Conforme a lo dispuesto en el artículo 287, apartados 1 y 4, del TFUE, en los artículos 148, apartado 1, y 162, apartado 1, del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de octubre de 2012 sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.o 1605/2002 del Consejo, y en los artículos 43, 48 y 60 del Reglamento (CE) n.o 215/2008 del Consejo, de 18 de febrero de 2008, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo, modificado por el Reglamento (UE) n.o 567/2014,

el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea, en su reunión del día 14 de julio de 2016, ha aprobado sus

INFORMES ANUALES

relativos al ejercicio 2015.

Los informes, acompañados de las respuestas de las instituciones a las observaciones del Tribunal, han sido transmitidos a las autoridades responsables de la aprobación de la gestión y a las demás instituciones.

Los Miembros del Tribunal de Cuentas son:

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA (Presidente), Kersti KALJULAID, Karel PINXTEN, Henri GRETHEN, Szabolcs FAZAKAS, Louis GALEA, Ladislav BALKO, Lazaros S. LAZAROU, Hans Gustaf WESSBERG, Pietro RUSSO, Ville ITÄLÄ, Kevin CARDIFF, Baudilio TOMÉ MUGURUZA, Iliana IVANOVA, George PUFAN, Neven MATES, Alex BRENNINKMEIJER, Danièle LAMARQUE, Nikolaos MILIONIS, Phil WYNN OWEN, Klaus-Heiner LEHNE, Oskar HERICS, Bettina JAKOBSEN, Janusz WOJCIECHOWSKI, Samo JEREB, Jan GREGOR, Mihails KOZLOVS y Rimantas ŠADŽIUS.

INFORME ANUAL SOBRE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA

(2016/C 375/01)

ÍNDICE

(3) El capítulo 8 «Una Europa global» y «Seguridad y ciudadanía» consta de dos partes. La parte 1 de la rúbrica 4 del MFP (Una Europa global) y la parte 2 con el análisis del Tribunal de la rúbrica 3 del MFP (Seguridad y ciudadanía). El análisis de la rúbrica 3 del MFP no incluye el nivel de error estimado. El Tribunal no presenta observaciones específicas sobre los gastos de la rúbrica 6 del MFP (Compensaciones) y otros gastos.

No existen estados financieros separados para las distintas rúbricas del marco financiero plurianual, por lo que las conclusiones presentadas en las observaciones específicas no constituyen opiniones de auditoría, pero presentan cuestiones específicas de cada rúbrica.

El Tribunal toma en consideración las medidas correctoras y los efectos en las distintas constataciones que figuran en el cuadro (véanse asimismo los apartados 1.42 a 1.43). No examina las operaciones en cada Estado miembro, Estado beneficiario, o región cada año y en 2015, no examinó las operaciones de Luxemburgo, Malta, Croacia y Estonia. El enfoque del Tribunal no ha sido diseñado para recopilar datos sobre la frecuencia de errores en la población. Por consiguiente, las cifras presentadas sobre la frecuencia de errores no indican la frecuencia de error en las operaciones financiadas por la UE o en los distintos Estados miembros. La relativa frecuencia de error en las muestras extraídas en diferentes Estados miembros no puede ser una orientación del nivel relativo de error en estos.

(7) US Federal Government Financial Report 2015.

(4) Apéndice C de la Circular N.o A-123 Requirements for Effective Estimation and Remediation of Improper Payments.

Pagos efectuados por bienes no suministrados o servicios no prestados

El total de los pagos indebidos de los EE UU abarca una amplia serie de gastos que van desde las prestaciones sociales a la defensa. Los ámbitos de gasto que dominan el presupuesto de los EE UU (agricultura e infraestructura) constituyen una parte relativamente pequeña del presupuesto federal de los EE UU. Del desglose de los tipos de error se desprenden algunas diferencias claras. El incumplimiento de requisitos adicionales (como los procedimientos de adjudicación reglamentarios y cuestiones relativas a las ayudas estatales derivadas de la prioridad política de la UE de garantizar un mercado único) tienen mayor influencia en el nivel de error estimado por el Tribunal que en el total de los pagos indebidos de los EE UU. Los pagos insuficientes son un componente significativo del total de los EE UU, pero no del nuestro. Los errores de documentación también tienen un gran impacto en las cifras de los EE UU, pero no en el nivel de error estimado por el Tribunal.

Estas normas también prevén la situación en que los auditores formulan opiniones de auditoría sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad de las operaciones subyacentes a las mismas, precisando que una opinión modificada sobre la regularidad de las operaciones no da lugar por sí sola a una opinión modificada sobre la fiabilidad de las cuentas. En los estados financieros sobre los que el Tribunal se pronuncia se reconoce que existe un problema significativo en relación con incumplimientos de las normas que rigen los gastos imputados al presupuesto de la UE. Por consiguiente, el Tribunal ha decidido que la existencia de un nivel de error significativo que afecta a la regularidad no constituye por sí sola una razón para modificar su opinión sobre la fiabilidad de las cuentas.

La aplicación de la normativa sobre contratación pública es un ámbito en el que se producen numerosos errores. Para garantizar el principio básico de la competencia previsto en la legislación y los reglamentos de la UE, los procedimientos importantes deben ser anunciados, las ofertas han de evaluarse con arreglo a criterios precisos, los contratos no pueden ser fragmentados artificialmente para no superar los límites (1) .

Los errores de las operaciones se producen por muy diversas razones y adoptan distintas formas dependiendo de la naturaleza del incumplimiento y de la norma o estipulación contractual que se haya contravenido. Las distintas operaciones pueden estar total o parcialmente afectadas por errores. Los errores que son detectados y corregidos antes e independientemente de los controles del Tribunal quedan excluidos del cálculo y de la frecuencia de error, y demuestran que los sistemas de control funcionan de manera eficaz. El Tribunal determina si los errores son cuantificables o no cuantificables, dependiendo de si es posible o no medir la parte del importe auditado que está afectada por error.

El enfoque del Tribunal no ha sido diseñado para recopilar datos sobre la frecuencia de errores en la población. Por consiguiente, las cifras presentadas sobre la frecuencia de errores no indican la frecuencia de error en las operaciones financiadas por la UE o en los distintos Estados miembros. El enfoque de muestreo del Tribunal aplica distintas ponderaciones a operaciones diferentes y refleja el valor del gasto específico y la intensidad de los trabajos de auditoría. Esta ponderación se suprime en un cuadro de frecuencia que atribuye de este modo la misma importancia al desarrollo rural que al apoyo directo en el ámbito de «Recursos naturales» y al gasto del fondo social como a los pagos regionales y de cohesión en el capítulo «Cohesión». La relativa frecuencia de error en las muestras extraídas en diferentes Estados miembros no puede ser una orientación del nivel relativo de error en los distintos Estados miembros.

No se examinan las operaciones en todos los Estados miembros, países o regiones beneficiarios cada año. Los ejemplos que se presentan en el informe anual tienen fines ilustrativos y muestran los errores más típicos detectados. La mención de determinados Estados miembros, países o regiones beneficiarios no significa que los ejemplos presentados no puedan producirse en otro lugar, y no constituyen una base sobre la que puedan extraerse conclusiones sobre dichos Estados miembros, países o regiones beneficiarios.

(35) Por ejemplo, EACEA, EASME, INEA, DG Energía, DG Movilidad y Transportes, DG Salud y Seguridad Alimentaria, DG Presupuestos, DG Competencia y SG. En su examen de las correcciones financieras y recuperaciones registradas en 2015, el Tribunal observó principalmente que las direcciones generales incluían importes que no estaban ligados a errores (por ejemplo, devolución de financiación no utilizada) y que clasificaba algunas correcciones financieras y recuperaciones ex ante como recuperaciones ex post (recuperaciones de prefinanciaciones ligadas a errores, irregularidades o fraude, o deducciones de las declaraciones de costes antes de la aceptación del gasto). Estas cuestiones no afectan a las cuentas de la UE en su conjunto, pero pueden tener un impacto significativo en el cálculo de la capacidad correctora de muchas direcciones generales.

(33) Commission's Guideline on Key concepts and definitions for determining error rates, amounts at risk and estimated future corrections (Directriz de la Comisión sobre conceptos y definiciones clave para determinar los niveles de error, los importes de riesgo y las correcciones futuras estimadas).

(28) Gestión directa (presupuesto ejecutado directamente por la Comisión Europea), gestión indirecta (ejecución presupuestaria a cargo de países socios no miembros de la UE, organizaciones internacionales, etc.) y gestión compartida (ejecución presupuestaria compartida entre la Comisión y los Estados miembros).

(23) Con arreglo a la IPSAS 29, apartado 10, un derivado es un instrumento financiero que presenta las siguientes características: a) su valor varía en respuesta a la variación de un determinado tipo de interés, precio de un instrumento financiero, precio de materias primas, o en función de otra variable; b) no requiere inversiones iniciales ni una inversión inicial neta inferior a la que sería necesaria para otros contratos de los que se esperaría que tuvieran una respuesta similar a los cambios en los factores de mercado, y c) se liquidará en una fecha futura.

(17) Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.o 1291/2013 y (UE) n.o 1316/2013 — el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas ( DO L 169 de 1.7.2015, p. 1 ) («Reglamento FEIE»).

(5) Según lo previsto en el artículo 30, apartado 2, del Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de la Unión ( DO L 298 de 26.10.2012, p. 1 ):

Para el cálculo de la «capacidad correctora», la DG Presupuestos facilita a los directores generales el importe medio de las recuperaciones y las correcciones financieras realizadas desde 2009 tal y como figura en las cuentas (34) . De las cuarenta y ocho direcciones generales y agencias ejecutivas, veintinueve procedieron a los necesarios ajustes para presentar una estimación más prudente, principalmente eliminando correcciones ex ante y otras correcciones no significativas y recuperaciones e incidencias puntuales (35) , o bien optando por una modalidad alternativa (36) . En el IGARP, la estimación de la Comisión de las correcciones futuras que afectan al gasto de 2015 es, sobre esta base, de 2 100 millones de euros (2 700 millones de euros en 2014). La Comisión también facilita una estimación superior de las posibles correcciones futuras de 2 700 millones de euros.

Conforme al Reglamento Financiero, el Tribunal ha de transmitir sus observaciones preliminares en la misma fecha en que la Comisión tiene que rubricar un informe de síntesis. Este año, la Comisión remitió su informe de gestión anual y rendimiento del presupuesto de la UE para 2015 (IGARP), en el que está incluido el informe de síntesis, el 5 de julio de 2016, fecha de su reunión contradictoria con el Tribunal, por lo que el presente documento no formula observaciones sustantivas sobre el informe de síntesis (que este año forma parte del IGARP). El informe de síntesis y el IGARP no forman parte de los estados financieros, por lo que el Tribunal no ofrece ninguna garantía sobre su contenido.

La Comisión considera que la referencia a la «metodología estadística empleada por las entidades gestoras de los fondos federales de los Estados Unidos» no es adecuada para los fondos en gestión compartida. En el marco de la gestión compartida, la Comisión no se basa en las auditorías de los gastos realizadas por sus propios servicios a nivel de la UE, sino en las de los organismos de auditoría de los Estados miembros soberanos que auditan los gastos realizados por estos Estados miembros, a menudo con cofinanciación nacional. Por consiguiente, la Comisión considera que la elaboración de una estimación estadísticamente válida a escala de la UE del nivel de error por sí mismo auditando a los beneficiarios no aportaría valor añadido para los gastos de gestión compartida.

En Una Europa global (capítulo 8) el nivel de error estimado es del 2,8 %, cercano a los resultados equivalentes en 2014 (2,7 %). Las liquidaciones de la Comisión que no dieron lugar a la entrega de trabajos, servicios o suministros, junto con los gastos no subvencionables reembolsados por la Comisión, suponen dos terceras partes del total.

En Cohesión (capítulo 6) el nivel de error estimado es del 5,2 %, inferior a los resultados equivalentes en 2014 (el 5,7 %). Casi todo el gasto en este ámbito se efectúa a través de reembolsos de costes. Las tres cuartas partes de los errores se derivan de la inclusión de gastos no subvencionables en las declaraciones de gastos y de los proyectos no subvencionables, mientras que las infracciones graves de las normas de contratación pública representan una séptima parte del total (la mitad en 2014).

En «Competencia» (capítulo 5) el nivel de error estimado es del 4,4 %, inferior a los resultados equivalentes de 2014 (el 5,6 %). Muchos de los gastos se efectúan sobre la base del reembolso de costes y los errores en este caso reflejan esencialmente diferentes categorías de gastos no subvencionables (en particular, gastos de personal, otros gastos directos y gastos indirectos).

En cuanto a la cartera de deuda, el Tribunal también examinó la idoneidad de las políticas contables y constató que el tratamiento contable era coherente y conforme a las normas internacionales (22) . Respecto de la cartera de renta variable, el Tribunal considera que, si en los años venideros se producen incrementos en el valor de la cartera de renta variable por encima de su tasación inicial, deberán registrarse en las cuentas de la UE. Al final de 2015 (véase el apartado 1.13), los importes afectados no tienen una incidencia significativa en las cuentas consolidadas de la UE. En lo sucesivo, el impacto de todas las ganancias en la posición neta de la UE será el mismo tanto si la Comisión contabiliza estas operaciones como operaciones conjuntas o como derivados (23) . Aunque seguirá examinando esta cuestión, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que no repercutirá en su opinión de auditoría sobre el ejercicio 2015.

En el marco de la cartera de deuda del FEIE, la garantía presupuestaria de la UE cubre la primera pérdida de una cartera de operaciones de financiación suscritas por el BEI. Por tanto, la Comisión lo considera como pasivo correspondiente a la garantía financiera (19) . Dentro de la cartera de renta variable del FEIE, el BEI efectúa inversiones iguales y paralelas por su cuenta y riesgo, y por cuenta y riesgo de la UE. En las inversiones en capital efectuadas por cuenta y riesgo de la UE, todo el riesgo recae en el presupuesto de la UE y, al final de cada ejercicio, la Comisión transfiere al BEI un importe igual a las correcciones negativas de valor (pérdidas no realizadas), las pérdidas realizadas en la desinversión y los costes de financiación del BEI, los ingresos de intereses netos, los dividendos y las plusvalías realizadas. No se efectúan transferencias del BEI a la UE para las ganancias no realizadas que superen el valor inicial de la inversión. Las inversiones de cartera de renta variable (relativas únicamente al marco para infraestructura e innovación) cubiertas por la garantía del presupuesto de la UE ascendieron a 7,6 millones de euros al final del ejercicio (20) .

Member States GNI: Agreed set of forecasts of traditional own resources and VAT/GNI bases — 19.5.2016 — Comisión Europea (RNB de los Estados miembros: Conjunto acordado de previsiones de recursos propios tradicionales y bases del IVA y de la RNB).

(37) Las últimas cifras disponibles, referidas al final de 2014, figuran en el informe de la Comisión «Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006» de septiembre de 2015.

(11) Las prórrogas pueden efectuarse en virtud del artículo 13, apartado 2, letra a), del Reglamento Financiero: Reglamento (UE, Euratom) n.o 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo ( DO L 298 de 26.10.2012, p. 1 ) (http://ec.europa.eu/budget/explained/glossary/glossary_en.cfm).

(10) El Reglamento (UE, Euratom) n.o 2015/623 del Consejo ( DO L 103 de 22.4.2015, p, 1 ) reprogramó un total de 21 100 millones de euros de 2014 a años subsiguientes (2015 — 16 500 millones de euros, 2016 — 4 500 millones de euros y 2017 — 100 millones de euros). También fue una condición necesaria para esta transferencia la modificación del presupuesto modificativo n.o 1 de 2015.

(4) De conformidad con el artículo 4 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013, los márgenes que hayan quedado disponibles por debajo de los límites máximos del marco financiero plurianual para créditos de compromiso para los años 2014-2017 constituirán un margen global del marco financiero plurianual para compromisos, que se pondrá a disposición, por encima de los límites máximos establecidos en el marco financiero plurianual para los años 2016 a 2020 para objetivos de políticas relacionadas con el crecimiento y el empleo, en particular el empleo juvenil.

(3) Según el artículo 5 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013, la Comisión ajustará los límites máximos por una cantidad equivalente a la diferencia entre la liquidación del pago y el límite máximo del MFP para el año anterior. Estos ajustes anuales no rebasarán los importes máximos de 7 000, 9 000 y 10 000 millones de euros (a precios de 2011) en 2018, 2019 y 2020 respectivamente.

Se está preparando una adenda a la evaluación ex ante del MCE para reflejar: i) los últimos análisis sobre la posibilidad de poner en marcha un instrumento de capital del MCE en los sectores del MCE, y ii) la evolución del mercado posterior a la puesta en marcha del FEIE. Dicha adenda se entiende como complemento de la anterior evaluación ex ante, y no como una revisión.

Recomendación 4: la Comisión debería recuperar los saldos de efectivo no utilizados en los instrumentos financieros en gestión compartida (véase el apartado 2.31) y los fondos no utilizados en los instrumentos financieros de gestión indirecta que queden de anteriores MFP cuyo período de subvencionabilidad haya expirado (45) .

La adopción del FEIE no afectó a los objetivos generales del MCE, pero creó un mecanismo adicional para la asistencia financiera de la UE, entre otras cosas, a proyectos de infraestructuras, en particular a través de la financiación de la deuda. Para tener en cuenta la puesta en marcha del FEIE, el Comité de dirección del ID MCE en su primera reunión definió los principios fundamentales para la prestación de apoyo del MCE y el FEIE, con vistas a aumentar su complementariedad. Por otra parte, se está preparando la adenda de la evaluación ex-ante del MCE para: i) reflejar los últimos análisis sobre la posibilidad de poner en marcha un instrumento de capital del MCE en los sectores del MCE, y ii) la evolución del mercado posterior a la puesta en marcha del FEIE. Dicha adenda se entiende como complemento de la anterior evaluación ex ante , y no como una revisión. La coherencia del instrumento de deuda del MCE con otras iniciativas de la UE, incluido el FEIE, se evaluará en la revisión a medio plazo del Mecanismo «Conectar Europa».

La implantación del FEIE afectó a la puesta en marcha del programa del Mecanismo «Conectar Europa», ya que, aunque afecta a las hipótesis formuladas por la Comisión en su evaluación ex ante de la utilización de los instrumentos financieros en el marco de dicho mecanismo, no se efectuó una nueva evaluación. Asimismo el FEIE incidirá en la utilización de algunos otros instrumentos financieros (véanse los apartados 2.32 a 2.38).

Por lo tanto, las previsiones a largo plazo solo pueden determinarse teniendo en cuenta los marcos financieros existentes. Las implicaciones de los pagos de los futuros marcos financieros que aún no han sido acordados no pueden preverse con precisión.

La Comisión y el BEI firmaron el acuerdo sobre el instrumento de deuda del Mecanismo «Conectar Europa» el 22 de julio de 2015, la misma fecha en la que firmaron el acuerdo del FEIE. La fusión de las carteras del Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transporte y de la Iniciativa de Obligaciones para la Financiación de Proyectos se aplazó hasta 2016. La Comisión no pagó ninguna contribución al instrumento en 2015 y el BEI no firmó operaciones.

La Comisión transferirá fondos de la garantía al BEI desde la recepción de la petición de este. Para satisfacer estas solicitudes la Comisión constituye un fondo de garantía (Fondo de garantía del FEIE) (40) . El presupuesto de la UE financiará este fondo durante el período hasta 2020 reduciendo el gasto planificado para el Mecanismo «Conectar Europa» en 2 800 millones de euros y para Horizonte 2020 en 2 200 millones de euros (41) y utilizando 3 000 millones de euros de márgenes no asignados en el marco del límite de gastos del MFP. En diciembre de 2015 la Comisión comprometió 1 400 millones de euros (42) para pagos en el fondo. No efectuó pagos en 2015.

La Comisión solicitó información complementaria a Italia el 31 de diciembre de 2015. Esta información muestra que el 45 % de los fondos destinados a Italia seguían sin utilizarse a 31 de diciembre de 2015. Los datos obtenidos, contrastados con las reservas realizadas en las cuentas de la Comisión de 2015, se han transmitido al Tribunal. Tras el análisis, se llegó a la conclusión de que no es necesario modificar la metodología actual. No obstante, la ejecución se evaluará de nuevo para el ejercicio de 2016.

Al final de 2015, los pagos a los Estados miembros con cargo a los Fondos EIE plurianuales para el MFP 2007-2013 (21) ascendían a 400 800 millones de euros (el 90 % del total de 446 200 millones de euros (22) para todos los programas operativos aprobados). En la ilustración 2.6 se presenta un análisis del grado de ejecución de los compromisos por parte de la Comisión en cada Estado miembro. En cinco Estados miembros (23) se concentran más de la mitad de los créditos de compromiso no utilizados de los fondos EIE que no han dado lugar a pagos.

El presupuesto de la UE ha proporcionado prefinanciación a todos los Estados miembros tanto para el MFP 2007-2013 como para el 2014-2020. En total, la prefinanciación no liquidada asciende a 32 700 millones de euros (19) al final de 2015, de modo que el total de «facturas impagadas» no indica que en general se deban fondos del presupuesto a los Estados miembros.

Las autoridades de los Estados miembros presentaron un nivel inferior de declaraciones de costes de actividades de cohesión para su reembolso en 2015 que en 2014 (42 200 millones de euros en 2015 frente a 56 600 millones de euros en 2014), lo que supuso un descenso del nivel de declaraciones de costes no pagadas de 23 200 millones de euros al final de 2014 a 10 800 millones de euros (18) al final de 2015. Las declaraciones recibidas en el último mes del ejercicio se redujeron a casi la mitad con 10 500 millones de euros (19 400 millones de euros en 2014), al igual que las declaraciones recibidas en los últimos cuatro días del ejercicio (5 400 millones de euros en 2015 y 10 100 millones de euros en 2014). Del total de 10 800 millones de euros no pagados al final del ejercicio, 2 800 millones de euros llevaban impagados desde el final de 2014.

El presupuesto general de la UE no presta por sí solo la mayoría de los beneficios de la pertenencia a la UE (como el acceso al mercado único), ni registra todos los costes (como la cofinanciación y administración de los gastos en gestión compartida). Como el Tribunal ha señalado (5) , varios mecanismos financieros de apoyo a las políticas de la UE no son financiados directamente por el presupuesto de la UE ni se registran en su balance. Entre ellos se encuentran la Facilidad Europea de Estabilización Financiera, el Mecanismo Europeo de Estabilidad, el Mecanismo Único de Resolución y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) (6) y el Fondo Europeo de Inversiones (FEI) (vinculado al BEI). El Tribunal no es el auditor de algunos de estos mecanismos, lo que limita la medida en la que se abordan en el presente capítulo. Otros mecanismos están parcialmente registrados en el balance de la UE, como la financiación combinada (7) y el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) (véanse los apartados 2.32 a 2.37). Un mecanismo que el Tribunal fiscaliza por separado es el Fondo Europeo de Desarrollo (8) , respecto del cual el Tribunal presenta sus observaciones correspondientes sobre la gestión financiera y presupuestaria en su informe anual específico (9) .

