DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO relativo a la Empresa Común para las Bioindustrias /* SWD/2013/0248 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO relativo a la Empresa Común para las Bioindustrias 1. Objetivo y procedimientos de la evaluación de impacto El presente documento valora distintas opciones de actuación para ejecutar el programa de investigación y desarrollo (I+D) para las bioindustrias dentro del Programa Marco de Investigación e Innovación Horizonte 2020 para el período 2014-2020. En vista de los retos a que se enfrentan dichas industrias, se ha sugerido la creación de una asociación público-privada sobre bioindustrias en la Estrategia Europea de Bioeconomía y en la nueva Política Industrial. Además, viene respaldada por otras muchas políticas de otros campos. Para redactar la presente evaluación de impacto (EI), la Comisión ha consultado a amplios grupos de partes interesadas que representan a los colectivos de la industria y la investigación, a los Estados miembros, a las regiones y al público en general, mediante actos, consultas y exámenes de publicaciones relevantes. Del 21 de septiembre al 14 de diciembre de 2012 se llevó a cabo una consulta pública sobre la asociación público-privada propuesta. Casi el 87 % de quienes respondieron coincidieron en que una asociación público-privada constituye el instrumento más eficaz para aplicar Horizonte 2020 en el campo de las bioindustrias. La presente EI ha sido redactada por la DG RTD con la colaboración de las DG AGRI, BUDG, COMP, CNECT, EMPL, ENER, ENTR, ENV, ESTAT, HR, JRC, MARKT, MOVE, SANCO y SG y el Servicio Jurídico. Se han mantenido también conversaciones bilaterales con la DG REGIO. Un grupo de revisores externos asistió a la Comisión en la recogida de datos y su análisis para la EI. 2. Definición del problema 2.1. Las bioindustrias como fuente de crecimiento ecológico para Europa La economía europea se basa en buena medida en el petróleo y en otras fuentes fósiles de energía y productos fósiles. Es fundamental reducir esta dependencia, debido a la escasez de recursos fósiles y a su impacto sobre el cambio climático. Es fundamental que la UE cumpla sus objetivos de cambio climático para 2020 y avance hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050. El transporte, los hogares y la industria son los tres grandes consumidores de recursos fósiles. Las bioindustrias pueden contribuir a cambiar esta situación sustituyendo parte de los recursos fósiles por otros renovables para conseguir bioproductos y biocombustibles. Además, el recurso a la biotecnología industrial puede hacer que los procesos de producción sean más eficientes en cuanto a recursos y más respetuosos con el medio ambiente. Las bioindustrias son una piedra angular de la bioeconomía, al generar crecimiento y empleo. Aunque actualmente solo representan en torno al 3 % de los 2 billones de euros anuales de volumen de negocios y el 1 % de los 22 millones de empleos generados por la bioeconomía europea hoy en día, se espera que las bioindustrias crezcan más rápidamente y de forma más sostenible que los sectores más tradicionales de la bioeconomía. Europa cuenta con la base tecnológica e industrial adecuada para explotar su potencial. Cuadro 1: Bioindustrias, seguridad alimentaria e ILUC Las bioindustrias procesan recursos biológicos renovables producidos de forma sostenible (por ejemplo, residuos agrícolas y forestales, desechos biológicos) para obtener bioproductos de alto valor añadido (productos químicos, farmacéuticos, cosméticos) o biocombustibles. La producción normalmente tiene lugar en biorrefinerías y muchas veces se basa en procesos biológicos que aplican biotecnología industrial. El creciente uso de recursos biológicos renovables para fines industriales y energéticos ha despertado preocupaciones sobre la gestión sostenible de los limitados recursos naturales de Europa, los cambios indirectos del uso de la tierra (ILUC, por sus siglas en inglés) y la seguridad alimentaria. A diferencia de la actual promoción de las materias primas agrícolas «convencionales» (cultivos de alimentos) en el resto del mundo, Europa está cambiando gradualmente la base de materias primas hacia biomasa no comestible de aquí a 2020. Dicha biomasa se transforma en las llamadas biorrefinerías «avanzadas», y responde a un enfoque basado en el análisis de los ciclos biológicos. Las biorrefinerías deben estar cerca de sus fuentes de biomasa para ser sostenibles y económicamente viables. La creación de cadenas de suministro para la biomasa y de redes de biorrefinerías locales y regionales generará nuevos puesto de trabajo y fuentes de ingresos para las comunidades rurales. En vista de la creciente competencia mundial, son necesarias mayores inversiones en investigación y desarrollo, demostración e implantación de bioindustrias, a fin de reforzar la posición competitiva de Europa. La transición de la UE hacia biorrefinerías «avanzadas» concede a otros países la ventaja del pionero, pues pueden desarrollar masa crítica en biorrefinerías «convencionales». La UE deberá por tanto adelantar a sus competidores. 2.2. Retos tecnológicos y de innovación para las bioindustrias en Europa Cuatro problemas principales relacionados con la tecnología y la innovación dificultan a las bioindustrias europeas desplegar todo su potencial, y deben ser afrontados desde la cadena del valor: · Acceso a materias primas suficientes y sostenibles: El potencial de mitigación del cambio climático que tienen las bioindustrias se basa en la presunción de que se desarrollarán infraestructuras productivas en la UE y podrá obtenerse localmente una parte sustancial de la biomasa. Se deben encontrar nuevas soluciones para incrementar de forma sostenible la biomasa disponible (por ejemplo, aprovechando los residuos). Será preciso desarrollar también cadenas de suministro fiables y competitivas en cuanto a costes. · Desarrollo de procesos eficientes de transformación para biorrefinerías avanzadas: La transformación de biomasa no comestible en biorrefinerías «avanzadas» es más difícil que la de los cultivos de alimentos en biorrefinerías «convencionales», debido a su carácter y composición heterogéneos. Deben desarrollarse nuevos procesos eficientes y competitivos en cuanto a costes. Se debe mejorar el uso inteligente de la biomasa, por ejemplo los modelos de producción en cascada, la reutilización de productos o su reciclaje, etc. · Demostrar e implantar biorrefinerías avanzadas: Para competir con las asentadas industrias químicas y petroquímicas, las bioindustrias deben reunir esfuerzos de innovación y acelerar el desarrollo de la biorrefinería promoviendo un incremento rápido del volumen. Esto exige ciertos avances tecnológicos y sinergias industriales intersectoriales. · Respaldar medidas dirigidas a la demanda para la introducción de bioproductos: La I+D puede ayudar a introducir los bioproductos en los mercados de consumo y la contratación ecológica, por ejemplo, mediante el desarrollo de normas, etiquetas y evaluaciones de vida útil. Numerosas medidas dirigidas a la demanda también tienen el apoyo de recientes iniciativas políticas relacionadas con la bioeconomía. 2.3. Problemas subyacentes y necesidad de intervención pública Ciertas deficiencias del mercado inhiben la inversión en I+D para las bioindustrias: · Alto riesgo y coste de la demostración e implantación: La especial atención que presta la UE a las biorrefinerías «avanzadas» dificulta a las partes interesadas desarrollar masa crítica y aprovechar la ventaja del pionero que dan las biorrefinerías «convencionales». El alto coste de las actividades de demostración e implantación hace difícil que una sola industria o empresa asuma el riesgo de forma independiente. · Apropiaciones del conocimiento: Muchas de las innovaciones necesarias para desarrollar las bioindustrias van a ser difíciles de proteger y explotar, y eso hará que el sector privado destine menos recursos a este tipo de actividades de I+D. · Sector industrial incipiente y fragmentado: Para un sector industrial incipiente y fragmentado como el de las bioindustrias es difícil movilizar los recursos de I+D necesarios. Muchos sectores industriales participan en el sector de las bioindustrias, pero pocas veces se trata de grandes operadores con cuantiosos presupuestos plenamente dedicados a I+D. · Costes de transacción: La labor conjunta en complejos modelos de colaboración multilateral en I+D implica múltiples interfaces de investigación y altos costes de transacción para las empresas participantes. Muchas no han colaborado antes o no acostumbran a realizar actividades internas de I+D. · Marco de actuación: Las bioindustrias son objeto de un amplio abanico de políticas a escala nacional, regional y de la UE, lo que se traduce en un entorno político complejo y, en ocasiones, fragmentado. Muchas de esas políticas son favorables a las bioindustrias, pero carecen de objetivos e iniciativas firmes. · Incertidumbre sobre la disponibilidad de recursos: La falta de datos fiables sobre la disponibilidad y la demanda de biomasa sostenible en Europa para fines industriales y energéticos dificulta la formulación de previsiones realistas sobre el alcance y la magnitud de las bioindustrias. 2.4. Necesidad de intervención de la UE Los Estados miembros y las regiones han estado apoyando la I+D para las bioindustrias con un amplio espectro de iniciativas bioeconómicas. Ciertamente, han existido colaboraciones transfronterizas, pero no en un grado suficiente para conseguir la masa crítica necesaria para atraer mayor inversión privada, promover la I+D a lo largo de toda la cadena del valor, evitar la fragmentación y la duplicación o mejorar la coordinación. Horizonte 2020 es el marco idóneo para un mayor nivel de acción de la UE en apoyo a las bioindustrias. Puede facilitar los esfuerzos transfronterizos, intersectoriales e interdisciplinares en I+D necesarios para establecer las cadenas del valor para las bioindustrias. Un fuerte impulso por parte de la UE será fundamental para asegurar inversiones a largo plazo, reducir riesgos y conseguir la masa crítica necesaria para atraer a los actores adecuados y resolver los problemas tecnológicos y de innovación que afectan a las bioindustrias, en particular en materia de demostración e implantación. Más de cien proyectos relevantes se han financiado mediante la partida de investigación colaborativa dentro del Séptimo Programa Marco de la UE para acciones de investigación y desarrollo tecnológico (7º PM), incluidos algunos grandes proyectos integrados de biorrefinería enfocados a la cadena del valor. Sin embargo, el impacto de dichos proyectos habría sido mayor si se hubiesen integrado en una estrategia a largo plazo para bioindustrias y se hubiese prestado más apoyo a la demostración y la implantación. Una asociación público-privada a escala de la UE podría aportar el marco estratégico y la masa crítica necesarios para superar las limitaciones que sufren las bioindustrias. Se ha recurrido con éxito a tales asociaciones para potenciar la inversión privada dentro del 7º PM. El hecho de que no solo un grupo de empresas, sino también diversas iniciativas y grupos regionales, se hayan unido con vistas a una posible nueva iniciativa de la UE demuestra que muchos actores «sobre el terreno» respaldan la necesidad de una acción decisiva de la UE. La relevancia y la oportunidad de tal iniciativa también vienen corroboradas por la gran respuesta a la consulta pública sobre una asociación público-privada en este campo. En ella se recibieron 638 respuestas, y el 94,3 % estaban (firmemente) de acuerdo con la necesidad de una intervención de la UE. 3. Objetivos Las bioindustrias pueden contribuir sustancialmente a conseguir un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en Europa para 2020 y a efectuar la transición hacia una economía hipocarbónica para 2050. En particular, un mayor uso de las biorrefinerías puede reducir la dependencia de la economía europea de los residuos fósiles y puede contribuir al logro de los objetivos de la UE en materia de cambio climático y energía. El gran potencial de crecimiento de las bioindustrias podría traducirse, de aquí a 2020 y posteriormente, en un crecimiento económico y una creación de empleo significativos, si es que Europa consigue mantener y aumentar su competitividad en este campo. Partiendo del posible impacto ambiental, económico y social que las bioindustrias pueden tener para Europa, los objetivos son: · Contribuir a una utilización más eficiente de los recursos y a una economía hipocarbónica sostenible y a aumentar el crecimiento y el empleo, especialmente en zonas rurales, desarrollando en Europa bioindustrias sostenibles y competitivas basadas en biorrefinerías avanzadas que se surtan de biomasa sostenible y, en particular: · demostrar tecnologías que permitan obtener nuevos componentes químicos, nuevos materiales y nuevos productos de consumo a partir de biomasa europea y que sustituyan a las materias primas fósiles; · desarrollar modelos de negocio que integren a los actores económicos a lo largo de toda la cadena del valor desde el suministro de biomasa a las biorrefinerías hasta los consumidores de materiales, productos químicos y combustibles de base biológica, en particular generando nuevas conexiones intersectoriales y apoyando las agrupaciones interindustriales; y · establecer biorrefinerías emblemáticas que desplieguen las tecnologías y modelos de negocio para materiales, productos químicos y combustibles de base biológica y demuestren mejoras en cuanto a costes y rendimiento que las hagan competitivas frente a las alternativas fósiles. 4. Opciones de actuación La presente EI analiza tres opciones de actuación para organizar la I+D sobre bioindustrias en el marco de Horizonte 2020. La opción de que la UE no actúe no se ha incluido en la evaluación, porque la propuesta de Horizonte 2020 ya contempla actividades al respecto dentro de los pilares «Retos sociales» y «Liderazgo en las tecnologías industriales y de capacitación». Las opciones de actuación son las siguientes: La opción actual se basa en la utilización exclusiva de los instrumentos ordinarios de Horizonte 2020. Esto implica continuar con el modelo de investigación colaborativa aplicable en virtud del 7ª PM, incluyendo las mejoras de Horizonte 2020 (p. ej., mayor énfasis en la demostración). La opción de la asociación público-privada contractual se basa en un acuerdo contractual entre la Comisión Europea y la industria y no implica la participación de ningún organismo comunitario específico. Otorga un importante papel consultivo a los socios del sector privado. Se somete a las normas generales de Horizonte 2020. Esta asociación no admite contribuciones en especie plurianuales a gran escala por parte de la UE, ni permite la fijación de una agenda estratégica a largo plazo. La asociación público-privada institucional implica la creación de una Iniciativa Tecnológica Conjunta (ITC), tal como prevé Horizonte 2020 cuando lo justifican la magnitud de los objetivos perseguidos y el volumen de los recursos necesarios. La ITC dispone de una estructura específica con un sistema propio de administración y aporta un margen de contribución financiera más amplio por parte de la industria. Permite compromisos presupuestarios a largo plazo de la UE y de la industria, así como fijar una agenda estratégica a largo plazo para innovación e investigación. Es la única opción que incluye un compromiso jurídicamente vinculante para la industria. Una ITC de nueva creación incorporaría las lecciones adquiridas por las ITC establecidas en virtud del 7º PM. 5. Análisis del impacto de las opciones de actuación 5.1. Criterios de valoración y análisis comparativo del impacto Se ha efectuado una comparación del impacto de las opciones de actuación partiendo de una serie de criterios definidos conforme a los establecidos para las asociaciones público-privadas dentro de Horizonte 2020. Se basan en la premisa de que se van a destinar 1 000 millones EUR a actividades de I+D para bioindustrias en el marco de Horizonte 2020. Los resultados del análisis comparativo y la calificación por cada criterio se resumen en el siguiente cuadro: 5.2. Opción preferida Tal como se pone de manifiesto en el cuadro, la asociación público-privada institucional ofrece claras ventajas respecto a la contractual, y esta a su vez presenta ciertas ventajas respecto a la opción actual. La fortaleza de la asociación público-privada institucional se basa en su capacidad de movilizar mayores recursos para los proyectos, debido a la sustancial aportación de la industria. Ofrecería un marco estable con garantías a largo plazo, que es esencial para reducir los riesgos e incitar al compromiso de la industria, no solo en cuanto a recursos para I+D, sino también para la inversión en costosas actividades de demostración e infraestructuras. Las condiciones que ofrece la asociación público-privada institucional han animado a la industria a igualar la contribución de la UE de 1 000 millones EUR para actividades de I+D y a movilizar otros 1 800 millones para demostración y biorrefinerías emblemáticas. Este tipo de asociación favorece cuotas de participación de la industria mucho más altas que la contractual o la opción actual. Su estructura ayudaría a superar la fragmentación al facilitar vínculos intersectoriales y paneuropeos a lo largo de toda la cadena del valor, lo que beneficia en particular a las PYME. Dichos vínculos son necesarios para aplicar con éxito las nuevas tecnologías y solucionar los problemas de innovación. El margen para llevar las tecnologías a altos niveles de disponibilidad es claramente mayor en la asociación institucional que en las otras dos opciones, gracias a la fuerte implicación de la industria. Por consiguiente, la asociación público-privada institucional es mucho más efectiva para salvar la brecha de la innovación que la opción actual o la asociación contractual. Asimismo, la asociación institucional ofrece una cierta ventaja en cuanto a eficiencia de la estructura de gobernanza. Este tipo de asociación favorecerá asimismo la coherencia con los programas de los Estados miembros y de las regiones, puesto que los incluirá en su Comité Asesor y los consultará acerca de la ejecución. En conjunto, las ventajas de la asociación público-privada institucional en cuanto a los mencionados criterios la hacen claramente ventajosa para afrontar los problemas tecnológicos y de innovación que afectan a las bioindustrias, con el resultado de una mayor previsión de implantación tecnológica y un menor plazo de comercialización. Dado que los positivos efectos medioambientales, económicos y sociales de las bioindustrias dependen en gran medida de su implantación, la asociación institucional es la opción que más va a contribuir a alcanzar los objetivos de Europa 2020 relativos al crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Dichos efectos incluyen el desarrollo de nuevas y eficientes cadenas del valor que transformen la biomasa obtenida de forma sostenible en bioproductos y biocombustibles de valor añadido mediante procesos que utilicen los recursos de manera eficaz y respeten el medio ambiente, generando beneficios para todos los operadores económicos y consumidores participantes. 6. Seguimiento y evaluación El progreso y la eficiencia de la ITC contemplada en la asociación público-privada institucional serán objeto de un estrecho seguimiento basado en tres niveles de indicadores clave de resultados a fin de medir el progreso en la consecución de los objetivos descritos en la sección 3 en diferentes momentos, así como en indicadores clave de resultados relativos a la eficacia, la eficiencia y Horizonte 2020. La buena gobernanza de la ITC se evaluará en cuanto al: carácter abierto y transparente de los procedimientos, prevención de conflictos de intereses y auditoría financiera. Los resultados del control interno se publicarán en un informe anual de actividad. El carácter y el alcance de la contribución de la industria serán evaluados anualmente por la Comisión a fin de asegurar que el presupuesto de I+D reciba el apoyo necesario de los socios tanto del sector público como del sector privado. Si es preciso, se aplicarán medidas correctivas. Según es costumbre con las ITC, se llevará a cabo una evaluación intermedia y una final, así como dos evaluaciones adicionales al cabo de tres y seis años desde que expire el mandato de la ITC. Es probable que las actividades de control reciban el apoyo del Observatorio de Bioeconomía que actualmente se está creando en el marco de la Estrategia Bioeconómica Europea.