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Bruselas, 13.3.2007

SEC(2007) 171

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN adjunto a la

Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 2003/96/CE en lo relativo a la adaptación del régimen fiscal especial aplicable al gasóleo utilizado como carburante de automoción para fines profesionales, y a la coordinación de la imposición de la gasolina sin plomo y del gasóleo utilizado como carburante de automoción Resumen de la evaluación de impacto {COM(2007) 52 final}{SEC(2007) 170}

El presente informe compromete únicamente a los servicios de la Comisión que han participado en su elaboración.

INTRODUCCIÓN

El Libro Blanco «La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» [1] señalaba que, con la apertura total a la competencia del sector del transporte por carretera, la falta de una imposición armonizada de los combustibles se considera cada vez más un obstáculo al buen funcionamiento del mercado interior. Y concluía al respecto haciendo hincapié en la necesidad de reforzar la coherencia del sistema fiscal y proponiendo que se gravase de manera uniforme el combustible profesional para el transporte por carretera, al objeto de realizar plenamente el mercado interior. En 2002 se presentó una primera propuesta relativa a la imposición del gasóleo profesional[2], pero se retiró en el momento de examinar las propuestas legislativas pendientes sometidas al legislador[3]. Sin embargo, la Comisión anunció, al mismo tiempo, su intención de reconsiderar la necesidad de una intervención legislativa a la luz de los resultados de una evaluación de impacto completa.

En su reciente Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo ― COM(2006) 314, de 22 de junio de 2006: Por una Europa en movimiento - Movilidad sostenible para nuestro continente - Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea de 2001) ―, la Comisión señalaba que « estudiará el modo de reducir las diferencias excesivas en los niveles de imposición sobre los carburantes ». También destacaba que: « La política de transportes está estrechamente entrelazada con la política [de] energía, con unos objetivos comunes: reducir las emisiones de CO2 y reducir la dependencia comunitaria de los combustibles fósiles »[4] y que: « la política de transportes debe integrar los compromisos internacionales en materia de medio ambiente, entre ellos los incluidos en el Protocolo de Kyoto».

Por lo tanto, el objetivo de la presente evaluación de impacto es estudiar la mejor manera de reducir los falseamientos de la competencia y los daños ambientales relacionados con las diferencias existentes entre los impuestos especiales que afectan a los mercados del transporte.

PROBLEMÁTICA

La imposición de los productos energéticos y la electricidad en la Comunidad está regulada por la Directiva 2003/96/CE del Consejo[5], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (denominada, en lo sucesivo, «Directiva sobre la imposición de la energía» o «DIE»), que determina los productos imponibles afectados, los usos por los que están sujetos a impuesto y los tipos impositivos mínimos aplicables a cada producto, dependiendo de si se utiliza como carburante para determinados fines industriales y profesionales, o para calefacción. Por lo que se refiere al gasóleo, en la Comunidad sólo está armonizado el tipo mínimo de los impuestos especiales: 302 euros por 1 000 litros, desde el 1 de enero de 2004, y 330 euros, a partir de 2010.

Los tipos reales en sí difieren mucho de un Estado miembro a otro. Por lo que se refiere al gasóleo, nueve Estados miembros no cumplen aún los tipos mínimos, en razón de los períodos transitorios concedidos para tener en cuenta su situación, y aplican tipos que se sitúan entre 220 y 294 euros. Trece Estados miembros aplican un tipo que se sitúa entre 300 euros y 400 euros. Cinco Estados miembros aplican un nivel de imposición superior a los 400 euros, siendo de destacar el caso (atípico) del Reino Unido (693 euros).

Estas diferencias han propiciado el «turismo de gasolinera». Por su gran capacidad, los camiones pueden cubrir distancias de entre 1 500 y 3 000 kilómetros con un solo depósito. Los transportistas que realizan transportes internacionales o están domiciliados cerca de la frontera de países con un nivel impositivo bajo, o en alguno de esos países, llevan a cabo una especie de planificación fiscal denominada «turismo de gasolinera», abasteciéndose de combustible en países con un nivel impositivo bajo para aprovechar esa importante ventaja competitiva.

