3.1.La reducción de la carga administrativa

La reducción de las cargas administrativas para las empresas prevista en la SDF obedeció principalmente a los dos siguientes conjuntos de disposiciones: i) los requisitos sobre facturación electrónica y ii) la expedición y el contenido de las facturas, que tuvieron el efecto de simplificar y armonizar los requisitos relativos a la facturación.

En lo que respecta a la facturación electrónica, se reconoce la influencia positiva de la SDF. Esta Directiva fue, sin duda, uno de los factores que estimularon el crecimiento del uso de la facturación electrónica entre las empresas de la UE desde 2014. Según el estudio, la mayor incidencia de la SDF sobre la reducción de la carga administrativa se debe al aumento de la adopción de la facturación electrónica con formato no estructurado, debido a las simplificaciones que animaron a las empresas a pasar de las facturas en papel a los archivos PDF. La SDF no hacía distinción entre facturas electrónicas con formato estructurado y no estructurado. Al no diferenciar entre los dos tipos de formato de facturas electrónicas y aplicar el principio de neutralidad tecnológica, la Directiva no estimuló de forma directa la utilización de facturas con tratamiento automatizado y, por tanto, no promovió la adopción de las facturas electrónicas con formato estructurado.

En términos cuantitativos, se estima que la Directiva ha reducido las cargas administrativas para las empresas en 1 040 millones EUR durante el período 2014-2017, de los que alrededor de 920 millones EUR se atribuyen a la adopción de la facturación con formato no estructurado. Las mayores beneficiarias de esta incidencia de la SDF fueron las microempresas, dado que adoptaron la facturación electrónica con formato no estructurado, al no estar equipadas para hacer frente a los requisitos de facturación electrónica con formato estructurado.

En lo que respecta a la revisión de la expedición y el contenido de las facturas, se determinó que la reducción de la carga había sido más bien limitada. La disposición que tuvo la mayor repercusión en la reducción de la carga administrativa fue el régimen de facturación simplificada (en términos cuantitativos se estimó en alrededor de 38 millones EUR al año).

3.2.Los efectos sobre el mercado interior

La SDF contribuyó positivamente a apoyar el funcionamiento del mercado interior, principalmente a través de las facturas electrónicas y la facturación transfronteriza.

En primer lugar, los datos recopilados en el estudio demuestran que, si bien en 2014 uno de cada cuatro comerciantes intracomunitarios expedía facturas electrónicas, esta cifra aumentó hasta tres de cada cuatro en 2018. Esto implica que la SDF eliminó los problemas que dificultaban la facturación electrónica transfronteriza y, por tanto, sin duda contribuyó al aumento del uso de las facturas electrónicas en las operaciones transfronterizas.

En segundo lugar, la SDF introdujo otros cuatro cambios importantes a las normas aplicables a las facturas transfronterizas: i) las nuevas normas sobre los regímenes de facturación aplicables (artículo 219 bis); ii) el plazo uniforme para la expedición de facturas relacionadas con operaciones intracomunitarias (artículo 222); iii) las nuevas normas sobre la conversión monetaria (artículos 91 y 230); y iv) la simplificación del contenido de las facturas en las operaciones transfronterizas sujetas a la inversión del sujeto pasivo (artículo 226 bis). Asimismo, las nuevas normas sobre facturación por el destinatario (artículo 224) también simplificaron la utilización de este régimen para las operaciones transfronterizas. Dichas modificaciones contribuyeron a aumentar la seguridad jurídica de las normas de facturación aplicables a las operaciones intracomunitarias.

Se considera que los efectos sobre el mercado interior del resto de las disposiciones de la SDF son más limitados, ya que no afectaron a los procedimientos de facturación y, por tanto, pasaron bastante inadvertidas para las empresas.

3.3.La función de la Directiva en el fomento de las pymes

La mayoría de las medidas adoptadas en la SDF son de carácter general y se aplican tanto a las grandes empresas como a las pymes. Sin embargo, la simplificación y la armonización del marco reglamentario se traduce en la reducción de las cargas administrativas y, por tanto, las medidas tienen el potencial de ser especialmente beneficiosas para las pymes, a quienes, debido a su menor tamaño, suele resultarles más difícil el cumplimiento de las obligaciones fiscales que a las grandes empresas.

