Dictamen de la Comité Económico y Social Europeo sobre:

- la "Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y por el que se instauran regímenes de ayuda a los productores de determinados cultivos" (2003/0006 (CNS)), y

- la "Propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CE) n° 1257/1999 sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y se deroga el Reglamento (CE) n° 2826/2000" (2003/0007 (CNS))

(COM(2003) 23 final - 2003/0006 + 0007 (CNS))

(2003/C 208/17)

El 10 de febrero de 2003, de conformidad con el artículo 37 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre las propuestas mencionadas.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de abril de 2003 (ponente: Sr. Strasser; coponente: Sr. Kienle).

En su 399o Pleno de los días 14 y 15 de mayo de 2003 (sesión del 14 de mayo), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 82 votos a favor, 27 en contra y 15 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Con sus decisiones sobre política agraria en el marco de la Agenda 2000, el Consejo Europeo de Berlín (marzo de 1999) prosiguió el proceso de reforma iniciado en 1992 y fijó las condiciones generales en materia de política agrícola común para el período 2000-2006. Decidió una mayor orientación de mercado mediante la reducción de los precios institucionales, la sustitución del sistema de apoyo a los precios por ayudas directas y la introducción de requisitos medioambientales. Además, encomendó a la Comisión Europea que emprendiera una revisión intermedia(1) fijando a tal fin diversos plazos y cometidos siguiendo la evolución de los mercados.

1.2. En la Comunicación de la Comisión sobre la revisión intermedia de la PAC de 10 de julio de 2002 se señala, entre otras cosas, que el proceso de reforma ha avanzado mucho desde 1992, que han aumentado los equilibrios del mercado y que la ampliación y las actuales negociaciones con la OMC están sólidamente cimentadas.

2. Síntesis de las propuestas de reforma

2.1. El 22 de enero de 2003, la Comisión Europea presentó las propuestas legislativas para una nueva reforma de la PAC con arreglo a las Conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Bruselas en octubre de 2002 y teniendo en cuenta el "intenso debate" generado tras la publicación de la Comunicación, en julio de 2002, en el Consejo, el Parlamento Europeo, y también en el CESE. El objetivo es ofrecer a los agricultores "una perspectiva política a largo plazo para una agricultura sostenible". La Comisión presenta sus propuestas de reforma del modo siguiente:

- Estabilización de los mercados y mejora de las organizaciones comunes de mercado

- Disociación de las ayudas directas: implantación de una "ayuda única por explotación", condicionalidad

- Modulación y reducción progresiva de las ayudas directas

- Consolidación y potenciación del desarrollo rural

2.2. La normativa sobre los pagos compensatorios se fundirá en un nuevo reglamento. Muchos de los reglamentos actuales dejarán de estar vigentes. La nueva normativa deberá entrar en vigor el 1 de enero de 2004. Únicamente la modulación no entrará en vigor hasta 2006.

2.3. Para introducir los cambios previstos en la organización común de mercados de los cereales, el arroz, los forrajes desecados y la leche y los productos lácteos, la Comisión ha presentado propuestas legislativas específicas que serán evaluadas por el Comité en dictámenes separados(2).

2.4. Al percibir la "ayuda única por explotación", los agricultores con tierras estarán obligados a retirar el 10 % de su superficie de cultivo durante diez años (sin el sistema de rotación de cultivos y sin la posibilidad de dedicarla a cultivos energéticos como hasta ahora). Quedarán excluidas las explotaciones con una superficie de hasta 20 hectáreas y las explotaciones de producción ecológica. Para fomentar los cultivos energéticos, está previsto un pago de 45 EUR por hectárea, con una superficie máxima garantizada de 1,5 millones de hectáreas.

2.5. El núcleo de las propuestas de reforma de la Comisión es la disociación de prácticamente todas las ayudas directas de sus actuales bases de cálculo (es decir, por cabeza o por superficie). A partir de 2004/2005, las ayudas a los cultivos herbáceos (con una serie de excepciones), al sector bovino y ovino o al sector lechero se agruparán ampliamente en una única ayuda calculada en función de la base histórica (la media de las campañas 2000, 2001 y 2002). A diferencia de la propuesta del verano de 2002, la Comisión propone ahora sólo una disociación parcial del 50 % para las patatas de fécula.

2.6. Para los frutos de cáscara la Comisión propone sustituir el actual sistema por un pago anual a tanto alzado de 100 EUR/ha, que los Estados miembros podrán suplementar con fondos nacionales.

2.7. La ayuda por explotación disociada se fragmentará en "derechos de ayuda" para facilitar su cesión. Cada derecho se calculará dividiendo la ayuda disociada por explotación por el número de hectáreas (incluida la superficie forrajera) que dieron lugar a dicho importe en los años de referencia. Los derechos (cuasi pago por superficie), con o sin las tierras, podrán cederse entre agricultores del mismo Estado miembro y, por tanto, serán negociables.

2.8. La concesión de la prima por explotación vinculada a la superficie y de otras ayudas directas estará supeditada al cumplimiento de determinados requisitos en materia de protección del medio ambiente y del bienestar animal, seguridad alimentaria y seguridad en el trabajo (Anexo III), así como mantenimiento de "las tierras en buenas condiciones agronómicas", que deberá ser definido de forma individual por cada Estado miembro (Anexo IV) (condicionalidad).

2.9. Se introducirá un sistema de asesoramiento a las explotaciones, que en un principio sólo será obligatorio para los agricultores que perciban más de 15000 EUR anuales de ayudas directas o cuyo volumen de negocios sea superior a 100000 EUR anuales. Este sistema ayudará a los agricultores a alcanzar los niveles de exigencia de una agricultura moderna y de gran calidad.

2.10. Habida cuenta de las decisiones del Consejo Europeo de Bruselas, la Comisión propone la aplicación a partir de 2007 (cuando entrarán en vigor las próximas perspectivas financieras) de un sistema obligatorio de "regresividad y modulación", modificado respecto del de julio de 2002. Esto permitirá no sólo transferir recursos al "segundo pilar" (desarrollo rural), sino también cubrir las nuevas necesidades financieras que planteen las subsiguientes reformas de los mercados agrarios. Está previsto introducir una "reducción progresiva y diferenciada" de los pagos directos. Se retiró la propuesta de limitar las ayudas directas a un máximo de 300000 EUR por explotación. De conformidad con la propuesta de Reglamento, en primer lugar todas las ayudas directas se reducirán en el porcentaje de reducción general y se devolverá una parte a las explotaciones más pequeñas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.11. Con el sistema de regresividad previsto, un porcentaje de los fondos ahorrados gracias a esta reducción, que de un 1 % en 2007 se incrementará hasta el 6 % en 2012, podrá utilizarse para medidas de desarrollo rural, aunque la parte mayor se destinará a nuevas reformas de los mercados agrarios y a la financiación de imprevistos.

2.12. La Comisión propone incrementar la cuantía de la financiación destinada al desarrollo rural y ampliar el ámbito de aplicación de esta política comunitaria con la introducción de nuevas medidas para los agricultores.

2.13. La Comisión propone consignar fondos para promover la producción de calidad y para una ayuda financiera a las organizaciones de productores destinada a actividades de promoción e información al consumidor en relación con los productos obtenidos conforme a los sistemas de calidad.

2.14. Además, la Comisión propone otorgar ayudas temporales y decrecientes para que los agricultores puedan adaptar sus explotaciones a las exigentes condiciones basadas en la legislación de la UE sobre medio ambiente, seguridad alimentaria, bienestar animal y seguridad en el trabajo (durante un período máximo de cinco años y hasta una cuantía máxima anual de 10000 EUR por explotación, se irán reduciendo gradualmente).Además, se concederá una ayuda a los agricultores para hacer frente a los costes de los servicios de asesoramiento a las explotaciones (con una cuantía máxima de 1500 EUR) y para mejorar el bienestar animal (con una cuantía anual máxima de 500 EUR por cabeza de ganado y durante un período máximo de cinco años).

3. Observaciones generales

3.1. En el presente dictamen se abordarán las cuestiones fundamentales de las propuestas de reforma (el reglamento horizontal) y las propuestas de nuevas medidas para fomentar el desarrollo rural.

3.2. En relación con una serie de observaciones críticas ya expresadas sobre la revisión intermedia de la PAC, el CESE se remite a su Dictamen aprobado el 11 de diciembre de 2002. Las propuestas de la Comisión van claramente más allá del mandato de revisión del Consejo Europeo de Berlín y la evolución previsible del mercado de la mayor parte de los productos no justifica una reforma de la PAC de tal calado.

3.3. Ahora la Comisión apoya también su propuesta de realizar una reforma en profundidad en las conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo, de 16 de junio de 2001 (Estrategia comunitaria de desarrollo sostenible), y Bruselas, de 24 y 25 de octubre de 2002 (Acuerdo sobre la introducción de ayudas directas en los nuevos Estados miembros).

3.4. El Comité considera fundamental que en las reformas subsiguientes se potencie la multifuncionalidad de la agricultura europea. También deberá garantizarse la gestión sostenible de las tierras en las regiones desfavorecidas para evitar una pérdida funcional con considerables consecuencias para la economía y el empleo regionales y para la población.

3.5. La decisión del Consejo Europeo de Bruselas de fijar hasta 2013 el marco financiero para las medidas de la rúbrica 1 a) (medidas de organización del mercado) brinda, por un lado, mayor seguridad y posibilidad de planificación. No obstante, el presupuesto agrario queda estrechamente circunscrito y, por tanto, se reduce también considerablemente el marco de actuación para otras reformas de la PAC, lo cual requiere un manejo eficiente de los recursos financieros. Esta limitación fue introducida no por consideraciones de política agraria, sino únicamente por razones fiscales; a juicio del CESE, no respeta los límites presupuestarios del 1,27 % del PNB y tampoco es resultado de los mismos. Cabe considerar y evaluar esta limitación en la perspectiva de la ampliación, de nuevas reformas en el sistema de organización de mercados en relación con la OMC y del necesario refuerzo de la política de desarrollo rural.

3.6. El CESE reconoce que en algunos puntos se han introducido modificaciones respecto de las propuestas contenidas en la Comunicación de 10 de julio 2002 que suponen una mejora (por ejemplo, la modulación y el asesoramiento de las explotaciones).

3.7. El CESE toma nota de que la Comisión, junto con las propuestas legislativas, presenta análisis de las repercusiones de las propuestas de reforma. Se trata, no obstante, de seis análisis de las repercusiones originadas por las propuestas contenidas en la Comunicación sobre la revisión intermedia. Estos se completaron en marzo de 2003 con dos nuevos estudios internos en los que se tuvieron en cuenta los cambios introducidos por las propuestas legislativas. Sin embargo, estos estudios parten de una supuesta estabilidad del mercado que es difícil de asegurar y no se han efectuado análisis específicos por regiones, por ejemplo sobre los posibles efectos en las regiones desfavorecidas

3.8. A partir de los análisis presentados en enero, la Comisión concluye que las propuestas de reforma aumentarán claramente el equilibrio del mercado, repercutirán favorablemente en las rentas agrarias, permitirán simplificar el procedimiento de primas y mejorarán los precios del mercado en el sector de la carne de vacuno.

3.9. Los estudios presentados recientemente confirman, entre otras cosas, los temores expresados en numerosas ocasiones de que el aumento de las cuotas propuesto tenga como efecto una reducción de los precios al productor o una nueva disminución de la producción de oleaginosas. Además, es interesante señalar que, de aplicarse las propuestas de reforma, el aumento real de la renta por unidad de trabajo pronosticado hasta 2009 sería menor que si no se aplican. Al mismo tiempo hay que tener en cuenta que el supuesto aumento de las rentas debe atribuirse principalmente a la reducción del empleo.

3.10. La Comisión justifica también la necesidad de nuevas reformas de la PAC con el argumento de que el actual sistema de primas impide en gran medida que los agricultores produzcan los productos para los que existe demanda en el mercado, no ofrece incentivos suficientes para la producción de calidad y fomenta la producción de excedentes. Sin embargo, estos argumentos contradicen las afirmaciones de la Comisión en el sentido de que con las reformas realizadas hasta la fecha se han registrado grandes progresos y se ha aumentado el equilibrio de los mercados. Además, no se debe olvidar tampoco que los agricultores en su gran mayoría ya han hecho grandes esfuerzos en los últimos años para asegurarse una posición en un sistema de competencia cada vez más duro y satisfacer las elevadas exigencias de los consumidores en materia de producción por lo que respecta a la calidad y la seguridad de los alimentos.

3.11. Como objetivo fundamental se cita la simplificación de los procedimientos de la PAC, en particular la gestión de las primas. El CESE considera acertado dicho objetivo, pero alberga al respecto serias dudas y teme un aumento aún mayor de las cargas burocráticas para las explotaciones agrícolas y la administración agraria. Esto rige sobre todo para las nuevas primas por explotación, las normas en materia de cesión y los requisitos de la condicionalidad. La consecuencia será que los agricultores se verán confrontados con gastos y costes adicionales considerables, lo cual puede conducir a debilitar la rentabilidad y, en determinados casos, también a abandonar las pequeñas explotaciones. El CESE pide que se vele por que la aplicación práctica de las nuevas medidas no comporte una carga burocrática excesiva.

3.12. El Comité se ha pronunciado en varios dictámenes a favor de garantizar la multifuncionalidad y se ha declarado igualmente favorable al principio de los pagos directos orientados según las funciones. Ello requiere que cada cierto tiempo los diferentes instrumentos de la PAC sean revisados y, de ser necesario, adaptados a las nuevas exigencias. No obstante, el CESE considera que elementos fundamentales de las propuestas de reforma, como la ayuda por explotación o la nueva reducción de los precios de la leche, no son apropiados para salvaguardar la multifuncionalidad de la agricultura europea.

3.13. El CESE observa que una reducción de partes considerables de la producción, o incluso, en su caso, el abandono de la gestión de las tierras en determinadas regiones, tendrá importantes consecuencias a largo plazo para los demás sectores económicos de la estructura productiva. Esto tendrá a su vez repercusiones en el conjunto de la actividad económica y el empleo regionales y, por tanto, puede agudizar aún más el problema de un alto desempleo en muchas regiones rurales. Estas repercusiones negativas no sólo supondrían una amenaza para el potencial de desarrollo de muchas regiones agrícolas, sino que también pondrían en entredicho la cohesión social como objetivo importante y afectarían tangencialmente al paisaje rural y a aspectos de la protección de la naturaleza y el medio ambiente.

3.14. El CESE señala que los instrumentos utilizados para llevar a cabo los objetivos de la reforma no parecen adecuarse a la situación particular de la agricultura y ganadería de las regiones ultraperiféricas y que, por ello, es imprescindible realizar un estudio específico que proponga las medidas adecuadas a estos territorios.

