DICTAMEN No 5/94 del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas sobre :

- la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo sobre la financiación de la política agrícola común, y - la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se modifica el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (94/C 383/03)

EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, sus artículos 43 y 209,

Visto el Reglamento (CEE) no 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (),

Visto el Reglamento Financiero de 21 de diciembre de 1977 aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE, CECA, Euratom) no 2730/94 del Consejo, de 31 de octubre de 1994 (),

Vista la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (),

Vista la propuesta presentada por la Comisión con fecha 1 de julio de 1994 (),

Vista la solicitud de consulta formulada por el Consejo al Tribunal de Cuentas sobre esta propuesta, recibida en el Tribunal el 2 de septiembre de 1994,

Considerando que la insuficiencia de recursos, combinada con las dificultades de procedimiento, han dilatado los retrasos registrados en las decisiones de liquidación y provocado situaciones de inseguridad jurídica y financiera en las administraciones nacionales;

Considerando que ello ha conducido a una situación que ha impedido a la Comisión facilitar en el procedimiento de liquidación anual garantías razonables de que los gastos consignados en las cuentas de los Estados miembros con cargo al presupuesto general comunitario son reales y conformes a la normativa comunitaria;

Considerando que el Tribunal ha denunciado en repetidas ocasiones esta situación, así como la debilidad del control interno de los sistemas de pago del FEOGA-Garantía y las irregularidades que de ello se derivan, especialmente en el ámbito de las restituciones a la exportación ();

Considerando que no es previsible que la Comisión esté en situación de adoptar una sola decisión de carácter general; que, en consecuencia, la propuesta de escindir la liquidación de cuentas en dos procedimientos diferenciados pretende una revisión de los objetivos del sistema de liquidación para que las medidas preventivas y correctoras se tomen al mismo tiempo que las operaciones, o poco tiempo después, y para organizar una mejor colaboración entre los Estados miembros y la Comisión;

Considerando que en este contexto han de reforzarse y clarificarse la organización y los procedimientos propuestos de los organismos pagadores, encargados de la gestión descentralizada de los gastos comunitarios, así como los correspondientes a la propia liquidación de cuentas;

Considerando que, para sanear la gestión del FEOGA, resulta necesario establecer el pago de intereses de demora cuando los importes adeudados no se abonen a la Comisión en la fecha de su vencimiento o cuando se recuperen importes indebidamente abonados,

HA APROBADO EL DICTAMEN SIGUIENTE :

PRIMERA PARTE :

CONSIDERACIONES GENERALES

1. El Tribunal reitera su adhesión al principio de una decisión única anual de liquidación de las cuentas del FEOGA-Garantía, tal y como establece el Reglamento (CEE) no 729/70 en su redacción inicial. El Tribunal lamenta que la Comisión no haya sido capaz de lograr su aplicación correcta mediante el desarrollo de una metodología adecuada y de un procedimiento administrativo de resolución de casos de falta de conformidad o de irregularidades, asignando los recursos necesarios para ello.

2. El Tribunal ha señalado esta situación en repetidas ocasiones en sus Informes Anuales y Especiales (), así como la escasa calidad del control interno de los sistemas de pago de los gastos del FEOGA-Garantía. Ha lamentado también las irregularidades que caracterizan la gestión de este fondo, no sólo en el ámbito de las restituciones a la exportación, sino también en el de las intervenciones y las ayudas directas.

3. En este contexto, la propuesta de la Comisión se manifiesta como una solución de compromiso que tiene en cuenta las debilidades observadas en el procedimiento de liquidación pero no las resuelve de forma definitiva. Sobre la base de las observaciones anteriores, el Tribunal recomienda prudencia. Se declara favorable a la reducción del tiempo de liquidación, pero sugiere que esta reducción se lleve a cabo tras un período experimental, que sea evaluado por la Comisión. El Tribunal considera que la Comisión deberá basarse, entre otros elementos, en los primeros resultados del procedimiento de conciliación previsto en la letra c) del apartado 2 del artículo 5 de su propuesta, para poder justificar seguidamente, si procede, una modificación más profunda de los textos vigentes.

4. La propuesta de la Comisión prevé que la reducción del período de liquidación no se aplicará a las consecuencias financieras de los casos de irregularidades. Dentro de su preocupación por preservar los derechos legítimos de la Unión Europea más allá del ámbito estricto de las irregularidades, el Tribunal se muestra a favor de ampliar las excepciones a esta reducción a los casos de negligencia, tal y como establece el propio apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CEE) no 729/70.

5. Dentro de la óptica expuesta, el Tribunal pasa a formular comentarios específicos que a su juicio mejoran el texto de la propuesta.

SEGUNDA PARTE :

COMENTARIOS ESPECÍFICOS

A) Sobre la propuesta de modificación del Reglamento (CEE) no 729/70

Autorización de los organismos pagadores

6. Dado el papel fundamental encomendado a los organismos pagadores en la ejecución de las políticas del FEOGA-Garantía, el Tribunal subraya la necesidad de establecer procedimientos detenidos y minuciosos para su autorización. Por ello, la Comisión debería establecer claramente los criterios que han de reunir los organismos pagadores, o sus organismos delegados, conforme a las condiciones de autorización previstas en el apartado 7 del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 729/70. Por otra parte, para evitar las divergencias de evaluación de los sistemas de control interno y de organización administrativa de los organismos pagadores, las actas de autorización nacionales deberían otorgarse sobre la base de un dictamen específico de la Comisión.

Procedimiento de liquidación de cuentas

7. En su propuesta, la Comisión escinde la liquidación de cuentas en dos procedimientos de auditoría diferentes :

a) una auditoría anual de las cuentas de los organismos pagadores, practicada por auditores independientes sobre la base de los justificantes disponibles, destinada a confirmar que los ingresos y los gastos de un ejercicio dado han sido contabilizados correcta, íntegra y verazmente;

b) una serie de auditorías de conformidad plurianuales (), referentes a varios ejercicios financieros, destinadas a verificar la realidad de las operaciones correspondientes y la conformidad de los gastos y los ingresos con la normativa comunitaria.

Con objeto de garantizar la coherencia de todo el procedimiento de liquidación, deben definirse claramente los objetivos, alcance y metodología seguidos en cada una de las dos fases de auditoría.

8. La decisión anual de liquidación de cuentas deberá basarse en gran medida en la certificación de la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas de los organismos pagadores. Con objeto de resaltar la responsabilidad última de la Comisión, teniendo en cuenta la importancia vital de los certificados en este contexto, el Reglamento revisado debería contener los extremos siguientes :

a) los órganos de inspección de las cuentas deberán ser independientes funcional y jerárquicamente de los organismos pagadores [apartado 3 bis del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 729/70];

b) se comunicarán a la Comisión los nombres de los órganos de inspección de las cuentas [apartado 3 bis del artículo 4 del Reglamento (CEE) no 729/70];

c) antes de acudir a los certificados, y para asegurarse de su carácter homogéneo y fiable, la Comisión se debe cerciorar de que las auditorías hayan sido llevadas a cabo conforme a las normas de auditoría admitidas internacionalmente, incluyendo el examen de la eficacia de los sistemas de control interno [apartado 1 bis del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 729/70] y de que los resultados proporcionen una base suficiente para la expedición de los certificados.

9. La auditoría de conformidad debe basarse en las operaciones y verificar, a partir de una muestra representativa, que los créditos del FEOGA-Garantía han sido gastados de conformidad con la normativa comunitaria. Este control debería incluir asimismo un examen de la legalidad y la regularidad de las operaciones correspondientes que permita identificar a los beneficiarios finales, sobre todo en los ámbitos de riesgo, así como de la realidad de los hechos generadores.

10. Por las razones de prudencia evocadas en el apartado 3, el Tribunal considera que la reducción inmediata del período de liquidación, fijado por la Comisión en tres años, el ejercicio corriente y los dos anteriores [letra c) del apartado 2 del Reglamento (CEE) no 729/70], es excesiva y debería ser de cinco años, es decir, el ejercicio corriente y los cuatro anteriores. Debido a este calendario, y con el fin de garantizar una cobertura adecuada de todo el gasto, la Comisión debería establecer, al inicio de cada año, un programa plurianual rotativo de las auditorías de conformidad para el ejercicio en curso, así como para los cuatro años siguientes [letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 729/70], y redactar simultáneamente un informe de actividades sobre las auditorías efectuadas durante el año anterior [apartado 2 bis del artículo 5 del Reglamento (CEE) no 729/70).

11. Con independencia de que supongan una disminución o un aumento de la financiación comunitaria, las decisiones resultantes de las auditorías de conformidad se referirán siempre a sectores presupuestarios específicos y abarcarán en general los gastos de más de un ejercicio. Con objeto de garantizar un grado de transparencia suficiente, las decisiones deberán señalar los importes correspondientes a cada Estado miembro, desglosados por sector(es) y por ejercicio(s) presupuestario(s).

12. Por último, resulta necesario fijar plazos precisos para cada fase del procedimiento de liquidación, sobre todo para evitar que se mantengan durante mucho tiempo expedientes sin cerrar. Asimismo, resulta indispensable prever el pago de intereses de demora cuando se abonen con retraso importes adeudados que hayan vencido en fechas determinadas o en el caso de recuperación de importes pagados indebidamente.

13. El Tribunal observa que la Comisión ha decidido ya () instaurar el procedimiento de conciliación respecto de los resultados de la auditoría de conformidad, prevista en la letra c) del apartado 2, último párrafo, del artículo 5 de la propuesta de Reglamento. Dado el posible impacto de este nuevo procedimiento sobre las futuras decisiones de liquidación, la Comisión debería evaluar detenidamente el procedimiento de conciliación y sus resultados tras varios años de experiencia, pero antes de que venza el plazo del 31 de diciembre de 1998.

Evaluación del nuevo sistema

14. Las modificaciones de los procedimientos de liquidación de cuentas que se proponen son importantes. En muchos aspectos, resulta difícil prever las consecuencias que tendrán en la ejecución de la política del FEOGA-Garantía. Por ello, el Tribunal estima que la Comisión debería presentar a las autoridades presupuestarias antes del 31 de diciembre de 1998 una evaluación del funcionamiento de los nuevos procedimientos que abarque :

- la autorización de los organismos pagadores;

- el certificado de cuentas;

- la auditoría de conformidad;

- el procedimiento de conciliación.

Esta evaluación debería presentarse asimismo al Tribunal de Cuentas (artículo 2 de la propuesta de Reglamento).

B) Sobre la propuesta de modificación del Reglamento Financiero

15. La propuesta de la Comisión está destinada a adaptar las disposiciones del Reglamento Financiero a las modificaciones que propone para el Reglamento (CEE) no 729/70.

16. El Tribunal considera que las recomendaciones que ha formulado a propósito de este Reglamento son aplicables, mutatis mutandis, a la propuesta de modificación del Reglamento Financiero. El Tribunal estima, sin embargo, que el apartado 5 del artículo 102 relativo a los resultados de la auditoría de conformidad debería incluir también la posibilidad de aumentar las cifras de gasto.

TERCERA PARTE :

PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN

17. En los cuadros adjuntos, el Tribunal presenta las enmiendas y comentarios relativos a las propuestas de la Comisión anunciados en la primera y la segunda parte.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

El presente dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 15 de diciembre de 1994.

Por el Tribunal de Cuentas

André J. MIDDELHOEK

Presidente

() DO no L 94 de 28. 4. 1970, p. 13.

() DO no L 356 de 31. 12. 1977.

() DO no L 293 de 12. 11. 1994, p. 7.

() DO no L 182 de 16. 7. 1994, p. 45.

() DO no C 284 de 12. 10. 1994, p. 5. COM(94) 240 de 1. 7. 1994.

() a) Informes Anuales :

a) - Observaciones sobre el procedimiento de liquidación :

a) - - Informe Anual relativo al ejercicio 1986, apartado 5.26 (DO no C 336 de 15. 12. 1987).

a) - - Informe Anual relativo al ejercicio 1988, apartados 5.1 a 5.32 (DO no C 312 de 12. 12. 1989).

a) - Observaciones sobre los Estados miembros :

a) - - Informe Anual relativo al ejercicio 1989 (DO no C 313 de 12. 12. 1990).

a) - - Informe Anual relativo al ejercicio 1990 (DO no C 324 de 13. 12. 1991).

a) - - Informe Anual relativo al ejercicio 1991 (DO no C 330 de 15. 12. 1992).

a) - - Informe Anual relativo al ejercicio 1992 (DO no C 309 de 16. 11. 1993).

a) - - Informe Anual relativo al ejercicio 1993 (DO no C 327 de 24. 11. 1994).

b) Informes Especiales :

a) - No 2/89 relativo a la organización de los mercados de frutas y hortalizas frescas y transformadas (DO no C 128 de 24. 5. 1989).

a) - No 2/90 relativo a la gestión y el control de las restituciones a la exportación (DO no C 133 de 31. 5. 1990).

a) - No 2/92 relativo a la fiscalización de las restituciones a la exportación abonadas a una muestra de empresas importantes del sector lácteo (DO no C 101 de 22. 4. 1992).

a) - No 4/93 relativo a la aplicación del sistema de cuotas destinadas al control de la producción lechera (DO no C 227 de 23. 8. 1993).

a) - No 7/93 relativo al control de las irregularidades y fraudes en el ámbito agrícola (DO no C 307 de 13. 11. 1993).

a) - No 8/93 relativo a la organización común del mercado del tabaco crudo (DO no C 64 de 2. 3. 1994).

() Control de la realidad de los hechos generadores y de la legalidad/regularidad de los gastos.

() Decisión de la Comisión de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA, DO no L 182 de 16. 7. 1994, p. 45.