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Bruselas, 02.05.2006

COM(2006) 187 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Basado en el artículo 10 de la Decisión marco del Consejo, de 19 de julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos {SEC(2006) 525}

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN 3

1.1. Antecedentes 3

2. MÉTODO Y CRITERIOS PARA EVALUAR LA DECISIÓN MARCO 4

2.1. Las decisiones marco con arreglo al artículo 34.2.b) del Tratado de la Unión Europea 4

2.2. Criterios de evaluación 4

2.3. Contexto de evaluación 5

3. EVALUACIÓN 5

4. CONCLUSIÓN 8

INTRODUCCIÓN

Antecedentes

De conformidad con el artículo 10.2 de la Decisión marco del Consejo, de 19 de julio de 2002, relativa a la lucha contra la trata de seres humanos (en lo sucesivo denominada "la Decisión marco") la Comisión debe presentar un informe escrito sobre las medidas adoptadas por los Estados miembros para dar cumplimiento a dicha Decisión[?].

El artículo 10.1 obliga a los Estados miembros a tomar las medidas necesarias para dar cumplimiento a las disposiciones de la Decisión marco antes del 1 de agosto de 2004 y, con arreglo al apartado 2, los Estados miembros comunicarán ese mismo día a la Secretaría General del Consejo y a la Comisión el texto de las disposiciones por las que se incorporen en su ordenamiento jurídico nacional las obligaciones que les impone la Decisión marco. Basándose en un informe redactado con esta información y en un informe escrito de la Comisión, el Consejo evaluará, a más tardar el 1 de agosto de 2005, en qué medida los Estados miembros han adoptado las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Decisión marco.

Por lo tanto, el valor y la puntualidad de este informe dependen en gran medida de la calidad y puntualidad de la información transmitida a la Comisión por los Estados miembros. La Comisión recordó a los Estados miembros su obligación de información mediante carta enviada el 29 de julio de 2004.

Sin embargo, a 1 de agosto de 2004 sólo cuatro Estados miembros (Francia, Finlandia, Chipre y Austria) habían notificado a la Comisión las medidas tomadas y hasta febrero de 2005 lo habían hecho quince Estados miembros (los ya mencionados más Alemania, Estonia, la República Checa, Malta, España, Grecia, Letonia, Hungría, Eslovaquia, Suecia y el Reino Unido). Italia, los Países Bajos y Eslovenia contestaron antes de mayo de 2005, Dinamarca lo hizo el 13 de julio de 2005 y Bélgica facilitó su respuesta final el 29 de septiembre de 2005. Aunque Polonia remitió la información el 4 de enero de 2006, su informe sólo aporta datos limitados sobre la aplicación en ese país de la Decisión marco.

En resumen, al finalizar 2005, la Comisión no había recibido información o sólo había recibido datos preliminares en el caso de cuatro Estados miembros: Portugal, Luxemburgo, Irlanda y Lituania. En consecuencia, al analizar las medidas de aplicación, el informe no hará referencia a dichos Estados miembros.

Por lo tanto, aunque el plazo para remitir el texto de las disposiciones de aplicación era el 1 de agosto de 2004, en la medida de lo posible se ha tenido en cuenta la información facilitada hasta finales de enero de 2006.

El presente informe examina pues la legislación nacional de transposición enviada a la Comisión hasta finales de enero de 2006. En un documento de trabajo de la Comisión anexo al presente informe se analizan detalladamente las medidas nacionales adoptadas por los Estados miembros para dar cumplimiento a la Decisión marco.

MÉTODO Y CRITERIOS PARA EVALUAR LA DECISIÓN MARCO

Las decisiones marco con arreglo al artículo 34.2.b) del Tratado de la Unión Europea

La presente Decisión marco se basa en el Tratado de la Unión Europea (TUE) y en especial en sus artículos 29, 31.e) y 34.2.b).

La decisión marco se parece al instrumento jurídico de la directiva[?], ya que ambos obligan a los Estados miembros en cuanto al resultado que debe lograrse, pero dejan libertad a las autoridades nacionales para elegir la forma y el método de ejecución, aunque las decisiones marco no tienen efecto directo y jurídicamente la Comisión no puede recurrir ante el Tribunal de Justicia (por lo menos en el estado actual de desarrollo de la legislación europea) para hacer cumplir la transposición de una decisión marco. No obstante, el Tribunal de Justicia puede dirimir en cualquier conflicto entre Estados miembros relativo a la interpretación o ejecución de una decisión marco, incluida su transposición. El posible ejercicio de este derecho requiere una base efectiva sólida, que el informe de la Comisión puede ayudar a establecer.

Criterios de evaluación

Para poder evaluar objetivamente si una decisión marco ha sido aplicada completamente por un Estado miembro, se han desarrollado criterios generales relativos a las directivas que pueden aplicarse, mutatis mutandis, a las decisiones marco:

1. La forma y los métodos de ejecución del resultado buscado deben elegirse de forma que se asegure que la directiva funcione eficazmente teniendo en cuenta sus objetivos[?];

2. Los Estados miembros están obligados a ejecutar las directivas cumpliendo los requisitos de claridad y de seguridad jurídica y transponiendo por lo tanto sus disposiciones en disposiciones nacionales que tengan fuerza vinculante[?],

3. La transposición no implica necesariamente utilizar las mismas palabras empleadas en la directiva ya que, por ejemplo, las medidas nacionales ya existentes pueden ser apropiadas y suficientes, siempre que garanticen una aplicación completa de la directiva de forma suficientemente clara y exacta[?];

4. Las directivas deben ejecutarse en el plazo establecido al efecto.[?]

Ambos tipos de instrumentos son obligatorios "en cuanto al resultado que deba conseguirse", lo que puede definirse como una situación jurídica o efectiva que materialice el resultado previsto que el instrumento del Tratado debería en principio asegurar[?].

La evaluación general relativa a en qué medida los Estados miembros han cumplido la Decisión marco se basa, siempre que ello ha sido posible, en los susodichos criterios.

Contexto de evaluación

Una observación preliminar se refiere al contexto legal y al seguimiento del informe de evaluación. Tal como se ha indicado, en el marco del primer pilar la Comisión puede incoar un procedimiento de infracción contra un Estado miembro. Dado que dicha posibilidad no existe en el marco del TUE, el presente informe tiene una naturaleza y unos objetivos distintos de los de un informe sobre la aplicación por los Estados miembros de una directiva del primer pilar. Sin embargo, como la Comisión participa completamente en el tercer pilar[?], es coherente encargarle una evaluación efectiva de las medidas de aplicación. A su vez, esto permitirá que el Consejo evalúe en qué medida los Estados miembros han tomado las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Decisión marco.

Una segunda observación preliminar se refiere a la naturaleza específica del ámbito regulado, en el que la Decisión marco tiene por finalidad combatir la trata de seres humanos e introducir una armonización mínima de las penas.

Desde la adopción en 1997 de una acción conjunta por el Consejo relativa a medidas para combatir la trata de seres humanos y la explotación sexual de la infancia[?], el número de iniciativas ha aumentado considerablemente tanto en el ámbito nacional como en el regional. El Plan de acción de Viena[?] y el Consejo Europeo de Tampere[?] abogaron por disposiciones complementarias para regular más ciertos aspectos del Derecho y del procedimiento penal.

La Decisión marco tenía por finalidad complementar los instrumentos existentes utilizados para combatir la trata de seres humanos.

Aunque la evaluación se refiere a cada uno de los artículos, éstos no pueden considerarse aislados entre sí ya que la aplicación parcial o la no aplicación de un artículo o de parte de un artículo también se reflejará en disposiciones conexas (que, consideradas independientemente, podrían parecer cumplir los requisitos de la Decisión marco), afectando al sistema en su conjunto. En caso necesario, la evaluación tiene en cuenta la base jurídica penal de los Estados miembros.

EVALUACIÓN

El objetivo de la Decisión marco es aproximar la legislación de los Estados miembros en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal relativa a la lucha contra la trata de seres humanos. Además, introduce un marco común de disposiciones europeas destinadas a abordar problemas tales como la criminalización, las penas y sanciones, las circunstancias agravantes, la jurisdicción, el procesamiento, y la protección y ayuda a las víctimas.

A este respecto, no todos los Estados miembros han enviado a la Comisión todos los textos pertinentes de sus disposiciones de aplicación y por ello la evaluación efectiva y las conclusiones subsiguientes se basan a veces en información incompleta. Por ejemplo, la Comisión no recibió ninguna información referente a la aplicación de la Decisión marco en Irlanda, Luxemburgo, Portugal y Lituania.

También debe tenerse presente que los ordenamientos jurídicos del Estado miembro pueden variar considerablemente y que en muchos casos no siempre es fácil comparar entre sí conceptos y expresiones legales. Además, la existencia de legislación no siempre garantiza una aplicación completa pues esto depende también del grado en que los tribunales y las administraciones nacionales hacen cumplir tal legislación y en qué espíritu. Dada la naturaleza de la información presentada, la Comisión no cuenta con los datos necesarios para evaluar tal aplicación.

Artículo 1

El artículo 1 define la trata de seres humanos como la que tiene fines de explotación laboral o sexual. Los Estados miembros deberán garantizar la punibilidad de cualquier forma de captación, transporte, traslado, acogida o cualquier otro trato dado a una persona cubierta por esta definición. Y deberá ser punible en particular cualquier conducta delictiva en que haya abuso de la vulnerabilidad física o mental de una persona.

En este punto la legislación de casi todos los Estados miembros parece reflejar las disposiciones de la Decisión marco y una gran mayoría de Estados miembros parece haber dado cumplimiento al artículo 1 y plasmar así los requisitos de la Decisión marco al respecto. Todos los Estados miembros han definido los delitos relacionados específicamente con la trata de seres humanos, aunque siguen existiendo algunas diferencias debidas a las distintas tradiciones metodológicas. Además, el consentimiento de la víctima a la explotación[?] no será relevante cuando se hayan utilizado medios tales como la coerción, el engaño, etc. Algunos Estados miembros tienen disposiciones que reflejan explícitamente el artículo 1.2 (Alemania, Bélgica, Italia, Letonia, Suecia, Eslovaquia, Austria, Malta, Francia y los Países Bajos).

Sin embargo, en el documento enviado a la Comisión por Polonia y Estonia no puede encontrarse ningún delito específico que corresponda a lo definido en la Decisión marco.

Artículo 2

Según la información facilitada a la Comisión, la mayor parte de los Estados miembros se han remitido simplemente a las normas generales preexistentes sobre complicidad y tentativas con arreglo a sus respectivos sistemas penales. Algunos no facilitaron información detallada sobre las disposiciones relativas a la complicidad y en los documentos enviados mencionan sus disposiciones sobre los cómplices de delitos (Dinamarca, Letonia, Eslovaquia y Estonia). Chipre y Finlandia no proporcionaron información sobre inducción, y Grecia y Eslovenia no facilitaron información relativa a este artículo 2. En conclusión, en casi todos los casos parece cumplirse este requisito de la Decisión marco, aunque solamente algunos Estados miembros cuentan con disposiciones específicas al respecto. Generalmente, los Estados miembros sí han previsto disposiciones generales sobre inducción, complicidad y tentativa que también se aplican a los delitos relacionados con la trata de seres humanos.

Artículo 3

La trata de seres humanos es un delito grave, a menudo cometido contra personas particularmente vulnerables, que debe ser castigado con penas efectivas, proporcionadas y disuasorias y al que debemos enfrentarnos no sólo a través de acciones nacionales individuales sino a través de un planteamiento completo mediante el cual se establezca en todos los Estados miembros una definición común de los elementos constitutivos del delito. Debe prestarse una especial atención a las sanciones para los delitos cometidos con circunstancias agravantes como, por ejemplo, cuando se ponga en peligro la vida de la víctima o cuando se cometan mediante violencia grave. La cuestión de si las sanciones penales que pueden ser impuestas por los Estados miembros son suficientemente efectivas y disuasorias puede responderse afirmativamente. En la mayoría de los casos los Estados miembros han establecido sanciones máximas severas para los delitos de trata de seres humanos, en especial para los cometidos con circunstancias agravantes, contemplándose en algunos casos incluso la cadena perpetua. En lo que respecta al artículo 3.2.b) de la Decisión marco, los Estados miembros estipulan distintas sanciones en función de la edad de la víctima para los delitos cometidos con fines de explotación sexual. Sin embargo, puede plantearse la cuestión de si, en coherencia con el principio de garantizar la mayor protección para la infancia, todos los delitos de trata cometidos contra niños (es decir, incluyendo la trata con fines laborales y contra personas menores de 18 años) no deberían considerarse como cometidos con concurrencia de circunstancias agravantes. Este enfoque general parece garantizar una protección más adecuada de los niños y ser más coherente con la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989[?], que es el instrumento internacional más importante sobre derechos del niño y que también cuenta con disposiciones sobre la trata[?] y se aplica a todo niño menor de 18 años.

Artículos 4 y 5

La Decisión marco introduce el concepto de responsabilidad de las personas jurídicas paralelamente a la de las personas físicas. Las personas jurídicas serán consideradas responsables por las infracciones cometidas en su provecho por cualquier persona, actuando a título individual o como parte de un órgano de la persona jurídica o, por ejemplo, por quien tenga autoridad para adoptar decisiones. Las sanciones contra las personas jurídicas serán "efectivas, proporcionadas y disuasorias" , incluirán multas de carácter penal o administrativo y podrán incluir sanciones específicas como prohibición temporal o permanente del desempeño de actividades comerciales, una medida judicial de liquidación o la exclusión del disfrute de ventajas o ayudas públicas. La legislación de la mayoría de los Estados miembros establece la posibilidad de sancionar a las personas jurídicas con medidas penales o administrativas y sólo en la legislación de la República Checa, Letonia y Eslovaquia las personas jurídicas no pueden ser consideradas responsables por las infracciones penales. El artículo 5 de la Decisión marco establece que las obligaciones mínimas por lo que respecta a las sanciones contra las personas jurídicas son la imposición de sanciones penales o administrativas. Los artículos 4 y 5 parecen haber sido ejecutados en gran medida.

Artículo 6

Probablemente todos los Estados miembros cumplen este artículo, relativo a la aplicación del principio de territorialidad, tal como se establece en su apartado 1.b). Por lo que se refiere a la competencia extraterritorial, la mayor parte de los Estados miembros cuenta o contará con normas que, en diversa medida, cubren los principios de personalidad activa y pasiva, como lo requieren los apartados 1.b) y 1.c). Parece que la gran mayoría de los Estados miembros se declara competente con respecto a los delitos cometidos en el extranjero por sus propios nacionales, con arreglo al apartado 1.b). Esto es particularmente importante porque a menudo la trata de seres humanos tiene una dimensión transnacional. La situación general con respecto al artículo 6.1.c) de la Decisión marco, relativo a la jurisdicción en el caso de delitos cometidos en beneficio de una persona jurídica establecida en el territorio de un Estado miembro, es menos clara. Algunos Estados miembros, como el Reino Unido, aplicaron la disposición mientras que otros, como Dinamarca, decidieron no aplicarla si el delito es cometido fuera de su territorio e informaron en este sentido a la Comisión, con arreglo al artículo 6.2 y 6.4. Hungría no ha establecido su competencia con arreglo a dicho apartado, aunque la responsabilidad de las personas jurídicas está generalmente prevista en la legislación húngara.

Artículo 7

El artículo 7 se refiere a dos aspectos distintos: primero, que las infracciones relativas al tráfico de seres humanos no estarán supeditadas a la denuncia o acusación formuladas por la víctima. En general, los Estados miembros parecen cumplir esta obligación. En segundo lugar, el artículo 7 obliga a los Estados miembros a proteger y ayudar a las víctimas, en especial a los niños. Esto se refiere principalmente a la aplicación de la Decisión marco del Consejo 2001/220/JHA, de 15 de marzo de 2001, relativa al estatuto de la víctima en el proceso penal. Sin embargo, sólo algunos Estados miembros enviaron información pertinente relativa a la aplicación del artículo 7 por lo que resulta difícil evaluar este aspecto de la aplicación.

Artículo 8

La Comisión no ha recibido información específica sobre la transposición en Gibraltar.

CONCLUSIÓN

Debe tenerse en cuenta que no todos los Estados miembros transmitieron a la Comisión, en los plazos previstos, todos los textos pertinentes de sus disposiciones de aplicación. Por ello, las evaluaciones y conclusiones del presente informe se basan a veces en información incompleta.

Sobre la base de la información facilitada, los requisitos establecidos en la Decisión marco del Consejo parecen ser cumplidos en gran parte de los Estados miembros, debido a la existencia de una legislación nacional preexistente o debido a la aplicación de legislación nueva y específica. En los casos en que parezca que no la Decisión marco del Consejo aún no está reflejada en las disposiciones nacionales, la Comisión invita a los Estados miembros afectados a remediar esta situación cuanto antes mediante la introducción de la legislación pertinente.

No obstante, gracias a la Decisión marco los Estados miembros cuentan ahora, en general, con disposiciones específicas de Derecho penal que hacen punible la trata de seres humanos con fines de explotación sexual o laboral, y establecen sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias. Además, se aplican penas severas en los casos de delitos en que concurren circunstancias agravantes. Por otra parte, los niveles de las penas varían considerablemente en función del Estado miembro y la Comisión podría examinar la posibilidad de una mayor armonización al respecto. Generalmente no hubo necesidad de que los Estados miembros modificaran su legislación nacional para adaptarse al artículo 6 de la Decisión marco, pues ya contaban con medidas en este sentido. En términos generales, los Estados miembros cumplen el artículo 7.1 de la Decisión marco; sin embargo, los regímenes de protección y ayuda podrían volver a ser examinados posteriormente pues la Comisión sólo recibió una información limitada con respecto a la aplicación de los apartados 2 y 3 de dicho artículo.

En el caso de las víctimas particularmente vulnerables, la Comisión también recibió información fragmentaria y por lo tanto no puede proceder a una evaluación exhaustiva a este respecto. De conformidad con el plan de acción adoptado por el Consejo el 1 y 2 de diciembre de 2005, la Comisión desarrollará la legislación relativa a las víctimas vulnerables implicadas en procedimientos penales. Para ello, la Comisión necesitará más información específica sobre la legislación pertinente de los Estados miembros. Además, la Comisión podría tener que recopilar información que refleje los puntos de vista de las instancias oficiales y de las organizaciones de apoyo a las víctimas con el fin de evaluar completamente y con la mayor objetividad posible el impacto de la Decisión marco en la práctica del apoyo y la asistencia a las víctimas. Finalmente, debe tenerse presente que una vez que se haya presentado al Consejo el informe sobre la Decisión marco, de 22 de diciembre de 2003[?], relativa a la lucha contra la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil, cuyo plazo de aplicación finalizaba el 20 de enero de 2006, la Comisión podrá presentar un cuadro más completo sobre la aplicación de la legislación de los Estados miembros relativa al tráfico de seres humanos. Este análisis será completado mediante el informe sobre la aplicación de la Decisión marco 2002/946/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, destinada a reforzar el marco penal para la represión de la ayuda a la entrada, la circulación y la estancia irregulares, de la Directiva 2004/81/CE relativa a la expedición de un permiso de residencia a nacionales de terceros países que sean víctimas de la trata de seres humanos o hayan sido objeto de una acción de ayuda a la inmigración ilegal, que cooperen con las autoridades competentes, que la Comisión debe presentar antes del 6 de agosto de 2008 (artículo 16 de dicha Directiva).

[1] DO L 203 de 1.8.2002, p. 1.

[2] Artículo 249 del Tratado CE.

[3] Véase la jurisprudencia pertinente sobre la aplicación de directivas: Asunto 48/75 Royer, Rec. 1976, 497-518.

[4] Véase la jurisprudencia pertinente sobre la aplicación de directivas: Asunto 239/85 Comisión c. Bélgica, Rec 1986, 3645-3659. Véase también asunto 300/81 Comisión c. Italia, Rec 1983, 449-456.

[5] Véase la jurisprudencia pertinente sobre la aplicación de directivas: Asunto 29/84 Comisión c. Alemania, Rec. 1985, 1661-1673.

[6] Véase la jurisprudencia sustancial sobre la aplicación de directivas, por ejemplo: asunto 52/75 Comisión c. Italia, Rec. 1976, 277-284. Véanse asimismo los informes anuales de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, por ejemplo COM (2001) 309 final.

[7] Véase PJG Kapteyn y P. Verloren van Themaat 'Introduction to the Law of the European Communities', tercera edición, 1998, p. 328.

[8] Artículo 36.2 del Tratado de la Unión Europea.

[9] DO L 63 de 4.3.1997, p. 2.

[10] DO C 19 de 23.1.1999, p. 1.

[11] http://europa.eu.int/council/off/conclu/oct99/oct99_en.htm

[12] Artículo 1.2 de la Decisión marco.

[13] DO L 13 de 20.1.2004, p. 44.

[i] Para una información más detallada sobre el contenido y el estado de ratificación, pueden consultarse los sitios internet del ACNUR (http://www.unhchr.ch/html/menu2/6/crc/treaties/crc.htm) o del UNICEF (http://www.unicef.org/crc/crc.htm).

[ii] Con arreglo a la Convención, los niños no sólo son víctimas reales o potenciales que necesitan protección sino que también tienen derechos claramente establecidos en dicha Convención: la promoción del interés superior del niño (artículo 3), el principio de no discriminación (artículo 2), el derecho de expresar su opinión (artículo 12), el derecho a la vida y a su desarrollo (artículo 6). Las opiniones del niño deben ser tenidas en cuenta adecuadamente, en función de su edad y madurez, con arreglo al artículo 12. La Convención contiene disposiciones específicas (artículos 32, 33, 34, 35, 36) sobre explotación, abuso y trata. Con respecto a la definición de "explotación", la Convención estipula el derecho del niño a ser protegido "contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social", así como contra otras formas de explotación o abuso sexual, en especial su explotación con fines de prostitución o pornografía. Otros artículos relevantes incluyen el derecho a la protección de los niños privados de su medio familiar (artículo 20) y la no privación de libertad (artículo 37).