ES

Bruselas, 12.7.2006

SEC (2006) 914

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Resumen de la

EVALUACIÓN DE IMPACTO DE LA ESTRATEGIA TEMÁTICA SOBRE EL USO SOSTENIBLE DE LOS PLAGUICIDAS

{COM(2006) 373 final}

{SEC(2006) 894}

La presente evaluación de impacto ha sido elaborada por los servicios de la Comisión con el fin de respaldar la estrategia temática sobre el uso sostenible de los plaguicidas. Basándose en un estudio en profundidad llevado a cabo para la Comisión por un contratista exterior [1], se investigan muy detalladamente los efectos económicos, sociales, sanitarios y medioambientales de las medidas propuestas en la estrategia.

1. Planteamiento del asunto

Los plaguicidas son sustancias activas y productos diseñados para modificar procesos fundamentales de los organismos vivos y, en consecuencia, tienen la capacidad de matar o combatir organismos nocivos. Se utilizan en agricultura para controlar el crecimiento de plantas en superficies no agrícolas (productos fitosanitarios) o para otros fines (productos biocidas). Por el momento, la estrategia sólo se ocupará de los productos fitosanitarios, ya que son mucho más importantes en lo que respecta a las cantidades empleadas y la facturación.

El uso de productos fitosanitarios aporta considerables beneficios económicos y sociales. Mejoran o protegen los rendimientos al eliminar o reducir la competencia de las malas hierbas y los ataques de las plagas. Mejoran o protegen la calidad de los productos y minimizan la necesidad de mano de obra. Los productos fitosanitarios también desempeñan un papel fundamental para garantizar cada año unas reservas fiables de productos agrarios, contribuyendo a evitar fluctuaciones de la producción anual. Además, los productos fitosanitarios contribuyen a garantizar la disponibilidad de frutas y hortalizas de buena calidad a bajo precio, asequibles para todos los consumidores. El uso de productos fitosanitarios reduce la demanda de tierras para producción de alimentos y permite producir una mayor variedad de alimentos a escala regional, lo que a su vez permite reducir los costes del transporte y dejar tierras disponibles para otros usos, por ejemplo actividades de ocio, parques naturales y protección de la biodiversidad. El laboreo de conservación y las técnicas de laboreo mínimo, que reducen la demanda de energía fósil en la agricultura y reducen la erosión y la lixiviación de nutrientes, también dependen en parte del uso de herbicidas. Por último, conviene destacar que el sector europeo de la protección fitosanitaria es un agente económico de talla en el mercado mundial y también un empleador importante en Europa, con unos 26 000 trabajadores en la Europa de los 25. Por lo demás, hay muchas otras empresas relacionadas con el uso de productos fitosanitarios (p. ej., fabricantes de equipos de pulverización, empresas de servicios de pulverización aérea y otros).

Al mismo tiempo, los plaguicidas suelen tener propiedades nocivas y suelen liberarse intencionadamente en el medio ambiente aire durante su uso, lo que puede ocasionar una exposición a los mismos de las personas y el medio ambiente.

Los riesgos para la salud humana pueden deberse a en la exposición directa (trabajadores industriales que fabrican plaguicidas y usuarios − sobre todo agricultores −) e indirecta (consumidores, residentes y transeúntes), en especial durante la utilización de los plaguicidas en la agricultura, las actividades paisajísticas y otras actividades, o tras dicha utilización. Los riesgos relacionados con cada sustancia activa contenida en los plaguicidas se evalúan durante los procedimientos de autorización pertinentes, pero no hay ninguna evaluación satisfactoria de los efectos de la exposición a mezclas de sustancias químicas. Por consiguiente, es imposible evaluar el impacto global sobre la salud humana de todas las sustancias que se utilizan actualmente.

La exposición a los plaguicidas puede tener efectos tanto agudos como crónicos sobre la salud. El deterioro crónico de la salud es el resultado de un nivel de exposición bajo pero constante y es a largo plazo (p, ej., cáncer, problemas de reproducción, malformaciones congénitas, sensibilización, etc.). La exposición indirecta de transeúntes, residentes (por deriva de aerosoles) y consumidores (por las cantidades residuales en los productos agrícolas o el agua) puede quedar amplificada en el caso de los grupos de población vulnerable, como los niños, las personas mayores u otros grupos de riesgo y trabajadores específicos. En la actualidad, la comunidad científica observa que no se conocen suficientemente los efectos sobre los niños.

Los riesgos para el medio ambiente de flujos involuntarios y excesivos de sustancias químicas al agua, el aire y el suelo producen efectos perjudiciales sobre las plantas, la vida animal, la calidad de los compartimentos ambientales y la biodiversidad en general. En especial, la deriva de aerosoles, la lixiviación o el derrame pueden contaminar el suelo y las aguas superficiales y subterráneas. La contaminación por plaguicidas del agua es muy elevada en ríos de tierras bajas: hay muchos casos de contaminación sobre el valor umbral de 0,1 µg/l, por lo que es necesario un tratamiento para eliminar los plaguicidas antes de la distribución del agua como agua potable. La contaminación potencial de las aguas superficiales y subterráneas precisa de una supervisión constante.

Respecto al potencial de exposición de las personas y de las emisiones directas al medio ambiente, las fases de utilización y posteriores son las que entrañan más riesgos en el ciclo de vida de los plaguicidas. El usuario que en última instancia toma la decisión del «por qué», el «qué», el «cuándo» y el «cómo» del uso de cualquier plaguicida es, obviamente, el agente principal para limitar la contaminación del medio ambiente.

Necesidad de la actuación a nivel de la UE

El marco reglamentario de la Comunidad en relación con los productos fitosanitarios se centra sobre todo en la comercialización y el final del ciclo de vida de tales productos. Los actos legislativos más importantes al respecto son la Directiva 91/414/CEE relativa a la comercialización de productos fitosanitarios y el Reglamento (CE) nº 396/2005 relativo a los límites máximos de residuos de plaguicidas en alimentos y piensos de origen vegetal y animal. Una de las carencias del marco jurídico actual sobre los plaguicidas es que no da el tratamiento suficiente a la fase de uso real, que es clave para determinar los riesgos generales que plantean los plaguicidas.

La situación actual sobre el uso de los plaguicidas en los Estados miembros está caracterizada por amplias variaciones, no sólo en cuanto al uso general sino también a las tendencias predominantes. Ello puede deberse, en parte, a las estructuras divergentes del sector agrícola y las diferentes condiciones climáticas (que dan lugar a necesidades diferentes en términos de protección fitosanitaria) y, en parte, a la labor realizada para reducir la utilización de plaguicidas y sus riesgos. La situación se resume en que no hay unas condiciones equitativas para los usuarios de plaguicidas y el sector de los plaguicidas. Además, el nivel de protección de la salud humana o del medio ambiente no es el mismo en toda la Comunidad. Si no se produce una intervención de la Comunidad, es muy probable que prosiga esa tendencia a la divergencia entre los Estados miembros.

2. Objetivos

La estrategia se enmarca en el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente (VI Programa de Medio Ambiente), en que se establecen sus objetivos generales y específicos.

El objetivo general de la estrategia es reducir el impacto de los plaguicidas en la salud humana y el medio ambiente y, de modo más global, lograr un uso más sostenible de los plaguicidas, así como una importante reducción global de los riesgos y de la utilización de plaguicidas, compatible con la necesaria protección de las cosechas.

Los objetivos específicos de la estrategia son:

i) reducir al mínimo los riesgos y peligros que supone el uso de plaguicidas para la salud y el medio ambiente;

ii) mejorar los controles sobre el uso y la distribución de plaguicidas;

iii) reducir los niveles de sustancias activas nocivas, en particular mediante la sustitución de las más peligrosas por alternativas más seguras, incluidas las de índole no química;

iv) fomentar prácticas agrícolas con un uso reducido o nulo de plaguicidas, entre otras cosas sensibilizando a este respecto a los usuarios, promoviendo los códigos de buenas prácticas y considerando la posible utilización de instrumentos financieros;

v) establecer un sistema transparente de información y control de los avances conseguidos en el logro de los objetivos de la estrategia, incluida la elaboración de indicadores apropiados.

Al seleccionar medidas con efectos económicos, sociales, ambientales y sanitarios optimizados, la estrategia se ajusta plenamente a los objetivos de Lisboa de crecimiento y empleo.

Además, el objetivo de reducir los considerables riesgos derivados del uso de los plaguicidas es totalmente compatible con el principio de precaución del desarrollo sostenible.

3. Metodología utilizada

Debido al enfoque holístico adoptado por las estrategias temáticas al ocuparse de un asunto específico, se ha hecho mucho hincapié en la integración de las medidas de la estrategia en las políticas y la legislación existentes. La estrategia temática sobre el uso sostenible de plaguicidas consiste en una serie de medidas concretas que, de acuerdo con este sistema de integración, se aplicarán utilizando instrumentos existentes o, si ello no es viable, se propondrán como nueva legislación.

Por lo tanto, el enfoque básico tiene tres elementos:

– incorporación de una serie de medidas a los marcos jurídicos y de política existentes (PAC, revisión de la Directiva 91/414/CEE y modificación de la Directiva sobre máquinas);

– nuevas propuestas legislativas: una directiva marco sobre el uso sostenible de plaguicidas que incorporará todas las medidas respecto a las que se considera necesaria una plasmación legislativa pero que no pueden integrarse en la legislación existente; además, se hará una propuesta de reglamento relativo a la recopilación de información estadística sobre el uso de plaguicidas;

– recomendación a los Estados miembros de que adopten algunas medidas adicionales según se estime conveniente, respecto a las que la intervención comunitaria no se considera apropiada.

La evaluación de impacto se centra en las medidas y opciones asociadas que no pueden integrarse en la legislación o las políticas existentes, que se espera que sean de suma importancia para conseguir los objetivos de la estrategia o que han sido muy controvertidas durante el proceso de consulta.

Respecto a cada una de las medidas estudiadas en detalle en la evaluación de impacto, se han barajado varias opciones para aplicarlas, opciones que van de la «inacción» a opciones obligatorias, muy precisas y vinculantes jurídicamente. La opción de la «inacción» se ha señalado sistemáticamente; se refiere a una situación de statu quo estricto: no se mejora el marco existente pero tampoco hay una nivelación al grado más bajo. Como consecuencia de ello, el «coste de la inacción» es igual en términos absolutos pero de signo opuesto al beneficio previsto de la estrategia propuesta.

Acto seguido, se han analizado todas las opciones del siguiente modo:

– determinación y documentación de la situación actual (statu quo) en los Estados miembros en relación con las medidas y opciones clave;

– determinación de las causas y las conexiones;

– evaluación de los efectos de las distintas opciones;

– recomendación de las opciones más adecuadas.

Los efectos se han evaluado respecto a lo siguiente:

– consecuencias económicas (cuando era posible, medidas en términos de costes adicionales o ingresos adicionales en comparación con el statu quo para los agentes correspondientes);

– consecuencias sociales (cuando era posible, medidas en número y calidad de los puestos de trabajo, y basadas en correlaciones medias entre los ingresos y los puestos de trabajo o los costes y los puestos de trabajo);

– consecuencias ambientales (medidas principalmente según la reducción prevista de la cantidad − toneladas − de productos fitosanitarios, teniendo en cuenta los efectos posibles de la sustitución de dichos productos y otros efectos que no tienen correlación con la reducción del uso pero constituyen, de todas formas, una reducción de riesgos, como por ejemplo, las zonas barrera para proteger el agua);

– consecuencias sanitarias (no cuantificadas pero evaluadas cualitativamente tomando en consideración los efectos nocivos evitados sobre la salud de los operadores, los consumidores, los residentes y los transeúntes como consecuencia de la reducción de la exposición o del número de accidentes).

4. Medidas propuestas

En vista de los resultados de la evaluación de impacto, se han recomendado las siguientes medidas en el marco de la estrategia:

– requisitos de formación y cualificación para los distribuidores y los usuarios profesionales de plaguicidas en todos los Estados miembros, requisitos mínimos acordados a nivel comunitario;

– sistemas de certificación de los nuevos equipos de aplicación de plaguicidas que se vayan a comercializar, así como inspección periódica de los equipos utilizados en todos los Estados miembros;

– prohibición general de la pulverización aérea, pero los Estados miembros deben permitir excepciones en los casos en que se pueda demostrar que la pulverización aérea ofrece ventajas claras y también beneficios ambientales en comparación con otros métodos de pulverización, o cuando no haya otra alternativa viable;

– fomento de la protección del agua «instalando franjas barrera» y reduciendo la deriva de aerosoles mediante el «equipo técnico adecuado»;

– aplicación de una designación vinculante jurídicamente de zonas de uso reducido o nulo de productos fitosanitarios; orientación específica y mejores prácticas para los ámbitos que deben desarrollarse en cooperación entre los Estados miembros y la Comisión;

– medidas para garantizar la seguridad del almacenamiento y la manipulación de los plaguicidas y sus envases y restos; los detalles organizativos deben dejarse a los Estados miembros;

– establecimiento de sistemas nacionales de recogida de datos sobre comercialización y uso de productos fitosanitarios; los Estados miembros deben seguir teniendo libertad para decidir el mejor modo de organizar la recogida de datos, ya que ello dependerá en gran medida de la estructura del sector agrícola;

– establecimiento de un marco común de gestión integrada de plagas aplicando la opción «armonización de requisitos mínimos generales mediante una modificación de la definición de lucha integrada en la Directiva 91/414/CEE», en combinación con la opción «elaboración de orientaciones específicas para la gestión integrada de plagas».

La evaluación de impacto ha conducido al rechazo tanto de los objetivos cuantitativos de reducción del uso como del establecimiento de impuestos o tasas, jurídicamente vinculantes, a nivel comunitario.

5. Costes y beneficios esperados

Las medidas propuestas tienen como finalidad la reducción de los riesgos del uso de los productos fitosanitarios para el medio ambiente y la salud humana, sin pérdidas de rendimiento para los agricultores. La sociedad en su conjunto, sobre todo los operadores y los consumidores, y el medio ambiente se beneficiarán de los diversos efectos de una reducción de los riesgos derivados del uso de productos fitosanitarios. Extrapolando los resultados de un amplio estudio llevado a cabo en Alemania se llega a la conclusión de que el uso optimizado de plaguicidas debería producir un beneficio global para la UE superior a los 200 millones de euros anuales, gracias a la reducción de externalidades tales como los efectos nocivos sobre el medio ambiente y la salud humana. Datos mucho más parciales procedentes del Reino Unido y de los Países Bajos aportan pruebas adicionales de los costes de la contaminación del suministro de agua mediante plaguicidas.

Según se ha calculado, las pérdidas (para el sector de los productos fitosanitarios y para los agricultores que pagan por la formación y la certificación y el mantenimiento de los equipos de utilización) y los beneficios (para los agricultores que consumen menos y las empresas de formación, mantenimiento o certificación) son iguales. Por consiguiente, los efectos globales esperados netos, que son iguales a las externalidades reducidas mencionadas anteriormente (que son el único beneficio que no se compensa con una pérdida) son claramente positivos.

Los costes y beneficios globales de las medidas propuestas en la estrategia se resumen en el cuadro 1. Es muy difícil cuantificar los beneficios para las personas y el medio ambiente por diversas razones: i) falta de datos pertinentes, ii) algunos beneficios sólo tienen un valor cualitativo y relativo y iii) no siempre se dispone de metodologías de cuantificación.

Si bien no es un objetivo en sí mismo, se espera que las medidas reduzcan las cantidades totales utilizadas entre un 11 % y un 16 % (es decir, entre 31 000 y 44 000 toneladas de sustancias activas) al año, lo que debería suponer unas ganancias de entre 770 millones y 1 100 millones de euros para los agricultores y acarrear una menor facturación para el sector de los productos fitosanitarios.

Incluso en el caso de que el coste total de las medidas (excepto la cantidad, que puede ir de 40 a 80 millones de euros, necesaria para establecer planes de gestión de los envases, que, como es lógico, debe correr a cargo del sector de los plaguicidas) sea sufragado por los agricultores, los beneficios netos para los mismos seguirán siendo considerables, a saber, de 380 millones a 710 millones de euros (incluidas las ayudas en el marco del desarrollo rural). Los costes serán de alrededor de 250 millones de euros para formación, 90 millones de euros para ensayos e inspección de pulverizadores, 40 millones de euros para mantenimiento de equipos, de 2 a 4,5 millones de euros adicionales para adquisición de nuevos equipos certificados y 2 millones de euros para la contabilidad detallada y la presentación de informes sobre el uso de plaguicidas. Otros costes por tiempo de trabajo extra (unos 210 millones de euros) y un mayor uso de servicios de asesoramiento (unos 130 millones de euros) podrían compensarse en el marco de las medidas de desarrollo rural de la PAC. El único caso en que se ha podido evaluar y cuantificar una carga administrativa considerable para las autoridades de los Estados miembros es la recogida de datos sobre venta y utilización de plaguicidas: el coste correspondiente sería de 9 millones de euros anuales.

En términos de puestos de trabajo, se espera que el resultado global sea muy positivo, con un aumento neto total de unos 3 000 puestos. La pérdida de entre 1 700 y 2 000 (en el peor de los casos) puestos de trabajo en los sectores de fabricación y de distribución será compensada con la creación de nuevos puestos en otros sectores: 200 en relación con los planes de gestión de envases, 2 500 para formación y certificación, 1 000 para ensayos y control de pulverizadores, 500 para mantenimiento de equipos y de 900 a 1 300 para servicios de asesoramiento agrícola. Por otro lado, la estrategia impulsará la investigación e innovación para el desarrollo de sustancias activas más selectivas, lo que supondrá una oportunidad de acceso al mercado para las empresas más innovadoras y será plenamente compatible con la estrategia de Lisboa.

Dado que la situación actual varía entre Estados miembros, se prevé que en nueve Estados miembros los efectos sean bajos a medios, en ocho sean medios y en otros ocho sean medios a altos.

Cuadro 1: Costes y beneficios globales de la estrategia temática

| Beneficios | Costes | Balance |

Agricultores | 1 110 M€ a 1 440 M€ anualesReducción de los efectos sobre la salud | 725 M€ anuales | + 380 M€ a 710 M€ anualesReducción de los efectos sobre la salud |

Industria | + 3 000 puestos de trabajo | 300 M€ a 670 M€ anuales(podrían limitarse con más servicios de asesoramiento y el desarrollo de productos más innovadores) | − 670 M€ a − 300 M€ anuales+ 3 000 puestos de trabajoAumento de la competitividad |

Autoridades EM | 200 M€ anuales (ahorro de costes en salud y medio ambiente)+ 180 puestos de trabajoEfectos positivos sobre las personas y el medio ambiente | 9 M€ anuales | + 191 M€ anuales+ 180 puestos de trabajoEfectos positivos sobre las personas y el medio ambiente |

[1] La Comisión puso en marcha la consulta a raíz de la aprobación de la Comunicación «Hacia una estrategia temática para el uso sostenible de los plaguicidas» (COM (2002) 349 final). La información correspondiente a todas las fases de la consulta y los documentos pertinentes pueden obtenerse en la siguiente dirección: http://europa.eu.int/comm/environment/ppps/home.htm.

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