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Bruselas, 12.7.2006

SEC(2006) 926

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN - Resumen -

EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE LAS OPCIONES POLÍTICAS EN RELACIÓN CON UNA PROPUESTA DE REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO RELATIVO A LA ITINERANCIA EN LAS REDES PÚBLICAS DE TELEFONÍA MÓVIL EN LA COMUNIDAD {COM(2006) 382 final} {SEC(2006) 925}

Resumen

Antecedentes

El presente informe de evaluación de impacto examina las distintas opciones para conseguir una reducción sustancial de las tarifas de itinerancia internacional en la UE, así como su impacto en los consumidores, los usuarios y la industria. Preocupa a las autoridades nacionales de reglamentación (ANR), los Estados miembros, el Parlamento Europeo, los consumidores y los usuarios el hecho de que estos precios sean injustificablemente elevados, y no hay datos que permitan suponer que el mercado pueda por sí solo corregir esta situación.

Hace tiempo que las tarifas de itinerancia internacional son objeto de la atención de la Comisión, que está embarcada en investigaciones sobre la competencia con arreglo a los artículos 81 ( ex - officio) y 82 del Tratado. El mercado al por mayor de la itinerancia internacional está cubierto por el marco regulador en la Recomendación de la Comisión relativa a los mercados pertinentes. La Comisión urgió a las ANR a acelerar el proceso de análisis de este mercado en octubre de 2004. En una posición común posterior del Grupo de entidades reguladoras europeas (ERG) se señalaba que el elevado nivel de las tarifas al por menor parecía deberse a las elevadas tarifas al por mayor y a los elevados márgenes al por menor, y que las reducciones de las tarifas al por mayor tenían escaso reflejo a nivel minorista. En diciembre de 2005, el ERG alertó a la Comisión sobre las dificultades con que tropezaba el marco regulador para resolver este caso de perjuicio para el consumidor.

La Comisión ha denunciado asimismo en diversas oportunidades los niveles de los precios de la itinerancia y ha publicado una página web en la que se recogen los precios injustificablemente elevados en la UE.

Consultas

En la primera ronda de consultas sobre el tema, los ministerios, las ANR, las asociaciones de consumidores y usuarios y algunos pequeños operadores móviles acogieron favorablemente el interés de la Comisión por la itinerancia internacional. Los grupos de operadores, y la mayoría de ellos a título individual, se opusieron a la intervención reguladora, insistiendo en que en los mercados de itinerancia existía una competencia real.

La segunda ronda de consultas introdujo un concepto concreto con vistas a la regulación, el «principio de precios en origen», que suponía vincular los precios de la itinerancia al por menor con los que abona el cliente por servicios móviles nacionales comparables. Los clientes, además, no tendrían que pagar por recibir llamadas. En esta segunda ronda, la mayor parte de los agentes del mercado se manifestaron en contra de cualquier tipo de regulación. No obstante, seis operadores defendieron la regulación del nivel mayorista. El ERG respaldó los objetivos de la Comisión, pero no el enfoque adoptado en el documento de consulta, pues consideraba que convenía regular el nivel mayorista, pero mantenerse a la expectativa en el minorista. Los diez Estados miembros que respondieron se situaban en la misma línea que el ERG.

Naturaleza del problema

Los precios de la itinerancia en la UE, tanto al por mayor como al por menor, no se justifican por los costes subyacentes a la prestación del servicio. A ello viene a sumarse la falta de transparencia de los precios al por menor, y no parece que los instrumentos reguladores existentes puedan corregir esta situación. Se calcula que el mercado comunitario de la itinerancia internacional alcanza los 8 500 millones de euros, lo que representa el 5,7 % de los ingresos totales del sector móvil, estimado en unos 150 000 millones de euros.

Los precios de la itinerancia repercuten en al menos 147 millones de ciudadanos de la UE, de los cuales 110 millones son clientes por motivo de negocios y el resto (37 millones) por motivos de ocio. Los grupos de consumidores creen que los beneficios de una reducción de las tarifas de itinerancia serían muy bien acogidos por una amplia gama de consumidores, entre ellos las PYME.

Los servicios de itinerancia internacional difieren de otros servicios de telecomunicaciones en que el cliente compra los servicios a un operador de un Estado miembro, pero está conectado a la red de un operador extranjero cuando se desplaza a otro país. Este último factura al operador de origen por este servicio «al por mayor». La mayoría de los operadores afirma que en este mercado mayorista la competencia funciona bien y está contribuyendo a abaratar los precios. Sin embargo, la tarifa media al por menor de una llamada en itinerancia (residencial), 1,15 euros por minuto, quintuplica holgadamente el coste real de la prestación del servicio al por mayor y es un 50 % superior a la tarifa entre operadores media. Las tarifas de itinerancia al por menor son aproximadamente cuatro veces superiores a las tarifas nacionales.

La transparencia sigue siendo un problema importante. Además, muchos consumidores desconocen la existencia de unos elevados cargos por la recepción de llamadas, que posiblemente multiplican al menos por cuatro los costes medios para el operador.

Evolución de la tecnología y el mercado

Varios avances tecnológicos podrían influir sobre los precios de la itinerancia, entre ellos la «voz sobre IP». No obstante, la telefonía móvil IP solo se hará realidad a medio plazo. El encaminamiento del tráfico que permite a los operadores orientar a los consumidores hacia sus redes preferidas en aproximadamente el 80 % de las llamadas itinerantes ha tenido algún efecto, pero las tarifas al por mayor siguen siendo elevadas.

Justificación de la actuación de la UE (subsidiariedad)

Las ANR no cuentan con los medios necesarios para abordar este asunto a nivel nacional. Además, los intentos de reforzar la transparencia de los precios no han tenido por efecto abaratarlos. En estas circunstancias, existe una presión para que los Estados miembros tomen medidas en relación con las tarifas de itinerancia. No obstante, las medidas de este tipo podrían crear resultados divergentes y no resultarían eficaces, dadas las particulares características transfronterizas de los servicios en cuestión. Por consiguiente, es preciso modificar el marco regulador para garantizar un enfoque armonizado.

Objetivos

El objetivo de la actuación de la UE es promover el desarrollo del mercado único de servicios de itinerancia de alcance comunitario, de manera que los precios abonados por los clientes que se desplazan dentro de la Comunidad no sean injustificablemente superiores a los que abonan dentro de su propio país.

Opciones políticas y análisis de las mismas

No cambiar nada

De no introducirse ninguna medida nueva, se seguiría recurriendo a los instrumentos de intervención reguladora ya existentes, podría mantenerse la presión política y la evolución de la tecnología y el mercado seguiría su curso.

Sin embargo, es improbable que conservar la política actual conduzca a una reducción sustancial de las tarifas de itinerancia. Pese a la actividad reciente de los operadores, los clientes siguen soportando precios injustificados. Las ANR han manifestado ya que consideran insuficientes los instrumentos reguladores existentes para hacer frente a este problema. Además, las decisiones de la Comisión en virtud de la normativa sobre competencia solo son aplicables a sus destinatarios y no tienen efecto jurídico directo sobre otros operadores cuyo comportamiento sea similar.

Autorregulación

La autorregulación en el contexto de la itinerancia es la posibilidad de que los operadores o las asociaciones adopten entre ellas mismas unas directrices comunes a nivel europeo (en particular, códigos de prácticas).

Los servicios de la Comisión no han recibido ninguna propuesta global de autorregulación del sector. Además, este enfoque tendría que respetar los requisitos de la normativa sobre competencia. Sería preciso que la autorregulación generase una reducción de precios sustancial, garantizada y directa, a los niveles mayorista y minorista, algo que parece difícil de conseguir, dado que muchos operadores no reconocen que exista un problema con las tarifas de itinerancia.

Corregulación

Implica una regulación por la que se establece un marco global y se define el papel de los operadores y de otros agentes. En el contexto de la itinerancia internacional, la reglamentación podría fijar unos objetivos de reducción de precios.

Con este enfoque, sería posible combinar la regulación del nivel mayorista con una acusada transparencia de los precios al por menor. No obstante, la transparencia de los precios plantea problemas, y podría no ser difícil de eludir para los operadores. Además, la celebración de un acuerdo que pudiera sentar las bases de este enfoque de corregulación podría despertar sospechas desde el punto de vista de la competencia.

Legislación indicativa

La Comisión podría publicar una recomendación sobre los precios adecuados de la itinerancia internacional, basándose posiblemente en los precios de las mejores prácticas obtenidos mediante evaluación comparativa.

Aun cuando la legislación indicativa basada en la evaluación comparativa se haya demostrado eficaz en el pasado, aparte de exigir dilatados procedimientos y una atenta supervisión por parte de las ANR, su resultado es incierto, dado que no tiene carácter vinculante.

Regulación selectiva

Sería posible regular los precios al por mayor, al por menor, o ambos. En el caso mayorista, la regulación podría basarse en la orientación por los costes o en una limitación de los precios. En el minorista, son varias las opciones: precios vinculados a los del país de origen o a los del país visitado o establecimiento de unos límites (sobre la base de las tarifas al por mayor reguladas).

La intervención reguladora podría adoptar igualmente la forma de medidas de estímulo de la competencia, utilizando un concepto similar al de la preselección en las redes fijas.

Regulación solo del nivel mayorista

Es lo sugerido por el ERG, que considera que las tarifas de itinerancia al por mayor deben controlarse estableciendo un límite de precios europeo uniforme. Para comprobar si la reducción de los precios al por mayor se traslada o no a los clientes al por menor, se utilizaría un índice de las tarifas al por menor. Podría resultar necesario un control de los precios al por menor en una fase posterior.

Los servicios de la Comisión entienden que puede resultar necesario a nivel mayorista un enfoque distinto del propuesto por el ERG, aunque también basado en el uso de las tasas de terminación en móvil como referencia. Opinan igualmente que incluir un mecanismo de disparo para la regulación del nivel minorista en caso de que los beneficios no se trasladasen a los consumidores sería excesivamente complejo y plantearía importantes problemas jurídicos y de procedimiento.

En sus respuestas a la consulta, algunos operadores de la UE expresaron su temor de que pudiera exigírseles al amparo del AGCS que ofrecieran tarifas de itinerancia al por mayor de nivel no superior al regulado a operadores no basados en la CE. En virtud del AGCS, debe darse trato nacional a servicios y proveedores de servicios análogos.

Regulación solo del nivel minorista

Esta opción depende de si los precios al por mayor son efectivamente bajos y de si los márgenes al por menor son tales que la regulación de este nivel solamente puede inducir una reducción de los precios al por menor sin crear una compresión de precios para ciertos operadores.

Intervenir solo al nivel minorista podría obligar a algunos operadores a ofrecer servicios de itinerancia por debajo del coste y favorecería probablemente a los grandes operadores que disfrutan ya de unas tarifas entre operadores inferiores al promedio y no tendrían que enfrentarse a los mismos problemas que los pequeños.

Regulación de ambos niveles

El ERG reconoce que, si las fuerzas del mercado se demuestran insuficientes para garantizar un traslado sustancial al nivel minorista de las mejoras obtenidas en el mayorista, podría resultar necesario un control de los precios al por menor. Pero de hecho existen pruebas de que el traslado a los consumidores de las reducciones de los precios al por mayor no es automático. Pese a que en el nivel mayorista se han conseguido ciertas mejoras, las tarifas medias al por menor siguen siendo altas, con márgenes muy por encima del 200 % en el caso de llamadas originadas en itinerancia.

Los operadores han aplicado también márgenes al por menor próximos al 300 % o 400 % a las llamadas recibidas en itinerancia, aunque podrían haber reducido los precios sin necesidad de una regulación del nivel mayorista. La teoría económica confirma que los agentes no necesariamente tienen incentivo para utilizar los beneficios monopolistas conseguidos a nivel mayorista para competir por la adquisición y conservación de clientes nacionales al por menor.

Existe, por tanto, un riesgo grave de que, si la regulación se aplica solamente a nivel mayorista, no pueda alcanzarse su objetivo último.

Principio de los precios de origen

Los precios de la itinerancia al por menor se vincularían con los que abona el cliente por servicios móviles nacionales comparables. Sería necesaria una actuación paralela al nivel mayorista mediante obligaciones de orientación por los costes o un mecanismo de limitación de precios, pues en caso contrario podrían producirse falseamientos del mercado.

El principio de los precios de origen fue el punto de partida de la Comisión para la segunda fase de la consulta. Dado que en torno al 80 % de las llamadas se efectúan al país de origen, este principio supondría su equivalencia con las llamadas internacionales. Por lo tanto, el impacto sobre los operadores no debería ser grande, pues no es mucha la distancia entre el precio de las llamadas internacionales y el de las llamadas en itinerancia internacional. Las ventajas para los consumidores, por esa misma razón, son también limitadas. El principio de los precios de origen presenta, además, diversas dificultades de aplicación.

Enfoque del país visitado

Se facturaría a los consumidores la tarifa nacional real por efectuar una llamada en el país visitado y una tasa internacional equivalente a la que normalmente abonaría un abonado de ese país por efectuar una llamada internacional.

Aunque esta opción presenta algunas ventajas, plantea también problemas de aplicabilidad y transparencia.

Enfoque del mercado doméstico europeo

Para tener en cuenta las observaciones recibidas y los problemas prácticos de aplicación, podría contemplarse una variante del principio de los precios de origen, el «enfoque del mercado doméstico europeo», que situaría las tarifas de itinerancia en la UE a niveles comparables a los que se abonan en el país de origen.

Los precios máximos al por mayor se fijarían en relación con una referencia basada en múltiplos de las tasas de terminación en móvil (TTM) medias de la UE establecidas para los operadores con PSM. Como ha señalado el ERG, la TTM constituye un excelente punto de partida como referencia para los precios al por mayor, ya que aporta transparencia, sencillez y certidumbre.

A nivel minorista, se establecería un tope en un margen del 30 % por encima de la tarifa al por mayor para garantizar que las reducciones se trasladen al consumidor. Es un margen razonable que, al mismo tiempo, garantiza una reducción de los precios. Se establecería un período de transición de seis meses para que los operadores pudieran adaptarse. Los operadores serían libres para competir con márgenes inferiores a este nivel. Se fijaría un precio máximo de salvaguardia para la recepción de llamadas, consistente en la TTM más un margen del 30 %.

Este enfoque permite superar las dificultades de aplicación del principio de los precios de origen y resulta más beneficioso para el consumidor.

Transparencia

La transparencia de las tarifas sigue siendo una cuestión de gran importancia para el consumidor. Aun cuando las iniciativas recientemente tomadas por la Comisión y las ANR hayan resultado positivas, es preciso hacer algo más. Podría servir de complemento a estas medidas la exigencia de que los operadores móviles facilitaran a los clientes itinerantes acceso gratuito mediante un SMS (servicio de mensajes cortos) o una llamada móvil a información personalizada sobre las tarifas de itinerancia internacional.

Impacto económico

La opción de regular tanto el nivel mayorista como el minorista, al centrarse principalmente en las ventajas para el consumidor (y pese a los diferentes efectos de elasticidad) es la que mayores beneficios aporta. Cifras indicativas sugieren que el beneficio para el consumidor podría situarse entre 5 280 y 5 960 millones de euros, frente a 2 200-2 300 millones si solo se regula el nivel mayorista y 1 500-1 550 millones si no se hace nada.

Impactos más generales

Impactos dinámicos

En la medida en que se reduzcan los ingresos móviles globales de resultas de la regulación derivada de alguna de las opciones políticas, es razonable suponer que cierta reducción de la inversión seguiría a la reducción de las tarifas de itinerancia. No obstante, también es razonable suponer que no se trataría de reducciones uniformes, sino selectivas.

Efectos derivados

En algunas de las observaciones recibidas se sugería que, en respuesta a una reducción de los ingresos por itinerancia, sería de esperar que los operadores incrementaran los precios de otros servicios. Parece razonable suponer, sin embargo, que, aun cuando pueda darse cierto reajuste marginal de las tarifas, no es probable que se produzca un incremento generalizado de los precios de otros servicios, dada la intensa competencia que existe en los mercados importantes.

Problemas de redistribución

El segmento de la clientela que más se beneficiará de la reducción de las tarifas de itinerancia será el de quienes se desplazan frecuentemente a otros países comunitarios. En ausencia de otros factores, los que más ganarían con una reducción de las tarifas de itinerancia serían los clientes empresariales que actualmente no disfrutan de contratos competitivos a gran escala (como es el caso de la mayor parte de las PYME), quienes viajan frecuentemente por motivos de ocio y los habitantes de las regiones fronterizas.

Efectos sobre las empresas y consolidación

El impacto del cambio de los precios regulados sobre una empresa dependerá, en primer lugar, de la importancia que tengan para ella los ingresos por itinerancia y, en segundo, del enfoque regulador concreto que se adopte.

Evaluación de la carga administrativa

Todas las opciones reguladoras presentadas en la presente evaluación de impacto suponen ciertos costes administrativos, pero su cuantía varía de uno a otro. La regulación del nivel mayorista basada en una limitación de los precios, según propuesta del ERG, exigiría un seguimiento sistemático de las tarifas de itinerancia al por mayor y al por menor para cerciorarse de que las reducciones en el nivel mayorista se trasladan al minorista. Esto supondría costes administrativos para los operadores y las ANR, aunque no muy distintos de los actuales. La regulación de los niveles mayorista y minorista basada en una limitación de los precios supondría una carga administrativa similar.

Evaluación y seguimiento

Si hace falta una intervención reguladora, las ANR tendrán que controlar y supervisar su observancia. El principal indicador para controlar la aplicación de la propuesta son las tarifas al por menor. Las ANR deben efectuar un seguimiento de las tarifas de itinerancia al por menor de las llamadas vocales, los SMS y los MMS (servicios de mensajes multimedia) y comunicar sus resultados a la Comisión cuando esta se lo solicite. Un año antes de la revisión del funcionamiento de la eventual regulación, la Comisión podría preparar un informe de evaluación en el que se valoraría el impacto de la medida en los mercados y los consumidores.

Conclusión

La opción reguladora propuesta de combinar la regulación de los niveles mayorista y minorista con arreglo a lo que los servicios de la Comisión denominan «enfoque del mercado doméstico europeo» reportará en última instancia grandes beneficios a los consumidores. Cada una de las demás opciones evaluadas tiene sus puntos fuertes, como por ejemplo intervenir en la menor medida posible u ofrecer la máxima flexibilidad al sector. Sin embargo, solo la regulación con arreglo al «enfoque del mercado doméstico europeo» garantiza que los consumidores, con independencia del lugar de la UE en que se encuentren físicamente, puedan tener en el uso de su teléfono móvil la misma experiencia que si estuvieran en su país.