Dictamen n° 2/1999

del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas sobre la propuesta modificada de un Reglamento (CE, Euratom) del Consejo relativo a las investigaciones que lleve a cabo la Oficina contra el Fraude

(1999/C 154/01)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 188 C (futuro artículo 248),

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, en particular, su artículo 160 C,

Vista la propuesta de la Comisión de un Reglamento (CE, Euratom) del Consejo constitutivo de una Oficina Europea de Investigación del Fraude, propuesta presentada por la Comisión el 4 de diciembre de 1998(1) y que, de hecho, vino motivada por el Informe Bösch del Parlamento Europeo sobre la UCLAF(2), aprobado el 7 de octubre de 1998,

Vista la petición de un Dictamen del Tribunal de Cuentas, efectuada por el Consejo el 22 de diciembre de 1998 y recibida por el Tribunal el 11 de enero de 1999,

Vista la propuesta modificada de la Comisión de un Reglamento (CE, Euratom) del Consejo relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina de Lucha contra el Fraude, y transmitida al Tribunal por la Comisión el 29 de marzo de 1999(3),

Vista la petición de un Dictamen del Tribunal de Cuentas, efectuada por el Consejo el 9 de abril de 1999, sobre la propuesta modificada de un Reglamento (CE, Euratom) del Consejo relativo a las investigaciones que lleve a cabo la Oficina contra el Fraude, y recibida por el Tribunal el 13 de abril de 1999,

HA APROBADO EL DICTAMEN SIGUIENTE:

El Informe especial del Tribunal sobre la UCLAF

1. En su Informe especial n° 8/98 sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude (UCLAF)(4), el Tribunal de Cuentas observó que:

- mientras no se ratifiquen los convenios y protocolos del tercer pilar del Tratado, las atribuciones de la Comisión en la lucha contra el fraude siguen siendo limitadas;

- las normas organizativas dentro de la Comisión y con los Estados miembros no siempre están claras y resultan con frecuencia complicadas y engorrosas;

- la forma en que se respetan las normas sobre los privilegios e inmunidades del personal comunitario obstaculiza también la cooperación con los Estados miembros; por añadidura, la UCLAF en sus inspecciones en los territorios de los Estados miembros tiene que enfrentarse con graves limitaciones derivadas de sus legislaciones nacionales;

- la calidad de la información contenida en las bases de datos y el uso de la misma no fueron satisfactorios; además, se precisaba mejorar la coordinación entre la UCLAF, las Direcciones Generales y los Estados miembros en cuanto a bases de datos y a compartir la explotación de la información (intelligence);

- los procedimientos dentro de la Comisión y las competencias referentes a la lucha contra la corrupción de carácter interno resultan poco claros e incompletos. No existen directrices claras sobre cómo llevar a cabo las investigaciones y faltan principios claros (tolerancia cero); además, subsisten dudas sobre si la UCLAF, tal y como está estructurada actualmente, debería ocuparse de casos de corrupción en los que se viese involucrado el personal de la Comisión;

- la UCLAF carece de competencias para realizar investigaciones en otras instituciones.

La estructura de la propuesta

2. Se hace referencia a la creación de una Oficina contra el Fraude en varios documentos:

a) en el proyecto de Reglamento del Consejo relativo a las investigaciones llevadas a cabo por la Oficina contra el Fraude;

b) en el (proyecto) de Decisión de la Comisión por la que se constituye una Oficina contra el Fraude, con el cometido de llevar a cabo investigaciones internas y externas, de desarrollar la concepción y legislación de la lucha contra el fraude, y de cualquier otra actividad operativa en materia de lucha contra el fraude (artículo 2 de la Decisión);

c) en el proyecto de Acuerdo interinstitucional relativo a investigaciones internas por parte de la Oficina contra el Fraude, para que ésta pueda llevar a cabo investigaciones dentro de las diversas instituciones u organismos comunitarios.

3. El Dictamen del Tribunal abarca los anteriores documentos de forma global. Dado el carácter interdependiente de las medidas, no sería adecuado dar un tratamiento aislado al proyecto de Reglamento del Consejo.

4. Considerando que la Decisión de la Comisión abarca la Oficina en su totalidad, el proyecto de Reglamento del Consejo, como indica su título, sólo comprende las actividades de investigación (interna y externa), siendo el alcance del Acuerdo interinstitucional todavía más reducido, ya que sólo trata de investigaciones internas. Así pues, la Decisión de la Comisión versa sobre aspectos más globales, mientras que el Reglamento del Consejo y el Acuerdo interinstitucional tratan respectivamente de aspectos más específicos.

5. La propuesta del Acuerdo interinstitucional tiene un doble objetivo. Primeramente, el Acuerdo es necesario para proporcionar a la Oficina las competencias necesarias para tener acceso a las demás instituciones y organismos comunitarios. Segundo, la justificación que la Comisión da a su propuesta de un Acuerdo interinstitucional es que se trata de un medio temporal para resolver ciertos problemas en espera de una revisión del Estatuto. El Tribunal señala el éxito de otros acuerdos interinstitucionales -como, por ejemplo, el de 1998 sobre disciplina presupuestaria y mejora de los procedimientos presupuestarios- como un medio práctico para mejorar la gestión de la Comunidad, en especial en aquellas áreas en las que la necesidad de flexibilidad dificulta el establecimiento de legislación apropiada.

6. En lo que se refiere al acceso a las instituciones (que no sean la Comisión) y los demás organismos comunitarios, la independencia operativa de la Oficina dependerá en gran medida de la aprobación y aplicación satisfactorias del Acuerdo interinstitucional propuesto, así como de las decisiones institucionales subyacentes.

7. En cuanto a futuras modificaciones del Estatuto de los funcionarios, cabe deplorar que la Comisión no haya proporcionado, en la documentación que acompaña la propuesta revisada, una indicación clara de las modificaciones que considera necesarias. Sin esta información resulta imposible hacerse una idea del contenido exacto del Acuerdo interinstitucional y del modelo de Decisión de institución anexos a la propuesta. Además, si la modificación del Estatuto es necesaria, el Tribunal tiene dudas acerca de la legalidad de cualesquiera medidas provisionales (es decir, el Acuerdo interinstitucional y el modelo de Decisión de institución) para hacer caso omiso de esta legislación.

La independencia operativa de la Oficina

8. Tras los debates en el Parlamento Europeo y en el Consejo, la Comisión ha presentado un proyecto de Reglamento del Consejo (junto con un proyecto de Decisión de la Comisión y un proyecto de Acuerdo interinstitucional) en virtud del cual se concede a la Oficina contra el Fraude una independencia de mayor alcance para realizar investigaciones. Efectivamente, en virtud del artículo 12 de la propuesta de Reglamento del Consejo, y del artículo 3 del proyecto de Decisión de la Comisión, la Comisión no puede dar instrucción alguna al Director (ni, por lo tanto, a la Oficina) en lo que se refiere a las investigaciones. Considerando que la creación de un organismo independiente es el objetivo de todas las partes implicadas en el debate, la creación de dicho organismo independiente tal y como lo definen los textos propuestos se ve dificultada por el hecho de que este organismo forma parte de la Comisión. En efecto, aunque la Oficina deba ser independiente a nivel operativo, la responsabilidad final de sus acciones incumbe a la Comisión, ya que la Oficina sigue formando parte de su estructura. Ello se ve confirmado por el hecho de que las demandas motivadas por acciones de la Oficina, acciones de investigación incluidas, serán presentadas ante el Tribunal de Justicia contra la Comisión, y no contra la Oficina directamente.

9. Por lo tanto, se debería modificar el texto del segundo párrafo del artículo 12 de la propuesta de Reglamento del Consejo para que la independencia operativa del Jefe de la Oficina corresponda con el ejercicio, por parte de la Comisión, de sus responsabilidades. A este respecto, podría servir de ejemplo la posición del Interventor. Por una parte, el Interventor es independiente en el ejercicio de sus funciones y puede incluso obligar a su institución a respetar esta independencia gracias al derecho a interponer recurso ante el Tribunal de Justicia (artículo 24 del Reglamento financiero). Por otra, sin embargo, la institución tiene la facultad de ejercer su responsabilidad final a través del procedimiento de hacer caso omiso, sujeto a ciertas condiciones de transparencia (artículo 39 del Reglamento financiero).

Comité de supervisión

10. Tanto en la Decisión de la Comisión (artículos 5 y 6), como en el proyecto de Reglamento del Consejo (artículo 11) se hace referencia a las funciones del Comité de supervisión. El informe del Tribunal sobre la UCLAF indicó que es necesario garantizar que queda protegida la independencia de la función de investigación del fraude. A pesar de que un Comité independiente hubiese podido ser capaz de desempeñar tal papel, y aunque se pretende que la finalidad del Comité sea "asistir" a la Oficina, sus funciones -dar su opinión al Jefe de la Oficina sobre las actividades en curso, presentar informes directamente a las demás instituciones, controlar la preparación del presupuesto y del programa de trabajo de la Oficina- y, sobre todo, su denominación sugieren que en realidad se convertiría en una especie de junta directiva independiente. Ello podría originar grandes dificultades para la gestión eficaz de la Oficina por su Jefe y afectar negativamente el cumplimiento de sus responsabilidades respecto a la Comisión, el Consejo y el Parlamento; ya que, efectivamente, sería más bien responsable ante el Comité que ante las instituciones. El Tribunal se plantea si existe autoridad para esta junta directiva en el marco de la actual estructura institucional establecida por el Tratado. Por consiguiente, el Tribunal considera que la presente propuesta ganaría en claridad y fuerza sin el Comité de supervisión; si se precisa una concertación entre las tres principales instituciones concernidas sobre el funcionamiento de la Oficina, mejor sería organizarla a través de debates interinstitucionales establecidos como los que han tenido lugar durante la preparación de estas propuestas.

11. Sea cual sea la estructura que se cree, debería quedar claro que el Tribunal de Cuentas mantiene su obligación y competencias en cuanto a las fiscalizaciones externas tal y como estipula el Tratado. Por lo tanto, en caso de que no se suprima el artículo 11, éste debería comenzar:

"Sin perjuicio de las fiscalizaciones llevadas a cabo por el Tribunal de Cuentas en virtud del artículo 188 C del Tratado CE (futuro artículo 248), la Oficina será [...]"

.

La función de la Oficina

12. La legislación a la que se hace referencia en cuanto a las tareas de la Oficina se limita, en el artículo 3 del proyecto de Reglamento del Consejo, a los Reglamentos (Euratom, CE) n° 2185/96 y (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo. En un proyecto de propuesta revisado de una Decisión de la Comisión(5) queda claro que la Oficina asumirá todas las tareas que hasta ahora ejecutaba la UCLAF. Las funciones de la Oficina se detallan en el artículo 2 de este proyecto de Decisión. Parece que el segundo párrafo de ese artículo engloba también, como una tarea para la Oficina, tareas que realiza actualmente la Dirección General responsable de ciertas áreas. Resulta poco probable que la nueva Oficina pueda añadir estas tareas, relativas a irregularidades e ilegalidades, a la tarea inicial de investigar casos de (posible) fraude, tal y como se define por ejemplo en el Acto del Consejo de 26 de julio de 1995(6), sin correr el riesgo de paralizar esta última actividad.

Los derechos de acceso a la información de la Oficina

13. El apartado 2 del artículo 4 y el artículo 7 del Reglamento del Consejo propuesto establecen el intercambio de información entre las instituciones y la Oficina con el objetivo de efectuar investigaciones. Pero no se hace mención alguna de la competencia de poder solicitar, en general, información útil para la lucha contra el fraude con el objetivo de explotar la información (intelligence). Al mismo tiempo, el artículo 1 del modelo de la Decisión de la institución impone a las instituciones la obligación de comunicar inmediatamente a la Oficina de cualquier hecho del que tengan conocimiento y que permita sospechar de fraude, etc. A pesar de que esta obligación puede deducirse de la lectura de los artículos pertinentes del Reglamento del Consejo propuesto, reviste tal importancia que debería ser explícitamente mencionada en dicho documento, además de las disposiciones más generales en el ámbito del intercambio de información. Ello resulta particularmente necesario, ya que no existe garantía alguna de que las instituciones aprueben decisiones internas que reflejen exactamente el modelo dado en la presente propuesta.

14. Al leer el primer párrafo del artículo 7 del Reglamento del Consejo debe quedar absolutamente claro que incumbe al Jefe de la Oficina determinar la información considerada "necesaria para las investigaciones en curso".

Nombramiento y cese del Jefe de la Oficina

15. El apartado 1 del artículo 5 de la Decisión de la Comisión y el apartado 1 del artículo 12 del Reglamento del Consejo propuesto hacen referencia a que el nombramiento del Director de la Oficina se realice tras la concertación con el Parlamento Europeo y el Consejo.

16. El nombramiento y cese de funcionarios y agentes está regido por el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas o por el Régimen aplicable a otros agentes de estas Comunidades. Las condiciones de nombramiento y de cese, incluidos los procedimientos de concertación, no pueden ser impuestas por el Reglamento del Consejo propuesto ya que las normas sobre el nombramiento y cese de los funcionarios o agentes deberían ser aprobadas basándose en el apartado 2 del artículo 24 del Tratado, de 8 de abril de 1965, por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas. Por lo tanto, se deberían eliminar del Reglamento del Consejo propuesto. No obstante, las normas sobre concertación se podrían mantener en el proyecto de Decisión de la Comisión, ya que nada impide a la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos el establecimiento de procedimientos de concertación.

17. Se debería considerar la adición al apartado 1 del artículo 12 del Reglamento del Consejo propuesto de una disposición sobre la comunicación a otras instituciones de decisiones relacionadas con la carrera del Jefe de la Oficina, como es el caso del Interventor (artículo 24 del Reglamento financiero). Se podría contemplar añadir el texto siguiente: "El nombramiento, ascenso, sanciones disciplinarias o traslados, así como cualquier otro procedimiento que ataña al Jefe de la Oficina, deberán ser objeto de decisiones motivadas, que serán comunicadas, con carácter informativo, al Parlamento Europeo, al Consejo y al Tribunal de Cuentas".

Otros asuntos relacionados con el personal

18. En el Estatuto (apartado 2 del artículo 90) existen normas en virtud de las cuales las reclamaciones deben presentarse a la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos, que debe ser designada por cada institución de conformidad con el artículo 2 del Estatuto. El artículo 14 de la propuesta de Reglamento interfiere con las disposiciones previstas en el Estatuto de los funcionarios; debería, pues, suprimirse.

19. El Reglamento debería dejar claro que el grado del Jefe de la Oficina debería estar al nivel de Director General (A1). Ello sería lo apropiado dadas las funciones y categoría del organismo, así como las responsabilidades de su Jefe.

Seguimiento de las medidas tomadas y sus resultados

20. La dirección de la institución es la responsable de tomar medidas de seguimiento apropiadas con respecto a los resultados de las investigaciones de la Oficina. Los esfuerzos para crear un cuerpo de investigación independiente, eficaz y eficiente serán vanos si el seguimiento dado por las instituciones a sus informes y recomendaciones es inadecuado. Los procedimientos de seguimiento de las investigaciones externas sólo pueden resultar eficaces tras la ratificación del convenio del tercer pilar del Tratado. En cuanto a las investigaciones internas, se deberían reforzar los procedimientos disciplinarios, así como los procedimientos de recuperación de fondos, como ya propuso el Tribunal en su Dictamen n° 4/97 relativo a la propuesta de modificación del Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977(7).

Disposiciones financieras

21. Se debería incluir el contenido del artículo 13 del Reglamento del Consejo propuesto en un Reglamento financiero aprobado basándose en el artículo 209 del Tratado, y no en el proyecto de Reglamento tal y como se presenta en el artículo 235 del Tratado.

Acuerdo interinstitucional

22. No se especifica cuáles son las instituciones y organismos a los que concierne el Acuerdo interinstitucional y en qué medida se toman en cuenta las obligaciones sobre el carácter confidencial de la información inherente a la función de ciertas instituciones.

Conclusión

23. En conclusión, el Tribunal es del parecer que:

a) la finalidad principal de la propuesta parece estar limitada a la creación de una estructura que permita que las investigaciones internas se realicen en todas las instituciones y organismos comunitarios. La Comisión sigue siendo el responsable final de las acciones de sus servicios; por ello, la creación de un organismo que se pretende que sea independiente, pero que al mismo tiempo se encuentra dentro de la Comisión, plantea algunos problemas tanto prácticos como legales;

b) la presente propuesta ganaría en claridad y fuerza sin el Comité de supervisión;

c) parece que las tareas y miembros del personal serán transferidos de la UCLAF a la nueva Oficina. En este contexto, el Tribunal desea que se tengan en cuenta las observaciones de su Informe especial n° 8/98, y especialmente las relativas a la gestión de la UCLAF y los problemas de cooperación con los Estados miembros. Un servicio de lucha contra el fraude no puede ser totalmente eficaz si antes no se han resuelto estos problemas.

El presente Dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 14 y 15 de abril de 1999.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. KARLSSON

Presidente

(1) COM(1998) 717 final - 98/0329 (CNS) (DO C 21 de 26.1.1999, p. 10).

(2) Resolución AU-0297/98.

(3) COM(1999) 140 final - 98/0329 (CNS).

(4) DO C 230 de 22.7.1998.

(5) Todavía no aprobada formalmente.

(6) Acto del Consejo, de 26 de julio de 1995, por el que se establece el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO C 316 de 27.11.1995, p. 48).

(7) Puntos 5.18 - 5.23 del anexo (DO C 57 de 23.2.1998).