Dictamen sobre « Europa 2000+ - Cooperación para la ordenación del territorio »

(95/C 301/04)

El 30 de marzo de 1995, de conformidad con los párrafos 2 y 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre « Europa 2000+ - Cooperación para la ordenación del territorio ».

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen por mayoría, con una abstención, el 25 de julio de 1995 (Ponente : Sr. E. Mueller).

En su 328° Pleno de los días 13 y 14 de septiembre de 1995 (sesión del 13 de septiembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción : el desarrollo espacial en su dimensión europea

1.1. « Tener una visión europea común de la ordenación del territorio... » es una frase repetidas veces utilizada y recogida recientemente en las conclusiones de la reunión informal de ministros en Estrasburgo celebrada los días 30 y 31 de marzo de 1995. Visión importante entre otras para el futuro de Europa y para una mayor cohesión entre los Estados miembros por medio de la Unión Europea. Se trata de una visión realista, puesto que está vinculada a las evoluciones políticas, económicas, sociales, culturales y geográficas. Así pues, una visión que requiere una reflexión sostenida y acciones concretas.

1.2. En primer lugar, la Comisión adoptó una iniciativa que facilitó la introducción en 1989 en el Reglamento del FEDER (artículo 10) de una serie de disposiciones por las que se permite la realización de estudios y análisis. Así, en 1991 se publicó una Comunicación titulada « Europa 2000 - Perspectivas de desarrollo del territorio comunitario » sobre la que el Comité Económico y Social emitió dos dictámenes ().

1.3. Posteriormente se llevaron a cabo estudios transnacionales de carácter prospectivo () que permitieron percibir cada vez mejor el impacto para los territorios de la integración europea propiciada por las políticas comunitarias y una concienciación más directa de la importancia de la ordenación del territorio en el proceso de desarrollo sostenible. Todo ello se tradujo, de una manera siempre teórica -cabe reconocerlo-, en la elaboración de una serie de supuestos de desarrollo evolutivos y voluntaristas, así como en las indicaciones que figuran en el Libro blanco de finales de 1993 sobre el crecimiento, la competitividad y el empleo.

1.4. Simultáneamente se constituyó el Comité de Desarrollo Espacial (CDE) y a nivel de gobiernos se iniciaron las reuniones regulares de los Consejos informales de ministros responsables de la ordenación del territorio y de la política regional. Estos Consejos, aun conscientes de la importancia de las acciones que habría que desarrollar en materia de ordenación del territorio, corren el riesgo de enzarzarse en cuestiones de competencia, coordinación y financiación, precisamente en un momento en que los trabajos emprendidos y las reflexiones llevadas a cabo a distintos niveles ponen de relieve cada vez con mayor claridad la necesidad de emprender una serie de esfuerzos en un marco de referencia europeo que sea coherente y que conduzca a la adopción de medidas concretas.

1.5. El Comité Económico y Social estima que la Comunicación sometida a examen, debido a su carácter prospectivo, permite a las instancias responsables y a todos aquellos interesados poder percibir mejor los problemas y los aspectos favorables para el fortalecimiento territorial de Europa. La Comunicación tiene el mérito de abrir nuevas perspectivas sobre las vías de actuación concretas que respondan a los imperativos de un desarrollo sostenible de dimensión europea.

1.6. El Comite Económico y Social recuerda que con fecha de 29 de marzo de 1995 emitió un dictamen de iniciativa sobre este mismo tema destinado a los ministros competentes reunidos con motivo del Consejo informal de Estrasburgo de los días 30 y 31 de marzo de 1995.

2. La cooperación : elemento de una estrategia de ordenación del territorio a escala europea

2.1. Consideraciones fundamentales

2.1.1. Una estrategia de ordenación del territorio europeo constituye una condición importante del desarrollo sostenible. Aún hay que redoblar los esfuerzos para elaborar esta estrategia.

La cooperación en sus diversas formas, en sus distintos niveles y en los distintos ámbitos de índole política, económica, social, cultural, tal y como se desprende de manera más o menos explícita de los diversos capítulos de la Comunicación, debe convertirse en un elemento operativo especialmente útil y en un instrumento decisivo para la eficacia de esta estrategia que deberá adoptar la Unión Europea lo antes posible y mostrar así que quiere y sabrá ser dueña de su destino.

2.1.2. El primer documento « Europa 2000 » publicado en 1991 abordaba fundamentalmente las perspectivas de desarrollo del territorio comunitario. Al describir los factores que recomendaban la adopción de un enfoque más global de la ordenación del territorio, se quería ofrecer a las instancias nacionales y regionales un marco de referencia coherente para sus programas y acciones en este ámbito.

2.1.3. En un nuevo enfoque, el segundo documento « Europa 2000+ » persigue fundamentalmente la cooperación en el campo de la ordenación del territorio. De su lectura se desprende que las medidas de cooperación y de coordinación condicionan extremadamente la aplicación de las políticas comunitarias y nacionales destinadas a conseguir una mayor convergencia y coherencia a escala de la Unión Europea.

2.1.4. El Comité considera que el documento presentado deberá considerarse como un instrumento de inspiración y de acción dirigido no sólo a especialistas y responsables de los gobiernos, sino también a amplias capas de ciudadanos. Así pues, habrá que velar por desarrollar acciones informativas y de consulta que deberán ser gestionadas, bien por la Comisión, bien por los Estados miembros, o bien en común, dirigidas a los círculos socioeconómicos de los Estados miembros y de las regiones.

2.1.5. Entre los objetivos fundamentales que habrá que perseguir, el Comité Económico y Social quiere poner de relieve también el de la calidad de vida de los ciudadanos, esto es, el bienestar general percibido por los ciudadanos en su entorno espacial, aspecto que no se recalca suficientemente en la Comunicación debido seguramente a lo evidente de su importancia. Con todo, es preciso señalar que hay que considerar la calidad de vida, no sólo como el objetivo primero, sino también como criterio principal a la hora de poner en marcha el desarrollo espacial europeo y en la búsqueda de las soluciones que resulten necesarias.

