ES Diario Oficial de la Unión Europea C 68/56

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Los OMG en la UE» (dictamen adicional)

(2012/000/)

Ponente: Martin SIECKER

El 16 de marzo de 2011, de conformidad con el artículo 29 A de las Normas de Desarrollo de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen adicional sobre el tema:

«Los OMG en la UE»

(Dictamen adicional).

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de diciembre de 2011.

En su 477o Pleno de los días 18 y 19 de enero de 2012 (sesión del 18 de enero de 2012), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 160 votos a favor, 52 votos en contra y 25 abstenciones el presente dictamen.

1. Organismos modificados genéticamente en la UE – Orientación para un futuro debate

1.1 Los organismos modificados genéticamente (OMG) constituyen un espinoso tema de debate. La modificación genética suscita gran interés y al mismo tiempo gran preocupación. El debate al respecto tiene a menudo un cariz emocional y extremista y, cuando es racional, tanto los partidarios como los adversarios tienden a abordar la realidad de manera selectiva y a prestar escasa atención a los matices. Aparte de las opiniones discrepantes sobre las ventajas y los inconvenientes de la modificación genética, incluso en el seno del CESE, existen numerosos interrogantes y suposiciones, entre otras cosas sobre la naturaleza y el nivel de regulación jurídica de los OMG en la UE. Cabe lamentarlo, ya que se trata de un tema importante y políticamente sensible que merece y exige un debate de mayor calidad.

1.2 La actual legislación de la UE en el ámbito de los OMG está experimentando una transformación. En este contexto, en un futuro próximo, el CESE emitirá dictámenes más a menudo sobre política y legislación en materia de OMG. A modo de orientación y preparación para ese futuro debate, el presente dictamen presenta una panorámica general de la situación y el debate actuales en torno a los OMG y su regulación en la UE. En este contexto intervienen diversos aspectos, en particular cuestiones éticas, ecológicas, tecnológicas (socio)económicas, jurídicas y políticas. Todas estas cuestiones, suscitadas por las posibilidades casi ilimitadas de la modificación genética y el rápido desarrollo de las aplicaciones con OMG, han de examinarse en un amplio contexto social. Este dictamen tiene por objeto ofrecer orientación con vistas a un debate político equilibrado y pertinente sobre estas importantes cuestiones.

1.3 Este dictamen se limita a presentar los puntos principales del debate, y solo menciona algunos de los aspectos más importantes que suscitan los OMG y su regulación en la UE. En muchos de estos temas serán necesarios más dictámenes (exploratorios) del CESE, y el Comité se propone llevar a cabo estas exploraciones en un futuro próximo. Los ámbitos prioritarios son la evaluación de la legislación actual de la UE en el ámbito de los OMG, su posible revisión y la eliminación de las lagunas de la regulación, mencionadas en el presente dictamen. El CESE se compromete a elaborar próximamente dictámenes de seguimiento sobre estos importantes expedientes.

2. Historia de la modificación genética

2.1 Las opiniones divergen incluso con respecto a la historia de la modificación genética. Mientras que los adversarios hablan de una tecnología fundamentalmente nueva con riesgos desconocidos y reservas de carácter ético, sus partidarios sitúan la modificación genética a lo largo de un continuo de tradiciones seculares de mejora vegetal y procesos de preparación biológicos con levaduras, bacterias y hongos. Sin embargo, a la luz de criterios objetivos se puede concluir que la modificación genética es algo fundamentalmente nuevo y distinto de estas aplicaciones históricas. La línea divisoria definitiva entre la biotecnología «antigua» y «moderna» surgió con la introducción de la genética. Con el descubrimiento de la estructura de doble hélice del ADN por Watson y Crick, en 1953, se descifró el código genético de los seres humanos y de toda la flora y fauna que nos rodean, brindando a los científicos la oportunidad de llevar a cabo manipulaciones revolucionarias en el nivel genético, el de los elementos básicos de la vida.

2.2 En 1973 aparece la ingeniería genética, cuando unos científicos estadounidenses realizan con éxito los primeros experimentos con ADN recombinante (ADNr) con bacterias. La posibilidad de detectar, aislar y multiplicar genes específicos y trasladarlos a otro organismo vivo permitió por primera vez a los científicos cambiar determinadas características hereditarias genéticas de organismos vivos de una manera que no es posible realizar a través de la reproducción o la recombinación natural. Antes, en el cruzamiento clásico se combinaban los genomas totales (de congéneres) para luego intentar conservar las características favorables a través de la reselección. Aunque la modificación genética permite realizar manipulaciones más precisas, la implantación de genes en otro organismo (o especie) es un proceso inestable e inseguro, con efectos secundarios y consecuencias difíciles de predecir para el genoma receptor y la interacción con el medio ambiente. En particular, todavía se sabe poco sobre las consecuencias a largo plazo.

2.3 El desarrollo de la ingeniería genética empieza a acelerarse a partir de 1975. La primera aplicación comercial de productos (médicos) modificados genéticamente ya se lanza al mercado en 1982. A principios de los años noventa aparecen las plantas y animales «transgénicos». Con el paso de los años también se traspasa la frontera entre especies. Por ejemplo, se introduce el gen de un cerdo en una variedad de tomate, un gen de luciérnaga en una planta de tabaco y un gen humano en un toro. Debido al traspaso de las fronteras naturales entre especies, la imprevisibilidad de los efectos a largo plazo y la irreversibilidad de las posibles consecuencias (medioambientales), la modificación genética se convierte en una tecnología fundamentalmente nueva y potencialmente peligrosa. Esto, por consiguiente, constituye la base para la regulación de los OMG en la UE y sus Estados miembros, en muchos terceros países y en acuerdos entre naciones.

3. Sectores interesados y aceptación social de los OMG

3.1 Los principales sectores en los que se aplican los OMG son: la agricultura y la industria alimentaria (principalmente en la resistencia a los pesticidas), la industria médica y farmacéutica (medicamentos, diagnóstico genético, terapia genética) y la industria (petro)química y de armamentos. Estos sectores se denominan a menudo de biotecnología «verde», «roja» y «blanca», respectivamente.

3.2 La modificación genética no es objeto de iguales controversias en todos estos sectores. Las preocupaciones y objeciones del mundo político y de la opinión pública parecen ocasionadas más por determinadas aplicaciones que por la tecnología de modificación genética en sí. Por lo general, las aplicaciones médicas son acogidas favorablemente, mientras que el debate más crítico se centra en las aplicaciones agrícolas y alimentarias. Un elemento importante en este contexto es la ponderación entre la utilidad y la necesidad por un lado, y los posibles riesgos y objeciones por otro. Así, muchos ciudadanos consideran que la modificación genética representa una contribución importante y esperanzadora a la cura de enfermedades humanas graves, mientras que las ventajas para el consumidor de (la actual generación de) OMG agrícolas y alimentarios son mucho menos evidentes (por ahora se trata de características meramente agronómicas, con ventajas para los productores). Además, las normas de seguridad y las investigaciones clínicas previas a la autorización de aplicaciones médicas son desde hace ya tiempo mucho más estrictas y extensas que los procedimientos estipulados para la introducción de OMG en el medio ambiente o los alimentos.

3.3 Además, tanto desde la perspectiva social como reglamentaria, es importante establecer una distinción entre la modificación genética que tiene lugar en recintos aislados, como los laboratorios, las fábricas y los invernaderos, con suficientes medidas de contención y seguridad que pueden evitar una fuga inesperada de OMG; y las aplicaciones en las cuales los cultivos de plantas o animales modificados genéticamente se liberan al medio ambiente sin limitación alguna como criaturas vivas con la capacidad de multiplicarse, y de dispersarse y reproducirse de forma irreversible en la biosfera con efectos imprevistos sobre la biodiversidad y en interacción con ella.

3.4 Sin embargo, en el caso de vegetales implantados en un entorno abierto, es preciso distinguir dos situaciones. Por una parte, la especie vegetal cultivada en aquellos casos en los que es posible el cruzamiento con una especie silvestre que exista en su proximidad y, por otra, aquellos casos en los que ese cruzamiento sea imposible, dada la ausencia en el entorno de especies silvestres próximas a la planta genéticamente modificada. Es importante introducir esta distinción a la hora de elaborar el marco reglamentario para la implantación de plantas genéticamente modificadas en una zona agrícola abierta.

3.5 No se trata, por definición, de una distinción entre biotecnología «roja» y «verde»; también en la agricultura y en la industria alimentaria puede realizarse investigación científica fundamental segura e innovadora en laboratorios aislados, de la misma forma en que se acepta desde hace tiempo en la biotecnología médica. En la producción de alimentos también se aplican enzimas de OMG a gran escala en entornos aislados, sin que permanezcan como organismos vivos en el producto final ni vayan a parar al medio ambiente. La diferencia entre el uso limitado y la introducción en el medio ambiente, así como la diferencia entre investigación científica fundamental y aplicaciones comerciales son elementos importantes en el debate político y en la percepción pública y en la respuesta de los consumidores a los OMG.

3.6 En la UE, una creciente mayoría de la población sigue mostrándose muy escéptica, o incluso negativa, frente a los OMG, sobre todo en los alimentos, los piensos y la agricultura, según evidencian muchas encuestas, incluido el Eurobarómetro (1), y publicaciones especializadas. También hay disparidad de opiniones en torno a los OMG entre los gobiernos de los Estados miembros. Frente a adversarios convencidos como Austria, Hungría, Italia, Grecia, Polonia y Letonia existen partidarios declarados como los Países Bajos, el Reino Unido, Suecia, España, Portugal y la República Checa. Además, hay muchos Estados miembros que se abstienen.

3.7 Debido a esta divergencia de opiniones, el proceso democrático de toma de decisiones en torno a los OMG es muy polémico y largo. Dada la incapacidad de los Estados miembros para decidir en comitología y por mayoría cualificada sobre autorizaciones de OMG, en general la Comisión autoriza unilateralmente los OMG. Aunque entre 1999 y 2004 se aplicó una moratoria de facto en las autorizaciones de OMG, mientras se revisaba la legislación, durante ese periodo no se logró alcanzar, con un debate profundo, un enfoque más orientado al consenso en torno a los OMG en la Unión Europea. En los últimos años ha aumentado el número de Estados miembros que prohíben los cultivos de OMG en su territorio y la última propuesta de la Comisión en favor de una mayor libertad en la toma de decisiones (sub)nacional a la hora de prohibir los cultivos de OMG ha sido recibida con muchas críticas por parte de los Estados miembros, el Parlamento Europeo y distintas organizaciones de la sociedad civil, la industria, así como en un reciente dictamen del CESE (2). Sea como fuere, es lamentable que la UE corra el peligro de acabar en un estancamiento político en torno a temas tan importantes como los OMG.

3.8 Diversas organizaciones de la sociedad civil y partes interesadas expresan reparos contra los OMG desde diferentes ámbitos de interés, como el medio ambiente, el bienestar de los animales, los consumidores, los agricultores, los apicultores, el desarrollo rural y mundial, la ética, la religión, etc. También el Parlamento Europeo se ha pronunciado a menudo de manera crítica sobre los OMG y su regulación, al igual que el CESE y administraciones públicas nacionales, regionales y locales, así como científicos independientes. Los partidarios son esencialmente las grandes empresas que poseen patentes en el ámbito de los OMG y otras partes interesadas, incluidos determinados agricultores y científicos en el ámbito de la modificación genética, y socios comerciales internaciones que tienen grandes intereses económicos en una regulación más flexible de los OMG en la UE. En el punto 5 se debaten algunas de las principales ventajas que se les atribuyen a los OMG.

3.9 También fuera de la UE hay mucha resistencia (política y social) a los OMG en los alimentos y el medio ambiente, sobre todo en países como Japón, Suiza, Corea, Nueva Zelanda, México, Filipinas y varios países africanos. Sin embargo, en algunos países el cultivo de OMG está muy extendido: en 2010, más de 15 millones de agricultores utilizaron esta técnica de cultivo, en cerca de 150 millones de hectáreas (sobre todo soja, maíz y algodón). Cabe señalar, no obstante, que el 90 % del total de hectáreas de OMG se cultivó en solo cinco países: Estados Unidos, Canadá, Argentina, Brasil y la India. Pese a este interés, sí existe en estos países una controversia en torno a los OMG; de hecho parece que últimamente la crítica social en estos países también está en aumento, en especial debido a incidentes con la diseminación inesperada de cultivos de OMG, como el maíz y el arroz, y resoluciones judiciales sobre la coexistencia. Cabe señalar que en estos países no existe ninguna obligación de etiquetado, por lo que los consumidores pueden no estar al corriente de que se utilizan OMG y por consiguiente no pueden hacer una elección con conocimiento de causa.

4. Intereses económicos, propiedad intelectual y concentración del mercado

4.1 En el sector de la mejora vegetal existen importantes intereses económicos en favor de los OMG. El volumen de negocio mundial anual de las semillas ha aumentado hasta superar los 35 000 millones de euros y constituye la base de un mercado de productos mucho mayor, con un volumen de negocio de cientos de miles de millones de euros.

4.2 El desarrollo tecnológico y comercial en el ámbito de la modificación genética ha sido fulgurante, lo cual ha tenido fuertes repercusiones para las relaciones dentro del sector. Desde hace ya más de medio siglo, la propiedad intelectual en el ámbito de la mejora vegetal se rige por el «derecho de obtención vegetal» establecido en varios tratados internacionales. Una excepción a este derecho de exclusividad temporal para los creadores de nuevas variedades es la denominada «exención a favor de los criadores». Esto permite que otros operadores puedan utilizar variedades protegidas para desarrollar nuevas variedades mejoradas sin autorización de los titulares de los derechos de obtención vegetal. Esta exención no existe en ningún otro sector y está inspirada en la idea de que no se pueden crear nuevas variedades a partir de la nada.

4.3 El desarrollo de la biología molecular, que tiene su origen fuera de la agricultura, ha dado lugar a la introducción del Derecho de patentes en el sector de la mejora vegetal. El Derecho de patentes y el derecho de obtención vegetal son, por razones diferentes, incompatibles. En primer lugar, porque el Derecho de patentes no reconoce ninguna exención en favor de los criadores. Esto significa que el titular de una patente puede reivindicar un derecho exclusivo sobre el material genético y prohibir su utilización a terceros o condicionarlo al pago de unas licencias caras. A diferencia del derecho de obtención vegetal, el Derecho de patentes no lleva a una innovación abierta y no combina los alicientes económicos para premiar la innovación con la protección de otros intereses públicos.

4.4 Sin embargo, la lucha por los derechos en este ámbito va más allá. La Directiva europea relativa a la protección jurídica de las invenciones biotecnológicas (3), aprobada en 1998, permite la protección mediante patentes de las invenciones relacionadas con las plantas. Los genes o las secuencias genéticas de las plantas se pueden patentar, pero no así las variedades vegetales. Esta interpretación es ambigua. Multinacionales destacadas en el sector de la mejora vegetal alegan que si se pueden patentar las propiedades genéticas de una planta, el Derecho de patentes se aplica, indirectamente, a la propia variedad (4). En tal caso, algunas variedades cubiertas por una patente ya no podrían ser utilizadas por terceros para seguir con el proceso de innovación. Esto iría en detrimento de la biodiversidad agrícola e impediría que otros tuvieran acceso a plantas con propiedades interesantes con el objetivo de seguir innovando. A este respecto, la evolución del sector de la biotecnología médica muestra las posibles consecuencias negativas: debido a la fuerte protección de las patentes y a los precios elevados, los nuevos productos solo son accesibles a las personas con recursos y no están a disposición de los más desfavorecidos y que más los necesitan. Esto también podría producirse en el ámbito de la mejora vegetal.

4.5 En las últimas décadas ha tenido lugar una enorme concentración del mercado en el sector de la mejora vegetal, en parte a consecuencia de la protección de las patentes y los requisitos reglamentarios. Mientras que antes había varios centenares de empresas activas en el ámbito de la mejora vegetal, en la actualidad un puñado de empresas domina el mercado mundial. En 2009 solo diez empresas concentraban casi el 80 % del mercado mundial de semillas y las tres más grandes el 50 %. Las mismas multinacionales también controlaban aproximadamente el 75 % de la industria agroquímica mundial. Ya no se trata de empresas dedicadas exclusivamente a la mejora vegetal, sino de grandes empresas internacionales que operan en los sectores de la alimentación, los pesticidas, los productos químicos y farmacéuticos y el sector energético. Además, a menudo fabrican productos vinculados, como plantas modificadas genéticamente resistentes a un determinado pesticida comercializado por la misma empresa. Esta consolidación permite a un selecto grupo de multinacionales controlar en gran medida toda la cadena de producción de alimentos y productos asociados, por lo que se amenaza la libertad de elección de los consumidores, la asequibilidad, la innovación abierta y la diversidad genética. Esta medida de monopolización y concentración del mercado es totalmente indeseable, sobre todo en sectores fundamentales como la agricultura y el abastecimiento de alimentos, y merece una atención prioritaria por parte del CESE y de la UE.

5. Otras cuestiones en torno a los OMG

5.1 En torno a los OMG se plantean cuestiones muy diversas. Las opiniones sobre las ventajas e inconvenientes de los OMG son muy dispares, suscitando un debate muy polarizado y de cariz emocional. Este dictamen no ofrece suficiente espacio para explorar a fondo dicho debate, pero algunas cuestiones principales merecen nuestra atención. Algunos de los argumentos comúnmente esgrimidos a favor de la modificación genética son la necesidad de luchar contra el hambre, abastecer a una población mundial en fuerte crecimiento y combatir el cambio climático. Es preciso llevar a cabo investigaciones científicas independientes en todos estos ámbitos, y el CESE subraya la importancia de que la UE financie (continúe financiando) de forma estructural tales investigaciones, no solo para promover la innovación científica y comercial, sino también para estudiar las repercusiones socioeconómicas, medioambientales y otras repercusiones de los avances tecnológicos.

5.2 Las plantas modificadas genéticamente nunca podrán ser la solución de los problemas relacionados con la pobreza y el hambre en el mundo. El hecho de aumentar la productividad no es sinónimo de una mejor distribución de los alimentos. Desgraciadamente, para abordar con eficacia el grave problema de la seguridad alimentaria resulta prioritario mejorar el acceso a la tierra, promocionar una distribución más justa de la riqueza, reforzar la sostenibilidad de los acuerdos comerciales y reducir la volatilidad de los precios de las materias primas. Aunque la biotecnología no sea, desde luego, la panacea, la FAO ha señalado en sus últimos informes que «la biotecnología presenta importantes beneficios agronómicos y económicos para los agricultores de los terceros países, principalmente los pequeños agricultores». Sin embargo, desde los inicios de la tecnología de la modificación genética, sus partidarios han sugerido que las plantas modificadas genéticamente son imprescindibles para luchar contra la pobreza y el problema del hambre en el mundo. Se predijo que los cultivos con mayor producción de vitamina o sustancias nutritivas ayudarían a combatir el hambre y las enfermedades en el Tercer Mundo, mientras que características como la tolerancia a la sequía, a la salinización, a las heladas u otras «tolerancias al estrés» permitirían cultivar en lugares donde antes resultaba imposible. Asimismo, se anunciaban mayores cosechas. Sin embargo, pese a décadas de sugerencias prometedoras, por ahora no se ha comercializado ninguna de estas propiedades vegetales. Y es que el interés económico en estos cultivos es limitado, dado que las ventajas beneficiarían a los grupos menos favorecidos y con menos recursos de la población mundial. Por mucho que las futuras generaciones de OMG hicieran realidad la promesa de mayores rendimientos y tolerancia al estrés, no aportarían una solución al hambre en el mundo: la mayor parte de las tierras agrícolas en los países en desarrollo se utilizan para producir productos de lujo para exportar a los países ricos. Además, la gran mayoría de cultivos modificados genéticamente que se comercializan hoy en día se utilizan como pienso para alimentar a animales destinados al consumo de carne y productos lácteos en Occidente (el 90 % de las importaciones de soja de la UE), o como biocombustibles y plásticos. Como resultado del aumento en el uso de cultivos alimentarios con fines no alimenticios, a escala mundial ha aumentado el precio de las materias primas y de los alimentos, lo que se ha traducido en una agravación de la inseguridad alimentaria y la pobreza mundial (5).

5.3 El problema del hambre en el mundo no es tanto un problema de producción, sino un problema de distribución (la producción mundial representa más del 150 % del consumo mundial), y por ello exige una solución política y económica más que una innovación agrícola. El CESE reconoce que la seguridad alimentaria mundial empeorará debido al rápido crecimiento de la población. Organizaciones internacionales como la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), grandes ONG como Oxfam y el reciente informe del comité del organismo autorizado de agronomía de las Naciones Unidas «Evaluación Internacional del papel del Conocimiento, la Ciencia y la Tecnología en el Desarrollo Agrícola (IAASTD)» señalan la importancia de una agricultura sostenible como solución al problema de la autonomía y la seguridad alimentaria. Estas evaluaciones fidedignas destacan la necesidad de prácticas y técnicas agrícolas sostenibles y ecológicas, y no prevén necesariamente un papel para los OMG, sino más bien técnicas alternativas. La más destacada es la «selección asistida por marcadores», citada por IAASTD entre otros, que usa marcadores genéticos para seleccionar características de manera específica y eficiente, pero que no implica ninguna manipulación genética ni trasplante de genes peligrosos o imprevisibles. Dado que esta tecnología ha demostrado su efectividad y es menos costosa que la modificación genética, podría ser una alternativa no controvertida a los OMG, mientras que los costes más bajos pueden hacer que haya menos problemas de concentración de mercado y de patentes. Pese a que no se debería excluir el futuro potencial de los OMG, la decisión consciente de optar por el desarrollo de técnicas sin OMG y prácticas agrícolas sostenibles puede aportar a la UE ventajas competitivas considerables que se han perdido en el contexto de los OMG. Invirtiendo de manera intensa en la agricultura sostenible, la UE puede conseguir una posición de liderazgo única e innovadora a escala mundial, con efectos positivos para la economía y el empleo, la innovación y la competitividad de la Unión Europea. Además, esto se correspondería más al modelo agrícola de la UE, beneficioso para la diversidad, previsto en la futura PAC.

5.4 Los partidarios de la modificación genética también la consideran un posible recurso en el contexto del cambio climático, tanto para la adaptación como para la mitigación. Sin embargo, la actual generación de cultivos modificados genéticamente comercializados tampoco ofrece ninguna característica útil. De hecho, se ha evidenciado que una de las aplicaciones más prominentes –la producción de biocombustibles a partir de cultivos modificados genéticamente– ya repercute muy negativamente en el suministro y en los precios mundiales de las materias primas y los alimentos, y todavía implica una gran dependencia de los combustibles fósiles.

5.5 Ciertamente, no se puede descartar la posibilidad de que los OMG contribuyan a neutralizar amenazas mundiales como el hambre, la pobreza, el cambio climático y los problemas medioambientales, pero la realidad es que este no es el objetivo de la actual generación de OMG. Por lo pronto, las características se limitan a las ventajas para los productores, como la resistencia a los pesticidas. Aunque se debate (científicamente) sobre la cuestión de si estos cultivos han provocado una disminución o justamente un aumento del uso de pesticidas, la aportación de los OMG no es claramente positiva. Cada vez más investigaciones apuntan a las consecuencias a largo plazo, entre ellas el aumento de una agricultura intensiva de monocultivo, el desarrollo de resistencias a los pesticidas, la contaminación de las aguas subterráneas y una fuerte reducción de la biodiversidad local, así como riesgos para la salud humana a causa de la exposición prolongada a determinados pesticidas aplicados a los OMG. Pese a que algunos de estos efectos se pueden atribuir a prácticas agrarias inadecuadas, la actual generación de OMG y las repercusiones medioambientales y sociales se deben evaluar de manera conjunta, puesto que estos productos se venden junto con los pesticidas de que dependen (6).

