COMUNICACION DE LA COMISION AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la Posición común del Consejo relativa a la propuesta modificada de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre instalaciones portuarias de acogida de desechos generados por buques y residuos de carga

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO

1. Antecedentes:

Transmisión de la propuesta al Consejo: 20.07.1998

Dictamen del Parlamento Europeo (primera lectura): 11.02.1999

Adopción de la propuesta modificada por parte de la Comisión: 19.04.1999

Confirmación de la primera lectura del Parlamento por el nuevo Parlamento: 16.09.1999

Posición común: 08.11.1999

Dictamen del Comité Económico y Social: 24.03.1999

Dictamen del Comité de las Regiones: 11.03.1999

2. Finalidad de la propuesta de la Comisión:

La propuesta de la Comisión tiene como objetivo reducir la contaminación marina mediante el establecimiento de instalaciones receptoras de desechos adecuadas en todos los puertos de la Unión Europea, entre los que se incluyen los puertos de recreo y deportivos. Asimismo, prevé una serie de instrumentos para garantizar que todos los buques, incluidos los buques de pesca y las embarcaciones de recreo, que visiten dichos puertos utilicen las instalaciones disponibles. Estos instrumentos consisten sobre todo en requisitos de notificación, obligaciones de entrega, normas sobre convergencia de los sistemas de tasas y procedimientos de control armonizados.

Por consiguiente, la propuesta se basa en las obligaciones internacionales existentes, aceptadas por todos los Estados miembros en el ámbito del Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques de 1973 y del Protocolo correspondiente de 1978 (Marpol 73/78), pero da un paso más, al definir en detalle las responsabilidades legales, económicas y prácticas de todos los que participan en la entrega de desechos y residuos en los puertos.

3. Observaciones sobre la posición común:

3.1 Observaciones generales sobre la posición común:

En su primera lectura, el Parlamento Europeo aprobó dieciocho enmiendas a la propuesta inicial de la Comisión. La Comisión aceptó ocho de dichas enmiendas, algunas en parte, otras en sus principios generales o sometiéndolas a nueva redacción, y modificó su propuesta inicial en consonancia. Las enmiendas, o sus principios básicos, aceptadas por la Comisión son coherentes con el objetivo de la propuesta inicial y la mejoran, aclarando algunas de sus disposiciones.

La Comisión no aceptó las demás enmiendas por las razones enumeradas en la exposición de motivos de la propuesta modificada (COM (1999) 149 final) y oralmente por el Comisario Kinnock en la sesión plenaria del Parlamento Europeo de 11 de febrero de 1999.

El Consejo acordó una posición sobre este texto, que recoge lo fundamental de la mayoría de las enmiendas incorporadas en la propuesta modificada de la Comisión y, además, introduce un serie de disposiciones nuevas. Representa un compromiso equilibrado entre los deseos de los diferentes Estados miembros, al mismo tiempo que mantiene la idea principal de la propuesta de la Comisión.

3.2 Resultado de las enmiendas del Parlamento Europeo (primera lectura):

Considerandos:

- Tres de las enmiendas del Parlamento Europeo incluidas en la propuesta modificada de la Comisión constituían adiciones a los considerandos. El Consejo aceptó dos de ellas (la referencia al Convenio de Helsinki y la referencia a las ventajas de un sistema de información para evaluar la aplicación de la Directiva). No obstante, se consideró más adecuado incluir la tercera adición, relativa a la enmienda del apartado 3 del artículo 12, en una declaración adjunta al acta del Consejo. Así pues, se suprime el considerando 22 bis, y el acuerdo de cooperación entre los Estados miembros y la Comisión para establecer criterios comunes que permitan la identificación de los buques respetuosos con el medio ambiente se encuentra en forma de declaración que se incorpora al acta del Consejo. La Comisión acepta esta modificación.

Enmienda al artículo 3:

- La Comisión aceptó el principio de esta enmienda con modificaciones de redacción a fin de ajustarla al texto Marpol 73/78 (punto i) del apartado 1 del artículo 12 de la propuesta modificada). No obstante, dada la situación específica de los buques militares en la normativa comunitaria y los problemas para aplicar la disposición propuesta, el Consejo prefirió tratar la cuestión de los buques exentos mediante una declaración incluida en el acta del Consejo. La Comisión acepta estos argumentos y considera que la declaración del Consejo bastará para garantizar que incluso los buques que se beneficien de inmunidad soberana y que enarbolen pabellón de un Estado miembro se atengan al régimen de eliminación de residuos.

