GLOSARIO

Análisis DAFO : análisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades. Su objetivo es desarrollar, revisar y actualizar la estrategia y la planificación, teniendo en cuenta las necesidades de las partes interesadas y los recursos disponibles.

CFP : Comité Forestal Permanente.

Eje temático : grupo coherente de medidas con objetivos específicos que resultan directamente de su ejecución y que contribuyen a uno o varios objetivos de la ayuda al desarrollo rural.

Explotación forestal : una o varias parcelas de bosque y otro tipo de superficie boscosa que constituye una única unidad desde el punto de vista de la gestión o la utilización.

Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural. El Feader es el principal instrumento financiero de la política de desarrollo rural. Junto con el FEAGA (Fondo Europeo Agrícola de Garantía), constituye uno de los dos instrumentos financieros de la política agrícola común.

Madera industrial : toda la madera recogida de un bosque que no se utiliza para combustible. Incluye dos tipos botánicos principales, a saber, las especies coníferas y las no coníferas (frondosas).

MCSE : marco común de seguimiento y evaluación.

Medida : unidad básica de la gestión de un programa, que está compuesta de un conjunto de operaciones similares y que dispone de un presupuesto definido.

Medida 122 : medida de desarrollo rural para el aumento del valor económico de los bosques.

Necesidad : oportunidad o dificultad relevante para los grupos o regiones interesados que la intervención pública pretende abordar. La evaluación ex ante verifica si las necesidades presentadas para justificar una intervención son o no genuinas.

Operación : proyecto de inversión seleccionado conforme a unos criterios y ejecutado por el beneficiario.

PAC : política agrícola común.

PDR : programa de desarrollo rural. Documento preparado por un Estado miembro o región, y aprobado por la Comisión, para planificar la ejecución de la política de desarrollo rural.

UE : Unión Europea.

RESUMEN

I. En la UE, la superficie total de bosques y otro tipo de terrenos forestales asciende a 177,8 millones de hectáreas, y la silvicultura y las actividades de la industria transformadora proporcionan empleo a millones de personas. Durante el período 2007-2013, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural financia una serie de medidas para favorecer el desarrollo y la explotación de los bosques.

II. La medida "Aumento del valor económico de los bosques" (medida 122) concede ayuda financiera para bosques propiedad de particulares o sus asociaciones o de municipios o sus asociaciones, con el fin de apoyar operaciones destinadas a aumentar el valor económico de los bosques, en relación con inversiones en la explotación forestal.

III. La ayuda total del Feader programada para la medida asciende a 534,72 millones de euros para el período 2007-2013. Se propone mantener una ayuda similar para el siguiente período de programación 2014-2020.

IV. El objetivo principal de la fiscalización era evaluar si las ayudas al desarrollo rural para el aumento del valor económico de los bosques se han gestionado de forma eficiente y eficaz. Para ello, el Tribunal evaluó: a) si el diseño de la medida era adecuado, b) si el proceso de ejecución era apropiado y c) si la evaluación de la eficacia de la medida era satisfactoria.

V. La fiscalización abarcó a la Comisión y a los Estados miembros seleccionados —España (Galicia), Italia (Toscana), Hungría, Austria y Eslovenia—, que representan más del 50 % del gasto total declarado.

VI. El Tribunal concluye que la Comisión y los Estados miembros no han gestionado de forma eficiente ni eficaz los aspectos fiscalizados de la ayuda para aumentar el valor económico de los bosques.

VII. La fiscalización del Tribunal reveló insuficiencias en la concepción de la medida, que lastran de manera significativa su ejecución satisfactoria: en la Comisión, no se analizó específicamente la situación del sector forestal de la UE para justificar la propuesta de ayuda financiera destinada a aumentar el valor económico de los bosques privados o municipales. Asimismo, en las disposiciones legales no se definieron los elementos clave de la medida, en particular el significado de "valor económico de los bosques" y de "explotación forestal". Además, los tamaños fijados por los Estados miembros para las explotaciones forestales por encima de los cuales era necesario aplicar un plan de gestión forestal eran muy dispares.

VIII. En los Estados miembros no se describieron adecuadamente las necesidades en los PDR, y varios Estados interrumpieron la medida o reasignaron la mayor parte de los importes a otras medidas.

IX. El Tribunal también constató que, en determinados aspectos, el proceso de ejecución no fue el adecuado: dependiendo del enfoque de cada Estado miembro, muchos de los proyectos que se financiaron posteriormente no son conformes a las disposiciones de la medida. Además, en virtud de la medida 122, los Estados miembros concedieron ayudas a operaciones que no se correspondían con los objetivos de la medida, y que se habrían financiado de manera más adecuada a través de otras medidas con distintos requisitos de admisibilidad y tipos aplicados a la financiación de la ayuda, a menudo inferiores. Habida cuenta de que no todas las inversiones aumentan por sí mismas el valor económico de los bosques, el vínculo inherente entre la ayuda concedida y un posible aumento del valor económico de los bosques varía en virtud de la tipología de la inversión.

X. El Tribunal considera que la evaluación de la eficacia de las ayudas no ha sido satisfactoria: los Estados miembros no determinaron ni exigieron a los beneficiarios que determinaran el valor de las zonas forestales antes y después de las inversiones.

XI. Desde el punto de vista del seguimiento, el MCSE no resulta apropiado para valorar la incidencia de la ayuda financiera en el marco de la medida 122, ya que los indicadores de rendimiento y las preguntas de evaluación incorporados en el MCSE no permiten determinar si las inversiones financiadas tuvieron como resultado un aumento del valor económico de los bosques allí donde se llevaron a cabo.

XII. El Tribunal constató que solo una mínima parte de los proyectos fiscalizados aumentaron significativamente el valor económico de los bosques, bien mediante un aumento del valor del terreno (construcción de caminos y pistas forestales) o del valor de la masa forestal (operaciones silvícolas como la poda y el clareo).

XIII. En relación con las conclusiones anteriores y con el hecho de que se propone mantener la ayuda fiscalizada para el próximo período de programación 2014-2020, el Tribunal formula las siguientes recomendaciones:

- La Comisión debería:

i) definir y evaluar las necesidades de la UE para aumentar el valor económico de los bosques;

ii) definir claramente los aspectos principales que garantizarían que las ayudas de la UE se destinan a responder a esas necesidades, y crear de este modo valor añadido de la UE.

- Los Estados miembros deberían:

i) describir de forma adecuada en sus PDR las necesidades y oportunidades económicas específicas de los diferentes tipos de zonas forestales y beneficiarios;

ii) mejorar la gestión forestal mediante la elaboración de planes de gestión forestal para la mayoría de las explotaciones y promover la certificación de zonas forestales.

- Los Estados miembros deberían:

i) establecer los requisitos adecuados para garantizar que las ayudas forestales en el seno de la política de desarrollo rural son coherentes y conformes a las disposiciones de la ayuda estatal y que se maximiza su eficacia;

ii) poner en marcha procedimientos adecuados para garantizar que la ayuda resulte realmente eficaz para aumentar el valor económico de las zonas forestales en las que se han realizado las inversiones;

- La Comisión debería mejorar el seguimiento de la medida con el fin de asegurarse de que los Estados miembros la ejecutan con arreglo a los objetivos específicos definidos. En concreto, los Estados miembros deberían exigir a los beneficiarios que faciliten detalles sobre el valor de sus zonas forestales, tanto antes como después de las inversiones financiadas, y exigir asimismo a las entidades gestoras que certifiquen dichos valores.

INTRODUCCIÓN

LA SILVICULTURA EN LA UNIÓN EUROPEA

1. En la UE, la superficie total de bosques y otro tipo de terrenos forestales asciende a 177,8 millones de hectáreas, lo cual representa alrededor del 40 % de la superficie total de la UE y un porcentaje similar al de la superficie utilizada con fines agrícolas [1] (183,9 millones de hectáreas). Alemania, España, Francia, Finlandia y Suecia reúnen más de tres quintas partes de la superficie forestal de la UE. En el gráfico 1 se muestra la distribución dicha superficie en la UE y su importancia en comparación con la superficie agrícola en cada uno de los Estados miembros.

GRÁFICO 1

BOSQUES Y OTRA SUPERFICIE FORESTAL EN COMPARACIÓN CON LA SUPERFICIE AGRÍCOLA EN LA EUROPA DE LOS VEINTISIETE

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Fuente: Eurostat.

