1.Introducción y principales constataciones

Las políticas encaminadas a impulsar el crecimiento de la productividad y aumentar la competitividad son una de las prioridades de tanto de los Estados miembros como de la Unión, y en particular de la zona del euro. El crecimiento de la productividad lleva disminuyendo varias décadas y su deterioro se ha agravado desde la crisis económica y financiera. Además, la evolución divergente de la competitividad y la productividad en la zona del euro antes de la crisis había contribuido a la acumulación de desequilibrios macroeconómicos, cuya corrección ha resultado larga y costosa. Como la productividad nacional es uno de los principales factores de la prosperidad y el crecimiento de la renta, esta evolución incide de manera significativa en el bienestar económico y la desigualdad de ingresos, así como en el buen funcionamiento de la unión económica y monetaria.

A pesar de que se han registrado algunos avances, aún queda trabajo por hacer para aumentar la resiliencia económica de la zona del euro y preparar a la Unión para hacer frente a los retos que se plantean a largo plazo, como el envejecimiento de la población, la globalización y el cambio tecnológico. Es preciso actuar tanto a nivel de los Estados miembros como del conjunto de la Unión. El aumento de la productividad ocupa un lugar destacado en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y las recomendaciones para la zona del euro . A través del Semestre Europeo se ha reforzado el apoyo a la aplicación de las reformas estructurales. La Unión también se esfuerza por impulsar la inversión, mejorar el marco regulador y completar el mercado único, el Mercado Único Digital, la Unión de los Mercados de Capitales, la Unión Bancaria y la Unión de la Energía. Sin embargo, el avance de las reformas en los Estados miembros ha sido desigual y, en conjunto, demasiado lento.

Idear y aplicar políticas que permitan aumentar la productividad constituye un reto cuya superación requiere una sólida asunción nacional de las iniciativas. Estas políticas deben tener una base objetiva firme y abordar de forma exhaustiva los complejos factores que impulsan la productividad, que son, en cierta medida, específicos en cada Estado miembro. Por esta razón, en el Informe de los cinco presidentes («Realizar la Unión Económica y Monetaria europea» ) se recomendaba que cada Estado miembro de la zona del euro estableciera un organismo encargado de valorar la evolución la competitividad económica y formular recomendaciones estratégicas en ese ámbito. El objetivo de estos organismos es apoyar y promover la aplicación de las reformas estructurales proporcionando una sólida base analítica y fundamentando los debates públicos. Los gobiernos de los Estados miembros pueden aprovechar los datos generados por estos organismos a fin de aumentar el apoyo político y público que reciben las reformas necesarias.

Sobre la base de una propuesta de la Comisión, en septiembre de 2016 el Consejo adoptó una Recomendación en la que se invitaba a los Estados miembros de la zona del euro a crear sendos consejos nacionales de productividad antes de marzo de 2018 . La Recomendación iba dirigida a los Estados miembros de la zona del euro, pero también se animaba a los demás Estados miembros a designar o establecer instituciones similares. En relación con el análisis y los contenidos, los consejos de productividad serían instituciones objetivas, imparciales e independientes capaces de analizar los retos en materia de productividad y contribuir a la elaboración de políticas sólidamente fundamentadas. Aunque los consejos de productividad tendrían características y tareas comunes, cada Estado miembro tendría libertad para decidir la configuración exacta del organismo nacional correspondiente.

La Recomendación del Consejo también invitaba a la Comisión a elaborar un informe sobre su idoneidad y aplicación antes del 20 de marzo de 2019. El presente informe responde a ese mandato. Se basa en las respuestas a una encuesta remitida por los servicios de la Comisión en diciembre de 2018 a los consejos de productividad designados y a los miembros del Comité de Política Económica. Ofrece una visión de conjunto de la evolución de la productividad y la competitividad en la Unión y en la zona del euro, describe en qué punto se encontraba el establecimiento de los consejos de productividad a finales de 2018 y resume tanto la colaboración de esas instituciones como el papel que desempeña la Comisión. A continuación se resumen las principales constataciones del informe.

·Ya se han establecido consejos nacionales de productividad en la mayoría de los Estados miembros de la zona del euro, y su número aún sigue creciendo. Diez de los Estados miembros de la zona del euro (Bélgica, Chipre, Finlandia, Francia, Irlanda, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y Eslovenia) ya han creado sus respectivos consejos nacionales de productividad. Los demás países de la zona del euro han confirmado su intención de establecer tales organismos y en algunos de ellos (Grecia, Malta y Eslovaquia) el proceso correspondiente se encuentra en una fase muy avanzada. Otros tres Estados miembros ajenos a la zona del euro (Dinamarca, Hungría y Rumanía) han designado o establecido instituciones similares.

·Los Estados miembros han elegido configuraciones muy dispares, que reflejan en gran medida las circunstancias específicas de cada país. En líneas generales, las características de los consejos de productividad establecidos parecen ceñirse a los requisitos de la Recomendación del Consejo. Sin embargo, en algunos casos varios de los requisitos no se han incorporado explícitamente a la legislación nacional, por ejemplo en lo que se refiere a las disposiciones encaminadas a garantizar la autonomía funcional y el adecuado acceso a la información. Algunos de los consejos de productividad tienen asimismo un mandato provisional. No obstante, queda por ver si estos factores incidirán en el rendimiento de los consejos de productividad pertinentes, pues la mayoría son instituciones relativamente recientes y necesitarán tiempo para consolidar su trayectoria.

·Es alentador observar que algunos de los consejos de productividad están contribuyendo activamente a los debates nacionales sobre los retos relacionados con ese indicador. Por lo general, los organismos que dependen de instituciones existentes previamente han sido los que han tenido más éxito en este ámbito. Algunos ya han publicado sus informes anuales y participan activamente en el debate sobre la productividad, también mediante la presentación de otros informes y la organización de actos, seminarios y conferencias.

·La Comisión Europea ha establecido una red para facilitar el intercambio de puntos de vista, prácticas y experiencias entre los consejos de productividad y para que estos organismos amplíen su perspectiva y tengan en cuenta en mayor medida la dimensión de la zona del euro y de la Unión. La Comisión los considera agentes e interlocutores importantes para reforzar la asunción de las reformas en los distintos Estados miembros. La Comisión impulsará el intercambio periódico de puntos de vista con todos los consejos de productividad participantes, en particular durante las misiones de recogida de datos desarrolladas en los Estados miembros en el marco del Semestre Europeo.

2.Productividad y competitividad en la Unión y en la zona del euro

El crecimiento de la productividad laboral en la Unión y en otras economías avanzadas venía disminuyendo desde mucho tiempo antes de la crisis. Si bien es cierto que la mayoría de las economías avanzadas se han visto afectadas, la brecha de productividad entre la Unión y los Estados Unidos se ha ampliado en los dos últimos decenios (gráfico 1). El crecimiento de la productividad laboral y de la productividad total de los factores en la Unión y en la zona del euro sigue por debajo del nivel anterior a la crisis (gráfico 2), a pesar del repunte que ambas han experimentado recientemente. Además, la reciente mejora oculta diferencias significativas entre los Estados miembros . Las diferencias en el crecimiento de la productividad laboral en los distintos países europeos están relacionadas con factores como el proceso de equiparación de algunos Estados miembros; los países con una menor productividad laboral inicial han registrado, en promedio, un mayor crecimiento de la productividad desde 1995 (gráfico 3).

Gráfico 1: Productividad laboral en la zona del euro y en la EU-28 en comparación con Estados Unidos y Japón Gráfico 2: Crecimiento de la productividad laboral y de la productividad total de los factores Gráfico 3: Productividad laboral en 1995 (eje de abscisas) y crecimiento medio de la productividad 1995-2017 (eje de ordenadas) Gráfico 4: Contribuciones al crecimiento de la productividad laboral

Fuente: AMECO. Nota: En el gráfico 3, la productividad laboral en 1995 se mide en estándares de poder adquisitivo.

