Recomendación con vistas a un DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Finlandia (2003-2007)

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [1], establecía que los países que participen en la moneda única habían de presentar al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad antes del 1 de marzo de 1999. De conformidad con el artículo 5 de este Reglamento, el Consejo debe examinar cada programa de estabilidad basándose en las evaluaciones realizadas por la Comisión y el Comité creado en virtud del artículo 114 del Tratado (Comité Económico y Financiero). La Comisión adoptó una recomendación sobre cada programa. Basándose en esta recomendación, previa consulta al Comité Económico y Financiero y tras analizar el programa, el Consejo emitió un dictamen. De conformidad con el Reglamento, los programas de estabilidad actualizados, que han de presentarse anualmente, también pueden ser examinados por el Consejo aplicando estos mismos procedimientos.

[1] DO L 209, 2.8.1997. Todos los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

El primer programa de estabilidad de Finlandia, relativo al período 1998-2002, fue presentado el 7 de septiembre de 1998, siendo evaluado por el Consejo el 12 de octubre del mismo año [2]. Finlandia presentó el quinto y más reciente programa de estabilidad actualizado, relativo al período 2003-2007, el 27 de noviembre de 2003.

[2] DO C 372, 2.12.1998.

Los servicios de la Comisión han llevado a cabo una evaluación técnica del mismo, teniendo en cuenta la información facilitada de conformidad con el Código de conducta [3], las previsiones de otoño y evaluaciones posteriores, la metodología establecida de común acuerdo para la estimación de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo, las recomendaciones contenidas en las Orientaciones Generales de Política Económica y los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo de 27 de noviembre de 2002 relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias [4]. Las conclusiones de esta evaluación son las que se presentan a continuación:

[3] Dictamen revisado del Comité Económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, documento EFC/ECFIN/404/01 - rev. 1, de 27.6.2001, aprobado por el Consejo EcoFin el 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668 final, 27.11.2002.

La nueva actualización del programa de estabilidad finlandés presenta previsiones macroeconómicas y sobre financiación del sector público para el período 2003-2007. La actualización se ajusta en líneas generales al "Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia".

La actualización de noviembre de 2003 del programa de estabilidad finlandés prevé un incremento acusado del crecimiento del PIB, hasta el 2,7% en 2004, esto es, una tasa casi equivalente al doble de la prevista para 2003. De 2005 a 2007, se prevé un crecimiento anual de aproximadamente el 2,5%, con lo que se rebasaría el nivel potencial en cerca de medio punto porcentual. Por consiguiente, se prevé que en el último año del periodo cubierto por el programa se cierre la brecha de producción negativa, a partir de una brecha superior a 1,3 puntos porcentuales en 2003 como consecuencia de la ralentización de la actividad económica. Esta quinta actualización del programa de estabilidad contempla a partir de 2004 un perfil de la producción bastante similar al del programa anterior. Las contribuciones al crecimiento de los distintos componentes de la demanda se han modificado un tanto, siendo mayor la contribución del sector exterior en el programa actual y ligeramente inferior la de la demanda interna. En 2003, la creación de empleo se ha mantenido relativamente firme frente a la ralentización de la actividad económica. Por ello, se espera que el desempleo se mantenga constante en 2003 (a una tasa del 9,1%) y, gracias a la aceleración del crecimiento, disminuya a partir de 2004. Se espera que la inflación toque fondo en 2004 a una tasa del 0,7% [5], debido principalmente a los recortes de los impuestos sobre bebidas alcohólicas y a la ausencia de perturbaciones de origen exterior sobre los precios, y que, a continuación, vuelva a su tendencia anterior en torno al 2%, a medida que crece la economía y desaparecen gradualmente los efectos de los recortes tributarios. Al margen de una estimación de mayor crecimiento para 2004, las previsiones a corto plazo del programa son bastante similares a la evaluación de la Comisión, en particular a sus previsiones del otoño de 2003.

[5] La terminación del periodo transitorio para la importación libre de impuestos de alcohol y tabaco procedentes de otros países de la UE y de los países en vías de adhesión ha implicado una pérdida estimada de ingresos tributarios próxima al 0,4% del PIB.

