Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Libro Verde - Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético"

(2001/C 221/06)

El 4 de diciembre de 2000, de conformidad con el artículo 162 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el "Libro Verde - Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético".

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de mayo de 2001 (ponente: Sra. Sirkeinen).

En su 382o Pleno de los días 30 y 31 de mayo de 2001 (sesión del 30 de mayo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 112 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La energía constituye un bien básico imprescindible para todos. La sociedad actual es sumamente sensible a la disponibilidad energética y los precios de la energía. Una perturbación relativamente leve puede llegar a tener repercusiones problemáticas desde un punto de vista económico, social o competitivo. Por otro lado, la producción y el uso energéticos pueden tener un impacto considerable en el medio ambiente y la salud pública.

1.2. La Unión Europea ha establecido tres objetivos paralelos en materia de política energética: ser competitivos, garantizar la disponibilidad y proteger el medio ambiente. Aunque tanto el mercado como muchas de las circunstancias en que éste se desenvuelve hayan cambiado, estos tres objetivos principales continúan siendo de plena actualidad.

1.3. La apertura de los mercados energéticos a la competencia en los Estados miembros y el empeño por llevar a la práctica un mercado interior de la electricidad y el gas alteran los planteamientos básicos para la aplicación de la política energética(1).

1.3.1. Ya no es posible obligar a las compañías del sector energético a que lleven a cabo determinadas inversiones u otras iniciativas, como era el caso en los tiempos del monopolio estatal. En una situación de competencia, tampoco se puede endosar cualquier gasto al consumidor.

1.3.2. En un mercado de la electricidad y el gas abierto a la competencia, ésta fomenta generalmente el uso de los recursos y favorece una caída de los precios, lo cual, a su vez, suscita el temor de que decaiga la motivación para hacer un uso energético eficaz y ahorrativo, y se centre la atención en la producción a corto plazo, con lo que se correría el riesgo de que las necesidades y repercusiones a más largo plazo quedaran excesivamente relegadas a un segundo plano.

1.3.3. De por sí, un mercado interior de la energía implica una mejora en términos de disponibilidad, ya que, al menos en teoría, se hará un uso común de los recursos de un gran número de países. No obstante, esta circunstancia presupone la existencia de un verdadero mercado interior -totalmente abierto a la competencia- que garantice el buen funcionamiento y la igualdad de oportunidades en el ámbito del comercio transfronterizo, así como la suficiente capacidad de los enlaces de distribución.

1.4. La actuación de los mercados energéticos se caracteriza por respetar sólo en parte los principios de la libre competencia: la mayor parte del petróleo está en manos de un cártel. En el mercado del gas natural los operadores son pocos, las costosas infraestructuras restringen los niveles de libre competencia y sus precios continúan estando vinculados al petróleo. Además, la mayor parte de los recursos de petróleo y de gas están situados en regiones políticamente inestables. Por su parte, la electricidad es un producto que no se puede almacenar y se adapta muy mal al transporte a largas distancias. Estas limitaciones técnicas restringen las condiciones para su comercialización.

1.5. Los Estados miembros afrontan una nueva situación a raíz de la liberalización del mercado. ¿Cómo se logrará que las companías de energía inviertan suficientemente en la producción y la distribución energéticas, en el momento oportuno y de una manera respetuosa con el medio ambiente, a fin de evitar situaciones de penuria de difíciles consecuencias? La grave situación que se vive en California constituye un buen ejemplo a este respecto. Resulta evidente el fracaso de este modelo de liberalización, ya que, a la vez que se liberalizaban los precios al por mayor, también se produjo una regulación de los precios al consumidor final a niveles reducidos de manera artificial. Sin embargo, la verdadera causa de la penuria energética reside en el hecho de que en este Estado no se ha aumentado la capacidad de producción de electricidad ni se han reforzado las redes de distribución en los últimos diez años, aunque, al mismo tiempo, la demanda de electricidad se ha incrementado con gran rapidez. Es necesario que en Europa extraigamos conclusiones de esta situación.

1.6. En un mercado energético liberalizado, el cometido de los gobiernos consiste en crear los marcos de actuación necesarios para garantizar el funcionamiento eficaz de este mercado y, al mismo tiempo, el cumplimiento de los demás objetivos de carácter social. Entre otras responsabilidades, los gobiernos o, en algunos países, los Estados o las administraciones regionales -parcialmente en estos casos- deberán:

- asegurar una competencia eficaz y ecuánime en el mercado que garantice también el acceso de nuevos operadores a éste;

- garantizar los servicios públicos, lo cual implica, en condiciones normales, garantizar también unos niveles de capacidad suficientes;

- aplicar la necesaria imposición fiscal;

- potenciar las actividades de investigación y desarrollo;

- estrechar las relaciones con otros Estados y con la UE;

- promover los aspectos de medio ambiente y seguridad del abastecimiento en el sector de la energía, especialmente con vistas a:

- impulsar la diversidad del abastecimiento energético;

- promover el uso de recursos energéticos renovables;

- fomentar la eficacia y el ahorro en la producción y el uso de energía, y

- garantizar las existencias y la capacidad de reserva estratégica.

Los Estados miembros siguen teniendo el derecho y el deber de adoptar por sí mismos el uso de cualquier modalidad energética en función de sus propias decisiones.

1.7. La UE ha asumido la responsabilidad de crear el necesario marco de actuación común, adoptando de manera especial los artículos referentes a la competencia, el mercado único y la cooperación en materia de investigación. Las principales medidas son:

- la constitución de existencias de reserva de petróleo y productos petrolíferos;

- unos niveles mínimos en la fiscalidad de los productos petrolíferos;

- la Directiva sobre el mercado interior de la electricidad y control de aplicación de dicha Directiva;

- la Directiva sobre el mercado interior del gas natural y control de aplicación de dicha Directiva;

- unas reglas del juego del mercado único de la energía en función de las mencionadas directivas;

- acciones comunes para incrementar el uso de fuentes de energía renovable como los programas Altener;

- acciones comunes para incrementar la eficacia energética como los programas SAVE;

- el fomento de la cooperación internacional (programa Synergy);

- la cooperación en materia de investigación en el sector energético en el ámbito de los programas marco y

- la inclusión en el Tratado CEEA de acciones comunes en el ámbito de la energía nuclear.

Una gran parte de las disposiciones ambientales de la UE afecta, directa o indirectamente, a la producción y el uso de energía.

1.8. El CES ha respaldado en numerosos dictámenes los objetivos(2) ya mencionados en el plano de la política energética. Sin ánimo de reiterar las posiciones del Comité en otros contextos, el CES querría recordar algunas de las ideas principales en este ámbito. La apertura de los mercados ha contado con el apoyo del Comité con vistas a garantizar la competitividad, siempre y cuando se tengan, asimismo, presentes sus repercusiones sociales y de otra índole. Se deben garantizar también los servicios públicos con objeto de evitar la marginación y asegurar la cohesión social. Se debe mantener un elevado nivel de protección medioambiental, acorde con los programas de acción comunitaria, que respete el principio de desarrollo sostenible. El Comité también ha reconocido la necesidad de emprender firmes iniciativas en favor de las energías renovables y de la eficiencia en la producción y el uso de energía.

2. Síntesis del Libro Verde de la Comisión

2.1. El Libro Verde ofrece una respuesta a un hecho evidente como es la creciente dependencia de Europa en materia energética. La Unión Europea presenta una enorme dependencia del suministro exterior. Hoy por hoy, la Unión importa aproximadamente el 50 % de la energía que necesita, porcentaje que se aproximará al 70 % en el año 2030 y, si persiste la tendencia actual, con una dependencia aún mayor del petróleo y el gas.

2.2. El consumo actual de energía se cubre en un 41 % con petróleo, un 22 % con gas natural, un 16 % con combustibles sólidos (carbón, lignito, turba), un 15 % con energía nuclear y un 6 % con fuentes renovables. En el año 2030, las previsiones básicas permiten suponer que el equilibrio energético seguirá basándose en los combustibles fósiles: 38 % de petróleo, 29 % de gas natural, 19 % de combustibles sólidos, 6 % de energía nuclear(3) y apenas un 8 % de fuentes renovables.

2.3. La UE no podrá liberarse de esta dependencia energética cada vez mayor sin una política activa en materia energética. La cuestión de la energía no merece más que una sola mención en el preámbulo del Tratado de Amsterdam. El Libro Verde subraya la necesidad de equilibrar nuevamente la política de abastecimiento mediante acciones claras en favor de una política basada en la demanda.

2.4. De acuerdo con el análisis que se hace en el Libro Verde, los esfuerzos deberán centrarse en orientar la demanda energética respetando los compromisos contraídos por la UE en Kioto y teniendo presente la seguridad del abastecimiento. Con esta seguridad del abastecimiento no se pretende incrementar al máximo nuestra autonomía energética o disminuir al mínimo nuestra dependencia, sino reducir los riesgos relacionados con esta dependencia.

2.5. Así pues, el Libro Verde esboza de manera básica una estrategia a largo plazo en el ámbito de la energía que:

- resalta la necesidad de que la Unión Europea reequilibre la política de abastecimiento mediante acciones claras en favor de una política basada en la demanda (principalmente potenciando el ahorro de energía en inmuebles y en el sector del transporte);

- establece la necesidad de llevar a cabo acciones que alteren la tendencia y permitan el cumplimiento de las obligaciones contraídas por la UE en el Protocolo de Kioto;

- hace hincapié en el valor que revisten las medidas fiscales para orientar la demanda hacia un consumo que pueda someterse a un mejor control y que sea más respetuoso con el medio ambiente;

- señala que el desarrollo de nuevas energías renovables entraña una importancia crucial con vistas a un cambio en la situación, debiéndose duplicar de aquí al año 2010 su proporción del abastecimiento energético, del 6 % al 12 %, y aumentar su cuota en la producción eléctrica desde el 14 % hasta el 22 %;

- constata que, a medio plazo, la contribución de la energía nuclear debe someterse a debate sin pasar por alto ningún aspecto del mismo: gestión de los residuos, calentamiento global, seguridad del abastecimiento, desarrollo sostenible, etc.;

- aboga por la investigación activa en el campo de las tecnologías de gestión de residuos y su aplicación en las mejores condiciones de seguridad posibles;

- sostiene que, a medida que crecen las importaciones de petróleo y gas, es mayor también la necesidad de disponer de un mecanismo más enérgico para la institución de reservas estratégicas, así como para la consolidación y diversificación de las redes de abastecimiento.

2.6. La Comisión no propone en el Libro Verde una estrategia concreta, sino que abre un debate sobre las cuestiones principales con objeto de aclarar las futuras decisiones que se adopten en la UE en materia de energía.

