1.Introducción

El Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo establece un enfoque general de la migración que reúne todos los capítulos políticos pertinentes para que la UE se dote de un sistema viable a largo plazo de gestión de la migración y el asilo. Un sistema justo y efectivo debe garantizar una protección e integración rápidas de las personas que necesitan protección internacional y, al mismo tiempo, garantizar el retorno efectivo y la reintegración viable, en sus países de origen, de quienes no tienen derecho de estancia.

El Nuevo Pacto subraya la importancia de unas asociaciones de migración globales, equilibradas, adaptadas y mutuamente beneficiosas con países no pertenecientes a la UE, en las que la readmisión efectiva constituye un elemento importante. Estas asociaciones tendrán en cuenta los intereses tanto de la UE como de los socios y se integrarán en las relaciones generales de la UE con terceros países, junto con otras políticas, como la cooperación al desarrollo, las inversiones extranjeras y el comercio. A través de estas asociaciones, el objetivo es abordar retos comunes y aprovechar las oportunidades compartidas mediante la mejora de la gobernanza y la gestión de la migración, incluida la gestión de las fronteras, la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos; el apoyo a los refugiados y a las comunidades de acogida en los países socios; la creación de oportunidades económicas y el combate contra las causas profundas de la migración irregular; y el desarrollo de vías legales y la atracción de capacidades y talento a Europa, intensificando la cooperación en materia de readmisión y reintegración.

El establecimiento de un sistema común de la UE para el retorno basado en procedimientos más sólidos, eficaces y humanos dentro de la UE, así como una cooperación más efectiva con los socios externos en materia de readmisión, es un aspecto fundamental de una política de migración de la UE general y creíble. En una situación en la que las políticas de los Estados miembros están estrechamente interconectadas y las medidas adoptadas por uno de ellos afectan a los demás, es necesario un marco europeo nuevo y viable que ofrezca coherencia, seguridad y claridad. El Nuevo Pacto sienta las bases de un sistema común de la UE en materia de retorno que, mediante un enfoque coherente, pueda garantizar que los retornos contribuyan a los objetivos generales de la política de migración y asilo de la UE. Esto requiere procedimientos mejorados que reduzcan la fragmentación de los enfoques nacionales, así como una cooperación más estrecha y una solidaridad reforzada entre todos los Estados miembros.

El éxito de los retornos, la readmisión y la reintegración depende también de que la UE y sus Estados miembros actúen unidos, con espíritu de equipo, utilizando una amplia gama de herramientas y políticas pertinentes y a través de un diálogo coordinado y continuo con los países socios.

Para lograr avances concretos en relación con la cooperación en materia de readmisión, en octubre de 2018 el Consejo Europeo pidió la movilización de los incentivos necesarios utilizando todas las políticas, instrumentos y herramientas pertinentes de la UE, incluida la política de visados. El Código de visados revisado establece que la Comisión debe evaluar el nivel de cooperación en materia de readmisión con terceros países e informar anualmente al Consejo (artículo 25 bis). Como confirma el Nuevo Pacto, el proceso de evaluaciones periódicas con arreglo al Código de visados facilitaría un enfoque estructurado de la cooperación en materia de readmisión con terceros países a lo largo del tiempo y sería una herramienta importante que contribuiría al éxito de la aplicación de los objetivos políticos más amplios en el ámbito de la migración y el asilo.

En este contexto, la Comisión ha completado la primera evaluación con arreglo al Código de visados, basada en datos cuantitativos y cualitativos facilitados por los Estados miembros y los países asociados a Schengen y en datos recopilados por Eurostat y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) sobre retornos y llegadas irregulares. Esta evaluación ofrece una visión de la cooperación basada en pruebas, exhaustiva y detallada, lo que ayuda a determinar cómo mejorar la cooperación de manera específica. Tal como se establece en el Código de visados, la evaluación se presenta al Consejo y es el primer paso en un proceso que incluye debates con los Estados miembros y los países socios.

La presente Comunicación resume las conclusiones generales de la primera evaluación anual de la cooperación de los países socios en materia de readmisión. Describe la forma en que la Comisión, en estrecha cooperación con el Alto Representante y los Estados miembros (en su caso y de acuerdo con sus respectivas competencias), se propone basarse en el proceso iniciado por esta evaluación para seguir abordando los retos internos y externos relacionados con el retorno y la readmisión de manera integrada, estructurada y efectiva.

En consonancia con la propuesta de la Comisión de un nuevo Reglamento sobre la gestión del asilo y la migración, esta evaluación también podría contribuir al proceso de identificación de incentivos en ámbitos políticos más allá de los visados para mejorar la cooperación en materia de readmisión, teniendo en cuenta los intereses generales de la Unión y las relaciones con los países socios. A la espera de la adopción de dicha propuesta, y teniendo en cuenta la importancia fundamental de lograr avances tangibles en la cooperación en materia de readmisión, la Comisión ya tendrá en cuenta esta consideración más amplia en su seguimiento de esta primera evaluación . Esta evaluación es valiosa para abordar la forma de intensificar la cooperación en materia de readmisión con los socios pertinentes. En términos más generales, también podría informar sobre cómo reforzar la cooperación en materia de migración con esos socios como parte de un enfoque general.

