2008
INSTRUMENTO DE POLÍTICA 
ESTRUCTURAL DE PREADHESIÓN ISPA 
20002006TRIBUNAL DE 
CUENTAS EUROPEO
Informe Especial  no 12
ES

INSTRUMENTO 
DE POLÍTICA ESTRUCTURAL DE PREADHESIÓN ISPA 20002006Informe Especial  no 12   2008
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO(presentado en virtud del artículo 248 CE, apartado 4, segundo párrafo)
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-20062
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburgo
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-45410
Fax +352 4398-46430
E-mail: euraud@eca.europa.eu
Internet: http://www.eca.europa.eu
Informe Especial  no 12   2008
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de Internet (http://europa.eu).
Al final de la obra figura una ficha bibliográfica.
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 2009
ISBN 978-92-9207-162-2
doi: 10.2865/5586
© Comunidades Europeas, 2009
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Belgium
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-20063
ÍNDICE
Apartados
  GLOSARIO
IVI  RESUMEN
16  INTRODUCCIÓN
12   AYUDA A LOS PAÍSES CANDIDATOS A LA ADHESIÓN A LA UE
36   GESTIÓN Y RECURSOS FINANCIEROS DEL ISPA
712   ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN
1342   OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN
1324   OBEDECEN LAS MEDIDAS DEL ISPA A UNA ESTRATEGIA COHERENTE Y A UNA PREPARACIÓN ADECUADA?
1315  MARCO GENERAL Y CRITERIOS DE FISCALIZACIÓN
1619  ESTRATEGIAS ISPA BIEN ORIENTADAS
2021  AL INICIO DEL ISPA FALTARON TRES IMPORTANTES DOCUMENTOS DE ORIENTACIÓN
2224  DEFICIENCIAS EN EL ANÁLISIS FINANCIERO Y EN EL DE COSTES Y BENEFICIOS
2536   SE EJECUTARON LOS PROYECTOS CON ARREGLO A LA PLANIFICACIÓN?
2526  MARCO GENERAL Y CRITERIOS DE FISCALIZACIÓN
2732  RETRASOS EN LA PRÁCTICA TOTALIDAD DE LOS PROYECTOS
3336  PLANES FINANCIEROS NO EJECUTADOS SEGÚN LO PREVISTO
3742   CONTRIBUÍAN LOS PROYECTOS AL CUMPLIMIENTO POR PARTE DE LOS BENEFICIARIOS DE LAS NORMAS 
COMUNITARIAS DE MEDIO AMBIENTE Y A LA MEJORA DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTE?
3738  MARCO GENERAL Y CRITERIOS DE FISCALIZACIÓN
3940  MAYOR ADECUACIÓN A LAS NORMAS COMUNITARIAS DE MEDIO AMBIENTE
4142  MEJORAS EN LAS CONEXIONES CON LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTE
43  CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
 ANEXO I   FASES DE LA GESTIÓN DE PROYECTOS ISPA Y ACTIVIDADES CLAVE DE LA COMISIÓN RESPUESTAS DE LA COMISIÓN
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-2006
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-20065
GLOSARIO
Análisis de costes y beneficios : Técnica que tiene por objeto comparar todos los costes 
y beneficios de una intervención con el fin de determinar si estos últimos superan a los costes y, en caso afirmativo, en qué proporción.
Estrategias sectoriales nacionales : Marco de identificación de proyectos que se com-
pone, entre otras cosas, de criterios de selección y evaluación de propuestas de proyectos en los sectores del transporte y del medio ambiente.
Fondo de Cohesión : Instrumento concebido para fomentar la cohesión económica y social 
mediante la financiación de grandes proyectos en los ámbitos del medio ambiente y del 
transporte en los Estados miembros cuyo PNB es inferior al 90 % de la media comunitaria. En un principio, el Fondo de Cohesión intervino en España, Grecia, Irlanda y Portugal. Desde el 1 de enero de 2004, Irlanda ya no tiene acceso a las ayudas del Fondo. A partir del ingreso de los nuevos Estados miembros en la Comunidad, sus proyectos ISPA en curso se convertirán en proyectos del Fondo de Cohesión.
Manual ISPA : Manual destinado a garantizar que la programación y ejecución de los 
proyectos ISPA se adecuan a las mejores prácticas. Abarca el ciclo completo de los pro-yectos y facilita orientaciones prácticas sobre la normativa relativa al ISPA y sobre los reglamentos de coordinación.
Phare : El programa de ayuda comunitaria a los países de Europa central y oriental (Phare) 
fue el primer instrumento financiero de la estrategia de preadhesión para los países de Europa central y oriental (PECO) candidatos a la adhesión a la Unión Europea. Si bien el programa Phare estaba reservado en principio a los PECO, actualmente está en proceso de extensión a los países balcánicos occidentales.
PRAG : Guía práctica con directrices para las licitaciones y las adjudicaciones de contratos 
relativos a proyectos Phare e ISPA.
Protocolo de financiación : Acuerdo en el que se definen los compromisos presupuesta-
rios de un proyecto, así como los indicadores físicos y financieros que han de utilizarse para supervisar los resultados del proyecto.
Reglamentos : Son dos los reglamentos principales por los que se rige ISPA:
Reglamento (CE) nº 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordi-nación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3906/89 (DO L 161 de 26.6.1999, p. 68) (en lo sucesivo, «Reglamento de coordinación»).Reglamento (CE) nº 1267/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se crea un instrumento de política estructural de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999, p. 73), modificado por el Reglamento (CE) nº 2382/2001 (DO L 323 de 7.12.2001, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento ISPA»).
Sapard : Programa especial de adhesión para la agricultura y el desarrollo rural.
Solicitud del proyecto : Conjunto de documentos compuesto de un formulario tipo y de 
documentos justificativos (p. ej., estudio de viabilidad, concepción, análisis financiero y de costes y beneficios, y evaluación del impacto ambiental) en el que se describe y justifica la propuesta. Incluye, asimismo, los mecanismos de supervisión y control de calidad.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-20066
RESUMEN
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-20067
I.
El ISPA fue uno de los instrumentos desti-
nados a ayudar a los países candidatos de  
Europa central y oriental en la preparación de 
su adhesión durante el período 2000-2006. 
Sus objetivos consistían en ayudar a los  
países candidatos a adecuarse a las normas comunitarias de medio ambiente y a mejorar 
y ampliar las redes de transporte, incluidos 
los enlaces con la red transeuropea. Propor-
cionó asimismo experiencia en la gestión de fondos comunitarios destinados a grandes  proyectos de infraestructura. La dotación  
financiera total del instrumento ascendía  a 7 280 millones de euros.
II.
El Tribunal ha examinado este instrumento interrogándose sobre si sus acciones se apo-yaban en una estrategia coherente y en una 
preparación adecuada, y si los proyectos se 
ejecutaban con arreglo a la planificación  
y contribuían al cumplimiento por los países 
beneficiarios de las directivas comunitarias 
de medio ambiente y a la mejora de la red 
transeuropea.
III.
El Tribunal concluye que la estrategia fue  
coherente, pero que los proyectos no siem-
pre se prepararon adecuadamente. Tres  importantes documentos de orientación no 
se facilitaron a tiempo para la primera tanda 
de solicitantes.RESUMEN
IV.
Los proyectos no se ejecutaron con arreglo a la planificación: se produjeron retrasos  
significativos y se introdujeron modifi-
caciones considerables en los planes de  
financiación.
V.
Los proyectos fiscalizados por el Tribunal  
contribuyen a una mayor adecuación a las  
normas comunitarias y mejoran los enlaces con la red transeuropea.
VI.
El Tribunal recomienda que la Comisión rea-lice un seguimiento de la ejecución del ISPA y que examine el modo de evitar o reducir los retrasos en el futuro, cuando ejecute un 
instrumento similar. En este contexto, la  Comisión debería facilitar los documentos  
de orientación antes de que los países can-
didatos empiecen a preparar sus proyectos, 
y debería prestarse mayor atención a redu-
cir el tiempo necesario para completar los  
procedimientos.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-20068
INTRODUCCIÓN
AYUDA A LOS PAÍSES CANDIDATOS 
A LA ADHESIÓN A LA UE
 1.  El Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) es uno de 
los tres instrumentos financieros (además de Phare y Sapard) que  
ayuda a los países candidatos en los preparativos para la adhesión. 
El ISPA fue creado en 1999 con el fin de contribuir al proceso de pre-
paración para la adhesión a la Unión Europea en materia de política 
de medio ambiente y de transporte1 de los antiguos países candida-
tos de Europa central y oriental2, en la misma línea que el modelo  
del Fondo de Cohesión, creado para los Estados miembros menos  prósperos (véase el gráfico 1 ). Contribuyó asimismo a que los países 
candidatos se prepararan para la gestión de los fondos comunitarios tras la adhesión mediante la experiencia adquirida en su utilización para grandes proyectos de infraestructura.1 Artículo 1 del Reglamento (CE) 
nº 1267/1999.
2 Bulgaria, la República Checa, 
Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, 
Polonia, Rumanía, Eslovaquia 
y Eslovenia.
LÓGICA DE LA INTERVENCIÓN DEL ISPAGRÁFICO 1
NECESIDADES
•  Mejora de las normas de medio ambiente.•  Mejora de las infraestructuras de transporte.
OBJETIVOS
•  Adaptación de los países a las normas comunitarias de medio ambiente.•  Ampliación de las redes transeuropeas.
RECURSOS
•  Coordinación de la Comisión.•  El ISPA y la ﬁ  nanciación nacional.
•  Estrategias del ISPA, protocolos ﬁ  nancieros, Decisiones de la Comisión.
•  Personal.
PROCESOS
•  Desarrollo y mejora de las infraestructuras en los sectores del medio ambiente 
y el transporte.
REALIZACIONES
•  Sistemas de tratamiento de aguas nuevos o rehabilitados.•  Construcción de kilómetros nuevos o renovación de la red de carreteras 
y ferrocarriles.
RESULTADOS IMPACTO
Porcentaje de hogares y negocios 
beneﬁ  ciados, ahorro de tiempo 
y aumento de la accesibilidad.Impacto ambiental, mejora en la 
calidad del agua.Mayor ﬂ  uidez del tráﬁ  co y mejora de la 
red de carreteras y ferrocarril.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-20069
 2.  El ISPA funcionó durante el período de programación 2000-2006. A partir 
de enero de 2007, las medidas de este tipo se financian mediante el 
Instrumento de Preadhesión (IPA)3.
GESTIÓN Y RECURSOS FINANCIEROS DEL ISPA
 3.  En el gráfico 2  se muestra el marco en el que se desarrollan y se aprueban 
los proyectos.
MARCO DE PROCEDIMIENTO DEL ISPAGRÁFICO 23 El IPA incluye a Croacia, la 
Antigua República Yugoslava 
de Macedonia, Turquía, 
Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Serbia y Kosovo con 
arreglo a la Resolución 1244 (1999) 
del Consejo de Seguridad de las 
Naciones Unidas.
Programación del Instrumento de política estructural de preadhesión
Estrategia nacional ISPA: establece estrategias sectoriales y especiﬁ  ca los proyectos prioritarios.
Preparado por el país candidato.
Solicitud de ﬁ  nanciación de proyectos:
Descripción pormenorizada de los proyectos.
Evaluación
Previa realización de dos consultas interservicios.
Decisión de la Comisión
Protocolo ﬁ  nanciero
Suscrito conjuntamente con el país candidato.•  Reglamento (CE) n° 1267/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se crea un instrumento 
de política estructural de preadhesión.
•  Reglamento (CE) n° 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la 
ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión.Asociación para la adhesión
Ámbitos prioritarios del acervo comunitario.Preparado por la Comisión.Programa nacional
Plan de acción para preparar la adhesión.Preparado por el país candidato.Plan de desarrollo nacional
Estrategia de desarrollo.Preparado por el país candidato.Directrices
Manual ISPA.
Directrices análisis 
coste / beneﬁ  cio.Dictamen 
obligatorio
Emitido por 
el comité de 
gestión del ISPA.La Comisión
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200610
 4.  La dotación total del ISPA ascendió a 7 280 millones de euros para 
el período 2000-2006 (1 040 millones de euros anuales a precios  
de 19994), y debía distribuirse entre los distintos países beneficia-
rios sobre la base de determinados criterios. El objetivo del ISPA  era la utilización de estos fondos guardando un adecuado equilibrio entre las medidas ambientales y las relativas a la infraestructura de transporte.
 5.  Los proyectos ISPA aprobados ascienden a un total de 366, de los cuales, 
201 pertenecían al sector medioambiental, 78 al del transporte, y 87 al de la asistencia técnica. El presupuesto del ISPA (en precios de 2006), antes de la introducción de modificaciones y sin contar la asistencia técnica, ascendía a 7 708 millones de euros
5. La contribución del ISPA 
ascendió a 3 804 millones de euros para proyectos relativos al sector del medio ambiente y a 3 904 millones de euros para los relativos  
al sector del transporte. En el sector del medio ambiente (véase el 
gráfico 3 ), la mayoría de los 201 proyectos (el 73 %) se consagraron al 
tratamiento de aguas residuales y al suministro de agua. En el sector 
del transporte, los 78 proyectos ISPA se dedicaron principalmente  
(en un 97 %) a los ferrocarriles y a las carreteras y autopistas (véase 
el gráfico 4 ).
DISTRIBUCIÓN DE LOS PROYECTOS ISPA EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTEGRÁFICO 34 Artículo 4 del Reglamento 
(CE) nº 1267/1999 del Consejo 
y Acuerdo interinstitucional 
de 6 de mayo de 1999 entre el Parlamento Europeo, el Consejo 
y la Comisión sobre la disciplina 
presupuestaria y la mejora del 
procedimiento presupuestario 
(DO C 172 de 18.6.1999), p. 2 
y anexo II.
5 Comisión, DG REGIO, situación 
a 31.12.2007.
Nº de proyectos: 9
Porcentaje: 4 %Nº de proyectos: 46
Porcentaje: 23 %Nº de proyectos: 89
Porcentaje: 45 %
Nº de proyectos: 52
Porcentaje: 26 %Nº de proyectos: 5
Porcentaje: 2 %Redes de alcantarillado y plantas 
de tratamiento
Suministro de agua potable
Tratamiento de aguas residuales 
y suministro de agua potable
Gestión de residuos sólidos
Otros
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200611
 6.  El porcentaje de cofinanciación del ISPA puede alcanzar hasta el 75 % de 
los gastos públicos o equivalentes6. La contribución nacional consistió 
a veces en préstamos concedidos por instituciones financieras tales como el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y el Banco Europeo de 
Reconstrucción y Desarrollo (BERD).
DISTRIBUCIÓN DE LOS PROYECTOS ISPA SOBRE TRANSPORTEGRÁFICO 46 En el caso de los proyectos que 
se consideren esenciales para 
lograr los objetivos generales del 
ISPA, puede incrementarse este porcentaje hasta el 85 %, según 
lo dispuesto en el artículo 6, 
apartado 2, del Reglamento (CE) 
nº 1267/1999.
Carreteras y autopistas
Ferrocarril
OtrosNº de proyectos: 2
Porcentaje: 3 %
Nº de proyectos: 37
Porcentaje: 47 %
Nº de proyectos: 39
Porcentaje: 50%
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200612
ALCANCE Y ENFOQUE 
DE LA FISCALIZACIÓN
 7.  La ejecución del ISPA en los países candidatos supuso la realización, por 
vez primera, de grandes inversiones cofinanciadas por la Unión Euro-
pea. Por este motivo, dada la importancia del ISPA para la adhesión de los países candidatos y los resultados de fiscalizaciones anteriores
7, 
el Tribunal decidió efectuar una fiscalización de ISPA que respondiera 
a las siguientes preguntas:
¿Obedecían las medidas del ISPA a una estrategia coherente  a) 
y a una preparación adecuada?
¿Se ejecutaron los proyectos con arreglo a la planificación? b) 
¿Contribuían los proyectos al cumplimiento por parte de los bene- c) 
ficiarios de las normas comunitarias de medio ambiente y a la  
mejora de la red transeuropea de transporte?
 8.  Dado que el ISPA estaba programado para el período 2000-2006, y que la 
mayoría de los países beneficiarios se incorporaron a la Unión Europea 
en mayo de 2004, a 31 de diciembre de 2007 se disponía de informes 
finales de sólo un número limitado de los 279 proyectos de infraestruc-
tura. Por consiguiente, el Tribunal sólo pudo efectuar una apreciación 
preliminar de la ejecución y de los resultados de los proyectos.
