Recomendación de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se deroga la decisión relativa a la existencia de un déficit excesivo en Portugal - Aplicación del apartado 12 del artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea -

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. INTRODUCCIÓN

El 25 de julio de 2002, la Comisión recibió la confirmación oficial de las autoridades portuguesas de que el déficit público ascendió en 2001 al 4,1% del PIB [1], excediendo por tanto el valor de referencia del Tratado. En base a esta evidencia, la Comisión inició el procedimiento de déficit excesivo contra Portugal el 24 de septiembre de 2002, con la adopción del informe previsto en el apartado 3 del artículo 104 del Tratado. El 16 de octubre de 2002, la Comisión adoptó un dictamen que declaraba la existencia de un déficit excesivo en Portugal. El 5 de noviembre de 2002, el Consejo adoptó una Decisión [2] a ese efecto, de conformidad con el apartado 6 del artículo 104.

[1] Posteriormente revisado al 4,4% del PIB.

[2] DO L 322 de 27.11.2002.

Al mismo tiempo, el Consejo adoptó una Recomendación dirigida a Portugal, de conformidad con el apartado 7 del artículo 104 del Tratado, con objeto de poner fin a la situación de déficit excesivo. Concretamente, el Consejo recomendaba:

"al Gobierno portugués que ponga fin a la actual situación de déficit excesivo lo más rápidamente posible, de conformidad con el apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97;

que las autoridades portuguesas apliquen resueltamente sus planes presupuestarios para 2002, con el fin de reducir el déficit de 2002 al 2,8 del PIB. El Consejo establece un plazo hasta el 31 de diciembre de 2002 para que el Gobierno portugués tome todas las medidas necesarias para poner fin al déficit excesivo;

que el Gobierno portugués adopte y aplique las medidas presupuestarias necesarias para garantizar que el déficit público en 2003 se reduzca claramente por debajo del 3% del PIB y que el coeficiente de deuda pública se mantenga por debajo del valor de referencia del 60% del PIB."

Además de las recomendaciones dirigidas de conformidad con el apartado 7 del artículo 104 del Tratado, el Consejo aprobó varios compromisos de las autoridades portuguesas, en particular i) actualizar el programa de estabilidad para finales de 2002, junto con medidas de ajuste para alcanzar el objetivo a medio plazo de una posición presupuestaria de superávit o próxima al equilibrio y asegurar que el coeficiente de deuda vuelva a una tendencia a la baja; ii) seguir mejorando la recogida y tratamiento de los datos generales de la Administración; y iii) reforzar los mecanismos de coordinación de la política presupuestaria.

2. CUMPLIMIENTO DE LA RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

2a. Balance de la Administración en 2002-2003

En 2001, el déficit público excedió el valor de referencia del Tratado por un margen significativo. Aunque la magnitud exacta de la discrepancia no se revelara hasta julio de 2002 [3], el Gobierno recientemente elegido en abril de 2002 presentó ya al Parlamento un presupuesto corrector que incluía medidas de consolidación por un total de alrededor del 0,6% del PIB. Sin embargo, el grado del desequilibrio presupuestario transferido de 2001, así como una actividad más débil que la esperada en un principio, hizo que a finales de 2002 las autoridades portuguesas adoptaran varias medidas puntuales [4] por un total del 1,5% del PIB en ingresos adicionales, para asegurar un déficit público por debajo del umbral del 3% del PIB ya en 2002. Como consecuencia, el déficit público real se cifró en el 2,7% del PIB. En 2002, el saldo cíclicamente ajustado mejoró en 2,3 puntos del PIB, alcanzando un -2.6% del PIB, o sin contar las medidas puntuales, 0,8 puntos, llegando al -4.1% del PIB en 2002.

[3] Con la publicación de un informe con el análisis de las cuentas públicas realizado por un grupo de trabajo ad hoc encargado por el Gobierno recientemente elegido. Este grupo de trabajo estaba compuesto por representantes del Ministerio de Finanzas, del Banco de Portugal y del Instituto Nacional de Estadística, y estaba bajo la supervisión directa del Gobernador del Banco de Portugal.

[4] En particular, una amnistía fiscal de intereses de demora sobre todos los atrasos de impuestos y de cotizaciones a la seguridad social, con lo que se obtuvieron unos ingresos adicionales equivalentes al 1,0% del PIB.

Según la primera notificación de 2004 del procedimiento de déficit excesivo (PDE), validada por EUROSTAT, el déficit público para 2003 se calcula en el 2,8% del PIB. Esto contrasta con el objetivo de un déficit del 2,4% del PIB fijado en la actualización de enero de 2003 del programa de estabilidad. La desviación del objetivo se debe a un déficit fiscal enorme [5], consecuencia del declive no previsto del PIB en 2003 que se estima en el 1,3% (en contraste con una proyección inicial de crecimiento del PIB de +1,3%) y la revelada baja intensidad fiscal de la actividad económica en la actual recesión. Sin contar la venta de los atrasos fiscales, la recesión económica dio lugar a un declive de la recaudación tributaria total calculada en el 2,4% en 2003, comparado con un objetivo presupuestario inicial de +4%. En lo que respecta al gasto, por el contrario, el Gobierno ha conseguido un éxito en líneas generales al asegurar las restricciones previstas. El crecimiento del gasto primario corriente total continuó su desaceleración, del 8,9% en 2001 al 7,8% en 2002 y el 4,1% en 2003. Esto refleja básicamente la fuerte ralentización del consumo del Gobierno debido a la casi congelación del empleo y de los salarios nominales en 2003. Atendiendo a lo considerado, esta evolución de los ingresos y de gasto habrían desembocado en un déficit público claramente por encima del 3% del PIB en 2003. Para impedirlo, las autoridades portuguesas se basaron en dos medidas puntuales, por un valor en conjunto del 2,1% del PIB, a saber, un pago global de una empresa pública al Gobierno a cambio de la transferencia a esta última de la responsabilidad del pago de pensiones, y la venta a una entidad financiera de los derechos a las cantidades recaudadas en el futuro de los atrasos de las contribuciones de impuestos y de las cotizaciones a la seguridad social. En 2003, el saldo ajustado de ciclo mejoró 0,9 puntos del PIB, alcanzando -1.7% del PIB, o sin contar las medidas puntuales, 0,3 puntos, llegando a -3.8% del PIB en 2003.

[5] Excluida la operación puntual de la venta de los atrasos fiscales y de cotizaciones a la seguridad social.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2b. Coeficiente de deuda en 2002-2003

En el período de 2001 a 2003, el coeficiente bruto de deuda pública en relación con el PIB se incrementó debido básicamente al bajo crecimiento económico y a un volumen significativo de operaciones financieras [6]. Estas operaciones financieras reflejan en gran parte la regularización de los gastos atrasados, y la transformación de un número significativo de hospitales públicos en sociedades de propiedad estatal.

[6] CONTABILIZADAS COMO "AJUSTES DE FLUJOS-FONDOS"

3. SEGUIMIENTO DE LOS COMPROMISOS DE LA RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO

En relación con los compromisos de las autoridades portuguesas con motivo de la Recomendación del Consejo emitida de conformidad con el apartado 7 del artículo 104, se han conseguido importantes progresos en la consolidación de los mecanismos de coordinación de la política presupuestaria, con la adopción en 2002 de una ley presupuestaria marco ("Lei de Estabilidade Orçamental"), y en la recogida y el tratamiento de los datos de la administraciones públicas. La ley presupuestaria marco tiene prevalencia sobre toda la legislación relativa a cuestiones presupuestarias, lo que permite al Gobierno fijar el requisito cero de endeudamiento neto en 2004 para las autoridades locales y los Gobiernos regionales; el incumplimiento de esa tolerancia cero con respecto al endeudamiento podría provocar recortes en las transferencias del Gobierno central en el año siguiente.

Sin embargo, deberían formularse dos advertencias: primero, la eficacia de la consolidación de los mecanismos de coordinación solamente se comprobará cuando se produzcan las próximas elecciones locales, previstas para el otoño de 2005, debido al ciclo político habitual del gasto local (de inversión); y segundo, la falta de datos trimestrales para las autoridades locales ha afectado a la programación de las cuentas trimestrales del Estado, aunque se han conseguido ya progresos significativos en el tratamiento de datos trimestrales en los demás niveles de Gobierno.

4. PERSPECTIVAS PRESUPUESTARIAS

Según las previsiones de primavera de 2004 de los servicios de la Comisión, el déficit público para 2004 se calcula en el 3,4% del PIB. Esto contrasta con el objetivo oficial del 2,8%, fijado en el último programa de estabilidad y confirmado en la primera notificación de PDE de 2004. La diferencia puede justificarse básicamente por tres elementos: i) el crecimiento proyectado del PIB es ¼ de punto más bajo en el pronóstico de la Comisión; ii) los efectos de base debidos a la cantidad significativa de medidas puntuales adoptadas en 2003, que principalmente afectan a la vertiente de ingresos; y iii) la sustitución parcial de esas medidas puntuales, es decir, del 2,1% del PIB en 2003 a un valor de 0,7% del PIB, según los planes de Gobierno conocidos hasta ahora. Para 2005, las previsiones de primavera de 2004 de la Comisión, basadas en el supuesto de que "no haya ningún cambio político", estima que el déficit público se incrementará hasta el 3,8% del PIB, reflejando la persistencia de una diferencia negativa importante de producción y la reducción progresiva de todas las medidas puntuales.

