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Bruselas, 23.1.2008

SEC(2008) 48

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento adjunto a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Apoyar la demostración temprana de la producción sostenible de electricidad a partir de combustibles fósiles SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

{COM(2008) 13 final}{SEC(2008) 47}

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

La evaluación del impacto correspondiente al presente resumen se refiere al punto 2007/TREN//024 del programa de trabajo de la Comisión relativo a una Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento titulada «Apoyar la demostración temprana de la producción sostenible de electricidad a partir de combustibles fósiles».

La evaluación del impacto se basa en trabajos anteriores , en particular en la evaluación del impacto preparada para la Comunicación de la Comisión de enero de 2007 titulada «Producción sostenible de electricidad a partir de combustibles fósiles» y en la propia Comunicación, que aclaró varias cuestiones esenciales relativas a[1]:

- el importante papel del carbón en el suministro energético futuro, condicionado sin embargo a la compatibilidad del futuro uso del carbón y los objetivos medioambientales; las tecnologías de captura y almacenamiento del CO2 (CAC) han sido confirmadas en este sentido como una de las soluciones adecuadas (además de las mejoras en la eficiencia);

- la necesidad de un marco jurídico y reglamentario que haga posible la captura y almacenamiento del CO2 en la UE y a nivel internacional como una condición previa para la futura evolución de la CAC;

- la necesidad de realizar la demostración inicial de la CAC en centrales eléctricas a gran escala;

- la posibilidad de que la CAC resulte económica en la producción a partir de carbón en torno al año 2020 a través de los efectos convergentes de la reducción de los costes adicionales de la CAC (logrados con I+D y demostración) y de un sólido régimen comunitario de comercio de derechos de emisión (RCCDE) con precios previsibles;

- las oportunidades para la UE de exportar tecnologías sostenibles de los combustibles sólidos una vez que se haya realizado su demostración dentro de la Unión.

Por consiguiente, de acuerdo con las conclusiones generales del paquete energético de enero de 2007 y tal como se confirmó en las Conclusiones del Consejo de la primavera de 2007, la evaluación del impacto da por sentada la necesidad de implantar de forma generalizada la técnica de la captura y almacenamiento del CO2 (CAC) en la UE a partir de 2020 .

Además, los estudios elaborados para la propuesta de Directiva de la Comisión sobre el almacenamiento geológico del dióxido de carbono [2] han confirmado en particular:

- la posibilidad de proporcionar cuanto antes un marco legislativo para la CAC, que permita el almacenamiento geológico y aclare la cuestión de la elección de los emplazamientos y la responsabilidad en caso de fugas; y

- la aceptación de la CAC en el actual régimen de comercio de derechos de emisión de la UE.

Por último, los análisis de la evaluación del impacto y otros trabajos preparatorios para las propuestas relativas al RCCDE post-2012 y el plan SET han establecido que:

- La función de la CAC es la de una de las tecnologías energéticas estratégicas, lo que exigirá más I+D y demostración con vistas a rápida puesta en el mercado y, desde esa perspectiva, la justificación de más fondos públicos para I+D y demostración; nota : Se han señalado claramente[3] las prioridades para la I+D europea en relación con la CAC basándose en los resultados de la I+D financiada por la UE y en los conocimientos y experiencia de la plataforma tecnológica europea de la ZEP[4];

- La función del RCCDE como el instrumento de mercado clave después de 2012 para ofrecer incentivos contra las emisiones y la confirmación de la CAC en el RCCDE como una de las opciones válidas de reducción de emisiones.

Así pues, la evaluación del impacto se centra en el último punto : las opciones para lograr una demostración coordinada y a tiempo de las tecnologías de captura y almacenamiento del CO2 en Europa, que exigirá en particular :

- la construcción para 2015 de una primera serie de centrales eléctricas de demostración donde se aplicarán tecnologías clave de CAC y su posterior explotación, que permitirá sacar conclusiones prácticas sobre la viabilidad y la rentabilidad de la CAC en la producción de electricidad para 2020;

- el estímulo de la participación sostenida de la industria europea y el complemento de sus compromisos financieros mediante fondos públicos, ya que las centrales de demostración de CAC implicarán nuevas inversiones y costes operativos en comparación con la producción sin CAC;

- y el comienzo cuanto antes de los preparativos para una implantación más generalizada de la CAC, después de 2020, paralelamente a los esfuerzos de demostración. Esto se refiere específicamente a las cuestiones de la I+D continua y a los estudios de la infraestructura de CO2.

El trabajo de la Comisión para preparar la evaluación del impacto estuvo apoyado por un estudio externo elaborado por PwC, que trató específicamente de la evaluación de medidas y opciones para apoyar el diseño, la construcción y el funcionamiento, antes de 2015, de hasta 12 instalaciones de demostración a gran escala de la producción comercial de electricidad. Esta evaluación se base en datos parcialmente confidenciales sobre varios proyectos de demostración anunciados que podrían cumplir las especificaciones de centrales de demostración de CAC a gran escala. Las principales conclusiones del estudio respaldan la opción de combinar la coordinación a nivel de la UE y el fomento de compromisos firmes por parte de los Estados miembros y otros interesados como opción preferida; también se aconseja vivamente publicar directrices comunitarias para armonizar los sistemas de financiación nacionales.

Al mismo tiempo, una encuesta reciente de la Comisión basada en datos recogidos en las administraciones europeas, empresas eléctricas y otros interesados en la energía ha seleccionado en una primera fase 33 proyectos de demostración a gran escala (de ellos, por el momento, unos 20 están previstos para estar equipados con CAC y los otros están diseñados para poderse adaptar a esta tecnología) que se encuentran en diversas fases de preparación. La lista de estos proyectos se adjunta como anexo al informe de la evaluación del impacto.

El problema principal para las actividades de demostración de la CAC es el coste actual de estas tecnologías, que hace que su uso en la producción de electricidad no resulte rentable en las condiciones actuales. Los proyectos de centrales eléctricas equipadas con CAC se enfrentan con la perspectiva de tener que unas inversiones y unos costes operativos más altos en comparación con centrales sin CAC de la misma capacidad[5]. El RCCDE es el mecanismo basado en el mercado que debería, a largo plazo, proporcionar una compensación completa de todos estos costes adicionales. Sin embargo, con unos precios del CO2 bajos y muy fluctuantes, como recientemente, los costes adicionales de las instalaciones de la CAC no están suficientemente compensados.

Otros aspectos del problema son la multiplicidad de las configuraciones de las tecnologías de CAC que hay que someter a demostración, la falta de coordinación de los proyectos potenciales de demostración de CAC y la falta de interacción con esfuerzos similares fuera de Europa, así como el limitado apoyo del público debido a la escasa conciencia general de las ventajas de la CAC.

El principal objetivo es estimular la construcción de un número suficiente de proyectos de demostración de CAC a gran escala de aquí a 2015. La plataforma tecnológica europea ZEP estima que serán necesarias de 10 a 12 centrales eléctricas de demostración con el fin de cubrir las diferentes combinaciones de tecnologías de captura de CO2, los emplazamientos de almacenamiento y las ubicaciones geográficas. Para que en 2020 los procesos de CAC estén completamente demostrados desde el punto de vista técnico y se disponga de costes reales y otros datos económicos, es indispensable construir un número suficiente de estas centrales antes de 2015 y tenerlas en funcionamiento durante un periodo de cinco años.

Un objetivo adicional es utilizar la experiencia práctica obtenida de los proyectos de demostración y los resultados de las acciones de I+D, paralelas y continuadas, para lograr el descenso de los costes de la CAC. Varias fuentes coinciden en ver un futuro equilibrio entre los costes de la CAC y el precio del CO2 en la franja entre los 25 y los 30 euros por tonelada de CO2 e indican que esta cantidad podría alcanzarse cerca de 2020.

Existe una urgencia para actuar ya, dados los largos periodos necesarios para preparar, diseñar, obtener autorizaciones y construir a gran escala proyectos de demostración de CAC.

Las políticas de apoyo a los proyectos de demostración de CAC a gran escala deberán tener tres objetivos principales:

- coordinar los proyectos de demostración para dirigirlos a un programa de demostración de CAC coherente en Europa, probando diferentes combinaciones de tecnologías de captura del CO2, emplazamientos de almacenamiento y ubicaciones geográficas;

- mejorar la sensibilización del público respecto a las CAC y facilitar la interacción de Europa con iniciativas fuera de nuestras fronteras relacionadas con la CAC , tanto en otras economías desarrolladas que quieran comercializar pronto la CAC como en economías en desarrollo que recurran a los combustibles fósiles para la generación de electricidad;

- aportar ayuda financiera pública o facilitar el acceso a dicha ayuda para complementar los compromisos y las iniciativas de las industrias.

Las tres opciones de actuación consideradas en la evaluación de impacto son las siguientes:

- La opción de actuación 0 no prevé ningún cambio en la estrategia . Las actividades de demostración dependerán de la iniciativa de la industria solamente, aunque puede que se disponga de algún apoyo financiero para los proyectos de demostración de CAC en algunos pocos Estados miembros y en Noruega.

- La opción de actuación 1 prevé la creación de un mecanismo que combine la coordinación de la UE y la incitación a hacer esfuerzos financieros importantes destinada a los Estados miembros y otras partes interesadas . Este mecanismo realizará las funciones de coordinar los proyectos, mientras que los Estados miembros que dependen del carbón y otros combustibles fósiles para su producción de electricidad tendrán que aportar una parte esencial de la ayuda financiera pública. Para poner en marcha la ayuda financiera de los Estados miembros, la Comisión puede anunciar que es favorable a las ayudas estatales para los proyectos de demostración de la CAC (sin perjuicio de la obligación de notificación que tienen los Estados miembros y del posterior análisis caso por caso).

- La opción de actuación 2 prevé la creación de una empresa común, que sería como un sistema comunitario para coordinar al mismo tiempo los proyectos y ofrecer ayuda financiera pública. Para ello, la Comisión podría proponer incrementar muy sustancialmente el presupuesto comunitario disponible para las iniciativas del «Carbón Limpio» y la captura y almacenamiento del CO2 en virtud del 7º PM con el fin de cofinanciar proyectos de demostración de CAC a gran escala, o bien crear una línea presupuestaria específica. Cuando se cree, la empresa común canalizará los fondos comunitarios hacia los proyectos de demostración.

Se ha realizado un análisis minucioso de los impactos de cada opción de actuación (véase el informe sobre la evaluación del impacto), comprobando sistemáticamente los efectos en cada una de ellas de los siguientes parámetros:

- construcción de una serie de centrales eléctricas de demostración de CAC a gran escala para 2015;

- mejora de la viabilidad económica de la CAC y de la diversidad de la tecnología;

- diversificación de la combinación energética y del coste de la electricidad;

- medio ambiente mundial y contaminación del aire;

- dimensión económica y social, cooperación internacional e I+D.

En relación con el potencial para la captura de CO2 , de acuerdo con la modelización de la hipótesis de trabajo «Reducción de gases de efecto invernadero del 20%, uso del 20% de energía renovables, subasta completa e inclusión de la captura y almacenamiento del CO2 en el RCCDE», elaborada en el marco de la Directiva sobre el almacenamiento geológico del CO2, con la CAC generalmente viable en el mercado en 2020, la capacidad instalada alimentada por carbón dotada de CAC en 2030 sería de 21 GW; la cantidad de CO2 capturado en la EU-27 podría situarse en torno a los 7 Mt en 2020 y en torno a los 160 Mt en 2030, representando el 13% de las emisiones procedentes de la generación termoeléctrica. Esta modelización indica también las ventajas potenciales de una menor contaminación atmosférica.

Los resultados de la evaluación del impacto son los siguientes:

La opción de actuación 0 (sin cambios) haría que sólo un número limitado de proyectos de demostración de CAC a gran escala se pusieran en operación de aquí a 2015 y quedarían fuera de la actividad de demostración varias tecnologías de la CAC y muchos Estados miembros y operadores potencialmente interesados. Las tecnologías de la CAC seleccionadas serían económicamente viables para 2020 en situaciones específicas, es decir, en ubicaciones favorables o en países con políticas especiales para fomentarlas (como sucede en Noruega y podría suceder en el Reino Unido o los Países Bajos), pero no estarían suficientemente demostradas para 2020 como para permitir su implantación a gran escala en toda Europa.

El potencial para la captura de CO2 antes indicado quedaría en gran medida sin explotar con la opción de actuación 0. Por otra parte, si la presión de la lucha contra el cambio climático y las condiciones en el mercado de los combustibles impusieran la conveniencia de seguir dependiendo del carbón, pero con una reducción radical en la huella de carbono asociada con su uso, la UE podría verse obligada a importar tecnologías de la CAC desarrolladas en otros continentes (en los EE.UU., Japón o incluso en China). Otra alternativa sería el abandono radical del uso del carbón para usar otros combustibles, probablemente en detrimento de la combinación energética de la UE, lo cual tendría repercusiones para la seguridad del suministro.

En condiciones menos extremas, la opción 0 simplemente daría lugar a retrasos en a introducción de la CAC, poniendo en peligro el logro de los actuales objetivos ambiciosos para luchar contra el cambio climático. Por ejemplo, se calcula que un retraso de 7 años en la introducción mundial de la captura y almacenamiento del CO2 entrañaría, en los próximos 50 años, la emisión a la atmósfera de aproximadamente 100 Gt de CO2 que hubiera podido evitarse, lo que tendría como consecuencia un incremento de 10 partes por cada millón (ppm) de la concentración atmosférica de CO2. Esto es importante, habida cuenta de los esfuerzos que se están haciendo para limitar el aumento total a menos de 100 ppm por encima del nivel actual[6].

La opción de actuación 1 (la creación de un mecanismo que combine la coordinación de la UE y la incitación a hacer esfuerzos financieros importantes destinada a los Estados miembros y otras partes interesadas) puede dar lugar a una coordinación efectiva de los proyectos de demostración y puede crear un contexto favorable para la concesión de ayudas financieras públicas.

La Comisión puede aplicar rápidamente una parte de este mecanismo utilizando los instrumentos jurídicos y las dotaciones financieras aprobados por la UE. En particular, la Comisión puede crear a lo largo de 2008 una estructura de red de apoyo para los proyectos de demostración que cumplan los criterios[7]. Cada proyecto de CAC (independientemente de que participen en la red o permanezcan fuera de ella) tendrá que depender para los recursos principalmente de los medios financieros de los Estados miembros y empresas. En la medida en que dicha contribución de los Estados miembros podría implicar el uso de fondos públicos, la Comisión deberá aclarar desde el principio las cuestiones relativas a las ayudas estatales.

Con un sector firme y los compromisos de los Estados miembros, se considera que cerca de una docena de proyectos de demostración de CAC a gran escala podrían ser puestos en funcionamiento de aquí a 2015. Suponiendo que dichos proyectos cubran una amplia gama de opciones tecnológicas, geográficas y organizativas, en 2020 las tecnologías de la CAC podrían haber demostrado que son económicamente viables y estar listas para su implantación generalizada en Europa y en los terceros países.

Así pues, podrían materializarse los efectos benéficos asociados a la implantación de la CAC y modelizados dentro de la hipótesis de trabajo «Reducción de gases de efecto invernadero del 20%, uso del 20% de energía renovables, subasta completa e inclusión de la captura y almacenamiento del CO2 en el RCCDE» (véase arriba). Por otra parte, Europa se convertirá en el suministrador de dichas tecnologías en los mercados mundiales, generando oportunidades comerciales para empresas europeas.

La opción de actuación 2 (creación de una empresa común) es la que presenta los conflictos más evidentes entre ventajas e inconvenientes. La empresa común puede desempeñar la mayor parte de las funciones de coordinación de los proyectos y aportación de ayudas financieras. Constituiría el instrumento más sólido para la coordinación eficaz de los proyectos y para garantizar que se ponen a prueba en toda Europa toda una serie de opciones.

Sin embargo, dicho mecanismo necesitaría una financiación comunitaria importante de la sencillamente no se dispone en virtud de las actuales disposiciones financieras de la UE. La plataforma tecnológica europea ZEP estima que un programa emblemático de este tipo necesitaría un presupuesto de 9 000 a 16 000 millones de euros. Esto correspondería a una contribución de los fondos públicos de la UE del orden de 5 000 millones de euros o más.

Sólo una cantidad limitada de la financiación de la UE podría ponerse inmediatamente a disposición de la empresa común procedente del presupuesto del 7º PM actualmente previsto para el «Carbón Limpio» y la captura y almacenamiento del CO2 (entre 100 y 200 millones de euros), pero dicha cantidad no puede financiar un programa de demostración completo. Llegar a un acuerdo sobre una financiación sustancial de la UE para las actividades de la demostración de la CAC podría llevar mucho tiempo, lo que entrañaría retrasos de varios años. Por ello, sólo se construirían antes de 2015 un número reducido de centrales para la demostración de la CAC y en 2020 las tecnologías de la captura y almacenamiento del CO2 no habrían terminado todo su proceso de demostración en Europa. Los efectos negativos son semejantes a los de la opción 0, al menos a corto y medio plazo. A más largo plazo, si se crea la empresa común, la mayor parte de los efectos benéficos de la opción 1 podrían materializarse.

[1] COM(2006) 843.

[2] Referencia al proyecto de Directiva y su evaluación del impacto.

[3] Los puntos centrales son los siguientes: la mejora de la eficiencia energética de las centrales eléctricas; la reducción de la penalización de la eficiencia asociada con la captura del CO2 y la reducción de los costes de capital (de forma que el coste de la captura pueda seguirse reduciendo por cada tonelada de CO2 no emitida); el desarrollo de procesos de captura innovadores; el desarrollo de nuevos materiales, incluidas membranas; la mejor integración de los componentes de la central con un incremento concurrente de la disponibilidad de las centrales; la evaluación de la capacidad europea para el almacenamiento del CO2; la seguridad del almacenamiento y la supervisión de las fugas en los emplazamientos de almacenamiento; y la garantía a largo plazo de la permanencia del almacenamiento.

[4] Las actividades de I+D realizadas en el marco de los proyectos financiados por la UE (dentro del 5º y del 6º Programa Marco, del programa Carnot y del Fondo de Investigación del Carbón y del Acero) y por medio de iniciativas nacionales e industriales, han permitido lograr una fase de desarrollo de las tecnologías de la CAC que les permiten ser aplicadas actualmente en diversos procesos industriales. Sin embargo, será necesario adaptarlas para su uso en la producción de electricidad a gran escala. la plataforma tecnológica europea para centrales eléctricas alimentadas con combustibles fósiles con emisiones cero («Zero Emission Fossil Fuel Power Plant Technology Platform» -ETP-ZEP), en su programa de investigación estratégico, estima que esto exigirá 1 000 millones de euros en I+D de aquí a 2020.

[5] Un análisis muy completo realizado por la empresa de inversiones Climate Change Capital Ldt (CCC) en el verano de 2007 calcula las franjas de costes utilizando varias fuentes. El estudio de CCC concluye que, para cubrir los incrementos en los costes relacionados con la captura y almacenamiento del CO2, los proyectos de demostración han de recibir 1076-1705 euros/kW en subvenciones anticipadas de capital o una ayuda continuada de funcionamiento de 25-67 euros/t de CO2 almacenado. Se supone que una central eléctrica de 400 MW equipada con captura y almacenamiento del CO2 almacena aproximadamente 2,5 millones de toneladas de CO2 anuales. Véase la evaluación del impacto completa para más datos.

[6] Fuente: 2008 Shell Scenarios to 2050.

[7] Basándose en las consultas realizadas hasta la fecha, la Comisión mantiene, en principio, que los criterios que deberían ser usados en la selección de proyectos para su participación en la Red son los siguientes: (a) capacidad de cómo mínimo 300 MW, con un uso importante de los combustibles fósiles (pero permitiendo también, por ejemplo, la coincineración con biomasa); en el caso de las instalaciones polivalentes, el elemento de la generación de electricidad debería representar una parte de la capacidad total correspondiente al menos a 250 MW; (b) inclusión durante la concepción del proyecto de soluciones técnicas para todas las partes del concepto de los combustibles fósiles sostenibles en la producción de electricidad, es decir, generación de electricidad eficiente (de acuerdo con las MTD), captura de CO2, transporte e inyección bajo tierra para un almacenamiento seguro a largo plazo; (c) disposiciones para un porcentaje de captura y almacenamiento de al menos el 85% del contenido en carbono de los combustibles fósiles utilizados; (d) puesta en servicio antes de finales de 2015; (e) demostración de un compromiso claro para que el proyecto se realice (p. ej. presentación de un estudio de ingeniería para el proyecto); (f) disposición para compartir información sobre el proyecto, sujeto a la protección de los derechos de la propiedad intelectual (DPI).