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Bruselas, 9.11.2007

COM(2007) 691 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Desarrollo de un espacio aéreo común con Israel

1. Introduc CIÓN

En su Comunicación «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación»[1], la Comisión subrayaba la importancia de crear un espacio aéreo común con los países vecinos del Este y del Sur. El objetivo final debía ser reunir a la UE y a sus socios situados en sus fronteras oriental y meridional a fin de que todos ellos compartieran unas mismas normas de explotación del mercado. El Consejo de la Unión Europea reunido el 27 de junio de 2005 apoyó este objetivo en sus «Conclusiones sobre el desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación», en las que también celebró los progresos realizados hacia la creación, para 2010, de un espacio aéreo común europeo más amplio que incluyera a los países vecinos de la UE.

La mejora de las relaciones de aviación de la UE con otros vecinos con el objetivo final de crear un espacio aéreo común es un paso importante hacia un mayor desarrollo económico de la industria de la aviación europea. Los destinos situados en países vecinos de la UE representan el 19 % del tráfico internacional fuera de la UE, ligeramente por debajo del tráfico con destino a los mercados de América del Norte. La UE ha integrado ya los mercados aéreos de Suiza, Noruega e Islandia y, en junio de 2006, la Comunidad y sus Estados miembros firmaron el Acuerdo sobre el Espacio Aéreo Común Europeo con los Balcanes Occidentales, al que siguió la firma del primer Acuerdo de Aviación Euromediterráneo con Marruecos en diciembre de 2006.

Israel es un socio clave para la UE en Oriente Medio y en el contexto de la política europea de vecindad. Las relaciones de la UE con Israel se rigen por la Asociación Euromediterránea establecida a través del Acuerdo de Asociación UE-Israel y la dimensión regional del Proceso de Barcelona. En el Acuerdo de Asociación se destaca el objetivo de fomentar la cooperación en el ámbito de los transportes (artículo 53), se prevé la cooperación normativa entre las partes, especialmente en los ámbitos de la fiabilidad y la seguridad aéreas, y se fomenta la cooperación tecnológica y de investigación en el sector de los transportes y, en concreto, en el de la aviación.

Además, en diciembre de 2004 ambas partes hicieron suyo un plan de acción conjunto UE-Israel en el marco de la política europea de vecindad para apoyar el objetivo de Israel de integrarse más en las estructuras económicas y sociales europeas. El plan de acción entró en vigor en abril de 2005. Las prioridades concretas descritas en él son el aumento de la cooperación en el ámbito de la aviación civil, incluida la gestión del tráfico aéreo (participación en el cielo único europeo), cuestiones de seguridad y protección, un acuerdo de reconocimiento mutuo sobre aeronavegabilidad y el estudio de las posibilidades de un acuerdo global de aviación.

Israel, en su aspiración a una cooperación más estrecha con la UE, ha mostrado interés en entablar negociaciones relativas a un acuerdo global de aviación, y ha mostrado su determinación a reformar el marco que regula el transporte aéreo internacional junto con la UE. El comité interministerial israelí creado para estudiar la profundización de las relaciones de aviación con la UE adoptó en abril de 2007 una recomendación para que Israel iniciara sin demora negociaciones globales de aviación con la UE.

En relación con el marco jurídico, y como consecuencia de las sentencias sobre «cielos abiertos» emitidas por el Tribunal de Justicia Europeo el 5 de noviembre de 2002, es preciso modificar los acuerdos bilaterales entre los Estados miembros e Israel, puesto que algunas de sus disposiciones, en concreto las que no autorizan a las líneas aéreas comunitarias para volar a Israel salvo si despegan de sus países de origen, son contrarias al Derecho comunitario. La Comisión ha recibido el mandato «horizontal» de negociar con los terceros países esas necesarias correcciones de los acuerdos bilaterales. Desde 2005, la Comisión ha ejercido ese mandato horizontal con eficacia, consiguiendo que un número muy significativo de acuerdos bilaterales resulten compatibles con el Derecho comunitario.

La Comisión Europea ha invitado a Israel a iniciar negociaciones horizontales con el fin de resolver las cuestiones jurídicas planteadas por el Tribunal de Justicia Europeo en los asuntos sobre «cielos abiertos» y de crear una base sólida para el mayor desarrollo de las relaciones entre la UE e Israel en el ámbito de la aviación. La parte israelí ha expresado su preferencia por mantener las negociaciones horizontales en paralelo a las negociaciones relativas a un acuerdo global de aviación. Cabe observar que un planteamiento similar se utilizó con éxito en las negociaciones sobre aviación con Marruecos, lo que permitió a las partes rubricar un acuerdo horizontal poco después de iniciar las negociaciones globales sobre aviación.

Con la presente Comunicación, la Comisión recomienda por lo tanto al Consejo que la autorice para negociar un acuerdo global sobre un espacio aéreo común con Israel, en el que se combine la apertura del mercado con un proceso paralelo de cooperación y/o de convergencia normativa, especialmente en ámbitos prioritarios como la seguridad y la protección aéreas, el respeto del medio ambiente y la aplicación de la normativa sobre ayudas estatales y competencia con el fin de garantizar una situación comparable y condiciones justas e iguales ante la competencia.

2. EL MARCO EXISTENTE

La UE es el principal socio comercial de Israel, que a su vez es uno de los socios comerciales más importantes de la UE en la zona Euromed, con una actividad comercial de casi 23 000 millones de euros en 2005. La UE es la principal fuente de importaciones para Israel, y el segundo destino más importante de sus exportaciones. Excluidos los diamantes, el comercio total con la UE representó el 35 % del comercio total de Israel. De conformidad con el Acuerdo de Asociación Euromediterráneo, la UE e Israel han accedido a liberalizar el comercio de productos industriales.

Israel fue el primer país no europeo que se asoció al Programa Marco de investigación y desarrollo tecnológico de la Comunidad Europea, situación especial que se debe al alto nivel de capacidad científica y de investigación de este país y a la densa red de relaciones de cooperación científica y tecnológica que la UE mantiene desde hace mucho tiempo con Israel.

Además, la UE e Israel han rubricado un acuerdo sobre la participación de Israel en Galileo, el programa europeo de radionavegación por satélite, lo cual demuestra claramente el compromiso de Israel con una mayor integración en los programas y actividades de la UE.

En cuanto a la cooperación en el sector de los transportes, se han mantenido fructíferas conversaciones con la UE a fin de crear una Oficina Conjunta de Transportes Israel-Palestina que ayude en los aspectos prácticos de la planificación conjunta de los transportes.

Por lo que respecta a la aviación, los mercados de la UE y de Israel están estrechamente conectados. Israel ha suscrito acuerdos bilaterales de servicios aéreos con la mayoría de los Estados miembros, lo cual pone de relieve la importancia de las relaciones de aviación para este vecino clave de la Unión Europea. Con 4,54 millones (o el 54 %) de los 8,59 millones de desplazamientos internacionales en avión de pasajeros con destino u origen en Israel, el mercado de la UE es el más importante para este país. De igual modo, Israel es para la UE el mercado de aviación más importante en Oriente Medio, con un fuerte potencial de crecimiento. Pese a las preocupaciones relacionadas con la seguridad, los movimientos de pasajeros entre la UE e Israel crecieron en promedio un 2,7 % entre 1995 y 2005. Se prevé que este porcentaje siga aumentando, a tenor del crecimiento medio del 6,6 % del número de desplazamientos de pasajeros entre Europa y Oriente Medio previsto por la IATA para el período 2005-2009. Los mercados activos individuales más importantes en la actualidad son Francia (661 000 pasajeros), el Reino Unido (651 000), Alemania (626 000), Italia (579 000), España (364 000) y los Países Bajos (266 000).

La capacidad total que proporciona el mercado UE-Israel está dividida de manera bastante igualada entre las líneas aéreas comunitarias y las israelíes, debido presumiblemente en parte, a los acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos celebrados entre los Estados miembros e Israel, que suelen restringir la designación a una línea aérea de cada parte, y adaptan la capacidad a los requisitos de ambas líneas aéreas. Parece que una parte significativa del transporte de pasajeros israelíes a través de los mercados de la UE es tráfico de sexta libertad en ruta hacia los Estados Unidos.

Israel es también para Europa un mercado turístico en expansión. En 2004, 1,5 millones de turistas visitaron Israel, el 89 % de los cuales (1,34 millones) llegaron por avión. Esto representa un aumento del 42 % con respecto a 2003, pero aún tan sólo un 56 % de los niveles de 2000. Incluso esta modesta recuperación parece sugerir un potencial significativo de rápido crecimiento dependiendo de la situación política. Puesto que la mayoría de los turistas llega por avión, el crecimiento del turismo generará un aumento de la demanda de servicios aéreos. En cuanto al tráfico aéreo saliente, el número de pasajeros israelíes que viaja a otros países es sustancialmente superior al número de extranjeros que visitan Israel desde 2000.

El sector de la aviación israelí

El mercado de las compañías aéreas en Israel se caracteriza por el dominio de las líneas aéreas israelíes El Al. El Al es la única compañía israelí que opera servicios regulares hacia y desde Israel, aunque las compañías de vuelos chárter Arkia, Israair y Sun d’Or ofrecen servicios de corta y media distancia. Sun d’Or es una filial propiedad al 100 % de El Al. En las líneas aéreas israelíes ha predominado el perfil de servicios entre puntos fijos.

Para las compañías comunitarias que operan a nivel mundial y pueden distribuir el tráfico a una serie de destinos intercontinentales, Israel es un interesante mercado de sexta libertad, así como un importante mercado de origen y de destino. Para las compañías más pequeñas o de creación más reciente, y en especial para la nueva clase de compañías de bajo coste, Israel ofrece oportunidades específicas de servicio entre puntos fijos.

Israel ha celebrado acuerdos bilaterales de servicios aéreos con 21 Estados miembros, así como con un número significativo de otros socios internacionales. Israel es desde hace tiempo miembro de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y signatario de otros importantes acuerdos multilaterales sobre aviación. Sin embargo, la política de aviación israelí ha sido siempre cautelosa y conservadora, y hasta ahora Israel se ha mostrado reacio, en el ámbito del transporte aéreo, a liberalizar los acuerdos históricos con los Estados miembros. La invitación del Gobierno de Israel a entablar negociaciones sobre aviación a nivel comunitario muestra una nueva y clara disposición a estudiar la apertura de los mercados del transporte aéreo con la UE.

Por lo que respecta a la integración regional de los mercados del transporte aéreo, Israel ha intentado hasta ahora a través de iniciativas bilaterales ampliar e intensificar selectivamente su relación con los Estados vecinos y regionales. Estos esfuerzos se han visto gravemente limitados por la difícil situación política de la región. El planteamiento de la UE respecto al establecimiento de un espacio aéreo común proporcionaría a Israel nuevas oportunidades de cooperación regional, incluida la armonización normativa mediante la adaptación a exigentes normas comunes euromediterráneas.

En el ámbito normativo, Israel cumple con gran rigor sus obligaciones en el marco de la OACI y apoya activamente la coherencia y la calidad en la regulación de la aviación internacional. El transporte aéreo israelí tiene un sólido historial de seguridad y las medidas de protección aplicadas a su aviación son probablemente las más estrictas del mundo. Su interés por proteger el medio ambiente y su actuación al respecto ofrecen un ejemplo muy positivo. Los empleados de las líneas aéreas israelíes disfrutan de buenas prestaciones sociales y muestran un elevado nivel de profesionalidad. La concesión de licencias a las compañías aéreas se atiene a normas rigurosas. El mantenimiento de la exención del transporte aéreo respecto de las normas de competencia es actualmente objeto de activo debate.

Las exigentes normas que Israel aplica a las operaciones y la regulación de su transporte aéreo ofrecen una base sólida para la convergencia normativa con el acervo de la UE en materia de aviación a través del reconocimiento mutuo. La Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA) e Israel han firmado ya un acuerdo de trabajo que se ocupa de los certificados de aeronavegabilidad.

3. REFUERZO DE LAS RELACIONES CON UN VECINO CLAVE

En mayo de 2007, en cumplimiento de las recomendaciones del comité interministerial israelí, el Gobierno de Israel propuso formalmente a la Comisión iniciar negociaciones globales sobre aviación.

Israel está, en efecto, adoptando un planteamiento más liberal respecto a los servicios aéreos entre los Estados miembros e Israel, y está concediendo mejor acceso al mercado israelí. Además de incrementar las frecuencias semanales, Israel ha accedido también en ciertos casos al incremento recíproco del número de compañías aéreas comunitarias que están autorizadas a operar entre cada Estado miembro e Israel. Esto pone de manifiesto el firme compromiso de Israel de entablar con la Comunidad negociaciones sobre aviación que puedan conducir a una mayor integración de los mercados.

4. VENTAJAS Y VALOR AÑADIDO DEL ENFOQUE COMUNITARIO

El sector de la aviación civil (que incluye infraestructuras, operadores y otros agentes industriales) es un componente importante de la economía europea. Los operadores del transporte aéreo representan por sí solos alrededor del 0,6 % del valor añadido de la UE y dan empleo a más de 400 000 personas (el 0,4 % del total empleado en la economía comercial no financiera)[2], mientras que el sector en su conjunto emplea a unos 3 millones de personas en toda la UE. La creación de un mercado único de la aviación desde principios de la década de los noventa ha contribuido significativamente a otorgar dinamismo y eficacia al sector y ha generado grandes beneficios económicos y sociales. Entre 1992 y 2003, el número de rutas intracomunitarias aumentó en más del 40 %. Las principales líneas aéreas comunitarias registraron un aumento de la productividad del 87 % entre 1990 y 2002[3]. No obstante, resultará difícil explotar el pleno potencial del mercado interior en tanto la Comunidad no actúe como entidad única y coordinada en sus relaciones en este sector con terceros países siempre que esa actuación coordinada genere valor añadido en interés de la industria europea de la aviación y de sus usuarios. Además, la experiencia adquirida por la UE en este campo es considerada muy valiosa por los terceros países, y especialmente por Israel, con quien la UE desearía establecer una relación privilegiada.

Los Estados miembros e Israel han negociado tradicionalmente acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos restrictivos, con un nivel reducido de apertura del mercado y estrictas condiciones de mercado para los operadores. La mayoría de esos acuerdos aún prevé la designación única de una compañía aérea por cada parte, lo cual restringe en la práctica el acceso al mercado a dos compañías. Además, en muchos casos la designación y las frecuencias se negocian en régimen de ciudad a ciudad, lo cual restringe aún más el acceso a los mercados. Por consiguiente, el actual sistema de acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos entre los Estados miembros e Israel distorsiona las pautas del tráfico y puede causar desventajas a varias compañías aéreas comunitarias así como a los consumidores de ciertos Estados miembros. La firma de un acuerdo con la UE crearía, en el nivel más alto posible, una situación de igualdad de condiciones para todas las líneas aéreas de la Comunidad y permitiría a los pasajeros de todos los Estados miembros acogerse a condiciones similares y beneficiarse de las ventajas del aumento del tráfico entre la UE e Israel.

La existencia de un espacio aéreo común entre la UE e Israel generaría importantes beneficios económicos. La apertura del mercado y el reconocimiento mutuo de las normas de aviación resultarían beneficiosas para los mercados de la aviación debido a su posición geográfica y a los tradicionales y estrechos vínculos económicos y comerciales de la UE con ese país.

La liberalización del mercado tendría como consecuencia un considerable aumento de las posibilidades de viaje para los pasajeros israelíes y de la UE. Se espera que el número de conexiones directas entre ambos destinos y el número total de vuelos incremente de forma significativa los flujos comerciales y turísticos entre la UE e Israel. Se prevé que una importante proporción de los beneficios económicos de ese modo obtenidos será recogida por las aerolíneas europeas y, en general, por la economía europea. Un espacio aéreo común crearía nuevas e importantes oportunidades comerciales para líneas aéreas de la UE que estarían dispuestas a empezar a volar a Israel pero carecen actualmente de los derechos de tráfico necesarios. Asimismo, podría facilitar la integración de las líneas aéreas israelíes en las alianzas de aerolíneas comunitarias existentes, lo cual permitiría desarrollar productos integrados, mejorar los servicios prestados a los pasajeros e incrementar la eficiencia gracias a las economías de escala.

Como es evidente, resultará crucial asegurar que la apertura y la integración de los mercados se lleven a cabo con un método equilibrado que tenga en cuenta otros importantes objetivos políticos y mitigue los posibles efectos adversos de las operaciones. Resulta esencial asegurar que el proceso de liberalización del mercado vaya acompañado por un proceso paralelo de cooperación o convergencia reguladora en relación con las cuestiones de seguridad, protección y Derecho de medio ambiente, de ayudas estatales y de competencia con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades y la competencia leal. Los mercados liberalizados requieren un marco que garantice, además de la lealtad de competencia, elevados niveles de seguridad y protección. Por lo que respecta a los aspectos medioambientales, el acuerdo debe ser coherente con el compromiso de la Comunidad con el desarrollo sostenible. Es importante, pues, que el acuerdo no restrinja la capacidad de la UE de aplicar los instrumentos reguladores o económicos necesarios para mitigar los efectos secundarios no deseados del aumento del tráfico aéreo, especialmente en lo que se refiere a la calidad del aire, los niveles de ruido alrededor de los aeropuertos y la contribución al cambio climático global.

La UE tiene un interés tanto político como económico en asegurar que se aplican normas comunes compatibles con las normas europeas en sus relaciones económicas con sus socios mediterráneos (véase también el artículo 47 del Acuerdo de Asociación UE-Israel). Ello sólo puede conseguirse mediante un acuerdo global negociado a nivel comunitario cuyo objetivo final sea el reconocimiento mutuo de las normas y los procedimientos de aviación. El objetivo final del Acuerdo será la integración del sector de la aviación israelí en un espacio aéreo común con la Unión Europea y la armonización de la legislación a través del reconocimiento mutuo en áreas clave de la legislación comunitaria sobre aviación.

La propuesta de un mandato global para entablar negociaciones con Israel demostraría el compromiso de la UE con sus vecinos de abrir los mercados, fomentar la convergencia normativa de las normas de seguridad y protección y lograr un desarrollo sostenible. Un acuerdo sobre aviación entre la UE e Israel podría tener repercusiones económicas más amplias para el transporte aéreo entre la UE y otros países de sus fronteras meridionales y podría aumentar la cooperación regional.

Como pone de manifiesto la presente Comunicación, Israel se ha declarado dispuesto a iniciar el proceso de integración en un espacio aéreo común con la UE. Ello implica que Israel tendrá que ser capaz de armonizar sus normas de aviación con las de la UE mediante el reconocimiento mutuo, y establecer así un marco jurídico sólido para las relaciones de aviación.

5. Conclusion ES

La Comisión considera importante, por lo tanto, ofrecer a Israel amplias posibilidades de refuerzo de la cooperación en el sector de la aviación civil. El acuerdo con Israel establecería un ambicioso marco que abarcaría múltiples aspectos del sector de la aviación, como la cooperación reguladora en materia de seguridad y protección, la gestión del tráfico aéreo, la tecnología y la investigación, además de las cuestiones más estrictamente comerciales y la cooperación industrial.

El sector de la aviación civil ofrece nuevas e importantes posibilidades de reforzar la cooperación en el sector del transporte y de aumentar los beneficios de ella derivados para Israel y la UE. Es preciso, por lo tanto, esforzarse ahora por conseguir que el transporte aéreo se convierta en un sector clave de incremento de la cooperación entre la UE e Israel que ofrezca a este último otro ejemplo de integración en las estructuras y los mercados europeos. El acuerdo supondrá un importante paso hacia la consecución de un espacio aéreo común entre la Unión Europea y sus vecinos mediterráneos, objetivo esencial de la política exterior de aviación de la UE e importante elemento de su política exterior general.

Un acuerdo de aviación a nivel comunitario permitirá que se materialicen las aspiraciones de Israel de lograr una mayor integración en las estructuras de aviación de la UE y combinar los beneficios de la liberalización del mercado con la cooperación en los sectores regulador, técnico e industrial a fin de conseguir un contexto de igualdad de condiciones para los operadores y una serie de ventajas para los consumidores.

El considerable valor añadido político y económico de un acuerdo sobre transporte aéreo con Israel podría, a largo plazo, animar a otros países de la región y contribuir al incremento de la cooperación regional en Oriente Medio.

Visto cuanto antecede, la Comisión propone la negociación y celebración de un acuerdo global sobre aviación con Israel, y solicita al Consejo que la autorice para entablar las negociaciones oportunas con ese fin.

La Comisión colaborará estrechamente con los Estados miembros y todos los interesados para el mayor desarrollo y la consecución de los objetivos fijados en la Decisión del Consejo propuesta.

[1] COM(2005) 79 final, de 11.3.2005.

[2] EUROSTAT Statistics in focus, 37/2005, ISSN 1561-4840.

[3] Anexo de la Comunicación de la Comisión «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación», COM(2005) 79 final.