Según las previsiones de primavera de 2004 de los servicios de la Comisión, se proyecta que el saldo cíclicamente ajustado se deteriore en 0,3 puntos del PIB en 2004, alcanzando -2,0% del PIB, aunque este resultado se deba enteramente a un declive de la cuantía de las medidas puntuales desde el 2,1% del PIB en 2003 a un valor previsto hasta ahora del 0,7% del PIB. Así pues, excluidas las medidas puntuales, se proyecta que el saldo cíclicamente ajustado mejore en 1,1 puntos en 2004, alcanzando -2,7% del PIB (-3,8% en 2003). En la última actualización del programa de estabilidad de diciembre de 2003, las autoridades portuguesas planearon una reducción del saldo cíclicamente ajustado de 0,6 puntos del PIB en 2004, alcanzando -1,1% del PIB en ese año.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5. CONCLUSIONES

Las autoridades portuguesas han cumplido la recomendación del Consejo emitida de conformidad con el apartado 7 del artículo 104. Específicamente, cumplieron la recomendación de poner fin a la situación de déficit excesivo lo más rápidamente posible de conformidad con el apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97, que en el presente caso era 2003 a más tardar. Además, redujeron el déficit por debajo del 3% en 2002 y tomaron medidas antes de diciembre de 2002, plazo fijado por el Consejo, para tomar medidas para poner fin al déficit excesivo. En 2003, el déficit permanecía por debajo del 3% del PIB. Finalmente, según los valores que figuraban en la primera notificación de PDE de 2004, el coeficiente de deuda alcanzó el 59,4% del PIB en 2003, desde el 58,1% de 2002 y el 55,6% de 2001. Así pues, de una evaluación general se desprende que las autoridades portuguesas realizaron la corrección de la situación de déficit excesivo en 2003, de conformidad con la Recomendación del Consejo de 5 de noviembre de 2002. Por consiguiente, la Comisión recomienda al Consejo que derogue la decisión sobre la existencia de un déficit excesivo en Portugal.

Así pues, se necesitan medidas adicionales para evitar que el déficit de Gobierno se incremente por encima del valor de referencia del 3% del PIB nuevamente a partir de 2004. Según los servicios de la Comisión, el riesgo de incumplir el umbral del 3% del PIB en 2004 se vería reducido por nuevas medidas adicionales por una cuantía de al menos el 0,5% del PIB. Los planes presupuestarios elaborados el otoño pasado (para el presupuesto de 2004) incluían ya disposiciones para medidas puntuales (ventas inmobiliarias) que podrían activarse para cubrir cualquier irregularidad del presupuesto. Por otra parte, después de la fecha de cierre de las previsiones de primavera de 2004 de los servicios de la Comisión, las autoridades portuguesas hicieron pública su intención de realizar nuevas operaciones (de tipo inmobiliario) para mantener el déficit por debajo del 3% del PIB en el año en curso. En todo caso, el Gobierno debería hacer todo lo posible para reemplazar gradualmente todas las medidas puntuales por medidas de carácter más permanente, haciendo así más duradera la consolidación, de acuerdo con las Orientaciones Generales de Política Económica.

Recomendación de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se deroga la decisión relativa a la existencia de un déficit excesivo en Portugal

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y en particular el apartado 12 de su artículo 104,

Vista la Recomendación de la Comisión,

(1) Mediante la Decisión 2002/923/CE del Consejo, siguiendo la Recomendación de la Comisión en virtud del apartado 6 del artículo 104 del Tratado, se declaró la existencia de un déficit excesivo en Portugal.

(2) En virtud de lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 104 del Tratado, el Consejo dirigió a Portugal una Recomendación encaminada a poner fin a la situación de déficit excesivo [7]. Dicha Recomendación, en conjunción con el apartado 4 del artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo [8], establecía un plazo para la corrección del déficit excesivo, que deberá producirse en el año siguiente a la constatación de su existencia, es decir, en 2003 a más tardar.

[7] Recomendación del Consejo de 5 de noviembre de 2002.

[8] DO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

(3) Conforme a lo dispuesto en el apartado 12 del artículo 104 del Tratado, la Decisión del Consejo por la que se declare la existencia de un déficit excesivo ha de ser derogada cuando, a juicio del Consejo, el Estado miembro afectado haya corregido la situación de déficit excesivo.

(4) Las definiciones de "déficit" y "público" están establecidas por el Protocolo sobre procedimiento de déficit excesivo en referencia al Sistema Europeo de Cuentas Económicas Integradas (SEC), 2ª edición. Los datos para el procedimiento de déficit excesivo son proporcionados por la Comisión.

(5) De los datos facilitados por la Comisión a partir del informe presentado por Portugal antes del 1 de marzo de 2004, conforme a lo previsto en el Reglamento (CE) n° 3605/93 del Consejo, de 22 de noviembre de 1993, relativo a la aplicación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea [9], modificado por el Reglamento (CE) nº 475/2000 del Consejo [10], y de las previsiones efectuadas por los servicios de la Comisión en la primavera de 2004, cabe extraer las conclusiones siguientes:

[9] DO L 332 de 31.12.1993, p. 7. Reglamento modificado en último lugar por el Reglamento (CE) nº 351/2002 de la Comisión (DO L 55 de 26.2.2002, p. 23).

[10] DO L 58 de 3.3.2000, p. 1.

- El déficit público se estima en el 2,8% del PIB en 2003, después del 2,7% en 2002 y el 4,4% en 2001. El resultado de 2003 cumplía la Recomendación del Consejo emitida de conformidad con el apartado 7 del artículo 104, particularmente por lo que se refiere a la reducción del déficit público por debajo del valor de referencia del 3% del PIB a más tardar en 2003. En 2003 se realizó un ajuste fiscal con una desaceleración sostenida del ritmo del crecimiento total del gasto corriente primario del 8,9% en 2001 al 7,8% en 2002 y el 4,1% en 2003. Sin embargo, el descenso cíclico actual, que en 2003 desembocó en una recesión, motivó una significativa desviación de 2,6 puntos entre el crecimiento del PIB anual y la previsión presupuestaria inicial. Como consecuencia de ello se produjo en 2003 un déficit masivo en la recaudación tributaria que hubo que compensar mediante la adopción de dos medidas puntuales, por un valor conjunto del 2.1% del PIB.

- Las previsiones de primavera de 2004 de los servicios de la Comisión calculan un déficit público del 3,4% del PIB para 2004, bastante por encima del objetivo oficial de un déficit del 2,8% del PIB. La diferencia puede atribuirse básicamente a: i) un crecimiento un tanto más bajo que el asumido en el presupuesto; ii) efectos de base asociados con las medidas puntuales adoptadas en 2003; y iii) la sustitución parcial de esas medidas puntuales prevista hasta la fecha. Así pues, se necesitan medidas adicionales para evitar que el déficit de Gobierno se incremente por encima del valor de referencia del 3% del PIB en 2004 y en los años siguientes.

- Por otra parte, después de la fecha de cierre de las previsiones de primavera de 2004 de los servicios de la Comisión, las autoridades portuguesas hicieron pública su intención de realizar nuevas operaciones (de tipo inmobiliario) para mantener el déficit por debajo del 3% del PIB en el año en curso.

- Según los valores de la primera notificación de déficit excesivo de 2004, el coeficiente de deuda pública se mantuvo en 2003 por debajo del 60% del valor de referencia del PIB, conforme pues con la recomendación del Consejo según el apartado 7 del artículo 104, si bien ha ido aumentado de manera constante desde 2001 y, según las previsiones de primavera de 2004 de los servicios de la Comisión, se prevé que supere ese valor en 2004.

(6) Por consiguiente, debe derogarse la Decisión 2002/923/CE ya que, habida cuenta de los riesgos para la posición presupuestaria subrayados por las previsiones de primavera, es sumamente importante que las autoridades portuguesas adopten las medidas apropiadas para asegurarse de que el déficit público se mantenga por debajo del 3% del PIB.

(7) Para asegurar la consolidación y para lograr finalmente el objetivo a medio plazo de una posición presupuestaria en superávit o próxima al equilibrio, conforme a las Orientaciones Generales de Política Económica, todas las medidas puntuales deben ser gradualmente sustituidas por medidas de carácter más permanente, mientras que la posición presupuestaria cíclicamente ajustada debe mejorar por lo menos 0,5 puntos del PIB cada año.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

De la evaluación global efectuada se desprende que en 2003 se corrigió la situación de déficit excesivo en Portugal según los términos de la recomendación dirigida a Portugal del 5 de noviembre de 2002, de conformidad con el apartado 7 del artículo 104 del Tratado.

Artículo 2

Queda derogada la Decisión 2002/923/CE.

El destinatario de la presente Decisión será la República Portuguesa.

Hecho en Bruselas, [...]

Por el Consejo

El Presidente [...]