COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 01 03 1996 
COM(96) 70 final 
INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DE LA COOPERACIÓN 
DESCENTRALIZADA 
(Presentado por la Comisión) 

INDICE 
A. INTRODUCCIÓN 1 
1. Definición de la cooperación descentralizada 1 
2. Formalización de la cooperación descentralizada: 
principales etapas 2 
B. DE LOS PRINCIPIOS A LA PRÁCTICA 4 
3. Los retos de la cooperación descentralizada 4 
4. Las diferentes prácticas de cooperación 
descentralizada a nivel comunitario 6 
C. LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA DENTRO 
DE LA COOPERACIÓN FINANCIERA Y TÉCNICA 
- ELEMENTOS DE BALANCE 8 
5. Repaso de los diferentes instrumentos utilizados 8 
5.1. Las líneas presupuestarias comunitarias específicas 
accesibles a agentes descentralizados 8 
5.2. Programas oficiales de cooperación 
financiera y técnica 9 
6. La línea de cooperación descentralizada B7-5077 10 
7. La cooperación descentralizada en 
el contexto de Lomé TV 12 
7.1. Situación general 12 
7.2. Los programas de microproyectos 14 
7.3. Los programas de cooperación descentralizada 15 
7.4 Perspectivas y limitaciones 16 
8. La cooperación descentralizada con los países 
en desarrollo de América Latina y Asia 
y los países mediterráneos 16 
8.1. Los programas descentralizados mediterráneos 16 
8.2. Países en vías de desarrollo de América Latina 
y Asia (PVD-ALA) 17 
8.2.1. Asia 18 
8.2.2. América Latina 19 
D. ; CUÁLES SON LAS PERSPECTIVAS DE 
LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA? 20 
4 A 
INFORME AL CONSEJO EN VISTA AL CONSEJO DE DESARROLLO 
INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DE LA COOPERACIÓN 
DESCENTRALIZADA 
A. INTRODUCCIÓN 
1. Definición de la cooperación descentralizada 
La incorporación de la cooperación descentralizada dentro de la cooperación de la 
CE responde a la voluntad de ampliar la gama de los agentes de cooperación para 
movilizar mejor la competencia y la capacidad de iniciativa para el desarrollo, tanto 
en los terceros países como en Europa. Los agentes potenciales a que los que se 
dirige este planteamiento son las ONG, las administraciones públicas 
descentralizadas, las asociaciones (rurales o urbanas, profesionales, etc.), las 
' cooperativas, las empresas y los medios económicos1, los sindicatos y, en general, 
todas las fuerzas vivas de la sociedad civil de Europa y del hemisferio Sur que 
puedan contribuir al desarrollo social y económico de los países en vías de 
desarrollo (PVD). 
La aparición y progresiva formalización de este concepto a finales de los años 80 
dentro de la CE son en realidad el reflejo de una conjunción de fenómenos: la 
creciente preocupación por los problemas de desarrollo social y económico desde la 
base, la orientación hacia las iniciativas de desarrollo participativas por parte de los 
proveedores de fondos (y, en especial, de la CE), por una parte, pero también el 
mayor protagonismo de las intervenciones de las ONG y, en general, la progresiva 
afirmación de formas organizadas de la sociedad civil en el hemisferio Sur, por otra 
parte. Por último, el creciente interés suscitado a comienzos de los noventa por los 
temas de la democracia y los derechos humanos brindaron la oportunidad de enfocar 
desde una nueva perspectiva el papel y el lugar de la sociedad civil y de sus 
emanaciones representativas en los procesos de desarrollo. En este contexto, la CE 
participa de un movimiento más amplio de reflexión sobre las prioridades y los 
medios de desarrollo en el que también están presentes desde esos años todas las 
organizaciones bilaterales y multilaterales . 
En el marco de los instrumentos específicos de este sector 
A 
La cooperación descentralizada que se expone desde los capítulos introductorios de 
Lomé IV se aplica potencialmente a la totalidad de los instrumentos clásicos de la 
cooperación financiera, técnica y económica. En consecuencia, la cooperación 
descentralizada no pretende ser un instrumento nuevo, sino más bien un 
planteamiento distinto, complementario de las formas tradicionales de concepción 
y puesta en práctica de la cooperación. Naturalmente, este concepto interesa y se 
está dirigiendo progresivamente a todas las regiones beneficiarías de la ayuda al 
desarrollo: países ACP, PTU, PVD-ALA y países mediterráneos. 
Es importante señalar que el presente informe no cubre todos los ámbitos y agentes 
del desarrollo correspondientes al enfoque de la cooperación descentralizada en su 
acepción más amplia. En concreto, no afecta a la promoción del papel de las 
empresas y el desarrollo del sector privado, los cuales, aun encontrándose dentro de 
la misma orientación general, recurren a instrumentos y métodos particulares (debido 
a lo específico de su actuación en estos ámbitos) y han sido ya objeto de informes 
especiales. Así pues, los principales interesados son los poderes públicos locales y 
la vida asociativa en su sentido más amplio. 
Por otra parte, es evidente, y así lo demuestra este informe, que el enfoque de la 
cooperación descentralizada reviste prioridades y acentos diferentes en función de 
las particularidades de cada país y de las diversas regiones del tercer mundo: nivel 
de desarrollo, diversificación y capacidades existentes de las estructuras económicas 
y sociales, ámbitos relativos ocupados por los sectores público y privado, régimen 
sociopolítico. 
2. Formalización de la cooperación descentralizada: principales etapas 
- 1989-90: el concepto de cooperación descentralizada aparece en los artículos 20 
a 22 del Convenio de Lomé IV y se menciona en la introducción en la cuasi 
totalidad de los programas indicativos nacionales; 
- 1991: se introduce la cooperación descentralizada en los artículos 7 a 10 de la 
Decisión sobre la asociación de los PTU (91/482/CEE del Consejo de 25 de julio 
de 1991); 
- 1992: se reconoce la cooperación descentralizada en el artículo 3 del Reglamento 
(CEE) del Consejo (n° 443/92 de 25 de febrero de 1992) relativo a la ayuda 
financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de 
desarrollo de América Latina y Asia (PVD-ALA); 
- 1992: se crea la línea presupuestaria B7-5077 para la cooperación descentralizada 
destinada a todos los PVD, con vocación incentivadora. Difusión a gran escala del 
documento «La cooperación descentralizada: Objetivos y Método, 15 respuestas 
a 15 preguntas» (nota del 26.11.92); amplia difusión interna de la nota de 
instrucciones n° 52552 de 13.8.92 que define las reglas y los métodos de 
aplicación en el marco FED; se inician los primeros programas MED; 
- a partir de 1993: se inician los primeros «programas de cooperación 
descentralizada» en el marco del FED (Costa de Marfil, Benin, Senegal, 
Madagascar, República Dominicana, etc.); se afinan las prioridades y objetivos de 
la línea B7-5077 y de las medidas de información y movilización (dirigidas a las 
ONG, las administraciones locales, los medios económicos y sociales; se editan 
guías metodológicas y se refuerzan las iniciativas encaminadas a la introducción 
de la cooperación descentralizada en los programas oficiales (ajuste de los 
programas en curso, nuevos programas, preparación de los Programas Indicativos 
Nacionales (PIN) para el periodo 1995-2000; mandato de renegociación de 
Lomé IV, etc.). 
Durante ese periodo 90-94, una serie de hechos importantes contribuirán a asentar 
el planteamiento comunitario de la cooperación descentralizada, especialmente a 
escala europea: 
- Difusión progresiva del concepto en Europa, gracias a la movilización efectiva de 
instituciones representativas como el CES, CLONG, ARE, las organizaciones 
urbanas, (T&D, FMCU, IULA-CMRE, etc.) que manifiestan todas ellas grandes 
expectativas con respecto a la cooperación descentralizada y a la UE, 
especialmente las entidades locales que se sienten excluidas de las iniciativas y la 
atención comunitarias habituales. 
- Se observa en efecto durante ese mismo periodo un fuerte aumento de las 
iniciativas de cooperación descentralizadas por parte de entes territoriales 
(regiones, ciudades, provincias...) en diversos Estados miembros (Países Bajos, 
Francia, España, etc.), especialmente a raíz de la adopción de legislaciones 
pertinentes en algunos de estos países, e incluso de la creación de instrumentos 
financieros incentivadores. Esa movilización también fue impulsada por 
organizaciones tales como el Consejo de Europa (Congreso de Administraciones 
Locales y Centro Norte-Sur) y las Naciones Unidas, que supieron sentar las bases 
de un diálogo permanente con estos agentes. Así pues, una de las mayores 
aportaciones de la línea B7-5077 o de los programas MED será la de haber 
contribuido a dar una señal clara y movilizadora en beneficio de la cooperación 
descentralizada, impulsando de paso la movilización de cientos entidades locales, 
universidades y ONG europeas. 
- Por lo que se refiere al FED, se encuentra en una fase de experimentación 
progresiva. La cooperación descentralizada partió fundamentalmente de las 
operaciones tradicionales de desarrollo de ONG. No obstante, se está 
descubriendo poco a poco una perspectiva más amplia a través de una nueva 
generación de programas centrados en el desarrollo del mundo rural y urbano, en 
el apoyo a la descentralización y en el desarrollo del sector informal. Estos 
programas tienen en común el hecho de que se dirigen directamente a los 
agentes de base, se enfrentan a dinámicas locales de cambio institucional y 
social y no pueden limitarse a aportar respuestas «llave en mano». Así, deben 
poner mayor énfasis en reforzar la capacidad de los agentes locales y en establecer 
las condiciones de un desarrollo endógeno que sea realmente asumido por dichos 
agentes. Plantean en términos nuevos la necesidad de lograr una mayor sinergia 
entre estos agentes (asociaciones, agentes económicos, poderes locales, ONG) por 
una parte, la intervención del Estado central y la ayuda exterior, por otra. Algunos 
de estos programas nacen de iniciativas totalmente descentralizadas y se llevan a 
cabo también de forma descentralizada, como en el caso de Camerún (desarrollo 
urbano participativo) o de en la República Dominicana (desarrollo de la Provincia 
de Puerto Plata). 
B. DE LOS PRINCIPIOS A LA PRÁCTICA 
3. Los retos de la cooperación descentralizada 
Para resumir, indicaremos algunos hechos sobresalientes. En primer lugar, por lo que 
se refiere a la evolución del entorno y de los agentes interesados, el periodo reciente 
se ha caracterizado por: 
- la emergencia de agentes descentralizados en el hemisferio Sur (organizaciones 
representativas, ONG, administraciones locales, agentes sociales y económicos, 
etc.) que representan una fuerza de propuesta y de acción para el desarrollo, y que 
reivindican un mayor papel tanto en el escenario nacional como en el 
internacional. La crisis del Estado, la liberalización de las economías, los 
actuales procesos de descentralización, son factores todos ellos que propician el 
creciente protagonismo de la sociedad civil y estimulan hoy la búsqueda de 
nuevas bases de trabajo entre la sociedad civil y el Estado, por una parte, y los 
agentes descentralizados y la ayuda internacional, por otra. Numerosas redes de 
ONG y asociaciones de los PVD que trabajan para el desarrollo han acaparado el 
debate a nivel internacional, regional o local, especialmente, a raíz de importantes 
conferencias de la ONU que han desempeñado sin duda un papel impulsor en este 
ámbito. Asimismo, la CE se ve cada vez más solicitada, a juzgar por la reciente 
proliferación de encuentros y seminarios convocados por ONG del hemisferio Sur 
sobre el tema de la cooperación descentralizada. 
- Esa evolución también repercute en el hemisferio Norte, especialmente en el 
mundo de las ONG europeas con las que la CE mantiene una estrecha 
colaboración desde hace ya tiempo. No por nada se ven éstas obligadas hoy a 
replantearse más que nunca su identidad y legitimidad, la naturaleza y finalidad 
de su colaboración con el Sur, así como sus relaciones institucionales con la 
CE. Este replanteamiento es en gran parte consecuencia de la maduración y 
reivindicación crecientes de los agentes del Sur, y del mayor interés que, en 
consecuencia, los principales proveedores de fondos manifiestan hoy por la 
financiación directa, el mayor recurso a las ONG, la cooperación descentralizada 
o sus equivalentes, cuestiones todas ellas que incitan a reflexionar sobre nuestro 
futuro papel. 
- Además, la cooperación descentralizada abre la vía a la participación de otros 
componentes de la sociedad civil europea en la cooperación, a formas de 
intervención distintas de las que las que las ONG han llevado a cabo con éxito y 
de las que han dado muestra las actividades desplegadas, por ejemplo, por 
entidades locales, medios académicos, federaciones profesionales u organismos 
consulares, el sector social y cooperativo, etc. Esa apertura obliga a las ONG 
europeas a reconsiderar la relación que mantienen con los demás sectores de 
la sociedad civil europea, pero también la exclusividad de la que disfrutaban 
hasta ahora, en calidad de representantes de la sociedad civil europea ante la 
CE. De lo que se trata, es de establecer un diálogo más directo entre los 
componentes de esa sociedad civil y las instituciones comunitarias, es decir, en 
otras palabras, de ampliar la participación desde Europa. Las entidades 
territoriales, ciudades y regiones de Europa manifiestan así su deseo de 
establecer un diálogo más directo con la VE y de que su papel, en lo que 
respecta a la movilización de la opinión pública y a la iniciativa para el 
desarrollo, se tenga más en cuenta. 
Por lo que se refiere a la aplicación de la cooperación descentralizada en programas 
y proyectos de desarrollo, cabe hacer las siguientes aclaraciones: 
- En el centro del concepto de cooperación descentralizada está la participación, en 
su acepción más amplia. Si lo que se pretende es de impulsar el potencial de 
iniciativa de los agentes descentralizados del Sur, debe establecerse un verdadero 
diálogo entre esos agentes descentralizados y las autoridades públicas, de 
manera que puedan asociarse lo antes posible, desde las fases preliminares, a 
la definición de las prioridades y la elaboración de los programas de 
cooperación. Esa atención deberá prolongarse luego sobre el terreno, en la fase 
de realización de los proyectos, de tal manera que éstos sean asumidos en la 
mayor medida posible por los agentes de base interesados. 
Así pues, este planteamiento se diferencia notablemente del concepto participativo, 
en el que la participación se enfoca fundamentalmente como la contribución de 
las poblaciones a las acciones (trabajo efectivo, financiación de los gastos 
recurrentes, etc.), aunque ésta también es necesaria. Por lo que se refiere a la 
elaboración de los programas, la participación entra en la totalidad del «ciclo 
del proyecto», desde la idea departida hasta su ejecución, pasando por las fases 
de definición, preparación, etc. De la «calidad» o intensidad de dicha 
participación en cada una de las fases del programa dependerá el mayor o 
menor grado de descentralización de la acción. 
Esta perspectiva es poco realista si no se acompaña de condiciones previas: por 
una parte, debe aplicarse una política voluntaria destinada a consolidar la 
capacidad de los agentes locales para que éstos puedan ejercer plenamente esa 
responsabilidad. Ello requiere poner una serie de medios y que la perspectiva de 
trabajo no se limite al periodo del proyecto o del PIN, sino que se plantee a largo 
plazo. Por otra parte, requiere una mayor flexibilidad de los procedimientos y las 
normas que rigen la cooperación financiera y técnica, hoy por hoy excesivamente 
complejos. Nos referimos aquí fundamentalmente al FED, en el que la 
cooperación descentralizada tropieza todavía con obstáculos prácticos 
considerables que no pueden superarse si no existe una verdadera motivación y 
convicción, especialmente por parte del personal de las delegaciones. 
La cooperación descentralizada no se limita tampoco a una cuestión de acceso 
de las ONG a los mercados tradicionales de realización de programas. Al igual 
que otros proveedores de fondos, la CE tiende a generalizar ese principio, al que 
recurre ampliamente en Asia y en América Latina, por motivos económicos y de 
eficacia claros, pero también porque en esas regiones, los mecanismos de la ayuda 
comunitaria, son más flexibles y lo permiten. Esta cuestión es hoy un motivo de 
debate frecuente entre las ONG del hemisferio Norte que se encuentran ante un 
claro dilema: aunque se resisten a ser «instrumentalizadas», alegando motivos de 
ética y de base social, procuran con todo no dejar escapar esa oportunidad de 
ampliar su capacidad de acción. Asimismo contribuye a una rápida diversificación 
del mundo de las «ONG de ayuda», especialmente en el hemisferio Sur, donde es 
probable que aparezca una nueva generación de «ONG» que quieran aprovechar 
estas nuevas posibilidades de especialización, principalmente a través de la 
cooperación descentralizada. Se trata pues de buscar y definir una deontología de 
la cooperación descentralizada, basada en criterios que distingan organizaciones 
representativas, intermediarias, de ayuda, etc., y estableciendo, por otra parte, 
reglas de juego claras y sin ambigüedad, por lo que respecta a las condiciones de 
acceso de estas organizaciones locales a los fondos comunitarios en el contexto 
de la cooperación descentralizada. En el caso del FED, es poco realista pensar que 
esas reglas puedan no apartarse en algunos casos del régimen común aplicable a 
los programas tradicionales (en materia de elegibilidad, adjudicación de contratos, 
contratación de entidades públicas, etc.) destinados principalmente a tratar con 
empresas de servicios del sector comercial y que actúan por cuenta del Estado. 
4. Las diferentes prácticas de cooperación descentralizada a nivel comunitario 
El periodo 1990-94 se caracteriza por la paulatina penetración de estos principios en 
los programas de la Unión Europea, de formas diversas según las regiones del 
mundo de que se trate, especialmente, las prioridades de la intervención europea en 
esas regiones, el grado de flexibilidad del marco legal e institucional de la 
cooperación y, por último, según las iniciativas individuales. 
i 
La claridad del mensaje, que se logró anunciando desde muy pronto (Lomé IV) la 
cooperación descentralizada, como una orientación explícita de la política 
comunitaria de cooperación, bien podría quedar diluida, sin embargo, por esa 
diversidad que alimenta entre la población, con o sin razón, una cierta confusión, 
cuando no frustración. 
La cooperación descentralizada podría declinarse esquemáticamente de tres formas: 
- La primera, heredada de la experiencia de la construcción europea, llevaría a 
entender por cooperación descentralizada la cooperación horizontal entre 
componentes de la sociedad civil de los Estados miembros y terceros países 
(entidades locales, agentes económicos, medios académicos, etc.). Los 
instrumentos de cooperación descentralizada desarrollados en el Mediterráneo 
(programas MED) y, en fechas más recientes, en América Latina se proponen 
fundamentalmente establecer relaciones políticas, económicas o culturales más 
sólidas y equilibradas, basándose, según los casos, en un principio de reciprocidad 
(en el ámbito económico) o de «proximidad» (política o cultural, especialmente 
tratándose de un proceso de «preadhesión»). Los ámbitos abordados 
prioritariamente son, entre otros, los intercambios culturales, económicos, 
tecnológicos o científicos, e incluso de ingeniería democrática con países que, de 
hecho, se encuentran en fase de desarrollo intermedio o tienen una economía de 
transición. Dichos programas han sido claramente un éxito, especialmente en 
Europa, donde han tenido un efecto movilizador indiscutible. Determinados 
programas han permitido profundizar bastante la reflexión metodológica, 
especialmente en torno al concepto de red. Este enfoque responde más bien al 
concepto de cooperación descentralizada de tipo «integradora». 
Otra forma es la que se enmarca en la ayuda clásica al desarrollo, destinada sobre 
todo a los países más necesitados y en transición hacia la democracia. Se trata 
fundamentalmente en este caso de lograr la expresión y participación de la 
sociedad civil en los procesos de desarrollo. Al erigir la sociedad civil en sujeto -
agente (y no ya únicamente como «beneficiaría» del desarrollo), la cooperación 
descentralizada cuestiona tanto los mecanismos clásicos de ayuda al desarrollo 
como las relaciones de la sociedad civil con las autoridades públicas en los PVD. 
Se habla en este caso de cooperación descentralizada «con vocación 
participativa» (la participación interpretada en su sentido más amplio). Aunque 
este planteamiento empieza a translucir en una serie de iniciativas y programas 
piloto, lo cierto es que por lo general el desarrollo de la cooperación 
descentralizada puede verse obstaculizado por los marcos institucionales de la 
cooperación (especialmente Lomé IV), el peso de las reglas y los procedimientos, 
e incluso por la actitud de protección o desconfianza a que ya hemos aludido. Sin 
embargo, habida cuenta de la importancia de los medios que dedica la CE a este 
aspecto, este es el principal terreno en el que se juega el futuro de la cooperación 
descentralizada. 
Para ser exhaustivos no puede obviarse una tercera forma de cooperación 
descentralizada «con vocación de sustitución». Este tipo de cooperación funciona 
en los países donde, por diversos motivos, se ha suspendido la cooperación oficial 
y sólo se mantiene la ayuda para cubrir las necesidades prioritarias, siendo ésta 
canalizada por operadores descentralizados. Aunque es loable en principio, 
desgraciadamente cuando se restablecen las relaciones oficiales, la cooperación 
descentralizada deja de ser, en determinados casos, una prioridad y esos 
operadores se ven relegados a un segundo plano, o se excluyen incluso del 
dispositivo, lo cual puede ser muy perjudicial para la credibilidad del mensaje 
comunitario sobre la cooperación descentralizada. 
Esa diversidad de situaciones, unida al carácter eminentemente cualitativo y 
subjetivo del enfoque descentralizado, no permite hacer un balance exhaustivo ni 
hallar una praxis homogénea. La cooperación descentralizada sólo tiene sentido 
si se confronta a cada caso y a sus propias limitaciones. 
Si desde un punto de vista práctico, eso conduce a reconocer y animar esta 
diversidad y la variedad de las experiencias en este ámbito, nos parece que ésta 
debe apoyarse en algunos principios básicos que permitan acotar el campo de 
aplicación de la cooperación descentralizada, permitiendo así que un mensaje 
claro y visible sea entregado con destino a los objetivos apuntados. 
C LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA DENTRO DE LA 
COOPERACIÓN FINANCIERA Y TÉCNICA - ELEMENTOS DE BALANCE 
Nos proponemos aquí hacer un primer repaso, aunque muy incompleto, de la 
experiencia que se ha podido recoger o analizar. 
5. Repaso de los diferentes instrumentos utilizados 
5.1. Las líneas presupuestarias comunitarias específicas accesibles a agentes 
descentralizados 
t 
- La línea presupuestaria de cooperación descentralizada B7-5077: a ella pueden 
acceder directamente una amplia gama de agentes descentralizados de los PVD, 
especialmente las entidades locales. En la práctica, y habida cuenta de su limitada 
dotación, se destina principalmente a financiar acciones «de tipo preliminar» 
encaminadas a movilizar y reforzar a los agentes descentralizados tanto de los 
PVD como de Europa, apoyar la creación de asociaciones y de redes Norte-Sur 
y Sur-Sur, así como acciones preparatorias de programas de cooperación 
descentralizada en el contexto de los programas oficiales. Sirve fundamentalmente 
de catalizador y de impulso para facilitar la difusión de la cooperación 
descentralizada en los países destinatarios y los programas oficiales de la CE 
(presupuesto 94: 5 MECU). 
Por otra parte, una serie de líneas presupuestarias específicas pueden contribuir de 
forma indirecta a los objetivos de la cooperación descentralizada, aunque no estén 
expresamente dedicadas a ella cuando: 
- el desarrollo de asociaciones Norte-Sur o el apoyo a agentes descentralizados 
en el Sur son objetivos explícitamente mencionados. Estas líneas son accesibles 
a los agentes descentralizados del Norte y del Sur y no solamente a las ONG: 
- B7-5220 y 5230: apoyo a acciones en favor de los derechos humanos y la 
democracia en los PVD (presupuesto 94: 27 MECU); 
- B7-5031: ayuda a la formación en favor de los nacionales de los PVD 
(presupuesto 94: 2 MECU); 
- la línea apoya iniciativas de agentes descentralizados del Norte o del Sur: 
- B7-5076: acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los PVD 
(presupuesto 94: 45 MECU); 
- B7-5040: medio ambiente en los PVD (presupuesto 94: 20 MECU); 
- La línea apoya iniciativas de ONG del Norte o del Sur: 
- B7-5014: ayuda a las ONG que actúan en Vietnam (presupuesto 94: 2 MECU); 
- B7-5015: ayuda a las ONG que intervienen en Camboya (presupuesto 94: 
1 MECU); 
- B7-5013: ayuda a las ONG que intervienen en Chile (presupuesto 94: 
3,8 MECU) (línea suprimida en 1995); 
- B7-4083: asistencia financiera a los territorios de Cisjordania y Gaza 
(presupuesto 94: 50 MECU). 
