado, y en relación con los gastos de los seminarios organizados por una universidad (24 000 EUR), esta incumplió la normativa nacional, que dispone la obligación de un procedimiento de licitación pública completa para todos los importes superiores a 10 000 EUR, por lo que los pagos al seminario no son subvencionables, pese al valor añadido del mismo y su coste aceptable. Esto pone de manifiesto la dificultad para la Comisión de garantizar la subvencionabilidad de todos los costes, especialmente cuando las autoridades nacionales o, incluso, las regionales, crean normas adicionales que superan los requisitos del programa marco de investigación y que no son necesariamente adecuadas para la financiación de la investigación.

En 2013, alrededor de la mitad (12 de un total de 22) de las operaciones seleccionadas del programa de aprendizaje permanente correspondían a proyectos de educación y formación que no formaban parte de los intercambios de estudiantes Erasmus. Estos proyectos suelen ser ejecutados por pequeñas entidades, como organizaciones no gubernamentales, escuelas y pymes, que tienen una capacidad administrativa limitada. A menudo, estas acaban de integrarse en el programa y están menos familiarizadas con las normas y procedimientos, en particular el requisito de mantener una contabilidad de los proyectos por separado y conservar todos los documentos justificativos de los gastos efectuados en el proyecto, lo que da lugar a una mayor frecuencia de errores (véase el ejemplo en el recuadro 8.2).

La Comisión desea subrayar que el tipo de errores que señala el Tribunal solo podría haberse detectado mediante una auditoría financiera ex post en profundidad y no mediante una ex ante.

En la mayoría de los casos los errores se producen porque los beneficiarios calculan de manera incorrecta el importe de los costes subvencionables imputables al proyecto o declaran gastos que no tienen relación con este, o no pueden justificarse. Con frecuencia se sobrestiman los costes de personal porque los beneficiarios declaran costes presupuestados en lugar de costes reales, porque las tarifas horarias son incorrectas o porque se imputan costes por un tiempo que no se ha dedicado al proyecto. En el caso de otros costes directos, los beneficiarios que cometen errores a menudo calculan incorrectamente los costes subvencionables (por ejemplo, sobrestimando los costes de depreciación de material utilizado en el proyecto) o declaran impuestos indirectos como costes subvencionables. Los costes indirectos con frecuencia están sobrestimados porque los beneficiarios incluyen gastos no relacionados con la actividad de investigación, como costes de comercialización o de distribución (véase el ejemplo del recuadro 8.1).

Los tipos más comunes de error consisten en costes de personal incorrectamente calculados, otros gastos directos no subvencionables, como gastos de viaje o de material no justificados, y costes indirectos basados en tipos erróneos de gastos generales o que incluyen categorías de gastos no subvencionables que no guardan relación con el proyecto. Además, han contribuido de manera significativa al porcentaje de error de 2013 los incumplimientos de las normas de contratación pública por los beneficiarios, que en este grupo de políticas no habían constituido anteriormente una fuente de error (véase el gráfico 8.2 ).

Aparte de los pagos de prefinanciación, que se abonan a la firma de un convenio de subvención o de una decisión de financiación, el pago de fondos de la UE reembolsa importes declarados por los beneficiarios en declaraciones de gastos de programas o de proyectos. El principal riesgo de irregularidad reside en que los beneficiarios presenten en sus declaraciones costes no subvencionables o infundados que no sean detectados ni corregidos por los sistemas de control de la Comisión o de los Estados miembros.

No se detectaron insuficiencias graves en los quince procedimientos de contratación examinados en el Tribunal de Justicia dentro de la evaluación de los sistemas de control. En la fiscalización no se detectó ninguna insuficiencia significativa respecto de las cuestiones examinadas en el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Consejo, el Comité Económico y Social Europeo, el Comité de las Regiones, el Defensor del Pueblo Europeo o el Supervisor Europeo de Protección de Datos.

Un pago relacionado con un contrato de servicios informáticos estaba afectado por error porque los documentos justificativos no confirmaban que todos los servicios se hubieran prestado con arreglo al contrato marco adjudicado. Por otra parte, el Tribunal constató que el procedimiento negociado para la conclusión de este contrato no estaba debidamente documentado.

Las observaciones específicas siguientes se presentan por institución u órgano de la Unión Europea y no cuestionan la valoración general expuesta en los apartados 9.7 y 9.8. Si bien no son materiales para los gastos administrativos y otros gastos en su conjunto, son significativas en el contexto de la institución u órgano de que se trate.

CAPÍTULO 10

La obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE

ÍNDICE

Introducción 10.1-10.2

Parte 1 — Orientación a los resultados 10.3-10.16

Período de programación 2007-2013 10.4-10.10

Período de programación 2014-2020 10.11-10.16

Parte 2 — Comunicación de resultados por la Comisión 10.17-10.39

Comunicación por la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo 10.18-10.22

Examen del informe de evaluación publicado en junio de 2014 10.23-10.26

Planificación y comunicación de resultados en las direcciones generales 10.27-10.39

Observación general 10.28-10.31

Planificación y comunicación de resultados en las tres direcciones generales seleccionadas 10.32-10.39

Parte 3 — Resultados de las auditorías de gestión del Tribunal 10.40-10.55

Informes Especiales del Tribunal de 2013 10.41-10.52

Valor añadido europeo 10.44-10.48

Efecto de peso muerto 10.49-10.52

Seguimiento de las recomendaciones de informes especiales 10.53-10.55

Conclusión y recomendaciones 10.56-10.65

Conclusión 10.56-10.63

Recomendaciones 10.64-10.65

Anexo 10.1 — Informes especiales aprobados por el Tribunal de Cuentas en 2013

Anexo 10.2 — Seguimiento de recomendaciones anteriores correspondientes a la obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL Introducción 10.1. El presente capítulo está dedicado a los resultados de gestión o rendimiento, que en la Unión Europea (UE) se valoran en función de los principios que rigen la buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia) (1), y se refieren a los aspectos siguientes: a) recursos: medios financieros, humanos, materiales, organizativos o reglamentarios que se requieren para la ejecución del programa; b) realizaciones: productos obtenidos con el programa; c) resultados: cambios inmediatos que se producen para los destinatarios directos o los beneficiarios a raíz del programa; d) impact