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Bruselas, 5.12.2006

COM(2006) 768 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (imposición de los usos industriales del GLP e imposición del carbón)

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo[1], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (en lo sucesivo, «Directiva sobre los impuestos energéticos» o «Directiva»), además de lo previsto en otras disposiciones de la Directiva, y, en particular, en sus artículos 5, 15 y 17, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar a cualquier Estado miembro que lo solicite a introducir exenciones o reducciones fiscales adicionales por motivos vinculados a políticas específicas.

La Comisión examinará las solicitudes. A continuación, presentará una propuesta al Consejo o, alternativamente, informará al Consejo de los motivos que la han llevado a no proponer la autorización de la medida.

En el contexto más general de revisión de las excepciones a la Directiva sobre los impuestos energéticos que expiraban a finales de 2006, Grecia y Lituania presentaron una solicitud de autorización a fin de aplicar una excepción a ciertas disposiciones de dicha Directiva en relación con determinados productos energéticos. Los escritos quedaron registrados en la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera[2].

El objeto de la presente comunicación es informar al Consejo de las razones por las cuales la Comisión no propone tal autorización.

2. SÍNTESIS DE LAS SOLICITUDES

2.1. Solicitud de Grecia

Grecia desearía aplicar un tipo reducido del impuesto al gas licuado de petróleo (GLP) para usos industriales equivalente a 0,29 euros por 1000 kg de GLP. El nivel mínimo de imposición aplicable (con arreglo al artículo 8 de la Directiva sobre los impuestos energéticos) es de 41 euros por 1000 kg de GLP utilizado como carburante de automoción.

Según las autoridades griegas, la medida tiene dos objetivos fundamentales. En primer lugar, fomentar el uso de un carburante que, frente a otros hidrocarburos, resulta más ecológico, como solución alternativa y provisional, teniendo en cuenta que, en Grecia, aún no ha finalizado la implantación de la red de gas natural. A este respecto, las autoridades griegas hacen hincapié en las ventajas del GLP desde el punto de vista ambiental. El segundo objetivo de la medida es reforzar la posición competitiva de la industria nacional.

La solicitud no fija una fecha de expiración de la excepción.

2.2. Solicitud de Lituania

Lituania desearía beneficiarse de una excepción a las disposiciones de la Directiva sobre los impuestos energéticos, en particular a su artículo 2, apartado 1, a fin de eximir del impuesto el carbón. En otras palabras, el país querría aplazar la introducción de la imposición sobre este combustible.

Según las autoridades lituanas, la principal finalidad de la medida es la reconstrucción y modernización de las empresas implantadas en zonas remotas del país, especialmente de aquellas que utilizan el carbón para el desarrollo de su actividad. Dichas autoridades consideran que el logro de ese objetivo llevará mucho tiempo, y de ahí la necesidad de aplazar la introducción de la imposición sobre el carbón. A este respecto, señalan que el objetivo de la medida es fomentar el desarrollo económico de las zonas remotas del país. Además, destacan la creciente necesidad de obtener fuentes de energía a bajo coste en un entorno en el que los precios del petróleo y el gas están aumentando, y hacen asimismo referencia a los cambios que está sufriendo el sistema energético nacional, con el cierre de la central nuclear de Ignalina.

La solicitud prevé como fecha de expiración de la excepción el 31 de diciembre de 2009.

3. CONTEXTO DE LAS SOLICITUDES

En la UE, la imposición de los hidrocarburos, incluido el GLP, está armonizada desde 1993[3]. La legislación comunitaria fija unos niveles mínimos de imposición en relación con los carburantes para automoción y el combustible destinado a calefacción. Haciéndose eco de la preocupación que suscita en algunos sectores industriales y profesionales de la UE la competitividad frente a terceros países, el artículo 8 de la Directiva sobre los impuestos energéticos establece niveles mínimos de imposición notablemente inferiores para el uso de los carburantes de automoción con determinadas finalidades. Dentro del mercado interior, esos niveles mínimos tienen por objeto establecer condiciones de igualdad entre las empresas.

En ese contexto, Grecia fue autorizada inicialmente a aplicar tipos reducidos y exenciones del impuesto en relación con el GLP utilizado para usos industriales. En 2001, el Consejo prorrogó por última vez esta autorización hasta el 31 de diciembre de 2006, incorporándola a continuación a las disposiciones transitorias de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

Mediante la adopción de la Directiva sobre los impuestos energéticos, la armonización de los impuestos especiales se amplió a productos energéticos tales como el carbón, distintos de los hidrocarburos pero en directa competencia con ellos. La finalidad de esa medida era evitar el falseamiento de la competencia entre los hidrocarburos y otros productos energéticos que competían directamente con ellos y no estaban sujetos a imposición a escala comunitaria y, asimismo, entre los consumidores de energía de los distintos Estados miembros, independientemente de que estos últimos gravaran o no los productos energéticos distintos de los hidrocarburos (véase el segundo considerando de la Directiva sobre los impuestos energéticos).

Con objeto de permitir a los Estados miembros adaptarse a la nueva situación y, en particular, evitar un incremento repentino del precio de los nuevos productos sujetos a impuestos, la Directiva preveía la autorización de algunos periodos transitorios (de aplicación general o relacionados con países concretos). En este contexto, y habida cuenta de su particular situación, Lituania fue autorizada a aplazar la imposición del carbón, el coque y el lignito hasta el 1 de enero de 2007[4].

En su Comunicación de junio de 2006, Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (en lo sucesivo, «Comunicación de 2006»)[5], la Comisión explicaba la amplia flexibilidad que brindaba ya la Directiva y, en particular, destacaba la motivación y la lógica que subyacía en la inclusión de algunas opciones relacionadas con productos o usos específicos. En particular, la Comisión hacía hincapié en que la Directiva ya tenía en cuenta las posibles restricciones de competencia que podía provocar la imposición de la energía. Asimismo, en su Comunicación, la Comisión señalaba la importancia fundamental que la Directiva atribuía a la imposición del carbón.

4. EVALUACIÓN DE LA COMISIÓN

La Comisión considera que la mayoría de los argumentos aducidos por Grecia y Lituania en sus solicitudes ya se han tenido en cuenta en la propia Directiva. Este es el caso, en concreto, del ámbito de aplicación del impuesto, de la fijación de niveles mínimos de imposición y de la posible aplicación de tipos impositivos diferenciados en relación con determinados productos y usos. A la hora de establecer los diferentes criterios, el legislador comunitario, actuando con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado CE, sopesó argumentos análogos frente a los objetivos e intereses a los que se aludía también en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva sobre los impuestos energéticos, en particular, el interés del mercado interior y el no falseamiento de la competencia, así como las políticas comunitarias sobre medio ambiente y energía.

Especialmente, al adoptar la Directiva, el legislador tomó en debida consideración los aspectos relacionados con la competitividad. Estos últimos influyeron, en primer lugar, en la fijación de los niveles mínimos de imposición en función del producto y el uso. Además, la Directiva contiene una gama completa de posibles opciones, a las que los Estados miembros ya se pueden acoger, que permite diferenciar aún en mayor medida los tipos impositivos por diversos motivos, incluida la competitividad, en determinadas circunstancias. En la mayoría de los casos, es preciso respetar los niveles mínimos del impuesto a fin de garantizar condiciones de igualdad entre las empresas en el mercado interior. Por lo que se refiere a las empresas usuarias, es posible aplicar niveles inferiores a esos tipos mínimos, con arreglo a condiciones muy estrictas establecidas en el artículo 17, apartados 2 a 4, de la Directiva. Una de ellas es que el efecto ambiental que se hubiera derivado de la aplicación de esos tipos mínimos se consiga mediante otros medios.

Es preciso interpretar en este sentido los niveles mínimos aplicables con arreglo al artículo 8 de la Directiva, inferiores a los establecidos en el artículo 7, apartado 1. Por tanto, la referencia de Grecia a la posición competitiva de sus empresas no supone un motivo vinculado a una política específica a los efectos del artículo 19 de la Directiva. Así pues, no es posible admitir una excepción de duración ilimitada por razones de competitividad tal como solicita ese país.

En este contexto, tampoco resulta apropiado conceder una excepción adicional por un periodo limitado. Grecia ya ha tenido tiempo suficiente para adaptarse a los niveles mínimos de imposición para el GLP, dado que los tipos mínimos armonizados del impuesto aplicados a los carburantes de automoción para determinados usos industriales y profesionales existen desde 1993 y afectan a todos los Estados miembros. Ante esta situación, Grecia no ha aducido ningún argumento que pueda tomarse en consideración con arreglo al artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

Puesto que Grecia hace alusión a las ventajas ambientales del GLP, la Comisión desea señalar que, según la información de que dispone, la red de gas natural ya está parcialmente implantada, en particular en las zonas más industrializadas del país. Un tratamiento fiscal demasiado favorable del GLP, en concreto, la eventual exención prevista por el Estado miembro, podría frenar el paso, por parte de los usuarios, al consumo de gas natural, un producto al menos tan ecológico como el GLP. Ello podría alterar la relación competitiva entre esos dos combustibles establecida por el Consejo en el marco del artículo 8 de la Directiva sobre los impuestos energéticos. El Consejo estableció deliberadamente dicha relación competitiva, junto con otras relaciones similares, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 93 del Tratado CE. Una valoración diferente por parte de un Estado miembro no constituye un motivo vinculado a una política específica en el sentido del artículo 19 de la Directiva sobre impuestos energéticos.

Por lo que respecta a la solicitud de Lituania, cabe recordar, ante todo, que la Directiva sobre los impuestos energéticos amplió deliberadamente la armonización de los impuestos especiales al carbón (véase más arriba). Además del aspecto de la competencia entre los diversos combustibles, esta medida se justifica por la necesidad de protección ambiental, un factor que la Directiva sobre los impuestos energéticos tiene en cuenta en función de la naturaleza de cada producto energético. A este respecto, la Directiva (sexto considerando) hace referencia expresa al artículo 6 del Tratado, que exige la integración de la protección ambiental en la definición y aplicación de las demás políticas comunitarias. Por otro lado, alude al Protocolo de Kioto, ratificado por la Comunidad[6], y recuerda que la imposición de los productos energéticos y de la electricidad es uno de los instrumentos disponibles para contribuir al logro de los objetivos del Protocolo (séptimo considerando).Y precisamente, entre las principales categorías de combustible cubiertas por la Directiva, el carbón es aquél que produce mayores emisiones de CO2.

En este contexto, la solicitud de Lituania no puede aceptarse puesto que está motivada por cuestiones relacionadas con la competitividad en general. La Directiva sobre los impuestos energéticos integra deliberadamente el carbón en ese régimen, precisamente por motivos de competencia, aunque, como ya se ha explicado, prevé diferentes modulaciones. Así, ese tipo de consideraciones no pueden constituir motivos vinculados a políticas específicas a efectos del artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos indirectos.

De todo lo expuesto anteriormente, puede deducirse asimismo que, desde el punto de vista ambiental, aspecto que también debe tomarse en consideración de conformidad con el artículo 19, tampoco se justifica la concesión de un tratamiento fiscal más favorable.

Tales conclusiones se ven incluso reforzadas por el argumento de Lituania según el cual el carbón resulta menos afectado por el incremento del precio de la energía que otros combustibles menos perjudiciales para el medio ambiente, como el gas natural.

Además, procede analizar algunos argumentos adicionales esgrimidos por Lituania.

El motivo que ha llevado a Lituania a presentar su solicitud puede interpretarse asimismo como un deseo de prorrogar la exención del carbón como una medida de carácter transitorio .

A este respecto, cabe señalar que Lituania obtuvo una excepción que le permitió eximir del impuesto el carbón, el coque y el lignito hasta el 1 de enero de 2007[7], plenamente de acuerdo con la solicitud enviada por este país antes de su adhesión a la UE en el marco de la concesión a los Estados miembros adherentes de periodos transitorios con arreglo a la Directiva recientemente adoptada[8]. El objeto de esos periodos transitorios era permitir a los Estados miembros afectados cumplir los nuevos requisitos introducidos por la Directiva. A este respecto, el Consejo estimó que los tipos mínimos establecidos por la Directiva 2003/96/CEE podían crear graves problemas económicos y sociales y que, por consiguiente, era necesario fijar periodos transitorios (véase el segundo y tercer considerando de la Directiva 2004/74/CE).

Los periodos transitorios autorizados en virtud de la Directiva 2004/74/CE en respuesta a la solicitud de Lituania tenían en cuenta, concretamente, el motivo en el que este país basa ahora su petición, esto es, la necesidad de un periodo de transición para el sector energético del país como consecuencia del desmantelamiento de la central nuclear de Ignalina. A este respecto, Lituania solicitó y obtuvo una excepción mediante la cual podía eximir del impuesto el gas y la electricidad hasta el 1 de enero de 2010, con arreglo al programa de desmantelamiento de la citada central nuclear.

Dado que, mediante la adopción de la Directiva 2004/74/CE, todos esos aspectos se han tenido debidamente en cuenta, la Comisión no puede identificar ningún motivo vinculado a una política específica en el presente contexto.

Por último, la Comisión no puede aceptar el argumento de política regional aducido por Lituania.

En relación con el mismo, la Comisión desea señalar que la excepción concedida para el periodo 2004-2006 nunca ha tenido como objetivo la reconstrucción y modernización de las empresas en zonas remotas del país, por lo que no es posible conceder ninguna prórroga con esa finalidad.

En sí mismo, dicho objetivo no puede aceptarse como un motivo vinculado a una política específica válido que justifique la autorización solicitada con arreglo al artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos energéticos. Aparte del hecho de que el trato fiscal favorable previsto ni siquiera se limita a unas regiones determinadas, la exención fiscal del carbón no parece una respuesta proporcionada a ese objetivo de política específica. Contrariamente al adecuado apoyo directo a actividades específicas[9], la exención fiscal del carbón no serviría para responder a las exigencias concretas derivadas de las distintas situaciones, sino que cubriría, indistintamente, todo el consumo de carbón, minando sin necesidad uno de los principales objetivos del impuesto, a saber, la incentivación de una mayor eficiencia energética y la protección del medio ambiente conexa. Además, la Comisión desea recordar, una vez más, que la Directiva sobre los impuestos energéticos incluye disposiciones que permiten ciertas concesiones en relación con la imposición preservando, al mismo tiempo, los efectos ambientales que llevaría aparejados (véase, en particular, el artículo 17, apartados 2 a 4, de la Directiva).

5. CONCLUSIONES

Basándose en todo lo expuesto anteriormente, la Comisión considera que los motivos vinculados a políticas específicas expuestos no justifican la concesión de las autorizaciones solicitadas, que llevarían aparejadas excepciones a algunas de las disposiciones esenciales de la Directiva sobre los impuestos energéticos. Habida cuenta de los términos de la Directiva, incluidas las diversas opciones que brinda, los aspectos relacionados con la competencia en que se basan las solicitudes no constituyen motivos relacionados con políticas específicas en el sentido del artículo 19. Algunos aspectos de las solicitudes enviadas son contrarios a los objetivos e intereses que subyacen en las disposiciones de la Directiva, asimismo mencionados en su artículo 19. La exención del carbón no supone una respuesta proporcionada a los objetivos de reconstrucción y modernización aducidos por Lituania.

Tampoco existen razones, en virtud del artículo 19, que justifiquen las autorizaciones solicitadas en concepto de medidas transitorias.

Por consiguiente, la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas.

[1] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003 p. 51; Directiva modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30.4.2004, p. 87 y p.100).

[2] Con fechas de 13 de octubre (Grecia) y de 29 de septiembre de 2006 (Lituania).

[3] Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (DO L 316 de 31.10.1992); Directiva derogada el 31 de diciembre de 2003 junto con la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos mediante la Directiva 2003/96/CE del Consejo.

[4] Véase la Directiva 2004/74/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, DO L 157, p. 87

[5] COM(2006)342, de 30 de junio de 2006: Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo .

[6] Decisión 94/69/CE del Consejo, de 15 de diciembre de 1993, relativa a la celebración de la Convención marco sobre el cambio climático, DO L 33 de 7.2.1994, p. 11.

[7] Directiva 2004/74/CE del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/96/CE en lo que respecta a la posibilidad de que ciertos Estados miembros apliquen a los productos energéticos y la electricidad exenciones o reducciones temporales del nivel impositivo (DO L 157, de 30 de abril de 2004, p. 87).

[8] COM(2004) 42 de 28 de enero de 2004 por la que se modifica la Directiva 2003/96/CE en lo que respecta a la posibilidad de que ciertos Estados miembros apliquen a los productos energéticos y la electricidad exenciones o reducciones temporales del nivel impositivo.

[9] Cuya concesión está sujeta lógicamente a las normas aplicables en el ámbito de las ayudas estatales.