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Bruselas, 23.10.2007

SEC(2007) 1393

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN adjunto a la

Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro

RESUMEN DEL ANÁLISIS DE IMPACTO

{COM(2007) 638 final}{SEC(2007) 1408}

1. Introducción

El Consejo Europeo reconoció por primera vez en 1999, en las conclusiones de Tampere, la necesidad de garantizar un tratamiento equitativo a los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros, ofreciéndoles derechos comparables a los de los ciudadanos de la Unión Europea. El presente documento resume el informe relativo al análisis de impacto que examina las acciones posibles para garantizar un conjunto común de derechos a los trabajadores de terceros países que residen legalmente y que aún no han adquirido el estatuto de residentes de larga duración, con el fin de responder a esta necesidad.

Este informe se basa en consultas realizadas a los Estados miembros y otras partes interesadas. Los datos se recogieron esencialmente por medio de consultas, estudios de casos y análisis documentales realizados en el marco de un estudio externo encargado por la Comisión. La Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades contribuyó a la elaboración del estudio y el informe, así como un grupo de control interservicios instituido por la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad.

2. Definición del problema

2.1 . Contexto

El Plan de política en materia de migración legal[1] define una hoja de ruta, así como una serie de medidas e iniciativas legislativas. Propone asimismo adoptar la siguiente línea: abrir vías específicas de migración legal (migrantes muy cualificados, trabajadores estacionales, aprendices remunerados, personas trasladadas dentro de una empresa) y elaborar una directiva general que defina los derechos de los trabajadores de terceros países. Esta última deberá servir de marco para las directivas específicas. En otros términos, no se propone ninguna legislación horizontal para regular las condiciones de residencia de los nacionales de países terceros que tienen un empleo. Por el contrario, directivas específicas regularían la admisión de determinadas categorías de migrantes, sobre la base de una legislación comunitaria horizontal que establecería los derechos de los trabajadores de terceros países en la Unión.

2.2. El problema que debe solucionarse: desigualdad de derechos e ineficacia de los procedimientos de admisión nacionales

Desigualdad de derechos

El análisis del acervo comunitario, de las legislaciones nacionales de los Estados miembros y de los acuerdos internacionales revela que existe una disparidad entre los derechos (desigualdad de derechos) de los trabajadores de países terceros y los de los nacionales o residentes de larga duración de la Unión.

Actualmente, sólo las legislaciones nacionales garantizan a los trabajadores de terceros países una igualdad de trato en materia de condiciones laborales y de derechos a las prestaciones sociales (seguridad social), y distintos acuerdos multilaterales celebrados por la Comunidad garantizan el respeto de este principio respecto a algunos grupos particulares de trabajadores de terceros países. Algunas categorías de trabajadores de país terceros, definidas en función de su estatuto (a largo plazo) o su nacionalidad (nacionales de países que hayan firmado acuerdos multilaterales con la Unión y sus Estados miembros, como los países de la AELC y Turquía), pueden optar a una posición más privilegiada en virtud de la legislación comunitaria. No obstante, este no es el caso de la mayoría de los trabajadores de terceros países. Por tanto, a falta de una normativa comunitaria general y horizontal, los derechos de éstos pueden variar sensiblemente en función de su nacionalidad y del Estado miembro donde residan. Esto supone una inseguridad jurídica para estos trabajadores, y los sitúa en un plano de desigualdad con los trabajadores cuyos derechos están definidos explícitamente. Esta situación no se ajusta al objetivo de Tampere, consistente en conceder a los nacionales de terceros países que residen legalmente derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la UE.

Procedimientos de admisión complejos e ineficaces

El análisis revela que incluso en ausencia de legislación comunitaria, más de la mitad de los Estados miembros ya disponen de un procedimiento único de solicitud o prevén modificar su sistema, y que una minoría aplican procedimientos distintos para la expedición de los permisos de trabajo y residencia. Estos procedimientos distintos implican un plazo de tramitación de las solicitudes más largo, así como mayores dificultades administrativas y costes más elevados para el empresario y el potencial trabajador migrante (por razón de los distintos procedimientos).

