Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «¿Cómo contribuirán los ecosistemas industriales determinados a la autonomía estratégica de la UE y al bienestar de su ciudadanía?»

(dictamen exploratorio)

(2022/C 194/06)

Ponente: Sandra PARTHIE

Consulta Presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea, 21.9.2021 Base jurídica Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Sección competente Mercado Único, Producción y Consumo Aprobado en sección 13.12.2021 Aprobado en el pleno 19.1.2022 Pleno n.o 566 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 244/1/3

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. Para que las economías europeas sigan siendo competitivas a nivel mundial, las empresas de muchos sectores tienen que adaptarse a los nuevos competidores mundiales, reinventar sus modelos de negocio y reevaluar sus cadenas de suministro. El cambio resultante es estructural y a veces incluso disruptivo, no solo para las empresas sino también para las personas y sus condiciones de trabajo. El CESE destaca la importancia del principio de «no dejar a nadie atrás» y pide que se entable un diálogo con todos los agentes pertinentes sobre la gestión de este cambio estructural.

1.2. La apertura al comercio, a la inversión y a otras formas de colaboración internacional constituye una fortaleza y una fuente de crecimiento y bienestar para la UE. El CESE respalda la ambición de la UE de asumir una mayor responsabilidad por su propia seguridad, reducir las dependencias unilaterales en ámbitos esenciales y reforzar su capacidad para establecer y aplicar sus propias prioridades, para así alcanzar una situación de competitividad económica y resiliencia mejorada.

1.3. Sin caer en el proteccionismo, es necesario actuar a nivel europeo a través de la reglamentación y el establecimiento de normas para reducir el riesgo de desabastecimiento estratégico o estructural, impulsar la diversificación, proteger la propiedad intelectual e industrial y garantizar una competencia leal y basada en normas entre los Estados miembros y con otros socios mundiales. En sus alianzas transnacionales y mundiales, la UE debe ser capaz de detectar las vulneraciones de los derechos humanos, de las libertades fundamentales y de la salud y la seguridad de las personas y del medio ambiente a lo largo de las cadenas de valor y suministro.

1.4. Con el fin de reforzar su base manufacturera, el CESE recomienda que la UE aumente su gasto en I+D+i y otros instrumentos de financiación conexos, como el Instrumento de Inversiones Interregionales en Innovación ( 1 ) , para ponerse al menos a la par con otras regiones del mundo y permitir así la tan necesaria innovación.

1.5. Además, el CESE recomienda adaptar la Agenda de Capacidades a las futuras necesidades del mercado laboral. El enfoque de ecosistemas industriales también debería traducirse en un aumento del bienestar de la ciudadanía de la UE en cuanto a empleo de calidad, remuneración y acceso al aprendizaje permanente. En este contexto, el CESE subraya su apoyo al Pacto por las Capacidades de la UE, que es crucial para garantizar perspectivas de empleo a largo plazo a los ciudadanos europeos.

1.6. El CESE considera importante lograr una convergencia real al alza de las economías de la UE, en particular en cuanto a productividad, normas sociales, salud y seguridad en el trabajo, y producción respetuosa con el medio ambiente. La competitividad del mercado único europeo depende en gran medida de que se desarrolle y aproveche plenamente el potencial de todas las economías nacionales, que siguen estando a niveles muy diferentes y, por tanto, necesitan políticas diferenciadas y específicas. El objetivo debe ser erradicar las disparidades económicas entre los Estados miembros. Las inversiones en investigación, desarrollo y nuevas tecnologías son cruciales en ese sentido.

1.7. El CESE comparte la conclusión de la OCDE de que para lograr una visión equilibrada del bienestar se necesitan cuadros de indicadores exhaustivos con estadísticas relativas a los aspectos que resultan importantes para las personas, que abarcan un amplio abanico de datos como los ingresos, la salud, los contactos sociales, la seguridad y el medio ambiente. Tenemos que mirar más allá de los promedios nacionales para comprender no solo si la vida está mejorando, sino también para quién. Además, tenemos que medir no solo el bienestar actual, sino también los recursos que contribuyen a que se mantenga en el futuro. Por último, las personas pueden percibir el cambio estructural como una amenaza aunque los resultados del análisis económico digan otra cosa. Tanto los avances electorales de los partidos populistas en toda la UE como el voto favorable al Brexit pueden atribuirse a votantes que sienten que la globalización ha supuesto un recorte de sus derechos y una pérdida de control sobre sus decisiones vitales. Es una sensación que no puede aliviarse con estadísticas. Los responsables políticos deben fomentar en mucha mayor medida la participación de los interlocutores sociales y las organizaciones de la sociedad civil a la hora de abordar las injusticias percibidas y el miedo a la penuria social, así como de formular y aplicar soluciones sobre el terreno. El CESE apoya una gobernanza empresarial sostenible más abierta y orientada a la participación, que incluya la información, la consulta y la participación de los trabajadores a nivel de las empresas.

2. Antecedentes del dictamen, incluida la propuesta legislativa objeto de examen

2.1. El CESE remite a las Conclusiones del Consejo Europeo de los días 1 y 2 de octubre de 2020, que hacen del concepto de autonomía estratégica un elemento central del mercado interior, la política industrial y el sector digital. También destaca las Conclusiones del Consejo de Competitividad del 13 de noviembre de 2020, en las que se afirma que esto incluye detectar y reducir las dependencias estratégicas y aumentar la resiliencia en los ecosistemas industriales más sensibles y en ámbitos específicos, como la sanidad, la industria de la defensa, el espacio, la tecnología digital, la energía, las industrias de la movilidad y las materias primas fundamentales.

2.2. Los objetivos de la autonomía estratégica abierta son la estabilidad, la difusión de las normas europeas y la promoción de los valores de la UE. Dichos objetivos se reflejan en varias iniciativas recientes, como la Comunicación «Configurar el futuro digital de Europa», de febrero de 2020; la Comunicación relativa a las inversiones extranjeras directas (Reglamento para el control de las inversiones extranjeras directas), aprobada en marzo de 2020; el mecanismo de control de las inversiones directas de la UE, aprobado en 2019 y plenamente operativo desde octubre de 2020; la Estrategia Europa de Datos, de noviembre de 2020; el examen de las políticas comerciales que promueve una «autonomía estratégica abierta», de febrero de 2021; y los trabajos en curso en relación con un instrumento contra la coacción. Por su parte, la propuesta de Reglamento por el que se establece un Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono presentada en julio de 2021 es un ejemplo de la concienciación cada vez mayor que existe en la UE sobre los temas medioambientales.

2.3. La Estrategia de Lisboa de 2000 tenía por objeto que la UE se convirtiera en una economía y una sociedad basadas en el conocimiento, estableció indicadores cuantificables y reforzó la necesidad de apoyar a las personas en sus itinerarios de aprendizaje permanente. El Pacto por las Capacidades es esencial desde el punto de vista de la educación y los conocimientos especializados y técnicos, ya que algunos sectores industriales se enfrentan a grandes transformaciones en el marco de la doble transición digital y ecológica. Además, tal como se contempla en el plan general de cooperación sectorial sobre capacidades, las principales partes interesadas —como las empresas, los sindicatos, las instituciones de investigación, educación y formación y las autoridades públicas— son agentes indispensables para abordar las necesidades sectoriales de capacidades. El CESE acoge con satisfacción el trabajo de la Comisión Europea y de los socios sectoriales, como el Consejo de Competencias Sectoriales y la Alianza para las Competencias Sectoriales, para superar los desajustes entre la demanda de capacidades de la industria y la oferta educativa ( 2 )

2.4. El CESE también se remite al trabajo de la Comisión sobre la resiliencia en el ámbito de las materias primas fundamentales ( 3 ) —cuyo objetivo es trazar un camino hacia una mayor sostenibilidad y seguridad— y al correspondiente Dictamen del CESE ( 4 ) , así como a las evaluaciones realizadas por el CESE sobre diversos ecosistemas y sectores industriales ( 5 )

3. Observaciones generales

3.1. La UE se basa en un modelo económico abierto: la Unión es el destino del 14 % de las importaciones mundiales y el origen del 16 % de las exportaciones. El CESE considera esencial que la política industrial europea encuentre las vías y los medios para reducir las dependencias unilaterales de terceros en ámbitos estratégicos que van desde la tecnología hasta la alimentación y la sanidad, por ejemplo. Una política industrial asentada sobre una sólida base manufacturera debería atajar las repercusiones negativas de posibles perturbaciones. La seguridad del suministro también puede lograrse a través de asociaciones con «países de ideas afines». El Consejo UE-EE. UU. de Comercio y Tecnología, por ejemplo, tiene por objeto establecer dichas asociaciones. Con el fin de protegerse contra las asimetrías comerciales, el CESE también apoya los esfuerzos de la UE por establecer y mejorar instrumentos de defensa comercial como el mecanismo de control de las inversiones extranjeras de la UE ( 6 ) , el Instrumento de Contratación Pública Internacional de la UE ( 7 ) y la propuesta de Reglamento sobre las subvenciones extranjeras que distorsionan el mercado interior presentada por la Comisión Europea en mayo de 2021 ( 8 )

3.2. Un análisis ascendente de las dependencias estratégicas realizado por la Comisión muestra que las dependencias en los ecosistemas más sensibles solo representan el 0,6 % del valor de las mercancías importadas desde fuera de la UE. Así pues, muchas cadenas de valor han mostrado una notable resiliencia durante la pandemia. El CESE apoya firmemente el trabajo de la Comisión para cartografiar las dependencias y capacidades estratégicas. El análisis también refleja que, de los 5 200 productos importados en la UE, 137 pertenecen a ecosistemas sensibles de los que la UE es altamente dependiente, sobre todo en los sectores de gran consumo energético (como las materias primas) y los ecosistemas sanitarios (como los ingredientes farmacéuticos activos), así como en productos utilizados para apoyar la transición ecológica y digital. El 52 % de las importaciones de estos productos en los que existe dependencia proceden de China. De estos, 34 productos podrían suponer una mayor vulnerabilidad por su potencial posiblemente bajo de diversificación y de sustitución por la producción de la UE. Para mejorar la competitividad de la industria europea se necesitan políticas sólidas en materia de energía sostenible y tecnología digital. El CESE desea destacar que los operadores europeos en el ámbito de la sanidad digital y las energías renovables figuran entre los líderes mundiales.

3.3. La autonomía estratégica abierta se caracteriza por la existencia en el interior del mercado único europeo de capacidad de producción en sectores orientados al futuro, especialmente en el caso de bienes de alto valor en los que es esencial mantener el potencial tecnológico y de innovación de la UE. Por ejemplo, la evaluación realizada por la Comisión indica que Europa tiene una cuota de mercado mundial del 33 % en robótica, el 30 % en sistemas empotrados, el 55 % en semiconductores de automoción, el 20 % en equipos de semiconductores y el 20 % en componentes fotónicos ( 9 ) . La autonomía estratégica implica instrumentos de defensa comercial en un contexto de creciente competencia internacional, en ocasiones ilícita. Por lo tanto, la política industrial de la UE debe ir de la mano de una sólida política comercial y de competencia.

3.4. El CESE subraya que el aumento de la autonomía estratégica abierta incluye el refuerzo de la resiliencia del mercado único, la inversión en las competencias, las capacidades tecnológicas y la I+D de la UE, la diversificación de las cadenas de producción y suministro, la obtención de la soberanía digital, la constitución de reservas estratégicas, el fomento y la atracción de inversiones y producción en Europa mediante la mejora de las condiciones en que operan las empresas, la exploración de soluciones alternativas y modelos de economía circular, y el fomento de una amplia cooperación industrial entre los Estados miembros, así como la búsqueda del liderazgo tecnológico, como declaró el Consejo de Competitividad en noviembre de 2020.

3.5. El mercado único es el principal activo de Europa, y la Comisión debe seguir esforzándose por aumentar su resiliencia mediante la aplicación y ejecución de normas y la eliminación de obstáculos para lograr el objetivo de una economía europea innovadora, próspera y orientada al futuro. Un mercado interior fuerte es una condición previa para que las empresas europeas puedan crearse, desarrollarse, florecer y evitar futuras perturbaciones, por ejemplo con la ayuda del Instrumento de Emergencia del Mercado Único.

3.6. En su Dictamen «No debe haber Pacto Verde sin un pacto social», el CESE destaca la importancia de un diálogo social sólido con visión de futuro y de una gobernanza empresarial sostenible orientada a la participación. El CESE también respalda que se informe y consulte a los trabajadores, y promueve la participación de estos a nivel de las empresas con el fin de fomentar la innovación en el lugar de trabajo ( 10 ) . En su Resolución sobre la gobernanza empresarial sostenible de diciembre de 2020, el Parlamento Europeo acogió con satisfacción el compromiso de la Comisión de revisar la Directiva sobre divulgación de información no financiera y apoyar la elaboración de normas en la materia ( 11 ) . La adhesión a los principios de gobernanza empresarial sostenible es una forma importante de promover los valores europeos fuera de la UE y proporciona una ventaja competitiva a las empresas europeas.

3.7. La situación socioeconómica en la UE sigue siendo muy diferente de un Estado miembro a otro y de una región a otra, por lo que es importante que se desarrollen vías de transición regionales específicas en el contexto de un proceso de gobernanza propio para los distintos ecosistemas, que incluya el apoyo al acceso a nuevos mercados —especialmente para las pymes— y a cadenas de valor sostenibles. El CESE apoya enfoques de gobernanza tales como comisiones o centros regionales de transformación que, en estrecha cooperación con los agentes económicos locales y regionales, definan soluciones locales y regionales específicas para los futuros cambios económicos.

3.8. Por lo que se refiere a la mejora de la cooperación industrial entre los Estados miembros de la UE, el CESE valora positivamente el trabajo analítico llevado a cabo por la Comisión para definir y perfilar catorce «ecosistemas industriales». En el análisis se exponen ejercicios similares de Estados Unidos y China. Estos corresponden a dos categorías diferentes: los ecosistemas definidos como redes de agrupaciones correspondientes a un ámbito de actividad determinado y los ecosistemas regionales, en los que se aborda la interacción de los agentes económicos en una región determinada. Juntos, proporcionan una plataforma interactiva para optimizar la cooperación entre las autoridades y las partes interesadas y facilitar la comunicación entre los agentes. El CESE ve en ellos un verdadero valor añadido para las empresas, que pueden expresar una necesidad particular a todo un ecosistema capaz de responder. Cuanto más profundo y denso sea un ecosistema, más útil resultará para todos los agentes implicados y mayor valor añadido aportará.

3.9. La UE y sus Estados miembros impulsan con carácter prioritario programas públicos de ciencia de vanguardia a escala de la UE. Del mismo modo, se han transferido presupuestos de I+i del nivel nacional al de la UE, con las mayores cifras de la historia —aunque siguen estando por debajo de los niveles de competidores estratégicos como China—, y una cuarta ronda de programas pioneros de gran ambición tiene por objetivo relanzar el liderazgo mundial de la UE en I+i. Estos programas deberían incluir modelos de inteligencia artificial para grandes empresas, espacios de datos industriales comunes y tecnologías ecológicas emergentes, así como reforzar la I+D+i con objeto de crear sustitutos sintéticos de las materias primas fundamentales.

3.10. En 2019, el gasto en I+D en la Unión Europea supuso un 2 % del PIB. Ese mismo año, dicho porcentaje fue del 2 % en China y del 3 % en los Estados Unidos. El CESE recomienda que la UE incremente su gasto en I+D para reforzar su base manufacturera y lamenta que, más allá de las inversiones públicas básicas en I+i y de conglomerados privados potentes en los sectores de la mitigación del cambio climático y la salud, los ecosistemas de innovación de la UE no estén prosperando lo suficiente ( 12 ) . Si bien la competencia efectiva en la UE es un excelente incentivo para que las empresas innoven, se las debe apoyar mejor utilizando plenamente otros instrumentos de financiación de I+D+i a escala de la UE, a fin de situar a la Unión en un nivel por lo menos igual al de otras regiones del mundo y facilitar así una innovación que resulta muy necesaria. En la actualidad, las inversiones de la UE tienen como principal objetivo apoyar los intereses nacionales, es decir, de los Estados miembros, en lugar de buscar soluciones y enfoques europeos para mejorar y profundizar los vínculos entre los agentes económicos y beneficiarse de dichos vínculos.

3.11. El CESE apoya firmemente los llamamientos a mejorar los ecosistemas y las cadenas de valor y su colaboración mutua, y considera que deben vincularse a la doble transición ecológica y digital para mejorar el bienestar de la ciudadanía europea. Las vías de transición aportarán valor añadido al proponer una secuenciación racional de las políticas y proporcionar previsibilidad, lo que es importante para las empresas y el bienestar de la ciudadanía, por ejemplo en lo que respecta al desarrollo de capacidades. En este contexto desea destacar los modelos económicos centrados en las partes interesadas, con la mitigación del cambio climático y de la destrucción del medio ambiente como principal motor, y pide a los Estados miembros y a la Comisión que utilicen en mayor medida estos modelos en su formulación de políticas y en sus evaluaciones de impacto.

3.12. Las inversiones para crear cadenas de valor más resilientes y sostenibles que proporcionen acceso a servicios y bienes esenciales deben proporcionar resultados en términos de crecimiento económico y bienestar. Deben establecerse planes de acción sectoriales que estén vinculados a las iniciativas de los principales agentes económicos y refuercen los grupos económicos que ya existen en Europa, incluidas las pymes. Esto debe implicar un apoyo institucional que les permita controlar mejor las cadenas de valor y anticiparse a las crisis mediante la aplicación de pruebas de resistencia o evaluaciones de riesgos con el fin de prevenir situaciones de escasez.

3.13. Será fundamental definir las cadenas de valor, cadenas de suministro y agrupaciones estratégicas adecuadas. Mediante su promoción de los proyectos importantes de interés común europeo (PIICE) y la puesta en marcha de alianzas industriales en torno a las baterías para vehículos eléctricos, la computación de alto rendimiento, la microelectrónica, los vehículos conectados, limpios y autónomos, la salud inteligente, la industria hipocarbónica, las tecnologías y sistemas de hidrógeno, el internet de las cosas industrial, y la ciberseguridad, la Comisión ha dejado claro qué ámbitos deben desarrollarse de manera prioritaria y con un verdadero valor añadido de la UE. Esto, junto con la protección de los intereses europeos en relación con las normas desarrolladas en Europa, así como la protección de la propiedad intelectual e industrial europea, constituye una base sólida para un conjunto coherente de políticas industriales y económicas.

3.14. Además de ser un objetivo en sí mismo, con ello se pretende preservar y mantener el bienestar de la ciudadanía europea mediante la creación de puestos de trabajo de calidad en sectores orientados al futuro, al tiempo que se impulsa la doble transición. Para alcanzar estas metas es necesario utilizar indicadores y parámetros de evaluación adecuados. El CESE considera que el «bienestar» ha madurado como concepto estadístico y de medición y se ha convertido en una «brújula» por la que los responsables políticos pueden guiarse en sus decisiones.

3.15. El CESE coincide con la definición de la OCDE de la «economía del bienestar» como una economía que: 1) brinda al ciudadano más oportunidades de movilidad social ascendente y de mejora de su vida personal en los ámbitos que más le importan; 2) asegura que estas oportunidades se transformen en resultados de bienestar para todos los segmentos de la población, incluso los que ocupan la parte inferior de la escala de distribución; 3) reduce las desigualdades; y 4) asegura la sostenibilidad medioambiental y social.

Bruselas, 19 de enero de 2022. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) https://eismea.ec.europa.eu/programmes/interregional-innovation-investments-i3-instrument_en

(2) Blueprint for Sectoral Cooperation on Skills. Responding to skills mismatches at sectoral level. A key action of the New Skills Agenda for Europe.

(3) Comunicación de la Comisión Europea Resiliencia de las materias primas fundamentales: trazando el camino hacia un mayor grado de seguridad y sostenibilidad, COM(2020) 474.

(4) DO C 220 de 9.6.2021, p. 118.

(5) Dictamen del CESE «La estrategia de movilidad de la UE y las cadenas de valor industrial de la UE: enfoque de ecosistemas de automoción» (DO C 105 de 4.3.2022, p. 26); Dictamen complementario del CESE «Actualización de la nueva estrategia industrial — Impacto en el ecosistema industrial sanitario» (DO C 105 de 4.3.2022, p. 152); Dictamen del CESE «Anticipación de las transformaciones estructurales y sectoriales y remodelación de las culturas industriales: hacia nuevas fronteras de recuperación y resiliencia en diferentes partes de Europa» (en curso); Dictamen del CESE «Requisitos de sostenibilidad para las baterías en la UE» (DO C 220 de 9.6.2021, p. 128); Dictamen del CESE «La industria europea del vidrio en una encrucijada: lograr que la industria sea más ecológica y energéticamente eficiente, velando al mismo tiempo por una mayor competitividad y el mantenimiento de puestos de trabajo de calidad» (DO C 105 de 4.3.2022, p. 18).

(6) Comisión Europea, «El mecanismo de control de las inversiones extranjeras de la UE ya está plenamente operativo», 9 de octubre de 2020.

(7) Servicio de Estudios del Parlamento Europeo, «EU international procurement instrument», octubre de 2021.

(8) Comisión Europea, «La Comisión propone un nuevo Reglamento para hacer frente a las distorsiones causadas por las subvenciones extranjeras en el mercado único», 5 de mayo de 2021.

(9) Comisión Europea, «Invertir en una industria inteligente, innovadora y sostenible. Estrategia renovada de política industrial de la UE» [COM(2017) 479 final].

(10) DO C 341 de 24.8.2021, p. 23.

(11) Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de diciembre de 2020, sobre la gobernanza empresarial sostenible [2020/2137(INI)].

(12) Informe «Science for Policy» del JRC: «Shaping & Securing the EU’s open strategic autonomy by 2040 and beyond» (2021).