INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO DÉCIMO INFORME PANORAMA GENERAL DE LAS ACTUACIONES DE DEFENSA COMERCIAL DE TERCEROS PAÍSES CONTRA LA UNIÓN EUROPEA EN 2012 /* COM/2013/0217 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO DÉCIMO INFORME PANORAMA GENERAL DE LAS ACTUACIONES DE DEFENSA COMERCIAL DE TERCEROS PAÍSES CONTRA LA UNIÓN EUROPEA EN 2012 1. Introducción Los exportadores de la UE siguen estando expuestos a medidas de defensa comercial impuestas por terceros países. Dichas medidas están en principio permitidas con arreglo a las normas de la OMC, pero si no se aplican adecuadamente, se convierten en instrumentos proteccionistas. También los responsables políticos reunidos en el seno del G-20 se han comprometido a evitar el recurso al proteccionismo. La UE utiliza también las medidas de defensa comercial, aunque afectan solamente a una parte muy pequeña de las importaciones. Además, la UE es más exigente que otros miembros de la OMC cuando considera la imposición de medidas porque antes de adoptar dichas medidas deben afrontarse pruebas adicionales (denominadas «OMC-plus»). Además de la elevada calidad de las normas que aplica en sus propias investigaciones, el papel de la Comisión consiste en seguir la actividad de los terceros países cuando utilizan los instrumentos de defensa comercial contra las exportaciones de la UE e intervenir cuando no se respetan las normas de la OMC. Esto se lleva a cabo, por ejemplo, mediante intervenciones técnicas en el marco de investigaciones en curso. Cuando las cuestiones son importantes y no puede encontrarse otra solución, la última posibilidad es recurrir a los procedimientos de solución de diferencias de la OMC. Aunque la actividad relativa a las exportaciones de la UE se ha estabilizado en los años más recientes, después de un fuerte aumento del número de investigaciones en 2008-2009, los asuntos son cada vez más complejos y en los últimos años han aparecido nuevos usuarios de los instrumentos. Esto ha requerido en 2012 un seguimiento cuidadoso y una actividad cada vez mayor. El presente informe describe las tendencias generales, los problemas encontrados y los resultados que se han obtenido en 2012. También se ofrece en el anexo un análisis detallado de las tendencias y los casos específicos de los países que más han recurrido a estos instrumentos. 2. Tendencias generales A finales de 2012, había ciento treinta y ocho medidas en vigor, un número relativamente estable en comparación con el año anterior. Por lo tanto, el número de medidas en vigor se ha estabilizado en este año, después de un aumento importante en el periodo 2010-2011, en el que se pasó de ciento veintitrés a ciento cuarenta y seis medidas. Como en años anteriores, la gran mayoría de estas medidas son actuaciones antidumping (noventa y cuatro medidas), mientras que las salvaguardias todavía representan alrededor de un tercio del total. Hay que señalar, sin embargo, que no todas estas medidas de salvaguardia afectan directamente a exportaciones de la UE. De hecho, dado que se imponen salvaguardias contra todos los países de origen, todos ellos están incluidos en las estadísticas, incluso si hay pocas o ninguna exportación de la UE. La India ha utilizado mucho este instrumento en 2012 (véase más abajo) y ha alcanzado un mayor número de medidas en vigor contra la UE que los EE. UU., que son el líder histórico, con veintiuna y dieciocho medidas respectivamente. China confirmó su tercer puesto (dieciséis medidas), mientras que otros usuarios importantes, como Brasil y Turquía, han reducido su número de medidas en vigor frente a la UE (diez medidas cada uno). En 2012, se impusieron veinte nuevas medidas en total. Son muchas menos que en 2011 (36), que fue sin embargo un caso excepcional debido sobre todo al gran número de medidas de salvaguardia que se impusieron en ese año (22). En 2012, el número de nuevas medidas de salvaguardia fue más limitado (8) y el número de nuevas medidas antidumping siguió siendo análogo al del año anterior (12). Como era de esperar, la India fue el agente más activo con la imposición de siete nuevas medidas en 2012 (seis antidumping y una de salvaguardia). En 2011 se iniciaron treinta y siete nuevas investigaciones, en comparación con las treinta y tres de 2011. Hay que señalar que alrededor de la mitad de dichas investigaciones se iniciaron en los dos últimos meses del año, por lo que la mayor parte del trabajo de seguimiento de estas investigaciones se realizará en 2013. Indonesia fue el país más activo (seis medidas de salvaguardia), seguido de China, Egipto y Turquía (cuatro investigaciones cada uno). La gran mayoría de estas nuevas investigaciones se refirieron a medidas de salvaguardia (23). 3. Problemas actuales Aunque la intervención de la Comisión ha ayudado a resolver algunos problemas y ha hecho que mejoren las normas en algunos países, siguen subsistiendo muchos problemas constatados en el pasado. La Comisión aplica normas de elevada calidad en sus propias investigaciones y espera que los terceros países apliquen normas equiparables. Deben aplicarse estrictamente las normas básicas de la OMC para evitar que las industrias de la UE sufran restricciones indebidas de acceso al mercado en el extranjero. Los problemas más importantes que siguen existiendo son los siguientes: 3.1. Uso inadecuado de los instrumentos de defensa comercial Desde hace varios años hay indicios claros de que los terceros países inician asuntos de defensa comercial como represalia ante medidas impuestas por la UE, en lugar de basarse en motivos justificados apoyados por una solicitud debidamente documentada de la industria nacional afectada. Por ejemplo, en el pasado se han impuesto medidas contra exportaciones de la UE de productos semejantes a los que habían sido objeto anteriormente de investigaciones de la UE, poco después de que la UE hubiera introducido sus propias medidas. En este contexto, hay indicios de que en 2012 China siguió utilizando instrumentos de defensa comercial como reacción a asuntos iniciados en su contra. De acuerdo con los comunicados de prensa, en 2012 se produjo otro caso: China inició una investigación combinada antidumping y antisubvenciones contra las importaciones de polisilicio producido en la UE muy probablemente como reacción al inicio de investigaciones de la UE contra paneles solares de China. Estados Unidos sufrió exactamente el mismo problema cuando impuso medidas contra los paneles solares de China. Tal utilización de los instrumentos de defensa comercial no es aceptable porque no se basa en una solicitud verdadera de una industria presuntamente perjudicada para abordar un caso de competencia considerada desleal, pero cuyo fundamento fáctico o jurídico sea probablemente poco sólido. La Comisión ha abordado esta cuestión a nivel político y técnico durante las investigaciones. A falta de una respuesta coherente a sus preocupaciones, no le quedó otra opción que recurrir al procedimiento de solución de diferencias de la OMC. En 2012, la Comisión solicitó que se estableciera un grupo especial relativo a las medidas chinas sobre los escáneres de rayos X (impuestas como reacción a medidas de la UE sobre el mismo producto). Como se explica más abajo, la Comisión tuvo éxito en este contencioso y se espera que China cambie sus prácticas en el futuro. Hasta ese momento, la Comisión seguirá interviniendo enérgicamente, incluso a nivel de la OMC si es necesario. 3.2. Uso de salvaguardias El número de medidas de salvaguardia impuestas disminuyó significativamente en 2012. Se trata, sin duda, de una evolución positiva, pero sigue siendo preocupante que se hayan abierto muchas nuevas investigaciones de salvaguardia. Uno de los aspectos positivos es que en algunos casos las medidas de salvaguardia pudieron evitarse, también a raíz de las intervenciones de la Comisión. Sin embargo, incluso en estos casos la situación sigue siendo problemática porque todavía es muy frecuente que las investigaciones se inicien con argumentos poco sólidos y que, a pesar de la ausencia de medidas, los flujos comerciales se vean afectados negativamente mientras dura la investigación debido a la incertidumbre que provoca en el mercado. Por lo tanto, la Comisión sigue siendo partidaria de que se aplique un enfoque más riguroso cuando se considere la posibilidad de abrir investigaciones de salvaguardia. En 2012, algunos países han hecho un uso considerable del instrumento de salvaguardia, en particular Indonesia (seis nuevas aperturas de investigaciones en 2012, tres en 2011 y cinco en 2010), Egipto (cuatro nuevas aperturas de investigaciones en 2012) y la Unión Aduanera Euroasiática formada por Rusia, Belarús y Kazajstán (tres nuevas investigaciones en 2012). Estas últimas investigaciones son las que podrían tener posiblemente un mayor impacto en los Estados miembros de la UE, aunque solo sea por la importancia de los mercados y la proximidad geográfica, que incide también en los flujos comerciales. Las investigaciones abiertas por Indonesia y Egipto son menos importantes desde un punto de vista económico, pero requieren un seguimiento cuidadoso porque reflejan una tendencia preocupante en el uso de las salvaguardias. 3.3. Falta de transparencia La falta de transparencia sigue siendo una preocupación importante tanto en la fase de apertura de las investigaciones como cuando se comunican sus resultados. Este es un factor fundamental porque priva a las partes de sus derechos de defensa y levanta dudas sobre si las normas se han aplicado efectivamente de manera adecuada. La Comisión interviene continuamente en casos individuales para mejorar la situación, cuando es posible, utiliza canales bilaterales de comunicación técnica establecidos con algunos países para conseguir una mayor transparencia. 4. Principales resultados En los últimos años, la Comisión tuvo que recurrir ocasionalmente al procedimiento de solución de diferencias de la OMC para resolver algunas cuestiones importantes y sistémicas. Los procedimientos de los grupos especiales requieren recursos considerables, así como mucho tiempo, y es posible que los resultados solo se concreten tras años de procedimiento. En este contexto, se han alcanzado en los últimos años algunos resultados positivos importantes. El largo contencioso con los Estados Unidos dio lugar a la eliminación de la práctica de «reducción a cero» (véase el informe del año anterior) y el litigio más reciente contra China pudo abordar la practica inaceptable de represalia. La solución de estas diferencias tiene un impacto directo en los asuntos o medidas en curso, pero es posible que sea también beneficiosa en el futuro porque las cuestiones rebatidas tenían carácter sistémico. Además de solucionar problemas sistémicos, la Comisión intervino casi sistemáticamente en investigaciones que revestían un claro interés para las industrias de la UE. Estas intervenciones hicieron que se consiguieran resultados positivos en determinados asuntos. También tuvieron sin duda un impacto positivo importante las intervenciones sistemáticas y los contactos bilaterales periódicos con terceros países para promover normas de elevada calidad en las investigaciones de defensa comercial, impacto que es, sin embargo, difícil de medir. La Comisión recibió también regularmente opiniones positivas de las industrias por la orientación y la asistencia que les había prestado, aunque no siempre pudieran evitarse las medidas. A continuación se citan algunos de los casos que han dado resultados positivos durante el año 2012. China – Informe del grupo especial relativo a las medidas contra los escáneres de rayos X La Comisión decidió impugnar los derechos antidumping chinos aplicados a las importaciones de escáneres de rayos X (medidas que iban del 33,5 % al 71,8 %) porque consideró que estas medidas no tenían justificación legal y se habían impuesto como represalia contra el propio asunto de la UE relativo a los escáneres de carga procedentes de China. A principios de 2012, se estableció un grupo especial, que en noviembre de 2012 emitió un informe provisional con sus conclusiones sobre las alegaciones de la UE. Dicho informe provisional se confirmó en el informe final que se distribuyó en febrero de 2013. Este informe representa un éxito claro para la UE, ya que confirma en efecto que la actuación de China no era conforme con varias disposiciones del Acuerdo antidumping de la OMC. Se dio la razón a la UE, en particular con respecto a sus alegaciones sobre la investigación china del perjuicio, que no se consideró objetiva, y el grupo especial consideró favorablemente la mayoría de las alegaciones de la UE relativas al procedimiento, incluido el incumplimiento de las normas de transparencia por la falta de divulgación de la determinación final, el anuncio final y el documento público. Las conclusiones del grupo especial tienen carácter sistémico porque se refieren a rasgos recurrentes de las investigaciones realizadas por China. El resultado es, por tanto, positivo para la UE y debería tener también un impacto positivo en el futuro. Vino de Brasil – conclusión sin medidas En marzo de 2012, Brasil inició una investigación de salvaguardia contra las importaciones de vino. Este asunto era importante desde el punto de vista económico porque afectaba potencialmente a unas exportaciones anuales de más ochenta y cinco millones de euros (procedentes de España, Portugal, Italia y Francia) y el mercado brasileño sigue expandiéndose. Después de un análisis en profundidad, la Comisión encontró importantes deficiencias, en particular con respecto a la definición de la industria nacional, el perjuicio y aspectos relativos a la causalidad. La Comisión formuló observaciones exhaustivas al respecto y participó en la audiencia pública que se celebró en Brasilia en junio de 2012. La investigación concluyó finalmente en octubre de 2012 sin la imposición de medidas. A este resultado positivo contribuyeron las sólidas intervenciones de la Comisión, así como la muy buena coordinación con los Estados miembros afectados, la industria y los importadores de Brasil, que participaron también muy activamente en este asunto. Rusia-Belarús-Kazajstán – conclusión sin medidas El 1 de febrero de 2012, la Comisión Europea Euroasiática (EAEC), sucesora legal de la Comisión de la Unión Aduanera, comenzó sus actividades y todas las investigaciones de las autoridades de Rusia, Belarús y Kazajstán se transfirieron finalmente a la EAEC el 6 de julio de 2012. Esta nueva autoridad ha sido muy activa en la apertura de nuevos asuntos y la Comisión ha intervenido constantemente para poner de relieve las deficiencias jurídicas encontradas. En este contexto, la investigación de salvaguardia sobre los electrodos de grafito que inició Rusia el 31 de agosto de 2011 y después se transfirió a la EAEC, concluyó el 30 de agosto de 2012 sin imposición de medidas de salvaguardia. La Comisión ha intervenido activamente en este asunto, que afecta a unas exportaciones de la UE de alrededor de veinticinco millones de euros anuales. Israel – no adopción de medidas Israel ha recurrido en los últimos años con cierta frecuencia al instrumento antidumping contra la UE (ocho investigaciones iniciadas desde 2009). Se detectaron varias incoherencias con las disposiciones de la OMC, algunas de ellas muy importantes y básicas. Dado el carácter sistémico de los problemas encontrados, la Comisión intervino en todos estos asuntos. En 2011, dos investigaciones concluyeron sin medidas y también en 2012 pudieron evitarse las medidas en dos asuntos (exportaciones anuales por valor de unos veinte millones de euros), a pesar de la propuesta de la autoridad investigadora de que se impusieran medidas en uno de estos asuntos (robots de cocina). No obstante, sigue siendo necesario un seguimiento estricto porque hay aún varias investigaciones en curso y, lamentablemente, persisten los mismos problemas (por ejemplo, denuncias no confidenciales sin sentido). 5. Conclusión La Comisión aplica normas de elevada calidad en sus propias investigaciones y espera que los terceros países hagan lo mismo en sus procedimientos. En este contexto, son necesarias intervenciones sistemáticas para recordarles sus obligaciones respecto a la OMC. Aunque el número de medidas en vigor se estabilizó en 2012 después de un fuerte aumento en años anteriores, ha habido un número importante de nuevas aperturas de investigaciones en el último trimestre del año. Las cuestiones son cada vez más complejas y recientemente han aparecido usuarios relativamente nuevos. En este contexto, la Comisión ha seguido intensamente los asuntos de terceros países y ha intervenido en casi todos los asuntos que afectaban a exportaciones de la UE. Además, se han hecho grandes esfuerzos y se han asignado recursos considerables para resolver problemas mediante el mecanismo de solución de diferencias de la OMC. Se espera que los informes favorables de los grupos especiales tengan también un impacto positivo en asuntos futuros. Esto ha dado lugar a una serie de desarrollos positivos y en 2012 se alcanzaron resultados importantes: en algunos asuntos pudieron evitarse las medidas o fue posible reducir su impacto, y también pudieron resolverse problemas sistémicos muy importantes. Este año fue de nuevo excelente la cooperación con los Estados miembros de la UE, las asociaciones europeas de productores y las empresas afectadas. La ayuda prestada por las delegaciones de la UE en el mercado de exportación ha sido también intensa y muy apreciada por las industrias y los Estados miembros de la UE. Una vez más, las acciones conjuntas coordinadas aumentaron considerablemente las posibilidades de éxito.