Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos del transporte en la Unión Europea - Libro Verde»

(97/C 56/08)

El 8 de enero de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el tema «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte - Opciones para la internalización de los costes externos en el sector del transporte en la Unión Europea - Libro Verde».

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de septiembre de 1996 (Ponente: Sr. Kubenz).

En su 339° Pleno (sesión del 31 de octubre de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 68 votos a favor, 4 votos en contra y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

El Libro Verde vuelve a impulsar el debate a nivel europeo en torno a los problemas relacionados con los transportes, tal como se puso de relieve recientemente en el Consejo Europeo de Cannes (junio de 1995), en el cual se solicitó la adopción de medidas con el fin de instaurar una competencia más equitativa entre los distintos modos de transporte. A juicio de la Comisión, la actual política de transportes no ofrece soluciones satisfactorias a problemas urgentes como la congestión del tráfico, los retrasos, los accidentes y la contaminación. Con la internalización de los costes externos se pretende una tarificación más equitativa y eficaz del transporte que contribuya a reorientar las inversiones y fomentar el transporte intermodal (modal split) (), dado que la Comisión considera que en muchos casos existe un desequilibrio evidente entre los precios abonados por los usuarios individuales y los costes. Ciertos costes, como los derivados de la contaminación, los accidentes o la congestión del tráfico, no se cubren en absoluto, o sólo parcialmente, y otros, como los costes de infraestructura, se calculan de modo sumamente variable.

2. Síntesis del Libro Verde

2.1. El Libro Verde se centra fundamentalmente en la tarificación del transporte.

2.2. La Comisión señala tres fuentes principales de costes externos:

- Saturación del tráfico (congestión) (aproximadamente un 2 % del Producto Interior Bruto (PIB) de la UE).

- Accidentes (aproximadamente un 1,5 % del PIB de la UE).

- Contaminación atmosférica y ruido (aproximadamente un 0,6 % del PIB de la UE).

En total, estos costes representan el 4,1 % del PIB de la UE; es decir, unos 250 000 millones de ecus anuales.

2.3. A juicio de la Comisión, el tráfico rodado genera el 90 % de estos costes externos. Por ello, este Libro Verde centra principalmente su atención en el transporte por carretera ().

2.4. La Comisión considera que los beneficios externos se compensan inmediatamente por unos costes de transporte más bajos y son internalizados directamente por los usuarios. Por esta razón, el Libro Verde no estudia la cuestión de las externalidades positivas ().

2.5. La Comisión está convencida de que la internalización de los costes externos provoca un incremento de los precios de transporte. Esto significa que algunos precios aumentarían, pero otros podrían bajar.

Todo esfuerzo de tarificación equitativa y eficaz viene a respaldar la política comunitaria en materia de transporte intermodal en la Comunidad, encaminada a un desarrollo óptimo de todos los medios de transporte (). No obstante, el planteamiento principal del Libro Verde es que hay que establecer tarifas más diferenciadas en función de los diferentes costes.

2.6. Se proponen diversos ejemplos de instrumentos para la tarificación:

- Adaptación de la legislación comunitaria sobre las tarifas de uso vial para imputar los costes de infraestructura.

- Fijación de un impuesto para los camiones en función de la distancia recorrida, calculado por medios electrónicos y teniendo en cuenta también los costes del desgaste de las infraestructuras.

- Establecimiento de peajes para las regiones y aglomeraciones urbanas especialmente afectadas por el transporte.

- Gravámenes sobre el combustible ajustados y diferenciados en función de la contaminación atmosférica provocada por cada combustible.

- Fijación de un impuesto sobre los vehículos de motor en función del ruido y la contaminación medioambiental, unido en la medida de lo posible a un método de cálculo electrónico basado en la distancia recorrida.

- Fijación diferenciada de los cánones de aterrizaje (transporte aéreo) y de los cánones por utilización de la red ferroviaria (transporte por ferrocarril).

