COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0M(92)542 final 
Bruselas, 23 de diciembre 1992 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
HACIA UNA EUROPA 
DE LA SOLIDARIDAD 
Intensificación de la lucha 
contra la exclusión 
social y 
promoción de la 
integración 
INDICE 
pág. 
INTRODUCCIÓN 2 
I. EL RETO DE LA EXCLUSION SOCIAL 6 
1.1 Un reto cuya naturaleza ha cambiado 6 
1.2 Los riesgos de empeoramiento 10 
1.3 La importancia de la acción a nivel local 13 
1.4 Promover políticas en las que se integren políticas económicas y 
políticas sociales 13 
II. EL VALOR AÑADIDO DEL APOTO COMUNITARIO 15 
III. PERSPECTIVAS T ORIENTACIONES: LOS PRINCIPIOS RECTORES 
DE LA REFLEXIÓN T DEL APOTO COMUNITARIOS ..18 
III. 1 Los mecanismos económicos 19 
III. 2 Posible aportación de las políticas estructurales 21 
III.3 Por un enfoque multidimensional de la exclusión social 22 
III. 4 Estructurar el diálogo entre los responsables 25 
III .5 La afirmación solemne de los derechos 27 
CONCLUSIÓN 28 
ANEXO: Informe sobre la aplicación de la Resolución del Consejo 
y de los Ministros de Asuntos Sociales, reunidos en el seno 
del Consejo del 29 de septiembre de 1989, relativa a la lucha 
contra la exclusión social (DO na C 277, del 31.10.1989) 29 
CUADROS ESTADÍSTICOS 44 
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INTRODUCCIÓN 
1. La exclusión social es un fenómeno que preocupa cada vez más a los 
responsables políticos, económicos y sociales, asi como a la opinión 
pública, que ha expresado en diversas ocasiones y de distintas maneras sus 
inquietudes. 
Este fenómeno afecta a todos los Estados miembros, aunque las situaciones 
nacionales sean variadas y los debates, según los países y el momento, 
hagan hincapié en realidades diversificadas: las formas más visibles de la 
pobreza, como la situación de las personas sin hogar o las explosiones de 
violencia de los jóvenes de los barrios periféricos de las grandes urbes, 
pero también la marginación de los desempleados de larga duración, la 
persistencia de la pobreza en algunas zonas rurales, la reciente deriva a 
la pobreza de los hogares que se han endeudado excesivamente, o bien la 
exacerbación de los conflictos étnicos y el rechazo de los refugiados o de 
las minorías. 
El carácter multiforme de estas situaciones hace que su enfoque 
estadístico sea difícil. Las informaciones de que se dispone muestran, no 
obstante, que la exclusión social constituye un fenómeno de gran 
envergadura. Recordemos, a titulo indicativo, que los últimos datos 
comparables sobre ingresos bajos en los doce países de la Comunidad 
hablaban de 50 millones de pobres en 1985Í1). Puede también recordarse 
que contamos hoy con unos 14 millones de parados, más de la mitad de los 
cuales no tienen un empleo desde hace más de un año y un tercio de los 
cuales hace al menos dos años que perdieron el empleo; entre los parados 
de larga duración, más de un tercio (35%) no han tenido nunca un empleo; 
además, el 35% de los parados tienen menos de 25 años, lo que equivale a 
decir que el 18% de los menores de 25 años están en el paro<2). Por otra 
parte, las organizaciones no gubernamentales consideran que en la 
Comunidad hay 3 millones de personas sin hogar<3). 
2. Lo visible de estas situaciones, la aceleración de ciertas evoluciones y 
las formas extremas que adopta la exclusión social han conducido a una 
mayor toma de conciencia. Se han tomado iniciativas significativas. Las 
medidas y las políticas en este ámbito son fundamentalmente competencia de 
los Estados miembros y, según los casos, de sus autoridades regionales y 
locales. Es fundamental la implicación de los responsables, tanto públicos 
como privados, para la aplicación de tales medidas. 
3. La Comunidad ha expresado en diversas ocasiones la importancia que concede 
a la solidaridad y a la cohesión social, asi como su voluntad de 
contribuir a los esfuerzos emprendidos, dentro de los modestos limites de 
sus medios y de sus competencias. 
(1) EUROSTAT, estadísticas rápidas, población y condiciones sociales, 1990/7. 
Se considera pobre, para esta valoración estadística, a la persona que 
vive en un hogar cuyos ingresos disponibles por equivalente adulto son 
inferiores a la mitad de los ingresos medios disponibles por equivalente 
adulto en el Estado miembro en el que vive. Los datos empleados son los de 
las encuestas de presupuestos familiares, y la aproximación a los ingresos 
se realiza a partir de informaciones recogidas sobre los gastos de los 
hogares. 
(2) Informe sobre el empleo, 1992 
(3) Fuente: FEANTSA, Federación Europea de Asociaciones Nacionales que 
trabajan con las personas sin hogar, 1991 
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En efecto, la Comunidad no puede, dentro del contexto de las perspectivas 
que se abren para el progresivo establecimiento de la unión económica y 
monetaria y de la unión política, desentenderse de situaciones que, por su 
existencia y magnitud, apuntan a la necesidad de una construcción europea 
equilibrada, es decir, que asocie a sus preocupaciones económicas la 
preocupación de su cohesión interna y de su dimensión social. 
El proyecto de integración europea no conseguirá involucrar al máximo 
número de personas si no desarrolla lo que se ha dado en llamar su 
dimensión social, a la que no sólo se adhieren los Estados miembros y las 
instituciones comunitarias, sino también las organizaciones profesionales, 
las organizaciones no gubernamentales y una gran mayoría de las opiniones 
públicas nacionales, éstas expresaron recientemente, de diversos modos, 
sus preocupaciones a este respecto. Merece la pena prestar especial 
atención a estas preocupaciones en un momento en que las decisiones de 
ajuste presupuestario tomadas por los Estados miembros suelen presentarse 
como si estuvieran directamente relacionadas con el proceso de integración 
europea. 
El Consejo ha prestado atención en distintos momentos a las cuestiones de 
exclusión social. El 18 de julio de 1989 aprobó un programa para la 
integración socioeconómica de los menos favorecidos, comúnmente llamado 
Pobreza 3<4) y el 29 de septiembre de 1989, una resolución sobre la lucha 
contra la exclusión social(5). El 24 de junio de 1992 dictó una 
recomendación sobre los criterios comunes relativos a recursos y 
prestaciones suficientes en los sistemas de protección social(6). En 
fecha reciente, el 3 de diciembre de 1992, confirmó una vez más la 
importancia que concede al tema, en su resolución sobre el empleo. 
4. Dentro del marco de la aplicación del principio de subsidiariedad, la 
Comunidad no puede suplantar a los Estados miembros en la materia^7). 
Teniendo en cuenta la responsabilidad de los Estados miembros y de sus 
autoridades nacionales, regionales y locales, el valor añadido de la 
acción comunitaria puede situarse a cuatro niveles: 
La Comunidad puede contribuir a la elaboración y a la transferencia de 
métodos y de conocimientos prácticos apropiados a las formas actuales 
de exclusión social, a la determinación de buenas prácticas, a la 
formación y al apoyo a redes de responsables que pueden intercambiar 
sus experiencias y emprender iniciativas concertadas a escala europea, 
asi como al enriquecimiento del debate. 
La Comunidad debe asimismo, de cara a la coherencia, recordar los 
efectos positivos de sus políticas, asi como analizar el impacto de 
éstas en lo relativo a la lucha contra la exclusión social. 
(4) Decisión del Consejo, del 18 de julio de 1989, relativa a la implantación 
de un programa a medio plazo de medidas para la integración económica y 
social de las categorías de personas económica y socialmente menos 
favorecidas (DO no L 224, 2.8.1989) 
(5) DO na C 277, 31.10.1989 
(6) DO na L 245, 26.08.1992 
(7) Comunicación SEC (92) 1990, 27.10.1992 
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La Comunidad puede contribuir a que se traten ciertos problemas que, 
dada su naturaleza, van más allá del nivel nacional, como, por 
ejemplo, los de determinados grupos y minorías, como los nomados. 
La Comunidad puede contribuir a la afirmación de los valores que son 
comunes a los Estados miembros, en particular en cuanto al respeto de 
la dignidad humana. 
5. Al presentar esta comunicación, la Comisión tiene en mente dos elementos 
importantes de la situación actual: 
- El deterioro de la situación económica mundial, que ha producido un 
proceso de recesión. 
Las expectativas contrastadas de la opinión pública en materia de 
exclusión social: gran parte de la opinión es sensible a la exigencia 
de solidaridad; sin embargo, las actitudes e ideologías de rechazo, o 
incluso de racismo y xenofobia, que genera el temor al futuro hacen 
cierta mella en la opinión que, por otra parte, expresa criticas en 
cuanto a las condiciones de acceso a los servicios públicos. 
6. En este contexto, la presente comunicación responde a una preocupación 
doble : 
En primer lugar, expresa la preocupación de la Comisión por favorecer un 
amplio debate sobre la lucha contra la exclusión social en la Comunidad y 
por proponer en este terreno perspectivas para una acción comunitaria más 
decidida que hasta ahora, teniendo en cuenta los limites de sus 
competencias y de sus recursos. De este modo se ilustra la contribución 
que la Comunidad podría aportar, desde el respeto del principio de 
subsidiariedad, al esfuerzo común que exige la respuesta a uno de los 
mayores retos de nuestro tiempo. 
En segundo lugar, informa de las iniciativas llevadas a cabo por la 
Comisión en los últimos años para promover el análisis y el intercambio de 
experiencias y de políticas entre los Estados miembros en el ámbito de la 
lucha contra la exclusión social. Estas iniciativas se enmarcan, en 
particular, en la prolongación de la Resolución del Consejo y de los 
Ministros de Asuntos Sociales, reunidos en el seno del consejo del 29 de 
septiembre de 1989, relativa a la lucha contra la exclusión social. En 
esta resolución, en la que se subraya la necesidad de políticas globales y 
multidimensionales de lucha contra la exclusión social, se instaba a la 
Comisión a que elaborara, tres años después de su aprobación, un informe 
sobre la aplicación de las medidas preconizadas. Este informe, preparado 
sobre la base del trabajo de un grupo de expertos independientes 
constituido con el nombre de Observatorio de las políticas de lucha contra 
la exclusión social, se adjunta en anexo a la presente comunicación. 
- 5 -
Para la preparación de la presente comunicación la Comisión ha consultado 
a los Estados miembros tanto sobre las posibles orientaciones de la acción 
comunitaria futura como sobre los trabajos del Observatorio a partir de 
los cuales se elaboró el informe sobre la aplicación de la resolución. 
Asimismo ha consultado a los representantes de las organizaciones no 
gubernamentales, de las autoridades locales y de los interlocutores 
sociales. Las propuestas que aquí se presentan proceden también de los 
debates habidos con gran número de expertos y de personas que trabajan 
sobre el terreno, en el curso de diversos seminarios europeos celebrados 
en 1991 y 1992 en Lille, Rotterdam, Bruselas y Oporto. 
Asi se concreta el compromiso que adquirió el presidente en una importante 
conferencia sobre este tema que tuvo lugar los días 2 y 3 de abril de 1992 
en Bruselas y a la que asistieron representantes de los Estados miembros, 
de las autoridades regionales y locales, de las organizaciones no 
gubernamentales y de los interlocutores sociales. 
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EL RETO DE LA EXCLUSION SOCIAL 
La pobreza y la marginación no son realidades nuevas. Desde hace mucho han 
dado lugar a diversos análisis y reflexiones de corte científico y 
politico, así como a numerosas iniciativas tanto públicas como privadas. 
Sin embargo, durante los últimos quince años se ha transformado 
profundamente la atención de la opinión y el debate público al respecto en 
el conjunto de los Estados miembros, sin que pese a ello se haya estado 
siempre a la altura de la envergadura de estos fenómenos. 
Por encima de la diversidad de las situaciones nacionales, los debates 
presentan la característica común de que subrayan el carácter estructural 
del fenómeno que conduce a que se instaure en el cuerpo social un 
mecanismo que excluye de la vida económica y social y de la participación 
en la prosperidad a una parte de la población. Más aún, dejan entrever que 
en los últimos quince años se ha producido una mutación importante en la 
propia naturaleza del reto que se nos plantea: el problema ya no se limita 
a las desigualdades entre la parte alta y la baja de la escala social 
(arriba/abajo), sino que se amplía al de la distancia, dentro del 
entramado social, entre los que se encuentran en el centro y quienes están 
al margen (dentro/fuera). 
1.1 un reto cuya naturaleza ha cambiado 
En la mayoría de los Estados miembros las autoridades nacionales pensaron 
siempre que la pobreza era una realidad "residual" llamada a desaparecer 
con el progreso y el crecimiento. sin duda, habla expertos y 
organizaciones no gubernamentales que ponían en tela de juicio esta idea, 
que, no obstante, se vela respaldada por las mejoras que las políticas 
sociales aportaban, de hecho, al bienestar general de la población y a la 
situación de categorías desfavorecidas, como las personas de edad avanzada 
o los minusválidos. 
Esta concepción cambió hacia finales de los años setenta con la aparición 
de nuevas formas de pobreza y de marginación. En primer lugar las 
derivadas de la crisis económica, especialmente con el aumento del paro y 
la precarización de la situación salarial. Luego otras muy diversas que 
han permanecido y se han desarrollado en el contexto de las profundas 
mutaciones económicas, tecnológicas y sociales que caracterizan la 
evolución de nuestras sociedades industriales. Las controversias que 
generó la noción de "nueva pobreza" ilustran este punto de inflexión en la 
reflexión, a partir del cual ha ido imponiéndose la idea del carácter 
estructural de estas situaciones y, sobre todo, de los mecanismos que las 
producen. Hablar de ellas en términos de exclusión social es, ante todo, 
poner de relieve los efectos de la evolución de la sociedad a este 
respecto. 
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Un fenómeno estructural 
10. El carácter estructural de los procesos de exclusión social se pone de 
manifiesto en la Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos 
Sociales reunidos en el seno del Consejo del 29 de septiembre de 1989, en 
la que se emplea por primera vez esta noción de exclusión social en un 
texto comunitario. No cabe duda de que este concepto no es de utilización 
corriente en todos los Estados miembros, pero los interrogantes que 
plantea sobre los procesos y situaciones a los que apunta son 
interrogantes comunes, precisamente porque las mutaciones estructurales en 
cuestión inciden en todos los países europeos. De hecho, este 
planteamiento fue adquiriendo progresivamente, durante los años ochenta, 
una dimensión comunitaria: los sucesivos programas comunitarios de lucha 
contra la pobreza, diversas resoluciones del Parlamento Europeo, la ya 
citada Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales y 
diferentes iniciativas de la Comisión abrieron la vía para la 
confrontación de las situaciones nacionales y para un debate, en base a 
los análisis comunes de estas situaciones, sobre las políticas por 
fomentar y aplicar. 
11. La noción de exclusión social es una noción dinámica que permite designar, 
a la vez, los procesos y las situaciones que resultan de tales procesos. 
Por ello es especialmente adecuada para designar dichos cambios 
estructurales. Más nítidamente que la noción de pobreza, que con harta 
frecuencia se entiende sólo como bajos ingresos, pone el acento en el 
carácter multidimensional de los mecanismos por los que personas y grupos, 
o incluso territorios, se ven excluidos de la participación en los 
intercambios, prácticas y derechos sociales que constituyen la integración 
social y, por ende, la identidad. La exclusión social no sólo habla de la 
insuficiencia de recursos financieros, ni se limita a la mera 
participación en el mundo del empleo: se hace patente y se manifiesta en 
los ámbitos de la vivienda, la educación, la salud o el acceso a los 
servicios, terrenos en los que hace hincapié la citada resolución de 1989. 
La exclusión social es una realidad multidimensional, por lo que su 
extensión también se explica por las insuficiencias o fallos de los 
servicios que se ofrecen o de las políticas existentes en materia de 
educación, de formación, de protección social, de salud o de vivienda. 
Estas insuficiencias o fallos suelen tender a acumularse, tanto a nivel 
personal como de los territorios, encadenándose en procesos 
interdependientes de modo que sería ilusorio pretender luchar contra la 
exclusión social limitándose a una sola de sus dimensiones y dejando de 
lado, por ejemplo, de hecho o de derecho, el papel primordial de la 
vivienda o de la salud en todo proceso de integración. 
La exclusión social no afecta solamente a personas en situación de 
fracaso, sino también a grupos, especialmente en las zonas urbanas o 
rurales objeto de discriminación y segregación o víctimas del 
debilitamiento de las formas tradicionales de nexo social. De manera más 
general, al insistir en los riesgos de brechas en el cuerpo social, apunta 
a la posibilidad de un más allá de la desigualdad social y, ulteriormente, 
a los riesgos de dualización o de fragmentación social. 
- 8 -
12. Los proyectos realizados dentro del marco del programa Pobreza 3 hablan 
del carácter multidimensional de la exclusión social. La mayoría de ellos 
incluyen acciones en el ámbito del empleo (en concreto Anvers, Perama, 
Argyroupolis, Limerick, Girona, Alto Belice, Utrecht, Almeida). Pero sus 
acciones también incluyen la salud (por ejemplo el Doubs o charleroi), la 
vivienda (Huelva, Oporto, Perama, Munich, Weimar, Calais) o la educación y 
la formación (Salónica, Limerick, etc.). 
Estos proyectos también dan fe de la diversidad de los grupos y de los 
territorios afectados: en algunos de ellos se trabaja directamente con 
minorías étnicas (Liverpool), con ex-presidiarios (Bautzen), con 
refugiados (Salónica, Berlín), con familias monoparentales (Bristol, 
Hamburgo), con niños callejeros (Lisboa) o con toxicómanos (Kallithea); 
algunos de ellos tienen lugar en zonas rurales (Almeida, Burgos, Covilha, 
Connemara) y otros en zonas urbanas (Calais, Mantois). 
13. Diversos factores influyen en el progreso de la exclusión social. Entre 
ellos se cuentan: 
- la persistencia del desempleo y, en particular, del de larga duración; 
las mutaciones industriales y sus consecuencias para el mercado 
laboral, en particular en lo relativo a los trabajadores menos 
cualificados; 
las mutaciones de las estructuras sociales y familiares, con el 
debilitamiento de estas últimas; 
la evolución del sistema de valores, jalonada de progresos en materia 
de solidaridad colectiva, pero también del hundimiento de los valores 
de cohesión y de formas tradicionales de solidaridad; 
- las tendencias a la fragmentación social y sus consecuencias en cuanto 
a la participación en las instituciones representativas tradicionales; 
- la evolución de los fenómenos migratorios. 
A todo ello se suma la persistencia y la reproducción de las formas 
tradicionales de pobreza, que frecuentemente se encuentran concentradas en 
zonas urbanas degradadas o en zonas rurales y menos desarrolladas. 
La combinación, variable por otra parte, de estos factores ha provocado el 
resentimiento creciente de quienes se encuentran, de hecho, excluidos del 
reparto de la riqueza, y generado el riesgo de incitarles a conductas 
desesperadas o rupturistas, como el recurso a la violencia o a la droga. 
La precarización lleva consigo el temor del futuro y a menudo, a partir de 
ahí, el repliegue en la identidad propia, lo que conduce a veces a la 
mayor permeabilidad a las ideologías del racismo, al desarrollo de 
conductas xenófobas y demás formas de extremismo. 
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Situaciones multiformes 
14. Asi pues, la noción de exclusión social abarca fenómenos que han ido 
aumentando y, sobre todo, haciéndose más visibles durante los últimos 
quince años. La reaparición de las personas sin hogar, particularmente en 
las ciudades grandes, las situaciones de crisis urbana, las tensiones 
interétnicas, el crecimiento del desempleo de larga duración, etc., son 
las formas de exclusión social que con más frecuencia han llamado la 
atención de los medios de comunicación y de la opinión pública. Pero no 
hay que olvidar la persistencia de situaciones duraderas de desamparo. 
Tampoco hay que subestimar el debilitamiento difuso pero masivo que afecta 
a gran parte de la población, que se encuentra sometida al paro reiterado, 
a los empleos precarios y atipicos o que se ve amenazada por las 
reestructuraciones industriales. 
15. Esta conjunción de fenómenos explica la diversidad y la complejidad de las 
situaciones, que presentan, en función de los países y regiones, una 
envergadura y unas formas diferentes. De hecho, los "excluidos" no forman 
una clase homogénea de población rechazada por una sociedad supuestamente 
homogénea, lo que explica la dificultad de llegar a una determinación de 
las acciones dirigidas a determinadas categorías de personas (es el caso 
del debate sobre la orientación de los mecanismos de asistencia en el 
Reino Unido) o de ciertas políticas integradas (debate sobre la política 
urbana en Francia, o sobre la vivienda en Bélgica). 
Esto explica asimismo la dificultad de dar una definición sencilla de la 
exclusión social: la experiencia de quienes trabajan sobre el terreno 
demuestra que la exclusión social se traduce, sobre todo, en la 
imposibilidad de gozar de los derechos sociales sin ayuda, en la imagen 
desvalorizada de sí mismo y de la capacidad personal de hacer frente a las 
obligaciones propias, en el riesgo de verse relegado de forma duradera al 
estatus de persona asistida y en la estigmatización que todo ello conlleva 
para las personas y, en las ciudades, para los barrios en que residen. 
16. No se dispone de datos estadísticos satisfactorios sobre la envergadura y 
la evolución de la exclusión social. Los estudios sobre la pobreza 
monetaria apuntan a que ésta se incrementó a finales de los años setenta, 
para luego estabilizarse en un nivel alto. También hablan del 
debilitamiento de muchas situaciones individuales, lo que se traduce en la 
existencia de una población muy móvil en la linde de los umbrales de 
pobreza. Sólo hay un núcleo restringido de personas duraderamente pobres 
(en cuanto a la pobreza monetaria); en cambio, existen muchas personas que 
conocen, puntual o intermitentemente, períodos de pobreza, en particular 
por tener un empleo precario o una situación familiar desestabilizada o 
poco protectora: basta entonces con que haya elementos de fragilidad, como 
la magnitud del endeudamiento, dificultades de salud o de vivienda, para 
que estas personas pasen a una situación de pobreza duradera. 
- 10 -
17. Un ejemplo concreto permite ilustrar esta observación. Está extraído de un 
informe de la Universidad de Tilburg, en la que se llevó a cabo entre 1986 
y 1988 un estudio en serie cronológica sobre la pobreza monetaria en los 
Países Bajos, a partir de datos del registro nacional de hogares del 
instituto estadístico neerlandés (CBS). En este estudio se examinó, en 
concreto, la pobreza con respecto al umbral "legal" de pobreza que 
representa la cuantía de los ingresos mínimos garantizados en los Países 
Bajos (ABW). En cada uno de los tres años considerados (1986, 1987 y 1988) 
habla entre un 6% y un 7% de hogares pobres; en el conjunto del período 
sólo un 1% de los hogares se habían mantenido de modo continuo en 
situación de pobreza durante los tres años; un 3% durante dos años, pero 
un 13,5% hablan vivido la situación de pobreza durante al menos un año. 
18. El examen de las situaciones nacionales en cuanto a las respectivas 
evoluciones del mercado laboral (desempleo de larga duración, empleos 
atipicos), por una parte, y a las estructuras familiares (situaciones de 
aislamiento), por otra, confirma la importancia de la vulnerabilización 
que de ellas se desprende, y la importancia de las medidas para responder 
a la misma. 
Esto queda patente en la importancia de los programas y medidas nacionales 
relativas al desempleo de larga duración (PESP en Irlanda, programa de 
empleo en los nuevos Lander alemanes, programas destinados a los parados 
de larga duración en Francia, política activa de empleo en Dinamarca), y 
en el énfasis que algunos países ponen en la acción en favor de ciertos 
tipos de familias (en Luxemburgo, o en pro de las familias monoparentales 
en el Reino Unido). 
1.2 Los riesgos de empeoramiento 
19. Si bien este contexto internacional ofrece ventajas para el desarrollo de 
la comunidad, también es cierto que le impone graves condicionantes, 
relacionados con el hecho de que ésta dispone asimismo de una organización 
de la producción, unas opciones tecnológicas y un funcionamiento del 
mercado laboral que siguen estando aquí muy influidos por antiguos modelos 
(gran número de empleos con bajo contenido de formación y crecimiento con 
escasa generación de empleo). 
Es de temer que los efectos de los mecanismos de exclusión social se 
agraven en los próximos años: la evolución del empleo es poco favorable o 
incierta, las finanzas públicas están muy condicionadas, la geografía de 
la exclusión social se diversifica y las estructuras familiares son menos 
protectoras que antaño. 
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La evolución del empleo 
20. Las perspectivas de la evolución económica general no permiten esperar, a 
corto plazo, una mejora de la situación. 
21. La recuperación de la situación de empleo a partir de mediados de los 
ochenta ha ido acompañada de una alta tasa de desempleo, especialmente por 
el mantenimiento a altos niveles del desempleo de larga duración, lo que 
confirma que la población marginada persistentemente no podrá acceder a 
una (re)integración económica y social por el mero hecho de que mejore la 
coyuntura. De hecho, la situación del empleo se ha degradado desde el 
comienzo de los noventa, y son muchos los riesgos de empeoramiento en un 
contexto de ocaso del crecimiento y de deterioro del clima económico 
mundial. La experiencia nos enseña que las disparidades dentro de la 
Comunidad y las desigualdades entre grupos sociales tienden a acrecentarse 
en períodos de bajo crecimiento(^). 
22. Además, la envergadura y la rapidez de los cambios tecnológicos en los 
diversos sectores económicos conducen a una mayor selectividad del mercado 
de trabajo, lo que conlleva un mayor riesgo de exclusión social de los 
trabajadores más vulnerables o menos adaptables a estos cambios, en 
particular por su edad o su cualificación (automatización, robotización, 
reestructuraciones industriales, etc.). Evidentemente, estos riesgos son 
más intensos en las regiones en que la actividad está poco diversificada y 
en las que las reestructuraciones presentan carácter masivo. 
23. Por último, la evolución de las formas de empleo y, en particular, el 
crecimiento de las formas atípicas de empleo presentan claros efectos con 
respecto a la exclusión social. Los empleos atípicos responden a las 
expectativas de algunos trabajadores, pudiendo incluso constituir una 
etapa positiva en la trayectoria de integración profesional de poblaciones 
sin recursos. Pero la precarización del empleo es asimismo un factor de 
inseguridad o de menor protección, por lo que también genera exclusión 
social. Salir de este dilema implicarla que la flexibilidad se basara más 
en quienes disponen de mayores capacidades de adaptación y no en los 
trabajadores más vulnerables, así como que, por supuesto, mejorase la 
protección de los trabajadores afectados. De hecho, algunos países vienen 
últimamente insistiendo en este punto (como es el caso en España). 
Las limitaciones presupuestarias 
24. Por otra parte, a medida que avanza la integración de las economías 
europeas, la búsqueda de competitividad y de austeridad presupuestaria 
lleva a los Estados a estabilizar o incluso reducir el gasto público y los 
gravámenes a las empresas, lo que entraña verse ante opciones difíciles en 
cuanto a las prioridades presupuestarias. 
(8) Cf. Informe sobre el empleo, 1992 
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Exclusión y diversidad geográfica 
25. La exclusión social se presenta en formas diversas en los países del Norte 
y los países del Sur, o entre regiones prósperas y regiones en declive, en 
zonas urbanas y rurales(9). No hay que despreciar la importancia de la 
pobreza rural, tanto más preocupante cuanto que el mundo rural está en 
plena transformación: teniendo en cuenta la insuficiencia de los equipos y 
las infraestructuras que se observa en las zonas rurales, las poblaciones 
desfavorecidas de las mismas se encuentran doblemente marginadas; dan 
testimonio de ello los proyectos del programa Pobreza 3 (por ejemplo 
Almeida, Connemara, Burgos). Además, la desestructuración del campo suele 
conducir al éxodo rural y, por ende, a la pobreza urbana. 
26. Esta diversidad existe asimismo dentro del medio urbano: las evoluciones 
observadas tienden, efectivamente, a acentuar las diferencias entre 
grandes núcleos de población y se acompañan, en éstas, de diferencias o 
segregaciones en aumento: también aquí determinadas ciudades o sectores 
urbanos conocerán una situación favorable, mientras que otros se verán 
expuestos a una recesión o un estancamiento de temibles consecuencias. 
éste será el caso de las ciudades marcadas por la recesión económica y, de 
modo más general, de los barrios degradados de las grandes urbes, que se 
han convertido en el refugio de las poblaciones rechazadas o 
estigmatizadas y que se dirigen hacia la disociación del tejido social. 
También aquí constituyen los proyectos del programa Pobreza 3 una 
ilustración reveladora (le Mantois, Munich, Salónica, Calais, Oporto, 
etc.). 
El debilitamiento de las estructuras familiares 
27. En el contexto de la evolución general de los modos de vida y de la 
evolución del papel de la mujer en la sociedad, no cabe esperar que se 
inviertan las tendencias observadas en lo que respecta a las estructuras 
familiares. La fragilización de la familia y la inestabilidad de las 
uniones de pareja conducirán inevitablemente al crecimiento de las 
situaciones de aislamiento. Puede observarse este fenómeno en los 
proyectos del programa Pobreza 3 relativos a las familias monoparentales 
(Hamburgo, Bristol, Perama). 
Se observa ya que una proporción importante de los beneficiarios de los 
sistemas de garantía de recursos está constituida por personas solas; 
también se sabe que la marginación es un riesgo más importante para estas 
(9) Cf. "Europa 2000, perspectivas de desarrollo del territorio europeo", 
1991, COM (91) 452 final 
- 13 -
personas (por el contrario, un parado que vive en el seno de una familia 
en la que otro miembro desarrolla una actividad profesional está menos 
expuesto al riesgo de marginación, y tiene más probabilidad de volver a 
encontrar un empleo). Por último, debemos recordar aquí que el 
recrudecimiento del fenómeno de los sin hogar está parcialmente 
relacionado con este crecimiento de las situaciones de aislamiento y de 
desestabilización de las estructuras familiares<10). 
1.3 La importancia de la acción a nivel local 
28. Las medidas concretas de lucha contra la exclusión social tendentes a 
favorecer la integración o la reinserción en la vida económica o social se 
toman con gran frecuencia a nivel local o regional, como demuestran 
programas como el del Social Renewal (renovación social) en los Países 
Bajos, el del City Challenge (reto urbano) en el Reino Unido o los 
programas nacionales de lucha contra la pobreza en Portugal o en Irlanda. 
1.4 Promover políticas en las que se integren políticas económicas y políticas 
sociales 
29. La magnitud de las situaciones de exclusión social y su riesgo de 
empeoramiento exigen que se prosigan e intensifiquen los esfuerzos 
iniciados para combatirlas, que no sólo dependen de las políticas 
sociales. El reto consiste, más bien, en integrar mejor políticas 
económicas y políticas sociales. 
Mediante políticas sociales se ha intentado responder a los nuevos 
problemas a los que habla que hacer frente. Especialmente en materia de 
protección social, estas políticas han pretendido erradicar o paliar los 
efectos de los procesos de exclusión social. 
30. El incremento del paro ha obligado, en todos los Estados miembros, a 
llevar a cabo adaptaciones o reformas de sus modalidades de indemnización. 
También ha llevada a la creación de dispositivos públicos de formación y 
de ayuda al empleo, que han adquirido una importancia creciente, en 
particular en los países especialmente sensibles a la necesidad de una 
"activación" de las políticas de empleo (cf. Dinamarca). Además se han 
introducido legislaciones relativas a la garantía de recursos, o se han 
reformado las existentes, en varios Estados miembros (cf. Francia, 
Bélgica, Luxemburgo y, a nivel regional, España). De la misma manera, en 
algunos Estados miembros se han instaurado nuevas medidas en materia de 
vivienda, salud o endeudamiento (por ejemplo, en Bélgica y en Francia), 
con las que se pretende en particular ampliar los derechos de los sectores 
de población más vulnerables ( ^-1) . 
La comprobación de la necesidad de un planteamiento multidimensional de la 
exclusión social ha dado lugar a diversas iniciativas, especialmente en 
medio urbano, pero también en medio rural. Ejemplo de ellas son las 
políticas de desarrollo social urbano (City Challenge en el Reino Unido, 
política urbana en Francia) o de "desarrollo comunitario" (por ejemplo, en 
Irlanda), los programas de integración y de inserción asociados a medidas 
(10) Cf. informe del Observatorio de la FEANTSA 
(11) Cf. informe del Observatorio sobre las políticas de lucha contra la 
exclusión social, 1992. 
- 14 -
de garantía de recursos, las empresas de economía social (como en Italia) 
o las experiencias de inserción por lo económico. En estas tentativas han 
participado de diversas maneras las autoridades nacionales, las 
colectividades locales, las mutuas y cooperativas, las organizaciones no 
gubernamentales e incluso, de modo puntual, las empresas y las 
organizaciones sindicales, constituyen un acervo de experiencia y de buena 
práctica. (Un ejemplo reciente lo constituye la creación del Forum de la 
Pobreza en España). 
31. De ellas se desprenden ciertas líneas de fuerza, como son la eficacia de 
las prácticas de asociación y de no compartimentación de las 
instituciones, la necesidad de integrar el desarrollo económico y el 
desarrollo social, el papel que desempeña la cualificación de los actores 
sociales, la importancia de una participación activa de las personas 
implicadas y su responsabilización en la aplicación de las acciones de 
integración, o el interés de las estrategias preparadas para territorios 
concretos, más que de las ideadas para categorías administrativas 
determinadas a priori. Este planteamiento constituye la base del programa 
Social Renewal de los Países Bajos. 
Las políticas dirigidas a los desempleados de larga duración y, de modo 
más general, las políticas activas del mercado laboral (el ejemplo danés 
es interesante a este respecto), también han puesto de relieve la 
necesidad de una participación amplia de los sectores públicos y privados 
implicados, de que las acciones de formación o de ayuda para el acceso al 
empleo vayan acompañadas por medidas individualizadas de apoyo y, más 
ampliamente, de que las acciones paliativas de situaciones se inscriban en 
el contexto más amplio de medidas para prevenir el desempleo de larga 
duración y para eliminar en todos los ámbitos los obstáculos a la 
integración. 
32. Los esfuerzos realizados ponen de manifiesto, no obstante, que las 
políticas sociales no pueden, por sí mismas, responder de modo 
satisfactorio a los procesos y situaciones de exclusión social. La propia 
naturaleza de la exclusión social implica que se promuevan políticas 
multidimensionales de desarrollo y de integración. En particular, el 
carácter estructural de la exclusión social hace necesario que las 
perspectivas de prevención y de integración se repartan entre todos los 
sectores implicados (entre ellos las empresas, que con demasiada 
frecuencia tienden a desatender los costes de su necesaria adaptación) y 
se introduzcan en todas las políticas, y concretamente en las políticas 
económicas. 
33. Así pues, son políticas globales las que conviene fomentar y aplicar a 
todos los niveles de intervención. Con vistas a ello, es importante 
identificar ciertos elementos que parecen esenciales para la determinación 
de planteamientos coherentes y sistemáticos. Basándonos en la experiencia 
adquirida sobre el terreno mediante el trabajo de las administraciones, de 
las organizaciones no gubernamentales y de los grupos de voluntarios, seis 
áreas parecen particularmente sensibles en lo relativo a la génesis y al 
mantenimiento de las situaciones de exclusión social, asi como en cuanto a 
cómo hacerles frente y prevenirlas: el mercado laboral, en sentido amplio, 
el funcionamiento de los mercados de capitales, el desarrollo científico y 
tecnológico, el ejercicio de los derechos sociales, la estructura y la 
disponibilidad de viviendas, la educación inicial y la adquisición de las 
bases del saber. 
- 15 -
II. EL VALOR AÑADIDO DEL APOTO COMUNITARIO 
34. La acción comunitaria contra la exclusión social es doble: 
- Habida cuenta de la multiplicidad de factores que intervienen en la 
exclusión social, la Comunidad interviene en la misma, en primer 
lugar, a través de su política económica y social general y mediante 
la contribución de sus Fondos Estructurales al desarrollo y a la 
mejora del empleo; esta intervención dista mucho de ser desdeñable, 
pero no está dirigida específicamente a la lucha contra la exclusión 
social, por lo que colabora a ella, esencialmente, de forma indirecta. 
La Comunidad apoya específicamente la acción llevada a cabo por y en 
los Estados miembros a través de un conjunto de acciones diversas 
(ayuda alimentaria, programas específicos de fomento de la innovación 
y del intercambio de experiencias, potenciación de redes de contacto, 
apoyo a organizaciones no gubernamentales, etc.); esta intervención 
fue modesta durante mucho tiempo y, al menos en parte, puntual, cuando 
no dispersa; en cambio, se ha iniciado un esfuerzo significativo en 
estos últimos años para aumentar su ámbito y promover su cohesión de 
conjunto. 
Las políticas estructurales y las políticas generales 
35. Las políticas estructurales constituyen un esfuerzo masivo en favor de la 
cohesión económica y social de la Comunidad. No es objetivo especifico de 
las mismas luchar contra la exclusión social. Sin embargo, pueden 
contribuir a ella de manera significativa favoreciendo el acceso al empleo 
y el desarrollo regional. 
Las intervenciones del Fondo Social Europeo han contribuido a mejorar la 
situación de las capas de población desfavorecidas con respecto a la 
formación y al empleo (parados de larga duración, jóvenes y, entre ellos, 
ciertas categorías particularmente expuestas, como las mujeres y los 
migrantes). Además, la ayuda aportada por el Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional y el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícolas han 
ayudado a las regiones en dificultad a mejorar sus infraestructuras y, de 
modo más general, las condiciones de su desarrollo o de su conversión. 
36. Para responder mejor a los problemas a los que han de hacer frente los 
grupos de población más desfavorecidos o determinados espacios urbanos 
especialmente desafortunados se crearon programas específicos dirigidos 
concretamente a estas poblaciones o sectores. 
Así, el FSE puso en marcha un conjunto de programas de iniciativa 
comunitaria para la promoción de los recursos humanos (EUROFORM, NOW, 
- 16 -
HORIZON) cuyos elementos específicos son su carácter transnacional e 
innovador. La iniciativa HORIZON contiene una parte específica para las 
capas de población desfavorecidas, en el marco de la cual se prevén 
medidas para la integración social y profesional de las categorías de 
personas víctimas de la exclusión social. 
El FEDER ha apoyado 21 proyectos piloto para poner a prueba nuevas ideas 
con vistas a la aplicación de una política urbana dentro de la Comunidad. 
Uno de sus aspectos clave ha sido la asistencia prestada a la integración 
económica de grupos marginados de la sociedad. También se ha prestado 
apoyo a la red "barrios en crisis", en la que participan 25 ciudades y 
zonas urbanas europeas que, juntas, hacen frente a serios problemas 
relativos a zonas urbanas en declive. Además, "Europa 2000" está 
examinando los factores de problemas específicos de exclusión social tanto 
en zonas urbanas como rurales(12). 
37. Las políticas generales de la Comunidad pueden también ayudar, 
indirectamente, a la lucha contra la exclusión social. Conviene recordar 
aquí que la realización progresiva del gran mercado ha favorecido de modo 
decisivo el crecimiento y la creación de empleo. También hay que subrayar 
que las acciones comunitarias en los sectores del empleo, de las 
condiciones de trabajo, de la protección social, de la libre circulación y 
de las migraciones, de la economía social, y las medidas en favor de las 
mujeres y de la igualdad de trato a hombres y mujeres son también 
contribuciones significativas, aunque indirectas, a la lucha contra la 
exclusión social. 
Las iniciativas especificas 
38. La Comunidad se viene ocupando específicamente de la exclusión social 
desde mediados de los años setenta. Al principio no se trataba de una 
política propiamente dicha, sino más bien de una contribución limitada, 
con carácter de signo, su instrumento predilecto, y durante mucho tiempo 
el único, era la aplicación de programas específicos. 
Estos programas dispusieron de medios limitados. No obstante, como se 
trataba de programas y no de fondos, no hay que juzgar su alcance 
solamente con respecto a los fondos presupuestarios con los que contaban: 
su objetivo era, en primer lugar, apoyar la innovación y el intercambio de 
experiencias. 
En concreto, la Comunidad aplicó, ya en 1975, un primer programa europeo 
de lucha contra la pobreza (1975-1980) con el que se fomentaron proyectos 
piloto en todos los Estados miembros. Este programa, que finalizó en 1980, 
contribuyó en la mayoría de los Estados miembros a la evolución de la 
reflexión administrativa y política sobre la transformación de la 
problemática de la pobreza que generaba el contexto de crisis de finales 
de los años setenta. Le siguió un segundo programa (1984-89) abiertamente 
centrado en el intercambio transnacional de experiencias entre proyectos 
locales. El tercer programa, conocido con el nombre de Pobreza 3 (1989-
94), en curso de aplicación, es más ambicioso. Con él se pretende promover 
(12) "Europa 2000, perspectivas de desarrollo del territorio europeo' 
1991, COM (91) 452 final. 
- 17 -
la experimentación de estrategias locales de integración económica y 
social fundadas en la cooperación, el carácter multidimensional y la 
participación. 
39. Dentro del marco de las campañas de invierno emprendidas en algunos 
Estados miembros en favor de las personas más desfavorecidas, la Comisión 
viene poniendo desde 1987 excedentes alimentarios a disposición de las 
organizaciones no gubernamentales. El presupuesto aprobado para la última 
campaña se eleva a 150 millones de ecus. 
40. La acción comunitaria ha ido diversificándose progresivamente, en 
particular hacia finales de los años ochenta, en favor del progreso de la 
toma de conciencia pública de la importancia del problema. Concienciación 
en los Estados miembros, de la que da fe, por ejemplo, la Resolución del 
Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en el seno del 
Consejo del 29 de septiembre de 1989. Y concienciación de gran número de 
implicados en los Estados miembros, como muestran, en particular, los 
esfuerzos de concertación y de cooperación, a nivel europeo, de las redes 
de organizaciones no gubernamentales, de ciudades y de organismos de 
vivienda. 
La Comisión se ha esforzado por presentar, en este contexto, un conjunto 
de iniciativas que son, a la vez, más ambiciosas y más coherentes. 
Paralelamente a la aplicación del programa Pobreza 3 ha intensificado su 
apoyo a las organizaciones no gubernamentales y, concretamente, a su 
reunión en red europea (EAPN, European Anti-Poverty Network, red europea 
de organizaciones no gubernamentales y de grupos de voluntarios 
comprometidos en la lucha contra la pobreza). 
Además, la Comisión propuso, dentro del marco de la aplicación de la Carta 
de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, una 
recomendación relativa al reconocimiento del derecho a recursos y 
prestaciones garantizadas, que fue aprobada por el Consejo el 24 de junio 
de 1992. En esta recomendación no sólo se afirma el derecho a los recursos 
suficientes para vivir dignamente, sino que también se subraya la 
necesidad de que este derecho vaya acompañado por medidas de integración 
en los ámbitos de la salud, la vivienda, el empleo y la formación, etc. 
La Comisión también ha favorecido la sinergia de las iniciativas de las 
distintas redes de personas comprometidas en la lucha contra la exclusión 
social en la comunidad, especialmente mediante la organización de diversos 
seminarios de reflexión y de propuestas. También ha potenciado la 
preparación de trabajos de estudio y de evaluación, por ejemplo mediante 
la creación de un observatorio de las políticas de lucha contra la 
exclusión social. Por último, en sus propuestas relativas a la revisión de 
los Tratados, también ha afirmado con insistencia la necesidad de 
intensificar la lucha contra la exclusión social. 
41. El apoyo a proyectos piloto y el fomento de programas de intercambios de 
experiencias, la cooperación con las organizaciones no gubernamentales, 
las autoridades locales y los interlocutores sociales, las publicaciones 
del observatorio de las políticas de lucha contra la exclusión social y 
las propuestas relativas a la garantía de recursos son ejemplos de la 
contribución de la Comunidad al intercambio y transferencia de 
experiencias. 
- 18 -
Los ministros de la Vivienda de los Estados miembros de la Comunidad 
acaban de confirmar esta aportación en las conclusiones que la presidencia 
extrajo de la última reunión celebrada en Londres los días 24 y 25 de 
noviembre de 1992. En ellas se pide a la Comisión que, entre otras cosas, 
facilite el intercambio de información en materia de revitalización de 
barrios en dificultades. 
El reconocimiento de esta aportación es, sin duda, uno de los logros de la 
acción comunitaria pasada. Mediante la búsqueda de una mayor coherencia de 
estas intervenciones y de la mayor sinergia entre las iniciativas de las 
diversas partes implicadas, la Comisión viene asumiendo un papel de 
catalizador de experiencias y de intercambios que permite promover la 
dimensión europea de la lucha contra la exclusión social. Asi surgen una 
dinámica y activación que suscitan en muchos de los implicados la espera 
de un compromiso comunitario más significativo. 
Esta espera de un compromiso más significativo no sólo concierne al 
refuerzo de las iniciativas específicas emprendidas por la Comunidad hasta 
ahora. También se refiere a la capacidad de la Comunidad para reflexionar 
sobre el efecto de sus políticas y para favorecer la prevención de la 
exclusión social, apoyando particularmente un crecimiento más rico en 
empleo y medidas que acompañen el cambio económico y social. 
III. PERSPECTIVAS T ORIENTACIONES: LOS PRINCIPIOS RECTORES DE LA REFLEXIÓN 
T DEL APOTO COMUNITARIOS 
42. Las perspectivas de acción no sólo deberán tomar en consideración los 
limites de las competencias comunitarias, sino también las exigencias y 
servidumbres de sus recursos. 
Prevenir y remediar; una estrategia integrada 
43. Luchar contra la exclusión social significa, al mismo tiempo, intentar 
prevenir su propagación y remediar su dimensión actual. El esfuerzo de 
prevención implica intervenir sobre los mecanismos acumulativos e 
interdependientes que la generan, los cuales proceden en gran medida de 
los cambios estructurales por los que atraviesan las economías y las 
sociedades europeas. La voluntad de remediar las situaciones observadas 
hace necesaria la promoción de acciones multidimensionales que tiendan 
abiertamente a la integración socioeconómica de las personas, los grupos e 
incluso los territorios afectados. 
Dentro de los límites de sus competencias y de sus medios, la Comunidad 
puede contribuir a la lucha contra la exclusión social de acuerdo con 
estos dos registros, que son complementarios e invitan a una actuación 
global e integrada. A este efecto deben tenerse en cuenta las diversas 
situaciones nacionales y regionales, y la estrategia ha de adaptarse para 
completar y estimular de la mejor manera posible las políticas que en los 
Estados miembros llevan a cabo las autoridades públicas y las 
organizaciones privadas involucradas. 
19 -
Esto no sólo implica el posible refuerzo de las iniciativas específicas 
que, por ahora, constituyen el grueso de la actuación comunitaria en este 
ámbito. En efecto, también conviene examinar cómo podría contribuir el 
conjunto de las políticas comunitarias a la lucha contra la exclusión 
social. 
Conviene recordar aquí que el Tratado de Maastricht, en su acuerdo sobre 
la política social celebrado entre once Estados miembros, establece "la 
lucha contra las exclusiones" entre los objetivos de la misma (artículo 1) 
y coloca "la integración de las personas excluidas del mercado laboral" 
entre los ámbitos que pueden ser objeto de decisiones comunitarias tomadas 
por mayoría cualificada. 
III.1 Los mecanismos económicos 
44. Es evidente que la iniciativa por un nuevo impulso económico aprobada muy 
recientemente en el Consejo Europeo de Edimburgo constituye el marco 
económico básico de este planteamiento integrado. 
Aspectos presupuestarios 
45. Los Estados miembros han iniciado un proceso de adaptación de sus 
presupuestos. Es competencia suya tomar, a este respecto, las 
disposiciones apropiadas a sus situaciones nacionales específicas. Pero, 
teniendo en cuenta la necesidad política de la lucha contra la exclusión 
social, es importante que las disposiciones que se tomen permitan, en la 
medida de lo posible, proseguir los esfuerzos emprendidos para combatir y 
prevenir la exclusión social. 
Con esta perspectiva conviene promover, a escala comunitaria, el 
intercambio de información y la confrontación de experiencias sobre los 
fondos públicos consagrados a la lucha contra la exclusión social y a su 
prevención. 
El empleo y el trabajo 
46. Un segundo aspecto fundamental que afecta al mercado laboral es el de las 
condiciones del aumento general del nivel de cualificación de los puestos 
de trabajo en las empresas durante los próximos años. Cabe esperar la 
aceleración de estas mutaciones, teniendo en cuenta especialmente la mayor 
apertura hacia los países del Este y del Sur. El proyecto de Tratado de la 
Unión Europea hace referencia a ellas explícitamente. Entonces, cabe 
preguntarse qué será de las personas en activo que sólo tienen una baja 
cualificación profesional. ¿Pueden las empresas hacer frente a la 
recualificación de estas personas y a la modernización de sus 
instalaciones sin costes excesivos? Hay que buscar, teniendo en cuenta la 
diversidad de las situaciones y de las tradiciones nacionales, un 
equilibrio entre los gastos asumidos por las empresas de forma temporal y 
- 20 -
los gastos asumidos por la colectividad, que corren el gran riesgo de ser 
definitivos y de repercutir en la competitividad mediante impuestos y 
cotizaciones sociales. La Comunidad puede plantear esta cuestión dentro 
del marco del diálogo social europeo. 
47. A este respecto cabe señalar que los interlocutores sociales emitieron el 
3 de julio de 1992 un Dictamen común en el que expresan su gran 
preocupación por el aumento del paro y el casi estancamiento del empleo, y 
en el que abogan por un nuevo empuje<13) a la dinámica interna de la 
Comunidad y por una nueva estrategia de cooperación para el crecimiento 
del empleo. 
48. La Comunidad podría asimismo proseguir e intensificar sus iniciativas para 
promover en las empresas políticas de gestión de los recursos humanos que 
tendieran a no generar nuevos procesos de exclusión social. 
Habría que fomentar la evolución observable en algunas empresas, en 
particular con respecto a la aplicación de "sistemas antropocéntricos de 
producción" tendentes a combatir la exclusión social. 
Por otra parte, conviene recordar las reflexiones y propuestas relativas a 
la reorganización de la jornada laboral y a la protección de los 
trabajadores en situación precaria. 
Además, convendría continuar las reflexiones y las propuestas relativas a 
la economía social y, en particular, al carácter europeo de las 
asociaciones, mutuas y cooperativas, asi como a las nuevas formas de 
empresa creadas por -o destinadas a- personas desfavorecidas. 
Convergencia de las políticas económicas y de las de protección social 
49. En la recomendación del Consejo del 27 de julio de 1992 relativa a la 
convergencia de los objetivos y de las políticas en materia de protección 
social se establece el nexo entre política económica y política de 
protección social. La Comisión, en su presentación de la recomendación, 
subrayó la relación necesaria entre convergencia de las políticas 
económicas y convergencia de las políticas de protección social. Esto 
significa, en concreto, que la convergencia de las políticas económicas 
puede contribuir eficazmente al establecimiento de una protección social 
avanzada, a la que aspiran los europeos -que, por otra parte, se recuerda 
en el Tratado de Maastricht (articulo 2)- y que es, en sí misma, un factor 
importante de productividad. La estrategia de convergencia de los 
objetivos y políticas de protección social propuesta por la Comisión y 
aprobada por el Consejo pone de manifiesto cómo tal enfoque puede 
aplicarse respetando la diversidad de las tradiciones y de los sistemas 
nacionales en la materia. 
(13) Empuje aprobado, entre tanto, en el Consejo Europeo de Edimburgo (cf. 
punto 45 de este documento) 
- 21 -
III.2 Posible aportación de las políticas estructurales 
50. Dentro del marco de la cohesión económica y social, la Comunidad posee ya 
una gran experiencia en materia de políticas estructurales aplicadas en 
cooperación con los Estados miembros. Desde la reforma de estas políticas 
en 1988 se da una importancia primordial a la cooperación, a la 
integración de las acciones y a la continuidad de una programación; puede 
ser útil aplicar estas características a las políticas de lucha contra la 
exclusión social. 
51. En su documento "El post-Maastricht: los medios para colmar nuestras 
aspiraciones"(14), la Comisión subrayaba que la integración de las 
personas excluidas del mercado laboral era una de las preocupaciones a las 
que quería extender las políticas estructurales. 
Las políticas estructurales de la Comunidad pueden contribuir a la 
prevención de la exclusión social; también pueden colaborar en la 
integración de las personas excluidas. El refuerzo de estas políticas, en 
particular en lo relativo a los objetivos 3 y 4, debería, pues, constituir 
un aporte significativo a la aplicación del planteamiento integrado que se 
propone. 
Contribuir a prevenir la exclusión social 
52. Hasta el momento, los Fondos Estructurales no han contribuido de modo 
directo a la lucha contra la exclusión social, pero han desempeñado en 
muchos aspectos una función de prevención de la misma. 
Este cometido es importante, sobre todo con respecto a las disparidades de 
desarrollo dentro de la Comunidad, por lo que deberla proseguirse y 
aumentarse, especialmente en favor de las regiones más desfavorecidas. 
Además, las políticas estructurales deben contribuir a anticipar y 
acompañar las mutaciones industriales, pues así podrán desempeñar un papel 
preventivo fundamental. Se tratarla de potenciar la gestión de las 
previsiones de empleo, lo cual entrarla dentro del marco de la prevención 
del desempleo y de la exclusión social, más que dentro del del tratamiento 
de dichas situaciones. 
Contribuir a la integración 
53. Los recientes programas de iniciativa comunitaria "Recursos humanos", en 
particular HORIZON y NOW, han establecido intervenciones dirigidas 
específicamente en favor de los grupos de población más desfavorecidos 
(HORIZON) y de las mujeres que se encuentran en situación vulnerable en lo 
referente al mercado laboral (NOW). Estas intervenciones no sólo consisten 
en acciones de formación y de fomento del empleo, sino que conllevan una 
serie de medidas de acompañamiento y de apoyo individual o colectivo, cuya 
eficacia para el acceso a una integración socioeconómica real ha quedado 
demostrada por la experiencia. 
(14) COM (92) 2000 final, 11.2.1992 
- 22 -
54. Ante la perspectiva de que se pueda intensificar el esfuerzo comunitario, 
la intervención de las políticas estructurales y, en particular, del Fondo 
Social Europeo, podría fomentar más medidas de formación previa y de 
inserción, asi como de formación profesional continua, que es un punto 
clave para alcanzar la integración de las personas afectadas. Se trataría, 
dentro del marco del futuro desarrollo de las políticas estructurales, de 
propiciar también acciones que respondan al carácter multidimensional de 
la exclusión social y a su concentración en zonas desfavorecidas, y que se 
encuadren en la lógica de cooperación y de participación de los distintos 
responsables. 
La Comisión tendrá en cuenta estas perspectivas en sus propuestas 
relativas a la revisión de las reglas de intervención de los Fondos 
Estructurales. 
III.3 Por un enfoque multidimensional de la exclusión social 
Abordar la exclusión social en todas sus dimensiones 
55. Un planteamiento eficaz de lucha contra la exclusión social implica que 
las políticas generales y las políticas estructurales vayan acompañadas 
por políticas específicamente dirigidas a la integración económica y 
social. 
Este principio general, afirmado en la Resolución del Consejo y de los 
Ministros de Asuntos Sociales reunidos en el seno del Consejo del 29 de 
septiembre de 1989, se concretó a nivel comunitario en la Recomendación 
del Consejo del 24 de junio de 1992 relativa a la aplicación de unos 
criterios comunes relativos a recursos y prestaciones en los sistemas de 
protección social, aprobada dentro del marco de la aplicación de las 
disposiciones de la Carta comunitaria de los derechos sociales 
fundamentales de los trabajadores. 
56. Es importante que estas políticas específicas abarquen el conjunto de los 
ámbitos en los que se manifiesta o se produce la exclusión social: 
educación, formación, empleo, salud, vivienda, acceso a los servicios, 
etc. (cf. resolución mencionada del 29 de septiembre de 1989). 
La Recomendación del Consejo del 24 de junio de 1992 relativa a la 
aplicación de unos criterios comunes relativos a recursos y prestaciones 
insistía, a este respecto, en la necesidad de que el apoyo financiero 
concedido a los más desfavorecidos se acompañe de un conjunto de medidas 
necesarias para la integración socioeconómica. 
- 23 -
Un programa comunitario para apoyar y estimular la innovación 
57. Con respecto a la aplicación de estas medidas, la acción comunitaria es 
necesariamente limitada, aunque los Fondos Estructurales puedan aportar 
una contribución importante a la aplicación de algunas de ellas. En 
cambio, la Comunidad puede desempeñar un papel útil en el fomento de los 
intercambios entre los trabajadores sobre el terreno y los órganos 
políticos de decisión. 
58. Ésta es una de las funciones de los programas específicos de lucha contra 
la pobreza llevados a cabo en el pasado, que permitieron motivar a los 
responsables, apoyar las innovaciones, intercambiar experiencias y 
favorecer el debate público y político. 
59. El programa Pobreza 3, actualmente en curso, finalizará en junio de 1994. 
Será objeto de un informe intermedio de evaluación en 1993. A la luz de 
las conclusiones de este informe, quizá proponga la Comisión un nuevo 
programa basado en el acervo y las experiencias del programa actual 
(especialmente en cuanto a la concentración territorial y con respecto a 
los principios de cooperación, multidimensionalidad y participación). 
Este nuevo programa podría ser más abierto, en particular a acciones de 
envergadura coordinadas, por ejemplo, a nivel nacional o regional, a 
acciones innovadoras realizadas directamente por socios privados (ONG, 
interlocutores sociales, cooperativas, etc.), pero también a acciones 
distintas de los proyectos locales en sentido estricto (acciones de 
investigación, de evaluación o de divulgación que permitan fomentar la 
discusión y la innovación). 
Dentro del contexto del desarrollo de los fenómenos de exclusión social en 
medio urbano y de los problemas específicos de los barrios desfavorecidos, 
este programa podría incluir también una acción innovadora específica de 
promoción del empleo y de la inserción en medio urbano, en estrecha 
colaboración con las intervenciones en la materia que pongan en marcha los 
Fondos Estructurales. 
60. Este programa deberla hacer posible una contribución más significativa: 
tendría que tratarse de un programa de lucha contra la exclusión social, 
de promoción de la integración y de estimulo de la solidaridad, por lo que 
habría de diseñarse en colaboración con los demás programas y políticas 
comunitarios, por ejemplo en los ámbitos de las políticas económicas, 
educativas, del empleo y estructurales. 
Para la elaboración de este programa se llevará a cabo una amplia consulta 
con los diferentes responsables implicados. 
- 24 -
La necesidad de mejorar los conocimientos 
61. La complejidad y la diversidad de las situaciones y procesos de exclusión 
social y las dificultades para definirlos, cuantificarios y explicarlos, 
asi como las que presenta la evaluación de las políticas aplicadas hacen 
necesario que se intensifiquen los esfuerzos por mejorar y transmitir los 
conocimientos. 
Tal intensificación puede contribuir positivamente a determinar 
orientaciones políticas que puedan plasmar de modo concreto el principio 
de un planteamiento multidimensional de la exclusión social. 
Esto implica mejorar el análisis estadístico y potenciar estudios que 
permitan, mediante indicadores cuantitativos y cualitativos, aprehender el 
carácter multidimensional de la exclusión social. También conlleva la 
realización de estudios que pedmitan apreciar la eficacia de las políticas 
y de las acciones emprendidas, contribuyendo así a identificar métodos y 
prácticas adecuados. 
62. Promover este esfuerzo investigador debería ser, pues, uno de los 
componentes del programa propuesto, pero también entra en el ámbito de 
competencias de la política general estadística y de la investigación 
científica. A este respecto cabe destacar que el documento de trabajo de 
la Comisión dentro del cuarto programa marco de actividades comunitarias 
en materia de investigación y desarrollo tecnológico (1994-98) incluye 
temas directamente relacionados con el problema de la exclusión 
social<15). 
63. El observatorio de las políticas de lucha contra la exclusión social, 
creado por la comisión en 1989, tiene como objetivo estimular la 
discusión y el intercambio de ideas a partir del análisis y la evaluación 
de las políticas emprendidas. Teniendo en cuenta la diversidad de las 
instituciones comprometidas en la aplicación de estas políticas, debería 
propugnar una mejor apreciación de las relaciones entre tales políticas y 
los responsables implicados; asimismo, visto su papel central en la 
estimulación del debate, debería concentrar su trabajo, cada año, en los 
ámbitos específicos para los que parezca apropiado intensificar la 
confrontación de experiencias nacionales. De manera general, sus trabajos 
deberían articularse con los que tienden también a la mejora de los 
conocimientos y, en particular, con la investigación de indicadores 
cuantitativos y cualitativos (16 ), así como con los de los observatorios 
locales encargados de ciertos proyectos. 
64. Por último, dentro del marco del seguimiento de las dos recomendaciones 
del Consejo sobre la convergencia de los objetivos y las políticas en 
materia de protección social y de los criterios comunes relativos a 
recursos y prestaciones suficientes, la Comisión analizará la evolución 
(15) COM (92) 406 final, 9.10.92 
(16) Nótese que estos temas se abordarán en breve en un seminario europeo 
por iniciativa del gobierno británico. 
- 25 -
de las políticas de protección social y de garantía de recursos, para 
poder presentar con regularidad un informe sobre la protección social en 
Europa, uno de cuyos objetivos será analizar la contribución de la 
protección social a la lucha contra la exclusión social y a la integración 
económica y social de las personas. 
III.4 Estructurar el diálogo entre los responsables 
Involucrar y motivar a loa implicados 
65. La exclusión social es un hecho de sociedad estrechamente relacionado con 
la economía, la acción pública, el derecho y, por tanto, con las 
cuestiones fundamentales de la evolución social, por lo que no puede ser 
combatida sin la participación activa de todos los que, de por sus 
responsabilidades políticas, institucionales, profesionales, asociativas y 
cívicas contribuyen a dicha evolución social. En particular, la exclusión 
social no puede combatirse sin la más amplia participación posible de las 
propias capas de población implicadas, a las que hay que convertir en 
actores de pleno derecho de todo proceso de integración. 
Los poderes públicos están directamente afectados: los Estados miembros, 
primeros responsables de las políticas económicas y sociales, la 
Comunidad, por medio de sus políticas económicas y estructurales y sus 
responsabilidades en materia social, las colectividades territoriales, que 
son directamente responsables de la aplicación de las medidas concretas y 
parcialmente responsables de las orientaciones de las mismas. 
También los responsables privados están implicados. Frecuentemente son 
ellos quienes, sobre el terreno, emprenden las acciones necesarias o 
exploran nuevas vías: las asociaciones, las agrupaciones de voluntarios, 
las mutuas y también los interlocutores sociales contribuyen ya, si bien 
de modo desigual, a la lucha contra la exclusión social, tanto en cuanto a 
los esfuerzos de prevención como en lo relativo a los intentos de 
integración. Estos mismos responsables privados tienen también una 
responsabilidad a nivel nacional y a nivel comunitario: por ejemplo, ¿no 
podría el diálogo entre los interlocutores sociales abordar más 
ampliamente el problema de las evoluciones económicas generales que 
influyen en los procesos de exclusión social? 
Concertación y asociación 
66. El reto es, pues, el de la articulación de los distintos niveles de 
responsabilidad, y de los implicados en cada uno de estos niveles: 
intensificar la lucha contra la exclusión social significa también 
determinar y alcanzar la mejor sinergia entre las políticas, las 
instituciones y las personas implicadas. La asociación, que es un 
principio cada vez más establecido en la acción pública local, nacional y 
comunitaria, y que también es uno de los principios rectores del programa 
"Pobreza 3", debe ser una preocupación y una exigencia para todos. 
- 26 -
67. A este respecto, es preciso reforzar la cooperación entre la Comisión y 
las autoridades nacionales. La Comisión procedió a un intercambio de 
puntos de vista con los representantes gubernamentales para la redacción 
de la presente comunicación. También pretende realizar una amplia consulta 
entre las autoridades nacionales sobre el conjunto de los aspectos que en 
ella se mencionan, tanto en lo relativo al solemne reconocimiento de los 
derechos y del futuro programa específico de lucha contra la exclusión 
social cuanto en lo referente a las estrategias relacionadas con las 
políticas económicas y estructurales. 
Esta concertación con las autoridades nacionales no debería ser una simple 
réplica de los trabajos de los grupos ya existentes, como el comité 
consultivo del programa Pobreza 3 y el grupo de los directores generales 
de la seguridad social, que tienen su misión específica. Deberla tender al 
compromiso de los Estados miembros a alto nivel y a hacer posible el 
inicio de un debate sobre las políticas de lucha contra la exclusión 
social, dentro de su carácter necesariamente multidimensional. Ante tal 
perspectiva, que implica obligatoriamente considerar el componente 
económico y el componente social de la acción pública, esta concertación 
podría concretarse en la creación de un grupo de alto nivel. 
68. La Comisión también pretende reforzar su cooperación con las asociaciones 
de solidaridad, los grupos de voluntarios y las organizaciones no 
gubernamentales, especialmente prosiguiendo el diálogo permanente y las 
consultas e intercambios ya iniciados con la Red europea de asociaciones 
comprometidas en la lucha contra la pobreza (EAPN). 
69. También conviene subrayar la importancia del cometido de los 
interlocutores sociales en la materia, por su propia implicación en la 
evolución económica y social general, pero también dadas las nuevas 
responsabilidades que se les reconocen en el Tratado de Maastricht. Es 
importante señalar que, especialmente en ciertos Estados miembros, algunas 
empresas y organizaciones sindicales se han asociado a, o han tomado la 
iniciativa de, acciones concretas de lucha contra la exclusión social. 
70. Por último, las autoridades regionales y locales, con quienes la Comisión 
mantiene un fructífero diálogo, han comprendido bien la importante 
contribución que deben aportar, pues se trata de medidas y acciones que, 
en gran parte, tienen lugar a nivel local. 
71. El intercambio de pareceres entre todos estos actores es especialmente 
necesario dentro del marco de la asociación que es una de las condiciones 
de la aplicación de políticas que aborden realmente la exclusión social en 
todas sus dimensiones. 
La Comisión tiene, pues, la intención de proseguir sistemáticamente el 
diálogo iniciado con todos ellos, para llegar a una especie de consulta 
social especifica que, además, podría contribuir a los debates entre los 
interlocutores sociales a escala comunitaria. 
72. La Comisión pretende garantizar el compromiso político y el refuerzo de la 
cooperación dentro de su propia organización, fomentando la coherencia 
interna de sus iniciativas sin por ello crear inútiles inercias 
burocráticas. 
- 27 -
73. Por último, para producir una respuesta de la sociedad contra el 
inaceptable fenómeno de la exclusión social es necesaria la contribución 
de los medios de comunicación y la sensibilización de la opinión en 
materia de solidaridad. La Comisión propició la constitución de un grupo 
de periodistas europeos dispuestos a participar en esta sensibilización de 
la opinión pública. Así pues, se realizará un esfuerzo informativo 
mediante este grupo de periodistas europeos, y se llevarán a cabo además 
acciones especificas de sensibilización. 
III.5 La afirmación solemne de los derechos 
74. La política integrada y el enfoque multidimensional propuestos podrán 
consolidarse por medio del reconocimiento de un conjunto de derechos. 
La Comunidad, entre otras cosas, es una Comunidad de derecho. Proclama, en 
sus valores y finalidades, así como en su Derecho positivo, derechos 
fundamentales entre los cuales figura el respeto de la dignidad humana, de 
la cual la exclusión social constituye, en cierto sentido, una 
retractación. 
El principio del respeto de la dignidad humana está establecido en algunas 
constituciones o legislaciones nacionales, y presenta una importancia real 
de cara a la lucha contra la exclusión social. Fue reconocido por la 
recomendación del Consejo del 24 de junio de 1992, en la que se proclama 
el derecho fundamental de la persona a recursos y prestaciones suficientes 
para vivir conforme a la dignidad humana. 
La Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los 
trabajadores establece derechos, y su aplicación puede contribuir de modo 
significativo a la prevención de la exclusión social (éste es el caso, por 
ejemplo, de las disposiciones relativas a una remuneración equitativa). No 
obstante, al estar esencialmente centrada en los trabajadores, sólo aborda 
indirecta o parcialmente (protección social, personas de edad avanzada) 
los derechos necesarios para la integración de las personas excluidas del 
mercado laboral. 
El solemne reconocimiento por la Comunidad, con carácter no apremiante, de 
los derechos relacionados con el respeto de la dignidad humana dejaría 
claramente afirmada su determinación política en el ámbito de la lucha 
contra la exclusión social. Permitiría establecer una base significativa 
para las medidas de integración de las personas excluidas del mercado 
laboral previstas en la parte social del Tratado de Maastricht. 
75. La Comisión desea, pues, que se lleve a cabo una reflexión sobre los 
derechos como expresión de las potencialidades y como condición para la 
integración. Esta reflexión sobre los derechos necesarios para el respeto 
de la dignidad humana no debería concebirse sólo en cuanto a garantías 
individuales básicas, sino que deberla también -y, quizá, sobre todo-
abrir las posibilidades de integración, abordando así las condiciones para 
una verdadera ciudadanía. 
Esta reflexión debería incluir un análisis de las "buenas prácticas" y las 
políticas experimentadas en los Estados miembros para plasmar en hechos 
los derechos considerados. 
- 28 -
CONCLUSION 
76. La presente comunicación constituye para la Comisión una etapa en la 
reflexión y la intensificación de los esfuerzos de la Comunidad en materia 
de lucha contra la exclusión social. 
Sobre este tema se realizará una amplia consulta, en particular sobre las 
perspectivas y orientaciones sugeridas, durante un seminario que la 
Comisión y la Presidencia del Consejo organizarán conjuntamente en junio 
de 1993. 
La Comisión desea contribuir de este modo al desarrollo de las políticas y 
acciones que los actores más apropiados llevarán a cabo, con vistas a 
promover una Europa más solidaria, que rechace el fatalismo de la 
exclusión social y reconozca a todos sus ciudadanos el derecho al respeto 
de la dignidad humana. 
- 29 -
ANEXO 
INFORME 
sobre la aplicación de 
la Resolución 
del Consejo 
de los Ministros de Asuntos Sociales, 
reunidos en el seno del Consejo 
de 29 de septiembre de 19 89 
relativa 
i la lucha contra la exclusión social 
(D.O.C.E. na C 277 de 31.10.1989) 
- 30 -
INTRODUCCIÓN 
1. El Consejo y los Ministros de Asuntos Sociales, reunidos en el seno del 
Consejo de 29 de septiembre de 19 89, adoptaron una Resolución relativa a 
la lucha contra la exclusión social, en la que se comprometen a proseguir 
y, si fuera necesario, a intensificar los esfuerzos emprendidos en común y 
los desarrollados por cada uno de los Estados miembros en la materia, y a 
poner en común sus conocimientos y análisis sobre los fenómenos de 
exclusión social (§ 9) 
En la Resolución se pide a la Comisión que proceda a un análisis de las 
acciones aplicadas en materia de lucha contra la exclusión social, y que 
informe sobre las medidas adoptadas por los Estados miembros y a escala 
comunitaria, en los ámbitos contemplados en la presente Resolución, en los 
tres años siguientes a partir de su adopción (§ 10). 
2. El presente informe se ha elaborado sobre la base de los trabajos 
realizados por una red de expertos independientes creada por la Comisión, 
a principios de 1990, y denominada Observatorio de políticas nacionales de 
lucha contra la exclusión social. En 1990 y 1992, esta red elaboró y 
publicó informes nacionales y un informe europeo de síntesis, que 
constituyen un compendio de los conocimientos disponibles sobre problemas 
difíciles de analizar debido a la escasez o a la dispersión de las fuentes 
de información. 
A iniciativa de la Comisión, los informes elaborados en 1992 se sometieron 
a consulta de los Estados miembros, y como resultado de la misma, fueron 
modificados o completados; varios Estados miembros decidieron garantizar 
una amplia difusión de los mismos. 
El presente documento se refiere en numerosas ocasiones a estos informes. 
Se ha preferido elaborar un informe conciso, tendente a destacar las 
grandes tendencias y a ilustrar mediante algunos ejemplos las evoluciones 
observadas durante el periodo considerado (septiembre 1989 - junio 1992). 
No pretende analizar detalladamente las medidas adoptadas, lo cual ya se 
hace en los informes nacionales del observatorio, ni realizar análisis 
comparativos de dichas medidas, lo cual se presenta en su informe de 
síntesis. 
En resumen, conviene subrayar que las lagunas de las informaciones 
disponibles limitan el alcance de algunos de los análisis propuestos, que 
son, por tanto, a menudo más ilustrativos que exhaustivos. Ello justifica 
que se realice un esfuerzo en materia de evaluación sistemática de las 
políticas aplicadas, esfuerzo que constituye una de las condiciones del 
intercambio de experiencias y buenas prácticas. 
3. Este informe se presenta en el marco más general de una Comunicación de la 
Comisión relativa a la lucha contra la exclusión social. Dicha 
Comunicación desarrolla ampliamente el análisis de las iniciativas 
comunitarias llevadas a cabo, a este respecto, durante los últimos años. 
No se ha recogido aquí este análisis, y el presente informe se centra 
sobre todo en las medidas aplicadas en los Estados miembros desde la 
adopción de la Resolución. 
- 31 -
4. Así pues, el presente documento consta de tres partes: 
- un recordatorio de las orientaciones que la Resolución ha propuesto 
para la acción nacional y comunitaria; 
- una visión de conjunto del contexto en el que se ha llevado a cabo la 
aplicación de dicha Resolución; 
una presentación de la evolución de las políticas nacionales de lucha 
contra la exclusión social desde la adopción de la Resolución. 
I. LA RESOLUCIÓN DE 29 DE SEPTIEMBRE DK 1989 
5. La Resolución de 29 de septiembre de 1989 introduce por primera vez en un 
texto comunitario la referencia a la noción de exclusión social. Sobre 
todo, subraya el carácter multidimensional y diverso de la realidad 
designada por esta noción: "los procesos de exclusión social se 
desarrollan en diversos ámbitos y desembocan en situaciones de naturaleza 
varia..." (§ 2). Además, comprueba que las causas de dichos procesos se 
encuentran en las evoluciones estructurales de nuestras sociedades, y en 
particular, la evolución del empleo (§ 3). 
6. En esta perspectiva, la Resolución insiste en la necesidad de una acción 
global de lucha contra la exclusión social: por una parte, y en relación 
con el carácter estructural mencionado, la necesidad de que las políticas 
de desarrollo económico se acompañen de políticas de integración 
especificas (§ 4); por otra parte, y en relación con el carácter 
multidimensional citado, la aplicación de medidas que garanticen recursos 
suficientes a las personas afectadas (§5) y medidas tendentes a promover 
su acceso a condiciones de vida adecuadas mediante dispositivos de 
inserción social y profesional y, en especial, el acceso a la educación, a 
la formación, al empleo, a la vivienda, a los servicios colectivos y a la 
atención médica (§ 6, § 7). 
A continuación, la Resolución recuerda la eficacia de las políticas 
coordinadas basadas en la participación activa (§ 8). 
II. LA EVOLUCIÓN DEL CONTEXTO 
7. Las políticas de lucha contra la exclusión social deben situarse en su 
contexto, y conviene, por tanto, caracterizar brevemente la evolución del 
mismo. A este respecto, deben destacarse, en particular, dos aspectos: en 
primer lugar, las políticas de lucha contra la exclusión social aplicadas 
desde 1989 dependen en gran medida de un conjunto de cambios emprendidos 
anteriormente en el marco más amplio de las políticas sociales; en segundo 
lugar, estas políticas dependen también de los cambios que se han 
producido estos últimos años en la situación económica y social general de 
la comunidad. 
32 -
8. Muy pocas veces las políticas sociales se ven afectadas por trastornos 
importantes. Normalmente evolucionan con lentitud, mediante la 
incorporación de nuevas medidas, o de nuevos dispositivos de intervención, 
o bien mediante la inflexión continua de las orientaciones de las medidas 
y de los dispositivos existentes, de acuerdo con un proceso de 
sedimentación, de diversificación y de recomposición progresiva que sólo 
de tarde en tarde da lugar a un reacondicionamiento en profundidad. Por 
tanto, no puede sorprender que desde la adopción de la Resolución no se 
hayan observado apenas en los Estados miembros rupturas significativas con 
las políticas llevadas a cabo en el pasado. Ha predominado la continuidad 
y, en particular, han seguido existiendo tres grandes tendencias. 
En primer lugar, se observa un movimiento general tendente a la 
descentralización de las políticas sociales, movimiento cuyo ritmo y 
modalidades varían según los Estados miembros y las estructuras 
institucionales, pero que afecta a todos: este movimiento de 
descentralización se traduce casi siempre en una implicación creciente de 
los elegidos en el campo del desarrollo económico local y en la gestión de 
programas sociales locales, en especial en el medio urbano; sin embargo, 
plantea el problema de la capacidad de financiación de estas acciones por 
parte de las autoridades regionales y locales, así como el problema del 
apoyo nacional que se les concede. 
A continuación, se observa, y en este caso existe también una gran 
diversidad en las situaciones nacionales (a causa de su historia, de la 
situación de su economía y de las prioridades políticas de sus gobiernos), 
una evolución continua de los sistemas de protección social para adaptarse 
a la vez a sus limitaciones de financiación y a las exigencias derivadas 
del desarrollo del desempleo, del envejecimiento y de los gastos de 
sanidad: esta evolución se traduce, entre otras cosas, por la introducción 
de condiciones de recursos en las condiciones de adjudicación de algunas 
prestaciones, y por la atención creciente que se presta tanto al problema 
de la dependencia de las personas respecto a la protección social, como, 
correlativamente, al debate sobre la aplicación de políticas activas e 
incitadoras en materia de empleo. 
Por último, se observa el desarrollo y el fortalecimiento de las 
organizaciones no gubernamentales, que también varían mucho, no sólo de 
un Estado miembro a otro sino también dentro de cada Estado miembro: este 
desarrollo va acompañado, en algunos casos, de una redistribución de los 
papeles entre el sector público y el sector asociativo (y a veces, 
iglesias, incluso sector privado) y de la definición de un marco 
legislativo para su cooperación. 
Estas tendencias generales, que existían antes de la adopción de la 
Resolución y que se reflejan en parte en su contenido, han continuado en 
su conjunto. 
9. sin embargo, el contexto global en el que se inscriben las políticas de 
lucha contra la exclusión social ha evolucionado durante estos últimos 
años, en particular desde el punto de vista económico. 
Durante los años que precedieron la adopción de la Resolución, el 
crecimiento económico fue fuerte, se crearon varios millones de puestos 
- 33 -
de trabajo y la situación del mercado de empleo mejoró sensiblemente, a 
pesar de que el desempleo y en especial el de larga duración no pudieron 
reducirse de manera satisfactoria. 
Este contexto favorable ha cambiado desde comienzos de la década de los 
90. La coyuntura económica mundial se ha degradado, el crecimiento se ha 
frenado, el desempleo ha vuelto a aumentar y las perspectivas de evolución 
a corto plazo son poco alentadoras e inciertas. Esta situación afecta 
tanto al estado de las finanzas públicas como a la amplitud de las 
dificultades que las políticas sociales deben asumir. Asimismo, dificulta 
la búsqueda de soluciones adecuadas a los problemas planteados por las 
disparidades regionales y las desigualdades sociales: tal como se indica 
en el último Informe sobre el Empleo en Europa (1992), la experiencia ha 
demostrado que estos problemas tienden a agravarse más que a atenuarse en 
los periodos de crecimiento débil. 
El contexto general también se ha modificado por las evoluciones 
observadas en la periferia de la Comunidad y conviene destacar aquí 
especialmente dos evoluciones con efectos directos en las situaciones de 
exclusión social: por una parte, la unificación alemana y, por otra, la 
presión migratoria que tiende a acentuarse. 
III. LAS POLÍTICAS NACIONALES DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL 
10. La noción de exclusión social no se utiliza habitualmente en todos los los 
Estados miembros y algunos prefieren la noción de pobreza o la de 
situación de desventaja (acumulativos). Además, y con independencia del 
vocabulario utilizado, las realidades que designa son heterogéneas dentro 
de un Estado miembro o de un Estado miembro a otro. No hay duda sin 
embargo de que el debate público sobre la exclusión social se ha 
desarrollado en todos los Estados miembros después de la Resolución y que 
a este respecto se han expresado preocupaciones crecientes tanto en las 
administraciones como en las organizaciones no gubernamentales y en la 
opinión pública. 
Estos debates son diversos. Unas veces hacen hincapié en los migrantes y 
refugiados (por ejemplo B, D, UK), otras, en el desempleo de larga 
duración o de muy larga duración y la exclusión del mercado de trabajo 
(por ej., DK, F, NL), otras, en el problema de los ingresos bajos (P). 
Unas veces están directamente relacionados con la reflexión que acompaña a 
la aplicación de políticas específicas, tales como el salario mínimo (F, 
ES), y otras se integran en reflexiones más generales sobre la misión del 
Estado providencia (UK: Carta de los ciudadanos) o la ruptura con la 
pasividad que entrañarían algunas formas de protección social (DK, NL, 
UK). En ocasiones son alimentados por movilizaciones asociativas o 
mediáticas en torno a situaciones especialmente visibles o que llaman la 
atención en cualquier caso, las personas sin hogar (UK, F), la droga (IT), 
el trabajo de los niños (P), los barrios urbanos en crisis (F). 
- 34 -
Aparte de su diversidad, dan testimonio de la importancia creciente que se 
concede al problema de la exclusión social. A este respecto, conviene 
finalmente observar que varios Estados miembros han creado o reactivado, 
durante estos últimos años, estructuras de reflexión, de coordinación o 
dispositivos de financiación de las acciones relativas a la exclusión 
social (B, DK, F, P, IT, por ejemplo). 
Garantizar recursos suficientes 
11. Tal como subraya la Resolución de 1989, la lucha contra la exclusión 
social supone, entre otras cosas, una mejor adaptación de la protección 
social con vistas a garantizar a cada uno recursos suficientes. 
Antes de 1989, existían dispositivos nacionales y generales de garantía de 
recursos (o de "ingresos mínimos") en ocho países de la Comunidad (B, DK, 
D, IRL, LUX, NL, UK, F) . Francia fue el último de estos países que 
completó en este sentido un sistema de protección social minima que hasta 
entonces se había organizado en torno a mínimos categoriales. Existían en 
otros Estados miembros iniciativas regionales o locales (I), o medidas 
categoriales (I especialmente y P con cantidades muy bajas). Desde 1989, 
se han adoptado medidas en varios Estados miembros, para flexibilizar o 
ampliar las condiciones de acceso (B) o instaurar dispositivos nuevos (ES: 
pensiones no contributivas y sistemas de ingreso mínimo instaurados por 
las Comunidades Autónomas). 
Apreciar el alcance de estas disposiciones supone, en primer lugar, 
examinar las condiciones en las que las poblaciones con bajos ingresos 
pueden acceder efectivamente a los mismos, y situar las cantidades 
concedidas respecto a los niveles de vida y de precios en cada uno de los 
Estados miembros. Las informaciones disponibles, desde este doble punto de 
vista, son limitadas. Indican, en cualquier caso, que una fracción 
bastante importante de la población con ingresos bajos se ve excluida de 
derecho o de hecho de los dispositivos de garantía de recursos 
(exclusiones ligadas a las condiciones de edad, nacionalidad o residencia 
-F, LUX por ejemplo-, a la complejidad de los procedimientos o al temor a 
la estigmatización o a los controles que entrañaría la solicitud de las 
prestaciones -D por ejemplo-. Asimismo, indican que las cantidades 
garantizadas, que varían sensiblemente de un país a otro, siguen siendo 
bastante bajas y no siempre evolucionan de manera regular con el nivel de 
los precios aunque, a largo plazo, se tiende a un mantenimiento relativo 
del poder adquisitivo. 
Considerada desde el punto de vista de la garantía de recursos, la lucha 
contra la exclusión social ha progresado, en su conjunto, desde 1989, y ha 
sido objeto de una Recomendación del Consejo, adoptada el 24 de junio de 
1992.í1) 
Por otra parte, conviene señalar que su importancia se ha subrayado en la 
Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los 
trabajadores, adoptada en 1989. 
(1) D.O. na L 245 de 26.09.1992, p. 46. 
- 35 -
No obstante, se puede progresar más según las perspectivas que presenta la 
Recomendación, no sólo en los Estados miembros que todavía no cuentan con 
disposiciones nacionales generales, sino también en aquellos cuyas 
disposiciones son en cierto modo restrictivas. 
Además, es indispensable llevar a cabo evaluaciones metódicas para 
precisar el alcance de las medidas vigentes, y en particular para discutir 
las situaciones de dependencia duradera que engendran las disposiciones 
adoptadas, sus efectos en el acceso o el retorno al empleo y en la 
integración social de las personas afectadas, así como su lugar en la 
evolución general de la protección social. Evaluaciones de este tipo 
existen (en especial en Francia) pero siguen siendo demasiado escasas. 
Políticas generales 
12. La lucha contra la exclusión social implica acciones en diversos ámbitos, 
en especial desde el punto de vista de la prevención de la exclusión 
social, que requiere una mejora general de las políticas llevadas a cabo 
en materia de empleo, educación, formación, vivienda, sanidad, etc.. y, 
en particular, una mejora de las disposiciones según las cuales estas 
políticas corrigen sus propios efectos de discriminación o de segregación. 
También, desde el punto de vista de la reinserción de las poblaciones 
excluidas y marginadas, lo que entraña una mejora global de sus 
condiciones de vida y una respuesta a las dificultades que encuentran en 
cada una de las dimensiones de su existencia. 
El Observatorio de políticas nacionales de lucha contra la exclusión 
social ha procedido, dentro de los limites de la información disponible, a 
un análisis sistemático de las principales políticas sectoriales. Este 
análisis se ha llevado a cabo con un procedimiento común consistente en 
identificar los derechos sociales reconocidos explícita o implícitamente 
por cada una de estas políticas (el derecho a la educación o a la 
vivienda, por ejemplo), y en examinar las condiciones en las que estas 
políticas garantizarían efectivamente dichos derechos (en su caso a través 
de la introducción en estas políticas de medidas compensadoras destinadas 
a los más desfavorecidos). En esta perspectiva, el observatorio también ha 
estudiado las medidas categoriales que se aplican para tener en cuenta las 
prioridades o las características específicas reconocidas en determinados 
grupos de población. 
Seria demasiado largo recoger aquí el conjunto de este análisis. No 
obstante, conviene resumir brevemente algunas conclusiones generales. 
La educación y la formación 
13. El derecho a la educación es un derecho generalmente reconocido por los 
Estados miembros, aunque en términos muy vagos o de manera implícita. 
Numerosos trabajos demuestran que el sistema educativo, selectivo por 
naturaleza, tiende también a reproducir en gran medida las desigualdades 
sociales. 
- 36 -
El fracaso escolar, y por ejemplo el abandono del sistema escolar sin 
haber obtenido titulación, constituye también uno de los componentes del 
proceso de exclusión social y de reproducción de la exclusión social. 
Algunos Estados miembros han aplicado disposiciones tendentes en especial 
a reducir las dificultades escolares de los niños minusválidos o 
procedentes de familias desfavorecidas, y en especial inmigrantes (LUX, B, 
por ejemplo) o a ofrecer una "segunda oportunidad" a los que se ven 
inmersos en una trayectoria de fracaso escolar (IRL por ejemplo). 
Esta última medida viene a unirse a las adoptadas desde hace ya una docena 
de años, en especial en el marco de la formación postescolar en favor de 
los jóvenes con un nivel bajo. Asimismo, va en la misma dirección que las 
medidas tendentes a luchar contra el analfabetismo, situación poco 
conocida y cuya importancia se ha subestimado. 
Las evaluaciones de estas políticas indican que éstas son positivas, pero 
también que encuentran limites ligados no sólo a la movilización eficaz de 
la institución escolar y a la cualificación de los formadores, sino 
también a las limitaciones presupuestarias, y que dejan subsistir en una 
proporción importante una población poco o nada cualificada a pesar de su 
participación en estas iniciativas. 
El empleo 
14. Las políticas de empleo pueden considerarse un intento de concretar, en el 
contexto de las limitaciones del mercado de trabajo, el derecho al empleo. 
No obstante, hay que señalar en primer lugar que hay diferentes tipos de 
empleo: al modelo de salariado estable, que ha dominado durante mucho 
tiempo, se han añadido formas de empleo denominadas atípicas -a tiempo 
parcial, de duración determinada, según el estatuto de trabajo temporal- y 
el trabajo independiente ha conocido un nuevo periodo de desarrollo. La 
mayoría de los empleos creados durante los últimos años responde a estas 
formas de empleo atípicas (E especialmente), que hacen más precaria la 
protección de los trabajadores afectados respecto a los riesgos de 
desempleo y, en algunos países al menos, más penosas o peligrosas sus 
condiciones de trabajo (E). El examen de las políticas de empleo supone 
también el estudio de las retribuciones, de las acciones emprendidas 
contra el paro, de las medidas relativas a la jubilación o a la jubilación 
anticipada, etc. 
El Informe sobre le Empleo, que publica anualmente la Comisión desde 1989, 
presenta sobre estos aspectos análisis detallados, que no procede recoger 
aquí. En lo que se refiere a la lucha contra la exclusión social, es 
importante sobre todo formular observaciones generales, habida cuenta de 
que las comparaciones entre los Estados miembros son, también en este 
caso, difíciles de efectuar. 
En primer lugar, hay que abordar la indemnización del desempleo, que 
influye directamente en las condiciones de vida de los que, por estar 
excluidos del mercado de trabajo de manera provisional o duradera, se ven 
o pueden verse amenazados de exclusión social. Los sistemas nacionales son 
complejos, en particular en lo que se refiere a la manera en que se 
combinan seguro y asistencia, y algunos países han aplicado además 
disposiciones especificas en materia de jubilación anticipada, invalidez, 
despido o paro parcial, que constituyen de hecho alternativas a la 
- 37 -
indemnización del desempleo propiamente dicha. El examen de las mismas 
muestra importantes disparidades en la proporción de parados que perciben 
un subsidio, la cantidad de dicho subsidio respecto al salario anterior, 
en las evoluciones en el tiempo de dichas cantidades a medida que se 
prolonga el desempleo, y en las categorías de trabajadores menos 
protegidos. Si la ausencia o el bajo nivel de la indemnización de 
desempleo es un factor de exclusión social, la mayoría de los Estados 
miembros tienden a aplicar medidas restrictivas, en especial en los 
regímenes de seguro, en razón de las limitaciones de los costes. 
En segundo lugar, hay que abordar las políticas de empleo denominadas 
activas, es decir, las políticas que tienden a favorecer el acceso o el 
retorno al empleo de los parados más que a indemnizar el desempleo. Estas 
políticas han recibido un respaldo creciente durante los años 80 en toda 
la Comunidad y han contado en varios países con el apoyo de los 
interlocutores sociales (por ejemplo NL y B). Son, de hecho, políticas de 
lucha contra la exclusión social en la medida en que dan prioridad al 
desarrollo de la participación en el empleo. Han dado lugar a numerosos 
programas específicos, destinados en particular a los jóvenes y a los 
parados de larga duración. Son comparables también a las medidas adoptadas 
para implicar más a las autoridades locales en la lucha contra el 
desempleo (NL, DK) y para dotar a las políticas de ingreso mínimo de un 
componente específico de integración profesional (F, LUX). En este punto, 
es casi imposible proceder a una evaluación detallada de su impacto 
respecto a la exclusión social. Todo lo más, se puede decir que, a pesar 
de las acciones llevadas a cabo, la exclusión duradera del mercado de 
trabajo sigue siendo una de las principales preocupaciones y un problema 
relativamente impermeable a las políticas aplicadas. El estudio de los 
obstáculos y barreras a la integración en el mercado de trabajo revela 
finalmente que el número de problemas planteados no pueden encontrar 
solución únicamente a través del mercado de trabajo, y que es necesario 
llevar a cabo acciones en otros ámbitos. 
La vivienda 
15. Durante los últimos años, el número creciente de personas sin hogar y la 
crisis de los barrios urbanos han dado un realce particular a la cuestión 
de la vivienda. La experiencia de los que trabajan sobre el terreno 
confirma, por otra parte, que no hay una integración social satisfactoria 
sin condiciones de vivienda adecuadas. 
En la mayoría de los Estados miembros, la política de vivienda ha estado 
marcada, en los años 80 (e incluso en los años 70) por la reducción del 
esfuerzo público en favor de la construcción en general y de la vivienda 
social en particular. Este movimiento ha sufrido algunas inflexiones 
recientes (por ejemplo D, IRL), pero éstas no modifican la tendencia 
general a la devolución al sector privado de un papel cada vez más 
preponderante, por razones ligadas a las políticas de austeridad adoptadas 
por las autoridades nacionales o regionales, pero también, en algunos 
caaos, a la observación de irregularidades que hablan hecho que las 
posibles capas medias se aprovecharan de realizaciones concebidas para 
beneficiar sobre todo a los más desfavorecidos. Las ayudas financieras 
concedidas a los hogares, y moduladas según sus recursos, 
- 38 -
constituyen de hecho una alternativa a una política de construcción de 
vivienda social, mejor dirigida a la población con bajos ingresos, y 
varios países han adoptado este enfoque. 
En todo caso, el problema de la vivienda de los más desfavorecidos es 
extremadamente preocupante: el crecimiento urbano y la evolución general 
de los modos de vida y de cohabitación se han traducido en un aumento de 
los precios y de la demanda, y ésta se ha exacerbado en los países o 
regiones que conocen una llegada masiva de migrantes y refugiados (EL, D); 
el carácter obsoleto y el deterioro de una parte del parque inmobiliario, 
y en particular de los grandes núcleos de viviendas sociales, han 
engendrado formas de crisis urbanas especialmente intensas (F, UK); el 
desarrollo de situaciones de aislamiento -junto con un bajo nivel de 
ingresos, en particular en el caso de las familias monoparentales, o con 
una marginación desde el punto de vista económico y social, en particular 
en el caso de las personas sin hogar- ha hecho aumentar las listas de 
espera y puesto de manifiesto la insuficiencia o la inadecuación de las 
medidas existentes; finalmente, el fomento del acceso a la propiedad en un 
contexto de tipos de interés elevados ha creado, en especial en los 
hogares afectados por el paro, situaciones de endeudamiento insolubles 
(UK, F). 
Algunos países reconocen el derecho a la vivienda, al menos en el caso de 
las familias con hijos a cargo, y sus autoridades locales tienen por 
delante una importante acción que llevar a cabo a este respecto (DK, UK). 
Además, algunos países han llevado a la práctica medidas tendentes a 
ampliar el beneficio del subsidio de vivienda (F), a ofrecer soluciones al 
problema del endeudamiento (F), y más en general a ofrecer un abanico de 
intervenciones en favor de la vivienda de los más desfavorecidos (F y 
recientemente a través del control de precios, E). Pero estos esfuerzos, a 
menudo demasiado recientes como para poder ser evaluados, y limitados a 
algunos países, parece que siguen siendo totalmente insuficientes. 
La sanidad 
16. El derecho a la sanidad, o más exactamente, el derecho a acceder a la 
asistencia médica, es uno de los componentes del modelo europeo de 
protección social. Puede ponerse en práctica mediante la instauración de 
un sistema público de asistencia o mediante la organización de un sistema 
de seguro-enfermedad (o a través de la combinación de estos dos sistemas). 
En el primer caso, los riesgos de exclusión social residen en la posible 
existencia de obstáculos para el acceso al sistema o en el mal 
funcionamiento organizativo de dicho sistema (organización hospitalaria, 
acogida de las urgencias, etc.). En el segundo caso, los riesgos se 
derivan sobre todo de la no afiliación al seguro-enfermedad o del 
reembolso parcial de los gastos de salud en los que se ha incurrido. 
Aunque existen diversos estudios relativos a la eficacia global de los 
sistemas de sanidad, son pocos los que abordan específicamente el problema 
del acceso de las personas desfavorecidas a dichos sistemas. Algunos 
Estados miembros han asociado sistemáticamente a sus dispositivos de 
garantía de recursos el acceso a la protección de la salud (F, LUX). Otros 
han emprendido el desarrollo de la calidad de los servicios de 
- 39 -
atención primaria (ES) y el fortalecimiento de los derechos de los 
pacientes (UK). Algunas de estas iniciativas van ligadas además a una 
mejora de los servicios colectivos destinados a los niños (EL, UK). No hay 
duda de que la salud es uno de los indicadores de exclusión social más 
pertinentes (y convendría también considerar problemas como la droga, el 
SIDA, sufrimiento psíquico, etc.). Los testimonios de organizaciones no 
gubernamentales especializadas en la ayuda médica a los más desfavorecidos 
confirman la amplitud y la especificidad de los problemas planteados (F). 
Sin embargo,faltan aquí evaluaciones suficientes para tener una visión de 
conjunto de las condiciones en las que se reconoce y se concreta el 
derecho a la salud. 
Además, éste se consagra en la Recomendación del Consejo de 27 de julio de 
1992 relativa a la convergencia de objetivos y políticas de protección 
social<2) y como prolongación de esta Recomendación la Comisión 
desarrollará trabajos de análisis en este ámbito. 
Medidas categoriales 
17. Las políticas sectoriales que se describen anteriormente no tienen como 
objetivo general luchar de manera específica contra la exclusión social. 
Organizadas por campos muy a menudo compartimentados, y concebidas casi 
siempre de acuerdo con las necesidades de la población en su conjunto, o 
de una población media, sólo pueden responder de manera imperfecta a los 
problemas que se plantean a las poblaciones que se apartan de esta media 
y/o que necesitan medidas relativas a varios de estos campos. Tampoco 
permiten responder a las necesidades que se plantean a escala de un 
territorio. 
18. Debido a estas limitaciones, pero también a la actividad de algunos grupos 
de presión influyente, que han sabido hacer visibles y prioritarios en la 
escena pública sus intereses o sus temores, existen, en todos los Estados 
miembros, políticas que se proponen responder a las necesidades múltiples 
de categorías de población tales como, por ejemplo, las personas de edad 
avanzada, las mujeres o los migrantes. 
Estas políticas categoriales son a veces estigmatizantes, sobre todo 
cuando tienden a aislar a sus grupos destinatarios del resto de la 
población. A menudo, sólo se dirigen a una parte de las dimensiones 
consideradas (por ejemplo, los ingresos, en la medida en que es fácil 
diversificar los baremos y prever prestaciones complementarias para toda 
una serie de categorías administrativas o demográficas). Además, consisten 
en introducir en las políticas sectoriales componentes categoriales. Por 
otra parte, toda división en categorías es relativamente arbitraria o 
abstracta y no evita superposiciones concretas (se puede ser a la vez 
joven, mujer, desempleada y migrante). 
(2) D.O. na L 245 de 26.08.1992 
- 40 -
Por último, algunas políticas sólo son categoriales en apariencia: la 
integración de los migrantes y de las minorías étnicas exige sin duda la 
lucha contra el racismo, lo cual no es precisamente una política 
estrictamente categorial. 
19. El peso de las medidas categoriales varía según los Estados miembros y sus 
tradiciones, en particular en lo que se refiere a la manera de globalizar 
los problemas comunes a varias categorías de poblaciones: en numerosos 
casos, hablar de políticas categoriales significa tanto proceder a una 
lectura categorial de las políticas públicas como prever una serie de 
políticas específicamente concebidas para categorías. 
Una vez planteada esta reserva, conviene señalar que la especificidad de 
determinados grupos de poblaciones justifica un enfoque global de algunos 
de sus derechos. Es por ejemplo el caso de las personas de edad avanzada, 
que, no obstante, constituyen una categoría heterogénea y que han visto 
cómo mejoraba su situación material de manera sensible en todos los 
Estados miembros. Es también el caso de los migrantes y de las minorías 
étnicas, que dependen de políticas especificas, no sólo en lo referente a 
las condiciones jurídicas de residencia, sino también a las condiciones 
generales de acogida. Un caso similar son las políticas generales como la 
promoción de la igualdad entre hombres y mujeres, porque en cierta medida 
se traducen sobre todo en medidas positivas en favor de las mujeres. 
La coexistencia de políticas sectoriales y de políticas categoriales 
desemboca muchas veces en la coexistencia de departamentos ministeriales y 
de instituciones sociales cuyas competencias y funciones se recortan e 
incluso entran en conflicto. Se hace asi más necesaria la coordinación de 
las políticas y de las prácticas, que sólo se garantiza de manera 
desigual. 
Políticas especificas 
20. Las políticas descritas anteriormente son políticas generales en el 
sentido de que se dirigen al conjunto de la población, o a categorías 
definidas en términos esencialmente demográficos, más que a individuos o a 
grupos que, dentro de esta población o de dichas categorías, son los más 
vulnerables a la exclusión social o se encuentran ya en vías de 
marginación. Dichas políticas pueden, sin duda alguna, incluir elementos 
dirigidos a los más desfavorecidos, como es el caso de las medidas de 
apoyo financiero concebidas en función de los recursos, pero no se definen 
o aplican en función de dicha prioridad. Su función es, por tanto, de tipo 
preventivo y conviene no subestimar este aspecto. En efecto, es cierto que 
estas políticas generales garantizan una protección real contra los 
riesgos de caer en la exclusión social duradera: se puede pensar que el 
fortalecimiento o la preservación de los logros de estas políticas 
generales, por definición poco o nada estigmatizantes, y por naturaleza 
preventivas, son imprescindibles para una lucha eficaz contra la exclusión 
social. 
Por el contrario, existen políticas que se proponen explícita y 
específicamente luchar contra la exclusión social, contemplada a nivel 
- 41 -
de los individuos o de los territorios. La importancia de estas políticas 
varia según los Estados miembros, en particular en función del grado de 
desarrollo del debate sobre la exclusión social y de la capacidad de las 
instituciones para aceptar la concertación entre los actores y la 
eliminación de la excesiva compartimentacion de las acciones. 
Los dispositivos de garantía de recursos, citados anteriormente, 
constituyen un ejemplo de dichas políticas especificas, sobre todo cuando 
van acompañados de medidas tendentes a garantizar a las personas afectadas 
un apoyo más amplio, por ejemplo en materia de vivienda o de sanidad, y 
cuando son completados, de manera más general, por medidas que tienden 
claramente a la integración profesional y social. Francia ha formalizado 
esta globalización asociando a su prestación de "ingreso mínimo" un 
objetivo de "inserción", plasmado en un contrato individualizado (sin 
embargo, esta asociación estrecha que existe para el ingreso mínimo no 
existe explícitamente para los demás "mínimos sociales", categoriales, que 
se encuentran en la protección social francesa). En otros Estados 
miembros, se encuentra la misma preocupación por fomentar la integración 
económica y social de los beneficiarios de prestaciones de garantía de 
recursos, pero sin asociar directamente su aplicación a la de las 
prestaciones (por ejemplo, NL, LUX, DK, B). Conviene asociar a estas 
políticas las acciones llevadas a cabo, a título de política activa de 
empleo, para promover la reintegración profesional de los parados de larga 
duración. Estas iniciativas, que pueden beneficiarse de ayudas del Fondo 
Social Europeo, han dado lugar en varios Estados miembros a la 
constitución de fondos específicos nacionales o regionales, o a planes de 
acción específicos (por ejemplo B, DK, IRL). 
El desarrollo de las situaciones de crisis urbana, en particular en los 
grandes núcleos de viviendas sociales, y la observación de las numerosas 
dificultades encontradas por sus habitantes, han llevado a varios Estados 
miembros a poner en marcha programas de acción integrada en el medio 
urbano que pretenden actuar de manera simultánea y coordinada en la zona 
construida, los servicios locales, el empleo y la vida social. Es el caso, 
por ejemplo, del "Développement social Urbain" (desarrollo social urbano) 
(F), del "City challenge" (desafio urbano) (UK) o del "Social Renewal" 
(renovación social) (NL). 
Estos programas tienen en común que se basan en la movilización de las 
autoridades locales y su capacidad para crear un consenso y modalidades de 
concertación entre los actores locales (incluidas las organizaciones no 
gubernamentales y, en ocasiones, las empresas). Pueden desembocar en la 
celebración de verdaderos contratos de cooperación para el desarrollo a la 
vez social y económico de un territorio. El papel del Estado es apoyar 
económicamente las acciones llevadas a cabo y favorecer una dinámica 
nacional. 
Cabe señalar que estos principios de cooperación y de enfoque 
multidimensional de la exclusión social forman parte de los principios 
clave del programa Pobreza 3 (1989-94), adoptado poco antes de la 
Resolución. Conviene, además, señalar que algunos programas nacionales, 
concebidos específicamente para luchar contra la pobreza, se han 
organizado de acuerdo con estas orientaciones del programa Pobreza 3 (por 
ejemplo, P). 
Las principales dificultades encontradas por los programas de acción 
integrada radican en la calidad de la cooperación local (que está 
- 42 -
sometida a las rivalidades o las tensiones entre las instituciones) y en 
aportar coherencia a las acciones realizadas (no limitarse a su 
yuxtaposición exige un esfuerzo de cooperación de los actores y de 
planificación estratégica y funcional de las intervenciones : dicho 
esfuerzo se impone en particular cuando el objetivo perseguido es 
articular estrechamente el desarrollo económico y el desarrollo social). 
La evaluación de estas politicas es tanto más difícil cuanto que son 
diversas en sus objetivos y en su aplicación. No es cierto que las 
iniciativas de desarrollo local afecten a los más desfavorecidos, ni que 
los esfuerzos empleados sean suficientes para detener la espiral de 
degradación y de desestructuración que conocen los barrios en crisis. Por 
otra parte, parece que el éxito de las acciones realizadas no depende sólo 
de la movilización de las instituciones sino también de su capacidad para 
proponer a las personas afectadas, o para aceptar ellas mismas, formas de 
participación y de implicación activas en el proceso de decisión y de 
gestión del cambio local. A este respecto, algunos de estos programas son 
verdaderos "laboratorios" de experimentación de la innovación social. 
21. Asi como los programas locales suponen la concertación y la cooperación 
entre los actores locales, las politicas nacionales suponen la 
coordinación de diversos departamentos ministeriales. Tal como se ha 
indicado, esta coordinación dista mucho de ser una realidad. Algunos 
Estados miembros han creado administraciones de misión especificas (F), a 
riesgo de crear una para cada una de las políticas nuevas abordadas. Otros 
han intentado definir marcos generales de cooperación entre los actores a 
nivel local (I) o acuerdos políticos a nivel nacional que implican a los 
interlocutores sociales (Programme for Economic and Social Progress, IRL). 
Asimismo, se ha observado en varios Estados miembros la creación o la 
reactivación de comisiones nacionales encargadas de proponer reformas 
administrativas o nuevas medidas para incrementar la eficacia de las 
políticas adoptadas (B, IT, DK, IRL). Algunas de dichas comisiones se 
inscriben en la perspectiva de la preparación de las reformas de la 
protección social o de las politicas de empleo. 
CONCLUSIÓN 
El presente informe no pretende describir ni evaluar de manera exhaustiva 
las politicas nacionales. Ofrece una visión de conjunto habida cuenta de 
que un análisis detallado puede encontrarse en los informes nacionales y 
en el informe de síntesis europeo, elaborados en 1992 por el Observatorio 
de las políticas nacionales de lucha contra la exclusión social. 
Esta visión de conjunto basta para destacar que la lucha contra la 
exclusión social es una preocupación creciente en los Estados miembros, 
pero que la evaluación de las políticas adoptadas debe continuar e 
intensificarse. Es importante, en particular, sistematizar el estudio de 
las condiciones en las que estas políticas garantizan de manera efectiva 
los derechos sociales de los más desfavorecidos, así como la coherencia y 
- 43 -
los efectos de las políticas tendentes de manera especifica a la 
integración tanto económica como social de los grupos y territorios 
afectados o amenazados por la exclusión social. Los próximos trabajos del 
Observatorio deberían contribuir a esta profundización del conocimiento y, 
de esta manera, al intercambio de buenas prácticas entre los Estados 
miembros. 
- 44 -
CUADROS ESTADÍSTICOS 
Doc. na 1753/5/92 ES - mi 
- 45 -
Comparación de los Indices de pobreza de 1980 y 1985 (correspondiendo el 
umbral de pobreza al 50X de la media nacional de los gastos por equivalente 
adulto en cada uno de los años considerados) 
Bélgica 
Dinamarca 
AIeman i a 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR 12 (*) 6,3 
8,0 
10,3 
20,5 
20,3 
18,0 
18,5 
12,0 
6,9 
31,4 
14,1 FAMILIAS PERSONAS 
1980 1985 1980 1985 
(1000) % (1000) % (1000) % (1000) 
226 5,2 189 7,1 701 5,9 583 
166 8,0 166 7,9 407 8,0 409 
2592 9,2 2306 10,5 6448 9,9 6074 
604 17,4 527 21,5 2073 18,4 1817 
2129 17,8 1924 20,9 7829 18,9 7257 
3503 14,8 2947 19,1 10313 15,7 8681 
167 17,4 162 18,4 625 19,5 684 
2237 14,7 2760 14,1 7941 15,5 8880 
345 7,9 403 9,6 1363 11,4 1661 
948 32,4 3167 32,7 3310 906 31,7 
2808 18,9 3790 14,6 8226 18,2 10324 
14,1 15683 14,4 16122 15,5 49093 15,4 49680 
(*) Con excepción de Luxemburgo, de cuyos datos no se dispone. 
Fuente: EUR0STAT 
Ooc. na 1753/5/92 ES - MAT 
- 46 -
índice de desempleo en los Estados miembros en 1985 y en mayo de 1992 
% de la población activa 
25 
20 
15 
10 • 1985 
- Mayo de 1992 
GR 1990, NL abril de 1992 i 25 
la población activa 
• •• * '* GR: yniCí..rricnco » dittos n mm** ni clonóles 
Fuente: Informe sobre el empleo, 1992 
Doc. n« 1753/5/92 ES - MAT 
- 47 -
Proporción de parados que se encontraban sin empleo desde hacia 
más de un año en los Estados miembros, en 1985 y 1990 
% del total 
Proporción de los parados de larga duración en busca de un 
primer empleo o buscando empleo tras un periodo de inactividad 
en los Estados miembros, en 1990 
L: no hay datos % del total 
m buscando empleo tras un periodo 
de inactividad 
• en busca "de un primer 100 
80 
60 
40 
20 
DK D UK F NL B IRL P EUR12 E GR I 
Fuente: Informe sobre el empleo, 1992 
t*>e. n« 1753/5/*? FS - MAT 
- 48 -
Proporción de parados que cobraban subsidios de desempleo en 
los Estados miembros a mediados de los 80 y en 1990 
100 r" 
DK B IRL D UK F NL E12 E I L P GR 
Desempleo de larga duración con respecto al desempleo total en 
la Comunidad en 1983, 1986 y 1990 
% de parados en busca de empleo 
30 • ; ::;..-/,.;i 
20 • ! i'^j 
: .. : ^J^p. 
10 • ;• :!' '--MM ' ".-• •'''.•>1?ivi 
''' i'^^&S 
i ;>'.•. ^y 
0 I—: -•*••'Ai.^ii _ 1983 • 1986 11990 
NL1965 
Búsqueda > 12 meses 60 
50 
40 
30 
20 
10 
Búsqueda > 24 meses 
Fuente: Informe sobre el empleo, 1992 
fVv ne 17M/S/9? ES - MfT 
- 49 -
FAMILIAS MONOPARENTALES EN LA ENCUESTA COMUNITARIA 
SOBRE LA MANO DE OBRA EN 1989 
Porcentaje de familias con hijos menores de 18 años en las que la persona de 
referencia es una madre sola o un progenitor solo. 
% de madres solas % de progenitores solos 
Bélgica 
Dinamarca 
AIeman i a 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR 12 8 
28 
10 
4 
5 
10 
8 
5 
8 
9 
8 
14 10 
31 
12 
5 
6 
11 
9 
7 
* 
12 
10 
15 
11 
Fuente: EUROSTAT, encuesta sobre la mano de obra, 1989 
especifica realizada por Eurostat. - Explotación 
Notas: No se incluyen los progenitores solos que viven en otros hogares. Por 
ello, quedan subestimados en este cuadro. En cambio, estos datos no 
excluyen ciertos casos de cohabitación y algunas personas cuyo cónyuge 
está temporalmente ausente (si bien estos últimos casos deben de ser 
poco numerosos, ya que el campo de la encuesta abarca a las personas 
que residen habitualmente en el hogar), por lo que h i perva Ioran el 
número de progenitores solos. 
í1 aster i seo -f*) tndtca~que la muestra es demasiado pequeña para ser 
válida (en el caso de Luxemburgo se han sumado las cifras de madres 
solas y de padres solos, por lo que no hay cifra alguna en la columna 
"total" para este pais). 
Doc. na 1753/5/92 ES - MU 
- 50 -
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO ANUAL DE BENEFICIARIOS DEL SUBS I DO MÍNIMO DE DESEMPLEO 
ALEMANIA 
1978 1982 1986 
IRLANDA 
1976 1982 1987 
PORTUGAL 
600 
400 
200 
0 
1983 1986 1989 1991 
1990 
li-rtrfweirl S¡39 
•«mmmi 
1990 
1 Base lojp__eji,_e_L primer año 150i 
100 
50 
0 ~H • 
1980 DINAMARCA 
_™. 
•m H 
1983 1986 dmmrnml !• • 
1990 
400i 
300 
200 
100 ESPANA 
JH U 
1983 1986 ai 
1989 11 
1991 
PAISES BAJ0S 
100 "ImamM— —11111—ImmmmV 
50 -mmmH—nmmH—11111—mmmmW-
nmmfl HBI sPi mmmH 
1975 1980 1985 1991 
REINO UNIDO 
1976/77 1981/82 1986/87 1989/90 
Fuente: Observatorio de las políticas nacionales de lucha contra la exclusión 
social. Informe de síntesis. 
- 51 -
NOTAS RELATIVAS AL CUADRO 
En algunos países existen varias disposiciones de garantía de recursos. Salvo 
que se indique otra cosa, en el cuadro se exponen las disposiciones que: 
a) son generales y no se limitan a capas de población especificas; 
b) están ideadas para ayudar en circunstancias normales. 
En las siguientes notas se dan las explicaciones complementarias apropiadas 
para cada pais. 
B. Los datos se refieren a los beneficiarios del Minimex, que es el 
dispositivo nacional de garantía de recursos. En ellos no se incluyen 
la renta minima de las personas de edad avanzada (RGPA) ni los 
beneficiarios de ayudas suplementarias concedidas por las 
administraciones locales de asistencia social. 
DK. Los datos son relativos a las familias que reciben las prestaciones 
asistenciales a nivel local, que generalmente se les conceden a las 
personas que no tienen derecho a las prestaciones estatales. Sólo se 
refieren a las familias que reciben la ayuda asistencia I normal, y no 
se incluyen las personas que reciben prestaciones relacionadas con la 
educación o la formación (salvo si reciben la ayuda de subsistencia). 
F. El Revenu Minimum d'Insertion (ingresos mínimos de inserción) es de 
creación demasiado reciente como para que sea posible analizar su 
evolución. 
DE. La asistencia se entiende en el sentido de la ayuda a la subsistencia 
(HLU) administrada por las autoridades locales. Las cifras son las de 
los beneficiarios a finales de año. Los beneficiarios son el conjunto 
de personas que viven en los hogares y reciben esta asistencia. En los 
datos de 1991 no están incluidos los nuevos Lender. 
IRL. Los datos se refieren a la Supplementary Welfare Allowance (SWA) 
(subsidio suplementario de ayuda social), al suplemento familiar y ai 
subsidio de vivienda, asi como a diversas prestaciones entre las que 
se cuentan el subsidio de desempleo, las pensiones no contributivas 
para viudas y huérfanos, las ayudas a las mujeres abandonadas, a las 
madres solteras y a las esposas de detenidos. 
IT. No se dispone de datos nacionales (excepto en cuanto a las pensiones 
mínimas de invalidez y para los ancianos pobres), pues la posible 
instauración de disposiciones de garantía de recursos es competencia 
de las autoridades regionales o locales (que también deciden los 
importes y las condiciones de adjudicación). 
LUX. Los datos corresponden a los beneficiarios del Revenu Minimum Garanti 
(ingresos mínimos garantizados), y sólo se dispone de ellos desde 
1987. No se han recogido, dadas las exigencias de comparât)11 ¡dad de 
las evoluciones y de los periodos considerados. 
NL. En estos datos se recogen a la vez las prestaciones ABW (dispositivo 
general de asistencia) y las prestaciones RWW (subsidio de desempleo). 
No se incluyen las pensiones mínimas de ancianidad. 
- 52 -
P. Los datos incluyen a los beneficiarios de un gran número de 
prestaciones mínimas: pensiones del sistema contributivo para las 
personas de edad avanzada y pensiones de invalidez, pensiones sociales 
no contributivas adjudicadas sin condición de recursos a los ancianos 
y a los inválidos, y también subsidio de desempleo con condición de 
recursos, creado en 1985. 
ES. Beneficiarios de las pensiones del régimen general de asistencia y del 
subsidio de desempleo. 
UK. Hasta en 1988/89, familias beneficiarlas de los Supplementary Benefits 
(pensiones complementarias) y del subsidio de vivienda. Después (1989-
90), familias beneficiarlas del Income Support. Los cambios que 
tuvieron lugar en el sistema británico de protección social en 1988 
conllevan que los datos de antes y de después de esta reforma no son 
directamente comparables. Los datos sólo son relativos a Gran Bretaña 
(y excluyen, pues, a Irlanda del Norte). 

ISSN 0257-9545 
COM (92) 542 final 
DOCUMENTOS 
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ISBN 92-77-50858-2 
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