INFORME sobre el Fondo Internacional para Irlanda, presentado en aplicación del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 214/2000 del Consejo - [SEC(2001)1579]

(presentado por la Comisión)

ÍNDICE

1. Introducción

2. Balance de las actividades del IFI

2.1 Descripción general del IFI

2.1.1 Objetivos y prioridades

2.1.2 Organización y funcionamiento

2.1.3 Actividades

2.1.4 Presupuesto

2.2 Participación de la UE en el IFI

3. Evaluaciones anteriores de las actividades del IFI

3.1 Estudios de impacto encargados por el IFI a KPMG

3.2 Informe de la Comisión a la Autoridad presupuestaria de la UE (1999)

3.3 Auditoría USAID 2000

3.4 Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo nº 7/2000

3.5 Auditorías a cargo de los servicios de la Comisión Europea

3.6 Estudio de impacto realizado por la NISRA en Irlanda del Norte (2001)

3.7 Proyecto de informe de auditoría de PriceWaterhouse Coopers

3.8 Conclusión

4. Actividades del IFI y nuevo período de programación de los Fondos Estructurales

4.1 Complementariedad de objetivos entre el IFI y los programas de la UE

4.1.1 Sinergia de prioridades

4.1.2 Criterios de selección y de asignación de recursos

4.1.3 Conclusión

4.2 Organización de la coordinación

4.2.1 Marcos de coordinación actuales

4.2.2 Mejora de la coordinación

4.2.3 Conclusión

5. Publicidad e información

6. Conclusión y propuestas

INFORME SOBRE EL FONDO INTERNACIONAL PARA IRLANDA Presentado en aplicación del artículo 5 del Reglamento (CE) N° 214/2000 del Consejo

1. Introducción

El contexto político de Irlanda del Norte ha estado dominado desde la década de los 60 por el violento enfrentamiento entre las dos comunidades de la región. En 1985, casi trece años antes de la firma -abril de 1998- del Acuerdo Belfast/Good Friday (Viernes Santo), se celebró un Tratado anglo-irlandés que estipulaba que los dos Gobiernos debían cooperar para impulsar el desarrollo económico y social de las zonas de ambas partes de Irlanda que más habían sufrido las consecuencias de la inestabilidad de los últimos años, así como estudiar la posibilidad de obtener apoyo internacional para esta tarea.

Un año más tarde -1986-, se creó como organización internacional independiente el Fondo Internacional para Irlanda (IFI), que reviste la forma de una institución fiduciaria o fundación con su propio órgano de gobierno.

La Comunidad Europea ha venido contribuyendo al IFI desde 1989. Esta contribución comunitaria representa el 34% de los ingresos anuales del Fondo y el 38% del total de las contribuciones recibidas hasta la fecha.

El Reglamento (CE) nº 214/2000 del Consejo constituye el fundamento jurídico de las contribuciones comunitarias de los años 2000, 2001 y 2002. El artículo 5 de ese Reglamento dispone que se elabore y presente a la autoridad presupuestaria (Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea) un informe sobre la procedencia de seguir contribuyendo al Fondo con posterioridad al año 2002. Ese informe debe componerse, entre otras, de las partes siguientes:

* un balance de las actividades del Fondo;

* una lista de los proyectos que hayan recibido ayuda;

* una evaluación que compare la naturaleza y el impacto de las intervenciones con los objetivos del Fondo y con los criterios y disposiciones establecidos en los párrafos primero y segundo del artículo 2 (contribución prioritaria para los "proyectos de carácter transfronterizo o intercomunitario y en particular para los que sean compatibles con los objetivos del programa PEACE y los de otros programas apoyados por los Fondos Estructurales" ; contribuciones con "una incidencia suplementaria real sobre las zonas contempladas y por lo tanto" no sustitutivas de "otros gastos públicos o privados") y en el artículo 3 ("La Comisión garantizará la coordinación entre las actividades del Fondo y las financiadas por las políticas estructurales comunitarias. Informará a los comités de seguimiento competentes de las actividades del Fondo");

* un anexo que recoja los resultados de las comprobaciones y controles efectuados por el representante de la Comisión o por sus delegados, haciendo especial hincapié en las formas de coordinación entre las actividades del Fondo y las realizadas en el marco de las políticas estructurales comunitarias.

El presente Informe, junto con sus anexos, viene a cumplir lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) nº 214/2000. Su contenido, sin embargo, es más amplio dado que, además de presentar algunas evaluaciones del IFI realizadas en el pasado por otras fuentes, aborda también los aspectos de la publicidad e información de las contribuciones (artículo 4 del mismo Reglamento).

2. Balance de las actividades del IFI

2.1 Descripción general del IFI

2.1.1 Objetivos y prioridades

Creado por Acuerdo de los Gobiernos británico e irlandés (ANEXO I) en 1986, el Fondo Internacional para Irlanda entró en funcionamiento en diciembre de ese mismo año.

El Acuerdo estipula que los objetivos principales del IFI deben ser:

* fomentar el desarrollo económico y social e

* impulsar en toda Irlanda los contactos, el diálogo y la reconciliación entre nacionalistas y unionistas.

El IFI debe maximizar los beneficios económicos y sociales que se deriven de los gastos por él efectuados, y éstos deben ser coherentes con las políticas de ambos Gobiernos en las materias contempladas.

El Acuerdo establece para el IFI las prioridades siguientes:

* el fomento de la inversión privada, especialmente con iniciativas de capital riesgo;

* los proyectos que beneficien a los ciudadanos de ambas partes de Irlanda;

* los proyectos que mejoren la calidad y las condiciones de vida de los habitantes de zonas con graves problemas económicos y/o sociales;

* los proyectos que amplíen las expectativas profesionales de los ciudadanos de una y otra tradición, facilitándoles formación empresarial y experiencia laboral en el extranjero.

El Acuerdo prevé también la asignación a Irlanda del Norte de aproximadamente el 75% de los recursos del IFI.

2.1.2 Organización y funcionamiento

Para supervisar la dirección y el funcionamiento del IFI (véase el ANEXO II), los Gobiernos británico e irlandés designan de común acuerdo a un Presidente y un "Board" o Consejo de seis miembros, que representan a las comunidades de ambas partes de Irlanda. El mandato que reciben los miembros del "Board" tiene una duración de tres años y es prorrogable (el Consejo actual podrá renovar su mandato el 31 de enero del 2003). El "Board" se reúne, como media, cinco veces al año, y estas reuniones tienen lugar alternativamente en el Norte y en el Sur de Irlanda.

A esas reuniones asisten en calidad de observadores los representantes de la UE y de los demás países donantes (las primeras contribuciones al IFI las realizaron en 1987 los Gobiernos de Estados Unidos, Canadá y Nueva Zelanda; las contribuciones de la Unión Europea se iniciaron en 1989 y, las de Australia, en 1995).

Además del "Board", hay una Secretaría Mixta, encabezada por dos Directores Generales, con sede en Belfast y Dublín, que se encarga de coordinar y administrar las tareas del IFI y se nutre de funcionarios enviados por las Administraciones irlandesa y británica.

El "Board" es asistido, asimismo, por un Comité Consultivo, integrado por funcionarios que nombran los Gobiernos británico e irlandés y que actúan en representación suya. El Comité se reúne antes de cada Consejo con el fin de preparar un dictamen sobre los proyectos y demás asuntos que deban decidirse en éste. La Presidencia Mixta del Comité Consultivo o sus suplentes asisten a las reuniones del "Board".

La administración corriente de cada uno de los principales programas del Fondo (véase el apartado siguiente) corre a cargo de un Equipo mixto, que conjuga la experiencia procedente de las Administraciones públicas y organismos especializados del Norte y del Sur (véase el ANEXO III). Sus miembros, que están sujetos a unas directrices y unos criterios recogidos por escrito, actúan como agentes administradores del IFI bajo la dirección de unos Miembros del Consejo Designados (Designated Board Members: DBM) (véase el ANEXO II).

Además, el IFI ha establecido sobre el terreno un equipo de 10 Consultores de desarrollo (Development Consultants) cuyas funciones son: servir de interfaz (posibilitando, en especial, la necesaria conexión con las comunidades locales), prestar asistencia para la selección de los proyectos más adecuados y, en caso necesario, brindar ayuda a los promotores de los proyectos para la correcta formulación de sus propuestas (véase el ANEXO IV).

El "Board" del IFI es el que toma las decisiones finales sobre todos los asuntos, incluida la selección de los proyectos. Tras la aprobación de éstos por el Consejo, la responsabilidad directa de su ejecución se divide entre la Secretaría, los consultores y los departamentos gubernamentales que actúan como agentes del IFI. La Secretaría sólo se encarga de unos pocos programas, por lo general los que contienen un menor número de proyectos. En Irlanda, la ejecución de la mayoría de los programas corre a cargo de consultores y funcionarios públicos y semipúblicos, mientras que, en Irlanda del Norte, el Fondo se sirve principalmente de otros agentes.

2.1.3 Actividades

En el ANEXO V se recoge una lista de los proyectos que han recibido ayuda hasta la fecha.

El "Board" del IFI revisa periódicamente sus prioridades y programas e introduce nuevas iniciativas con el fin de dar respuesta a las necesidades en presencia. Así, por ejemplo, aprobó en el 2001 una nueva iniciativa de gran envergadura con la que se pretende fomentar en las zonas más necesitadas el desarrollo de ambas comunidades en una serie de materias reconocidas de alto interés. En un principio, los proyectos fueron financiados por el IFI en el marco de seis programas. Hoy, en cambio, los programas y regímenes del Fondo son más numerosos y se agrupan en tres categorías:

1. Regeneración de las zonas desfavorecidas

Se trata de una serie de programas de orientación económica que se destinan al desarrollo de las comunidades y que actúan exclusivamente en las zonas desfavorecidas.

* Community Regeneration Improvement Special Programme: CRISP (Programa especial de regeneración y mejora de las comunidades): este programa tiene por objeto posibilitar que las comunidades locales impulsen sobre bases intercomunitarias la regeneración económica y física de las ciudades pequeñas y pueblos más necesitados de Irlanda del Norte.

* Community Economic Regeneration Scheme: CERS (Régimen de regeneración económica de las comunidades): este régimen, que se orienta a las zonas urbanas más necesitadas de Irlanda del Norte, presta su apoyo a proyectos de las comuninadades que persigan la regeneración económica de zonas donde el sector privado haya fracasado.

* Border Towns and Villages: BTV (Ciudades y pueblos fronterizos): el objetivo de este programa, que está centrado en los condados fronterizos del Sur, es fomentar el desarrollo de proyectos económicos indispensables para la regeneración de las ciudades y pueblos afectados por la inestabilidad de los últimos años.

* Rural Development Programme: RDP (Programa de desarrollo rural): este programa se dirige a los proyectos de las comunidades que impulsen la regeneración económica y social de las zonas rurales más necesitadas.

* Special Projects (Proyectos especiales): se trata de proyectos de particular interés que cumplen los objetivos del IFI pero que no pueden acogerse a ninguno de los programas de apoyo existentes.

2. Desarrollo de la capacidad de las comunidades

Esta serie de programas tiene por objeto aumentar la capacitación de los ciudadanos, especialmente en las zonas desfavorecidas.

* Community Leadership Programme (Programa de incentivación del liderazgo): este programa pretende establecer las bases para la regeneración de las zonas más desfavorecidas y menos desarrolladas; suministra formación y apoyo a los grupos e individuos que crean poder ofrecer algo a su comunidad local pero que requieran asistencia para iniciar el proceso de desarrollo.

* Communities in Action Programme (Programa "Comunidades en acción"): este programa piloto financió en un plazo de cuatro años (concluido en el 2000) un total de 30 proyectos que tuvieron un impacto positivo en la vida de los habitantes de algunas zonas desfavorecidas, especialmente mujeres y niños.

* New Community Initiative (Nueva iniciativa comunitaria): aprobada por el "Board" en junio del 2001, esta iniciativa, que es la continuación del Programa "Comunidades en acción", apoyará la creación y desarrollo de infraestructuras ciudadanas y tratará de aliviar las tensiones existentes centrando su acción en los jefes de las comunidades y en otros posibles líderes.

* Community Bridges Programme (Programa "Encuentros intercomunitarios"): este programa presta ayuda a las organizaciones que fomenten el diálogo y la comprensión mutua en Irlanda y que contribuyan a eliminar las divisiones entre los ciudadanos de una y otra tradición cultural y religiosa.

* Wider Horizons Programme (Programa "Ampliación de las expectativas"): este programa se dirige a jóvenes desfavorecidos, de entre 16 y 28 años, pertenecientes a ambas tradiciones; el objetivo es darles la oportunidad de mejorar sus expectativas de empleo, ofreciéndoles formación y experiencia profesional en casa y en el extranjero, y favorecer al mismo tiempo la reconciliación y la comprensión mutua entre los participantes.

* Interact Programme (Programa interactivo): este programa pretende aumentar las expectativas de empleo de jóvenes de entre 16 y 17 años de edad, brindándoles oportunidades preprofesionales que desarrollen sus capacidades generales y sus facultades personales en un entorno favorable a la reconciliación y el conocimiento mutuo.

* Knowledge through Enterprise for Youth (KEY) Programme (Programa para el fomento del espíritu emprendedor de los jóvenes): se trata de un programa de capacitación de tres años que está destinado a 900 jóvenes pertenecientes a ambas tradiciones; los beneficiarios deben tener entre 14 y 16 años, proceder de escuelas situadas en zonas desfavorecidas de Irlanda del Norte y condados fronterizos del Sur y emprender contactos intercomunitarios.

3. Desarrollo económico

Con esta serie de programas se pretende impulsar el desarrollo de las bases económicas locales mediante iniciativas colectivas o privadas que creen oportunidades económicas y empleo en varios sectores clave.

* Business Enterprise and Technology Programme (Programa empresarial y tecnológico): el principal objetivo de este programa es establecer las condiciones necesarias para que se creen oportunidades empresariales y comerciales. El programa, en el que destaca la atención prestada al desarrollo económico local, se compone de lo siguiente:

- RADIANE (Research and Development between Ireland and North America or Europe) (Programa de investigación y desarrollo entre Irlanda y Norteamérica o Europa): el Programa RADIANE tiene por objeto promover y prestar el apoyo financiero necesario para la constitución de sociedades mixtas entre, por una parte, industrias o empresas de servicios comerciables internacionalmente que se hallen situadas en Irlanda del Norte o los seis condados fronterizos del Sur y, por otra parte, compañías de Estados Unidos de América, de Canadá o de la Unión Europea; las sociedades constituidas, que han de beneficiar a ambas partes, deben tener un carácter innovador, apoyarse en la tecnología y orientarse al mercado.

- Ron Brown Programme (Programa "Ron Brown"): este programa, patrocinado por el Babson College de Boston, ofrece anualmente a 12 jóvenes empresarios y empresarias la oportunidad de adquirir en una empresa de Estados Unidos experiencia y formación intensiva en materia de gestión.

- AMBIT (American Business Internship) Programme (Programa de prácticas empresariales en América): el programa AMBIT ofrece períodos de prácticas en Estados Unidos a empresas de Irlanda del Norte y de la región fronteriza. El programa se amplió en 1999 para que también pudieran acogerse a él los líderes de colectivos.

* Tourism Programme (Programa de turismo): el objetivo general de este programa es impulsar la regeneración económica fomentando las inversiones privadas en la creación y mejora de infraestructuras turísticas y prestando apoyo a las iniciativas mercadotécnicas y a la formación de personal en el campo del turismo.

* Urban Development Programme (Programa de desarrollo urbano): el fin de este programa es promover la actividad económica de los centros comerciales de ciudades y pueblos, incentivando a los titulares de propiedades vacías o abandonadas (especialmente en las zonas desfavorecidas) para que les den o les devuelvan un uso económico.

El IFI ha establecido, además, el llamado Flagships Programme (Programa Bandera) con el fin de prestar ayuda a un pequeño número de grandes proyectos que, revistiendo una importancia simbólica para el conjunto de la isla, contribuyan de forma significativa a la regeneración social y económica.

El Fondo participa también en la financiación de varios programas de cooperación internacional con los que se pretende que empresas de Irlanda y de Irlanda del Norte establezcan vínculos con otras sociedades de Norteamérica, Australia y Nueva Zelanda.

Cabe señalar, en fin, la creación en 1987 de dos sociedades de cartera: la Enterprise Equity, con sede en Belfast (Irlanda del Norte), y la Enterprise Equity, con sede en Dundalk (Irlanda). Estas sociedades ofrecen capital riesgo a empresas nuevas o en expansión de Irlanda del Norte y de la región fronteriza de Irlanda.

2.1.4 Presupuesto

El estatuto jurídico del IFI puede asimilarse al de una institución fiduciaria o fundación.

Desde su creación, el Fondo ha recibido alrededor de 625 millones de euros (a precios corrientes). Estados Unidos ha sido y sigue siendo su principal contribuyente (64%), mientras que la participación de la Unión Europea se aproxima a 2/5 del total de los recursos puestos a disposición del Fondo. Sumadas, las contribuciones de Estados Unidos y de la UE representan el 99% de esos recursos; el resto procede de Canadá, Australia y Nueva Zelanda (véase el ANEXO VI).

A finales del año 2000, se calculó que el presupuesto del que disponía el IFI para las dotaciones del 2001 se cifraba en 32,66 millones de libras (51,64 millones de euros a precios corrientes), frente a los 29,7 y 29,35 millones de libras (46,96 y 46,41 millones de euros) disponibles para 1999 y 2000, respectivamente.

En el 2001, está previsto que la contribución de Estados Unidos ascienda al 64 % (25 millones de US $), la de la Unión Europea al 36 % (15 millones de EUR) y la de Canadá al 1 % (0,333 millones de Can $), sin que se tenga certeza de la contribución de Nueva Zelanda y de Australia en ese año.

Los gastos de administración general, de organización y de funcionamiento de la Secretaría corren a cargo de los Gobiernos del Reino Unido y de Irlanda.

2.2 Participación de la UE en el IFI

Siendo el IFI una organización internacional independiente, dotada, al igual que una institución fiduciaria o fundación, de su propio órgano de gobierno, es preciso tener en cuenta las diferencias que lo separan de las formas de asistencia prestadas por los Fondos Estructurales de la UE. El estatuto de ésta dentro del IFI es similar al de cualquier otro país donante.

Desde la primera contribución comunitaria al IFI (1989), la Comisión Europea ha venido participando en las reuniones del "Board" con un estatuto de observador. Hasta mayo del 2000, la Comisión estuvo representada por su Secretario General o su representante, pero, desde esa fecha, es la Dirección General de Política Regional la que ha asumido la responsabilidad directa del IFI dentro de la Comisión, y es su Director General o su representante quienes asisten a todas las reuniones del "Board".

En marzo de 1999, reconociendo que la particular situación de Irlanda del Norte y de los condados fronterizos justificaba un apoyo excepcional, el Consejo Europeo de Berlín:

- aprobó la continuación del Programa PEACE durante cinco años más (2000-2004), con una dotación financiera de 500 millones de euros (de los que 100 millones se atribuyeron a Irlanda), y

- renovó durante otros tres años (2000-2002) la contribución de la UE al IFI, fijándola en 15 millones de euros anuales.

Desde su inicio, las contribuciones financieras que la Comunidad ha aportado al IFI con sus compromisos y pagos anuales han sido las siguientes:

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En los últimos años, son varios los proyectos IFI que han sido visitados o lanzados por representantes comunitarios de alto nivel, entre ellos, el antiguo Presidente del Parlamento Europeo, José María Gil-Robles, los Comisarios Europeos Flynn y Kinnock o la delegación de Miembros del Parlamento Europeo encabezada por Antoni Gutiérrez Díaz, antiguo Vicepresidente de esa Institución. Más recientemente, durante su viaje a Irlanda del Norte (marzo del 2001), Michel Barnier, Comisario Europeo responsable del IFI, visitó en una zona de contacto entre las comunidades protestante y católica del oeste de Belfast un proyecto intercomunitario financiado por el Fondo y por el programa PEACE I. Asimismo, con motivo de las reuniones del "Board", el Director General de Política Regional o sus representantes han inaugurado o visitado otros proyectos financiados por el IFI. Debe mencionarse también que las Oficinas de la Comisión en Belfast y Dublín mantienen contactos regulares con el IFI y sus operaciones y participan en el lanzamiento de algunos de sus proyectos.

3. Evaluaciones anteriores de las actividades del IFI

El IFI es controlado regularmente por sus propios auditores (PriceWaterhouse Coopers), y los resultados se recogen en un informe anual que se presenta al "Board" para su aprobación. No obstante, el Fondo se somete también a la auditoría de organismos públicos de los Gobiernos del Reino Unido y de Irlanda, así como a la realizada por los servicios de la Comisión Europea [1] y el Tribunal de Cuentas Europeo y por otros auditores que actúan en nombre de los Gobiernos de los demás donantes.

[1] En el pasado, el servicio competente era la Dirección General de Control Financiero, pero, tras la descentralización de las funciones de auditoría ex-post, la responsabilidad en esta materia corresponde a los servicios auditores de la Dirección General de Política Regional.

3.1 Estudios de impacto encargados por el IFI a KPMG

El IFI contrata periódicamente a consultores externos para que realicen estudios de evaluación de su impacto. Al estudio presentado en 1995 por KPMG, le siguió en 1998 una evaluación similar realizada por un consorcio de consultores [2] encabezado por esa sociedad. En el 2001, se ha encargado al mismo consorcio un estudio más, y la presentación al "Board" de sus primeros resultados está prevista para septiembre.

[2] KPMG, Colin Stutt Consulting, NIERC.

El 1998 KPMG Study (Estudio KPMG 1998) indicaba que cerca del 90% de los compromisos del IFI había venido a beneficiar a las zonas desfavorecidas que tiene designadas el Fondo ("Designated Disadvantaged Areas"). Globalmente, se calculaba que, hasta finales de septiembre de 1997, el número de personas comprometidas en proyectos intercomunitarios o transfronterizos apoyados por el IFI se había elevado a 8.274, y a 1.494 el número de empresas participantes en programas transfronterizos de desarrollo empresarial.

En cuanto al impacto del IFI en el empleo, se calculaba, en equivalente de tiempo completo, la creación de un total de 31.629 puestos de trabajo, incluyendo directos, indirectos y temporales. Asimismo, se estimaba que el número de participantes en grupos intercomunitarios había llegado a 7.600 y, el de participantes en estructuras transfronterizas, a 4.700.

La conclusión general del estudio era que el impacto del IFI había sido considerable, y ello gracias, en parte, a la integración de sus objetivos económicos y de reconciliación y a la flexibilidad y orientación empresarial del enfoque aplicado por su "Board". La decisión de reunir en tres grupos todos los programas del Fondo fue tomada por el "Board" a la vista de los resultados de este estudio.

Los resultados preliminares del 2001 KPMG Report (Informe KPMG 2001) ponen de manifiesto unos resultados similares durante los tres años siguientes al estudio de 1998: entre septiembre de 1997 y septiembre del 2000, el "Board " aprobó más de 782 proyectos, situándose en 80 millones de libras el importe de los nuevos compromisos. Estos primeros resultados arrojan además otras cifras: en ese mismo período, el 89% de los compromisos se destinó a las zonas desfavorecidas designadas por el Fondo; el número de empleos suplementarios creados por los proyectos cofinanciados por el IFI ascendió a 540; y el número de participantes en grupos intercomunitarios aumentó en 3.530.

3.2 Informe de la Comisión a la Autoridad presupuestaria de la UE (1999)

En aplicación del Reglamento (CE) nº 2614/97 del Consejo, la Comisión presentó en 1999 a la Autoridad presupuestaria de la UE un Informe en el que se examinaba la necesidad o no de seguir contribuyendo al IFI [3] Las conclusiones de ese Informe pueden resumirse así:

[3] Carta del Secretario General de la Comisión Europea de 20 de septiembre de 1999, DG(99)D/210849 (en lengua inglesa).

* El IFI ha reforzado progresivamente la prioridad de las zonas desfavorecidas.

* Los esfuerzos son constantes por garantizar la complementariedad entre la financiación del IFI y el apoyo de la Comunidad.

* Los principales objetivos del IFI se enmarcan en tres grandes prioridades: crear oportunidades económicas, corregir las situaciones de necesidad y privación e impulsar el diálogo y la reconciliación. El Informe señala que cada uno de los proyectos correspondientes a una de esas prioridades está diseñado para tener un impacto positivo en todas ellas, lo que pone de manifiesto la voluntad del IFI de extraer el máximo beneficio de los fondos empleados.

* El Informe habla de una íntima correspondencia de objetivos y fines entre el IFI y el Programa PEACE, indicando que ambas iniciativas han establecido las vías necesarias para garantizar su complementariedad. Asimismo, se subraya la estrecha cooperación existente con los otros programas de los Fondos Estructurales.

* El mensaje general que hace llegar el Informe es que la Comisión y el IFI son conscientes de la necesidad de garantizar la complementariedad de su acción, lo que en la práctica ha determinado no pocos esfuerzos por resolver el problema de la doble financiación y por ampliar el impacto y la coherencia de las intervenciones.

3.3 Auditoría USAID 2000

Como parte de los requisitos de control establecidos en la Carta de crédito USAID de 1997, el IFI encargó a PriceWaterhouse Coopers una auditoría del período comprendido entre el 1 de octubre de 1996 y el 30 de septiembre del 2000. La auditoría cubrió los proyectos que habían recibido del IFI una contribución de 375.000 libras o más. El informe presentado al "Board " en febrero del 2001 indicaba que no se habían detectado deficiencias de control ni casos de incumplimiento.

3.4 Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo nº 7/2000

En 1997, el Tribunal de Cuentas Europeo efectuó una auditoría del IFI y del Programa de iniciativa comunitaria PEACE I [4]. El Informe redactado por el Tribunal reconocía que el IFI, además de ser el primero en promover una gestión conjunta de programas entre Irlanda e Irlanda del Norte, había sido innovador al dar prioridad en su financiación a las zonas desfavorecidas. El Informe elogiaba también el papel desempeñado por el IFI como "primer mecenas" de los proyectos, posibilitando después el acceso de los beneficiarios a otras fuentes de financiación.

[4] Tribunal de Cuentas Europeo: Informe especial nº 7/2000 (DO C 146/1 de 25.5.2000).

El Tribunal, por otra parte, aconsejaba al IFI que estudiara la conveniencia de establecer por escrito disposiciones en materia de contratación y de delegación de competencias, lo que se hizo efectivamente en diciembre del 2000. Asimismo, consideraba que, para poder garantizar una buena gestión financiera en todos los casos, era preciso mejorar la evaluación de las solicitudes y el seguimiento posterior de los proyectos financiados. La existencia de deficiencias en estas tareas (evaluación y seguimiento), señalada también en un informe de auditoría realizado por la Comisión en 1998, hizo que el "Board" del IFI decidiera en septiembre del 2000 encargar a sus auditores (PriceWaterhouse Coopers) un estudio que revisara los métodos y procedimientos del Fondo, comenzando por el funcionamiento de las oficinas de su Secretaría. Los resultados de este estudio se presentaron en forma de borrador a la reunión celebrada por el "Board" en junio del 2001 (véase más adelante).

El Tribunal de Cuentas criticaba también el sistema de anticipos empleado por la Comisión (en aplicación del Reglamento del Consejo en la materia): tal sistema no garantiza "el uso más eficaz posible de la contribución de la UE" y determina, además, que el IFI traslade cada año un saldo de caja excesivo. Respondiendo a esta crítica, el IFI afirmó que el Tribunal había pasado por alto el hecho de que la ayuda de la UE no se dirige a un organismo privado para un proyecto concreto ni a una agencia o departamento público en el contexto de los Fondos Estructurales. La Comisión confirmó que, antes de desembolsar cualquier suma en favor de un proyecto, el IFI necesita conocer con bastante antelación las contribuciones que estén dispuestos a hacer sus donantes; por ello, los estados de cuentas que lleva el IFI no representan "fondos inutilizados". No obstante, con el fin de dar respuesta a las observaciones del Tribunal, la Comisión Europea y el IFI acordaron en noviembre del 2000 que, en lugar de abonarlos en un solo pago, los anticipos de la UE se dividirían en dos plazos, de un 40% cada uno, y que, desde ese mismo año, el balance general anual del IFI debía permitir a la Comisión reclamar todo fondo inutilizado después de 12 meses. Fuera de estos cambios, cualquier otra reforma que se quisiera introducir (como, por ejemplo, el establecimiento de un presupuesto de pagos) exigiría una modificación del sistema contable interno del IFI y del Reglamento del Consejo (véanse el informe de auditoría y la respuesta del IFI en los ANEXOS VII y VIII).

El Informe del Tribunal de Cuentas indicaba, por otra parte, que, en el caso de las medidas cofinanciadas por el IFI y los Fondos Estructurales, los servicios de la Comisión debían evaluar regularmente las actividades propuestas a fin de garantizar la necesaria sinergia y evitar burocracia y gastos superfluos.

Por último, el Tribunal subrayaba también la urgente necesidad de que la Comisión procediera a efectuar auditorías y controles sobre el terreno. Esta cuestión se aborda en el apartado siguiente.

3.5 Auditorías a cargo de los servicios de la Comisión Europea

Desde 1997, año en que el Tribunal de Cuentas efectuó sus investigaciones, los servicios de la Comisión Europea han sometido al IFI a varias auditorías y controles sobre el terreno.

Dichos servicios (Dirección General de Control Financiero) realizaron una auditoría en octubre de 1998. Sus resultados, junto con los de los controles sobre el terreno efectuados, se recogieron ya en un informe anterior destinado a la Autoridad presupuestaria (véase el apartado 3.2).

Otra auditoría fue llevada a cabo en diciembre del 2000, en este caso por la Dirección General de Política Regional. Sus resultados, conclusiones y recomendaciones se presentan ahora en el ANEXO VII.

Dicha auditoría perseguía tres objetivos: revisar los gastos del IFI en las cuentas anuales de 1999 y 2000, evaluar los procedimientos de gestión y control del IFI y examinar el nivel de coordinación de las financiaciones de éste y de los Fondos Estructurales. Al término de esta auditoría, se presentaron las recomendaciones siguientes, cada una relacionada con uno de los tres objetivos indicados:

- La Comisión muestra su preocupación por la magnitud de los saldos de caja que maneja el IFI. El presupuesto de este Fondo se basa exclusivamente en una previsión de compromisos. Debido a diversas razones (falta de seguimiento; inaplicación de unos períodos de subvencionabilidad fijos; ausencia de una información actualizada sobre la situación de cada proyecto enviada por los responsables de la ejecución), el IFI no se halla actualmente en condiciones de prever el nivel efectivo de los pagos que sean necesarios en un año dado. Sin embargo, para lograr una buena gestión financiera, todo organismo que conceda ayudas debe conocer con exactitud sus necesidades de liquidez. Por este motivo, se recomienda que, además del actual presupuesto de compromisos, el IFI elabore también un presupuesto anual de pagos. Esto permitiría desembolsar las contribuciones de la UE en función de las necesidades de caja, sin por ello reducir en medida alguna el importe de la contribución comunitaria global (véanse los puntos 1.3, 1.4 y 4.1 del informe adjunto).

- Es preciso mejorar los procedimientos de gestión y control del IFI con el fin de garantizar el oportuno seguimiento de los responsables de la ejecución y de desarrollar en la medida de lo necesario una base de datos que es actualmente inadecuada (véanse los puntos 2 y 4.2 del informe adjunto).

- En cuanto a la coordinación entre el IFI y los Fondos Estructurales, es necesario que la práctica hoy establecida para las participaciones de la UE (financiación en cada proyecto de un 75% como máximo) se codifique en un nuevo Reglamento sobre las contribuciones comunitarias al IFI. El Fondo, además, tendría que establecer unas directrices para la aplicación de esa regla (véanse los puntos 3.3, 3.4 y 4.3 del informe adjunto).

El ANEXO VIII recoge la respuesta del IFI a los resultados, conclusiones y recomendaciones de esta auditoría.

3.6 Estudio de impacto realizado por la NISRA en Irlanda del Norte (2001)

En 1996 y 2001, la Northern Ireland Statistics and Research Agency: NISRA (Agencia de Estadística e Investigación de Irlanda del Norte) recibió el encargo de efectuar un análisis pormenorizado de la distribución geográfica de los compromisos del IFI en Irlanda del Norte desde el punto de vista de las carencias económicas y del contexto social.

Las cifras correspondientes al 2001 muestran que el IFI sigue centrándose en las zonas más necesitadas (70% de sus compromisos); la correlación entre los compromisos del Fondo y el nivel de necesidades de cada "District Council" (Consejo de distrito) continúa siendo estrecha; globalmente, el reparto de los compromisos entre las comunidades protestante y católica está bien equilibrado en las "zonas desfavorecidas", mientras que en las no designadas como tales se mantiene el desequilibrio.

A la vista de estos datos, el IFI ha decidido revisar en breve su lista de zonas designadas como desfavorecidas. Esta revisión permitirá adaptar la lista al último índice de privación de Irlanda del Norte, publicado en julio del 2001 ("Noble index").

3.7 Proyecto de informe de auditoría de PriceWaterhouse Coopers

Cumpliendo el encargo que le había hecho el "Board" del IFI en septiembre del 2000 con el fin de dar respuesta al Informe del Tribunal de Cuentas, PriceWaterhouse Coopers (PWC) presentó a aquél en junio del 2001 un proyecto de informe de auditoría.

Los resultados que contiene ese proyecto señalan que los procedimientos de control aplicados en el IFI son plenamente adecuados para garantizar la integridad y exactitud de las financiaciones realizadas, sin que llegara a detectarse ninguna deficiencia de importancia en el control de la evolución de los pagos. No obstante, se indica la conveniencia de introducir ciertas mejoras para evitar variaciones en los procedimientos aplicados por las agencias del IFI y deficiencias en la documentación de algunos expedientes de proyectos que afectan a su proceso de evaluación y seguimiento. Asimismo, se advierte de la inexistencia de unos procedimientos adecuados de cierre formal y de evaluación a posteriori de los proyectos.

El IFI tiene el propósito de basarse en este informe para elaborar un manual de instrucciones que permita homologar los procedimientos empleados en todas sus operaciones. Esta medida posibilitará, además, la resolución de algunos de los problemas que se plantean en la última auditoría realizada por la Comisión (véase el ANEXO VII), especialmente con relación a los procedimientos de seguimiento y control del IFI, a la fijación de los períodos de subvencionabilidad y a la mejora de los métodos contables (véase el ANEXO VIII).

3.8 Conclusión

Tanto el Informe del Tribunal de Cuentas Europeo como otros informes de auditoría y estudios de impacto realizados recientemente coinciden en reconocer la importantísima contribución que ha hecho el IFI (con sus actividades y su enfoque innovador) a la consecución de los objetivos fijados, es decir, promover el desarrollo económico y social e impulsar los contactos, el diálogo y la reconciliación entre nacionalistas y unionistas de toda Irlanda.

Aunque algunos de los aspectos criticados (por ejemplo, con relación a los procedimientos de gestión técnica y control) se están mejorando actualmente, otros, en cambio, siguen presentes en las operaciones del IFI. Entre las cuestiones planteadas por la última auditoría de la UE, hay algunas que exigen una pronta resolución (por ejemplo, el establecimiento en el IFI de un presupuesto de pagos y la codificación de la práctica actual que limita a un 75% la contribución de la UE a cualquier proyecto cofinanciado).

Lo más importante, sin embargo, es tener en cuenta el nuevo contexto que representa para el IFI el período de programación actual de los Fondos Estructurales (2000-2006). Y es esencial, para ello, que se analicen cuestiones tales como la complementariedad con las operaciones de estos Fondos o la coordinación con sus órganos.

4. Actividades del IFI y nuevo período de programación de los Fondos Estructurales

Según el Reglamento del Consejo que regula la contribución de la UE al IFI, "es indispensable garantizar una coordinación eficaz entre las actividades del Fondo y las financiadas por las políticas estructurales comunitarias". Así pues, es preciso evaluar la naturaleza y el impacto de las intervenciones del IFI para conseguir que su financiación venga a complementar la de los marcos comunitarios de apoyo de Irlanda del Norte y de Irlanda (2000 - 2006), especialmente el Programa de la UE para la Paz y la Reconciliación en Irlanda del Norte y en los condados fronterizos de Irlanda (Programa PEACE II) y otros programas operativos o iniciativas comunitarias de los Fondos Estructurales en la región (por ejemplo, INTERREG III-A). Asimismo, deben tenerse en cuenta las mejoras que han introducido hoy los programas de la UE (se orientan a unos objetivos más concretos y disponen de unos marcos de seguimiento adecuados).

Más concretamente, la complementariedad entre el IFI y los programas de la UE puede impulsarse:

* en el marco de objetivos específicos, buscando la sinergia de las prioridades, y

* estableciendo una estrecha cooperación y coordinación entre los procedimientos y estructuras del Fondo y de esos programas.

4.1 Complementariedad de objetivos entre el IFI y los programas de la UE

Según el artículo 2 del Reglamento (CE) nº 214/2000 del Consejo, el IFI debe utilizar las contribuciones comunitarias:

- "con arreglo a lo dispuesto en el Acuerdo [5] en virtud del cual se constituyó

[5] Véase el ANEXO I.

- prioritariamente para proyectos de carácter transfronterizo o intercomunitario y en particular para los que sean compatibles con los objetivos del programa PEACE y los de otros programas apoyados por los Fondos Estructurales".

Las evaluaciones realizadas en el pasado (véase el apartado anterior) indican que el IFI ha trabajado bien para la consecución de los objetivos y prioridades que se fijaron en el Acuerdo por el que se creó. El presente apartado pasa a analizar de qué forma contribuye el IFI a proyectos que complementen los objetivos y prioridades de las intervenciones de los Fondos Estructurales en Irlanda del Norte y en Irlanda.

4.1.1 Sinergia de prioridades

Hay una clara similitud entre los objetivos del IFI y los del Programa PEACE [6]. El fin estratégico de PEACE es impulsar el avance hacia una sociedad pacífica y estable y promover la reconciliación. Además, en el marco del nuevo período de los Fondos Estructurales, el Programa PEACE II tiene como objetivos específicos superar el legado de 30 años de conflictos en la región y aprovechar las oportunidades que ofrece el restablecimiento de la paz. A estos objetivos se añade otro: abrir el camino de la reconciliación impulsando los cauces adecuados para los contactos y la colaboración intercomunitarios.

[6] El Programa PEACE II está clasificado como programa operativo del objetivo nº 1 para el período 2000-2004; su importe total asciende a 531 millones de euros (80%: Irlanda del Norte; 20%: región fronteriza de Irlanda).

En la práctica, ambos marcos (Programa PEACE II e IFI) se han fijado un pequeño número de prioridades en las que centrar su asistencia, asignando a cada una unos niveles de contribución distintos:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Los tres grupos de programas del IFI presentan fuertes similitudes con las prioridades fijadas en el Programa PEACE II. Así, por ejemplo, dentro de la rúbrica "Desarrollo económico" ("Economic Development"), la contribución del IFI al fortalecimiento de la confianza de la inversión privada, al apoyo tecnológico y al desarrollo del turismo es muy similar a la que hace el Programa PEACE en el marco de su prioridad "Restauración económica". Asimismo, al igual que la prioridad 2 del Programa PEACE, la rúbrica "Desarrollo de la capacidad de las comuniddes" ("Community Capacity Building") promueve la formación y el apoyo de grupos e individuos, con especial hincapié en los jóvenes y las mujeres.

A conclusiones parecidas puede llegarse comparando con el IFI otros programas de los Fondos Estructurales localizados en la región, si bien éstos no tienen como objetivo expreso el fomento de la paz y la reconciliación. Por ejemplo, el Programa "Building Sustainable Prosperity" (Avanzar hacia una prosperidad sostenible) [7] se centra en un conjunto de prioridades muy similar al del Fondo, concretamente, el crecimiento económico y la competitividad, el empleo, la revitalización urbana y social, la agricultura, el desarrollo rural, los bosques, la pesca y el medio ambiente. De igual forma, una vez adoptados, los Programas INTERREG III-A, URBAN II y LEADER (junto con los programas de iniciativa comunitaria) presentarán, cada uno en su campo (es decir, la cooperación transfronteriza, el desarrollo urbano y el desarrollo rural), una serie de aspectos comunes con las actividades desempeñadas por el IFI.

