Dictamen del Comité de las Regiones sobre el «Libro Verde sobre las restricciones verticales en la política de competencia comunitaria»

(97/C 244/08)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Libro Verde de la Comisión sobre las restricciones verticales en la política de competencia comunitaria (COM(96) 721 final);

vista la decisión de la Comisión del 30 de enero de 1997 de consultar al Comité de las Regiones sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista su decisión del 8 de marzo de 1996 de asignar la elaboración del presente dictamen a la Subcomisión de Hacienda Local y Regional (Subcomisión 1);

visto el proyecto de Dictamen de la Subcomisión 1 (CDR 114/97 rev.) (Ponente: Sr. Ricca), aprobado el 14 de mayo de 1997;

considerando los artículos 85 a 90 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

en su 18° Pleno de los días 11 y 12 de junio de 1997 (sesión del 12 de junio), ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Libro Verde está dedicado sobre todo a las restricciones verticales en la cadena de distribución, y trata los problemas relativos a los automóviles, los agentes comerciales o a las licencias de derechos de propiedad intelectual, que son o que serán objeto de procedimientos específicos.

1.2. Las restricciones verticales son acuerdos entre productores y distribuidores sobre el acceso al mercado y pueden aplicarse en favor de la competencia, para fomentar la integración del mercado y una distribución eficaz, y también contra ella, a fin de bloquear la integración y la competencia.

1.3. El artículo 85 de Tratado de la CE dice:

«Serán incompatibles con el mercado común y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas, las decisiones de asociaciones de empresas ... que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común ... No obstante, las disposiciones del apartado 1 podrán ser declaradas inaplicables a cualquier acuerdo o categoría de acuerdos ... que contribuyan a mejorar la producción o la distribución de los productos o a fomentar el progreso técnico o económico ...»

1.4. Así como pueden fomentar y obstaculizar la creación de un auténtico mercado único, las restricciones verticales pueden resultar también beneficiosas o perjudiciales para el comercio internacional, por ser la Unión Europea el bloque comercial más grande del mundo.

2. Situación actual

2.1. Los acuerdos prohibidos son nulos de pleno derecho (artículo 85, apartado 2 del Tratado de la CE) a menos que constituyan una exención al amparo del apartado 3 de dicho artículo.

2.2. La Comisión tiene la competencia exclusiva para conceder exenciones y ha establecido un procedimiento de notificación, dirigido a la Comisión misma, para aquellos acuerdos para los que se solicite una exención o una declaración negativa (certificación de que el acuerdo no constituye una violación del artículo 85).

2.3. El número de las notificaciones es tan elevado que la Comisión no podía resolver más que una cantidad limitada; por lo que se optó por recurrir al planteamiento de conceder «exenciones por categorías» a fin de ofrecer a las empresas que hubieran celebrado acuerdos verticales la oportuna seguridad jurídica.

2.4. Se definen así determinadas categorías de acuerdos que cumplen generalmente las condiciones del apartado 3 del artículo 85 y quedan por tanto exentos.

2.5. La Comisión ha delimitado diversos tipos de sistemas de distribución y ha adoptado para cada uno de ellos el reglamento de exención adecuado.

2.6. Los reglamentos en vigor actualmente se refieren a:

- los acuerdos de distribución en exclusiva (Reglamento (CEE) n° 1983/83) ();

- los acuerdos de compra en exclusiva, con disposiciones específicas para la cerveza y la gasolina (Reglamento (CEE) n° 1984/83) ();

- los acuerdos de franquicia (Reglamento (CEE) n° 4087/88) ().

Si un acuerdo del tipo de los mencionados más arriba se atiene a las condiciones señaladas en el correspondiente reglamento, no es necesaria la notificación a la comisión para disfrutar de una exención.

2.7. Además la Comisión ha definido un tipo adicional de distribución, la distribución selectiva, para la que se admiten una serie de decisiones individuales que no planteen ningún problema de multiplicidad.

2.8. La Comisión preocupada por el posible falseamiento de la competencia, ha venido aplicando el apartado 1 del artículo 85 con relativa frecuencia, pero se plantea también la exigencia de revisar dicha política, bien porque los reglamentos que regulan las restricciones están a punto de expirar o porque se han producido cambios profundos en los métodos de distribución y por tanto es necesario plantearse la necesidad o no de alterar el enfoque del tema.

3. Papel de las autoridades nacionales garantes de la competencia

3.1. Existe una gran disparidad en las disposiciones nacionales en materia de competencia.

Nueve Estados miembros (Bélgica, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, España y Suecia) han seguido las orientaciones de la Comunidad y poseen normativas nacionales parecidas al artículo 85 que incluyen una prohibición general y una disposición de exención.

Sin embargo diversos Estados miembros aplican la normativa nacional con criterios distintos de los adoptados por la Comisión.

En los seis Estados miembros restantes (Austria, Dinamarca, Alemania, Países Bajos y Reino Unido) las normativa aplicable a las restricciones de la competencia difiere del derecho comunitario.

En los EEUU, la ley antitrust no persigue la integración del mercado sino que fomenta el bienestar del consumidor.

Ni en los Estados Unidos, ni en Canadá, ni en algunos Estados miembros está previsto el sistema de notificación de los acuerdos restrictivos, ajustándose a la premisa de que los acuerdos verticales son a priori legales.

4. Estructura de la distribución

4.1. La estructura de la distribución varía considerablemente de un sector a otro, tanto en lo relativo al grado de concentración como a la organización. Además dentro de la misma categoría se observan grandes diferencias en términos de dimensión y estructura entre los distintos Estados miembros.

4.2. La distribución es un sector dinámico que da trabajo a 22 millones de personas y cuenta con 4,5 millones de empresas (3,4 millones minoristas y 1,1 mayoristas).

4.3. Existe actualmente una tendencia a la concentración de la distribución que refleja la que existe en el ámbito de la producción.

En la mayor parte de Europa septentrional, la gran distribución controla más del 50 % de la venta al por menor, aunque la fórmula del hipermercado que se está difundiendo rápidamente en Europa meridional ha frenado allí su crecimiento.

4.4. La naturaleza de la distribución se ha visto transformada en su totalidad por la revolución que ha supuesto la tecnología de la información que facilita una base informática para lograr una mejor gestión de los minoristas y facilitar un contacto directo entre el productor, el proveedor y los sistemas informáticos de venta al público.

5. Carburantes y cerveza

5.1. El número de estaciones de servicio se está reduciendo mientras que su tamaño medio está aumentando, al tiempo que aumentan las necesarias inversiones (aumento del tamaño, normas ambientales y oferta más amplia de servicios) y un aumento de la actividad de venta no ligada a los productos petrolíferos (diversos supermercados ofrecen una serie de productos de consumo además de accesorios y lubricantes para el automóvil).

5.2. La estructura de la industria de la cerveza varía enormemente de un Estado miembro a otro. En los países «bebedores de cerveza» tradicionalmente el contrato de distribución es un instrumento comercial tradicional pero se puede decir que la aplicación de contratos de adquisición en exclusiva en los Estados miembros no tiene efectos sobre el comercio de cerveza intracomunitario o sobre su acceso a los mercados.

Allí donde se han aplicado las restricciones, las importaciones de cerveza son similares a las de los Estados miembros en los que no se ha aplicado la restricción.

5.3. Si bien es cierto que existe una tendencia al crecimiento relativo de la proporción de ventas fuera del establecimiento (productos para beber en casa), se mantiene elevado el consumo de cerveza de barril, en algunos casos, verdadero «pilar» del consumo en locales públicos.

5.4. Los acuerdos determinan entre las partes contratantes una estrecha cooperación a largo plazo que busca la mejora del producto y del servicio de asistencia y el mantenimiento de las importantes inversiones necesarias para adecuar las características del ejercicio público y de la adecuación a las demandas de la clientela.

6. Opciones propuestas en el Libro Verde

6.1. El Libro Verde toma en consideración, a la espera de una revisión de la normativa, cuatro opciones:

- Opción I: consiste en mantener en vigor el sistema actual, incluidos los acuerdos especiales para la cerveza y la gasolina;

- Opción II: con el actual sistema en vigor se podrían introducir algunas modificaciones a las disposiciones de los Reglamentos sobre exenciones por categorías, ampliando su ámbito de aplicación, con mayor flexibilidad y reduciendo el número de casos que tendrían que notificarse. Se mantendría en vigor las disposiciones especiales para la cerveza y la gasolina;

- Opción III: exenciones por categorías más específicas con introducción de un umbral límite (40 % de cuota del mercado) para el acceso a la exención;

- Opción IV: introducción de un «presunción de declaración negativa» para las partes que posean una cuota de mercado inferior al 20 %; Por encima de este límite se aplicaría la Opción II o la III.

7. Consideraciones generales

7.1. Al valorar un tema tan complejo, el Comité de las Regiones tiene que situarse en el punto de vista de los sujetos más próximos, es decir, los consumidores, y por tanto asumir los elementos centrales de valoración que mejor ayudan a distinguir si los efectos de las posibles practicas restrictivas provocan o no perjuicios a la estructura competitiva del mercado y si, por tanto, determinan o no ventajas para los consumidores y usuarios.

7.2. En este sentido no se puede afirmar que los acuerdos verticales sean perturbadores por sí mismos. Algunos lo son mientras que otros producen efectos positivos para la competencia del mercado y para la calidad del producto final ofrecido al consumidor.

7.3. Los efectos anticompetitivos de las restricciones verticales tienen ciertamente un efecto limitado sobre los mercados de competencia con el efecto de potenciar su eficacia económica con el consiguiente beneficio para los consumidores.

8. Consideraciones sobre la distribución mayorista

8.1. ¿Es útil per se la tendencia a la concentración?

El resultado de la concentración es el refuerzo de las posiciones de los distribuidores con respecto a los proveedores y fomenta el desarrollo de marcas propias por parte de los propios distribuidores.

8.2. La creación de alianzas de aprovisionamiento a nivel nacional, europeo e incluso mundial, ha llevado al crecimiento de los grandes grupos de distribución más o menos integrados y, quizás, a dificultades entre los productores y los distribuidores.

8.3. ¿La concentración del verdadero poder en la distribución mayorista tiene interés en proteger al consumidor y a largo plazo a eliminar a la competencia y a acelerar el proceso de concentración en el sector minorista?

8.4. Una gran concentración excluye del mercado a los pequeños comerciantes que representan el 95 % de las empresas comerciales de la UE, y determina las desventajas sociales que, aunque no son cuantificables inmediatamente, comportan un coste social relacionadas con los siguientes elementos:

- normalmente la distribución mayorista abandona los centros históricos de las ciudades por la periferia (mejor acceso, aparcamiento, pero también concentración de vehículos);

- se determina un vaciado de los centros históricos y con la menor presencia disminuye también la seguridad;

- se penaliza a los sujetos más débiles (por ejemplo, los ancianos) en relación con el acceso a la distribución;

- se pierde la relación directa con el consumidor;

- puede disminuir la calidad del producto y la facilidad de reposición;

- puede desaparecer la asistencia al consumidor tanto después de la compra como la consulta en el momento de la misma.

9. Consideraciones acerca de los acuerdos sobre suministro de cerveza

9.1. El comercio intracomunitario de cerveza da muestras de buen funcionamiento pasando de 1985 a 1994 de unos 10 millones de hl a más de 20 millones de hl que representan el 51,3 % de las exportaciones totales de cerveza de la UE (39 millones de hl); la aplicación de los contratos en exclusiva no han provocado una obstaculización del mercado cervecero europeo.

9.2. El sector de la cerveza presenta un elevado índice de inmovilización de capital: las inversiones y el volumen de negocio se hallan en una relación de 2 a 1, y las inversiones respecto al margen bruto de beneficio entre 15 y 20 a 1. Por ello, las fábricas de cerveza se apoyan en una lógica a medio y largo plazo para recuperar las inversiones, y en la continuidad y estabilidad de los mercados locales de distribución.

9.3. Estas inversiones permiten mantener una red de locales que no solo asegura la ocupación sino también la calidad de las oportunidades de encuentro en la vida social y comunitaria muy importante en las zonas rurales, así como a la salvaguardia de algunas tradiciones (el café tradicional desaparecería sin el apoyo de las inversiones realizadas gracias permanentes a las restricciones determinadas por la cerveza, que representa el pilar de ventas del café).

9.4. El consumidor tiene a su disposición una variedad de productos en botella, en toneles y en barriles a precios razonables de calidad, frescura y servicio asegurados.

9.5. El apoyo financiero proporcionado por los fabricantes a los gestores de los locales desde la contribución financiera a la gestión en común de las instalaciones y utensilios ofrece la posibilidad, aunque sin las garantías exigidas normalmente por los entidades de crédito, de fundar una pequeña empresa, con poco riesgo económico que al mismo tiempo es un importante factor económico; limitando también las posibles infiltraciones de financiadores poco correctos (léase con usura).

