Dictamen del Comité Económico y Social sobre «Los instrumentos comunitarios de apoyo a la inversión en terceros países»

(98/C 284/14)

En el Pleno de 29 de enero de 1998, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre «Los instrumentos comunitarios de apoyo a la inversión en terceros países».

La Sección de Relaciones Exteriores, Política Comercial y Desarrollo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de junio de 1998 (ponente: Sr. Henri Malosse).

En su 356° Pleno de los días 1 y 2 de julio de 1998 (sesión del 1 de julio), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

Recomendaciones

I. Observando:

1. La existencia de numerosos instrumentos comunitarios de apoyo a la inversión en terceros países.

2. La ausencia aparente de integración entre estos instrumentos y las prioridades de la Unión.

3. La gran diversidad de modalidades de funcionamiento de estos instrumentos.

II. Considerando:

1. El dictamen de iniciativa del Comité sobre «La homogeneización a escala mundial de las normas aplicables a la inversión directa» (CES 260/96).

2. Las nuevas responsabilidades de la Unión Europea en materia de relaciones exteriores después de la entrada en vigor del Tratado de Maastricht y del Tratado de Amsterdam.

3. La importancia de la inversión directa extranjera, si se pone al servicio de un desarrollo económico y social sostenible.

4. La ambición europea de promover las normas sociales y medioambientales más elevadas.

5. La necesidad de fomentar el desarrollo de las pequeñas y medianas empresas, como factor primordial de creación de riqueza y de empleo.

6. El contexto de las negociaciones multilaterales sobre inversión.

7. El objetivo de simplificación de los procedimientos comunitarios para hacerlos más accesibles a todos los operadores.

III. El Comité Económico y Social, en un dictamen de iniciativa, formula las propuestas siguientes:

1. La Comisión Europea debe encuadrar sus instrumentos de apoyo a la inversión en terceros países en una estrategia global, que integre a la vez los grandes principios de cooperación, las normas sociales y medioambientales y sus intereses legítimos, sobre todo, en materia de reciprocidad, empleo y competitividad.

2. Esta estrategia debe ser objeto de una Comunicación de la Comisión de carácter político e ir acompañada de medidas específicas para garantizar la transparencia, la coherencia y la coordinación.

3. Con este propósito, el Comité sugiere que se establezca una distinción entre los instrumentos especializados, con modalidades simples y claramente definidas, y los programas adaptados a cada región determinada.

4. El Comité propone que se refuerce esta estrategia en los países de Europa Central y Oriental y en los países de la cuenca mediterránea, en el marco de una zona de cooperación y asociación privilegiada.

5. El Comité llama la atención sobre la importancia de la complementariedad entre estos instrumentos y las acciones de los Estados miembros y formula propuestas operativas en este sentido.

6. El Comité defiende la simplificación de las reglas de gestión, sobre todo, mediante la reagrupación de los servicios interesados de la Comisión, y el refuerzo de las medidas de control y de evaluación. Se propone la creación de un observatorio del impacto económico y social de estos instrumentos, que contaría con la participación de los interlocutores sociales y del CES.

1. Introducción

1.1. Desde hace más de veinte años la Comisión Europea ha ido desarrollando instrumentos destinados a apoyar las inversiones europeas en una serie de terceros países, sobre todo, mediante el apoyo a la creación de empresas conjuntas. En la actualidad estos instrumentos cubren prácticamente todos los países del mundo. Hoy en día siguen siendo muy heterogéneos, porque su puesta en marcha se llevó a cabo en el marco de políticas de orígenes muy diferentes: el Convenio de Lomé con los países de África, el Caribe y el Pacífico, la cooperación con América Latina y Asia, la política mediterránea y la apertura hacia los países de Europa Central y Oriental. Ello no obsta, sin embargo, para que en la actualidad constituyan un conjunto de instrumentos cada vez más conocidos por los operadores europeos, que tienden a utilizarlos como alternativa a dispositivos nacionales más clásicos de fomento de la inversión y de las exportaciones.

1.2. Con el presente Dictamen de iniciativa, el Comité se plantea como objetivo evaluar la envergadura de estos instrumentos, estudiar sus efectos -especialmente, los económicos y sociales- y formular recomendaciones, tanto sobre sus prioridades de acción como sobre sus modalidades de gestión y funcionamiento con un afán de clarificación y simplificación.

1.3. Este objetivo parece tanto más oportuno cuanto que la actual Unión Europea acaba de iniciar un proceso de profundización con la aplicación de la Unión Económica y Monetaria en torno a una moneda única, así como un proceso de ampliación a diez países de Europa Central y Oriental y a Chipre. Estas evoluciones fundamentales tendrán necesariamente repercusiones en la política exterior de la Unión Europea, también en materia de inversiones.

1.4. Este objetivo converge también con los desafíos de lo que se denomina la mundialización de las relaciones económicas y comerciales, fenómeno que afecta especialmente a la cuestión de las inversiones en relación con el debate sobre el proyecto de Acuerdo sobre las Inversiones propuesto por la OCDE (AMI) y la irrupción cada vez más evidente de los asuntos relativos al medio ambiente y a las normas sociales en los sectores de las inversiones y el comercio.

2. Los instrumentos comunitarios

2.1. Centro para el Desarrollo Industrial y Convenio de Lomé

En el marco del Convenio de Lomé, el Centro para el Desarrollo Industrial (CDI), institución paritaria UE-ACP, facilita ayuda financiera y técnica a los promotores -europeos y ACP- de proyectos industriales en los Estados ACP. El CDI brinda su asistencia a las empresas ACP y comunitarias mediante cuatro dispositivos: determinación de posibles socios, asistencia en los trabajos preparatorios, asesoramiento para la estructuración del proyecto (en el aspecto financiero y jurídico), y ayuda para el lanzamiento. Por lo demás, en el marco del Convenio de Lomé, la UE puede conceder financiación a proyectos de inversión (préstamos, bonificaciones de interés, capital riesgo).

2.1.1. En su Dictamen relativo al «Libro Verde sobre las relaciones entre la Unión Europea y los países ACP en los albores del siglo XXI - Desafíos y opciones para una nueva asociación» (CES 775/97), el Comité recomendó una reforma profunda del CDI y que entre sus funciones se incluyera la prestación de una ayuda más amplia al desarrollo de empresas locales ACP en el ámbito de la calidad y la comercialización de los productos y que pasara a denominarse «Centro para el Desarrollo de Empresas» (CDE). El Comité propuso también un refuerzo de las intervenciones de ingeniería financiera en apoyo a la inversión y a la cooperación industrial con la UE.

2.2. Programa ECIP

El programa ECIP (European Community Investment Partner), puesto en marcha en 1988 por iniciativa del Comisario Claude Cheysson, tiene como objetivo principal el fomento de las inversiones comunitarias en Asia, en los terceros países mediterráneos y en América Latina. Este programa tiene una dotación de 50 millones de ecus anuales para el período de 1996-1999 y funciona mediante cinco dispositivos:

- Dispositivo n° 1: Financiación de estudios previos para identificar proyectos o seminarios de encuentro entre empresas de la UE y empresas de los países que puedan optar al instrumento ECIP.

- Dispositivo n° 2: Anticipo reembolsable sin intereses para estudios previos a la constitución de una empresa conjunta entre la UE y uno de los países que puedan optar al ECIP.

- Dispositivo n° 3: Participaciones en la constitución de fondos propios o préstamos en forma de participación para la financiación de nuevas empresas conjuntas, la expansión de empresas existentes o la realización de nuevas inversiones por parte de empresas locales que trabajen con acuerdos de licencia de empresas de la Unión Europea.

- Dispositivo n° 4: Anticipo reembolsable sin intereses para la formación o la asistencia a las empresas conjuntas.

- Dispositivo n° 1B: Se trata de un nuevo dispositivo destinado a financiar la preparación de la privatización de empresas de los países elegibles en el sector de las infraestructuras o el medio ambiente. El Comité observa que este nuevo dispositivo se aparta de los objetivos clásicos del programa ECIP, dado que en esta fase no hay participación directa de empresas europeas.

2.3. Programa JOPP (PHARE y TACIS)

En 1991, al intensificarse la cooperación entre la UE y los países de Europa Central y Oriental, la Comisión puso en marcha, siguiendo el modelo del programa ECIP, el instrumento JOPP para los países del programa PHARE y los países del programa TACIS (Europa Central y Oriental y los países de la antigua URSS). El instrumento JOPP está dirigido a los empresarios europeos y cuenta con la participación de instituciones financieras de la UE para apoyar la creación de empresas conjuntas en los países PHARE y TACIS. Consta de cuatro dispositivos:

- Dispositivo n° 1: Ayuda a la toma de contacto entre socios potenciales.

- Dispositivo n° 2: Cofinanciación de estudios de viabilidad de proyectos de empresas conjuntas UE-países PHARE y TACIS. Debe señalarse que se trata de anticipos que se convierten en subvenciones si el proyecto prospera.

- Dispositivo n° 3: Financiación de las necesidades de capital de las empresas conjuntas en forma de participaciones o préstamos a largo plazo (está prevista la supresión de este dispositivo).

- Dispositivo n° 4: Cofinanciación, en forma de anticipos sin intereses reembolsables, de acciones de formación y asistencia técnica para las empresas conjuntas que se hayan creado.

2.4. Programa ALINVEST

La Unión Europea puso en marcha un instrumento, ALINVEST, encaminado a fomentar la cooperación industrial entre la UE y América Latina: encuentros de empresas, encuentros específicos sobre la subcontratación, creación de centros de cooperación entre empresas en América Latina, utilización de sistemas informatizados de cooperación entre empresas, encuentros AL-PARTENARIAT. La UE ha decidido asignar 41 millones de ecus a este programa para el período 1996-2000.

2.5. Programa ASIAINVEST

En 1997, siguiendo el modelo ALINVEST, con un presupuesto estimado en 45 millones de ecus para el período 1997-2002, la Unión lanzó un programa ASIAINVEST, que incluye tres dispositivos:

- El Business Priming Fund, cuyo cometido principal es cofinanciar hasta el 50 % estudios conjuntos (llevados a cabo por cámaras de comercio o asociaciones profesionales de varios Estados miembros) sobre perspectivas de mercado en Asia. El Business Priming Fund apoya asimismo programas de formación de empresarios europeos en la lengua y la cultura de países asiáticos y misiones de asistencia técnica sectorial, basadas en los conocimientos técnicos europeos, en favor de los países asiáticos menos desarrollados.

- Los encuentros entre empresas (Asia-Enterprise o Asia-Partenariat).

- El dispositivo Asia Investment: financia estudios sectoriales por país y por ramo industrial para determinar, evaluar e impulsar oportunidades concretas de inversión para las empresas europeas en Asia.

2.5.1. Cabe citar también el lanzamiento en 1997 de un programa nuevo, ASIA-ECOBEST, cuyo objetivo es la mejora del medio ambiente en Asia fomentando, entre otras cosas, las inversiones y la transferencia de conocimientos técnicos de los operadores europeos.

2.6. Programa MEDA

En lo que se refiere a la cuenca mediterránea, el Comité observa que, después de la congelación en 1996 del programa Medinvest debido a problemas importantes de gestión y al retraso acumulado en la puesta en marcha de MEDA, en la actualidad siguen existiendo incógnitas sobre la naturaleza de los instrumentos específicos destinados a esta región. Sin embargo, estos países pueden optar al instrumento ECIP, a los préstamos del Banco Europeo de Inversiones y a determinadas acciones de asociación de empresas del tipo de Med-Enterprise y Med-Partenariat.

2.6.1. Sin embargo, los días 20 y 21 de mayo de 1996 se celebró la primera Conferencia euromediterránea de la industria que se clausuró con la aprobación de una declaración sobre cooperación industrial. Sobre esta base, se aprobó un plan de acción en el que se preveía la creación de dos grupos de trabajo; el primero bajo el lema «El desarrollo del tejido industrial y empresarial» y un segundo centrado en «El marco jurídico y administrativo».

Este plan de acción permite poner en práctica medidas específicas para la región, como las acciones centradas en el desarrollo de las zonas industriales (guía de las mejores prácticas, programas de formación y gestión, etc.). No obstante, el Comité comprende las legítimas expectativas de los operadores de ambos lados del Mediterráneo que esperan el lanzamiento de un programa del tipo Asiainvest o Alinvest para una zona que constituye una de las principales prioridades de la Unión.

2.7. Otros instrumentos «multipaíses»

Para completar esta lista, que no pretende ser exhaustiva, y con el fin de evaluar cabalmente la diversidad y heterogeneidad de estos instrumentos comunitarios, también pueden citarse los siguientes:

2.7.1. El Banco Europeo de Inversiones, que desempeña un papel cada vez más importante en los países asociados con la Unión (Europa Central y Oriental, Estados ACP, América Latina y Asia), mediante su apoyo financiero al desarrollo de infraestructuras e industrias en estos países y el fomento de la asociación con los operadores de la Unión.

2.7.2. El establecimiento de un «Centro de cooperación industrial» en Bosnia-Herzegovina, un «European Business Information Center» (EBIC) en Asia, «Eurocentros» en América Latina, un «Business Corporation Center» en los países TACIS y un centro de cooperación UE-Japón.

2.7.3. La puesta en marcha de acciones de cooperación internacional de los programas comunitarios de investigación y desarrollo.

3. Las cuestiones que plantea el Comité Económico y Social

3.1. Sobre la diversidad de los instrumentos comunitarios

Tanto para el operador económico como para el ciudadano, esta diversidad de instrumentos, con normas y modalidades de funcionamiento diferentes, parece excesiva. Y ello, aun cuando se comprenda que es necesario diversificar las modalidades de actuación en función de los problemas planteados y del contexto político-económico. Así pues, el Comité defiende una clarificación (la elaboración de un vademécum) y una racionalización verdadera. Se observa también que para algunas regiones -por ejemplo, Asia- coexisten procedimientos que pueden parecer antagónicos en algunos ámbitos (por ejemplo, ASIAINVEST y ECIP). Igualmente, en lo que respecta a los procedimientos, pueden resultar extrañas ciertas disparidades, como el hecho de que para la financiación de los estudios de viabilidad de empresas conjuntas en Asia, América Latina y la cuenca mediterránea (dispositivo n° 2 de ECIP), los anticipos deban reembolsarse, mientras que, en los países PHARE y TACIS, los anticipos para estudios análogos pueden ser considerados subvenciones si los proyectos prosperan (dispositivo n° 2 JOPP/JOTP).

3.2. Sobre la elegibilidad de las pequeñas y medianas empresas

Aunque la mayor parte de los instrumentos comunitarios parece destinada prioritariamente a las pequeñas y medianas empresas, según la definición comunitaria, a tenor de los instrumentos examinados, existe un margen de apreciación. Se impone también una aclaración sobre este punto y una reflexión sobre las prioridades de la acción comunitaria.

3.3. Sobre los objetivos de estos instrumentos de apoyo a la inversión

El Comité se interroga sobre la naturaleza de los objetivos reales que se persiguen con estos instrumentos; si se trata de fomentar el desarrollo económico de los países asociados, de favorecer la inversión europea en estos países, de promover la implantación y la presencia europea, de desarrollar la cooperación industrial, técnica y científica, o de favorecer la exportación de conocimientos técnicos europeos. Una vez que se haya respondido a esta pregunta y se haya fijado el correspondiente orden de prioridades, la Unión deberá poner estos instrumentos de apoyo a la inversión al servicio de una estrategia global que tenga en cuenta a la vez sus objetivos y compromisos internacionales de cooperación y de ayuda al desarrollo y sus propios intereses, en el plano tanto político como económico.

3.4. Sobre la coherencia con las demás políticas comunitarias

Todos estos instrumentos fueron creados en contextos muy diferentes. En la actualidad, por tanto, cabe plantear el problema de su coherencia con las grandes políticas comunitarias: la política comercial, las acciones concertadas en favor del empleo, el desarrollo económico y social duradero, la política agrícola común, la competitividad de la industria europea, etc.

3.4.1. En materia de política comercial

Si la política comercial es sin lugar a dudas un ámbito de competencia esencialmente comunitaria, en virtud del principio de subsidiariedad, el fomento de las exportaciones sigue siendo competencia de las autoridades nacionales. Las únicas acciones desarrolladas en este campo en el nivel comunitario (programa Exprom, acciones centradas en Japón) han sido siempre particularmente modestas. En la última Conferencia Intergubernamental fracasó la tentativa de incluir en el Tratado las acciones de fomento de las exportaciones. Por ello, puede existir la tentación de presentar o utilizar estos instrumentos como si fueran los únicos de que se dispone para el fomento comunitario en materia de política comercial. En este orden de cosas, estos instrumentos pueden ser considerados herramientas de desarrollo desde el punto de vista de los países menos favorecidos, o bien incentivos de penetración de mercados, sobre todo desde la perspectiva de los países especialmente contrarios a la presencia de los europeos.

3.4.1.1. En lo que concierne al objetivo de penetración de nuevos mercados, el Comité considera que en este ámbito debe establecerse una estrecha colaboración con las autoridades interesadas de los Estados miembros que dispongan de servicios de fomento y de antenas comerciales en el extranjero. La Comisión debería concentrar su apoyo en las iniciativas de dimensión europea, sobre todo en las que emanan de asociaciones europeas sectoriales. Como complemento, la Unión debería favorecer una mayor coordinación de las acciones nacionales de fomento mediante, por ejemplo, la garantía de difusión a escala europea de las oportunidades de mercados e inversiones detectadas por las antenas comerciales nacionales. Esta doble actividad es una alternativa creíble y razonable a la creación, con el apoyo de la Comisión, de estructuras europeas en el extranjero que compitan con los servicios y cámaras de comercio de los Estados miembros.

3.4.1.2. En materia de política comercial, y en sus propias inversiones, la Unión debe procurar promover normas justas que fomenten un comercio equitativo. En los instrumentos de apoyo a la inversión deberían integrarse obligatoriamente acciones de información para alertar a los inversores europeos de los problemas que plantean la falsificación, el conocimiento de los regímenes de protección industrial e intelectual, la lucha contra el dumping, las normas de origen, etc.

3.4.2. En materia de desarrollo económico y social duradero

En materia de política comercial, la Unión Europea ha de ajustarse al respeto de los convenios sociales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y al respeto del medio ambiente. En el artículo 130 U del Tratado de la Unión Europea se establecía el desarrollo económico y social duradero como uno de los objetivos de la política de cooperación. Es pues fundamental que la Unión cuide, con sus propios instrumentos, no sólo de respetar sus principios, sino de asegurar la promoción. Ello afecta, entre otras cosas, a las cuestiones medioambientales (por ejemplo, los acuerdos medioambientales multilaterales de las Conferencias de Río y de Kioto) y a las condiciones sociales, sobre todo la aplicación eficaz de los convenios de la OIT (por ejemplo, sobre no discriminación, libertad sindical, lucha contra los trabajos forzados y trabajo infantil). En efecto, como recordaba el Comité en su dictamen sobre «La homogeneización a escala mundial de las normas aplicables a la inversión directa» (CES 260/96), «también debe aprovecharse esta ocasión para frenar los intentos de atraer la inversión extranjera directa de acuerdo con reglamentaciones laborales de bajo nivel, lo que no debe confundirse con niveles salariales bajos».

3.4.3. En materia de efectos en el empleo

Raramente se ponen en evidencia los efectos de estos instrumentos comunitarios (con excepción del programa JOPP) en el empleo. El Comité reconoce que este punto plantea toda una serie de problemas complejos: efectos directos o indirectos, empleos directos o indirectos, efectos a corto plazo o efectos a largo plazo, etc. No obstante, es imposible eludir esta cuestión. Hay que examinar en qué medida estos instrumentos fomentan realmente el desarrollo económico y social de los países asociados y cuáles son sus efectos en el empleo en los países de la Unión. Parece, en efecto, que el desarrollo de actividades de una empresa europea en un tercer país puede tener efectos positivos para el empleo en la Unión en razón del valor añadido creado, los servicios, el mantenimiento, el equipamiento y las potencialidades de crecimiento inducidas. Sin embargo, numerosas inversiones adoptan también la forma de simples deslocalizaciones de los medios de producción en busca de condiciones fiscales o sociales menos onerosas y su efecto es muy negativo para el empleo en Europa. Los proyectos presentados deberían incluir estimaciones que permitan evaluar estos efectos y la evaluación a posteriori de los proyectos debería incluir elementos significativos y cuantitativos al respecto. Así pues, el Comité pide a la Comisión que lleve a cabo estudios de impacto en las regiones y sectores prioritarios con el fin de comprobar, de ser necesario, la veracidad de estos datos y perfeccionar así los criterios para seleccionar los proyectos presentados en función de esta prioridad.

3.4.4. Competitividad europea

La competitividad de la industria europea en el ámbito internacional es un factor importante que se ha de tener en cuenta para garantizar el crecimiento y la mejora de la situación del empleo, sobre todo en el marco de la liberalización del comercio internacional. Sin embargo, el análisis de la competitividad debe integrar las bazas de la Unión Europea, en concreto, la existencia de recursos humanos altamente cualificados. Es por tanto legítimo plantear una evaluación de los objetivos de estos instrumentos de cooperación en función de su repercusión en la competitividad de las empresas europeas. Las inversiones y la cooperación con terceros países pueden favorecer el crecimiento y el empleo en Europa en determinadas condiciones, en concreto, si se realizan con un planteamiento ofensivo (conquista de mercados) o mediante estrategias sectoriales -sobre todo, en regiones cercanas- que permitan obtener una complementariedad. Por ello, el Comité, en su proyecto de Dictamen sobre las «Medidas en favor de la competitividad de la industria europea textil y de la confección» (CES 1479/97) recomienda las inversiones europeas, en determinadas condiciones, en Europa Central y Oriental y en la cuenca mediterránea. Estas inversiones deben asimismo ser coherentes con la política estructural interna de la Unión, sobre todo con el apoyo a la inversión del Feder, a fin de evitar que, a consecuencia de ello, se produzca una sobrecapacidad de producción en determinados sectores industriales.

3.5. Sobre la coherencia entre las acciones nacionales y las comunitarias y sobre el impacto financiero

El Comité observa que los operadores europeos recurren cada vez más a los instrumentos comunitarios, también con la intención de promover los intereses europeos en el extranjero. Esta situación podría generar una confusión o un solapamiento de las acciones, dado que el fomento de las exportaciones sigue siendo en principio competencia de las autoridades nacionales.

3.5.1. El Comité propone un método para aumentar la coherencia, la complementariedad y la transparencia. Este método debería abordar también las estructuras europeas en los terceros países, al haberse comprobado la existencia de cierta competencia entre organizaciones nacionales (cámaras de comercio en el extranjero) e iniciativas de la Unión. La coherencia debería hacerse también extensiva a las relaciones con organizaciones internacionales como la ONUDI (Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial), la CNUCED o el Banco Mundial. En efecto, en dos de estas organizaciones los países miembros de la Unión tienen una participación mayoritaria (en la ONUDI) o preponderante (35 % del capital en el Banco Mundial frente a sólo un 15 % de EE.UU).

3.5.2. En lo relativo a los recursos financieros, no siempre es posible identificar claramente los importes destinados por la UE a estos instrumentos, ya sea por la propia naturaleza de las intervenciones al tratarse de préstamos, o por el hecho de que ciertos instrumentos son parte integrante de conjuntos presupuestarios más amplios, como es el caso de MEDA. Sería conveniente una mayor clarificación de las intervenciones y de su complementariedad con las acciones nacionales. Dicha clarificación podría adoptar la forma de un cuadro de indicadores, por grandes zonas geográficas, de los instrumentos comunitarios y nacionales, así como de los importes asignados a los mismos.

4. Un marco de integración y de coordinación

Una vez analizadas estas cuestiones y consultados los principales servicios de la Comisión Europea competentes, el Comité considera que debe crearse un marco de integración y de coordinación.

4.1. Objetivos prioritarios

Para garantizar la coherencia de estos instrumentos con las grandes prioridades y políticas comunitarias, es preciso realizar un esfuerzo de integración. Éste debe adoptar la forma de una estrategia global que determine una serie de objetivos, modulados o reforzados según la zona geográfica en cuestión, su nivel de desarrollo y su grado de vinculación política a la Unión Europea. Estos objetivos deberían ser los siguientes:

4.1.1. En los países en desarrollo -sobre todo, en los más estrechamente vinculados a la Unión Europea (en concreto, los ACP)- debe impulsarse un crecimiento duradero en un contexto de progreso social y de protección del medio ambiente, así como un clima propicio a la inversión (estabilidad política, jurídica y económica).

4.1.2. Debe facilitarse la transición de una economía de Estado a una economía de mercado y reforzarse la cooperación industrial en un espacio privilegiado de asociación o de integración con los países de Europa Central y Oriental y los países mediterráneos.

4.1.3. Debe fomentarse la inversión europea en los mercados emergentes o en los mercados con futuro en los que un esfuerzo de envergadura, en el nivel comunitario, puede resultar necesario para «dopar» la actividad de las empresas europeas.

4.2. Integración de estos objetivos en una estrategia a escala mundial

Esta estrategia convendría inscribirla en un acuerdo internacional sobre inversiones. El Comité sólo podría apoyar esta iniciativa si tuviera en cuenta una serie de principios y condiciones que fueron formulados por el Parlamento Europeo en su resolución sobre la AMI presentada por el diputado Kreiss-Dorfler y adoptada el 11 de marzo de 1998. Además, a juicio del Comité, dicho acuerdo «debe conseguir una mayor disciplina en la utilización de incentivos fiscales y de incentivos directos para la atracción de la inversión directa extranjera, lo que también tendrá consecuencias en la financiación de los Estados receptores.» (Dictamen de iniciativa del Comité sobre «La homogeneización a escala mundial de las normas aplicables a la inversión directa» [CES 260/96)]. Se trata en concreto de evitar el desarrollo de «zonas francas» destinadas a actividades de exportación que ejercen una discriminación negativa contra las empresas nacionales y que a menudo se caracterizan por un desprecio absoluto de las normas básicas en materia social o medioambiental.

4.3. Principios para garantizar esta integración

Para respaldar esta estrategia global, el Comité insta a que se clarifiquen y renueven los instrumentos comunitarios con arreglo a los principios siguientes:

4.3.1. Debe establecerse una distinción entre las acciones macroeconómicas orientadas hacia la fiscalidad o la seguridad de las inversiones, las acciones «mezzo» de apoyo a las estructuras intermedias -como las cámaras de comercio o las agencias de desarrollo- y las intervenciones directas en las inversiones.

4.3.2. Debe llevarse a cabo una integración de los objetivos de las políticas europeas en los criterios prioritarios de aceptación de los proyectos, en concreto:

- La inclusión de los criterios sociales y medioambientales en los proyectos de inversión.

- El estudio de los efectos para el empleo en la Unión Europea.

- Acceso a los programas en los países en desarrollo a los inversores de otros países en desarrollo o de zonas limítrofes (de los países asociados mediterráneos en el África subsahariana, por ejemplo), pero reservarlo en exclusiva para los operadores de la Unión cuando se trate de los mercados emergentes de América Latina o de Asia.

4.3.3. El Comité aboga por una verdadera estrategia de cooperación industrial con los países candidatos a la adhesión (los demás países de Europa Central y Oriental) y la cuenca mediterránea. Deberían concederse más recursos para reforzar esta política en el marco de las partidas MEDA, PHARE y TACIS.

4.3.4. El Comité propone armonizar las normas de funcionamiento de los diferentes instrumentos: requisitos de participación (admisibilidad, definición de PYME, etc.), condiciones financieras (mecanismos de asignación, posibles reembolsos, etc.), reagrupación de los servicios afectados de la Comisión, mecanismos de evaluación y control que deberían ser comunes. Estas reformas deberían fundamentarse en un afán de simplificación para garantizar un acceso más fácil y directo a los operadores de la UE, sobre todo, a las pequeñas y medianas empresas. Las normas de funcionamiento deberían ser explicitadas, de manera clara y precisa, en un prontuario único del operador, común para todos los procedimientos y todos los países.

4.3.5. El Comité propone que se establezcan nuevos métodos de trabajo que garanticen una verdadera complementariedad, determinando en primer lugar los proyectos para los que podrían utilizarse de manera coordinada distintos instrumentos comunitarios. Estos nuevos métodos de trabajo permitirían establecer una distinción entre las acciones macroeconómicas orientadas hacia la fiscalidad o la seguridad de las inversiones, las acciones «mezzo» de apoyo a las estructuras intermedias como las cámaras de comercio, las asociaciones profesionales o las agencias de desarrollo, y las intervenciones directas en las inversiones.

4.3.6. Finalmente, el Comité defiende la aplicación del principio de condicionalidad a los instrumentos de apoyo a la inversión, así como a toda otra modalidad de ayuda, de conformidad con criterios políticos, económicos y sociales.

5. Sugerencias concretas para un verdadero marco de coherencia

Con el fin de racionalizar los instrumentos actuales, el Comité propone establecer una distinción entre instrumentos técnicos y programas de acción específicos para zonas geográficas determinadas. Esta distinción permitirá, sobre todo, modular la intervención de los distintos instrumentos técnicos en función de las prioridades de la Unión, integradas con el resto de las políticas comunitarias y definidas en una estrategia global.

5.1. Instrumentos técnicos homogéneos

Se trataría de compendiar la gama de instrumentos, que en la actualidad es muy dispar, en un conjunto de instrumentos homogéneos en cuanto a sus reglas de funcionamiento, complementarios y adaptados a las situaciones locales y a las necesidades de los operadores. A juicio del Comité, los instrumentos deberían ser los siguientes:

5.1.1. Programas de asistencia técnica que se aplican en el contexto macroeconómico (países en desarrollo, región euromediterránea).

- Mecanismos de apoyo a las estructuras intermedias, en forma de programas de asociación con instituciones similares de la UE -fundamentalmente, por medio de la formación- orientados hacia los servicios de apoyo a las empresas y el desarrollo de centros de cooperación industrial.

- Instrumentos de ayuda directa a las empresas, como por ejemplo:

Formación de los empresarios europeos en la cultura de los países socios (en particular, para los países desarrollados).

Encuentros de empresas según los modelos de Europartenariat e Interprise, profesionalizados con ayuda de una mejor selección de los participantes de ambos lados.

Apoyo a los estudios de mercados colectivos y estudios sectoriales (sobre todo, los que se centren en los mercados emergentes).

Financiación de estudios de viabilidad de proyectos de inversión y de creación de empresas conjuntas, con normas armonizadas independientemente de la región de que se trate.

Intervención de un centro de asistencia técnica para favorecer las inversiones en los países más difíciles.

- Actividades de formación y cualificación para el personal empleado en los terceros países.

- Programas de apoyo para mujeres jefes de empresas (formación, acceso a créditos, etc.).

- Movilización de los instrumentos financieros de la UE (el BEI, pero también el Fondo Europeo de Inversión (FEI) y las redes bancarias) mediante la utilización de mecanismos de ingeniería financiera (capital-riesgo, fondo de garantía, bonificaciones) modulados en función del «riesgo-país», con objeto de fomentar las inversiones, sobre todo en los países de Europa Central y Oriental y en los países euromediterráneos. Estos programas de apoyo financiero deben ser llevados a cabo por las propias redes bancarias, e ir acompañados de un mecanismo de información y de identificación de proyectos a cargo de organismos intermedios: CDI tras una reforma en profundidad, centros de cooperación industrial, cámaras de comercio y asociaciones profesionales.

5.2. Programas de acción geográficos

El Comité propone que la utilización de estos diversos instrumentos se module en función de la zona geográfica de que se trate y se garantice su coherencia mediante los programas de acción. A este respecto, el ejemplo de ASIAINVEST parece el más apropiado, puesto que incluye ya un conjunto coherente de instrumentos. Por esta razón, el Comité propone que se creen los programas de acción siguientes:

5.2.1. Un programa ALINVEST de mayor envergadura destinado a América Latina, que incluya el instrumento ECIP, nuevos programas de formación sobre las culturas del continente latinoamericano, acciones de asistencia técnica para los países en desarrollo de la región, medidas de ayuda para estudios colectivos y estudios sectoriales del tipo Business Priming Fund e Investment Facility, como las que se han desarrollado en ASIAINVEST.

5.2.2. La ampliación de ASIAINVEST al instrumento ECIP (para evitar las duplicaciones) y a las acciones de asistencia técnica a los países en desarrollo.

5.2.3. Un programa EASTINVEST para los PECO y los países TACIS que incluya instrumentos específicos para la integración europea, el refuerzo de las estructuras intermedias, la cooperación entre PYME, la promoción de las inversiones europeas en ámbitos estratégicos (madera, fuentes de energía, aeronáutica, etc) mediante la intervención del BEI, del FEI y de las redes bancarias con un apoyo comunitario en materia de ingeniería financiera, el instrumento JOPP para los estudios de viabilidad, y centros de cooperación industrial UE-PECO gestionados de común acuerdo entre instituciones intermedias locales e instituciones de la UE.

5.2.4. Un programa ACP-INVEST que incluya el instrumento ECIP (al que, de manera injustificada, no pueden acceder los ACP en la actualidad), la asistencia técnica para las reformas, el refuerzo de las estructuras intermedias locales, regionales y profesionales, la transformación del CDI en un Centro para el Desarrollo de Empresas (CDE), con el fin de contribuir a una mejor inserción de las empresas ACP en el comercio internacional, los instrumentos Europartenariat e Interprise, las intervenciones del BEI, del FEI y de las redes bancarias y un dispositivo global de redes intermedias de apoyo y de acompañamiento.

5.2.5. Un nuevo programa MEDINVEST que incluya, además del programa ECIP, los instrumentos Europartenariat e Interprise, la asistencia técnica para las reformas, el refuerzo de las estructuras intermedias locales mediante programas de formación, la promoción de las inversiones europeas en ámbitos estratégicos (energía, turismo, etc.) a través de la intervención del BEI, el FEI y las redes bancarias con medidas de ingeniería financiera, la asistencia técnica a las empresas locales con un centro similar al CDI.

5.2.6. Un programa US-INVEST y JAPÓN-INVEST orientado exclusivamente al aprendizaje de la cultura de estos países y la utilización de los instrumentos Europartenariat e Interprise.

5.3. Normas de gestión, seguimiento y controles

5.3.1. El Comité recomienda la instauración de un mecanismo común de control y de evaluación frecuente y regular de estos instrumentos. La evaluación debería incluir un mecanismo de encuesta de los beneficiarios, de carácter obligatorio y a largo plazo; es decir, la obligación para los promotores de proyectos de proporcionar información durante al menos diez años. La evaluación debe tener en cuenta los efectos económicos y sociales, particularmente en términos de empleo dentro y fuera de la UE, desarrollo sostenible, competitividad e intereses comerciales de la Unión a largo plazo.

5.3.2. El Comité recomienda además que se ponga en marcha un procedimiento de intercambio de las mejores prácticas (benchmarking) entre los instrumentos y los programas, en particular en lo que se refiere a los resultados, la coherencia con los objetivos y la integración de las políticas comunitarias. La reagrupación funcional de los servicios afectados de la Comisión sería un elemento operativo que garantizaría este proceso de coherencia e intercambio de las mejores prácticas.

5.3.3. Es también indispensable reforzar los dispositivos antifraude y generalizar, en el nivel europeo, los controles presupuestarios del Parlamento Europeo y el Tribunal de Cuentas.

5.3.4. Estas disposiciones de evaluación, control y lucha contra el fraude deben aplicarse sin exceso de burocracia y con el afán de simplificar los procedimientos. En efecto, los mejores resultados se obtendrán si se asigna a los operadores el mayor número de responsabilidades posible (evaluación por objetivos, controles a posteriori).

5.3.5. El Comité sugiere asimismo que se cree un observatorio del impacto socioeconómico de los instrumentos de apoyo a la inversión que debería contar con la participación de los interlocutores sociales y el CES. Este observatorio sería responsable de medir el impacto sobre el empleo en la Unión Europea y el grado de fomento de las normas sociales y medioambientales y del desarrollo sostenible en los países beneficiarios.

5.4. Recursos financieros y complementariedad con el nivel nacional

5.4.1. Con el fin de garantizar la coherencia entre acciones nacionales y acciones comunitarias, el Comité recomienda que las autoridades y entidades nacionales interesadas (cámaras de comercio, asociaciones profesionales) cooperen estrechamente en el seguimiento y control de los programas por país. Con tal propósito, el Comité recomienda la elaboración de un cuadro de indicadores con las acciones nacionales y comunitarias por zona geográfica.

5.4.2. El Comité recomienda que se concentre en estos instrumentos una parte importante de los recursos disponibles para los programas de cooperación, sobre todo, en Europa y la cuenca mediterránea. Con objeto de paliar las limitaciones presupuestarias y para lograr la complementariedad con el nivel nacional, podrían emprenderse acciones suplementarias de cofinanciación UE-Estados miembros con objeto de acelerar la integración necesaria (siempre que se garantice la participación de operadores de los otros Estados miembros en la parte comunitaria).

Bruselas, el 1 de julio de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS