Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una estrategia futura para el control de las emisiones atmosféricas causadas por el transporte por carretera habida cuenta de los resultados del Programa Auto-Oil»,

- la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE del Consejo», y - la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las medidas que deben tomarse contra la contaminación atmosférica causada por las emisiones de los vehículos de motor y por la que se modifican las Directivas 70/220/CEE y 70/156/CEE del Consejo» () (97/C 206/20)

El 13 de Febrero de 1997, de conformidad con el artículo 100 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación y las propuestas mencionadas.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de abril de 1997 (Ponente: Sr. Gafo Fernández).

En su 345° Pleno (sesión del 24 de abril de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 61 votos a favor, 3 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El objetivo de estas Directivas es el de mejorar de manera sustancial la calidad del aire, especialmente el urbano, en la Unión Europea para el año 2010. Para ello, las mismas tratan de definir, de manera conjunta, los nuevos límites de emisión de los vehículos automóviles para los años 2000 y 2005 y, paralelamente, las calidades de los carburantes, gasolina y gasóleo de automoción para el año 2000.

1.2. Sobre esta base se establecen, para el año 2000, unos nuevos límites de emisión de los tubos de escape de los vehículos automóviles de turismo, que suponen una reducción promedio de entre un 35 y un 50 % sobre los valores establecidos en 1996 para los principales contaminantes (NOx, CO, HC y partículas). Paralelamente se prohíbe totalmente a partir de esa fecha la comercialización de la gasolina con plomo y se mejoran una serie de características de la gasolina sin plomo, así como del gasóleo de automoción.

1.3. En el texto de estas Directivas se prevé que, no más tarde del 31 de diciembre de 1998, la Comisión deberá presentar una nueva propuesta relativa a los nuevos valores de emisión para el año 2005 así como a la calidad necesaria de los carburantes para alcanzar dichas emisiones. Dicha propuesta, que deberá permitir alcanzar unos valores muy estrictos de emisiones (una reducción adicional en torno al 50 % de los límites correspondientes al año 2000), deberá basarse en los resultados del Programa Auto-Oil y, entre otros, en los siguientes parámetros:

- Tendencias de la calidad del aire.

- Emisiones contaminantes en Europa provenientes del transporte y de otras fuentes de emisión, así como la posible contribución de las medidas adoptadas para reducir las mismas.

- Evolución tecnológica en lo relativo a los vehículos y a las nuevas tecnologías de propulsión.

- La contribución de medidas locales o de las que favorezcan el transporte público, incluyendo las medidas incitadoras de tipo fiscal.

- La disponibilidad y las calidades del crudo existentes en Europa.

- La relación coste-eficacia de las medidas previstas.

1.4. El objetivo de definir con esta gran antelación unos objetivos para el año 2005 es el de dar tiempo a la industria para preparar con la antelación suficiente los cambios tecnológicos necesarios tanto en los nuevos vehículos como en las instalaciones de refino de petróleo. Esta iniciativa hay que vincularla con la actual propuesta de Directiva tendente a limitar a 5 y 4,5 litros por 100 km el consumo de los vehículos de turismo a gasolina y diésel.

1.5. Los costes anuales -antes de impuestos y actualizados sobre un período de 15 años, que comprenden los de desarrollo tecnológico, los de inversión y operativos- para el conjunto del Programa Auto-Oil son los siguientes:

Para la industria:

- Medidas Fase I (límites de emisión y calidad de carburantes 2000): 4 906 millones de ecus/año.

- Medidas Fase II (sólo límites de emisión 2005): 3 000 millones de ecus/año.

Para los gobiernos: 555 millones de ecus/año en la primera fase, vinculados a los costes de mejora de la inspección y mantenimiento de vehículos.

Ello se traducirá en los siguientes incrementos de costes por vehículo:

- Medidas Fase I (límites de emisión 2000): Carburantes 2 ecus/año y mayor coste de fabricación de un vehículo nuevo entre 200 y 520 ecus (dependiendo del tipo y cilindrada del vehículo).

- Medidas Fase II (límites de emisión 2005): Entre 150 y 200 ecus de mayores costes en la fabricación de un nuevo vehículo.

Estos costes se trasladarían al consumidor si no fueran absorbidos por los productores y/o los canales de comercialización.

1.6. En las propuestas de Directivas se contempla la posibilidad de establecer incentivos fiscales que fomenten la aceleración en la aplicación de estos objetivos. Estos incentivos se establecen con los criterios habituales de transparencia, notificación previa a la Comisión, proporcionalidad con los costes suplementarios y adecuación temporal a los plazos de las Directivas.

1.7. Asimismo se establecen las adecuadas medidas de salvaguardia, ya sea para acelerar la introducción de estos objetivos en determinadas zonas especialmente sensibles o para solicitar la derogación temporal de las medidas fijadas.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité apoya los objetivos de mejora de la calidad del aire pretendidos con estos proyectos de Directiva, a través del efecto combinado de la reducción de emisiones de los vehículos unido a la mejora de la calidad de los combustibles empleados en los mismos, así como la adopción de medidas no técnicas en este ámbito. Además el Comité estima que las mismas deben complementarse con otras en áreas como la potenciación del transporte público y una mejor gestión del tráfico.

2.2. El Comité quiere felicitar a la Comisión por la iniciativa del Programa Auto-Oil. El desarrollo del mismo, basado en un partenariado y colaboración eficiente entre la propia Comisión y las industrias del automóvil y del petróleo, constituye un excelente ejemplo de cara al futuro, cuyas mejores pruebas son los resultados del mismo. El Comité estima que este procedimiento debería aplicarse en la medida de lo posible a otros sectores sujetos a desafíos similares.

2.3. El Comité aprueba los objetivos de reducción establecidos para el año 2000, así como los objetivos de referencia para el año 2005, teniendo en cuenta las consideraciones que se exponen a continuación.

2.4. El Comité considera que el conjunto de las actuaciones previstas para cumplir los objetivos de «Emisiones 2000» (que como se dijo anteriormente suponen una reducción en torno a un 35-50 % de las emisiones que se alcanzarían en el año 2010, si no se aplicara el paquete de medidas previsto por la Comisión Europea), suponen un esfuerzo muy importante tanto en términos económicos como de adaptación de las últimas tecnologías disponibles. El Comité es asimismo consciente de que la parte sustancial de dicho esfuerzo recaerá sobre la industria fabricante de automóviles, tanto en sus aspectos de desarrollos tecnológicos como en costes totales, por lo que solicita a la Comisión que establezca elementos de apoyo a dicho sector tanto en los Programas Marco de Investigación como una fiscalidad selectiva orientada hacia un uso sostenible del vehículo privado, con incentivos en favor de los «coches limpios», con incentivos en favor de la aplicación del Programa Auto-Oil.

2.5. Uno de los elementos centrales para la realización de los objetivos previstos es el de la garantía de cumplimiento de las emisiones de los vehículos durante toda la vida de los mismos. Las propuestas de la Comisión se articulan sobre tres actuaciones complementarias:

- Sistema de diagnóstico a bordo para vehículos de gasolina.

- Sistemas de inspección y mantenimiento periódicos.

De manera complementaria se ha previsto un tercer sistema basado en el control de conformidad de los vehículos en uso, el cual se realizaría sobre la base de un muestreo estadístico, segmentado en marcas y modelos, de vehículos en circulación, en condiciones óptimas de operación durante la vida operativa de los mismos.

Debido a la actuación combinada de los dos primeros elementos, el Comité tiene dudas en cuanto a la necesidad de establecer el sistema de control de la conformidad de los vehículos en uso, procedimiento que puede resultar burocráticamente complejo y poco eficaz en términos de coste-beneficio. Por ello quiere proponer a la Comisión el estudio de fórmulas alternativas, como podría ser un Acuerdo Voluntario en la materia con la industria europea del automóvil.

2.6. En cuanto a las calidades de los carburantes exigidas para cumplir los objetivos de «Emisiones 2000», el Comité considera que aunque van a suponer un esfuerzo relativamente importante, muy especialmente a las refinerías del sur de la Comunidad, constituyen una propuesta equilibrada para el conjunto de la Unión Europea y, además, tal y como señala el Programa Auto-Oil, son imprescindibles para acompañar las nuevas tecnologías a implantar, tanto en los motores de gasolina como diésel.

2.7. Por el contrario, el Comité hubiera considerado como positivo que, de manera paralela, se hubieran tenido en cuenta algunas actuaciones complementarias a las propuestas, con una posible buena relación coste-eficacia, muchas de las cuales fueron analizadas en el Programa Auto-Oil. Entre ellas habría que citar las siguientes:

- impacto de la nueva estrategia de reducción de consumos de los vehículos de turismo sobre las emisiones globales de los mismos;

- reducción de las emisiones, especialmente a nivel local, derivadas de la aplicación de las llamadas «Medidas no técnicas», como una mejor gestión del tráfico y el posible uso de carburantes alternativos como LPG, gas natural comprimido u otros;

- medidas para intensificar la renovación del parque automóvil.

2.8. El Comité valora positivamente que hayan comenzado los trabajos del Programa Auto-Oil II necesario para el desarrollo hasta el año 2005. Este Programa debería ser de tipo integrado teniendo en cuenta tanto las fuentes móviles como las estacionarias. Dicho Programa debería tener en cuenta la evolución de la calidad del aire como consecuencia de la adopción del paquete de medidas derivadas del Programa Auto-Oil I, las nuevas tecnologías disponibles y los nuevos límites de contaminantes que se puedan establecer por motivos de salud. En cualquier caso, esta segunda fase debería regirse por idénticos criterios de coste-eficacia.

2.9. A lo largo de los trabajos, la Asociación Europea de Constructores de Automóviles se ha declarado contraria al establecimiento, en los momentos actuales, de unos objetivos de referencia para el año 2005. La suposición de la Comisión de que ello les permitirá continuar sus programas de desarrollo tecnológico sobre unos objetivos de referencia está justificada, ya que el Programa Auto-Oil II puede ser terminado hasta finales de 1998. Ello ofrece, pues, a la industria participante una base sólida para el desarrollo tecnológico. De otro modo, podría resultar que los pretendidos Objetivos de Emisiones de referencia para el 2005, son excesivos o alternativamente que convendría aumentarlos sobre lo inicialmente previsto, con lo que las tecnologías desarrolladas en base a los mismos, serían parcial o totalmente inútiles.

2.10. El Comité coincide con la Comisión en que son necesarios objetivos de referencia que deben examinarse sobre la base de datos científicos y económicos sólidos. Por ello insta a la Comisión y a la industria a acelerar los trabajos del Programa Auto-Oil II de manera que, antes del año 1999, puedan establecerse unos objetivos de referencia adecuados. Ello permitirá asimismo contar con los últimos datos disponibles acerca de la calidad del aire en la Unión Europea y, por tanto, establecer los mismos sobre bases medioambientales más realistas.

2.11. El tema de los incentivos fiscales medioambientales ha sido objeto de diversos dictámenes del Comité (). El Comité considera, en línea con la doctrina de la propia Comisión Europea, que los mismos son únicamente aceptables si sirven para acelerar la aplicación de normas más estrictas aprobadas a nivel comunitario y cuya entrada en vigor estén previstas para una fecha futura, que se calculen como una fracción del coste incremental del cumplimiento de dichas medidas y si no provocan una distorsión de la competencia. En base a estas razones, el Comité apoya la introducción de estos incentivos fiscales para el cumplimiento de los objetivos de emisiones.

2.12. El Comité llama la atención sobre algunos de los problemas que plantearía la aplicación de estos incentivos con respecto a los «Objetivos de emisiones 2005», establecidos con carácter indicativo en la propuesta de Directiva. Estos objetivos deberían definirse a su debido tiempo de manera vinculante ya que, de lo contrario, en dichas circunstancias, no podrían cumplir ninguna de las tres condiciones definidas anteriormente para que dichos incentivos pudieran ser considerados como compatibles con el mercado interior. Concretamente:

2.12.1. Hasta la aprobación eventual de las nuevas normas de emisiones, a nivel comunitario, así como su fecha de entrada en vigor, los incentivos fiscales no estarían justificados legalmente.

2.12.2. Sin la realización de un estudio como el propuesto Auto-Oil II sería difícil precisar de manera transparente a nivel comunitario el coste incremental para los vehículos del cumplimiento de dichas normas.

2.12.3. Bajo tales circunstancias, especialmente la ausencia de un marco comunitario armonizado, podrían crearse distorsiones para el mercado interior.

2.13. El Comité considera, por el contrario, que la asignación de tales incentivos fiscales para acelerar la renovación del parque más antiguo y, por tanto, más polucionador tendría unos efectos mucho más importantes, en términos de coste-eficacia, sobre las emisiones globales.

2.14. El Comité considera acertadas las medidas adoptadas en la Directiva sobre calidad de los carburantes, tanto en lo relativo al plazo excepcional de prórroga de la comercialización de la gasolina sin plomo, como de las exigencias de un combustible de mayor calidad en áreas especialmente sensibles siempre que los Estados miembros justifiquen la necesidad de tales calidades para la protección del medio ambiente.

3. Observaciones de carácter particular

3.1. En la propuesta de Directiva relativa a la calidad de la gasolina y el gasóleo:

3.1.1. Artículo 9: sustituir «una reducción significativa del contenido de azufre ... en vigor el 1 de enero del 2005», por «un contenido de azufre de la gasolina y del gasóleo compatibles con los nuevos objetivos de emisiones fijados para los vehículos».

3.2. En la propuesta de Directiva relativa a las emisiones de los vehículos de motor:

3.2.1. Los Estados miembros que originalmente conceden control de conformidad pueden incitar a los fabricantes de automóviles a que alcancen acuerdos que garanticen que los vehículos en circulación cumplen las disposiciones de durabilidad de los vehículos en circulación.

3.2.2. Artículo 5: sustituir «un endurecimiento de las normas de emisión» por «unos nuevos valores de emisión que tengan en cuenta la evolución de la calidad del aire en la Unión Europea y los resultados de los últimos estudios técnicos y análisis coste-beneficio desarrollados por la Comisión Europea con el concurso de los industriales afectados, en el marco del Programa Auto-Oil II».

Bruselas, el 24 de abril de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO n° C 77 de 11. 3. 1997, p. 1-8.

() DO n° C 155 de 21. 6. 1995; DO n° C 18 de 22. 1. 1996; DO n° C 212 de 22. 7. 1996.