COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 15.12.2011 
SEC(2011) 1490 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN EJECUTIVO DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN 
relativa a medidas encaminadas a evitar la doble imposición en materia de sucesiones 
{C(2011) 8819 final} 
{SEC(2011) 1488 final} {SEC(2011) 1489 final} 
 
 
ES   
 ES  
RESUMEN 
Esta evaluación de impacto ha sido elaborada c on el propósito de analizar los problemas de 
discriminación y doble imposición de las sucesiones en  el mercado interior y decidir cuál es la 
mejor solución en la que se basará la  propuesta que presente la Comisión.  
Un número creciente de ciudadanos europeos se  desplazan a otros países dentro del mercado 
interior para encontrar trabajo, casarse o jubilarse, dejando a sus familiares en su país de origen. Otros adquieren inmuebles o invierte n en activos en el extranjero. En estas 
circunstancias, la aplicación de impuestos sobre sucesiones a herenc ias transfronterizas se está 
convirtiendo en un asunto de creciente importancia.  
Definición del problema 
Los ciudadanos y las empresas de la Unión Europea pueden enfrentarse a dos tipos de 
problemas relacionados con los im puestos sobre sucesiones transfr onterizas. En primer lugar, 
pueden estar expuestos a discriminación fiscal. En segundo lugar, existe el riesgo de que una 
misma herencia sea gravada en varios Es tados miembros, sin supresión de la doble 
imposición o con una desgravación solo parcial.  
Este problema puede generar unas cargas tribut arias globales notablemente más elevadas que 
las aplicables en situaciones estrictamente internas en alguno de los Estados miembros 
implicados. Una mayor carga fiscal puede repe rcutir negativamente en el valor de una 
herencia y puede causar grandes dificultades a los ciudadanos y empresas que se benefician 
de su derecho a operar y circul ar libremente a través de las fronteras del mercado interior. 
Los problemas no solo surgen a raíz de las norma tivas tributarias en ma teria de sucesiones de 
los Estados miembros, sino también como cons ecuencia de sus disposiciones de derecho 
privado en materia de sucesiones o de la combinación de ambos tipos de legislación. 
En cuanto al problema de la  discriminación, cuando una persona hereda bienes inmuebles u 
otros bienes de forma transfronteriza puede es tar sujeta a normas tributarias en materia de 
sucesiones menos favorables que  las que se le aplicarían de no existir el aspecto 
transfronterizo.  
En cuanto al problema de la doble o incl uso múltiple imposición, esta puede deberse en 
esencia a las diferencia s entre las normativas de los Estados miembros respecto al sujeto 
pasivo y al tipo de impuesto ap licable. Además, no es posible ev itar esta doble imposición en 
muchos casos, ya que los mecanismos nacionales de desgravación fiscal de los Estados miembros no son exhaustivos, existen pocos conve nios bilaterales en es ta materia y no parece 
que se estén negociando más en los últimos años.  
En cuando a la cuantificación del problema, la re percusión no es significativa a gran escala. El 
total de ingresos por impuestos sobre sucesiones nacionales y tr ansfronterizas de los Estados 
miembros representa menos del 0,5 % de los i ngresos tributarios totales de los Estados 
miembros de la Unión Europea, lo que significa  que los casos transfronterizos solos han de 
representar una parte muy inferi or. Sin embargo, a pequeña esca la, tanto la discriminación 
 
