COMMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Contribución suplementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las Reformas Institucionales - Votación por mayoría cualificada en los aspectos relacionados con el mercado único de los ámbitos de la fiscalidad y la seguridad social

1. Introducción

La perspectiva de la ampliación a 28 miembros supone un importante incremento de sistemas económicos y jurídicos, en términos cuantitativos y cualitativos. Casi se duplicará el número de agentes en el mercado único, ya sean públicos o privados. Por otro lado, el desfase en cuanto a los resultados económicos de los Estados miembros aumentará la diversidad del mercado único. El que un importante número de nuevos Estados miembros esté experimentando cambios estructurales a largo plazo supone para la Unión enfrentarse a un entorno en evolución. La combinación de los tres factores ha de hacer más visibles las deficiencias que todavía se observan en el mercado único, en particular en los ámbitos de la seguridad social y la fiscalidad. Desiguales niveles de aplicación del Derecho comunitario, normas nacionales incompatibles y distorsiones de la competencia pueden afectar al mercado único de tal manera que se necesite una respuesta coordinada en nombre de la Comunidad.

Con la Unión Económica y Monetaria se ha incrementado la necesidad de una mayor coordinación de las políticas fiscales y estructurales. Además, la globalización ha reforzado la posibilidad de que los efectos producidos en un Estado miembro repercutan en el resto, lo que podría distorsionar el funcionamiento del mercado único. No obstante, hay que reconocer que las diferencias de niveles y estructuras de fiscalidad y protección social pueden también reflejar diferencias de niveles de renta y de productividad, sin que necesariamente obstaculicen la competencia en el mercado único.

La Unión sólo puede enfrentarse a este reto aumentando la eficacia de su proceso de adopción de decisiones, de donde se desprende la necesidad de recurrir con mayor frecuencia a la votación por mayoría cualificada, en la medida de lo necesario para el establecimiento y el funcionamiento del mercado único. El cambio en el modo de adopción de decisiones no afectará a la actual distribución de competencias, tal como figuran en el Tratado. El paso de la unanimidad a la mayoría cualificada tan sólo reforzará la capacidad de adopción de decisiones de las instituciones

En su Dictamen del 26 de enero de 2000 « Adaptar las instituciones para que la ampliación sea un éxito», la Comisión anunció que presentaría una contribución ulterior sobre la aplicación de la votación por mayoría cualificada a los ámbitos de la fiscalidad y la seguridad social. El planteamiento propuesto por la Comisión supone un examen pormenorizado de los artículos pertinentes del Tratado para determinar las decisiones que deben ser adoptadas por mayoría cualificada frente a las que deben seguir sujetas a la unanimidad.

2. Orientaciones para la adopción de decisiones en los ámbitos de la fiscalidad y la seguridad social

Las disposiciones nacionales en materia de fiscalidad y seguridad social reflejan las opciones fundamentales de política económica y social de los legisladores nacionales. El grado de protección y prestaciones sociales, así como las vías mediante las que se obtienen los ingresos necesarios para financiar dichas prestaciones a través de la fiscalidad constituyen la esencia de la soberanía que se ejerce por los Parlamentos nacionales. En general, estas disposiciones expresan las preferencias nacionales en cuanto a grado de solidaridad y apoyo entre organismos públicos y ciudadanos. Tales opciones son generalmente « neutras», por lo que a la dimensión europea se refiere.

Sin embargo, existen unos cuantos tipos claramente definidos de disposiciones nacionales en materia de fiscalidad y seguridad social que no pueden considerarse «neutras », por lo que se refiere al funcionamiento del mercado único. Estas normas pueden afectar al mercado único debido a su contenido o a su naturaleza. En cuanto a sus efectos, pueden clasificarse en dos grandes categorías: normas que son incompatibles con los objetivos del mercado único y normas que originan distorsiones de la competencia en el mercado único.

a. Incompatibilidad de las normas nacionales con los objetivos del mercado único

Tradicionalmente, las normas nacionales sobre fiscalidad y seguridad social se aplican en un marco estrictamente nacional. Por definición, no tienen en cuenta consideraciones transfronterizas. A menos que sí se tengan en cuenta, estas normas nacionales pueden, no obstante, impedir el ejercicio de las cuatro libertades fundamentales del Tratado (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales). A pesar de la culminación del mercado único y del establecimiento de la Unión Económica y Monetaria, se ha avanzado muy lentamente en la supresión de los obstáculos transfronterizos, de modo que subsisten muchos de dichos obstáculos. El vacío resultante ha sido paulatinamente colmando por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que, en numerosas resoluciones, ha declarado algunos aspectos de las normas nacionales incompatibles con las disposiciones del Tratado sobre las cuatro libertades del mercado único. En estos casos, los Estados miembros deben modificar su legislación para eliminar la posibilidad de discriminación por razón de la nacionalidad, contraria al Tratado. Sin embargo, tales modificaciones de carácter unilateral o bilateral no son suficientes y, con frecuencia, no resuelven las situaciones en las que están implicados más de dos países. Es poco satisfactorio para el público tener que emprender acciones legales para obtener el reconocimiento de derechos que están garantizados por los Tratados. Al mismo tiempo, para los Estados miembros dista de ser una situación ideal que el Derecho comunitario en este ámbito se desarrolle caso por caso, a partir de sentencias del Tribunal de Justicia, en vez de por la vía política. Por otra parte, tales modificaciones suscitan incertidumbre y pueden dar lugar a una aplicación incoherente de las normas comunitarias de un país a otro. Los costes administrativos y la inseguridad jurídica determinan consecuentemente que los ciudadanos y las empresas no puedan ejercitar plenamente su derecho a circular o invertir en otro Estado miembro.

Una solución comunitaria significa que la aplicación coherente de la legislación sobre mercado único no dependa de la iniciativa individual de un operador económico que, posiblemente sobre la base de una sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, convenza a las autoridades de un Estado miembro de que modifiquen un aspecto específico de la legislación nacional. Las soluciones comunitarias presentan la ventaja de la regulación sistemática frente al enfoque caso por caso.

b. Distorsiones de la competencia en el mercado único

En el mercado único de hoy en día, ya existe una tendencia a que las normas nacionales sobre fiscalidad y seguridad social se vean influidas por opciones políticas de otros Estados miembros.

El hecho es que a medida que aumenta el número de Estados miembros se incrementan en igual modo las diferencias de desarrollo entre los Estados miembros de la Unión. Es probable que estas divergencias aumenten el desfase entre las diferentes economías nacionales. Los datos recientes [1] indican que el PNB medio per cápita para los diez países candidatos de Europa Central y Oriental, ajustado en función del poder adquisitivo, es un tercio de la media de la UE; en los países de Europa Central y Oriental, el nivel más bajo es un tercio del más alto. Del mismo modo que difieren los grados de desarrollo de las economías nacionales, así varían también las consideraciones políticas que subyacen en las opciones de los legisladores nacionales sobre el grado de protección social y el correspondiente nivel de los ingresos generados mediante las políticas fiscales. Unas opciones políticas adoptadas en contextos tan diferentes pueden interferir en el objetivo general de promover un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas y un alto grado de convergencia de los resultados económicos (artículo 2 CE).

[1] Véase: "Change and Choice in social portection. The experience of Central and Eastern Europe, Consensus 1999".

c. Conclusión

En conclusión, la Comisión considera que la casi duplicación del número de Estados miembros de la Unión en el futuro inmediato tenderá a hacer más visibles las deficiencias que todavía se observan en el mercado interior, en particular en los ámbitos de la política social y la fiscalidad. Niveles desiguales y distorsiones de la competencia exigen una respuesta comunitaria. Si la Comunidad no aporta instrumentos eficaces para resolver estos problemas al nivel comunitario, estos efectos colaterales negativos dificultarán el desarrollo armonioso de la Unión.

3. Instrumentos disponibles

A la hora de definir tales instrumentos, la Comisión propone aprovechar la experiencia de la integración alcanzada hasta la fecha en los ámbitos de la fiscalidad y la protección social.

a. Tipo de intervención

La intervención comunitaria para el establecimiento del mercado único puede revestir diversos grados de intensidad reguladora. A grandes rasgos, puede decirse que el Tratado CE distingue entre coordinación de legislaciones, adopción de normas mínimas y armonización de normas.

La coordinación de las normas nacionales mediante una normativa comunitaria no afecta a los regímenes nacionales como tales, que no se modifican, pero define la relación entre regímenes nacionales en los aspectos transfronterizos. Ejemplos de este tipo de coordinación son, en el ámbito de la seguridad social, el Reglamento 1408/71 [2] y, en el de la fiscalidad directa, las Directivas del Consejo sobre las sociedades matrices/filiales y las fusiones [3]. Las Directivas no modifican las normas nacionales sobre agrupaciones de empresas y reorganización empresarial: tan sólo establecen normas limitadas a transacciones en las que participen sociedades de más de un Estado miembro.

[2] Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, del 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad.

[3] DO 1990, L225/6 y DO 1990, L225/1.

Otra forma de intervención es la adopción de disposiciones mínimas. Este sistema se limita a la creación en las diferentes legislaciones nacionales de una base mínima común de normas. En principio, las disposiciones mínimas, como la coordinación, solucionan el problema de la relación entre diferentes legislaciones nacionales. Un ejemplo de disposiciones mínimas puede encontrarse en la Directiva 92/77/CEE [4] sobre los tipos del impuesto sobre el valor añadido. La Directiva establece los tipos mínimos pero no impone un tipo concreto. En el ámbito de la seguridad social, el apartado 3 del artículo 137 CE contempla la adopción de disposiciones mínimas. Aunque el primer objetivo de estas normas mínimas, por supuesto, es garantizar un nivel apropiado de protección social, de forma secundaria tales normas también impiden la creación de distorsiones de la competencia.

[4] Directiva 92/77/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, por la que se completa el sistema común del impuesto sobre el valor añadido y se modifica la Directiva 77/388/CEE (aproximación de los tipos del IVA), DO, L 316, 31.10.1992, p. 1-4.

La armonización completa, finalmente, puede ser necesaria cuando el objetivo del mercado único no pueda alcanzarse mediante la coordinación de disposiciones nacionales o por medio de disposiciones mínimas. La sexta Directiva del IVA es un ejemplo de armonización, a pesar de que la Directiva también contiene numerosos excepciones y supuestos de inaplicación.

b. Adopción de decisiones

Debido al requisito de unanimidad, en estos últimos años ha sido difícil avanzar en distintos ámbitos en los que era necesario actuar con urgencia para garantizar el adecuado funcionamiento del mercado interior y el ejercicio sin restricciones de las libertades del Tratado. Desde la plena realización del mercado interior y del establecimiento de la Unión Económica y Monetaria, no ha sido posible dar ningún nuevo paso para suprimir los obstáculos fiscales a la actividad transfronteriza. En el ámbito de la seguridad social, los Estados miembros todavía no se han puesto de acuerdo sobre ninguna medida basada en el primer guión del apartado 3 del artículo 137, que prevé medidas en los ámbitos de la seguridad social y la protección social de los trabajadores.

La Comisión considera que el ámbito de la votación por unanimidad actualmente definido en el Tratado debe restringirse en aras de la eficacia.

c. Conclusión

La Comisión propone introducir la votación por mayoría cualificada para los instrumentos por los que se lleve cabo la coordinación de las normas nacionales o la introducción de disposiciones mínimas en los ámbitos de la fiscalidad y la seguridad social que se detallan más adelante. La fiscalidad indirecta, en la que ya se ha alcanzado un grado significativo de armonización, requiere unas consideraciones específicas aparte.

4. Implicaciones prácticas de este planteamiento en la fiscalidad:

a. Coordinación de las normas nacionales con vistas a la supresión de los obstáculos directos al ejercicio de las cuatro libertades (garantía de la compatibilidad de las normas nacionales con los objetivos del mercado único)

La Comisión considera que todas las medidas comunitarias necesarias para suprimir los obstáculos directos al ejercicio de las cuatro libertades deben ser adoptadas en el futuro por mayoría cualificada. Estas medidas tendrán como objetivo definir la relación entre los sistemas nacionales, para, de ese modo, suprimir la carga adicional a la que están sujetos los contribuyentes que se encuentren en situación transfronteriza, como, por ejemplo, la discriminación y la doble imposición. La legislación comunitaria de este modo adoptará la naturaleza de medidas de coordinación Estas medidas no se refieren a los obstáculos que surgen simplemente de la necesidad de atenerse a más de un sistema fiscal o de la falta de uniformidad de los sistemas fiscales. Por lo tanto, continuaría requiriéndose la unanimidad, por ejemplo, para la armonización de los tipos de los impuestos sobre sociedades. Además, el ámbito de las medidas que deban adoptarse por mayoría cualificada se limitaría a aquellos supuestos en que estén implicados más de un Estado miembro. Se seguiría requiriendo la unanimidad para las medidas comunitarias necesarias al funcionamiento del mercado interior que también tengan una repercusión en situaciones puramente internas.

Una medida en la que se estableciera la posibilidad de deducir en el país de acogida las cotizaciones pagadas por los trabajadores emigrantes a un régimen de pensiones complementario en su país de origen sería un ejemplo de materia que debería decidirse por mayoría cualificada. Las soluciones bilaterales no siempre pueden resolver todos los aspectos de los problemas de los individuos que han trabajado en más de dos países a lo largo de su carrera. Otro ejemplo sería la Directiva propuesta relativa a un régimen fiscal común aplicable a los pagos de intereses y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados. La propuesta se propone eliminar los impuestos retenidos en origen sobre los pagos de intereses y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados con objeto de evitar la doble imposición. En este caso, la solución comunitaria presentaría la doble ventaja de eliminar estas retenciones a cuenta, que no se eliminan en algunos tratados fiscales bilaterales actuales, y de tratar la cuestión de la incompleta supresión de la doble imposición en las situaciones triangulares, que los tratados bilaterales no pueden, por definición, abordar. Por el contrario, las disposiciones por las que se armonicen los regímenes fiscales de los pagos de intereses y cánones deberán seguir adoptándose por unanimidad.

b. Situación específica de la libre circulación de mercancías y servicios

Impuesto sobre el valor añadido

La libre circulación de mercancías y servicios es un caso específico porque las cuestiones ligadas a la libre circulación de mercancías han sido tratadas de manera pormenorizada, en particular, por la Sexta Directiva sobre el IVA , [5] que creó una base común para recaudar el impuesto sobre el valor añadido. Sin embargo, desde su aprobación en 1977, con excepción de las modificaciones introducidas en 1992 para suprimir los controles físicos en las fronteras, el sistema común del IVA no ha experimentado ninguna evolución significativa. El sistema se concibió a comienzos de los años 70, con anterioridad al establecimiento del mercado único y antes del aumento del sector servicios. Este sistema se adapta con dificultades a la situación económica del hoy. El establecimiento del mercado único ha supuesto una liberalización a amplia escala de las actividades económicas. Por ejemplo, se exceptuaron o excluyeron del régimen del IVA los servicios de interés público por estar prestados por entes públicos. En la actualidad, en un entorno liberalizado, esta situación da lugar a distorsiones de la competencia (el envío de una carta por un servicio de correo privado está sujeto al IVA, mientras que no lo está el "sello de correos" emitido por un ente público, por el que se paga un servicio similar). Además, con las normas existentes resulta difícil regular las nuevas formas de actividad económica, como el comercio electrónico, lo que, a su vez, da lugar a métodos de elusión fiscal que ocasionan la erosión de la base impositiva. La Directiva ya no responde a las necesidades de los operadores, que necesitan normas sencillas, modernas y más uniformes dentro del mercado único. Unas normas inadecuadas pueden afectar al mercado único de la misma manera que la falta de normas.

[5] Directiva 77/388 del 17 de mayo de 1977, DO No. L 145/1.

Dado el alto grado de armonización existente en el campo del IVA, serán precisos nuevos instrumentos por los que se lleve a cabo la adaptación de las normas existentes para mantener ese acervo.

La Comisión propone especificar pormenorizadamente qué aspectos de las normas del IVA deben adoptarse a partir de ahora por mayoría cualificada. Deberían adoptarse por mayoría cualificada aquellas decisiones por las que

- se modernicen y simplifiquen las normas comunitarias existentes para eliminar distorsiones de la competencia

- se asegure una aplicación uniforme de las normas fiscales existentes, garantizándose la aplicación simple y transparente de tales normas

El paso a un nuevo sistema común del IVA, que entrañara cambios fundamentales en cuanto a la localización de las operaciones y la reasignación de los ingresos IVA entre los Estados miembros, debería claramente decidirse por unanimidad. Lo mismo vale para las normas sobre la fijación de los tipos (tipo normal y tipo reducido, carácter no obligatorio del tipo reducido) o para las normas que, aunque varían de un Estado miembro, en sí mismas no constituyen un obstáculo para el funcionamiento del mercado único (por ejemplo, los sistemas de exención para operaciones inmobiliarias o en los sectores social y de la formación).

Impuestos especiales

Los problemas sobre los que se ha tratado más arriba sobre las normas del IVA se plantean de idéntica forma en las normas comunitarias sobre impuesto especiales. Debido a la rápida evolución de los productos a los que se aplican, los impuestos especiales comunitarios requieren una adaptación constante, que no permite el requisito de unanimidad actualmente existente. De hecho, los productos sujetos a los impuestos especiales se definieron hace una década y la definición no se ajusta a la evolución de las características del mercado (gusto, moda). En el campo del alcohol y de las bebidas alcohólicas diversos productos nuevos no responden a las categorías de productos definidas por la Directiva. La cuestión de si un nuevo producto responde a una u otra categoría presenta por lo tanto importancia a los efectos impositivos. A falta de normas claras, seguirán produciéndose distorsiones de la competencia y, posiblemente, incluso problemas de fraude. Una situación similar se observa en cuanto a los productos del tabaco y los aceites minerales.

La Comisión propone que deberían adaptarse por mayoría aquellas decisiones por las que

- se modernicen y simplifiquen las normas comunitarias existentes para eliminar distorsiones de la competencia

- se asegure una aplicación uniforme de las normas fiscales existentes, garantizándose la aplicación simple y transparente de tales normas.

Obviamente, las normas sobre el lugar de imposición o la fijación de los tipos aplicables a los productos sujetos a impuestos especiales seguirán adoptándose por unanimidad.

Medidas fiscales de naturaleza fundamentalmente medioambiental

La protección del medioambiente es una de las prioridades clave de la Unión (artículos 2 y 6 del Tratado). En los últimos años, los Estados miembros han venido utilizando cada vez más medidas fiscales para hacer frente a problemas medioambientales, con la intención de modificar el comportamiento de los operadores económicos en un sentido más favorable a la protección medioambiental. Si bien la aplicación de tales medidas constituye un medio de alcanzar el objetivo global de mejora de la protección del medio ambiente, una legislación de este tipo puede tener el efecto secundario de crear obstáculos al funcionamiento del mercado único. Con la adhesión de nuevos Estados miembros, cuyas economías están experimentando cambios estructurales importantes, será aún más urgente adoptar medidas eficientes, incluidas las de orden fiscal, para poder alcanzar los objetivos medioambientales del Tratado que establece el desarrollo sostenible (artículo 6 CE) y la conservación y la mejora de la calidad del medio ambiente (artículo 174 CE). Por lo tanto, la Comisión considera que también deben adoptarse por mayoría cualificada aquellas medidas fiscales cuyo principal objetivo sea la protección del medio ambiente y que tengan una incidencia directa y significativa en el medio ambiente.

Por ejemplo, una exacción basada en los contenidos de azufre de ciertos productos fósiles tiene claramente un objetivo medioambiental puesto que las emisiones de azufre son la causa principal de la acidificación del suelo. Gravar con impuestos los productos que contienen azufre disuade del uso y pone freno a la proliferación de tales productos. Una diferenciación de los tipos impositivos para tener en cuenta el contenido de azufre podría, por lo tanto, decidirse por mayoría cualificada. Por otra parte, un aumento uniforme de los impuestos especiales sobre aceites minerales no persigue, en sí, un objetivo ambiental, aun cuando tal medida pudiera tener una efecto secundario en el medio ambiente. Tal decisión seguiría, por lo tanto, adoptándose por unanimidad.

La Comisión recuerda que este cambio del modo de adopción de decisiones no afecta a la distribución de competencias que figura actualmente en el Tratado. En concreto, no puede entenderse que tal modificación pueda permitir la introducción de medidas fiscales comunitarias en beneficio del presupuesto comunitario ya que el apartado 2 del artículo 269 CE establece claramente que las decisiones sobre los recursos propios se adoptan por unanimidad.

c. Normas para combatir el fraude, la evasión y la elusión fiscales

Para eliminar los supuestos de doble no imposición en situaciones transfronterizas y para prevenir la burla de las disposiciones existentes, particularmente en el campo del IVA, se necesitan disposiciones por las que se regulen directamente la recaudación de impuestos directos e indirectos, encaminadas a prevenir el fraude, la evasión [6] o la elusión fiscales [7]. Estas operaciones pueden ocasionar la erosión de las bases impositivas en los respectivos Estados miembros. Ya existen disposiciones por las que algunos Estados miembros puede exceptuar el cumplimiento de las normas comunitarias para combatir la evasión o la elusión fiscales, lo que, en ocasiones, ha servido para que varios Estados miembros puedan aplicar la misma excepción. Sería preferible, en estos casos, modificar las disposiciones de la propia Sexta Directiva [8] por mayoría cualificada.

[6] Se considera evasión fiscal el acto de retención ilegal de impuestos debidos a las autoridades tributarias. Por definición, la evasión fiscal es ilegal conforme al Derecho nacional aplicable a la operación fiscal en cuestión.

[7] La elusión fiscal es la realización de una operación económica de manera que se minimice el impacto fiscal de la misma, aprovechando las lagunas existentes en la legislación aplicable. Por definición, la elusión fiscal es legal.

[8] Directiva 77/388 del 17 de mayo de 1977, DO No. L 145/1.

En el campo de los impuestos directos, el objetivo de una nueva disposición del Tratado sería poder hacer frente a las situaciones de doble no imposición con mayor eficacia, en especial, al permitir la adopción de medidas comunitarias de coordinación por mayoría cualificada. La propuesta de la Comisión sobre imposición de los rendimientos del ahorro aborda el problema de la evasión fiscal en el campo [9] de los impuestos directos. Tales medidas no persiguen limitar la libertad de empresas y ciudadanos de aprovechar las diferencias de los tipos impositivos nacionales para reducir su carga fiscal.

[9] COM (98) 295, DO, C 150, 28.5.1999, 184

d. Asistencia mutua y cooperación entre autoridades tributarias

Las mediadas de asistencia mutua y cooperación entre autoridades tributarias caen dentro del ámbito de aplicación del artículo 95 CE, por lo que ya están sujetas a la votación por mayoría cualificada. Un ejemplo de tales medidas sería el programa Fiscalis, que se adoptó de conformidad con el artículo 95 CE. Otro sería la propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 76/308/CEE referente a la asistencia mutua en materia de cobro de los créditos resultantes de determinadas exacciones, derechos de aduana, impuestos y otras medidas, que se ha propuesto de conformidad con el artículo 95. Sin embargo, en aras de una mayor seguridad jurídica y mejor comprensión de las disposiciones en cuestión, la Comisión prefiere reunir tales medidas en un solo capítulo del Tratado que trate tanto de medidas fiscales como de medidas de asistencia y cooperación entre autoridades tributarias.

5. Implicaciones prácticas del planteamiento de la Comisión en la seguridad social

a. Supresión de los obstáculos directos para el mercado único (garantía de la compatibilidad de las normas nacionales con los objetivos del mercado único)

El artículo 42 CE, en el que ya se aplica el procedimiento de codecisión, prevé la adopción de medidas necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores. El instrumento jurídico más importante adoptado sobre esta base es el Reglamento 1408/71. Este Reglamento fundamentalmente establece la coordinación de las disposiciones nacionales en materia de seguridad social para tener en cuenta los elementos transfronterizos. Puesto que las disposiciones nacionales evolucionan, el instrumento comunitario debería también evolucionar para que puedan mantenerse los efectos beneficiosos para la libre circulación de trabajadores. Las numerosas adaptaciones del Reglamento 1408/71 no han tenido siempre el efecto deseado a causa del requisito de unanimidad del artículo 42. Además, este instrumento necesita simplificarse y modernizarse. La necesidad de revisión general de la legislación ya se reconoció en 1992 cuando el Consejo de Edimburgo abogó por la simplificación de las normas de coordinación. En su Comunicación de 1997, "Plan de acción para la libre circulación de los trabajadores" [10], la Comisión reconoce asimismo que la modernización y simplificación de las normas sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social resultan fundamentales para hacerlos "más eficaces y más fáciles de utilizar". Con tal fin, la Comisión aprobó el 21 de diciembre de 1998 una propuesta de un nuevo Reglamento de coordinación simplificado [11]. El requisito de la unanimidad establecido en el artículo 42 está haciendo que las negociaciones en el Consejo sobre esta propuesta sean muy difíciles.

[10] COM (97) 586 final.

[11] COM (98) 779 final

La Comisión, por lo tanto, propone que la coordinación comunitaria para facilitar la libre circulación de trabajadores se adopte en el futuro por mayoría cualificada [12].

[12] Véase asimismo la explícita referencia al Reglamento 1408//71 en la Comunicación de 26.1.2000 COM (2000) 34, apartado 10 (iii).

Además, la Comisión considera necesario extender su ámbito de aplicación a otros beneficiarios además de los trabajadores. Los instrumentos normativos adoptados sobre la base del artículo 42 (Reglamento 1408/71, Reglamento 574/72 y Directiva 98/49) tienen como base jurídica secundaria el artículo 308. Se añadió esta base jurídica para hacer precisamente posible la extensión del Reglamento 1408/71 a los trabajadores no asalariados (en virtud del Reglamento 1390/81) ya que, en efecto, no existe base jurídica específica para la coordinación de la seguridad social de otras personas distintas de los trabajadores. Posteriormente, el artículo 308 también hizo posible la extensión a los estudiantes (en virtud del Reglamento 307/1999). A menos que se extienda el ámbito de aplicación subjetivo del artículo 42, la votación por mayoría cualificada seguirá siendo teórica: para aprobar en un único instrumento comunitario disposiciones en materia de seguridad social respecto de personas distintas de los trabajadores se seguirá todavía necesitando el recurso al artículo 308 y, por lo tanto, la unanimidad.

Así pues, debería darse a este artículo una nueva redacción para abarcar no solamente a los trabajadores migrantes sino también a todas las personas que ejerciten su derecho a circular y residir libremente en la Unión [13].

[13] Véase la nota a pie de página ** del Anexo 2 de la Comunicación de 26.1.2000.

Por último, debería darse al Consejo la posibilidad de extender los instrumentos aprobados en virtud del artículo, en su nueva redacción, en todo o en parte, a los ciudadanos no comunitarios legalmente residentes en el territorio de un Estado miembro. Ello responde a las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, que abogó por la adopción de un estatuto general para los ciudadanos de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros. El Consejo Europeo de Tampere hizo asimismo hincapié en que dichas normas debían ajustarse en la mayor medida posible a las normas que se aplican a los ciudadanos de la Unión.

La consecución de estos objetivos se ve obstaculizada por la falta de una base jurídica claramente especificada. El artículo 63 no se puede aplicar en este contexto ya que esta disposición sólo se refiere a la admisión y residencia de nacionales de terceros países. Por consiguiente, la Comisión considera que la mejor solución sería la extensión del artículo 42 como base jurídica apropiada para aprobar normas que, en la medida de lo necesario, reflejen las normas aprobadas para los ciudadanos de la Unión [14].

[14] En el actual Tratado ya está previsto tal mecanismo de extensión por mayoría cualificada respecto de los prestadores de servicios que son nacionales de un tercer país y están establecidos en la Comunidad ("El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, podrá extender el beneficio de las disposiciones del presente capítulo a los prestadores de servicios que sean nacionales de un tercer Estado y se hallen establecidos dentro de la Comunidad").

b. Prevención de las distorsiones de la competencia

El primer guión del apartado 3 del artículo 137 constituye la base jurídica para adoptar medidas en el ámbito de la seguridad social. Las medidas adoptadas sobre la base del artículo 137 deben limitarse a unas disposiciones mínimas que han de aplicarse progresivamente y no pueden suponer una armonización completa. La Comisión considera necesario que tales normas mínimas se adopten por mayoría cualificada si se quiere hacer posible el ejercicio efectivo del derecho a la libre circulación y evitar distorsiones de la competencia.

Extender la votación por mayoría cualificada a la seguridad social y la protección social de los trabajadores de este modo responde plenamente a los objetivos establecidos en el artículo 136. La Comisión recuerda que en su Dictamen de 26 de enero de 2 000 proponía aplicar la mayoría cualificada como norma general para la adopción de decisiones en virtud del Tratado CE. De acuerdo con este planteamiento, las decisiones en virtud de los guiones segundo a quinto del apartado 3 del artículo 137 deberían adoptarse por mayoría cualificada porque tales decisiones no reúnen los criterios que, de acuerdo con la Comisión, en su Dictamen de 26 de enero de 2000, justifican el mantenimiento de la unanimidad. Quedaba pendiente el tema del primer guión del apartado 3 del artículo 137. La seguridad y la protección sociales están íntima e inexorablemente ligadas a la mayoría de los objetivos de la política social (por ejemplo, mejora de las condiciones de vida, protección social adecuada, desarrollo de los recursos humanos y lucha contra las exclusiones), por lo que hay poderosas razones para extender a este ámbito el mecanismo de adopción de decisiones ya utilizado para mejorar las normas en otros ámbitos relevantes para la competitividad y el mercado único, tales como la salud y la seguridad, las condiciones de trabajo, la integración de las personas excluidas del mercado de trabajo y los aspectos de la igualdad entre hombres y mujeres. La intervención comunitaria en el ámbito de la seguridad social y la protección social se vería, por consiguiente, acotada por los imperativos de respeto de las prácticas nacionales y mantenimiento de la competitividad, establecidos en el artículo 136, y los claros límites que el apartado 2 del artículo 137 fija en cuanto a la naturaleza y efectos de cualquier norma que se adopte.

6. Conclusión

En conclusión, la Comisión propone a la Conferencia introducir la votación por mayoría cualificada para

- la adopción de disposiciones de coordinación para suprimir obstáculos directos al ejercicio de las cuatro libertades y, en especial, prevenir la discriminación y la doble imposición.

- las medidas por las que se modernicen y simplifiquen las normas comunitarias existentes en el ámbito de los impuestos indirectos con objeto de eliminar distorsiones de la competencia

- las medidas por las que se asegure la aplicación uniforme de las normas existentes sobre impuestos indirectos y garantice la aplicación simple y transparente de tales normas

- las medidas fiscales cuyo principal objetivo sea la protección del medio ambiente y tengan una incidencia directa y significativa en el medio ambiente

- la adopción de disposiciones por las que directamente se rija la recaudación de impuestos y se persiga prevenir el fraude, la evasión o la elusión fiscal con objeto de eliminar los supuestos de doble no imposición en situaciones transfronterizas e impedir la burla de las disposiciones existentes, particularmente en el campo de IVA

- las medidas de coordinación de los sistemas de seguridad social que tengan por objeto facilitar la libre circulación de personas

- las medidas por las que se establezcan las disposiciones mínimas que sean necesarias para hacer posible el ejercicio efectivo de la libre circulación de personas o para prevenir distorsiones de la competencia a través del descenso artificial de los niveles de protección social.

Además, con objeto de consolidar el Tratado y prever unas disposiciones más fácilmente comprensibles, la Comisión propone:

- extender el beneficio de las disposiciones del artículo 42 a otras personas además de los trabajadores, para incluir las personas que ejerzan su derecho a la libre circulación y permitir que el Consejo extienda, en todo o en parte, los instrumentos existentes a ciudadanos no comunitarios.

- incluir en el capítulo fiscal medidas sobre asistencia mutua y cooperación entre las autoridades tributarias que en la actualidad se adoptan sobre la base de una disposición de otro capítulo del Tratado.

Anexo I

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