ES    ES ES 
 
ES 1   ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 13.11.2008 
SEC(2008) 2768 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
acompañado de  
 
una propuesta de Directiva del Consejo por la  que se modifica la Directiva 2003/48/CE 
del Consejo en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro en forma de pago de 
intereses  
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
{COM(2008) 727 final} 
{SEC(2008) 2767}  
 
ES 2   ES 1. I NTRODUCCIÓN  
La Directiva sobre Fisca lidad del Ahorro (DFA) 
La Directiva 2003/48/CE del Consejo en materia de  fiscalidad de los re ndimientos del ahorro 
en forma de pago de intereses (en lo suce sivo, DFA) fue adoptada en 2003. Los Estados 
miembros empezaron a aplicar sus disposicione s el 1 de julio de 2005 al mismo tiempo que 
Andorra, Liechtenstein, Mónaco, San Mari no y Suiza ponían en práctica medidas 
equivalentes en virtud de Acuer dos celebrados con la CE. A part ir de esa misma fecha, diez 
territorios dependientes o asociados a los Países Bajos y el  Reino Unido comenzaron a aplicar 
medidas idénticas a las contempladas en la DFA. 
El objetivo último de la DFA es permitir que cada Estado miembro aplique sus disposiciones 
tributarias nacionales a los pagos de intereses qu e las personas físicas residentes perciban de 
agentes pagadores establecidos en otro Estado miembro.  
A fin de lograrlo, la DFA di spone un intercambio automático de información sobre dichos 
pagos. Ahora bien, durante un periodo transitori o, tres Estados miembros (Austria, Bélgica y 
Luxemburgo), en vez de facilitar información, aplican una retención a cuenta del impuesto y 
comparten los ingresos percibidos con el Estado miembro del beneficiario efectivo.  
La propuesta de modificación de la  DFA presentada por la Comisi ón se basa en el primero de 
los informes de aplicación de la Directiva que la Comisión debe presentar cada tres años al 
Consejo, de conformidad con el artículo 18 de la misma. Dicho artículo dispone asimismo que 
la Comisión propondrá al Consejo, en su caso, la s modificaciones de la Directiva que resulten 
necesarias para garantizar una imposición efecti va más satisfactoria de los rendimientos del 
ahorro, así como la eliminación de toda dist orsión indeseable de la competencia.  
A raíz de las primeras revelaciones, en fe brero de 2008, relacionadas con ciertos casos de 
fraude en que los que se habían visto implic ados residentes en la UE y fundaciones de 
Liechtenstein, surgió un debate en el Consejo de  4 de marzo de 2008, y esta institución instó a 
la Comisión « a que acelere la elaboración de un inform e sobre la aplicaci ón de la Directiva 
2003/48/CE desde su entrada en vigor el 1 de julio de 2005 …». El 29 de abril de 2008, con 
carácter previo a la presentación del informe el aborado en virtud del ar ticulo 18, se adoptó un 
documento de trabajo de los servicios de la Comisión [SEC (2008)559] titulado « Refining the 
present coverage of Council Directive 2003/ 48/EC on taxation of income from savings » 
(Mejora de la actual cobertur a de la Directiva 2004/48/CE en materia de fiscalidad de los 
rendimientos del ahorro en forma de  pago de intereses) que sirvió de base para la presentación 
oral de la Comisión al Consejo realizada el  14 de mayo de 2008. Este documento de trabajo 
ponía de relieve los principales problemas obser vados y planteaba una serie de cuestiones que 
requerían una aclaración con vistas a un posible  perfeccionamiento del ámbito de aplicación 
de la DFA.  
El 15 de septiembre de 2008, la Comisión adoptó el informe elaborado de conformidad con el 
artículo 18 de la DFA [COM (2008)552] que, a continuación, se presentó al Consejo  
Dicho informe iba acompañado de un documento de  trabajo de los servicios de la Comisión 
titulado « presenting an economic evaluation of the effe cts of Council Direct ive on the basis of 
the available data » (presentación de una evaluación económ ica de los efectos de la Directiva 
 
ES 3   ES 2003/48/EC del Consejo de acuerdo con la información disponible) [SEC (2008)2420]. El 
documento proporciona una serie de instrume ntos cuantitativos a fin de evaluar el 
funcionamiento de la DFA y analiza la evol ución de determinados rendimientos de la 
inversión. Además, examina las repercusiones de la aplicación de la DFA sobre determinadas 
modalidades de inversión. En la última parte del documento, se ofrece un análisis estadístico 
de la incidencia de la introdu cción de la DFA sobre los ahorro s y los depósitos bancarios.  
2. P ROCESO DE REVISIÓN DE LA DFA   
El informe y la propuesta de modificación son el  resultado de un largo proceso de análisis y 
de consulta pública. Este  proceso se inició en 2005, año en que los serv icios de la Comisión 
emprendieron el examen del funcionamiento de  la DFA y su interpre tación en colaboración 
con los expertos de las Administraciones tribut arias de los Estados miem bros divididos en dos 
grupos de trabajo: el Grupo de Trabajo IV sobre fiscalidad directa  y el  Grupo de Trabajo 
«cooperación administrativa en el ámbito de la fiscalidad directa». El primer grupo se centró 
en las cuestiones jurídicas y prácticas relaciona das con el contenido su stancial de la DFA, 
mientras que el segundo c ontribuyó a garantizar el control de la correcta  aplicación de la DFA 
en materia de intercambio de información y transferencia de fondos procedentes de la 
distribución de beneficios. Es te segundo grupo participó asimismo en el desarrollo del 
formato aplicable para el intercambio de información.  
Paralelamente a los grupos en que participaban las Administraciones trib utarias de los Estados 
miembros, a principios de 2007, se cr eó un grupo más específico denominado Grupo de 
Expertos sobre Fi scalidad del Ahorro  con expertos en la materia procedentes del sector 
bancario, de seguros, de fondos de inversión, de  gestión de activos y otros sectores conexos 
de la UE. La participación en el mismo permitió a la Comisión conocer la opinión de los operadores económicos del sector en la UE respec to de la aplicación de la DFA, facilitándole, 
a mismo tiempo, la realización de un primer análisis del posible impacto de cualquier 
modificación de la DFA que pudiera surgir en el marco del proceso de revisión.  
En la siguiente página de Internet puede di sponerse de información pormenorizada sobre el 
proceso de revisión: 
http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/personal_tax/savings_tax/savings_directive_review/index_en.htm  
Pese a los esfuerzos realizados por los Estados miembros y los operadores económicos con vistas a facilitar estadísticas a la Comisión, la cantidad y calidad de los datos recibidos no 
bastan para efectuar un análisis cuantitativo  detallado. Ahora bien, la falta de datos 
cuantitativos no es óbice para analizar correctam ente los problemas identificados durante el 
proceso de consulta o proponer soluciones adecu adas. Por otro lado, es preciso prever 
soluciones basándose en la información suminist rada por los particip antes en el proceso, 
quienes han reconocido la necesidad de introducir mejoras en el sistema.  
3. P
ROBLEMAS OBSERVADOS Y NECESIDAD DE APORTAR SOLUCIONES  
Las consultas mantenidas con las empresas y las Administraciones nacionales han puesto de 
manifiesto que la cobertura de la DFA no es ta n amplia como se pretendía en un principio, de 
acuerdo con las conclusiones unáni mes del Consejo de 27 de novi embre de 2000 en las que se 
basaba la Directiva en cuestión, y que sus disposiciones adolecen de lagunas. Dichas lagunas son perjudiciales en términos de eficacia de la Directiva, independientemente de que su 
aplicación revista la forma de un intercambio automático de información, o transitoriamente, 
 
ES 4   ES de una retención a cuenta del impuesto. As imismo, podrían originar un falseamiento del 
mercado en la medida en que impiden otorgar un  trato coherente en situaciones equiparables.  
Ha quedado demostrado que es posib le eludir la aplicación de la DFA en los pagos efectuados 
en el interior de la UE mediante: 
1. el recurso a estructuras intermedias de inversión (personas o instrumentos jurídicos) 
no cubiertas por la actual definición formal de beneficiario efectivo (que se refiere 
exclusivamente a las personas físicas) y que, en la actualidad, no está n obligadas a actuar 
como agentes pagadores, y/o  
2. la reorganización de la propia cartera de  inversiones de modo que los rendimientos 
queden excluidos de la definición de pagos de in tereses de la DFA, pese a caracterizarse por 
una limitación de los riesgos, una flexibilidad y una rentabilidad garantizada de la inversión 
equivalentes a las de los créditos.  
A fin de lograr una solución equilibrada que permita eliminar estas lagunas, es preciso tomar 
en consideración los tres conceptos básicos de  la DFA, es decir, los de «beneficiario 
efectivo», «agente pagador» y «rendimiento del a horro en forma de pago de intereses», así 
como la carga administrativa soportada por lo s agentes pagadores y los Estados miembros, y 
la necesidad de proteger los ingresos fiscales de los Estados miembros y la competitividad del 
sector financiero de la UE.  
Cualquier demora en el logro de soluciones  con vistas a garan tizar unas medidas que 
proporcionen una cobertura más justa y coherent e podría acentuar en el futuro de forma más 
evidente el falseamiento del mercado entre produ ctos y vehículos de inversión comparables.  
En el caso de los tres Estados miembros que se acogen al régime n transitorio (así como en el 
de los territorios y países no pertenecientes a la UE que c ooperan aplicando la retención a 
cuenta), la urgencia es particularmente impe riosa, ya que el riesgo de falseamiento entre 
productos comparables se incrementará paralela mente al aumento del tipo de la retención a 
cuenta al 35% el 1 de julio de 2011.  
Además de las lagunas anteriormente menc ionadas, las consultas celebradas con los 
operadores económicos han revelado asimismo que, en determinados casos, la aplicación de 
las disposiciones de la DFA por parte de lo s agentes pagadores puede ser muy complicada 
debido a la falta de claridad existente. «Así oc urre con i) la definici ón de «pago de intereses» 
y de «agente pagador» ii) la definición de «demás entidades» ( que deben considerarse 
agentes pagadores en el momento de la  percepción de un pago de intereses ) y iii) las 
fórmulas que pueden emplearse en los diferentes Estados miembros a fin de determinar si un 
fondo o la actuación de un determinado fondo se in scribe en el ámbito de aplicación de la 
Directiva», tal como ha señalado la Federación Bancaria Europea, organismo que representa a 
la mayoría de los organismos pagador es que ya están aplicando la DFA.  
En el cuadro que figura a continuación se establece una lista de los problemas observados 
ordenados de acuerdo con la nece sidad de actuación existente: 
 
ES 5   ES Cuadro 1: Problemas observados en orden de importancia 
1. Utilización de estruc turas intermedias no cubiertas por el actual ámbito de aplicación, en 
particular, de determinados instrumentos jurídico s, y falta de la claridad de la disposición 
relativa al «agente pagador en el momento de la percepción del pago» (a rtículo 4, apartado 2). 
2. Diferencia de trato de los fondos de i nversión que no son OICVM autorizados de 
conformidad con la Directiva 85/611/CEE («OICVM no armonizados»), meramente en 
función de la forma legal que revisten (los constituidos en sociedad quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva, mientras que los no constituidos en sociedad se inscriben siempre en el ámbito de aplicación de la misma).  
3. Utilización de productos equiparables a créditos (algunos produ ctos estructurados y 
determinados contratos de seguro de vida).  
4. Fallos en las normas de identificación de los be neficiarios efectivos, en particular, en lo 
relativo a la determinación de su lugar de  residencia a los fines de la DFA. 
5. Necesidad de hacer frente a la utilización de ve hículos intermedios establecidos en terceros 
países de modo que se respete al mismo tiempo la libre circulación de capitales (necesidad 
paralela de sustituir el procedimiento de certificación con vistas a evitar la retención a cuenta por uno mucho más simple: el de comunicación vol untaria de información a las autoridades 
fiscales). 
6. Falta de estadísticas procedentes de los Estados miembros. Utilización demasiado limitada del número de identificación fiscal de los beneficiarios efectivos, lo que complica la utilización de información en los Estados miembros en los que residen.  
4. P OSIBLES SOLUCIONES  
A la hora de evaluar las distintas opciones, es preciso tener en cu enta que, para la ejecución de 
sus disposiciones, la DFA r ecurre fundamentalmente a los ag entes pagadores. Así pues, es 
preciso tomar debidamente en cons ideración la Estrategia de Lisboa y la Iniciativa «Legislar 
mejor» que lleva aparejada, por ejemplo, una lim itación de la caga administrativa y los costes 
innecesarios en beneficio de las empresas, así como el principio de proporcionalidad. Por lo 
tanto, los Estados miembros deberían estar dispue stos a consensuar soluciones en virtud de las 
cuales cualquier carga administrativa adiciona l destinada a incrementa r la eficacia de las 
disposiciones de la DFA se haga recaer, en la medida de lo posible, en las Administraciones 
tributarias, quienes se beneficiarán en principi o de un incremento de su s ingresos fiscales, o 
en aquellos operadores económicos que en la ac tualidad se ven menos afectados y no en los 
que (como bancos y gestores de activos) ya contribuyen de forma significativa al 
funcionamiento de la DFA.  
Otro problema que se plantea es la relativa limit ación de la cobertura te rritorial de la DFA y 
de otros acuerdos que prevén medidas idénticas  o equivalentes. Resulta  difícil efectuar una 
evaluación correcta de los efect os que podría tener cualquier ampliación del ámbito de 
aplicación de la Directiva sobre la fuga de cap itales hacia terceros países. Aunque del examen 
de los datos disponibles no se deduce que la  aplicación de la Directiva haya provocado 
cambio alguno en la composición geográfica de lo s intereses del ahorro , cualquier opción que 
 
ES 6   ES se baraje para incrementar la eficacia de la  DFA debería tener muy en cuenta los aspectos 
internacionales.  
La Comisión sigue manteniendo su objetivo de fomentar la ap licación de medidas 
equivalentes a las aplicadas por los Estados miembros por parte de los grandes centros 
financieros no comunitarios. Ahora bien, es asim ismo importante estimar, sin perjuicio de la 
libre circulación de capitales establecida en el Tratado CE, si deberían adoptarse disposiciones 
adicionales destinadas a contrarrestar las tentativ as de los sujetos pasivos  residentes en la UE 
de eludir la DFA mediante la canalización de los pagos de intereses efectuados en la UE a 
través de entidades o instrumentos «pantalla» no sujetos a tributación establecidos fuera del 
territorio de la UE o las de los territorios que aplican medidas equiparables o idénticas a las acordadas a escala comunitaria.  
Habida cuenta de todo ello, lo s servicios de la Comisión han establecido cuatro opciones de 
actuación, con sus respectivas ventajas e inconve nientes (al final del pr esente documento, en 
el cuadro 2, se resume el imp acto de las diferentes opciones): 
Opción 1 – No Intervención 
Opción 1 Actuación 
No intervención Mantener la situación actual, es decir, la «no intervención». 
Opción 2 – Introducción de modificaciones a fin de garantizar una aplicación más eficaz 
del acuerdo adoptado por unanimidad por el Cons ejo el 27 de noviembre de 2000 sobre lo 
que debería ser el contenido bás ico y el propósito de la DFA  
La Opción 2 consiste fundamentalmente en ut ilizar como referencia las conclusiones del 
Consejo de 27 de noviembre de 2000 sobre lo que debería haber sido la entonces futura DFA, 
tratando de colmar lagunas no deliberadas .  
Opción 2 Actuación 
Modificaciones destinadas a mejorar 
la cobertura de conformidad con las 
conclusiones del Consejo de 
27.11.2000 
Limitación de las cargas 
administrativas de los agentes pagadores de conformidad con esas mismas conclusiones  -Ampliación a todos los vehículos de inversión 
colectiva.  
-Extensión de la norma co rrespondiente al agente 
pagador en el momento de la percepción a los instrumentos jurídicos («trusts»).  -«Norma del país de origen» y solución del problema de «recepción pasiva».  
Opción 3 – Introducción de la s mismas modificaciones que en  la opción anterior, pero 
combinándolas con otras adicionales a fin de colmar, en lo posible, todas las lagunas 
existentes y ampliar la cobertura a t odos los productos que puedan asimilarse a 
instrumentos que devengan intereses  
 
ES 7   ES Esta opción lleva aparejada la ampliación del ámbito de aplicación de la DFA a las 
prestaciones procedentes de los c ontratos de seguro de vida e quiparables a créditos y fondos 
de inversión. Asimismo, implica la extensión del ámbito de aplicación de la Directiva a los rendimientos de los valores equi valentes a créditos, debido a que la práctica totalidad del 
capital invertido se encuentra protegido al e xpirar el contrato, y por que el rendimiento del 
capital se establece en la fecha de emisión a unque el producto no esté compuesto formalmente 
por créditos.  
El enfoque de «transparencia» en favor de los beneficiarios efectivos sólo se aplicaría a los 
pagos efectuados a determinadas estructuras establecidas en territorios no comunitarios 
seleccionados y que no estén sujetas a tributación efectiva en los mismos.  
Opción 3  Actuación  
Introducción de modificaciones a 
fin de colmar, en la medida de lo posible, todas las lagunas existentes y evitar el falseamiento del mercado.  - Ampliación no sólo a todos los fondos de inversión, 
sino también a los valores eq uivalentes a créditos y a 
los seguros de vida con un riesgo biométrico poco 
elevado que inviertan en créditos, fondos y valores equivalentes.  
- Ampliación de la norma relativa al «agente pagador 
en el momento de la percepción del pago» no sólo a los instrumentos («trusts») sino a las entidades con personalidad jurídica no su jetas a tributación (como 
gran número de fundaciones). 
- Aplicación del enfoque de «transparencia» a los 
pagos efectuados a determinadas estructuras establecidas en terceros países o territorios. Eliminación del procedimiento de certificación a fin de evitar la retención a cuenta.  
- Mayor utilización de la información disponible a fin 
de determinar el lugar de residencia del beneficiario 
efectivo.   
 
Opción 4 – Introducción de modificaciones para  ampliar el ámbito de  aplicación de la DFA 
de modo que ésta incluya a todas las personas ju rídicas y todos los rendimientos del ahorro  
En el Consejo Ecofin de marzo de 2008, un a serie de Estados miembros pusieron de 
manifiesto su deseo de ampliar el ámbito de  aplicación de la DFA mucho más allá de lo 
establecido en las conclusione s del Consejo de 27 de noviembr e de 2000. No obstante, es 
preciso tener en cuenta algunas de las limitacion es existentes: 
— La retención a cuenta (pese a que sea aplicada exclusivamente con carácter transitorio por 
tres Estados miembros) sólo constituye un mecanismo eficaz si se conoce la renta neta . Esta 
condición se cumple raramente en tipos de re nta tales como los rendimientos del capital. 
Además, las normas en materia de fiscalid ad de los rendimientos del capital varía 
 
ES 8   ES significativamente. Aplicar la rete nción a cuenta al producto ínte gro de las cesiones resultaría 
desproporcionado.  
— La cobertura de los dividendos y de todos los pagos de rentas  de inversión a las empresas, 
tal como propone al menos un Estado miembr o, podría llevar aparejada una multiplicación de 
las obligaciones de información y de lo s niveles de la retención a cuenta. 
En relación con esas rentas procedentes de pa gos, parecería más adecuado aplicar el marco 
general para la cooperación administra tiva (Directiva 77/799/CEE y su eventuales 
modificaciones), basado exclusivamente  en el intercambio de información.  
Opción 4 Actuación 
Cobertura mucho más amplia Ampliación de los pagos a toda persona jurídica y a 
todo tipo de rentas de la i nversión (dividendos, rentas 
del capital, pagos procedente s de auténticos contratos 
de seguro de vida y regímenes de pensiones, etc.).  
5. O PCIÓN PRIVILEGIADA Y ESTRATEGIA CONEXA  
Una vez efectuado el análisis y finalizado el pro ceso de consulta, en la situación actual, parece 
preferible decantarse por la opc ión 3. La primera opción, es deci r, la no intervención, debe 
rechazarse, ya que no permite colmar las la gunas observadas en la DFA susceptibles de 
repercutir de forma negativa s obre los ingresos públicos y la competencia. Por otro lado, 
algunos operadores económicos consideran necesar io aclarar algunos aspectos de la DFA.  
En comparación con la opción 2, los costes en que incurrirían los actuales y futuros agentes 
pagadores de aplicarse la opción 3 se verían compensados por un menor falseamiento de la 
competencia entre productos similares y por una repercusión positiva sobr e el presupuesto de 
los Estados miembros.  
La opción 4, pese a ser más amplia que la opción 3 resultaría más onerosa y provocaría 
repeticiones así como una dupl icación de la retención a cu enta. Así pues, la opción 4 no 
parece respetar el principio de  proporcionalidad con respecto a los objetivos de la DFA.  
Cualquier modificación que afecte al ámbito de aplicación de la  DFA exigirá la revisión de 
los acuerdos celebrados con los 10 territorios  dependientes o asociados que aplican las 
mismas medidas. Por lo que respecta a los 5 países no pertenecientes a la UE que aplican 
medidas equivalentes, el Consejo debería eval uar si los acuerdos en vigor siguen incluyendo 
medidas equivalentes a las de  la DFA modificada. Sin emba rgo, parece que algunos de los 
cambios propuestos en aplicación de la opción 3 (e n particular, en lo relativo al mecanismo de 
«agente pagador en el moment o de la percepción» y, sin luga r a dudas, la mayoría de los 
cambios propuestos en aplicación de la opció n 4, harían aconsejable introducir cambios 
paralelos en los acuerdos firma dos con esos cinco países.  
 
ES 9   ES Cuadro 2: Resumen del análisis de impacto  
Opciones planteadas Protección del 
presupuesto de 
los EM Eficacia Mercado Financiero 
Opción 1 - 
(riesgo de 
pérdidas 
presupuestarias ) ≈ 
(No supondría una carga 
administrativa adicional sino 
el mantenimiento de la ya 
existente) 
- 
Estadísticas deficientes 
- 
Falta de claridad  - 
(podría acarrear un mayor 
falseamiento ) 
Opción 2 + 
(mayor protección)- 
(mayor carga administrativa ) 
+ 
Mayor claridad/ Mejores 
estadísticas  + 
(Menor falseamiento entre 
los productos del ahorro)  
Opción 3  + 
(mayor 
protección) 
++ 
Equidad 
Horizontal  - 
(mayor carga administrativa) 
+ 
Mayor claridad/Mejores 
estadísticas  
 ++ 
(Menor falseamiento entre 
productos del ahorro 
equiparables a créditos y/o 
protección del capital 
/Menor falseamiento entre 
agentes pagadores ya 
cubiertos y demás 
entidades e instrumentos)  
Opción 4 + 
(mayor protección) 
 
+++ 
Equidad horizontal - - 
(mayor carga administrativa) 
- 
Excesiva información y 
múltiples niveles de retención 
a cuenta  
+ 
Mayor claridad/Estadísticas 
de mayor calidad  +++ 
(Menor falseamiento entre 
todos los productos del 
ahorro y las estructuras 
intermedias)