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Bruselas, 15.3.2007

COM(2007) 106 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (transporte público local de viajeros, personas con discapacidad)

1. Introducción

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo[1], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (en lo sucesivo, «Directiva sobre los impuestos energéticos» o «Directiva»), además de lo previsto en otras disposiciones de la Directiva, y, en particular, en sus artículos 5, 15 y 17, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar otras exenciones o reducciones impositivas por motivos relacionados con políticas específicas.

La Comisión, tras estudiar la solicitud, presentará una propuesta al Consejo o informará al mismo de las razones por las que no propone la autorización de esa medida.

En el contexto más general de la revisión de las excepciones a la Directiva sobre los impuestos energéticos que expiran a finales de 2006, Irlanda y Dinamarca han presentado solicitudes de autorización a fin de acogerse, de 2007 en adelante, a una excepción a las disposiciones de la Directiva. Estos Estados miembros se proponen aplicar exenciones parciales o totales al combustible destinado a determinadas utilizaciones previstas en el artículo 5, tercer guión, de la Directiva sobre los impuestos energéticos. Las medidas previstas no satisfacen una de las condiciones establecidas en el artículo 5: la de que «cumpla los niveles mínimos de imposición» prescritos en la mencionada Directiva. Las solicitudes se han registrado en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera[2].

El objetivo de la presente Comunicación es informar al Consejo de las razones por las que la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas.

2. RESUMEN DE LAS SOLICITUDES

2.1. Solicitudes de Irlanda

En primer lugar, Irlanda desea aplicar un tipo reducido del impuesto (22,72 euros por 1 000 litros) al gasóleo de automoción utilizado por los servicios de transporte de viajeros por carretera, autorizados por la autoridad nacional competente o autorizados por la legislación, los operadores de autobuses, los servicios de transporte escolar y los operadores de autocares turísticos.

La finalidad de la medida es, según Irlanda, fomentar el desarrollo del transporte público local de viajeros y, de modo más transversal, tratar de alcanzar el objetivo de protección del medio ambiente.

Irlanda afirma que adaptar el sistema a las condiciones previstas en el artículo 5 llevaría a un encarecimiento de los precios y obligaría a ajustar las tarifas aplicadas, lo que disuadiría de la utilización del transporte público, con el consiguiente aumento del uso del transporte privado. Este aumento se traduciría en una mayor congestión y contaminación.

Por otro lado, Irlanda considera que la medida afectaría sobre todo a las personas de los grupos con menores ingresos, que utilizan más frecuentemente el transporte público, y a los itinerarios menos rentables (con poca densidad de población).

Según Irlanda, la medida perjudicaría de manera especial a los autobuses, uno de los medios básicos de transporte público en Irlanda y el más flexible de todos ellos.

En segundo lugar, Irlanda desea aplicar una exención fiscal al combustible utilizado en los vehículos para el transporte de personas con una incapacidad física severa, hasta un máximo de 600 galones o 2 728 litros al año. Estos límites se aumentarían a 900 galones y 4 092 litros para las organizaciones de personas con discapacidad. Irlanda sostiene que la medida es de naturaleza muy restrictiva y se aplica únicamente a las personas que cumplen determinados criterios estrictos. La finalidad de la medida es compensar los importantes costes de movilidad en que incurren las personas con discapacidad severa. Asimismo, Irlanda alega que muchas personas con discapacidad severa disponen de ingresos limitados. Y, por último, sostiene que la medida no tiene absolutamente ninguna incidencia en el funcionamiento del mercado interior. Forma parte de un paquete más amplio de incentivos que existe en Irlanda destinado a las personas con discapacidades severas.

En la solicitud no se prevé fecha alguna de expiración de la exención.

2.2. Solicitud de Dinamarca

Dinamarca desea aplicar una exención fiscal al GPL y al gasóleo (sin azufre o con bajo contenido de azufre) utilizados en vehículos de transporte público local de viajeros. La finalidad de la medida es fomentar la protección del medio ambiente no sólo mediante el apoyo al transporte público, sino también favoreciendo el uso de combustibles más respetuosos del medio ambiente.

La solicitud prevé como fecha de expiración de la excepción el 31 de diciembre de 2008.

3. Contexto de las solicitudes

De conformidad con el artículo 5, tercer guión, de la Directiva sobre los impuestos energéticos, los Estados miembros pueden aplicar tipos impositivos diferenciados para los siguientes usos: el transporte público local de viajeros (incluido el taxi), la recogida de residuos, las fuerzas armadas y la administración pública, las personas minusválidas y las ambulancias. La principal condición a la que se somete esta opción es que se respeten los niveles mínimos de imposición prescritos en la Directiva.

Esta disposición optativa se incluyó en la Directiva sobre los impuestos energéticos sobre la base de la experiencia adquirida en la década de 1990 con motivo de varias exenciones concedidas por el Consejo de conformidad con el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE del Consejo[3]; el objetivo de la exención era conceder a los Estados miembros flexibilidad en algunas áreas, asegurando al mismo tiempo que se tenían en cuenta las preocupaciones que habían dado origen, en la Directiva, al establecimiento de niveles mínimos de imposición. Esta intención es absolutamente obvia por lo que se refiere al transporte público . En su informe publicado en 1996 en relación con las exenciones concedidas de conformidad con el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE[4], la Comisión concluyó que se mantendrían las excepciones hasta tanto se introdujera una norma general como parte de un marco común comunitario para la fiscalidad de los productos energéticos y como mínimo hasta el 31 de diciembre de 1998[5]

Este enfoque se reflejó también en la propuesta de 1997[6] que condujo a la adopción de la Directiva sobre los impuestos energéticos en 2003. El objetivo de la propuesta era conceder a los Estados miembros cierta flexibilidad a la hora de perseguir sus objetivos de política nacional, asegurando al mismo tiempo el respeto de los intereses comunitarios. La exigencia de respetar los niveles mínimos de imposición refleja, aparte de las necesidades del mercado interior, la obligación de mantener los incentivos necesarios para la eficiencia energética y la protección del medio ambiente, obligación que también afecta al transporte público. Durante las negociaciones del Consejo en relación con la Directiva, se definió con mayor precisión el ámbito de aplicación de la disposición en cuestión, pero se mantuvo el principio subyacente y, en consecuencia, la exigencia de respetar los niveles mínimos de imposición.

En su Comunicación de junio de 2006 Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (en lo sucesivo, «la Comunicación de 2006»)[7] la Comisión ofreció una visión general de la amplia flexibilidad que contenía la Directiva y confirmó que las exenciones aplicadas al gasóleo utilizado en los casos anteriormente expuestos ya no resultaban necesarias, puesto que en el artículo 5, tercer guión, de la Directiva se prevé expresamente una disposición ad hoc .

4. Evaluación de la Comisión

A continuación, la Comisión pasa a evaluar las solicitudes en la medida en que las disposiciones previstas por los Estados miembros no están cubiertas por el artículo 15, apartado 1, letra i), de la Directiva sobre los impuestos energéticos (véanse también las consideraciones expuestas al final de la presente Comunicación).

La Comisión considera que la mayoría de los motivos que alegan los dos Estados miembros para justificar la necesidad de la autorización solicitada coinciden exactamente con los que dieron lugar a la inclusión del artículo 5, tercer guión, en la Directiva.

Como consecuencia, no pueden considerarse motivos vinculados a políticas específicas a efectos del artículo 5. Esta disposición, adoptada sobre la base del artículo 93 del Tratado CE, establece un equilibrio razonable entre los motivos vinculados a políticas que abogan por un tratamiento fiscal más favorable para el combustible utilizado en los ámbitos que abarca, por una parte, y los intereses que propugnan la aplicación de determinados niveles mínimos de imposición. Este último aspecto se refiere a las políticas e intereses comunitarios mencionados explícitamente en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva, que justifican los incentivos para la mejora de la eficiencia energética y la protección del medio ambiente. Por tanto, no puede concederse una exención con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19, únicamente sobre la base de los mismos argumentos que llevaron a la adopción del artículo 5 de la Directiva, como ya se explicó detalladamente en la Comunicación de la Comisión relativa a solicitudes similares y que se adoptó el 30 de noviembre de 2006[8].

Este razonamiento es igualmente aplicable a la solicitud de Irlanda relativa a las personas con discapacidad. Su posición se tiene efectivamente en cuenta de manera explícita en el artículo 5 de la Directiva. De hecho, esta referencia refleja la exención de la que disfrutó Irlanda en el marco jurídico anterior.

Por lo que se refiere a las consideraciones sociales que plantea Irlanda, la Comisión desea recordar que este mismo país confirma que no todas las personas con discapacidades severas deben contar necesariamente con ayuda social, y una exención fiscal completa de carácter general no permite reflejar esta circunstancia. Las necesidades más concretas relacionadas con los recursos económicos de las personas afectadas podrían satisfacerse de manera más adecuada mediante medidas específicas, sin interferir con los niveles mínimos de imposición establecidos en la Directiva.

Respecto a la parte relativa a los operadores de autocares turísticos de la solicitud de exención de Irlanda para los «vehículos para el transporte público local de viajeros», la Comisión desea subrayar que el razonamiento anterior es aplicable en este caso en la medida en que estos operadores pueden considerarse incluidos en el concepto de «transporte público local de viajeros». En cuanto a las situaciones que van más allá de este término, la Comisión desea remitirse al artículo 7 de la Directiva, que permite a los Estados miembros, en determinadas circunstancias, introducir tipos impositivos diferenciados para el gasóleo utilizado en determinados vehículos de transporte de viajeros (véanse, concretamente, el apartado 2 y el apartado 3, letra b), de esta disposición). Irlanda no ha aducido motivos vinculados a políticas específicas que justifiquen la concesión de ventajas fiscales más allá de lo previsto en el artículo 7 de la Directiva. A este respecto, la Comisión observa que el requisito establecido en el apartado 2 de esta disposición, según el cual deben respetarse niveles mínimos de imposición, corresponde a la norma aplicable con arreglo al artículo 5 de la Directiva, en particular en el contexto del transporte público local de viajeros.

En cuanto a la solicitud de Dinamarca relativa al transporte público, la Comisión considera que se refiere indistintamente a los objetivos de fomento del transporte público y de combustibles más respetuosos del medio ambiente, concretamente el gasóleo sin azufre o con bajo contenido de azufre[9]. En relación con el primer objetivo, la Comisión desea remitirse a las consideraciones expuestas anteriormente y en la Comunicación de noviembre de 2006. No obstante, consideraciones similares se aplican al objetivo de fomentar el uso de combustibles de mejor calidad. En este contexto, cabe añadir que la defensa de la competencia leal proporciona un argumento adicional en cuanto a la necesidad de respetar unos niveles mínimos comunitarios de imposición.

5. Conclusión

A tenor de lo anterior, la Comisión considera que, por lo que se refiere al transporte público local de viajeros o de personas con discapacidad, ninguna de las solicitudes contiene motivos vinculados a políticas específicas que difieran de las que llevaron a la inclusión del artículo 5, tercer guión, en la Directiva sobre impuestos energéticos. El artículo 5 se refiere a la necesidad de conciliar dichos intereses con los que justifican los niveles mínimos de imposición, a saber, la creación de un marco de competencia leal en el mercado interior y el mantenimiento de la incentivación de la eficiencia energética y de la protección del medio ambiente. Estos aspectos forman parte de los intereses y políticas comunitarios explícitamente mencionados en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero. Teniendo en cuenta la existencia del artículo 7 de la Directiva y ante la falta de argumentos específicos aducidos por Irlanda, consideraciones similares son aplicables a la solicitud de este Estado miembro, por lo que se refiere al transporte de viajeros distinto del transporte local.

Los Estados miembros mencionados han tenido tiempo suficiente para alcanzar el equilibrio establecido por el legislador comunitario. Para necesidades sociales y/o locales muy concretas, otros instrumentos distintos de los impuestos especiales (y que no interfieren con las exigencias mínimas de la Directiva) parecen una solución mucho más adecuada[10].

En consecuencia, la Comisión concluye que no se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 19. Por todo lo cual, la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas por los dos Estados miembros solicitantes.

En la medida en que la solicitud formulada por Dinamarca se refiere a la utilización de carburantes alternativos privilegiados de conformidad con el artículo 15, apartado 1, letra i), hay que observar que los Estados miembros pueden conceder exenciones o reducciones de conformidad con esta disposición sin intervención alguna de la Comisión ni del Consejo. En consecuencia, y de conformidad con la letra y con el espíritu del artículo 19, esas exenciones o reducciones no pertenecen al ámbito de la presente disposición. Se deduce también que quedan excluidas de la conclusión que acabamos de exponer.

[1] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003, p. 51); modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30 de abril de 2004, p. 87 y p.100).

[2] Escritos registrados el 13 de noviembre de 2006 (Dinamarca) y el 14 de diciembre de 2006 (Irlanda).

[3] Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (DO L 316 de 31.10.1992); Directiva derogada junto con la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos desde el 31 de diciembre de 2003 mediante la Directiva 2003/96/CE del Consejo.

[4] COM(96) 549 de 14 de noviembre de 1996.

[5] Apartado 5.5 del informe.

[6] COM(97) 30 de 12 de marzo de 1997. Véase en particular el artículo 5 propuesto.

[7] COM(2006) 342 de 30 de junio de 2006: Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo .

[8] COM(2006) 741 de 30 de noviembre de 2006, Comunicación de la Comisión al Consejo de conformidad con el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (transporte público local de viajeros, fuerzas armadas, administración pública, ambulancias).

[9] Los GPL utilizados como carburante entran en el ámbito del artículo 15, apartado 1, letra i), de la Directiva sobre los impuestos energéticos. Véanse las observaciones formuladas al final de la presente Comunicación.

[10] Sin perjuicio del resto de disposiciones comunitarias, especialmente las normas en materia de ayudas estatales del Tratado.