Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente»

(98/C 64/10)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente» [COM(96) 511 final - 96/0304 (SYN)] ();

vista la decisión del Consejo del 6 de mayo de 1997 de consultar al Comité de las Regiones sobre esta materia, con arreglo al primer párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista su decisión del 11 de junio de 1997 de encomendar a la Comisión 5 -Comisión de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Energía- la elaboración del dictamen correspondiente;

visto el proyecto de dictamen (CDR 172/97 rev.) aprobado por la Comisión 5 el 3 de julio de 1997 (Ponente: Lord Tope),

ha aprobado el siguiente dictamen en su 20° Pleno de los días 19 y 20 de noviembre de 1997 (sesión del 20 de noviembre).

1. Introducción

1.1. La Propuesta de Directiva analizada tiene por objeto aumentar la protección del medio ambiente mediante la obligación de:

a) realizar una evaluación del impacto ambiental de determinados planes y programas,

b) tener en cuenta los resultados de la evaluación durante la preparación y realización de tales planes y programas.

1.2. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción los objetivos generales de la Directiva propuesta; sin embargo, solicita a la Comisión, al Consejo y al Parlamento que se examine de nuevo la necesidad de una Directiva complementaria sobre las evaluaciones del impacto medioambiental.

El CDR toma nota del análisis de la Directiva, que ha servido a la Comisión para llegar a las siguientes conclusiones:

a) las carencias del actual requisito de evaluación del impacto medioambiental para proyectos concretos en los Estados miembros son tanto mayores cuanto que no garantizan siempre un nivel alto de protección medioambiental;

b) desde 1988, en los Estados miembros se ha avanzado considerablemente en el ámbito de la evaluación de planes y programas y algunos Estados miembros ya han dispuesto preceptos legales que se corresponden con los requisitos mínimos fijados en la propuesta.

El Comité de las Regiones se declara partidario de esperar a la transposición en los Estados miembros de la modificación de la Directiva de 3 de marzo de 1997 relativa a la evaluación del impacto ambiental, antes de proceder a la aprobación de nuevas disposiciones comunitarias en esta materia.

Por otra parte, debe clarificarse el fundamento jurídico. En consecuencia, el CDR pide a la Comisión que revise el fundamento de la propuesta (apartado 1 del artículo 130 S del Tratado CE).

1.3. El CDR señala que la propuesta carece de visión de conjunto. Las cuestiones de medio ambiente deben abordarse a la vez que las cuestiones sociales y económicas, teniendo en cuenta además la gestión de recursos a largo plazo, en el marco de un proceso de planificación. Se trata de un primer paso importante con vistas a un desarrollo sostenible.

Sin perjuicio de las objeciones antes formuladas a la propuesta de Directiva, el Comité de las Regiones se pronuncia a continuación sobre algunas de las disposiciones de la propuesta.

1.4. El CDR considera que en el artículo 3, relativo a la puesta en práctica de la Directiva, debe quedar claro que la Directiva no lleva implícita la obligación de crear nuevos procesos de planificación, sino que simplemente se aplica a los procesos decisorios ya existentes. Es importante que los Estados miembros respectivos puedan seguir utilizando los procedimientos vigentes y adopten, no obstante, planes y programas con el fin de cumplir los fines de la Directiva.

1.5. Sin embargo, el CDR cree que el ámbito de la Directiva propuesta es inadecuado en ciertos aspectos. En su redacción actual, queda claro que en algunos casos no se aplicará, y en otros probablemente podría llegar a considerarse no aplicable a programas o planes que afecten de manera fundamental a la ordenación territorial y a su impacto sobre el medio ambiente, sea porque:

a) no se refieren específica y exclusivamente, o por lo menos de forma parcial, a la ordenación del suelo, o porque:

b) su estatuto y los procedimientos para su adopción son demasiado informales, de acuerdo con lo dispuesto en la versión actual de la Propuesta de Directiva.

1.6. La Directiva propuesta tampoco se aplicará a los programas de financiación de la UE, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente. El CDR no deja de reconocer que en estos programas ya se aplican criterios ambientales, pero considera que no son tan rigurosos como los detallados en la Propuesta de que se trata.

1.7. Resulta evidente que la Directiva propuesta supondrá costes adicionales para muchas, o la mayoría, de las autoridades encargadas de su aplicación. Estos costes variarán de forma considerable de un Estado miembro a otro y puede que incluso dentro de un mismo Estado miembro, según el grado de complejidad de los procedimientos que apliquen, con arreglo a las disposiciones vigentes.

2. Antecedentes generales - La Unión Europea y los requisitos de evaluación ambiental

2.1. El Quinto programa de medio ambiente ha puesto de relieve la importancia de aplicar un enfoque coherente en materia de normas sobre medio ambiente en toda la Unión, sobre todo como base para una competencia equitativa entre las diversas zonas de la Unión, y de integrar la evaluación ambiental en el proceso de planificación estratégica para lograr dicha coherencia. Por lo tanto, para que el conjunto de la Unión Europea se beneficie desde el punto de vista económico y ambiental, es esencial incluir estas normas en los procesos de planificación territorial aplicados en la Unión.

2.2. Ello se reconoce en el artículo 130 R del Tratado, en el que se dispone que la política comunitaria en el ámbito del medio ambiente contribuirá a la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas; y la utilización prudente y racional de los recursos naturales; así como que esta política deberá basarse en el principio de cautela.

3. Legislación vigente en la Unión Europea

3.1. El CDR reconoce los logros derivados de la aplicación de la vigente Directiva 85/337/CEE, en la que se establece la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. En la Directiva ahora propuesta se determinan de forma correcta los ámbitos en los que las disposiciones de la anterior Directiva no permiten garantizar una protección efectiva del medio ambiente, en particular debido a que no se establece:

a) la evaluación del impacto ambiental que puede derivarse de los efectos combinados de proyectos que excedan los límites geográficos y funcionales;

b) la evaluación del impacto ambiental que puede derivarse del efecto acumulativo de un conjunto de proyectos que, por separado, pueden no tener un impacto significativo;

c) la conveniencia de efectuar consultas al respecto e intervenir en el proceso de toma de decisiones, en la fase más temprana posible.

4. Modificación conveniente del ámbito de aplicación de la nueva Directiva propuesta

4.1. El CDR ve con preocupación que el artículo 2 de la Directiva propuesta limita el alcance de las disposiciones a los planes y a los programas que hacen referencia especial y exclusivamente, o al menos fundamentalmente, a la ordenación territorial. Muchos de los planes y programas que tienen repercusiones fundamentales en la ordenación territorial, que a su vez influye en el medio ambiente, la salud humana y el consumo de recursos naturales, se elaboran en gran medida en el ámbito de otras políticas como la de transportes.

4.2. Por consiguiente, a juicio del CDR, es esencial que los planes y programas relativos a cualquier tipo de desarrollo físico o espacial estén sujetos de forma directa a las disposiciones de la Directiva. No basta con que se haga únicamente de forma indirecta y, por lo tanto, probablemente demasiado tarde, mediante un examen posterior, de conformidad con la legislación específica de los Estados miembros sobre uso del suelo.

4.3. Asimismo, el CDR señala que los planes y programas de la UE, como por ejemplo los elaborados con cargo a los Fondos estructurales, no quedan cubiertos por la Directiva propuesta. Aunque las directrices de los Fondos estructurales ya incluyen criterios relativos al medio ambiente, no son tan rigurosos como una evaluación ambiental completa, ni tampoco existe en la actualidad el requisito de consulta pública.

El CDR comparte esta postura y recomienda que se proceda a una valoración más precisa del impacto de los proyectos de importancia medioambiental a la hora de poner en práctica los programas de los Fondos estructurales.

4.4. Por otra parte, el CDR manifiesta su preocupación por el hecho de que la Directiva en cuestión sólo vaya a aplicarse a planes y programas sujetos a procedimientos formales de preparación y aprobación por parte de una autoridad competente o sujetos a disposiciones propias de los actos legislativos. Muchos planes y programas, con posibles repercusiones importantes en el medio ambiente, se elaboran y aprueban a nivel estatal o regional por los correspondientes gobiernos o autoridades, o por organismos muy alejados de estas, sin que esté establecido un marco tan formal como el que se prevé en la redacción actual del inciso i) de la letra a) del artículo 2. El CDR defiende que la Directiva se aplique a todos los planes y programas en la materia elaborados por los gobiernos, autoridades competentes o sus organismos a nivel estatal, regional o local, con independencia del procedimiento seguido para su adopción.

No obstante, el CDR apoya sin reservas el hecho de que la evaluación a nivel local no debe suponer una duplicación de las evaluaciones ya realizadas a nivel regional o nacional.

4.5. En este mismo sentido, es importante precisar el margen de interpretación de los conceptos de «plan» y «programa», a la hora de determinar el ámbito de aplicación de la Directiva propuesta. El CDR comprende y comparte el deseo de los Estados miembros de no entorpecer el proceso político con restricciones de sus competencias en la formulación y adopción de políticas generales.

4.6. No obstante, tan pronto como estas políticas se completan con datos cuantificados -por ejemplo, al especificar los niveles máximos de un tipo específico de desarrollo previsto en un Estado miembro o en una zona concreta, o la articulación de dicho desarrollo dentro del Estado miembro o zona en cuestión-, se convierten de hecho en planes o programas a los que, sin lugar a dudas, hay que aplicar las disposiciones de la Directiva propuesta. Desde el momento en que alcanzan tal grado de especificidad, comienzan a orientar las decisiones posteriores sobre proyectos concretos, justificando así la introducción de los nuevos requisitos propuestos.

4.7. En consecuencia, a juicio del CDR, es fundamental que el ámbito de aplicación de la Directiva propuesta incluya dentro de los conceptos de «plan» o «programa» todo instrumento o decisión, independientemente de su denominación o descripción, en los que se especifiquen los niveles totales o la distribución previstos para cualquier tipo de desarrollo.

4.8. No está todavía muy claro el ámbito de aplicación de la directiva. Puede tener un efecto positivo en el trabajo a nivel regional y nacional. Como queda claro en el punto 4.4, es importante que la directiva se aplique únicamente a los planes y programas locales si, a juicio del Estado miembro, éstos pueden tener efectos significativos sobre el medio ambiente.

4.9. El apartado 2 del artículo 10 de la Propuesta de directiva excluye de su ámbito de aplicación los planes de gestión específicamente destinados a zonas especiales de conservación y adoptados con arreglo a la Directiva 92/43/CEE del Consejo. Sin embargo sí regulará y someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones cualquier plan o proyecto que no tenga relación directa con las zonas especiales de conservación pero que pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares.

4.10. El CDR considera que en tales casos puede prescindirse de una evaluación específica, siempre y cuando se hayan realizado antes las pruebas pertinentes, a lo largo del proceso de planificación y, por tanto, antes del plan de resultados.

4.11. Una característica esencial de la Directiva propuesta es la obligación de consultar a las personas o instancias interesadas. No obstante, el CDR manifiesta el deseo de que la aplicación de esta disposición no implique una duplicación, complicación indebida o alargamiento de los procesos vigentes para la elaboración de planes y programas.

5. Costes

5.1. Las consecuencias financieras derivadas de la aplicación de la Directiva propuesta variarán de modo considerable, en función de los diferentes requisitos que deban cumplir las autoridades competentes de los distintos Estados miembros y en la medida en que hayan adoptado ya de forma voluntaria procesos con exigencias superiores a dichos requisitos.

5.2. Para los Estados miembros que ya hayan incluido especificaciones ambientales más amplias en los procesos aplicados con arreglo a la legislación sobre ordenación territorial, el aumento de los costes será mínimo. En la exposición de motivos de la Directiva propuesta se señala que los trámites que, en la actualidad, son necesarios para realizar la evaluación ambiental de proyectos concretos se realizarán en una fase anterior de la planificación y no tendrán que repetirse en la fase de proyecto. Ello se aplicará en especial a la recogida de la información básica sobre las condiciones ambientales de una localidad concreta. El consiguiente ahorro de recursos en la fase de proyecto debe contraponerse al coste total de la aplicación de la Directiva propuesta.

No obstante, el Comité de las Regiones considera que, en el examen de proyectos concretos, los resultados de la evaluación del impacto ambiental de los planes y programas no serán a menudo utilizables, porque los proyectos se realizan por lo general mucho después de la elaboración de los planes y programas y, por tanto, los datos recogidos habrán quedado desfasados. Cabe suponer, por ello, considerables costes adicionales para las autoridades de los Estados miembros y los que participen con sus proyectos.

5.3. Algunas autoridades competentes de determinados Estados miembros consideran que el procedimiento que siguen para elaborar y adoptar planes y programas es equivalente al exigido en la Directiva propuesta y que los costes que les acarreará serán ínfimos. Sin embargo, no cabe duda de que otras autoridades competentes tendrán que soportar costes elevados para cumplir los requisitos propuestos. Es fundamental que, mediante los canales adecuados en cada Estado miembro, se disponga de recursos suficientes para satisfacer los costes adicionales en su totalidad.

6. Procedimiento de evaluación

6.1. Se considera conveniente la introducción en la Propuesta de Directiva de un apartado dentro, de su artículo 8, en el que se establezca la necesidad de que el órgano competente para la adopción o sometimiento al procedimiento legislativo del plan o programa de que se trate motive la decisión adoptada cuando la misma discrepe del contenido de la declaración sobre el medio ambiente, de las consultas realizadas a las autoridades u organismos responsables en materia de medio ambiente y de las opiniones expresadas por las personas interesadas.

6.2. Se considera igualmente que la declaración del artículo 9 deberá contener las directrices generales para la posterior evaluación que se realice de los proyectos que se elaboren en desarrollo de los planes y programas evaluados.

6.3. La referencia que contiene el apartado 1 del artículo 10 de la Propuesta de Directiva, en el sentido de exigir que la evaluación ambiental respete los requisitos de la Directiva 85/337/CEE, debe ampliarse a la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, por la que se modifica la anterior, la cual se refiere a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

7. Conclusión

7.1. El CDR considera muy positiva la finalidad de la Directiva propuesta, ya que supone una mejora importante de los mecanismos de protección del medio ambiente dentro de la Unión Europea.

7.2. El CDR estima que deberían precisarse varios aspectos del ámbito de aplicación de la Directiva propuesta, especificados en el presente dictamen, para garantizar que sus disposiciones se aplicarán a todos los planes y programas, elaborados en cualquier nivel y contexto, que afecten a cualquier tipo de desarrollo físico o espacial.

7.3. El CDR reconoce que la Directiva propuesta supondrá un aumento de los costes en muy diverso grado para las autoridades competentes de la Unión, y solicita a los distintos Estados miembros que garanticen que se cubrirán en su totalidad.

Bruselas, 20 de noviembre de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO C 129 de 25.4.1997, p. 14.