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Bruselas, 1.8.2005

COM(2005)354 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Revisión intermedia del programa eTEN

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con el artículo 14 de la Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un conjunto de orientaciones para las redes transeuropeas de telecomunicaciones (eTEN), «la Comisión presentará al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones un informe sobre la aplicación de la presente Decisión durante el período comprendido entre julio de 2000 y junio de 2004».

Se encargó una evaluación del programa eTEN a un consorcio integrado por Ramboll Management e IDATE, que actuó siguiendo las directrices de un comité de dirección nombrado por la Comisión. La evaluación tuvo lugar entre enero y diciembre de 2004. Sus dos objetivos eran:

- realizar una evaluación ex post de la ejecución y las prestaciones del programa en relación con sus objetivos y resultados a lo largo del período comprendido entre julio de 2000 y junio de 2004, ampliada con una evaluación de las repercusiones socioeconómicas del programa a plazo más largo,

- realizar una evaluación ex ante de las posibles reorientaciones del programa en el próximo futuro (hasta concluir 2006) y las posibles opciones políticas con vistas a una nueva fase del programa a partir de 2006.

Las «Conclusiones y recomendaciones» del proyecto de informe final de esta evaluación se entregaron al Comité de gestión de eTEN el 14 de diciembre de 2004.

2. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL PROGRAMA ETEN

eTEN se inscribe en la política de redes transeuropeas (TEN) de la UE[1]. La base financiera para la concesión de subvenciones se define en el Reglamento financiero común de las TEN[2], aplicable asimismo a las TEN de transportes y energía. La base técnica de eTEN se define en una Decisión independiente sobre orientaciones[3].

Tras la precedente revisión del programa TEN Telecom[4], y también del «informe especial del Tribunal de Cuentas»[5], se revisó el anexo 1 de la Decisión sobre orientaciones redefiniendo los «servicios de interés común» y el programa pasó a denominarse eTEN. Esta reorientación alineó a eTEN con los nuevos objetivos políticos definidos en la estrategia de Lisboa, con rápidos avances en el sector de las telecomunicaciones, especialmente en lo que se refiere a la disponibilidad de nuevos servicios y al nuevo marco regulador, y con nuevas demandas sociales y económicas surgidas del veloz desarrollo de Internet. eTEN se propone ahora acelerar la asimilación de los servicios electrónicos transeuropeos de interés común en la UE y coadyuvar al logro de los objetivos definidos en el plan de acción eEurope 2005.

En consonancia con el principio de subsidiariedad, eTEN se concentra en el apoyo a la prestación de servicios electrónicos transeuropeos, según se definen en la Decisión sobre orientaciones, dejando a los Estados miembros la prestación de servicios necesaria a nivel nacional. La definición de «transeuropeo» incluye el carácter paneuropeo y transfronterizo, así como la satisfacción de necesidades en varios Estados miembros.

eTEN dispuso de un presupuesto anual de unos 45 millones de euros en los años 2003 y 2004 y actuó principalmente a través del pago de ayudas concedidas a raíz de convocatorias de propuestas anuales. Se espera que en 2005 y 2006 se mantenga el mismo nivel de financiación.

eTEN subvenciona dos tipos de proyectos, denominados de «despliegue inicial» y de «validación de mercado». Los primeros, situados en las postrimerías del desarrollo de un servicio electrónico, respaldan su fase de implantación, financiándose un máximo del 10 % de los costes del proyecto. Estos proyectos constituyen un pequeño porcentaje del total de los financiados. La proporción más elevada de proyectos financiados, así como de propuestas presentadas, corresponde a proyectos de «validación de mercado» que, situados en las primeras etapas del desarrollo de un servicio electrónico, se proponen validar su relación coste/beneficio; en este caso se financia hasta el 50 % de los costes del proyecto.

3. OPINIÓN GENERAL DE LA COMISIÓN SOBRE LA EVALUACIÓN

La Comisión considera que el informe de evaluación contiene una apreciación equitativa del programa eTEN durante el período comprendido entre julio de 2000 y junio de 2004.

Del informe se deduce claramente que el programa eTEN tiene un importante papel que desempeñar en el futuro despliegue de la sociedad de la información en Europa. Además, la Comisión saluda el hecho de que el informe reconozca que el programa se gestiona ahora correctamente y que, tras la reorientación de julio de 2002, ha adquirido una posición más estratégica y resulta un elemento clave de las políticas relacionadas con la sociedad de la información. No obstante, queda también claro que, en su forma actual, eTEN no permitirá cosechar plenamente los frutos que de él se esperan y que una eventual iniciativa continuadora debería basarse en un mayor predominio de la demanda. Teniendo en cuenta tanto las conclusiones ex-ante como ex-post , la Comisión ha acometido ya la definición de este nuevo programa continuador. La Comisión toma nota asimismo de las recomendaciones del informe a medio y corto plazo y se compromete a introducir mejoras en el programa actual.

4. CONCLUSIONES EX-POST DE LA EVALUACIÓN INTERMEDIA

4.1. Conclusión 1: La modificación en 2002 del fundamento jurídico del programa ha tenido apreciables efectos positivos sobre su ejecución.

Es evidente, en un sector que evoluciona tan aprisa, la necesidad de reconsiderar permanentemente la posición del programa eTEN. El programa abandonó ya su énfasis en las telecomunicaciones a mediados de los noventa para pasar a centrarse en Internet, y luego ha sido integrado en la política comunitaria en tanto que programa que afronta las necesidades contemporáneas en materia de servicios públicos en el marco de eEurope. La Comisión se congratula de que el informe constate que, a partir de 2002, han mejorado los proyectos y sus perspectivas de despliegue. Comparte asimismo su recomendación de que es preciso volver a rediseñar el programa para optimizar su impacto.

4.2. Conclusión 2: Han mejorado considerablemente la gestión y la administración del programa.

Complace a la Comisión que se haya constatado una mejora del rendimiento y se concluya que eTEN es actualmente un programa bien gestionado. Los procedimientos de evaluación de propuestas han ido mejorando continuamente y la Comisión piensa que en este momento representan las buenas prácticas. eTEN ha reforzado asimismo su estrategia de comunicación y ha conseguido atraer una elevada participación de los nuevos Estados miembros en la convocatoria de 2004. La Comisión reconoce que la administración financiera es demasiado engorrosa. Simplificarla será un objetivo del nuevo programa, aunque preservando siempre la compatibilidad con el Reglamento financiero de la Comisión.

4.3. Conclusión 3: El impacto de los proyectos anteriores a 2002 ha sido hasta el momento limitado, pero existen posibilidades reales de potenciarlo.

La Comisión coincide en líneas generales con esta conclusión, así como con las conclusiones afines 6, 7 y 8. En esencia, la evaluación señala el papel importante que desempeña eTEN, pero también la necesidad de rediseñarlo para potenciar su impacto. Los proyectos anteriores a 2002 se ejecutaron con arreglo a la Decisión sobre orientaciones vigente con anterioridad a julio de 2002. No obstante, el informe afirma también que «la mayor parte de los proyectos (anteriores a 2002) desembocaron en un despliegue de algún tipo» y que «muchos de estos resultados no se habrían obtenido, o se habrían obtenido más tarde o a menor escala, de no existir el programa». La Decisión sobre orientaciones se actualizó en julio de 2002 introduciendo «un énfasis mucho mayor en el sector público». Gracias a este cambio y a la mejor gestión del programa eTEN, los proyectos posteriores a 2002 están «mejor preparados para el despliegue». Además, «la nueva iniciativa de mentoría de proyectos, encaminada a allanar los obstáculos que se oponen al despliegue de los resultados de los proyectos de validación de mercado, aportará un mayor apoyo al despliegue, incluyendo posibles inversiones financieras».

4.4. Conclusión 4: Tienen más éxito los proyectos impulsados por agentes poderosos, a menudo con inclusión de usuarios finales.

La Comisión toma nota de esta conclusión, aunque considera que la sostenibilidad de los resultados de un proyecto que ha tenido éxito exige que los Estados miembros se comprometan a prestar el servicio.

4.5. Conclusión 5: Muchos proyectos orientados hacia los mercados B2C y B2B han tenido poco éxito.

Este tipo de servicios no se contempla ya en la Decisión sobre orientaciones revisada.

4.6. Conclusión 6: La escasa participación en los proyectos del sector público obstaculiza tanto el despliegue como el logro de impactos de mayor magnitud.

La Comisión coincide en esta conclusión. Su respuesta consta en las secciones 5.1 y 5.6.

4.7. Conclusión 7: A menudo el despliegue es de escala limitada.

La Comisión comparte esta conclusión, aunque recuerda que se basa en los resultados de los proyectos anteriores a la reorientación de eTEN en 2002. La Comisión se propone llevar a cabo una evaluación similar del impacto en relación con los proyectos posteriores cuando hayan concluido estos. Las medidas tomadas para mejorar el despliegue constan en las secciones 5.1 y 5.6.

4.8. Conclusión 8: Resultados del despliegue limitados o demorados e impactos limitados por el momento.

La Comisión comparte esta conclusión, aunque recuerda que se basa en los resultados de los proyectos anteriores a la reorientación de eTEN en 2002. La Comisión se propone llevar a cabo una evaluación similar del impacto en relación con los proyectos posteriores cuando hayan concluido estos. Las medidas tomadas para mejorar el despliegue constan en las secciones 5.1 y 5.6.

4.9. Conclusión 9: eTEN desempeña un papel importante en la cadena del valor que va de la investigación al despliegue.

La Comisión, que se congratula de que el informe reconozca la pertinencia continuada de eTEN y sus sinergias con las actividades de investigación, se propone aplicar un enfoque equilibrado y holístico con respecto a las actividades de investigación, despliegue y reglamentación en el ámbito de la sociedad de la información. La DG de Sociedad de la Información tiene intención de fortalecer estos vínculos perseverando en su responsabilidad de liderar una gestión coherente y homogénea en estos tres ámbitos.

5. RECOMENDACIONES EX POST A CORTO PLAZO PARA LA FASE ACTUAL DEL PROGRAMA

5.1. Recomendación 1: Reforzar los criterios de evaluación.

Es obvio que las partes que probablemente garantizarán el despliegue sostenible son los organismos públicos. La Comisión reconoce la importancia de la solidez de la justificación económica tanto en lo que se refiere a los servicios públicos como al sector privado, y este punto seguirá constituyendo un aspecto importante de los criterios de evaluación.

La Comisión ha modificado considerablemente estos criterios para el programa de trabajo de 2005, haciendo más hincapié en el potencial de despliegue. Se ha introducido un nuevo criterio de adjudicación que aporta una visibilidad y un peso aún mayores a esta cuestión. La participación resuelta de los organismos públicos se promueve ya vigorosamente en la campaña de información, así como en los criterios de adjudicación reforzados. En 2005 se adoptarán nuevas medidas, en conjunción con el Comité de gestión, para favorecer la participación en el programa de los organismos públicos.

5.2. Recomendación 2: Otorgar prioridad a la reproducción de servicios que hayan probado su sostenibilidad y utilidad en un contexto nacional.

En la campaña de información sobre eTEN se ha hecho ya bastante hincapié en la importancia de las «buenas prácticas» y de su reutilización como base para las propuestas de eTEN. Encontrar «buenas prácticas» en los nuevos Estados miembros es uno de los objetivos de un estudio en curso de realización, cuyos resultados serán ampliamente difundidos en toda la Comunidad para promover la reproducción.

Hasta el momento, ha corrido a cargo de los proponentes encontrar las «buenas prácticas», pero la Comisión entrará cada vez más en este asunto en colaboración con los Estados miembros en el contexto del denominado «enfoque descendente».

5.3. Recomendación 3: Integrar la validación de mercado y el despliegue en proyectos multifase.

La Comisión manifiesta su acuerdo con la idea de integrar la validación de mercado y el despliegue en proyectos multifase. Para ello será necesario modificar el Reglamento financiero, que actualmente es aplicable asimismo a las TEN de Transporte y Energía. Este tema será debidamente examinado en los debates sobre la evolución futura de eTEN en relación con el programa continuador propuesto para 2007 y años sucesivos, que exigirá un nuevo fundamento jurídico.

5.4. Recomendación 4: Seguir en la línea de incrementar la financiación máxima global de los proyectos.

Visto el corto número de propuestas de despliegue inicial de buena calidad recibidas, parece que los posibles beneficiarios de eTEN rechazan el actual tope del 10 % impuesto a la financiación. Se ha demostrado que este nivel de financiación no cubre los gastos generales, los sobrecostes y el riesgo asociado a la implantación de un servicio «transeuropeo». Toda la información de que dispone la Comisión avala la necesidad de incrementar al 30 % dicho nivel, y urge una decisión favorable a tiempo para que pueda aplicarse en los contratos de 2005.

5.5. Recomendación 5: Definir los objetivos y los hitos del proyecto en términos de resultados concretos, no de prestaciones.

La Comisión reconoce la importancia de hacer más hincapié en los hitos y los resultados concretos que en la entrega de prestaciones. Es verdad que la Comisión necesita algunas prestaciones concretas para apreciar la eficacia del consorcio y los progresos hacia el logro de los objetivos, y que algunas de ellas, en particular las de carácter administrativo, son contractualmente obligatorias. Sin embargo, los contratos suelen incluir muchas más prestaciones en papel que el consorcio añade. En la última ronda de negociaciones, la Comisión ha empezado a cuestionar la necesidad de las prestaciones propuestas por los consorcios, con el objetivo de reducirlas al mínimo imprescindible.

5.6. Recomendación 6: Mejora permanente del programa de trabajo.

El programa de trabajo para 2005 tiene en cuenta la experiencia adquirida en anteriores convocatorias de propuestas y las recomendaciones formuladas en el informe de evaluación. El fundamento jurídico exige un enfoque temático, pero se ha introducido otro horizontal en virtud del cual se exige que todas las propuestas aborden las cuestiones pertinentes en materia de «inclusión electrónica» y de «confianza y seguridad». La adición de un criterio de adjudicación al efecto ha realzado la importancia del despliegue, y también se hace más hincapié en el liderazgo que deben desempeñar los organismos públicos. Asimismo, se ha aliviado la carga administrativa simplificando la estructura de la propuesta y autorizando, por vez primera, la presentación electrónica además de la presentación en papel.

La Comisión mantendrá este proceso de mejora en 2006 dentro de los límites impuestos por el fundamento jurídico. En particular, evaluará durante 2005 la posibilidad de implantar un enfoque gobernado por la demanda en conjunción con el actual enfoque ascendente basado en las convocatorias de propuestas.

6. EVALUACIÓN DE LAS POSIBLES OPCIONES DE CARA A UN FUTURO PROGRAMA

El informe analiza cinco opciones para el futuro. Las tres primeras se presentan como posibilidades teóricas, y su análisis insiste en que el programa desempeña el papel esencial de colmar una laguna entre la investigación y la implantación en el mercado que ninguna otra iniciativa comunitaria cubre. La Comisión coincide en que «sería demasiado arriesgado abandonar por completo el enfoque ascendente».

El informe considera necesario modificar radicalmente la forma actual del programa y propone una combinación óptima de enfoques, incluyendo una estrategia más coordinada que esté gobernada por la demanda. Dentro de este planteamiento, un comité definiría los requisitos y los proyectos se ejecutarían a través de un procedimiento de contratación pública. La Comisión estudiará la posibilidad de aplicar el método abierto de coordinación para respaldar el aprendizaje de políticas, el intercambio de buenas prácticas, la evaluación comparativa y la mejor coordinación de las estrategias en las actividades locales, regionales y nacionales.

En buena medida, el incremento de la productividad necesario para la consecución de los objetivos de Lisboa se logrará mediante el uso de unos servicios electrónicos efectivos. La Comisión toma nota del objetivo que para el futuro programa recomienda el informe de evaluación, a saber, « contribuir al despliegue de los servicios electrónicos (o soluciones electrónicas) abordando necesidades clave del sector público, así como a la interoperabilidad de los servicios y sistemas a través de las fronteras, contribuyendo de esta manera a reducir los obstáculos que impiden que ciudadanos y empresas participen plenamente en el mercado interior y puedan beneficiarse de una prestación eficiente y efectiva de los servicios públicos» .

6.1. Modificar el enfoque de la intervención, que pasará de estar gobernado por la oferta a estarlo por la demanda: abordar los problemas más importantes

La Comisión manifiesta su conformidad con la conclusión (véase la sección 5) de que resulta necesario introducir servicios de interés común que estén definidos de manera más estratégica y coordinada. La experiencia demuestra que el uso de convocatorias abiertas de propuestas no desemboca en la implantación coordinada de unos servicios públicos electrónicos transeuropeos. Será preciso evaluar, a la hora de definir el programa continuador, distintos mecanismos que hagan posible un enfoque más coordinado, incluidos los que se describen en la sección 6.

6.2. Conseguir que los fondos de eTEN tengan mayor repercusión

La Comisión está de acuerdo con la afirmación de que «si quiere conseguirse un impacto apreciable, es necesario que los proyectos aborden una parte significativa de la demanda en determinados ámbitos». El enfoque descendente mencionado en la sección 6.1, aplicado con la asistencia de los Estados miembros, desempeñará un papel crucial a la hora de determinar cuál es la demanda. El despliegue de servicios de interés común a una mayor escala exigirá tanto un presupuesto superior al actualmente disponible como unas condiciones de participación más atractivas que las que ofrece el actual límite del 10 %, rechazado claramente por las partes interesadas por considerarlo demasiado pequeño.

7. CONCLUSIONES

La Comisión acoge favorablemente, en términos generales, tanto el informe como la oportunidad que representa de impulsar nuevas ideas en la formulación de políticas.

La Comisión ha ido siguiendo los trabajos del contratista con el fin de conocer las eventuales mejoras lo antes posible. Por este motivo, la mayor parte de la recomendaciones han sido ya incorporadas al programa de trabajo de 2005, según se describe en la sección 5.

A la vista de la conclusión del informe de evaluación en la que se afirma que «los objetivos generales de eTEN están plenamente en consonancia con la estrategia de Lisboa», las recomendaciones a plazo más largo han sido tenidas en cuenta, según se describe en la sección 6, a la hora de rediseñar el programa como elemento clave de la nueva iniciativa continuadora de eEurope 2005, a saber, la iniciativa lanzada por la Comisario Reding el 1 de junio de 2005. Además, la Comisión ha adoptado el programa para la innovación y la competitividad[6], que incluye una propuesta de programa continuador de eTEN[7], y la ha transmitido al Parlamento Europeo y al Consejo en el marco de las nuevas perspectivas financieras.

[1] La iniciativa de las redes transeuropeas (TEN) se basa en los artículos 154, 155 y 156 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que establecen el objetivo de crear redes transeuropeas en las áreas del transporte, las telecomunicaciones y la energía.

[2] Reglamento (CE) nº 1655/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de julio de 1999, que modifica el Reglamento (CE) nº 2236/95 por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas (DO L 197 de 29.7.1999, p. 1).

[3] Decisión n° 1376/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 2002, por la que se modifica la Decisión n° 1336/97/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un conjunto de orientaciones para las redes transeuropeas de telecomunicaciones (DO L 200 de 30.7.2002, p. 1).

[4] Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Informe sobre la aplicación de la Decisión n° 1336/97/CE relativa a un conjunto de orientaciones para las redes transeuropeas de telecomunicaciones, COM(2001)742 final.

[5] Informe especial nº 9/2000 sobre Redes Transeuropeas (RTE) - Telecomunicaciones, acompañado de las respuestas de la Comisión.

[6] COM(2005)121 de 6.4.2005: Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un programa marco para la innovación y la competitividad (2007-2013).

[7] Ante la perspectiva de esta revisión general, la Comisión no presentará una propuesta independiente de revisión del anexo I de la actual Decisión sobre orientaciones, que por consiguiente dejará de estar en vigor el 31 de diciembre de 2006, excepto en lo que se refiere a las convocatorias de propuestas que hayan sido publicadas en el Diario Oficial antes de esa fecha.