ES   
 ES como la doble imposición, cuando se aplican, pued en tener una enorme repercusión sobre las 
personas implicadas debido al elevado tipo impositiv o que podría resultar, y ello a pesar de la 
evolución a la baja del nivel genera l de fiscalidad de las sucesiones. 
Todos los ciudadanos, empresas y otras entidades de la Uni ón Europea sujetos a impuestos 
sobre sucesiones se ven afectados potencialmen te por estas cuestiones. Con una tendencia 
claramente creciente de migración y titularidad tr ansfronteriza de bienes dentro de la Unión 
Europea, es previsible un incremento del núm ero de reclamaciones y consultas al Tribunal de 
Justicia relacionadas con aspectos discriminato rios de las legislaci ones tributarias de los 
Estados miembros en materia de su cesiones, y con la doble imposición.  
Análisis de la subsidiariedad 
Corresponde a la Comisión, dada su responsabilidad  de velar por el correcto funcionamiento 
del mercado interior y de fome ntar el interés general de la  Unión Europea, estudiar la 
posibilidad de intervenir cuando a nivel nacion al no se encuentran soluciones a los problemas 
transfronterizos en materia fiscal.  
Actualmente no existen normas de armonización en la Unión Europea en el ámbito de los 
impuestos sobre sucesiones. En ausencia de tales normas, los impuestos sobre sucesiones son 
competencia de los Estados miembros. Sin embar go, en el ejercicio de sus competencias estos 
deben respetar las libertades fundamentales consag radas en la legislaci ón de la Unión Europea 
y, por lo tanto, no pueden discriminar en funci ón de la nacionalidad o restringir de manera 
injustificada tales libertades. El Tribunal de Justicia ha confirmado la aplicación de estos 
principios a los impuestos sobre sucesiones en  numerosos casos recientes. Sin embargo, el 
Tribunal de Justicia también ha afirmado que  los Estados miembros no están obligados a 
eliminar la doble imposición causada por el ej ercicio paralelo de sus derechos fiscales.  
Dado el aumento reciente de procedimientos judiciales y de reclamaciones, consultas y 
respuestas a las consultas públicas al respect o, parece necesario que la Comisión considere 
qué tipo de acción podría complementar y apoyar los procedimientos de infracción en curso y 
que, al mismo tiempo, proponga soluciones apropiadas a la doble imposición de las 
sucesiones transfronterizas. 
Objetivos 
El objetivo general de la iniciativa es permitir  que los ciudadanos ejerzan su derecho a operar 
y circular libremente en el mercado interior  y que no desistan ante  los obstáculos de los 
impuestos sobre sucesiones transfronterizas. Para  lograr este objetivo , el propósito de la 
iniciativa sería: 
fomentar la eliminación de la discriminación en el  ámbito de la tributación de las sucesiones; 
y  
reducir la doble imposición de las sucesiones en la Unión Europea, 
en particular con objeto de evitar una carga fisc al excesivamente elevada o incluso el carácter 
confiscatorio del tipo impositivo global. 
Opciones estratégicas 
 
ES   
 ES Opciones estratégicas A: abordar la discrimi nación fiscal en relaci ón con las sucesiones 
transfronterizas   
Opción A1 – Mantenimiento de la situación actual  
Opción A2 – Publicación de principios para un os regímenes tributarios no discriminatorios 
en materia de sucesiones. Con arreglo a esta opción podría  publicarse un documento de 
trabajo que contemplase los prin cipios derivados de la jurisp rudencia sobre impuestos de 
sucesiones que deberían seguirse en el diseño  de regímenes tributarios en materia de 
sucesiones. Con la publicación de estos principios, los ciuda danos de la Unión Europea 
conocerían mejor las normas que deben respetar lo s Estados miembros a la hora de gravar las 
sucesiones transfronterizas. El  documento también facilitaría el acercamiento de las 
disposiciones en materia de tributación de suces iones de los Estados miembros al derecho de 
la Unión Europea.  
Opción A3 – Normas obligatorias sobre elimin ación de elementos discriminatorios de la 
legislación de los Estados miembros en materia de impuestos sobre sucesiones. Con arreglo 
a esta opción, la Comisión propond ría que los principios establ ecidos en la ju risprudencia 
europea relevante fueran adoptados como normas obligatorias a nivel de la Unión Europea.  
Opciones estratégicas B: abor dar la doble imposición en el  ámbito de las sucesiones 
transfronterizas  
Opción B1 – Mantenimiento de la situación actual 
Opción B2 – Recomendación de la Comisi ón relativa a disposiciones nacionales 
(unilaterales) que permitan suprimir la  doble imposición de las sucesiones. La Comisión 
podría determinar cuáles son los elementos que permitirían una inte racción más coherente 
entre las normas tributarias na cionales, para suprimir la dobl e imposición de modo integral, e 
invitar a los Estados miembros a modi ficar su legislac ión al respecto. 
Opción B3 – Recomendación de la Comisión re lativa a la supresión de la doble imposición 
mediante acuerdos bilaterales entre Est ados miembros que permitan evitar la doble 
imposición de las sucesiones. La Comisión podría recomendar a los Estados miembros la 
creación de una red completa de tratados bila terales relativos a la doble imposición de las 
sucesiones a partir del modelo de Convenio de  la OCDE en materia de impuestos sobre 
sucesiones de 1982 ( opción B3.a ) o de un modelo alternat ivo —como, por ejemplo, un 
modelo de tratado de la Unión Europea— ( opción B3.b ), o incluir las dis posiciones relativas a 
los impuestos sobre sucesiones en el ámbito de ap licación de los tratados bilaterales existentes 
en relación con el impuesto sobre la renta ( opción B3.c ). La primera de estas subopciones 
(B3.a) se ha considerado menos apropiada desde un principio ya que el modelo de la OCDE 
en cuestión no se ha modificado para abordar la s deficiencias detectad as y, por consiguiente, 
no resolvería todos los problemas eficazmente. Otra  razón por la que el modelo actual no sería 
un punto de partida idóneo es que la OCDE es tá considerando actualmente su actualización. 
 
