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Bruselas, 6.11.2007

SEC(2007) 1422

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Anexo a la Propuesta de

DECISIÓN MARCO DEL CONSEJO

sobre utilización de datos del registro de nombres de los pasajeros (Passenger Name Record - PNR) con fines represivos RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

{COM(2007) 564 final}{SEC(2007) 1453}

1. CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO Y CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS

El Consejo Europeo, en su declaración de marzo de 2004 sobre la lucha contra el terrorismo, solicitó a la Comisión Europea que presentara una propuesta "relativa a un enfoque común de la UE sobre el uso de datos de pasajeros a efectos de seguridad aérea y de fronteras y a otros efectos policiales". En la Comunicación de la Comisión denominada "Transferencia de datos de los registros de nombres de los pasajeros (PNR): un enfoque global de la Unión Europea", de 16 de diciembre de 2003, se anunciaba una política europea en este ámbito. El Consejo Europeo ha reiterado en varias ocasiones su petición de una acción europea en materia de PNR.

Los servicios de la Comisión celebraron amplias consultas con las partes interesadas y, principalmente, con los Estados miembros, las autoridades nacionales de los Estados miembros responsables de la protección de datos, el SEPD, la Air Transport Association of America, la International Air Carrier Association, la Association of European Airlines, la European Regions Airline Association y la International Air Transport Association.

En un principio, se consideró la opción de promover la cooperación entre los Estados miembros para abordar este asunto, pero finalmente esta opción fue rechazada. Dicha cooperación podría consistir en el intercambio de las mejores prácticas, pero se consideró que no permitiría realizar los objetivos deseables de mayor seguridad y que, en última instancia, sería muy costosa.

2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

Actualmente, el terrorismo es una de las mayores amenazas para la seguridad, la paz, la estabilidad, la democracia y los derechos fundamentales, valores en los que se basa la Unión Europea, y una amenaza directa para los ciudadanos europeos. La amenaza del terrorismo no se circunscribe a zonas geográficas específicas. En los últimos años la Unión Europea y el mundo han experimentado más que nunca su expansión geográfica. Los delincuentes han aprovechado plenamente los efectos de la globalización y las oportunidades crecientes de intercambio de información y comunicación para llevar a cabo sus actividades. Los Estados miembros de la UE son cada vez más conscientes de la necesidad de conocer mejor esta amenaza. En este momento parece conveniente proceder a introducir la normativa PNR, y los Estados miembros han señalado que es absolutamente necesario que la UE adopte medidas proactivas y no meramente reactivas, a fin de luchar eficazmente contra el terrorismo y los delitos graves.

La presente evaluación de impacto pretende evaluar la necesidad de una propuesta de la Unión Europea dirigida a establecer un marco legal coherente de la obligación de las compañías aéreas de transmitir datos PNR a las autoridades competentes, con el fin de prevenir y luchar contra los delitos de terrorismo y la delincuencia organizada. El objetivo de esta medida será contribuir a recopilar información sobre terroristas y delincuentes e identificar las pautas de comportamiento de estas personas.

Las compañías aéreas tienen la obligación de comunicar la información anticipada sobre pasajeros (API) a las autoridades competentes de los Estados miembros, con arreglo a la Directiva 2004/82/CE[1] del Consejo, para su utilización en la lucha contra la inmigración ilegal. Además, dichas autoridades pueden obtener la información contenida en los datos PNR de un pasajero de un vuelo internacional examinando su billete y la tarjeta de embarque que el pasajero ha tenido que cumplimentar a efectos del control fronterizo. El valor añadido de la propuesta es que las autoridades competentes de los Estados miembros pueden recibir los datos por medios electrónicos con bastante antelación con respecto a la llegada del vuelo. Esto les ofrece la posibilidad de tratar los datos electrónicamente y en mucho menos tiempo que si lo hicieran por medios manuales. Esto también beneficia a las autoridades y los pasajeros, ya que reduce el tiempo de duración del control fronterizo.

Las autoridades policiales pueden utilizar los datos PNR de cinco maneras:

- Comparando los datos PNR con los sistemas de alerta a fin de identificar a terroristas y delincuentes conocidos.

- Una vez identificado el terrorista o el delincuente, el PNR puede servir para identificar a otro pasajero relacionado con el terrorista/delincuente conocido. Para ello, se comparan los datos PNR del terrorista/delincuente conocido con los datos de otros pasajeros y se identifican los que tienen la misma dirección, número de tarjeta de crédito, y datos de contacto. Este proceder es muy útil para obtener pruebas por asociación y para identificar a pasajeros que anteriormente no se consideraban sospechosos.

- Comparando los datos PNR con una combinación de características y pautas de comportamiento, con vistas a realizar una evaluación de riesgo. Cuando un pasajero encaja en una cierta evaluación de riesgos, se le identifica como pasajero de alto riesgo.

- Comparando los datos PNR con la información sobre riesgos relevante en un momento determinado, con el fin de identificar a los pasajeros de alto riesgo. Por ejemplo, si se dispone de información sobre los vínculos de una agencia de viajes establecida en cierto país con un grupo delictivo o una organización terrorista específica, los datos PNR ayudan a identificar a los pasajeros que han comprado billetes en la agencia sospechosa.

- Suministrando información sobre pautas de viaje y asociaciones tras la comisión de un delito de terrorismo.

Las razones para identificar a los pasajeros de alto riesgo es que esta identificación permite un segundo control en el momento de la llegada y un nuevo interrogatorio dirigido por los funcionarios de seguridad y que, en circunstancias específicas y en combinación con otros datos, puede conducir a la denegación de la entrada en el territorio del país de destino. Al mismo tiempo, permite reducir los controles fronterizos sobre todos los demás pasajeros.

La UE, los Estados Unidos y Canadá han celebrado acuerdos de transmisión de datos PNR en el contexto de la lucha contra el terrorismo y la delincuencia organizada transnacional, limitados a los viajes por avión. Es previsible que otros terceros países soliciten datos PNR a las compañías aéreas que efectúan vuelos desde la UE.

El Reino Unido, Francia y Dinamarca, ya han adoptado normas de derecho primario para la adquisición y el uso de datos PNR, y están considerando la adopción de normas derivadas para aplicar los sistemas PNR nacionales. Estas normas nacionales divergen en varios aspectos.

Este problema también presenta otros aspectos: una protección insuficiente de los datos PNR de carácter personal, y la facilitación de los controles fronterizos que cada vez son más problemáticos debido a los elevados volúmenes de pasajeros. La recogida y el uso electrónicos de datos PNR contribuirán a gestionar más eficazmente este problema. La posibilidad de efectuar controles de seguridad sobre los datos PNR del viajero antes de su llegada al país de destino acelerará el control de pasajeros en la frontera.

Este problema puede afectar a todos los ciudadanos de la UE, a los gobiernos de los Estados miembros y a las compañías aéreas. Los efectos pueden ser tanto directos, en forma de víctimas de atentados terroristas, como efectos indirectos en la sociedad y la economía, con la perturbación de ciertos servicios en caso de atentado que afecte a la prestación de los mismos, así como a la intimidad de los ciudadanos.

El derecho de la UE a actuar en este ámbito está consagrado en el Título VI del Tratado de la Unión Europea. Dada la naturaleza de las amenazas terroristas y de la delincuencia organizada, las investigaciones que realizan las autoridades competentes de los Estados miembros dependen en gran medida de la cooperación internacional transfronteriza. Es imposible que los Estados miembros puedan por sí mismos lograr una armonización adecuada de las obligaciones legales en esta materia, incluido el suministro de datos sobre categorías armonizadas de pasajeros, que deben imponerse a todas las compañías aéreas que efectúan vuelos procedentes de la Unión Europea o con destino a ésta. Además, la acción de la UE asegurará la armonización de disposiciones sobre la protección de la intimidad, que los Estados miembros, legislando de forma independiente, difícilmente podrían lograr.

