Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Libro Verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea"

(2000/C 367/07)

El 13 de marzo de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el Libro Verde mencionado.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de julio de 2000 (ponente: Sr. Gafo Fernández).

En su 375o Pleno (sesión del 20 de septiembre de 2000), el Comité Económico y Social ha aprobado por 90 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. De acuerdo con lo establecido en el Protocolo de Kioto, adoptado en diciembre de 1998, la Unión Europea se comprometió a reducir en un 8 %, de manera colectiva, las emisiones de sus gases de efecto invernadero (GEI) en el período 2008-2012, tomando como base de referencia las cifras de 1990.

1.2. En junio de 1998, el Consejo procedió a realizar un reparto no simétrico de este esfuerzo entre los distintos Estados miembros, llamado "Acuerdo de reparto de carga" atendiendo a criterios tales como las emisiones per capita o el nivel de renta individual de cada país.

1.3. Las primeras estimaciones, basadas en las cifras reales de emisiones de gases de efecto invernadero en 1998, indican la dificultad de que la Unión Europea alcance, en un escenario tendencial, su compromiso adoptado en Kioto.

1.4. El Protocolo de Kioto estableció una distinción neta entre los países del llamado Anexo 1 (países desarrollados que debían establecer individual o de manera colectiva, en el marco de un Acuerdo de integración regional, una reducción de sus emisiones de GEI) y los países no desarrollados que en razón de su escaso nivel histórico de emisiones per capita estaban exentos de tal reducción para no comprometer su potencial de desarrollo.

1.5. El propio Protocolo de Kioto adoptó tres mecanismos, llamados "de flexibilidad". Estos son: la aplicación conjunta, el mecanismo de desarrollo limpio y el que aquí nos ocupa, que es el de comercio de derechos de emisión.

1.6. Mientras que los dos primeros, aplicación conjunta y desarrollo limpio, tratan de favorecer la acción de un país desarrollado o una empresa de dicho país en otro país desarrollado del Anexo 1 (aplicación conjunta) o no desarrollado (desarrollo limpio), con el fin de realizar la citada reducción de emisiones de GEI, acreditándose al primer Estado o empresa la citada reducción, el comercio de derechos de emisión trata de regular la cesión onerosa de los derechos de emisión excedentes que una empresa o entidad determinada ha alcanzado ya sea por reducción de actividad o por un uso más eficiente de la energía o de sus procesos, a otra empresa, bien sea de dicho país o de otro país desarrollado, que permita a dicha segunda cumplir sus compromisos en la materia

1.7. Como es fácilmente imaginable, la razón última de estos "mecanismos de flexibilidad" es facilitar la consecución global de los objetivos de reducción de emisiones, permitiendo concentrar los esfuerzos en aquellas áreas donde la relación coste/eficacia sea lo más elevada posible a corto plazo. Se trata de aplicar por tanto una orientación económica basada en el juego del libre mercado como asignador de recursos. Sin embargo, ello no debe hacer ignorar que esta optimización no hace sino aumentar, a medio plazo, el coste marginal de las medidas que deban adoptarse salvo que saltos tecnológicos consigan reducir tales costes crecientes.

1.8. El Protocolo de Kioto establece la posibilidad de aplicar estos mecanismos de flexibilidad entre las "partes" (los Estados miembros signatarios del Acuerdo) en el año 2008, es decir, a partir del momento en que se convierten en vinculantes los compromisos de reducción de GEI. Sin embargo, nada impide, como es el caso de la actual propuesta, que una parte signatoria del Protocolo ponga en marcha con carácter previo interno alguno de dichos Mecanismos de flexibilidad.

