GLOSARIO

Acuerdo de ejecución : Acuerdo no C(2009) 9138 firmado entre la Comisión y el Departamento de Protección Civil el 11 de noviembre de 2009, en el que se estableció el importe de la ayuda y las intervenciones financiadas por el FSUE tras el terremoto que afectó a la región de Abruzo.

CASE : Acrónimo de Complessi Antisismici Sostenibili Ecocompatibili, viviendas a prueba de terremotos y ecosostenibles. El proyecto CASE fue anunciado por el Consejo de Ministros italiano de 23 de abril de 2009. El 28 de abril del mismo año el Gobierno italiano emitió el Decreto Ley no 39, denominado Decreto Abruzo, que exigía al Departamento de Protección Civil la construcción de viviendas CASE que pudieran utilizarse de forma duradera. Los edificios están construidos sobre pilares especiales que los aislan de los movimientos sísmicos horizontales y, además, son de bajo consumo energético y contienen sistemas de energía renovable, como paneles fotovoltaicos y calentadores de agua solares.

Departamento de Protección Civil : El Departamento de Protección Civil de Italia es un sistema integrado que permite la utilización coordinada de todos los recursos disponibles, ya sean públicos o privados. Se trata de un departamento bajo la jurisdicción de la Presidencia del Consejo de Ministros y engloba, por ley, una serie de autoridades, administraciones y organismos públicos y privados (entre ellos, el ejército, la armada, la fuerza aérea, numerosos ministerios y gobiernos regionales) así como miembros de la comunidad académica participante en actividades de investigación. El presupuesto para el ejercicio 2012 es de 1670 millones de euros, de los cuales el 72 % corresponde a préstamos relativos a catástrofes de años anteriores, el 21 % a operaciones previstas por la ley y el 7 % a los gastos internos del departamento, incluido el coste de la flota aérea.

FSUE : El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea fue creado por el Reglamento (CE) no 2012/2002 del Consejo, de 11 de noviembre de 2002, para intervenir en caso de catástrofes naturales graves y aportar la solidaridad europea a las regiones siniestradas. Se ha utilizado para catástrofes que abarcan una diversidad de fenómenos como inundaciones, incendios forestales, terremotos, tormentas o sequía. El FSUE solo puede movilizarse cuando el perjuicio causado por la catástrofe nacional supera el umbral de 3000 millones de euros (en precios de 2002) o el 0,6 % de la RNB. El Fondo cuenta con un presupuesto anual de 1000 millones de euros y, hasta noviembre de 2011, había financiado ayuda por un importe de 2500 millones de euros (véase el anexo I).

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L’Aquila :

Capital de la región de Abruzo, cuya población registrada en 2009 era de 73150 habitantes, a la que se añadía una presencia diaria de 100000 personas dedicadas a estudios, actividades terciarias, empleos y turismo. Se encuentra situada a 721 metros de altitud y anclada entre cuatro cumbres montañosas superiores a 2000 metros. El clima es fresco en comparación a la mayor parte de Italia central.

GRÁFICO 1 – SITUACIÓN GEOGRÁFICA DE L’AQUILA

Fuente: Eurostat.

MAP : Acrónimo de Moduli Abitativi Provvisori, módulos de alojamiento provisional.

MUSP : Acrónimo de Moduli ad Uso Scolastico Provvisori, módulos provisionales destinados a la enseñanza, que sustituyen transitoriamente a las escuelas afectadas por el terremoto.

RESUMEN

I. El Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (FSUE) tiene por objeto ayudar a los Estados miembros y a los países que negocian su adhesión a la Unión Europea a responder ante catástrofes naturales graves complementando su gasto público en operaciones urgentes de primera necesidad. Entre estas se encuentran el restablecimiento inmediato del funcionamiento de las infraestructuras y el equipamiento en los ámbitos de la energía, el abastecimiento de agua y la evacuación de las aguas residuales, las telecomunicaciones, los transportes, la sanidad y la enseñanza, así como la facilitación de alojamientos provisionales y la prestación de servicios de auxilio destinados a atender las necesidades inmediatas de la población.

II. A comienzos de abril de 2009, un terremoto afectó a la región italiana de Abruzo y su capital L’Aquila, provocando daños directos que se estimaron en más de 10000 millones de euros. En noviembre de 2009, la Unión Europea (UE) contribuyó con 500000 euros a las operaciones urgentes en Italia a través de su Fondo de Solidaridad. Según el acuerdo de ejecución, esta contribución se utilizó para: i) operaciones urgentes iniciales (contribución indicativa del FSUE de 50 millones de euros), ii) proyectos MAP (módulos de alojamiento provisional para 7000 personas) y MUSP (escuelas provisionales para 15000 escolares) (contribución indicativa del FSUE de 94 millones de euros) y iii) el proyecto de viviendas CASE para 15000 personas (contribución indicativa del FSUE de 350 millones de euros).

III. En su fiscalización el Tribunal examinó: i) si los gastos previstos en el acuerdo de ejecución eran conformes con el Reglamento FSUE, ii) si el proyecto CASE estaba bien planificado y se ejecutó con rapidez y iii) si el proyecto CASE se había ejecutado atendiendo debidamente al principio de economía.

IV. El Tribunal constató que los proyectos financiados, excepto el proyecto CASE, eran subvencionables con arreglo al Reglamento FSUE. Todos se habían ejecutado de conformidad con el acuerdo de ejecución y respondieron a numerosas necesidades inmediatas de la población afectada por el terremoto. La estrategia elegida por las autoridades italianas para construir apartamentos CASE era fácil de comprender, pero el proyecto no permitió alojar a todos los desplazados antes de la llegada del invierno. Los apartamentos CASE resultaron innecesariamente costosos y alojaban a un número muy insuficiente de personas, la planificación del proyecto presentaba deficiencias y no se garantizó la economía en su ejecución.

V. A fin de aprender de la experiencia de Abruzo y prestar la debida atención a la situación de urgencia específica y su impacto, el Tribunal recomienda que la Comisión: i) estudie la posibilidad de adaptar el Reglamento FSUE a los cambios recientes en las estrategias de respuesta a catástrofes, ii) inste a los Estados miembros a mejorar su preparación ante emergencias para conseguir, en tiempo oportuno, una ayuda rentable y iii) vele por que se tome en debida consideración la economía en la concepción y ejecución de los proyectos de emergencia.

INTRODUCCIÓN

1. El 6 de abril de 2009, un terremoto de magnitud 6,3 sacudió la región italiana de Abruzo, causando graves daños a las infraestructuras básicas y a la población. Las zonas afectadas comprendían toda la provincia de L’Aquila, la mayor parte de Abruzo y algunas zonas colindantes. El fuerte seísmo tuvo su epicentro en la capital regional L’Aquila, cuyo centro histórico quedó particularmente afectado.

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© Tribunal de Cuentas Europeo.

2. La catástrofe afectó a una población total de unas 300000 personas, registrándose más de 300 víctimas mortales y 1500 heridos. Miles de ciudadanos perdieron sus casas o empresas y hasta 67500 personas fueron alojados en campamentos, hoteles y domicilios privados. Una parte significativa de los edificios inspeccionados tras el terremoto quedó en estado de completa inseguridad [1] (véase el cuadro 1).

3. Según la solicitud de ayuda del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, los daños totales directos se estimaron en más de 10000 millones de euros, que representaban el 0,67 % de la RNB de Italia y más de tres veces el umbral de 3000 millones de euros necesario para movilizar el Fondo de Solidaridad de la UE [2]. Las autoridades italianas solicitaron ayuda financiera a causa del terremoto en el plazo de diez semanas establecido para las solicitudes al FSUE. La Comisión emitió una decisión el 8 de junio de 2009 proponiendo que el Consejo y el Parlamento Europeo, que juntos constituyen la autoridad presupuestaria de la Unión Europea, movilizaran 494 millones de euros para prestar asistencia financiera [3].

4. En su solicitud de movilización de 494 millones de euros, la Comisión indicó que el coste de las operaciones urgentes de primera necesidad subvencionables en virtud del artículo 3, apartado 2 del Reglamento (CE) no 2012/2002 [4] había sido estimado por las autoridades italianas en 2004 millones de euros, correspondiendo la mayor parte a servicios de rescate y, en particular, a alojamiento provisional. La Comisión también señaló que las autoridades italianas habían declarado que estaban explorando posibilidades para financiar parte de la reconstrucción al margen de las operaciones de urgencia a través de programas operativos pertinentes cofinanciados por los Fondos Estructurales [5].

CUADRO 1

DAÑOS CAUSADOS POR EL TERREMOTO EN LOS EDIFICIOS

Fuente: Departamento de Protección Civil.

Resultado del examen | Edificios privados | Edificios públicos | Patrimonio cultural |

Seguros (A) | 52,0 % | 53,6 % | 24,1 % |

Parcial o temporalmente inseguros (B, C) | 15,9 % | 25,2 % | 22,2 % |

Totalmente inseguros (E) o inseguros debido a riesgos externos (F) | 32,1 % | 21,2 % | 53,7 % |

Número de elementos verificados | 71302 | 2219 | 1800 |

5. El acuerdo de ejecución [6] se firmó el 11 de noviembre de 2009 y la subvención se pagó el 30 de noviembre de 2009 [7].

6. Según el acuerdo de ejecución, la ayuda de 494 millones de euros (véase el cuadro 2) debía utilizarse para lo siguiente:

- operaciones de emergencia iniciales; el coste total de la asistencia inicial a la población ascendió a 653 millones de euros [8], de los cuales el importe indicativo de 50 millones de euros fue financiado por el FSUE;

- el proyecto MAP (destinado a facilitar pequeñas unidades de vivienda provisionales hasta un máximo de 7000 personas) y el proyecto MUSP (de provisión de escuelas temporales para algunos de los más de 15000 escolares afectados por el terremoto); el coste total de ambos proyectos ascendió a 321 millones de euros [9], de los cuales el importe indicativo de 94 millones de euros fue financiado por el FSUE;

- el proyecto de viviendas CASE, consistente en viviendas temporales para al menos 15000 residentes de L’Aquila, cuyo coste total fue de 810 millones de euros [10], de los cuales el importe indicativo de 350 millones de euros fue financiado por el FSUE.

CUADRO 2

ACTIVIDADES FINANCIABLES POR EL FSUE (MILLONES DE EUROS)

Fuente: Acuerdo de ejecución del FSUE.

| Presupuesto nacional | Contribución del FSUE | Total |

Operaciones de emergencia iniciales | 603 | 50 | 653 |

Proyectos MAP y MUSP | 227 | 94 | 321 |

Proyecto CASE | 460 | 350 | 810 |

| 1290 | 494 | 1784 |

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

7. La fiscalización tenía por objeto responder a tres preguntas de auditoría específicas:

1) ¿Eran las operaciones previstas en el acuerdo de ejecución conformes al Reglamento FSUE?

2) ¿Estaba el proyecto CASE bien planificado y concebido?

3) ¿Se ejecutó el proyecto CASE con la debida atención al principio de economía?

8. En el caso de las preguntas de auditoría 2) y 3), la fiscalización se centró en el proyecto CASE, que absorbió la mayor parte de la subvención del FSUE (véase el apartado 6). La fiscalización transcurrió en el período comprendido entre noviembre de 2011 y febrero de 2012 y abarcó una muestra de cinco procedimientos de contratación pública y doce contratos para la construcción de edificios y suministro de muebles, hormigón, pilares y aisladores sísmicos. La muestra incluía el 35 % de los importes contratados para el proyecto CASE (véase el anexo II). Los análisis documentales se complementaron con entrevistas y observaciones realizadas en el Departamento de Protección Civil, en los terrenos donde se ejecutaron los proyectos y con las partes interesadas pertinentes en la zona del terremoto.

OBSERVACIONES

ACUERDO DE EJECUCIÓN Y REGLAMENTO FSUE

EL REGLAMENTO FSUE NO PREVÉ SOLUCIONES COMO EL PROYECTO CASE

9. El objetivo del Fondo consiste en ayudar a los Estados miembros y a los países que negocian su adhesión a la Unión Europea complementando su gasto público en operaciones urgentes de primera necesidad como las que se citan a continuación [11]:

- restablecimiento inmediato del funcionamiento de las infraestructuras y el equipamiento en los sectores de la energía, el agua y las aguas residuales, las telecomunicaciones, los transportes, la sanidad y la enseñanza;

- facilitación de alojamientos provisionales y financiación de servicios de auxilio destinados a las necesidades inmediatas de la población afectada;

- seguridad inmediata de las infraestructuras de prevención y medidas de protección inmediata del patrimonio cultural;

- limpieza inmediata de las zonas siniestradas incluidas las zonas naturales.

10. Según la interpretación de la Comisión [12], esto significa que el importe destinado a la financiación de operaciones urgentes no puede superar lo que se considera inmediatamente necesario (restablecimiento del funcionamiento normal) y, por regla general, no abarcará el coste de reconstrucción total.

11. Todas las operaciones se efectuaron con arreglo al acuerdo de ejecución. Sin embargo, mientras que operaciones como las de socorro de emergencia, la asistencia a la población y los proyectos MAP y MUSP estaban previstas en el Reglamento FSUE, el proyecto CASE no lo estaba.

SUBVENCIONABILIDAD DE LA ASISTENCIA INICIAL A LA POBLACIÓN

12. Tras el terremoto, el Departamento de Protección Civil facilitó operaciones de emergencia iniciales y asistencia a unas 67000 personas que, al final de abril de 2009, estaban alojadas en hoteles y viviendas privadas (casi 32000) así como en campamentos (más de 35000).

13. Los recursos del Fondo para las primeras acciones de socorro y asistencia a la población se utilizaron de conformidad con las disposiciones del Reglamento FSUE, ya que consistieron en operaciones de urgencia esenciales de prestación de servicios para responder a las necesidades inmediatas de la población afectada.

SUBVENCIONABILIDAD DE LOS PROYECTOS MAP Y MUSP

14. El acuerdo de ejecución preveía la construcción de 2300 viviendas provisionales (MAP) y 34 escuelas provisionales (MUSP). Según el informe final de ejecución, el Departamento de Protección Civil construyó 3313 viviendas MAP y 33 escuelas provisionales. Además, se repararon y reforzaron 59 escuelas dañadas. Los logros del proyecto MUSP revistieron especial importancia porque la rápida construcción de las escuelas permitió a las familias con hijos en edad escolar permanecer en la zona de L’Aquila.

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15. Los proyectos MAP y MUSP fueron ejecutados de conformidad con las disposiciones del Reglamento FSUE. De ese modo, el proyecto MAP proporcionó a la población alojamiento provisional y el proyecto MUSP respondió a la necesidad de restablecer de modo inmediato el funcionamiento normal en el ámbito de la enseñanza.

SUBVENCIONABILIDAD DEL PROYECTO CASE

16. El acuerdo de ejecución preveía la construcción de 160 bloques de viviendas temporales [13] que contenían de 4000 a 4500 apartamentos para albergar a más de 15000 personas. En total se construyeron 185 bloques de apartamentos en menos de un año desde el terremoto.

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17. En lugar de facilitar alojamiento temporal, como se contempla en el Reglamento FSUE, el proyecto se dirigió a la construcción de nuevas estructuras permanentes aptas para albergar a la población durante los años necesarios para la reconstrucción, lo que supuso un impacto duradero en el paisaje y en el patrimonio residencial del municipio de L’Aquila.

18. Aunque la Comisión y las autoridades italianas habían indicado en el acuerdo de ejecución que no deberían financiarse las operaciones que fueran más allá de lo inmediatamente necesario (véase el apartado 10), los apartamentos CASE están, con su elevada eficiencia energética y aislamiento sísmico, mucho mejor equipadas que las viviendas temporales tradicionales y muchos de los edificios preexistentes.

19. Una vez completados todos los apartamentos CASE, el Departamento de Protección Civil los entregó al municipio de L’Aquila, que se encarga actualmente de su gestión. En el futuro, el municipio prevé vender algunos de los apartamentos CASE en el mercado libre [14]. Otros se utilizarían para satisfacer necesidades sociales de vivienda y para alquilar a estudiantes universitarios u otros. AsÍ pues, se espera que los apartamentos generen ingresos. Sin embargo, a diferencia de los reglamentos de los Fondos Estructurales, el Reglamento FSUE no contiene disposiciones para estos casos, lo que sugiere que no contempla la posibilidad de financiar este tipo de nuevas construcciones a largo plazo [15].

20. Según el Reglamento FSUE, el alcance del FSUE se limita a las necesidades más urgentes, mientras que la reconstrucción a largo plazo debe dejarse para otros instrumentos. Por lo tanto, puesto que el proyecto CASE tenía el fin de proporcionar alojamiento duradero, no cumplió los objetivos del FSUE.

PLANIFICACIÓN Y EJECUCIÓN DEL PROYECTO CASE

LA ESTRATEGIA SUBYACENTE AL PROYECTO CASE ERA FÁCIL DE COMPRENDER, PERO…

21. Para el alojamiento temporal de los habitantes del municipio de L’Aquila, las autoridades italianas siguieron una estrategia diferente de la adoptada en anteriores catástrofes, que consistía en el alojamiento a corto plazo en campamentos, seguida por la construcción de viviendas provisionales y a continuación por la construcción de nuevos edificios permanentes. La estrategia adoptada tras el terremoto de L’Aquila consistió en un alojamiento en campamentos más largo de lo habitual, que las autoridades italianas consideraron posible porque el terremoto tuvo lugar antes del verano, y la construcción rápida y simultánea de bloques de apartamentos de elevada calidad con el fin de proporcionar, a ser posible antes del invierno, apartamentos totalmente equipados, adaptados para una ocupación inmediata, incluso para personas que habían perdido todas sus pertenencias durante el terremoto. El gráfico 2 muestra la estrategia adoptada por las autoridades italianas.

GRÁFICO 2

ESTRATEGIA TRADICIONAL Y CASE

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Fuente: Departamento de Protección Civil.

22. Las autoridades italianas consideraron que la elección de la estrategia estaba justificada por las siguientes razones:

a) el elevado número de personas que vivían en los edificios siniestrados, especialmente en la ciudad de L’Aquila;

b) el paisaje de L’Aquila es montañoso y no resulta fácil encontrar terrenos suficientes para la construcción de un número suficiente de casas de una planta;

c) la larga duración estimada del trabajo de reconstrucción en el centro histórico, que implicaba que se necesitaría alojamiento para un período prolongado;

e) las condiciones climáticas extremas con inviernos muy fríos y temperaturas muy elevadas en verano.

23. En opinión del Tribunal, el proyecto CASE no respetó las disposiciones específicas del Reglamento FSUE, pese a que las autoridades italianas consideraron justificada la estrategia.

…HUBO INSUFICIENCIAS EN LA EVALUACIÓN DE NECESIDADES Y…

24. El Departamento de Protección Civil, asesorado por expertos internacionales, entre los que figuraba un equipo de protección civil de la UE integrado por expertos de los Estados miembros, evaluó los daños ocasionados a los edificios rápidamente después del siniestro, y un mes después del terremoto consideró que su estimación del número de edificios inseguros era fiable [16].

25. Los registros de las autoridades locales no eran adecuados para evaluar las necesidades de alojamiento reales de los desplazados. A fin de ejecutar el proyecto CASE con la suficiente rapidez, la contratación pública tuvo que iniciarse por tanto antes de que se pudiera disponer de esta información. Las necesidades de alojamiento reales se identificaron finalmente sobre la base de un censo realizado a comienzos de agosto de 2009, es decir, cuatro meses después del terremoto y más de dos meses después de que hubieran adjudicado los contratos para la construcción de las viviendas CASE. El censo facilitaba información fiable sobre las necesidades reales de la población, puesto que también proporcionaba datos sobre sus preferencias con respecto a las disposiciones de alojamiento temporal [17] y dio lugar a la subsiguiente construcción de diecinueve bloques de apartamentos adicionales [18].

26. Dado que no pudo disponerse a tiempo de datos sobre el número de desplazados, sobre la base del censo de agosto de 2009, quedó patente que las necesidades de vivienda superaban el número previsto de apartamentos, que tuvieron que ser asignados con arreglo a criterios de prioridad. El cuadro 3 muestra el número de familias que solicitaban alojamiento temporal y el número de apartamentos CASE disponibles. Según estos datos, no pudieron atenderse las solicitudes de apartamentos CASE de 4294 familias, o alrededor de 8800 personas. Aunque el número de bloques CASE aumentó de 150 a 185, en abril de 2012 aún quedaban 11292 personas que recibían subvenciones a tanto alzado para alquileres a un coste mensual de más de 3 millones de euros, 162 personas vivían en hoteles y 142 en cuarteles de la Guardia di Finanza [19].

CUADRO 3

FAMILIAS SOLICITANTES Y ALOJADAS EN APARTAMENTOS CASE

Fuente: Departamento de Protección Civil.

| Total | Solicitantes de alojamientos CASE | Asignadas a un apartamento CASE |

Familias evaluadas | 15752 | 8715 | 4421 |

Con más de 6 miembros | 69 | 49 | 26 |

Con 6 miembros | 202 | 168 | 120 |

Con 5 miembros | 708 | 536 | 408 |

Con 4 miembros | 2407 | 1750 | 1309 |

Con 3 miembros | 3046 | 1998 | 1486 |

Con 2 miembros | 3883 | 2203 | 935 |

Con 1 miembro | 5437 | 2011 | 137 |

…LA MAYOR PARTE DE LOS APARTAMENTOS NO ESTUVO DISPONIBLE ANTES DEL INVIERNO

27. El objetivo de alojar a la población en apartamentos antes del invierno (véase el apartado 21) no se logró plenamente. Aunque los primeros apartamentos estuvieron preparados antes del final de septiembre de 2009 (menos de seis meses después del terremoto) y los bloques de apartamentos se construyeron conforme a los planes, solo alrededor de 6300 de las 15000 personas previstas en el acuerdo de ejecución pudieron alojarse antes del final de noviembre. Los últimos apartamentos se entregaron en marzo de 2010 (véase el cuadro 4), de modo que no pudieron evitarse costes adicionales de alojamiento puesto que, entretanto, las personas con necesidad de vivienda pasaron el invierno en hoteles.

28. Este retraso se debió al tiempo necesario para poner en marcha los procedimientos de contratación pública correspondientes y a la necesidad de determinar los terrenos adecuados para la construcción, que tuvieron que ser analizados desde el punto de vista de su seguridad sísmica, hidrológica y geológica. Aunque Italia presenta un elevado riesgo sísmico (véase el anexo III), era la primera vez que el Departamento de Protección Civil adoptaba una estrategia semejante, por lo que las especificaciones técnicas y los documentos de licitación para las viviendas CASE no se prepararon hasta después del terremoto [20]. No obstante, fue posible poner en marcha los primeros procedimientos de contratación pública el 22 de mayo de 2009, solo un mes y medio después del terremoto.

CUADRO 4

PROGRESIÓN EN LA ENTREGA DE APARTAMENTOS CASE

Fuente: Departamento de Protección Civil.

Fecha | Apartmentamentos entregados | Personas alojadas |

29.9.2009 | 300 | 1042 |

30.10.2009 | 825 | 2973 |

30.11.2009 | 1694 | 6328 |

31.12.2009 | 2941 | 10625 |

31.1.2010 | 3588 | 12772 |

28.2.2010 | 4357 | 14554 |

10.3.2010 | 4415 | 14649 |

COSTE DE LOS APARTAMENTOS CASE

LOS APARTAMENTOS CASE FUERON RELATIVAMENTE COSTOSOS

29. El Departamento de Protección Civil firmó para el proyecto CASE contratos por un importe total de 710 millones de euros (excluido el IVA) [21], que abarcaban obras de ingeniería civil, zonas verdes, mobiliario y otros costes. En el cuadro 5 figura un desglose de los costes que integran el cálculo del coste de los apartamentos CASE por metro cuadrado, excluidos los costes de muebles, obras de ingeniería civil, demoliciones, trabajos electromecánicos y zonas verdes (por un importe de 112,5 millones de euros, véase el anexo II).

30. El coste medio de construcción de cada uno de los 185 bloques de apartamentos fue de 3230629 euros, lo que supone un coste de construcción de 134337 euros para cada uno de los 4449 apartamentos.

CUADRO 5

COSTES DE CONSTRUCCIÓN DEL PROYECTO CASE EN EUROS

Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo basado en documentos facilitados por el Departamento de Protección Civil.

Tipo de obras | Contratado | % del total |

Ascensores | 9810023 | 1,6 |

Edificios | 425305706 | 71,2 |

Colado/refuerzo del hormigón | 55160175 | 9,2 |

Hormigón | 27344339 | 4,6 |

Mallas soldadas de acero | 15927758 | 2,7 |

Pilares | 37562778 | 6,3 |

Aisladores sísmicos | 12013512 | 2,0 |

Excavaciones | 14542086 | 2,4 |

TOTAL | 597666377 | 100,0 |

31. El Tribunal comparó el coste de las viviendas CASE con los costes normalizados aplicados en Italia (véase el gráfico 3) basándose en un manual de referencia de uso común [22] y por tanto se calculó el número de metros cuadrados con arreglo al método de cálculo aplicado en dicho manual. La base del cálculo del coste por metro cuadrado fue 1960 metros cuadrados por bloque de apartamentos [23]. El coste unitario fue de 1648 euros/metro cuadrado de superficie útil [24], incluido el coste de plazas de aparcamiento.

32. El manual de referencia establece, para las viviendas sociales, un precio base de alrededor de 1153 euros/metro cuadrado, incluidos aparcamientos [25], por lo que en comparación los bloques CASE eran una media del 43 % más caros. Sin embargo, para los apartamentos prefabricados, el coste estándar se situaba en torno a 640 euros/metro cuadrado [26] para bloques de 5964 metros cuadrados, con respecto a los cuales las viviendas CASE eran una media del 158 % más caras [27] [28].

IMPACTO DEL AISLAMIENTO SÍSMICO Y DE EMERGENCIA

33. Según el Departamento de Protección Civil, el requisito de ejecutar el proyecto con rapidez influyó en la selección de los materiales de construcción, en los métodos de trabajo y en los contratistas. El Tribunal estimó el impacto de estos factores en unos 27 millones de euros:

a) Los pilares para la construcción de las viviendas CASE eran de acero, puesto que podían entregarse más rápidamente que los pilares de hormigón utilizados en circunstancias normales. Sin embargo, su precio también superaba el doble del precio negociado para los pilares de hormigón [29], lo que implicó unos costes adicionales por un importe superior a 21 millones de euros.

b) El hormigón tenía que ser utilizable en todas las posibles condiciones meteorológicas y debía secarse rápidamente, para lo que era necesario un hormigón de muy elevada calidad con aditivos químicos muy caros, lo que suponía un suplemento de alrededor del 16 %, o 4 millones de euros [30].

c) Debido a que solo unas pocas empresas ofrecieron construir más de uno de los treinta lotes en los breves plazos, los contratos fueron adjudicados a deiciséis licitadores distintos. De haber sido posible adjudicar los contratos a los nueve licitadores mejor clasificados, podrían haberse ahorrado alrededor de 2 millones de euros.

d) Puesto que los contratistas tuvieron que ejecutar un gran proyecto en un plazo muy breve, también tuvieron que pagar más por los materiales y la mano de obra, ya que las obras se realizaron en tres turnos. Estos costes adicionales no pueden cuantificarse con precisión.

34. Parte del coste adicional se debe a la elección de una estructura aislada contra seísmos, que requería no solo aisladores sísmicos, sino también ascensores y escaleras adicionales que conectaran la plataforma aislada con el sótano no aislado. El Tribunal ha estimado este coste en unos 23 millones de euros [31].

35. El precio revisado por metro cuadrado, sin el coste debido a la situación de emergencia y el coste adicional de aislamiento sísmico, ascendió a 1510 euros (véase el cuadro 6), aún considerablemente superior a las construcciones estándar (véase el gráfico 3).

CUADRO 6

COSTE RECTIFICADO DE LOS APARTAMENTOS CASE

Fuente: Cálculos del Tribunal de Cuentas Europeo.

Descripción | Importe (euros) |

Coste de construcción total | 597666377 |

Menos: coste de métodos de trabajo urgentes | – 27000000 |

Menos: coste del aislamiento sísmico | – 23000000 |

Coste rectificado | 547666377 |

| |

Coste unitario por 185 bloques de apartamentos | 2960358 |

Coste unitario por 4449 apartamentos | 123098 |

Precio por m2 de la superficie total (1960 m2) | 1510 |

36. Los costes incurridos debidos a la urgencia y a la opción de equipar los edificios con aislamiento sísmico podría explicar parte del coste adicional de los apartamentos CASE. Sin embargo, también se debió en parte al limitado número de licitadores, a los breves plazos y a la escasa importancia concedida al precio a la hora de adjudicar los contratos.

EL NÚMERO DE LICITADORES FUE LIMITADO

PLAZOS DEMASIADO CORTOS PARA LA RECEPCIÓN DE LAS OFERTAS

37. Pese a las posibilidades ofrecidas por las normas de contratación de urgencia, los plazos para la recepción de las ofertas y de las solicitudes de participación deberían ser lo suficientemente amplios para permitir a las partes interesadas disponer de un período razonable y apropiado para preparar y presentar sus ofertas, teniendo en cuenta sobre todo la complejidad del contrato [32]. Unos plazos más largos facilitan una competencia más amplia y una mayor calidad de las ofertas, que favorecen el éxito de los proyectos y la debida atención a criterios de economía.

GRÁFICO 3

COMPARACIÓN DE COSTES DE CASE CON VIVIENDAS ESTÁNDAR

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Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

38. El día del terremoto, el Gobierno italiano declaró un estado de emergencia, que confería los poderes de comisario delegado para la emergencia en Abruzo al jefe del Departamento de Protección Civil, que en virtud de la ley relativa al estado de emergencia estaba facultado para emitir órdenes excepcionales a las leyes vigentes que permitían en parte a la autoridad encargada de la ejecución pasar por alto los procedimientos de contratación pública normales. El "Decreto Abruzzo" [33], brindó la posibilidad de contratar a través de procedimientos negociados sin un anuncio previo.

39. Pese a las posibilidades ofrecidas por el "Decreto Abruzzo", el Departamento de Protección Civil adoptó unos procedimientos de licitación abiertos más transparentes para la construcción de edificios y suministro de muebles, que representaron más del 70 % de los gastos totales en el proyecto CASE. Los procedimientos negociados se aplicaron solo para el 30 % de los gastos, esto es, para la provisión de pilares, hormigón y aisladores sísmicos. No obstante, dado el retraso inicial en la puesta en marcha de los procedimientos de contratación pública, el Departamento de Protección Civil redujo considerablemente el tiempo disponible para la presentación de ofertas en todos los procedimientos (véase el cuadro 7).

CUADRO 7

PLAZOS PARA LA PRESENTACIÓN DE OFERTAS

Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo basado en los anuncios de contratación pública y las cartas de invitación a licitar.

Contratación pública | Licitación | Plazo | Días | Plazo normal |

Edificios | 26.5.2009 | 3.6.2009 | 8 | 52 |

Muebles | 8.7.2009 | 16.7.2009 | 8 | 52 |

Pilares | 22.5.2009 | 28.5.2009 | 6 | 20 |

Hormigón | 22.5.2009 | 29.5.2009 | 7 | 20 |

Aisladores sísmicos | 28.5.2009 | 4.6.2009 | 7 | 20 |

40. Según el Departamento de Protección Civil, solo unas pocas empresas eran capaces de suministrar las cantidades deseadas en poco tiempo (véanse detalles en el cuadro 8), por lo que invitó a un número relativamente reducido de empresas a participar en procedimientos negociados y recibió pocas ofertas. Sin embargo, muchas de ellas eran inadmisibles debido principalmente al corto plazo disponible para la recepción de las ofertas, de modo que algunas de las recibidas eran de insuficiente calidad (véase el recuadro 1). Esto indica que, al establecer los límites de tiempo para la presentación de ofertas, la autoridad responsable de la ejecución podría haber concedido una mayor consideración a la gran complejidad de los contratos derivada de la envergadura de las obras y del corto plazo de ejecución. El cuadro 8 muestra que la diferencia entre el número de empresas invitadas a licitar y el número de ofertas admisible era especialmente elevado para el suministro de hormigón (véase el apartado 41) y de aisladores sísmicos (véase el recuadro 1).

CUADRO 8

OFERTAS RECIBIDAS, RECHAZADAS Y ADMITIDAS

Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo basado en documentos de licitación.

Contratación pública | Empresas invitadas a los procedimientos negociados | Ofertas recibidas | Ofertas admitidas | Ofertas rechazadas | Porcentaje de ofertas rechazadas |

Edificios | s.o. | 58 | 44 | 14 | 24,1 % |

Muebles | s.o. | 19 | 18 | 1 | 5,3 % |

Pilares | 5 | 5 | 4 | 1 | 20,0 % |

Hormigón | 7 | 4 | 1 | 3 | 75,0 % |

Aisladores sísmicos | 5 | 3 | 2 | 1 | 33,0 % |

RECUADRO 1

RAZONES PARA EL RECHAZO DE LAS OFERTAS

Entre las cinco ofertas inadmisibles para los procedimientos negociados, hubo una empresa que solicitó un aplazamiento de las fechas límite para la presentación de los documentos de licitación (suministro de pilares). Además, dos ofertas fueron rechazadas porque no incluían una oferta para el primer lote (hormigón) o por falta de documentos (hormigón y aisladores sísmicos). En las licitaciones abiertas de edificios, una oferta llegó demasiado tarde, cinco no cumplían las normas relativas a los sobres y en cuatro casos faltaba algún documento; en dos casos las ofertas no especificaban qué contrato laboral se aplicaba, y en otros dos faltaba el certificado "antimafia" [34].

DIVISIÓN INADECUADA DE CONTRATOS EN LOTES

41. La división de las ofertas en lotes de tamaño razonable también beneficia a la competencia. Sin embargo, a diferencia de la contratación de edificios, que se fragmentó en un elevado número de lotes a fin de garantizar un número suficiente de licitadores y unos resultados más satisfactorios, los procedimientos negociados no se dividieron en lotes de manera adecuada. Este hecho se puso especialmente de manifiesto en el suministro de hormigón, donde uno de los tres lotes era de tal envergadura que dos de los cuatro licitadores no presentaron una oferta financiera para el primero porque superaba su capacidad de producción [35] y fueron excluidos por consiguiente del procedimiento de contratación de los lotes restantes.

RECUADRO 2

PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACIÓN PÚBLICA

El Reglamento Financiero de la UE y la Directiva sobre contratación pública especifican que los contratos pueden adjudicarse aplicando bien el criterio del "precio más bajo", bien el criterio de la "oferta económicamente más ventajosa". Los procedimientos de licitación establecen criterios mínimos (criterios de selección) que han de respetar las empresas que deseen participar en una licitación. Las ofertas que superen este primer requisito pasan a ser evaluadas con respecto a los criterios de adjudicación (precio más bajo u oferta económicamente más ventajosa).

Los contratos relativos al proyecto CASE fueron adjudicados con arreglo al criterio de la oferta económicamente más ventajosa, según el cual, los licitadores presentan sus ofertas en dos sobres diferentes, uno en el que se describen las características de las obras, bienes o servicios ofrecidos (oferta técnica), y otro en el que se indica el precio (oferta financiera).

Los méritos de las ofertas técnicas se evalúan con respecto a los criterios técnicos y reciben puntos hasta el máximo estipulado en la documentación de la licitación. La oferta financiera es evaluada matemáticamente, recibiendo la máxima puntuación la oferta aceptable más baja con arreglo a la ponderación establecida para cada licitación. La ponderación acumulada siempre es igual a 100.

En Italia, la oferta financiera se evalúa en términos de un descuento aplicable a un precio predefinido, denominado "precio de base", que se especifica en los documentos de licitación. De ese modo, el precio de la oferta financiera no puede ser superior al precio de base, pero tiende a aproximarse a este si se le concede una ponderación baja.

EL PRECIO ERA UN CRITERIO SECUNDARIO PARA LA ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS

SE CONCEDIÓ MUY POCO PESO AL CRITERIO DEL PRECIO

42. En el caso de procedimientos de contratación pública donde se seleccione la oferta económicamente más ventajosa, los criterios de adjudicación deben ser los mejor adaptados a la licitación en cuestión, y la ponderación aplicada al precio en relación con los demás criterios no debe dar lugar a la neutralización del precio al seleccionar al contratista [36].

43. La adjudicación de los contratos de suministro y de obras para el proyecto CASE siguió el criterio de la oferta económicamente más ventajosa. Durante el proceso de evaluación, los licitadores recibieron puntuación por los méritos de sus ofertas financieras y técnicas y la ponderación asignada a las ofertas financieras oscilaba entre 25 y 55 puntos sobre 100.

44. En el caso del contrato más importante, la construcción de edificios, la ponderación concedida a la oferta financiera fue de 25/100, que resultaba muy baja, pues suponía la neutralización del efecto del precio en la elección del contratista. Pese al gran número de ofertas admisibles (véase el cuadro 8), en la práctica la ponderación aplicada al precio era tan baja que todos los precios se acercaban al precio de base y los contratos se adjudicaron a precios que no eran inferiores a la media ofertada por los licitadores. En comparación, para el suministro de muebles, la ponderación de la oferta financiera era de 40/100 y la competencia se basó más en el precio, es decir, los descuentos ofrecidos eran superiores y los precios de las ofertas, más variables.

45. En la adjudicación de los contratos para los edificios y el suministro de muebles influyeron unos criterios más discrecionales que objetivamente verificables. En el caso de los edificios, el criterio de adjudicación más importante dentro de la oferta técnica se centró en sus características estéticas y arquitectónicas, que constituye per se un criterio discrecional, puesto que no existe un indicador objetivamente verificable para determinarlo. El anuncio de licitación definía este criterio en términos bastante amplios, dejando así un poder discrecional considerable al comité de evaluación de la licitación [37]. Las mejores prácticas serían en estos casos ofrecer información adicional para justificar la puntuación otorgada.

LOS CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN DIERON LUGAR A UN INCREMENTO DEL COSTE POR METRO CUADRADO

46. Los criterios de adjudicación y las ponderaciones aplicadas a la licitación tuvieron como consecuencia el que, para ganar, los licitadores ofrecieran más prestaciones que el contenido estándar, como la ventilación mecánica controlada [38], paneles solares o materiales de acabado exclusivos. Estos dispositivos, que probablemente hayan aumentado los niveles de confort y contribuido a una mejor eficiencia energética, aumentaron el coste por metro cuadrado de los apartamentos y redujeron los recursos financieros disponibles para construir más apartamentos para alojar a más personas.

RECUADRO 3

CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN Y PONDERACIÓN PARA LA CONTRATACIÓN PÚBLICA DE EDIFICIOS

Para la construcción de los edificios CASE, el Departamento de Protección Civil lanzó una licitación abierta. El criterio de adjudicación fue la oferta económicamente más ventajosa. Para la oferta financiera, la ponderación fue de 25 puntos sobre 100, y para la oferta técnica, de 75 puntos sobre 100. En la oferta técnica, los factores de ponderación fueron los siguientes:

a) calidad arquitectónica de los edificios y aspectos exteriores: 15 puntos

b) eficiencia energética y calidad de los materiales: 10 puntos

c) mejora de los parámetros de sostenibilidad medioambiental: 10 puntos

d) calidad arquitectónica del interior de las viviendas y de los acabados: 10 puntos

e) superficie ofrecida: 5 puntos

f) número de personas alojadas: 5 puntos

g) flexibilidad y variabilidad del diseño de la vivienda: 5 puntos

h) flexibilidad de los edificios en relación con la longitud específica de la plataforma: 5 puntos

i) tiempo de construcción: 10 puntos.