2.3. Quién se ve afectado en qué Estados miembros y en qué medida - Magnitud del problema

Es difícil determinar quién se ve afectado por el problema de la desigualdad de derechos y la ineficacia de los procedimientos de admisión. Los nacionales de terceros países que trabajan legalmente en la Unión constituyen un grupo muy heterogéneo. A escala de la Unión, no existen datos relativos a los flujos migratorios con destino a los Estados miembros desglosados en función del motivo de la migración (por ejemplo, por razón de un empleo o por reagrupación familiar)[2]. Por tanto, el empleo de los nacionales de terceros países en el mercado laboral de la UE se analizó en el marco de la encuesta europea sobre la población activa, que distingue a los trabajadores del mercado de trabajo europeo en función de su nacionalidad.

El breve análisis estadístico de 2005 demostró lo siguiente:

- los nacionales de terceros países representan el 3,6% de la población de la UE (16 millones de personas);

- la mayoría de ellos (alrededor de 12 millones) viven en cinco Estados miembros (Alemania, Francia, España, Reino Unido e Italia);

- sus orígenes varían, esencialmente en función de la proximidad geográfica y los vínculos históricos con su Estado miembro de residencia;

- parece que la categoría de los trabajadores procedentes de terceros países está subdividida en un grupo muy cualificado y un grupo más numeroso de personas con cualificación baja y media.

3. Objetivos

Los objetivos globales son los siguientes:

1) responder a la petición expresada por primera vez en Tampere de que se concedan derechos comparables, estableciendo el principio de igualdad de trato para los trabajadores de terceros países en toda la Unión;

2) mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo de la Unión;

3) proteger a los trabajadores ciudadanos de la Unión frente a la competencia desleal en el mercado de trabajo.

Los objetivos específicos y operativos son los siguientes:

1) lograr un acuerdo a escala de la Unión con respecto al grupo de trabajadores de terceros países que residen legalmente en la UE pero que aún no han obtenido el estatuto de residentes de larga duración;

2) definir un conjunto de derechos para conceder a los trabajadores de terceros países;

3) proteger a los nacionales y residentes de larga duración de la Unión frente a las posibles repercusiones de una competencia ejercida por mano de obra extranjera barata y objeto de explotación;

4) hacer el mercado común europeo del trabajo más transparente para los trabajadores de terceros países.

4. Opciones posibles

La cuestión consiste en saber hasta dónde debe intervenir la Unión. En los Estados miembros, la desigualdad de derechos entre los trabajadores de terceros países y los otros es más pronunciada por lo que se refiere el acceso al mercado de trabajo, al acceso a la seguridad social (en particular, a las indemnizaciones de desempleo, a los subsidios familiares y a la ayuda social), la posibilidad de transferir derechos de pensión y de exportar prestaciones sociales, y el acceso a los servicios públicos (acceso a servicios de colocación y a otros servicios públicos, como la vivienda social). Por lo que respecta a la complejidad e ineficacia de los procedimientos nacionales de admisión, la cuestión consiste en cómo solucionarlo.

- Opción 1: No introducir ninguna modificación.

- Opción 2: Opción no legislativa: comunicación, coordinación y cooperación . No se adopta nueva legislación por lo que se refiere a los derechos de los trabajadores migrantes en general. Los derechos de algunas categorías de trabajadores migrantes (como los trabajadores muy cualificados) se especificarán en la legislación nacional, y sólo estarán cubiertos, a nivel europeo, por directivas específicas (dedicadas, por ejemplo, a los trabajadores muy cualificados). Se hace hincapié más bien en medidas complementarias y acciones de apoyo destinadas a aproximar las prácticas legislativas de los Estados miembros mediante la recogida y el intercambio de información y conocimientos.

