ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 13.11.2008 
SEC(2008) 2859 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LO S SERVICIOS DE LA COMISIÓN  
Documento que acompaña a la 
Propuesta de 
DIRECTIVA DEL CONSEJO 
por la que se obliga a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas de 
petróleo crudo y/o productos petrolíferos  
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO  
   
{COM(2008) 775} 
{SEC(2008) 2858} 
 
ES 2   ES La evaluación del impacto co rrespondiente al presente re sumen se refiere al punto 
2008/TREN/001 del programa de trabajo de la Comi sión. Se ha elaborado en  el contexto de la 
preparación de una propuesta legisl ativa relativa a la revisión de la normativa de la UE sobre 
las reservas petrolíf eras de emergencia. 
La evaluación de impacto se ba sa en los análisis efectuados en la Comisión, respaldados por 
una serie de consultas estructu radas [Grupo de Abastecimiento de Petróleo y Foro de los 
Combustibles Fósiles (Foro de Berlín)] e informal es con las partes inte resadas, así como por 
una consulta pública formal. 
Contexto  
El Consejo Europeo de marzo de 2007 subrayó la  necesidad de refor zar la seguridad de 
abastecimiento en el conjunto de la UE y en  todos los Estados miem bros, entre otras cosas 
desarrollando mecanismos más eficaces de respue sta a las crisis. En este contexto, puso de 
relieve la necesidad de revisar los mecanismos de  la UE en materia de reservas de petróleo, 
haciendo especial referencia a la  disponibilidad de petróleo en caso de crisis y subrayando la 
complementariedad con el mecanismo de crisis de la Agencia Internac ional de la Energía 
(AIE). 
Análisis del problema  
El marco jurídico para el establecimiento y la utilización de rese rvas petrolíferas de 
emergencia en la UE se basa en normas que data n de finales de los sesenta y principios de los 
setenta. En los últimos años, el riesgo de interrupciones del suministro de petróleo ha 
aumentado por una serie de razones, entre la s que destacan la creciente demanda mundial 
junto con una limitada capacidad de producción ad icional, la concentraci ón de la oferta en 
unos pocos países (a menudo inestables políti camente), la prolifer ación de conflictos 
geopolíticos y el creciente número de desastres naturales. Las tendencias mundiales, junto con 
el desarrollo interno de la UE (ampliaciones sucesivas, realización del mercado interior y 
producción interna decreciente), apuntan a la n ecesidad de revisar la normativa comunitaria 
vigente en el ámbito de las reservas de petróleo. 
Además, el análisis del sistema actual re vela deficiencias que podrían impedir su 
funcionamiento adecuado en caso de que se pr oduzca una interrupción real del suministro. 
En la actualidad, los Estados miembros pueden elegir libremente su sistema de mantenimiento 
de reservas, como resultado de lo cual en la UE coexisten diversos si stemas y prácticas. Hay 
dudas en cuanto a la capacidad de todos los si stemas nacionales para garantizar que las 
reservas que se mantienen para situaciones de  emergencia estén plenamente disponibles y 
puedan movilizarse de manera efectiva en ca so necesario. Por ejemplo, en algunos Estados 
miembros, la práctica actual parece permitir que las reservas operativas de operadores comerciales se contabilicen como reservas de emergencia. El uso extensivo de «tiques» por 
parte de varios Estados miembros puede también suscitar dudas en torno a la disponibilidad 
de reservas. 
La Agencia Internacional de la Energía, creada en 1974, cuenta con un sistema paralelo. 
Aunque, por lo general, pueden utilizarse las mismas  reservas para cumplir la legislación de la 
UE y satisfacer las obligaciones de mantenimiento de reservas de la AIE, las diferencias en 
los métodos de cálculo y en la notificaci ón de datos imponen una carga administrativa 
considerable a los Estados miembros que son también miembros de la AIE.  
 
ES 3   ES Faltan en la UE procedimientos  coordinados de intervención, carencia que en la práctica 
dificulta enormemente la toma de decisiones y la rapidez de intervención, lo que resulta 
crucial en situaciones de crisis. En la legisl ación actual no hay una de finición clara del papel 
del sistema de la UE con respecto a la AIE y sus procedimientos. 
Aunque la legislación actual aboga por unos regímenes de mantenimiento de reservas 
«equitativos y no discriminatorios», contiene pocas disposiciones concretas, lo que puede 
permitir falseamientos de la competencia entre distintas categorías de operadores del mercado.  
Por último, la composición de las reservas puede no reflejar las necesidades reales ante una 
crisis. 
Dadas estas deficiencias, ante una situación de crisis el sistema puede no aportar los 
resultados deseados y exponer la  economía a un daño sustancial.  
Asimismo, el sistema actual se presta al pa rasitismo: los Estados miembros con sistemas 
posiblemente menos fiables pueden contar con los países que disponen de un sistema más 
sólido. No obstante, esto compromete la capacida d de respuesta de la UE en su conjunto. 
Objetivos
 
El objetivo político global de la revisión es refo rzar el sistema al tiempo que se optimizan las 
obligaciones administrativas de los Estados miembros. 
El sistema de respuesta ante situaciones de em ergencia debe adaptarse mejor a las necesidades 
de la Unión Europea en términos de capaci dad y de disposición a reaccionar ante las 
interrupciones del suministro de petróleo, si las hay, con eficacia y de manera plenamente 
coordinada. A tal fin, el sistema debe redu cir al mínimo o por lo menos atenuar las 
repercusiones negativas de las interrupciones sobre la economía y la sociedad de la UE. 
Al mismo tiempo, y en la medida de lo posibl e, el objetivo consiste  en simplificar la 
normativa y la carga que supone su cumplimiento para los Estados miembros y la industria. 
Opciones de actuación  
Se han considerado tres opcione s de actuación en la evaluación de impacto. Las tres abordan 
básicamente el problema de la  disponibilidad de reservas: 
• La opción de actuación 0 no pr evé ningún cambio de política. 
• La opción de actuación 1 no entrañaría un cambio en las disposiciones actuales en materia 
de reservas, sino que prevé el reforzamiento del control público de la disponibilidad de 
reservas de emergencia y de los mecanismos de emergencia. Esto implicaría que se llevarían a cabo, por parte de la  Comisión o en su nombre, aud itorías e inspecciones de las 
reservas de emergencia y se revisarían peri ódicamente los procedimientos de emergencia 
de los Estados miembros. 
• La opción 2 requeriría que todas las reservas de  emergencia equivalentes a 90 días fueran 
propiedad del Estado y estuvieran gestionadas por una agencia, posiblemente controlada a 
 
ES 4   ES escala de la UE. Las reservas se mantendrían se paradas de las reservas comerciales y por lo 
menos una parte de ellas debería revestir la forma de productos. 
• La opción de actuación 3 prevé que los Estados  miembros mantengan obligatoriamente una 
parte de las reservas de emer gencia (30 días) en forma de reservas específicas propiedad 
del Estado o de una agencia. Estas reservas  se mantendrían en forma de productos y 
reflejarían las pautas de consumo del país. Si se opta por una obligaci ón de la industria, se 
otorgaría a las compañías el derecho a delegar su obligación en la Administración o en la 
agencia. 
• Además, las opciones 2 y 3 introducirían algunas restricciones respecto al uso de «tiques». 
Como algunos de los problemas definidos son independientes de la el ección de las opciones 
indicadas, se abordan por separado: 
• Han de definirse con claridad los procedim ientos de emergencia: tratándose de una 
iniciativa de la AIE, los países miembros de la AIE deberían poder participar sin 
autorización específica de la Comisión, mientr as que la Comisión de bería coordinar la 
contribución de los Estados miembros  que no son miembros de la AIE. 
• Se propone alinear la obligación de mantener  reservas con la de la AIE (basada en 
importaciones netas) sin introducir cambios en lo que respecta a los Estados miembros que 
son productores importantes de petróleo.  
• Tras algunos ajustes, el cuesti onario mensual sobre petróleo y gas (Monthly Oil and Gas – 
MOS), que ya es utilizado por la AIE y por Eurostat, podría sust ituir al cuestionario 
especial empleado para notificar  las reservas de emergencia. 
Evaluación de impacto  
Se ha efectuado un análisis detallado del im pacto de las cuatro opciones de actuación, 
verificándose sistemáticamente los efectos sobre: 
• la capacidad de respuesta ante situaciones de emergencia, es de cir, la capacidad de la UE 
de asumir una interrupción del suministro de petróleo, 
• la carga financiera y administ rativa para los Estados miembros , la industria y la Comisión. 
También se examinaron otros efectos (medioambientales, sociales y económicos). 
La evaluación de impacto de las distinta s opciones se complicó por las diferencias 
sustanciales entre los sistemas de mantenimie nto de reservas de los Estados miembros. Las 
repercusiones serán lógicamente distintas de  un Estado miembro a otro; dependerán sobre 
todo de si en la actualidad las reservas las mantiene una agencia/Administración pública o la 
industria. El modo de aplicación de las distin tas opciones también puede  afectar al impacto, 
sobre todo en lo que respecta al volumen y al reparto de la carga financiera.  
Los resultados de la evaluación de impact o pueden resumirse de la forma siguiente: 
Lógicamente, la opción 0 (ningún cambio) no implic aría una carga financie ra o administrativa 
adicional, pero no garantizaría la efectividad de la capacidad de respuesta de la UE ante 
situaciones de emergencia. Se mantendrían todas las deficienci as del sistema actual, lo que 
 
ES 5   ES pondría en peligro la capacidad de la UE para reaccionar ante una inte rrupción del suministro 
de petróleo. Esto es preocupante, ya que en  el futuro las interr upciones pueden ser más 
frecuentes e importantes. Habida cuenta de que la UE depende  del suministro continuo de 
petróleo y productos petrolíferos , las repercusiones de tales interrupciones serían graves. 
La opción 1 (fortalecer los mecanismos de cont rol y coordinación dentro del sistema actual) 
no permitiría subsanar todas las deficiencias, lo que impediría crear un sistema igualmente 
sólido en toda la UE.  
Las auditorias, inspecciones y re visiones tendrían repercusione s presupuestarias moderadas. 
Las revisiones nacionales podrían contribuir a diseminar las mejo res prácticas, y los controles 
reforzados seguramente ayudarían  a desvelar casos de incumplim iento, pero no se abordarían 
de forma directa las causas subyacentes de un a disponibilidad de rese rvas insuficiente. En 
caso de interrupción significativa, el impacto sería probablemente similar al previsto en la 
opción 0. 
La opción 2 (establecer un sistema centraliza do en la UE con reservas de emergencia 
obligatorias de propiedad estatal/pública) gara ntizaría que las reservas de emergencia 
específicas equivalentes a 90 días fueran propi edad del Estado, gesti onadas por una agencia y 
posiblemente controladas a escala de la UE  y estuvieran separa das de las reservas 
comerciales. Estas reservas estarían disponi bles sin lugar a dudas para situaciones de 
emergencia, pero se perderían algunas de las ventajas ligadas a la puesta en común 
(renovación automática de existencias y rese rvas más próximas a los consumidores). 
La actual diversidad de sistemas nacionales desaparecería, por lo que se pondría fin al 
parasitismo potencial. Además, esta  opción facilitaría el control de las reservas mantenidas y 
movilizadas.  
En la actualidad, sólo dos Estados miembros tienen todas sus reservas  de emergencia bajo 
propiedad estatal. Por tanto, es ta opción representaría un cambio  significativo con respecto al 
sistema actual de mantenimiento de reservas de la mayoría de Estados miembros, lo que 
implicaría un gasto público considerable, de unos 55 000 millones de euros (a precios de 
mercado de la segunda quincena de octubre de 2008). Este gasto podría no justificarse a la 
vista de la experiencia de ante riores interrupciones del sumini stro y podría cuestionarse desde 
el punto de vista de la proporci onalidad y la subsidiariedad. 
La opción 3 (crear algunas reservas de emergenc ia específicas de la UE y revisar el sistema 
actual) implicaría que se dispondría de manera  incuestionable de unas reservas específicas 
como volúmenes adicionales en caso de inte rrupción; el nivel propuesto (30 días) sería 
suficiente para responder a las interrupcione s experimentadas en el pasado. Los Estados 
miembros podrían elegir con una flexibilidad c onsiderable cómo satisfacer el resto de la 
obligación de mantener reservas, teniendo debida mente en cuenta su situación geográfica, sus 
capacidades de refinado y otro s factores específicos. 
La mayor parte de los Estados miembros está ce rca de cumplir las exigencias de esta opción. 
No obstante, los cinco Estados miembros que  hoy dependen completamente de reservas 
obligatorias de la industria tendrían que hacer  considerables esfuerzos: necesitarían unas 
reservas de la Administración o de una agenci a de 12,5 millones de toneladas. La adquisición 
de estas reservas costaría unos 5 000 millones de  euros (a precios de mercado de la segunda 
quincena de octubre de 2008). Con todo, no tendrían necesariamente que comprar las 
 
ES 6   ES reservas; el alcance de la carga financiera de pendería de las disposicio nes prácticas elegidas. 
En lo que respecta a los gastos corrientes del mantenimiento de estas reservas, una encuesta 
sobre costes de almacenamiento en los Estados miembros reveló que el mantenimiento de 
reservas estatales o de agencia puede considerar se más barato que el mantenimiento por parte 
de la industria. 
Esta opción proporciona una prot ección razonable fren te a las interrupciones del suministro, 
pero sus costes de aplicación recaerían prin cipalmente en unos pocos Estados miembros. 
En lo que respecta al posible falseamiento de la  competencia, las opcione s 0 y 1 no abordarían 
los problemas de falseamiento existentes. Al suprimir completamente las reservas obligatorias 
de la industria, la opción 2 ayudaría a eliminar  los posibles problemas de falseamiento de la 
competencia entre distintas categorías de ope radores del mercado. Según la opción 3, las 
compañías tendrían derecho a delegar su obligac ión en la Administraci ón o en una agencia. 
Como resultado de ello, se re duciría considerablemente la discriminación potencial entre 
operadores. En concreto, las empresas más pequeñas sin acceso a una capacidad de 
almacenamiento suficiente podrían cumplir su obligación de manera fácil y rentable.  
La aparición de repercusiones sociales de pende de la capacidad de cada opción para 
reaccionar ante las interrupciones del suministro. Si el sistema de reservas petrolíferas de 
emergencia no consigue aliviar las consecuen cias económicas negativas (por ejemplo, los 
elevados precios de la energía), podrían vers e dañados los estratos más vulnerables de la 
sociedad.  
Si la elección de una opción exigiera la construcción de nuevas instalaciones de 
almacenamiento, podría implicar repercusiones sobre el medio ambiente. Teniendo en cuenta que la obligación total no cambiaría de manera sustancial con ninguna de las opciones, en 
principio no sería necesario crear capacidades adicionales de almacenamiento. No obstante, si 
cesara la práctica de mezclar reservas de emer gencia y reservas comerciales, tal como se 
propone en la opción 2 y (en lo que respecta a las reservas espe cíficas) en la opción 3, en 
algunos Estados miembros podría resultar n ecesario construir nuevas instalaciones. 
Los cambios propuestos en materia de gestión de  crisis, cálculos y comunicación de datos son 
independientes de las cuatro opc iones, por lo que sus impactos se evaluaron por separado. 
Las normas y procedimientos sobre gestión de  crisis permitirán a la UE poder contribuir 
mejor a una iniciativa de la AIE, al evitar los retrasos y problemas de confusión 
experimentados en el pasado y poder coordina r y canalizar las actuaciones de los Estados 
miembros que no son miembros de la AIE. 
Una mayor consonancia con las normas internacionalmente aceptadas de la AIE no sólo 
reduciría la carga administrativa (por lo me nos para los miembros de la AIE), sino que 
además permitiría utilizar reservas de la UE para  potenciar los efectos de una iniciativa de la 
AIE. 
Si se opta por el cuestionario MOS como prin cipal herramienta para la comunicación de 
datos, la carga administrativa se reduciría y se  contaría con una base común con la AIE para 
la evaluación de la capacidad de respuesta ante  una situación de emerge ncia. No obstante, es 
probable que este cuestionario deba  afinarse en cierta medida pa ra ajustarlo plenamente a las 
normas actualizadas de la UE y a fin de que  los datos sean válidos en los posibles 
procedimientos de infracción. Asimismo, debe ex aminarse si podría acort arse la periodicidad 
 
ES 7   ES de la notificación para disponer de datos más in mediatos sobre las reservas de emergencia 
(por ejemplo, utilizando el cuestionario JODI). 
La evaluación de impacto no abordó cómo repercutiría la implantación de informes semanales 
sobre las reservas comerciales.  Esta cuestión se abordará en  un análisis separado cuando se 
preparen las disposiciones pormenorizadas relativas a la comunicación de datos. 
Conclusión  
Dado que la opción 1 no abordaría directamente las deficiencias del sistema actual, no se 
espera que mejore significativamente la dispon ibilidad de las reserv as de emergencia. La 
opción 2 aportaría una mejora sustancial de la  capacidad de respuesta ante situaciones de 
emergencia, pero a un coste difícil de justificar. Considerando el equilibrio entre beneficios y 
costes, la opción 3 parece la más adecuada, s obre todo si se complementa con disposiciones 
prácticas en materia de verifi caciones (auditorías y revision es). Con todo, debe tomarse en 
consideración el desproporcionado impacto de lo s costes de aplicación, por lo cual esta 
opción sería menos aceptable políticamente pa ra los pocos Estados miembros donde el 
impacto sería mayor. 
 
ES 8   ES  Opción 0: Ningún cambio 
de política  Opción 1: 
Reforzar el 
control  Opción 2: Sistema 
centralizado  Opción 3: Reservas específicas equivalentes a 30 
días 
90 días  
Obligación total  90 días  90 días  90 días  
mín. 30 días  resto 
Base de cálculo  consumo  importaciones netas  
Propiedad de las 
reservas  ninguna norma específica  ninguna norma 
específica  Administración   Administración/agencia  ninguna norma específica  
Gestión del 
mantenimiento de las 
reservas  ninguna norma específica  ninguna norma 
específica  Administración/agenci
a Agencia o control 
específico de la 
Administración  ninguna norma específica  
Combinación con 
reservas comerciales  no prohibida de manera 
explícita  autorizada  no autorizada  no autorizada  autorizada  
«tiques»  sin restricciones  sin restricciones  restringidos  restringidos   con intermediación (a 
través de agencia)  
Proporción mínima 
de productos  no no sí sí no 
Auditorías y 
revisiones periódicas  no sí no no no 
Comunicación de 
datos  mensuales, en cuestionario 
específico  mensuales, en MOS/JODI  
Gestión de crisis  Consulta en el Grupo de 
Abastecimiento de Petróleo  Complementariedad con las políticas y medidas de la AIE, mecanismos claros de movilización de 
reservas, papel creciente del Grupo de Abastecimien to de Petróleo para la gestión de crisis  
 
ES 9   ES  Cuadro 1: Resumen de las opciones de actuación
 
ES 10   ES Criterios  Opción 0: Ningún cambio de 
política  Opción 1: Reforzar el controlOpción 2: Sistema 
centralizado  Opción 3: Reservas 
específicas equivalentes a 30 
días 
Impacto sobre la 
capacidad de 
respuesta ante 
emergencias y 
disponibilidad de 
reservas  Dudas sobre la disponibilidad 
de reservas en algunos 
sistemas  Se prevé la mejora de la 
disponibilidad de reservas tras 
procedimientos de infracción, 
pero persistirían otros 
problemas  Plena disponibilidad de 
reservas de emergencia como 
«petróleo fresco» en todos los 
EM Reservas de emergencia 
específicas suficientes para 
abordar interrupciones del 
pasado  
Carga financiera  Sin cambios  Algunos costes adicionales 
para la Comisión (para los EM 
sólo si las 
inspecciones/auditorías revelan 
incumplimientos)  Costes adicionales 
considerables para casi todas 
las Administraciones y 
supresión de la carga para la 
industria  Costes adicionales para la 
Administración/agencia en 
aprox. la mitad de los EM y 
reducción de la carga para la 
industria  
Carga 
administrativa  Sin cambios  Aumento de la carga 
administrativa para la 
Comisión (revisiones, 
inspecciones/auditorías)  Aumento de la carga para la 
mayoría de las 
Administraciones, supresión de 
la carga para la industria  Aumento de la carga para 
algunas Administraciones 
(establecimiento de agencias 
de mantenimiento de reservas)  
Impacto 
económico  Posible falseamiento de la 
competencia  Posible falseamiento de la 
competencia  Se elimina toda discriminación 
entre operadores del mercado  Atenuación del falseamiento de 
la competencia  
Impacto social  Aumento del riesgo de 
tensiones sociales  Reducción del riesgo de 
tensiones sociales  Reducción del riesgo de 
tensiones sociales  Reducción del riesgo de 
tensiones sociales  
Impacto 
medioambiental  Sin incidencia  Sin incidencia  Podría ser necesario crear 
capacidades adicionales de 
almacenamiento  Podría ser necesario crear 
capacidades adicionales de 
almacenamiento  
Cuadro 2: Comparación del impacto de las opciones