DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales /* SWD/2013/0168 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo a las medidas de protección contra las plagas de los vegetales 1. Definición del problema Contexto La fitosanidad es esencial para que la agricultura, la horticultura y la silvicultura sean sostenibles y competitivas. Es preciso disponer de semillas y material de reproducción sanos para tener cultivos rentables y garantizar el empleo, la innovación vegetal y la seguridad alimentaria. En el caso de los árboles y los arbustos, la protección fitosanitaria es fundamental para preservar los bosques, los paisajes y los espacios verdes públicos y privados de la Unión. Por regla general, los organismos (insectos, hongos, nematodos, bacterias, virus) nocivos para los vegetales (plagas de los vegetales) evolucionan conjuntamente con sus especies vegetales huéspedes en su propio continente, donde causan daños leves y pueden gestionarse mediante buenas prácticas agrícolas, como la diversificación de cultivos, las rotaciones, las variedades vegetales resistentes y el uso de productos fitosanitarios (plaguicidas). Sin embargo, estos planteamientos son a menudo insuficientes para hacer frente a las plagas y enfermedades de otros continentes, que no tienen enemigos naturales en Europa y contra las cuales las plantas y los árboles europeos suelen carecer de resistencia genética (ausencia de evolución conjunta). La introducción en Europa de estas plagas y enfermedades causa graves daños económicos y frena el crecimiento de la agricultura. Dichas plagas se transmiten a especies huéspedes hasta entonces no afectadas o incluso totalmente nuevas, se propagan rápidamente entre países y provocan una disminución duradera del rendimiento y un aumento permanente de los costes de producción y control. Las pérdidas económicas, a menudo cuantiosas, afectan a la rentabilidad y la competitividad de la agricultura y la silvicultura y suponen un gasto adicional para los Estados miembros. Además, el establecimiento de nuevas plagas y enfermedades provoca a menudo prohibiciones de intercambios comerciales por parte de terceros países, lo que daña aún más (desde el punto de vista económico y del empleo) las exportaciones de la UE. En consecuencia, el primer objetivo del régimen fitosanitario de la UE es proteger la agricultura y la silvicultura europeas evitando la entrada y propagación de organismos nocivos no autóctonos (plagas y microorganismos patógenos). Su principal herramienta es la Directiva 2000/29/CE del Consejo, que refleja también acuerdos comerciales internacionales en este ámbito. El régimen fitosanitario garantiza un comercio seguro mediante el establecimiento de los requisitos de importación en la UE y las condiciones de traslado dentro de la UE de los vegetales y productos vegetales. Deben erradicarse los brotes de organismos clasificados en las listas establecidas a tal efecto o, si no es posible erradicarlos, debe impedirse su propagación y proteger el resto del territorio de la UE. El segundo objetivo del régimen es garantizar la disponibilidad y el uso de material vegetal sano al principio de la cadena de producción vegetal evitando la propagación de organismos nocivos a través de semillas y material para plantación, objetivo que comparte el régimen de la UE sobre el material de reproducción vegetal (o para plantación). La utilización de material para plantación sano frente a los organismos (por ejemplo, virus) es esencial contra los que no hay plaguicidas disponibles. Cuando sí hay plaguicidas disponibles, su uso se limita esencialmente a la agricultura, la horticultura (las aplicaciones en la silvicultura son muy limitadas) y la jardinería y puede comportar riesgos para el medio ambiente y la salud humana. En ausencia de régimen fitosanitario, la agricultura, la horticultura y la silvicultura de la Unión sufrirían graves daños económicos (señalados en el anexo VII). Una serie de plagas reglamentadas a nivel internacional amenazan cultivos como el trigo (exportaciones de la UE a terceros países por valor de 9 000 millones EUR), las patatas (producción de la UE por valor de 9 000 millones EUR) y los tomates (producción por valor de 9 000-12 000 millones EUR). Por ejemplo, las plagas reglamentadas de los tomates pueden causar una pérdida de producción de hasta el 70 % y provocar prohibiciones de intercambios comerciales. La producción de cítricos en la UE (4 000 millones EUR) sufriría graves daños si llegara a la Unión el cancro de los cítricos, plaga introducida recientemente en los Estados Unidos, que han tenido que emplear 800 millones EUR en costes de indemnización y control. Los brotes de nematodo de la madera del pino en Portugal desde 1999 se encuentran bajo estricto y costoso control, ya que la propagación de esta plaga en el sur de Europa provocaría una mortalidad del 50-90 % en los bosques de coníferas (valorada en 39 000 a 49 000 millones EUR). Los brotes de escarabajos del pino de montaña, que actualmente están destruyendo un 80 % de los dieciséis millones de hectáreas de bosque de pinos en el oeste de Canadá, serían un amenaza para los pinos de la UE, que cubren un 20 % de la superficie forestal productiva de la UE. En general, se calcula que la relación coste-beneficio del régimen fitosanitario es de, como mínimo, 1:500. El régimen fitosanitario de la UE es único porque es un régimen abierto: se permite la entrada y los traslados de vegetales y productos vegetales en la UE a condición de que se respeten restricciones y requisitos específicos (por ejemplo, que procedan de una zona libre de plagas o que hayan recibido un tratamiento adecuado). Sin embargo, las numerosas importaciones procedentes de otros continentes (anexo VI) implican una elevada probabilidad de que en el futuro se produzcan brotes de organismos nocivos exóticos. El régimen es, por tanto, indispensable para proteger la salud, la economía y la competitividad del sector de la producción vegetal de la UE y mantener la política de apertura comercial de la Unión. Asimismo, el 3 de mayo de 2011, en su «Estrategia de la UE sobre biodiversidad hasta 2020», la Comisión anunció la integración de nuevos aspectos relacionados con la biodiversidad en los regímenes fitosanitario y de sanidad animal y la elaboración de un instrumento legislativo especial para colmar las lagunas que existen en la política de lucha contra las especies exóticas invasoras (organismos no autóctonos de la UE introducidos en su territorio de forma accidental o deliberada). La actual revisión del régimen fitosanitario tiene como finalidad reforzar la protección de la Unión contra plagas y patógenos invasores, contribuyendo al mismo tiempo, en la medida de lo posible, a alcanzar objetivos de biodiversidad más amplios. La revisión del régimen fitosanitario forma parte de un conjunto de cuatro revisiones relacionadas con la fitosanidad, la salud de los animales, la calidad del material para plantación y los controles oficiales de los alimentos y los piensos. Determinados aspectos del Reglamento sobre los controles oficiales (882/2004) ya se aplican al sector fitosanitario. En el futuro, el Reglamento abarcará totalmente el régimen fitosanitario. La presente evaluación de impacto se refiere a los cambios en los «pilares» tradicionales del régimen fitosanitario, lo que incluye la posible integración de disposiciones específicas (por ejemplo, en relación con las tasas o las importaciones) en el mencionado Reglamento. Es esencial porque la revisión del régimen fitosanitario afecta a todo su funcionamiento. Existen vínculos con el régimen de los materiales de reproducción vegetal en lo que concierne a la certificación de la ausencia de organismos nocivos en las semillas y el material de reproducción. La presente evaluación de impacto trata los cambios para mejorar la coherencia entre ambos regímenes. Identificación del problema Desde su creación en 1977, el régimen fitosanitario ha logrado proteger a la UE contra la introducción y propagación de muchas plagas (por ejemplo, las plagas de las patatas y los cítricos). Sin embargo, la situación ha cambiado como consecuencia de la actual globalización del comercio y el consiguiente aumento progresivo de las importaciones procedentes de nuevos lugares del mundo. Ello ha provocado un brusco aumento de la llegada de nuevos organismos nocivos, especialmente en la última década. El cambio climático agrava aún más estos problemas porque permite que se establezcan y se desarrollen nuevas plagas que antes no sobrevivían en la UE y, por otro lado, los cultivos y los bosques de la UE son más vulnerables a las plagas exóticas. Por tanto, la UE se ve confrontada a un mayor riesgo de entrada de plagas, un aumento de las posibilidades de establecimiento y propagación de dichas plagas y una mayor vulnerabilidad de los ecosistemas agrícolas y naturales (incluidos los bosques). Por otro lado, la ampliación de la UE ha aumentado la diversidad de climas, sistemas de cultivo agrícola, tipos de bosques, paisajes y hábitats naturales, a menudo diferentes en cuanto a sensibilidad o resiliencia frente a los organismos nocivos, aspecto que tiene consecuencias incluso más amplias y significativas a escala de la UE. La evaluación del régimen fitosanitario (2010) ha puesto de manifiesto que es necesario modificarlo para poder afrontar plenamente estos riesgos de mayor envergadura. Los grandes brotes de organismos nocivos peligrosos relacionados con las importaciones que afectaron a la silvicultura durante la última década (por ejemplo, el nematodo de la madera del pino, el escarabajo de cuernos largos de los cítricos y el picudo rojo de las palmeras) han hecho tomar conciencia social y política del coste y las consecuencias de una protección inadecuada. Los principales problemas detectados se refieren a la insuficiente atención dedicada a la prevención frente al aumento de las importaciones de mercancías de alto riesgo y la necesidad de actuar prioritariamente contra los organismos nocivos a nivel de la UE en los veintisiete Estados miembros, de disponer de mejores instrumentos para controlar la presencia y la propagación natural de plagas si finalmente alcanzan el territorio de la Unión, de modernizar y mejorar los instrumentos relativos a los traslados dentro de la UE (pasaportes fitosanitarios y zonas protegidas) y de prever recursos adicionales. Debe reforzarse también la base científica del régimen (investigación y laboratorios). Es preciso tratar estos problemas para reforzar la positiva relación coste-beneficio del actual régimen a largo plazo. No adoptar medidas reguladoras contra los brotes mermaría la credibilidad de la acción, desalentaría las inversiones en el régimen e incitaría a los Estados miembros a dar prioridad a los intereses nacionales a corto plazo por encima de las prioridades de la UE (círculo vicioso), lo que dañaría la economía de la UE en su conjunto. Por otro lado, han cambiado las expectativas de la sociedad sobre la gobernanza. El actual régimen fitosanitario define las obligaciones de las partes interesadas y les impone el pago de tasas por los controles obligatorios, pero tan solo les permite una participación limitada en el desarrollo y la aplicación de políticas. Esta situación ya no parece adecuada y debe encontrarse un nuevo equilibrio en el reparto de los costes y las responsabilidades (desarrollo de colaboraciones). El Plan «Legislar mejor» (normativa inteligente) plantea la necesidad imperiosa de mejorar la eficacia y reducir los costes innecesarios y la carga administrativa, más aún en el contexto de la actual crisis financiera. Por otro lado, el régimen debe modernizarse también en lo que concierne a la incentivación de su cumplimiento. En el momento de la creación del régimen, la productividad agrícola y la seguridad alimentaria eran los objetivos globales de la política agrícola común (PAC). Desde entonces, se ha hecho patente la necesidad de «ecologizar» la PAC y han ganado protagonismo los objetivos relativos al entorno natural. Ello influye en la lógica de intervención del régimen fitosanitario, también desde el punto de vista financiero, que pasa de ser un régimen sobre bienes privados en el ámbito agrícola a convertirse en un régimen mixto sobre bienes públicos/privados en los ámbitos de la agricultura, la silvicultura, el entorno natural y el paisaje. Se necesita también un marco para reglamentar las especies invasoras. Tal como se anunció en la Estrategia de la Comisión sobre la Biodiversidad, debe estudiarse en qué medida podrían incluirse las especies invasoras en el ámbito de aplicación del régimen fitosanitario y del régimen sobre sanidad animal para optimizar el uso de los recursos y las infraestructuras, evitando al mismo tiempo la duplicación de requisitos en la futura legislación general sobre especies exóticas invasoras. Por último, el texto actual de la Directiva fitosanitaria, resultado de treinta y cuatro años de modificaciones del texto de 1977, es excesivamente complejo y debe simplificarse. Los errores y las diferencias de interpretación de la Directiva son una importante causa de incumplimiento del régimen fitosanitario y, en consecuencia, de la no consecución de sus objetivos. ¿Cómo evolucionaría el problema si no se adoptara ninguna medida? La creciente llegada de nuevos organismos nocivos a la UE causaría nuevas epidemias en su agricultura y silvicultura. Las pérdidas provocadas por las nuevas plagas de los vegetales afectaría a la viabilidad económica de la agricultura y la silvicultura, lo que mermaría la seguridad alimentaria y dañaría el paisaje y el entorno natural. La erradicación y contención fracasarían por la falta de recursos y la pérdida de confianza en el régimen. El sector privado se mostraría cada vez más reacio a asumir los costes del régimen fitosanitario ante la falta de eficacia y el limitado reparto de los costes y las responsabilidades entre las autoridades y los operadores. Los brotes y la propagación de plagas peligrosas darían lugar a constantes prohibiciones de intercambios comerciales que disminuirían las exportaciones de materiales vegetales a terceros países. Como se puede observar en los anexos VII y VIII, las consecuencias negativas podrían cifrarse en miles de millones de euros al año. El impacto en los bosques sería desastroso: algunas especies comunes de coníferas y árboles de hoja caduca podrían desaparecer, como ya ocurrió en Europa y otras partes del mundo con especies arbóreas que antaño eran comunes. 2. Análisis de la subsidiariedad El régimen fitosanitario está basado en el artículo 43 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), sobre la política agrícola común. En el marco de la presente revisión se contempla una ampliación de la base jurídica para incluir los artículos 114 (mercado interior) y 191 (medio ambiente) del TFUE. La reglamentación fitosanitaria a nivel de la UE permite una acción coordinada, y a largo plazo más barata, sobre las prioridades de la Unión, que resulta más eficaz y menos costosa que las acciones individuales de los Estados miembros. Por ejemplo, los controles fronterizos sobre la base de distintas listas de organismos nocivos resultarían bastante ineficientes e ineficaces, ya que las mercancías circulan libremente en el mercado interior de la UE después de su importación. Además, las plagas de los vegetales son móviles de por sí y se producirán efectos transfronterizos no solo por los traslados de mercancías dentro de la UE sino también por la propagación natural. Es evidente, por tanto, que debemos combatir conjuntamente las plagas y enfermedades de importancia significativa para la UE. La inacción en un Estado miembro puede suponer la propagación de una plaga a otros Estados miembros. Los socios comerciales de terceros países también podrían imponer restricciones a las importaciones procedentes de la UE en su conjunto si no se erradica adecuadamente un brote en uno de los Estados miembros. La UE, al ser parte ella misma (además de los distintos Estados miembros) en la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria y el Acuerdo de la OMC sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, tiene aún más responsabilidad en el mantenimiento de un marco jurídico adecuado que garantice la aplicación de normas fitosanitarias internacionales. La cofinanciación del régimen fitosanitario por parte de la UE tiene como valor añadido específico incentivar a los Estados miembros a adoptar medidas de erradicación y vigilancia que, a largo plazo, redunden en interés de la Unión en su conjunto. Los Estados miembros podrían tener dificultades para adoptar medidas de erradicación de brotes a gran escala teniendo en cuenta los importantes costes que soportarían individualmente en beneficio de la UE, incluso si el balance global coste-beneficio resultaría claramente positivo para la Unión. Por tanto, el reparto de los costes y la carga debe hacerse de forma solidaria entre los Estados miembros. El actual ejemplo de los brotes de nematodo de la madera del pino en Portugal demuestra la enorme importancia que tiene el presupuesto de cofinanciación de la fitosanidad de la UE para la aplicación de medidas de erradicación y contención de esta plaga que está dañando los bosques portugueses, medidas que son esenciales para proteger los bosques de los otros veintiséis Estados miembros. 3. Objetivos de actuación Los objetivos generales de la revisión consisten en garantizar un futuro régimen fitosanitario que: – apoye la política agrícola (artículo 43 del TFUE) y la política de medio ambiente (artículo 191 del TFUE) de la Unión con medidas de protección contra los organismos nocivos de los vegetales que tengan como principio importante la prevención en la fuente; – permita el buen funcionamiento del mercado interior de la Unión con una competencia leal (artículo 114 del TFUE), respetando al mismo tiempo la necesidad de un elevado nivel de protección de la salud y del medio ambiente, sobre la base de hechos científicos; – contribuya al desarrollo armonioso del comercio mundial (artículo 206 del TFUE), adoptando legislación conforme con el Acuerdo de la OMC sobre Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias. Los objetivos intermedios de la revisión son: – garantizar que el territorio de la UE permanezca libre de organismos nocivos aún no presentes en la Unión; – garantizar que no aumenten las zonas de las Unión afectadas por organismos prioritarios; – modernizar el régimen fitosanitario desde el punto de vista de la gobernanza y de los incentivos; – garantizar una financiación adecuada del régimen fitosanitario. Los objetivos específicos de la revisión son: 1) definir prioridades de la UE (reconocimiento de organismos nocivos prioritarios para el territorio de la Unión en su conjunto; transferencia más fácil de los organismos no prioritarios al régimen de los materiales de reproducción vegetal); 2) mejorar la prevención en el momento de la importación (mayor protección contra las importaciones de alto riesgo en la UE y los riesgos relacionados con el equipaje de los viajeros; aumento de la preparación ante los brotes de organismos nuevos y prioritarios y de la vigilancia de dichos brotes); 3) mejorar las capacidades de erradicación y contención (mejora de los instrumentos y las acciones de incentivación); 4) restablecer y modernizar el régimen sobre los traslados dentro de la UE (restablecer la fiabilidad y la credibilidad; reequilibrar las responsabilidades de las autoridades competentes y del sector privado; reducir la carga administrativa; establecer condiciones de igualdad); 5) mejorar la financiación del régimen fitosanitario (cofinanciación por parte de la Unión de los costes relacionados con intereses públicos; cobro a los operadores de la totalidad de los costes de los controles efectuados por las autoridades competentes [en relación con intereses privados]; diagnóstico solvente y apoyo científico; sensibilización de la opinión pública sobre la pertinencia del régimen y apoyo del público). 4. Opciones de actuación Se han desarrollado cuatro opciones para mejorar el régimen fitosanitario. En todas ellas, los aspectos horizontales comunes con otra legislación de la UE sobre la cadena alimentaria se transfieren al Reglamento sobre los controles oficiales (882/2004). La presente evaluación se refiere a los cambios en los pilares actuales del régimen fitosanitario, independientemente de que dicho Reglamento absorba o no disposiciones específicas (por ejemplo, requisitos de certificación, tasas aplicables al pasaporte fitosanitario, requisitos de importación). Se contemplan las opciones siguientes: Opción 1: mejorar solo la forma jurídica y la claridad del régimen. La legislación se simplificaría y clarificaría y la Directiva se sustituiría por un Reglamento. Se mantendría el statu quo en cuanto al fondo. Opción 2: priorizar, modernizar y reforzar la prevención. Sería complementaria a la opción 1 y mejoraría el establecimiento de prioridades transformando los actuales anexos I y II de la Directiva, en los que se establecen listas de plagas reglamentadas en función de las características técnicas con independencia de su prioridad para la Unión, en anexos de futuros actos de ejecución adoptados con arreglo al Reglamento, sobre la base de la prioridad y la lógica de intervención. El pasaporte fitosanitario y los sistemas de zonas protegidas se modernizarían (responsabilidad compartida con los operadores profesionales) y se mejorarían (alcance y formato del pasaporte fitosanitario, tasas del pasaporte fitosanitario basadas en la recuperación de costes obligatoria, como ya ocurre en el caso de los controles de las importaciones, normas sobre los brotes en zonas protegidas). Se mejoraría la coherencia entre el régimen fitosanitario y el régimen de los materiales de reproducción vegetal para aumentar la eficacia y reducir los costes para los operadores. Se reforzaría la prevención mediante la introducción de una nueva categoría de materiales vegetales de alto riesgo cuya importación no estaría autorizada hasta que se llevara a cabo un análisis del riesgo y mediante la supresión de las exenciones para el equipaje de los viajeros (que se sometería a controles de baja frecuencia para minimizar el coste; véase el anexo IX). Opción 3: priorizar, modernizar e incrementar la prevención y reforzar las medidas frente a los brotes. Sería complementaria de la opción 2 e introduciría obligaciones de vigilancia y planificación de contingencias. Por analogía con las disposiciones del régimen sobre sanidad animal, se aportaría cofinanciación de la UE para la vigilancia de organismos nocivos nuevos y organismos prioritarios y para la concesión de indemnizaciones económicas por las pérdidas directas que sufran los operadores a causa de los mencionados organismos prioritarios. Se desarrollarían aún más los instrumentos jurídicos para la erradicación y la contención. Se suprimiría la exclusión de las medidas relacionadas con la propagación natural. Opción 4: priorizar, modernizar e incrementar la prevención, reforzar las medidas frente a los brotes y ampliar la aplicación a los vegetales invasores. En esta opción, que es complementaria de la opción 3, el régimen se aplicaría también a los vegetales invasores, por lo que respecta a las disposiciones legales relativas a las medidas y la cofinanciación de la UE. Los vegetales invasores (salvo los vegetales parásitos) no estarían incluidos en las opciones 1, 2 y 3. 5. Evaluación del impacto Se evaluaron el coste total de cada opción en comparación con el escenario de base y su impacto económico, social y ambiental. Según el informe de evaluación, en el escenario de base, los costes del régimen en el año de referencia (2008) ascendieron a 59 millones EUR para las autoridades competentes, 88 millones EUR para los operadores y 2 millones EUR para el presupuesto de la UE, lo que arroja un coste total del régimen de 149 millones EUR. Estas cifras incluyen los costes de los controles oficiales (a cargo de las autoridades competentes, pero repercutidos parcialmente a los operadores a través de las tasas[1]) y los costes de vigilancia, erradicación y contención. Cabe señalar que el coste de 2 millones EUR para el presupuesto de la UE en el escenario de base corresponde a la cifra oficial de 2008. Teniendo en cuenta que el importe de las solicitudes en 2010 y 2011 fue de 10 a 20 millones EUR superior, el gasto anual de los Estados miembros y de la UE es actualmente de 10 a 20 millones EUR más. Los costes de las opciones de actuación difieren sustancialmente. La opción 1 no tendría incidencia en los costes. La opción 2 tendría costes significativamente inferiores para los Estados miembros y significativamente superiores para los operadores (debido a la recuperación íntegra de los costes de los controles), pero prácticamente no modificaría los costes para la UE ni el coste total del régimen. La opción 3 tendría costes significativamente inferiores para los Estados miembros (debido a la recuperación íntegra de los costes de los controles), no variaría los costes para los operadores (debido a la cofinanciación por la UE de las pérdidas por actividades de erradicación equivalente al aumento de los costes derivados de la recuperación íntegra de los costes de los controles) y aumentaría los costes de cofinanciación de la UE, pero solo aumentaría ligeramente el coste global del régimen. La opción 4 prácticamente no modificaría los costes globales para los Estados miembros y los operadores, pero aumentaría muy significativamente el coste para la UE y el coste total del régimen (debido a los costes de vigilancia y erradicación de vegetales invasores). Costes globales de cumplimiento (incluyendo la carga administrativa y las tasas) || Autoridades competentes || Operadores || Presupuesto de la UE || Total Escenario de base: -- antes del cobro de las tasas -- después del cobro de las tasas || 96 millones EUR 59 millones EUR || 51 millones EUR 88 millones EUR || 2 millones EUR 2 millones EUR || 149 millones EUR 149 millones EUR Opción 1 || 59 millones EUR || 88 millones EUR || 2 millones EUR || 149 millones EUR Opción 2 || 45 millones EUR || 106,8 millones EUR || 3 millones EUR || 154,8 millones EUR Opción 3 || 44,3 millones EUR || 89,8 millones EUR || 26,7 millones EUR || 160,8 millones EUR Opción 4 || 64,7 millones EUR || 89,8 millones EUR || 47,1 millones EUR || 201,6 millones EUR La evaluación del impacto económico, social y ambiental del régimen es la siguiente: la opción 1 tiene un impacto económico, social y ambiental entre neutro y ligeramente positivo, la opción 2 tiene un impacto ambiental ligeramente positivo pero un impacto económico negativo, mientras que las opciones 3 y 4 tienen un impacto económico, social y ambiental significativamente positivo (aunque aumentaría el coste global del régimen, sus beneficios aumentarían aún más). Ámbitos || Impacto Opción 1 || Opción 2 || Opción 3 || Opción 4 Impacto económico Reducción del coste/carga para los operadores Productividad, rentabilidad, competitividad || 0 0 || −− − || 0 +++ || 0 +++ Impacto social Empleo Seguridad alimentaria e inocuidad de los alimentos || 0 0 || − + || ++ ++ || ++ ++ Impacto ambiental Sostenibilidad Biodiversidad y conservación de los ecosistemas Salud de los bosques, los paisajes y los espacios verdes públicos y privados || + 0 + || + + + || +++ + +++ || +++ +++ +++ Para medir su utilidad, las opciones han sido evaluadas también en función de los objetivos iniciales de la revisión para determinar cuál de ellas los cumple mejor: || || Opción 1 || Opción 2 || Opción 3 || Opción 4 Objetivos generales || Garantizar que el régimen proteja eficazmente a la Unión contra los organismos prioritarios para la UE Modernizar el régimen en lo que concierne a los incentivos, los costes y las responsabilidades, incluyendo la supresión de la distorsión de la competencia y la reducción de la carga || 0 0 || + + || +++ +++ || +++ (vegetales invasores también) +++ Objetivos específicos || Definición de las prioridades de la UE -- Reconocimiento de las plagas prioritarias -- Mejora de la capacidad de desclasificar fácilmente los organismos nocivos || 0 0 || +++ +++ || +++ +++ || +++ +++ Mejora de la prevención en las importaciones -- Aumento de la protección contra el comercio de alto riesgo -- Aumento de la preparación y la vigilancia || 0 0 || ++ ++ || ++ +++ || +++ ++ Refuerzo de las capacidades de erradicación y contención -- Mejora de los instrumentos -- Incentivación de la notificación, la erradicación y la contención de brotes de plagas prioritarias || 0 0 || + 0 || +++ +++ || ++ ++ Restauración y modernización del régimen sobre los traslados dentro de la UE -- Restablecimiento de la credibilidad de los pasaportes fitosanitarios y las zonas protegidas -- Reequilibrio de las responsabilidades entre los Estados miembros y los operadores, reducción de los costes/carga, condiciones justas || 0 0 || +++ + || +++ +++ || +++ +++ Mejora del apoyo al régimen -- Recuperación íntegra de los costes de los controles de los operadores y cofinanciación de la Unión en relación con los intereses públicos -- Buen diagnóstico y apoyo científico -- Sensibilización y apoyo de la opinión pública || 0 N.A. 0 || ++ N.A. + || +++ N.A. ++ || +++ N.A. ++ Magnitud del impacto: ++ muy positivo; + positivo; −− muy negativo; − negativo; 0 nulo. N.A.: no se aplica [debe tratarse en el Reglamento (CE) nº 882/2004 revisado y a través del programa Horizonte 2020]. 6. Comparación de las opciones La opción 1 no permite alcanzar los objetivos de la revisión. La opción 2 mejora el régimen en la medida de lo posible sin aumentar el compromiso de la UE, responsabilizando a los operadores (lo que incluye la recuperación íntegra de los costes) y reforzando la prevención. Dada la actual crisis financiera, la opción 2 podría ser la opción por defecto para el futuro régimen fitosanitario. La evaluación, sin embargo, pone de manifiesto que su rentabilidad es escasa. Unas disposiciones sobre importación más estrictas ayudarían a reducir la entrada de organismos nocivos reglamentados en la Unión. Los grandes volúmenes de las importaciones procedentes de otros continentes en los que estas plagas están muy extendidas implican, no obstante, que tarde o temprano se cuelen algunos organismos reglamentados y causen brotes, salvo que se abandone el planteamiento abierto de la UE sobre la importación de vegetales (opción descartada desde el principio, también desde el punto de vista político, debido a los daños que causaría a la economía de la Unión). Estos brotes deben detectarse y tratarse eficazmente a tiempo si se quiere mantener el planteamiento abierto de la UE. El elemento esencial de la opción 2, evitar un aumento del gasto de la UE, implica que los recursos necesarios para hacer frente a los gastos adicionales de la vigilancia y actuación temprana contra estos brotes solo podrían generarse parcialmente, aumentando la recuperación de los costes relacionados con los traslados de material vegetal dentro de la UE, lo cual ayudaría solo en algunos Estados miembros (los que actualmente no recuperan íntegramente los costes). Esta opción aumentaría la carga para los operadores (disposiciones sobre importación más estrictas, suspensión temporal del comercio de alto riesgo) sin aportar una mayor protección a largo plazo contra los organismos nocivos procedentes de terceros países, dado que no incentivaría la notificación temprana por parte de los operadores y el presupuesto de muchos Estados miembros para la vigilancia y la acción temprana seguiría siendo insuficiente. Este aspecto constituye un riesgo porque los organismos nocivos no respetan las fronteras de los Estados miembros. La principal ventaja de la opción 2 es la modernización y el reequilibrio de las funciones y responsabilidades de los operadores y las autoridades competentes de los Estados miembros (así como una mejor adecuación entre el régimen fitosanitario y el régimen sobre materiales para plantación y unas condiciones más justas). Aunque este era uno de los objetivos generales de la revisión, el otro objetivo general (mejora de la prevención y actuación temprana) se cumpliría solo parcialmente. En el mejor de los casos se frenaría la llegada de organismos nocivos a la UE, pero el daño seguiría aumentando. En la opción 2 se supone que los Estados miembros y los operadores son los mejor situados para tratar los problemas fitosanitarios, lo cual va en contra del resultado de la evaluación del régimen y de la preferencia de la mayoría de las partes interesadas y de los Estados miembros, que abogan por un mayor compromiso de la UE. Esta opción descuida el fallo de mercado y la existencia de aspectos significativos relacionados con el bien público y refleja más bien la lógica original, según la cual el régimen fitosanitario está dirigido a la agricultura y los intercambios comerciales. La opción 3 difiere de la opción 2 en que aumenta la cofinanciación de la UE destinada a la vigilancia y la erradicación de brotes. Se ha observado que esta cofinanciación da lugar a una serie de sinergias que parecen esenciales para garantizar un mejor funcionamiento del régimen fitosanitario en lo que respecta a la prevención, la detección temprana y la actuación contra los brotes, factor imprescindible para alcanzar las ventajas socioeconómicas y ambientales deseadas. La ayuda financiera de la UE para la vigilancia de plagas nuevas y plagas prioritarias ayudaría a detectar y erradicar los brotes a tiempo, en mayor medida que con la opción 2, en la que no está claro si los Estados miembros dispondrán de los recursos necesarios para hacer frente a la nueva obligación de llevar a cabo intensas inspecciones. La aplicación de las acciones de erradicación probablemente resultaría también más decidida. La cofinanciación por parte de la UE de la indemnización que los Estados miembros abonan a los productores por las pérdidas directas derivadas de la erradicación de organismos prioritarios desincentivaría la ocultación de brotes. El hecho de condicionar cualquier indemnización a la aplicación demostrada de buenas prácticas de bioseguridad y una notificación oportuna de los brotes introduciría un incentivo de la prevención del que carece la opción 2. La ayuda a los operadores por sus pérdidas directas como consecuencia de los brotes los animaría a convertirse en socios del régimen fitosanitario de la UE, tal como lo han solicitado. En la medida en que los operadores no reciben un 100 % de indemnización a nivel nacional (o no suelen recibirlo), es poco probable que la cofinanciación de sus pérdidas por parte de la UE tenga como efecto indeseado una incitación a la negligencia. Por otra parte, la posibilidad de acogerse a la cofinanciación de la UE se limitaría a las pérdidas de valor directas, mientras que las pérdidas indirectas quedarían a cargo de los productores, que pueden contraer seguros o estar cubiertos por fondos mutuos en el marco de la política agrícola común. La cofinanciación de las pérdidas por parte de la UE puede estimular el necesario desarrollo de fondos mutuos nacionales. En la propuesta legislativa de la Comisión sobre el apoyo al desarrollo rural (comunicada el 12 de octubre de 2011) se prevé ayuda para contribuciones financieras a los agricultores destinadas a seguros o fondos mutuos que concedan indemnizaciones por los daños, incluidos los causados por brotes de organismos nocivos reglamentados de los vegetales. La opción 3 equilibra los costes y los beneficios de todas las partes interesadas. Contrariamente a la opción 2, mantiene estables los costes para los operadores y disminuye los de los Estados miembros, pero sus beneficios económicos y ambientales son muy superiores. No obstante, supone un aumento de los gastos de la UE, que se justifica para tratar las deficiencias del mercado en relación con la fitosanidad, en particular la falta de apoyo para alcanzar objetivos relacionados con el bien público. La aceptación de la responsabilidad de la UE en la protección del medio ambiente, también desde el punto de vista financiero, hace que el régimen en su conjunto pueda funcionar mejor. Por otro lado, se realizan economías de escala a nivel de la UE. Cabe señalar que el coste total de la opción 3 es solo ligeramente superior al de la opción 2, y sus beneficios son muy superiores. Pequeñas inversiones en la detección temprana y la erradicación pueden traducirse en el ahorro de las grandes cantidades que costarían las pérdidas causadas por los brotes y las medidas para combatir dichos brotes en la agricultura y el entorno natural. La mejora de la relación coste-beneficio se debe a una redistribución de los costes de los operadores, los Estados miembros y la Unión, que permite la introducción de incentivos y la creación de sinergias. La opción 3 transforma la «subvención» de las tasas por parte de los Estados miembros en incentivación del cumplimiento (indemnización por pérdidas resultantes de las medidas de erradicación). Responsabiliza a los operadores acerca de la bioseguridad y cubre parte de sus riesgos, pero solo en relación con los organismos prioritarios de la UE y a condición de que se cumpla la legislación de la UE. La opción 4 añade, respecto a la opción 3, la cobertura de los vegetales invasores (excepto los vegetales parásitos). Resultaría más beneficiosa para el medio ambiente, pero podría tener elevados costes para los Estados miembros y la UE. Mientras no haya presencia de vegetales invasores en la UE, su inclusión en el régimen tendría un coste mínimo. Si se produjeran brotes, aumentaría considerablemente el coste de las inspecciones y las medidas de erradicación, en proporción a la magnitud de los brotes de plagas forestales. Los brotes a gran escala podrían elevar el coste por encima del que tiene el régimen fitosanitario en su configuración actual. En virtud del Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, no se puede prohibir la importación de vegetales invasores si no se aplican medidas nacionales equivalentes. Por tanto, la reglamentación de los vegetales invasores conlleva el riesgo de que el presupuesto de la UE tenga que asumir elevados costes imprevistos. En la medida en que el presupuesto es limitado, la cobertura de los vegetales invasores iría en detrimento de las necesidades del régimen en su forma actual, salvo que se opte por una lógica de intervención distinta en el caso de los vegetales invasores (pero entonces resultaría cuestionable su inclusión en el régimen fitosanitario). Al excluir los vegetales invasores de la política sobre nuevas especies exóticas invasoras, la opción 4 podría dar lugar en algún momento a incoherencias con los objetivos de la política general sobre especies exóticas invasoras, debido a la inadecuación de un planteamiento de erradicación en hábitats naturales importantes para el medio ambiente. La gestión de las especies exóticas invasoras puede implicar la aceptación de una liberación local limitada para jardinería, mientras que la liberación de organismos nocivos debe estar terminantemente prohibida. Los principales instrumentos utilizados para garantizar la seguridad de los traslados internacionales de vegetales, a saber, el certificado fitosanitario y el pasaporte fitosanitario, no sirven para reglamentar los traslados de vegetales de especies exóticas invasoras. Es probable, por tanto, que la gestión de los vegetales de especies exóticas invasoras requiera un instrumento jurídico específico. Opción preferida A la luz de la evaluación expuesta anteriormente, se considera que la opción 3 es la mejor para alcanzar los objetivos con la mejor relación coste-beneficio y un equilibrio óptimo entre las aportaciones de los Estados miembros, los operadores y la Unión. La opción 3 tendría sin duda un impacto positivo significativo en la rentabilidad y el crecimiento económico de los sectores interesados. Es también la que más se ajusta al resultado de la consulta a las partes interesadas y los Estados miembros. En la propuesta de marco financiero plurianual para el período 2014-2020 presentada por la Comisión se ha previsto el presupuesto de la UE necesario para aplicar la opción 3. Las inquietudes relativas a las especies exóticas invasoras pueden resolverse estableciendo en el Reglamento (CE) nº 882/2004 la posibilidad de que los Estados miembros efectúen controles oficiales en los puestos de control fronterizos sobre las importaciones de vegetales y animales de especies exóticas invasoras (a semejanza de las disposiciones actuales para la aplicación de la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, CITES). Ello permitirá a los Estados miembros crear sinergias entre los controles fitosanitarios (y zoosanitarios) y los controles de vegetales de especies exóticas invasoras en las fronteras. Se establecerán disposiciones territoriales de vigilancia y erradicación en legislación específica sobre especies invasoras, en consonancia con la configuración de la legislación sectorial sobre sanidad vegetal y animal. 7. Seguimiento y evaluación La finalidad primera de la revisión del régimen fitosanitario de la UE es mejorar su eficacia. La mayoría de los objetivos se refieren a la mejora de las medidas contra la entrada, el establecimiento y la propagación de organismos nocivos en la UE. Otros se refieren a la modernización del funcionamiento y la gobernanza del régimen, mediante un uso más eficiente de los limitados recursos disponibles, reequilibrando el reparto de responsabilidades y costes entre las autoridades competentes y los operadores privados, reduciendo la carga administrativa y garantizando unas condiciones justas. Los indicadores de progreso que figuran a continuación podrían utilizarse en relación con los objetivos de la revisión (independientemente de que las disposiciones legales figuren en el nuevo Reglamento fitosanitario o en el futuro Reglamento sobre controles oficiales): – número de organismos nocivos reglamentados presentes / no presentes en la Unión; – número total de zonas de la Unión afectadas por organismos prioritarios; – número de inspecciones de importaciones y análisis efectuados por los Estados miembros; – número de inspecciones de vigilancia y análisis efectuados por los Estados miembros en relación con organismos de cuya presencia en la UE no se tenga constancia y con organismos nocivos clasificados como prioritarios para la UE; – número de brotes de organismos nocivos clasificados como prioritarios para la UE erradicados / no erradicados en el territorio de la UE; – tiempo transcurrido desde la detección de organismos nocivos reglamentados hasta su notificación; – tiempo transcurrido desde la detección de organismos prioritarios hasta su erradicación; – interceptaciones por los Estados miembros de organismos nocivos reglamentados en los envíos procedentes de otros Estados miembros (en cifras absolutas y en porcentaje del volumen de intercambios comerciales); – número de brotes erradicados / no erradicados en zonas protegidas; – medida en que los operadores están satisfechos con el funcionamiento y el coste del régimen; – porcentajes de recuperación por parte de los Estados miembros de los costes de inspección de las importaciones y de los pasaportes fitosanitarios; – número de laboratorios de referencia nacionales y de la UE; – medida en que los ciudadanos conocen la existencia del régimen y lo apoyan. A pesar de las dificultades metodológicas previstas, se pretende desarrollar también parámetros sobre las pérdidas evitadas, que pueden servir de medida más directa de la eficiencia del régimen. Los indicadores mencionados anteriormente forman parte de las actuales obligaciones generales de presentación de informes con arreglo al Reglamento (CE) nº 882/2004 y la Directiva 2000/29/CE, aunque sin hacer mención de los indicadores específicos anteriores. La legislación incluirá disposiciones para que los Estados miembros recopilen anualmente los datos pertinentes para los mencionados indicadores en la medida en que se refieran a parámetros concretos relacionados con actividades oficiales. Las mediciones del grado de satisfacción de los operadores con el funcionamiento y el coste del régimen y del grado en que los ciudadanos conocen el régimen y lo apoyan constituyen un elemento nuevo. Estas mediciones no deben efectuarse anualmente, sino que formarán parte de la futura evaluación constante del régimen, junto con la evolución de los mencionados indicadores y los gastos financieros. [1] El régimen fitosanitario obliga a los Estados miembros a cobrar tasas por los controles de las importaciones. No exige tasas por los controles de los pasaportes fitosanitarios ni por el registro de los operadores, por el que sí cobran tasas algunos Estados miembros, aunque no todos.