Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental derogando el Reglamento (CE) no 1347/2000 y modificando el Reglamento (CE) no 44/2001 en materia de alimentos"

(COM(2002) 222 final - 2002/0110 (CNS))

(2003/C 61/15)

El 28 de mayo de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de septiembre de 2002 (ponente: Sra. Carroll; coponentes: Sres. Retureau y Burnel).

En su 393o Pleno de los días 18 y 19 de septiembre de 2002 (sesión del 18 de septiembre de 2002), el Comité Económico y Social ha aprobado por 129 votos a favor, 2 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Antecedentes de la propuesta

1.1. En septiembre de 2001, la Comisión presentó una Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia de responsabilidad parental(1). El Comité emitió su dictamen sobre dicha propuesta en enero de 2002(2). Esta propuesta no era el único instrumento comunitario en el ámbito de competencia, reconocimiento y ejecución de las resoluciones en materia matrimonial y de responsabilidad parental, por lo que, en consecuencia, el Comité recomendaba a la Comisión que toda la legislación en la materia se consolidara en un único instrumento. El Consejo, a su vez, ya estaba examinando este asunto, y el resultado de ello es la actual propuesta integrada.

1.2. Paralelamente al aumento de la movilidad en la UE, se ha producido un aumento del número de relaciones conyugales y familiares de diverso tipo entre ciudadanos y residentes de Estados miembros de la UE. Por desgracia, esto ha llevado aparejado un aumento de los casos de divorcio, anulación o separación de ciudadanos de diferentes Estados miembros de la UE. Las disputas derivadas de los procedimientos judiciales o administrativos -siempre difíciles- pueden verse complicadas por problemas de competencia jurisdiccional, y las partes implicadas en los procedimientos buscan la jurisdicción más ventajosa (lo que se conoce como "forum shopping") o intentan que las resoluciones pronunciadas en un Estado miembro sean anuladas en el suyo propio.

1.3. Las disputas sobre las visitas y la custodia de los hijos después de un divorcio o una separación dan lugar a un número limitado, pero nada insignificante, de casos de sustracción de menores, que son trasladados a otros Estados miembros o a terceros países por alguno de los padres o parientes. Incluso cuando no hay sustracción con violencia, el derecho de visita puede verse comprometido por el temor de los padres o tutores que ejercen la custodia de que, si permiten que el menor abandone su jurisdicción, sea difícil o imposible hacer valer la resolución que les otorga la custodia en el caso de que el niño no vuelva. Todo ello redunda en detrimento del menor y del otro progenitor.

2. Legislación vigente. Instrumentos comunitarios

2.1. El Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968 relativo a la competencia judicial y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil no abarcaba aspectos relacionados con el derecho privado, como las rupturas matrimoniales, ni los procesos civiles subsiguientes, como la custodia o el derecho de visita a los hijos.

2.2. El Convenio de Bruselas de 28 de mayo de 1998 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia matrimonial establecía un nivel mínimo con respecto al reconocimiento mutuo y la ejecución de las resoluciones judiciales en materia de responsabilidad parental y custodia y derecho de visita a los hijos. Este Convenio, no obstante, no llegó a entrar en vigor y sus disposiciones se integraron, en gran parte, en el Reglamento (CE) no 1347/2000.

2.3. El Reglamento del Consejo (CE) no 1347/2000 relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes es directamente aplicable en los Estados miembros y entró en vigor el 1 de marzo de 2001(3). No se aplica en Dinamarca, que no forma parte del espacio judicial común. El Comité emitió su dictamen sobre esta propuesta en octubre de 1999(4).

2.3.1. El Comité acogió favorablemente la propuesta, pero consideró que podía haber sido más ambiciosa en cuanto a su ámbito de aplicación. En particular, consideraba que el reglamento debería ampliarse para incluir a hijos de anteriores matrimonios e hijos adoptados, y que las medidas provisionales y cautelares recogidas en la propuesta parecían conceder un margen demasiado excesivo a la aplicación del derecho nacional. A este respecto, y en relación también con los aspectos de procedimiento, el Comité recomendaba redactar de forma más precisa el reglamento propuesto, y recomendaba, asimismo, que se prestara atención a la mayor exigencia de los ciudadanos europeos de disponer en todos los Estados miembros de las mismas garantías que tienen ante los órganos jurisdiccionales de su país.

2.4. Las resoluciones en materia de alimentos no entran dentro del ámbito de aplicación de esta propuesta. Se incluyen en el Reglamento del Consejo (CE) no 44/2001(5), que prevé un sistema más avanzado de reconocimiento y ejecución. Este reglamento seguirá en vigor como instrumento independiente, si bien, en lo que respecta a la competencia, queda modificado por el artículo 70 de la propuesta sometida a examen, a fin de tener en cuenta las disposiciones de esta última.

3. Instrumentos extracomunitarios importantes

3.1. El Convenio de La Haya de 1996(6) se refiere a la competencia, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y medidas de protección de los menores. Aún no ha entrado en vigor.

3.2. El Convenio de La Haya de 1980 sobre los aspectos civiles de la sustracción de menores a escala internacional está en vigor en todos los Estados miembros. Su objetivo es lograr el rápido retorno de los menores de 18 años que hayan sido trasladados ilícitamente a un país signatario o retenidos ilícitamente en él y garantizar que se respetan realmente en los países signatarios los derechos de custodia y visita establecidos por ley en otro país signatario. La propuesta actual se inspira en los términos del Convenio de 1980, pero el Tribunal de Justicia Europeo interpretará las disposiciones en caso de disputas entre ciudadanos de los Estados miembros.

4. Marco de mejoras

4.1. El objetivo de la propuesta es "el reconocimiento y la ejecución en la Comunidad de decisiones en materia matrimonial y de responsabilidad parental basadas en normas comunes de competencia jurisdiccional". A este respecto, se basa en el artículo 34 de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999. En su reunión del 30 de noviembre de 2000, el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior adoptó un programa de supresión progresiva del exequátur en cuatro ámbitos de actividad: (i) Bruselas I; (ii) Bruselas II y situaciones familiares originadas en relaciones no conyugales; (iii) derechos de propiedad derivados de una relación matrimonial y consecuencias en términos de propiedad de la separación de una pareja no casada, y (iv) testamentos y sucesiones.

4.2. Una iniciativa de la República Francesa con vistas a adoptar un Reglamento del Consejo sobre la ejecución recíproca de las resoluciones judiciales relativas a los derechos de visita de los hijos tenía por objeto facilitar, suprimiendo el exequátur, el ejercicio de derechos transfronterizos de visita para los hijos de padres separados o divorciados menores de 16 años. Esta iniciativa se ha integrado en la propuesta actual.

4.3. En septiembre de 2001, la Comisión presentó una Propuesta de Reglamento del Consejo sobre la competencia, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones judiciales en materia de responsabilidad parental, sobre la que la Comisión emitió su dictamen en enero de 2002. El Comité ha tenido la satisfacción de comprobar el grado en que sus recomendaciones se han tenido en cuenta en la propuesta actual. No obstante, sigue habiendo un aspecto importante que tratar, como son las situaciones familiares no conyugales y, en particular, los hijos en situaciones familiares no conyugales.

5. Observaciones sobre la propuesta

5.1. En la nueva propuesta se han incorporado las disposiciones del Reglamento (CE) no 1347/2000 en materia matrimonial, y se han ampliado para incluir la responsabilidad parental, al disolverse el vínculo con los procedimientos matrimoniales. Las disposiciones de la propuesta relativas a la responsabilidad parental también se inspiran en las disposiciones del Convenio de La Haya de 1996. También está en vigor en todos los Estados miembros el Convenio de La Haya de 1980 sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores. El nuevo reglamento no es idéntico a los Convenios de La Haya de 1996 y 1980, ya que introduce normas más estrictas sobre la competencia jurisdiccional en los asuntos intracomunitarios. El Comité acoge favorablemente que el ámbito de aplicación del Convenio tenga un alcance más amplio.

5.2. El concepto de "materia matrimonial" incluye el divorcio, la separación legal o la anulación del matrimonio por procedimientos civiles u otros procedimientos reconocidos en un Estado miembro como equivalentes a procedimientos civiles. La propuesta no incluye medidas tomadas como resultado de infracciones penales cometidas por niños. Se entiende por "responsabilidad parental" los derechos y deberes atribuidos a una persona física o jurídica por una resolución judicial, por ministerio de la ley o por un acuerdo de efecto legal y relativo a la persona o a la propiedad de un niño. En particular, el término incluye los derechos de custodia y visita.

5.2.1. El Comité expresa su satisfacción al observar que la propuesta actual tiene un ámbito de aplicación más amplio y ambicioso que el Reglamento (CE) no 1347/2000. Asimismo, observa con satisfacción que su alcance no se limita a los problemas de responsabilidad parental previos a que se haya dictado una resolución definitiva en un procedimiento de divorcio o separación. De acuerdo con las disposiciones de la iniciativa francesa, también se incluyen ahora las disputas en curso.

5.2.2. No obstante, siguen sin resolverse los problemas derivados de las situaciones familiares no conyugales y de las disputas provocadas por la separación, en particular en lo relativo a la responsabilidad parental. El Comité insta una vez más a la Comisión a que presente propuestas que contemplen las situaciones no conyugales, como ya hizo en su Dictamen sobre la propuesta de Reglamento (CE) no 1347/2000.

5.2.3. El Comité expresa su preocupación por la redacción empleada en el apartado 1 del artículo 1 relativo al ámbito de aplicación. La redacción es ambigua y podría parecer indicar que todos los niños están incluidos en el reglamento. De igual modo podría sugerir que sólo están incluidos los hijos de una pareja casada o de uno de los cónyuges. En aras de la claridad y para que el ámbito de aplicación sea lo más amplio posible, el Comité propone que el artículo se redacte del modo siguiente y, en relación con la responsabilidad parental, que se aproxime más a la redacción de la propuesta presentada en 2001:

- El presente reglamento se aplicará a:

(a) los procedimientos civiles relativos al divorcio, separación legal o nulidad matrimonial; y

(b) todos los procedimientos civiles relativos a la atribución, ejercicio, delegación, restricción o finalización de la responsabilidad parental, sea en relación con los procedimientos civiles mencionados en (a) o con otros.

5.2.4. El Comité acoge favorablemente que se defina con más precisión la responsabilidad parental y la sustracción de menores.

5.2.5. En su Dictamen sobre la responsabilidad parental, el Comité instaba a la Comisión a garantizar el derecho del niño a ser oído en caso de disputa sobre la custodia y el derecho de visita. Expresa su satisfacción al comprobar que este aspecto se ha incorporado en la propuesta en el artículo 4 y, en particular, destaca que el artículo 3 de la propuesta establece el derecho del niño a mantener regularmente una relación personal y un contacto directo con sus padres, a menos que ello vaya contra sus intereses. El Comité va más allá y subraya que el niño tiene derecho a mantener una relación personal y un contacto directo con su familia extensa, es decir, hermanos y hermanastros, abuelos, etc.

5.2.5.1. Es difícil definir cuáles son los intereses del niño, pero no hay duda de que ello es de importancia fundamental. Aunque, a veces, pueda resultar difícil determinar cuál es el interés superior del niño ejerciendo su derecho a ser oído, debido a la edad, la inmadurez o la influencia parental inadecuada, siempre será importante intentar establecer cuál es su interés superior. La opinión de los padres (a menudo opuesta) no siempre es útil para determinar cuál es el interés superior del menor, ya que éstos pueden confundir sus propias necesidades emocionales con las del niño. También puede ocurrir que utilicen al niño como baza en las negociaciones.

5.2.5.2. Por consiguiente, la Comisión debería hacer un esfuerzo, a través de la cooperación en la red judicial europea, para coordinar los planteamientos a este respecto entre los sistemas judiciales de los Estados miembros. El Comité también recomienda a los gobiernos nacionales que garanticen que la formación en materia judicial y jurídica incluya la formación sobre los derechos de la infancia como parte integrante de los derechos humanos.

5.2.5.3. Establecer procedimientos acelerados, no obstante, debe ser el objetivo principal de esta propuesta. El Comité considera que la celeridad es fundamental para tratar asuntos de responsabilidad parental. Los procedimientos largos no sirven a los intereses de los niños, especialmente de los niños pequeños, que durante la espera pueden perder incluso el recuerdo del otro padre o tutor.

5.2.6. El Comité señala con cierta preocupación la amplia gama de motivos que pueden invocarse en las resoluciones sobre competencia judicial en materia matrimonial. Es consciente de que es preciso tener en cuenta situaciones jurídicas diferentes, pero confía en que, en el futuro, será posible restringir el número de motivos, a fin de garantizar la máxima claridad y celeridad de los procedimientos.

5.2.7. En relación con la competencia en procedimientos relativos a la responsabilidad parental (artículo 15), el Comité acoge favorablemente el hecho de que la residencia habitual del niño sea la base normal para decidir la competencia. Las disposiciones limitadas previstas para situaciones de emergencia y cambios recientes de la residencia habitual del niño y el titular de la responsabilidad parental, en general, deberían ser útiles. El Comité, no obstante, emite ciertas reservas sobre el hecho de que el lugar donde se encuentra la propiedad del niño constituya un motivo sólido para la transferencia de competencias, aunque sólo sea en circunstancias excepcionales. El Comité expresa su temor de que este motivo sea fuente de abusos e insta a una mayor protección de los niños en los casos en que se invoque, e incluso aboga por su eliminación de la propuesta.

5.2.7.1. El Comité considera que el recurso a la propiedad puede basarse en una noción un tanto anticuada de propiedad -en general, bienes inmuebles o bienes muebles tangibles-, cuya localización puede ser importante. No obstante, un fondo fiduciario puede administrar en un Estado miembro propiedades, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles (por ejemplo, productos financieros) que pertenezcan a un niño residente en otro Estado miembro o que tengan relación con otros Estados, incluidos Estados no miembros (por ejemplo, instrumentos financieros de diverso tipo). Por lo tanto, en la gran mayoría de los casos puede que no haya un motivo específico por el que el órgano jurisdiccional deba ser del Estado miembro donde se encuentre la propiedad. Si los Estados miembros deciden invocar este motivo, debe quedar absolutamente claro que sólo se verán afectados los aspectos relativos a la propiedad y no otro tipo de aspectos considerados en esta propuesta.

5.2.8. Con respecto a los motivos de denegación del reconocimiento de las resoluciones judiciales (artículo 28), el Comité expresa su preocupación por el hecho de que se admita como motivo válido el orden público. Esta posibilidad queda abierta a abusos y, en el caso de los procedimientos de responsabilidad parental, puede estar en contradicción directa con el espíritu de la propuesta, que está centrada en el interés del niño. En algunas jurisdicciones, el orden público o las disposiciones constitucionales pueden hacer más hincapié en los derechos parentales que en las responsabilidades parentales y, por tanto, ir en detrimento del niño.

5.2.9. El Comité acoge con satisfacción que la Comisión aborde en la propuesta los motivos de los costes, según recomendó en su dictamen de 2000 sobre la propuesta en materia de responsabilidad parental.

5.2.10. Las disposiciones relativas a la sustracción de menores prevalecen sobre el Convenio de La Haya de 1980, pero el Convenio sigue en vigor en los Estados miembros en lo que respecta a los casos de sustracciones extracomunitarias, que siguen siendo la gran mayoría de las sustracciones, y el Comité insta a la Comisión a que emplee su influencia para garantizar que todos los países se adhieran a este Convenio y concluyan acuerdos bilaterales con terceros países en la medida de lo posible.

5.2.11. Cuando la mediación está contemplada en los procedimientos nacionales, siempre existe el riesgo de que una parte negocie de buena fe mientras la otra use la mediación únicamente para retrasar el proceso. Es preciso prevenir esta situación, y el Comité recomienda que cuando las partes acuerden una mediación, se fijen plazos que empiecen a contar a partir de la fecha en que se declare que la mediación no ha dado resultado.

5.2.11.1. La propuesta debería especificar que las autoridades centrales podrán intervenir en casos concretos, tanto directamente como a través de autoridades públicas u otros órganos.

5.2.12. La Comisión debería trabajar para mejorar la profundidad y la calidad de la cooperación entre las autoridades centrales y dentro de la red judicial europea.

6. Otras recomendaciones

6.1. Tal como se señala en el punto 5.2.2, el Comité considera que la Comisión y el Consejo deberían abordar urgentemente los problemas que surgen de la ruptura de relaciones no conyugales y sus aspectos transfronterizos, en particular con respecto a la responsabilidad parental.

El Comité estima que en esta materia no pueden producirse avances dentro del ámbito de aplicación de la actual propuesta. Considera que la adopción de este reglamento urge, por lo que no propone ampliar el ámbito de aplicación para incluir las relaciones no conyugales. No obstante, en interés de los afectados por los casos de ruptura de relaciones no conyugales y, en particular, en interés de los menores, el Comité considera que es necesario adoptar un marco jurídico a nivel nacional y comunitario e insta a la Comisión a iniciar una acción en este ámbito.

6.2. El Comité observa con interés que Francia trata la sustracción de niños como un delito penal. Aunque no se pretende criminalizar las relaciones conyugales o no conyugales, tratar la sustracción de niños como un delito criminal puede ayudar a la rápida localización del niño, ya que las autoridades policiales de los Estados miembros, en general, son más eficientes para localizar personas desaparecidas que las autoridades civiles. El Comité recomienda que este enfoque sea tomado en consideración por otros Estados miembros, como un medio de acelerar el retorno de los niños a los que ejercen su custodia legal.

6.3. La propuesta actual contempla la atribución de derechos parentales, incluido el derecho de visita, etc. En la propuesta, los hijos adoptados están en las mismas condiciones que los hijos biológicos. El Comité entiende, no obstante, que actualmente la intención no es incluir los procedimientos de adopción dentro del ámbito de aplicación de la propuesta. Esto parece contradictorio, ya que la adopción puede considerarse como la "atribución ... de responsabilidad parental" por excelencia. El Comité recomienda que la propuesta recoja los procedimientos de adopción.

6.4. Las resoluciones en materia de alimentos se contemplan en un instrumento jurídico. Dado que los alimentos son casi invariablemente un asunto de urgencia, el Comité recomienda que la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones en materia de alimentos se rijan por las mismas condiciones que el instrumento propuesto de reconocimiento y ejecución en materia de acuerdos comerciales.

6.5. Dentro de la Unión Europea hay un problema importante (aunque a veces provenga del exterior) de abandono de niños y abuso de la autoridad parental. El Comité pide a la Comisión que considere este asunto, que investigue el problema y tome las medidas oportunas sugeridas por los resultados de tal investigación, con la finalidad de adoptar medidas que estén centradas en el niño.

Bruselas, 18 de septiembre de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 505 final.

(2) DO C 80 de 3.4.2002, p. 41.

(3) DO L 160 de 30.6.2000.

(4) Dictamen sobre la Propuesta de Reglamento relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes (DO 368 de 20.12.1999).

(5) Reglamento (CE) no 44/2001 del Consejo sobre la competencia, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones judiciales en materia civil y comercial (DO 12 de 16.1.2001).

(6) Convenio de La Haya relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y medidas de protección de los menores (1996).