2. En 2009, la producción de madera de la UE supuso cerca del 12 % de la producción mundial [2], con 392,9 millones de metros cúbicosrecogidos de sus bosques y zonas forestales. La silvicultura, la explotación forestal y las actividades de los servicios relacionados cubren la producción de madera, así como la extracción y recogida de productos forestales silvestres. Además de la madera industrial [3], la silvicultura produce madera para combustible. En algunas regiones, los productos no procedentes de la madera [4] también pueden constituir una importante fuente local de ingresos.

TITULARIDAD DE LOS BOSQUES

3. Con unos 16 millones de propietarios de bosques privados, esta categoría representa alrededor del 60 % de la titularidad forestal en la UE. Las explotaciones forestales privadas abarcan una superficie media de 13 hectáreas, aunque la mayoría de ellas tienen menos de cinco hectáreas [5]. Se calcula que particulares y familias son propietarios de alrededor del 80 % de las zonas forestales privadas, y que el resto pertenece a entidades y empresas privadas [6]. La superficie de bosques de propiedad privada ha aumentado en los últimos años, y sigue aumentando, debido principalmente a la repoblación forestal de superficie agrícola y, en Europa oriental, a la privatización de terreno forestal previamente nacionalizado [7].

4. Por otra parte, alrededor del 40 % de la superficie forestal de la UE es de propiedad pública, y pertenece a entidades nacionales, regionales o provinciales, empresas públicas y municipios. Se calcula que los bosques municipales suponen menos del 15 % de la superficie total de los bosques públicos [8]. La superficie forestal global pública descendió aproximadamente un 3 % entre 2000 y 2010. Alrededor del 75 % de los bosques de Bulgaria, la República Checa, Grecia y Polonia son públicos. En el gráfico 2 se muestra la distribución entre propiedad pública y privada de los bosques de cada Estado miembro [9].

GRÁFICO 2

TITULARIDAD DE LOS BOSQUES EN LA UNIÓN EUROPEA

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Fuente: Eurostat.

POLÍTICA FORESTAL Y AYUDAS DE LA UNIÓN EUROPEA: ANTECEDENTES HISTÓRICOS

5. Hasta 1992, las acciones de silvicultura de la UE estaban vinculadas a la política agrícola. En aquel momento, eran una prioridad fundamental el desarrollo y el aprovechamiento forestal en explotaciones agrícolas, a fin de ofrecer actividad e ingresos alternativos a las personas vinculadas a la agricultura [10]. A partir de 1992, la ayuda a la silvicultura se puso a disposición no solo de los agricultores, sino también de particulares y autoridades locales [11].

6. En 1998, una Resolución del Consejo "sobre una estrategia forestal para la Unión Europea" [12] establecía un marco estratégico para las acciones forestales en apoyo de una explotación sostenible del sector forestal y del papel multifuncional de los bosques, basado en la coordinación de las políticas forestales de los Estados miembros y de la Unión.

7. En 2006, la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, elaboró un "Plan de acción de la Unión Europea para los bosques" [13], destinado a ofrecer un marco para la ejecución de acciones forestales a escala de la Unión y de los Estados miembros. En este plan se prevé que los Estados miembros fomenten las inversiones para potenciar el valor económico de los bosques, con objeto de reforzar la competitividad y la viabilidad económica de la silvicultura [14].

LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL EN EL PERÍODO 2007-2013

8. La política de desarrollo rural se ejecuta a través de períodos plurianuales de programación [15], y se centra en tres objetivos principales [16], conocidos como "ejes temáticos", para cuya consecución se han de aplicar una serie de medidas de apoyo financiero:

aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal ("eje 1");

mejora del medio ambiente y del entorno rural ("eje 2");

mejora de la calidad de vida en las zonas rurales y diversificación de la economía rural ("eje 3").

Las medidas de desarrollo rural aplicables al sector forestal están incluidas principalmente en los ejes 1 y 2 [17].

MEDIDA 122: AUMENTO DEL VALOR ECONÓMICO DE LOS BOSQUES

9. La medida 122, "Aumento del valor económico de los bosques", [18] es la única medida específica de silvicultura que se define en el marco del eje 1 (aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal) y se incluye en 49 programas de desarrollo rural elaborados por 17 Estados miembros [19]. La ayuda total del Feader programada para las acciones en virtud de esta medida asciende a 534,72 millones de euros para el período 2007-2013, y los pagos del Feader ascendieron a 137,13 millones de euros (véanse en el anexo I los detalles de la asignación de los recursos financieros para la medida 122 y la cantidad de zonas forestales de propiedad privada por Estado miembro).

10. La responsabilidad de la buena gestión financiera del gasto presupuestario para la medida "Aumento del valor económico de los bosques" es compartida por la Comisión y los Estados miembros.

11. En el marco de esta medida, las ayudas financieras del Feader a la inversión se pueden conceder a bosques que pertenezcan a particulares o sus asociaciones, o a municipios o sus asociaciones [20]. Quedan excluidas las ayudas a bosques y otras superficies forestales cuyos propietarios sean el Gobierno central o regional, empresas gubernamentales o la Corona, o personas jurídicas cuyo capital pertenezca en un 50 % como mínimo a dichas entidades [21]. Se espera que alrededor de 88000 propietarios de bosques privados o municipales se beneficien [22] de la medida. A 31 de diciembre de 2011, se había aprobado un total de 20662 proyectos de inversión en 15 Estados miembros.

12. Conforme a la base jurídica, las operaciones que han recibido ayudas para aumentar el "valor económico de los bosques" consisten en inversiones en la "explotación forestal", y pueden abarcar inversiones para "maquinaria de cosecha", mientras que las actividades relacionadas con la regeneración tras la corta final quedan excluidas de las ayudas [23]. Las inversiones tienen que estar basadas en "planes de gestión forestal" para las explotaciones forestales que sean "superiores a un determinado tamaño" y que hayan definido los Estados miembros en sus programas. La ayuda financiera queda limitada al 50 % del importe de la inversión subvencionable, que puede aumentar hasta el 60 % en las zonas desfavorecidas [24].

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

13. La fiscalización se centró en el diseño y la ejecución de las ayudas al desarrollo rural en virtud de la medida 122, "Aumento del valor económico de los bosques". El objetivo principal era evaluar si estas ayudas se han gestionado de forma eficiente y eficaz.

14. Concretamente, la fiscalización se centró en los siguientes aspectos:

a) ¿Es adecuado el diseño de la medida?

b) ¿Es adecuado el proceso de ejecución?

c) ¿Es satisfactoria la evaluación de la eficacia de la medida?

15. La fiscalización tuvo lugar tanto en la Comisión como en los Estados miembros seleccionados. En la Comisión, el trabajo de fiscalización abarcó el diseño de la medida y sus actividades de gestión, incluida la aprobación de los PDR enviados por los Estados miembros y el seguimiento de las ayudas financieras en virtud de la medida. En los Estados miembros, la fiscalización del Tribunal incluyó visitas a España (Galicia), Italia (Toscana), Hungría, Austria y Eslovenia. Estos Estados miembros representan más del 50 % del gasto total declarado para la medida 122 en el período de programación actual 2007-2013.

16. El trabajo de fiscalización incluyó entrevistas con las autoridades de gestión competentes, una revisión de los PDR y de la legislación y los procedimientos nacionales o regionales pertinentes, en particular los destinados a seleccionar los proyectos de inversión. Se visitó una muestra de 50 proyectos que habían recibido ayudas, para comprobar los efectos de las inversiones (véanse más detalles en el anexo II).

17. Además, el Tribunal envió cuestionarios a dos Estados miembros que habían optado por no aplicar la medida, aunque su sector forestal es muy importante (Finlandia y Suecia), y a tres Estados miembros que a finales de 2010 no habían declarado gastos o tan solo gastos muy limitados, aunque en un principio sí planificaron importes de gastos considerables en virtud de la medida (Bulgaria, Grecia y Rumanía).

OBSERVACIONES

INSUFICIENCIAS SIGNIFICATIVAS EN EL DISEÑO DE LA MEDIDA

INSUFICIENCIAS EN LA JUSTIFICACIÓN GENERAL DE LA MEDIDA

18. Durante la fiscalización se examinó si el diseño de la medida y su propuesta estaban debidamente justificados.

19. En el preámbulo del Reglamento [25], se afirma que los bosques privados desempeñan una función importante en la actividad económica de las zonas rurales y, por consiguiente, la ayuda de la UE es importante para reforzar y ampliar su valor económico, incrementar la diversificación de su producción y aumentar las posibilidades de comercialización de sus productos en sectores como el de la energía renovable, manteniendo al mismo tiempo la gestión sostenible y el papel multifuncional de los bosques. El preámbulo del Reglamento no hace ninguna mención explícita a los bosques municipales.