El programa actualizado prevé una reducción significativa del superávit de las administraciones públicas, de 4,2% del PIB en 2002 al 1,7% en 2004. Esto responde en parte a factores cíclicos, que debilitan la situación financiera de la administración central, y en parte al aumento del gasto establecido en el programa del nuevo Gobierno. Además, según el programa, el aumento de la competencia fiscal exterior contribuirá a una cierta erosión de las bases impositivas. En 2005 y en años posteriores, se espera que el superávit sólo aumente ligeramente y se estabilice ligeramente por encima del 2% del PIB, a pesar de un crecimiento superior al potencial. Sin embargo, se prevé que las finanzas públicas finlandesas proporcionen el margen de seguridad necesario para impedir rebasar el valor de referencia del 3% del PIB durante todo el periodo cubierto por el programa. El principal factor de la tendencia decreciente del ratio de superávit es el deterioro de las finanzas de la administración central, que se prevé pasarán a registrar un déficit a partir de 2003. Como consecuencia de ello, el programa actualizado sugiere que no se alcanzará el objetivo del Gobierno de llegar al equilibrio presupuestario al final de su mandato en 2007. Además, se prevé que las finanzas de las administraciones locales se mantengan deficitarias durante todo el periodo del programa. En realidad, según el programa, el superávit de las administraciones públicas en 2003-2007 sólo se deberá al superávit de la seguridad social y al superávit de los fondos de pensiones relacionados con los ingresos, que se preparan para hacer frente a las presiones financieras derivadas del envejecimiento de la población. Se prevé que el saldo ajustado en función del ciclo disminuya más de medio punto porcentual del PIB en 2003-2005. Con todo, según el programa, el superávit presupuestario ajustado en función del ciclo deberá mantenerse por encima del 2% del PIB durante todo el periodo del programa. Ello deberá dejar todavía un margen suficiente frente a fluctuaciones normales de la actividad económica. Se prevé que el superávit ajustado en función del ciclo disminuya en 0,2 puntos porcentuales del PIB de 2005 a 2007. Estas previsiones se ajustan en líneas generales a las estimaciones de la Comisión del saldo presupuestario ajustado en función del ciclo.

El último programa prevé que en 2003 y 2004 la deuda de las administraciones públicas disminuya a un ritmo ligeramente superior (-0,3 puntos porcentuales) al previsto en el programa de 2002, aunque el ratio de deuda era menos favorable que el previsto en 2002. Sin embargo, a diferencia del programa anterior, para 2004-2006 se espera una subida del ratio de deuda, como consecuencia de una estimación del PIB nominal ligeramente inferior y del déficit de la administración central [6]. Además, el proceso de reducción de la deuda se ve obstaculizado por transacciones financieras, relativas, en particular, a la actual diversificación de los activos de los organismos de la seguridad social en detrimento de las obligaciones de la administración central y la acumulación de activos de fondos de pensiones relacionados con los ingresos de la administración central.

[6] Ha tenido lugar un cambio de carácter técnico en la clasificación de la deuda de la administración central; la cartera de pactos de recompra ("repos"), esto es, la deuda de la administración central poseída por el Tesoro, se ha suprimido del balance del Tesoro, dado que ya no era necesaria para el servicio de la deuda pública. Como consecuencia de ello, el ratio deuda/PIB ha aumentado 3,2 puntos porcentuales en 2003 respecto del programa anterior.

El Gobierno se propone reducir los impuestos sobre la renta en al menos 1 120 millones de euros (0,8% del PIB) durante su mandato con vistas a fomentar la creación de empleo. Según la actualización, la mayor parte de estos recortes tributarios ya se han previsto en el proyecto de presupuesto para 2004. Esta medida puede justificarse en el contexto de la ralentización cíclica y de la saneada situación financiera anterior y de una elevada presión fiscal sobre el trabajo. Además, la reducción de impuestos se combina con unos estrictos límites máximos de gasto plurianual para la administración central en 2004-2007.

La actualización prevé que los gastos de las administraciones públicas se mantengan prácticamente constantes de 2003 a 2007 (48,75% del PIB). Mientras que el aumento de las transferencias sociales y la financiación de las administración locales ejercerán una presión al alza, los límites de gasto plurianual aplicados por el nuevo Gobierno deberán permitir mantener un estricto control del gasto. Conforme a la actualización, el gasto de la administración central contemplado en el proyecto de presupuesto para 2004, excluidos los pagos de intereses, supone un aumento del 4% en términos reales con respecto a 2003. La mitad de este aumento procede de aumentos de los gastos impuestos por la legislación actual y las decisiones adoptadas por el Gobierno anterior, y la otra mitad de los aumentos del gasto y de las compensaciones incluidas en el programa del nuevo Gobierno. El proyecto de presupuesto para 2004 sigue esta recomendación, al prever un gasto de la administración central inferior a los límites máximos de gasto acordados en mayo de 2003.

La legislación recientemente adoptada exige a los municipios mantener el equilibrio presupuestario en un periodo de planificación trienal. Sin embargo, conforme al programa, se espera que las administraciones locales registren déficit en todo el período de 2003 a 2007. Por consiguiente, el Gobierno debe reforzar la aplicación de la legislación mediante una estrecha supervisión de las finanzas municipales [7].

[7] Las administraciones locales finlandesas gozan de un elevado grado de independencia a nivel administrativo.

El programa actualizado de 2003 contiene una sección detallada relativa a la sostenibilidad de la hacienda pública, completada con previsiones presupuestarias sobre los ingresos y gastos públicos hasta 2050. Se prevé un aumento de los gastos relacionados con el envejecimiento de la población de aproximadamente seis puntos porcentuales del PIB entre 2005 y 2050, mientras que se prevé un aumento de los ingresos de aproximadamente un punto porcentual del PIB en el mismo periodo. No obstante, la hacienda pública finlandesa parece relativamente en buenas condiciones para hacer frente a las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto, pues el mantenimiento de un superávit presupuestario está llevando a un rápido ritmo de reducción de la deuda a largo plazo. Aunque el superávit de las administraciones públicas se espera que disminuya un tanto durante el periodo del programa, la deuda bruta seguirá reduciéndose durante las dos próximas décadas gracias a un objetivo explícito. Además, la sostenibilidad de la hacienda pública se ve respaldada por un sistema de pensiones prefinanciado en gran medida [8]. Las recientes reformas de los sistemas de pensiones y del subsidio de desempleo [9] deberán contribuir a contener las presiones sobre los gastos a largo plazo [10]. No obstante, algunos de los efectos positivos sobre el presupuesto aparecen con un considerable retraso.

[8] El valor de mercado de los activos de los fondos de pensiones relacionados con los ingresos era de aproximadamente el 51% del PIB en 2002.

[9] Cabe citar el abandono de algunos sistemas de jubilación anticipada, los incentivos para animar a los trabajadores de más edad a permanecer en la población activa y los mecanismos para adaptar los derechos de pensión en función de la variación de la esperanza de vida.

[10] Sin embargo, se prevén nuevas medidas, entre las que cabe destacar las relacionadas con los sistemas de pensión del sector público.

El hecho de que la sostenibilidad prevista de la hacienda pública se basa en el supuesto de una presión fiscal cercana al 44% del PIB en las próximas décadas puede plantear un reto a largo plazo. Una presión fiscal global de este nivel sería relativamente elevada en comparación con la de otros países industrializados. Aparte de la preocupación actual por los desincentivos que suponen unos elevados costes salariales para la creación de empleo, la conveniencia de mantener estos elevados niveles de presión fiscal a muy largo plazo también puede quedar en entredicho por la creciente movilidad de los factores de producción (y, consiguientemente, de las bases impositivas) en el contexto de la mundialización de la economía.

El programa actualizado sigue ampliamente las recomendaciones formuladas por el Consejo en las Orientaciones Generales de Política Económica para 2003-2005, ya que el Gobierno ha introducido los límites de gasto plurianual para controlar los gastos presupuestarios y presentar medidas encaminadas a reducir el desempleo estructural y fomentar la competencia. Además, se han tomado medidas para mejorar la eficiencia del sector público.

Basándose en la reciente evaluación, la Comisión ha adoptado y transmite al Consejo la Recomendación adjunta, con vistas a que éste emita un dictamen en relación con el Programa de estabilidad actualizado de Finlandia.

Recomendación con vistas a un DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997 en relación con el programa de estabilidad actualizado de Finlandia (2003-2007)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas [11], y, en particular, el apartado 3 de su artículo 5,

[11] DO L 209, 2.8.1997. Todos los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

El [20 de enero de 2004], el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Finlandia, que abarca el periodo 2003-2007. Los datos proporcionados en el programa actualizado cumplen generalmente con el nuevo Código de conducta sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia.

La estrategia presupuestaria subyacente en la actualización se basa en el mantenimiento del ratio gasto/PIB a un nivel constante durante todo el periodo del programa, mientras que, para el ratio de ingresos, tras una reducción transitoria en 2004, se prevé una tendencia gradual al alza hacia el final del periodo del programa. El objetivo presupuestario del Gobierno es lograr el equilibrio presupuestario de las administraciones públicas en 2007; sin embargo, conforme al programa, este objetivo no se logrará si se verifican las actuales previsiones a medio plazo.

Conforme al escenario macroeconómico presentado en el programa de estabilidad actualizado de 2003, se prevé un reforzamiento de la actividad económica del 1,4% en 2003 al 2,7% en 2004, que parece plausible a la luz de los datos más recientes. Posteriormente, se espera que el crecimiento del PIB alcance su tasa tendencial, con una media del 2,5% entre 2005 y 2007. Se prevé una disminución del empleo del 0,2% en 2003 y un aumento del mismo a una tasa media del 0,3% en 2004-2007. Se prevé un aumento gradual de la inflación, desde el 1,0% en 2003 hasta el 1,8% en 2007. Las previsiones a corto plazo son muy similares a las previsiones del otoño de 2003 de la Comisión. Con la hipótesis de un marco exterior favorable, la previsión de estabilización del crecimiento del PIB durante los últimos años del programa parece bastante prudente.

El programa prevé una disminución substancial del superávit de las administraciones públicas, del 4,2% del PIB en 2002 al 2,3% en 2003 y a una cifra inferior al 2% en 2004 [12]. Para los últimos años del programa se restablecería un superávit del 2% o superior, en línea con los límites de gasto definidos recientemente. Tanto la administración central como, en menor medida, las administraciones locales, contribuirán a la tendencia de deterioro de la situación financiera entre 2003 y 2007, mientras que los fondos de la seguridad social permitirán mantener el superávit del conjunto de administraciones públicas. La reducción prevista del superávit ajustado en función del ciclo en aproximadamente 0,6 puntos porcentuales del PIB en 2003-2005 se debe en parte a la reducción de los impuestos directos (renta) e indirectos (bebidas alcohólicas) y a unos menores ingresos procedentes del impuesto de sociedades. Se observa una disminución del superávit ajustado en función del ciclo del 4,4% del PIB en 2002 al 3,0% en 2003 y al 2,4% en 2004. En 2005 y en años posteriores este superávit se estabilizará por encima del 2% del PIB. Estas previsiones se ajustan en gran medida a las estimaciones de la Comisión relativas al saldo presupuestario ajustado en función del ciclo. A pesar de unos resultados mejores de lo previsto en 2002, el ratio deuda pública/PIB se prevé que siga disminuyendo moderadamente, del 45,1% del PIB en 2003 al 44,6% del PIB en 2007.

[12] Con la excepción de 2002, los superávit de las administraciones públicas se han revisado a la baja para todo el período cubierto por el programa.

A pesar de que se espera la persistencia de pequeños déficit de la administración central y de las administraciones locales, el objetivo presupuestario del programa de lograr un cómodo superávit de las administraciones públicas deberá proporcionar un margen de seguridad suficiente para impedir rebasar el límite máximo de déficit público del 3% del PIB en el caso de fluctuaciones cíclicas normales.

La disminución del superávit público se debe principalmente a una reducción del impuesto sobre la renta superior a la prevista en el periodo 2000-2004 y a un gasto discrecional de la administración central superior al previsto en 2001-2003. Los altos superávit registrados anteriormente han creado un margen de maniobra adicional que permitiría mantener durante el periodo cubierto por el programa el objetivo a medio plazo de lograr una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio o superávit partiendo de unas hipótesis macroeconómicas y presupuestarias verosímiles. Sin embargo, la tendencia observada sistemáticamente en el pasado de rebasar los objetivos de gasto a medio plazo constituye un riesgo para la estrategia presupuestaria del Gobierno. Por lo tanto, los límites de gasto plurianual introducidos por el nuevo Gobierno deberán considerarse más vinculantes con el fin de mantener el gasto bajo control.

El programa de estabilidad presta la debida atención a la sostenibilidad de la hacienda pública. Sobre la base de las políticas actuales, la hacienda pública parece estar en condiciones de hacer frente a las repercusiones del envejecimiento de la población sobre el presupuesto, gracias al mantenimiento de superávit presupuestarios y a un sistema de pensiones reformado que en gran medida está prefinanciado. La sostenibilidad también debe respaldarse con las reformas en curso y previstas, encaminadas a aumentar la tasa de empleo, y las autoridades finlandesas deberán proceder a su aplicación conforme al calendario indicado en el programa de estabilidad.

La presión fiscal global de Finlandia es elevada en comparación con la de otros países industrializados. El objetivo de los recientes recortes tributarios y de algunas medidas adicionales previstas es no sólo fomentar el empleo y la creación de puestos de trabajo, sino también frenar la erosión de las bases impositivas provocada por la creciente movilidad internacional de los factores de producción (trabajo y capital). Con objeto de salvaguardar los logros de la última década en materia de saneamiento de la hacienda pública, será esencial el cumplimiento estricto de los límites máximos de gasto recientemente establecidos.

Las políticas económicas presentadas en el programa actualizado se ajustan en gran medida a las Orientaciones Generales de Política Económica, que, entre otras cosas, recomiendan para Finlandia la introducción de límites de gasto plurianual y la reducción del elevado nivel de desempleo estructural.