Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia matrimonial y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes"

(1999/C 368/09)

El 12 de julio de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 30 de septiembre de 1999, (ponente: Sr. Braghin).

En su 367o Pleno de los días 20 y 21 de octubre de 1999 (sesión del 20 de octubre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 53 votos a favor, 4 votos en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Contenido de la propuesta de Reglamento del Consejo y contexto en el que se inscribe

1.1. La propuesta de Reglamento surge de la necesidad de transformar el Convenio que el Consejo aprobó el 28 de mayo de 1998, y firmaron ese mismo día todos los Estados miembros, en un acto comunitario tal como se establece en el Tratado de Amsterdam.

1.2. La Comisión ha reproducido en gran parte el contenido del Convenio y su exposición de motivos, modificando las disposiciones incompatibles con la naturaleza del acto propuesto y con las normas del ámbito de la cooperación judicial posteriores al Tratado de Amsterdam.

1.3. La forma escogida, un reglamento, se justifica por la necesidad de aplicar normas claramente definidas y armonizadas, al tratarse de un conjunto de disposiciones precisas e incondicionales de aplicación directa, uniforme y obligatoria en ámbitos tan concretos como la competencia, el reconocimiento y la ejecución de las resoluciones relativas a la disolución del vínculo matrimonial y la custodia de los hijos, así como por el requisito de una fecha conocida y homogénea de entrada en vigor y en un plazo breve en los doce Estados miembros en los que se aplica el nuevo Título IV del TCE.

1.4. La materia regulada entra dentro del ámbito de la cooperación judicial en materia civil (artículo 65) y del nuevo Título IV del TCE, por lo que el acto debe adoptarse con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 67 del Tratado según el cual, durante un período transitorio de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Consejo adopta por unanimidad las medidas en dicho ámbito.

1.5. El objetivo de la presente propuesta de Reglamento es uniformar las normas de Derecho internacional privado de los Estados miembros sobre competencia judicial en materia de nulidad del matrimonio, divorcio, separación y de responsabilidad parental sobre los hijos comunes, así como facilitar el reconocimiento rápido y automático y la ejecución de las resoluciones judiciales(1) correspondientes mediante un procedimiento simplificado.

1.6. La propuesta colma una laguna existente en el ámbito de aplicación del Convenio de Bruselas de 1968, cuyo artículo primero excluye expresamente las materias relativas al estado de las personas, aunque limitándose a los aspectos señalados en el punto 1.5.

1.7. Con objeto de unificar las normas de conflicto de los órganos jurisdiccionales y simplificar los trámites para obtener un reconocimiento rápido y simple de las resoluciones judiciales y de su ejecución, en el capítulo II se establecen los criterios objetivos de competencia adoptados, el órgano competente en cuestiones relativas a la responsabilidad parental sobre los hijos comunes de los cónyuges, que tiene relación con las causas matrimoniales, la comprobación de la competencia y la admisibilidad, la litispendencia y medidas provisionales y cautelares.

1.8. Para acelerar el reconocimiento y ejecución de las decisiones de divorcio, separación legal o anulación del matrimonio, así como las correspondientes a la responsabilidad parental, reduciendo al mínimo los motivos de denegación, en el capítulo III se establece el principio del reconocimiento automático, los motivos de denegación admitidos, la prohibición del control de la competencia del juez de origen y de la revisión de fondo, así como el procedimiento de ejecución, la notificación de la decisión y el recurso contra la misma (apelación y recurso ulterior).

1.9. Las disposiciones comunes, transitorias y generales tienen por objeto proteger los derechos de los requirentes, garantizar una aplicabilidad real de fecha de entrada en vigor del Reglamento, regular la relación con los convenios internacionales y los acuerdos multilaterales entre Estados miembros, así como el respeto de los Tratados internacionales (concordatos) con la Santa Sede celebrados por Portugal, Italia y España.

1.10. Por último, en las disposiciones finales se especifica que la Comisión velará por la aplicación del Reglamento y, eventualmente, formulará propuestas de modificación al cabo de cinco años.

2. Observaciones generales

2.1. El acto por el que se establece el Convenio que el Consejo aprobó el 28 de mayo de 1998 tenía como base propuestas y proyectos de 1994. Dados los avances logrados durante estos años en la realización de la Unión Europea, cabría esperar que la propuesta fuera más ambiciosa por lo que se refiere a un ámbito de aplicación más amplio y a un contenido más resuelto hacia una armonización real del marco jurídico, al menos en cuanto a los aspectos de procedimiento. Aunque se reconoce el valor de salvaguardar las diferencias sociales, culturales, religiosas y de tradición de los Estados miembros, también debe señalarse una mayor exigencia de los ciudadanos de la UE por disponer en los demás Estados miembros de las mismas garantías que tienen ante los órganos jurisdiccionales de su país.

2.2. La elección de la forma de reglamento está plenamente justificada por el contenido de la propuesta y la posibilidad de un procedimiento de aprobación rápido con garantías de aplicación respecto del plazo y el contenido. Asimismo, el Comité comprueba que la norma se limita a un ámbito muy restringido, por lo que espera que se aplique el plan de acción aprobado en Viena en noviembre de 1998(2).

2.3. El ámbito de aplicación del Reglamento se restringe a los aspectos de procedimiento relativos a la competencia, el reconocimiento y la ejecución de las sentencias en materia de anulación del matrimonio, divorcio y separación, y a la responsabilidad parental exclusivamente sobre los hijos comunes.

2.3.1. En materias tan delicadas, si se quiere garantizar un espacio de libertad, seguridad y justicia homogéneo al ciudadano europeo (artículo 2 del Tratado de la Unión Europea), es necesario armonizar lo antes posible los procedimientos aplicables, especialmente por lo que se refiere a los plazos (plazos perentorios para la presentación de la demanda, la interposición de recursos contra las resoluciones, etc.)

2.3.2. La exigencia de armonizar la normativa, para aumentar la rapidez de circulación de las resoluciones judiciales, debe constituir uno de los ejes de la actuación de la Unión Europea y tendría que ampliarse a cualquier otro aspecto de procedimiento incluyéndola en un plan de actuación concreto de la Comisión.

2.3.3. El principio de la protección de la parte más débil debe confirmarse sin ambages, por lo que es aconsejable ampliar el alcance de este Reglamento, en materia de potestad parental, a los hijos no comunes y a los adoptados, que pueden verse perjudicados posteriormente por la exclusión específica de su situación del ámbito de aplicación del Reglamento analizado.

2.3.4. El Comité reitera la exigencia de que se determinen, dentro del ámbito de aplicación del Reglamento, medidas de protección que garanticen la defensa óptima de los intereses de los hijos menores de edad y el respeto de sus derechos fundamentales, reconocidos en el Derecho internacional, con arreglo a los principios que formuló en el Dictamen 976/99 aprobado el 2 de julio de 1999.

2.4. El término "órgano jurisdiccional" hace referencia a las autoridades judiciales de los Estados miembros competentes en la materia y a las autoridades administrativas cuya competencia al respecto es reconocida oficialmente en determinados Estados miembros. Esta situación, aunque es legítima en dichos ordenamientos jurídicos, resulta preocupante, por lo que el Comité defiende una homogeneidad de los órganos jurisdiccionales autorizados y competentes en esta delicada materia, con el fin de garantizar una especialización y una profesionalidad adecuadas.

2.5. Los conceptos de potestad y de responsabilidad parental no son uniformes en las legislaciones de los Estados miembros. Habida cuenta de que los hijos son el principal bien jurídico protegido, el Comité defiende la fijación de parámetros comunes a todos los Estados miembros, sin dejar de respetar las diferencias sociales, culturales, religiosas y de tradiciones de los Estados miembros, con el fin de evitar diferencias en la protección de los ciudadanos de la UE. Parece necesario tratar este asunto previamente, especialmente por lo que se refiere a la aplicación del artículo 3.

2.6. La necesidad de establecer plazos categóricos y perentorios para todas las fases procesales, por lo que se refiere a las disposiciones de la extinción del derecho y la prescripción de los actos, no se menciona en absoluto en el Reglamento analizado, lo que redunda en perjuicio de la seguridad jurídica y de la duración de los procedimientos. El Comité es partidario de que, siempre que sea posible, se fijen en el Reglamento dichos plazos y que cada órgano competente sea responsable de que se respeten, habida cuenta de la delicada materia de que se trata.

2.7. La exigencia de tomar en consideración las medidas provisionales y cautelares en caso de urgencia (artículo 12) es comprensible desde el punto de vista de la protección de las personas, pero parece conceder un margen excesivo a la aplicación del Derecho nacional, incluyendo de forma subrepticia materias relacionadas pero no contempladas en el Reglamento analizado. El Comité considera conveniente redactar de forma más precisa y restrictiva dicho artículo, con el fin de evitar abusos o que se ponga en duda la propia aplicación del dicho Reglamento, preservando el derecho del menor a ser escuchado cuando deban adoptarse medidas urgentes en materia de potestad.

2.8. La Comisión no desconoce tampoco que en los Estados miembros no siempre se formalizan las uniones por medio de la ceremonia del matrimonio.

El Comité pide encarecidamente a la Comisión que examine qué medidas son necesarias para que, en caso de que se ponga fin a dichas uniones y se adopten resoluciones sobre la responsabilidad de los hijos habidos en su seno, éstas también se puedan reconocer y ejecutar automáticamente. En interés de los hijos, la diferencia de trato que ahora puede surgir por el hecho de que la propuesta se refiere exclusivamente a los matrimonios merece toda nuestra atención.

3. Observaciones específicas

3.1. El Comité considera conveniente proponer algunas modificaciones al texto del articulado, con el fin de mejorar la comprensión y aplicación. Dado el carácter técnico de dicho texto, estas propuestas se presentan en algunos casos en forma de enmiendas.

3.2. Artículo 10.1

Con el fin de que el contenido sea más preciso mediante el uso de términos bien definidos desde el punto de vista jurídico, el texto debería modificarse como sigue:

"Si el demandado no compareciere, el órgano jurisdiccional competente suspenderá el procedimiento si tiene constancia de que no se notificó al demandado el escrito de demanda o escrito equivalente, o si el plazo fijado para la comparecencia fuere inferior al que marca la ley para que el demandado pueda organizar de forma adecuada su defensa."

3.3. Artículo 12

La expresión "presentes en dicho Estado miembro" es genérica y, por lo tanto, conviene utilizar una expresión más precisa con el fin de determinar con seguridad las personas a que se refiere.

3.4. Artículo 15.1. b)

Sustitúyanse las palabras "de forma inequívoca" por "sobre la base de hechos concluyentes".

3.5. Artículo 23

Resulta necesario, en interés de la rapidez del procedimiento y la seguridad jurídica, fijar con precisión un plazo perentorio razonable en sustitución de las palabras "en breve plazo".

3.6. Artículo 24

Con el fin de fijar plazos concretos para la eventual interposición de un recurso contra la decisión, este artículo debería modificarse como sigue:

"El funcionario público a quien corresponda notificará en el plazo de ... la decisión al solicitante de la ejecución de conformidad con las modalidades determinadas por el Derecho del Estado miembro requerido; asimismo, notificará la decisión en el plazo de ... a la persona contra la que se pide la ejecución."

3.7. Artículo 25.2

Con el fin de evitar que la última frase haga suponer que pueden existir otras razones que permitan, teóricamente, prorrogar el plazo, conviene suprimirla o modificar del siguiente modo la frase precedente:

"Si dicha persona tuviere su residencia habitual en un Estado miembro distinto de aquél en que se dictó la decisión por la que se otorgó la ejecución, el plazo será de dos meses, independientemente de la distancia, a partir del día en que tuvo lugar la notificación, ya fuere personal, ya en su domicilio. Dicho plazo no admitirá prórroga en razón de la distancia."

Bruselas, el 20 de octubre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) El uso que se da al término "resolución" abarca una gama de conceptos más técnicos y adecuados jurídicamente como sentencia, resolución o auto, especificados en el artículo 13. La gran diversidad existente en estos ámbitos entre los ordenamientos jurídicos impide por el momento utilizar una terminología más específica como, por ejemplo, "providencia".

(2) En este plan de acción la Comisión se compromete a elaborar propuestas que completen el marco legal de la institución matrimonial y la protección de los hijos así como, de forma más general, sobre todo lo referido al Derecho privado civil de los regímenes matrimoniales.