INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la aplicación de la Directiva 2008/104/CE relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal /* COM/2014/0176 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la aplicación de la Directiva 2008/104/CE relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal 1. Introducción 1.1. La Directiva La Directiva 2008/104/CE[1] relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal (en lo sucesivo, «la Directiva») fue adoptada por el Parlamento Europeo y por el Consejo con arreglo al artículo 137, apartado 2, del Tratado CE (en la actualidad, artículo 153, apartado 2, del TFUE). Tiene por objeto garantizar la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y mejorar la calidad del trabajo a través de dichas empresas garantizando el respeto del principio de igualdad de trato en relación con los trabajadores cedidos por estas empresas y reconociéndolas como empleadores, al tiempo que se tiene en cuenta la necesidad de establecer un marco apropiado para el recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal para contribuir eficazmente a la creación de empleo y al desarrollo de formas flexibles de trabajo. En particular, la Directiva: establece el principio de igualdad de trato en las empresas usuarias, permitiendo al mismo tiempo determinadas excepciones de carácter limitado, bajo estrictas condiciones; prevé una revisión por parte de los Estados miembros, durante el periodo de transposición, de las restricciones y prohibiciones sobre el uso de las empresas de trabajo temporal; mejora el acceso de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal al empleo indefinido, a las instalaciones comunes de las empresas usuarias y a la formación; incluye disposiciones sobre la representación de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. Los servicios prestados por las empresas de trabajo temporal están excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123/CE[2] relativa a los servicios en el mercado interior. La Directiva indica en su artículo 2, apartado 2, letra e), que no se aplicará a los servicios de las empresas de trabajo temporal. 1.2. Base jurídica y objeto del informe En el presente informe se revisa la aplicación de la Directiva por parte de los Estados miembros, conforme a lo dispuesto en el artículo 12, en el que se establece que: «A más tardar el 5 de diciembre de 2013, la Comisión, tras consultar con los Estados miembros y los interlocutores sociales a escala comunitaria, revisará la aplicación de la presente Directiva, con el fin de proponer, si fuere necesario, las modificaciones oportunas.» Este informe tiene un doble objetivo. En primer lugar, proporciona una visión de conjunto sobre la manera en que los Estados miembros han aplicado la Directiva y destaca los problemas principales. Sin embargo, no puede presentarse una descripción exhaustiva de todas las medidas de aplicación nacionales[3]. En segundo lugar, examina si la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva, dos años después de la finalización del periodo de transposición, puede justificar modificaciones al texto actualmente en vigor. El informe se ha elaborado sobre la base del examen efectuado por la Comisión de las disposiciones adoptadas por los Estados miembros para la aplicación de la Directiva . También se basa en las respuestas recibidas por la Comisión a dos cuestionarios: uno sobre las opciones elegidas para la aplicación de la Directiva en el Derecho nacional y el otro sobre la revisión de la Directiva y los costes. Ambos se enviaron a los Estados miembros. El segundo se envió también a los interlocutores sociales a escala europea. El grupo de expertos gubernamentales sobre la transposición de la Directiva, labor en la que han participado los interlocutores sociales europeos, también ha contribuido a la elaboración de este informe. El informe también se basa en la información de que dispone la Comisión procedente de otras fuentes, como los informes de expertos independientes de la Red Europea de Legislación Laboral. La parte 5 del informe se basa en gran medida en los informes de los Estados miembros sobre los resultados de la revisión de las restricciones y prohibiciones en el recurso al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y en información complementaria facilitada por una serie de países a petición de la Comisión. También se utilizaron otras fuentes disponibles, especialmente las reclamaciones presentadas a la Comisión y la información procedente de los interlocutores sociales europeos. 2. Proceso de transposición Con arreglo al artículo 11, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros estaban obligados a transponer dicha Directiva al Derecho nacional, a más tardar el 5 de diciembre de 2011, bien mediante la adopción y publicación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en ella, o asegurándose de que los interlocutores sociales hayan adoptado las disposiciones necesarias mediante un acuerdo. Todos los Estados miembros han transpuesto la Directiva. En algunos casos, la transposición se produjo con retraso y solo después de que la Comisión hubiese iniciado procedimientos de infracción. A principios de 2012, la Comisión envió cartas de emplazamiento por falta de comunicación de las medidas de transposición a 15 Estados miembros. Más avanzado ese mismo año se enviaron dictámenes motivados a tres Estados miembros. En el último Estado miembro en transponer la Directiva la legislación de aplicación entró en vigor el 1 de julio de 2013. La transposición se llevó a cabo de diferentes maneras. Esto está relacionado con el hecho de que, antes de que la Directiva fuera aplicable, en algunos Estados miembros el trabajo a través de empresas de trabajo temporal estaba regulado por ley, y en otros principalmente a través de convenios colectivos, o por una combinación de ambas cosas. Algunos Estados miembros no disponían de un marco jurídico aplicable al trabajo a través de empresas de trabajo temporal, por lo que regularon específicamente esta forma de empleo por primera vez con la transposición de la Directiva. Algunos Estados miembros modificaron un único acto legislativo, mientras que otros modificaron varios textos jurídicos. Tres Estados miembros (Francia, Luxemburgo y Polonia) consideraron que sus disposiciones nacionales ya cumplían con la Directiva y no precisaban de ninguna modificación por su entrada en vigor. 3. Alcance y definiciones (artículos 1 y 3) 3.1. Aplicación de la Directiva a las empresas usuarias que no ejerzan una actividad económica (artículo 1, apartado 2) El artículo 1, apartado 2, dispone que la Directiva se aplicará a las empresas públicas y privadas que son empresas de trabajo temporal o empresas usuarias y ejercen una actividad económica, independientemente de si tienen o no fines lucrativos. Las empresas de trabajo temporal normalmente cumplen la condición de ejercer una actividad económica. No obstante, algunas actividades de las empresas usuarias, por ejemplo las llevadas a cabo por partes del sector público, no pueden ser consideradas de naturaleza económica[4]. Los Estados miembros están facultados para excluir a las empresas usuarias que no participan en actividades económicas del ámbito de aplicación de la Directiva. No obstante, 19 Estados miembros aplican la Directiva a las empresas usuarias que no ejercen una actividad económica. Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Rumanía y el Reino Unido han optado por excluir a dichas empresas del ámbito de aplicación de sus disposiciones. En esta fase, la aplicación de esta disposición no parece plantear ningún problema concreto. 3.2. Excepción para los programas públicos específicos o apoyados por los poderes públicos de formación, inserción y reconversión profesionales (artículo 1, apartado 3) El artículo 1, apartado 3, permite a los Estados miembros, tras consultar a los interlocutores sociales, excluir del ámbito de aplicación de sus medidas de transposición las relaciones laborales que se llevan a cabo en el marco de un programa público específico o apoyado por los poderes públicos de formación, inserción y reconversión profesionales. Una gran mayoría de Estados miembros no excluyen ninguna de las citadas relaciones laborales de sus disposiciones nacionales de aplicación. Austria, Chipre, Dinamarca, Hungría, Irlanda, Malta y Suecia aplican esta exclusión. En Chipre e Irlanda el objetivo es facilitar la integración o reintegración de determinadas categorías de personas que puedan encontrar dificultades para incorporarse o reincorporarse al mercado de trabajo. Suecia excluye a los trabajadores que se benefician de apoyo especial al empleo o de empleo protegido, pero solo en lo relativo al principio de igualdad de trato. Las disposiciones referentes, por ejemplo, al acceso a instalaciones y servicios comunes y a la información sobre puestos vacantes en las empresas usuarias son de aplicación a este grupo de trabajadores. La Comisión no ha sido informada de ninguna dificultad específica en la aplicación de esta excepción ni de ninguna cuestión relacionada con la conformidad de las medidas nacionales de ejecución con la Directiva. 3.3. Definiciones [artículo 3, apartado 1, letras a) a e)] En el artículo 3, apartado 1, letras a) a e), figuran definiciones de una serie de nociones fundamentales utilizadas en la Directiva: «trabajador», «empresa de trabajo temporal», «trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal», «empresa usuaria» y «misión». Varios Estados miembros (Chipre, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Lituania, Malta, Portugal, Suecia y el Reino Unido) han definido al menos algunas de estas nociones al incorporar la normativa a su legislación nacional, utilizando en la mayoría de los casos una redacción muy similar a la de la Directiva. Esto aclara de manera útil el ámbito de aplicación de las medidas nacionales de ejecución. Otros Estados miembros no han adoptado esas definiciones. En Letonia, al incorporar la normativa a su legislación nacional se ha dispuesto expresamente que la empresa de trabajo temporal deberá considerarse el empleador del trabajador cedido por la misma. Se trata de una aclaración útil que se atiene a las definiciones que figuran en el artículo 3, apartado 1, según el cual un trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal establece una relación laboral con la empresa que le encomienda la misión de trabajar temporalmente en una empresa usuaria bajo el control y dirección de esta. 4. Principio de igualdad de trato 4.1. Igualdad de trato en lo que respecta a las condiciones esenciales de trabajo y de empleo [artículo 3, apartado 1, letra f); artículo 3, apartado 2, párrafo primero; y artículo 5, apartado 1] El artículo 5, apartado 1, establece el principio de igualdad de trato en las empresas usuarias. Según este principio, desde el primer día de su misión, los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal tienen que tener las condiciones esenciales de trabajo y de empleo que les corresponderían si hubiesen sido contratados directamente por la empresa usuaria para ocupar el mismo puesto. Estas condiciones cubren la remuneración, así como la duración de la jornada, las horas extraordinarias, las pausas, los periodos de descanso, el trabajo nocturno, las vacaciones pagadas y los días festivos. Deberán aplicarse a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal en la medida en que constituyen disposiciones vinculantes de alcance general en vigor en las empresas usuarias. Las condiciones deberán cumplir también las normas vigentes en la empresa usuaria relativas a la protección de las mujeres embarazadas y en periodo de lactancia, la protección de niños y jóvenes, así como la igualdad de trato entre hombres y mujeres y las medidas de lucha contra la discriminación[5]. Pueden aplicarse determinadas excepciones al principio de igualdad de trato. No obstante, la Directiva establece condiciones estrictas para estas, tal como se explica a continuación. Algunos Estados miembros ya han aplicado el principio de igualdad de trato antes de la entrada en vigor de la Directiva. Actualmente, todos los Estados miembros reconocen este principio, si bien 12 Estados miembros permiten excepciones al mismo en determinadas condiciones. Por otra parte, la mayoría de los Estados miembros han optado por una formulación que difiere en un grado variable de los términos utilizados en la Directiva, en particular en lo que se refiere a la transposición del artículo 5, apartado 1, párrafo primero, que define el principio de igualdad de trato, y del artículo 3, apartado 1, letra f), que determina el alcance del concepto de «condiciones esenciales de trabajo y de empleo». Por ejemplo, en Estonia, la aplicación del principio de igualdad de trato se basa en el concepto de «trabajador comparable» en la empresa usuaria. Si no hubiera ningún trabajador comparable, la comparación se efectuaría haciendo referencia al convenio colectivo aplicable. Si no existiera convenio colectivo, un trabajador que realice el mismo trabajo u otro similar en la misma región se considerará un trabajador comparable. Parece que en Polonia y en el Reino Unido las condiciones aplicables a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal también se determinan comparándolas con los trabajadores comparables de las empresas usuarias. La Comisión vigilará si en la práctica esta referencia a un trabajador comparable garantiza la correcta aplicación del principio de igualdad de trato o si podría dar lugar a prácticas discriminatorias contra los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. En caso necesario, la Comisión adoptará las medidas oportunas para garantizar el pleno cumplimiento de la Directiva. La Comisión también se asegurará de que el concepto de «condiciones esenciales de trabajo y de empleo» se aplique correctamente en todos los Estados miembros. Este concepto incluye la remuneración, así como la duración de la jornada, las horas extraordinarias, las pausas, los periodos de descanso, el trabajo nocturno, las vacaciones pagadas y los días festivos. Esta es una lista obligatoria que no admite ninguna excepción. 4.2. Posibles excepciones 4.2.1. Excepción contemplada en el artículo 5, apartado 2 De conformidad con el artículo 5, apartado 2, los Estados miembros podrán, tras consultar a los interlocutores sociales, establecer una excepción a la igualdad de retribución cuando los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, vinculados a la empresa de trabajo temporal por un contrato indefinido, continúen siendo remunerados en el periodo de tiempo comprendido entre la ejecución de dos misiones. La mayoría de los Estados miembros no aplican esta excepción. No obstante, Hungría, Irlanda, Malta, Suecia y el Reino Unido establecen la posibilidad de establecer una excepción a la igualdad de retribución durante las misiones en el caso de los trabajadores cedidos con un contrato de duración indeterminada que son remunerados incluso entre misiones, es decir, durante los periodos en que no trabajan. En Hungría, de acuerdo con el Código del Trabajo, los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal que cumplen esas condiciones tienen derecho a igualdad de trato en lo relativo al pago de los salarios y otras prestaciones a partir del 184º día de trabajo en una empresa usuaria. En Irlanda, la Ley de Protección de los Trabajadores (Trabajo a través de Empresas de Trabajo Temporal) de 2012 establece que los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal con un contrato de trabajo indefinido no tendrán derecho a la igualdad de remuneración en el tiempo que dure su misión, a condición de que en el periodo entre dos misiones se les pague al menos la mitad del salario que les correspondía por su misión más reciente, y no menos que el salario mínimo nacional. Antes de que un trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal suscriba un contrato de trabajo, la empresa de trabajo temporal deberá notificarle por escrito que no tendrá derecho a la igualdad de remuneración. Disposiciones similares se aplican en el Reino Unido, donde la normativa de 2010 relativa a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal establece una excepción a las disposiciones sobre igualdad de trato en lo relativo a la remuneración y a las vacaciones pagadas por lo que respecta a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal que cumplan las condiciones enunciadas en el artículo 5, apartado 2. En el intervalo de tiempo entre misiones, los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal tienen derecho a un mínimo del 50 % del sueldo base recibido durante las 12 últimas semanas de la anterior misión y, en cualquier caso, al salario mínimo nacional. El contrato de trabajo deberá incluir una declaración de que el trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal no tendrá derecho a la igualdad de remuneración. En Malta, la normativa de 2010 relativa a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal establece que la disposición por la que se introduce la igualdad de retribución no se aplicará a un trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal que tenga un contrato de empleo indefinido y sea remunerado entre misiones. En virtud de la legislación de transposición de la Directiva en Suecia, en lo que se refiere a la remuneración, el requisito de igualdad de trato no se aplica a los trabajadores que tienen un contrato indefinido con una empresa de trabajo temporal y reciben remuneración entre misiones. Así pues, los cinco Estados miembros anteriormente mencionados introducen una excepción al principio de igualdad de remuneración durante los periodos en que los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal se ponen a disposición de empresas usuarias. Sin perjuicio de los salarios mínimos aplicables, ninguno de ellos ha adoptado normas que limiten el alcance de la excepción durante las misiones, por ejemplo estableciendo un nivel mínimo de remuneración específico. En cuanto a los periodos comprendidos entre misiones, Hungría, Malta y Suecia no han establecido niveles mínimos de remuneración que deban respetarse. Sin embargo, en Malta, los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal tienen derecho al mismo nivel de salario durante las misiones que entre ellas. Como excepción al principio de igualdad de trato, el artículo 5, apartado 2, debe interpretarse de manera restrictiva. No afecta a los trabajadores cedidos con contrato de duración determinada, y solo puede aplicarse a las personas que trabajan con contrato de trabajo indefinido. A la luz de la aplicación nacional del artículo 5, apartado 2, esta excepción plantea varias cuestiones de interpretación, en especial por lo que respecta a la cuestión de si el nivel salarial de los trabajadores cedidos durante las misiones y entre ellas puede ser legalmente tan bajo como el salario mínimo aplicable, si lo hubiera, teniendo en cuenta que los salarios mínimos no tienen un límite inferior. También deben tenerse en cuenta las medidas destinadas a evitar el uso indebido de la excepción. Estas cuestiones deben examinarse en profundidad en las futuras reuniones del grupo de expertos sobre la transposición de la Directiva. En cualquier caso, la Comisión adoptará las medidas necesarias para garantizar que todos los Estados miembros cumplan plenamente la Directiva. 4.2.2. Excepción contemplada en el artículo 5, apartado 3 De conformidad con el artículo 5, apartado 3, los Estados miembros podrán, tras consultar a los interlocutores sociales, permitirles celebrar o mantener convenios colectivos sobre las condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal en los que se establezcan excepciones al principio de igualdad de trato, siempre que se respete la protección general de los trabajadores cedidos. El artículo 5, apartado 3, debe interpretarse a la luz del artículo 2, apartado 2, de la Directiva 91/383/CEE[6] relativa a la seguridad y la salud en el trabajo de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal. Con arreglo a esta disposición, no está justificado un trato diferente de un trabajador que tenga una relación de trabajo temporal con una empresa de trabajo temporal con respecto a las condiciones de trabajo relacionadas con la protección de la salud y la seguridad en el trabajo. La mayoría de los Estados miembros ha optado por no aplicar la excepción del artículo 5, apartado 3. Sin embargo, esta disposición prevé un cierto grado de flexibilidad y tiene en cuenta el hecho de que, en determinados Estados miembros, las empresas de trabajo temporal se han regulado tradicionalmente sobre todo mediante convenios colectivos. Diez Estados miembros (Austria, Bulgaria, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Hungría, Irlanda, Italia, los Países Bajos y Suecia) han adoptado disposiciones que permiten a los convenios colectivos no respetar la igualdad de trato de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. Austria, Irlanda y Suecia aluden a la necesidad de estos convenios colectivos de guardar el equilibrio adecuado para garantizar que no obstaculicen la protección general de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. Hasta la fecha, la Comisión no ha tenido conocimiento de ningún problema en particular en la aplicación de esta disposición. Se supervisará el cumplimiento de la «protección general de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal» en todos los casos, especialmente si las disposiciones nacionales de aplicación no hacen referencia a este concepto. 4.2.3. Excepción contemplada en el artículo 5, apartado 4 Con arreglo al artículo 5, apartado 4, los Estados miembros donde no exista un sistema para declarar la aplicación general de los convenios colectivos ni un sistema para extender sus disposiciones a todas las empresas similares en un sector o zona geográfica determinados, podrán, previa consulta de los interlocutores sociales a escala nacional y sobre la base de un acuerdo celebrado por estos, establecer disposiciones relativas a las condiciones esenciales de trabajo y de empleo que constituyan excepciones al principio según el cual deben disfrutar de un nivel de protección adecuado. Esto puede incluir la fijación de un periodo de carencia para alcanzar la igualdad de trato. Solo el Reino Unido y Malta han recurrido al artículo 5, apartado 4. En el Reino Unido, los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal tienen derecho a la igualdad de trato en la empresa usuaria una vez que hayan completado un periodo de 12 semanas en el mismo puesto de trabajo y con la misma empresa. En Malta, el principio de igualdad de trato, en lo que se refiere a la remuneración, no es aplicable a las cuatro primeras semanas de una misión si esta dura 14 semanas o más. Los Estados miembros que apliquen el artículo 5, apartado 4, deberán especificar si los regímenes profesionales de seguridad social, incluidos los regímenes de pensiones, prestaciones económicas por enfermedad o participación financiera, están incluidos en las condiciones básicas de trabajo y empleo. El Reino Unido y Malta excluyen actualmente estos regímenes de las condiciones básicas de trabajo y de empleo a que tienen derecho los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. Por otra parte, el artículo 5, apartado 5, dispone que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para evitar la aplicación abusiva del artículo 5 y, en particular, que se lleven a cabo cesiones sucesivas con el objeto de eludir las disposiciones de la Directiva. El riesgo de elusión de los principios de igualdad de trato e igualdad de salario es especialmente elevado si los principios no se aplican desde el primer día de misión del trabajador cedido, sino solo tras un periodo de carencia. El Reino Unido ha adoptado medidas concretas para evitar el uso indebido de su legislación, entre otras cosas disponiendo que, en caso de una interrupción de no más de seis semanas en una misión, el «reloj» indicador del periodo no vuelva a situarse a cero. En Malta, si un trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal al que no se haya concedido igualdad de remuneración durante las cuatro primeras semanas de su misión es sustituido posteriormente, el trabajador cedido como sustituto se beneficiará de la igualdad de trato en materia de remuneración a partir del primer día de la misión. 5. Revisión de las restricciones y prohibiciones al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal (artículo 4) 5.1. Objeto del artículo 4 En el artículo 4 se dispone que las prohibiciones o restricciones al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal deberán justificarse exclusivamente por razones de interés general, relativas, sobre todo a: - la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal; - las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo; - la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo; - la necesidad de evitar posibles abusos. Los Estados miembros tenían la obligación, previa consulta a los interlocutores sociales, de revisar estas prohibiciones y restricciones para comprobar si estaban justificadas por razones de interés general e informar a la Comisión de los resultados de esta revisión antes de que finalice el plazo de transposición (5 de diciembre de 2011). Las prohibiciones y restricciones establecidas por los convenios colectivos podrían ser revisadas por los interlocutores sociales que hayan negociado el acuerdo. En cuanto al alcance de la revisión, como se indica en el Informe de 2011 de los servicios de la Comisión relativo a los trabajos del grupo de expertos sobre la transposición de la Directiva sobre las agencias de trabajo temporal, debe abarcar todo tipo de medidas, por ejemplo las medidas establecidas en la legislación, reglamentos o disposiciones administrativas, aplicados en los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto la imposición de limitaciones sobre las empresas de trabajo temporal. Además, el artículo 4, apartado 4, establece claramente que las disposiciones del artículo 4 se entenderán sin perjuicio de las exigencias nacionales en materia de registro, concesión de licencias, certificación, garantía financiera o supervisión de las empresas de trabajo temporal. Por lo tanto, los requisitos correspondientes a una de estas categorías, que se refieran al acceso al mercado y el ejercicio de las actividades de las empresas de trabajo temporal, están fuera del ámbito de aplicación de la obligación de revisar las restricciones y prohibiciones. Así pues, el artículo 4 reduce el ámbito de aplicación de las justificaciones a las que los Estados miembros pueden recurrir para restringir el recurso a las empresas de trabajo temporal. El artículo 4, apartado 1, es vinculante para todos los Estados miembros. Corresponde a cada Estado miembro decidir en su contexto nacional sobre el método que debe utilizarse para cumplir esta disposición. No existe límite temporal para la aplicación del artículo 4, apartado 1. El artículo 4 obliga a los Estados miembros a llevar a cabo una revisión de las prohibiciones y restricciones al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal, informar a la Comisión de los resultados de la revisión, y justificar las prohibiciones y restricciones por motivos de interés general. 5.2. Resultados de la revisión por parte de los Estados miembros Todos los Estados miembros han informado a la Comisión de su postura con respecto a la revisión de las restricciones y prohibiciones en el recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal. 24 Estados miembros han informado sobre los resultados de la revisión que han efectuado. Cuatro Estados miembros (Irlanda, Luxemburgo, Malta y el Reino Unido) han declarado que no aplicaban restricciones o prohibiciones. Por consiguiente, no se ha efectuado ninguna revisión en estos Estados miembros. En los casos de Irlanda, Malta y el Reino Unido, el examen de la Comisión no detectó ninguna restricción o prohibición específicas que hiciera necesario que estos Estados miembros realizaran una oportuna revisión de las disposiciones correspondientes. En cuanto a Luxemburgo, la Comisión detectó restricciones en la legislación nacional aplicable, por ejemplo en lo que respecta a la duración de las misiones o a la existencia de una lista de razones para recurrir a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal. Por lo tanto, las prohibiciones o restricciones existentes en Luxemburgo deben revisarse previa consulta a los interlocutores sociales, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva. Los informes sobre los resultados de la revisión de las restricciones y prohibiciones establecidas por los 24 Estados miembros eran muy distintos en cuanto a formato y extensión. En la mayoría de los casos, se complementaron con información específica y más precisa a petición de la Comisión. Esta diversidad se debe en parte a la variedad de situaciones existentes en los Estados miembros. Aunque los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal solo representan un pequeño porcentaje de los trabajadores por cuenta ajena en su conjunto, en unos países el porcentaje es mayor que en otros. En algunos Estados miembros, se adoptó un marco jurídico nacional en materia de cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal en la década de los 1960 (los Países Bajos) o de los 1970 (Francia, Alemania, el Reino Unido). En otros, se ha regulado mucho más recientemente, en algunos casos solo en el contexto de la transposición de la Directiva. Por otra parte, aunque el número de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal es relativamente modesto, no puede negarse la importancia de este tipo de trabajo flexible en el funcionamiento de los mercados de trabajo nacionales. Todos los Estados miembros han elegido sus opciones específicas en materia de política de empleo, por ejemplo favoreciendo la flexibilidad en el mercado laboral en diversos grados. Estas decisiones influyen en el papel y el lugar de la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal en sus respectivos mercados de trabajo. Cinco Estados miembros (Dinamarca, Estonia, Letonia, Lituania y Eslovaquia) afirmaron en sus informes sobre los resultados de la revisión que no aplican prohibiciones o restricciones al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal. Además, varios Estados miembros han comunicado a la Comisión las disposiciones nacionales contempladas en el artículo 4, apartado 4, de la Directiva que se refieren, por ejemplo, al registro y a las garantías financieras de las empresas de trabajo temporal. No existe obligación de revisión con respecto a estas disposiciones. 5.2.1. Justificación de las prohibiciones y restricciones por motivos de interés general Las prohibiciones y restricciones aplicadas por los Estados miembros al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal solo pueden estar justificadas por razones de interés general, como se indica en el punto 5.1. Al hacer referencia a «razones de interés general relativas, sobre todo, a la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, a las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo o a la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar posibles abusos», el artículo 4, apartado 1, de la Directiva establece una lista indicativa y no exhaustiva de los motivos que pueden justificar las prohibiciones y restricciones. Los Estados miembros tenían obligación de comunicar a la Comisión la justificación de las prohibiciones y restricciones que aplican antes de que finalizara el periodo de transposición. Han comunicado una serie de prohibiciones y restricciones y, en la gran mayoría de casos, han citado una o varias de las razones de interés general enumeradas en el artículo 4, apartado 1, como justificación. En los casos en que consideraban que podía aplicarse la misma justificación a diversas medidas restrictivas, han ofrecido una justificación común para distintas prohibiciones o restricciones. En conjunto, y con pocas excepciones, los Estados miembros solo han ofrecido justificaciones muy generales para las disposiciones restrictivas en vigor, incluso en los casos en que la Comisión ha solicitado información complementaria sobre las razones por las que las autoridades nacionales consideraron que las prohibiciones y restricciones aplicables estaban justificadas por motivos de interés general. Los Estados miembros hicieron referencia en particular a las justificaciones que figuran en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva: Una serie de Estados miembros (en particular Bélgica, Bulgaria, Croacia, República Checa, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Polonia, Portugal, Eslovenia) hicieron referencia a «la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal» para explicar y aportar una justificación para determinadas prohibiciones o restricciones impuestas. Por ejemplo, esta es una de las justificaciones que se ha utilizado con respecto a las restricciones aplicables en el sector de la construcción en Alemania. Polonia declaró que la limitación del periodo durante el cual un trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal puede trabajar en una única empresa usuaria está relacionado con el carácter temporal de las tareas que pueden realizar los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y contribuye a la protección de los mismos. Una serie de Estados miembros (en particular Bélgica, Bulgaria, República Checa, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Polonia, Portugal, Eslovenia y España) alegaron «exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo» para justificar restricciones o la prohibición total y absoluta al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal para llevar a cabo tareas que impliquen riesgos especiales para la salud y la seguridad de los trabajadores. Algunos Estados miembros han recurrido a esta justificación en combinación con otras justificaciones enumeradas en el artículo 4, apartado 1, en particular la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal (Croacia, Portugal, Eslovenia). En Eslovenia, donde un convenio colectivo sectorial podría prohibir el recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal, la posibilidad de dicha prohibición se ha circunscrito a casos en los cuales el objetivo de la prohibición es garantizar una mayor protección de los trabajadores o de la salud y la seguridad de los mismos. El artículo 4, apartado 1, debe interpretarse a la luz del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 91/383/CEE relativa a la seguridad y la salud en el trabajo de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal. Según esto, los Estados miembros tienen la facultad de prohibir que se recurra a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal «para determinados trabajos (...) que pudieran ser especialmente peligrosos para su seguridad o su salud, y en particular para determinadas tareas que requieren un control médico especial (...)». A falta de una definición en la legislación de la UE de la noción de trabajo especialmente peligroso para la seguridad o la salud de los trabajadores, los Estados miembros son competentes para determinar las actividades de que se trate, bajo el control del Tribunal de Justicia. Una serie de Estados miembros (en particular Bélgica, Bulgaria, República Checa, Francia, Italia, Polonia, Portugal, Rumanía y Suecia) hicieron referencia a «la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo» para justificar las medidas restrictivas, como una lista limitativa de razones para recurrir a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal (Francia, Italia, Polonia), limitaciones al número o el porcentaje de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal a los que puede recurrir una empresa usuaria (Bélgica, Italia), o la obligación por parte del empleador de negociar con una organización de trabajadores antes de recurrir a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal (Suecia). Varios Estados miembros (Bélgica, Bulgaria, República Checa, Alemania, Grecia, Italia, Polonia, Suecia) justificaron determinadas prohibiciones o restricciones en el recurso a la cesión trabajadores por empresas de trabajo temporal por «la necesidad de evitar posibles abusos». Esta justificación se ha utilizado para medidas tan diversas como las restricciones de la naturaleza de las tareas que pueden asignarse a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal (Italia, Polonia), la posibilidad de que los convenios colectivos nacionales establezcan límites cuantitativos al recurso a contratos de duración determinada para la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal (Italia), o la necesidad, en algunos casos, de que la empresa usuaria obtenga el consentimiento de su delegación sindical antes de utilizar trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal (Bélgica). En algunos casos se ha citado la «necesidad de evitar posibles abusos» en combinación con otras justificaciones que figuran en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, en particular la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo (Italia, Polonia, Suecia). Algunos Estados miembros también han utilizado las siguientes justificaciones en relación con las prohibiciones y restricciones en vigor: Entre los Estados miembros que aplican la prohibición de recurrir a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal para sustituir a los trabajadores que ejercen su derecho de huelga (Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Polonia, Eslovenia, España), cuatro Estados miembros (Bélgica, Grecia, Hungría e Italia) han mencionado explícitamente la protección del derecho a huelga. Varios Estados miembros citaron el considerando 20 de la Directiva, según el cual las disposiciones relativas a las restricciones o prohibiciones al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal se entienden sin perjuicio de las legislaciones o prácticas nacionales que prohíben sustituir a trabajadores en huelga por trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. Varios Estados miembros (Bélgica, Francia, Grecia, Polonia) han explicado diversas medidas restrictivas por la necesidad de proteger el empleo indefinido y evitar una situación en la que los puestos fijos sean ocupados por trabajadores temporales. En particular, han utilizado esta justificación para limitar la duración de las misiones y explicar la existencia de una lista de razones que pueden utilizarse para recurrir a trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, como, por ejemplo, la sustitución de un trabajador ausente, un aumento temporal del volumen de trabajo, o la ejecución de tareas excepcionales o estacionales. Austria se refirió a la protección de la vida humana y la salud para justificar la aplicación de cuotas que limitan al 10 % o al 15 % el porcentaje de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal que pueden ser utilizados en una empresa usuaria para determinadas profesiones del sector sanitario. En el contexto de su revisión de las restricciones y prohibiciones al recurso a la cesión temporal de trabajadores, los Estados miembros podrían haberse planteado la supresión de determinadas prohibiciones y restricciones que estaban originalmente justificadas por el deseo de proteger a los trabajadores cedidos. Por ejemplo, Rumanía, donde estaba en vigor una lista limitativa de razones para utilizar la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal, ahora permite recurrir a esta forma de trabajo «para la ejecución de tareas temporales específicas». En Suecia, se suprimió con efecto a partir del 1 de enero de 2013 la prohibición de asignar a un trabajador cedido a su antiguo empleador en los seis primeros meses tras la finalización del contrato de trabajo. En Bélgica, ahora se permite recurrir a la cesión temporal de trabajadores en determinadas condiciones a fines de integración, es decir, con vistas a la posible contratación directa del trabajador por la empresa usuaria. Aunque se han suprimido algunas restricciones y prohibiciones al recurso a las empresas de trabajo temporal, hasta ahora la revisión no ha producido cambios importantes en el alcance de las medidas restrictivas aplicadas por los Estados miembros. Pero en algunos Estados miembros se siguen debatiendo las prohibiciones y restricciones y su justificación, entre otros con los interlocutores sociales, con vistas a realizar posibles ajustes complementarios. Por consiguiente, la revisión de las restricciones y prohibiciones está todavía en curso en varios Estados miembros (p. ej., Bélgica, Grecia y los Países Bajos). No obstante, al afirmar que las prohibiciones o restricciones se justifican únicamente por motivos de interés general, el artículo 4, apartado 1, autoriza a los Estados miembros a continuar aplicando una serie de prohibiciones o restricciones que se basan en estos motivos. En opinión de la Comisión, en la medida en que esas medidas restrictivas son el resultado de las opciones políticas responder a motivos legítimos y son proporcionadas a su objetivo, parecen estar justificadas por razones de interés general, sin perjuicio de un examen más profundo de las prohibiciones y restricciones sobre una base de caso por caso. Sobre la cuestión de hasta qué punto las medidas aplicadas en los Estados miembros pueden considerarse justificadas, la Directiva garantiza la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, en particular mediante el reconocimiento del principio de igualdad de trato. También tiene por objeto mejorar la calidad del trabajo a través de empresas de trabajo temporal y reconoce a las empresas de trabajo temporal la condición de empleadores. En ese contexto, los Estados miembros pueden plantearse la supresión de determinadas prohibiciones y restricciones que estaban originalmente justificadas por el deseo de proteger a los trabajadores cedidos. Por ejemplo, Rumanía, donde estaba en vigor una lista limitativa de razones para utilizar la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal, ahora permite recurrir a esta forma de trabajo «para la ejecución de tareas temporales específicas». No obstante, al afirmar que las prohibiciones o restricciones están justificadas únicamente por motivos de interés general, el artículo 4, apartado 1, autoriza a los Estados miembros a seguir aplicando una serie de prohibiciones o restricciones basadas en estos motivos. En opinión de la Comisión, en la medida en que esas medidas restrictivas son el resultado de opciones políticas que responden a motivos legítimos y son proporcionadas a su objetivo, parecen estar justificadas por razones de interés general, sin perjuicio de un examen más profundo de las prohibiciones y restricciones caso por caso. La protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo, la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo y de evitar abusos, pueden justificar determinadas prohibiciones o restricciones al recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal. Otros motivos de interés general también pueden justificar la adopción de medidas restrictivas, siempre que sean legítimas y proporcionadas al objetivo perseguido. Siempre que se ajusten a la Directiva relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y a otra legislación y principios aplicables de la UE, como la libre prestación de servicios, la libertad de establecimiento y la legislación en materia de no discriminación, los Estados miembros pueden regular diferentes tipos de empleo, incluida la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal, y garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo en función de sus propias opciones políticas. Las prohibiciones o restricciones que suponen una discriminación contra los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal no pueden considerarse justificadas por razones de interés general. Por ejemplo, no podría justificarse la prohibición de emplear a personas con discapacidades como trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, ni por la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado de trabajo, ni por la protección de estas personas o las exigencias en materia de salud y seguridad en el trabajo. 5.2.2. Consulta a los interlocutores sociales Como se indica en el punto 5.1., los Estados miembros tienen la obligación de consultar a los interlocutores sociales antes de revisar las prohibiciones y restricciones. Además, cuando los convenios colectivos establezcan prohibiciones y restricciones, los interlocutores sociales que hayan negociado el convenio podrían llevar a cabo la revisión. Los Estados miembros que revisaron las prohibiciones y restricciones en vigor involucraron a los interlocutores sociales de diversas maneras, lo cual refleja la diversidad de los mercados de trabajo y de las relaciones laborales en toda la UE. Pueden agruparse en tres categorías principales: los Estados miembros en los que se consultó a los interlocutores sociales en el marco de la revisión de las prohibiciones y restricciones (Bélgica, Croacia, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Italia, Polonia y Portugal); algunos de estos han facilitado a la Comisión, en un grado variable, los puntos de vista de los interlocutores sociales (Bélgica, Grecia, Polonia y Portugal); los Estados miembros en los que realizaron la revisión en gran medida los propios interlocutores sociales, habida cuenta de que la mayoría de las prohibiciones y restricciones las establecen los convenios colectivos (Dinamarca, Finlandia, los Países Bajos y Suecia); Finlandia y Suecia han informado a la Comisión de las opiniones de los interlocutores sociales; los Estados miembros en los que se consultó a los interlocutores sociales en el contexto de la adopción de las medidas nacionales de transposición (Austria, Bulgaria, Chipre, República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Rumanía, Eslovenia y España). En general, la manera en que los interlocutores sociales participaron en la revisión parece reflejar las variaciones en su lugar y papel en toda la UE. En los casos en que la Comisión fue informada de las posiciones de los interlocutores sociales, está claro que podría haberse dado más peso a dichas posiciones. No obstante parece que, con excepción de Luxemburgo, la consulta a los interlocutores sociales se llevó a cabo de conformidad con el artículo 4, apartado 2. 6. Acceso al empleo, a las instalaciones comunes y a la formación profesional — representación de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal — información de los representantes de los trabajadores (artículos 6, 7 y 8) 6.1. Acceso al empleo, a las instalaciones comunes y a la formación profesional (artículo 6) El artículo 6 mejora el acceso de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal a un empleo indefinido, a las instalaciones comunes y a la formación profesional. En particular, establece que se informe a los trabajadores cedidos de los puestos vacantes existentes en la empresa usuaria (artículo 6, apartado 1). También garantiza a los trabajadores cedidos la igualdad de acceso a las instalaciones o a los servicios comunes de la empresa usuaria, en particular a los servicios de comedor, guardería y transporte, a menos que concurran razones objetivas que justifiquen un trato diferente (artículo 6, apartado 4). Asimismo se pide a los Estados miembros o a los interlocutores sociales la mejora del acceso de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal a la formación en las mismas y en las empresas usuarias (artículo 6, apartado 5). El artículo 6, apartado 1, ha sido transpuesto casi literalmente por una serie de Estados miembros. No parece que plantee ningún problema concreto en la actualidad. En lo referente al artículo 6, apartado 4, 14 países (Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Finlandia, Alemania, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Malta, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido), es decir, la mitad de los Estados miembros, han declarado que hacen uso de la posibilidad de establecer excepciones a la igualdad de acceso a las instalaciones o a los servicios comunes de la empresa usuaria si la diferencia de trato está justificada por razones objetivas. En la mayoría de los casos, la redacción utilizada en las medidas nacionales es casi idéntica al texto de la Directiva. La Comisión subraya que las diferencias de trato por las que los trabajadores cedidos disfrutan de condiciones menos favorables que los trabajadores de la empresa usuaria deben darse de forma excepcional. La posibilidad abierta en una serie de Estados miembros no significa necesariamente que se aplique en la práctica. El artículo 6, apartado 5, alienta a los interlocutores sociales a desempeñar un papel importante en la mejora del acceso a la formación y a los servicios de guardería para los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal en dichas empresas, y a la formación organizada para los trabajadores de las empresas usuarias. La aplicación de esta disposición no parece ser problemática. Los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal en Malta gozan de acceso a la formación profesional en igualdad de condiciones que los trabajadores de la empresa usuaria, a menos que concurran razones objetivas que justifiquen un trato diferente. 6.2. Representación de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal (artículo 7) El artículo 7 establece que, a efectos del cálculo del umbral a partir del cual deben constituirse los órganos que representan a los trabajadores, serán tenidos en cuenta los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, ya sea en la empresa de trabajo temporal, en la empresa usuaria, o en ambas. En la mayoría de los Estados miembros, los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal se contabilizan en la empresa de trabajo temporal para la que trabajan (Bulgaria, Croacia, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Hungría, Irlanda, Italia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovenia, España, Suecia y el Reino Unido) o en dicha empresa y en la empresa usuaria a la que se ceden (Austria, Chipre, Francia, Alemania, Grecia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal y Eslovaquia). Únicamente en tres Estados miembros (Bélgica, Letonia y Rumanía), solo se tienen en cuenta en la empresa usuaria. Algunos Estados miembros han introducido condiciones específicas en las que los trabajadores cedidos son tenidos en cuenta. Por ejemplo, Bulgaria tiene en cuenta el promedio de trabajadores cedidos que han sido empleados por la empresa de trabajo temporal durante los doce meses anteriores. En Bélgica, el cálculo se basa en la media de trabajadores cedidos que se hayan puesto a disposición de la empresa usuaria durante el trimestre anterior. Sin embargo, no se tienen en cuenta los trabajadores cedidos que realmente sustituyen a miembros del personal fijo de la empresa usuaria. La Comisión no está al corriente de ninguna dificultad particular en relación con la transposición del artículo 7. 6.3. Información de los representantes de los trabajadores (artículo 8) De conformidad con el artículo 8, la empresa usuaria deberá proporcionar la información apropiada sobre el recurso a la cesión temporal de trabajadores cuando transmite información sobre la situación del empleo en la empresa a los órganos representativos de los trabajadores. Algunos Estados miembros imponen obligaciones detalladas a las empresas usuarias. Por ejemplo, en Grecia, la empresa usuaria está obligada a proporcionar información sobre el número de trabajadores cedidos, pero también sobre sus planes de utilizar trabajadores cedidos y las perspectivas de contratarlos directamente. En Francia y Luxemburgo, los representantes del personal pueden tener acceso a los contratos celebrados entre la empresa usuaria y la empresa de trabajo temporal para la cesión de trabajadores. Hasta la fecha, la Comisión no tiene conocimiento de ningún problema en particular en la aplicación de esta disposición. 7. Sanciones (artículo 10) Un primer examen de la legislación de transposición adoptada por los Estados miembros pone de manifiesto que la información facilitada sobre las sanciones se refiere principalmente a disposiciones nacionales distintas de las adoptadas para la transposición de la Directiva (p. ej., gestión de una empresa de trabajo temporal sin la debida autorización, no comunicación a las autoridades públicas de los contratos de trabajo firmados por la empresa, etc.). Esta cuestión debe examinarse con más profundidad en los próximos meses, en particular para comprobar si las sanciones se utilizan dentro del ámbito de aplicación de la Directiva. Dado que muy pocos Estados miembros han facilitado tablas de concordancia, todavía no ha sido posible elaborar un panorama completo de la situación a nivel nacional. 8. Costes reglamentarios En una consulta pública en línea realizada por la Comisión de octubre a diciembre de 2012, las pequeñas y medianas empresas (PYME) y las organizaciones de PYME que respondieron señalaron que la Directiva era una de las medidas más gravosas de la normativa de la UE[7]. Los resultados se publicaron en un documento de trabajo[8] de 7 de marzo de 2013 que acompañaba a la Comunicación titulada «Normativa inteligente en la Unión Europea». La Comunicación de la Comisión de 18 de junio de 2013[9] sobre el seguimiento, por parte de la Comisión, de la consulta a las PYME sobre las diez medidas más gravosas de la normativa de la UE mostró que estas alegaciones se referían principalmente a los obstáculos existentes para el funcionamiento de las empresas de trabajo temporal y la obligación de inscribirse cada vez que la empresa desea operar en un Estado miembro diferente. La Comunicación indica que este informe tendría en cuenta los aspectos gravosos de la normativa y las cuestiones que preocupan a las PYME. En ese contexto, la Comisión envió un cuestionario a los Estados miembros y a los interlocutores sociales a nivel europeo para que expresen sus puntos de vista sobre la cuestión de los costes relacionados con la Directiva. La Comisión preguntó en primer lugar si la Directiva suponía una carga administrativa importante para las autoridades públicas nacionales y si se han evaluado estos costes en los Estados miembros. De los veintisiete Estados miembros que respondieron, todos menos dos declararon que la Directiva en sí no generaba una carga administrativa significativa para las autoridades nacionales, o que no lo habían evaluado específicamente. Bélgica se refirió a los costes administrativos importantes para llevar a cabo la revisión de las restricciones y prohibiciones. El Reino Unido publicó una evaluación de impacto previa a la aplicación de la Directiva, según la cual el coste total para las empresas del sector público en términos de aumento de salarios se situaría entre 157 millones GBP y 259 millones GBP al año, pero no se dispone de ninguna actualización. Ningún Estado miembro ha evaluado las cargas administrativas resultantes de la Directiva. La Comisión preguntó también si las disposiciones sustantivas de la Directiva suponen costes de envergadura u obstáculos para las empresas de trabajo temporal o para las empresas usuarias, y si se han evaluado estos costes. Algunos Estados miembros opinaron que la Directiva suponía unos costes menores para las empresas de trabajo temporal (Alemania, Austria), o para las empresas usuarias (Finlandia, Alemania, Polonia), mientras que el Reino Unido aludía a un aumento de los costes salariales para las empresas de trabajo temporal, así como costes para las empresas de trabajo temporal y para las empresas usuarias por las obligaciones de información. Otros Estados miembros no mencionaron costes considerables u obstáculos ni para las empresas de trabajo temporal ni para las empresas usuarias. Ningún Estado miembro tiene información actualizada sobre el importe de los gastos incurridos. Chipre señaló que en su territorio no operaban empresas de trabajo temporal. Por lo que respecta a los interlocutores sociales europeos, BusinessEurope mencionó importantes costes de cumplimiento para las empresas de trabajo temporal en algunos Estados miembros y un coste social considerable derivado de una mala aplicación del artículo 4 o de su no aplicación. Eurociett mencionó un aumento de los costes para las empresas de trabajo temporal en países como el Reino Unido e Irlanda, y destacó que aceptaba y apoyaba este aumento, ya que apoyaba la adopción de la Directiva. También hizo alusión a los costes vinculados a la insuficiente transposición de determinadas disposiciones de la Directiva, mientras que, para el CEEP[10], la Directiva había aumentado significativamente los costes para los empresarios, en particular cuando no existía la igualdad de trato antes de la transposición de la Directiva. Sin embargo, ninguna de estas organizaciones patronales facilitó una cuantificación de los costes que mencionaban. La UEAPME[11] no tenía conocimiento de normas especialmente gravosas para las empresas usuarias. La CES[12] alegó que el artículo 12 de la Directiva, que es la base jurídica de este informe, no preveía una evaluación de costes y que no existía ningún estudio que mostrara un incremento de costes para las empresas de trabajo temporal debido a la transposición de la Directiva. En opinión de UNI-Europa, los costes no suponen ningún obstáculo para las empresas de trabajo temporal o las empresas usuarias. Sobre la cuestión de si se dispone de información sobre los costes soportados por las PYME o las microempresas, ningún Estado miembro dispone de estos datos. Alemania indicó que la Directiva sí implicaba gastos, tanto para las empresas de trabajo temporal como para las empresas usuarias. En opinión de Austria y Bélgica, la Directiva no puede considerarse especialmente gravosa para las PYME. Los interlocutores sociales europeos no facilitaron información sobre esta cuestión. La CES considera inadecuado trabajar de cara al futuro tomando como base los resultados de la consulta sobre las diez medidas más gravosas. Además, al ser consultados, varios Estados miembros señalaron que cualquier evaluación global de los costes resultantes de la Directiva también debería tener en cuenta los beneficios que ha reportado. 9. Relación entre la Directiva sobre las empresas de trabajo temporal y otra legislación de la UE El artículo 3, apartado 2, párrafo segundo, establece que los Estados miembros no podrán excluir del ámbito de aplicación de la presente Directiva a los trabajadores, los contratos de trabajo o las relaciones laborales únicamente por el hecho de que se trate de trabajadores a tiempo parcial, de trabajadores con contrato de duración determinada o de personas que tienen un contrato de trabajo o una relación laboral con una empresa de trabajo temporal. Esta disposición deja claro que los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal que trabajen a tiempo parcial o con contratos de duración determinada no pueden ser excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 2008/104/CE por considerarlos trabajadores «atípicos». El Tribunal de Justicia ha confirmado que la Directiva 1999/70/CE sobre el trabajo de duración determinada no es aplicable a la relación laboral de duración determinada entre un trabajador cedido por una empresa de trabajo temporal y dicha empresa[13]. Por lo tanto, aunque los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal trabajen al amparo de un contrato de trabajo de duración determinada, su relación laboral a tres bandas no se rige por la Directiva sobre el trabajo de duración determinada, que solo es aplicable a las relaciones laborales directas entre el empleador y el trabajador. En cuanto a la relación entre la Directiva 2008/104/CE relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y la Directiva 96/71/CE[14] sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, el considerando 22 de la Directiva 2008/104/EC establece que debe aplicarse respetando las disposiciones del Tratado en materia de libre prestación de servicios y de libertad de establecimiento, y sin perjuicio de la Directiva 96/71/CE. La Directiva relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal cubre en principio situaciones nacionales, mientras que la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios se refiere específicamente a las situaciones transfronterizas. La Directiva relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal se aplica plenamente a los trabajadores que ejercen la movilidad y trabajan en un Estado miembro distinto del propio como si fueran trabajadores nacionales, mientras que la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores solo se aplica a los trabajadores desplazados, es decir, los trabajadores que, durante un periodo limitado, realizan su trabajo en el territorio de un Estado miembro distinto del Estado en que suelen ejercer su actividad. Con arreglo a su artículo 1, apartado 3, letra c), la Directiva sobre el desplazamiento de los trabajadores se aplica en particular a una empresa de trabajo temporal o de colocación que ceda un trabajador a una empresa usuaria que esté establecida o que opere en el territorio de un Estado miembro, siempre que exista una relación laboral entre la empresa de trabajo temporal o de colocación y el trabajador durante el periodo de desplazamiento. De conformidad con el artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva, en lo que se refiere a los trabajadores desplazados, deben respetarse determinadas condiciones de trabajo y de empleo, entre las que se encuentran «las cuantías de salario mínimo, incluidas las incrementadas por las horas extraordinarias» y «las condiciones de suministro de mano de obra, en particular por parte de agencias de trabajo interino», en la medida en que las establece la Ley o los convenios colectivos de aplicación general. Tal como se recoge en el considerando 22 de la Directiva 2008/104/CE ya mencionada, las disposiciones aludidas de la Directiva sobre el desplazamiento de los trabajadores tendrán prioridad sobre la aplicación de las disposiciones de la Directiva relativa a las empresas de trabajo temporal. No obstante, los Estados miembros podrán disponer que deberá concederse igualdad de trato a los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal desplazados a su territorio en lo relativo a las condiciones aplicables a los trabajadores interinos en el Estado miembro en cuyo territorio se ejecute el trabajo, de conformidad con el artículo 3, apartado 9, de la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores. 10. Posibles modificaciones El cuestionario a que se hace referencia en el punto 8 también planteaba la cuestión de si, sobre la base de la experiencia adquirida desde que la Directiva entró plenamente en vigor en diciembre de 2011, se habían logrado sus objetivos de política social, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2. De conformidad con el artículo 12, el presente informe debería considerar cualquier modificación de la Directiva que parezca oportuna. La Comisión también planteó este punto en el cuestionario, preguntando si alguna disposición de la Directiva requiere una aclaración y, en caso afirmativo, qué disposiciones y cuáles son los problemas encontrados. En relación con la primera cuestión, la mayoría de los Estados miembros consideró que la Directiva había alcanzado sus objetivos de política social o que representaba un paso importante en el desarrollo de una Europa social. Algunos de ellos señalaron las dificultades prácticas encontradas por razones independientes de la Directiva (Eslovaquia, Eslovenia), pero ningún Estado miembro respondió que la Directiva no había conseguido sus objetivos. Bulgaria consideró que resultaba difícil responder a la cuestión, dado que las empresas de trabajo temporal llevan poco tiempo operando en el país, mientras que el Reino Unido no disponía de elementos que le permitieran responder a la pregunta. Chipre tampoco pudo responder, ya que no hay empresas de trabajo temporal en el país. Para Business Europe y para Eurociett, sin embargo, no se han alcanzado plenamente los objetivos de la Directiva. Respondieron que en algunos Estados miembros se mantenía un número considerable de restricciones injustificadas a las empresas de trabajo temporal, o que incluso se habían introducido recientemente. Los ejemplos incluyen prohibiciones sectoriales, límites no razonables a la duración máxima de las cesiones, motivos demasiado limitados para la utilización y contingentes sobre el número máximo de trabajadores cedidos. Manifestaron que estas restricciones deberían suprimirse. Por su parte, la UEAPME y, en cierta medida, el CEEP opinaron que la Directiva había cumplido sus objetivos de política social. La CES destacó que el plazo límite para la transposición de la Directiva era relativamente reciente y que muchos Estados miembros la habían transpuesto con retraso. Por estos motivos, era demasiado pronto para hacer una evaluación adecuada de la situación a escala nacional. UNI-Europa opinó que, en la mayoría de los Estados miembros, la legislación nacional ya había alcanzado ampliamente los objetivos establecidos en el artículo 2 de la Directiva antes de su entrada en vigor. En cuanto a la segunda cuestión, la inmensa mayoría de los Estados miembros encontró que, en esta fase, no era necesario aclarar ni revisar ninguna de las disposiciones de la Directiva. Para Bulgaria y Polonia, era prematuro plantear estos asuntos. Junto con Chipre, Bulgaria señaló una falta de experiencia práctica de las empresas de trabajo temporal. Portugal destacó la importancia de garantizar que la Directiva se haya transpuesto correctamente en todos los Estados miembros. Finlandia declaró que el artículo 4 de la Directiva no estaba claro, en particular en lo que respecta a si se obliga a los Estados miembros a adoptar la legislación nacional en consonancia con el artículo 4, apartado 1, citando las razones que pueden justificar prohibiciones y restricciones a la utilización de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. En opinión de BusinessEurope, la Directiva no precisa revisión, pero sí una correcta aplicación de su artículo 4 en los Estados miembros donde sigue habiendo barreras injustificadas a la utilización de trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. BusinessEurope invitó a la Comisión a adoptar una comunicación interpretativa sobre el artículo 4 y a favorecer la supresión de restricciones injustificadas en las recomendaciones específicas por país, si fuera necesario mediante procedimientos de infracción. Eurociett tampoco consideró necesario revisar la Directiva. Sin embargo, añadió que, si no fuera posible realizar avances importantes en la aplicación del artículo 4, podría plantearse pedir una revisión condicional y limitada de ese artículo. La UEAPME no vio ninguna necesidad de revisar la Directiva en esta fase, mientras que el CEEP hizo referencia a la necesidad de aclarar determinadas medidas nacionales de aplicación más que la propia Directiva. La CES declaró que, dada la tardía transposición en una serie de Estados miembros, era demasiado pronto para decidir si la Directiva debía ser revisada. Sin embargo, consideró que las excepciones al principio de igualdad de trato son muy problemáticas, especialmente el artículo 5, apartado 2, tal como lo aplican algunos Estados miembros. UNI-Europa opina que la Directiva debería revisarse. Considera que deben eliminarse las excepciones previstas en el artículo 5, apartados 3 y 4, puesto que contravienen directamente el principio de igualdad de trato. Además, a falta de cualquier limitación sobre cesiones sucesivas en la Directiva, debe aclararse el concepto de «aplicación abusiva» en relación con el artículo 5. 11. Conclusiones La Directiva pretende alcanzar un justo equilibrio entre la mejora de la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal, por una parte, en particular estableciendo el principio de igualdad de trato, y, por otra parte, el apoyo al papel positivo que la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal puede desempeñar al ofrecer suficiente flexibilidad en el mercado de trabajo. La Comisión reconoce el importante trabajo que se ha llevado a cabo al transponer la Directiva, en particular en los Estados miembros en los que no existía una legislación específica que regulara el trabajo a través de empresas de trabajo temporal, o en los que se reconocía por primera vez en el Derecho nacional el principio de igualdad de trato. El anterior análisis muestra que, en general, las disposiciones de la Directiva parecen haberse transpuesto y aplicado de forma correcta. No obstante, el análisis también ha mostrado que el doble objetivo de la Directiva aún no se ha cumplido plenamente. Por una parte, el amplio uso de determinadas excepciones al principio de igualdad de trato puede, en casos específicos, haber llevado a una situación en que la aplicación de la Directiva no tiene efectos reales en la mejora de la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal. Por otro lado, la revisión de las restricciones y prohibiciones al recurso a empresas de trabajo temporal ha servido, en la mayoría de los casos, para legitimar el statu quo, en lugar de impulsar una nueva concepción del papel de las empresas de trabajo temporal en unos mercados laborales modernos y flexibles. La Comisión va a seguir haciendo un estrecho seguimiento de la aplicación de la Directiva, teniendo en cuenta los nuevos progresos realizados en los ámbitos del Derecho laboral y de las agencias de trabajo temporal, para garantizar que sus objetivos se cumplen adecuadamente y que sus disposiciones se transponen de manera completa y correcta en todos los Estados miembros. En ese contexto, la Comisión actuará en estrecho contacto con los Estados miembros y los interlocutores sociales en el marco del grupo de trabajo encargado del seguimiento de la aplicación de la Directiva, así como en otros foros. Además, la Comisión pretende abordar los problemas de la aplicación de la Directiva con los medios oportunos, incluidos los procedimientos de infracción, si fuera necesario. Las denuncias presentadas ante la Comisión contra los Estados miembros, las peticiones y las cuestiones preliminares al Tribunal de Justicia también pueden constituir una fuente importante de información sobre las medidas o prácticas nacionales que serían incompatibles con la Directiva. En el contexto del Semestre Europeo, si la Comisión detecta aspectos gravosos específicos de la normativa como, por ejemplo, obstáculos al crecimiento y a la competitividad, en su evaluación de los obstáculos nacionales a la actividad de las empresas de trabajo temporal, se planteará incluir recomendaciones a los Estados miembros afectados en las medidas específicas por país. En cuanto a posibles modificaciones de la Directiva, se necesita más tiempo para acumular experiencia en su aplicación y para determinar si se han alcanzado plenamente sus objetivos. Su plazo de transposición expiró en diciembre de 2011 y algunas de las disposiciones nacionales de aplicación de la Directiva no se han adoptado hasta la primavera de 2013. No existe hasta la fecha jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre su aplicación. En este contexto, y a la luz de la evaluación de la Comisión sobre la aplicación de la Directiva, teniendo en cuenta las opiniones expresadas por los Estados miembros y los interlocutores sociales europeos durante el proceso de consulta para el presente informe, la Comisión considera que no es necesario realizar modificaciones en esta fase. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto: - resumen de las opciones elegidas por los Estados miembros para la transposición de la Directiva a la legislación nacional - resumen de los informes de los Estados miembros sobre los resultados de la revisión de las restricciones y prohibiciones en el recurso a la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal [1] Directiva 2008/104/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal (DO L 327 de 5.12.2008, p. 9). [2] Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO L 376 de 27.12.2006, p. 36). [3] En ningún caso debe considerarse que el contenido del presente informe prejuzga la posición que podría tomar la Comisión en el futuro en caso de procedimiento judicial. [4] De conformidad con las disposiciones del Tratado sobre el mercado interior, todos los servicios prestados a cambio de una remuneración deben calificarse de actividades económicas. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el servicio no tiene necesariamente que ser pagado por sus beneficiarios, pero debe haber una contrapartida por el servicio en cuestión. Las actividades que no se realizan con contrapartida, por ejemplo, por el Estado o en nombre de este en el marco de sus misiones en el ámbito social (por ejemplo, cursos impartidos en el marco del sistema de educación nacional o en un establecimiento de enseñanza superior financiado esencialmente a través de fondos públicos) no constituyen actividades económicas (véase el documento de trabajo de la Comisión «Guía relativa a la aplicación a los servicios de interés económico general y, en particular, a los servicios sociales de interés general, de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales, de contratos públicos y de Mercado Interior» (SEC(2010) 1545 final de 7.12.2010), en especial los puntos 6.1 a 6.3). [5] No se ha controlado en este informe el cumplimiento de la Directiva 92/85/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de la trabajadora embarazada, que haya dado a luz o en periodo de lactancia (DO L 348 de 28.11.1992, p. 1), de la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación (DO L 204 de 26.7.2006, p. 23), de la Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000, relativa a la aplicación del principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico (DO L 180 de 19.7.2000, p. 22) y de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación (DO L 303 de 2.12.2000, p. 16). [6] Directiva 91/383/CEE del Consejo, de 25 de junio de 1991, por la que se completan las medidas tendentes a promover la mejora de la seguridad y de la salud en el trabajo de los trabajadores con una relación laboral de duración determinada o de empresas de trabajo temporal (DO L 206 de 29.7.1991, p. 19). [7] De un total de 995 participantes, de los cuales 768 eran PYME con sede en la UE u organizaciones que representan los intereses de las PYME en la UE, 59 respondieron que consideran que la Directiva 2008/104/CE es una de las medidas más gravosas de la normativa de la UE. [8] Documento de trabajo «Seguimiento y consulta sobre la normativa inteligente para las PYME» [SWD (2013) 60 final], que acompaña a la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Normativa inteligente: Responder a las necesidades de las pequeñas y medianas empresas» [COM(2013) 122 final]. [9] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Seguimiento, por parte de la Comisión, de la consulta a las PYME sobre las diez medidas más gravosas de la normativa de la UE», COM(2013) 446 final de 18 de junio de 2013. [10] Centro Europeo de Empresas Públicas y de Empresas de Interés Económico General. [11] Unión Europea del Artesanado y de la Pequeña y Mediana Empresa. [12] Confederación Europea de Sindicatos. [13] TJCE, 11 de abril de 2013, asunto C-290/12 Oreste della Rocca contra Poste Italiane SpA. [14] Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios, DO L 18 de 21.1.1997, p. 1.