Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco general para la financiación de acciones comunitarias en apoyo de la política de los consumidores en el período 2004-2007"

(COM(2003) 44 final - 2003/0020 (COD))

(2003/C 234/19)

El 12 de febrero de 2003, de conformidad con el artículo 308 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de junio de 2003 (ponente: Sr. Hernández Bataller).

En su 401o Pleno de los días 16 y 17 de julio de 2003 (sesión del 17 de julio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 94 votos a favor, 4 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Mediante la Decisión n° 283/1999/CE de 25 de enero de 1999(1) se estableció un marco general para las actividades comunitarias a favor de los consumidores que tenía como objetivo, fundamentalmente, agrupar las iniciativas realizadas en beneficio de los consumidores a fin de optimizar sus efectos para los propios consumidores, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, las iniciativas adoptadas por la Comunidad y las acciones de apoyo a las organizaciones y entidades que trabajan, en el ámbito comunitario o nacional, en interés de los consumidores. Se adoptó para satisfacer la necesidad inmediata de poseer un marco jurídico para los gastos destinados a la protección de los consumidores, tras la sentencia del Tribunal de Justicia Europeo de 1998 (asunto 106/96)(2).

1.2. Con esta Decisión se pretendía reforzar la capacidad de las entidades y organizaciones que trabajan en materia de protección de los consumidores para que pudiesen tener una función impulsora más eficaz en la sensibilización de los consumidores. En ella se precisaban las modalidades de apoyo financiero concedido por la Comunidad a las organizaciones y entidades representativas de los intereses de los consumidores, con el objetivo de asegurar la máxima transparencia y eficacia en la utilización de los fondos concedidos por la Comunidad.

1.3. Esta Decisión ha proporcionado el primer marco jurídico para la financiación de actividades en diversos ámbitos relacionados con la sanidad y la protección de los consumidores. Dicha Decisión expira el 31 de diciembre de 2003.

1.4. El Comité emitió su Dictamen sobre la anterior propuesta(3), expresando su conformidad con el razonamiento de la Comisión. En el Dictamen se respaldaba el marco presentado, siempre que se incluyese una referencia explícita al programa de acción en el propio marco que se pretendía aprobar. En cuanto a la flexibilidad, el Comité sugería dejar margen suficiente con vistas a introducir un nuevo acto de base para consignar nuevas dotaciones financieras a fin de tomar las medidas apropiadas en el caso de que se presentasen eventualidades no cubiertas por el marco en cuestión.

1.5. La Comisión realizó un Informe en 2001(4) en el que, teniendo en cuenta la experiencia adquirida en los últimos años, extrajo tres lecciones esenciales:

- las ventajas de una aplicación flexible del Plan de acción,

- la necesidad de adoptar un enfoque más estratégico de la política de los consumidores en la UE,

- la importancia de una integración eficaz de una dimensión del consumidor en todas las políticas comunitarias pertinentes.

1.5.1. Recientemente, la Comisión ha presentado un informe de evaluación(5) en el que concluye que cualquier futuro marco jurídico para los gastos a favor de los consumidores debería contener un mejor alineamiento de los marcos jurídicos y presupuestario, y tener en cuenta los importantes cambios en el contexto político, tales como la ampliación y la nueva gobernanza, así como la adopción de la nueva estrategia de protección de los consumidores.

1.6. En mayo de 2002, la Comisión presentó la "Estrategia en materia de política de los consumidores 2002-2006"(6), en la que fijó los nuevos tres objetivos de esta política: un nivel común elevado de protección de los consumidores; la aplicación efectiva de las reglas de protección de los consumidores y una participación apropiada de las organizaciones de consumidores en la elaboración de las políticas comunitarias. Entre los factores clave que subyacen a la estrategia están: favorecer la integración de las preocupaciones de los consumidores en otras políticas de la UE, optimizar las ventajas del mercado interior para los consumidores y preparar la ampliación. El Comité ya se pronunció(7) sobre la misma, acogiéndola con satisfacción y apoyando una aplicación más eficaz de la legislación existente, propugnando la integración de las políticas de consumidores en otros ámbitos políticos relevantes, incluido el educativo. Y el Consejo(8) instó a la Comisión y a los Estados miembros a garantizar que la propuesta de un futuro acto jurídico para las actividades comunitarias a favor de los consumidores refleje y apoye los objetivos esbozados en la estrategia de la Comisión.

2. Contenido de la Propuesta

2.1. La finalidad es crear un marco general que haga posibles las acciones comunitarias en apoyo de la política de los consumidores, tal y como está establecida en la "Estrategia en materia de política de los consumidores 2002-2006", adoptada por la Comisión en mayo con los siguientes objetivos:

- alcanzar un nivel elevado común de protección de los consumidores,

- hacer cumplir eficazmente las normas relativas a la protección de los consumidores,

- permitir a las organizaciones de consumidores participar adecuadamente en el diseño de las políticas comunitarias.

2.2. Dichos objetivos se perseguirán mediante acciones inscritas en el programa renovable (anejo a la estrategia) que la Comisión se encargará de revisar con regularidad. La presente propuesta establece un vínculo directo entre los objetivos y las prioridades de la Estrategia en materia de política de los consumidores 2002-2006 y las acciones que se financiarán conforme a la Decisión propuesta. La base jurídica de la propuesta es el artículo 153 del Tratado de la CE.

2.3. En el ámbito de esta propuesta, entran las cuestiones referidas a la seguridad de los consumidores en relación con los productos no alimentarios, los intereses económicos de los consumidores, la información y la educación de éstos, el fomento de las organizaciones de consumidores a nivel europeo y su aportación a las políticas de la UE que afectan a los intereses de los consumidores.

2.4. La propuesta abarca el período de cuatro años que va de 2004 a 2007. El presupuesto total propuesto para dicho periodo es de 72 millones de EUR, es decir, 18 millones anuales en créditos operativos y de 32 millones de EUR, es decir, 8 millones anuales en recursos humanos y otros gastos administrativos, con ello se pretende conseguir una estabilidad presupuestaria para las acciones englobadas en la política de los consumidores.

2.5. Sólo serán admisibles para la cofinanciación los proyectos específicos que ayuden a alcanzar los objetivos de la Estrategia en materia de política de los consumidores, relacionados con los siguientes ámbitos específicos:

- protección de la salud y seguridad de los consumidores con respecto a los servicios y a los productos no alimentarios;

- protección de los intereses económicos de los consumidores;

- promoción de la información y la educación de los consumidores;

- fomento de las organizaciones de consumidores a nivel europeo.

Asimismo, con el fin de estimular la mayor envergadura y duración de los proyectos financiados, se contempla una convocatoria de propuestas, como mínimo, cada dos años.

2.6. La propuesta no incluye criterios de selección y adjudicación para las ayudas económicas a proyectos específicos. En su lugar, estos criterios serán establecidos en un programa de trabajo anual que se presentará al "Comité consultivo" encargado de asistir a la Comisión en el cumplimiento de la Decisión propuesta. De acuerdo con el principio de subsidiariedad, la cofinanciación de proyectos específicos dejará de utilizarse como instrumento de apoyo a organizaciones de consumidores nacionales de menor envergadura, si bien, en su lugar, la Comisión financiará directamente acciones de apoyo y potenciación de las organizaciones de consumidores que promuevan la formación de su personal y el intercambio de las mejores practicas.

2.7. Se modifican los criterios de admisibilidad para la ayuda económica a las organizaciones de consumidores europeas, a fin de aclarar que éstas deben ser independientes de la industria, el comercio y otros intereses empresariales y que su objetivo primordial ha de ser el fomento de la salud, la seguridad, y los intereses económicos de los consumidores europeos.

2.7.1. La propuesta contempla diferentes modalidades de intervención presupuestaria, con diferentes grados de participación por parte de la Comisión y con diferentes porcentajes de financiación.

2.7.2. Acciones puestas en marcha directamente por la Comisión, que se responsabiliza del 100 % de su financiación, y que se realizarán a través de adjudicación de contratos. Estas acciones se refieren a aspectos como:

- el asesoramiento, el análisis, la realización de estudios y la elaboración de propuestas de carácter técnico, legal y socioeconómico para la protección de los consumidores;

- la vigilancia, seguimiento y evaluación de las normas relativas a la protección de los consumidores, incluyendo el desarrollo de bases de datos y herramientas informáticas;

- el apoyo a las organizaciones de consumidores a través de asesoramiento técnico y jurídico a dichas organizaciones, de formación de su personal y de educación e información a los propios consumidores, con un desarrollo de las iniciativas en este ámbito.

2.8. Cofinanciación de proyectos específicos a nivel comunitario o nacional, que podrán concederse a cualquier persona jurídica o asociación de personas jurídicas independientes de la industria y el comercio. Se prevé la posibilidad de una ayuda económica entre el 50 % y el 70 % de los gastos de puesta en práctica del proyecto.

2.8.1. Ayudas económicas para el funcionamiento de las organizaciones de consumidores europeas, en los términos en los que la propia propuesta de Decisión las define. El apoyo financiero a las organizaciones de consumidores europeas se fija definitivamente en el límite del 50 % de los gastos de funcionamiento, aunque podrá financiarse hasta un 95 % del gasto de las organizaciones que defiendan los intereses de los consumidores en el desarrollo a escala comunitaria de normas aplicables a productos y servicios (normalización), en base a la existencia de la gran relevancia política y del "interés general europeo" que se le confiere a dicha tarea.

2.8.2. También se introducen disposiciones específicas relativas a las acciones emprendidas y financiadas conjuntamente por la Comisión y los Estados miembros consistentes en:

- ayudas económicas que formen parte de las actuales redes comunitarias establecidas para informar a los consumidores y ayudarles a ejercer sus derechos y acceder a los mecanismos apropiados de resolución de litigios;

- acciones referidas a la cooperación con los Estados miembros, tanto en el ámbito administrativo como en relación con las medidas de ejecución.

2.9. La propuesta también contiene normas sobre publicación, seguimiento y evaluación, aplicación de las medidas y la asistencia que un "Comité" consultivo le prestará a la Comisión.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité comparte con la Comisión la necesidad de tener un marco jurídico general para la financiación de acciones comunitarias en apoyo de la política de los consumidores basado en los principios de unidad, de buena gestión financiera y de transparencia presupuestaria.

3.2. Hay que valorar positivamente la voluntad de la Comisión de incrementar el nivel de eficacia y adecuación a objetivos de estas acciones, a partir, tanto de la evaluación ex ante de la mencionada Estrategia en materia de política de los consumidores 2002-2006, como de la evaluación ex post de la aplicación de la anterior Decisión n° 283/1999/CE. Una buena gestión financiera debe definirse en base a los principios de economía, eficiencia y eficacia garantizándose su cumplimiento mediante indicadores de eficacia mensurables, establecidos por actividades, con el fin de poder valorar los resultados obtenidos. El Comité es partidario de que las instituciones deban proceder a una evaluación previa y a una evaluación a posteriori, de acuerdo con las exigencias del nuevo marco financiero general.

3.3. Parece lógico que en el ámbito de la presente Propuesta no se contemplen las acciones referidas a los productos alimentarios, dado que, tal y como establece el Libro Blanco sobre Seguridad Alimentaria y el Reglamento (CE) n° 178/2002, los gastos relacionados con la seguridad alimentaria se financiarán de forma independiente.

3.4. La Comisión, en ese marco de búsqueda de mayor eficiencia, considera que el ciclo anual de proyectos ha demostrado ser muy costoso para la Comisión y para los solicitantes, menoscabando el valor añadido comunitario y el impacto perdurable de los proyectos financiados. De ello, se deriva la decisión de concretar una convocatoria de propuestas, como mínimo, cada dos años. No obstante, debe quedar claro que al establecerse un "ciclo de proyectos" de dos años -en principio- y una "convocatoria de propuestas" cada dos años -como mínimo- ello no significa que los proyectos receptores de ayudas deben ser necesariamente bianuales, lo que supondría una excesiva rigidez en un mercado cambiante.

3.5. La Comisión propone un presupuesto total para el período 2004-2007 de 72 millones de EUR en créditos operativos y 32 millones en recursos humanos y otros gastos administrativos. Ello supone, respectivamente, un presupuesto de 18 millones anuales y 8 millones anuales para cada concepto. La propia Comisión reconoce que en la evaluación ex ante se ha puesto de relieve la preocupación de los expertos consultados en torno a la suficiencia del programa de acción propuesto. Sería conveniente, en este sentido, no sólo una mejor relación efectividad-recurso, sino también un mayor esfuerzo de dotación económica y de recursos humanos, especialmente si se tiene en cuenta que en este periodo serán también beneficiarios de las ayudas los nuevos Estados miembros incluidos en la ampliación. Los países terceros, bien sean los AELC/EEE u otros Estados asociados por acuerdos bilaterales con la UE, podrán ser igualmente beneficiarios de estas acciones en la medida en la que participen y contribuyan en el presupuesto. Por lo que respecta a la participación de los nuevos Estados miembros, la adaptación de las perspectivas financieras de la ampliación en curso aumentará la dotación de este marco financiero con aproximadamente 2,5 millones de EUR por año.

3.6. La Comisión, en su propuesta, favorece las asociaciones europeas en la medida en que son las únicas beneficiarias de las subvenciones de funcionamiento. El CESE constata que, en realidad, solo se beneficiará de este tipo de subvenciones una única organización, por lo que considera que la Comisión debería ser más flexible y modificar esta definición para que otras organizaciones bien establecidas que tengan por objeto la protección del consumidor puedan seguir beneficiándose de las subvenciones de funcionamiento, velando para que, en la práctica, no sean las asociaciones más fuertes y pujantes las que se beneficien de las acciones de este marco financiero.

3.6.1. El Comité propone la siguiente definición de "organización de consumidores europea": toda organización no gubernamental y sin ánimo de lucro que cuente entre sus principales objetivos la promoción y defensa del interés y salud de los consumidores obrando en defensa, interés y representación de éstos, les proporcione información, formación y asesoramiento y tome iniciativas en su favor. Deberá contar con organizaciones miembros en la mayor parte de los Estados miembros y haber recibido el mandato de éstas para defender los intereses de los consumidores a nivel comunitario.

3.6.2. El CESE pide a la Comisión que los criterios utilizados para la concesión de ayudas no prejuzguen los criterios de representatividad en el Comité de los consumidores.

3.7. El Comité Económico y Social Europeo considera que este planteamiento relativo a las subvenciones de funcionamiento debería matizarse, aún estando de acuerdo con el objetivo de favorecer un fortalecimiento del marco europeo de defensa de los consumidores y de actuación de las organizaciones dedicadas a esa defensa. A tal efecto, el Comité desea constatar que, en materia presupuestaria, rige el principio de eficiencia que se refiere a la mejor relación entre los medios empleados y los resultados obtenidos, y que no debe ser olvidado por la Comisión, puesto que la responsabilidad última de la ejecución presupuestaria compete a la misma, de conformidad con el artículo 274 del Tratado.

3.7.1. Es importante distinguir el tamaño y recursos de las organizaciones, su dimensión comunitaria y nacional y la dimensión e "interés comunitario" de sus propuestas. Existen diferentes ámbitos de gran valor estratégico para los consumidores europeos, tales como los relacionados con las nuevas tecnologías, las comunicaciones electrónicas, la autorregulación y corregulación, las acciones colectivas, las nuevas ofertas de servicios financieros, etc. En los cuales, las organizaciones de defensa de los consumidores especializadas pueden aportar un importante valor añadido, independientemente de su fortaleza organizativa e incluso de la extensión de su ámbito de actuación.

3.7.2. Asimismo, el Comité considera que la Comisión no debe renunciar a su actuación coordinadora de proyectos comunitarios que se desarrollan a nivel de los diferentes Estados miembros; por el contrario, debería mantenerla y reforzarla. Existen ejemplos, más allá de la evaluación concreta de sus circunstancias y resultados, que ponen de manifiesto que no es incompatible la actuación de las organizaciones nacionales con el desarrollo de una actividad de valor añadido europeo, siempre que se lleve a cabo esa actuación coordinadora de la Comisión.

3.7.3. La propuesta, en su artículo 7, establece los beneficiarios, procediendo a definir a las "organizaciones de consumidores europeas" en sus apartados 2 y 3 de forma diferente. Aunque ello está relacionado con los diferentes objetivos de las ayudas y con el interés estratégico de las acciones de normalización, la diferente definición puede ser problemática, por lo que sería deseable unificar el concepto empleado según se formula en el punto 3.6.1.

3.7.4. El CESE solicita a la Comisión, a los Estados miembros y a las organizaciones de consumidores que contemplen una participación activa de las personas con discapacidad en el marco de la política de los consumidores.

3.7.5. Extraña al Comité que en el actual contexto de la integración europea no se exija, como requisito que las defina, que el funcionamiento de estas organizaciones sea "democrático" y transparente, con sus datos como organización accesibles al público.

3.7.6. El Comité constata que la propuesta de Decisión abarca el período 2004-2007, mientras que la Estrategia en materia de política de los consumidores a la que se vincula se refiere al período 2002-2006. Aún entendiendo las razones internas de la Comisión, es posible que esta falta de coherencia temporal pueda crear problemas en el futuro.

3.8. En el caso de las subvenciones destinadas a la cofinanciación de proyectos específicos a personas jurídicas o asociaciones independientes "a nivel comunitario o nacional" en pos de los objetivos de la política de los consumidores detallados en el apartado 2.1, parece claro que éstos proyectos pueden desarrollarse tanto a nivel comunitario como a nivel nacional y que las ayudas pueden concederse a cualquier persona o asociación que cumpla los requisitos de independencia, aunque no cuente con ninguna representatividad a nivel europeo.

3.8.1. El Comité considera que debería primarse el elemento transfronterizo o de colaboración entre varias asociaciones de diferentes Estados miembros para la concesión de las subvenciones. Dado que la cooperación entre organizaciones de consumidores de diferentes Estados miembros resulta problemática, la Comisión debería buscar los instrumentos adecuados.

3.8.2. Por otra parte, también considera el CESE que los proyectos destinados a la información de los consumidores deben ocupar un lugar importante entre estos proyectos a cofinanciar.

3.8.3. La Comisión debería sostener la ventaja de financiación de proyectos concretos que tengan valor estratégico y que correspondan a los objetivos de la política de los consumidores. Hay que tener en cuenta que los proyectos constituyen en muchos casos actividad ex novo, requiriendo de recursos técnicos y humanos específicos y complementarios a los habituales de la organización.

3.8.4. Con carácter general, el Comité considera discutible que las ayudas económicas destinadas a la cofinanciación de los proyectos específicos no puedan alcanzar también el 95 % de los gastos admisibles inherentes a la puesta en práctica del proyecto, si su interés y dimensión así lo exigen. La experiencia demuestra que las subvenciones parciales obligan a las organizaciones de consumidores a buscar otras vías de financiación para los proyectos; vías para las que padecen importantes restricciones, con la consiguiente penalización para la presentación de iniciativas.

3.9. El Comité comparte la aplicación del principio de transparencia, por parte de la Comisión, en cuanto a las medidas de publicación, seguimiento y evaluación previstas. Por ello considera que debe hacerse un mayor esfuerzo a la hora de hacer llegar las propuestas y la lista de beneficiarios a las organizaciones de consumidores, utilizando todas las vías de las que dispone la Comisión, tanto electrónicas como a través del Diario Oficial.

3.10. La propuesta prevé la creación de un Comité, de carácter consultivo, para asistir a la Comisión. El Comité Económico y Social Europeo recuerda a la Comisión la obligación de motivar adecuadamente la elección del tipo de Comité(9) y su composición.

3.11. El Comité reitera a la Comisión la necesidad de destinar fondos públicos, en el marco de las nuevas perspectivas financieras post 2006, para la creación de un organismo de investigación europeo para la protección de los derechos de los consumidores. A tal efecto, el CESE espera con interés la propuesta de la Comisión al respecto.

Bruselas, 17 de julio de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Decisión n° 283/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de enero de 1999, por la que se establece un marco general para las actividades comunitarias en favor de los consumidores. DO L 34 de 9.2.1999.

(2) Dicha sentencia señala la necesidad de contar, previamente, con el establecimiento de un acto de base para la ejecución de los créditos consignados en el presupuesto para cualquier acción comunitaria significativa.

(3) DO C 235 de 27.7.1998.

(4) Informe de la Comisión relativo al "Plan de Acción sobre la política de los consumidores en 1999-2001" y el "Marco General para las actividades comunitarias a favor de los consumidores 1999-2003", COM(2001) 486 final.

(5) Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y el Consejo sobre la puesta en práctica y la evaluación de las actividades comunitarias a favor de los consumidores en el período 1999-2001 con arreglo al marco general establecido por la Decisión n° 283/1999/CE, COM(2003) 42 final.

(6) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, COM(2002) 208 final.

(7) DO C 95 de 23.4.2003.

(8) Resolución del Consejo de 2 de diciembre de 2002 sobre la Estrategia en materia de política de los consumidores (2002-2006), DO C 11 de 17.1.2003.

(9) Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de enero de 2003, asunto C-378, Comisión contra Parlamento Europeo y Consejo. Apartado 63.