En teoría, no deberían producirse falseamientos de la competencia, ya que todos los conductores son libres de elegir dónde repostar en la Unión Europea, independientemente de cuál sea su país de origen. Ahora bien, en razón de las limitaciones geográficas y comerciales, no todos pueden abastecerse en los mercados más baratos. Dado que las distintas categorías de transportistas que compiten en los mismos mercados no pueden beneficiarse de las mismas posibilidades de adquisición de combustible menos gravado, el turismo de gasolinera provoca falseamientos de la competencia: las diferencias en los costes de combustible pueden ser de hasta un 20 % en un recorrido de 1 000 km (los costes de combustible representan entre el 20 % y el 30 % de los costes de explotación de las empresas de transporte).

A causa de la dura competencia existente en el mercado del transporte, los falseamientos de la competencia mencionados tienen consecuencias sobre las cuotas de mercado nacionales. Un estudio sobre el transporte bilateral por carretera efectuado por el Ministerio de Transportes francés señalaba cambios significativos en lo que se refiere a las cuotas de mercado, dentro del mercado europeo[6], entre 1997 y 2001, y concluía que dos tercios de las variaciones observadas durante ese período podían atribuirse a tres factores: las diferencias fiscales en lo relativo al gasóleo, las diferencias en el impuesto de sociedades y la evolución salarial entre dos países determinados. Las diferencias fiscales en lo relativo al gasóleo parecían ser el factor principal, que explicaba por sí solo cerca del 40 % de las variaciones de cuota de mercado observadas. Aunque no pueda descartarse que se haya podido subestimar la incidencia del coste de la mano de obra, debido a la heterogeneidad de los datos, este estudio indica que las diferencias existentes entre los impuestos especiales falsean considerablemente la competencia en el mercado del transporte internacional intracomunitario. También hay que señalar que las diferencias fiscales no sólo provocan el falseamiento de la competencia en el mercado del transporte , sino que afectan a las estaciones de servicio y a los puertos, dependiendo de su ubicación en la UE, aún más si se tiene en cuenta que, a diferencia de los transportistas por carretera, no son móviles y, por lo tanto, no pueden limitar la repercusión de las diferencias en materia de impuestos especiales.

El turismo de gasolinera tiene consecuencias negativas sobre el medio ambiente, debido a los desvíos de itinerario. Los conductores que se comporten como operadores racionales tratarán de aprovechar lo más posible las diferencias de precio del gasóleo y repostarán en los Estados miembros donde éste sea más barato, teniendo en cuenta los costes adicionales que eso les genere. En el caso de que los operadores aprovechen simplemente la ocasión para repostar «de camino», sin desviarse, eso se traducirá esencialmente en un desplazamiento del consumo de combustible (y, por lo tanto, de las emisiones contaminantes a la atmósfera), consumo que se habría producido en cualquier caso en un Estado miembro u otro. Sin embargo, los desvíos deliberados de los conductores para aprovechar las diferencias existentes entre los impuestos especiales de los distintos países tienen efectos negativos evidentes sobre el medio ambiente, en razón de la mayor distancia recorrida.

Según un estudio de 1990 sobre los Países Bajos, por una diferencia de precio de entre 0,14 y 0,16 ecus por litro con respecto a Bélgica y Alemania, se recorrieron diez millones de kilómetros adicionales para abastecerse de combustible al otro lado de la frontera[7]. Michaelis (2003)[8] ha demostrado que, en el caso del gasóleo, los alemanes están dispuestos a conducir entre dos y cuatro kilómetros más por cada céntimo de euro de diferencia de precio con respecto a un país vecino. Así pues, se han efectuado desvíos significativos para repostar .