2.7. La Comisión solicita información adicional sobre la mejora de la seguridad y los riesgos que entrañan los distintos vehículos y tipos de transporte.

2.8. La Comisión propone una serie de medidas políticas que la UE deberá adoptar en los próximos años para avanzar en la internalización de los costes del transporte:

- Puesta en marcha de estudios;

- Comunicación sobre el programa «Auto/Oil» y propuestas concomitantes sobre las normas aplicables a los vehículos, etc.;

- Revisión de la Directiva 93/89/CE (Directiva Eurovignette);

- Marco medioambiental para los transportes;

- Tasas aeroportuarias;

- Canon por utilización de las vías férreas y financiación;

- Estudios de cierto número de corredores en el marco de las RTE ();

- Primeros resultados de una evaluación estratégica de las incidencias en el medio ambiente y de una evaluación económica de las redes transeuropeas;

- Revisión de la legislación comunitaria actual en materia de tarificación del transporte;

- Revisión de los impuestos especiales mínimos sobre carburantes;

- Reexamen de las ayudas estatales y del tratamiento fiscal preferencial reservado a los transportes interiores;

- Comunicación sobre el ruido;

- Revisión exhaustiva de los impuestos aplicables a los vehículos;

- Revisión de la exención en materia de combustible para aviones;

- Elaboración de marcos de contabilidad para los costes externos del transporte;

- Normas aplicables a la tarificación de carreteras y al material de guía;

- Libro Blanco sobre la labor realizada para una tarificación equitativa y eficaz en el sector del transporte;

- Propuesta de tarificación en el sector del transporte de mercancías por carretera.

3. Observaciones generales

3.1. El Libro Verde plantea una serie de cuestiones y sugiere diversas estrategias, pero no contiene respuestas concluyentes. La Comisión considera que el Libro Verde debe servir de base para el debate.

3.2. El Comité ha pedido a la Comisión en diversas ocasiones que examine la cuestión de los costes externos; a modo de ejemplo, cabe citar su Dictamen sobre la «Evaluación del programa legislativo de la Comisión en el ámbito de los transportes. Programa de acción de la política común de transportes para el período 1995-2000» ().

3.3. Asimismo, en su Dictamen de iniciativa sobre «Los costes de infraestructura en el sector del transporte de mercancías por carretera como base para una comparación con otros medios de transporte» (), el Comité propone llevar a cabo una imputación total, equitativa y uniforme de los costes de infraestructura y de los costes externos a los distintos modos de transporte.

En este sentido, el Comité expresa su satisfacción por el hecho de que la Comisión haya decidido abordar este tema.

3.4. El Comité ha expresado en reiteradas ocasiones su postura a favor de una reducción del tráfico lo más amplia posible. Cabe citar, por ejemplo, su Dictamen sobre la «Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte» (). El Comité considera que en dicho desarrollo tiene prioridad la propia rentabilidad de los sistemas e infraestructuras de transporte.

3.5. En 1992, el Comité se pronunció a favor de adoptar una estrategia sobre los instrumentos económicos aplicables para lograr un mayor respeto del medio ambiente y una armonización no discriminatoria de los mercados del transporte [Dictamen sobre el «Libro Verde sobre el impacto del transporte en el medio ambiente: Una estrategia comunitaria para un desarrollo de los transportes respetuoso con el medio ambiente» ()]. En el punto 5.3.5 de dicho dictamen, el Comité Económico y Social afirma lo siguiente:

«Para encontrar una solución bien fundada, la Comisión debería elaborar a largo plazo un estudio que permitiese cuantificar con precisión los costes externos del transporte, la parte de costes externos que corresponde a cada medio de transporte y la parte de cada medio de transporte por unidad transportada. Dicho estudio debería respetar todos los factores ambientales como, por ejemplo, la tasa de ocupación de los terrenos, el ruido, la emisiones sonoras, las vibraciones, las emisiones a la atmósfera, etc. Una determinación de los costes externos basándose en un solo parámetro (como, por ejemplo, el consumo de energía) conducirá indudablemente a datos incompletos, e incluso falsos, con el riesgo de llevar a distorsiones de la competencia.»

3.6. El Comité expresa su satisfacción al ver reflejadas muchas de sus preocupaciones a través de la publicación de este Libro Verde.

Ratifica la importancia que concede a la evaluación y determinación de los costes externos y los costes de infraestructura.

Insiste en que, para ser eficaz, el principio de internalización de los costes externos debe poder aplicarse a todos los modos de transporte.

No obstante, en este largo camino que conduce a la internalización de los costes será necesario dar en algún momento el primer paso, porque el transporte por carretera es el que plantea los problemas más importantes.

3.7. Urge prestar atención al Dictamen sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones - El desarrollo del transporte marítimo de corta distancia en Europa - Perspectivas y desafíos» () para hacer posible la «creación de un marco competitivo en el que la transparencia de las subvenciones y la futura internalización de los costes externos sitúen al transporte marítimo de corta distancia al mismo nivel que los demás modos de transporte». Se consideró determinante el papel de la Comisión Europea en la concreción y puesta en práctica de esta idea.

4. Observaciones específicas

4.1. Internalización de los costes externos

4.1.1. En primer lugar, el Comité Económico y Social lamenta que no haya datos estadísticos completos sobre el conjunto de la Unión Europea y que no se dé una definición precisa de los fenómenos sometidos a examen, lo que no facilita el debate. Por consiguiente, considera que urge mejorar las bases de datos, fundándose en métodos uniformes de valoración y cálculo, a fin de poder elaborar informaciones para todos los modos de transporte de toda la UE.

4.1.2. En la actualidad, la delimitación y el cálculo de los costes externos que deben imputarse a los usuarios del transporte es una cuestión controvertida. Únicamente en Alemania, nueve estudios diferentes muestran que los costes externos del tráfico rodado oscilan entre 29 700 millones y 123 700 millones de marcos al año.

4.1.2.1. En el Libro Verde se señala que una parte sustancial de los costes la constituye lo que se podría denominar «costes derivados de la congestión del tráfico» (pérdida de tiempo, gastos de mantenimiento de los vehículos, etc.). Estos costes afectan principalmente a los usuarios que los producen y en esa medida son internalizados directamente (). Por tanto, cabe preguntarse si está justificado imputar a los usuarios los costes adicionales.

4.1.2.2. En algunos Estados miembros los costes directos derivados de los accidentes de tráfico también se internalizan de modo general a través de las primas de seguros; en otros Estados, los costes derivados de los accidentes de tráfico se imputan al sistema general de la seguridad social. El Libro Verde no resuelve el problema fundamental que supone el cálculo de los daños personales (). El Comité estima necesario llevar a cabo estudios más detallados, tal como se sugiere en el Anexo 7 del Libro Verde.

4.1.2.3. En el Libro Verde no se da una estimación concreta de los costes de la contaminación acústica (véase el punto 7.3). El Anexo 2 únicamente contiene información sobre los diferentes procedimientos utilizados en relación con los métodos de cálculo. En consecuencia, se impone de inmediato definir una metodología precisa.

4.1.2.4. La cuantía de los costes externos se diferencia en función de las circunstancias de tiempo y lugar. Se pueden lograr ahorros importantes mediante la corrección de las cargas del transporte en función del tiempo y del lugar. El sistema de infraestructura en las grandes ciudades no está concebido para asimilar la carga límite durante las llamadas «horas punta». Estas horas punta dependen de los horarios de trabajo, de los horarios de cierre de los comercios, etc. Podrían lograrse cambios a través de numerosas medidas como, por ejemplo, la mejora del transporte público de cercanías de viajeros [como se propone en el Libro Verde sobre «La red de ciudadanos - Cómo aprovechar el potencial del transporte público de viajeros en Europa - Libro Verde de la Comisión Europea» ()], la flexibilidad del tiempo de trabajo y de producción, los modelos de distribución del tiempo de trabajo a lo largo de la vida, el teletrabajo, la teletienda, etc. No obstante, estas medidas, que son de carácter local, deberían adoptarse a nivel local tras un debate con todos los interesados.

4.1.3. Un problema fundamental del Libro Verde es que sólo se toman en consideración los costes externos del transporte y no se presta atención a los beneficios externos. Diversos estudios han demostrado que los servicios de transporte generan considerables beneficios económicos. Estos beneficios se derivan de la mejora de la gestión del espacio, la mejora de la división del trabajo, el incremento de la productividad económica y rápidos avances técnicos, así como el aumento del producto nacional y el empleo en el conjunto de la economía. Por todo ello, los beneficios externos deberían ser objeto de una reflexión mucho más profunda.

4.2. Salvaguardar unas condiciones de competencia leal

4.2.1. Los organismos explotadores de los diferentes medios de transporte en los Estados miembros de la UE pueden, a corto plazo, ofrecer sus servicios en régimen de competencia en todo el ámbito comunitario. La orientación principal del Libro Verde es crear unas condiciones de competencia leal teniendo en cuenta los costes de infraestructura y los costes externos.

4.2.1.1. Aunque el objetivo del Libro Verde sea llegar a una tarificación equilibrada, equitativa y eficaz de los transportes, es evidente que la tarificación no será más que uno de los medios para alcanzar una política común de transportes basada en los principios de la economía de mercado. El principio fundamental de cada economía de mercado es solucionar el problema de la escasez y el exceso de capacidad (en el caso presente, la capacidad de la infraestructura de transportes) desde dos frentes:

- controlando la demanda a través de los precios, y

- mejorando la oferta.

4.2.1.2. El Libro Verde debería hacer precisamente más hincapié en el principio antes citado, pero parece centrarse exclusivamente en el control de la demanda. Si se excluye como solución la mejora de la oferta de la infraestructura de los transportes, se impondrá a la demanda cargas excesivas en términos de adaptación y un aumento injustificado de los costes de dicha adaptación para los usuarios. El desarrollo de una red de infraestructura intermodal, es decir, nuevas infraestructuras de carga y descarga, terminales de transbordo multimodales y medidas para la realización del mercado interior en el ámbito del transporte ferroviario y de las vías navegables interiores, así como el desarrollo del transporte público de pasajeros, brindan la posibilidad de desviar parte del transporte por carretera hacia otros medios de transporte.

4.2.1.3. El Libro Verde no considera las múltiples oportunidades que entraña la mejora del transporte por carretera mediante unas infraestructuras más eficaces y el recurso a la telemática, tal como señala el Comité en su Dictamen sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las aplicaciones de la telemática al transporte en Europa» (). El Comité pide a la Comisión que se ocupe cuanto antes de este tema.

4.2.1.4. Estudios específicos han demostrado que es posible conseguir resultados favorables en la relación costes/beneficios mejorando las infraestructuras locales y regionales y adoptando medidas específicas como las siguientes:

- construcción de autopistas de seis vías;

- circunvalaciones;

- empalmes en la red de transporte, en el marco de las RTE;

- eliminación de cuellos de botella.

La mejora y la renovación de las infraestructuras reducirían los costes externos. Es necesario explotar al máximo este potencial, que daría lugar a una reducción general de los costes del transporte.

4.2.1.5. En el Libro Verde no se examinan ni valoran suficientemente las consecuencias económicas a medio y largo plazo de una estrategia basada en la modificación de los precios del transporte diferenciada según los modos. Tampoco se analiza suficientemente la reacción de las empresas distribuidoras. Por ello, la Comisión solicita, entre otras cosas, que se realice un estudio (Anexo 11) sobre:

«La internalización de los costes externos del transporte: consecuencias para la industria.»

4.2.1.6. Por lo que se refiere a los análisis sobre la eficacia de las políticas de precios en la elección de los medios de transporte, las fuertes crisis del petróleo (en los años 70 y 80) mostraron que la demanda, especialmente en el ámbito del transporte privado, era rígida en relación con los precios de los derivados del petróleo, es decir, que una fuerte subida de los precios de los combustibles tiene una influencia relativamente pequeña sobre el consumo. Una demanda elástica se configura con el tiempo cuando se presentan posibles soluciones sustitutivas. Esto significa que el incremento de la carga financiera del transporte por carretera ha de ser absorbido a corto plazo por otros sectores de la economía y la sociedad.

El encarecimiento del transporte por carretera y la consiguiente reducción del poder adquisitivo pueden provocar una pérdida de los recursos financieros necesarios para la adquisición de vehículos nuevos, menos contaminantes y más seguros, con lo cual se prolonga la duración de los vehículos.

4.2.1.7. Sería conveniente fomentar con incentivos financieros la disposición a adquirir vehículos más ecológicos, tal como se propone en el punto 6.5.IV del Libro Verde. Al internalizar los costes medioambientales pueden diferenciarse las tasas y tarifas que deben pagar los usuarios del transporte, con lo que quedan recompensadas las actitudes responsables. Resulta mucho más fácil conseguir un cambio de actitud mediante recompensas (por ejemplo, exenciones fiscales, primas o tasas diferenciadas) que mediante sanciones (como ocurriría en caso de incrementar los peajes en el transporte por carretera).

4.3. Necesidad de una estrategia integrada

4.3.1. A la hora de considerar la posibilidad de efectuar una reforma fiscal y de los precios del sector de los transportes, sería necesario inscribirse en una estrategia integrada. Para llevar a cabo dicha estrategia coordinada de todos los modos de transporte es preciso establecer una relación «adecuada» entre los precios de los diferentes modos de transporte (por ejemplo, ferrocarril-carretera, carretera-transporte público de corta distancia o carretera-navegación interior). Llevar a cabo una práctica aislada mediante el encarecimiento de un único modo de transporte encierra el peligro de provocar distorsiones injustificadas, no solamente en el mercado de los transportes, sino también en las actividades industriales y comerciales que generan los transportes.

4.3.2. A este respecto es preciso tener en cuenta los diferentes grados de cobertura de los costes de infraestructuras y los costes externos de cada modo de transporte. En la mayoría de los países europeos, los ingresos totales procedentes de los impuestos sobre los vehículos y el combustible y de los peajes de carretera son dos o tres veces más elevados que el gasto total (Cuadro 5.1 del Anexo n° 5 del Libro Verde). Se produce un exceso de imposición del tráfico rodado sobre las infraestructuras del orden de 65 000 millones de ecus para el conjunto de la Unión Europea. A este respecto, convendría hacer una distinción estadística entre la utilización de las infraestructuras por parte de los vehículos utilitarios y por parte de los vehículos industriales.

4.3.3. En este sentido, para garantizar la igualdad de oportunidades de los distintos modos de transporte en un régimen de competencia, una imputación de costes justa y transparente es una condición previa esencial. Sin armonización, el proceso de liberalización y apertura de los mercados del transporte estará expuesto a perturbaciones constantes. A la larga, la existencia de diferentes precios por la utilización de las infraestructuras daría lugar a una nueva regulación de los mercados del transporte, en abierta contradicción con un objetivo central de la Unión Europea (la plena realización del mercado interior). Por consiguiente, no puede plantearse una política de precios que se refiera exclusivamente a un único modo de transporte.

Es esencial que en el debate sobre la imputación de los costes externos se aborde la cuestión de los beneficios externos. Al tener en cuenta los beneficios externos ya no cabe limitarse a la imputación de los costes externos. Antes bien, se trata de conseguir una distribución del transporte en la que se maximice la diferencia entre costes y beneficios. Es necesaria una explicación equilibrada de cómo los diversos medios de transporte generan beneficios externos de carácter económico y social.

4.4. El transporte intermodal «modal split» y sus repercusiones en el comercio internacional

4.4.1. El aumento de los impuestos, las tasas y los gravámenes para el tráfico rodado podría provocar un desplazamiento hacia los otros modos de transporte y así contribuir a su mejor interconexión, siempre que éstos estén en condiciones de asumir con eficacia la tarifa suplementaria que se deriva de ello.

Si estas modificaciones no se pueden llevar a cabo en el transporte intermodal (modal split) debido a la falta de alternativas o de otros hechos como la distancia de transporte (), la insuficiente integración de los flujos de transporte en contextos de producción etc., se producen pérdidas económicas sin que disminuyan los costes externos.

4.4.2. El Libro Verde debe valorarse también en función de los objetivos de desarrollo de los países periféricos y económicamente menos desarrollados, de la cohesión en Europa y de la integración de los países de Europa central y oriental. Dadas sus desventajas en materia de productividad, el único modo que tienen estos países de participar en el progreso económico y el crecimiento del mercado interior europeo es garantizar su accesibilidad y demostrar que la lejanía de los mercados no menoscaba sus posibilidades comerciales. El mercado interior europeo genera -según el Informe Cecchini- fuertes impulsos de crecimiento (ampliación de los mercados, reducción de los costes de producción e internacionalización de la división del trabajo) e implica un crecimiento continuo del transporte. Este crecimiento adicional sólo puede solucionarse en parte mediante el transporte ferroviario, es decir, trenes directos entre los centros industriales, la navegación interior y la navegación de cabotaje. La intensificación de los intercambios comerciales entre los países centrales más industrializados y las regiones periféricas se verá acompañada por un aumento del transporte de mercancías por carretera.

4.4.3. Deben estudiarse detalladamente las consecuencias de una modificación de la fijación de los precios en el sector del transporte. Esto es válido, por una parte, para los ciudadanos y la relación entre transporte individual y transporte público de pasajeros; por otra parte, deberían presentarse las consecuencias resultantes de la internalización de los costes externos para la industria, el comercio y las empresas de servicios, tanto dentro de la UE como en el ámbito de la competencia internacional.

Bruselas, el 31 de octubre de 1996.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Distribución del transporte entre diversos modos de transporte como carretera, ferrocarril, vías navegables, etc.

() Página II, penúltima frase del punto 6 del Resumen. El CES señala que hay diferencias entre las distintas versiones lingüísticas del documento de la Comisión.

() Página 8, última frase del tercer párrafo del punto 2.5 «¿Cuáles son las principales externalidades del transporte?».

() Página 57, punto 9.2 «Actuación futura», primera frase del primer párrafo.

() Redes transeuropeas.

() DO n° C 39 de 12. 2. 1996, p. 43.

() DO n° C 18 de 22. 1. 1996, p. 27.

() DO n° C 397 de 31. 12. 1994, p. 23.

() DO n° C 313 de 30. 11. 1992, p. 43.

() DO n° C 97 de 1. 4. 1996, p. 15.

() Los perjuicios a terceros, por ejemplo, mediante la contaminación atmosférica y el ruido, se tendrían en cuenta en las categorías de costes correspondientes.

() Toda persona es consciente del riesgo de accidente que contrae al viajar en un medio de transporte. Cuando se opta por efectuar el trayecto es porque se considera que los beneficios son mayores que el riesgo contraído. En este sentido, se puede considerar que dicho riesgo está internalizado. Lo que no está internalizado es el riesgo adicional de involucrar también a otros usuarios o a otros pasajeros, con el perjuicio económico que entraña para la sociedad la pérdida de capacidad laboral de las víctimas de los accidentes (restando el ahorro derivado de la no utilización de recursos), así como, en cada caso, el dolor de familiares y amigos, la aversión al sufrimiento y la valoración de la calidad de vida.

() DO n° C 212 de 22. 7. 1996.

() DO n° C 18 de 22. 1. 1996, p. 32.

() Pasajeros: 80 % del total del transporte efectuado por carretera, 75 % representa distancias de menos de 10 km. Mercancías: 70 % del total del transporte efectuado por carretera, 66 % representa distancias de menos de 50 km.