ES Diario Oficial de la Unión Europea CE 51/72

Miércoles 14 de septiembre de 2011

Acceso público a los documentos (2009-2010)

P7_TA(2011)0378

Resolución del Parlamento Europeo, de 14 de septiembre de 2011, sobre el acceso público a los documentos (artículo 104, apartado 7) relativo a los años 2009-2010 (2010/2294(INI))

2013/C 51 E/09

El Parlamento Europeo,

— Vistos los artículos 1, 10 y 16 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y los artículos 15 y 298 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE),

— Vista la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, en particular, sus artículos 41 (derecho a una buena administración) y 42 (derecho de acceso a los documentos),

— Visto el Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (1),

— Visto el Reglamento (CE, Euratom) no 1700/2003 del Consejo, de 22 de septiembre de 2003, por el que se modifica el Reglamento (CEE, Euratom) no 354/83 relativo a la apertura al público de los archivos históricos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (2),

— Visto el Reglamento (CE) no 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (3),

— Vista la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal General sobre el acceso a los documentos y, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia Suecia y Turco (asuntos acumulados C-39/05 P y C-52/05 P) (4), Bavarian Lager (asunto C-28/08) (5), Volker und Marcus Schecke (asuntos acumulados C-92/09 y C-93/09) (6), Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P) (7) y API (asuntos acumulados C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P) (8), y las sentencias del Tribunal General en los asuntos Access Info Europe (T-233/09) (9), MyTravel (asunto T-403/05) (10), Borax (asuntos T-121/05 y T-166/05) (11), Joséphidès (asunto T-439/08) (12), Co-Frutta (asuntos acumulados T-355/04 y T-446/04) (13), Terezakis (asunto T-380/04) (14), Agrofert Holdings (asunto T 111/07) (15) y Editions Jacob (asunto T-237/05) (16),

— Vistas las actividades y los documentos presentados por el Defensor del Pueblo Europeo sobre el tema del acceso a los documentos, así como por el Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD) en relación con el equilibrio adecuado entre la transparencia y la protección de datos,

— Vista la propuesta de la Comisión, de 30 de abril de 2008, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (COM(2008)0229),

— Vista la propuesta de la Comisión, de 20 de marzo de 2011, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1049/2001, sobre el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (COM(2011)0137),

— Visto el Convenio de la CEPE de las Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, de 1998 (Convenio de Aarhus),

— Visto el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos oficiales, de 2008,

— Vistos los informes anuales para 2009 y 2010 del Consejo, de la Comisión y del Parlamento Europeo sobre el acceso a los documentos, de conformidad con el artículo 17 del Reglamento (CE) no 1049/2001,

— Visto el Acuerdo marco de 2010 sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea (17),

— Visto el Acuerdo Interinstitucional de 20 de noviembre de 2002 entre el Parlamento Europeo y el Consejo relativo al acceso del Parlamento Europeo a la información sensible del Consejo en el ámbito de la política de seguridad y de defensa (18),

— Vistas sus anteriores Resoluciones, de 14 de enero de 2009, sobre el acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (aplicación del Reglamento (CE) no 1049/2001) (19), de 25 de noviembre de 2010, sobre el Informe Anual del Defensor del Pueblo Europeo relativo a 2009 (20), y de 17 de diciembre de 2009, sobre las mejoras necesarias en relación con el marco jurídico de acceso a los documentos a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (Reglamento (CE) no 1049/2001) (21),

— Vistos el artículo 48 y el artículo 104, apartado 7, de su Reglamento,

— Visto el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (A7-0245/2011),

A. Considerando que el Tratado de Lisboa ha introducido un nuevo marco constitucional de transparencia institucional de la UE, con el fin de lograr una administración europea abierta, eficaz e independiente (artículo 298 del TFUE), mediante el establecimiento de un firme derecho fundamental de acceso a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la UE; considerando que el Tratado no solo confiere este derecho a los ciudadanos de la Unión, sino también a cualquier persona física o jurídica residente en un Estado miembro, y que debe ejercerse dentro del respeto de los principios generales y los límites (impuestos para proteger determinados intereses públicos o privados) establecidos por los reglamentos aprobados por el Parlamento Europeo y el Consejo (artículo 15 del TFUE),

B. Considerando que, por norma general, el acceso actual a los documentos legislativos debe facilitarse plenamente, reduciéndose las excepciones relativas a los documentos no legislativos, y que es necesario que ambos enfoques no se socaven mutuamente,

C. Considerando que los nuevos tratados ya no incluyen la reserva «sin menoscabo de la eficacia [del] proceso de toma de decisiones [del Consejo]» (artículos 255 y 207, apartado 3, del TEC) —el llamado «espacio de reflexión»— como posible límite a la transparencia por lo que se refiere a los procedimientos legislativos; considerando que en el caso de los procedimientos administrativos, el «espacio de reflexión» debe delimitarse con arreglo al artículo 1 del TUE y al artículo 298 del TFUE, que exigen una administración abierta, eficaz e independiente,

D. Considerando que la transparencia es parte esencial de una democracia participativa y complementa la democracia representativa, sobre la que se basa el funcionamiento de la Unión, como se establece explícitamente en los artículos 9 a 11 del TUE, permitiendo al ciudadano participar en la toma de decisiones y ejercer un control público y garantizando así la legitimidad de un sistema político democrático,

E. Considerando que los ciudadanos están pidiendo más democracia, transparencia, apertura de las instituciones y de los actores políticos, y una lucha más firme contra la corrupción; considerando que el acceso a los documentos y la información es una de las maneras de hacer que los ciudadanos puedan participar en el proceso democrático y de evitar la corrupción y luchar contra ella,

F. Considerando asimismo que la UE puede ser objeto de crecientes críticas debido a la persistente falta de transparencia, apertura y acceso a los documentos e información para los ciudadanos, como demostró la imposibilidad de adoptar un nuevo Reglamento sobre el derecho de acceso a los documentos debido a la negativa de la Comisión a aceptar las enmiendas del Parlamento y a la falta voluntad de los Estados miembros para abrir a los ciudadanos y al Parlamento sus documentos, debates y deliberaciones,

G. Considerando que deberían adoptarse nuevas medidas más estrictas contra la corrupción a nivel de la UE para que sus instituciones sean inmunes a ella a todos los niveles y en todos los lugares, y considerando que el Parlamento debe aprender de las recientes experiencias negativas en la elaboración de normas sobre las relaciones de los diputados al Parlamento y el personal de este con grupos de presión e interés, incluidas las destinadas a aumentar la transparencia,

H. Considerando que para garantizar la rendición de cuentas y legitimidad de un sistema político democrático, los ciudadanos tienen derecho a saber cómo actúan sus representantes una vez elegidos o nombrados para un cargo en los órganos públicos o que representan a los Estados miembros a nivel europeo o internacional (principio de rendición de cuentas), cómo funciona el proceso decisorio (incluidos los documentos, enmiendas, calendario, actores participantes, resultados de las votaciones, etc.) y cómo se asignan y gastan los fondos públicos, y con qué resultados (principio de trazabilidad de los fondos),

I. Considerando que el vigente Reglamento (CE) no 1049/2001 no establece una definición clara de varias cuestiones importantes, como el derecho de veto de los Estados miembros, las limitaciones al «espacio de reflexión», la definición clara y estricta de las excepciones, la clasificación de documentos y el equilibrio entre la transparencia y la protección de datos,

J. Considerando que, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la UE adquirió nuevas competencias en los ámbitos del Derecho penal (artículos 82 y 83 del TFUE) y de la cooperación policial; que estas nuevas competencias pueden afectar a derechos humanos básicos y ponen de relieve la necesidad de un procedimiento legislativo más abierto,

K. Considerando que el artículo 15 del TFUE y el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales introducen un concepto amplio del término «documento», que abarca toda la información, con independencia de su soporte de almacenamiento,

L. Considerando que la aplicación del Reglamento (CE) no 1049/2001 no es uniforme, dado que las estadísticas muestran variaciones entre las instituciones; considerando que los datos cuantitativos contenidos en los Informes anuales para 2009 sobre la aplicación del Reglamento (CE) no 1049/2001 por parte de las instituciones de la UE sugieren una disminución general del número y del porcentaje de denegaciones hasta el 12 % (22) (el 16 % en 2008) en el Parlamento (33 casos), el 22,5 % (23) (el 28 % en 2008) en el Consejo (2 254 casos) y el 11,65 % (el 13,99 % en 2008) en la Comisión (589 casos), mientras que las razones de la denegación varían según las instituciones de la UE en 2009, siendo una de las excepciones más habituales la protección del proceso de toma de decisiones (el 39,47 % en el Parlamento (24), el 39,2 % para las solicitudes iniciales en el Consejo (25) y el 26 % en la Comisión (26)),

M. Considerando que el Tribunal General anuló en la sentencia Toland (27) la decisión del Parlamento Europeo de denegar el acceso a un informe del Servicio de Auditoría Interna del 9 de enero de 2008 titulado «Auditoría de las dietas de asistencia parlamentaria»,

N. Considerando que en 2009, en lo que respecta a los documentos sensibles, la Comisión y el Parlamento no incorporaron a sus registros ningún documento de este tipo, mientras que el Consejo incorporó 157 documentos sensibles con las calificaciones «CONFIDENTIEL UE» o «SECRET UE», de un total de 445 documentos que recibieron esas clasificaciones,

O. Considerando que los acuerdos internacionales surten efectos jurídicos en el ordenamiento jurídico de la UE similares a los de la legislación interna de la UE, y que el público ha de ser informado de los acuerdos internacionales y se le debe permitir el acceso a los documentos relativos a ellos,

P. Considerando que el Reglamento (CE) no 1049/2001 establece la obligación de que las instituciones examinen un acceso parcial a un documento en caso de que solo determinadas partes de este sean objeto de una excepción; considerando que a menudo se limita indebidamente el acceso parcial y este se refiere únicamente al título y a los primeros párrafos de los documentos, en tanto que se deniega el acceso a su parte sustancial,

Q. Considerando que el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales establece «el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial», y que subsisten serias lagunas en la aplicación de este derecho, lo que obliga a invocar las normas de acceso público para acceder al propio expediente,

R. Considerando que el artículo 15 establece una clara obligación para que todas las instituciones, órganos, oficinas y agencias de la Unión actúen «con el mayor respeto posible al principio de apertura»; que esta obligación se aplica igualmente a los comités que prestan asistencia a la Comisión en el ejercicio de sus tareas; que esta obligación no se respeta en el Reglamento interno estándar para los comités de la Comisión, que establece que todas las deliberaciones y documentos de los comités relacionados con procedimientos de «comitología» serán confidenciales,

Acceso a los documentos como derecho fundamental

1. Recuerda que la transparencia constituye la regla general y que, con el Tratado de Lisboa (y, por ende, con la obligatoriedad adquirida por la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE), pasó a ser un derecho fundamental de los ciudadanos jurídicamente vinculante, de modo que toda decisión por la que se deniegue el acceso a los documentos debe basarse en excepciones clara y rigurosamente definidas, sustentarse en argumentos sólidos y estar razonablemente motivada, permitiendo a los ciudadanos comprender el motivo de la denegación y utilizar de forma efectiva vías de recurso de que dispongan;

2. Considera que la UE debe situarse a la vanguardia y ofrecer un modelo de transparencia institucional y democracia moderna para los Estados miembros, así como para terceros países;

3. Recuerda que la transparencia es la mejor manera de evitar la corrupción, el fraude, los conflictos de intereses y la mala gestión;

4. Pide a todas las instituciones, órganos y organismos de la UE, incluido el recién creado Servicio Europeo de Acción Exterior, que apliquen de forma plena e inmediata el Reglamento (CE) no 1049/2001, de conformidad con lo requerido en los Tratados, y que, en este sentido, publiquen un informe anual con arreglo a lo previsto en el artículo 17 del Reglamento (CE) no 1049/2001;

5. Señala que las intervenciones del Tribunal de Justicia, el Defensor del Pueblo Europeo y el Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD), que principalmente adoptan posiciones sobre casos concretos, no pueden sustituir la actividad legislativa en cuanto a la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley; lamenta que, aunque el Tribunal de Justicia haya establecido un principio claro, por ejemplo en la sentencia Suecia y Turco sobre transparencia legislativa, no se cumpla todavía; reitera en consecuencia su llamamiento a las instituciones para que cumplan dicha sentencia sobre los dictámenes del Servicio Jurídico redactados en el marco del proceso legislativo; reafirma que el legislador debe abordar y resolver los problemas que destaca el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia y aplicar plenamente y de forma más amplia el derecho de acceso a los documentos, siguiendo el espíritu de las modificaciones del nuevo Tratado, que establecen con claridad un derecho fundamental de acceso a los documentos;

6. Considera necesario revisar el Reglamento (CE) no 1049/2001 a fin de aclarar algunas de sus disposiciones, definir con precisión y reducir sus excepciones y velar por que estas excepciones no mermen la transparencia consagrada en los Tratados y la Carta; estima que esta revisión debe fortalecer el derecho de acceso a los documentos, sin reducir de modo alguno las normas vigentes para la protección de este derecho, y debe tener en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia; destaca en este contexto que el Reglamento revisado debería ser sencillo y accesible para los ciudadanos a fin de permitirles ejercer su derecho de modo efectivo;

7. Considera que la propuesta del año 2008 de la Comisión para revisar el Reglamento (CE) no 1049/2001 no eleva la transparencia de la UE al nivel exigido por el Tratado de Lisboa, sino que, por el contrario, muchas de las propuestas de modificación de la Comisión reducen en buena medida el nivel actual; entiende que muy especialmente la modificación del artículo 3 que propone la Comisión, que limita notablemente el acceso a los documentos con respecto a la situación actual, es contraria al Tratado de Lisboa; pide a la Comisión que presente una propuesta revisada de revisión del Reglamento (CE) no 1049/2001 que tenga plenamente en cuenta los requisitos de mayor transparencia consagrados en el Tratado de Lisboa, establecidos en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y formulados en documentos anteriores del Parlamento;

8. Recuerda que el Tribunal de Justicia ha precisado en el asunto Suecia/Comisión (asunto C-64/05 P) (28) que los Estados miembros no tienen un derecho de veto absoluto con respecto a los documentos procedentes de estos mismos Estados, sino solamente la posibilidad de un procedimiento de dictamen conforme cuya finalidad es evaluar si es aplicable o no alguna de las excepciones al acceso a los documentos establecidas en el Reglamento (CE) no 1049/2001 (29); considera necesaria una clarificación legislativa para garantizar la correcta aplicación de esta jurisprudencia, a fin de evitar los retrasos y controversias que aún persisten, como pone de manifiesto el asunto IFAW (30);

9. Recuerda que el artículo 9 del Reglamento (CE) no 1049/2001 relativo a los documentos sensibles constituye un compromiso que ya no refleja las nuevas obligaciones constitucionales y legales derivadas del Tratado de Lisboa;

10. Subraya que la clasificación de documentos afecta directamente al derecho del ciudadano a acceder a los documentos; recuerda que el actual sistema de clasificación opera meramente sobre la base de acuerdos interinstitucionales y tiene tendencia a la clasificación excesiva; pide unas normas de clasificación comunes recogidas en un reglamento;

11. Pide al Consejo, en particular, que proporcione al Parlamento pleno acceso a los documentos clasificados relacionados con los acuerdos internacionales, según lo previsto en el artículo 218 del TFUE, así como a los documentos clasificados relacionados con los procedimientos de evaluación de la UE, para evitar problemas interinstitucionales como los que se plantearon, por ejemplo, en relación con la adhesión de la UE a la CEDH, la evaluación de Schengen referente a Bulgaria y Rumanía, el Acuerdo Comercial de Lucha contra la Falsificación (ACTA) o el Diálogo UE-China sobre derechos humanos;

12. Destaca la importancia de unas normas de clasificación adecuadas para que la cooperación interinstitucional sea sincera; acoge con satisfacción, a este respecto, los acuerdos interinstitucionales sobre la clasificación y el acceso a los documentos, si bien no pueden convertirse en sustitutos de un fundamento jurídico adecuado; pide a este respecto al Consejo y al Servicio Europeo de Acción Exterior que sigan el modelo del nuevo acuerdo interinstitucional entre el Parlamento y la Comisión y concluyan un acuerdo similar con el Parlamento con carácter de urgencia;

13. Pide a las instituciones de la UE que trabajen en la elaboración de normas transparentes sobre la libertad de información en la UE que tenga plenamente en cuenta ampliamente las propuestas contenidas en el presente informe, la jurisprudencia reciente y los nuevos Tratados;

