Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la «Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3577/92 por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo)», y - la «Propuesta de Directiva del Consejo sobre las condiciones aplicables a la dotación de los buques que presten servicios regulares de pasajeros y transbordadores entre los Estados miembros» () (1999/C 40/02)

El 9 de julio de 1998, de conformidad con el apartado 2 del artículo 84 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

El 28 de abril de 1998 se encargó la preparación de los trabajos correspondientes a la Sección de Transportes y Comunicaciones. El 14 de octubre de 1998 se encargó la preparación de los mismos a la Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, que aprobó su dictamen el 21 de octubre de 1998 (ponente: Sr. Chagas).

En su 359° Pleno de los días 2 y 3 de diciembre de 1998 (sesión del 2 de diciembre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 95 votos a favor, 4 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La continuidad del empleo de la gente de mar comunitaria es un motivo de gran preocupación debido a la persistente sustitución de estos trabajadores por mano de obra más barata procedente de terceros países.

1.1.1. «La gente de mar europea: ¿especie en extinción?» fue el tema de debate de una conferencia internacional celebrada en Dublín, en diciembre de 1996, bajo los auspicios de la Comisión, en la que se puso de manifiesto lo preocupante de la situación. Cifras señaladas por la Comisión indican que, de los casi 206 000 nacionales de la UE que trabajaban a bordo de buques con pabellón comunitario en 1985, quedaban sólo 129 000 en 1995, lo que representa una reducción de 37 %.

1.2. El tráfico de cabotaje marítimo, y principalmente el cabotaje insular, constituye el último reducto de empleo de un elevado número de gente de mar comunitaria así como una bolsa de mantenimiento del know-how marítimo de estos trabajadores. La progresiva pérdida de este know-how en la UE que acompaña a la drástica reducción de empleo entre la gente de mar comunitaria constituye un dato que despierta bastante preocupación. Tal como manifestó el Comisario Neil Kinnock, si la competencia aumenta hasta el punto de que los operadores empiezan a despedir a la gente de mar comunitaria para dar empleo a trabajadores de otros países, mal pagados y ni siquiera con una protección social mínima, será el conjunto del sector marítimo el que pague las consecuencias ().

1.3. Asimismo, en las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al transporte marítimo (), la Comisión señala que la política de ayudas estatales deberá:

- salvaguardar el empleo en la Comunidad (tanto a bordo como en tierra firme);

- preservar el know-how marítimo de la Comunidad y desarrollar competencias marítimas; y

- mejorar la seguridad.

1.4. El efecto concreto de la liberalización del cabotaje insular podrá evaluarse sólo después de su realización, en enero de 1999. Entretanto se pueden prever impactos diferentes, tanto a nivel social como económico, entre los distintos Estados miembros de la UE.

1.4.1. En el norte de Europa, la actividad de cabotaje insular es escasa o prácticamente inexistente, por lo que el impacto de la liberalización es irrelevante.

1.4.2. En el sur de Europa y en el Mediterráneo es donde más se concentra el tráfico, con una incidencia particular en el cabotaje insular, actividad generadora de empleo para la gente de mar de esos Estados miembros meridionales.

1.5. Se deberían hallar soluciones o reglamentaciones que ayudasen a evitar distorsiones de competencia entre, por una parte, los diferentes operadores de servicios regulares de cabotaje y, por otra, entre estos últimos y los demás modos de transporte. En condiciones de competencia leal, el transporte marítimo insular y el transporte marítimo de corta distancia tendrían así buenas perspectivas de desarrollo, incluso en el sector del transporte de pasajeros.

2. El Reglamento (CEE) n° 3577/92 (cabotaje marítimo) y el 2° Informe intermedio de la Comisión de 1977

2.1. El Reglamento (CEE) n° 3577/92 () fue el resultado de una larga y difícil negociación que se prolongó durante siete años y que desembocó en una serie de compromisos que condicionaron la liberalización de ciertos tipos de trayectos.

2.2. Entre dichos compromisos cabe destacar:

- Apartado 1 del artículo 3 - Para los buques que efectúen el cabotaje continental y para los buques de crucero, todas las cuestiones relativas a la tripulación serán competencia del Estado del pabellón (con excepción de los buques de menos de 650 TB);

- Apartado 2 del artículo 3 - En el caso de buques que realicen el cabotaje insular, todas las cuestiones relativas a la tripulación serán competencia del Estado de acogida;

- Apartado 3 del artículo 3 - A partir del 1 de enero de 1999, para los cargueros de más de 650 TB que efectúen el cabotaje insular, cuando el viaje de que se trate siga o preceda a un viaje con destino a otro Estado o a partir de otro Estado, todas las cuestiones relativas a la tripulación serán competencia del Estado del pabellón;

- Apartado 4 del artículo 3 - La Comisión efectuará un estudio detenido de las consecuencias económicas y sociales de la liberalización del cabotaje insular y presentará un informe al Consejo a más tardar el 1 de enero de 1997. Sobre la base de dicho informe, la Comisión presentará al Consejo una propuesta en la que se podrán incluir adaptaciones de las disposiciones sobre la nacionalidad de la tripulación a que se refieren los apartados 2 y 3, de forma que el sistema definitivo sea aprobado por el Consejo en su debido momento y antes del 1 de enero de 1999;

- Apartado 2 del artículo 4 - La posibilidad de que los Estados miembros impongan «obligaciones de servicio público»;

- Apartados 1 a 3 del artículo 6 - Establece un calendario de excepciones a la aplicación del Reglamento hasta el 1 de enero de 1999 (con una prórroga especial para Grecia hasta el 1 de enero de 2004).

2.3. Este conjunto de compromisos permitió garantizar la continuidad de la actividad de las flotas de los países del sur de Europa en sus mercados tradicionales, con una reserva que se mantiene hasta el final del período de excepción. La supervivencia del sector podrá depender de la forma en que se establezca el proceso de liberalización.

2.4. El informe mencionado en el apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3577/92 fue presentado al Consejo el 17 de junio de 1977 ().

2.4.1. Aboga por la completa liberalización del tráfico de mercancías al final del período de excepción y propone volver a formular el actual Reglamento en lo que se refiere a las condiciones establecidas por el Estado de acogida para las tripulaciones (apartado 2 del artículo 3), que deben considerarse como una exención temporal al régimen normal del Estado del pabellón.

2.4.2. En cuanto a los servicios regulares de pasajeros y transbordadores, la Comisión admite la posibilidad de que el Estado de acogida obligue a cumplir su normativa sobre la proporción de gente de mar comunitaria en la tripulación.

3. Las propuestas de la Comisión

3.1. Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3577/92 por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo)

3.1.1. La Comisión manifiesta su intención de «fomentar el empleo de gente de mar comunitaria con un buen nivel de formación y, en general, favorecer el desarrollo del know-how marítimo en la Comunidad» como principios incluidos en los objetivos de la política marítima común y retoma las conclusiones del 2° Informe intermedio de 1997.

3.1.2. Por otra parte, la Comisión pretende garantizar condiciones equitativas de competencia a los operadores de diferentes Estados miembros que utilicen buques con pabellones diferentes.

3.1.3. La propuesta de modificación del Reglamento (CEE) 3577/92 es resultado de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 3 del mismo con relación a la definición del marco definitivo para las tripulaciones.

3.1.4. La Comisión ha optado por un trato diferente de las normas relativas a la tripulación según se trate de buques de transporte de carga o de pasajeros, para el tráfico de cabotaje insular, basándose en el presupuesto de que el mercado de los servicios regulares de pasajeros en el tráfico de cabotaje insular es bastante diferente del de carga. Según la Comisión, en el tráfico regular de cabotaje insular de pasajeros no existe una relación económica con el mercado internacional, y los buques permanecen durante años o incluso durante toda su vida útil en la misma ruta insular. Por otra parte, los servicios regulares de pasajeros necesitan en general más mano de obra que los de carga y representan una fuente importante de empleo para la gente de mar local.