47. En las circunstancias posteriores al terrremoto, los criterios deberían haber apuntado, entre otras cosas, a maximizar el número de personas alojadas. Sin embargo, los criterios aplicados eran más adecuados para inversiones a largo plazo que para la situación específica de emergencia, puesto que concedieron mucha importancia a mejorar la calidad arquitectónica y a maximizar la eficiencia energética, pero poca al número de personas alojadas y a la superficie habitable ofrecida (véase el recuadro 3). En consecuencia, la superficie de los apartamentos adjudicados en la práctica resultó inferior a la superficie media de las ofertas recibidas. Además, el número de personas alojadas efectivamente en ellos fue inferior a la media ofrecida en todas las ofertas admisibles, lo que contribuyó a un incremento del coste por metro cuadrado y por persona alojada. Además, sin la aplicación de los criterios arquitectónicos, la licitación habría supuesto un ahorro de alrededor de 11 millones de euros [39].

SE RECURRIÓ A ACUERDOS DIRECTOS PARA LA REALIZACIÓN DE OBRAS ADICIONALES.

48. A fin de ahorrar tiempo, se evitaron nuevos procedimientos de contratación pública y se recurrió en su lugar a acuerdos directos. Por ejemplo, los sistemas de calefacción, que no estaban incluidos en los contratos originales, fueron adquiridos a los mismos contratistas que construyeron los edificios. En los apéndices a los contratos los precios se calcularon aplicando los mismos bajos descuentos a los precios de base que se aplicaron a los edificios (véase el apartado 44). Como los contratos de los edificios se adjudicaron basándose en criterios discrecionales (véase el apartado 45), los precios pagados por los sistemas de calefacción fueron más elevados de lo necesario [40].

49. También se observaron diferencias considerables en la construcción de cajas de ascensores, que, en algunos edificios, costaron un 100 % más que en otros [41]. El coste final de algunos edificios aumentó en más de un 13 % a causa de estas obras y el coste total de las mismas clases de obras adicionales oscilaba entre menos de 128000 euros y más de 280000 euros por edificio, es decir, del 6 % del coste original del edificio a más del 13 % (véase el cuadro 9). Por lo tanto, el edificio que, según el contrato inicial, era 34500 euros más caro que el edificio de menor precio, pasó a ser casi 189000 euros más caro tras las obras adicionales.

CUADRO 9

COSTE DE LAS OBRAS ADICIONALES DE LOS EDIFICIOS SELECCIONADOS

Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo basado en documentos oficiales.

Coste / edificio | Contrato 1 | Contrato 2 | Contrato 3 | Contrato 4 |

Contrato inicial (euros) | 2152476,20 | 2124913,27 | 2140101,82 | 2117980,95 |

Diferencia con el más económico (euros) | 34495,25 | 6932,31 | 22120,87 | 0,00 |

Diferencia con el más económico (%) | +1,6 % | +0,3 % | +1,0 % | 0,0 % |

Obras adicionales | 282307,78 | 201954,75 | 151235,25 | 127811,34 |

Diferencia con las más económicas (euros) | 154496,44 | 74143,41 | 23423,91 | 0,00 |

Diferencia con las más económicas (%) | +120,9 % | +58,0 % | +18,3 % | 0,0 % |

En % del coste de construcción | 13,1 % | 9,5 % | 7,1 % | 6,0 % |

| | | | |

Coste final | 2434783,98 | 2326868,02 | 2291337,07 | 2245792,29 |

Diferencia con el más económico (euro) | 188991,69 | 81075,73 | 45544,78 | 0,00 |

Diferencia con el más económico (%) | +8,4 % | +3,6 % | +2,0 % | 0,0 % |

Número de edificios | 22 [1111] | 7 | 12 | 22 |

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

¿ERAN LAS OPERACIONES PREVISTAS EN EL ACUERDO DE EJECUCIÓN CONFORMES AL REGLAMENTO FSUE?

50. El Reglamento FSUE establece que el Fondo solo puede utilizarse para operaciones urgentes de primera necesidad, incluida la facilitación de alojamiento temporal, y no prevé la financiación de la reconstrucción real o de proyectos generadores de ingresos. Por otra parte, según el Reglamento FSUE, el alcance del Fondo se limita a las necesidades más urgentes, mientras que la reconstrucción a más largo plazo debe dejarse a cargo de otros instrumentos. Por consiguiente, en opinión del Tribunal, el proyecto CASE, que facilitó alojamiento duradero y sostenible, no era conforme a los objetivos del FSUE. Además, se espera que los apartamentos CASE generen ingresos considerables en el futuro, aunque el Reglamento FSUE no prevé tal eventualidad.

51. Los gastos en ayuda y asistencia inicial, así como en las casas MAP y los edificios MUSP eran conformes al Reglamento FSUE. Los proyectos respondieron a las necesidades inmediatas de la población mediante operaciones de emergencia expresamente previstas en el Reglamento.

RECOMENDACIÓN 1

La Comisión debería aclarar las disposiciones del Reglamento FSUE a la luz de los cambios más recientes en las estrategias de respuesta a catástrofes y estudiar si se necesitan modificaciones, en particular en relación con la satisfacción de necesidades de alojamiento temporal por medio de construcciones permanentes y con respecto a proyectos generadores de ingresos. Además, cuando se esperan ingresos, la Comisión debería garantizar que estos revierten en el presupuesto de la UE y volver a analizar además la solicitud de asistencia de las autoridades italianas a la luz de los criterios subvencionables que figuran en el Reglamento.

¿ESTABA EL PROYECTO CASE BIEN PLANIFICADO Y CONCEBIDO?

52. Pese a la discrepancia con el Reglamento FSUE, la estrategia respondió a las necesidades de vivienda de la población afectada por el terremoto. Las soluciones alternativas parecían menos eficaces para alojar al elevado número de personas, dadas las difíciles circunstancias imperantes en la región de Abruzo.

53. Los daños causados a los edificios fueron evaluados de manera rápida y fiable, pero no se pudieron conocer las necesidades reales de alojamiento de los desplazados hasta dos meses después de que los contratos se hubieran adjudicado, por lo que no se organizó convenientemente la información sobre la población con el tiempo suficiente para ajustarla al proyecto en consecuencia, pese a la ubicación de L’Aquila en una zona de elevado riesgo sísmico. Además, los posibles terrenos de construcción no se habían identificado y evaluado previamente.

54. Pese a la falta de información adecuada sobre la población afectada por el terremoto, las especificaciones técnicas exigían unos bloques de tres plantas de alta calidad y costosos, que absorbían los recursos disponibles y reducían las posibilidades de adaptar el proyecto a la demanda superior a las previsiones. El proyecto CASE, por tanto, proporcionó un número de apartamentos insuficiente para satisfacer las necesidades finalmente determinadas de la población desplazada.

55. Las especificaciones técnicas de las viviendas CASE no se prepararon hasta después del terremoto, por lo que, aunque se construyeron con rapidez, el proyecto no cumplió el objetivo de alojar a todos los afectados antes del invierno.

RECOMENDACIÓN 2

Por regla general, y a fin de mejorar los beneficios de los proyectos financiados por el FSUE, la Comisión debería, a través de los foros y medios a su alcance (por ejemplo, Fondos Estructurales y difusión de las mejores prácticas) fomentar la capacidad de respuesta del Estado miembro para actuar con rapidez y eficacia en caso de emergencias. El objetivo de la Comisión y del Estado miembro que se encuentre en situación de riesgo debería ser:

a) disponer de planes actualizados de gestión de catástrofes, que también garantizarían la disponibilidad de información puntual y fiable sobre la población afectada por una catástrofe natural y la identificación oportuna de los terrenos que se hayan de utilizar para el alojamiento temporal;

b) contar con estrategias y soluciones predeterminadas destinadas a maximizar el número de personas alojadas de manera adecuada con los recursos limitados disponibles;

c) establecer disposiciones para garantizar la contratación pública de emergencia a su debido tiempo (procedimientos de emergencia para garantizar un grado de economía razonable, especificaciones técnicas, contratos marco y listas de contratistas protenciales).

¿SE EJECUTÓ EL PROYECTO CASE CON LA DEBIDA ATENCIÓN AL PRINCIPIO DE ECONOMÍA?

56. No se prestó mucha atención a la economía. Aunque la comparación con los costes de construcción estándar es solo indicativa, los apartamentos CASE eran claramente más caros que los apartamentos del mercado. El elevado coste podría explicarse en parte por la utilización de materiales y aisladores sísmicos de alta calidad y la necesidad de ejecutar el proyecto con rapidez. No obstante, una parte del coste adicional podría haberse evitado si hubiera habido más participantes en las licitaciones y se hubiera prestado más atención a la economía al evaluar las ofertas.

