COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 9.11.2011 
SEC(2011) 1318 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
Propuesta de  
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
por el que se establece para el período 2014-2020 un programa de acción para los 
sectores aduanero y fiscal de la Unión Europea (Programa Fiscus) y por el que se 
derogan las Decisiones n °1482/2007/CE y nº 624/2007/CE 
  
{COM(2011)706} {SEC(2011)1317} 
{COM(2011) 706 final} 
{SEC(2011) 1317 final} 
 
 
ES 1   ES PARTE I: SECCIÓN ADUANAS  
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Una de las características de la economía mundial es su con tinua transform ación, que hace 
surgir nuevos problemas a los que han de enfrent arse las autoridades ad uaneras.  Es preciso 
que la Unión Aduanera y los instrumentos de actuación de los que se vale se adapten a los 
cambios que se produzcan.  
Problema 1 : Presión sobre las autoridades aduaneras para que procesen un volumen 
creciente de mercancías y dificultad para aplicar medidas que permitan lograr un 
equilibrio entre las labores de facilitación y de control.  
El comercio internacional rec uperó su nivel anterior a la  recesión a mediados de 2010 y, 
previsiblemente, continuará creciendo. Esta  tendencia ha quedado plasmada en el claro 
aumento de los envíos y de las declaraciones de aduanas.  
Como consecuencia de la globalización, la UE muestra una creciente dependencia del resto 
del mundo a fin de obtener los insumos neces arios para su producción. Los nuevos modelos 
de negocio, tales como el comercio electrónico o el negocio electrónic o, están transformado la 
naturaleza de la actividad comercial e increm entado su complejidad. Dichos cambios exigen 
la adopción de medidas de control aduanero  adecuadas.  
Problema 2:  Falta de capacitación, competencias , recursos y experiencia así como 
desconocimiento de las mejores prácticas  
Las autoridades aduaneras se encu entran a la vanguardia en la protección de la vida, la salud 
y el medio ambiente .  El número y la importancia de las medidas adoptadas para lograr este 
objetivo exigen de dichas autoridades el ejer cicio de tareas adicionales especializadas.  
Se han multiplicado asimismo las exigencias  de la opinión pública con respecto a la 
seguridad. A raíz de la adopción de políticas específi cas de seguridad  interna, las Aduanas se 
han visto ante la obligación de aplicar un abultado programa de medidas en materia de 
protección  y seguridad . Además, tienen que hacer frente a la complejidad que lleva 
aparejada la colaboración con mu chas otras autoridades y organi smos, y soportar la presión a 
la que se las somete para que adquieran y utilicen equipo técn ico especializado.  
En la actualidad, en los dos ámbitos menciona dos, estas autoridades carecen a menudo de la 
capacitación, los recursos y la experiencia necesar ios para llevar a cabo eficazmente su tarea.  
Problema 3:  Aplicación  poco coherente e ineficaz de las políticas de la UE en el ámbito 
de la protección y la seguridad.  
En el contexto del actual proceso de mode rnización, las autoridades aduaneras son las 
encargadas de aplicar la legislación de la UE en el ámbito de la protección y la seguridad, lo 
que no siempre es claramente compatible  con los procesos y proced imientos vigentes. Esta 
incompatibilidad dificulta la aplicación y da luga r a la falta de coherencia y la ineficacia de 
las prácticas existentes.  
Problema 4:  Deficiencias en la aplicación uniforme de  la legislación de la UE por parte 
de las 27 autoridades aduaneras de la Unión  
 
ES 2   ES La aplicación uniforme de  la legislación  aduanera y los métodos de trabajo en este 
ámbito se ha revelado una tarea difícil. El hecho de que existan 27 enfoques distintos de los 
procesos y procedimientos suele ser fuente de  ineficacia y provocar un falseamiento de la 
competencia,  lo que  socava los intereses financieros  de la Unión y dificulta la protección 
de la sociedad  en su conjunto. Con la adopc ión en 2008 de un código Aduanero 
Modernizado1 y una Decisión sobre la aplicac ión de la aduana electrónica2 se ha tratado de 
dar respuesta a estos problemas desde el punto de vista jurídico. 
Problema 5:  Dificultades a la hora de lograr una aplicación uniforme de sistemas de TI 
interconectados  
A pesar de que las administraciones de los Estados miembros tienen acceso a una red 
securizada a escala de la Unión (CCN/CSI)3
 que sirve de apoyo a los sistemas fundamentales 
de «aduana electrónica», la Unión Aduanera adolece de falta de interoperabilidad y de 
excesiva complejidad . Las empresas se ven obligadas a conectarse a múltiples sistemas en 
los Estados miembros en que se llevan a cabo la s actividades aduaneras,   lo que provoca una 
incremento de la carga administrativa y de los costes de cumplimiento. El intercambio de 
información con terceros países  exige asimismo el desarrollo de estrategias en materia de TI 
seguras, coherentes y de dimensión europea.  
Problema 6:  Para algunas autoridades aduaneras de la UE, la aplicación de políticas en 
interés de la Unión resulta una carga cada vez más gravosa e insostenible  
Los niveles de carga que tienen que soportar los Estados miembros en términos de actividades 
de control en materia de protección y seguridad son muy diferentes. Este desequilibrio es particularmente importante por lo que respecta a la inversión en desarrollo de 
infraestructuras  y en tecnología.  
2. O
BJETIVOS  
Objetivo General:  Apoyar a las aduanas de la UE median te el incremento de la cooperación 
entre  los países participantes, sus administr aciones aduaneras, sus funcionarios,  y otros 
interesados. 
Los objetivos específicos son los siguientes:  
1. Respaldar a las aduanas de la UE en su labor de facilitar el comercio legítimo 
mediante la automatización y agilización de los procesos aduaneros (objetivo 
relacionado con los problemas 1,3, 4, y 5). 
2. Apoyar a las aduanas de la UE en su labor de refuerzo de la competitividad de las 
empresas europeas y de protección de lo s ciudadanos en materia de protección y 
seguridad, así como de protección del medi o ambiente (objetivo relacionado con los 
problemas 2, 3, 4, 5 y 6).  
                                                 
1 Reglamento nº 450/2008/CE de 23 de abril de 2008 — DO L145 de 4.6.2008. 
2 Decisión n° 70/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008 , relativa a un 
entorno sin soporte papel en las aduanas y el comercio. 
3 CCN/CSI = Red Común de Comunicaciones, Interfaz Común de sistemas. 
 
ES 3   ES 3. Apoyar a las aduanas de la Unión Europea en la protección de los intereses 
financieros y económicos de la Unión Eur opea y de los Estados miembros (objetivo 
relacionado con los problemas 4, 5, y 6). 
4. Respaldar la preparación, aplic ación y ejecución de las inicia tivas y la legislación de 
la UE a fin de que las aduanas de la UE mejoren en efectividad, eficacia y uniformidad  (objetivo relacionado con los problemas 1, 2, 3, 4, 5, 6). 
Los objetivos operativos son los siguientes: 
1. Identificar, desarrollar y aplicar las mejore s prácticas de trabajo en todos los ámbitos 
de procedimiento aduanero. 
2. Apoyar la introducción de un entorno electróni co en las aduanas de la Unión Europea 
en su conjunto. 
3. Poner en común información y conocimie ntos técnicos para  contribuir a la 
organización de los controles aduaneros. 
4. Intensificar la coope ración aduanera dentro de la UE  y con los terceros países, así 
como la cooperación entre las aduanas y ot ras administraciones públicas y terceros 
interesados. 
5. Organizar actividades conj untas/formar equipos para lle var a cabo tareas operativas 
específicas en común.  
6. Apoyar el proceso de mode rnización de la Unión Aduanera de la UE de forma 
armonizada.  
7. Apoyar y controlar la correcta interpre tación y la aplicación armonizada de la 
legislación y las políticas de la UE. 
8. Reforzar las capacidades y competencias. 9. Garantizar la adecuada asignación de  infraestructura en función de las 
responsabilidades de vigilancia y control.  
2.1. Necesidad de una intervenci ón a escala de la UE 
Habida cuenta de que la Unión Aduanera se insc ribe entre las competencias exclusivas de la 
UE, los Estados miembros no han tenido ninguna dificultad en reconocer que las medidas en 
el ámbito aduanero se aplicarían de forma má s eficaz a escala europea. Ahora bien, por sí 
solo, el marco jurídico de la UE no garantiza suficientemente el  correcto funcionamiento de la 
Unión Aduanera. Las medidas de apoyo previstas en el Programa Aduana  garantizan la 
aplicación de la legislación aduanera de la UE de forma convergente y armonizada . 
Además, muchas de las actividades desarr olladas en el ámbito aduanero son de carácter 
transfronterizo  y, por tanto, no pueden ser ejercida s con eficacia y ef ectividad por cada 
Estado miembro de forma aislada.    
La solidaridad y la responsabilidad compartida  son los principios fundamentales en que se 
asienta la Unión Aduanera. Es preciso que la UE intervenga para preservar el bien común 
cuando la «demanda» de la UE (por ejemplo en materia de seguridad ) no pueda satisfacerse 
 
ES 4   ES de forma apropiada mediante «la oferta» de un Estado miembro concreto.  La acción de la UE 
se traduce en la financiación conjunta del desarrollo de capacidades técnicas .  
2.2. Valor añadido de la UE  
El Programa Aduana 2020, desarrollado a partir  de los logros del Programa Aduana 2013, 
tiene como principal valor añadido europeo la consecución de resultados concretos con 
repercusión en toda la Unión Europea que no habrían podido conseguirse de una forma tan 
efectiva y eficaz por cada Estado miembro por separado. El programa: 
(a) incrementará la eficacia  en las tareas operativas llevadas a cabo por las 
administraciones aduaneras de los Estados miembros y traerá consigo economías de 
escala; 
(b) permitirá un funcionamiento uniforme y efectivo de la Unión Aduanera de la UE  
mediante el recurso a redes, sinergias,  mejores prácticas, puesta en común de 
recursos y plataformas para desarrollar la colaboración y la confianza entre las 
administraciones.   
Así pues, la UE se encuentra en mejores condiciones  para imprimir un estímulo a la política 
de Unión Aduanera 
3. OPCIONES ESTRATÉGICAS  
La evaluación de impacto ha pa sado revista a cinco opciones: 
3.1. Opción 1: Hipótesis de base - «man tenimiento de la situación actual» 
La hipótesis de base consiste  en el mantenimiento del Prog rama Aduana 2013 sin introducir 
ningún cambio por lo que respecta a la fina nciación, los objetivos o los instrumentos 
disponibles.  Con arreglo a esta hipótesis, el  programa financiaría las mismas actividades e 
instrumentos que en periodos anteriores.  
3.2. Opción 2: Mayor apoyo a la obligacione s legales de la UE, como el Código 
Aduanero Modernizado (CAM)  
Esta opción, que parte de la hipótesis de base y aborda las nuevas necesidades derivadas de la 
constante evolución del entorno en el que actúan las aduanas en  la UE, se centra en mayor 
medida en el logro de los obj etivos operativos 2, 4, 5, 6 y 8. 
La opción plantea el mantenimiento de los actuales sistemas de información europeos y el 
despliegue de otros nuevos , tal como prevé la legislación adua nera de la UE, a través de la 
introducción gradual de un modelo de desarrollo compartido de las TI , así como de la 
modernización de los aspectos subyacentes en materia de gobernanza, arquitectura y 
tecnología.  
Esta opción incorpora instrumentos innovadores de acción conjunta a fin de lograr un 
cumplimiento más satisfactorio de los objetivos  y prevé una cooperación más racionalizada  
tanto dentro de la UE como con los actores internacionales, gracias al refuerzo de la 
formación común y la creación de equipos de expe rtos a escala europea.  Apoya asimismo las 
actividades conjuntas  entre las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes a fin 
de intensificar la gestión común de los riesgos  en otros ámbitos distintos del fiscal.    
 
ES 5   ES La aplicación de la opción estratégica 2 tendrí a mayores repercusiones por lo que respecta al 
apoyo de todos los objetivos específicos que la opción 1, puesto que incluye una mayor 
cooperación (tanto en ámbito de las TI como a nivel humano).   
3.3. Opción 3: aplicación de la opción 2  p ero prestando ayuda financiera para el 
desarrollo de capacidad técnica  
Esta opción agrega a la opción 2 un régimen de ayuda financiera  que permite a los Estados 
miembros solicitar ayuda para la compra de  cualquier clase de equipo que facilite las 
actividades de control, de modo que puedan responder a la exigencias de agilización y 
racionalización de los controles en un contexto de evolución de  las tecnologías. Frente a la 
opción 2, la opción 3 lleva aparejado un im portante incremento del presupuesto.   
3.4. Opción 4: aplicación de la opción 2 con el máximo entorno informático 
compartido  
Esta opción propone un desarrollo y una explotación  plenamente compartidos de los 
sistemas de TI transeuropeos. Con ello se contribuirá a que las administraciones públicas desarrollen e implanten sistemas destinados a la creación de un entor no aduanero electrónico 
paneuropeo y a que las empresas se  conecten a dichos sistemas.  
Frente a la opción 2, la opción 4 permite a las Aduanas ampliar la capacidad de compartir las 
innovaciones en todos sus ámbitos de actividad. Esta opción permitiría re solver los problemas 
que se plantean a la hora de aplicar sistemas de  TI interconectados de modo que se agilicen en 
mayor medida los procedimientos aduaneros. 
3.5. Opción 5: Supresión del programa 
Esta opción plantea el abandono del Programa A duanas, o sea, la re tirada de los fondos 
destinados a explotar los sistemas de TI tran seuropeos ya existentes o de nueva creación o a 
las medidas conjuntas y las actividades de formación. 
4. E
VALUACIÓN DE IMPACTO  
El elemento de referencia de la evaluación de  impacto es la hipótesis  de base. Aunque todas 
las opciones inciden principalmente en el funcio namiento de las administraciones, repercuten 
también en menor medida sobre las empresas y los consumidores. 
4.1. Opción 1: Hipótesis de base - «man tenimiento de la situación actual» 
Aplicando esta hipótesis, la capacidad de respue sta de la Unión Aduanera frente a los nuevos 
problemas y las nuevas exigencias planteados por la legislación de la UE de próxima 
adopción queda limitada y provoca graves deficiencias.   
Si no se procede a una redefinición de lo s objetivos, al establecimiento de un nuevo 
conjunto de instrumentos y a un aumento de  la financiación, el Programa Aduana 
dejará de dar una respuesta adecuada a los problemas que se planteen en el futuro.  
De adoptarse la hipótesis de base, es proba ble que queden sin resolver convenientemente 
cuestiones tales como el nuevo contexto de e volución de las políticas en el sector y las 
 
ES 6   ES actuales deficiencias observadas en  la interpretación y aplicación de la legislación de la UE, 
así como el problema que plantea la falta de armonización de los procedimientos.  
La hipótesis de base NO permite aplicar un enfoque eficiente c on respecto a las TI, ni reforzar 
la cooperación aduanera o poner en común recursos, experiencia y competencias para asistir a los Estados miembros en la ejecuci ón de sus tareas operativas.   
Los problemas  a los que se enfrentan las aduanas pueden verse agravados si el programa se 
mantiene con su formulación actual.  Ello reperc utiría en el presupuest o de la UE (impacto 
económico) y afectaría gravemente a la protecci ón y la seguridad de la Unión Europea y sus 
ciudadanos, así como al medio ambiente.  
4.2. Opción 2: mayor apoyo de las obligaciones legales de la UE, como el Código 
Aduanero Modernizado (CAM)  
Esta opción favorecerá la actividad de las administraciones de aduanas de los Estados 
miembros con vistas a la protección de los intereses económicos y financieros de la UE y 
de los Estados miembros a través una cooperación aduanera re forzada.  La eficacia en la 
recaudación de los derechos de aduana tendrá un a incidencia directa en el presupuesto de la 
UE y de los Estados miembros y repercutirá indir ectamente en la distribución de la renta y la 
producción de bienes públicos.  
Las economías de escala derivadas del modelo  mejorado de desarrollo compartido de los 
sistemas TEIT reducirán los costes de las ad ministraciones de los Estados miembros. Este 
enfoque de desarrollo compartido de la s TI repercutirá asimismo en la armonización de la 
interfaz en favor de los operadores económicos . El comercio legítimo se verá facilitado 
mediante la agilización de los procedimient os aduaneros automatizad os y las medidas de 
control. El efecto de la reduc ción de la carga administrativa que llevará aparejado este 
fenómeno se extenderá a los costes que soportan los operadores económicos y los 
consumidores.  El refuerzo de la cooperación  contribuirá a una mayor protección de los 
intereses financieros
4. 
La cooperación reforzada  de las autoridades aduaneras en tre sí y con otras autoridades 
competentes contribuirá a una aplicación eficaz y uniforme de la legislación , por ejemplo, 
en materia de seguridad de los productos impor tados en la UE o de derechos de propiedad 
intelectual. La mayor racionalización de la cooperación evitará lagunas en materia de de 
protección en la cadena de su ministro.  El desarrollo de áreas prioritarias de control 
conjunto garantizará una gestión adecuada de la frontera de la UE, contribuyendo a la 
protección de los ciudadanos y del medio ambien te de los riesgos que plantea el comercio 
internacional . 
Las autoridades aduaneras lograrían mayor eficacia  en la aplicación de las actividades 
aduaneras y en la cooperación de la UE en el ámbito de los delitos ambientales , de la 
circulación ilegal de residuos y productos químicos, así como de  la legislación  veterinaria o 
fitosanitaria. 
                                                 
4 Informe Temático de la Dirección General de Presupues to sobro la estrategia de control aduanero de los 
Estados miembros a efectos de control de los recursos propios tradicionales.  
 
ES 7   ES 4.3. Opción 3: aplicación de la opción 2  p ero prestando ayuda financiera para el 
desarrollo de capacidad técnica  
Con el refuerzo de las capacidades técnicas de  los Estados miembros, mejorarán los controles 
no relacionados con la fiscalidad y se garant izará de ese modo una mayor protección de los 
ciudadanos de la UE en términos de seguridad de los productos y de salud . La aplicación 
de esta opción conducirá a una protección aún mayor de los intereses económicos y 
financieros  de la Unión y de los Estados miembros, reduciendo el falseamiento de la 
competencia que afecta a las empresas  y permitiendo un control más rápido y racional de 
las mercancías en todo el territorio de la UE.   
El impacto distributivo  de la ayuda por lo que  respecta al control de l equipo es importante, 
habida cuenta de que los Estados miembros situados en las fronter as externas de la UE se ven 
expuestos a unos gastos en inversión mayores que los de los demás.   
4.4. Opción 4: aplicación de la opción 2 junto con el máximo entorno de TI 
compartido 
Esta opción permitirá realizar mayores economías de escala  ya que los recursos de TI se 
utilizarán de forma plenamente integrada. Los Estados miembros que se sirvan de estos sistemas comunes lograrán reducir su esfuerzo  entre un 60 % y un 80 % en lo que respecta a 
las actualizaciones del sistema y en un 30 % en lo que respecta a los sistemas de apoyo. Los 
Estados miembros que decidan no utilizar los sistemas comunes no verán disminuir su 
esfuerzo por lo que respecta a las actualizacio nes del sistema pero, no obstante, lograrán 
reducirlo en un 30 % en relación con los sistemas de apoyo
5.  
La introducción de tecnologías innovadoras reducirá los costes de las empresas . El 
incremento del número de Estados miembros que trabajan con las mismas aplicaciones de TI 
dará lugar a una mayor armonización de los procesos aduaneros  y aportará ventajas 
directas a los operadores económicos.  
De aplicarse esta opción, el nuevo entorno de TI permitirá brindar un servicio completo a 
las autoridades aduaneras y a las empresas .   
4.5. Opción 5: Supresión del programa 
Está opción afectará negativamente  a las administraciones a duaneras en su calidad de 
responsables de la aplicación de la legislación de  la UE en el ámbito aduanero .   
Reducirá la capacidad de prevenir  y detectar el fraude,  lo que  hará que este problema se 
agrave con el paso del tiempo. La UE y lo s Estados miembros sufrirán pérdidas de 
recaudación de los derechos de aduana   y exacciones de la UE.  
Es probable que se ahonden las divergencias de interpretación de la legislación aduanera 
comunitaria como consecuencia de la renuncia a la puesta en común de me jores prácticas, a la 
formación común y al establecimiento de dir ectrices, o al intercambio de información 
digitalizada.  Ello provocará disparidades en el trato dispensado a los operadores 
económicos  y limitaciones en la lucha contra el comercio ilegal  que tendrán, a su vez, 
repercusiones negativas sobr e la competitividad, el crecimiento y el empleo.  
                                                 
5 MCC and eCustoms Master IT Plan Iteration 1 Global Estimation Study Document , p. 53. 
 
ES 8   ES Los consumidores y ciudadanos de la UE estarán más expuestos a los riesgos en materia de 
protección y seguridad.   El nivel de calidad de los co ntroles variará en función de los 
Estados miembros; se incrementarán las opor tunidades de «shoppin g» en los puntos de 
entrada o salida de la UE que  resulten más ventajosos. Se verá mermada la capacidad de 
combatir las actividades delictivas.  
 
ES 9   ES 5. COMPARACIÓN DE LAS DISTINTAS OPCIONES  
La opción preferida es la número 2, que se ajusta a la dotación prevista en el próximo Marco 
Financiero Plurianual6. 
 
Criterios  Efectividad en el logro de los objetivos y repercusiones  Eficacia  
 
Objetivo nº 1  
Objetivo nº 2  
Objetivo nº 3  
Objetivo nº 4  
Objetivo nº 5  
Objetivo nº 6  
Objetivo nº 7  
Objetivo nº 8  
Objetivo nº 9  
Orientación de 
la producción  
Mejoras de eficiencia/solidaridad
 
Opción 1 
Hipótesis de base  0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 
Opción 2 Mayor apoyo a la 
obligaciones 
legales de la UE, como el CAM
 + ++ 
(innovador= 
nuevos 
sistemas TI + 
desarrollo 
compartido)  + ++ +++  
(innovador
= equipos 
de expertos 
UE) + + +++ 
(innovador 
= 
refuerzo de 
la 
formación  0 +++ ++ 
Opción 3 
Opción 2 + desarrollo de 
capacidad técnica
 + ++ 
(como en la 
opción 2)  + ++ +++ 
(como en la 
opción 2)  + + +++ 
(como en la 
opción 2)  (nuevo
) +++ +++ 
Opción 4 
Opción 2 + el 
máximo entorno 
de TI compartido  + +++ 
(como en la 
opción 2 + 
plena puesta 
en común )  + ++ +++ 
(como en la 
opción 2)  + + +++ 
(como en la 
opción 2)  0 +++ +++ 
Opción 5 
Supresión del programa
 --- --- --- --- --- --- --- --- 0 –  BAJA 
 