[7] Programa operativo transitorio del objetivo nº 1 para Irlanda del Norte (2000-2006); su importe total asciende a 890,5 millones de euros.

Dadas estas circunstancias, es frecuente que un mismo proyecto se vea financiado a la vez por el IFI y por los programas de la UE (véase el ANEXO V). En estos casos, debe reconocerse que, aunque la contribución financiera del IFI sea a menudo inferior a la de los programas comunitarios [8], los procedimientos de selección racionalizados que emplea el Fondo permiten una tramitación más rápida de las solicitudes. Ello explica que el IFI tenga la reputación de ser "el primero que pone el dinero sobre la mesa". Este papel de "cebador de bomba", que tan útil es en un primer momento para los patrocinadores de proyectos que luego buscan ayudas complementarias en los programas de la UE, podría desarrollarse convenientemente con unos mecanismos de coordinación formales.

[8] Véase el ANEXO IX sobre los porcentajes máximos de intervención.

Las principales diferencias entre el IFI y los programas de la UE se dan en los métodos que aplican para la asignación de las ayudas a sus respectivas prioridades. Puede observarse, en este sentido, que los programas comunitarios planifican sus gastos para todo el período de programación (2000-2004 en el caso de PEACE y 2000-2006 en el de todos los demás programas), si bien ofreciendo a las autoridades de gestión y a sus comités de seguimiento la flexibilidad necesaria para que, en el curso del período, puedan introducir cambios en cualquier momento. Por el contrario, el "Board " del IFI decide una vez al año el presupuesto del ejercicio siguiente (con la posibilidad también de introducir ajustes a mediados de año); este presupuesto se basa en dos elementos: las contribuciones confirmadas por los donantes (especialmente Estados Unidos y la UE) y las propuestas de proyectos existentes, desglosadas por programas y regímenes. Esta forma de enfocar la financiación, que es de corto plazo y muy adaptable a la demanda, da al IFI mayor flexibilidad para responder a las necesidades y oportunidades que vayan surgiendo. Los programas de la UE, en cambio, adoptan para su planificación un enfoque de más largo plazo. En estas condiciones, sería mutuamente beneficioso que en las reuniones del "Board " y en los comités de seguimiento de los programas comunitarios (particularmente los del Programa PEACE) se abriera un extenso debate sobre la posibilidad de revisar las prioridades de su acción a la vista de la evolución de las necesidades.

4.1.2 Criterios de selección y de asignación de recursos

A nivel operativo, la comparación de los criterios de selección y de asignación de recursos constituye un elemento esencial para poder evaluar la complementariedad de las medidas aplicadas por el IFI y los programas de la UE. Esto es particularmente importante en el caso del Programa PEACE, que ha desarrollado una metodología muy innovadora en la materia.

El criterio de selección más evidente es el geográfico: tanto el IFI como PEACE intervienen principalmente en Irlanda del Norte y en la "Border Region" (región fronteriza) de Irlanda. Pero, mientras estas zonas son las únicas subvencionables en el caso de PEACE (y de INTERREG III-A), el IFI puede financiar proyectos en cualquier parte del territorio de Irlanda. Su intervención, no obstante, se está concentrando cada vez más, hasta el punto de que, del total de proyectos que financia actualmente (entre el 1.6.1999 y el 30.6.2001), el 67% se sitúa en Irlanda del Norte y el 33% en la región fronteriza.

Por otra parte, cumpliendo el objetivo que le asigna su Acuerdo de constitución (financiar proyectos que mejoren la calidad y condiciones de vida de los habitantes de zonas enfrentadas a graves problemas económicos y/o sociales), el IFI viene aplicando desde su nacimiento una política de atención especial a las zonas desfavorecidas. En 1988 el "Board" adoptó formalmente una lista de "Designated Disadvantaged Areas" (zonas desfavorecidas designadas), revisada después en 1995. En esta lista se confirma la consideración de los seis condados fronterizos de Irlanda como zona prioritaria. En Irlanda del Norte, en cambio, la definición de lo que constituye una zona prioritaria se basa en los niveles de privación económica y social que arrojan los indicadores (uso parcial del "Robson Index") en "wards" (distritos municipales) de toda Irlanda del Norte correspondientes al Censo de 1991. No obstante, el IFI ha ampliado la definición de zonas prioritarias para incluir en ellas varias bolsas de pobreza situadas en "wards" que no podrían clasificarse como desfavorecidos si se aplicaran los criterios generales. El Fondo cubre hoy unos 222 "wards", lo que representa el 37 % de los existentes en Irlanda del Norte y el 36 % de su población. En el Sur, la región fronteriza, que se integra en el objetivo nº 1 del actual período de los Fondos Estructurales, está clasificada en su totalidad como desfavorecida, lo que confirma que esa región es la más necesitada dentro de la República de Irlanda.

Esta atención, cada vez mayor, que presta el IFI a las zonas desfavorecidas se pone de manifiesto, no sólo en los programas de regeneración que les dedica, sino también en algunos de los proyectos que financian sus otros programas. En la actualidad, se calcula que el 90,5 % de la financiación del IFI se destina a las zonas desfavorecidas designadas.

Este enfoque ha demostrado ser útil, pero, como se desprende de las negociaciones del nuevo Programa PEACE, tiene que enfrentarse hoy a dos exigencias:

- adaptar su index a la evolución económica y social de los últimos años en Irlanda del Norte y en la región fronteriza;

- complementar sus criterios con otros (de carácter no estrictamente económico ni social) que estén conectados más directamente con la fuente del conflicto de Irlanda del Norte.

La respuesta a la primera de estas exigencias se está dando ya tanto en el IFI como en los programas de la UE. El "Board" decidió en junio del 2001 encargar una revisión de sus "zonas desfavorecidas designadas" con el fin de aplicar en Irlanda del Norte el nuevo índice de privación económica y social ("Noble index"), índice que forma parte de la política de respuesta a las necesidades sociales ("New Targeting Social Needs" policy) aplicada hoy por el Gobierno del Reino Unido, y que se completará con los resultados del Censo 2001 tan pronto como se disponga de ellos. El Programa PEACE, por su parte, aplicará en la región fronteriza el índice "Combating Poverty" (Combatir la pobreza), y es probable que la totalidad de esa región siga designada en el IFI como "desfavorecida".

En cuanto a la segunda exigencia, el nuevo Programa PEACE aporta una respuesta al contemplar expresamente como beneficiarios potenciales a quienes pertenecen a las zonas, sectores, grupos o comunidades que se han visto más afectados por el conflicto, y que no se corresponden necesariamente con los que han sufrido mayores privaciones en términos económicos y sociales. PEACE II se dirige así, además de a otras, a aquellas zonas que son "interfaz" de las comunidades católica y protestante o que se han visto afectadas por unos niveles altos de violencia, por el cierre de fronteras o por un alto índice de personas desplazadas; de igual forma, se consideran también destinatarios algunos grupos (por ejemplo, las víctimas de la violencia y sus familiares o los que han sufrido prisión) y determinados ámbitos (por ejemplo, la seguridad, el turismo, las artes o el deporte). El IFI, por su parte, aunque es frecuente que financie con sus programas proyectos que benefician a esos mismos colectivos (salvo el de las artes y el deporte, a los que el "Board" ha decidido no prestar apoyo), no incluye a dichos colectivos entre sus criterios de selección generales ni analiza tampoco el impacto que tengan en ellos sus actividades.

El Reglamento del Consejo (CE) nº 214/2000 dispone que la contribución de la UE se destine "prioritariamente para proyectos de carácter transfronterizo o intercomunitario". Cabe señalar en este sentido que, entre el 1 de junio de 1999 y el 30 de junio del 2001, el IFI financió 384 proyectos intercomunitarios y 176 proyectos transfronterizos, lo que representa, respectivamente, una media igual al 63 % y 29 % del total de los proyectos por él financiados (la reunión de este tipo de información en el caso del Fondo requiere una compilación ad hoc de los datos ya que no es posible su acceso en línea a partir de una base central).

En cuanto al nuevo Programa PEACE, la dimensión transfronteriza se recoge como prioridad específica a la que se asigna el 15% de la dotación financiera total del Programa. Se calcula que, en los marcos comunitarios de apoyo (MCA) de Irlanda del Norte y de Irlanda, los proyectos con una dimensión Norte-Sur representarán, respectivamente, 100 y 400 millones de euros. Estos datos se recogerán en una base central a medida que los proyectos vayan aprobándose para su financiación.

La dimensión intercomunitaria, por su parte, es adoptada por el Programa PEACE II como instrumento para ayudar a "abrir el camino de la reconciliación". Todos los proyectos que pretendan obtener la ayuda del Programa tendrán que demostrar su nivel de eficacia para promover la reconciliación y la comprensión y respeto mutuos entre el Norte y el Sur y entre las dos comunidades y tradiciones de Irlanda del Norte. Esta nueva prioridad que constituye la dimensión intercomunitaria (que no excluye, en determinadas condiciones, los llamados "single identity projects", es decir, los destinados a una sola comunidad) se ha definido ya como un requisito horizontal aplicable a todas las prioridades PEACE. En el IFI, en cambio, esta dimensión sólo se exige expresamente para algunos programas ("Community Bridges", "Wider Horizons", "KEY", "Interact", "CRISP", etc.) y no se incluye entre los criterios de selección de algunos de los más importantes (por ejemplo, todos los programas de "Economic development" y la mayoría de los de "Regeneration of deprived areas").

4.1.3 Conclusión

Como conclusión, debe afirmarse que, aunque los métodos y la escala financiera que aplican el IFI y los programas de la UE siguen siendo diferentes, las prioridades a las que apuntan sus intervenciones se intercomplementan y ofrecen grandes posibilidades de sinergia.

En cuanto a los destinatarios, mientras el IFI sigue haciendo hincapié en las zonas económicamente desfavorecidas, el Programa PEACE II ha evolucionado considerablemente al dar cabida de forma expresa a otros ámbitos (por ejemplo, zonas, grupos y sectores "más afectados por el conflicto", dimensiones intercomunitaria y transfronteriza, etc.), que se convierten así en criterios de selección para todos los proyectos que buscan financiación.

Cabe decir, pues, que, para aumentar la complementariedad entre las actividades del IFI y las de la UE, se precisa, no sólo aprovechar las sinergias entre objetivos, prioridades y métodos de selección, sino también establecer los medios operativos que sean necesarios. El apartado que sigue a continuación aborda este problema, es decir, cómo coordinar las estructuras y órganos del IFI y de los programas de la UE en materia de gestión y de procedimientos.

4.2 Organización de la coordinación

El Reglamento (CEE) nº 214/2000 del Consejo establece en su artículo 3 que "La Comisión garantizará la coordinación entre las actividades del Fondo y las financiadas por las políticas estructurales comunitarias. Informará a los comités de seguimiento competentes de las actividades del Fondo".

El artículo 2, por su parte, dispone que "Las contribuciones serán utilizadas para tener una incidencia suplementaria real sobre las zonas contempladas y por lo tanto no deberían sustituir a otros gastos públicos o privados".

4.2.1 Marcos de coordinación actuales

La Comisión Europea asiste a las reuniones del "Board" del IFI a través de sus representantes y, por acuerdo de 1994, debe recibir, además de la documentación de esas reuniones, también la de las del Comité consultivo [9] (en la actualidad no le llega toda la documentación prevista sino sólo la relativa a los proyectos en fase de decisión).

[9] Canje de Notas IFI/Comisión: Nota a C. Trojan de 28 de junio de 1994.

En cuanto a los comités de seguimiento de los programas de la UE, durante el debate que tuvo lugar sobre el nuevo período de programación de los Fondos Estructurales se acordó como solución (basada en una práctica establecida para INTERREG en el pasado período) que los representantes de la Secretaría del IFI asistieran en calidad de observadores a los comités de seguimiento de mayor significación para sus actividades, es decir, los enmarcados en los ámbitos siguientes:

* Marco comunitario de apoyo de Irlanda del Norte

* Programa operativo PEACE II

* Programa operativo "Hacia un desarrollo sostenible"

* Iniciativa comunitaria INTERREG III-A para Irlanda del Norte e Irlanda.

Ambas medidas, es decir, tanto la presencia de la Secretaría del IFI en esos comités como la participación de los representantes de la Dirección General de Política Regional de la CE en las reuniones del "Board" del IFI, constituyen un instrumento de utilidad para el intercambio de información y conocimientos.

También a nivel operativo hay coordinación cuando se trata de dar un impacto adicional a las intervenciones del IFI: tal es claramente el caso cuando un mismo Departamento público actúa como agente en el marco del IFI y al mismo tiempo, por ejemplo, como órgano de ejecución dentro del Programa PEACE.

Siempre que un mismo proyecto es financiado a la vez por el IFI y por un programa comunitario, surge indefectiblemente el riesgo de que se supere el límite máximo establecido para las intervenciones de los Fondos Estructurales, es decir, el 75% del coste total subvencionable [10]. Aunque el IFI no esté per se sujeto a la normativa de los Fondos Estructurales, la necesidad de evitar la superación de ese límite aboga abiertamente por una mayor coherencia en la gestión de los proyectos cofinanciados por los programas del IFI (véanse los porcentajes de intervención en el ANEXO IX) y los programas de la UE.

[10] Artículo 29 del Reglamento (CE) nº 1260/1999.

Este problema se reconoció ya hace tiempo: en 1994, el IFI y la Comisión acordaron que la Dirección General Mixta del IFI (dos Directores Generales) sería invitada al menos una vez al año para intercambiar puntos de vista y analizar los programas y los niveles de asistencia, lo que evitaría el riesgo de duplicación y garantizaría que la naturaleza y el nivel del apoyo prestado en los casos de cofinanciación fueran prudentes y adecuados [11].

[11] Canje de Notas IFI/Comisión: Nota a C. Trojan de 28 de junio de 1994.

El Informe de auditoría que figura en el ANEXO VII reconoce que, en el caso de los Departamentos públicos auditados en Irlanda del Norte que actúan como agentes del IFI, parece que sí tienen en cuenta todas las fuentes de financiación y que la auditoría había comprobado que se dispone de un sistema para la coordinación de las solicitudes de pago (véase el punto 3.1 de ese Anexo). No obstante, no existe en el IFI un procedimiento interno claro que contemple el intercambio sistemático de información con las autoridades de otros programas y que garantice así el respeto del límite arriba mencionado. Además, en el caso de Irlanda, el Informe señala que no está clara la forma en que se tengan en cuenta las diferentes fuentes de financiación.

4.2.2 Mejora de la coordinación

Entre las disposiciones del Acuerdo Belfast/Good Friday, que inició el proceso de paz en Irlanda del Norte, figura la creación en el ámbito Norte-Sur de un Special EU Programme Body: SEUPB (Órgano especial de los programas de la UE), que es actualmente la autoridad de gestión de los Programas PEACE e INTERREG. No cabe duda de que la regularidad de los contactos y relaciones de trabajo entre el SEUPB y la Secretaría del IFI beneficiaría a ambos órganos, como también resultarían muy provechosos los contactos con el grupo ad hoc de coordinación establecido dentro del MCA de Irlanda del Norte. Asimismo, sería de gran utilidad explorar todos los aspectos en los que fuera posible la coordinación a cualquier nivel.

Otro aspecto que ofrece posibilidades de mejora es el del intercambio de bases de datos. El Informe de auditoría adjunto (véase el ANEXO VII) subraya que, con el fin de aumentar la visibilidad y coordinación de las intervenciones, es necesario ampliar las entradas en la base de datos del IFI, diferenciando en ella las fuentes de financiación que no sean las del propio Fondo (especialmente, los programas de los Fondos Estructurales). Como contrapartida, las bases de datos de los programas de la UE tendrían que adaptarse también de forma similar.

El mismo Informe indica que el procedimiento de selección de proyectos que se emplea en el IFI es riguroso y satisfactorio (por ejemplo, los solicitantes están obligados a presentar un plan económico o equivalente; el procedimiento requiere una evaluación de la viabilidad de los proyectos y de la necesidad de que el Fondo los financie). Este tipo de información (y si se aprueba o no la financiación) puede ser de gran utilidad si el patrocinador de un proyecto presentado al IFI decide después pedir para el mismo la ayuda de un programa de la UE. Este intercambio de información aceleraría el procedimiento de selección en beneficio de todos.

Pero, junto a esos aspectos satisfactorios, el Informe de auditoría pone de manifiesto también algunas deficiencias del procedimiento de gestión y control que se producen sistemáticamente en el seguimiento de los proyectos una vez que quedan aprobados por el "Board" para su financiación. Este aspecto, en cambio, está muy bien tratado en el actual período de programación de los Fondos Estructurales (todas las intervenciones se controlan rigurosamente aplicándoles una extensa serie de indicadores físicos y financieros). Así pues, en el caso de los proyectos financiados a la vez por el IFI y por un programa de la UE, el acceso regular a todos esos datos de seguimiento sería de gran utilidad para el Fondo.

En fin, un último argumento en favor de la integración de los sistemas de seguimiento del IFI y de los principales programas de la UE en la región es el riesgo de doble contabilización de su impacto, riesgo éste que puede anular la fiabilidad de cualquier estudio de evaluación.

4.2.3 Conclusión

El examen de lo que precede aboga claramente por que los mecanismos de coordinación que existen actualmente entre el IFI y los programas de la UE (en especial PEACE) adopten unos marcos procedimentales más sincronizados (por ejemplo, haciendo pleno uso de la tecnología existente en materia de comunicación y de bases de datos).

Esto aumentaría el impacto adicional del IFI, que conseguiría más visibilidad y una mejor organización y control, al tiempo que eliminaría definitivamente los riesgos derivados de la cofinanciación.

5. Publicidad e información

El artículo 4 del Reglamento (CE) nº 214/2000 dispone que "La Comisión establecerá, en cooperación con el consejo de administración ("Board") del Fondo, las modalidades adecuadas de publicidad e información para dar a conocer la participación comunitaria en los proyectos financiados por el Fondo". El Considerando (17) de ese mismo Reglamento menciona uno de los objetivos que se persiguen con la publicidad e información, es decir, contribuir a "reforzar la solidaridad entre los Estados miembros y entre sus ciudadanos".

El IFI agradece el apoyo de todos sus donantes (independientemente de su nivel de contribución o de la regularidad de sus pagos) haciendo a ellos una referencia estándar en notas de prensa y en publicaciones diversas (informe anual, folletos informativos y otros informes) así como en su sitio web. También se hace una referencia a los donantes en los discursos del presidente o de los miembros del "Board" y en las sinopsis que se entregan a quienes visitan los proyectos del IFI. Además, las oficinas de representación de la Comisión en Belfast y Dublín son invitadas a la inauguración de todos los proyectos financiados por el Fondo.

Lo cierto, sin embargo, es que la imagen que tiene del IFI la opinión pública es, por lo general, la de una organización sufragada por Estados Unidos, y ello pese al hecho de que la participación de la UE represente el 38 % del total de contribuciones.

Es preciso, pues, encontrar soluciones que mejoren la publicidad dada a la participación comunitaria en los proyectos financiados por el IFI. El Comisario Barnier dio un primer paso en esta dirección al comprometerse a incluir sistemáticamente en sus viajes a la isla de Irlanda una visita a esos proyectos y al escribir una carta a la Sra. Fontaine, Presidenta del Parlamento Europeo, invitando a que hicieran lo mismo los Miembros de esa Institución [12].

[12] Carta n° 7271 de Michel Barnier a Nicole Fontaine, de 27.7.2000.

Además, la Comisión presentará próximamente una serie de propuestas que permitan destacar mejor la presencia de la UE en las actividades del IFI (por ejemplo, asegurando la cobertura de los medios y la información a los beneficiarios), particularmente en el caso de los proyectos que cofinancien ambas Partes.

6. Conclusión y propuestas

El prolongado apoyo que viene prestando la Unión Europea al proceso de paz de Irlanda del Norte ha quedado bien patente en su compromiso con el IFI (desde 1989) y en su Programa PEACE (desde 1995). El Consejo Europeo de Berlín (marzo de 1999) vino a confirmar la necesidad de no interrumpir tras el año 2000 el apoyo especial brindado a esta causa. Con ello se reconocía el largo tiempo que requiere el proceso de paz para la consecución de sus objetivos, unos objetivos que el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión han venido apoyando con firmeza a lo largo de los años.

Las actuales amenazas al futuro de las instituciones y acuerdos políticos que se han logrado establecer en Irlanda del Norte, junto con los niveles de violencia y las numerosas fracturas que subsisten en la región, apuntan a la necesidad de proseguir el esfuerzo sin desaliento. Teniendo en cuenta que uno de los objetivos esenciales de la UE es fortalecer la solidaridad entre los Estados miembros y entre sus ciudadanos, el proceso de paz hoy en marcha ofrece a la Unión una oportunidad real de actuar. Además, dado que el IFI cuenta con el apoyo de la Comunidad Internacional (lo que demuestra la implicación de ésta en los objetivos de ese proceso), es importante que también del lado de la UE se observe un compromiso igual en la consecución de esos objetivos.

El presente Informe, al igual que otros anteriores, reconoce que, con la valiosísima y muy positiva contribución que hace al proceso de paz y de reconciliación en Irlanda del Norte y en la región fronteriza de Irlanda, el IFI está cumpliendo bien sus objetivos, a saber, promover el desarrollo económico y social y fomentar los contactos, el diálogo y la reconciliación entre nacionalistas y unionistas de toda Irlanda. Sin embargo, aunque hoy día se están mejorando ya algunos aspectos técnicos de los procedimientos de gestión y control, quedan otros varios que todavía no se han modificado en las operaciones del IFI o que están pendientes de discusión con la Comisión (por ejemplo, la elaboración de un presupuesto de pagos o el establecimiento de unas normas claras para la aplicación del límite del 75% al que está sujeta la participación de la UE en los proyectos).

Además, en el nuevo período de programación de los Fondos Estructurales, los programas de la UE (en especial, el nuevo Programa PEACE II), que son el principal instrumento de promoción del desarrollo económico y social de la región, representan también para el IFI un nuevo reto.

En primer lugar, dado que se complementan las prioridades establecidas por el IFI y por los programas de la UE, es preciso aprovechar al máximo ese potencial de sinergia. Se observa en este sentido que, mientras el IFI sigue orientándose principalmente a las zonas económicamente desfavorecidas, el Programa PEACE II ha evolucionado considerablemente al dar cabida en él a otras consideraciones (zonas, grupos y sectores definidos como "más afectados por el conflicto", dimensión intercomunitaria y/o transfronteriza de los proyectos), y esas consideraciones podrían incluirse también expresamente entre los criterios de selección aplicados por el IFI en todos sus programas (como es el caso hoy de todas las prioridades PEACE).

En segundo lugar, en términos operativos, es preciso que los mecanismos de coordinación que existen actualmente entre el IFI y los programas de la UE (particularmente PEACE) adopten unas reglas procedimentales más sincronizadas (por ejemplo, haciendo pleno uso de la tecnología disponible en materia de comunicación y de bases de datos). Esto reforzaría el impacto adicional del IFI (con una mejor visibilidad, organización y control), al tiempo que eliminaría definitivamente los riesgos inherentes a la cofinanciación.

En lo que atañe, en fin, a la publicidad de las actividades del IFI, cabe señalar que la Comisión presentará próximamente una serie de propuestas prácticas con el fin de aumentar la visibilidad de la presencia de la UE en la región (particularmente en los casos de cofinanciación con el IFI).

***

La cuestión de si es preciso que la Comunidad continúe con posterioridad al año 2002 su contribución anual al IFI debe evaluarse a la vista de las observaciones contenidas en el presente Informe y teniendo especialmente en cuenta la sinergia y los niveles de complementariedad entre ese Fondo y el Programa PEACE II, que concluirá a finales del año 2004.

La elaboración de una propuesta de la Comisión destinada a un nuevo Reglamento del Consejo sobre la contribución de la UE al IFI o la definición de otros medios de cooperación adecuados entre la Comisión y el Fondo deberían basarse en las observaciones que se hacen en el presente Informe.

ANEXO : SEC(2001)1579