20. Durante la fiscalización no se halló ningún análisis DAFO de la Comisión [26] sobre la situación concreta del sector forestal en la UE que justificara la propuesta de ayudas financieras específicas para aumentar el valor económico de los bosques privados y municipales, o que definiera el interés público al que tuvieran que responder dichas ayudas.

21. Para justificar la medida 122, los servicios de la Comisión se remitieron posteriormente a los dictámenes e informes del Comité Forestal Permanente, [27] que consideraban justificaría la propuesta de la medida. No obstante, la Comisión no disponía de ninguno de estos dictámenes antes de emitir su propuesta [28] al Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a través del Feader, lo que parece indicar una falta de la debida preparación.

22. Los municipios en algunos casos pueden estar a cargo de la gestión de bosques que son propiedad de otras autoridades locales. Por ejemplo, en Toscana, el gobierno regional delega en los municipios la gestión de los bosques regionales. Aunque en la práctica el municipio no establece ninguna diferencia entre la gestión de sus propios bosques y la de los bosques regionales encomendados, la medida 122 no podía aplicarse en bosques regionales, lo que parece indicar algún tipo de incoherencia en la medida.

DEFINICIÓN INSUFICIENTE DE LOS ASPECTOS PRINCIPALES

VALOR ECONÓMICO DE LOS BOSQUES

23. Los reglamentos no definen el "valor económico de los bosques" que la medida 122 pretende aumentar, aunque una definición clara es esencial para evaluar si los proyectos financiados realmente han aumentado o no el valor económico de los bosques que reciben ayudas en virtud de este programa [29] (véase el apartado 49). Según Eurostat [30], el valor económico de un bosque comprende fundamentalmente el valor de la tierra y el valor del volumen de la madera que genera. Sin embargo, puesto que el instrumento de medida más objetivo de estos dos valores es el precio de mercado, el valor de mercado de una parcela de terreno forestal puede variar en gran medida en función de distintos factores, como la capacidad de crecimiento del suelo, la composición de las especies de árboles, la antigüedad de la masa forestal, la ubicación y el acceso, entre otros. Por otra parte, estos valores no están disponibles de forma inmediata.

TAMAÑO DE LA EXPLOTACIÓN FORESTAL EN COMPARACIÓN CON LA AYUDA RECIBIDA

24. Conforme a la base jurídica, las operaciones para aumentar el valor económico de los bosques consisten en inversiones en la explotación forestal, pero no se ofrece una definición más amplia del término "explotación forestal". Según la definición de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE), una "explotación" es una o más parcelas de bosque y otros terrenos forestales que constituye una unidad desde el punto de vista de la gestión o la utilización [31]. A la vista de lo anterior, el Tribunal considera que la ayuda debería ajustarse a las necesidades particulares de un beneficiario teniendo en cuenta el tamaño de su explotación forestal. Durante la fiscalización se observaron varios casos (Hungría y Eslovenia) de ayudas pagadas para la adquisición de maquinaria y equipos nuevos que sobrepasaban todo uso posible que pudiera hacer de ellos el beneficiario en su explotación forestal (véase el apartado 33) [32].

TAMAÑO DEL BENEFICIARIO

25. De conformidad con la base jurídica, las ayudas al sector forestal deberían evitar todo efecto negativo sobre la competencia [33]. En el caso de otras medidas forestales (como el componente forestal de la medida 123 [34]), la ayuda se limita a las microempresas [35]. Dado que no se prevé una condición de este tipo para la medida 122, la ausencia de restricciones en cuanto a tamaño, actividad económica principal o régimen jurídico del beneficiario podría reforzar la posición en el mercado de las grandes empresas [36].

PLANES DE GESTIÓN FORESTAL

26. Conforme a la base jurídica, las inversiones deben basarse en planes de gestión forestal para explotaciones que superen un determinado tamaño que los Estados miembros deberán definir en sus programas [37]. Durante la fiscalización se constató que los tamaños fijados por los Estados miembros por encima de los cuales era necesario aplicar un plan de gestión forestal eran muy dispares, y que en un Estado miembro (Austria), el 99 % de los propietarios privados de bosques quedaron exentos de dicha obligación [38].

COSECHA Y REGENERACIÓN TRAS LA TALA FINAL

27. Conforme a las disposiciones jurídicas [39], las operaciones que reciben ayudas para aumentar el valor económico de los bosques consisten en inversiones en la explotación forestal y pueden englobar inversiones para maquinaria de cosecha, mientras que las actividades relacionadas con la regeneración tras la tala final quedan excluidas de las ayudas. El Tribunal considera que no parece coherente, por una parte, conceder ayudas a la inversión en maquinaria de cosecha y, por la otra, excluir las ayudas a la regeneración tras la tala final.

EN LOS PROGRAMAS AUDITADOS EL ANÁLISIS INICIAL PREVIO A LA APROBACIÓN NO ERA ADECUADO

28. El Feader se ejecuta en los Estados miembros a través de PDR que deben contener una evaluación ex ante y un análisis de la situación en términos de fortalezas, debilidades y necesidades identificadas, así como la estrategia elegida para abordarlas y optimizar la asignación de recursos.

29. En los PDR de los cinco Estados miembros [40] o regiones visitados, la identificación de necesidades, en la medida en que se llevó a cabo, se refería al sector forestal en su conjunto, lo que dificulta establecer vínculos entre necesidades especiales y medidas.

30. Durante la fiscalización se constató que, en general, dichas necesidades no se describían adecuadamente en los PDR (véase el recuadro 1). En concreto, no se analizaban ni justificaban suficientemente las prioridades de los diferentes tipos de zonas forestales y beneficiarios. Además, la descripción exigida de las oportunidades económicas se exponía solo en términos generales, o incluso no figuraba de ningún modo en el PDR.

RECUADRO 1

EJEMPLOS DE IDENTIFICACIÓN POCO CLARA DE LAS NECESIDADES EN LOS PDR DE LOS ESTADOS MIEMBROS

En Eslovenia, pese a que la baja capacidad de inversión se había identificado como una insuficiencia del sector forestal, no se efectuó un análisis independiente de las necesidades según el tipo de beneficiarios, ya fueran empresas, entidades jurídicas o particulares. Como consecuencia, el Tribunal constató que empresas forestales con alta capacidad de inversión también podían recibir ayudas públicas significativas.

En Austria, el PDR no definía las insuficiencias del sector forestal que se pretendían solucionar con la medida y, si bien incluía una estimación cuantitativa de las zonas beneficiarias de la ayuda, no explicaba los motivos por los cuales esas zonas necesitan financiación pública.

31. La Comisión aprobó los PDR aunque no definían ninguna necesidad específica de ayuda financiera que tuvieran los propietarios de bosques privados para aumentar el valor económico de sus bosques.

32. Aunque habían planificado grandes importes, a finales de 2011 Bulgaria, Rumanía y Grecia no habían declarado gasto alguno (Grecia y Rumanía), o solo importes muy reducidos (Bulgaria). Estos Estados miembros informaron al Tribunal de que sus autoridades de gestión decidieron transferir los importes de los recursos financieros planificados para la medida 122 a otras medidas (Bulgaria y Rumanía reasignaron alrededor del 80 % y del 33 % respectivamente de los importes planificados en un principio), o ejecutar la medida más tarde dentro del período de programación o incluso, interrumpirla (Grecia).

INSUFICIENCIAS SIGNIFICATIVAS EN LA EJECUCIÓN TENIENDO EN CUENTA LOS OBJETIVOS DEFINIDOS

CASOS DE AYUDAS PÚBLICAS DESPROPORCIONADAMENTE ALTAS EN COMPARACIÓN CON LAS NECESIDADES REALES

33. Por lo que se refiere a la relación entre el tamaño de las zonas forestales declaradas por los solicitantes y la cuantía de las ayudas públicas concedidas, la fiscalización permitió constatar que determinados Estados miembros (Hungría y Eslovenia), aunque fijaron unos umbrales relativamente elevados para las ayudas públicas [41], no establecieron proporción alguna entre el tamaño de las zonas forestales declaradas por los solicitantes y la cuantía de las ayudas públicas que se podían conceder. En uno de los Estados miembros (Eslovenia), un beneficiario que había declarado 3 hectáreas de zona forestal obtuvo una inversión de 1,1 millones de euros para labores relacionadas con la cosecha y maquinaria auxiliar, y recibió 375000 euros con cargo al Feader. Otro Estado miembro (Austria) concedió financiación hasta 2009 a beneficiarios que no eran propietarios de bosques para que realizaran inversiones de tratamiento de biomasa, sin exigirles declarar una superficie forestal concreta; por ejemplo, un beneficiario sin superficie forestal declarada recibió la aprobación para un proyecto de 132000 euros y recibió 17000 euros con cargo al Feader.