57. Debido al restraso en el inicio de los procedimientos de contratación, los plazos de presentación de ofertas fueron mucho más breves de lo normal, en detrimento de la calidad de las ofertas y de la competencia. Los lotes afectados por procedimientos negociados, especialmente para el suministro de hormigón, eran demasiado grandes, lo que contribuyó a la reducción del número de licitadores. Las negociaciones directas utilizadas para adjudicar obras adicionales sirvieron para ahorrar un tiempo valioso durante la ejecución del proyecto, pero no tuvieron suficientemente en cuenta los factores económicos y en algunos de los contratos auditados dieron lugar a unos costes considerablemente más elevados para resultados similares.

58. La baja ponderación concedida a las ofertas financieras de construcción de edificios, la aplicación de criterios técnicos de adjudicación ineficaces y el peso significativo concedido a criterios discrecionales (como la calidad arquitectónica de los edificios y los aspectos exteriores, la eficiencia energética y la calidad de los materiales) incrementaron el coste de los apartamentos.

RECOMENDACIÓN 3

A fin de mejorar la economía de futuras operaciones financiadas por el FSUE, la Comisión debería:

a) revisar los procedimientos de contratación pública de los Estados miembros tras las catástrofes naturales, para identificar y difundir las mejores prácticas y lecciones aprendidas con respecto a la contratación de emergencia;

b) determinar si las ayudas del FSUE se utilizan respetando los principios de buena gestión financiera, incluido el de economía, a fin de identificar y difundir las mejores prácticas y lecciones aprendidas con respecto a los aspectos de economía.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Harald NOACK, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 12 de diciembre de 2012.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] COM(2011) 136 final, de 23 de marzo de 2011, Informe de la Comisión Europea. Fondo de Solidaridad de la Unión Europea – Informe anual de 2009, p. 5.

[2] COM(2011) 136 final, p. 5.

[3] COM(2011) 136 final, p. 6.

[4] Reglamento (CE) no 2012/2002, de 11 de noviembre de 2002, por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea.

[5] COM(2009) 448 final, de 28 de agosto de 2009. Anteproyecto de presupuesto rectificativo no 9 al presupuesto general de 2009.

[6] Acuerdo de ejecución no C(2009) 9138.

[7] COM(2011) 136 final, p. 6.

[8] Informe final de ejecución, Relazione di esecuzione delle spese sostenute a valere sul contributo del Fondo di Solidarietà dell’Unione Europea (FSUE), Protezione Civile Nazionale, p. 11.

[9] ibid.

[10] ibid.

[11] Artículo 3, apartado 2, del Reglamento (CE) no 2012/2002.

[12] Informe de la Comisión. Informe anual del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea 2002-2003 e Informe de la experiencia adquirida un año después de la aplicación del nuevo instrumento.

[13] Norme Tecniche per le Costruzioni 2008 (normas técnicas de construcción), documento firmado por el Departamento de Protección Civil, hace referencia a una duración máxima de diez años en el caso de las obras provisionales, pero un mínimo de cincuenta años si se trata de obras permanentes.

[14] Decisión municipal de 29.12.2011, acta no 172.

[15] En la exposición de motivos (presentada por la Comisión) de la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea [COM(2002) 514 final], la Comisión indica que la reconstrucción a largo plazo de las infraestructuras y de la actividad empresarial debe dejarse a otros instrumentos.

[16] Los técnicos del Mecanismo Europeo de Protección Civil participaron en la evaluación y se mostraron satisfechos con la calidad de la evaluación de los edificios. Véase Community Civil Protection Mechanism – Technical Report – Community Civil Protection Mechanism Assessment Mission, Italy Earthquake 2009, April 2009.

[17] La opción se planteaba entre apartamentos CASE o subvenciones a tanto alzado para personas que encontraron alojamiento por su cuenta.

[18] El número de bloques aumentó inicialmente de 150 a 166 y, después del censo, a 185.

[19] Il Commissario delegato per la Ricostruzione – Presidente della Regione Abruzzo – Report sulla situazione della popolazione post sisma al 10 aprile 2012.

[20] El Departamento de Protección Civil redactó en fecha reciente especificaciones técnicas para que se licitaran diferentes soluciones a través de contratos marco. El 13 de marzo de 2012 se firmó un acuerdo específico al efecto con CONSIP, una sociedad anónima que actuó como central de compras para la administración pública italiana.

[21] Además se efectuaron gastos por un importe de 9 millones de euros para conectar los apartamentos a las redes eléctrica y de gas y 11 millones de euros de costes técnicos que no eran pertinentes para el cálculo de los costes de construcción.

[22] Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[23] El manual de referencia se refiere al total de superficie útil, por lo que el Tribunal tomó la media de 1834 metros cuadrados ofrecida por los licitadores ganadores, que incluía el 30 % de alrededor de 180 metros cuadrados de balcones y escaleras y añadió el 70 % restante de estas superficies.

[24] El coste calculado por el Tribunal difiere del declarado por el Departamento de Protección Civil italiano (1314 euros/metro cuadrado) debido principalmente a una diferencia en el cálculo de los metros cuadrados de superficie. El Departamento de Protección Civil basó su cálculo en una superficie de 2333 metros cuadrados, que difiere del método utilizado por el manual de referencia. Así pues, el coste declarado por el Departamento de Protección Civil no es comparable con el coste que figura en el manual.

[25] Viviendas sociales, edificio in edilizia convenzionata; el coste sin aparcamientos se determinó en 1066 euros/metro cuadrado.

[26] Edificio residencial prefabricado, Edificio di civile abitazione industrializzato, Prezzi Tipologie Edilizie, Collegio degli Ingegneri e Architetti di Milano, 2010 – Edizione Dei.

[27] El coste notificado de las viviendas MAP era de 733 euros/metro cuadrado, próximo al indicado en el manual de referencia.

[28] Un edificio residencial de un tamaño similar (1754 metros cuadrados), con un gran número de garajes más caros en lugar de plazas de aparcamiento, cuesta 1294 euros/metro cuadrado de superficie útil (incluido aparcamiento y garajes), en comparación con el cual el coste de los apartamentos CASE seguía siendo un 27 % más elevado.

[29] El precio unitario medio de los pilares de acero fue de 6061,45 euros, mientras que el precio unitario medio de los pilares de hormigón era de 2743,23 euros.

[30] Esta diferencia corresponde al precio medio de diferencia entre la clase de hormigón XC4 (Rck 30 N/mm2), utilizada para la plataforma aislada contra seísmos, o la clase XF1 (Rck 40 N/mm2) utilizada para la plataforma del sótano, y tipos más baratos de hormigón (respectivamente clases XC1 o Xf2).

[31] Este coste incluye 12 millones de euros para aisladores sísmicos, unos 3,5 millones de euros para los ascensores adicionales (19000 euros cada uno), y 7,5 millones de euros para las escaleras adicionales y las cajas de los ascensores (40000 euros cada una).

[32] El artículo 70, apartado 12, del Decreto Legislativo no 163, de 12 de abril de 2006 (legislación italiana de contratación pública), establece que siempre que la urgencia de las situaciones impida respetar los límites de tiempo mínimos previstos por la ley, la administración fijará los plazos teniendo debida cuenta la complejidad de las obras y el tiempo necesario para preparar las ofertas.

[33] Decreto-legge no 39, 28 aprile 2009.

[34] Certificado de no participación en la delincuencia organizada, expedido por la Cámara de Comercio italiana.

[35] Como declaró una empresa participante y se registró en el acta del comité de evaluación de la licitación.

[36] Esta buena práctica también se recoge en el artículo 138, apartado 3, del Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[37] Las directrices emitidas por la AVCP (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, la autoridad italiana de supervisión de contratos públicos) prevén que el anuncio de licitación detalle todos los criterios y puntuación de modo que deje al comité de evaluación de la licitación unos márgenes de discrecionalidad muy reducidos (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture – Linee guida per l’applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa negli appalti di servizi e forniture).

[38] Una de las cuatro ofertas examinadas incluía un dispositivo de este tipo, que pretendía "servir para alcanzar un microclima ideal en el interior de los apartamentos, favoreciendo el bienestar termal e higrométrico y la ionización natural del aire".