CAPÍTULO 3

Obtención de resultados a partir del presupuesto de la UE

ÍNDICE

Introducción 3.1-3.5

Parte 1 — Horizonte 2020 (2014-2020) 3.6-3.59

Sección 1 — Los vínculos entre Europa 2020, las nuevas prioridades de la Comisión y Horizonte 2020 no siempre ayudan a facilitar la atención a los resultados, y tendrían que clarificarse 3.7-3.21

Sección 2 — Sinergias y complementariedades con Fondos EIE y programas nacionales 3.22-3.23

Sección 3 — La mecánica de Horizonte 2020 no promueve uniformemente una atención focalizada en los resultados 3.24-3.59

Parte 2 — Planificación y comunicación de resultados en las direcciones generales: la familia de «Recursos naturales» 3.60-3.65

Parte 3 — Resultados de las auditorías de gestión del Tribunal 3.66-3.85

Informes especiales y otra producción sobre el rendimiento de la gestión 3.66-3.77

Seguimiento de las recomendaciones de informes especiales 3.78-3.85

Conclusiones y recomendaciones 3.86-3.95

Conclusiones 3.86-3.93

Recomendaciones 3.94-3.95

Anexo 3.1 — Informes especiales aprobados por el Tribunal de Cuentas Europeo en 2015

Anexo 3.2 — Seguimiento de recomendaciones anteriores correspondientes a cuestiones de rendimiento

OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL INTRODUCCIÓN 3.1. Este capítulo está dedicado al rendimiento de la gestión (véase la ilustración 3.1 ). Se sigue con ello la línea (presente en los informes anuales del Tribunal desde 2010) de incluir un capítulo en el que se analicen los distintos aspectos de los sistemas implantados por la Comisión para garantizar que los fondos de la UE se gastan bien y no solo de conformidad con la legislación aplicable. 3.2. El Tribunal viene analizando desde 2010 la autoevaluación por la Comisión de los resultados de su gestión, tal y como aparece reflejada en los informes anuales de actividad (IAA) de los directores generales de dicha institución, y examinando algunos de los temas desarrollados en los informes especiales de auditoría de gestión del ejercicio. Otros elementos del rendimiento que se examinan en este capítulo son los planes de gestión de una serie de direcciones generales y la comunicación de resultados de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, con inclusión de las primeras ediciones de sus «informes de evaluación» (1). Ilustración 3.1 — El rendimiento de la gestión en la Unión Europea El rendimiento de la gestión en la Unión Europea (UE) se evalúa en función de los principios que rigen la buena gestión financiera (economía, eficiencia y eficacia) (2), y se refiere a los aspectos siguientes: a) recursos: medios financieros, humanos, materiales, organizativos o reglamentarios que se requieren para la ejecución del programa; b) realizaciones: productos obtenidos con el programa; c) resultados: cambios inmediatos que se producen para los destinatarios directos o los beneficiarios a raíz del programa; d) impactos: cambios a largo plazo en la sociedad atribuibles, al menos en parte, a la intervención de la UE. 3.3. En el mismo capítulo del informe anual relativo al ejercicio anterior, el Tribunal analizó particularmente la estrategia de la UE a largo plazo, Europa 2020. Este análisis comprendió el seguimiento e información de la estrategia por la UE al máximo nivel y también, en relación con los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (3) (Fondos EIE), un examen de cómo la estrategia influye en los acuerdos de asociación y los programas de financiación acordados entre la Comisión y los Estados miembros. Este año el Tribunal continuará en esta línea y centrará su análisis en el rendimiento de la gestión llevada a cabo por la Comisión de su programa de investigación e innovación Horizonte 2020 que, según se expondrá más adelante, constituye una partida muy significativa del presupuesto de la UE. 3.4. El capítulo consta por consiguiente de tres partes. La primera parte trata del rendimiento de la gestión de Horizonte 2020. Las otras dos se referirán a cuestiones ya examinadas en años anteriores: el grado en que se refleja el rendimiento en los principales documentos anuales de planificación y comunicación elaborados por los directores generales de la Comisión y algunos de los principales temas tratados en los informes especiales de 2015 del Tribunal, además del seguimiento de una muestra de recomendaciones de anteriores informes especiales y, por primera vez, las respuestas de los Estados miembros a una encuesta enviada por el Tribunal para determinar el curso dado a las recomendaciones de este. 3.5. En el informe anual relativo al ejercicio 2014, el Tribunal señalaba que, con arreglo a la información facilitada por la Comisión, la revisión intermedia de Europa 2020, que habría debido remitirse al Consejo en marzo de 2015, se había aplazado para primeros de 2016 (4). En junio de 2016 el Tribunal fue informado por la Comisión de que la revisión intermedia había concluido y que no habría un documento oficial de conclusión de dicha revisión, por lo que no está en condiciones de informar en este capítulo sobre cómo se está llevando a cabo el proceso de revisión. Ahora bien, el Tribunal puede tratar esta cuestión en futuros informes. PARTE 1 — HORIZONTE 2020 (2014-2020) 3.6. El análisis por el Tribunal de Horizonte 2020 se compone de tres elementos. El primero consiste en una exposición de las principales características del programa y un análisis del marco estratégico en que se desarrolla, especialmente sus vínculos con otras estrategias de la UE, mientras que el segundo es un estudio de las ventajas y posibles riesgos derivados de agrupar las actividades de investigación e innovación. El tercer elemento, por último, es un análisis dirigido a determinar si Horizonte 2020 ha focalizado su atención en la obtención de resultados. Sección 1 — Los vínculos entre Europa 2020, las nuevas prioridades de la Comisión y Horizonte 2020 no siempre ayudan a facilitar la atención a los resultados y tendrían que clarificarse Europa 2020 y Horizonte 2020 3.7. Europa 2020 es la estrategia decenal de la UE para el crecimiento y el empleo, que fue lanzada en 2010 con objeto de crear las condiciones necesarias para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. La tarea de llevar a la práctica Europa 2020 se comparte entre la UE y sus veintiocho Estados miembros, con lo que los cinco objetivos principales (5) van acompañados de un objetivo nacional para cada Estado miembro, a fin de tomar en consideración sus circunstancias específicas. 3.8. Horizonte 2020 tiene asignado para el período 2014-2020 un presupuesto de alrededor de 75 000 millones de euros. Se trata del programa creado por la UE para apoyar la investigación y la innovación con el objetivo anual de «contribuir a lograr una sociedad y una economía basadas en el conocimiento y la innovación en toda la Unión» (6), que también apoya la estrategia Europa 2020 y el objetivo de la UE de crear un Espacio Europeo de Investigación (EEI) (7). Horizonte 2020 agrupa programas de gasto de investigación e innovación antes independientes (8). 3.9. La financiación se concede principalmente en forma de subvenciones, aunque también puede facilitarse a través de instrumentos financieros. La Comisión gestiona la mayoría del gasto realizado con cargo a Horizonte 2020, ya sea de forma directa o a través de agencias y otros organismos. Los beneficiarios de Horizonte 2020 son particulares, equipos, universidades, institutos de investigación, pymes y empresas de mayores dimensiones, tanto dentro como fuera de la UE. Muchos proyectos financiados tienen carácter colaborativo. 3.10. La ilustración 3.2 muestra la estructura de Horizonte 2020. El objetivo general se traduce en tres prioridades (1. Ciencia excelente, 2. Liderazgo industrial y 3. Retos de la sociedad). Estas prioridades se persiguen a través de catorce «objetivos específicos», complementados por líneas generales de las actividades que establecen su contenido científico y tecnológico. El objetivo general también se conseguirá a través de dos objetivos específicos («Difundir la excelencia y ampliar la participación» y «Ciencia con y para la sociedad»), mientras que otras dos organizaciones, el CCI y el EIT, contribuyen asimismo al objetivo general y a las prioridades al perseguir sus propios objetivos específicos. Horizonte 2020 incluye además otras medidas de investigación como «la llamada vía rápida a la innovación» para promover actividades de innovación próximas al mercado. Ilustración 3.2 — La estructura de Horizonte 2020 Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Hay vínculos de alto nivel entre Horizonte 2020 y Europa 2020 que, sin embargo, deben intensificarse para asegurar que faciliten una mayor atención a los resultados 3.11. Conforme a su reglamentación, Horizonte 2020 cuenta con tres indicadores de rendimiento para medir los avances hacia su objetivo general: a) el indicador de la intensidad de investigación y desarrollo, según el cual la inversión debería representar al menos el 3 % del PIB para 2020, reproduciendo así uno de los cinco objetivos principales de Europa 2020; b) un indicador de resultados de la innovación; c) la proporción de investigadores en relación con la población activa (9), indicador que no guarda una relación directa con los objetivos principales de Europa 2020. 3.12. El indicador del 3 % mide la contribución de fondos en investigación y no estaba concebido para medir las realizaciones, los resultados o el impacto. Horizonte 2020 añade por primera vez el requisito reglamentario de que la inversión privada —en contraposición con la pública— en investigación y desarrollo debería representar dos tercios del total (10). Frente a estos objetivos, cabe señalar que en 2014 el total de dicha inversión en Europa se situó ligeramente por encima del 2 % del PIB y que la contribución del sector privado al mismo giró en torno al 64 %. Las cifras correspondientes fueron el 2,8 % en los Estados Unidos en 2012, mientras que en 2013 ascendieron al 3,5 % en Japón y al 4,2 % en Corea del Sur. 3.12. Aunque el indicador de la intensidad de I+D del 3 % mide la contribución de fondos en investigación y desarrollo, también refleja la eficacia de las medidas adoptadas para estimular una base científica de alta calidad en los Estados miembros y crear mejores condiciones marco para la investigación y la innovación en el sector privado. 3.13. El gasto con cargo a Horizonte 2020 representa una contribución relativamente limitada a esta meta. Siempre se pensó que los Estados miembros iban a proporcionar el grueso de los fondos en este ámbito. En 2014, el primer año de ejecución, el gasto efectuado por las instituciones europeas en el marco de Horizonte 2020 se situó justo por debajo del 10 % del total de presupuestos públicos de I+D. El Tribunal hizo constar en el informe anual relativo al ejercicio anterior que cumplir la totalidad de las metas nacionales de investigación y desarrollo llevaría a una inversión del 2,6 % del PIB en este ámbito para 2020, por debajo del objetivo principal del 3,0 % (11). 3.13. En el ámbito de la investigación, así como en Horizonte 2020, se están realizando esfuerzos para coordinar y mejorar la inversión de los Estados Miembros en investigación e innovación y para establecer las condiciones marco que permitan que prospere la innovación del sector privado (innovación abierta). Esto es fundamental para lograr progresos significativos en el cierre de la brecha de innovación entre la Unión Europea y sus principales competidores. También son objetivos clave de la política de investigación aumentar el impacto y la excelencia de la ciencia a través de la apertura (ciencia abierta) y un Mercado Único Digital, incorporar los medios digitales en los grandes desafíos sociales, aplicar la dimensión de investigación, innovación y competitividad de la Unión de la Energía, junto con unas políticas relativas al cambio climático con visión de futuro, y convertir las fortalezas de Europa en materia de ciencia y tecnología en una voz líder a nivel mundial (abierta al mundo). Las inversiones en investigación e innovación de los programas de la política de cohesión para el período 2007-2013 también contribuyeron al progreso hacia el objetivo del 3 %. Esta contribución se mantiene durante el período de programación 2014-2020, gracias a la concentración temática del FEDER, y fortalecerá su impacto y efecto multiplicador gracias a la condicionalidad ex ante relativa a la «especialización inteligente» prevista para la investigación e innovación. La contribución de Horizonte 2020 al logro de la estrategia Europa 2020 se ve reforzada por la interacción con otras acciones a escala nacional y de la UE. 3.14. El segundo indicador de rendimiento de Horizonte 2020 (innovación) es un indicador de resultados de carácter compuesto. Se creó inicialmente para la iniciativa principal de Europa 2020 «Unión por la innovación» (12) y recoge información sobre cuatro elementos: patentes, empleo en actividades intensivas en conocimientos, competitividad de los bienes y servicios intensivos en conocimientos, y empleo en las empresas de crecimiento rápido de los sectores innovadores. El Composite Indicators Research Group (financiado por la UE) ha subrayado que los indicadores de este tipo, basados en subindicadores sin una unidad de medición común y significativa, y sin un método claro de ponderación, presentan ventajas e inconvenientes; en concreto, ilustran el panorama general, pero presentan el riesgo de que, tomados aisladamente, pueden conducir a conclusiones simplistas en lo referente a las políticas. Por ello dichos indicadores deberían utilizarse conjuntamente con los subindicadores. La Comisión informó sobre este indicador y los subindicadores en marzo de 2016 (13). 3.15. El nuevo indicador de resultados de la innovación tiene la ventaja de que se centra en el establecimiento de condiciones propicias a la innovación y de que constituye un instrumento de medición a escala de la economía de la UE para valorar los progresos registrados en este ámbito, si bien presenta igualmente una serie de deficiencias que limitan su utilidad para el seguimiento de la contribución de Horizonte 2020 a la consecución de los objetivos estratégicos de Europa 2020: 3.15. — no le ha sido fijada aún por la Comisión una meta cuantificada que haya de alcanzarse en una fecha determinada (14), — Para que un objetivo cuantitativo tenga influencia sobre la formulación de políticas y estimule el progreso, la meta debe ser consensuada, justificarse mediante pruebas y análisis comparativos y ser fácil de entender y comunicar. Esto es más difícil de alcanzar en el caso de indicadores compuestos, como el indicador de resultados de la innovación, ya que las puntuaciones generales resultantes son de naturaleza abstracta. Por lo tanto, los indicadores compuestos normalmente no incorporan niveles objetivo. Otro ejemplo es el Índice sintético del marcador de la Unión por la innovación, que tampoco incorpora un nivel objetivo, pero sí tiene un claro impacto en la formulación de las políticas de los Estados miembros. Además, la serie histórica disponible para algunos de los indicadores compuestos todavía es demasiado corta para establecer tendencias y determinar niveles objetivo significativos a nivel de la UE (el componente de empresa de rápido crecimiento se basaba en una nueva recopilación de datos de Eurostat). Además, el establecimiento de un nivel objetivo a nivel de la UE exigiría análisis comparativos del rendimiento con países no pertenecientes a la UE, algo que no era posible cuando se lanzó el indicador. — no ha sido traducido aún por la Comisión en metas nacionales para captar la situación de cada Estado miembro, según recomiendan los expertos del campo de los indicadores que miden la innovación (15). — El objetivo de intensidad de la investigación lo define el Estado miembro, y el indicador de resultados de la innovación lo complementa con orientaciones sobre dichos resultados. Estos diferentes elementos deben considerarse conjuntamente. 3.16. Los objetivos específicos de Horizonte 2020 se sitúan en el nivel siguiente de la jerarquía de objetivos vinculados a Europa 2020. La mayor parte (38 %) del presupuesto de Horizonte 2020 está asignado a la prioridad «Retos de la sociedad», destinada a atender las prioridades de políticas de Europa 2020. 3.17. En muchos casos, los objetivos específicos son descritos en relación con las iniciativas emblemáticas a las que dirigen su apoyo. Ahora bien, aunque indican de forma útil la relación genérica entre Horizonte 2020 y Europa 2020, no se traducen a nivel inferior en vínculos más concretos y operativos que puedan servir de base para el seguimiento e información de la contribución aportada por Horizonte 2020 a cada una de las iniciativas emblemáticas y, por tanto a Europa 2020. 3.17. Para la elaboración del presupuesto, la contribución de Horizonte 2020 a cada iniciativa se incluye anualmente en la ficha del programa Horizonte 2020, siguiendo una metodología desarrollada al comenzar el programa. Los vínculos entre las diez prioridades políticas de la Comisión y Europa 2020/Horizonte 2020 tendrían que clarificarse en mayor medida 3.18. En 2013, el reglamento constitutivo de Horizonte 2020 fijó las prioridades y los objetivos generales y específicos para el período 2014-2020. Tanto las prioridades como los objetivos debían acomodarse a Europa 2020 y contribuir a ella (16). A finales de 2014, la actual Comisión fijó diez nuevas prioridades para el conjunto de la institución en relación con 2014-2019 (17). Aunque acentúan determinados ámbitos (como un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos), estas nuevas prioridades también coinciden significativamente, como era de esperar, con las de Europa 2020, incluidos sus objetivos principales e iniciativas emblemáticas. Por ejemplo, empleo y cambio climático están muy presentes en ambos casos. Pese a sus duplicaciones y complementariedades, resulta difícil determinar hasta qué punto las diez prioridades políticas constituyen un nuevo enfoque separado de la Comisión o bien constituyen su nuevo modo de llevar a la práctica Europa 2020 y asegurar su funcionamiento. 3.18. La estrategia Europa 2020 establece la estrategia de crecimiento decenal para la UE y a nivel de la UE. En línea con la estrategia Europa 2020, las 10 prioridades políticas de la Comisión proporcionan una agenda/estrategia clara y precisa para las actividades de la Comisión encaminadas al cumplimiento de la estrategia Europa 2020 y son totalmente coherentes con los objetivos globales de dicha estrategia. Al mismo tiempo, proporcionan una mayor claridad y precisión a la estrategia política general de la Comisión, teniendo en cuenta los acontecimientos recientes. Por ejemplo, desde el establecimiento de la estrategia Europa 2020, la UE se ha visto confrontada con las crisis de deuda soberana, los déficits crecientes del sector público, la guerra en Ucrania y Siria, la llegada de un flujo masivo de inmigrantes y el acuerdo sobre el cambio climático COP 21. Estas 10 prioridades políticas también han sido presentadas al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo y al Consejo en el curso del proceso de nombramiento de la nueva Comisión. Las prioridades incorporan los objetivos y los indicadores de la estrategia Europa 2020. 3.19. Es normal que las prioridades estratégicas varíen a tono con el cambio de circunstancias, pero, como ha señalado el SAI, la Comisión sigue sin detallar la correspondencia entre las dos estrategias, pese a que comparten aspectos comunes. En opinión del Tribunal, al no haberse aclarado su interrelación, ambas coexisten y se utilizan para distintos fines: 3.19. La Comisión considera que sus prioridades proporcionan una agenda política clara y precisa para la Comisión, en consonancia con la estrategia Europa 2020 para el conjunto de la Unión Europea. Como tal, es natural que se utilicen para diferentes fines. Sin embargo, esto no significa de modo alguno que sean incoherentes o incongruentes, son totalmente complementarias. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 3.18. — la asignación del presupuesto de la UE a programas de gasto (como Horizonte 2020) se basa, entre otras cosas, en su contribución a los objetivos principales e iniciativas emblemáticas de Europa 2020. El seguimiento y la evaluación de los programas de gasto también se apoyan en objetivos concebidos como reflejo de Europa 2020, — En relación con Horizonte 2020, esto se aplicó en los primeros programas de trabajo para 2014-2015. Durante el resto del programa, los programas de trabajo y el presupuesto para determinados elementos del programa de trabajo se verán cada vez más influenciados por las prioridades políticas establecidas por la actual Comisión en respuesta al nuevo contexto político, económico y tecnológico. — el programa de trabajo anual de la Comisión se centra actualmente en las diez prioridades políticas. En 2016, la Comisión introdujo para el futuro un nuevo método de planificación estratégica que obliga a las direcciones generales a preparar planes estratégicos quinquenales, basados también en las diez prioridades políticas, que servirán de base a los planes de gestión anuales a través de los cuales las direcciones generales cumplen sus funciones (incluida la ejecución de los programas de gasto como Horizonte 2020). Dado que los informes anuales de actividad estarán estrechamente relacionados en su contenido con los planes de gestión, a partir de 2016 puede esperarse que reflejen esencialmente las diez prioridades políticas. — El programa de trabajo anual de la Comisión incluye las acciones que la Comisión llevará a cabo para contribuir al cumplimiento de las prioridades políticas y a la consecución de la estrategia Europa 2020. Los nuevos planes estratégicos plurianuales elaborados para cada departamento de la Comisión están diseñados en torno a las 10 prioridades políticas, expresadas como objetivos generales. Como parte de este ejercicio, se les pidió a las Direcciones Generales que explicasen cómo contribuyen sus actividades a la estrategia Europa 2020. Para facilitar esta tarea, los objetivos principales de la estrategia Europa 2020 constituyen indicadores de impacto vinculados a los objetivos generales pertinentes. Los planes de gestión anuales conexos establecen los resultados previstos para cada departamento y cómo estos contribuirán a los objetivos. Los departamentos de la Comisión informarán sobre sus logros en sus informes anuales de actividad, que reflejarán la estructura de los planes estratégicos y de gestión. No obstante, la Comisión seguirá informando sobre los avances logrados en la consecución de los objetivos Europa 2020 a través del proceso del Semestre Europeo y sobre la contribución del presupuesto a la estrategia Europa 2020 en el informe anual de gestión y rendimiento. 3.20. En el caso de Horizonte 2020, lo anterior da lugar a que el marco reglamentario y la dotación presupuestaria del programa sean reflejo de Europa 2020, aun cuando los servicios de la Comisión encargados de ejecutar Horizonte 2020 han reorientado sus mecanismos de planificación estratégica y gestión para perseguir las diez prioridades políticas. Por ejemplo, las prioridades clave que serán desarrolladas en los programas de trabajo de 2016-2017 de Horizonte 2020 se basan en siete de los diez ámbitos políticos inscritos en la agenda de la nueva Comisión. En estas circunstancias, no está claro hacia dónde deben apuntar los objetivos estratégicos de Horizonte 2020. La DG Investigación y Desarrollo identificó cuatro prioridades políticas a las que el programa puede aportar su contribución (18), pero para satisfacer estas prioridades, necesitará reorientar sus esfuerzos en detrimento de las metas iniciales que le había fijado su reglamentación. 3.20. La Comisión considera que no hay falta de claridad sobre qué objetivos estratégicos debe perseguir Horizonte 2020. Serán los objetivos de Europa 2020 establecidos en la base jurídica. Las 10 prioridades políticas se utilizan para examinar la forma más adecuada en que la Comisión puede contribuir a cumplir las prioridades de Europa 2020. Por ejemplo, la estrategia para el Mercado Único Digital conducirá a la actualización de las prioridades en el programa de trabajo 2017-2018 del apartado relativo a las TIC de Horizonte 2020, en línea tanto con Europa 2020 como con la prioridad de la Comisión relativa al mercado único digital, dentro de la flexibilidad disponible en Horizonte 2020. El correspondiente conjunto de medidas e iniciativas de 18 de abril de 2016 ya demuestra esta alineación de Horizonte 2020 con la prioridad del Mercado Único Digital. 3.21. En el informe anual relativo al ejercicio anterior, el Tribunal destacó la escasa interrelación entre Europa 2020 y el ciclo presupuestario de siete años de la UE (19). Esta misma complicación puede afectar a las diez prioridades políticas, puesto que el mandato de la actual Comisión termina en 2019, un año antes de la fecha de finalización de Europa 2020 y Horizonte 2020. 3.21. El período del MFP 2007-2013 puede no haber coincidido completamente con el período abarcado por la Estrategia Europa 2020. No obstante, la Comisión mantiene su posición formulada en respuesta a los apartados 3.7 a 3.11 y 3.87 del Informe Anual del Tribunal para 2014, de que esto no implica una falta de alineación con la estrategia global. Además, el período del MFP 2014-2020 se enmarca por completo dentro del período en curso de la estrategia Europa 2020 y tiene la misma fecha de finalización. El MFP 2014-2020 ha sido diseñado con el propósito de centrarse en la consecución de los objetivos de la estrategia Europa 2020. La Comisión está realizando un seguimiento e informando sobre la contribución del presupuesto de la UE a los objetivos globales de la UE y a la estrategia Europa 2020 en particular. El actual marco financiero plurianual, Horizonte 2020 y la Estrategia Europa 2020 están totalmente alineados y finalizan todos en 2020. Estos marcos no se ven afectados por la expiración del mandato de la actual Comisión en 2019. Sección 2 — Sinergias y complementariedades con Fondos EIE y programas nacionales Información limitada sobre sinergias con los Fondos EIE 3.22. Uno de los principales objetivos de Europa 2020 y de su Unión por la innovación es realizar un espacio europeo de investigación en el que puedan circular libremente tanto los investigadores como los conocimientos científicos y tecnológicos. El presupuesto de la UE contribuye a este objetivo a través de Horizonte 2020 y los Fondos EIE. En este contexto, y de conformidad con la reglamentación, la Comisión ha previsto un sistema para fomentar e identificar sinergias entre Horizonte 2020 y los Fondos EIE, consistente en clasificar los proyectos de Horizonte 2020 en función de los objetivos temáticos EIE y en introducir referencias específicas a posibles sinergias en las fases de planificación y presentación de informes. Sin embargo, el primer informe de seguimiento Horizonte 2020 contiene solo información muy limitada sobre el uso y el impacto de las sinergias entre Horizonte 2020 y los Fondos EIE. La Comisión tiene previsto analizar en la evaluación intermedia de Horizonte 2020 el impacto y las sinergias con los Fondos EIE. 3.22. La Comisión ha creado unas condiciones normativas que pueden dar lugar a sinergias entre los fondos mediante el aumento de la coordinación y la armonización de los marcos jurídicos pertinentes. Sin embargo, el aprovechamiento de sinergias necesita un esfuerzo continuo tanto por parte de los órganos responsables de Horizonte 2020 como de las autoridades de los Estados miembros y las regiones. Los Estados miembros y la regiones realizaron importantes esfuerzos, en particular en el marco de la elaboración de estrategias de especialización inteligente para desarrollar medidas políticas que permitan aprovechar los diferentes tipos de sinergias observadas en las orientaciones de la Comisión y concentrar los esfuerzos de I+D en los ámbitos en los que el Estado miembro o la región tenga las mayores posibilidades de alcanzar la excelencia en términos de ciencia y competitividad empresarial. Estos ámbitos también ofrecen las mayores probabilidades de éxito en las convocatorias de Horizonte 2020. Respecto a la gestión de Horizonte 2020, se están adoptando importantes medidas para promover y desarrollar sinergias, por ejemplo mediante el establecimiento de memorandos de entendimiento entre empresas comunes o la iniciativa del Sello de Excelencia, creada a propuesta de los Comisarios Moedas y Creţu en octubre de 2015. En esta iniciativa ya participan varias regiones y Estados miembros. La Comisión también aplica la iniciativa «Escalera hacia la excelencia», que ayuda a los Estados miembros de la UE-13 a mejorar su acceso a Horizonte 2020. Ejemplos de complementariedades entre programas de investigación nacionales y de la UE 3.23. La reglamentación de Horizonte 2020 reconoce la necesidad de «establecer las sinergias y elementos complementarios adecuados entre los programas nacionales y europeos de investigación e innovación» (20). La ilustración 3.3 recoge los cuatro mensajes fundamentales de la cooperación del Tribunal (21) con las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) de Bulgaria y Portugal: aunque hay aspectos en que son complementarios los programas de investigación europeos y nacionales, las entidades homólogas del Tribunal también detectaron algunos problemas a escala nacional. Ilustración 3.3 — Ejemplos de complementariedades con programas nacionales, incluidas algunas insuficiencias detectadas a escala nacional Ilustración 3.3: Ejemplos de complementariedades con programas nacionales, incluidas algunas insuficiencias detectadas a nivel nacional Bulgaria [según una fiscalización de la EFS búlgara (BNAO) publicada en julio de 2016] Bulgaria (según una fiscalización de la EFS búlgara (BNAO) publicada en julio de 2016 La relación entre las prioridades de la UE en el contexto de Europa 2020 en favor de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, incluido Horizonte 2020, y las prioridades nacionales de Bulgaria, se articula por medio de ocho prioridades fijadas en el programa de desarrollo nacional (PND) Bulgaria 2020. Tres de estas prioridades se refieren a la ciencia y la innovación: — aumentar la accesibilidad y la calidad de la educación y la formación, y mejorar la calidad de la población activa, — apoyar las actividades de inversión e innovación para aumentar la competitividad de la economía, — promover la seguridad energética y una mayor eficiencia de recursos, sobre todo en las pymes. Además del PND, documento integrado para el desarrollo socioeconómico de Bulgaria hasta 2020, los objetivos de Horizonte 2020 también están sincronizados y desglosados en planes y objetivos operativos en los dos siguientes instrumentos estratégicos: — la estrategia nacional de investigación científica hasta 2020, cuyo objetivo es apoyar el desarrollo científico del país y convertirlo en un factor de desarrollo de una economía basada en actividades de conocimiento e innovación, — la estrategia de innovación de especialización inteligente, cuyo objetivo estratégico es lograr que el país abandone para 2020 el grupo de «innovadores modestos» y pase a formar parte del grupo de «innovadores moderados». Ambas estrategias búlgaras han marcado un objetivo nacional de incrementar la parte representada por el gasto en investigación y desarrollo al 1,5 % del PIB para 2020. Para alcanzarlo, se han previsto medidas y actividades en los planes de acción que sirven para ejecutar los instrumentos estratégicos nacionales. Sin embargo, la BNAO constató que en el plan de acción de la estrategia nacional de investigación científica no se habían incluido ni indicadores cuantitativos de resultados, ni valores objetivo anuales para las actividades relacionadas con Horizonte 2020, ni tampoco indicadores cuantitativos por actividad. La BNAO detectó asimismo algunos problemas de coordinación e interacción entre todos los intervinientes de Horizonte 2020 a escala nacional y determinó que una mayor interacción entre todos estos intervinientes impulsaría la participación de Bulgaria en el programa. La Comisión apoya a Bulgaria activamente tanto a través del programa piloto «Escalera hacia la excelencia» (véase más arriba) como de la nueva iniciativa en favor de las «regiones rezagadas» (1) con el fin de mejorar su ecosistema de innovación y su participación en Horizonte 2020 a través de la aplicación y el desarrollo de la estrategia de especialización inteligente búlgara. La Comisión Europea presentó en octubre de 2015 recomendaciones políticas clave para ayudar a modernizar los sectores de la investigación y la innovación en Bulgaria. Esta fue la primera vez que un Estado miembro de la UE hizo uso voluntario del Mecanismo de apoyo a las políticas de Horizonte 2020, un nuevo instrumento que ofrece a los gobiernos asistencia práctica para determinar, aplicar y evaluar las reformas necesarias para mejorar la calidad de sus estructuras públicas de investigación e innovación. Portugal (de conformidad con el trabajo específico de auditoría del Tribunal de Cuentas de Portugal realizado durante el primer trimestre de 2016) El principal instrumento estratégico nacional en el ámbito de investigación e innovación es la estrategia de innovación de especialización inteligente establecida para el período 2014-2020, que corresponde al de Horizonte 2020 y a la fecha de finalización de Europa 2020. Uno de sus capítulos incluye vínculos entre Europa 2020 y el acuerdo de asociación con Portugal de 2020, firmado entre este Estado miembro y la Comisión en el ámbito de I+D e innovación, para movilizar fondos procedentes de las políticas de cohesión y de Horizonte 2020. La EFS de Portugal (Tribunal de Contas) constató que la estrategia de innovación de especialización inteligente incluía dos hipótesis sobre la evolución del indicador con arreglo al porcentaje del PIB invertido en investigación y desarrollo: una «conservadora» del logro de un 2 % en 2020, y otra «radical» del logro del 2,7 % para la misma fecha. Otra constatación fue que, considerando los indicadores de Europa 2020, Horizonte 2020 y Unión por la Innovación, los indicadores estratégicos nacionales no abordaban algunos problemas como el equilibrio de género en los investigadores, la contribución relativa al desarrollo sostenible y al cambio climático, y, por último, la participación de las pymes. El Tribunal de Contas observó igualmente la existencia de indicadores similares a escala nacional y europea (como los relativos a publicaciones científicas o a productos y procesos innovadores) que no pueden compararse porque, por ejemplo, utilizan diferentes denominadores. Sección 3 — La mecánica de Horizonte 2020 no promueve uniformemente una atención focalizada en los resultados 3.24. Medir el rendimiento en el ámbito de investigación es una tarea difícil en sí misma. Los resultados e impactos de la investigación son por naturaleza difíciles de predecir, por lo general se producen a largo plazo y con frecuencia no siguen un recorrido lineal. Sin embargo, la UE sigue necesitando obtener información fiable sobre el progreso científico, la productividad y la calidad de la investigación que financia para poder medir el rendimiento científico y optimizar la toma de decisiones. La reglamentación de Horizonte 2020 reconoce esta necesidad y en el reglamento marco se dispone que «una gestión eficaz del rendimiento, incluidos la evaluación y el seguimiento, exige la creación de indicadores de rendimiento específicos […] que sean pertinentes para la adecuada jerarquía de objetivos y actividades» (22). 3.25. Teniendo en cuenta lo anterior, en esta sección se examina si: a) ha habido una atención focalizada en los resultados, junto con un vínculo claro y operativo con Europa 2020, en el proceso de gestión de subvenciones de Horizonte 2020; b) el diseño del sistema de seguimiento e información de Horizonte 2020 permite a la Comisión supervisar y comunicar los resultados; c) la Comisión emplea correctamente y de manera uniforme conceptos básicos a fines de seguimiento e información. Los procesos de gestión de las subvenciones no están enteramente diseñados para focalizarse en los resultados 3.26. Con el fin de determinar si los procesos de gestión de subvenciones de Horizonte 2020 estaban debidamente focalizados a la obtención de resultados, en particular en sus vínculos con Europa 2020, el Tribunal examinó cuál era la concepción del marco reglamentario de Horizonte 2020, así como la atención a los resultados en las convocatorias y los programas de trabajo, y verificó una propuesta de beneficiarios elegida de cada uno de los cinco programas de trabajo que constituían la muestra (23). El marco reglamentario de Horizonte 2020 introduce algunos elementos importantes de gestión del rendimiento, pero presenta algunas insuficiencias de concepción, sobre todo en lo referente a la utilización de indicadores de rendimiento 3.27. Los objetivos e indicadores acordados por la autoridad legislativa para Horizonte 2020 representan una mejora real con respecto a anteriores programas marco. El Tribunal ha observado, al igual que en el pasado, que los objetivos definidos en la reglamentación pueden ser demasiado generales o estar situados a un nivel demasiado alto como para resultar útiles a los responsables de la gestión (24). Lo mismo sucede con los objetivos de alto nivel de Horizonte 2020, incluso los denominados objetivos específicos en la reglamentación, que no están formulados en realidad como objetivos, sino como retos o ámbitos generales. Por ejemplo, para la prioridad «Retos de la sociedad» se han fijado dos objetivos específicos: «Salud, cambio demográfico y bienestar» y «Energía segura, limpia y eficiente». En la sección siguiente se examina en qué grado estos objetivos de alto nivel son traducidos satisfactoriamente por los responsables de la gestión en objetivos de nivel inferior. 3.27. y 3.28. Para Horizonte 2020, la inclusión de objetivos en el texto jurídico, por primera vez, fue un indudable paso adelante. Esto dio lugar a un amplio debate con la autoridad legislativa sobre los objetivos del programa y los indicadores que deben supervisarse. 3.28. Además de especificar los objetivos del programa, la reglamentación de Horizonte 2020 incluye tres indicadores de rendimiento para evaluar los avances hacia el objetivo general que se ha expuesto en el apartado 3.10. En el nivel inferior del marco jurídico, el programa específico (25) introduce nuevos elementos para la gestión del rendimiento, dieciocho indicadores clave (KPI) para evaluar los resultados e impactos de los objetivos específicos del programa Horizonte 2020 (26). Además, la Comisión ha identificado otros cinco indicadores clave, lo que arroja un total de veintitrés (27). Aunque la inclusión de estos indicadores en la reglamentación constituye un avance positivo, el Tribunal constató una serie de deficiencias en los indicadores de los programas que se enumeran en los apartados siguientes. 3.29. De estos veintitrés KPI, más de la mitad miden recursos o realizaciones más que resultados e impactos (véase asimismo la ilustración 3.4 ). A ello se añaden ambigüedades en la formulación de algunos indicadores, que dificultan su interpretación sin añadir precisiones. Por ejemplo, cabe citar el «Número de acciones de cambio institucional promovidas por el programa» o el «Número de casos de impactos tangibles y específicos en las políticas europeas del apoyo científico y técnico del Centro Común de Investigación» (28). 3.29. Siempre puede haber ambigüedades en la formulación, especialmente en la legislación, por lo que a menudo hay aclaraciones ulteriores. Por ejemplo, el «número de casos de impactos específicos tangibles en políticas europeas resultantes del apoyo científico y técnico del Centro Común de Investigación» se define de forma más detallada en una ficha del indicador, que también incluye una referencia a la metodología para medir el indicador. 3.30. En un tercio de los KPI de Horizonte 2020, la Comisión no fijó situaciones de partida, hitos o metas, alegando que dichos indicadores representaban un «nuevo enfoque» y que, por consiguiente, no pueden establecerse metas antes de disponer de los primeros resultados, previstos para inicios de 2018. Solo cinco de los veintitrés KPI de Horizonte 2020 contaban a la vez con situaciones de partida y metas. En opinión del Tribunal, 2018 es un horizonte temporal demasiado alejado para que resulte útil para un programa que estará vigente de 2014 a 2020. Las medidas, cuando existen, pecan a veces de falta de ambición y, en algunos casos, se fijan por debajo del nivel de los resultados alcanzados por el 7PM. Además, el Tribunal detectó cinco indicadores de Horizonte 2020 (29) en las fichas de programa de 2015 que contaban con metas inferiores a la situación de partida fijada. 3.30. Aunque la ficha financiera legislativa que acompañaba a la propuesta de la Comisión para Horizonte 2020 establecía generalmente referencias y objetivos para los indicadores, se incluyeron una serie de indicadores nuevos en el proceso legislativo para los que no había referencias para determinar objetivos razonables. El establecimiento de un objetivo sin pruebas suficientes puede conducir a que carezca de pertinencia y credibilidad (dos de los criterios RACER). Se explican los objetivos de Horizonte 2020 que están por debajo de los resultados del 7PM. Por ejemplo, el número de investigadores con acceso a las infraestructuras de investigación a través del apoyo de la Unión se ha reducido porque se dará prioridad a las nuevas infraestructuras y la concentración en las nuevas comunidades (comunidades en fase inicial), cuyas infraestructuras generalmente no son capaces de proporcionar un acceso tan amplio como las comunidades avanzadas (Informe Anual de la DG RTD, página 33). En muchos ámbitos se han fijado objetivos ambiciosos y más amplios que los del 7PM, por ejemplo, la participación de las pymes, los gastos relacionados con el cambio climático, el gasto en energía renovable o el tiempo que se tarda en firmar subvenciones, por citar algunos. 3.31. En el caso de varios indicadores, no se dispondrá de datos significativos antes de 2018/2019 a fines de presentación de informes. En un cuarto de los KPI de Horizonte 2020, según la Comisión, no resultará útil informar de los resultados antes de 2019, porque hasta esa fecha no se alcanzará una masa crítica de proyectos terminados. Aunque puedan ser útiles para la evaluación ex post de Horizonte 2020, estos indicadores no son adecuados para las evaluaciones intermedias o el seguimiento anual antes de 2018, un extremo corroborado por el informe de seguimiento de Horizonte 2020 relativo a 2014. 3.31. En comparación con otros ámbitos de financiación, puede haber un retraso considerable entre el momento en que se desembolsan los fondos de investigación, el momento en que la investigación da lugar a realizaciones y el momento en que estas realizaciones se convierten en resultados (durante el ciclo de vida del proyecto y una vez finalizado este). Por ejemplo, en el momento en que se publicó la evaluación ex post del 7PM en enero de 2016 (es decir, dos años después del final del 7PM), más de la mitad de los proyectos de dicho programa todavía estaban en curso. Por esta razón, la Comisión seguirá informando sobre los resultados del 7PM en una sección específica de los informes de seguimiento de Horizonte 2020. Por otra parte, la evaluación intermedia de Horizonte 2020 incluirá una evaluación de los impactos a largo plazo de los programas marco anteriores. Este enfoque se mantendrá a lo largo del tiempo para mitigar este problema. 3.32. Un ejemplo práctico de los problemas causados por el mal uso de indicadores es el expuesto en el informe especial del Tribunal sobre el EIT, en el que se indicaba que los indicadores básicos siguen centrándose en la inversión o las realizaciones más que en el impacto y se llegaba a la conclusión de que resultaba difícil evaluar el rendimiento del EIT desde el inicio de sus operaciones en 2010. Faltan procesos sólidos y pertinentes de seguimiento e información y muy pocos impactos son visibles (30). 3.32. Como se indicó en la respuesta de la Comisión y el IET al Informe Especial n. o 4/2016, el IET realiza análisis exhaustivos para comparar las comunidades de conocimiento e innovación (CCI), basándose en varios factores y no simplemente en los principales indicadores clave de rendimiento. La aplicación de los planes de negocio de las CCI se evalúa tanto a través de indicadores de rendimiento cuantitativos como de revisiones cualitativas realizadas por expertos externos y el personal del IET. De forma más amplia, el IET también realiza un seguimiento in situ y revisiones temáticas de las actividades de las CCI. Estas herramientas, tomadas en conjunto, proporcionan una imagen muy ilustrativa de las diferencias entre las CCI. La atención a los resultados es insuficiente en lo que respecta a los programas de trabajo y las convocatorias 3.33. Los programas de trabajo y las convocatorias relacionadas con ellos constituyen un elemento fundamental del funcionamiento de Horizonte 2020 pues brindan la oportunidad a la Comisión de traducir los objetivos generales de alto nivel y los objetivos específicos de Horizonte 2020 en objetivos de nivel inferior útiles para fines de gestión operativa del rendimiento. 3.34. Sobre la base del programa específico, la Comisión elabora programas de trabajo de dos años que desarrollan los objetivos específicos y el impacto esperado, y establecen oportunidades de financiación a través de convocatorias de propuestas: 15 000 millones de euros en 2014-2015 y 14 500 millones de euros en 2016-2017. El «principal» programa de trabajo de Horizonte 2020 dedica una parte a cada objetivo específico del programa específico y se complementa con programas de trabajo distintos para el CEI (un programa anual), el CCI (programas bienales) y el EIT (un programa trienal desglosado por años). 3.34. Desde la observación del Tribunal, la Comisión ha introducido un proceso de planificación estratégica que precedió a la finalización de los programas de trabajo 2016-2017. Se trata de un examen estratégico de prioridades y necesidades, llevado a cabo con los Estados miembros y otras partes interesadas para asegurar la vinculación entre los objetivos específicos de Horizonte 2020 y los programas de trabajo que los aplican. 3.35. La reglamentación de Horizonte 2020 fue aprobada poco antes de que iniciara la aplicación del programa, lo que limitó el alcance de la planificación estratégica. Europa 2020, la Unión por la Innovación y otras iniciativas emblemáticas se mencionan en el marco estratégico global para el programa de trabajo 2014-2015, pero estas referencias siguen siendo genéricas, no tienen carácter sistemático y no clarifican la contribución concreta de cada programa de trabajo a los distintos objetivos estratégicos. En relación con 2016-2017, el proceso de programación estratégica fue mejorado y documentado a través de un documento de planificación estratégica de carácter global y de una serie de documentos delimitadores. 3.35. La redacción de la legislación de Horizonte 2020 fue acompañada por la elaboración en paralelo de los programas de trabajo 2014-2015. Existe un vínculo evidente entre cada parte del programa de trabajo y los objetivos específicos de Horizonte 2020. 3.36. En todos los programas de trabajo examinados por el Tribunal, los objetivos se adecúan a los objetivos específicos que se definen en el programa específico, aunque los objetivos de los programas de trabajo comprendidos en la muestra no traducen los objetivos de alto nivel fijados en la reglamentación en objetivos operativos que puedan ser objeto de seguimiento e información: tres de los cinco objetivos del programa de trabajo estaban redactados exactamente de la misma forma que en la reglamentación y ninguno cumplía los criterios SMART (31). Los objetivos no llevaban incorporados indicadores con metas e hitos. La existencia de objetivos operativos e indicadores pertinentes facilitaría la necesaria focalización en los resultados o su seguimiento e información en el programa de trabajo respectivo. 3.36. a 3.38. Se acepta que el «impacto esperado» establecido en los programas de trabajo se puede mejorar, y así se ha comenzado a hacer ya en los programas de trabajo 2016-2017. Sin embargo, el objetivo principal del programa de trabajo es proporcionar la información necesaria para que los solicitantes elaboren propuestas de alta calidad. No es necesario que los programas de trabajo determinen su contribución a los objetivos de Europa 2020. Por el contrario, deben estar vinculados a los objetivos específicos de Horizonte 2020, formulados para cumplir con Europa 2020. En primer lugar se evaluará el rendimiento mediante los indicadores establecidos en la legislación. Así lo establece el artículo 5 del Reglamento por el que se establece Horizonte 2020. «La primera serie de indicadores de rendimiento pertinentes para evaluar el progreso en la consecución del objetivo general se expone en [anexo del Reglamento].» Esta será la información principal en la que se basará la evaluación del rendimiento. 3.37. Cada programa de trabajo contiene convocatorias de propuestas correspondientes a las líneas generales de actividades del objetivo específico (contenido científico y técnico). Las convocatorias de propuestas de la muestra identifican objetivos que concuerdan con los establecidos en programa de trabajo y con las líneas generales de actividades, en caso necesario (32). Aunque, en términos generales, los objetivos de las convocatorias son más específicos que los establecidos en el programa de trabajo, no siempre cumplen todos los criterios SMART. Además de los objetivos, cada convocatoria incluye una sección dedicada a los impactos esperados, pero estos rara vez se cuantifican y por lo general no incorporan indicadores, lo que dificultará a la Comisión su tarea de medir el éxito de las convocatorias en ausencia de objetivos operativos y de indicadores acompañados de metas. 3.38. Los programas de trabajo de la muestra no identifican su contribución a largo plazo a los objetivos estratégicos, pese a que deberían explicarla según las directrices aplicables a dichos programas. Ninguno de los ejemplos analizados por el Tribunal ilustraba cómo el programa de trabajo contribuye a la consecución de objetivos específicos de Europa 2020. En uno de los casos, el objetivo del programa de trabajo vinculaba las acciones financiadas a una de las iniciativas emblemáticas, pero sin especificar cómo. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL En propuestas, evaluaciones y acuerdos de subvención hay una atención a los resultados, pero se registran insuficiencias que pueden dar problemas en el momento de evaluar la información 3.39. A raíz de las convocatorias, los solicitantes presentan propuestas de financiación, que son evaluadas por la Comisión. Para las elegidas, la Comisión firma acuerdos de subvención con los beneficiarios. En esta sección se analiza la atención que se presta a los resultados en estas fases del proceso de gestión. Evaluación de propuestas 3.40. Las propuestas suelen ser evaluadas por expertos en nombre de la Comisión en cuanto a su excelencia, impacto, calidad y eficacia de ejecución (33). Con excepción del CEI, que usa exclusivamente el criterio de excelencia, las propuestas de los beneficiarios examinadas por el Tribunal incluían en su totalidad secciones estructuradas en torno a estos tres criterios de evaluación, y el criterio del impacto tenía la misma ponderación al menos que los otros dos. Ahora bien, la calidad de esta evaluación depende de la calidad de los impactos esperados en las convocatorias publicadas por la Comisión. 3.41. En cuanto al criterio de excelencia, los modelos incluidos en las propuestas indican cómo han de definirse los objetivos. Tres de los cinco modelos de las propuestas examinadas exigían a los solicitantes definir objetivos SMART y explicar su relación con el programa de trabajo correspondiente. Los objetivos de estas tres propuestas por lo general son SMART. Sin embargo, en las dos propuestas restantes (relacionadas con el CEI y Marie Curie, donde no hay una exigencia de este tipo), las propuestas de la muestra no incluían objetivos SMART. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN Acuerdos de subvención 3.42. Los acuerdos de subvención son el principal instrumento de asignación de los fondos de Horizonte 2020 para cumplir los objetivos del programa. Los acuerdos de subvención de la muestra empleaban los mismos objetivos que las propuestas. 3.43. Los acuerdos de subvención incluyen una sección sobre conocimientos previos y resultados. Estos últimos se definen como todo producto tangible o intangible de la acción conforme a las normas de participación (34). Existe una disposición importante en los acuerdos de subvención que obliga a los beneficiarios a informar a la Comisión sobre la agregación de los KPI de Horizonte 2020, y, por consiguiente, este nivel se convierte en una importante fuente de información de todos los datos sobre el rendimiento de Horizonte 2020. En los apartados anteriores se han señalado problemas de valoración del rendimiento en el nivel superior (programas de trabajo y convocatorias). 3.43. Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 3.36 a 3.38. Se podrá recopilar y se recopilará información sobre los indicadores establecidos en la base jurídica para permitir una evaluación de su rendimiento. El diseño del sistema de seguimiento e información de Horizonte 2020 limita la capacidad de la Comisión de supervisar y comunicar los resultados adecuadamente 3.44. Esta sección se centra en el sistema de seguimiento e información de Horizonte 2020. El Tribunal examinó si era posible que: a) la estructura actual permitiera a la Comisión supervisar y comunicar el gasto en investigación y desarrollo separadamente del efectuado en innovación; b) la contribución de Horizonte 2020 a Europa 2020 pudiera ser objeto de informes; c) la Comisión evaluara el programa durante su período de vigencia. No se supervisa separadamente el gasto de investigación del efectuado en innovación 3.45. Horizonte 2020 agrupa en un marco estratégico común una serie de instrumentos de investigación y financiación que antes estaban separados (35). De acuerdo con este enfoque, las partes dedicadas a innovación del Programa Marco de Competitividad e Innovación (36) y el EIT fueron reagrupadas dentro de Horizonte 2020. 3.46. El Tribunal señaló en el pasado que la propuesta de reglamentación de Horizonte 2020 no incluía una definición clara de innovación, lo que, acompañado de la falta de límites del alcance de las actividades de innovación financiables, creaba el riesgo de que se terminara diluyendo la financiación entre un gran número de proyectos (37). En opinión del Tribunal, el riesgo persiste. El programa marco y el programa específico de Horizonte 2020 no aportan criterios claros para distinguir entre «investigación y desarrollo» e «innovación» (38), o supervisar y comunicar separadamente los resultados de los dos ámbitos. 3.46. y 3.47. Uno de los principales objetivos de Horizonte 2020, desde el comienzo de los debates sobre el programa marco, es el de reducir la brecha entre la investigación y la innovación. La legislación no ofrece ninguna definición separada de investigación e innovación, sino que establece que: «Se entenderá por “actividades de investigación e innovación” todo el espectro de actividades de investigación, desarrollo tecnológico, demostración e innovación, incluyendo la promoción de la cooperación con terceros países y organizaciones internacionales, la difusión y optimización de los resultados y el fomento de la formación de alta calidad y la movilidad de los investigadores en la Unión.» La Comisión considera que la distinción entre las actividades de investigación e innovación no es necesaria, no tiene un claro valor añadido y pone en riesgo los esfuerzos por reducir la brecha entre la investigación y la innovación en Europa. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL 3.47. La UE ha aprobado el objetivo principal del 3 % para el indicador de la intensidad de investigación y desarrollo. No toda la actividad de innovación financiada por Horizonte 2020 entra en la definición de investigación y desarrollo para los fines de este objetivo (39). En realidad hay actividades de Horizonte 2020 destinadas específicamente a impulsar la innovación (40), en contraposición a investigación y desarrollo, por lo que no son captadas por el objetivo del 3 %. La contribución de Horizonte 2020 a Europa 2020, aunque se establece en el presupuesto, no se comunicará de manera útil al menos hasta 2018 3.48. Las fichas de programa, empleadas en el procedimiento presupuestario para justificar gastos operativos, informan de los vínculos entre los programas de gasto y Europa 2020 señalando los objetivos principales perseguidos y presentando una estimación de la contribución financiera de los programas a las iniciativas emblemáticas. Por consiguiente, la financiación de Europa 2020 con cargo al presupuesto de la UE se calcula sobre la base de la contribución financiera estimada de los programas de gasto a las iniciativas emblemáticas en las fichas de programa. OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN 3.49. En términos de proceso presupuestario, Horizonte 2020 a través de las fichas de programa vincula más del 90 % de su presupuesto de 2015 a las diferentes iniciativas emblemáticas. Casi la mitad de este importe (4 300 millones de un total de 9 500 millones de euros) se destinó a acciones relacionadas con la iniciativa emblemática «Unión por la innovación». 3.50. Si bien quedan establecidos en el procedimiento presupuestario, los vínculos entre Horizonte 2020 y Europa 2020 no se recogen en los informes de gestión de Horizonte 2020. La reglamentación de Horizonte 2020 exige que a fines de seguimiento se incluya información sobre aspectos transversales, uno de los cuales es la contribución a todas las iniciativas emblemáticas pertinentes de Europa 2020 (41). No obstante, esta contribución no se recoge en el informe de seguimiento anual de Horizonte 2020 relativo a 2014 (publicado en abril de 2016). Los vínculos entre Horizonte 2020 y Europa 2020 solo serán evaluados en el informe de evaluación intermedia de Horizonte 2020, previsto para 2017. Tampoco en los informes de evaluación de la Comisión prescritos por el artículo 318 del TFUE en los últimos años han informado sobre dicha contribución de manera que resulte útil. 3.50. Los vínculos entre Horizonte 2020 y la estrategia Europa 2020 se evaluarán en profundidad en la evaluación intermedia de Horizonte 2020, que evaluará también el efecto multiplicador. La Comisión considera que el artículo 31 del Reglamento por el que se establece Horizonte 2020 y el alcance del informe anual de seguimiento no requieren que se aborde la contribución de Horizonte 2020 a las iniciativas emblemáticas de la estrategia Europa 2020. El informe de seguimiento se centra solamente en la aplicación de Horizonte 2020. Según el artículo 32 del Reglamento por el que se establece Horizonte 2020, la contribución de Horizonte 2020 a los objetivos de la estrategia Europa 2020 se tendrán en cuenta en la evaluación intermedia de Horizonte 2020. Los informes de evaluación de la Comisión en virtud del artículo 318 del TFUE solo pueden informar sobre la contribución de Horizonte 2020 a Europa 2020 cuando esta información esté disponible después de la evaluación intermedia. Puede que algunas dificultades presentes en la evaluación ex post del 7PM persistan en las de Horizonte 2020 3.51. Existen dificultades inherentes al calendario de las evaluaciones de los programas marco de investigación. El programa marco de Horizonte 2020 exige que las evaluaciones se lleven a cabo con arreglo a unos plazos que permitan tenerlas en cuenta en el proceso de toma de decisiones. Esta exigencia es difícil de cumplir en el ámbito de la investigación en el que los impactos y resultados pueden tardar muchos años en producirse. Sin embargo, la reglamentación establece plazos para las distintas evaluaciones: en el cuarto año del programa marco de siete años (2017 para Horizonte 2020) suele ser necesaria una evaluación intermedia, mientras que la evaluación ex post se requiere a los dos a tres años siguientes al término del programa (2023). Aunque estos plazos están concebidos para apoyar el proceso decisorio, se corre el riesgo de que den lugar a evaluaciones que no tengan en cuenta debidamente los resultados e impactos de los programas. 3.51-3.53. La Comisión ha reconocido la dificultad inherente de realizar evaluaciones significativas dentro de un plazo fijo de siete años para cada programa marco. Esta es la razón por la que la evaluación intermedia de Horizonte 2020 incluirá una evaluación actualizada del rendimiento del 7PM. Esto permitirá mitigar los problemas detectados. La Comisión también reconoce que es necesario un equilibrio entre la necesidad de realizar aportaciones oportunas en la nueva legislación y la necesidad de evaluar los efectos a largo plazo del valor añadido del gasto en investigación. Esto se refleja en la legislación. La Comisión está de acuerdo en que una evaluación intermedia de un programa marco de investigación se enfrentará a algunas dificultades inherentes tanto en términos de realizaciones como de disponibilidad de datos. Sin embargo, dejarla para más adelante puede retrasar la obtención de conclusiones importantes que sin duda pueden evaluarse en la etapa de evaluación intermedia. Esto se reconoce en la legislación, ya que muchos de los elementos específicos del artículo 32, apartado 3, que se exige que aborde la evaluación intermedia pueden evaluarse en una etapa relativamente temprana del programa, por ejemplo, la evaluación de: — la participación de participantes que dispongan de infraestructuras de investigación de alto nivel o que tengan un historial de uso del modelo de costes completos en el Séptimo Programa marco; — la simplificación para los participantes que dispongan de infraestructuras de investigación de alto nivel o que tengan un historial de uso del modelo de costes completos en el Séptimo Programa marco; — la extensión del recurso a la remuneración adicional al personal contemplada en el artículo 27 del Reglamento (UE) n.o 1290/2013. Por consiguiente, la Comisión considera que la legislación y las prácticas de evaluación mitigan en la medida de lo posible las dificultades inherentes reconocidas por el Tribunal. 3.52. La evaluación ex post del 7PM (2007-2013) acabó al final de 2015, cuando más de la mitad de sus proyectos estaba aún en curso, y dos años después de la aprobación del programa que iba a sustituirlo, Horizonte 2020. Esta evaluación se vio afectada por retrasos en muchos proyectos del 7PM y por la circunstancia de que la obligación de los beneficiarios de presentar informes al respecto terminaba al acabar los proyectos. A ello se añade que la recogida de datos para algunos indicadores de rendimiento del 7PM se interrumpió en 2013, al acabar la vigencia de dicho programa marco. 3.53. En el caso de Horizonte 2020, la evaluación intermedia prevista para 2017 tendrá que hacer frente a obstáculos puesto que faltan resultados significativos en relación con varios indicadores (véase el apartado 3.31), y es probable que la evaluación en general de Horizonte 2020 se vea afectada, por un lado, por las deficiencias detectadas en los resultados informativos de convocatorias y programas de trabajo (pues los datos obtenidos de los proyectos no pueden agregarse para dar información de respuesta sobre convocatorias y programas de trabajo; véanse los apartados 3.33 a 3.38), y, por otro, por las dificultades a que se enfrenta la Comisión en obtener de los beneficiarios información sobre los resultados tras el cierre de los proyectos. Es posible que la Comisión realice evaluaciones de impacto tras el final de los proyectos pero, en los casos examinados por el Tribunal, no había constancia de que los beneficiarios estuvieran obligados a presentar informes tras el cierre de los proyectos. 3.53. La Comisión puede agregar la información para evaluar los 23 indicadores establecidos en la base jurídica y esta es la piedra angular del marco de rendimiento, tal y como se establece en el artículo 5 del Reglamento de Horizonte 2020: «La primera serie de indicadores de rendimiento pertinentes para evaluar el progreso en la consecución del objetivo general se expone en [anexo del Reglamento].» La Comisión no siempre utiliza del mismo modo conceptos esenciales del rendimiento con el riesgo consiguiente de que el sistema de medición del rendimiento se vea afectado negativamente 3.54. La ilustración 3.1 establece los diversos modos en que la intervención de la UE puede dar lugar a beneficios: «realización», «resultado» e «impacto». En los «efectos» se incluyen tanto los resultados como los impactos. Estos términos se utilizan dentro del sistema de seguimiento e información de la Comisión para definir objetivos e indicadores. Cualquier incoherencia o insuficiencia en el modo de emplear estos términos puede terminar minando la eficacia de un sistema de gestión del rendimiento. 3.55. La Comisión en general emplea estos términos de acuerdo con estas definiciones (42). Sin embargo, en Horizonte 2020, las normas de participación de los beneficiarios entienden por resultados «todo producto tangible o intangible de la acción, tales como datos, conocimientos e informaciones, obtenidos en la acción. Esta definición correspondería normalmente a «realización», no a «resultado». 3.55. a 3.57. La adopción de los Reglamentos de Horizonte 2020 (diciembre de 2013) precedió a las Directrices para la mejora de la legislación (mayo de 2015). Esto ha llevado a algunas incoherencias, como ha señalado el Tribunal. Desde la adopción de las directrices, la terminología del programa para la mejora de la legislación se utiliza de forma coherente en el seguimiento y la evaluación del rendimiento de Horizonte 2020. 3.56. Otro ejemplo de empleo incoherente de estos términos en Horizonte 2020 es que, conforme a la reglamentación, los distintos programas de trabajo que impulsan Horizonte 2020 deberían incluir «resultados previstos» (43), mientras que el criterio aplicado en las normas de participación (44) es «impactos». Sin embargo, los términos empleados por la Comisión en programas de trabajo y convocatorias de propuestas es «impactos esperados». 3.57. Los resultados miden las repercusiones inmediatas directamente atribuibles a una intervención, y por ello son más adecuados como criterio de selección de proyectos que los impactos, concebidos a más largo plazo y con elementos que quizá no pueden ser abordados por los proyectos. 3.58. La muestra constituida por el Tribunal de cinco proyectos de Horizonte 2020 en curso muestra que el concepto de «impactos esperados» fue interpretado de modo muy diferente en las distintas convocatorias. Un beneficiario del régimen de las pymes tuvo que presentar un análisis de mercado y un plan de empresa (documentos que formaban parte de la propuesta y eran analizados por los evaluadores en relación con el indicador de impacto), mientras que otro presentó una breve descripción cualitativa del vínculo entre el proyecto y los diversos impactos esperados, como el de «Mayores oportunidades de innovación para los prestadores de servicios, incluidas pymes y administraciones públicas». Un tercer beneficiario describió los beneficios de un nuevo protocolo de tratamiento que iba a constituir un resultado del proyecto y confirmó que dicho resultado iba a contribuir al impacto definido en la convocatoria correspondiente. La distinta interpretación de «impactos esperados» en las convocatorias y los diferentes modos en que los beneficiarios justificaban su contribución plantean el riesgo de que se evalúe insuficientemente el rendimiento del proyecto en relación con las finalidades generales de convocatorias y programas de trabajo. 3.58. En el segundo programa de trabajo, se detectó la necesidad de mejorar las declaraciones del impacto esperado, por lo que se mejoraron las orientaciones existentes. La calidad del proceso de evaluación seguirá garantizando que se seleccionen los mejores proyectos. En lo que respecta al beneficiario obligado a presentar un estudio de mercado y un plan de negocio, en el programa de las pymes, las condiciones para la concesión de subvenciones son un estudio de mercado y un plan de negocio. El énfasis de Horizonte 2020 está en la innovación y el impacto a largo plazo. Es por ello que se utiliza «impacto esperado» en las convocatorias y se evalúa dicho impacto durante las evaluaciones. El uso de la palabra «resultados» en la legislación se debe a que el Reglamento Horizonte 2020 precedió a las Directrices para la mejora de la legislación. La contribución de los proyectos en diferentes ámbitos se evalúa a través de una serie de indicadores establecidos en los actos jurídicos de Horizonte 2020 y otros documentos. Dichos indicadores son solo una fuente de información. Para el seguimiento y la evaluación del rendimiento, la Comisión utiliza una amplia gama de datos (por ejemplo, a través de estudios externos, encuestas, estudios de casos, análisis de hipótesis, etc.). 3.59. Otro problema derivado de la falta de claridad de la Comisión en este aspecto es que algunos de los indicadores descritos como de resultados o impacto en realidad medían las inversiones y realizaciones, lo que restaba capacidad a la Comisión para evaluar el rendimiento. En la ilustración 3.4 se recogen algunos ejemplos de cómo se han materializado estos riesgos. 3.59. Los indicadores establecidos en el Reglamento cubren los recursos, las realizaciones, los resultados y los impactos. La Comisión considera que el seguimiento de estos indicadores, respaldado por la evaluación, proporcionará una buena base sobre la cual evaluar el rendimiento. Ilustración 3.4 — Empleo incoherente de indicadores Según se indica en el apartado 3.28, hay veintitrés indicadores clave de rendimiento (KPI) de Horizonte 2020 «para evaluar sus resultados e impactos de los objetivos específicos de Horizonte 2020». Siete de esos indicadores están relacionados con publicaciones, como el de «Liderazgo en tecnologías instrumentales e industriales (LEIT) — Número de publicaciones conjuntas público-privadas». Obtener realizaciones de este tipo puede constituir un objetivo válido del programa, pero esos indicadores relacionados con las publicaciones no miden ni los resultados ni los impactos. Por añadidura, hay otros cuatro indicadores relacionados más con las inversiones que con los resultados o los impactos. Por ejemplo, pueden citarse «Acceso a la financiación de riesgo — Total de inversiones movilizadas a través de la financiación de deuda e inversiones de capital-riesgo» y «Porcentaje del total de fondos para desafíos energéticos asignados a las siguientes actividades de investigación: energías renovables, eficiencia energética de los usuarios finales, redes inteligentes y actividades de almacenamiento de energía». El Tribunal trató también este tema en el capítulo 3 del informe anual relativo al ejercicio anterior, en el contexto de los Fondos EIE (45). Ilustración 3.4 - Uso incoherente de los indicadores Las Directrices de la Comisión para la mejora de la legislación han establecido una definición estándar de estos términos, y en adelante estas definiciones se aplicarán de forma coherente. Mientras que las publicaciones son realizaciones por sí mismas, la Comisión considera que en ciertos casos pueden ser indicadores de resultados, por ejemplo, las publicaciones en revistas revisadas por colegas profesionales. La Comisión considera que su marco de rendimiento, y especialmente los indicadores utilizados para Horizonte 2020, proporcionan un equilibrio adecuado entre los diferentes tipos de indicadores. Dentro de este equilibrio, es aceptable un cierto número de indicadores de recursos para asegurar que las diferentes prioridades se evalúan de manera adecuada. PARTE 2 — PLANIFICACIÓN Y COMUNICACIÓN DE RESULTADOS EN LAS DIRECCIONES GENERALES: LA FAMILIA DE «RECURSOS NATURALES» 3.60. Esta parte del capítulo trata de la comunicación de resultados en las direcciones generales de la Comisión. En relación con el ejercicio 2014, el Tribunal analizó las fichas de programa (46), los programas de gestión (47) y los IAA (48) de cuatro direcciones generales (49), conforme a los requisitos establecidos en el Reglamento Financiero y en las normas de control interno de la Comisión, así como las instrucciones internas sobre planes de gestión e IAA. 3.61. Conforme a las instrucciones de la Comisión sobre los planes de gestión correspondientes a 2015, las direcciones generales tenían que establecer objetivos generales con indicadores de impactos (a largo plazo) y objetivos específicos con indicadores de resultados (a corto y medio plazo). Conforme al Reglamento Financiero, los objetivos de las direcciones generales tendrían que ser SMART (50). 3.62. En línea con sus observaciones de ejercicios anteriores sobre otras direcciones generales, la fiscalización del Tribunal puso de manifiesto que, en las cuatro direcciones generales examinadas, muchos de los objetivos (generales y específicos) utilizados en los planes de gestión y en los IAA se habían tomado directamente de textos legislativos o estratégicos, por lo que estaban situados a un nivel demasiado alto como para ser útiles como instrumentos de gestión (véase la ilustración 3.5 ). 3.62. Desde la observación del Tribunal en relación con los planes de gestión de 2015, la Comisión ha introducido cambios en el ciclo de PEP, en particular para proporcionar un marco más claro para la rendición de cuentas de la Comisión y sus servicios. Con el nuevo enfoque, los documentos de planificación, a partir de 2016, estarán más racionalizados y centrados en las prioridades de la Comisión y las competencias de las Direcciones Generales, ayudándolas a establecer prioridades y comunicar un historial de rendimiento coherente, con una clara distinción