5.6 Otro problema importante de los OMG es la libertad de elección de los consumidores y los agricultores. Esta problemática se presenta tanto dentro como fuera de la Unión Europea. En los países en desarrollo, los elevados precios de las semillas patentadas, en combinación con la obligación de comprar y la prohibición de continuar con la práctica tradicional de conservar las semillas de anteriores temporadas, generan grandes dilemas socioeconómicos y culturales entre los agricultores, en especial los pequeños agricultores. En los países en los que el cultivo de OMG está extendido, como en EE.UU., Canadá, Argentina y Brasil, la diversidad de los cultivos ha disminuido drásticamente. A escala mundial, casi el 80 % de la soja que se produce está modificada genéticamente, así como el 50 % del algodón, más del 25 % del maíz y más del 20 % de la colza. En la UE, se supone que los requisitos de etiquetado protegen la elección de consumidores y agricultores. Sin embargo, para mantener que tanto los agricultores como los consumidores disfruten de esta libertad de elección es necesario garantizar la separación total de las cadenas de producción con OMG y sin OMG. Un aspecto importante de esta separación es la introducción de una normativa rigurosa sobre la coexistencia, incluidas unas disposiciones eficaces en materia de responsabilidad y reparación de daños medioambientales y económicos a raíz de la presencia fortuita de OMG, la certificación de la cadena de producción y esquemas de separación, así como unos requisitos de pureza y etiquetado con respecto a la presencia de material de OMG en semillas sin OMG y productos derivados.

6. Legislación y revisión de políticas

6.1 Desde 1990, la Unión Europea ha elaborado un extenso marco legislativo para los OMG, que al igual que la tecnología está en continuo desarrollo y ha experimentado muchas revisiones. Debido a ello, en los últimos veinte años se ha formado un complejo arsenal de directivas y reglamentos cuyos principales elementos son los siguientes:

— Directiva 2001/18/CE sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente (7);

— Reglamento (CE) no 1829/2003 sobre alimentos y piensos modificados genéticamente (8);

— Reglamento (CE) no 1830/2003 relativo a la trazabilidad y al etiquetado de organismos modificados genéticamente y a la trazabilidad de los alimentos y piensos producidos a partir de éstos (9);

— Reglamento (CE) no 1946/2003 relativo al movimiento transfronterizo de organismos modificados genéticamente (aplicación del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica) (10); y

— Directiva 2009/41/CE relativa a la utilización confinada de microorganismos modificados genéticamente (11).

6.2 Las normas vigentes con respecto a la autorización y al uso de OMG se basan en una serie de principios (jurídicos) fundamentales, en concreto:

— autorización independiente y basada en datos científicos antes de la introducción;

— elevado nivel de protección en lo que respecta a la salud y al bienestar de las personas, los animales y el medio ambiente, con arreglo al principio de precaución y al principio de «quien contamina, paga»;

— libertad de elección y transparencia en toda la cadena alimentaria y protección de otros intereses de los consumidores, por ejemplo mediante la información pública y la participación;

— respeto de las obligaciones internacionales y del mercado interior;

— seguridad jurídica; y

— subsidiariedad y proporcionalidad.

6.3 Sin embargo, todavía hay algunas lagunas. Faltan una legislación o políticas específicas a escala de la UE sobre algunos aspectos importantes relativos a la introducción de OMG, concretamente:

— la coexistencia de los OMG con la agricultura ecológica y la agricultura convencional;

— disposiciones reglamentarias de responsabilidad y reparación de daños medioambientales o económicos derivados de la presencia fortuita de OMG o la mezcla accidental de productos ecológicos o convencionales, y esquemas para compensar los gastos incurridos por la coexistencia y la certificación de la cadena para prevenir la fusión;

— requisitos de pureza y etiquetado en relación con la presencia de material modificado genéticamente en semillas y material de cultivo sin OMG;

— requisitos de etiquetado, en especial para los productos cárnicos y lácteos procedentes de animales alimentados con piensos modificados genéticamente, así como normas armonizadas para el etiquetado sin OMG;

— refuerzo general de los requisitos de etiquetado de OMG para salvaguardar la elección de los consumidores, incluida la aclaración jurídica de «presencia fortuita» y el posible endurecimiento de los valores umbral;

— reglamentación relativa a los animales transgénicos o clonados y sus derivados (alimentarios), en concreto para la autorización y el etiquetado;

— un marco legal sólido para que los Estados miembros o las regiones autónomas puedan promulgar una prohibición parcial o total de cultivos de OMG por motivos dispares, entre ellos las objeciones medioambientales, socioeconómicas, éticas y otras objeciones.

6.4 Aunque en julio de 2010 la Comisión presentó una propuesta legislativa para permitir las limitaciones o prohibiciones (sub)nacionales de cultivos de OMG, dicha propuesta parece haber suscitado más preguntas que las que ha respondido, principalmente debido a varias ambigüedades jurídicas contradicciones en el texto, así como la exclusión, entre otros, de motivos medioambientales para la justificación de las restricciones. Mientras que la idea básica de aumentar la soberanía (sub)nacional sobre los cultivos de OMG ha recibido un gran apoyo, el deficiente texto actual de la propuesta suscitó una primera lectura crítica con importantes enmiendas en el Parlamento Europeo seguida de un crítico dictamen por parte del CESE (12). En estos momentos, el Consejo estudia la propuesta, pero aún no ha conseguido alcanzar una posición común. El CESE considera que se trata de un expediente muy importante que merece un trato prioritario y que sin duda ha de reflejarse en una futura revisión del marco jurídico general para los OMG. El CESE pide a la Comisión que colabore activamente y mantenga un diálogo constructivo con el Parlamento Europeo y el Consejo, a fin de establecer una sólida base jurídica para los procedimientos decisorios (sub)nacionales sobre los cultivos de OMG fundamentados en motivos legítimos, entre los que se encuentran también amplias consideraciones medioambientales, socioeconómicas, éticas y culturales. Esto se debe acompañar con una obligación jurídica para que los Estados miembros o regiones adopten normas de coexistencia vinculantes para evitar la contaminación no deseada entre zonas con OMG y sin OMG.

6.5 En los últimos años, el CESE se ha pronunciado en reiteradas ocasiones a favor de la promulgación de una legislación a escala de la UE en el ámbito de la coexistencia, la responsabilidad y un etiquetado detallado de los OMG (13). Además, recientemente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea volvió a confirmar la importancia de eliminar las lagunas legislativas que quedan mediante una política europea armonizada, en una sentencia de 6 de septiembre de 2011 en relación con la problemática de la coexistencia derivada de la presencia fortuita de polen de maíz modificado genéticamente en la miel; en dicha sentencia, el Tribunal confirmó que la legislación de la UE aplica una tolerancia cero absoluta para tal presencia no autorizada de OMG (14). Esta sentencia subraya la importancia de una política de coexistencia eficaz, coherente y rigurosa y de separación de la cadena de producción para evitar la contaminación de productos con OMG y sin OMG, en combinación con regímenes dispositivos adecuados en materia de responsabilidad y reparación de daños e indemnización de los costes que implican las medidas de coexistencia y certificación de la cadena, así como la posibilidad de prohibir el cultivo de OMG en campos abiertos a través de la zonificación en determinadas regiones (por ejemplo, para la producción de miel).

6.6 A pesar de que la Recomendación sobre la coexistencia publicada por la Comisión en julio de 2010 supone una flexibilización frente a la anterior Recomendación de 2003, el CESE destaca de manera explícita que ninguna de las dos recomendaciones es jurídicamente vinculante y, por tanto, no pueden imponer ni unas limitaciones vinculantes al amplio mandato nacional para la política en materia de coexistencia ni las obligaciones necesarias para las normas de coexistencia. La introducción prevista de plantas no alimentarias junto a cultivos alimentarios –por ejemplo con aplicaciones farmacéuticas, industriales o para los biocombustibles– reforzará aún más la necesidad de una legislación en materia de coexistencia y responsabilidad, y el CESE considera importante anticiparse y abordar estos problemas ahora, en una fase inicial.

6.7 En diciembre de 2008, el Consejo de Medio Ambiente instó a que se reforzara y aplicara mejor el actual marco jurídico de los OMG. En especial se consideró necesario mejorar la evaluación del riesgo para el medio ambiente por parte de la EFSA y los regímenes de control posteriores a la introducción; supervisar los protocolos adjudicando un papel más destacado al peritaje externo de los Estados miembros y de científicos independientes; evaluar las repercusiones socioeconómicas de la introducción y el cultivo de OMG; definir unos umbrales para el etiquetado de trazas de OMG en las semillas; y aumentar la protección de zonas sensibles o protegidas, incluida la posibilidad de instaurar zonas libres de OMG a escala local, regional o nacional.

6.8 Aunque la Comisión ha actuado en algunos de estos ámbitos, todavía no se han logrado suficientes resultados concretos en respuesta a las solicitudes del Consejo. El CESE subraya la importancia de que se tomen medidas concretas y sustanciales lo antes posible en relación con cada uno de estos puntos y las mencionadas lagunas legislativas con miras a establecer una legislación y política adecuadas. Para la revisión de los procedimientos de evaluación y gestión de riesgos y las autorizaciones de OMG, el CESE recomienda, al igual que el Consejo y el Parlamento Europeo, que además de científicos, también se haga participar a sociólogos, juristas, especialistas en ética y representantes de grupos de interés de la sociedad civil, a fin de que, en la toma de decisiones, se consideren no solo los riesgos para los seres humanos y el medio ambiente, sino también «otros factores legítimos», en particular, de índole socioeconómica, cultural y ética y los valores sociales. Esto también podría ayudar a superar la controversia social en torno a los OMG y el estancamiento político en la toma de decisiones.

6.9 Un proyecto importante que lleva retraso es la evaluación del actual marco jurídico de los OMG y alimentos y piensos producidos a partir de OMG, que la Comisión está elaborando desde 2008 por encargo del Consejo y cuyos resultados debían presentarse a principios de 2011. La Comisión ha prometido al Consejo que para 2012 se tomarían iniciativas para la revisión de la legislación. El CESE destaca la importancia de que se alcance este objetivo. Sea como fuere, en la revisión habrá que abordar las lagunas anteriormente mencionadas. Como primer paso, la Comisión deberá organizar una amplia consulta pública tomando como base el informe de evaluación recientemente publicado (15), para garantizar que la sociedad participa en la revisión del marco jurídico. No cabe duda de que esto ayudará a responder a las preocupaciones de la opinión pública y puede que mejore su confianza en los legisladores.

6.10 Uno de los aspectos que inevitablemente se abordarán en la futura agenda es la definición de los OMG. Aunque en las últimas décadas la ciencia y las aplicaciones de la modificación genética se han desarrollado con suma rapidez, la definición jurídica de los OMG no ha variado desde la primera legislación de la UE en 1990. Según la definición vigente, un OMG es un «organismo, con excepción de los seres humanos, cuyo material genético haya sido modificado de una manera que no se produce naturalmente en el apareamiento ni en la recombinación natural» (16). Sin embargo, quedan explícitamente excluidas determinadas técnicas de modificación genética, y por consiguiente están exentas de las disposiciones del marco jurídico de los OMG.

6.11 No obstante, con los años se han desarrollado muchas técnicas de mejora vegetal que no estaban previstas en el momento de determinar el marco jurídico actual. Se trata, por ejemplo, de técnicas como la cisgénesis, en la que se trasfieren genes entre organismos de la misma especie mediante la tecnología del ADN recombinante. Este tipo de técnicas nuevas suscita la pregunta de en qué medida estas se incluyen en la actual definición de modificación genética, y por consiguiente la pregunta de si los organismos obtenidos por medio de estas técnicas son regulados por el actual marco jurídico de los OMG. Dadas las cargas administrativas, así como el estigma político y social que existe contra los OMG, una exención de esta legislación tiene gran importancia económica para la industria de la mejora vegetal. Esto permitirá que estas innovaciones puedan comercializarse antes sin que las obligaciones de etiquetado puedan provocar una respuesta negativa por parte de los consumidores. No obstante, estas técnicas, que en esencia utilizan la misma tecnología de modificación genética y con las que se tiene poca experiencia y mucha inseguridad, suscitan las mismas objeciones éticas, ecológicas, socioeconómicas y políticas que la actual generación de OMG.

6.12 A fin de garantizar un enfoque regulador uniforme en todos los Estados miembros en relación con estas nuevas técnicas de mejora vegetal y sus productos, en 2008 la Comisión creó un grupo de trabajo científico seguido de un grupo de trabajo político para asesorar sobre el enfoque jurídico. Los informes de ambos grupos estaban previstos para el verano de 2011 y deberán tenerse en cuenta en la revisión del marco jurídico de 2012. El CESE considera que es esencial mantener el actual enfoque regulador basado en el proceso y que, por consiguiente, estas nuevas técnicas de mejora en principio deberían estar sujetas al marco jurídico de la UE para los OMG por razón de la técnica de modificación genética utilizada (ADNr), aunque los cultivos obtenidos o los productos derivados finales no presenten ninguna diferencia perceptible en comparación con sus homólogos convencionales.

Bruselas, 18 de enero de 2012. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) La más reciente: Eurobarómetro, «Europeos y biotecnología en 2010» http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_341_winds_en.pdf.

(2) CESE, DO C 54 de 19.2.2011, p. 51.

(3) Directiva 98/44/CE de 6 de julio de 1998 relativa a la protección jurídica de las invenciones biotecnológicas, DO L 213, p.13.

(4) Véase el asunto C-428/08, Monsanto Technology.

(5) Tal y como se mencionó en la Audiencia sobre «Biotecnología agraria: alimentos y piensos modificados genéticamente en la UE», celebrada en Bruselas, en la sede del CESE, el 20 de octubre de 2011.

(6) Véase la nota 5.

(7) DO L 106 de 17.4.2001, p. 1.

(8) DO L 268, 18.10.2003, p. 1.

(9) DO L 268 de 18.10.2003, p. 24.

(10) DO L 287 de 5.11.2003, p. 1.

(11) DO L 125 de 21.5.2009, p. 75.

(12) Véase la nota 2.

(13) Véanse, por ejemplo, CESE, DO C 54 de 19.2.2011, p. 51; CESE, DO C 157 de 28.6.2005, p. 155; CES, DO C 125 de 27.5.2002, p. 69; CES, DO C 221 de 17.9.2002, p. 114.

(14) Asunto C-442/09, Bablok y otros contra Freistaat Bayern y Monsanto.

(15) http://ec.europa.eu/food/food/biotechnology/index_en.htm.

(16) Por ejemplo artículo 2, punto 2, de la Directiva 2001/18/CE, y artículo 2, letra b) de la Directiva 2009/41/CE. Organismo se define como «toda entidad biológica capaz de reproducirse o de transferir material genético».