Enmiendas al artículo 11:

- Por lo que respecta a la enmienda del Parlamento al apartado 3 del artículo 11 sobre las consecuencias del incumplimiento de la Directiva, la Comisión y el Consejo coinciden con el Parlamento en que el vínculo entre inspección y manipulación de la carga o embarque de pasajeros puede ser excesivo. En su propuesta modificada, la Comisión había mantenido la redacción propuesta por el Parlamento, pero, en este contexto, el Consejo consideró inoportuna una inspección más detallada conforme a la Directiva 95/21/CE, en la medida en que incluye una serie de inspecciones relacionadas exclusivamente con la seguridad. Asimismo se consideró inadecuada una referencia a la Directiva, dado que las inspecciones de residuos no siempre las llevan a cabo los inspectores del Estado del puerto. La Comisión acepta estos argumentos y considera que una referencia a la prohibición de abandonar el puerto hasta que se realice una inspección más detallada constituye un medio de disuasión y control suficiente si se asocia al régimen de sanciones establecido en el artículo 13.

Enmiendas al artículo 12:

- Por lo que respecta a la propuesta de añadir un nuevo apartado 3 bis al artículo 12 sobre los criterios comunitarios para los buques respetuosos del medio ambiente, la propuesta modificada de la Comisión incluía una disposición a tal efecto, aunque redactada nuevamente. El Consejo aceptó este principio, pero consideró que era preferible incluirlo en forma de declaración incorporada al acta del Consejo, que se adjunta a la posición común. La Comisión acepta esta manera de proceder.

Enmiendas al nuevo artículo 17 bis:

- El Parlamento manifestó su preocupación con respecto a las aguas residuales y la falta de definición de adecuación en la propuesta inicial y propuso incluir una referencia a la actualización de la Directiva una vez aclaradas las cuestiones correspondientes a escala internacional, dentro de la OMI. Por lo que respecta a las aguas residuales, la Comisión aceptó el principio y propuso un nuevo apartado 3 del artículo 15 en su propuesta modificada. El Consejo aceptó el principio, pero estaba dispuesto a dar un paso más haciendo automática la cobertura de las sustancias del Anexo IV del Convenio Marpol tras la entrada en vigor de dicho Anexo. La Comisión apoya esta solución derivada de las enmiendas al apartado 3 del artículo 2 y al apartado 1 del artículo 16 de la posición común. En lo que se refiere a la definición de adecuación, el Comité de Protección del Medio Marino de la OMI terminó sus trabajos al respecto durante el análisis de la propuesta en el grupo de trabajo del Consejo. La posición común trata de ser coherente con el planteamiento de la OMI y por ello se modifica el texto del artículo 4. La Comisión acepta estas enmiendas.

Enmienda al Anexo I:

- La Comisión y el Consejo aceptan el principio de hacer referencia a un Reglamento CE en lugar de a las normas ISO para indicar un sistema de gestión ambiental, teniendo en cuenta que el cambio de referencia no modifica el objetivo de la propuesta y dado que los dos sistemas de gestión ambiental son bastante similares. No obstante, deberá garantizarse que el sistema de gestión ambiental y de auditoría basado en la participación voluntaria no se transforme en un sistema obligatorio o "casi obligatorio" en este contexto. Por consiguiente, la Comisión y el Consejo mantienen la formulación inicial de la propuesta ("Dicha conformidad se dará por sentada..."), aunque aceptan la referencia al Reglamento EMAS.

3.3 Nuevas disposiciones introducidas por el Consejo, y postura de la Comisión:

Considerandos:

- El Consejo modificó y volvió a formular los considerandos de conformidad con el texto de la posición común a fin de racionalizarlos. La Comisión aceptó la reorganización por motivos de coherencia y claridad.

Artículo 2:

- Además de algunas modificaciones de redacción y del replanteamiento de la definición de "desechos generados por buques", que ya se abordó en la sección precedente, el Consejo modificó dos definiciones. La primera es la definición de "buques", donde la inclusión de la palabra "de navegación marítima" excluye del campo de aplicación de la Directiva las embarcaciones de navegación interior y, mediante el artículo 3, los puertos utilizados únicamente por dichas embarcaciones. La segunda modificación afecta a la definición de "puertos". El objetivo de la nueva definición es evitar las redundancias de la definición inicial y precisar su cobertura. No obstante, no existe ninguna diferencia en cuanto al contenido, ya que ambas definiciones garantizan una cobertura muy amplia de los puertos, incluidos los puertos terminales y deportivos. La Comisión acoge favorablemente estas precisiones.

Artículo 3:

- En el apartado 1 se introdujeron los términos "incluidos los buques de pesca y las embarcaciones de recreo" para insistir en el hecho de que se trata de "buques" en el sentido de la Directiva. Se consideró innecesario añadir la mención "salvo disposición contraria". La adición al apartado 2 garantiza que los puertos que son utilizados únicamente por embarcaciones de navegación interior, o buques que gozan de inmunidad soberana, queden excluidos del campo de aplicación de la Directiva. Esta modificación es coherente con la lógica del Convenio Marpol 73/78. La Comisión puede aceptar esta aclaración, basada en consideraciones jurisdiccionales, pero considera que incluso los puertos utilizados exclusivamente por este tipo de buques deberían disponer de instalaciones receptoras de residuos, a través de la declaración de los Estados miembros que forman parte de la posición común.

Artículo 4:

- El Consejo decidió vincular la obligación de proporcionar instalaciones receptoras a las necesidades de los buques que utilicen normalmente el puerto a fin de evitar requisitos excesivos para los puertos. La especificación de adecuación que figura en el apartado 2 es el resultado de desarrollos ulteriores en el ámbito de la Organización Marítima Internacional y de la necesidad de armonizar en la medida de lo posible los conceptos europeos con los internacionales. Los cambios introducidos en el apartado 3 imponen la obligación de garantizar una notificación adecuada de las instalaciones insuficientes a los Estados miembros más que a los capitanes de buques. La Comisión acepta todas las modificaciones dado que confieren más claridad sin alterar el objetivo principal de su propuesta inicial.

Artículo 5:

- El Consejo añadió ciertas disposiciones al artículo 5 a fin de precisar el texto. El nuevo texto del apartado 1 refuerza la obligación de consultar a las partes interesadas, incluidos los usuarios de los puertos, a la hora de elaborar el plan de recepción y manipulación de desechos. Por consiguiente, este proceso de consulta, que sólo se mencionaba en el Anexo de la propuesta inicial, queda reforzado mediante este añadido.

- El nuevo apartado 2 pretende evitar que se impongan cargas injustificadas a los puertos, permitiendo la elaboración de planes en un contexto regional, cuando así lo aconsejen razones de eficacia. La Comisión considera que se trata de una solución viable para los puertos pequeños cercanos unos de otros, que disponen de estrategias conjuntas de gestión de residuos y para los que la carga administrativa de una planificación separada podría resultar desproporcionada. No obstante, la Comisión considera fundamental evitar cualquier abuso o una mala interpretación de la disposición, que podría dar lugar a una reducción del ejercicio nacional de gestión de residuos mediante un número limitado de planes regionales que cubra el conjunto del litoral. Por consiguiente, insiste en la importancia de la disposición relativa a la especificación para cada uno de los puertos y considera que la posibilidad de una planificación regional debería limitarse a los puertos pequeños cercanos unos de otros.

Artículo 6:

- El Consejo añadió dos disposiciones relativas a la obligación de notificación previa para los buques. La adición que figura al final de apartado 1 precisa que el destinatario puede ser asimismo el operador de la instalación receptora y que, en ese caso, esa persona deberá transmitir la información a la autoridad competente. La Comisión considera que esta opción figuraba en su propuesta inicial, pero no se opone a la aclaración propuesta por el Consejo. La otra modificación se refiere a la precisión introducida en el apartado 2, relativa al período durante el cual se llevará la información a bordo. La Comisión considera que esta precisión constituye una mejora y coincide con el Consejo en que la información debe llevarse a bordo hasta el siguiente puerto de escala. El seguimiento del historial de la eliminación de desechos durante un período más largo puede efectuarse por medio del registro de los hidrocarburos y residuos de los buques.

Artículo 7:

- El Consejo introduce cierto número de disposiciones nuevas en el apartado 2 del artículo 7 en relación con las obligaciones de entrega de los buques. El cambio introducido en la redacción de la primera frase del apartado indica que los buques tienen derecho a dirigirse hasta el siguiente puerto si se cumplen las condiciones, mientras que el texto inicial daba a entender que las autoridades del Estado miembro debían dar permiso en cada caso. Dado que este último enfoque podía dar lugar a una carga administrativa injustificada para los buques y autoridades, la Comisión considera que esta precisión constituye una mejora. Algunos términos añadidos al final de la frase precisan además que la capacidad de almacenamiento previsto para los desechos debe destinarse especialmente para tal uso y que es la cantidad total de residuos la que debe tenerse en cuenta y no sólo la parte que vaya a acumularse.

- La segunda frase del apartado 2 es nueva. Prevé medidas de precaución suplementarias para el Estado del puerto si el buque dispone de una capacidad de almacenamiento suficiente, pero, debido al trayecto futuro, constituye un riesgo para el medio marino. La Comisión considera que el riesgo de un vertido de desechos en el mar debería ser el criterio fundamental en este contexto.

- La Comisión considera importante el apartado 3, añadido también por el Consejo, dadas las modificaciones del apartado 2. El apartado 3 permite a los Estados miembros imponer disposiciones sobre entrega de desechos más rigurosas si se adoptan en consonancia con el Derecho internacional. Esto significa, por un lado, que la Directiva no impide que los Estados miembros apliquen normas regionales más estrictas sobre entrega de residuos aprobadas a nivel internacional, como la enmienda al Anexo IV del Convenio de Helsinki de 1974/1992, que cubre el Mar Báltico. Por otro, significa que toda obligación de entrega de desechos que no corresponda o no se atenga al Derecho internacional no tendrá tales efectos.

Artículo 8:

- En la letra a) del apartado 2 del artículo 8 se suprime la expresión "de manera significativa" del principio relativo a la contribución a los costes de recepción de residuos por parte de todos los buques que hagan escala en un puerto, independientemente de la entrega real. En su primera lectura, el Parlamento propuso una enmienda a este punto según la cual al menos el 90% de los costes de recepción de residuos debía sufragarse mediante contribuciones de todos los buques. La Comisión no aceptó esta enmienda por considerar que no tenía suficientemente en cuenta la necesidad de adoptar soluciones diversas en función de los diferentes puertos y Estados miembros.

- El Consejo consideraba asimismo que convenía establecer un planteamiento más flexible para el sistema impositivo sin perjudicar por ello los principios fundamentales subyacentes al artículo relativo a los sistemas impositivos (p. ej., que todos los buques deben contribuir a los costes y que los sistemas impositivos no deben constituir un incentivo para que los buques descarguen sus desechos en el mar). La posición común representa un equilibrio delicado entre los diversos puntos de vista de los Estados miembros al respecto. La Comisión considera que el sistema impositivo debe permitir cierta flexibilidad y que el aspecto más importante de este artículo es el mantenimiento de los dos principios antes mencionados. Acepta la posición común como un compromiso, teniendo en cuenta asimismo la declaración antes mencionada. Por otro lado, la Comisión estima que las consecuencias prácticas entre la formulación inicial y la de la posición común son relativamente limitadas.

- La Comisión no acepta la propuesta del Parlamento de incluir un nuevo apartado sobre las medidas de seguimiento en caso de que el sistema impositivo repercuta negativamente sobre la competencia. Además de las dificultades prácticas de evaluar los efectos negativos con respecto a la competencia sobre la base de un elemento (menor) de la tasa portuaria general, la propuesta se considera inaceptable por razones formales: si se produjeran auténticos problemas de competencia, la Comisión podría utilizar los poderes que le confiere el Tratado. Por otro lado, el Consejo y la Comisión comparten las preocupaciones del Parlamento según las cuales un sistema impositivo que no impida suficientemente el vertido de desechos en el mar puede tener efectos nefastos sobre el medio ambiente y un sistema demasiado flexible puede tener consecuencias indeseables sobre los flujos de residuos en la Comunidad. Por consiguiente, la posición común incluye una declaración que se incorpora al acta del Consejo y de la Comisión según la cual debería presentarse una propuesta de modificación de la Directiva en caso de que se produjeran tales efectos.

- Además de lo que precede, en el artículo 8 se efectuaron algunas modificaciones por lo que respecta a la redacción. La supresión de una serie de términos en la primera frase del apartado 2 se debe a la presunción de que una tasa, por definición, difícilmente puede tener como consecuencia fomentar la entrega. La modificación de la letra b) se debe a la supresión de la expresión "de manera significativa" de la letra a) y pretende hacer hincapié en la posición neutra del artículo por lo que respecta a la parte fija y variable de la tasa. La Comisión puede aceptar estos cambios.

Artículo 9:

- En el artículo relativo a las exenciones, el Consejo decidió referirse expresamente al primer apartado del artículo 7 en lugar de al conjunto del artículo. Esta modificación tiene por objeto precisar que ninguna exención puede tener como resultado permitir que un buque que no disponga de una capacidad suficiente de almacenamiento prosiga su ruta. Las modificaciones del apartado 2 permiten precisar que los Estados miembros no están obligados a informar individualmente a la Comisión de cada exención, sino que en este sentido bastará con un sistema de notificación menos burocrático. La Comisión puede aceptar estos cambios en la medida en que clarifican las ideas contenidas en su propuesta inicial.

Artículo 11:

- Además de las modificaciones del régimen de aplicación, descritas en la sección precedente, las modificaciones introducidas en el artículo 11 afectan únicamente a la redacción. La única modificación que implica una nueva redacción es la ampliación del campo de aplicación del examen previsto en el segundo guión del apartado 2, en donde el término "insuficiencias" en la información facilitada se sustituye por "otras razones para considerar que el buque no cumple lo dispuesto en la presente Directiva". La Comisión se muestra favorable a las modificaciones del artículo 11 y considera que mejoran la claridad del artículo.

Artículo 12:

- El Consejo decidió suprimir la letra g) del artículo 12, que preveía una compensación adecuada de los armadores que habiendo cumplido la Directiva fuesen víctimas de atrasos debido a la insuficiencia de instalaciones receptoras de desechos. Esta supresión se explicaba por el hecho de que los procedimientos existentes permiten de todas maneras compensar a los buques y , por consiguiente, la letra g) sobraba. La Comisión considera que esta garantía para los buques y armadores constituía un elemento importante en el establecimiento de un equilibrio adecuado entre los derechos y obligaciones de los buques y los de los puertos, y, por consiguiente, lamenta la supresión de esta disposición. Preparó una declaración para incorporarla al acta del Consejo, en la que tomaba nota de las opiniones de los Estados miembros, y señala que seguirá atentamente esta cuestión y la planteará nuevamente en caso necesario. Así, la Comisión garantiza que los problemas relacionados con una atención insuficiente a las necesidades y derechos de los buques en el ámbito de esta Directiva se traten en el futuro si resultan importantes.

Artículo 14

- El texto modificado del artículo 14 hace referencia a la Decisión 1999/468/CE de 28 de junio de 1999. Esta Decisión se adoptó tras la presentación por la Comisión de su propuesta modificada y, por tanto, se ha actualizado el texto para garantizar su conformidad con el texto más reciente. La Comisión puede aceptar esta forma de referirse a la Decisión 1999/468/CE.

Artículo 15:

- El Consejo precisó que sólo la definición de Marpol 73/78 podía modificarse con arreglo al procedimiento del Comité y no todas las definiciones. Por otro lado, prefirió utilizar la expresión más general "instrumentos de la OMI", en lugar de "resoluciones", para permitir una actualización simplificada de cualquier texto relativo a la OMI que haya sido actualizado o modificado, a que se hace referencia en esta Directiva. La Comisión no se opone a ninguno de estos cambios.

Artículo 16

- El Consejo quería ampliar el plazo límite de aplicación de esta Directiva de 18 a 24 meses. La Comisión habría preferido un plazo más corto, teniendo en cuenta que todos los Estados miembros son partes del Convenio Marpol 73/78 y que, por tanto, están obligados por el Derecho internacional a facilitar una recepción adecuada en sus puertos. Sin embargo, la Comisión se da cuenta de que incluso el plazo límite de 24 meses es un compromiso entre las diversas voluntades de los Estados miembros y no se opone a este compromiso. La Comisión tampoco se opone a la supresión del tercer apartado del artículo 16, que en parte duplicaba el primer apartado y prescribía un procedimiento de notificación que podía haber sido excesivamente burocrático.

Anexos I y II:

- El Consejo introdujo algunos cambios en los Anexos de la Directiva. Todos estos cambios sólo pretenden aclarar la intención original de la propuesta de la Comisión y facilitar la comprensión de los Anexos. En cuanto al Anexo II, los cambios de la información que ha de notificarse pretenden que el puerto disponga de los datos mínimos necesarios para un seguimiento adecuado de la aplicación de la Directiva. La Comisión acepta todos los cambios de los Anexos, ya que aportan claridad sin afectar a los principales principios de su propuesta inicial modificada.

3.4 Problemas de comitología planteados en la adopción de la posición común

Véase el artículo 14

4. Conclusiones

La Comisión opina que los fundamentos de la posición común son aceptables, ya que se respetan los principios básicos de la propuesta inicial y aportan un valor añadido considerable a través de aclaraciones y disposiciones adicionales. Además, los fundamentos de las enmiendas aprobadas por el Parlamento Europeo e incorporadas en la propuesta modificada de la Comisión han sido tenidas en cuenta en esta posición común.