Dictamen del Comité Económico y Social sobre «Ayuda al desarrollo, buen gobierno y papel de los grupos de interés socioeconómicos»

(97/C 287/10)

El 23 de noviembre de 1995, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre «Ayuda al desarrollo, buen gobierno y papel de los grupos de interés socioeconómicos».

La Sección de Relaciones Exteriores, Política Comercial y Desarrollo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de abril de 1997 (Ponente: Sr. Strauss y Coponente: Sr. Masucci).

En su 346° Pleno (sesión del 28 de mayo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 82 votos a favor y 2 en contra el presente Dictamen.

1. Resumen de las principales recomendaciones

1.1. El buen gobierno es fundamental para el desarrollo sostenible y un requisito necesario para que la ayuda que se canaliza a través de los gobiernos se utilice de forma efectiva. Debería por lo tanto ser uno de los criterios a la hora de determinar la cantidad de fondos que se asignan a cada país. El buen gobierno debería constituir por sí mismo un objetivo fundamental de la ayuda a la cooperación y convertirse asimismo en un «elemento esencial». (Puntos 2.7, 4.9, 4.10, 10.3.)

1.2. Debería darse más apoyo a las fundaciones de fomento de la democracia. (Puntos 4.6, 4.16, 5.6.)

1.3. Un aspecto decisivo del buen gobierno es la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos. La capacidad de la UE para impulsarla se vería facilitada si al menos se mantuvieran ciertos aspectos del principio de cooperación. (Puntos 2.5, 6.9.)

1.4. Es necesario que las partes realicen un esfuerzo mucho mayor para mejorar la capacidad organizativa de los grupos de interés social. El presupuesto de la UE debería destinar más fondos a reforzar la sociedad civil. (Puntos 6.8, 6.14.)

1.5. Las delegaciones deberían dar más difusión a la información sobre la ayuda a la cooperación descentralizada. Para promocionar estas ayudas, los delegados deberían reunir a los representantes de los países ACP y a los grupos de interés socioeconómicos. (Puntos 6.9, 6.11.)

1.6. Sólo se deberían aprobar los programas indicativos si el contenido de la cooperación descentralizada se ajusta a las intenciones del Convenio revisado. El pago de la segunda parte de los fondos debería condicionarse al progreso adecuado de dichos proyectos de ayuda. En el futuro, los fondos deberían ir específicamente destinados a la cooperación descentralizada. (Punto 6.13.)

1.7. La cooperación descentralizada sólo funcionará si se produce una reforma radical de la gestión de las ayudas en la que las autoridades estén en condiciones de tramitar y controlar un elevado número de solicitudes de menor envergadura. Los procedimientos de solicitud han de simplificarse. (Puntos 8.1, 9.4, 9.5.)

1.8. Existe una estrecha relación entre la calidad del gobierno y la corrupción. Es necesario que los Estados miembros apliquen cuanto antes las recomendaciones de la OCDE sobre sobornos en las transacciones comerciales internacionales. A fin de reducir la incidencia de la corrupción, la Comisión debería desempeñar un papel más destacado en la elección de los programas de desarrollo, la elaboración y gestión de los proyectos y la simplificación de los procedimientos de solicitud. En los casos en que se confirme la corrupción sin que se tomen medidas contra los funcionarios implicados, se debería revisar la entrega de fondos de la UE; los contratos que hayan sido conseguidos de forma corrupta deberían ser anulados y el dinero de la ayuda devuelto. (Puntos 5.2, 5.7, 5.11.)

2. Introducción

2.1. El Comité Económico y Social sigue apoyando la concesión de ayudas económicas y financieras a los países en desarrollo. Como se afirmó en un dictamen anterior [«Convenio de Lomé IV - Revisión intermedia» CES 1017/93 fin ()] tales ayudas constituyen una manifestación práctica por la que los países relativamente ricos ayudan a los pueblos más pobres del mundo a ser menos pobres. No sólo es necesario por esta razón, sino que dada la interdependencia de los países, los Estados más ricos tienen mucho que ganar con la reducción de la pobreza de los países en desarrollo. El Comité insta a los Estados miembros a que aumenten -no reduzcan- la ayuda exterior. La pobreza es una de las causas principales de la inestabilidad política. Cuando ésta provoca conflictos armados, los países vecinos se ven afectados por movimientos migratorios, a veces masivos, y se solicita a la comunidad internacional ayuda de emergencia y fuerzas de pacificación. El comercio se ve interrumpido. Los países más ricos no pueden permitirse relajar sus esfuerzos a la hora de ayudar a los países en desarrollo. Al mismo tiempo tienen el deber de garantizar que los escasos recursos que se destinan a la ayuda se concentren en actividades que a su juicio fomenten efectivamente la estabilidad estructural y el desarrollo económico.

2.2. El Dictamen aborda en primer lugar la cooperación de la UE con los países ACP, pero muchas de sus conclusiones se refieren a la asistencia al desarrollo en general.

2.3. Cuando se firmó por primera vez el Convenio de Lomé se pensó que la concesión de la ayuda al desarrollo llevaría automáticamente al crecimiento económico sostenible, reduciría la pobreza y fomentaría la estabilidad política y social. Los acontecimientos han frustrado estas aspiraciones, particularmente en el caso de los países ACP africanos. Desde que se firmó el primer Convenio de Lomé en 1975, la ayuda de la UE y la asistencia bilateral procedente de los Estados miembros han alcanzado la suma total de 91 mil millones de dólares (), es decir el 39 % del total de las ayudas oficiales a los países ACP (en la actualidad la proporción gira en torno a un 50 %). Aún así, de los 66 países ACP (de un total de 70) de los que se dispone de datos válidos, sólo 24 países han aumentado el PNB per cápita () más del 15 % en estos veinte años, mientras que en 12 ha permanecido virtualmente inalterado y en 30, de hecho, ha disminuido ().

2.4. En la actualidad se considera que el crecimiento económico depende de la estabilidad estructural. Ésta requiere a su vez una situación de desarrollo sostenible, democracia y respeto de los derechos humanos, estructuras políticas viables y condiciones sociales y medioambientales adecuadas que permitan gestionar los cambios sin recurrir a los conflictos violentos ().

2.5. Se desprende que para el buen gobierno es fundamental el progreso económico y social. El buen gobierno se caracteriza por la responsabilidad política a través de las urnas, un poder judicial independiente, una administración capaz de gestionar los asuntos públicos, una gestión transparente y adecuada de la Hacienda pública y los medios para que la sociedad civil participe efectivamente en la elaboración y aplicación de las políticas sociales y económicas.

2.6. Este último factor es, por supuesto, particularmente importante para el Comité Económico y Social. En la actualidad es necesario tomar medidas más efectivas con carácter urgente a fin de fomentar la participación activa de los interlocutores socioeconómicos tanto en los programas de desarrollo como en la determinación de políticas en general.

2.7. Es casi evidente que el buen gobierno es una condición necesaria para que la ayuda que se canaliza a través de las autoridades sea utilizada de manera efectiva. Es inaceptable que la corrupción desvíe la ayuda hacia puntos donde poco puede contribuir al desarrollo o que sea utilizada donde no existe un mínimo de responsabilidad política. De hecho, quizá la ayuda oficial al desarrollo no debería destinarse a aquellos países donde los gobiernos no se esfuerzan por administrar los recursos, particularmente los locales, de una manera responsable y transparente. El buen gobierno debería por lo tanto constituir un criterio fundamental para la concesión de ayudas. Es la incertidumbre política y económica derivada del desgobierno la que entorpece la entrada de capitales en muchos países ACP. No cabe duda de que cuando se establece un buen gobierno los fondos de inversión privada fluyen con mayor vigor. Con el tiempo éstos deberían ser superiores a cualquier ayuda oficial, si nos atenemos a la experiencia en el Este y Sudeste asiático.

2.8. Las ideas de este dictamen se basan en el análisis de un informe llevado a cabo en 1996 sobre la experiencia de los grupos de interés socioeconómicos de los países ACP y la XX Reunión anual de representantes de los medios económicos y sociales ACP/UE, donde numerosos representantes de los países ACP insistieron en que el buen gobierno era una condición sine qua non para el desarrollo. El dictamen también tiene en cuenta muchas de las opiniones expresadas en una audiencia especial celebrada en Bruselas en septiembre de 1996 en la que se invitó a representantes de las organizaciones europeas e internacionales.

3. El Convenio de Lomé: experiencia y modificaciones recientes

3.1. Por razones históricas, la Unión Europea ha asumido una responsabilidad especial en materia de ayuda al desarrollo en el actual grupo de 70 Estados de África, Caribe y Pacífico (ACP). Una gran parte de las ayudas de la UE a los países ACP se rige por el Convenio de Lomé. Este establece una cooperación entre los gobiernos donantes y los receptores. Además de concesiones comerciales especiales, la UE canaliza la ayuda al desarrollo hacia los gobiernos ACP. De acuerdo con el procedimiento de cooperación, la Unión concede fondos a cada Estado. Los Gobiernos tienen que elaborar programas indicativos nacionales (PIN) para la parte programable de la ayuda correspondiente del Fondo Europeo de Desarrollo que luego acuerdan con la UE, y dentro de éstos la Unión y las autoridades de los países ACP fijan proyectos de desarrollo individuales. En la práctica, la participación de la UE en la elaboración y aplicación de los programas indicativos nacionales es considerable en aquellos casos en que la capacidad administrativa de los países ACP es inadecuada.

3.2. El objetivo del Convenio es fomentar el desarrollo económico y social en un clima de auténtica colaboración entre la UE, los gobiernos ACP y, con la introducción de la cooperación descentralizada, también la sociedad civil, es decir, los ciudadanos de los países ACP y sus instituciones.

3.3. Con el paso de los años, se ha ido haciendo cada vez más patente que los objetivos del Convenio no se cubren plenamente. En la parte europea resulta cada vez más difícil creer que los programas indicativos presentados y aplicados por los gobiernos han hecho un uso óptimo de los escasos fondos de desarrollo.

3.4. Este cambio de percepción hizo que la Unión Europea insistiera para introducir cambios en la revisión del Convenio de Lomé IV a medio plazo. Además de importantes cambios administrativos, el Convenio revisado, firmado en las islas Mauricio en noviembre de 1995, introducía la aplicación de principios democráticos, la consolidación del Estado de Derecho y el buen gobierno junto a las referencias existentes sobre el disfrute de unos derechos fundamentales. Al considerar que el respeto de los derechos humanos, los principios democráticos y el Estado de Derecho son «elementos esenciales», las ayudas y otras medidas de cooperación pueden suspenderse si falta uno de los elementos esenciales; el principio del buen gobierno no se incluye específicamente en estas disposiciones.

