Comunicación de la Comisión - Síntesis de los informes anuales de actividad 2002 de las DG y los servicios

ÍNDICE

1. Introducción

2. Visión general de los principales resultados políticos presentados por los servicios en 2002

3. Visión general de la gestión y los controles de los servicios en 2002

3.1. Cuestiones de gestión: resumen de los principales logros

3.2. Sistemas de control interno: necesidad de mejora

3.3. Cuestiones planteadas en los informes del Tribunal de Cuentas Europeo, del Auditor Interno y del Comité de Seguimiento de las Auditorías

3.3.1. Recomendaciones del Tribunal de Cuentas Europeo

3.3.2. Informe del Auditor Interno

3.3.3. Informe del Comité de Seguimiento de las Auditorías

4. Estabilización del proceso de informe anual

4.1. Año 2001

4.2. Mejora de la metodología

4.3. Año 2002

4.4. Mejoras necesarias

5. Trabajo en curso y nuevas medidas correctoras necesarias

5.1. Medidas correctoras aplicadas por las DG y los servicios

5.2. Seguimiento de los planes de acción de la síntesis de 2001

5.3. Trabajos que deberán ser objeto de seguimiento en 2003

5.3.1. Escasez de recursos humanos:

5.3.2. Recuperación

5.3.3. Disposiciones en materia de gestión compartida

5.3.4. Programas con costes compartidos

5.3.5. Ejecución del programa legislativo y de trabajo en la Comisión

5.3.6. El proceso de descentralización en las relaciones exteriores

5.3.7. Marco contable y sistemas de información de la Comisión

5.3.8. Seguimiento de los informes de las estructruras de auditoría interna

5.3.9. Seguimiento de las actividades de la OLAF

5.4. Nuevas medidas correctoras

5.4.1. Normas de control interno en las Delegaciones

5.4.2. Integración del FED en el presupuesto de la CE

5.4.3. Cuestiones de entorno de control en las oficinas de prensa y las representaciones

5.4.4. Aplicación del acervo en la Unión ampliada

5.4.5. Normas de control interno

5.4.6. Seguimiento de las recomendaciones y los planes de acción

6. Conclusión

1. INTRODUCCIÓN

En mayo de 2002, los Directores Generales y Jefes de Servicio elaboraron sus primeros informes anuales de actividad (en adelante denominados informes anuales) relativos a 2001. En julio, la Comisión adoptó la primera síntesis de los informes anuales y la envió a las demás instituciones. Este primer ejercicio confirmó la mayor importancia concedida por la Comisión a la responsabilidad administrativa, la rendición de cuentas y la transparencia.

La síntesis tiene por objeto permitir a la Comisión:

* tomar nota de los principales resultados políticos alcanzados por los servicios de la Comisión, centrándose en la aplicación de la estrategia política anual para 2002;

* hacer balance de la situación en sus Direcciones Generales (en adelante denominadas DG) y sus servicios;

* seguir los progresos e identificar los problemas que requieren medidas correctoras;

* informar a las demás instituciones al respecto.

Para ello, tiene a su disposición en particular los informes anuales de los servicios, así como los informes del Comité de Seguimiento de las Auditorías, del Auditor Interno y del Tribunal de Cuentas Europeo. También analiza la situación de la aplicación de la reforma y el seguimiento dado a la síntesis anterior.

En general, el examen del funcionamiento de las DG y los servicios de la Comisión en 2002 deja ver que se han hecho grandes progresos, aunque algunas cuestiones deben mejorarse:

* el proceso de informe anual, que se inició el año pasado y conoció algunos problemas metodológicos, se ha mejorado y se está estabilizando;

* la evaluación de la visión de conjunto de las DG y servicios muestra progresos importantes en la aplicación de la reforma, así como mejoras respecto a los problemas identificados en la síntesis del año pasado; no obstante, es preciso solucionar algunas dificultades iniciales, así como afianzar los nuevos métodos de trabajo establecidos;

* los problemas que necesitan medidas correctoras se han tratado activamente; en muchos casos, se empieza a obtener los resultados previstos, pero otros problemas requieren un trabajo en profundidad que llevará más tiempo.

2. VISIÓN GENERAL DE LOS PRINCIPALES RESULTADOS POLÍTICOS PRESENTADOS POR LOS SERVICIOS EN 2002

La presente sección ofrece un breve resumen de los objetivos alcanzados por las Direcciones Generales y los servicios, centrándose en la aplicación de la estrategia política anual para 2002.

El año 2002 comenzó con la introducción de los billetes y monedas de euro en doce Estados miembros y concluyó con la decisión del Consejo Europeo de Copenhague de admitir diez nuevos Estados miembros en la Unión Europea. Fue un año caracterizado por hitos importantes entre estos dos momentos históricos decisivos, en el que hubo progresos continuos y logros en muchas políticas comunitarias.

Los objetivos establecidos en la estrategia política anual de la Comisión para 2002 eran los siguientes:

* En el plano exterior, los objetivos clave eran la estabilidad, la paz y la prosperidad. Por ello, los progresos hacia la integración debían ir acompañados por una política coherente y general tendente a afianzar las relaciones con los países y regiones vecinos y a responder a los desafíos planteados por la globalización. La ampliación estuvo unida a una política de apoyo a la región mediterránea. Además, una política reforzada de cooperación para el desarrollo hizo hincapié en la reducción de la pobreza en los países en vías de desarrollo.

* En el plano interno, los objetivos fundamentales definidos por la Comisión eran la promoción de la salud y la seguridad de los ciudadanos europeos y la integración económica. La adopción de la moneda única, el fomento del desarrollo sostenible (que tiene también una dimensión interna) y una nueva gobernanza se definieron como elementos esenciales para realizar un salto cualitativo hacia la integración económica, social y política.

A. Ampliación

* Cerrando un proceso empezado nueve años antes en la misma capital, el Consejo Europeo de Copenhague de los días 12 y 13 de diciembre permitió concluir con diez países candidatos a la adhesión (Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa) las negociaciones que conducirán a la mayor ampliación, en una sola oleada, de toda la historia de la Unión Europea.

* Este éxito, concretado en diciembre, corona un intenso trabajo de negociación, paralelo a la preparación para la adhesión de los países candidatos, que prosiguió a lo largo del año sobre la base de los esfuerzos desplegados y de los resultados ya obtenidos en años anteriores. Un cambio decisivo se produjo a finales de octubre, después de la publicación por la Comisión de sus informes relativos a los avances obtenidos en la vía de la adhesión por cada uno de los candidatos. A partir de dichos informes, el Consejo, y luego el Consejo Europeo reunido en Bruselas, decidieron concluir las negociaciones con los diez países, de entre los trece países candidatos, que forman esta primera oleada.

B. Vecindad mediterránea

* El proceso de Barcelona recibió un nuevo impulso: La Comisión formuló propuestas concretas relativas a la creación de un verdadero mercado interior euromediterráneo, el refuerzo de la cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior y el establecimiento de una fundación euromediterránea destinada a promover el diálogo intercultural y la cooperación medioambiental. El Consejo Europeo de Barcelona aprobó la creación de una Facilidad de inversión euromediterránea en el BEI destinada a estimular la inversión privada en la región.

* El apoyo al proceso de estabilización y asociación en curso en los Balcanes Occidentales fue importante, no sólo por la ayuda finaciera proporcionada en 2002, sino también, y de modo más especial, por la contribución comunitaria a la adaptación progresiva de los sistemas jurídicos y económicos de estos países a los de la Unión Europea.

C. Cooperación para el desarrollo

* En 2002, la contribución de la Unión a la lucha contra la pobreza en el mundo se centró en la educación y la salud, ámbitos estos para los cuales la Comisión ha propuesto nuevos marcos temáticos y sectoriales, en particular en la lucha contra el VIH/SIDA.

* Las contribuciones de la Comisión a la Conferencia de Monterrey desembocaron en la aceptación, por parte del Consejo Europeo de Barcelona, de aumentar la contribución en favor de la cooperación para el desarrollo a fin de alcanzar colectivamente una media del 0,39 % del PIB de los Estados miembros a más tardar en 2006.

* La Unión Europea procuró materializar la agenda acordada en Doha (Qatar) en el 2001 para una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales en el marco de la Organización Mundial del Comercio, lo que refleja el interés de la Unión Europea por la promoción de una mejor integración de los países en desarrollo en la economía mundial y el comercio internacional.

D. Salud y Seguridad

* A raíz de los acontecimientos internacionales, la Comisión reconoció la necesidad de hacer hincapié en la seguridad de los ciudadanos europeos. Presentó una serie de propuestas y medidas concretas encaminadas a aplicar la agenda de Tampere, que prevé la creación de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. Se creó oficialmente EUROJUST y se adoptó la orden de detención europea, así como la decisión marco sobre el terrorismo. Se trata de logros importantes para la cooperación y el reconocimiento mutuo en materia de Derecho penal.

* A propuesta de la Comisión, el Consejo adoptó planes de acción destinados a promover un sistema integrado de gestión de las fronteras externas y para hacer frente a la inmigración ilegal.

* Se han dado nuevos pasos hacia el establecimiento de políticas de inmigración y asilo europeas comunes, por ejemplo a través de una propuesta relativa a la admisión de nacionales de terceros países para determinados fines y la creación de un Comité de inmigración y asilo.

