Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Paquete en materia de contratación pública

(2018/C 387/07)

Ponente: Adrian Ovidiu TEBAN (RO/PPE), alcalde de Cugir Documentos de referencia: Comunicación sobre «Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa» COM(2017) 572 final Comunicación sobre «Apoyar la inversión mediante una evaluación voluntaria previa de los aspectos de contratación de los grandes proyectos de infraestructura» COM(2017) 573 final Recomendación de la Comisión sobre la profesionalización de la contratación pública C(2017) 6654 final

I. OBSERVACIONES GENERALES

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

1. constata que muchos Estados miembros han transpuesto solo recientemente las Directivas de 2014 sobre contratación pública y los agentes y autoridades económicos siguen tratando de adaptarse a estas nuevas disposiciones, recurriendo a servicios de formación y consultoría; observa, en este contexto, que es necesario avanzar más en el ámbito de la contratación pública digital al mismo tiempo;

2. pide a la Comisión que, en un plazo de tres años a partir de la transposición de estas Directivas, proceda a una evaluación exhaustiva de la manera en que las normas europeas relativas a la contratación pública han sido transpuestas a los ordenamientos nacionales de cada Estado miembro y de cómo han sido aplicadas en ellos, adoptando para esta tarea un enfoque multinivel. El Comité considera que esta evaluación sobre el cumplimiento de las normas debe centrarse en la forma en que fueron aplicadas en la esfera local y regional, teniendo en cuenta la importancia de los entes subnacionales (que son socios clave en la fase de aplicación) en materia de contratación pública, y que ha de determinar en qué medida estas nuevas normas han simplificado o complicado la regulación en la materia incorporando de forma adecuada las Directivas, mejorado el acceso de las pequeñas y medianas empresas a las licitaciones, reducido las trabas burocráticas e incrementado la tasa de recurso a la contratación pública estratégica. Asimismo, se debe evaluar si han contribuido y con qué intensidad al incremento de la eficiencia del gasto público y a la mejora del empleo. A modo de seguimiento de los debates mantenidos en el Grupo Operativo sobre Subsidiariedad y Proporcionalidad, el CDR está dispuesto a cooperar con las otras instituciones europeas a la hora de proporcionar mejor información de retorno sobre la ejecución de las políticas de la UE a escala local y regional con vistas a lograr que la legislación de la Unión redunde más en beneficio de sus ciudadanos;

3. considera que la contratación pública estratégica, concepto introducido por la reforma de 2014, añade un alto grado de complejidad a los procedimientos de licitación, cuyos responsables podrían necesitar formación adicional, para evitar incertidumbres en cuanto al carácter legal de la adición de criterios complementarios para promover objetivos relacionados con la innovación o consideraciones de tipo social o medioambiental. El Comité subraya que conviene analizar cuidadosamente cualquier nueva iniciativa de la Comisión en materia de contratación pública, para tomar en consideración las circunstancias locales y asegurarse de que no supone una carga administrativa añadida para los órganos de contratación;

4. lamenta que las normas sobre ayudas estatales, las normas europeas de contabilidad tales como la norma SEC 2010 y la práctica de la Comisión ejercen una presión de hecho para recurrir a la contratación pública como una manera « más sencilla » de atenerse a las normas de la UE en materia de competencia y de evitar los riesgos conexos de «sobrecompensación». De este modo, la libertad de los Estados miembros en cuanto a la organización de los servicios públicos, en particular en el ámbito social, se ve limitada y en contradicción con lo dispuesto en el artículo 14 del TFUE. Por otra parte, señala que, en el contexto de las ayudas estatales, no existe equivalente alguno a la «excepción interna», prevista en las normas sobre contratación pública, y que por lo tanto esta situación genera presiones adicionales, incertidumbre y distorsiones en la gestión y, a la postre, una peor ejecución presupuestaria;

5. Toolbox 2017 edition-Quality of Public administration (Conjunto de instrumentos, edición 2017 — Calidad de las administraciones públicas) obligadas a participar en licitaciones estratégicas para obtener mejores resultados en el ámbito social, incluso en materia de desarrollo sostenible e innovación, y que para ellas interactuar con los contratistas constituye un imperativo fundamental de naturaleza pública; expresa su preocupación por que en su documento titulado(Conjunto de instrumentos, edición 2017 — Calidad de las administraciones públicas) ( 1 ) , la Comisión sugiera que las administraciones públicas están prácticamentea participar en licitaciones estratégicas para obtener mejores resultados en el ámbito social, incluso en materia de desarrollo sostenible e innovación, y que para ellas interactuar con los contratistas constituye un imperativo fundamental de naturaleza pública;

6. a este respecto, desea señalar que la toma en consideración de los criterios ecológicos, sociales y relacionados con la innovación previstos en la reforma de 2014 debería dejarse a la apreciación de las autoridades públicas competentes, conforme al principio de autonomía local en la organización de los servicios públicos y atendiendo, entre otros, a criterios de oportunidad y a un análisis equilibrado de su impacto por lo que respecta a los costes y los resultados de la inversión;

7. destaca que, cuando hacen uso de su poder adquisitivo para elegir productos, servicios y obras respetuosos con el medio ambiente, los poderes públicos europeos pueden contribuir considerablemente al consumo y la producción sostenibles, a una economía más eficiente en el uso de los recursos y, por lo tanto, a la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) a través del instrumento voluntario de la contratación pública ecológica. En este sentido, se congratula de que en octubre de 2017 la Comisión Europea publicara la guía «Contratación pública para una economía circular — Orientación y buenas prácticas» ( 2 )

8. destaca que se ha reconocido el derecho de las autoridades públicas a prestar y organizar directamente sus servicios y que mediante la reforma de 2014 se definieron los conceptos de prestación «interna» y «cooperación público-pública». Así, la adjudicación de contratos públicos es meramente uno de los muchos métodos posibles para garantizar la prestación de los servicios públicos, cuya forma de gestión no debería verse condicionada;

9. pide a la Comisión que ultime rápidamente las orientaciones sobre contratación pública en materia de innovación y la guía sobre una contratación pública socialmente responsable, a fin de facilitar la aplicación de las respectivas disposiciones legales en los Estados miembros y especialmente el uso de la oferta económicamente más ventajosa como principal criterio de concesión; pide a la Comisión, en este sentido, que aclare que esto no quiere decir el precio más bajo;

II. RECOMENDACIONES POLÍTICAS

Sobre la Comunicación «Conseguir que la contratación pública funcione en Europa y para Europa»

10. apoya la idea de que una gobernanza eficaz en materia de mercados públicos forma parte integrante de la calidad de la administración pública en el conjunto de la UE, ya que se trata de una función administrativa realmente transversal, que afecta a prácticamente cada organismo público, desde los ministerios federales hasta los servicios públicos locales, por lo que constituye un elemento característico de esta calidad de la gobernanza ( 3 ) ; con este fin, la contratación pública debería incluirse en el programa «Legislar mejor» de la UE;

11. toma nota de que el paquete se está debatiendo antes de las fechas límite para la introducción gradual de las nuevas normas de contratación pública relativas al uso de herramientas digitales, en octubre de 2018. Por lo tanto, aún está por ver si las nuevas normas de contratación pública electrónica permitirán alcanzar los objetivos previstos o si se necesitará proceder a un ajuste normativo ulterior;

12. considera que la legislación vigente sobre contratación pública insiste tanto en su transparencia y su uso estratégico que puede llegar a socavar la eficacia de los procedimientos. Por este motivo, concretamente los entes locales y regionales más pequeños se ven desbordados por ella, ya que temen cometer errores de procedimiento o se muestran reticentes a renunciar a los sistemas de licitación convencionales o a desarrollar procedimientos innovadores en el ámbito de la contratación pública; por tanto, sería necesaria la elaboración de documentos normalizados para la contratación;

13. subraya que los procedimientos complejos, así como la falta de documentos normalizados, han aumentado los costes administrativos relacionados con la contratación pública, tanto para los compradores como para los vendedores, y que la relativa facilidad con la que pueden impugnarse ante un órgano jurisdiccional de apelación las decisiones relativas a las licitaciones ha suscitado numerosas demandas y la multiplicación de los litigios. Al incorporar a su legislación los objetivos de las Directivas, los Estados miembros no deberían aumentar la complejidad de la regulación, ni extenderla linealmente bajos los umbrales, como ha ocurrido en algunos de ellos. El número creciente de demandas interpuestas por licitadores invocando la Directiva sobre procedimientos de recurso demuestra que la Comisión y los Estados miembros deben tomar medidas contundentes para impedir que utilicen de manera abusiva los derechos que les son reconocidos por dicha Directiva;

14. asimismo, constata que la contratación pública en materia de innovación plantea problemas adicionales de gobernanza y coherencia, a saber, articular los objetivos principales de los contratos públicos y convertirlos en instrumentos de una política de innovación. Por otra parte, para fomentar la innovación en el marco de la contratación pública, hay que contar con conocimientos especializados de carácter teórico, operativo y de gestión, así como con documentos normalizados, para poder llevar a cabo las negociaciones multilaterales que conllevan los proyectos complejos;

15. observa, a este respecto, que sus propios estudios sobre el Semestre Europeo demuestran que los contratos públicos frenan a menudo las inversiones ( 4 ) . Del estudio que dedicó a los obstáculos a las inversiones a escala local y regional se desprende que las normas sobre contratación pública representan, para las ciudades y regiones, uno de los principales obstáculos a la inversión, sobre todo debido a la complejidad, la diversidad en la concreción de las normas o la ineficacia del proceso de licitación, su duración excesiva y la incertidumbre en cuanto a los procedimientos jurídicos conexos ( 5 )

16. considera que, al afirmar que el 55 % de las licitaciones se basa todavía en el criterio del precio más bajo, la Comunicación de la Comisión puede inducir a error, dado que la reforma de 2014 ha ampliado significativamente la posibilidad de tomar en consideración criterios estratégicos en las licitaciones, y que el nuevo marco legislativo no se transpuso a la legislación nacional hasta 2016: este período es insuficiente para que se haya podido evaluar exhaustivamente su impacto. El Comité desea añadir que la adjudicación de un contrato exclusivo basándose únicamente en el criterio del precio más bajo no significa necesariamente que en una licitación determinada no se hayan tenido en cuenta los objetivos sociales o medioambientales: en realidad, el pliego de condiciones de la convocatoria puede incluir también criterios estratégicos, por ejemplo, tomando debidamente en cuenta criterios específicos relativos al medio ambiente o la energía. En tales casos, el contrato se ha adjudicado en función del precio más bajo, pero todos los criterios estratégicos deberán tenerse plenamente en cuenta, en consonancia con las normas de la UE;

17. los entes locales y regionales se atienen a una serie de procedimientos de licitación estratégica , por ejemplo en España, de los que se sirven organismos de Derecho público como, por ejemplo, escuelas, universidades y hospitales públicos; a este respecto, se remite a un estudio encargado por la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes sobre la utilización estratégica de la contratación pública para promover políticas medioambientales, sociales y de innovación ( 6 ) , que subraya que, por ejemplo en España, de los que se sirven organismos de Derecho público como, por ejemplo, escuelas, universidades y hospitales públicos;

18. subraya que en el momento de la aprobación de las nuevas Directivas sobre contratación pública, la promoción de las pymes fue considerada como uno de los cinco ejes principales de la reforma acometida en este ámbito; no obstante, el estudio emprendido en 2016 por los galardonados de la primera edición del premio «Región Emprendedora Europea», organizado por el Comité Europeo de las Regiones, puso de manifiesto que la simplificación de los procedimientos no ha alcanzado un calado suficiente para que las pymes puedan acceder a los contratos públicos ( 7 ) ; señala que la contratación pública reviste una gran importancia para las pymes, cuyos intereses deben ocupar un lugar central en la política de contratación pública y en su aplicación;

19. «Impulsar el crecimiento y la cohesión en las regiones fronterizas de la UE» en cuanto a los mercados transfronterizos, señala que la Comunicación de la Comisión titulada ( 8 ) , adoptada el 20 de septiembre de 2017, demuestra que la principal causa de muchas de las dificultades manifestadas en las fronteras estriba en la diversidad de normativas que emanan de los sistemas administrativos y de los ordenamientos nacionales. A menudo, las normas previstas por el Derecho de la Unión se aplican con rigor variable según los Estados miembros. Por ello, la aplicación de dos regímenes diferentes a ambos lados de una frontera interior puede generar situaciones complejas y, en ocasiones, una inseguridad jurídica que genera costes adicionales;

20. por consiguiente, reitera su firme convencimiento de que, en esta fase, la Comisión debe velar, esencialmente, por la puesta en práctica de las Directivas de 2014, ya que, pese al marco jurídico establecido por la UE, los Estados miembros gozan de cierto grado de flexibilidad y de un margen de apreciación en cuanto a la manera de transponer la legislación europea a sus ordenamientos nacionales, pudiendo esta situación, por ejemplo, restringir el acceso de las pymes a los contratos públicos o dificultar las compras transfronterizas;

21. considera esenciales la acción encaminada al «aumento de la transparencia, integridad y mejores datos» y, en particular, la acción complementaria consistente en promover «el establecimiento de registros de contratos de acceso público». No obstante, la Comisión ha de ayudar a las autoridades públicas, no solo mediante la difusión de ejemplos y buenas prácticas, sino especialmente mediante la adopción de documentos, formularios y pliegos normalizados, como ya se ha llevado a cabo con la adopción del documento europeo único de contratación, que ayuden a cumplir los criterios de transparencia sin contribuir por ello a la colusión mediante la divulgación de información que vaya más allá de los requisitos legales;

22. asimismo, apoya la acción complementaria de la Comisión destinada a «proporcionar directrices sobre la aplicación práctica de las nuevas disposiciones sobre integridad y sobre los motivos de exclusión relacionados con la colusión, y establecer una base de datos sobre las irregularidades», ya que la considera como un paso en la dirección adecuada, y considera que las autoridades públicas deberían dedicarse prioritariamente a sensibilizar a los funcionarios responsables de las licitaciones organizando sesiones de formación adaptadas a sus necesidades y proporcionándoles instrumentos para prevenir, detectar y combatir las infracciones cometidas por las empresas, como la corrupción, la colusión y el blanqueo de dinero;

23. considera que al proponer organizar, en el marco de las iniciativas para suscitar una amplia asociación de colaboración, diálogos estructurados sobre una base voluntaria en materia de contratación pública, los cuales, en su caso, estarían totalmente integrados en el proceso del Semestre Europeo, la Comisión avanza en la dirección adecuada, pero siempre que se cumplan determinados requisitos . Dado que se confía en que los socios asuman compromisos de manera voluntaria, conviene advertir de entrada que ambas partes deben contar con legitimidad. Al mismo tiempo, no conviene poner en entredicho la flexibilidad que otorgan las Directivas de 2014 sobre contratación pública a los entes locales para decidir sobre los criterios medioambientales, sociales y de innovación y, además, es importante velar por que los interlocutores sociales estén representados adecuadamente en el marco de esta asociación;

24. constata, como ha puesto de relieve la Comisión, que todas las autoridades de todas las esferas y las partes interesadas son las que están mejor situadas para determinar la naturaleza y el grado de su compromiso; sin embargo, observa que no está claro si los entes locales y regionales participarán, como deberían, en los diálogos estructurados que se proponen o si, en dicho ejercicio, el Parlamento Europeo y el Consejo serán los únicos socios de la Comisión;

En cuanto a la Recomendación de la Comisión sobre la profesionalización de la contratación pública

25. acoge con satisfacción la Recomendación en la que la Comisión preconiza que las administraciones públicas mejoren la eficacia y accesibilidad de las licitaciones y las aprovechen para impulsar la innovación y la digitalización; insta a los Estados miembros a esforzarse en favor de una rápida transformación digital de los procedimientos y la introducción de procesos electrónicos para la totalidad de las etapas principales, a saber, desde la notificación, el acceso a los documentos de la licitación y la presentación hasta la evaluación, la adjudicación, el pedido, la facturación y el pago;

26. considera que la regulación, las iniciativas de la Comisión en este ámbito y la carga administrativa resultante para las autoridades públicas deben ser proporcionados a la cuota de contratos públicos que superen los umbrales de la Unión con respecto al conjunto de los procedimientos de licitación en cada Estado miembro, incluidos los contratos públicos que se sitúen por debajo de esos umbrales de la UE, y que la Comisión debe estar vigilante para garantizar esa proporcionalidad;

27. se opone a todo tipo de directrices vinculantes sobre la formación y la educación del personal administrativo, ya que dichas disposiciones podrían vulnerar el principio de la soberanía de los Estados miembros, las regiones y los entes locales, en cuanto a la organización de sus respectivas administraciones;

28. «The Value Added of Ex ante Conditionalities in the European Structural and Investment Funds» (El valor añadido de las condiciones ex ante en los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos), publicado el 31 de marzo de 2017 ex ante han contribuido a transponer y aplicar la legislación de la UE correspondiente, eliminando los obstáculos a la inversión dentro de la UE, y a alcanzar los objetivos estratégicos de la UE, y han suscitado reformas políticas y la elaboración de recomendaciones específicas por país; se remite al Documento de trabajo de los servicios de la Comisión titulado(El valor añadido de las condicionesen los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos), publicado el 31 de marzo de 2017 ( 9 ) , en el que la Comisión afirma que las condicioneshan contribuido a transponer y aplicar la legislación de la UE correspondiente, eliminando los obstáculos a la inversión dentro de la UE, y a alcanzar los objetivos estratégicos de la UE, y han suscitado reformas políticas y la elaboración de recomendaciones específicas por país;

29. considera que estas iniciativas de la Comisión Europea son fundamentales para lograr una aplicación satisfactoria del marco normativo de la UE sobre contratación pública, pero considera necesario evaluar pormenorizadamente la eficacia de todos estos instrumentos o iniciativas y hacer hincapié en las sinergias y complementariedades; además, estima que las nuevas acciones deben estar plenamente justificadas, si se quiere evitar imponer cargas administrativas no necesarias a los entes locales y regionales;

30. lamenta que en el marco de la estrategia política general y de las políticas destinadas a fomentar la contratación pública ecológica y social y a garantizar, con carácter más general, la utilización adecuada de los fondos públicos, la Comisión no insista suficientemente en la necesidad de un proceso de profesionalización. El Comité considera que el planteamiento de profesionalizar la contratación pública no puede considerarse con independencia de la buena gobernanza y la profesionalización, en general, en el contexto de la gestión y la prestación de servicios locales adecuados;

31. en esta misma línea, alega que, por lo que respecta a los servicios públicos, sería preferible, en muchos casos, mantener su prestación con carácter interno o recurrir a otras soluciones distintas de los contratos públicos;

32. celebra que la Propuesta de Reglamento por el que se establece el programa sobre el mercado único, publicada por la Comisión el 7 de junio de 2018, prevea la posibilidad de «apoyar medidas destinadas a garantizar un uso más extendido de la contratación pública estratégica, la profesionalización de los compradores del sector público, la mejora del acceso de las pymes a los mercados de contratación pública, la mayor transparencia, integridad y mejora de los datos, el impulso de la transformación digital de la contratación pública y el fomento de la contratación pública conjunta, todo ello mediante el fortalecimiento de un enfoque de colaboración con los Estados miembros, la mejora de la recogida y el análisis de datos (por ejemplo, a través del desarrollo de herramientas informáticas especializadas), el apoyo al intercambio de experiencias y buenas prácticas, la impartición de orientaciones, la celebración de acuerdos comerciales ventajosos, el refuerzo de la cooperación entre autoridades nacionales y la puesta en marcha de proyectos piloto» ( 10 )

33. señala que es necesario ofrecer más orientación sobre los formularios electrónicos y los procedimientos de contratación pública electrónica para evitar que los planteamientos nacionales entren en conflicto con el planteamiento de la UE y que los entes locales y regionales carezcan de certeza sobre cuándo y cómo utilizar los distintos formularios y procedimientos. Pone de relieve el papel positivo que pueden desempeñar los centros de conocimiento para facilitar la correcta aplicación e interpretación de la legislación de la UE proporcionando información y asesoramiento gratuitos a los entes locales y regionales y a sus asociaciones;

34. apoya la posición de Housing Europe, que considera que un factor clave de la profesionalización y la innovación en el ámbito de la adjudicación de contratos públicos consiste en elaborar un repertorio europeo de soluciones, plasmadas en documentos normalizados, que recojan propuestas que abarquen desde soluciones técnicas para cumplir los criterios de carácter climático y energético hasta ideas innovadoras para afrontar los retos sociales. Este repertorio paneuropeo, establecido bajo los auspicios de la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes de la Comisión Europea (DG GROW), deberá basarse en la experiencia y las prácticas atesoradas por las federaciones europeas, permitirá una eventual normalización de los procedimientos y reducirá el número de recursos judiciales ( 11 )

Sobre la Comunicación titulada «Apoyar la inversión mediante una evaluación voluntaria previa de los aspectos de contratación de los grandes proyectos de infraestructura»

35. se congratula por el carácter voluntario del mecanismo ex ante y considera que será especialmente importante para las concesiones, que por primera vez están plenamente sujetas a un régimen armonizado de la UE;

36. se muestra, asimismo, convencido de que este mecanismo desempeñará un papel decisivo para reducir el riesgo de retrasos y rebasamientos presupuestarios como consecuencia de las dificultades surgidas en el marco de los procedimientos de licitación relativos a proyectos transfronterizos de gran envergadura;

37. pide a la Comisión que, en el momento de la publicación de información en la página web dedicada al mecanismo ex ante o de la divulgación de datos a través del mecanismo de notificación y del mecanismo de intercambio de información, garantice la protección de la información comercial confidencial y haga respetar la confidencialidad de los datos que podrían utilizar los proveedores para distorsionar la competencia;

38. hubiera deseado mayor claridad por parte de la Comisión en sus respuestas a las solicitudes cursadas por conducto del servicio de asistencia, que debería ser consciente de sus consecuencias, así como en lo que respecta al mecanismo de notificación en cuanto a un posible procedimiento judicial subsiguiente sobre licitaciones. El Comité pide a la Comisión Europea que especifique cómo podría el mecanismo ex ante tratar determinados problemas generados por el incremento en el número de demandas interpuestas en virtud de la Directiva sobre procedimientos de recurso.

Bruselas, 5 de julio de 2018. El Presidente del Comité Europeo de las Regiones Karl-Heinz LAMBERTZ

(1) Disponible aquí (en inglés).

(2) http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/cp_european_commission_brochure_es.pdf

(3) Comisión Europea, Quality of Public Administration: A Toolbox for Practitioners (Calidad de la administración pública — Caja de herramientas para profesionales), edición 2017, disponible aquí (en inglés).

(4) Comité Europeo de las Regiones, 2017 European Semester (Semestre Europeo 2017). Informe del Comité Director de la Plataforma de Seguimiento de la Estrategia Europa 2020 del Comité Europeo de las Regiones: Territorial Analysis of the Country Reports and accompanying Communication («Análisis territorial de los informes por países y Comunicación adjunta»), disponible aquí.

(5) Estudio del Comité Europeo de las Regiones: Obstacles to investments at local and regional level («Obstáculos a las inversiones a escala local y regional»), 2016, disponible aquí (en inglés).

(6) «Strategic use of public procurement in promoting green, social and innovation policies» (Utilización estratégica de la contratación pública para promover políticas medioambientales, sociales o relativas a la innovación», estudio encargado por la Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes de la Comisión Europea, publicado el 15 de junio de 2016 y disponible aquí.

(7) Report on the Survey of EER Regions: How to make life easier for SMEs? (Informe del estudio consagrado a las regiones emprendedoras europeas sobre cómo facilitar la vida a las pymes), Comité Europeo de las Regiones, 2016, Bruselas, pp. 4 y 5.

(8) Disponible aquí (en inglés).

(9) Disponible aquí; para más información, active este enlace.

(10) COM(2018) 441 final.

(11) Documento publicado aquí.