3. Observaciones generales

3.1. El CES acoge favorablemente el Libro Verde de la Comisión, al que reconoce un gran mérito. Los estudios parciales que se han llevado a cabo dejan entrever que la gran dependencia externa de la Unión en el ámbito energético es cada vez mayor, y ahora que la evolución de los precios del petróleo -y por consiguiente también del gas- nos ha recordado las nefastas consecuencias de esta dependencia, resulta más que justificado que nos hagamos una idea de conjunto del futuro que aguarda a este sector. Al abordar la cuestión energética no se puede dejar de lado, y menos ahora, los aspectos medioambientales, en particular por lo que respecta a la lucha contra el cambio climático.

3.2. A treinta años vista, la situación se antoja muy problemática desde la óptica de la política actual. La dependencia externa crece a un ritmo considerable, al igual que las emisiones de gases de efecto invernadero. No existen motivos para considerar que las hipótesis o los cálculos son erróneos. Debemos afrontar con seriedad la situación que se está creando y tenerla presente en todas las acciones relacionadas con esta cuestión.

3.3. El examen que ha llevado a cabo la Comisión gira principalmente en torno a la UE pero resulta imprescindible hacer también una valoración a escala mundial. Los recursos energéticos de origen fósil, que van a seguir representando durante mucho tiempo la mayor parte del abastecimiento energético de nuestro planeta, son limitados. Hoy por hoy, el consumo se concentra principalmente en Norteamérica y Europa, pero a medida que vaya aumentado el nivel de vida crecerá también rápidamente el consumo en el resto del mundo. Así pues, se recrudecerá la pugna por los recursos naturales, aumentará el riesgo de crisis e incluso hay quien habla ya de futuras guerras energéticas. En este contexto, la Comisión debería mostrar una preocupación mucho mayor ante la dependencia exterior de la UE.

3.4. Además, los plazos contemplados en el estudio deberían ser más amplios. Hay algunos aspectos básicos del sector energético que no varían prácticamente en treinta años, como es el caso de los grandes cambios que afectan a la disponibilidad de los combustibles fósiles, cuya repercusión solamente se dejará sentir una vez transcurrido este período. Por otro lado, también es muy probable que los efectos de las soluciones tecnológicas más modernas no puedan percibirse hasta que haya transcurrido un plazo más largo. Está claro que no se pueden ampliar los plazos con la misma exactitud que ofrecen los análisis actuales. No obstante, se deberían haber definido con unos plazos más amplios algunos aspectos básicos, como las reservas de combustibles fósiles y los cambios demográficos. En este contexto, también se deberían llevar a cabo evaluaciones a más largo plazo sobre el avance de las nuevas tecnologías.

3.5. El uso más versátil y equilibrado de los distintos tipos y modalidades de energía constituye una medida primordial para reducir, entre otros, los riesgos relacionados con la disponibilidad energética. Además, hay que esforzarse por hacer un uso óptimo de todas y cada una de las fuentes energéticas útiles desde un punto de vista económico y ecológico. En este contexto, el rápido crecimiento del gas natural y la notable caída en el uso de la energía nuclear que prevé la Comisión constituyen un problema. Además, esta tendencia puede aumentar considerablemente tanto la dependencia de las importaciones como las emisiones de gases de efecto invernadero.

3.6. Se debería examinar con mayor detenimiento la importancia que reviste la energía para las economías nacionales, así como las repercusiones económicas que tienen las decisiones en materia de política energética. A pesar de que, en la actualidad, los costes de energía representan únicamente un pequeño porcentaje del producto nacional, el crecimiento económico y la competitividad reaccionan con cierta fragilidad ante las subidas del precio de la energía. Hoy por hoy, el incremento del uso energético es más lento que el crecimiento económico, aunque en la UE se sigue consumiendo un promedio de dos kWh por cada euro de producto nacional. Las fluctuaciones en el precio del petróleo influyen todavía de manera directa en los precios del gas natural y del carbón, mientras que las alteraciones en el precio de la energía primaria tiene amplias repercusiones en la economía. Además, el tipo de cambio entre el dólar y el euro influye decisivamente puesto que, al menos por el momento, el precio del petróleo se fija en dólares. Se deben hacer esfuerzos para introducir el euro como divisa de intercambio comercial en el sector energético.

3.7. El Libro Verde suscita una importante cuestión: las principales acciones esbozadas por la Comisión, es decir, lograr un uso energético más eficaz y fomentar la utilización de los recursos energéticos renovables ¿servirán verdaderamente para corregir, dentro de los plazos establecidos, la actual tendencia al alza de la dependencia externa y el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero, y todo ello sin poner en peligro los objetivos económicos y de creación de empleo? La Comisión no ha hecho ninguna estimación a este respecto.

3.8. Con el fin de hacer frente a los serios retos que plantea el Libro Verde, sería conveniente que la Comisión avanzara en el desarrollo de un marco de actuación armonizado y común cuyos objetivos serían, por un lado, garantizar el bienestar de los ciudadanos y el desarrollo económico y, por el otro, asegurar a precios razonables el suministro de energía a las economías domésticas y a la industria respetando, al mismo tiempo, la protección ambiental y el principio del desarrollo sostenible. El punto de partida ha de estribar tanto en el derecho de los Estados miembros a decidir, en un marco de independencia, sobre su política energética, especialmente por lo que respecta a sus modalidades de producción, como en los demás puntos de vista que se exponen en este dictamen. No obstante, la Comisión podría establecer, al igual que hizo en 1973 y 1979, unos objetivos comunitarios de carácter orientativo que, en un esfuerzo por alcanzar de manera colectiva dichos objetivos, servirían como referencia para los Estados miembros a la hora de elaborar sus propios planes energéticos.

3.9. Teniendo en cuenta que la disponibilidad energética tiene una dimensión mundial, sería conveniente añadir las siguientes preguntas a las ya planteadas por la Comisión:

El gran consumo energético de los demás países industrializados y las crecientes necesidades de energía que presentan los países en desarrollo continúan provocando un enorme incremento en el uso de combustibles fósiles. ¿Qué acciones podría emprender la UE para respaldar los intentos que llevan a cabo los terceros países en favor de un desarrollo sostenible en el ámbito energético? ¿Se debería acaso fomentar la transferencia a los países en desarrollo de tecnología y conocimientos en materia de energía renovable -especialmente de energía solar- y ahorro energético?

4. Respuestas a las trece preguntas de la Comisión

4.1. ¿Puede la Unión Europea aceptar un aumento de su dependencia de fuentes exteriores de energía sin comprometer su seguridad de abastecimiento y su competitividad? ¿Sobre qué fuentes de energía convendría, llegado el caso, establecer una política marco para las importaciones? ¿Debe, en este contexto, darse prioridad al enfoque económico (coste de la energía) o al geopolítico (riesgo de desabastecimiento)?

4.1.1. En estos momentos, la UE no puede evitar el aumento de la dependencia energética externa, aunque esta circunstancia implique riesgos para la seguridad del abastecimiento y la competitividad. No se puede evitar la dependencia, pero sí es posible -y obligado- reducir los riesgos.

4.1.2. Algunos países y regiones de la UE son particularmente vulnerables al superar su dependencia exterior el 50 %. Estos países deberán prestar una especial atención al aspecto de la oferta en sus respectivas políticas energéticas. Desde la perspectiva de estos países y regiones, es especialmente importante examinar qué medidas de ámbito comunitario podrían servir para prevenir esta vulnerabilidad. Asimismo, es necesario tener especialmente en cuenta los problemas que afrontan las regiones más aisladas de la UE.

4.1.3. En la situación actual del mercado la creación de una política marco para la importación de energía en favor de uno u otro combustible parece poco probable. Por el contrario, en todas las relaciones exteriores, de carácter bilateral o multilateral, que la UE mantenga en este ámbito se deberán tener en cuenta las posibilidades de que dispone el mundo empresarial para comerciar libremente y en condiciones de reciprocidad. Se debería estrechar la cooperación entre los países productores y la UE con vistas a crear condiciones idóneas para la actividad comercial. El principal objetivo estriba en garantizar, en la medida de lo posible, el mejor funcionamiento y la máxima apertura de un mercado donde tengan cabida todas las modalidades energéticas, así como el cumplimiento de las disposiciones de la OMC, también en el ámbito de la energía.

4.2. ¿No implica la realización de un mercado interior europeo cada vez más integrado, en el que las decisiones adoptadas en un Estado inciden en los otros, una política coherente y coordinada a escala comunitaria? ¿Cuáles deberían ser los elementos de tal política y el lugar de las normas de competencia?

4.2.1. El mercado interior de la energía debería ajustarse lo más posible a las reglas del mercado único, incluida la normativa en materia de competencia. Habida cuenta de que una parte del sector energético tiene carácter de servicio público y se basa en las redes de transporte y distribución, se hacen necesarias también unas disposiciones específicas en este ámbito.

4.2.2. Al examinar la cuestión relativa a una política energética común de la UE, es necesario tener en cuenta los siguientes aspectos:

- ¿En qué ámbitos se considera necesario actuar y qué acciones se deberán emprender a escala de la UE para obtener un mejor resultado que en el plano nacional (subsidiariedad)?

- Con arreglo a sus competencias actuales, ¿cuáles de estos ámbitos y acciones no se pueden llevar a cabo en el plano comunitario?

- El equilibrio a la hora de tener en cuenta los tres pilares de la política energética, disponibilidad, competitividad y protección medioambiental, ¿no hace necesaria una política propia?

4.2.3. En los puntos 1.6 y 1.7 se han abordado las opiniones del CES acerca de las responsabilidades que han de asumir la UE y los gobiernos de los Estados miembros en materia energética. Como complemento a estas responsabilidades, las acciones a escala comunitaria resultan imprescindibles, cuando menos para garantizar el funcionamiento eficaz del mercado interior de la energía y gestionar las relaciones exteriores de la UE, especialmente con los países productores y en el marco de la OMC.

4.2.4. La política energética en el seno de la UE ha de vincularse de un modo aún más estrecho a los demás ámbitos comunitarios, como las políticas relacionadas con el clima, la investigación o la agricultura.

4.3. ¿Constituyen la fiscalidad y las ayudas estatales en el ámbito de la energía un obstáculo a la competitividad en la Unión Europea? Dado el fracaso de las tentativas de armonización de los impuestos indirectos, ¿no convendría revisar en profundidad el tema de la energía, haciendo especial hincapié en los objetivos energéticos y medioambientales?

4.3.1. A menudo, la fiscalidad sobre la energía y las ayudas públicas son útiles como instrumentos de gestión para alcanzar unos objetivos aprobados en común, como la protección medioambiental, el fomento del uso de los recursos energéticos renovables, etc. Los intentos de armonización tienen como objetivo evitar que las ayudas y los impuestos distorsionen la competencia entre los países de la UE. Si se armonizara la imposición fiscal sobre la energía únicamente entre los Estados miembros de la UE, se menoscabaría la competitividad en favor de otros países, especialmente de la OCDE.

4.3.2. Correctamente planteada, la imposición sobre la energía puede propiciar alternativas más favorables desde un punto de vista medioambiental, siempre y cuando existan estas alternativas. Esta idea se corresponde con el planteamiento de integración de los costes externos que se deriven de las distintas modalidades energéticas, pero es difícil definir con precisión este tipo de costes que, además, tienen un carácter específico según cada caso. Si bien sería razonable crear un impuesto sobre el dióxido de carbono con el objetivo de reducir las emisiones de este gas, esta medida sólo será posible en un contexto de plena armonización, a fin de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior.

4.3.3. Por lo menos a largo plazo, la imposición fiscal sobre el uso de energía se traducirá en un ahorro energético. No obstante, los impuestos sobre el consumo tendrán también otras consecuencias. Si no se armonizan los impuestos a escala internacional, éstos acabarán por menoscabar la competitividad de la industria y reducir la demanda de las economías domésticas, lo cual influirá a su vez en el crecimiento económico. En la planificación de los impuestos energéticos se deberán tener en cuenta y compensar, según las posibilidades, estas repercusiones.

4.3.4. A fin de garantizar una repercusión favorable en el medio ambiente, sería necesario, como mínimo, orientar los ingresos de la fiscalidad energética hacia la promoción de proyectos que mejoren el entorno ambiental.

4.3.5. Si bien la imposición fiscal sobre la energía debería tener un impacto en la gestión medioambiental, habría que evitar también sus repercusiones negativas desde el punto de vista social o de la competitividad. Las propuestas de los años 1992 y 1997 no cumplen plenamente estos criterios. Así pues, la Comisión debería investigar qué modelos de actuación harían posible la aplicación de estas condiciones.

4.3.6. Desde el punto de vista de la economía global, los acuerdos de carácter voluntario representan en numerosos casos una alternativa más favorable que la imposición fiscal para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. A menudo, un acuerdo correctamente formulado es también el mejor instrumento para asegurar el cumplimiento de los objetivos que se han establecido.

4.4. ¿Cuál debe ser, en el marco de un diálogo permanente con los países productores, el contenido de los acuerdos de abastecimiento y promoción de las inversiones? Habida cuenta de la importancia que conviene conceder a una asociación con Rusia, ¿cómo puede garantizarse la estabilidad de las cantidades, los precios y las inversiones?

4.4.1. En el plano comercial y de la inversión, la UE deberá intentar establecer con los países productores unas relaciones normales y activas apoyando, entre otros aspectos, el desarrollo estructural de los mercados energéticos y las condiciones comerciales. Uno de las fórmulas más importantes que cabría plantearse para garantizar la disponibilidad energética de la UE sería la posibilidad de establecer modelos de asociación estratégica y de cooperación a largo plazo entre la UE y determinados países productores.

4.4.2. Es necesario fomentar la cooperación entre la UE y Rusia en el sector de la energía y sería conveniente exhortar a este país a firmar el Tratado de la Carta de la Energía.

4.4.3. Se debe procurar que el intercambio comercial de productos de energía tenga lugar en euros.

4.5. ¿Debería reforzarse la constitución de existencias de reserva, ya aplicada al petróleo, y extenderse a otras fuentes de energía como, por ejemplo, el gas o el carbón? ¿Convendría que la Comunidad interviniese más en la gestión de las existencias y, en caso afirmativo, cuáles serían los objetivos y las modalidades? ¿Justificaría el riesgo de desabastecimiento real de productos energéticos la adopción de medidas de acceso a las fuentes más costosas?

4.5.1. No es necesario constituir existencias de reserva para garantizar el suministro del carbón en todos los países de la UE, o al menos a escala comunitaria, porque la propia Unión produce carbón y la Comisión propone garantizar su disponibilidad en un marco necesario de seguridad de abastecimiento.

4.5.2. Los Estados miembros deberán prepararse ante los problemas de abastecimiento que planteará el incremento en el uso del gas natural. Así pues, es preciso examinar las condiciones para la adopción de unos objetivos comunes en materia de almacenamiento. Llegado este momento, debería considerarse la adopción de un sistema adecuado para la constitución de existencias de reserva, ya sea de gas o de otro combustible de sustitución. No parece probable que se pueda desarrollar un modelo uniforme puesto que las modalidades de uso, el volumen y las fuentes de gas natural, así como las condiciones geológicas, difieren considerablemente entre sí, tanto como las posibilidades de suplir esta modalidad de energía.

4.5.3. La UE ha de participar como una única entidad en las actividades de la AIE.

4.6. ¿Cómo garantizar el desarrollo y un mejor funcionamiento de las redes de transporte de energía en la Unión y en los países vecinos, atendiendo a la vez a los imperativos del buen funcionamiento del mercado interior y a la seguridad de abastecimiento?

4.6.1. La consolidación, construcción y utilización de las redes de transporte deben basarse ante todo en el mercado, en las empresas que operan en él y en que éstas dispongan de una financiación suficiente en concepto de ingresos. La Comisión ha de llevar eficazmente a cabo su plan para reforzar los enlaces de distribución. Asimismo, urge la creación de una normativa que regule el acceso a la red y su utilización.

4.6.2. Cuando resulte necesario, se deberá promover la inversión en los países vecinos y en otras regiones importantes para la Unión por medio de financiación específica con cargo a la UE y préstamos del BEI y el BERD. En este sentido, la región de los Balcanes reviste una gran importancia.

4.6.3. Entre las posibilidades que se han barajado a la hora de construir más infraestructuras para el transporte de gas natural no se ha mencionado en absoluto la alternativa septentrional, a pesar de que esta posibilidad ofrecería numerosas ventajas complementarias y se enmarcaría en la política de la dimensión septentrional de la UE. Al igual que la cooperación en la región mediterránea, el objetivo de la dimensión septentrional estriba en reducir las distancias entre los diversos niveles de vida que se registran en la región, fomentar el crecimiento económico y estrechar la cooperación multilateral para garantizar un desarrollo regional equilibrado. Tanto el medio ambiente como la energía constituyen cuestiones prioritarias para la cooperación en el marco de la dimensión septentrional. Esta región alberga unos recursos energéticos de gran magnitud y variedad.

4.7. El desarrollo de algunas fuentes de energía renovable supone esfuerzos importantes en términos de investigación y desarrollo tecnológico, de ayudas a las inversiones y la explotación. ¿No debería implicar la cofinanciación de estas ayudas la contribución de los sectores objeto de importantes ayudas en su fase de desarrollo y que hoy resultan altamente rentables (gas, petróleo, nuclear)?

4.7.1. Cuando se trata de los demás sectores, no se espera que reembolsen las ayudas recibidas para investigación y desarrollo tecnológico. Además, es prácticamente imposible lograr una situación en igualdad de condiciones puesto que los niveles de las ayudas, los beneficiarios y la rentabilidad actual varían enormemente de país a país y de empresa a empresa.

4.7.2. Gracias a la imposición fiscal y a algunos modelos de ayuda (precios garantizados, obligación de compra), las modalidades energéticas tradicionales ya participan a través de sus actividades comerciales en la financiación de las fuentes energéticas renovables, al menos de modo parcial.

4.7.3. Para aprovechar el potencial que ofrecen las modalidades energéticas renovables es imprescindible aplicar medidas de apoyo. No obstante, sería urgente crear una normativa común de las medidas de apoyo nacionales que garantizara a las empresas unas condiciones de actuación ecuánimes y que no interfiriera en el desarrollo del mercado interior(4).

4.8. La energía nuclear es uno de los elementos del debate sobre la lucha contra el cambio climático y la autonomía energética. ¿Cómo puede la Unión Europea solucionar los problemas de los residuos, del refuerzo de la seguridad nuclear y del desarrollo de la investigación sobre los reactores del futuro, especialmente en el ámbito de la fusión?

4.8.1. El Comité ha resaltado en sus observaciones generales la necesidad de desarrollar y asegurar la disponibilidad de todas las alternativas energéticas. Este planteamiento abarca también la energía nuclear y el carbón.

4.8.2. El problema de la energía nuclear es saber si se cuenta, o no, con la aceptabilidad política de algunos Estados miembros, lo cual presupone una actividad informativa plenamente transparente sobre las cuestiones relacionadas con la energía nuclear.

4.8.3. La UE se sitúa a la vanguardia en términos de seguridad nuclear y nunca pierde de vista este aspecto en el desarrollo de sus reactores. Por lo que respecta al almacenamiento y la ubicación definitiva de los residuos radioactivos, existen soluciones de orden técnico que han de decidirse en un ámbito político. Al mismo tiempo, se debe proseguir la investigación para encontrar posibles soluciones alternativas. Las responsabilidades y el poder de decisión en lo relativo a la utilización de la energía nuclear y a la gestión de los residuos de combustible nuclear recaen en los Estados miembros. Por su parte, la Unión puede ofrecerles su ayuda en el ámbito de la investigación y el intercambio de información. La UE deberá garantizar con motivo de la ampliación que los futuros Estados miembros poseen un alto nivel en el ámbito de la seguridad nuclear. Asimismo, se debe impulsar la transferencia por parte de los Estados miembros de la UE de los elevados conocimientos que poseen en materia de seguridad en beneficio de aquellos países menos desarrollados que hagan uso de esta modalidad energética.

4.8.4. La producción eléctrica de origen nuclear no produce gases de efecto invernadero. La Comisión constata que la actual producción de energía nuclear en la UE -el 35 % del consumo de electricidad- reduce las emisiones tanto como si se retiraran de la circulación 75 millones de vehículos. La energía nuclear tampoco incrementa la dependencia exterior. Habida cuenta de que los gastos de inversión constituyen la mayor parte del coste de la energía nuclear, la estabilidad actual en los mercados financieros hace fácilmente previsible la predicción de costes.

4.8.5. El uso de la energía nuclear recae en el ámbito de decisión de los Estados miembros, por lo que en el futuro se deberá seguir respetando esta independencia en la toma de decisiones. Sin embargo, es difícil imaginar cómo la UE podrá afrontar los futuros desafíos (disponibilidad energética, tarificación razonable y cambio climático) sin mantener, cuando menos, en la proporción actual la producción de electricidad generada por medio de la energía nuclear. En el futuro, la energía nuclear contribuirá también al desarrollo de una hipotética economía basada en el hidrógeno, que exigirá garantías en la distribución bien de electricidad, bien de gas natural.

4.8.6. Mediante una amplia cooperación internacional es necesario proseguir los esfuerzos en los programas marco de investigación de la UE para fomentar la investigación en el campo de la energía nuclear, incluido -en especial- el ámbito de la fusión. Estos esfuerzos son importantes tanto para desarrollar las tecnologías del futuro como para mantener un nivel imprescindible de conocimientos.

4.9. ¿Qué políticas deben aplicarse para permitir a la Unión Europea cumplir sus obligaciones con el Protocolo de Kioto? ¿Qué medidas podrían adoptarse a fin de explotar plenamente el potencial de ahorro de energía que permitiría reducir a la vez nuestra dependencia externa y las emisiones de CO2?

4.9.1. La UE ha de proseguir con determinación sus acciones para hacer frente al cambio climático sobre la base del Protocolo de Kioto.

4.9.2. La Comisión y los Gobiernos de los Estados miembros están procediendo a la elaboración de sus planes de actuación, y algunos países ya los han hecho públicos. Dado que la carga se ha distribuido entre los Estados miembros, la responsabilidad en materia de aplicación también recae en ellos. Las medidas sectoriales de ámbito comunitario dificultarían una acción responsable y rentable.

4.9.3. La Comisión ha presentado un plan de acción sobre la eficacia energética que recoge distintos puntos de vista y que deberá servir de base para la adopción de las medidas pertinentes. Existen numerosas posibilidades de desarrollo e incorporación de nuevas tecnologías con vistas a fomentar la producción y el uso de energía. Por principio, se debe producir cuanto más mejor a partir del mínimo posible.

4.9.4. ¿Hasta qué punto es suficiente el potencial de ahorro energético cuando, al mismo tiempo, se debe garantizar el crecimiento económico y la cohesión social?

4.10. ¿Puede un ambicioso programa a favor de los biocarburantes y otros combustibles alternativos, incluido el hidrógeno, para intentar alcanzar el 20 % del consumo total de combustible en 2020, seguir basándose en programas nacionales o requiere la toma de decisiones coordinadas en cuanto a fiscalidad, distribución y perspectivas para la producción agrícola?

4.10.1. El desarrollo y la utilización de los biocarburantes pueden verse impulsados por un programa común de promoción en el ámbito de la UE que permita armonizar, entre otras, las acciones de ayuda e incorporar esta cuestión de manera coherente en la Política Agrícola Común. La responsabilidad principal deberá recaer, no obstante, en los Estados miembros.

4.11. ¿Debe ser el ahorro de energía en los edificios (40 % del consumo energético) públicos o privados, nuevos o renovados, objeto de incentivos -por ejemplo, fiscales- o requiere también medidas de carácter normativo similares a las de las grandes instalaciones industriales?

4.11.1. El ahorro de energía en los edificios es, con toda probabilidad, una cuestión que corresponde ante todo a los Estados miembros, ya que las circunstancias pueden ser muy variadas. A este respecto, es muy probable que las normativas de construcción constituyan un instrumento de gestión muy apto. No obstante, no parece muy viable la institución a escala comunitaria de una normativa única en el ámbito de la construcción.

4.11.2. Sin embargo, debería considerarse de qué modo podría actuar la UE para acelerar las acciones de los Estados miembros en ámbitos como la estandarización y las normas de consumo. El Comité abordará más detalladamente esta cuestión cuando elabore su dictamen sobre la futura propuesta de Directiva al respecto.

4.12. El ahorro de energía en el transporte (32 % del consumo energético) exige la corrección del creciente desequilibrio entre los modos de transporte de mercancías a favor de la carretera y en detrimento del ferrocarril. ¿Debe considerarse este desequilibrio una fatalidad inevitable o requiere medidas de rectificación por muy impopulares que sean para, en particular, racionalizar el uso del automóvil en las ciudades? ¿Cómo reconciliar la apertura a la competencia, las inversiones en infraestructuras para suprimir los puntos de congestión y el transporte intermodal?

4.12.1. El CES está a la espera de que la Comisión presente en el Libro Blanco sobre política de transporte que se elaborará en breve sus propuestas sobre el ahorro energético en el sector del transporte, y de que esta institución exponga sus puntos de vista al respecto en el dictamen que emitirá sobre dicha cuestión.

4.12.2. Es necesario potenciar el transporte ferroviario liberalizándolo, pero con discernimiento.

4.12.3. Los asuntos relacionados con el transporte en los centros de población tienen un carácter claramente nacional, incluso local. La UE podría hacerse cargo de las labores de información y desarrollo.

4.13. ¿Cómo desarrollar visiones más concertadas e integrar la dimensión del largo plazo en la reflexión y la actuación de las autoridades públicas y los operadores, de forma que avancemos hacia un sistema de abastecimiento energético sostenible? ¿Cómo preparar las opciones energéticas del futuro?

4.13.1. La actividad de I+D y el Sexto Programa Marco han de desempeñar un papel crucial a este respecto.

4.13.2. En cuestiones relacionadas con el abastecimiento energético, ninguna alternativa debe quedar al margen de las actividades de desarrollo.

4.13.3. Se deben encontrar modalidades adecuadas de cooperación con las autoridades nacionales.

5. Resumen

5.1. El CES acoge favorablemente el Libro Verde de la Comisión, al que reconoce un gran mérito. Este documento muestra los enormes problemas que, siguiendo el marco político actual, podría provocar durante los próximos treinta años todo esfuerzo por garantizar la disponibilidad energética y reducir las emisiones de dióxido de carbono en una UE ampliada.

5.2. Sin embargo, el examen de la Comisión debería tener un carácter más global. Los combustibles fósiles de nuestro planeta son muy limitados, y su uso será en el futuro objeto de disputas entre los países industrializados y, cada vez más, entre los países en desarrollo. En este contexto se pone de manifiesto el riesgo que ocasiona la dependencia exterior. Además, los plazos contemplados en el estudio deberían ser más amplios, habida cuenta de la lentitud con que se transforma el sector económico de la energía y de que habrá que esperar hasta la segunda mitad del siglo para que se agudicen los problemas.

5.3. La medida primordial para reducir los riesgos relacionados, entre otros aspectos, con la disponibilidad energética estriba en hacer la utilización más versátil y equilibrada posible de los distintos tipos y modalidades de energía.

5.4. El Libro Verde suscita una cuestión de gran importancia: las principales acciones esbozadas por la Comisión, es decir, lograr un uso energético más eficaz y fomentar la utilización de los recursos energéticos renovables ¿servirán verdaderamente para corregir, dentro de los plazos establecidos, la actual tendencia al alza de la dependencia externa y el aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero, y todo ello sin poner en peligro los objetivos económicos y de creación de empleo?

5.5. Para dar respuesta a los serios desafíos que se plantean, convendría que la Comisión no cejara en el desarrollo de un marco de actuación común y que estableciera unos objetivos orientativos a escala de la Unión. El punto de partida ha de residir en el derecho de los Estados miembros a decidir, en un marco de independencia, sobre su política energética, especialmente por lo que respecta a sus modalidades de producción.

5.6. El CES considera procedente añadir la siguiente pregunta a las ya planteadas por la Comisión: ¿Qué acciones podría emprender la UE para respaldar los intentos que llevan a cabo los terceros países en favor de un desarrollo sostenible en el ámbito energético?

5.7. En líneas generales, las respuestas del Comité a las cuestiones que formula la Comisión se pueden resumir de la manera siguiente:

5.7.1. La UE no puede evitar el aumento de la dependencia exterior en materia energética, pero sí puede, y debe, reducir los riesgos.

5.7.2. En sus relaciones exteriores, la UE ha de fijarse el objetivo de garantizar las posibilidades de que dispone el mundo empresarial para comerciar en el sector energético libremente y en condiciones de reciprocidad. Hay que entablar relaciones a largo plazo con los países productores.

5.7.3. Es necesario respetar el principio de subsidiariedad en la política energética. Las acciones a escala comunitaria resultan imprescindibles para garantizar el funcionamiento eficaz del mercado interior de la energía y gestionar las relaciones exteriores de la UE, especialmente con los países productores y en el marco de la OMC.

5.7.4. Si bien la imposición fiscal sobre la energía debería tener un claro impacto en la gestión medioambiental, habría que evitar también sus repercusiones negativas desde el punto de vista social o de la competitividad.

5.7.5. No en todos los países existe la necesidad de constituir existencias de reserva para garantizar el suministro del carbón. Para asegurar el abastecimiento de gas natural, cuyo uso es cada vez mayor, los Estados miembros han de prepararse con arreglo a sus propias condiciones. Es preciso examinar los requisitos para la adopción de unos objetivos comunes en materia de almacenamiento.

5.7.6. La consolidación, construcción y utilización de las redes de transporte deben basarse ante todo en el mercado. La UE deberá respaldar el refuerzo de los enlaces de distribución y establecer unas reglas del juego comunes. En caso necesario, se deberá promover la inversión en este tipo de redes en los países vecinos y en otras regiones importantes para la Unión, como el norte de Rusia, por medio de financiación específica con cargo a la UE.

5.7.7. Para aprovechar el potencial que ofrecen las modalidades energéticas renovables es imprescindible aplicar medidas de apoyo e introducir cuanto antes una normativa común a este respecto. Las modalidades energéticas tradicionales ya participan en aspectos como la financiación, pero no existen argumentos ni modelos objetivos que justifiquen dicha financiación.

5.7.8. La energía nuclear acarrea problemas, pero también ventajas claras. Corresponde a los Estados miembros decidir acerca del uso de la energía nuclear. No obstante, resulta difícil comprender cómo podrá la UE dar en el futuro respuesta a los objetivos que plantean la disponibilidad energética, una tarificación razonable y el cambio climático sin recurrir, cuando menos, a la proporción de la producción eléctrica que se genera actualmente por medio de la energía nuclear.

5.7.9. Existen numerosas posibilidades de desarrollar y adoptar las nuevas tecnologías con miras a potenciar la producción y el uso energético.

5.7.10. En lo referente al transporte, el CES espera la aparición del Libro Blanco de la Comisión para pronunciarse al respecto.

5.7.11. Con vistas al ahorro de energía en los edificios, las normativas de construcción constituyen un instrumento de gestión de gran importancia, si bien no es viable la institución a escala comunitaria de una normativa única en el ámbito de la construcción ya que las condiciones -por ejemplo, climáticas- son muy variadas. El Comité abordará más detalladamente esta cuestión cuando elabore su dictamen sobre la futura propuesta de Directiva al respecto.

5.7.12. La actividad de I+D y el Sexto Programa Marco desempeñan un papel crucial para afrontar las opciones energéticas del futuro y el desarrollo sostenible.

Bruselas, 30 de mayo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 96/92/CE y 98/30/CE sobre normas comunes para los mercados interiores de la electricidad y del gas natural y Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad [COM(2001) 125 final - 2001/0077 (COD) - 2001/0078 (COD)].

(2) Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Política energética comunitaria" (Dictamen de iniciativa) de 14 de septiembre de 1994, DO C 393 de 31.12.1994. Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Libro Verde 'Por una política energética de la Unión Europea'" (COM(94) 659 final) de 5 de julio de 1995, DO C 256 de 2.10.1995.

(3) Siempre y cuando los Estados miembros o la Unión Europea no lleven a cabo ninguna actuación, por lo menos, para sustituir las instalaciones actuales una vez superada su vida útil.

(4) Véase el Dictamen del CES sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad", DO C 387 de 20.12.2000.