ES Diario Oficial de la Unión Europea C 327/15

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo sobre la gestión de los riesgos aduaneros y la seguridad de la cadena de suministro

[COM(2012) 793 final]

2013/C 327/04

Ponente: Antonello PEZZINI

El 18 de marzo de 2013, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo sobre la gestión de los riesgos aduaneros y la seguridad de la cadena de suministro

COM(2012) 793 final.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 27 de junio de 2013.

En su 491o pleno de los días 10 y 11 de julio de 2013 (sesión del 10 de julio de 2013), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 168 votos a favor y 1 en contra el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El Comité considera fundamental un planteamiento común de la gestión de los riesgos aduaneros y la seguridad de la cadena de suministro para garantizar una aplicación uniforme y no discriminatoria de las normativas europeas por parte de todas las autoridades interesadas en todo el territorio de la Unión Aduanera, que es competencia exclusiva de la Unión Europea, de acuerdo con el artículo 3 del TFUE.

1.2 El CESE respalda con convicción las propuestas de la Comisión dirigidas a asegurar la mayor eficacia y eficiencia en la gestión de los riesgos y de los movimientos de mercancías, a través de las fronteras de la UE, mediante una estrategia común, con sistemas informáticos apropiados para una gestión de los riesgos en la UE.

1.3 El CESE manifiesta su gran preocupación por el hecho de que la Unión Aduanera (establecida con el Tratado de Roma de 1957 y puesta en práctica desde 1968 como política común para garantizar un área comercial en la que personas y mercancías circulen libremente y con un sistema de «ventanilla única» para las prácticas aduaneras de todos los operadores comerciales sin discriminación de trato en toda la UE) aún presente orientaciones y aplicaciones no uniformes que impiden una gestión eficiente y eficaz de los riesgos aduaneros, ralentizando así los flujos de intercambio y la libre circulación de las mercancías en la UE.

1.4 El CESE considera fundamental la mejora de las capacidades aduaneras en cualquier punto del territorio europeo, para asegurar un nivel elevado en la gestión de los riesgos en toda la Unión Aduanera por lo que respecta a la aplicación uniforme de definiciones, clasificaciones, recogida y transmisión de datos a la base de datos de la UE, según criterios unívocos comunes verificados con un sistema único de seguro de la calidad y supervisados, con la imposición de sanciones a los transgresores.

1.5 El CESE recomienda el desarrollo de estándares técnicos y normativos comunes para una aplicación homogénea de una gestión de los riesgos de calidad, en el conjunto de las fronteras exteriores de la Unión, junto con la voluntad de la UE para garantizar una formación de alto nivel de los profesionales, que también tenga en cuenta la disparidad de los múltiples contextos nacionales.

1.6 El CESE insiste en la necesidad de garantizar la plena interoperabilidad entre las diferentes bases de datos existentes en el sistema europeo de vigilancia del mercado, con arreglo a una estrategia común y con un gran apoyo de los programas de la UE para el desarrollo tecnológico, que garantice que las diversas autoridades de diferentes niveles puedan compartir la información en tiempo real, así como para reforzar la lucha contra los posibles riesgos de dumping sanitario, medioambiental y social.

1.7 El CESE aboga por reforzar las acciones de la UE para el desarrollo de recursos humanos cualificados y por potenciar las capacidades de gestión, garantizando un mejor equilibrio en el reparto de los contenidos de control y a través de la constitución de un núcleo de fuerza aduanera común que garantice, previa petición, una rápida intervención en apoyo a las situaciones difíciles.

1.8 A juicio del CESE, es indispensable reforzar la asociación entre las autoridades aduaneras, los transportistas y los operadores económicos autorizados (OEA), reforzando su estatus y beneficios, a fin de garantizar una cooperación óptima en la gestión de los riesgos, gracias a la transmisión de los datos en una sola operación sin inútiles duplicaciones burocráticas.

1.9 El CESE aboga por la aplicación de un sistema renovado de gobernanza que incluya a todas las autoridades nacionales y de la UE, así como a las agencias y los sistemas europeos de alerta y de información, para asegurar una cooperación más estructurada y sistemática entre las aduanas y las demás autoridades que operen en el mercado interior.

1.10 El CESE solicita que la realización del paquete de acciones, definidas en el plan de acción plurianual para la vigilancia del mercado, se lleve a cabo de forma coherente y coordinada, para evitar las duplicaciones de los controles, la disparidad en los criterios aplicados, la multiplicación de solicitudes de los mismos datos, las visiones divergentes entre las diversas autoridades de control y vigilancia del mercado y las carencias en materia de interoperabilidad.

2. Introducción

2.1 La Unión Aduanera es competencia exclusiva de la Unión Europea, de acuerdo con el artículo 3 del TFUE.

2.2 Ya en 2004 el CESE había subrayado la necesidad de «la reorientación del enfoque estratégico con respecto a las políticas de servicios aduaneros en el que se hace aún más hincapié de forma justificada en los retos que plantea la aplicación de las políticas comunitarias aduaneras en las nuevas fronteras exteriores tras la ampliación de la Unión. Asimismo, se muestra a favor del entorno modificado a raíz de las preocupaciones planteadas con respecto a los procedimientos de seguridad, principalmente por lo que se refiere a la experiencia de los Estados Unidos, con el fin de proteger a los ciudadanos de la Unión» (1).

2.3 Frente a los graves problemas de funcionamiento que está encontrando la Unión Aduanera a consecuencia de las divergencias en la aplicación de las normativas de la UE, que corren el peligro de comprometer la eficacia global dando lugar a pérdidas de eficiencia, al derroche y a la falta de coordinación entre las necesidades y los recursos disponibles, el CESE subrayó la necesidad de «que se siga una única política aduanera basada en procedimientos uniformes, actualizados, transparentes, eficaces y simplificados, que sea capaz de contribuir a la competitividad económica de la UE a escala global» (2).

2.4 La Unión Aduanera es el brazo operativo de gran parte de las medidas de política comercial de la UE y aplica numerosos acuerdos internacionales sobre los flujos comerciales de la UE, desarrollando –a través de las administraciones de los Estados miembros– importantes procesos horizontales de gestión de los datos, de gestión de los operadores comerciales y de «gestión de riesgos, incluidos la identificación, el análisis y la mitigación de los innumerables tipos y niveles de riesgos diferentes asociados al comercio internacional de mercancías» (3).

2.5 La introducción de un enfoque común para la gestión integrada del riesgo, en los puntos de entrada y salida, permitiría satisfacer los siguientes objetivos: — una mejor asignación de los recursos humanos y financieros, concentrándolos en caso necesario, — una aplicación integral y uniforme de las normas aduaneras de la UE, — un sistema integrado de cooperación entre las autoridades, los operadores y los transportistas, — una simplificación de las prácticas y una reducción de los plazos y de los costes de las transacciones.

3. El papel de las aduanas en materia de seguridad

3.1 Tal como se indica en la Comunicación de la Comisión sobre el estado de la unión aduanera publicada a finales de 2012, «las autoridades aduaneras son las únicas autoridades públicas en quienes recae la total responsabilidad de la supervisión y el control de todas las mercancías que atraviesan las fronteras exteriores de la UE, las cuales, una vez despachadas a libre práctica por las aduanas en algún punto de la UE, pueden circular libremente por la totalidad de su territorio aduanero» (4).

3.2 Gracias a esta posición única, las autoridades aduaneras de la Unión son las primeras responsables de la supervisión de los intercambios internacionales de la UE y contribuyen a la aplicación de los aspectos externos del mercado interior, de la política comercial común y de las demás políticas relativas al comercio y la seguridad de toda la cadena logística.

3.3 El CESE subrayó que «una unión aduanera eficiente es una condición sine qua non del proceso de integración europea, con vistas a garantizar una libertad de circulación de las mercancías eficiente, segura y transparente, en la que los consumidores y el medio ambiente gocen de la máxima protección y se luche contra el fraude y la falsificación con eficacia y de modo uniforme en todo el territorio de la Unión» (5) y recomendó una única política aduanera basada en procedimientos uniformes, actualizados, transparentes, eficaces y simplificados.

3.4 Aunque se basa en una legislación y una política comunes, el funcionamiento operativo de la Unión Aduanera es complejo y sigue en manos de 27 administraciones distintas de la UE, recurriendo a una combinación de factores humanos, técnicos y financieros a varios niveles, tanto para la aplicación de los procedimientos de control y despacho de aduana, como en la gestión y tratamiento de los datos y operadores económicos, así como la gestión de los diferentes niveles de riesgos que suponen los intercambios internacionales de mercancías y la seguridad de la cadena de suministro.

3.5 Por otra parte, el CESE subraya la necesidad de evitar que los Estados miembros se sientan con las manos atadas al aplicar la legislación aduanera, para que puedan seguir teniendo en cuenta la amplitud de los flujos comerciales afectados. A este respecto, el CESE señala que los Estados miembros han multiplicado los dispositivos para facilitar los intercambios: eliminación del papeleo, procedimientos simplificados y aplicación del estatus de operador autorizado.

3.6 Toda armonización debe basarse en las «buenas prácticas» y no en un nivel medio europeo.

3.7 A juicio del CESE, si se quiere racionalizar los costes, orientar los trabajos a la búsqueda de resultados, incluso en términos financieros por lo que respecta a los ingresos, y obtener progresos reales, es deseable no centrar los controles en las transacciones individuales, sino en un enfoque basado en los sistemas («systems-based approach») que se apoye en una evaluación de los riesgos.

4. La gestión de los riesgos de la cadena de suministro

4.1 En un contexto de flujos comerciales en constante aumento, de nuevos modelos cada vez más complejos y con ritmos cada vez más rápidos, el funcionamiento operativo de la Unión Aduanera está sometido cada vez a más presiones, con un rápido aumento de las tareas y de las expectativas de las partes interesadas. La modernización de las funciones operativas en un entorno aduanero informatizado supone: — la aplicación de nuevos procedimientos a escala europea, — mayores inversiones en las tecnologías informáticas, — nuevas competencias para el personal.

4.2 Para conseguir eficaces estrategias comunes de análisis, control y gestión de los riesgos, es necesario un cambio cultural en todas las administraciones interesadas, hacia objetivos estratégicos y metodologías comunes, en un marco de gestión conjunta de los riesgos con otras agencias y socios internacionales, especialmente en materia de seguridad, salud y medio ambiente.

4.3 En particular, para una eficaz gestión de los riesgos, es necesaria una mayor cooperación entre las autoridades aduaneras y las autoridades de vigilancia del mercado, a nivel nacional y de la UE, ya que, sin cooperación, la definición de criterios de riesgo comunes y de perfiles de riesgo específicos se vería seriamente obstaculizada.

4.4 La introducción de un enfoque común para la gestión de los riesgos, en los puntos de entrada y salida, debe tener en cuenta que, actualmente, en más de 60 actos jurídicos (6) se delega la responsabilidad del control en las aduanas, mientras que en las autoridades de vigilancia se delega una cadena de procesos interdependientes, que van desde las inspecciones al muestreo, pasando por las pruebas de laboratorio, la interpretación de los resultados, la evaluación de los riesgos y las intervenciones correctivas y sancionadoras para mejorar la seguridad de los productos que circulan por el mercado, tal como dispone el Acta del Mercado Único I (7) y II (8).

4.5 Las metodologías de evaluación del riesgo deberían poder contar con una plataforma sistémica común –especialmente por medio de los grupos de cooperación administrativa– entre las autoridades aduaneras y de vigilancia del mercado de los diversos niveles y poder beneficiarse de las experiencias recogidas por las distintas bases de datos que operan en los diferentes ámbitos.

4.6 Las autoridades aduaneras y las autoridades de vigilancia del mercado deberían compartir sus recursos y competencias para «aplicar métodos favorables para las PYME» (9), incluso poniendo en práctica conjuntamente las líneas directrices, por parte de ambas autoridades, con un refuerzo de la coordinación y de la cooperación, de los intercambios de información y de las actividades comunes, para gestionar de manera específica las expediciones que presenten un elevado riesgo de seguridad.

5. El papel de la asociación entre las aduanas, los operadores comerciales y los transportistas

5.1 El papel de la asociación entre autoridades aduaneras, operadores comerciales y transportistas es fundamental para garantizar la integridad de la cadena de suministro, en el interés de ciudadanos, empresas y administración pública.

5.2 Tal asociación debería basarse en sólidos mecanismos de confianza recíproca con: — alineamiento de las obligaciones generales de los operadores económicos para garantizar la seguridad de los productos y asignar responsabilidades claras a los fabricantes, importadores y distribuidores, con medidas significativas para garantizar la seguridad de la cadena de suministro; — comunicación, por parte de los operadores, de datos codificados de calidad, para todas las autoridades encargadas de la gestión de los riesgos, con la identificación y trazabilidad de las mercancías y de las verdaderas partes implicadas; — garantía de la igualdad de trato de los operadores en materia de gestión de los riesgos, en toda la Unión y en cualquier punto de sus fronteras exteriores, evitando las disparidades de trato; — colaboración más estrecha con las empresas que transportan mercancías a través de las fronteras; — limitación de las cargas administrativas, procedimentales y burocráticas para el operador, especialmente en el caso de las pymes.

5.3 Ya en el Convenio de Kioto para la simplificación y armonización de los regímenes aduaneros (revisado) de la Organización Mundial de Aduanas (OMA) (10) se prevé la limitación de los controles intrusivos, así como en las negociaciones de la OMC sobre la facilitación del comercio (11), a pesar de las tentaciones para reforzar los controles sistemáticos, sobre todo después de los atentados del 11 de septiembre de 2001.

5.4 Es necesario evitar la fragmentación de los flujos de información y superar las dificultades inherentes a las diferencias entre la capacidad de gestión de los riesgos ente los Estados miembros, para garantizar un nivel uniforme de gestión y de análisis electrónico de los riesgos: lo esencial es desarrollar una cultura común europea de la gestión de los riesgos y de la seguridad del suministro.

6. Las nuevas tecnologías: interoperabilidad de los sistemas e intercambio de la información

6.1 Los programas plurianuales de I+D de la Unión Europea -en particular el Séptimo programa marco, así como los programas IDABC (12) e ISA (13) para la interoperabilidad de las administraciones públicas- han sentado las bases para el desarrollo de varios proyectos comunes en materia de gestión de los riesgos, con nuevos instrumentos capaces de evitar procesos y ámbitos nacionales de las infraestructuras y de las aplicaciones informáticas que varían considerablemente de un Estado miembro a otro.

6.2 Es esencial que los esfuerzos de innovación y de I+D en materia de gestión de los riesgos y de seguridad de la cadena de suministro estén coordinados en la UE, para garantizar la rápida difusión y comercialización de las tecnologías. En particular, los proyectos de demostración «proof-of-concept» (validación de conceptos) y las líneas piloto de fabricación son condiciones indispensables para la difusión de las tecnologías a escala industrial. Las asociaciones público-privadas pueden financiar esas iniciativas mediante los Fondos Estructurales o en el marco del programa Horizonte 2020, así como de otros programas de la UE.

7. Cooperación y coordinación estructurada y sistemática entre aduanas y otras autoridades

7.1 Recientemente el CESE tuvo la ocasión de subrayar la necesidad de «una cooperación más estrecha entre las administraciones aduaneras, las autoridades de vigilancia del merado, los servicios de la Comisión y las agencias europeas, con vistas a mejorar el control de la calidad de los bienes que cruzan las fronteras» (14), insistiendo en la necesidad de facilitar una adecuada información y una formación conjunta.

7.2 Según la Comisión, «a nivel de la UE, se precisa una mejor puesta en común de las capacidades y recursos de los Estados miembros para lograr eficazmente los objetivos de la UE en materia de gestión de riesgos en todos los puntos de la frontera exterior», sobre todo gracias a la «puesta en marcha en tiempo real de un sistema electrónico de análisis de riesgos», reforzando las capacidades a nivel de la Unión.

7.3 Según el CESE, la cuestión de la cooperación y coordinación en materia de gestión de los riesgos representa uno de los puntos neurálgicos de la propuesta de la Comisión, no solo para la coordinación sistémica de las autoridades de los Estados miembros, sino también para la propia Unión, entre las diversas direcciones generales y las diferentes agencias operativas.

8. Observaciones generales

8.1 El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión para asegurar la eficacia y eficiencia de la gestión de los riesgos y de los movimientos de las mercancías a través de las fronteras de la UE, mediante una estrategia común a varios niveles para identificar el género y el nivel de riesgo y la gama de las posibles respuestas, en un marco europeo de coordinación entre los diversos organismos, en base a un enfoque uniforme y con criterios compartidos definidos previamente.

8.2 El CESE está convencido de la necesidad de centralizar el proceso de despacho de aduana electrónico, dotando a la Comisión de los sistemas informáticos apropiados para una gestión de los riesgos en la UE, sobra la base de una red de bases de datos interoperativas y con un uso sistemático de métodos de trabajo estandarizados que aseguren la protección de trabajadores, consumidores y empresas frente a los riesgos de dumping sanitario, medioambiental y social.

8.3 A juicio del CESE, es fundamental reforzar las capacidades aduaneras para que en cualquier punto del territorio europeo se garantice un nivel equivalente de gestión de los riesgos, según criterios unívocos comunes, verificados con un sistema único de seguro de la calidad y supervisados, con la imposición de sanciones a los transgresores.

8.4 El CESE considera que tal cuestión debería situarse correctamente en el ámbito del Plan de Acción Plurianual para la Vigilancia de los Productos en la UE, que define veinte acciones (15) concretas, que deberá llevarse a cabo antes de 2015 con particular referencia a: — apoyo a la aplicación de las Directrices por parte de las autoridades aduaneras y de vigilancia del mercado en los Estados miembros (acción 17); — mejora de la eficiencia de los controles fronterizos de la seguridad y la conformidad (acción 18); — inventario de las diferencias en los controles de la seguridad y la conformidad de los productos que entran en la Unión (acción 19); — desarrollo de un planteamiento común sobre el riesgo en los controles aduaneros sobre la seguridad y la conformidad de los productos (acción 20).

8.5 El CESE considera que la gestión de los controles aduaneros y de la vigilancia del mercado no pueden considerarse independientemente y que las diversas autoridades interesadas deben buscar conjuntamente la definición de un planteamiento común a nivel europeo, así como la plena interoperabilidad de los instrumentos de análisis, recogida y elaboración de los datos en red.

8.6 El CESE está a favor de un sistema de apoyo al refuerzo de las capacidades en la gestión de los riesgos de los Estados miembros, para garantizar normas de calidad homogéneas con un mecanismo de la UE de verificación, control y supervisión, así como con la imposición de sanciones y un mayor esfuerzo de la Unión para formar a profesionales cualificados, sobre todo allí donde los compromisos y los costes sean más importantes, como en las fronteras del espacio Schengen.

8.7 A este respecto el CESE aboga por reforzar las acciones de la UE para el desarrollo de recursos humanos cualificados y para la potenciación de las capacidades de gestión, a través de la constitución de un núcleo de fuerza aduanera común que garantice una rápida intervención en apoyo a las situaciones difíciles.

8.8 A fin de asegurar normas comunes claras y coherentes en todo el mercado único, con niveles equivalentes de seguridad, el CESE aboga con vigor por una cooperación más estrecha y por compartir la información –según normas comunes elevadas- entre administraciones aduaneras, autoridades de vigilancia del mercado, los servicios de la Comisión y las agencias europeas, en aras de un mayor control de la calidad de los bienes que cruzan las fronteras.

8.9 El CESE se hace eco de las conclusiones del Consejo sobre los progresos realizados en relación con la Estrategia para la evolución de la unión aduanera (16) en materia de mejora de la gobernanza de la unión aduanera, así como de capacidad de la unión aduanera para evaluar el propio impacto y promover una aplicación uniforme de las normativas, para mejorar la cooperación entre las agencias y, sobre todo, para «adoptar un enfoque más integral de la cadena de suministro internacional», facilitando los intercambios y «ofreciendo beneficios reales y tangibles a los operadores económicos autorizados».

Bruselas, 10 de julio de 2013. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Henri MALOSSE

(1) DO C 110 de 30.4.2004, p. 72.

(2) DO C 229 de 31.7.2012, p. 68.

(3) COM(2012) 791 final.

(4) COM(2012) 791 final.

(5) DO C 229 de 31.7.2012, p. 68.

(6) Anexo 2 al SEC(2011) 1317 final, «Evaluación de impacto de un programa de acción para los sectores aduanero y fiscal de la Unión Europea (Programa FISCUS) para el periodo 2014-2020».

(7) COM(2011) 206 final.

(8) COM(2012) 573 final.

(9) COM(2013) 76 final, acción 9.

(10) OMA 2003.

(11) Artículo VIII del GATT que tiene por objeto reducir los procedimientos necesarios para las operaciones de importación y exportación.

(12) Interoperable Delivery of Pan-European e-Government Services to Public Administrations, Businesses and Citizens. El programa IDABC contribuye a la iniciativa i2010 destinada a modernizar el sector público europeo.

(13) Interoperability Solutions for European Public Administrations Program 2010-15.

(14) DO C 229 de 31.7.2012, p. 68.

(15) COM(2013) 76 final.

(16) DO C 80 de 19.3.2013, p. 11.