Informe Especial El sistema de la UE  
para la certificación de los 
biocarburantes sosteniblesES 2016  Nº 18
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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Print ISBN 978-92-872-5221-0 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/328796 QJ-AB-16-017-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-5234-0 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/78247 QJ-AB-16-017-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-5247-0 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/049042 QJ-AB-16-017-ES-E
© Unión Europea, 2016
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Printed in Luxembourg
El sistema de la UE  
para la certificación de los 
biocarburantes sostenibles
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo 
segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  Nº 18
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización I (presidida por Kersti Kaljulaid, Miembro del 
Tribunal), que está especializada en los ámbitos de conservación y gestión de los recursos naturales. La auditoría fue 
dirigida por Jan Kinšt (Miembro del Tribunal), sustituido durante la fase final del informe por Bettina Jakobsen (Miembro 
del Tribunal), con la asistencia de Alejandro Ballester Gallardo (Jefe del gabinete), Bernard Moya (Agregado del gabinete), 
Davide Lingua (Gerente Principal), Krzysztof Zalega (Jefe de tarea) y los auditores Paul Toulet-Morlane, Joao Nuno Coelho 
Dos Santos, Felipe Andres Miguelez, Zoltan Papp y Paivi Piki. Los servicios de secretaría corrieron a cargo de Murielle 
Siffert.
De izquierda a derecha:  J. N. Coelho Dos Santos, B. Jakobsen, P . Toulet-Morlane, D. Lingua y  
A. Ballester Gallardo.

03
 Índice
Apartados
 Glosario
I-X Resumen
1-17  Introducción
1-3 Definición de biocarburantes
4-5 El mercado de biocarburantes en la UE
6 -17  Los biocarburantes como fuente de energía renovable en el sector del transporte de la UE
6-9 Un objetivo del 10 % de energía renovable en el transporte que debe alcanzarse para 2020
10-12  Criterios de sostenibilidad para los biocarburantes
13-17  Certificación de biocarburantes sostenibles mediante regímenes voluntarios reconocidos por la Comisión
18-24  Alcance y enfoque de la fiscalización
25-72  Observaciones
25-49  El marco de evaluación para el reconocimiento por la Comisión no tuvo en cuenta algunos 
aspectos de sostenibilidad importantes relacionados con la producción de biocarburantes
28-29  No se garantizó el cumplimiento de los requisitos medioambientales de la UE relativos a la agricultura
30-33  Aspectos de sostenibilidad no obligatorios
34-37  No se tuvo en cuenta el efecto de los cambios indirectos del uso del suelo
38-42  Escasa verificación del origen de los desechos y residuos utilizados para la producción de biocarburantes
43-45  Hasta hace poco no se protegían sistemáticamente los prados y pastizales con una rica biodiversidad
46-49  No se tuvieron suficientemente en cuenta la transparencia ni la gobernanza
50-61  Faltaba supervisión de los regímenes voluntarios
50-56  El funcionamiento de los regímenes no se supervisó de manera adecuada…
57-61  … y las mejoras necesarias de sus procedimientos no se aplicaron de forma apropiada
04 Índice 
62-71  Las estadísticas de los biocarburantes certificados como sostenibles podrían haberse 
sobrestimado…
65-66  … porque incluyeron biocarburantes cuya sostenibilidad no se verificó...
68-71  … y porque el origen de la biomasa utilizada para los biocarburantes de contabilización doble no se verificó 
de forma suficiente
72-80  Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I — Carburantes y biocarburantes en el transporte  — ktep 2014
 Anexo II  — Gobernanza de los regímenes voluntarios
 Anexo III  — Transparencia de los regímenes voluntarios
 Anexo IV  — Requisitos de condicionalidad
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario
ACU : Aceite de cocina usado, materia prima común utilizada para la producción de biocarburantes avanzados.
Auditoría independiente : Auditoría de la información presentada por los operadores económicos. Debería 
verificar que los sistemas utilizados por los operadores económicos son precisos, fiables y están protegidos contra 
el fraude. Las auditorías independientes son llevadas a cabo por organismos de certificación.
Biocarburante : Cualquier combustible producido a partir de materias primas vegetales o animales (conocidas 
como «biomasa»). Las dos formas más comunes de biocarburante son el bioetanol y el biodiésel.
Biocarburantes conformes : Biocarburantes que cumplen los criterios de sostenibilidad obligatorios de la RED.
Biocarburantes de contabilización doble : Biocarburantes producidos a partir de desechos, residuos, materias 
celulósicas no alimentarias y material lignocelulósico, cuya contribución a la consecución del objetivo de uso de 
energía procedente de fuentes renovables en todos los tipos de transporte se considera (contabilización) que 
equivale al doble de su contenido energético.
Biodiésel : Biocarburante a base de aceite que se produce normalmente a partir de grasas vegetales, como aceite de 
colza, de girasol, de soja o de palma, y que se utiliza como aditivo del diésel en los vehículos de motor.
Bioetanol : Biocarburante a base de alcohol que suele producirse a partir de cultivos de almidón y azúcar, como 
trigo, maíz, cebada y remolacha azucarera o caña, y utilizado como aditivo de la gasolina en los vehículos de motor.
Biomasa : Materia orgánica utilizada para la producción de biocarburantes. Es la fracción biodegradable de 
productos, desechos y residuos de origen biológico procedentes de la agricultura (incluidas sustancias vegetales 
y animales), la silvicultura y sectores relacionados, entre ellos la pesca y la acuicultura, así como la fracción 
biodegradable de residuos industriales y municipales.
Cadena de custodia/cadena de suministro : Toda la cadena de producción desde el agricultor que cultiva la 
materia prima para la producción de biocarburantes hasta el productor o comerciante de biocarburantes. Véase 
«elementos de la cadena de suministro».
Certificación : Procedimiento de inspección (auditoría de certificación) mediante el cual un organismo de 
certificación evalúa las condiciones para expedir un certificado a un operador económico.
Certificado : Atestación expedida por un organismo de certificación independiente que avala que un operador 
económico cumple los requisitos de sostenibilidad para biocarburantes establecidos por la RED.
CIUS : Cambios indirectos del uso del suelo. Cambios del uso del suelo que se producen indirectamente  como 
resultado del desplazamiento de la demanda anteriormente destinada al mercado de alimentos/piensos/fibras 
a consecuencia de la demanda de biocarburantes.
Condicionalidad : Obligación de un agricultor de cumplir determinados requisitos legales de gestión relativos 
al medio ambiente, la salud pública animal y fitosanitaria, el bienestar animal y las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales.
06 Glosario 
Consultor : Contratista seleccionado por la Comisión Europea para que le proporcione una evaluación de los 
regímenes voluntarios conforme a los requisitos obligatorios de sostenibilidad establecidos por la RED, y para 
presentar a la Comisión informes sobre los efectos de la producción de biocarburantes en la sostenibilidad social.
Contabilización doble : La contribución de los biocarburantes producidos a partir de desechos, residuos y materias 
celulósicas no alimentarias a la consecución del objetivo de uso de energía procedente de fuentes renovables en el 
transporte se contabiliza como el doble de su contenido energético.
Criterios de sostenibilidad : Criterios para los biocarburantes definidos por la RED relacionados con la reducción 
de emisiones de gases de efecto invernadero y el uso del suelo.
DG Energía : Dirección General de Energía de la Comisión Europea responsable de elaborar y aplicar la política 
energética de la UE.
Elementos de la cadena de suministro : Operadores económicos como explotaciones agrícolas/plantaciones, 
primeros puntos de recogida/recolección, comerciantes/almacenes, unidades de conversión (molinos, refinerías, 
plantas de transformación), transporte e intervinientes en el mercado (los que introducen biocarburantes 
sostenibles en el mercado).
Eurostat : Oficina estadística de la Unión Europea, que es una dirección general de la Comisión encargada de 
proporcionar a la UE estadísticas a escala europea que permitan realizar comparaciones entre países y regiones.
GEI : Gases de efecto invernadero. Un gas de efecto invernadero es un gas que contribuye al efecto invernadero 
natural. El Protocolo de Kioto abarca un conjunto de seis gases de efecto invernadero producidos por las actividades 
humanas: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N20), hidrofluorocarburos (HFC), perfluorocarburos 
(PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).
ktep : Un kilo (mil) de toneladas equivalentes de petróleo. La tonelada equivalente de petróleo (tep) define el 
valor calorífico de los combustibles. Es una unidad de energía definida como la cantidad de energía liberada por 
la combustión de una tonelada de petróleo crudo. Eurostat utiliza las ktep para presentar el uso notificado de 
biocarburantes en el transporte.
Objetivo/«objetivo del 10 % en el transporte» : Objetivo general de la RED consistente en que cada Estado 
miembro vele por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables en todos los tipos de transporte 
en 2020 sea equivalente como mínimo al 10 % de su consumo final de energía en el transporte. Para el cálculo de la 
cuota solo pueden tenerse en cuenta biocarburantes sostenibles.
Operador económico : Empresa que produce o comercializa biomasa o biocarburantes. Los operadores económicos 
tienen que demostrar que cumplen los requisitos de sostenibilidad, lo cual puede hacerse con arreglo a un 
sistema nacional o recurriendo a regímenes voluntarios. Los operadores económicos forman parte de la cadena de 
suministro de los biocarburantes.
Organismo de certificación : Empresa de inspección (auditoría) independiente que presta servicios de certificación 
de biocarburantes. Un organismo de certificación celebra un acuerdo con un régimen voluntario sobre la 
certificación de operadores económicos a través de un sistema de certificación voluntario. Los organismos de 
certificación expiden certificados en nombre de los regímenes voluntarios.
07 Glosario 
PAC : Política agrícola común de la Unión Europea.
Plataforma de transparencia : Plataforma en línea exigida por la RED para aumentar la transparencia, facilitar 
y fomentar la cooperación entre los Estados miembros y publicar información pertinente que la Comisión o un 
Estado miembro considere de vital importancia para la RED y la consecución de sus objetivos.
Reconocimiento : Aprobación por la Comisión de un régimen voluntario por un período de cinco años, tras evaluar 
que cubre adecuadamente los criterios de sostenibilidad, aplica una metodología de balance de masas y cumple las 
normas de fiabilidad y auditoría independiente adecuadas, según lo previsto por la RED.
RED : Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del 
uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE 
y 2003/30/CE (DO L 140 de 5.6.2009, p. 16).
Régimen voluntario : Sistema de certificación de la sostenibilidad establecido para demostrar el cumplimiento de 
los criterios de sostenibilidad para los biocarburantes.
Sistema nacional : Marco jurídico establecido por los Estados miembros para verificar que los operadores 
económicos cumplen los criterios de sostenibilidad de la RED.
08
 Resumen
I
La Directiva sobre energías renovables (RED) exige que cada Estado miembro vele por que la cuota de energía pro -
cedente de fuentes renovables utilizada en todos los tipos de transporte en 2020 sea como mínimo equivalente al 
10 % de su consumo final de energía en el transporte. En la práctica, teniendo en cuenta la fase actual de desarrollo 
técnico y las posibilidades de uso de energías alternativas en el transporte, el objetivo del 10 % solo puede alcan -
zarse si se recurre en gran medida a los biocarburantes.
II
Los biocarburantes emiten menos gases de efecto invernadero (GEI), en particular CO2, que los combustibles fósiles, 
porque la cantidad de carbono emitido durante la combustión solo equivale a la cantidad absorbida por las plan -
tas de origen durante el crecimiento. Sin embargo, la sostenibilidad de los biocarburantes como fuente de energía 
renovable se halla en entredicho por las emisiones adicionales debidas al cambio del uso del suelo.
III
Para garantizar la sostenibilidad de los biocarburantes comercializados en la UE, la RED prevé una serie de criterios 
de sostenibilidad que los operadores económicos deben respetar. Además, los Estados miembros solo pueden tener 
en cuenta los biocarburantes certificados como sostenibles para cumplir su objetivo del 10 % en el transporte. La 
sostenibilidad de la mayoría de los biocarburantes comercializados en el mercado de la UE se certifica mediante 
regímenes voluntarios reconocidos por la Comisión. Las decisiones de reconocimiento son válidas durante cinco 
años y se emiten después de la evaluación positiva de los procedimientos de certificación de los regímenes.
IV
La fiscalización planteaba la pregunta «¿Han establecido la Comisión y los Estados miembros un sistema de certi -
ficación fiable para los biocarburantes sostenibles?». El Tribunal llega a la conclusión que, debido a insuficiencias 
en el procedimiento de reconocimiento de la Comisión y la posterior supervisión de los regímenes voluntarios, el 
sistema de certificación de la UE para la sostenibilidad de los biocarburantes no es totalmente fiable.
V
El Tribunal constató que las evaluaciones llevadas a cabo por la Comisión como base para el reconocimiento de 
los regímenes voluntarios no cubrían adecuadamente algunos aspectos importantes necesarios para garantizar la 
sostenibilidad de los biocarburantes. En concreto, la Comisión no previó que con arreglo a los regímenes volunta -
rios fuera necesario verificar que la producción de biocarburantes que certifican no entraña riesgos significativos 
de efectos socioeconómicos negativos, como conflictos por la tenencia de tierras, trabajo forzado o infantil, malas 
condiciones de trabajo para los agricultores o riesgos para la salud y la seguridad. La evaluación tampoco abarca 
los efectos de los cambios indirectos del uso del suelo (CIUS) en la sostenibilidad de los biocarburantes. Aunque el 
Tribunal reconoce las dificultades técnicas de evaluar los efectos de los CIUS, la carencia de esta información socava 
la pertinencia del sistema de certificación de la sostenibilidad de la UE.
09 Resumen 
VI
Además, la Comisión reconoció a regímenes voluntarios que no contaban con procedimientos de verificación ade -
cuados para garantizar que el origen de los biocarburantes producidos a partir de desechos fuesen efectivamente 
desechos, o que, como exige la RED, las materias primas para biocarburantes cultivadas en la Unión Europea cum -
plan los requisitos medioambientales de la UE relativos a la agricultura.
VII
Algunos regímenes reconocidos no eran suficientemente transparentes o tenían estructuras de gobernanza que 
estaban integradas únicamente por representantes de unos pocos operadores económicos, lo que incrementaba el 
riesgo de conflictos de interés e impedía una comunicación eficaz con otras partes interesadas.
VIII
La Comisión no supervisa el funcionamiento de los regímenes voluntarios reconocidos. Puesto que la decisión de 
reconocimiento se emite sobre la base de un examen documental de los procedimientos de certificación, la falta de 
supervisión implica que la Comisión no puede obtener garantías de que los regímenes voluntarios aplican real -
mente las normas de certificación presentadas para su reconocimiento. Además, la Comisión no dispone de medios 
para detectar presuntas infracciones de las normas de los regímenes voluntarios, puesto que no existe un sistema 
específico de reclamaciones y la Comisión no verifica si las reclamaciones dirigidas directamente a los regímenes 
voluntarios son atendidas correctamente por estos últimos.
IX
Por lo que se refiere al objetivo del 10 % en el transporte, los Estados miembros tienen que garantizar que las esta -
dísticas relativas a los biocarburantes sostenibles comunicadas a la Comisión sean fiables. El Tribunal constató que 
estas estadísticas podrían estar sobrestimadas, ya que los Estados miembros podrían comunicar como sostenibles 
biocarburantes cuya sostenibilidad no se ha verificado. También había problemas con la comparabilidad de los 
datos comunicados por los Estados miembros.
X
Sobre la base de las observaciones realizadas durante la fiscalización, el Tribunal formula las recomendaciones 
siguientes:
1. Para futuros reconocimientos, la Comisión debería realizar una evaluación más exhaustiva de los regímenes 
voluntarios con el fin de garantizar que:
i) evalúan en qué medida la producción de biocarburantes certificados entraña un riesgo significativo de efec -
tos socioeconómicos negativos y de CIUS. A tal fin, la Comisión debería solicitar a los regímenes voluntarios 
que notifiquen una vez al año basándose en sus actividades de certificación cualquier información perti -
nente relativa al riesgo mencionado;
ii) verifican eficazmente que los productores de materias primas para biocarburantes de la UE cumplen los 
requisitos medioambientales de la UE en el ámbito de la agricultura;
iii) aportan suficientes pruebas del origen de los desechos y residuos utilizados para la producción de 
biocarburantes.
10 Resumen 
2. Para futuros reconocimientos, la Comisión debería evaluar si la gobernanza de los regímenes voluntarios reduce 
el riesgo de conflictos de interés y solicitar a dichos regímenes que garanticen la transparencia.
3. La Comisión debería supervisar los regímenes voluntarios reconocidos mediante:
i) la comprobación de que las actividades de certificación de los regímenes cumplen las normas presentadas 
para el reconocimiento;
ii) la solicitud de que los regímenes voluntarios implanten un sistema de reclamaciones transparente.
4. La Comisión debería proponer que los Estados miembros justifiquen sus estadísticas con datos sobre la fiabili -
dad de las cantidades de biocarburantes comunicadas.
5. A fin de garantizar la comparabilidad de las estadísticas sobre biocarburantes sostenibles y de aumentar la ga -
rantía de la fiabilidad de los datos sobre biocarburantes avanzados, la Comisión debería proponer a los Estados 
miembros una armonización de la definición de las sustancias de desecho.
11
 Introducción 
Definición de biocarburantes
01 
Los biocarburantes emiten menos gases de efecto invernadero (GEI), en particu -
lar CO2, que los combustibles fósiles, porque la cantidad de CO2 emitida duran -
te la combustión del biocarburante es capturada durante el crecimiento de la 
materia prima (las plantas absorben el dióxido de carbono a medida que cre -
cen)1. Sin embargo, para que ello suceda efectivamente así, no deben producirse 
emisiones adicionales debido al cambio del uso del suelo, que puede ser directo 
(por ejemplo, las tierras forestales que se convierten en tierras agrícolas con una 
pérdida del carbono almacenado) o indirecto (a fin de compensar el uso de culti -
vos alimentarios para la producción de biocarburantes es necesario cultivar más 
tierra para garantizar el suministro de alimentos); esto significa que, además de 
las emisiones de gases de efecto invernadero debidas a los cultivos para biocar -
burantes, se generan emisiones adicionales por la recuperación y el cultivo de 
nuevas superficies para alimentos. La competencia con la producción de alimen -
tos no se da en los biocarburantes obtenidos a partir de desechos, residuos u otra 
biomasa no alimentaria.
02 
Los biocarburantes se definen en la legislación pertinente de la Unión Europea 
como «un combustible líquido o gaseoso utilizado para el transporte, produci -
do a partir de la biomasa»2, es decir, a partir de productos, desechos o residuos 
agrícolas, silvícolas o pesqueros biodegradables, o desechos industriales y mu -
nicipales biodegradables. Actualmente, los únicos biocarburantes producidos 
y utilizados en cantidades considerables en la UE son la biogasolina (incluido el 
bioetanol) y el biodiésel.
03 
Sobre la base de la materia prima utilizada, los biocarburantes pueden 
denominarse:
— biocarburantes convencionales (de primera generación), producidos princi -
palmente a partir de cultivos agrícolas que también son cultivos de alimentos 
o pienso (es decir, para consumo humano o animal; por ejemplo, cereales, 
caña de azúcar, remolacha y oleaginosas).
— biocarburantes avanzados (segunda y tercera generación), producidos a par -
tir de materias primas como desechos o residuos, que no compiten directa -
mente con los cultivos de alimentos y piensos.1 Esto significa que las 
emisiones de gases de efecto 
invernadero, en particular el 
CO2, liberadas cuando la 
biomasa se convierte en 
energía (combustión del 
biocarburante) son 
equivalentes a la cantidad de 
CO2 absorbida por las plantas 
durante sus ciclos de 
crecimiento.
2 Artículo 2, letra i), de la 
Directiva 2009/28/CE (RED) 
y artículo 2, apartado 9, de la 
Directiva 98/70/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 13 de octubre de 
1998, relativa a la calidad de la 
gasolina y el gasóleo y por la 
que se modifica la Directiva 
93/12/CEE del Consejo 
(DO L 350 de 28.12.1998, p. 58).
12 Introducción  
El mercado de biocarburantes en la UE
04 
Según los datos de Eurostat3, el total de biocarburantes utilizados en la Unión 
Europea en 2014 ascendió a 14 370 ktep (miles de toneladas equivalentes de 
petróleo), compuesto de 11 367 ktep de biodiésel (alrededor del 4 % del combus -
tible para transporte total) y de 2 637 ktep de biogasolina (alrededor del 0,9 % 
del combustible para transporte total) (véase el anexo I ). Los datos más recientes 
publicados por la Comisión4 muestran que, en 2012, el 79 % del biodiésel y el 
71 % del bioetanol consumidos en la UE se produjeron dentro de la Unión. Las 
importaciones procedieron principalmente de Argentina e Indonesia en el caso 
del biodiesel, y de Estados Unidos y Brasil en el caso del bioetanol.
05 
La superficie agrícola total necesaria para producir materias primas para los 
biocarburantes consumidos en la UE se elevababa en 2012 a 7,8 millones de hec -
táreas, compuesta de 4,4 millones de hectáreas en la UE (el 3 % de las tierras de 
cultivo de la UE) y de 3,5 millones de hectáreas fuera de la UE5. El uso de cultivos 
como maíz, trigo, remolacha azucarera o caña de azúcar para la producción de 
biocarburantes ha suscitado la inquietud de los ciudadanos por el riesgo de que 
se destinen a la producción de biocarburantes unos cultivos y tierras agrícolas 
que se habían empleado para producir alimentos.
Los biocarburantes como fuente de energía renovable 
en el sector del transporte de la UE
Un objetivo del 10 % de energía renovable en el transporte 
que debe alcanzarse para 2020
06 
La Directiva 2009/28/CE relativa al fomento del uso de energía procedente de 
fuentes renovables («Directiva sobre energía renovable», en adelante «la RED») 
forma parte del paquete de energía y cambio climático6 de la UE, que fue aproba -
do por el Consejo el 6 de abril de 2009. En 2017 se presentará un nuevo paquete 
de energía renovable, que incluirá una política de sostenibilidad de la bioenergía 
para 20307.3 Cuadros de Eurostat «SHARES 
2014», resultados y resultados 
detallados; véase asimismo el 
anexo I  de este informe.
4 COM(2015) 293 final, de 15 de 
junio de 2015, «Informe de 
situación sobre las energías 
renovables».
5 SWD (2015) 117 final, de 17 de 
junio de 2015, «Technical 
assessment of the EU biofuels 
sustainability and feasibility of 
10 % renewable energy in 
transport», p. 3.
6 El paquete de 2020 es un 
conjunto de legislación 
vinculante; véase http://
ec.europa.eu/clima/policies/
strategies/2020/index_en.htm
7 COM(2015) 572 final, de 11 de 
noviembre de 2015, «Estado 
de la Unión de la Energía 
2015».
13 Introducción  
07 
La RED prevé que la UE debe cubrir al menos el 20 % de su consumo final de 
energía con energía procedente de fuentes renovables para 2020. Además, dis -
pone que cada Estado miembro «velará por que la cuota de energía procedente 
de fuentes renovables en todos los tipos de transporte en 2020 sea equivalente 
como mínimo al 10 % de su consumo final de energía en el transporte»8. Este 
objetivo puede alcanzarse mediante un mayor empleo de electricidad y otras 
energías alternativas procedentes de fuentes renovables en el transporte y la 
incorporación de biocarburantes con combustibles fósiles. En la práctica, tenien -
do en cuenta la fase actual de desarrollo técnico y las posibilidades de uso de 
electricidad procedente de fuentes renovables u otras energías alternativas en el 
transporte, el objetivo del 10 % en el transporte solo puede alcanzarse a través 
de un uso considerable de biocarburantes. En 2014, la tasa de incorporación de 
biocarburantes en el transporte de la Unión Europea era de alrededor de un 5 %9.
08 
Puesto que los biocarburantes fabricados a partir de cultivos agrícolas compiten 
con la producción de alimentos, en 2015 el legislador europeo introdujo10 un lí -
mite máximo del 7 % para la contribución de estos biocarburantes al objetivo del 
10 % en el transporte que debe cumplirse antes de 2020.
09 
Como se señaló anteriormente, la competencia con la producción de alimentos 
no se da en los biocarburantes obtenidos a partir de desechos, residuos u otra 
biomasa no alimentaria. Por lo tanto, la RED prevé que su contribución a la 
consecución del objetivo del 10 % en el transporte de la UE debería contabilizar -
se doblemente. Esto significa que los Estados miembros teóricamente podrían 
cumplir el objetivo del 10 % con un 5 % de biocarburantes producidos a partir 
de desechos, residuos, materias celulósicas no alimentarias y material lignoce -
lulósico. Según las estadísticas de Eurostat correspondientes a 2014, la cuota de 
biocarburantes que se notificó, sobre la base de la contabilización doble, en el 
uso total de biocarburantes en el transporte en todos los Estados miembros fue 
de alrededor de un 20 % (véase al anexo I ).8 Artículo 3, apartado 4, de la 
RED.
9 Biofuels Barometer. 
Eurobserver, julio de 2015.
10 Directiva (UE) 2015/1513  
del Parlamento Europeo  
y del Consejo, de 9 de 
septiembre de 2015,  
por la que se modifican la 
Directiva 98/70/CE relativa  
a la calidad de la gasolina  
y el gasóleo, y la 
Directiva 2009/28/CE relativa 
al fomento del uso de energía 
procedente de fuentes 
renovables (DO L 239 de 
15.9.2015, p. 1).
14 Introducción  
Criterios de sostenibilidad previstos en el artículo 17, apartados 2 a 6, de la RED
a) La reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero derivada del uso de biocarburantes debe 
ser de un 35 % como mínimo.
b) Los biocarburantes no se producirán a partir de materias primas procedentes de tierras de elevado valor 
en cuanto a biodiversidad (es decir, bosques primarios y otras superficies boscosas, zonas naturales pro -
tegidas y pastizales con una rica biodiversidad).
c) Los biocarburantes no se fabricarán a partir de materias primas procedentes de tierras con elevadas re -
servas de carbono (es decir, humedales, zonas arboladas y turberas).
d) Las materias primas agrícolas cultivadas en la UE y utilizadas para la producción de biocarburantes res -
petarán los requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales, y determinados 
requisitos legales de gestión definidos por la PAC.Recuadro 1Criterios de sostenibilidad para los biocarburantes
10 
A fin de mitigar los efectos medioambientales negativos del cambio directo del 
uso del suelo (véase el apartado 1), la RED prevé que los biocarburantes cumplan 
varios criterios de sostenibilidad, expuestos en el recuadro 1 . La RED también se 
refiere a otras cuestiones que pueden afectar a la sostenibilidad de los biocar -
burantes, como los posibles efectos socioeconómicos negativos (conflictos por 
la tenencia de la tierra, trabajo forzado o infantil, malas condiciones de traba -
jo, etc.), las emisiones de gases de efecto invernadero causadas por el cambio in -
directo del uso del suelo, la prevención del fraude y la transparencia con respecto 
a la producción de biocarburantes.
11 
Solo los biocarburantes sostenibles pueden tenerse en cuenta para la consecu -
ción del objetivo del 10 % en el transporte. Corresponde a los Estados miem -
bros velar por que las cantidades declaradas estén respaldadas por certificados 
válidos, así como recopilar y transmitir estos datos a Eurostat. Para garantizar la 
sostenibilidad de los biocarburantes comercializados en el mercado de la UE, los 
Estados miembros deben exigir a los operadores económicos de la cadena de 
suministro de estos que demuestren que han cumplido los criterios de sosteni -
bilidad11. Los operadores pueden justificar que sus partidas de biocarburantes 
son conformes a los criterios de sostenibilidad mediante el cumplimiento de los 
requisitos de los sistemas de control nacional o al recurrir a regímenes volunta -
rios reconocidos por la Comisión12.11 Artículo 18, apartado 3, de la 
RED.
12 Artículo 18, apartado 4, de la 
RED.
15 Introducción  
12 
Habitualmente los sistemas nacionales requieren o aceptan como prueba de la 
sostenibilidad los certificados expedidos en el marco de los regímenes volunta -
rios reconocidos por la Comisión. En general, todos los sistemas nacionales con -
templan el recurso a regímenes voluntarios reconocidos, y normalmente en cada 
Estado miembro coexisten varios regímenes voluntarios. Por lo tanto, mediante 
estos regímenes se certifica la mayoría de los biocarburantes sostenibles comer -
cializados en el mercado de la UE.
Certificación de biocarburantes sostenibles mediante 
regímenes voluntarios reconocidos por la Comisión
13 
Un régimen voluntario es un sistema de certificación de la sostenibilidad de los 
biocarburantes. Principalmente son entidades privadas las que instauran los 
regímenes voluntarios. Muchos de ellos han sido desarrollados por grupos de 
operadores económicos y otras partes interesadas («mesas redondas» o consor -
cios). Existen también regímenes voluntarios desarrollados por productores de 
biocarburantes. Estos regímenes pueden aplicar criterios más estrictos que los 
previstos en la RED y también criterios adicionales; por ejemplo, criterios sociales 
o adaptados a las condiciones locales, así como criterios para fomentar las mejo -
res prácticas agrícolas. Además, pueden tener en cuenta aspectos adicionales de 
la sostenibilidad, como la protección del suelo, del agua y del aire.
14 
A efectos de la certificación, debe comprobarse toda la cadena de producción, 
desde el agricultor que cultiva la materia prima hasta el productor de biocar -
burantes. En los regímenes voluntarios, la tarea de llevar a cabo los controles se 
confía a auditores independientes (es decir, «organismos de certificación», que 
son personas físicas o jurídicas), que certifican el cumplimiento de los criterios de 
sostenibilidad por los operadores económicos en nombre de un régimen volun -
tario de acuerdo con el contrato celebrado con dicho régimen. Los auditores de 
los organismos de certificación pueden realizar controles documentales y sobre 
el terreno de los agricultores, los primeros puntos de recogida de biomasa, los 
almacenes, los molinos de aceite, las plantas de biocarburantes y de los comer -
ciantes de biomasa o de biocarburantes (véase la ilustración 1).
16 Introducción  Ilustración 1Certificación en el marco del régimen voluntario
Nota:  OC: organismo de certificación; RV: régimen voluntario.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
15 
El operador que produce la biomasa o los biocarburantes paga unos gastos de 
certificación al organismo competente y unas tasas al régimen voluntario; así, ob -
tiene un certificado que lleva el logotipo de dicho régimen. Todos los operadores 
económicos de la cadena de cultivo y conversión de biomasa en biocarburantes 
tienen que facilitar a los compradores de biomasa o biocarburantes información 
sobre el certificado que han obtenido y las características de sostenibilidad de los 
productos que suministran.Cada operador económico 
solicita la certiﬁcación al OC de su elección.Si se cumplen los requisitos de la RED, los OC expiden un certiﬁcado para cada operador económico.
Sobre la base de los certiﬁcados expedidos por los OC, cada operador económico puede presentar pruebas de sostenibilidad y comercializar su producción hasta el siguiente nivel de la cadena.AgricultorComer-
cianteReﬁneríaTras ser contratados por RV reconocidos, los OC tienen derecho a certiﬁcar 
a los operadores económicos.Certiﬁcación en el marco del RV
RVLos RV ﬁrman contratos con los OC que están cualiﬁcados para llevar
a cabo auditorías de conformidad conforme a los requisitos de la RED.
OC1 OC2 OC3 OC4 OC5
Gaso-
linera
17 Introducción  
16 
Cuando un régimen voluntario reconocido certifica a un operador económico, el 
Estado miembro no podrá exigir otras pruebas del cumplimiento de los criterios 
de sostenibilidad13. Por lo tanto, un certificado expedido por un régimen volunta -
rio reconocido es válido en todos los Estados miembros de la UE. Estos regímenes 
voluntarios certifican la biomasa producida en la UE y también la importada de 
terceros países.
17 
La Comisión se encarga de reconocer los regímenes voluntarios. También tiene la 
posibilidad de derogar la decisión de reconocimiento en caso de que un régimen 
no aplique todos los elementos en los que se basó dicha decisión. Las decisiones 
de reconocimiento son válidas por un período de cinco años. La primera se pu -
blicó en 2011. Hasta diciembre de 2015, la Comisión había reconocido diecinueve 
regímenes voluntarios (véase el anexo II )14.13 Artículo 18, apartado 7, de la 
RED.
14 Véase el artículo 2, apartado 2, 
de cada decisión de 
reconocimiento.
18
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
18 
Teniendo en cuenta el papel fundamental que desempeñan los regímenes volun -
tarios en la verificación de la sostenibilidad de los biocarburantes, es esencial que 
la Comisión garantice que solo se reconozcan los regímenes voluntarios fiables. 
Por lo tanto, la fiscalización se centró en el procedimiento aplicado por la Comi -
sión para el reconocimiento de los regímenes voluntarios (es decir, el marco de 
evaluación del reconocimiento).
19 
Además, puesto que solo pueden tenerse en cuenta los biocarburantes soste -
nibles para la consecución del objetivo del 10 % en el transporte de la UE, es 
esencial que se recopilen datos fiables sobre las cantidades de biocarburantes 
sostenibles certificados que se comercializan en cada Estado miembro. Por consi -
guiente, la fiscalización también tuvo como objeto examinar si los datos recopi -
lados por los Estados miembros y presentados a Eurostat en relación con la cuota 
de biocarburantes sostenibles en el transporte eran fiables.
20 
La pregunta principal de la fiscalización era la siguiente:
¿Han implantado la Comisión y los Estados miembros un sistema  
de certificación fiable para los biocarburantes sostenibles?
21 
Esta pregunta de fiscalización se dividió a su vez en las siguientes subpreguntas:
— ¿Garantiza el reconocimiento de los regímenes voluntarios por parte de la 
Comisión que los biocarburantes certificados sean sostenibles?
— ¿Garantiza la Comisión que los regímenes voluntarios reconocidos funcionen 
según lo previsto?
— ¿Son fiables los datos nacionales relativos a la cuota de biocarburantes en el 
total de carburantes para el transporte?
22 
La fiscalización se llevó a cabo entre mayo y noviembre de 2015, y abordó las eva -
luaciones de reconocimiento de la Comisión realizadas entre 2011 y 2015. En la 
Comisión, la verificación tuvo como objeto los procedimientos de licitación apli -
cados para seleccionar al consultor externo encargado de ayudar a la Comisión 
con la evaluación de los regímenes voluntarios, la evaluación y el reconocimiento 
de estos y su posterior supervisión por la Comisión.
19 Alcance y enfoque de la fiscalización  
23 
El Tribunal también visitó cuatro Estados miembros (Alemania, Francia, Polonia 
y Reino Unido), que se seleccionaron porque producen y/o consumen los mayo -
res volúmenes de biocarburantes. En los Estados miembros visitados, la fiscaliza -
ción se centró en los sistemas utilizados para recopilar y verificar las cifras sobre 
el uso de biocarburantes sostenibles que los Estados miembros declaran para su 
publicación en las estadísticas de Eurostat.
24 
Los regímenes voluntarios y los organismos de certificación conexos no se 
benefician del gasto de la UE y, por lo tanto, no están sujetos a una fiscalización 
del Tribunal de Cuentas Europeo. En consecuencia, no incumbía al Tribunal el 
examen del funcionamiento eficaz de los regímenes voluntarios reconocidos ni 
de la fiabilidad de sus certificados de sostenibilidad. Sin embargo, los operadores 
de los regímenes aceptaron dar a conocer sus actividades y organización durante 
las visitas de información de los auditores del Tribunal. Estos también realiza -
ron visitas similares a operadores certificados en la cadena de producción de 
biocarburantes.
20
 Observaciones
15 Artículo 17, apartados 1 y 6, de 
la RED.
16 Dichos requisitos 
y condiciones forman parte de 
lo que se conoce como 
condiciones de 
condicionalidad. Véase el 
anexo IV  al siguiente informe.El marco de evaluación para el reconocimiento por  
la Comisión no tuvo en cuenta algunos aspectos  
de sostenibilidad importantes relacionados  
con la producción de biocarburantes
25 
Teniendo en cuenta que los regímenes voluntarios certifican un gran volumen de 
biocarburantes y que solo los regímenes voluntarios reconocidos por la Comisión 
pueden emitir certificados de sostenibilidad válidos, es esencial que las decisiones 
de reconocimiento se basen en una evaluación completa y exhaustiva de las nor -
mas de certificación y la gobernanza de dichos regímenes. Además, para garantizar 
que los regímenes voluntarios certifican biocarburantes verdaderamente sosteni -
bles, el proceso de reconocimiento debe incluir una evaluación de todos los aspec -
tos de sostenibilidad pertinentes vinculados a la producción de biocarburantes.
26 
Como se señaló anteriormente, las evaluaciones de la Comisión de los regímenes 
voluntarios fueron realizadas por un contratista externo en nombre de la Comi -
sión sobre la base de procedimientos previamente acordados por esta última (el 
marco de evaluación para el reconocimiento). La selección del contratista exter -
no por la Comisión se basó en criterios sólidos y, en general, fue conforme a las 
disposiciones pertinentes del Reglamento financiero aplicable al presupuesto 
general de la Unión. El examen de las evaluaciones realizadas por el consultor de 
cuatro regímenes voluntarios muestra que aplicaron correctamente el marco de 
evaluación acordado.
27 
El Tribunal también valoró si el marco de evaluación para el reconocimiento 
abarcó de manera exhaustiva la sostenibilidad de la producción de biocarburan -
tes y constató que dicho marco solo evalúa los criterios obligatorios de sostenibi -
lidad de RED, y por ello otros aspectos importantes necesarios para garantizar la 
sostenibilidad de los biocarburantes no se atendieron en la evaluación.
No se garantizó el cumplimiento de los requisitos 
medioambientales de la UE relativos a la agricultura
28 
La RED prevé como criterio de sostenibilidad15 para las materias primas cultivadas 
en la Unión Europea el cumplimiento de los requisitos medioambientales y de las 
condiciones agrícolas y medioambientales definidas en la PAC16. El Tribunal ob -
servó que, antes de conceder el reconocimiento, la Comisión no verificó si los re -
gímenes voluntarios comprobaban que los productores de materias primas para 
biocarburantes (agricultores) cumplieran estas condiciones y requisitos. Como 
consecuencia, el Tribunal constató que, en tres de los cuatro regímenes volunta -
rios examinados, sus normas no permitían verificar de forma eficaz y completa 
el cumplimiento de este criterio de sostenibilidad. Estaban basados en controles 
llevados a cabo por las autoridades nacionales en el marco de la PAC, pero no 
tenían acceso a los resultados de dichos controles (véase el recuadro 2 ).
21 Observaciones 
29 
Cabe señalar que, en sus informes anuales, el Tribunal señala sistemáticamente 
las infracciones cometidas por los agricultores de estos requisitos medioambien -
tales de la UE (véase el apartado 28)17.
Aspectos de sostenibilidad no obligatorios
30 
En la RED se mencionan algunos aspectos de sostenibilidad en la producción de 
biocarburantes18, pero no se dispone su obligatoriedad. Por ejemplo, no existen 
criterios vinculantes en esta directiva para garantizar que la producción de bio -
carburantes de la UE no genere efectos socioeconómicos negativos y por lo tan -
to, no se valora la posibilidad de estos efectos negativos durante el procedimien -
to de reconocimiento de la Comisión para regímenes voluntarios. Sin embargo, la 
producción de biocarburantes podría poner en peligro a las comunidades locales 
y ocasionar daños al conjunto de la sociedad. Algunos ejemplos de problemas 
fundamentales que deben atajarse son los conflictos por la tenencia de la tierra, 
el trabajo forzado o infantil, las malas condiciones de trabajo y los riesgos para la 
salud y la seguridad19.Buenas y malas prácticas para la verificación del cumplimiento de los requisitos
Solo un régimen voluntario visitado fijó normas que exigían una verificación completa y exhaustiva del cum -
plimiento de los requisitos. Sus normas disponen explícitamente que es necesario controlar que los agricul -
tores cumplen los requisitos. Su «reglamento para la realización de auditorías» exige que los organismos de 
certificación inspeccionen si las explotaciones cumplen los requisitos de sostenibilidad de la RED.
En el caso de los otros tres regímenes voluntarios, sus principios preveían procedimientos incompletos (lista 
de comprobación) que no abarcaban todos los requisitos medioambientales de la UE relativos a la agricultura 
mencionados en la RED, que permitían la comprobación del cumplimiento simplemente sobre la base de las 
propias declaraciones de los agricultores o se fiaban de los controles realizados por las autoridades nacionales 
responsables de la condicionalidad dentro del sistema de control de la PAC, aunque los regímenes no tengan 
acceso a los resultados de estos controles cuando certifican a los agricultores.Recuadro 2
17 Informe Anual relativo a 2014 
del Tribunal de Cuentas 
Europeo, apartados 7.22 y 7.33 
(DO C 373 de 10.11.2015).
18 Artículo 17, apartado 7.
19 Los riesgos relativos a la 
producción de biocarburantes 
se definen, por ejemplo, en 
«2050 Criteria Overview» del 
Informe WWF de septiembre 
de 2012: http://assets.
worldwildlife.org/
publications/458/files/
original/2050_criteria_final_
low_res_online_viewing.
pdf ?1348517472 .
22 Observaciones 
31 
Aunque en junio de 2012 el consultor que evaluó los regímenes voluntarios pro -
puso a la Comisión una metodología para evaluar si estos abordan los aspectos 
de sostenibilidad no obligatorios, hasta la fecha la Comisión no había aplicado 
dicha metodología. Por consiguiente, no se exigía que los regímenes voluntarios 
incluyeran aspectos de sostenibilidad no obligatorios en las normas que presen -
taban para el reconocimiento. No obstante, el Tribunal observó que uno de los 
cuatro regímenes voluntarios examinados había establecido procedimientos de 
certificación que incluían la verificación de los efectos socioeconómicos (véase  
el recuadro 3 ).
20 Artículo 17, apartado 7, párrafo 
segundo.
21 COM(2013)175 final, 
acompañado por  
SWD (2013) 102 final 
y COM(2015)293 final, 
acompañado por 
SWD(2015)117 final. El Tribunal 
ha examinado los documentos 
COM y SWD.Recuadro 3Una buena práctica para la verificación de los aspectos sociales de sostenibilidad
Para garantizar una producción de biomasa sostenible y adecuada desde el punto medioambiental y social, 
la norma de este régimen voluntario para la producción sostenible no solo pretende evitar daños ecológicos, 
sino también salvaguardar unas condiciones de trabajo adecuadas y proteger la salud de los trabajadores en 
las explotaciones. Ello engloba la protección del suelo, del agua y del aire, y también unas condiciones de 
trabajo seguras (a través de la educación y formación, el uso de ropa de protección y una asistencia oportuna 
y adecuada en caso de accidentes), así como el respeto de los derechos humanos, los derechos laborales y los 
derechos sobre la tierra. Según sus principios, la producción de biomasa debe fomentar unas condiciones de 
trabajo adecuadas, y la salud, la seguridad y el bienestar de los trabajadores, además de basarse en relaciones 
comunitarias responsables.
32 
La RED dispone que la Comisión deberá informar cada dos años al Parlamento 
Europeo y al Consejo sobre las repercusiones del incremento de la demanda de 
biocarburantes en la sostenibilidad social de la UE y de terceros países, sobre las 
consecuencias de la política de la UE en materia de biocarburantes para la dispo -
nibilidad de productos alimenticios a un precio asequible, en particular para las 
personas que viven en los países en desarrollo, y sobre cuestiones generales rela -
cionadas con el desarrollo. Los informes de la Comisión también deben abordar 
el respeto de los derechos del uso del suelo y las medidas nacionales adoptadas 
para la protección del suelo, del agua y del aire20. El Tribunal observa que, aunque 
este requisito de información no puede compensar la ausencia de una certifica -
ción sistemática de estos aspectos de sostenibilidad, podría aportar la visión de 
conjunto necesaria sobre la importancia de estas cuestiones.
33 
Hasta la fecha, la Comisión ha presentado dos informes21. El Tribunal considera 
que estos tienen una utilidad limitada puesto que presentan escasa información 
y conclusiones poco claras, como se muestra en el recuadro 4 . Estos informes no 
proporcionan datos suficientes para evaluar las consecuencias de la demanda de 
biocarburantes en la sostenibilidad social y proponer, en caso necesario, medidas 
correctoras.
23 Observaciones Recuadro 4Ejemplos de información insuficiente en los informes de la Comisión sobre los 
aspectos sociales afectados por la producción de biocarburantes
El informe de 2013 de la Comisión no aborda las «cuestiones generales relacionadas con el desarrollo en los 
países en desarrollo»22 (por ejemplo, el desarrollo rural y social como la prosperidad local, el bienestar social 
y el acceso a la energía, el desarrollo de capacidades y la transferencia de tecnología). La evaluación de las 
condiciones laborales23 que figura en el informe de referencia se basa simplemente en el estado de ratifica -
ción de los convenios internacionales por parte de los países que exportan biocarburantes a la UE.
En estos informes no se evalúan las cuestiones relativas a las condiciones laborales en términos de remunera -
ción, salud y seguridad (incluida la exposición a sustancias químicas), acuerdos contractuales o la dimensión 
específica de género.
El informe de 2015 de la Comisión no analiza en absoluto las cuestiones generales relacionadas con el desarro -
llo en los países en desarrollo. Su informe de referencia presenta la vaga conclusión de que dichas cuestiones 
podrían verse afectadas de forma positiva o negativa por la producción de biocarburantes24.
22 La RED exige que se informe sobre «cuestiones generales relacionadas con el desarrollo en los países en desarrollo», pero no especifica de qué 
cuestiones se trata.
23 Ecofys et al ., «Renewable energy progress and biofuel sustainability», 2012.
24 Ecofys et al ., «Renewable energy progress and biofuel sustainability», 2014, p. 173.
No se tuvo en cuenta el efecto de los cambios indirectos  
del uso del suelo
34 
La producción de biomasa normalmente tiene lugar en tierras de cultivo que 
antes se utilizaban para la producción agrícola destinada a la producción de 
alimentos o piensos. Puesto que esta producción agrícola sigue siendo necesaria, 
podría desplazarse parcialmente a tierras que antes no eran de cultivo, como 
pastizales o bosques. Este proceso, conocido como cambio indirecto del uso del 
suelo (CIUS), entraña el riesgo de anular la reducción de gases de efecto inver -
nadero resultante de un mayor uso de biocarburantes, puesto que los pastizales 
y bosques absorben elevados niveles de CO2. Al convertir este tipo de tierras en 
cultivos, los niveles atmosféricos de CO2 podrían aumentar, puesto que la conver -
sión podría dar lugar a considerables emisiones adicionales de gases de efecto 
invernadero.
24 Observaciones 
35 
La importancia de evaluar las consecuencias del CIUS se puso de relieve en la 
evaluación intermedia de la RED25, que señaló que los biocarburantes pueden 
dar lugar a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, pero la 
magnitud de la reducción de las emisiones depende considerablemente del tipo 
y la materia prima utilizadas, y de si se tiene en cuenta el efecto incierto del CIUS. 
Cuando este se tiene en cuenta, algunos biocarburantes, como los obtenidos 
a partir de desechos y residuos o de caña de azúcar, pueden generar una gran 
reducción de emisiones, mientras que otros, en algunos casos elaborados a partir 
de cultivos, incluso pueden ocasionar un aumento neto de las emisiones de gases 
de efecto invernadero.
36 
Sin embargo, la RED no exige que los proveedores de biomasa y biocarburan -
tes incluyan las emisiones de gases de efecto invernadero asociadas al cambio 
indirecto del uso del suelo en el cálculo de la reducción de las emisiones de gases 
de efecto invernadero26. En consecuencia, la evaluación de los regímenes volun -
tarios y el procedimiento de reconocimiento no cubren el efecto del CIUS en la 
sostenibilidad de los biocarburantes.
37 
El Tribunal reconoce las dificultades técnicas de evaluar el efecto del CIUS en las 
emisiones de gases de efecto invernadero (principalmente la falta de metodolo -
gía para calcular las emisiones derivadas del CIUS que pueden producirse en todo 
el mundo, y no necesariamente en las zonas donde se produce biomasa para bio -
carburantes). La Directiva por la que se modifica la RED27 ataja el problema al limi -
tar al 7 % la cuota de energía procedente de biocarburantes producidos a partir 
de cultivos alimentarios que puedan contabilizarse para el objetivo de 2020 y al 
imponer obligaciones de información adicionales a los Estados miembros y a 
la Comisión28. En el momento de la fiscalización, no se disponía de información 
sobre las fuentes que puede utilizar la Comisión para informar sobre el CIUS.
Escasa verificación del origen de los desechos y residuos 
utilizados para la producción de biocarburantes
38 
Los biocarburantes producidos a partir de desechos y residuos, como el biodiésel 
obtenido a partir de aceite de cocina usado, se consideran más beneficiosos para 
el medioambiente, puesto que no compiten con la producción de alimentos para 
el uso de tierras agrícolas.25 CE Delft, «Evaluación 
intermedia de la Directiva 
relativa a las energías 
renovables. Un estudio en el 
contexto del programa REFIT». 
Delft, abril de 2015  
(www.cedelft.eu ).
26 No obstante, el artículo 3 de la 
Directiva (UE) 2015/1513, por la 
que se modifica la RED, prevé 
que la Comisión presente al 
Parlamento y al Consejo, a más 
tardar el 31 de diciembre de 
2016, un informe que 
contenga, en particular, una 
evaluación de «los mejores 
datos científicos disponibles 
sobre las emisiones de gases 
de efecto invernadero 
resultantes del cambio 
indirecto del uso de la tierra 
asociadas a la producción de 
biocarburantes».
27 Directiva (UE) 2015/1513.
28 En el anexo VIII de la Directiva 
por la que se modifica la RED 
se fijan las emisiones 
estimadas provisionales 
resultantes del CIUS que 
deben tener en cuenta los 
Estados miembros y la 
Comisión a efectos de 
información.
25 Observaciones 
39 
La posibilidad de contabilización doble de los biocarburantes obtenidos a partir 
de desechos y residuos ha generado una situación en la que el biodiésel produci -
do a partir del aceite de cocina usado (véase el apartado 9) suele comercializarse 
a un precio más elevado que el biodiésel procedente de aceite vegetal29. Ello en -
trañaba el riesgo de que se adulterase el aceite virgen para venderlo como aceite 
de cocina usado. Este riesgo se señaló en un estudio reciente30 que se hacía eco 
de las preocupaciones de los operadores y de otras partes interesadas en relación 
con el riesgo de fraude de que el aceite vegetal virgen se vendiera como aceite 
de cocina usado.
40 
Por lo tanto, era esencial que, en el marco del proceso de reconocimiento, la Co -
misión evaluase los procedimientos de los regímenes voluntarios para garantizar 
que los biocarburantes obtenidos a partir de desechos tuviesen realmente estos 
como origen. Sin embargo, el Tribunal observó que no había sido así, porque la 
Comisión no examinó si los regímenes voluntarios verifican el origen de los dese -
chos utilizados para la producción de biocarburantes.
41 
En octubre de 2014, la Comisión reconoció que los regímenes voluntarios no es -
taban aportando pruebas suficientes del origen de los desechos (por ejemplo, los 
restaurantes en el caso del aceite de cocina usado) y remitió una nota orientativa 
a todos los regímenes reconocidos. La nota sugería que desarrollasen procedi -
mientos de auditoría específicos que incluyesen el origen de los desechos y los 
residuos, es decir, el operador económico de donde surgen estos. La nota señala -
ba que, con respecto a los desechos y los residuos, existe un riesgo real de fraude 
debido a los incentivos económicos (por ejemplo, cuando el precio que puede 
alcanzar la materia prima declarada como desecho o residuo es más elevado que 
el precio del producto virgen)31.
42 
Esto significa que, desde 2011, cuando se reconocieron los primeros regímenes 
voluntarios, hasta 2014 como mínimo, los biocarburantes respecto de los cuales 
se certificó que habían sido producidos a partir de residuos, y que por lo tanto 
se contabilizaron doblemente con respecto a los objetivos nacionales, fueron 
certificados sin proceder a las verificaciones adecuadas en cuanto al origen de 
los desechos utilizados. Puesto que la fiscalización detectó insuficiencias en la 
supervisión de los regímenes voluntarios (véanse los apartados 50 a 56) y en la 
aplicación de los requisitos previstos en las notas orientativas (véanse los apar -
tados 57 y 58), el Tribunal no puede concluir que la verificación haya mejorado 
verdaderamente.29 Nota de la Comisión sobre la 
verificación de la cadena de 
custodia de los biocarburantes 
fabricados a partir de 
desechos y residuos de 
transformación de 10.10.2014, 
p. 2, apartado 5.
30 Ecofys, «Trends in the UCO 
market», 2013, p. 2.
31 Nota orientativa de 10.10.2014, 
p. 2.
26 Observaciones 
Hasta hace poco no se protegían sistemáticamente  
los prados y pastizales con una rica biodiversidad
43 
Un criterio de sostenibilidad contemplado en la RED32 se refiere a la protección de 
«prados y pastizales con una rica biodiversidad» (incluidas especies amenazadas 
o vulnerables) en esa tierra33. Para aplicarlo, la Comisión tuvo que definir34 «los 
criterios y áreas geográficas que permitan designar los prados y pastizales» que 
deben considerarse «prados y pastizales con una rica biodiversidad». Esta defi -
nición fue establecida por la Comisión en diciembre de 201435 y entró en vigor el 
1 de octubre de 2015, aunque la RED tuvo que ser aplicada por los Estados miem -
bros antes del 5 de diciembre de 2010.
44 
A pesar de la definición tardía de prados y pastizales con una rica biodiversidad, 
algunos regímenes voluntarios garantizaron el cumplimiento implícito de este 
criterio desde el inicio de sus actividades de certificación al prohibir la conver -
sión de prados y pastizales. Por ejemplo, tres de los cuatro regímenes voluntarios 
examinados preveían que hasta que la Comisión no determinase las definiciones, 
criterios y zonas geográficas vinculados a prados y pastizales con una rica bio -
diversidad, se prohibía toda conversión de prados y pastizales a partir de enero 
de 2008 inclusive. Otros regímenes dejaban el aspecto de los «prados y pastizales 
con una rica biodiversidad» al margen del proceso de reconocimiento, lo que 
significa que los certificados de sostenibilidad expedidos por estos regímenes 
antes del 1 de octubre de 2015 no comprendían la verificación de si las materias 
primas se habían obtenido de estas tierras. En consecuencia, la Comisión con -
cedió un «reconocimiento parcial», que excluía explícitamente este criterio de 
sostenibilidad.
45 
Hasta ahora, tres de los diecinueve regímenes voluntarios reconocidos han 
obtenido un reconocimiento parcial en estas condiciones. Por lo tanto, estos 
regímenes certificaron la sostenibilidad de los biocarburantes sin comprobar si 
sus materias primas se habían producido tras la conversión de prados y pastizales 
que hubiesen podido tener una rica biodiversidad. A pesar de las garantías insu -
ficientes que estos regímenes ofrecían en lo relativo a este aspecto de sosteni -
bilidad, el Tribunal observó que en realidad se consideraba que sus certificados 
abarcaban todos los criterios de sostenibilidad previstos en la RED. Esto significa, 
por ejemplo, que los biocarburantes certificados por estos regímenes se conta -
bilizaron para determinar los avances hacia el objetivo del 10 % en el transporte 
que debe cumplirse en 2020.32 Artículo 17, apartado 3, letra c).
33 Los prados y pastizales con un 
elevado valor en cuanto 
a biodiversidad varían según 
las zonas climáticas y pueden 
comprender, entre otros, 
brezales, pastos, prados, 
sabanas, estepas, matorrales, 
tundra y praderas, como figura 
en el considerando 3 del 
Reglamento (UE) n.º 1307/2014 
de la Comisión (DO L 351 de 
9.12.2014, p. 3).
34 Artículo 17, apartado 3, párrafo 
segundo, de la RED, en la 
versión aplicable hasta 
septiembre de 2015.
35 Reglamento (UE) 
n.º 1307/2014, de 8 de 
diciembre de 2014, relativo a la 
determinación de los criterios 
y áreas geográficas de los 
prados y pastizales de elevado 
valor en cuanto 
a biodiversidad, a efectos del 
artículo 7 ter, apartado 3, 
letra c), de la 
Directiva 98/70/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, relativa a la calidad 
de la gasolina y el gasóleo, 
y del artículo 17, apartado 3, 
letra c), de la 
Directiva 2009/28/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, relativa al fomento 
del uso de energía procedente 
de fuentes renovables 
(DO L 351 de 9.12.2014, p. 3).
27 Observaciones 
No se tuvieron suficientemente en cuenta  
la transparencia ni la gobernanza
46 
Aparte de los anteriores aspectos de sostenibilidad, la evaluación y el reconoci -
miento de la Comisión no abarcaron la gobernanza de los regímenes voluntarios 
(gestión y cualificaciones del personal). La gobernanza y la capacidad técnica del 
personal de un régimen voluntario influyen significativamente en la solidez de 
sus normas y en su aplicación. Con una gobernanza transparente, que garantice 
una representación adecuada de las partes interesadas, y con unos conocimien -
tos técnicos extensos de los gestores y del personal, aumentan la probabilidad de 
aplicación correcta sobre el terreno de las normas, y se reduce el riesgo de que 
se favorezcan los intereses específicos de determinados operadores de biocarbu -
rantes. Si la gobernanza de un régimen voluntario está en manos de representan -
tes de unos pocos operadores económicos, únicamente existe mayor riesgo de 
conflictos de interés y, por ende, de verificación ineficaz del cumplimiento de las 
normas del régimen. Del mismo modo, si los gestores y el personal del régimen 
voluntario tienen escasas capacidades técnicas, aumenta el riesgo de que el con -
trol de calidad de los organismos de certificación no garantice el cumplimiento 
eficaz por parte de los operadores económicos de las normas del régimen.
47 
Basándose en información a disposición pública, el Tribunal examinó la trans -
parencia y la gobernanza de los diecinueve regímenes voluntarios reconocidos 
(véanse los anexos II  y III). Así, puso de relieve cinco tipos de regímenes: regíme -
nes voluntarios constituidos como asociación de particulares o entidades inte -
resados, regímenes voluntarios constituidos como consorcios de organizaciones 
o asociaciones, regímenes voluntarios constituidos como organismo público, 
regímenes voluntarios constituidos por empresas privadas y una herramienta 
de cálculo de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) gestionada por un 
instituto de investigación y reconocida únicamente como régimen de medición 
de la reducción de emisiones de GEI.
48 
El análisis del Tribunal que se presenta en el anexo II  confirma que, globalmen -
te, la transparencia de la gobernanza es mayor en los regímenes voluntarios de 
adhesión «abierta» y en aquellos creados por organismos públicos que en los 
regímenes constituidos por empresas o consorcios, que por lo general publican 
menos información. En un régimen voluntario ni siquiera se encontró una página 
web. La información de dominio público indica que, con respecto a los regí -
menes constituidos por empresas, no se han creado órganos de gobernanza ni 
procedimientos específicos, y que están dirigidos por la actual dirección y perso -
nal de las empresas. En opinión del Tribunal, estas modalidades de gobernanza 
presentan un mayor riesgo de conflicto de intereses.
28 Observaciones 
49 
Algunos regímenes voluntarios engloban distintos grupos de partes interesadas 
en sus órganos administrativos, como productores, comerciantes, ecologistas, 
investigadores, etc. Se trata de una buena práctica, puesto que la representación 
de distintos grupos de intereses garantiza un proceso decisorio más equilibrado, 
así como una elaboración más integral de las normas del régimen y una supervi -
sión más amplia de su aplicación.
Faltaba supervisión de los regímenes voluntarios
El funcionamiento de los regímenes no se supervisó  
de manera adecuada…
50 
Los regímenes voluntarios se reconocen sobre la base de un control documental 
de sus normas de certificación y de los procedimientos que deben aplicarse tras 
su reconocimiento. Por lo tanto, el Tribunal consideró que la supervisión de las 
actividades de estos regímenes es esencial para garantizar que los certificados 
de sostenibilidad se expiden de acuerdo con las normas presentadas para su 
reconocimiento.
51 
La RED no prevé que la Comisión deba supervisar los regímenes voluntarios. El 
Tribunal observó que, tras su reconocimiento, la Comisión no procedió a una 
supervisión de estos (véase el apartado 57). Según la Comisión, el único instru -
mento de control de que dispone es la retirada del reconocimiento de un régi -
men si tiene pruebas de que ha incurrido en una infracción grave de sus normas 
y requisitos de certificación. Sin embargo, puesto que la Comisión no supervisa 
el funcionamiento de los regímenes voluntarios, es muy improbable que pueda 
recabar suficientes pruebas en este sentido.
52 
De hecho, el examen del Tribunal del trabajo realizado por los organismos de 
certificación demuestra que las normas presentadas por los regímenes volunta -
rios como base para su reconocimiento no siempre se aplican en la práctica, lo 
que pone de manifiesto la necesidad de una supervisión activa por parte de la 
Comisión del funcionamiento de estos regímenes.
29 Observaciones 
36 Artículo 17, apartados 4 y 5.53 
Por ejemplo, las normas de un régimen voluntario visitado exigen que el orga -
nismo de certificación audite varios productores de biomasa y confirme que la 
biomasa declarada como sostenible tiene un origen conocido y sostenible, y que 
pueda demostrarse la conformidad con los criterios de sostenibilidad de la RED. 
Según las instrucciones del régimen voluntario, las auditorías pueden consistir 
en una verificación documental o en una verificación in situ , dependiendo del 
contexto, la situación y el nivel de riesgo. Sin embargo, el Tribunal observó que, 
en la práctica, los auditores del organismo de certificación no realizaron ninguna 
verificación in situ  de los agricultores, aunque las normas del régimen exigían 
este tipo de verificaciones en determinadas circunstancias.
54 
Otro ejemplo se refiere al requisito de proteger los humedales y las turberas. De 
conformidad con la RED36, los biocarburantes sostenibles no pueden cultivarse 
en zonas convertidas a partir de reservas de carbono tan grandes. Los regímenes 
voluntarios deben establecer directrices específicas relacionadas con esta cues -
tión y disponer un sistema integral de control de la conformidad que deberán 
seguir los auditores independientes. En Francia, la fiscalización puso de manifies -
to que, a pesar de que el régimen voluntario visitado había elaborado normas 
completas relacionadas con la conversión de estas zonas protegidas, era difícil 
para los organismos de certificación verificar el cumplimiento de dichas normas. 
Como confirmaron las autoridades nacionales francesas, ello se debía a que en 
Francia no existe un sistema de cartografía preciso que identifique los humedales 
y las turberas. La base de datos cartográficos nacional todavía está en fase de 
desarrollo y no garantiza la precisión, actualización, integridad y exhaustividad 
de los datos sobre las zonas de humedales y turberas. Por lo tanto, el sistema de 
control establecido por el régimen voluntario respecto a las zonas de humeda -
les y turberas no podía aplicarse en la práctica. La evaluación documental del 
reconocimiento realizada por el contratista de la Comisión no pudo detectar este 
problema concreto.
55 
Además, no existe un sistema específico de reclamaciones que permita informar 
a la Comisión de presuntas infracciones de las normas de los regímenes volunta -
rios y la Comisión no verifica si estos atienden de forma correcta las reclamacio -
nes que les han sido directamente dirigidas o hechas públicas en otro lugar. La 
Comisión supone que las partes interesadas conocen la existencia de un sistema 
general para reclamar a través de internet contra infracciones del Derecho de la 
UE. Sin embargo, la página web de este sistema explica que la Unión Europea 
solo puede aceptar una reclamación si se trata de una infracción del Derecho de 
la UE cometida por las autoridades de un Estado miembro de la Unión, lo que no 
se aplica a los regímenes voluntarios.
30 Observaciones 
56 
Constatamos que determinados Estados miembros imponían requisitos espe -
cíficos a los regímenes voluntarios y a los organismos de certificación (véase el 
recuadro 5 ). Aunque podría considerarse un intento de compensar a escala na -
cional la supervisión que no se ejerce a escala europea, el Tribunal considera que 
perjudica la armonización en la UE de la certificación de los biocarburantes soste -
nibles. Ello se debe a que, en determinados Estados miembros, el reconocimiento 
de la Comisión, en la práctica, no tiene ningún valor si el régimen voluntario no 
cumple determinadas condiciones específicas impuestas por el Estado miembro. 
La falta de supervisión armonizada de los regímenes voluntarios en la UE aumen -
ta el riesgo de prácticas de control discriminatorias en los Estados miembros.
Ejemplos de requisitos nacionales que restringen los efectos  
del reconocimiento de la Comisión
Para poder desempeñar actividades de certificación contratadas con un régimen voluntario, los organis -
mos de certificación con sede en Alemania deben obtener el reconocimiento de la administración alemana 
y someterse a otros controles adicionales además de los ya realizados por el régimen voluntario. En particular, 
la administración tiene derecho a estar presente en cualquier auditoría realizada por el organismo de certi -
ficación, lo que se conoce como «auditoría testigo», y, en caso de que esta tenga lugar fuera de Alemania, el 
organismo de certificación debe correr con los gastos de viaje de los funcionarios encargados de realizar este 
tipo de auditoría.  
En Polonia, para poder llevar a cabo actividades de certificación, tanto los regímenes voluntarios como los 
organismos de certificación que actúan en su nombre están obligados a abrir una oficina en el país.Recuadro 5
… y las mejoras necesarias de sus procedimientos  
no se aplicaron de forma apropiada
57 
Aunque la supervisión directa de los regímenes voluntarios es la forma más 
eficaz de detectar y corregir las deficiencias operativas, el fomento de las mejores 
prácticas a través de notas orientativas también puede contribuir a mejorar la efi -
cacia de los regímenes. Hasta ahora, la Comisión ha emitido tres notas orientati -
vas (que no son jurídicamente vinculantes) a los regímenes voluntarios reconoci -
dos, que pretendían mejorar la verificación del origen de los desechos o residuos 
utilizados para la producción de biocarburantes, permitir la identificación de los 
prados y pastizales con una rica biodiversidad y aumentar la transparencia de  
los regímenes37.37 Notas de la Comisión tituladas 
«Verification of the chain of 
custody of biofuels made from 
waste and processing 
residues» (10.10.2014); 
«Implementation of the 
recently adopted criteria and 
geographic ranges of highly 
biodiverse grassland» 
(29.1.2015); y «Update of 
Commission web site, 
notifications and transparency 
measures» (12.3.2015).
31 Observaciones 
58 
El Tribunal constató que, a pesar de la importancia de las cuestiones tratadas en 
las notas orientativas, la Comisión no hizo hincapié en el cumplimiento de los 
requisitos definidos en las notas, por ejemplo mediante la fijación de plazos para 
que los regímenes voluntarios apliquen las mejoras necesarias. Por ejemplo, en 
la nota emitida el 12 de marzo de 2015 relativa a las medidas de transparencia, 
se pidió a los regímenes voluntarios reconocidos que facilitasen un enlace a su 
página web y que divulgasen otra información pertinente, tal como se detalla en 
el anexo III  de este informe. El Tribunal examinó las páginas web de los regíme -
nes voluntarios y observó que, casi un año después de que se hubiese emitido la 
nota orientativa, los requisitos distaban de cumplirse: seguían existiendo muchas 
lagunas respecto a información que o no se había publicado o estaba poco clara 
o incompleta.
59 
Para el legislador, la transparencia constituye una preocupación fundamental te -
niendo en cuenta que el artículo 24 de la RED prevé que la Comisión deberá crear 
una plataforma de transparencia pública en línea para «aumentar la transparen -
cia y facilitar y fomentar la cooperación entre Estados miembros». De acuerdo 
con la misma disposición, «la plataforma se usará para hacer pública información 
que la Comisión o un Estado miembro consideren de especial relevancia para la 
presente Directiva y la consecución de sus objetivos».
60 
La Comisión considera que una página web específica de su Dirección General 
de Energía38, que contenga toda la información legalmente exigida y recibida 
de los Estados miembros y otra información útil, constituye la plataforma de 
transparencia. En su forma actual, la plataforma de transparencia, gestionada 
exclusivamente por la Comisión, no responde plenamente al requisito de la RED 
de «facilitar y fomentar la cooperación entre Estados miembros». Esto fue con -
firmado por las partes interesadas reunidas (autoridades nacionales, regímenes 
voluntarios), que apoyaron enérgicamente una mayor transparencia e intercam -
bio de información.
61 
El recuadro 6  muestra que la necesidad de reforzar el intercambio de informa -
ción no se limita a la Comisión y los Estados miembros, sino que también se 
aplica a los regímenes voluntarios.38 https://ec.europa.eu/energy/
en/renewable-energy-  
transparency-platform
32 Observaciones 
Ejemplo de posible infracción debida a un intercambio insuficiente de información
En la actualidad, un operador económico al que un organismo de certificación deniega la certificación pue -
de dirigirse a otro organismo con el fin de obtener un certificado sin aplicar las mejoras solicitadas por el 
primero.
Aunque el nuevo organismo de certificación está obligado a solicitar el último informe de certificación y el 
operador económico tiene la obligación de facilitarlo, no hay forma de garantizar que se procede realmente 
de esta forma.
En algunos regímenes voluntarios, la información es transparente y los informes de auditoría emitidos por los 
organismos de certificación son accesibles a otros organismos que operan en el mismo régimen. Sin embargo, 
si los dos organismos de certificación pertenecen a distintos regímenes voluntarios, el nuevo organismo de 
certificación no tiene forma de consultar el informe que llevó a la denegación de la certificación si el operador 
se niega a divulgarlo.Recuadro 6
Las estadísticas de los biocarburantes certificados 
como sostenibles podrían haberse sobrestimado…
62 
La mayor parte de la energía utilizada en el transporte procede del combusti -
ble. Sin una contribución sustancial de los biocarburantes no puede lograrse 
el objetivo del 10 % de energía renovable en el transporte en 2020. Puesto que 
solo pueden tenerse en cuenta los biocarburantes que cumplen los criterios de 
sostenibilidad para el cálculo de la cuota de energía renovable en el transporte, 
es esencial que los datos sobre el uso de biocarburantes sostenibles sean fiables. 
Eurostat publica estos datos en cuadros específicos («SHARES») sobre la cuota 
de energía renovable en el consumo de energía en el transporte y otros sectores 
económicos contemplados por la RED.
63 
Compete a los Estados miembros velar por que las cantidades declaradas estén 
respaldadas por certificados válidos y puedan considerarse, por tanto, conformes 
a los criterios de sostenibilidad para biocarburantes.
33 Observaciones 
64 
Cuando Eurostat recibe los datos enviados por los Estados miembros, realiza una 
comprobación general de la coherencia de los datos39 y verifica en la mayor me -
dida posible que estos cumplen la metodología armonizada. Los problemas con 
los que se encuentra Eurostat normalmente se refieren a las entradas de datos 
(errores tipográficos) y a lagunas en estos. Si, después de ponerse en contacto 
con las autoridades nacionales, Eurostat sigue hallando problemas en los datos 
notificados, informa a la Dirección General de Energía de la Comisión, que es 
responsable de supervisar la aplicación de la RED por parte de los Estados miem -
bros y es la dirección general de la Comisión facultada para emprender nuevas 
medidas.
… porque incluyeron biocarburantes cuya sostenibilidad  
no se verificó...
65 
En Polonia, la legislación no exigió la conformidad de los biocarburantes con los 
criterios de sostenibilidad de la RED y la verificación del cumplimiento hasta el 
1 de enero de 2015. Esto significa que durante el período 2011-2014 los operado -
res económicos no estaban obligados a presentar pruebas de sostenibilidad para 
las cantidades de biocarburantes mezcladas con combustibles fósiles. Sin embar -
go, Polonia informó de que todos los biocarburantes utilizados eran «conformes» 
con los criterios de sostenibilidad de la RED. Eurostat aceptó y publicó estos datos 
a pesar de la ausencia de disposiciones que exigiesen la conformidad de los bio -
carburantes con los criterios de sostenibilidad de la RED y la verificación de dicha 
conformidad.
66 
Francia, cuyo sistema nacional de certificación de biocarburantes sostenibles 
todavía no estaba plenamente en funcionamiento en 2011, declaró «0» biocarbu -
rantes conformes para ese año y esa fue la cifra publicada en las estadísticas de 
Eurostat. En opinión del Tribunal, Polonia también debería haber hecho lo mismo.
… y porque el origen de la biomasa utilizada  
para los biocarburantes de contabilización doble  
no se verificó de forma suficiente
67 
Las estadísticas nacionales separan claramente las cantidades de biocarburantes 
que se contabilizan una y dos veces, pero solo las autoridades nacionales pueden 
garantizar que el origen de cada tipo de biocarburante sea rastreable (véase el 
apartado 63). Teniendo en cuenta la inadecuación de las comprobaciones para 
verificar el origen de la biomasa compuesta por desechos o residuos a que hacen 
referencia los apartados 38 a 42, no puede descartarse que los datos sobre bio -
carburantes de contabilización doble incluyan cantidades de biodiésel certifi -
cado como producido a partir de aceite de cocina usado, cuando, en realidad, la 
materia prima puede haber sido aceite virgen o aceite virgen desnaturalizado de 
forma fraudulenta.39 Por ejemplo, al comparar los 
datos recibidos con otras 
fuentes de dominio público 
(por ejemplo, publicaciones 
previamente elaboradas por 
otros organismos, etc.) o al 
verificar que los datos 
notificados están completos 
y no contienen errores de 
entrada.
34 Observaciones 
68 
La contabilización doble es responsabilidad de los Estados miembros. Antes de 
la modificación de la RED, esta contabilización era genéricamente posible para 
los biocarburantes producidos a partir de desechos y correspondía a los Estados 
miembros decidir qué sustancias podían clasificarse como desechos. El Tribunal 
observó que no había una única identificación en la UE de las sustancias que 
podían considerarse desechos40. En consecuencia, los datos de contabilización 
doble notificados por distintos Estados miembros no eran directamente compa -
rables: podía considerarse que la misma sustancia tenía un uso y, por lo tanto, no 
era un desecho en un Estado miembro, mientras que en otro se consideraba un 
desecho y era admisible para la producción de biocarburantes que se contabiliza -
ban doblemente41.
69 
Desde su modificación en septiembre de 201542, la RED contiene una lista de ma -
terias primas que pueden utilizarse para producir biocarburantes de contabiliza -
ción doble43. Sin embargo, dicha directiva sigue permitiendo utilizar, para la pro -
ducción de biocarburantes avanzados en las instalaciones existentes antes de la 
aprobación de la modificación, materias primas no incluidas en la lista, pero que 
las autoridades nacionales competentes han determinado que son desechos44.
70 
Los Estados miembros señalaron que la verificación de la cadena de custodia de 
los biocarburantes fabricados a partir de desechos y residuos es un ámbito que 
requiere un seguimiento estricto, puesto que se había detectado riesgo de frau -
de. Algunos ejemplos de riesgos de fraude detectados vinculados a los desechos 
y los residuos son:
— el operador podría clasificar como desecho o residuo algo que no lo es (o que 
está adulterado);
— el operador puede intentar hacer que dos regímenes voluntarios distintos 
certifiquen dos veces el mismo producto de contabilización doble.
71 
El seguimiento y las posibles medidas de prevención de fraudes se han debatido 
entre los Estados miembros, principalmente por iniciativa de Alemania y Francia, 
pero esta discusión ha sido aplazada ya que otros Estados miembros consideran 
que solo la Comisión tiene legitimidad para dirigir estos debates.40 Véase la sección 2 de «The 
sustainability of advanced 
biofuels in the EU», IEEP, 
Londres, 2013.
41 Por ejemplo, el aceite de resina 
(que procede de las industrias 
de transformación de la 
madera) se considera un 
desecho y, por lo tanto, se 
contabiliza doblemente en 
Suecia, mientras que en el 
Reino Unido no se contabiliza 
dos veces puesto que se utiliza 
como precursor químico.
42 Directiva (UE) 2015/1513.
43 Artículo 3, letra f), y anexo IX, 
que deben cumplir los Estados 
miembros antes del 10 de 
septiembre de 2017.
44 Artículo 3, apartado 4, letra e), 
de la RED modificada.
35
 Conclusiones 
y recomendaciones
72 
En el marco del paquete de medidas sobre la energía y el cambio climático de la 
UE aprobado por el Consejo Europeo en 2009, los Estados miembros tienen que 
velar por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables en todos los 
tipos de transporte en 2020 sea como mínimo equivalente al 10 % de su consumo 
final de energía en este sector. La fuente de energía renovable utilizada principal -
mente por los Estados miembros en el sector del transporte son los biocarburan -
tes. Sin embargo, los Estados miembros solo pueden contabilizar biocarburantes 
certificados como sostenibles por regímenes voluntarios reconocidos por la 
Comisión para lograr este objetivo del 10 % en el transporte45.
73 
La fiscalización planteaba la pregunta «¿Han establecido la Comisión y los Esta -
dos miembros un sistema de certificación fiable para los biocarburantes sosteni -
bles?». El Tribunal concluye que, debido a las insuficiencias en el procedimiento 
de reconocimiento de la Comisión y la posterior supervisión de los regímenes 
voluntarios, el sistema de certificación de la UE para la sostenibilidad de los bio -
carburantes no es totalmente fiable.
74 
El reconocimiento de los regímenes voluntarios llevado a cabo por la Comisión, 
que se limita a los requisitos de verificación obligatorios de la RED, no garantiza 
que los biocarburantes certificados sean sostenibles. El Tribunal constató que las 
evaluaciones realizadas por la Comisión como base para el reconocimiento de los 
regímenes voluntarios no cubrieron adecuadamente algunos aspectos impor -
tantes necesarios para garantizar la sostenibilidad de los biocarburantes certifi -
cados. En concreto, la Comisión no obligó a que en los regímenes voluntarios se 
verificara que la producción de biocarburantes que certifican no entraña riesgos 
significativos de efectos socioeconómicos negativos, como conflictos por la 
tenencia de tierras, trabajo forzado o infantil, malas condiciones de trabajo para 
los agricultores o riesgos para la salud y la seguridad. Asimismo, esta evaluación 
no abarca los efectos del CIUS en la sostenibilidad de los biocarburantes. Aunque 
el Tribunal reconoce las dificultades técnicas de evaluar los efectos del CIUS, la 
pertinencia del sistema de certificación de la sostenibilidad de la UE se ve minada 
sin esta información (apartados 30 a 37).
75 
Además, la Comisión reconoció regímenes voluntarios que no contaban con 
procedimientos de verificación adecuados para asegurar que los biocarburantes 
producidos a partir de desechos tuvieran efectivamente ese origen (es decir, 
no comprobaban al operador económico donde se producían los desechos). 
La Comisión no fue consciente del problema hasta octubre de 2014 y entonces 
emitió una nota orientativa que indicaba que los regímenes voluntarios debían 
desarrollar procedimientos de auditoría específicos que englobasen el origen de 
los desechos (apartados 38 a 42).45 Los Estados miembros 
también pueden establecer 
sistemas de certificación 
nacionales, pero la mayoría de 
los biocarburantes utilizados 
en la UE son certificados por 
regímenes voluntarios.
36 Conclusiones y recomendaciones 
76 
La RED exige el cumplimiento de los requisitos medioambientales de la UE 
relativos a la agricultura como criterio de sostenibilidad para las materias primas 
de biocarburantes cultivadas en la Unión Europea. El Tribunal constató que la 
Comisión reconoció regímenes voluntarios que no contaban con procedimientos 
de verificación específicos para garantizar el cumplimiento de este requisito de 
sostenibilidad (apartados 28 y 30).
Recomendación 1. Evaluación exhaustiva de los regímenes 
voluntarios que solicitan el reconocimiento
Para futuros reconocimientos, la Comisión debería realizar una evaluación más 
exhaustiva de los regímenes voluntarios. En concreto, el marco de evaluación 
para el reconocimiento también debería verificar que los regímenes:
a) evalúen el grado en que la producción de biocarburantes certificados entra -
ña un riesgo significativo de efectos socioeconómicos negativos, como con -
flictos por la tenencia de tierras, trabajo forzado o infantil, malas condiciones 
de trabajo para los agricultores, riesgos para la salud y la seguridad, y emisio -
nes derivadas del CIUS. Para ello, la Comisión debería exigir a los regímenes 
voluntarios que comuniquen una vez al año, sobre la base de sus actividades 
de certificación, cualquier información pertinente relacionada con los riesgos 
mencionados. La Comisión debería tener en cuenta estos informes de los 
regímenes voluntarios al cumplir sus propias obligaciones de información 
previstas en la RED;
b) verifiquen eficazmente que los productores de materias primas para biocar -
burantes de la UE cumplen los requisitos medioambientales de la UE relativos 
a la agricultura;
c) aporten suficientes pruebas del origen de los desechos y residuos utilizados 
para la producción de biocarburantes.
77 
El Tribunal observó que algunos regímenes no eran suficientemente transpa -
rentes o tenían estructuras de gobernanza integradas únicamente por represen -
tantes de unos pocos operadores económicos, lo cual incrementaba el riesgo de 
conflictos de interés e impedía una comunicación eficaz con otras partes intere -
sadas (la Comisión, las autoridades nacionales, otros regímenes, los organismos 
de certificación y los operadores económicos). En opinión del Tribunal, esto se ex -
plica por el hecho de que la Comisión no tuvo en cuenta estas cuestiones durante 
el proceso de reconocimiento. La Comisión emitió en 2015 una nota orientativa 
destinada a mejorar la transparencia de los regímenes voluntarios reconocidos. 
Sin embargo, sus requisitos no se aplicaron (apartados 46 a 49 y 59).
37 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 2. Garantizar la gobernanza adecuada  
y la transparencia de los regímenes voluntarios
Para futuros reconocimientos, la Comisión debería:
a) evaluar si la gobernanza de los regímenes voluntarios reduce el riesgo de 
conflictos de interés;
b) solicitar que los regímenes voluntarios creen una página web oficial donde 
se publiquen los requisitos de transparencia mínimos. Entre estos requisitos 
deben figurar, como mínimo: datos de contacto oficiales (dirección, teléfono, 
correo electrónico); información sobre la gobernanza del régimen voluntario 
y las cualificaciones y experiencia de sus gestores y personal principal; una 
lista completa de los organismos de certificación que operan en este régi -
men; listas detalladas de certificados válidos, caducados y retirados (con las 
fechas); informes de auditoría; información sobre el sistema de reclamaciones 
o consultas de los regímenes voluntarios e información sobre las infracciones 
detectadas. Los regímenes voluntarios deberían comprometerse a actualizar 
de manera oportuna la información divulgada.
78 
El Tribunal también constató que la Comisión no supervisa el funcionamiento de 
los regímenes voluntarios reconocidos. Puesto que la decisión de reconocimien -
to se emite sobre la base de un examen documental de los procedimientos de 
certificación, la falta de supervisión implica que la Comisión no puede obtener 
garantías de que los regímenes voluntarios apliquen realmente las normas de 
certificación presentadas para su reconocimiento. Además, la Comisión no dispo -
ne de medios para detectar supuestas infracciones de las normas de los regíme -
nes voluntarios, puesto que no existe un sistema específico de reclamaciones y la 
Comisión no verifica si las reclamaciones dirigidas directamente a los regímenes 
voluntarios son atendidas correctamente por estos últimos (apartado 55).
38 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 3. Supervisión por la Comisión
La Comisión debería supervisar con efecto inmediato los regímenes voluntarios 
reconocidos de la siguiente forma:
a) comprobando que las actividades de certificación de los regímenes cumplen 
las normas presentadas para el reconocimiento;
b) solicitando que los regímenes voluntarios establezcan sistemas de reclama -
ción transparentes que deberían reunir, como mínimo, las siguientes caracte -
rísticas: i) ser fácilmente accesibles en sus páginas web; ii) informar sobre la 
forma en que deberían presentarse las reclamaciones, el plazo del procedi -
miento y la posibilidad de recurrir el rechazo de las reclamaciones; iii) cubrir 
las reclamaciones contra organismos de certificación y operadores económi -
cos en el régimen voluntario; iv) tener un sistema de seguimiento basado en 
registros. La Comisión debería verificar sistemáticamente la información que 
figura en los registros y tomar medidas si lo considera oportuno.
79 
Los Estados miembros tienen que garantizar que los datos sobre biocarburantes 
sostenibles comunicados a la Comisión son fiables. Los datos nacionales relativos 
a la cuota de biocarburantes conformes en el total de carburantes en el transpor -
te pueden no ser fiables, puesto que las estadísticas de los biocarburantes certifi -
cados como sostenibles podrían haberse sobrestimado. El Tribunal constató que 
los Estados miembros (como es el caso de Polonia) podrían comunicar como sos -
tenibles biocarburantes cuya sostenibilidad no se ha demostrado (apartado 65).
Recomendación 4. Recopilación y comunicación de datos 
sobre biocarburantes sostenibles
Para aumentar las garantías de fiabilidad de los datos sobre biocarburantes soste -
nibles, la Comisión debería proponer a los Estados miembros que respalden sus 
estadísticas con datos sobre la fiabilidad de las cantidades de biocarburantes 
comunicadas. Así, podría presentarse un certificado/declaración general emitido 
por la entidad encargada de recopilar datos sobre biocarburantes sostenibles 
que se transmitiría a la autoridad nacional, que a su vez lo transmite a Eurostat.
39 Conclusiones y recomendaciones 
80 
La fiabilidad y la comparabilidad de las estadísticas sobre biocarburantes soste -
nibles se ven socavadas por el hecho de que no existe una identificación única 
de las sustancias que deben considerarse desechos en la UE. En consecuencia, la 
definición de desechos difiere según el Estado miembro de que se trate: en un 
Estado miembro puede considerarse que la misma sustancia tiene un uso y, por 
lo tanto, no es un desecho, mientras que en otro se consideraba un desecho y es 
admisible para la producción de biocarburantes que se contabilizaban doble -
mente. Una de las modificaciones aprobadas en septiembre de 2015 introduce 
un anexo en la RED con una lista de materias primas y carburantes cuya contri -
bución al objetivo del 10 % en el transporte puede contabilizarse doblemente. 
Sin embargo, la RED sigue permitiendo utilizar materias primas no incluidas en 
la lista, pero que las autoridades nacionales competentes determinan que son 
desechos46 (apartados 68 a 69).
Recomendación 5. Armonización de la definición de desechos 
utilizados para la producción de biocarburantes avanzados
Aunque la definición de la materia prima que puede utilizarse para elaborar 
biocarburantes «doblemente contabilizados» figura ahora en la RED modificada, 
persiste la posibilidad de que una sustancia sea considerada como desecho en 
un Estado miembro, pero no en otro. Para garantizar la comparabilidad de las 
estadísticas sobre biocarburantes sostenibles y aumentar las garantías de fiabili -
dad de los datos sobre biocarburantes avanzados, la Comisión debería proponer 
a los Estados miembros lo antes posible una armonización de la definición de 
desechos, no incluidos en la lista de la RED, utilizados para la producción de bio -
carburantes avanzados en las instalaciones existentes antes de la aprobación de 
la Directiva (UE) 2015/1513 por la que se modifica la RED.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Kersti Kaljulaid, 
Miembro del Tribunal, en Luxemburgo, en su reunión del día 25 de mayo de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da Silva Caldeira
 Presidente
46 Artículo 3, apartado 4, letra e), 
de la RED modificada.
40
 Anexos
Carburantes y biocarburantes en el transporte — ktep 2014
Combustibles fósiles Biocarburantes
Estado miembro Gasolina (1) Diésel (2)Total de 
gasolina 
y diésel 
(3 = 1 + 2)Todos los 
biocarburantes(a)Biocarburantes 
conformesDe los cuales: 
Biocarburantes de 
contabilización doble 
BE 1 241,74 6 862,66 8 104,40 3 87, 6 0 3 87, 6 0 0,00
BG 495,06 1 610,39 2 105,45 110,87 110,87 0,00
CZ 1 509,78 3 75 7,93 5 267,71 316,76 316,76 0,00
DK 1 299,22 2 375,54 3 674,76 213,42 213,42 0,00
DE 17 474,16 31 813,51 49 2 87, 67 2 806,49 2 806,49 518,25
EE 236,22 494,00 730,22 5,76 0,00 0,00
IE 1 136,93 2 420,73 3 55 7, 6 6 116,18 116,18 76,96
EL 2 583,00 2 175,27 4 758,26 135,21 30,05 30,05
ES 4 405,03 20 616,75 25 021,78 944,88 0,00 0,00
FR 6 522,12 32 159,62 38 681,74 2 955,35 2 955,35 133,91
HR 536,15 1 216,01 1 752,16 29,86 29,86 0,00
IT 8 303,64 2 2 9 87,15 31 290,79 1 065,17 1 063,47 185,80
CY 350,22 230,06 580,28 9,72 9,72 6,09
LV 201,30 688,12 889,41 22,02 22,02 0,00
LT 197,19 1 213,96 1 411,15 63,20 59,71 0,00
LU 313,25 1 707,9 6 2 021,21 68,68 68,57 41,37
HU 1 211,90 2 332,40 3 544,31 193,27 193,27 52,77
MT 73,95 102,70 176,65 4,65 4,32 4,32
NL 3 715,85 5 770,92 9 486,77 349,06 336,56 212,56
AT 1 581,62 5 483,35 7 064,97 593,41 531,91 0,00
PL 3 462,26 9 090,31 12 552,57 705,37 705,37 0,00
PT 1 119,49 3 813,39 4 932,88 261,25 151,54 15,82
RO 1 339,28 3 615,17 4 954,45 166,96 166,65 0,00
SI 439,60 1 288,93 1 728,53 42,37 42,37 0,00
SK 540,22 1 350,55 1 890,78 133,87 130,60 0,00
FI 1 364,95 2 101,32 3 466,27 497, 6 5 496,28 451,01
SE 2 731,97 3 676,79 6 408,76 992,10 992,10 419,80
UK 12 678,62 24 554,41 37 233,03 1 179,00 1 179,00 686,00
Total 77 064,72 195  509,91 272  574,63 14 370,13 13 120,04 2 834,71
De los cuales:
Biodiésel 11 3 67, 62 4,0%% de los combustibles  
en el transporte
Biogasolina 2 636,91 0,9%
Total de combustibles en el 
transporte286  944,76
(a) Las cifras de esta columna incluyen biodiésel, biogasolina y, en el caso de algunos Estados miembros, pequeñas cantidades de biogás.
Fuente:  Resultados detallados de SHARES 2014 de EUROSTAT.Anexo I
41 Anexos 
Gobernanza de los regímenes voluntarios
Régimen 
voluntarioPropiedad GobernanzaEstatutos 
o equivalente
RV propiedad de sus miembros (adhesión abierta)
RV01 MiembrosLa Asamblea General  nombra a seis miembros de la Junta. 
La Junta gestiona los asuntos de la asociación y está sujeta a las resoluciones de la Asamblea Gene -
ral, donde participan todos los miembros.
La Junta  informa a la Asamblea General y recibe apoyo de una Junta Ejecutiva  y los Comités 
Técnicos .
La Junta Ejecutiva lleva a cabo las actividades operativas del sistema de certificación.Sí
RV02 MiembrosLos miembros  son asignados a clases electoras. Estas clases nombran de dos a dieciocho consejeros 
del Consejo de Administración . El Consejo es responsable de supervisar y gestionar el régimen. El 
Consejo nombra un funcionario ejecutivo y al órgano ejecutivo del régimen: el Director Ejecutivo  
y la Secretaría . El Consejo también constituye un Comité de Gobernanza .
El Consejo establece y delega determinadas competencias a comités , grupos de trabajo  y equi -
pos de tareas .Sí
RV03 MiembrosLa Asamblea General  es el máximo órgano decisorio del régimen y elige a la Junta Ejecutiva  de 
un máximo de quince miembros. La Junta Ejecutiva designa una Secretaría  y le confía la gestión 
operativa del régimen.
Se forman grupos de trabajo  ad hoc  según las necesidades de algunos temas específicos.Sí
RV04 MiembrosLos miembros del régimen se organizan en siete cámaras  que eligen al órgano de gobierno de la 
organización (la Asamblea General de Delegados ). La Asamblea elige un Consejo de Adminis -
tración  (de entre cinco y nuevo miembros), que es responsable de la gestión del régimen y repre -
senta a la Asociación ante terceros. El Consejo de Administración supervisa a la Secretaría  y puede 
designar un director ejecutivo . El director ejecutivo es responsable de aplicar la estrategia y las 
políticas de la Asociación y dirige las actividades de la Secretaría, que es responsable del funcio -
namiento cotidiano del régimen. Los consejeros también pueden constituir comités , grupos de 
trabajo  y grupos consultivos .Sí
RV05 MiembrosLa Asamblea General  ordinaria está formada por todos los miembros del régimen. La Asamblea 
elige a entre tres y dieciséis miembros de la Junta Directiva . La administración general del régimen 
es responsabilidad de la Junta Directiva en colaboración con el secretario general . La Junta Direc -
tiva confía la gestión cotidiana del régimen al secretario general y a la Secretaría . La Junta puede 
designar y delegar parte de sus competencias y responsabilidades a grupos de trabajo , comités 
permanentes  o grupos operativos .SíAnexo II
42 Anexos 
Régimen 
voluntarioPropiedad GobernanzaEstatutos 
o equivalente
RV propiedad de consorcios, organizaciones o  asociaciones
RV06Consorcio de siete 
entidadesEl consorcio de los siete miembros fundadores designa miembros para el Comité Directivo  del régi -
men. El Comité Directivo es la entidad rectora del régimen y dota (por selección o por contrato) a un 
asesor técnico  —que también forma parte del Comité Directivo— con las competencias técnicas 
adecuadas para la gestión técnica del régimen.Sí
RV07Órgano de 
coordinación de 
varios regímenes de 
garantíaLa Junta del órgano de coordinación  está compuesta por un equipo de expertos y dirige el 
funcionamiento de la empresa. Supervisa a los distintos regímenes, que están gestionados por juntas 
sectoriales. La Junta Sectorial de Garantía  supervisa la gestión de los regímenes sectoriales, entre 
ellos el régimen voluntario , y sus actividades. Estos regímenes sectoriales están formados por 
expertos y representantes de los sectores. 
Cada sector de garantía tiene comités consultivos técnicos  compuestos por expertos del sector. 
Son responsables del mantenimiento y desarrollo continuo de las normas del régimen voluntario.
Distintos regímenes operan en distintos sectores alimentarios y el órgano de coordinación ayuda 
a elaborar las normas detalladas y los sistemas de inspección para cada sector.No se ha 
encontrado
RV08Sociedad de 
responsabilidad 
limitada, en la que 
los miembros/ga -
rantes forman ocho 
entidades distintasLa información disponible en línea no es muy clara e indica que el Consejo de Administración del 
régimen informa al director ejecutivo  de la empresa matriz. 
El régimen está controlado por un Consejo de Administración responsable de la dirección, gestión 
general y administración de la empresa. 
Dos grupos de trabajo  se encargan de desarrollar y supervisar los aspectos técnicos y de comerciali -
zación del funcionamiento del régimen.No se ha 
encontrado
RV09Diez asociaciones 
y organizaciones de 
los sectores agrícola, 
comercial, de carbu -
rantes, biocarburan -
tes y biogásUna Asamblea de accionistas  designa a la Dirección Ejecutiva  y nombra un Comité Consultivo  
y un Comité de Sanción  para ayudar a la Dirección Ejecutiva.
La gestión y el funcionamiento del régimen se delegaron (a través de un acuerdo de agencia) a una 
empresa.
Es el Comité Consultivo el que inicia y coordina las medidas para mantener y seguir desarrollando el 
sistema de certificación del régimen.No se ha 
encontrado
RV10 Asociación comercialEl Grupo Consultivo Técnico  del régimen está compuesto por representantes de las asociaciones 
comerciales como propietarios del régimen y un organismo de certificación principal. Este grupo de 
expertos toma decisiones y formula recomendaciones relativas a cuestiones operativas en torno a la 
aplicación y  ejecución del régimen.No se ha 
encontrado
RV11 ConfederaciónEl régimen es propiedad y está gestionado por una confederación , que se encarga de su elabora -
ción y ejecución.No se ha 
encontrado
RV12 ConfederaciónEl régimen es propiedad y está gestionado por una confederación , que se encarga de su elabora -
ción y ejecución.No se ha 
encontradoAnexo II
43 Anexos 
Régimen 
voluntarioPropiedad GobernanzaEstatutos 
o equivalente
RV propiedad de organismos públicos
RV13Organismo Nacional 
de NormalizaciónEl régimen está gestionado por el Organismo Nacional de Normalización según las estructuras 
establecidas para gestionar sus regímenes. El Organismo Nacional de Normalización es responsable 
de la elaboración de las normas.
El Organismo Nacional de Normalización cuenta con los siguientes órganos que intervienen en la ges -
tión de sus regímenes: Gestión de Regímenes, Comité de Gestión de Regímenes, Comité de Expertos 
y Comité de Revisión.No se ha 
encontrado
RV14Instituto Nacional de 
InvestigaciónEl Administrador del Sistema  es el director del Instituto Nacional de Investigación, que se encarga 
de establecer la Junta del Sistema . Esta Junta supervisa a los organismos de certificación en el 
marco del sistema y establece directrices para el desarrollo del régimen. La Junta está supervisada 
por el administrador del Sistema y el Consejo del Sistema . La Oficina del Sistema  presta apoyo 
a la Junta en sus actividades e informa al administrador del Sistema.
El Consejo del Sistema del régimen está integrado por entre cinco y diez miembros (expertos 
externos designados por el director del Instituto Nacional de Investigación). Sus principales tareas 
son: supervisar la independencia y la transparencia, evitar conflictos de interés entre los participantes 
y organismos de certificación del sistema, examinar las reclamaciones y propuestas, y establecer 
directrices para el desarrollo del régimen.No se ha 
encontrado
RV propiedad de empresas
RV15 Empresa privadaGestión bajo la responsabilidad de la empresa que delegará atribuciones a su propio personal y a 
terceras empresas especializadas.No se ha 
encontrado
RV16 Empresa privada No se ha encontrado.No se ha 
encontrado
RV17 Empresa privadaDe la página web de la DG Energía: los documentos mencionados en este régimen forman parte del 
Sistema de Gestión de la empresa, y se actualizan y mantienen con arreglo a los procedimientos que 
figuran en ellos. La persona responsable de actualizar este régimen en la empresa es el director, 
Sostenibilidad y Conformidad de Proveedores. La función HSEQ & Sostenibilidad de la empresa revisa 
anualmente este sistema de verificación. Se informa a los participantes del régimen en consecuencia. 
En caso de que se introduzcan cambios sustanciales, el régimen se transmite a la Comisión Europea 
para información o  aprobación.No se ha 
encontrado
RV18 Empresa privada No se ha encontrado.No se ha 
encontrado
Instrumento de cálculo reconocido como RV
RV19Instituto de 
InvestigaciónActualmente, el régimen voluntario está gestionado por el Instituto de Investigación , uno de los 
anteriores asociados del proyecto.s.ol
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en sitios web.
Como institución europea, el Tribunal de Cuentas Europeo tiene que equilibrar el interés de la UE en garantizar la transparencia de sus actos y asegurar el 
mejor uso de los fondos públicos respecto de la interferencia con el derecho de las personas y entidades afectadas de que se respete su vida privada en general 
y se protejan sus datos personales en particular. Por ello, en este informe el Tribunal no menciona la denominación de los regímenes voluntarios objeto de sus 
observaciones. Una descripción objetiva de los hechos que ponga de relieve las deficiencias comunicadas debería bastar para que las autoridades competentes 
extraigan sus propias conclusiones del informe y adopten las medidas oportunas al respecto.Anexo II
44 Anexos Anexo III
Régimen 
voluntario(a)Elementos de transparencia enumerados en la carta orientativa de la Comisión(b)Otros elementos importantes de transparencia
Datos de contacto 
(teléfono, correo 
electrónico, 
dirección)Operadores 
económicos que 
pertenecen al RV
(certificados 
válidos)Operadores 
económicos que 
pertenecen al RV
(certificados 
válidos)Organismos 
de 
certificaciónNombres 
de otros RV 
reconocidosGobernanzaEstatutos o  
equivalenteCualificaciones 
del equipo 
(CV, etc.)Sistema de 
reclamaciónInfracciones 
detectadas
(certificados 
retirados)
RV propiedad de sus miembros (adhesión abierta) o  de organismos públicos
RV02 Sí Sí Sí SíNo se ha 
encontradoAlta Sí Sí Sí (no en línea) Sí
RV03 Sí Sí No se ha encontrado SíNo se ha 
encontradoAlta Sí Sí Sí (no en línea)No se ha 
encontrado
RV13 Sí Sí Sí SíNo se ha 
encontradoBajaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNecesita mejoras Sí
RV05 Parcialmente(c)Sí No se ha encontrado SíNo se ha 
encontradoAlta Sí Sí SíNo se ha 
encontrado
RV04 Sí Sí Sí SíNo se ha 
encontradoAlta Sí Sí Sí (no en línea)No se ha 
encontrado
RV14 Sí Sí No se ha encontrado SíNo se ha 
encontradoAltaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNecesita mejorasNo se ha 
encontrado
RV01 Sí Sí Sí SíNo se ha 
encontradoAlta SíNo se ha 
encontradoSí (no en línea) Sí
Mejores prácticas Mejoras recomendadas  Situación poco clara. Mejoras recomendadas
(a) Debido a su naturaleza distinta, el instrumento de cálculo de los gases de efecto invernadero de Biograce no forma parte de esta lista.
(b) Las listas de elementos también incluyen las últimas versiones del régimen; sin embargo, solo la Comisión puede confirmar su conformidad.
(c) No se divulga al menos una de las formas de contacto enumeradas.
(d) Información de las entidades propietarias. No se indica si se aplica al RV.
Gobernanza: Alta: Se divulga suficiente información.
Media: Debe mejorarse la información divulgada.
Baja: La información divulgada es insuficiente.Transparencia de los regímenes voluntarios
45 Anexos Anexo III
Régimen 
voluntario(a)Elementos de transparencia enumerados en la carta orientativa de la Comisión(b)Otros elementos importantes de transparencia
Datos de contacto 
(teléfono, correo 
electrónico, 
dirección)Operadores 
económicos que 
pertenecen al RV
(certificados 
válidos)Operadores 
económicos que 
pertenecen al RV
(certificados 
válidos)Organismos 
de 
certificaciónNombres 
de otros RV 
reconocidosGobernanzaEstatutos o  
equivalenteCualificaciones 
del equipo 
(CV, etc.)Sistema de 
reclamaciónInfracciones 
detectadas
(certificados 
retirados)
Otros tipos de RV 
RV08 Sí No se ha encontrado No se ha encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoMediaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontrado
RV17 No se ha encontrado No se ha encontrado No se ha encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoBajaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontrado
RV11 Sí(d)Sí No se ha encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoBajaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNecesita mejoras Sí
RV06 Parcialmentec)Sí Sí SíNo se ha 
encontradoAlta SíNo se ha 
encontradoNecesita mejoras Sí
RV16 Sí No se ha encontrado No se ha encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoBajaNo se ha 
encontradoSí(d) No se ha 
encontradoNo se ha 
encontrado
RV07 Sí No se ha encontrado No se ha encontrado SíNo se ha 
encontradoMediaNo se ha 
encontradoSí Necesita mejorasNo se ha 
encontrado
RV09 Sí Sí Sí SíNo se ha 
encontradoAltaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoSí
RV12 Sí(d)Sí No se ha encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoBajaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNecesita mejoras Sí
RV10 Sí(d)Sí No se ha encontrado Sí Sí MediaNo se ha 
encontradoSí(d)Necesita mejorasNo se ha 
encontrado
RV18 Sí No se ha encontrado No se ha encontrado SíNo se ha 
encontradoBajaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontrado
RV15 Sí(d)Sí No se ha encontrado Sí Sí BajaNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontradoNo se ha 
encontrado
Mejores prácticas Mejoras recomendadas  Situación poco clara. Mejoras recomendadas
(a) Debido a su naturaleza distinta, el instrumento de cálculo de los gases de efecto invernadero de Biograce no forma parte de esta lista.
(b) Las listas de elementos también incluyen las últimas versiones del régimen; sin embargo, solo la Comisión puede confirmar su conformidad.
(c) No se divulga al menos una de las formas de contacto enumeradas.
(d) Información de las entidades propietarias. No se indica si se aplica al RV.
Gobernanza: Alta: Se divulga suficiente información.
Media: Debe mejorarse la información divulgada.
Baja: La información divulgada es insuficiente.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo, basándose en sitios Internet.
Como institución europea, el Tribunal de Cuentas Europeo tiene que equilibrar el interés de la UE en garantizar la transparencia de sus actos y asegurar el mejor uso de los fondos públicos respecto de la interferencia con el derecho de las personas 
y entidades afectadas de que se respete su vida privada en general y se protejan sus datos personales en particular. Por ello, en este informe el Tribunal no menciona la denominación de los regímenes voluntarios objeto de sus observaciones. Una 
descripción objetiva de los hechos que ponga de relieve las deficiencias comunicadas debería bastar para que las autoridades competentes extraigan sus propias conclusiones del informe y  adopten las medidas oportunas al respecto.
46 Anexos 
Punto 9:Anexo IVRequisitos de condicionalidad
Requisitos de condicionalidad mencionados en el artículo 17, apartado 6, de la RED
(«los requisitos y normas previstos en las disposiciones a que se refiere el título "Medio ambiente" en la par -
te A y en el punto 9 del anexo II del Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, y […] los 
requisitos mínimos de las buenas condiciones agrarias y medioambientales definidos con arreglo al artículo 6, 
apartado 1, de dicho Reglamento»)
Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo, anexo II, parte A:
Artículo 6, apartado 1:
«Buenas condiciones agrarias y medioambientales
1. Los Estados miembros garantizarán que todas las tierras agrarias, especialmente las que ya no se utilicen para 
la producción, se mantengan en buenas condiciones agrarias y medioambientales. Los Estados miembros de -
finirán, a nivel nacional o regional, los requisitos mínimos de buenas condiciones agrarias y medioambientales 
sobre la base del marco establecido en el anexo III, atendiendo a las características específicas de las superficies 
afectadas, incluidas las condiciones edáficas y climáticas, los sistemas de explotación existentes, la utilización de 
las tierras, la rotación de cultivos, las prácticas de explotación agraria y las estructuras de explotación.».

47 Anexos Anexo IV
Anexo III:
48 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
IV
La Comisión ha llevado a cabo una evaluación exhaustiva de todos los regímenes voluntarios a los que se les ha 
reconocido el cumplimiento de todos los requisitos legales de la Directiva. La Comisión considera que los regíme -
nes voluntarios ofrecen garantías de que los biocarburantes certificados cumplen los criterios obligatorios para el 
reconocimiento de los regímenes de acuerdo con la exhaustiva evaluación de todos los regímenes voluntarios. No 
obstante, la Comisión siempre está dispuesta a promover la evolución de normas que permita mejorar todavía más 
el sistema, abordar los retos que puedan surgir durante el funcionamiento del sistema y tener en cuenta los cambios 
de la base jurídica.
V
La Directiva Europea de Energías Renovables (RED) define un número de criterios de sostenibilidad obligatorio para 
los biocarburantes que deben ser satisfechos para optar a la ayuda y ser considerados para los objetivos de energía 
procedente de fuentes renovables. Las evaluaciones de los regímenes voluntarios abarcaron debidamente estos 
criterios de sostenibilidad obligatorios y únicamente se reconocieron los regímenes voluntarios siempre y cuando 
pudieran demostrar el cumplimiento de estos criterios.
Asimismo, la RED contempla otro número de cuestiones relacionadas con la sostenibilidad tales como los efectos 
socioeconómicos negativos. Muchos de los regímenes voluntarios incluyen otros criterios de sostenibilidad no 
obligatorios. Esto puede considerarse como una buena práctica, pero es estrictamente voluntario. Los regímenes 
voluntarios no fueron evaluados en función de que abarcaran también criterios no obligatorios. Por consiguiente, 
no se reconoció ningún sistema voluntario que abarcara estas cuestiones.
En opinión de la Comisión, no sería conveniente obligar a los regímenes voluntarios a incluir criterios de sostenibi -
lidad no obligatorios. En caso de que la inclusión de estos criterios fuera obligatoria, el legislador debería haberlos 
incluido en el conjunto de criterios obligatorios.
La Comisión continuará valorando si debe extenderse el reconocimiento de los regímenes voluntarios a los aspec -
tos de sostenibilidad no obligatorios. No obstante, cabe señalar la complejidad de la evaluación de los regímenes 
con relación a los criterios no obligatorios, dado que estos están expresados con mucho menos detalle en el texto 
legislativo que en los criterios obligatorios.
Con el objeto de reducir el riesgo de cambios indirectos en el uso de la tierra (CIUS), la RED, modificada por la 
Directiva (UE) 2015/1513, incluye un límite de la cantidad de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimen -
tarios que puede considerarse para los objetivos de energía procedente de fuentes renovables (7 % del consumo de 
energía en el transporte). Los propios criterios de sostenibilidad no cubren los CIUS. Por consiguiente, los regímenes 
voluntarios que demuestren cumplir los criterios obligatorios para cada lote individual de biocarburante no estarán 
obligados a cubrir los CIUS.
VI
En la evaluación se incluyó la verificación del origen de los desechos y de los residuos. En todas las evaluaciones 
se exigió que los regímenes voluntarios aplicaran las disposiciones relevantes de la Directiva. Esta exigencia cubre 
todo tipo de materias primas, incluidos los desechos y los residuos. En la Directiva no se prevén unos criterios de 
auditoría específicos para los biocarburantes producidos con desechos y residuos. En la nota de orientación, los 
servicios de la Comisión reaccionaron ante las evoluciones del mercado no previstas en el momento del recono -
cimiento de los regímenes voluntarios y exigieron la implantación de unas medidas especiales que tuvieran en 
cuenta el mayor riesgo de fraude que se constató con el tiempo cuando los Estados miembros implantaron el meca -
nismo de doble contabilidad. Los regímenes voluntarios han actualizado sus procedimientos de verificación en este 
sentido.
Respuestas de la Comisión 49
Asimismo, la RED no contempla ninguna obligación concreta de verificación para los Estados miembros con rela -
ción al artículo 17, apartado 6, de la RED [relacionado con las normas de buenas prácticas agrarias y medioambienta -
les (GAEC) de la Política Agraria Común (PAC)]. La Comisión también debe reconocer los regímenes voluntarios por 
otros motivos distintos a los incluidos en el artículo 17, apartado 6, de la RED. Por consiguiente, no sería conveniente 
incluir este elemento en la evaluación de los regímenes voluntarios.
VII
La RED no incluye requisitos relacionados con la estructura de gobernanza de los regímenes voluntarios y, por 
tanto, no se contempló la estructura de gobernanza en las evaluaciones iniciales. La cuestión central era garantizar 
la subordinación de los operadores a una auditoría externa, explícitamente mencionada en la Directiva.
No obstante, tanto la estructura de gobernanza como las medidas de transparencia necesitan una mayor atención 
en el futuro. La razón principal es la necesidad de reflejar unos requisitos de transparencia y gobernanza más estric -
tos en las enmiendas de la Directiva (UE) 2015/1513.
VIII
El legislador limitó las competencias de control de la Comisión relacionadas con la implantación de todas las opera -
ciones. Sin embargo, la Comisión exige una auditoría externa independiente.
La Comisión supervisa los regímenes voluntarios de conformidad con las competencias jurídicas que le otorga la 
RED, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, que requiere que los regímenes voluntarios informen anualmente 
sobre su funcionamiento. La Comisión presentará por su cuenta un informe sobre el funcionamiento de los regíme -
nes voluntarios en abril de 2017.
La Comisión está de acuerdo en que debe consolidarse el control y la transparencia, incluidos los procedimientos de 
reclamación.
IX
Los Estados miembros han procedido, con un retraso importante, a la transposición parcial de la RED que incluye los 
criterios de sostenibilidad para los biocarburantes.
En los países en los que todavía no se habían implementado los criterios de sostenibilidad para los biocarburantes, 
tampoco se había establecido el sistema de verificación, por lo que no era posible demostrar si los biocarburantes 
cumplían los criterios de sostenibilidad. En opinión de la Comisión, este fue el origen de la cuestión de la presen -
tación del informe. Sin embargo, en el año 2020 debe alcanzarse el objetivo de energía procedente de fuentes 
renovables en el transporte. La Comisión confía en que en el año 2020 los Estados miembros hayan implementado 
correctamente la RED, incluidas las últimas modificaciones. Si es necesario, la Comisión adoptará la medida prevista 
por el Tratado para exigir el cumplimiento de la legislación de la Unión Europea.
X 1 i)
La Comisión acepta parcialmente esta recomendación. La Comisión no puede obligar a los regímenes voluntarios 
a que incluyan criterios socioeconómicos que no son obligatorios. No obstante, los regímenes voluntarios deberían 
presentar un informe anual basado en sus actividades de certificación, tal como se estipula en la RED modificada 
por la Directiva (UE) 2015/1513. En sus propios informes, la Comisión tendrá en cuenta los informes recibidos de los 
regímenes voluntarios.
X 1 ii)
La Comisión acepta esta recomendación siempre y cuando se verifique el cumplimiento del artículo 17, apartado 6, 
de la RED [relacionado con las normas de buenas prácticas agrícolas y medioambientales (GAEC) de la PAC]. El cumpli -
miento de las normas GAEC de la PAC y de otras Directivas y Reglamentos pertinentes forma parte de la PAC.
Respuestas de la Comisión 50
X 1 iii)
La Comisión acepta esta recomendación y acuerda que los biocarburantes basados en desechos merecen ser 
cubiertos por unos procedimientos de verificación especiales. La Comisión ya ha actuado en este sentido al incluir 
la aplicación de unas medidas especiales en todas sus evaluaciones a partir de octubre de 2014.
X 2
La Comisión acepta esta recomendación y acuerda que tanto la estructura de gobernanza como las medidas de 
transparencia necesitan una mayor atención y ha acometido los pasos necesarios para que en las enmiendas de la 
Directiva (UE) 2015/1513 se reflejen unos requisitos de mayor transparencia y gobernanza.
X 3 i)
La Comisión acepta la recomendación.
Abordará la cuestión en el contexto de la presentación del informe sobre el funcionamiento de los regímenes 
voluntarios, tal como se prevé en la RED modificada por la Directiva (UE) 2015/1513. La implantación de los pro -
cedimientos de los regímenes por parte de los operadores económicos será verificada por auditores externos 
independientes.
X 3 ii)
La Comisión acepta la recomendación y ya ha acometido los pasos necesarios en este sentido.
X 4
La Comisión acepta parcialmente esta recomendación y continuará trabajando con los Estados miembros sobre la 
fiabilidad de los datos proporcionados, dado que los Estados miembros reciben información de los operadores eco -
nómicos sobre el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad. Además, cada cinco años los Estados miembros 
presentan a la Comisión un informe sobre la calidad de todos los datos transmitidos. No obstante, no se justifica la 
exigencia de otras pruebas (certificados/declaraciones) para una recopilación de datos estadísticos específicos.
X 5
La Comisión acepta la necesidad de armonizar la definición de desechos utilizada para la producción de biocarbu -
rantes avanzados.
El legislador ya ha adoptado las medidas necesarias para armonizar la definición de residuos en la RED. La RED, 
modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, incluye una definición de los residuos con el establecimiento de un 
vínculo con la Directiva 2008/98/CE.
Introducción
05
En muchos casos solo se utiliza una parte del cultivo para la producción de biocarburantes, mientras que las demás 
partes, a veces las partes principales, se utilizan para la producción de alimentos o piensos. Por consiguiente, el 
efecto de desplazamiento de los biocarburantes convencionales es considerablemente inferior, aunque todavía 
significativo.
Respuestas de la Comisión 51
06
La Comisión pretende presentar a finales de 2016 una propuesta política para el paquete de energías renovables.
09
La RED, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, incluye un anexo (anexo IX) con una lista de materias primas 
y combustibles de origen renovable que cuentan el doble para el objetivo de energía procedente de fuentes reno -
vables en el transporte. No cabe duda de que el anexo IX incluye desechos, residuos y otra biomasa no alimentaria, 
pero no existe una relación formal en estas definiciones.
Todas las fuentes de energías renovables consumidas en el transporte, incluida la electricidad de origen renovable, 
cuentan para el objetivo de energía procedente de fuentes renovables. Cabe esperar que la contribución de la elec -
tricidad de origen renovable sea importante (alrededor del 2 %)
10
La RED, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, exige que la reducción de las emisiones de gases de efecto 
invernadero de los biocarburantes producidos en las nuevas instalaciones sea de un 60 % como mínimo. El requisito 
general aumentará al 50 % a partir de enero de 2018.
Observaciones
28
La RED no obliga a los Estados miembros a verificar el cumplimiento del artículo 17, apartado 6, de la RED (relacio -
nado con las normas GAC de la PAC y con otras Directivas y Reglamentos relevantes) aunque formen parte de los 
criterios. La Comisión debe reconocer los regímenes voluntarios por otros motivos distintos a los incluidos en el artí -
culo 17, apartado 6, de la RED.
Respuesta común a los párrafos 30 y 31
La Comisión no está obligada a reconocer los regímenes voluntarios y hasta la fecha solo ha reconocido los regíme -
nes que se atienen al artículo 17, apartados 2 a 5, de la RED. Por consiguiente, no se exigía tampoco la evaluación del 
cumplimiento de otras cuestiones de sostenibilidad no obligatorias.
La Comisión advierte que no sería conveniente obligar a los regímenes voluntarios a que incluyeran criterios de 
sostenibilidad no obligatorios dado que el legislador no los incluyó en el conjunto de criterios obligatorios. En 
lo que respecta a los aspectos sociales de la sostenibilidad (Recuadro 3), la Comisión advierte que la inclusión de 
dichos criterios en el ámbito de la certificación puede considerarse como una buena práctica, aunque advierte que 
la inclusión es de carácter voluntario.
No obstante, la Comisión continuará evaluando si el reconocimiento de los regímenes voluntarios debería exten -
derse a los aspectos de sostenibilidad no obligatorios. No obstante, cabe señalar la complejidad de la evaluación 
de los regímenes con relación a los criterios no obligatorios, dado que estos están expresados con mucho menos 
detalle en el texto legislativo que en los criterios obligatorios.
Recuadro 3
La Comisión considera que la inclusión de estos criterios en el ámbito de la certificación puede considerarse como 
una buena práctica, aunque advierte que la inclusión es de carácter voluntario.
Respuestas de la Comisión 52
33
Aunque la Comisión reconoce la falta de datos en todos los informes, facilitó referencias de estos datos y una 
evaluación de los datos disponibles, incluidos otros estudios especiales relacionados con las repercusiones de la 
política de biocarburantes de la UE en los países en desarrollo.
En lo que respecta a los aspectos sociales descritos en el Recuadro 4, la Comisión advierte que, considerando que 
las exportaciones de biocarburantes de los países en desarrollo son limitadas, ha proporcionado informes sobre las 
repercusiones de la política de biocarburantes de la UE en un mayor número de países en desarrollo que no expor -
tan biocarburantes a la UE1.
Respuesta común a los apartados 34-37
La RED, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, introdujo un límite (7 % del consumo de energía en el trans -
porte) de la cantidad de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios que se tendrá en cuenta para 
los objetivos de energía procedente de fuentes renovables. Esta medida limita el incentivo para el uso de biocarbu -
rantes basados en cultivos para satisfacer los objetivos de energía procedente de fuentes renovables y, por tanto, 
limita el riesgo de los CIUS inducidos por la política de biocarburantes de la UE.
Los propios criterios de sostenibilidad no cubren los CIUS. Por consiguiente, los regímenes voluntarios que demues -
tren cumplir estos criterios para cada lote individual de biocarburante no estarán obligados a cubrir los CIUS.
La Comisión seguirá analizando la cuestión y publicará los resultados del análisis en un informe que presentará 
a finales de 2016.
40
La Comisión reconoce que los biocarburantes basados en desechos-residuos merecen estar cubiertos por unos 
procedimientos de verificación especiales. La Comisión ya ha actuado en este sentido al incluir la aplicación de unas 
medidas especiales en todas sus evaluaciones a partir de octubre de 2014.
Respuesta común a los apartados 41-42
En la nota de orientación, los servicios de la Comisión reaccionaron ante las evoluciones del mercado no previstas 
en el momento del reconocimiento de los regímenes voluntarios y exigieron la implantación de unas medidas espe -
ciales que tuvieran en cuenta el mayor riesgo de fraude que se constató con el transcurso del tiempo cuando los 
Estados miembros implantaron el mecanismo de doble contabilidad.
La Comisión envió la nota a los regímenes voluntarios para llamar la atención sobre el asunto y garantizar la adop -
ción de medidas adecuadas por parte de todos los regímenes. Esto no significa que, en términos generales, esta 
cuestión se tratara de manera inapropiada anteriormente. De hecho, nos consta que muchos de los regímenes 
voluntarios pertinentes adoptaron medidas por iniciativa propia. En opinión de la Comisión, la posibilidad de que 
los regímenes voluntarios reaccionen rápidamente y con entusiasmo a los retos identificados es uno de los méritos 
de los sistemas de certificación.
45
Tras la adopción de la definición, la Comisión solicitó a los regímenes parcialmente reconocidos que presentaran la 
verificación del cumplimiento con la nueva definición. Tres regímenes que solo habían sido parcialmente reconoci -
dos han presentado sus actualizaciones, que han sido evaluadas. Actualmente está en marcha la actualización de las 
Decisiones.
1 SWD(2013) 102 final; SWD(2015) 117 final.
Respuestas de la Comisión 53
46
Las evaluaciones de la Comisión respondieron a los requisitos establecidos por la RED. La RED no incluía ningún 
requisito relacionado con la estructura de gobernanza de los regímenes voluntarios, y, por tanto, las evaluaciones 
iniciales no contemplaron la estructura de gobernanza. La prioridad era garantizar la subordinación de los operado -
res a la auditoría externa explícitamente mencionada en la Directiva.
No obstante, la Comisión considera que la estructura de gobernanza debería recibir mayor atención en el futuro 
para tratar de mejorar las buenas prácticas. La razón principal para ello es la subida del umbral de cálculo de las 
emisiones de gases de efecto invernadero, lo que requiere un cálculo frecuente de la reducción real de las emisio -
nes de gases de efecto invernadero y precisa un control más exhaustivo.
Respuesta común a los apartados 50-51
El legislador limitó las competencias de control de la Comisión relacionadas con la implantación de todas las opera -
ciones. Sin embargo, la Comisión exige una auditoría externa independiente.
La Comisión supervisa los regímenes voluntarios de conformidad con las competencias jurídicas que le otorga la 
RED, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, que requiere que los regímenes voluntarios informen anualmente 
sobre su funcionamiento. La Comisión presentará por su cuenta un informe sobre el funcionamiento de los regíme -
nes voluntarios en abril de 2017.
53
La Comisión ha entablado un diálogo con los regímenes para tratar de aclarar la situación y buscar mejoras. La 
Comisión está actualmente revisando un caso específico y, por consiguiente, es demasiado pronto para que la 
Comisión se pronuncie en esta fase.
Sin embargo, en términos generales, la necesidad de fortalecer la gobernanza interna de los regímenes contem -
plada en las evaluaciones en curso puede contribuir a conseguir un mayor control de la implantación de las reglas 
de los regímenes por parte de los organismos de certificación.
54
Muchos regímenes voluntarios operan a nivel global. Esto significa que, en la práctica, el auditor que certifica el 
cumplimiento tiene una enorme responsabilidad y necesita decidir, caso por caso, si las pruebas proporcionadas 
garantizan debidamente el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad. La Comisión insta a los regímenes volun -
tarios a que mantengan un estrecho diálogo con los auditores para la continua mejora de las certificaciones.
55
Aunque no existe un sistema de reclamaciones especial, las partes interesadas tienen la posibilidad de contactar 
con la Comisión en caso de dudas sobre el funcionamiento de los regímenes voluntarios. De hecho, el régimen 
de sostenibilidad para los biocarburantes es un asunto muy técnico que requiere un conocimiento especializado, 
y cabe esperar que las partes interesadas tengan en cuenta que el régimen ha sido reconocido por la Comisión.
56
La RED establece con toda claridad que los Estados miembros están obligados a aceptar las pruebas de los regíme -
nes voluntarios. Siempre y cuando se respete esta disposición, se acogerá con beneplácito la aportación de los Esta -
dos miembros para la mejora de los procesos de certificación. En opinión de la Comisión, no hay nada, por ejemplo, 
que vaya en contra de la implicación de los Estados miembros en el control de los organismos de certificación 
puesto que los propios organismos de certificación no son reconocidos por la Comisión. No obstante, los Estados 
miembros no deberían cuestionar la validez de los certificados expedidos por los regímenes voluntarios.
Respuestas de la Comisión 54
En lo que respecta al caso concreto de Polonia mencionado en el Cuadro 5, la Comisión está verificando actual -
mente la conformidad del requisito con la ley de la UE.
58
Estas notas no son jurídicamente vinculantes para los regímenes voluntarios y tienen por objeto fomentar las 
mejores prácticas mediante la indicación de las posibles futuras exigencias de la Comisión. La Comisión impon -
drá la adopción de unas normas más estrictas cuando los regímenes voluntarios soliciten una ampliación del 
reconocimiento.
La Comisión podrá revocar las decisiones en caso de que se demuestre manifiestamente que un régimen no ha 
implementado los elementos considerados decisivos para la Decisión y se haya producido una vulneración grave 
y estructural de estos elementos.
Respuesta común a los apartados 59-60
La Comisión concede la máxima importancia a la transparencia.
En la página web especializada se aborda el requisito de transparencia incluido en la RED2. También incluye una 
gran cantidad de información útil que no es exigida por la ley como la información sobre nuevos eventos y sobre 
importantes documentos de la Comisión. En esta página web y en las páginas enlazadas se encuentra toda la infor -
mación exigida por la ley recibida de los Estados miembros. Como parte de esta página web, también se ha creado  
una página especialmente dedicada a los tipos de información mencionados en la RED3.
61
En el marco actualizado de la evaluación publicada en noviembre de 2015, la Comisión exige la verificación íntegra 
por parte de unos auditores externos. Los auditores deberán tener acceso a toda la información relevante. Si el 
sistema no incluye esta información, no debería ser admitido en el régimen. Los auditores deberían tener también 
acceso a la información sobre el material certificado con el nombre de otros regímenes voluntarios. Los regímenes 
voluntarios deberán publicar los nombres de los operadores que son o han sido certificados con arreglo al régimen. 
Esto aumentará la transparencia y el intercambio de información.
66
Polonia no procedió a la transposición de la RED, incluido el régimen de sostenibilidad de la UE para los biocarbu -
rantes, hasta el año 2015. Por consiguiente, durante el período 2011-2014 todavía no habían entrado en vigor las 
disposiciones de la RED. Los Estados miembros deberán garantizar la calidad de los datos transmitidos; la Comisión 
no posee los medios legales necesarios para rebatir los datos de 2014 sobre los biocarburantes sostenibles.
Sin embargo, Polonia ha procedido entre tanto a la transposición de la RED. La Comisión confía en que Polonia 
y otros Estados miembros implementen la RED correctamente en 2020, incluidas las recientes enmiendas para 2020. 
Si es necesario, la Comisión adoptará la medida prevista por el tratado para exigir el cumplimiento de la ley de la 
Unión Europea.
2 https://ec.europa.eu/energy/en/topics/renewable-energy
3 https://ec.europa.eu/energy/en/renewable-energy-transparency-platform
Respuestas de la Comisión 55
67
Los Estados miembros deberán garantizar la calidad de los datos transmitidos. En su transmisión de datos 
a Eurostat, Francia indicó un valor cero y Polonia anunció un valor distinto a cero. Todos los datos comunicados 
superaron las reglas de validación (comprobaciones de la plausibilidad, la coherencia y la consistencia) de acuerdo 
con la información de la que disponía Eurostat en aquel momento. Eurostat publicó los datos transmitidos por los 
países sin realizar ninguna modificación o alteración.
72
La implantación de la medida para combatir el fraude compete a los Estados miembros. La Comisión apoya los 
esfuerzos de los Estados miembros por reducir el riesgo de fraude y ha creado un grupo de trabajo en el seno de 
la Comisión sobre sostenibilidad de los biocarburantes y biolíquidos, que analizará diferentes aspectos y medidas 
esenciales en este contexto. Esta cuestión también fue considerada en la RED, modificada por la Directiva (UE) 
2015/1513, que exige que los Estados miembros comuniquen las medidas adoptadas contra el fraude e insta a una 
mayor colaboración entre los sistemas nacionales y entre los sistemas nacionales y los regímenes voluntarios.
Conclusiones y recomendaciones
74
La Comisión considera que los regímenes voluntarios ofrecen garantías de que los biocarburantes certificados cum -
plen los criterios obligatorios para los cuales se han reconocido los regímenes de acuerdo con la exhaustiva evalua -
ción de todos los regímenes voluntarios certificados. Sin embargo, la Comisión está siempre dispuesta a fomentar 
una posterior evolución de las normas con el fin de mejorar todavía más el sistema, afrontar los retos que puedan 
surgir durante el funcionamiento del sistema y tener en cuenta los cambios de la base jurídica.
75
La RED define un número de criterios de sostenibilidad obligatorios para los biocarburantes que deben satisfacerse 
para poder optar a las ayudas y para ser considerados para los objetivos de energía procedente de fuentes reno -
vables. Las evaluaciones de los regímenes voluntarios abordaron correctamente estos criterios de sostenibilidad 
obligatorios.
Muchos de los regímenes voluntarios incluyen otros criterios de sostenibilidad no obligatorios. Esto puede conside -
rarse como una buena práctica, pero es estrictamente voluntario. Los regímenes voluntarios no fueron evaluados 
en función de que abarcaran también criterios no obligatorios. Por consiguiente, no se reconoció ningún sistema 
voluntario que abarcara estas cuestiones.
En opinión de la Comisión, no sería conveniente obligar a los regímenes voluntarios a incluir criterios de sostenibi -
lidad no obligatorios. En caso de que la inclusión de estos criterios fuera obligatoria, el legislador debería haberlos 
incluido en el conjunto de los criterios obligatorios.
La Comisión continuará valorando si debe extenderse el reconocimiento de los regímenes voluntarios a los aspec -
tos de sostenibilidad no obligatorios. No obstante, cabe señalar la complejidad de la evaluación de los regímenes 
con relación a los criterios no obligatorios, dado que estos están expresados con mucho menos detalle en el texto 
legislativo que en los criterios obligatorios. Además, el reconocimiento no debería tener consecuencias legales 
directas.
Con el objeto de reducir el riesgo de CIUS, la RED modificada por la Directiva (UE) 2015/1513 incluye un límite (7 % 
del consumo de energía en el transporte) de la cantidad de biocarburantes producidos a partir de cultivos alimen -
tarios que puede considerarse para los objetivos de energía procedente de fuentes renovables. Los propios criterios 
de sostenibilidad no cubren los CIUS. Por consiguiente, los regímenes voluntarios que demuestren cumplir los crite -
rios obligatorios para cada lote individual de biocarburante no estarán obligados a cubrir los CIUS.
Respuestas de la Comisión 56
76
Al igual que para las materias primas convencionales, las disposiciones de la Directiva aseguran la trazabilidad. Con 
la nota de orientación, los servicios de la Comisión reaccionaron frente a las evoluciones del mercado no previs -
tas en el momento del primer reconocimiento de los regímenes voluntarios y exigieron la implantación de unas 
medidas especiales que tuvieran en cuenta el mayor riesgo de fraude que se constató principalmente a partir de la 
implantación del mecanismo de doble contabilidad en las obligaciones de suministro.
77
La Comisión está obligada a trabajar con arreglo al marco establecido por el legislador. En consecuencia, debe 
aceptar que la RED no obliga a los Estados miembros a verificar el cumplimiento del artículo 17, apartado 6, de la 
RED (relacionado con las normas GARC de la PAC y otras directivas y reglamentos pertinentes), aunque formen parte 
de los criterios. La Comisión debe reconocer los regímenes voluntarios por otros motivos distintos a los incluidos en 
el artículo 17, apartado 6, de la RED. Por consiguiente, no sería conveniente incluir este elemento en la evaluación de 
los regímenes voluntarios.
Recomendación 1 a)
La Comisión acepta parcialmente esta recomendación. La Comisión no puede obligar a los regímenes voluntarios 
a que incluyan criterios socioeconómicos, puesto que no son obligatorios. No obstante, los regímenes voluntarios 
deberían presentar un informe anual basado en sus actividades de certificación, tal como se establece en la RED 
modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, que estipula las cuestiones sobre las que deben informar los regímenes 
voluntarios (artículo 18, apartado 6). Estos requisitos legales de presentación de informes se centran en las cues -
tiones relacionadas con la auditoría, pero, obviamente, el régimen puede aprovechar la oportunidad para incluir 
también otras cuestiones. En sus propios informes, la Comisión tendrá en cuenta los informes recibidos de los regí -
menes voluntarios.
Recomendación 1 b)
La Comisión acepta esta recomendación siempre y cuando se verifique el cumplimiento del artículo 17, apartado 6 
(relacionado con las normas GAEC de la PAC y otras directivas y reglamentos pertinentes). Sin embargo, la RED no 
obliga a los Estados miembros a verificar el cumplimiento del artículo 17, apartado 6, de la RED, aunque formen 
parte de los criterios. La Comisión debe reconocer los regímenes voluntarios por otros motivos distintos a los 
incluidos en el artículo 17, apartado 6, de la RED. El cumplimiento de las normas GAEC de la PAC y de otras directivas 
y reglamentos pertinentes forma parte de la PAC.
Recomendación 1 c)
La Comisión acepta esta recomendación y acuerda que los biocarburantes basados en desechos merecen ser 
abordados mediante unos procedimientos de verificación especiales. La Comisión ya ha actuado en este sentido al 
incluir la aplicación de unas medidas especiales en todas sus evaluaciones a partir de octubre de 2014.
78
La Comisión concede siempre la máxima importancia a la transparencia y ya ha adoptado las medidas necesarias en 
este sentido. Sus servicios presentaron una nota de orientación a los regímenes voluntarios en la que se insta a la 
implantación de un número de medidas destinadas a fomentar la transparencia. Esto se hizo en parte para garan -
tizar desde un principio la preparación por parte de los regímenes voluntarios de cara a la creciente necesidad de 
transparencia reflejada en la Directiva (UE) 2015/1513, que en aquel momento estaba en la fase final de negociación. 
Estas medidas entrarán en vigor cuando los regímenes voluntarios soliciten un nuevo reconocimiento. Este proceso 
ya está en marcha.
Respuestas de la Comisión 57
Recomendación 2 a)
La Comisión acepta esta recomendación y considera que deberían considerarse los posibles conflictos de interés, 
incluida la propiedad de los regímenes. La Comisión ya ha actuado en este sentido y está incorporando en sus eva -
luaciones un análisis de la propiedad y de la estructura de gobernanza de los regímenes voluntarios.
Recomendación 2 b)
La Comisión acepta esta recomendación y considera la necesidad de que los regímenes voluntarios cumplan unos 
requisitos mínimos de transparencia. Les solicita que publiquen un conjunto de información muy parecido al 
contemplado en las sugerencias realizadas por el Tribunal. Asimismo, en abril de 2017, la Comisión informará sobre 
el funcionamiento de los regímenes voluntarios. En este contexto, la Comisión tendrá la oportunidad de evaluar la 
necesidad de especificar los datos que deben publicar los regímenes y concretar los requisitos de auditoría para los 
regímenes voluntarios en un acto de ejecución.
79
El legislador limitó las competencias de control de la Comisión relacionadas con la implantación de todas las 
operaciones.
La RED, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, prevé un procedimiento para el control del funcionamiento de 
los regímenes voluntarios.
Los regímenes voluntarios están obligados a presentar un informe anual a la Comisión sobre el funcionamiento del 
régimen.
La Comisión, a su vez, presenta un informe al Parlamento Europeo y al Consejo, y, en caso de que se considere 
oportuno, podría especificar los requisitos de auditoría para los regímenes voluntarios en un acto de ejecución. No 
obstante, la supervisión no incluye las verificaciones in situ  en las instalaciones de los operadores económicos cer -
tificados por los regímenes voluntarios dado que la RED adjudica la responsabilidad de la verificación de la imple -
mentación de las reglas del régimen a la auditoría externa.
Recomendación 3 a)
La Comisión acepta la recomendación.
Abordará la cuestión en el contexto de la presentación del informe sobre el funcionamiento de los regímenes volun -
tarios, tal como se prevé en la RED modificada por la Directiva (UE) 2015/1513. La implementación de los procedi -
mientos del régimen por parte de los operadores económicos es verificada por auditores externos independientes.
Recomendación 3 b)
La Comisión acepta la recomendación de que los regímenes voluntarios deberían contar con un sistema de recla -
maciones y ya lo exige en el marco de sus evaluaciones. No obstante, la Comisión considera necesario realizar una 
posterior evaluación antes de establecer los requisitos técnicos concretos de dicho sistema de reclamaciones. Esta 
evaluación se realizará en el contexto de la presentación del informe sobre el funcionamiento de los regímenes 
voluntarios previsto en la RED modificada por la Directiva (UE) 2015/1513. El primer informe se presentará en abril 
de 2017.
Respuestas de la Comisión 58
80
La Comisión acuerda que los Estados miembros deben garantizar la calidad de los datos transmitidos.
Recomendación 4
La Comisión acepta parcialmente esta recomendación y continuará trabajando con los Estados miembros sobre la 
fiabilidad de los datos proporcionados, dado que los Estados miembros reciben información de los operadores eco -
nómicos sobre el cumplimiento de los criterios de sostenibilidad. Además, cada cinco años, los Estados miembros 
presentan a la Comisión un informe sobre la calidad de todos los datos transmitidos. No obstante, no se justifica la 
exigencia de otras pruebas (certificados/declaraciones) para una recopilación de datos estadísticos específicos.
81
El legislador ya ha adoptado las medidas necesarias para armonizar la definición de residuos en la RED. La RED, 
modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, incluye una definición de los residuos con el establecimiento de un 
vínculo con la Directiva 2008/98/CE.
La RED, modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, prevé una cláusula de anterioridad que permite que los Estados 
miembros consideren los biocarburantes producidos con sustancias consideradas como residuos por las autori -
dades locales competentes y utilizados en las instalaciones existentes con anterioridad a la adopción de la Direc -
tiva (UE) 2015/1513 para el objetivo nacional de combustibles avanzados procedentes de fuentes renovables. No 
obstante, los combustibles no contarán el doble en el objetivo de energía procedente de fuentes renovables en el 
transporte. En opinión de la Comisión, esta disposición legal puede desembocar en una situación en la que algunos 
tipos de biocarburantes merezcan un trato distinto en los Estados miembros, cosa que permite la RED dentro de los 
límites establecidos en la misma.
Recomendación 5
La Comisión acepta la necesidad de armonizar la definición de desechos utilizada para la producción de biocarbu -
rantes avanzados.
El legislador ya ha adoptado las medidas necesarias para armonizar la definición de residuos en la RED. La RED, 
modificada por la Directiva (UE) 2015/1513, incluye una definición de los residuos con el establecimiento de un 
vínculo con la Directiva 2008/98/CE.
Deberían considerarse diversas medidas para la armonización de los carburantes avanzados de origen renovable en 
el ámbito de la política de energías renovables aplicable a partir de 2020.
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
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o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización 11.3.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 31.3.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 25.5.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada)  
en todas las lenguas22.6.2016
Los Estados miembros deben garantizar que la cuota de 
energía procedente de fuentes renovables en todos los 
tipos de transporte en 2020 sea como mínimo equivalente 
al 10 % del consumo final de energía en este sector. Para 
alcanzar este objetivo pueden tener en cuenta los 
biocarburantes certificados como sostenibles por 
regímenes voluntarios reconocidos por la Comisión.
El Tribunal llega a la conclusión de que, debido a las 
insuficiencias en el procedimiento de reconocimiento de la 
Comisión, así como en los controles posteriores de los 
regímenes voluntarios, el sistema de certificación de la UE 
de la sostenibilidad de los biocarburantes no es 
totalmente fiable.
En cuanto a la consecución del objetivo del 10 % en el 
sector del transporte, el Tribunal observa que las 
estadísticas pueden estar sobrestimadas, puesto que los 
Estados miembros pueden declarar como sostenible un 
biocarburante cuya sostenibilidad no se haya verificado.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO