Tal como quedó de manifiesto en el Estado de la Unión de la Energía, los desafíos geopolíticos que conlleva garantizar un suministro seguro y resiliente de combustibles fósiles también siguen siendo importantes, en particular en lo que se refiere a productos respecto de los cuales la UE depende en gran medida de las importaciones. En este contexto, sigue siendo crucial continuar con la diversificación del suministro de gas natural de la UE, especialmente habida cuenta de que la producción interna en la UE continuará disminuyendo en los próximos decenios. La vulnerabilidad derivada de la creciente dependencia de las importaciones también puede atenuarse si el sistema de gas sigue siendo flexible y capaz de responder a las fluctuaciones de la oferta. El objetivo de la presente estrategia es explotar el potencial del gas natural licuado (GNL) y las capacidades de almacenamiento de gas para hacer más diversificado y flexible el sistema gasístico de la UE, contribuyendo de esta forma a la realización de un objetivo clave de la Unión de la Energía: lograr un suministro de gas seguro, resiliente y competitivo.

La cuestión fundamental para cualquier infraestructura nueva es su viabilidad comercial. Para una terminal de GNL, dicha viabilidad puede depender de tener acceso a más de un mercado nacional. Además, la aparición de las unidades flotantes de almacenamiento y regasificación (floating storage and regasification units o FSRU) como soluciones rentables ha cambiado también la dinámica de las inversiones en las capacidades de importación. El ejemplo de la FSRU Klaipėda pone de manifiesto que la mera perspectiva de una nueva fuente de GNL en el mercado puede impulsar mejoras en cuanto a la seguridad del suministro de gas y la competitividad de los precios.

El problema que plantea la distribución no óptima de las terminales de GNL puede subsanarse mediante la construcción de nuevas terminales en los lugares adecuados o mediante la mejora del acceso a las terminales existentes. La seguridad de suministro para aquellos Estados miembros que actualmente solo tienen acceso a un número limitado de fuentes de suministro mejoraría con una mayor interconexión a centros de operaciones líquidos, en los que se negocia el gas procedente de las terminales de GNL existentes o suministrado por gasoducto, además de contribuir a la integración de los mercados a través de las fronteras.

Las terminales actuales de GNL de la UE disponen de suficiente capacidad global de regasificación, y está previsto aumentar dicha capacidad. Sin embargo, no están distribuidas de manera óptima por toda la UE, lo que contribuye a la vulnerabilidad de determinados Estados miembros que tienen pocas opciones, o ninguna, en lo que respecta a su proveedor de gas. Al mismo tiempo, las terminales existentes por toda Europa han registrado en los últimos años un índice de utilización relativamente bajo, debido a que los precios más elevados pagados por el GNL en Asia han atraído a los suministradores hacia dicho continente en detrimento de Europa y debido a la competencia del gas trasportado por gasoducto.

Sin embargo, al igual que con el GNL, actualmente no se está explotando todo el potencial de almacenamiento para contribuir a la seguridad de suministro y resiliencia del gas. La inversión en instalaciones de almacenamiento de gas se enfrenta con obstáculos que reducen la disponibilidad transfronteriza del gas almacenado entre Estados miembros y con condiciones de mercado desfavorables. La presión ejercida sobre los beneficios de las operaciones de almacenamiento puede poner en peligro no solo las inversiones futuras planificadas sino también los niveles actuales de capacidad de almacenamiento.

La estrategia en materia de GNL y almacenamiento identificó un subconjunto de estos proyectos que contribuyen específicamente a la realización de sus objetivos (véase el mapa). La modelización muestra que la aplicación de estos PIC fundamentales pondría fin a la dependencia respecto de una única fuente y permitiría a todos los Estados miembros el acceso al GNL, bien a través de terminales o bien indirectamente a través de las interconexiones y/o el acceso a centros de operaciones líquidos. Estos proyectos aportarían una verdadera seguridad de suministro del gas y una auténtica competencia de precios a los mercados de la UE. En particular:

Incluso con argumentos económicos sólidos, la financiación de las terminales de GNL o de otras inversiones en infraestructuras puede seguir topándose con dificultades. En principio, las terminales de GNL deben ser financiadas mediante las tarifas pero en algunos casos son los participantes en el mercado quienes asumen el riesgo de la inversión. Los fondos de la UE pueden contribuir a compensar la escasa viabilidad comercial de terminales que revisten especial importancia para la seguridad del suministro. Los préstamos concedidos por el Banco Europeo de Inversiones, en particular en virtud del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), también pueden servir de fuente de financiación a largo plazo para las infraestructuras de GNL. Sin embargo, sigue siendo importante tener en cuenta todos los argumentos económicos en relación con las nuevas terminales y adoptar las soluciones más rentables.

La manera más fácil de realizar los intercambios de GNL en los mercados europeos es a través de centros de operaciones de gas líquidos, en los que hay un elevado número de compradores y vendedores y el gas procede de varias fuentes. Actualmente, solo unos cuantos Estados miembros de la UE disponen de mercados con suficiente liquidez. En otras partes de Europa, los mercados del gas están mucho menos desarrollados: las regiones de Europa Central, Sudoriental y Sudoccidental no disponen de mercados propios suficientemente líquidos y no pueden acceder a los del Noroeste. Existe el riesgo de que los países de las regiones de Europa Central y Sudoriental se vean privados de las ventajas que supone el acceso a los mercados internacionales de GNL, y la competencia de los mercados del gas en general.

Se han realizado progresos importantes en la aplicación de la legislación vigente de la UE en materia de energía, en particular el Tercer Paquete Energético y los códigos de red. La continuación de la aplicación de todas las disposiciones debe garantizar la creación de un mercado interior del gas plenamente operativo.

Almacenamiento de gas en el mercado interior

El contexto regional determina en gran medida la necesidad de capacidad y de disponibilidad de almacenamiento, así como el papel que el almacenamiento desempeña en el suministro de gas y en la seguridad energética. En consecuencia, los enfoques en materia de regulación del almacenamiento son muy diversos entre países y regiones.

Del mismo modo, las tarifas de transporte hasta y desde el lugar de almacenamiento varían considerablemente en toda la UE; en algunos casos, los proveedores tienen que pagar dos veces, en el momento de inyectar el gas y al extraerlo. Este tipo de estructura tarifaria puede hacer que el almacenamiento de gas resulte menos atractivo, e incluso no competitivo, cuando las tarifas son indebidamente altas. Por lo tanto, la cuestión de las tarifas de transporte hasta y desde el lugar de almacenamiento debería abordarse en los trabajos destinados a desarrollar códigos de red a escala de la UE, a fin de garantizar la igualdad de condiciones entre los instrumentos de flexibilidad que compitan entre sí, y las estructuras tarifarias deben reflejar los costes.

Es preciso abordar también los aspectos tecnológicos del almacenamiento para garantizar que las nuevas instalaciones de almacenamiento y las infraestructuras de gas en el futuro puedan dar cabida a diferentes tipos de gas, incluidos el biometano y otros gases renovables. A su vez, esta evolución debería facilitar una mayor utilización de capacidad de almacenamiento para el biogás y, por lo tanto, la transición hacia una economía hipocarbónica. Sin embargo, las instalaciones de almacenamiento tienen que hacer frente a una disminución de la diferencia entre el precio del gas en invierno y en verano, lo que desemboca en una menor rentabilidad del almacenamiento de gas y lo hace vulnerable a cualquier aumento de los costes.

Para permitir al almacenamiento alcanzar todo su potencial como instrumento flexible y para garantizar la utilización eficiente de las infraestructuras, los reguladores deberían permitir y animar a los explotadores de las instalaciones de almacenamiento para que desarrollen y presten nuevos servicios que sean libremente negociables en los mercados secundarios y a través de las fronteras. Estas novedades y estas disposiciones no deben crear discriminaciones entre los usuarios del almacenamiento. La competencia entre las instalaciones garantizará que los proveedores del almacenamiento y sus clientes pueden negociar unos términos contractuales que reflejen sus necesidades de la forma más rentable. El control estricto de la aplicación de las normas de competencia garantizará que así sucede.

La estrategia de la UE sobre almacenamiento debe implicar también unos mercados regionales mejor conectados, puesto que todavía existe potencial para que el almacenamiento se beneficie de las sinergias del mercado interior de la energía. El uso eficaz de los lugares de almacenamiento exigirá a los Estados miembros cooperar estrechamente en el plano regional y consultar con los países vecinos. El incremento de la cooperación regional mejorará la confianza en lo que respecta a la disponibilidad y accesibilidad de las instalaciones de almacenamiento fuera del territorio de un determinado Estado miembro.

En este contexto, y por lo que se refiere a la cooperación entre los Estados miembros y regiones, la asignación de la capacidad de almacenamiento y de transporte en los puntos de interconexión no siempre parece estar satisfactoriamente armonizada y esto puede crear problemas de congestión. Por lo que respecta a la capacidad de almacenamiento y de transporte en los puntos de interconexión, los procedimientos de asignación deberían permitir a los operadores realizar reservas de forma simultánea y con antelación suficiente para sus necesidades; ello podría contribuir a optimizar el uso de las instalaciones de almacenamiento a nivel regional. La Comisión insta a los Estados miembros a que colaboren más estrechamente y a que consulten con los países vecinos sobre esta cuestión.

Líneas de actuación: la Comisión pide a los Estados miembros que garanticen un acceso físico adecuado al almacenamiento, en particular en el plano de la capacidad de la red de transporte; la Comisión anima a los Estados miembros a que trabajen estrechamente con los países vecinos para optimizar el uso de las instalaciones de almacenamiento; y la Comisión se propone optimizar el uso de las instalaciones de almacenamiento mediante la finalización y la adaptación, cuando sea necesario, de los códigos de red.

Optimización del papel de almacenamiento para la seguridad del suministro de gas

Aunque la capacidad de almacenamiento disponible en la UE parece adecuada, puede existir el riesgo de que algunos emplazamientos tengan que cerrar si el volumen de gas almacenado sigue disminuyendo. En la mayoría de los casos, sería técnicamente imposible abrir de nuevo la capacidad de almacenamiento y tal cierre tendría carácter permanente. Este riesgo puede producirse porque el mercado no retribuye totalmente los beneficios de seguridad de suministro del gas almacenado para situaciones de crisis. Algunos Estados miembros lo resuelven utilizando las reservas estratégicas y las obligaciones de almacenamiento. Mientras que los volúmenes asignados como reservas estratégicas están permanentemente retirados del mercado, una obligación de almacenamiento exige de los participantes en el mercado asignar y conservar almacenado un determinado nivel mínimo de gas en momentos concretos, en particular durante la temporada de invierno.

No obstante, para evitar costes innecesarios para el sistema gasístico que reducirían la competitividad general del gas respecto a otros combustibles, estos deben estar sujetos a unas condiciones estrictas, recogidas pormenorizadamente a escala regional en evaluaciones de riesgo, planes de acción preventiva y planes de emergencia, tal como se propone en la revisión del Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas. En particular, los Estados miembros deben velar por que tales medidas no repercutan negativamente en la capacidad de otros Estados miembros para garantizar el abastecimiento de gas a sus consumidores o en el desarrollo de los mercados de gas nacionales.