3.1.5. La Comisión considera oportuno aplicar la normativa del Estado del pabellón, como ya se acordó para el cabotaje de carga insular consecutivo y para el cabotaje continental, a todo el cabotaje de carga efectuado por buques de más de 650 TB.

3.1.6. Para el transporte regular de pasajeros, la Comisión propone que se permita a los Estados miembros de acogida exigir que todo el personal empleado en los buques de pasajeros que operen en su territorio sea de nacionalidad comunitaria, a condición de que esta norma se aplique también a los buques que enarbolen el pabellón del Estado considerado. En caso de que se admitan nacionales de terceros países, se les deberá garantizar las condiciones laborales del Estado del pabellón.

3.1.6.1. Además de los buques que efectúan servicios regulares de pasajeros y transbordadores, la Comisión propone que los buques mixtos de pasajeros y carga y los servicios regulares de crucero de cabotaje reciban un trato idéntico.

3.2. Propuesta de Directiva del Consejo sobre las condiciones aplicables a la dotación de los buques que presten servicios regulares de pasajeros y transbordadores entre los Estados miembros

3.2.1. La Comisión observa que existe el peligro de que se produzca una espiral negativa de erosión generalizada de las condiciones de trabajo de todas las tripulaciones, lo que acarrearía una pérdida de puestos de trabajo para la gente de mar comunitaria a través de la sustitución gradual de tripulaciones o parte de tripulaciones por trabajadores de terceros países contratados en condiciones inferiores. Esta situación ha motivado la presentación, por parte de la Comisión, de una propuesta de Directiva sobre las condiciones aplicables a la dotación de los buques que prestan servicios regulares de pasajeros y transbordadores entre los Estados miembros (), al objeto de «garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y evitar las perturbaciones provocadas por fenómenos de dumping social».

3.2.2. La propuesta de Directiva presentada por la Comisión establece que a la gente de mar de terceros países se le debe garantizar las condiciones laborales vigentes en el Estado miembro en el que el buque esté matriculado. Si el buque enarbola pabellón de un tercer país, la normativa que habrá que aplicar será la del Estado miembro con el que el servicio de transporte tenga más vínculos, para lo que se tendrá en cuenta el lugar en el que se presta el servicio y el lugar de residencia de los tripulantes afectados.

3.2.2.1. Las condiciones laborales mencionadas incluyen, entre otras cosas, períodos máximos de trabajo y mínimos de descanso, duración mínima de vacaciones anuales pagadas, remuneración salarial mínima, condiciones de salud y seguridad en el trabajo, protección de las mujeres embarazadas, igualdad de trato entre hombres y mujeres y otras medidas para evitar discriminaciones.

3.2.3. La Comisión señala también que ha prestado una especial atención a la compatibilidad de la propuesta con las obligaciones internacionales de la UE, en particular con la ONU, la OCDE y la OMC, llegando a la conclusión de que no existen incompatibilidades, y recuerda que ya se han tomado anteriormente medidas similares para otras categorías de trabajadores en la Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y el Consejo (), relativa al desplazamiento de trabajadores en el marco de una prestación de servicios.

4. Observaciones generales

4.1. Propuesta de modificación del Reglamento (CEE) n° 3577/92

4.1.1. El informe publicado en 1977 y la propuesta de modificación del Reglamento (CEE) n° 3577/92 que ahora se examina intentan dar respuesta a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 3 del Reglamento, a saber, analizar las repercusiones económicas y sociales de la liberalización del cabotaje insular y proponer adaptaciones de las disposiciones relativas a la nacionalidad de la tripulación previstas en los apartados 2 y 3 del mismo artículo.

4.1.2. El informe de la Comisión señala que no existe justificación económica para una exención duradera del cumplimiento de la normativa del Estado del pabellón para los buques de transporte de carga de más de 650 TB utilizados en trayectos de cabotaje insular, pero el informe no refleja adecuadamente el impacto actual ni sus futuras repercusiones económicas y sociales en el tráfico de cabotaje insular.

4.1.3. Algunos aspectos del informe de la Comisión pueden ser cuestionables, en particular en lo que se refiere a:

i) El informe de la Comisión concluye que las condiciones establecidas por el Estado de acogida en relación con las tripulaciones (apartado 2 del artículo 3) deben considerarse como una exención temporal al régimen normal del Estado del pabellón. El análisis presentado en el informe no da a conocer elementos compulsivos para justificar una exención de larga duración a las condiciones normales del Estado del pabellón.

Sin embargo, el Comité considera que la disposición contenida en el apartado 2 del artículo 3 no debe considerarse temporal, sino que se trata más bien de una condición intrínseca al carácter particular del tráfico de cabotaje insular para el transporte de carga.

ii) El informe de la Comisión señala también que el cabotaje de carga se realiza frecuentemente con buques que operan de manera alternada en trayectos domésticos e internacionales, razón por la que las condiciones aplicables a la tripulación de los buques que realizan este tipo de cabotaje no deben ser diferentes de las del tráfico internacional, a saber, que es el Estado del pabellón el que regula las cuestiones relativas a la tripulación.

Sin embargo, esta conclusión no refleja la situación existente en varios Estados miembros, particularmente en lo que se refiere a los buques de carga que operan en el tráfico regular de cabotaje insular.

Las crecientes exigencias de calidad y de regularidad en el aprovisionamiento de las poblaciones insulares obligan al establecimiento de servicios de dedicación exclusiva, realizados por buques concebidos tecnológicamente y estructurados de manera específica para los trayectos en que van a ser utilizados y donde permanecen de manera continua.

En el tráfico de cabotaje insular de diversos Estados miembros se imponen obligaciones de servicio público que estipulan condiciones de regularidad, itinerario y frecuencia de las escalas que obligan a que los buques utilizados operen en régimen de dedicación exclusiva.

En estas condiciones, la observación contenida en la Comunicación de la Comisión para buques de transporte de pasajeros en el cabotaje insular, a la que se hace referencia en el punto 3.2.1, deberá ser extensiva a los buques de transporte de carga utilizados en ese tipo de trayectos en régimen de línea regular.

iii) En algunos Estados miembros en los que no existe una actividad relevante en el transporte marítimo de pasajeros y el tráfico de cabotaje insular está limitado prácticamente al transporte de mercancías, son los buques de transporte de carga los que contribuyen a mantener una fuente generadora de empleo para la gente de mar local.

En los países del sur de Europa, los buques de transporte de carga utilizados en el cabotaje insular garantizan empleo al 30 % del total de la gente de mar que trabaja en el cabotaje (). Dado que este tráfico de transporte de carga necesita menos mano de obra, el número de buques implicados es necesariamente, en proporción, más elevado.

iv) Hay que tener en cuenta además que los buques de transporte de pasajeros que operan en el cabotaje insular no limitan su actividad al transporte de pasajeros, sino que, por su propia condición de transbordadores (Ro-Ro, transbordo rodado), transportan también mercancías en trailers (remolques) o mafis (remolques bajos). En estas condiciones, la aplicación de normas distintas para la tripulación, según se trate de buques de pasajeros (pero que transportan también carga) o de buques exclusivamente utilizados para el transporte de carga, conlleva aspectos que pueden acarrear distorsiones de la competencia, situación inaceptable en el contexto en que se pretende que funcione el tráfico de cabotaje insular.

4.1.4. Después de la presentación del informe mencionado, algunos Estados miembros propusieron que se mantuvieran intactas de manera indefinida las disposiciones de los apartados 2 y 3 del artículo 3 del Reglamento, toda vez que la próxima liberalización del tráfico de cabotaje insular, a partir del 1 de enero de 1999, puede considerarse como una amenaza al empleo de la gente de mar comunitaria, habida cuenta de que, como se ha señalado anteriormente, ese tráfico constituye el último reducto de actuación de estos trabajadores.

4.1.5. Si bien está de acuerdo con este punto de vista, el Comité considera que, al modificar el Reglamento, se deberá tener presente que en el tráfico de cabotaje insular, actualmente, el Estado de acogida es responsable de todos los asuntos relativos a la tripulación, incluida la dotación operacional del buque, situación que deberá mantenerse para todos los servicios regulares de cabotaje insular.

4.1.5.1. En cualquier caso, la ampliación propuesta por la Comisión a los buques mixtos de pasajeros y carga a los servicios regulares de crucero de cabotaje debe ser mantenida.

4.2. Propuesta de Directiva

4.2.1. En el examen de esta propuesta de Directiva, el debate en el Comité ha puesto de manifiesto tres ámbitos distintos de preocupación, a saber, los aspectos del empleo y de la mano de obra, el desarrollo del mercado a precios accesibles y la compatibilidad jurídica de la propuesta con otros instrumentos legales en vigor fuera de la UE, con eventuales repercusiones en forma de represalias de terceros países.

4.2.2. El Comité está de acuerdo con los objetivos expresados por la Comisión al presentar la propuesta de Directiva, dado que la Comisión pretende proteger el empleo de la gente de mar comunitaria y aplicar, a todos los trabajadores de este sector concreto, condiciones laborales que guarden armonía con las normas generalmente aplicadas en la Comunidad.

4.2.2.1. Al mismo tiempo, procura garantizar condiciones de competencia leal y equitativa para todos los prestadores de servicios regulares de transbordadores de pasajeros entre los Estados miembros.

4.2.3. Será conveniente que la Comisión compruebe que no existen incompatibilidades de tipo jurídico que esta propuesta podría presentar con acuerdos e instrumentos internacionales que vinculan a los Estados miembros y a la UE con terceros países y organizaciones internacionales, en particular en lo que se refiere a los Convenios 87 y 98 de la OIT o a interferencias con acuerdos laborales establecidos entre empresarios comunitarios y sindicatos no europeos.

4.2.3.1. Además, podrían surgir reservas en cuanto a la aplicación de esta Directiva al tráfico intraeuropeo, al margen del ámbito de los tráficos nacionales, fomentando la jurisdicción extraterritorial de la UE para buques con pabellón de terceros países en trayectos intracomunitarios, que pueden ser considerados como internacionales.

4.2.4. Por otra parte, es necesario evaluar el impacto que pueda tener el cumplimiento de tales obligaciones en la competitividad del sector, en particular frente a otros modos de transporte, sin olvidar la incidencia en los aspectos sociales y las ventajas comparativas del transporte marítimo en términos económicos, medioambientales y de seguridad.

4.2.5. Cabe añadir también que, al restringir la aplicación de la Directiva a nacionales de terceros países, se podrá crear una situación de discriminación en relación con los nacionales de los Estados miembros a quienes se aplicarían las condiciones sociales y laborales del Estado del pabellón, al tiempo que a los primeros se les aplicarían las condiciones del Estado de acogida.

4.2.5.1. Aunque la Directiva 96/71/CE no sea aplicable directamente a trabajadores del mar, el Comité considera que se deben tener en cuenta los principios que en ella figuran, ya que resultan apropiados para su aplicación a esta actividad.

4.2.6. Es preciso garantizar que la introducción de la Directiva propuesta no sirva de pretexto para que otros terceros países adopten medidas similares en los diferentes servicios de transporte marítimo como, por ejemplo, en el tráfico de crucero. Tal actitud tendría consecuencias negativas para miles de trabajadores del mar comunitarios que desempeñan una actividad en ese sector y, de una manera más general, para la industria naviera comunitaria.

5. Conclusiones

5.1. En relación con la propuesta de modificación del Reglamento

5.1.1. Tomando como referencia prioritaria los principios genéricos de fomento del empleo y del know-how marítimo de los trabajadores comunitarios expuestos en la Comunicación de la Comisión y teniendo en cuenta que:

i) el tráfico de cabotaje insular representa el último reducto de empleo para la gente de mar comunitaria;

ii) algunas de las conclusiones del informe de la Comisión que sirvió de base para la elaboración de la propuesta de modificación del Reglamento (CEE) n° 3577/92 no cuentan con el respaldo de varios Estados miembros;

iii) en el apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3577/92 se prevé que la Comisión presente una propuesta que podrá incluir adaptaciones de las disposiciones relativas a la nacionalidad de los tripulantes, pero que esta posibilidad no representa una obligación de modificar el Reglamento;

iv) lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3577/92 no es forzosamente una excepción que imponga el establecimiento de un nuevo régimen definitivo, sino que puede pensarse más bien en una adaptación a las particularidades del tráfico de cabotaje insular, en el transporte regular de carga;

v) en una gran parte del tráfico de cabotaje insular, cuando no en su totalidad, los buques utilizados en el transporte regular de carga operan exclusivamente en dicho tráfico;

vi) los buques de transporte de pasajeros, en el tráfico de cabotaje insular, se utilizan también para el transporte de carga;

vii) la creación de condiciones distintas en las normas relativas a la tripulación para el transporte de carga y de pasajeros genera distorsiones de la competencia;

y, por último,

viii) lo dispuesto en el Reglamento (CEE) n° 3577/92 representa un compromiso de intereses complejo, extremadamente difícil de alcanzar y para el que fue necesario un largo período de debates y negociaciones, compromiso que corre el riesgo de desequilibrarse si se modifica la redacción actual del Reglamento,

el Comité considera que, en la situación actual, no se dan las condiciones para introducir modificaciones a las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 3577/92, so pena de romper los equilibrios de intereses que permitieron la aprobación del Reglamento.

5.1.2. En estas condiciones, se sugiere a la Comisión que opte por alguna de las siguientes alternativas:

- dejar inalteradas las disposiciones de los apartados 2 y 3 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 3577/92, con la inclusión, señalada anteriormente, de los buques mixtos de pasajeros y carga y de los servicios regulares de crucero de cabotaje;

o

- no establecer ninguna diferenciación en las normas relativas a la tripulación y mantener las disposiciones del artículo 3 en igualdad de condiciones para los buques de pasajeros y para los buques de transporte regular de carga en el tráfico de cabotaje insular, aplicando para la tripulación las normas correspondientes del Estado en el que el buque realiza el servicio (Estado de acogida).

5.2. En relación con la propuesta de Directiva

5.2.1. El Comité está de acuerdo con los objetivos que la Comisión pretende alcanzar con la propuesta de Directiva y considera que, para la aprobación de tal disposición comunitaria, se deberán tener en cuenta las preocupaciones antes mencionadas y dar respuesta a las mismas, a saber, los aspectos relativos al empleo y la mano de obra, los aspectos económicos y la compatibilidad jurídica de la propuesta con otros instrumentos legales, así como sus repercusiones en el contexto internacional en el que opera la industria naviera comunitaria.

Bruselas, el 2 de diciembre de 1998.

La Presidenta del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() DO C 213 de 9.7.1998, p. 16-17.

() Comunicado de prensa de la Comisión IP/98/387 de 29.4.1998.

() DO C 205 de 5.7.1997, p. 5.

() Reglamento (CEE) n° 3577/92, de 7.12.1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo), DO L 364 de 12.12.1992, p. 7.

() Informe de la Comisión al Consejo sobre la implantación del Reglamento (CEE) n° 3577/92 del Consejo por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios de cabotaje marítimo (1995-1996) y sobre las consecuencias económicas y sociales de la liberalización del cabotaje insular, COM(97) 296 final.

() Actualmente, el número de trabajadores de terceros países en estos buques representa aproximadamente el 3 % del total de los efectivos.

() DO L 18 de 21.1.1997, p. 1.