COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la Posición común del Consejo sobre la propuesta de Directiva del Consejo y del Parlamento Europeo relativa a la incineración de residuos

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la

Posición común del Consejo sobre la propuesta de Directiva del Consejo y del Parlamento Europeo relativa a la incineración de residuos

1. Procedimiento

La propuesta (COM(1998)558 final - 98/0289 (SYN) de 7 de octubre de 1998, DO C 372 de 2 de diciembre de 1998) se envió al Consejo el 29 de octubre de 1998 con arreglo al procedimiento de cooperación de conformidad con el apartado 1 del artículo 130 S del Tratado CE.

El Comité Económico y Social emitió su dictamen el 25 de febrero de 1999 (DO C 116 de 28 de abril de 1999, p. 40) y sobre la propuesta por la que se modifica la Directiva 94/67/CE el 25 de abril de 1998, DO C 214 de 10 de julio de 1998.

El Comité de las Regiones emitió su dictamen el 10 de marzo de 1999 (DO C 198 de 14 de julio de 1999 p. 37).

El Parlamento Europeo emitió su dictamen en primera lectura en la sesión de 14 de abril de 1999 (DO C 219 de 30 de julio de 1999, p. 249).

El Parlamento Europeo confirmó su voto de 14 de abril de 1999 en su primera lectura con arreglo al procedimiento de codecisión (DO C 279 de 1 de octubre de 1999, p. 274).

Tras el dictamen del Parlamento Europeo y de conformidad con el apartado 2 del artículo 250 del Tratado CE, la Comisión adoptó una propuesta modificada (COM(1999)330 final) el 12 de julio de 1999.

La postura común del Consejo fue adoptada el 25 de noviembre de 1999.

2. Objetivo de la Directiva

La propuesta de Directiva contribuirá a la protección de la salud humana y del medio ambiente tal como exigen los artículos 174 y 152 del Tratado.

La norma propuesta tiene por objeto incorporar los progresos técnicos que se han conseguido en el control de los procesos de incineración y ampliar el campo de aplicación de las medidas comunitarias vigentes para combatir la contaminación de la atmósfera, las aguas y el suelo debida a la incineración y coincineración de residuos. Su finalidad es evitar efectos nocivos para el medio ambiente y la salud humana y, cuando ello no sea posible, disminuirlos en la medida de lo posible. Por consiguiente los objetivos fundamentales son:

- disminuir sustancialmente las emisiones de varios contaminantes clave a la atmósfera y controlar las emisiones y vertidos a las aguas y el suelo

- aportar una contribución importante a la consecución del objetivo que marca el V Programa de Medio Ambiente: reducir las emisiones de dioxinas y furanos de fuentes conocidas en un 90% entre 1985 y 2005, teniendo como objetivo específico la introducción de normas sobre emisiones de dioxinas y furanos para la incineración de residuos

- contribuir a lograr una reducción de las emisiones de metales pesados de acuerdo con el objetivo de impedir que se superen las cargas y niveles críticos, fijado en el V Programa de Medio Ambiente

- aportar una metodología coherente, aplicable a la incineración y coincineración de residuos no peligrosos y a su reglamentación.

Entre los elementos esenciales de la futura Directiva se cuentan:

- la ampliación del ámbito de la legislación comunitaria para que cubra la incineración de residuos no municipales y no peligrosos, así como los residuos peligrosos excluidos de la Directiva 94/67/CE del Consejo relativa a la incineración de residuos peligrosos, con el fin de colmar las lagunas existentes en la legislación comunitaria:

- el establecimiento de límites de emisión para instalaciones que coincineran residuos;

- la actualización de los límites de emisión aplicables a las instalaciones de incineración de residuos municipales y la adición de límites sobre vertidos a las aguas con objeto de disminuir sustancialmente el impacto ambiental de la incineración y contribuir a reducir emisiones y alcanzar objetivos de calidad de la atmósfera, evitando al mismo tiempo el desplazamiento de contaminantes a la aguas;

- la exigencia de que se recupere el calor generado en el proceso de incineración en la medida de lo posible y que se evite la producción de residuos, o se reduzcan, valoricen o reutilicen en la medida de lo posible.

3. Observaciones de la Comisión

3.1. Observaciones generales

La Comisión aceptó totalmente, en parte o en principio dieciocho de las cincuenta enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo en su primera lectura, que se incorporaron a la propuesta modificada (COM(1999)330 final de 12 de julio de 1999). Diecisiete de ellas y seis enmiendas adicionales del Parlamento Europeo se han incorporado en la posición común totalmente, en parte o en principio.

La Comisión aceptó todas las enmiendas dirigidas a fundir la propuesta de la Comisión sobre la incineración de residuos con la Directiva 94/67/CE relativa la incineración de residuos peligrosos. El Consejo siguió los pasos tanto del Parlamento como de la Comisión y también aceptó una aproximación de las normas sobre los residuos peligrosos y no peligrosos, que harán más rigurosas las normas vigentes de la Directiva 94/67/CE.

La Comisión considera que la posición común no altera el planteamiento técnico y los objetivos básicos de la propuesta y precisa y refuerza en efecto algunos aspectos.

3.2. Observaciones pormenorizadas

3.2.1. Enmiendas parlamentarias aceptadas por la Comisión en la propuesta modificada que se han incluido total o parcialmente en la posición común

Enmiendas relacionadas con la fusión

El principio de la enmienda 7: se aceptó en el considerando 20, que alude a la fusión de la propuesta y de la Directiva 94/67/CE.

La enmienda 9 consta de tres elementos, el primero de los cuales se ha incorporado en la letra a del apartado 2 del artículo 2. Se ha eliminado la exclusión de las instalaciones que sólo traten residuos incluidos en el ámbito de la Directiva 94/67/CE.

Las enmiendas 15 y 18 introducen requisitos específicos para los residuos peligrosos. El texto se ha vuelto a redactar en aras de la mayor claridad de los nuevos artículos 4 y 5.

La enmienda 19 modifica el artículo 6 en lo que se refiere a las condiciones de funcionamiento. La temperatura más alta propuesta para algunos residuos peligrosos que contengan clorina es necesaria para destruir contaminantes orgánicos.

La enmienda 50 es necesaria para la fusión, ya que deroga la Directiva 94/67/CE en su artículo 18 una vez la nueva directiva propuesta pase a ser aplicable a las instalaciones existentes.

La enmienda 56 se refiere a la supresión de los apartados 5 y 6 del artículo 7. Esos dos apartados sólo eran necesarios cuando la incineración de residuos peligrosos y no peligrosos estaba reglamentada en dos textos diferentes. No obstante, el nuevo apartado propuesto, que añade al texto el umbral del 40% previsto por la Directiva 94/67/CE en relación con las instalaciones de coincineración no se incorporó a la propuesta modificada, pero se incluye en la posición común. Este umbral del 40% formaba parte de la estrategia de coincineración aplicada en la Directiva mencionada, pero no se justifica desde el punto de vista de la estrategia adoptada en la propuesta sobre incineración, ya que las instalaciones de incineración y de coincineración han de cumplir el mismo nivel de requisitos.

La enmienda 60, que se refiere a la normalización, ha sido aceptada en principio por el Consejo y la Comisión. La posición común conserva en su apartado 8 del artículo 11 la misma redacción de la Directiva 94/67/CE, limitando su aplicación a los residuos peligrosos.

Otras enmiendas

La enmienda 1 se refiere a la jerarquía del tratamiento de residuos, que se recoge en el considerando 8.

La enmienda 4 introduce un considerando que subraya la prioridad que debe darse a la protección de la salud por encima de consideraciones económicas. Esta idea se recoge en parte en el considerando 5 de la posición común.

La enmienda 10 amplía la definición de instalaciones de coincineración. La redacción original implicaba que sólo las operaciones de recuperación entraban en el ámbito de la definición. La propuesta modificada de la Comisión aceptaba esa definición en su totalidad, mientras que la posición común adopta un planteamiento distinto en el apartado 5 del artículo 3, que puede considerarse una solución de compromiso. La posición común ha adaptado la definición de instalación de coincineración añadiendo el aspecto del tratamiento térmico en la eliminación de residuos.

La enmienda 19 modifica el artículo 6 sobre las condiciones de explotación, añadiendo una cifra para la pérdida de incandescencia como alternativa al valor COT. El Consejo y la Comisión aceptan esta alternativa, pero consideran equivalente al 3% del COT una pérdida de incandescencia de 5%, en lugar del 6% propuesto por el Parlamento y, por consiguiente, cambian la cifra.

La enmienda 24 se compone de 4 elementos. El primero, que se ha aceptado en parte, cambia los números en el apartado 1 del artículo 11 para aclarar que la obligación del apartado 17 del artículo 11 de informar a las autoridades competentes si se superan los valores límite de emisión se refiere también a los vertidos de aguas.

La enmienda 28 respalda la intención de la Comisión de no cubrir solamente las instalaciones de incineración, sino también las de coincineración en el apartado 10 del artículo 11. Este apartado se volvió a redactar para aclarar el texto.

La enmienda 33 corrige un error de mecanografía en el artículo 16.

La enmienda 35 aclara la definición de Cresiduo en el Anexo II.

La primera parte de la enmienda 37 incluye las instalaciones de combustión más pequeñas (<50 MWth) en los cuadros del Anexo II.2 relativos a los valores Cproc fijos correspondientes a las instalaciones de combustión. Como consecuencia, se elimina el adjetivo "grandes" del epígrafe del Anexo II.2. Al contrario que la Comisión, el Consejo aceptó esta ampliación sólo en el caso del polvo y no del NOx y SO2.

El primer elemento de la enmienda 56 reordena más lógicamente los apartados 2 y 3 del artículo 7 y mejora la redacción. Para que ésta todavía sea más clara, tanto la propuesta modificada como la posición común incluye la expresión "o que se determinen con arreglo a" después de "establecidos".

La enmienda 59 da mayor claridad al artículo 9 y se recoge por tanto íntegramente en la posición común.

3.2.2. Enmiendas del Parlamento Europeo aceptadas por la Comisión en la propuesta modificada, pero no incluidas en la posición común

El último elemento de la enmienda 24 forma parte de la fusión ya que recoge con una redacción similar parte de la Directiva 94/67/CE. Se introduce en la letra c) del apartado 2 del artículo 11 la obligación de llevar a cabo mediciones periódicas en las condiciones menos favorables. Como los metales pesados y las dioxinas sólo se están midiendo dos veces al año, es necesario que las autoridades competentes procuren que sólo se lleven a cabo mediciones periódicas cuando las condiciones de funcionamiento y de volumen de residuos sean representativas de todas las situaciones posibles. La Comisión ha cambiado la redacción de la enmienda en su propuesta modificada para aclarar su intención.

La enmienda 64 proponía que se aporten valores C para el HCl, el HF, el COT y el NH3, lo que la Comisión aceptó en principio en su propuesta modificada para el HCl, el HF y el COT en el anexo II. Por consiguiente, los valores límite de las emisiones de dichos contaminantes ya no tienen que calcularse mediante la fórmula mixta.

3.2.3. Modificaciones introducidas por el Consejo en la propuesta modificada

Considerandos

El orden de algunos considerandos se ha cambiado para adaptarlo al orden de los artículos correspondientes y se han introducido nuevos considerandos que reflejan nuevos requisitos en el texto.

La enmienda 16 del Parlamento Europeo, cuyo objeto es garantizar el respeto de las normas de calidad del medio ambiente, se recoge en el considerando 13 de la posición común. Este considerando señala que el cumplimiento de la Directiva 96/61/CE puede implicar unos valores límite de emisiones más rigurosos que los contemplados en esta Directiva.

Artículo 1 (Objetivos)

Se han introducido pequeños cambios en la redacción del artículo 1 para aclarar los objetivos de la legislación propuesta. Se ha añadido además una frase en la que se declara que los objetivos de la Directiva se alcanzarán "también a través de la observancia de las disposiciones de la Directiva 75/442/CEE".

Artículo 2 (Ámbito de aplicación)

Además de las exenciones del ámbito de aplicación previsto en la propuesta modificada, la posición común excluye los residuos de corcho y los residuos vegetales procedentes de la industria de la alimentación. La adición de los residuos de corcho coincide completamente con la intención de excluir los residuos con propiedades similares a las de los combustibles fósiles y que pueden considerarse neutros en cuanto al CO2, como por ejemplo los residuos vegetales de la silvicultura y la madera. La exclusión de los residuos vegetales de la industria de la alimentación es diferente. Por una parte, este tipo de residuos tiene propiedades similares a otros residuos vegetales pero, por otra, suele estar mojado y no presenta valor energético. Por consiguiente, la Comisión limitaría más bien esta exclusión a los residuos con un valor energético que permita la recuperación de calor.

Artículo 3 (Definiciones)

La mayoría de los cambios en las definiciones se dirigen a mejorar la redacción o a aclarar conceptos. Las principales modificaciones se refieren a los siguientes puntos:

- Definición de "residuos peligrosos": no se aplicarán a determinados residuos peligrosos los requisitos específicos de la Directiva propuesta relativa a los residuos peligrosos. Esta disposición corresponde a la definición de residuos peligrosos de la Directiva 94/67/CE. En pro de la claridad y la aplicabilidad, la Comisión preferiría mantener la definición de "residuos peligrosos" que figura en la propuesta modificada.

- Definición de residuos municipales mezclados: el apartado 4 del artículo 7 establece una exigencia específica para la coincineración de residuos municipales mezclados. Teniendo en cuenta el impacto de esa exigencia, era necesario definir su ámbito de aplicación introduciendo la definición de residuos municipales mezclados.

- Definición de capacidad nominal: El anexo V distingue entre instalaciones de incineración con una capacidad nominal inferior o superior a 6 toneladas por hora, por lo que han de aplicarse valores límites de emisión de dióxidos de nitrógeno distintos. La nueva definición explica cómo hay que calcular esos valores.

Artículo 4 (Solicitud y autorización)

Este artículo ha sido modificado sobre todo para presentar las obligaciones de manera más estructurada. En la letra a) del apartado 4 la Comisión preferiría eliminar la expresión "si es posible" o precisar lo que implica su redacción, pues podría interpretarse como si la solicitud del CER no fuera obligatoria.

Artículo 5 (Entrega y recepción de residuos)

No se han introducido cambios relevantes respecto a la propuesta modificada.

Artículo 6 (Condiciones de explotación)

Las disposiciones del artículo 6 de la propuesta modificada se han reforzado como se indica a continuación:

- En el apartado 2 se ha añadido una frase por la que se exige que la temperatura se eleve de 850°C a 1.100°C en la instalaciones de coincineración que traten residuos peligrosos.

- Según el nuevo apartado 7, los residuos clínicos infecciosos deberán introducirse directamente en el horno para no manipularlos directamente.

- El apartado 8 exige que la gestión de una instalación sea responsabilidad de una persona física competente.

Además, se ha añadido en el apartado 4 una cláusula de exención respecto a las calderas de corteza existentes que está justificada y respalda por tanto la Comisión

Artículo 7 (Valores límite de emisión a la atmósfera)

Aparte de añadir la "norma del 40%" de acuerdo con la enmienda 56 del Parlamento Europeo, este artículo permanece esencialmente inalterado.

La disposición de que hay que aplicar el anexo V si más de 40% de la generación de calor procede de residuos peligrosos hay que entenderla en el contexto de la definición de residuos peligrosos y del planteamiento general sobre la coincineración del anexo II. Como la posición común ya no distingue entre residuos peligrosos y no peligrosos y puesto que los requisitos de coincineración son tan exigentes como los aplicados a las instalaciones de incineración, no se justifica un umbral especial para los residuos peligrosos.

La Comisión preferiría por tanto mantener el planteamiento propuesto en la propuesta modificada, es decir, definir "residuos peligrosos" en el artículo 2 sin ninguna excepción y suprimir la "norma del 40%".

Artículo 8 (Vertidos de aguas procedentes de la depuración de gases de escape)

La estructura del artículo 8 permanece inalterada. Sin embargo, se han introducido dos aclaraciones importantes.

Se ha precisado que el artículo 8 se refiere sólo a las aguas residuales procedentes de la depuración de gases de escape. La intención de la Comisión era evitar la transferencia de contaminantes de los gases de salida a las aguas residuales. Otros flujos de aguas residuales procedentes de las instalaciones de incineración y coincineración no son pertinentes en el contexto de la propuesta sobre la incineración de residuos.

Una preocupación importante ha sido siempre la posible dilución de las aguas residuales a efectos del cumplimiento de los valores límite de emisión fijados en el anexo IV. El Consejo, con el respaldo de la Comisión, ha vuelto a redactar por tanto el apartado 5 y añadido una frase al apartado 4 con el fin de prevenir tal abuso en la aplicación de la Directiva propuesta. Estos cambios corresponden a la enmienda 57 del Parlamento Europeo.

Además de estas aclaraciones, el Consejo ha añadido el valor pH a la lista de los parámetros de control que han de fijarse en la autorización, lo que corresponde a un elemento de la enmienda 58 del Parlamento Europeo.

Artículo 9 (Residuos de la incineración)

Se han introducido pequeños cambios en la redacción de este artículo y se ha suprimido el requisito de evitar los residuos procedentes de la explotación de las instalaciones de incineración y coincineración, lo que está justificado porque el objetivo del proceso de incineración es concentrar los contaminantes contenidos en los residuos en los residuos de la incineración.

Artículo 10 (Control y seguimiento)

De común acuerdo con la Comisión se ha añadido la exigencia de calibrar los equipos automatizados de medición cada tres años.

Artículo 11 (Requisitos de medición)

La modificación más importante respecto a la propuesta modificada de la Comisión es la introducción de una cláusula de exención en el caso de las mediciones periódicas en el apartado 7. En virtud de dicha cláusula, las autoridades competentes podrán autorizar la reducción en la frecuencia de las mediciones periódicas de los metales pesados y de las dioxinas y furanos, aunque sólo bajo unas condiciones limitadas y estrictas. Después de 2005 dicha exención sólo será posible si las emisiones procedentes de la incineración o coincineración son inferiores al 50% de los valores límite de emisión pertinentes de la propuesta y si existen criterios específicos adoptados de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 17. La Comisión no plantea objeciones a este nuevo apartado porque hace posible una disminución de la frecuencia de las mediciones y de los costes. Como la Comisión controla el establecimiento de los criterios de tales exenciones, no deberían ser posibles abusos en la aplicación de la disposición.

En la letra a) del apartado 2 resulta superfluo añadir la frase "siempre y cuando se establezcan valores límite de emisión", porque se fija un valor límite de las emisiones de NOx en todos los procesos.

En el apartado 10, la introducción del cumplimiento de un valor de 97% del valor límite de emisión de CO en el anexo V está justificada en opinión de la Comisión.

El apartado 16, junto con el anexo IV, autoriza a escoger entre dos valores límite de emisión de sólidos en suspensión y dos cifras de cumplimiento correspondientes. Esto se ajusta al planteamiento de la Directiva relativa a las aguas residuales urbanas y resulta aceptable para la Comisión.

Artículo 12 (Acceso a la información y participación pública)

Los requisitos de acceso a la información se han reforzado de acuerdo con la enmienda 30 del Parlamento Europeo obligando a los operadores de instalaciones que incineren más de 3 toneladas por hora a presentar un informe anual sobre el funcionamiento y el seguimiento de la instalación.

Artículo 13 (Condiciones anormales de funcionamiento)

El Consejo precisó que la duración de 60 horas del funcionamiento en condiciones anormales contemplada en el apartado 3 se aplica a las líneas de la instalación vinculadas a un único dispositivo de depuración de los gases de salida.

Artículo 14 (Cláusula de revisión)

La cláusula de revisión de la autorización se ha trasladado al artículo 4 y el Consejo ha establecido en su lugar una cláusula de revisión de la futura Directiva. Según esta cláusula, la Comisión presentará un informe al Consejo y al Parlamento Europeo antes de acabar 2008. Este informe se basará en la experiencia adquirida con la aplicación de la futura Directiva y en los avances logrados en las técnicas de control de las emisiones.

Artículo 15 (Informes)

Se han introducido en este artículo pequeños cambios de redacción.

Artículo 16 (Adaptación futura de la Directiva)

El Consejo no aceptó la propuesta de la Comisión de que todos los valores límites de emisión puedan adaptarse con el procedimiento de comité. La Comisión comprende el argumento del Consejo. Sin embargo, preferiría poder adaptar el anexo II.3 mediante la comitología. Este anexo trata muy en general de las instalaciones de coincineración con excepción de los hornos de cemento o instalaciones de combustión y el procedimiento de comitolgía permitiría a la Comisión reaccionar inmediatamente si nuevos sectores de coincineración se volvieran pertinentes.

Artículo 17 (Comité de reglamentación)

Este apartado se ha adaptado a la Decisión del Consejo que fija los procedimientos para el ejercicio del poder ejecutivo conferido a la Comisión.

Artículo 18 (Derogación) y artículo 19 (Sanciones)

Se han introducido en estos artículos pequeños cambios de redacción.

Artículo 20 (Disposiciones transitorias)

El Consejo precisó en el apartado 3 que las instalaciones de producción que estén en funcionamiento y cuenten con autorización de conformidad con la legislación comunitaria vigente se considerarán como instalaciones de coincineración existentes si empiezan a coincinerar residuos a más tardar cuatro años después de la entrada en vigor de la Directiva. En comparación con la propuesta modificada de la Comisión este período se reduce un año, lo que resulta aceptable para la Comisión.

Artículo 21 (Ejecución), artículo 22 (Entrada en vigor) y artículo 23 (Destinatarios)

Sólo se ha modificado el título del artículo 21.

Anexo I

Sin cambios.

Anexo II (Determinación de los valores límite de emisión a la atmósfera para la coincineración de residuos)

El Consejo ha modificado varias partes de este Anexo para clarificar su objetivo. El planteamiento propuesto por la Comisión permanece esencialmente inalterado. El Consejo aceptó las mismas normas para los residuos peligrosos y no peligrosos después de 2007. No obstante, se han introducido algunas exenciones en el caso de determinadas instalaciones existentes, teniendo en cuenta los problemas específicos de varios procesos. La exención de los hornos de cemento en vía húmeda corresponde a la enmienda 43 del Parlamento Europeo

La Comisión apoya este planteamiento, sobre todo porque las exenciones se limitan hasta enero de 2008, esto es, a una duración de sólo dos años más respecto a las demás instalaciones existentes.

Anexo III (Técnicas de medición)

En este anexo se han introducido unos pequeños cambios de redacción.

Anexo IV (Valores límite de emisión para vertidos de aguas residuales procedentes de la depuración de gases de escape)

El Consejo ha cambiado los parámetros totales para los metales pesados por valores límite de emisión únicos para todos los metales pesados pertinentes. Se han reducido el valor límite de emisión de dioxinas y furanos y el valor límite de emisión de sólidos en suspensión respecto a la propuesta de la Comisión. La Comisión apoya estos cambios, así como la cláusula de exención propuesta para los sólidos en suspensión. El nuevo valor límite de emisión de sólidos en suspensión está justificado por ajustarse al planteamiento adoptado en la Directiva relativa a las aguas residuales urbanas.

Anexo V (Valores límite de emisión a la atmósfera)

El anexo V permanecía en principio inalterado. Sin embargo, se añadieron algunas cláusulas de exención para las instalaciones existentes en el caso de contaminantes específicos y en relación con los parámetros de NOx y la capacidad de pequeñas incineradoras se aumentó de 3 a 6 toneladas por hora de manera que las instalaciones situadas por debajo de ese umbral habrán de cumplir un valor límite de emisión menos severo. La Comisión puede aceptar estos cambios limitados, que están justificados técnicamente.

Anexo VI (Fórmula para calcular la concentración de emisiones en la concentración porcentual normal de oxígeno)

Este nuevo anexo se ha añadido para clarificar el cálculo de la concentración de emisiones en la concentración porcentual normal de oxígeno con arreglo al apartado 8 del artículo 11.

7. Conclusión

Las modificaciones introducidas por el Consejo contribuyen en general a clarificar y consolidar el texto de la Directiva propuesta. Por consiguiente, la Comisión apoya la posición común.