Es importante destacar que, en líneas generales, la jerarquía de residuos refleja asimismo la opción medioambiental preferible desde el punto de vista climático: la eliminación, ya sea en vertederos o mediante incineración con escasa o nula recuperación de energía, es habitualmente la opción menos favorable para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI); por el contrario, la prevención de residuos, la reutilización y el reciclado son los procesos con mayor potencial para reducir las emisiones de GEI.

Cabe recordar también que los Estados miembros disponen de cierta flexibilidad a la hora de aplicar la jerarquía, puesto que el objetivo último es potenciar las opciones de gestión de residuos que produzcan el mejor resultado para el medio ambiente. En el caso de algunos flujos de residuos específicos, es posible que, a fin de alcanzar el mejor resultado para el medio ambiente, haya que dejar a un lado el orden de prioridad de la jerarquía, entre otras cosas por motivos de viabilidad técnica, viabilidad económica y protección del medio ambiente. Esto debe justificarse en consonancia con las disposiciones del artículo 4, apartado 2, de la Directiva marco sobre los residuos ..Por ejemplo, en algunos casos concretos y justificados —como los materiales que contienen determinadas sustancias extremadamente preocupantes—, la eliminación o la recuperación de energía pueden ser preferibles al reciclado .

Para respaldar la transición a una economía más circular, la financiación pública de la gestión de residuos, tanto a escala nacional como de la Unión, debe ser coherente con el objetivo de pasar a aplicar los procesos en la cúspide de la jerarquía de residuos de la UE.

A escala de la UE, la transición a sistemas de gestión de residuos más sostenibles recibe ayuda financiera, principalmente a través de la cofinanciación de los fondos de la política de cohesión. En el caso de estos fondos, deben cumplirse una serie de condiciones previas para garantizar que las nuevas inversiones en el sector de los residuos se ajustan a los planes de gestión de residuos elaborados por los Estados miembros con el fin de cumplir sus objetivos de preparación para la reutilización y el reciclado. Como indica el plan de acción para la economía circular, esto significa que la inversión en instalaciones para el tratamiento de desechos residuales, como por ejemplo una capacidad de incineración adicional, solo se concedería en casos limitados y adecuadamente justificados, cuando no haya riesgo de exceso de capacidad y se respeten plenamente los objetivos de la jerarquía de residuos.

Las inversiones canalizadas a través de otros mecanismos de financiación de la UE, como el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), también deben desempeñar un papel destacado para atraer financiación privada para las soluciones de gestión de residuos mejores y más «circulares» a través de préstamos, garantías, capital y otros mecanismos de riesgo. Por otro lado, el apoyo financiero que la UE para la investigación y la innovación en tecnologías de transformación de residuos en energía —como Horizonte 2020, o incluso también los fondos de la política de cohesión— contribuye a garantizar que la Unión se mantiene a la cabeza y a que se comercialicen tecnologías eficientes desde el punto de vista energético.

A escala nacional, la ayuda financiera pública también ha desempeñado frecuentemente un papel crucial en el desarrollo de soluciones de gestión de residuos más sostenibles y en el fomento de las energías renovables y la eficiencia energética. A la hora de evaluar las ayudas financieras públicas destinadas a procesos de transformación de residuos en energía, reviste una importancia especial no socavar la jerarquía de residuos desincentivando opciones de gestión de residuos con mayor potencial desde el punto de vista de la economía circular. Esto se refleja claramente en las directrices existentes sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y energía, que establecen que el apoyo a la energía procedente de fuentes renovables que utilicen residuos como combustible o el apoyo a las instalaciones de cogeneración y de calefacción urbana que utilicen residuos pueden contribuir positivamente a la protección del medio ambiente, siempre que no se soslaye la jerarquía de residuos. La financiación pública también debería evitar crear un exceso de capacidad para el tratamiento de residuos no reciclables, como las incineradoras. A este respecto, conviene no olvidar que se prevé que disminuyan los residuos mixtos como materia prima para los procesos de transformación de residuos en energía como resultado de las obligaciones de recogida selectiva y de unos objetivos de reciclado en la UE más ambiciosos. Por estos motivos, se aconseja a los Estados miembros que eliminen gradualmente las ayudas públicas a la recuperación de energía a partir de residuos mixtos.

3 Procesos de transformación de residuos en energía para tratar desechos residuales: hallar el equilibrio adecuado

La transición a una economía circular requiere alcanzar un equilibrio adecuado en lo que respecta a la capacidad de transformar residuos en energía para el tratamiento de los residuos no reciclables. Esto es de suma importancia para evitar posibles pérdidas económicas o la creación de barreras de infraestructura que impidan alcanzar tasas de reciclado más altas. La experiencia previa en algunos Estados miembros muestra que el riesgo de activos bloqueados es real.

Un estudio reciente encargado por la Agencia Europea de Medio Ambiente traza un mapa de la capacidad de incineración especializada para los residuos municipales en los países de la Europa de los Veintiocho y los flujos de residuos municipales y combustible derivado de desperdicios (CCD) entre Estados miembros. Dicho estudio muestra que, entre 2010 y 2014, la capacidad de incineración en los países de la Europa de los Veintiocho (más Suiza y Noruega) se incrementó en un 6 % hasta 81 Μt, y que los flujos de residuos entre algunos Estados miembros para la incineración de residuos municipales y CCD seguían siendo considerables en algunos casos. En 2013, se enviaron cerca de 2,5 Μt de residuos (la mayor parte CCD) para la recuperación de energía.

El estudio confirma, asimismo, que la capacidad de incineración especializada para los residuos municipales se reparte de manera desigual en la UE. Alemania, Francia, los Países Bajos, Suecia, Italia y el Reino Unido representan tres cuartas partes de la capacidad de incineración de la UE. Suecia y Dinamarca cuentan con la mayor capacidad de incineración por habitante con 591 kg/habitante y 587 kg/habitante respectivamente, seguidos de los Países Bajos, Austria, Finlandia y Bélgica. En contraste, las zonas meridional y oriental de la UE carecen prácticamente de cualquier capacidad de incineración especializada y dependen en gran medida de los vertederos. Estos datos confirman las estadísticas de Eurostat sobre los índices de incineración de los residuos municipales, que también presentan una gran variación de un Estado miembro a otro.

En función de su contexto específico, los Estados miembros disponen de diversas opciones para garantizar que el equilibrio de la capacidad de transformación de residuos en energía, concretamente la incineración, es adecuado.

Estados miembros con escasa o nula capacidad de incineración especializada y gran dependencia de los vertederos

Los Estados miembros en esta situación deberían dar prioridad a continuar desarrollando sistemas de recogida selectiva e infraestructuras de reciclado en consonancia con la legislación de la UE. Evitar de manera gradual recurrir al depósito de residuos en vertederos debería ir de la mano con la creación de una capacidad de reciclado mayor. Reducir el vertido de residuos biodegradables es particularmente acuciante desde el punto de vista climático, a fin de reducir las emisiones de metano. Para ello, una opción atractiva para gestionar los residuos podría ser el desarrollo de la capacidad combinada de recuperación de energía y reciclado de materiales en forma de digestión anaerobia.

En el momento de revisar los planes nacionales de gestión de residuos y de evaluar la necesidad de capacidad adicional de transformación de residuos en energía para el tratamiento de residuos no reciclables (p. ej., incineración), los Estados miembros deberían adoptar una perspectiva a largo plazo y valorar con atención los siguientes factores: