COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN sobre el refuerzo de la seguridad de los buques de pasaje en la Comunidad

1. introducción general

En la presente Comunicación, la Comisión propone un conjunto de medidas que aspiran a mejorar la legislación comunitaria en vigor en el ámbito de la seguridad de los buques de pasaje, de conformidad con los objetivos políticos resumidos en el Libro Blanco de la Comisión sobre la política de transporte [1]. Las medidas propuestas en la presente Comunicación contienen una propuesta sobre requisitos específicos de estabilidad para los buques de pasaje de transbordo rodado y una revisión de la Directiva 98/18/CE sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje. También presenta el pensamiento de la Comisión en relación con el régimen de responsabilidad civil aplicable a los transportistas marítimos de pasajeros, así como con la revisión en curso del Convenio de Atenas de la OMI de 1974 relativo al transporte de pasajeros y sus equipajes por mar.

[1] Libro Blanco: La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad COM(2001)370 de 12/09/2001. Las prioridades resumidas en este documento incluyen la mejora constante de la seguridad de la navegación, del transporte de los ciudadanos y de sus derechos en cuanto a pasajeros en los diferentes modos de transporte.

En la Comunicación de 1993 sobre una política común de seguridad marítima [2], la Comisión resaltó la necesidad de adoptar varias medidas para mejorar y armonizar el régimen de seguridad aplicable a los buques de pasaje. Una serie de accidentes trágicos que afectaron a buques de pasaje en aguas de la UE puso aún más de relieve la necesidad de tomar medidas en este campo [3]. En el breve plazo de algunos años, la Comunidad procedió a reforzar de forma sustancial su legislación en el ámbito de la seguridad de los buques de pasaje. En especial, se introdujeron cuatro nuevos instrumentos comunitarios para asegurar la aplicación de normas de seguridad iguales a todos los buques de pasaje de la Comunidad [4], requisitos específicos para los servicios de transbordadores de carga rodada [5], la obtención de mejor información sobre las personas que viajan a bordo de buques de pasaje [6] y la aplicación anticipada del código ISM a los buques de pasaje [7].

[2] Comunicación de la Comisión: Por una política común de seguridad marítima, COM(93)66 de 24.2.1993.

[3] Véase por ejemplo la Resolución del Consejo de 22 de diciembre de 1994 sobre la seguridad de los buques de transbordo rodado de pasajeros, DO C 379 de 31.12.1994.

[4] Directiva 98/18/CE del Consejo de 17 de marzo de 1998 sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje, DO L 144 de 15.5.1998, p. 1.

[5] Directiva 1999/35/CE del Consejo de 29 de abril de 1999 sobre un régimen de reconocimientos obligatorio para garantizar la seguridad en la explotación de servicios regulares de transbordadores de carga rodada y naves de pasaje de gran velocidad, DO L 138 de 1.6.1999, p. 1.

[6] Directiva 98/41/CE del Consejo de 18 de junio de 1998 sobre el registro de las personas que viajan a bordo de buques de pasaje procedentes de puertos de los Estados miembros de la Comunidad o con destino a los mismos, DO L 188 de 2.7.1998, p. 35.

[7] Reglamento (CE) nº 3051/95 del Consejo, de 8 de diciembre de 1995, sobre la gestión de la seguridad de transbordadores de pasajeros de carga rodada, DO L 320 de 30.12.1995, p.14, modificado por el Reglamento de la Comisión (CE) nº 179/98 de 23 de enero de 1998, DO L 19 de 24.1.1998, p. 35.

El proceso de aplicación de estas medidas y la evaluación de su eficacia reveló algunas insuficiencias y confirmó que todavía no se ha alcanzado plenamente el objetivo de disponer de una normativa armonizada para todos los buques de pasaje que entran o salen de un puerto de la Unión Europea. Ya se había iniciado un proceso de evaluación del régimen de seguridad de los pasajeros con vistas a proponer mejoras cuando se produjo la tragedia más reciente en Europa, que fue el accidente del transbordador Express Samina en Grecia, que subrayó la necesidad de que los Estados miembros y la Comisión pongan mayor empeño para evitar que accidentes de este género vuelvan a ocurrir.

Por otra parte, la evolución en la construcción de buques de pasaje, en particular en lo que se refiere al aumento de sus dimensiones (hasta 150.000 toneladas de arqueo bruto) y de su capacidad (hasta 5.000 pasajeros y tripulación), está siendo observada atentamente por la Comisión. De hecho, han surgido algunas dudas en relación con el nivel de adecuación de las normas de construcción y de seguridad de funcionamiento que se aplican en los buques de pasaje de gran tamaño. La OMI está efectuando estudios técnicos en este campo y, una vez analizados sus resultados por la Comunidad, la Comisión propondrá nuevas iniciativas en el ámbito de la seguridad técnica y de las personas en los buques de pasaje durante el segundo semestre de 2002.

2. Prescripciones específicas de estabilidad para los buques de pasaje de transbordo rodado que operan en los puertos de la UE

2.1. Antecedentes

La estabilidad después de una colisión es de importancia crucial para la seguridad de los buques de pasaje de carga rodada. Cuanto más tiempo se mantenga a flote un buque después de haber sufrido una avería grave, más eficientes serán las operaciones de evacuación o de búsqueda y salvamento de pasajeros y tripulación. Esta consideración asume todavía una mayor importancia a la luz de la dimensión cada vez mayor de los buques de carga rodada que efectúan servicios en los puertos comunitarios y del número creciente de pasajeros y tripulantes que transportan. Indudablemente, el problema más serio que se presenta a un buque de carga rodada con una cubierta de carga cerrada es el efecto de una acumulación significativa de agua en esa cubierta.

A nivel internacional, la norma principal que regula la estabilidad de los buques de carga rodada de pasajeros es el Convenio SOLAS 90, que se refiere implícitamente al efecto de la entrada de agua en la cubierta de carga rodada en condiciones de mar agitado en que la altura significativa de las olas sea del orden de 1,5 metros [8]. Estas normas se aplican asimismo a las travesías en aguas de la UE en virtud de la Directiva 98/18/CEE.

