ES Diario Oficial de la Unión Europea C 159/10

DICTAMEN DEL BANCO CENTRAL EUROPEO

de 4 de mayo de 2011

sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2003/71/CE y 2009/138/CE en lo que respecta a los poderes de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y de la Autoridad Europea de Valores y Mercados

(CON/2011/42)

2011/C 159/05

Introducción y fundamento jurídico

El 2 de marzo de 2011 el Banco Central Europeo (BCE) recibió del Consejo una solicitud de dictamen sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2003/71/CE y 2009/138/CE en lo que respecta a los poderes de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y de la Autoridad Europea de Valores y Mercados (1) (en adelante, la «directiva propuesta»).

La competencia consultiva del BCE se basa en el apartado 4 del artículo 127 y el apartado 5 del artículo 282 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, puesto que la directiva propuesta contiene disposiciones que afectan a la contribución del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) a la buena gestión de las políticas con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y a la estabilidad del sistema financiero, conforme establece el apartado 5 del artículo 127 del Tratado. De acuerdo con la primera frase del artículo 17.5 del Reglamento interno del Banco Central Europeo, el presente dictamen ha sido adoptado por el Consejo de Gobierno.

Observaciones generales

1. Para que la labor del recientemente creado Sistema Europeo de Supervisión Financiera sea eficaz, es preciso modificar la legislación de la Unión en lo que respecta al funcionamiento de las tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES) (2) y de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS) (3). A este respecto, la directiva propuesta, que modifica la legislación sobre los sectores de los seguros y los valores —fundamentalmente la Directiva 2009/138/CE (4) y en menor medida la Directiva 2003/71/CE (5)— complementa el marco jurídico ya adoptado por la Directiva 2010/78/UE (6). Por consiguiente, el presente dictamen debe leerse conjuntamente con el Dictamen del BCE CON/2010/23 (7).

2. El presente dictamen examina la directiva propuesta desde el punto de vista de la estabilidad financiera. Las observaciones y propuestas de redacción del presente dictamen se centran en cuestiones que afectan a la reforma del marco de supervisión, a la participación del BCE, el SEBC y la JERS, y a las medidas para la cooperación y el intercambio de información con las AES y las autoridades nacionales competentes. El presente dictamen atiende especialmente también a la necesidad de asegurar, cuando proceda, la aplicación de soluciones coherentes a todos los sectores de los servicios financieros, a fin de garantizar la igualdad de condiciones y como instrumento de convergencia en materia de supervisión.

Observaciones particulares

Código europeo común del sector financiero

3. El establecimiento de un único código europeo para todas las instituciones financieras del mercado único (8), que el BCE respalda plenamente (9), exige lo siguiente: i) la determinación apropiada de las materias que correspondan a los actos delegados y a los actos de ejecución, ii) la participación adecuada de las AES en la preparación de estos actos teniendo en cuenta su naturaleza técnica y la necesidad de contar con los conocimientos altamente especializados de las autoridades supervisoras, y iii) la adopción de estas medidas de ejecución de modo coherente y coordinado para todos los sectores.

Función consultiva del BCE respecto de los proyectos de actos delegados y de ejecución

4. Teniendo en cuenta la importancia de la función que corresponde a los actos delegados y de ejecución adoptados conforme a los artículos 290 y 291 del Tratado (10) como elemento sustancial del código único, el BCE formula las observaciones siguientes relativas al ejercicio de su propia función consultiva conforme al apartado 4 del artículo 127 y al apartado 5 del artículo 282 del Tratado. En primer lugar, un proyecto de acto delegado o de ejecución de la Comisión es una «propuesta de acto de la Unión» en el sentido del primer guión del apartado 4 del artículo 127 y del apartado 5 del artículo 282 del Tratado. Tanto los actos delegados como los actos de ejecución son actos jurídicos de la Unión. Es significativo que la mayoría de las versiones lingüísticas del apartado 5 del artículo 282 del Tratado se refieran a «proyectos» de actos jurídicos de la Unión que deben consultarse al BCE (11). Por tanto, la obligación de consultar al BCE no puede limitarse únicamente a los proyectos de actos basados en una propuesta de la Comisión. En segundo lugar, en la sentencia sobre el asunto OLAF (12), el Tribunal de Justicia aclaró que la obligación de consultar al BCE pretende esencialmente «garantizar que el autor del acto en cuestión no lo adopte sin haber oído al organismo que, por las atribuciones específicas que ejerza en el marco comunitario en el ámbito considerado y por la amplia capacidad técnica de que disfrute, se encuentre particularmente capacitado para contribuir eficazmente al proceso de adopción del acto de que se trate». En este contexto, a fin de que el ejercicio de la función consultiva del BCE despliegue todos sus beneficios, debe consultarse a este a su debido tiempo todo proyecto de acto de la Unión, inclusive los proyectos de actos delegados y de ejecución, comprendido en el ámbito de sus competencias. El BCE ejercerá su función consultiva prestando la máxima atención a los plazos de adopción de los actos consultados.

Medidas para el intercambio de información

5. En el marco de los cambios generales comunes a la mayoría de la legislación sectorial y necesarios para el funcionamiento de las nuevas autoridades, el BCE subraya la importancia de velar por la inclusión de cauces adecuados de intercambio de información en la legislación pertinente aplicable al sector financiero. Por ello, el BCE propone modificar la Directiva 2009/138/CE en la línea de las disposiciones correspondientes de la Directiva 2006/48/CE (13) de manera que no se impida a las autoridades competentes y a la AESPJ transmitir información a los bancos centrales del SEBC, incluido el BCE, cuando proceda, a otras autoridades nacionales encargadas de vigilar los sistemas de pago, y a la JERS, cuando la información interese al desempeño de sus funciones respectivas (14). También deben adoptarse medidas para el intercambio de información en situaciones de urgencia.

Convergencia de los sectores de los servicios financieros

6. Aun reconociendo los objetivos limitados de la directiva propuesta, el BCE considera que el marco legislativo de la Unión debe aplicarse de manera coherente, cuando proceda, a todos los sectores de los servicios financieros, en concreto para evitar el arbitraje reglamentario. Por ejemplo, el BCE propone fomentar la convergencia intersectorial en lo siguiente: 6.1 Tratamiento de las carteras financieras en el cálculo de los recursos propios: en la determinación de los recursos propios, el BCE considera que podría mejorarse la coherencia en el tratamiento de las «participaciones» en el mismo sector y en los distintos sectores de los servicios financieros a fin de evitar el arbitraje reglamentario entre personas jurídicas o entre entidades pertenecientes a un conglomerado financiero (15). El BCE recomienda en particular acercar más la definición de participación en empresas de seguro y en entidades de crédito en la Directiva 2006/48/CE (16) y en la Directiva 2009/138/CE (17) y los métodos que deban utilizarse al nivel del grupo para abordar el doble cómputo de capital derivado de las participaciones intersectoriales (18). La labor del subcomité sobre conglomerados financieros creado por los reglamentos de las AES (19) podría ser útil para fomentar la convergencia intersectorial. 6.2 Tratamiento de la estabilidad financiera: podrían examinarse más detalladamente los efectos procíclicos derivados de la aplicación del marco regulador Solvencia II, y, si procede, la contribución de los mecanismos contracíclicos a la estabilidad financiera, incluido en lo que respecta a la prima de iliquidez, a que se hace referencia en la directiva propuesta. 6.3 Políticas y sistemas de remuneración: conforme a los objetivos de la recomendación de la Comisión (20), el BCE celebra en general el trabajo en curso sobre las políticas y los sistemas de remuneración en el marco de las medidas de aplicación de la Directiva Solvencia II (21). Los principios de alto nivel internacionalmente acordados sobre las políticas retributivas en la banca y los principios de aplicación correspondientes (22) deberían aplicarse al sector de los seguros (23) teniendo en cuenta sus particularidades en lo que fuera procedente. 6.4 Evaluaciones de crédito: la directiva propuesta encomienda a la AESPJ las funciones de: i) evaluar la admisibilidad de las instituciones externas de evaluación del crédito (ECAI) y ii) asignar sus evaluaciones de crédito a una escala objetiva de grados de calidad crediticia (24), respecto de lo cual la Comisión deberá adoptar criterios detallados en forma de actos delegados (25). Aunque en principio apoya estas nuevas funciones atribuidas a la AESPJ y reconoce las particularidades de cada sector de los servicios financieros, el BCE observa también que la admisibilidad de las ECAI ya se aborda en el marco de la Directiva 2006/48/CE (26) y del Reglamento (CE) no 1060/2009 (27). En este contexto y en vista de la naturaleza intersectorial de estas cuestiones, el BCE propone por tanto que, antes de tomar ninguna medida legislativa, se lleve a cabo una evaluación en la que participen las tres AES con objeto de velar por la coherencia y las sinergias entre las normas sectoriales pertinentes de la Unión, incluidas las posibles medidas de ejecución. 6.5 Determinación del supuesto de «caída excepcional de los mercados financieros»: en caso de que una empresa de seguros o reaseguros no cumpla el capital de solvencia obligatorio, la autoridad supervisora le exigirá adoptar las medidas necesarias en un plazo máximo de nueve meses (28). En caso de caída excepcional de los mercados financieros, la autoridad supervisora podrá prorrogar el plazo por un período adecuado, «teniendo en cuenta todos los factores pertinentes» (29). Conforme a la directiva propuesta, la AESPJ determina y declara la existencia de una caída excepcional de los mercados financieros, y la Comisión adopta actos delegados donde se especifiquen los procedimientos que debe seguir la AESPJ para determinar la existencia de esa caída y «los factores» que deben tenerse en cuenta, incluido el «período adecuado máximo» (30). El BCE apoya la función que se propone para la AESPJ a fin de asegurar un planteamiento uniforme en todos los Estados miembros. Por la misma razón, quizás convendría también consultar a la JERS e introducir criterios, métodos y requisitos cualitativos y cuantitativos para determinar esos supuestos. Debería aclararse más la interacción entre las declaraciones de la AESPJ de la existencia de casos de caída excepcional de los mercados financieros, las declaraciones del Consejo de la existencia de situaciones de emergencia a los efectos de los reglamentos de las AES (31) y las medidas que adopten las autoridades supervisoras en circunstancias excepcionales si consideran que la situación financiera de una empresa determinada va a seguir deteriorándose (32).

Disposiciones transitorias

7. Aunque el BCE comprende la necesidad de los requisitos transitorios (33), quizás convendría acortar notablemente en algunos casos los períodos máximos de diez años previstos para la adopción de ciertas disposiciones transitorias, a fin de incentivar adecuadamente la aplicación en tiempo oportuno de la reforma Solvencia II (34). Como ejemplo, y dada la importancia de una solución uniforme que asegure una información de calidad, los métodos y supuestos que deben utilizarse para valorar los activos y pasivos deberían aplicarse en un plazo razonable.

En el anexo del presente dictamen figuran las propuestas de redacción específicas, acompañadas de explicaciones, correspondientes a las recomendaciones del BCE encaminadas a modificar la directiva propuesta.

Hecho en Fráncfort del Meno, el 4 de mayo de 2011. El Presidente del BCE Jean-Claude TRICHET

(1) COM(2011) 8 final.

(2) Reglamento (UE) no 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), se modifica la Decisión no 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/78/CE de la Comisión (DO L 331 de 15.12.2010, p. 12); Reglamento (UE) no 1094/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), se modifica la Decisión no 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/79/CE de la Comisión (DO L 331 de 15.12.2010, p. 48), y Reglamento (UE) no 1095/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados), se modifica la Decisión no 716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/77/CE de la Comisión (DO L 331 de 15.12.2010, p. 84) (en adelante denominados conjuntamente «los reglamentos de las AES»).

(3) Véanse el Reglamento (UE) no 1092/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, relativo a la supervisión macroprudencial del sistema financiero en la Unión Europea y por el que se crea una Junta Europea de Riesgo Sistémico (DO L 331 de 15.12.2010, p. 1), y el Reglamento (UE) no 1096/2010 del Consejo, de 17 de noviembre de 2010, por el que se encomienda al Banco Central Europeo una serie de tareas específicas relacionadas con el funcionamiento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (DO L 331 de 15.12.2010, p. 162).

(4) Directiva 2009/138/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativa al acceso a la actividad de seguro y reaseguro y a su ejercicio (Solvencia II) (refundición) (DO L 335 de 17.12.2009, p. 1).

(5) Directiva 2003/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de noviembre de 2003, sobre el folleto que debe publicarse en caso de oferta pública o admisión a cotización de valores y por la que se modifica la Directiva 2001/34/CE (DO L 345 de 31.12.2003, p. 64).

(6) Directiva 2010/78/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por la que se modifican las Directivas 98/26/CE, 2002/87/CE, 2003/6/CE, 2003/41/CE, 2003/71/CE, 2004/39/CE, 2004/109/CE, 2005/60/CE, 2006/48/CE, 2006/49/CE y 2009/65/CE en relación con las facultades de la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), y la Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados) (DO L 331 de 15.12.2010, p. 120).

(7) Dictamen CON/2010/23 de 18 de marzo de 2010 sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 98/26/CE, 2002/87/CE, 2003/6/CE, 2003/41/CE, 2003/71/CE, 2004/39/CE, 2004/109/CE, 2005/60/CE, 2006/48/CE, 2006/49/CE y 2009/65/CE en relación con las facultades de la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (DO C 87 de 1.4.2010, p. 1).

(8) Véanse, por ejemplo, el considerando 22 del Reglamento (UE) no 1093/2010 y el considerando 14 de la Directiva 2010/78/UE.

(9) Véanse, por ejemplo, el apartado 2 del Dictamen CON/2009/17 de 5 de marzo de 2009, solicitado por el Consejo de la Unión Europea, sobre una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE en lo que respecta a los bancos afiliados a un organismo central, a determinados elementos de los fondos propios, a los grandes riesgos, al régimen de supervisión y a la gestión de crisis (DO C 93 de 22.4.2009, p. 3); el apartado 2 del Dictamen CON/2010/5, de 8 de enero de 2010, sobre tres propuestas de reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo por los que se crean, respectivamente, la Autoridad Bancaria Europea, la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados (DO C 13 de 20.1.2010, p. 1), y el apartado 1.3.1 del Dictamen CON/2010/23.

(10) Los artículos 290 y 291 del Tratado se encuentran en la sexta parte, capítulo 2, sección primera, titulada «Actos jurídicos de la Unión».

(11) El apartado 5 del artículo 282 del Tratado se refiere a proyecto de acto de la Unión en las versiones siguientes: búlgara («проект на акт на Съюза»); española («proyecto de acto de la Unión»); danesa («udkast»); alemana («Entwurf für Rechtsakte der Union»); estonia («ettepanekute»); griega («σχέδιο πράξης της Ένωσης»); francesa («projet d'acte de l'Union»); italiana («progetto di atto dell'Unione»); letona («projektiem»); lituana («Sąjungos aktų projektų»); neerlandesa («ontwerp van een handeling van de Unie»); portuguesa («projectos de acto da União»); rumana («proiect de act al Uniunii»); eslovaca («navrhovaných aktoch Únie»); eslovena («osnutki aktov Unije»); finesa («esityksistä»), y sueca («utkast»). La versión irlandesa dice «gniomh Aontais arna bheartu», que corresponde al concepto de acto de la Unión «previsto».

(12) Asunto C-11/00, Comisión de las Comunidades Europeas contra Banco Central Europeo, Recopilación de Jurisprudencia 2003, página I-7147, en especial los apartados 110 y 111.

(13) Véanse el artículo 49 y el apartado 1 del artículo 130 de la Directiva 2006/48/CE.

(14) Véanse, por ejemplo, los apartados 13 a 15 del Dictamen CON/2009/17 y el apartado 2.2 del Dictamen CON/2010/23.

(15) Directiva 2002/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativa a la supervisión adicional de las entidades de crédito, empresas de seguros y empresas de inversión de un conglomerado financiero, y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE, 79/267/CEE, 92/49/CEE, 92/96/CEE, 93/6/CEE y 93/22/CEE del Consejo y las Directivas 98/78/CE y 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (DO L 35 de 11.2.2003, p. 1).

(16) Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (DO L 177 de 30.6.2006, p. 1), en particular el apartado 10 del artículo 4 y el artículo 57.

(17) Véanse la letra b) del apartado 1 del artículo 92 según lo modifica la directiva propuesta, conjuntamente con el tercer párrafo del apartado 2 del artículo 212.

(18) Véanse por ejemplo las diferencias en las definiciones de «relación duradera» e «influencia notable» en relación con el concepto de «participación» o en los umbrales de deducción —que van del 20 % en la legislación de seguros al 10 % en la legislación bancaria.

(19) Véase el apartado 1 del artículo 57 de los reglamentos de las AES.

(20) Véanse en particular el considerando 8 y los apartados 1.1 y 2.1 de la Recomendación de la Comisión de 30 de abril de 2009 sobre las políticas de remuneración en el sector de los servicios financieros (DO L 120 de 15.5.2009, p. 22).

(21) Véase el documento de trabajo de la Comisión (DG Mercado Interior y Servicios) «Consultation paper on the UCITS depositary function and on the UCITS managers’ remuneration», de 14.12.2010, p. 26 (disponible en inglés en: http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/ucits/consultation_paper_en.pdf).

(22) Véanse en particular el artículo 22 del anexo V de la Directiva 2006/48/CE y las orientaciones sobre las políticas y prácticas de remuneración del Comité de Supervisores Bancarios Europeos: «CEBS Guidelines on Remuneration Policies and Practices», de 10 de diciembre de 2010, disponible en inglés en: http://eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Standards%20and%20Guidelines/2010/Remuneration/Guidelines.pdf

(23) Véase el documento del Comité europeo de supervisores de seguros y de pensiones de jubilación «CEIOPS’ Advice for Level 2 Implementing Measures on Solvency II: Remuneration Issues», CEIOPS-DOC-51/09, https://eiopa.europa.eu/fileadmin/tx_dam/files/consultations/consultationpapers/CP59/CEIOPS-DOC-51-09%20L2-Advice-Remuneration-Issues.pdf

(24) Véase el apartado 20 del artículo 2 de la directiva propuesta: letra a) del apartado 1 del nuevo artículo 109 bis propuesto para la Directiva 2009/138/CE.

(25) Véanse el considerando 18 y el apartado 21 del artículo 2 de la directiva propuesta: nueva letra n) del apartado 1 del artículo 111 propuesta para la Directiva 2009/138/CE.

(26) Véanse los artículos 81 a 83 de la Directiva 2006/48/CE y la parte 2 de su anexo VI.

(27) Reglamento (CE) no 1060/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, sobre las agencias de calificación crediticia (DO L 302 de 17.11.2009, p. 1).

(28) Artículo 138 de la Directiva 2009/138/CE.

(29) Apartado 4 del artículo 138 de la Directiva 2009/138/CE.

(30) Apartados 30 y 31 del artículo 2 de la directiva propuesta.

(31) Artículo 18 de los reglamentos de las AES.

(32) Apartado 5 del artículo 138 de la Directiva 2009/138/CE.

(33) Conforme a la directiva propuesta, los períodos máximos de vigencia de las disposiciones transitorias se establecen en la Directiva 2009/138/CE. Sin embargo, los períodos reales establecidos en los actos delegados pueden ser más cortos (véase también el considerando 30 de la directiva propuesta).

(34) Artículo 75 de la Directiva 2009/138/CE: véanse el apartado 5 del artículo 308 bis y la letra e) del artículo 308 ter de la directiva propuesta.