ES Diario Oficial de la Unión Europea C 44/90

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La dimensión social del mercado interior» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 44/15

Ponente: Thomas JANSON

El 16 de julio de 2009, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

«La dimensión social del mercado interior».

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de mayo de 2010.

En su 464o Pleno de los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 143 votos a favor, 15 en contra, y 19 abstenciones el presente dictamen.

1. Resumen

1.1 La dimensión social es un elemento central del mercado interior. Tiene varios aspectos. Este dictamen trata entre otros de los aspectos económicos y jurídicos. Algunos hechos recientes han cuestionado la capacidad de la dimensión social para proteger a los trabajadores. El mercado interior no puede funcionar adecuadamente sin una fuerte dimensión social y el apoyo de los ciudadanos.

1.2 El CESE tiene la firme convicción de que la UE, dado que los problemas sociales no pueden ser resueltos de manera individual por los Estados miembros, tiene que desempeñar un importante papel en la esfera social. Con el fin de generar aceptación política y por razones de solidaridad y coherencia, la UE debe conceder mayor importancia en sus políticas a los aspectos sociales.

1.3 Hay una serie de hechos adversos que, entre otros factores, ponen en peligro la dimensión social. La economía europea afronta el desafío más grave de las últimas décadas. Se ha permitido que surjan burbujas financieras y se han eludido los mecanismos de control y los métodos tradicionales de evaluación de los riesgos. Como resultado de ello, ha aumentado el desempleo, y los mercados laborales y la situación social seguirán deteriorándose. Por tanto, el empleo debe seguir siendo el primer punto del orden del día de la UE. Europa necesita un crecimiento sostenible, una tasa de empleo elevada y un mercado laboral de gran calidad para poder financiar los sistemas de protección social.

1.4 Durante la pasada década los sistemas de protección social han sido objeto de reformas destinadas a promover incentivos al trabajo más eficaces en los sistemas de protección social, para aumentar el valor del trabajo y reintegrar a los trabajadores en el mercado laboral. Como consecuencia de ello, no obstante, han aumentado las desigualdades, agravándose así los problemas sociales. El empleo y los sistemas de protección social son esenciales para paliar la pobreza; sin prestaciones sociales, el aumento de las desigualdades y las consecuencias sociales de la crisis serían mucho más rápidos y más graves. El deterioro de las finanzas nacionales en muchos Estados miembros, que lleva a una crisis de la deuda pública potencial o real, está aumentando la presión sobre los sistemas de protección social de forma considerable. El incremento de la actividad económica sostenible, la regulación de los mercados financieros y las inversiones en investigación y educación son algunas de las posibles soluciones a este problema.

1.5 El mercado interior es un espacio en el que encuentran expresión tanto la dimensión social como otras dimensiones. Para que se desarrolle es preciso generar crecimiento económico sostenible y empleo, que a su vez generen ingresos fiscales, que son la base de los derechos sociales. El nivel de desempleo y los desequilibrios fiscales son muestra de que se puede hacer mucho por remediar la situación actual.

1.6 Los aspectos jurídicos de la dimensión social han sido cuestionados porque cuatro sentencias del Tribunal de Justicia de la UE (Viking, Laval, Rüffert y Luxemburgo) han suscitado encendidos debates, sobre todo en círculos políticos y académicos, sobre los posibles temores sobre el aumento de riesgos de dumping social. El Parlamento Europeo, el mundo universitario y las organizaciones representativas de los asalariados (1) han expresado su preocupación acerca de estas resoluciones. Otros están convencidos de que las sentencias pronunciadas por el TJUE en estos asuntos contribuirán a mejorar el funcionamiento del mercado interior.

1.7 Por consiguiente, el CESE propone:

A corto plazo, el CESE pide que la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores se aplique de manera más eficaz. El CESE propone que se examine la idea de constituir una «Interpol europea de asuntos sociales» que respalde las actividades de las inspecciones laborales de los diferentes Estados miembros.

El CESE insta a la Comisión a que evalúe la situación en la UE a la vista de las recientes sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

El CESE apoya asimismo las medidas que proponga la Comisión y vayan encaminadas a reforzar el diálogo social como, por ejemplo: — la promoción de un diálogo social de mayor calidad y un mecanismo europeo de resolución de litigios y conciliación; — que siga desarrollándose el diálogo macroeconómico con vistas a impedir otra crisis financiera; — la promoción del modelo social europeo en las relaciones internacionales.

A medio plazo el CESE apoya una iniciativa de la Comisión que aclare las obligaciones jurídicas de las autoridades nacionales, de las empresas y de los trabajadores al aplicar la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores y que garantice la aplicación universal de estas normas. El CESE considera que la propuesta formulada en el Informe Monti, según la cual se exime del mercado interior el derecho de huelga, es una idea interesante y opina que podría resolver algunos de los problemas. Esto, no obstante, no excluye una revisión parcial de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores a fin de aplicar el principio de lugar de trabajo de una manera coherente que permita establecer por ley que deben aplicarse siempre las mismas condiciones de trabajo y de remuneración para el mismo trabajo en el mismo lugar.

A más largo plazo la Unión Europea debería procurar reforzar la dimensión social y explotar todo el potencial del mercado interior. El Tratado de Lisboa y la Carta de los Derechos Fundamentales anexa aún no han repercutido plenamente en el equilibrio entre los derechos fundamentales y los derechos económicos. Reforzar la dimensión social requiere reforzar los derechos sociales fundamentales y supone que cualquier limitación de los derechos fundamentales que incluya derechos sociales ha de ser muy restrictiva. Se podría pensar en modificar el Tratado para lograr este objetivo.

2. El mercado interior y la dimensión social

2.1 En 1987 el CESE aprobó un dictamen de iniciativa (2) sobre los aspectos sociales del mercado interior. El Comité proponía que la Comunidad Europea garantizara una serie de derechos sociales fundamentales vinculados al mercado laboral. Se trataba de garantizar que el recién instaurado mercado interior no diera lugar a falseamientos del mercado subrayando a la vez que la Comunidad perseguía objetivos sociales. La dimensión social incluye legislación y acuerdos realizados a nivel europeo con el fin de garantizar que los trabajadores disfruten de determinados derechos fundamentales en el lugar de trabajo. Sin embargo, esto exige cooperación con vistas a fomentar el empleo en la UE.

2.2 Tras ese dictamen, la Comisión Europea publicó varios documentos que marcaron el punto de partida de una evolución hacia una interpretación más amplia y profunda de la dimensión social del mercado interior (3). Como señalaba la Comisión, la dimensión social del mercado interior es un componente fundamental de este proyecto, ya que no se trata sólo de fomentar el crecimiento económico y de aumentar la competitividad exterior de las empresas europeas, sino también de utilizar de modo más eficaz todos los recursos disponibles y de lograr una justa distribución de los beneficios que se derivarán del mercado único (4).

2.3 En 1989 el CESE participó de manera determinante en el contenido de la Carta Social, la cual reconocía a los trabajadores derechos sociales fundamentales que no deberían ponerse en peligro por presiones debidas a la competencia o por el logro de una mayor competitividad. El CESE considera que el ejercicio de tales derechos fundamentales presupone que no puede haber una restricción injustificable de los mismos.

2.4 El presente dictamen trata de recoger algunas de las evoluciones más recientes que afectan a las posibilidades de que la dimensión social funcione adecuadamente. Durante los últimos años el CESE ha aprobado otros dictámenes que abordaban la dimensión social, en los que se basa en parte el presente dictamen (5). Lo que queda claro desde el principio es que en una economía social de mercado el mercado interior no puede funcionar correctamente sin una fuerte dimensión social o sin la aceptación de los ciudadanos europeos. Las ventajas de un mercado interior que funcione adecuadamente son numerosas e importantes para las empresas, los trabajadores, los ciudadanos y la economía en general. Sin embargo, la lectura de los Preámbulos de los Tratados parece mostrar que el mercado interior se concibió como un instrumento al servicio del bienestar de los ciudadanos, y no como un objetivo en sí mismo.

2.5 Por tanto, son cuatro las razones fundamentales de la dimensión social:

— la libre circulación de personas;

— la existencia de derechos sociales indivisibles que toda sociedad debe reconocer y respetar en todas circunstancias; se trata del derecho a la acción colectiva, la libertad sindical y la negociación colectiva, así como de los demás derechos recogidos en los convenios fundamentales de la OIT y los convenios internacionales y europeos relativos a los derechos sociales y los derechos individuales;

— la necesidad de reforzar el funcionamiento del mercado interior y atenuar sus repercusiones negativas con el fin de suscitar una adhesión a los proyectos políticos y económicos y reforzar la cohesión social;

— la política social constituye también un elemento esencial de una mayor competitividad.

2.9 La «política social» es una competencia compartida a escala nacional y europea. La mayoría de las disposiciones de este ámbito se centran en establecer la libre circulación de los trabajadores y la libertad de establecimiento a efectos del mercado interior. No obstante, la dimensión social fue ganando importancia. Los Tratados subsiguientes extendieron la votación por mayoría a ámbitos como la legislación en materia de igualdad de oportunidades, la información y consulta a los trabajadores y las políticas destinadas a ayudar a los parados. Sin embargo, la legislación carecía (y carece) de fundamentos jurídicos para incluir cuestiones como la remuneración, el derecho de asociación, el derecho de huelga o de cierre patronal, pese a que en decisiones del Tribunal de Justicia o en la legislación de la UE se abordan estos asuntos. El Tratado de Niza formalizó el estatuto de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El Tratado de Lisboa ha avanzado en la formalización de esos derechos al hacer que la Carta de Derechos Fundamentales sea jurídicamente vinculante.

2.10 Las políticas sociales son en primer término responsabilidad de los Estados miembros. Sin embargo, los retos sociales que surgen como consecuencia de evoluciones mundiales o europeas afectan a las personas que residen en los Estados miembros; por tanto, se hace necesario un enfoque europeo. La UE ha abordado el dilema de la duplicidad de competencias recurriendo a distintos métodos. Ha tratado de defender los derechos sociales promulgando una serie de normas mínimas. Otra opción es el método abierto de coordinación (MAC). El MAC podría utilizarse mejor y de manera más eficaz recurriendo al enfoque de los «principios comunes», recientemente introducido, y permitiendo la participación de la sociedad civil organizada en la formulación y negociación de los objetivos de la Estrategia de Lisboa a nivel europeo (6).

2.11 El acervo social de Europa es notable: desde la creación de la UE se han aprobado unas 70 directivas y reglamentos en este ámbito. La mayoría se han aprobado desde 1985. El CESE tiene el firme convencimiento de que la UE posee un papel importante en materia social. Los problemas sociales no pueden ser resueltos de manera individual por los Estados miembros. Con el fin de crear aceptación política, solidaridad y coherencia, la EU debe conceder mayor importancia a los aspectos sociales de sus políticas, respetando al mismo tiempo el principio de subsidiariedad.

3. Evolución actual

3.1 Evolución de la economía

3.1.1 La economía europea afronta el desafío más grave de las últimas décadas. Desde el segundo semestre de 2008 (7) la economía mundial se ha visto afectada por una fuerte desaceleración económica que está resultando mucho más grave de lo previsto en la mayoría de los países. Precisamente cuando las economías empezaban a mostrar señales de recuperación de la crisis bancaria, vuelven ahora a correr peligro por la crisis de la deuda pública y la severidad de las medidas correctoras adoptadas.

3.1.2 El desempleo aumenta, lo que agrava la situación. Las repercusiones de la crisis financiera y las exigencias de los organismos acreedores han provocado recortes de los sistemas de protección, pensiones y transferencias sociales. Esta situación agudizará la pobreza y pondrá en desventaja a los grupos de población más vulnerables, dando lugar a un círculo vicioso. No obstante, numerosas empresas europeas que se han visto afectadas por la crisis, así como las oficinas públicas de empleo, han tomado medidas para no desprenderse de la fuerza laboral y mantener así a las personas empleadas.

3.1.3 Lo súbito de los acontecimientos y su rápida difusión son fenómenos nuevos de la economía mundializada. Las causas son múltiples. Unas políticas monetarias y de cambio que generaron un exceso de liquidez, normas inexistentes o insuficientes para determinados ámbitos y actores, las aspiración de obtener rendimientos exageradamente elevados sin unos conocimientos suficientes ni una capacidad de análisis de los riesgos adecuada, tanto por parte de los operadores del mercado como de los supervisores y reguladores, excesivo apalancamiento, insuficiente coordinación de las políticas macroeconómicas y falta de reformas estructurales (8).

3.1.4 Resulta inevitable preguntarse si el actual marco económico de la UE, caracterizado por un insuficiente diálogo macroeconómico, puede haber contribuido de hecho a agravar la crisis. Los efectos han sido un debilitamiento de los estabilizadores automáticos, una explosión del crédito pero no de los salarios reales, una caída de las tasas de crecimiento y menos probabilidades de detectar las burbujas financieras. El CESE considera que convertir la deuda privada (bancos) en deuda pública (Estados y ciudadanos) significa atribuir una carga excesiva a los ciudadanos, especialmente porque el deterioro de las finanzas públicas y las limitaciones del pacto de crecimiento y estabilidad nos obligan a preguntarnos cómo se financiarán en el futuro las inversiones fundamentales de los sistemas de protección social.

3.1.5 La última fase de la crisis ha revelado que muchos Estados miembros han estado acumulando déficits presupuestarios insostenibles. Las medidas de corrección necesarias para restablecer las finanzas públicas ejercerán una presión enorme sobre los sistemas tributarios y sobre los programas y las políticas sociales.

3.1.6 Pese a las desventajas que presenta, debe señalarse que la Comisión está considerando la posibilidad de subsidios estatales nacionales, incluidos los referentes a la protección laboral, en el marco de una visión europea más amplia. La política de competencia, en especial en lo que respecta a las pymes, y las ayudas estatales a bancos tienen en cuenta acertadamente el objetivo socioeconómico de mantener unas condiciones equitativas en Europa.

3.1.7 El CESE ya señaló previamente (9) que los responsables económicos europeos habían reconocido la necesidad de adoptar una política macroeconómica anticíclica para complementar su planteamiento anterior, basado en medidas orientadas hacia la oferta. El CESE acogió también con satisfacción que se reconociera el compromiso de mejorar la protección de los más débiles de la sociedad, y de coordinar de forma más eficaz la política económica. Sin embargo, destacó que el plan de recuperación económica de la UE es relativamente modesto comparado con los paquetes de medidas aprobados en otras regiones del mundo.

3.2 Evolución del mercado interior

3.2.1 El CESE ha elogiado en varios dictámenes (10) la creación y el desarrollo del mercado interior. El mercado interior, en el que participan todos los Estados miembros y los países del EEE, beneficia a consumidores, empresas y trabajadores al ofrecer un único espacio reglamentario para la libre circulación de bienes, capitales, personas y servicios.

3.2.2 La Comisión ha expuesto ya su visión sobre el mercado único en el futuro (11). Señala que el mercado único beneficia a los consumidores y a las empresas, que ha favorecido la creación de empleo y ha estimulado el crecimiento, la competitividad y la innovación. En opinión de la Comisión, los aspectos clave para el futuro son los siguientes:

— los consumidores y las empresas: el mercado único debe aportarles mejores resultados y más ventajas a fin de responder a sus expectativas y preocupaciones;

— afrontar la cuestión de la mundialización;

— hacer del conocimiento y la innovación la «quinta libertad»;

— una dimensión social y medioambiental en la que la Comisión se comprometa a mejorar sus evaluaciones de impacto con el fin de anticipar más eficazmente las evoluciones del mercado.

El mayor fracaso del mercado interior ha sido su incapacidad de estimular la generación de empleo y la actividad económica a través de la inversión procedente del exterior. En particular, no se ha conseguido cultivar y desarrollar la tecnología y la investigación para sentar las bases de una transición de la economía. Si este fallo no se corrige, Europa se quedará rezagada en la economía mundial.

3.2.3 El CESE pide mejorar el equilibrio entre el desarrollo social, un entorno económico favorable y la protección del medio ambiente, lo cual reviste una importancia clave para garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y promover un desarrollo sostenible a largo plazo. Cuanto más profunda sea la integración del mercado interior, en mayor medida deberá cumplirse el objetivo de los Tratados de garantizar el bienestar de los ciudadanos y mejor deberá ser la protección social que es preciso proporcionar. Con 27 mercados laborales que poseen tradiciones legislativas diferentes, la UE debe garantizar que la normativa en materia de movilidad interna no merma sistemas que ya funcionan correctamente. Es preciso adoptar precauciones para garantizar que la competencia entre Estados miembros del mercado interior se oriente hacia la innovación y no se convierta en algo contraproducente o incluso destructivo (12).

3.2.4 Además, a raíz de la crisis, Europa deberá hacer frente a una oleada de reestructuraciones de empresas. El CESE señala que la UE carece actualmente de visión estratégica común sobre la manera tanto de luchar contra las consecuencias negativas de tales reestructuraciones como de aprovechar la oportunidad para hacer que la economía de la UE sea más competitiva en la economía global. El CESE insta a la Comisión a que adopte con los interlocutores sociales una posición europea con el fin de proteger a todos los trabajadores afectados. En este sentido, el CESE acoge favorablemente la iniciativa de los interlocutores sociales europeos de llevar a cabo un estudio sobre la reestructuración en la UE y de establecer una hoja de ruta para que las empresas sepan cómo participar de forma efectiva en el proceso de reestructuración.

3.2.5 El CESE ha señalado (13) que si la Unión Europea desea seguir siendo competitiva a la larga, el mercado interior debe garantizar un crecimiento sostenible y a largo plazo, lo que significa tener también presente su dimensión ambiental. El objetivo último es el de mejorar significativamente el funcionamiento del mercado interior en el marco de una economía social de mercado y garantizar que se respetan los derechos sociales fundamentales. El CESE destacó también que, si se considera necesario y apropiado, convendría adoptar cuanto antes medidas específicas adecuadas para proteger a los trabajadores, afirmando que ni las libertades económicas, ni las normas de competencia deben tener prioridad sobre los derechos sociales fundamentales (14). Al mismo tiempo, el CESE es consciente de la necesidad de estimular la creación de empleo y fomentar el espíritu empresarial, así como de crear economías saneadas y sostenibles en los Estados miembros.

3.2.6 Una de las carencias que conviene resolver si se desea que el mercado interior cumpla su papel consiste en conceder aun más importancia y seguridad jurídica a los servicios de interés general, que han desempeñado un importante papel como estabilizadores económicos durante la actual crisis económica, y en desarrollar la dimensión internacional. Es preciso que promovamos nuestro modelo social en la escena internacional como factor de desarrollo y que afirmemos nuestra identidad como ente activo cuyos componentes se sostienen mutuamente en los foros internacionales que tiene por objeto dotar a la mundialización de un marco más sólido. Si se desea que la mundialización sea justa, Europa deberá trabajar en favor de un comercio y una mundialización más equitativos en sus acuerdos vinculados al comercio y otros acuerdos internacionales.

3.2.7 El CESE está firmemente convencido de que la movilidad en Europa debe seguir siendo una de las prioridades políticas de la UE. A este respecto, el CESE ha solicitado a aquellos Estados miembros que siguen aplicando a la libre circulación de personas regímenes transitorios, que sigan los procedimientos que se derivan de los Tratados y supriman esos regímenes (15).

3.3 Evolución de los sistemas de protección o de bienestar social

3.3.1 Pese al repunte parcial de la economía, la situación social y del empleo seguirá deteriorándose, especialmente en el contexto de las actuales medidas destinadas a resolver la crisis de la deuda pública. La Comisión anuncia que para los dos próximos años se prevé un incremento de la tasa de desempleo que alcanzará niveles nunca igualados desde hace varias décadas (16).

3.3.2 Los Estados miembros han emprendido acciones que han tenido efectos positivos para mantener el empleo y reducir el desempleo. Entre ellas se encuentran medidas para estimular las inversiones, facilitar la negociación colectiva y también medidas específicas en materia de mercado laboral financiadas por los regímenes públicos de desempleo. Algunos países han recurrido a la «flexibilidad interna» con diversos dispositivos destinados a reducir el número de horas trabajadas, combinados con la formación. En otros países, debido en parte a la ausencia de este tipo de dispositivos, se procedió a despidos a gran escala (17).

3.3.3 El empleo debe considerarse la máxima prioridad de la UE. Europa necesita una elevada tasa de empleo y un mercado laboral de gran calidad. Para lograr un empleo de calidad hace falta un espíritu empresarial de calidad, así como inversiones en los sectores público y privado, a fin de ser competitivos en el plano internacional. La financiación de los sistemas de protección social se basa en que el mercado laboral europeo sea capaz de integrar el máximo posible de trabajadores. Europa sigue afrontando barreras que le impiden alcanzar el pleno empleo. A fin de mantener en el futuro elevados niveles de empleo en Europa, se acentuó la importancia de la flexiguridad, la empleabilidad, el aumento de la productividad, la enseñanza y la formación, lo cual puede contribuir a establecer mercados laborales más eficaces. Pero por encima de todo esto, debería darse prioridad absoluta a las medidas que fomenten el empleo y la creación de empresas, y a las medidas que estimulen una inversión sostenible procedente del exterior.

3.3.4 Durante la última década, los sistemas de protección social han sido objeto de reformas destinadas a promover medidas más eficaces para incentivar el trabajo en los dispositivos de protección social, de acuerdo con una filosofía orientada a la oferta con restricciones de las prestaciones sociales y criterios más estrictos para poder optar a subsidios. Tales medidas pueden reducir el desempleo. Los sistemas de protección social deben lograr un equilibrio entre prestar apoyo para que las personas vuelvan a trabajar y proporcionar ingresos en las situaciones de desempleo.

3.3.5 La eficacia de tales políticas es cuestionable. Durante las dos últimas décadas han aumentado las desigualdades. Los sistemas de protección social son esenciales para paliar la pobreza y, sin prestaciones sociales, el aumento de las desigualdades y las consecuencias sociales de la crisis serían mucho más rápidas y más graves. Existe el riesgo de que la crisis actual interrumpa la tendencia alcista del empleo y la mejora de la cohesión social entre países, empeorando una evolución observada desde hace tiempo en Europa, caracterizada por un aumento de los desequilibrios de rentas entre los Estados (18).

3.3.6 Las medidas anticrisis han conseguido resultados positivos en muchos Estados miembros. Por otra parte, la Comisión (19) señala que en numerosos países los desempleados no perciben ayudas salariales. En algunos casos, estos subsidios están mal orientados, lo que hace pensar que los sistemas de protección no sólo no proporcionan una red de seguridad global sino que además no benefician adecuadamente a quienes se hallan en situación más precaria. Lo que está en juego es la calidad así como la sostenibilidad de estos dispositivos (20). A la vista de los efectos de la crisis económica y de la evolución demográfica, existe el riesgo de que los sistemas de protección social en lugar de proteger el nivel de vida se limiten a establecer unas condiciones de vida mínimas. Este riesgo es especialmente grave cuando las prestaciones que se ofrecen superan ya los ingresos fiscales de determinados Estados miembros. Mientras sigue aumentando el nivel de productividad en los países de la Unión, también aumenta la pobreza. Es preciso interrogarse sobre esta aparente imposibilidad de procurar a los ciudadanos la satisfacción de sus necesidades más elementales y un empleo digno. Una solución a largo plazo reside en el crecimiento de la economía en los sectores público y privado impulsado por el desarrollo de empresas competitivas.

3.3.7 No obstante, la capacidad de la UE para ofrecer una protección adecuada contra los riesgos y combinar el crecimiento económico con el progreso social sólo será una realidad si se intensifican los esfuerzos en el ámbito de las reformas. El progreso general debe alcanzarse a través de un mayor nivel de empleo, el incremento de la productividad, unos sistemas fiscales adecuados y la sostenibilidad y de las posibilidades que tengan los sistemas sociales europeos de proporcionar la protección adecuada.

3.4 Decisiones judiciales

3.4.1 Las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) pronunciadas en cuatro asuntos concretos (Viking, Laval, Rüffert y Luxemburgo) han dado pie a encendidos debates en círculos políticos y universitarios y han incrementado los temores, fundados e infundados, sobre el creciente riesgo de dumping social (21). Estas sentencias han dado lugar también a reacciones en las instituciones europeas y en los interlocutores sociales.

3.4.2 En octubre de 2008 el Parlamento Europeo aprobó una Resolución (22) en respuesta a las sentencias del TJUE. El Parlamento afirmaba que la libre prestación de servicios no está por encima de los derechos fundamentales establecidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y, en particular, del derecho de los sindicatos a negociar, concluir y hacer aplicar los convenios colectivos y a emprender acciones colectivas. Asimismo, el Parlamento afirmaba que la legislación europea vigente presenta lagunas, lo que resulta incoherente. No era esta la intención del legislador comunitario, que pretendía lograr un equilibrio justo entre la libre prestación de los servicios y la protección de los derechos de los trabajadores.

3.4.3 El debate académico ha sido de importancia decisiva (23). En junio de 2009 más de un centenar de juristas y profesores especializados en Derecho laboral de toda Europa dirigieron una carta abierta a los Jefes de Estado o de Gobierno para expresar su gran inquietud ante el deterioro de los derechos sociales fundamentales y las repercusiones de las recientes sentencias dictadas por el TJUE sobre los derechos de los trabajadores y sus organizaciones. También expresaron su preocupación por el hecho de que las sentencias habían creado graves problemas para la protección efectiva de los derechos de los trabajadores. Subrayaban el hecho de que los derechos sociales fundamentales no debían estar subordinados a las libertades del mercado interior y al derecho de la competencia, sino que antes bien debían reconocerse plenamente como condición necesaria para el desarrollo sostenible, económico y social, de la Unión Europea.

3.4.4 A finales de marzo de 2009, a instancias de la Comisión Europea y de la Presidencia francesa, los interlocutores sociales europeos iniciaron un análisis conjunto de las sentencias del TJUE. Para llevar a cabo esta tarea se creó un grupo ad-hoc, que ha centrado su trabajo en un número limitado de temas clave, tales como la relación entre las libertades económicas y los derechos sociales; los obstáculos que deben suprimirse y las condiciones que es preciso crear para mejorar la libertad de circulación y la prestación de servicios; la cuestión de la transparencia y de la seguridad jurídica y el reto que supone respetar la diversidad de sistemas de relaciones laborales de cada país (24).

3.4.5 Aunque respeta las prerrogativas del TJUE para interpretar las normas vigentes, el CESE opina que estas sentencias suscitan una serie de motivos de inquietud, pero también la necesidad de analizar y explicar sus consecuencias.

3.4.5.1 La jerarquía entre las libertades económicas y los derechos sociales fundamentales

En las sentencias Viking y Laval, el TJUE reconoció que el derecho a la acción colectiva es un derecho fundamental y, como tal, forma parte del Derecho de la UE, al tiempo que subrayó que no es superior a otros derechos de la UE, como la libre prestación de servicios o la libertad de establecimiento. Además, el TJUE atribuyó a la libre prestación de servicios y a la libertad de establecimiento un efecto directo horizontal. Como consecuencia de ello, el TJUE consideró que una medida de conflicto colectivo no sólo debería tener «un objetivo legítimo compatible con el Tratado y [estar] justificada por razones imperiosas de interés general. También es necesario, en tal caso, que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo que persigue y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo» (25). Así pues, el reconocimiento de que las acciones colectivas constituyen un derecho fundamental es más un reconocimiento de principio que una realidad. Como consecuencia de ello, el TJUE consideró que las acciones colectivas constituían una restricción al ejercicio de estas libertades y se preguntó si esta restricción podría justificarse. Esto significa que las acciones colectivas siempre se valorarán en función de las restricciones que impliquen para las libertades económicas. Estudiosos del tema han señalado que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) (26), en sentencias recientes, ha examinado este asunto desde la perspectiva opuesta, es decir, que la cuestión ha sido la de considerar qué limitaciones son aceptables en el ámbito de los derechos fundamentales. Las sentencias del TJUE suscitan una serie de interrogantes sobre posibles discrepancias con la jurisprudencia del TEDH.

3.4.5.2 Limitación de los derechos fundamentales

El Tribunal se pronunciaba por primera vez sobre los límites de una acción colectiva de nivel nacional en un contexto transnacional. El CESE considera especialmente preocupante que el TJUE haya introducido aquí un criterio de proporcionalidad. Este criterio no sólo vacía de contenido el derecho fundamental de recurrir a una acción colectiva, sino que además infringe el derecho de huelga. A la vista de las sentencias y reacciones del TEDH, el CESE destaca que el proceso de definir los límites de las libertades económicas y de los derechos sociales fundamentales depende también de las sentencias futuras y las cuestiones que plantean.

3.4.5.3 Directiva sobre desplazamiento de trabajadores

La Directiva sobre desplazamiento de trabajadores tiene por objeto garantizar la necesaria armonización, respetando a la vez la diversidad nacional en la coordinación de las políticas nacionales en materia de desplazamiento transfronterizo de los trabajadores. El TJUE concluyó que los problemas surgidos se debieron a falta de transposición nacional de determinadas disposiciones de la Directiva (sentencia Laval), a una legislación nacional incompatible [sentencia Rüffert (27)] o a una interpretación indebidamente laxa de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores y a unas medidas de control poco claras e injustificadas (sentencia Luxemburgo).

Según el TJUE, esta directiva no impone una igualdad de trato, pero garantiza que se respeten los requisitos mínimos en lo que respecta a los trabajadores desplazados. Por lo tanto, de hecho es una directiva de máximos y no una directiva de mínimos. Sin embargo, las sentencias del TJUE no impiden la aplicación de unas condiciones de empleo más favorables por parte de los empleadores. El objetivo del artículo 3.7 de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores es garantizar que la aplicación práctica de las normas mínimas en el Estado miembro receptor no empeore las condiciones de trabajo en comparación con las que disfrutaba el trabajador desplazado en su país de origen. Se ha aducido que las sentencias eliminan algunas de las posibilidades de imponer a nivel nacional normas más elevadas que vayan más allá de las normas obligatorias de protección mínima establecidas en la directiva, ya sea mediante normativas reglamentarias o mediante convenios colectivos en favor de los trabajadores.

Esto crea además falseamientos de la competencia dentro de los Estados miembros y en el mercado interior, dado que las empresas del país están obligadas a respetar las normas nacionales o los convenios colectivos, en tanto que las empresas competidoras de otros Estados miembros pueden aplicar normas mínimas.

3.4.5.4 Conflicto entre sistemas jurídicos diferentes

Otra consecuencia de las sentencias dictadas es el conflicto entre el Derecho comunitario y las normas internacionales (28). Asimismo, puede argüirse que hay un conflicto de leyes entre los convenios de la OIT no 87 y no 98, así como con el apartado 4 del artículo 6 de la Carta Social Europea y la jurisprudencia de las instituciones respectivas, como establecieron los órganos de control de la OIT (sentencia BAPA UK).

4. Conclusiones

4.1 La evolución de estos últimos años y la actual crisis han generado nuevos riesgos de aumento de las desigualdades sociales. Por otra parte, con sus propias decisiones la UE ha incrementado los riesgos de desigualdades sociales y de falseamientos de la competencia. La evolución económica, social y judicial corre el riesgo de conducir a una situación en la que se ponga en peligro la dimensión social del mercado interior y en la que los derechos fundamentales y los derechos sociales básicos previstos en el dictamen del CESE de 1987 se vean socavados. Por ello, en los próximos años la dimensión social del mercado interior debe ser en el centro de la atención, pero, para poder mejorar los aspectos económicos – empleo, derechos, ingresos fiscales – la UE tendrá que corregir la evidente incapacidad del mercado interior para fomentar el crecimiento a través de empleos de calidad, así como de empresas de calidad y otros empleadores.

4.2 Uno de los aspectos más importantes de la dimensión social es el empleo. Dadas las presiones se sufre la hacienda pública, el sector público no puede crear un número infinito de empleos, de modo que el grueso de la carga de la creación de empleo debe corresponder al sector privado. Los Estados miembros deben crear las condiciones necesarias para una dinámica positiva, centrada de nuevo en la economía real, en la que los clientes creen puestos de trabajo, las empresas creen clientes y los inversores y empresarios creen empresas. Es importante también que la inversión social respalde a las empresas y un buen clima de trabajo. En este marco, la economía social hace una aportación valiosísima.

4.3 El CESE ha contribuido a entablar el debate sobre los retos que afrontan los modelos sociales europeos y sobre la propia naturaleza del modelo social europeo (29). El CESE ha afirmado que la fuerza del modelo social europeo ha venido determinada por la forma en que han interactuado la competitividad, la solidaridad y la confianza mutua.

4.4 Un medio de solucionar el conflicto entre mercado interior y derechos sociales consistiría en volver de nuevo a una política de «más Estado, menos Europa». El CESE opina que lo que se necesita es precisamente lo contrario; necesitamos más Europa, pero una Europa diferente. Sin embargo, eso exige un nuevo sistema de regulación para la política económica y social europea. Sólo una Europa plenamente democrática y social podrá sortear el peligro de un creciente sentimiento de desafección de los europeos frente a la construcción europea. Sin embargo, la UE debe respetar también los diferentes sistemas sociales vigentes en los Estados miembros. Si la jurisprudencia y la legislación de la UE no tienen en cuenta la diversidad de la UE, las normas mínimas podrían reducirse demasiado, hasta el punto de no poder impedir el dumping social en muchos países.

4.5 Un elemento muy importante de la dimensión social europea es una política fiscal armonizada y más justa a nivel de la UE. A fin de evitar una competencia fiscal que sería perniciosa, el CESE respalda los esfuerzos por garantizar una base imponible consolidada común del impuesto de sociedades. A largo plazo, será necesaria para un buen funcionamiento del mercado interior (30). El CESE también ha pedido que se mejore en toda la UE la coordinación de las políticas fiscales de los Estados miembros, especialmente en los ámbitos en los que la base del impuesto es móvil y el riesgo de evasión fiscal y de competencia fiscal entre Estados miembros es más importante (31). La evasión fiscal y el fraude, así como los paraísos fiscales, deben combatirse.

4.6 También conviene recordar que si se elimina en parte la posibilidad de fijar las condiciones de regulación mediante negociaciones colectivas, los mercados laborales pierden flexibilidad. Las negociaciones colectivas y el diálogo social son instrumentos esenciales del concepto de flexiguridad (32).

5. Cómo garantizar que la dimensión social funciona de manera más eficaz

5.1 A corto plazo, el CESE pide que la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores se aplique de manera más eficaz. La existencia de controles eficaces de la correcta aplicación de las disposiciones de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores son un requisito previo para lograr el objetivo de la directiva, que es el de evitar el dumping social. Es preciso garantizar una cooperación transnacional eficaz entre las autoridades si se desea tener un control efectivo de las condiciones salariales y laborales de los trabajadores desplazados. El CESE es partidario de que se constituya una «Interpol europea de asuntos sociales» con la responsabilidad de coordinar las actividades de las Inspecciones de Condiciones Sociales de los diferentes Estados miembros.

5.2 En vista de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en materia de derechos fundamentales, esta instancia señala que el Convenio es un instrumento vivo que pretende reflejar el nivel de exigencia cada vez más alto exigible en materia de protección de los derechos humanos, lo cual implica una mayor firmeza en la valoración de los incumplimientos de los valores fundamentales de las sociedades democráticas y que las limitaciones que se impongan a los derechos deben interpretarse de manera restrictiva (33). El CESE anima a la Comisión a que evalúe la situación de la Unión Europea a la luz de las recientes sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

5.3 La inclusión y participación de los trabajadores y de sus representantes y de los sindicatos es esencial para gestionar el cambio en las empresas de una manera socialmente aceptable (34). En numerosas ocasiones el CESE ha destacado la importancia del diálogo social y de reforzar los regímenes de relaciones laborales en los niveles nacional y europeo, respetando al mismo tiempo la diversidad de estos regímenes en los Estados miembros (35). El CESE apoya asimismo todas las medidas que proponga la Comisión y vayan encaminadas a reforzar el diálogo social como, por ejemplo:

— la promoción de un diálogo social de mayor calidad y un mecanismo europeo de resolución de litigios y conciliación;

— el desarrollo ulterior del diálogo macroeconómico con vistas a impedir otra crisis financiera.

5.4 A medio plazo, el CESE apoya una iniciativa de la Comisión que permita aclarar las obligaciones jurídicas de las autoridades nacionales, de las empresas y de los trabajadores en el marco de la aplicación de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores y que garantice la aplicación universal de estas normas. A este respecto, el CESE acoge favorablemente el compromiso del Presidente Barroso ante el Parlamento Europeo. El CESE considera que la propuesta formulada en el Informe Monti, según la cual se exime del mercado interior el derecho de huelga, es una idea interesante y opina que podría resolver algunos de los problemas. Esto, no obstante, no excluye una revisión parcial de la Directiva sobre desplazamiento de trabajadores a fin de aplicar el principio del lugar de trabajo de una manera coherente, que permita establecer por ley que deben aplicarse siempre las mismas condiciones de trabajo y de remuneración para el mismo trabajo en el mismo lugar.

5.5 A más largo plazo la Unión Europea debería procurar reforzar los derechos sociales fundamentales.

En numerosas ocasiones el CESE ha abogado en favor de políticas sociales europeas más contundentes, especialmente, a la vista de la actual crisis. La UE debe comprometerse a una política de pleno empleo y destinada a reducir desigualdades de renta, mejorar las condiciones sociales, reforzar al Estado del bienestar, suprimir las condiciones de empleo que carecen de protección social y ampliar los derechos de los trabajadores y la democracia en las empresas. El Tratado de Lisboa y la Carta de los Derechos Fundamentales anexa aún no han repercutido plenamente en el equilibrio entre los derechos fundamentales y los derechos económicos. Esto aún está por verse.

No obstante, reforzar los derechos sociales fundamentales, que incluyen los derechos sociales, requiere que cualquier restricción sea limitada. Por consiguiente, el punto de partida debe ser atender primero a los derechos fundamentales, y no a las libertades económicas, conforme a la jurisprudencia del TEDH. Debería procurarse hacer ajustes en la legislación de la UE que sea directamente aplicable (Derecho primario) para fortalecer la dimensión social.

Bruselas, 14 de julio de 2010. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) La Confederación Europea de Sindicatos representa a 80 millones de asalariados.

(2) Véase el dictamen del CES de 19.11.1987 titulado «Aspectos sociales del mercado interno» (Ponente: Sr. Beretta; DO C 356 de 31.12.1987, pp. 31-33).

(3) Por ejemplo, «La dimensión social del mercado interior», Documento de trabajo de la Comisión, SEC(88) 1148 final, de 14.9.1988, y la Comunicación de la Comisión sobre su programa de acción para la aplicación de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores, COM(89) 568 final, de 29.11.1989.

(4) «La dimensión social del mercado interior». Documento de trabajo de la Comisión, SEC(88) 1148 final de 14.9.1988.

(5) Véanse los siguientes dictámenes del CESE:

de 6.7.2006 titulado «Cohesión social: dar contenido a un modelo social europeo», ponente: Sr. Ehnmark, DO C 309 de 16.12.2006.

de 9.7.2008, titulado «Por un nuevo Programa europeo de acción social», ponente: Sr. Olsson, DO C 27 de 3..2.2009 pp. 99-107) y

de 4.11.2009, titulado «La Estrategia de Lisboa después de 2010», ponente general: Sr. Greif Greif (DO C 128 de 18.5.2010, pp. 3-9).

(6) Dictamen del CESE del 4.12.2008 titulado «Gobernanza eficaz de la Estrategia de Lisboa renovada», ponente general: Sra. Florio (DO C 175 de 28.7.2009, pp. 13-19).

(7) Previsiones económicas de la Comisión Europea, primavera de 2009.

(8) Véase el dictamen del CESE de 15.1.2009 sobre el «Plan Europeo de Recuperación Económica», ponente: Sr. Delapina (DO C 182 de 4.8.2009, pp. 71-74).

(9) Ibídem.

(10) Dictamen del CESE de 14.05.09 titulado «El impacto de las barreras jurídicas de los Estados miembros en la competitividad de la UE» (CESE 865/2009, ponente: Sr. J. van Iersel). (DO C 277 de 17.11.2009, pp. 6-14),

(11) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones – Un mercado único para la Europa del siglo XXI (COM(2007) 724 final).

(12) «Integrated Report on the implementation and the future of the Lisbon Strategy in the post-2010 period» [Informe integrado sobre la aplicación y el futuro de la Estrategia de Lisboa en el periodo posterior a 2010; NdT: no existe aún versión española.]

(13) Véase el dictamen de 14.1.2009 titulado «La dimensión social y medioambiental del mercado interior» (ponente: Sr. Adamczyk; DO C 182 de 4.8.2009, pp. 1-7).

(14) Dictamen del CESE de 14.5.2009 titulado «El impacto de las barreras jurídicas de los Estados miembros en la competitividad de la UE» (CESE 865/2009, ponente: Sr. J. van Iersel; DO C 277 de 17.11.2009 pp. 6-14).

(15) Véase el dictamen del CESE de 15.3.2009 titulado «Identificación de los obstáculos a la movilidad que subsisten en el mercado interior de trabajo» (Ponente: Sra. Drbalová; DO C 228 de 22.9.2009, pp. 14-23).

(16) Previsiones económicas de la Comisión Europea, primavera de 2009.

(17) Plant-level Responses to the Economic Crisis in Europe, Vera Glassner y Béla Galgóczi, WP 2009.01 ETUI.

(18) Esta tendencia a una desigualdad creciente se evidencia también en la zona de la OCDE.

(19) La situación social en la Unión Europea, 2008.

(20) IRES 115.

(21) Sentencias de 11 de diciembre de 2007, International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union, «Viking Line» (C-438/05); de 18 de diciembre de 2007, Laval un Partneri, (C-341/05); de 3 de abril de 2008, Rüffert (C-346/06); y de 19 de junio de 2008, Comisión/Luxemburgo (C-319/06).

(22) Resolución legislativa del PE de 22 de octubre de 2008 sobre «Los retos a los convenios colectivos en la Unión Europea» (2008/2085(INI)).

(23) http://www.etui.org/en/Headline-issues/Viking-Laval-Rueffert-Luxembourg/2-Articles-in-academic-literature-on-the-judgements.

(24) Informe relativo a los trabajos conjuntos de los interlocutores sociales europeos sobre las sentencias pronunciadas por el TJUE en los asuntos Viking, Laval, Rüffert y Luxemburgo

(25) Sentencia de 11 de diciembre de 2007, International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union, «Viking Line» (C-438/05), apartado 75.

(26) TEDH Demir y Baykara contra Turquía (demanda no 34503/97).

(27) En la sentencia Rüffert el Tribunal consideró que la ventaja competitiva consistente en pagar salarios más bajos forma parte de la libre prestación de servicios y que, por tanto, debe protegerse.)

(28) La sentencia del TJUE pronunciada en el asunto Rüffert no tuvo en cuenta el Convenio no 94 de la OIT, por lo que la interpretación crea un conflicto entre los diferentes sistemas jurídicos.

(29) Dictamen del CESE de 6.7.2006 sobre la «Cohesión social: dar contenido a un modelo social europeo», ponente: Sr. Ehnmark (DO C 309 de 16.12.2006, pp. 119-125).

(30) Véase el dictamen del CESE de 26.9.2007 sobre el tema «Coordinación de los sistemas de imposición directa», ponente: Sr. Nyberg (DO C 10 de 15.1.2008, pp. 113-117).

(31) Véase el dictamen del CESE de 4.11.2009 titulado «La Estrategia de Lisboa después de 2010», ponente general: Sr. Greif (DO C 128 de 18.5.2010, pp. 3-9).

(32) Véase el dictamen del CESE de 11.7.2007 sobre la «Flexiguridad (la negociación colectiva y el papel del diálogo social como instrumentos para la regulación y reforma de los mercados de trabajo)», ponente: Sr. Janson (DO C 256 de 27.10.2007, pp. 108-113).

(33) TEDH Demir y Baykara contra Turquía (demanda no 34503/97).

(34) Véase el Dictamen del CESE de 29.9.2005«El diálogo social y la participación de los trabajadores, claves para adelantarse a las transformaciones industriales y gestionarlas», ponente: Sr. Zöhrer (DO C 24 de 30.1.2006, pp. 90-94).

(35) Véase el dictamen del CESE de 11.7.2007«Flexiguridad (la negociación colectiva y el papel del diálogo social como instrumentos para la regulación y reforma de los mercados de trabajo)». Ponente: Sr. Janson (DO C 256 de 27.10.2007, pp. 108-113).http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2007:256:0108:0113:ES:PDF