Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión - Hacia un mercado único de sistemas complementarios de pensiones: Resultados de la consulta en torno al Libro Verde sobre los Sistemas Complementarios de Pensiones en el Mercado Único"

(1999/C 368/18)

El 18 de mayo de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de octubre de 1999 (Ponente: Sr. Byrne).

En su 367o Pleno (sesión del 21 de octubre de 1999) el Comité Económico y Social ha aprobado por 89 votos a favor, 5 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Las prestaciones de jubilación son un componente básico de los sistemas de protección social de los países de la Unión. El gasto derivado de los sistemas públicos de pensiones representa cerca de la mitad del total del gasto en protección social, que actualmente se sitúa entre el 9 % y el 15 % del PIB y que podría aumentar considerablemente debido a factores demográficos.

1.2. Los sistemas de pensiones se organizan, en general, en tres niveles:

- el primer nivel comprende los regímenes de la seguridad social;

- el segundo, los regímenes profesionales;

- el tercero, los planes de pensiones suscritos a título personal.

A los niveles segundo y tercero se les conoce generalmente como sistemas complementarios de pensiones.

1.2.1. Aunque el grado de dependencia con respecto a cada nivel es un asunto que compete enteramente a los Estados miembros, la Comisión desea garantizar, de conformidad con los requisitos del mercado único, la supresión de los obstáculos que impiden el desarrollo de sistemas complementarios.

1.3. Actualmente, el valor de los activos de los sistemas del segundo nivel equivale aproximadamente al 23 % del PIB de la UE y los del tercer nivel, al 35 %.

1.4. La Comunicación de la Comisión se enmarca en el seguimiento de las consultas que se realizaron acerca del Libro Verde sobre los sistemas complementarios de pensiones en el mercado único(1), publicado en junio de 1997 y sobre el que el Comité emitió su Dictamen el 10 de diciembre de 1997(2).

2. La Comunicación de la Comisión

2.1. La Comisión expone de nuevo brevemente los principales puntos del Libro Verde y, en particular, las presiones demográficas que indican que la proporción entre el número de personas en edad de trabajar y el de pensionistas pasará de 4:1 en la actualidad a 2:1 en el año 2040 en el contexto general de la UE.(3)

2.2. La Comunicación se centra en los sistemas complementarios, es decir, los niveles segundo y tercero, en relación con tres ámbitos específicos en los que hubo un amplio consenso durante el proceso de consulta:

2.2.1. Capítulo 2: Regulación cautelar de los fondos de pensiones - Este tipo de fondos son las únicas instituciones financieras importantes que no están cubiertas por la legislación de la UE que garantiza la aplicación a los mismos de las libertades del mercado único. Esto se debe en parte a que dichos sistemas se han desarrollado en el marco de la legislación nacional, pero la necesidad de una iniciativa de la UE resulta especialmente importante para la realización del mercado único. Cualquier propuesta debería tener por objeto garantizar la mejor protección posible de los derechos de los partícipes en el fondo, lo que requiere el desarrollo de un marco cautelar adecuado como se ha hecho para los sectores bancario y de seguros. Asimismo, debería prever el reconocimiento mutuo de los regímenes de supervisión existentes (condición sine qua non para la afiliación transfronteriza) y evitar la adopción de normas de inversión demasiado restrictivas e incompatibles con la utilización del euro.

2.2.2. Capítulo 3: Supresión de los obstáculos a la libre circulación de trabajadores en la Unión - Aunque existen normas comunitarias sobre las pensiones de seguridad social para los trabajadores migrantes, las que cubren los sistemas complementarios de pensiones son muy limitadas. Por ello, la Comunicación prevé la realización de consultas sobre la adquisición de derechos favorables a la libertad de circulación, la convergencia de las normas nacionales sobre transferencia de derechos y los requisitos que han de satisfacerse en caso de que los fondos tengan que gestionar planes en varios Estados miembros. La Comunicación propone la creación de un "Foro de Pensiones" para alcanzar un consenso al respecto.

2.2.3. Capítulo 4: Coordinación de los regímenes fiscales nacionales - La Comunicación propone la supresión de la discriminación fiscal contra los productos ofrecidos por los fondos de pensiones y las compañías de seguros establecidas en Estados miembros diferentes de aquel en que el partícipe o cliente potencial del fondo tiene su residencia. Se propone una primera etapa con una legislación que cubra el régimen fiscal de las aportaciones transfronterizas pagadas por trabajadores migrantes a regímenes profesionales.

3. Observaciones generales

3.1. Aunque la Comunicación de la Comisión cubre sólo las pensiones complementarias, el Comité considera importante repetir sus comentarios anteriores sobre las pensiones públicas (primer nivel)(4).

3.1.1. El Libro Verde indicó que las pensiones públicas representan en la actualidad el 88 % de los pagos por pensiones en el conjunto de la UE y que seguirán representando el grueso de los pagos por pensiones.

3.1.2. El Comité recomendó que, dada la importancia de los programas de primer nivel arriba mencionados, los Estados miembros debían buscar el modo de mejorar la sostenibilidad de dichos programas.

3.1.3. El Comité señaló, asimismo, que todo cambio, incluso gradual, de un sistema de reparto a otros del tipo de los niveles 2 y 3 implicará un aumento de las provisiones destinadas a pensiones. Por consiguiente, deberán adoptarse las precauciones necesarias para que cualquier iniciativa de los niveles 2 o 3 pueda financiarse sin por ello desatender los derechos de pensión adquiridos en virtud de los actuales compromisos de nivel 1.

3.2. El Comité acoge con satisfacción la acción de la Comisión de proponer esta Comunicación para abordar tres ámbitos importantes en relación con las pensiones complementarias que el Comité puso de relieve en dos dictámenes recientes(5).

3.3. El Comité expresó, asimismo, su apoyo a unas "condiciones equitativas" entre los sistemas de pensiones propiamente dichos y los sistemas de pensiones establecidos en el marco de un contrato de seguro de vida, aunque señaló la diferencia fundamental existente entre ambos. La falta de un marco reglamentario comunitario para los fondos de pensiones puede impedir de hecho el desarrollo correcto de este tipo de sistemas, además de suponer riesgos potenciales para los beneficiarios. Por esta razón, el Comité ya subrayó anteriormente la necesidad de proporcionar un marco jurídico seguro para todos los sistemas complementarios de pensiones(6).

3.4. El Comité acoge con satisfacción los comentarios de la Comisión sobre las posibles fórmulas para poder lograr una igualdad de trato en las normas de inversión entre fondos de pensiones y contratos de seguro de vida. Debido a las características específicas y a las distintas formas de provisión de pensiones profesionales en los Estados miembros, el Comité ya ha recomendado que se apliquen normas cautelares distintas en función de la naturaleza del producto de que se trate. Con el fin de garantizar que las compañías de seguros no sufran distorsiones de la competencia en relación con su inversión en materia de pensiones, los Estados miembros que aplican restricciones cuantitativas estrictas y elevadas a determinadas categorías de activos que cubren provisiones técnicas (por ejemplo, acciones), podrían considerar la reducción de los límites para las operaciones en materia de pensiones profesionales de las compañías de seguros sin incrementar necesariamente los riesgos.

3.5. El Comité respalda el concepto del reconocimiento mutuo de los sistemas de supervisión existentes por considerarlo el mejor camino para avanzar y porque espera que se realicen así rápidos progresos. Este enfoque garantizará que no se someterá a cambios innecesarios a sistemas de control nacional bien establecidos, que reconocen la naturaleza y los requisitos particulares de distintos sistemas nacionales de pensiones.

3.6. El Comité señala, en especial, los importantes costes administrativos y de otro tipo para las empresas multinacionales que operan en toda la UE de tener que hacer frente a múltiples y variados sistemas de pensiones sujetos a reglamentaciones igualmente diversas. El Comité espera que la Comisión presentará lo antes posible propuestas destinadas a facilitar sistemas de pensiones profesionales (en virtud del nivel 2) a escala de la UE como extensión lógica del mercado único, en particular con la introducción de la moneda única. Mientras tanto, el Comité apoyaría especialmente que se tomara ya alguna medida hacia un sistema de reconocimiento mutuo que representara facilidades para dichos empleadores siempre y cuando el resultado no llevara a una merma de la calidad de los derechos de pensión o de protección reguladora.

