COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano

1. PANORAMA GENERAL E INTRODUCCIÓN

Aproximadamente un 80% de los ciudadanos europeos vive en zonas urbanas [1], y es en ellas en donde los problemas medioambientales se hacen sentir con especial agudeza. El ruido, la contaminación del aire, la densidad del tráfico, el descuido del entorno construido, la mala gestión del medio ambiente y la falta de planificación estratégica generan problemas sanitarios y provocan un descenso de la calidad de vida. Si queremos encontrar una solución a los problemas sanitarios de origen medioambiental, tendremos que mejorar de forma radical el entorno urbano y la calidad de vida en él. En muchas zonas los ciudadanos huyen de las ciudades y aglomeraciones y se instalan en la periferia porque se dan cuenta de que la contaminación urbana daña su bienestar. Pero esta dispersión genera un mayor nivel de tráfico y los problemas se agudizan recíprocamente; el centro de gravedad de la actividad se traslada a la periferia, alejándose del debilitado centro urbano. De este modo, un número cada vez mayor de zonas urbanas muestra síntomas de tensión. No es sorprendente, por lo tanto, que para muchos europeos los problemas medioambientales se resuman ante todo en "la contaminación de las ciudades" [2].

[1] Zonas urbanas en sentido amplio (aglomeración), abarcando todo tipo de asentamientos urbanos.

[2] Eurobarometer 58.0 "Actitudes frente al el medio ambiente", diciembre de 2000

La falta de un análisis de las implicaciones medioambientales que comportan las decisiones políticas y la ausencia de una planificación sistemática del entorno urbano para garantizar su calidad son las razones que explican la situación actual, con graves consecuencias tanto para el medio ambiente como para la economía de la ciudad y los ciudadanos. La planificación en pro de un alto nivel de protección medioambiental es una condición sine qua non para fomentar el desarrollo sostenible de las ciudades y garantizar un alto nivel de calidad de vida a los ciudadanos urbanos europeos.

La estrategia y temática sobre el medio ambiente urbano constituye un paso importante hacia la realización de este objetivo; y se fundamenta en una serie de iniciativas que han contribuido al desarrollo de la política europea de este ámbito (véase Anexo 1). Esta estrategia forma parte del Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente denominado "Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos" [3], siendo una de las siete estrategias temáticas del Programa, introducidas para conferir un enfoque globalizador a importantes aspectos medioambientales que se caracterizan por su complejidad, el gran número de agentes implicados y la necesidad de soluciones múltiples e innovadoras. Como establece el propio Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, debe establecerse una estrategia temática

[3] Decisión n° 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (DO n° L 242 de 10.9.2002, p. 1)

" ...que fomente un enfoque integrado horizontal de las políticas comunitarias y que mejore la calidad del medio ambiente urbano, que tenga en cuenta los avances realizados en la aplicación del actual marco de cooperación, lo revise cuando sea necesario, y trate sobre:

- el fomento del Programa 21 Local,

- la disminución de los vínculos entre el crecimiento económico y la demanda de transporte de pasajeros,

- la necesidad de un mayor peso del transporte público, del ferrocarril, de la navegación interior, y de los modos de desplazamiento a pie y en bicicleta,

- la necesidad de hacer frente a un volumen de tráfico en aumento y de disociar de manera significativa el crecimiento del transporte y el crecimiento del PIB,

- la necesidad de fomentar el uso de vehículos con bajos niveles de emisiones en el transporte público,

- la toma en consideración de indicadores medioambientales urbanos."

Objetivo general de la estrategia temática sobre el medio ambiente urbano

Mejorar los resultados medioambientales y la calidad del entorno en las zonas urbanas, y garantizar un medio de vida sano para los ciudadanos urbanos europeos, reforzando la contribución del medio ambiente al desarrollo urbano sostenible.

Todas las ciudades de Europa tienen que encontrar soluciones a los problemas medioambientales con los que se encuentran; el objetivo de la estrategia es que puedan hacerlo de una forma sistemática. Pero la estrategia no dictará unas soluciones y objetivos a cumplir, porque no hay dos zonas urbanas iguales. En vez de eso, la estrategia instaurará un marco sólido que contribuya a una mejor gestión del entorno urbano y a la adopción generalizada de las mejores prácticas. Al mismo tiempo respaldará a las ciudades en su difíciles pero vitales tareas como máximos implicados y principales afectados en los problemas medioambientales, para que los resuelvan sirviéndose de la experiencia, las iniciativas y las innovaciones tecnológicas más avanzadas.

Muchos de los problemas con que se enfrentan las ciudades de Europa son comunes a todas, lo que da un amplio margen al desarrollo, difusión y puesta en práctica de soluciones a nivel europeo. Existe un gran número de políticas, acciones y programas de financiación dedicados a la resolución de estos problemas, pero la mayoría de ellos son independientes entre sí y no toman en consideración las necesidades específicas del contexto urbano ni la posibilidad de obtener efectos sinérgicos entre ellos. Podría conseguirse mucho más mediante un enfoque más integrado y mejor focalizado que utilice los instrumentos de iniciativas existentes y potencie la cooperación y la coordinación a todos los niveles de gobierno. La estrategia temática respaldará, por todo ello, un planteamiento coherente e integrado que proporcione una metodología europea aplicable en las ciudades sostenibles (véase anexo 2) y tenga en cuenta las circunstancias específicas de los países adherentes y los países candidatos.

Es necesario revitalizar las ciudades de Europa. Deben ser lugares atractivos, saludables y con un alto nivel de calidad de vida, que permitan el florecimiento de sus comunidades y de sus economías. El medio ambiente ha de estar en el centro de este proceso. La estrategia pretende centrarse en el entorno urbano, teniendo siempre presentes los vínculos dinámicos que existen con los aspectos económicos y sociales, reforzando la contribución del medio ambiente al desarrollo sostenible de las zonas urbanas. El entorno urbano será siempre considerado en sentido amplio; deberán tenerse en cuenta todas las repercusiones que los problemas medioambientales pueden acarrear a la salud. La Comunicación sobre Medio Ambiente y Salud, estrechamente vinculada con nuestro tema [4], desempeñará un papel importante a la hora de establecer los vínculos causales entre ambos aspectos. La estrategia tendrá también en cuenta los elementos relacionados con la calidad de vida de los residentes en las ciudades y sus comunidades, y adoptará un sistema basado en los ecosistemas [5]. Aunque el centro de atención será inevitablemente las zonas urbanas en sí, no se descuidarán los contextos regionales y nacionales, asimismo de gran importancia.

[4] COM(2003) 338 final

[5] El enfoque por ecosistemas considera la ciudad como un sistema complejo caracterizado por un proceso continuo de cambio y desarrollo. De acuerdo con el mismo, determinados aspectos tales como la energía, los recursos naturales y la generación de residuos son considerados procesos o cadenas. El mantenimiento, restablecimiento, fomento o cierre de estos procesos o cadenas contribuye al desarrollo sostenible.

La presente Comunicación "Hacia una estrategia temática sobre el medio ambiente urbano" es la primera fase de la preparación de la Estrategia final, que será lanzada en el verano de 2005. Las ideas y enfoque iniciales que se presentan aquí son el resultado de consultas realizadas con ciudades y otras partes interesadas, grupos de trabajo de expertos independientes y el Grupo de expertos de la UE sobre medio ambiente urbano. Las contribuciones de estos grupos pueden consultarse en la dirección de Internet de la Comisión en materia de medio ambiente urbano [6].

[6] www.europa.eu.int/comm/environment/urban/thematic_strategy.htm

Revista de las acciones propuestas para la próxima estrategia temática

A continuación se pasa revista a los resultados de las extensas consultas que se han llevado a cabo. La presente Comunicación, y las acciones que en ella se presentan, serán objeto de una segunda ronda de consultas en 2004 que incluirá los debates con las instituciones de la UE, el Grupo de expertos de la UE sobre medio ambiente urbano y distintos grupos de partes interesadas, así como consultas abiertas a través de Internet. Se organizarán, además, grupos de trabajo de carácter técnico compuestos por expertos y partes interesadas para examinar en detalle las acciones clave propuestas, su factibilidad y como pueden contribuir a la mejora del medio ambiente urbano. La estrategia temática final será propuesta a mediados de 2005, y tendrá en cuenta tanto las consultas con las partes interesadas como los resultados de los grupos de trabajo.

El objetivo es cooperar a nivel de la UE para la creación de un marco sólido que reúna las diferentes iniciativas locales basadas en las mejores prácticas, dejando la elección de soluciones y objetivos a discreción de los responsables locales. Un elemento fundamental del citado marco es que las capitales y aglomeraciones urbanas de más de 100 000 habitantes (es decir, las 500 ciudades más grandes de la UE de los veinticinco) adopten un plan de gestión de medio ambiente urbano con el fin de alcanzar la sostenibilidad de éste, y que pongan en práctica un sistema de gestión medioambiental adecuado que garantice su aplicación. Por otro lado, estas ciudades deberán elaborar y ejecutar un plan de transporte urbano sostenible. La Comisión piensa que, a este efecto, podrían establecerse unos requisitos a nivel de la UE. Estos puntos serán de nuevo debatidos en 2004, fundamentalmente en el contexto de los grupos de trabajo específicos anteriormente mencionados.

Al objeto de ofrecer respaldo y conseguir una mejor integración, se exhortará a todos los Estados miembros a adoptar estrategias de medio ambiente urbano nacionales y regionales, vinculadas a programas de desarrollo sostenibles de ámbito nacional, y a designar Puntos Focales para el Medio Ambiente Urbano, con el fin de promover las mejores prácticas y respaldar a las ciudades en el logro de un entorno urbano sostenible y saludable.

La Comisión seguirá respaldando iniciativas de medio ambiente urbano y elaborando recomendaciones, directrices, indicadores, datos, normas, técnicas de evaluación, formación y otras medidas de carácter más técnico con el fin de facilitar a las ciudades la evaluación y gestión de los diferentes aspectos de su medio ambiente.

La Agencia Europea de Medio Ambiente informará sobre el estado del medio ambiente urbano y garantizará el acceso a datos de este ámbito con el fin de mejorar la información a los órganos decisores, el público y las principales partes interesadas, y orientar y supervisar avances de la estrategia temática.

Para el ulterior desarrollo de la estrategia temática, la Comisión trabajará en estrecha cooperación con todas las partes interesadas, promoviendo el diálogo con ellas. La estrategia debe fundamentarse en un compromiso común de la Comunidad, los Estados miembros, las regiones y, por supuesto, las propias ciudades, por mejorar el medio ambiente urbano. El análisis elaborado por la presente Comunicación será objeto de una segunda ronda de consultas en 2004. La Comisión quisiera recabar un máximo de reacciones a las ideas y enfoques que se presentan en ella. A tal fin, lo largo de 2004 se llevará a cabo una serie de operaciones de consulta y reuniones técnicas de grupos de trabajo con el fin de examinar en detalle las acciones propuestas, su viabilidad y cómo contribuirían a la mejora del entorno urbano (véase punto 6). En este proceso participará un amplio abanico de partes interesadas y expertos, incluidos representantes de los Estados miembros, países adherentes y candidatos, regiones, ciudades, empresas, ONG y entidades docentes. Las partes interesadas podrán además presentar sus observaciones de forma directa [7] (hasta el 1 de abril de 2004). A mediados de 2005 se presentará la estrategia temática definitiva, para la que se tendrán en cuenta las consultas de las partes interesadas y los resultados de los grupos de trabajo.

[7] WWW.EUROPA.EU.INT/COMM/ENVIRONMENT/URBAN/THEMATIC_STRATEGY.HTM

2. TEMAS PRIORITARIOS

Con el fin de cumplir el mandato recogido en el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente, la estrategia temática sobre el medio ambiente urbano se centrará en cuatro temas transversales fundamentales para la sostenibilidad de las ciudades a largo plazo, que entroncan de forma clara con los grandes pilares económicos y sociales del desarrollo sostenible, y que son los que más posibilidades tienen de lograr avances significativos. Estos temas, que han sido determinados en colaboración con el Grupo de expertos de la UE sobre medio ambiente urbano y con otras partes interesadas, son la gestión urbana sostenible, el transporte urbano sostenible, la construcción sostenible y el urbanismo sostenible. Los temas se presentan de forma separada pero existen entre ellos interacciones significativas. Más adelante se determinarán y analizarán nuevos temas prioritarios, de acuerdo con la táctica incremental que siguen las estrategias temáticas.

2.1. Gestión urbana sostenible

2.1.1. Por qué es una prioridad la gestión urbana sostenible

Desde el punto de vista de sus habitantes y usuarios, las zonas urbanas cumplen diversas funciones. Entre ellas están las de proporcionar vivienda, empleo, bienes y servicios, actividades culturales e interacción social. Para albergar y ejercer estas funciones, las zonas urbanas cuentan con diferentes elementos estáticos tales como edificios, infraestructuras, espacios verdes, terrenos baldíos u abandonados, y con elementos dinámicos tales como el transporte, el agua, el aire, la energía y los residuos.

Cada una de estas funciones y factores tiene un impacto medioambiental que incide en el impacto medioambiental global de la ciudad. Sin embargo, las diferentes políticas que, a nivel administrativo, atienden a estos distintos factores, actúan de forma aislada e independiente, a través de diferentes departamentos. Muy a menudo no se tienen suficientemente en cuenta las implicaciones medioambientales de las decisiones políticas. La reducción del impacto medioambiental, asegurando a la vez una economía pujante y una sociedad sana y equitativa, es un objetivo del desarrollo sostenible. Muchos municipios no dan, sin embargo, la suficiente prioridad a la mejora del perfil medioambiental y a la calidad de vida de su ciudad.

Es poco probable que, de la multitud de decisiones que toman de forma independiente las distintas administraciones, empresas e individuos que actúan en los diferentes sectores de una zona urbana, surja de forma espontánea un entorno urbano saludable y con una alta calidad de vida. Para constituir un marco que sirva de orientación en las decisiones de gestión cotidianas son necesarias una visión clara y una estrategia global, así como un plan de acción, que permitan perseguir los objetivos acordados. Tales decisiones deben considerarse una función fundamental de la administración local, y no una tarea adicional que se suma a sus responsabilidades normales. Es necesario flexibilizar la toma de decisiones de forma que se rompan las barreras tradicionales que separan municipios colindantes, o departamentos administrativos dentro de una misma administración local, logrando de esta manera una mayor integración en la toma de decisiones. Asimismo hay que cambiar las actitudes, aumentar la participación pública y el papel desempeñado por los ciudadanos, y aumentar la transparencia y la responsabilidad en la toma de decisiones, como elementos fundamentales de una gestión urbana sostenible. El Anexo 2 propone una concepción europea de esta gestión.

Un ejemplo de buenas prácticas para planificar la gestión de medio ambiente

Estocolmo adoptó su primer programa medioambiental a mediados de los años setenta. En 2003 se aprobó el quinto programa [8], después de realizar un análisis completo de la situación medioambiental en la ciudad y una amplia consulta de los organismos públicos, asociaciones, ciudadanos y empresas. El programa es gestionado en el marco del sistema integrado de gestión de Estocolmo, que requiere la realización de informes y auditorías regulares. Se establecen seis objetivos prioritarios relacionados con la salud humana y medioambiental, desglosados en 43 objetivos específicos de carácter cuantitativo o cualitativo que deben alcanzarse para 2006; para cada uno de ellos se designa un organismo responsable, así como los indicadores necesarios para comprobar los avances. Los objetivos prioritarios son los siguientes: transporte eficiente desde el punto de vista medioambiental, seguridad de los productos, consumo de energía sostenible, planificación y gestión ecológica, tratamiento de residuos eficiente medioambientalmente y entorno saludable en los edificios. Un ejemplo de objetivo específico es la reducción del consumo de combustibles fósiles en un 20% merced a sistemas de calefacción urbana.

[8] www.tyckom.stockholm.se

Hace tiempo que se viene reconociendo la importancia de la gestión urbana sostenible a nivel local. La Cumbre de la Tierra de 1992 proclamó que las administraciones municipales tienen un importante papel que desempeñar a la hora de lograr un desarrollo sostenible y estableció el Programa 21 Local. Con ésta última se pretende que las autoridades locales confeccionen unas estrategias para el desarrollo sostenible de su zona mediante un diálogo con los ciudadanos, las empresas y otras partes interesadas. Europa es el líder mundial por lo que al Programa 21 Local se refiere, con más de 5 000 municipios comprometidos en el proceso [9]. El proyecto de investigación sobre autoevaluación por las administraciones locales del Programa 21 Local (LASALA) [10], en el que han colaborado más de 250 administraciones de toda Europa, muestra que el proceso del Programa 21 Local ha tenido gran éxito a la hora de cambiar las actitudes, aumentar los conocimientos y adoptar nuevas prácticas a nivel local, incluida la aplicación de la normativa medioambiental.

[9] Segundo informe del Programa 21 Local (ICLEI) 2002

[10] http://www.iclei.org/europe/LASALA/

Sin embargo, y a pesar de este éxito relativo, la adopción del Programa 21 Local es muy desigual, y parece que la aplicación de sus estrategias está disminuyendo incluso en aquellos países donde había sido acogido más entusiásticamente. Los resultados medioambientales de las ciudades Europa varían de forma considerable (véase Gráfico 1) [11], y muchas autoridades locales no abordan los problemas medioambientales de forma sistemática. Las acciones del Programa 21 Local ya en curso dan muestras de ámbitos de acción y niveles de ambición muy diferentes, y existe muy poco seguimiento de sus resultados. Sólo algunos Estados miembros han institucionalizado el Programa 21 Local, promulgando una ley que permita subsanar estas deficiencias y normalizar las estrategias de gestión del medio ambiente urbano (Dinamarca y el Reino Unido son ejemplos de ello).

[11] Resultados de un estudio de huellas ecológicas realizado por Best Foot Forward (www.bestfootforward.com). Cuanto más sostenible es la ciudad, menor es la huella ecológica por ciudadano.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Es necesario, por lo tanto, un marco más sólido a nivel europeo para revitalizar y generalizar la gestión del medio ambiente de las ciudades más importantes de Europa. Esto redundaría en beneficio de los otros tres temas prioritarios considerados (véanse puntos 2.2-4).

2.1.2. Iniciativas comunitarias vigentes en materia de gestión urbana sostenible

La UE ha creado un instrumento de gestión medioambiental global, el sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), que es de carácter voluntario [12]. Desde su revisión en 2001, han efectuado su registro en EMAS más de 500 organizaciones públicas, de las que 110 son administraciones locales. Aunque en un principio con este sistema se pretendía impulsar una mejora continuada de los aspectos medioambientales de las actividades cotidianas dentro de las organizaciones, tratándose de las administraciones locales se trataba también de proporcionar un sistema que facilitara, desde el punto de vista medioambiental, el desempeño de las obligaciones propias de su mandato así como las iniciativas más informales, de una forma coordinada, sistemática y comprobable. El instrumento les permite analizar la incidencia directa e indirecta de su actuación sobre el medio ambiente, por ejemplo por lo que se refiere a la política de urbanismo o la selección de contratistas. El sistema obliga a las administraciones locales a tener en cuenta las preocupaciones de las partes interesadas (p. ej., asociaciones de vecinos), así como a dar cuenta de su actuación a través de la presentación de informes que reflejen sus actividades medioambientales.

[12] Reglamento (CE) n° 761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) (DO L 114, 24.4.2001, p. 1).

La Comisión y el Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) han lanzado una campaña para fomentar el uso de EMAS por parte de las autoridades locales. Las primeras experiencias han mostrado que es un instrumento viable y de gran utilidad para los municipios, que es suficientemente flexible para atender a los principales aspectos medioambientales de las ciudades, que es de gran ayuda para determinar prioridades y comprender mejor los distintos aspectos del medio ambiente, que fomenta la elaboración de informes y facilita la aplicación del Programa 21 Local.

Ejemplos de buenas prácticas en la utilización de sistemas de gestión medioambiental

Desde 1997 el Leicester City Council [13] (Reino Unido) viene utilizando EMAS para mejorar su situación medioambiental. En 2003 amplió el alcance del sistema para gestionar la situación del medio ambiente en la propia ciudad de Leicester, centrándose en los aspectos que más preocupan a los ciudadanos. Así, se han determinado unos objetivos ambiciosos por lo que se refiere a la eficiencia energética de los domicilios, la reducción de viajes en automóvil al centro, la reducción de viajes en automóvil a los colegios, el aumento de la concienciación medioambiental, la reducción de los residuos de la construcción, el desarrollo de unas normas locales para la sostenibilidad de la construcción, y la limpieza de las calles.

[13] www.leECIster.gov.uk/

Los Países Bajos se han planteado como objetivo que todas las administraciones públicas, incluidas las locales, cuenten con un sistema de gestión medioambiental (EMAS, ISO 14001 o equivalente) para finales de 2004 [14]. En noviembre de 2002, Den Bosch fue la primera ciudad neerlandesa que logró una certificación ISO 14001.

[14] "Met preventie naar duurzaam ondernemen - een programma voor en door overheden 2001-2005".

Además de respaldar una serie de proyectos de investigación destinados a proporcionar instrumentos a las administraciones para gestionar sus respectivas zonas urbanas, por ejemplo a través de los programas de investigación Ciudades del Mañana y Patrimonio Cultural [15] (anexo 3), la Comisión promueve la adopción de acciones del Programa 21 Local mediante una aportación financiera a las redes de ciudades comprometidas con la iniciativa con el fin de promocionarla en toda Europa (véase punto 5.1).

[15] www.cordis.lu/eesd/ka4/home.html

La Comisión ha intentado proporcionar otras herramientas de gestión a los municipios, tales como los "indicadores comunes europeos" y las "huellas ecológicas" (véase también punto 4). Algunas Directivas europeas crean determinadas obligaciones respecto a la gestión de diferentes sectores del entorno urbano, tales como el aire, el ruido y el agua. Éstas se resumen en el anexo 6.

2.1.3. Otras medidas necesarias para lograr una gestión urbana sostenible de forma generalizada

El informe "Ciudades europeas sostenibles" [16] da su "total apoyo a la puesta a punto de estrategias de gestión urbana sostenible a nivel de las ciudades". Del mismo modo, la autoevaluación por las administraciones locales, del Programa 21 Local, abogaba por que el Programa se situara sobre una base más firme y a más largo plazo de forma que pudiera inscribirse en los procedimientos y prácticas de las administraciones locales europeas, y el Plan de Aplicación de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible reclamaba medidas que reforzaran las disposiciones existentes en materia de desarrollo sostenible, incluido el nivel local, todo ello en el contexto del Programa 21 Local.

[16] ISBN 92-827-8259-X (1996)

A largo plazo, una gestión activa e integrada de todos los aspectos medioambientales de una zona urbana será la única forma de lograr un entorno urbano saludable y con una alta calidad de vida. Se necesitarán unos objetivos, acciones y programas de seguimiento específicos que vinculen las políticas de medio ambiente con las de carácter económico y social.

Para ello, las administraciones urbanas tendrán que establecer un plan de gestión medioambiental y, para garantizar su aplicación y llevar un seguimiento de sus avances, tendrán que adoptar un sistema de gestión medioambiental apropiado.

La Comisión considera que se podrían establecer unas exigencias a escala europea aplicables a todas las capitales y ciudades de más de 100 000 habitantes, lo que abarcaría las 500 mayores ciudades de la UE de los veinticinco. Éste punto será objeto de nuevas consultas en 2004, particularmente en el contexto de un grupo de trabajo específico compuesto por expertos y partes interesadas.

Las exigencias propuestas obligarían a la adopción del mencionado plan y a la aplicación del sistema de gestión medioambiental apropiado. Entre los procedimientos podrían incluirse, por ejemplo, la necesidad de consultar a los ciudadanos, empresas y otras partes interesadas, la de fijar objetivos (seleccionados a nivel local), y la de llevar un seguimiento y comunicar los avances realizados. La Comisión no pretendería con ello llevar un control detallado de dichos planes de gestión, sino garantizar que se conviertan en una parte integrante de la gobernanza urbana.

Las Directivas comunitarias actualmente vigentes exigen ya que las autoridades de las aglomeraciones urbanas controlen la calidad del aire [17] y el ruido medioambiental [18], y que participen en la gestión de la cuenca hidrográfica a la que pertenecen [19] (véase anexo 6). El nuevo requisito permitiría que la administración municipal combinara la gestión de ambas obligaciones, así como la de otros aspectos medioambientales, dentro de un plan de gestión medioambiental unificado.

[17] Directiva 96/62/CE del Consejo de 27 de septiembre de 1996 sobre evaluación y gestión de la calidad del aire ambiente - DO n° L 296 de 21.11.1996, p. 55)

[18] Directiva 2002/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental - Declaración de la Comisión ante el Comité de Conciliación de la Directiva sobre evaluación y gestión del ruido ambiental - DO n° L 189 de 18.7.2002, p. 12)

[19] Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas - DO n° L 327 de 22.12.2000, p. 1)

El plan podría atender a temas fundamentales tales como el consumo de energía, las emisiones de gases de efecto invernadero, el uso y tratamiento del agua, los residuos, el ruido, la calidad del aire, la naturaleza y la biodiversidad, la movilidad y el transporte, el diseño, los riesgos naturales y los causados por el hombre, la construcción sostenible, los aspectos relacionados con la salud y la calidad de vida en general. Como a menudo la zona urbana va más allá de los límites de la administración municipal, el plan concerniría a toda ella y podría establecer la cooperación de administraciones vecinas (véase también el apartado 3.3).

De acuerdo con lo propugnado por el programa de la UE para una mejor gobernanza, estos planes de gestión medioambiental aumentarían la cooperación entre diferentes niveles de gobierno (local, regional y nacional), entre diferentes departamentos de las administraciones locales y entre administraciones vecinas; también aumentaría la participación de los ciudadanos y las partes interesadas. Atenderían, además, a algunas lagunas y deficiencias de que adolece la actual gestión medioambiental, como la falta o insuficiente utilización de datos y de instrumentos de gestión, el excesivo hincapié en los proyectos como herramienta de desarrollo, en lugar de acometer una política de desarrollo sostenible coherente, y la separación de la planificación y la ejecución.

Estos planes servirían, además, para contrarrestar la excesiva planificación a corto plazo derivada del acontecer político, confiriendo al quehacer municipal la necesaria continuidad entre administraciones sucesivas. Han de tenerse en cuenta también los retos a más largo plazo, por ejemplo las consecuencias del cambio climático, que requerirían una planificación con una perspectiva aún más lejana que tuviera presentes todos los factores pertinentes y sus interacciones complejas, y que proporcionara soluciones sostenibles.

Los planes de gestión medioambiental permitirían además dar a las mayores 500 ciudades europeas un mayor grado de comparabilidad en relación con sus iniciativas y obligaciones medioambientales. En la actualidad éstas varían de forma considerable: algunas ciudades son mucho más activas que otras en este sentido y los Estados miembros determinan tipos y grados de obligación diferentes. La adopción y puesta en práctica de planes de gestión medioambiental en un gran número de ciudades significaría que la competencia económica entre ellas dejaría en parte de ser una barrera a la promoción de un entorno urbano sano y de alta calidad. Las ciudades intentarían en lo sucesivo atraer a las empresas y los ciudadanos por la calidad de vida que ofrecen.

Se necesitaría también un sistema de gestión medioambiental de carácter global que acompañara al plan de gestión medioambiental y permitiera las tareas de análisis, seguimiento y previsión necesarias para la revisión regular del plan. Este sistema ayudaría además a las administraciones municipales en el cumplimiento de la legislación municipal nacional y europea (por ejemplo en los ámbitos de la calidad del aire y los ruidos), así como en su ejecución efectiva, que ha sido tradicionalmente un punto débil de la legislación medioambiental. A este respecto, un sistema global como EMAS sirve para orientar a las administraciones locales en el proceso cotidiano de determinación de políticas, fijación de objetivos, seguimiento, realización de auditorías y de informes. La situación medioambiental se revisa regularmente, permitiendo la determinación de una política medioambiental con la colaboración del personal implicado, los ciudadanos, los operadores económicos y otras partes interesadas. A continuación se establece el sistema de gestión, que supone la asignación de las responsabilidades respectivas, la formación de los empleados, la elaboración de documentos, la determinación de una serie de objetivos medioambientales (que pueden ser tan ambiciosos como lo juzguen las autoridades), la definición de un programa de acciones encaminadas a dichos objetivos, la asignación de recursos y la instauración de un sistema de auditoría que recoja los datos pertinentes y lleve un seguimiento del sistema y de los avances en el cumplimiento de los objetivos. En ese momento se hace pública una comunicación medioambiental, que se actualiza anualmente y, aspecto muy importante, los sistemas de gestión medioambiental establecidos con arreglo a EMAS o ISO 14001 son comprobados por un inspector u órgano de certificación independiente.

Como ponía de relieve el Informe "Ciudades europeas sostenibles", es necesario adoptar varias medidas para eliminar las barreras políticas, estructurales y técnicas que impiden adoptar un enfoque integrado y globalizador. Los planes de gestión medioambiental y los sistemas de gestión ayudarían en gran parte a lograrlo, pero también son necesarias otras acciones. Una toma de decisiones integrada requiere la adopción de diferentes formas de trabajo dentro de las administraciones municipales, lo que puede acarrear cambios en su organización y estructura decisoria. Es importante también establecer los vínculos adecuados entre las estrategias regionales y nacionales y proporcionar a las ciudades una mayor información y apoyo. Las propuestas de acción en este sentido se encuentran en el punto 3.3. En el punto 4 se trata el papel de los indicadores a la hora de evaluar los avances e influir en la toma de decisiones.

La formación de los funcionarios y representantes electos de las administraciones municipales es importante para fomentar la comprensión de los distintos aspectos urbanos medioambientales y de su relación con los factores económicos y sociales. La Comisión analizará si determinados programas de formación tales como Leonardo da Vinci podrían servir para fomentar esta comprensión y las cualificaciones en este sentido; por ello, explorarán diferentes mecanismos para asegurar la promoción continuada de buenas prácticas y el intercambio de experiencias (véase también punto 5.1).

Acciones propuestas para la próxima estrategia temática (las propuestas serán objeto de nuevas consultas en 2004) Gestión urbana sostenible

Cada capital o ciudad de más de 100 000 habitantes debería adoptar un plan de gestión medioambiental para la zona urbana en su conjunto, y fijar objetivos para cada impacto medioambiental importante. Asimismo, debería establecer un sistema de gestión medioambiental para ejecutar el proceso y dar cumplimiento a los objetivos. La Comisión considera que, a tal efecto, podrían establecerse unas obligaciones a nivel comunitario. Este punto será objeto de nuevas consultas en 2004, por ejemplo con ocasión de la reunión de un grupo de trabajo específico de expertos y partes interesadas.

La Comisión elaborará unas orientaciones para la puesta en práctica de tales sistemas de gestión por parte de las autoridades locales. Se instará a los Estados miembros a proporcionar a dichas autoridades el respaldo necesario, por ejemplo en forma de formación y de asesoramiento para la ejecución del sistema de gestión medioambiental.

La Comisión analizará las posibilidades que existen de formación, investigación intercambio de experiencias en el ámbito de la gestión urbana sostenible.

2.2. Transporte urbano sostenible

2.2.1. Por qué es una prioridad el transporte urbano sostenible

Los sistemas de transporte urbano son elementos fundamentales del tejido urbano. Ellos permiten garantizar que el público tenga acceso a bienes, servicios, empleo y actividades de ocio, que las mercancías circulen de forma eficaz y que las economías locales florezcan. Sin embargo, aunque las ciudades se caracterizan en primer lugar por la densidad de las edificaciones, en segundo lugar, actualmente, lo hacen por el alto volumen de tráfico que por ellas circula. El tráfico tiene un impacto significativo en el medio ambiente y en la salud de los ciudadanos de las ciudades, así como en la calidad de vida global en las mismas. La congestión cada vez mayor pone en peligro la movilidad, lo que acarrea grandes costes a la economía (0,5% del PIB comunitario, que para 2010 aumentará a un 1% [20]).

[20] COM(2001) 370 La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad

Casi todos los residentes en las ciudadanos europeas (un 97%) están expuestos a niveles de contaminación atmosférica que superan los objetivos de calidad fijados por la UE para las partículas, para el ozono a nivel del suelo (44%) y para el NO2 (14%) [21]. El tráfico es una fuente importante de todos estos y de otros contaminantes de la atmósfera. Se han hecho grandes progresos a la hora de controlar las emisiones procedentes de vehículos particulares, logrando una reducción de las concentraciones urbanas de PM10 (partículas de un tamaño inferior a 10 micrómetros), NOx y otros precursores del ozono. Sin embargo, siguen existiendo "puntos calientes", y el incremento global del transporte en las zonas urbanas está contrarrestando en parte tales avances. La concentración de PM10 ha dejado de disminuir desde 1999, y las concentraciones de ozono están aumentando [22]. Como se señalaba en el informe sobre el mecanismo de información en materia de transportes y medio ambiente de 2002, "las actuales medidas seguirán mejorando la calidad del aire urbano, pero en 2010 la población urbana europea seguirá estando expuesta de forma permanente a altas concentraciones de contaminantes del aire". El aumento del transporte urbano contrarrestará, por otro lado, los esfuerzos que se están haciendo por disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero. Si no se hace nada para invertir la tendencia de aumento del tráfico, cabe prever que las emisiones de CO2 derivadas del transporte habrán aumentado en un 40% para 2010 en comparación con 1990. El tráfico urbano es responsable de un 40% de las emisiones de CO2 derivadas del transporte.

[21] Informe del EEE TERM 2002

[22] Informe del EEE sobre la contaminación atmosférica en Europa 1990-2000

Existe una serie de estudios que sugieren que las consecuencias de todo ello para la salud de los ciudadanos urbanos son considerables. Por ejemplo, un estudio [23] que utiliza las PM10 como indicador de la contaminación del aire llegó la conclusión de que el impacto de la contaminación derivada del tráfico sobre la salud de la población de Austria, Francia y Suiza es responsable de más de 21 000 muertes prematuras al año, así como de más de 25.000 nuevos casos de bronquitis aguda entre los adultos, de más de de 290 000 episodios de bronquitis entre los niños, de más de medio millón de ataques de asma y de más de 16 millones de casos de restricción de actividades, medida en persona/día. El coste económico producido por la contaminación atmosférica derivada del tráfico puede estimarse en un 1,7% del PIB [24]. El estudio se basa en datos recogidos en algunos estudios efectuados a lo largo de los años 90, por lo que no tiene en cuenta los grandes progresos realizados recientemente en el control de las emisiones; así y todo, da una idea de la escala y el alcance de los efectos. El proyecto de investigación APHEIS [25], que se llevó a cabo en 26 ciudades de 12 países europeos, estimó que reducir la exposición largo plazo a concentraciones de PM10 en el aire libre en sólo 5 µg/m3 evitaría 19 muertes prematuras anuales por cada 100 000 habitantes, lo que es 1,5 veces la cifra anual de muertes por el tráfico. La reducción del tráfico urbano arrojaría inmensos beneficios en términos económicos y sanitarios.

[23] The Lancet, Volumen 356, Número 9232, 2 de septiembre de 2000, "Public-health impact of outdoor and traffic-related air pollution: a European assessment" (Impacto sobre la salud pública de la contaminación atmosférica exterior y provocada por el tráfico: evaluación europea). Autores: N Künzli, R Kaiser, S Medina, M Studnicka, O Chanel, P Filliger, M. Herry, F Horak Jr, V Puybonnieux-Texier, P Quénel, J Schneider, RSeethaler, J-C Vergnaud, H Sommer

[24] OMS: "Health costs due to road traffic related air pollution. An impact assessment project for Austria, France and Switzerland" (Costes sanitarios de la contaminación atmosférica derivada del tráfico vial. Proyecto de evaluación de impacto en Austria, Francia y Suiza), junio de 1999.

[25] www.apheis.net; "Air Pollution and Health: A European Information System - Health impact assessment of air pollution in 26 cities" (Contaminación atmosférica y salud: Sistema de información europeo - Evaluación de impacto sobre la salud en 26 ciudades). Segundo informe anual, 2000-2001.

El alto nivel de uso del automóvil contribuye también a formas de vida cada vez más sedentarias, lo que tiene una serie de efectos negativos sobre la salud y la esperanza de vida, sobre todo por lo que a las enfermedades cardiovasculares se refiere. Usar la bicicleta 30 minutos al día reduce el riesgo enfermedades cardiovasculares a la mitad; sin embargo, más de la mitad de los viajes inferiores a cinco kms se efectúan en coche. Un estudio reciente calculó que, si un 10% de los trayectos efectuados en coche en Londres lo fueran en bicicleta o a pie, se salvarían 100 vidas al año y se ahorrarían 1 000 hospitalizaciones [26].

[26] "Transport in London and the Implications for Health" (El transporte en Londres e implicaciones para la salud), Soderland N, Ferguson J, McCarthy M (1999)

Se sigue produciendo un número de muertes y lesiones inaceptablemente alto de resultas de accidentes de tráfico en las ciudades. Dos tercios de los 1,3 millones de accidentes de tráfico con resultado de lesiones que se produjeron en la UE en 2000 se dieron en zonas urbanas [27], así como un accidente mortal de cada dos. El coste de los accidentes de tráfico puede estimarse en un 2% del PIB de la Comunidad.

[27] Base de datos de la OCDE sobre tráfico vial y accidentes a nivel internacional, abril de 2002.

El ruido en las zonas urbanas es también un problema grave y con tendencia al alza; un 80% del mismo procede del tráfico. Al menos cien millones de personas se encuentran expuestas, en aglomeraciones o en las cercanías de infraestructuras de transporte, a unos niveles de ruido por encima de los 55 dB(A) recomendados por la OMS [28]. Esto produce grandes molestias y tiene un efecto negativo sobre el sueño y la calidad de vida. Unos 40 millones de personas están expuestos a niveles superiores a 65 dB(A), que es el límite por encima del cual pueden considerarse gravemente perjudiciales para la salud. Una reducción del volumen de tráfico, y una mayor fluidez, combinados con unos límites más estrictos en su origen, reduciría los niveles de ruido en las zonas urbanas de forma significativa.

[28] EEE 2001 Ruido, exposición y molestias provocadas por el tráfico

Normalmente se considera el tráfico como uno de los factores que más comprometen la calidad de vida en las ciudades. En una encuesta a los residentes urbanos de la UE efectuada 1995, un 51% mencionó el tráfico como el problema más preocupante en el terreno de medio ambiente; otros dos factores relacionados con el transporte que se mencionaron fueron la calidad del aire (41%) y el ruido (31%) [29]. El alto volumen de tráfico disuade al ciudadano de andar por las calles y de dejar que sus hijos jueguen en ellas, lo que contribuye a que se debilite el sentimiento de pertenencia a un barrio o una comunidad local.

[29] Eurobarómetro

El aumento de la movilidad de las zonas urbanas impulsa su desarrollo porque hace que las ciudades se extiendan por las zonas rurales que las rodean ("expansión urbana"). Del mismo modo que unas decisiones equivocadas en política de urbanismo pueden generar un aumento del tráfico, un incremento del tráfico y de la movilidad puede dar lugar a decisiones equivocadas en política de urbanismo, por ejemplo cuando se intenta aliviar la congestión. Ambos factores están indisolublemente ligados (véase también el punto 2.4.1 sobre urbanismo).

La movilidad urbana es también un elemento importante para la equidad social. Los servicios, la educación, el empleo, el ocio y los bienes deben ser accesibles a todos los ciudadanos urbanos, independientemente de si poseen o no un coche. En las partes más pobres de las ciudades el índice de propiedad de automóviles es menor. El transporte público puede facilitar acceso y comunicación, con las ventajas medioambientales que ello comporta.

Es preciso replantearse la movilidad urbana para eliminar los efectos negativos mencionados, manteniendo al mismo tiempo el potencial de crecimiento económico, así como la libertad de movimientos y la calidad de vida de los ciudadanos, Por tanto, parece necesario un marco comunitario que promueva el transporte urbano sostenible.

2.2.2. Iniciativas comunitarias vigentes en materia de transporte urbano

El Consejo de Transportes celebrado en 2001 aprobó una definición de sistema de transportes sostenible (anexo 4), que ha sido utilizado en la redacción de la presente Comunicación.

El Libro Blanco de 2001 sobre la política europea de transportes [30] pone de relieve que la política europea de transportes ha alcanzado un punto crítico en el que se considera que, para lograr el objetivo comunitario global de la movilidad sostenible en Europa, serán necesarios unos sistemas de transporte urbanos bien concebidos y con una menor dependencia de los combustibles fósiles. El Libro Blanco de transportes determina dos ámbitos de actividad en el campo del transporte limpio: la diversificación del abastecimiento energético y la promoción de buenas prácticas. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, la Comisión no recurrirá a la promulgación de normativa como medio para imponer soluciones alternativas al automóvil en las ciudades.

[30] La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad, COM(2001) 370.

La necesidad de racionalizar la utilización del vehículo privado y de mejorar el transporte urbano, que es un sector de alto consumo de energía, también se pone de relieve en el Libro Verde de la Comisión sobre la seguridad del abastecimiento de energía [31]. El Libro fijaba el objetivo ambicioso de sustituir un 20% de la gasolina o el gasóleo por otros tipos de energía alternativa en el sector del transporte por carretera para 2020. En la Comunicación sobre combustibles alternativos para el transporte por carretera [32], en la que se sigue esta cuestión, se presenta una "hipótesis de desarrollo optimista" con tres combustibles que pueden llegar a alcanzar un volumen de mercado importante y que, en general, presentan grandes ventajas para el entorno urbano: los biocarburantes, el gas natural y el hidrógeno. En este sentido, se han tomado medidas para apoyar el desarrollo del mercado de los biocarburantes. En mayo de 2003 el Consejo y el Parlamento aprobaron una Directiva que precisaba unos objetivos de cuota de mercado y, en octubre de 2003, una Directiva que permitía el establecimiento de exenciones. El Grupo de contacto "combustibles alternativos", establecido en 2002, elaboró un informe en 2003 donde se daban recomendaciones de especialistas respecto al desarrollo del gas natural y el hidrógeno.

[31] Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético, COM(2000) 769.

[32] COM(2001) 547 final

La Comisión está desarrollando un programa de trabajo con acciones específicas de carácter práctico en el ámbito del transporte urbano limpio, por ejemplo a través de la iniciativa CIVITAS, así como varias acciones en materia de investigación, evaluación comparativa, proyectos de demostración y actividades de concienciación (véase el anexo 3).

Un ejemplo de buenas prácticas en el ámbito del transporte urbano sostenible

Desde finales de los años 80 la ciudad de Graz (Austria) [33] viene poniendo en práctica un plan de transporte integrado para lograr una ciudad caracterizada por una "movilidad inocua", centrada en los conceptos de seguridad y eficiencia medioambiental, que aumentará el atractivo de los espacios públicos. En 1992 se fijó una velocidad máxima de 30km/h en toda la ciudad, lo que contribuyó a una reducción de los accidentes en un 20% y a una disminución significativa de las emisiones sonoras y de contaminantes atmosféricos. Al mismo tiempo, la ciudad restringió los espacios de aparcamiento y encareció el estacionamiento en el centro, utilizando los ingresos así generados para mejorar el transporte público. Asimismo, se han establecido incentivos para fomentar el uso de vehículos con un bajo nivel de emisiones. Los carriles para bicicletas cubren ya más de 100 km, y se han instalado estacionamientos y servicios específicos para las mismas. Se ha mejorado sustancialmente la pavimentación, se han ampliado las zonas peatonales y se han integrado en la planificación global caminos y pasajes para peatones. También, se ha implantado una colaboración con las escuelas y las empresas para lograr una gestión de la movilidad que permita reducir la utilización de vehículos. La información al ciudadano y la participación de éste en la planificación de los transportes ha hecho que un alto porcentaje de la población apoye esta política, incluso dos de cada tres conductores.

[33] www.graz.at

Con el fin de facilitar el cobro de cánones a los usuarios de las vías públicas, como se está haciendo con éxito en Londres y se está considerando en otras ciudades, tales como Estocolmo, la Comisión ha propuesto una directiva sobre sistemas de cobro electrónico que garantizará la interoperabilidad de los sistemas de peaje en todas las regiones de la UE.

La Comisión apoya también, merced a sus programas de investigación y a su propuesta de apertura del mercado, el desarrollo de un transporte público accesible y de alta calidad. Está redactando una Directiva sobre la promoción de la eficiencia energética y de los vehículos limpios, y está confeccionando un programa de investigación y demostración sobre combustibles alternativos para el transporte por carretera. Es también de interés la propuesta legislativa de la Comisión acerca del establecimiento de una competencia controlada en el ámbito del transporte público [34]. A lo largo de los años 90 un cierto número de ciudades europeas consiguieron, gracias a la competencia controlada, aumentar el uso del transporte público a un promedio del 1,7% anual (que debe compararse con la reducción en un 0,2% en ciudades donde no existía tal competencia) [35].

[34] Propuesta modificada de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de obligaciones de servicio público y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable - COM(2002) 107 final.

[35] "Good practECI in contracts for public passenger transport" (Buenas prácticas en los contratos de transporte público de pasajeros), Colin Buchanan and Partners, estudio realizado para la Comisión Europea, 2002

Por otra parte, la Comisión impulsa el desarrollo de las redes de transporte transeuropeas (RTE), que tienen una gran incidencia en las zonas urbanas. Por ejemplo, el programa RTE apoya la utilización de sistemas inteligentes de gestión del tráfico, el desarrollo de enlaces tales como puertos y aeropuertos, la mayoría de los cuales se encuentran en zonas urbanas o cerca de ellas, y la construcción de infraestructuras entre las principales zonas urbanas de Europa, en particular ferrocarriles y vías navegables.

Un volumen considerable de legislación europea se centra en la mejora de la calidad técnica de los vehículos; a través de una serie de Directivas se han limitado las emisiones de diferentes categorías de vehículos y se han fijado normas de calidad para los combustibles (de resultas de los Programas Auto-Oil I y II) [36], límites para las emisiones sonoras [37] y normas sobre inspecciones técnicas [38]. Las normas de emisiones contaminantes Euro 3 y Euro 4 proporcionarán ventajas considerables a corto plazo, a medida que la antigua flota se vaya renovando; la Comisión está considerando ahora la futura norma de emisiones contaminantes Euro 5, que reducirá aún más las emisiones de NOx y de partículas. De forma más indirecta, las Directivas sobre calidad del aire y ruido (véase Anexo 6) incidirán de forma considerable en el transporte urbano ya que, para dar cumplimiento a sus objetivos, las autoridades locales tendrán que poner en práctica medidas activas de gestión del transporte.

[36] Directivas 98/69, 2001/1, 2002/80, 99/96, 2001/27, 97/24, 2002/51, 98/70

[37] Directivas 70/157, 92/97, 92/61, 97/24, 2001/43, 2000/14

[38] Directiva 96/96

El Libro Blanco sobre la política de transportes en Europa propuso como objetivo la reducción del número de víctimas de accidentes de tráfico a la mitad para 2010. En 2003, la Comisión adoptó un Programa de acción europeo de seguridad vial [39] que contribuirá a la reducción de muertes por el tráfico urbano. Entre las principales medidas está la mejora de los comportamientos de los usuarios viales, la seguridad de los vehículos (p. ej., frontales de los automóviles más seguros para peatones y ciclistas), la mejora de las infraestructuras viales, y el fomento de la seguridad del transporte comercial de mercancías y pasajeros. Se exhorta a todas las administraciones, incluidas las locales, a refrendar la Carta europea de la seguridad vial y a comprometerse a acciones específicas que serán objeto de publicación y seguimiento. Se instaurarán unos indicadores de seguridad vial específicos para las zonas urbanas con el fin de medir los progresos y evaluar la eficacia de las medidas adoptadas.

[39] COM(2003) 311 final

La iniciativa eSafety, implantada en 2002 [40], complementa el Programa europeo de seguridad vial porque acelera el desarrollo, despliegue y utilización de los sistemas de seguridad gracias a las tecnologías avanzadas de la información y la comunicación con el fin de disminuir el número de víctimas de accidentes. Por ejemplo, merced a sistemas de seguridad activa, sistemas avanzados de ayuda al conductor e información en tiempo real sobre el tráfico de los viajes, podrán evitarse accidentes y aumentar las posibilidades de supervivencia cuando éstos ocurren. El Grupo de trabajo eSafety realizó un informe con 28 recomendaciones, y se instituyó un Foro eSafety para llevar adelante estas recomendaciones. Por otro lado, en septiembre de 2003 la Comisión adoptó una Comunicación sobre las tecnologías de la información y las comunicaciones al servicio de vehículos seguros e inteligentes [41] que específica las acciones que debe tomar la Comisión, dentro de su ámbito de responsabilidad, para responder a las mencionadas recomendaciones. La iniciativa eSafety pretende fomentar la participación de las principales partes interesadas para garantizar el éxito de los sistemas avanzados. Entre ellas están los sectores de la automoción, las telecomunicaciones, los operadores de redes y los prestadores de servicios. Todo ello significa que los propietarios y operadores de las infraestructuras de transporte de las ciudades tendrán un importante papel que desempeñar.

[40] http://europa.eu.int/information_society/ programmes/esafety/index_en.htm

[41] COM(2003)542 final

2.2.3. Otras medidas necesarias para lograr un transporte urbano sostenible de forma generalizada

La actuación comunitaria está abordando muchos aspectos negativos del transporte urbano de forma global. La labor de mejora de la calidad técnica de los vehículos y el fomento de la adquisición de los más avanzados es de importancia fundamental, y continuará adelante.

Ahora bien, las mejoras logradas a través de las iniciativas vigentes deben ser cotejadas con las predicciones de aumento del tráfico y de congestión en las zonas urbanas que se han efectuado. Se calcula que entre 1995 y 2030 el número de kilómetros recorridos en las zonas urbanas aumentará en un 40%. En Europa, 3 millones de automóviles se añaden anualmente a la flota, que en los últimos 30 años se ha triplicado. En los países adherentes y candidatos se prevé un sensible aumento de la utilización del automóvil. Está claro, por lo tanto, que son necesarias medidas para atender al volumen creciente de tráfico y a la reglamentación vigente sobre emisiones. Los motores son hoy en día más limpios que antes, pero la magnitud de su número genera un alto nivel de elementos contaminantes en las zonas urbanas, que su vez produce un gran número de muertes prematuras. La congestión, incluso con vehículos limpios, tiene aún un alto coste económico. Como ponía de relieve el Libro Blanco sobre la política europea de transportes, "el problema principal que las autoridades urbanas tendrán que resolver, antes de lo previsto, es el del control del tráfico y, especialmente, el del lugar que ha de ocupar el coche particular en las grandes aglomeraciones... se asiste a un dominio absoluto del coche particular por la falta de un planteamiento integrado entre las políticas de urbanismo y las políticas de transporte".

Por todo ello, se prevé que las capitales de los Estados miembros, así como las ciudades de más de 100.000 habitantes elaboren, adopten y lleven a ejecución un plan de transportes urbanos sostenibles. Si bien algunos Estados miembros han comenzado ya a aplicar este tipo de requisitos (p. ej., Finlandia, Francia, Italia, Países Bajos y Reino Unido), la Comisión estima que ello podría hacerse extensivo a toda la UE. Este punto será nuevamente objeto de consultas en 2004, en particular en el contexto de un grupo de trabajo específico de expertos y partes interesadas.

Los planes de transportes urbanos sostenibles abarcarán la totalidad de las zonas urbanas, intentando reducir el impacto negativo de los transportes, atendiendo a los crecientes volúmenes de tráfico y congestión y coordinando los planes y estrategias nacionales y regionales. Estos planes cubrirán todos los modos de transporte y se plantearán como objetivo modificar la cuota de cada uno de ellos en favor de los más eficientes, tales como el transporte público, la bicicleta o el traslado a pie. Uno de los objetivos básicos sería la creación de un sistema de transportes medioambientalmente más eficiente y que esté al servicio de todos los ciudadanos, quienes tienen un importante papel que desempeñar en las decisiones cotidianas, por ejemplo la elección del modo de transporte. La relación con la política de urbanismo será un componente esencial.

Las metas, objetivos, soluciones y paquetes de medidas específicos no deben imponerse a nivel comunitario, sino que deben decidirse a nivel local, teniendo en cuenta las circunstancias concretas, y en consulta con el público, con los agentes económicos y otras partes interesadas. El plan tendría que ser puesto en consonancia con los planes y objetivos de desarrollo económico y social globales de la ciudad. En particular, si bien las múltiples e importantes incidencias que se derivan del transporte urbano, así como sus consecuencias económicas y sociales, requieren la elaboración de un plan de transportes urbanos sostenibles cuidadosamente concebido, este plan desempeñaría necesariamente un papel fundamental dentro del plan de gestión medioambiental mencionado en el punto 2.1.3, y tendría que ser totalmente compatible con el mismo.

Entre las exigencias propuestas podría estar la obligación de adoptar dicho plan y los procedimientos conexos. Entre ellos podría figurar, por ejemplo, la necesidad de considerar una amplia gama de soluciones posibles (véase, en el anexo 2, el concepto de transporte urbano sostenible), la de integrar el transporte y el urbanismo, la de establecer objetivos (decididos a nivel local), la de llevar un seguimiento y la de comunicar los resultados de éste, así como la obligación de consultar a los ciudadanos, las empresas y otras partes interesadas.

Los planes permitirían que las 500 ciudades más importantes de la UE de los veinticinco cumplieran los requisitos de las Directivas en materia de evaluación y gestión de la calidad del aire y del ruido, así como los objetivos del acuerdo de Kioto. Un estudio realizado en Berna, Suiza, llegó a la conclusión de que la política de gestión del tráfico aplicada daría lugar a una reducción significativa de la contaminación del aire en la ciudad, reduciendo las emisiones de los coches particulares en más de un 10% [42].

[42] www.ecoplan.ch/Projekte/citaire.html

Los planes desempeñarían un papel particularmente importante a la hora de mantener los altos niveles de utilización de modos de transporte medioambientalmente eficientes que imperan en los países adherentes. En estos últimos los sistemas de transporte público son utilizados por una mayor proporción de la población que en los Estados miembros, aunque el porcentaje está disminuyendo debido al fuerte incremento de los coches particulares. Por ejemplo, el transporte de Praga ha perdido un 30% de sus pasajeros entre 1991 y 1999.

Para complementar y respaldar estos planes locales, se pedirá a todos los Estados miembros que adopten una política clara en materia de transporte urbano con el fin de fomentar su sostenibilidad, así como de internalizar, como principio general, los costes externos del transporte merced a medidas tales como la imposición fiscal, el cobro de peajes y la concesión de licencias. Para aumentar la comprensión de los efectos de los nuevos proyectos infraestructurales de transporte urbano, se instará a los Estados miembros a llevar a cabo, después de la construcción, evaluaciones con el fin de analizar su impacto en la sostenibilidad del sistema de transporte de la ciudad.