 9.  Se examinó una muestra de 32 proyectos aprobados entre 2000 y 2003 
(16 relativos al medio ambiente y 16 al transporte) que abarcaba seis 
países beneficiarios. Se controlaron 16 proyectos sobre el terreno  (ocho relativos al medio ambiente y ocho al transporte) en la Repú-
blica Checa, Polonia, Letonia y Rumanía. Los 16 proyectos restan-
tes (correspondientes a los países antes citados, además de Hungría 
y Bulgaria) se fiscalizaron mediante controles documentales.
 10.  Se examinaron expedientes y se realizaron entrevistas en la sede de la 
Comisión y en sus delegaciones. En los países candidatos se cele-
braban reuniones con representantes de los Ministerios de Medio  
Ambiente y Transporte, con las autoridades regionales y locales, y con 
los beneficiarios finales.
 11.  Asimismo, el Tribunal realizó una encuesta mediante el envío de cues-
tionarios a 155 gestores de proyecto y a organismos encargados de 
la gestión cotidiana de los proyectos8 en los cuatro países inspec-
cionados, para recoger opiniones sobre los problemas más comunes surgidos en la ejecución del ISPA. El Tribunal recibió 145 respuestas
9 
(un índice de respuesta del 93 %).
 12.  Por otra parte, el Tribunal contó con la asesoría de expertos en proyectos 
relativos al medio ambiente y al transporte procedentes de institu-
ciones financieras internacionales.7 Véase el Informe Especial 
del Tribunal nº 5/2003 sobre 
la financiación con fondos 
Phare e ISPA de proyectos medioambientales en los 
países candidatos (DO C 167 
de 17.7.2003, p. 1), el Informe 
Especial nº 15/2000 sobre el 
Fondo de Cohesión (DO C 279 de 2.1.2000, p. 1) y el Informe 
Especial nº 6/2005 sobre la red 
transeuropea de transporte (RTE-T) 
(DO C 94, 21.4.2006, p. 1).
8 Los gestores de proyectos 
representaban el 42 % de los proyectos ISPA relativos a los 
sectores del transporte y del medio 
ambiente.
9 Por razones técnicas, como 
la cumplimentación incorrecta 
del cuestionario o el carácter incompleto de las respuestas, 
pudieron utilizarse 127 respuestas 
(un 82 %).
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200613
OBSERVACIONES 
DE LA FISCALIZACIÓN
OBEDECEN LAS MEDIDAS DEL ISPA A UNA ESTRATEGIA 
COHERENTE Y A UNA PREPARACIÓN ADECUADA?
MARCO GENERAL Y CRITERIOS DE FISCALIZACIÓN
 13.  Las estrategias nacionales ISPA destinadas a los sectores del transporte 
y del medio ambiente fueron elaboradas por cada uno de los países 
beneficiarios a instancias de la Comisión. Tenían por objeto definir los objetivos prioritarios mediante la identificación de las priorida-
des sectoriales y subsectoriales y las prioridades geográficas, tales como fuentes de congestión del transporte o deterioro del medio  ambiente, e identificar los recursos necesarios. Las estrategias nacio-
nales ISPA deben asimismo proporcionar un marco para la identifica-
ción de los proyectos y el establecimiento de los criterios aplicables 
en la selección y evaluación de las propuestas de proyectos (véase el anexo I ).
 14.  Los países candidatos presentaron a la Comisión una solicitud que debía 
contener, entre otros, los siguientes elementos10:
el calendario de ejecución de los trabajos; a) 
un análisis de costes y beneficios; b) 
un plan de financiación, incluidas las fuentes de financiación dis- c) 
tintas de ISPA.
 15.  El Tribunal analizó la documentación relativa a las estrategias y la pre-
paración de los proyectos ISPA para comprobar si:
las estrategias sectoriales nacionales incluían la evaluación de  a) 
las necesidades sectoriales en materia de medio ambiente y de 
transporte destinada a lograr la adecuación a las normas comu-
nitarias de medio ambiente y a mejorar y ampliar los enlaces con 
las redes transeuropeas de transporte;
la Comisión elaboraba a su debido tiempo manuales y directrices b) 
de manera que los países candidatos pudieran presentar propues-
tas con toda la información pertinente.10 Artículo 7, apartado 3, letra a) 
y anexo I del Reglamento (CE) 
nº 1267/1999.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200614
ESTRATEGIAS ISPA BIEN ORIENTADAS
 16.  Los documentos marco de la Comisión relativos a los sectores del medio 
ambiente y del trasporte resultaron eficaces para establecer los cri-terios clave de preparación de estrategias ISPA nacionales que inclu-yeran prioridades generales e identificaran los proyectos que había que ejecutar con el apoyo del ISPA (véase el recuadro 1 ).
 17.  En los casos en que se identificaron insuficiencias, la Comisión prestó 
su apoyo para subsanarlas (véase el recuadro 2 ).
En el caso de Letonia, en el sector del medio ambiente, el propósito principal del ISPA era centrarse en proyectos 
que permitieran al país ajustarse a los requisitos de la legislación comunitaria de medio ambiente y a los objetivos 
de la Asociación para la adhesión. La estrategia consiste en identifi  car y seleccionar, entre las propuestas de pro-
yectos para su fi  nanciación por el ISPA, aquéllos que sean coherentes con los mencionados criterios. La selección 
de proyectos ISPA se basó en las directrices estatales, inspiradas a su vez en los principios de la política de medio ambiente.RECUADRO 1
En Rumanía, la versión actualizada de 2003 de la Estrategia nacional de transporte no recibió la aprobación sin 
reservas de la Comisión debido a varias insufi  ciencias. Para remediarlas, la Comisión decidió subvencionar un 
proyecto de asistencia técnica que tenía por objeto la elaboración de un plan director de transporte.RECUADRO 2
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200615
Las medidas de protección de la región del Báltico fueron iniciadas por el Gobierno polaco al principio de la 
década de 1990 en cooperación con otros países. La región de Cracovia ya fue identifi  cada en el Convenio de 
Helsinki12 como una de las zonas críticas para la protección del mar Báltico, ya que, pese a hallarse alejada de la 
costa, contiene una elevada densidad de vertidos industriales al río Vístula, que desemboca en el mar Báltico. Así 
pues, se preparó una solución común al conjunto de la zona urbana de Cracovia que fue incluida en el programa 
nacional para la depuración de las aguas residuales del municipio. Posteriormente se incluyó en la estrategia 
nacional ISPA de medio ambiente para 1999 un proyecto — de ejecución prioritaria — de depuradora de aguas 
residuales para Cracovia.RECUADRO 3
En Letonia, los principales objetivos del Plan nacional de política medioambiental, aprobado en 1995, consistían 
en lograr que el país cumpliera las obligaciones impuestas por el marco jurídico comunitario en materia de medio 
ambiente y los objetivos de la Asociación para la adhesión. Los objetivos del Plan de política se incorporaron a la estrategia nacional ISPA en materia de medio ambiente. El proceso de selección de los proyectos se basó en estos 
objetivos.RECUADRO 4 18.  Aunque en determinados casos no fue posible explicar la clasificación de 
los proyectos de inversión11, al examinar las estrategias de los cuatro 
países inspeccionados, el Tribunal concluyó que, por lo general, las estrategias sectoriales nacionales ISPA identificaban claramente las 
necesidades de cada país y también tomaban en cuenta los documen-
tos de planificación nacionales (véase el recuadro 3 ). Las estrategias 
nacionales ISPA funcionaron como un instrumento para la selección 
de proyectos ISPA, vinculando objetivos y prioridades con propuestas 
específicas de proyectos.
 19.  En algunos casos, las estrategias nacionales ISPA tenían su origen en 
estrategias nacionales previas que ya habían tenido en cuenta la  
necesidad de adoptar el acervo comunitario en el ámbito medioam-
biental (véase el recuadro 4 ).11 Este extremo ya fue señalado 
en el Informe Especial nº 5/2003 
del Tribunal (Deficiencias de las 
estrategias de medio ambiente, apartados 18 a 20).
12 Convenio de Helsinki: convenio sobre protección del medio marino de la zona del mar Báltico, suscrito en 1974 y revisado 
en 1992, el cual afecta a todos los Estados ribereños del mar Báltico. El convenio abarca toda la zona del mar Báltico, incluid as 
las aguas interiores, la propia agua del mar y el lecho marino. Además, se adoptan medidas en la cuenca hidrográfica del mar 
Báltico para reducir la contaminación procedente de fuentes terrestres.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200616
AL INICIO DEL ISPA FALTARON TRES IMPORTANTES 
DOCUMENTOS DE ORIENTACIÓN
 20.  La Comisión elaboró y difundió tres directrices principales para la pre-
paración de los proyectos:
un Manual ISPA facilitado a los países beneficiarios en 2000,  a) 
durante la fase preparatoria de las primeras solicitudes para la  
financiación de proyectos;
una segunda versión del Manual ISPA, elaborada en 2002, que  b) 
explicaba especialmente los procedimientos de licitación  y contratación;
orientación actualizada sobre el análisis de costes y beneficios, c) 
facilitada en 2002 para corregir las insuficiencias detectadas en la versión anterior. En particular, facilitaba los índices medios  
de rentabilidad y recomendaba perspectivas temporales para los 
diversos ámbitos. Sin embargo, no proporcionaba datos ni técnicas 
de previsión respecto del impacto ambiental.
 21.  Estas guías metodológicas se elaboraron cuando ya se habían sometido 
a la aprobación de la Comisión los proyectos fiscalizados por el Tri-
bunal; debido a este retraso, su contribución al objetivo de que los 
países candidatos conocieran mejor las políticas, procedimientos  
y principios de financiación de la Unión Europea, quedó limitada.
DEFICIENCIAS EN EL ANÁLISIS FINANCIERO 
Y EN EL DE COSTES Y BENEFICIOS
 22.  Todas las solicitudes de financiación ISPA debían incluir un análisis 
financiero y un análisis de costes y beneficios. En algunos proyectos, 
éstos no se presentaban o eran deficientes. No obstante, la Comisión 
consideró que, puesto que la mayoría de los proyectos tenían que  
cubrir necesidades básicas en los países candidatos, no era apro-
piado paralizarlos debido a las deficiencias de los análisis de costes y beneficios.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200617
 23.  En el examen que el Tribunal efectuó de los análisis financieros y de 
costes y beneficios presentados en los proyectos fiscalizados, detectó 
las siguientes deficiencias13:
información incompleta relativa a los tipos de descuento emplea- a) 
dos y a los supuestos cuando se presentaba un análisis de  
riesgos;
incoherencias en las cifras de los análisis financieros y de cos- b) 
tes y beneficios entre diferentes documentos referidos al mismo 
proyecto;
beneficios socioeconómicos no justificados y estimaciones incom- c) 
pletas de la incidencia en el sector del transporte.
 24.  En estas circunstancias, la Comisión no pudo confirmar, a partir del 
análisis de costes y beneficios, que los proyectos presentados por  
los países candidatos representaran en términos relativos el mayor 
valor añadido.
SE EJECUTARON LOS PROYECTOS CON ARREGLO 
A LA PLANIFICACIÓN?
MARCO GENERAL Y CRITERIOS DE FISCALIZACIÓN
 25.  Una vez evaluada y aprobada por la Comisión la solicitud de financiación 
del proyecto, se firmó un protocolo financiero que definía, en parti-
cular, los recursos financieros y la planificación para la ejecución del proyecto, así como la fecha de finalización. Cuando el proyecto lle-gaba a su término, los países candidatos debían presentar un informe final.
 26.  El Tribunal evaluó el cumplimiento de las condiciones establecidas en 
el protocolo financiero, es decir:
si los proyectos se habían aplicado con arreglo al plan inicial  a) 
y cuáles habían sido las razones de los retrasos registrados;
si los planes financieros del proyecto se habían cumplido y, de b) 
no haber sido así, cuáles habían sido las causas.13 Véase, asimismo, el Informe 
Especial nº 5/2003 (debilidades 
en la valoración de los proyectos, 
apartados 30 a 34) y el Informe Especial nº 6/2005 (debilidades 
en la evaluación y selección de los 
proyectos, apartados 30 a 43).
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200618
RETRASOS EN LA PRÁCTICA TOTALIDAD DE LOS PROYECTOS
 27.  Cuando los proyectos se ejecutan después de lo previsto, los beneficios 
derivados de ellos se retrasan y los problemas que tenían que solu-
cionar se prolongan más de lo necesario. Puesto que los proyectos se 
conciben para abordar problemas y deficiencias presentes, los retrasos sólo prolongarán esas situaciones, además de generar incertidumbre, ya que el entorno socioeconómico puede cambiar, con la consiguiente 
dificultad para ejecutar los proyectos de la manera prevista.
 28.  Los 32 proyectos que integran la muestra del Tribunal se aprobaron 
entre 2000 y 2003. La mayoría de los proyectos fiscalizados deberían 
haberse finalizado entre 2004 y 2006, con arreglo a los protocolos  
financieros. Sin embargo, sólo cinco se finalizaron en la fecha prevista inicialmente
14 en el momento de la fiscalización (dos en la República 
Checa y tres en Letonia)15. En los 27 proyectos restantes, la fecha de 
finalización se modificó. Los retrasos oscilan entre dos y cinco años 
(Polonia), cuatro y cuatro años y medio (Bulgaria), dos y 4,8 años  
(Rumanía), un año y medio (Hungría), y uno y tres años (Letonia). En 
la República Checa no se registraron retrasos importantes.
 29.  En la encuesta enviada a los gestores de proyectos en los cuatro países 
fiscalizados, el Tribunal obtuvo información sobre los retrasos en la 
ejecución y sus motivos.
 30.  En el sector medioambiental, la duración media prevista de los proyectos 
era de cinco años y, en el sector del transporte, de 4,2 años. Según la encuesta, el retraso medio era de dos años y medio en ambos sectores (véase el gráfico 5 ).
 31.  El Tribunal observó que, en los proyectos fiscalizados, los principales 
motivos de retraso eran los siguientes16:
los países candidatos no conocían adecuadamente los procedi- a) 
mientos comunitarios ni los de preparación y ejecución de los  proyectos, y existían además dificultades en los procedimientos de contratación pública (véase, por ejemplo, el recuadro 5 ) (el  
84 % de los proyectos de la muestra);
las empresas adjudicatarias no llevaban a cabo el trabajo (véase, por b) 
ejemplo, el recuadro 6 ) (el 13 % de los proyectos de la muestra);
falta de realismo en la planificación (véase, por ejemplo, el c) recua-
dro 7 ) (un 22 % de los proyectos de la muestra);
la transformación, a raíz de la adhesión, de los proyectos ISPA en d) 
proyectos del Fondo de Cohesión, regidos por otras normas
17.14 Se considera que un proyecto 
se ha finalizado cuando la 
infraestructura se utiliza. Los 
países candidatos tenían que 
presentar un informe final a la 
Comisión en un plazo máximo de 
seis meses una vez completado el 
proyecto.
15 De los 32 proyectos fiscalizados, 
24 sufrieron retrasos (el 75 %).
16 Algunos proyectos presentaban 
más de uno de los problemas 
descritos.
17 Por ejemplo, subvencionabilidad 
del gasto en bienes de equipo 
(que ha de resolverse en función 
de cada caso), modificaciones de las decisiones relativas a los 
proyectos o procedimientos para 
la adjudicación de contratos 
públicos.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200619
RETRASOS MEDIOS EN LA EJECUCIÓN DE LOS PROYECTOSGRÁFICO 5
En Letonia, en un proyecto de desarrollo de servicios relacionados con el agua, transcurrieron tres años desde la 
fi rma del protocolo fi  nanciero hasta la convocatoria del procedimiento de licitación.
En Polonia, en un proyecto para el tratamiento de aguas residuales, la construcción sufrió una interrupción de 
casi un año durante la fase de licitación. El proyecto se dividió en subcontratos, uno de ellos cofi  nanciado por 
el BERD. Con arreglo al acuerdo de préstamo del BERD, en la totalidad del proyecto deberían haberse aplicado 
las normas del banco en materia de contratación pública. Fue necesario interrumpir la licitación hasta que los 
donantes hubieran acordado los procedimientos adecuados.RECUADRO 5
Se produjeron retrasos en un proyecto para la rehabilitación de una red de alcantarillado y de depuradoras. Fue 
necesario anular y repetir la convocatoria debido a problemas surgidos en la composición del comité de evaluación. 
Además, la empresa adjudicataria en la segunda licitación no llevó a cabo los trabajos con arreglo al calendario ni 
respetó una serie de avisos del ingeniero supervisor, por lo que el contrato fue rescindido. Tuvo que organizarse una tercera convocatoria, pero, en el momento de la fi  scalización, el proyecto estaba en suspenso.RECUADRO 6
En Letonia, un proyecto de desarrollo de servicios relacionados con el agua sufrió retrasos, entre otros motivos, por-
que se subestimaron los costes y el tiempo necesario para los trabajos de estudio y diseño de las conducciones.RECUADRO 7
Ejercicios
Media por país y sector
Duración inicial media RetrasosPL CZ RO LV ENV PL CZ RO LV TRAN TOTAL012348
7
6
59
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200620
 32.  La encuesta indica que, en general, el incumplimiento de los plazos en 
la ejecución de los proyectos obedece, por un lado, a la duración de 
los procedimientos y, por otro, a razones de planificación (véase el gráfico 6 )
18.
PLANES FINANCIEROS NO EJECUTADOS SEGÚN LO PREVISTO
 33.  El plan financiero inicial no se cumplió en 18 de los 32 proyectos fis-
calizados. En seis casos se produjo un incremento del coste total,  y en 12 casos el coste disminuyó. Cuando aumentaron los costes y no se facilitaron recursos ISPA adicionales, los países candidatos tuvieron que financiar los costes adicionales con sus propios recursos (véase el recuadro 8 ).18 El Tribunal también señaló 
problemas de ejecución en 
su Informe Especial nº 5/2003 (recursos de gestión insuficientes, 
retrasos, dificultades en la 
licitación, apartados 35 a 39) 
así como en su Informe Especial 
nº 6/2005 (retrasos en la 
ejecución de los proyectos, 
apartados 11 a 25).
MOTIVOS DE LOS RETRASOS GESTORES DE PROYECTOSGRÁFICO 6
Razones de los retrasos
Motivos de procedimiento Motivos de planiﬁ  cación
Reclamaciones 
de los licitadores
8 %Repetición 
del procedimiento
15 %Otros
11 %Planiﬁ  cación 
poco realista
15 %
Calidad deﬁ  ciente de los 
documentos de licitación
6 % Cambios frecuentes 
en la guía PRAG
10 %Lentitud de los procedimientos 
comunitarios
26 %Complejidad 
de la legislación 
local
9 %
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200621
En Letonia, en un proyecto de ferrocarril, debido al incremento de los precios, la subvención ISPA no bastó para 
cubrir todos los elementos inicialmente previstos, de modo que los restantes trabajos tuvieron que ser fi  nanciados 
con recursos nacionales.RECUADRO 8
En Letonia, en un proyecto destinado a la creación de servicios relacionados con el agua, el contratista denunció 
el contrato porque no podía trabajar con los precios acordados debido al rápido aumento de la infl  ación regis-
trado poco después del inicio de los trabajos, en vista de lo cual se revisó el contrato para refl  ejar el incremento 
de costes.RECUADRO 9CAMBIOS EN LOS PLANES FINANCIEROS INICIALES
ENCUESTA A LOS GESTORES DE PROYECTOS
RespuestasCambios en los planes 
ﬁ  nancieros inicialesConservación del plan 
ﬁ  nanciero inicial
123 66 % 34 %CUADRO 1 34.  Como se muestra en el cuadro 1,  la encuesta a los gestores de proyectos 
indica que, en la mayoría de los proyectos ISPA, los cambios se habían 
efectuado en el plan financiero original.
 35.  En cinco de los 32 proyectos de la muestra esto obedece a la subestima-
ción de la inflación (en el 16 % de los casos) (véase el recuadro 9 ).
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200622
 36.  Las respuestas obtenidas en la encuesta a los gestores de proyectos 
indicaban que los motivos de los rebasamientos de costes obedecen 
principalmente a dos tipos de factores (véase el gráfico 7 ):
problemas en la preparación de los proyectos, como, por ejemplo, a) 
estimaciones de costes inadecuadas;
problemas de ejecución, como seguimiento insuficiente  b) 
o retrasos.
REBASAMIENTO DE COSTESGRÁFICO 7
En caso de rebasamiento de costes, ¿cuáles son los principales motivos?
Causas de planiﬁ  cación Causas de ejecución
Otros
19 %Razones 
técnicas
9 %Estimaciones de costes 
insuﬁ  cientes
20 % Seguimiento 
insuﬁ  ciente
14 %
Retrasos
12 %Modiﬁ  caciones 
en el proyecto
26 %
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200623
CONTRIBUÍAN LOS PROYECTOS AL CUMPLIMIENTO 
POR PARTE DE LOS BENEFICIARIOS DE LAS NORMAS 
COMUNITARIAS DE MEDIO AMBIENTE Y A LA MEJORA DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTE?
MARCO GENERAL Y CRITERIOS DE FISCALIZACIÓN
 37.  El principal objetivo de ISPA era ayudar a los países candidatos a redu-
cir su retraso estructural en los sectores del medio ambiente y del transporte. Para valorar la eficacia de los proyectos en términos de su 
contribución concreta a la mejora de los sectores del medio ambiente 
y del transporte, el Tribunal examinó:
si los proyectos medioambientales eran coherentes con las direc- a) 
tivas comunitarias en los sectores de suministro de agua y de  tratamiento de aguas residuales;
si los proyectos de transporte contribuían a la culminación de la b) 
red transeuropea de transporte.
 38.  En el momento de la fiscalización, sólo se disponía de los informes fina-
les de un número limitado de los 279 proyectos de infraestructura  
cofinanciados por el ISPA, por lo que únicamente podían extraerse 
conclusiones parciales.
MAYOR ADECUACIÓN A LAS NORMAS COMUNITARIAS 
DE MEDIO AMBIENTE
 39.  En el sector medioambiental, de los 16 proyectos de la muestra, sólo tres 
estaban terminados en el momento de la fiscalización. La evaluación 
de estos proyectos muestra que, pese a sus deficiencias, contribuyen 
a la adecuación a las normas comunitarias de medio ambiente (véase 
el recuadro 10 ).
En Letonia, el objetivo de un proyecto era mejorar el suministro de agua y los servicios de depuración de aguas 
residuales y alcantarillado, garantizando que el agua potable y las aguas tratadas se ajustaran a la legislación 
nacional y a los requisitos de las directivas comunitarias. Según el informe fi  nal, el proyecto ha garantizado una 
calidad adecuada del agua tratada con arreglo a la directiva comunitaria sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (91/271/CEE), así como del agua potable.
En Letonia, el objetivo de un proyecto era mejorar la calidad del agua potable y los servicios de aguas residuales. Si 
bien se cumplieron las normas comunitarias sobre calidad de agua potable, en materia de aguas residuales todavía 
no se satisfacen plenamente todos los requisitos legales. Se ha fi  nalizado la rehabilitación y modernización de una 
planta de tratamiento de aguas residuales biológicas, pero, en el momento de la fi  scalización, los contenidos de 
nitrógeno y fósforo del efl  uente todavía superaban las cifras permitidas por la normativa comunitaria y la local.RECUADRO 10
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200624
 40.  Pese a algunas deficiencias, los proyectos que no se habían completado 
en el momento de la fiscalización, siempre que se ejecuten según  
las previsiones, pueden contribuir al cumplimiento de las normas  comunitarias de medio ambiente (véase el recuadro 11 ).
MEJORAS EN LAS CONEXIONES CON LA RED TRANSEUROPEA 
DE TRANSPORTE
 41.  En el sector del transporte, de los 16 proyectos de la muestra sólo dos se 
habían terminado en el momento de la fiscalización. La evaluación de 
estos proyectos pone de manifiesto que contribuyen a la finalización 
y desarrollo de las redes transeuropeas (véanse los gráficos 8 y 9 y los 
recuadros 12 y 13).
 42.  Los restantes proyectos no terminados en el momento de la fiscalización 
pertenecen a la red transeuropea de transporte (véanse, por ejemplo, 
el recuadro 11  y el gráfico 11 ). Por ejemplo, en Rumanía, el proyecto 
«Bucarest Cernavoda» persigue incrementar la velocidad del tráfico entre Bucarest y Constanţa (Constanza) y se espera que contribuya al 
desarrollo del Corredor paneuropeo de transporte nº 7, Igumenitsa-
Patras-Atenas-Sofía-Budapest (véase el gráfico 10) .
En Polonia, un proyecto de tratamiento de aguas residuales tiene por objeto aumentar hasta el 97 % el porcentaje de 
población de la ciudad de Wrocław (Bréslau) conectado a la red de alcantarillado. Se consideraba que esta ciudad, 
con una población superior a los 600 000 habitantes, era la principal fuente de contaminación del río Óder.
En Rumanía, un proyecto consistía en la rehabilitación y mejora de una planta de tratamiento de aguas residuales, 
una red de alcantarillado y una red de agua potable. Debido a los retrasos que afectaron a la planta de tratamiento 
de aguas residuales, persiste el riesgo de contaminación del río.RECUADRO 11
En la República Checa, el proyecto de modernización de la sección de línea Zabori-Prelouc se encuentra en el 
corredor multimodal paneuropeo IV situado entre Dresde y Bratislava. En el gráfi co 8 , se señalan los proyectos 
cofi nanciados por ISPA en la República Checa.RECUADRO 12
En Letonia, la modernización de la autopista entre Riga y Adazi, que constituye una sección de la Vía Báltica que 
une Varsovia y Tallin, mejoró la seguridad vial y la de los peatones así como la fl  uidez del tráfi  co al ajustar esta 
sección de la carretera a la normativa europea en la materia (véase el gráfi co 9 ).RECUADRO 13
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200625
PROYECTOS ISPA EN LA REPÚBLICA CHECAGRÁFICO 8
D8 motorway Prague –
Usti nad Labem — Czech/German border Section 807 Trmice-borderModernisation of the line section
Usti nad Orlici  — Ceska Trebova
Modernisation of the line section 
Zabori–PreloucOptimisation of
Zabreh na Morave –Krasikov railway section
Road R/48
Frydek Mistek — Dobra
Road I/48
Belotin by-pass
Expressway r48
Dobra–Tosanovice–Zukov, Stage I: Dobra–TosanoviceTrans-European transport networkISPA projects
Ceska Republica
TEN railway
TEN road
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 15/5/2008
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200626
RED DE CARRETERAS DE LETONIAGRÁFICO 9
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 29/9/2005LATVIJALEITSCHEMA DES TRANSEUROPÄISCHEN VERKEHRSNETZES (Horizont 2020) STRASSEN
TRANS-EUROPEAN TRANSPORT NETWORK OUTLINE PLAN (2020 horizon) ROADSSCHÉMA DU RÉSEAU TRANSEUROPÉEN DE TRANSPORT (horizon 2020) ROUTES
Bestehend
ExistingExistantGeplant
PlannedPlaniﬁ  é
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200627
REDES TRANSEUROPEAS DE TRANSPORTEGRÁFICO 10
PROJECT No 7
Trans-European transport network 
priority projectsMOTORWAY AXIS
IGOUMENITSA/PATRA–ATHINA–SOFIA–BUDAPEST
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 9/3/2005Existing
PlannedPriority axis No 7
Priority sectionsOther priority axes
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200628
RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTEGRÁFICO 11
© EuroGeographics 2001 for the administrative boundaries
Cartography: Energy and Transport DG, 4/6/2008ISPA projects
2004–08 countries
ISPA project
TEN railwayTEN road
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200629
CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
 43.  Las principales conclusiones de Tribunal son las siguientes:
El marco estratégico era coherente y se demostró que las estrate- a) 
gias nacionales ISPA constituían un buen instrumento de progra-mación que identificaba claramente las necesidades, los objetivos y los recursos. No obstante, los proyectos no siempre han sido  adecuadamente preparados por los solicitantes, lo cual obedece, en parte, al hecho de que la Comisión no suministró tres impor-tantes documentos de orientación a tiempo para la primera tanda de solicitudes (véanse los apartados 16 a 24).
Con frecuencia, los proyectos no se ejecutaban de la manera pre- b) 
vista. Los planes financieros debían adaptarse a las nuevas circuns-
tancias y casi todos los proyectos sufrían retrasos significativos, 
relacionados principalmente con la duración de los procedimien-tos (en la Comisión y en los países beneficiarios) y las deficiencias 
en el proceso de planificación (en los países beneficiarios) (véanse 
los apartados 25 a 36).
La fiscalización del Tribunal abarcó cinco proyectos finalizados c) 
y 27 proyectos todavía en curso. Tres de los proyectos terminados 
se referían al medio ambiente. La fiscalización pone de mani-fiesto que han contribuido a garantizar una mayor adecuación  
a las directivas comunitarias de medio ambiente. Los dos pro-
yectos terminados restantes se centraban en el transporte. En la 
fiscalización se constató que contribuyen a la mejora de la red  
transeuropea en los respectivos países beneficiarios. Asimismo, la fiscalización indica que los 27 proyectos en proceso de realiza-ción tienen posibilidades de lograr sus objetivos siempre que se ejecuten según lo previsto (véanse los apartados 37 a 42).
El Tribunal recomienda que la Comisión lleve a cabo un seguimiento 
estrecho de la ejecución del ISPA. En particular, de cara a la ejecu-ción de instrumentos similares, la Comisión debería examinar posibles 
maneras de evitar o reducir los retrasos de ejecución. A juicio del  
Tribunal, para ello será necesario que los solicitantes y gestores de 
los proyectos realicen una planificación más rigurosa y que los proce-
dimientos se agilicen, tanto en el ámbito de la Comisión como en las administraciones nacionales de los países beneficiarios.
  El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en 
Luxemburgo en su reunión del día 11 de diciembre de 2008.
  Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da Silva Caldeira
Presidente
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200630FASES DE LA GESTIÓN DE PROYECTOS ISPA Y ACTIVIDADES CLAVE DE LA COMISIÓN1ANEXO I
1 Conforme a lo dispuesto en los Reglamentos (CE) nº 1267/1999, (CE) nº 1266/1999 y (CE) nº 2382/2001 del Consejo y con arreglo a los criterios de fiscalización 
del Tribunal de Cuentas Europeo.Finalización
•  Examen 
y aprobación de:
→  Informe ﬁ  nal
→  Declaraciones 
de cierre
•  Pago ﬁ  nal
•  Evaluación 
a posteriori.Seguimiento
•  Supervisión de 
la ejecución de los contratos.
•  Seguimiento 
de la evolución física y ﬁ nanciera 
mediante indicadores.
•  Evaluación 
intermedia.Licitación
•  Examen 
y aprobación de la documentación de las licitaciones.
•  Evaluación de 
las licitaciones aplicando los conocimientos necesarios.
•  Selección 
de ofertas aceptadas.
•  Concesión de 
contratos.Evaluación
Entre otras 
actividades:
•  Visitas de 
evaluación al país solicitante
•  Aplicación 
de los conocimientos necesarios para evaluar el contenido técnico de las solicitudes.
•  Consultas 
interservicios.
•  Información 
formal al solicitante sobre el contenido de la solicitud.Preparación
Solicitud 
y elaboración de:
•  Estudios de 
viabilidad.
•  Análisis 
de costes y beneﬁ  cios.
•  Evaluación 
del impacto ambiental.
•  Plan ﬁ  nanciero.
•  Calendario de 
ejecución.
•  Plan general de 
mantenimiento.Estrategia
Elaboración de 
una estrategia ISPA que incluya:
•  Presentación de 
un plan para la armonización de las políticas comunitarias y las nacionales.
•  Valoración de 
las necesidades nacionales.
•  Identiﬁ  cación 
de los proyectos.
Actividad clave:•  Información 
formal al país beneﬁ  ciario 
sobre el proyecto de estrategia ISPA.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200631
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200632
RESPUESTAS 
DE LA COMISIÓN
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200633
RESUMEN
III.
La escasa preparación de algunos proyec-
tos se debió en gran medida a una falta de capacidad y al poco tiempo que se tuvo para desarrollar los proyectos. También se pro-porcionó orientación a través de formularios de solicitud detallados y de la información existente en materia de procedimientos de contratación pública.
IV.
Los retrasos y cambios en la planificación  
que se produjeron en muchos de los pri-
meros proyectos fueron difíciles de evitar, dada la falta de experiencia en gestionar  
proyectos importantes de infraestructura  
y la necesidad de control a priori  en los pro-
cedimientos de licitación.
VI.
La Comisión suscribe la recomendación del 
Tribunal. Continuará supervisando los pro-
yectos ex-ISPA, algunos de los cuales serán 
evaluados al efectuar la evaluación a pos-
teriori  2000-2006, prestando una atención  
particular a los rebasamientos de costes  y a los retrasos. La experiencia adquirida con el instrumento ISPA ha hecho que la Comi-sión adopte medidas tendentes a ofrecer  
mayor ayuda en la preparación de los pro-
yectos, como por ejemplo el mecanismo de 
asistencia técnica BEI/Comisión, JASPERS.  
Continuará e intensificará tal asistencia téc-nica con arreglo al nuevo instrumento de  
preadhesión IPA. La Comisión también ha  
debatido los problemas de retrasos con los 
Estados miembros.
INTRODUCCIÓN
6.
En la práctica, el porcentaje de la subven-
ción es, a menudo, inferior al 75 %. Por ejem-
plo, en Rumanía el porcentaje medio fue del 73 %; en Bulgaria, el 56 %; y en Eslovaquia, 
el 54 %.ALCANCE Y ENFOQUE 
DE LA FISCALIZACIÓN
9.
La muestra seleccionada por el Tribunal  estaba constituida, en gran parte, por pro-yectos ISPA más antiguos aprobados en los primeros años de utilización del instrumento. Algunos se habían preparado incluso antes. El periodo de tiempo brevísimo en que hubo de ejecutarse el ISPA tuvo consecuencias en el desarrollo de los proyectos y la prepara-
ción de las autoridades nacionales.
OBSERVACIONES 
DE LA FISCALIZACIÓN
13.
La Comisión garantizó las estrategias nacio-
nales en los sectores del transporte y del  
medio ambiente en los países candidatos  
sobre la base de planes y programas nacio-nales de inversión, pese a que no era un  
requisito reglamentario. La Comisión pre-
sentó también las estrategias al Comité de 
gestión ISPA (compuesto por representantes 
de los Estados miembros) antes de la presen-tación de proyectos individuales.
19.
La Comisión animó activamente a las autori-
dades nacionales a utilizar planes nacionales 
existentes (por ejemplo, aplicar las directivas 
de tratamiento de las aguas residuales urba-nas) a causa del limitado tiempo disponible.
20.
Además, se proporcionaron orientaciones  
a través de formularios de solicitud detalla-
dos que se pusieron a disposición en 1999 
y se explicaron los procedimientos de con-tratación pública en las orientaciones dadas 
con arreglo a los instrumentos de preadhe-
sión anteriores.
c)
La versión anterior de la «Guía para el análi-
sis de costes y beneficios de los proyectos de 
inversión», en la que se explicaban los prin-
cipios fundamentales del análisis de costes y beneficios, había estado disponible desde 
1997. La versión de 2002 de la guía respon-
dió al cambio de marco normativo y en ella 
se abordaban diversos problemas con mayor 
detenimiento.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200634
21.
Los reglamentos ISPA fueron adoptados  
en 1999 y el primer Manual ISPA apareció  en 2000. Los consejos que se daban en el  
Manual ISPA y a través de otros canales  
(véase la respuesta al apartado 20) tuvieron que elaborarse conjuntamente con el país  candidato concernido y tener en cuenta la 
realidad en que se desenvolvía su ejecu-
ción. Además de la orientación formal, se  hizo un importante esfuerzo para preparar el 
terreno a ISPA en un periodo de tiempo muy 
limitado, por ejemplo, mediante reuniones 
celebradas en todos los países candidatos  
desde 1998 con el apoyo de PHARE para la planificación de los proyectos.
22.
Las deficiencias del análisis de costes y bene-
ficios y del análisis financiero se debieron, 
a menudo, a la falta de un enfoque cohe-
rente entre los numerosos consultores inter-nacionales que prepararon la mayoría de los 
proyectos, a escasez de datos o a falta de  
experiencia de las administraciones nacio-
nales. Sin embargo, la Comisión se aseguró 
de que todos los proyectos rentables fueran objeto de, al menos, un análisis financiero 
completo. En proyectos medioambientales aceptó declaraciones o análisis socioeconó-micos sin cuantificar en lugar de un análisis de costes y beneficios completo, debido a la inexistencia de una metodología general-
mente aceptada para cuantificar los bene-ficios medioambientales y al hecho de que 
tales proyectos se ejecutaban generalmente 
para cumplir con directivas de la UE.
23.
a)Los proyectos ISPA 2000-2001 fueron los  primeros en los que se utilizó el análisis de costes y beneficios.
b)
En caso de incoherencias, la Comisión pedía 
sistemáticamente aclaraciones o correccio-nes. Estos intercambios mejoraron la fiabi-
lidad de los análisis.
c)
La Comisión se remite a su respuesta al  
apartado 22.24.
La Comisión intentó asegurarse de que los 
beneficiarios justificaran sus proyectos  según un análisis económico y financiero  
razonado, tomando como referencia con-
sideraciones tales como la viabilidad y la  accesibilidad para la población beneficia-ria. Sin embargo, en relación con los proyec-
tos medioambientales el análisis de costes 
y beneficios fue de limitada importancia allí donde no había otra alternativa y había que 
llevar a cabo de todos modos los proyec-
tos para la aplicación del acervo. En algu-
nos casos un mejor análisis de los costes  
y beneficios habría retrasado el proyecto sin obtener mucho valor añadido.
27.
La Comisión hizo todo lo posible por super-
visar los proyectos y ayudar a las autorida-
des nacionales a mitigar las consecuencias 
de los retrasos. En algunos países se elabo-raron planes de acción específicos para los 
proyectos más problemáticos.
28.
A finales de septiembre de 2008 habían fina-lizado otros tres proyectos de la muestra en 
la fecha prevista inicialmente.
30.
Aunque los retrasos no son ciertamente  inhabituales en grandes proyectos de infra-estructura, en el caso concreto de los países beneficiarios ISPA los primeros proyectos  ISPA se resintieron de la fase de puesta en marcha de un nuevo instrumento en los paí-ses candidatos. Antes de ISPA, no se tenía ninguna experiencia con programas exterio-res de ayuda a las inversiones a este nivel. Sin embargo, la experiencia (tanto la de los países candidatos a la adhesión, como la de la Comisión) aumentó perceptiblemente desde la mitad del período de programación.
Generalmente, el principal factor fue el  
retraso de los procedimientos de licitación. Iniciados los trabajos, la mayor parte de los 
proyectos avanzó a buen ritmo. El control  
a priori  en materia de contratación pública 
por parte de las delegaciones de la CE era 
obligatorio. Los retrasos fueron el precio  
a pagar para asegurar la mejor relación cali-dad-precio recurriendo a procedimientos de 
contratación pública justos y transparentes.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200635
31.
a)
En principio, el instrumento ISPA debía pro-porcionar a los países candidatos experien-
cia en este campo durante el período de  
preadhesión, de modo que tuvieran menos problemas con la utilización de los Fondos Estructurales y los Fondos de Cohesión tras 
la adhesión. Los retrasos debidos a los pro-
cedimientos de control a priori  y la nueva  
convocatoria de licitación fueron el precio a pagar para garantizar una contratación  pública justa y transparente. Otros factores que contribuyeron a ello fueron unos pro-cedimientos inadecuados para la compra de terrenos y los trámites burocráticos para la 
obtención de la licencia de obras.
Recuadro 5
Los procedimientos de contratación pública 
en Letonia han mejorado mucho desde que 
se inició ISPA. Por ejemplo, las licitaciones para proyectos del Fondo de Cohesión, apro-
bados en 2005, se convocaron rápidamente 
y la ejecución de la mayor parte de los pro-
yectos se inició en 2006.
La importancia de un procedimiento de lici-
tación justo y efectivo debe primar sobre el riesgo de retrasos.
Recuadro 6
En este caso, la nueva convocatoria de lici-
tación protegió los intereses comunitarios. Desde entonces, se ha reanudado el trabajo 
en este proyecto.
c)
La Comisión se remite a su respuesta al  apartado 30.
Recuadro 7
En el caso de proyectos de infraestructura  importantes y complejos cuya ejecución  
vaya a efectuarse previsiblemente en varios 
años no es inhabitual que haya que introdu-
cir ciertos ajustes en los planes iniciales.d)
La Comisión proporcionó una serie de orien-
taciones en enero de 2005 con objeto de  evitar problemas al pasar de las normas  
ISPA a las del Fondo de Cohesión en los  
Estados miembros de la UE-10 después de  la adhesión.
32.
Los retrasos se debieron principalmente  a que hubo que garantizar el cumplimiento 
de las normas de contratación pública para 
proteger los intereses financieros de las  
Comunidades. Tales retrasos y los potencia-
les aumentos concomitantes de los gastos  a causa de convocatorias de licitación tar-
días son el precio a pagar para una utiliza-
ción correcta de los fondos, extremo que el 
Tribunal admitió en sus auditorías previas de 
ISPA, en las que reconoció el efecto bene-
ficioso del control a priori  por parte de las 
delegaciones de la CE (véase el apartado 8.42 del informe anual de 2003 del Tribunal). En 
todo caso, una aprobación más rápida de  
expedientes de licitación incorrectos podía 
haber acarreado ofertas más elevadas o con-
flictos que a la postre hubieran podido ori-ginar gastos mucho mayores.
Deben admitirse también retrasos debidos 
a clarificación de solicitudes y a análisis de costes y beneficios.
33.
La imposibilidad de mantener las previsio-
nes iniciales de gastos se debió a la prepa-
ración inadecuada del proyecto, pese a que 
se recurrió a consultores internacionales, así como al escaso control de gastos durante  la ejecución. Algunos países padecieron  una elevada inflación de costes en el sector de la construcción debido al rápido creci-
miento económico. Por regla general no se modificaron los memorandos financieros  
ISPA en el sentido de contemplar la posibi-
lidad de un aumento de costes, con lo que 
de esta manera las autoridades nacionales se vieron obligadas a tomar medidas para  
controlarlos.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200636
35.
La pronunciada aceleración de la inflación 
en algunos de los nuevos Estados miembros tras la adhesión fue inesperada, sin que las 
instituciones financieras pudieran prede-
cirla. La causa fue el brusco incremento de los precios de materias primas específicas en los mercados mundiales, así como el rápido 
crecimiento económico en la mayoría de los 
nuevos Estados miembros, lo que condujo  a un auge del sector de la construcción con 
el consiguiente corolario de un aumento de 
precios en el sector industrial por encima  
de la media.
36.
Otros factores que contribuyeron a rebasar 
los costes fueron los siguientes:
proyectos presentados a la Comisión en 
• 
una fase muy temprana cuando no exis-
tía aún una documentación técnica deta-llada sobre las mejores soluciones;
fluctuaciones de cambio entre el euro  
• 
y la moneda nacional, en particular  a favor de las monedas nacionales.
a)
La subestimación de costes provocó a veces que no se recibieran ofertas a los precios  previstos.
b)
A veces se produjeron retrasos entre la con-cesión de la subvención y el comienzo de la 
fase de construcción.
37.
El instrumento ISPA tenía también otros  objetivos, entre los cuales el más impor-tante era la preparación para la utilización de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión. El instrumento ISPA, debido a la dotación relativamente reducida que tenía en relación con las necesidades, sólo podía empezar a colmar las diferencias en materia de infraestructura.
39.
A finales de septiembre de 2008 habían fina-
lizado otros tres proyectos.Recuadro 10
Párrafo segundo:
Aunque en el momento de la auditoría no  se había alcanzado el pleno cumplimiento  
de las normas de la UE, la Comisión espera, 
sin embargo, que así sea tras la ejecución  del proyecto.
Recuadro 11
Párrafo segundo:La Comisión está supervisando la ejecu-
ción de este proyecto para acelerar su  
realización.
41.
A finales de septiembre de 2008 habían fina-
lizado otros cuatro proyectos.
CONCLUSIONES 
Y RECOMENDACIONES
43.
a)
La preparación inadecuada se debió prin-
cipalmente a la falta de capacidad y, en  algunos casos, a los resultados variables de 
los consultores internacionales a los que se recurrió, y no tanto a la disponibilidad de  los documentos de orientación.
Además, se proporcionaron orientaciones  
en formularios de solicitud detallados, de  los que pudo disponerse desde 1999, y se  
explicaron los procedimientos de contrata-
ción pública en las orientaciones dadas con 
arreglo a los instrumentos de preadhesión anteriores.
b)
Los procedimientos (por ejemplo, los de  
contratación pública) son necesarios para  
proteger al contribuyente. Los procedimien-
tos pueden ser de larga duración.
A pesar de los retrasos, a finales de septiem-
bre de 2008 se habían terminado físicamente 
80 de los 279 proyectos de infraestructura.
Informe Especial nº 12/2008 — Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-200637
c)
A finales de septiembre de 2008 habían  
finalizado otros siete de los 32 proyectos  auditados.
44.
La Comisión está de acuerdo con la reco-mendación del Tribunal y continuará super-visando estrechamente la ejecución de los 
proyectos ex-ISPA. Algunos proyectos serán evaluados en el marco del ejercicio de eva-
luación a posteriori  de 2000-2006: se prestará 
una atención particular a los rebasamientos 
de costes y a los retrasos de ejecución y se 
formularán recomendaciones para mejorar los análisis de riesgo (parte importante, aun-
que a veces descuidada, de los análisis de  
costes y beneficios).
Los nuevos reglamentos relativos a la ayuda 
de preadhesión se adoptaron en 2006  
y 2007. El nuevo planteamiento es mucho  más amplio que el de ISPA, limitado estric-
tamente a proyectos de infraestructura, por 
lo que es de hecho un pequeño fondo estruc-
tural. El componente de desarrollo regional 
de IPA recoge anteriores recomendaciones del Tribunal referentes a la adecuada prepa-
ración de los países candidatos a los Fondos Estructurales. La Comisión ha discutido tam-bién los problemas de retrasos con los Esta-dos miembros en el Comité de coordinación de los fondos, proponiendo soluciones.
Además del mecanismo JASPERS de asisten-
cia técnica, del que disponen los nuevos  
Estados miembros, la Comisión está fomen-
tando otros medios de mejorar la prepara-ción y la realización de proyectos, como, por ejemplo, el inicio precoz de los procedimien-tos de aprobación con evaluaciones previas y la preparación anticipada de licitaciones.

Tribunal de Cuentas Europeo
Informe Especial no 12/2008
Instrumento de política estructural de preadhesión (ISPA) 2000-2006
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas2009 — 37 pp. — 21 x 29,7 cmISBN 978-92-9207-162-2doi: 10.2865/5586

Cómo obtener las publicaciones de la Unión Europea
Publicaciones destinadas a la venta
• A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu/).• En una librería, facilitando el título, el editor y el número ISBN.•  Poniéndose directamente en contacto con uno de nuestros agentes de ventas.
Puede obtener sus datos de contacto en el sitio web http://bookshop.europa.eu/o mandando un fax al +352 2929-42758.
Publicaciones gratuitas• A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu/).•  En las representaciones o delegaciones de la Comisión Europea.
Puede obtener sus datos de contacto en el sitio web http://ec.europa.eu/o mandando un fax al +352 2929-42758.
EL ISPA FUE UNO DE LOS INSTRUMENTOS DESTINADOS A AYUDAR 
A LOS PAÍSES CANDIDATOS DE EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL EN LA PREPARACIÓN DE SU ADHESIÓN A LA UNIÓN EUROPEA. OTORGÓ 
FINANCIACIÓN A PROYECTOS PERTENECIENTES A LOS SECTORES DEL 
TRANSPORTE Y DEL MEDIO AMBIENTE. EN EL PRESENTE INFORME, EL TRIBUNAL ANALIZA SI SE CONTABA CON UNA ESTRATEGIA COHERENTE Y CON UNA PREPARACIÓN ADECUADA, Y SI LOS PROYECTOS SE EJECUTABAN CON ARREGLO A LA PLANIFICACIÓN Y CONTRIBUÍAN AL CUMPLIMIENTO DE LAS NORMAS COMUNITARIAS DE MEDIO AMBIENTE Y A LA MEJORA DE LA RED TRANSEUROPEA DE TRANSPORTE. 
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEOQJ-AB-08-012-ES-C
ISBN 978-92-9207-162-2