3.15. La Comisión confía en que la realización de sus propuestas de reforma tendrá efectos positivos en la calidad y seguridad de los productos alimentarios. El CESE ha subrayado en una serie de dictámenes la necesidad de satisfacer las expectativas de la sociedad con respecto a la producción de los alimentos. Ha puesto de manifiesto que en toda la cadena alimentaria la responsabilidad es indisociable.

3.16. El CESE considera que la Comisión debería tener en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo de los días 24 y 25 de octubre de 2002, en las que se hace hincapié en que deben protegerse los intereses de los productores de las regiones desfavorecidas de la actual EUR-15; la agricultura multifuncional debe ajustarse en todas las regiones de Europa a las conclusiones de los Consejos de Luxemburgo 1997 y Berlín 1999.

3.17. El CESE estima que constituye un conflicto de objetivos difícilmente resoluble el hecho de que, por una parte, los precios de la producción para los agricultores deban alinearse cada vez más con los precios de los mercados mundiales y que, por otra parte, las normas sobre producción sean cada vez más severas. El CESE señaló ya en otras ocasiones(3) que, con los requisitos de producción actualmente vigentes en los Estados miembros de la Unión Europa, la multifuncionalidad de la agricultura es cada vez más difícil de garantizar en las condiciones del mercado mundial. Debe garantizarse un elevado nivel de las normas y de los requisitos de una producción agraria multifuncional, también frente a las importaciones que no cumplen estas normas y requisitos comunitarios y, en consecuencia, falsean la competencia. El CESE considera que esta cuestión constituye la base para legitimar socialmente a largo plazo una transferencia financiera (no disociada, sino revinculada) en el marco de la PAC a los agricultores europeos que practiquen una agricultura multifuncional. Además, el CESE subraya la importancia de una protección internacional eficaz de las indicaciones geográficas y denominaciones de origen (DOP, IGP) contra las imitaciones que perjudican a la agricultura europea.

3.18. El CESE se pronunció en particular, en relación con la ronda de negociaciones comerciales de la OMC, sobre la defensa de las medidas importantes del "compartimento azul"(4). Hay que señalar una contradicción cuando la Comisión declara que se mantendrán las medidas en el marco del "compartimento azul" y, sin embargo, defiende la disociación remitiéndose a las obligaciones de la OMC.

3.19. El CESE subraya la importancia de los instrumentos imprescindibles de la PAC, como, por ejemplo, una protección exterior suficiente, para contribuir así a la salvaguardia de la multifuncionalidad de la agricultura europea.

4. Observaciones particulares

4.1. Disociación

4.1.1. La disociación, como núcleo de las propuestas de reforma, constituye la clave de todos los debates políticos. En su Dictamen del 11 de diciembre de 2002, el CESE fundamentó ampliamente su escepticismo y sus críticas. Señala que, en varios dictámenes (que hasta la fecha no han obtenido ninguna respuesta satisfactoria), el Comité reflexionó en profundidad sobre el perfeccionamiento de las ayudas directas. El CESE lamenta que la Comisión no haya sometido a debate ninguna alternativa realmente europea a la propuesta de una ayuda por explotación(5); la posibilidad que brinda el artículo 58 se refiere únicamente al nivel regional.

4.1.2. La disociación propuesta puede traer consigo sin duda una mayor libertad en las decisiones (la producción ya no se orientaría unilateralmente en función de las ayudas), una mayor flexibilidad e incluso una simplificación para los agricultores. Sin embargo, a juicio del CESE, de ella se derivarían inconvenientes notables, que deben debatirse con espíritu crítico:

- la ayuda por explotación prevista adopta como referencia un período pasado y no eliminaría los inconvenientes ni los desequilibrios existentes, sino que además los consolidaría;

- la propuesta de la Comisión perjudicaría a las explotaciones que tengan que seguir desarrollándose, lo que afectaría sobre todo a muchos agricultores jóvenes cuando se hagan cargo de las explotaciones;

- La disociación prevista tendrá efectos negativos debido a un incremento de la especulación en los derechos de producción y en el mercado de la tierra, conduciendo, además, a nuevos derechos asimilables a la propiedad, lo cual provocará tensiones sociales en el sector agrario;

- se pondrá en peligro el mantenimiento de la producción en determinados sectores de producción o en determinadas regiones (por ejemplo, la cría de vacuno en zonas de pastos y regiones desfavorecidas), con lo cual se hará cuestionable el objetivo de una gestión de las tierras sostenible y que ocupe amplias superficies;

- serían previsibles nuevas distorsiones de la competencia dentro del sector agrario, si los agricultores con una prima elevada por explotación cambian a otros sectores de la producción actualmente sin derecho a primas, como, por ejemplo, del engorde de vacuno a la cría de porcino, o del cultivo de cereales al cultivo de hortalizas;

- las organizaciones comunes de mercados y, en particular, la regulación de las cantidades perderán su función de control, porque las primas por explotación previstas ya no estarán en función de, por ejemplo, las cantidades de referencia, lo que puede dar lugar al riesgo de fuertes oscilaciones de la producción y los precios;

- la industria agroalimentaria y, en particular, las PYME muestran su preocupación por el abastecimiento de materias primas a nivel local, que no está asegurado con la disociación ante el riesgo de desaparición o disminución significativa en algunas zonas;

- la aceptación social de una transferencia financiera a la agricultura no saldrá -como se espera- reforzada, porque para los ciudadanos no sería comprensible para qué clase de prestaciones se concederán las futuras primas por explotación, ya que las ayudas directas se considerarían "bonos financieros" sin relación con la actividad agraria efectivamente ejercida en cada explotación.