3.7. El Comité se muestra de acuerdo en que los potenciales beneficios económicos que las inversiones de los fondos de pensiones ofrecen para la UE son considerables, tal como ya señalaba en sus dictámenes precedentes(7). No obstante, reconoce que esto debe contemplarse como un efecto secundario y no como el objetivo primero de dicha inversión.

4. Observaciones específicas

4.1. Capítulo 2: Normas cautelares aplicables a los fondos de pensiones y compatibles con el mercado único y el euro

4.1.1. El enfoque de este capítulo está en consonancia con el Libro Verde, que recibió un amplio respaldo de la mayoría de los consultados, incluido el Comité(8).

4.1.2. El Comité se muestra satisfecho de que se haya tenido en cuenta su apoyo a la aprobación de una directiva amplia, que debería incluir un mínimo de normas comunes para los sistemas complementarios de pensiones con objeto de garantizar la mejor protección posible de los derechos de los afiliados y facilitar a la vez una competencia justa para la prestación de servicios por los operadores financieros.

4.1.3. El Comité se muestra de acuerdo con los requisitos cautelares básicos enumerados por la Comisión, con la adición de un nuevo guión: "la designación de un actuario independiente por cada sistema de pensiones". Además, el Comité desea hacer hincapié en que los activos de los fondos de pensiones no sólo deben mantenerse completamente separados de los del empleador promotor, sino que también deben quedar fuera del control del empleador. Deben estar en manos de un órgano independiente, como una junta de depositarios en la que, como salvaguardia adicional, los afiliados al sistema complementario deberían tener derecho a nombrar hasta el 50 % de los consejeros.

4.1.4. El Comité considera muy probable que un planteamiento flexible de las normas de inversión permitiera aumentar al máximo los beneficios de los partícipes y recomienda que no haya requisitos para invertir un mínimo porcentaje en categorías definidas de activos y que las exigencias de congruencia monetaria no deben ir más allá de lo que se puede justificar prudentemente. Deberá existir la obligación de no invertir más del 5 % del fondo en la compañía promotora y mantener una cartera de inversiones bien equilibrada y diversificada. Sin embargo, el Comité desea hacer hincapié en que debe mantenerse el principio de cautela y en que la libertad de inversión no debe ir en detrimento de un control adecuado del riesgo.

4.1.5. El Comité está de acuerdo en que una "garantía" de último término que empezaría a funcionar en caso de que el fondo de pensiones no pudiera hacer frente a sus responsabilidades sería una salvaguardia importante, siempre que no tuviese como resultado la merma de la obligación de inversión cautelar. Existen varias posibilidades, tales como el régimen de compensaciones del Reino Unido y el sistema de seguro obligatorio de insolvencia vigente en Alemania para las reservas de los fondos de pensiones creados por los empleadores. El Comité considera que lo esencial en este punto es tener mecanismos eficaces si se desea lograr un auténtico mercado único con afiliación transfronteriza. Por lo tanto, puede ser necesario desarrollar unas normas mínimas comunes.

4.2. Capítulo 3: Facilitar la libre circulación de trabajadores

4.2.1. La Comisión señala que la UE ya cuenta con normas eficaces para los sistemas del primer nivel en lo que se refiere a los trabajadores migrantes. El alcance limitado de normas de este tipo para los sistemas complementarios constituye un auténtico obstáculo a la libre circulación en la UE de los trabajadores cubiertos por estos sistemas.

4.2.2. El Comité acoge con satisfacción la propuesta de la Comisión de eliminar obstáculos nacionales que impidan a los trabajadores ejercer los derechos fundamentales garantizados por el Tratado.

4.2.3. El Comité reconoce que el procedimiento más práctico para avanzar en esta cuestión es aplicar el precedente existente para los sistemas públicos de pensiones contempladas en el Reglamento (CEE) n° 1408/71(9) que presenta un enfoque basado más en la coordinación que en la armonización de los sistemas nacionales.

4.2.4. La Comisión prevé que la supresión de las barreras sea progresiva y señala el paso que ya se ha dado en este sentido con la Directiva 98/49/CE(10) en relación con los trabajadores destinados por su empresa a otro país. El Comité expresó su apoyo a la propuesta de esta Directiva en su Dictamen de 25 de marzo de 1998(11), a la vez que instaba a la Comisión a que continuara su trabajo en este ámbito.

4.2.5. Si se amplía la categoría de trabajador cubierta por la Directiva 98/49/CE, el Comité considera que sería conveniente mantener el requisito de que ese tipo de trabajadores no pueda estar cubierto por el sistema de seguridad social del país anfitrión y seguir siendo al mismo tiempo miembro del sistema complementario de su país de origen o viceversa.

4.2.6. Aunque las soluciones propuestas son adecuadas para abordar la situación de la mayor parte de trabajadores que se desplazan, existe un pequeño grupo de trabajadores, aunque posiblemente esté en aumento, que se desplazan mucho y que, en la práctica, no tienen un país de residencia al que quepa prever que vayan a regresar. Debería considerarse la adopción de algunas soluciones específicas de carácter paneuropeo para este tipo de trabajadores.

4.2.7. En sus anteriores dictámenes, el Comité puso de relieve tres ámbitos concretos en los que es necesario realizar progresos:

(a) las condiciones para devengar derechos; en particular, el largo período de años que se exige en algunos Estados miembros;

(b) las dificultades para transferir de un Estado miembro a otro los derechos de pensión adquiridos;

(c) la situación de un trabajador empleado temporalmente en otro Estado miembro, que no sea un "trabajador desplazado",

y, por lo tanto, acoge con satisfacción las propuestas formuladas en la Comunicación para abordar estas cuestiones. El Comité desea, asimismo, recordar a la Comisión otros dos puntos de sus anteriores dictámenes sobre el tema:

- la desigualdad de trato entre quienes forman parte de sistemas de empleo y los particulares con planes de pensiones suscritos a título personal;

- la posibilidad de diseñar un sistema-modelo de jubilación profesional para la Sociedad Europea.

4.2.8. El Comité acoge con especial satisfacción el hecho de que se reconozca que los largos períodos de carencia constituyen una fuente potencial de discriminación indirecta que afecta a la población activa de sexo femenino, ya que es menos probable que las mujeres puedan prestar sus servicios de manera continuada durante tanto tiempo como los hombres.

4.2.9. El Comité reconoce como algo real en la práctica las dificultades que señala la Comisión en relación con la posibilidad de transferir derechos de pensión a sistemas basados en reservas contables o desde ellos. No obstante, considera que debería velarse por garantizar que las empresas que opten por este enfoque no obtengan injustamente ninguna ventaja con respecto a sus competidores. En particular, un sistema obligatorio de mantenimiento y revalorización de los derechos de pensión entre el momento en que se abandona el empleo y el momento en que se paga la pensión puede ser una salvaguardia alternativa eficaz.

4.2.10. El Grupo de Alto Nivel sobre la Libre Circulación ha propuesto la idea de un Foro de Pensiones, que se encargaría de analizar cómo abordar la cuestión de la movilidad laboral transfronteriza en relación con las pensiones complementarias. En su Dictamen sobre el Libro Verde(12) el Comité expresó sus dudas acerca de la creación de otro órgano más, pero toma nota del apoyo que esta propuesta ha recibido de los interlocutores sociales. Aunque parece que el Foro se ocupará ante todo de temas relacionados con las pensiones complementarias, el Comité sugiere que cualquier recomendación se coordine con las normas para los sistemas del primer nivel. El Comité participará de buen grado en el Foro, en caso de que se cree.

4.3. Capítulo 4: Hacia una mayor coordinación de los regímenes fiscales nacionales

4.3.1. Debido a la diversidad y complejidad de los regímenes fiscales nacionales, la Comisión considera que el Grupo de Política Fiscal es el foro más adecuado para formular una iniciativa legislativa apropiada. Con este objetivo, se decidió crear un subgrupo técnico que asistirá al Grupo de Política Fiscal.

4.3.2. El Comité reconoce la complejidad de las cuestiones a las que hay que hacer frente y la dificultad para conciliar los enfoques contrapuestos de los Estados miembros. No obstante, los problemas con que se enfrentan los trabajadores migrantes son reales y urgentes; si no existe algún tipo de coordinación fiscal, los obstáculos a la movilidad existentes continuarán en la práctica, pese a la Directiva 98/49/CE y las modificaciones posteriores de ese instrumento. El Comité espera, por lo tanto, no pecar de excesivo optimismo confiando en que ya en 1999 o en el año 2000 se formule una iniciativa legislativa sobre los primeros aspectos.