9.6. El contrato de distribución de cerveza proporciona a las empresas cerveceras pequeñas y medias un espacio de visibilidad y competencia sobre el terreno independientemente de la promoción publicitaria de la marca en los medios de comunicación, a menudo costosa e ineficaz.

9.7. Un cambio en las normas vigentes podrían llevar al mantenimiento únicamente de aquellos puntos de venta económicamente más rentables, con pérdidas de puestos de trabajo y reducción de la oferta al consumidor y de uno de los principales factores sociales.

10. Consideraciones sobre los acuerdos de distribución selectiva

10.1. Se considera necesario tomar en consideración el efecto acumulativo resultante de una multiplicación de las redes de distribución selectiva que determina la desaparición de una competencia efectiva.

En algunos casos (por ejemplo, los cosméticos) se llega a una situación que obliga al consumidor a pagar precios muy elevados por productos que se pueden encontrar sólo en unos pocos puntos de venta que no se hacen la competencia entre sí. En este caso el consumidor paga además la selectividad.

11. Conclusiones

11.1. El Comité de las Regiones considera que la multiplicidad de los aspectos relativos a la problemática de las restricciones verticales en la política de competencia comunitaria haga problemática la identificación de una opción unívoca que no presente aspectos cuestionables desde el punto de vista de uno u otro sector.

11.2. Se subraya la necesidad de mantener de manera coherente y uniforme la aplicación del artículo 85 en el tema de las restricciones verticales en toda la comunidad, como es el caso actualmente.

11.3. Deberán protegerse (independientemente de la opción adoptada) aquellos acuerdos que (como en el caso de la cerveza) se han mostrado ventajosos en términos de eficacia y penetración en el mercado y que permiten una distribución más competitiva del producto mediante considerables inversiones.

11.4. Más que valorar su forma, sería oportuno analizar los acuerdos en su repercusión sobre el mercado.

11.5. Se considera conveniente considerar la posibilidad de reservar un tratamiento más favorable a las restricciones verticales que vayan acompañadas de inversiones importantes.

11.6. Sería oportuno que a la hora de valorar los beneficios para los consumidores, se incluyera otra voz que no sea la de los productores y la de los distribuidores: precisamente la de los propios consumidores. ¿Se puede pensar en realizar una consulta a los consumidores? [Véase también el dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre las prioridades de la política de los consumidores 1996-1998 ()].

11.7. La introducción de la consulta a los consumidores también en relación con los efectos de las restricciones verticales deberían estar acompañadas de la creación de un mecanismo de control y de los correspondientes criterios de evaluación.

11.8. Por lo que se refiere a las opciones propuestas III y IV, el Comité quiere subrayar que la introducción de los umbrales de mercado tiene sentido sólo si dichos umbrales se refieren a la totalidad del mercado comunitario, sin desviaciones sobre los mercados nacionales para poder asegurar la misma disciplina, (que no es uniforme hoy en día) entre todos los Países sin establecer desequilibrios entre unos Estados miembros y otros.

11.9. En definitiva, al Comité de las Regiones le parecería oportuna la elección de la OPCIÓN I (mantenimiento del sistema actual) en relación con las ventajas señaladas en el Libro Verde, pero recomienda:

- mayor flexibilidad, menos dirigismo y una visión más amplia a la hora de definir las exenciones por categoría;

- dedicar mayor atención a los efectos económicos de los acuerdos;

- revisar las disposiciones en materia de distribución selectiva, tanto en lo referente a la transparencia y la objetividad de criterios de admisión y de la arbitrariedad de los productores, como a la permanencia de la distribución selectiva de producto para la que ya no está justificada, en lo relativo al efecto acumulativo resultante de la proliferación de redes de distribución selectiva;

- velar por los intereses de las PYME;

- evitar la introducción de cambios generales de las normas comunitarias que regulan los acuerdos vinculantes entre los cerveceros y sus puntos de venta.

Bruselas, el 12 de junio de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO L 173 de 30. 6. 1983, p. 1.

() DO L 173 de 30. 6. 1983, p. 5.

() DO L 359 de 28. 12. 1988, p. 46.

() DO C 337 de 11. 11. 1996, p. 49.