Los Estados miembros son responsables de la aplicación de políticas y medidas para cumplir sus obligaciones en el marco de la DRE y están apoyados por una serie de medidas de la UE, algunas de las cuales también se espera que contribuyan a la consecución de los objetivos de la UE para 2020 en materia de eficiencia energética y energías renovables. Estas políticas de apoyo de la UE son importantes para estimular la reducción de las emisiones a escala de la UE en los sectores sujetos a la DRE. Pero está claro que las reducciones de emisiones han de cumplirse mediante políticas y medidas nacionales, en particular en sectores como el transporte y los edificios.

La DRE no fija objetivos de emisión específicos para los distintos sectores cubiertos por ella, sino que deja a los Estados miembros la facultad de elegir dónde y cómo conseguir las reducciones necesarias. Las emisiones y absorciones relacionadas con el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS, o bien LULUCF, por sus siglas en inglés) no se incluyen en la DRE.

Para compartir los esfuerzos exigidos a escala de la UE de un 10 % de reducción de las emisiones de GEI de aquí a 2020, se establecieron objetivos nacionales para 2020 para los Estados miembros en función de su capacidad económica basada en su riqueza relativa (medida por el producto interior bruto per cápita de 2005). Dichos objetivos van desde una reducción de emisiones del 20 % de aquí a 2020 (respecto de los niveles de 2005) para los Estados miembros más ricos hasta un incremento del 20 % para el menos rico (gráfico n.º 1).

Aunque 2015 fue el primer año de notificación por parte de los Estados miembros con arreglo a la Decisión, en el momento de la evaluación aún no se habían aplicado la mayoría de sus disposiciones, por lo que resulta más difícil sacar conclusiones sobre la idoneidad de las mismas y considerar cualquier cambio sobre la base de las lecciones aprendidas. Sin embargo, la evaluación pudo utilizar datos importantes extraídos del proceso de aplicación jurídica de la Decisión y del trabajo preparatorio llevado a cabo por los Estados miembros.

Hasta la fecha, ningún Estado miembro ha recurrido a ninguno de los instrumentos de flexibilidad previstos en la DRE, ya que aparentemente todos ellos han logrado respetar sus límites de emisión anual para los dos primeros años del período de cumplimiento. En el futuro cabe esperar que algunos Estados miembros cuyas emisiones está previsto que superen sus límites de aquí a 2020 recurran a los instrumentos de flexibilidad, como el intercambio con otros Estados miembros. Aunque los instrumentos de flexibilidad en el marco de la DRE no han sido aún puestos a prueba, siguen contando con un amplio apoyo y además han sido respaldados por los Estados miembros en la consulta de las partes interesadas.

Las emisiones de la DRE por Estado miembro también han disminuido considerablemente desde 2005. En todos los Estados miembros esas emisiones se situaron por debajo de sus límites anuales en 2013 y 2014. Los casos de superación del objetivo fueron generalmente más significativos en los países autorizados a aumentar sus emisiones respecto a los niveles de 2005. En particular, los países que experimentaron una fuerte recesión económica (por ejemplo, Grecia, Portugal y España) también registraron unas emisiones considerablemente inferiores a las establecidas en los límites de 2014.

Entre 2005 y 2013 se lograron reducciones del total de emisiones en todos los sectores, desde el – 3 % de la agricultura hasta el – 25 % en el sector de los residuos (gráfico n.º 2). En ese período hubo asimismo una convergencia de la intensidad de las emisiones de GEI en los Estados miembros, tanto per cápita como por PIB.

La DRE se encuentra todavía en una fase temprana: la mayoría de los requisitos de notificación por parte de los Estados miembros con arreglo a la DRE se materializaron por primera vez en 2015, y la comprobación del cumplimiento correspondiente a los dos primeros años del período de aplicación (2013-2014) está previsto para 2016. No obstante, gracias a los informes anuales de emisiones existentes es posible distinguir las principales tendencias de las emisiones en los Estados miembros y en la UE.

La evaluación de la DRE puso de manifiesto un incremento en la ejecución de las políticas nacionales en los sectores incluidos en la DRE en la mayoría de los años a partir de 2007, cuando el Consejo Europeo acordó el conjunto de los objetivos climáticos de la UE para 2020. Sin la DRE, podrían no haberse adoptado medidas para reducir las emisiones en los sectores incluidos en la DRE a nivel de los Estados miembros, o podrían haberse adoptado a un ritmo más lento.

Si bien algunos interesados consideran que la DRE ha sido una importante fuerza impulsora de políticas y medidas nacionales nuevas en algunos Estados miembros, otros consideran que la DRE puede haber influido poco o nada en la evolución de las políticas nacionales hasta la fecha. El nivel de influencia de la DRE también parece variar de un Estado miembro a otro, lo que puede deberse a la diferente situación de los Estados miembros en relación con los objetivos de la DRE, es decir, a si necesitan tomar más medidas o no.

No fue posible cuantificar hasta qué punto la tendencia observada en las emisiones históricas y las tendencias previstas respecto a las emisiones futuras pueden achacarse razonablemente a determinadas políticas. En particular, es difícil aislar el impacto de la DRE en las políticas nacionales en materia de clima y energía, del de otras iniciativas a escala de la UE en el marco del paquete de medidas sobre clima y energía, que tienen un impacto más directo sobre los diferentes factores determinantes de las emisiones.

La recesión económica ha tenido también repercusiones sobre las emisiones de GEI en algunos sectores incluidos en la DRE hasta la fecha (en particular, en el transporte de mercancías), y cabe esperar que estas repercusiones sigan percibiéndose hasta 2020. Sin embargo, muchos sectores cubiertos por la DRE (como la construcción y la agricultura) no están directamente afectados por las fluctuaciones del PIB y son más propensos a la influencia política, lo cual lleva a concluir que algunas de las reducciones de emisiones de GEI en los sectores incluidos en la DRE pueden atribuirse a las intervenciones políticas a nivel de la UE y de Estado miembro.

La UE está en vías de cumplir su objetivo de reducción de las emisiones de GEI para 2020 en los sectores incluidos en la DRE. Sobre la base de los informes de los Estados miembros presentados en 2015, las emisiones de GEI en 2013 y 2014 en todos los Estados miembros no superaron sus límites anuales para esos años. El total de las emisiones de 2013 cubiertas por la DRE a escala de la UE fueron inferiores en un 9,7 % a las emisiones de 2005. En 2014 las emisiones de la UE cubiertas por la DRE siguieron disminuyendo hasta un 12,9 % por debajo de los niveles de 2005, lo que las situó por debajo del objetivo fijado por la DRE a escala de la UE para 2020. Esto significa que la UE está en vías de cumplir su objetivo en 2020 y que todos los Estados miembros han contribuido a la reducción de las emisiones de GEI.

Los objetivos de la DRE siguen siendo válidos y todavía corresponden en gran medida a las necesidades de la UE. En particular, sigue siendo necesario seguir limitando las emisiones antropogénicas de GEI y establecer mecanismos adecuados que reflejen la totalidad del coste social del cambio climático. La DRE sigue siendo pertinente también para abordar las deficiencias del mercado ya que el carácter vinculante de la Decisión contribuye a facilitar señales de precios adecuadas para la reducción de las emisiones.

Fuente: Informe de la AEMA (2015), Trends and projections in Europe 2015, actualizado con las cifras de inventarios de emisiones en marzo de 2016. La línea de puntos en negro representa la trayectoria lineal de los límites anuales de emisiones con arreglo a la DRE para el período 2013-2020.

5.3 Eficiencia

Los costes y beneficios debidos a la aplicación de medidas en sectores cubiertos por la DRE son difíciles de cuantificar, ya que por el momento es difícil establecer una relación directa entre las políticas climáticas y energéticas nacionales y la reducción de las emisiones en dichos sectores. Ello también se debe a que las políticas y medidas notificadas por los Estados miembros no facilitan información suficiente sobre sus costes y beneficios reales y previstos.

La principal ventaja asociada a la DRE se refiere a la reducción de las emisiones de GEI en los sectores cubiertos por la Decisión. Además de los costes directos, la aplicación de la Directiva también tuvo potencialmente una serie de beneficios económicos colaterales, como la mejora de la calidad del aire y la seguridad energética.

Otro beneficio más cualitativo de la DRE es que ayuda a los Estados miembros a crear marcos institucionales, objetivos y procedimientos de recopilación y notificación de datos para la reducción de las emisiones en los sectores incluidos en la DRE. Este beneficio es más visible en aquellos Estados miembros en los que las políticas de reducción de las emisiones en dichos sectores han sido transferidas a nivel regional.

Los costes de la aplicación de la DRE proceden de dos fuentes principales: la aplicación de políticas y medidas en los sectores pertinentes y la notificación con arreglo a la DRE.

Con respecto a los costes de la notificación se constató que la DRE lograba los resultados de forma eficaz, si bien puede haber todavía posibilidades de reducción de las cargas administrativas. Los costes relacionados con la notificación y el cumplimiento son modestos y recaen en su mayoría en la Comisión y en la Agencia Europea de Medio Ambiente. No hubo grandes diferencias claras entre los Estados miembros. Pueden existir posibilidades de reducir los costes administrativos a nivel de la UE, por ejemplo mediante comprobaciones del cumplimiento simplificadas o menos frecuentes.

Con respecto a los instrumentos de flexibilidad previstos por la DRE, tres Estados miembros indicaron que tenían previsto adquirir AAE de otros Estados miembros, mientras que diez Estados miembros tenían intención de venderlas. La escasa demanda de este tipo de transferencia podría deberse al hecho de que la DRE se encuentra todavía en sus primeros años de aplicación y es posible que haya otros factores, no investigados en la evaluación, que podrían animar a los Estados miembros a dar preferencia a la aplicación de medidas nacionales frente a la adquisición de AAE de otros Estados miembros.

5.4 Coherencia

Los datos obtenidos a partir de las entrevistas realizadas a interesados y, en menor medida, la revisión de la bibliografía llevan a pensar que los objetivos de la DRE son en gran medida coherentes con otras políticas climáticas y energéticas de la UE, como el RCDE, la eficiencia energética y las energías renovables. Las partes interesadas señalaron una gran coherencia con los objetivos de la UE en materia de eficiencia energética y energías renovables, aunque algunas partes interesadas pusieron en tela de juicio la coherencia de los objetivos en sí mismos.

Los objetivos de la DRE se consideraron coherentes en gran medida con la formulación de las políticas nacionales, puesto que ofrecen a los Estados miembros flexibilidad para decidir cómo cumplir sus límites de emisión.

Existe una posible falta de coherencia entre la DRE y otras intervenciones en relación con la agricultura y el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS). Parte del problema con la coherencia guarda relación con otros compromisos internacionales, y no con la coherencia con las políticas de la UE; la agricultura está incluida en la DRE y en el Protocolo de Kioto, mientras que el sector UTCUTS figura en el Protocolo de Kioto, pero no en la DRE.

También se señaló una gran coherencia con otras obligaciones de notificación, especialmente con los requisitos de notificación internos de la UE e internacionales. Sin embargo, se señalaron posibilidades de simplificación de las obligaciones de notificación en el marco de la DRE y de la legislación de la UE centrada en la energía.

5.5 Valor añadido de la UE

En una gran mayoría de Estados miembros de la UE, antes de la DRE no había incentivos para regular las emisiones o los que había no tenían fuerza, lo cual hace pensar que, sin la DRE, no se hubieran adoptado las medidas o se hubieran aplicado a un ritmo más lento.

La evaluación puso de manifiesto que aquellos Estados miembros que tenían plasmados en sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales objetivos de GEI más ambiciosos que los prescritos por la DRE hubieran de todos modos tomado medidas en respuesta a esas legislaciones nacionales. No obstante, esto no tiene en cuenta el hecho de que los debates en torno a los objetivos de la Estrategia Europa 2020 de la UE pueden haber contribuido a la adopción de esos objetivos nacionales, al aportar la certeza de que otros Estados miembros de la UE iban a adoptar un mínimo de medidas. Aun cuando hubiera otros factores determinantes de la acción implantados en los Estados miembros, se consideró que la DRE había ejercido una influencia positiva suplementaria, aunque no haya sido el factor principal.

Otro valor añadido importante de la DRE hasta la fecha ha sido la mejora de la calidad de los datos de las emisiones y de las proyecciones relativas a sectores sujetos a la DRE, a nivel nacional, que ha contribuido a mejorar la formulación de las políticas. La notificación anual de emisiones, junto con los requisitos bienales para la notificación de políticas y medidas, así como las proyecciones, han mantenido a los Estados miembros mejor informados de los progresos no solo de las emisiones de GEI, sino también de las políticas climáticas y energéticas. Las obligaciones de notificación también les han proporcionado, tanto a ellos como a otras partes interesadas de la UE, un instrumento para comparar sus resultados con los de otros países de la UE.

Hubo amplio consenso entre las partes interesadas respecto a que seguía siendo necesario un instrumento como la DRE también para el período posterior a 2020.

5.6 Competencia

La evaluación examinó si las políticas y medidas nacionales adoptadas por los Estados miembros en respuesta a la DRE podían haber distorsionado el mercado interior de la UE. Debido a la falta de datos específicos en relación con el impacto de dichas medidas nacionales en el mercado interior de la UE, el resultado de la evaluación se basa únicamente en las opiniones de las partes interesadas.

La mayoría de las partes interesadas indicaron que la DRE ha tenido escasa o nula incidencia en la competencia en el seno de la UE. Dos encuestados indicaron que las políticas nacionales de mitigación inducidas por la DRE pueden restringir el potencial de producción del sector agrícola debido a una percepción de un potencial de mitigación más bajo en dicho sector. Sin embargo, ninguna de las partes interesadas presentó ejemplos de casos en los que las políticas y medidas nacionales resultantes de la DRE hubieran tenido repercusiones negativas en empresas concretas o en partes de un sector.