El turismo de gasolinera ocasiona pérdidas de recursos presupuestarios a los Estados miembros que aplican un impuesto especial relativamente elevado sobre el gasóleo. En Alemania, la empresa Schmid Traffic Service GmbH ha estimado que la pérdida de ingresos fiscales, en concepto del impuesto especial sobre los hidrocarburos, provocada por el turismo de gasolinera (es decir, por el gasóleo profesional) en 2004 fue de 1 915 millones de euros. La pérdida total es más alta incluso y asciende a 3 600 millones anuales (además de los impuestos especiales sobre los hidrocarburos, incluye pérdidas adicionales en concepto del IVA y de los impuestos especiales sobre los cigarrillos, debido a la disminución de los ingresos fiscales obtenidos del IVA y de la venta de cigarrillos en las estaciones de servicio).

INICIATIVAS EXISTENTES Y VALOR AÑADIDO EUROPEO DE LA INICIATIVA PROPUESTA

Al objeto de contribuir a que los usuarios de los transportes asuman los costes reales y cambiar las estructuras de los precios, el Libro Blanco «La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» señala dos medidas adicionales:

- armonización de las cláusulas mínimas de los contratos que regulan la actividad del transporte, para permitir la revisión de las tarifas en caso de un aumento de los costes de explotación (por ejemplo, del precio del combustible), y

- definición de principios comunes para gravar la utilización de las infraestructuras de los distintos modos de transporte.

La primera medida se analizó en el marco de una evaluación global de impacto en 2005, habiéndose identificado cinco opciones de actuación alternativas[9]. Un primer análisis indujo a examinar en profundidad tres de ellas: 1) modificación del Reglamento (CEE) n° 4058/89[10], 2) mantenimiento del statu quo , 3) armonización de los impuestos sobre los combustibles, con cláusulas contractuales mínimas. Los resultados de la evaluación de impacto confirmaron a la Comisión la necesidad de presentar una propuesta para modificar las disposiciones fiscales específicas aplicables al gasóleo utilizado con fines profesionales.

En segundo lugar, por lo que se refiere a los gravámenes por el uso de infraestructuras, se ha invitado a la Comisión a presentar para junio de 2008, una vez examinados todos los factores (incluido el medio ambiente, el ruido, la congestión del tráfico y los costes sanitarios), un marco general, aplicable a la evaluación de los costes externos de todos los modos de transporte, que sirva de base para calcular en el futuro los gravámenes por el uso de infraestructuras[11]. La iniciativa propuesta es compatible con la evolución futura de estos últimos, ya que ofrece más flexibilidad para la aplicación, por parte de los Estados miembros, de los impuestos especiales y los gravámenes por el de uso de la infraestructura vial, evitando la doble imposición y sin hacer recaer cargas adicionales sobre los operadores[12].

Objetivos de la iniciativa propuesta

Los objetivos generales de la Directiva son los siguientes:

- reducir las diferencias entre los niveles impositivos aplicados a los combustibles

- reducir el falseamiento de la competencia

- limitar los daños causados al medio ambiente, especialmente disminuyendo los desvíos relacionados con el turismo de gasolinera

- contribuir a la sostenibilidad del transporte por carretera y estimular el crecimiento, el empleo y la competitividad, mediante la reducción de los falseamientos de la competencia que afectan a los mercados.

Opciones de actuación

La evaluación de impacto ha considerado cinco opciones, cuatro de las cuales ya se habían previsto al iniciarla.

La primera opción (opción A) consiste en no intervenir más a nivel comunitario (mantenimiento del statu quo ).

La segunda opción (opción B) consiste en programar una armonización completa de los impuestos especiales aplicados por los Estados miembros al gasóleo profesional. En 2018, el tipo único sería de 400 euros. Además, el tipo aplicable a la gasolina sin plomo no sería inferior al del gasóleo profesional.

La tercera opción (opción C) consiste en una mayor aproximación de los impuestos especiales aplicables al gasóleo profesional. Se fijaría una banda de fluctuación a nivel comunitario, con un tipo mínimo y un tipo máximo. Los Estados miembros deberían fijar el nivel de imposición aplicable al gasóleo profesional dentro de los límites de dicha banda, cuya amplitud debería reducirse progresivamente hasta situarse en 100 euros en 2010. Para dar un tiempo de adaptación a los Estados miembros beneficiarios de períodos transitorios, los servicios de la Comisión proponen que se mantengan, hasta 2013, los niveles mínimos actuales fijados por la DIE como línea de referencia de la banda de fluctuación. Posteriormente se evaluaron dos subopciones: 1) a partir del 1 de marzo de 2013, la banda se indexaría ( opción C1 ) y 2) la banda se mantendría estable, pero tendría un nivel mínimo más elevado que el que fija actualmente la Directiva sobre la imposición de la energía; es decir, 359 euros por 1 000 litros, el mismo nivel mínimo que se aplica a la gasolina sin plomo, para tener en cuenta que ambos combustibles son igualmente perjudiciales para el medio ambiente ( opción C2 ).

Durante la evaluación de impacto, la Comisión decidió modificar las subopciones C1 y C2, adelantando a 2012 la fecha de aplicación de la indexación (opción C1) y la equiparación con la gasolina sin plomo (C2), y añadir una quinta opción (C2+), a la luz de los resultados de la consulta pública y las simulaciones econométricas. En el caso de las tres subopciones, los Estados miembros beneficiarios de períodos transitorios no tendrían que ajustarse a los nuevos tipos en tanto no expirase su período de transición. Además, el tipo impositivo aplicable a la gasolina sin plomo no sería inferior al aplicable al gasóleo profesional.

La opción C2+ consiste en aumentar el nivel mínimo del gasóleo a 359 euros a partir de 2012, y a 380 euros en 2014, a fin de evitar una depreciación excesiva del tipo impositivo en valor real y reducir en mayor medida el falseamiento de la competencia. Además, los Estados miembros no tendrán que respetar ningún tope. Los Estados miembros que deseen gravar con un tipo más elevado serán libres de hacerlo, buscando el equilibrio entre la sostenibilidad de su transporte por carretera, una mejor internalización de los costes externos ambientales y la necesidad de disponer de recursos presupuestarios.

Además, para ser compatibles con las demás políticas comunitarias, las opciones C1, C2 y C2+ prevén que los Estados miembros que apliquen o introduzcan un sistema de derechos de uso de la infraestructura vial para los vehículos de motor que usan gasóleo profesional puedan gravar el gasóleo utilizado por dichos vehículos con un tipo inferior al aplicado a 1 de enero de 2003, siempre que la carga impositiva total se mantenga, en general, equivalente y se respete el nivel mínimo comunitario aplicable al gasóleo profesional. Esta disposición debería facilitar la diferenciación de los tipos aplicables al gasóleo profesional y no profesional por parte de los Estados miembros que deseen disociarlos y ofrecer más flexibilidad para reducir las diferencias entre los tipos de los impuestos especiales.

COMPARACIÓN ENTRE LAS OPCIONES DE ACTUACIÓN

La evaluación se basa en una amplia serie de contribuciones realizadas por las distintas partes interesadas a través de diversos medios, como consultas públicas, documentos de síntesis, artículos y reuniones. Además, la Comisión ha realizado un análisis cualitativo y cuantitativo, utilizando los resultados de tres modelos para evaluar las repercusiones: Tremove, modelo de las tecnologías del transporte del IPTS (Poles) y TRANSTOOLS.

La primera opción (opción A) no resolverá el problema del falseamiento de la competencia que se da actualmente en el mercado del transporte por carretera y que tiene consecuencias en términos de cuotas de mercado y empleo (aumento en los Estados miembros con un nivel impositivo bajo en detrimento de los Estados miembros con un nivel impositivo elevado). La opción A no influirá en el problema de los desvíos, que ocasionarán un consumo total de 42 500 millones de litros de combustible entre 2007 y 2030, ni en el de las emisiones contaminantes derivadas de ellos (2,2 millones de toneladas de CO2). No se trata, por lo tanto, de la opción elegida por la Comisión.