- Poir último, la línea puede apoyar las ONG del Sur deforma indirecta a través 
de ONG del Norte: 
- B7-5010: cofinanciación de ONG (presupuesto 94: 145 MECU); las acciones 
formalmente destinadas a la consolidación institucional de las organizaciones 
de base en los PVD con arreglo al capítulo XII de las condiciones generales 
sólo suman aproximadamente 3 MECU en 1994 (esto es, el 2% de la línea). 
Se observa con todo que un número creciente de proyectos integrados, tienden 
a incorporar este aspecto. / 
En la práctica, el acceso a estas líneas y su ejecución están supeditados a 
condiciones de aplicación muy variables, ya que algunas son objeto de una 
utilización muy «dirigida» o de una concepción restrictiva de la noción de ONG 
o de agente descentralizado, mientras otras ofrecen unafiexibilidad máxima para 
apoyar iniciativas realmente descentralizadas. 
En 1994, la dotación global de todas estas líneas ascendía a 300 MECU. 
5.2. Programas oficiales de cooperación financiera y técnica 
Aquí es donde encontramos las principales perspectivas de la cooperación 
descentralizada (FED, fondos mediterráneos, fondos PVD-ALA). 
Para dar una idea esquemática, distinguiremos las tres posibilidades siguientes: 
- los programas específicamente destinados a apoyar iniciativas de base, por lo 
general de dimensión limitada: bien en el marco de instrumentos clásicos de tipo 
programas de microproyectos, pero adaptados para dar una mayor responsabilidad 
a los agentes descentralizados, bien en el marco de programas ad- hoc de 
cooperación descentralizada, diseñados de entrada para responder a estos 
imperativos. Algunos programas sectoriales o integrados pueden incorporar uno 
de estos aspectos. El FED tiene ya amplia experiencia en este ámbito, desarrollada 
en otros PVD, como países de Centroamérica, países del Pacto Andino o 
Palestina. Se han dado algunos pasos concretos en el marco de Lomé IV para dar 
esta orientación a determinados programas de microproyectos. 
- los programas tradicionales (sectoriales e integrados) a los que pueden ser 
asociados los agentes descentralizados. El grado de asociación varía según que 
afecte a la totalidad o sólo a parte del proyecto y según la calidad de la 
participación que puede establecerse en cada una de esas etapas. Un caso aparte 
lo constituye el de los programas diseñados y llevados a cabo por ONG 
importantes con una base popular sólida. Probablemente sean los PVD-ALA los 
países donde se han logrado los avances más significativos, gracias a la existencia 
de ONG locales importantes y reconocidas (Bolivia, Chile, Bangladesh, India, Sri 
Lanka, etc.) y a un contexto nacional favorable a este enfoque. No obstante, como 
ya hemos visto (véase punto B. 3.), el recurso a las ONG para dirigir proyectos 
o prestar asistencia en programas nacionales puede ser simplemente una alternativa 
a la forma clásica de realizar programas «top-down». Este caso sigue siendo muy 
frecuente; 
- por último, los instrumentos horizontales cuyo principio se está extendiendo 
progresivamente en el Mediterráneo (MEDURBS, MEDMEDIA, MEDINVEST, 
MEDCAMPUS, AVICENNE y, en preparación, MEDASSOCIATIONS) y 
América Latina (ALINVEST, ALFA y "URBAL", en preparación) que tienen por 
principal objeto promover los intercambios profesionales y las transferencias de 
conocimientos específicos dentro de redes que incorporan a diversos agentes 
descentralizados europeos y del Sur. i 
6. La línea de cooperación descentralizada B7-5077 
Entre 1992 y 1994, se comprometieron 7,845 MECU para llevar a cabo 44 acciones 
repartidas como sigue: 
- 12 acciones (el 13,5% de los fondos) de promoción de la cooperación 
descentralizada, movilización de agentes descentralizados del Norte y del Sur 
(ONG, entidades locales), acciones de apoyo a la constitución de redes y 
preparación de programas descentralizados que han de ser financiados más 
adelante con fondos oficiales. La mayor parte de estas acciones se destinan a 
Estados ACP en los que existe una fuerte demanda de cooperación 
descentralizada, justificada por las orientaciones recogidas en el Convenio de 
Lomé en este ámbito. Dichas acciones permiten a los agentes locales organizarse 
mejor y federarse, refuerzan las colaboraciones Norte-Sur o Sur-Sur y facilitan el 
diálogo con las autoridades centrales y las delegaciones de cara a la incorporación 
de la cooperación descentralizada en los programas oficiales; 
- 17 acciones de consolidación y apoyo institucional a agentes descentralizados (el 
34% de los fondos). Los países interesados son fundamentalmente Estados ACP, 
países de América Latina (Centroamérica, Colombia, Bolivia y Chile) y, en menor 
medida, algunos países de Asia (India y Vietnam) o del Mediterráneo. La mayor 
parte de estas acciones están estrechamente ligadas a las orientaciones y programas 
del FED o de los programas para los PVD-ALA. Por otra parte, cerca de las dos 
terceras partes de estas acciones están dedicadas a reforzar redes o asociaciones 
de municipios en relación con los procesos de descentralización emprendidos en 
10 
estos países. El apoyo a la descentralización, el desarrollo urbano y municipal 
constituyen, de hecho, ámbitos crecientes de intervención en los países ACP o 
algunos PVD-ALA; 
10 a 
Las «redes regionales de cooperación descentralizada» en el contexto de la linea presupuestaria 
B7-5077 
Estas redes se rigen por una serie de principios comunes: 
- llevar a las ONG y las entidades locales europeas y del Sur a aunar iniciativas, recursos técnicos y 
financieros para lograr objetivos comunes de desarrollo de base (mejora de las condiciones de vida y de 
la gestión urbana, creación de empleo, etc.); 
- favorecer la apertura y el intercambio de experiencia Norte-Sur y Sur-Sur así como el aprovechamiento 
recíproco de los diversos grupos de agentes, con objeto de reforzar a largo plazo a los agentes 
descentralizados del Sur y dar mayor difusión y alcance a sus acciones; 
- fomentar, mediante «fondos de apoyo», acciones piloto y moviüzadoras que permitan comprobar sobre 
el terreno la eficacia de estos enfoques y preparar su futura ampliación en el contexto de los programas 
oficiales. 
Estas redes se dedican especialmente a: 
- apoyar las iniciativas de asociaciones de base y ONG siempre que sea en el contexto de un diálogo más 
estrecho con las administraciones locales (p.ej.: programa «crisis urbana y exclusión social» y programa 
Europa-Centroamérica); 
- la consolidación institucional y técnica de las administraciones locales en el contexto de los procesos de 
descentralización (p. ej.: programa de desarrollo municipal en África Occidental y programa PARMA); 
- por último, asociaciones y hermanamientos Norte-Sur y a apoyar proyectos piloto (p. ej.: programas 
PARMA y Europa-Centroamérica). 
He aquí algunas ilustraciones: 
- Programa de cooperación descentralizada Europa-Centroamérica 
Colaboradores: en Europa, asociaciones nacionales y colectivos que representan a unas cincuenta 
ciudades neerlandesas, francesas, españolas y alemanas; ONG y asociaciones locales; en Centroamérica: 
asociaciones nacionales de municipios de 6 países de la región, municipios, ONG y centros de formación. 
Actividades: apoyo a los procesos de descentralización y consolidación institucional de las asociaciones de 
poderes locales; apoyo a iniciativas piloto de desarrollo local en los ámbitos social, económico y de 
gestión urbana. 
- Programa de apoyo a la consolidación municipal en África occidental (PARMA) 
Colaboradores: en Europa, unos veinte municipios franceses, italianos y alemanes dedicados a 
operaciones de hermanamiento y cooperación; en África: asociaciones de municipios y comisiones 
nacionales encargadas de la descentralización, ONG, asociaciones locales, etc. 
Actividades: consolidación de las asociaciones nacionales de ciudades; proyectos piloto para mejorar la 
capacidad de planificación y gestión de equipos y servicios básicos en los municipios, con la participación 
de la población. 
- Programa «crisis urbana y exclusión social» en África Occidental 
Colaboradores: ONG, asociaciones de barrio, animadores sociales, municipios y centros de investigación. 
Actividades: apoyo a iniciativas de base destinadas a las categorías de la población en situación más 
crítica (jóvenes parados, mujeres, etc.); ayuda a la constitución de asociaciones populares de barrio y 
formación de responsables locales. 
A título indicativo, cabe señalar que estos tres programas representan un presupuesto global de 3 MECU 
cofinanciado por la CE en un 50%; el resto suele proceder de otros colaboradores (locales y europeos) y 
de diversos programas bilaterales y multilaterales de cooperación descentralizada (Francia, Países Bajos, 
Italia, Banco Mundial, etc.). 
11 
- 15 acciones consistentes en proyectos o programas piloto (el 52,5% de los 
fondos). Fundamentalmente destinadas a países ACP y PVD-ALA, estos 
proyectos se basan en asociaciones Norte-Sur (hermanamiento de ciudades) o 
asociaciones entre ONG y municipios y se dedican a ámbitos innovadores 
(gestión urbana, lucha contra la exclusión, entorno urbano y desarrollo 
económico local). Se han dispuesto así mecanismos regionales de apoyo a 
iniciativas locales en Centroamérica y África Occidental, a través de redes de 
municipios o de ONG. 
En total, durante el periodo 1992-94, el reparto por regiones de los fondos fue el 
siguiente: ACP (61%), América Latina (28%), Asia (4%), Mediterráneo (1%), 
otros países (6%). 
7. La cooperación descentralizada en el contexto de Lomé IV 
7.1. Situación general 
El marco del Convenio de Lomé, que otorga preeminencia a los Estados y 
Ordenadores Nacionales, no siempre es el más propicio para promover la 
participación. Esto explica que la experiencia adquirida sea aún limitada. A este 
respecto, Lomé IV bis propone algunas modificaciones con vistas a: 
- promover la concertación entre los Ordenadores Nacionales y los agentes 
descentralizados (anexo del Convenio); 
- constituir fondos de acceso más directo y flexible en los PIN para iniciativas 
descentralizadas; 
- dar mayor entidad a la cooperación descentralizada dentro de los programas 
clásicos. 
Los elementos que exponemos a continuación se basan en un cuestionario enviado 
a todas las delegaciones a mediados de 1994. No se trata de hacer un balance 
exhaustivo, sino más bien, a partir de un examen de la situación, de apuntar 
tendencias cualitativas, sugerir pistas de reflexión y de localizar los principales 
obstáculos para poder integrar mejor este tipo de cooperación en los futuros 
programas del FED. Dada la diversidad de apreciación más o menos amplia de la 
cooperación descentralizada, las indicaciones cifradas deben interpretarse como 
órdenes de magnitud puramente indicativos. Según se desprende del cuestionario: 
- las tres cuartas partes de los 41 países que han respondido al cuestionario (con 
exclusión de los países ACP insulares o los países en los que la ayuda ha sido 
suspendida o congelada) apuntan la existencia de programas que se ajustan en 
mayor o menor grado a los criterios de la cooperación descentralizada (según el 
grado e intensidad de la participación en las diferentes etapas de preparación de 
los proyectos y en su gestión, la contribución de las administraciones locales y 
las ONG y, por último, la importancia de las asociaciones descentralizadas Norte-
Sur). 
12 
Son 54 los programas que se consideran más significativos y representan un 
compromiso del orden de 574 MECU con cargo al 6 o y 7 o FED (a título 
indicativo, el equivalente del 5% de los recursos previstos en el 7o FED). 
Una cuarta parte de los países justifican la total ausencia de cooperación 
descentralizada por las siguientes dificultades: ausencia del diálogo necesario con 
las autoridades gubernamentales, déficit democrático, insuficiencias estructurales 
de los agentes descentralizados locales, pero también, personal insuficiente en las 
delegaciones para poder consagrarse realmente a un ámbito que exige una gran 
dedicación. 
En los países que recurren a la cooperación descentralizada, se observan algunas 
constantes: políticas de descentralización recientes, o en curso, con un impacto 
indiscutible en la orientación y aplicación futura de programas descentralizados; 
globalmente, una organización aún precaria del mundo de las ONG y los agentes 
descentralizados, lo que trae como consecuencia la necesidad de una gran 
disponibilidad de recursos humanos dentro de las delegaciones, para informar, 
acompañar e impulsar a los agentes de base, así como para efectuar un 
seguimiento correcto de las acciones descentralizadas. 
El 50% de los programas mencionados son, en realidad, programas de 
microproyectos o programas de cooperación descentralizada2 ideados para apoyar 
pequeñas iniciativas de base, con un grado muy variable responsabilidad de los 
agentes descentralizados en la gestión (véase a continuación). 
Los demás son programas clásicos de desarrollo rural3, de desarrollo urbano4 o 
de apoyo al sector privado5. Se trata de programas de desarrollo local que 
incorporan iniciativas de orden económico, social e institucional. Según los casos, 
recurren a una planificación participativa e incluyen una parte de consolidación 
institucional de los agentes locales o de desarrollo de recursos humanos; los 
grupos de base pueden ser asociados a la fase piloto y se recurre a las ONG o se 
delegan determinadas competencias financieras y de gestión en los agentes 
descentralizados... No obstante, en la mayoría de los casos, se trata de 
programas de tipo «descendente», con una participación dirigida y limitada. 
Dos programas iniciados a finales de 1994 con cargo a los recursos del FED 
constituyen la excepción: 
El primero es un programa integrado de desarrollo local llevado a cabo en una 
provincia de la República Dominicana, donde ha sido posible hacer converger 
Angola, Botswana, Benin, Burundi, Kenia, Lesoto, Mozambique, Uganda, Senegal, Suazilandia, 
Tanzania, Zambia, etc. 
Burkina Faso, Camerún, Congo, Guinea, Malí, Niger, Uganda, etc. 
Malí, Costa de Marfil, Guinea 
República Dominicana, Guyana, Kenia 
13 
una iniciativa del Estado con la de entidades locales (ONG, asociaciones 
populares, municipios, etc.) que se han federado dentro de un «foro social» y 
trabajan en la línea de un desarrollo autogestionado. El programa finalmente 
adoptado se está realizando bajo la dirección de esa instancia local y cuenta con 
su aportación técnica. 
El segundo, destinado a desarrollar la capacidad de intervención de asociaciones 
intermediarias de poblaciones urbanas en las ciudades de Camerún, ha sido 
enteramente diseñado por éstas con la ayuda de una ONG europea. Estos agentes 
se harán cargo de la realización y gestión del programa siguiendo las reglas y 
mecanismos fijados colectivamente y autogestionados. 
7.2. Los programas de microproyectos 
Los programas de microproyectos constituyen una de las posibles bases para la 
cooperación descentralizada. Generalmente, suelen estar destinados a apoyar 
iniciativas de comunidades o colectividades de base y se llevan a cabo con la 
participación de las poblaciones beneficiarías. Se dedican tradicionalmente a los 
sectores de pequeñas infraestructuras económicas y sociales en medio rural y, 
particularmente, al sector hidráulico rural, la educación y la sanidad. 
Los programas de microproyectos son esencialmente instrumentos «centralizados». 
El Ordenador Nacional y la Delegación son quienes fijan las prioridades del 
programa. De la determinación y selección de los proyectos, así como de su 
ejecución y gestión financiera suele encargarse una célula de proyecto, bajo la 
autoridad del Ordenador Nacional que, en último término, tiene el poder de 
decisión. Dado que se trata fundamentalmente de alcanzar objetivos cuantificables 
y a corto plazo, el desarrollo de la capacidad local no es necesariamente un objetivo 
ni una estrategia explícita a largo plazo. 
Algunos de estos programas, ponen especial interés en: 
- aumentar la participación y responsabilidad de las poblaciones beneficiarías, 
mediante medidas previas de información o formación sobre el terreno6. En 
algunos casos se asocian al comité directivo del programa algunas ONG, las 
autoridades locales o los beneficiarios7. Otros programas de microproyectos se 
sustentan en los comités locales de usuarios8. No obstante, algunos de estos 
programas tropiezan con una cierta desmotivación de las poblaciones que 
"debieran" participar en los proyectos; 
- reforzar el papel de las autoridades locales: el apoyo a las autoridades locales 
descentralizada puede ser uno de los objetivos explícitos9. Se asocian a las 
Senegal, Zambia, Uganda, Zimbabue, Lesoto, Niger, Tanzania, Mozambique, etc. 
Mozambique, Sierra Leona, Suazilandia 
Mozambique, Burundi 
Burundi, Mozambique, Mali 
14 
administraciones locales para la determinación, la ejecución, el seguimiento y la 
gestión de los equipos10; sin embargo, diversas evaluaciones señalan que existe 
verdaderamente el riesgo de que las autoridades locales «se apoderen» de estos 
programas en detrimento de las necesidades expresadas por la población; 
- por último, acudir a las ONG para la determinación, la ejecución y el 
seguimiento de los proyectos11. 
En el marco de Lomé IV, los importes asignados a los programas de 
microproyectos representaban a finales de 1994, 105 MECU. De los 36 programas 
de microproyectos adoptados, aproximadamente la tercera parte incluye uno u otro 
aspecto del planteamiento descentralizado. Sin embargo, cabe temer que, tal como 
se viene confirmando con la experiencia, el programa clásico de microproyectos no 
sea el instrumento más adecuado para la cooperación descentralizada. La 
elaboración de los programas de microproyectos en el marco de Lomé es laboriosa 
y apenas ahora se empiezan a ver los resultados y a adquirirse experiencia y 
fiabilidad. Son pocos los ordenadores nacionales o las delegaciones que aceptan 
asumir el riesgo de alterar ese frágil equilibrio y prefieren circunscribir la 
cooperación descentralizada dentro de programas específicos, independientes de los 
programas de microproyectos. 
7.3. Los programas de cooperación descentralizada 
Estos programas se inspiran en la experiencia de los programas de microproyectos 
(escala, participación de la población, etc.) pero se distinguen de éstos 
fundamentalmente en lo siguiente: 
- pueden ser programas abiertos a iniciativas locales muy diversas (sociales, 
económicas, de formación, etc.), fuera de los sectores o regiones de 
concentración preestablecidos, y accesibles a un amplia gama de agentes 
descentralizados (Niger, Benin, Mauricio, Madagascar...). Pueden, por el 
contrario, estar concentrados en territorios y enmarcarse dentro de un proceso de 
apoyo a un desarrollo local descentralizado (Senegal, Camerún, República 
Dominicana...); 
- los agentes descentralizados interesados son asociados a las instancias decisorias 
y de orientación del programa; 
- la gestión de recursos y responsabilidades se delega en agentes locales por 
medio de «interfaces» (ONG locales o extranjeras que disponen de capacidad de 
gestión efectiva); 
- la consolidación institucional y de las organizaciones de base constituye un 
objetivo explícito del programa y se traduce en la asignación de recursos para la 
animación, los intercambios y la formación al objeto de estructurar a los agentes 
locales de forma duradera. 
Zambia, Botswana, Zimbabue, etc. 
Togo, Mozambique, Angola, Botswana 
15 
Durante el periodo de aplicación de Lomé IV, se han iniciado programas de este 
tipo en Benin (2 MECU), Burundi y Ghana (2 MECU), Mauricio (2 MECU), 
Madagascar (1,5 MECU), Niger (2 MECU), Senegal (4 MECU) y Zimbabue por 
un importe total indicativo de 13 MECU. 
7.4 Perspectivas y limitaciones 
Este repaso confirma pues el largo camino que habrá de recorrerse para que la 
cooperación descentralizada pueda asentarse en las políticas y programas de ayuda 
de Lomé. Esta forma de cooperación exige que se replanteen desde ahora algunas 
cuestiones de orden metodológico y reglamentario. Además, los programas de 
cooperación descentralizada a los que hemos aludido no estaban contemplados hasta 
ahora en ninguna disposición de Convenio de Lomé. 
A pesar de estas dificultades, algunos países han iniciado ya una reflexión sobre el 
papel que ha de desempeñar la cooperación descentralizada en los futuros PIN, 
abriendo incluso un amplio proceso de consulta con los agentes locales. 
8. La cooperación descentralizada con los países en desarrollo de América Latina y 
Asia y los países mediterráneos 
Como ya se indicó en la introducción, vale la pena subrayar que, en relación a la 
aplicación de la cooperación descentralizada en los países ACP, las tipologías de 
intervención son en parte diferentes en la zona mediterránea, en América Latina y 
en Asia, en función de la diversidad de los niveles y perfiles de desarrollo en las 
distintas regiones del mundo. Esta diferenciación puede afectar al papel relativo de 
las diversas categorías de agentes del desarrollo y a los métodos concretos de apoyo 
a sus iniciativas. 
8.1. Los programas descentralizados mediterráneos 
Con la Política Mediterránea Renovada aplicada de 1990 a 1995 ha aumentado el 
interés sobre la cooperación descentralizada: como ejemplo sirvan los programas 
MEDURBS, MEDCAMPUS, MEDINVEST, AVICENNE y MEDMEDIA. 
Estos programas apoyan fundamentalmente las asociaciones Norte-Sur y Sur-Sur de 
agentes descentralizados en un sistema de redes. 
Obedecen todos ellos a un mismo principio: creación de redes destinadas a impulsar 
el diálogo, transferencia de tecnología e intercambio de conocimientos entre 
homólogos de países europeos y de terceros países. Estas redes deben incluir al 
menos un participante de terceros países y dos participantes de dos Estados 
miembros. 
MEDURBS está dedicado a los municipios, tiene por objeto mejorar el entorno y 
consolidar la democracia local. Las redes se ocupan de medio ambiente, urbanismo, 
exclusión social, transportes y gestión municipal. 
150 ciudades participan en el programa desde que se inició en 1992. 
16 
MEDCAMPUS va dirigido a los centros de enseñanza superior. Está dedicado a los 
sectores del desarrollo social y económico, la gestión de empresas, el medio 
ambiente y los intercambios culturales. 
Participan en este programa 450 universidades y centros de enseñanza. 
MEDINVEST se propone crear un entorno favorable para las PYME promoviendo 
la transferencia de conocimientos y apoyándose en organizaciones profesionales. 
MEDMEDIA se propone fomentar la cooperación entre profesionales de los medios 
de comunicación con el fin de lograr la transferencia de conocimientos y también 
reforzar el entendimiento cultural en la zona del Mediterráneo. 
Durante el periodo de 1992-94, el compromiso financiero correspondiente a estos 
4 programas ascendió a 43 MECU, esto es, a título indicativo, el equivalente 
del 1% del total del 4o Protocolo Mediterráneo (1992-1996). 
Por otra parte, se está preparando un programa Med-Association destinado a 
las ONG. 
Estos programas han tenido indiscutiblemente un efecto movilizador, gracias a la 
voluntad constante de obtener resultados visibles y a la buena comunicación que se 
ha establecido. 
Se ha abierto ahora un debate, por una parte, sobre la viabilidad a largo plazo de 
algunas de estas redes (una vez concluida la ayuda comunitaria) y, por otra parte, 
sobre los resultados y la incidencia en el Sur de las iniciativas llevadas a cabo, 
habida cuenta de los medios limitados de que disponen dichas redes, 
fundamentalmente destinadas a los intercambios de tipo preliminar. Esto plantea, 
por otra parte, el problema del posterior acceso de dichas redes a financiaciones 
para proyectos de mayor envergadura y de su articulación con otros programas de 
ayuda europea en esa región. 
La Unión Europea propone en este momento ir todavía más lejos con los agentes 
de la sociedad civil en el marco de la asociación euro-mediterránea ofrecida a los 
países asociados del sur y el este del Mediterráneo. Con esta finalidad debería 
aprobarse un programa de acción en la Conferencia Ministerial de Barcelona que 
se celebrará el mes de noviembre. 
8.2. Países en vías de desarrollo de América Latina y Asia (PVD-ALA) 
El Reglamento del Consejo de 1992 que rige la cooperación con los PVD-ALA 
establece que, «además de los Estados y regiones, podrán colaborar y beneficiarse 
de la ayuda financiera y técnica las administraciones descentralizadas, las 
organizaciones regionales, las entidades públicas, las comunidades locales o 
tradicionales, los centros y operadores privados, incluidas las cooperativas y 
las ONG». 
17 
La aplicación de este principio parece más fácil que en el caso del FED. En efecto, 
el marco de cooperación con los PVD-ALA resulta mucho más flexible, menos 
dependiente de los gobiernos de los Estados beneficiarios y deja un gran margen de 
apreciación a la Sede, en lo referente a la elección de los proyectos y de los 
agentes. De hecho, reviste formas muy variadas según las regiones de que se trate 
y las correspondientes prioridades de la UE para cada una de ellas. 
Aunque se observa últimamente un interés mayor por la cooperación económica en 
estos dos bloques regionales, la mayor parte de los ingresos sigue dedicándose a 
medidas de lucha contra la pobreza en los países más desfavorecidos. 
8.2.1. Asia 
El grueso de la ayuda se dedica a iniciativas de desarrollo clásico (desarrollo rural, 
ayuda alimentaria, refugiados, etc.). La cooperación financiera y técnica está en 
gran parte concentrada en el Sur de Asia (India, Bangladesh, Paquistán...). 
El recurso a las numerosas ONG locales, numerosos, que están organizadas y son 
en algunos casos importantes, es algo corriente en estos países y constituye sin duda 
una referencia para la cooperación descentralizada. 
Así, en 1994, en Bangladesh el 90% de la ayuda fue canalizada por ONG locales 
(BRAC, PROSHIKA...), en el marco de importantes programas plurianuales 
concertados entre el Estado, las ONG y la UE y destinados, entre otras cosas, a la 
lucha contra la pobreza y al desarrollo comunitario. La contribución de la 
Comunidad alcanzó 30 MECU para un periodo de 5 años, en el caso de 
PROSHIKA. A título ilustrativo, el 3o programa de desarrollo rural llevado a cabo 
por la ONG BRAC, que constituye la segunda ONG del país por orden de 
importancia, se propone apoyar la organización de las poblaciones pobres en los 
pueblos. El programa, centrado en la consolidación institucional y el desarrollo de 
los recursos humanos, abarca sectores muy diversos (sanidad, créditos, formación, 
etc.). De la ejecución de este programa se encarga enteramente BRAC, con el 
apoyo de un consorcio de proveedores de fondo. 
Ello no excluye, por otra parte, que se recurra a ONG para la realización de 
determinados aspectos de programas dirigidos por el Estado (por ejemplo, el 
programa IFADEP). 
El caso de Bangladesh ilustra perfectamente el creciente protagonismo de las ONG 
locales que, siendo modestas en un principio, logran luego el apoyo de algunas 
ONG extranjeras y se han convertido en verdaderas instituciones respetadas y 
reconocidas por los proveedores de fondos internacionales y, sobre todo, por el 
Estado. 
En Sri Lanka o en la India encontramos situaciones comparables en algunos 
aspectos. En este último país están funcionando unas 6.000 ONG de importancia 
muy diversa. A título indicativo, el programa de apoyo a la enseñanza primaria ha 
sido íntegramente construido sobre la base del concepto de descentralización y está 
18 
orientado hacia los colectivos locales con un enfoque «bottom-up». La contribución 
de la Comunidad asciende a 150 MECU para 5 años. También en la India, el 
desarrollo de la descentralización de las comunidades rurales constituye un giro 
reciente en las orientaciones del país. La Comisión, en colaboración con el Estado 
y la ONG ha empezado a apoyar una serie de iniciativas destinadas a consolidar 
dichas comunidades y sus autoridades electas. 
Por otra parte, las preocupaciones económicas están adquiriendo más peso en la 
estrategia desarrollada por la UE en esa región, abriendo paso con ello a otras 
formas posibles de cooperación descentralizada basadas en el fortalecimiento y la 
diversificación de las asociaciones y los intercambios entre agentes europeos y 
asiáticos (agentes económicos, entidades locales, centros de prestigio, etc.). 
En esta misma línea, se han creado recientemente nuevas redes de ciudades, 
similares a las iniciadas en los programas MEDURBS, en América Latina y África. 
Así, por ejemplo, en Vietnam se ha constituido una red euro vietnamita de ciudades 
dedicada al urbanismo, el medio ambiente y la gestión urbana. Se han puesto en 
marcha redes similares a nivel regional en materia de medio ambiente urbano en 
las que las ONG trabajan en asociación con las autoridades locales. Globalmente, 
estas experiencias representan menos de 1 MECU. Es razonable pensar que hay en 
este campo un importante potencial movilizable, no ya únicamente en las grandes 
entidades locales europeas (regiones, provincias, capitales, etc.), sino también en 
una amplia gama de instituciones y agentes descentralizados de los sectores del 
medio ambiente, la investigación, etc. Éste podría ser uno de los objetivos del 
programa ASIAURBS cuya preparación se ha iniciado ahora. 
8.2.2. América Latina 
La ayuda al desarrollo está fundamentalmente concentrada en Centroamérica y en 
los países andinos (especialmente Bolivia). 
Al igual que en Asia, la existencia de ONG locales experimentadas y de 
movimientos sociales reconocidos es una baza importante para emprender una 
política más decidida en materia de participación. En la actualidad, ya es frecuente 
que las ONG colaboren en programas de ayuda europea como agentes encargados 
de la ejecución o como apoyo. 
Así ocurre en Perú en el caso del programa de suministro de agua potable a las 
chabolas de Lima, cuyo éxito depende en gran parte de la participación de las 
asociaciones de barrio y de las ONG. En Bolivia, la participación de colectivos 
locales y de ONG en las políticas y los programas de desarrollo se ha convertido 
en una de las prioridades fundamentales del gobierno central (que ha dado lugar a 
una «ley de participación popular») y una de las orientaciones de la ayuda 
comunitaria. 
En Centroamérica, se han asignado importantes recursos a programas regionales 
dedicados al desarrollo de las comunidades indígenas, movimientos cooperativos, 
organizaciones campesinas y microempresas. 
19 
Así, por ejemplo, el programa regional PROCOOPCA, por valor de 22 MECU, se 
propone desarrollar los movimientos cooperativos y sigue una pauta de participación 
que asocia, bajo la responsabilidad de una unidad de proyecto, a los agentes 
descentralizados para la definición de prioridades, la dirección y la ejecución del 
programa. 
Otro aspecto interesante consiste en la movilizar las aportaciones potenciales de 
agentes descentralizados europeos en las redes Norte-Sur, como en el caso del 
programa ALFA destinado a las universidades. Este principio podría hacerse 
extensivo a otras categorías de agentes, como las administraciones locales (regiones, 
ciudades, etc.). 
En 1994, se emprendió un programa de tste tipo a modo de prueba (con cargo a 
los recursos de la línea B7-5077 que, en caso de éxito, sería financiado más 
adelante con los recursos correspondientes a los PVD-ALA). Este programa está 
sustentado en Europa por una red de unas cincuenta ciudades y ONG, y en 
Centroamérica por las asociaciones nacionales de municipios y su federación 
regional con el fin de ofrecer asistencia en la gestión local de ciudades de 
Centroamérica. Dicho programa se apoya en las iniciativas y hermanamientos cuyos 
resultados han podido comprobarse desde principios de los años 80 y que, gracias 
a esta red, pueden ahora ampliar y multiplicar no sólo los intercambios, sino sus 
intervenciones concretas. Este programa se propone pues desarrollar la colaboración 
entre ONG, asociaciones de base y municipios. 