4.1.3. Las ayudas directas tienen también la función de retribuir las prestaciones que la sociedad espera de los agricultores, pero que no quedan compensadas, o sólo parcialmente, con los precios de mercado. Determinadas prestaciones guardan una relación causal con la producción y tienen las características de los subproductos (por ejemplo, el mantenimiento del paisaje con la gestión de las tierras, normas elevadas en la producción, etc.); las soluciones nacionales de conformidad con el artículo 5 del Reglamento propuesto y el marco introducido en el Anexo IV no son equiparables a una verdadera solución europea.

4.1.4. En el Dictamen sobre "El futuro de la PAC"(6), el CESE mostró la relación causal que existe entre producción y multifuncionalidad y observó que dicha relación debe entenderse como un criterio determinante en caso de seguir perfeccionando el concepto de ayudas directas. El Comité comparte la opinión de la Comisión de que las ayudas directas deberán estar suficientemente justificadas y ser aceptadas por la sociedad. Por esta razón se ha pronunciado reiteradamente a favor de los pagos directos orientados según las funciones y también a favor de que en la configuración de este importante instrumento se lleven a cabo adaptaciones, cuando las condiciones y los requisitos experimenten cambios sustanciales.

4.1.5. La ayuda por explotación propuesta llevaría a menudo en la práctica a distintas compensaciones por el mismo tipo de prestación social. Cabe observar al respecto que los agricultores que mantienen la producción han de respetar todas las normas relativas a la condicionalidad, para asegurarse el derecho a la prima por explotación, la cual, no obstante, puede ser de poca monta en función de la base histórica. En cambio, un agricultor que deja la producción, y que sólo ha de hacer frente a pocas obligaciones, demasiado poco específicas y probablemente distintas en función de cada región, para mantener "las tierras en buenas condiciones agronómicas", puede tener derecho con arreglo al sistema a una prima por explotación elevada. Cabe temer que la actividad agraria y también, por tanto, la producción vayan desvirtuándose cada vez más.

4.1.6. En el artículo 58 de la propuesta de Reglamento se concede a los Estados miembros la posibilidad de establecer cierto equilibrio entre los derechos de ayuda individuales y los promedios regionales o nacionales. Con ello podrían simplificarse el cálculo y la gestión administrativa de las ayudas o mitigarse, en parte, los problemas que las ayudas por explotación suponen para el mercado del suelo. Sin embargo, todo hace suponer que la Comisión no ha considerado posible la viabilidad política a nivel europeo de una disposición de tal naturaleza, porque causaría modificaciones masivas en los flujos financieros entre los Estados miembros y en cuanto al nivel de ingresos en las relaciones entre las explotaciones y las regiones.

4.1.7. El CESE llama la atención sobre el peligro de que, a pesar de la disociación parcial propuesta, muchas explotaciones abandonen el cultivo de las patatas de fécula y opten por sectores de producción menos arriesgados y que necesiten menos inversión de capital, lo que para algunas regiones podría tener repercusiones negativas graves. El CESE se declara en contra de la reducción de las ayudas al trigo duro. Estas ayudas son imprescindibles para mantener la producción en zonas de producción tradicional, donde no hay alternativas rentables. Además, el Comité defiende igualmente un nuevo instrumento de apoyo al sector de los frutos de cáscara. No obstante, considera que el montante propuesto no es suficiente para poder competir con las importaciones de terceros países.

4.1.8. Los problemas indicados sirvieron como fundamento de la propuesta reiterada del CESE de que se sometiera a examen la conveniencia de otras posibilidades de perfeccionamiento de los pagos directos. El Comité se pregunta una vez más por qué la Comisión no ha analizado ningún sistema de ayudas compuesto por una ayuda básica y elementos específicos en función del producto. Ello permitiría, por una parte, compensar de forma sostenible las prestaciones multifuncionales y, por otra, proteger la función económica productiva inherente a las explotaciones agrarias, algo que reviste gran importancia sobre todo para las regiones desfavorecidas. Un sistema de estas características contribuiría a evitar muchos de los problemas que plantea la propuesta de la Comisión.

4.2. Condicionalidad

4.2.1. El CESE se ha mostrado en numerosas ocasiones a favor de armonizar y perfeccionar en toda la UE la aplicación de las normas de seguridad alimentaria, seguridad e higiene en el trabajo, medio ambiente y sanidad y bienestar animal. Lo mismo vale para las normas relativas a la seguridad y la salud en el lugar de trabajo, la protección de los jóvenes en el trabajo y la protección contra los riesgos laborales. Las normas de la condicionalidad propuestas por la Comisión pueden ser un instrumento útil para aproximarse a ese objetivo.

4.2.2. El CESE reitera su petición de que los criterios exigidos sean claros e inequívocos y se apliquen de manera uniforme en toda la UE. Al mismo tiempo es necesario que las normas de la condicionalidad sean viables, las cargas administrativas se mantengan dentro de unos límites y se evite la duplicación de los controles.

4.2.3. La Comisión propone que la concesión de las ayudas directas se haga depender del respeto de 38 reglamentaciones de la UE y del mantenimiento de las tierras en "buenas condiciones agronómicas". Si se incumple alguna de estas normas, se aplicará una reducción de las ayudas directas (10 % hasta 100 %) en función de la gravedad del incumplimiento.

4.2.4. El CESE señala que algunas disposiciones no se aplican en la misma medida a todos los agricultores, por ejemplo las relativas a la Directiva sobre los hábitat o a la Directiva sobre las aves o las disposiciones en materia de salud. Ello plantea la cuestión de la igualdad de trato y de la seguridad jurídica para la agricultura, sobre todo porque los controles en las explotaciones agrarias sólo permiten verificar el respeto de una parte de la normativa.

4.2.5. El CESE señala que el cumplimiento de las normas de la condicionalidad planteará exigencias elevadas a los agricultores. En cualquier caso aumentarán considerablemente también las cargas administrativas y el gasto propio de las explotaciones. Por ello, el CESE considera necesario y justificado un periodo transitorio apropiado para que las explotaciones se adapten al nuevo sistema de la condicionalidad.

4.2.6. Con su propuesta, la Comisión pretende lograr una simplificación administrativa adaptando el actual sistema integrado de gestión y control a las ayudas directas y a los controles en materia de condicionalidad y buenas prácticas agrícolas. Sin embargo, el CESE observa que las cargas administrativas y de control, por el contrario, podrían entorpecer el funcionamiento de las administraciones, De conformidad con el objetivo de menos burocracia, el alcance de las normas jurídicas que deben observarse debería limitarse a las disposiciones importantes e imprescindibles para alcanzar los objetivos de la condicionalidad.

4.2.7. Lo mismo vale para las obligaciones en el ámbito de las "buenas condiciones agronómicas". En este caso igualmente deberían definirse como obligaciones aquellas disposiciones que sean necesarias para mantener una agricultura multifuncional y cuyo respeto pueda controlarse objetivamente también en la práctica. Algunas de las obligaciones propuestas parecen tener una aplicación más difícil (por ejemplo, el mantenimiento de la fertilidad de los suelos o de la estructura del suelo).

4.2.8. En aras de la simplificación, es fundamental, por lo tanto, determinar las prioridades aplicables a los controles y asociar a los representantes agrícolas y profesionales para crear modos de asistencia y asesoramiento que sirvan para ayudar a las explotaciones, cooperar con las administraciones y fomentar formas voluntarias de certificación.

4.2.9. En este contexto, el CESE recuerda que las normas elevadas en la producción agraria de la UE no deben quedar sin efecto debido a importaciones falseadoras de la competencia, es decir, que, por razones de coherencia, también las producciones procedentes de terceros países deberán cumplir los objetivos de condicionalidad, bienestar animal y seguridad alimentaria.

4.3. Sistema de asesoramiento a las explotaciones

4.3.1. La Comisión ha seguido desarrollando su propuesta de una auditoría de las explotaciones formulada en su Comunicación sobre la revisión intermedia. y ahora propone la introducción de un sistema obligatorio de asesoramiento a las explotaciones.

4.3.2. El CESE puede entender que, si se introduce un sistema de asesoramiento a las explotaciones como el propuesto, se conceda a los Estados miembros cierto margen de maniobra sobre su configuración. El CESE se manifestó a favor de que un sistema de estas características se ofrezca con carácter voluntario, creando, para ello, un sistema de incentivos. Este asesoramiento debería tener como objetivo no sólo el mantenimiento de las normas legales, sino también la mejora continua de la situación económica, medioambiental y social de las explotaciones.

4.3.3. El CESE señala que la participación en un sistema de esa naturaleza supondrá costes adicionales para los agricultores. Por ello, es importante brindarles la posibilidad de un apoyo, tal como se prevé para el desarrollo rural en la propuesta de la Comisión. En lo que respecta al asesoramiento de las explotaciones, el Comité pide que se preste especial atención a los instrumentos de formación y cualificación del trabajo por cuenta propia y por cuenta ajena. El CESE destaca el papel esencial que se debe conceder a las organizaciones socioprofesionales y a los sindicatos en la formación, reciclaje profesional y asesoramiento a los agricultores y a los trabajadores agrarios.

4.4. Reducción progresiva y modulación

4.4.1. Se han introducido claros cambios en relación con las propuestas de julio de 2002. Además de la transferencia de recursos al segundo pilar de la política agrícola (modulación), ahora se ha previsto también una transferencia dentro del primer pilar (reducción progresiva). El CESE lamenta la ausencia de una decisión del Consejo sobre la ficha financiera correspondiente al segundo pilar de la PAC; en estas condiciones resulta fútil hablar de un porcentaje concreto de transferencia del presupuesto agrícola al segundo pilar. En la reducción de las ayudas directas se establece una mayor diferenciación en función de la cuantía de las primas. Por otra parte, la propuesta inicial de fijación de un límite máximo se suprime, algo que beneficia a las grandes explotaciones. Ello significa que, tal como había propuesto el Comité, al menos en parte deberían tenerse en cuenta los efectos inducidos por el tamaño de las explotaciones, como, por ejemplo, la obtención de ahorros de escala. En cambio, no se ha tenido en cuenta el criterio del empleo en las explotaciones.

4.4.2. La modulación y la reducción progresiva no se aplicarán en los nuevos Estados miembros hasta 2012 inclusive. Por ello, el CESE supone que los fondos que, en razón de la modulación, se destinen al segundo pilar se repartirán exclusivamente entre los 15 Estados miembros "antiguos".

4.4.3. De conformidad con el artículo 10, el Comité de gestión de las ayudas directas tendrá, con arreglo al procedimiento a que se refiere el apartado 2 del artículo 82, la posibilidad de modificar los porcentajes en el marco de la reducción progresiva. Dado que toda modificación implicaría consecuencias de amplio alcance, el CESE declara su reserva con respecto a tal autorización.

4.4.4. El CESE observa que las propuestas de reducción progresiva deben considerarse en relación directa con las reducciones de precios previstas. Ambas medidas unidas tendrían por efecto en muchos casos importantes pérdidas de ingresos para diversas explotaciones. Resultarían especialmente afectados los agricultores cuyas rentas dependiesen exclusivamente de la producción agraria.

4.5. Retirada de tierras de la producción y crédito carbono

4.5.1. El sistema vigente hasta la fecha de retirada de tierras de la producción con las posibilidades de la rotación de cultivos y de dedicar las superficies retiradas a cultivar materias primas renovables ha tenido como consecuencia una clara descongestión de los mercados agrarios "clásicos". La propuesta de reforma de la Comisión introduce una retirada de tierras durante diez años, sin posibilidad de rotación, y sin que sea posible dedicarlas a cultivos energéticos.

4.5.2. El CESE se pronuncia a favor de que se mantenga la posibilidad de una retirada de tierras como rotación. En el futuro, debería existir también -tal como ocurre hasta la fecha- la alternativa de producir cultivos energéticos en lugar de retirar las tierras de la producción. En la medida en que, por razones de protección del medio ambiente, sea necesario un período de barbecho de varios años, el CESE considera razonable que se ofrezca la misma posibilidad en el caso de las medidas agroambientales.

4.5.3. A juicio del CESE, el fomento previsto de los cultivos energéticos con 45 EUR por hectárea constituye una primera señal positiva. Con todo, habida cuenta del importe, todavía demasiado modesto, de tal fomento y sin la utilización de las tierras retiradas de la producción, es cuestionable que se pueda alcanzar el objetivo de 1,5 millones de hectáreas..

4.5.4. El CESE considera acertado que las explotaciones con una superficie de hasta 20 hectáreas y las explotaciones de producción ecológica sigan estando excluidas como hasta la fecha de la obligación de retirar tierras de la producción.

4.6. Nuevas medidas de desarrollo rural

4.6.1. El CESE se ha pronunciado en numerosas ocasiones a favor de un refuerzo de las medidas de desarrollo rural. A su juicio, es fundamental que también se utilicen las posibilidades de todos los Fondos Estructurales. Ello también es importante porque, para que el desarrollo sea positivo en su conjunto, es necesario un planteamiento global de la política para las zonas rurales.

4.6.2. El Comité se pronuncia a favor de una importante reglamentación adicional al Reglamento (CE) n° 2826/2000 relativo a las acciones de información y promoción de productos agrícolas en el mercado interior. Considera que la promoción contemplada en el marco del desarrollo rural es mucho más restrictiva y está más enfocada a microproyectos.

4.6.3. El Consejo Europeo de Bruselas (octubre de 2002) fijó el marco financiero para los gastos agrarios hasta 2013. Aunque para la rúbrica 1a (Gastos de organización del mercado) se acordó un tope máximo, no fue así para las rúbricas 1b y 2 (Desarrollo rural).

4.6.4. El CESE lamenta que, con la trasferencia prevista del primer al segundo pilar, incluso el sexto año después del comienzo de la modulación sólo se dispondrá de 1500 millones de EUR adicionales para los programas de desarrollo rural. En el supuesto de que exista la voluntad política para ello, podrían movilizarse recursos adicionales para el desarrollo rural mediante la utilización del marco financiero disponible en su totalidad (que en los últimos años no fue completamente utilizado) y alcanzarse un mayor equilibrio.

4.6.5. Las nuevas medidas de desarrollo rural propuestas por la Comisión están destinadas fundamentalmente a ayudar a los agricultores a ajustarse a los requisitos legales y orientar su actividad hacia una producción de calidad. Se trata de una función importante. No obstante, el Comité señala que para las medidas propuestas no están previstos recursos presupuestarios suficientes.

4.6.6. El CESE suscribe en sus líneas generales la propuesta de nuevas medidas de acompañamiento para potenciar la salubridad alimentaria, ayudar al cumplimiento de los requisitos en materia de producción y fomentar las medidas de sanidad y bienestar animal de conformidad con las normas agroambientales de demostrada eficacia.

4.6.7. Los fondos adicionales de un máximo de 1500 millones de EUR bastarán apenas si los agricultores se acogen a las nuevas medidas de acompañamiento con arreglo a sus objetivos. Esto significa que no se alcanzará el objetivo que se asigna la Comisión de "potenciar el desarrollo rural".

4.6.8. El CESE se pronuncia a favor de que, en el marco del artículo 16 del Reglamento (CE) n° 1257/1999, se autoricen con carácter inmediato pagos compensatorios para la adopción de medidas en el contexto de la Red Natura 2000. Pero también se declara favorable a un tratamiento similar en el futuro para medidas análogas, como, por ejemplo, la aplicación de la Directiva marco relativa al agua.

4.6.9. El establecimiento de una nueva ayuda destinada a los productores que se acojan a sistemas de calidad no debe plantear incompatibilidades para recibir otras ayudas ya existentes dentro de los programas de medidas de acompañamiento.

5. Recapitulación

5.1. El CESE se declara a favor de que se adapte la política agrícola común a unos requisitos que han cambiado. En sus dictámenes de iniciativa, el CESE se ha ocupado con detenimiento del perfeccionamiento de las ayudas directas al sector agrario. El CESE rechaza un cambio de sistema abrupto, como el que propone la Comisión, con la conversión de las actuales primas por superficie y por animal en la ayuda por explotación propuesta por la Comisión. Cualquier distensión de la relación entre regulación de los mercados y producción sólo servirá para provocar mayores perturbaciones en la actividad agraria, particularmente en las regiones desfavorecidas. El CESE lamenta que la Comisión no haya aceptado y seguido su recomendación de examinar, en lugar de la opción de una prima por explotación, un sistema de ayuda básica con subvenciones específicas en función del producto.

5.2. El CESE considera que las actuales propuestas de ayuda por explotación y condicionalidad no constituyen lamentablemente una respuesta satisfactoria a la pregunta de cómo conjugar las elevadas expectativas de la sociedad con respecto a la agricultura (normas europeas elevadas) con la liberalización simultánea de los mercados agrarios (objetivo de las negociaciones de la OMC). A ello se añade la preocupación que supone el hecho de que en muchas regiones europeas los jóvenes sigan abandonando la agricultura. También deja patente su escepticismo sobre la posibilidad de que la opinión pública acepte de forma sostenible y duradera las propuestas presentadas.

5.3. A juicio del CESE, el nuevo instrumento propuesto de la condicionalidad puede contribuir a aplicar de forma armonizada en toda la UE las normas de seguridad alimentaria, higiene y seguridad en el trabajo, medio ambiente y sanidad y bienestar animal. Por otra parte, las normas de la condicionalidad deberán ser viables y las cargas administrativas deberán mantenerse dentro de unos límites.

5.4. El CESE considera que en las propuestas de reforma debe darse clara prioridad a las medidas e incentivos de carácter voluntario. Por ello, debería ser opcional la posibilidad de recurrir a un sistema de asesoramiento de las explotaciones. Tampoco debería constituir un objeto de las reformas la imposición de un barbecho obligatorio de diez años; más bien debería optarse por mantener el principio de la rotación de cultivos sobre una base voluntaria, ya que esta última alternativa tiene más aceptación, tanto entre los agricultores como en la sociedad.

5.5. El CESE se pronuncia expresamente a favor de una ampliación del segundo pilar de la política agraria común para el desarrollo de las zonas rurales. En comparación con la Comunicación de julio de 2001 sobre la revisión intermedia, las propuestas legislativas de reforma de la política agrícola común suponen en este apartado un claro retroceso. Asimismo, el refuerzo del segundo pilar únicamente mediante una modulación debilitaría la complementariedad entre los dos pilares de la Política Agrícola Común. Las medidas propuestas van en la dirección correcta para mejorar la calidad de la producción, la seguridad alimentaria y la protección del medio ambiente. Aunque no se prevén los recursos adecuados, el Comité considera posible un aumento de éstos en el marco de la próxima reforma de los Fondos Estructurales.

Bruselas, 14 de mayo de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Dictamen del CESE sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Revisión intermedia de la Política Agrícola Común", DO C 85 de 8.4.2003.

(2) DO C 85 de 8.4.2003.

(3) Dictamen de iniciativa del CESE sobre "Una política de consolidación del modelo agrario europeo", DO C 368 de 20.12.1999, pp. 76-86.

(4) Dictamen del CESE sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Revisión intermedia de la Política Agrícola Común", DO C 85 de 8.4.2003.

(5) El término elegido por la Comisión "ayuda única por explotación" induce a error, ya que su cuantía por explotación no sería única, sino muy diferente en función de la base histórica.

(6) DO C 125 de 27.5.2002.