En el punto 3.1 se analiza el papel de los mecanismos financieros comunitarios, tales como los de la política de cohesión. Las orientaciones vigentes en materia de utilización de Fondos Estructurales tratan ya de los principios de sostenibilidad, y deben ser cuidadosamente respetadas.

De forma paralela, la Comisión seguirá desarrollando los diferentes tipos de apoyo ya disponibles (véase Anexo 3) para facilitar a las ciudades la puesta en práctica de los planes (determinación de los indicadores u orientaciones apropiados, respaldo de los proyectos de demostración e intercambio de buenas prácticas, fomento de la concienciación.

Acciones propuestas para la futura estrategia temática (las propuestas serán objeto de debate de nuevo en 2004) Transporte urbano sostenible

Todas las capitales y las ciudades de más de 100 000 habitantes deberán elaborar, adoptar, ejecutar y revisar de forma regular un plan de transporte urbano sostenible dotado de objetivos a corto, medio y largo plazo. La Comisión es de la opinión de que se podría imponer una obligación a nivel comunitario en este sentido. Este aspecto será objeto de nuevos debates en 2004, en particular en el contexto de un grupo de trabajo específico de expertos y partes interesadas.

Se pedirá a todos los Estados miembros

- que establezcan una política marco clara en el ámbito del transporte urbano sostenible;

- que evalúen la incidencia de los nuevos proyectos infraestructurales de transporte urbano en la sostenibilidad del sistema de transportes de la ciudad;

- que sigan fielmente las orientaciones sobre la utilización de los Fondos Estructurales.

En el marco del Libro Blanco sobre la política europea de transportes, la Comisión está preparando una Directiva que se centra en la adquisición de vehículos de bajo nivel de consumo y emisiones por parte de las autoridades públicas. El objetivo perseguido es el de fomentar la compra de vehículos más limpios y eficientes, pero no se van a fijar unas normas técnicas ni se va a recurrir a los incentivos fiscales existentes en el ámbito de los vehículos.

En el marco de la Estrategia de combustibles alternativos, la Comisión propondrá un Plan de acción que promueva el desarrollo del mercado de los combustibles alternativos, en particular del gas natural y del hidrógeno.

La Comisión seguirá desarrollando y ampliando el programa CIVITAS, las iniciativas de investigación urbana y el intercambio de experiencias y buenas prácticas.

Asimismo, desarrollará la capacidad, en el ámbito del transporte, de los 250 o más departamentos regionales o locales de energía o de otro tipo que existen en Europa, con el fin de respaldar la instauración del transporte urbano sostenible y promover las buenas prácticas.

Por otra parte, determinará unos indicadores básicos en materia de transporte urbano sostenible sobre la base del trabajo de la Conferencia Europea de Ministros de Transporte.

La Comisión continuará realizando actividades promocionales tales como el día europeo sin coches o la semana de la movilidad. Se evaluará la necesidad de establecer acciones de orientación o de formación en materia de transporte urbano sostenible, así como la contribución de nuevos métodos de trabajo, tales como el teletrabajo.

2.3. Construcción sostenible

2.3.1. Por qué es una prioridad la construcción sostenible

Los edificios y, en general, el entorno construido, son los elementos que determinan el entorno urbano. Son los que otorgan el carácter a una ciudad, confiriéndole los rasgos que caracterizan su identidad, y los que permiten que sean lugares atractivos donde los individuos pueden vivir y trabajar. La calidad del entorno construido influye poderosamente en la calidad del medio ambiente urbano, mucho más allá de las consideraciones puramente estéticas.

El calentamiento e iluminación de los edificios absorben la mayor parte del consumo de energía (42%, del que un 70% corresponde a la calefacción) y produce un 35% de las emisiones de gases de efecto invernadero. La mitad de los materiales de que están hechos los edificios y construcciones proceden de la corteza terrestre, y producen anualmente 450 MT de residuos de construcción y demolición (más de una cuarta parte de todos los residuos generados). La Comunicación intermedia "Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos" [43] señala que el volumen de residuos derivados de la construcción y la demolición aumenta constantemente, y que su naturaleza es cada vez más compleja, a medida que se diversifican los materiales utilizados. Este hecho limita las posibilidades de reutilización y reciclado de los residuos (que en la actualidad es sólo de un 28%), lo que aumenta la necesidad de crear vertederos y de intensificar la extracción de mineral.

[43] COM(2003) 301 final

En Europa la gente permanece un 90% de su tiempo dentro de edificios. Una mala concepción o unos métodos de construcción deficientes pueden tener un efecto significativo sobre la salud de sus ocupantes, o puede encarecer su mantenimiento, su calentamiento o refrigeración, afectando de forma desproporcionada a los grupos sociales de mayor edad o menos favorecidos económicamente. Unos edificios mal concebidos pueden potenciar la delincuencia. Por todo ello, modificar la manera en que se conciben, construyen, renuevan y derriban los edificios podría redundar en una importante mejora de los resultados económicos y medioambientales de las ciudades y de la calidad de vida de los ciudadanos urbanos (véase el concepto de construcción urbana sostenible en el anexo 2).

Un ejemplo de buenas prácticas en el ámbito de la construcción sostenible

El Consejo metropolitano de Lille [44] (Francia) organizó un concurso en 2003 para la construcción de proyectos que mostraran un alto nivel de calidad medioambiental, social y económica. Por ejemplo, el nuevo comedor de la escuela de Lompret tendrá un alto nivel de eficiencia energética, consumirá al menos un 20% de energías renovables y almacenará y utilizará el agua de lluvia. Los materiales han sido seleccionados por sus características medioambientales con el fin de garantizar la calidad del aire interior, de forma que no se ponga en peligro la salud de los alumnos. El proyecto pretende minimizar de forma combinada los costes de construcción y funcionamiento a lo largo de la vida útil del edificio (50-60 años). De forma paralela, Lille está celebrando unos cursos de formación en materia de técnicas de construcción sostenible destinados a profesionales locales de la construcción en colaboración con las organizaciones profesionales, con el fin de fomentar la disponibilidad y la utilización de métodos de construcción sostenible. Este nuevo enfoque ha sido concebido y financiado en el marco de operaciones de colaboración entre el sector público y privado (MIEL21) y será generalizado de forma progresiva.

[44] www.mairie-lille.fr

Aunque los conocimientos en materia de construcción sostenible existen, la mayoría de los nuevos edificios no utilizan estas técnicas, ya probadas. E incluso si lo hacen, el bajo ritmo de sustitución de los edificios existentes (entre un 0,5% y un 2% anual) significa que es necesario un largo periodo de tiempo antes de que se hagan sentir sus efectos. Como se puso de relieve en la 3ª Conferencia de Ministros europeos sobre la vivienda sostenible [45], las construcciones existentes deben hacerse más sostenibles modernizándolas o asegurándose de que al ser renovadas se tenga en cuenta de forma prioritaria su sostenibilidad. Mejorar el rendimiento energético de los edificios existentes es una de las formas más económicas de dar cumplimiento a los compromisos de Kioto en materia de cambio climático. Dotar de aislamiento a los edificios antiguos significaría reducir las emisiones de CO2 de los edificios, así como los costes de energía correspondientes, hasta un 42% [46]. La renovación es algo más complejo que la construcción, ya que diferentes edificios podrían necesitar diferentes soluciones, y más aún tratándose de edificios protegidos; sin embargo, la renovación tiene varias ventajas desde el punto de vista medioambiental sobre el derribo o la reconstrucción, por ejemplo la conservación de los materiales y de la energía contenida en ellos. Por otro lado, la renovación y la rehabilitación de zonas y edificios históricos contribuyen a conservar el patrimonio y la identidad de las comunidades locales.

[45] 27-28 de junio de 2002

[46] "The contribution of mineral wool and other thermal insulation materials to energy savings and climate protection in Europe" (Contribución de la lana mineral y otros materiales de aislamiento térmico al ahorro de energía y la protección del clima en Europa), informe de ECOFYS para la Asociación europea de fabricantes de aislamientos, 2003.

Las construcciones existentes se convertirán en el centro de atención de forma particular después de la ampliación. Más de un 40% de los habitantes de las grandes ciudades de los países adherentes y candidatos viven en grandes conjuntos de viviendas prefabricados y construidos en serie. La cifra llega, en Bucarest, al 80%. Estos grandes conjuntos suponen un reto para la sostenibilidad urbana por su magnitud y por la necesidad urgente de atender a una eficiencia energética muy baja, a un escaso mantenimiento y a problemas de orden sanitario. A pesar de que los datos están incompletos, las estimaciones iniciales sugieren que una quinta parte de los apartamentos necesitan una ligera renovación, tres quintas partes una renovación importante y una quinta parte una reconstrucción completa. Los conjuntos en sí necesitan también una reestructuración que arroje una mejor combinación de las instalaciones con fines residenciales, económicos y sociales para crear unas comunidades más sostenibles y evitar la situación actual, en la que son necesarios largos desplazamientos para acceder a los servicios.

La construcción sostenible de nuevos edificios e infraestructuras, así como la renovación sostenible de los edificios existentes podrían redundar, para la mitad de este siglo, en una mejora sensible de la eficiencia medioambiental de nuestras ciudades y de la calidad de vida de sus habitantes.

2.3.2. Iniciativas comunitarias vigentes en materia de construcción sostenible

La Comunicación de 1997 sobre la competitividad del sector de la construcción [47] puso de relieve la importancia y los beneficios que acarrearía la integración de los aspectos medioambientales en la construcción. El grupo de trabajo sobre construcción sostenible, en el que participan representantes de la Comisión, los Estados miembros y el sector preparó en 2001 un informe global titulado "Perspectivas de la construcción sostenible en Europa" [48], donde se proponía un programa de acciones y una serie de recomendaciones específicas.

[47] COM(97) 539 final

[48] europa.eu.int/comm/enterprise/construction/suscon/sustcon.htm. El trabajo del grupo se centró en los materiales de construcción no perjudiciales para el medio ambiente, la eficiencia energética de los edificios, la gestión de los residuos de la construcción y la demolición, y los costes del ciclo de vida útil del entorno contruido.

Este trabajo contribuyó a la reciente Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios [49], que exige que los edificios nuevos cumplan unos requisitos mínimos de eficiencia energética que serán fijados por cada Estado miembro con arreglo a una metodología común. Los edificios existentes de más de 1 000m2 que lleven a cabo una renovación importante tendrán que atenerse también a estos requisitos mínimos, y cuando se construyan, vendan o arrienden edificios deberá facilitarse un certificado de eficiencia energética.

[49] Directiva 2002/91/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 202, Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios (DO L 1, 4.1.2003, p. 65).

Existen varios programas comunitarios de financiación que apoyan el desarrollo, la demostración y la puesta en práctica de la gestión de la demanda energética y el uso de energías renovables, tanto en edificios independientes como en conjuntos de edificios, así como en otros aspectos de la construcción sostenible (véase Anexo 3).

La Comisión a adoptado un proyecto de Directiva [50] sobre la eficiencia energética del usuario final y sobre los servicios del ámbito de la energía, cuyo objetivo es promover de forma generalizada la eficiencia energética y la prestación de servicios de carácter energético que no se limiten a suministrar energía, sino que asesoren a sus clientes sobre cómo conseguir una mayor eficiencia y cómo gestionar sus necesidades energéticas. A largo plazo esta Directiva deberá modificar de forma radical la forma en que se comercializa la energía, logrando grandes ahorros de consumo.

[50] COM(2003)739

La Directiva sobre los productos de construcción [51] trata determinados aspectos sanitarios y medioambientales; se está preparando un mandato para CEN merced al cual deberán determinarse unas normas armonizadas y unos métodos de ensayo para comprobar la calidad del aire en el interior de los edificios.

[51] Directiva 89/106/CEE del Consejo de 21 de diciembre de 1988 relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros sobre los productos de construcción - Diario Oficial n° L 040 de 11.2.89, p. 15)

2.3.3. Otras medidas necesarias para lograr una construcción sostenible de forma generalizada

A pesar de que existen técnicas ya probadas, la mayoría de los edificios no se construyen ni renuevan de forma sostenible. El principal obstáculo es la falta de interés por parte de los constructores y los compradores que tienen la impresión, de forma errónea, de que la construcción sostenible es cara, y desconfían de las nuevas tecnologías, dudando de su fiabilidad y rendimiento a largo plazo. Los beneficios a largo plazo de la construcción sostenible, tales como unos bajos costes de mantenimiento y funcionamiento, una mayor duración y un precio de reventa más alto, no resultan evidentes a corto plazo o en la compra inicial (como promedio, el funcionamiento de un edificio costará 10 veces más que su construcción a lo largo de toda su vida útil). Es necesario, por lo tanto, hacer algo para poner de relieve estos beneficios a largo plazo de forma que compradores, bancos e instituciones hipotecarias vean la diferencia entre edificios concebidos y construidos con arreglo a técnicas tradicionales y con arreglo a técnicas sostenibles.

La Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios ha dado un gran paso adelante porque ha puesto de relieve el rendimiento ecológico a largo plazo. Este planteamiento debe hacerse extensivo de forma progresiva a los edificios menores. Y, lo que es aún más importante, deben incluirse otros elementos clave en materia de medio ambiente o sostenibilidad, tales como la calidad del aire en los interiores, la accesibilidad, los niveles de ruido, el confort, la calidad medioambiental de los materiales y el coste del edificio durante su ciclo de vida útil. Debe tenerse también en cuenta la capacidad de resistencia del edificio contra los riesgos medioambientales, tales como las inundaciones, tormentas o terremotos, según el lugar donde se encuentren.

Esto requerirá, en primer lugar, una metodología común a nivel europeo para evaluar la sostenibilidad global de los edificios y construcciones, incluido el coste durante su ciclo de vida útil. Esta metodología se deberá derivar de la utilizada actualmente para evaluar la eficiencia energética integrada de los edificios y de otras iniciativas vigentes, y deberá desarrollarse en colaboración con todas las partes interesadas. La metodología debería aplicarse, no sólo a los edificios existentes, sino también a los nuevos y a las renovaciones importantes, con el fin de favorecer la incorporación de técnicas sostenibles en la etapa de proyecto. Las decisiones que se adoptan en dicha etapa determinan los costes durante el ciclo de vida útil, el consumo de energía, la calidad del aire en los interiores y la reciclabilidad o reutilización de los residuos de demolición.

La metodología común, convenientemente adaptada y adoptada en los Estados miembros, junto con las evaluaciones y estudios de costes durante el ciclo de vida útil resultantes de aquélla, podrán utilizarse para promocionar las mejores prácticas proporcionando una serie de incentivos. Por ejemplo, un alto nivel de sostenibilidad podría dar lugar a una bonificación fiscal; las compañías de seguros y las instituciones crediticias podrían ofrecer unas condiciones más ventajosas. Unos costes durante el ciclo de vida útil que, según pudiera demostrarse, son inferiores, podrían aumentar el atractivo de los edificios ante compradores e instituciones financieras. Una vez establecida la metodología apropiada, la Comisión propondrá nuevos requisitos de eficiencia medioambiental de carácter energético destinados a complementar la Directiva 2002/91.

De forma paralela, podrían emplearse otras medidas para respaldar la difusión de las técnicas de sostenibilidad. Algunos Estados miembros han adoptado un programa de construcción sostenible dotado de conjuntos de medidas específicas; sería necesario generalizar y llevar a la práctica de forma sistemática este tipo de iniciativas. Las administraciones locales deben también, por su lado, promocionar la construcción sostenible. La sostenibilidad debe ser incorporada en los códigos, normativas y reglamentaciones nacionales del sector de la construcción, utilizando cuando sea posible un planteamiento basado en la eficiencia y no en la obligatoriedad de unas determinadas técnicas o soluciones. Los Estados miembros y las autoridades locales deberían dar ejemplo a través de su política de contratación o cuando se destinen fondos públicos a obras de construcción o de viviendas, como propugnaba la 3ª Conferencia de Ministros europeos sobre la vivienda sostenible.

La necesidad de actividades de formación sobre métodos y técnicas de construcción sostenible para los profesionales del diseño y la construcción se ha considerado prioritaria, así como la de que los equipos de construcción trabajen de una forma diferente para evitar los obstáculos profesionales, institucionales o de concepción que dificultan una construcción sostenible. Las diferencias de terminología pueden ser también un obstáculo. Por ello, la Comisión explorará las posibilidades de impartir una formación y unas orientaciones en este sentido.

Debe continuarse con los proyectos de demostración a través de programas de investigación comunitarios, centrándose en proyectos de construcción y renovación "normales", tales como las casas urbanas típicas, las escuelas, los hospitales y los lugares de trabajo. Se necesita también una investigación que promueva las prácticas de desarrollo de métodos y técnicas sostenibles para la construcción de determinadas infraestructuras, tales como carreteras y redes de comunicación.

En el marco de la Comunicación "Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos", la Comisión estudiará medidas para resolver el problema que supone los volúmenes cada vez mayores de residuos de construcción y demolición.

Es necesaria una información mejor y más sistemática de las características medioambientales de los materiales de construcción con el fin de orientar a los diseñadores y constructores, así como a sus clientes, acerca de la elección de materiales; la Comisión desarrollará el etiquetado medioambiental de los materiales de construcción en el contexto de las declaraciones medioambientales sobre productos o de las etiquetas ecológicas de la UE, según proceda. Con el fin de orientar las decisiones de los consumidores con respecto a la construcción y los servicios conexos, la Comisión propondrá una etiqueta ecológica o una declaración medioambiental específica a tal efecto, utilizando para ello la metodología común de la evaluación de la sostenibilidad. Se considerarán también otras posibilidades de acciones de concienciación, tales como premios de arquitectura basados en la sostenibilidad.

Acciones propuestas para la futura estrategia temática (estas propuestas serán objeto de nuevas consultas en 2004) Construcción sostenible

La Comisión desarrollará una metodología común para evaluar la sostenibilidad global de los edificios y del entorno construido, que incluirá indicadores de costes durante el ciclo de vida útil. Esta se aplicará también a los proyectos de edificios nuevos y a las renovaciones importantes. Se alentará a todos los Estados miembros a adoptar y adoptar esta metodología y a utilizarla como soporte de las mejores prácticas. La Comisión propondrá entonces nuevos requisitos de eficiencia medioambiental de carácter no energético que complementen la Directiva 2002/91, relativa a la eficiencia energética de los edificios, teniendo en cuenta la metodología propuesta por esta Directiva.

Cómo se señalaba en la Directiva 2002/91, la Comisión, con la asistencia del Comité establecido por la propia Directiva, examinará posibles posibilidades de renovación de edificios más pequeños, así como incentivos generales de eficiencia energética.

Se alentará a todos los Estados miembros a desarrollar y poner en práctica un programa nacional de construcción sostenible y a fijar unas exigencias de eficiencia medioambiental rigurosas utilizando normas europeas y el Eurocódigo. Se alentará asimismo a las autoridades locales a promover la construcción sostenible.

Se instará a todos los Estados miembros, autoridades locales y organismos públicos contratantes a utilizar requisitos de sostenibilidad en sus procedimientos de licitación de edificios y obras de construcción, así como en la utilización de fondos públicos para dichos edificios y obras. Asimismo, se les pedirá que creen incentivos fiscales en pro de unos edificios más sostenibles.

La Comisión analizará posibilidades de formación, orientación e intercambio de experiencias, así como de investigación, acerca de la construcción sostenible.

Por otro lado, y como parte de la Estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos, estudiará medidas para atender al problema del volumen creciente de residuos de construcción y demolición.

La Comisión desarrollará el etiquetado medioambiental de los materiales de construcción (mediante declaraciones medioambientales o etiquetas ecológicas de la UE) y propondrá una etiqueta ecológica o una declaración medioambiental armonizada para la construcción o los servicios de construcción.

2.4. Urbanismo sostenible

El urbanismo sostenible se refiere a las pautas y el tipo de uso del suelo imperantes en las zonas urbanas.

2.4.1. Por qué es una prioridad el urbanismo sostenible

El uso del suelo es un factor fundamental para el carácter de una ciudad, para su eficiencia medioambiental y para la calidad de vida que proporciona a sus ciudadanos. Las decisiones en materia de urbanismo deben dirigirse a proteger la identidad de la ciudad, su patrimonio cultural, la disposición tradicional de sus calles, las zonas verdes y la biodiversidad. Una mala utilización del suelo crea zonas urbanas poco atractivas para vivir y produce formas de asentamiento no sostenibles.

La expansión urbana es, por lo que al urbanismo se refiere, el aspecto más acuciante. Las ciudades se agrandan invadiendo zonas rurales a un ritmo más rápido que el crecimiento de la población (20% de expansión en los últimos 20 años, con sólo un 6% de incremento de la población). Se están sustituyendo espacios verdes (regiones agrícolas o naturales de gran valor) por zonas destinadas a viviendas de baja densidad o con fines comerciales. La expansión urbana refuerza la necesidad de desplazamientos y la dependencia del automóvil, aumentando así la congestión del tráfico, el consumo de energía y las emisiones contaminantes. Estos problemas se agudizan cuando la densidad de población disminuye y cuando las actividades cotidianas (ir a casa, al trabajo, y de compras) implican largos trayectos. Se ha observado que se da un fuerte aumento de la utilización del automóvil cuando la densidad de población cae por debajo de los 50-60 habitantes por hectárea (véase gráfico 2).

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Gráfico 2: La utilización del automóvil disminuye a medida que aumenta la densidad de población (reproducido con autorización [52])

[52] Newman PW y Kenworthy JR, 1989. "Gasoline Consumption and cities: a comparison of US cities with a global survey" (Consumo de gasolina y ciudad: comparación de ciudades de los EEUU con resultados de un estudio a nivel mundial). Journal of American Planning Association, 55(1): 24-37.

A diferencia de los actuales Estados miembros, en los países adherentes y candidatos todavía está teniendo lugar un éxodo rural a algunas ciudades. Sin embargo, este factor no puede por sí solo explicar el grado de expansión de estas zonas urbanas. La expansión urbana es un problema grave en estos países, fomentado por los cambios en la calificación y la utilización del suelo y por grandes proyectos y centros comerciales fuera de las ciudades. En algunas de éstas las superficies comerciales concentradas en estos grandes conjuntos alcanzan un 30% del total, cifra mucho más alta que en los Estados miembros. La salida de la actividad económica fuera de los límites administrativos municipales reduce además los ingresos fiscales y mina la capacidad de los municipios de invertir en el futuro.

Al mismo tiempo que las ciudades se expanden hacia fuera, muchas mantienen dentro de sí grandes extensiones de terrenos abandonados o baldíos, así como un gran número de propiedades vacías. Si los ciudadanos con más posibilidades abandonan estas zonas poco prósperas y atractivas puede producirse la segregación social. Una vez más, los países adherentes y candidatos se enfrentan a problemas más agudos en este sentido que los Estados miembros. Es necesario dar un uso productivo a los terrenos abandonados y a las propiedades vacías con el fin de compensar los nuevos proyectos que surgen en el exterior de las zonas urbanas. Los costes sociales, económicos y medioambientales que se derivan del abandono de terrenos y de la no utilización de propiedades son muy altos.

La localización de las infraestructuras es otro acuciante problema relacionado con el uso del suelo. Las ciudades compiten entre sí para atraer la inversión y ofrecer incentivos, tales como solares en zonas no construidas con unos costes de construcción interesantes para proyectos comerciales. Ahora bien, la ubicación de los centros de trabajo, venta u ocio fuera de los centros urbanos, por ejemplo cerca de las autopistas, fomenta la utilización del automóvil y excluye a los ciudadanos que no pueden acceder en coche a estos centros de trabajo o de servicios. El emplazamiento de actividades industriales dentro de las zonas urbanas también plantea problemas de equidad social, ya que en general suelen situarse en los barrios más pobres.

En anteriores documentos de carácter político general (véase el anexo 1) se puso de relieve la necesidad de crear zonas urbanas compactas, de alta densidad y utilización mixta, con el fin de minimizar los problemas expuestos anteriormente. Sin embargo, algunos enfoques utilizados en las ciudades de algunos de los países adherentes y candidatos, por ejemplo la división funcional extrema entre zonas de la ciudad, promueven la necesidad de desplazarse. Estas zonas tendrán que ser reestructuradas o modernizadas con el fin de hacerlas más sostenibles. Habrán de reconvertirse amplias zonas de viviendas situadas fuera de la ciudad y que no cuentan con los servicios básicos para hacer de ellas unas comunidades sostenibles.

Un ejemplo de buenas prácticas de urbanismo

Con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, fue necesario reconstruir con gran celeridad las edificaciones de Varsovia (Polonia) con el fin de alojar a una población en rápida expansión. El conjunto de Natolin Wyzyn [53] es un ejemplo de los conjuntos de viviendas que se construyeron. Consiste en una serie de bloques de pisos de gran altura con una estructura espacial monótona y grandes zonas de espacios abiertos. La reconstrucción y privatización del conjunto comenzó en 1994. Entre las medidas de reconstrucción se incluyó el aislamiento térmico de las fachadas, la modernización de los sistemas de fontanería y calefacción y la introducción de contadores de consumo individual. Se concedió una subvención pública de 920 000 ecus para el aislamiento de las fachadas. Para 1998 se había privatizado un 60% de las viviendas y se había renovado o reconstruido un 90%. Además, se adaptaron las pautas funcionales de los edificios para conseguir una utilización mixta y crear un barrio sostenible, en vez de los bloques uniformes de viviendas que casi no proporcionaban servicios a los residentes. Se aumentó considerablemente la superficie dedicada a comercios y oficinas. El proyecto de reconstrucción ha dado lugar a una comunidad más sostenible que constituye un lugar atractivo para vivir, dotado de un alto grado de eficiencia energética.

[53] www.ursynow.pl

El aumento de la movilidad está dando lugar a la aparición de nuevos modelos de urbanismo, en los que una zona urbana puede contar con diferentes "centros", cada uno de los cuales puede estar especializado en una función (comercios, oficinas, ocio) o entrar en competencia con los demás. Aparecen también vínculos entre zonas urbanas contiguas, produciéndose redes de ciudades. Uno de los retos del urbanismo es reaccionar frente a estas nuevas formas para evitar algunos efectos negativos tales como la dependencia excesiva del automóvil privado y la expansión urbana (véase la propuesta de urbanismo sostenible del anexo 2) y para desarrollar la cooperación entre autoridades vecinas.

Las zonas verdes de las ciudades influyen poderosamente en la calidad de vida de sus ciudadanos. Estas zonas les dan la posibilidad de hacer ejercicio, relacionarse, relajarse y obtener paz y tranquilidad. Unos espacios verdes, parques y bosques bien gestionados pueden convertirse en un rasgo distintivo y muy apreciado de una zona urbana. Por ello deben protegerse y hay que fomentar la creación de zonas verdes u otros espacios públicos a partir de la reutilización de terrenos abandonados. Los espacios verdes son también importantes para la biodiversidad urbana. El urbanismo debe proteger de la urbanización los hábitats más importantes y promover la biodiversidad incorporándola al tejido urbano. Permitir que los ciudadanos estén en contacto con la fauna y la flora silvestres es una forma eficaz de aumentar su concienciación respecto a problemas medioambientales más amplios.

Paralelamente a estos aspectos, el tema del urbanismo adquirirá cada vez más importancia a medida que se produzcan cambios demográficos y medioambientales. Los ciudadanos europeos tienen una mayor esperanza de vida; por otro lado, la demanda de viviendas para un único ocupante está aumentando. Aunque la población total de Italia, Grecia, España y Portugal está disminuyendo, el número de viviendas está aumentando espectacularmente. Esta demanda debe ser gestionada de una forma sostenible. Es necesario planificar la expansión de las ciudades de forma que encaje en una estrategia a largo plazo en la que el impacto medioambiental sea mínimo y claramente precisado, e impidiendo que se produzca un proceso incontrolado de expansión urbana. Los futuros cambios climáticos pueden suponer que la planificación actual de las nuevas zonas de asentamiento ya no resulte adecuada, por ejemplo debido a un mayor riesgo de inundaciones.

Un ejemplo de buenas prácticas de urbanismo sostenible

La ciudad de Vitoria-Gasteiz (España) ha desarrollado siempre una política mixta de uso del suelo, con una alta densidad de población a lo largo de corredores de transporte público, rehabilitación de distritos históricos, descentralización de servicios sociales, acceso equilibrado a espacios verdes, desarrollo del transporte público, carriles para ciclistas, zonas peatonales y otros principios claves del diseño y desarrollo urbano sostenible, tales como la inversión en programas sociales. De esta forma, y a pesar de haber cuadruplicado su población desde 1950, la ciudad ha conseguido mantener y desarrollar un entorno urbano compacto y de alta calidad, rodeado de un cinturón verde.

El centro de las ciudades debe ser un lugar agradable para vivir; de lo contrario, y a pesar de los argumentos que, desde el punto de vista medioambiental, abogan a favor de las ciudades con una alta densidad de población, los ciudadanos seguirán mudándose a las afueras o invadiendo el campo. La Comunicación de 1999 "Desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea: un marco de acción" y el informe de 2001 del Grupo de expertos sobre medio ambiente urbano "Hacia un uso del suelo más sostenible" (véase Anexo 1) ponían ambos relieve la importancia del urbanismo a la hora de lograr un entorno urbano sostenible, por las razones anteriormente expuestas. El urbanismo tiene también un importante papel que desempeñar en la sostenibilidad del entorno urbano, por ejemplo proponiendo el alineamiento de forma que ese aproveche el máximo el calor solar pasivo. Por todo ello, el urbanismo sostenible constituye un elemento clave de la estrategia temática sobre el medio ambiente urbano.

2.4.2. Actuales iniciativas comunitarias en materia de urbanismo

La Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) [54], elaborada en 1999 por el Comité de Desarrollo Territorial ha sido adoptada por todos los Estados miembros con carácter voluntario. En ella se establecen los objetivos y orientaciones para un desarrollo territorial equilibrado y sostenible; un tercio de las 60 opciones políticas acordadas abordan directamente la cuestión de cómo controlar la expansión física de las ciudades. A partir de ésta iniciativa, el Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo (ESPON) efectúa y coordina la investigación en el ámbito de la planificación territorial, y está instaurando un marco de recogida de análisis de datos espaciales.

[54] Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) - "Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union" (Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio en la Unión Europea) (1999) ISBN 92-828-7658-6

Existen varias directivas que ejercen su influencia en el terreno del uso del suelo urbano, entre ellas las Directivas sobre la evaluación de impacto medioambiental [55] y sobre la evaluación medioambiental estratégica [56], así como la Directiva marco del agua [57]. El artículo 12 de la Directiva relativa al control de los accidentes graves [58] ("Seveso II") exige que en la planificación territorial o en otras políticas pertinentes de los Estados miembros se tengan en cuenta los objetivos de prevención de accidentes graves y la limitación de sus consecuencias. La participación pública en la toma de decisiones del ámbito medioambiental es un elemento importante de estos procedimientos, como propugna la Convención de Aarhus.

[55] Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE

[56] Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente

[57] Directiva 2000/60/EC

[58] Directiva 96/82/EC

La Comisión está elaborando una propuesta de Directiva marco con el fin de crear una política y un marco jurídico para la creación y funcionamiento de una Infraestructura de Información Espacial en Europa (INSPIRE) [59], que proporcionará una información espacial (geográfica) de alta calidad para la formulación, puesta en marcha, seguimiento y evaluación de políticas comunitarias, así como para la información al ciudadano en una amplia gama de sectores a nivel local, regional, nacional o internacional. Esto aumentará de forma sensible la variedad y calidad de los datos espaciales actualmente disponibles por todas las partes implicadas en el urbanismo y la ordenación del territorio.

[59] www.ec-gis.org/inspire

Las normas que rigen los Fondos Estructurales y las Directrices para el período 2000-2006 [60] establecen la necesidad de adoptar enfoques sostenibles para el uso del suelo urbano, y afirman que deberá darse prioridad a la rehabilitación de emplazamientos industriales abandonados por encima de la creación de polos industriales nuevos. La iniciativa URBAN II sostiene una utilización mixta y no perjudicial para el medio ambiente a la hora de reutilizar emplazamientos industriales abandonados, disminuyendo la presión ejercida por la creación de polos industriales nuevos y la expansión urbana. Entre las posibles medidas indicativas está la recuperación de emplazamientos abandonados y tierras contaminadas; rehabilitación de espacios públicos, incluidos espacios verdes; y renovación de edificios para acoger actividades económicas y sociales de una manera sostenible y no perjudicial para el medio ambiente. INTERREG ha ofrecido oportunidades similares.

[60] Comunicación de la Comisión sobre los Fondos Estructurales y su coordinación con el Fondo de Cohesión - Directrices para los programas del período 2000-2006 (DO C 267, 22.9.1999, p. 12)

Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente [61] establecen las condiciones con arreglo a las cuales puede considerarse compatible con el mercado común la asistencia financiera a empresas con el fin de rehabilitar emplazamientos industriales contaminados. El apartado E.1.8. de las Directrices afirma que deberá aplicarse el principio "quien contamina paga", por lo que las ayudas a la rehabilitación de emplazamientos contaminados sólo podrán concederse cuando no pueda identificarse al contaminador o no pueda atribuírsele responsabilidad económica por los daños. Además de las medidas compatibles descritas en la