[39] Sin la puntuación atribuida a los criterios arquitectónicos, la clasificación final de las ofertas habría sido diferente y el precio de construcción de los 185 edificios habría sido 11 millones de euros más bajo.

[40] Pese a que todos los edificios seleccionados recibieron una puntuación muy elevada por su eficiencia energética (por lo que las necesidades de calefacción debían de ser similares), el coste del sistema de calefacción más caro fue de casi 140000 euros, mientras que el más económico fue de 67000 euros. El coste de los dos edificios restantes fue de 79000 euros y 128000 euros.

[41] Uno de los constructores seleccionados instaló dos cajas de ascensor para cada uno de sus 22 edificios a un coste de casi 55000 euros cada uno, es decir, 110000 euros por edificio, mientras que los otros constructores instalaron cajas de ascensores a un precio unitario de 23000 euros.

[1111] En este contrato, el número de edificios es equivalente a 20,53 edificios de tamaño estándar porque algunos de ellos eran más reducidos. Sin embargo, el precio unitario de los costes adicionales se calcula para cada uno de los 22 edificios porque el coste de los sistemas de calefacción y de las cajas de los ascensores no incorporaba esta diferencia, mientras que el cálculo del precio unitario de los edificios se basaba en la cifra estandarizada.

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ANEXO I

INTERVENCIONES DEL FONDO DE SOLIDARIDAD DE LA UE DESDE 2002 (NOVIEMBRE DE 2002 – SEPTIEMBRE DE 2012)

Fuente: Comisión Europea.

Estado beneficiario | Fecha | Naturaleza de la catástrofe | Categoría | Daños (millones de euros) | Ayuda concedida (millones de euros) | Total ayuda concedida (millones de euros) |

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AUSTRIA | Agosto 2002 | Inundaciones | principal | 2900 | 134,0 | 148,8 |

Agosto 2005 | Inundaciones (Tirol, Vorarlberg) | regional | 592 | 14,8 |

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BULGARIA | Mayo 2005 | Inundaciones | principal | 222 | 9,7 | 20,3 |

Agosto 2005 | Inundaciones | principal | 237 | 10,6 |

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CROACIA | Mayo 2010 | Inundaciones | país vecino | 153 | 3,8 | 5,0 |

Septiembre 2010 | Inundaciones | país vecino | 47 | 1,2 |

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CHIPRE | Abril 2008 | Sequía | principal | 165 | 7,6 | 7,6 |

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REPÚBLICA CHECA | Agosto 2002 | Inundaciones | principal | 2300 | 129,0 | 145,0 |

Mayo 2010 | Inundaciones | país vecino | 205 | 5,1 |

Agosto 2010 | Inundaciones | regional | 437 | 10,9 |

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ESTONIA | Enero 2005 | Tormenta | principal | 48 | 1,3 | 1,3 |

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FRANCIA | Septiembre 2002 | Inundaciones (Gard) | regional | 835 | 21,0 | 203,7 |

Diciembre 2003 | Inundaciones (Valle del Ródano) | regional | 785 | 19,6 |

Febrero 2007 | Ciclón Gamède (La Reunión) | regional | 211 | 5,3 |

Agosto 2007 | Huracán Dean (Martinica) | regional | 509 | 12,8 |

Enero 2009 | Tormenta Klaus | principal | 3806 | 109,4 |

Febrero 2010 | Tormenta Xynthia | regional | 1425 | 35,6 |

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ALEMANIA | Agosto 2002 | Inundaciones | principal | 9100 | 444,0 | 610,9 |

Enero 2007 | Tormenta Kyrill | principal | 4750 | 166,9 |

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GRECIA | Marzo 2006 | Inundaciones (Evros) | regional | 372 | 9,3 | 99,1 |

Agosto 2007 | Incendios forestales | principal | 2118 | 89,8 |

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HUNGRÍA | Abril 2006 | Inundaciones | principal | 519 | 15,1 | 37,6 |

Mayo 2010 | Inundaciones | principal | 719 | 22,5 |

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IRLANDA | Noviembre 2009 | Inundaciones | regional | 521 | 13,0 | 13,0 |

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ITALIA | Octubre 2002 | Terremoto (Molise) | regional | 1558 | 30,8 | 1246,6 |

Octubre 2002 | Erupción del volcán Etna | regional | 894 | 16,8 |

Noviembre 2009 | Terremoto (Abruzo) | principal | 10212 | 493,8 |

Octubre 2010 | Inundación en Véneto | regional | 676 | 16,9 |

Octubre 2011 | Inundación en Liguria y Toscana | Regopma | 722,5 | 18,1 |

Mayo 2012 | Terremoto (Emilia-Romagna) | principal | 13274 | 670,2 |

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LETONIA | Enero 2005 | Tormenta | principal | 193 | 9,5 | 9,5 |

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LITUANIA | Enero 2005 | Tormenta | país vecino | 15 | 0,4 | 0,4 |

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MALTA | Septiembre 2003 | Tormenta e inundaciones | principal | 30 | 0,96 | 0,96 |

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POLONIA | Mayo 2010 | Inundaciones | principal | 2994 | 105,6 | 105,6 |

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PORTUGAL | Julio 2003 | Incendios forestales | principal | 1228 | 48,5 | 79,8 |

Febrero 2010 | Inundaciones y corrimientos de tierras en Madeira | principal | 1080 | 31,3 |

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RUMANÍA | Abril 2005 | Inundaciones de primavera | principal | 489 | 18,8 | 108,0 |

Julio 2005 | Inundaciones de verano | principal | 1050 | 52,4 |

Julio 2008 | Inundaciones | regional | 471 | 11,8 |

Junio 2010 | Inundaciones | principal | 876 | 25,0 |

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ESLOVAQUIA | Noviembre 2004 | Tormenta (Tatras) | principal | 203 | 5,7 | 26,1 |

Mayo 2010 | Inundaciones | principal | 650 | 20,4 |

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ESLOVENIA | Septiembre 2007 | Inundaciones | principal | 233 | 8,3 | 15,8 |

Septiembre 2010 | Inundaciones | principal | 251 | 7,5 |

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ESPAÑA | Noviembre 2003 | Vertido de petróleo (Prestige) | regional | 436 | 8,6 | 31,0 |

Agosto 2003 | Incendios forestales (frontera con Portugal) | país vecino | 53 | 1,3 |

Mayo 2011 | Terremoto en Lorca | regional | 843 | 21,1 |

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SUECIA | Enero 2005 | Tormenta Gudrun | principal | 2297 | 81,7 | 81,7 |

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REINO UNIDO | Junio 2007 | Inundaciones | principal | 4612 | 162,3 | 162,3 |

Gran total de ayuda aprobada desde 2002 | 3160,0 millones de euros |

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ANEXO II

COBERTURA DE LA FISCALIZACIÓN

Nota: El detalle de la suma puede verse afectado por el redondeo.

Obras/suministros | Importe contratado excluido el IVA (millones de euros) | Importe controlado excluido el IVA (millones de euros) | Cobertura (%) |

Colocación de hormigón, malla de acero soldado, realización de pilares de hormigón | 55,2 | 0,0 | 0,0 |

Suministro de hormigón | 27,3 | 27,3 | 100,0 |

Suministro de malla de acero | 15,9 | 0,0 | 0,0 |

Suministro de pilares de acero | 37,6 | 37,6 | 100,0 |

Suministro de aisladores sísmicos | 12,0 | 11,3 | 94,0 |

Excavaciones | 14,5 | 0,0 | 0,0 |

Edificios | 425,3 | 145,0 | 34,1 |

Muebles | 55,7 | 28,5 | 51,2 |

Obras de ingeniería civil (total) | 41,2 | 0,0 | 0,0 |

Demolición | 0,1 | 0,0 | 0,0 |

Obras electromecánicas | 0,2 | 0,0 | 0,0 |

Ascensores | 9,8 | 0,0 | 0,0 |

Zonas verdes | 15,2 | 0,0 | 0,0 |

TOTAL | 710,2 | 249,7 | 35,2 |

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ANEXO III

RIESGO SÍSMICO EN ITALIA

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