4.3.3. El Comité toma nota de que el planteamiento subyacente que se va a adoptar se basa en tres principios:

- no armonización: en su lugar se prevé una coordinación;

- no discriminación: la libre circulación de trabajadores no puede verse restringida indebidamente por la aplicación de un régimen fiscal restrictivo a las transacciones transfronterizas;

- que no haya un déficit de ingresos: deben preservarse los ingresos fiscales de los Estados miembros.

4.3.4. El Comité comprende el pragmatismo que subyace a este planteamiento, pero muestra su preocupación por el hecho de que el principio de que "nadie pierda nada" puede impedir lamentablemente que se logren progresos.

4.3.5. El Comité toma nota del influyente papel que desempeña el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en la defensa de los derechos de los ciudadanos establecidos en el Tratado en relación tanto con las pensiones como con los seguros de vida y espera que las instancias políticas reaccionen de manera similar.

4.3.6. En referencia concreta a los argumentos expuestos en la Comunicación respecto a las opciones alternativas de gravar las aportaciones (sistema GEE) o gravar las prestaciones (sistema EEG), el Comité apoya el sistema de gravar las prestaciones.

5. Conclusiones

5.1. El Comité acoge con satisfacción el hecho de que la Comisión haya llevado a cabo con bastante celeridad los debates sobre el Libro Verde, y, en general, expresa su apoyo al contenido de la Comunicación.

5.2. El Comité considera que, por su función representativa, se encuentra en una situación muy indicada para asistir a la Comisión en esta cuestión. Por ello, señala su disposición a participar plenamente en cualquier consulta adicional sobre la materia.

5.3. El Comité espera que la futura Comisión se haga cargo rápidamente del marco establecido en la Comunicación y que no se pierda el impulso cobrado.

5.4. El Comité considera que el objetivo de la coordinación de las pensiones y las libertades está en perfecta consonancia con las expectativas de los ciudadanos europeos acerca del mercado único.

5.5. El Comité respalda el punto de vista de que debe adoptarse un enfoque flexible en cuanto a las normas de inversión siempre y cuando éstas vayan equilibradas por una regulación cautelar efectiva para controlar el riesgo y que se lleven a cabo evaluaciones actuariales del pasivo regulares e independientes.

5.6. El Comité reconoce, asimismo, la confianza añadida que un sistema de garantía proporcionaría a los afiliados a los sistemas de pensiones e insta a la Comisión y a los Estados miembros a examinar la manera de conseguirlo.

5.7. El Comité respalda las propuestas de constituir el Foro de Pensiones, que examinará los obstáculos interpuestos a la libre circulación de trabajadores, y el subgrupo técnico de asistencia al Grupo de Política Fiscal, pues ello parece el modo más práctico de solventar los complejos temas que se plantean.

5.8. El Comité sugiere que, si aumenta el porcentaje de la renta de jubilación correspondiente a las pensiones complementarias en los Estados miembros, será cada vez más importante proporcionar un entorno seguro para el funcionamiento eficaz de los sistemas de financiación complementaria.

5.9. Por último, aun apoyando plenamente las iniciativas en relación con las pensiones complementarias, el Comité pide que se siga atendiendo a la necesidad de mejorar la sostenibilidad de los regímenes del primer nivel.

Bruselas, el 21 de octubre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) COM(97) 283 de 10.6.1997.

(2) DO C 73 de 9.3.1998, p. 114.

(3) El Comité está elaborando actualmente un dictamen sobre la situación demográfica y las tendencias en la UE al respecto.

(4) DO C 73 de 9.3.1998, p. 114.

(5) DO C 73 de 9.3.1998, p. 114 y DO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(6) DO C 73 de 9.3.1998, p. 114 y DO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(7) DO C 73 de 9.3.1998, p. 114 y DO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(8) DO C 73 de 9.3.1998, p. 114.

(9) Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, DO L 149 de 5.7.1971, p. 2 (Edición especial en español: Capítulo 5, Tomo I, p. 73).

(10) Directiva 98/49/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la protección de los derechos de pensión complementaria de los trabajadores por cuenta ajena y de los trabajadores por cuenta propia que se desplazan dentro de la Comunidad, DO L 209 de 25.7.1998, p. 46.

(11) DO C 157 de 25.5.1998, p. 26.

(12) DO C 73 de 9.3.1998, p. 114.