ES Diario Oficial de la Unión Europea C 228/141

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los resultados de las negociaciones relativas a las estrategias y los programas de la política de cohesión del periodo de programación 2007-2013»

COM(2008) 301 final

2009/C 228/26

El 14 de mayo de 2008, de conformidad con el artículo 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los resultados de las negociaciones relativas a las estrategias y los programas de la política de cohesión del periodo de programación 2007-2013»

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de marzo de 2009 (ponente: Carmelo CEDRONE).

En su 452o Pleno de los días 24 y 25 de marzo de 2009 (sesión del 25 de marzo de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 40 votos a favor, ninguno en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 Estrategia de Lisboa: el Comité Económico y Social Europeo (CESE) valora positivamente el vínculo entre los Fondos Estructurales y la Estrategia de Lisboa, incluida la financiación de algunas políticas previstas por la estrategia, pero con las condiciones indicadas en el punto 5.1.2. Conviene, sin embargo, evitar que la Estrategia de Lisboa se vea al final desprovista de financiaciones autónomas.

1.2 Duración: se ha de procurar respetar los periodos de aplicación de los programas evitando solapamientos y retrasos que impiden al final conseguir los objetivos fijados. Es necesario por otra parte tener en cuenta los distintos plazos de los programas comunitarios.

1.3 Plazos e instrumentos: habría que evaluar la conveniencia de unificar los plazos, fijándolos en diez años. A este respecto, el CESE insiste una vez más en las dificultades y los obstáculos que conlleva una utilización conjunta y coordinada de los instrumentos utilizables en los distintos niveles por cada uno de los operadores, por lo que deberían precisarse mejor (fundamento jurídico, especialización temática, zonas geográficas y modalidades de aplicación), en particular: el carácter transnacional o no de los proyectos, sincronización de la puesta en marcha, de la aplicación y de la asignación de la ayuda financiera y posibilidad de dividir un proyecto global en varios subproyectos.

1.4 Parámetros: sería necesario prever otros, además del PIB, para disponer de un marco de evaluación más objetivo en lo que se refiere a las necesidades de los territorios (punto 5.9).

1.5 Enfoque integrado: el CESE considera necesario evaluar las perspectivas financieras de la UE –con vistas al aumento de los fondos– y de prestar aún más atención a la cofinanciación por parte de los Estados miembros, junto con los de otros institutos europeos. Actualmente las sumas asignadas parecen ridículas con relación a los miles de millones de euros destinados al rescate de los bancos. El CESE considera necesario reforzar el enfoque integrado, que ha de ser obligatorio, y recuperar un enfoque estratégico para la política de cohesión.

1.6 Coordinación: el CESE recomienda una mejor coordinación entre las estrategias y los programas de la política de cohesión y los programas marco comunitarios de investigación y desarrollo (VII PM) y de innovación y competitividad (PIC), además del refuerzo de sus mecanismos de redes transnacionales e internacionales, con el fin de favorecer la competitividad, la innovación y el empleo. Es indispensable crear interfaces permanentes entre los objetivos y los procedimientos de la política de cohesión y los de la política de investigación e innovación.

1.7 Resultados: el CESE considera que se ha de prestar una mayor atención no sólo al control financiero, sino también a la calidad de los resultados obtenidos, en particular por lo que se refiere al crecimiento y el empleo que genera la aplicación de los programas, a partir del período 2000-2006.

1.8 Evaluación: para mejorar la eficacia y el funcionamiento de la política de cohesión, el CESE considera conveniente seleccionar más las intervenciones con el fin de obtener mejores resultados sobre el terreno en favor del desarrollo y potenciar el proceso de control y evaluación, en particular mediante la creación de Comités ad hoc independientes y supranacionales allí donde no existen. Los mecanismos de control y evaluación de las distintas fases que caracterizan la política de cohesión deben ser más transparentes y accesibles para los agentes económicos y sociales interesados.

1.9 Transparencia y comunicación: el CESE considera fundamental la transparencia de los fondos, de la información y del apoyo de la opinión pública local a las decisiones adoptadas y los resultados obtenidos. Es la mejor manera de garantizar la visibilidad y el acercamiento de los ciudadanos a la UE. La transparencia ha de ser un objetivo prioritario de la UE y debe aplicarse en todas las fases de la política de cohesión.

1.10 Unicidad: es indispensable conservar una relación y una visión única entre las distintas fases que caracterizan los fondos: la preparación, la aplicación, la utilización, la vigilancia, el control y la evaluación.

1.11 Simplificación: conviene tomar seriamente en consideración la posibilidad de simplificar los procedimientos, que es con frecuencia la causa de retrasos o de la no realización de los programas, centrando la atención en la evaluación de los resultados mediante sistemas claros y eficaces, evaluando la posibilidad de imponer sanciones a quienes no respeten el método, los contenidos y los plazos, empezando, por ejemplo, por la no restitución a los Estados miembros de los créditos no utilizados, habida cuenta de la exigüidad del presupuesto comunitario.

1.12 Efecto multiplicador: la política de cohesión, junto con la política económica de la Unión y los Estados miembros, no debe limitarse a redistribuir recursos, sino que debe intentar producir un efecto multiplicador en el territorio de que se trate, atraer otras inversiones que favorezcan el desarrollo, la competitividad y el empleo, promoviendo la investigación y la innovación, y centrarse en primer lugar en la mejora de los «bienes públicos» (agua, gestión de los residuos, servicios a los ancianos, formación, guarderías, etc.) como políticas de excelencia, para hacer que las regiones interesadas resulten más atractivas.

1.13 A raíz de la crisis financiera internacional y de sus consecuencias, y a la luz del plan aprobado por el Consejo Europeo de los días 11 y 12 de diciembre de 2008 para hacer frente a la recesión económica, incluidas las propuestas de modificación de los distintos Reglamentos relativos a los fondos comunitarios, el CESE considera que ha llegado el momento de proceder, finalmente, a una revisión en profundidad de los mecanismos que regulan los recursos destinados a la política de cohesión, al objeto de adaptarlos mejor al crecimiento y al relanzamiento de la política económica europea.

1.14 Ingeniería financiera: es preciso evitar la atomización de las subvenciones. Sería necesario modificar a fondo la ingeniería financiera de los fondos, en particular garantizando la recuperación de las líneas de crédito, sobre todo del destinado a las PYME (1) y a los entes locales, eligiendo políticas más apropiadas y con las contribuciones del Fondo Europeo de Inversiones (FEI) del BEI.

1.15 Clientelismo: la Comisión debe adoptar instrumentos destinados a eliminar las formas de clientelismo que menoscaban la política de cohesión. Conviene, en particular, suprimir, o al menos reducir, las distintas formas de subcontratación para evitar despilfarros o abusos.

1.16 Política social y de cohesión: es, además, necesario situar la política social en el centro de la política de cohesión para que constituya uno de sus objetivos principales, sobre todo teniendo en cuenta que la crisis económica y social que sigue a la crisis financiera está teniendo graves consecuencias en las capas más desfavorecidas de la población.

1.17 Mercado laboral: la política de cohesión debe promover una mayor integración del mercado laboral europeo, especialmente por lo que respecta a las mujeres, entre otras cosas mediante la experimentación de nuevas formas de relaciones laborales que faciliten el crecimiento y el empleo.

1.18 Buenas prácticas: la Comisión debe favorecer la difusión de los programas que hayan obtenido los mejores resultados en las distintas regiones europeas. No sería inútil dar a conocer también los programas que no hayan logrado los efectos previstos, con el fin de evitar su renovación.

1.19 Pequeñas y medianas empresas: las PYME, incluidas las de la economía social, deben constituir siempre el centro de la política de cohesión, como principales destinatarios, con miras a la evolución y el aumento de la competitividad. En efecto, las PYME representan la clave del crecimiento y el empleo; es esencial, por lo tanto, facilitar su acceso al crédito en la actual fase de recesión.

1.20 Asociación: la Comisión debe prestar más atención a la asociación social. No puede limitarse a la interpretación formal del artículo 11 del Reglamento, sino que debe recuperar la esencia del concepto de asociación, verdadero núcleo de la cultura social europea. La asociación no debe, pues, practicarse como una concesión ni como una simple formalidad, sino que debe más bien desarrollarse como una verdadera concertación sobre los procedimientos, los contenidos, la realización y la evaluación de los programas, así como sobre la transparencia de éstos.

1.21 Europa política: sigue siendo una recomendación, además de las que preceden, pero es la más importante: la Comisión, los Estados miembros, las regiones y los interlocutores sociales pueden y deben hacer aún mucho más para mejorar la política de cohesión; no están escatimando esfuerzos para ello.

1.22 El CESE debe ayudar a la Unión Europea a decidir su futuro, a definir los instrumentos jurídicos y políticos para dotarse de poderes decisorios en determinadas políticas, para que su acción sea más eficaz, poniendo así fin a una ilusión, la de poder seguir inmune ante cualquier situación cual observador ajeno a la misma.

2. Propuestas

2.1 Decretar normas para mejorar la gobernanza institucional elaborando procedimientos que faciliten la instauración de asociaciones eficaces para la concertación con los interlocutores sociales y la sociedad civil y definiendo indicadores para los procedimientos de concertación, para lo que se ha de tener en cuenta también la experiencia adquirida, a fin de examinar y negociar programas, contenidos, procedimientos, etc.

2.2 Introducir nuevos criterios de evaluación, para ayudar a los operadores del sector, que permitan una evaluación más objetiva, a través de comités ad hoc, de los resultados y de la calidad de las intervenciones, válida para todos los países, haciendo que la eficacia sea un instrumento para medir los efectos de la política de cohesión.

2.3 Promover en este sentido una formación común, europea, para la creación de operadores de la cohesión que puedan intervenir con el mismo método en todas las etapas de las operaciones previstas para la utilización de los fondos. Conviene, por otra parte, generalizar los mecanismos de asistencia técnica, como JASPERS, a todas las regiones de la convergencia y para todos los sujetos interesados.

2.4 Simplificar y agilizar los procedimientos en todas las etapas en que intervienen los fondos, como ha pedido el CESE en repetidas ocasiones, pero casi siempre en vano.

2.5 Prever sanciones en caso de incumplimiento o de resultados insuficientes, al objeto de evitar derroches, repetición de errores y formas diversas de clientelismo.

2.6 Activar una cláusula de salvaguardia para las regiones más pobres y menos estructuradas con el fin de utilizar lo mejor posible los recursos que se les destinen.

2.7 Favorecer una ciudadanía más inclusiva y una mayor cohesión económica y social para todos, mediante la política de cohesión con la contribución de las políticas nacionales.

2.8 El CESE pide que se distinga la asociación institucional entre la Comisión Europea, los Estados miembros y las regiones de la de los interlocutores sociales y la sociedad civil. Ésta debe practicarse de manera activa a todos los niveles: europeo, nacional y regional, con la participación real y no formal de todas las partes.

2.9 Constituir una comisión (grupo de trabajo) integrada por representantes de las distintas instituciones (CE, PE, CESE, CDR), para estudiar los mecanismos actuales que regulan la política de cohesión y proponer una revisión radical al respecto.

3. Introducción

3.1 El principio de la cohesión social es uno de los pilares de las políticas de la UE –artículo 158 del Tratado– que se ha extendido a las políticas territoriales a raíz del Tratado de Lisboa. Se trata de una síntesis entre la cohesión económica y la cohesión social que representa la esencia de los fundamentos de la UE. Un principio, a menudo olvidado, que debería aplicarse en todas las ocasiones, por doquier y en todas las políticas. La cohesión y la solidaridad política deberían caracterizar todas las acciones de la UE, lo que no suele ser el caso, como demuestran los recientes acontecimientos relacionados con la crisis financiera.

3.2 La política de cohesión, tal como se presenta, parece todavía una simple política redistributiva y no un valor añadido a la política económica, a la política monetaria y al mercado único, para reducir las disparidades entre regiones y países y no alimentar una competencia destructiva.

3.3 Los límites de la política de cohesión, que se adivinan claramente al leer la Comunicación, dependen, además de los límites presupuestarios, de la ausencia de integración entre las políticas de cohesión y las otras políticas económicas que competen todavía a los Estados miembros, razón por la cual la acción de la UE no va, en general, más allá de una coordinación entre políticas europeas y políticas nacionales. La Comunicación adolece de estos puntos débiles, que son desgraciadamente inherentes al sistema decisorio y, por consiguiente, a la capacidad de acción de la propia Comisión Europea.

3.4 La Comisión se limita actualmente a desempeñar un papel de «guardiana» y hacer funcionar los procedimientos, a representar los aspectos formales (una simple «conformidad»), cuando deberían, en cambio, asumir un papel de guía más pertinente y más orientado hacia la obtención de resultados concretos y eficaces. Un papel capaz de reinterpretar el espíritu original de la política de cohesión, cuando hasta ahora ha servido de guía para mejorar la profesionalidad de quienes se encargan de utilizar los fondos.

3.5 La Comunicación, junto con el V Informe sobre la cohesión, es emblemática a este respecto. Por lo tanto, el CESE debe realizar un esfuerzo para volver a dar a la cohesión un enfoque estratégico, formulando sugerencias y propuestas concretas, pero debe, sobre todo, procurar que éstas sean bien acogidas.

3.6 El presente Dictamen no se propone tener en cuenta todos los aspectos de la cohesión, como ya se ha hecho en numerosas ocasiones anteriormente. Se limitará a algunas observaciones de fondo y a la formulación de algunas propuestas operativas.

4. Comunicación de la Comisión: síntesis

4.1 Después del proceso de consulta y negociación, llevado a cabo a distintos niveles, sobre los programas relativos al período 2007-2013, la Comisión ha presentado un informe que destaca «los éxitos» obtenidos en las negociaciones, sin señalar ningún punto negativo.

4.2 El informe pone de relieve los aspectos cuantitativos (347 000 millones de inversiones) y «cualitativos» de las decisiones adoptadas, todo de manera muy formal, con esquemas y diagramas «perfectos». Para conseguir los objetivos fijados, la política de cohesión 2007-2013 se basa en cuatro ejes: — política de cohesión y agenda de Lisboa, — globalización y cambios estructurales, — evolución demográfica, mercado laboral, sociedades y economías más integradoras, — desarrollo sostenible, cambio climático y energía. El informe se refiere a la gobernanza y al desarrollo de las negociaciones (método).

4.3 Cita los objetivos específicos de los programas, los datos numéricos, la distribución de los fondos (2), etc. Los puntos principales son: — se da prioridad a la investigación y a la innovación (86 000 millones), con un 25 % de los recursos asignados, — 15 000 millones para servicios e infraestructuras, — 27 000 millones (8 %) para ayudas a las PYME, — 26 000 millones para la instrucción y la formación, — políticas de apoyo al empleo, en particular para los jóvenes, las mujeres, los inmigrantes, etc., — ayudas a las personas que viven bajo el umbral de la pobreza y que no logran reincorporarse al circuito del trabajo, — 102 000 millones para medio ambiente y desarrollo sostenible.

5. Observaciones

5.1 Las políticas

5.1.1 La primera parte de la Comunicación de la Comisión hace referencia a la Estrategia de Lisboa, considerada como elemento central de la política de cohesión. El CESE considera que sería difícil encontrar hoy una institución nacional o internacional que no apruebe plenamente una estrategia de política económica centrada en la realización de un nivel satisfactorio de crecimiento económico junto con un índice elevado de utilización de la fuerza de trabajo. Sin embargo, el documento sometido a examen no aborda la manera de garantizar la aplicación de esta estrategia, aunque no estuviera prevista, frente a una realidad europea de 27 países muy diferentes en recursos económicos, financieros y sociales disponibles y, sobre todo, con un desarrollo territorial muy dispar.

5.1.2 La Estrategia de Lisboa, para que sea aceptada, debe necesariamente adaptarse a las distintas realidades territoriales que sirven de referencia a la política de cohesión; para cada una de ellas conviene definir acciones de política económica que, sobre la base de los recursos disponibles (humanos, de infraestructuras, etc.) en la región, estén en condiciones de favorecer el crecimiento de las rentas y del empleo. Ello implica tener no sólo una visión del desarrollo de estos territorios a corto y medio plazo (para diversificar y reconvertir la producción, reforzar las instituciones locales, encontrar y formar el capital humano necesario para la gestión del cambio, atraer nuevas inversiones, etc.), sino tener también capacidad para recurrir a instrumentos de política económica, tanto reglamentarios como operativos, en condiciones de producir los efectos deseados en los sistemas económicos territoriales.

5.1.3 Por otra parte, la Comunicación aborda de manera muy general los éxitos logrados, limitándose a enumerar los recursos financieros asignados por la política de cohesión a cada uno de los sectores de actividad (accesibilidad del mercado europeo, gastos en I+D e innovación, creación de empresas, mercado laboral, medio ambiente, etc.). Habría sido conveniente hacer referencia, sobre la base de lo que se observó en el pasado o durante los últimos años para los doce nuevos Estados miembros, a la capacidad efectiva de gasto demostrada por los distintos territorios y al impacto de la utilización de los recursos comunitarios en las principales variables macroeconómicas (crecimiento de la renta y las inversiones, aumento del empleo, reducción de la inflación).

5.1.3.1 La disponibilidad de recursos destinados a un objetivo específico es la condición sine qua non del cambio, pero no basta para garantizar su concretización. Por otra parte, habría sido oportuno mencionar también los puntos negativos observados en el marco de la política de cohesión por la complejidad de los procedimientos empleados para la gestión de los programas comunitarios, y mencionar asimismo la degradación del marco macroeconómico internacional, que, sin duda alguna, no ha facilitado el desarrollo de las regiones europeas más desfavorecidas.

5.1.4 Un simple dato permite, además, reducir el énfasis puesto en los logros de la política de cohesión. Estos últimos años, a pesar de los importantes recursos invertidos por los Fondos Estructurales durante el período 2000-2006 (260 000 millones de euros), el índice de desarrollo de los países europeos ha sido bastante inferior al de los principales países competidores (Estados Unidos, Canadá y, en parte, Japón), y este fenómeno se ha dado especialmente en las regiones que más se distanciaban de la media comunitaria. Los dos primeros años del nuevo ciclo de programación (2007-2013), debido a la agravación de la crisis económica y financiera, confirman la persistencia de situaciones de fuerte disminución del crecimiento, o incluso de estancamiento, en muchas economías regionales europeas.

5.1.5 Sobre la base de estas observaciones, el CESE considera que la política de cohesión para el período 2007-2013 debería haber propuesto no una estrategia única articulada indistintamente para todos los Estados miembros en torno a los tres objetivos de la programación comunitaria (convergencia, competitividad regional y cooperación territorial europea), sino una estrategia doble, la primera destinada principalmente a las regiones europeas más alejadas de la media comunitaria (es decir, las regiones de los doce países de la última ampliación) y la segunda para las regiones que, aunque alejadas también de la media, hayan registrado durante estos últimos años progresos significativos hacia una mayor convergencia con las regiones más desarrolladas de la UE.

5.1.5.1 La propuesta de una estrategia diversificada en función de las condiciones de desarrollo de las regiones de los 27 Estados miembros se justifica por la necesidad de líneas de intervención y acciones muy diferentes para las regiones que se sitúan muy por debajo del límite del 75 % que para las que se han acercado más al nivel medio comunitario; el hecho de considerarlas a todas como «regiones del objetivo de convergencia» no facilita la comprensión de las diferencias de intensidad, orientación y flexibilidad que deben garantizar las políticas de intervención propuestas.

5.1.5.2 Las mismas consideraciones pueden aplicarse a las regiones del objetivo «competitividad» y «cooperación territorial». Un análisis diferenciado por regiones, respaldado con indicadores de desarrollo más representativos que los utilizados en la política de cohesión (como indicaba el CESE en su Dictamen relativo al cuarto informe sobre la cohesión económica y social), podría dar lugar a una revisión sustancial de la distribución de los recursos asignados a cada objetivo, y, por consiguiente, a características diferentes para las políticas de desarrollo definidas para cada región. Esta consideración debería ser objeto de una mayor atención en el debate entablado por la Comisión sobre las prioridades, la organización y la gobernanza de la política de cohesión.

5.1.6 Con el fin de garantizar una utilización más funcional y eficaz de los recursos comunitarios, habría sido oportuno prever, en particular para las regiones que no hayan sabido utilizar de manera óptima los recursos facilitados por la política de cohesión o que se encuentren aún en fase de transición, alguna forma de «intervención de sustitución o de integración» por parte de la propia Comisión, en el respeto del principio de subsidiariedad.

5.1.6.1 Se hace referencia en este caso a los riesgos que pueden correr las regiones más pobres y menos estructuradas (institucional, política y culturalmente) para «administrar» los recursos comunitarios, ya sea en términos de utilización ineficiente de los recursos o de restitución de los recursos asignados pero no gastados, con graves perjuicios económicos y sociales para las poblaciones afectadas por estos fondos.

5.1.6.2 Para las regiones que se encuentran en estas condiciones, una «cláusula de salvaguardia» que se activaría con la participación de la Comisión para garantizar una gestión más eficaz de los recursos comunitarios sería mucho más útil social y económicamente que correr el riesgo de que se derrochen estos recursos por una mala gestión o que tengan que ser restituidos.

5.1.7 Otra consideración se refiere a las inversiones previstas por el FSE para la mejora de la calidad y de la oferta en materia de educación y formación. El CESE opina que el aumento de las competencias, una mejor integración de los distintos instrumentos comunitarios y una mayor participación en el mercado laboral son indispensables para garantizar el crecimiento de la competitividad y la productividad de los sistemas económicos y territoriales locales.

5.1.7.1 Los resultados obtenidos en este ámbito han sido inferiores a las expectativas, como se ha señalado en diversos documentos comunitarios. También en este ámbito habría que revisar los programas de formación y aumento de las competencias aplicados en muchas regiones europeas.

5.1.7.2 Los recursos destinados a este sector por la nueva programación son considerables y los riesgos derivados de una utilización no óptima de los mismos incitan a prever medidas correctivas con el fin de preservar la autonomía de las administraciones locales cuando dispongan de niveles suficientes de profesionalidad y organización administrativa. Por otra parte, es necesario valorizar los recursos disponibles, pero también presentar propuestas alternativas (prever menos formación a nivel local y más a nivel «central», en las instituciones comunitarias, establecer contactos mejores y más amplios con las academias nacionales y extranjeras, lanzar iniciativas conjuntas con socios cualificados para la difusión de las mejores prácticas, etc.) cuando no se den las condiciones básicas necesarias para garantizar una gestión eficaz de los programas de formación.

5.2 Además, el programa adopta un cambio de orientación con relación a los principios iniciales de la cohesión definidos en el Tratado, que constituyen directrices que deberían mantenerse. Bajo el impulso de los gobiernos nacionales, estamos asistiendo a una especie de deslegitimación de estos principios, so pretexto de adaptarse a lo nuevo, a los retos contingentes.

5.3 Se corre el riesgo así de relegar la cohesión a un segundo plano en favor de otras agendas o políticas europeas escasas de fondos, como un menú a la carta que varía según las exigencias del momento. La cohesión está convirtiéndose así en una política de redistribución de fondos, desprovista de un verdadero enfoque estratégico.

5.4 Por consiguiente, cabe decir que la filosofía de la atomización de las subvenciones ha dejado su huella, cuando habría sido y sería más bien necesario modificar a fondo la ingeniería financiera de los fondos, para facilitar el efecto multiplicador mediante la elección de políticas más apropiadas, con las contribuciones del Fondo Europeo de Inversiones (FEI) del BEI, para garantizar el crédito a las empresas.

5.5 La política de cohesión debe estar en condiciones de contribuir al aumento del crecimiento y de la competitividad de las regiones afectadas, interviniendo así en el ámbito de la investigación y la innovación, pero centrándose, en primer lugar, en la mejora de los llamados «bienes públicos» (agua, gestión de los residuos, servicios a los ancianos, formación, guarderías, etc.) como políticas de excelencia, para hacer que las regiones interesadas resulten más atractivas.

5.6 La identificación de las opciones destacadas a nivel nacional y regional no puede venir de altas instancias por mecanismos de arriba abajo, prescindiendo de las necesidades y realidades territoriales, recurriendo con frecuencia a simplificaciones que pueden tener un efecto inhibidor en numerosas regiones, ampliando las divergencias de desarrollo y reduciendo a la nada el esfuerzo financiero comunitario. En cambio, la característica de la política de cohesión ha de ser precisamente la de adaptarse a las necesidades reales de los territorios, sin olvidar las acciones innovadoras y la coordinación con otros programas comunitarios.

5.7 La Comisión desempeñó un papel importante en la fase inicial de la política de cohesión. Ayudó a los Estados y a las regiones a mejorar su enfoque y las intervenciones en materia de opciones elegibles y objetivos. En la actualidad, este enfoque parece invertido: la forma prevalece sobre el fondo, con un derroche de energía y gastos desproporcionados, en detrimento de las inversiones.

5.8 El CESE considera que el control es importante, pero no ha de ser en detrimento de los contenidos; hay que distinguir entre irregularidades y fraudes (lo debería hacer también el Tribunal de Cuentas), y evitar que este control parezca la única preocupación de la CE, vista a menudo, al igual que otras instituciones, como agente inquisidor. Además, no se puede aplicar un doble rasero en función de la política que esté tratando la UE.

5.9 El PIB no debe ser el único criterio para determinar si una región está o no retrasada en lo que a desarrollo se refiere; y esta consideración es más válida si cabe desde la ampliación al Este. Convendría tener en cuenta otros parámetros, como la propensión al crecimiento, la competitividad, el índice de empleo, la situación de los servicios públicos, del sistema universitario y educativo, el nivel de envejecimiento, la situación de los jóvenes y de la mujer, los niveles de actividad e inactividad, la situación general de los Estados miembros, etc.

6. El método: gobernanza y asociación

6.1 El CESE considera que sería más conveniente hacer una clara distinción entre la asociación institucional o gobernanza que sigue siendo escasa, y la negociación propiamente dicha con los interlocutores sociales y la sociedad civil. En la Comunicación se presentan ambas cosas de tal manera que parecen lo mismo.

6.2 Igualmente confusa resulta la participación de los socios y de los agentes afectados por la política de cohesión: es como si la «democracia» participativa dependiera del número de siglas presentes en las reuniones, a menudo reducidas a una especie de «asambleismo» genérico. En resumen, el procedimiento actual de la gobernanza y la asociación es del todo insuficiente. Necesita una profunda revisión. Resulta fundamental que se aplique, de manera eficaz, el requisito de que una amplia asociación participe en la elaboración, ejecución y evaluación de los programas de los Fondos Estructurales, tal como se establece en el artículo 11 del Reglamento (CE) 1083/2006. Por este motivo, el procedimiento de la gobernanza y la asociación debería evaluarse con vistas a una posible revisión que permitiera una mayor y auténtica participación de la sociedad civil organizada

6.3 La asociación socioeconómica es «un valor», una oportunidad, una necesidad, y no una concesión o un favor que se hace a los interlocutores. Si la asociación y la negociación, se respetan y se practican de manera activa, a todos los niveles, en las distintas etapas del plan global, se obtiene casi siempre una mejora en las decisiones adoptadas, los programas, los proyectos y los resultados. Ello contribuye, además, a una mejor información de los ciudadanos y a un mayor apoyo a las políticas de cohesión por parte de las comunidades locales y nacionales.

6.4 Lamentablemente, al margen de los procedimientos formales, no ha sido así hasta ahora, contrariamente a lo que deja entender la Comunicación, salvo raras excepciones. Con frecuencia se ha tratado únicamente de audiencias o de reuniones de información y no de una verdadera y auténtica concertación al objeto de entablar una negociación; en muchas ocasiones ni siquiera participaron los interlocutores sociales ni la sociedad civil, porque se prefirió «remitirse» a las prácticas nacionales, a menudo inexistentes o inaplicadas. Se podría recurrir, por ejemplo, como se hace en Francia y Portugal, a los CES nacionales para garantizar y reforzar el proceso de negociación. Buenos ejemplos de participación de los interlocutores sociales y de las organizaciones de la sociedad civil existen también en otros países como, por ejemplo, en Suecia.

6.5 Conviene, además, destacar las grandes disparidades existentes o surgidas entre los distintos países, en particular los de la última ampliación donde sindicatos y empresarios prácticamente no han participado en el proceso. El CESE considera que el mecanismo de negociación debe adaptarse a las distintas situaciones nacionales, ha de hacerse más flexible, siempre y cuando sea real, concreto e integrado por organizaciones representativas. No puede, pues, limitarse únicamente al «diálogo», a la mera consulta, aunque existan dificultades objetivas, o a los llamados «foros» de los socios. La UE «debe» promover la asociación y celebrar verdaderas y auténticas negociaciones con los interlocutores sociales y la sociedad civil a todos los niveles, empezando por el nivel europeo, por razones de sobra conocidas.

6.6 La preparación de los planes operativos podría haber sido una buena ocasión para evaluar la validez de una concertación con los diversos socios, pero es precisamente allí donde los problemas mostraron su gravedad: — falta de coherencia entre los reducidos tiempos de consulta a los interlocutores y los largos plazos para la aplicación de los programas; — ausencia de control del proceso de consulta sin indicación de las razones de los cambios efectuados; — ausencia de acuerdos formalizados de asociación, en particular a nivel regional; — sistema de consulta (negociación?) desordenado y sensación general de que los puntos previstos apenas se han tenido en cuenta; insuficiente participación en la aplicación de los programas, en particular a nivel regional; — necesidad de reforzar las capacidades y de mayor experiencia de los interlocutores sociales (en varios países), adaptada a la colaboración con las instituciones.

6.7 También aquí se plantea de nuevo la cuestión de la participación en las negociaciones de las partes y agentes representativos. El CESE considera necesario tener en cuenta a los interlocutores sociales (asociaciones patronales y sindicales) y de la sociedad civil, que deben participar en el proceso en función de la especificidad de sus intereses y de su representatividad, como indica el informe del Parlamento Europeo. En cambio, se debe obligar a los Estados miembros a que practiquen una asociación correcta y real entre todas las partes interesadas.

6.8 La asociación debe, además, aplicarse en todos los niveles y sentidos: europeo, nacional y regional, así como horizontal y vertical, y en todas las etapas del plan (preparación, realización y comprobación de los programas, proyectos y resultados). El método adoptado para el FSE podría también servir de ejemplo, con las adaptaciones oportunas, para las políticas regionales y los demás fondos.

6.9 La Comisión debe promover, como ya lo hizo anteriormente, una actividad de formación, en especial para los interlocutores sociales y las ONG interesadas, al objeto de que su intervención sea productiva, en particular en las regiones y en los nuevos Estados miembros.

Bruselas, 25 de marzo de 2009. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Véase el programa JEREMIE de la Comisión.

(2) Véase anexo.