Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Una estrategia para el mercado interior de servicios"

(2002/C 48/05)

El 28 de febrero de 2001, de conformidad con el apartado 2 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de noviembre de 2001 (ponente: Sr. Vever).

En su 386o Pleno de los días 28 y 29 de noviembre de 2001 (sesión del 28 de noviembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 106 votos a favor y una abstención el presente Dictamen.

1. Resumen de las observaciones del Comité

1.1. El Comité observa con preocupación los persistentes retrasos en la realización del mercado interior de servicios, en particular en un momento en el que las actividades en este ámbito han adquirido un peso preponderante en el desarrollo económico y el empleo en Europa. En el entorno actual, marcado por la mundialización, la reactivación de las negociaciones de la OMC, la aparición de la sociedad de la información, la introducción del euro, los compromisos de competitividad contraídos en Lisboa y la preparación de la ampliación, conviene remediar estos retrasos sin más dilación.

1.2. El Comité acoge favorablemente que la Comisión haya subrayado en su Comunicación de diciembre de 2000 la urgencia de dar un nuevo impulso al mercado interior de servicios decidiendo ejercer una mayor presión en los expedientes en curso, actualizar el análisis de los obstáculos y aplicar un enfoque exhaustivo e innovador a partir de 2002.

1.3. El Comité es consciente de la complejidad de la realización del mercado interior de servicios frente a unas disparidades fuertemente arraigadas en los derechos y las culturas de los Estados miembros. No obstante, la encuesta y la audiencia realizadas por el Comité ponen de manifiesto que en su práctica mayoría los agentes socioprofesionales, aunque reconocen esta complejidad, consideran que actualmente no se hace frente a los desafíos europeos de forma óptima.

1.4. El Comité constata, por ejemplo, que los agentes socioprofesionales locales están muy esperanzados en la adopción de un nuevo enfoque más eficaz y mejor articulado para afrontar con éxito la complejidad de las cuestiones planteadas. Por tanto, al igual que la Comisión, el Comité subraya la necesidad de reactivar y acelerar los trabajos comunitarios de acuerdo con nuevas bases, que deberán ser exhaustivas, coordinadas y flexibles. El desafío consiste en establecer un equilibrio dinámico entre presión del mercado, reconocimientos mutuos y armonización teniendo en cuenta, frente a los imperativos competitivos de adaptación a la apertura, los intereses de empresas y consumidores y las misiones específicas de los servicios de interés general.

1.5. Por lo que se refiere a la evaluación de los obstáculos, el Comité llama la atención de la Comisión sobre la necesidad de definir una metodología y realizar una mejor selección de las distintas categorías de obstáculos, haciendo una clara distinción entre los verdaderos obstáculos, que deben suprimirse, y la realidad de una diversidad cultural europea a la que tendrán que adaptarse los operadores.

1.6. Por lo que se refiere a la estrategia que debe desarrollarse y aplicarse en 2002 para acelerar la realización del mercado interior de servicios, el Comité apoya las líneas directrices propuestas por la Comisión, aunque presenta las siguientes recomendaciones:

1.6.1. El Comité está convencido de que el éxito de este nuevo enfoque dependerá de una nueva cooperación entre las instituciones europeas, los medios socioprofesionales y los Estados miembros en torno a los siguientes principios: evaluación rigurosa de los obstáculos, prevención de los nuevos obstáculos, coordinación a través de los instrumentos complementarios, simplificación de las normas, precaución en la eliminación de obstáculos que constituyen verdaderas barreras, consideración de la mundialización de los intercambios, participación de los medios socioprofesionales en las normas que les conciernen y control permanente de los progresos por parte de la Comisión.

1.6.2. Un requisito previo necesario consiste en reforzar la aplicación directa de las disposiciones del Tratado, sistematizar el procedimiento de información previa sobre los proyectos nacionales de reglamentación que pueden crear obstáculos y hacer más rigurosa la transposición de las distintas directivas.

1.6.3. Con vistas a dotar la nueva estrategia de la fuerza de impacto necesaria, el Comité suscribe la intención de la Comisión de proponer al Consejo la adopción de un nuevo instrumento jurídico horizontal en la medida en que sea política y jurídicamente vinculante, tenga un enfoque exhaustivo, esté centrado en unas exigencias esenciales, sirva para activar y coordinar otros instrumentos complementarios y se aplique de forma flexible.

1.6.4. El Comité recomienda confiar la transcripción de las exigencias esenciales del instrumento marco y las distintas directivas de acompañamiento a comités mixtos de reglamentación, inspirados en la experiencia de los comités SLIM, compuestos por representantes de administraciones, proveedores y usuarios de servicios.

1.6.5. El Comité recomienda asimismo que el instrumento marco reconozca y fomente los enfoques de autorregulación y corregulación de los medios socioprofesionales concernidos, bajo el control del legislador europeo y de la Comisión por lo que se refiere a sus efectos y su aplicación. El Comité invita a los agentes socioprofesionales europeos a que emprendan todas las iniciativas requeridas en este sentido con el fin de desempeñar una función motriz en la realización del mercado interior de servicios.

1.6.6. El Comité espera de este nuevo enfoque unos resultados significativos e irreversibles de aceleración del mercado interior, antes de que finalicen los mandatos actuales de la Comisión y el Parlamento y tengan lugar las primeras ampliaciones.

2. Directrices de la Comunicación de la Comisión

2.1. La Comunicación titulada "Una estrategia para el mercado interior de servicios"(1), presentada por la Comisión el 29 de diciembre de 2000, hace hincapié en el creciente desfase entre, por una parte, la importancia cada vez más preponderante de los servicios para la economía europea y, por otra, los retrasos persistentes en la realización de un mercado interior europeo de servicios suficientemente fluido e integrado. Asimismo, recuerda el compromiso contraído por el Consejo Europeo de Lisboa de desarrollar los servicios en una economía europea más dinámica y competitiva, compromiso que constituye una razón esencial para la presentación de la Comunicación de la Comisión.

2.2. Para solucionar este problema, la Comisión propone una nueva estrategia en dos fases sucesivas.

2.2.1. Ya en la primera fase, en 2001, la Comisión prevé una serie de acciones, como, por ejemplo:

- la adopción por parte del Parlamento y del Consejo de numerosos proyectos de reglamentación en curso (contratos públicos de suministro, de servicios y de obras, comercialización a distancia de servicios financieros, marco normativo de las telecomunicaciones, apertura a la competencia de los servicios postales, derechos de autor en la sociedad de la información, estrategia en materia de información financiera de la UE, ofertas públicas de adquisición, impuesto sobre el valor añadido aplicable a algunos servicios prestados por vía electrónica);

- nuevas iniciativas (comunicaciones comerciales (promoción de ventas), profesiones regladas (reconocimiento de titulaciones), servicios financieros y comercio electrónico, usurpación de marca y piratería);

- un informe de evaluación sobre la aplicación de las directivas anteriores (información previa en materia de normas y reglamentaciones, protección jurídica de los servicios de acceso condicional, derechos de autor y radiodifusión por cable y vía satélite, protección jurídica de las bases de datos);

- numerosas medidas complementarias (mejorar los datos estadísticos, evaluación comparativa de los resultados, formación en TIC de las empresas de servicios, mejora del proceso de innovación en el contexto del sexto Programa Marco de I+D);

- estudios sobre los obstáculos a los servicios, con un informe al final de la primera fase.

2.2.2. Para la segunda fase programada en 2002, la Comisión presentará otras medidas de acuerdo con un calendario preciso y que incluirán:

- una lista de obstáculos que pueden eliminarse mediante la aplicación directa de los principios del Tratado CE;

- medidas no legislativas para eliminar algunos obstáculos no legislativos (incluidos códigos de conducta comunitarios, mecanismos de resolución de litigios y acciones de sensibilización);

- la puesta a punto de un instrumento horizontal para eliminar la mayoría de los obstáculos restantes;

- medidas de armonización adicionales y específicas.

2.3. El Comité destaca que la Comunicación de la Comisión llega en el momento oportuno por varias razones:

2.3.1. La globalización económica y la apertura externa del mercado único siguen desarrollándose y se acentuarán aún más con la reanudación, en noviembre de 2001, de las negociaciones multilaterales en el marco de la OMC, que afectan principalmente a la liberalización de los servicios a escala internacional.

2.3.2. La creación de la sociedad de la información altera las condiciones de prestación de servicios, al suprimir las fronteras, acentuar la competencia y situar a los usuarios de servicios (empresas, entes territoriales y consumidores individuales) en una posición central y privilegiada.

2.3.3. La introducción definitiva del euro a principios de 2002 en sustitución de las divisas nacionales va a terminar de aumentar la competencia entre todos los operadores, intensificando al mismo tiempo las exigencias de integración del mercado único de servicios.

2.3.4. La aplicación operativa del mandato de Lisboa, que tiene por objeto lograr que Europa disponga en el año 2010 de la economía basada en el conocimiento más dinámica y competitiva del mundo, empieza ya a retrasarse y no podrá llevarse a buen término sin una aceleración clara de la apertura de los servicios en el mercado único.

2.3.5. Por último, la preparación de la ampliación constituye otra razón suplementaria para acelerar los trabajos de realización del mercado único de servicios, al objeto de lograr progresos sustanciales antes de la adhesión de los nuevos Estados miembros.

2.4. Las observaciones del Comité, que se exponen a continuación, se centran en:

- el análisis por parte de la Comisión de la situación actual del mercado de servicios (función de los servicios en la economía europea, retrasos del mercado único de servicios);

- la nueva estrategia propuesta por la Comisión para acelerar la plena realización del mercado único de servicios (principios básicos, acciones de la primera y de la segunda fase);

2.5. El dictamen del Comité se basa esencialmente en una audiencia organizada el 19 de septiembre de 2001 con representantes socioeconómicos. Esta audiencia permitió definir mejor la situación actual del mercado interior de servicios, en particular por lo que se refiere a los obstáculos, y recopilar recomendaciones relativas al calendario con el fin de acelerar la realización de dicho mercado interior.

3. Observaciones del Comité sobre la función de los servicios en la economía europea

3.1. La Comisión recuerda oportunamente la función clave que desempeñan los servicios en la realización del mercado interior europeo. La economía europea interviene de forma preponderante en el desarrollo de los servicios, de los que es el primer exportador mundial (el 26 % de las exportaciones) y el primer inversor. En concreto, el Comité subraya que el sector de los servicios representa en Europa más de la mitad del PIB y el empleo, el 70 % de los puestos de trabajo creados en estos tres últimos años y cerca del 90 % de las nuevas empresas. El salario medio y la cualificación media son superiores a los de los demás sectores. El Comité destaca que es necesario consolidar esta situación y sacar el máximo provecho del peso económico de las actividades europeas de servicios.

3.2. El Comité observa que el sector de los servicios es tan diversificado como amplio. Una simple enumeración de sus componentes puede parecer un inventario de cajón de sastre: servicios financieros y de seguros, servicios inmateriales a las empresas (consultoría, publicidad y mercadotecnia, informática, etc.), servicios operativos a las empresas (gestión subcontratada, limpieza, servicios de restauración colectiva, seguridad, etc.), servicios a entidades públicas, servicios a particulares (hostelería, restauración individual, ocio, etc.), servicios personalizados (a domicilio), trabajo temporal, transportes y logística.

3.3. El Comité subraya asimismo que estos elementos, aparentemente heteróclitos, tienen tres grandes características comunes que ejercen una considerable influencia en el modo de gestión, la organización, la gestión de las competencias, las necesidades de financiación, etc.:

- una masa salarial que representa un promedio del 70 % del volumen de negocios, con oscilaciones que van del 40 al 80 % dependiendo del tipo de trabajo;

- casi la totalidad de los asalariados está en contacto diario y constante con los clientes, lo que determina una gestión específica de las relaciones con la clientela;

- un funcionamiento en red con una gran descentralización de las decisiones y una gran autonomía en la gestión local debido a la necesaria proximidad con los clientes.

3.4. Al margen del sector de los servicios en sentido estricto, el Comité observa también que es el propio concepto de servicio el que predomina actualmente. Tras un decenio de desarrollo del concepto de servicios asociados a uno o varios productos, ahora son estos últimos los que cada vez se asocian más a una oferta de servicios. En efecto, los lugares de creación de valor se han desplazado al centro de la propia relación de servicio, con lo que las fases anteriores y posteriores dependen de ella. Por último, se observa una evolución irreversible hacia una economía de lo inmaterial y del conocimiento basada en alianzas, interdependencias y corresponsabilidades de todo tipo.

3.5. Por último, el Comité subraya que el mercado de los servicios está a su vez intrínsicamente vinculado al mercado de los productos. La expansión de los servicios es la principal característica de los países desarrollados. Todos los sectores de actividad resultan concernidos: la industria, cuyos costes de producción, así como sus beneficios y sus puestos de trabajo se componen cada vez más de servicios, la distribución, que tiene por objeto conservar la fidelidad de sus clientes a través de los servicios asociados, los propios servicios que realizan más de la mitad de sus actividades entre sí y, por último, los Estados, que deben distinguir cada vez más entre servicio público y servicio al público. Todos estos elementos son interdependientes y complementarios.

3.6. Por otra parte, el Comité destaca que, con la introducción del euro, Europa ha optado implícitamente por acentuar la importancia de los servicios para seguir siendo competitiva frente a la mundialización. Los servicios que tienen un elevado valor añadido individual (basados tanto en los procesos como en los individuos) son los que determinan la capacidad innovadora y el lugar que ocupa Europa en la economía mundial; los servicios que tienen un valor añadido individual más bajo, pero que son de gran utilidad social colectiva, resultan indispensables para la eficacia de los primeros y contribuyen directamente al equilibrio de la sociedad, gracias a su función de inserción, integración y fomento social. La consolidación del equilibrio social es también un factor de atracción de las inversiones en las regiones. En efecto, los servicios son una respuesta sólida a los retos del desarrollo territorial, la configuración de las regiones y la reestructuración de la oferta, pues consolidan la imagen de Europa en el ámbito internacional y, al mismo tiempo, responden a los desafíos y las necesidades locales.

3.7. Por todas estas razones y en el mismo orden de ideas, está perfectamente justificado que la Comisión subraye la función central que desempeñan los servicios en el funcionamiento del mercado interior en general (telecomunicaciones, servicios financieros, etc.) y sus repercusiones en las distintas etapas del proceso comercial. El Comité, por su parte, está convencido de que una mejor realización del mercado único de servicios constituye un elemento decisivo para reafirmar la libre circulación de personas, mercancías y capitales, debido a los múltiples efectos de la libre prestación de servicios en los diferentes factores económicos.

3.8. El Comité insiste de manera particular en el papel clave de las PYME en el desarrollo del sector de los servicios y en la necesidad de apoyarlas con un entorno global más favorable (simplificación de la reglamentación y de los trámites, reducción de la presión fiscal, puesta en red, facilidad de acceso a las financiaciones, etc.).

3.9. El Comité, por otra parte, recuerda la función económica y social que desempeñan asimismo los servicios de interés general, cuya misión ha sido reconocida de forma explícita por el Tratado de Amsterdam y la Carta de Derechos Fundamentales de Niza. Estos servicios de interés general se caracterizan por una gran diversidad, en particular en función de las especificidades políticas, administrativas y culturales de los Estados miembros. Las misiones de interés general pueden delegarse también en operadores privados, mediante concesiones del Estado sometidas a condiciones particulares. El Comité respalda la función legítima de los servicios de interés general, subrayando la necesidad de velar por su compatibilidad con el buen funcionamiento del mercado interior, en particular por lo que se refiere a su transparencia de gestión, la participación de los usuarios y los interlocutores sociales en su organización, y su conformidad con las normas comunitarias en materia de competencia. El Comité, por otra parte, pide a la Comisión que aporte precisiones que permitan distinguir mejor entre las actividades económicas y las actividades no económicas de los servicios de interés general. Por último, el Comité subraya la necesidad de llevar a buen término la apertura de los transportes, las telecomunicaciones, los servicios postales y la energía, indispensable para la realización de un verdadero mercado interior europeo.

3.10. La Comisión subraya la importancia concedida a los servicios por el mandato de Lisboa. Recuerda en particular que los servicios son el motor de la nueva economía, destacando las repercusiones de la revolución tecnológica en curso, su impacto sobre el proceso de innovación y sobre la competencia en Europa y en el mundo, sus efectos en el crecimiento económico y su contribución al fortalecimiento de las exigencias de calidad hoy en día esperadas por todos los usuarios. El Comité apoya esta referencia al mandato de Lisboa, aunque destaca que el control riguroso de su aplicación sigue siendo hoy en día un punto débil preocupante, como puso de manifiesto la falta de entusiasmo en las reformas y la falta de transparencia demostrada por los Quince en el Consejo Europeo de Estocolmo en lo que se refiere a los progresos obtenidos (ausencia de información de los Estados miembros sobre el estado de las reformas nacionales, retrasos en las decisiones europeas, retrasos en la transposición de las directivas en los Estados miembros), punto débil que habrá que subsanar imperativamente antes de la próxima cumbre de primavera que se celebrará en Barcelona, en marzo de 2002.

3.11. El Comité destaca la necesidad de reflexionar sobre el impacto no sólo económico sino también social de una mayor apertura del mercado único de servicios: conviene respaldar las mejoras de productividad y competitividad que traerá consigo esta mayor apertura, pero también vigilar las consecuencias sociales en relación con situaciones protegidas anteriormente, previendo formas de transición y promoviendo acciones de formación y reconversión con el concurso, llegado el caso, de fondos comunitarios. Por otra parte, el Comité recuerda que una mejor realización del mercado único de servicios tendrá un efecto social globalmente positivo: se ha hablado incluso de un potencial de creación de nuevos empleos cifrado en 36 millones.

3.12. Por último, el Comité insiste en la necesidad de empezar a reflexionar ya sobre el papel de los servicios en la Europa ampliada asociando plenamente a los países candidatos a la preparación, definición y puesta en práctica de la nueva estrategia para el mercado único de servicios.

4. Observaciones del Comité sobre los retrasos del mercado único de servicios

4.1. Al igual que la Comisión, el Comité observa que el mercado interior de los servicios está retrasado con respecto al mercado interior de los productos. Al haberse puesto en marcha más tarde, sigue afrontando más obstáculos. Prueba de ello es el elevado número de directivas que quedan por aprobar. Además, por su propia naturaleza, resulta más complicado armonizar los servicios que los productos. En efecto, las condiciones de prestación de servicios están estrechamente vinculadas a las legislaciones nacionales en vigor (civil, comercial, social, etc.), que a su vez se caracterizan por especificidades culturales que son por naturaleza especialmente resistentes a la armonización. Las condiciones de ejercicio de las profesiones en el ámbito de los servicios están por regla general muy reglamentadas, a menudo desde hace mucho tiempo, y frecuentemente enmarcadas por autorregulaciones de las propias profesiones. Las responsabilidades legales de estas profesiones también pueden variar en gran medida dependiendo de los países (por ejemplo, la responsabilidad derivada de la construcción de un edificio puede ser en un país responsabilidad del arquitecto y en otro del ingeniero). Estas divergencias penalizan fuertemente la libertad de prestación de servicios de un Estado miembro a otro y complican considerablemente los datos relativos a su armonización.

4.2. El Comité es consciente de la variedad de instrumentos puestos en marcha por la Unión Europea para contribuir a una mejor realización del mercado interior de servicios. Los procesos de armonización y de reconocimiento mutuo deben completarse útilmente, lo que hace necesario una mejor puesta a punto de sus respectivos ámbitos de aplicación, aunque sus interacciones estén llamadas a evolucionar. Por lo demás, la intervención comunitaria habrá de desarrollarse no sólo a través de instrumentos legislativos (reglamentos, directivas) sino también de mecanismos de acompañamiento (comunicaciones, estudios, cuadros de indicadores, acciones de formación, programas, etc.).

4.3. Por otra parte, el Comité recuerda las observaciones críticas contenidas en el informe Lamfalussy, de marzo de 2001, relativas a la lentitud del proceso legislativo europeo y destaca que la legitimidad de estas observaciones va mucho más allá de la cuestión de los servicios financieros y puede aplicarse con igual pertinencia a la armonización de las reglamentaciones que afectan a las demás categorías de servicios.

4.4. La encuesta realizada por el Comité entre los medios socioprofesionales europeos en el marco de la elaboración del presente dictamen confirma los motivos de insatisfacción y pone de manifiesto los problemas existentes. Sólo un 4 % de los encuestados insiste en los progresos realizados, el 16 % hace hincapié en los retrasos y el 80 % equilibra su apreciación entre ambos aspectos. Un 80 % reconoce que los problemas existentes son difíciles de solucionar técnica y políticamente, y también un 80 % considera que actualmente estos problemas no se afrontan de la mejor forma posible. La encuesta confirma que la indudable complejidad de los problemas que deben resolverse no debe justificar en ningún caso una intervención comunitaria de poco calado. Los agentes locales confían plenamente en que se adoptará un nuevo enfoque más ofensivo y más eficaz, pero al mismo tiempo mejor estructurado, para poder afrontar eficazmente estos problemas.

4.5. Por último, el Comité llama la atención de la Comisión sobre la necesidad de definir una metodología y hacer una selección entre los distintos obstáculos existentes en el ámbito del mercado único. La encuesta y la audiencia realizadas por el Comité han confirmado que los principales obstáculos a los servicios destacados por los agentes socioprofesionales son numerosos y de distinto tipo y cubren ampliamente el gran abanico de obstáculos administrativos, técnicos y fiscales en el ámbito del mercado interior. En cambio, los obstáculos a menudo se presentan y se comentan sin preocuparse suficientemente de "jerarquizarlos". No obstante, debemos ser conscientes de que el objetivo de realización del mercado interior europeo de servicios consiste en garantizar una mayor transparencia, fluidez, eficacia y coherencia en los intercambios, y no en unificar todos los aspectos. Deben aceptarse determinadas diversidades (como la cultura y las lenguas) y cada cual debe adaptarse a ellas. Pero siguen existiendo obstáculos que crean verdaderas barreras y fuertes discriminaciones, injustificables en el mercado único, y que, por tanto, deberían eliminarse rápidamente. Entre estas dos situaciones se encuentra una "zona gris" en la que existe de forma natural, y seguirá desarrollándose, el debate sobre el grado de fluidez (por ejemplo, los reconocimientos mutuos, las aperturas a través de la acción directa del mercado) y sobre el nivel de intervención comunitaria deseable (en particular a través de la armonización).

4.6. Por tanto, en la lista de obstáculos que la Comisión presentará próximamente, el Comité recomienda que distinga entre:

- los obstáculos que hacen imposible o desincentivan en gran medida la prestación de servicios, como la falta de reconocimiento de exigencias técnicas o de diplomas y cualificaciones profesionales, en cuyo caso se requieren prioritariamente intervenciones comunitarias;

- los obstáculos que dificultan una prestación de servicios, pero no afectan de forma sustancial a las condiciones de competencia, como las adaptaciones a las diversidades culturales, lingüísticas, etc. a las que son más bien los proveedores de servicios y los consumidores quienes deben adaptarse;

- los obstáculos que generan un considerable coste adicional para una prestación de servicios y pueden influir a distintos niveles en las condiciones de competencia (como las cargas adicionales vinculadas a las reglamentaciones, los procedimientos y las condiciones operativas), para los que pueden resultar necesarias acciones comunitarias, teniendo en cuenta, no obstante, tanto el nivel de compromiso político de la Unión en la definición y la aplicación de políticas comunes, como las exigencias vinculadas a los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Se trata de un ámbito de intervención que habrá de evolucionar a medida que progrese la integración europea.

5. Observaciones del Comité sobre los principios estratégicos propuestos por la Comisión

5.1. El Comité considera que la Comisión tiene razón al insistir en la importancia de una estrategia global para reactivar el mercado único de servicios. El Comité suscribe los cinco principios básicos en los que se basa dicha estrategia:

- deberá ser una estrategia exhaustiva que abarque todos los servicios;

- deberá hacer que la actividad transfronteriza sea tan simple como una actividad dentro de un Estado miembro. No obstante, el Comité observa que cada Estado miembro deberá adaptarse localmente a las diversidades culturales y lingüísticas que forman parte integrante de la realidad y la riqueza europea;

- deberá estar al servicio de las empresas y los consumidores;

- deberá seguir el ritmo del cambio;

- deberá ser coherente con las demás políticas.

5.2. El Comité suscribe en particular el deseo expresado por la Comisión de luchar de una forma más abierta contra las trabas que aún subsisten, haciendo hincapié en el conjunto del proceso microeconómico (productivo, comercial, financiero, etc.), tal como lo viven los operadores económicos, y poniendo de manifiesto la necesidad de eliminar las trabas a lo largo de todo este proceso para obtener un resultado positivo que sea realmente perceptible por dichos operadores.

5.3. El Comité, por el contrario, destaca que las soluciones no siempre se han definido con claridad, dado que la Comisión prefiere subordinar la definición a un análisis más pormenorizado de los obstáculos. Por ello, la Comunicación de la Comisión se asemeja más bien a una metodología aún por precisar en cuanto a su equilibrio operativo y al reparto de las responsabilidades entre todos los agentes concernidos, cuya aplicación deberá garantizarse por las vías adecuadas. Sin embargo, el éxito de una estrategia como la propuesta se hace cada vez más necesario en un momento en que la doble presión ejercida por el euro y la sociedad de la información ponen de manifiesto la urgencia de un mercado europeo de servicios más fluido, más coherente y mejor organizado.

5.4. El Comité coincide con la Comisión en la necesidad de dar prioridad a la liberalización de los intercambios transfronterizos, que constituyen verdaderos puntos de cohesión del mercado único, en particular con la introducción del euro. Un buen enfoque, por ejemplo, consistiría en recopilar y apoyar mejor las iniciativas adoptadas a escala local por los operadores económicos con el fin de suprimir los obstáculos fronterizos existentes. La base de datos PRISM del Observatorio del Mercado Único ya ofrece numerosos ejemplos concretos y diversos de tales iniciativas.

5.5. Al igual que la Comisión, el Comité atribuye suma importancia a la necesidad de garantizar un apoyo real a los consumidores y las empresas (de hecho, éstas son al mismo tiempo proveedoras y consumidoras de servicios). Esto significa partir de su percepción concreta y de sus expectativas, y también sin duda hacer que participen directamente en la propia concepción de las normas.

5.6. La Comisión destaca la necesidad de adaptar la reglamentación al ritmo del cambio. El Comité comparte esta preocupación y subraya que, para responder a ella, es necesario organizar mejor el reparto de funciones entre todos los agentes interesados. El Comité considera que el legislador europeo no debería intentar reglamentar todos los detalles, sino centrarse en las exigencias esenciales (siguiendo el "nuevo enfoque" ya aplicado hace quince años para la armonización de los productos).

5.7. Por otra parte, el Comité llama la atención de la Comisión sobre la necesidad de tener en cuenta, en la elaboración de una estrategia más ofensiva, las "discriminaciones en sentido inverso" que puede provocar en un Estado miembro la apertura acelerada del mercado a sus propios nacionales. En efecto, los Tratados de la Unión Europea fueron concebidos principalmente para proteger de cualquier trato discriminatorio ejercido por un Estado a los ciudadanos de otros Estados miembros, y no a los nacionales. Sin duda, un Estado se ve obligado generalmente a derogar, o adaptar a la apertura, las normativas nacionales que se vuelven obsoletas y penalizadoras, pero también puede aplazar estas modificaciones y penalizar a sus propios nacionales frente a la apertura. Sería conveniente que la Comisión hiciera regularmente un balance de la situación de las "discriminaciones en sentido inverso", reforzando así la presión ejercida en estos Estados para que reformen su legislación nacional.

5.8. La Comisión, por último, subraya la necesidad de que la estrategia en el sector de los servicios sea coherente con las demás políticas desarrolladas por la UE. El Comité comparte esta preocupación, que, de hecho, viene a confirmar la necesidad de definir una verdadera estrategia global.

6. Observaciones del Comité sobre las prioridades propuestas por la Comisión para la primera fase

6.1. Las prioridades de adopción en 2001, mencionadas por la Comisión, seguirán teniendo importancia durante el primer semestre de 2002 si se tienen en cuenta determinados retrasos y desfases, hoy en día previsibles, casi un año después de la presentación de la Comunicación. Estas prioridades reflejan una situación muy heterogénea de los trabajos en curso, algo que ilustra bien la diversidad de las cuestiones sobre reglamentación relativa a los servicios, pero revela también la necesidad de un hilo conductor suficientemente ordenado, afianzado y planificado en su tratamiento cuando se definan las iniciativas que deberán adoptarse en la segunda fase. Ante la inminencia de la puesta en circulación del euro el 1 de enero de 2002, el Comité considera que ahora debe darse prioridad a la apertura de los servicios en el ámbito financiero (por ejemplo, comercialización a distancia de los servicios financieros, contabilidad de las empresas, puesta en práctica de las recomendaciones del informe Lamfalussy mediante la participación de los medios socioprofesionales en los comités de reglamentación para los valores mobiliarios). Además, el Comité está de acuerdo con la necesidad de intensificar, bajo la actual presidencia belga, la presión para adoptar una serie de decisiones relativas a los contratos públicos de suministro, de servicios y de obras, el marco normativo de las telecomunicaciones, la apertura a la competencia de los servicios postales, los derechos de autor en la sociedad de la información y el impuesto sobre el valor añadido aplicable a algunos servicios prestados por vía electrónica.

6.2. En relación con la lista de nuevas iniciativas que la Comisión tiene la intención de presentar de aquí a finales de 2001, el Comité no puede sino insistir en su observación anterior relativa a la falta de un hilo conductor de los trabajos que atañen a los servicios y en que, entretanto, es necesario en cualquier caso dar prioridad al acompañamiento de la puesta en circulación del euro, en particular lo que se refiere a las nuevas iniciativas exigidas por el plan de acción para la apertura de los servicios financieros. Por otra parte, a raíz del reciente rechazo por parte del Parlamento Europeo de la propuesta de directiva sobre las OPA, parece también urgente la presentación de una nueva propuesta que pueda ser adoptada sin demora por el Parlamento y el Consejo, garantizando así un marco jurídico claro y común para el creciente número de reestructuraciones de empresas en el mercado único. El Comité acoge favorablemente el establecimiento, recientemente anunciado por la Comisión, de un grupo de expertos independientes para reflexionar sobre la situación actual del Derecho de sociedades y, en particular, contribuir a la reactivación de un proyecto de reglamentación comunitaria sobre las OPA. Sin perjuicio de la clarificación de las soluciones que deberán proponerse en la segunda fase, el Comité respalda las demás iniciativas anunciadas por la Comisión, de aquí a finales de 2001, relativas a las comunicaciones comerciales (promoción de ventas), las profesiones regladas (reconocimiento de titulaciones), los servicios financieros y el comercio electrónico, la usurpación de marca y la piratería.

6.3. En relación con los informes de evaluación anunciados por la Comisión para varias directivas, el Comité destaca de manera particular la cuestión de la información previa en materia de normas y reglamentaciones, que constituye la base indispensable de cualquier fortalecimiento de la armonización y simplificación reglamentaria del mercado único de servicios. Por otra parte, el Comité espera también con interés los otros informes de evaluación anunciados, relativos a la protección jurídica de los servicios de acceso condicional, los derechos de autor, la radiodifusión por cable y vía satélite, y la protección jurídica de las bases de datos.

6.4. En cuanto a las medidas de acompañamiento anunciadas por la Comisión, el Comité insiste de manera particular en la necesidad de disponer de mejores estadísticas, sobre todo en el plano comparativo, para evaluar el desarrollo y la apertura de los servicios en el mercado único. Esta mejora del análisis estadístico es un elemento clave para sentar sobre bases sólidas la nueva estrategia de reactivación del mercado único de servicios. Además, el Comité respalda las otras medidas de acompañamiento anunciadas por la Comisión relativas, por una parte, a la formación de las empresas de servicios en tecnologías de la información y de la comunicación y, por otra, a la mejora del proceso de innovación en el VI PMID.

6.5. Por último, en relación con los estudios anunciados por la Comisión sobre los obstáculos a los servicios, el Comité considera que el informe marcará más bien la apertura de la segunda fase que la conclusión de la primera, y expone a continuación sus observaciones al respecto. Por otra parte, el Comité propone que se colabore en la elaboración de dicho informe con su Observatorio del Mercado Único, que ha registrado también, a través de sus audiencias y sus cuestionarios, en el marco de la elaboración del presente dictamen y en su base de datos PRISM, una serie de obstáculos al mercado interior de servicios que afectan principalmente a los operadores económicos locales.

7. Observaciones del Comité sobre las prioridades propuestas por la Comisión para 2002

7.1. El Comité desea subrayar en primer lugar varios principios esenciales claramente destacados en la audiencia organizada en el marco de la elaboración del presente dictamen y en los que deberá basarse el nuevo enfoque comunitario para la plena realización del mercado interior de servicios:

7.1.1. Evaluación: deberá realizarse obligatoriamente un inventario debidamente actualizado de los obstáculos a partir de encuestas profesionales y estadísticas recientes, al objeto de fundar la nueva estrategia para el mercado interior de servicios.

7.1.2. Prevención: un elemento clave de la nueva estrategia consistirá en prevenir la aparición de nuevos obstáculos nacionales reforzando la obligación de información previa.

7.1.3. Coordinación: deberá buscarse un correcto equilibrio mediante enfoques complementarios, en particular entre reconocimiento mutuo, armonización normativa y autorregulaciones profesionales, conciliando los intereses de las empresas y los consumidores, teniendo en cuenta asimismo las misiones de servicios de interés general. El nuevo instrumento horizontal deberá ser el pilar, sólidamente anclado y al mismo tiempo flexible, de tal coordinación.

7.1.4. Simplificación: será absolutamente necesario evitar que se compliquen las actividades de servicios con reglamentaciones europeas demasiado complejas o que no respondan realmente a las expectativas de los operadores.

7.1.5. Precaución: habrá que prever fases de adaptación para hacer frente a los obstáculos, que son también esclusas entre unos sistemas nacionales jurídica y culturalmente distintos.

7.1.6. Mundialización: deberán tenerse en cuenta el entorno y las exigencias a nivel internacional (por ejemplo, el comercio electrónico y la OMC).

7.1.7. Participación: convendrá que los agentes socioprofesionales participen en la concepción y la aplicación de las normas, previendo espacios de corregulación y autorregulación a semejanza de los códigos de conducta europeos ya recogidos en la base de datos PRISM del Observatorio del Mercado Único del Comité.

7.1.8. Seguimiento: la Comisión deberá elaborar informes periódicos sobre la evolución del dispositivo en su conjunto.

7.2. En función de los principios subrayados, el Comité presenta las siguientes recomendaciones, destacando que cada una de ellas contribuye a la construcción de un dispositivo global, dinámico, interactivo y coherente, sin el cual parece prácticamente imposible que se pueda impulsar con éxito la realización del mercado único de servicios.

7.3. El Comité respalda el anuncio por parte de la Comisión, a modo de conclusión de la primera fase y apertura de la segunda, de un inventario sistemático de todos los obstáculos que impiden a las empresas europeas ofrecer sus servicios a los consumidores a través de las fronteras. La Comisión debe dotarse de los medios necesarios para realizar un inventario tan completo como sea posible y que abarque todas las actividades de servicios, independientemente de que estén o no reglamentadas a nivel comunitario. A este respecto, el calendario propuesto no parece realista, habida cuenta de la amplitud de dicho inventario.

7.4. El Comité respalda asimismo la intención anunciada por la Comisión de presentar en 2002 una lista de los obstáculos que pueden eliminarse mediante la aplicación directa de los principios del Tratado CE. En efecto, es indispensable reafirmar claramente el principio de libre prestación de servicios y de reconocimiento mutuo en el seno del mercado único, en el espíritu del Tratado y de la jurisprudencia Cassis de Dijon, delimitando de una manera más precisa los motivos de los Estados para mantener ciertas trabas y los ámbitos en los que dichas trabas puedan aplicarse todavía cuando no exista la correspondiente reglamentación comunitaria. Como ya se ha mencionado, el Comité pide que se entable un debate sobre la definición de dicha lista.

7.5. El Comité destaca también la necesidad de reforzar la lucha contra las infracciones, que han tenido un desarrollo excesivo en los Estados miembros durante los últimos años y constituyen una seria amenaza para la eficacia y la cohesión del mercado único. La Comisión debería desempeñar su función de guardiana del Tratado con mayor determinación y eficacia, acelerando en particular la gestión de los procedimientos de infracción en caso de violación de los principios de libre circulación de servicios y libertad de establecimiento y examinando atentamente el asunto de la proporcionalidad en relación con las medidas nacionales que originen dichas restricciones. En un momento en el que se exige a los países candidatos que realicen un esfuerzo excepcional para incorporar todo el acervo comunitario, los Estados miembros tienen la obligación de dar ejemplo.

7.6. Por otra parte, el Comité insiste en la necesidad de reforzar y extender a todas las actividades de prestación de servicios el procedimiento de información previa sobre los proyectos nacionales de reglamentación que pueden crear nuevos obstáculos. A juicio del Comité, la aprobación de una nueva directiva que complete en este sentido el dispositivo existente no se puede separar de la puesta a punto de una nueva estrategia para el mercado interior de servicios, y constituye la primera condición para garantizar la credibilidad y la eficacia.

7.7. En cuanto a las medidas no legislativas que la Comisión tiene la intención de presentar en 2002 para eliminar determinados obstáculos no legislativos, el Comité destaca la necesidad de promover, cada vez que sea posible, la adopción de códigos de conducta por parte de los medios socioprofesionales europeos, como alternativas a nuevas reglamentaciones comunitarias o para completarlas. En este sentido, el Comité recuerda las conclusiones de su audiencia del 3 de mayo de 2001 sobre las perspectivas de corregulación en el seno del Mercado Único, indicando el elevado potencial de desarrollo en este ámbito, sobre todo en lo que se refiere a los servicios. Además, el Comité respalda la intención de la Comisión de promover mecanismos de resolución de litigios y acciones de sensibilización en relación con el mercado único de servicios.

7.8. El Comité respalda la intención de la Comisión de centrar la armonización en torno a ciertas exigencias fundamentales y toma nota con interés de su proyecto de puesta a punto de un instrumento de carácter horizontal para eliminar la mayor parte de los obstáculos restantes. El Comité considera que sin el compromiso político y jurídico firme, contraído por el Parlamento Europeo y el Consejo, de establecer un verdadero espacio sin fronteras para los servicios en Europa, basándose en un instrumento jurídico de este tipo y organizando sobre esta base un nuevo reparto de las responsabilidades entre las instituciones de la UE, los Estados miembros y los medios socioprofesionales, no será posible acelerar de manera decisiva los trabajos de armonización y reconocimiento mutuo en relación con el mercado único de servicios.

7.8.1. El Comité es consciente de las dificultades que podrá plantear el asunto del perfil jurídico de un instrumento de tal naturaleza.

7.8.1.1. En un primer análisis puede parecer complicado enmarcar toda la problemática de la apertura de los servicios en una única directiva, aunque se trate de una directiva marco, debido a la gran complejidad y diversidad de problemas planteados. No obstante, si la Comisión debiese optar por esta opción, sería conveniente concebir la directiva de acuerdo con unas bases muy innovadoras con respecto a las directivas habituales, en particular en términos de flexibilidad de su contenido, asociación de los medios socioprofesionales, descentralización de su aplicación y remisión a otras directivas e instrumentos jurídicos complementarios.

7.8.1.2. Por su parte, el Comité estaría dispuesto a recomendar la elección de una resolución marco del Parlamento Europeo y del Consejo si estuviera claro que dicha resolución no podría asimilarse a una simple recomendación y que, análogamente a una directiva, comprometería a sus autores a un nuevo programa y un nuevo dispositivo de acción dotado de un calendario jurídicamente vinculante.

7.8.1.3. En cualquier caso, el Comité manifiesta su deseo de que los efectos esperados y la propia creación de un instrumento jurídico horizontal no se vean afectados o desnaturalizados por controversias excesivas relativas a su perfil jurídico. El Comité está dispuesto a hacer suyo el proverbio chino según el cual "poco importa el color del gato con tal de que cace al ratón". El Comité, en cambio, subraya a continuación numerosas exigencias relativas al nuevo dispositivo que debería ponerse en marcha con tal instrumento horizontal.

7.8.2. Para el Comité, este nuevo instrumento debería responder a las siguientes exigencias:

7.8.2.1. Deberá ser horizontal, es decir, contemplar, más allá de sus diversidades, todos los aspectos de la libre prestación de servicios;

7.8.2.2. Deberá ser política y jurídicamente vinculante, lo que excluiría la posibilidad de recurrir a una simple recomendación;

7.8.2.3. Deberá precisar un determinado número de principios organizativos clave para las condiciones de apertura, a las que podrían referirse unos instrumentos adicionales derivados;

7.8.2.4. Aunque global en su enfoque, este instrumento deberá aplicarse de forma flexible y organizar una coordinación óptima entre varios enfoques complementarios (armonización, reconocimiento mutuo) y varios agentes activos (legislador europeo, comités de reglamentación, medios socioprofesionales europeos).

7.8.3. Este nuevo instrumento horizontal, por tanto, debería:

7.8.3.1. Tener por objetivo atacar los obstáculos que todavía subsisten privilegiando un enfoque global que procure eliminar las barreras con que tropiezan las empresas en las diferentes etapas de la prestación de servicios, en lugar de fraccionar las medidas en ámbitos demasiado específicos.

7.8.3.2. Precisar las circunstancias en que los Estados podrían justificar el mantenimiento de un marco nacional específico.

7.8.3.3. Fomentar una aplicación más eficaz del principio de reconocimiento mutuo de las legislaciones nacionales, permitiendo así evitar reglamentaciones innecesarias a nivel comunitario, garantizando al mismo tiempo que el espacio comunitario sin fronteras pueda utilizarse tan fácilmente como un mercado nacional.

7.8.3.4. Prever un número limitado de directivas con objetivos concretos en los principales ámbitos de prestación de servicios (servicios financieros, servicios a las personas, a las comunidades, etc.). Estas directivas deberían recurrir a los métodos que ya han sido aplicados con éxito en la apertura del mercado único para los productos, limitándose a establecer los requisitos esenciales.

7.8.3.5. En calidad de instrumento permanente, anticiparse a las nuevas necesidades reglamentarias, facilitar el proceso de liberación e integración y superar las divergencias entre los distintos sectores y categorías.

7.8.4. El Comité recomienda confiar la transcripción de los requisitos esenciales del instrumento marco y de las diferentes directivas a comités de reglamentación mixtos (que podrían inspirarse en la experiencia de los comités SLIM), los cuales deberían estar integrados por representantes de las administraciones nacionales, de los prestatarios de servicios y de los usuarios de servicios. En este enfoque desconcentrado, el papel del legislador europeo y de la Comisión Europea debería consistir principalmente en controlar la aplicación de las normas aprobadas por los comités de reglamentación mixtos, aunque haya que homologarlos si fuera necesario.

7.8.5. Este nuevo instrumento también debería reconocer y fomentar planteamientos de autorregulación y de corregulación por parte de los medios socioprofesionales afectados, completando las directivas y normas aprobadas por los comités de reglamentación mixtos, bajo control del legislador y de la Comisión Europea en lo que se refiere a sus efectos y puesta en práctica. El Comité subraya que los agentes socioprofesionales, en la medida en que se comprometan en estas responsabilidades de autorregulación a escala europea, podrán desempeñar una importante función en el futuro esquema del mercado interior de servicios, lo que exigirá una cooperación innovadora con el legislador europeo. El Comité desea fervientemente que se desarrolle esta cooperación, pues a su juicio es la clave para que este nuevo enfoque de realización del mercado europeo de servicios sea un éxito.

7.8.6. La aplicación del instrumento marco, de las directivas de acompañamiento, de las medidas de aplicación aprobadas por los comités de reglamentación mixtos y de los planteamientos de autorregulación de los medios socioprofesionales debería ser objeto de informes de la Comisión Europea, precisando el estado de avance de los trabajos y actualizando las nuevas prioridades del mercado único de servicios.

7.8.7. La puesta en práctica de este nuevo dispositivo permitiría obtener progresos significativos e irreversibles de aceleración del mercado único de servicios de aquí al final de los actuales mandatos de la Comisión y del Parlamento y antes de las primeras ampliaciones.

Bruselas, 28 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 888 final de 29.12.2000.