14. Recuerda que en la sentencia del Tribunal de Justicia Suecia y Turco se hace hincapié en la obligación de transparencia en el procedimiento legislativo, dado que la «transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo» (31), subraya, por tanto, que debe definirse de forma restrictiva toda excepción relativa al procedimiento legislativo, incluido el asesoramiento jurídico y el denominado «espacio de reflexión» (32);

15. Hace hincapié en que, independientemente de este claro principio, esto aún no se aplica en la práctica, como queda de manifiesto en la reciente sentencia en el asunto Access Info Europe (33) con respecto a la negativa del Consejo a divulgar las posiciones de los Estados miembros sobre la propuesta de refundición del Reglamento (CE) no 1049/2001, y en el asunto ClientEarth (34), pendiente ante el Tribunal General, sobre un dictamen jurídico sobre la refundición del Reglamento (CE) no 1049/2001; señala que la divulgación de las posiciones de los Estados miembros durante las negociaciones del Reglamento (CE) no 1049/2001 y muchas medidas adoptadas posteriormente no ha mermado en modo alguno la capacidad decisoria del Consejo, ya que esta divulgación no evitó que los procedimientos legislativos correspondientes culminaran con éxito;

16. Pide al Consejo que revise sus normas y aumente la transparencia por lo que se refiere a los procedimientos legislativos de los grupos de trabajo y los órganos internos del Consejo, proporcionando, como mínimo, sus calendarios, sus órdenes del día, las actas de sus debates, los documentos examinados, las enmiendas, las decisiones y los documentos aprobados, la identidad de las delegaciones de los Estados miembros y las listas de miembros, sin perjuicio de la posibilidad de recurrir a las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1049/2001 por lo que se refiere a la publicación de dichas listas; pide al Consejo que las decisiones de estos órganos sean accesibles al público; se opone al uso de documentos «limitados» (término que no se deriva del Reglamento (CE) no 1049/2001) y a la práctica de los documentos no registrados, como los documentos de sala;

17. Estima que, a fin de que mejorar la rendición de cuentas de los procesos legislativos y de hacerlos más comprensibles y accesibles a los ciudadanos, las comisiones del Parlamento deberían, al menos, realizar votaciones orientativas antes de entablar diálogos tripartitos con el Consejo; por su parte, el Consejo debería adoptar «enfoques generales» o aprobar posiciones de negociación acordadas en el Coreper antes de entablar diálogos tripartitos con el Parlamento, y hacer públicos de inmediato todos estos documentos del Parlamento y del Consejo;

18. Pide a la Comisión que ponga a disposición del público los órdenes del día, las actas y las declaraciones de intereses relativos a los grupos de expertos, y los nombres de los miembros, los procedimientos y la votaciones de los comités de «comitología», así como todos los documentos examinados por estos grupos y comités, incluidos los proyectos de actos delegados y los proyectos de actos de ejecución; pide al Parlamento que adopte un procedimiento más transparente y abierto, también interno, para acceder a estos documentos;

19. Recuerda que la transparencia requerida en los Tratados no se limita a los procedimientos legislativos, sino que abarca también la actividad no legislativa de las instituciones, órganos y organismos de la UE; subraya que el Reglamento (CE) no 1049/2001 es el único fundamento jurídico adecuado para evaluar el derecho de acceso a los documentos, y que no pueden introducirse criterios adicionales de denegación de acceso mediante otros actos jurídicos, como los reglamentos internos o constitutivos de instituciones, agencias y organismos;

20. Lamenta que las recientes negociaciones entre las instituciones de la UE para llegar a un «entendimiento mutuo» sobre los actos delegados y un nuevo acuerdo marco entre la Comisión y el Parlamento no hayan sido plenamente transparentes; se compromete a que sus negociaciones con el Consejo y la Comisión relativas al vigente Acuerdo interinstitucional o a acuerdos futuros o comparables sean plenamente transparentes;

21. Elogia de nuevo la labor que realiza el Defensor del Pueblo Europeo para garantizar una mayor transparencia en la UE, dado que una tercera parte de sus investigaciones tienen que ver con la falta de transparencia, como se menciona en su informe de 2009, y destaca su papel a la hora de influir, por ejemplo, en el cambio de la política de transparencia de la Agencia Europea de Medicamentos (EMA) en relación con la divulgación de informes sobre reacciones adversas (35) e informes de estudios clínicos (36); subraya que, en general, los datos suministrados por las entidades de la UE deben estar a disposición del público;

22. Recuerda que el Tribunal de Justicia ha establecido, en algunas de sus resoluciones recientes —por ejemplo, en las sentencias API y Technische Glaswerke Ilmenau, como se ha mencionado anteriormente—, la existencia de una «presunción general», liberando a la Comisión, en algunos casos, de la obligación de examinar individualmente los documentos solicitados; subraya que, en principio, esto es contrario a los principios fundamentales del Reglamento (CE) no 1049/2001; recuerda que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia también pone de relieve la necesidad de revisar las reglas de acceso para las partes directamente afectadas en relación con sus propios expedientes en poder de las instituciones;

23. Destaca que, aun cuando el artículo 15 del TUE solo se refiere específicamente a los documentos administrativos del Tribunal de Justicia, este, al igual que todas las demás instituciones, órganos y organismos de la UE, debe actuar «con el mayor respeto posible al principio de apertura», de conformidad con el artículo 1 del TFUE; solicita al Tribunal de Justicia, a tal fin, que estudie posibles medios para aumentar la transparencia de sus actividades jurisdiccionales, ya que «no solo se debe hacer justicia, también se ha de ver cómo se hace» (37) y respete íntegramente el Reglamento (CE) no 1049/2001 en lo que atañe a sus actividades administrativas;

24. Reitera la importancia del principio de trazabilidad para garantizar que los ciudadanos puedan saber cómo se asignan y gastan los fondos públicos y con qué resultados, e insta a las instituciones de la UE a que apliquen este principio en su gestión y en las políticas y fondos destinados a aplicarlas a todos los niveles;

Excepciones

«Espacio de reflexión»

25. Recuerda que los nuevos Tratados ya no hacen referencia explícita a la obligación del Consejo de definir los casos en los que actúa en su capacidad legislativa y a la necesidad de preservar la eficacia de su proceso de toma de decisiones (artículo 207, apartado 3, del antiguo TCE) —el denominado «espacio de reflexión»—, y que la actual «supervivencia» de este concepto se basa solamente en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1049/2001, en lo que se refiere a los procedimientos legislativos;

26. Destaca la necesidad de utilizar una estricta prueba en tres etapas para justificar la negativa de divulgar un documento, de conformidad con las mejores normas internacionales elaboradas por organizaciones internacionales importantes (38): 1) la información recogida en el documento debe estar relacionada con un objetivo legítimo contemplado en el acto legislativo, 2) la divulgación del documento debe constituir una amenaza sustancial para este objetivo, y 3) el daño causado al objetivo debe ser mayor que el interés público de disponer de la información que contiene el documento;

27. Recuerda que el Reglamento (CE) no 1049/2001 obliga claramente a las instituciones a conceder acceso a aquellas partes de los documentos que no son objeto de alguna excepción; señala que a menudo se limita indebidamente el acceso parcial a los documentos y subraya que también debe estudiarse verdaderamente la posibilidad de conceder acceso a aquellas partes sustanciales del documento que son de interés para el solicitante;

28. Recuerda que el actual artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1049/2001 trata de limitar el alcance del denominado «espacio de reflexión» exigiendo, como condición indispensable para la denegación de acceso, que la divulgación del documento sea causa, no de un mero perjuicio para el proceso de toma de decisiones, sino de un perjuicio grave, y autorizando que el «espacio de reflexión» quede relegado cuando la divulgación «revista un interés público superior»; resalta que, a pesar de las consideraciones que acaban de exponerse, el citado artículo 4, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1049/2001 contiene una definición abierta de dicho concepto y no prevé condiciones claras para su aplicación ni tiene en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia; hace hincapié en la necesidad de una definición adecuada conforme con el concepto de seguridad jurídica, mediante una limitación del concepto;

29. Hace hincapié en que los denominados diálogos tripartitos y los procedimientos de conciliación (explícitamente recogidos en el artículo 294 del TFUE) son una fase sustancial del procedimiento legislativo, y no un «espacio de reflexión» aparte; considera, en especial, que los procedimientos actuales en materia de diálogo tripartito previo a un posible acuerdo en primera lectura no garantizan un nivel satisfactorio de transparencia legislativa y acceso a los documentos, ni dentro del Parlamento, ni para los ciudadanos y la opinión pública; pide, por consiguiente, que los documentos originados en el marco de estos procedimientos, como los órdenes del día, resumen de los resultados y documentos de «cuatro columnas» redactados para facilitar las negociaciones, no reciban en principio un trato distinto del que reciben otros documentos legislativos, y que se hagan públicos en el caso de los diálogos tripartitos previos a un posible acuerdo en primera lectura; encarga por ello a sus órganos competentes que procedan a la normalización de este procedimiento, y pide a las demás instituciones que hagan otro tanto;

Protección de datos y transparencia

30. Destaca la necesidad de establecer un equilibrio adecuado entre la transparencia y la protección de datos (39), como queda de manifiesto en la jurisprudencia del asunto Bavarian Lager, y subraya que no se debe «abusar» de la protección de datos, en particular, con el fin de tapar los conflictos de intereses y la influencia indebida en el marco de la administración y la toma de decisiones de la UE; señala que la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Bavarian Lager se basa en la redacción actual del Reglamento (CE) no 1049/2001 y no impide cambiar sus términos, lo que resulta necesario y urgente, sobre todo en vista de que los Tratados y la Carta de los Derechos Fundamentales proclaman claramente el derecho de acceso a los documentos;

31. Acoge con satisfacción el consenso alcanzado por el Supervisor Europeo de Protección de Datos (SEPD) y el Defensor del Pueblo Europeo sobre el equilibrio adecuado entre la protección de datos y la transparencia, especialmente por lo que respecta al enfoque proactivo, en el sentido de que las instituciones deben realizar una evaluación y, posteriormente, aclarar a las personas a las que se refieran los datos en cuestión —antes de recoger sus datos, o al menos en el momento de hacerlo— en qué medida el tratamiento de dichos datos incluye o puede incluir su divulgación pública (40);

Convenio de Aarhus

32. Subraya las diversas divergencias existentes entre el Reglamento (CE) no 1049/2001 y el Convenio de Aarhus, tal como se aplica en virtud del Reglamento (CE) no 1367/2006, como la ausencia, en el Convenio de Aarhus, de motivos de denegación «absolutos», y excepciones basadas en la protección respecto de asuntos militares, la política financiera, monetaria o económica de la Unión o de un Estado miembro, el asesoramiento jurídico o las actividades de inspección, investigación y auditoría, y la limitación de la excepción relativa a los intereses comerciales a los casos en que tal confidencialidad esté protegida por ley con objeto de preservar intereses económicos legítimos;

33. Pide a todas las instituciones, órganos y organismos de la UE que apliquen el Reglamento (CE) no 1049/2001 de forma coherente con las disposiciones del Convenio de Aarhus; pide a la Comisión, a este respecto, que haga públicos los estudios de control de la conformidad en relación con la transposición de las Directivas medioambientales de la UE (41) y los estudios científicos, por ejemplo, sobre el impacto de los biocombustibles (42), y pide a la Agencia Europea de Sustancias y Preparados Químicos (ECHA) que aplique plenamente el artículo 119 del Reglamento (CE) no 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, relativo al registro, la evaluación, la autorización y la restricción de las sustancias y preparados químicos (REACH) (43), respecto al acceso electrónico público, que solo acepte las solicitudes de confidencialidad que sean claramente válidas con arreglo al artículo 119, apartado 2, de REACH y que interprete de modo estricto el concepto de información que va en perjuicio de la protección de los intereses comerciales a efectos del artículo 118, apartado 2, de REACH y sin menoscabo de su obligación con arreglo al Reglamento (CE) no 1049/2001 de ponderar caso por caso el reconocimiento de la confidencialidad con un posible interés público superior;

34. Hace hincapié en que toda revisión del Reglamento (CE) no 1049/2001 debe respetar plenamente el Convenio de Aarhus y definir toda exención de plena conformidad con el mismo;

Relaciones internacionales

35. Destaca que deben divulgarse al público los documentos relativos a los acuerdos internacionales, incluidos los documentos adoptados por todo órgano encargado de aplicar o supervisar la aplicación de dichos acuerdos o los documentos transmitidos a estos órganos, ya que no están categóricamente excluidos del acceso público, y que el acceso a estos documentos solo debe denegarse cuando exista un verdadero perjuicio para las relaciones internacionales, y teniendo en cuenta el artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1049/2001 sobre consultas a terceros; hace hincapié en que, puesto que los acuerdos internacionales tienen efectos vinculantes, debe comprobarse la existencia interés público a la hora de aplicar las excepciones; señala que los Tratados otorgan al Parlamento, elegido por los ciudadanos de la UE, un papel institucional a la hora de representar el interés público; subraya su firme determinación de asegurarse de que se respetan plenamente las nuevas prerrogativas institucionales conferidas al Parlamento en virtud del Tratado de Lisboa (artículo 218 del TFUE) en el ámbito de los acuerdos internacionales, y que esto no puede impedirse mediante ningún acuerdo bilateral con terceros países;

Buena gobernanza

36. Subraya que la transparencia está estrechamente vinculada al derecho a una buena administración, según lo previsto en el artículo 298 del TFUE y el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales; subraya que la transparencia administrativa garantiza el control democrático de las funciones administrativas de la UE, la participación de la sociedad civil y el fomento de una buena gobernanza (artículo 15 del TFUE);

37. Hace hincapié en la actual falta de un Derecho administrativo coherente para las instituciones, órganos y organismos de la UE, por ejemplo, una normativa relativa a la comunicación de decisiones administrativas que puedan recurrirse (44), o un concepto claro de «funciones administrativas», tal y como se mencionan en el artículo 15, apartado 3, del TFUE; pide a las instituciones de la UE, por tanto, que definan con urgencia un Derecho administrativo común de la UE, de conformidad con el artículo 298 del TFUE, y prevean una definición de «funciones administrativas» común y de aplicación horizontal, especialmente para el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones y el Tribunal de Justicia; pide a la Comisión que presente una propuesta legislativa en esta materia, de conformidad con el artículo 225 del TFUE, la cual debería abordar, entre otras cosas, la cuestión de la transparencia y rendición de cuentas por la tramitación de los procedimientos de infracción por parte de la Comisión ante los demandantes, el Parlamento y los ciudadanos;

38. Destaca que el Reglamento (CE) no 1049/2001 establece plazos estrictos para la tramitación de solicitudes de acceso a los documentos (45); señala con gran preocupación que la Comisión no los ha respetado, ni siquiera en lo referente a las medidas estrictas y la recomendación por el Defensor del Pueblo Europeo, por ejemplo en el asunto 676/2008/RT (el denominado «asunto Porsche»); lamenta que desde el último informe del Parlamento, en 2009, no haya habido cambios en la práctica, como queda de manifiesto en los dos asuntos pendientes ante los tribunales iniciados por ClientEarth y otros (asuntos T-120/10 y T-449/10);

39. Señala que en varios casos los importantes retrasos han provocado la incoación de procedimientos ante el Tribunal de Justicia por omisión de respuesta, seguida de una respuesta tardía de la Comisión, lo que ha dejado sin objeto el asunto judicial y ha obligado al interesado a volver a iniciar todo el procedimiento (46); pide expresamente a la Comisión, por tanto, que cumpla estrictamente los plazos establecidos en el Reglamento (CE) no 1049/2001; propone que se establezcan consecuencias, como la obligación de publicar los documentos, en caso de inobservancia de los plazos;

40. Pide que los informes anuales elaborados y publicados de conformidad con el artículo 17 del Reglamento (CE) no 1049/2001 contengan un cálculo de la media de tiempo transcurrido para la tramitación de solicitudes, con arreglo a lo previsto en el informe del Consejo sobre el acceso a los documentos para 2009;

41. Recuerda que la buena gobernanza asocia los conceptos de «acceso a los documentos» y «acceso a la información»; pide un cambio de la legislación vigente en la aplicación del artículo 6, apartados 2 y 4, del Reglamento (CE) no 1049/2001, sobre la aclaración de las solicitudes y la asistencia a los ciudadanos, a los casos de «solicitud de información» en que existan documentos de relevancia para dicha solicitud;

42. Recuerda que la transparencia no es sólo una cuestión de reacciones pasivas de las instituciones, órganos y organismos de la UE, sino que también requiere un enfoque proactivo, como ha destacado en varias ocasiones el Defensor del Pueblo Europeo; pide a las instituciones de la UE que pongan a disposición del público en Internet tantas categorías de documentos como sea posible (incluidos los presupuestos y las listas de contratos públicos adjudicados en los últimos tres años); subraya que un enfoque proactivo puede evitar litigios innecesarios, que provocan que el dinero de los contribuyentes se emplee de forma ineficaz, generando retrasos, costes y cargas innecesarios a los solicitantes de acceso;

43. Pide a la Comisión que vele por la transparencia en la administración de los fondos europeos mediante la publicación de las mismas categorías de información sobre todos los beneficiarios de esos fondos en un único sitio en Internet en una de las lenguas de trabajo de la UE;

44. Considera necesario crear puntos centralizados de acceso a los documentos y proporcionar formación adecuada a los funcionarios en cada una de las Direcciones Generales o unidades correspondientes de las instituciones, para instaurar la mejor política proactiva posible, para evaluar las solicitudes de la manera más eficiente y para vigilar que todos los plazos establecidos en el Reglamento (CE) no 1049/2001 se observan plenamente;

45. Reitera que el Parlamento debe estar en la vanguardia del enfoque proactivo sobre publicidad, transparencia, apertura y acceso a los documentos; destaca el éxito de la retransmisión por Internet de audiencias y reuniones de las comisiones, además de las sesiones plenarias, y considera que dichas retransmisiones deberían ser la norma y que el Observatorio Legislativo (OEIL) debe ampliarse para incluir todas las lenguas oficiales de la UE e información, a nivel tanto de comisiones parlamentarias como del pleno, tal como enmiendas, opiniones de otras comisiones, dictámenes del Servicio Jurídico, listas de votación, votaciones nominales, diputados presentes y que han votado, cartas interinstitucionales, nombres de ponentes alternativos, una función de «búsqueda por palabra», la búsqueda multilingüe, plazos de presentación, notificaciones RSS, explicaciones de los procedimientos legislativos, enlaces con debates trasmitidos por Internet, etc., con el fin de garantizar un ciclo completo de información a los ciudadanos, otorgando acceso a los documentos y a las síntesis multilingües de las propuestas legislativas y de la legislación vigente de la UE (SCADPLUS), para los que también deben existir funcionalidades adecuadas de búsqueda y navegación como las descritas;

46. Recuerda la importancia de proteger la independencia del mandato de los diputados al Parlamento Europeo; considera también que la transparencia debe aplicarse a la labor de los órganos oficiales del Parlamento (como la Conferencia de Presidentes, la Mesa (47) y los Cuestores), así como a las actividades de los diputados al Parlamento Europeo, como la participación en la actividad parlamentaria y la asistencia parlamentaria, según lo solicitado por el Parlamento en su Resolución de 14 de enero de 2009; estima que la cuestión de las dietas de los diputados debe ser tratada de forma transparente, respetando plenamente, al mismo tiempo, las normas sobre protección de datos de carácter personal;

47. Considera que la transparencia a escala de la UE debe trasladarse a los Estados miembros cuando transponen de la legislación de la UE al Derecho interno, en especial mediante la elaboración de cuadros de correspondencia, aprovechando, por ejemplo, las mejores prácticas en materia de transparencia de la administración y el parlamento electrónicos;

48. Hace hincapié en que, con carácter general, el derecho a la información de los ciudadanos no es respetado por las autoridades de los Estados miembros y, por lo tanto, pide a la Comisión que, teniendo en cuenta el principio de buena gobernanza, estudie las disposiciones relativas al acceso a los documentos de los Estados miembros e les anime a establecer una regulación lo más transparente posible para favorecer el acceso de los ciudadanos a los documentos;

49. Toma nota de varias mejoras en los registros del Consejo, pero señala la persistente falta de coordinación e interoperabilidad entre las diferentes instituciones, dado que no existe un modelo común de información para sus registros que permita a los ciudadanos hallar los documentos necesarios y la información que incluyen en un «punto único» o utilizar un motor de búsqueda común conectado integralmente, en particular al Observatorio Legislativo (OEIL), que agrupe los documentos de un procedimiento legislativo;

50. Pide al Consejo y a la Comisión que a tal fin negocien con el Parlamento la modificación de la Declaración conjunta sobre el procedimiento de codecisión y el Acuerdo interinstitucional «Legislar mejor»; se compromete a modificar entretanto su Reglamento, incluido el código de conducta anejo sobre las negociaciones de codecisión, a fin de conceder plenos efectos vinculantes a estos principios;

51. Considera que el Comité interinstitucional, constituido en virtud del artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1049/2001, debe trabajar más intensamente, informar a las comisiones parlamentarias competentes sobre los temas debatidos, sobre las posiciones que defiende el Parlamento, sobre los temas problemáticos planteados por otras instituciones y, en su caso, sobre los avances logrados; le pide, en consecuencia, que se reúna con más frecuencia —en cualquier caso, al menos una vez al año— y que abra sus debates y deliberaciones internos haciéndolos públicos en invitando a asistir a la sociedad civil y al Supervisor Europeo de Protección de Datos y examinando sus propuestas; el Comité debería trabajar sobre un informe anual de «auditoría» en materia de transparencia y apertura en la UE, que debería ser elaborado por el Defensor del Pueblo Europeo; le pide que se ocupe urgentemente de las cuestiones mencionadas en la presente Resolución;

*

* *

52. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como a los Gobiernos y a los Parlamentos de los Estados miembros, al Defensor del Pueblo Europeo, al Supervisor Europeo de Protección de Datos y al Consejo de Europa.

(1) DO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

(2) DO L 243 de 27.9.2003, p. 1.

(3) DO L 264 de 25.9.2006, p. 13.

(4) Sentencia de 1 de julio de 2008 (C-39/05 P y C-52/05 P, Rec. p. I-4723).

(5) Sentencia de 29 de junio de 2010 (C-28/08 P, aún no publicada en la Recopilación).

(6) Sentencia de 9 de noviembre de 2010 (C-92/09 P y C-93/09 P, aún no publicada en la Recopilación).

(7) Sentencia de 29 de junio de 2010 (C-139/07 P, aún no publicada en la Recopilación).

(8) Sentencia de 21 de septiembre de 2010 (C-514/07 P, C-528/07 P y C-532/07 P, Suecia y API, aún no publicada en la Recopilación).

(9) Sentencia de 22 de marzo de 2011 (T-233/09, Access Info Europe, aún no publicada en la Recopilación).

(10) Sentencia de 9 de septiembre de 2008 (T-403/05, Rec. p. II-2027).

(11) Sentencia de 11 de marzo de 2009 (T-121/05, Rec. p. II-27).

(12) Sentencia de 21 de octubre de 2010 (T-439/08, aún no publicada en la Recopilación).

(13) Sentencia de 19 de enero de 2010 (T-355/04 y T-446/04, Rec. p. II-1).

(14) Sentencia de 30 de enero de 2008 (T-380/04, Rec. p. II-11).

(15) Sentencia de 7 de julio de 2010 (T-111/07, aún no publicada en la Recopilación).

(16) Sentencia de 9 de junio de 2010 (T-237/05, aún no publicada en la Recopilación).

(17) DO L 304 de 20.11.2010, p. 47.

(18) DO C 298 de 30.11.2002, p. 1.

(19) DO C 46 E de 24.2.2010, p. 80.

(20) Textos Aprobados, P7_TA(2010)0435.

(21) DO C 286 E de 22.10.2010, p. 12.

(22) 9 % en 2010.

(23) El 36,1 %, sin los documentos parcialmente divulgados. En 2010, el porcentaje de denegaciones fue del 13,3 % (el 29,1 % sin los documentos parcialmente divulgados).

(24) 37 % en 2010.

(25) El 33 % en 2010 para las solicitudes iniciales.

(26) Otras de las razones principales en 2009 fueron las siguientes: para el Parlamento Europeo, la protección de la privacidad (el 26 %) y la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría (el 15 %); para el Consejo (solicitudes iniciales), la protección de intereses públicos en lo que respecta a las relaciones internacionales (el 22,7 %), la seguridad pública (el 5,6 %) y los asuntos militares y de defensa (el 3,5 %), y para la Comisión (solicitudes iniciales), la protección de las actividades de inspección (el 27,6 %) y de intereses comerciales (el 13,99 %).

(27) Sentencia de 7 de junio de 2011, Toland (T-471/08, aún no publicada en la Recopilación).

(28) Sentencia de 18 de diciembre de 2007, Suecia/Comisión (C-64/05 P, Rec. p. I-11389).

(29) Suecia/Comisión, apartado 76.

(30) Sentencia de 13 de enero de 2011, IFAW (T-362/08, aún no publicada en la Recopilación).

(31) Sentencia Suecia y Turco, apartado 46.

(32) Sentencia Sucia y Turco, apartado 67.

(33) En su sentencia, Access Info Europe (T-233/09, aún no publicada en la Recopilación), el Tribunal General confirmó que «el ejercicio por los ciudadanos de sus derechos democráticos presupone la posibilidad de seguir en detalle el proceso de toma de decisiones en el seno de las instituciones que participan en los procedimientos legislativos y de tener acceso a toda la información pertinente» (apartado 69).

(34) Asunto ClientEarth (T-452/10).

(35) Reclamación 2493/2008/(BB)TS.

(36) Reclamación 2560/2007/BEH.

(37) R v Sussex Justices, Ex parte McCarthy ([1924] 1 KB 256, [1923] All ER 233)).

(38) Article 19, The Public's Right to Know: Principles of Freedom of Information Legislation, Londres, 1999; Transparency International, Using the Right to information as an Anti-Corruption Tool, Berlín, 2006.

(39) Reglamento (CE) no 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos (DO L 8 de 12.1.2001, p. 1).

(40) SEPD, Public access to documents containing personal data after the Bavarian Lager ruling, 24 de marzo de 2011 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/11-03-24_Bavarian_Lager_EN.pdf) y Public access to documents and data protection, 2005 (http://www.edps.europa.eu:80/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/EDPS/Publications/Papers/BackgroundP/05-07_BP_accesstodocuments_EN.pdf).

(41) Véase el asunto pendiente ClientEarth, T-111/11.

(42) Véanse los asuntos pendientes ClientEarth y otros (T-120/10, y T-449/10).

(43) DO L 396 de 30.12.2006, p. 1.

(44) El asunto Access Info Europe (T-233/09) ha puesto de manifiesto la práctica de enviar las decisiones confirmatorias por correo postal no certificado, aunque la prueba de la fecha de recepción es esencial para evaluar el respeto de los plazos para interponer nuevos recursos (judiciales) (véanse los apartados 20 a 29).

(45) Artículos 7 y 8 del Reglamento (CE) no 1049/2001.

(46) Véanse, por ejemplo, los asuntos Ryanair Ltd./Comisión (asuntos acumulados T-494/08 a T-500/08 y T-509/08), y Stichting Corporate Europe Observatory/Comisión (asunto T-395/10).

(47) Por ejemplo, el Reglamento del Parlamento (DO C 212 E de 5.8.2010, p. 145) ya no incluye, desde 2009, una lista de documentos del PE directamente accesibles al público, sino que ahora concede a la Mesa la prerrogativa de establecer una lista de este tipo (artículo 104, apartado 3).