El Semestre Europeo de 2016 es el primer ciclo estratégico en el que la Comisión formula una serie de recomendaciones para la zona del euro, junto con el Estudio Prospectivo Anual sobre el crecimiento, que fueron adoptadas por el Consejo antes de las recomendaciones específicas por país. Las cinco recomendaciones ponen de relieve las medidas políticas para la zona del euro en el ámbito de las reformas estructurales, la política presupuestaria y los mercados financieros, y ofrecen un marco de referencia coherente para preparar las recomendaciones específicas por país, garantizando una mayor integración de la dimensión de la zona del euro en las políticas y reformas nacionales. Por tanto, las recomendaciones específicas por país propuestas por la Comisión están orientadas a apoyar la aplicación de las recomendaciones de la zona del euro, en particular las vinculadas a la política presupuestaria general, los superávit de la balanza por cuenta corriente, los mercados laborales, los préstamos fallidos y los marcos de insolvencia.

Los modelos sociales han sido puestos a prueba durante la crisis y tienen que modernizarse y consolidarse combinando los elementos adecuados de flexibilidad y seguridad, incluidas modalidades viables de retorno al mundo laboral y de integración en el mismo. Aunque desde 2013 los niveles de empleo han aumentado en más de 5,5 millones de personas, y el desempleo está disminuyendo de forma significativa hasta sus niveles más bajos de los últimos años, la mayoría de los Estados miembros todavía se enfrentan a una crisis social aguda, legado de la crisis. El desempleo de larga duración sigue siendo elevado, situándose en 10,5 millones de personas en la UE y actualmente se considera que 122 millones de personas están en riesgo de pobreza o exclusión social. La renta real per cápita de los hogares todavía está por debajo del nivel de 2008 en la zona del euro. Además, de cara al futuro, los efectos del envejecimiento de la población requieren una mayor modernización de las prestaciones de dependencia, las pensiones y la asistencia sanitaria, que abarque no solo la cobertura, sino también su financiación. Para ayudar a abordar algunos de estos problemas y fomentar la convergencia con los países que obtienen mejores resultados, la Comisión ha empezado a trabajar en el establecimiento de un pilar europeo de los derechos sociales, que forma parte de los esfuerzos generales para lograr una Unión Económica y Monetaria más profunda y justa.

Se precisan más avances en las reformas estructurales, en particular a través de una adecuada secuenciación, para impulsar la recuperación y mejorar el potencial de crecimiento a largo plazo de las economías de la UE. Esto es especialmente cierto habida cuenta de las consecuencias de la crisis económica, del tímido crecimiento demográfico y de un incremento de la productividad relativamente bajo. La Comisión ha indicado reiteradamente que todos los instrumentos (monetarios, presupuestarios y estructurales) son necesarios para impulsar la confianza y consolidar la recuperación, y ha puesto el énfasis en la promoción de una mayor convergencia entre los Estados miembros, el fomento de la creación de empleo y la reducción de la pobreza y la exclusión social. Dado que, por sí sola, una política monetaria acomodaticia no puede derivar en un crecimiento sostenido y equilibrado y que el margen de maniobra presupuestario sigue siendo limitado en muchos Estados miembros, las reformas estructurales son esenciales para modernizar la economía y alcanzar la gama de objetivos fijados en los Tratados de la UE, combinando un crecimiento equilibrado y sostenible, el pleno empleo y el progreso social. Mediante el incremento de la productividad, unas reformas bien concebidas y escalonadas pueden tener un impacto positivo palpable a medio plazo sobre el potencial de crecimiento de la economía y mejorar la capacidad de ajuste. Su impacto a corto plazo sobre el crecimiento puede maximizarse si una aplicación rápida de las reformas refuerza la confianza y se combina con medidas complementarias de apoyo a la demanda interna, particularmente la inversión.

La economía europea prosigue su recuperación moderada, y las fuentes internas de crecimiento deben tomar el relevo gradualmente. Impulsada principalmente por el consumo privado, en los últimos tiempos la producción económica se ha visto beneficiada por circunstancias como los bajos precios del petróleo, las favorables condiciones de financiación y el bajo tipo de cambio del euro. Dado que estos factores favorables podrían desaparecer pronto, es fundamental impulsar en mayor medida las fuentes internas de crecimiento, en particular la inversión productiva en consonancia con el Plan de Inversiones para Europa, pues ello puede incrementar la demanda de hoy y la oferta de mañana. La inversión, tanto pública como privada, sigue siendo baja en comparación con los niveles anteriores a la crisis, pero está reanimándose y ahora la tendencia se ha invertido claramente. Para seguir avanzando se requiere superar la combinación de una demanda débil, un elevado endeudamiento privado, un entorno empresarial difícil en determinados países y, en conjunto, una confianza del sector privado todavía frágil.

Se estima que menos Estados miembros que el año pasado registran desequilibrios macroeconómicos en la medida en que la categorización del procedimiento de desequilibrio macroeconómico se agilizó y la supervisión del procedimiento fue más específica. En el caso de seis Estados miembros examinados exhaustivamente, se concluyó que no existen desequilibrios en términos del procedimiento de desequilibrio económico. Siete Estados miembros siguen experimentando desequilibrios y seis, desequilibrios excesivos. Para Croacia y Portugal, que presentan desequilibrios excesivos, la Comisión anunció en marzo que revisaría su evaluación, teniendo en cuenta el nivel de ambición de los programas nacionales de reformas. Sobre la base de la evaluación de los compromisos políticos ambos Estados miembros, la Comisión ha concluido que en el presente estadio no se precisa intensificar el procedimiento de desequilibrio macroeconómico, siempre que se dé una aplicación rápida y plena de las reformas expuestas en las respectivas recomendaciones por país.

Los Estados miembros han avanzado en sus reformas durante el último año, pero el ritmo de este avance debe acelerarse. En conjunto, los Estados miembros obtuvieron progresos limitados para hacer frente a los problemas señalados en las recomendaciones específicas por país emitidas en 2015. Así pues, los avances se mantuvieron a un nivel similar durante el último año en comparación con el anterior. La aplicación de las recomendaciones específicas por país varía según el ámbito de actuación. Esto puede deberse a la complejidad de las reformas pendientes, como las que afectan a los mercados laboral y de productos, a los sistemas de pensiones y al sector bancario. Se observan avances más significativos con respecto a las recomendaciones en los ámbitos de los servicios financieros y las políticas activas del mercado laboral. En cambio, podrían haberse esperado más avances en la generación de un entorno normativo favorable a las empresas y al empleo, en el aumento de la participación de la mujer en el mercado laboral y en la reducción de las barreras en el sector de servicios. Se ha detectado un mayor avance en la aplicación de las recomendaciones específicas por país en los Estados miembros que sufren desequilibrios que en aquellos que no los tienen, presumiblemente debido a la mayor necesidad de reformas, a un diálogo político más sólido y, en algunos casos, en respuesta a una mayor presión de los mercados.

El Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales permitirá movilizar apoyo técnico para una amplia gama de ámbitos clave de las reformas. En el caso de la reforma administrativa general, podría facilitarse ayuda, por ejemplo, para mejorar la gobernanza, la eficiencia y la calidad, en particular medidas para luchar contra la corrupción y el fraude. El apoyo en el ámbito de la política presupuestaria podría incluir, por ejemplo, ayuda para mejorar la gestión de las finanzas públicas, así como para garantizar una mejor recaudación de los impuestos y las contribuciones a la seguridad social. La reforma del entorno empresarial podría beneficiarse de asistencia en el proceso de simplificación del sistema normativo, la aplicación de políticas de fomento de la innovación, el espíritu empresarial, las inversiones extranjeras directas y las exportaciones. El apoyo en el ámbito de los mercados financieros puede incluir asistencia para la elaboración y aplicación de legislación en materia concursal y para los marcos de titulización en el contexto de la Unión de los mercados de capitales. La asistencia técnica para la introducción de reformas en los ámbitos del mercado laboral y la política social podría movilizarse, por ejemplo, para aumentar la eficiencia y eficacia de los sistemas de bienestar social, a la luz de los riesgos para la sostenibilidad a largo plazo.

La naturaleza de los desequilibrios macroeconómicos que padecen los Estados miembros se ha aclarado y se ha comunicado mejor. Como indicó en su Comunicación a raíz de los informes nacionales, la Comisión ha adoptado medidas para mejorar la transparencia del procedimiento de desequilibrios macroeconómicos y la categorización de los desequilibrios de los Estados miembros. Los resultados de los exámenes exhaustivos de los Estados miembros afectados con arreglo al procedimiento han sido presentados de forma más clara y efectiva en los informes nacionales. Esto refuerza el vínculo entre los retos y la respuesta política y la identificación de las lagunas políticas pendientes. La racionalización y estabilización de las categorías de desequilibrios macroeconómicos, que han pasado de seis a cuatro (inexistencia de desequilibrios, desequilibrios, desequilibrios excesivos y desequilibrios excesivos con medidas correctoras) contribuye también a tal efecto. Como en ciclos anteriores, la gravedad y el alcance de los desequilibrios detectados se reflejan en las propuestas de recomendaciones específicas por país, ya que, en particular, los países con desequilibrios excesivos son objeto de unas recomendaciones más específicas.

La actual orientación de la política presupuestaria agregada de la zona del euro es generalmente apropiada. En general, la orientación de la política presupuestaria en la zona del euro se espera que pase a ser ligeramente expansionista en 2016. Si se considera el doble objetivo de sostenibilidad a largo plazo de la hacienda pública y necesidad de respaldar la recuperación económica, en particular pasando de las fuentes externas de crecimiento económico a las internas, la orientación de la política presupuestaria en la zona del euro en términos agregados este año puede considerarse generalmente adecuada en el contexto de la persistencia de una inflación muy baja. Al mismo tiempo, dicha orientación en los Estados miembros individuales no siempre genera un equilibrio adecuado entre los dos objetivos mencionados.

Un entorno normativo más favorable a las empresas y al empleo fomentaría la inversión privada. Mejorar las prácticas de la Administración Pública, luchar contra la corrupción e introducir transparencia, luz y normativas predecibles contribuyen a incrementar la competitividad, el crecimiento y la creación de empleo. Por ejemplo, la Comisión recomienda a Francia que avance en su programa de simplificación, a Italia que aplique la reforma de la Administración Pública y a Austria que reduzca los obstáculos administrativos y normativos a las inversiones, en particular en el ámbito de los servicios.

La promoción de la inversión supone mucho más que aumentar la financiación. Hasta ahora, la inversión no ha conseguido emerger como un potente motor de la recuperación. En los casos en que esté disponible, por ejemplo en Alemania, los Estados miembros deben utilizar su margen de maniobra presupuestario para incrementar la inversión pública en ámbitos que se traduzcan en crecimiento, tales como infraestructuras, educación e investigación. Al mismo tiempo, se insta a los Estados miembros a garantizar un entorno favorable para las inversiones productivas. Un inventario realizado por la Comisión sobre los obstáculos nacionales a las inversiones muestra que el mayor número de ellos está relacionado con estrangulamientos tales como la escasa eficiencia y transparencia de la Administración Pública, la ineficacia del sistema judicial y las deficiencias del entorno empresarial, entre las que se cuentan las altas cargas reglamentarias y administrativas, la falta de un marco normativo previsible y las normativas sectoriales (que suponen onerosos y largos procedimientos de aprobación), lo que puede suponer un obstáculo para las inversiones en grandes proyectos de infraestructura.

El saneamiento de los balances de los bancos contribuye a crear las condiciones para un mejor acceso a la financiación. Los bancos han logrado grandes progresos en el ajuste de sus balances y la mayoría de ellos están bien capitalizados y disponen de liquidez. Sin embargo, el sector bancario en algunos países todavía registra una elevada proporción de préstamos fallidos y activos tóxicos. Si no se corrigen, estas deficiencias pueden desembocar en la atonía del crecimiento del crédito. Por otra parte, la prolongada refinanciación de la deuda de cobro dudoso implica que existen menos recursos disponibles para nuevos proyectos, dando lugar a una asignación de créditos por debajo del nivel óptimo. En algunos países, las reformas de la normativa concursal podrían contribuir a acelerar la resolución de los créditos incobrables, contribuyendo a acelerar el saneamiento de los balances de los bancos, inclusive mediante la creación de mejores condiciones para la titulización de préstamos de cobro dudoso. Por estas razones, la Comisión ha recomendado nuevas medidas encaminadas a reducir los préstamos de cobro dudoso, entre ellas la reforma de la normativa concursal, a países como Bulgaria, Irlanda, Croacia, Italia, Chipre, Portugal y Eslovenia.

Deben garantizarse oportunidades de financiación para una gama más amplia de empresas. En muchos Estados miembros, los elevados niveles de endeudamiento del sector privado y la alta tasa de préstamos fallidos siguen impidiendo una recuperación más robusta del crédito. La Unión de los mercados de capitales debería ser utilizada por los Estados miembros como instrumento para desarrollar los mercados europeos de bonos de titulización de activos emitidos por PYME, de modo que una mejora de las condiciones de financiación, junto con la expansión del crédito puedan llegar a un gran número de empresas. Además, los mercados para otras formas de financiación a través del mercado de capitales, como el capital de riesgo, deben seguir desarrollándose, en particular revisando el marco normativo en los Estados miembros. La Comisión recomienda la adopción de medidas en este ámbito a Alemania, Chipre, Portugal y Eslovenia.

Los apartados de ingresos y gastos de las finanzas públicas pueden propiciar el crecimiento y la equidad. En el contexto actual, lograr un equilibrio adecuado entre los distintos componentes de las finanzas públicas es crucial para preservar su contribución al crecimiento. Por el lado de los ingresos, aunque se han dado algunos pasos decisivos, los Estados miembros aún podrían intensificar los esfuerzos para conseguir que sus sistemas fiscales sean más justos, transparentes y eficaces con objeto de ofrecer incentivos a la tan necesaria creación de empleo. Partiendo de los progresos logrados en la lucha contra la evasión fiscal y la mejora de la Administración Tributaria, se necesitan nuevos esfuerzos para que los sistemas fiscales sean más justos y eficaces, abordar la falta de incentivos a la creación de empleo, dar prioridad al gasto favorable al crecimiento y preservar la inversión pública productiva. La Comisión formula recomendaciones en este sentido a Estados miembros como Italia, Polonia y Suecia. Por el lado de los gastos, los Estados miembros deben procurar incrementar tanto la eficiencia como la eficacia de las fuentes individuales de gastos. Una mayor eficiencia puede crear margen para reducir el gasto, sin dejar de garantizar la prestación de un nivel adecuado de servicios sociales y bienes públicos. El envejecimiento de la población implica reformas en las prestaciones de dependencia, las pensiones y la asistencia sanitaria, que garanticen la sostenibilidad y la adecuación de los sistemas de seguridad social en Estados miembros como Malta, Austria y Eslovenia.

Unas mejores prácticas de contratación pública pueden ayudar considerablemente a mejorar la calidad del gasto público e incentivar la innovación y la rentabilidad. Además, los Estados miembros deberían centrarse en las fuentes de gastos que aumenten la productividad y la capacidad en el futuro y que tendrán importantes efectos colaterales positivos para la economía en general, como la educación, la investigación y el desarrollo, el transporte y las comunicaciones. Por ejemplo, Irlanda debería dar prioridad al gasto público en I+D e infraestructuras, y los Países Bajos también deberían incrementar sus esfuerzos para destinar más inversión pública a I+D.

Los Estados miembros deben abordar la elevada cuña fiscal sobre el factor trabajo. En particular, esto afecta a Bélgica, Chequia, Alemania, Francia, Letonia, Lituania y Hungría. La elevada cuña fiscal pesa sobre los costes laborales y disminuye el salario neto de los empleados, obstaculizando tanto la demanda como la oferta de mano de obra. A pesar de algunas reformas encaminadas a reducir la fiscalidad del trabajo en una serie de Estados miembros, dicha cuña fiscal sigue siendo elevada en algunos países de la UE, especialmente para las rentas más bajas.

Mejora del empleo, el capital humano, la inclusión y la protección social

Los esfuerzos de reforma del mercado laboral han dado resultados positivos iniciales. Las condiciones del mercado laboral siguen mejorando, con sendos ritmos moderados de caída del desempleo y crecimiento del empleo. La UE también ha mantenido las tasas de actividad, junto con subidas de la tasa de participación de las mujeres y los trabajadores de más edad, lo cual es un dato positivo. Las recientes reformas del mercado de trabajo en numerosos Estados miembros, tales como su flexibilización, unas políticas mejoradas del mercado laboral activo y la negociación colectiva descentralizada han contribuido a una mayor flexibilidad de dicho mercado y a un mejor paralelismo entre salarios e incremento de la productividad, sosteniendo así la demanda de mano de obra. Siguen siendo necesarios esfuerzos de reforma en varios países con el fin de mejorar el funcionamiento de sus mercados laborales. Por ejemplo, Bélgica debería garantizar que los salarios puedan evolucionar en función de la productividad, Francia y Rumanía deberían velar por que la evolución del salario mínimo respete el objetivo de promover el empleo y la competitividad, y Finlandia debería dotarse de unas medidas activas relativas al mercado de trabajo específicas y suficientes.

Los mercados laborales deben encontrar un equilibrio adecuado entre flexibilidad y seguridad. La persistencia del desempleo es probable que siga lastrando la eficacia de la adaptación a las necesidades del mercado laboral, la dependencia de la asistencia social y la trampa de la baja cualificación. A pesar del aumento de la demanda de cualificaciones en el mercado laboral, los trabajadores poco cualificados tienden a no participar en el aprendizaje permanente. El Consejo estimó que la situación de los jóvenes y de los parados de larga duración debe ser objeto de un esfuerzo particular.

Es necesario mejorar la capacidad de creación de puestos de trabajo y, de este modo, hacer frente a los altos niveles de desempleo. Esto es crucial para impulsar la creación de empleo, hacer frente a las distorsiones que suponen los altos niveles de desempleo estructural, la segmentación, los desajustes de las cualificaciones, y mejorar la cohesión social. Algunos Estados miembros también han de adaptar el papel que desempeñan los servicios públicos de empleo y mejorar el fomento de la creación de empleo, entre otras cosas impulsando el espíritu empresarial y el trabajo por cuenta propia. La disponibilidad de una amplia gama de objetivos bien definidos y de políticas activas del mercado laboral bien diseñadas es también importante para lograr un mayor índice de empleo. Hungría debería facilitar la transición de un sistema de infraestructuras públicas al mercado laboral primario. Es necesario abordar el desempleo de larga duración combinando una asistencia social eficaz con medidas para aumentar las oportunidades de empleo, en particular en Bulgaria, España y Portugal. La participación en el mercado laboral de los trabajadores de más edad y las mujeres se debe promover también en países como Chequia, Alemania, Austria y Eslovaquia. La segmentación de los mercados de trabajo debe reducirse mediante el fomento de formas de empleo más estables en los Países Bajos, Polonia y Portugal.

Invertir en el capital humano contribuye a una mayor convergencia. El desempleo estructural y de larga duración está alimentado, en parte, por el gran número de personas que no son empleables porque no han adquirido cualificaciones suficientes y pertinentes. Estas carencias y desajustes de cualificaciones frenan la capacidad de innovación y la competitividad de Europa. Por ejemplo, la Comisión recomienda al Reino Unido que corrija la inadecuación entre cualificaciones y puestos de trabajo y que vele por la progresión de dichas cualificaciones y a Francia que reforme la formación profesional y la formación en el seno de las empresas, poniendo un énfasis especial en quienes poseen menos cualificaciones. Los Estados miembros han de comprometerse en un proceso de control basado en pruebas de sus sistemas de educación y formación y en reformas para mejorar los resultados educativos, especialmente en el caso de Hungría y Eslovaquia, y mejorar la eficiencia del gasto público. Varios países se enfrentan a un problema de inclusión de los grupos vulnerables en el sistema educativo general, en particular de los gitanos, pero también de otros grupos como los estudiantes de origen inmigrante.

Los sistemas de protección social han sido puestos a prueba. La protección social, con inclusión de las pensiones y servicios como la asistencia sanitaria, las guarderías y las prestaciones de dependencia, siguen siendo esenciales para un crecimiento equilibrado e inclusivo y pueden contribuir a una vida laboral más larga, aumentar el empleo y reducir las divergencias entre ambos sexos. La promoción del diálogo social y la participación de los interlocutores sociales en el desarrollo de las políticas sociales y de empleo debería facilitar la aplicación y aumentar la eficacia de estas políticas. Las reformas deben promover la modernización de la protección social y el fomento de políticas de activación que combinen flexibilidad, seguridad, adecuación y viabilidad. Ello exige asimismo reforzar la capacidad de las prestaciones de desempleo y la asistencia social para garantizar unos ingresos adecuados, unos servicios de capacitación de calidad y una activación eficaz. Esto puede lograrse mediante la ampliación de la cobertura y mejoras de la adecuación, y también asegurando una financiación sostenible y mejorando la orientación de los gastos de protección social, tal como se ha recomendado, por ejemplo, a Italia. El crecimiento equilibrado e inclusivo también puede ser reforzado mediante reformas destinadas a disponer de unos sistemas sanitarios accesibles, eficaces y viables.

5. Conclusión

El conjunto de recomendaciones específicas por país ha sido elaborado por la Comisión por referencia a las recomendaciones para la zona del euro y a la luz del diálogo bilateral con los Estados miembros, tras la publicación de los informes por país y el examen de los programas nacionales de reformas y los programas de estabilidad o convergencia. Los retos detectados y las recomendaciones propuestas son aquellas que la Comisión considera más urgentes y necesarias para que los Estados miembros, y la Unión Europea en su conjunto, prosigan por la senda de las reformas, la creación de empleo y el crecimiento.

La Comisión invita al Consejo a aprobar el enfoque propuesto para las recomendaciones específicas por país 2016-2017 y las decisiones pertinentes en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y a los Estados miembros, a aplicarlas plena y oportunamente. La Comisión seguirá en contacto con las partes interesadas a todos los niveles para garantizar una amplia asunción y una aplicación y un seguimiento efectivos.

Cuadro 1 - Visión general de las cuestiones tratadas en las recomendaciones específicas por país para 2016-2017





Cuadro 2 - Avances hacia los objetivos de la Estrategia Europa 2020