1.9. Como es natural, el establecimiento de derechos individuales de emisión implica la necesidad de fijar permisos individuales de emisión a empresas de una serie determinada de sectores. En la Unión Europea, parece lógico que tales límites individuales de emisión estén vinculados a los criterios BAT (best available technologies) que establece la Directiva 96/61/CE sobre prevención y control integrados de la contaminación (la Directiva IPPC). Ello, no obstante, plantea dos problemas: el primero, que la citada directiva no incluye la totalidad de los sectores emisores de GEI y ni siquiera la totalidad de los sectores productivos. En segundo lugar, que para varios sectores los citados criterios BAT no estarán disponibles hasta los años 2003/2004.

1.10. La segunda implicación del establecimiento, en el seno de la Unión Europea, de tal sistema de derechos de emisión es el posible efecto de falseamiento de la competencia que puede originarse con una aplicación diferenciada entre sectores y empresas dentro de un mismo país o en diferentes países.

1.11. Ello obliga a plantear dos alternativas posibles. La primera crear un marco armonizado en el ámbito comunitario que define sectores y modalidades a aplicar, con la posible distorsión derivada de un peso diferente de las emisiones cubiertas en cada Estado miembro. El segundo es el de realizar un análisis caso por caso de cada sistema nacional (en aquellos países que decidan ponerlo en marcha) a fin de verificar su compatibilidad con el régimen de competencia (sistema de ayudas públicas indirectas) o de compatibilidad con el mercado interior. Los derechos de emisión tanto que tales son un bien sujeto a la libre circulación (al menos entre los países que tengan tal sistema nacional en vigor).

1.12. Como es natural, la aplicación de un sistema de este tipo responde a una filosofía de asignación basada en el respeto de unos derechos históricos de emisión ("grandfathering"), aunque matizados por los criterios BAT de eficiencia energética. Ello plantea un tema vinculado a este criterio, cual es la asignación de derechos de emisión a nuevas actividades y su engarce con los límites máximos de emisión nacionales.

1.13. Para nuevas empresas que realicen actividades similares a otras empresas ya cubiertas por la Directiva IPPC, tal sistema se resuelve a través de la aplicación de los criterios BAT de eficiencia energética aplicado a otras empresas en situación similar. Sin embargo, el problema puede plantearse para nuevas actividades con un fuerte consumo energético (aunque esta posibilidad sea muy improbable) que no existan en ningún otro país comunitario y que carezcan por tanto de criterios BAT. Un segundo problema puede ser la diferente sensibilidad de cada Estado miembro para autorizar nuevas actividades de alto consumo de energía o de emisión de GEI , amparados en la necesidad de respetar los compromisos nacionales de emisión.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité quiere manifestar su pleno apoyo a la iniciativa de la Comisión Europea de favorecer la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y, dentro de ella, la creación de un sistema comunitario de derechos de emisión, plenamente compatible con la filosofía del sistema similar previsto en el Protocolo de Kioto. No obstante, hay que considerar que el comercio con los correspondientes certificados no representa en sí mismo un instrumento para la reducción. El Comité quiere solicitar a la Comisión que formule, en una comunicación detallada, los mecanismos con los que podrían lograrse dichas reducciones.

2.2. Concretamente, el documento de la Comisión no aporta orientaciones precisas acerca de tres elementos centrales para el diseño de este mecanismo, cuales son la atribución de niveles de emisión a empresas individuales (y por consiguiente los derechos posibles de emisión), la relación entre estos techos individuales de cada empresa y el esfuerzo nacional de reducción y, por último, los niveles asignados a nuevas empresas que comiencen su actividad a partir de los momentos actuales.

Como filosofía básica que responda de manera global a estas incógnitas, el Comité entiende que el sistema debe organizarse a través de las siguientes ideas:

- La atribución de niveles de emisión individuales a las empresas solo puede hacerse desde una perspectiva científica, sólidamente justificada y con criterios definidos en el ámbito comunitario. Por ello, el Comité se decanta por la utilización de criterios BAT en aquellos sectores donde su aplicación se establezca en el marco de la legislación comunitaria o, alternativamente, entre otros, por un sistema de "benchmarking" comparativo a nivel mundial.

- La emisión de gases de efecto invernadero de un Estado miembro es la suma de las emisiones de los seis gases) y de todas las fuentes emisoras, entre las cuales hay que citar las puntuales (por ejemplo, algunas de las referidas anteriormente) y las llamadas difusas (como las provenientes del tráfico). Por tanto, aunque la aplicación de criterios BAT ya vaya a suponer una reducción "per se" de las emisiones de CO2, el compromiso nacional de reducción no se puede ligar de manera biunívoca y exclusiva a la reducción de las emisiones puntuales de un número determinado de sectores industriales.

- La asignación de derechos de emisión a nuevas actividades (cubiertas por los criterios BAT) podrá hacerse por tanto de manera automática, proporcionada y no discriminatoria con relación a actividades similares ya existentes. Naturalmente, este mayor volumen de emisiones de gases de efecto invernadero deberá compensarse, en el ámbito de cada Estado miembro, con reducciones simultáneas y al menos equivalentes en otros sectores o actividades, a fin de respetar el compromiso nacional de emisión.

2.3. Por ello, en opinión del Comité este mecanismo de comercio de derechos de emisión debe basarse en los siguientes principios básicos:

- El sistema debe tomar como marco permanente de referencia el principio de "quien contamina, paga".

- El sistema comunitario debe ser plenamente compatible con el mecanismo previsto en el artículo 17 del citado Protocolo de Kioto, permitiendo, una vez eventualmente puesto en marcha, su integración posterior.

- El sistema debe tener una dimensión comunitaria y un alcance intersectorial.

- Debe ser un sistema progresivo, que comience su aplicación inicial en un número reducido de sectores, aunque muy importantes desde el punto de vista del peso de sus emisiones de CO2.

- El sistema debe basarse en un Reglamento comunitario, es decir un acto legislativo plenamente vinculante aprobado por el Consejo y el Parlamento Europeo a propuesta de la Comisión.

- Este Reglamento deberá crear un marco común y armonizado de regulación, que determine sectores sujetos y las modalidades concretas, apoyado en la Decisión 1999/296/CEE sobre mecanismo de seguimiento de las emisiones de gases de efecto invernadero y en la Directiva sobre Grandes Instalaciones de Combustión.

- Debe ser un sistema que minimice los efectos negativos sobre el falseamiento de la competencia y con la flexibilidad suficiente para no crear una "apropiación perpetua" de los primeros beneficios de este sistema.

- Debe ser un sistema voluntario para que las empresas de los sectores definidos en el ámbito comunitario puedan integrarse y beneficiarse del mismo.

- A este respecto debe fijarse una fecha provisional pero razonable de su entrada en vigor que podría ser la del 1o de enero del año 2005.

- Asimismo, debería establecerse una segunda condición para su entrada en vigor, cual es que al menos un porcentaje mínimo por determinar de las emisiones totales de un Estado miembro estén cubiertas en teoría por este sistema.

- Debe ser un sistema abierto a la aplicación voluntaria a los países candidatos a la adhesión incluidos en el anexo 1 del protocolo de Kioto y a los países del Espacio Económico Europeo.

2.4. Como punto final, este sistema debe de ser complementario y no sustituir las acciones previstas en el ámbito de cada Estado miembro para dar cumplimiento a su cuota nacional de emisión según el llamado "reparto de la carga".

3. Observaciones específicas

En este apartado el Comité quiere ceñirse a la lista de preguntas formuladas por la Comisión en su Libro Verde. Para ello se seguirá el orden formulado en el mismo:

3.1. Pregunta 1

3.1.1. La necesidad de crear una base armonizada para determinar las cuotas de emisión de cada empresa acogida al sistema hace que las mismas solo puedan determinarse de acuerdo con las cifras de eficiencia energética definidas en los criterios BAT y aplicarse, al menos en una primera etapa, en las instalaciones cubiertas por la directiva de Grandes Instalaciones de Combustión.

3.1.2. Por tanto los sectores incluidos en este sistema serán los previstos en la directiva IPPC, siempre que para el año 2005 estén previstas las normas de eficiencia de dicho sector según los criterios BAT y, además, las instalaciones estén cubiertas por la directiva de Grandes Instalaciones de Combustión o, en caso de no estar disponibles tales normas de eficiencia, la industria haya definido provisionalmente unas normas de emisión sobre la base de acuerdos voluntarios en el ámbito europeo, que cuenten con el visto bueno de la Comisión Europea y basados, entre otros, en un sistema de "benchmarking" comparativo a nivel mundial.

3.2. Pregunta 2

3.2.1. Los sectores cuya aplicación se acuerde en el ámbito comunitario deberán tener por tanto un marco común armonizado, lo que exige que todas las empresas de los mismos estén sujetas al sistema. Sin embargo, la palabra "obligatoria" nunca debe interpretarse como la obligación de cesión onerosa de los potenciales créditos de emisión, especialmente si el valor de los mismos en el mercado es considerado como insuficiente, aunque como es natural las empresas sí estarán obligadas en todo caso a reducir sus emisiones en los niveles que se determinen.

3.2.2. Las garantías de seguridad jurídica deberán alcanzarse por el establecimiento de unas ciertas condiciones mínimas para regulación de dicho comercio, que podrían pasar en un primer momento por el establecimiento de un plazo inicial, no demasiado dilatado, para los citados acuerdos de cesión de créditos de emisión entre empresas, con el objetivo de que el mercado vaya consolidándose y por tanto funcionen de manera satisfactoria las leyes de la oferta y de la demanda, sin que las mismas se vean afectadas por un volumen de transacciones especialmente reducido.

3.3. Pregunta 3

3.3.1. Aunque en teoría el mecanismo de adhesión/disociación sería compatible tanto con el mercado interior (mecanismo de discriminación nacional inversa), ello tendría dos desventajas. El primero, el colocar en una situación de competencia negativa a las empresas del Estado miembro que no decidiera asociarse al sistema (lo que crearía mas tarde o más temprano la necesidad de fórmulas de compensación) y, en segundo lugar, privaría a dicho Estado miembro y a las empresas del mismo de la experiencia práctica de puesta en marcha de tal sistema con carácter previo a su entrada en vigor obligatorio de acuerdo con lo previsto en el Protocolo de Kioto.

3.4. Pregunta 4

3.4.1. La inclusión, por parte de un Estado miembro, de otros sectores con carácter adicional a los que se establezcan como obligatorios en el ámbito comunitario, sería posible siempre que se dieran dos condiciones:

- Respeto de las modalidades de aplicación (métodos de cálculo y verificación) de los derechos de emisión, establecidas para los sectores sujetos al régimen comunitario.

- Que el comercio de los derechos de emisión de estos sectores incluidos en el ámbito nacional pero no armonizados para el conjunto de la Comunidad, no puedan estar sujetos a ninguna condición restrictiva, en lo que se refiere a su capacidad de ser adquiridos por empresas de otros Estados miembros.

3.5. Pregunta 5

3.5.1. La propia naturaleza de los criterios BAT, que deben servir para fijar las emisiones de cada sector/empresa, hace que sea innecesario fijar cuotas globales por sectores, las cuales ya sea en el ámbito comunitario, o en el ámbito nacional, plantearían problemas insalvables.

3.6. Pregunta 6

3.6.1. Similar reflexión cabría hacer para la asignación individual de derechos de emisión a cada empresa. En efecto, la aplicación de los criterios BAT permite asignar una cifra histórica de emisión (basada en sus niveles históricos de producción multiplicada por la eficiencia de uso de gases de efecto invernadero). Para los años siguientes, esta cuota histórica se basará en función de los niveles BAT ponderados por la cifra real de producción.

3.7. Pregunta 7

3.7.1. El sistema comunitario tal y como ha sido definido hasta ahora se basa en el sistema "downstream" o de fuentes puntuales de emisión. Parece necesario y conveniente que cada Estado miembro, dentro de su Programa nacional para dar cumplimiento al "reparto de la carga" de acuerdo con el Protocolo de Kioto, haga un esfuerzo simultáneo sobre estos sectores pero también sobre los denominados "sectores difusos" de emisión de GEI.

3.7.2. Sin embargo, no es posible fijar unos niveles idénticos por Estado miembro, ya que ello no es realista a la luz de la diferente estructura económica existente en los mismos.

3.8. Pregunta 8

3.8.1. Los tres sistemas indicados (impuestos medioambientales, acuerdos voluntarios de medio ambiente y comercio de derechos de emisión) son, por este orden, medidas complementarias. Los acuerdos voluntarios, en tanto que acciones que van más lejos que las normas, sirven para establecer avances en el ámbito sectorial; los impuestos medioambientales, muy singularmente el impuesto sobre las emisiones de CO2 (propuesta de impuesto energía/CO2) sirven para penalizar las emisiones de carácter difuso y, paralelamente, a través del sistema previsto de reembolsos, para penalizar a aquellas empresas que emitan por encima de unos criterios BAT. Por último, el comercio de derechos de emisión sirve como complemento positivo para favorecer una rentabilización de los esfuerzos de reducción de emisiones por encima de los criterios BAT. Sin embargo, es preciso dejar claro que tales esfuerzos más intensos de reducción de las emisiones no debe dar lugar en ningún caso a la reducción del reembolso de la ecotasa energía/CO2, tal y como se prevé en la actual propuesta de directiva en discusión en el Consejo.

3.9. Pregunta 9

3.9.1. Tanto los mecanismos de seguimiento como los de infracción son suficientes desde un punto de vista teórico. Sin embargo, parece necesario poner a punto estos sistemas, muy especialmente con una mejora de los sistemas de seguimiento en la etapa de monitorización, y muy singularmente en la etapa de verificación en el ámbito comunitario. Asimismo deberá verificarse que tales mecanismos sean plenamente compatibles con los que se desarrollen posteriormente en aplicación del Protocolo de Kioto.

3.9.2. Similar reflexión cabría hacer en relación con los sistemas de infracción, aunque en general el sistema de denuncia ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas tiene un efecto suficientemente importante sobre la opinión pública del Estado miembro en cuestión, sin que por el contrario los mecanismos de sanción económica, que son sufragados por un Estado miembro y no por una empresa concreta, tengan el pretendido efecto definido en el Libro Verde, salvo que la cuantía de las citadas sanciones fuera desmesuradamente elevada.

3.10. Pregunta 10

3.10.1. Aunque en el apartado 2 del presente dictamen nos hemos decantado por un Reglamento comunitario, es decir un instrumento jurídicamente vinculante sin necesidad de su transposición en Derecho nacional, es evidente que numerosas áreas de este sistema deben diseñarse en el ámbito de las autoridades nacionales y locales. Por tanto, un posible reparto de las atribuciones y tareas sería la siguiente:

3.10.2. En el ámbito comunitario:

Definición de las modalidades generales de aplicación del sistema: Sectores incluidos, sistema de verificación, modalidades de funcionamiento armonizado de la bolsa de permisos de emisión, criterios de asignación de cuotas individuales basados en criterios BAT, verificación de la exactitud de los datos enviados por los Estados miembros.

3.10.3. En el ámbito nacional y local:

Asignación individual de cuotas de emisión a empresas concretas, monitorización de emisiones, definición de sectores sujetos a permisos de emisión, adicionales a los fijados de manera armonizada en el ámbito comunitario.

Bruselas, 20 de septiembre de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli