5)El 27 de abril de 2022, la Comisión remitió una notificación escrita a Hungría de conformidad con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento sobre condicionalidad (en lo sucesivo, la «notificación»). En la notificación se exponían las constataciones de la Comisión en relación con una serie de cuestiones relativas al sistema de contratación pública de Hungría, en concreto irregularidades, deficiencias e insuficiencias sistémicas de los procedimientos de contratación pública; el elevado porcentaje de procedimientos con una única oferta y la baja intensidad de la competencia en los procedimientos de contratación pública; cuestiones relacionadas con el uso de los acuerdos marco; cuestiones referentes a la detección, la prevención y la corrección de conflictos de intereses; aspectos preocupantes relacionadas con el uso de los fondos de la Unión por los fideicomisos de interés público. Estas cuestiones y su repetición a lo largo del tiempo demuestran la incapacidad, la insuficiencia o la falta de voluntad sistémicas de las autoridades húngaras para impedir decisiones que vulneran la legislación aplicable, en lo que respecta a la contratación pública y los conflictos de intereses, y, por lo tanto, para hacer frente adecuadamente a los riesgos de corrupción. Estas vulneraciones constituyen vulneración del principio del Estado de Derecho, en particular de los principios de seguridad jurídica y de prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo, y suscitan dudas en cuanto a la separación de poderes. Además, en la notificación se exponían constataciones relativas a la investigación y el ejercicio de la acción penal, así como al marco de lucha contra la corrupción: existen problemas adicionales en relación con limitaciones de la investigación y la persecución efectivas de presuntas actividades delictivas, la organización del Ministerio Fiscal y la ausencia de un marco de lucha contra la corrupción que funcione y sea eficaz en la práctica. Estas cuestiones constituyen también vulneración de los principios del Estado de Derecho, en particular en lo que respecta a la seguridad jurídica, la prohibición de la arbitrariedad del poder ejecutivo y la tutela judicial efectiva. Como se especifica en la notificación, estas vulneraciones afectan o amenazan con afectar gravemente a los intereses financieros de la Unión, y otros procedimientos establecidos en la legislación de la Unión no permitirían protegerlos de manera más eficaz que el Reglamento sobre condicionalidad. Mediante la notificación, la Comisión solicitó también a Hungría que facilitara determinada información y datos sobre los elementos de hecho y los motivos en los que había basado sus constataciones en la respuesta a la solicitud de información. También se formularon preguntas sobre cuestiones potencialmente conexas referentes a la independencia de los jueces. En la notificación, la Comisión concedió dos meses a las autoridades húngaras para que presentaran sus observaciones.

3)De conformidad con el artículo 6, apartado 9, del Reglamento sobre condicionalidad, «[e]n caso de que la Comisión considere que se cumplen las condiciones del artículo 4 y que las eventuales medidas correctoras propuestas por el Estado miembro en virtud del apartado 5 no responden adecuadamente a las constataciones incluidas en su notificación, presentará al Consejo una propuesta de decisión de ejecución sobre las medidas adecuadas en el plazo de un mes a partir de la recepción de las observaciones del Estado miembro o, de no haberse formulado observaciones, sin demora indebida y en todo caso en el plazo de un mes a partir del plazo fijado».

29)En cuanto a los controles de los conflictos de intereses, Hungría no presentó la información solicitada por la Comisión, pero indicó que envía periódicamente datos a ARACHNE y que también la utiliza en cierta medida, aunque recordó que el uso de ARACHNE no es obligatorio en virtud del Derecho de la UE. Si bien cuestionó la utilidad de ARACHNE y sostuvo que el sistema informático húngaro (FAIR EUPR) es más eficiente, se refirió a las negociaciones en curso de su Plan de Recuperación y Resiliencia (PRR) en relación con su compromiso de generalizar el uso de ARACHNE a este respecto.

28)La Comisión también expresó su preocupación por el hecho de que los fideicomisos de interés público no estén sujetos a las normas de las Directivas de la UE sobre contratación pública. Expresó asimismo su preocupación por cuestiones relacionadas con los conflictos de intereses y la transparencia que afectan a los fideicomisos de interés público, como la exención jurídica explícita de los miembros de los consejos de administración de dichos fideicomisos de los requisitos en materia de conflictos de intereses y el hecho de que las normas sobre conflictos de intereses no sean aplicables a los diputados al Parlamento, los secretarios de Estado y otros cargos públicos del Gobierno que puedan ejercer al mismo tiempo como miembros del consejo de administración de dichos fideicomisos.

26)Por lo que se refiere a los acuerdos marco, la Comisión observa que se desprende de la naturaleza del acuerdo marco que, una vez firmado dicho acuerdo, las empresas que no participaron en el proceso inicial que condujo al acuerdo no pueden presentar ofertas. Así pues, habida cuenta de las significativas irregularidades en el desarrollo de los procedimientos de contratación pública de dichos acuerdos, establecidas en las auditorías de los servicios de la Comisión, los importes significativos cubiertos por los acuerdos marco previstos en sectores como el de las TI, y su larga duración, es muy probable que solo determinadas empresas agrupadas en determinados consorcios participantes en los respectivos acuerdos obtengan todos los contratos que impliquen fondos de la Unión en el sector de que se trate para el período 2021-2027.

25)Hungría no aportó pruebas de las mejoras recientes del sistema de contratación (en particular en lo que respecta a la transparencia, la intensidad de la competencia y los controles de los conflictos de intereses). Los datos de que dispone la Comisión muestran no solo un aumento de la concentración de las adjudicaciones en la contratación pública, sino también un aumento de las probabilidades de obtener adjudicaciones de las empresas que pueden considerarse políticamente vinculadas a actores del partido gobernante húngaro (en lo sucesivo, «vinculadas políticamente»). La Dirección General de Presupuestos contrató un estudio que proporcionó un análisis estadístico empírico de más de 270 000 contratos públicos húngaros entre 2005 y 2021. El estudio demuestra que la probabilidad de obtener contratos públicos (tanto nacionales como financiados por la UE) de las empresas que pueden considerarse vinculadas políticamente fue entre 1,5 y 2,1 veces mayor que la probabilidad de éxito de las empresas que no se consideran vinculadas políticamente en el período 2005-2010. Esta diferencia aumentó significativamente en el período 2011-2021. Si se consideran únicamente los contratos financiados por la UE para el período posterior a 2011, la probabilidad de ganar una licitación de las empresas que pueden considerarse vinculadas políticamente superó entre 3,3 y 4,4 veces la de las empresas que no se consideran vinculadas políticamente. En el mismo período, si se consideran tanto los contratos nacionales como los financiados por la UE, la probabilidad de obtener contratos públicos de las empresas que pueden considerarse vinculadas políticamente fue entre 2,5 y 3 veces superior a la de las empresas que no se considera que tengan esa vinculación. El estudio concluye que las conexiones políticas directas o indirectas de algunas empresas que pueden considerarse vinculadas políticamente son un factor decisivo para incrementar sus probabilidades de éxito en los procedimientos de licitación, en comparación con las empresas que no se consideran vinculadas políticamente, y para recibir un valor agregado superior de los contratos obtenidos. Además, muestra que el efecto es mayor dependiendo del grado de proximidad del operador económico al partido gobernante. En algunos casos, se calcula que, en el período posterior a 2011, las probabilidades de obtener contratos públicos de las empresas que pueden considerarse vinculadas políticamente son hasta un 130 % superiores a las de las empresas que no se consideran vinculadas políticamente. Estos datos ponen de manifiesto una tendencia de aumento constante e incluyen el año 2021. Las conclusiones de un examen de determinados datos de licitaciones referentes a contratos adjudicados a algunas de las empresas identificadas como empresas que pueden considerarse vinculadas políticamente corroboraron estas observaciones. Además, se recogieron informes de medios de comunicación y partes interesadas en los sectores del turismo, la comunicación y los deportes que apuntaban en la misma dirección.

23)La Comisión no puede estar de acuerdo con el argumento de Hungría de que las deficiencias e irregularidades sistémicas solo pueden constituir vulneración de los principios del Estado de Derecho a efectos del Reglamento sobre condicionalidad si las decisiones de las autoridades o los organismos afectados no pueden ser objeto de un control judicial efectivo. Del Reglamento sobre condicionalidad se desprende claramente que las deficiencias e irregularidades sistémicas que indican vulneración de los principios del Estado de Derecho detectadas por la Comisión se sustentan por sí solas y pueden estar cubiertas por el Reglamento sobre condicionalidad. Por lo tanto, ninguna situación indicativa de vulneración de los principios del Estado de Derecho requiere que se tenga en cuenta una condición adicional conforme al Reglamento sobre condicionalidad.

21)Contrariamente a lo alegado por Hungría, las correcciones financieras solicitadas para el período 2014-2020 estaban ligadas principalmente a insuficiencias sistémicas en la gestión de la contratación pública, como demuestran los resultados de las correspondientes auditorías realizadas. Estas correcciones financieras fueron las más elevadas para un Estado miembro de la Unión durante ese período, hecho que no ha sido refutado por Hungría. Además, estas auditorías trataron también el funcionamiento del sistema de gestión y control para garantizar el cumplimiento de las normas de contratación pública. Por lo tanto, se referían a cuestiones sistémicas. La Comisión no puede estar de acuerdo con el argumento de Hungría de que la ausencia de interrupción o suspensión de los pagos implique que la Comisión no considerase la existencia de una deficiencia grave. A este respecto, procede recordar que incluso un riesgo superior al 5 % del gasto, la primera corrección financiera a tanto alzado establecida en el Reglamento Delegado, puede estar relacionado con una deficiencia grave. La gravedad de una deficiencia del sistema de gestión y control no se define únicamente con arreglo a umbrales cuantitativos, sino también, y específicamente en este caso, en relación con la vulneración de los requisitos esenciales fundamentales o de una combinación de los requisitos establecidos en las normas aplicables con posibles efectos sistémicos.

20)Aunque Hungría introdujo algunos cambios en su legislación y su gestión del sistema de contratación pública, a la vista de los datos disponibles, estos cambios no parecen haber conducido a mejoras en lo que respecta al resultado de los procedimientos de contratación pública en la práctica. Pese a las medidas adoptadas en los últimos años, todavía no se ha logrado una transparencia suficiente y no se puede realizar de manera efectiva un control externo eficaz y eficiente, que es uno de los objetivos de la transparencia.

16)Además, Hungría alegó que, puesto que el Reglamento sobre condicionalidad solo es aplicable a partir del 1 de enero de 2021, las presuntas irregularidades detectadas antes de esa fecha no podían atribuirse a vulneración de los principios del Estado de Derecho con arreglo a dicho Reglamento. Hungría alegó también que, para establecer que las deficiencias e irregularidades sistémicas detectadas durante las auditorías de los servicios de la Comisión constituyen vulneración de los principios del Estado de Derecho a efectos del artículo 2, letra a) del Reglamento sobre condicionalidad, leído en relación con su artículo 4, apartado 2, letra a), debía establecerse también que las decisiones de las autoridades o los organismos afectados no podían ser objeto de un control judicial efectivo.

15)En cuanto a las irregularidades mencionadas por la Comisión, Hungría adujo que las correcciones financieras correspondientes estaban solo parcialmente vinculadas a insuficiencias de la contratación pública, y que las insuficiencias detectadas durante las auditorías no eran de carácter sistémico y no habían dado lugar a la interrupción o la suspensión de los pagos.

30)Por lo que se refiere a la aplicabilidad de las normas de contratación pública a los fideicomisos de interés público, Hungría alegó que tales preocupaciones son meramente teóricas, puesto que dichos fideicomisos se consideran ya «poderes adjudicadores» a efectos de contratación pública con arreglo a las normas actualmente aplicables (en particular, a la Ley de Contratación Pública húngara). En cuanto a los requisitos en materia de conflictos de intereses aplicables a los miembros del consejo de administración de dichos fideicomisos, Hungría alega que las preocupaciones de la Comisión son una mera hipótesis, al tiempo que indica claramente que los miembros del consejo de administración de esos fideicomisos están expresamente excluidos de la aplicación de las normas sobre conflictos de intereses. Es más, señaló una serie de normas de exclusión y conflicto de intereses que al parecer figuran en los estatutos de todas estas entidades.

2.2.3.Evaluación de la Comisión

31)En cuanto a los argumentos planteados por Hungría sobre ARACHNE, la Comisión observa que, como resultado de la auditoría de sistemas preventiva de 2016, los servicios de la Comisión concluyeron que no puede considerarse que el sistema informático húngaro FAIR EUPR tenga funcionalidades equivalentes a las de ARACHNE y que los datos cargados por las autoridades húngaras no incluyen determinadas categorías de datos que son necesarios para las funcionalidades de prueba de riesgos.

32)La Comisión considera que, aun en caso de que los fideicomisos de interés público pudieran asimilarse a poderes adjudicadores porque cumplieran los requisitos del artículo 2, apartado 1, punto 4, de la Directiva 2014/24/UE, esto no implica que sean considerados poderes adjudicadores en todos los casos. A la vista de las normas de nombramiento de los miembros del consejo de administración, puede haber incertidumbre en cuanto al criterio de «control estatal» establecido por la Directiva, y puede que no se aplique siempre el umbral pertinente para el 50 % de la financiación estatal. Por lo tanto, los fideicomisos de interés público no se considerarán poderes adjudicadores a efectos de las Directivas sobre contratación pública en todos los casos.

33)Por lo que se refiere a las cuestiones relacionadas con los conflictos de intereses y la transparencia de los fideicomisos de interés público, Hungría no presentó ningún argumento en relación con la exención jurídica explícita de los miembros de los consejos de administración de los fideicomisos de los requisitos en materia de conflictos de intereses. Además, Hungría tampoco facilitó información más detallada sobre los citados estatutos (por ejemplo, si la legislación exige que estas disposiciones se incluyan en los estatutos de todos los fideicomisos de interés público) ni aportó pruebas sobre posibles controles de los conflictos de intereses realizados por los miembros de los consejos de administración de los fideicomisos de interés público, tal como se había solicitado específicamente. A este respecto, la Comisión observa que la creación de entidades de Derecho privado a las que el Estado donó activos públicos significativos puede implicar falta de control público sobre el funcionamiento y la gobernanza de estas entidades. En particular, una vez que se transfieren los derechos del fundador del ministro competente al consejo de fideicomisarios, el Estado parece perder toda forma de control sobre estos fideicomisos. Además, la Comisión señala también, en el Informe sobre el Estado de Derecho de 2022, que las normas sobre conflictos de intereses no son aplicables a los diputados al Parlamento, los secretarios de Estado y otros cargos públicos del Gobierno que, al mismo tiempo, ejercen como miembros de los consejos de administración de los fideicomisos de interés público, pese a que estas entidades reciben una financiación pública significativa, lo que conlleva mayor riesgo de corrupción.

3.Motivos adicionales relacionados con la investigación, el ejercicio de la acción penal y el marco de la lucha contra la corrupción

3.1.Investigación y ejercicio de la acción penal

3.1.1.Constataciones de la Comisión

34)En la notificación y en la carta de intenciones se señaló un riesgo grave de debilitamiento de la realización efectiva de investigaciones y actuaciones judiciales en asuntos que afectan a fondos de la Unión, debido a la concentración de competencias en la Fiscalía General, a la organización estrictamente jerárquica del Ministerio Fiscal, al hecho de que no se exige justificar la asignación o la reasignación de los asuntos, a la ausencia de normas para evitar decisiones arbitrarias que podrían obstaculizar una política eficaz de investigación y ejercicio de la acción penal, así como a la falta de control judicial sobre las decisiones de las autoridades de investigación o de la fiscalía de no seguir adelante con un asunto. A este respecto, la Comisión se remitió al capítulo sobre Hungría del Informe de la Comisión sobre el Estado de Derecho en 2021, señalando las recomendaciones sobre la Fiscalía emitidas por el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa (GRECO) desde 2015 y la falta de vías de recurso efectivas contra las decisiones del Ministerio Fiscal de no investigar ni enjuiciar las presuntas actividades delictivas perjudiciales para el interés público, incluidos la corrupción, el fraude que afecta a los intereses financieros de la UE y la malversación de fondos públicos.

35)Dado que Hungría solo coopera bilateralmente con la Fiscalía Europea y no es un Estado miembro participante, la OLAF sigue siendo el único órgano administrativo de investigación de la Unión competente para investigar las acusaciones de fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión.

3.1.2.Observaciones presentadas por Hungría

36)Hungría impugnó la referencia de la Comisión a las recomendaciones del GRECO que seguían estando desatendidas, y comparó el porcentaje de acatamiento de Hungría con el de otros Estados miembros, basándose en los últimos datos disponibles del GRECO.

37)Hungría destacó también que no está obligada a participar en la Fiscalía Europea y subrayó que ha celebrado un acuerdo de cooperación con ella y que el fiscal general europeo declaró en una entrevista que el Ministerio Fiscal húngaro había respondido a todas las solicitudes de la Fiscalía Europea. Hungría alegó que, en los Estados miembros que se sumaron a la cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, esta es un organismo que actúa por derecho propio y con independencia de las autoridades de investigación y de las fiscalías nacionales. Por esta razón, los organismos nacionales encargados de hacer cumplir la ley no se ocupan de los asuntos que pertenecen al ámbito de competencias de la Fiscalía Europea. En cambio, la cooperación con la OLAF sí puede tener un efecto de mejora de la eficiencia, ya que la OLAF coopera con las autoridades nacionales, complementando sus capacidades. Además, Hungría puso de relieve que, además de Hungría, hay otros cuatro Estados miembros de la UE que no son miembros de la Fiscalía Europea y que la eficiencia de los ministerios fiscales de estos países no preocupa a la Comisión.

38)Por lo que respecta i) a la posibilidad de que el fiscal general, de manera directa o indirecta, dé instrucciones a los fiscales y asigne o retire asuntos, y ii) al conjunto de criterios para la transmisión de asuntos entre fiscales subordinados, Hungría se remitió a las disposiciones pertinentes del Derecho nacional y alegó que la estructura jerárquica del Ministerio Fiscal no puede ser por sí misma un problema de Estado de Derecho y refutó la alegación de la Comisión de que esta estructura pudiera afectar a la eficacia de la resolución de los asuntos penales. Hungría declaró también que, durante el mandato del actual fiscal general, este no había retirado asuntos a los fiscales. Se refirió asimismo a la posibilidad de que la Unión ejerza los derechos de la víctima en el contexto de procesos penales relacionados con fraude que afecte a los intereses financieros de la Unión y a la posibilidad de presentar una reclamación contra los actos de la autoridad de investigación o de actuar como acusación particular sustitutoria. Hungría declaró asimismo que, en los asuntos iniciados a raíz de la transmisión de una recomendación judicial de la OLAF, el Ministerio Fiscal húngaro enviaría siempre a la OLAF las decisiones relativas a la desestimación de procedimientos penales, con arreglo al acuerdo de cooperación celebrado con la OLAF el 11 de febrero de 2022. Hungría añadió que el hecho de que la Unión no impugnara las decisiones pertinentes o no actuara como acusación particular sustitutoria indicaría su acuerdo con dichas decisiones o su no objeción a ellas.

3.1.3.Evaluación de la Comisión

39)La Comisión expuso los motivos relacionados con la investigación y el ejercicio de la acción penal en lo tocante a las demás cuestiones que había planteado en este asunto, en particular las irregularidades, deficiencias e insuficiencias de la contratación pública, que en esa medida no se basaban exclusivamente en los aspectos conflictivos tratados en las recomendaciones del GRECO. La comparación de la actuación de Hungría en atención a las recomendaciones pertinentes del GRECO con la actuación de otros Estados miembros no soluciona las preocupaciones planteadas por la Comisión. La Comisión señala asimismo a este respecto que, de conformidad con el Reglamento sobre condicionalidad, la evaluación de cada caso, la gama y el alcance de las pruebas, se realiza por separado, teniendo en cuenta todas las circunstancias pertinentes. Además, aunque la evaluación más reciente del GRECO de la medida en que Hungría se había atenido a las recomendaciones pertinentes señalaba una ligera mejora, varias recomendaciones importantes sobre prevención de la corrupción en lo que respecta a los fiscales no habían sido atendidas, o lo habían sido solo parcialmente.

40)Contrariamente a lo que parece alegar Hungría en su segunda respuesta, la Comisión no quiso decir que Hungría estuviera obligada a adherirse a la Fiscalía Europea. La Comisión conoce también perfectamente la cooperación bilateral entre Hungría y la Fiscalía Europea, y se congratula por la buena respuesta de Hungría a las solicitudes de esta, en consonancia con su deber de cooperación leal. Ahora bien, al no participar Hungría en la Fiscalía Europea, el Ministerio Fiscal húngaro es la única instancia que lleva a cabo investigaciones penales sobre los delitos que afectan a los intereses financieros de la UE. Por lo tanto, la no participación de Hungría en la Fiscalía Europea es relevante a la luz de las preocupaciones sobre el funcionamiento efectivo del Ministerio Fiscal húngaro. Además, en el caso de Hungría y como se menciona en la notificación, la OLAF es el único órgano administrativo de investigación de la Unión competente para investigar las acusaciones de fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Unión. Independientemente de que un Estado miembro participe o no en la Fiscalía Europea, es esencial que cuente con un Ministerio Fiscal nacional eficaz e independiente, un marco sólido de lucha contra la corrupción y una cooperación eficaz con la OLAF.

41)En cuanto a las observaciones presentadas por Hungría sobre el Ministerio Fiscal, la Comisión tomó nota de la información proporcionada, que confirmaba la estructura estrictamente jerárquica de este órgano y describía los requisitos para la retirada y la transmisión de los asuntos y las normas sobre procedimientos disciplinarios. Hungría no facilitó respuestas completas pertinentes sobre la organización y el funcionamiento del Ministerio Fiscal, en particular en lo que respecta a los procedimientos relacionados con las recomendaciones judiciales de la OLAF, para disipar las preocupaciones de la Comisión. Por lo tanto, persisten las preocupaciones sobre cuestiones sistémicas que afectan al funcionamiento correcto en la práctica de las autoridades de investigación y del Ministerio Fiscal en relación con la investigación y la persecución de delitos o vulneraciones del Derecho de la Unión que afectan a la ejecución del presupuesto de la Unión o a la protección de los intereses financieros de la Unión, ya que las facultades discrecionales del Ministerio Fiscal se ven amplificadas por su estructura estrictamente jerárquica. La Comisión considera que las amplias competencias del fiscal general, junto con la ausencia de controles y equilibrios dentro del Ministerio Fiscal, pueden afectar al funcionamiento efectivo de este órgano, con repercusiones para la protección de los intereses financieros de la Unión.

42)La Comisión discrepa del argumento de Hungría de que el hecho de no impugnar una decisión o no actuar como acusación particular sustitutoria indique acuerdo con una decisión de poner fin a un procedimiento o no objeción a ella. Ese argumento no solo no tiene en cuenta las decisiones de no investigar delitos que afectan a la protección de los intereses financieros de la Unión o de poner fin a su investigación, sino que además trata de transferir la responsabilidad de la acción penal a la Unión, lo que contraviene el reparto de responsabilidades entre la Unión y los Estados miembros, expresado de manera explícita en el artículo 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). De igual modo, no puede entenderse que prever la decisión de sobreseimiento basada en el acuerdo de cooperación administrativa con la OLAF indique acuerdo con una decisión de poner fin a un procedimiento o no objeción a ella.

43)A este respecto, la Comisión señala su evaluación, refrendada por el Consejo en el contexto del Semestre Europeo de 2022, según la cual «[c]uando surgen graves acusaciones, existe una falta sistemática de medidas firmes para investigar y enjuiciar los casos de corrupción en que estén involucrados funcionarios de alto nivel o su círculo inmediato. Preocupa la rendición de cuentas cuando se decide archivar investigaciones judiciales, ya que no existen vías de recurso efectivas contra las decisiones de la fiscalía de no enjuiciar una supuesta actividad delictiva», cuestión que dio lugar a la recomendación de «[r]eforzar el marco de lucha contra la corrupción, en particular mejorando la labor de la fiscalía […]». La Comisión observa asimismo que, en el contexto del Informe sobre el Estado de Derecho de 2022 relativo a Hungría, se ha recomendado a Hungría que refuerce su historial de investigaciones, enjuiciamientos y sentencias en asuntos de corrupción de alto nivel.