ES    ES  
 COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 15.11.2011 
SEC(2011) 1365 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO 
 
que acompaña los documentos  
  
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece 
el Programa de Justicia para el período 2014 a 2020  
 
Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que que se 
establece el Programa de Derechos y Ciudadanía para el período 2014 a 2020  
{COM(2011) 758 final} 
{COM(2011) 759 final} 
{SEC(2011) 1364 final} 
 
 
ES 2   ES En el marco de las Perspectivas Financieras 2007-2013, la financiación en el ámbito de la 
justicia, los derechos y la ciudadanía se proporciona mediante 6 programas: Justicia Civil  
(JCIV), Justicia Penal  (JPEN), Derechos Fundamentales y Ciudadanía  (FRC), Daphne III  
(DAP), Programa de Información y Prev ención en materia de Drogas  (DPIP) y las 
secciones « No Discriminación y Diversidad » e « Igualdad entre hombres y mujeres » del 
Programa para el Empleo y la Solidaridad Social  (PROGRESS). 
1. CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS  
En la preparación de las propuestas para el período 201 4-2020 se han llevado a cabo 
evaluaciones intermedias  de los programas en curso. Los re sultados de las evaluaciones de 
los programas JCIV, JPEN, FRC, DAP y DPIP ya se han publicado. PROGRESS fue 
evaluado por medio de sus informes anuale s de actividad y esas conclusiones se 
complementan con los resultados provisionales de la evaluación intermedia del programa.  
Entre el 20 de abril de 2011 y el 20 de junio de 2011, se llevó a cabo una consulta pública de 
las partes interesadas  sobre el futuro de la financiación en el ámbito de la justicia, los 
derechos y la igualdad. Se  recibieron 187 contribuci ones (37 particulares y 150 
organizaciones). Las respuestas reconocían en gran medida el va lor añadido de la  UE en todos 
los ámbitos de la financiación y la necesidad de  simplificar la gestión y los procedimientos. 
La mayoría de las medidas propuestas se valo raron positivamente y había acuerdo por lo que 
se refiere a los tipos de actividades y mecanismos de prestación propuestos. Entre el 4 de abril de 2011 y el 27 de mayo de 2011 se celebró una consulta pública sobre un posible instrumento que suceda a Progress. 
La consulta del Grupo Director de Evaluación de Impacto , en el que participan las 
direcciones generales SJ, SG, BUDG, EM PL, HOME, SANCO, COMM, EAC, COMP y 
MARKT se inició el 20 de ma yo de 2011. El Grupo se reunió en dos ocasiones y acompañó la 
fase final de la preparación de la evaluación del impacto.  
2. E
L SISTEMA ACTUAL DE FINANCIACIÓN  
Durante las vigentes Perspectivas Financie ras 2007-2013, se ejecutarán seis programas de 
financiación para apoyar las políticas de la UE en  el ámbito de la justicia, los derechos y la 
igualdad, con un presupuesto  total relativamente pequeño  de 791 millones  EUR para todo 
el período. Dichos programas son ejecutados en  régimen de gestión directa centralizada a 
través de la programación anual y tres tip os de acciones: proy ectos transnacionales 
(subvenciones para acciones), apoyo a las ONG (subvenciones de funcionamiento) e 
iniciativas de la Comisión. Estos programas son: 
• El Programa de Justicia Civil  (JCIV) - 109,5 millones EUR (2007-2013).  
• El Programa  de Justicia Penal  (JPEN) - 199,3 millones EUR (2007-2013).  
• El Programa de Derechos Fundamentales y Ciudadanía  (FRC) - 97,25 millones EUR 
(2007-2013).  
• El Programa Daphne III  (DAP) – 121,43 millones EUR (2007-2013).  
 
ES 3   ES • El Programa de  Información y Prevención en materia de Drogas  (DPIP) - 22,35 
millones EUR (2007-2013).  
• Las secciones « No Discriminación y Diversidad» e «Igualdad entre Hombres y 
Mujeres»  del Programa PROGRESS  - 241,52 millones EUR (2007-2013), el 35 % del 
presupuesto total de PROGRESS.  
3. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Como confirma el Programa de Estocolmo, el desarrollo de un espacio de libertad, 
seguridad y justicia  sigue siendo una prioridad para la Unión Europea . Aunque se han 
logrado ya algunos progresos sign ificativos en este ámbito, Europa afronta aún retos  que 
deben abordarse de manera global.  
Retos en materia de políticas 
La cooperación judicial en asuntos civiles y penales sigue siendo insuficiente. El acceso a 
la justicia debe convertirse en  una realidad, los derechos de  los consumidores han de ser 
respetados y tienen que abordarse las diferencia s en materia de Derecho contractual entre los 
Estados miembros. En el ámbito del Derecho penal, la aplicación de los instrumentos 
existentes debe mejorarse, mientras que la ca lidad del trato dado a las víctimas constituye una 
prioridad en la agenda. En el ámbito de la justicia penal, la prevención de la delincuencia 
vinculada a la droga  requiere un enfoque multidisciplinar io, integrado y a largo plazo y a 
nivel de la UE.  
Los derechos de ciudadanía de la UE  están ya firmemente inscritos en el Derecho primario 
de la UE y se han desarrollado sustancialme nte en el Derecho derivado. Sin embargo, los 
ciudadanos de la UE aún tienen dificultades en el ejercicio de  estos derechos. La falta de 
información es considerada por los ciudadanos de la UE como uno de los obstáculos más 
importantes para los desplazamientos transfronter izos cotidianos entre el domicilio y el lugar 
de trabajo y para ejercer su derecho a la libre circulación. 
El interés de los ciudadanos y las expectativas  sobre el cumplimiento de la Carta de los 
Derechos Fundamentales  de la UE son elevados. No  obstante, existe a menudo un 
malentendido sobre la finalidad de  la Carta y las situaciones en  las que se ap lica o no. En el 
ámbito específico de los derechos del menor,  esta falta de conocimiento es especialmente 
clara.  
A pesar de notables avances hacia la igualdad entre las mujeres y los hombres,  siguen 
existiendo desigualdades notables tanto a es cala mundial como a nivel de la UE. La violencia 
contra las mujeres  sigue siendo una de las peores ma nifestaciones de esa desigualdad.  
La discriminación  en la UE es padecida con frecuen cia por una parte importante de la 
población. Sin embargo, los europeos no son sufi cientemente conscientes de sus derechos 
cuando son víctimas de discriminación o acoso. 
La UE se ha convertido en Parte de la Convenc ión de las Naciones Unid as sobre los derechos 
de las personas con discapacidad . Sin embargo, las personas discapacitadas no disfrutan 
todavía plenamente de los derechos y lib ertades fundamentales consagrados en la 
Convención.  
 
ES 4   ES El papel de la financiación  
El papel de la financiación es respaldar la  acción política y legisl ativa de la UE. Los 
problemas específicos que deberá  abordar la financiación son: 
- Insuficiente conocimiento del acervo de la UE y de las políticas de la UE por las personas 
que derivan sus derechos de ellos.  
- Conocimiento insuficiente del acervo de la  UE y de las políticas de la UE por los 
profesionales pertinentes, dando lugar a una aplicación incoherente e insuficiente de la 
legislación y de las políticas de la UE.  
- Insuficiente cooperación e intercambio de información a nivel transnacional y falta de 
confianza mutua entre autoridades, tale s como las autoridades judiciales.  
- Necesidad de concretizar la información, las pruebas, la investigación y las buenas prácticas 
relativas a la situación y las n ecesidades sobre el terre no con el fin de cont ribuir al desarrollo 
de la legislación y de las políticas de la UE. 
Como consecuencia de ello, la financiación deberá centrarse en los ámbitos en los que se 
puede aportar un claro valor añadido:  
• Debe potenciar la eficacia de la legislación , apoyando:  
• La información y la sensibilización de la opinión pública.  
• La formación y el desarrollo de la capacidad de los profesionales de la justicia y otros 
profesionales. 
• La financiación tiene un papel cen tral en la promoción de la cooperación transnacional  a 
través de:  
• El refuerzo de las redes.  
• La cooperación transfronteriza en materi a de aplicación de la legislación. 
• Además, la financiación debe apoyar:  
• La investigación, el análisis y otras acciones de apoyo , con el fin de proporcionar al 
legislador información clara y detallada s obre los problemas y la  situación sobre el 
terreno. 
Pertinencia, eficacia y eficiencia de la financiación de las actividades 
De conformidad con la Comunicación de la Comisión «Un presupuesto para Europa 2020», el 
presupuesto debe ser sensible y fácilmente adapta ble a la evolución de la s políticas en curso: 
es decir, tiene que garantizar la flexibilidad . Esto se ve actualme nte obstaculizado por el 
enfoque fragmentario  impuesto por seis programas separados. Este marco conduce a 
solapamientos  en la financiación que contrarrestan la creciente necesidad de centrarse en 
las prioridades políticas  definidas para los seis programas.  
 
ES 5   ES Las evaluaciones intermedias han confirmado la eficacia  global de los programas, pero 
también han identificado problemas, como la dilución de los fondos  («saupoudrage») entre 
numerosos proyectos a pequeña escala con un im pacto y una dimensión limitados. A pesar de 
que la financiación se asigna a una multitud de proyectos, no hay una distribución 
geográfica equilibrada  entre las organizaciones que reci ben financiación. Las evaluaciones 
intermedias coinciden en que debe  hacerse más para mejorar la difusión y utilización de los 
resultados y productos de las actividades financiadas. La mejora de la difusión es algo que 
va parejo con la mejora de la evaluación y el seguimiento .  
Las evaluaciones intermedias y la consulta p ública destacaron, por lo que se refiere a la 
eficiencia,  los procedimientos burocráticos y complejos a los que se enfrentan los 
solicitantes . Desde el punto de vista administrativo, la multiplicación de los procedimientos 
para los diferentes programas impone una carga administrativa elevada para la Comisión . 
La multiplicación de los procedimientos y la carga administrativa elevada contribuyen a alargar  la duración de los procedimientos .  
4. D
ERECHO DE LA UE A INTERVENIR  
El Derecho de la UE a intervenir se de riva de artículos específicos del TFUE:  
Dentro del título V:  
• Cooperación judicial en ma teria civil (artículo 81, apartado 1 y 2, del TFUE). 
• Cooperación judicial en materia penal (artículo 82, apartado 1, del TFUE). 
• Prevención de la delincuenci a (artículo 84 del TFUE). 
Al margen del título V: 
• No discriminación (artículo 19, apartado 2, del TFUE). 
• Ciudadanía de la UE (artíc ulo 21, apartado 2, del TFUE). 
• Mercado interior (artículo 114 del TFUE). 
• Salud pública (artículo 168 del TFUE). 
• Protección de los consumidores (artículo 169 del TFUE). 
• Cooperación administrativa (artículo 197 del TFUE). 
Principio de subsidiariedad 
La acción a nivel de la UE ofrece unos benefici os indudables en comparación con la actuación 
de los Estados miembros por sí solos, espe cialmente en cuanto a la promoción de la 
cooperación transnacional, la s oportunidades de establecimie nto de redes y la confianza 
mutua. Además, garantiza la interpretaci ón uniforme y la aplicación coherente de 
instrumentos legislativos de la UE en todos  los Estados miembros y genera economías de 
escala.  
 
ES 6   ES 5. OBJETIVOS  
Objetivo general:  
• Proporcionar ayuda específica, efectiva y ef icaz para el desarrollo de un Espacio 
Europeo de Justicia, en el que se re speten los derechos y la igualdad. 
Objetivos específicos y operativos:  
• Garantizar que el ámbito de aplicación de los programas es el adecuado para prestar 
apoyo a las políticas en el ámbito de la justicia, los derechos y la igualdad, y 
adaptarse a su evolución:  
Garantizar la flexibilidad en la asignación de los fondos; reducir los solapamientos y la 
fragmentación.  
• Concentrar la financiación en áreas esp ecíficas de acción que tienen un claro valor 
añadido y responden a las prioridades políticas anuales: 
Aumentar la sensibilización de la opinión pública y el conocimient o de la legislación y de las 
políticas de la UE; apoyar la aplicación de la legislación y de las polí ticas de la UE en los 
Estados miembros; promover la cooperación tr ansnacional; promover el intercambio de 
información y buenas prácticas; mejorar el conoci miento y la comprensión de la legislación 
de la UE con vistas a garant izar la elaboración de polí ticas basadas en evidencias. 
• Mejorar la eficacia  y la orientación hacia los re sultados de los programas:  
Evitar la dilución de los fondos; garantizar una mejor cobertura ge ográfica; mejorar la 
difusión y el uso de los resultados; mejorar el se guimiento y la evaluación de los programas.  
• Mejorar la eficacia  de los programas:  
Simplificar y reducir la duración de  los procedimientos de los be neficiarios de la financiación 
y reducir la carga administ rativa de la Comisión.  
6. OPCIONES  
Opción O – Hipótesis de partida  
La hipótesis de partida es mantener los programas vigentes en su forma actual. 
Opción A – 6 programas – Statu quo  y mejoras en la gestión 
Si se mantienen 6 programas similares a lo s existentes, sólo podrían solucionarse algunos 
problemas identificados mediante la racionaliz ación de los objetivos fijados en los actos 
jurídicos y la armonización de la gestión de los programas. 
Opción B – 2 programas  
Esta opción permitiría adoptar todas las me didas previstas en la opción A. Además, 
auspiciaría mejoras mediante la fusión de los seis programas en dos, un «Programa de 
 
ES 7   ES Justicia» (que fusione los ac tuales programas JCIV, JPEN y DPIP) y un «Programa de 
Derechos y Ciudadanía» (que fusione los actua les programas FRC y DAP, y las dos secciones 
del programa PROGRESS). Como re sultado de esta fusión, todos los procedimientos deberían 
aplicarse tan sólo dos veces (e n vez de seis veces) y esta si mplificación tenía un impacto 
positivo en todos los problemas detectados en cuan to al ámbito de aplicación, la eficacia y la 
eficiencia. 
Opción C – 1 programa  
De acuerdo con esta opción, sólo se ejecutaría un programa, ya sea un programa en el ámbito 
de la justicia o un programa en el ámbito de los derechos y la ciudadanía. Esta opción 
garantizaría las ventajas de la opción B en el ámbito elegido; pero la financiación se 
interrumpiría completamente en el otro ámbito. 
Opciones descartadas 
Se descarta el paso de la  gestión centralizada a la gestión compartida  debido a la pequeña 
cantidad que se asigna en el presupuesto de la  UE a este ámbito y la carga administrativa 
desproporcionadamente elevad a que ello generaría.  
Un ligero cambio en la gestión directa centra lizada consistiría en in troducir objetivos que 
contribuyan a la promoción de la justicia, los derechos y las políticas de igualdad entre los 
objetivos de otros programas de financiación de la UE . Esta opción se descartó porque 
habría conducido a una amplia fragmentación de los objetivos, provocando una merma en la 
eficacia.  
La interrupción de la financiación en el ámbito de la justicia, los derechos y la igualdad es 
también una opción descartada, ya que la financ iación es un instrumento esencial para apoyar 
el desarrollo y la aplicación de las políticas de la UE y para la difusión de información y la 
sensibilización en este ámbito en rápida evolución. 
7. EVALUACIÓN DEL IMPACTO  
Opción 0 – Hipótesis de partida  
El impacto de esta opción reflej aría la situación actual. Los programas seguirían arrojando, en 
general, un balance positivo, pero sus deficien cias les seguirían impidiendo desarrollar todo 
su potencial.  
Opción A – 6 programas – Statu quo  y mejoras en la gestión 
Centrarse en ámbitos concretos de acción facilita la financiación de las prioridades. La mejora 
de la gestión pondría en práctica medidas para  que los programas sean más eficaces. Además, 
la gestión racional resolvería  algunos de los problemas del ámbito de aplicación (los 
solapamientos) y de la eficiencia (la si mplificación de los procedimientos para los 
solicitantes). Sin embargo, estas mejoras serían li mitadas, ya que gran pa rte de los programas, 
que están en la raíz de muchos de  los problemas, no se abordarían.  
Opción B – 2 programas  
 
ES 8   ES La fusión de los programas sería una medida má s eficaz para garantizar que las prioridades 
políticas se tratan debidamente y lograr la fl exibilidad en la asigna ción de los fondos. Menos 
programas también significaría una menor fr agmentación y la disminución del número de 
casos de solapamiento.  
En términos de eficiencia, la fusión de los pr ogramas reduciría el número de procedimientos 
necesarios. Menos procedimientos y más racionalizados daría lugar a una mayor 
simplificación para los so licitantes, una reducción de la carga administrativa y, por lo tanto, 
una abreviación de los procedimientos  en comparación con la opción A.  
Esta simplificación y el aumento de la eficienc ia de los programas tendría un impacto positivo 
en la eficacia de los programas. Todas las medidas de la opción A serían aplicables y 
aumentarían su impacto, dado que se asignarían recursos humanos adicionales a esas tareas.  
Opción C – 1 programa  
La ejecución de un programa único sería bene ficiosa en términos de simplificación, 
uniformidad en los procedimientos y flexib ilidad. Sin embargo, no sería posible tratar 
suficientemente las prioridades políticas y las necesidades del conjunto de la política, sino 
solamente del ámbito elegido para su financi ación. En cuanto a la financiación, el programa 
sería tan eficaz como en la opción B, pero la eficacia global de la financiación quedaría 
comprometida al no poder atender al otro ámbito político.  
8. OPCIÓN PREFERIDA  
La opción preferida es  la aplicación de dos programas  que cubrirían la totalidad del 
ámbito de aplicación de los actuales programas de financiación (opción B ). Esta opción 
incluye todos los posibles beneficios pero ningun a desventaja en compar ación con la hipótesis 
de partida. Por el contrario, no se escoge la opción A porque ofrece solamente mejoras 
limitadas, y no aborda plenamente las causas profundas de los problemas; y la opción C, 
aunque ofrece los máximos beneficios en términos de gestión, permite únicamente la cobertura parcial de las políticas.  
9. S
EGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
Las obligaciones de seguimiento y evaluación, presentación de informes periódicos y 
evaluaciones provisionales y a posteriori  se incluirían en los actos jurídicos de los programas. 
Se promovería la gestión basada en los resultados  y la medición del rendimiento  sobre la 
base de indicadores de rendimiento.