2.1.6. En diversos informes sobre el impacto de las intervenciones de los Fondos estructurales y sobre la evolución económica en los Estados miembros, se ponen de manifiesto las grandes discrepancias de índole económica y social que persisten en la Unión Europea. Las razones de esta situación son múltiples.

2.1.7. Ahora bien, al seguir las descripciones y los análisis realizados, en concreto en la Comunicación, sobre las evoluciones y coyunturas en las regiones intranacionales y transfronterizas, se observa que los factores que juegan a favor o en contra del desarrollo económico y social se encuentran generalmente en una relación directa de causa-efecto con el desarrollo real o potencial en materia de ordenación del territorio. Por ello es posible observar claramente la interdependencia entre, por una parte, la cohesión espacial y, por otra, la cohesión económica y social.

2.1.8. En consecuencia, habrá que aplicar programas destinados a conseguir una mejor cohesión espacial y que contemplen acciones de cooperación que contribuyan a luchar contra las disparidades y desequilibrios entre regiones.

2.1.9. Este enfoque de la cohesión espacial como condición importante del desarrollo sostenible no hay que considerarlo exclusivamente desde el punto de vista de los grandes retos transfronterizos y transnacionales, sino que habrá que aplicarlo también a nivel interregional (zonas urbanas, rurales, industriales, naturales, etc.), respetando los medios y necesidades específicas de las regiones. Las formas pragmáticas de cooperación que así se generen podrán servir de modelo y de estímulo a otras regiones de toda la Unión Europea. Este planteamiento, donde las iniciativas de desarrollo podrán resultar de interés y ser un incentivo, exigirá, como elementos de sutura que garanticen la cohesión espacial, una información correcta de la población afectada, vías de consulta apropiadas, la disponibilidad de las instancias competentes para organizar una coordinación sistemática y una cooperación continuada.

2.1.10. Para subrayar -de una manera general- la importancia del desarrollo espacial a todos los niveles y su integración en las políticas de la Unión Europea mediante medidas de cooperación apropiadas, se pueden señalar ciertos aspectos tales como la competencia entre los territorios y la competitividad general de un territorio en el contexto de la ordenación del territorio.

2.1.11. La competitividad de los territorios, esto es, su capacidad para atraer y fijar actividades y para elevar un porcentaje elevado de empleos de alto nivel, no es tan sólo tributaria de su dotación en infraestructuras y grandes equipamientos o de la eficacia de los sistemas de transporte y de las posibilidades que ofrecen sus redes de telecomunicaciones, en particular el sistema de comunicación a larga distancia. Dependerá también de las facultades de acción o del grado de determinación de las autoridades que deben perseguir sistemáticamente su fortalecimiento, así como de la capacidad que tengan las fuerzas económicas y sociales de la región para actuar conjuntamente y será cada vez más tributaria de la calidad de los espacios y del entorno, del equilibrio de los tejidos urbanos, pero también de la capacidad de las poblaciones para establecer una simbiosis entre la modernidad y la tradición que ha dado forma a sus identidades culturales. En este sentido, el Comité quiere destacar que la vitalidad y capacidad de atracción propias de los territorios pueden hacer surgir, al margen de su competitividad, su complementariedad.

La promoción de la competitividad y de la complementariedad de los territorios implica el respeto de una serie de principios, especialmente los relacionados con el mantenimiento a largo plazo de los equilibrios internos. Estos principios deben aplicarse de manera flexible según la diversidad de los contextos regionales, aunque es cierto que la apariencia física de los territorios cuya ordenación esté sujeta a estos principios será muy diferente según la región de que se trate. Seguramente la principal contribución que pueden brindar los esfuerzos comunitarios o interestatales en materia de ordenación del territorio sea establecer una serie de principios de ordenación del territorio cuyo valor moral acabe imponiéndose a la totalidad de los agentes de los diferentes sectores y de los diferentes niveles.

La elaboración de estos principios, y aún más, su aplicación en un contexto de subsidiariedad, va a hacer aparecer rápidamente la noción de cooperación entre los diferentes niveles y los distintos sectores de decisión. El incremento de la calidad y, por tanto, de la competitividad de los territorios será con mayor frecuencia un labor conjunta. Es en este sentido como debería concebirse el Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario (EDEC), cuya elaboración se ha iniciado ya bajo la dirección del Comité de Desarrollo Espacial de la Unión Europea.

Además, el Comité acogería favorablemente, como ya indicó en su dictamen de marzo de 1995 (), que este EDEC, en el que se fijan las prioridades y los objetivos, sea aceptado por todas las partes en cuestión y sirva de base a todas las acciones de cooperación que se emprendan en los niveles comunitario, nacional, regional o local.

2.2. Los principales retos del desarrollo espacial

2.2.1. En la Comunicación sometida a examen se describe de manera pertinente un cierto número de problemáticas que aparecen como retos importantes para el desarrollo espacial. Por ello, el Comité Económico y Social está dispuesto a seguir y a apoyar la actuación de la Comisión.

2.2.2. El Comité considera que la puesta en marcha del EDEC obliga ineludiblemente a reflexionar sobre la metodología y los procedimientos de elaboración de este plan. En efecto, esta primera etapa, que es elemental para el ejercicio proyectado, tiene visos de ser, dentro de lo que cabe, poco precisa y escasamente formalizada por las instancias responsables. Por ello el Comité Económico y Social insta a dichas instancias, incluida la Comisión, a que hagan un esfuerzo de reflexión sobre este tema.

El Comité propone que en este ejercicio se adopten los principios siguientes :

- que se tengan en cuenta las dinámicas, potencialidades y problemas propios de las regiones situándose en los diversos niveles donde se observen lo más claramente posible las interdependencias e interacciones descritas. En efecto, es conveniente distinguir los elementos de progreso y de freno; asimismo es importante determinar sus efectos y definir las operaciones que tengan que emprender las instancias e interlocutores realmente interesados;

- que se garantice la posibilidad de tener en cuenta la diversidad de situaciones geográficas, socioeconómicas y culturales subyacentes en la organización de los territorios. Debido a la generalización de los retos, es necesario que un mismo corpus de principios y criterios fundamentales configure la estructura básica de la ordenación del territorio a escala europea. Con todo, será preciso que la manera de afrontar estos retos pueda realizarse teniendo en cuenta contextos particulares y buscando las soluciones concretas mejor adaptadas también y sobre todo a la hora de situar las sociedades en sus entornos geográficos y vitales;

- que se puedan coordinar las decisiones, no sólo las referentes a las distintas políticas sectoriales, sino también las relativas a las iniciativas procedentes del nivel inferior (en concreto el desarrollo local) y el superior (políticas comunitarias y nacionales). En este contexto tiene una importancia fundamental la coordinación de las políticas relevantes para la ordenación del territorio, incluida la política de competencia. El respeto del principio de subsidiariedad únicamente puede ejercerse buscando la convergencia entre un planteamiento « bottom-up » y un planteamiento « top-down ».

Al hilo de todo lo anterior y sin obviar la complejidad y envergadura de la problemática, el Comité Económico y Social considera que la elaboración del EDEC debe concebirse ante todo como una acción y un proceso de cooperación que opere a una escala pertinente, asegure la participación de todos los sectores interesados y permita así tener en cuenta de manera concreta, no sólo las interferencias en el proceso de desarrollo, sino también las interacciones y las sinergias entre los que toman las decisiones y los agentes del desarrollo territorial. El aspecto de la consulta a los círculos socioeconómicos y el papel del Comité Económico y Social se tratará en el capítulo 3.

2.2.3. Con miras a la ejecución del EDEC, cuya elaboración fue decidida en el Consejo informal de Lieja en 1993 y confirmada posteriormente, el Comité querría recordar la postura que ya adoptó en anteriores dictámenes, que consiste en destacar que la justificación de una política integrada de ordenación del territorio se funda en gran parte en la ejecución de las políticas sectoriales comunitarias y en sus repercusiones sobre el espacio local, regional, nacional y europeo. Por consiguiente, por ello que hay que tomar en consideración en las actuaciones de ordenación del territorio, así como en las medidas destinadas a estrechar la cooperación, el importante factor de las interacciones e interdependencias que se producen entre estas políticas.

2.2.4. De manera general, el Comité Económico y Social quiere llamar la atención sobre el hecho de que las sociedades actuales y del futuro tienen y tendrán otros determinantes que los de antaño, y que será necesariamente diferente su concepción de las relaciones y la configuración, por una parte, de la evolución del espacio y, por otra, de los modos de vida, de trabajo y de ocio. La energía y la imaginación de los responsables de la ordenación del territorio deberá, por tanto, concentrarse preferentemente en la dimensión cualitativa de la evolución territorial.

2.2.5. El Comité Económico y Social considera que los trabajos de elaboración del EDEC, aun cuando se basen en datos ofrecidos en la Comunicación, deberán inspirarse en consideraciones de este tipo frente a problemas y desafíos que se presenten en una determinada serie de ámbitos que eventualmente requieran medidas de dimensión comunitaria y sobre las cuales el Comité querría abundar seguidamente.

2.2.6. Debido a su elevado grado de urbanización, la Unión Europea debe prestar una atención muy especial a los problemas y a las tendencias que se manifiestan en los espacios urbanos. En la Comunicación, merced a un análisis que aprueba en general el Comité Económico y Social, se ofrecen indicaciones válidas sobre las situaciones y tendencias y se aboga en favor de un sistema urbano equilibrado en las regiones, los Estados miembros y la Unión Europea.

2.2.6.1. Esta actitud se justifica si se consideran los profundos cambios de índole económica, social, medioambiental, cultural y estructural que han influido enormemente en el desarrollo de los espacios urbanos y que no pueden abstraerse del contexto de la cohesión económica y social de las regiones y de los Estados miembros. Dado el elevado grado de interacción entre el desarrollo urbano y la ordenación espacial, sin duda habrá que buscar sistemas apropiados de cooperación y mecanismos de coordinación desde el punto de vista de la ordenación del territorio que posibiliten realmente esta actuación integrada con miras a un desarrollo sostenible, que en lo sucesivo habrá que considerar a escala europea.

2.2.6.2. En las conclusiones sobre las acciones que se deben desarrollar, en el documento de la Comisión se enumeran una serie de medidas que propiciarían el desarrollo de las ciudades medianas y pequeñas destinadas a desempeñar el papel que les incumbe en sus respectivas regiones. En él se precisa, con toda la razón, que estas medidas pueden contribuir a establecer un mejor equilibrio espacial entre población y empleo, lo que indica el estrecho vínculo y la convergencia de objetivos entre los problemas cuya solución será crucial para el incremento de la competitividad de las ciudades de diversa dimensión, en consonancia con el papel y las funciones que les atribuyen en las regiones o zonas respectivas las autoridades e interlocutores interesados para responder de manera óptima a la mejora de las condiciones generales de vida, de trabajo y de desarrollo de los ciudadanos.

2.2.6.3. Cabe señalar que la política de espacios urbanos compete prioritariamente a las instancias locales, regionales y nacionales. No obstante, cada vez es más manifiesta la dimensión transnacional. En este sentido, el Comité Económico y Social toma nota de que se han puesto en marcha varios programas comunitarios. Con todo, es necesario observar que sigue faltando una estrategia europea de equilibrio del tejido urbano. El Comité desea que los estudios realizados e iniciados en esta compleja materia se reflejen en el EDEC que, a partir de las tendencias generales observadas, y a la vista de una tipología de ciudades que habrá que determinar, debería definir, en forma de propuestas dirigidas a los Estados miembros y a la Unión Europea, una estrategia que, por otra parte, no podrá hacer abstracción de los problemas relacionados con el sistema de financiación y con el funcionamiento actual y futuro de los Fondos estructurales.

2.2.6.4. Con esta perspectiva de reequilibrio del tejido urbano europeo, se tratará de determinar de la mejor manera posible los factores que favorezcan evoluciones desfavorables como la metropolización, la suburbanización, la desvitalización de los centros urbanos en general, y en las regiones de industrias anticuadas en concreto, así como la pérdida de dinamismo de numerosas ciudades pequeñas y medianas situadas en las zonas rurales, periféricas o mal comunicadas.

Asimismo, y con miras a aclarar los ámbitos de actuación y el reparto de las competencias de intervención, en el EDEC deberían figurar indicaciones que permitiesen determinar eventuales medidas de interés comunitario encaminadas a descentralizar el crecimiento de zonas demasiado polarizadas, la diversificación económica de las ciudades en función de las necesidades regionales, el aprovechamiento de los polos urbanos de desarrollo en las zonas desfavorecidas, el estímulo y desarrollo de las redes urbanas policéntricas, el control de la dispersión urbana y la promoción de una nueva relación entre la ciudad y el campo.

El Comité ya se ha ocupado de la situación de las zonas rurales () y considera que habrá que tomarlas en consideración en el marco de la cohesión espacial y del reequilibrio general de los territorios.

2.2.7. En el EDEC se deberá abordar asimismo la cuestión de la supresión de algunos efectos potencialmente perversos que podría entrañar la realización de las grandes redes europeas y la aplicación de las nuevas tecnologías de transportes y telecomunicaciones en lo que toca a la accesibilidad relativa de los territorios.

De hecho, se trata de evitar que estas políticas sectoriales sean contrarias al objetivo de cohesión económica y social o que favorezcan desproporcionadamente el crecimiento de las grandes ciudades, marginando los espacios que ofrezcan una limitada rentabilidad a las inversiones en estos campos y creando con ello importantes diferencias territoriales en lo que se refiere a su capacidad para atraer dichas inversiones. El desarrollo de redes secundarias que permitan divulgar a escala intrarregional las ventajas de las grandes redes reviste, con arreglo al dictamen del Comité, una importancia crucial para el futuro de los territorios de la Unión.

Así pues, será conveniente arbitrar las medidas que permitan luchar contra las congestiones perjudiciales y limitar los flujos en las zonas congestionadas mediante la promoción, en concreto, de la multimodalidad o de itinerarios alternativos. Habrá que contemplar también otras medidas para mejorar las comunicaciones con zonas menos accesibles, incluidos los PTM y los PECO, y permitir el diseño de redes capilares regionales y redes transversales que acompañen la implantación de las grandes redes.

2.2.8. En la Comunicación se pone de relieve de manera clara el vasto y complejo problema de la adecuación entre la movilidad -limitada en la actualidad- de la población activa y la cada vez mayor volatilidad espacial de los puestos de trabajo. El Comité considera que la paulatina eliminación de las disfunciones que ello origina, especialmente en lo que se refiere a la aparición y perennidad de bolsas de desempleo, debería ser conseguida, por una parte, a través de una mayor sedentarización de los empleos mediante la aplicación de políticas económicas que movilicen más los recursos endógenos y la oferta a las empresas de un entorno de calidad, especialmente en lo que se refiere a servicios e infraestructuras, y, por otra, mediante un aprovechamiento más eficaz de la propensión a la movilidad de la población, movilidad que puede permitir dinamizar algunas ciudades medianas o zonas rurales.

Por otra parte, una promoción adecuada de nuevas actividades y de creación de pequeñas empresas podrá resultar útil con miras a un desarrollo sostenido en las zonas metropolitanas y en las zonas rurales. En éstas últimas sería interesante promover la creación de microempresas.

2.2.9. La búsqueda de una protección más eficaz del patrimonio natural y cultural, garantes de la perennidad de los equilibrios básicos, de la calidad de vida y del mantenimiento de las identidades, deberá implicar, en opinión del Comité, la determinación de las medidas concretas.

Así, en el EDSC se podrán determinar normas que permitan el control de las presiones sobre los principales espacios naturales, la puesta en práctica de una « contabilidad verde », que incluirá el coste « medioambiental », el respeto de las sensibilidades características de los territorios afectados, la recomposición de los paisajes en la localización de las actividades productivas y de las infraestructuras y la integración de la política de conservación del patrimonio en los planes de desarrollo regional.

2.2.10. En su dictamen de 29 de marzo de 1995, el Comité Económico y Social planteó el problema de las normas mínimas de coordinación. Únicamente serán posibles y eficaces acciones de cooperación si se definen mecanismos de coordinación y si éstos resultan viables. Cabe preguntarse si es preciso señalar los esfuerzos que hay que realizar para conseguir una mejor coordinación en el ámbito de los Fondos estructurales, cuyo funcionamiento se caracteriza, no obstante, por un sistema relativamente centralizado a escala de la Unión Europea. En el ámbito de la ordenación del territorio, donde la concepción se realizará en gran parte desde el punto de vista de los Estados miembros, de las regiones, de los municipios y también desde el punto de vista transfronterizo, la coordinación resultará seguramente bastante más difícil, máxime cuando la evolución de los territorios también se ve muy determinada por las políticas sectoriales comunitarias. Por ello, es conveniente definir con una base lo suficientemente amplia algunas normas de coordinación que deberán respetar los que tomen las decisiones y los interlocutores a través de los instrumentos disponibles cada vez que haya que concebir, ejecutar y financiar operaciones de cooperación internacional, transfronteriza y comunitaria. Estas normas y estos mecanismos de coordinación, no sólo requerirán una definición clara de responsabilidades, sino que seguramente contribuirán también a propiciar una gran transparencia y una mejor aceptación de las acciones por los círculos económicos y sociales interesados.

En este sentido, en el CDE, eventualmente ampliado, podría llevarse a cabo una reflexión sobre cómo aprovechar la contribución del « Observatorio » proyectado.

En cualquier caso, el Comité Económico y Social recomienda que en la elaboración del EDEC se vele por crear una especie de código de conducta para la coordinación. Es preciso señalar que este mecanismo no deberá suponer la creación de nuevo organismo de coordinación, sino más bien una definición más clara del papel y de las atribuciones de las partes intervinientes.

2.3. Problemas particulares de zonas concretas

2.3.1. Junto a los retos de carácter general más arriba descritos, es preciso poner de relieve algunos problemas propios de zonas o regiones concretas que exigen la ejecución de acciones de cooperación que deberán emprenderse o fomentarse a nivel europeo.

2.3.2. La evolución de la Comunidad Europea ha producido un acercamiento de los intereses y al mismo tiempo ha propiciado nuevas posturas sobre el papel territorial de los Estados miembros :

- la apertura de las fronteras interiores de la Unión Europea modifica las posibilidades de desarrollo de las regiones antaño fronterizas y periféricas. Éstas deben emprender acciones de cooperación transfronterizas;

- a raíz de la ampliación de la Unión Europea, otras regiones se han convertido en periféricas desde el punto de vista comunitario, pero siguen siendo fronterizas por colindar con países vecinos que no son miembros, y por ello deberán desempeñar un papel especial en cuanto correa de transmisión en muchos ámbitos relacionados directamente con la ordenación del territorio en el interior y en el exterior. Habrá que establecer relaciones de cooperación con miras a un desarrollo sostenido de la Unión Europea;

- algunos cambios políticos que han provocado el desplazamiento de algunas fronteras exteriores de la Unión Europea han provocado, como en el caso de Alemania, situaciones heterogéneas desde el punto de vista económico, social y medioambiental, situaciones que exigen nuevas iniciativas en el ámbito de la ordenación del territorio y que afectan también a la Unión Europea;

- otras regiones (Mediterráneo, Arco Atlántico) han sido objeto recientemente de un dictamen del Comité Económico y Social. Estos dictámenes nos obligan a llegar a la conclusión de que los problemas de la ordenación del territorio tienen que figurar en las perspectivas de desarrollo ().

2.3.3. En la perspectiva de un territorio más solidario, organizado de una manera más equitativa, en el respeto de la cohesión económica y social, en la Comunicación se pone de relieve la importancia de los mecanismos de transferencia y de compensación y destaca la necesidad de dedicar a estos temas una reflexión amplia y profunda. A continuación se propone que para garantizar el reequilibrio territorial de la Unión Europea se aplique una serie de medidas que, en opinión del Comité Económico y Social, deberían tener un carácter comunitario y que, según se afirma en la Comunicación, podrían ir en cuatro direcciones : desarrollar la cooperación transfronteriza, sacar de su aislamiento a las regiones periféricas, reequilibrar los tejidos urbanos y preservar la riqueza del espacio rural.

2.3.4. En este sentido, el Comité Económico y Social considera que las acciones de cooperación multilaterales y comunitarias resultan necesarias seguramente en otros ámbitos. El Comité observa que en la sección B de la Comunicación figuran indicaciones muy interesantes sobre la evolución de espacios concretos y se tratan problemas fundamentales relacionados con los espacios urbanos, los espacios rurales y las regiones fronterizas. Por otra parte, se dedica un capítulo a la protección de los espacios abiertos y a los recursos hídricos. El Comité Económico y Social no tiene observaciones puntuales que formular sobre temas así tratados que requieren seguramente ser tenidos seriamente en cuenta en el contexto de un política integrada de ordenación del territorio europeo.

2.3.5. Con todo, el Comité Económico y Social opina que, al margen de los espacios antes mencionados, habrá que tener en cuenta a la totalidad de las regiones y de zonas concretas. El Comité quiere señalar la situación especial de las regiones de montaña y se remite en este sentido al dictamen emitido sobre este tema ().

3. En busca de una política integrada de ordenación del territorio : algunos aspectos estratégicos fundamentales

3.1. El Comité considera que el desarrollo espacial, en concreto a través del EDEC, tiene un papel fundamental que desempeñar en la búsqueda de un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio europeo.

3.2. El Comité considera que es preciso, a partir de los retos descritos anteriormente, definir las vías para la cooperación y coordinación de las acciones debido a la importancia que presentan las interdependencias, por una parte, de las políticas comunitarias y, por otra, de las políticas nacionales y comunitarias.

3.2.1. A modo de ejemplo, la configuración de las redes de transportes condiciona extremadamente la evolución de los tejidos urbanos y, por tanto, la mayor o menor presión que la suburbanización ejerce sobre los espacios naturales. De ello cabe concluir que la calidad y competitividad de un territorio únicamente pueden garantizarse a largo plazo si se adopta un planteamiento integrado de la ordenación del territorio a una escala que propicie tener en cuenta estas interdependencias. Ello plantea tanto la cuestión del nivel de competencia como la de los procedimientos de planificación y de ejecución de los planes.

3.2.2. Debe prestarse una importancia especial a la situación de los espacios transnacionales sujetos a fuertes tendencias integradoras, en los que a los retos descritos anteriormente se suman los resultantes de las disparidades, incoherencias y competencias transfronterizas, así como los resultantes de la ausencia de estructuras y procedimientos de planificación espacial propios de los ámbitos donde se desarrollan los procesos de integración en cuestión.

3.2.3. El Comité estima que unos determinados grados de cooperación y coordinación -que aún es preciso definir- permitirán adoptar un planteamiento integrado de la ordenación del territorio que tenga en cuenta estas interdependencias.

Esta forma de ver las cosas seguramente contribuirá a encontrar, de conformidad con los principios inscritos en el Tratado, un equilibrio fructífero entre acciones comunitarias que faciliten el proceso de integración y aquellas que persigan la cooperación o coordinación entre Estados miembros.

Por lo que se refiere a la aplicación del principio de subsidiariedad, el Comité Económico y Social fijó su postura en su dictamen de 2 de junio de 1992 (). Esta posición de principio sigue siendo válida.

Con todo, el Comité es consciente de las dificultades que pueden surgir en la práctica cuando se trate de llegar a un reparto claro y satisfactorio de las competencias, de las acciones y de las responsabilidades entre los diferentes niveles de decisión que entren en juego. Para controlar de la mejor manera posible este problema, es decir, para conseguir un grado de operatividad satisfactorio, es indispensable ponerse de acuerdo lo antes posible sobre los objetivos verdaderamente europeos. Este proceso, que debería figurar en la elaboración del EDEC, podría facilitarse y tener mayor transparencia y eficacia si se encontraran fórmulas de información, consulta y participación apropiadas.

3.3. El Comité recomienda, como ya hiciera en varias ocasiones en sus anteriores dictámenes, un planteamiento transnacional que no se limite, como ocurrió en el caso de la iniciativa INTERREG, a acciones transfronterizas.

El Comité considera que este tipo de planteamiento resulta indispensable. Se observa, de hecho, la aparición de nuevas grandes zonas geográficas de solidaridad (como el Mediterráneo, el Arco Atlántico o el Báltico) para las que es necesario ordenar el territorio de manera coherente y organizar las cooperaciones a nivel de estos conjuntos interregionales, que en la mayoría de los casos atraviesan las fronteras nacionales. Así pues, su alcance es en general mucho mayor que el de la tradicional cooperación fronteriza.

3.4. El problema de la cooperación, ya enunciado en el punto 2.2.2 anterior, cabe inscribirlo en la óptica de una política integrada. Esta cooperación deberá basarse en un mismo corpus de principios rectores de la ordenación del territorio, principios que deberán ser definidos para todo el ámbito europeo. Para la organización de esta cooperación resultaría útil inspirarse en los principios enunciados en el artículo 4 del Reglamento marco sobre los Fondos estructurales, sobre el que ya se ha pronunciado el Comité ().

3.5. Con miras a una participación constructiva de los ciudadanos en un ámbito que afecta fundamentalmente al futuro de su entorno vital, el Comité Económico y Social hace gran hincapié en la urgencia de buscar las mejores fórmulas de participación de los ciudadanos y, en concreto, de los medios socioeconómicos implicados directamente en el proceso de adaptación y cambio que resulta ineluctable. En este sentido, el Comité Económico y Social pide a la Comisión y al Consejo, y a través de estas instituciones al CDE, que tengan en cuenta las observaciones siguientes :

- cabe señalar y felicitarse por los trabajos emprendidos desde hace algún tiempo por el Consejo de Europa en el campo de la ordenación del territorio. El Consejo de Europa, el Ministerio de Medio Ambiente del Reino Unido y el « Planning Inspectorate » organizaron un seminario en el mes de abril sobre el tema « Participación ciudadana en la ordenación del territorio en los diferentes países europeos ». El Comité Económico y Social, que participó en este seminario, sugirió a las instancias de la UE que tomaran nota, junto a otros trabajos del Consejo de Europa sobre ordenación del territorio, de los informes y conclusiones de este seminario, que se presentarán en la próxima Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio (CEMOT);

- es preciso admitir que el problema de la información, de la consulta y de la participación de los medios socioeconómicos, que constituye un principio fundamental, plantea una serie de cuestiones que son complejas y que deben ser resueltas fundamentalmente a nivel local, regional y nacional en función de los regímenes concretos propios de cada uno de los Estados miembros. Los estudios comparativos en este campo podrán surtir un efecto de impulso y adaptación. Por ello el « Compendio sobre los sistemas y políticas de ordenación del territorio » debería contemplar también el aspecto de la participación ciudadana. Sin embargo, hay que prever que se encuentren y preparen nuevas formas de consulta. Llegados a este punto cabe preguntarse si el « Observatorio » de la ordenación del territorio no podría participar de manera útil en esta búsqueda de nuevas formas de consulta;

- en cuanto institución consultiva de la UE que tiene una visión de conjunto de los diversos aspectos de todas las políticas comunitarias y sus implicaciones recíprocas, el Comité Económico y Social podría seguramente servir de plataforma de información, de escucha y de consulta de las categorías de la ciudadanía que en él se hallan representadas y contribuir así a una mejor definición de las orientaciones generales sobre la elaboración de una política integrada de la ordenación del territorio en la UE. En opinión del Comité Económico y Social es necesaria, por tanto, la adopción de una forma de consulta que resulte apropiada.

3.6. La concepción de una estrategia para la ejecución de una política integrada de la ordenación del territorio comunitario deberá tener en cuenta, en la medida de lo posible y en base a estudios prospectivos, la evolución global del continente europeo, habida cuenta de los recientes cambios políticos acaecidos en el Este y del desarrollo en los países del Sureste de la UE.

A tal fin, será preciso abundar en aquellos aspectos relacionados, o bien con sus causas, o bien con sus efectos para la ordenación del territorio europeo. De los aspectos que se deben examinar, es preciso estudiar en concreto :

- las tendencias de la evolución demográfica, a la vista especialmente de la tasa de crecimiento y de envejecimiento de la población;

- los movimientos de inmigración y emigración en el contexto de los cambios económicos y sociales, las disparidades regionales y la situación del empleo.

4. La actuación posible : procedimientos, mecanismos e instrumentos que se deben emplear

4.1. Aunque es cierto que la Comisión, a través de los distintos capítulos de la comunicación a examen, intenta señalar la necesidad de conseguir la cooperación en la ordenación del territorio europeo e indicar implícitamente vías y medios para conseguirlo, es preciso no demorarse mucho en definir los principios de las políticas, los criterios para los procedimientos o los supuestos de desarrollo. Desde este mismo momento es preciso concentrarse sobre todo en la implantación de mecanismos operativos e instrumentos de acción concretos.

4.2. En su dictamen del 29 de marzo de 1995 antes mencionado, el Comité Económico y Social presentó una docena de propuestas encaminadas a superar la fase de las descripciones y de los análisis para iniciar un proceso de acciones concretas. El Comité considera que las conclusiones del Consejo informal de Estrasburgo satisfacen únicamente de manera parcial estas propuestas y pueden dar la impresión de que los poderes públicos responsables adoptan una actitud vacilante a la hora de emprender una actuación más dinámica.

4.3. El Comité Económico y Social, al remitirse a su dictamen del 29 de marzo de 1995 antes mencionado, reitera su preocupación por la postura del Comité de Desarrollo Espacial en lo que se refiere a los organismos consultivos comunitarios y a la fijación de sus cometidos, debido a su composición y funcionamiento.

Aunque en principio pueda acogerse positivamente su creación, es preciso señalar que ha sido constituido por un Consejo informal y que funciona, salvo prueba de lo contrario, al margen de los representantes de las autoridades regionales y locales y de los interlocutores económicos y sociales interesados. Esta situación no puede sino perjudicar a todas las partes implicadas y constituye un obstáculo para los objetivos de transparencia y eficacia. Por ello, el Comité Económico y Social se siente obligado a insistir en la urgencia de reformar el rango actual del CDE y en este sentido expresa su deseo de que se examine cuanto antes la posibilidad de participar más activamente en la fase actual en la elaboración del EDEC, eventualmente a través de una audiencia que se organizaría con todo cuidado con los medios económicos y sociales y con la participación de las autoridades nacionales, regionales y locales implicadas, las cuales, por el momento, aducen falta de información y de participación en la forma en que se está elaborando el EDEC.

Además, es también con miras a que el CDE funcione de manera más abierta por lo que el Comité Económico y Social, en su anterior dictamen, expresaba su convencimiento de que era útil señalar la necesidad de elaborar a escala de la UE una política de ordenación del territorio europeo que se concibiese respetando sistemas de reparto de competencias como los que funcionan en los diferentes Estados miembros, pero que se amparasen y se orientasen en los distintos artículos del Tratado y otros textos fundamentales.

Basándose en esta realidad, el Comité Económico y Social pide, sin perjuicio de todo lo anterior, que el CDE tenga el rango de comité consultivo, una vez que la política de ordenación del territorio sea reconocida por el nuevo Tratado y que, mutatis mutandis, las reuniones del Consejo de Ministros de Ordenación del Territorio dejen de tener el carácter de informales.

Efectivamente, la envergadura y la importancia de la problemática exige formas claras y precisas en lo que se refiere a competencias, consulta y responsabilidades.

4.4. En el dictamen del Comité Económico y Social del 29 de marzo de 1995 figuran observaciones sobre el funcionamiento del Observatorio (punto 2.4). Será necesario examinar las posibilidades de que este Observatorio (red de institutos especializados) contribuya a la elaboración del EDEC en un determinado número de aspectos pertinentes. Asimismo se plantea la cuestión de saber si y en qué medida este Observatorio puede contribuir a la realización de una cooperación en esta materia.

4.5. En su dictamen del 29 de marzo de 1995, remitido al Consejo informal de Estrasburgo, el Comité Económico y Social señaló la necesidad de prever instrumentos destinados a activar el proceso de cooperación en los proyectos de ordenación del territorio europeo.

El Consejo de Estrasburgo consideró que la Comisión podría intervenir para que se emprendiesen rápidamente acciones experimentales en el campo de la ordenación del territorio comunitario con un planteamiento transnacional, y que estas operaciones podrían ser financiadas acogiéndose a lo dispuesto por el artículo 10 del FEDER. Por lo que se refiere a las acciones conjuntas de cooperación transnacional e interregional, un tercer apartado de la iniciativa INTERREG podría satisfacer sus necesidades (véase punto 3.3).

El Comité insta a la Comisión a que presente propuestas a tal fin.

4.6. En este contexto cabe plantear la cuestión del papel de los Fondos estructurales, la de su posible impacto en lo que toca al fortalecimiento del espíritu y la práctica de acciones de coordinación, de cooperación y de planificación integrada.

Asimismo, se plantea el problema de la coordinación de las acciones comunitarias y de las intervenciones del BEI y del FEI.

4.7. El Consejo informal de ministros responsables de Ordenación del Territorio (septiembre de 1994) aprobó la iniciativa de « zonas europeas de acción para un ordenación integrada del territorio » (proyectos europeos de ordenación del territorio). El Comité Económico y Social espera que esta iniciativa se generalice en el marco de operaciones concretas que, en su opinión, deberían emprenderse a partir de este mismo momento, ya se trate de elaboración de supuestos, del estudio del impacto espacial de las políticas comunitarias o de la ejecución de acciones experimentales de ordenación del territorio.

