ES Diario Oficial de la Unión Europea C 48/81

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La nueva política energética de la Unión Europea: aplicación, eficacia y solidaridad para los ciudadanos» (Dictamen de iniciativa)

2011/C 48/15

Ponente: Sr. HERNÁNDEZ BATALLER

El 18 de marzo de 2010, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

«La nueva política energética de la Unión Europea: aplicación, eficacia y solidaridad para los ciudadanos».

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de septiembre de 2010.

En su 465o Pleno de los días 15 y 16 de septiembre de 2010 (sesión del 16 de septiembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 44 votos a favor, 2 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones

1.1 Se trata de galvanizar el funcionamiento del mercado interior de la energía en todo lo concerniente a sus infraestructuras, al régimen de contratación pública, al correcto funcionamiento del mercado y a la protección de los consumidores. A tal efecto, el CESE insiste en que lo fundamental es el necesario desarrollo de las infraestructuras energéticas y de las redes transeuropeas para la constitución del mercado interior de la energía.

Muy especialmente, deben articularse mecanismos para discernir los criterios de formación de precios con vistas a evitar disparidades graves e injustificables, a menudo falsamente fundadas en la naturaleza de la energía que se consume, en las fuentes de aprovisionamiento o los medios de distribución

De manera análoga, deberían establecerse criterios y medios para racionalizar la producción de la energía en el territorio de los Estados miembros, teniendo en cuenta un uso sostenible de los recursos y beneficiándose de elementos geográficos y climáticos, como la determinación de los períodos de mayor actividad de producción fotovoltaica, eólica o de la intensidad de las mareas.

1.1.1 El correcto funcionamiento de los mercados energéticos exige transparencia para que los competidores tengan acceso a las redes energéticas y a los clientes. Para ello, las autoridades deben evitar las conductas excluyentes, la explotación abusiva y la colusión de las conductas empresariales. La política de competencia debe orientarse también a buscar el bienestar y la mejora de las condiciones de los consumidores, teniendo en cuenta las características especificas, tales como la necesidad de garantizar la seguridad de aprovisionamiento, el transporte de la energía y la distribución final. El CESE se remite a sus dictámenes sobre el servicio universal y los servicios de interés general, en los que ya ha fijado una postura consolidada sobre la protección de los consumidores, insistiendo en la necesidad de definir claramente la noción de servicio universal para constituir reglas comunes que sirvan a la ejecución de las misiones de interés general.

1.1.2 En lo que concierne especialmente a los procedimientos de adjudicación de contratos, debe evitarse que los poderes adjudicadores abusen de sus prerrogativas acogiéndose a interpretaciones sesgadas de las reservas de soberanía del apartado 2 del artículo 194 del TFUE (1) en la posible determinación de condiciones más onerosas o discriminatorias para el acceso a las redes de transporte de gas natural (2) o para el acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad (3). En fin, la Unión debería actuar con el máximo celo institucional para fortalecer y mejorar los procedimientos que garantizan la transparencia de los precios aplicables a los consumidores industriales finales de gas y de electricidad. (4)

1.1.3 En este contexto, es previsible que se produzca una redefinición del encaje de los servicios de interés económico general en el funcionamiento del mercado interior que, a la luz del Tratado de Lisboa, refuerzan el valor de la realización eficaz de las misiones que les puedan asignar las autoridades nacionales, regionales o locales (5). Ello es especialmente relevante en el ámbito de la energía dado el papel preponderante de los servicios prestados por grandes industrias de redes.

1.1.4 Resultará delicado, en este sentido, articular un marco jurídico equilibrado entre, por un lado, la amplia capacidad de discreción reconocida a las autoridades de los Estados miembros (léase conjuntamente el artículo 1 del Protocolo no 26, anejo al TUE y al TFUE, y el apartado 2 del artículo 194 del TFUE) y, por otro, el libre juego de la competencia en el mercado interior, máxime por cuanto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia anterior a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, sin prejuzgar la competencia de los Estados miembros para garantizar el acceso a los servicios de interés económico general (6), subrayó sin embargo la necesaria conformidad de éste con los Tratados (7), y que, en todo caso, las posibles excepciones a las normas de los Tratados derivadas del ejercicio interno de competencias en este ámbito se deberán interpretar restrictivamente. (8)

2. Introducción

2.1 El sector energético europeo deberá afrontar en los próximos cuarenta años numerosos desafíos que harán necesarias transformaciones fundamentales en el abastecimiento, la transmisión y el consumo de energía. Para hacer frente a estos retos a escala europea, la Comisión está sometiendo actualmente a consulta la preparación de una nueva estrategia energética para el período 2011-2020 y un plan de acción para 2050. El Comité, por su parte, está elaborando un dictamen sobre cada una de estas dos iniciativas.

2.2 Para desarrollar una estrategia europea completa e integral que pueda plantar cara a los desafíos venideros, es evidente que la Unión Europea deberá hacer plenamente uso de las nuevas competencias que le confiere el Tratado de Lisboa en el ámbito de la energía, así como alentar a los Estados miembros a entablar una amplia cooperación y colaboración en torno a una serie de cuestiones que, legalmente, recaen en el ámbito de competencias nacional o mixto. Algunos de los actuales planteamientos podrían llegar a exigir nuevas modificaciones de los Tratados o, incluso, un nuevo Tratado (por ejemplo, la propuesta de Jacques Delors en favor de un nuevo Tratado por el que se establezca una Comunidad Energética Europea). En cualquier caso, a efectos del presente dictamen nos circunscribiremos al Tratado de Lisboa y a aquellas medidas que resulten necesarias para garantizar que las competencias compartidas que establece dicho Tratado se ejercen de manera que permitan un enfoque integrado y el respeto tanto de los derechos de los consumidores como de las distintas competencias asignadas a la Unión y a los Estados miembros.

2.3 El artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (9) establece una nueva base de actuación supranacional relativa a la energía, sujeta, no obstante, a ciertos condicionamientos derivados tanto del propio marco regulador –que están fijados expresamente por el Derecho Originario y el Derecho Institucional vigente–, como por su futura articulación con algunos derechos reconocidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»).

2.4 En este sentido, la política energética de la Unión sólo podrá perseguir sus objetivos –funcionamiento del mercado de la energía, seguridad del abastecimiento energético, eficiencia, ahorro e innovación energéticas, interconexión de las redes– en la medida en que estén plenamente acompasados con el funcionamiento del mercado interior y sean compatibles con la mejora del medio ambiente (apartado 1 del artículo 194 del TFUE). A tal efecto, la Comisión busca, especialmente, alcanzar los objetivos de asegurar la seguridad de abastecimiento, un uso sostenible de los recursos energéticos y un acceso a la energía que tenga precios asequibles para los consumidores y competitivos, porque la integración del mercado europeo de la energía no es un objetivo en sí mismo, sino una medida esencial para alcanzar los objetivos indicados.

2.5 Asimismo, las futuras medidas que adopte la Unión de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario para alcanzar dichos objetivos no afectarán al derecho de un Estado miembro a determinar las condiciones de la explotación de sus recursos energéticos, la elección entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético (apartado 2 del artículo 194 del TFUE).

2.6 Esta última previsión, que preserva expresamente ámbitos de la soberanía de los Estados miembros, les garantiza también un amplio margen de actuación según lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 2 del TFUE (10), sin menoscabo de que sus actuaciones estén guiadas por «un espíritu de solidaridad», tal y como propugna el referido apartado 1 del artículo 194 del TFUE.

2.7 Habida cuenta de la inclusión de la energía dentro de las competencias compartidas (letra i) del apartado 2 del artículo 4 del TFUE) y a efectos de prevenir, en lo posible, futuras colisiones entre el interés general de la Unión, los intereses nacionales de sus Estados Miembros (11), los intereses específicos de las empresas del sector, los derechos de los ciudadanos y los derechos de los consumidores y usuarios, conviene que el Comité Económico y Social Europeo avance alguna posición institucional al respecto.

2.8 La Comisión ha presentado un conjunto de propuestas de gran alcance que pretenden cumplir los compromisos de la Unión Europea para luchar contra el cambio climático y promover la energía renovable hasta 2020. A tal efecto, existe un compromiso del Consejo y del Parlamento para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en un 20 %, establecer una cuota del 20 % para las energías renovables y mejorar la eficiencia energética en un 20 %, por lo que la Comisión adoptó un nuevo Reglamento General de Exención por Categorías, con arreglo al cual las ayudas estatales para energías renovables y eficiencia energética están exentas de notificación si se cumplen determinados criterios.

2.9 Entre los temas clave que se están considerando en la «Nueva estrategia energética para Europa 2011-2020» de la Comisión se encuentran, además de la protección de los ciudadanos como consumidores, también el acceso a los servicios energéticos y al empleo generado por la economía de bajo contenido de carbono, los siguientes:

— la implementación de las políticas ya acordadas de los paquetes de liberalización del mercado de la energía y el cambio climático y el plan de tecnologías estratégicas «SET-Plan»,

— la hoja de ruta para la descarbonización del sector energético al 2050,

— la innovación tecnológica,

— el refuerzo y la coordinación de la política exterior,

— la reducción de las necesidades energéticas (plan de acción de eficiencia energética), en especial, la necesidad de desarrollar las infraestructuras energéticas para lograr un abastecimiento y una distribución acordes con las demandas del mercado interior de la energía;

2.10 Estas actuaciones de la Comisión, algunas de las cuales están aún pendientes de la adopción por el Consejo y el Parlamento, y de su futura implementación por los Estados miembros (caso, por ejemplo, de la distribución de gas natural, de la generalización del uso de energías renovables y de las medidas sobre eficiencia energética aplicadas a los transportes, a la construcción de edificaciones, etc.), responden a una lógica que persigue llevar a buen término la Estrategia 20/20.

3. Observaciones generales

3.1 Cabe, no obstante, identificar, por un lado, las actuaciones que, a falta de una base jurídica suficiente establecida en los Tratados, resultan necesarias para la creación, en el corto plazo, de una auténtica política energética acorde con los retos de la UE en el siglo XXI. En este sentido, ya se preconizan algunas iniciativas como la de Jacques Delors para la celebración de un nuevo Tratado sobre la Comunidad Europea de la Energía que atribuiría a la UE competencias para impulsar la creación de más y mejores redes de conexión transnacional de las infraestructuras energéticas, de fondos y medios comunes para el I+D+i en el ámbito de la energía, o de instrumentos comerciales para operar conjuntamente en los mercados internacionales de los productos energéticos, entre otros (12).

3.2 Por otro lado, y con relación al mencionado artículo 194 del TFUE cabe abrir una reflexión sobre el alcance de tres ámbitos sobre los que impactarán las políticas públicas a nivel interno y supranacional, a saber: la salvaguardia y el desarrollo de los derechos de los ciudadanos de la Unión, la coherencia de la aplicación de las excepciones de seguridad nacional de los Estados con la seguridad energética supranacional y la compatibilidad de las medidas nacionales con el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior de la energía en lo concerniente, principalmente, a las infraestructuras de transporte y distribución, a las redes de interconexión, al régimen de la contratación pública y a los derechos de los consumidores.

3.3 Ciertamente, el núcleo de derechos más íntimamente vinculado con las futuras medidas energéticas de la UE está reconocido en el Título IV (Solidaridad) de la Carta, concretamente en sus artículos 36 (Acceso a los servicios de interés económico general), 37 (Protección del medio ambiente) y 38 (Protección de los consumidores). Convendría examinar las consecuencias potenciales de la ratificación por todos los Estados miembros del Protocolo 14 de la CEDH que, con el Tratado de Lisboa, abre la puerta a la adhesión de la UE a la CEDH.

3.3.1 Se trata, sin embargo, de disposiciones que consagran principios de acción institucional de la UE, pero que no reconocen expresamente derechos subjetivos (13), aunque en el caso de la protección del medio ambiente y de los consumidores exista un sólido marco jurídico europeo de salvaguardia de los intereses individuales y de los denominados «intereses difusos». Ello no obstante, la implementación del Protocolo sobre los servicios de interés general, anejo al TUE y al TFUE, reforzará previsiblemente la accesibilidad de los ciudadanos a las distintas fuentes de consumo energético, atendiendo especialmente a las situaciones de las capas sociales más desfavorecidas.

3.3.2 Por las razones antes expuestas, es presumible que se produzcan tensiones normativas entre la Unión y sus Estados miembros, dado el difícil encaje entre la misión supranacional de liberalizar y/o armonizar los elementos claves del funcionamiento del mercado energético en Europa y la misión estatal de salvaguardar el bienestar social (14). Sin embargo, la Comisión considera que, mas bien al contrario, la cooperación entre Estados miembros, aumentará la seguridad nacional.

3.3.3 Máxime porque, como es sabido, la Carta sólo establece niveles mínimos de salvaguardia de los derechos y libertades que reconoce (15) y está sujeta, además, a limitaciones de aplicación en los territorios de algunos Estados miembros (16). Se trata de preservar la cohesión social en la mayor medida posible a efectos de garantizar los derechos de solidaridad tanto en lo concerniente al acceso a la energía de las capas más desfavorecidas económicamente de la población, como a los grupos vulnerables y a los discapacitados.

3.3.4 Máxime porque los devastadores efectos que la actual crisis económica mundial está teniendo sobre el empleo –en términos de destrucción– y sobre los salarios –en término de ajuste– y, sobre la capacidad de los poderes públicos para sostener las prestaciones sociales, amenazan con excluir a grandes capas de la población del acceso a la energía engendrando «Pobreza Energética».

3.4 Otra cuestión a resolver es la de la coherencia entre las estrategias de seguridad nacional de los Estados miembros y la necesidad de garantizar la seguridad energética a nivel supranacional.

3.4.1 Las rutas y fuentes de suministro de energía de la Unión Europea deben respaldar la seguridad de suministro de la Unión en su conjunto y de sus Estados miembros individualmente. La seguridad de suministro dependerá en el futuro de la evolución de la combinación de combustibles, el desarrollo de la producción en la Unión Europea y en los terceros países que la abastecen, las inversiones en instalaciones de almacenamiento y las rutas dentro y fuera de la Unión Europea.

3.4.2 Dado que el apartado 2 del artículo 4 del TUE reconoce como «función esencial» de los Estados la seguridad nacional, atribuyéndoles expresamente de forma exclusiva la responsabilidad de su salvaguardia, habrá que establecer ámbitos de concertación política y normativa entre la UE y sus Estados miembros para lograr las sinergias y complementariedades exigidas por el apartado 1 del artículo 194 del TFUE.

3.4.3 Con dicha finalidad, deberían explorarse fórmulas para el fortalecimiento institucional de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (17), entre cuyos cometidos figuran los de promover el intercambio de buenas prácticas y la cooperación entre las autoridades reguladores y los actores económicos, emitir dictámenes sobre la conformidad de cualquier decisión adoptada por los reguladores nacionales con las obligaciones supranacionales y, bajo determinadas circunstancias, decidir sobre las modalidades y condiciones de acceso y la seguridad operativa de las infraestructuras de electricidad y de gas que enlacen al menos dos Estados miembros. Se hace necesaria la coordinación y la cooperación entre Estados miembros, bajo la supervisión de la Agencia. No obstante, cualquier incremento o modificación de las competencias de la Agencia deberá ser conforme a los límites generales establecidos en la jurisprudencia del TJCE y, en especial, en la de la Sentencia Meroni (18).

3.4.4 Se trata de garantizar la implantación del acervo normativo de la Unión relativo a la seguridad energética –que fue elaborado y adoptado antes de consagrarse el mencionado apartado 2 del artículo 4 del TUE, y que abarca actuaciones tanto estrictamente supranacionales (19) como del ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común y la posición ad hoc del Consejo Europeo de Primavera de 2010 sobre la seguridad de abastecimiento energético (20)– y a su conformidad con algunas previsiones de la Carta Europea de la Energía relativas al empleo de infraestructuras de transporte de energía y al tránsito de materias y productos energéticos (21).

3.4.5 Para reforzar la seguridad de abastecimiento y la solidaridad entre Estados miembros en caso de emergencia comunitaria y, en particular, para apoyar a los Estados miembros que están expuestos a situaciones geográficas o geológicas menos favorables, los Estados miembros deberán establecer planes conjuntos de medidas preventivas o de emergencia a nivel supranacional o incluso trasnacional. Estos planes deberían ser actualizados con regularidad y publicados. El Fondo de Cohesión y los Fondos Estructurales podrían constituir en el futuro un elemento relevante del apoyo financiero a dichos planes.

3.4.6 A efectos de una mejor salvaguardia de los objetivos antes mencionados sería conveniente adoptar a la mayor brevedad posible, con base en el artículo 122 ó 194 del TFUE, las medidas que regulen el suministro de determinados productos energéticos, en caso de dificultades graves que puedan atravesar los Estados miembros, y las medidas que determinen el procedimiento para determinar la ayuda financiera a los Estados miembros que sufran catástrofes naturales o atraviesen acontecimientos excepcionales. Asimismo, deberá considerarse la utilización del artículo 149 TFUE como base complementaria para el logro de los mencionados objetivos siempre que lo aconsejen las circunstancias específicas que justifiquen la adopción de medidas supranacionales.

3.4.7 A la luz de los retos y objetivos que debe afrontar la Unión Europea en el ámbito energético, parece necesario abogar por la definición de un verdadero «Servicio Público Europeo de la Energía» que, respetando el principio de subsidiariedad, tuviera entre otros cometidos los de establecer un registro público sobre los hábitos de consumo energético en los Estados miembros, los tipos de energía consumida en los mismos, los medios para prevenir desastres vinculados al uso y transporte de energía y la coordinación de la Protección Civil a estos efectos, etc.

Bruselas, 16 de septiembre de 2010. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) El marco jurídico supranacional viene determinado actualmente por la Directiva 2004/17/CE del PE y del Consejo, de 31.3.2004 (DO L 134), modificada por la Directiva 2005/51/CE (DO L 257), y el Reglamento 2083/2005/CE (DO L 333).

(2) Con vistas a facilitar la libre competencia, a partir de 2011 estarán vigentes las condiciones del Reglamento 715/2009/CE del PE y del Consejo, de 13.7.2009 (DO L 211).

(3) A partir de 2011 estarán también vigentes las condiciones del Reglamento 714/2009/CE del PE y del Consejo (DO L 211).

(4) De conformidad con los objetivos de las Directivas 90/377/CEE del Consejo, de 29.6.1990 (DO L 185); 2003/54/CE y 2003/55/CE del PE y del Consejo, de 26.6.2003 (DO L 176), y de la Propuesta de Directiva del PE y del Consejo, de 29.11.2007 (COM(2007) 735 final).

(5) El Protocolo no 26, sobre los Servicios de Interés General, anejo al TUE y al TFUE, completa al artículo 14 del TFUE y ofrece al Tribunal de Justicia una nueva base de interpretación del artículo 36 de la Carta sobre esta cuestión.

(6) Consiguientemente, el Tribunal reconoció a los Estados miembros, entre otros, el derecho a condicionar a sus objetivos de política nacional la definición de los servicios económicos de interés general que encomiendan a ciertas empresas; sentencia de 23 de octubre de 1997, as. C-159/94, Comisión c. Francia, Rec. p. I-5815, Punto 49.

(7) Sentencia del TJCE de 23 de mayo de 2000, as. C-209/98, Sydhavnens Stens, Rec. p. I-3743, Punto 74.

(8) Sentencia del TJ de 17 de mayo de 2001, as. C-340/99, TNT Traco, Rec. p. I-4109, Puntos 56-58.

(9) Publicado en el DO C 83 de 30.3.2010, p. 47.

(10)

Según el cual: «El alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión se determinarán en las disposiciones de los tratados relativas a cada ámbito».

(11) Podrá resultar especialmente compleja la relación entre regímenes normativos y prácticas administrativas a la luz del contenido del apartado 2 del artículo 2 del TFUE, que faculta tanto a la Unión como a sus Estados miembros para decidir con carácter vinculante en este ámbito y reconoce a éstos últimos el ejercicio de sus competencias cuando la Unión no haya ejercido la suya, o cuando haya decidido dejar de ejercerla. A mayor abundamiento, el artículo único del Protocolo no 25 (sobre el ejercicio de las competencias compartidas), anejo al TUE y al TFUE, establece que «…cuando la Unión haya tomado medidas en un ámbito determinado, el alcance de este ejercicio de competencia sólo abarcará los elementos regidos por el acto de la Unión de que se trate, y, por lo tanto, no incluirá todo el ámbito en cuestión».

(12) Véase el Dictamen exploratorio CESE 990/2010 «La pobreza energética en el contexto de la liberalización y de la crisis económica».

(13) Vid. BENOÎT ROHMER, F., VVAA: Commentary of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, Bruselas, 2006, p. 312 y siguientes; igualmente, LUCARELLI, A., en VVAA: L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bolonia, 2002, p. 251 y siguientes.

(14) Vid. MOREIRO GONZÁLEZ, C. J.: «El objetivo del bienestar social en el contexto de crisis económica mundial», Gaceta Jurídica de la UE y de la Competencia, Nueva Época, 11, 5, 2009, p. 7 y siguientes.

(15) Vid. artículos 51 y 52 de la Carta, y la Declaración no 1 de los Estados miembros relativa a la Carta, aneja al Acta Final de la CIG en la que se adoptó el Tratado de Lisboa el 13.12.2007, DO C 83 de 30.3.2010, p. 337, así como las Explicaciones sobre la Carta elaboradas por el Praesidium de la Convención que la redactó, actualizadas por el Praesidium de la Convención Europea, DO C 303/2 de 14.12.2007, p. 17 y siguientes.

(16) Tal y como se establece en el Protocolo no 30, anejo al TUE y al TFUE, sobre la aplicación de la Carta a Polonia y al Reino Unido, y en las Declaraciones no 61 y no 62 de la República de Polonia, y no 53 de la República Checa, anejas al Acta Final de la CIG en la que se adoptó el Tratado de Lisboa.

(17) Creada mediante el Reglamento (CE) no 713/2009, del PE y del Consejo, de 13.7.2009, DO L 211 de 14.8.2009.

(18) En este sentido, es necesario recordar que la jurisprudencia del TJCE no permite a la Comisión delegar poderes reglamentarios o ejecutivos, salvo si los poderes están explícitamente previstos en el Tratado (Sentencia Meroni, de 17 de julio de 1959, Rec. p.331).

(19) V. gr. la Comunicación de la Comisión «Segunda revisión estratégica del sector de la energía: plan de actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía», COM (2008) 781 final, en la que propone, entre otras medidas relevantes, la modificación de la Directiva 2006/67/CE sobre las reservas de petróleo estratégicas que dio lugar a la adopción de la Directiva 2009/119/CE del Consejo de 14.9.2009, DO L 265, y de la Directiva 2004/67/CE sobre la seguridad de abastecimiento de gas natural; Libro verde «Hacia una red europea de energía segura, sostenible y competitiva», COM(2008) 782 final; etc.

(20) Bruselas, 26.3.2010, doc. Co EUR 4, CONCL 1.

(21) Decisión 98/181/CE, CECA y EURATOM del Consejo y de la Comisión (DO L 69 de 23.9.1997) y Decisión 2001/595/CE del Consejo (DO L 209 de 13.7.2001).