Dictamen del Comité de las Regiones sobre "El proceso de elaboración de una Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea"

(2000/C 156/01)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de la Mesa de 15 de septiembre de 1999, conforme al apartado 5 del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un dictamen sobre la "Carta europea de derechos fundamentales" y encargar su elaboración a la Comisión de Asuntos Institucionales;

visto el proyecto de Dictamen aprobado por la Comisión de Asuntos Institucionales en su reunión del 27 de octubre de 1999 [CDR 327/99 rev. 1] [Ponentes: Sr. Bore (UK, PSE) y Sra. du Granrut (F, PPE)];

considerando que en la fase actual del desarrollo de la Unión el Consejo Europeo ha considerado necesario elaborar una Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea (anexo IV de las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Colonia celebrado los días 3 y 4 de junio de 1999);

considerando que el 17 de diciembre de 1999 se constituyó la Convención encargada de redactar una "Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea",

en su 32o Pleno de los días 16 y 17 de febrero de 2000 (sesión del 16 de febrero) ha aprobado el presente Dictamen.

1. Observaciones generales

1.1. El Comité de las Regiones ha insistido siempre en la necesidad de fortalecer la ciudadanía y la democracia participativa en la Unión Europea y en la importancia que reviste la formulación de los derechos de los ciudadanos europeos para lograr este objetivo. En su calidad de representante de los entes regionales y locales -es decir, de las instancias más próximas a los ciudadanos- y de garante del principio de subsidiariedad, el Comité considera que debe contribuir a la elaboración de la Carta de derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión Europea.

1.2. Los derechos fundamentales constituyen el cimiento de una sociedad basada en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y libertades fundamentales y Estado de Derecho, consagrados en las tradiciones constitucionales compartidas por los Estados miembros.

La capacidad de la Unión Europea de contribuir a la creación de una sociedad que corresponda a estas aspiraciones depende en gran medida de que los ciudadanos hagan suyos estos derechos, es decir, de que los acepten y, sobre todo, de que los ejerzan.

1.3. El Comité de las Regiones reconoce el proceso de rápido cambio a que está sometida la Unión Europea y los desafíos cada vez mayores que tiene ante ella en estos comienzos del siglo XXI. En las últimas cuatro décadas la Unión Europea ha experimentado un desarrollo gradual. En sucesivas etapas de desarrollo, un número creciente de países europeos ha ido poniendo en común sus recursos y han logrado juntos un grado muy significativo de crecimiento económico, estabilidad social y armonía política, sin conseguir, no obstante, crear en el conjunto de los ciudadanos de Europa, el grado de conciencia que es necesario para el desarrollo de una Europa social y política garante de los derechos fundamentales.

Los últimos quince años han sido testigos de una fuerte aceleración de la integración económica con el desarrollo del mercado único europeo y de un espacio económico europeo común. A ello ha contribuido notablemente la creación, en 1999, y la puesta en circulación, en 2002, de la moneda común, el euro.

1.4. Se han dado una serie de pasos hacia una mayor cohesión social y una cooperación política más intensa, que se han traducido en la constitución y desarrollo de nuevas instituciones europeas -por ejemplo, un Parlamento por elección directa y el Comité de las Regiones- y la introducción de garantías sociales y civiles a escala europea.

A iniciativa del Consejo de Europa se elaboró un Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos que prevé la posibilidad de recurso, y existe también una Carta Social Europea que sirve como referencia pero que no ofrece la posibilidad de recurso en caso de incumplimiento.

Se había previsto que la Unión Europea se adhiriera a dicho Convenio Europeo. Esta posibilidad quedó excluida a raíz del Dictamen 2/94 del Tribunal de Justicia Europeo de 28 de marzo de 1996, que precisa que, en el estado actual del Derecho comunitario, la Unión no dispone de las competencias necesarias para adherirse al Convenio porque esta adhesión implicaría la inserción de la Comunidad en un sistema institucional internacional distinto y la introducción del conjunto de las disposiciones del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos en el ordenamiento jurídico comunitario.

1.5. Hasta ahora, la protección de los derechos fundamentales frente a los actos de soberanía de las instituciones comunitarias ha venido garantizada, en primer término, por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE). El TJCE estableció desde un principio el carácter vinculante de los derechos fundamentales en cuanto principios generales no escritos del Derecho. Los fundamentos que tenía la protección de los derechos fundamentales en los Tratados fueron completados y reforzados con los Tratados de Maastricht y Amsterdam. El de Amsterdam firmado el 2 de octubre de 1997, que entró en vigor el 1 de mayo de 1999, representa una etapa importante en la consolidación de los derechos fundamentales (véase el artículo 6.2 de la versión consolidada de los Tratados). Sin embargo, estas cuestiones de carácter más amplio se han visto relegadas a un segundo plano por la evolución del espacio económico.

Por otra parte, si bien el Tratado reafirma el compromiso de la Unión en favor de los derechos fundamentales, presenta lagunas e incoherencias en relación con la garantía de estos derechos o de los que están vinculados a los objetivos enunciados.

La existencia reconocida de estas lagunas e incoherencias brinda la ocasión de corregirlas y de elaborar un texto claro e inequívoco sobre los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos y su garantía.

1.6. Durante la década de los 90 se han observado señales que denotan una gran incertidumbre de los ciudadanos en relación con el progreso hacia la integración europea, reflejada recientemente en la baja participación en las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 1999. Una aceleración en el ritmo de integración económica y financiera, unida a la disminución de la confianza de los ciudadanos en las instituciones europeas, puede crear una situación peligrosa para el futuro de la Unión Europea. Es preciso actuar con rapidez para lograr una correspondencia entre las necesidades sociales, políticas y culturales de los ciudadanos y la realidad económica cambiante. Esto realza aún más la importancia y la urgencia de la llamada en favor de una Carta de derechos fundamentales para los ciudadanos europeos. Sin embargo, para dar respuesta al problema de la falta de confianza pública, es necesario que esta Carta sea un documento sencillo, directo y fácilmente comprensible, libre de la jerga burocrática y jurídica que con frecuencia desfigura los documentos constitucionales oficiales.

En un momento en que los Tratados de Maastricht y Amsterdam han conferido nuevas competencias a la Comunidad Europea, lo que genera nuevas responsabilidades en materia de derechos fundamentales para la Comunidad, y tras la decisión de la Comunidad de no suscribir el CEDH, parece urgente que la Comunidad escoja una alternativa clara en relación con los derechos fundamentales que quiere que se reconozcan a los ciudadanos de la Unión, tal como se derivan de sus ámbitos de intervención.

El Comité de las Regiones considera que la incorporación de estos derechos a los Tratados de la Unión Europea sería una indicación clara del compromiso de los Estados miembros en lo que se refiere a la construcción de una Unión basada en los valores de libertad, igualdad y solidaridad.

El Comité recuerda que, históricamente, las declaraciones de derechos de los ciudadanos constituyen el preámbulo de las constituciones y que es en estas constituciones donde encuentran su razón de ser, en la medida en que son el fundamento de los poderes necesarios para ejercer dichos derechos.

El Comité, al tiempo que reitera la naturaleza constitucional de la Carta de derechos, considera que el proceso de elaboración de una Carta de derechos no puede ni debe, por tanto, quedar segregado de la reforma institucional que se emprenderá con la próxima CIG.

2. El contenido de la Carta

La Carta de los derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión Europea debe cubrir tres ámbitos: los derechos individuales, los derechos económicos sociales y culturales y los derechos civiles y políticos.

El primer ámbito debería cubrir los derechos fundamentales que figuran en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y más específicamente en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.

2.1. Derechos de la persona

- Derecho a la vida, derecho a no verse sometido a tortura o a penas o tratos inhumanos o degradantes. Derecho a no verse sometido a esclavitud, servidumbre ni trabajo forzoso, derecho a la libertad de circulación;

- Derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, libertad de expresión y de información;

- Derecho a procesos civiles o penales regulares;

- Derecho al respeto de la vida privada, la protección de los datos personales y la inviolabilidad de la correspondencia y del domicilio;

- Derecho a la vivienda, derecho a la propiedad y al respeto de los bienes;

- Derecho a la protección de la salud.

2.2. Derechos económicos, sociales y culturales

- Derecho al trabajo, en condiciones libremente negociadas, a una remuneración equitativa, a un plazo de preaviso razonable en caso de cese de empleo, y a una orientación, formación y readaptación profesionales apropiadas;

- Derecho a la libre circulación y establecimiento de los trabajadores y a la igualdad de trato con relación a los trabajadores nacionales;

- Derecho a la igualdad de oportunidades y de trato, sin distinción por razón de raza, sexo, color de la piel, origen étnico, nacional o social, cultura, lengua, religión, convicciones políticas, situación familiar, orientación sexual, edad o discapacidad;

- Derecho a constituir organizaciones sindicales y derecho a la negociación colectiva, a la información, a la consulta y a la participación en las decisiones que afectan a los intereses de los trabajadores;

- Derecho a la seguridad social, a la asistencia social y médica y a los servicios sociales;

- Derecho a la educación, a la libre elección de profesión, así como a la formación profesional permanente;

- Derechos vinculados a la vida económica empresarial: derecho a la propiedad, derechos relativos a la competencia, contratos, etc.

2.3. Derechos civiles y políticos

- Derecho de voto en las elecciones municipales y en las elecciones al Parlamento Europeo para los extranjeros comunitarios en el Estado miembro donde tienen su residencia;

- Derecho a constituir partidos políticos europeos, derecho de petición, asociación y manifestación;

- Derecho a disponer de órganos locales de decisión constituidos democráticamente;

- Derecho al control de la legalidad de la acción administrativa;

- Derecho de las minorías a la protección de su religión, lengua y cultura;

- Derecho a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres en todos los ámbitos de la toma de decisiones.

2.4. Es evidente que estos derechos abarcan un ámbito muy amplio. La tarea crucial consiste en darles contenido y sentido práctico de modo que los ciudadanos tomen conciencia de los derechos de que disfrutan en el conjunto de la Unión Europea.

No basta con definir derechos. Es necesario, además, establecer el principio de su defensa en justicia y definir o aclarar un acceso adecuado a los tribunales nacionales y al Tribunal de Justicia Europeo, con el fin de garantizar el ejercicio de los derechos en la práctica.

2.5. Además de detallar esos derechos, la Carta debería contener cláusulas complementarias que ahondaran de manera adecuada en determinados aspectos particulares. En el presente dictamen el Comité de las Regiones desea destacar varias áreas en las que se siente esta necesidad.

2.5.1. En una Unión Europea cada vez más multicultural, multirracial y multiétnica, la igualdad de oportunidades es un "tema horizontal" que trasciende a varios de estos derechos. Así pues, la Carta de derechos debería garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades y de trato sin ninguna distinción por razones de raza, origen étnico, nacional o social, lengua, religión, sexo, estado civil, orientación sexual, edad ni discapacidad.

2.5.2. A la luz de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere celebrado los días 15 y 16 de octubre de 1999 y de sus resoluciones relativas a la integración de los nacionales de terceros países, el Comité de las Regiones considera que el foro encargado de preparar la Carta de derechos fundamentales debería examinar la posibilidad de conceder a los residentes de larga duración un conjunto de derechos que se aproximen lo más posible a los concedidos a los ciudadanos de la Unión.

2.5.3. Es necesario reforzar el derecho a un proceso público justo con la creación de normas jurídicas comunes y una percepción común de la justicia en la Unión Europea. Habida cuenta del elevado y creciente nivel de desplazamientos por razones de trabajo, ocio y turismo en la Unión Europea, se debería aplicar un conjunto de normas comunes en todos los Estados miembros de la UE para garantizar un nivel común de justicia e imparcialidad. Cabe citar dos ejemplos: la garantía de que los ciudadanos de la UE arrestados fuera de su Estado miembro de residencia dispongan de un asesoramiento jurídico real y, en caso necesario, de los servicios lingüísticos de interpretación; y el establecimiento de un sistema común de fianza europea para que las personas arrestadas y encarceladas no tengan que permanecer en celdas de otros países durante períodos prolongados.

2.5.4. Por último, en cuanto a los derechos del individuo, la nueva Carta de derechos necesita contemplar la realidad actual de modelos de divorcio, separación y nuevas nupcias en la sociedad europea moderna. La nueva Carta debería precisar claramente los derechos de las madres y los padres a un acceso justo y equitativo a sus hijos en caso de divorcio o separación; y también los derechos de los niños a ver a ambos padres de manera regular si éstos así lo desean.

2.5.5. La Carta de derechos fundamentales debe también abordar las cuestiones relativas a nuevos ámbitos como la sociedad del conocimiento, los cambios medioambientales o la biotecnología.

2.6. Además de estas cuatro áreas específicas en que la introducción de la Carta de derechos fundamentales en la legislación europea otorgará derechos civiles y sociales claros a los residentes en la Unión y contribuirá a adaptar el cada vez mayor espacio económico europeo común a un espacio social, civil y político complementario, el Comité de las Regiones desea subrayar tres problemas relacionados con la ciudadanía europea.

2.6.1. La Carta permitirá que todo nacional de un Estado miembro de la UE identifique su ciudadanía europea específica como portadora de nuevos derechos y expresión de pertenencia a esta nueva colectividad que es la Unión Europea.

La ciudadanía europea constituye un reto importante para la Unión Europea: no es una alternativa a la ciudadanía nacional, sino que es a la vez complementaria, singular y de una naturaleza decididamente política.

Para el Comité de las Regiones, la Carta de los derechos fundamentales es la base de la ciudadanía europea.

2.6.2. El Comité de las Regiones considera que los derechos fundamentales tienen un valor constitucional, dado que permiten a los individuos que los ejercen recurrir a los órganos jurisdiccionales competentes, a saber, los órganos jurisdiccionales nacionales, el Tribunal de Derechos Humanos del Consejo de Europa y el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, cada vez que se atente contra dichos derechos.

El Comité de las Regiones considera que los derechos fundamentales deben garantizarse efectivamente en la Unión Europea, dentro de un marco que permita que los ciudadanos puedan recurrir a las vías legales apropiadas.

2.6.3. En consecuencia, sería conveniente que la Carta de derechos fundamentales incluyera, de una forma u otra, los principios de la autonomía local, tal como quedan definidos en el artículo 3 de la Carta europea de la autonomía local del Consejo de Europa.

2.6.4. Los derechos fundamentales tienen, pues, una dimensión política esencial porque establecen un nexo entre el fundamento democrático de la sociedad política y su limitación a través del reconocimiento de los derechos de los ciudadanos.

El Comité de las Regiones está convencido de que este derecho de participación en la vida pública, que se ejerce en primer lugar a través de la elección de las autoridades locales, es el primer e indispensable eslabón de una cadena de responsabilidades políticas en la que el ciudadano debe participar y sentirse implicado.

Si el ciudadano siente que forma parte de la cadena de poder que emana de él para llegar hasta la cumbre de la Unión Europea, hará suyas las obligaciones de la res-publica y las decisiones de aquéllos a quienes haya encomendado esta tarea.

Los derechos fundamentales sientan así las bases de la democracia participativa, respetuosa del poder del ciudadano y de los distintos niveles de autoridad en los cuales delega su poder.

2.6.5. En lo relativo a los derechos sociales y económicos, debe tomarse también en cuenta el principio de subsidiariedad, dadas las diferentes estructuras sociales, económicas y legales en cada Estado miembro.

3. El proceso futuro

3.1. Los dirigentes de la Unión Europea han manifestado su acuerdo con la propuesta de elaboración de una Carta de derechos fundamentales. La preparación de la Carta se ha encomendado a un grupo de trabajo compuesto por delegados de los gobiernos de los Estados miembros, un delegado del Presidente de la Comisión y miembros del Parlamento Europeo y de los parlamentos nacionales. En este proceso ha de escucharse la opinión del Comité de las Regiones. El Comité de las Regiones ha sido invitado a expresarse en esta Convención, pero considera que debería participar de un modo más pleno y tener el estatuto de observador.

De acuerdo con el principio de subsidiariedad, la Convención propuesta por el Consejo Europeo para elaborar la Carta debe permitir que todos los interlocutores interesados, en todos los niveles (Europa, los Estados y los entes locales y territoriales), expresen su parecer sobre el contenido que debe tener la Carta y brindar la posibilidad de que los ciudadanos manifiesten su opinión y accedan a la información antes de que Europa y los Estados miembros tomen ninguna decisión.

3.2. La propuesta de elaboración de una Carta de derechos fundamentales representa un paso adelante importante de la Unión Europea. El CDR tiene la intención de participar plenamente en este proceso y de presentar las ideas del presente dictamen en ese foro más amplio que mencionamos antes. Los representantes del CDR resaltarán los puntos principales de este dictamen durante las deliberaciones del foro. El Comité de las Regiones no descarta la posibilidad de pronunciarse ulteriormente en un documento que complete y clarifique este dictamen en función de la evolución de los trabajos de la Convención encargada de elaborar el proyecto de Carta de derechos fundamentales que se presentará al Consejo Europeo de Niza en diciembre del 2000. Al mismo tiempo, los representantes del CDR harán hincapié en la importancia de que el documento definitivo, además de incorporarse en los Tratados de la UE, se presente como documento singular que resalta los elementos fundamentales que configuran la Carta europea de los derechos políticos, sociales y civiles.

4. Conclusiones

4.1. La Unión Europea se encuentra en un momento crucial de su evolución. Es extremadamente importante que se tomen medidas urgentes para asociar a los ciudadanos a las decisiones tomadas, para alimentar la confianza pública tanto en las instituciones europeas como en el conjunto de la Unión Europea. La tarea más urgente es formular claramente, en términos muy prácticos y directos, los derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos fundamentales que la Unión garantiza a todos sus miembros. El camino a seguir es la elaboración de una Carta que dé expresión a la Europa de los pueblos y ciudadanos y que complemente el espacio económico común que se está desarrollando actualmente. Éste debería ser el objetivo explícito de la Carta de derechos fundamentales. Y ésta es la tarea a la que Comité de las Regiones y sus representantes se van a entregar durante los próximos meses.

4.2. El Comité de las Regiones se pronuncia firmemente a favor de la elaboración de una Carta de derechos fundamentales de los ciudadanos de la Unión Europea que conferirá a la Unión un Derecho comunitario homogéneo, coherente y con valor constitucional, dentro del cual se puedan ejercer efectivamente dichos derechos.

4.3. De esta forma, la Unión Europea, ordenada conforme a Derecho y basada en la adhesión a valores comunes garantizados judicialmente, se impondrá como tal en el próximo Tratado de la Unión Europea.

Bruselas, 16 de febrero de 2000.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert