Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la política de aguas de la Comunidad Europea»

(97/C 34/07)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Vista la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la política de aguas de la Comunidad Europea» (doc. COM (96) 59 final);

Vista su decisión de 12 de junio de 1996, de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado CEE, de emitir un dictamen sobre este asunto y de encargar su preparación a la Comisión de Ordenación del Territorio, Medio Ambiente y Energía (Comisión 5);

Visto el proyecto de dictamen que fue aprobado por la Comisión 5 el 27 de junio de 1996 (Ponente: Sr. Tellerup) CDR 186/96 rev.,

ha aprobado en su 14° Pleno de los días 18 y 19 de septiembre de 1996 (sesión del 19 de septiembre) el presente Dictamen por unanimidad.

El agua y la política de aguas

1. La Comunicación contiene los objetivos, los desafíos y los principios de una política de aguas sostenible.

El Comité de las Regiones acoge con satisfacción la iniciativa de una posición global relativa a una evolución sostenible en el ámbito de las aguas. El Comité de las Regiones piensa que son precisamente los entes regionales y locales los que más dependen de la coherencia de las reglamentaciones en el ámbito de las aguas. Los problemas relacionados con el agua a menudo constituyen, en primer lugar, un problema para el desarrollo regional y local.

Esto significa que también deben armonizarse las disposiciones de la política de aguas con la legislación intersectorial en materia de medio ambiente establecida en la Directiva sobre la prevención y control integrado de la contaminación (PCIC).

Desarrollo sostenible - Cuatro objetivos

2. En su documento la Comisión propone que para garantizar un desarrollo sostenible son necesarios los cuatro objetivos siguientes:

1) Garantizar el suministro de agua potable.

2) Garantizar los recursos hídricos para satisfacer otras necesidades económicas (sobre todo la industria, la agricultura, la pesca, el transporte, la producción de electricidad y las necesidades recreativas).

3) La calidad y la cantidad de los recursos hídricos deben ser, de modo general, suficientes para proteger y preservar el buen estado ecológico del medio acuático.

4) La gestión del agua debe prevenir o reducir los efectos adversos de las inundaciones y minimizar la incidencia de la sequía.

La Comisión considera el tercer objetivo -la protección del medio ambiente- especialmente vulnerable, y estima que dicho objetivo requiere una atención particular.

3. El Comité de las Regiones está de acuerdo en la necesidad de que se cumplan los cuatro objetivos mencionados arriba en el ámbito de las aguas. El Comité de las Regiones comparte asimismo la opinión de la Comisión referente a la atención particular que debe prestarse al tercer objetivo, en un contexto de desarrollo sostenible.

El CDR debe llamar la atención sobre los desafíos a largo plazo de una política sostenible y la necesidad de un enfoque estratégico integrado en la relación entre crecimiento, agua y medio ambiente.

4. El Comité de las Regiones presume al respecto que la numeración de los objetivos no tiene nada que ver con el orden de prioridad de dichos objetivos. Como indica la Comisión, los cuatro objetivos no siempre serán compatibles entre sí. El Comité de las Regiones estima que cuando eso ocurre, es importante tener en cuenta el principio de subsidiariedad, de modo que el orden definitivo de prioridades esté en función de los problemas regionales y locales.

5. El Comité de las Regiones pide a la Comisión que garantice un concepto global de la calidad del agua entre los aspectos medioambientales de la calidad del agua, la ordenación del territorio, el uso de las financiaciones comunitarias existentes y las consecuencias sociales que pueden generar la sequía y las inundaciones.

6. El Comité de las Regiones solicita que la política de aguas sea evaluada y actualizada de modo continuo, en particular en el contexto de las iniciativas globales de la Comisión.

7. Al respecto, el Comité de las Regiones solicita una mayor cooperación con los representantes regionales y locales competentes en materia de impacto de las condiciones relativas al agua en las regiones y el entorno local.

Los desafíos

8. En su documento la Comisión enumera los principales desafíos necesarios para alcanzar los cuatro objetivos: la contaminación (que comprende la contaminación de fuente puntual, la contaminación de fuente difusa, la contaminación accidental, la acidificación y la eutrofización), la escasez de agua y los otros efectos adversos de la actividad humana.

9. El Comité de las Regiones llama la atención de la Comisión sobre el hecho de que los desafíos citados se refieren a factores que afectan directamente la circulación del agua. A este respecto, el Comité de las Regiones llama la atención de la Comisión sobre el hecho de que los desafíos relacionados con la seguridad del medio acuático deben aplicarse asimismo a los elementos que afectan al agua de modo indirecto, como por ejemplo, los regímenes de ayuda que ejercen una influencia sobre los modos de producción, y en particular sobre los modos de cultivo, que tienen incidencias sobre el medio acuático.

Los principios de la política de aguas de la Comunidad Europea

10. En su Comunicación la Comisión enumera los principios que permiten un desarrollo sostenible. Dichos principios se recogen en el artículo 130 R del Tratado y se exponen en la Comunicación con un análisis no autorizado de cada uno de ellos y sus modalidades de aplicación a la política de las aguas.

Estos principios son los siguientes: un elevado nivel de protección, el principio de cautela, la acción preventiva, la corrección del daño en la fuente, quien contamina paga, la integración de la política de aguas en distintas políticas, la utilización óptima de los datos científicos y técnicos disponibles, el respeto de la diversidad de las condiciones ambientales en las regiones de la Comunidad, la relación costes/beneficios, la garantía de una relación razonable entre las medidas propuestas y sus incidencias sobre el medio ambiente, el desarrollo económico y social de la Comunidad y el desarrollo equilibrado de sus regiones, la cooperación internacional y el principio de subsidiariedad.

11. El Comité de las Regiones toma nota de cómo interpreta la Comisión el artículo 130 R del Tratado y subraya la necesidad de hacer mayor hincapié en el principio de subsidiariedad en el marco de la elaboración de la política de aguas.

A juicio del CDR, la Directiva marco debe considerarse en el marco de un procedimiento central basándose en los apartados 1 ó 2 del artículo 130 S, y este apartado 2 debe aplicarse en relación con la gestión de los recursos hídricos.

Cuestiones particulares

12. En relación con el examen de los principios mencionados más arriba, la Comisión analiza, en su Comunicación, las cuestiones siguientes: valores límite de emisión y objetivos de calidad ambiental, designación de zonas, aspectos cuantitativos del agua, requisitos de control, obligaciones en materia de información, transparencia, participación pública y responsabilidad, gestión integrada de los recursos hídricos y gestión de las cuencas fluviales.

13. El Comité de las Regiones juzga positivos los esfuerzos de la Comisión, en el marco de la elaboración de una política de aguas, en aplicar los principios del Tratado.

Valores límite de emisión y objetivos de calidad ambiental

14. En lo relativo al método de los valores límite de emisión y objetivos de calidad ambiental, el Comité de las Regiones está de acuerdo con la Comisión en que ambos métodos se utilicen de forma combinada.

Al establecer las normas sobre los valores límite de emisión, debe utilizarse como base las mejores técnicas disponibles. En este caso debe lograrse que, a nivel comunitario, tengan vigencia unos requisitos únicos para la utilización de las aguas que se basen en el estado de la técnica, sin considerar la eventual calidad de las aguas. Adicionalmente pueden ser necesario objetivos de calidad de las aguas a un alto nivel teniendo en cuenta los requisitos de las aguas. El Comité considera que, cuando se autoricen vertidos en las aguas, será decisivo aplicar criterios más estrictos. La utilización de los argumentos coste-beneficio no debe conducir a una relajación de las normas sobre el valor del límite de emisión y, en el caso de aguas en buen estado, autorizar el vertido de sustancias peligrosas.

15. El Comité de las Regiones está a favor de un procedimiento consistente en fijar, en la futura directiva-marco, criterios de elección de valores utilizados como parámetros, más que a favor de un procedimiento consistente en fijar directamente en la misma directiva los valores utilizados como parámetros. Sin embargo, conviene que los Estados y las regiones puedan recibir una asistencia para sus trabajos de fijación de valores utilizados como parámetros.

El Comité de las Regiones pide a la Comisión que en las deliberaciones sobre la Directiva marco cuide de que se examine el problema de las aportaciones de sustancias procedentes de fuentes difusas. Reviste particular importancia en este contexto la introducción a escala comunitaria de prácticas correctas medioambientales en la agricultura y el establecimiento de normas rigurosas en materia de autorización de sustancias susceptibles de alterar las aguas.