                                                 
6 COM(2011)500, de 29 de junio de 2011, «Un presupuesto para Europa 2020». 
 
ES 10   ES PARTE II: SECCIÓN FISCALIS  
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Cada vez con mayor frecuencia, las autorida des tributarias nacionales son «víctimas» del 
éxito que ha supuesto el proceso de integrac ión europea: las sucesiv as ampliaciones, la 
instauración del Mercado Único y la creaci ón de una moneda europea única han reducido 
notablemente los riesgos que solían entrañar la s operaciones transfronterizas, así como los 
costes que estas llevaban aparejados.  Por tanto, en términos relativos, las divergencias 
existentes entre los regímenes fisc ales han cobrado mayor importancia . 
El crecimiento exponencial de las operaciones transfronterizas  unido a las sucesivas 
ampliaciones de la UE y a la creciente complejidad de la normativa en materia fiscal 
aplicada en las 27 jurisdicciones nacionales  dificulta cada vez más una tramitación eficiente 
y eficaz de las operaciones transf ronterizas que exigen la aplicac ión de la legislación en el 
ámbito impositivo.   (Problema 1 : Aplicación divergente de la le gislación tributaria de la UE)  
A pesar de los recientes logros ob tenidos en la lucha contra el fraude transfronterizo, este es 
uno de los aspecto que siguen suscitando mayo r preocupación. Existe un amplio consenso 
respecto a que si las autorida des tributarias no ejercieran un a acción coordinada el nivel de 
fraude aumentaría rápidamente. ( Problema 2 : respuesta inadecuada al fraude y a la evasión 
fiscales) 
Ya no puede obtenerse información sobre las me rcancías sujetas a impuestos dentro del 
territorio de la Unión Europea medi ante controles en las fronteras interiores,  así pues, para el 
intercambio de datos, las autoridades fiscales  nacionales dependen de una red de información 
securizada a escala de la UE, que se espera se  desarrolle en mayor medida debido al aumento 
de los flujos comerciales y de los cambios introducidos en la legislación, no sólo en el marco del mercado interior, sino también con respecto a terceros países. ( Problema 3
: Presión 
ejercida sobre las administraci ones tributarias nacionales para  que intercambien un volumen 
cada vez mayor datos y de información de forma rápida y segura.) 
Un sistema fiscal eficaz debería garantizar u nos ingresos sostenible s sin perjudicar al 
crecimiento y al empleo. En la actualidad, existen demasiadas barreras fiscales a las 
actividades transfronterizas, al tiempo que lo s ciudadanos encuentran problemas a la hora de 
obtener información o reclamar bonificaciones fi scales a las administ raciones tributarias 
extranjeras7. (Problema 4 : Cargas administrativas elevadas  para los contribuyentes y las 
administraciones tributarias.) 
Los avances técnicos han modificado radicalmente  las tecnologías que sirven de soporte a las 
operaciones transfronterizas. A hora bien, en las administraciones públicas estos avances 
técnicos suelen ser mucho más lentos que en el sector privado. Este entorno fiscal en evolución incrementa la necesidad de contar con servicios de administración electrónica 
efectivos y eficaces .  (Problema 5
: Progreso técnico más le nto del sector público) 
                                                 
7 Comunicación «Eliminar las barreras fis cales transfronterizas en benefici o de los ciudadanos de la UE»; 
COM(2010) 769. 
 
ES 11   ES 2. OBJETIVOS  
Habida cuenta de los problemas que surgirán en  la próxima década, los objetivos actuales del 
Programa Fiscalis 2013 siguen si endo válidos, aunque deberían re orientarse hacia le lucha 
contra el fraude y la adaptación a un entor no en constante cambio en el ámbito fiscal. 
Además, es preciso incorporar al nuevo programa dos objetivos:  la reducción de la cargas 
administrativas que soportan las administraci ones tributarias y los contribuyentes (tanto 
particulares como empresas) y la intensificac ión de la cooperación con terceros países y 
terceros interesados. 
El objetivo general del programa es  mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el 
mercado interior aumentando la cooperación y a poyar la aplicación de política fiscal de la UE 
entre los países participantes, sus administraci ones fiscales y los pr incipales interesados. 
Los objetivos específicos son los siguientes: (1) Facilitar una aplicación y ejecuci ón coherentes de la legislaci ón tributaria de la UE. 
(2) Ofrecer un marco para la cooperación que  intensifique la coordinación y la 
coherencia en la aplicación y ejecución de la  política de la UE en el ámbito fiscal. 
(3) Fomentar un intercambio de información y una cooperación administrativa efectiva y 
eficaz. 
(4) Contribuir a la reducción de las cargas ad ministrativas de la s administraciones 
tributarias y los sujetos pasivos. 
(5) Reforzar la cooperación con tercer os países y ter ceros interesados. 
(6) Aumentar la capacidad administrativa de  las administraciones tributarias e 
incrementar su eficacia. 
Necesidad de una intervenci ón a escala de la UE 
La política fiscal sigue siendo  fundamentalmente un ámbito de actuación re servado a los 
Gobiernos nacionales. Sin emba rgo, el programa propuesto no pue de considerarse una medida 
de política fiscal inscrita en las competenci as de los Estados miembros. El programa se 
propone mejorar la cooperación entre las ad ministraciones tributarias y ofrecer los 
instrumentos para llevarla a ca bo y lograr los objetivos plan teados. Por tanto, la medida 
propuesta es una clara medida de  apoyo al mercado interior, de conformidad con el artículo 
114 del TFUE, que permite un funcionamiento más eficaz de los diversos sistemas fiscales dentro de ese mercado interior.  
Es preferible emprender una acción a nivel de la Unión Europea que a nivel nacional por los 
siguientes motivos:  
– No basta adoptar legislación a escala europea dando por descontado que su 
aplicación discurrirá sin problemas y que, de  no ser así, será suficiente incoar 
procedimientos de infracción. Para aplicar de  forma eficaz la legislación tributaria 
nacional y de la Unión Europea es preciso lograr una cooperación y una coordinación 
a nivel europeo.  A través de los diferent es programas Fiscalis, la Comisión y los 
 
ES 12   ES Estados miembros han ido forjando una estr echa relación de confianza que permite 
garantizar la orientación y dirección de ese proceso.  
– No se podrá hacer frente a los desafíos identificados si la Comisión renuncia a 
desempeñar un papel director y si no se  fomenta la aplicación por parte de los 
Estados miembros de un enfoque que reba se las fronteras de sus respectivos 
territorios administrativos.  
2.1. Valor añadido de la UE 
Emprender una acción a escala de la UE es  mucho más eficaz desde el punto de vista 
económico. La interconexión de las aduanas y la s administraciones tr ibutarias nacionales a 
través de unos 5 000 puntos de  conexión garantiza que las admi nistraciones nacionales solo 
tienen que conectarse una vez (y no 26 veces) pa ra proceder al intercambio de información.  
Otro elemento fundamental del programa son la s actividades que permite n a los funcionarios 
reunirse para intercambiar las mejores prácticas  y aprender de sus respectivas experiencias. 
Desde el punto de vista de la eficacia, es pref erible que la Comisión desempeñe la función de 
intermediario entre los países participantes a fin de permitir la creación de sinergias entre actividades, de modo que los Estados miembros  no necesiten desarrollar su propio conjunto 
de instrumentos y de métodos de trabajo y pa ra seguir garantizando una aplicación sistemática 
a escala de la UE.   
Los participantes en el progr ama han confirmado que de no haber existido el marco de 
cooperación del mismo, la mayor  parte de las actividades neces arias para progresar en la 
cooperación en el ámbito fiscal  no se habr ían producido en absoluto , o habrían tenido lugar 
mucho más tarde o a unos costes más elevados y con uno resultados menos buenos
8.  
3. DESCRIPCIÓN DE LAS OPCIONES DE ACTUACIÓN  
Tomando en consideración el contexto político global y los problemas a los que debe 
enfrentarse la política fiscal en la próxima décad a, se han analizado una serie de opciones de 
actuación alternativas.  
3.1. Opción 1 –  Hipótesis de base – Ma ntenimiento de la situación actual 
La hipótesis de base de la pr esente evaluación de impacto cons iste en mantener el programa 
Fiscalis 2013 tal como existe en la actualidad, sin introducir cambio alg uno en términos de 
financiación, objetivos e instrumentos. De aplic arse esta opción, el programa Fiscalis no se 
adaptaría al entorno económico y tecnológico cambiante y no se reorientaría en mayor medida 
hacia la lucha contra el fraude, la reducción de las cargas administrativas de las empresas y las 
administraciones tributarias y a una cooperaci ón reforzada con los te rceros países y los 
terceros interesados.  
Manteniendo el presupuesto actu al, esta opción solo garantizar á la continuidad operativa de 
los sistemas de TI disponibles en 2013.  Con esta opción habrá que establecer prioridades 
entre las diversas cuestiones que es preciso abordar. Esta hipótesis no incorporaría las 
sugerencias de mejora planteadas  en la evaluación intermedia9.  
                                                 
8 RAMBOLL, Evaluación intermedia de  Fiscalis 2013, apartados 396-424. 
9 RAMBOLL, Evaluación intermedia de  Fiscalis 2013, apartados 268-328. 
 
ES 13   ES 3.2. Opción 2 – Mejora de  la hipótesis de base 
Esta opción consiste en mantener la hipótes is de base pero introduciendo los objetivos 
específicos de manera que el programa pueda hacer  frente a todos los retos identificados en la 
descripción del problema.  
Para aplicar esta opción de actuación sólo habrá que incrementar mínimamente el 
presupuesto. Por tanto,  conforme a esta opción,  habrá que elegir las prioridades entre las 
cuestiones a las que se vaya a hacer frente, y só lo se ayudará a las admi nistraciones tributarias 
en el actual contexto político.  Cualquier iniciativa política nu eva quedará  fuer a del ámbito de 
aplicación de esta opción,  salvo aquellas que te ngan un impacto presupuestarios marginal, ya 
que el programa limitaría su apoyo a un número muy reducido de medidas conjuntas. Esta 
opción introduciría las sugerencias de mejora planteadas por los participantes10 debido a su 
reducido impacto presupuestario.  
3.3. Opción 3 – Mejora y oferta de de nuevas políticas 
La opción de actuación 3 dotaría de  un sólido marco a la fiscalidad a fin de hacer frente a los 
retos que surjan en la próxima década.  Además  de incluir la opción 2, esta opción ampliaría 
la cooperación a nuevas áreas derivadas de la evolución de las políticas. Esta opción de 
actuación contaría con una pres upuesto mucho más elevado frente  a aquel del qu e se dispone 
en virtud del actual programa.  Esta opción garantizará tanto a las empresas como a los 
particulares la continuidad de lo s sistemas de TI y la entrada en funcionamiento del sistema TI 
exigido por las nuevas iniciativas legislativas. 
3.4. Opción 4 –Supresión del programa 
Esta opción de actuación prevé el abandono de l programa Fiscalis. En  2014 no se lanzaría 
ningún programa sucesor y, por ta nto, no se dispondría de fondos para financiar los sistemas 
de TI transeuropeos, llevar a cabo medidas c onjuntas o actividades de formación para apoyar 
el funcionamiento de los sistem as fiscales en la UE.    
4. EVALUACIÓN DE IMPACTO  
Los criterios de evaluación utilizados han sido los siguientes: eficacia, efectividad y 
coherencia con otras iniciativas de la UE, junt o con el grado de aceptación de cada opción por 
los Estados miembros, dado que las distintas opciones de actuación ti enen repercusiones 
directas sobre las autoridades fiscales de los países participantes. Se han observado asimismo 
ciertas repercusiones indirectas.  
Habida cuenta de la naturaleza de las opciones, no se prevén repercusiones directas desde el 
punto de vista ambiental . Las repercusiones ambientales indi rectas están relacionadas con la 
reducción del consumo de papel como soporte de la información y del consumo de energía. El 
impacto sobre las PYME, que está relacionado c on el logro de una situación que permite la 
reducción de las cargas administra tivas sobre las empresas, es por  tanto de tipo indirecto y se 
ve influenciado por otros factores desencadenantes.   
El impacto social  es también indirecto, puesto que el  programa crea una estructura para 
ayudar a las administraciones tributarias a mejora r la eficacia en la r ecaudación de impuestos, 
                                                 
10 Ibídem, apartados 268-328. 
 
ES 14   ES lo que repercute de forma indirecta en una di stribución más equitativa de la renta.  Sin 
embargo, también en este caso, el programa no es  el único factor que provoca tal efecto.  
4.1. Opción 1: Hipótesis de base 
Esta opción de actuación no permitirá a las administraciones tributarias hacer frente a 
todos los retos a los que se ven expuestas , ni ofrecerá los instrumentos necesarios para 
mejorar la cooperación y el inte rcambio de las mejores prácti cas entre las administraciones 
frente a la situación actual.  
La hipótesis de base no permitirá paliar ninguna de las deficiencias observadas por lo que 
respecta a las diferencias entre Estados miembros en el uso de los sistemas de TI, del aumento 
de los costes de la recaudación de impuestos o de l incremento de las cargas administrativas de 
los contribuyentes11.  
Dado que la hipótesis de base no contempla el incremento de l presupuesto, únicamente se 
financian las actividades de las administraciones tributarias en el marco del contexto actual. 
En el marco de esta opción, se impone una sele cción entre las diversas prioridades  y quedan 
excluidas nuevas inicia tivas de actuación .  
Esta opción garantizará únicamente la continuida d operativa de los sistemas de TI que ya 
existan en 2013 y no reducirá las diferencias en el  uso de los sistemas de  TI con fines fiscales, 
en particular, las diferencias en  las interfaces con los usuarios  finales del sistema y en la 
aplicación de los sistemas.   
La opción tampoco incorporará las suge rencias de la evaluación intermedia12 como, por 
ejemplo, una intensificación más sist emática de la cooperación , ni optimizará el recurso a 
los expertos a nivel opera tivo en los Estados miembros13. 
4.2. Opción 2: Mejora de la  hipótesis de base  
Esta opción, que combina la mejora de la eficiencia con la ampliación de los objetivos, 
imprimirá un nuevo impulso a la cooperación fiscal en la próxima década y contribuirá a una mayor coordinación y coherencia en la aplicación de la política fiscal. La modifi cación de los 
instrumentos y la ampliación del conjunto de  objetivos permitirá a las administraciones 
tributarias hacer frente de forma adecuada a los retos identificados al definir el problema.   
Esta opción de actuación adaptará los obj etivos a las necesidades, centrándose en la 
evolución del entorno fiscal, la reducción de las cargas administrativas  que pesan sobre 
las administraciones trib utarias y los contribuyentes
14, y en el refuerzo de la cooperación con 
los terceros países y terceros interesados .  Sirviéndose de la experiencia adquirida con 
VIES en la red, esta opción pondrá a disposici ón los medios necesarios para contribuir a la 
reducción de las cargas administrativas de los c ontribuyentes y de los costes de recaudación 
de impuestos que soportan las administraciones tributarias. 
Se reforzará la lucha contra el fraude mediante la creación de una estructura para intensificar 
la coordinación y la coherencia de la aplicación y ejecución de la política fiscal de la UE. Para 
                                                 
11   RAMBOLL, Evaluación intermedia  de Fiscalis 2013, apartado 359. 
12 Sugerencias realizadas con motivo de la evaluaci ón intermedia, la mesa redonda en la reunión del 
Comité Fiscalis 2013 y el taller celebrado en el mes de junio.  
13 DELOITTE, Alternatives for taxation cooperation , p. 39. 
14 Ibídem, pp. 17-18. 
 
ES 15   ES ello se recurrirá a la experiencia adquirida con Eurofisc, lo que puede dar lugar a nuevos 
ámbitos de trabajo en materia de controles.  
Al igual que la hipótesis de base, la opció n de actuación 2 solo contará con medios 
presupuestarios para apoyar a las administraciones  tributarias en el marc o del actual contexto 
de actuación.  Cualquier iniciativa política nue va quedará fuera del ámbito de aplicación de 
esta opción.  
Quedará garantizada la continuidad de los actual es sistemas de TI y podrán efectuarse algunas 
actualizaciones tecnológicas, si bi en no demasiado importantes. Existirá cierto margen para el 
desarrollo de especificaciones comunes y la ofer ta de servicios compartidos para acortar los 
plazos para la puesta en marcha . La puesta en funcionamiento de cualquier nuevo sistema de 
TI necesario como consecuencia de la evolución de las políticas en este  ámbito y que entrañe 
un gasto sustancial se escalonará a lo largo de varios años o, simplemente, no se financiará.   
4.3. Opción 3 – Mejora y oferta de de nuevas políticas 
Esta opción de actuación brindará a las administraciones tributarias de la UE la posibilidad de 
cooperar plenamente en la mejora del funcionami ento de los sistemas fiscales en el mercado 
interior y para apoyar las noveda des que se produzcan en materia de política fiscal en la UE.  
Esta opción introduce además las mejoras de ef icacia necesarias y permite abordar todos los 
objetivos sin necesidad de dar prioridad a unos  frente a otros y ofrece un margen para la 
inclusión de nuevos ámbitos de cooperación, a mayor escala y en unos plazos más reducidos. 
Los nuevos sistemas de TI que ex ige la evolución de la  política fiscal  pueden desarrollarse 
siempre que se solicite en los plazos adecua dos.  Basándose en la experiencia adquirida con 
programas anteriores, la aplicaci ón de esta opción exigiría un incremento sustancial del 
presupuesto  frente a la hipótesis de base.  Habi da cuenta de las actuales dificultades 
económicas, las limitaciones presupuestarias y la s claras señales emitidas por algunos Estados 
miembros,  la posibilidad de que se acepte esta opción es bastante exigua. Esta opción tampoco figura entre las provisiones efect uadas en el Presupuesto para Europa 2020
15. 
4.4. Opción 4 – Supresión del programa 
De aplicarse esta opción, se abandonará el programa y la UE no aportará fondos para 
financiar los instrumentos de TI, las medidas conjuntas o las actividades de formación. La 
cooperación en el ámbito fiscal se verá gr avemente obstaculizada y ello tendrá un impacto 
negativo importante sobre su ef icacia y efectividad. Es probable que los Estados miembros 
exploren modos alternativos de llevar a cabo la cooperación contem plada por el programa16. 
El intercambio de información por medios electr ónicos entre las autoridades fiscales será más 
complicado y oneroso. Una vez eliminadas las medidas conjuntas, el intercambio de buenas 
prácticas se fragmentará y será más costoso, al tiempo que la falta de programas de formación 
coordinados llevará a una duplicación de esfuer zos.  Además, se acrecentarán las actuales 
diferencias entre Estados miembros en materia de eficiencia y eficacia de las actividades fiscales. 
4.5. Repercusiones económicas del programa 
El programa tiene una repercusión económica positiv a en la medida en que apoya actividades 
destinadas a reducir las cargas ad ministrativas. Ya en la hipótesis de base, la automatización 
                                                
 
15 COM(2011) 500 de 29.6.2011. 
16 DELOITTE, Analysis of different scenarios for tax cooperation , p. 47-52. 
 
ES 16   ES de los procesos tiene un efecto favorable. Este efecto se reforzar ía en las opcione s 2 y 3 en las 
que se menciona explícitamente la re ducción de las cargas administrativas.   
El programa establece un marco que permite a la s administraciones trib utarias lograr mayor 
eficacia en la recaudación de impuestos y reduce el fraude y la evasión fiscales, mejorando los 
servicios y reduciendo los costes de cumplimi ento, pero, al mismo tiempo, incrementa la 
eficacia de las administraciones trib utarias e incrementa los ingresos17.  Está previsto que este 
efecto se refuerce con la  aplicación de las opciones 2 y 3 , que se centran en la lucha contra el 
fraude. Al reducir las divergencias de interp retación de la legislación fiscal, el programa 
reduce la competencia desleal y, posiblemente, la doble imposici ón injustificada a la que se 
ven expuestos los contribuyentes. 
4.6. Opción preferida 
A continuación, en el cuadro 1 se presenta una sí ntesis de las diferentes  opciones  desglosadas 
en términos de eficacia, eficie ncia y aceptación. La evaluación de  impacto lleva a la siguiente 
recomendación. 
La opción preferida es la opción 2,  mejora de la hipótesis de base  
Pese a la inferior puntuación alcanzada en términos de eficacia, la opción 2 ha sido la elegida 
por ser la que goza de mayor aceptación entre lo s Estados miembros.  Es ta opción se ajusta a 
la dotación prevista en el próxi mo Marco Financiero Plurianual18. 
                                                 
17 DELOITTE, Alternatives for taxation cooperation , p. 21-22. 
18 COM(2011)500, de 29 de junio de 2011, «Un presupuesto para Europa 2020». 
 
ES 17   ES Cuadro 1: Comparación general de las opciones 
Criterios  Efectividad y pertinencia  Eficacia  Coherencia  Otros 
criterio
s Evaluación global  
  
OE 1 
OE 2 
OE 3 
OE 4 
OE 5 
OE 6 
Política futura  
Orientación de la 
producción  
Mejoras de eficiencia  
Coherencia con  Otras iniciativas de la UE
 
Ajustado al  
presupuesto para 
Europa 2020.  
Aceptación por parte 
los Estados 
miembros  Calificación de las 
opciones  
Opción 1:  
Hipótesis de 
base 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Sí  MEDIA  0 
Opción 2:  
Mejora de la 
hipótesis de 
base   ++ 0 ++ 0 + ++ 0 ++ + ++ Sí  ALTA  +++ 
= 
OPCIÓN 
PREFERIDA  
Opción 3:  
Mejora y oferta 
de nuevas 
políticas  +++ ++ +++ ++ ++ +++ + ++ +++ ++ No  BAJA ++ 
Opción 4:  
Supresión del programa
 -- -- -- -- -- -- 0 –  BAJA BAJA – BAJA -- 
 
Nota: Magnitud del impacto indicado en co mparación con la hipótesis de base:  
+++ muy positivo, ++ bastante positivo, + positivo, 0 como la hipót esis de base, - negativo, --bastante negativo, --- muy negat ivo, – no aplicable 
Fuente:DG TAXUD