3.5. Entretanto, los gobiernos de los países ACP mostraron su indignación porque en sus relaciones con la UE el concepto de cooperación tendía a repetir la relación tradicional donante/receptor. Las naciones de reciente independencia eran particularmente sensibles a las injerencias en lo que percibían como asuntos internos propios y a menudo consideraban que no se respetaba su soberanía nacional. Además, con la progresiva disminución de los aranceles mundiales, las concesiones comerciales de la UE eran cada vez menos importantes.

3.6. Al mismo tiempo, aunque la situación ya ha mejorado, la Unión siguió restringiendo la importación de productos delicados, principalmente determinados productos agrícolas y textiles, que a menudo constituyen el fundamento de las exportaciones de los países ACP.

3.7. Una modificación importante para los objetivos de este Dictamen es que el Convenio revisado destinó 80 millones de ecus en materia de incentivos financieros a fin de apoyar las medidas de reformas institucionales y administrativas para la democratización y el Estado de Derecho. Estas medidas incluyen acciones destinadas a fomentar el buen gobierno. La importancia de los incentivos financieros es que pueden solicitarse además de la concesión financiera programable. Ello significa que si un país ACP busca ayuda para este tipo de reformas, podría obtener una parte o toda ella además de los proyectos financiados en el marco de los programas indicativos nacionales normales.

3.8. El desarrollo de la cooperación descentralizada está estrechamente relacionado con la reforma institucional y administrativa. Este enfoque de la ayuda tiene como objetivo reconocer formalmente el papel fundamental de la sociedad civil en el proceso de desarrollo. Una característica esencial de la cooperación descentralizada es la utilización de fondos públicos (por ejemplo, el Fondo Europeo de Desarrollo) para proyectos de desarrollo en los que la responsabilidad financiera y de gestión es transferida desde el Gobierno central a una serie de operadores no estatales.

3.9. Aún reconociendo el valor de este tipo de cooperación, los gobiernos de los países ACP se mostraron reacios a que en la revisión a medio plazo se ampliara su extensión y, particularmente, a excluir la ayuda a la cooperación descentralizada procedente de las concesiones nacionales de las prerrogativas de las autoridades nacionales. Los avances en materia de cooperación descentralizada en el marco de Lomé seguirán dependiendo de la buena voluntad de los gobiernos nacionales.

3.10. Sin embargo, en respuesta a la insistencia de la Unión, los países ACP afirmaron en una declaración conjunta separada (Anexo LXXX al Convenio revisado) que con vistas a fomentar la participación de los agentes de la cooperación descentralizada en proyectos y programas del Fondo y garantizar que sus iniciativas son tenidas en cuenta en la elaboración y aplicación de los programas indicativos, los países ACP se esforzarán por organizar intercambios de opiniones con dichos agentes. Los países ACP y la Comisión también se esforzarán en suministrar la información necesaria para su participación en la aplicación de los programas.

3.11. El Convenio de Lomé revisado permite que las organizaciones de los países ACP y sus homólogos en la Comunidad participen en la gestión y en la financiación parcial de los proyectos. En el futuro será posible apoyar la cooperación descentralizada desde los programas indicativos o los fondos de las filiales con un máximo de hasta 300 000 ecus por proyecto o programa.

4. Buen gobierno

4.1. Una definición de buen gobierno es: aquél que fomenta la legitimidad, la responsabilidad y la competencia en el proceso de gobierno, así como el respeto a los derechos humanos y el Estado de Derecho. Esto incluye las funciones legislativas, administrativas y judiciales de gobierno a todos los niveles, el funcionamiento de las instituciones no gubernamentales y la influencia de la sociedad en las instituciones gubernamentales y no gubernamentales (). Otra definición más breve lo describe como la gestión transparente y responsable de los recursos económicos y sociales para la administración de la sociedad ().

4.2. El buen gobierno requiere que los líderes políticos se comprometan con estos objetivos. Depende también en gran parte de la mejora de la capacidad humana mediante la formación y educación de los miembros de las instituciones gubernamentales (por ejemplo, políticos, jueces, abogados y funcionarios), de los grupos de interés socioeconómicos, de los creadores de opinión tales como las personas que forman parte de organizaciones empresariales, agrícolas, sindicales, profesionales y de la mujer, y de los medios de comunicación.

4.3. Cada vez se reconoce más claramente que el desarrollo sostenible lo impulsará en gran medida el sector privado. La falta de buen gobierno impide el surgimiento de este elemento tan fundamental para el futuro crecimiento, al crear un clima incierto e impredecible en el que las PYME no pueden florecer y que disuade a otros empresario e inversores.

4.4. Aunque el concepto de buen gobierno tendía a considerar en primer lugar los asuntos administrativos, ahora la dimensión política de gobierno y la existencia de instituciones democráticas, dotadas de una efectiva separación de poderes, empiezan a ocupar un lugar preeminente.

4.5. En un sistema en el que los políticos tienen que rendir cuentas, los gobiernos dependen de la voluntad de los votantes. Pueden ser cesados cuando han perdido la confianza del electorado, y ser sustituidos por otros líderes. La existencia de partidos políticos obedece a la lógica de este sistema. En muchos países ACP, el desarrollo de estos partidos y el refuerzo de sus competencias es fundamental para el fomento de la democracia. La Comisión no puede financiar partidos políticos y es difícil contribuir directamente a la construcción de instituciones cuando los gobiernos lo perciben como una amenaza. Por consiguiente, tales ayudas deben otorgarse con la debida mesura.

4.6. La UE cuenta con numerosos institutos (fundaciones) nacionales de fomento de la democracia que otorgan ayudas para la creación y consolidación de instituciones democráticas pluralistas en los países en vías de desarrollo. Dichas fundaciones pueden ser de financiación pública, privada o mixta.

4.7. El Comité recomienda que la Comisión establezca lazos estrechos con dichos Institutos, por su experiencia en materia de ayuda a proyectos de desarrollo político. Su intervención suele consistir en elaborar proyectos con los partidos políticos y organizaciones de los países en desarrollo, a menudo en colaboración con sus contrapartidas europeas. Luego, los institutos financian la ejecución del proyecto. A juicio del Comité, el trabajo de estas fundaciones requiere un mayor apoyo de la Comisión.

4.8. Los institutos de fomento de la democracia también proporcionan ayudas a fin de consolidar el desarrollo de medios de comunicación independientes, sindicatos y otras organizaciones no gubernamentales. Las fundaciones deberían poder acceder más fácilmente a las ayudas de la UE para la construcción de este tipo de entidades.

4.9. La instauración del buen gobierno en el África subsahariana es una tarea complicada debido a que las fronteras de los Estados fueron establecidas de forma arbitraria por las antiguas potencias coloniales, a menudo sin tener en cuenta los vínculos étnicos o tribales.

4.10. El CES valora positivamente que el Convenio revisado otorgue mayor importancia al papel del buen gobierno, y sobre todo que los programas adecuados puedan optar a incentivos financieros. Dada su importancia fundamental para el desarrollo, el fomento del buen gobierno debería ser uno de los objetivos principales de la ayuda al desarrollo. En cualquier futuro convenio el nivel de buen gobierno debería constituir un criterio fundamental para determinar el valor de la ayuda a la cooperación concedida a cada país ACP. Un factor determinante debería ser la transparencia de la financiación pública.

4.11. El Comité lamenta que el buen gobierno no constituya ya un elemento fundamental. Es necesario que esta omisión se corrija en cualquier Convenio futuro. Mientras tanto el CES considera que se debería suspender la segunda fase de la financiación cuando los programas indicativos no se apliquen de forma adecuada, tanto por una deliberada mala administración como por casos de corrupción. Una vía alternativa adecuada de ayuda en esos casos serían las agencias de ayuda voluntarias reconocidas, a las que cabría asignar un montante mayor de fondos de la UE.

4.12. Un requisito clave en cualquier Estado es un funcionariado íntegro y de adecuado nivel profesional, independiente de intereses sectoriales. Debe ser técnicamente competente y capaz de ofrecer asesoramiento independiente e información crítica a los líderes políticos. Una de las grandes dificultades es que numerosos líderes de los países ACP no han fomentado el desarrollo de un funcionariado escrupuloso e independiente. Sin su compromiso es imposible alcanzar el buen gobierno y el progreso sostenible.

4.13. Sin embargo, existen signos alentadores que muestran que los gobernantes de los países ACP reconocen cada vez más el buen gobierno como un elemento esencial para la paz y el desarrollo social y económico.

4.14. Mejorar el gobierno es un proceso a largo plazo. No existe un modelo universal para conseguirlo, ni tampoco existe una prescripción universal sobre qué tipo de ayuda es la mejor para hacer avanzar este proceso. Sin embargo, el Comité sostiene firmemente que las ayudas al buen gobierno, otorgadas en el marco de las disposiciones de incentivación financiera, sólo deberían autorizarse si se demuestra que los Estados cumplen los objetivos de reforma institucional tal como se contempla en el punto 4.1. No serviría de nada, por ejemplo, contribuir a la formación de funcionarios expertos en contabilidad si no existe también una hacienda pública transparente. Sería necesario, por ejemplo, contribuir al establecimiento de un Tribunal de Cuentas.

4.15. Como en el caso de otros tipos de asistencia, la ayuda al buen gobierno sólo debería concederse, por regla general, como respuesta a necesidades específicas. Asimismo, los delegados de la UE deben promover activamente el buen gobierno guiando a los países ACP para que adopten prácticas que han tenido éxito en otros países, y particularmente en los países africanos. Podrían señalar de manera informal las ventajas que aportaría una mejor administración tanto para el país en cuestión como para su gobierno. Al estar en medida de facilitar los medios para poder alcanzar el progreso, los delegados podrían ser escuchados con mayor interés. El Banco Mundial ha adoptado este procedimiento con cierto éxito.

4.16. Dado el carácter extremadamente delicado que tiene el asesoramiento y la ayuda a una administración sobre el modo de alcanzar el buen gobierno, podría muy bien darse el caso de que los países ACP aceptasen mejor la ayuda y el asesoramiento procedente de la Unión Europea y determinadas ONG especializadas que de los Estados miembros de forma individual.

4.17. La ayuda al buen gobierno no tiene por que ser particularmente costosa y, de hecho, puede dar mucho más a cambio que otros tipos de ayuda. Si exceptuamos la formación y unos equipos de comunicación relativamente sencillos, la mayor parte de la asistencia se daría en forma de asesoramiento, como por ejemplo, el diseño de programas de adquisición pública transparentes y sistemas de contabilidad pública. A juicio del Comité, el asesoramiento no debería contratarse con consultores externos, sino que debería ser llevado a cabo por los institutos de fomento de la democracia, las ONG especializadas (véase punto 4.6) o las propias delegaciones. Se sabe que las delegaciones cuentan con poco personal, pero se podrían destinar temporalmente expertos en prácticas de buen gobierno. Hay gran número de administradores con experiencia que estarían perfectamente capacitados para misiones a corto plazo. Tales disposiciones podrían estrechar los lazos entre el delegado y el país ante el que está acreditado.

5. La lucha contra la corrupción

5.1. Existe un estrecho vínculo entre el nivel de buen gobierno y la incidencia de la corrupción; con el buen gobierno se reduce el margen de corrupción. Por supuesto, el soborno no es exclusividad de los países en desarrollo; de hecho, en las relaciones comerciales Norte-Sur los corruptores son a menudo del Norte.

5.2. Por consiguiente, es fundamental reprimir las actividades de los corruptores, que a menudo son ciudadanos de la UE. Se dio un primer paso con el acuerdo de la UE en septiembre de 1996 sobre un protocolo anticorrupción. Pero éste sólo afecta a los casos de soborno en el seno de la UE y en la medida en que los intereses económicos de la CE están en juego. El contribuyente de la UE, que es el que paga la ayuda a la cooperación, se muestra cada vez más preocupado por el hecho de que los Estados miembros permiten deducciones fiscales por sobornos pagados en los países en desarrollo por sus exportadores, lo cual no solo niega los aspectos beneficiosos de la ayuda sino que significa que el contribuyente subvenciona esos pagos ilegales.

5.3. Es verdaderamente necesario ahora que todos los Estados miembros adopten las recomendaciones de la OCDE sobre sobornos en las transacciones comerciales internacionales. Las más importantes permitirían juzgar en los Estados miembros a los ciudadanos implicados en actividades de corrupción en terceros países. Además, ya no sería posible obtener exenciones fiscales por sobornos pagados en el extranjero. Los Estados miembros deberían adoptar rápidamente una legislación anticorrupción adecuada. Mientras la UE no castigue las actividades corruptas de sus propios ciudadanos en el exterior, no estará en condiciones de aleccionar a los gobiernos de los países ACP.

5.4. La corrupción desgasta especialmente a los países ACP porque detiene el desarrollo, socava la estructura de la sociedad e invalida el objetivo del Convenio de mejorar las pautas de gobierno. En los países en desarrollo, la posibilidad de corrupción es mayor porque la gente que ocupa puestos de poder a menudo gana sueldos insuficientes y depende de fuentes de ingresos adicionales. En la mayoría de los casos, la corrupción debe su origen más a la pobreza que a la codicia.

5.5. La corrupción a gran escala niega el proceso de desarrollo. Con este tipo de corrupción los proyectos son elaborados y seleccionados más en función de los intereses de los promotores que de las verdaderas necesidades del país en cuestión. Incluye asimismo la corrupción en la gestión de los programas de cooperación, elevando los costes y reduciendo la utilidad material de un proyecto a través de contratistas que, por ejemplo, no cumplen las normas de calidad.

5.6. Estos y otros aspectos de la corrupción se abordan en un documento () elaborado por Transparency Internacional (Transparencia Internacional), una organización no gubernamental y apolítica, y que ha sido presentado a las instituciones europeas, incluido el Comité Económico y Social. El Comité está de acuerdo en que los gobiernos deberían recibir asesoramiento por parte de la UE a fin de combatir la corrupción, por ejemplo, mediante la elaboración de una legislación anticorrupción y el establecimiento de programas que fomenten la conducta ética de aquellos que están más expuestos al riesgo de corrupción.

5.7. En cuanto a la cooperación financiera y técnica, la UE debería participar más directamente en la elección de programas y controlar la elaboración técnica de los proyectos a fin de garantizar que cubren las necesidades reales de la población. En cuanto a la gestión de los programas de cooperación, normalmente la UE adopta el papel de financiero y el país beneficiario es la parte contratante. Es necesario que la UE controle más la gestión de los programas de desarrollo, lo cual requerirá un mayor grado de participación directa por parte de la delegación o de los consultores independientes designados.

5.8. Estas recomendaciones podrían implicar que se destinara más personal a algunas delegaciones. En la mayoría de los casos, los empleados podrían ser contratados en el país, y los costes adicionales se verían más que compensados por el ahorro derivado del mantenimiento de normas de calidad.

5.9. Al apoyar estas propuestas el Comité tiene presente que las ayudas de la UE son financiadas por los contribuyentes europeos, los cuales tienen derecho a exigir garantías tanto a la Comisión como al Gobierno beneficiario de que los fondos se utilizan efectivamente para mitigar la pobreza y fomentar el desarrollo sostenible. El apoyo público a este tipo de ayuda está disminuyendo en parte porque existe una opinión cada vez más extendida de que gran parte de la ayuda no beneficia a sus legítimos destinatarios. En los casos de corrupción confirmada, si el Estado beneficiario no adopta medidas adecuadas en contra de los funcionarios, se debería revisar la financiación de los proyectos por parte de la UE.

5.10. De conformidad con los acuerdos de cooperación, la Comisión establece las listas de licitadores para los contratos de desarrollo. Las listas finales son transmitidas a los países ACP, que pueden añadir o suprimir potenciales licitadores de la lista. Ante el argumento de que en algunos países determinadas empresas son suprimidas porque se niegan a efectuar pagos no autorizados, el Comité considera que ya no se debería dar la posibilidad a los gobiernos de los países ACP de suprimir a los licitadores.

5.11. El Comité valora positivamente que en 1991 la legislación de la UE condicionase la concesión de licitaciones a la posibilidad de poner en una lista negra aquellas empresas que hubiesen estado implicadas en casos de corrupción. El CES daría su apoyo a la Comisión para que adoptase el mismo principio que el Banco Mundial según el cual se anulan todos los contratos obtenidos de forma corrupta y toda ayuda financiera ha de ser devuelta.

5.12. Asimismo considera urgente que los actuales procedimientos de licitación se simplifiquen sin comprometer la transparencia financiera. El procedimiento actual parece tan complejo que puede disuadir a las empresas aunque reúnan los requisitos. Otras se ven obligadas a recurrir a especialistas para poder tomar parte en la licitación, con lo cual se elevan los costes, y se corre el riesgo de que la intervención de dichos especialistas se convierta en garantía para conseguir los contratos de forma ilegal.

5.13. Fomentar que los países ACP reduzcan la corrupción en sus asuntos internos es una labor aún más difícil y delicada. La existencia de un funcionariado íntegro es fundamental para el buen gobierno. En muchos países ACP la honestidad de los funcionarios está en duda. La existencia de una multiplicidad de normas y reglas que regulan todos los aspectos del comercio y demás actividades, unido a unos funcionarios con niveles salariales bajos, conduce a la corrupción. Como se afirma en el punto 5.6, la UE debería estar preparada para ayudar a los países ACP, cuando éstos lo soliciten, a fin de mejorar la conducta ética de los funcionarios. Asimismo es importante garantizar que, en el marco de los programas de ajuste estructural, los sueldos de los funcionarios que conservan su empleo sea adecuado.

6. El papel de los grupos de interés socioeconómicos y la cooperación descentralizada

6.1. La participación de la sociedad civil en los asuntos de Estado es un elemento esencial del buen gobierno. De hecho, uno de los aspectos decisivos del papel del gobierno es implicar a la ciudadanía en la toma de decisiones. Los representantes de los grupos de intereses socioeconómicos ACP/UE han pedido en las sucesivas reuniones anuales que los interlocutores sociales de los países ACP sean consultados por sus gobiernos a la hora de elaborar los programas indicativos nacionales y que desempeñen un papel de asesores en los programas de desarrollo sectorial. De momento sus peticiones han sido ignoradas.

6.2. Para preparar la elaboración de este dictamen, se envió un cuestionario a los países ACP participantes en la reunión anual de los grupos de interés socioeconómicos celebrada en 1995. Los resultados del cuestionario se recogen en un cuadro que figura en el Anexo. El porcentaje de respuestas al cuestionario superó el 70 por ciento. Está claro que muchos gobiernos son reacios a compartir la información con la sociedad civil y confiar en ella o pedirle su opinión. Las respuestas mostraron, por ejemplo, que sólo el 16 % de las organizaciones encuestadas habían sido consultadas por los gobiernos a la hora de elaborar los programas indicativos o planear los proyectos de desarrollo concretos. En sus observaciones, la mayoría de las organizaciones hacían hincapié en la necesidad de plantear un enfoque tripartito (la UE, los gobiernos ACP y los grupos de interés socioeconómicos) a fin de garantizar que fondos limitados fuesen utilizados con la mayor eficiencia y llegasen a los más necesitados. De nuevo, sólo algo más de la mitad de las organizaciones habían sido consultadas por sus gobiernos sobre la política a seguir en sus respectivos sectores. A juicio del Comité, parece extraño que la mayoría de los gobiernos ACP sean tan reacios a aprovechar los incontestables conocimientos que las organizaciones profesionales pueden ofrecer. Si tuviesen más en cuenta la importancia de estas organizaciones, los gobiernos ACP reforzarían su propia posición. La ausencia de un desarrollo económico sostenible en muchos países ACP es atribuible al menos en parte a la falta de una relación laboral de confianza entre gobernantes y gobernados.

6.3. En África puede haber factores culturales que complican las discusiones y consultas entre el gobierno y la sociedad civil. Las decisiones las suelen tomar los hombres. Muchos gobiernos basan todas las consultas internas en los más ancianos. Estos factores podrían contribuir a explicar por qué, aunque en Europa se reconozca que la participación de la sociedad en la política es una cuestión clave para el buen gobierno, el Anexo LXXX del Convenio de Lomé revisado afirma simplemente que los países ACP se esforzarán por organizar intercambios de opiniones sobre la elaboración y aplicación de programas indicativos. Sin embargo, la relación directa entre la participación de los ciudadanos en los asuntos de Estado y el desarrollo sostenible debe ser entendida y aplicada por los gobiernos. El Comité opina que al menos determinados aspectos del principio de cooperación deberían prolongarse en cualquier futuro convenio de ayuda al desarrollo, para que de este modo la UE pueda facilitar una mayor participación de los grupos de interés socioeconómicos en el desarrollo de sus países. En ese sentido, es importante promover los grupos interétnicos o intertribales como parte de la prevención de conflictos.

6.4. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que la ayuda a la cooperación descentralizada debería contribuir a liberar el potencial en materia de recursos humanos cuyo desarrollo se ve frenado por los gobiernos centrales de muchos países ACP. La cooperación descentralizada incluye la transferencia de la responsabilidad financiera y administrativa e implica el lanzamiento y ejecución de programas de desarrollo financiados por la UE desde el gobierno central y con la participación de otros agentes. Su objetivo, además de impulsar el desarrollo humano, consiste en permitir que la sociedad civil sea más independiente. El Comité lamenta que los debates sobre este aspecto de la ayuda fueran particularmente difíciles en la revisión intermedia. Dada la importancia de una mayor participación de los grupos de interés socioeconómicos en los asuntos públicos, el Comité ha sostenido durante mucho tiempo que la cooperación descentralizada debería tener un ámbito de acción mayor y un acceso más directo a la financiación.

6.5. Sin embargo, los países ACP insistieron para que sus gobiernos intervinieran directamente en todos los gastos del Fondo Europeo de Desarrollo ya que temían que si relajaban el control se podrían fomentar actividades que escaparan a la gestión de las autoridades del país.

6.6. En el informe elaborado por la Comisión en 1994 sobre la aplicación de la cooperación descentralizada se afirma que el Convenio de Lomé, que hace hincapié en la importancia del Estado y las autoridades nacionales, no favorece una mayor participación, lo cual explica el limitado número de experiencias en el campo de la cooperación descentralizada (). Esta opinión se ve confirmada por las observaciones recogidas en nuestra encuesta de la que se desprende claramente que hasta ahora la mayoría de los gobiernos no han conseguido llevar a cabo una cooperación descentralizada y no han proporcionado información de ello ni apoyo a los interlocutores sociales. Aunque el 75 % de los encuestados tenía conocimiento de la existencia de las ayudas al desarrollo en su sector, sólo el 29 % solicitó la financiación, y la mayor parte fue rechazada. Muchos encuestados criticaron la necesidad de que los proyectos tuviesen que ser aprobados por los gobiernos, cuando a menudo aquéllos serían rechazados a causa de intereses personales. Este factor desanima tanto la elaboración de proyectos como la solicitud de ayudas.

6.7. De las respuestas a nuestra encuesta se desprende claramente que para reforzar su papel institucional los grupos de interés socioeconómicos necesitan un reconocimiento legal, formación administrativa y técnica, acceso a mucha más información y mayores oportunidades para el diálogo y la interacción con los interlocutores sociales.

6.8. El Comité opina que se necesitan esfuerzos mucho mayores para mejorar la capacidad organizativa de los grupos de interés sociales. Aunque numerosos encuestados eran conscientes de la disponibilidad de la ayuda para mejorar dicha capacidad, los criterios de elegibilidad y los procedimientos generales de solicitud siguen sin estar claros para la mayoría de los grupos.

6.9. En cuanto a las ayudas disponibles para desarrollar aspectos específicos de la economía, en nuestra encuesta sólo el 20 % de las organizaciones encuestadas había recibido algún tipo de información por parte de sus gobiernos o delegaciones. Dada la reticencia general de los gobiernos a fomentar la cooperación descentralizada es fundamental que las delegaciones difundan ampliamente la información al respecto.

6.10. Para fomentar la cooperación descentralizada es fundamental que exista una buena relación entre las delegaciones y los grupos de interés socioeconómicos. Por consiguiente, el Comité observa con preocupación que aunque la mayoría de las organizaciones de interlocutores sociales y económicos de los países ACP parece haber mantenido algún contacto con las delegaciones, consideraban que la actitud de los funcionarios de la UE era distante y a menudo de falta de interés. Lo que provocó que las organizaciones se sintieran aún más marginadas.

6.11. El papel de las delegaciones consiste en reunir a los representantes de los gobiernos y la sociedad civil e impulsar una relación tripartita a la que muchos grupos de interés socioeconómicos de los países ACP conceden gran importancia. Asimismo ello permitiría que las delegaciones explicaran la compleja filosofía subyacente a la ayuda a la cooperación descentralizada y proporcionasen información sobre las modalidades de ayuda. Los delegados deberían desempeñar también un papel a la hora de reunir a las autoridades locales de la UE y de los Estados ACP para discutir problemas comunes.

6.12. El acuerdo revisado de Lomé otorga un mayor reconocimiento a la cooperación descentralizada en los programas indicativos. La programación del segundo período de cinco años del presente Convenio ya está bastante avanzada, pero al Comité le preocupa enormemente el retraso en el desembolso, debido a que el Convenio no ha sido ratificado todavía por todas las partes. Las indicaciones son que la mayoría de los programas prevé este tipo de cooperación. Según las conclusiones del 28 de mayo de 1996 de la Presidencia de la cooperación descentralizada, los delegados deberían tomar la iniciativa y entablar un debate político con los representantes de la sociedad civil y los gobiernos a fin de garantizar que los objetivos (de los que sólo unos cuantos han sido cuantificados) se concretaran.

6.13. Los programas indicativos sólo deberían aprobarse si el contenido de la cooperación descentralizada se ajusta a los objetivos del Convenio revisado de Lomé y a la mencionada declaración del Consejo. El pago de la segunda parte de los fondos de Lomé debería estar condicionada al progreso adecuado de los proyectos de cooperación descentralizada. En un convenio futuro los fondos deberían destinarse específicamente a la cooperación descentralizada.

6.14. Además del Fondo Europeo de Desarrollo, el presupuesto de la CE dispone de una partida de ayudas al buen gobierno y a la cooperación descentralizada. Sin embargo, las cantidades disponibles son modestas y han sido utilizadas principalmente para proyectos piloto. Aunque en el marco del Convenio revisado se presionará a los gobiernos ACP para que incluyan los proyectos de cooperación descentralizada en sus programas indicativos, el Comité considera que los gobiernos seguirán siendo reacios a presentar proyectos viables elaborados por grupos de interés socioeconómicos, particularmente aquéllos destinados a aumentar su eficiencia operacional. Por consiguiente, se deberían incrementar las líneas presupuestarias oportunas para permitir que estos grupos puedan acceder a los fondos con este propósito sin tener que recibir la aprobación de los gobiernos. Es particularmente importante incrementar la ayuda disponible de conformidad con la línea presupuestaria B7 702 según la cual se da prioridad a los proyectos que incluyen, entre otras cosas, la consolidación de la sociedad civil, el apoyo a los grupos vulnerables, como por ejemplo, las minorías y la asistencia jurídica para reforzar la capacidad de las asociaciones locales.

7. Procedimiento de solicitud de ayudas

7.1. El actual procedimiento de solicitud de ayudas es tan complejo y lento que con frecuencia disuade a las organizaciones y empresas de solicitar la cooperación descentralizada y otras formas de ayuda. El Comité está de acuerdo con el Consejo (28 de mayo de 1996) cuando afirma que los procedimientos e instrumentos de ayuda deben ser lo suficientemente flexibles para garantizar que la cooperación descentralizada recibe un trato adecuado en los programas de desarrollo y permitir así que los protagonistas locales puedan participar. Urge ahora que la Comisión simplifique el procedimiento.

8. El personal de las delegaciones

8.1. El éxito de la ayuda al desarrollo de la UE no sólo depende de la competencia de los gobiernos de los países ACP sino también del personal de las delegaciones. Por ejemplo, se ha centrado la atención en el papel fundamental que puede desempeñar el delegado para el fomento de las medidas de buen gobierno. Los procedimientos de solicitud de ayudas podrían simplificarse y los plazos reducirse si la autorización para las ayudas de poca envergadura fueran transferidas de Bruselas a las delegaciones; en la actualidad, se excluye esta posibilidad por falta de personal.

8.2. Los fondos para contratar personal suplementario que se encargue de la cooperación financiera y técnica, tanto si son expatriados como locales, depende en la práctica de que los Estados miembros aumenten el FED, o de que los socios ACP se pongan de acuerdo para que los fondos se utilicen a este fin. Recientemente, la Comisión se vio obligada a reducir en 18 miembros el personal de las delegaciones y se ignora aún como pueden ser sustituidos por agentes locales.

8.3. Para utilizar de forma óptima el personal, los Estados miembros y la UE deberían estudiar la forma de que las delegaciones trabajasen más estrechamente en la administración de los proyectos de ayuda. A fin de que la cooperación descentralizada progrese realmente, será necesario despachar un gran número de solicitudes de menor envergadura. Las delegaciones de los Estados miembros podrían colaborar en los trabajos necesarios.

8.4. El Comité también manifiesta su preocupación por la gran variedad en cuanto a la cualificación del personal de la delegación. Es fundamental que las delegaciones cuenten con un personal adecuado que posea los conocimientos necesarios.

9. Conclusión

9.1. La publicación de este dictamen debería ser considerada como una contribución al debate sobre el futuro del Convenio de Lomé. Nuestras recomendaciones proponen un convenio de uso más fácil y una modificación en los procedimientos administrativos que permitan el tratamiento y control de numerosas solicitudes de menor envergadura.

9.2. El concepto de cooperación entre la UE y los países ACP depende de que los países en desarrollo cuenten con funcionarios capaces de elaborar y aplicar planes indicativos. Mientras esto no sea posible, los países donantes se verán obligados a elaborar y aplicar dichos planes. Por consiguiente, la cooperación depende del buen gobierno.

9.3. Los futuros convenios deberían ser más selectivos y condicionales. Sería necesario canalizar los escasos fondos de desarrollo hacia actividades que aborden las causas de la pobreza. Dada la importancia clave del buen gobierno, se le debería conceder mayor importancia; no sólo se deberían destinar mayores ayudas al buen gobierno sino que debería ser un elemento esencial en cualquier nuevo convenio. Para que no se considere este aumento de condicionalidad como un anacronismo se debería dejar bien claro que este punto de vista es compartido por muchos de nuestros interlocutores sociales en los países ACP. Habrá que desarrollar nuevas formas de cooperación y hacer más hincapié en algunas de las ya existentes, como la cooperación descentralizada, con el fin de fortalecer los derechos democráticos y humanos y consolidar el Estado de Derecho.

9.4. En cuanto a la aplicación, si se quiere que la cooperación y la ayuda descentralizada a las PYME sea significativa, se tendrán que simplificar los procedimientos de solicitud a fin de conseguir que las organizaciones y empresarios locales puedan efectivamente solicitar la asistencia.

9.5. También es importante que las autoridades estén en condiciones de tramitar y controlar una multitud de solicitudes de menor envergadura. Dada la escasez de personal de la Comisión se tendrán que introducir nuevos métodos. Sin una reforma radical de la gestión de las ayudas no se puede garantizar el éxito de la cooperación descentralizada, lo cual dificulta que la ayuda a la cooperación llegue a las PYME y los interlocutores sociales.

Bruselas, el 28 de mayo de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 352 de 30. 12. 1993.

() 1975-1994.

() PNB per cápita calculado a precios constantes y adaptado en función de las variaciones de los tipos de cambio (1975-1991).

() Fuente: Oficina Estadística de las CE - Unidad para las relaciones con los ACP y otros países.

() Comunicación de la Comisión al Consejo: La Unión Europea y el tema del conflicto en Africa: construcción de la paz, prevención de conflictos y demás (Título provisional por carecerse de la versión española del documento de la Comisión). SEC(96) 332 final.

() ODA.

() Prof. Tetzhaff.

() Transparencia Internacional - La lucha contra la corrupción: lo que puede hacer la UE. Bruselas 1995.

() Doc. COM(96) 70.

ANEXO

>SITIO PARA UN CUADRO>