COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Programa de acción para la realización del cielo único europeo

(Presentada por la Comisión)

1. Introducción

En la presente Comunicación la Comisión presenta las consecuencias operativas del informe del Grupo de expertos de alto nivel sobre el Cielo único en forma de un programa de acción cuya realización, a partir de 2004, haría del espacio aéreo europeo un espacio integrado, organizado según los mismos principios y regido por las mismas normas. Basándose en dicho programa, la Comisión propone, por un lado, un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo que fija los principios y los métodos de trabajo y, por otro, presenta propuestas sobre un marco de cooperación para completar, en caso necesario, en el ámbito militar las medidas de reorganización del espacio aéreo. Este proyecto deberá permitir a los operadores del transporte aéreo responder a la demanda, sin perder de vista el objetivo más general del desarrollo sostenible del sistema de transporte.

1.1. En 1999 los retrasos de los vuelos cobraron una amplitud catastrófica. Esta situación mejoró un poco en 2000, pero los retrasos siguen siendo muy importantes: a pesar de los esfuerzos desplegados para reducir estos retrasos, en 2000 un vuelo de cada cinco sufrió un retraso de más de 15 minutos. La situación sigue siendo grave y la capacidad del sistema de control aéreo no alcanza el nivel de rendimiento necesario para hacer frente al crecimiento del tráfico aéreo [1]. La gestión del tráfico aéreo sigue funcionando en un entorno cuya definición se remonta a los años 60, caracterizado por una fragmentación importante, a pesar de la acción de armonización e integración desarrollada en el seno de Eurocontrol [2], organización intergubernamental que cubre en la actualidad la casi totalidad de la geografía europea.

[1] Es cierto que los retrasos no son únicamente imputables a los disfuncionamientos del control aéreo, ya que los aeropuertos y las compañías aéreas son también responsables; por consiguiente, es preciso incluir en el programa de acción medidas de mejora de las prácticas de los demás elementos del sistema. A este respecto, es preciso señalar que las prácticas de las compañías aéreas podrán cambiar como consecuencias del desarrollo de la normativa en materia de franjas horarias (Reglamento (CEE) nº 95/93 del Consejo, de 18.1.1993, DO L 14 de 22.1.1993), de la reglamentación sobre el uso del espacio aéreo (gestión del flujo) y de la adopción de un enfoque común con respecto a las capacidades aeroportuarias.

[2] Eurocontrol: organización intergubernamental europea que constituye para sus Estados miembros, incluidos los 15 Estados miembros de la Comunidad Europea, el órgano de cooperación en materia de gestión del tráfico aéreo, a fin de crear un sistema europeo uniforme de gestión del tráfico aéreo para el control de la circulación aérea general en el espacio aéreo europeo y en el emplazamiento y las proximidades de los aeropuertos.

1.2. A raíz de su comunicación de finales de 1999 sobre el control aéreo [3] y con el apoyo del Consejo [4] y del Parlamento Europeo [5], la Comisión organizó, bajo la presidencia de la Sra. de Palacio, un Grupo de alto nivel constituido por las autoridades civiles y militares a cargo del control aéreo en los Estados miembros, a las que se unieron los representantes de Suiza y de Noruega dada la cooperación en el ámbito del transporte aéreo que existe con estos países. Eurocontrol aportó su experiencia técnica a los trabajos. La Comisión también implicó estrechamente a los interlocutores sociales y a los sectores industriales afectados (proveedores de servicios, compañías aéreas, aeropuertos y fabricantes de equipos) y a las asociaciones de usuarios en el marco de un Grupo industrial y social. El Grupo de alto nivel emitió su dictamen en noviembre de 2000.

[3] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la creación del Cielo Único Europeo, COM(1999) 614 final.

[4] Conclusiones del Consejo de Transportes de los días 9 y 10 de diciembre de 1999 : « El Consejo toma nota del planteamiento más general adoptado por la Comisión en relación con una reforma estructural de la gestión del tráfico aéreo de cara a crear un espacio aéreo único europeo y respalda su decisión de crear un Grupo de alto nivel que estudiará las cuestiones pertinentes y presentará un informe al Consejo en junio próximo. »

[5] Resolución del Parlamento Europeo de 6 de julio de 2000 sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la creación del Cielo Único Europeo - Documento A5 - 0141 / 2000.

1.3. El Consejo Europeo de Lisboa ya había invitado a la Comisión a que presentara sus propuestas lo antes posible por lo que se refiere a la utilización y a la gestión del espacio aéreo europeo. En Feira, en junio de 2000, el Consejo Europeo emplazó a la Comisión a que continuara, en el seno del Grupo de alto nivel, los trabajos sobre un espacio aéreo único europeo con el fin de obtener un informe final en el curso del primer semestre de 2001 que permita la presentación de propuestas adecuadas.

Principales orientaciones del informe del Grupo de alto nivel

- En el plano normativo : crear una instancia reguladora fuerte en el seno de la Comunidad, dotada de recursos suficientes, autónoma en relación con los distintos intereses en juego, capaz de definir objetivos que garanticen el crecimiento del tráfico y que conserven, o incluso mejoren, los niveles de seguridad. Las competencias de esta instancia deberán poder ejercerse principalmente sobre el espacio aéreo, que se define como un recurso común al que todos los usuarios podrán tener acceso y que estará gestionado como un continuum, empezando por su parte superior. La reglamentación afectará también a los equipos y a la organización y a las modalidades de remuneración de los proveedores de servicios.

- En el plano institucional : desarrollar una complementariedad entre los poderes reguladores de la Unión Europea y la competencia y experiencia con que cuenta actualmente Eurocontrol y organizar la participación concreta y operativa de las autoridades militares en la elaboración y la aplicación del marco reglamentario, utilizando los mecanismos creados por la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) ("segundo pilar") para avanzar progresivamente hacia una gestión común civil/militar del tráfico aéreo. Es en el corazón de Europa, en los Estados miembros y en Suiza, donde la necesidad de una acción rápida y eficaz es más grande. No obstante, es deseable extender todo lo posible la acción a otros Estados europeos mediante su participación en Eurocontrol y habida cuenta de las perspectivas de ampliación de la Comunidad Europea.

- En el plano técnico : estimular la introducción de nuevas tecnologías en estrecha colaboración con la industria, los usuarios y los proveedores de servicios, dando absoluta prioridad a la seguridad, y mejorar la interoperabilidad de los sistemas y de las técnicas.

- En el plano de los recursos humanos : facilitar la contratación, aumentar la movilidad de los controladores y desarrollar la formación a nivel europeo siempre sobre la base de la ampliación del diálogo social al sector del control aéreo.

1.4. Como consecuencia del informe del Grupo de alto nivel, se adjunta una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se fijan los principios y las modalidades de creación del cielo único europeo.

1.5. La Comisión estima, en efecto, que todas las iniciativas detalladas a continuación deben formar parte de un enfoque común y global de realización del cielo único. La relación entre las distintas iniciativas, su repercusión en el ámbito de la organización de la gestión del espacio aéreo en todos los Estados miembros, la movilización de los recursos humanos de todos los agentes para concebirlas y ejecutarlas justifican que la Comisión establezca las grandes orientaciones que determine el Grupo de alto nivel y los métodos de trabajo para su aplicación. Este es el objeto de la presente propuesta de Reglamento.

1.6. El Reglamento se basa en el apartado 2 del artículo 80 del Tratado CE, considerando que este Reglamento propone la aplicación de medidas de reorganización del sector de la navegación aérea civil para mejorar la seguridad de los transportes a efectos de la letra c) del apartado 1 del artículo 71. La aplicación del Reglamento, cuando se adopten las disposiciones específicas, tendrá igualmente efectos sobre el uso militar del espacio aéreo, pero éstos no podrían afectar al fundamento jurídico del instrumento: esta iniciativa no afecta en absoluto a la aplicación de los artículos 296 (en los casos en los que se aplique al ámbito cubierto por esta propuesta de Reglamento), 297 y 298 del Tratado CEE que cubren las situaciones de crisis.

1.7. Los miembros militares del Grupo de alto nivel han destacado la necesidad de desarrollar la cooperación entre ellos para sacar el máximo partido posible del marco establecido por la reglamentación comunitaria para la utilización del espacio aéreo. La Comisión estima que en el contexto de la aplicación de las orientaciones fijadas por el Consejo Europeo de Feira y de Helsinki, sería útil establecer un marco de cooperación, por ejemplo en forma de un grupo de tráfico operativo militar en el seno del Consejo. Sería conveniente que el Consejo tuviera en cuenta este aspecto del tráfico operativo militar ("OAT") y que decidiera la creación de dicho marco de cooperación, con una representación adecuada de las autoridades militares de los Estados miembros, dirigida a fomentar la cooperación operativa en general y la formación del personal, la coordinación de ejercicios aéreos militares y la creación de zonas militares comunes de entrenamiento aéreo, en particular. Si fuera necesario, la Comisión podría presentar propuestas en este sentido.

1.8. En aplicación del presente programa de acción, la Comisión presentará propuestas más detalladas en la primavera de 2001 en las que se abordarán los aspectos prácticos de la creación del cielo único europeo según la lista indicativa detallada del Anexo 2. Estas propuestas deberán adoptarse rápidamente para permitir su aplicación íntegra antes de finales de 2004. Estas propuestas tendrán un carácter altamente técnico sin por ello soslayar los objetivos políticos, pero su elaboración y su aplicación requerirán la definición de estructuras y de métodos de trabajo que respondan a la doble dimensión civil y militar de la utilización del espacio aéreo, a la necesaria cooperación con Eurocontrol y, por último, a la toma en consideración de los intereses del conjunto de las partes implicadas.

2. Desarrollo de las actividades reguladoras en la Comunidad

2.1. Paradójicamente, el tráfico aéreo está muy poco reglamentado. Se organiza en torno a las limitaciones operativas que fijan los proveedores de servicios de navegación aérea sobre una base coordinada por Eurocontrol. Esta situación ya no es aceptable debido, por un lado, al aumento del tráfico y, por otro, a los intereses económicos crecientes de estos proveedores que son remunerados por los usuarios del espacio aéreo. Estos proveedores, públicos o privados, y los usuarios deben someterse a normas vinculantes complementadas con incentivos financieros e iniciativas operativas con vistas a promover el interés colectivo de mantener y reforzar la seguridad, aumentar la capacidad y estimular la eficacia del sistema.

2.2. Una de las principales conclusiones del Grupo de alto nivel es la necesidad de un regulador europeo, fuerte e independiente. Esta función será ejercida por la Comunidad a través de sus mecanismos de toma de decisiones en estrecha cooperación con Eurocontrol. La normativa comunitaria así establecida tratará de tres ámbitos de intervención: la organización y utilización del espacio aéreo, la organización y las modalidades de remuneración de los proveedores de servicio, los equipos de tierra y embarcados. Los diferentes elementos de la gestión del tráfico aéreo que serán objeto de la normativa comunitaria se especifican en el Anexo I.

2.3. Para establecer esta normativa técnica, se aplicarán los métodos legislativos de la Comunidad: el legislador comunitario fijará la base de la normativa comunitaria definiendo, por una parte, las exigencias esenciales que deberán aplicarse en estos ámbitos y, por otra parte, los mecanismos de toma de decisiones y de aplicación. La responsabilidad de la aplicación de estas normas se confiará a la Comisión, que estará asistida por un Comité compuesto por representantes de los Estados miembros, el Comité del cielo único, que se ocupa de todas las medidas de aplicación del cielo único.

2.4. La normativa comunitaria debe englobar los intereses de dos categorías de usuarios del espacio aéreo, los civiles y los militares. Es importante por ello que en el marco de los trabajo iniciados para elaborar, adoptar y gestionar esta normativa participen los usuarios militares, para tener en cuenta las limitaciones y objetivos del uso militar del espacio aéreo: la Comisión considera necesario que el Comité del cielo único tenga en cuenta de forma equitativa los intereses de los usuarios civiles y militares. A tal fin, la Comisión desea que, excepcionalmente en lo que respecta a las normas habituales de composición de tales comités, el Comité de cielo único integre a dos representantes de cada Estado miembro, a fin de que la asociación de los militares a la actividad del Comité sea una realidad, respetando al mismo tiempo la decisión de cada Estado miembro en cuanto a la composición de su delegación.

2.5. Por su parte, la Comunidad deberá organizarse para estar en condiciones de aplicar la normativa comunitaria:

- La Comisión deberá disponer de competencias técnicas que incluyan a la vez la experiencia de Eurocontrol y la de los Estados miembros: la Comisión se propone recurrir a la competencia y experiencia reunidas en Eurocontrol, pero sin omitir la perspectiva de la ampliación de la Comunidad.

- La preparación técnica de la normativa comunitaria deberá confiarse en gran medida a la Agencia de Eurocontrol sobre la base de un acuerdo que especifique los objetivos y modalidades de esta acción, incluidos los aspectos de consulta a los medios interesados. Para ello, la Comisión prevé establecer, con la Agencia de Eurocontrol, que constituye en el seno de la organización Eurocontrol el órgano encargado de desempeñar, bajo la autoridad de la Asamblea General y del Consejo de Eurocontrol, las tareas derivadas del Convenio Eurocontrol, un marco de cooperación que defina las modalidades de las relaciones de trabajo.

- A la Agencia de Eurocontrol también se le debería confiar la tarea de ejecución de la normativa comunitaria, por ejemplo para gestionar la estructura del espacio aéreo y la red de rutas aéreas en función de las necesidades del tráfico aéreo y de conformidad con la normativa comunitaria en la materia.

- La reforma del control aéreo no podrá tener éxito sin el compromiso de los controladores aéreos, responsables del mantenimiento del alto nivel de seguridad en Europa. Partiendo de la experiencia adquirida en otros ámbitos, la Comisión ofrecerá un marco de concertación entre los interlocutores sociales sobre las orientaciones de la evolución de la industria y de la política común, que podría conducir a la conclusión de acuerdos colectivos. El diálogo social actualmente vigente en la industria del transporte aéreo deberá ampliarse para incluir a los representantes de los proveedores de servicios [6] así como a las organizaciones que representan al personal del sector.

[6] En especial CANSO (Civil Air Navigation Services Organisation, Organización de los Servicios de Navegación Aérea Civil) y Eurocontrol, en la medida en que esta organización es responsable de la prestación de servicios de navegación aérea.

3. La función de Eurocontrol

3.1. El Convenio por el que se constituye Eurocontrol se revisó en 1997 con el fin de otorgar a la organización una mayor capacidad de reglamentación, aunque sin poder conceder a dicha reglamentación un carácter plenamente vinculante. La Comisión se encargó de negociar la adhesión de la Comunidad a Eurocontrol, en primer lugar, porque los Estados miembros no pueden transferir a dicha organización competencias que ya han transferido a la Comunidad y, en segundo lugar, porque la transformación de las decisiones de Eurocontrol en Derecho comunitario les conferiría efecto jurídico inmediato en los Estados miembros. Por ello, la entrada en vigor del Convenio revisado de Eurocontrol y la adhesión de la Comunidad a Eurocontrol siguen siendo etapas importantes para la realización del cielo único europeo. No obstante, la adhesión de la Comunidad condiciona la ratificación del convenio revisado por parte de los Estados miembros. Por desgracia, dicha adhesión está bloqueada por el contencioso que enfrenta al Reino Unido y España a propósito de la aplicación del convenio a Gibraltar. Es importante dar solución cuanto antes a este litigio para permitir una cooperación eficaz entre la Comunidad y Eurocontrol.

3.2. La eficacia de la acción normativa en Eurocontrol depende de la separación de sus funciones de reglamentación y de prestación de servicios. De no ser así, Eurocontrol carecería de la neutralidad requerida y de la confianza de la industria y de los demás proveedores de servicios para poder asistir a la Comisión en la preparación y ejecución de la reglamentación comunitaria. La adecuada organización de las relaciones entre la Comisión y Eurocontrol depende de esta separación de las funciones.

3.3. Si bien es cierto que la Comunidad debe dotarse de objetivos y medios de creación del cielo único propios, la preocupación de la Comisión es también evitar las duplicaciones entre la actividad comunitaria y la de Eurocontrol.

Para evitar el riesgo de duplicación:

- La Comisión confiará los trabajos que exijan la experiencia necesaria para la elaboración de las normas comunitarias a la Agencia de Eurocontrol.

- Con el fin de garantizar la coherencia con el marco paneuropeo, la Comisión desea que el reglamento interno del Comité del cielo único permita la participación de la Agencia de Eurocontrol en calidad de experto en dicho Comité.

- La Comisión recurrirá también a Eurocontrol para permitir a la Comisión de evaluación del funcionamiento (PRC) [7] garantizar el examen y la comparación de la eficacia de los servicios de navegación aérea, y a la Comisión de reglamentación de la seguridad (SRC) [8] elaborar los requisitos en materia de seguridad durante el tiempo en que los aspectos relativos a la seguridad de la navegación aérea no puedan pasar a manos de la Agencia Europea de Seguridad Aérea [9], que se ha propuesto.

[7] PRC: Performance Review Commission, creada en el marco de Eurocontrol.

[8] SRC: Safety Regulatory Commission, Comisión de reglamentación de la seguridad, creada en el marco de Eurocontrol.

[9] De conformidad con la propuesta de Reglamento del Parlamento Euroepeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes en el ámbito de la aviación y por el que se crea una Agencia Europea de seguridad aérea (COM(2000) 595 final), el ámbito de aplicación de este Reglamento prevé abarcar inicialmente la concepción, construcción, mantenimiento y explotación de aeronaves y productos aeronáuticos, así como el personal y los organismos implicados en estas actividades. Este ámbito podría ampliarse más adelante a los aspectos relativos a la seguridad de las operaciones aeroportuarias y a la gestión del tráfico aéreo.

3.4. De este modo, y apelando a los recursos existentes en el seno de Eurocontrol, la Comunidad preservará su autonomía de decisión: la asistencia del Comité del cielo único, compuesto por representantes de los Estados miembros, le permitirá, por una parte, si fuera necesario, proponer el resultado de los trabajos técnicos efectuados por la Agencia Eurocontrol. También podrá pronunciar los dictámenes necesarios en relación con las medidas presentadas por la Comisión en el marco de las delegaciones de competencias asignadas por el Consejo sobre las medidas reglamentarias específicas.

3.5. Así, la Comunidad podría avanzar más deprisa e ir más lejos que Eurocontrol para responder a las necesidades y características propias del tráfico aéreo en el espacio aéreo de la Comunidad. La adhesión de la Comunidad a Eurocontrol constituirá un elemento esencial para garantizar la coherencia de las acciones entre esta organización internacional y la Comunidad. En efecto, la organización Eurocontrol permite situar la actividad comunitaria en un marco paneuropeo. Si bien es cierto que la Comunidad tiene previsto ampliarse en los próximos años y que ya están en vigor acuerdos con terceros países en materia de política de transporte aéreo, Eurocontrol ofrece una plataforma única para garantizar la coherencia del espacio aéreo en toda la geografía europea. Ello no significa que se impongan las mismas exigencias a toda Europa, ya que en el centro de Europa son necesarias medidas más estrictas que en la periferia, donde son menos graves los problemas de congestión. No obstante, la Comunidad, una vez miembro de Eurocontrol, compartirá las orientaciones definidas en el seno de esta organización, en cuya elaboración habrá participado. Los órganos reguladores de la organización podrán continuar con el trabajo preparatorio realizado por la Agencia de Eurocontrol en el mismo sentido y según el mismo calendario que los de la Comunidad.

4. Desarrollo de las relaciones con los medios interesados

4.1. Los trabajos desarrollados por la Comisión para preparar el informe del Grupo de alto nivel han demostrado la utilidad de un amplio diálogo multilateral con los distintos representantes de la industria y de los agentes sociales desarrollado en paralelo con el Grupo de alto nivel en el marco del Grupo industrial y social. Además, la Comisión desea conservar el Grupo industrial y social y ampliar su misión al conjunto del transporte aéreo.

4.2. Esta concertación deberá aplicarse también para garantizar la introducción rápida de nuevas tecnologías y de nuevos métodos de trabajo en la gestión del tráfico aéreo. A menudo ha sido difícil recabar el apoyo del conjunto de los sectores industriales afectados (proveedores de servicios, compañías aéreas, aeropuertos y fabricantes de equipos) a proyectos importantes a nivel europeo a falta de un compromiso colectivo y de un calendario consensuado. Cuando la Comisión consulte a la industria y los operadores para que éstos den su opinión sobre la visión común de la arquitectura del futuro sistema europeo, de los métodos y del calendario para realizarlo, evitará la duplicación de mecanismos eficaces existentes dentro de Eurocontrol..

4.3. También es preciso evaluar de forma permanente el efecto de las medidas adoptadas y disponer de elementos fiables y exhaustivos para adaptar las medidas siempre que sea necesario. La Comisión propone al mismo tiempo un dispositivo de seguimiento y de control clásico, centrado en la aplicación de las normas comunitarias, y un mecanismo de evaluación por parte de los medios interesados. Para ello es preciso pedir a los proveedores de servicios de navegación aérea que suministren informes regulares y recurrir a un examen constante de la eficacia del sistema que pueda proponer medidas correctoras que correspondan a las funciones garantizadas por la Comisión de evaluación del funcionamiento (PRC) adjunta a Eurocontrol.

5. Apoyo a los avances tecnológicos

5.1. El desarrollo del transporte aéreo en Europa en condiciones de seguridad y sin restricciones de capacidad exige la rápida introducción de nuevas tecnologías y métodos de trabajo. El futuro control aéreo no puede reducirse a una simple evolución de los componentes actuales y es preciso desarrollar, en cooperación con la industria, una visión común de los cambios necesarios. Este esfuerzo requiere importantes trabajos de investigación y de desarrollo, seguidos de un trabajo legislativo para introducir el uso de las nuevas tecnologías y procedimientos entre los usuarios civiles y militares.

5.2. La Comunidad deberá fomentar el esfuerzo para introducir rápidamente las nuevas tecnologías, basadas especialmente en la navegación por satélite hecha posible por el programa Galileo y en la comunicación de datos entre los aviones y entre éstos y tierra. Al ampliar su cooperación con Eurocontrol en el ámbito de la investigación, la Comisión también centrará las acciones del sexto programa marco de investigación y desarrollo tecnológico y del programa de redes transeuropeas de transporte en el ámbito de la gestión del tráfico aéreo, en la introducción de nuevas tecnologías que permitan lograr mejores planificaciones y unos niveles de puntualidad y de seguridad más elevados.

5.3. El aumento de la capacidad del sistema de control aéreo europeo requiere una financiación superior a la que en la actualidad permiten los programas comunitarios. La solidaridad entre usuarios debería permitir obtener los medios financieros necesarios mediante la asignación de una parte de las tasas de navegación aérea (de ruta), pagadas por las compañías aéreas y percibidas por Eurocontrol en virtud del sistema común de tasas de ruta de Eurocontrol, a la realización de estos proyectos, entre los que figuraría el de la redefinición de dicho sistema de tasas con el fin de integrar en el mismo criterios de satisfacción de objetivos de política común. Esta asignación no superaría el producto de las reducciones de coste que se obtendrían al aumentar la eficacia del sistema. La Comisión examinará la posibilidad de organizar de esta forma la asignación de parte de estas tasas de ruta a las acciones dirigidas a aumentar la capacidad del control aéreo europeo, con vistas a realizar proyectos de interés común para el periodo 2002-2005.

6. Propuestas de la Comisión para la realización del cielo único:

6.1. Además de la propuesta de Reglamento por la que se fija el marco para la creación del cielo único, adjunta a la presente comunicación, la Comisión transmite al Consejo y al Parlamento Europeo las siguientes propuestas

- una propuesta de Reglamento sobre la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo,

- una propuesta de Reglamento sobre la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo y

- una propuesta de Reglamento sobre la interoperabilidad de la red europea de gestión del tráfico aéreo

La Comisión transmitirá en breve dos propuestas complementarias para la realización del cielo único

- una propuesta de Decisión del Consejo sobre la firma por parte de la Comunidad Europea del Protocolo de adhesión de la Comunidad Europea a la Organización Europea para la seguridad de la navegación aérea (Eurocontrol) y su aplicación provisional en tanto concluyan las negociaciones,

- una propuesta de ampliación de las misiones de la Agencia Europea de seguridad aérea a la reglamentación de seguridad de los servicios de control aéreo en el cielo único.

6.2. La Comisión toma nota del reciente acuerdo suscrito por las autoridades británicas y españolas sobre el aeropuerto de Gibraltar que se traducirá en una disposición específica del Consejo sobre el ámbito de aplicación de las medidas necesarias para la realización del cielo único.

7. Conclusión

7.1. El marco comunitario ofrece los instrumentos de aplicación de las orientaciones del Grupo de alto nivel: la creación del cielo único exige el mismo tipo de iniciativas que la creación del mercado único. No obstante, el desarrollo de estas iniciativas requiere una experiencia técnica de la que no disponen los servicios de la Comisión, pero que puede encontrarse y utilizarse en el marco del acuerdo con Eurocontrol; igualmente requiere que el Consejo Europeo considere la eventual creación de un marco de cooperación militar.

7.2. Por lo tanto, la Comisión propone al Parlamento Europeo y al Consejo que adopten la propuesta de Reglamento. Además, la Comisión adoptará todas las iniciativas adecuadas para crear el marco institucional necesario para organizar la cooperación militar.

ANEXO 1

Programa de trabajo

El presente Anexo incluye la relación detallada de todos los ámbitos en los que la Comisión, utilizando el acuerdo con Eurocontrol especificado en la presente Comunicación, se propone elaborar propuestas de acción y explica el contenido de estas acciones por tema. En el Anexo 2 se recoge una lista sintética de las propuestas previstas.

1. Seguridad

1.1 El enfoque regulador que se establezca deberá preservar y reforzar la seguridad como exigencia imperativa. Todas las medidas propuestas a continuación en el texto integran esta obligación absoluta de mantener y reforzar el nivel de seguridad.

1.2. En este intervalo, la Comisión prevé realizar propuestas de cara a:

* Hacer obligatorios [10], en la medida en que presenten carácter de reglamentación obligatoria, los requisitos reglamentarios de seguridad (ESARRs, Safety Regulatory Requirements) adoptados por la SRC.

[10] En la actualidad estos requisitos de reglamentación pueden, en teoría, transponerse al Derecho comunitario en el marco de la Directiva 93/65/CEE del Consejo de 19 de julio de 1993, relativa a la definición y a la utilización de especificaciones técnicas compatibles para la adquisición de equipos y de sistemas para la gestión del tráfico aéreo, pero, como el objeto de esta Directiva es el establecimiento de condiciones para la adquisición pública de materiales, la posibilidad real de una transposición de los ESARR al Derecho comunitario se limita a los requisitos de los equipos y sistemas.

* Apoyar la aplicación por parte de los Estados miembros de la reglamentación en materia de seguridad y aplicar un marco que garantice que la respuesta futura a los aumentos de capacidad previstos respetará las exigencias de seguridad.

* Establecer un sistema obligatorio y armonizado de elaboración de informes sobre accidentes dirigido a los proveedores de servicios, basado en un sistema "no punitivo" de presentación de informes por parte de los controladores.

2. Organización y gestión del espacio aéreo

2.1. El cielo de la Europa sin fronteras interiores deberá concebirse también como un espacio aéreo sin fronteras. Esta armonización exige, en primer lugar, adoptar, en un texto jurídico comunitario, una base para organizar el espacio aéreo superior de todos los Estados miembros y garantizar la coherencia de las organizaciones nacionales del espacio aéreo inferior.

2.2. Las propuestas que la Comisión se propone elaborar cubrirán los ámbitos siguientes :

* La definición de las categorías de espacio aéreo, para desarrollar la arquitectura de este espacio y el diseño de las rutas y de los sectores y para garantizar la disponibilidad de información fiable y completa tanto por parte del regulador como del usuario del espacio.

* La organización de la gestión del espacio aéreo de forma que se permita la asignación de los sectores a proveedores de servicios y la organización de transferencias de espacio aéreo entre proveedores. La delimitación de los sectores de espacio aéreo asignados a los proveedores de servicios deberá ser coherente con la definición del espacio aéreo a nivel europeo.

* Las normas para organizar la gestión de los flujos de tráfico (« flow management »), entre las que figuran las relativas al refuerzo de la planificación, a la prioridad en caso de congestión, a los itinerarios alternativos y a la instauración de un mecanismo de crisis. La actual Unidad central de gestión del flujo del tráfico aéreo de Eurocontrol (Central Flow Management Unit) constituye un instrumento interesante y que podría desarrollarse introduciendo su mandato y la definición de sus tareas en la reglamentación comunitaria.

* Mecanismos para reforzar la disciplina en el uso del espacio aéreo, así como para integrar los aeropuertos en la gestión del espacio aéreo y mejorar la concordancia entre las franjas horarias aeroportuarias y las franjas horarias de espacio aéreo.

Estas propuestas deberían constituir el marco general y las grandes líneas de las acciones. La responsabilidad para la aplicación de los textos adoptados por el Parlamento Europeo y el Consejo en los ámbitos mencionados debería recaer en la Comisión a la que asistiría un comité, el Comité del cielo único, compuesto por representantes de los Estados miembros en el que los intereses de los usuarios civiles y militares tengan una representación equitativa.

3. Integración de las necesidades militares

3.1. La utilización del espacio aéreo deberá organizarse de forma que se reconozca la especificidad de los usos militares del espacio aéreo. Sin perjuicio de los imperativos de defensa, la eficacia de la utilización del espacio aéreo justifica el que haya una mejor coordinación entre ambas categorías de usuarios, civiles y militares.

Conviene recordar que la acción de reglamentación del espacio aéreo, si bien es competencia de la Comunidad Europea, no excluye la participación de las fuerzas armadas en el proceso de decisión comunitario. Corresponde a cada Estado organizar su representación en las instancias del Consejo y éste decide, en función del contenido de la propuesta, la instancia competente en el seno de su organización.

Por otra parte, para la aplicación de las normas que hayan sido previamente definidas por el legislador comunitario, la Comisión utilizará el Comité del cielo único, que la asistirá Comisión y permitirá la toma en consideración de los distintos intereses, civiles y militares. La inclusión de los intereses militares en los trabajos del comité facilitará la coherencia con las actividades del CMIC [11] en el seno de Eurocontrol y, de esta forma, la prevención de cualquier tipo de duplicación entre Eurocontrol y la Comunidad a este respecto.

[11] CMIC: Civil and Military Interface standing Committee / Comité permanente de la interfaz civil-militar.

3.2. No obstante, sería útil mantener la toma en consideración de las necesidades militares recurriendo a cualquier instrumento adecuado en todas las cuestiones relativas a la circulación aérea y los servicios de navegación aérea con fines exclusivamente militares. En efecto, la cooperación militar deberá poder ofrecer la posibilidad de aprovechar de forma más eficaz espacios aéreos que no podrán ya reservarse exclusivamente al uso militar. Esta cooperación debería centrarse en la formación, el entrenamiento y las reglamentaciones específicas de las operaciones militares. Para conseguirlo, las conclusiones de Helsinki podrían completarse para establecer una instancia competente en materia de tráfico militar operativo.

Para garantizar la coherencia de las acciones, sería deseable que los militares que participen en los trabajos del Comité del cielo único (ya sea directamente o a través de su consulta previa a la fijación de la posición del Estado miembro) sean los mismos que formen parte de tal instancia del tráfico operativo militar.

La integración del componente militar en la gestión común del espacio aéreo europeo tendría como objetivo permitir la aplicación coherente y armonizada del concepto de utilización flexible civil y militar del espacio aéreo. Esta gestión común deberá traducirse igualmente en una mayor integración de los controles aéreos civil y militar.

3.3. Al mismo tiempo, sería deseable definir un programa de las medidas destinadas a estimular la integración de las necesidades civiles y militares. Dicho programa deberá incluir ayudas financieras y aplicarse de forma voluntaria y por medio de la cooperación. De este modo podría facilitarse el desplazamiento de las actividades militares de entrenamiento hacia zonas de menor tráfico civil, el desarrollo de la cooperación entre las fuerzas armadas aéreas para utilizar de forma conjunta sectores aéreos transnacionales para los ejercicios, el equipamiento de aviones militares con material que permita aumentos de la capacidad (por ejemplo reduciendo la distancia mínima vertical obligatoria entre dos aviones [12]), la relocalización de algunas bases aéreas militares.

[12] Sistema RVSM, en curso de desarrollo para las aeronaves civiles y que permite aumentar la capacidad de forma considerable.

3.4. Algunas de estas medidas no son neutras desde un punto de vista financiero. Se deberá hacer una estimación del esfuerzo financiero y la Comisión podría examinar las implicaciones de estas medidas en este sentido.

4. Sistemas y operaciones

4.1. La Comunidad posee los mecanismos decisorios necesarios para proceder a una armonización y normalización a nivel europeo. Para ello, deberá recoger en un texto el principio de normalización, incluido por iniciativa propia (dentro del respeto a los compromisos internacionales ya suscritos), mediante la modificación de la Directiva 93/65/CEE. También se deberán incluir en un instrumento jurídico los requisitos fundamentales, principalmente en términos de seguridad. El objetivo es crear un instrumento eficaz y completo, aunque rápido y flexible, para definir y aplicar de forma armonizada a nivel europeo la normativa técnica necesaria. El Comité del cielo único, que debería, entre otras cosas, sustituir al actual comité creado por la Directiva 93/65/CEE, constituirá un instrumento indispensable para el éxito de esta acción.

4.2. La constitución de un espacio aéreo común integrado implica poder desarrollar a nivel europeo las soluciones técnica y comercialmente mejores, las más adaptadas a las necesidades de los usuarios del espacio aéreo y, de forma más amplia, de los pasajeros. Ello lleva implícita la creación de mecanismos que garanticen un examen y una evaluación, técnica y económica, de los nuevos sistemas y técnicas. Estos mecanismos deben ser completos e imparciales y suministrar a la industria elementos de juicio claros y exhaustivos. Es preciso elaborar a nivel comunitario un procedimiento de diagnóstico que responda a esta necesidad, que incorpore a la PRC y se base en la consulta a la industria.

4.3. La Comunidad puede aportar un apoyo determinante en este terreno, no sólo ayudando a crear el mecanismo y las estructuras y definiendo un calendario, sino también reconsiderando sus propios procesos de asignación de ayuda financiera (programa de las redes transeuropeas (RTE) en particular), con el fin de obtener una mejor integración de los distintos niveles y una sinergia real entre los distintos instrumentos financieros comunitarios. Es preciso subrayar aquí la importancia específica de insistir, a la hora de seleccionar los proyectos RTE, en el predominio del interés europeo y considerar el criterio de interoperabilidad como un criterio fundamental para la selección y la evaluación de los proyectos.

4.4. El 5º Programa marco de investigación y desarrollo de la Unión (1998-2002) presta ayuda a proyectos de investigación y desarrollo sobre el control del tráfico aéreo. En su propuesta para el próximo Programa marco de investigación (2003-2006), la Comisión ha incluido la investigación aeronáutica como una de las prioridades, a fin de aumentar la capacidad y la seguridad del sistema de transporte aéreo en apoyo al establecimiento del cielo único europeo. Los sistemas de control y gestión del tráfico aéreo constituyen un sector en el que las medidas de investigación comunitarias tienen un valor añadido europeo, al contribuir a eliminar la fragmentación y a coordinar mejor los esfuerzos de investigación y desarrollo en Europa. Las acciones comunitarias de investigación también deberían ser un incentivo para incrementar el esfuerzo de investigación en los Estados miembros.

4.5. La Comisión tiene previsto enmarcar de esta forma proyectos de importancia europea, como el de la navegación por satélite (Galileo), el tratamiento de planes de vuelo (FDP), la comunicación de datos, la disponibilidad de la información aeronáutica y los instrumentos de planificación.

5. Funcionamiento de la prestación de servicios

5.1. La Comunidad deberá suministrar un marco normativo económico que permita una óptima satisfacción de las necesidades de los usuarios. Los Estados miembros siguen conservando las competencias por lo que se refiere al estatuto de los proveedores de servicios de navegación aérea. Sin embargo, independientemente de cuáles sean las soluciones nacionales, es preciso garantizar un marco comunitario que imponga las mismas obligaciones y ofrezca las mismas posibilidades a todos los proveedores. Estas disposiciones regularán las relaciones entre los proveedores de servicios y el regulador (distinción y transparencia), entre los diferentes proveedores (cooperación), entre estos proveedores y los usuarios del espacio aéreo (consulta) y entre los proveedores de servicios y los demás operadores, incluidos los militares (coordinación). Habrá que aclarar el papel y las obligaciones de cada una de las funciones vinculadas a la prestación de servicios y al establecimiento y la gestión de equipos y de sistemas de navegación aérea, a fin de garantizar en todo momento la seguridad. En este contexto, habrá que establecer un régimen común de rendimiento para garantizar que los servicios se difunden con arreglo a las necesidades de nivel comunitario.

5.2. La Comisión tiene intención de proponer, en este marco, la implantación de un sistema de autorización para la prestación de servicios de navegación aérea civil, estableciendo a nivel europeo las condiciones mínimas para el ejercicio de esta función y dejando a los Estados miembros que apliquen este sistema. De esta forma se respetarían los grandes principios comunitarios y se armonizarían las condiciones esenciales que deben cumplir los proveedores de servicios, al tiempo que se respetaría el derecho de los Estados miembros a determinar el estatuto y la estructura de proveedor que se adapte mejor a las especificidades nacionales. El hecho de que todos los proveedores de servicios deban respetar las mismas normas hará que todos dispongan de una visión clara de los derechos y obligaciones de los demás, lo que redundará en una mejor cooperación entre proveedores de servicios.

5.3. Al mismo tiempo, la Comisión, en el contexto del sistema común de tasas de ruta de Eurocontrol, tiene la intención de proponer la introducción de modificaciones en la estructura de la remuneración por uso del espacio aéreo con el fin de ofrecer a los proveedores de servicios incentivos a la eficacia y a la optimización de la capacidad del sistema en su conjunto para los proveedores y usuarios. La inclusión de otros factores, como las consideraciones medioambientales, debería examinarse, como indicó la Comisión en su comunicación "Transporte aéreo y protección del medio ambiente" [13].

[13] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - "El transporte aéreo y la protección del medio ambiente" (COM(1999) 640 final).

5.4. Por último, sería preciso definir, sobre la base de los principios establecidos en el Tratado CE, el marco comunitario aplicable a los servicios auxiliares [14] (ancillary services). La Comisión se plantea, en un segundo momento, reflexionar sobre la necesidad de presentar propuestas específicas dirigidas a estos servicios.

[14] Suministro de las infraestructuras de comunicación, navegación y vigilancia, de los servicios meteorológicos destinados a los usuarios del espacio aéreo, de los servicios de investigación y salvamento y de los servicios de información aeronáutica.

6. Aspectos sociales

6.1. La falta de controladores aéreos amenaza con agravarse durante los próximos años si se observa la pirámide de edades de esta profesión. La solución a este problema radica en los proveedores de servicios y en los niveles de rendimiento fijados por la reglamentación comunitaria. No obstante, la Comunidad, en contacto con Eurocontrol, puede contribuir a determinar las razones que impiden la contratación de nuevos controladores.

6.2. Además del problema del número de controladores, el informe del Grupo de alto nivel pone de relieve un fenómeno inquietante de disparidades entre procedimientos y formación que impiden de hecho la movilidad del personal de este tipo en Europa y que impiden que exista flexibilidad en este sentido. La armonización a nivel comunitario de las licencias de controlador aéreo, así como la armonización progresiva de su formación, podría constituir una solución. La Comisión pedirá a la Agencia de Eurocontrol que estudie esta opción.

6.3. Los controladores aéreos disponen de una experiencia insustituible sobre el funcionamiento de los sistemas y de las técnicas. Esta experiencia no se está valorando suficientemente. Sería necesario estrechar la colaboración entre controladores y, de manera más general, todo el personal implicado en la navegación aérea para:

* proceder a la evaluación de los nuevos sistemas y técnicas, por ejemplo a través del mecanismo de diagnóstico (ver más arriba);

* ampliar al sector de la navegación aérea el diálogo social europeo ya existente en los demás sectores del transporte a, dentro de una visión global del marco que rige la navegación aérea.

ANEXO 2

Lista de las propuestas a elaborar

Primera etapa:

- Definir el concepto de espacio aéreo superior y la interfaz con el espacio aéreo inferior, incluyendo igualmente las normas de gestión de dicho espacio aéreo superior; esta propuesta podría prever reforzar la gestión de los flujos por la CFMU [15].

[15] CFMU : Central Flow Management Unit, Unidad central de gestión del tráfico aéreo de Eurocontrol, que coordina a nivel paneuropeo la gestión de los flujos del tráfico aéreo.

- Sustituir la Directiva 93/65/CEE [16] por un texto sobre la reglamentación técnica que permita la adopción rápida a nivel comunitario de normas y estándares para la navegación aérea.

[16] Directiva 93/65/CEE del Consejo de 19 de julio de 1993, relativa a la definición y a la utilización de especificaciones técnicas compatibles para la adquisición de equipos y de sistemas para la gestión del tráfico aéreo.

- Elaborar una propuesta que armonice los derechos y obligaciones de los proveedores de servicios de navegación aérea en la que se incluyan, en particular, los requisitos básicos exigibles a los propietarios/administradores de los sistemas de navegación aérea y a los proveedores de servicios de navegación aérea a nivel europeo, y la concesión de autorizaciones para los proveedores de servicios; la Comisión desea incluir propuestas relativas a los cánones de ruta, con el fin de tener en cuenta, principalmente, la noción de funcionamiento. Sería útil añadir posibilidades de evaluación, con el fin de obtener los datos necesarios para la reflexión sobre los cánones de ruta.

- Adhesión de la Comunidad a Eurocontrol, con vistas a permitir la entrada en vigor del Convenio revisado Eurocontrol.

- Acuerdo con Eurocontrol, en el que se detallen las modalidades de cooperación leal necesarias para el establecimiento del cielo único y el desarrollo de una sinergia real y eficaz con Eurocontrol.

Segunda etapa:

(En función de los avances que se registren en la primera etapa)

- Desarrollo de nuevos conceptos de free routing y de espacio aéreo flexible.

- Armonización del acceso a la profesión de controlador aéreo.

- Aspectos económicos complementarios (por ejemplo, los servicios auxiliares «ancillary services »).

- Acciones para desarrollar un enfoque más europeo sobre las nuevas técnicas y tecnologías.