Bruselas, 2.2.2005

SEC(2005) 144 final

Recomendación con vistas a un

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997

en relación con el programa de estabilidad actualizado de Francia (2004-2008)

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

De conformidad con el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], los países participantes, esto es, los que hubieran adoptado la moneda única, habían de presentar al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad antes del 1 de marzo de 1999. En virtud del artículo 5 de este Reglamento, el Consejo debe examinar cada programa de estabilidad basándose en las evaluaciones realizadas por la Comisión y el Comité creado en virtud del artículo 114 del Tratado (Comité Económico y Financiero). Basándose en una recomendación de la Comisión, previa consulta al Comité Económico y Financiero y tras analizar el programa, el Consejo emitió un dictamen. Con arreglo al Reglamento, los Estados miembros deben presentar actualizaciones anuales de sus programas de estabilidad, que también pueden ser examinadas por el Consejo aplicando estos mismos procedimientos.

Tras constatar la existencia de un déficit público superior al 3% del PIB en 2002, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Francia el 3 de junio de 2003 y recomendó su corrección en 2004 a más tardar. En su Comunicación al Consejo denominada «The situation of Germany and France in relation to their obligation under the excessive deficit procedure following the judgement of the Court of Justice», aprobada el 14 de diciembre de 2004[2], la Comisión concluyó que 2005 debería considerarse la fecha pertinente para la corrección del déficit excesivo. Sobre la base de las medidas detalladas en el presupuesto para 2005 y de las previsiones del otoño de 2004 de los servicios la Comisión, ésta declaró en la Comunicación que las medidas tomadas por las autoridades francesas parecen en líneas generales acordes con una corrección del déficit excesivo en 2005 a más tardar y que no son necesarias nuevas medidas por el momento en el marco del procedimiento de déficit excesivo. Sin embargo, observó que, si posteriormente aparecieran lagunas en la aplicación de las medidas correctoras previstas, tendría que recomendar al Consejo reforzar la supervisión presupuestaria y adoptar las medidas necesarias de conformidad con lo dispuesto en el Tratado y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

El primer programa de estabilidad de Francia, relativo al periodo 1999-2002 fue presentado el 18 de enero de 1999, siendo evaluado por el Consejo el 15 de marzo de 1999. Francia presentó actualizaciones en cada uno de los años siguientes, siendo la más reciente la del 7 de diciembre de 2004. Los servicios de la Comisión han llevado a cabo una evaluación técnica de dicha actualización teniendo en cuenta las previsiones económicas del otoño de 2004 de los servicios de la Comisión, así como el Código de conducta[3], la metodología común para la estimación del potencial de producción y de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo, las recomendaciones contenidas en las Orientaciones Generales de Política Económica para el período 2003-2005, y los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 27 de noviembre de 2002, relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias (adoptada por el Consejo)[4]. Las conclusiones de esta evaluación son las que se presentan a continuación:

- La actualización de 2004 del programa de estabilidad de Francia, que abarca el periodo 2004-2008, fue presentada el 7 de diciembre de 2004. El programa actualizado cumple en líneas generales con las exigencias en materia de datos del Código de conducta relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. Sin embargo, no presenta previsiones para el aumento total del empleo según la definición de la contabilidad nacional, que son obligatorias, limitándose a presentar previsiones para el aumento del empleo en el sector privado. Tampoco facilita algunos datos facultativos que habrían sido útiles para la evaluación del programa.

- Para el periodo 2004-2008, el programa prevé un crecimiento del PIB real del 2,5% anual. Según los cálculos de la Comisión efectuados aplicando la metodología común a las cifras del programa, el crecimiento del PIB real sería ligeramente superior al potencial. Sin embargo, la brecha de producción se mantendría negativa hasta 2008. Para el periodo 2004-2006, las previsiones de los servicios de la Comisión son ligeramente menos favorables que las del programa (crecimiento del PIB real del 2,4% en 2004 y del 2,2% en 2005 y 2006). Globalmente, aunque son ligeramente optimistas, las previsiones macroeconómicas del programa pueden considerarse verosímiles.

- El programa se propone reducir el déficit de las administraciones públicas por debajo del 3% del PIB en 2005 y garantizar una trayectoria decreciente en los próximos años. La reducción del déficit en 2005, que pasaría del 3,6% del PIB en 2004 al 2,9% del PIB, se lograría principalmente gracias a una partida de ingresos excepcional equivalente al 0,4% del PIB[5]. En los años siguientes, se prevé que el déficit disminuya en 0,6-0,7 puntos porcentuales del PIB cada año, hasta llegar a representar el 0,9% del PIB en 2008. En comparación con la actualización anterior, la presente actualización confirma globalmente el ajuste previsto, con un escenario macroeconómico ligeramente más favorable. El saldo primario mejoraría de un déficit del 0,7% del PIB en 2004 a un superávit del 2,2% del PIB en 2008. Según los cálculos de la Comisión basados en las previsiones de la actualización y la metodología común, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo también mejoraría en 0,6-0,7 puntos porcentuales al año a partir de 2005, para alcanzar el –0,7% del PIB en 2008. Al igual que en anteriores actualizaciones, la estrategia presupuestaria a medio plazo se basa en el establecimiento de objetivos plurianuales para el incremento del gasto público en términos reales que implican una reducción del ratio gastos/PIB. Se prevé que el ratio ingresos/PIB se mantenga prácticamente estable.

- En la medida en que los datos disponibles permiten evaluar la situación, las medidas adoptadas por las autoridades francesas deberían bastar para reducir el déficit al 3% del PIB en 2005. No obstante, la situación presupuestaria sigue siendo frágil y una evolución desfavorable desde el punto de vista macroeconómico o presupuestario podría poner en peligro el logro del objetivo de corregir el déficit excesivo en 2005. El ajuste presupuestario previsto para los años posteriores a 2005 es significativo, lo cual está justificado habida cuenta de la gravedad de la situación presupuestaria. Sin embargo, las previsiones están sujetas a riesgos e insuficientemente documentadas sobre ciertos aspectos. En particular, la reducción del déficit previsto para 2006 parece fuera de alcance con las políticas actuales. El programa prevé una reducción del déficit del 2,9% del PIB en 2005 al 2,2% del PIB en 2006, aunque ya se han anunciado recortes tributarios por un importe equivalente al 0,2% del PIB y desaparecerán los ingresos excepcionales. El programa no facilita información suficiente sobre las medidas previstas para compensar esta evolución. Con la hipótesis de mantenimiento de las políticas económicas, en las previsiones de otoño de 2004 de los servicios de la Comisión se contempla un aumento del déficit de las administraciones públicas del 3,0% al 3,3% del PIB en 2006. Esto significa que, con las hipótesis actuales de crecimiento, habría que tomar medidas encaminadas a una reducción del déficit equivalente a aproximadamente un punto porcentual del PIB en 2006 con objeto de alcanzar el objetivo establecido en el programa. Por otra parte, el objetivo para el gasto de las administraciones públicas fijado para el período 2006-2008, esto es, un incremento del 1,2% anual en términos reales, implica una desaceleración significativa en comparación con las tendencias recientes, que probablemente será difícil alcanzar con las políticas actuales. Las reformas estructurales aplicadas en 2003 y 2004, particularmente la reforma del sistema de pensiones y del sistema sanitario, constituyen claras medidas en la dirección adecuada, pero parecen insuficientes para garantizar la desaceleración prevista del gasto. Asimismo, el propósito de alcanzar los objetivos de gasto no goza de mucha credibilidad, dado que los objetivos establecidos en las actualizaciones anteriores no se lograron por un amplio margen. Teniendo en cuenta esta evaluación de riesgos, el ajuste previsto, aunque es significativo, no proporciona hasta 2007 un margen de seguridad suficiente para evitar rebasar el límite del 3% del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales. También es insuficiente para garantizar el logro del objetivo a medio plazo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de una situación presupuestaria próxima al equilibrio durante el periodo cubierto por el programa.

- Se prevé que, tras aumentar ocho puntos porcentuales entre 2001 y 2004, hasta el 64,8% del PIB, el ratio deuda/PIB se mantendrá por encima del 60% del PIB durante todo el periodo del programa (62% en 2008). Una reducción gradual sólo comenzaría en 2006, gracias al crecimiento del PIB nominal y al paso a un déficit primario. La senda prevista para la deuda está afectada por la misma incertidumbre que el ratio de déficit.

- El programa actualizado examina las reformas estructurales introducidas recientemente por las autoridades francesas. En particular, el programa presenta en detalle la reforma del sistema del seguro de enfermedad aplicada en el verano de 2004, que se propone llevar a este sistema a una situación de equilibrio presupuestario en 2007 (a partir de un déficit equivalente al 0,8% del PIB en 2004), preservando al mismo tiempo la calidad del servicio sanitario. La reforma, que también tiende a mejorar la gobernanza general del sistema, ha introducido un comité de alerta independiente encargado de formular recomendaciones en caso de que observen riesgos de desviación respecto del objetivo oficial. La reforma sanitaria siguió a la importante reforma del sistema de pensiones adoptada en 2003, que aumentó significativamente los incentivos financieros para permanecer en actividad hasta la edad legal de jubilación e incluso posteriormente. Por último, el programa subraya que el nuevo marco presupuestario para la Administración central («Loi Organique relative aux Lois de Finances») deberá permitir nuevos avances, al fomentar la calidad y la eficiencia de los programas de gasto público y facilitar el logro de los objetivos presupuestarios. Aunque son probablemente insuficientes para alcanzar los objetivos de gasto establecidos en la actualización y garantizar la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública, estas reformas apuntan en la dirección adecuada.

- Existen riesgos que afectan a la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública habida cuenta de los amplios costes presupuestarios que implicará el envejecimiento de la población, y ello a pesar de la aplicación de importantes reformas estructurales de los sistemas de pensiones y de asistencia sanitaria en 2003 y 2004, respectivamente. Así pues, en ausencia de nueva reformas, en los años siguientes habría que proseguir el proceso de saneamiento.

- Las políticas económicas expuestas en la actualización siguen en parte las orientaciones generales de política económica específicas para Francia en el área de la hacienda pública. Francia ha aplicado importante reformas estructurales, relativas especialmente al sistema de pensiones y al sistema sanitario, que la sitúan en una mejor posición para afrontar las consecuencias del envejecimiento de la población. No obstante, la reducción del déficit ajustado en función del ciclo en 2004 será significativamente inferior a la recomendada, y Francia no tomó medidas encaminadas a acelerar la reducción de este déficit cuando mejoraron las condiciones de crecimiento. Por otra parte, aunque es significativo, el ajuste a medio plazo previsto en el programa actualizado de 2004 no bastará para alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio en el periodo cubierto por el programa, y la realización del ajuste está sometida a incertidumbre.

- A la luz de la evaluación anterior, sería adecuado que Francia: i) adopte las medidas necesarias para garantizar la corrección del déficit excesivo en 2005; ii) asegure que el saneamiento presupuestario se prosigue en los años posteriores a 2005 con el fin de alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio en 2008; y iii) prosiga las reformas estructurales y el control del gasto con objeto de garantizar el cumplimiento de los objetivos plurianuales para el gasto establecidos en el programa.

* * *

Basándose en la presente evaluación, la Comisión ha adoptado y transmite al Consejo la Recomendación adjunta, con vistas a que éste emita un dictamen en relación con el programa de estabilidad actualizado de Francia.

Recomendación con vistas a un

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997

en relación con el programa de estabilidad actualizado de Francia (2004-2008)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[6], y en particular su artículo 5.3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

1. El [ 17 de febrero] de 2005, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Francia, que abarca el periodo 2004-2008. El programa cumple en líneas generales con las exigencias en materia de datos del Código de conducta relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. Sin embargo, no presenta previsiones para el aumento del empleo total según la definición de la contabilidad nacional, que son obligatorias, y no contienen algunos datos facultativos. Por consiguiente, se insta a Francia a cumplir totalmente las exigencias en materia de datos.

2. Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento anual del PIB real sería del 2,5% de 2004 a 2008, lo que representa una tasa ligeramente inferior a la potencial. Partiendo de la información disponible, este escenario parece reflejar hipótesis de crecimiento verosímiles, aunque un tanto optimistas. Las previsiones de inflación del programa también parecen realistas.

3. El 3 de junio de 2003, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Francia y recomendó su corrección en 2004 a más tardar. En su Comunicación al Consejo denominada «The situation of Germany and France in relation to their obligation under the excessive deficit procedure following the judgement of the Court of Justice», aprobada el 14 de diciembre de 2004[7], la Comisión concluyó que 2005 debería considerarse la fecha pertinente para la corrección del déficit excesivo, dado que las conclusiones del Consejo de noviembre de 2003 habían surtido efectos legales hasta su anulación por el Tribunal de Justicia. El principal objetivo de la estrategia presupuestaria del programa es situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2005 a más tardar. El programa también se propone garantizar una trayectoria decreciente para el déficit de las administraciones públicas en los años siguientes. Se prevé una disminución constante del déficit de 0,6-0,7 puntos porcentuales del PIB al año a partir de 2005, hasta alcanzar un nivel del 0,9% del PIB en 2008. En comparación con el programa anterior, el presente programa actualizado confirma globalmente el ajuste previsto, con un escenario macroeconómico ligeramente más favorable. Según los cálculos de la Comisión basados en las previsiones del programa y en la metodología común, el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo también mejoraría en aproximadamente 0,6-0,7 puntos porcentuales al año a partir de 2005, para alcanzar el –0,7% del PIB en 2008. Al igual que en anteriores actualizaciones, la estrategia presupuestaria a medio plazo se basa en el establecimiento de objetivos plurianuales para el aumento de los gastos públicos en términos reales que implican una reducción del ratio gastos/PIB. Con la hipótesis de que se mantenga estable el ratio ingresos/PIB, ello se traduciría se traduciría en una reducción paralela del déficit.

4. Partiendo de la información actual, las medidas adoptadas por las autoridades francesas bastarían para situar al déficit en el 3% del PIB en 2005. Sin embargo, la situación presupuestaria de Francia sigue siendo frágil. La corrección del déficit excesivo requiere la aplicación efectiva de todas las medidas previstas y de medidas adicionales en caso de que surjan factores adversos. Además, dado que la reducción prevista del déficit en 2005 se derivaría especialmente de un pago excepcional equivalente al 0,5% del PIB, es relativamente bajo el ajuste presupuestario subyacente que se prevé para 2005. En los años posteriores a 2005, los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa. En particular, el logro del objetivo de déficit para 2006 es incierto con las políticas actuales, dado que se anuncian recortes tributarios para este año y desaparecerán los importantes ingresos excepcionales. Por otra parte, con las políticas actuales parece difícil alcanzar el objetivo de gasto establecido para el período 2006-2008, y ello a pesar de que las reformas estructurales aplicadas en los últimos años constituyen claros avances en la dirección adecuada. El propósito de alcanzar los objetivos de gasto no goza de mucha credibilidad dado que los objetivos establecidos en las actualizaciones anteriores no se lograron por un amplio margen.

5. A la luz de esta evaluación de riesgos, la orientación presupuestaria del programa no parece capaz de proporcionar un margen de seguridad suficiente para evitar que el déficit rebase el límite del 3% antes de 2007; tampoco es suficiente para garantizar el logro del objetivo a medio plazo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de una situación presupuestaria próxima al equilibrio durante el periodo cubierto por el programa.

6. Se estima que el ratio de deuda alcanzó el 64,8% del PIB en 2004, cifra superior al valor de referencia establecido en el Tratado (60% del PIB). El programa prevé una disminución del ratio de deuda a partir de 2006, para alcanzar el 62% del PIB en 2008. La evolución del ratio de deuda está sujeta a los mismos riesgos que los objetivos de déficit.

7. La viabilidad de la hacienda pública francesa está sometida a riesgos derivados de los importantes costes presupuestarios que implicará el envejecimiento de la población, y ello a pesar de la aplicación de importantes reformas estructurales del sistema de pensiones y del sistema sanitario en 2003 y 2004, respectivamente. Si no se aplican nuevas reformas, en los próximos años será necesario un mayor saneamiento presupuestario con objeto de garantizar la viabilidad de la hacienda pública.

8. Las políticas económicas presentadas en la actualización de 2004 siguen en parte las recomendaciones contenidas en las Orientaciones Generales de Política Económica, especialmente aquellas con repercusiones presupuestarias. Francia ha aplicado importantes reformas estructurales, especialmente relativas al sistema sanitario y al sistema de pensiones, que la sitúan en una mejor posición para afrontar las consecuencias del envejecimiento de la población. Sin embargo, la reducción del déficit ajustado en función del ciclo en 2004 será muy inferior a la recomendada; además, Francia no tomó medidas para acelerar la reducción del déficit ajustado en función del ciclo cuando las condiciones de crecimiento pasaron a ser favorables. Por otra parte, aunque es significativo, el ajuste previsto a medio plazo en la actualización de 2004 está sometido a incertidumbre y no llevará a una situación presupuestaria próxima al equilibrio durante el periodo cubierto por el programa.

* * *

Teniendo en cuenta la evaluación anterior, el Consejo estima que Francia deberá:

i) Adoptar las medidas necesarias para garantizar la corrección del déficit excesivo en 2005;

ii) Asegurar que el saneamiento presupuestario se prosigue en los años posteriores a 2005 con el fin de alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio en 2008; y

iii) Proseguir las reformas estructurales y el control del gasto con objeto de garantizar el cumplimiento de los objetivos plurianuales para el gasto establecidos en el programa.

Cuadro: Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB REAL (% variación) | PE Dic 2004 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | 2,5 |

COM Oct 2004 | 2,4 | 2,2 | 2,2 | – | – |

PE Dic 2003 | 1,7 | 2,5 | 2,5 | 2,5 | – |

Inflación IPCA (%) | PE Dic 2004 | 2,2 | 1,8 | 1,5 | 1,5 | 1,5 |

COM Oct 2004 | 2,3 | 2,0 | 1,8 | – | – |

PE Dic 2003 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | 1,5 | – |

Saldo de las administraciones públicas (% del PIB)) | PE Dic 2004 | –3,6 | −2,9 | –2,2 | –1,6 | –0,9 |

COM Oct 2004 | –3,7 | –3,0 | –3,3 | – | – |

PE Dic 2003 | –3,55 | –2,9 | –2,2 | –1,5 | – |

Saldo primario (% del PIB) | PE Dic 2004 | –0,7 | 0,1 | 0,8 | 1,5 | 2,2 |

COM Oct 2004 | –0,7 | –0,1 | –0,4 | – | – |

PE Dic 2003 | –0,6 | 0,1 | 0,9 | 1,6 | – |

Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) | PE Dic 2004¹ COM Oct 2004 PE Dic 2003¹ | –3,4 –3,5 –3,2 | –2,7 –2,8 –2,6 | –2,0 –3,1 –1,9 | –1,4 – –1,3 | –0,7 – – |

Deuda pública bruta (% del PIB) | PE Dic 2004 | 64,8 | 65,0 | 64,6 | 63,6 | 62,0 |

COM Oct 2004 | 64,9 | 65,5 | 66,3 | – | – |

PE Dic 2003 | 62,8 | 63,2 | 62,8 | 61,8 | – |

Nota: 1 Cálculos de los servicios de la Comisión basados en los datos del programa. Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2004; cálculos de la Comisión. |

[1] DO L 209, 2.8.1997. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Documento COM(2004) 813 de 14.12.2004.

[3] Dictamen revisado del Comité Económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, aprobado por el Consejo EcoFin el 10.7.2001.

[4] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[5] Desde la presentación del proyecto de presupuesto para 2005 en septiembre de 2004, este pago excepcional se ha revisado al 0,5% del PIB. Aunque esta revisión se incorporó en las previsiones de otoño de la Comisión, las previsiones del programa se basan todavía en la estimación inicial del 0,4% del PIB.

[6] DO L 209, 2.8.1997. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica:http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Documento COM(2004) 813 de 14.12.2004.