En América Latina se han llevado a cabo otras experiencias similares basadas en 
redes de ciudades y centros de prestigio (centros de investigación, ONG, etc.). Esta 
forma de trabajar, aun con todo limitada hasta ahora, podría resultar útil si se 
sistematizara para sacar el mayor provecho posible de la corriente de solidaridad 
e intercambios (culturales, económicos, etc.) tan dinámica que existe entre Europa 
y esta región. 
D. ;CUÁLES SON LAS PERSPECTIVAS DE LA COOPERACIÓN 
DESCENTRALIZADA? 
Este primer balance pone de manifiesto la diversidad de experiencias y, sobre todo, 
la multiplicidad de interpretaciones que recibe hoy la cooperación descentralizada, 
así como las muchas modalidades operativas que se encuentran en la práctica de la 
cooperación comunitaria, caracterizada por la fuerte diferenciación de los tipos de 
intervención, en función de las realidades de las diferentes zonas geográficas. Se 
observa también que es éste un ámbito de reflexión y actuación en plena evolución 
que ofrece perspectivas aún inexploradas. 
Este giro se ha producido ya en gran medida en el Mediterráneo, América Latina 
y Asia, en donde la cooperación se desarrolla cada vez más con los poderes 
públicos locales o regionales, así como con las universidades y las ONG. La oferta 
de la UE de una verdadera asociación entre los representantes de la sociedad civil 
va hallando ya un cierto éxito. Esta es también la orientación que están tomando un 
20 
número cada vez mayor de países ACP en los que la colaboración con las ONG y 
los poderes locales y también el sector privado ocupa un lugar cada vez más 
importante. 
Todas estas formas de enfocar la cooperación tienen en común la búsqueda de 
modelos más centrados en la persona y en los agentes sociales y económicos de 
base, más adaptados a las realidades y dinámicas locales y, por consiguiente, más 
eficaces y viables. 
La cooperación descentralizada es también un componente esencial dentro de los 
objetivos de cooperación de la UE, pues contribuye a: 
- lograr un desarrollo económico y social duradero, anteponiendo la idea de que 
sólo un desarrollo «adecuado» por parte de los colectivos locales puede ser 
duradero y atender eficazmente las necesidades de las poblaciones, especialmente 
en lo referido a la lucha contra la pobreza; 
- reforzar el estado de derecho y el proceso de democratización, devolviendo a la 
sociedad civil el peso que precisa frente a las esferas políticas y económicas. 
A este respecto, la cooperación descentralizada debe situarse en el contexto de las 
políticas sectoriales que constituyen la base del diálogo de la UE con los Estados 
destinatarios, y no considerarse simplemente una forma aislada de intervención. 
Podrá así - y debería - convertirse en un elemento clave de ese diálogo y de los 
objetivos recogidos en las prioridades nacionales de la cooperación. 
El desarrollo a largo plazo de la capacidad institucional y técnica de las 
organizaciones de la sociedad civil, de los medios sociales y económicos y de las 
autoridades locales debe constituir el punto central de las políticas y programas 
basadas en estos principios. 
En resumen, para una política de cooperación descentralizada son fundamentales 
tres ideas, que podrían ser: 
- fomentar la participación de los ciudadanos y los agentes de base de los PVD en 
las políticas de cooperación. Esta participación requerirá un diálogo más estrecho 
entre los Estados, la UE y los agentes locales, diálogo cuyo mecanismos están 
aún, en gran medida, por inventar (por ejemplo, en forma de foros de 
concertación). 
- Ampliar en Europa la base de los agentes descentralizados que participan en la 
cooperación y puedan contribuir a la difusión y a la acción de la UE en este 
ámbito. 
Esto requiere, en primer lugar, reforzar los vínculos de solidaridad que 
constituyen tradicionalmente una de las características originales de las iniciativas 
de la UE en las diferentes regiones del mundo. 
El otro imperativo se deriva en mayor medida de los procesos de 
internacionalización y competencia generalizada de los que participan, cada vez 
más y a su nivel, agentes descentralizados como ciudades, regiones o 
21 
instituciones locales, con sus socios económicos. Estos procesos deberían 
estimular nuevas formas de asociación Norte-Sur más centradas en sistemas de 
redes, de búsqueda de intereses mutuos y recíprocos y, por último, en una mayor 
comunicación en Europa entre las diferentes categorías de agentes, que permita 
planteamientos más globales en materia de cooperación. 
- Por último, tener más en cuenta la dimensión del desarrollo local, centrándose 
en las dinámicas de descentralización y regionalización en los PVD. Aquí es 
donde se encuentran cada vez más los niveles pertinentes de intervención, en 
materia de desarrollo económico, medio ambiente y ordenación, o de aprendizaje 
de la democracia. Es este un nivel de intervención propicio tanto para la 
participación local como para la intervención de los agentes descentralizados 
europeos. 
4 
A modo de conclusión, la política comunitaria en materia de cooperación 
descentralizada debería considerarse por lo menos desde tres perspectivas: 
- la primera medida imperativa sería la de sentar las bases de un diálogo más 
constante con los agentes de la cooperación descentralizada en los PVD, de forma 
que puedan establecerse progresivamente las condiciones de una verdadera 
participación y consulta de dichos agentes en las políticas de desarrollo y los 
programas de ayuda europeos. 
Esa concertación debería, a ser posible, situarse a nivel de países o de 
subconjuntos regionales que correspondan a marcos políticos de cooperación 
específicos (por ejemplo, los PIN o los PIR en el caso del FED, el Mediterráneo, 
los países de Centroamérica, etc.). 
- En segundo lugar, también deben crearse las condiciones de un diálogo más 
estrecho con los agentes potenciales de la cooperación descentralizada en Europa. 
El CLONG, por ejemplo, desempeña en este aspecto un papel importante en lo 
que se refiere a la concertación entre el mundo de las ONG y las instituciones 
comunitarias. No existe, sin embargo, una plataforma de diálogo de este tipo 
para las administraciones locales europeas, a pesar de su fuerte presencia en la 
escena exterior y de su gran dedicación en materia de ayuda al desarrollo. Así, 
las autoridades locales, que constituyen verdaderos agentes de las políticas 
intracomunitarias, ven sin embargo cómo se recorta su papel en las políticas 
exteriores, situación que ha llevado a las regiones de Europa a invocar hoy el 
principio de subsidiariedad en su favor para la cooperación europea. 
- Por último, los instrumentos de ayuda deberían ser adaptados en el sentido de 
una mayor flexibilidad, de forma que la cooperación descentralizada pueda 
ocupar el lugar que le corresponde en las políticas y los programas de la UE. 
Asimismo, cabría armonizar dichos instrumentos, de forma que sean 
complementarios, más accesibles y adquieran mayor difusión. En esta misma 
línea, se debería procurar establecer una coordinación con los Estados miembros, 
especialmente con aquellos que han elaborado ya una política de cooperación 
descentralizada. 
22 
LISTA DE ABREVIACIONES 
ACP: África, Caribe, Pacífico 
ARE: Asamblea de las regiones de Europa 
CMRE: Consejo de Municipios y Regiones de Europa 
CE: Comisión Europea 
CES: Comité Económico y Social 
CLONG: Comité de enlace de las ONG europeas 
FED: Fondo Europeo de Desarrollo 
FMCU: Federación Mundial de Ciudades Unidas 
IULA: Unión Internacional de Administraciones Locales 
MECU: Millones de ecus 
ON: Ordenador nacional 
ONG: Organización no gubernamental 
PIN: Programa indicativo nacional 
PIR: Programa indicativo regional 
PTU: Países y territorios de Ultramar 
PVD-ALA: Países en vías de desarrollo de América Latina y Asia 
T&D: Towns and development 
UE: Unión Europea 
ib 
ISSN 0257-9545 
COM(96) 70 final 
DOCUMENTOS 
ES 11 
N° de catálogo : CB-CO-96-077-ES-C 
ISBN 92-78-00751-X 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
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