La segunda opción (opción B) es la que permite reducir al máximo el falseamiento de la competencia sin aumentar excesivamente los costes administrativos. Sin embargo, esta opción obligaría a veintidós Estados miembros a aumentar su impuesto especial sobre el gasóleo profesional, hasta alcanzar los 400 euros por 1 000 litros, y, a cinco Estados miembros, a reducir sus tipos impositivos. Supondría un aumento del tipo aplicable a la gasolina sin plomo en nueve Estados miembros, a partir de 2014, y podría llevar a un aumento del impuesto especial sobre el gasóleo no profesional en dos Estados miembros (en el caso de que Alemania y el Reino Unido decidiesen compensar la considerable reducción del tipo impositivo aplicado al gasóleo profesional mediante un aumento del aplicado al no profesional). Esta opción será neutra para la industria de la automoción. Desde el punto de vista medioambiental, la opción B supone un ligero aumento del consumo de gasóleo, una ligera disminución del consumo de gasolina sin plomo y un aumento muy pequeño de las emisiones contaminantes (sin tener en cuenta el turismo de gasolinera). Sin embargo, como es la opción que más reduce los desvíos, también es la que más reduce las emisiones de CO2 (0,1 millones de toneladas), las sustancias contaminantes y la evasión fiscal. Se trata de la opción que mayor repercusión podría tener desde el punto de vista social (aunque, indudablemente, seguiría siendo modesta), pues reduciría la congestión del tráfico y los accidentes de carretera, así como las horas de trabajo de los conductores, dando lugar a una mayor transferencia de empleos, aunque modesta, a nivel regional y nacional. Ahora bien, la opción B sería la que más negativamente repercutiría en los presupuestos (-71 800 millones de euros entre 2007 y 2030, que se reducirían a -58 200 millones de euros, si se tiene en cuenta la disminución del turismo de gasolinera). Por otra parte, se ha considerado poco realista desde el punto de vista político. Por todas estas razones, no es la opción elegida por la Comisión.

Opciones C1, C2 y C2+

Las opciones C1 y C2 suponen un aumento del impuesto especial sobre el gasóleo en dieciocho Estados miembros hasta 2014, frente a veintiuno, en el caso de la opción C2+. Y aunque la opción C2 no tendría ninguna incidencia sobre los impuestos especiales aplicables a la gasolina sin plomo, las opciones C1 y C2+ darían lugar a un aumento en nueve Estados miembros a partir de 2016 (C1) y de 2014 (C2 +). Teniendo en cuenta que no incluye banda de fluctuación ni, por lo tanto, nivel máximo, la opción C2+ no debería influir sobre el impuesto especial aplicable al gasóleo no profesional. Las tres opciones permitirían reducir el falseamiento de la competencia. Dado que el nivel mínimo del impuesto aplicable al gasóleo profesional aumenta más a largo plazo en el caso de la opción C1 que en el de la opción C2, en el supuesto de que todos los demás factores se mantuviesen iguales, la C1 permitiría reducir las diferencias impositivas en mayor medida que la C2. En el caso de la opción C2+, la situación dependería de la reacción de los Estados miembros cuyo nivel impositivo es actualmente elevado. Si éstos decidiesen reducir sus tipos e introducir gravámenes por el uso de la infraestructura vial, la reducción de las diferencias en materia de impuestos sería mayor que la obtenida con la opción C2, gracias al nivel mínimo más elevado. Los costes administrativos serían análogos a los de la opción B y no parecen ser un problema que preocupe a la industria. La repercusión sobre la industria automovilística en cuanto al número de vehículos que utilizan gasolina sin plomo o gasóleo como carburante parece exigua en todas las opciones y ninguna de ellas debería tener una repercusión significativa sobre la demanda de transporte o la transferencia entre modos de transporte. Todas podrían tener efectos sociales positivos en términos de reducción de la congestión del tráfico, los accidentes y las horas de trabajo de los conductores, aunque en menor medida que con la opción B, que sigue siendo la opción con mayores posibilidades de reducir los desvíos. Desde el punto de vista del empleo, todas estas opciones podrían dar lugar a transferencias a nivel regional o nacional, aunque no se debería observar ningún cambio a nivel europeo, si no varía ningún otro factor.

