ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 21.4.2009 
SEC(2009) 451 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
anejo a la 
 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN  AL PARLAMENTO EUROPEO, EL 
CONSEJO, EL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y EL COMITÉ DE LAS 
REGIONES 
Hacia una mejor orientación de la ayuda a los agricultores de zonas con dificultades 
naturales 
 
Resumen de la evaluación de impacto  
{COM(2009) 161 final} 
{SEC(2009) 449} {SEC(2009) 450} 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Resumen de la evaluación de impacto  
Hacia una mejor orientación de la ayuda a los agricultores de zonas con dificultades 
naturales 
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
El régimen de ayudas a los agricultores situa dos en zonas desfavorecidas, creado en 1975, es 
un mecanismo destinado a ayudar al mantenimiento de las actividades agrarias y, por ende, de los espacios naturales de las z onas de montaña, de las zonas desfavorecidas distintas de las 
zonas de montaña (conocidas como zonas desf avorecidas intermedias) y de las que tienen 
dificultades específicas. 
La lógica de intervención que subyace a los pa gos destinados a las zonas desfavorecidas, 
rebautizados como ayudas para compensar dificulta des naturales, se revi só en 2005 con el fin 
de reforzar su contribución a la  estrategia de desarrollo sostenible de la UE, y tras las 
discrepancias suscitadas por el Tribunal de Cuentas en 2003, s obre todo en lo que atañe a la 
delimitación de las zonas desfavorecidas intermedias. 
Sin embargo, el nuevo marco reglamentario de las ayudas para compensar dificultades 
naturales aún debe completarse ya que en 2005 el Consejo no pudo alcanzar un acuerdo sobre 
un sistema común de clasificaci ón de las zonas con dificultade s naturales distintas de las 
zonas de montaña y de las que presentan difi cultades específicas, en línea con las nuevas 
orientaciones estratégicas. La fi nalidad del presente ejercicio de revisión es, por lo tanto, 
completar el proceso iniciado en  2005, sin excluir progresos futu ros en la estrategia política 
después de 2013. 
Los problemas que deben tratarse son los siguientes: 
• la falta de coherencia entre la delimitación actual de las zonas desfavorecidas intermedias, 
que se basa en parte en indicadores socioec onómicos, y los objetivos revisados del régimen 
de ayudas para compensar dificultades naturales,  orientadas hacia la gestión de las tierras 
en lugar de hacia obje tivos socioeconómicos; 
• la extrema diversidad de los criterios utilizados por los Estados miembros para clasificar 
las zonas desfavorecidas intermedias, que im plica una falta de transparencia que puede 
conducir a un trato desigual  de los beneficiarios; 
• el insuficiente control de la ayuda en las áreas donde el riesgo de abandono de tierras es 
mayor. 
Conviene señalar que el artículo 37 del Reglamento (CE) nº 1698/2005
1 introdujo un cambio 
en lo que atañe al cálculo del pago. Esta dispos ición, que entrará en vigo r una vez finalice el 
                                                 
1 Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al 
desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277 de 
21.10.2005, p. 1). 
ES 3   ES reexamen del régimen de ayudas a las zonas desfavorecidas, debería contribuir 
considerablemente a mejorar la eficacia de la ayuda. 
2. SUBSIDIARIEDAD  
El ejercicio actual no implica un proceso important e de reformas, sino la actualización de un 
régimen existente en el marco de la Políti ca Agrícola Común. Su alcance se limita a la 
adaptación del sistema de delimitación de las zonas desfavorecidas y de pago, de acuerdo con 
los objetivos políticos defi nidos por el Consejo en 2005. 
Una simplificación potencial está im plícita en los objeti vos de la revisión, como consecuencia 
de la mejora de la transparencia en la delim itación de las zonas mediante criterios objetivos 
comunes. 
3. OBJETIVOS  
En respuesta a los problemas antes enumer ados, la revisión tiene como objetivos: 
• adaptar el sistema de delimitación de las zonas desfavorecidas intermedias y de pago al 
enfoque de gestión de la s tierras decidido en 2005; 
• mejorar la transparencia y la objetividad de  la delimitación de las zonas en la UE; 
• aumentar el alcance y la eficacia de la ayuda  en las zonas donde el peligro de abandono de 
las tierras es mayor. 
En esta fase, los límites inherentes a los datos no permiten a la Comisión presentar una 
propuesta legislativa fundada en  el análisis completo de un posible nuevo sistema de 
delimitación. La información necesaria para evaluar el resultado de un nuevo método de 
delimitación a escala pormenorizada sólo está  disponible —o puede r ecogerse— a escala 
nacional. Por lo tanto, se han previsto los tres  pasos siguientes para preparar el camino a la 
consiguiente propuesta legislativa: 
(1) adopción de una comunicación de la Comisión que describe la situación e invitación a 
los Estados miembros a simular la aplicación en su territorio de posibles criterios comunes para delimitar las zonas con dificult ades naturales distintas de las zonas de 
montaña y las zonas que presen tan dificultades específicas; 
(2) transmisión de las simulaciones de los Esta dos miembros a la Comisión en otoño de 
2009; 
(3) finalización de la evaluación de impacto y elaboración de la propuesta legislativa lo 
antes posible, tras la recepción de las simulaciones de los Estados miembros. 
4. O
PCIONES POLÍTICAS  
El 22 de mayo de 2008 se identif icaron y se sometieron a consu lta pública cuatro opciones de 
estudio: 
ES 4   ES Opción 1: Statu Quo+ 
Clasificación de las zonas  
En esta situación se pediría a los Estados mi embros retirar los indicadores socioeconómicos 
actualmente utilizados para delimitar las zona s desfavorecidas e iden tificar qué criterios 
consideran más apropiados para definir la s dificultades naturales que afectan a la 
agricultura. Los Estados miembros  que utilicen sistemas de í ndices podrían ser autorizados a 
seguir utilizándolos, tras retir ar los indicadores socioeconó micos arraigados en estos 
sistemas. Los otros Estados miembros serían invitados a desarrollar un sistema de criterios 
edafológicos y climáticos adaptados a su s ituación. La Comisión te ndría que evaluar la 
conveniencia del sistema utilizado por cada Es tado miembro en relación con los objetivos 
del régimen de ayudas para comp ensar dificultades naturales. 
 
Normas de admisibilidad 
Los Estados miembros tendrían la posibilidad de fijar normas de admisibilidad a escala de 
las explotaciones para orientar la ayuda hacia si stemas agrícolas específicos en el marco de 
sus programas de desarrollo rural. La Comisi ón tendría que evaluar si tales criterios son 
objetivos, no discriminatorios y coherentes con los objetivos de la medida y con los 
compromisos internacionales de la UE.  
 
Las opciones 2, 3 y 4 se sustentan todas en el mismo método de delim itación de zonas, basado 
en ocho indicadores biofísicos comunes identificados por un grupo de expe rtos edafológicos, 
climáticos y topográficos coordi nados por el Centro Común de  Investigación. La definición y 
la aplicación de los criterios se  discuten en la Comunicación adj unta al presente documento de 
síntesis. 
Opción 2: Criterios comunes 
Clasificación de las zonas  
Las zonas desfavorecidas interm edias se clasificarían utili zando los criterios biofísicos 
comunes enumerados en el anexo de la Comunicación. 
 
Normas de admisibilidad  
Los Estados miembros tendrían la posibilidad, en el marco de sus programas de desarrollo 
rural, de fijar normas de admisibilidad a escala  de las explotaciones para orientar la ayuda 
hacia sistemas agrícolas específicos. La Comi sión tendría que evaluar si tales criterios son 
objetivos, no discriminatorios y coherentes con los objetivos de la medida y con los 
compromisos internacionales de la UE.  
 
Opción 3: Normas de admisibilidad 
Clasificación de las zonas 
ES 5   ES Las zonas desfavorecidas interm edias se clasificarían utili zando los criterios biofísicos 
comunes enumerados en el anexo de la Comunicación. 
Normas de admisibilidad  
Los Estados miembros serían i nvitados a fijar normas apropiad as para orientar la ayuda 
hacia la explotación extensiva, que contribuye positivamente a la gestión sostenible de las 
tierras, y excluir de la  ayuda métodos de explotación intens ivos. La legislación comunitaria 
establecería un marco de referencia para los criterios de admisibilidad, indicando los 
principios y el tipo de criterio s que deben utilizarse para excluir los métodos de explotación 
intensivos (por ejemplo, densidad máxima de ganado, rendimiento medio, margen bruto 
estándar). Sobre esta base, los Estados miembros  elegirían los indicadores más apropiados y 
fijarían los umbrales pertinentes en sus pr ogramas de desarrollo rural. Las normas de 
admisibilidad deben ser objetivas, no discriminatorias, coherentes con los objetivos de la 
medida y con los compromisos internacionales de la UE.  
 
Opción 4: Alto valor natural 
Clasificación de las zonas 
Esta opción implicaría una delimitación más es pecífica de las zona s: sólo las zonas 
clasificadas como tierras de labranza de al to valor natural en zonas afectadas por 
dificultades naturales serían c onsideradas zonas desfavorecidas. 
La delimitación de las zonas desfavorecidas in termedias se efectuaría en primer lugar  según 
el mismo método utilizado en las opciones 2 y 3, sobre la base de criterios biofísicos 
comunes. Las zonas resultantes de esta primera delimitación se reducirían más 
posteriormente hasta abarcar únicamente las zona s clasificadas como tierras de labranza de 
alto valor natural, definidas como aquellas z onas europeas donde la agricultura supone una 
utilización importante del suelo (generalmente la dominante) y favorece o está asociada a 
una gran diversidad de especies y hábitats, o a la presencia de espe cies cuya conservación 
reviste un interés a escala europ ea, nacional y/o regional, o ambos. 
 
Normas de admisibilidad 
Los Estados miembros tendrían la posibilidad de fijar no rmas de admisibilidad según 
criterios transparentes, objeti vos y no discriminatorios cohere ntes con los objetivos de la 
medida.  
 
En cada una de las opciones, los pagos se calcularían sobre la ba se de los costes adicionales e 
ingresos no percibidos rela cionados con la dificultad en  las zonas corr espondientes, 
respetando los importes mínimos y máximos fijados por el Consejo. 
ES 6   ES 5. EVALUACIÓN DE IMPACTOS  
5.1. Límites inherentes a los datos y dificultad es en la evaluación de la opción 4 
Como se mencionó anteriormente,  el presente análisis está limitado por el hecho de que los 
datos apropiados sólo están disponibles a esca la nacional. En esta fase, la evaluación 
únicamente puede ofrecer indicaciones y extrapolaciones de los tipos de impactos que pueden esperarse del estudio; el pr ogreso ulterior del ejercicio de revisión depende de las 
simulaciones que realicen los Estados miembros. 
La evaluación de la opción 4 «Alto valor natu ral» se enfrenta a obstáculos importantes y 
objetivos. El proceso de elaboración de los i ndicadores de alto valor natural en el marco 
común de seguimiento y evaluación del desarrollo  rural no está suficientemente definido en 
esta fase y progresa a un ritmo muy diferente en los distintos Estados miembros. En estas 
circunstancias, es sumamente difícil establecer  un marco general que a úne las dificultades 
naturales y los indicadores de al to valor natural y que pueda servir de base para la evaluación. 
A falta de indicaciones suficien temente claras en los indicador es relacionados con el alto 
valor natural, parecía por lo tanto apropiado no considerar la opción 4 a corto plazo, sin 
descartar su viabilidad en una perspectiva a largo plazo. 
5.2. Transparencia y alcance de la ayuda 
La opción «Statu Quo +» mantendría en gran me dida la falta de transparencia, objetividad y 
fundamento científico de los criterios de clas ificación y el riesgo de un tratamiento desigual 
de los beneficiarios, por los que el sist ema actual de delimitación ha sido criticado. 
Tanto la opción 2 como la 3 pe rmitirían aumentar la transparencia y la responsabilidad del 
alcance debido a un sistema común de delimit ación. En el caso de  la opción 2, sin un 
planteamiento común para encauzar mejor la ayuda a través de normas de admisibilidad se corre el riesgo de que la ayuda no se concen tre suficientemente; si n embargo, esta opción, 
comparada con la opción 3, proporciona un a oportunidad mayor de responder a las 
necesidades locales. 
5.3. Repercusiones socioeconómicas 
El principal tipo de repercusión socioeconómica que debería tener la revisión del régimen de 
ayuda a las zonas desfavorecidas se refiere a la renta agrícola en las zonas afectadas por el 
nuevo sistema de delimitación y pago. La inform ación disponible en esta fase no permite 
saber qué zonas se verían afectadas por un cambi o de estatuto de zona desfavorecida en las 
opciones identificadas. 
En resumen, puede considerarse que la repercus ión negativa, para una zona, de la pérdida de 
su estatuto de zona desfavorecida tras la ap licación de los nuevos crite rios de delimitación 
variaría en función de la importancia del pago en  concepto de zona desf avorecida en la renta 
agrícola. A este respecto, la opción Statu Quo+
 parece ser la opción con una repercusión más 
limitada, pues no implica cambios significativos  en comparación con la delimitación actual. 
ES 7   ES En las opciones 2 y 3 , los cambios en la delimitación de la s zonas podrían afectar a la renta 
agrícola tanto negativa como positivamente, pero  no pueden evaluarse en esta fase a causa de 
la falta de datos apropiados. En cualquier caso, la pérdida del pago en concepto de zona desfavorecida tendría consecuencias muy importa ntes y provocaría una situación de renta 
negativa (en términos de valor añadido neto de explotación agrícola) en un número limitado 
de casos (el 3 % de todos los beneficiarios). 
La introducción de un marco común para los criter ios nacionales de admisibilidad, prevista en 
la opción 3
, concentraría la ayuda en los métodos de explotación extensivos, que son menos 
rentables y presentan un mayor riesgo de aba ndono de las tierras. Así pues, es probable que 
tenga una incidencia positiva en las explotaciones agrícolas con renta baja y un alto grado de dependencia de la ayuda a las zonas desfavorecidas. 
– También cabe subrayar que en varios Es tados miembros los agricultores pueden 
beneficiarse de una serie de ventajas (por ejemplo, reducción de impuestos basada en la 
legislación nacional) al esta r situados en zonas desfavor ecidas, incluso aunque no sean 
beneficiarios de la ayuda a las zonas desfavorecidas stricto sensu . Para estas zonas un 
cambio en su estatuto de zona desfavorecida puede tener considerables efectos en la renta 
agrícola, si bien éstos no pueden evaluarse a escala comunitaria. 
– En la fase actual del análisis, se desconoce si  algunos agricultores dejarían de beneficiarse 
de la ayuda a las zona s desfavorecidas como consecuencia de la anulación de los criterios 
socioeconómicos y qué zonas se verían afectad as. La probabilidad y la dimensión de tales 
casos deben evaluarse sobre la base de las simulaciones que deben facilitar los Estados 
miembros en otoño de 2009. En ese contexto, debería considerarse: 
– si las otras medidas de la PAC aplicables en la región, por ejemplo en el marco del eje 3 
del programa de desarrollo rural correspond iente, pueden compensar las dificultades 
socioeconómicas cubiertas hasta ahora por la ayuda a las zonas desfavorecidas; 
– si deben implantarse medidas que permitan ga rantizar una transición sin problemas a la 
nueva delimitación. 
5.4. Viabilidad de las comunidades rurales 
Un cambio en el sistema de delimitación de  las zonas desfavoreci das y de pago puede 
provocar repercusiones important es en el desarrollo global de las zonas en  las que la 
agricultura sigue siendo la espina  dorsal de la economía local. 
Algunas comunidades agrícolas so n más susceptibles que otras de sufrir un declive a causa 
del sistema de producción, el débil valor añad ido, el tamaño de las explotaciones o su 
situación periférica. En varios casos, la vulnerabilidad del sistema de producción es 
consecuencia de las condiciones naturales. Por lo  tanto, concentrar la ayuda en las zonas más 
seriamente afectadas por las dificultades natura les puede tener repercusiones positivas en la 
viabilidad global de la zona. 
En los casos en que el declive no está ligado a la presencia de dificultades naturales, las 
medidas tendentes a estimular la competit ividad del sector agrícola, promover la 
diversificación y definir estrat egias de desarrollo ascendentes integradas parecen tener más 
oportunidades de dar resultados que un pago a los agricultores en concepto de compensación por las dificultades naturales. 
ES 8   ES 5.5. Efectos medioambientales 
Una delimitación de las zonas basada en un grupo homogéneo de criterios biofísicos en toda 
la Unión Europea aumentaría la probabilidad  de concentrar la ayuda en métodos de 
explotación extensivos porque la  clasificación de las zonas esta ría claramente vinculada a las 
dificultades naturales que pesan sobre la agricu ltura. Por esta razón,  las opciones 2 y 3 son 
más eficaces que la opción 1. 
La opción 2 ofrecería a los Estados miembros la  facultad de fijar condi ciones de admisibilidad 
ligadas a requisitos en materia de gestión de las tierras. La delimitación de las zonas basada en 
criterios biofísicos comunes debería orient ar la ayuda hacia zonas caracterizadas 
predominantemente por el cultivo extensivo y lo s beneficiarios de las ayudas para compensar 
dificultades naturales tendrían que  respetar las exigencias en materia de condicionalidad. Sin 
embargo, la eficacia del régimen podría verse ob staculizada por una insuficiente orientación 
de la ayuda, en especial en las zonas donde  los métodos de explotación intensivos, 
normalmente asociados a un mayor riesgo me dioambiental, coexisten con métodos de 
explotación extensivos. En el marco de la opción 2, la contribución de las ayudas para 
compensar dificultades naturales a la gestión sostenible de la tierra y a los objetivos 
ambientales de la UE dependería, por lo tanto, de la aplicación del régimen por parte de los Estados miembros. 
Con relación a la opción 2, la opción 3 incluye otras exigencias en términos de prácticas de 
gestión agrícolas y limitaría las ayudas para co mpensar dificultades naturales a los sistemas de 
explotación que aportan una cont ribución positiva específica a la  gestión sostenible de las 
tierras. Sin embargo, el pago no cubriría los compromisos que van más allá de las normas 
obligatorias de base, pues sólo compensaría los co stes adicionales y los i ngresos no percibidos 
por los agricultores relacionados con la dificulta d. La opción 3 parece, por lo tanto, la opción 
con mayor potencial para contribuir a los objetiv os ambientales, a condición de que se ejecute 
el régimen de ayudas en arm onía con las otras medidas de l eje 2. Una aplicación bien 
equilibrada de la opción 3 requ iere, por una parte, que los ag ricultores no se beneficien dos 
veces (al amparo de las ayudas para compensar dificultades naturales y al amparo de otras medidas del eje 2) por cumplir el mismo compromi so y, por otra parte, que no se discrimine a 
los agricultores de las zonas afectadas por las dificultades natura les excluyéndoles del 
beneficio de los pagos medioambientales que se concederían a los agricultores que cumplen 
condiciones similares fuera de la región. 
6. C
OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
En esta fase del proceso de estu dio, ninguna opción específica cuenta con una preferencia clara. 
Sin embargo, la opción «Statu quo+» es poc o receptiva a los puntos críticos que se han 
identificado en relación con el régimen actual y la opción 4 (Alto valor natural) no puede 
ejecutarse a corto plazo. 
Está previsto continuar el proceso de estudio, ta l como se contempla en el punto 3, para afinar 
las opciones y alcanzar una preferencia sobre la ba se de las simulaciones de la aplicación de los 
criterios biofísicos comunes efectuadas por los Estados miembros. 
ES 9   ES 7. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN  
Los siguientes indicadores están previstos para supervisar los pagos a los agricultores en las 
zonas con dificultades distinta s de las zonas de montaña: 
Indicadores de 
referencia  Biodiversidad: tierras de labranza y silvicultura de alto valor natural 
Biodiversidad: población de aves de las tierras de labranza  
Indicadores de 
entrada  Importe de gastos públicos realizados (total en comparación con el 
FEADER)  
Indicadores de 
realización  Número de explotaciones que se benefi cian de una ayuda en las zonas con 
dificultades distintas de las zonas de montaña (desglosadas en función del tipo de dificultad - humedal, colinas… -)  
Superficie de tierras agrícolas que se benefician de una ayuda (desglosada 
en función del tipo de zona y tipo de dificultad)  
Indicadores de 
resultados  Superficies que han sido objeto de actuaciones acertadas en materia de 
gestión de tierras que han contribuido a: 
mejorar la biodiversidad  mejorar la calidad del agua  
atenuar el cambio climático 
mejorar la calidad del suelo evitar la marginalización y el abandono de las tierras  Indicadores 
comunes  
Indicadores de 
impacto  Revertir el declive de la biodiversidad  
Mantenimiento de tierras de labranza y forestales de alto valor natural  
 
En la evaluación del régimen de ayudas revisado debe hacerse hincapié en los puntos 
siguientes: 
– ¿En qué medida las ayudas para compensar dificultades naturale s han contribuido a 
garantizar la utilización agrícola de las tierras en las zonas con dificultades distintas de las zonas de montaña? 
– ¿En qué medida el régimen ha contribuido a ma ntener o fomentar mé todos de explotación 
sostenibles? 
– ¿En qué medida el régimen ha contribuido a la conservación de l medio rural y a la mejora 
del medio ambiente?