2.Retos y obstáculos: sentar las bases para un sistema de retorno y readmisión de la UE más eficaz

A pesar de los grandes esfuerzos para hacer frente a la migración irregular y garantizar el retorno efectivo de quienes no tienen derecho a permanecer en la Unión, queda mucho por hacer. Una cooperación estrecha y mutuamente beneficiosa con los países socios en diversos ámbitos como parte de asociaciones globales en materia de migración debería contribuir a reducir las llegadas irregulares. En la actualidad, demasiadas personas siguen tomando rutas irregulares e inseguras para llegar a Europa, a menudo resultado de difíciles condiciones socioeconómicas y políticas. Entre enero y noviembre de 2020, más de 110 000 personas llegaron a Europa de forma irregular. Sigue siendo esencial intensificar el compromiso en la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes.

Es poco probable que una gran proporción de migrantes que llegan de forma irregular reciban protección en la UE o que se les conceda el derecho de estancia por otros motivos. En 2019, la tasa media de reconocimiento en la UE para las solicitudes por primera vez fue de solo el 30 %. El retorno de las personas que no tienen derecho a permanecer en el país sigue siendo un reto. De las que deben ser devueltas, solo un tercio regresan efectivamente, y de ellas menos del 30 % lo hacen voluntariamente. Los resultados insatisfactorios en materia de retorno y readmisión se deben a los diversos retos a los que se enfrentan los Estados miembros al aplicar los procedimientos para ordenar el retorno de los migrantes irregulares y en la cooperación con terceros países en materia de readmisión.

La pandemia de COVID-19 ha añadido un nuevo nivel de complejidad al funcionamiento de las operaciones de retorno y readmisión. Aunque siguen existiendo restricciones de viaje en todo el mundo, los procedimientos de asilo y retorno deben continuar, teniendo debidamente en cuenta las medidas necesarias para proteger la salud de los repatriados y de las comunidades de acogida. Las actividades de reasentamiento también se vieron interrumpidas debido a las restricciones derivadas de la COVID-19, pero se han reanudado en gran medida.

2.1. Retos en los procedimientos de retorno dentro de la Unión

Los marcos jurídicos y administrativos de retorno de los Estados miembros varían considerablemente, con lagunas y buenas prácticas en cada sistema nacional. Identificar y abordar estas lagunas y promover las buenas prácticas existentes es el primer paso para que los procedimientos de retorno sean viables, rápidos y previsibles, y para proteger y promover los derechos de los migrantes, en consonancia con el Derecho de la UE y la Carta de los Derechos Fundamentales.

Algunas de las principales barreras para una política de retorno eficaz son las discrepancias significativas entre los procedimientos de asilo y de retorno; la duración de los procedimientos, también en la fase de recurso; las dificultades para evitar la fuga; la insuficiencia de recursos e infraestructuras; y la limitada capacidad administrativa para el seguimiento de las decisiones de retorno, incluida la solicitud de readmisión en terceros países.

Esforzarse por que un mayor número de migrantes sin derecho a permanecer en la UE opten por salir voluntariamente es la mejor manera de proceder al retorno con eficacia y de promover soluciones más sostenibles. Los retornos voluntarios combinados con estrategias de reintegración eficaces aumentan la aceptación y los índices de éxito de estas operaciones.

La información recogida durante las evaluaciones de Schengen y a través de otras fuentes, como la Red Europea de Migración, confirma que, a pesar de la preferencia general de los Estados miembros por los retornos voluntarios, persiste el reto de prestar apoyo suficiente a los migrantes irregulares dispuestos a retornar voluntariamente. Esto se debe al reducido ámbito de los programas existentes (por ejemplo, cubren únicamente a los solicitantes de asilo rechazados), a un asesoramiento limitado en materia de retorno y a unos niveles significativamente diferentes de asistencia a los retornados.

También es esencial que las personas vulnerables, en particular los menores no acompañados y las víctimas de la trata de seres humanos, reciban asistencia y protección específicas y adaptadas, tanto dentro de la UE como en los países socios. Las salvaguardias establecidas por la UE para proteger a las víctimas de la trata de seres humanos y garantizar el respeto del principio de no devolución, teniendo en cuenta las necesidades y circunstancias específicas de los migrantes, así como la necesidad de encontrar soluciones sostenibles a su situación, deben garantizarse de manera efectiva durante todas las fases del proceso de retorno. Por lo que respecta, en particular, a los menores, deben establecerse salvaguardias concretas para garantizar el respeto de sus derechos.