Informe especial no 5/2001

sobre los fondos de contrapartida de apoyo al ajuste estructural asignados a ayudas presupuestarias (séptimo y octavo FED), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 257/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

ABREVIATURAS UTILIZADAS

ACP Estados de África, del Caribe y del Pacífico, signatarios del Convenio de Lomé

SRAE Servicio financiero reforzado de ajuste estructural

CFA Comunidad financiera africana

FED Fondo Europeo de Desarrollo

FMI Fondo Monetario Internacional

PPME Países pobres muy endeudados

SCR Servicio común de relaciones exteriores

Stabex Sistema de estabilización de ingresos por exportación previsto por el Convenio de Lomé

Sysmin Sistema de ayuda a los productos mineros

UEMOA Unión Económica y Monetaria de África Occidental

Referencias utilizadas

COM(2000) 58 final: Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 4 de febrero de 2000, relativa a la asistencia de la Comunidad a los programas de reformas económicas y al ajuste estructural: balance y perspectivas.

RESUMEN

I. El Tribunal examinó el seguimiento efectuado por la Comisión de la utilización de los fondos de contrapartida procedentes del apoyo de los FED al ajuste estructural de los países ACP, y no de los programas de ajuste estructural en sí. La fiscalización se centró en veintitrés convenios de financiación celebrados entre 1994 y 1999 con ocho países ACP. La mayor parte de esta asistencia consistió en ayudas directas al presupuesto de los Estados beneficiarios, que tampoco se ejecutaron ni controlaron conforme a los procedimientos FED, sino a los procedimientos nacionales que se aplican a los gastos públicos de los países ACP.

II. Las observaciones sobre la gestión de la Comisión se refieren al grado de orientación de los gastos presupuestarios, la puesta a disposición de los fondos, el recurso a la asistencia técnica y a las fiscalizaciones, así como a la organización administrativa de sus servicios. Algunas debilidades observadas en estos distintos ámbitos confirman la importancia que tiene para la Comisión el seguir más de cerca la calidad de la gestión de las finanzas públicas en los países beneficiarios, el volumen y la regularidad de los gastos en los sectores sociales, así como el reajuste de los programas, en coordinación con todas las partes implicadas, para conseguir una reducción efectiva de la pobreza en los países beneficiarios.

III. El control de los gastos asignados por la asistencia de los FED se vio afectado por el deseo de la Comisión de apoyar simultáneamente la balanza de pagos y los sectores sociales prioritarios, en particular sociales, mediante una refinanciación de los gastos. Este control no siempre ha sido eficaz, ya que, en algunos casos, no existían datos sobre la ejecución real de los presupuestos, o éstos no eran exactos. Se infrautilizó la asistencia técnica. El seguimiento de la calidad y la regularidad de los gastos, esencial para la mejora de los servicios sociales, se hizo tarde. A partir de 1998, la Comisión ha mejorado la organización de la fiscalización de los programas. Las irregularidades halladas no han originado devoluciones a la tesorería del FED, pero, en varios casos, se suspendieron las nuevas ayudas a la espera de medidas correctoras.

IV. Dadas las deficiencias de los procedimientos de ejecución y de control nacionales de los gastos públicos, no es realista pensar que, en los sectores prioritarios, los gastos de los Estados beneficiarios se efectuarán siempre de manera regular y que ejercerán siempre un efecto real en el nivel y la calidad de los servicios sociales. Las reformas que esos países han emprendido en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas son recientes y no podrán producir pleno efecto a corto plazo. Las fiscalizaciones emprendidas por la Comisión a partir de 1998 confirmaron esta realidad. La autoridad presupuestaria debe ser consciente de los riesgos inherentes al enfoque elegido, insistir para que estos riesgos sean evaluados mediante fiscalizaciones de los gastos públicos y esforzarse por reducir progresivamente su amplitud mediante el fomento de la aplicación efectiva de reformas en los países ACP, en particular mediante una actuación conjunta de los proveedores de fondos.

V. Para dominar mejor la aplicación de la asistencia y garantizar que ésta evoluciona conforme a las nuevas orientaciones de la autoridad presupuestaria, sería deseable que la Comisión:

a) basase sus programas en una estrategia y un plan de reforma de la gestión de las finanzas públicas, así como en una fuerte coordinación de todas las partes implicadas en este ámbito;

b) elaborase líneas directrices claras para que sus servicios puedan evaluar mejor los progresos registrados en la gestión de las finanzas públicas de cada país afectado, así como la calidad del gasto, sin la cual se corre el riesgo de no alcanzar los objetivos de los programas;

c) especificase las modalidades del seguimiento y del control de cada programa antes de la celebración de los convenios de financiación;

d) reparta mejor entre sus servicios las responsabilidades del seguimiento del apoyo macroeconómico e institucional global, así como las de la evaluación del funcionamiento de los sectores sociales;

e) garantice, en coordinación con el FMI, una mejor previsión de la asistencia presupuestaria anual, independientemente de la fuente de su financiación;

f) integrase, en el marco de enfoques multilaterales, sus ayudas sectoriales en el presupuesto de los países beneficiarios en todos aquellos casos en que sea posible.

INTRODUCCIÓN

Fondos de contrapartida del apoyo al ajuste estructural

1. Al inicio de la década de los ochenta, numerosos Estados ACP presentaban importantes déficit en sus balanzas de pagos y en sus presupuestos, que financiaban mediante una deuda exterior a menudo excesiva respecto a sus perspectivas de crecimiento e ingresos. Para afrontar estas dificultades, esos países, bajo los auspicios de las instituciones de Bretton Woods(1), pusieron en marcha programas de ajuste estructural, formados por un conjunto de medidas macroeconómicas que pretendían restablecer el equilibrio económico y reducir los déficit financieros internos (presupuesto) y externos (balanza de pagos) de esos países. La Comunidad Europea se asoció a este proceso con el Cuarto Convenio de Lomé(2), cuyos artículos 243 a 250 crearon un instrumento de apoyo al ajuste estructural. Por tanto, al término de 2000, la Comisión había abonado 2320 millones de euros a 4 países ACP en virtud de ese nuevo instrumento, para apoyar las reformas acordadas entre los países beneficiarios y las instituciones de Bretton Woods. Estos pagos representaban el 22 % del total de los pagos de los séptimo y octavo FED (véase el anexo I).

2. Estas contribuciones de los FED se abonan en euros en una cuenta abierta por el Estado receptor, muy a menudo en su Banco Central, y tienen como contrapartida el depósito de su contravalor en moneda nacional en una cuenta con doble firma(3) abierta en ese mismo banco. Estos importes en moneda nacional mejoran otro tanto la situación de la tesorería del gobierno respecto al instituto emisor y pueden contribuir a la financiación de los gastos públicos del país beneficiario (véase el cuadro 1). Así, los fondos aportados por los FED como apoyo al ajuste estructural adoptaron la forma de:

a) apoyo a la balanza de pagos participando en los equilibrios económicos y financieros de cada país en el marco de la coordinación efectuada por el FMI;

b) apoyo a los presupuestos de los Estados beneficiarios, dando prioridad a los sectores sociales. En efecto, los programas de ajuste estructural suponen, generalmente, una redistribución del gasto público que puede traducirse por una reducción de los servicios sociales ofrecidos a las poblaciones más desfavorecidas.

Cuadro 1

Mecanismo de movilización de la asistencia al ajuste estructural del FED

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v

3. Las ayudas de los FED están organizadas conforme a un modo de gestión paritaria implantado por los Convenios de Lomé. Cada programa de apoyo al ajuste estructural supone la celebración de un convenio de financiación entre la Comisión y el Ordenador nacional del Estado ACP de que se trate. En la mayoría de los países beneficiarios, los convenios de financiación se completan mediante memorandos de acuerdo que establecen las condiciones y modalidades de utilización de los fondos de contrapartida.

4. La Comisión no es Ordenador ni Contable de la utilización de los fondos de contrapartida que, por otra parte, no figuran en sus cuentas. No obstante, al insistir en que los fondos estén depositados en una cuenta con doble firma y en que los convenios de financiación y los memorandos estipulen las condiciones de su utilización, la Comisión ha intentado cerciorarse de que los fondos de contrapartida contribuyan a alcanzar los objetivos de desarrollo y buena gestión establecidos por la Unión Europea.

5. Desde el inicio del séptimo FED, la Comisión ha participado activamente en la reflexión de los proveedores de fondos y ha adaptado su asistencia a la evolución de las limitaciones de los países ACP. Así, ha pasado de una ayuda a las importaciones a una ayuda presupuestaria más global, insistiendo en los resultados de las reformas administrativas y en la evaluación de la situación concreta de las poblaciones desfavorecidas. Deberían haberse abandonado los términos "programa de importación" y "fondo de contrapartida", ya que han creado cierta confusión sobre lo que realmente son las operaciones de asistencia presupuestaria. En 1999, los principales proveedores de fondos decidieron vincular sus ayudas a la elaboración y aplicación, por parte de los países beneficiarios, de documentos de estrategia de reducción de la pobreza. Ello incluye los préstamos del FMI y del Banco Mundial, las reducciones de la deuda en concepto de la iniciativa para los países pobres muy endeudados (PPME) o las subvenciones de ayuda presupuestaria de la Comunidad Europea. Al sustituir el Servicio financiero reforzado de ajuste estructural (SRAE) por el Servicio financiero para la reducción de la pobreza y el crecimiento, el FMI convirtió la reducción de la pobreza en un objetivo y un criterio de evaluación del éxito de sus programas. Los principales documentos de orientación presentados por la Comisión y por el Consejo durante este período figuran en el anexo II.

Fiscalización del Tribunal

6. A raíz de la resolución de aprobación de la gestión del Parlamento Europeo correspondiente al ejercicio 1998(4), el objetivo de la fiscalización no consistió en evaluar el seguimiento efectuado por la Comisión de los programas de ajuste estructural en sí, sino en evaluar la utilización de los fondos de contrapartida procedentes de la asistencia de los FED al ajuste estructural de los países ACP. Esta evaluación se basa, principalmente, en el examen de una muestra de veintitrés convenios de financiación celebrados con ocho países beneficiarios entre 1994 y 1999, que representan al término de 2000 el 23 % de las ayudas al ajuste estructural de los séptimo y octavo FED (véase el anexo III). Respecto a estos programas, se completaron los controles efectuados en los servicios centrales de la Comisión con visitas sobre el terreno a las delegaciones y a las autoridades nacionales responsables de la utilización de los fondos.

7. Este informe muestra que numerosas observaciones sobre los fondos de contrapartida que ya se publicaron entre 1990 y 1996 en distintos informes anuales y especiales del Tribunal (véase el anexo IV) siguen estando vigentes, pese a que la Comisión ha mejorado la organización de su seguimiento.

8. Este informe trata de los únicos fondos de contrapartida procedentes del apoyo al ajuste estructural de los FED. Otros instrumentos financieros de los FED también pueden perseguir los mismos objetivos y presentarse como ayuda presupuestaria(5), en particular los instrumentos Stabex(6) y Sysmin, que originaron pagos, con cargo al séptimo y octavo FED, que alcanzaron los 2043 millones de euros al término de 2000. Las ayudas alimentarias(7) y los cánones abonados por el presupuesto comunitario por los acuerdos de pesca también constituyen fuentes de financiación de los presupuestos de algunos Estados ACP.

CONCEPCIÓN DE LOS PROGRAMAS

Contenido de la orientación de los gastos

9. La orientación pretendía favorecer una ejecución satisfactoria de los gastos públicos de los países ACP considerados prioritarios y, en primer lugar, de los gastos de los presupuestos de los sectores sociales(8). Las condiciones de desembolso de los convenios de financiación también podían contribuir, en algunos casos, a la buena ejecución de los gastos públicos. En Benín, en todos los programas examinados, esas condiciones trataron del nivel real de ejecución presupuestaria más que de la previsión de las asignaciones presupuestarias. En cambio, en dos de los países examinados (Senegal y Zambia), no se estableció ningún objetivo cuantificado de ejecución presupuestaria en los convenios de financiación.

10. En la mitad de los países examinados, los convenios de financiación y los memorandos de acuerdo celebrados entre el Ordenador nacional y el Delegado de la Comisión especificaron la atribución de las ayudas mediante una lista de gastos concretos elegidos entre los gastos de los sectores sociales. En la práctica, la orientación específica de gastos concretos permitió a la Comisión cerciorarse del grado de ejecución de los gastos en los sectores prioritarios y conocer la ejecución de los gastos efectuada por el Estado beneficiario, además de delimitar su examen de los justificantes y de la ejecución de los gastos financiados por la Comunidad.

11. En todos los países en los que el FED aporta apoyo al ajuste estructural, el FMI supervisa el conjunto de las finanzas públicas. Desde 1996, el Banco Mundial(9) estima que, debido al carácter fungible del conjunto de los recursos del Estado, le resultaba más importante, en el contexto de los préstamos al ajuste estructural, interesarse por el conjunto de las reservas de cambio y de la gestión presupuestaria, que por una utilización concreta de sus ayudas. Durante el séptimo FED los proveedores de fondos, en su conjunto, todavía se interesaban bastante poco por la calidad del gasto público. Por ello, la Comisión, mediante fiscalizaciones de fondos de contrapartida emprendidas a partir de 1995, ha intentado cerciorarse de la regularidad y pertinencia de los gastos públicos de los países beneficiarios en los sectores objetivo de los fondos de contrapartida. No obstante, su atención se ha limitado, a menudo, a seleccionar gastos por el importe de la financiación comunitaria, pese al carácter fungible de las ayudas presupuestarias aportadas. En 2000, la Comisión reconoció las limitaciones de la eficacia de la atribución de fondos y sus efectos perversos, en algunos casos, en los procedimientos y plazos de la ejecución presupuestaria(10), pero aún debe precisar su enfoque del control de los gastos buscando una actuación conjunta con los demás proveedores de fondos.

Elección de los gastos específicos

12. La elección de los gastos específicos no se vio motivada exclusivamente por una búsqueda de una repercusión concreta en los sectores sociales, ya que esa repercusión podía obtenerse con otros medios, como las condiciones de desembolso de los convenios de financiación. En algunos casos, fue el deseo de efectuar una aportación rápida de recursos al presupuesto lo que prevaleció, mientras que en otros casos se dio prioridad a la comodidad en justificación administrativa y contable posterior de la utilización de los fondos (véase el recuadro n° 1).

Recuadro n° 1 Gastos específicos

1. En Malaui, los programas financiaron el 98 % de los gastos de funcionamiento del Ministerio de Sanidad, excluidos los salarios. Sin esas ayudas, el nivel de ejecución de los gastos habría sido escaso.

2. En Benín, la refinanciación de gastos ya ejecutados, en particular en el ámbito sanitario, incitó a las autoridades a ejecutar los gastos, aportando rápidamente recursos complementarios al presupuesto del Estado.

3. En Burkina Faso, la facilidad para la identificación constituyó un criterio para la elección de objetivos, en particular en lo que respecta a los gastos administrados centralizadamente. En cambio, en el ámbito sanitario, las líneas presupuestarias específicas no siempre estuvieron vinculadas directamente con la prioridad asignada a las estructuras descentralizadas que proporcionan los servicios sanitarios a las poblaciones.

4. En Senegal, en el sector sanitario se eligieron principalmente los gastos que presentaban buenas probabilidades de ejecutarse regularmente. En cambio, las ayudas de gastos descentralizados resultaron difíciles de controlar.

13. En numerosos países, el FMI considera que la cuestión de la deuda interna pendiente es crucial, debido a sus repercusiones en la situación financiera del Estado y del sector privado, en particular, del sector bancario. El hacerse cargo de la deuda pendiente contribuye al saneamiento financiero deseado. Permite, además, liberar rápidamente los fondos y puede ser considerada una asistencia presupuestaria global. No obstante, al asumir el resultado de malas gestiones pasadas o de gastos no autorizados, los donantes se arriesgan a eximir de responsabilidad a las autoridades y a avalar las prácticas que crean esos mismos atrasos. Asimismo, la financiación de su liquidación sólo constituye una medida de saneamiento de las finanzas públicas en el marco de una reforma convincente y efectiva que permita evitar su reaparición. Mientras que en Benín se estaban tomando medidas, no se cumplía esta condición cuando la Comisión se hizo cargo de los atrasos en Tanzania y Zambia.

14. En Ghana, Zambia y Costa de Marfil(11) se pagaron bonos del Tesoro, o simplemente gastos financieros engendrados por éstos. Esta utilización también puede considerarse una ayuda presupuestaria global y rápida, pero sin ningún efecto directo en las reformas sectoriales ni en la protección del funcionamiento de los sectores sociales.

15. El Convenio de Lomé establece que los fondos de contrapartida también pueden contribuir a la financiación de proyectos de los FED. Como estas disposiciones son poco compatibles con la disciplina presupuestaria cuando los proyectos realizados con fondos públicos no se inscriben en el presupuesto del Estado, la Comisión ha ido abandonando la orientación de proyectos extrapresupuestarios. No obstante, hasta 1998, se seleccionaron este tipo de asignaciones en tres países examinados (Ghana, Malaui y Tanzania). En Tanzania, estas asignaciones, que no estaban previstas en el convenio de financiación, se justificaron mediante los riesgos inherentes a la mala calidad de la gestión de los gastos públicos.

16. La comunicación de la Comisión de febrero de 2000 ofrece pocas cifras sobre la naturaleza de los gastos específicos(12). En particular, no se indica que el asumir deuda pendiente absorbió alrededor del 7 % de las ayudas del séptimo FED, según las estimaciones de la Comisión.

CONTROL DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS

Calendario de las ayudas

17. La Comisión ha distribuido por bienios los fondos de apoyo al ajuste estructural entre los países que pueden acceder a los mismos. Al considerar la Comisión que no era posible(13) obtener datos fiables de los déficits presupuestarios de los distintos países, el vínculo entre estas asignaciones y las necesidades de financiación reales es considerado y sólo constituye uno de los criterios de reparto de los recursos. En el caso de Senegal en 1998, la Comisión defendió ante el Comité del FED la ayuda comunitaria basándose en una necesidad de financiación inmediata. No obstante, al término de 2000, en la cuenta de fondos de contrapartida quedaban 7000 millones de francos CFA (es decir, 10,7 millones de euros) sin utilizar, y las autoridades no mostraban ninguna prisa por utilizarlos(14).

18. Del cuadro 2 se deduce que la Comisión puso las ayudas a disposición de los Estados beneficiarios conforme a un calendario sensiblemente distinto de las intenciones expresadas en las propuestas de financiación enviadas al Comité del FED. Estas diferencias se deben a los plazos propios de los procedimientos de decisión de los FED y al tiempo que necesitan los Estados ACP para cumplir las condiciones de desembolso establecidas por los convenios de financiación, cuyo incumplimiento supone la suspensión total de las ayudas. En el sistema predominante, los países beneficiarios sólo pueden estar seguros de recibir las ayudas financieras poco antes de que la Comisión las desembolse. Ello suele ocurrir al término del ejercicio, y una vez que esos países hayan elaborado su presupuesto relativo al ejercicio para el que se ha programado la ayuda.

Cuadro 2

Diferencias entre los pagos realizados y previstos en los ejercicios presupuestarios 1995 a 2000 en los 23 programas examinados

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Fuente:

Decisiones y cuentas de la Comisión.

19. Una vez que la Comisión desembolsó efectivamente las divisas, en tres de los ocho países examinados (Malaui, Mozambique y Zambia), el Banco Central constituyó los fondos de contrapartida con retraso. Después, la transferencia de los fondos a las cuentas generales de los tesoros públicos fue más o menos rápida. Debido a estas diferencias, se redujo aún más la relación entre las ayudas concedidas y las necesidades de tesorería de ejercicios presupuestarios concretos. Esta situación no ayuda a los Estados receptores a cumplir con los plazos de pago externos e internos, ni a evitar la creación de retrasos en el pago (véase el recuadro n° 2).

Recuadro n° 2 Diferencias en el calendario de las ayudas

1. En Malaui, al final de diciembre de 2000, la Comisión efectuó un pago de 16 millones de euros previsto para julio de 2000, después de que la Delegación enviase varios avisos a los servicios centrales. Por su parte, el Banco Central ingresó con retraso la transferencia anterior en la cuenta de los fondos de contrapartida. El Banco Mundial ha estimado en 11 millones de dólares estadounidenses anuales el coste financiero para Malaui de los retrasos de pago del conjunto de los proveedores de fondos(15).

2. En Zambia, los fondos de contrapartida fueron ingresados en la cuenta con doble firma seis meses después de un pago de 20,6 millones de euros en concepto de cuarto programa de ajuste estructural.

3. En Ghana, no puede establecerse ninguna correlación entre los volúmenes anuales de fondos de contrapartida liberados de la cuenta con doble firma y los importes en divisas decididos por la Comisión en apoyo de los ejercicios presupuestarios afectados.

20. No hay ninguna práctica generalmente acordada con el FMI y los países beneficiarios sobre las modalidades y el calendario de la incorporación de la asistencia financiera comunitaria a las cuentas del Estado. Según los países o los períodos, estas ayudas están incluidas o no en el cálculo de la posición neta del gobierno respecto a su Banco Central. Igualmente, pueden ser contabilizadas antes de la elaboración de la previsión de déficit presupuestario o, en cambio, como fuente de financiación de ese déficit. Estas modalidades de contabilización y los retrasos no favorecen la integración de la ayuda en la previsión de ingresos presupuestarios(16), ni el cumplimiento de las normas de contabilidad pública(17), ni la coordinación de las ayudas, deseados por la Comisión.

Control de la constitución de los fondos de contrapartida

21. El control de los tipos de cambio utilizados y de los extractos bancarios ha sido insuficiente en varias delegaciones de la Comisión. Ninguno de los veintitrés convenios de financiación examinados proporcionaba detalles sobre la determinación de tipo de cambio que debía utilizarse para el cálculo del contravalor en moneda nacional de los pagos efectuados en moneda europea por parte de la Comisión. Los memorandos de acuerdo han tratado posteriormente este asunto sin seguir una norma uniforme (véase el recuadro n° 3).

Recuadro n° 3 Control de la creación de los fondos de contrapartida

1. En cuatro países (Malaui, Mozambique, Tanzania y Zambia), la utilización de tipos desfavorables por parte del Banco Central redujo los importes transferidos al Tesoro público.

2. En Mozambique, el tipo de cambio aplicado por el Banco Central para la constitución de los fondos de contrapartida fue un 3 % inferior al tipo más favorable. Por otra parte, se descontó un 1 % más en concepto de gastos de gestión. El Tribunal estima en 4 millones de euros la ganancia así obtenida por el Banco Central.

3. En Mozambique y en Senegal, la Delegación no disponía de extractos bancarios que permitiesen controlar la correcta constitución de los fondos de contrapartida. Además, en Mozambique, los fondos de contrapartida no están constituidos en una cuenta con doble firma y no ha podido confirmarse la creación de los fondos de contrapartida correspondientes a 8 millones de euros abonados en el marco del primer programa de importación (1992)(18).

Utilización de la asistencia técnica

22. La asistencia técnica constituye una de las tres formas de apoyo al ajuste estructural previstas por el artículo 247 del Cuarto Convenio de Lomé. La letra e) del artículo 20 del acuerdo interno de los séptimo y octavo FED sólo ha precisado su función en cuanto al seguimiento de los programas de importación. En 1990, ello constituía la principal preocupación de la Comisión, pero debería haber sido adaptado en 1995 para el octavo FED, teniendo en cuenta el énfasis puesto en la asistencia presupuestaria. El manual operativo de la Comisión, actualizado en julio de 1998, indica que la asistencia técnica puede controlar y orientar la ejecución operativa del programa y seguir su ejecución presupuestaria (programación, aplicación, control), pero no precisa ni el calendario ni el contenido de dichas actividades. Los convenios de financiación raramente añadieron más detalles, dejando la definición de las necesidades y actividades a los memorandos de acuerdo celebrados sobre el terreno y a la misión de las asistencias técnicas.

23. En cuanto a los programas examinados, el cuadro 3 resume los presupuestos asignados a la asistencia técnica y su ejecución. Esos presupuestos fueron infrautilizados, a menudo con retraso respecto al calendario de movilización de los fondos de contrapartida, aunque, al término de 2000, sólo se había abonado un 31 % de los importes previstos. Excepto Benín, la utilización limitada de la asistencia técnica no ha sido explicada por condiciones locales que permitiesen hacerlo así. Lo engorroso de los procedimientos de contratación de las asistencias técnicas por parte de los servicios centrales de la Comisión y, en algunos casos, la reticencia de las autoridades nacionales frenaron la movilización de los medios reservados a estas funciones de acompañamiento, no obstante esenciales.

Cuadro 3

Aplicación de la asistencia técnica prevista en los convenios de financiación examinados

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Fuente:

Convenios de financiación y cuentas del FED a 31de diciembre de 2000, según se detalla en el anexo III.

24. En los ocho países examinados, las asistencias técnicas que acompañan a la ejecución de las operaciones en los sectores señalados como objetivo, a veces ya se habían puesto en marcha en el marco de otros programas relativos a los sectores sociales o, incluso, en los ámbitos presupuestario y financiero. Este seguimiento secundario no contribuyó a la claridad de los objetivos perseguidos ni de las labores efectuadas, que consistieron más en el análisis cuantitativo de los presupuestos que en la regularidad y la repercusión de los gastos. Algunas asistencias técnicas permiten a la Comisión seguir la ejecución de los programas, pero su interés operativo es sólo indirecto para las administraciones beneficiarias (Senegal). El reparto entre asistencia expatriada y asistencia local no responde a ninguna política general. En esta diversidad, aunque algunas intervenciones pudieron tener efectos (Burkina Faso, Tanzania), no siempre se resolvieron los casos de mala definición de las tareas y de inadecuación de los medios movilizados, y el balance de la utilización de la asistencia técnica presenta muchos contrastes.

25. Hasta 1999(19), en Benín, Ghana y Malaui, la financiación de la asistencia técnica, en particular de las fiscalizaciones y las evaluaciones previstas en los programas, procedía de los fondos de contrapartida. En esos casos, estas actividades no figuran en los sistemas de gestión de la Comisión, que no permiten efectuar un seguimiento analítico de la asistencia técnica aplicada. Como en el caso de la financiación directa del FED, las condiciones y los contratos se negocian por iniciativa del país beneficiario. El control de esas actividades por parte de la Comisión es más débil que en el caso de los contratos celebrados en los servicios centrales a partir de otros recursos, en particular desde el punto de vista de las tareas mismas, de la armonización de los métodos y de los plazos de puesta en práctica.

Utilización de fiscalizaciones

26. Los convenios de financiación prevén la posibilidad de efectuar auditorías financieras, por iniciativa de la Comisión o de las autoridades nacionales. El cuadro 4resume las fiscalizaciones efectuadas de los programas examinados así como el trámite que se les dio. En la mitad de los países correspondientes, las fiscalizaciones abarcaron el conjunto de los programas. En Zambia, no se efectuó ninguna fiscalización, sin que estén claras las razones de esta excepción. En sólo dos países (Benín y Burkina Faso) las fiscalizaciones fueron anuales y trataron del conjunto de las ayudas a un ejercicio presupuestario, más que de varios ejercicios apoyados por uno o varios programas. Las fiscalizaciones anuales contribuyen mejor en el momento adecuado al seguimiento de los programas. Se integran en los mecanismos presupuestarios y refuerzan el mecanismo nacional de control de las finanzas públicas.

Cuadro 4

Situación, a 31 de diciembre, de las fiscalizaciones de la utilización de los fondos de contrapartida en los programas examinados

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Expedientes de la Comisión.

27. Incluso cuando estas fiscalizaciones se centran en controles similares, sus condiciones y los recursos que les dedicaron variaron sensiblemente de un país a otro. La disparidad de las situaciones no refleja una política pragmática de recurso a la fiscalización en función de una evaluación efectuada de las condiciones más influyentes en cada uno de los países de que se trate. Al igual que en el caso de las asistencias técnicas, la existencia de un marco general que defina los objetivos, los controles que deben efectuarse y su alcance, así como la estrategia de empleo de la fiscalización habría facilitado la planificación de los recursos al servir de referencia a todos los países.

28. Hasta 1998, la mayoría de las fiscalizaciones financiadas por los programas se centraron en la constitución de los fondos de contrapartida, en la subvencionabilidad de los gastos, y en el nivel de ejecución presupuestaria. Sin embargo, en algunos casos, los auditores dedicaron la mayor parte de sus esfuerzos a desentrañar sistemas de gastos mal definidos, a reconstruir las cuentas y a elaborar síntesis cuantitativas, sin poder examinar posteriormente la fiabilidad de las cuentas o la ejecución y la regularidad de las operaciones, aunque los informes han resultado poco concluyentes.

29. A raíz de las irregularidades observadas en Costa de Marfil en 1998(20), la Comisión calculó mejor los riesgos asociados a su actuación. A partir de 1999, se reforzaron las auditorías financieras en varios países mediante un control mejor orientado a la calidad del gasto, la fiabilidad de las cuentas y la solidez de los sistemas de gestión y control (véase el recuadro n° 4).

Recuadro n° 4 Resultados de las fiscalizaciones financiadas por el FED

1. En Benín, la fiscalización de los gastos de sanidad referentes al ejercicio 1998 mostró anticipaciones del servicio efectuado, malas gestiones de existencias e insuficiencias en la licitación. La fiscalización de la deuda pendiente efectuada en 2000 no sólo comprobó la realidad de los atrasos, sino también el plan de actuación propuesto por el gobierno para evitar su reaparición.

2. En Burkina Faso, los auditores hallaron algunas irregularidades en 1998. En 1999, observaron que las cuentas no reflejaban el nivel real de los gastos. En abril de 2000, una fiscalización más detallada confirmó las debilidades de los sistemas contables y de los procedimientos de compra, halló nuevas anomalías, puso en entredicho la gestión administrativa y financiera de un ente público y evaluó la repercusión de las distintas anomalías halladas referentes a los ejercicios 1997 a 1999.

3. En Ghana, el Servicio común de relaciones exteriores efectuó una auditoría financiera exhaustiva en febrero de 2000. La auditoría se centró en los ejercicios presupuestarios 1996 a 1999. Aparte de comprobar el carácter no subvencionable de alrededor del 25 % de los gastos, el informe final de abril de 2000 dedicó numerosos análisis a las debilidades del funcionamiento de las finanzas públicas, de los sistemas de control y de los procedimientos de licitación.

4. En Tanzania, el Servicio común de relaciones exteriores efectuó en 2000 una fiscalización de las ayudas de 1999 al plan de liquidación de la deuda interna. Además de la falta de justificantes relativos al 4 % de los pagos, el informe subraya la ineficacia de los sistemas de control interno y la falta de fiabilidad de las cuentas.

30. En 1999 y 2000, el Servicio común de relaciones exteriores organizó varias auditorías financieras en países(21) en los que consideraba prioritario efectuar un control independiente de la utilización de los fondos de contrapartida. Dirigida por un servicio especializado en la auditoría financiera, basada en mandatos bien elaborados y que favorecían la obtención de resultados coherentes, cuantificables y comparables entre países, esta iniciativa del Servicio común de relaciones exteriores ilustra las ventajas de un enfoque coordinado. El cuadro 5 resume los principales resultados de estos controles. No obstante, esta iniciativa no incluyó a todos los países. En cuanto a los países examinados en octubre de 2000, no se efectuó ningún control de este tipo en Malaui, Mozambique ni en Zambia, en los que, sin embargo, la gestión de las finanzas públicas presenta riesgos similares a los identificados en otros países.

Cuadro 5

Resultados de las fiscalizaciones organizadas por el SCR en 1999 y 2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Expedientes del SCR.

31. La amplitud de los problemas hallados por las auditorías financieras a partir de 1998 llevó a la Comisión a organizar mejor el seguimiento de sus resultados. En 2000, en tres de los países examinados (Burkina Faso, Ghana y Tanzania), la ejecución de los programas fue suspendida hasta la firma de memorandos de acuerdo sobre el tratamiento de las irregularidades halladas. En Malaui y Mozambique, la falta de solidez de las fiscalizaciones no organizadas por los servicios centrales de la Comisión no permitió efectuar actuaciones posteriores. En Benín, la Comisión simplemente tomó nota del compromiso del gobierno de aplicar medidas para remediar, en el futuro, las deficiencias observadas por las auditorías.

32. Los memorandos de acuerdo que siguieron a las fiscalizaciones prevén una reconstitución de los fondos de contrapartida por parte del país beneficiario igual a los importes no subvencionables. Esta reconstitución se traduce, en principio, por un derecho de examen por parte de la Comisión de la ejecución de los nuevos gastos. Estos memorandos de acuerdo enuncian las medidas a las que el gobierno se compromete para reforzar la gestión de sus finanzas públicas, utilizando para ello una parte de los fondos de contrapartida reconstituidos. Este dispositivo constituye un progreso significativo en la atención prestada por la Comisión a la reforma concreta de los mecanismos de buena gestión en la ejecución de los presupuestos de los países beneficiarios.

33. Los memorandos de acuerdo que resultan de las fiscalizaciones no prevén ninguna devolución a la tesorería de los FED. La reconstitución de los fondos de contrapartida es una simple transferencia de tesorería entre dos cuentas del Estado por el importe de los gastos no subvencionables (véase el cuadro 6). La repercusión de esta medida es aún más importante cuando la cuenta con doble firma no se incluye en la posición neta del gobierno. Los pagos ya efectuados para ayudar a la balanza de pagos, en particular para hacer frente al pago de la deuda externa, se convierten en definitivos. No obstante, en Ghana se han vinculado la aplicación de medidas correctoras y el aporte de nuevas ayudas en divisas por parte de la Comisión. Por otra parte, las suspensiones de los pagos vinculadas a las fiscalizaciones condujeron en varios casos a la anulación de los últimos tramos de programas que ya habían excedido la fecha límite de ejecución (Costa de Marfil y Ghana), o bien a la revisión a la baja de las nuevas posibles asignaciones de divisas (Camerún, Costa de Marfil, Guinea y Tanzania).

Cuadro 6

Mecanismo de devolución de los gastos no subvencionables

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34. En ocasiones, la Comisión solucionó el carácter no subvencionable de los gastos contabilizados simplemente identificando otras operaciones subvencionables por el importe de la financiación comunitaria (véase el recuadro n° 5). Esta tendencia ya se manifestó en el seguimiento de los programas de importación, así como en la fiscalización previa de los gastos presupuestarios en algunos países, transformados en una "caza" de facturas subvencionables por el importe de la financiación comunitaria.

Recuadro n° 5 Sustitución de gastos subvencionables por gastos que no lo son

1. En Costa de Marfil, 18 mil millones de francos CFA (alrededor de 27,4 millones de euros) fueron devueltos en enero de 2000 a la cuenta del fondo de contrapartida a raíz de las fiscalizaciones efectuadas en 1998 y 1999, elevando a 28800 millones de francos CFA el total de los fondos de contrapartida disponibles(22). Como las fiscalizaciones habían mostrado que debían mejorarse las prácticas antes de que la Comisión pudiese volver a prestar asistencia presupuestaria al Ministerio de Sanidad(23), se reasignaron esos fondos en junio de 2000 a la refinanciación de bonos del Tesoro ya reembolsados (9500 millones de francos CFA), al pago de atrasos (5000 millones de francos CFA), al apoyo al proceso electoral (6000 millones de francos CFA), a la aplicación de medidas correctoras (4300 millones de francos CFA), así como a actividades de salud pública prioritarias (3000 millones de francos CFA). De hecho, la Comisión favoreció los objetivos de liberación rápida de los fondos de contrapartida para ayudar al Estado a afrontar sus pagos exteriores, postergando la actuación en los sectores sociales.

2. En Gabón, para permitir la continuación de los programas, pese a las conclusiones severas de la auditoría financiera de 1996 (irregularidades, expedientes insuficientes, mala gestión contable), la Comisión aceptó el principio de efectuar una nueva auditoría cuyo objetivo consistía en demostrar que se habían efectuado por otra parte otros gastos regulares por el importe de la contribución comunitaria. Al hacerlo, una nueva "caza" de facturas permitió silenciar la financiación de operaciones no subvencionables.

Organización administrativa de la Comisión

35. Del 29 de julio de 1989 al 18 de junio de 2000, se emitieron cuarenta notas internas sobre las ayudas al ajuste estructural, la mayoría de ellas balances o notas de previsión. Dos instrucciones precisas sobre las modalidades de seguimiento de los fondos de contrapartida son de 14 de marzo de 1991. Estas instrucciones no se actualizaron cuando los programas subrayaron la ayuda presupuestaria y la calidad de la gestión de las finanzas públicas, aunque han quedado vagas frente a la amplitud de los temas que deben tratarse. Las precisiones sobre la función de la asistencia técnica, las condiciones de liberación de los fondos de contrapartida a las cuentas generales del Tesoro público, la forma de actuar frente a la deuda pendiente o a los gastos ya realizados, el respeto de la anualidad presupuestaria, la naturaleza y el ámbito de los controles antes de ser efectuados por los distintos agentes, todo ello habría ayudado a las delegaciones a ejercer un seguimiento coherente entre los distintos países y gestores. En la mayoría de los convenios de financiación, esta carencia ha sido remediada mediante memorandos de acuerdo posteriores (véase el apartado 10) que, a menudo, seguían siendo escuetos o poco pertinentes.

36. Los servicios centrales de la Comisión encargados de la concepción y del seguimiento de las ayudas a los programas de ajuste estructural sufrieron una falta de organización de la gestión de sus expedientes. Aunque desde 1999 existe un plan de clasificación y archivo, su aplicación y la constitución de los expedientes se dejan a la discreción de cada agente, lo que no responde a las mejores prácticas administrativas y resulta particularmente negativo para la continuidad de la gestión de los programas. Debido a la importante cantidad de trabajo, a la importancia de lo que está en juego, a la debilidad de los efectivos y a su fuerte ritmo de sustitución, los servicios deberían poder apoyarse en un sistema de información riguroso, completo y fiable.

37. La forma y la calidad de las actas de las delegaciones varían y el único modelo de referencia aprobado en 1991 tiene un alcance limitado. En esas condiciones, los servicios centrales no han podido garantizar un seguimiento global, en particular mediante cuadros de indicadores que resuman la aplicación de los programas. Para efectuar un balance de los apoyos al séptimo FED, la Comisión ha tenido que recurrir a un asesor para reunir la información básica que le faltaba sobre la ejecución de los programas.

38. El seguimiento y la evaluación de la utilización de los fondos de contrapartida, las interacciones con las ayudas del resto de proveedores de fondos, así como el dominio de las políticas macroeconómicas y sectoriales son tareas pesadas y complejas que exigen competencias variadas. La calidad de la gestión de las finanzas públicas y de las políticas sectoriales mediante indicadores de resultados aumentó y complicó el ámbito del seguimiento. Las tareas respectivas de los servicios centrales y de las delegaciones variaron de un país a otro y de un período a otro en el caso de un mismo país, según las capacidades e inclinaciones de los servicios. Estos contrastes se deben a la falta de precisión de las instrucciones (véase el apartado 35) y también a la inestabilidad de la relación entre los efectivos y las necesidades. A partir de 1999, los servicios centrales analizaron su misión, sus actividades y la asignación de sus recursos(24). Sin embargo, al término de 2000, la Comisión, en el marco de su reforma de las ayudas exteriores, aún no había determinado las competencias ni los recursos humanos necesarios, en los servicios centrales y en las delegaciones, para el seguimiento de la utilización de las ayudas presupuestarias, en particular en lo que respecta a la evaluación global de la calidad de la gestión de las finanzas públicas.

39. Es importante que el servicio especializado en asuntos macroeconómicos que se encarga actualmente de los programas de apoyo al ajuste estructural garantice la tramitación de las ayudas a la balanza de pagos en coordinación con el FMI, los Estados miembros y los órganos de mediación como el Club de París, teniendo en cuenta la evaluación de las condiciones particulares de la asistencia de los FED. Sin embargo, no es apropiado que intervenga en la evaluación del funcionamiento de los sectores sociales. En efecto, el seguimiento y el control de la utilización de las ayudas en estos sectores deben implicar a otras competencias de las que ya disponen otros servicios de la Comisión (véanse los apartados 30 y 50). Aún deben precisarse las responsabilidades de la determinación y seguimiento de los indicadores de resultados en esos sectores, en el marco de la implantación del servicio de ayudas exteriores (EuropeAid).

DESAFÍOS PLANTEADOS POR LA AYUDA PRESUPUESTARIA

Gestión de las finanzas públicas

40. Las ayudas presupuestarias de los FED se movilizan conforme a los procedimientos relativos al gasto público del país beneficiario. Se someten al mismo control interno y a los mismos riesgos que los gastos financiados con ingresos nacionales y se distinguen así de los proyectos de ayuda aplicados según los procedimientos propios de cada proveedor de fondos. Numerosas propuestas de financiación eludieron la cuestión de la calidad de la gestión de las finanzas públicas. Sólo se abordaron los aspectos macroeconómicos y las cuestiones de estructura y elaboración del presupuesto. Se prestó más atención a las dotaciones presupuestarias sectoriales que a su ejecución (véase el apartado 9). Aunque desde el séptimo FED la Comisión haya practicado a gran escala la ayuda presupuestaria, no comenzó a evaluar la calidad del gasto público de los países ACP hasta 1998.

41. En la mayoría de los países examinados, la reforma de las finanzas públicas primero se centró en el marco de elaboración de los presupuestos y empieza a producir sus efectos en la calidad de la programación. Aún no se ha seguido suficientemente el lugar del sector público en las políticas sociales ni la capacidad de recogida y análisis de información estadística sectorial por parte del Estado. Estos aspectos son esenciales para evaluar los efectos sectoriales de las financiaciones presupuestarias, tanto más cuanto que el sector no gubernamental y religioso proporciona una parte a menudo sensible de los servicios sociales a la población.

42. Sólo en una segunda etapa se abordaron la reforma de la cadena de ejecución de los gastos y de la de rendición de cuentas. Sin embargo, es en esos ámbitos donde las distintas fiscalizaciones hallaron las debilidades más preocupantes para la buena utilización de la ayuda presupuestaria. En general, la presentación de las cuentas que retraza la ejecución presupuestaria sufre retrasos importantes y su control es insuficiente. La ejecución de los gastos presenta debilidades bastante similares de un país a otro. Los retrasos en la ejecución comprometen el cumplimiento de las normas nacionales de anualidad presupuestaria; frecuentemente se recurre a procedimientos excepcionales, pese a que no siempre se autorizan o se contabilizan correctamente los pagos y surgen atrasos. El escaso dominio de los procedimientos de compra conduce a precios excesivos a falta de licitación. Las dotaciones presupuestarias se movilizan mal en favor de los niveles más periféricos o descentralizados. La disciplina administrativa (justificación documental de los gastos, archivo) es débil. La consolidación y la fiabilidad de las cuentas se ven afectadas por regularizaciones de final de ejercicio incompletas o muy tardías.

43. En numerosos países examinados, las reformas recientes, que deben acogerse como auténticos avances, aún se hallan lejos de poder garantizar un riesgo limitado de deriva en la gestión de los fondos públicos apoyándose en un marco institucional sólido y es difícil calcular el tiempo que será necesario para que las reformas produzcan sus efectos (véase el recuadro n° 6).

Recuadro n° 6 Control de las finanzas públicas en los Estados beneficiarios

1. En Benín, en 2000 se emprendió la racionalización y la informatización de la cadena de los gastos. La intervención y la fiscalización interna existen, pero están dotados de medios insuficientes. El primer proyecto de ley de reglamento (presupuesto 1998) fue presentado durante el año 2000 para que lo examinase el Parlamento, pero este examen no ha podido efectuarse por razones de procedimiento. El Tribunal de Cuentas y el Parlamento aún disponen de medios demasiado limitados para desempeñar plenamente su función en el control presupuestario.

2. En Senegal, numerosas reformas, emprendidas sin embargo en otros países, siguen en estado de proyecto (en particular, la modernización y la información de la cadena de gastos), aunque el compromiso de aplicar las directivas de la UEMOA de aquí a 2002 parece poco realista. En octubre de 2000, aún no se habían aprobado las leyes de pago de los ejercicios 1997 a 1999. El Tribunal de Cuentas, creado a inicios de 1999, sólo disponía de doce de los sesenta magistrados previstos.

3. En Burkina Faso, el circuito del gasto se halla informatizado desde 1996, pero los procedimientos de pago del ejercicio siguen siendo insuficientes. Se prepararon los proyectos de ley de pago de los ejercicios 1995 a 1998. No obstante, al término de octubre de 2000, aún no habían sido presentados ni a la entidad fiscalizadora superior ni al Parlamento. La entidad fiscalizadora superior fue reformada en 2000, pero al término del año la nueva institución aún no había emprendido sus tareas.

4. En Ghana, el gran proyecto de reforma de las finanzas públicas emprendido en 1996 y en el que participaban, en particular, el Banco Mundial, la Comunidad Europea y las cooperaciones británica y canadiense, se halla estancado en el ámbito de la ejecución de los gastos y en el de la rendición de cuentas, aunque los primeros resultados no se esperan hasta 2002. Mientras tanto, una fuerte descentralización y un enfoque sectorial bien coordinado entre donantes permitieron al Ministerio de Sanidad mejorar la calidad de su gestión financiera, al margen de las reformas globales. La reestructuración de la entidad fiscalizadora superior (800 auditores) se inició en 2000. Se fiscalizaron las cuentas consolidadas del Estado del ejercicio 1998 y se prepararon las correspondientes a 1999. En 2000, el Parlamento examinó la ejecución de los presupuestos 1996 y 1997 y emitió críticas severas en el ámbito de la ejecución de los gastos.

5. En Mozambique, en 1997, se elaboró una estrategia de reforma de la gestión del gasto público. En 2000, el Gobierno preparó los primeros informes trimestrales de ejecución presupuestaria, así como las cuentas anuales (las primeras desde 1975) relativas al ejercicio 1998. Su control se ha otorgado al Tribunal administrativo (que ha informado al Parlamento en 2000 sobre las cuentas de 1998). Éste también se encarga del control financiero a priori de los gastos, lo que ha resultado de una eficacia limitada.

44. Sólo a partir de 1999, para apoyar la tramitación de sus nuevos préstamos, el Banco Mundial ha empezado a evaluar la capacidad del país beneficiario de informar de la ejecución de sus presupuestos públicos(25). El FMI, por su parte, propuso a las países beneficiarios un marco de evaluación de la transparencia presupuestaria. Otros proveedores bilaterales efectúan, desde hace poco, fiscalizaciones de las finanzas públicas y los mismos gobiernos de los países ACP dan cada vez más importancia a la reforma de sus finanzas públicas. Al ser producto del resultado de sus fiscalizaciones, la valoración que la Comisión comenzó a efectuar sobre la gestión del conjunto de las finanzas públicas de los Estados ACP no abarca todos los países beneficiarios. La toma de conciencia reciente de la importancia de esta laguna, reforzada por los resultados de las fiscalizaciones efectuadas por iniciativa de la Comisión, condujo a esta última y al Banco Mundial a prever, al inicio de 2001, una cooperación reforzada, dotada de objetivos y medios financieros comunes(26) y coordinada con los esfuerzos de todas las partes interesadas.

Volumen de los gastos en los sectores sociales

45. En tres de los ocho países examinados (Benín, Burkina Faso y Ghana), la delegación siguió de manera atenta y documentada los efectos de las ayudas en la situación de los presupuestos sociales. Es difícil establecer un vínculo de causa y efecto entre el aumento de los gastos en los sectores sociales y la ayuda de los FED, pero existen ejemplos que ilustran la función positiva de la Delegación en el respecto de los objetivos en la ejecución de los presupuestos en Benín y en Ghana. En Burkina Faso, la complejidad del mecanismo de seguimiento no permitió garantizar que los fondos fueron efectivamente gastados durante el ejercicio presupuestario (véase el recuadro n° 7). En el resto de los países, las limitaciones del seguimiento efectuado impidieron el descubrimiento de una relación entre las ayudas aportadas y los esfuerzos presupuestarios en los sectores sociales.

Recuadro n° 7 Seguimiento cuantitativo de los gastos por parte de las Delegaciones

1. En Benín, la delegación efectuó una comparación por cada ejercicio presupuestario entre el porcentaje de ejecución de los gastos del sector sanitario y los objetivos que figuran en los convenios de financiación. La correspondencia entre la delegación y el Ministerio de Sanidad muestra que, en 1999, la decisión de la Comisión de liberar los fondos de contrapartida sólo si se cumplían los objetivos fue decisiva para que el gobierno cumpliese sus compromisos.

2. En Ghana, la delegación intervino en 1999 para acelerar las puestas a disposición de los créditos presupuestarios en favor de los ministerios sociales.

3. En Burkina Faso, pese a un aumento global de los presupuestos asignados a los sectores sociales, el complejo sistema de modificaciones de los memorandos de acuerdo ocultó las dificultades de absorción y los retrasos en la ejecución de los presupuestos. Al no insistir en el cumplimiento del calendario presupuestario, este sistema contribuyó a institucionalizar, en el caso de los sectores sociales, excepciones excesivas en la duración de los ejercicios presupuestarios, contrarias a los principios de buena gestión de las finanzas públicas. En mayo de 1999, para liquidar 2300 millones de francos CFA que quedaban en cuenta en concepto de asistencia al presupuesto de 1998, la delegación propuso un artificio contable que consistía en reasignar los remanentes a posteriori a otras líneas presupuestarias del ejercicio 1998 cuya ejecución había sido satisfactoria. Los servicios centrales, lógicamente, se opusieron a esta medida y, en noviembre de 1999, el resto se asignó al presupuesto de 1999.

46. Las delegaciones siguieron, muy a menudo, la movilización de los créditos presupuestarios a partir de las cuentas centrales del Estado, pero la Comisión prestó poca atención a la cuestión de la fiabilidad de esas cuentas hasta que, en 1999, las fiscalizaciones a posteriori la pusieron en duda en dos países examinados (Burkina Faso y Mozambique), al mostrar que las cuentas sobrestimaban la ejecución real de los gastos en los sectores específicos.

Repercusión de los gastos en los sectores sociales

47. El seguimiento de la Comisión ha tenido en cuenta recientemente los objetivos de los convenios de financiación que pretendían mejorar los servicios sociales a la población. Así, de veintitrés convenios de financiación examinados, sólo dos, firmados en 1999 (Benín y Burkina Faso), incluyen condiciones referentes a los resultados obtenidos en los sectores sociales. Se dedicaron pocos recursos a la evaluación de la utilidad, la eficacia y la repercusión de los gastos sobre el terreno. En esas condiciones, la Comisión no puede evaluar los efectos en la calidad de los servicios sociales de las ayudas presupuestarias aportadas en el marco de los séptimo y octavo FED.

48. Desde 1996(27), se ha postulado la utilización de indicadores de resultados como medio para integrar la medición de los resultados en los mecanismos de evaluación y de control de los gastos. La experiencia llevada a cabo en Burkina Faso permitió reorientar el diálogo político, de forma que en vez de tomarse en cuenta la intención, se tome en cuenta el resultado. Asimismo, ha señalado(28) las principales dificultades que hay que resolver para permitir una aplicación creíble de los indicadores de resultados: definición suficientemente precisa, determinación de los niveles que deben alcanzarse, existencia y fiabilidad de los sistemas de medición de los resultados y, finalmente, acuerdo entre los socios sobre la elección de los indicadores en el marco de los planes de lucha contra la pobreza (documento de estrategia de reducción de la pobreza).

49. Los problemas de regularidad y de buena gobernanza(29) hallados por las auditorías financieras provocaron efectos directos en la calidad del gasto y en la situación de las poblaciones vulnerables o desfavorecidas. Las revisiones de los gastos públicos efectuadas en numerosos países aún tratan poco de la calidad del gasto, y se llevan a cabo generalmente de forma intermitente, aunque no pueden paliar las deficiencias de los mecanismos de control interno de las finanzas públicas de los países beneficiarios.

50. Aunque fomentadas por el apoyo al ajuste estructural, no siempre se emprendieron las reformas sectoriales en relación directa con esas ayudas, incluso cuando los gastos se orientaron al sector o sectores afectados. Debido a su amplitud, en varios países estas reformas se vieron acompañadas de esfuerzos multilaterales coordinados, en particular en el marco de enfoques globales. La integración de las ayudas presupuestarias en esos esfuerzos aún ha sido poco tratada en los programas de apoyo al ajuste estructural de la Comisión (véase el recuadro n° 8).

Recuadro n° 8 Enfoques sectoriales multilaterales

1. En Mozambique, se inició un enfoque sectorial multilateral en 1998 en el sector de la educación. No obstante, es solamente con la propuesta de financiación del programa 2001 de apoyo al ajuste estructural que la Comisión aborda la promoción, en el marco de enfoques sectoriales, de un mejor acceso de las poblaciones a los servicios sociales en los sectores de la sanidad, la educación y el agua. Sería deseable que se definiesen las tareas asociadas a esta participación para que el número de sectores asistidos sea compatible con los recursos humanos de la delegación.

2. En Ghana, el FED participa con otros proveedores de fondos, al margen del apoyo al ajuste estructural, en un enfoque sectorial global en el ámbito de la sanidad. Se trata, en parte, de ayuda presupuestaria aportada a un fondo dotado y seguido en común por varios donantes. Este enfoque presenta ventajas y características muy pertinentes en el marco de la reorientación de la asistencia presupuestaria de los FED, en particular para la gestión de las finanzas públicas, los indicadores de resultados y las modalidades de control. En el delicado ámbito de la calidad del gasto, ha ejercido un efecto seguro en la pertinencia de las inversiones.

Reorientación del seguimiento y del control de las ayudas presupuestarias

51. En el primer semestre de 2000, el Consejo(30), basándose en el balance y en las perspectivas elaboradas por la Comisión(31), auspició una asignación menos detallada de los fondos (ayuda presupuestaria directa sin orientación específica) en los países que presentan una gestión satisfactoria de sus finanzas públicas y el establecimiento de una relación entre los efectos de las reformas y los desembolsos de ayudas en divisas. Las propuestas de financiación presentadas al Comité de los FED en el segundo semestre de 2000 correspondientes a cinco de los países examinados (Benín, Burkina Faso, Mozambique, Senegal y Zambia) anticipan los progresos realizados en la gestión de las finanzas públicas. En el caso de Senegal, a raíz de una fiscalización, los servicios de la Comisión preveían, al término de 2000, la posibilidad de modificar el dispositivo de aplicación debido a debilidades halladas en la ejecución de los programas recientes.

52. Estas propuestas de financiación justifican el abandono de la orientación de los gastos mediante la ausencia de tensiones de tesorería y mediante una ejecución presupuestaria suficiente (aspectos cuantitativos), más que por la buena gestión de las finanzas públicas. Algunas de estas propuestas incluyen elementos de evaluación de la calidad de esta gestión, pero no se explican las consecuencias de esta evaluación en las modalidades del programa y la movilización de los fondos.

53. Es difícil apreciar si, en el futuro, podrán cumplirse las condiciones para una aplicación eficaz de los indicadores de resultados elegidos en las propuestas de financiación (véase el apartado 48). En el ámbito de la buena gestión de las finanzas públicas, los indicadores de resultados siguen siendo ante todo cuantitativos y tienen demasiado poco en cuenta las debilidades halladas a raíz de las fiscalizaciones efectuadas en 1999 y 2000. En cuanto a Senegal, cuando se firmó el convenio de financiación en octubre de 2000, aún se estaba discutiendo la elección de este tipo de indicadores.

54. Los nuevos programas elaborados en el segundo semestre de 2000 incluyen varios tramos. El primer tramo debe abonarse siempre a la vista de las evaluaciones macroeconómicas del FMI. Se desembolsará un segundo tramo por un importe que dependerá del nivel alcanzado por los indicadores de resultados. Este tramo representa la mitad del importe del programa correspondiente a Benín, pero sólo un tercio en el caso de Burkina Faso, Senegal y Zambia. El pago sistemático de un importe mínimo pretende garantizar una mejor planificación de la utilización de los recursos por parte de los beneficiarios (véase el apartado 18), pero, a menudo, aún no se han definido las modalidades de liberación de los tramos complementarios para garantizar que se tienen en cuenta de forma efectiva los malos resultados.

55. Aunque deba abandonarse el sistema de orientación específica aplicado para elegir gastos concretos "subvencionables" debido a su carácter artificial y los escasos efectos duraderos que ejerce en la calidad de la gestión de las finanzas públicas frente a un coste administrativo elevado, la Comisión no puede renunciar a los controles necesarios para evaluar la buena utilización de los recursos comunitarios que se le confían (véase el apartado 43). Además de un examen global cuyos límites aún deben precisarse, los nuevos programas prevén efectuar fiscalizaciones de un volumen de operaciones equivalente a los apoyos aportados. El vínculo establecido entre el ámbito de los controles y el importe de las ayudas tiene poco sentido. En el mantenimiento de la orientación de los controles, existe un riesgo de desembocar en la identificación de gastos subvencionables por el importe de la financiación comunitaria con el fin de tranquilizar a la autoridad presupuestaria (véase el recuadro n° 9). Para evaluar la regularidad de las operaciones en el conjunto de uno o varios sectores, sería más adecuado efectuar un examen mediante muestreo.

Recuadro n° 9 Justificación del carácter subvencionable de los gastos

1. En los últimos programas en favor de Benín y Burkina Faso, la función de la fiscalización de justificar la ayuda europea mediante la comprobación de importes de gastos presupuestarios prioritarios equivalentes a la asistencia aportada y de certificar el carácter subvencionable de los gastos financiados carece de claridad.

2. La propuesta de financiación correspondiente a Mozambique es la única que refleja la existencia de un enfoque de fiscalización global. No obstante, no están nada claras la coherencia entre las tareas de los auditores externos y los de la entidad fiscalizadora nacional, ni cómo la Comisión se basará en estos últimos para efectuar una evaluación independiente.

56. La Comunicación de la Comisión de febrero de 2000 no ha desarrollado la cuestión del control de los gastos(32). Aunque en un contexto de ayuda presupuestaria no específica sólo una evaluación global del gasto público puede proporcionar la fiabilidad necesaria, los convenios de financiación más recientes (año 2000) no dejan entrever un enfoque general de fiscalización que combine las intervenciones de las entidades fiscalizadoras nacionales, las fiscalizaciones externas y las asistencias técnicas, así como, cuando es posible, otros proveedores de fondos que aporten ayuda presupuestaria. Ante la ausencia de un enfoque bien elaborado, los resultados de las fiscalizaciones de 1999 y 2000 aún se tienen poco en cuenta en los criterios de rendimiento relacionados con la buena gestión de las finanzas públicas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Valoración global

57. Debido a la movilización de los fondos de contrapartida en el marco de los procedimientos nacionales de ejecución de los gastos públicos de los países beneficiarios, y debido a los riesgos inherentes a estos procedimientos, no es realista pensar que pueden alcanzarse sin dificultades los objetivos cuantitativos previstos en los sectores prioritarios (véanse los apartados 45 y 46), que los gastos se efectuarán siempre de forma regular (véanse los apartados 26 a 34 y 40 a 43) y que siempre afectarán positivamente a la situación de los sectores sociales (véanse los apartados 47 a 50).

58. El deseo de apoyar simultáneamente la balanza de pagos y los presupuestos de los sectores sociales a veces afectó a los mecanismos de toma de decisiones (véanse los apartados 11, 33, 39, 52 y 54). Las fiscalizaciones de los fondos de contrapartida se redujeron, en algunos casos, a una justificación administrativa formal y a posteriori de los gastos (véanse los apartados 10, 12, 34 y 55), sin relación directa con el buen funcionamiento de los servicios sociales del Estado en favor de las poblaciones vulnerables y desfavorecidas (véase el apartado 47).

59. Los servicios centrales de la Comisión no prestaron suficiente atención a algunos aspectos de la supervisión global (véanse los apartados 17 y 37) ni a los aspectos técnicos de la utilización de los fondos de los programas (véanse los apartados 21 a 22, 35 a 36, 40 y 46). Las nuevas orientaciones y, sobre todo, la mayor importancia dada al refuerzo de la gestión y del control de las finanzas públicas (véase el apartado 51), deberían mejorar la eficacia del mecanismo, siempre que los modos de seguimiento de las reformas estén mejor organizados, si es necesario mediante ayudas institucionales, y que la Comisión despliegue los medios adecuados para garantizar una aplicación coherente y coordinada con los principales proveedores de fondos (véanse los apartados 22 a 25, 27, 30 y 35 a 39).

60. El seguimiento sobre el terreno de los programas de los FED se basa en la acción combinada de distintas partes: delegaciones, administraciones de los países beneficiarios, entidades fiscalizadoras nacionales, asistencia técnica y auditores externos. No se ha detallado suficientemente la definición y la articulación de la función de estos agentes. El seguimiento, efectuado por las delegaciones principalmente en las administraciones centrales, se vio afectado por la falta de fiabilidad de las cuentas públicas, en particular en cuanto a los gastos descentralizados (véanse los apartados20, 38 y 46). No se aprovechó bastante la asistencia técnica para apoyar la actuación de las delegaciones (véanse los apartados 22 a 25). Las fiscalizaciones financiadas en el marco de los programas raramente permitieron señalar las deficiencias de control interno que afectan a la utilización de los fondos de contrapartida (véase el apartado 28). Las auditorías financieras encargadas después por la Comisión resultaron mucho más eficaces (véase el apartado 30). Es importante que se mantengan esas auditorías, lo que las reorganizaciones actuales no garantizan. Los elementos no subvencionables observados no originaron ninguna devolución a la tesorería del FED (véase el apartado 33), pero en varios casos, se suspendieron los nuevos programas a la espera de medidas rectificativas.

61. Con el apoyo de los proveedores de fondos, numerosos países emprendieron vastas reformas para mejorar progresivamente la gestión de sus finanzas públicas. El proceso sólo puede ser lento, ya que es muy complejo, cuestiona muchas situaciones y los medios de los Estados beneficiarios son limitados. Así al término de 2000, no es posible prever inmediatamente una movilización de las ayudas presupuestarias dentro del respeto de los principios de buena gestión financiera y en condiciones siempre regulares (véanse los apartados 41 a 43). La autoridad presupuestaria debe ser consciente de los riesgos inherentes al enfoque elegido y esforzarse por reducir progresivamente su amplitud mediante el fomento de la aplicación efectiva de reformas en los países ACP, en particular mediante una actuación conjunta de los proveedores de fondos.

Recomendaciones sobre la organización del seguimiento

62. Recomendación n° 1 - Para eliminar las ambigüedades en los programas y garantizar una evolución de la asistencia conforme a las nuevas orientaciones de la lucha contra la pobreza, deberían aprobarse líneas directrices para los Gestores de la Comisión y los Ordenadores nacionales. Asimismo, debe prestarse una atención especial a los mandatos de los principales encargados del seguimiento y de la fiscalización. En particular:

a) deberían aprobarse los criterios de evaluación de los progresos realizados en la gestión de las finanzas públicas (véase el apartado 52), que deberían incluir el seguimiento de las soluciones aportadas a las deficiencias y debilidades halladas por las auditorías financieras (véanse los apartados 42 y 56);

b) deberían precisarse las modalidades de examen de los gastos en un contexto de asistencia presupuestaria no específica y deberían permitir indicar a la autoridad presupuestaria el grado de buena gestión de los fondos. Las auditorías financieras deberían integrarse en ese mecanismo, mediante un conjunto de evaluaciones sectoriales en caso necesario (véanse los apartados 55 y 56). Deberían realizarse, preferentemente, de forma anual y conforme a los ejercicios presupuestarios de los países beneficiarios (véase el apartado 26);

c) deberían definirse las distintas modalidades posibles de recurso a indicadores de resultados fiables en los sectores sociales y su relación con el gasto presupuestario (véanse los apartados 41 y 48);

d) debería distinguirse claramente la asistencia técnica a las administraciones beneficiarias de la que asiste a los Ordenadores del FED y a las delegaciones de la Comisión a cumplir con sus obligaciones de seguimiento (véanse los apartados 24 y 25);

e) debería precisarse la naturaleza y el nivel de la vigilancia que las delegaciones deben ejercer sobre los gastos. En efecto, aunque no pueden ser consideradas responsables de los errores de gestión de las administraciones que ejecutan los presupuestos nacionales (véanse los apartados 40 y 42), las delegaciones deberían poder evaluar la calidad del gasto en los sectores prioritarios (véase el apartado 47), en particular mediante una auténtica actuación conjunta de los proveedores de fondos.

63. Recomendación n° 2 - Los convenios de financiación deberían incluir los principios y modalidades del seguimiento y del control de las ayudas (véase el apartado 62), especificados desde la concepción de los programas (véase el apartado 35).

64. Recomendación n° 3 - En el marco de la reforma de sus servicios exteriores, la Comisión debería separar más claramente las responsabilidades de los servicios encargados del examen de los programas, del seguimiento global de la asistencia macroeconómica y de la reforma de las finanzas públicas de los Estados beneficiarios, por una parte, y por otra, de los encargados de la evaluación del funcionamiento de los sectores sociales (véase el apartado 39).

Recomendaciones sobre la coordinación

65. Recomendación n° 4 - La Comisión debería aprobar anualmente, por cada país, los importes que se abonarán el ejercicio siguiente. Ello debería efectuarse conforme a un calendario compatible con la elaboración de los presupuestos de los beneficiarios y coordinado con el del FMI. Asimismo, la Comisión debería comunicar esos importes a los beneficiarios y después, garantizar su integración en las cuentas públicas conforme a un esquema claramente acordado (véanse los apartados 18 y 20).

66. Recomendación n° 5 - La coordinación reforzada de todas las partes interesadas por la mejora global de la gestión de las finanzas públicas, en particular en el marco de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, permitiría a los proveedores de fondos y a los países beneficiarios precisar las deficiencias concretas de las finanzas públicas (véase el apartado 42) y facilitar la dirección y la evaluación periódica de las soluciones aportadas y de los progresos registrados [véanse las letras a) y b) del apartado 62].

67. Recomendación n° 6 - En la medida de lo posible, la Comisión debería dedicarse a integrar sus ayudas sectoriales en el presupuesto de los países beneficiarios conjuntamente con el resto de proveedores de fondos. Un enfoque semejante facilitaría la cooperación deseable con las entidades fiscalizadoras de las finanzas públicas de los países beneficiarios(33), ya que estas acciones concertadas son indispensables para conseguir los objetivos de mejora de la calidad del gasto público (véanse los apartados 50 y 56). Además, la participación en programas sectoriales multilaterales permitiría concretar la intención de la Comisión de concentrar sus esfuerzos en un número más limitado de sectores y actividades(34).

68. Recomendación n° 7 - Para facilitar la aplicación de las recomendaciones anteriores, los programas deberían basarse más en:

a) una estrategia y un plan director de reforma de la gestión de las finanzas públicas para cada país, que acentuase los progresos realizados en los sistemas de gasto público. Esta evolución debería ser evaluada y documentada en un proceso continuo y coordinado con los demás proveedores de fondos para orientar las decisiones y las nuevas acciones con pleno conocimiento de causa;

b) un enfoque global en los sectores sociales, que incluya los mecanismos de control de calidad del gasto (repercusión y gestión) con, una vez más, una estrecha coordinación entre los principales proveedores de fondos sobre el terreno y, en particular, con los Estados miembros.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 27 y 28 de junio de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial (BM).

(2) El Cuarto Convenio de Lomé fue firmado el 15 de diciembre de 1989 por una duración de diez años (de marzo de 1990 a marzo de 2000) y cuenta con un protocolo financiero de cinco años que corresponde al séptimo FED. El Convenio fue revisado el 4 de noviembre de 1995 y se le dotó de un segundo protocolo financiero de cinco años correspondiente al octavo FED.

(3) Firmas conjuntas del Delegado de la Comisión y del Ordenador nacional de pagos.

(4) Resolución que contiene las observaciones que acompañan a las decisiones del Parlamento Europeo por las que se concede la aprobación de la gestión de la Comisión en lo referente al sexto, séptimo y octavo Fondo Europeo de Desarrollo para el ejercicio 1998 (DO L 234 de 16.9.2000). En el punto D de su resolución, el Parlamento estimó que una gestión inadecuada, un control deficiente y una evaluación insuficiente suponían en ocasiones una utilización inadecuada de los fondos de contrapartida.

(5) Letra c) del artículo 226 del Cuarto Convenio de Lomé.

(6) Véase el punto 2.1.1 del doc. COM(2000) 58 final.

(7) Véase el punto 2.1.4.1 del doc. COM(2000) 58 final.

(8) Véase el punto 2.1.3.2 del doc. COM(2000) 58 final.

(9) Memorando del Banco Mundial: "Simplificación de los desembolsos en el marco de préstamos al ajuste estructural y sectorial", de 8 de febrero de 1996.

(10) Véanse los puntos 2.1.3.2 y 2.3.4.3 del doc. COM(2000) 58.

(11) Véase el apartado 1 del recuadro n° 5.

(12) Punto 2.1.3.2 del doc. COM(2000) 58 final.

(13) Nota informativa dirigida al Comité del FED, de 22 de junio de 2000.

(14) Igualmente, al término de 2000, aún quedaban sin utilizar en cuentas bancarias en Europa 29 millones de euros abonados en concepto de Stabex, principalmente entre 1996 y 1998.

(15) Informe "Procedimientos administrativos de ayuda macroeconómica a Malaui", cuadro "Coste de los retrasos de la ayuda macroeconómica y entradas 1996-1998".

(16) Nota a los Estados miembros sobre la convertibilidad y la ayuda presupuestaria directa, de 3 de febrero de 1997.

(17) Por ejemplo, la Directiva de la UEMOA sobre el establecimiento del cuadro de las operaciones financieras del Estado.

(18) Sobre las dificultades planteadas por el Banco Central de Mozambique, véase también el punto 4.52 del Informe especial n° 2/94 sobre los programas de importación ejecutados en el marco del sexto FED (DO C 97 de 6.4.1994).

(19) Los convenios de financiación celebrados en 1999 no siguieron esa práctica y previeron un presupuesto de fiscalización y de evaluación distinto del de la ayuda presupuestaria.

(20) Gastos de carácter no subvencionable por valor de 27,4 millones de euros.

(21) Entre otros, en Ghana y en Tanzania; véanse el cuadro 4 y el recuadro n° 4.

(22) Sin contar 7200 millones de francos CFA relativos a Stabex 1993, también pendientes de utilización desde finales de 1997.

(23) Memorando de acuerdo de junio de 2000.

(24) "Mission statements" (Informes sobre la misión) 2000 y 2001.

(25) Country Financial Accountability Assessment (Evaluación de la capacidad de rendir cuentas de un país).

(26) "Trust Fund for Public Expenditure" (Fondo Fiduciario para el Gasto Público).

(27) Documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre la reformulación de la condicionalidad, diciembre de 1996.

(28) Nota interna de los servicios de la Comisión, de 22 de junio de 2000.

(29) Pertinencia y justificación de los gastos, realidad del servicio prestado, precio justo, ausencia de favoritismo y de distorsiones de la competencia.

(30) Resolución de 18 de mayo de 2000 relativa al ajuste estructural.

(31) Comunicación de la Comisión, de 4 de febrero de 2000, sobre asistencia de la Comunidad a los programas de reformas económicas y al ajuste estructural: balance y perspectivas, COM(2000) 58 final.

(32) Punto 2.3.4.3 del doc. COM(2000) 58 final.

(33) Apartados 46 y 47 del Informe anual relativo al ejercicio 1999 (DO C 342 de 1.12.2000).

(34) Apartado 12 de la Declaración del Consejo y de la Comisión, de 10 de noviembre de 2000, sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea.

ANEXO I

IMPORTES ASIGNADOS Y ABONADOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2000 EN EL MARCO DE LOS SÉPTIMO Y OCTAVO FED EN CONCEPTO DE ASISTENCIA AL AJUSTE ESTRUCTURAL

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Contabilidad de los FED a 31 de diciembre de 2000.

ANEXO II

PRINCIPALES DOCUMENTOS ELABORADOS POR LA COMISIÓN Y EL CONSEJO

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO III

PROGRAMAS EXAMINADOS

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Contabilidad del FED a 31 de diciembre de 2000.

ANEXO IV

PRINCIPALES OBSERVACIONES FORMULADAS ANTERIORMENTE POR EL TRIBUNAL SOBRE EL SEGUIMIENTO DE LOS FONDOS DE CONTRAPARTIDA

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la comisión

RESUMEN

I. El examen se refiere a una parte de los apoyos aportados por la Comisión a los programas de ajuste estructural: el seguimiento de los fondos de contrapartida. Las cuestiones del papel de la Comisión en estos programas, de la utilización de las condiciones, del impacto de sus apoyos en los equilibrios macroeconómicos y en las reformas estructurales y sectoriales, que constituyen un puntal de estos programas, no son objeto del examen del Tribunal.

Los programas de ajuste estructural, en los que las instituciones de Bretton Woods (IBW) desempeñan un papel principal, de acuerdo con el mandato internacional que les ha sido confiado, son complejos. Tienen por objetivo favorecer la aplicación, por los países beneficiarios, de las reformas consideradas esenciales: reformas macroeconómicas y reformas estructurales referentes a las finanzas públicas, las privatizaciones, la reforma de la función publica, etc. Los apoyos prestados por la comunidad internacional siempre se han condicionado a un respeto del programa macroeconómico esencialmente seguido por el FMI y de las reformas estructurales garantizadas por el Banco Mundial. El respeto de las condiciones del programa permite a los proveedores de fondos prestar un apoyo a la balanza de pagos que tiene un impacto directo en el presupuesto de los Estados. La Comisión ha intervenido en el marco de estos programas, procurando al mismo tiempo asegurarse de que se tenían en cuenta algunas de sus preocupaciones. Entre éstas, de acuerdo con las orientaciones del Consejo, se ha prestado especial atención a la protección de los sectores prioritarios, en particular los sectores sociales, y al apoyo de las reformas en estos sectores: instauración de políticas de medicamentos esenciales, reorientación de los presupuestos en favor de los gastos primarios, instauración de una política de vacunación, etc. Esta preocupación se concretó en los programas de apoyo comunitarios a través de condiciones específicas y, posteriormente, mediante la orientación de los Fondos de contrapartida generados por los apoyos. Estos programas han experimentado importantes evoluciones estos dos últimos años, evoluciones que son el resultado de un aprendizaje y también del deseo, recalcado por el Convenio de Lomé, de adoptar un planteamiento progresivo y respetuoso de cara a los países al aplicar reformas difíciles que no podían llevarse a cabo en su totalidad al mismo tiempo.

II. El planteamiento de la Comisión se ha ajustado a los principios del Convenio de Lomé: la Comisión se ocupó de apoyar los programas de reforma definidos por los gobiernos (artículo 244 a) y apoyados por el conjunto de proveedores de fondos y en particular las IBW. Por otra parte, siguió los planteamientos adoptados: respeto de las prioridades de los países (244 e), ritmo realista de las reformas (244 g), adaptado a las necesidades (248 a) y prestación de los apoyos de manera flexible (247-4).

Los programas cuyos fondos de contrapartida examinó el Tribunal corresponden esencialmente a lo que se ha dado en llamar la primera generación de programas de reforma económica que se han centrado en las reformas prioritarias. La evolución actual de los programas es en gran medida consecuencia del papel de la Comisión en el debate internacional. La Comisión ha aplicado estos dos últimos años un planteamiento innovador que hace hincapié en la instauración de indicadores de eficacia presupuestaria y de resultados, particularmente en los ámbitos sociales.

III. En el marco de estos programas, los controles de la Comisión se centraron en primer lugar en el respeto de las condiciones vinculadas al desembolso de sus apoyos.

Hay que tener en cuenta que los demás proveedores de fondos se limitaron a prestar apoyos a la tesorería del Estado, y que la Comisión, mediante una orientación de estos fondos, intentó asegurarse de que sus apoyos favorecerían la ejecución de los gastos en los sectores prioritarios. La orientación de los fondos de contrapartida constituye, en efecto, un incentivo para que los gobiernos ejecuten los gastos prioritarios y en consecuencia incrementen su volumen, puesto que el dinero comunitario sólo se paga al Tesoro a medida que ejecuta estos gastos. El hecho de no ejecutar el presupuesto específico penaliza, pues, al gobierno. Por otra parte, las justificaciones solicitadas para los desembolsos comunitarios imponen de manera automática un seguimiento de la ejecución presupuestaria.

Por lo que se refiere a la asistencia técnica, ésta se suministra a los gobiernos sobre la base de solicitudes del gobierno, de conformidad con el Convenio de Lomé. Los apoyos han favorecido un planteamiento que, en caso de necesidad manifestada por el gobierno, permite disponer rápidamente de asistencia técnica. Se han efectuado modificaciones para garantizar que las sumas no utilizadas se reincorporarán a los apoyos presupuestarios.

IV. Es esencial mejorar la gestión de las finanzas públicas en los países en vías de desarrollo. Se trata ciertamente de un proceso largo y que deberá hacerse por etapas, en el marco de una coordinación de los proveedores de fondos y asegurándose de los progresos realizados en esta materia por los países beneficiarios. Los apoyos presupuestarios permiten abordar esta cuestión, que no puede tratarse solamente en forma de proyectos.

Se han realizado grandes reformas en la gestión de las finanzas públicas en el marco de los programas de ajuste estructural. Las auditorías diligenciadas por la Comisión pusieron de manifiesto que son necesarios nuevos progresos. De todo el conjunto de proveedores de fondos, solamente la Comisión ha controlado los presupuestos de los Estados y solicitado medidas rectificativas y transferencias al banco central a cuentas con doble firma de la Comisión y del Estado beneficiario. Con el fin de favorecer un planteamiento concertado de los proveedores de fondos sobre esta cuestión, la Comisión ha decidido financiar con el Banco Mundial un fondo conjunto (trust fund) que permite definir instrumentos de valoraciones de las finanzas públicas y de medida de los progresos realizados.

V. La Comisión está de acuerdo con las recomendaciones del Tribunal, que corresponden a menudo a las orientaciones que ha seguido en los programas ejecutados estos dos últimos años: mayor coordinación en el marco de los documentos de estrategia de reducción de la pobreza, investigación con las instituciones de Bretton Woods de instrumentos comunes que permitan apreciar la calidad de la gestión de las finanzas públicas, mayor importancia de las cuestiones vinculadas a las finanzas públicas, desarrollo de indicadores de eficacia presupuestaria e indicadores de resultados en los sectores sociales. La Comisión proseguirá la orientación ya adoptada de cara a programas no específicos, tal como lo recomienda el Tribunal en el apartado 55, favorecerá la previsión de las ayudas con programas trienales en el marco del Acuerdo de Cotonú y, por último, como complemento a los apoyos macroeconómicos, desarrollará planteamientos sectoriales en un marco presupuestario autorizado por el Acuerdo de Cotonú. La Comisión seguirá buscando un planteamiento coherente basándose en las delegaciones y las competencias de las que dispone tanto en el ámbito económico como en los ámbitos sectoriales, en particular de los sectores sociales. La Comisión está finalizando nuevas instrucciones, vinculadas a estas evoluciones y a la aplicación del Acuerdo de Cotonú.

La Comisión se compromete a precisar las medidas de control en los convenios de financiación y no en los protocolos de utilización de los fondos de contrapartida. En éstos figurará lo que proponga el Tribunal, a saber, una valoración de la calidad global de las finanzas públicas, efectuada en la medida de lo posible con otros donantes, definiendo indicadores que permitan medir los avances realizados. Por recomendación del Tribunal, la Comisión, de manera adicional, se propone comprobar que un importe equivalente a sus apoyos ha permitido financiar correctamente, en los sectores prioritarios, los gastos fundamentales.

INTRODUCCIÓN

Fondos de contrapartida del apoyo al ajuste estructural

2. Esta presentación de la utilización de los fondos en apoyo del ajuste estructural sólo corresponde parcialmente a los objetivos previstos en el Convenio de Lomé. Los apoyos al ajuste estructural han incluido sobre todo un apoyo a las reformas macroeconómicas, con un papel preponderante del FMI, y a las reformas estructurales, con un apoyo preponderante del BM, de acuerdo con el mandato internacional de estas dos instituciones. La Comisión respaldó estos programas de reforma desarrollando un planteamiento destinado a hacerlos evolucionar en algunos aspectos. En particular, desde que inició sus apoyos, señaló el riesgo que suponía disminuir los gastos de los Estados sin asegurarse de una protección de los sectores prioritarios, particularmente los sociales. La Comisión procuró que las reformas estructurales supusieran también una reorientación de estos presupuestos para favorecer los gastos en los sectores primarios (asistencia sanitaria básica o escuelas primarias en particular) o favorecer la evolución de las políticas realizadas (por ejemplo, medicamentos esenciales).

Este apoyo a reformas a veces difíciles se concreta en las condiciones vinculadas al desembolso de los tramos, que no han sido objeto, con arreglo a los objetivos del informe, del examen del Tribunal.

Por lo tanto, el informe sólo se refiere a uno de los aspectos de los apoyos al ajuste estructural, propio de la Comisión, que es el seguimiento de los fondos de contrapartida generados por los apoyos en divisas. Los demás proveedores de fondos, en particular las instituciones de Bretton Woods, que conceden préstamos bonificados, se limitaron a pagar estos apoyos a los tesoros o a los bancos centrales sin este seguimiento particular.

4. El objetivo perseguido por la Comisión consistía inicialmente en asegurarse de que los apoyos prestados permitiesen a los gobiernos proteger adecuadamente los gastos prioritarios.

5. Los programas de ajuste estructural han experimentado una evolución con arreglo al planteamiento progresivo, que ha respetado un ritmo realista de las reformas recomendadas por el Convenio de Lomé. La reciente evolución hacia el apoyo a los documentos de estrategia y reducción de la pobreza, respaldada por la Comisión, persigue la meta que siempre ha sido la suya: centrarse más en los resultados para las poblaciones, hacer posible una apropiación de los programas por los países y prestar una mayor atención a la adecuada gestión de las finanzas públicas.

Esta evolución, conocida como "segunda generación de reforma", corresponde a una evolución de las prioridades, al haberse resuelto a menudo las crisis de tesorería más graves y haberse ya efectuado las reformas fundamentales. Este nuevo planteamiento ha llevado desde hace dos años a la Comisión a revisar progresivamente sus planes de apoyo. La Comisión acepta la propuesta del Tribunal de no hablar ya de "fondos de contrapartida" cuando se trata de ayuda presupuestaria.

CONCEPCIÓN DE LOS PROGRAMAS

Contenido de la orientación de los gastos

9. La orientación de la ayuda presupuestaria es complementaria a las condiciones vinculadas a los programas que no fueron objeto del examen del Tribunal. La orientación de los fondos constituye en sí misma un incentivo para que los gobiernos ejecuten los gastos específicos, puesto que el dinero comunitario sólo se desembolsa de la cuenta con doble firma a medida que se ejecutan estos gastos. El hecho de no ejecutar el presupuesto supone, pues, una penalización para el gobierno. Por otra parte, las justificaciones solicitadas para estos desembolsos imponen un seguimiento de la ejecución presupuestaria.

En consecuencia, las condiciones para la ejecución presupuestaria sólo fueron utilizadas cuando la orientación en sí misma resultó insuficiente o cuando la Comisión evolucionó hacia ayudas sin orientación.

11. La Comisión, en particular estos dos últimos años, evolucionó hacia ayudas sin orientación, tratando de desarrollar con los demás proveedores de fondos un planteamiento de control global de los gastos.

Elección de los gastos específicos

12. La elección de los gastos de orientación, en la mayoría de los casos, respondió a un análisis de la situación de los gastos considerados más sensibles, procurando conseguir al mismo tiempo un suministro rápido de los fondos de acuerdo con el objetivo del instrumento. De este modo, el cuadro 1 pone de manifiesto que la refinanciación de los gastos en Benín sanciona una utilización previa del presupuesto. Esta orientación tuvo en muchísimos casos impactos positivos: incremento del nivel de la ejecución de los presupuestos de los sectores sociales en Benín (cuadro 7), incremento en Malaui de la ejecución del presupuesto (cuadro n° 1). Se podrían indicar otros impactos, como la ejecución de políticas de medicamentos esenciales o la descentralización del material de equipamiento de las escuelas en Burkina Faso... Es necesario destacar que el impacto en los sectores sociales también se efectuó en gran medida a través de condiciones.

13. Los gastos incluidos en los programas de la Comisión forman parte del programa de estabilización y de reforma económica, particularmente por lo que respecta a los retrasos. El hecho de orientarse específicamente hacia los retrasos no corresponde a una ayuda presupuestaria global, sino que, por el contrario, la ayuda tiene una orientación claramente específica. Existen numerosos argumentos económicos (presentados al Comité del FED y transmitidos al Tribunal) para dar una orientación a dichos gastos, que se auditan previamente a su reembolso. Los programas de apoyo al ajuste tienen por objeto limitar los retrasos y son objeto de un seguimiento por parte del FMI, que la Comisión no se propone duplicar. La Comisión considera "efectivos" los programas de reformas controlados por el FMI en los países citados.

14. El pago de retrasos o de bonos del Tesoro no impide a la Comisión efectuar el seguimiento de las reformas sectoriales ni asegurarse de la protección de los sectores sociales. Ello se efectúa entonces indirectamente mediante la reducción de la carga financiera que afecta al Estado y a través de las condiciones del programa.

15. La posición de la Comisión, por una parte, consiste en favorecer la consignación en el presupuesto del conjunto de ayudas exteriores (incluido el proyecto) y, por otra, en alejarse efectivamente de una asignación de la financiación de proyectos: de este modo, estos apoyos fueron disminuyendo en Ghana, y otros gastos solicitados por el gobierno, pero no consignados en el presupuesto, no fueron aceptados por la Comisión.

16. La comunicación al Consejo de febrero de 2000 ofrece una presentación sectorial de los gastos específicos en la que se pone de manifiesto, por ejemplo, que el 34 %, el 27 % y el 6 % de los fondos de contrapartida financiaron, respectivamente, gastos de salud, educación y mantenimiento de carreteras (excluyendo la financiación de retrasos).

CONTROL DE LA EJECUCIÓN DE LOS PROGRAMAS

Calendario de las ayudas

17. No existen normas internacionales de déficit presupuestario. Por lo demás, estas normas acaban de ser establecidas en la Unión Europea. En consecuencia, los criterios utilizados para aportar las ayudas presupuestarias se han basado esencialmente en las necesidades de financiación de la balanza de pagos. El concepto de "necesidad de financiación" es obviamente subjetivo y estamos muy lejos de cubrir todas las necesidades del país. El concepto de exceso de financiación no existe, ya que ello supondría, en el caso de Senegal, que este país, pese a ser muy pobre, tiene demasiados recursos (como cabe suponer, este concepto ni siquiera existe para los países más desarrollados).

19. Varias razones pueden explicar los desfases entre los calendarios previstos y la realización de los apoyos, en particular las dificultades en los debates entre el país de que se trate y el FMI (programas off track o "desviados"). Por ejemplo, en el caso de Ghana y Tanzania, las suspensiones del programa con el FMI han durado alrededor de dos años. No cabe duda de que es posible mejorar la previsión de los apoyos presupuestarios, pero ésta depende en gran medida de los resultados de las valoraciones del FMI. En otros casos, el incumplimiento de las condiciones específicas puede explicar los desfases constatados. La orientación hacia programas trienales con arreglo al Acuerdo de Cotonú permitirá aumentar la previsibilidad de los apoyos para los países con buenos resultados.

Recuadro n° 2 Diferencias en el calendario de las ayudas

1. En Malaui, el pago se efectuó a finales de 2000, previo examen del respeto de las condiciones, al haber sido considerado insuficiente por los servicios centrales el análisis del respeto de las condiciones presentado por el gobierno a través de la delegación.

2. En Zambia, la Comisión financió a un experto para examinar la cuestión planteada por el Tribunal y ha iniciado una auditoría en este país.

3. En Ghana, la interrupción del programa macroeconómico durante dos años es la causa de la dificultad de correlación entre la anualidad de desembolso y la utilización de los fondos.

20. La Comisión lamenta que no exista una norma internacional a nivel del FMI sobre la manera de incorporar las ayudas presupuestarias exteriores.

Control de la constitución de los fondos de contrapartida

21. En cada país de moneda convertible sólo existe, en las transacciones oficiales, un único tipo de cambio utilizado (tipo de cambio interbancario), reconocido por las normas financieras y monetarias del país (el mismo tipo utilizado para las contribuciones de las IBW al banco central). No obstante, la Comisión velará en lo sucesivo por precisar en los convenios de financiación los tipos de cambio que deban utilizarse.

Recuadro n° 3 Control de la constitución de los fondos de contrapartida

1. La Comisión considera que está justificado no utilizar tipos preferentes y ajustarse a la norma única seguida por el banco central relativa a la conversión de sus importes exteriores (tipo de cambio interbancario).

2. En Mozambique, el importe de los fondos de contrapartida se deriva de la aplicación de la norma única seguida por el banco central. Los gastos de gestión comprobados por el Tribunal ya no se aplican a Mozambique en los casos de ayuda presupuestaria directa.

Utilización de la asistencia técnica

22. En el marco del Convenio de Lomé, la asistencia técnica y sus pliegos de condiciones, así como la elección de las personas, es responsabilidad del Ordenador nacional, por lo que la Comisión depende del gobierno para su utilización.

23. Los últimos programas decididos por la Comisión intentaron solucionar la cuestión de la asistencia técnica, dando más flexibilidad a los países en la utilización de los fondos destinados al refuerzo de las capacidades del gobierno. Estos programas prevén por otra parte que, en caso de no utilización de estos apoyos, los fondos en cuestión se reincorporarán a los apoyos presupuestarios.

24. La Comisión considera lógico velar por la coherencia de estos diferentes instrumentos de la Comisión con las competencias que ya existan. El reparto entre asistencia local y expatriada, además de no estar previsto en el Convenio de Lomé, depende de las competencias locales y de las elecciones que efectúen los gobiernos.

25. En el caso de asistencia técnica pagada con cargo a los fondos de contrapartida (Benín, Ghana y Malaui), todos los contratos fueron seguidos de cerca por la Delegación, consultando a la sede en caso necesario.

Utilización de fiscalizaciones

26. Por lo que se refiere a las auditorías efectuadas por la Comisión, la realizada en Zambia empezó el 14 de mayo de 2001. Su realización tardía se debió únicamente a problemas de recursos del servicio de auditoría de la Comisión.

29. Hay que destacar que, de todo el conjunto de proveedores de fondos, tan sólo la Comisión procedió, en el marco de sus programas de apoyo presupuestario, a realizar auditorías referentes a partes del presupuesto de los Estados. El cuadro 4 confirma el impacto y el interés de las auditorías efectuadas por la Comisión.

30. La auditoría global de los apoyos presupuestarios a Malaui se efectuó en noviembre de 2000. La auditoría de los apoyos a Zambia acaba de empezar. Sólo falta, pues, Mozambique. Cabe recordar que