COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 19.07.1999 
COM(l999)372 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
RELATIVA A LAS MEDIDAS ESPECIALES PARA LOS 
EXTRANJEROS EN MATERIA DE DESPLAZAMIENTO Y 
DE RESIDENCIA, JUSTIFICADAS POR RAZONES DE 
ORDEN PÚBLICO, SEGURIDAD Y SALUD PÚBLICA 
(Directiva 64/22l/CEE) 
1. INTRODUCCIÓN 3 
1.1. Contexto 3 
1.2. ¿Por qué una Comunicación? 3 
2. BASES DE INTERPRETACIÓN 5 
2.1. Ámbito de aplicación de la Directiva 64/221/CEE 5 
2.2. Derechos y principios fundamentales 6 
3. ORIENTACIONES PARA SU APLICACIÓN 9 
3.1. Fundamentos a la luz de la Ciudadanía de la Unión 9 
3.1.1. Orden público 9 
3.1.2. Segundad pública 10 
3.1.3. Salud pública 11 
3.2. Entrada y estancia 12 
3.3. Expulsión y otras medidas 13 
3.3.1. Evaluación de la amenaza planteada 13 
3.3.2. Decisión sobre una medida 15 
3.4. Derechos de grupos específicos 18 
3.4.1. Residentes de larga duración 18 
3.4.2. Miembros de la familia 20 
3.5. Vías de recurso 20 
3.5.1. Recursos y salvaguardias 20 
3.5.2. Nueva solicitud 22 
4. CONCLUSIONES 24 
1. INTRODUCCIÓN 
1.1. Contexto 
La libertad de circulación de las personas es uno de los derechos fundamentales que 
garantiza el Derecho comunitario. Con arreglo al apartado 1 del artículo 18 del 
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, todo ciudadano de la Unión tendrá 
derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con 
sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las 
disposiciones adoptadas para su aplicación.1 
En particular, con arreglo al apartado 3 del artículo 39, el apartado 1 del artículo 46 
y el artículo 55 del Tratado CE, los Estados miembros podrán imponer limitaciones 
al derecho de circular libremente cuando se justifique por razones de orden público, 
seguridad y salud públicas. Estas medidas deberán cumplir las condiciones de la 
Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 19642. El objetivo de la 
Directiva es ofrecer a sus destinatarios salvaguardias y garantías especiales cuando 
los Estados miembros recurran a medidas por razones de orden público, seguridad o 
salud públicas, ya que estas razones constituyen excepciones a las libertades 
fundamentales previstas por el Tratado, y deben, por tanto, interpretarse de manera 
estricta y teniendo en cuenta todas las disposiciones del Tratado. La presente 
Comunicación aborda la correcta aplicación e interpretación de la Directiva 
mencionada. 
1.2. ¿Por qué una Comunicación? 
La Directiva 64/221/CEE data de 1964. Durante años, sus preceptos se han 
interpretado y desarrollado ampliamente en una serie de sentencias del Tribunal de 
Justicia Europeo, hastan el reciente asunto Dónale/la Caifa3. La evolución de la 
integración europea y, en particular, la introducción del concepto de ciudadanía de la 
Unión en el artículo 18 del Tratado CE también han cambiado el contexto en el que 
debe interpretarse la Directiva. 
Al mismo tiempo, la Comisión recibe un número cada vez mayor de reclamaciones 
relativas a la aplicación de la Directiva y de ellas se desprende que la interpretación y 
aplicación de algunos de sus principios básicos difieren enormemente entre los 
Estados miembros. 
i El artículo 18 confiere a los ciudadanos de la Unión un derecho fundamental y personal que puede 
ejercerse al margen de una actividad económica. El apartado 2 del artículo 18 especifica que el 
Consejo podrá adoptar nuevas disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de este derecho. La 
Resolución del Parlamento Europeo sobre el segundo informe de la Comisión sobre la ciudadanía de 
la Unión (C4-00291/97, DO C 226. 20.7.1998, p. 61, el Informe COM (97) 230 final, 27.5.1997) y 
el Plan de Acción para el Mercado Único (CSE(98)1 final, 4.6.1997) adoptado por el Consejo 
Europeo de Amsterdam. han invitado a adoptar nuevas disposiciones al efecto. 
DO 56, 4.4.1964, p. 850-857. La base jurídica de la Directiva es el apartado 2 del artículo 46 del 
Tratado CE. 
Asunto C-348/96, sobre el que el Tribunal de Justicia se pronunció el 19 de enero de 1999. Nota: el 
anexo de la presente Comunicación recoge la jurisprudencia más relevante del Tribunal de Justicia. 
Así pues, la Comisión considera que ha llegado el momento de centrarse en algunas 
de las principales dificultades que plantea la aplicación de la Directiva y ofrecer 
orientación sobre la manera de resolverlas. Al proporcionar información y asistencia 
a los Estados miembros y a los ciudadanos de la Unión, se espera que la presente 
Comunicación sirva también para reducir el número de futuros casos de infracción. 
La Comunicación también debe considerarse teniendo en cuenta el compromiso de la 
Comisión de garantizar la correcta aplicación del Derecho comunitario, para acercar 
la Unión a sus ciudadanos, sobre todo mediante una mejor información de los 
derechos de los ciudadanos en el marco de los Tratados. En este mismo espíritu, la 
Comisión está implantando mecanismos para entablar un verdadero Diálogo con los 
Ciudadanos a través del cual pueda recibir información sobre la aplicación cotidiana 
de la legislación comunitaria. 
En la presente Comunicación se abordarán los siguientes problemas 
específicos: 
Entrada y estancia: 
• Plazos demasiado largos para tramitar las solicitudes de permisos de estancia (artículo 
5). 
Expulsiones y otras medidas: 
• La existencia de condenas anteriores para evaluar la amenaza para el orden público o la 
seguridad pública (apartado 2 del artículo 3). 
• Generalización: cuando se considera que todas las personas pertenecientes a un grupo 
determinado constituyen una amenaza para el orden público o la seguridad pública sin 
ningún tipo de valoración individual (apartado 1 del artículo 3). 
• Defectos a la hora de informar a la persona afectada sobre las medidas adoptadas o los 
motivos y/o consecuencias de la medida (artículo 6). 
• La conservación de datos personales recogidos sobre las personas afectadas, por 
ejemplo en el Sistema de Información de Schengen o en los sistemas nacionales 
(artículo 6). 
Situación de grupos específicos: 
• La expulsión de migrantes de segunda generación o residentes de larga duración. 
• La situación de los miembros de las familias de nacionales de terceros países de 
ciudadanos de la Unión, que son beneficiarios de la legislación comunitaria (artículo 1). 
• La situación de nacionales de terceros países que, en el momento de adoptar la medida, 
no gozaban de la protección del Derecho comunitario, pero sí posteriormente, bien 
como ciudadanos de la Unión, bien como miembros de la familia (artículo 1). 
Vías de recurso: 
• Defectos en la revisión de los casos. 
2. BASES DE INTERPRETACIÓN 
2.1. Ámbito de aplicación de la Directiva 64/221/CEE 
Ámbito de aplicación personal de la Directiva 
El Tribunal de Justicia ha declarado que el derecho de los nacionales de un Estado 
miembro a entrar en el territorio de otro Estado miembro y permanecer en el mismo 
constituye un derecho reconocido directamente a toda persona que se encuentre 
comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario.4 
La Directiva es aplicable a todos los nacionales de Estados miembros que se 
desplazan a otro Estado miembro, bien con vistas a ejercer una actividad por cuenta 
ajena o por cuenta propia, bien en calidad de destinatarios de servicios5. Su ámbito 
de aplicación se amplió posteriormente para incluir a antiguos trabajadores por 
cuenta ajena y por cuenta propia que permanecen en otro Estado miembro tras haber 
dejado de ejercer su actividad profesional6. La Directiva también es aplicable en el 
Espacio Económico Europeo, a excepción del apartado 3 del artículo 47. Del 
contenido del apartado 2 del artículo 2 de las Directivas 90/364/CEE8 (derecho 
general de residencia), 90/365/CEE9 Cubilados) y 93/96/CEE10 (estudiantes) se 
deduce que la Directiva 64/221/CEE cae dentro de campo de aplicación de dichas 
Directivas. La Directiva se aplica al cónyuge y a los demás miembros de la familia, 
con arreglo al apartado 2 del artículo 1, con independencia de su nacionalidad. 
Medidas pertenecientes al ámbito de aplicación de la Directiva 
4 Asunto 48/75 Royer, apartado 31. La cuestión de si una persona posee una nacionalidad determinada 
se resolverá únicamente remitiéndose al Derecho nacional del Estado miembro de que se trate (véase 
el Tratado CE, Declaración (N° 2) relativa a la nacionalidad de un Estado miembro). El mismo 
principio se aplica en el Convenio Europeo sobre la Nacionalidad, de 6.11.1997, del Consejo de 
Europa (STE N° 166). Véase también la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en los asuntos C-
369/90 Micheletti (Rea [1992] 1-4239) y 292/86 Gullung (Rec.[1988] p. 111), relativos a la doble 
nacionalidad y a la libertad de establecimiento. 
5 Véanse los artículos 39, 43 y 49 del Tratado CE respectivamente. Véase también el Reglamento 
(CEE) n° 1612/68, DO L 257, 19.10.1968, p. 2, modificado en último lugar por el Reglamento (CEE) 
2434/92, DO L 245, 26.8.1992, p. 1, la Directiva 68/360/CEE, DO L 257, 19.10.1968, p. 13, y la 
Directiva 73/148/CEE, DO L 172, 28.6.1973, p. 14. En los asuntos acumulados 286/82 y 26/83 Luisi 
& Carbone el Tribunal de Justicia especificó (apartado 16) qué grupos deben ser considerados 
destinatarios de servicios. 
6 Directiva 72/194/CEE, DO L 121, 26.5.1972, p. 32, y Directiva 75/35/CEE, DO L 14, 20.1.1975, p. 
14. 
7 Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo - Anexo V - Libre circulación de trabajadores - lista 
correspondiente al artículo 28, DO L 1, 3.1.1994, p. 325. 
8 
9 DO L 180, 13.7.1990, p. 26. 
DO L 180, 13.7.1990, p. 28. 
10 DO L 317, 18.12.1993. p. 59. 
El Tribunal de Justicia, en el asunto 30/77 Bonchereau", especificó que, a efectos de 
la Directiva, constituye una medida todo acto que afecte al derecho de las personas, 
comprendido dentro del ámbito de aplicación del artículo 39 del Tratado, a entrar y 
residir libremente en los Estados miembros en las mismas condiciones que los 
nacionales del Estado miembro de acogida. El Derecho comunitario12 también 
reconoce a los nacionales el derecho a abandonar el territorio de su Estado miembro 
de origen con el fin de entrar en el territorio de otro Estado miembro, para lo cual el 
Estado miembro de origen deberá expedir o renovar la tarjeta de identidad o el 
pasaporte de estos nacionales. No obstante, el Estado miembro puede denegar o 
restringir este derecho por razones de orden público, por ejemplo en el caso de 
personas que deban cumplir el servicio militar o en el caso de los objetores de 
conciencia, aunque respetando el principio de proporcionalidad. 
Inexplicabilidad a situaciones puramente internas 
La Directiva no se aplica a situaciones puramente internas de un Estado miembro. El 
asunto C-297/88 Dzodzi se refería a la situación de un nacional de un tercer país que, 
alegando únicamente su condición de cónyuge de un nacional de un Estado miembro, 
reivindicaba un derecho de residencia o de permanencia en el territorio de ese Estado 
miembro. Sin embargo, el nacional del Estado miembro nunca había ejercido su 
derecho a la libre circulación trabajando o residiendo en otro Estado miembro con 
ese miembro de la familia, por lo que la legislación comunitaria no era aplicable. 
2.2. Derechos y principios fundamentales 
La Directiva se interpretará a la luz del principio básico de la libre circulación. 
Cualquier restricción de la libertad individual a la libre circulación deberá evaluarse 
teniendo en cuenta los principios y derechos fundamentales. 
La Unión Europea se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los 
derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho y, sobre 
todo, en el respeto de los derechos fundamentales consagrados en el Convenio 
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades 
Fundamentales (artículo 6 del Tratado de la Unión Europea). Esta base de la Unión 
ha sido reforzada por el Tratado de Amsterdam, en virtud del cual pueden 
suspenderse los derechos de cualquier Estado miembro que haya violado de manera 
grave y persistente estos principios (artículo 7 del Tratado de la Unión Europea). 
Por otro lado, aunque la Comunidad como tal no puede adherirse al Convenio 
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades 
Fundamentales13, todos los Estados miembros son partes del Convenio. Las 
principales instituciones de la Comunidad declararon ya en 1977 que respetarían los 
11 Apartado 21. 
12 Directiva 68/360/CEE. DO L 257. 19.10.1968. p. 13. artículo 2. que es aplicable mutatis mutandis a 
las demás Directivas relativas al derecho de residencia. 
13 Dictamen 2/94 del Tribunal, de 28 de marzo de 1996, Rec. 1996. 1759, apartados 34-36. 
6 
principios del mencionado Convenio14 y el Tribunal de Justicia precisó que 
garantizaría el respeto de los derechos fundamentales del Convenio al interpretar y 
aplicar el Derecho comunitario15. 
Ello significa que los Estados miembros adoptarán las medidas relativas a la 
denegación de admisión o la expulsión de ciudadanos comunitarios en un marco 
común de respeto de los derechos humanos y los principios democráticos. Esto 
implica que la aplicación de los conceptos de orden público y seguridad pública por 
los Estados miembros no sólo ha de ser objeto de interpretación restrictiva, de 
manera que su alcance no puede ser determinado unilateralmente por cada Estado 
miembro sin control por parte de las Instituciones de la Comunidad16, sino también 
que esta interpretación del Derecho comunitario se inspirará en los derechos 
humanos fundamentales, consagrados en el Convenio Europeo para la Protección de 
los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales17. Además, debido a este 
marco común (y a la posibilidad de suspensión de un Estado miembro en que ahora 
se sustenta), el recurso al derecho de denegación de admisión o de expulsión no 
supondrá para el ciudadano de la Unión una amenaza por lo que respecta al disfrute 
de sus derechos fundamentales en otro Estado miembro. 
Por otro lado, las medidas adoptadas para la protección del orden público y la 
seguridad o la salud públicas deberán aplicarse de acuerdo con el principio de 
proporcionalidad. Dado que una decisión de expulsión o denegación de admisión 
tiene con frecuencia consecuencias extremadamente graves para la persona afectada 
y su familia, los Estados miembros deberán garantizar que las medidas adoptadas son 
proporcionales a los intereses justificados que intentan proteger con ellas. La 
proporcionalidad exige motivos justificados para adoptar una medida, un equilibrio 
justificado entre la medida y el objetivo, y un equilibrio justificado entre los intereses 
de la persona y los del Estado afectado. 
El único derecho fundamental que, por razones obvias, no puede ser aplicado de 
forma normal en caso de denegación de admisión o de expulsión es la prohibición de 
discriminación por motivos de nacionalidad. De conformidad con el Derecho 
internacional, un Estado no puede denegar la entrada en el territorio o expulsar del 
mismo a sus propios ciudadanos18. Por otro lado, un Estado no puede dispensar a 
14 Declaración conjunta del Parlamenio Europeo, el Consejo y la Comisión. 5 de abril de 1977 (DO C 
103. 27.4.1977. p. 1). 
15 Dictamen 2/94. ibid.. apartado 33. 
16 Asunto 36/75 Rulili, apartado 27. 
17 Obviamente, el derecho a la vida familiar, tal como se establece en el artículo 8 del mencionado 
Convenio, reviste especial importancia. Pero incluso las referidas limitaciones a las competencias de 
los Estados miembros en materia de policía de extranjeros se presentan como la manifestación 
específica de un principio más general consagrado por los artículos 8, 9. 10 y 11 del Convenio 
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, y por el 
artículo 2 del Protocolo n° 4 de esc mismo Convenio, que disponen que las restricciones de que, por 
razones de orden público y de seguridad pública, sean objeto los derechos garantizados por los 
artículos citados no podrán rebasar el ámbito de lo que resulte necesario para la salvaguardia de 
dichas necesidades «en una sociedad democrática». Véase el asunto 36/75 Rulili, apartado 32. 
18 Asunto C-171/96 Roque contra Jersey y asunto C-348/96 Donalella Golfa. 
7 
ciudadanos de la Unión un trato diferente del que dispensaría a sus propios 
nacionales por un comportamiento que se considere una amenaza para el orden 
público o la seguridad pública. Un comportamiento no justifica la imposición de 
restricciones a la entrada o a la residencia en el territorio de un Estado miembro de 
un nacional de otro Estado miembro, en el supuesto de que el primer Estado, cuando 
el mismo comportamiento provenga de sus propios nacionales, no adopte medidas 
represivas u otro tipo de medidas reales y efectivas destinadas a combatir este 
comportamiento.19 
19 Asuntos acumulados 115 y 116/81 Adouiy Cornuaille, apartado 8. 
ORIENTACIONES PARA SU APLICACIÓN 
3.1. Fundamentos a la luz de la Ciudadanía de la Unión 
3.1.1. Orden público 
Ni el Tratado ni el Derecho derivado definen los conceptos de orden público, 
seguridad pública o salud pública. Son los Estados miembros los que tienen la 
facultad de determinar el alcance de estos conceptos de acuerdo con la legislación 
nacional y la jurisprudencia. La Directiva 64/221/CEE no se refiere a estos 
conceptos, sino más bien a las medidas justificadas por razones de orden público, 
seguridad o salud públicas. Los conceptos existían en la legislación y las prácticas 
nacionales antes de la creación de la Comunidad Europea y han ido evolucionando. 
En las legislaciones nacionales no se utilizan definiciones precisas de estos conceptos 
y, por otro lado, son conceptos que se superponen al menos parcialmente. 
El alcance de los conceptos de orden público, seguridad y salud públicas no debería 
limitarse de forma artificial intentando definirlos de manera exacta y exhaustiva. Ello 
resultaría sumamente difícil y carecería de utilidad, lo cual no significa que los 
Estados miembros, a la hora de justificar una medida, puedan definir e interpretar 
libremente estos conceptos por estas razones de conformidad con sus propias 
prácticas y tradiciones. 
Debería distinguirse claramente entre la violación efectiva del orden público y la 
seguridad y la salud públicas, que no implica necesariamente que un Estado miembro 
deba adoptar medidas, y el examen y la decisión por el Estado miembro sobre la 
necesidad de adoptar una medida. Al decidir si se adopta o no una medida 
determinada, el Estado miembro está limitado por el Derecho comunitario, 
especialmente los principios y derechos fundamentales y la ciudadanía de la Unión. 
Los Estados miembros tienen facultad discrecional de interpretación, y las 
legislaciones y prácticas nacionales de los Estados miembros pueden aplicarse 
únicamente dentro del marco comunitario. Tal facultad discrecional de los Estados 
miembros no justifica su uso arbitrario, por ejemplo, para adoptar medidas 
únicamente sobre la base de la raza o creencias religiosas de una persona. No 
obstante, los conceptos nacionales de orden público, seguridad y salud públicas 
pueden aproximarse gradualmente a medida que avanza la integración europea. En 
consecuencia, la interpretación y prácticas nacionales a la hora de aplicar estos 
conceptos pueden ir evolucionando. La legislación y prácticas nacionales siguen 
siendo aplicables a aquellos nacionales de terceros países que no son beneficiarios de 
la legislación comunitaria como miembros de la familia20. 
20 Véase COM (1999) 3 final. 27.1.1999. Propuesta de Directiva del Consejo por la que se extiende la 
libre prestación de servicios tninslronterizos a los nacionales de un tercer Estado establecidos dentro 
de la Comunidad, y propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las 
condiciones de desplazamiento de los trabajadores asalariados, nacionales de un tercer Estado, en el 
marco de una prestación de servicios (ransfionterizos. Véase también la Decisión 1/80 del Consejo de 
9 
El nuevo concepto de ciudadanía de la Unión debe intervenir en la apreciación 
general de la situación de un ciudadano de la Unión cuando las autoridades 
nacionales consideren su expulsión o no admisión por razones de orden público, 
seguridad o salud públicas. Las autoridades nacionales deben conceder al artículo 18 
del Tratado CE toda su importancia cuando prevean aplicar la Directiva 64/221/CEE 
a un ciudadano de la Unión, especialmente en el caso de determinadas categorías de 
ciudadanos de la Unión: nacionales de otros Estados miembros que han nacido o 
vivido desde su infancia en el Estado miembro de residencia y que -tienen 
prácticamente todos sus lazos culturales, sociales y familiares en ese Estado 
miembro, así como otros menores y residentes de larga duración (véase el apartado 
3.4.1)21. 
Las razones de orden público, seguridad y salud públicas no pueden utilizarse con 
fines económicos y los objetivos de política económica no pueden constituir razones 
de orden público22. La Directiva 64/221/CEE lo prohibe expresamente en el apartado 
2 de su artículo 2. Sobre este punto, el Derecho comunitario tiene un ámbito más 
amplio que los preceptos correspondientes del Convenio Europeo para la Protección 
de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, que permite la 
adopción de medidas que se consideren necesarias para el bienestar económico del 
país. Por otro lado, la falta de recursos suficientes no justifica por sí sola la adopción 
de medidas por razones de orden público en el momento de entrar en el país, ya que 
los Estados miembros no pueden ni siquiera formular preguntas relativas al objeto y 
la duración de su viaje y a los medios económicos de que dispone la persona en el 
punto de entrada23. 
3.1.2. Seguridad pública 
La Comisión reconoce plenamente la necesidad de que los Estados miembros 
protejan su seguridad. El criterio de seguridad pública ofrece a los Estados miembros 
una facultad bastante amplia de apreciación. No obstante, incluso en cuestiones muy 
sensibles, esta facultad no es ilimitada y requiere cierta transparencia. Con las 
razones invocadas por el Estado miembro en cuestión, las instituciones de la 
Comunidad deben poder determinar, como mínimo, si una persona constituye una 
amenaza para la seguridad pública y si dicha amenaza es lo bastante grave como para 
justificar la medida adoptada por razones de seguridad pública. 
Asociación CEE - Turquía de 19 de septiembre de 1980. en relación con la libre circulación de los 
trabajadores turcos. 
21 Para el concepto de ciudadanía de la Unión, véase el segundo informe de la Comisión sobre la 
ciudadanía de la Unión (COM (97) 230 final, 27.5.1997). 
22 Véase el asunto .152/85 Bonü van Ac/vcrleerclcr.s. apartado 34. 
23 En el asunto 68/89 Comisión contra Países Bajos, apartado 13, el Tribunal declaró que la obligación 
de responder a las preguntas formuladas por funcionarios encargados de la vigilancia de fronteras no 
puede constituir un requisito previo para la entrada de un nacional de un Estado miembro en el 
territorio de otro Estado miembro. La sentencia confirma que dicha prohibición incluye las preguntas 
relativas al objeto y la duración de la estancia y los medios económicos de que dispone la persona. 
Además, el apartado 2 del artículo 2 de la Directiva prohibe invocar las razones de orden público, 
seguridad o de salud públicas con fines económicos y es una de las limitaciones explícitas sobre las 
facultades discrecionales de los Estados miembros que se incluyen en la Directiva. 
10 
25 Por otro lado, la persona afectada debería ser informada de las razones de la 
decisión, a menos que se ponga en peligro la seguridad del Estado. En este último 
caso, los intereses de la persona y los del Estado entran en conflicto. Aunque existen 
situaciones en las que se ven obligados a adoptar medidas para proteger los intereses 
fundamentales de la sociedad, los Estados miembros deben aplicar el criterio de la 
seguridad del Estado de la forma más restrictiva posible24. 
3.1.3. Salud pública 
El artículo 4 de la Directiva limita la posibilidad de invocar razones de salud pública 
y el anexo de la Directiva contiene la lista de enfermedades o grupos de 
enfermedades que entran en el ámbito de los criterios de salud pública25. En el anexo 
se especifica que la toxicomanía y las alteraciones psíquicas graves pueden poner en 
peligro el orden público o la seguridad pública pero no la salud pública. 
La Directiva permite a los Estados miembros denegar la concesión del primer 
permiso de estancia a las personas con una de las enfermedades o condiciones 
médicas previstas en el anexo. Cabe señalar que por razones de salud pública no se 
puede denegar la renovación del permiso de estancia o decretar la expulsión del 
territorio. El derecho a denegar la concesión del primer permiso de estancia permite 
a los Estados miembros solicitar a la persona la presentación de un certificado 
médico si así lo prevé la legislación nacional y si el objeto de dicho certificado es 
establecer que la persona no padece ninguna de las enfermedades que se mencionan 
en el anexo. Sin embargo, los Estados miembros no pueden obligar con carácter 
general a los ciudadanos de otros Estados miembros a demostrar, antes de la entrada 
en el país, que no padecen ninguna de las enfermedades mencionadas en el anexo. 
Las razones de salud pública resultan un tanto trasnochadas por el actual nivel de 
integración de la Unión Europea y el desarrollo de nuevos métodos para tratar los 
problemas de salud pública. Por tanto, las restricciones a la libertad de circulación ya 
no pueden considerarse un medio eficaz y necesario para resolver los problemas de 
salud pública. Aunque la situación ha cambiado radicalmente respecto a la de 1964, 
el concepto de salud pública sigue formando parte del Derecho comunitario26. 
24 El Tribunal de Justicia lia interpretado las razones de "seguridad del Estado" en los asuntos 
acumulados 115 y 116/81 A don i y Cornuaillc. Según el apartado 13 de la sentencia, del objetivo 
perseguido por lo Directivo se desprende que lo comunicación de los motivos ha de ser lo 
suficientemente detallada y precisa como para permitir al interesado defender sus intereses. Y más 
adelante: "Basta que la notificación se haga de tal forma que el interesado pueda tener 
conocimiento del contenido v de los efectos de la decisión ". 
Hasta ahora no se han añadido enfermedades o grupos de enfermedades a la lista. 
26 Dado que el concepto de salud pública sigue existiendo en el Derecho comunitario, merece la pena 
referirse a la libre circulación de las personas con VIH/SIDA. En los documentos adoptados por las 
instituciones comunitarias, se ha indicado claramente que debe garantizarse el pleno respeto de la 
libertad de circulación y la igualdad de trato de las personas afectadas por el VIH/SIDA. La Comisión 
rechaza el recurso a cualquier medida que pueda conducir a la exclusión social, la discriminación o la 
esügmatización de las personas afectadas por el VIH/SIDA. Véanse, entre otros documentos, las 
Conclusiones del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos 
en el seno del Consejo de 15 de mayo de 1987 relativo al SIDA (DO C 178, 7.7.1987, p.l), las 
Conclusiones del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, reunidos 
11 
3.2. Entrada y estancia 
Formalidades 
El Tribunal de Justicia ha señalado que el mero incumplimiento por parte del 
ciudadano de un Estado miembro, de las formalidades legales relativas a la entrada, 
desplazamiento y residencia de extranjeros no puede justificar una decisión de 
expulsión27. El Tribunal lo ha confirmado también para los casos de incumplimiento 
de las formalidades de declaración y registro prescritas28. 
El apartado 3 del artículo 3 de la Directiva 64/221/CEE dispone que la caducidad del 
documento de identidad o pasaporte no justificará la expulsión del territorio, aunque 
es posible denegar la admisión en la frontera si la persona no dispone de un 
documento de identidad o pasaporte válido. La Comisión estima que ninguna 
amenaza de expulsión debe ir vinculada al procedimiento de renovación del permiso 
de estancia y que dicha amenaza se consideraría contraria a la Directiva. El hecho de 
no solicitar la prórroga del permiso de estancia no justifica una decisión de expulsión, 
aunque sería aceptable una sanción de tipo administrativo, por ejemplo una multa, 
que sea proporcional a la omisión y no discriminatoria. 
El Tribunal de Justicia ha declarado que la reserva en cuanto a la libre circulación de 
personas en relación con el orden, la seguridad y la salud públicos debe entenderse 
no como un requisito previo que se exige para la adquisición del derecho de entrada 
y de residencia, sino como una posibilidad de imponer restricciones al ejercicio de un 
derecho que deriva directamente del Tratado29. 
El apartado 2 del artículo 5 de la Directiva permite al Estado miembro de acogida 
pedir al Estado miembro de origen informes sobre los antecedentes penales del 
solicitante, en el caso de que lo juzgue indispensable. El artículo específica que 
dichas consultas no tendrán carácter sistemático. 
Los mismos principios se aplican también a los visados de los miembros de la familia 
de nacionales de terceros países. Consiguientemente, el hecho de no solicitar la 
prórroga de un visado no puede implicar una amenaza de expulsión. La política de 
en el seno del Consejo de 31 de mayo de 1988 relativo al SIDA (DO C 197, 27.7.1988, p.8), la 
Resolución del Consejo y de los Minislros de Sanidad de los Eslados miembros, reunidos en el seno 
del Consejo de 22 de diciembre de 1989 relativa a la lucha contra el SIDA (DO C 10, 16.1.1990, p.3) 
y la Decisión \f 647/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de marzo de 1996, por la 
que se adopta un programa de acción comunitario relativo a la prevención del sida y de otras 
enfermedades transmisibles en el marco de la acción en el ámbito de la salud pública (1996-2000) 
(DOL95, 16.4.1996, p. 16). 
27 Asunto 48/75 Royer, apartado 38. Véase también el asunto C-363/89 Roux. apartado 11 y el informe 
del grupo de alto nivel sobre la libre circulación de personas, presidido por la Sra. Simón Veil, 
presentado a la Comisión el 18 de marzo de 1997 y el seguimiento de dicho informe (COM(98) 403 
final, 1.7.1998). El grupo de alto nivel expresó su opinión de que. al contrario de lo que suele suceder 
en los Estados miembros afectados, el hecho de no poseer un permiso de residencia válido nunca debe 
conducirle/- .ye a una amenaza de expulsión. 
28 Asunto 118/75 ¡Valsan y Belmann, apartado 20. 
29 Asunto 321/87 Comisión contra Bélgica, apartado 10. 
12 
visados no debería utilizarse como medio de evitar que miembros legítimos de la 
familia disfruten de los derechos que les confiere la legislación comunitaria. 
Plazo para Iraní i lar la solicitud 
La Comisión querría recordar la importancia de que se respete el plazo fijado en el 
artículo 5 de la Directiva. En caso contrario, el Estado miembro violará una de las 
garantías y derechos fundamentales que ofrece la Directiva. Cabe destacar que, en 
situaciones normales, una vez que el solicitante ha presentado todos los documentos 
justificativos necesarios tal como exige la Directiva pertinente relativa al derecho de 
estancia, el permiso de estancia deberá expedirse sin ningún plazo suplementario 
innecesario30, por ejemplo, en el mismo plazo que tarda en expedirse normalmente el 
documento nacional de identidad o el pasaporte. Un plazo de seis meses resulta 
excepcional y es aplicable únicamente cuando existe algún motivo específico para 
estudiar si existen razones de orden público, seguridad o salud públicas. Las esperas 
derivadas de un retraso en la expedición del permiso pueden causar a la persona 
afectada diversos problemas. Debe recordarse que el permiso de estancia sólo puede 
tener un valor declaratorio y probatorio31. Constituye únicamente una prueba del 
derecho de estancia y no es un requisito previo para otros derechos de los que puede 
beneficiarse la persona residente en otro Estado miembro. 
3.3. Expulsión y otras medidas 
3.3.1. Evaluación de la amenaza planteada 
Evaluación general 
La Comisión desea destacar la importancia de proceder a una evaluación general 
de todos los factores pertinentes a la hora de determinar si una persona representa 
una amenaza grave y real que pueda afectar a alguno de los intereses fundamentales 
de la sociedad. Ello puede implicar la consideración de, entre otros, los siguientes 
factores: la naturaleza y gravedad de los delitos cometidos, el tiempo que ha pasado 
desde que se cometieron dichos delitos y la situación general de la persona 
afectada32. La evolución de la situación personal reviste especial importancia si la 
evaluación de la amenaza se realiza mucho tiempo después de la comisión de los 
actos que amenazan al orden público, si ha pasado mucho tiempo entre la decisión 
original y su aplicación y cuando la persona utiliza su derecho de volver a solicitar el 
permiso de estancia. Al examinar los motivos de expulsión de un preso o antiguo 
preso nacional de otro Estado miembro, el buen comportamiento en la cárcel debería 
30 Asunto C-344/95 Comisión contra Bélgica y especialmente los apartados 9-11 de las Conclusiones 
del Abogado General Lenz publicadas el 14 de noviembre de 1996. 
31 Véase el asunto C-85/96 Martínez Sala, apartado 53. Este concepto se basa en el asunto 48/75 Royer, 
apartado 50, que confirma que el derecho de los nacionales de un Estado miembro de entrar en el 
territorio de otro Estado miembro y de residir en el mismo lo confiere directamente el Tratado a toda 
persona que se encuentre comprendida en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario. 
3- En lo que respecta al comportamiento personal, véase también el asunto 41/74 Van Duyn, apartado 
24, y los asuntos acumulados 115 y 116/81 Adoui y Comuaille. apartado 8. 
13 
tener la misma importancia que cuando, por ejemplo, en el caso de los nacionales se 
examinan los motivos para la concesión de la libertad condicional. 
Tras la evaluación de la amenaza, debe estudiarse también si la medida es 
proporcional, teniendo en cuenta todos los factores pertinentes y las circunstancias 
personales actuales de la persona. Las circunstancias personales actuales de la 
persona pueden referirse al periodo de tiempo que la persona lleva residiendo en el 
país y sus lazos sociales, culturales y familiares con el país, así como su integración 
actual en la sociedad de acogida. El hecho de que una persona haya nacido y se haya 
educado en el país de residencia o haya residido en el mismo desde una edad 
temprana refuerza considerablemente sus lazos con ese país. Por otro lado, el 
comportamiento de la persona se refleja en tales circunstancias, tanto en sus aspectos 
positivos como negativos, y puede compararse con el de otros nacionales del país de 
residencia que se hayan formado en la misma sociedad. Los lazos familiares de la 
persona pueden determinarse por la situación de padres y hermanos, aunque la 
existencia de un cónyuge e hijos nacionales del país de residencia o residentes de 
larga duración reviste especial importancia. En la evaluación general también se 
puede examinar el grado de intensidad de los lazos con el país de origen (parientes, 
visitas y conocimientos de la lengua). 
En el asunto 30/77 Bouchereau, el Tribunal limita el margen de apreciación de los 
Estados miembros para justificar la adopción de medidas de orden público por 
razones de antiguas condenas penales al declarar que la existencia de una condena 
penal sólo puede apreciarse en la medida en que las circunstancias que dieron 
lugar a dicha condena muestren la existencia de un comportamiento personal que 
suponga una amenaza actual para el orden público33. El recurso, por parte de una 
autoridad nacional, al concepto de orden público requiere, en todo caso que exista 
una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la 
sociedad*4. Esta cuestión deberán considerarla las autoridades nacionales en cada 
caso concreto a la luz del Derecho comunitario35. 
Prevención general en circunstancias especificas 
En determinadas situaciones, otras preocupaciones legítimas de los Estados 
miembros deben contraponerse a las garantías y salvaguardias que ofrece la Directiva 
64/221/CEE. Estas situaciones específicas son reuniones a las que asisten 
numerosas personas, posiblemente procedentes de diferentes Estados miembros, por 
33 Apartado 28. Sin embargo, en el apartado 29 del mismo asunto el Tribunal indica que puede ocurrir 
también que el solo hecho de su pasado comportamiento reúna las condiciones de una amenaza de 
esta naturaleza para el orden público en casos excepcionales. 
34 Apartado 35. 
35 En el reciente asunto C-348/96 Donaiella Caifa el Tribunal especificó este principio declarando que 
únicamente puede adoptarse una medida de expulsión contra una nacional comunitaria si, además de 
haber infringido la ley de estupefacientes, su comportamiento personal crea una amenaza real y 
suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. 
14 
ejemplo, grandes eventos deportivos, conciertos de rock, manifestaciones políticas y 
otro actos de protesta organizados36. 
Los Estados miembros tienen facultades discrecionales para aplicar medidas de 
seguridad pública y orden público con el fin de evitar la violencia y los desórdenes de 
los seguidores en los acontecimientos deportivos. No obstante, recurrir con excesiva 
frecuencia a estas razones puede conducir a detenciones y expulsiones no 
fundamentadas en comportamientos individuales. Las medidas deberían centrarse en 
personas (o a veces, si se justifica, en un gaipo específico de personas) cuyo 
comportamiento personal pueda representar una amenaza para el orden público o la 
seguridad pública37. El principio general es que cualquier medida de seguridad deberá 
aplicarse de manera no discriminatoria a los nacionales del propio país y a los de otro 
Estado miembro. 
El recurso a procedimientos rápidos debería ser limitado y aplicarse exclusivamente a 
las personas que llegan al país para asistir a un acontecimiento específico durante un 
breve periodo de tiempo. Un sistema de este tipo y las medidas relacionadas deberían 
quedar claramente especificadas por los Estados miembros. La amenaza que supone 
una persona depende también de la situación: una persona perteneciente a un grupo 
específico puede entrar en el país para asistir a un acontecimiento determinado que 
implica riesgos de seguridad o bien entrar en otro momento del año y claramente con 
otros propósitos (negocios, vacaciones con la familia, etc.). 
3.3.2. Decisión sobre una medida 
Aplicación de una medida 
El Tribunal de Justicia ha señalado que la Directiva 64/221/CEE pretende limitar la 
facultad discrecional que los ordenamientos jurídicos nacionales otorgan 
36 La violencia en los partidos de fútbol ha llevado a los Estados miembros a adoptar estrictas medidas 
para garantizar la seguridad y el orden público en los acontecimientos a gran escala, lo cual entra sin 
lugar a dudas en el ámbito de sus competencias. Entre los documentos más recientes relacionados con 
este tema cabe citar la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 1996 sobre directrices para 
prevenir y contener los desórdenes relacionados con los partidos de fútbol, DO C 131, 3.5.1996, p.l; 
la resolución del Parlamento Europeo sobre el problema del comportamiento vandálico y de la libre 
circulación de los hinchas de fútbol, DO C 166. 10.6.1996. p. 40; la acción común, de 26 de mayo de 
1997, adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, 
relativa a la cooperación en el ámbito de la seguridad y el orden públicos. DO L 147, 5.6.1997, p. 1; 
la resolución del Consejo, de 9 de junio de 1997, sobre la prevención y el control del gamberrismo en 
los partidos de fútbol mediante el intercambio de experiencias, la prohibición de entrada en los 
estadios y la política de medios de comunicación, DO 193. 24.6.1997. p. 1. Véase también el 
Convenio Europeo sobre Violencia de los Espectadores y Conducta Incorrecta de los Acontecimientos 
Deportivos y, especialmente, en los partidos de fútbol, de 19.8.1985 del Consejo de Europa (STE N° 
120). 
37 La cooperación de los Estados miembros en asuntos penales se enmarca en el Título VI del Tratado 
de la Unión Europea. 
15 
38 
39 
40 generalmente a las autoridades competentes en materia de entrada y expulsión de 
extranjeros38. 
En algunos países, el órgano jurisdiccional penal puede adoptar a la vez una decisión 
relativa a la condena penal y una decisión administrativa relativa a la expulsión. Con 
más frecuencia de lo que marca la ley, la práctica crea este vínculo "automático", en 
particular en los delitos relacionados con las drogas. Es probable que en la legislación 
nacional se disponga correctamente que las autoridades nacionales o los tribunales 
nacionales pueden adoptar una decisión de expulsión después de examinar todos los 
factores pertinentes, pero el precepto se aplica de forma automática en casos 
individuales, remitiéndose únicamente a la condena penal y sin ningún tipo de 
fundamento individual o específico. La Comisión considera esta práctica incorrecta 
desde el punto de vista del Derecho comunitario. El apartado 1 del artículo 3 de la 
Directiva impone a los Estados miembros la obligación de estudiar cada caso 
individualmente. 
En consecuencia, la legislación de los Estados miembros no debería incluir ninguna 
norma que establezca un vínculo automático y .sistemático entre una condena penal y 
una expulsión, y ninguna autoridad nacional competente debería adoptar una decisión 
de este tipo de forma automática. Por sistemas "automáticos" se entiende cualquier 
disposición nacional que no deje a las autoridades nacionales o a los órganos 
jurisdiccionales nacionales ningún margen de apreciación para tener en cuenta las 
circunstancias individuales39. No obstante, nada debería impedir a los Estados 
miembros vincular una condena penal a una investigación de las circunstancias para 
comprobar si existen razones para adoptar medidas de orden público o seguridad 
pública. El órgano jurisdiccional nacional puede dictar una condena penal y una 
decisión de expulsión al mismo tiempo o el órgano jurisdiccional o las autoridades 
administrativas pueden adoptar una decisión de expulsión en una fase posterior 
mientras la persona se encuentre todavía en prisión o después de su puesta en 
libertad. 
En el asunto 36/75 Rutili, el Tribunal de Justicia estableció que sólo podrá un Estado 
miembro imponer a un nacional de otro Estado miembro prohibiciones de residencia 
territorialmente limitadas, en los casos en que tales prohibiciones puedan imponerse 
asimismo a su propios nacionales40. 
En determinadas circunstancias, recurrir a un procedimiento de urgencia puede 
resultar problemático, por ejemplo si se trata de una persona culpable de un delito, 
que cumple condena de cárcel y que es expulsada directamente tras su puesta en 
libertad. Se plantea la cuestión de si esta persona ha tenido realmente la posibilidad 
de recurrir a las salvaguardias y garantías previstas por la Directiva, especialmente en 
Asunto 41/74 Van Duyn, apañado 13. En el apartado 15, el Tribunal explica también que la Directiva 
confiere a los particulares derechos que pueden alegar ante los Tribunales de un Estado miembro y 
que éstos deben tutelar. 
El automatismo en este sentido se lia introducido a veces en casos en los que la persona comete 
delitos graves y recibe una pena menor (véase el asnillo C-348/96 Donalella Caifa). 
Apartado 50. En esle caso, a un nacional italiano residente en Francia se le prohibió residir en 
determinadas partes de Francia. 
16 
los casos de residentes de larga duración, porque una expulsión puede afectar 
gravemente a su situación personal y familiar. Debería existir siempre una 
justificación real para aplicar el procedimiento de urgencia y corresponde al Estado 
miembro demostrar dicha urgencia. Es inaceptable el recurso sistemático a este 
procedimiento. 
Información sobre la medida 
Deberá informarse siempre a las personas afectadas de la naturaleza exacta y las 
consecuencias de cualquier medida adoptada en el contexto de la Directiva. La 
Comisión desea subrayar la importancia de informar debidamente a los afectados del 
contenido de cualquier documento que les vaya dirigido, del procedimiento y de las 
vías de recurso de que disponen, también en los casos en que las medidas se ponen 
en marcha y se ejecutan de manera urgente, a veces en relación con grupos de 
personas de una determinada nacionalidad. 
El Tribunal mantiene que la persona afectada deberá conocer los motivos exactos y 
completos de la decisión, a fin de darle la posibilidad de llevar a cabo eficazmente 
su defensa*1. Esta disposición se aplica a todas las decisiones pertinentes y se aplica 
igualmente a los miembros de la familia de ciudadanos de la Unión Europea, en lo 
que se refiere a las decisiones relativas a la expedición de sus visados. 
Consecuencias de una medida 
La Comisión podrá examinar cualquier medida adoptada con arreglo a la Directiva, 
así como sus consecuencias administrativas. Por ejemplo, cuando una orden 
permanente de expulsión impide a una persona volver a entrar en el país, una 
decisión que deniegue la admisión no puede considerarse una mera consecuencia de 
la expulsión original. 
Protección de datos 
Existe cierta inquietud sobre los datos personales que se recogen en relación con las 
medidas adoptadas por razones de orden público, seguridad o salud públicas. A 
veces estos datos se utilizan para el control a la entrada, es decir, para denegar el 
acceso de un individuo a un Estado miembro. En otros casos, estos datos se 
transfieren de un Estado miembro a otro y se utilizan posteriormente para los 
controles de entrada en el segundo Estado miembro. 'C-
En este contexto, hay dos aspectos que merecen especial atención. 
En primer lugar, en algunos casos los datos personales obtenidos se refieren a una 
sospecha de amenaza para el orden público, la seguridad o la salud públicas. Los 
Estados miembros pueden recoger y conservar dichos datos con fines de protección 
del orden público, la seguridad o la salud públicas en relación con medidas adoptadas 
con arreglo a la Directiva 64/221/CEE, siempre que se cumplan los requisitos 
establecidos en la Directiva 95/46/CE42. Entre otras cosas, ello significa que los 
41 Asunlo 36/75 Rutili, apartado 39. 
42 DO L281.23.il.1995, p. 31. 
17 
datos personales deben ser adecuados y exactos, necesarios y recogidos con fines 
determinados, explícitos y legítimos. 
No obstante, a veces se impide la entrada en un Estado miembro a personas a causa 
de dichos datos. Estos datos personales sólo pueden almacenarse mientras exista una 
amenaza para la seguridad pública, el orden público o la salud pública. Si la validez 
de una medida adoptada en el ámbito de la Directiva 64/221/CEE ha expirado o en 
caso de anulación de una medida, los datos personales relativos a la misma no 
deberán seguirse conservando. 
En virtud del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 95/46/CE, los datos personales 
deberán recogerse con fines determinados, explícitos y legítimos y no ser tratados 
posteriormente de manera incompatible con dichos fines. Ello se aplica también a los 
datos personales recogidos con el objetivo de controlar el orden público, la seguridad 
o la salud públicas. 
En segundo lugar, existe un problema específico con el Sistema de Información de 
Schengen (SIS), cuando mantiene en la lista de personas no admisibles en el espacio 
Schengen a ciudadanos de la Unión o a personas que han adquirido esta ciudadanía, 
por ejemplo tras una adhesión o una naturalización. Esta situación ya era 
incompatible con el Derecho comunitario antes de la integración del acervo de 
Schengen en la UE y la CE, y lo es más ahora, después de que se haya integrado y se 
le haya dotado de bases jurídicas en el Tratado CE. Esta información deberá 
eliminarse de la base de datos previa petición de la persona afectada. Además, si el 
Estado miembro se percata de la existencia de dichos datos, debería eliminarlos por 
iniciativa propia43. 
Los Estados miembros no deberán transmitir automáticamente información sobre una 
medida adoptada en el marco de la Directiva 64/221/CEE a otro Estado miembro ni 
incorporar dicha información a la lista común. 
3.4. Derechos de grupos específicos 
3.4.1. Residentes de larga duración 
Teniendo en cuenta la ciudadanía de la Unión y el principio de proporcionalidad, 
deberían garantizarse en mayor medida los derechos de los residentes de larga 
duración que, por ejemplo, los de los turistas. La residencia de larga duración es uno 
de los factores pertinentes en la evaluación general de la situación de la persona 
afectada. Por ejemplo, cuando un turista y un residente de larga duración han 
cometido un delito similar en el país de residencia, la expulsión de un turista podría 
estar justificada pero no la de un residente de larga duración. Las razones se 
43 El Comité Ejecutivo de Schengen lia aprobado una declaración sobre la definición del término 
"extranjero" (SCH/Com-ex(%) decl 5 corr) a efectos del Convenio. Esta declaración establece que los 
datos relativos a las personas que se benefician de la protección del Derecho comunitario no deberán, 
en principio, incluirse en la lista SIS de extranjeros no admisibles. Los nacionales comunitarios 
únicamente podrán ser incluidos en dicha lista si ello es compatible con la legislación comunitaria. 
Según una declaración de la Comisión incluida cu el acta del Comité Ejecutivo, la inclusión de un 
beneficiario de la legislación comunitaria en la lista SIS sólo será compatible con la legislación 
comunitaria si los datos se refieren a una persona que representa una amenaza real y grave para el 
orden público y la seguridad pública en cada Estado de Schengen. 
examinan siempre individualmente en cada caso, pero como norma general, y 
teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, los residentes de larga duración 
deberían disponer de una protección mayor contra las medidas de orden público. En 
el caso de residentes de larga duración, se requiere una carga de la prueba mucho 
más estricta por parte del Estado miembro para justificar la proporcionalidad de una 
medida. Si bien la expulsión de un turista que ha entrado en otro Estado miembro 
para asistir a un acontecimiento deportivo y comete actos de gamberrismo podría 
estar justificada, no lo estaría la expulsión de una persona nacida en dicho Estado 
miembro y que hubiera cometido actos similares44. 
En este contexto, cabe recordar el Convenio Europeo para la Protección de los 
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y la interpretación del mismo 
por parte del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La interpretación que este 
Tribunal hace del artículo 8 del Convenio no excluye de manera definitiva a los 
residentes de larga duración de la amenaza de expulsión45. En determinadas 
circunstancias, el Tribunal ha aceptado la expulsión de residentes de larga duración 
(véanse los asuntos El Bonjaidi y Dalia46). Es importante la evaluación general de 
las circunstancias personales (duración de la residencia, situación familiar, 
integración social en la sociedad de acogida, lazos con el país de origen) y la 
naturaleza de los delitos cometidos. Cuando la expulsión de residentes de larga 
duración se ha aceptado, no hay sólo una razón para ello, sino una combinación de 
varios factores (por ejemplo, en el caso del Sr. El Bonjaidi la gravedad de sus 
delitos, su comportamiento posterior, el desarrollo de su vida familiar únicamente 
tras la orden definitiva de expulsión, los lazos existentes con su país de origen, la 
poca integración en el país de acogida y el hecho de que nunca había solicitado la 
ciudadanía del país de acogida). 
Esta jurisprudencia ofrece orientaciones valiosas sobre los factores que son 
pertinentes a la hora de adoptar una decisión sobre la legalidad de la expulsión de 
residentes de larga duración y la forma de sopesar estos factores. No obstante, no 
debería aplicarse como tal a la expulsión de ciudadanos de la Unión residentes de 
larga duración, ya que se refiere principalmente a nacionales de terceros países y no 
tiene en cuenta el derecho básico a la libre circulación y establecimiento que existe en 
la Comunidad. Por consiguiente, las autoridades de los Estados miembros deberían 
conceder a los ciudadanos de la Unión que son residentes de larga duración mayor 
protección contra la expulsión, con arreglo a los principios de la Directiva 
44 El Grupo de alto nivel sobre la libre circulación de personas, mencionado en la nota a pie de página 
n° 27, lia recomendado que la cuestión de la expulsión de ciudadanos de los Estados miembros se 
estudie teniendo en cuenta el concepto de ciudadanía europea, especialmente en el caso de los 
migrantes que se han integrado culturalmente en el Eslado de acogida, y el artículo 8 del Convenio 
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, especialmente en el caso de los hijos de los 
migrantes que han nacido y se han educado en el Estado de acogida. 
45 Berrehab contra Países Bajos (3/1987/126/177), sentencia de 21.6.88, Serie A N° 138; Moustaquim 
contra Bélgica (26/1989/186/246), sentencia de 18.2.91; Serie A n° 193; Beldjoudi contra Francia 
(55/1990/246/317). sentencia de 26.3.92. Serie A n° 234; Boujlifa contra Francia 
(122/1996/741/440), sentencia de 21.10.97 (Rec. 1997-Vi). 
46 El Bonjaidi contra Francia (123/1996/742/941). sentencia de 26.9.97 (Rec. 1997-Vi), Dalia contra 
Francia (154/1996/773/974), sentencia de 19.2.1998 (Rec. 1998-i). 
19 
64/221/CEE, que la que concede a los residentes de larga duración el Convenio 
Europeo para la Protección de los Derechos Humanos. 
Esta preocupación concreta por los residentes de larga duración se aplica también a 
los menores, cuyos derechos, incluido el derecho a la protección de la vida familiar, 
deberían protegerse siguiendo los mismos principios. 
3.4.2. Miembros de la familia 
Los Estados miembros olvidan en ocasiones proteger en la práctica los derechos de 
los miembros de la familia, especialmente de aquellos que no son nacionales de un 
Estado miembro. El Derecho comunitario se aplica a los siguientes miembros de la 
familia: cónyuge, descendientes menores de 21 años o dependientes y parientes 
dependientes en línea ascendente del ciudadano o su cónyuge. Esta última categoría 
(básicamente padres) no se aplica en el caso de los estudiantes. 
Resulta tan importante garantizar los derechos de los miembros de la familia como 
garantizar los derechos de los propios ciudadanos de la Unión. Cualquier garantía o 
protección que ofrezca la Directiva se aplica mu la Lis mulandis a los miembros de la 
familia, tal como se ha indicado anteriormente en relación con las formalidades, 
especialmente visados, justificando una medida y la no aplicación del Sistema de 
Información de Schengen. Resulta en este caso igualmente válida la jurisprudencia 
del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, especialmente en relación con el 
artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de 
las Libertades Fundamentales, que garantiza la protección de la vida privada y 
familiar. 
3.5. Vías de recurso 
3.5.1. Recursos y salvaguardias 
Artículo 8 
El artículo 8 de la Directiva significa que cualquier persona a la que sea aplicable la 
Directiva y sea objeto de una decisión sobre la admisión de entrada, la denegación de 
la concesión o la renovación del permiso de estancia o sobre la expulsión del 
territorio, podrá interponer los mismos recursos de que disponen los nacionales del 
Estado miembro correspondiente. Sólo impone a los Estados miembros la obligación 
de ofrecer las mismas vías de recurso de que disponen los nacionales del Estado en 
cuestión, garantizando la igualdad de trato47. 
Las vías de recurso pueden incluir la suspensión de la medida, aunque de acuerdo 
con el Tribunal de Justicia, el artículo 8 no contiene ninguna obligación específica al 
respecto48. No obstante, la decisión de expulsión no puede tener carácter ejecutivo 
antes de que el interesado haya tenido la posibilidad de interponer el recurso 
47 Véanse los asuntos acumulados C-65/95 y C-111/95 Shingara y Radiom, apañado 20. Véanse 
también los asnillos 297/88 Dzodzi. apartado 60. y 98/79 Pecasiainq, especialmente los apartados 10 
y 11. 
48 Asunto 98/79 Pecaslaing, apañados 12 y 13. y asunto C-175/94 Gallogher. 
20 
51 
53 pertinente49. Esto no significa que una persona tenga necesariamente derecho a 
permanecer en el territorio del Estado miembro en cuestión mientras dure el 
procedimiento judicial. Teniendo en cuenta el principio de proporcionalidad, una 
medida con efecto suspensivo debería ser más fácilmente accesible para los que ya 
residen en el país que para aquellas personas que han entrado recientemente en el 
territorio. En el caso de los residentes, la ejecución inmediata de una decisión de 
expulsión debería ser excepcional y basarse en razones especialmente poderosas. 
Artículo 9 
El artículo 9 de la Directiva pretende complementar la protección ofrecida a la 
persona afectada en aquellos casos en que no se aplica el artículo 850. El artículo 9 
ofrece garantías procesales mínimas a la persona que sea objeto de una decisión de 
expulsión o de una decisión que deniegue la renovación de un permiso de estancia. El 
apartado 1 del artículo 9 afecta a las personas que ya disponen de un permiso de 
estancia y el apartado 2 del mismo artículo, a las personas a las que no se les ha 
concedido todavía el primer permiso de estancia51. 
El Tribunal ha precisado la aplicabilidad de los dos apartados del artículo 9. Se 
aplican 1) cuando no exista la posibilidad de recurso judicial; 2) cuando dicho 
recurso se limite a la legalidad de la decisión; 3) cuando el recurso no tenga efecto 
suspensivo y prevé la intervención de una autoridad competente distinta de la 
facultada para tomar la decisión52. 
El apartado 1 del articulo 9 prohibe que la autoridad administrativa nacional adopte 
una decisión de expulsión contra un nacional comunitario que resida legalmente en el 
territorio antes de que la autoridad competente del país de acogida haya emitido su 
dictamen53. El apartado 2 del artículo 9 otorga a la persona el derecho a solicitar un 
dictamen en el sentido del apartado 1 del artículo 9 y a presentar, personalmente, sus 
medios de defensa (es decir, a permanecer en el Estado hasta que se haya adoptado 
la decisión final), a menos que se opongan razones de seguridad del Estado. 
El Tribunal declaró que el dictamen de la «autoridad competente» debe estar lo 
suficientemente cercano en el tiempo a la decisión de expulsión como para garantizar 
49 Asunto 48/75 Rover, apartado 60. 
50 El Tribunal lia considerado que las disposiciones del articulo 9 son complementarias de las del 
artículo 8. Un Estado miembro no puede aplicar las disposiciones del artículo 9 de forma que su 
efecto práctico sea restringir o hacer inoperantes las posibilidades de interponer recurso que les 
brinda el artículo 8 (asunto 98/79 Rccasloing, apartados 15 y 16). 
El Tribunal de Justicia ha considerado que se trata de prescripciones bien definidas y concretas, que 
pueden ser invocadas por cualquier persona afectada y, en cuanto tales, pueden ser aplicadas por 
cualquier órgano jurisdiccional. (Asunto 131/79 Santillo, apartado 13). 
52 En los asuntos acumulados Shingara y Radiom, el Tribunal declaró que los tres casos mencionados en 
el apartado 1 del artículo 9 se aplican igualmente en lo que respecta al apartado 2 del artículo 9. 
El Tribunal ha señalado también que la Directiva no precisa la naturaleza de la «autoridad 
competente» (asunto 131/79 Santillo. apartado 15). Véanse también los asuntos acumulados 115 y 
116/81 Acloui y Cornuaille. especialmente el apartado 18. 
21 
56 que no existen nuevos elementos que puedan ser tomados en consideración54. El 
Tribunal ha subrayado que es importante que el peligro social que entraña la 
presencia de un extranjero se aprecie en el mismo momento en que debe adoptarse 
contra ei mismo la decisión de expulsión, dado que los elementos de apreciación, 
fundamentalmente por lo que respecta al comportamiento del interesado, pueden 
variar con el transcurso del tiempo55. 
3.5.2. Nueva solicitud 
El Tribunal ha confirmado el derecho a presentar una nueva solicitud después de un 
tiempo razonable desde la última decisión por la que se prohibió la entrada en el país 
a una persona56. 
La Comisión ha encontrado este problema en varios casos de Estados miembros que 
deniegan otra vez la entrada o no revocan la decisión de expulsión basándose en la 
existencia de una decisión de expulsión adoptada varios años antes. Por ejemplo, los 
casos que afectan a miembros de la familia, nacionales de terceros países, de 
ciudadanos de la Unión, que en el momento de la decisión anterior no eran 
beneficiarios del Derecho comunitario, deben volver a revisarse por el cambio en su 
situación que, de hecho, constituye un factor nuevo que debe tomarse en 
consideración en la nueva evaluación. 
Cualquier plazo establecido para la validez de una medida, por ejemplo, diez años, 
puede resultar problemático desde el punto de vista del derecho de la persona a 
volver a presentar una solicitud. Este plazo no puede impedir que la persona vuelva a 
presentar su solicitud antes de su expiración, si se dan las condiciones para una nueva 
evaluación y su situación ya ha cambiado. 
El Tribunal también ha señalado que las decisiones por las que se prohibe la entrada 
en el territorio de un Estado miembro a un nacional de otro Estado miembro 
54 Asunto 131/79 Sanlillo, apartados 18 y 19. 
55 Asunto 297/88 Dzodzi, apartado 69. Según el asunto 98/79 Pecastaing, apartado 18, del artículo 9 se 
desprende que tan pronto como se emita el dictamen de que se trata y se ponga en conocimiento del 
interesado, la medida de expulsión puede ejecutarse inmediatamente, siempre a condición de que se 
respete el derecho de la persona afectada a permanecer en el territorio el tiempo necesario para 
interponer el recurso en virtud del artículo 8 de la Directiva. En los asuntos acumulados 115 y 116/81 
Adoui y Comuaille, apartado 18. el Tribunal recuerda que el dictamen de la autoridad competente 
debe notificarse debidamente a la persona afectada. 
Asuntos acumulados C-65/95 y C-l 11/95 Shingara y Rodioni. El Tribunal ha destacado que cualquier 
nacional de un Estado miembro que desee buscar un empleo en otro Estado miembro puede volver a 
presentar una solicitud para obtener el permiso de estancia después de ser expulsado. No obstante, 
ello no significa que la persona afectada tenga derecho a entrar en el territorio del Estado de acogida 
mientras que se examina esta segunda solicitud (asuntos acumulados 115 y 116/81 Adoui y 
Comuaille, apartado 12. en el que el Tribunal declara que. siempre que se presente una vez 
transcurrido un plazo razonable, semejante solicitud ha de ser examinada por la autoridad 
administrativa competente del Estado de acogida, autoridad que. en concreto, deberá considerar los 
motivos invocados por el interesado para probar que se ha producido una modificación material de las 
circunstancias que justificaron la primera decisión de expulsión). 
22 
constituyen excepciones al principio fundamental de la libre circulación, por lo que 
una decisión de este tipo no puede ser válida por un tiempo ilimitado57. 
La Comisión considera que los mismos derechos se reconocen por analogía a las 
demás categorías de beneficiarios del Derecho comunitario, con independencia de su 
condición. 
57 Asuntos acumulados C-65/95 y C-l 11/95 Shingara y Racliom. apartado 40. 
23 
• 4. CONCLUSIONES 
• La aplicabilidad de los preceptos nacionales que se justifican por razones de orden 
público, seguridad o salud públicas está consagrada en el Tratado Constitutivo de 
la Comunidad Europea, que otorga a los Estados miembros facultades 
discrecionales. 
• La aplicación de las definiciones y criterios nacionales a las medidas adoptadas 
por razones de orden público, seguridad o salud públicas está sujeta no obstante a 
los principios básicos y limitaciones que prevé el Derecho comunitario. En 
particular, el derecho fundamental y personal a la libre circulación de los 
ciudadanos de la Unión (artículo 18 del Tratado), conjuntamente con el principio 
de proporcionalidad, guiarán a las autoridades nacionales a la hora de adoptar 
cualquier decisión en relación con estas medidas. 
• Toda medida adoptada por razones de orden público, seguridad o salud públicas 
estará sólidamente fundamentada en una amenaza real y suficientemente grave que 
afecte a uno de los intereses fundamentales de la sociedad y enmarcarse en el 
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las 
Libertades Fundamentales. 
Las salvaguardias, garantías y vías de recurso que otorga la Directiva 
64/221/CEE, de acuerdo con la interpretación del Tribunal de Justicia, se 
respetarán estrictamente, incluido el derecho de revisión y el derecho a ser 
informado de los motivos de cualquier medida adoptada junto con sus 
consecuencias. 
Se hace especial hincapié en la necesidad de proceder a una evaluación general de 
las circunstancias personales (circunstancias familiares, sociales y culturales) 
individualmente, caso por caso, evitando la utilización de motivos de prevención 
general; las condenas penales anteriores son únicamente parte de esta evaluación 
general y no constituyen por sí solas motivo para la adopción de medidas de orden 
público, seguridad o salud públicas. 
Debería prestarse especial atención a la protección de los derechos, incluida la 
protección de la vida familiar, de los residentes de larga duración no nacionales y 
de los menores que son ciudadanos de la Unión, así como del grupo de 
beneficiarios más vulnerable (miembros de la familia, nacionales de terceros 
países, de ciudadanos de la Unión, con independencia de su país de origen). 
La Comisión tiene la intención de dar amplia publicidad al contenido de la 
presente Comunicación, recurriendo a los nuevos instrumentos que ofrece el 
Diálogo con los Ciudadanos. La sensibilización de ciudadanos y Estados 
miembros por igual sobre los derechos que otorgan los Tratados a los ciudadanos 
contribuirá a mejorar la aplicación de estos derechos y a reducir el número de 
infracciones. Es posible que sea necesario adoptar otras medidas para garantizar 
de manera efectiva estos derechos, entre ellas la continuación de las 
intervenciones de la Comisión con los Estados miembros sobre la base de los 
principios esbozados en la presente Comunicación. 
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ANEXO 
JURISPRUDENCIA 
Asunto 4/73 - J. Nold, Kolilen- und BaustoffgroBhandlung contra Comisión de las Comunidades 
Europeas, Rec. [1974] 1-491 
Asunto 41/74 - Yvonne van Duyn contra Home Office, Rec. [ 1974] II-1337 
Asunto 67/74 - Carmelo Angelo Bonsignore contra Oberstadtdirektor de la ciudad de Colonia, 
Rec. [1975] 1-297 
Asunto 36/75 - Roland Rutili contra Ministerio del Interior, Rec. [1975] 11-1219 
Asunto 48/75 - Jean Noel Rover, Rec. [1976] 1-497 
Asunto 118/75 - Lynne Watson y Alessandro Belmann, Rec. [1976] II-1185 
Asunto 30/77 - The Queen contra Pierre Bouchereau, Rec. [1977] 11-1999 
Asunto 98/79 - Josette Pecastaing contra Estado Belga, Rec. [1980] 1-691 
Asunto 131/79 - Regina contra Secretar)' of State for Home Affairs, ex parte: Mario Santillo, 
Rec. [1980] 11-1585 
Asunto 157/79 - The Queen contra Stanislaus Pieck, Rec. [1980] 11-2171 
Asuntos acumulados 115 y 116/81 - Rezguia Adoui contra Estado Belga y Ciudad de Lieja; 
Domihique Comuaille contra Estado Belga, Rec. [1982] 11-1665 
Asuntos acumulados 286/82 y 26/83 Graziana Luisi y Giuseppe Carbone contra Ministero del 
Tesoro, Rec. [1984] 1-377 
Asunto 352/85 Bond van Adverteerders y otros contra Estado neerlandés, Rec. [1988] 2085 
Asunto 321/87 Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica, Rec. [1989] I-
997 
Asuntos acumulados C-297/88 y C-197/89 - Massam Dzodzi contra Estado Belga, Rec. [1990] I-
3763 
Asunto C-68/89 Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de los Países Bajos, Rec. 
[1991] 1-2637 
Asunto C-292/89 The Queen contra Immigration Appeal Tribunal, ex parte: Gustaff Desiderius 
Antonissen, Rec. [1991] 1-0745 
Asunto C-363/89 Danielle Roux contra Estado Belga, Rec. [1991] 1-0273 
Asunto C-175/94 The Queen contra Secretan/ of State for the Home Department; ex parte: John 
Gallagher, Rec. [1995] 1-4253 
Asuntos acumulados C-65/95 y C-l 11/95 - The Queen contra Secretan,' of State for the Home 
Department; ex parte: Mann Singh Shingara y Abbas Radiom, Rec. [1997] 1-3343 
Asunto C-344/95 Comisión de las Comunidades Europeas contra Reino de Bélgica, Rec. [1997] 
1-1035 
Asunto C-85/96 María Martínez Sala contra Freistaat Bayern, Rec. [1998] 1-2691 
Asunto C-l71/96 - Rui Alberto Pereira Roque contra His Excellency the Lieutenant Governor of 
Jersey, Rec. [1998] 1-4607 
Asunto C-348/96 - Procedimiento penal entablado contra Donatella Caifa, Rec. [1999], pendiente 
de publicación 
25 
ISSN 0257-9545 
COM(1999) 372 final 
DOCUMENTOS 
ES 06 10 07 05 
N° de catálogo : CB-CO-99-377-ES-C 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
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