Las diferencias principales entre estas tres opciones son las relativas al consumo de combustible, los efectos sobre el medio ambiente, las repercusiones sobre el turismo de gasolinera y la incidencia presupuestaria. Considerando que las opciones C1 y C2 provocarían un ligero aumento del consumo de gasóleo y una disminución del consumo de gasolina sin plomo (en razón del límite máximo de imposición del gasóleo), la C2+ es la única opción que permite, al mismo tiempo, reducir el consumo de gasóleo y de gasolina sin plomo. Desde el punto de vista medioambiental, la opción C2+ contribuye en mayor medida que la C2 a la internalización de los costes externos, ya que su niveles mínimos son más elevados. Sin tomar en consideración el turismo de gasolinera, la opción C2+ es la única que reduce las emisiones contaminantes a la atmósfera. El turismo de gasolinera y las emisiones contaminantes derivadas de él se reducirían con las tres opciones (sobre todo, la opción C1, con 0,6 millones de toneladas de emisiones). Con la opción C2+, el turismo de gasolinera podría reducirse a un nivel más bajo que con la opción C1, en el caso de que Alemania y el Reino Unido (los Estados miembros con los niveles más altos de imposición sobre el gasóleo en la actualidad) decidan bajar el tipo que aplican al gasóleo profesional mediante la introducción de gravámenes por el uso de la infraestructura vial. Desde el punto de vista presupuestario, la repercusión total (teniendo en cuenta, por ejemplo, la disminución del turismo de gasolinera) sería, respectivamente, de -38 300 millones de euros (C1), -46 800 millones de euros (C2) y 40 300 millones de euros (C2+).

Por todas las razones mencionadas, la Comisión ha decidido proponer la opción C2+.

[1] COM(2001) 370, de 12.9.2001.

[2] Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifican la Directiva 92/81/CEE y la Directiva 92/82/CEE con vistas a establecer un régimen fiscal especial para el gasóleo utilizado como carburante con fines profesionales y aproximar los impuestos especiales de la gasolina y del gasóleo - (COM(2002) 410, de 24.7.2002).

[3] COM(2005) 462, de 27.9.2005.

[4] Consejo Europeo de 23 y 24 de marzo de 2006.

[5] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003, p. 51; Directiva modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30.4.2004, pp. 87 y 100).

[6] BIPE (2005), Évaluation des conséquences de la hausse du prix du gazole sur les entreprises de transport routier de marchandises (Evaluación de las consecuencias del aumento del precio del gasóleo para las empresas de transporte de mercancías por carretera). Estudio realizado por el Ministerio de Transportes francés (Ministère des Transports, de l'Équipement, du Tourisme et de la Mer).

[7] Effects at the border of a petrol tax increase on 1 January 1990 (Efectos fronterizos del aumento de los impuestos sobre las gasolinas el 1 de enero de 1990), P. M. Blok y A.P. Muizer, Nederlands Economisch Instituut, TK 1990-1991, 21.665 n° 3, Rotterdam.

[8] Michaelis (2003) Tanktourismus - eine Szenarioanalyse (Turismo de gasolinera: análisis de una hipótesis de trabajo), publicado en la revista Zeitschrift für Verkehrswissenschaft.

[9] Mantenimiento del statu quo , modificación del Reglamento (CEE) nº 4058/89, armonización del impuesto sobre los combustibles, introducción de seguros sobre los precios y regulación adecuada que funcione como un obstáculo a las prácticas de externalización.

[10] Reglamento (CEE) n° 4058/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativo a la formación de precios para los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros (DO L 390 de 30.12.1989, p. 1).

[11] DO L 157 de 9.6.2006, p. 8, por la que se modifica la Directiva 1999/62/CE, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras.

[12] Al permitir a todos Estados miembros reducir sus tipos de impuesto especial por debajo de su nivel de 1 de6MNOmnop§³48]^ÎÛê enero de 2003 (a condición de que respeten el tipo mínimo y de que la cuantía de los impuestos se mantenga estable), serán más los Estados miembros que puedan disociar el gasóleo profesional del no profesional y reducir las diferencias entre los impuestos especiales sobre el gasóleo profesional.