3. OPCIONES ESTRATÉGICAS

Las acciones propuestas incluyen la recogida, el tratamiento, el intercambio y el uso de determinados datos de carácter personal de los ciudadanos que viajan a la UE o desde la UE. Estas acciones pueden interferir como tales en el derecho a la intimidad, a la vida familiar y a la protección de datos personales, reconocido en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y en el Convenio Europeo sobre Derechos Humanos. Ahora bien, el derecho a la intimidad y la vida familiar no es absoluto sino que está sujeto a excepciones por motivos relacionados con "la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades de los demás", siempre que la injerencia se produzca "de conformidad con la ley" y sea "necesaria en una sociedad democrática". Dado que el objetivo de las acciones propuestas es luchar contra el terrorismo y la delincuencia organizada, es evidente que tales acciones entran dentro de las excepciones previstas.

La medida se enmarcará en el ámbito del Título VI del TUE. En el momento de la elaboración de la presente evaluación de impacto no se ha adoptado todavía la propuesta de la Comisión de Decisión marco del Consejo sobre la protección de datos de carácter personal tratados en el marco de la cooperación policial y judicial en materia penal. En consecuencia, el objetivo será respetar las normas de protección de datos establecidas en instrumentos europeos como el Convenio 108 para la protección de las personas con respecto al tratamiento automatizado de datos de carácter personal del Consejo de Europa. En la práctica, todos los Estados miembros deberían disponer ya de normativas nacionales que regulen el tratamiento de datos por las autoridades policiales.

Los objetivos de la presente propuesta son:

- Combatir los delitos de terrorismo y la delincuencia organizada mediante la utilización de datos PNR, y proteger la vida y la integridad física de los ciudadanos en el conjunto de la UE y en cada Estado miembro.

- Proporcionar seguridad jurídica a las compañías aéreas en cuanto a los requisitos que se les exigen, evitando al mismo tiempo la distorsión del mercado interno con requisitos legales divergentes.

- Proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos y, en particular, el derecho a la intimidad, reconociendo al mismo tiempo la necesidad de intercambiar en mayor medida los datos personales para fines policiales.

- Desarrollar una posición de la UE en esta materia, a fin de promover un enfoque global de la utilización de los datos sobre los pasajeros en la lucha contra los delitos de terrorismo y la delincuencia organizada.

La evaluación de impacto examina las dos opciones principales con una serie de variantes: la opción de no cambiar y la opción de la propuesta legislativa.

La opción de la propuesta legislativa se divide en dos subopciones: recogida de datos descentralizada o centralizada para el transporte aéreo.

Las opciones se han evaluado en función de su impacto en la seguridad de la UE, la protección de la intimidad, los costes para las compañías aéreas, los costes para las autoridades públicas, las relaciones con terceros países, la competencia en el mercado interior y la comodidad de los pasajeros.

La evaluación de impacto concluyó que la opción preferible es la propuesta legislativa con un sistema descentralizado de tratamiento de datos. La opción de "no actuar" no ofrece ninguna ventaja real para mejorar la seguridad de la UE. Por el contrario, se prevé que, dada la evolución actual del sector, tendría efectos negativos porque crearía dificultades administrativas derivadas de los numerosos sistemas divergentes, aumentarían los costes de aplicación de tales sistemas divergentes y falsearía la competencia.

La opción de la propuesta legislativa tiene la ventaja clara de aumentar la seguridad mediante la reducción del riesgo de atentados terroristas y de actos de la delincuencia organizada que se cometen en el territorio de la UE. También tiene la ventaja de prevenir la distorsión de la competencia mediante la imposición de los mismos requisitos a todos las compañías aéreas que efectúan vuelos a la UE y desde la UE. En última instancia, los costes para las compañías aéreas y de organización administrativa serán muy inferiores a los que se generarían si los Estados miembros desarrollaran sus propios sistemas. Mejorará la comodidad para los pasajeros al reducirse el tiempo de duración del control fronterizo. Por último, esta opción armonizará los diversos aspectos de los sistemas de intercambio y utilización de PNR y las garantías de protección del derecho a la intimidad de los pasajeros.

Entre la opción de "no actuar" y la opción de la propuesta legislativa, ésta presenta claras ventajas.

De las dos opciones de propuesta legislativa, la opción de recogida descentralizada de datos presenta ventajas sobre la opción descentralizada en lo que respecta al incremento de la seguridad en la UE. La opción de la recogida centralizada de datos tendría un alto riesgo de fracaso, tanto político, por la incapacidad de garantizar una cooperación adecuada entre los Estados miembros, como práctico, por la incapacidad del sistema para ser operativo y fiable.

4. OPCIÓN PREFERIDA

La opción preferida consiste en una nueva propuesta legislativa aplicable al transporte aéreo con la recogida descentralizada de datos como mejor opción. Esta opción proporcionará mejores medios para aumentar la seguridad en la UE, garantizando al mismo tiempo una mejor protección de los datos y reduciendo al mínimo los costes de instalación y funcionamiento. Hay que señalar que esta opción no se considera la solución definitiva para el problema pero, en la fase actual, es la solución más factible. Es un buen punto de partida y contribuirá a adquirir experiencia en este sector tan nuevo. Está previsto que esta propuesta será evaluada y, si es posible, ampliará su ámbito de aplicación en una fase posterior. Se deja a los Estados miembros la libertad de extender el ámbito de la propuesta a otros modos de transporte. Además, los Estados miembros deberán adoptar acuerdos o medidas bilaterales o multilaterales para mejorar o facilitar las disposiciones de la propuesta.

La propuesta tendrá la forma de Decisión marco con arreglo al Título VI del Tratado de la Unión Europea.

Por otra parte, la evaluación de impacto examina otros parámetros diversos de la opción preferida. Sus conclusiones son las siguientes:

- Ámbito de la propuesta en relación con los modos de transporte: la mayoría de las partes consultadas está de acuerdo en que el ámbito de la propuesta debería limitarse en un primer momento al transporte aéreo, con la posibilidad de ampliarlo a otras formas de transporte en una fase posterior. En general, este enfoque se basa en el hecho de que las compañías aéreas ya disponen de sistemas para captar datos PNR y que, por tanto, les resultará más fácil cumplir la propuesta.

- Ámbito geográfico de la propuesta: la mayoría de las partes consultadas cree que el ámbito geográfico debería limitarse a los vuelos procedentes de terceros países con destino a la UE y a los vuelos procedentes de la UE con destino a terceros países. En la fase actual, se considera desproporcionado ampliar el ámbito de aplicación de la propuesta a los vuelos procedentes de un Estado miembro con destino a otro Estado miembro y a los vuelos interiores de los Estados miembros.

- Utilización y finalidad de la recogida de datos PNR: la recogida de datos PNR se utilizará únicamente para los fines del Título VI, es decir, la prevención y la lucha contra los delitos de terrorismo y la delincuencia organizada.

- Periodo de retención de datos: sse llegó al acuerdo común de que la eficacia del sistema exige retener los datos por un período de 5 años, salvo si se utilizan en investigaciones penales u operaciones de información.

- Organismo que recibe los datos PNR: la mayoría de los Estados miembros está a favor de la idea de que los datos recibidos por una unidad de información de pasajeros se identifiquen en cada Estado miembro, mientras que el resto de los Estados miembros es favorable a una unidad centralizada de la UE que reciba datos de las compañías aéreas de todos los Estados miembros.

- Método de transmisión de datos: todas las partes consultadas prefieren el método push de transmisión al método pull. La diferencia principal es que en el método push los datos son transmitidos por el transportista a la autoridad nacional, mientras que en el método pull la autoridad nacional obtiene el acceso al sistema de reservas del transportista y extrae los datos.

- Transferencia posterior de datos PNR: la mayoría de las partes consultadas está a favor de que los datos PNR se transmitan a las autoridades nacionales competentes y a las autoridades competentes de otros Estados miembros. Algunos Estados miembros están a favor de que los datos se transmitan también a las autoridades competentes de los terceros países.

- Seguridad informática: een lo que respecta a la seguridad de la transmisión de datos, la mayoría de las partes está de acuerdo en que podrían adoptarse unas normas comunes de codificación que garanticen la seguridad.

La medida propuesta incluirá también disposiciones sobre su seguimiento y evaluación.

[1] DO L261, 6.8.2004, p.24