COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - UN TRATADO FUNDAMENTAL PARA LA UNIÓN EUROPEA

El 10 de noviembre de 1999, en su contribución a la preparación de la Conferencia Intergubernamental [1] y, con posterioridad, en su dictamen sobre la revisión de los Tratados, que presentó el 26 de enero de 2 000 en virtud del artículo 48 del Tratado de la Unión Europea [2], la Comisión destacó el interés de la sistematización de los Tratados, considerando que la propuesta de organizar los Tratados en dos sectores "presenta gran interés. Los textos de los Tratados resultarían más sencillos y más fácilmente legibles, lo que generalmente se considera una necesidad; además, mediante tal distinción, sería posible prever para la modificación de los textos de aplicación un procedimiento menos rígido que el previsto actualmente para la revisión de los Tratados y mejor adaptado a la perspectiva de la casi duplicación del número de Estados miembros".

[1] Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito, Contribución para la preparación de la Conferencia Intergubernamental, Comunicación de la Comisión presentada el 10 de noviembre de 1999 (COM (1999) 592).

[2] Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito, Dictamen de la Comisión de 26 de enero de 2 000, en virtud del artículo 48 TUE (COM (2 000) 34).

La Comisión anunció entonces su intención de realizar un estudio de viabilidad de tal sistematización y presentar propuestas a la Conferencia Intergubernamental en función de dicho estudio.

El 15 de mayo, el Instituto Universitario Europeo de Florencia, Centro Robert Schuman, presentó a la Comisión el informe que le había solicitado sobre la sistematización de los Tratados [3]. Sin pronunciarse sobre el contenido y el alcance de las disposiciones del proyecto de Tratado Fundamental y sus anexos, la Comisión considera que, en líneas generales, el trabajo técnico del Instituto Universitario de Florencia demuestra la viabilidad de la reorganización de los Tratados. Aunque no parece realista que se pueda concluir este trabajo a lo largo del año 2 000, la Comisión recomienda que se adopte una decisión de procedimiento en la Conferencia Intergubernamental de forma que los trabajos de refundición de los Tratados puedan iniciarse oportunamente, sin interferir con el proceso de ampliación en curso.

[3] El informe se encuentra en el sitio Internet de la Comisión: en lengua francesa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_fr.pdf en lengua inglesa: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_en.pdf en lengua alemana: http://europa.eu.int/comm/igc2000/offdoc/repoflo_de.pdf El modelo de Tratado fundamental de la Unión Europea se encuentra:

1. necesidad de sistematizar los tratados

1. Desde el Tratado de París de 18 de abril de 1951, constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, Europa no ha dejado de desarrollarse, en particular, por los Tratados de Roma de 1957, constitutivos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, el Tratado de Maastricht de 1992 constitutivo de la Unión Europea y, por último, el Tratado de Amsterdam. Cuatro ampliaciones sucesivas han llevado el número de Estados miembros de seis a quince. Así pues, el " Derecho primario " de la Unión y las Comunidades está constituido por una decena de Tratados y numerosos Protocolos. Los cuatro Tratados básicos contienen más de 700 artículos, entre los que se cuentan disposiciones de carácter fundamental y otras de carácter técnico. Todas estas disposiciones, fruto de cincuenta años de construcción europea, forman un conjunto complejo y poco coherente. Como ya lo constatara la Comisión en su Dictamen para la Conferencia Intergubernamental precedente [4], los Tratados son cada vez menos legibles y comprensibles.

[4] Reforzar la Unión política y preparar la ampliación, Dictamen de la Comisión a la CIG 1996, apartado 20.

Simplificar los Tratados

2. Si bien es cierto que el compromiso de los ciudadanos en favor de Europa y su comprensión de los retos europeos no dependen única, ni siquiera principalmente, de la calidad de los textos del Tratado, esta constatación no exime de intentar simplificar la arquitectura actual ya que, para la Unión, presenta gran interés contar con textos básicos que reflejen de la manera más lógica y precisa posible los equilibrios en los que se basa la construcción europea.

3. Esta cuestión se abordó en la anterior Conferencia Intergubernamental. El Tratado de Amsterdam procedió a cierta simplificación de los Tratados mediante la derogación y la supresión de disposiciones caducas y obsoletas y mediante una nueva numeración.

Además se elaboraron versiones consolidadas de los Tratados más importantes, el Tratado de la Unión Europea (UE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (UE), aunque a título meramente ilustrativo y sin conferirles valor jurídico.

Aunque es cierto que contribuyeron al objetivo de simplificación de los Tratados, estas operaciones, no obstante, no pudieron evitar que los Tratados asocien disposiciones de carácter fundamental a otras de carácter técnico, de importancia a veces muy desigual, ni que las disposiciones esenciales estén diseminadas por los diferentes Tratados.

La anterior Conferencia Intergubernamental había asimismo iniciado un ejercicio de "consolidación" de los Tratados (Declaración nº 42 aneja al Tratado de Amsterdam) que examinó la opción de una fusión de los mismos. Este ejercicio técnico mostró la viabilidad de una cierta racionalización. La supresión de las disposiciones redundantes de los distintos Tratados y la ordenación lógica de sus disposiciones les dan una mayor legibilidad. Con todo, los Tratados resultantes de dicha fusión siguen siendo prolijos y complejos [5] y mezclando disposiciones de importancia desigual.

[5] La mera fusión del Tratado UE y del Tratado CE llevaría a un Tratado de 361 artículos.

Hacia un Tratado fundamental de la Unión Europea

4. Para dar un paso adelante, la Comisión solicitó al Instituto Universitario Europeo que analizara las disposiciones del Tratado UE y las del Tratado CE y elaborara un texto fundamental que sólo incluyera las cláusulas esenciales, con exclusión de las disposiciones de aplicación.

El parlamento Europeo propuso asimismo que los Tratados se simplificaran y consolidaran en un texto único, compuesto de dos partes, la primera con las disposiciones de naturaleza constitucional y la segunda con las restantes disposiciones [6].

[6] Resolución A5-0086/2 000 del Parlamento Europeo de 13 de abril de 2 000, punto 31.1.

5. La Comisión señala que la sistematización de los Tratados se justifica con independencia de cualquier evolución de los procedimientos de revisión. Esta es la razón por la que el informe del Instituto Universitario Europeo no aborda la cuestión de los métodos de revisión.

2. Observaciones sobre el enfoque propuesto por el Instituto Universitario Europeo

La Comisión solicitó al Centro Robert Schuman del Instituto Universitario Europeo que examinara la viabilidad jurídica de una sistematización de los Tratados, sin alterar la regulación material. Este estudio concluye afirmando la viabilidad de dicha operación. Como es lógico, el método seguido por el Centro Robert Schuman implica determinadas opciones. El hecho de que la Comisión apruebe en general el enfoque del Instituto Europeo de Florencia no predetermina en absoluto su posición sobre las opciones elegidas para respetar el objetivo de una sistematización "a derecho constante", como tampoco sobre el contenido y el alcance de las disposiciones del proyecto de Tratado fundamental y sus anexos. En el contexto de la presente Comunicación, la Comisión se limitará a las siguientes observaciones:

(a) Arquitectura de conjunto

1. En el informe se explica pormenorizadamente el enfoque seguido. Aquí bastará con recordar las principales opciones acordadas:

- la operación sólo afecta al Tratado UE y al Tratado CE

- el actual Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht modificado por el Tratado de Amsterdam) se sustituye por el Tratado fundamental de la Unión Europea

- este Tratado fundamental de la Unión Europea comprende todas las disposiciones de los Tratados UE y CE que se consideran fundamentales, dispuestas según un orden lógico

- las disposiciones que, figurando actualmente en el Tratado de UE, no se recogen en el Tratado fundamental (es decir, las disposiciones de aplicación de la política exterior y de seguridad común y de la cooperación policial y judicial en materia penal) son objeto de dos protocolos especiales anejos al Tratado

- el Tratado CE, sin las disposiciones recogidas en el Tratado fundamental, seguiría existiendo o podría añadirse a dicho Tratado como protocolo especial, del mismo modo que los otros dos protocolos especiales mencionados más arriba.

La Comisión defiende este enfoque, según el cual, para elaborar un nuevo Tratado, "sin alterar la regulación material", se parte de la hipótesis de mantener la estructura de tres pilares.

2. La Comisión, sin embargo, no excluye que la operación de sistematización de los Tratados pueda extenderse al conjunto de disposiciones de Derecho primario.

Haciendo abstracción del Tratado CECA, que expira el 23 de julio de 2 002, un enfoque exhaustivo supondría examinar asimismo el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. Sin pronunciarse sobre la oportunidad política de incluir el Tratado Euratom en el ejercicio de sistematización, la Comisión considera que, desde un punto de vista técnico, sería factible seguir el método aplicado después de la precedente Conferencia Intergubernamental (cf. apartado 1.3 más arriba). Una vez suprimidas las disposiciones institucionales generales recogidas en el Tratado fundamental, las disposiciones residuales del Tratado Euratom podrían figurar en un Protocolo anejo al Tratado fundamental del mismo modo que los protocolos especiales sobre el segundo y el tercer pilar.

3. En la sistematización de los Tratados deberían, además, incluirse los Tratados de adhesión y los protocolos anexos. Por supuesto, la gran mayoría de estas disposiciones quedaron obsoletas al finalizar los periodos transitorios. Los Tratados de adhesión contienen, no obstante, algunas disposiciones de carácter permanente, como los protocolos relativos a la aplicación del Derecho comunitario en determinados territorios.

La inserción de las disposiciones todavía pertinentes de los Tratados de adhesión en los futuros tratados modificados permitiría la derogación formal de los Tratados de adhesión. Además del efecto simplificador, la Unión se ahorraría tener que traducir estos tratados obsoletos a las lenguas de los nuevos países adherentes. Hasta la fecha, en efecto, se han traducido a las lenguas de los países adherentes todos las textos de Derecho primario que existen jurídicamente, aun cuando en la actualidad carezcan de efectos jurídicos (cf. artículo 176 del Acta de Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia).

(b) Selección de las disposiciones que deben figurar en el Tratado fundamental

4. Evidentemente la selección de los artículos que deben incluirse en el Tratado fundamental presenta el máximo interés. Los autores de informe del Instituto de Florencia concluyeron que sería preferible presentar en el Tratado fundamental los objetivos esenciales de cada una de las políticas de la Unión.

A diferencia de una constitución, que se limita, además de las libertades y derechos fundamentales, a definir la organización de los poderes públicos y sus competencias, los Tratados que fundan las Comunidades y la Unión describen, a veces de forma pormenorizada, los objetivos de las políticas que las instituciones europeas deben llevar a cabo, de modo que estas políticas forman parte del pacto fundamental existente entre los Estado miembros de la Unión. Los autores del informe de Florencia consideran que dichas políticas deben figurar en el Tratado fundamental.

5. El informe sólo recoge en el Tratado fundamental las disposiciones relativas a la composición y las funciones de las instituciones y a los procedimientos de votación. Sería lógico añadir, por ejemplo, las disposiciones relativas a las competencias del Tribunal de Justicia, al desarrollo del procedimiento de codecisión o a la conclusión de acuerdos internacionales. La Comisión considera, por otro lado, que las disposiciones relativas a la aplicación territorial de los Tratados, al régimen lingüístico y a las sedes de las instituciones deberían figurar en el Tratado fundamental.

(c) Límites de no alterar la regulación material

6. El informe del Instituto Universitario Europeo persigue sistematizar los Tratados "a derecho constante" (sin alterar la regulación material). A pesar de los atractivos del modelo de tratado así elaborado que figura como Anexo, hay que reconocer que la obligación de no alterar la regulación material aporta al texto ciertas rigideces derivadas, por ejemplo, de que deba limitarse el ámbito de aplicación de determinadas disposiciones procedentes del Tratado CE al transferirse al Tratado fundamental. Así la cláusula 13 garantiza al ciudadano que se dirija por escrito a una institución que recibirá una respuesta en la misma lengua, señalándose que este derecho se aplica cuando el ciudadano escriba "en el marco del tratado CE"; la cláusula 52 especifica que el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones asistirán al Consejo y a la Comisión "en las tareas confiadas a la Comunidad Europea" La cláusula 58 establece que el Parlamento Europeo podrá aprobar una moción de censura contra la Comisión por su gestión "relativa a las acciones de la CE", etc.

La Comisión considera que una operación de sistematización de los Tratados de este tipo debería asimismo proceder a ciertos ajustes de menor importancia, que mejorarían la calidad de los textos sin alterar el equilibrio general. En efecto, el objetivo de respetar el Derecho en su estado actual es y seguirá siendo esencial para la Comisión

3. Conclusión

La Comisión propone que la Conferencia se pronuncie sobre la oportunidad de abordar la sistematización y simplificación de los Tratados, a la luz, en particular, de los trabajos técnicos realizados por el Instituto Universitario de Florencia, así como del trabajo de fusión de los tratados efectuado en aplicación de la Declaración 42 del Tratado de Amsterdam

La Comisión no considera realista que la presente Conferencia Intergubernamental proceda a esta sistematización de los Tratados, habida cuenta de las limitaciones de calendario.

En cambio, el interés político del ejercicio justifica que la Conferencia Intergubernamental en curso defina un procedimiento y un calendario para llevarlo a buen término. En todo caso, este trabajo no deberá interferir en modo alguno con el proceso de ampliación.