Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Decisión n° 1254/96/CE por la que se establece un conjunto de orientaciones sobre las redes transeuropeas en el sector de la energía"

(COM(2001) 775 final - 2001/0311 (COD))(1)

(2002/C 241/28)

El 21 de marzo de 2002, el Consejo, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información se encargó de preparar los trabajos del Comité en este asunto. De conformidad con los artículos 20 y 50 del Reglamento Interno se nombró al Sr. von Schwerin ponente general.

En su 392o Pleno celebrado los días 17 y 18 de julio de 2002 (sesión del 18 de julio de 2002), el Comité Económico y Social ha aprobado por 77 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Con este paquete de medidas en materia de infraestructura energética, la Comisión Europea responde a la siguiente petición realizada por el Consejo Europeo de Estocolmo (23 y 24 de marzo de 2001) en sus conclusiones: "La creación de un mercado interior de servicios que funcione con eficacia es una de las prioridades más importantes de Europa (...) Además, ello debe ir acompañado de un marco para el desarrollo de unos mercados transfronterizos eficaces respaldados por una capacidad suficiente de infraestructuras."

1.2. La razón objetiva de esta nueva iniciativa es el hecho de que no se está satisfecho con los resultados de los trabajos realizados hasta la fecha en materia de liberalización y de apertura de los mercados en el sector de la energía. El mercado interior europeo de la energía sigue viéndose perjudicado por numerosos obstáculos y discriminaciones. La Comisión señala que el reparto de la capacidad infraestructural de gas y de electricidad y los métodos de tarificación difieren mucho entre los distintos Estados miembros y suelen ser causa de discriminaciones y restricciones de la libre competencia.

1.3. Son también causas fundamentales de esta situación, junto a los más diversos intereses nacionales (a veces de protección), las distintas formas de incorporar las directivas sobre el mercado interior en los distintos Estados miembros, donde por lo general se acostumbra a distinguir entre redes de electricidad y de gas. Además, la Comisión constata, sin más, la ausencia de las infraestructuras necesarias para el intercambio transfronterizo de energía. El mercado interior de la energía al que se aspira se ve obstaculizado en la actualidad por una serie de cuellos de botella y por unas capacidades de interconexión inexistentes o demasiado escasas.

2. Contenido de las propuestas de la Comisión

2.1. Para superar estos obstáculos, la Comisión propone en su Comunicación un plan de acción con trece medidas concretas(2) destinadas a lograr los siguientes objetivos:

- mejorar la utilización de las infraestructuras existentes, especialmente mediante unas normas más transparentes para la gestión de los cuellos de botella y la tarificación;

- crear un marco regulador estable y favorable para las nuevas infraestructuras;

- reorientar el apoyo económico de la Comunidad a los proyectos prioritarios;

- una sensibilización y movilización política general por las cuestiones de infraestructura energética a todos los niveles; compromiso político a nivel comunitario y nacional;

- garantizar el abastecimiento de gas a Europa.

2.2. Sobre la base del plan de acción, la Comisión propone como medida esencial de este paquete "infraestructura energética" la revisión de las orientaciones relativas a las RTE en el sector de la energía. Para ello, se introducen en primer lugar nuevas prioridades o se redefinen otras.

Entre estas prioridades se encuentran las siguientes:

- el acompañamiento de la realización del mercado interior (completando los eslabones que faltan y respondiendo a los problemas de congestión);

- la inclusión de los centros de producción de energías renovables;

- la interoperabilidad de los sistemas eléctricos con las redes de los países candidatos a la adhesión;

- el desarrollo de las infraestructuras de gas, y

- la conexión de las regiones periféricas.

2.3. Además de estas prioridades de base, en las orientaciones revisadas se pone de relieve una categoría de proyectos especialmente importante para la realización del mercado interior de la energía y/o la seguridad del abastecimiento, a saber, los proyectos prioritarios de interés europeo. Siete de estos proyectos prioritarios de interés europeo tienen que ver con los problemas transfronterizos de congestión y de capacidad en el sector de la electricidad, mientras que cinco están relacionados con el sector del gas (véase el anexo 1 de la propuesta). Con el fin de apoyar más eficazmente estos proyectos, la Comisión ya ha propuesto aumentar del 10 al 20 % el límite de financiación previsto en el Reglamento relativo a las ayudas financieras en el ámbito de las RTE(3). Las otras propuestas de modificación de las orientaciones en materia de RTE tienen que ver con la ampliación de la definición de los proyectos de interés común (diez proyectos en vez de los 90 actuales) y la integración de la definición detallada de los proyectos en las especificaciones de los proyectos de interés común.

3. Observaciones generales

3.1. El sector energético ha adquirido en los últimos años una importancia cada vez mayor para el conjunto de las economías; las economías europeas, en particular, se caracterizan por una dependencia en aumento respecto a proveedores de energía exteriores. Dentro de la Unión Europea, el consumo de energía aumenta de forma diferente, a veces en la misma medida que el crecimiento económico. La producción de "energías endógenas" es insuficiente para cubrir estas necesidades(4). Este es el auténtico problema, la insuficiente disponibilidad de fuentes energéticas autóctonas. Las condiciones básicas para su solución serían las siguientes:

- garantizar el abastecimiento a largo plazo;

- una utilización presidida por la eficacia y el ahorro;

- preservar el medio ambiente;

- atenuar los riesgos;

- unos costes aceptables para la economía en términos absolutos y relativos (competitividad).

3.2. La energía constituye en la actualidad un factor fundamental para la competitividad y el desarrollo económico de Europa. Por ello, el principal objetivo de la política energética de la UE es garantizar a todos los usuarios el abastecimiento energético a un precio asequible al mismo tiempo que se garantiza la protección del medio ambiente y se favorece una competencia leal en el mercado europeo de la energía.

3.3. La creación del mercado interior de la energía es un objetivo prioritario de la política energética de la Comunidad. Europa debe disponer del mercado de la energía más eficaz, más seguro y más competitivo. Se han adoptado medidas para garantizar la transparencia de los precios finales a los consumidores y para facilitar el tránsito de gas y de electricidad entre las grandes redes de la Comunidad; a estas medidas siguió, en 1996 y 1998, la adopción de Directivas por las que se establecieron disposiciones comunes para el mercado interior del gas y de la electricidad, con el objetivo de garantizar la libre circulación de la electricidad y del gas en la Comunidad. La liberalización de los mercados del gas y de la electricidad, que se abrieron de forma más o menos rápida en los distintos Estados miembros, en primer lugar para los grandes consumidores, así como los retrasos en algunos Estados miembros en la instauración de una autoridad reguladora, condujeron en la UE a diversos grados de liberalización efectiva y, por tanto, a una competencia todavía insuficiente.

3.4. De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, que pidió una realización acelerada del mercado interior del gas y la electricidad, la Comisión presentó en marzo de 2001 una propuesta relativa a la liberalización acelerada y completa de los mercados de la energía, en la que se prevé, a partir del 1 de enero de 2005, el suministro de gas y electricidad a todos los clientes por parte del proveedor de su elección. Se trata de la Comunicación de la Comisión sobre la realización del mercado interior, la propuesta de Directiva por la que se modifican las normas comunes del mercado interior de la electricidad y del gas natural, y la propuesta de Reglamento sobre las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad. La propuesta de la Comisión establece mejores condiciones para una competencia auténtica y leal y para la creación de un mercado interior que ofrezca garantías a los ciudadanos, proteja el medio ambiente y garantice un abastecimiento de energía seguro y a un precio razonable.

3.5. En el Consejo Europeo de Barcelona del pasado mes de marzo, los Estados miembros lograron alcanzar un acuerdo para la liberalización completa de los mercados del gas y la electricidad a partir del año 2004, mientras que los restante ámbitos quedaron pendientes de decisión hasta la cumbre de la primavera del año 2003. El Parlamento Europeo, en su primera lectura de la propuesta de Directiva del pasado 13 de marzo, apoyó estas fechas objetivo.

3.6. La propuesta de Decisión tiene por objeto modificar algunos artículos de las actuales orientaciones sobre las redes transeuropeas de energía. Los objetivos de las actuales orientaciones son la interconexión, la interoperabilidad y favorecer un mayor desarrollo de las redes transeuropeas de energía.

3.7. Por lo que se refiere a la electricidad, los costes del transporte y de la red son muy importantes, incluso mucho más, en la actualidad, que los costes de producción propiamente dichos de la energía eléctrica en las centrales, y la distancia también tiene importancia en los mismos. Además, existen pérdidas en el transporte a causa de la distancia. Por ello, junto a la cuestión de las redes, también hay que considerar la cuestión de una buena cobertura territorial de las centrales. Además, en el ámbito de la energía, también hay que tener en cuenta, por supuesto, todas las consideraciones actuales en relación con soluciones ecológicas.

3.8. La revisión de las orientaciones propuesta por la Comisión muestra un desplazamiento de las prioridades en los proyectos de interés común. Se ponen claramente de relieve los proyectos que se estiman útiles desde la óptica de un determinado funcionamiento del mercado interior de la energía, deseable desde el punto de vista de la política reglamentaria. La Comunidad debe completar este enfoque con una contribución más activa a la financiación de los proyectos de interés común.

3.9. Con sus propuestas, la Comisión asume también en parte una competencia reglamentaria, que, de todas formas, no puede conducir a cambios en la división del trabajo establecida entre la Comunidad y los Estados miembros. En opinión del Comité, tampoco deberían sentarse las bases para una amplia subvención a favor de proyectos de infraestructuras. Las consecuencias podrían ser distorsiones de la competencia entre empresas e importantes redistribuciones entre los consumidores en determinados Estados miembros.

3.10. El punto de partida de las propuestas de modificación lo constituye la afirmación de que, como consecuencia de la apertura de los mercados y en razón de las transformaciones en la competencia en el mercado interior de la energía, han surgido nuevas prioridades en materia de redes transeuropeas. Los considerandos de la propuesta de la Comisión dan la impresión de que las nuevas normas de competencia por las que se rige el mercado interior han revelado un déficit sustancial en infraestructuras de transporte(5). No es el caso del gas natural, cuya red de distribución cubre toda Europa. El gas natural está disponible en la mayoría de las regiones de Europa, y esta disponibilidad debería ampliarse a las regiones periféricas y ultraperiféricas de la UE, en aquellos casos en los que tenga sentido desde un punto de vista técnico y económico; en su caso, el Fondo de Cohesión también podría contribuir a ello.

3.11. En cualquier caso, los déficit de infraestructuras se pondrían de manifiesto si la política en materia de distribución tuviera por objetivo ofrecer a todos los consumidores unas posibilidades de arbitraje prácticamente ilimitadas entre diferentes fuentes de gas. Para poder realizar esta política sería necesario que en cualquier lugar de Europa el gas de una fuente determinada pudiera ser completamente sustituido por el gas de otra fuente.

3.12. La consecuencia sería una importante demanda de infraestructuras, las cuales, sin embargo, no serían utilizadas en la práctica, y tampoco serían necesarias para el abastecimiento. Sin embargo, hasta la fecha no se ha llevado a cabo ningún proyecto de gasoducto sólo por razones de arbitraje, sino que todo proyecto ha respondido siempre a necesidades concretas de abastecimiento. Este enfoque, combinado con subvenciones a favor de proyectos de interés común, daría lugar a enormes distorsiones de competencia entre las diferentes empresas del sector del gas y a unos efectos de redistribución entre los Estados miembros.

4. Observaciones particulares

4.1. El Comité apoya en sus líneas generales las modificaciones propuestas a la Decisión n° 1254/96/CE por la que se establece un conjunto de orientaciones sobre las redes transeuropeas en el sector de la energía. El Comité se congratula de que la Comunidad no establezca sus prioridades atendiendo a consideraciones a corto plazo, sino en el contexto de la garantía de un desarrollo sostenible.

4.2. No obstante, en relación con las modificaciones, el Comité opina que los siguientes puntos son motivo de reflexión:

4.2.1. En la exposición de motivos de la propuesta, la Comisión pide que los proyectos prioritarios de interés europeo sean objeto de un esfuerzo especial, sobre todo por parte de los Estados miembros afectados. Teniendo en cuenta los "ejes prioritarios para las redes eléctricas y de gas natural" que se mencionan en el documento, no habría que deducir de esta afirmación que la propuesta establece, por fin, un marco de acción concreto que imponga a los Estados miembros la obligación de realizar determinados proyectos. La única obligación que se impone a los Estados miembros es la de fomentar de forma adecuada las medidas previstas por las orientaciones relativas a las RTE y contribuir a su realización.

4.2.2. En la exposición de motivos se utiliza en varios puntos el concepto de seguridad de abastecimiento. Debería clarificarse que, de acuerdo con el artículo 154 del TCE, en materia de infraestructuras energéticas sólo puede tratarse de seguridad técnica del abastecimiento. En el marco de las prioridades políticas, y en ausencia de un capítulo sobre energía en el TCE, no sería aceptable la introducción de instrumentos de regulación adicionales para la seguridad del abastecimiento, ámbito de competencia que corresponde a las políticas energéticas nacionales.

4.2.2.1. La Comisión propone un umbral del 10 % para la capacidad de interconexión transfronteriza. El Comité estima que esta cifra es arbitraria y no refleja la gran diversidad de las situaciones de los Estados miembros en términos de capacidades de producción y de reservas.

4.2.2.2. Los análisis de la situación en las fronteras realizados por la Comisión subrayan en varias ocasiones la responsabilidad de los contratos a largo plazo en la actual falta de capacidades; se trata de algo contradictorio con las consideraciones relativas a la rentabilidad de las inversiones y la seguridad del abastecimiento. El deseo de limitar estas legítimas preocupaciones no puede sino perjudicar el desarrollo de las interconexiones.

4.2.2.3. La Comisión menciona a justo título las dificultades medioambientales para el desarrollo de las redes transeuropeas. Es ésta una situación que tiende más bien a empeorar, y tanto la Comunidad como los Estados miembros tienen que contribuir a mejorar la aceptación de las obras por los ciudadanos. El Comité subraya que los discursos que tienden a sobrevalorar las soluciones energéticas descentralizadas y de escasa densidad, como lo son la mayor parte de las veces las energías no renovables, animan a la opinión pública a obstaculizar las soluciones concentradas que exigen importantes obras de transportes.

4.2.3. En el nuevo párrafo a) del artículo 4, la Comunidad se atribuye un papel activo en relación con el desarrollo de infraestructuras energéticas, mientras que hasta ahora su papel se ha limitado a la definición del marco de referencia. El objetivo debe ser desarrollar las infraestructuras de transporte de energía de tal forma que apoyen el funcionamiento del mercado interior de la energía y la cohesión económica y social, especialmente mediante la solución de los problemas que padecen las interconexiones nacionales y otros cuellos de botella y respondiendo a las nuevas necesidades resultantes de la liberalización de las redes. El Comité desea señalar, en primer lugar, que por lo que se refiere al gas, al contrario de lo que sucede con la electricidad, no existen especiales problemas en los puntos de interconexión de las distintas redes. Por otra parte, también se plantean al respecto dudas sobre si la coordinación de las inversiones en infraestructuras, que hasta ahora ha tenido éxito, puede seguir funcionando (por encima de la dinámica del mercado) en un entorno liberalizado. En lugar de este enfoque, la Comunidad parece preferir una planificación centralizada para solucionar los problemas que presuntamente generará la liberalización.

4.2.4. Por lo que respecta al párrafo b) "conexión de los centros de producción de energías renovables", el Comité opina que concretar los criterios sería muy útil y necesario, ya que por principio resulta del todo razonable el uso de recursos destinados a las RTE u otras medidas adecuadas en el contexto de la voluntad política de fomentar las energías renovables.

4.2.5. Por lo que se refiere a los proyectos prioritarios de interés europeo para el gas y la electricidad enumerados en el anexo 1, el Comité se congratula de la inclusión en el debate de estos interesantes proyectos. También es importante que, en el contexto de esta iniciativa, se subraye explícitamente la importancia de un marco más claro y estable. El Comité, no obstante, desea señalar que el hecho de que estos proyectos clasificados reciban importantes subvenciones de la UE entraña el peligro de dar la impresión de control público y planificación centralizada de las inversiones.

5. Observaciones finales

El Comité, en resumen, acoge favorablemente la propuesta por la que se establece un conjunto de orientaciones sobre las redes transeuropeas en el sector de la energía, y la apoya en lo esencial, con la salvedad de lo señalado en las observaciones generales y particulares.

La misión de los Estados miembros y de la Comunidad consiste en garantizar un marco reglamentario estable que permita la construcción de líneas de transporte de la energía económicamente justificadas, y que, por consiguiente, ofrezca también incentivos a las inversiones. Los Estados miembros y la Comunidad pueden, y deberían, crear un clima propicio a las inversiones. Para sus decisiones de inversión, las empresas necesitan un marco reglamentario fiable que refleje las condiciones económicas específicas del mercado en el que operan.

Bruselas, 18 de julio de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) El documento COM(2001) 775 final contiene también la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo "Infraestructura energética europea", así como el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones sobre la aplicación de las orientaciones para las Redes Transeuropeas de Energía durante el período 1996-2001, sobre los que también trata el presente Dictamen.

(2) Para consultar la lista exhaustiva de estas medidas, véase la Comunicación de la Comisión, puntos 3.1 a 3.6.

(3) Véase el documento COM(2002) 134 final.

(4) Para un análisis más detallado, véase el Libro Verde de la Comisión "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético" COM(2000) 769 final y el Dictamen del CESE al respecto (CES 705/2001).

(5) A este respecto se señala que las líneas de transporte deben servir sobre todo para garantizar el abastecimiento y, por razones tanto ecológicas como económicas, no se destinan al transporte habitual.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

La enmienda siguiente, que obtuvo al menos una cuarta parte de los votos emitidos, fue rechazada en el transcurso de los debates:

Punto 3.7

Añádase un nuevo punto 3.7 con el texto siguiente: "La liberalización y apertura progresivas del mercado de la electricidad y la creciente expansión del comercio de la electricidad han dado lugar a una explotación diferente y a veces muy intensa de las redes de distribución. Ejemplos claros de esta situación son las anticuadas redes existentes de la conexión norte-sur, congestionadas permanentemente y al límite técnico de su capacidad de distribución. Por esa razón, el CESE acoge positivamente la iniciativa de la Comisión de potenciar el desarrollo de la capacidad transfronteriza de distribución en el sector de la electricidad. Para poder lograr este objetivo es necesario que también algunos Estados miembros desarrollen suficientemente su capacidad nacional."

Exposición de motivos

Especialmente para el sector de la electricidad, las nuevas orientaciones tienen una gran importancia y ello debe especificarse claramente en el dictamen.

Resultado de la votación

Votos a favor: 17, votos en contra: 35, abstenciones: 7.