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 ES Opción B4 – Normas vinculantes reguladoras  de acuerdos bilaterales: adopción en el 
marco legislativo de la Unión Europea de a)  un criterio único de determinación de la 
sujeción a los tributos en relaciones bilatera les, como la ubicación de los bienes o la 
residencia del difunto, etc., o b) normas mínimas comunes para convenios bilaterales.  Pese 
a haber sido sugerida por alguna s partes interesadas, la elab oración de estas normas requería 
un esfuerzo desproporcionado dado que se tendrían que adoptar de forma unánime y 
probablemente esta opción no solucionaría el prob lema en tanto que los Estados miembros no 
estén dispuestos a celebrar acu erdos bilaterales en materia de  impuestos sobre sucesiones. 
Opción B5 – Convenio multilateral de la Un ión Europea en materia de doble imposición. 
Como propusieron algunas partes interesadas e interlocutores, los Estados miembros podrían 
celebrar un convenio multilateral en materia de  doble imposición de los bienes inmuebles y 
las sucesiones. Sin embargo, esta opción se co nsideró menos apropiada desde un principio ya 
que es poco probable que los Estados miembros  acepten tal convenio después del anterior 
intento fallido de solución similar en el caso del impuesto sobre la renta. Además, si la 
Comisión propusiera este convenio, solo lo podría  hacer en forma de directiva, por lo que 
entraría dentro de la opción B.6.  
Opción B6 – Legislación vincul ante de la Unión Europea. Un instrumento vinculante de la 
Unión Europea, en forma de directiva, podría prever: i) una base única armonizada para la imposición, por ejemplo gravar solo donde se  encuentren los bienes o el difunto ( opción 
B6.a ); ii) una combinación de definiciones comunes y de una base única armonizada (opción 
B6.b); (iii) la supresión de la doble imposición úni camente, por medio de una disposición 
unilateral vinculante en la materia acompañada  de un mecanismo vinculante de resolución de 
conflictos sin efectuar modificaci ones en las legislaciones de  los Estados miembros en 
materia de sucesiones ( opción B6.c ); (iv) una combinación de las opciones B6.a), B6.b) y 
B6.c), es decir una base única armonizada, de finiciones comunes y un mecanismo vinculante 
de resolución de conflictos ( opción B6.d). La primera opción (B6.a) se ha considerado 
inadecuada ya que solo sería efec tiva si se combinara con defini ciones comunes, tales como la 
definición de «activos», y con normas aplicable s en caso de doble residencia/relación, como 
se propone en otra opción (B.6.b). 
Evaluación de los impact os más significativos 
Se han analizado los siguientes impactos: 
Libertades fundamentales Costes para los contribuyentes y las administraciones tributarias 
Repercusiones sociales Repercusiones económicas En lo que respecta a las repercusiones sociales y económicas, el análisis se ha centrado en las 
personas afectadas, porque a gran escala no es probable que la adopción de soluciones a los 
problemas tributarios de las su cesiones transfronteri zas tenga un impacto significativo, dada 
la baja proporción que representan los impuestos  sobre sucesiones en los ingresos totales de 
los Estados miembros. 
 
