1. INTRODUCCIÓN

El Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV) se creó en 2007, año de adhesión de Bulgaria a la Unión Europea. Se convino, a la sazón, en la necesidad de intensificar la actividad en sectores clave para subsanar las carencias de la reforma judicial, de la lucha contra la corrupción y de la persecución de la delincuencia organizada. Desde entonces, los sucesivos informes sobre el MCV han registrado los avances efectuados por Bulgaria y, mediante recomendaciones específicas, intentado contribuir a centrar los esfuerzos de las autoridades búlgaras. En los informes de la Comisión y las conclusiones del Consejo de Ministros se recoge la evolución de Bulgaria y se formulan recomendaciones para el futuro. El informe que se presenta a continuación sintetiza las medidas adoptadas el pasado año y ofrece recomendaciones para las próximas etapas. Es el resultado de un minucioso proceso de análisis por parte de la Comisión basado en una estrecha cooperación con las autoridades búlgaras, la sociedad civil y demás interesados. La Comisión también ha logrado recabar el asesoramiento específico de magistrados de otros Estados miembros, lo que le permite ofrecer una opinión profesional.

El informe de 2015 sobre el MCV calificó de lentos los progresos realizados en dicho año, y las conclusiones del Consejo instaban a Bulgaria a «consolidar su voluntad política de emprender reformas y alcanzar progresos concretos». Sin embargo, el informe también señalaba una serie de ámbitos en los que se habían detectado problemas y se habían empezado a encontrar soluciones. Como consecuencia de ello, se han puesto en marcha dos estrategias de reforma global, centradas en la reforma judicial y la lucha contra la corrupción. Estas dos estrategias proporcionaron el contexto para muchos de los hitos de 2015 y seguirán siendo importantes puntos de referencia para 2016. Se podrán considerar cumplidos los criterios de avance cuando los compromisos contenidos en esas estrategias se traduzcan en resultados concretos. La gestión de los casos difíciles y de los obstáculos en el camino de la reforma será un factor determinante para que se genere confianza entre los ciudadanos búlgaros y los socios de la UE. También constituye un factor central para determinar en qué grado la reforma ha comenzado a consolidarse. Ello es necesario para llegar a un cambio sostenible, que es el objetivo fundamental de este proceso.

La Comisión seguirá apoyando los esfuerzos de Bulgaria para alcanzar los objetivos del MCV. En el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos ya se proporciona ayuda a Bulgaria en muchas áreas. Además, la Comisión creó en 2015 un nuevo instrumento en forma de un Servicio de Apoyo a las Reformas Estructurales, dedicado a proporcionar asistencia técnica a los esfuerzos de reforma de los Estados miembros de la UE en una amplia gama de ámbitos. También prestan ayuda los Estados miembros y las organizaciones internacionales, a menudo conjuntamente con la sociedad civil de Bulgaria. Esta participación, parte integrante de una sociedad abierta y democrática, puede representar un gran apoyo a los esfuerzos de reforma de Bulgaria. La Comisión se congratula de que Bulgaria haya manifestado interés en recibir una asistencia técnica adicional, según lo declarado por el Primer Ministro búlgaro , y anima a Bulgaria a aprovechar al máximo todas las posibilidades que se le ofrecen.

2. ESTADO DEL PROCESO DE REFORMA EN BULGARIA

2.1 Reforma judicial

Independencia, control democrático e integridad del poder judicial

El informe sobre el MCV de 2015 ya señaló que la estrategia de reforma judicial global proporciona un plan director global y detallado para los próximos años. Tras su aprobación por la Asamblea Nacional de Bulgaria, en enero de 2015, el Gobierno inició un seguimiento concreto en una serie de campos bajo la autoridad directa del Ministerio de Justicia. Sin embargo, la cuestión que, en el debate público de 2015, se consideró la prueba más significativa para la estrategia fue la reforma del Consejo Superior del Poder Judicial (CSPJ). El CSPJ es la principal institución del sistema judicial búlgaro. Dispone de amplios poderes en el nombramiento, la evaluación, la promoción y el régimen sancionador de los jueces y fiscales, así como en la gestión del presupuesto del poder judicial. También actúa como portavoz del poder judicial frente a la sociedad y, por lo tanto, tiene un papel central a la hora de configurar las actitudes de la población ante el poder judicial en su conjunto. La confianza de los ciudadanos en el poder judicial sigue siendo baja .

Por consiguiente, el funcionamiento del CSPJ reviste una importancia fundamental. Un problema particular inherente a la estructura actual es que las decisiones en materia de personal y disciplinaria relativas a los jueces y los fiscales se toman en una única estructura. Aunque no existe un modelo oficial único para la composición de los consejos judiciales, se ha puesto de manifiesto que los jueces y fiscales consideran inadecuado que esas decisiones sean adoptadas por grupos mixtos de jueces y fiscales del CSPJ. En el contexto de Bulgaria, con un gran número de nombramientos de carácter político en el CSPJ, el modelo actual es motivo de especial preocupación en lo que respecta a la independencia judicial y la posibilidad de que se ejerza presión sobre los jueces. Este era el telón de fondo de la propuesta relativa a la estrategia de reforma encaminada a establecer dos órganos separados en el seno del CSPJ para tratar las cuestiones de personal concernientes a las dos ramas de la Magistratura.

Tras un amplio debate, en la primavera se concluyó que algunos de los cambios propuestos requerían enmiendas a la Constitución. Estas enmiendas fueron aprobadas por la Asamblea Nacional en diciembre de 2015. Aunque estas enmiendas incluyen algunas modificaciones importantes del texto inicialmente propuesto por el Gobierno , su adopción representa un paso importante hacia la reforma del CSPJ. Además de la creación de dos salas de toma de decisiones en el seno del CSPJ, se reforzarán las competencias de la Inspección Judicial para investigar los conflictos de intereses y el enriquecimiento ilícito de los magistrados. El próximo paso será aplicar la reforma a través de enmiendas legislativas a la Ley del sistema judicial. En la primavera de 2015 el Gobierno elaboró y presentó un paquete legislativo con vistas a una consulta pública, pero se está a la espera del resultado del debate sobre la Constitución.

En los informes sobre el MCV anteriores se había señalado la persistencia de preocupaciones acerca de la capacidad del CSPJ para cumplir su función de garante de la integridad y la independencia judicial. Han surgido controversias en torno a cuestiones como la falta de transparencia de los procedimientos de nombramiento de los jueces, las prácticas incoherentes en los procedimientos disciplinarios y la falta de seguimiento de las preocupaciones por la posible manipulación del sistema de asignación aleatoria de los asuntos a los tribunales. A esto se ha añadido una polémica sobre la influencia política ejercida en el CSPJ. En 2015, estas cuestiones presentaban un balance desigual. A principios de año, el CSPJ nombró un nuevo Presidente del Tribunal Supremo de Casación. El nuevo Presidente está dispuesto a pronunciarse en apoyo de la reforma y parece inspirar respeto en el seno del poder judicial. En la primavera fue nombrado un nuevo cuerpo directivo del Tribunal Municipal de Sofía después de que la anterior dirección tuviera que dimitir como consecuencia de los escándalos que afectaban al Tribunal . Sin embargo, otros nombramientos del CSPJ siguieron suscitando preocupación por la falta de transparencia y la posible influencia indebida. El cargo de Presidente del Tribunal de Apelación de Sofía ha permanecido vacante durante casi dos años: aunque un juez que disfrutaba del apoyo explícito de los jueces en el Tribunal solicitó el puesto, no obtuvo la mayoría necesaria en el CSPJ . No existen criterios claros para evaluar los nombramientos, lo que arroja dudas sobre la objetividad de los procedimientos de nombramiento.

Las graves alegaciones de corrupción y tráfico de influencias en el poder judicial solo han sido objeto de seguimiento a consecuencia de la presión interna y externa, y las autoridades no pueden o no quieren iniciar investigaciones proactivas. Las irregularidades detectadas en el Tribunal Municipal de Sofía a finales de 2014 fueron puestas de relieve en el último informe sobre el MCV, en el que se señaló que la respuesta inicial del CSPJ indicaba que la cuestión no era prioritario para el Consejo . El CSPJ inició un proceso para mejorar la aplicación de la asignación aleatoria de los asuntos a los tribunales búlgaros, implantando un nuevo sistema informático centralizado para todo el sistema judicial en octubre de 2015, que debería contribuir a la resolución de un problema recurrente planteado en anteriores informes sobre el MCV. Sin embargo, el CSPJ mostró reticencias a la hora de reaccionar ante las alegaciones de comisión de infracciones graves por parte de algunos jueces del Tribunal Municipal de Sofía. No se adoptaron medidas disciplinarias hasta mucho más tarde, después de que el Ministro de Justicia hubiera de hacerse cargo de varios asuntos .

En el otoño de 2015, los medios de comunicación informaron sobre la supuesta grabación de una conversación entre dos de las principales personalidades implicadas en las irregularidades detectadas en el Tribunal Municipal de Sofía , lo que avivó la controversia existente. Tras reiterados llamamientos en favor de una investigación independiente , el Ministerio Fiscal y el CSPJ anunciaron investigaciones sobre el contenido de las grabaciones . Será importante para la credibilidad del proceso que se tomen todas las medidas necesarias con objeto de garantizar que la investigación se desarrolla de forma transparente e imparcial .

Tras una vacante de varios años, la Asamblea Nacional eligió al nuevo Inspector jefe en la primavera de 2015. Las distintas etapas del procedimiento se establecieron de forma más transparente, invitándose a la sociedad civil a proponer candidatos. Este planteamiento también se recoge en el procedimiento posterior para la elección del nuevo colegio de inspectores, que se puso en marcha en el otoño y aún sigue en curso . Este procedimiento será de especial importancia, dado el mayor papel futuro de los servicios de inspección al abordar los problemas de integridad y los indicios de corrupción en el poder judicial. Será importante garantizar que los servicios de inspección sean dotados de los medios necesarios para cumplir eficazmente su función.

Reforma del marco jurídico

La reforma en curso del CSPJ solo es un elemento, aunque importante, de la nueva estrategia de reforma judicial de Bulgaria. La estrategia es un documento completo que contiene una amplia gama de objetivos, muchos de los cuales exigen modificaciones de la legislación. Como se ha señalado anteriormente, se ha preparado una serie de modificaciones de la Ley del sistema judicial, que ahora deberían poder avanzar rápidamente en la Asamblea Nacional. Las modificaciones son relativas a una serie de ámbitos y están encaminadas a mejorar distintos aspectos de la gestión del sistema judicial. Muchas de las propuestas van en la dirección de conferir más poderes a los magistrados de base, con el fin de promover la transparencia y la independencia. Otras modificaciones tienen por objeto introducir mejoras constatadas en la reglamentación de las carreras profesionales o en las normas sobre formación profesional para los magistrados. Las otras propuestas se refieren a modificaciones necesarias para la introducción de nuevas tecnologías encaminadas a mejorar la transparencia, la calidad y la eficiencia (justicia en línea). En el transcurso del año, estas propuestas ya han sido objeto de un amplio debate en el seno del poder judicial. La capacidad de Bulgaria para avanzar en la adopción de estas modificaciones será un criterio definitivo en 2016.

Otro ámbito en el que están elaborando enmiendas legislativas es el del Código Penal y la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Anteriores informes sobre el MCV señalaron la posibilidad de que un debate fundamental sobre la reforma de los códigos a largo plazo haya retrasado la realización de modificaciones más urgentes y específicas . El Código Penal ha sido objeto de repetidos intentos de reforma por los sucesivos Gobiernos a lo largo de los últimos cinco años, objetivo que hasta ahora está resultando difícil de alcanzar . En 2015, el Gobierno puso en marcha una nueva reflexión sobre un proceso más amplio de reforma de la política penal . Estas reflexiones tienen como objetivo una reforma global, lo que requerirá un análisis y una preparación minuciosos, que, a su vez, implican una amplia consulta en el seno del poder judicial y entre los profesionales del Derecho. Mientras tanto, sin embargo, las autoridades búlgaras han reconocido la necesidad de avanzar más rápidamente con una serie limitada de modificaciones selectivas, en particular para abordar los problemas que provocan los retrasos de los procedimientos penales y facilitar el enjuiciamiento de los delitos de corrupción. Ya se han adoptado una serie de enmiendas para abordar las principales lagunas, pero aún deben demostrar sus efectos en la práctica.

Calidad y eficiencia del poder judicial