- Opción 3a: Opción legislativa, en forma de una Directiva centrada en un conjunto mínimo de derechos comunes. Esta opción otorga igualdad de trato a los nacionales de países terceros ya admitidos en el mercado laboral, en todos los ámbitos vinculados al empleo, con exclusión de la seguridad social, la transferencia de las cotizaciones sociales y derechos de pensión y el acceso a los servicios públicos.

- Opción 3b: Opción legislativa de igualdad de trato en forma de una Directiva. Esta opción otorga igualdad de trato a los nacionales de países terceros ya admitidos en el mercado laboral, en todos los ámbitos vinculados al empleo, incluida la seguridad social, la transferencia de las cotizaciones sociales y derechos de pensión y el acceso a los servicios públicos.

- Opción 4: Opción de legislación complementaria, en forma de una Directiva que prevea un procedimiento de solicitud único y la expedición de un permiso de residencia y de trabajo único . La Directiva se centraría en un procedimiento de solicitud único, que simplificaría los trámites que deben realizarse tanto para los inmigrantes como para las autoridades públicas, y en la expedición de un documento único que permitiría a los nacionales de terceros países titulares del mismo residir y trabajar en un Estado miembro. Estas disposiciones podrían inspirarse en el Reglamento (CE) n° 1030/2002 que establece un modelo uniforme de permiso de residencia para los nacionales de terceros países, que ya permite a los Estados miembros añadir observaciones de uso nacional por lo que respecta al acceso al mercado de trabajo. Siguiendo el enfoque basado en el respeto de los derechos, esta opción podría incluir el establecimiento de salvaguardias y garantías procesales en el marco de la solicitud de permiso único.

- Opción 5: Opción legislativa exhaustiva, en forma de una Directiva que regule el acceso al mercado de trabajo y que garantice asimismo la igualdad de derechos a los trabajadores de terceros países . La Directiva regularía el acceso de los trabajadores de terceros países al mercado de trabajo de un Estado miembro, a fin de garantizarles la igualdad de trato en materia de empleo y movilidad en dicho Estado miembro. A tal efecto, sería necesario armonizar las condiciones de acceso al mercado de trabajo (criterio de las necesidades económicas, etc.). Esta opción garantizaría además la igualdad de trato con los trabajadores nacionales en todos los ámbitos que figuran en la opción 3b.

5. Comparación de las opciones

Las seis opciones contempladas (la 3a y 3b son distintas subopciones) se compararon a la vista de la consecución de los objetivos globales, de la carga administrativa y de sus repercusiones socioeconómicas.

El análisis destinado a determinar si las opciones alcanzan los objetivos globales reveló que tres de ellas se distinguen claramente, es decir las opciones legislativas 3b, 4 y 5.

En cuanto a la incidencia económica de las opciones, la opción 4 arroja los mejores resultados, lo que se debe esencialmente a los potenciales ahorros de costes debidos a la simplificación y la uniformización del procedimiento de solicitud. Las opciones 3b, 4 y 5 ofrecen una serie de ventajas económicas, pero imponen costes financieros y administrativos a las empresas y a las autoridades públicas. Por el contrario, las opciones 3b, 4 y 5 tienen importantes repercusiones sociales positivas, en particular en materia de inclusión social, de igualdad de trato y de acceso a la protección social y a los servicios públicos. La opción 4 implica ventajas esencialmente vinculadas a la ruptura del círculo vicioso de los retrasos en los distintos procedimientos de expedición de los permisos de residencia y trabajo, así como a la simplificación, racionalización y uniformización de los procedimientos y de la legislación.

Si se clasifican las opciones en función de sus resultados respecto a los objetivos globales y su incidencia socioeconómica, las opciones 3b, 5 y 4 resultan los más favorables. La opción 3b presenta algunos inconvenientes, como el probable aumento de los costes asociados al ejercicio de los derechos de los trabajadores de terceros países.

La opción 4 se comparó con las otras opciones con carácter distinto, pero en realidad es complementaria y puede combinarse con una de las opciones legislativas.

Por lo que se refiere a las posibilidades de adopción, la opción 5 se considera actualmente políticamente irrealizable, a la luz de la experiencia habida con la propuesta de la Comisión de 2001[3] que se retiró en 2006.

6. Opción privilegiada

Habida cuenta de los resultados de la comparación de las opciones, la opción privilegiada debería presentar las siguientes características:

- el amplio alcance de la opción 3b, que ofrece la igualdad de trato por lo que respecta a todos los ámbitos vinculados al empleo, incluidos el acceso a la seguridad social, la exportación de las pensiones pagadas, el acceso a la enseñanza, a la formación profesional, el reconocimiento de los títulos y el acceso a los servicios públicos, en particular a la asistencia ofrecida por las oficinas de empleo[4],

combinada con

- la opción 4, que prevé la instauración de procedimiento único de solicitud para la obtención de un permiso único de trabajo y residencia, vinculando por tanto la igualdad de trato a la obtención de este permiso (es decir, a la admisión en el mercado de trabajo de un Estado miembro).

Este enfoque parece ofrecer el máximo potencial de ventajas a nivel tanto práctico como político.

Las dos opciones pueden combinarse fácilmente para constituir la opción privilegiada, ya que abordan cuestiones diferentes pero son de carácter complementario, contribuyendo así al refuerzo de la seguridad jurídica y a una mejor integración de la mano de obra. Por lo que se refiere a los vínculos entre estas opciones – entre los derechos de los migrantes, por una parte, y el procedimiento único de solicitud y el permiso único, por otra parte–, ambas opciones tienen por objeto mejorar la gestión de la migración por medio de un enfoque equitativo. Sus objetivos son complementarios: ambas contribuyen a la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo. Un segundo vínculo entre los derechos en cuestión y el permiso único reside en el hecho de que éstos sólo se conceden a las personas que residen y trabajan legalmente. La posesión de un permiso único prueba la legalidad de la residencia y del trabajo. Por último, tal como ocurre con la opción 3b, el procedimiento único de solicitud previsto en la opción 4 también concede derechos y protege a los migrantes, estableciendo un procedimiento de admisión más eficaz y más transparente que prevé garantías procesales en su favor.

Las opciones 3 y 4 tienen también repercusiones divergentes en el mercado de trabajo. La opción 3b puede hacer bajar la demanda de mano de obra legal de terceros países y puede dar lugar a empleo sumergido, mientras que la opción 4 reduce el trabajo ilegal y no declarado, esencialmente rompiendo el círculo vicioso de los retrasos registrados en los distintos procedimientos de expedición de los permisos de residencia y trabajo, gracias a la instauración de un procedimiento más rápido y eficaz.

6.1 . Ventajas e inconvenientes de la opción privilegiada

La opción 3b garantizaría la consecución de todos los objetivos globales. Además, protegería e integraría a los trabajadores de los países terceros de la manera mejor y más flexible. Al mismo tiempo, el enfoque basado en la igualdad de trato tiene un escollo: a falta de competencia comunitaria para proceder a una armonización, los derechos efectivamente concedidos en cada Estado miembro seguirían siendo diferentes de uno a otro (por ejemplo, por lo que se refiere a la duración de las prestaciones sociales). Por lo que se refiere a las prestaciones de la seguridad social, otro inconveniente sería el coste de ampliar el ámbito de aplicación personal de los regímenes nacionales de seguridad social en los Estados miembros en los que no se conceden aún determinadas prestaciones sociales a los trabajadores de terceros países.

La opción 4 prevé un procedimiento único de solicitud que desemboca en la expedición de un permiso único. Esta opción garantizaría la aplicación de procedimientos más rápidos y simplificados (plazo de tramitación más breve y ligero) para los trabajadores de terceros países y sus empleadores, aumentando así la transparencia y la seguridad jurídica. Además, el recurso a un único procedimiento en vez de dos reduciría las cargas administrativas y los costes en que incurrirían las Administraciones nacionales a largo plazo: sólo habría una oficina de contacto en vez de dos. Por otra parte, la existencia de un permiso único permitiría evitar el riesgo de divergencias que implica la existencia de dos permisos distintos, y permitiría tener una visión más clara del estatuto de los nacionales de países terceros y de la finalidad de su estancia en el Estado miembro. Al mismo tiempo, es necesario contar con una estrecha coordinación interna entre los servicios administrativos para conseguir instaurar un procedimiento único de solicitud. Además, en los casos en que fuera necesario reestructurar el procedimiento existente, surgirían gastos no recurrentes suplementarios para emplear a personal especializado o formar al personal existente. Por lo que se refiere al formato, cabe destacar que el permiso único debería ajustarse al modelo uniforme de permiso de residencia que ya existe para los nacionales de terceros países[5]. Eso significa que los Estados miembros no deberían introducir, a su costa, nuevos permisos, sino que deberían utilizar el modelo uniforme existente, en el que deberán insertar, obligatoriamente, toda la información pertinente en materia de acceso al mercado de trabajo (duración y alcance del acceso, etc.).

6.2. Evaluación de los costes administrativos y de aplicación de la opción privilegiada

El análisis cualitativo puso de manifiesto lo siguiente:

- un aumento por lo que se refiere al pago de prestaciones sociales a los trabajadores de terceros países y un aumento de los gastos correspondientes a servicios públicos para estos trabajadores en los Estados miembros que aún no conceden la igualdad de trato, y

- reducciones de costes por lo que se refiere al procedimiento de solicitud y la expedición de los permisos de residencia y trabajo, vinculadas a los costes administrativos (reducción del personal destinado a la tramitación de las solicitudes y a la información de los solicitantes) e ingresos fiscales suplementarios (ya que los trabajadores de terceros países pueden ocupar un empleo remunerado antes).

Asimismo, el análisis cualitativo puso de manifiesto que la opción privilegiada podría tener una incidencia positiva en los resultados socioeconómicos de los trabajadores de terceros países, aumentando así sus contribuciones fiscales y sus cotizaciones sociales, disminuyendo al mismo tiempo el recurso a las prestaciones sociales. Por tanto, los costes inherentes a la concesión de algunos derechos a los trabajadores de terceros países podrían verse mitigados gracias a los ingresos fiscales suplementarios debidos a la mejora de los resultados socioeconómicos de esta mano de obra.

7. Control y evaluación

Por lo que se refiere a las modalidades de control y evaluación, podrían tomar la forma de un informe que la Comisión redactaría, basándose en los informes elaborados por los Estados miembros tres años después del plazo de transposición de la Directiva. Los Estados miembros pueden verse obligados, en virtud de la Directiva, a comunicar cuadros de correspondencia con el fin de demostrar que han transpuesto las disposiciones de la Directiva en su legislación nacional. En el marco de este ejercicio de comunicación, la Comisión debería decidir si procede presentar propuestas de modificación con el fin de responder mejor a los objetivos definidos.

[1] SEC(2005) 1680.

[2] Además del problema de la indisponibilidad de datos, solamente Alemania poseía datos relativos al grupo objetivo de trabajadores de terceros países, es decir, los que aún no habían obtenido el estatuto de residentes de larga duración.

[3] COM(2001) 386 Propuesta de directiva del Consejo relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia.

[4] Pero que no concede derecho de acceso al mercado de trabajo ni derecho de libre circulación por el territorio de la Unión.

[5] Establecido en el Reglamento (CE) n° 1030/2002 del Consejo de 13 de junio de 2002.