ES   
 ES En cuanto a las posibles soluciones al problem a de discriminación fiscal de las herencias 
transfronterizas (opciones estr atégicas A), tanto la publicaci ón de una serie de principios 
como el establecimiento de unas normas obligat orias podrían fomentar el respeto de las 
libertades fundamentales en mayor medida, y, en  el caso de las normas obligatorias, generar 
un elevado nivel de seguridad jurídica que podría  reducir la necesidad de acciones judiciales. 
Por estas razones, ambas soluciones podrían reduci r también el coste para los contribuyentes 
y las administraciones tributaria s. En cuanto a las repercusiones sociales y económicas, ambas 
opciones incrementarían la certidumbre sobre las implicaciones de la circulación transfronteriza y la confian za sobre el mercado interior. 
En lo que respecta a las opci ones estratégicas para aborda r la doble imposición de las 
sucesiones (opciones estratégicas B), la opc ión de mantenimiento de la situación actual 
supondría el mantenimiento de la doble imposici ón, dificultando el ejercicio de las libertades 
fundamentales. La ausencia de mecanismos de desgravación puede ser costosa en casos individuales. Respecto a las repercusiones sociales, es más probable que la fa lta de soluciones 
globales afecte a la clase medi a, puesto que los más ricos prob ablemente cuentan con asesores 
fiscales que les ayudan en  su planificación fiscal y los más pobres tienen menos 
probabilidades de recibir herenc ias transfronterizas. Las reperc usiones económicas de la doble 
imposición no parecen afectar en la actualidad  a un porcentaje significativo de ciudadanos, 
pero pueden afectar gravemente a los ciudadano s que hacen uso de su derecho a desarrollar 
actividades transfronterizas.  
Tanto la opción de una recomendación de la Comisión sobre las acciones que deben adoptar 
los Estados miembros en relación con los mecanismos nacionales de desgravación (opción B.2) como la supresión de la doble imposici ón mediante acuerdos bilaterales entre Estados 
miembros (opción B.3) podrían ayudar a reducir  el número de casos en los que las sucesiones 
transfronterizas son objeto de doble imposición. Esto facilitaría el ejercicio de las libertades 
fundamentales. Ampliar el nivel de supresió n de la doble imposición en los casos de 
sucesiones transfronterizas supondr ía una reducción de gastos pa ra los contribuyentes, y con 
el tiempo podría beneficiar a un número crec iente de contribuyentes que hacen uso de su 
derecho a desarrollar activi dades transfronterizas.  
Probablemente una legislación vinculante de la Unión Europea que obligase a los Estados 
miembros a diseñar sus regímenes tributarios a fi n de evitar el riesgo de doble imposición o a 
permitir la desgravación de la doble imposición conllevaría más efectos ciertos que las opciones anteriores.  
Comparación de las opciones estratégicas 
A fin de evaluar las opciones estratégicas destin adas a eliminar la discriminación (opciones 
estratégicas A) se han empl eado los siguientes criterios: 
Incentivo:  incentivo para que los Estados miembros  modifiquen sus normas discriminatorias 
Eficacia : para alcanzar el obj etivo de hacer cumplir la legi slación de la Unión Europea y 
aumentar la seguridad jurídica en relación con los tipos de disposiciones discriminatorias. 
Proporcionalidad : limitación de las medidas de la Unión Europea a lo que es necesario para 
alcanzar el objetivo perseguido. 
 
ES   
 ES Eficiencia:  grado en el que se pueden alcanzar los objetivos con un nivel determinado de 
recursos/al menor coste 
Flexibilidad: facilidad de ajuste para reflejar cambios en la jurisprudencia y la legislación 
nacional 
Las siguientes tablas muestran una comparación de las calificaciones (negativa, neutra o 
positiva) de las distintas opciones.  
Comparación de las opciones estratégicas A  
Criterios 
 A1 – 
Mantenimiento 
de la situación 
actual A2 – 
Publicación 
de una 
serie de 
principios A3 - 
Legislación
Incentivo para modificar la legislación 
Eficacia Proporcionalidad Eficiencia Flexibilidad 0 
0 
+ 
- 
no procede 
 + 
+ + + + + 
+ 
0 0 0 
Conclusión:  La opción preferida es la opción A.2  porque, al apoyar los procedimientos de 
infracción de la Comisión, abordaría los problema s actuales de discriminación fiscal de forma 
eficiente, flexible y rentable. 
A fin de evaluar las opciones es tratégicas destinadas a suprim ir la doble imposición (opciones 
estratégicas B) se han empl eado los siguientes criterios: 
Eficacia : para alcanzar el obj etivo de reducir la doble imposic ión y garantizar la seguridad 
jurídica en este ámbito. 
Proporcionalidad:  limitación de las medidas y de la ar monización de la Unión Europea a lo 
que es necesario para alca nzar el objetivo perseguido. 
Eficiencia, en particular facilidad de aplicación : el grado en el que se pueden alcanzar los 
objetivos con un nivel determinado de recursos/a l menor coste, en particular en relación 
con la facilidad de aplicación. 
Flexibilidad:  en términos de ámbito de aplicación y de facilidad de adaptación para reflejar 
cambios en la legislación y en las prácticas. 
Comparación de las opciones estratégicas B  
 
ES   
 ES Criterios B1  
Sin 
cambios B2 
Mejora de la 
desgravación 
fiscal 
unilateral B3.b  
Tratados 
sobre 
tributación 
de las 
sucesiones 
basados 
en un 
modelo de 
la Unión 
Europea B3.c 
Tratados 
relativos al 
impuesto 
sobre la renta 
con 
disposiciones en materia de 
sucesiones B6.b
 
Definiciones 
y bases 
comunes 
vinculantes B6.c 
Desgravación 
fiscal y 
resolución de 
conflictos 
vinculantes B6.d
B6.b 
+ 
B6.c 
Eficacia 
Proporcionalidad Eficiencia/facilidad 
de aplicación 
Flexibilidad - 
0 0 
no 
procede + 
+ 
++ 
++ + 
+ 
-- 
- + 
+ 
-- 
- ++ 
- - - - 
- - ++ 
- - 
- 
 ++ 
- - - - 
- - 
Conclusión:  La opción preferida es la opción B.2 , como forma eficaz y proporcionada de 
evitar la doble imposición. Otra s opciones podrían ser significat ivamente menos rentables y 
requerir más tiempo, aparte de existir dudas s obre su viabilidad desde el punto de vista 
político. La opción B.6.c se puede considerar en una fase posterior en caso de que sea 
necesario a la luz de la revisión de la aplicaci ón de la opción B.2. La preferencia de la opción 
B.2 frente a las opciones B3.b y B3.c, ambas relativas a soluciones mediante acciones bilaterales de los Estados miembros, también se  fundamenta en el hecho de que no parece que 
sea una prioridad para los Estados miembros la celebración o revisión de los tratados relativos 
a la doble imposición en materia de sucesiones. 
Opción preferida 
La opción preferida, que es una combinación de las opciones estratégicas  A.2 y B.2, se puede 
resumir de la siguiente forma:  
Los principios que se derivan de la jurisprude ncia en materia de impue stos sobre sucesiones y 
que deberían regir el diseño de los regímenes tributar ios de las sucesiones podrían integrarse y 
publicarse en un documento único. La idea serí a que los ciudadanos de la Unión Europea 
conocieran mejor cuáles son las normas que debe n respetar los Estados miembros al gravar 
las sucesiones transfr onterizas. El documento también a yudaría a los Estados miembros a 
acercar sus normas fiscales en materia de suce siones a las leyes de la Unión Europea. Por 
ejemplo, describiría los tipos de normas que, según ha declarado el Tribunal de Justicia, 
constituyen violaciones de las libertades fundamentales. 
Además, la Comisión podría aprobar una reco mendación (con arreglo al artículo 292 del 
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea) que establezca los elementos que 
suprimirían la doble imposición de manera gl obal, sin exigir a los Estados miembros 
 
ES   
 ES modificar sus normas sustantivas en materia de impuestos sobre sucesiones. Asimismo, 
partiendo de esta base, la Comisión invi taría a los Estados miembros a efectuar 
modificaciones en sus mecanismos nacionales de supresión de la doble imposición. El 
objetivo último sería garantizar que la car ga fiscal global sopor tada por una sucesión 
transfronteriza no sea mayor  que en una situ ación interna, mejorando el  funcionamiento de los 
mecanismos unilaterales de desgravación.  
Seguimiento y evaluación 
La Comisión podría elaborar info rmes de evaluación periódicos que se centren en los datos 
relativos a: la migración transfronteriza; la ti tularidad transfronteriza de activos (incluidos 
activos financieros y bienes inmuebles); los tipos impositivos sobre sucesiones nacionales, así como las modificaciones de las leyes nacionales de los Estados miembros para eliminar la 
discriminación y reducir la doble imposición; la evolución de los acuerdos bilaterales, y los 
asuntos examinados por el Tribunal  de Justicia en este ámbito. 
Por supuesto, no se vería afectado el derecho de  la Comisión a presentar en el futuro una 
propuesta legislativa, si lo considera apropiado.