* Los progresos registrados en 2002 para solucionar los problemas planteados por la situación del enclave ruso de Kaliningrado frente a futuros Estados miembros de la UE constituyen también un avance importante para aumentar la seguridad y la estabilidad.

* Se han presentado también varias propuestas para mejorar la seguridad de los transportes, el suministro energético (incluida la seguridad nuclear) y la sanidad. A este respecto, deberá prestarse especial atención a la disponibilidad de personal que posea las competencias necesarias en ámbitos muy específicos (véase la medida «Recursos humanos» en el punto 5.3.1.).

E. El mercado único y la introducción del euro

* Los billetes y las monedas de euros se introdujeron con éxito en doce Estados miembros. Basado en el compromiso de aplicar políticas macroeconómicas razonables, el euro contribuye a promover el crecimiento, la competitividad y el empleo. Sin embargo, su introducción pone también de relieve otros cambios todavía necesarios para que Europa pueda recoger todos los beneficios del mercado único. Este éxito de la puesta en circulación física del euro permite inscribir a la unión económica y monetaria en la relación de pasos principales de la construcción europea, junto a logros anteriores como la realización de la unión aduanera en 1968 y la del mercado único en 1992.

* La Comisión ha seguido contribuyendo a la aplicación de la agenda de Lisboa, en particular en el ámbito de la coordinación de la política a medio y largo plazo. Varios ámbitos conocieron notables progresos, tales como la estrategia comunitaria de salud y seguridad en el trabajo, el compromiso de la Comisión en favor del aprendizaje permanente, la liberalización de los mercados de servicios o del mercado de la energía y la reforma del marco reglamentario de las telecomunicaciones. Además se presentó legislación relativa a la integración de los mercados ferroviarios.

* Del mismo modo, tras los estímulos expresados por el Consejo Europeo de Barcelona para poner en marcha el programa Galileo de radionavegación por satélite, el Consejo adoptó un Reglamento por el que se crea la Empresa común Galileo.

* El sexto programa marco de investigación se adoptó y puso en marcha, y se inició un debate sobre el modo de conseguir el objetivo del 3 % para las inversiones en investigación en Europa, consolidando así el espacio europeo de investigación.

* Se propusieron los programas eLearning y Erasmus Mundus y se estableció un marco estratégico para el desarrollo de la sociedad de la información (eEurope) a fin de promover la evolución de Europa hacia la socieda del conocimiento.

F. Desarrollo sostenible

* En 2002, la Comisión se dedicó a concretizar los principios acordados en la estrategia de la UE en favor del desarrollo sostenible con la introducción de la dimensión medioambiental en el proceso de Lisboa, que tiene por objeto conseguir un equilibrio «justo» entre la competitividad económica, la inclusión social y la protección medioambiental. La Comisión tuvo también un papel importante en la cumbre mundial de Johannesburgo, intentando vencer las reticencias y buscando compromisos concretos.

* El sexto programa de acción para el medio ambiente, también adoptado en 2002, fija un nuevo marco para el desarrollo de la política comunitaria sobre este tema en los próximos años.

* A fin de consolidar la prosperidad y el bienestar de los ciudadanos europeos sin poner en riesgo la calidad de vida de las generaciones futuras, la Comisión trabajó activamente para extender el método abierto de coordinación al ámbito de las pensiones.

* En 2002 se asistió a la creación efectiva de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria, la adopción de la nueva estrategia en materia de política de los consumidores para 2002-2006 y la adopción por el Parlamento Europeo y el Consejo del nuevo programa de salud pública para el periodo comprendido entre 2003 y 2008.

* En julio, La Comisión presentó una propuesta para la revisión intermedia de la política agrícola común, en la que esboza ideas para mejorar las organizaciones comunes de mercado, aplicar un mecanismo de apoyo directo a los productores más simple y sostenible, y consolidar y reforzar el aspecto del desarrollo rural (el segundo pilar). En 2002 se aprobó también la reforma de la política pesquera común, con propuestas destinadas a garantizar el desarrollo sostenible del sector tanto a nivel medioambiental como económico.

G. Gobernanza

* A raíz de la adopción del Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea en julio de 2001, la Comisión adoptó un plan de acción para mejorar el marco regulador (junio de 2002), una Comunicación sobre la evaluación del impacto y un documento consultivo sobre la consulta de la Comisión a las partes interesadas. En diciembre de 2002, la Comisión adoptó un segundo paquete referente a la mejora del marco regulador, que incluye propuestas sobre la comitología, las agencias, los contratos tripartitos, las infracciones, la utilización de las competencias y las normas mínimas para las consultas públicas.

* La Comisión prosiguió su reforma sin precedente de la política de personal y presentó a las demás instituciones una propuesta para modernizar el Estatuto del Personal.

* La Comisión adoptó las normas de desarrollo para la aplicación del nuevo Reglamento Financiero aprobado por el Consejo en junio. Esta reforma importante de la reglamentación financiera por la que se rigen las actividades de la Unión Europea ha refundido completamente el Reglamento Financiero adoptado inicialmente en 1977 y modificado desde entonces en numerosas ocasiones.

* La Comisión presentó también su visión del futuro proyecto europeo en dos contribuciones a la Convención. La Comunicación presentada por la Comisión a la Convención el 4 de diciembre propuso varias modificaciones del sistema institucional de la Unión y una simplificación del proceso de toma de decisiones, respetando al mismo tiempo el equilibrio entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión; preconizó también un refuerzo de la política exterior y de seguridad común a través de un Secretario de la Unión Europea, miembro de la Comisión y responsable ante el Consejo; la Comisión pidió finalmente que estas propuestas se recogieran en un tratado constitucional, que incorporaría también la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión proclamada en diciembre del 2000.

En conclusión, la Comisión considera que el balance de las realizaciones para 2002 es positivo, en particular por lo que respecta al buen final de las negociaciones sobre la ampliación y la puesta en circulación de las monedas y billetes en euros en todos los Estados miembros de la eurozona.

Con todo, es consciente de los desafíos que se plantearán en el futuro, tales como, con respecto a la ampliación, la necesidad de aplicar completamente el acervo comunitario desde el día de la adhesión, y, entre otras cosas, de los esfuerzos que será preciso realizar para ir más allá de los resultados limitados de la cumbre de Johannesburgo sobre desarrollo sostenible.

Con respecto a los aspectos presupuestarios, del total de créditos autorizados de 99 mil millones de euros, 97 mil millones de euros se comprometieron en 2002. Los pagos efectuados sobre el conjunto de créditos presupuestarios de 96 mil millones de euros ascendieron a 83 mil millones de euros. El número de documentos contables registrados para esta ejecución presupuestaria asciende a 526 000, de los que 90 000 son órdenes de recuperación, más de 36 000, compromisos, y casi 400 000, solicitudes de pago.

3. VISIÓN GENERAL DE LA GESTIÓN Y LOS CONTROLES DE LOS SERVICIOS EN 2002

Se realizaron progresos en cuestiones de gestión, pero todavía deben mejorarse algunos aspectos de los controles internos.

Los sistemas de gestión de la Comisión experimentaron progresos considerables a finales de 2002 en lo tocante al establecimiento y puesta a disposición de herramientas y procesos. También se registraron progresos en la reducción del trabajo acumulado, con especial atención al saldo a liquidar [1]. Estos progresos sólo fueron posibles gracias a los esfuerzos considerables desplegados por los servicios afectados. Sin embargo, hay que hacer hincapié en que muchos instrumentos relacionados con la reforma que se resumen a continuación sólo empezaron a utilizarse en 2003. La evaluación de la experiencia en la práctica constituirá la prueba fundamental de su eficacia y de la profundidad de las modificaciones necesarias de los métodos de trabajo (3.1).

[1] En francés: Reste à liquider o RAL.

Con respecto a los sistemas de control interno, descritos con mayor detalle en el punto 3.2., aunque se realizaron avances considerables en la aplicación de las normas subyacentes, el análisis muestra la necesidad de afianzar mejor este instrumento en los servicios de la Comisión: gracias a una combinación de diversas medidas -en particular, un examen de las necesidades de personal y formación, la aplicación acelerada de los requisitos básicos de control interno y la finalización del ciclo completo de auditorías detalladas-, las DG y los servicios deberían poder concentrarse en la eficacia de la aplicación de los objetivos de control (3.2.).

Por último, en auditorías realizadas por el Tribunal de Cuentas Europeo y el Servicio de Auditoría Interna se han identificado una serie cuestiones que es preciso examinar. Además, se tienen en cuenta las recomendaciones del Comité de Seguimiento de las Auditorías (3.3.).

3.1. Cuestiones de gestión: resumen de los principales logros

Recursos humanos:

- En 2002, la Comisión presentó una propuesta a las demás instituciones para modernizar el Estatuto del Personal aplicable a los funcionarios y a otros agentes de las instituciones europeas. Sobre esta base, el 19 de mayo de 2003, se alcanzó un acuerdo político con el Consejo sobre esta propuesta.

- Se establecieron descripciones de los puestos de trabajo para todos los miembros del personal y un sistema integrado de evaluación y promoción para utilizarlo a partir de 2003.

- Se establecieron directrices claras sobre la movilidad estructurada, introduciendo el principio de movilidad periódica, pero voluntaria, del personal.

- Se creó una estructura central de orientación profesional para aconsejar a los miembros del personal en la evolución de su carrera profesional.

- Se adoptaron nuevas directrices en materia de formación y un marco estratégico de formación, que incluyen medidas para ajustar en mayor medida la formación del personal a los objetivos estratégicos y valores de la Comisión.

- En 2002, se creó una Oficina Europea de Selección de Personal, que ayudó a seleccionar un primer grupo de agentes auxiliares de los nuevos Estados miembros.

- Se adoptaron normas de procedimiento para las investigaciones administrativas y procedimientos disciplinarios; en 2020 se creó una Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión (IDOC) y se adoptó también una decisión que establece normas claras en materia de notificación de actos reprensibles.

- Se adoptó la primera fase de un plan de medidas especiales para poner término a los servicios de funcionarios de las Comunidades Europeas.

Gestión financiera:

- El nuevo Reglamento Financiero y sus normas de desarrollo fueron adoptados el año pasado y entraron en vigor en enero de 2003. Se ha realizado también un esfuerzo especial para concebir y aplicar las disposiciones en el ámbito de las recuperaciones de los fondos pagados indebidamente.

- Todos los servicios realizaron una evaluación detallada de su estado de preparación para determinar en qué medida estaban preparados para aplicar los requisitos del nuevo Reglamento Financiero en sus procedimientos cotidianos. De conformidad con el nuevo Reglamento Financiero, se finalizó el diseño de los circuitos financieros respecto a la verificación ex ante de las operaciones y la separación apropiada de las funciones. Se establecieron tipos de compromisos y de pagos nuevos o modificados.

- Se indicó y subrayó explícitamente que los ordenadores delegados son responsables de sus acciones y deben dar cuenta de ellas. Se han reforzado los controles internos de los servicios, lo que era una condición previa para suprimir el control financiero centralizado.

- En 2002, el saldo a liquidar se redujo sensiblemente y sigue reduciéndose.

Sistemas de gestión:

- En 2002, la gestión por actividades (GA) y el ciclo de planificación estratégica y de programación empezaron a ser plenamente operativos. Se establecieron planes anuales de gestión en todas las DG y servicios, utilizando información comparable en materia de gestión relativa a las prioridades, los recursos asignados, los objetivos y los indicadores por actividad. El plan de gestión cubre todas las actividades de un servicio y ayuda a los servicios a planificar, controlar y dar cuenta de sus actividades y medidas, así como de la utilización de los recursos, de conformidad con su declaración de misión y sus objetivos. Facilita también información para la estrategia política anual y el anteproyecto de presupuesto, y, a través de su ejecución, constituye la base para elaborar los informes anuales.

- Como se indicó antes, 2002 fue también el primer año en el que los Directores Generales y los Jefes de Servicio presentaron sus informes anuales y sus declaraciones de garantía.

- La presupuestación por actividades (PA) es el componente presupuestario más importante de la gestión por actividades (GA). A lo largo de 2002, se realizaron trabajos preparatorios con vistas a la elaboración de un presupuesto con presupuestación por actividades (PA) completamente válido para 2004.

En 2002, se adoptaron una serie de medidas clave de la reforma, pero las medidas de aplicación fundamentales se adoptarán en 2003. Es el caso en particular del sistema de evaluación centrado en la evolución de la carrera y el nuevo Reglamento Financiero. Asimismo, la modernización del marco contable orientada a la aplicación gradual de los principios de la contabilidad de ejercicio, que deberá finalizar a más tardar en 2005, representa un importante desafío para la gestión financiera de la Comisión.

3.2. Sistemas de control interno: necesidad de mejora

El marco de control interno utilizado por la Comisión se basa en 24 normas de control interno que abarcan todos los aspectos del proceso de gestión de la Comisión. Para los informes anuales de actividad de 2002, se invitó una vez más a las DG y los servicios a autoevaluar el grado de aplicación de tales normas con respecto a los requisitos mínimos cuya fecha de aplicación se había fijado en el 31 de diciembre de 2002 a más tardar. Estas evaluaciones eran el producto de juicios sobre la gestión de la propia DG, teniendo en cuenta la información y los conocimientos disponibles, aunque en algunos casos hayan podido utilizarse naturalmente auditorías independientes para formar tales juicios. Además de esto, se invitó a las DG y los servicios a evaluar brevemente el entorno inherente de control interno y de riesgo en el que operan. El objetivo previsto era comprender mejor las reservas y otros problemas importantes que podrían incidir en las garantías requeridas en las declaraciones anuales.

Entorno de control

Gracias a la prioridad continua que se concede al desarrollo de las principales iniciativas relativas a los recursos humanos, las DG y los servicios señalaron por lo general que se habían realizado progresos importantes en la aplicación de las normas sobre descripción de los puestos de trabajo y evaluación del personal (normas 2 y 4), pero se mostraron menos convencidos con respecto a las normas relativas a las competencias del personal y la movilidad (norma 3) y a las funciones sensibles (norma 5). Expresaron su preocupación por la disponibilidad de personal con competencias apropiadas en términos generales, y se hizo especial hincapié en los ámbitos financiero y nuclear, donde hay en particular una falta de competencias adecuadas y donde las necesidades de la Comisión son muy específicas.

Resultados y determinación del riesgo

El grado de aplicación de las normas de control que sustentan la GA, en particular los planes anuales de gestión (norma 9) y la fijación de objetivos (norma 7), refleja los progresos generales y las prioridades relacionadas con esta iniciativa. Sin embargo, se han señalado progresos más limitados en el establecimiento de sistemas de seguimiento eficaces basados en indicadores de ejecución, donde todavía queda mucho por hacer con respecto a la elaboración de medidas apropiadas relativas a los medios aplicados y los resultados. En cuanto al análisis y gestión del riesgo (norma 11), las DG y los servicios realizaron importantes esfuerzos en 2002 a fin de evaluar su estado de preparación para aplicar el nuevo Reglamento Financiero, determinando los riesgos implicados y las medidas de control necesarias. Sin embargo, a finales de año las DG y los servicios tenían todavía trabajo por hacer para asegurar el establecimiento de algunos controles obligatorios. Por otra parte, los progresos limitados en general muestran claramente que las DG y los servicios no disponen todavía de una cultura plenamente afianzada de gestión del riesgo.

Información y comunicación

Entre los principales ámbitos de preocupación mencionados por las DG y los servicios, está la utilización de indicadores de ejecución claves (norma 12). A este respecto, la mitad de las DG y los servicios señalaron que habían cumplido al menos los requisitos mínimos. El resto indicó que la aplicación estaba todavía en curso y mencionaron, entre otras cosas, los problemas relacionados con la utilización del Sistema de Gestión Integrada de Recursos (SGIR) como instrumento eficaz en sus operaciones cotidianas.

Las DG y los servicios informaron de que sus progresos eran más importantes en cuanto al registro del correo y los sistemas de archivo. En este ámbito, la gran mayoría de las DG y los servicios indicaron que habían cumplido al menos los requisitos mínimos. De esto se deduce globalmente que el sistema de registro del correo ADONIS se ha establecido, pero también que queda todavía trabajo por hacer para garantizar una gestión adecuada de los sistemas de archivo.

Actividades de control

Las actividades de control son componentes esenciales del sistema de control interno de las DG y cubren las actividades cotidianas destinadas a proporcionar a la dirección garantías razonables de que se realizan los objetivos y se gestionan los riesgos, independientemente del ámbito de que se trate. Se refieren a cuestiones fundamentales, tales como la separación de funciones, la documentación de los procedimientos de control y las actividades de supervisión llevadas a cabo por la dirección para garantizar que dichos controles se realizan según lo previsto. Las insuficiencias en el ámbito de las actividades de control están a menudo relacionadas, por ejemplo, con la falta de personal con competencias adecuadas, agravadas por la insuficiencia de documentación o la existencia de documentación poco clara que exponga exactamente lo que hay que hacer y por una escasa vigilancia de todo el proceso por parte de la dirección. Aunque las DG y los servicios informaron de que se habían realizado progresos importantes en algunos ámbitos, sobre todo por lo que hace a la separación adecuada de funciones en sus circuitos financieros, este componente de control es el que debe mejorarse más en conjunto y el que puede relacionarse más directamente con las reservas y otras insuficiencias mencionadas en los informes anuales. Más de la mitad de las DG y los servicios informaron de que su aplicación de los requisitos mínimos en el ámbito de la supervisión estaba aún en curso y una minoría de DG y servicios manifestaron que habían aplicado al menos las normas básicas en materia de documentación de los procedimientos.

Auditoría y evaluación

Las DG y los servicios señalan que han realizado progresos constantes en el establecimiento de los elementos necesarios para disponer de un marco sólido de auditoría y evaluación que permita, en particular, el seguimiento adecuado de los resultados de las auditorías, los puntos débiles de los controles y la autoevaluación. Aunque todas las DG y servicios han reconocido ampliamente la necesidad de que la dirección revise los sistemas de control de los que es responsable, hay algunos ámbitos, sobre todo en las delegaciones y representaciones de la Comisión, en los que este proceso debe reforzarse.

Conclusiones generales

En conclusión, los sistemas de control interno de la Comisión están todavía en proceso de desarrollo. Las normas de control interno constituyen la base de tales sistemas y las DG y los servicios han procedido a la autoevaluación y dado cuenta en sus informes anuales de los progresos realizados con respecto al cumplimiento de estas normas. En general, es evidente que se comprenden mejor estos problemas y, en particular, el hecho de que el control financiero no se limita solamente a las cuestiones financieras. Hay que señalar, sin embargo, que en 2002 se prestó especial atención a estas cuestiones a través del proceso de evaluación del estado de preparación para la aplicación del nuevo Reglamento Financiero. Siguen realizándose progresos generales en la aplicación de las normas. El proceso de autoevaluación, unido a la mayor sensibilización sobre la responsabilidad de la gestión, así como los progresos señalados en la aplicación de las normas, representan un avance importante, pero no demuestran por sí mismos que los sistemas de control abordan plenamente el riesgo y están funcionando según lo previsto.

Las garantías requeridas en la declaración están plenamente relacionadas con la adecuación de los sistemas de control. El marco subyacente de control y el cumplimiento de las normas de control no constituyen un fin en sí mismos, sino una plataforma destinada a obtener y proporcionar las garantías necesarias de buena gestión y control. Las DG y los servicios no han relacionado siempre explícitamente el contenido de las reservas con las garantías requeridas.

3.3. Cuestiones planteadas en los informes del Tribunal de Cuentas Europeo, del Auditor Interno y del Comité de Seguimiento de las Auditorías

3.3.1. Recomendaciones del Tribunal de Cuentas Europeo

Algunas de las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) en su informe anual relativo al ejercicio 2001 tienen carácter transversal y merecen ser mencionadas en la presente síntesis.

La Comisión ha aceptado varias recomendaciones del TCE sobre la reforma, en particular las siguientes:

* En el informe anual del TCE se indicó que, a finales de mayo de 2002, no se había avanzado suficientemente en la puesta a punto del nuevo marco contable (punto 9.8.). En relación con esto, en diciembre de 2002 se adoptó una Comunicación sobre la modernización del plan contable (COM (2002) 755). La Comisión reconoce la necesidad de reforzar el control (véase el punto 5.3.7. más abajo) e informará periódicamente a la autoridad competente para la aprobación de la gestión y al TCE sobre los progresos realizados. Una vez establecido el nuevo marco contable, algunos de los problemas puestos de relieve por el Tribunal, por ejemplo la dificultad de hacer balance de los importes obtenidos por los intermediarios financieros que todavía no han llegado a los beneficiarios finales (punto 9.25. del informe anual del TCE), se resolverán definitivamente.

* Se han seguido una serie de recomendaciones relativas a la elaboración de los informes anuales de actividad: se ha adelantado el calendario (puntos 9.54. y 9.55. del informe anual del TCE) y deberá adelantarse más para cumplir el plazo del apartado 7 del artículo 60 del Reglamento Financiero refundido, tal como se exige, a partir del ejercicio de 2003. Se ha respondido a una serie de preocupaciones con respecto a la naturaleza de las reservas y las observaciones (puntos 9.71. a 9.91. y 9.97d del informe anual del TCE) con directrices más específicas. La metodología se ajustará en mayor medida en relación con el ejercicio de informe anual de 2003 (véase la sección 4 más abajo).

* La Comisión reconoce las dificultades relativas a la disponibilidad de personal cualificado que pone de relieve el TCE (punto 9.65. del informe anual del TCE). Las medidas correctoras que deben aplicarse se exponen más abajo en el punto 5.3.1.

* Las preocupaciones del Tribunal de Cuentas Europeo relativas a la aplicación de las normas de control interno (punto 9.66 del informe anual del TCE) se abordan más adelante en el punto 5.4.5.

* Se han adoptado y se seguirán de cerca medidas para garantizar una gestión más eficaz de la recuperación de fondos indebidamente pagados (punto 9.67. del informe anual del TCE). Algunas medidas encaminadas a mejorar los procedimientos de recuperación ya se aplicaron en 2002 y están en curso, entre ellas mejoras informáticas y una documentación suplementaria relativa a los procedimientos. Además, en 2003 se está descentralizando la emisión de los avisos de adeudo. Por último, a principios de 2003 ha concluido una auditoría del Servicio de Auditoría Interna relativa a las recuperaciones. Después del examen realizado por el Comité de Seguimiento de las Auditorías, se acordó que los servicios establecieran planes de acción para seguir los problemas de recuperación y, en su caso, los integraran en sus planes de gestión anuales (véase la medida «Recuperación» en el punto 5.3.2.).

* El Tribunal recomendó también que se revisara la organización del Comité de Seguimiento de las Auditorías para reforzar los mecanismos destinados a tratar cualquier conflicto de intereses cuando se examinen cuestiones para las cuales los servicios afectados dependen de la presidencia o de otros miembros del Comité. Actualmente, se prevén varias medidas para responder a las preocupaciones del Tribunal (véase más abajo el punto 3.3.3.).

* La Comisión se ha comprometido a adoptar medidas para responder a las recomendaciones del Tribunal relativas a la legalidad y la regularidad de las transacciones subyacentes, en particular medidas de clarificación y simplificación en el ámbito de los Fondos Estructurales y la aplicación de una estrategia de auditoría eficaz para el programa marco de investigación. Las medidas correctoras que deben aplicarse se exponen en los puntos 5.3.3. y 5.3.4.

* La medida 87 del Libro Blanco sobre la Reforma prevé que el IAS llevará a cabo una ronda completa de auditorías detalladas después de la conclusión de la primera serie de informes anuales de actividad de las DG y las declaraciones de garantía anexas de los ordenadores delegados. El IAS facilitará una visión de conjunto de la calidad de los sistemas de control interno en su informe anual relativo a 2003.

3.3.2. Informe del Auditor Interno

El informe anual del Servicio de Auditoría Interno (IAS) incluye una serie de cuestiones que la Comisión debe examinar. Estas se refieren en particular a algunas cuestiones relativas a la organización de la Comisión a raíz de la reforma que requieren en algunos casos un ajuste o una clarificación.

* La supervisión política de la reforma de la contabilidad: se realizará a través de un debate regular en la Comisión sobre la base de los informes periódicos del Comisario competente al Colegio (véase el punto 5.3.7. más abajo).

* La mejora de las sinergias en la comunidad de auditoría de la Comisión: este objetivo propuesto por el IAS es un objetivo útil. La Comunicación sobre las responsabilidades de los actores clave en materia de auditoría interna y de control interno volvió a confirmar el mandato del IAS consistente en prestar su apoyo a las estructuras de auditoría interna a través de AUDINET y, más precisamente, en promover en la Comisión métodos, instrumentos y técnicas de auditoría comunes [2]. En conclusión, el IAS debe, de acuerdo con los agentes afectados, velar por el pleno desarrollo de su papel esencial de coordinación.

[2] SEC (2003) 59/3 de enero de 2003.

* La coordinación de las responsabilidades descentralizadas en algunos ámbitos de la gestión y el control: deberán intensificarse los esfuerzos para comunicar eficazmente el marco revisado de gestión y de control a los diferentes nivel de la dirección y del personal. Estos esfuerzos son apoyados por el importante papel de coordinación que desempeña la Secretaría General, que utiliza instrumentos internos de gobernanza, tales como el Grupo de Directores Generales, los Directores de Recursos y el Grupo de Coordinación Interservicios, así como el Grupo Director de la gestión por actividades.

* Basar las decisiones relativas a los recursos en la determinación del riesgo realizada por la dirección: esta cuestión debe abordarse. La Comisión examinará la manera de hacer de la determinación del riesgo un factor más visible que se tome en consideración cuando se preparen los planes de gestión y se asignen los recursos.

* La gestión compartida: El IAS propuso que las DG y los servicios afrontaran la escasez de recursos dando prioridad a las acciones preventivas frente a las auditorías de cierre. Al tiempo que se da prioridad a las auditorías ex ante en ámbitos con un elevado nivel de riesgo, la primera prioridad debe ser el cumplimiento de la obligación legal de no cerrar los programas hasta que no se hayan efectuado auditorías apropiadas.

* Las declaraciones de garantía de los países beneficiarios como un instrumento que permita obtener la garantía razonable requerida en caso de gestión compartida o descentralizada: esta solución, aunque no parece a primera vista adecuada en el contexto de la ayuda externa, será analizada más a fondo en los ámbitos de la gestión compartida por el grupo de trabajo encargado del seguimiento de la medida 12 de la síntesis de 2001 (véase el punto 5.3.3.).

En una Comunicación separada a la Comisión se presenta una visión general de las recomendaciones del informe anual de 2002 del Servicio de Auditoría Interna.

3.3.3. Informe del Comité de Seguimiento de las Auditorías

El segundo informe anual del Comité de Seguimiento de las Auditorías cubre el periodo comprendido entre mayo de 2002 y abril de 2003. Según la carta del Comité de Seguimiento de las Auditorías [3], da cuenta de las propias actividades del Comité y presenta su opinión sobre los sistemas de control interno existentes en la Comisión, sobre la base de los trabajos realizados por el Servicio de Auditoría Interna.

[3] SEC (2000) 1808/3, adoptado el 31 de octubre de 2000.

A partir de las principales recomendaciones presentadas en el informe, se ponen de relieve las siguientes cuestiones:

* Los servicios deben mejorar su contribución a las auditorías, reaccionando con suficiente antelación a los proyectos de informes de auditoría. Esto haría posible que el Servicio de Auditoría Interna redujera la duración media de las auditorías, que actualmente es de más de un año, a un periodo durante el cual los resultados conservaran plenamente su validez. Las entidades controladas también deben asegurar la adecuada aplicación de las recomendaciones acordadas.

* El Servicio de Auditoría Interna debe mejorar su metodología, en colaboración con los demás auditores internos, para que se afiance y sea bien conocida. En particular, debe continuar su planteamiento adoptado recientemente de centrar sus auditorías en las cuestiones de observación de las normas, de eficiencia y de eficacia, y realizarlas en un plazo que permita mantener la validez de los resultados y las recomendaciones. Debe también proseguir los esfuerzos para sustentar los resultados de sus auditorías en datos irrebatibles, de modo que estos puedan ser acordados con las entidades controladas, mejorando así el grado de aceptación de las recomendaciones. La dirección de la Comisión hace hincapié en que, para evaluar los progresos realizados en la aplicación del control interno, necesita información relativa al cumplimiento de las normas. Debe establecerse claramente cuál es el grado de prioridad de las recomendaciones, resaltando cuáles serían los riesgos en caso de no aplicación y teniendo en cuenta los posibles costes suplementarios, para ayudar a las entidades controladas a ponerlas en práctica correctamente. Por último, el Auditor Interno debe establecer inmediatamente un sistema operativo para el seguimiento de las recomendaciones y poner a punto relaciones más estrechas con las estructuras de auditoría interna para mejorar de manera general los resultados en materia de auditoría de la Comisión.

* Deberá permitirse al Comité de Seguimiento de las Auditorías tener una visión general de los sistemas de control interno a través del trabajo de los auditores internos y externos. En cuanto a su organización, se indica que la composición y el papel del Comité de Seguimiento de las Auditorías no experimentarán variaciones, pero que se acelerará el ritmo de sus reuniones y contactos con el Tribunal de Cuentas Europeo. El Comisario responsable del presupuesto continuará transfiriendo la presidencia del Comité a otro miembro cuando las auditorías afecten específicamente a los servicios de los que es competente. Este principio se aplicará también a los demás miembros. Por otro lado, a partir de 2004, un segundo miembro externo se unirá al Comité para mejorar sus competencias. Por último, la secretaría del CSA se instalará en la Secretaría General.

4. ESTABILIZACIÓN DEL PROCESO DE INFORME ANUAL

4.1. Año 2001

Los primeros informes anuales relativos al año 2001 fueron un ejercicio experimental. Sus nuevos conceptos y metodología demostraron ser un instrumento importante para reforzar la transparencia y la obligación de rendir cuentas. La reacción de partes externas, tales como el Tribunal de Cuentas, fue positiva. Sin embargo, este primer ejercicio presentó algunos puntos débiles, tales como una falta de coherencia en el alcance y el significado de las reservas, así como en relación con la incidencia real de los problemas identificados en estas; de manera más general, se mencionó la necesidad de clarificar la metodología.

4.2. Mejora de la metodología

La Comisión ha extraído las enseñanzas de este ejercicio experimental y ha examinado las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas y el Auditor Interno. Gracias a la experiencia de este primer ejercicio, el ejercicio de 2002 presenta diversas mejoras metodológicas:

* Se han reforzado algunas partes de los informes anuales y se han añadido nuevas secciones, por ejemplo para presentar el seguimiento dado a las recomendaciones anteriores del Servicio de Auditoría Interna y el Tribunal de Cuentas Europeo, así como a los planes de acción de los informes anuales y de la síntesis de 2001.

* En una Comunicación adoptada en enero [4], se realizó un esfuerzo importante para clarificar el alcance de las declaraciones y las reservas (concepto de materialidad, es decir, el nivel de importancia a partir del cual una deficiencia debe considerarse una reserva).

[4] COM (2003) 28 de 21.1.2003.

* Antes de la presentación de los informes y declaraciones anuales, se organizó una evaluación por pares de las posibles reservas. Esta evaluación incrementó el grado de coherencia de la utilización de las reservas.

4.3. Año 2002

El análisis de los informes anuales de 2002 refleja una mejora cualitativa de la comprensión y la coherencia.

* Algunas de las reservas formuladas el año pasado se presentan este año en forma de observaciones a raíz de la clarificación del alcance y los criterios de los conceptos.

* Las reservas más habituales se refieren a las dificultades para afrontar el riesgo intrínseco de la gestión compartida o descentralizada (véase la medida «Gestión compartida» en el punto 5.3.3.), el riesgo de pagos excesivos en contratos y subvenciones basados en el reembolso de los costes reales (véase la medida «Cofinanciación» en el punto 5.3.4.) y la falta de recursos humanos especializados, por ejemplo en los ámbitos de la gestión financiera, la auditoría, la seguridad nuclear o las tareas lingüísticas (véase la medida «Recursos humanos» en el punto 5.3.1.).

* Las observaciones se refieren en particular a la aplicación inadecuada de las normas de control interno (véase la medida «Normas de control interno» en el punto 5.4.5.), la falta de recursos humanos y los problemas de gestión financiera. Algunas de ellas afectan a cuestiones que deben abordarse para corregir las causas subyacentes. Los servicios afectados deberían, por tanto, establecer planes de acción específicos siempre que la Dirección General pueda gestionar las medidas previstas (véase la medida «Seguimiento de los servicios» en el punto 5.4.6.).

4.4. Mejoras necesarias

Aunque toda la Comisión está muy sensibilizada respecto a la obligación de rendir de cuentas, deben proseguirse los esfuerzos para mejorar la calidad del proceso en su conjunto a todos los niveles en las DG y los servicios, en particular por lo que hace a los siguientes problemas suscitados en los informes anuales:

- las reservas deben estar siempre sustentadas por pruebas concretas;

- la incidencia de las reservas en las garantías específicas requeridas en la declaración debe indicarse siempre explícitamente;

- el criterio de materialidad utilizado para evaluar si un problema ha de ser objeto de una «reserva» debe explicarse siempre adecuadamente;

- debe utilizarse siempre la formulación estándar acordada para la declaración;

- las reservas transferidas del ejercicio anterior no deben incluirse simplemente para dar cuenta de sobre los progresos realizados, sin considerar la incidencia real en las garantías.

Las clarificaciones necesarias se incluirán en las directrices para la elaboración de los informes anuales relativos a 2003, basándose en las buenas prácticas identificadas en los informes anuales de 2002.

5. TRABAJO EN CURSO Y NUEVAS MEDIDAS CORRECTORAS NECESARIAS

El análisis de la aplicación de las medidas correctoras realizada por las DG y los servicios el año pasado y del plan de acción adoptado por la Comisión revela que se han tratado activamente los problemas identificados.

Hay que indicar, sin embargo, que, al ser 2001 el primer año de este ejercicio, se plantearon muchos problemas, algunos de los cuales esperaban una solución desde hacía algún tiempo. Es por tanto normal que en el presente año se plantee un menor número de nuevos problemas en la Comisión, mientras que la solución de algunos problemas del año pasado llevará cierto tiempo en vista de su complejidad.

La presente sección tiene por objeto poner al corriente sobre la manera en que las DG y los servicios han abordado las medidas correctoras emprendidas a su nivel (5.1.), e informar sobre los problemas planteados en la síntesis del año pasado, algunos de las cuales se han vuelto a plantear este año; se recapitulan las cuestiones resueltas o en vías de solución (5.2.) y se indica la situación de algunos problemas esenciales (5.3.). Por último, se señalan algunos nuevos problemas que requieren mejoras o medidas correctoras (5.4.).

5.1. Medidas correctoras aplicadas por las DG y los servicios

Todas las DG y servicios manifestaron que habían aplicado planes de acción para poner remedio a las reservas y observaciones anteriores (en su caso). Sin embargo, a finales de 2002 no eran plenamente apreciables los efectos de tales actuaciones y algunas sólo darán fruto a partir del ejercicio de 2003.

La aplicación eficaz de los planes de acción requiere un seguimiento continuo y la asignación de suficientes recursos a través de los planes de gestión. En este sentido, deberían realizarse mejoras, ya que no todas las DG y servicios han plasmado adecuadamente sus planes de acción en planes de gestión.

5.2. Seguimiento de los planes de acción de la síntesis de 2001

El año pasado, la primera síntesis incluía un plan de acción cuya aplicación tuvo resultados satisfactorios.

* Varias medidas de los ámbitos de la gestión y del control se han finalizado con éxito, por ejemplo la evaluación del estado de preparación antes de la entrada en vigor del nuevo Reglamento Financiero (Medida 11), la concepción y la documentación de los procedimientos financieros (9), el refuerzo de los mecanismos de coordinación de la Comisión (6), la clarificación de las responsabilidades de los actores fundamentales de la auditoría y el control (13) y la formación en materia de gestión financiera (15).

* Las medidas se han finalizado también en otros ámbitos, tales como la metodología y las orientaciones para elaborar los informes anuales de actividad para 2002 (10, véase también el punto 4.2.), la adopción en junio de 2003 de una Comunicación sobre el papel de los Directores Generales en el ámbito de gestión compartida (12) o las medidas relativas a la seguridad nuclear (3).

* Además, se han iniciado una serie de medidas cuyo calendario para la solución de la cuestión planteada se extenderá durante varios años. Es lo que sucede, por ejemplo, con la modernización del marco contable (16 y 17) y el plan de acción sobre la interoperabilidad de los sistemas de información existentes (7).

* Algunas medidas destinadas a mejorar o corregir problemas identificados y abordados el año pasado requieren una puesta al día y/o una nueva acción: por ejemplo, los problemas relacionados con la gestión compartida (12) y los referentes a la cofinanciación (1). En las secciones siguientes se informa sobre la situación en que se encuentran dichas medidas en curso modificadas, incluida, en su caso, una actualización de las medidas correctoras.

* Por último, aunque en algunos casos ya se apreciaron efectos positivos en la elaboración de los informes anuales de 2002 (por ejemplo, la mejora del método de informe anual o la clarificación del papel y la responsabilidad de los agentes en los ámbitos del control y la auditoría), en muchos casos, la medida correctora sólo dará sus frutos a partir del ejercicio de 2003 o más tarde, según la naturaleza del problema y el calendario específico acordado.

5.3. Trabajos que deberán ser objeto de seguimiento en 2003

5.3.1. Escasez de recursos humanos:

Como en 2001, algunos Directores Generales y Jefes de Servicio explicaron en su informe anual de actividad de 2002 que no podían conseguir algunos objetivos establecidos para 2002 por falta de personal. El informe del Auditor Interno se refiere también a la falta estructural de recursos humanos para afrontar las tareas de la Comisión. En este contexto, hay que reconocer los esfuerzos realizados durante algunos años por las DG y los servicios para reasignar personal a acciones prioritarias, manteniendo el mismo nivel de compromiso en la ejecución de sus actividades esenciales cada vez más exigentes. A pesar de la organización, en 2002, de concursos suplementarios y de la posibilidad ofrecida a los servicios de contratar agentes temporales para ocupar puestos de trabajo permanentes hasta la obtención de los resultados de los concursos, se han planteado las siguientes cuestiones:

- la asignación insuficiente de personal para garantizar la aplicación íntegra del acervo en la Unión ampliada;

- la falta o escasez de personal con el perfil profesional y las competencias adecuadas para realizar tareas específicas, en particular en los ámbitos de la gestión financiera y la auditoría, la seguridad nuclear, los idiomas u otros conocimientos especializados.

Medida «Recursos humanos»

A. Se pedirá a las DG y los servicios que decidan el orden de prioridad de sus actividades en sus planes anuales de gestión a partir de 2004. Al distribuir internamente sus recursos, deben asegurar la asignación de personal adecuado a las Unidades que se ocupan específicamente de cuestiones de control interno y auditoría. Por otra parte, de conformidad con el código de conducta de los Comisarios y los servicios, el Director General y el Comisario responsables identificarán las medidas que no pueden llevarse a cabo. En consecuencia, y sobre la base de una determinación global de los riesgos de gestión, los recursos podrían reasignarse entre los servicios y dedicarse a iniciativas prioritarias, en particular a las que contribuyen a la realización de los objetivos estratégicos de la Comisión. Los resultados se integrarán en la estrategia política anual de la Comisión.

B. Se invita también a las DG a identificar las necesidades de formación y de personal adicional a fin de cubrir los puestos vacantes en los ámbitos de la gestión financiera, el control interno y las actividades de auditoría, y a comunicar dichas necesidades a la DG de Personal y Administración a más tardar en septiembre de 2003. Sobre la base de esta evaluación, así como sobre la base del marco estratégico de formación y de los planes de formación individual, la Dirección General de Personal y Administración examinará la situación relativa a la falta de competencias. A partir de ello, en una comunicación a la Comisión se informará, a más tardar a finales de 2003, sobre la situación, las acciones emprendidas y las medidas propuestas para mejorar el nivel de cualificación específica (por ejemplo, la gestión financiera y el control).

5.3.2. Recuperación

A pesar de las medidas ya adoptadas, la recuperación de fondos indebidamente pagados sigue constituyendo un sector de riesgo importante para muchos servicios de la Institución. La Dirección General de Presupuesto dirigirá el proceso de seguimiento de la liquidación de los atrasos acumulados en las recuperaciones remitiendo a cada ordenador delegado un informe trimestral en el que se exponga el número, el valor y la antigüedad de las órdenes de recuperación pendientes de las que es responsable, junto con indicadores de los progresos realizados, y efectuando a tal efecto las mejoras necesarias en sus sistemas informáticos. A su vez, los ordenadores delegados de que se trate deben garantizar un seguimiento interno eficaz de la recuperación de los montantes debidos y los compromisos abiertos. El Servicio de Auditoría Interna debe seguir la aplicación por parte de las DG y los servicios en cuestión de las recomendaciones respectivas en materia de recuperación.

Medida «Recuperación»

A. La recuperación de los montantes debidos relativos a los gastos directos debe abordarse en el plan anual de gestión de cada ordenador delegado, acompañado de indicadores de ejecución adecuados. El último informe trimestral sobre el presupuesto mencionado anteriormente se adjuntará al informe anual de actividades respectivo.

B. La Dirección General de Presupuesto dirigirá el proceso de seguimiento de la liquidación de los atrasos acumulados en las recuperaciones, desarrollando indicadores de funcionamiento (a nivel de un servicio o de la Comisión) y sistemas de información que puedan facilitar a los ordenadores, a efectos de gestión, estadísticas o indicadores regulares y fiables, y que permitan tener una visión de conjunto del funcionamiento y la eficacia de la Comisión.

C. El Servicio de Auditoría Interna debe, junto con todos los ordenadores, seguir a su debido tiempo la aplicación de las recomendaciones pertinentes para los respectivos servicios, a través de la gestión o planes de acción específicos, sin que haya necesidad en un futuro próximo de otra auditoría especial del IAS sobre recuperaciones.

5.3.3. Disposiciones en materia de gestión compartida

La información presentada en los informes anuales de 2002 sobre esta cuestión revela que se han comprendido mejor los problemas relacionados con la gestión compartida. Sin embargo, algunas DG implicadas en la gestión compartida han incluido reservas en sus declaraciones porque el marco jurídico no dispone en esta fase de instrumentos y procedimientos adecuados que permitan una garantía razonable de que los sistemas de gestión y control de los Estados miembros funcionan satisfactoriamente. El año pasado se plantearon problemas similares.

Las reservas relativas a la gestión compartida se refieren al grado de control ejercido por las DG y los servicios y a los resultados del análisis y las auditorías de los Estados miembros realizadas por la Dirección General. En algunos casos, se incluyen reservas porque las DG no han finalizado todavía el análisis de sus descripciones de los sistemas; en otros, los análisis de los sistemas se han realizado, pero aún no se han evaluado, y no se han efectuado tampoco las auditorías ex post. En unos pocos casos, las reservas reflejan puntos débiles detectados por las DG en los Estados miembros después de examinar sus sistemas de control, aunque las consecuencias financieras se resuelvan mediante correcciones financieras basadas en controles ex post de las DG.

La diversidad de prácticas de auditoría de los servicios de la Comisión y los Estados miembros exige una convergencia de la metodología para mejorar la incidencia, la eficacia y la comparabilidad.

Medida «Gestión compartida»

A. A raíz de la medida 12 de la síntesis del año pasado [5], se ha creado un grupo interservicios para analizar las medidas posibles, tales como una declaración de garantía de los Estados miembros, la presentación por estos de declaraciones ex ante, la integración de las agencias en los procesos de certificación, el control de la certificación en los Estados miembros y la elaboración de normas mínimas para analizar los riesgos relacionados con la adopción o la modificación de actos de legislación derivada. Este grupo estará coordinado por la Dirección General de Presupuesto con ayuda de las Direcciones Generales AGRI, REGIO, EMPL, FISH y JAI, la SG, el SJ y el IAS. Al tratarse de una tarea plurianual, deberá prepararse un primer informe intermedio antes de finales de 2003 y tendrá en cuenta los resultados provisionales del grupo de análisis jurídico mencionado a continuación.

[5] Véase la Comunicación C(2003) 1830/2 de 18.6.2003.

B. Se adoptarán medidas concretas para promover la convergencia de los métodos y procesos de auditoría de las DG y los servicios implicados en la gestión compartida. Se prestará especial atención a la elaboración de normas comunes, teniendo en cuenta las buenas prácticas acreditadas, y al desarrollo de procedimientos complementarios de control y auditoría a nivel comunitario y nacional, así como al establecimiento de protocolos de garantía con los Estados miembros. A tal efecto, la Dirección General REGIO y las demás DG operativas afectadas prepararán, con el apoyo del Servicio de Auditoría Interna, una Comunicación antes de marzo de 2004.

C. El Servicio Jurídico efectuará también un análisis jurídico de las responsabilidades en materia de gestión compartida entre la Comisión y los Estados miembros actuales y futuros. Sobre esta base, la Comisión formulará recomendaciones apropiadas para clarificar las responsabilidades respectivas de los Estados miembros y la Comisión en caso de gestión compartida. La DG REGIO, de acuerdo con la Secretaría General y las demás Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales, elaborará propuestas a más tardar en marzo de 2004.

5.3.4. Programas con costes compartidos

Ámbito de la investigación

En todo el ámbito de la investigación, se han emitido reservas relativas a la gestión y el control de los contratos con costes compartidos en el marco del quinto programa marco. En el marco de este sistema, los fondos comunitarios se pagan tomando como base los gastos subvencionables habidos que declaran los beneficiarios. Dado que la Comisión no puede examinar completa y exactamente estos costes antes de emitir la autorización de pago, existe un riesgo de pago excesivo. Sólo una auditoría financiera completa puede establecer con seguridad y exactitud si los gastos declarados son correctos

A raíz de la medida 1 de la síntesis realizada el año pasado, el 10 de enero de 2003 la Comisión aprobó un plan de acción común, que ha empezado a aplicarse. Este plan de ación incluye medidas para reforzar la coherencia de la gestión de estos contratos entre las DG y los servicios y para aumentar la eficacia del control de las declaraciones de gastos, así como para reducir el riesgo de error. Estas medidas se aplicarán a partir de 2003.

Varias DG adoptaron medidas correctoras adicionales (por ejemplo, la introducción de certificados de auditoría, el incremento del número de auditorías ex post, la mayor comunicación con los beneficiarios y la limitación del número de contratos antiguos con cláusulas menos seguras) destinadas a reducir el riesgo, pero este no puede eliminarse totalmente. Esto requeriría una auditoría financiera completa de todos los proyectos, lo que no sería rentable para la Comisión.

Programas de cofinanciación en general

Los riesgos relacionados con la exactitud de las declaraciones de costes no se limitan solamente al ámbito de la investigación, sino que afectan a todos los sistemas basados en el reembolso de costes subvencionables reales (por ejemplo, otras subvenciones). Es necesario emprender más acciones que abarquen también estos ámbitos relacionados con los programas de cofinanciación.

Medida «Cofinanciación»

Un grupo interservicios, dirigido por la Secretaría General, con el apoyo de la DG BUDG y la participación de todas las Direcciones Generales afectadas, examinará antes de finales de 2003 la posibilidad de introducir elementos de tanto alzado en las subvenciones. El método de control correspondiente debería, cuando sea posible, intentar desarrollar normas comunes aplicables en materia de gestión del riesgo y evaluación de costes y beneficios, sin excluir la posibilidad de realizar controles aleatorios.

5.3.5. Ejecución del programa legislativo y de trabajo en la Comisión

En 2001, la Comisión puso en marcha un nuevo ejercicio de programación centrado en iniciativas y propuestas relacionadas con las prioridades estratégicas. Los resultados de 2002 fueron bastante alentadores. A raíz de la medida 6 de la síntesis de año pasado, la Comisión estableció en 2002 los mecanismos necesarios para efectuar el seguimiento sistemático de la aplicación del programa de trabajo y permitir encontrar soluciones flexibles para los problemas planteados.

Medida «Aplicación del programa de trabajo»

La Secretaría General reforzará el seguimiento de la aplicación del programa legislativo y de trabajo de 2003, sobre todo teniendo en cuenta que el Parlamento Europeo se renovará en 2004 y que esto incidirá en los niveles de ejecución.

5.3.6. El proceso de descentralización en las relaciones exteriores

La transferencia de la gestión de los proyectos a las delegaciones formaba parte de la reforma de la ayuda exterior iniciada en mayo de 2000 [6]. Este proceso se basa en el principio de que lo que puede gestionarse mejor sobre el terreno no debe gestionarse en Bruselas.

[6] Vid. SEC (2000) 814/5.

Como se anunció en la síntesis de los informes anuales de 2001, este año debería procederse a una revisión cuyo ámbito se ampliará para centrarse especialmente en los siguientes aspectos:

- la adaptación de los recursos humanos a las mayores competencias de las delegaciones descentralizadas

- la cuestión de la distribución apropiada de los miembros del personal en la sede y las delegaciones para permitir una gestión adecuada de la ayuda externa;

- la cuestión de los gastos administrativos, cuyos pagos se ejecutan de manera centralizada, pero que podría transferirse a las delegaciones.

Medida «Descentralización»

Las DG del ámbito de las relaciones exteriores, dirigidas por la Dirección General de Relaciones Exteriores, de acuerdo con la Secretaría General, la Dirección General de Presupuesto y la Dirección General de Administración, elaborarán a más tardar a finales de 2003 una Comunicación que evalúe los resultados del ejercicio de descentralización, prestando especial atención a las cuestiones mencionadas anteriormente. Las implicaciones en materia de recursos de este plan de acción se examinarán en la estrategia política anual para 2005.

5.3.7. Marco contable y sistemas de información de la Comisión

Las reservas expresadas por la Dirección General de Presupuesto se refieren, en primer lugar, a la cuestión de la contabilidad de ejercicio y, en segundo lugar, a la coherencia entre los diversos subsistemas de Sincom2.

La declaraciones financieras no reflejan completamente la situación financiera de la Comunidad con respecto a los elementos de contabilidad de ejercicio. Esta situación debe corregirse de una vez por todas a partir de 2005, año en el que, de acuerdo con el nuevo Reglamento Financiero y el proyecto global de modernización aprobado por la Comisión el 17 de diciembre de 2002, las declaraciones financieras deberán elaborarse mediante un sistema integrado con arreglo al principio de contabilidad de ejercicio. Entre tanto, la Dirección General de Presupuesto seguirá esforzándose por mejorar el desarrollo de la contabilidad de ejercicio con la ayuda de expertos reconocidos en materia de finanzas públicas.

Con respecto a los diversos subsistemas de Sincom2, las reservas se refieren a dos aspectos. El primero está relacionado con la arquitectura de los sistemas, que da lugar a duplicaciones de algunos datos en los sistemas de información. Tal duplicación crea a su vez un riesgo de incoherencia de la información presentada a los ordenadores, por una parte, y a los servicios centrales, por otra. Sólo se encontrará una solución duradera en este ámbito si se cambia la arquitectura de los sistemas, tal como se prevé en el proyecto de modernización mencionado. No obstante, gracias al proceso de ajuste realizado por la Dirección General de Presupuesto, la coherencia de los datos de 2002 está garantizada. El segundo aspecto se refiere a la política de seguridad de los sistemas y, en particular, a los derechos de acceso. Debe elaborarse todavía una política de seguridad general que cubra todos los subsistemas.

Medida «Marco contable y sistemas de información»

La Comisión seguirá recibiendo información periódica sobre los progresos realizados en este ámbito.

5.3.8. Seguimiento de los informes de las estructruras de auditoría interna

Se planteó la cuestión del seguimiento y la transmisión de los informes de auditoría elaborados por las estructuras de auditoría interna. Esto es especialmente importante cuando tales informes suscitan cuestiones que pueden incidir en otros servicios o afectar a la reputación de la Comisión. De manera general, se recuerda la importancia de informar periódicamente a los Comisarios sobre cualquier cuestión planteada por el trabajo de los auditores o los controladores en los servicios que operan en su ámbito de competencia.

Medida «Seguimiento de los informes de auditoría»

Al menos dos veces al año, los Directores Generales informarán al Comisario responsable sobre los trabajos llevados a cabo por las respectivas estructuras de auditoría interna, las conclusiones extraídas y las medidas correctoras previstas o ya iniciadas. Dicha información debe abarcar también cualquier cuestión pertinente planteada por el trabajo del Servicio de Auditoría Interna, el Tribunal de Cuentas Europeo, la DG en el contexto de los controles ex post y la OLAF. En el intervalo, el Director General presentará la información antes mencionada cuando lo considere conveniente.

5.3.9. Seguimiento de las actividades de la OLAF

La OLAF, que es la Oficina encargada de luchar contra los fraudes perjudiciales para los intereses financieros de la Comunidad, presenta la peculiaridad de ser, estructuralmente, un servicio de la Comisión, pero con independencia de funcionamiento y un grado de autonomía presupuestaria y administrativa. Aunque la Comisión reconoce plenamente la independencia de la OLAF, debe conocer los problemas más importantes que se le comunican para adoptar las medidas adecuadas.

Medida «Seguimiento de la OLAF»

A. Cuando el Director General comunique un problema concreto a la OLAF o lo considere suficientemente importante, informará de él al Comisario responsable.

B. Para finales de septiembre de 2003, se elaborará un código de conducta a fin de mejorar los flujos de información entre la OLAF y la Comisión.

5.4. Nuevas medidas correctoras

Es necesario también adoptar medidas correctoras a nivel de la Comisión para otros problemas que aparecieron en 2002.

5.4.1. Normas de control interno en las Delegaciones

Varios informes y declaraciones firmados por los Directores Generales encargados de las relaciones exteriores mostraron la necesidad de examinar la situación de la aplicación de las normas de control interno en las delegaciones, en particular en lo que afecte a la gestión de los gastos administrativos.

- La Dirección General de Relaciones Exteriores, de acuerdo con las DG del ámbito de las relaciones exteriores y con el apoyo de la Dirección General de Presupuesto, deberá concebir un plan de acción común para aplicar normas de control interno adaptadas al entorno en el que operan las delegaciones, prestando especial atención al proceso de autoevaluación en ellas.

Medida «Control interno en las delegaciones»: Un grupo de trabajo, dirigido por la Dirección General RELEX, elaborará, con el apoyo de la Dirección General de Presupuesto, un plan de acción específico de los servicios encargados de las relaciones exteriores para aplicar el marco de control interno y desarrollar el proceso de autoevaluación en las delegaciones.

5.4.2. Integración del FED en el presupuesto de la CE

El Fondo Europeo de Desarrollo es un instrumento extrapresupuestario financiado por las contribuciones directas de los Estados miembros. Su gestión requiere un marco reglamentario, un sistema de contabilidad y procedimientos decisorios separados y diferentes del presupuesto comunitario. La finalización del noveno FED y la necesidad de negociar, con los países ACP, una nueva asignación de recursos a partir de 2005, así como la preparación de las nuevas perspectivas financieras proporcionan a la Comisión un momento oportuno para presentar una nueva comunicación en la que se expongan las ventajas y los inconvenientes de la integración del FED en el presupuesto comunitario. Entre tanto, a raíz de la entrada en vigor del nuevo Reglamento Financiero del noveno FED, a más tardar en enero de 2005, este Fondo deberá disponer de una contabilidad de ejercicio. Un grupo de trabajo compuesto por los Directores Generales de las Direcciones Generales de Presupuesto y AIDCO analizará las posibles hipótesis para incluir la contabilidad del FED en el futuro sistema contable de la Comisión.

Medida «FED»: A raíz de las reflexiones en curso, la Comisión preparará una Comunicación sobre la oportunidad de integrar el FED en el presupuesto de la CE en el marco de la preparación de las futuras perspectivas financieras.

5.4.3. Cuestiones de entorno de control en las oficinas de prensa y las representaciones

El informe anual de 2002 de la Dirección General PRESS incluye dos reservas, referidas a los puntos débiles básicos de los controles internos de las redes y las representaciones.

Medida «PRESS» A: La Dirección General PRESS, con la asistencia técnica de la Dirección General de Presupuesto, examinará antes de marzo de 2004 la situación del entorno de control, establecerá cuáles son los principales puntos débiles y propondrá soluciones, prestando especial atención a las oficinas de prensa y las redes y a la gestión y el entorno de control en las representaciones. Para ello debería ser también útil la auditoría detallada de la Dirección General PRESS que actualmente está realizando el Auditor Interno.

Medida «PRESS» B: A fin de aplicar la decisión de la Comisión de diciembre de 2002, se creará un grupo de trabajo presidido por el Secretario General Adjunto encargado de examinar la posibilidad de integrar las representaciones en los Estados miembros en los sistemas de rotación de la Dirección General de Relaciones Exteriores.

5.4.4. Aplicación del acervo en la Unión ampliada

El acervo comunitario debe aplicarse plenamente en la Unión ampliada desde el primer día de la adhesión. Esto significa que la disponibilidad de los textos jurídicos en las lenguas oficiales de los nuevos Estados miembros debe estar garantizada a partir del 1 de mayo de 2004 y que las diversas disposiciones deben aplicarse de manera adecuada. Las DG competentes supervisarán la transposición y la aplicación del acervo por los Estados miembros de la UE, incluidos, a partir de mayo de 2004, los nuevos Estados miembros, conforme a los procedimientos habituales. Esto se centrará en particular en la legislación sobre el mercado interior y en aspectos específicos, tales como las inspecciones alimentarias, la seguridad nuclear, la vigilancia de las fronteras exteriores y el control del medio ambiente.

Medida «Acervo comunitario» A: el Servicio Jurídico vigilará, en cooperación con la DG Ampliación y la ayuda de la Oficina de Publicaciones, los progresos realizados por los Estados miembros en la traducción del acervo y establecerá un mecanismo apropiado de actualización de la lista del acervo. A partir de septiembre de 2003, informará periódicamente sobre los progresos realizados.

Medida «Acervo comunitario» B: La Secretaría General diseñará un proceso para supervisar la aplicación del acervo. Este ejercicio se realizará en estrecha cooperación con todas las DG y los servicios afectados. Se centrará en particular en los ámbitos más sensibles y debería permitir a la Comisión lanzar a su debido tiempo las medidas necesarias, teniendo en cuenta los resultados del informe de seguimiento que se adoptará en octubre de 2003.

5.4.5. Normas de control interno

Como se ha indicado en el punto 3.2., las DG y los servicios y prosiguieron en 2002 sus esfuerzos para aplicar las normas de control interno. Se han hecho progresos en el cumplimiento de los requisitos, pero se reconoce que es preciso seguir trabajando para cumplir plenamente todos los requisitos básicos. La Comisión insta a todas las DG y servicios a dar prioridad a las medidas pendientes para garantizar una aplicación satisfactoria a más tardar a finales de 2003.

El Servicio Financiero Central asiste a los servicios en la aplicación de las normas de control interno asegurando su correcta comprensión, desarrollando herramientas y metodologías y facilitando formación. Esto resulta fundamental para garantizar que la información comunicada por los servicios en su autoevaluación de los controles internos refleje adecuadamente su situación. El Servicio Financiero Central preparará un informe anual en el que se ofrecerá una visión de conjunto de los sistemas de control interno por Dirección General y servicio; este informe se presentará en abril de cada año y se actualizará en octubre. Esta visión de conjunto constituirá uno de los diferentes informes esenciales para alimentar la síntesis, junto con los demás informes de auditoría y control.

Hay que tener en cuenta las experiencias realizadas hasta ahora en la aplicación de las normas y reforzar la adhesión a estas por parte de las DG y los servicios, garantizando que tales normas reflejen las buenas prácticas aceptadas internacionalmente.

Medida «Normas de control interno»: Todas las DG y servicios elaborarán un plan de acción para garantizar el cumplimiento de los requisitos básicos a más tardar a finales de 2003. En consecuencia, estos requisitos básicos serán objeto de una aplicación satisfactoria a 31 de diciembre de 2003. Se pedirá a los servicios que informen a más tardar a finales de septiembre de 2003 sobre su estado de preparación para cumplir el plazo de 31 de diciembre de 2003. Podrá facilitarse apoyo específico para ayudar a los servicios que no puedan cumplir este plazo.

5.4.6. Seguimiento de las recomendaciones y los planes de acción

Las DG y los servicios deberían velar por que las medidas requeridas para el seguimiento de los puntos débiles de la gestión y el control se reflejen plenamente en sus planes de gestión y se apliquen sin demora. Esto afecta en particular a las recomendaciones específicas de las auditorías externas e internas, a las medidas identificadas en la presente síntesis y a las medidas correctoras presentadas por las DG y los servicios en sus informes anuales relativos a 2002 para resolver las deficiencias a las que se refieren sus reservas. Los informes anuales de 2002 contienen también un número importante de observaciones que deberían ser objeto, cuando sea posible para el servicio, de una medida específica para solucionar los problemas subyacentes.

Estas medidas deberían incorporarse a los planes anuales de gestión en curso con un calendario, y debería vigilarse periódicamente si se obtienen los resultados previstos. Además, cada Comisario es responsable de que los Directores Generales en cuestión hayan puesto en marcha las medidas previstas en su ámbito de competencia.

Medida «Seguimiento de los servicios»: Las DG y los servicios incorporarán los planes de acción necesarios en sus planes de gestión y controlarán periódicamente su aplicación.

6. CONCLUSIÓN

2002 es el segundo año en que se elaboran los informes anuales y las declaraciones, que son un importante elemento de la Reforma. La Comisión ha extraído las enseñanzas pertinentes de la experiencia del primer año, tal como se explica en el presente informe, y ha mejorado para 2002 este instrumento de responsabilidad y transparencia de la gestión. Estos cambios culturales han exigido de todo el personal esfuerzos importantes y ponen aún más de relieve el elevado nivel intrínseco de riesgo que conllevan las actividades de la Comisión.

Para tener plenamente en cuenta la importancia del presente ejercicio y los progresos realizados desde el año pasado, es importante poner de relieve las múltiples facetas de los informes anuales, que son al mismo tiempo:

* un instrumento de rendición de cuentas del que se sirven los Directores Generales y los Jefes de Servicio en sus respectivos ámbitos de gestión con respecto al año de informe;

* un instrumento de cambio, tanto de los procedimientos como de los resultados, que sirve para detectar los puntos débiles y los riesgos con respecto a los objetivos establecidos y los resultados previstos; la identificación clara acelera el desarrollo de las medidas correctoras;

* un instrumento para promover la adhesión a los resultados y el compromiso con la gestión y el control no sólo de los altos funcionarios, sino también de todo el personal.

Hay que reconocer también los efectos positivos de la introducción de los informes y declaraciones anuales:

- La naturaleza del proceso va más allá de la mera aplicación de un programa de reforma preestablecido: debe sacar a la luz nuevos problemas. Alienta a presentar claramente las deficiencias que deben ser corregidas.

- Esto equivale a un cambio cultural en el que el refuerzo de la transparencia respecto a los puntos fuertes y débiles tiene efectos muy positivos. En este sentido, tanto la dirección como el personal han cobrado mayor conciencia del papel que a todos corresponde en la gestión y el control, aparte de las responsabilidades que incumben a los agentes específicos.

- El proceso constituye un medio para evaluar globalmente la situación de las DG y los servicios, asumiendo la responsabilidad de los resultados y decidiendo para qué problemas deben adoptarse medidas correctoras. Esto permite a la Comisión consolidar la aplicación de los resultados, con una gestión mejorada.

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RESUMEN DE LAS MEDIDAS DE LA SÍNTESIS

En el siguiente cuadro se resumen todas las tareas y medidas expuestas de la presente síntesis

CONTROLES INTERNOS

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Gestión Financiera

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AUDITORÍA

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Gestión POR actividades / Planificación estratégica y programación

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METODOLOGÍA DE LOS INFORMES ANUALES DE ACTIVIDAD (IAA)

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ACERVO

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Seguimiento del plan de acción de la síntesis de los informes anuales de actividad para 2001

A) Cuestiones políticas transversales

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B) Aplicación de la Reforma

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C) Temas relativos a la gestión horizontal

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