EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA

La Directiva 2003/49/CE del Consejo (denominada en lo sucesivo «la Directiva» regula el régimen fiscal común aplicable a los pagos de intereses y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados miembros. Como ha sido modificada en diferentes ocasiones, la presente refundición se propone mejorar la claridad del texto. En la presente exposición de motivos se exponen las razones que justifican cada propuesta de modificación sustantiva y se especifica qué disposiciones permanecen sin cambios.

Los problemas que la Directiva pretende resolver se derivan de la existencia de obstáculos en el ámbito del impuesto sobre sociedades que entorpecen el funcionamiento del mercado interior, que a su vez surgen del hecho de que los pagos transfronterizos de intereses y de cánones están más gravados que las transacciones a nivel nacional. En las operaciones nacionales, el receptor del pago está sujeto al impuesto sobre sociedades como contribuyente residente en el Estados miembro donde tiene su domicilio fiscal. Pero los pagos internacionales podrían estar sujetos además a una retención en el Estado miembro de origen. La Directiva se propone poner en pie de igualdad el pago de intereses y cánones a nivel transfronterizo y a nivel nacional, eliminando normativamente la doble imposición, los trámites administrativos gravosos y los problemas de liquidez que sufren las sociedades.

Tanto la Comisión como las partes interesadas por la fiscalidad internacional han pensado siempre que era necesario instaurar un instrumento de la UE en este campo, porque ni las medidas unilaterales de los Estados miembros ni los acuerdos bilaterales han conseguido encontrar soluciones a la medida de las exigencias del mercado interior. Los convenios fiscales bilaterales no cubren todas las relaciones bilaterales posibles entre Estados miembros, no eliminan completamente la doble imposición y, sobre todo, no ofrecen una solución uniforme para las relaciones triangulares y multilaterales entre Estados miembros.

En su Comunicación de 5 de noviembre de 1997, titulada «Paquete de medidas para hacer frente a la competencia fiscal perniciosa en la Unión Europea», la Comisión puso de relieve la necesidad de emprender una acción coordinada a nivel europeo para combatir la competencia fiscal perniciosa y de este modo lograr una serie de objetivos, entre ellos reducir los trastornos continuos que experimenta el mercado interior, prevenir las pérdidas de recaudación fiscal y permitir que las estructuras fiscales se desarrollen de forma más propicia para el empleo. El Consejo Ecofin de 1 de diciembre de 1997 celebró un importante debate tomando como base la Comunicación y, entre otras iniciativas, pidió a la Comisión que presentara una propuesta que armonizara la imposición transfronteriza del pago de intereses y cánones. El 4 de marzo de 1998, la Comisión adoptó la propuesta de Directiva del Consejo relativa a un régimen fiscal común aplicable a los pagos de intereses y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados miembros, COM(1998) 67 final. El 3 de junio de 2003, el Consejo Ecofin adoptó la Directiva. Con el fin de aliviar el impacto presupuestario que experimentarían los Estados miembros que son importadores netos de capital y tecnología, para los cuales los impuestos que gravan estos pagos representan una fuente de ingresos apreciable, pareció preferible que el ámbito de aplicación de la Directiva siguiera un enfoque gradual.

La Directiva fue modificada por primera vez en 2004 por las Directivas 2004/66 y 2004/76 debido a la adhesión de Chequia, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. La primera introdujo en el texto de la Directiva los impuestos y las sociedades de estos Estados miembros. La segunda modificó el texto del artículo 6 de la Directiva para introducir disposiciones transitorias para Chequia, Letonia, Lituania, Polonia y Eslovaquia.

Más adelante, la Directiva 2006/98/EC del Consejo incluyó las referencias de los impuestos y las sociedades de Bulgaria y Rumanía. Los anexos IV.6 y VII.7 de las Actas de Adhesión de Bulgaria y Rumanía incluían disposiciones transitorias.

El artículo 8 de la Directiva pedía a la Comisión que informara al Consejo sobre la aplicación de la misma, sobre todo con vistas a la extensión de su cobertura a otras sociedades o empresas distintas de las referidas en su ámbito de aplicación. Con el fin de obtener la información necesaria para la redacción del informe, DG TAXUD pidió al International Bureau of Fiscal Documentation (Oficina internacional de documentación fiscal) que llevara a cabo un estudio de la aplicación de la Directiva. El informe de la Comisión sobre el funcionamiento de la Directiva se hizo público el 23 de abril de 2009. En él se indica que, en general, la aplicación de la Directiva ha sido satisfactoria y menciona posibles modificaciones que ampliarían su cobertura.

La presente refundición se propone solventar algunos de los problemas que se derivan del ámbito de aplicación limitado de la Directiva. Existen pagos transfronterizos que quedan fuera de dicho ámbito y que deben soportar retenciones en la fuente. Por ello, se propone que se amplíe la lista de sociedades a las que se aplica la Directiva y que se suavicen las condiciones de participación que deben cumplir las sociedades para ser consideradas asociadas. Por otro lado, se añade un nuevo requisito para acceder a la exención: el receptor tiene que estar sujeto al impuesto sobre sociedades en el Estado miembro donde está establecido por los ingresos que se derivan del pago de intereses o cánones. Con esta condición se pretende garantizar que no se conceda la exención si el ingreso en cuestión no está sujeto a impuesto; de este modo se suprime un cabo suelto que podía ser utilizado por los evasores de impuestos. Finalmente, se propone una modificación técnica que evite que les sea denegada la exención a pagos efectuados por un establecimiento permanente, por razón de sus actividades, debido a que tales pagos no constituyen un gasto deducible fiscalmente.

2.RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y EVALUACIONES DE IMPACTO

Entre el 24 de agosto y el 31 de octubre de 2010 estuvo disponible en el portal web «Your Voice in Europe» y en el de la DG TAXUD una consulta pública sobre las posibles modificaciones de la Directiva. Se recibieron 71 respuestas de distintas partes interesadas, entre ellas sociedades multinacionales (25 respuestas), grandes empresas (3 respuestas), asociaciones comerciales y sectoriales (18 respuestas), profesionales del sector fiscal (16 respuestas), asociaciones profesionales (8 respuestas) y un funcionario de un Estado miembro. La primera conclusión que podía extraerse de las respuestas era el interés que las iniciativas de la Comisión habían suscitado. Había una tendencia clara que confirmaba la necesidad de intervenir para modificar la Directiva. Sólo un 7 % de las respuestas no consideraba necesario poner al día la lista de entidades cubiertas por la Directiva y un 4 % no estaba de acuerdo con el cambio del umbral de participación necesario para que una sociedad sea considerada asociada. La mayoría de los consultados mostraba, por otro lado, su conformidad con que se hicieran concordar el ámbito de aplicación personal de esta Directiva y el de la Directiva sobre sociedades matrices y filiales (con un respaldo del 90 %); también con que se permita computar la participación indirecta a la hora de considerar que las sociedades están asociadas (con un respaldo del 91 %); y con que se baje el umbral de participación entre las sociedades (de un 25 % a un 10 %) para considerarlas asociadas (con un respaldo del 87 %).

La evaluación de impacto de la Comisión exponía los problemas que se originan por las retenciones en los pagos transfronterizos de intereses y de cánones: distorsión de las decisiones económicas de las empresas; costes de conformidad debido a los trámites administrativos necesarios para hacer efectiva la exención; y riesgo de doble imposición. Se consideraron distintas alternativas. Se descartó la no intervención, porque de lo contrario las dificultades que se habían detectado seguirían trastornando el proceso de asignación transfronteriza de recursos. Hacer extensivos los efectos de la Directiva a todos los pagos entre sociedades no asociadas sería una medida eficaz en el sentido de que reduciría las consecuencias negativas antes citadas, pero sería menos eficiente y coherente con otros objetivos de mejora de la aplicación de la Directiva: la imposición diferente de dividendos, intereses y cánones continuaría, de modo que las distorsiones económicas resultantes subsistirían. Además, supondría una disminución mayor de los ingresos fiscales de los Estados miembros y sería de aplicación más difícil porque no hay experiencia en la armonización de pagos transfronterizos entre sociedades no asociadas. Otra alternativa sería hacer concordar las condiciones de la Directiva con las de la Directiva sobre sociedades matrices y filiales, relativa a la fiscalidad de los dividendos. Esta es la opción elegida en la presente refundición, ya que los resultados son más equilibrados: es más eficaz a la hora de reducir la distorsión económica y no provoca tanta disminución de los ingresos fiscales de los Estados miembros como la opción anterior, un factor importante en el estado actual de las haciendas públicas. Por lo que se refiere al pago de intereses, las pérdidas no superarían los 200-300 millones de euros y afectarían a los 13 Estados miembros que todavía aplican retenciones a los pagos de intereses efectuados (Bélgica, Bulgaria, Chequia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Polonia, Portugal, Rumanía, Eslovenia y Reino Unido); respecto al pago de cánones, las pérdidas no superarían los 100-200 millones de euros y afectarían a los siete países con un mayor saldo negativo por concepto de pago de cánones, considerado porcentualmente con relación al PIB (Bulgaria, Chequia, Grecia, Polonia, Portugal, Rumanía y Eslovaquia). Como se decía antes, es la opción preferida por las partes interesadas que respondieron a la consulta pública.

La denegación de la exención reconocida por la Directiva cuando el ingreso no esté sujeto a impuesto en el Estado miembro del receptor, o la modificación técnica introducida para evitar que les sea denegada la exención a pagos efectuados por un establecimiento permanente, por razón de sus actividades, debido a que tales pagos no constituyen un gasto deducible fiscalmente, son medidas de carácter puramente técnico cuyo impacto no puede estimarse.

3.ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA

Principio de subsidiariedad

Se aplica el principio de subsidiariedad en la medida en que el ámbito de la propuesta no es de competencia exclusiva de la Unión Europea. Los Estados Miembros no pueden alcanzar por sí solos los objetivos de la propuesta. Los tipos de retención los fijan los Estados miembros en función de las opciones estratégicas de cada uno. Estos gravámenes pueden reducirse o eliminarse según los convenios bilaterales de doble imposición que se hayan celebrado. Ahora bien, cada convenio particular fija el tipo en función del balance que arrojen entre sí los dos Estados que lo celebran. El resultado de todo ello es que las retenciones varían en cada relación bilateral, y que no se producirá una acción coordinada espontánea por parte de los Estados miembros.

El segundo aspecto que debe tenerse en cuenta es si los objetivos pueden ser alcanzados mejor por la UE. Las razones que abogan por la intervención europea se derivan del carácter transfronterizo del problema. No cabe duda de que una acción a nivel de la UE garantizaría una política armonizada y coordinada en este capítulo fiscal específico. Los Estados miembros estarían obligados a reconocer la exención de las retenciones en la misma medida.

Principio de proporcionalidad