I.Introducción

Cada año se venden cientos de buques de gran tamaño para ser desguazados en playas de marea del sur de Asia. Los efectos negativos de esta práctica en el medio ambiente y la salud humana están ampliamente documentados. Las dificultades experimentadas en la aplicación del Convenio de Basilea para lo relativo a los buques, y la prohibición de exportaciones de residuos peligrosos fuera de la OCDE, condujeron a la adopción del Convenio de Hong Kong en 2009 y a la promulgación del Reglamento relativo al reciclado de buques de la UE de 2013. Haciendo uso de la opción ofrecida por el artículo 1, apartado 2, del Convenio de Hong Kong, el Reglamento relativo al reciclado de buques establece requisitos más estrictos que los del Convenio, en particular para lo concerniente a la salud, la seguridad y el medio ambiente.

El artículo 29 («incentivo financiero») del Reglamento (UE) n.º 1257/2013, relativo al reciclado de buques, pide a la Comisión que presente «un informe sobre la viabilidad de un instrumento financiero que facilite un reciclado de buques seguro y racional y que irá acompañado, en su caso, de una propuesta legislativa». El presente informe se presenta para dar cumplimiento a esta obligación. En él se resumen, en primer lugar, las actuales orientaciones de la legislación ante los distintos aspectos derivados del reciclado de buques (I). A continuación se presenta la situación actual de la investigación sobre a la viabilidad de un incentivo financiero para un reciclado de buques seguro y racional (II), y se introduce un nuevo concepto, la licencia de reciclado de buques (III). El informe también recoge una relación resumida de las aportaciones dadas como respuesta por las partes interesadas (IV) y finaliza con una Conclusión (V).

El Reglamento relativo al reciclado de buques propone una secuencia bien determinada de instrumentos. El instrumento básico, con un calendario para su establecimiento y una serie de obligaciones expuestas de forma explícita en el texto del Reglamento, es la lista europea de instalaciones de reciclado de buques. A partir de una fecha que no podrá ser posterior al 31 de diciembre de 2018, los buques con pabellón de un Estado de la UE solo podrán reciclarse en instalaciones recogidas en la lista. En diciembre de 2016 se publicó una primera lista de 18 instalaciones de la UE que cumplían los requisitos. A partir de 2017 podrían añadirse a la lista nuevas instalaciones situadas fuera de la UE. Puesto que la lista europea se basa en evaluaciones e inspecciones in situ independientes de todo interés comercial, confiere un prestigio adicional único al sector. Las instalaciones de reciclado de buques podrán tener acceso exclusivo al reciclado de los buques con pabellón de la UE como contrapartida al alto nivel de sus prestaciones. Del mismo modo, al desguazar sus buques en las instalaciones de la lista los propietarios de los buques podrán hacer valer la acreditación obtenida por el compromiso social asumido por su empresa y limitar la responsabilidad derivada de un reciclado de bajo nivel. Por otra parte, como la lista europea es el único instrumento que existe en su género, podría constituir un incentivo de mejora para buques distintos de los de la UE, lo que contribuiría a uniformizar las condiciones a nivel internacional.

En su artículo 29 y en el considerando 19, el Reglamento relativo al reciclado de buques alude a un posible segundo instrumento de carácter financiero que podría ser una medida auxiliar para evitar posibles riesgos de elusión de la lista europea. Esta elusión podría consistir en un cambio de pabellón a un país no perteneciente a la UE para facilitar el desguace en un astillero no recogido en la lista. Este riesgo tiene su raíz en el deseo de maximizar beneficios: el mercado del reciclado de buques ha sido acaparado por astilleros de bajo nivel que pueden ofrecer buenos precios para el desguace de buques gracias a unos bajos costes laborales, externalidades excesivas desde el punto de vista sanitario, medioambiental y de la seguridad, inversión en maquinaria insuficiente y capacidad inexistente, o exigua, de gestión de residuos peligrosos. El resultado, como se ha observado, es que «el principio de quien contamina paga no se suele aplicar» en el sector del reciclado de buques. El incentivo financiero tendría el objetivo de neutralizar la diferencia económica entre el desguace de bajo nivel y el desguace en astilleros incluidos en la lista europea.

Tanto la Comunicación de 2008, que proponía una estrategia de la UE para el desguace de buques, como la evaluación de impacto de 2012 fueron un anticipo del planteamiento gradual recogido en el Reglamento.

II.Situación de la investigación acerca de un posible instrumento financiero

Ya en la fase que llevó a la adopción del Convenio de Hong Kong se estuvo debatiendo el establecimiento de un instrumento financiero. Un estudio de 2005 abogaba por la constitución de un «fondo para el reciclado de buques» (Ship Recycling Fund) encargado de la recaudación de tasas y el desembolso de fondos destinados al fomento de un desguace ambientalmente racional. También se consideraba el establecimiento de un «seguro de vida obligatorio» (Obligatory life insurance) que cubra los costes de un reciclado limpio. El Convenio de Hong Kong, cuyo enfoque es diferente, contiene una cláusula de financiación en su artículo sobre cooperación técnica, con contribuciones voluntarias. La cláusula no hace referencia al principio de «quien contamina paga». Fuera de la UE, China introdujo en 2013 un régimen de financiación combinada para la construcción y reciclado de buques bajo pabellón chino; el régimen fue renovado en 2016.

En diciembre de 2014, la Comisión encargó un estudio que sirviera de fuente al presente informe. El estudio se basaría en estudios anteriores y abordaría las lagunas de investigación existentes, entre ellos los medios financieros que debería recaudarse y desembolsarse, los efectos sobre la competencia, la carga administrativa y las repercusiones jurídicas en lo que respecta, por ejemplo, a la Organización Mundial del Comercio y la legislación de la UE. El estudio se proponía también ayudar al diseño de un instrumento operativo que facilitara un reciclado seguro y ambientalmente racional de los buques.

El estudio fue publicado en junio de 2016. En él se descartaban varias opciones investigadas en otros estudios, por las siguientes razones: