Dictamen del Comité de las Regiones sobre el "Libro Verde sobre la política de productos integrada"

(2001/C 357/14)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Libro Verde de la Comisión sobre la política de productos integrada (COM(2001) 68 final);

vista la decisión adoptada por la Comisión el 13 de febrero de 2001, de conformidad con el artículo 265.1 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de consultar al Comité de las Regiones sobre este asunto;

vista la decisión de su Mesa de 13 de junio de 2000 de encargar a la Comisión de Ordenación del Territorio, Política Urbana, Energía y Medio Ambiente (Comisión 4) la elaboración del correspondiente dictamen;

visto su Dictamen sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro, de servicios y de obras y sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía y de los transportes (CDR 312/2000 fin)(1);

visto su Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos (CDR 339/96 fin)(2);

visto su Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión - El medio ambiente en Europa: Hacia dónde encauzar el futuro - Evaluación global del Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible: "Hacia un desarrollo sostenible" (CDR 12/2000 fin)(3);

visto el proyecto de dictamen (CDR 98/2001 rev.) aprobado por la Comisión 4 el 3 de mayo de 2001 (ponente: Sr. Kramer Mikkelsen (DK, PSE),

ha aprobado por unanimidad en su 39o Pleno, celebrado los días 13 y 14 de junio de 2001 (sesión del 13 de junio) el presente dictamen.

1. Posición del Comité de las Regiones sobre el Libro Verde sobre la política de productos integrada

1.1. El Comité de las Regiones está de acuerdo con la Comisión en que una política de productos integrada (PPI) debe basarse en una serie de instrumentos diversos. En este contexto, tanto instrumentos voluntarios como desarrollados por el mercado, como el etiquetado ecológico, las declaraciones ecológicas, los contratos públicos "verdes", la gestión ecológica o las directrices para un diseño ecológico, tienen un papel que desempeñar.

1.2. Sin embargo, el Comité de las Regiones desea subrayar que una política de productos integrada (PPI) que recoja los elementos que se señalan en el Libro Verde debe considerarse un complemento a la legislación tradicional -que puede adoptar la forma de, por ejemplo, una directivas que establezcan unos requisitos mínimos- pero no un sustituto de la misma.

1.3. Las medidas legislativas son necesarias para establecer prioridades, objetivos y criterios con el fin de evaluar en qué medida se han logrado los fines deseados. La legislación, en especial, debe prever las medidas que habrá que adoptar en caso de que no se alcancen los objetivos fijados. En opinión del Comité de las Regiones, la política de productos integrada debe basarse en los principios fundamentales de la política medioambiental de la UE, a saber: el principio de precaución y el de sustitución.

1.4. Es necesario, en especial, elaborar más directivas que garanticen unas exigencias mínimas en el tratamiento de residuos y en el uso de productos químicos. Una política de productos integrada puede constituir un complemento valioso con miras a reducir los desechos y a hallar sustitutos para algunas sustancias químicas perjudiciales contenidas en determinados productos, pero la existencia de medidas voluntarias en estos ámbitos no debería impedir los esfuerzos por lograr una legislación básica de protección del medio ambiente.

1.5. Para garantizar que las medidas voluntarias mencionadas, entre otras, en el Libro Verde, resulten coherentes con la legislación más amplia en este ámbito y la apoyen, el Comité de las Regiones propone a la Comisión que informe sobre su interacción en su próxima Comunicación al respecto.

1.6. El Comité de las Regiones opina, además, que deberían explicarse las derivaciones e interacciones de la PPI con las actuales medidas en este ámbito (IPPC y BAT).

1.7. El Libro Verde sobre la PPI de la Comisión no ha colmado las expectativas del Comité de las Regiones en relación con las medidas y prioridades a largo plazo para la prevención de residuos que el Comité tenía tras la aprobación del Sexto programa de acción medioambiental de la Comisión, en el que se señalaba a la prevención de los residuos como uno de los elementos fundamentales de la PPI.

1.8. El Comité de las Regiones ya ha llamado la atención en anteriores ocasiones -la última en su dictamen sobre la evaluación global del Quinto programa de acción medioambiental(4) sobre la necesidad de un esfuerzo con objetivos precisos para garantizar la prevención de residuos. El Comité de las Regiones reitera esta petición en el presente dictamen.

1.9. Por tanto, el Comité de las Regiones pide a la Comisión que en la próxima Comunicación se realice una explicación detallada de los objetivos y las prioridades, ya que es necesario que las medidas para la prevención de residuos tengan la máxima prioridad para limitar la cantidad de residuos. En la mayor parte de Europa, los entes locales y regionales son los responsables de la recogida de residuos, y disponen de un importante conocimiento de los problemas causados por los tipos y las cantidades de residuos que se producen en la actualidad. Los entes locales y regionales desean poner estos conocimientos a disposición de la Comisión para sus futuros trabajos, y hacen un llamamiento a la Comisión para que hagan participar estrechamente al Comité de las Regiones en esta labor.

1.10. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción el anuncio hecho por la Comisión de que desea la implicación de todos los agentes de todos los niveles, así como de que desea que la PPI se base en un diálogo abierto y en incentivos para que se tenga en cuenta el ciclo de vida de los productos en todas las decisiones pertinentes.

1.11. El Comité de las Regiones desea señalar especialmente a la Comisión que en la futura Comunicación debería darse especial consideración al papel que los entes locales y regionales pueden desempeñar, debido a las funciones que ejercen, por ejemplo, en la supervisión de empresas, etc.

1.12. El Comité de las Regiones lamenta que en el Libro Verde no se aborden las posibilidades de los entes locales y regionales para influir en el desarrollo de los productos por medio del diálogo con las empresas. Se trata de algo negativo, ya que las autoridades locales y regionales disponen de buenas posibilidades para influir en las empresas, mediante el diálogo, con el fin de que den importancia a las características medioambientales de un producto desde la perspectiva del ciclo de vida.

1.13. Hoy en día la capacidad de los entes locales y regionales para fomentar, mediante su política de compras, productos que no perjudiquen al medio ambiente cuando se trata de grandes contratos depende de que las normas comunitarias a este respecto contemplen la posibilidad de introducir las exigencias medioambientales pertinentes. Cuando se trata de tales contratos, el CDR lamenta que el Libro Verde base el éxito o fracaso de la PPI en la capacidad de las entidades locales y regionales para estimular la comercialización de productos más ecológicos, dadas las limitadas posibilidades de que disponen para actuar en ese sector.

1.14. A menos que las normas sobre contratos públicos prevean exenciones que les permitan ejercer este papel adecuadamente, los entes locales y regionales no podrán satisfacer las expectativas en ellos depositadas. Dado el papel clave que la Comisión asigna a una política ecológica de contratos públicos, debe subrayarse que las interpretaciones y modificaciones de las normas de compras públicas constituyen un requisito para la aplicación eficaz de una política de productos integrada.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones sobre los distintos capítulos del Libro Verde

Mecanismo de precios

2.1. El Comité de las Regiones apoya totalmente el principio de "quien contamina, paga", que constituye uno de los pilares de la labor de la Comunidad en materia de protección del medio ambiente. Por esta razón, el Comité apoya también la opinión de la Comisión de que los costes medioambientales reales del ciclo de vida total de un producto deberían ser imputados en el precio del producto. Sin embargo, a la hora de aplicar el principio de "quien contamina, paga", a veces han surgido dificultades prácticas para incorporar los costes medioambientales a los precios de los productos. El Comité opina que es improbable que las medidas propuestas resulten suficientes para lograr este fin en un futuro próximo.

2.2. El Comité de las Regiones propone que en la próxima Comunicación sobre la PPI se haga referencia a un abanico más amplio de medidas en relación con los precios de los productos para que incorporen los costes medioambientales. La Comunicación debería subrayar la conveniencia de gravar especialmente determinadas materias primas, productos químicos, etc. También se debería destacar la posibilidad de suprimir las subvenciones públicas existentes para el desarrollo de productos y procesos incompatibles con el desarrollo sostenible en sectores como, por ejemplo, la agricultura y la energía. Por último, la Comunicación debería explicar cómo un uso metódico de la responsabilidad medioambiental, mediante la obligación de garantías financieras, entre otras medidas, por los daños causados al medio ambiente, podría dar lugar a la incorporación de los costes medioambientales en los precios de los productos.

2.3. La responsabilidad de los fabricantes puede ser un medio para integrar los costes del tratamiento de los residuos procedentes de productos desechados, del alcantarillado, etc. en los precios de los nuevos productos, y posiblemente puede incitar a que se tenga en cuenta la prevención de los residuos ya en la fase de diseño. El Comité de las Regiones entiende la responsabilidad del fabricante como uno de los medios de aplicación del principio "quien contamina, paga". En muchos casos, los sistemas de tratamiento de residuos deben estructurarse sobre la base de la responsabilidad individual del productor, de tal modo que el productor tenga la única responsabilidad financiera para la recogida del producto en cuestión y su gestión como residuo. En la práctica es posible -y, a menudo, deseable- que los residuos sean tratados por sistemas de tratamiento establecidos por los entes locales y regionales, siempre que el fabricante corra con los costes. Ya en una ocasión anterior, en el dictamen sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos(5), el Comité señaló la necesidad de utilizar el principio de dividir la responsabilidad en una parte financiera y otra práctica en relación con la responsabilidad del fabricante.

2.4. En opinión del Comité, debería realizarse una evaluación caso por caso para cada grupo de productos de si es conveniente que la responsabilidad del fabricante incluya la obligación de retirar los productos utilizados. La responsabilidad del fabricante como componente de la PPI resulta especialmente conveniente para productos que por su tamaño y valor permiten un tratamiento individualizado del producto desechado (por ejemplo, coches para el desguace).

Demanda de consumo ecológico

2.5. El Comité coincide con la Comisión en la importancia de fomentar la difusión de información comprensible, pertinente y creíble sobre las características medioambientales de los productos. En este sentido, el Comité desea subrayar que la difusión de información medioambiental debería ser incluida, en gran parte, dentro de la responsabilidad del fabricante.

2.6. El Comité desea señalar la necesidad urgente de formar tanto a los consumidores como a las PYME en temas medioambientales; esta formación debería formar parte de la PPI.

2.7. El sistema voluntario de etiquetado ecológico de la UE lleva muchos años en marcha y es ya bien conocido. El Comité considera que por lo general se trata de un sistema excelente, ya que constituye una guía sencilla para los consumidores a la hora de realizar compras, al mismo tiempo que los criterios para conceder esta etiqueta están matizados y permiten adaptarse permanentemente a la evolución en el grupo de productos correspondiente. El Comité de las Regiones opina que en la práctica se necesita un mayor esfuerzo, tal como se reconoce en el Libro Verde de la Comisión, en el que se afirma que el programa tiene que ser ampliado para abarcar más grupos de productos, además de que necesita una mayor financiación. Para distintos grupos de productos, el sistema de etiquetado ecológico de la UE debería partir de cooperar con los sistemas de etiquetado ecológico que ya existen y que funcionan bien (por ejemplo, el "swanlabel" de los países nórdicos), en vez de comenzar de cero y competir con estos sistemas.

2.8. En opinión del Comité de las Regiones, la propuesta del Libro Verde de una estrategia de etiquetado más amplia en forma de declaraciones medioambientales sobre productos (del tipo III según ISO) puede ser muy válida también para los fabricantes que no son "pioneros" en el desarrollo de productos menos contaminantes y, por tanto, no cumplen los requisitos para el etiquetado ecológico. Unas declaraciones medioambientales más pormenorizadas serían muy raramente de utilidad para los consumidores individuales, pero podrían tener una considerable importancia para grandes compradores públicos o privados y para compradores en la cadena de abastecimiento. Las declaraciones medioambientales también podrían facilitar el asesoramiento a los consumidores por parte de las organizaciones responsables. Debería darse prioridad a la acción pragmática para mejorar la comunicación en vez de hacer las declaraciones medioambientales más amplias y pormenorizadas.

2.9. El Comité está a favor de que se dé prioridad a los sistemas de declaración medioambiental obligatoria que, como el etiquetado energético europeo, pueden aplicarse a todos los productos en todos los mercados.

2.10. La información en forma de declaraciones medioambientales y las declaraciones del propio fabricante del tipo II según ISO deberían, en opinión del Comité, tener una prioridad menor, ya que se estima que son menos creíbles para los consumidores y pueden generar una confusa proliferación de etiquetas. Las declaraciones del tipo "no contiene..." deberían ser aceptadas únicamente en casos excepcionales. Deberían indicarse, en cambio, las sustancias utilizadas en el producto, y también debería garantizarse que las características medioambientales señaladas son relevantes para el grupo de productos.

Política de contratos públicos

2.11. El Comité de las Regiones anota con satisfacción que la Comisión reconoce el importante potencial para el fomento de productos que no perjudiquen al medio ambiente que tiene una política de contratos públicos diseñada a este efecto. El Comité también desea señalar que en muchos de los ámbitos de la UE, los entes locales y regionales han llevado a la práctica su determinación de practicar una política de contratos verde. De esta forma, han realizado una contribución sustancial al fomento de las nuevas tecnologías (coches eléctricos, molinos de viento, etc.).

2.12. En este contexto, resulta lamentable que a menudo se interpreten las normas sobre licitaciones de tal modo que se dificulte gravemente la posibilidad de llevar a cabo una política de contratos públicos verde. Remitiéndose al artículo 6 del Tratado, el Comité desea subrayar que no debería haber conflicto alguno entre el libre mercado para bienes y servicios y la "ecologización" de las licitaciones. Las importantes limitaciones actuales en este ámbito quedan ilustradas por las acciones legales que ya se han tomado contra un cierto número de municipios que han intentado introducir factores medioambientales en su política de contratos.

2.13. El Comité ya ha señalado en anteriores ocasiones -la última de ellas en su dictamen de 13 de diciembre de 2000 sobre los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos(6) que la Comisión parece más inclinada a hacer más estrictas las normas que a facilitar la inclusión de exigencias medioambientales en el caso de las licitaciones públicas.

2.14. Los entes locales y regionales reiteran que las normas sobre licitaciones tienen por único fin garantizar que los métodos de compra son coherentes con las intenciones que subyacen a la creación del mercado único. Es fundamental que estas normas no influyan en el producto que se va a adquirir; (por ejemplo, si una autoridad contratante desea comprar hortalizas biológicas o carne que no contenga hormonas), es decir, que las exigencias ecológicas también deben poder plantearse en el proceso de producción. En este sentido, el Comité se remite a su dictamen sobre la evaluación global del Quinto programa de acción medioambiental(7), en el que se subraya la necesidad de promover en la UE una agricultura centrada en el desarrollo sostenible.

2.15. El Comité es consciente de que la minimización del consumo de energía y de recursos a la hora de producir productos puede generar un importante ahorro para los fabricantes. No obstante, el Comité desea subrayar que la experiencia de los entes locales y regionales es que los contratos públicos "verdes" aumentan, por lo general, el precio, como consecuencia de los costes de desarrollo, entre otros.

2.16. El Comité opina que debe ser posible exigir a los proveedores y sus productos que ostenten la etiqueta ecológica europea, así como que debería ser posible exigir otras etiquetas ecológicas nacionales o transnacionales, como la nórdica "Svanemaerke", siempre que también se dé libre acceso a los bienes para los que se pueda demostrar que cumplen con los requisitos correspondientes.

2.17. El Comité también opina que se debe poder exigir a los proveedores de bienes y servicios públicos la introducción de sistemas de gestión medioambiental, como el sistema europeo SGAM o el internacional ISO 14000.

2.18. También considera que debería ser posible impedir a los proveedores que no cumplan con la exigencias medioambientales locales, regionales, nacionales o europeas ofrecer bienes o servicios públicos.

2.19. En opinión del Comité, lo más importante es que en la Comunicación que proyecta la Comisión se ponga de relieve que las medidas señaladas son necesarias para optimizar el impacto de los grandes contratos públicos.

2.20. Teniendo en cuenta la incertidumbre que, tal como ya se ha señalado, rodea a la aplicabilidad de las medidas previstas para incorporar los costes medioambientales en el precio de los productos, así como el papel clave que desempeña la política de contratos públicos en el Libro Verde, es muy preocupante que no parece que haya signos de resolución inmediata para facilitar realmente la introducción de una perspectiva ecológica en los contratos públicos.

Generación de información sobre productos

2.21. El Comité apoya la propuesta de la Comisión de que los fabricantes deberían estar obligados a suministrar los principales datos en relación con las características medioambientales de los productos a todos los actores de la cadena de suministro y a los consumidores finales. En opinión del Comité, es importante establecer unas directrices obligatorias que garanticen a la cadena de suministro y a los consumidores el acceso a la información importante en una forma que no interfiera con el derecho al secreto empresarial.

Directrices para el diseño de productos

2.22. El Comité apoya la intención de la Comisión de acelerar la preparación y difusión de directrices para incorporar consideraciones medioambientales en el proceso de diseño. De esta forma, la PPI puede ser un medio constructivo para la prevención de residuos y para fomentar el desarrollo sostenible, así como para hallar sustitutos para las sustancias peligrosas. Estas directrices deberían centrarse en reducir tanto el volumen de residuos como los perjuicios que ocasionan. Un programa de recopilación de las experiencias de los entes locales y regionales en materia de gestión de residuos podría ser de gran ayuda para la prevención de los residuos en las fases de diseño y de consumo.

La normalización y el nuevo enfoque

2.23. El Comité reconoce que la elaboración de las normas relativas a los productos tiene una gran importancia para el impacto real que tengan los productos en el medio ambiente y que, por lo tanto, hay un potencial de integración de consideraciones medioambientales en la labor de normalización, tal como se ha hecho con el caso de la seguridad de los consumidores. Sin embargo, los temas de seguridad son mucho menos complejos que los factores medioambientales, para los que hay que prever el impacto a largo plazo. El Comité desea señalar que las consideraciones medioambientales tienen mucho más que ver con prioridades políticas que los aspectos de seguridad, ya que hay una multitud de parámetros diferentes y, a menudo, mutuamente contradictorios, que deben ser tenidos en cuenta.

2.24. El Comité opina que subsisten importantes problemas democráticos en relación con las decisiones sobre normas de protección medioambiental adoptadas por órganos como el Comité Europeo de Normalización (CEN) y otros que no están bajo control democrático directo. Las prioridades medioambientales tienen que ser definidas por órganos políticos, por lo que es difícil partir del nuevo método para el ámbito medioambiental. El Comité también se pregunta si el Tratado permite la transferencia de competencias políticas a órganos que no están bajo ningún control político, tal como es posible con el nuevo enfoque. Puede señalarse, por ejemplo, que las decisiones adoptadas por el CEN no están sometidas a la jurisdicción del Tribunal Europeo de Justicia.

2.25. El Comité también desea subrayar que si bien la normalización es un proceso consensuado, el consenso logrado se ve influido por la capacidad de los distintos interlocutores para asignar recursos para este fin, pero no por ningún tipo de procedimiento democrático.

2.26. El Comité también desea destacar la importancia de experiencias anteriores en relación con la aplicación de nuevos enfoques en la Directiva sobre embalajes. A pesar de que se destinaron importantes recursos para este fin, no fue posible desarrollar las normas necesarias para algunas exigencias clave, como las medidas para reducir el uso de los materiales y otros elementos en la producción de embalajes.

2.27. Por tanto, el Comité no opina que el "nuevo método" de estas directivas pueda sustituir a la regulación tradicional. En el futuro, sólo se debería considerar la aplicación de nuevos enfoques en el ámbito medioambiental si se ha dado una solución satisfactoria a los problemas mencionados.

Paneles de productos

2.28. El Comité opina que la creación de paneles de productos puede ser de utilidad para aplicar una política de productos integrada. Sin embargo, hay que señalar que el éxito de estos paneles depende de compromisos mutuos entre los fabricantes en el panel y su interés por edificar una red constructiva. Ello planteará exigencias a la hora de crear paneles de productos a nivel europeo. El Comité aboga por que se evalúe con regularidad la labor realizada por los futuros paneles de productos europeos.

Sistemas de gestión y auditoría medioambientales

2.29. El Comité considera que los sistemas de gestión medioambiental son un buen medio para reforzar las prioridades y el trabajo medioambientales internos de las empresas, así como que estos sistemas pueden ayudarles a actualizar su comunicación de información medioambiental a las autoridades y otros aspectos. Por tanto, el Comité considera que el Reglamento SGAM debería ser integrado en la PPI en vez de ser considerado como una mera medida de apoyo.

Próximos pasos

2.30. El Comité hace un llamamiento a la Comisión para que en su próxima iniciativa sobre PPI marque objetivos y plazos, así como indicadores para evaluar los resultados de la PPI.

Bruselas, 13 de junio de 2001.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO C 144 de 16.5.2001, p. 23.

(2) DO C 116 de 14.4.1997, p. 74.

(3) DO C 317 de 6.11.2000, p. 1.

(4) COM(1999) 543 final.

(5) COM(96) 399 final.

(6) COM(2000) 275 final - 2000/0115 (COD) y COM(2000) 276 final - 2000/0117 (COD).

(7) COM(1999) 543 final.