El crecimiento de la productividad laboral se ve impulsado por la inversión productiva y el progreso tecnológico, que siguen siendo relativamente débiles (gráfico 4). El progreso tecnológico en la Unión, medido por el crecimiento de la productividad total de los factores, se ralentizó durante la crisis y aún no ha recuperado totalmente los índices anteriores a ese período. La inversión también cayó durante la crisis económica y financiera mundial y aún no se ha recuperado totalmente. La decidida actuación a nivel de la Unión (por ejemplo, a través del Plan de Inversiones para Europa) y a nivel nacional ha contribuido de manera significativa a la recuperación de la inversión, que, no obstante, sigue estando por debajo de los niveles anteriores a la crisis.

El crecimiento de la productividad se ha ralentizado, al tiempo que ha aumentado la brecha entre el aprovechamiento de los avances tecnológicos por parte de las empresas líderes y las empresas menos eficientes . La mayor diferencia entre el nivel de productividad de las empresas con mejores resultados en el mercado y las menos productivas así lo demuestra, de modo que el avance tecnológico beneficia principalmente a las empresas más eficientes, que han aumentado su predominio en el mercado. Las empresas menos productivas, en cambio, no han podido aprovechar rápidamente las nuevas tecnologías y han quedado rezagadas. Este fenómeno también tiene repercusiones sociales, pues una mayor dispersión de la productividad entre las empresas puede conllevar una mayor dispersión salarial en la economía y, por tanto, ampliar la desigualdad de ingresos.

Las condiciones macroeconómicas, institucionales y reglamentarias afectan al crecimiento de la productividad y a la competitividad. Estas condiciones incluyen: i) innovación sostenida y mejoras en los niveles de educación; ii) buen funcionamiento de los mercados de productos y de trabajo; iii) acceso a la financiación y marcos de insolvencia efectivos; y iv) un entorno empresarial favorable. En algunos Estados miembros diversos factores, como la ralentización de la introducción de nuevas tecnologías, las reglamentaciones del mercado de productos que obstaculizan la competencia y el funcionamiento inadecuado de los mercados de trabajo, han contribuido de manera importante a la atonía del crecimiento de la productividad .

El fomento del crecimiento de la productividad requiere políticas específicas con una sólida base objetiva. A fin de abordar los retos relacionados con el crecimiento de la productividad, hay margen para la actuación tanto a nivel nacional como de la Unión. Las reformas nacionales deben tener como objetivo aumentar el crecimiento de la productividad e incluir medidas específicas de promoción de la inversión, desarrollo de las capacidades y mejora y consolidación de los vínculos entre las empresas y los sistemas educativos. Además, los Estados miembros deben asumir la responsabilidad que les corresponde en el mercado único, tanto a nivel colectivo como individual, para aprovechar plenamente el potencial que alberga dicho mercado. El debate sobre las políticas relacionadas con la productividad y las reformas estructurales debe estar sólidamente fundamentado para determinar correctamente los retos y el posible efecto de las políticas. Por lo tanto, con su labor de análisis independiente, los consejos de productividad pueden contribuir a dotar al debate de una sólida base objetiva y facilitar el intercambio de buenas prácticas.

Las políticas de mejora de la productividad se abordan en el marco del Semestre Europeo. En cierta medida, los retos para el crecimiento de la productividad son específicos de cada país, sin que exista una fórmula política de «talla única» para hacerles frente. En 2018, la mayoría de los Estados miembros recibieron una recomendación específica por país para la adopción de medidas en un ámbito relacionado con la productividad. Del mismo modo, en la recomendación de la zona del euro de 2018 también se instaba a los Estados miembros de la zona del euro a dar prioridad a las reformas destinadas a aumentar la productividad y el potencial de crecimiento.