34. En Hungría, no obstante, las autoridades de gestión cambiaron los requisitos de admisibilidad en 2010 para que las ayudas fueran proporcionales al tamaño de la superficie forestal registrada, y limitaron la ayuda a un máximo de 115500 euros.

INVERSIONES NO CONFORMES A LAS DISPOSICIONES DE LA MEDIDA

35. Aunque las ayudas contempladas en virtud de la medida 122 solo se pueden conceder a efectos de inversiones, durante la fiscalización se observaron casos de ayudas concedidas para bienes no duraderos, como material de consumo de ciclo corto (Toscana) [42] y costes de funcionamiento relativos a la producción (Austria) [43]. El Tribunal considera que, en general, la adquisición de dichos bienes no duraderos no constituye una inversión, lo mismo que sucede con los costes de funcionamiento.

36. En determinados Estados miembros (Hungría y Eslovenia, véase el anexo II), los beneficiarios no debían cumplir el requisito de ser propietarios o arrendatarios de los bosques en los que puede utilizarse la maquinaria subvencionada. Las inversiones realizadas por contratistas o proveedores de servicios no pueden considerarse de uso exclusivo en una explotación forestal específica y, como tales, no pueden considerarse subvencionables según la legislación vigente (véase el apartado 24).

ALGUNAS ACCIONES FINANCIADAS EN VIRTUD DE LA MEDIDA 122 ESTARÍAN MEJOR SUBVENCIONADAS EN EL MARCO DE OTRAS MEDIDAS DEL FEADER

37. Las ayudas del Feader se ejecutan a través de numerosas medidas entre las que es necesario garantizar la coherencia [44]. Dada la diferencia en el porcentaje máximo de ayuda que se puede conceder en virtud de las diferentes medidas, la financiación de una operación conforme a una medida u otra no es neutral en términos presupuestarios [45]. Cabe señalar que durante la fiscalización no se encontró ningún caso de doble financiación de una misma operación.

38. No obstante, durante la fiscalización sí se constataron casos de inversiones financiadas en virtud de la medida 122 que se correspondían más con los fines de la medida 121, "Modernización de las explotaciones agrícolas", que financia inversiones en explotaciones agrícolas para mejorar su rendimiento general. Por ejemplo, en Hungría, la adquisición de maquinaria agrícola se financió en el marco de la medida 122. En Toscana, la medida 122 financió la compra de máquinas de secado para castañas cultivadas, la renovación de edificios agrícolas no situados en terreno forestal y que se iban a utilizar durante la cosecha para la clasificación y el almacenamiento temporal de las castañas, y el acondicionamiento de instalaciones agrícolas para almacenar herramientas y maquinaria.

39. En Italia, Hungría y Eslovenia se concedió a empresas forestales ayudas a la adquisición de maquinaria para llevar a cabo operaciones que utilizaban la madera como materia prima antes de su aserrado industrial en un aserradero (tala, descortezado, tronzado y transporte) o a las operaciones de tratamiento (astillado y hendido de la madera y producción de tablones y palés). En Austria, también se concedieron ayudas para la construcción de almacenes y plantas de secado, así como para la adquisición de contenedores de transporte. El Tribunal considera que estas inversiones no concuerdan con los objetivos de la medida 122, sino más bien con los de la medida "Aumento del valor de los productos agrícolas y forestales" (medida 123), ya que las inversiones tienen que ver con la madera recogida del bosque, no con el bosque en sí, que está compuesto por árboles vivos.

NO TODAS LAS INVERSIONES AUMENTAN POR SÍ MISMAS EL VALOR ECONÓMICO DE LOS BOSQUES

40. Durante la fiscalización se constató que la mayoría de las inversiones financiadas en virtud de la medida se podían agrupar en dos categorías, a saber, labores forestales y maquinaria. En el primer caso (clareo, poda, etc.), el Tribunal considera que, en general, dichas labores aumentan el valor de mercado de los bosques: la producción de madera de calidad está estrechamente relacionada con la densidad de los árboles, que se ve mejorada con el clareo, mientras que la poda tiene como fin reducir el número de nudos en los tablones de madera, lo que aumenta su valor de mercado (véase el recuadro 2).

RECUADRO 2

EJEMPLO DE LOS EFECTOS DE LAS LABORES FORESTALES FINANCIADAS EN VIRTUD DE LA MEDIDA 122 (IZQUIERDA) EN COMPARACIÓN CON ZONAS FORESTALES SIN NINGÚN CUIDADO SILVÍCOLA (DERECHA)

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41. En cuanto a las inversiones en maquinaria, el Tribunal considera que la mera adquisición de una máquina, que puede utilizarse en una zona forestal pero también en otras zonas como las agrícolas, no implica en sí mismo un aumento del valor de ninguna zona forestal concreta que pertenezca al propietario de la máquina. Durante sus inspecciones , el Tribunal constató que numerosos propietarios de bosques desempeñan también una actividad agrícola y que, en muchos casos, la medida 122 financió la adquisición de maquinaria que igualmente podía utilizarse para fines agrícolas, como camiones, tractores agrícolas, arados, gradas, abonadoras, excavadoras, etc. (véase el recuadro 3).

RECUADRO 3

EJEMPLOS DE MAQUINARIA AGRÍCOLA FINANCIADA EN VIRTUD DE LA MEDIDA 122

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LA EVALUACIÓN DE LA EFICACIA DE LAS AYUDAS NO FUE SATISFACTORIA

LOS INDICADORES NO MIDEN ADECUADAMENTE LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS OPERATIVOS

42. De conformidad con la legislación [46], la Comisión y los Estados miembros han colaborado para elaborar un "Marco común de seguimiento y evaluación" (MCSE). El Reglamento establece que el avance, la eficiencia y la eficacia de los programas de desarrollo rural en relación con sus objetivos se medirán por medio de indicadores relativos a la situación inicial, así como a la ejecución financiera, las realizaciones, los resultados y el impacto de los programas [47].

43. Con respecto a la medida 122, la Comisión emitió directrices que establecían como "indicadores de realización" el "número de explotaciones forestales que recibieron ayudas a la inversión" y el "volumen total de inversión", y como "indicadores de resultados", el "número de explotaciones que introducen nuevos productos o nuevas técnicas" y el "aumento en valor añadido bruto en las explotaciones objeto de la ayuda".

44. El Tribunal observa que estos indicadores de realización no miden la consecución de ningún objetivo operativo, lo que es una consecuencia inevitable de la falta de una definición clara de los objetivos de esta medida.

LAS PREGUNTAS PARA EVALUAR EL AUMENTO DEL VALOR ECONÓMICO DE LOS BOSQUES DEBERÍAN HABERSE ORIENTADO MEJOR

45. El MCSE también prevé la realización de una evaluación intermedia en 2010 por evaluadores independientes. En el caso de la medida 122, las preguntas de la evaluación se refieren a la diversificación de la producción [48], la mejora del acceso al mercado y de la cuota de mercado, la gestión sostenible de los bosques y la competitividad de las explotaciones forestales.

46. El Tribunal considera que ninguna de estas preguntas permite realizar una evaluación exhaustiva de si la medida ha tenido o no como resultado un aumento del valor económico del bosque. Las preguntas relacionadas con la cuota de mercado y la competitividad de las explotaciones forestales no son pertinentes para evaluar los resultados de la medida en aquellas explotaciones beneficiarias que no llevan a cabo una actividad comercial. Además, los informes de evaluación generalmente se remiten a las respuestas de los beneficiarios a cuestionarios de evaluación, o reproducen datos estadísticos globales del sector forestal, y no proporcionan información concreta sobre los efectos de la medida 122 en el valor económico de los bosques.

NO SE DETERMINA EL VALOR DE LAS ZONAS FORESTALES ANTES Y DESPUÉS DE LAS INVERSIONES

47. La fiscalización puso de manifiesto que ninguno de los Estados miembros o regiones visitados durante la misma habían establecido procedimientos adecuados para determinar el efecto de las acciones cofinanciadas por el Feader en el valor económico de las zonas forestales implicadas (superficie y masa forestal de los bosques), ni se solicitó a los beneficiarios que lo indicaran. No se determinó el valor de las zonas forestales antes de las inversiones ni se comparó con la situación posterior. A falta de estas evaluaciones, que no están disponibles de forma inmediata, es difícil determinar si se han conseguido los objetivos de la medida.

LA EFICACIA DE UN GRAN NÚMERO DE PROYECTOS FISCALIZADOS ES LIMITADA

48. El Tribunal evaluó, en 50 proyectos fiscalizados, si estos habían logrado los objetivos definidos por la medida (aumento del valor económico de los bosques).

49. El Tribunal constató que solo algunos lograron este aumento, bien mediante un incremento del valor del terreno (construcción de caminos y pistas forestales) o del valor de la masa forestal (operaciones silvícolas como la poda y el clareo). En cuanto a los otros proyectos, el Tribunal no encontró pruebas suficientes de su pertinencia o de su contribución significativa al aumento del valor económico de los bosques, puesto que se trataban de:

a) agricultura (castañas [49], pastos, monte bajo de ciclo corto, maquinaria y edificios agrícolas),

b) tratamiento y comercialización de madera (equipos para astillado de la madera combustible y subsiguiente secado o aserrado, almacenes y contenedores de transporte) y

c) costes operativos para la producción de madera (cosecha, astillado y secado, o material de consumo como trajes de protección, calzado y guantes).

PERÍODO DE PROGRAMACIÓN 2014-2020

50. La Comisión presentó en octubre de 2011 una propuesta de reglamento relativo a la ayuda al desarrollo rural para el período de programación 2014-2020 [50] en el que se proponen ayudas para las inversiones "destinadas al incremento del valor económico de los bosques" que se concederán a "propietarios de bosques privados, municipios y sus asociaciones" [51]. Las inversiones se efectuarán en la explotación forestal y podrán incluir inversiones en maquinaria y prácticas de explotación forestal respetuosas del suelo y los recursos.

51. Una vez más, en la propuesta no se indica por qué las disposiciones se refieren a propietarios privados en general, y no a categorías específicas de propietarios o a situaciones concretas de determinados propietarios privados.

52. En su Dictamen no 1/2012, el Tribunal observaba que, aunque en la propuesta de Reglamento una única medida debe cubrir todos los tipos de ayudas a las inversiones forestales, y todas las submedidas pertinentes quedan recogidas en un único artículo [52], cada una de estas sigue rigiéndose por requisitos y disposiciones específicos.

53. El Tribunal considera que si la propuesta de la Comisión se adopta sin modificaciones, es muy probable que los problemas constatados en el presente informe persistan en el próximo período de programación.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

54. La medida específica 122, "Aumento del valor económico de los bosques", se introdujo en el período de programación 2007-2013. La fiscalización del Tribunal reveló insuficiencias en materia de diseño, ejecución y seguimiento de la medida. Por consiguiente, el Tribunal concluye que la Comisión y los Estados miembros no han gestionado de forma eficiente ni eficaz los aspectos fiscalizados de las ayudas para aumentar el valor económico de los bosques. Con especial atención al hecho de que se ha propuesto mantener dichas ayudas para el próximo período de programación 2014-2020, el Tribunal formula las siguientes recomendaciones.

INSUFICIENCIAS SIGNIFICATIVAS EN EL DISEÑO DE LA MEDIDA

55. En la fiscalización se identificaron insuficiencias en el diseño de la medida, que lastran significativamente su ejecución satisfactoria, tal y como se explica a continuación.

56. La Comisión no analizó específicamente la situación del sector forestal en la UE a fin de justificar la propuesta de ayudas financieras específicas para aumentar el valor económico de los bosques privados y municipales, o de definir el interés público al que debieran responder dichas ayudas (apartados 18 a 22).

57. En las disposiciones legales no se definieron los aspectos principales de la medida, en particular el significado de "valor económico de los bosques" ni qué constituye una "explotación forestal". Además, no se establecieron condiciones particulares relativas al tamaño, la actividad económica principal o el régimen jurídico de los posibles beneficiarios, a fin de evitar el riesgo de una posible distorsión de la competencia (apartados 23 a 25).

58. Los tamaños establecidos por Estados miembros para las explotaciones forestales por encima de los cuales sería obligatorio un plan de gestión forestal eran muy dispares —, oscilando entre un tamaño mínimo fijado para aumentar las zonas forestales regidas por planes de gestión, y un umbral tan elevado que, en la práctica, en un Estado miembro (Austria) el 99 % de los propietarios de bosques privados quedaron exentos de dicha obligación (apartado 26).

59. Además, los Estados miembros no describieron de manera adecuada las necesidades en los PDR. En la fiscalización se observaron varios ejemplos de análisis inicial inadecuado de las necesidades específicas relativas a esta medida, o de que esta no respondía a ninguna necesidad específica o urgente en los Estados miembros (apartados 28 a 31). Varios Estados miembros interrumpieron la medida o reasignaron la mayor parte de los importes a otras medidas (apartado 32).

RECOMENDACIÓN 1

La Comisión debería:

- definir y evaluar las necesidades de la UE para aumentar el valor económico de los bosques;

- definir claramente los elementos principales que garantizarían que las ayudas de la UE se destinan a satisfacer esas necesidades, y crear de este modo valor añadido de la UE.

RECOMENDACIÓN 2

Los Estados miembros deberían:

- describir de forma adecuada en sus PDR las necesidades y oportunidades económicas específicas de los diferentes tipos de zonas forestales y beneficiarios;

- mejorar la gestión forestal mediante la elaboración de planes de gestión forestal para la mayoría de las explotaciones y promover la certificación de zonas forestales.

INSUFICIENCIAS SIGNIFICATIVAS EN LA EJECUCIÓN TENIENDO EN CUENTA LOS OBJETIVOS DEFINIDOS

60. La fiscalización puso de manifiesto numerosas insuficiencias en la ejecución de la medida (apartados 33 a 41). De ahí que el Tribunal concluya que, en determinados aspectos, el proceso de ejecución no fue el adecuado.

61. En concreto, el Tribunal halló casos de ayudas públicas desproporcionadamente altas en relación con las necesidades reales (apartados 33 y 34). Dependiendo del enfoque de cada Estado miembro, muchos de los proyectos que se financiaron posteriormente no están en consonancia con las disposiciones de la medida, por ejemplo, casos de ayudas concedidas para bienes no duraderos y costes de funcionamiento de la producción, y de ayuda que, en la práctica, se concedía para la tala (apartados 35 y 36). Además, los Estados miembros, en virtud de la medida 122, concedieron ayudas a operaciones que no se correspondían con los objetivos de la medida, y que se habrían financiado de manera más adecuada a través de otras medidas con diferentes requisitos de admisibilidad y tipos de financiación de la ayuda, a menudo inferiores (apartados 37 a 39).

62. No todas las inversiones aumentan por sí mismas el valor económico de los bosques. El vínculo inherente entre la ayuda concedida y un posible aumento del valor económico de los bosques variaba en función de la tipología de la inversión (apartados 40 y 41).

RECOMENDACIÓN 3

Los Estados miembros deberían:

- establecer los requisitos adecuados para garantizar que las ayudas forestales en la política de desarrollo rural son coherentes y conformes con las disposiciones de la ayuda estatal y que se maximiza su eficacia;

- poner en marcha procedimientos adecuados para garantizar que la ayuda resulta realmente eficaz para aumentar el valor económico de las zonas forestales en las que se han realizado las inversiones.

LA EVALUACIÓN DE LA EFICACIA DE LAS AYUDAS NO ES SATISFACTORIA

63. Como resultado de la fiscalización, el Tribunal considera que existen importantes insuficiencias que obstaculizaron la evaluación de la eficacia de las ayudas.

64. El MCSE no es adecuado para valorar la incidencia de la ayuda financiera en virtud de la medida 122, ya que los indicadores de resultados y las preguntas de evaluación incorporados en el MCSE no permiten determinar si las inversiones financiadas dieron lugar a un aumento del valor económico de los bosques allí donde se llevaron a cabo (apartados 42 a 46).

65. Los Estados miembros no determinaron ni exigieron a los beneficiarios que determinaran el valor de las zonas forestales antes y después de las inversiones. La falta de evaluaciones nacionales o regionales sobre el aumento real del valor de los bosques allí donde se financiaron acciones dificulta la evaluación de la consecución del objetivo principal de la medida y, por tanto, también la evaluación de la eficacia de las ayudas (apartado 47).

66. El Tribunal constató que solo una mínima parte de los proyectos fiscalizados aumentaron el valor económico de los bosques, bien mediante un incremento del valor del terreno (construcción de caminos y pistas forestales) o del valor de la masa forestal (operaciones silvícolas como la poda y el clareo).

RECOMENDACIÓN 4

La Comisión debería mejorar el seguimiento de la medida con el fin de asegurarse de que los Estados miembros la ejecutan conforme a objetivos específicos definidos. En concreto, los Estados miembros deberían exigir a los beneficiarios que faciliten datos sobre el valor de sus zonas forestales, tanto antes como después de las inversiones que han recibido las ayudas, y exigir a los organismos de gestión que certifiquen dichos valores.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Ioannis SARMAS, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 12 de junio de 2013.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, Agriculture in the EU — Statistical and Economic information 2011 (La agricultura en la UE — Información estadística y económica 2011), marzo de 2012.

[2] La recogida supone una medición común de la magnitud de la extracción de madera de los bosques.

[3] Se entiende por "madera industrial" toda la madera recogida del bosque que no se utiliza para combustible.

[4] Los bosques son el origen de numerosos productos, como resina, tanino, forraje, plantas medicinales, bayas, frutos de cáscara, raíces, setas, semillas y miel.

[5] Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, H4: Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013 [Informe sobre la aplicación de las medidas forestales en virtud del Reglamento (CE) no 1698/2005 para el período 2007-2013], marzo de 2009. Otra fuente revela que, en nueve Estados miembros encuestados, el 61 % de todas las explotaciones forestales privadas tienen una superficie inferior a 1 hectárea, y el 86 % de todas las explotaciones tienen un máximo de 5 hectáreas [Prospects for the market supply of wood and other forest products from areas with fragmented forest-ownership structures (Perspectivas para el abastecimiento comercial de madera y de otros productos forestales procedentes de zonas con estructuras fragmentadas en cuanto a la titularidad de los bosques)], Informe de estudio final, Universidad BOKU, Viena, 2010).

[6] Grupo de enlace de la CMPBE Varsovia, UNECE, FAO: State of Europe’s forests 2007. The MCPFE report on sustainable forest management in Europe (Estado de los bosques europeos en 2007. Informe de la CMPBE sobre la gestión forestal sostenible en Europa), Varsovia, 2007, p. 81.

[7] UNECE, FAO: Geneva timber and forest study paper 20. European forest sector outlook study (Documento de estudio no 20 de Ginebra sobre la madera y los bosques. Estudio de las perspectivas del sector forestal en Europa), Ginebra, 2005, p. 115.

[8] Grupo de enlace de la CMPBE Varsovia, UNICE, FAO: State of Europe’s forests 2007. The MCPFE report on sustainable forest management in Europe (Estado de los bosques europeos en 2007. Según el informe de la CMPBE sobre la gestión forestal sostenible en Europa), Varsovia, 2007, p. 81, el mayor propietario de bosques de titularidad pública es el Estado (85 %), y el resto, principalmente, ciudades, pueblos, municipios y gobiernos provinciales.

[9] Malta no cuenta con superficie forestal.

[10] Reglamento (CEE) no 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2052/88, en lo relativo al FEOGA, sección "Orientación" (DO L 374 de 31.12.1988, p. 25); Reglamento (CEE) no 1610/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento (CEE) no 4256/88 en lo relativo a la acción de desarrollo y aprovechamiento de los bosques en las zonas rurales de la Comunidad (DO L 165 de 15.6.1989, p. 3); Reglamento (CEE) no 2328/91 del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias (DO L 218 de 6.8.1991, p. 1).

[11] Reglamento (CEE) no 2080/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen comunitario de ayudas a las medidas forestales en la agricultura (DO L 215 de 30.7.1992).

[12] Resolución del Consejo de 15 de diciembre de 1998 sobre una estrategia forestal para la Unión Europea (DO C 56 de 26.2.1999, p. 1).

[13] COM(2006) 302 final de 15 de junio de 2006.

[14] COM(2006) 302 final, p. 6.

[15] Los Estados miembros deben elaborar programas de desarrollo rural (PDR) y remitirlos a la Comisión para su aprobación, y gestionar cada PDR de modo eficiente y eficaz y, en particular, seleccionar las operaciones que van a recibir financiación. La Comisión debe aprobar estos programas y comprobar que existen en los Estados miembros sistemas de gestión y control y que funcionan correctamente (artículo 75 del Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1).

[16] Artículo 4 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

[17] Medidas 122, 123, 124, 125, 221, 222, 223, 224, 225, 226 y 227, tal y como aparecen en el anexo II del Reglamento (CE) no 1974/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) no 1698/2005 del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 368 de 23.12.2006, p. 15).

[18] Artículo 27 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

[19] BG, CZ, DE (1), EE, ES (7), FR (5), IT (20), LV, LT, LU, HU, AT, PT (3), RO, SI, SK y UK (2).

[20] Artículo 27 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

[21] Artículo 30, apartado 4, del Reglamento (CE) no 1974/2006.

[22] Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, H4: Report on the implementation of forestry measures under the rural development Regulation 1698/2005 for the period 2007-2013 [Informe sobre la aplicación de las medidas forestales en virtud del Reglamento (CE) no 1698/2005 para el período 2007-2013], marzo de 2009.

[23] Artículo 18 del Reglamento (CE) no 1974/2006.

[24] Anexo I del Reglamento (CE) no 1698/2005, "Importes y porcentajes de la ayuda".

[25] Considerando 22 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

[26] Análisis DAFO: análisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades. Su objetivo es desarrollar, revisar y actualizar la estrategia y la planificación, teniendo en cuenta las necesidades de las partes interesadas y los recursos disponibles.

[27] Dictámenes del CFP para justificar las necesidades específicas de las ayudas a la inversión en virtud de la medida 122: a) dictamen del CFP sobre cambio climático y silvicultura; b) dictamen del CFP sobre movilización de la madera; c) dictamen del CFP sobre métodos de valoración y financiación para madera y servicios provenientes de bosques no madereros, y d) dictamen del CFP sobre medidas silvícolas en el desarrollo rural.

[28] COM(2004) 490 final de 14 de julio de 2004.

[29] Además, existe una dificultad inherente vinculada al hecho de que los efectos concretos de la mayoría de las inversiones forestales solo se pueden comprobar a largo plazo, en cuyo caso el valor de los bosques puede depender menos de cualquier inversión realizada que de otras circunstancias o factores del mercado.

[30] Eurostat: The European Framework for integrated Environmental and Economic Accounting for Forests — IEEAF (Marco europeo para las cuentas económicas y ambientales integradas de la silvicultura —CEAIS—), Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2002.

[31] Fuente: CEPE/FAO: Temperate and Boreal Forest Resource Assessment 2000 (TBFRA-2000) Database (Base de datos del informe sobre los recursos forestales en las zonas templadas y boreales 2000, TBFRA-2000).

[32] Varias propiedades diferentes gestionadas con arreglo a una única estrategia empresarial podrían constituir una explotación forestal conforme a la definición de la CEPE, y recibir como tal la ayuda pública, pero este no era el caso de los casos fiscalizados en Hungría y Eslovenia.

[33] Considerando (32) del Reglamento (CE) no 1698/2005: "Esta ayuda debe evitar distorsionar la competencia y no debe tener ninguna incidencia en el mercado".

[34] Medida "Aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales" (medida 123), artículo 28, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1698/2005: "Por lo que se refiere al sector forestal, la ayuda se limitará a las microempresas".

[35] Empresas que emplean a menos de diez personas y cuyo volumen de negocio o balance general anual no sobrepase los 2 millones de euros.

[36] En su respuesta al Tribunal, a la pregunta de por qué no habían activado la medida, las autoridades suecas explicaron que no deberían concederse ayudas destinadas a aumentar la producción o el valor inmobiliario, ya que ello podría distorsionar la competencia entre los propietarios de los bosques. Por el contrario, solo se conceden ayudas para fines medioambientales.

[37] Artículo 27, apartado 2, del Reglamento (CE) no 1698/2005. Los planes de gestión forestal, adecuados para el tamaño y uso de la zona forestal, deberían estar basados en la legislación nacional pertinente, así como en los planes de utilización del suelo existentes, y deberían cubrir de modo apropiado los recursos forestales [artículo 18 del Reglamento (CE) no 1974/2006].

[38] Mientras que en un Estado miembro (España) se estableció un tamaño mínimo de 15 hectáreas con el fin de aumentar las zonas forestales sujetas a un plan de gestión, en otro (Austria) el umbral establecido en el PDR para que fuera obligatorio el plan de gestión forestal era tan elevado (1 000 hectáreas) que, en la práctica, el 99 % de los propietarios privados de bosques quedaron exentos de la obligación de presentar dicho plan en su solicitud de ayudas en virtud de la medida 122.

[39] Artículo 18 del Reglamento (CE) no 1974/2006.

[40] Galicia (España), Toscana (Italia), Hungría, Austria y Eslovenia.

[41] 500000 euros (Eslovenia) y 735000 euros (Hungría, 2008).

[42] Equipos de protección personal, como trajes de protección, cascos, calzado, guantes, botiquines de primeros auxilios, etc.

[43] Se concedió ayuda para el reembolso parcial de los costes de funcionamiento de actividades relacionadas con la preparación de biomasa, como el transporte, el secado y el almacenamiento.

[44] Artículo 2, apartado 1, letra b), del Reglamento (CE) no 1974/2006.

[45] Por ejemplo, el porcentaje máximo de las ayudas para la medida 122 es un 10 % superior al porcentaje máximo de las ayudas de la medida 121 (Modernización de las explotaciones agrícolas) o de la medida 123 (Aumento del valor de los productos agrícolas y forestales) [véase el anexo al Reglamento (CE) no 1698/2005]. El porcentaje general para las inversiones en virtud de la medida 122 es del 50 %, mientras que para las medidas 121 y 123 es solo del 40 %.

[46] Artículo 80 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

[47] Artículo 81 del Reglamento (CE) no 1698/2005.

[48] Uno de los objetivos de la medida 122 es contribuir a la diversificación [véase el considerando 22 del Reglamento (CE) no 1698/2005]. La diversificación en la silvicultura supone la creación de nuevas fuentes de ingresos a partir de la actividad forestal, incluida, en particular, la producción de bienes no procedentes de la madera, como frutas, setas, semillas, miel, etc., y la oferta de servicios comercializados, como licencias de caza. La producción de leña también podría ser considerada como diversificación en bosques tradicionalmente explotados para la producción de madera industrial y viceversa.

[49] Véase el apartado 38.

[50] COM(2011) 627 final/2 de 19 de octubre de 2011.

[51] Artículo 27 de COM(2011) 627 final, de 12 de octubre de 2011, p. 55.

[52] Artículo 22.

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ANEXO I

ASIGNACIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS A LA MEDIDA 122 EN COMPARACIÓN CON LA EXTENSIÓN DE LAS ZONAS FORESTALES PRIVADAS POR ESTADO MIEMBRO

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Fuente: Elaboración propia del Tribunal de Cuentas según cifras aportadas por la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural y estadísticas sobre silvicultura publicadas por Eurostat en 2011.

Estado miembro | Contribución del Feader a la medida 122 planificada en la primera versión del PDR 2007-2013 | Contribución del Feader a la medida 122 planificada en los PDR a 31.12.2011 | Gasto total planificado para la medida 122 a 31.12.2011 | Contribución del Feader a 31.12.2011 para nuevas solicitudes en el período de programación 2007-2013 Pagos del Feader | Gasto total del Feader a 31.12.2011 para nuevas solicitudes en el período de programación 2007-2013 | Bosques y otro tipo de superficie forestal | Bosques de titularidad privada |

(miles de euros) | (miles de hectáreas) |

Bulgaria | 19278 | 9278 | 11597 | 4800 | 6000 | 3927 | 519 |

República Checa | 19158 | 20658 | 27543 | 11438 | 15250 | 2697 | 616 |

Alemania | 1400 | 635 | 847 | 236 | 315 | 11076 | 5368 |

Estonia | 15565 | 15506 | 20674 | 4016 | 5355 | 2350 | 1345 |

Grecia | 10630 | 0 | 0 | 0 | 0 | 6539 | 845 |

España | 42850 | 51185 | 85533 | 13520 | 25373 | 27747 | 12838 |

Francia | 36220 | 34965 | 67553 | 14904 | 29147 | 17572 | 11841 |

Italia | 103454 | 96201 | 205976 | 22343 | 48996 | 10916 | 6076 |

Letonia | 34066 | 14395 | 19431 | 2169 | 2762 | 3467 | 1696 |

Lituania | 15375 | 11031 | 14708 | 4276 | 5702 | 2240 | 784 |

Luxemburgo | 795 | 795 | 3977 | 50 | 250 | 88 | 46 |

Hungría | 8831 | 19289 | 27125 | 9472 | 12806 | 2029 | 861 |

Austria | 26222 | 19817 | 38726 | 14955 | 31693 | 4006 | 2482 |

Portugal | 99244 | 64026 | 76915 | 12451 | 16304 | 3611 | 3382 |

Rumanía | 158692 | 108692 | 133699 | 0 | 0 | 6733 | 2097 |

Eslovenia | 18704 | 19454 | 25939 | 12370 | 16495 | 1274 | 962 |

Eslovaquia | 30720 | 30720 | 41445 | 7987 | 10655 | 1933 | 958 |

Reino Unido | 11683 | 18081 | 25136 | 2149 | 4118 | 2901 | 1922 |

TOTAL | 652887 | 534729 | 826824 | 137137 | 231221 | 111106 | 54638 |

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ANEXO II

LISTA DE PROYECTOS DE INVERSIÓN REVISADOS

País | Número de proyecto | Naturaleza del proyecto | Superficie forestal declarada/gestionada (hectáreas) | Inversión total (euros) | Gasto público total (euros) | Contribución total del Feader (euros) | Visita sobre el terreno |

España | 1 | Actuaciones silvícolas en caobas y otros | 50,00 | 104524,44 | 56726,18 | 32651,59 | Sí |

2 | Actuaciones silvícolas en bosques de eucalipto | 33,84 | 51517,76 | 25758,90 | 14826,82 | Sí |

3 | Clareo y poda de bosques de coníferas | 50,00 | 92384,00 | 55430,40 | 31905,74 | Sí |

4 | Clareo y poda de bosques de coníferas | 50,00 | 99524,00 | 59714,42 | 34371,62 | Sí |

5 | Clareo en bosques de coníferas | 50,00 | 87584,00 | 52550,40 | 30248,01 | Sí |

6 | Programa para un aumento exhaustivo del valor y fomento de la multifuncionalidad | 969,10 | 53632,59 | 26816,30 | 15435,46 | No |

7 | Acciones para valorar y fomentar el papel multifuncional de los bosques | 947,00 | 152913,02 | 74615,98 | 42948,96 | No |

8 | Elaboración de planes técnicos para la gestión de superficie forestal | 3555,06 | 90000,00 | 60000,00 | 34536,00 | No |

9 | Elaboración de planes técnicos para la gestión de superficie forestal | 6002,00 | 150000,00 | 90000,00 | 51804,00 | No |

10 | Programa para un aumento exhaustivo del valor y fomento de la multifuncionalidad | 1410,00 | 112916,76 | 70150,06 | 40378,37 | No |

Italia | 1 | Poda e injertado de castaños para la producción de castañas | 20,57 | 159785,99 | 95871,59 | 42183,5 | Sí |

2 | Corta de matorral, poda e injertado de castaños para la producción de frutos | 1,36 | 5066,64 | 3039,98 | 1337,59 | Sí |

3 | Corta de matorral, poda e injertado de castaños para la producción de frutos, adquisición de una desbrozadora y de una sierra de cadena | 1,42 | 15980,14 | 9580,14 | 4218,76 | Sí |

4 | Poda e injertado de castaños para la producción de frutos, adquisición de máquinas para labores forestales y primer tratamiento de los troncos | 5,81 de castaños, 59,63 de otros árboles | 74476,24 | 44685,74 | 19661,73 | Sí |

5 | Poda e injertado de castaños para la producción de frutos, adquisición de maquinaria para labores forestales | 7,05 de castaños, 59,63 de otros árboles | 132117,05 | 79270,23 | 34878,9 | Sí |

6 | Remodelación de una sala en las instalaciones agrícolas para clasificación y almacenamiento temporal de castañas; adquisición de herramientas y maquinaria para el cuidado de las castañas | 3,54 | 58184,32 | 34910,59 | 15360,66 | Sí |

7 | Adquisición de maquinaria para labores forestales y primer tratamiento de la madera (remolque, grúa, tractor, excavadora y troceadora), y equipos de protección personal (trajes de protección, cascos, calzado, guantes y botiquines de primeros auxilios) | 243,06 | 224108,29 | 134465,04 | 59164,62 | Sí |

8 | Adquisición de un tractor forestal, poda de pinos (pinus pinea) | 32,88 | 286439,11 | 171862,75 | 75619,361 | Sí |

9 | Recuperación de alcornocales (limpieza de matorral y árboles, y poda) | 94,00 | 389568,91 | 230103,57 | 101246,27 | Sí |

10 | Recuperación de alcornocales (limpieza de matorral y árboles, y poda), adquisición de maquinaria para labores forestales (excavadora, tractor, desbrozadora, grúa y sierras de cadena) | 5,00 de alcornoques recuperados, 931,00 de otra superficie forestal | 331348,17 | 198808,90 | 43737,96 | Sí |

Italia | 11 | Clareo de bosques de pino negro importado de edad avanzada, para favorecer el abeto común nativo y fomentar la regeneración natural del bosque en su composición original mixta de coníferas y frondosas | 15,32 | 37646,46 | 22587,88 | 9938,67 | Sí |

12 | Recuperación de una plantación de castañas (limpieza, poda e injertado), recuperación parcial de un edificio agrícola, adquisición e instalación en el edificio de una secadora de castañas, elaboración de un plan de gestión forestal | 5,00 de castaños, 64,00 de otros árboles | 19603,65 | 10835,57 | 4767,65 | Sí |

13 | Clareo de plantaciones de pino negro de aproximadamente 50 años para favorecer la regeneración natural con especies frondosas; adquisición de maquinaria (excavadora, troceadora y hendidora) | 6,47 | 99509,57 | 57121,65 | 25133,53 | Sí |

14 | Poda de plantaciones de pino negro de aproximadamente 50 años para favorecer la regeneración natural con especies frondosas; adquisición de un remolque y un molinete | 5,52 | 47698,00 | 28618,80 | 12592,27 | Sí |

15 | Construcción y equipamiento de un aserradero para la producción de tablones y palés | 20,00 | 182854,26 | 109712,57 | 48273,53 | Sí |

16 | Adquisición de una excavadora | 105,33 | 104950,00 | 62970,00 | 27706,80 | Sí |

17 | Adquisición de una grúa forestal y un remolque | 105,33 | 45208,33 | 27125,00 | 11935,00 | Sí |

18 | Adquisición de un tractor forestal | 105,33 | 35500,00 | 21300,00 | 9372,00 | Sí |

19 | Adquisición de maquinaria (hendidora, desbrozadora, sierras de cadena y molinete) y equipos de protección personal (trajes de protección, cascos, calzado y guantes) | 45,00 | 13360,00 | 8016,00 | 3527,04 | Sí |

Hungría | 1 | Maquinaria: tractor, camión, remolque, arado y abonadora | 68,41 | 667904,00 | 333952,00 | 248093,00 | Sí |

2 | Maquinaria: tractor, grúa, recogedora y remolque | 586,91 | 747435,00 | 373718,00 | 277635,00 | Sí |

3 | Maquinaria: astilladora, grúa, recogedora y remolque | 868,03 | 1424309,00 | 712154,00 | 529059,00 | Sí |

4 | Maquinaria: tractor, remolque, arado y grada | 124,52 | 443795,00 | 221897,00 | 164847,00 | Sí |

5 | Maquinaria: tractor y arado | 94,30 | 183007,00 | 91504,00 | 45423,00 | Sí |

6 | Maquinaria: tractor, grada y remolque | 301,73 | 168373,00 | 84186,00 | 62542,00 | Sí |

7 | Maquinaria: tractor, arado y grada | 116,97 | 837792,00 | 418896,00 | 311198,00 | No |

8 | Maquinaria: tractor, grada, arado y remolque | 51,60 | 429535,00 | 214768,00 | 159551,00 | No |

9 | Maquinaria: tractor, grúa y recogedora | 2632,48 | 656168,00 | 328084,00 | 243734,00 | No |

10 | Maquinaria: tractor, arado y grada | 66,14 | 827713,00 | 413853,00 | 307451,00 | No |

11 | Maquinaria: tractor, arado, grada y remolque | 107,75 | 220776,00 | 110388,00 | 82007,00 | No |

12 | Maquinaria: tractor, grada y abonadora | 625,30 | 268519,00 | 134259,00 | 99741,00 | No |

13 | Maquinaria: tractor y astilladora | 89,68 | 430259,00 | 215129,00 | 159819,00 | No |

14 | Maquinaria: tractor, arado, grada y remolque | 162,86 | 159228,00 | 79614,00 | 59145,00 | No |

Austria | 1 | Plantación de sauces y álamos en terreno agrícola para monte bajo de ciclo corto (3-4 años de período de rotación) | 0,39 | 1170,00 | 585,00 | 284,84 | Sí |

2 | Plantación de especies frondosas en bosques de coníferas dañados por una tormenta | 10,40 | 62400,00 | 31200,00 | 15150,72 | Sí |

3 | Clareo de árboles de bosques de coníferas de hasta 15 metros de altura | 7,90 | 7260,00 | 3630,00 | 1767,45 | Sí |

4 | Plantación de especies frondosas en bosques de coníferas dañados por una tormenta | 17,47 | 53077,59 | 26536,00 | 12889,84 | Sí |

5 | Adquisición de una grúa de arrastre | 6400,00 | 44166,67 | 15458,00 | 7506,40 | Sí |

6 | Elaboración de un plan de gestión forestal | 1000,00 | 36667,67 | 18333,00 | 8902,50 | Sí |

7 | Clareo de árboles de bosque de coníferas de hasta 15 metros de altura | 20,00 | 30000,00 | 15000,00 | 7303,50 | Sí |

8 | Equipamiento de secado para astillas de madera | N/D [1] | 132443,07 | 36000,00 | 17481,60 | Sí |

9 | Astillado y secado de álamos procedentes de monte bajo de ciclo corto establecidos en terreno agrícola (3-4 años de período de rotación) | 2,20 | 1900,20 | 950,00 | 462,55 | Sí |

Austria | 10 | Plantación de álamos en terreno agrícola para monte bajo de ciclo corto (3-4 años de período de rotación) | 0,62 | 1560,00 | 780,00 | 379,78 | Sí |

11 | Adquisición de un contenedor de transporte para astillas de madera | N/D [1] | 19600,00 | 3920,00 | 1908,65 | Sí |

12 | Clareo de bosques de especies frondosas de hasta 18 metros de altura | 20,00 | 30000,00 | 15000,00 | 7303,50 | Sí |

13 | Construcción de un almacén para astillas de madera | N/D [1] | 124650,67 | 24930,00 | 12138,42 | Sí |

14 | Plantación para complementar la regeneración natural, clareo de bosques de frondosas de hasta 18 metros de altura y de bosques de coníferas de hasta 15 metros de altura | 26,50 | 22419,40 | 11209,00 | 5443,09 | Sí |

15 | Cosecha y astillado de álamos y sauces procedentes de monte bajo de ciclo corto establecidos en terreno agrícola (3-4 años de período de rotación) | 21,80 | 20736,66 | 10368,00 | 5048,18 | Sí |

Eslovenia | 1 | Pista forestal | 38,15 | 15641,00 | 7965,00 | 5973,00 | Sí |

2 | Maquinaria: tractor | 23,70 | 69510,00 | 34550,00 | 25913,00 | Sí |

3 | Camino forestal | 19,82 | 66170,00 | 31521,00 | 23641,00 | Sí |

4 | Camino forestal | 261,15 | 40564,00 | 20282,00 | 15211,00 | No |

5 | Maquinaria: tractor y cosechadora | 3,49 | 230890,00 | 138534,00 | 103901,00 | Sí |

6 | Maquinaria: remolque | 45,63 | 45449,00 | 5500,00 | 4125,00 | No |

7 | Camino forestal | 24,00 | 50654,00 | 21106,00 | 15829,00 | No |

8 | Maquinaria: cosechadora, tractor, recogedora y camión con grúa/gancho de cable | 3,30 | 1157730,00 | 500000,00 | 375000,00 | Sí |

9 | Pista forestal | 15350,00 | 21752,00 | 10876,00 | 8157,00 | No |

10 | Maquinaria: tractor | 1,70 | 79099,00 | 39550,00 | -29662,00 | No |

[1] Austria financió inversiones para el tratamiento de la biomasa sin que los beneficiarios solicitantes declararan una superficie forestal específica.

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