El Comité de las Regiones pide además a la Comisión que en las deliberaciones sobre la Directiva marco cuide de que en dicha Directiva se incluyan reglamentaciones sobre la manipulación de sustancias susceptibles de alterar las aguas. El objetivo de tales reglamentaciones debe ser impedir la contaminación o la degradación de las aguas a partir de estas instalaciones.

Designación de zonas

16. El Comité de las Regiones estima que la eventual designación de zonas puede contribuir a asegurar la aplicación del principio de subsidiariedad. El Comité de las Regiones solicita que en la medida de lo posible, dicha designación de zonas se coordine con otras, siendo ya numerosas las zonas designadas actualmente. Existe el riesgo de que aparezcan niveles de protección distintos en zonas específicas que engendren objetivos locales y regionales a la baja, y en consecuencia, un riesgo de «dumping». Por ello, el CDR apoya la aplicación de normas comunes mínimas.

Sin embargo, estas disposiciones no deberían conducir a la solicitud de compensaciones por parte de las autoridades regionales y locales cuando ya se hayan dado las autorizaciones.

Aspectos cuantitativos

17. El Comité de las Regiones se declara de acuerdo con la idea de que en numerosos casos, la gestión de los recursos hídricos a nivel cuantitativo genera consecuencias ecológicas que adquieren un carácter transfronterizo.

18. El Comité de las Regiones subraya, sin embargo, que dichas consecuencias pueden ser asimismo la sequía y las inundaciones que pueden tener incidencias considerables a nivel humano y económico. El Comité de las Regiones solicita que a este respecto se interprete la noción de las consecuencias en un sentido más amplio que la calidad ecológica del agua para incluir además los efectos mencionados más arriba.

Requisitos de control

19. El Comité de las Regiones aprueba las intenciones destinadas a racionalizar los requisitos de control con el fin de evitar las contradicciones y las duplicaciones y a reunir dichos requisitos en una directiva-marco. Además, el Comité de las Regiones apoya la idea de evaluar la necesidad de coordinación en relación con las distintas cuencas fluviales.

20. El Comité de las Regiones no comparte la opinión de la Comisión de que «en algunos ámbitos sean necesarios controles comunitarios eficientes». En virtud del principio de subsidiariedad, compete a los entes locales y regionales, y están en situación de garantizar un control ejecutivo eficiente proporcional a las respectivas estructuras administrativas. El Comité opina que, más allá de los informes, no son necesarias las medidas de control directas de la Unión Europea. Sin embargo, habida cuenta de la disparidad de estructuras administrativas en la UE, se considera necesario coordinar el control a nivel europeo, nacional y regional.

Obligaciones en materia de información

21. La prevista racionalización de los requisitos de control debe ir acompañada de una comprobación de las obligaciones en materia de información actuales, con el objetivo de reducir la amplitud y periodicidad de los informes. En la publicación de actos legislativos futuros es necesario tener en cuenta que las obligaciones en materia de información sólo serán contempladas en los casos estrictamente necesarios.

Transparencia, participación pública y responsabilidad

22. El Comité de las Regiones considera que el público debe tener derecho a conocer los resultados de las actividades de control del medio ambiente y a que éstos sean presentados de modo comprensible.

23. El Comité de las Regiones estima que la publicación por la Comisión del presente documento sobre la política de aguas constituye un buen ejemplo de transparencia en lo relativo a la política adoptada sobre la protección del medio ambiente; y el Comité de las Regiones invita a la Comisión a garantizar la misma transparencia en el resto de sus actividades.

Gestión integrada de los recursos hídricos

24. El Comité de las Regiones apoya los programas integrados que incluyen todas las medidas comunitarias y las medidas que provienen de las disposiciones de derecho nacional sobre el agua en los Estados miembros. Ello podrá contribuir a garantizar la transparencia, la participación pública y la responsabilidad en relación con la aplicación de las medidas, y asimismo serán necesarias otras iniciativas a nivel de la Unión Europea o en otros niveles de competencia.

25. En este sentido resulta necesaria una gestión integral de los recursos hídricos en base a la unidad de cuenca hidrográfica y al ciclo del agua.

Gestión de las cuencas fluviales

26. Asimismo, la evaluación del Comité de las Regiones respecto a las posibilidades de aplicar una gestión integrada dependerá de la definición, del método utilizado y del grado de influencia acordado a las regiones en este ámbito.

27. El Comité de las Regiones juzga interesantes las consideraciones de la Comisión relativas a una gestión hídrica de las cuencas fluviales. El Comité de las Regiones apoya una serie de requisitos de coordinación que se manifiestan en este contexto, y quiere además hacer notar que estos requisitos de coordinación no sólo son necesarios en el interior de una misma cuenca fluvial sino también entre cuencas próximas (ej. interconexión de cuencas deficitarias con otras excedentarias).

No se considera necesario exigir una gestión que tenga carácter vinculante. Llegado el caso ésta entrañaría efectivamente un proceso excesivamente farragoso que podría debilitar su efecto.

El Comité es contrario a una gestión de los recursos hídricos a nivel europeo.

28. El Comité de las Regiones observa al respecto que las estructuras de las autoridades y la administración descentralizadas de los Estados miembros no se constituyen, y no deben constituirse, basándose en una simple noción de suministro de servicio/misión de la autoridad. Las estructuras de las autoridades deben asegurar una evolución social de carácter global, por encima de los límites de los ámbitos de competencia, de modo que sea posible tener en cuenta la dimensión del desarrollo económico y social en la definición de una política a nivel de los distintos ámbitos de administración.

29. El Comité de las Regiones llama la atención de la Comisión sobre el hecho de que mediante directivas no se puede decidir la estructura administrativa de los distintos países.

Planes integrados de gestión del agua

30. El Comité de las Regiones se declara de acuerdo con la idea de conjunto según la cual se desea planificar globalmente la gestión del agua en los Estados miembros.

31. No obstante, el Comité de las Regiones es de la opinión de que dicha planificación no excluye la posibilidad de fijar normas comunitarias que puedan contribuir a garantizar la circulación del agua, y en particular reglamentar en materia de producción, productos relacionados con el agua, así como en materia de consumo y contaminación del agua. A este respecto, el Comité de las Regiones subraya la necesidad de lograr una normativa mínima comunitaria para proteger las aguas.

32. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción la idea de introducir el elemento cuantitativo en una planificación integrada. El Comité de las Regiones espera que dicha gestión contribuya a una gestión de los recursos hídricos como totalidad.

33. El Comité de las Regiones apoya la integración entre:

- la gestión de los recursos hídricos y la protección del estado ecológico natural y del funcionamiento del medio acuático,

- la gestión de los aspectos cualitativos y cuantitativos de las aguas (incluidas disposiciones destinadas a establecer un sistema de concesión de licencias para la captación de agua),

- la gestión de las aguas superficiales (incluidas las aguas costeras),

- medidas tales como los controles de emisión y los objetivos ambientales,

lo que asimismo crea la transparencia en materia de política de aguas.

34. El Comité de las Regiones invita a la Comisión a garantizar la participación de las regiones en los planes integrados de gestión del agua, si se establecen en la directiva los procedimientos requeridos.

Simplificación de las reglamentaciones

35. El Comité de las Regiones apoya la necesidad de sincronizar y coordinar las reglamentaciones existentes en el ámbito de las aguas y acoge con satisfacción esta iniciativa. Aprueba asimismo la intención de incorporar el actual proyecto de directiva relativo a la calidad ecológica en una directiva global sobre el agua. El CDR estima que es importante utilizar un concepto común en el ámbito de las aguas.

36. El Comité de las Regiones constata la propuesta por la que se sugiere la unión de las directivas siguientes: la directiva relativa a la calidad de las aguas superficiales, la directiva relativa a las aguas aptas a la vida de los peces, la directiva relativa a las aguas para cría de moluscos, la directiva relativa a la protección de las aguas subterráneas y la propuesta de directiva relativa a la calidad ecológica del agua.

37. Al mismo tiempo, la Comisión comunica que, en gran medida, las otras directivas relativas al ámbito del agua no se verán afectadas por esta propuesta, aunque la Comisión considerará la posibilidad de transferir ciertas definiciones y requisitos de control así como otros elementos pertinentes que figuran en estas otras directivas a la directiva marco.

38. El Comité de las Regiones aprueba las intenciones manifestadas por la Comisión de esforzarse en coordinar las definiciones, los requisitos de control, etc. El Comité de las Regiones invita, no obstante, a la Comisión a llevar a cabo, en la medida de lo posible -y preferentemente en una mayor medida que la que se describe en la Comunicación- una simplificación de las reglamentaciones y una coordinación de los elementos fundamentales del derecho comunitario en el ámbito de las aguas.

Bruselas, el 19 de septiembre de 1996.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA