ES Diario Oficial de la Unión Europea C 100/60

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La seguridad sanitaria de las importaciones agrícolas y alimentarias»

2009/C 100/10

Mediante carta de 3 de julio de 2008, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Presidencia francesa decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el tema

«La seguridad sanitaria de las importaciones agrícolas y alimentarias» (dictamen exploratorio).

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de octubre de 2008 (ponente: Sr. BROS).

En su 448o Pleno de los días 21, 22 y 23 de octubre de 2008 (sesión del 22 de octubre de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 92 votos a favor, 1 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 A raíz de una serie de graves crisis alimentarias, la Unión Europea se ha dotado de un sofisticado dispositivo de seguridad sanitaria con el objetivo de garantizar un nivel elevado de protección de la salud de los consumidores, así como de la sanidad animal y vegetal. Ahora bien, en un contexto de aumento de los intercambios comerciales mundiales de productos agrícolas y alimentarios, los riesgos sanitarios también aumentan, y las crisis sanitarias vinculadas a las importaciones siguen siendo frecuentes en la UE. Estas crisis sanitarias presentan riesgos para la salud pública, la sanidad animal y vegetal, y suponen un coste considerable para la colectividad.

1.2 El CESE acoge favorablemente el memorándum apoyado por quince Estados miembros en el Consejo de Agricultura de junio de 2008 y titulado Importation d’aliments, d’animaux et de végétaux: sécurité sanitaire et conformité aux règles communautaires (1). En el presente dictamen, el CESE desea contribuir a la reflexión sobre el margen de perfeccionamiento del dispositivo europeo de seguridad sanitaria. La OMC proporciona un marco jurídico indispensable para evitar los obstáculos al comercio injustificados. El CESE considera importante que se respeten estas normas, aunque propone una serie de ajustes.

1.3 El CESE considera que la diferencia de prácticas entre los Estados miembros respecto de los controles a la importación es muy perjudicial, por lo que recomienda que prosiga su armonización y se ponga en práctica sin demora.

1.4 A la vez que señala que muchas medidas eficaces de gestión sanitaria de las importaciones se refieren exclusivamente a los productos de origen animal, el CESE considera que merecería la pena extender algunas de ellas a los productos de origen vegetal. Ello permitiría vigilar mejor los riesgos que plantean los residuos de plaguicidas, la contaminación por agentes tóxicos o las enfermedades de las plantas. En concreto, el CESE recomienda que se incremente el número de misiones de inspección para los productos vegetales y que se someta su importación a listas de establecimientos autorizados y a controles sistemáticos en el punto de entrada.

1.5 A juicio del CESE, las decisiones relativas a las medidas de importación deben basarse en la mayor medida posible en datos objetivos. A tal fin, el CESE desea que se apliquen sistemáticamente los principios de análisis de riesgo, y que se definan con mayor precisión los niveles adecuados de protección previstos por el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (Acuerdo SPS).

1.6 Los aspectos socioeconómicos, como las repercusiones económicas de una decisión o su aceptabilidad social, deberían ser objeto de una evaluación independiente tan rigurosa como la evaluación del riesgo sanitario. Varios países, como Canadá o el Reino Unido, cuentan ya con unidades de expertos en temas socioeconómicos en sus agencias de seguridad alimentaria. El CESE propone que la Comisión estudie la conveniencia de crear una agencia independiente de análisis socioeconómico.

1.7 El CESE opina que el sistema de trazabilidad, que es esencial en el modelo europeo de seguridad sanitaria y permite disponer de información sobre un alimento «de la granja a la mesa», debería poder aplicarse a los productos procedentes de terceros países. Este tema debería ser prioritario en las negociaciones bilaterales y en los programas de asistencia técnica en los países menos avanzados.

1.8 El CESE llama la atención sobre las dificultades experimentadas por los productores de los países menos avanzados a la hora de aplicar las normas sanitarias europeas. El CESE anima a que se desarrolle la asistencia técnica al comercio, la transferencia de tecnologías y el apoyo a la instauración de sistemas de trazabilidad y alerta rápida en estos países.

1.9 Las exigencias aplicables a los productos agrícolas y alimenticios importados son inferiores a las que se imponen a los productos procedentes del mercado comunitario, en ámbitos como la trazabilidad, el bienestar de los animales o, de manera más amplia, las normas medioambientales. Teniendo en cuenta que en la actualidad las normas comerciales internacionales no permiten en suficiente medida invocar estos ámbitos importantes para la UE, el CESE expresa su vivo deseo de que la Comisión Europea proponga una estrategia destinada a defender estas preferencias colectivas europeas. El CESE considera que la UE debería liderar la toma en consideración de los demás factores legítimos en el comercio internacional. A tal fin, debería asumir sus preferencias colectivas, defender en los organismos internacionales los «demás factores legítimos» y reanudar los debates sobre el vínculo entre la OMC y los otros acuerdos internacionales.

2. Observaciones generales

2.1 A raíz de las crisis sanitarias que afectaron gravemente a la UE, la Comisión Europea decidió emprender una amplia refundición de la legislación alimentaria. Se ha establecido, pues, un nuevo marco institucional y legislativo muy elaborado, que supone un verdadero avance.

2.2 El Reglamento (CE) no 178/2002 dispone que «la Comunidad ha optado por un nivel elevado de protección de la salud» y que la legislación se aplica «de manera no discriminatoria, ya se comercie con los alimentos o los piensos en el mercado interior o en el mercado internacional» (2).

2.3 El modelo europeo se basa en unos principios sólidos:

— la trazabilidad «de la granja a la mesa»: «la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a través de todas las etapas de producción, transformación y distribución, de un alimento» (3);

— la separación entre la evaluación y la gestión de los riesgos;

— la responsabilidad jurídica de todos los que intervienen en la cadena alimentaria y

— un sistema eficaz de alerta rápida.

2.4 A pesar de ello, las crisis sanitarias relacionadas con productos importados siguen siendo frecuentes. En los últimos años se han dado casos en la UE de residuos de plaguicidas en la fruta importada, aflatoxinas en los frutos de cáscara y el maíz, residuos de medicamentos veterinarios en los productos de origen animal, fiebre aftosa, etc. En 2007 se activaron 314 alertas en el marco del sistema de alerta rápida referentes a productos procedentes de terceros países (4), es decir, un 32 % del total. Estas crisis recurrentes ponen de manifiesto una serie de disfunciones que se deben remediar.

2.5 Las crisis sanitarias vinculadas a las importaciones suponen, además de una amenaza para la seguridad del consumidor europeo, un coste elevado para la colectividad. Cuando se activa una alerta, las operaciones de recuperación o retirada del mercado de un producto tienen graves consecuencias para las empresas en cuestión. Asimismo, las medidas sanitarias destinadas a erradicar una enfermedad animal o vegetal de una zona, como la obligación de vacunar a los rebaños, o la obligación de emplear plaguicidas en toda una región, tienen repercusiones importantes que pueden ser duraderas.

3. Anticipar mejor los riesgos sanitarios

3.1 Al objeto de reducir la frecuencia de estas crisis sanitarias, existen márgenes de maniobra que permiten anticiparse mejor a los riesgos sanitarios.

3.2 La armonización comunitaria de las prácticas de control de las importaciones está en curso de realización, y se le debe dar prioridad. Las diferencias de prácticas entre Estados miembros respecto de los controles a la importación son muy perjudiciales. No es aceptable que los operadores comerciales puedan elegir el país en el que los controles son menos estrictos para introducir sus mercancías en el mercado único. Se sabe, por ejemplo, que los importadores de cítricos tienden a evitar los puertos españoles, donde se encuentran los laboratorios más avanzados en las enfermedades o residuos que se dan en estas plantas.

3.3 Actualmente, muchas de las medidas de gestión de la seguridad sanitaria de las importaciones se aplican sólo a los animales vivos y a los productos de origen animal. Sin embargo, convendría vigilar mejor determinados riesgos como los residuos de plaguicidas, los contaminantes físicos o químicos por agentes carcinógenos o tóxicos (por ejemplo: metales pesados, biotoxinas, colorantes, etc.) o las enfermedades de las plantas. Por tanto, la aplicación de medidas eficaces debería extenderse a los productos de origen vegetal.

3.4 En primer lugar, se podrían reforzar las misiones de inspección para determinadas categorías de productos vegetales. En efecto, en la programación de la Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV) para 2008, sólo una de cada tres misiones se refiere a los productos vegetales.

3.5 Por otra parte, las importaciones de productos de origen vegetal deberían someterse a una lista de países y establecimientos autorizados, como ya se hace para una quincena de categorías de productos de origen animal.

3.6 Las importaciones de productos vegetales también deberían someterse a controles sistemáticos desde el primer punto de entrada, lo que no se hace hoy en día. Los puestos de inspección fronterizos han demostrado ya su eficacia en lo que respecta a los productos de origen animal. También se debería mejorar la cooperación de los servicios nacionales de inspección con los responsables de realizar los controles privados de los importadores. Los importadores cada vez realizan más análisis en el lugar de producción. Los servicios de inspección alimentaria deberían tener acceso a estos resultados.

3.7 Por último, la base de datos Traces (TRAde Control and Expert Systems), que permite registrar e intercambiar información relativa al comercio y las importaciones de animales vivos y de productos de origen animal, podría extenderse al ámbito fitosanitario, en relación con el sistema Europhyt.

4. Potenciar el recurso a los principios de análisis de riesgo

4.1 Las organizaciones internacionales reconocidas por la OMC definen los principios del análisis de riesgo como un proceso en tres etapas: evaluación, gestión y comunicación sobre el riesgo. La reforma de la legislación alimentaria europea constituyó el primer paso hacia la aplicación del análisis de riesgo. La creación de la AESA permitió separar la evaluación y la gestión de los riesgos, lo cual es fundamental. Basada en pruebas científicas disponibles y llevada a cabo «de una manera independiente, objetiva y transparente» (5), la evaluación del riesgo realizada por la AESA permite al responsable de la gestión del riesgo, la Comisión o los Estados miembros, pronunciarse sobre las medidas necesarias.

4.2 Sin embargo, tanto en la propia UE como en los terceros países no siempre se comprenden las medidas a la importación decididas por la Comisión, ya se trate de suspender un flujo de importación o de mantenerlo. Recientes ejemplos de ello son los animados debates suscitados por las importaciones de pollo clorado de Estados Unidos o de buey brasileño. En algunos casos, se acusa a la Comisión de dar prioridad a los intereses comerciales, en detrimento de los consumidores. El CESE considera que las decisiones relativas a las medidas de importación deberían basarse en mayor medida en datos objetivos.

4.3 No obstante, a menudo se presentan objetivos conflictivos que es preciso conciliar. Siempre que se delibere sobre diferentes objetivos, es necesario que se haga de forma transparente para los consumidores.

4.4 El CESE anima a la Comisión a que aplique de manera más sistemática los principios del análisis de riesgo, proporcionando a la AESA los medios necesarios para fijar la correspondiente metodología.

4.5 En su artículo 5.7, el Acuerdo SPS permite recurrir a medidas provisionales cuando son insuficientes las pruebas científicas relativas a la inocuidad de un producto o un método. Las normas internacionales reconocen, pues, el principio de precaución tal como lo define el Derecho comunitario. El Acuerdo SPS también permite aplicar unas normas más exigentes que las normas internacionales, siempre y cuando se defina el nivel de protección conveniente. La UE debería esforzarse por definir mejor sus propios niveles de protección convenientes, para poder referirse a ellos en el análisis de riesgo.

4.6 Por otra parte, la reglamentación admite que, «en algunos casos, la determinación del riesgo no puede por sí sola ofrecer toda la información en la que debe basarse una decisión relacionada con la gestión del riesgo, por lo que han de tenerse debidamente en cuenta otros factores pertinentes» (6). Estos factores, que también se reconocen en el Acuerdo SPS, pueden guardar relación con las repercusiones económicas, la aceptabilidad social o la relación coste/beneficio de una decisión. Actualmente, son objeto de evaluaciones en análisis de impacto de la Comisión o consultas.

4.7 Sin embargo, los factores socioeconómicos también deberían evaluarse de manera objetiva e independiente, con el mismo rigor científico que la evaluación del riesgo sanitario, y con ayuda de expertos en disciplinas como la economía, la sociología y el derecho. Países como Canadá o el Reino Unido cuentan ya con unidades de expertos en temas socioeconómicos en sus agencias de seguridad alimentaria (7). El CESE desea que la Comisión estudie la oportunidad de crear una agencia independiente especializada en cuestiones socioeconómicas.

5. El problema de la diferencia de requisitos para los productos importados

5.1 Son varios los ámbitos en los que los requisitos aplicables a los productos agrícolas y alimenticios importados son inferiores a los que se imponen a los productos procedentes del mercado comunitario. Éste no es el caso para las normas privadas, que la industria aplica a todos sus proveedores, pero sí para determinadas exigencias reglamentarias. Por ejemplo, la obligación de trazabilidad de los animales desde su nacimiento y de cumplimiento de unas condiciones que garanticen el bienestar animal, o la prohibición de utilizar determinados plaguicidas no se aplican a los productos procedentes de terceros países.

5.2 Se considere justificada o no, la normativa europea, por ejemplo en el ámbito de la seguridad sanitaria, es el reflejo de una preferencia colectiva de la UE. Se parte del supuesto de que el proceso institucional que ha conducido a esta norma, a través de los debates en el Parlamento, en el Consejo y con la sociedad civil, es la legítima expresión de una elección de los europeos. Las medidas impuestas a los productores son el resultado de esta elección colectiva y se aplican a todos en la UE. Ahora bien, si dichas medidas no se imponen a los productores de los terceros países, se encontrarán a la vez en el mercado interior productos que cumplen estas condiciones y otros que no las cumplen.

5.3 Este problema, que también se plantea en otros ámbitos (normas medioambientales, derechos sociales, etc.), no es aceptable para los consumidores. En efecto, sin darse cuenta de ello, estos pueden comprar productos que no se corresponden con las elecciones de los europeos. Por ejemplo, el consumidor puede encontrar hoy en el mercado, de forma legal, naranjas procedentes de terceros países que han sido tratadas con «Lebaicid», un potente plaguicida cuya sustancia activa es el Fention. Sin embargo, el uso de este producto está prohibido en la UE desde hace varios años por razones medioambientales. En cierto modo, se eluden así las preferencias colectivas de los europeos y se engaña a los consumidores.

5.4 Las normas europeas que no se aplican a los productos importados también generan un falseamiento de la competencia para los productores europeos. El instituto francés de ganadería ha intentado evaluar algunos de estos costes adicionales. Por lo que se refiere a la trazabilidad, por ejemplo, se han realizado grandes esfuerzos en Europa para establecer la identificación de los animales. Para la producción de vacuno, se estima que el coste de estas inversiones asciende a 0,4 € por 100 kg de canal, lo que representa cerca de 32 millones de euros para la UE 25. En lo que se refiere al bienestar de los animales, la obligación de corral colectivo para los terneros de abasto representa un coste de 0,4 € por 100 kg de canal, lo que representa 31 millones de euros para la UE 25.

6. Repercusiones de las normas europeas para los países en desarrollo

6.1 La UE es el primer importador de productos agroalimentarios procedentes de los países en desarrollo debido, en particular, a las importantes concesiones comerciales otorgadas históricamente. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (Unctad) alerta regularmente sobre las consecuencias de las normas sanitarias europeas para los productores y las empresas de los países menos avanzados.

6.2 La UE no puede transigir con la seguridad sanitaria. Sin embargo, consciente de lo que está en juego, el CESE fomenta el apoyo técnico, el diálogo y la cooperación con los socios comerciales más vulnerables. También anima a la Comisión a proseguir su iniciativa de apoyo a la creación de sistemas de trazabilidad y alerta en los países en desarrollo.

7. Principios de equivalencia y trazabilidad

7.1 Los acuerdos SPS y OTC (obstáculos técnicos al comercio) constituyen para los miembros de la OMC (Organización Mundial del Comercio) un marco jurídico indispensable para evitar restricciones a las importaciones injustificadas y permitir una mayor transparencia en las condiciones de acceso al mercado.

7.2 El Derecho comunitario dispone que los productos importados deberán respetar la legislación alimentaria europea, «o condiciones que la Comunidad reconozca al menos como equivalentes» (8). El CESE desea llamar la atención sobre los riesgos que entraña una interpretación demasiado amplia por la UE del principio de equivalencia reconocido en las normas internacionales.

7.3 En Europa, la trazabilidad de los alimentos está en el centro del modelo de seguridad sanitaria. Se establece «desde la producción primaria (…) hasta la venta o el suministro de alimentos al consumidor» (de la granja a la mesa) pues «cada elemento tiene el potencial de influir en la seguridad alimentaria» (9). Sin embargo, para la mayoría de los productos importados la trazabilidad sólo se exige desde el exportador. A pesar del papel que puede desempeñar el sector privado, el CESE duda de que las prácticas vigentes en determinados terceros países puedan considerarse como «equivalentes» desde punto de vista de la seguridad. El CESE considera que se debería adoptar una actitud combativa en el ámbito de la trazabilidad, dando prioridad a esta cuestión en las negociaciones bilaterales y en la asistencia técnica a los países menos avanzados.

8. Otros factores legítimos y evolución del Derecho internacional

8.1 Los textos del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) y los distintos acuerdos de la OMC disponen que en la regulación del comercio internacional se pueden tener en cuenta, además de los factores sanitarios, otros factores legítimos. Sin embargo, la evolución del Derecho internacional al respecto ha sido muy lenta. Ahora bien, las decisiones de la UE no siempre se justifican desde el punto de vista estrictamente sanitario. En el caso del pollo clorado, la Comisión tiene dificultades para demostrar que el baño de descontaminación con cloro a que se someten las aves de corral en Estados Unidos pueda ser perjudicial para la salud de los consumidores europeos. Se observa que la percepción de la calidad de los alimentos es diferente entre los dos continentes. Por poner un ejemplo en otro ámbito, la decisión de prohibir la importación de pieles de focas tampoco se basa en razones sanitarias, sino en motivos de bienestar animal. La compatibilidad de estas medidas con las normas de la OMC es objeto de una viva controversia a nivel internacional.

8.2 Sin embargo, la jurisprudencia del Órgano de Solución de Diferencias da señales positivas. Un ejemplo de ello es el caso de las tortugas [atrapadas con redes para pescar] gambas que enfrentó a Estados Unidos con Malasia, en el que el Grupo de expertos dio la razón a los primeros, considerando que la prohibición de importar gambas se justificaba en cumplimiento del acuerdo internacional sobre la protección de la biodiversidad. Esta decisión obligó a los pescadores malayos a modificar sus técnicas de pesca para evitar capturar tortugas, protegidas por dicho convenio. Otro de los debates en curso trata de aclarar las relaciones entre las normas OMC y los otros acuerdos internacionales.

8.3 La UE debería estar en la vanguardia de las reflexiones en estos ámbitos. A tal fin, debería asumir sus preferencias colectivas, defender los «otros factores legítimos» en los organismos internacionales y reanudar los debates sobre el vínculo entre la OMC y los otros acuerdos internacionales. Además, debe fomentarse la búsqueda de métodos de objetivación de preferencias colectivas y factores legítimos para permitir su reconocimiento internacional.

9. Información a los consumidores

9.1 Cada vez más, los consumidores europeos desean estar informados sobre las condiciones de producción de sus alimentos. El sector privado lleva a cabo numerosas iniciativas para responder a esta demanda. Además, se están debatiendo actualmente diferentes ideas, como la de una etiqueta UE, o un etiquetado sobre el bienestar de los animales. Se podría proponer que una organización internacional proporcionara a los consumidores información independiente sobre los métodos de producción en los distintos países. Entre las funciones de este centro independiente de información, debería incluirse también la puesta a disposición de información en un sistema mundial de alerta rápida que todavía no ha sido creado.

9.2 Sin embargo, la información a los consumidores no puede ser la única respuesta a las cuestiones que plantea este documento. En el caso de los productos transformados, cuya proporción en la alimentación es cada vez mayor, el etiquetado de origen se vuelve demasiado complejo, tanto para las empresas como para el consumidor. Incumbe, por tanto, a las autoridades públicas garantizar que todos los productos que circulan en el mercado interior respondan a las preferencias de los ciudadanos europeos. Los consumidores esperan que estas preferencias no sean sacrificadas en los procesos políticos (por ejemplo: el diálogo transatlántico) que sólo sirven para promover una imagen o lograr buenas condiciones con determinados socios comerciales.

Bruselas, 22 de octubre de 2008. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) «Importación de alimentos, animales y vegetales: seguridad sanitaria y conformidad con las normas comunitarias». Doc. Consejo 10698/08.

(2) Reglamento (CE) no 178/2002, octavo considerando.

(3) Reglamento (CE) no 178/2002, art. 3.

(4) Informe anual 2007 RASFF.

(5) Reglamento (CE) no 178/2002, art. 6.

(6) Reglamento (CE) no 178/2002, considerando 19.

(7) OCDE, 2003, «Prendre en compte les aspects socio-économiques de la sécurité des aliments: un examen des démarches novatrices de certains pays».

(8) Reglamento (CE) no 178/2002, artículo 11.

(9) Reglamento (CE) no 178/2002, artículo 3.16, apartado 12.