P6_TA(2004)0100

Procedimiento de asilo y protección en las regiones de origen

Resolución del Parlamento Europeo sobre el procedimiento de asilo y protección en las regiones de origen (2004/2121(INI))

El Parlamento Europeo,

- Vista la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la entrada organizada en la UE de personas necesitadas de protección internacional y el incremento de la capacidad de protección de las regiones de origen "Mejora del acceso a soluciones durables" (COM(2004)0410),

- Vista la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre un sistema europeo común de asilo más eficaz: El procedimiento único como próxima etapa (COM(2004)0503),

- Vista la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el día 10 de diciembre de 1948, en particular su artículo 14,

- Visto el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y sus protocolos adicionales,

- Vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea [1], proclamada formalmente el día 7 de diciembre de 2000 y en particular los artículos 1, 18 y 19,

- Visto el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, adoptado por la Convención Europea los días 13 de junio y 10 de julio de 2003, presentado al Presidente del Consejo Europeo en Roma el 18 de julio de 2003, refrendado por la Conferencia Intergubernamental, reunida a nivel de los Jefes de Estado y de Gobierno, durante el Consejo Europeo de los días 17 y 18 de junio de 2004, en particular los artículos II-61, II-78, II-79 y III- 266,

- Vista la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados, de 28 de julio de 1951, completada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967,

- Visto el Tratado de la Unión Europea en su versión consolidada [2], en particular el cuarto guión del artículo 2 y el artículo 6,

- Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea en su versión consolidada [3], en particular el artículo 63,

- Visto el Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia [4], y en particular sus puntos 8, 32, 33, 34, 36, y 37,

- Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999, en particular las recogidas en los puntos 13, 14 y15,

- Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Laeken los días 14 y 15 de diciembre de 2001, en particular las recogidas en los puntos 39 y 40,

- Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Sevilla los días 21 y 22 de junio de 2002, en particular las recogidas en los puntos 26, 27, 28, 29, 33, y 34,

- Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Salónica los días 19 y 20 de junio de 2003, en particular las recogidas en los puntos 24, 25, 26 y 27,

- Vista la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulada "Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo" (COM(2000)0755),

- Vista la Agenda o Programa de Protección, aprobada por el Comité Ejecutivo del ACNUR y acogida con satisfacción por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2002, tras las consultas mundiales sobre protección internacional,

- Vista la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la política común de asilo y el Programa de Protección (COM(2003)0152),

- Vista la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulada "Hacia sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos" (COM(2003)0315),

- Visto el artículo 45 de su Reglamento,

- Vistos el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior y la opinión de la Comisión de Asuntos Exteriores (A6-0051/2004),

A. Considerando que el Consejo Europeo de Salónica, en el punto 26 de sus conclusiones, ha pedido a la Comisión que examine "todos los parámetros para procurar una entrada más ordenada y razonable en la UE de las personas que necesitan protección internacional y estudiar modos y formas de incrementar la capacidad de protección en las regiones de origen, con miras a presentar al Consejo, antes de junio de 2004, un informe global que proponga las medidas que deban adoptarse incluidas sus repercusiones jurídicas",

B. Considerando que deben examinarse conjuntamente las dos Comunicaciones de la Comisión objeto de la presente Resolución, ya que, aun teniendo motivaciones diferentes, constituyen la respuesta de la Comisión a los puntos 26 y 27 respectivamente de las conclusiones del Consejo Europeo de Salónica y abordan las premisas y los objetivos básicos de un posible nuevo planteamiento hacia sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos, explorando nuevas vías que completen el enfoque progresivo definido en Tampere,

C. Considerando que la Convención de Ginebra y la obligación internacional de acoger a todos los solicitantes de asilo en las fronteras deben seguir siendo la norma,

D. Considerando que es necesario celebrar acuerdos entre la UE y terceros países, a fin de mejorar el acceso a soluciones durables para los refugiados o las personas necesitadas de protección o de asilo político, sobre la base del principio de responsabilidad compartida,

E. Considerando que la prolongada situación de refugiado y la lenta tramitación de las solicitudes de asilo pueden perjudicar la seguridad personal de los verdaderos refugiados, especialmente en situaciones de crisis, e impulsarles a recurrir a medios ilegales de desplazamiento,

1. Insta a la UE y a los Estados miembros a que hagan todo lo posible para que las personas necesitadas de protección puedan entrar de forma segura en la UE y para que sus solicitudes se tramiten de forma justa, y a que garanticen el respeto estricto de las normas internacionales en materia de derechos humanos y la legislación relativa a los refugiados, en particular, el principio de no devolución (es decir, los Estados deben permitir la entrada a los solicitantes de asilo bona fide);

2. Deplora que los avances en la adopción del programa legislativo de la primera fase de un sistema europeo común de asilo definido en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere se hayan producido con retrasos y con una armonización basada en el más bajo común denominador de los Estados miembros, y que el Consejo no haya sido capaz, hasta el pasado día 29 de abril de 2004, de alcanzar un acuerdo político sobre la propuesta modificada de Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado [5];

3. Agradece a la Comisión la presentación de su Comunicación (COM(2004)0410) antes citada en la que propone, de forma complementaria al actual sistema europeo común de asilo, por un lado, medidas para desarrollar una entrada más ordenada y mejor organizada en la UE de las personas que necesitan protección internacional y, por otro, medidas para incrementar la capacidad de protección en las regiones de origen;

4. Pide que la UE disponga de sus propias fuentes de información en materia de flujos migratorios, para lo que estima necesario el fortalecimiento del Observatorio Europeo de Migraciones como instrumento para la centralización de las estadísticas de asilo en la UE, puesto que un enfoque adecuado de los sistemas de asilo necesita de un conocimiento exacto de sus características y dimensiones en los distintos Estados miembros;

5. Considera que aún queda mucho por hacer para que la UE se convierta en un espacio único de asilo y para que los ciudadanos confíen en un sistema que funcione con equidad, eficacia y rapidez, garantizando la protección de las personas que la necesitan y ocupándose de aquellas que no cumplen los requisitos necesarios para obtener dicha protección;

6. Estima que el establecimiento todavía parcial de la primera fase del sistema europeo común de asilo presenta graves deficiencias estructurales que amenazan la tradición humanitaria de Europa, por lo que, para mejorar la gestión del asilo en el contexto de una Europa ampliada, deben lograrse, mediante su aplicación gradual, los siguientes objetivos complementarios, no sustitutivos, del sistema europeo común de asilo previsto en Tampere:

a) mejorar la calidad de las decisiones relativas al asilo en la UE,

b) desempeñar un papel clave en el desarrollo de capacidades y ayudar a los países para que éstos proporcionen una protección eficaz a los solicitantes de asilo y a los refugiados, utilizando las normas internacionales en materia de derechos humanos como criterio de referencia,

c) tramitar las solicitudes de protección lo más cerca posible de las necesidades y regular el acceso seguro a la UE mediante la llegada ordenada y organizada para algunas de las personas necesitadas de protección internacional,

d) garantizar la observancia del principio de solidaridad y del reparto equitativo de responsabilidad,

e) desarrollar un enfoque integrado con vistas a establecer, en materia de asilo y retorno, un procedimiento de toma de decisiones ágil y eficiente;

7. Hace hincapié en que, con vistas a una política de inmigración y de asilo de la UE amplia y equilibrada, es necesario que los terceros países cooperen con la UE; señala que la asociación con terceros países se puede ejecutar por medio de los instrumentos existentes, como la Política de Vecindad Europea y los futuros planes de acción específicos de cada país, diseñados de forma flexible y adaptados a cada situación particular, así como a otros programas comunitarios: Ayuda a las Poblaciones Desarraigadas en los países en desarrollo de América Latina y de Asia [6], MEDA [7], CARDS [8], FED [9] y el Programa Aeneas [10];

8. Está convencido de que uno de los instrumentos para garantizar una entrada más ordenada y razonable en la UE de las personas que necesitan protección internacional puede lograrse mediante un sistema de reasentamiento a escala comunitaria, fundamentado en el respeto a la voluntad del individuo y en la libre participación de los Estados miembros en el sistema, consistente en trasladar a estas personas de un primer país de acogida a un Estado miembro donde disfruten de garantías de protección y tengan perspectivas de integración y autonomía, contando con la participación del ACNUR en la selección y remisión de expedientes específicos; insta para ello a la UE a que elabore un instrumento jurídico adecuado que garantice la pronta aplicación de este sistema;

9. Rechaza la externalización del proceso que consiste en enviar a un tercer país a las personas que solicitan el estatuto de refugiado, entre otras cosas, porque ello dificulta que los solicitantes estén debidamente representados e impide el control democrático;

10. Considera que un mecanismo de reasentamiento permitiría dar a los refugiados un acceso rápido a la protección y les evitaría el riesgo de caer en manos de las redes ilegales de inmigración y trata de seres humanos, o tener que esperar varios años hasta que se les reconozca el estatuto de refugiado;

11. Considera que el programa de reasentamiento es una herramienta que permite responder a las necesidades específicas de protección de los refugiados, cuya vida, libertad, seguridad, salud y derechos fundamentales estén en peligro en el país en el que se hayan refugiado;

12. Considera que, en los programas de reasentamiento, debe prestarse particular atención a las personas consideradas más vulnerables en esta situación y necesitadas de ayuda, por ejemplo, las víctimas de violación y de abusos sexuales, las mujeres embarazadas, los menores no acompañados, las personas con discapacidad, los activistas en favor de los derechos humanos o los perseguidos por razones políticas; considera que se debe examinar cada situación individual con flexibilidad y que este enfoque representaría un valor añadido real a escala de la UE;

13. Considera que los centros destinados a los candidatos a la emigración en el país de tránsito final no deben considerarse como una solución duradera en las regiones de origen ni siquiera cuando se trate de acoger a las personas que necesitan protección internacional; considera que si bien dichos centros pueden parecer una solución a corto plazo para algunos problemas migratorios urgentes, plantean numerosas dudas en cuanto a su capacidad para respetar las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, en particular, a la vista de la lamentable situación de los regímenes de muchos de esos países de tránsito en términos de derechos humanos;

14. Confía en que estos programas de reasentamiento, bien gestionados y adecuadamente financiados, y dados a conocer convenientemente por los Estados miembros y la UE, podrán contribuir a sensibilizar a la opinión pública para que comprenda a los refugiados y las razones que les llevan a buscar protección en los países que reciben a éstas y a otras personas que necesitan protección internacional, y a aumentar la eficacia de la UE en la lucha contra la trata de seres humanos;

15. Afirma que el desarrollo activo de este entendimiento es esencial para combatir todas las formas de discriminación, el racismo y la xenofobia en la UE;

16. Pide a la UE que demuestre, de forma visible y coherente, su disposición a ayudar a terceros países en las regiones de origen, a fin de mejorar su capacidad de protección conforme a la iniciativa "Convención Plus" del ACNUR y otras recomendaciones y que excluya la posibilidad de financiar centros de retención o de cualquier otro tipo en los que se limite la libertad personal de los solicitantes de asilo;

17. Considera que los recursos adicionales que se necesitan para mejorar el apoyo en las regiones de origen deben ser dotaciones adicionales coordinadas con cargo a las líneas presupuestarias existentes y no reasignaciones del actual presupuesto para la ayuda y el desarrollo; considera que esto debería tomarse en cuenta en las deliberaciones sobre las perspectivas financieras; considera también que será necesaria una financiación complementaria y coordinada para el ACNUR teniendo en cuenta el papel que se le va a pedir que desempeñe en este proceso;

18. Pide a la UE que asegure que se van a poner a disposición los recursos presupuestarios necesarios, además de los ya contemplados como ayuda al desarrollo para terceros países, con objeto de mejorar las capacidades de protección financiera e institucional en los países en desarrollo que estén dispuestos a compartir la responsabilidad con la UE en este ámbito, a condición de que estos recursos no se empleen para crear centros de retención o cualquier otro tipo en los que se limite la libertad personal de los solicitantes de asilo;

19. Considera necesario delimitar claramente la responsabilidad y el deber de rendir cuentas de las agencias implicadas;

20. Considera que una política exterior y de seguridad común más incisiva, por la que la UE se comprometa con carácter prioritario en la prevención de los conflictos y en la solución de los conflictos de larga duración, es imprescindible para ayudar a las personas que buscan protección; por consiguiente, se felicita de las propuestas de la Comisión de presentar los programas de protección regional y pide que se le haga partícipe de su desarrollo, así como de la necesaria evaluación y control de su realización;

21. Considera que estos programas de protección deben contener cláusulas de salvaguardia contra el retorno prematuro de refugiados, basadas en el concepto de tercer país seguro;

22. Insta a la UE a que, con el fin de atender aquellos casos de personas necesitadas de protección inmediata y urgente, estudie los problemas relativos a los Procedimientos de Entrada Protegida (PEP) planteados por los Estados miembros y siga examinando la posibilidad de elaborar un instrumento jurídico que defina y establezca los elementos de un sistema de PEP, que consistiría en permitir que un nacional de un tercer país presente una solicitud de asilo, u otra forma de protección internacional, ante un Estado miembro de acogida potencial, pero fuera del territorio de éste, y pueda obtener un permiso de entrada, provisional o definitivo;

23. Hace hincapié en que una mayor capacidad de protección en las regiones de origen y la creación de los PEP garantizan una entrada en la UE más ordenada y previsible, al tiempo que mantienen el actual derecho a solicitar asilo como consecuencia de la llegada espontánea a un Estado miembro de la UE;

24. Subraya la importancia de que la UE comparta la responsabilidad con los terceros países y, en particular, con los países de primer asilo, para la gobernanza de los refugiados y la necesidad de una cooperación más efectiva con el fin de reforzar la capacidad de protección de los países que acogen refugiados, de tal forma que se conviertan en prestadores estables de protección efectiva;

25. Considera que la UE debería estar mejor preparada para prestar asistencia urgente a los países vecinos de los Estados en crisis, con objeto de ayudarles a hacer frente, con arreglo a las normas internacionales, a migraciones masivas y repentinas como resultado de situaciones de crisis;

26. Reconoce la importancia de apoyar a los países que reciben a la mayoría de las personas que buscan refugio y considera importante que las condiciones que se ofrecen respondan al menos a las indicadas en las letras a) a e) del punto 45 de la Comunicación de la Comisión COM(2004)0410 antes mencionada;

27. Opina que esta ayuda en las regiones de origen debe ser el complemento a un procedimiento común de asilo en la UE basado en elevados niveles de concesión y reconocimiento pleno de nuestras obligaciones internacionales y, por lo tanto, afirma que esta ayuda no debe reemplazar a este procedimiento en el seno de la UE;

28. Considera que la inversión en soluciones sostenibles requerirá una considerable coordinación entre los diferentes departamentos y agencias de la Comisión, sobre todo de desarrollo, justicia y asuntos de interior, comercio y relaciones exteriores; opina que la Comisión debería comunicar cuanto antes al Parlamento sus propuestas de cooperación e informarle regularmente de los progresos de la misma;

29. Se congratula de la presentación por la Comisión de la Comunicación COM(2004)0503, cuyo objetivo es desarrollar el proceso que llenaría el vacío en materia de protección y conducir a una aplicación eficaz de la primera fase de la política común de asilo;

30. Se felicita de la propuesta de mejorar la calidad del procedimiento de evaluación de manera que incluya toda la información pertinente, pero subraya que esto debe incluir la solicitud de información sobre todo el país y procedente de una variedad de fuentes, una formación de alto nivel para las personas que deciden sobre las solicitudes y la plena representación jurídica de los solicitantes, información facilitada en una lengua comprensible para los solicitantes y el derecho a recurrir en el país;

31. Con objeto de contribuir a las futuras decisiones en materia de asilo, propone que se introduzcan sistemas para controlar la suerte de las personas que han vuelto a sus países de origen después de haberse juzgado infundada su solicitud, con objeto de evaluar si se han adoptado las decisiones correctas;

32. Señala la necesidad de elaborar enfoques armonizados, planes de acción generales y acuerdos especiales que permitan preparar y garantizar una respuesta eficaz en materia de protección de los refugiados y/o encontrar soluciones duraderas en los países de procedencia, que tengan en cuenta las mejores prácticas en la gestión de los actos administrativos y permitan el intercambio de información sobre los países de origen y de procedencia;

33. Apoya la propuesta de un procedimiento único en materia de protección internacional porque está convencido de que un procedimiento único dirigido por una autoridad única competente supone un ahorro de recursos económicos, pero sobre todo supone una ganancia en rapidez, eficacia y en una mayor garantía para las personas solicitantes de la protección, ya que esta instancia única apreciaría las necesidades de protección internacional del demandante bien sea para concederle el estatuto de refugiado, bien para concederle la protección subsidiaria o, en su caso, para rechazar su solicitud;

34. Pide también que la UE se dote de un procedimiento acelerado para la concesión de asilo, de una duración no superior a 6 meses, lo que permitirá agilizar los trámites de aquellas solicitudes no fundamentadas para así poder tramitar, con más rapidez y eficacia, aquellas que verdaderamente cumplan los requisitos para la concesión del asilo;

35. 35 Pide que, en los casos en los que proceda el rechazo de cualquiera de los estatutos de protección internacional por no reunir las condiciones necesarias, la decisión negativa esté debidamente motivada y sea comunicada por escrito en un documento del que quede constancia fehaciente en una lengua comprensible para el solicitante;

36. Insta a la Comisión y al Consejo a que cambie de forma radical la política de retorno y readmisión que abre el camino a los vuelos chárter europeos para enviar a los inmigrantes de vuelta a sus países de origen;

37. Está convencido de que un procedimiento único no supone atentar contra el estatuto de los refugiados previsto en la Convención de Ginebra de 1951 si el examen de la solicitud se realiza por la misma autoridad pero en un orden predeterminado: primero, la petición debe ser examinada sobre la base de los motivos de protección establecidos por la Convención de Ginebra, y si éstos no son aplicables, se procede a continuación a determinar si son aplicables los motivos que justifican la concesión de la protección subsidiaria;

38. Manifiesta su profunda preocupación por la grave situación que inevitablemente se producirá en el futuro, cuando los Estados miembros tengan que aplicar, por un lado, la Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida [11], cuyo ámbito cubre los dos supuestos de la protección internacional (refugiados y protección subsidiaria), mientras que, por otro lado, el ámbito de la futura Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado se limita al examen de las solicitudes de protección internacional sobre la base de los motivos enumerados en la Convención de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1967, que excluye las solicitudes de protección subsidiaria de su ámbito;

39. Insta a la Unión Europea a que proceda a realizar los trámites oportunos para que la Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado extienda su ámbito también a los supuestos de protección subsidiaria, con objeto de que todas las personas tengan las mismas garantías procedimentales en todos los Estados miembros durante el examen de sus solicitudes de protección internacional y las mismas posibilidades de defenderse y de ejercer sus derechos de recurrir las decisiones que estimen no ajustadas a derecho, y que estos recursos tengan un efecto suspensivo de la decisión;

40. Está convencido de que si la Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado no extiende su campo de aplicación a los supuestos que motivan las demandas de protección subsidiaria, quedaría abierto un injustificable vacío normativo en materia de protección, cuyas consecuencias se agravarían, además, por la circunstancia de que, cuando los Estados miembros conceden la protección internacional, lo hacen basándose más sobre los motivos de protección subsidiaria que sobre aquellos que fundamentan la aplicación de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados;

41. Pide que el Consejo indique cuanto antes la fecha en que se volverá a consultar al Parlamento sobre la Directiva sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado y sobre cualquier lista mínima común de países de origen seguros;

42. Sostiene que, tras la fase preparatoria, la UE debe proceder lo antes posible a la adopción de las medidas legislativas necesarias para adaptar todo el paquete legislativo previsto por el Tratado de Amsterdam y el Consejo Europeo de Tampere para la creación de la primera fase de un sistema europeo común de asilo, con vistas a garantizar la aplicación eficaz y justa de un procedimiento único de protección internacional en todos los Estados miembros;

43. Considera que no cabe transferir la responsabilidad de las solicitudes en materia de asilo de los Estados miembros a una autoridad comunitaria central o a un centro de tratamiento de solicitudes de asilo, a la vista de las dificultades de índole jurídica, práctica y política que ello comporta;

44. Considera que la integración es una parte fundamental de cualquier sistema eficaz de asilo y de los programas de reasentamiento de la UE, y que la integración es un doble proceso que afecta tanto al solicitante de asilo y/o al refugiado como al país de acogida;

45. Considera que una política europea eficaz en materia de asilo debe basarse en un análisis conjunto de los fenómenos migratorios y que son muy importantes la recogida, el intercambio y la utilización de información y de datos actualizados sobre las principales corrientes migratorias;

46. Manifiesta su satisfacción por la creación de un Fondo Europeo para los Refugiados para 2005-2010 y señala la urgente necesidad de que los Estados miembros mantengan un sistema adecuado de asilo y estructuras de acogida con vistas a la creación de un procedimiento común en materia de asilo;

47. Considera que la UE debe hacer todo cuanto esté en sus manos para crear unas condiciones que permitan el retorno seguro, digno y duradero de los solicitantes de asilo y los refugiados a sus países, sobre una base voluntaria;

48. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.

[1] DO C 364 de 18.12.2000.

[2] DO C 325 de 24.12.2002, p. 5.

[3] DO C 325 de 24.12.2002, p. 33.

[4] DO C 19 de 23.1.1999, p. 1.

[5] DO C 291 E de 26.11.2002, p. 143.

[6] DO L 287 de 31.10.2001, p. 3.

[7] DO L 189 de 30.7.1996, p. 1.

[8] DO L 306 de 7.12.2000, p. 1.

[9] DO L 83 de 1.4.2003, p. 1.

[10] DO L 80 de 18.3.2004, p. 1.

[11] DO L 304 de 30.9.2004, p. 12.

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