[8] Además, la Directiva 1999/35/CE del Consejo de 29 de abril de 1999 sobre un régimen de reconocimientos obligatorio para garantizar la seguridad en la explotación de servicios regulares de transbordadores de carga rodada y naves de pasaje de gran velocidad establece en el apartado 1 de su artículo 4 cumplan los requisitos de estabilidad adoptados a nivel regional cuando presten servicio en una región en la que se aplique dicha normativa.

En febrero de 1996, a raíz del accidente del Estonia en el mar Báltico, ocho Estados europeos, (Dinamarca, Finlandia, Alemania, Irlanda, Países Bajos, Noruega, Suecia y Reino Unido) convinieron, mediante el "Acuerdo de Estocolmo" [9], en introducir prescripciones específicas de estabilidad para los buques de pasaje de carga rodada. La idea central subyacente de este acuerdo es que los buques deben proyectarse de forma que no vuelquen aunque cierta cantidad de agua penetre en la cubierta de carga rodada. Las prescripciones técnicas del acuerdo son más estrictas que las establecidas en las normas del Convenio SOLAS 90 ya que aumentan la flotabilidad de los buques en condiciones de mala mar restringiendo las prescripciones del Convenio SOLAS para tener en cuenta el efecto del agua que se pudiera acumular en la cubierta de carga rodada como consecuencia de una avería.

[9] Acuerdo sobre las prescripciones específicas de estabilidad para buques de pasaje de carga rodada que realicen travesías regulares internacionales con origen o destino en determinados puertos de Europa noroccidental y el mar Báltico, adjunto a la circular nº 1891 de la OMI de 29 de abril de 1996.

Las prescripciones de estabilidad son aplicables a todos los buques de pasaje de transbordo rodado, independientemente del pabellón que enarbolen, que presten servicios regulares de transporte de pasajeros con origen o destino en determinados puertos de la zona abarcada por el Acuerdo. Además, todas las partes en el Acuerdo de Estocolmo han ampliado su aplicación a las travesías equivalentes en aguas nacionales.

2.2. Posición de la Comisión

En la clausura de la conferencia diplomática en la que se adoptó el Acuerdo de Estocolmo, la Comisión emitió una declaración en la que tomaba nota de la celebración del Acuerdo y expresaba su opinión de que debía garantizarse el mismo nivel de seguridad para todos los buques de pasaje de carga rodada que operasen en condiciones similares. La Comisión observó que el Acuerdo no es aplicable en otras partes de la Comunidad y anunció su intención de examinar las condiciones locales reinantes aplicables a los buques de pasaje de transbordo rodado que navegan por aguas europeas y los efectos de la aplicación del Acuerdo de Estocolmo en la región afectada. La declaración concluía que, a la luz de este examen, la Comisión tomaría una decisión sobre la necesidad de otras iniciativas en este campo.

A raíz de este compromiso, la Comisión ha examinado el grado y el efecto de la aplicación del Acuerdo de Estocolmo en relación con las prescripciones específicas de estabilidad para los buques de pasaje de transbordo rodado y la conveniencia de ampliar su ámbito de aplicación a las aguas europeas no incluidas en el mismo. Los principales resultados de este análisis, que concluyó en 2001, se basan en datos aportados por distintas fuentes, incluido un estudio específico contratado por la Comisión, y pueden resumirse del siguiente modo:

* La altura de las olas en el Mediterráneo es comparable a la del mar Báltico, mientras que la altura de las olas en el Atlántico oriental (la costa Atlántica de Francia, España y Portugal) es comparable a la del mar del Norte y el Canal de la Mancha. Los factores relativos a la visibilidad y a la temperatura del agua son generalmente más favorables en el Mediterráneo que en el área cubierta por el Acuerdo de Estocolmo, pero, por otra parte, las olas tienden a ser más escarpadas en el Mediterráneo. En conclusión, la altura de las olas en las aguas meridionales europeas es comparable a la de las septentrionales.

* La aplicación del Acuerdo de Estocolmo no causó problemas importantes para la industria o los gobiernos contratantes implicados. Un número significativo de los buques afectados no necesitó ninguna mejora en absoluto. El 69% de la totalidad de los 140 buques afectados se modernizaron con menos de 1 millón de euros. El coste total de las mejoras necesarias se situó alrededor de 85 millones de euros, pero la principal parte de esos costes se relacionó más bien con el cumplimiento anticipado de las normas de SOLAS 90 que con el cumplimiento del Acuerdo de Estocolmo en sí.

* El coste que tendría modificar la flota europea meridional para adaptarla a las disposiciones del Acuerdo de Estocolmo sería aproximadamente el mismo que el que implica el cumplimiento de las prescripciones del Convenio SOLAS 90. Puesto que el pleno cumplimiento de las reglas del Convenio SOLAS en cualquier caso tiene que tener lugar en los próximos años, de acuerdo con el calendario de la OMI (travesías internacionales) y de la Directiva 98/18/CE (travesías internas en aguas de la UE), el sector debería haber previsto ya inversiones en la modernización de los buques afectados.

* La introducción de las prescripciones adicionales del Acuerdo de Estocolmo para los buques del sur de Europa implicará la uniformidad de las prescripciones de estabilidad en toda la UE y, por tanto, aportará una mayor seguridad en todos sus Estados miembros.

A la luz de lo anteriormente dicho, la Comisión considera que la división norte/sur por lo que se refiere a las prescripciones de estabilidad para buques de transbordo rodado averiados (normas del Acuerdo de Estocolmo en el norte y normas del Convenio SOLAS 90 en el sur) es injustificada, tanto en lo que se refiere a los parámetros de seguridad, como a las razones tecnoeconómicas. Así pues, la Comisión propone una directiva que aplique las prescripciones específicas de estabilidad del Acuerdo de Estocolmo a todos los buques de pasaje de carga rodada que efectúen travesías internacionales en la UE. Esta iniciativa tiene la ventaja de reforzar la seguridad de los buques de pasaje comunitarios y de uniformizar la normativa aplicable a los buques de pasaje en las travesías internacionales. La propuesta viene adjunta al Anexo I de esta Comunicación.

Habida cuenta de que las condiciones de funcionamiento para los buques de pasaje de transbordo rodado que efectúan travesías en aguas nacionales de los Estados miembros son con frecuencia similares a las de las travesías internacionales, la Comisión también propone revisar la Directiva 98/18/CE para introducir normas de estabilidad iguales o equivalentes para los buques de transbordo rodado que efectúen travesías en aguas nacionales.

3. revisión de la Directiva 98/18/CE del Consejo, de 17 de marzo de 1998, sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje

3.1. Introducción

Aunque la Directiva 98/18/CE del Consejo sobre reglas y normas de seguridad aplicables a los buques de pasaje [10] sea relativamente reciente, han surgido ya varios problemas en relación con su puesta en práctica. Por consiguiente, la Comisión considera apropiado proponer algunas enmiendas. La revisión propuesta se concentraría principalmente en un refuerzo de ciertas partes clave de la Directiva y en la simplificación de algunas de sus disposiciones. La propuesta viene adjunta en el Anexo II de la presente Comunicación e incluye las siguientes modificaciones.

[10] DO L 144, 15.5.1998, p. 1.

3.2. Publicación de las listas de zonas marítimas (apartado 2 del artículo 4)

El artículo 4 de la Directiva 98/18/CE establece la definición de zonas marítimas de diferentes clases con el fin de limitar el alcance del tráfico para diversas categorías de buques. El apartado 2 del artículo fija un procedimiento de notificación por parte de los Estados miembros de dichas zonas marítimas a la Comisión. La lista de zonas marítimas se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas una vez haya sido aprobada por la Comisión con ayuda del Comité.

La experiencia derivada de la aplicación de este artículo ha puesto de manifiesto varios problemas. Parte de estos problemas ha sido de naturaleza jurídica, ya que los Estados miembros han interpretado el significado del artículo de maneras muy diversas. Además, ha habido demoras importantes en la notificación de las zonas marítimas. Desde el punto de vista técnico, el formato de la lista presentada por algunos Estados miembros tenía defectos de forma a efectos de su publicación en el Diario Oficial. Dado que la clasificación de las zonas marítimas es un aspecto crucial de la aplicación efectiva de la Directiva en su conjunto, es necesario superar estos defectos.

La Comisión propone por tanto un nuevo procedimiento de notificación y publicación de las zonas marítimas por Internet, que sería mucho más claro y sencillo a la par que transparente, pues su información estaría más fácilmente disponible para las partes interesadas.

3.3. Exención para Grecia

La letra g del apartado 3 del artículo 6 contiene una excepción para los buques existentes de clase A o B que operan en Grecia. La excepción permite a dichos buques operar aunque no cumplan los requisitos de seguridad establecidos en la Directiva hasta que alcancen la edad de 35 años, mientras que la edad a partir de la cual los demás buques estarán obligados a aplicar la Directiva a partir de 2007 es considerablemente inferior.

Para esta extensión, Grecia fue invitada a notificar a la Comisión información detallada sobre cada uno de los buques afectados que fue posteriormente publicada en el Diario Oficial junto con una Decisión de la Comisión de 24.6.1999 [11] y en la que se puso de manifiesto que sólo un número muy limitado de buques podían acogerse a la exención. Además de la escasa importancia práctica de la excepción, se ha reducido considerablemente su significado político. Por estas razones, la Comisión propone suprimir la cláusula de exención para los buques de pasaje que operan en las aguas griegas a partir de 1.1.2005.

[11] DO L180, 24.6.1999, p. 5.

3.4. Código 2000 para naves de gran velocidad

La Directiva 98/18/CE aplica actualmente en su totalidad el código para naves de gran velocidad [12] a todas las naves de este tipo que efectúan servicios internos. No obstante, desde que se adoptó la Directiva se ha elaborado un nuevo código de gran velocidad para los buques nuevos. Este nuevo código HSC 2000 fue aprobado el 5 de diciembre de 2000 y se aplica a todos los buques nuevos cuyas quillas estén armadas o se hallen en una fase similar de construcción el 1 de julio de 2002 o posteriormente. [13] El código HSC 2000 no sustituye el código anterior para naves de gran velocidad más antiguos, sino que se aplica exclusivamente a las embarcaciones nuevas.

[12] "Código internacional de normas de seguridad aplicables a las naves de gran velocidad", Resolución de la OMI MSC 36(63) de 20 de mayo de 1994.

[13] "Código internacional de normas de seguridad aplicables a las naves de gran velocidad", Resolución de la OMI MSC 97(73) de 5 de diciembre de 2000.

Para mantenerse al día con estos progresos a nivel internacional, la Comisión propone modificar la Directiva 98/18/CE mediante enmiendas a través del procedimiento de comitología para incorporar el Código 2000 para naves de gran velocidad. Ello exige una modificación de la letra a del artículo 8 de la Directiva que introduciría el mismo método flexible para adaptar la Directiva a la evolución de la normativa internacional, tanto en lo que se refiere a los buques de pasaje como a los códigos para naves de gran velocidad, lo que no ocurre actualmente.

3.5. Prescripciones de estabilidad y retirada del servicio de buques de pasaje de transbordo rodado

La primera propuesta legislativa de esta Comunicación sobre la seguridad de los buques de pasaje introduce prescripciones de estabilidad específicas para los buques de pasaje de transbordo rodado que navegan por aguas internacionales con origen o destino en puertos de la UE qyue deberán cumplir a más tardar el 1 de octubre de 2010. Para garantizar los mismos niveles de seguridad en las travesías internacionales y en las nacionales, las enmiendas de la Directiva 98/18/CE incluyen asimismo una propuesta para aplicar estas prescripciones de estabilidad u otras equivalentes a los buques de transbordo rodado que efectúan travesías nacionales.

Para fomentar el cumplimiento de las prescripciones de seguridad para los buques de pasaje de transbordo rodado que navegan por zonas marítimas diferentes en las mismas condiciones de estado de la mar, la Comisión propone que todos los buques de pasaje de transbordo rodado de las clases A, B y C cumplan las prescripciones específicas de estabilidad a partir del 1 de octubre de 2004. Debido a las condiciones de funcionamiento restringidas que se aplican a los buques de pasaje de transbordo rodado de clase D nuevos, no se justifica la imposición de las prescripciones específicas de estabilidad a estos buques. No obstante, habida cuenta de las dificultades con que puede tropezar la mejora de los buques existentes de las clases A y B, la Comisión propone introducir como alternativa la posibilidad de retirar del servicio los buques de esas clases con 30 años de antigüedad que no cumplan las prescripciones específicas de estabilidad. La misma posibilidad de retirada se aplicará a los buques de pasaje de transbordo rodado de las clases C y D a no ser que cumplan plenamente las prescripciones de estabilidad establecidas en el apartado II-1/B/8 del Anexo I de la Directiva, lo que implica la conformidad total con las prescripciones de estabilidad del Convenio SOLAS 90, de cuyo cumplimiento están actualmente exentos.

Las prescripciones y opciones para los buques de transbordo rodado que operan en los 4 tipos de zonas marítimas nacionales (clases A, B C y D) se presentan de forma resumida en el siguiente cuadro:

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.6. Prescripciones de seguridad para pasajeros con movilidad reducida

Los cambios demográficos en la población de la Unión Europea están contribuyendo a su envejecimiento. Un porcentaje superior de la sociedad y, por consiguiente, un mayor grupo de consumidores potenciales de servicios de transporte tendrá en el futuro una forma de movilidad reducida, debido a la edad avanzada o a deficiencias. Hacer que los buques de pasaje que efectúan servicios nacionales sean más seguros y accesibles a las personas de movilidad reducida (PRM [14]) es por consiguiente, cada vez más importante, toda vez que el número de personas directamente beneficiado por el aumento de la accesibilidad puede representar cerca del 30% de la población. El diseño de buques de pasaje para todos los pasajeros, incluidos los de movilidad reducida, equivale, además, a hacer el buque más seguro y de uso más fácil para todos los pasajeros.

[14] Definición de persona de movilidad reducida en la Directiva 2002/xx/CE relativa a "las disposiciones aplicables a los vehículos utilizados para el transporte de viajeros con más de ocho plazas además del asiento del conductor y por las que se modifican las Directivas 70/156/CE" y 97/27/CE" reza: "se entenderá por "pasajeros de movilidad reducida", todas las personas que tengan dificultad para utilizar los transportes públicos, como son, por ejemplo, minusválidos (incluidas las personas que sufren minusvalías sensoriales e intelectuales y las personas en silla de ruedas, minusválidos de los miembros, personas de baja estatura, personas que transportan equipajes pesados, personas mayores, mujeres embarazadas, personas con un carrito y personas con niños de corta edad (incluidos los niños en sillitas de paseo). (Directiva aprobada el 26.6.2001, pendiente de publicación en el Diario Oficial.

En el Libro Blanco de la Comisión Europea titulado "La Política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" se afirma que: "El éxito de la intermodalidad también requiere un acceso facilitado a todos los modos de transporte. En este contexto, es preciso tener en cuenta las dificultades de las personas con movilidad reducida en el transporte público: para ellas, el paso de un modo de transporte a otro representa a veces un auténtico obstáculo" [15]. El artículo 13 del Tratado CE aboga por la adopción de acciones adecuadas para luchar contra la discriminación por, entre otros motivos, la discapacidad y la edad, y otras propuestas legislativas comunitarias y de la Comisión [16] establecen como condición de funcionamiento el acceso de las personas con movilidad reducida.

[15] Libro Blanco "La Política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad", COM(2001)370 final de 12.9.2001.

[16] Véase por ejemplo la Directiva 2001/XX/CE citada en la nota a pie de página 12 y la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable (COM(2000)7 final de 26.7.2000).

Pueden presentarse como ejemplos de los obstáculos con que tropiezan las personas de movilidad reducida en los buques de pasaje el acceso físico al embarque, la entrada y la salida de la cubierta de los vehículos, el acceso a las instalaciones a bordo, la falta de acceso a información sobre la seguridad (vías de evacuación, avisos de emergencia) y el acceso a los alojamientos.

La Comisión propone la inclusión de un nuevo artículo en la Directiva relativo a las prescripciones de seguridad para pasajeros con movilidad reducida en un anexo adicional en el que figuren directrices a este respecto. Estas prescripciones de seguridad abarcan todas las clases de buques, tanto nuevos como ya existentes, si bien las soluciones diferirán en función de las dimensiones y de los tipos de buque. El desarrollo de las prescripciones técnicas específicas incumbirá a los Estados miembros, de acuerdo con el principio de subsidiariedad. Es fundamental que los Estados miembros consulten a las organizaciones de personas con movilidad reducida. Si bien se considera que el cumplimiento de estas directrices de seguridad en la fase de diseño no implica costes adicionales significativos, se reconoce en el nuevo artículo propuesto que las adaptaciones de los buques existentes pueden ser costosas, y por consiguiente, en la Directiva se incluye una cláusula de salvaguardia contra las adaptaciones que impongan una carga económica excesiva al armador. En este contexto, la Comisión propone igualmente la posibilidad de modificar los Anexos II y III con la asistencia del Comité.

4. Responsabilidad de los transportistas marítimos de pasajeros

4.1. Introducción

La responsabilidad civil por daños causados a los pasajeros transportados por mar no es objeto de una normativa completamente armonizada ni al nivel internacional ni al europeo. No hay legislación comunitaria en este ámbito y la protección de que gozan los pasajeros varía según el Estado miembro, dependiendo de los convenios internacionales y de las enmiendas correspondientes ratificadas por el Estado en que se pague la indemnización. Por consiguiente, la indemnización máxima por muerte o lesiones corporales causados a un pasajero varían mucho entre los Estados miembros de la UE. Además, ninguno de los convenios o protocolos aplicables establece una responsabilidad objetiva para los transportistas o una obligación de que éstos suscriban seguros que cubran las reclamaciones de los pasajeros.

Dada la importancia de una protección adecuada y uniforme de los pasajeros transportados por mar, la Comisión considera que el estado actual de la situación es insostenible. La necesidad de un régimen de responsabilidad civil relativa a los pasajeros del transporte marítimo se ve acentuada por el hecho de que las dimensiones y la capacidad de los transbordadores y los buques de crucero continúan aumentando y de que cada vez hay más operadores en un mercado cada vez mayor gracias a que las personas van teniendo más tiempo y dinero que gastar en viajes y vacaciones. Por consiguiente, un régimen uniforme y adecuado de responsabilidad civil respecto de los pasajeros debería formar parte integrante de un marco jurídico comunitario aplicable a los buques de pasaje. Con mayor razón si cabe a la vista de que el Reglamento 2027/97/CE sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, ya ha establecido un régimen global de responsabilidad de las compañías aéreas respecto a los pasajeros.

Este apartado presenta las opiniones de la Comisión sobre los elementos clave de un régimen pragmático de responsabilidad civil respecto a los pasajeros del transporte marítimo que, de acuerdo con lo previsto por la Comisión, se establecerá en la UE en un futuro próximo. La introducción de un régimen comunitario coincide con la revisión de las normas internacionales sobre la responsabilidad de las navieras respecto a los pasajeros a nivel internacional. Se considera que, si el régimen internacional satisface, o al menos no impide la aplicación de todos los elementos clave mencionados anteriormente, es preferible aplicar el régimen comunitario en el contexto de la normativa internacional. No obstante, si el régimen internacional no cumpliese esas expectativas o sufriera un retraso significativo, la Comisión opina que la importancia del asunto exige iniciativas específicas comunitarias y presentará una propuesta a tal efecto antes de finales del presente año.

4.2. Antecedentes

4.2.1. Transporte marítimo

El principal convenio internacional que rige la responsabilidad de los transportistas de pasajeros por mar es el Convenio de Atenas relativo al transporte de pasajeros y sus equipajes por mar, de 1974 (en lo sucesivo denominado el Convenio de Atenas), que establece un régimen de responsabilidad civil por los daños sufridos por los pasajeros en buques marítimos. El Convenio de Atenas establece un régimen de responsabilidad basado en la culpa o negligencia, en el que el transportista puede limitar su responsabilidad salvo si ha obrado "con la intención de causar esos daños o temerariamente y a sabiendas de que probablemente causaría tales daños". El límite de responsabilidad está establecido en 46.666 derechos especiales de giro (DEG) (alrededor de 67.000 euros) por pasajero en caso de muerte o lesión corporal. En lo que se refiere a la pérdida o los daños al equipaje, el límite de responsabilidad del transportista varía según la naturaleza y la ubicación del equipaje. El Convenio de Atenas entró en vigor en 1987 y ha sido ratificado o suscrito por 26 Estados, incluidos 6 Estados miembros de la UE [17], que representan un tercio del tonelaje marítimo mundial. La razón principal del número relativamente bajo de Estados de la UE que han ratificado el Convenio es que los límites establecidos en el mismo se consideran demasiado bajos. A finales de la década de los 80 hubo intentos por elevar esos límites, pero el protocolo resultante de 1990 no ha sido ampliamente ratificado y no ha entrado en vigor.

[17] Los Estados miembros de la UE que han ratificado el Convenio de Atenas son: Bélgica, Grecia, Irlanda, Luxemburgo, España y el Reino Unido. Además, los Estados nórdicos aplican el fondo del Convenio, pero dentro de los límites de su protocolo de 1990.

A la vista de esta situación por lo general insatisfactoria en lo que respecta a la indemnización de los pasajeros de buques marítimos, el Comité Jurídico de la Organización Marítima Internacional (OMI) decidió llevar a cabo una revisión del Convenio de Atenas. Uno de los objetivos subyacentes de la revisión fue garantizar una protección para los pasajeros al menos de nivel similar a la que ofrece el régimen revisado de responsabilidad respecto a los pasajeros del transporte aéreo, aunque teniendo en cuenta las condiciones específicas de funcionamiento y seguros del sector del transporte marítimo. La Comisión participa en esta labor de la OMI, cuyo resultado se presenta en mayor detalle en el apartado 4.4 siguiente.

En la actualidad no existe legislación comunitaria sobre la responsabilidad de los transportistas marítimos de pasajeros. Por consiguiente, a la hora de estudiar el régimen correspondiente, se tomó como referencia la normativa existente en el sector de la aviación.

4.2.2. Aviación

Al nivel comunitario, el Reglamento 2027/97/CE establece un régimen de responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente. Solamente se aplica a las compañías establecidas en la Comunidad y prevé la responsabilidad ilimitada de las compañías en caso de muerte o lesiones de los pasajeros, dividida en dos tramos. En relación con las reclamaciones de un importe total inferior a 100.000 derechos especiales de giro (alrededor de 143.000 euros) por pasajero, la compañía no puede alegar en su defensa que tomó tomas las medidas posibles para evitar el accidente. El Reglamento 2027/97 especifica además que las compañías aéreas comunitarias deberán estar aseguradas hasta el límite de la responsabilidad objetiva y ulteriormente hasta un límite razonable. El Reglamento no cubre los daños a los equipajes.

Al nivel internacional, se ha acordado una normativa uniforme mediante la adopción del Convenio de Montreal de 1999 para la unificación de ciertas reglas relativas al transporte aéreo internacional (Convenio de Montreal), este Convenio, que todavía no ha entrado en vigor, es similar al régimen comunitario existente en lo que se refiere a las reclamaciones por muerte y lesiones de los pasajeros, pero su ámbito de aplicación es mayor ya que incluye, entre otras cosas, disposiciones sobre la responsabilidad por daños a los equipajes y a la carga. El Convenio de Montreal impone a los Estados que son parte del mismo la obligación de exigir a las compañías aéreas que mantengan un seguro adecuado que cubra su responsabilidad en virtud del Convenio.

En la actualidad se están realizando esfuerzos para ajustar el régimen comunitario al Convenio de Montreal incorporando la posibilidad de presentar reclamaciones por pérdida de equipaje o por daños al mismo y por retrasos y para preparar el camino para que la Comunidad y los Estados miembros pasen a ser conjuntamente partes en el Convenio de Montreal. Con arreglo a las conclusiones alcanzadas por el Consejo, la ratificación simultánea del Convenio por la Comunidad y los Estados miembros tendrá lugar antes de finales de 2002.

4.3. Opinión de la Comisión

4.3.1. Introducción

La Comisión está firmemente convencida de la necesidad de actualizar y reforzar a favor de los pasajeros el régimen de responsabilidad que se aplica a los pasajeros del transporte marítimo. Muchos aspectos del Convenio de Atenas en su versión actual están desfasadas e incumplen las expectativas de los ciudadanos que viajan en buques de pasaje por las aguas europeas e internacionales. La protección adecuada de los pasajeros es particularmente importante en lo que respecta a la indemnización de los daños por muerte o lesiones, que es asimismo el objetivo principal del Reglamento 2027/97/CE sobre responsabilidad de las compañías aéreas.

Hay que reconocer no obstante que existen varias diferencias relevantes entre los dos modos de transporte que implican soluciones diversas para los regímenes de responsabilidad respectivos. Entre esas diferencias cabe mencionar la forma en que los pasajeros pasan el tiempo durante el transporte, la forma en que los transportistas están organizados y suscriben sus seguros y la forma en que los dos sectores ven los asuntos relacionados con la responsabilidad. Debido a estas y a otras divergencias, no sería necesariamente viable, o ni siquiera deseable, aplicar un sistema idéntico de responsabilidad respecto a los pasajeros a ambos modos de transporte. Por ejemplo, el elevado y creciente número de navieras que transportan pasaje, no todas bien conocidas, obliga a imponer unos requisitos de seguros muy concretos en el sector marítimo. Análogamente, es de importancia crucial que todos los transportistas, independientemente de la bandera que arbole el buque, tengan la misma cobertura de seguros si se quiere que el régimen de responsabilidad de las navieras en relación con los pasajeros sea eficaz.

Para garantizar la protección adecuada de los pasajeros, es necesario incorporar al régimen comunitario de responsabilidad de los transportistas marítimos en relación con los pasajeros ciertos principios clave. En opinión de la Comisión, al menos seis de las características descritas a continuación deberían formar parte de un régimen de responsabilidad de las navieras de la Unión Europea en relación con los pasajeros.

4.3.2. Responsabilidad objetiva

La responsabilidad objetiva pretende mejorar la posición de los reclamantes, ya que la responsabilidad no depende de una culpa o negligencia por parte del transportista. Contrariamente al régimen de responsabilidad que se aplica en el sector del transporte aéreo, ninguno de los convenios aplicables de responsabilidad de las navieras en relación con los pasajeros prevé la responsabilidad del transportista por muerte o lesiones si no hay ninguna culpa por su parte. [18] Esta diferencia entre los modos de transporte se ha justificado frecuentemente por las diferencias de comportamiento entre un pasajero a bordo de un buque de pasaje o de crucero y un pasajero aéreo, ya que este último normalmente debe mantenerse sentado durante la parte principal del viaje, mientras que el pasajero a bordo de un buque, especialmente de un crucero, goza de una movilidad y actividad considerablemente superiores, lo que da pie a mayores probabilidades y oportunidades de actuar de forma negligente. El pasajero de un crucero puede frecuentemente compararse a un cliente de un restaurante, de una discoteca, de una peluquería, o de un balneario. Como, normalmente, ninguno de estos prestadores de servicios está sujeto a un régimen de responsabilidad objetiva, se ha considerado injusto responsabilizar con esa carga al transportista marítimo de pasajeros. El hecho de que el 90% de las reclamaciones de indemnización presentadas por pasajeros en el sector del transporte marítimo afectan a un sólo pasajero o a un número reducido de pasajeros, mientras que en el sector de la aviación, esas reclamaciones afectan por lo general a todos o a la mayoría de los pasajeros a bordo de la aeronave apoya este argumento.

[18] El apartado 3 del artículo 3 del Convenio de Atenas establece no obstante la presunción de culpa del transportista si los daños fueron resultado de naufragio, abordaje, varada, extorsión, incendio o deficiencia del buque.

No obstante, este razonamiento no tiene en cuenta los accidentes que implican a buques de pasaje cuyas causas escapan al control de los pasajeros a bordo. Incidentes tales como los naufragios, las varadas, los abordajes, los incendios, etc., son enteramente comparables a los accidentes característicos del sector de la aviación y deberían estar regulados consecuentemente. Por ese motivo, la Comisión, al igual que el presente proyecto de texto de nuevo protocolo al Convenio de Atenas, considera que debe hacerse una distinción entre dos categorías de reclamaciones. Los daños sobrevenidos durante la operación del buque en los que la posibilidad de que los pasajeros controlen los acontecimientos es generalmente muy limitada ("incidentes de navegación") deberían ser objeto de un régimen de responsabilidad objetiva, mientras que, para los demás tipos de daños personales sufridos a bordo, podría ser suficiente un régimen de responsabilidad basado en la negligencia.

4.3.3. Límites suficientes de responsabilidad

La Comisión acepta que la responsabilidad objetiva del transportista esté sujeta a límites máximos, en especial porque, para ser eficaz, el régimen debe ir asociado a requisitos de subscripción de seguros rigurosos. Esos límites deberían no obstante ser suficientemente elevados, en especial en lo que se refiere a las reclamaciones de indemnización por muerte o lesiones corporales.

La determinación de un límite adecuado se ve dificultada por la falta de información estadística sobre los costes de los accidentes en los que se ven involucrados los buques de pasajeros. Por lo general, a pesar de una serie de accidentes trágicos que han afectado a transbordadores en aguas europeas, se conocen pocos casos, a parte de los ya resueltos, que revelen deficiencias manifiestas del régimen de indemnización a los pasajeros del transporte marítimo. No obstante, este hecho puede considerarse un indicador de la aplicación de prácticas flexibles en materia de seguros y no como la prueba de la adecuación de los actuales límites máximos. A entender de la Comisión, la justa indemnización de los pasajeros debería reducir al mínimo la dependencia de tal flexibilidad, incluso en lo que se refiere a las reclamaciones de indemnización más elevadas y, por consiguiente, debería basarse en límites correspondientes o superiores a los de regímenes de indemnización comparables.

En la UE la responsabilidad objetiva de las compañías aéreas está limitada a aproximadamente 143.000 euros. Es probable que esta suma se aplique al nivel internacional en cuanto entre en vigor el Convenio de Montreal en un futuro próximo. En el contexto marítimo, el protocolo de 1990 del Convenio de Atenas aumentó sustancialmente el límite que pasó a 175.000 DEG (250.000 EUR), una suma que corresponde al límite global fijado para los buques de pasaje en el Protocolo de 1996 por el que se modifica el Convenio de 1976 sobre limitación de la responsabilidad derivada de reclamaciones de derecho marítimo. A pesar de haber sido incorporado a la legislación de algunos Estados miembros, ninguno de estos protocolos ha entrado en vigor internacionalmente.

En opinión de la Comisión, el límite establecido en el Protocolo de 1990 del Convenio de Atenas, deflactado a su valor actual, [19] constituye el valor mínimo aceptable para un régimen de responsabilidad objetiva en los casos de reclamación de indemnización por muerte o lesiones corporales. Este valor ya fue aprobada por la Comunidad internacional en el contexto de las negociaciones de instrumentos anteriores. No obstante, esta labor presupone que la responsabilidad global por pasajero, incluso en el caso de culpa o negligencia del transportista, será sustancialmente superior.

[19] En 1990, 175.000 DEG correspondían a un promedio de 186.752,7 ecus (Eurostat/New Cronos). Deflactando esta cifra con el índice de precios al consumo entre 1990 y 2003 (tiempo previsto para la adopción del límite propuesto) que, según los cálculos de la Comisión es de 142,27 para los 15 Estados miembros de la UE, se llega a la suma de 265.000 EUR. En otras palabras, debido a la diferencia de valor entre los DEG y el ecu/euro desde 1990, la cifra de límite deflactada es solamente marginalmente diferente de la adoptada en 1990.

4.3.4. Responsabilidad ampliada en caso de culpa o negligencia

Está generalmente aceptado que el derecho de los transportistas a limitar su responsabilidad debe quedar suspendido en el caso de culpa grave. Actualmente, los transportistas pierden este derecho, tanto en el Convenio de Atenas como en el régimen del convenio sobre limitación de la responsabilidad derivada de reclamaciones de derecho marítimo, únicamente cuando el transportista haya actuado "con la intención de causar de esos daños, o temerariamente y a sabiendas de que probablemente causaría tales daños". Está claro que los incidentes con buques de pasaje muy raramente satisfarán esos criterios y, a efectos prácticos, el derecho de limitación de la responsabilidad puede actualmente considerarse inviolable. A entender de la Comisión, esto es un defecto grave del régimen existente porque un derecho absoluto de limitación de la responsabilidad equivale a un derecho de los transportistas y de sus aseguradoras a denegar una indemnización a sus pasajeros por encima de un determinado límite, por muy justificable que sea la reclamación e independientemente de la causa del accidente. Además, unos derecho inviolables de limitación de la responsabilidad en general no constituyen un gran incentivo para que los transportistas tomen las precauciones necesarias para evitar accidentes.

La Comisión considera que la responsabilidad por muerte o lesiones corporales de los pasajeros, causados o no por incidentes de navegación, debe estar sometida a un límite superior al propuesto por la parte cubierta por la responsabilidad objetiva descrita en el apartado anterior. En el caso de que deba existir un límite para la responsabilidad por muerte y lesiones corporales, este debe ser suficientemente elevado para cubrir la totalidad de los daños previsibles. Esto correspondería mejor a los principios habituales del derecho de responsabilidad civil y sería más coherente con el régimen aplicado en el sector de la aviación y con las opiniones de la Comisión sobre el régimen de responsabilidad por los daños causados por la contaminación de hidrocarburos. [20] Para asegurar una mayor coherencia con el régimen aplicable al sector de la aviación, debe hacerse una distinción, en lo que se refiere a la base de la responsabilidad, entre incidentes de navegación y otros incidentes. En cuanto a los primeros, es razonable presumir la culpa o negligencia del transportista. En otras palabras, al igual que en el Convenio de Montreal, el transportista debe responder por los perjuicios causados por la muerte o las lesiones corporales de los pasajeros, salvo que pueda probar que el incidente ocurrió sin culpa o negligencia de su parte.

[20] Las opiniones de la Comisión sobre la responsabilidad por los daños causados por la contaminación de hidrocarburos y el régimen de indemnización correspondiente figuran en el documento COM(2000)802 final de 6 de diciembre de 2000.

4.3.5. Seguro obligatorio

Ninguno de los convenios de responsabilidad respecto a los pasajeros incluye la obligación por parte de los transportistas de suscribir un seguro adecuado. La ausencia de tal requisito para los transportistas de pasajeros es totalmente desproporcionada en relación con los riesgos que entraña el transporte de centenas o millares de pasajeros a bordo de un buque. A pesar de que la mayoría de los buques de pasaje están de hecho protegidos financieramente normalmente a través de una asociación de seguro marítimo ("Protection & Indemnity Clubs"), no se justifica la ausencia de requisitos formales en materia de seguro. Por consiguiente, cualquier régimen de responsabilidad respecto a los pasajeros debe contener requisitos de seguro obligatorio. Para garantizar la igualdad de entre los transportistas, los requisitos de seguro deberán aplicarse a todos los transportistas, independientemente de la bandera del buque, que presten servicios con origen o destino en un puerto de la UE. En cuanto a la suma pertinente, el seguro debe cubrir los límites máximos de responsabilidad objetiva por pasajero, así como una suma razonable por encima de ese límite multiplicado por el número máximo de personas a bordo.

4.3.6. Acción directa

La posibilidad de que los denunciantes presenten sus reclamaciones directamente a la aseguradora es fundamental en la navegación ya que, a veces, el transportista puede ser difícil de identificar o ser incapaz de cumplir íntegramente sus obligaciones financieras. Por consiguiente, para que un régimen de responsabilidad en el sector marítimo cumpla eficazmente sus objetivos, la existencia de un derecho de "acción directa" contra la aseguradora es fundamental. Por consiguiente, está claro que ese requisito debe estar incluido en un futuro régimen de responsabilidad de los transportistas marítimos de pasajeros frente a éstos. En cuanto al alcance económico de este derecho, deberá equivaler al límite total per cápita sujeto al seguro obligatorio.

4.3.7. Transporte nacional

El régimen de responsabilidad deberá cubrir todos los transportes en la Comunidad, incluidas las operaciones dentro de un único Estado miembro. El régimen del Convenio de Atenas sólo se aplica a los viajes internacionales. No obstante, algunos Estados miembros decidieron aplicar su aplicación al transporte nacional. De acuerdo con la filosofía comunitaria que inspira la legislación en vigor para los buques de pasaje, a saber, que el nivel de protección de los pasajeros no debe depender del hecho de que el servicio se preste entre dos Estados miembros o estrictamente en las aguas territoriales de uno solo, el régimen de responsabilidad se ampliará por tanto a todos los tipos de transporte.

4.4. El camino a seguir

Un régimen comunitario de responsabilidad respecto a los pasajeros del transporte marítimo que cumpla todos los criterios anteriormente mencionados satisfará las actuales necesidades de los pasajeros a bordo de transbordadores y buques de crucero y creará un régimen de responsabilidad uniforme en los Estados miembros. En suma, ese régimen deberá incluir muchas de las principales características del régimen de responsabilidad aplicado en el sector de la aviación, pero proporcionará ventajas adicionales a los pasajeros en la medida en que los límites de responsabilidad objetiva deberán ser superiores y los requisitos de seguro bastante más elaborados. De importancia considerable será el hecho de que los requisitos de seguro cubrirán a todos los transportistas, independientemente de la bandera o del lugar donde esté registrado el buque que opere con origen o destino en puertos comunitarios. La Comisión considera que debe constituirse en la Comunidad lo antes posible un régimen de responsabilidad para los transportistas marítimos de pasajeros con esas características.

La preparación de una propuesta de un régimen de ámbito comunitario de responsabilidad frente a los pasajeros del transporte marítimo coincide con la elaboración de un nuevo Protocolo del Convenio de Atenas, cuya adopción está prevista para finales del 2002. El comité jurídico de la OMI aprobó un proyecto de protocolo en su 83ª sesión, realizada del 8 al 12 de octubre de 2001, que se ha remitido para su adopción por una conferencia diplomática prevista en octubre o noviembre de 2002. El proyecto de protocolo introduce, entre otras cosas, requisitos en materia de seguro obligatorio para los transportistas marítimos de pasajeros y un régimen de responsabilidad objetiva asociado al derecho de acción directa. El referido proyecto se destina asimismo a aumentar los límites de responsabilidad por muerte o lesiones corporales de los pasajeros causados por incidentes de navegación. Se introduce asimismo la posibilidad de que los Estados que sean partes apliquen límites de responsabilidad superiores en lo que se refiere a reclamaciones de indemnización por muerte o lesiones corporales de pasajeros en caso de negligencia del transportista (en esos incidentes de navegación, la carga de la prueba se invertiría a favor de los reclamantes). En cuanto a la aplicación de las disposiciones del protocolo al transporte nacional, que no está expresamente prevista en el texto, parece que el régimen internacional no prohibirá la adopción de esas medidas complementarias por sus partes contratantes.

En resumen, parece probable que el nuevo Protocolo satisfaga ampliamente las preocupaciones arriba mencionadas, siempre y cuando los límites de responsabilidad sean lo suficientemente elevados. Lo que es más importante, aunque los límites globales de responsabilidad por muerte o lesiones corporales no sean suficientemente elevados, la redacción actual del Protocolo permite que las partes contratantes apliquen límites superiores o ningún límite. Con el fin de fomentar una adhesión lo más amplia posible al régimen de responsabilidad frente a los pasajeros, la Comisión considera, por consiguiente, que los Estados miembros y la Comunidad en conjunto deben poner todo su empeño en firmar el nuevo Protocolo del Convenio de Atenas de forma que pueda entrar en vigor en el mayor número de países y lo antes posible. [21]

[21] La entrada en vigor del nuevo Protocolo de Atenas depende de que un determinado número de Estados expresen su disposición a estar vinculados por el mismo. El número de Estados necesario para que pueda entrar en vigor el Protocolo todavía está pendiente de decisión, pero el número necesario para que entrara en vigor el Convenio de Atenas fue de diez.

El nuevo Protocolo del Convenio de Atenas contempla la posibilidad de que la Comunidad pueda suscribirlo como parte contratante. A la luz de la competencia exclusiva de la Comunidad en determinadas materias reguladas por el Protocolo [22] con arreglo al Reglamento 44/2001 de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, [23] es necesaria la adhesión de la Comunidad a la par que la de sus Estados miembros.

[22] Los artículos 10 y 11 del Proyecto del Protocolo, que sustituyen o modifican los artículos 17 y 17 bis del Convenio de Atenas, se refieren a la competencia judicial, al reconocimiento y a la ejecución de resoluciones judiciales dictadas de acuerdo con el Protocolo. Estas disposiciones afectan a los dispuesto en el Reglamento (CEE) nº 44/2001 del Consejo.

[23] DO L 12, 16.1.2001, p. 1.

Todavía no está decidida la forma que asumirá la propuesta de la Comisión para instituir un régimen de responsabilidad frente a los pasajeros transportados por mar conforme a los elementos arriba mencionados. Ésta dependerá de los resultados de la Conferencia Diplomática sobre el Protocolo del Convenio de Atenas. Lo ideal sería que el régimen comunitario se aplicase dentro del global y que se integrase por consiguiente en un marco reglamentario armonizado internacional. Una solución internacional presenta algunas ventajas, sobre todo prácticas y de procedimiento, toda vez que las reclamaciones de indemnización de los pasajeros, por su naturaleza, pueden dar lugar a litigios en los que pueden verse implicadas muchas partes y muchos ordenamientos jurídicos nacionales bastante divergentes. No obstante, en este caso la Comisión considera que una solución regional satisfactoria es preferible a una solución internacional insatisfactoria. En el caso de que los resultados de la Conferencia Diplomática que adopte el Protocolo del Convenio de Atenas comporten deficiencias importantes en relación con los elementos fundamentales subrayados en el presente apartado, u otros obstáculos a su aplicación, la Comisión presentaría un régimen comunitario con los elementos necesarios. Teniendo en cuenta la importancia de la cuestión en examen, la indemnización adecuada en caso de muerte y lesiones corporales de pasajeros, la Comisión considera que, si el acuerdo internacional no proporcionase las garantías necesarias, la adopción de un régimen de alcance comunitario es una medida enteramente justificada y necesaria.