Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo por la que se crea un Fondo Europeo para los Refugiados"

(2000/C 168/07)

El 6 de marzo de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de abril de 2000 (ponente: Sra. zu Eulenburg).

En su 372o Pleno celebrado el día 27 de abril de 2000, el Comité aprobó por 107 votos a favor y 1 abstención el presente dictamen.

Observaciones generales

1. Síntesis de la propuesta de la Comisión

La propuesta de Decisión prevé reunir en un único instrumento, por un período de cinco años, las medidas para la acogida de solicitantes de asilo, la integración de los refugiados y su repatriación voluntaria.

El proyecto de Fondo Europeo para los Refugiados (FER) se basa en el artículo 63.2.b) del Tratado CE. Su objetivo es contribuir a repartir de forma equilibrada los esfuerzos de los Estados miembros en materia de acogida de refugiados y personas desplazadas, así como las consecuencias derivadas de esta acogida.

En consecuencia, el reparto de los recursos entre los Estados miembros será, por un lado, proporcional al número de solicitantes de asilo que acojan (dos tercios) y, por otro, al número de refugiados que alberguen en su territorio nacional (un tercio). La cofinanciación aportada por el Fondo Europeo para los Refugiados (FER) ascenderá al 50 %. Sin embargo, podrá alcanzar el 75 % en el caso de los Estados miembros beneficiarios del Fondo de Cohesión, con el fin de ayudarlos a superar un posible retraso en materia de equipamientos.

Los beneficiarios de las medidas financiadas por el FER serán dos grupos destinatarios: refugiados (personas con el estatuto de refugiado y solicitantes de asilo) y personas desplazadas (personas a las que se ofrece alguna forma de protección internacional o que la han solicitado).

Las medidas concretas y con objetivos claros serán prioritarias para la ayuda. Entre estas medidas se cuentan las siguientes:

- por lo que se refiere a las condiciones de acogida: desarrollo o adaptación de infraestructuras y servicios para el alojamiento, ayuda material (por ejemplo, ropa o alimentos), asistencia social o administrativa en el marco del procedimiento de asilo;

- por lo que se refiere a la integración: acciones de asistencia en relación con el alojamiento, prestaciones médicas y sociales y participación en cursos de idiomas, así como ayudas destinadas a dar autonomía a las personas, especialmente mediante el apoyo en la búsqueda de empleo;

- por lo que se refiere a la repatriación voluntaria en el país de origen y la reintegración en el mismo: información sobre los programas de regreso existentes y la situación en los respectivos países, acciones de formación general o profesional y ayudas para la reinstalación propiamente dicha;

- por lo que se refiere a las medidas de emergencia: acogida y alojamiento, suministro de los recursos necesarios para costear necesidades, así como asistencia médica, psicológica u otra.

La gestión de los proyectos y programas se delegará en los Estados miembros en el marco de las solicitudes de cofinanciación aprobadas por la Comisión. No obstante, está previsto reservar un 10 % de los créditos disponibles para el apoyo por la Comisión de proyectos innovadores o transfronterizos, con el fin de favorecer así el intercambio de experiencias y la cooperación a escala europea. Estas medidas podrán obtener una financiación del 100 %.

2. Evaluación de la propuesta de la Comisión

2.1. Apreciación general

El CES se congratula de que la Comisión de las Comunidades Europeas haya presentado la propuesta de Decisión por la que se crea un Fondo Europeo para los Refugiados.

El CES, como ya afirmó claramente en su Dictamen sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados"(1), aprobado en el Pleno de los días 20 y 21 de octubre de 1999, "(...) teniendo en cuenta la considerable importancia que los asuntos relativos a la inmigración e integración seguirán teniendo para la Unión Europea y sus Estados miembros, (...) [instará] a una correcta dotación de los instrumentos europeos de ayuda".

El CES considera que la creación de un Fondo Europeo para los Refugiados es un instrumento necesario para reaccionar de forma coherente a los retos que se plantean a la Unión Europea y a sus Estados miembros en relación con la acogida, integración y repatriación voluntaria de refugiados y personas desplazadas.

El CES, por otra parte, acoge con satisfacción la propuesta de financiación de medidas de emergencia mediante una línea presupuestaria propia en el marco del Fondo Europeo para las Refugiados.

2.2. Inicio de las ayudas

El CES considera que la propuesta debería ser aprobada lo antes posible con el fin de garantizar la continuidad de las acciones actualmente en vigor en el marco de las líneas presupuestarias destinadas a favorecer la integración, las condiciones de acogida y la repatriación voluntaria. La discontinuidad en este importante ámbito de acción podría dar lugar a la pérdida de las actuaciones positivas llevadas a cabo en el marco de proyectos financiados por la Unión Europea, así como de las actuales redes y cooperaciones en beneficio de los refugiados.

2.3. Dotación de recursos

Los recursos destinados al Fondo Europeo para los Refugiados no se corresponden con las necesidades reales. Como señala la Comisión en la ficha de financiación correspondiente, las cantidades destinadas hasta ahora resultan muy insuficientes para satisfacer las necesidades comprobadas in situ.

La estimación prevista de 26 millones EUR para acciones estructurales y 10 millones EUR para medidas de emergencia resulta claramente insuficiente para que el Fondo Europeo para los Refugiados logre su objetivo de contribuir a un reparto equilibrado de las responsabilidades entre los Estados miembros. Por tanto, el CES hace un llamamiento a los Estados miembros para que se logre una dotación financiera adecuada.

2.4. Grupos destinatarios de las acciones financiadas por el Fondo Europeo para los refugiados (artículo 2)

La propuesta de la Comisión supone un retroceso con respecto a anteriores propuestas en la definición de los grupos destinatarios. En algunos puntos son necesarias, en opinión del CES, formulaciones más precisas y las adaptaciones correspondientes.

La propuesta menciona como grupos destinatarios de las acciones financiadas por el Fondo Europeo para los Refugiados a los refugiados (con derecho a asilo y solicitantes de asilo) y a las personas desplazadas que disfrutan de un régimen de protección temporal (artículo 2). Se entiende que ambos grupos están formados por nacionales de un tercer país o por apátridas.

La definición de los grupos destinatarios en función de su estatuto de residencia reviste especial importancia debido a las distintas formas de protección para refugiados, solicitantes de asilo y personas desplazadas que se aplican en los países de la Unión Europea.

El CES, por tanto, considera que la propuesta debería partir de una definición más amplia que incluyera también a personas con formas complementarias de protección (como, por ejemplo, los denominados refugiados "de facto", que ni cumplen lo estipulado por la Convención de Ginebra ni son personas desplazadas) como grupos beneficiarios de las acciones financiadas por el Fondo Europeo para los refugiados.

Una definición de esta naturaleza se corresponde con las acciones comunes adoptadas hasta ahora por el Consejo.

Convendría suprimir la limitación a los nacionales de terceros países para no excluir por principio de las prestaciones del Fondo Europeo para los Refugiados a los solicitantes de asilo procedentes de un Estado miembro de la UE, aunque su número se limite a casos individuales.

2.5. Misiones (artículo 3)

En relación con las acciones para la acogida de refugiados, la propuesta supone un retroceso respecto de la acción común 1999/290/JHA, de 26 de abril de 1999, para la acogida y la repatriación voluntaria de refugiados y solicitantes de asilo.

La propuesta no contiene mención específica alguna de medidas relativas al asesoramiento en materia de procedimiento de asilo, asesoramiento jurídico, medidas para facilitar el acceso a los procedimientos jurídicos y asistencia jurídica. Tampoco se abordan los problemas de las personas especialmente necesitadas de protección. En opinión del CES, la propuesta debería ser más precisa en estos puntos.

Por lo que respecta a las acciones para la integración de refugiados, el artículo 3 del texto presenta divergencias con respecto a la exposición de motivos y a la ficha de financiación de la propuesta. Convendría, a juicio del CES, prestar particular atención al empleo, la educación y la formación. Asimismo, deberían promoverse acciones destinadas a facilitar el reagrupamiento familiar como, por ejemplo, la asunción de los gastos de viaje para los refugiados sin recursos, o asesoramiento y estructuras de apoyo para familias cuyos miembros hayan estado separados durante mucho tiempo.

La propuesta presenta una laguna con respecto a la acción común 1999/290/JHA en lo que se refiere a las acciones relativas a la información y la sensibilización de la opinión pública. Teniendo en cuenta la importancia de estas medidas para una toma de conciencia general y la lucha contra los prejuicios, el Comité recomienda que la propuesta incluya medidas adecuadas en la materia.

2.6. Acciones comunitarias (artículo 4)

Con el fin de promover la cooperación a nivel comunitario, la propuesta prevé reservar un 10 % de los recursos, que serían competencia exclusiva de la Comisión.

El Comité se congratula de que en la propuesta se exprese la intención de reservar recursos para el apoyo de proyectos innovadores transfronterizos.

El CES, sin embargo, opina que la promoción de la cooperación transnacional y del intercambio de experiencias transfronterizo y la transferencia de conocimientos no deberían entrar en el límite del 10 % reservado para acciones comunitarias.

El CES se congratularía de que los Estados miembros, a la hora de seleccionar las solicitudes de proyectos y elaborar sus peticiones nacionales de cofinanciación, previeran por iniciativa propia acciones transnacionales y las apoyaran consecuentemente, de forma que no se echaran a perder las experiencias transnacionales, y a nivel europeo, de años pasados a causa de los cambios en las modalidades administrativas.

La cooperación transnacional, en forma de transferencia de experiencias y de modelos de probado éxito, puede suponer una importante contribución a la promoción de medidas de carácter estructural en aquellos Estados miembros que hasta ahora sólo han llevado a cabo acciones de alcance muy limitado en el ámbito de la acogida e integración de refugiados y personas desplazadas.

2.7. Criterios de selección (artículo 8) y Comité (artículo 19)

Entre las organizaciones que pueden recibir ayuda, la propuesta menciona en su artículo 8 a las organizaciones no gubernamentales (ONG) y a los interlocutores sociales, entre otros. Ambos tipos de beneficiarios desempeñan desde hace años un importante papel en el desarrollo y la ejecución de proyectos.

Debería garantizarse, por tanto, que los recursos del Fondo no vayan a parar exclusivamente a organismos públicos. La mejor forma de lograrlo sería invitar a todos los grupos interesados a presentar propuestas.

Las ONG y los interlocutores sociales deberían obtener el suficiente reconocimiento, tanto a nivel nacional como a nivel comunitario, mediante el Comité previsto en el artículo 19. En este Comité podrían participar como observadores tanto las ONG y las organizaciones de refugiados como los interlocutores sociales. También cabría contemplar la participación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR).

Lo afirmado por el CES sobre el papel de las organizaciones no gubernamentales en su "Dictamen sobre la Propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados", aprobado en el Pleno de los días 20 y 21 de octubre de 1999 ("Dado que las organizaciones no gubernamentales ya trabajan con sus correspondientes programas e iniciativas en la integración de los refugiados en numerosos Estados miembros de la UE, convendría mencionarlas explícitamente en este artículo"), también es válido para la propuesta sobre el Fondo Europeo para los Refugiados.

2.8. Reparto de los recursos (artículo 9)

La Comisión propone repartir los recursos entre los Estados miembros de forma proporcional de acuerdo con el número de solicitantes de asilo (65 %), así como de refugiados reconocidos y de personas que hayan obtenido protección temporal (35 %).

Esta forma de repartir los recursos conduce a pensar que una gran parte de los recursos disponibles irá a parar a los países que ya disponen de estructuras sofisticadas de acogida e integración de refugiados y personas desplazadas, mientras que los países con menos experiencia obtendrán una participación sensiblemente menor del Fondo para los Refugiados.

Este procedimiento no sólo va en contra de las disposiciones del artículo 11 para los Estados miembros beneficiarios del Fondo de Cohesión, sino que también contradice la intención, formulada en la exposición de motivos, de que el Fondo Europeo para los Refugiados sirva para alentar a los Estados miembros cuyas infraestructuras y servicios para solicitantes de asilo y refugiados se encuentran menos desarrollados a superar su retraso en este ámbito.

El CES, por tanto, estima que debería completarse el modo de repartir los recursos con un procedimiento según el cual la Comisión, a partir de las necesidades en los Estados miembros y de la calidad de las solicitudes presentadas, decidiera sobre dicho reparto. En este contexto, el CES propone también que se ponga a disposición de los países con menor número de refugiados, independientemente de su cuota, una cantidad mínima.

2.9. Calendario (artículo 10)

La duración del instrumento jurídico propuesto es de cinco años.

Sin embargo, las decisiones sobre el volumen presupuestario y la participación de los Estados miembros tendrán lugar con carácter anual, por lo que los Estados miembros no podrán asumir compromisos financieros para proyectos plurianuales.

Las experiencias de los últimos años muestran que los proyectos limitados a un año de duración son poco eficaces. Por tanto, se deberían apoyar por principio en todo caso los proyectos plurianuales.

Por ello, el CES se pronuncia a favor de gestionar el Fondo Europeo para los Refugiados de tal forma que se seleccionen con carácter prioritario los proyectos plurianuales y las autorizaciones se renueven anualmente.

2.10. Estructura de la financiación (artículo 11)

La propuesta de limitar las contribuciones financieras a un máximo del 50 %, o del 75 % del coste total de una acción restringe solamente las ayudas de la Comisión a las acciones nacionales. Hay que destacar, no obstante, que la financiación pública, especialmente de las acciones llevadas a cabo por ONG e interlocutores sociales, puede alcanzar el 100 % si se suma la cofinanciación nacional correspondiente.

2.11. Seguimiento y evaluación (artículo 18)

La propuesta prevé informes anuales de las autoridades competentes de los Estados miembros a la Comisión y la elaboración de un primer informe intermedio antes del 31 de diciembre de 2002. En opinión del CES, la Comisión debería examinar ya en el año 2001 las nuevas modalidades de ejecución, así como la asignación de recursos a partir del año 2001, todavía por determinar, tomando como base los informes anuales y una evaluación del nuevo sistema. Tal evaluación debería examinar tanto la distribución de los recursos como la aplicación de los planes de acción nacionales y el objetivo de un reparto equilibrado de las cargas entre los Estados miembros.

2.12. Reparto de los recursos/Ficha financiera (artículo 2)

En relación con el reparto de los recursos para los tres ámbitos de acción (condiciones de acogida, integración y repatriación voluntaria), el CES suscribe la clave de reparto indicativa que contiene la propuesta para los distintos ámbitos de acción (acogida: 36 %; integración: 36 %; repatriación voluntaria: 18 %) y hace un llamamiento a los Estados miembros para que orienten sus acciones de acuerdo con esta clave de reparto. Especialmente en lo que se refiere a los proyectos de integración, el CES opina que debería proseguirse con las ayudas actuales.

Observaciones particulares

3. Propuestas para modificar y completar la propuesta de la Comisión

3.1. Artículo 2

A efectos de la presente Decisión, los grupos destinatarios se componen de las siguientes categorías:

1) "Refugiados", entendiendo como tales cualquier nacional de un tercer país o apátrida que disfrute del estatuto definido por la Convención de Ginebra, de 28 de julio de 1951, y al que se permite residir en calidad de tal en uno de los Estados miembros;

2) "Personas desplazadas", entendiendo como tales cualquier nacional de un tercer país o apátrida que disfrute en un Estado miembro de un régimen de protección temporal, protección subsidiaria u otra forma de protección internacional concedida por un Estado miembro;

3) "Solicitantes de asilo", entendiendo como tales cualquier nacional de un tercer país o apátrida que haya solicitado la concesión del estatuto de refugiado o de persona desplazada conforme a lo señalado en 1) y 2).

4) "Solicitante de asilo rechazado", entendiendo como tales cualquier nacional de un tercer país o apátrida cuya solicitud de concesión del estatuto de refugiado o persona desplazada conforme a lo señalado en 1) y 2) haya sido rechazada, pero que al mismo tiempo resida de forma legal en el Estado miembro en cuestión.

5) Nacionales de terceros países o apátridas que ya no requieran protección internacional y puedan ser objeto de repatriación voluntaria.

3.2. Artículo 3, apartado 2

Modifíquese del modo siguiente:

2. "Por lo que se refiere a la acogida de los refugiados y personas desplazadas y a los procedimientos, las acciones podrán estar relacionadas con la creación o mejora de infraestructuras, la garantía de prestaciones básicas, la mejora de los procedimientos administrativos y jurídicos de asilo (incluida la prestación de servicios de asesoramiento, también jurídico), asistencia especial a los grupos que requieren protección (como menores no acompañados, víctimas de conculcaciones de los derechos humanos, tales como tratos degradantes, torturas o violaciones, así como personas que necesitan un tratamiento médico especial), así como formación general y profesional, ayuda material y asistencia social."

3.3. Artículo 3, apartado 3

3. "Por lo que se refiere a la integración en la sociedad del Estado miembro de residencia de los refugiados y las personas desplazadas, así como de su familia, los cuales, debido a su estatuto o tras un determinado período de residencia tengan derecho a la integración, podrá tratarse de acciones de asistencia social en ámbitos como alojamiento, medios de subsistencia y asistencia médica, así como acciones para facilitar el reagrupamiento familiar. Deben apoyarse especialmente las acciones de formación general y profesional, así como todas las acciones que favorezcan una integración rápida y duradera en el mercado de trabajo. En aras de la integración, debe darse prioridad a las acciones que hagan posible para los refugiados valerse por sus propios medios y conducirse de forma autónoma en la sociedad del Estado miembro."

3.4. Artículo 3, apartado 5 (nuevo)

5. "En conexión con programas y acciones concretas financiados por el Fondo Europeo para los Refugiados, se destinará un determinado porcentaje de los fondos a informar a la opinión pública sobre las obligaciones de los Estados miembros con respecto a las personas que buscan protección internacional, así como sobre la política europea de refugiados."

3.5. Artículo 7, e) (nuevo)

"Descripción de la cooperación transnacional prevista para las acciones."

3.6. Artículo 8 a (cambio de numeración del artículo 8)

Modifíquese del modo siguiente:

"Las acciones serán presentadas, tras un concurso de propuestas abierto a todas las partes interesadas, por Administraciones públicas (nacionales, regionales o locales, centrales o descentralizadas), centros de enseñanza o investigación, organismos de formación, interlocutores sociales, organizaciones gubernamentales, organizaciones internacionales y sus estructuras nacionales u organizaciones no gubernamentales, individualmente o en asociación, con el fin de obtener financiación del fondo."

Último párrafo:

Añádase el siguiente texto al final:

"La autoridad competente debería consultar a las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de refugiados y los interlocutores sociales antes de la selección definitiva de los proyectos."

3.7. Artículo 8 b (nuevo) Acciones transnacionales

"Las acciones con carácter transnacional tienen especial importancia, especialmente con miras al intercambio de experiencias y a la transferencia de conocimientos para el desarrollo de estructuras. Por ello, en los casos en que resulte oportuno, se invitará a los gestores de proyectos nacionales a que prevean una cooperación transnacional en el marco de las acciones nacionales."

3.8. Artículo 9

Modifíquese del modo siguiente:

"En el reparto de los recursos disponibles entre los Estados miembros se reservará una cantidad básica en concepto de ayuda estructural para los países con un sistema de asilo menos desarrollado.

Los recursos restantes se repartirán entre los Estados miembros del modo siguiente:

a) Al número medio de personas que hayan solicitado ser admitidas a alguna forma de protección internacional registradas durante los tres años anteriores, en el 65 % de su volumen.

b) Al número de personas admitidas al beneficio de estatuto de refugiado o de un régimen de protección temporal durante los tres años anteriores, en el 35 % de su volumen.

Las cifras de referencia serán las cifras más reciente elaboradas por la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas.

La Comisión decidirá sobre el reparto de los recursos en función de la calidad de las solicitudes presentadas por los Estados miembros, las necesidades en estos Estados miembros y la relevancia de las acciones propuestas teniendo en cuenta las orientaciones existentes.

La Comisión tendrá en cuenta la necesidad de promover un trabajo eficaz de acogida e integración en materia de asilo en aquellos Estados miembros en los que tal trabajo haya estado poco desarrollado en el pasado."

3.9. Artículo 11

Añádase al final:

"La financiación pública, especialmente en caso de acciones desarrolladas por ONG o interlocutores sociales, podrá alcanzar el 100 % con la cofinanciación nacional correspondiente."

3.10. Artículo 18

Modifíquese del modo siguiente:

"3. La Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo los informes anuales de los Estados miembros, así como un informe intermedio no más tarde del 31 de diciembre de 2002 y un informe final no más tarde del 1 de junio de 2005.

Además, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo, no más tarde del 31 de marzo de 2001, una evaluación de hasta qué punto el nuevo funcionamiento y su aplicación por los Estados miembros han servido para cumplir los objetivos del Fondo Europeo para los Refugiados."

3.11. Artículo 19

Añádase al final:

"Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de refugiados y los interlocutores sociales participarán en los trabajos del Comité en calidad de observadores. El CES, en la medida en que no pueda estar representado en los trabajos del Comité por razones de comitología, será consultado por el Comité."

Bruselas, 27 de abril de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavellli

(1) DO C 368 de 20.12.1999.