Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a un método abierto de coordinación de la política comunitaria en materia de inmigración", y

(COM(2001) 387 final)

- la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la política común de asilo, por la que se introduce un método abierto de coordinación"

(COM(2001) 710 final)

(2002/C 221/12)

El 21 de enero de 2002, la Comisión, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las comunicaciónes mencionadas arriba.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de mayo de 2002 (ponente: Sra. zu Eulenburg).

En su 391o Pleno de los días 29 y 30 de mayo de 2002 (sesión del 29 de mayo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 106 votos a favor, ningún voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Consejo Europeo de Laeken (diciembre de 2001) reafirmó la voluntad de elaborar una política común en materia de asilo e inmigración basada en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere (octubre de 1999). Dicha política deberá garantizar el equilibrio entre la protección, en virtud de la Convención de Ginebra, de los refugiados políticos, la aspiración a una vida mejor y la capacidad de acogida de la Unión y de los Estados miembros. El debate sobre las iniciativas emprendidas hasta ahora por la Comisión (propuestas de reglamentos y de directivas) a favor de dicha política común, de las cuales sólo se ha aprobado hasta ahora un reducido número, ha mostrado no obstante que algunos Estados miembros siguen reacios a una revisión de su política nacional que posibilite la elaboración de una política común.

1.2. La necesidad de una política común basada en los objetivos definidos en Tampere con vistas a crear un espacio de libertad, seguridad y justicia sigue siendo indiscutible. Una política comunitaria debe adoptar un planteamiento de la inmigración que tenga en cuenta los motivos humanitarios, el objetivo de la reunificación familiar y motivos económicos o profesionales.

1.3. El Comité ha analizado con detenimiento las propuestas e iniciativas de la Comisión y ha tomado posición detalladamente. En general, ha suscrito las iniciativas adoptadas hasta ahora y ha animado a la Comunidad a proseguir los trabajos iniciados teniendo presentes la solidaridad y el aspecto humanitario.

2. Síntesis de las propuestas

2.1. Coordinación de la política de inmigración

2.1.1. En su Comunicación titulada "Una política comunitaria en materia de inmigración", la Comisión llega a la conclusión de que el método abierto de coordinación, como complemento de las disposiciones legislativas previstas en los artículos 61 a 69 del Tratado CE, es un instrumento idóneo para encarar el fenómeno migratorio, habida cuenta de su carácter pluridimensional, el gran número de protagonistas afectados y la responsabilidad de los Estados miembros.

2.1.2. El método abierto de coordinación deberá coordinar la aplicación en los Estados miembros de las disposiciones legislativas comunitarias, completar la subsiguiente política común y contribuir así a que los elementos centrales de una política común de inmigración se desarrollen de modo coherente y atendiendo a normas comunes.

2.1.3. Las directrices previstas responden a los objetivos de Tampere y engloban los ámbitos de gestión de flujos migratorios, admisión de inmigrantes económicos, asociación con terceros países e integración de nacionales de terceros países.

2.2. Coordinación de la política de asilo

2.2.1. En el ámbito de la política de asilo, el método abierto de coordinación apoyará y completará la legislación comunitaria prevista en el Tratado y garantizará el acompañamiento de la transición a la segunda fase del sistema común europeo de asilo. Paralelamente a la creación del marco jurídico, la Comisión tiene previsto:

- formular propuestas de directrices y preparar el contenido de los planes de acción nacionales;

- coordinar las políticas nacionales;

- facilitar el intercambio de mejores prácticas;

- controlar y evaluar el impacto de la política comunitaria;

- llevar a cabo consultas regulares con terceros países y organizaciones internacionales.

2.2.2. Las directrices abordan principalmente los siguientes aspectos: conocimiento de los flujos de inmigrantes generado por los refugiados y solicitantes de asilo; desarrollo de un sistema de asilo eficaz para aquellos que necesiten protección, basado en la aplicación de la Convención de Ginebra; retorno; relaciones con los terceros países e integración e inserción.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité acoge con satisfacción la aplicación del método abierto de coordinación en la política de inmigración y asilo como mecanismo complementario para el desarrollo posterior y la consolidación del marco legislativo común. No obstante, lamenta la lentitud de la legislación comunitaria.

3.2. La aplicación del método se justifica por las características especificas de este ámbito político. Por una parte, permite la cooperación y los intercambios entre los Estados miembros previamente a la aprobación de una normativa definitiva. Será asimismo importante en la aplicación del futuro Derecho comunitario. Por otra parte, todos los Estados miembros -aunque en distinta medida y con distinta ponderación- encuentran la misma clase de problemas en relación con la inmigración. El carácter transeuropeo y transferible de los problemas justifica una cooperación más estrecha sobre la base de orientaciones y objetivos comunes.

3.3. Las políticas de asilo e inmigración están en mutua interacción. Las medidas adoptadas en uno de dichos ámbitos no dejan de tener efectos en el otro. Las experiencias con las medidas dirigidas a la interrupción de la inmigración han demostrado que su resultado es un mayor recurso a otras posibilidades de inmigración - por ejemplo, en el marco del régimen de asilo- y el incremento de fenómenos indeseables como la inmigración clandestina y el tráfico ilegal y la trata de seres humanos. A pesar de esta situación, el Comité estima conveniente aplicar el método abierto de coordinación de manera diferenciada según los imperativos de la política de inmigración y los de la política de asilo. Y también porque el ámbito de la política de asilo e inmigración ya está regido esencialmente por compromisos internacionales, como la Convención de Ginebra, y tanto el artículo 63 del Tratado CE como las Conclusiones de Tampere prevén pasos y objetivos más concretos de armonización. Además, no se deberían confundir las preocupaciones humanitarias con los objetivos de la política de inmigración.

3.4. El Comité hace hincapié en la importancia de hacer progresar al mismo ritmo el marco legislativo común de las políticas de inmigración y asilo. En su opinión, conviene evitar que los Estados miembros se pongan de acuerdo sobre las medidas más bien restrictivas de la política común sin adoptar al mismo tiempo medidas constructivas con vistas a un enfoque común.

3.5. A fin de poder evaluar y apreciar la situación de los Estados miembros en materia de inmigración, es necesario disponer de información exacta. A pesar de las estadísticas y las cifras disponibles en los Estados miembros relativas a la inmigración y los flujos de solicitantes de asilo, no existen datos comparables a escala europea. Ello se debe también a las diferentes terminologías y definiciones utilizadas. Por eso, el Comité recomienda desarrollar procedimientos y esquemas estadísticos comunes con el fin de facilitar la evaluación.

3.6. El Comité lamentaría que la aplicación del método abierto de coordinación condujera a renunciar a aplicar las medidas legislativas pendientes. Este método no sustituye al marco legislativo que se necesita. Por lo tanto, en el marco de su aplicación, también deberían recogerse en las orientaciones (o directrices) los progresos que se realicen en los Estados miembros en materia de aplicación del proceso legislativo.

4. Observaciones particulares

4.1. Coordinación de la política de inmigración

4.1.1. Las directrices propuestas se inspiran en los objetivos de las disposiciones legislativas relativas a la política común de inmigración, y tienden a respaldarlos. Considerando los imperativos demográficos, se destaca oportunamente la necesidad de utilizar procedimientos que permitan establecer y dejar patentes los vínculos entre, por un lado, la política de inmigración y asilo y, por otro, la política social y económica.

4.1.2. Gestión de los flujos migratorios

4.1.2.1. Directriz n° 1: Elaborar un método global y coordinado de gestión de las migraciones a nivel nacional

4.1.2.1.1. El Comité suscribe las medidas planteadas en la directriz. No obstante, señala que no puede tratarse únicamente de un análisis técnico. Los procedimientos de gestión de la inmigración también deben tomar siempre en consideración el aspecto de la dignidad de las personas afectadas por las medidas.

4.1.2.2. Directriz n° 2: Mejorar la difusión de información sobre las posibilidades legales de entrada en la UE y las consecuencias de la utilización de vías clandestinas

4.1.2.2.1. Esta directriz contiene el importante aspecto de la prevención de la inmigración clandestina o ilegal. No obstante, una información fiable acerca de las vías posibles de inmigración legal presupone un planteamiento global y plausible en materia de inmigración. Sin un marco jurídico claro y transparente de aplicación práctica, las medidas de información resultarán inútiles.

4.1.2.3. Directriz n° 3: Reforzar la lucha contra la inmigración clandestina, las actividades de tráfico ilegal y la trata de seres humanos

4.1.2.3.1. La directriz se refiere a la necesidad de un planteamiento que garantice el equilibrio entre las responsabilidades humanitarias, la inmigración legal y la lucha contra las redes criminales de tráfico ilegal y trata de seres humanos. Sin embargo, las medidas propuestas relativas a la observación, introducción de sanciones e intensificación de los controles no se corresponden plenamente con el fenómeno en cuestión. En sus dictámenes sobre la "Comunicación sobre una política comunitaria de migración"(1) y sobre la "Comunicación relativa a una política común de inmigración ilegal"(2), el Comité hace hincapié en la importancia y necesidad de legalizar a las personas que viven en la Comunidad en situación irregular a causa de una política de inmigración restrictiva.

4.1.2.3.2. La ilegalidad no se produce únicamente por una entrada ilegal. También la pérdida del derecho de residencia puede conducir, en función de la legislación de cada Estado miembro, a una situación ilegal.

4.1.2.3.3. En las directrices debería constar también, en opinión del Comité, la necesidad de proceder al análisis de la situación de los extranjeros y de sus familiares que viven de manera ilegal en los Estados miembros y la de que estos últimos intercambien información sobre las medidas de legalización (regularización) posibles y adecuadas.

4.1.3. Admisión de los inmigrantes económicos

4.1.3.1. Cabe felicitarse por la apertura del mercado laboral europeo a una inmigración controlada y ajustada a las necesidades. El Comité ha analizado y evaluado las correspondientes propuestas de directiva, como, por ejemplo, la relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países por razones de trabajo por cuenta ajena y de actividades económicas por cuenta propia(3), y recomienda que se proceda de manera más rápida y audaz a ampliar las posibilidades de inmigración legales; asimismo, considera muy importante la cooperación con los países de procedencia.

4.1.3.2. Directriz n° 4: Establecer una política coherente y transparente así como procedimientos de apertura del mercado laboral nacional de los países terceros en el marco de la estrategia europea para el empleo

4.1.3.2.1. La pregunta de en qué medida los inmigrantes pueden contribuir al mercado laboral reviste gran importancia, tanto desde el punto de vista de su integración social como de la buena disposición para su acogida. El Comité se felicita de que se cuente a tal fin con las organizaciones no gubernamentales y asociaciones de inmigrantes.

4.1.3.2.2. El Comité está de acuerdo en que hay que prestar especial atención a la situación y necesidades de las mujeres inmigrantes. Propone que este aspecto vaya destacado en las directrices relativas a la política de empleo, a fin de luchar contra la discriminación y fomentar la integración social mediante el acceso al empleo y la igualdad de oportunidades.

4.1.4. Asociación con los terceros países

4.1.4.1. Directriz n° 5: Integrar las cuestiones relativas a las migraciones en las relaciones con los terceros países y en particular con los países de origen

4.1.4.1.1. La directriz está estrechamente relacionada con cuestiones de orden político, económico, social y política de desarrollo, así como con los derechos humanos. En su Dictamen sobre política comunitaria de migración(4), el Comité destacó algunos elementos importantes de la asociación: apoyo al desarrollo económico y humano de los países de origen, ampliación de las posibilidades de movilidad entre el país de origen y el de acogida, apoyo a medidas a favor del regreso voluntario.

4.1.4.1.2. Las medidas propuestas en la directriz n° 5 son importantes dentro de un planteamiento común de la migración. Es especial, debería prestarse particular atención a las medidas relativas al fomento de la movilidad entre los Estados miembros y los terceros países.

4.1.5. Integración de los nacionales de terceros países

4.1.5.1. Directriz n° 6: Garantizar la elaboración de políticas de integración para los nacionales de países terceros que residen legalmente en el territorio de un Estado miembro

4.1.5.1.1. Las políticas de integración social deben impulsarse vigorosamente mediante un planteamiento innovador que fomente la integración. Es indiscutible que el éxito de una política comunitaria de migración depende de la integración de los inmigrantes en el país de acogida, lo que presupone un trato justo, igualdad de derechos y obligaciones, igualdad de oportunidades, lucha contra la discriminación, sensibilización de la opinión pública y participación en la vida pública.

4.1.5.1.2. El objetivo de una política de integración global y duradera debe ser que los inmigrantes participen y se integren en igualdad de condiciones en la vida social (participación e igualdad de oportunidades); todos los ámbitos de la integración social -mercado laboral, formación, idioma, cultura, integración social y jurídica- deberán fomentarse, tanto por separado como en su interrelación. Otro aspecto importante de la integración es la participación en la vida pública, que se caracteriza por determinados derechos pero también por obligaciones de los ciudadanos. La política de integración deberá ser entendida como una misión permanente de la política social.

4.1.5.1.3. Las medidas mencionadas en la directriz abordan estos aspectos dirigidos al desarrollo de una política de integración. Cabe destacar sobre todo la importancia de fomentar los cursos de lengua, como condición esencial de una buena integración. El conocimiento del idioma constituye un requisito indispensable para la participación en la vida cultural, social y política del Estado de acogida. Asimismo, la mejora de las posibilidades de aprendizaje de lenguas extranjeras en los Estados miembros puede constituir una contribución importante para el conocimiento mutuo y una mejor comprensión y, por tanto, para la acogida e integración de los inmigrantes.

4.1.5.1.4. El Comité se felicita por el papel otorgado a los agentes locales y regionales, los interlocutores sociales, la sociedad civil y los propios inmigrantes en el desarrollo y aplicación de proyectos pertinentes de integración. En muchos Estados miembros se pueden aprovechar las experiencias de las redes y servicios sociales existentes que ejercen su actividad en el ámbito de la atención y asesoramiento a los inmigrantes.

4.2. Coordinación de la política de asilo

4.2.1. El Comité considera que las directrices propuestas son adecuadas para reforzar la coherencia de la política común de asilo. Aunque las políticas de migración y asilo están mutuamente relacionadas, y también pueden asociarse con vistas a la inmigración, se debería evitar subordinar la aceptación de refugiados por razones humanitarias a las exigencias sociales, económicas y demográficas.

4.2.2. Primera orientación: Mejorar el conocimiento del flujo migratorio vinculado a la admisión humanitaria

4.2.2.1. El conocimiento de los flujos migratorios y de sus causas y motivos es esencial para la evaluación de futuras políticas y estrategias. El desarrollo de procedimientos de intercambio y aprovechamiento de información y análisis puede contribuir a mejorar la acción política. También pueden aportar informaciones útiles a este respecto las organizaciones no gubernamentales que acompañan a refugiados en los Estados miembros o desempeñan un importante papel en muchos países de origen en el ámbito del desarrollo social y económico.

4.2.2.2. Sería oportuno igualmente en la medida de lo posible crear a largo plazo un centro de recogida de información importante sobre países de origen y jurisprudencia, accesible a todos los responsables de las decisiones y a quienes ejercen su actividad en el ámbito de la inmigración y la política de asilo.

4.2.3. Segunda orientación: Desarrollar un sistema de asilo eficaz

4.2.3.1. El Comité se remite a sus dictámenes sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo"(5) y sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros"(6), y a las observaciones recogidas en ellos que, en general, son favorables a las propuestas de la Comisión.

4.2.3.2. El Comité acoge favorablemente las medidas propuestas, destinadas a favorecer el desarrollo de un sistema de asilo eficaz. En particular, deberán elaborarse criterios comunes para la solicitud de asilo. En su Dictamen sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen los criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo presentada en uno de los Estados miembros por un nacional de un tercer país"(7), el Comité hace hincapié en la necesidad de una armonización capaz de atenuar el impacto de los factores que influyen en la elección del Estado miembro en que el solicitante presenta su solicitud de asilo. En las orientaciones debería figurar en particular este aspecto relativo a la definición de criterios comunes.

4.2.4. Tercera orientación: Mejorar la eficacia de la política de regresos

4.2.4.1. La política de migración y control debería englobar siempre la política de regresos, basada en el diálogo y la cooperación con los países de origen y tránsito y en el principio de la decisión voluntaria. A tal fin se deberían aprovechar las experiencias de los Estados miembros y organizaciones no gubernamentales, por ejemplo mediante programas de regresos.

4.2.4.2. Los procedimientos mencionados en la letra d), relativos a los regresos forzados, no deberían vincularse a una política de regresos basada en principios tales como la cooperación, flexibilidad, decisión voluntaria y asistencia.

4.2.5. Cuarta orientación: Integrar las cuestiones relativas a la protección internacional en las relaciones con los terceros países

4.2.5.1. Al igual que en el marco de la política de migración, las relaciones con terceros países desempeñan también un importante papel en el plano de la protección internacional; en concreto, cabe prestar particular atención a los aspectos relativos a la política exterior.

4.2.6. Quinta orientación: Garantizar la elaboración de políticas de integración o inserción para los beneficiarios de protección internacional en un Estado miembro

4.2.6.1. Ya se ha destacado la importancia de las medidas de integración en relación con la política de migración. Las medidas propuestas, tales como la consideración de las necesidades específicas de niños y menores no acompañados y la participación de los distintos protagonistas sociales y de la sociedad civil a nivel local y regional, son capitales para una política de integración eficaz.

4.2.6.2. En lo referente a las medidas que figuran en la letra f) relativas al apoyo sanitario a personas que hayan sufrido violencias, traumatismos, torturas o cualquier trato inhumano y degradante, cabe señalar que en los Estados miembros existen muchos modelos que convendría examinar.

5. Observaciones finales/Recapitulación

5.1. Aplicación del marco jurídico previsto

5.1.1. El método abierto de coordinación es un instrumento adecuado para garantizar la coherencia entre las políticas nacionales. Debería servir para que los Estados miembros avancen en común hacia los objetivos definidos en Tampere y crear así un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia. La aplicación de este método, sin embargo, no ha de dar lugar a que se aplace la aplicación del marco jurídico previsto por el Tratado y confirmado en Tampere. A este respecto, el Comité pide a los Estados miembros que procedan con celeridad a la adopción de las medidas que consideren justas y necesarias.

5.2. Participación de los países candidatos a la adhesión

5.2.1. Desde ahora debe considerarse la posibilidad de incluir a los países candidatos en las orientaciones previstas. El método abierto de coordinación permitiría adoptar -antes incluso de la definición de un marco jurídico- medidas de cooperación que podrían ser útiles (por ejemplo, para el control de los flujos migratorios o el desarrollo de un sistema de asilo eficaz), teniendo en cuenta al mismo tiempo las particularidades de los Estados interesados y sin imponerles exigencias excesivas.

5.3. Participación de la sociedad civil

5.3.1. No se puede prescindir de las experiencias acumuladas durante años por asociaciones, organizaciones no gubernamentales y agentes sociales en materia de asesoramiento social, atención y asistencia a los inmigrantes. Las asociaciones y organizaciones existentes en los Estados miembros disponen de las estructuras de apoyo necesarias para la acogida, aceptación e integración de los inmigrantes, y deberán ser incluidas en los debates como interlocutores de pleno derecho, especialmente en los relativos a los planes de acción a nivel nacional, e igualmente regional y local.

5.4. Opinión pública

5.4.1. El Comité recuerda la necesidad de adoptar medidas que (por motivos económicos y también humanitarios) sensibilicen a la opinión pública ante las necesidades de la migración y las aspiraciones de los inmigrantes, con el fin de crear un clima positivo de aceptación y luchar contra el racismo y la xenofobia. No obstante, dichas medidas sólo podrán ser eficaces si también los responsables políticos las toman en consideración y las plasman en sus acciones políticas.

Bruselas, 29 de mayo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 260 de 17.9.2001.

(2) Dictamen del CESE aprobado el 25.4.2002.

(3) DO C 80 de 3.4.2002.

(4) DO C 260 de 17.9.2001.

(5) DO C 260 de 17.9.2001.

(6) DO C 48 de 21.2.2002.

(7) Dictamen CES de 20.3.2002.