El Comité Económico y Social, con miras a un estrechamiento de la cooperación, desea que la Comisión ponga en marcha rápidamente estudios y acciones experimentales, de conformidad con las conclusiones del Consejo informal de Estrasburgo. En opinión del Comité, estas acciones deberían abordar prioritariamente los potenciales proyectos de ordenación del territorio y, en particular, los espacios de importancia transnacional sujetos a fuertes tendencias de integración, así como los espacios que disfrutan de importantes dotaciones de los fondos comunitarios. Estos proyectos podrían ponerse en marcha, por ejemplo, en los espacios transnacionales muy urbanizados, en los corredores o en aquellos lugares donde está prevista la realización de proyectos importantes de infraestructuras, en las zonas periféricas o mal comunicadas en las que hay que reforzar la cohesión espacial, en las zonas donde la regeneración económica necesita una ampliación geográfica de la intervención (establecimiento de relaciones entre cuencas de empleo), en las zonas rurales sobre las que pesa la amenaza de despoblación o en zonas que requieren una protección especial y la regeneración de su medio ambiente (zonas costeras y estuarios, espacios forestales, regiones de montaña, etc.), así como una mayor protección frente a las catástrofes naturales (inundaciones, zonas sísmicas, etc). Los grandes espacios donde ya se ha emprendido la cooperación (Arco Atlántico, Mediterráneo, Alpes, Báltico, regiones fronterizas) deberían disfrutar, con arreglo a esta lógica, de un trato prioritario.

4.8. Por último, el Comité desea que se emprendan en este marco acciones de tipo pedagógico, tanto en materia de estrategias de ordenación como de procedimientos de ejecución. Las iniciativas aprobadas en algunos Estados miembros, como las « Raumordnungskonferenzen » en Alemania, podrían servir de modelos que podrían perfeccionarse o adaptarse según las regiones y zonas de que se trate.

El Comité Económico y Social opina, por otra parte, que la elaboración, en concertación con las partes interesadas, de un plan de ordenación del territorio debería constituir una de las condiciones para la concesión de las ayudas financieras contempladas en el Marco Comunitario de Apoyo.

5. Conclusiones

5.1. Vistas las consideraciones precedentes, la ejecución de una política de ordenación del territorio a nivel europeo es una necesidad, necesidad que también se desprende de la lectura de la Comunicación sometida a examen, de los distintos artículos del Tratado, así como de los diversos capítulos del Libro Blanco « Crecimiento, competitividad, empleo ».

5.2. El Comité Económico y Social quiere destacar los estrechos vínculos existentes en este campo con las otras políticas comunitarias, así como su interdependencia y la relación directa entre cohesión espacial y cohesión económica y social.

5.3. El Comité Económico y Social considera que la elaboración de una política de ordenación del territorio a nivel europeo deberá realizarse respetando un determinado número de principios y con arreglo a procedimientos que garanticen la eficacia y la transparencia.

5.4. La Comunicación pretende promover la cooperación para la ordenación del territorio europeo; los ministros, que se reunieron en distintos consejos informales, han asignado al Comité de Desarrollo Espacial la tarea de elaborar un Esquema de Desarrollo del Espacio Comunitario (EDEC).

El Comité Económico y Social considera que el EDEC deberá adaptarse a las dinámicas y potencialidades propias de las regiones, respetando su diversidad geográfica, socioeconómica y cultural y garantizando una coordinación de las decisiones entre todos los niveles (en su caso a través de un código de conducta), en el respeto del principio de subsidiariedad y a través de un proceso de cooperación en el que participen todos los agentes implicados y que permita tener en cuenta la dimensión cualitativa del desarrollo espacial.

5.5. Aunque reconoce el interés de la creación del CDE, el Comité quiere señalar que este Comité es un órgano de tipo intergubernamental constituido por un Consejo informal y, precisamente por ello, los trabajos que lleva a cabo se desarrollan sin tener en cuenta los principios de información y consulta a los diferentes agentes implicados, principios cuyo respeto siempre ha preconizado el Comité en aras de la eficacia y la transparencia.

5.6. En consecuencia, el Comité Económico y Social considera que es conveniente superar la fase intergubernamental y reconocer al CDE el rango de comité consultivo. Este comité consultivo debería elaborar un EDEC consultando a las autoridades regionales y locales, así como a los interlocutores económicos y sociales. En este sentido, el Comité recuerda que quiere estar estrechamente asociado a los trabajos del CDE, con arreglo a un procedimiento por determinar (quizá una audiencia). El Comité considera, además, que el Observatorio podría ofrecer asimismo una contribución positiva en estos trabajos.

5.7. El Comité insta a la Comisión a que mejore la coordinación de las DG relevantes, incluida la DG encargada de la competencia. Por otra parte, desde este mismo momento, el Comité, con arreglo a las conclusiones del Consejo informal de Estrasburgo, insta a la Comisión a que emprenda estudios y acciones experimentales que se refieran principalmente a proyectos potenciales de ordenación del territorio.

5.8. Vistas todas la consideraciones precedentes, el Comité Económico y Social estima que la política de ordenación del territorio debe ocupar el lugar que le corresponde en el nivel comunitario. Así pues, el Comité insta a las autoridades competentes a que contemplen la introducción de esta política en el Tratado con motivo de la próxima Conferencia Intergubernamental de 1996.

Hecho en Bruselas, el 13 de septiembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 339 de 31. 12. 1991, DO n° C 287 de 4. 11. 1992.

() A modo de ejemplo, pueden citarse el informe final « Impacto sobre el desarrollo regional y la ordenación de espacio comunitario de los países del sur y del este del Mediterráneo », Comisión, DG XVI, diciembre de 1992; el informe final « Evolución prospectiva de las regiones del Mediterráneo occidental », Comisión, DG XVI, junio de 1993; y el informe final « Estudio prospectivo de las regiones del Arco Alpino y Perialpino », Comisión, DG XVI, junio de 1993.

() DO n° C 133 de 31. 5. 1995.

() DO n° C 161 de 14. 6. 1993.

() DO n° C 133 de 31. 5. 1995 (Mediterráneo); DO n° C 393 de 31. 12. 1994 (Arco Atlántico).

() DO n° C 175 de 4. 7. 1988.

() DO n° C 287 de 4. 11. 1992.

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994; DO n° C 127 de 7. 5. 1994.