ES

Bruselas, 3.2.2010

COM(2010) 24 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

Evaluación de las medidas adoptadas por Polonia en respuesta a la Recomendación del Consejo encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo

1. Aplicación del pacto de estabilidad y crecimiento en la actual situación de crisis

Muchos países de la UE están confrontados actualmente a déficit de las administraciones públicas superiores al valor de referencia del 3% del PIB establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El aumento, a menudo considerable, del déficit y de la deuda debe situarse en el contexto de la crisis financiera mundial sin precedentes y de la recesión económica en 2008-2009. Pueden distinguirse varios factores. En primer lugar, la recesión económica provoca una disminución de los ingresos tributarios y un aumento de los gastos en prestaciones sociales (por ejemplo, en subsidios de desempleo). En segundo lugar, reconociendo que las políticas presupuestarias tienen un importante papel que desempeñar en la actual situación económica excepcional, la Comisión preconizó la aplicación de un conjunto de medidas de estímulo presupuestario en su Plan Europeo de Recuperación Económica de noviembre de 2008, aprobado por el Consejo Europeo en diciembre. El Plan explicaba que el estímulo debe ser diferenciado entre Estados miembros a fin de reflejar sus diferentes posiciones en materia de sostenibilidad de las finanzas públicas y competitividad. Varios países han adoptado medidas para estabilizar el sector financiero, algunas de las cuales han influido en el nivel de endeudamiento o constituyen un riesgo de aumento del déficit y de la deuda en el futuro, aunque una parte de los costes del apoyo estatal podría recuperarse posteriormente.

En virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la Comisión debe iniciar el procedimiento de déficit excesivo (PDE) cuando el déficit de un Estado miembro rebase el valor de referencia del 3% del PIB. Las modificaciones introducidas en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 2005 estaban encaminadas a garantizar en particular que las condiciones económicas y presupuestarias se tomen plenamente en consideración en todas las etapas del PDE. De esta forma, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento proporciona el marco que respalda las políticas gubernamentales para una vuelta rápida a situaciones presupuestarias saneadas teniendo en cuenta la situación económica, a fin de garantizar la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas.

2. Aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Polonia

Partiendo de los datos notificados por las autoridades polacas en abril de 2009 [1], validados posteriormente por Eurostat [2], y teniendo en cuenta las previsiones de la primavera de 2009 de los servicios de la Comisión, ésta, de conformidad con el artículo 104, artículo 3, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), adoptó un informe relativo a Polonia el 13 de mayo de 2009 [3]. Posteriormente, y en virtud del artículo 104, apartado 4, del Tratado CE, el Comité Económico y Financiero emitió un dictamen sobre el informe de la Comisión el 28 de mayo de 2009.

El 24 de junio de 2009, la Comisión, teniendo en cuenta su informe elaborado en virtud del artículo 104, apartado 3, del Tratado CE y el dictamen del Comité Económico y Financiero emitido con arreglo al artículo 104, apartado 4, del Tratado CE, dirigió al Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 5, del Tratado CE, su dictamen según el cual existía un déficit excesivo en Polonia. A continuación, y basándose en una recomendación de la Comisión, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del Tratado CE, decidió, el 7 de julio de 2009, declarar la existencia de un déficit excesivo en Polonia y, basándose en otra recomendación de la Comisión, dirigió una recomendación a Polonia, de conformidad con el artículo 104, apartado 7, del Tratado CE, para que este país pusiese fin a dicha situación de déficit excesivo en 2012 a más tardar. En su recomendación, el Consejo estableció el plazo del 7 de enero de 2010 para la adopción de medidas eficaces.

3. Evaluación de la eficacia de las medidas adoptadas

De conformidad con el Reglamento (CE) nº 1467/97 [4] y con el código de conducta revisado [5], ha de considerarse que un Estado miembro ha tomado medidas eficaces si ha actuado para ajustarse a la recomendación formulada con arreglo al artículo 126, apartado 7. El código de conducta establece que la evaluación de la eficacia de las medidas adoptadas debe considerar especialmente si el Estado miembro de que se trate ha logrado la mejora anual de su saldo presupuestario ajustado en función del ciclo, excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal, recomendada inicialmente por el Consejo. En caso de que el ajuste observado sea inferior al recomendado, ha de hacerse un análisis detenido de las razones de esa circunstancia. En caso de un ajuste plurianual, el código de conducta especifica que la evaluación debe centrarse sobre todo en las medidas tomadas para garantizar un ajuste presupuestario adecuado en el año siguiente al de detección del déficit excesivo.

En su recomendación formulada el 7 de julio de 2009 con arreglo al artículo 104, apartado 7, del Tratado CE, el Consejo invitó a Polonia a poner fin a su situación de déficit excesivo en 2012 a más tardar de forma creíble y sostenible. En particular, el Consejo recomendó a las autoridades polacas: a) aplicar en 2009 las medidas de estímulo presupuestario conforme a lo planeado, especialmente el plan de inversiones públicas, estructurando al mismo tiempo un presupuesto complementario de tal forma que se evite cualquier futuro deterioro de las cuentas públicas; b) realizar un esfuerzo presupuestario anual medio equivalente como mínimo al 1,25% del PIB a partir de 2010; c) especificar en detalle las medidas necesarias a fin de reducir el déficit por debajo del valor de referencia para 2012 y las reformas que permitan contener el gasto corriente primario durante los próximos años. Con objeto de limitar los riesgos para el ajuste, el Consejo también recomendó la consolidación del marco presupuestario a medio plazo, por ejemplo mediante la introducción de un límite reglamentario al crecimiento del gasto corriente primario, además de mejorar el control de la ejecución presupuestaria a lo largo del año. El Consejo estableció el plazo del 7 de enero de 2010 para que Polonia emprendiese una acción eficaz y especificase las medidas que serán necesarias para avanzar hacia la corrección del déficit excesivo.

Polonia es el único país de la UE que ha registrado crecimiento económico en 2009. Se estima que el PIB real aumentó un 1,7%, mientras que en la primavera de 2009 los servicios de la Comisión preveían una disminución del 1,4%. Estos positivos resultados responden a una serie de factores favorables, entre los que cabe destacar: unos sólidos indicadores económicos al inicio de la crisis, un sector financiero bien capitalizado y no vulnerable, el carácter cerrado de la economía polaca y la devaluación anticipada de su moneda. En cuanto a la política fiscal, las autoridades permitieron el pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos, y diseñaron rápidamente un plan de recuperación centrado en la inversión. El estímulo presupuestario global en 2009 —medido por la variación del saldo estructural— se estima en alrededor del 2% del PIB. Al mismo tiempo, las autoridades tomaron medidas para contener el aumento del déficit público. En enero de 2009, seis meses antes de que el Consejo emitiera su recomendación de conformidad con el artículo 104, apartado 7, las autoridades adoptaron un conjunto de medidas de saneamiento con unos efectos estimados en tres cuartos de punto porcentual del PIB, consistentes, en particular, en reducciones de los gastos administrativos y en aumentos de los dividendos de las empresas estatales. Posteriormente, el 17 de julio de 2009, inmediatamente después de la adopción por el Consejo de una recomendación dirigida a Polonia para que este país pusiese fin a su situación de déficit excesivo, las autoridades adoptaron un presupuesto suplementario que incluía nuevos recortes de gastos equivalentes al 0,2% del PIB y un aumento de los dividendos de las empresas estatales (0,4% del PIB). A pesar de estas medidas de saneamiento y de una evolución económica significativamente mejor que la prevista cuando el Consejo emitió su recomendación, las autoridades estiman que el déficit público alcanzó el 7,2% del PIB en 2009, lo que representa un nivel ligeramente superior al previsto en la primavera por los servicios de la Comisión (6,6% del PIB). Aunque los datos disponibles no permiten una evaluación precisa de las razones del déficit más elevado, existen indicios de que éste se deriva de un mayor grado de cofinanciación de proyectos financiados por la UE y del hecho de que el mayor crecimiento del PIB no se tradujo en unos mayores ingresos, debido a una alteración desfavorable de la composición del crecimiento y a cambios estructurales del sistema tributario antes de la crisis.

Paralelamente, las autoridades polacas emprendieron importantes acciones en 2009 para reforzar el marco presupuestario. Las autoridades hicieron más restrictiva la normativa existente en materia de endeudamiento introduciendo disposiciones específicas adicionales acerca del tipo de medidas que han de aplicarse una vez que la deuda pública rebase el 55% del PIB. El período de planificación para el presupuesto de la Administración central se amplió de tres a cuatro años. Se llevó a cabo cierta reorganización de las administraciones públicas con el fin de aumentar la transparencia de las cuentas públicas. Prosiguió la introducción de una planificación presupuestaria basada en los resultados. Por último, las autoridades están considerando la introducción en 2010 de normas de gasto que facilitarían el saneamiento futuro.

Según las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, el presupuesto para 2010 es compatible con un ligero deterioro del saldo estructural en ese año. Dicho presupuesto prevé un considerable incremento de la inversión pública y la continuación del pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos, lo cual, teniendo en cuenta las generosas normas de indización, implicará un amplio aumento de las transferencias sociales. Al mismo tiempo, el presupuesto para 2010 también incluye la congelación de los salarios públicos nominales —la masa salarial del sector de las administraciones públicas aumentaría menos del 1% en 2010—, reducciones nominales en otros gastos corrientes y subidas de los impuestos sobre los cigarrillos y el fuelóleo. Es importante destacar que este presupuesto se ha basado en unas prudentes hipótesis macroeconómicas. Se supuso un crecimiento del PIB real del 1,2% —mientras que, según información reciente parece probable una tasa superior al 2%— y una inflación del 1%. Ello podría proporcionar buenas sorpresas por el lado de los ingresos en 2010.

En una carta de 7 de enero de 2010 dirigida al Comisario Almunia, el Ministro de Hacienda Rostowski presentó un plan de saneamiento presupuestario para 2010-2012. Entre las principales medidas anunciadas cabe destacar: el aumento gradual y la igualación de la edad de jubilación de hombres y mujeres a los 67 años, la inclusión del personal de servicios en uniforme en el sistema general de la seguridad social y una ampliación de la base impositiva (algunas profesiones específicas tendrán que utilizar cajas registradoras homologadas a efectos fiscales), y asimismo una aceleración de las privatizaciones a partir de 2010 [6].

Globalmente, aunque no es desdeñable, el esfuerzo presupuestario que implican las políticas actuales en el periodo 2010-2012 es significativamente inferior al recomendado por el Consejo en julio de 2009 (3,75 puntos porcentuales del PIB durante el periodo). Aunque la mejora de las perspectivas económicas desde la elaboración de las previsiones de los servicios de la Comisión en la primavera de 2009 implica que podría bastar un esfuerzo presupuestario estructural menor a fin de corregir el déficit excesivo de aquí a 2012, para reducir el déficit público por debajo del 3% del PIB en 2012 será necesario intensificar el esfuerzo presupuestario en 2011 y 2012. Por consiguiente, el éxito de la estrategia de las autoridades requiere una ejecución muy rigurosa del presupuesto en 2010 —con objeto de garantizar un cumplimiento estricto de los objetivos de gasto y que cualquier ingreso no previsto se emplee en la reducción del déficit— y unos esfuerzos de saneamiento en los presupuestos para 2011 y para 2012 muy superiores a los actualmente planeados.

4. Conclusiones

De la información disponible se desprende que Polonia ha tomado medidas para la corrección del déficit excesivo en el plazo establecido por el Consejo. En particular, las autoridades polacas:

· aplicaron en 2009 las medidas de estímulo presupuestario conforme a lo planeado, especialmente el plan de inversiones públicas, tomando al mismo tiempo medidas para evitar un aumento excesivo del déficit de las administraciones públicas;

· han introducido un presupuesto para 2010 que se basa en unas prudentes hipótesis macroeconómicas e incluye medidas encaminadas a contener el déficit, y han anunciado los primeros elementos de un programa de saneamiento presupuestario para el periodo 2010-2012;

· han reforzado el marco presupuestario y han emprendido la introducción de normas de gasto, que se espera faciliten el saneamiento en los próximos años.

Sin embargo, sobre la estrategia presupuestaria de las autoridades polacas pesan riesgos considerables. Incluso teniendo en cuenta unas perspectivas de crecimiento que son mejores de lo previsto, se necesitarán nuevas medidas de saneamiento de envergadura a fin de situar el déficit por debajo del 3% en 2012. En este contexto, será necesario evitar nuevas medidas de estímulo, ejecutar estrictamente el presupuesto para 2010, destinar los ingresos no previstos a la reducción del déficit y preparar medidas de saneamiento adicionales para los próximos años.

A la luz de la anterior evaluación, la Comisión considera que actualmente no es necesario proseguir la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Polonia. La Comisión insta a una rápida aplicación de las medidas planeadas, y continuará siguiendo de cerca la evolución presupuestaria en Polonia de conformidad con el Tratado y el PEC.

Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

| | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |

PIB real (% variación) | Previsiones COM otoño 2009 | 6,8 | 5,0 | 1,2 | 1,8 | 3,2 |

| Previsiones COM primavera 2009 | 6,6 | 4,8 | −1,4 | 0,8 | – |

| Previsiones nacionales | 6,8 | 5,0 | 1,7 | 2,62 | – |

Brecha de producción (% del PIB potencial) | Previsiones COM otoño 2009 | 2,6 | 2,6 | −0,4 | −2,2 | −2,3 |

| Previsiones COM primavera 2009 | 3,4 | 3,5 | −1,5 | −3,8 | – |

| Previsiones nacionales | – | – | – | – | – |

Saldo presupuestario de las administraciones públicas (% del PIB) | Previsiones COM otoño 2009 | −1,9 | −3,6 | −6,4 | −7,5 | −7,6 |

| Previsiones COM primavera 2009 | −1,9 | −3,9 | −6,6 | −7,3 | – |

| Previsiones nacionales | −1,9 | −3,6 | −7,23 | – | – |

Saldo primario (% del PIB) | Previsiones COM otoño 2009 | 0,4 | −1,4 | −3,8 | −4,6 | −4,6 |

| Previsiones COM primavera 2009 | 0,4 | −1,7 | −3,7 | −4,3 | – |

| Previsiones nacionales | 0,4 | −1,4 | – | – | – |

Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) | Previsiones COM otoño 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,3 | −6,6 | −6,7 |

| Previsiones COM primavera 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,8 | – |

| Previsiones nacionales | – | – | – | – | – |

Saldo estructural 1 (% del PIB) | Previsiones COM otoño 2009 | −2,9 | −4,7 | −6,4 | −6,6 | −6,7 |

| Previsiones COM primavera 2009 | −3,2 | −5,3 | −6,0 | −5,6 | – |

| Previsiones nacionales | – | – | – | – | – |

Deuda pública bruta (% del PIB) | Previsiones COM otoño 2009 | 45,0 | 47,2 | 51,7 | 57,0 | 61,3 |

| Previsiones COM primavera 2009 | 44,9 | 47,1 | 53,6 | 59,7 | – |

| Previsiones nacionales | 45,0 | 47,2 | – | – | – |

1 Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal.

2 Información más reciente contenida en la carta, de 7 de enero de 2010, del Ministro de Hacienda Rostowski al Comisario Almunia.

3 «Plan de desarrollo y saneamiento de la hacienda pública», de 29 de enero de 2010.

Fuente: Previsiones de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2009; proyecto de presupuesto para 2010 (septiembre de 2009); notificación presupuestaria de octubre de 2009; carta, de 7 de enero de 2010, del Ministro de Hacienda Rostowski al Comisario Almunia.

[1] En virtud del Reglamento (CE) nº 3605/93 del Consejo, los Estados miembros deben notificar a la Comisión los déficit públicos y los niveles de deuda pública previstos y reales dos veces al año. La notificación más reciente de Polonia puede consultarse en:

- http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance _statistics/procedure/edp_notification_tables.

[2] Comunicado de prensa de Eurostat nº 56/2009 de 22 de abril de 2009.

[3] Todos los documentos relativos al PDE aplicado a Polonia pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/deficit/countries/poland_en.htm.

[4] DO L 209 de 2.8.1997, p. 6.

[5] «Condiciones de aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y directrices sobre el contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia», dictamen aprobado por el Consejo EcoFin de 10 de noviembre de 2009.

[6] El 29 de enero de 2010, el Primer Ministro presentó un «Plan de desarrollo y saneamiento de las finanzas». Entre las principales medidas cabe mencionar una reforma de las prestaciones de invalidez, la inclusión del personal de servicios en uniforme en el sistema general de la seguridad social, la reducción de las restituciones de IVA (sobre el combustible y los automóviles de empresa) y una ampliación de la base impositiva (algunas profesiones específicas tendrán que utilizar cajas registradoras homologadas a efectos fiscales).

--------------------------------------------------