Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la notificación de sucesos en la aviación civil"

(2001/C 311/03)

El 24 de enero de 2001, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 80 del Tratado, el Consejo de la Unión Europea decidió consultar el Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de julio de 2001 (ponente: Sr. Green).

En su 384o Pleno de los días 12 y 13 de septiembre de 2001 (sesión del 12 de septiembre de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 89 votos a favor y dos abstenciones el presente Dictamen.

1. Antecedentes

1.1. El transporte aéreo se considera uno de los medios de transporte más seguros. En los últimos diez años, el promedio anual de muertos en el transporte aéreo comercial ha sido de 1243 al año en 49 accidentes en todo el mundo. La situación de Europa es aun más positiva ya que, con aproximadamente una tercera parte del tránsito aéreo, le corresponde sólo un 10 % de los accidentes. En la Comunidad, el tránsito aéreo comercial realizado por compañías aéreas comunitarias se ha saldado con un promedio de 52 muertos al año(1).

1.2. Todos los expertos en seguridad reconocen, sin embargo, que el índice global de accidentes se está estabilizando y, en consecuencia, si no se hace nada por mejorarlo, el aumento del tránsito aéreo provocará un incremento del número absoluto de accidentes mortales al año. Hay que estudiar por tanto nuevos medios de mejorar la seguridad aérea.

1.3. La política comunitaria de prevención de los accidentes en el sector del transporte aéreo condujo a la adopción, en noviembre de 1994, de una Directiva sobre investigación de accidentes e incidentes(2). Esta Directiva garantiza que todo accidente o incidente grave será convenientemente investigado con el único objetivo de evitar que se repita. No obstante, las limitaciones de este planteamiento son fundamentalmente que, como el número de accidentes es afortunadamente muy escaso, las posibilidades de aprender de ellos son limitadas y las enseñanzas sólo se consiguen después de que se haya producido la tragedia.

1.4. La Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) confirma la necesidad de recoger datos normalizados con objeto de facilitar el intercambio de información para proceder a su análisis. El capítulo 7 del anexo 13 del Convenio sobre Aviación Civil Internacional recomienda que "los Estados deberían establecer sistemas de carácter oficial para la notificación de incidentes, a fin de facilitar la recopilación de información sobre las deficiencias reales o posibles en materia de seguridad".

1.5. En un estudio realizado en nombre de la Comisión por la Federación Internacional de Pilotos de Líneas Aéreas (IFALPA) se indicaba que sólo unos pocos Estados miembros recogían informes obligatorios sobre sucesos, siendo aún menor el número de los que conservan, buscan o analizan los datos correspondientes. Eso puede explicarse en parte por el hecho de que a escala de cada uno de los Estados, el número de sucesos significativos podría no ser suficientemente amplio para dar una rápida indicación de un posible peligro grave o determinar tendencias.

2. La propuesta de la Comisión

2.1. Por esta razón la Comisión propone que la Comunidad cree el marco jurídico necesario para recoger y difundir información sobre incidentes de aviación a la más amplia escala, de modo que todas las partes interesadas en la aviación puedan sacar lecciones de los accidentes y mejorar sus resultados para conseguir un sistema más seguro.

2.2. A partir de ahora se propone tener en cuenta no sólo las notificaciones confidenciales, sino también la notificación obligatoria y confidencial de incidentes, defectos y casos de mal funcionamiento que puedan constituir un peligro para las operaciones de aviación civil, a los que se suele denominar genéricamente "sucesos". La recopilación de datos suficientes permitirá proceder a análisis que conducirán a un mejor conocimiento de los sucesos que se producen y mejorarán la prevención.

2.3. El Centro de Común de Investigación (CCI) de la Comisión puso en marcha un proyecto piloto denominado ECCAIRS (Centro europeo de coordinación de sistemas de investigación de incidentes en aviación), base de datos que puede funcionar como sistema central de recopilación e intercambio de información sin necesidad de que los Estados miembros modifiquen sus sistemas actuales. Además, el sistema ECCAIRS es totalmente compatible con el sistema de notificación de accidentes e incidentes de la OACI (Organización de Aviación Civil Internacional).

2.4. La propuesta prevé la notificación obligatoria y confidencial de cualquier accidente, suceso grave y suceso, así como otros defectos o deficiencias de una aeronave, su equipo, equipo de tierra y cualquier elemento del sistema de navegación aérea que se utilice o se prevea utilizar a efectos o en conexión con la explotación de una aeronave o con la prestación de un servicio de control del tránsito aéreo o de ayudas a la navegación de una aeronave.

2.5. La propuesta prevé la notificación obligatoria a la autoridad nacional competente de cualquier suceso que ponga en peligro, o que pudiera poner en peligro de no corregirse, una aeronave, a sus ocupantes o a cualquier otra persona. En los anexos I y II de la propuesta de Directiva se incluyen ejemplos de incidentes notificables. Los anexos son el resultado de los trabajos de la Organización Europea para la Seguridad Aérea, Eurocontrol y la Asociación Europea de Autoridades Aéreas, las JAA (Autoridades Aeronaúticas Conjuntas), con objeto de alcanzar la armonización de los requisitos técnicos de notificación en Europa. La Comisión participó en estos grupos de trabajo.

2.6. La propuesta de Directiva establece para los Estados miembros la obligación de enviar los datos recogidos a la base de datos Eccairs. Estas informaciones son confidenciales y solamente los órganos reguladores en materia de seguridad aérea civil y los encargados de la investigación de los accidentes tendrán acceso directo a esta información. Los nombres y las direcciones de personas concretas no deberán figurar nunca en la base de datos. La Comisión puede además comunicar los datos a las otras partes interesadas. Esta transmisión se limita a lo estrictamente necesario.

2.7. A fin de informar a la opinión pública sobre la seguridad aérea general en la Comunidad, los Estados miembros comunicarán periódicamente sus estadísticas generales.

2.8. La propuesta de Directiva prevé también que los Estados miembros adapten su legislación para permitir a la autoridad competente la desidentificación de las notificaciones voluntarias. Estas informaciones se almacenarán en la base de datos Eccairs.

2.9. Se considera que un mejor conocimiento de los "signos precursores" de los que se han producido acaecidos permitirá mejorar su prevención.

2.10. La Comisión considera necesario que la Comunidad proporcione el marco necesario para facilitar la creación de un programa confidencial de notificación de sucesos que fomentará la notificación voluntaria de deficiencias observadas en el sistema de aviación civil que se consideren un riesgo real o potencial y que suministrará datos al sistema de aviación civil con objeto de contribuir a la mejora de su nivel de seguridad.

2.11. Según lo reconocido ya en el estudio previamente mencionado realizado por IFALPA, la única forma de obtener la confianza de los notificadores en la confidencialidad del sistema de notificación es borrar la identificación de los datos desde la etapa de archivado de los datos de modo que nadie en las cadenas de difusión y análisis pueda ya identificarlos.

2.12. La Comisión apoyó económicamente el establecimiento de un sistema confidencial de notificación en Alemania. Este sistema, llamado EUCARE(3), funcionó como prototipo de investigación de 1993 a 1999. El control de su funcionamiento fue responsabilidad de un comité director integrado por expertos de seguridad de los Estados miembros y presidido por la Comisión. Con la experiencia adquirida, el comité director presentó un documento de requisitos, que describe detalladamente cómo un sistema confidencial de notificación debe organizarse para obtener la confianza de todas las partes.

2.13. También se realizó otro estudio(4) para evaluar la viabilidad jurídica de la notificación confidencial en los países en donde las disposiciones legales proceden del Código napoleónico. El estudio llega a la conclusión de que (...) no existe obstáculo jurídico alguno verdaderamente pertinente que se oponga a la notificación voluntaria de incidentes aéreos. (...) La Comunidad podría crear el marco jurídico general para un sistema normalizado de notificación voluntaria de los incidentes de aeronaves, (...) que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, no parece imposible considerar un sistema cuyos principios operativos no tienen por qué conformarse necesariamente a las prácticas jurídicas de cada Estado miembro y exigir por tanto excepciones especiales al derecho penal.

2.14. A este respecto, la Comisión comprueba que, por lo tanto, la organización a nivel comunitario de la notificación confidencial de sucesos es posible y que los Estados miembros y la Comisión han adquirido ya suficientes conocimientos y experiencia para facilitar la creación de una red de sistemas confidenciales de notificación orientada sobre todo hacia los factores humanos.

2.15. Además, la confianza se podría ganar más fácilmente si los organismos encargados de elaborar las notificaciones no son organizaciones oficiales o administrativas y si las partes interesadas pueden participar en el control de las notificaciones para garantizar la confidencialidad. Así pues, la Comisión considera que la mejor solución para la Comunidad es desempeñar un papel de intermediario con objeto de que todas las partes interesadas puedan crear las estructuras necesarias o que los órganos existentes puedan ampliar sus actividades en la Comunidad.

2.16. La Comisión propone por tanto que los Estados miembros adapten sus leyes, reglamentos y prácticas administrativas a fin de permitir la desidentificación de la notificación de sucesos que no estén sujetos a notificación obligatoria. En caso necesario, la Comisión podría también estudiar cómo el presupuesto comunitario asignado a la mejora de la seguridad aérea podría utilizarse para apoyar a las fundaciones existentes o nuevas cuando cumplan las condiciones necesarias, según lo definido por el estudio EUCARE, con el fin de ganar la confianza de todas las partes interesadas.

3. Observaciones generales

3.1. Aunque el transporte aéreo, comparado con otros, siga siendo uno de los medios de transporte más seguros, el Comité considera fundamental continuar llamando la atención sobre la necesidad de reducir el riesgo de accidentes en el transporte aéreo, sobre todo, teniendo en cuenta el aumento creciente del tránsito aéreo.

3.2. El Comité considera asimismo que es posible limitar el número de eventuales notificaciones de sucesos dentro de un Estado miembro, tanto cuantitativa como cualitativamente. Si se quiere alcanzar una "masa crítica" suficiente, hay que crear a escala comunitaria un marco que permita tener en cuenta el mayor número de sucesos posible con objeto de poder intercambiar y difundir los datos y analizarlos posteriormente para extraer las conclusiones pertinentes.

3.3. En este contexto, el CES apoya la propuesta de Directiva, que prevé medidas para la elaboración de notificaciones obligatorias y confidenciales, así como la posibilidad de compartir la información sobre la base de disposiciones comunes sobre la confidencialidad y la difusión, así como los complementos a las disposiciones comunes detalladas sobre confidencialidad y publicación, tal como figuran más abajo.

3.4. La propuesta de obligar a las autoridades nacionales competentes a que faciliten información sobre los sucesos en la navegación aérea puede parecer ambigua. Aunque pueda no ser siempre conveniente, es posible prever disposiciones que establezcan si la notificación debe dirigirse siempre a la autoridad nacional del país donde está registrada la aeronave. Respecto a las irregularidades en materia de servicios de tránsito aéreo o navegación, la notificación deberá comunicarse a la autoridad del país responsable de dichos servicios.

3.5. Debe procurarse que la terminología utilizada en la propuesta de Directiva sea idéntica a la utilizada por la OACI.

3.6. Parece existir una zona gris en lo tocante a las notificaciones que deben elaborarse de conformidad con la propuesta de Directiva objeto de examen y las derivadas de la Directiva 94/56/CE por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil.

3.7. A juicio del Comité, la notificación de causas administrativas deberá hacerse en el marco de la Agencia Europea de Seguridad Aérea cuya creación fue propuesta recientemente por la Comisión(5).

4. Observaciones particulares

4.1. Artículo 4

En opinión del CES debe añadirse una disposición en la que se precise que las autoridades de un Estado miembro pueden decidir que las notificaciones obligatorias redactadas por los pilotos y otros empleados de las compañías aéreas deben ser enviadas por un coordinador designado por la compañía afectada.

4.2. Apartado 3 del artículo 7

Cabe añadir que el informe debe incluir datos estadísticos sobre el número de incidentes y otras irregularidades, desglosados por categorías, así como los resultados, incluidas las posibles recomendaciones, de los análisis realizados por las autoridades basándose en estas informaciones, todo ello en interés de la seguridad aérea.

4.3. Apartado 2 del artículo 8

El Comité considera que hay que exigir a la autoridad competente a la que se hace referencia en el apartado 1 del artículo 5 que siga manteniendo el anonimato de las notificaciones de sucesos en los casos en que la identidad de la persona pueda establecerse con total certeza aunque no se mencionen el nombre y la dirección del interesado.

4.4. Apartado 4 del artículo 8

De acuerdo con los principios generales de Derecho, el CES considera que convendría añadir en el artículo 8.4 que las obligaciones de notificación previstas en el artículo 4.1 no son aplicables a las personas que podrían ser objeto de procesos basados en su propia notificación.

5. Conclusión

5.1. El Comité es favorable a la coordinación de la recopilación, almacenamiento e intercambio de información sobre aquellas irregularidades que tengan relevancia para la seguridad aérea, ya que la existencia de un sistema de dichas características contribuye a la prevención de accidentes graves.

5.2. Con reserva de las observaciones anteriormente mencionadas, el Comité Económico y Social aprueba la propuesta de Directiva de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo relativa a la notificación de sucesos en la aviación civil.

Bruselas, 12 de septiembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Fuente: Airclaims.

(2) Directiva 94/56/CE del Consejo, de 21.11.1994, por la que se establecen los principios fundamentales que rigen la investigación de los accidentes e incidentes de aviación civil. DO L 319 de 12.12.1994.

(3) EUCARE = European Confidential Aviation Safety Reporting Network.

(4) "Legal problems posed by implementation of a Community voluntary incident reporting system in the field of air safety", estudio del profesor Lucien Rapp.

(5) Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen normas comunes en el ámbito de la aviación civil y se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea (COM(2000) 595 final - 2000/0246 (COD), DO C 221 de 7.8.2001, p. 31.