La SDF tuvo un efecto positivo en las pymes debido al uso más extendido de la facturación electrónica con un formato no estructurado, que fue más significativo en las pymes y microempresas que en las grandes empresas. Las pymes se beneficiaron de una reducción de la carga de en torno a un 55 %, a causa del uso más extendido de la facturación electrónica con un formato no estructurado. La diferencia respecto a la reducción de la carga, que sigue siendo significativa, se atribuye a las grandes empresas, ya que estas expiden un número claramente mayor de facturas.

La SDF también modificó dos regímenes de facturación de forma completa o parcial destinados a las pymes, a saber, la contabilidad de caja y las facturas simplificadas, y, por tanto, contribuyó a que su uso se extendiera. Tras los cambios introducidos por la SDF, algunos Estados miembros han introducido o ampliado el ámbito de aplicación del régimen de contabilidad de caja. Según las estimaciones, alrededor de 60 000 microempresas adicionales se beneficiaron del régimen de contabilidad de caja gracias a la SDF. En general, la adopción del régimen sigue siendo limitada debido a que la opción por el régimen de contabilidad de caja requiere cambios en el proceso de contabilidad que, en determinados casos, pueden ocasionar gastos más altos en asesores. La reducción de los costes generales a causa de la mayor utilización del régimen de contabilidad de caja generada por la SDF se ha estimado en 33 millones EUR para los diez Estados miembros en los que los cambios pueden atribuirse al SID. Sin embargo, la importancia de la contabilidad de caja va mucho más allá de la mera reducción de las cargas administrativas. Desempeñó una importante función para las microempresas durante la crisis económica, cuando se deterioraron las condiciones económicas y se hizo más difícil ejecutar los pagos.

En lo que respecta a las facturas simplificadas, debido a los cambios estipulados en la SDF, el régimen se ha introducido en varios Estados miembros, mientras que otros han ampliado su ámbito de aplicación. Se consideró que el régimen de facturación simplificada fue el que tuvo un mayor impacto en la reducción de las cargas administrativas de todas las disposiciones sobre la expedición y el contenido de las facturas (véase la sección anterior3.1). No obstante, la utilización de facturas simplificadas se sigue limitando en gran medida a sectores empresariales específicos, como el alojamiento, los restaurantes, el comercio minorista, las gasolineras y los servicios de transporte, por lo que la reducción de la carga no es sustancial.

3.4.Lucha contra el fraude en materia de IVA

En su conjunto, la Directiva también pretendía apoyar las actividades de control fiscal y fomentar, en última instancia, una mejora del cumplimiento de la normativa sobre IVA. En concreto, la SDF modificó dos disposiciones a tal fin: i) el plazo de expedición de las facturas relacionadas con operaciones intracomunitarias y ii) las normas relativas a la exigibilidad del IVA que grava las entregas y las adquisiciones intracomunitarias de bienes. Sin embargo, no puede demostrarse ningún efecto significativo de la SDF sobre el control fiscal y el cumplimiento de la normativa sobre IVA. Según las autoridades fiscales, se confirma que los efectos de la SDF respecto al cumplimiento de la normativa sobre IVA son, si los hubiere, más bien limitados. Las autoridades fiscales y las partes interesadas opinan que las normas de facturación no pueden lograr más en el ámbito del control fiscal. Dado que la información de la facturación no está fácilmente disponible para las autoridades fiscales, su atención se centra actualmente en los sistemas que garantizan la presentación de información en tiempo real, lo que permite un mejor análisis de los riesgos y una mayor especificidad de los controles. Al mismo tiempo, es tranquilizador que la simplificación y armonización de los requisitos de facturación y de facturación electrónica no hayan tenido ningún efecto negativo en las actividades de control fiscal.

4.Deficiencias principales de la Directiva

La evaluación de las reglas de facturación mostró una deficiencia de la SDF y algunos problemas emergentes que se describen a continuación.

4.1.La falta de claridad del concepto de controles de gestión que creen una pista de auditoría fiable