Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "Financiación de la Unión Europea"

(1999/C 138/07)

El 26 de enero de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "Financiación de la Unión Europea".

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de marzo de 1999 (ponente: Sr. Vasco Cal).

En su 362o Pleno de los días 24 y 25 de marzo de 1999 (sesión del 24 de marzo) el Comité Económico y Social ha aprobado por 105 votos a favor, 6 en contra y 9 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El proceso de integración europea no se limita a los aspectos presupuestarios ni son éstos sus aspectos esenciales. Todos los países que en él participan consideran que las ventajas superan a los inconvenientes, que varían en función de cada caso y a lo largo del tiempo. También en lo que a la ampliación se refiere, las principales motivaciones son políticas y no económicas, aunque los estudios llevados a cabo muestren que algunos países podrán beneficiarse más que otros.

1.2. La Unión Europea ha llegado a una etapa decisiva de su historia. Con la realización del mercado interior y la creación de la moneda única, con el fortalecimiento de la cohesión económica y social y la ampliación a los países de Europa Central y Oriental se entra en una nueva fase de desarrollo de la Unión Europea que exige respuestas en una perspectiva a largo plazo.

1.3. El Comité está convencido de que los problemas de financiación de la Unión Europea sólo podrán resolverse adoptando un enfoque pragmático y anteponiendo el bien común a los intereses nacionales. Insta a todos los Estados miembros a que tengan al respecto una actitud constructiva y cooperativa, excluyendo toda actitud partidista y reconociendo que la obtención de una solución equitativa y duradera es la mejor defensa a largo plazo de los intereses de cada Estado miembro. El Comité desea contribuir a este debate presentando en el apartado 4. del presente dictamen una propuesta para el futuro sistema de financiación de la Unión Europea.

1.4. En su Dictamen sobre la Agenda 2000(1), aprobado en el Pleno de octubre de 1997, el Comité Económico y Social consideraba "necesario que se entable un debate en profundidad" sobre los costes y beneficios que para los diferentes Estados miembros conlleva el sistema de financiación del presupuesto comunitario, de manera que se alcance un amplio consenso para la aprobación de la revisión de las perspectivas financieras.

1.5. El informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de recursos propios se publicó el 7 de octubre de 1998, a pesar de que estaba previsto para finales de 1999. De esta forma, los elementos fijos del informe permiten proceder a un análisis de la Agenda 2000 y de las perspectivas financieras en su conjunto, teniendo en cuenta la cuestión de los desequilibrios presupuestarios planteada por algunos Estados miembros(2).

1.6. La Cumbre Europea que se celebrará en Berlín los días 24 y 25 de marzo tiene como elemento central de los debates las cuestiones de la Agenda 2000, y el Comité considera que es su deber contribuir a que la Cumbre "realice un ejercicio de ambición política que esté a la altura de la construcción de una Unión Europea más sólida, más integrada y más solidaria percibida por una gran parte de los ciudadanos como un proyecto común de futuro y no como una defensa a ultranza y a corto plazo de intereses nacionales" (punto 4.5 del citado dictamen).

2. El informe de la Comisión

2.1. Como parte de la serie de propuestas políticas interrelacionadas en el marco de la Agenda 2000, la Comisión Europea ha publicado un amplio informe sobre el funcionamiento del actual sistema de recursos financieros disponibles para financiar el presupuesto de la Unión Europea (COM(1998) 560 final). En el informe se destaca la evolución de los diferentes componentes durante la pasada década.

2.2. El objeto del informe es alimentar el debate sobre la capacidad del actual sistema para lograr los recursos necesarios y, asimismo, sobre las ventajas que presentan las diferentes opciones de variación, o importantes cambios, para la obtención de dichos recursos. Habida cuenta de que se están preparando decisiones importantes en relación con los capítulos presupuestarios que representan los gastos más elevados (incluida la Política Agrícola Común y los fondos estructurales), es importante que los recursos fiscales sean suficientes para poder respetar los nuevos compromisos.

2.3. El informe de la Comisión sobre la financiación de la Unión Europea:

- analiza las ventajas del actual sistema de recursos propios, que combina ingresos procedentes de los recursos propios tradicionales, una parte de la recaudación del IVA y una contribución basada en el PNB;

- considera la posibilidad de recursos propios nuevos;

- en particular, considera la posibilidad del pago directo a la Unión Europea de un recurso relacionado con el IVA;

- analiza sugerencias en torno a la actual estructura de contribuciones, según la cual algunos Estados miembros soportarían una sobrecarga indebida al tiempo que otros recibirían un trato relativamente generoso (incluida la consideración del mecanismo que concede un reembolso parcial al Reino Unido).

2.4. En lo que se refiere a los recursos del presupuesto comunitario, la Comisión llega a las mismas conclusiones que el Comité en su Dictamen sobre la Agenda 2000, a saber: que "la contribución al presupuesto comunitario pasó a guardar una proporcionalidad cada vez mayor con la riqueza nacional respectiva", con lo que se ha logrado una mayor equidad (punto 4.4.3 del dictamen). Esto se debe, según la Comisión, a las modificaciones introducidas con el primer y segundo paquete Delors en 1988 y 1994, que condujeron a un aumento del peso del recurso PNB en el conjunto de las contribuciones presupuestarias y una disminución relativa de la importancia de los recursos propios tradicionales y del Impuesto sobre el Valor Añadido, IVA (véase gráfico 1 del informe).

2.5. La Comisión recoge la afirmación formulada por el CES en su anterior dictamen y que es importante para cualquier valoración del impacto de la Unión Europea en los diferentes Estados miembros. El dictamen del Comité prosigue señalando que la situación es más compleja en lo que se refiere a los beneficios: los gastos que corresponden a la cohesión económica y social benefician a los países y regiones con mayores necesidades, pero los correspondientes a las políticas internas no tienen la misma distribución y tienen un impacto regresivo desde el punto de vista de la cohesión. En especial, los gastos que se enmarcan en la Política Agrícola Común benefician relativamente más a los países que la aplican hace más tiempo y que reciben una ayuda per cápita más elevada, a pesar de que la reforma de 1992 ha reequilibrado y corregido en alguna medida esta situación.

2.6. La Comisión reconoce que, si bien el actual sistema de recursos propios proporciona los medios para sufragar los gastos de la UE, ésta no dispone de auténticos "recursos propios", sino que depende en gran medida de las transferencias de los ministerios de hacienda nacionales y, por consiguiente, la relación entre contribuciones y beneficios para los ciudadanos de la Unión es incluso menos transparente que entre contribuyentes y ciudadanos de cada Estado miembro.

2.7. Al tiempo que la Comisión llama la atención sobre la falta de una autonomía financiera real para la UE, el informe no desarrolla la cuestión de un eventual deseo, por parte de la Comisión y de los gobiernos de los Estados miembros, de que el sistema de financiación de la Unión se base más en métodos de recaudación que sean competencia de la Unión y dependa menos de las transferencias de fondos de los ministerios de hacienda de los Estados miembros.

2.8. El debate sobre el grado de autonomía financiera para la Unión suscita críticas sobre algunas cuestiones importantes y de carácter operativo. El debate que alimenta la Comisión sobre un posible acuerdo para que la Comisión, a través de los procedimientos institucionales de la Comunidad, tenga la posibilidad de fijar un tipo (bajo) del IVA destinado específicamente al presupuesto comunitario, da por sentado que el aumento del grado de autonomía financiera y la transparencia de esta disposición serían beneficiosos.

2.9. A pesar de las dificultades técnicas, conceptuales y de contabilidad en la determinación de los desequilibrios presupuestarios, que aparecen detalladas en el informe, la Comisión ha intentado calcular estos saldos líquidos a través de diversos métodos: el del saldo operacional y el aplicado para la corrección del Reino Unido, que, en otro capítulo del informe, la Comisión considera que menoscaba la claridad de las relaciones financieras entre los Estados miembros y el presupuesto comunitario.

2.10. En cuanto a las propuestas para resolver estos problemas, el documento de la Comisión considera que, si se alcanzara un consenso político al respecto, habría tres opciones no exclusivas recíprocamente: un sistema de financiación más transparente y más equitativo que eliminaría el mecanismo de corrección en favor del Reino Unido y generalizaría el uso del recurso PNB, un sistema de gastos que rebajaría el peso de la Política Agrícola Común mediante el reembolso parcial de las ayudas directas a cargo de los presupuestos nacionales y un mecanismo de corrección generalizado.

2.11. El informe llega a la conclusión de que ni la necesidad de aumentar los recursos financieros ni las deficiencias del sistema actual hacen necesario modificar a corto plazo la decisión relativa a los recursos propios. Así se reitera el punto de vista expresado en la Agenda 2000.

2.12. La Comisión reconoce que existen varias opciones para modificar los componentes o las proporciones del actual sistema de recursos propios que podrían utilizarse en el futuro, pero ninguna de ellas ofrece la solución ideal. Si la cuestión de los desequilibrios presupuestarios ha sido objeto de un respaldo suficiente, será necesario tomar decisiones en relación con las opciones mejores y más apropiadas.

2.13. Sin embargo, adelantándose al impacto de la ampliación de la Unión Europea, la Comisión señala que el cambio en la demanda global del presupuesto comunitario significaría un cambio tal de circunstancias que justificaría una modificación estructural de este tipo.

3. Observaciones generales

3.1. Como señalaba el CES en su Dictamen sobre la Agenda 2000 (punto 4.4.4): "las distorsiones que aparecen al calcular el saldo líquido entre lo que se aporta al presupuesto comunitario y lo que se recibe, no se derivan principalmente, por tanto, de la parte de los recursos (contribuciones de los Estados miembros), sino del peso relativo de las diversas partidas de los gastos comunitarios, en las que el peso de los gastos agrícolas es todavía mayoritario (cerca de 50 % del total) y en los que los gastos correspondientes a las políticas estructurales son casi un tercio del total".

3.2. Tanto en lo que se refiere a los recursos del presupuesto comunitario como a los gastos, los importes vienen determinados en definitiva por decisiones del Consejo, encaminadas al cumplimiento de los objetivos fijados en el Tratado, por las que se aprueban medidas y políticas como, por ejemplo, la reforma de la Política Agrícola Común, la política de cohesión económica y social o la política de investigación científica y tecnológica. Las consecuencias presupuestarias que se derivan de estas decisiones no son siempre perceptibles inmediatamente, dado que dependen de la forma en que se aplican en los diferentes Estados miembros, así como de sus estructuras económicas.

3.3. El mecanismo de compensación del Reino Unido fue acordado en 1984 debido al desequilibrio presupuestario de este Estado miembro, originado por un sector agrario estructuralmente diferente y de menor dimensión, lo que acarrea menos gastos para la PAC y una contribución al presupuesto comunitario proporcionalmente mayor dado que la parte del IVA es relativamente mayor que la que tiene en el PNB total de la Comunidad. El mecanismo de corrección ha permitido en los últimos años que la media de los saldos líquidos pase de - 0,5 % del PNB a - 0,2 % del PNB. Utilizando el mismo tipo de definición, se observa actualmente que Alemania, los Países Bajos, Austria y Suecia presentan también saldos líquidos equivalentes al - 0,5 % de sus respectivos PNB, lo que ha llevado a sus gobiernos a presentar una propuesta para que se les aplique un mecanismo de corrección. Lo cierto es que si se pusiera término de manera progresiva al mecanismo de corrección en favor del Reino Unido, los saldos líquidos de los principales contribuyentes netos serían mucho menores.

3.4. Los ejercicios de simulación presentados en el anexo 6 a la Comunicación de la Comisión sobre las consecuencias de la generalización del mecanismo de corrección, sobre la base del modelo actual del Reino Unido y de manera que cada Estado participe en la financiación de los efectos del mecanismo en los demás Estados pero no en la de su propio caso, muestran que el principal afectado con relación a la situación actual sería el Reino Unido, ya que se trata del único Estado miembro que se beneficia del mecanismo de compensación.

3.5. En cuanto a la progresividad en las contribuciones presupuestarias, propuesta por España, la Comisión también ha procedido a ejercicios de simulación sobre sus consecuencias en las contribuciones de los Estados miembros. En su análisis, la Comisión reconoce que el actual sistema de recursos propios tiene elementos regresivos, pero considera que la propuesta no toma suficientemente en consideración los elementos redistributivos introducidos en el presupuesto en el capítulo de gastos, en particular en lo que se refiere a la cohesión económica y social.

3.6. La posibilidad de crear nuevas fuentes de recursos propios, de manera que la Unión disponga de una mayor autonomía financiera respecto de los presupuestos nacionales, ha sido ampliamente analizada por la Comisión. En relación con el CO2 y la energía, el IVA modulado, los impuestos especiales sobre el tabaco, alcohol e hidrocarburos, el impuesto de sociedades, el régimen impositivo en el sector de las comunicaciones, el impuesto sobre la renta de las personas físicas, el impuesto sobre las rentas del capital y el impuesto de señoriaje del BCE, la Comisión presenta diversas opciones analizando sus ventajas e inconvenientes. En muchos casos, la imposibilidad de prever los ingresos limita su utilización de forma generalizada.

3.7. Otra posibilidad analizada por la Comisión es la aplicación de las medidas previstas en la Agenda 2000, en particular la transferencia a los presupuestos nacionales de parte de los gastos en concepto de ayudas directas de la PAC. Esta medida traería consigo una disminución de casi un 8 % en los pagos a cargo del presupuesto comunitario y, por consiguiente, se podrían disminuir las contribuciones de los Estados miembros, lo que tendría como efecto una reducción de los desequilibrios presupuestarios actuales. Otra posibilidad podría consistir en velar por que los gastos agrarios, que representan la partida de gastos más importante, tengan más en cuenta que en la actualidad el peso económico de cada Estado miembro.

3.7.1. Se ha previsto también la posibilidad de rebajar los precios agrarios hasta el nivel de los precios del mercado mundial. Esta posibilidad no tiene en cuenta el hecho de que estos últimos también han sido amañados con importantes medidas de apoyo tomadas en los grandes países productores.

3.8. Todas estas opciones tienen sus limitaciones y presentan dificultades técnicas de aplicación. Por ello, la consecuencia más grave para el futuro de la Unión Europea es que ninguna de ellas, consideradas separadamente, puede dar una respuesta plena a los problemas actuales ni garantiza la estabilidad y la posibilidad de prever los recursos en un sistema solidario más equitativo y aceptado por todos, sostenible a largo plazo y capaz de admitir las sucesivas ampliaciones previstas.

3.9. El Comité desea insistir en que no deben confundirse los tres aspectos del debate actual: el importe del presupuesto y de los recursos comunitarios, el equilibrio entre las diferentes políticas comunitarias (política agrícola común, políticas estructurales, ampliación, etc.) y la equidad entre los Estados miembros.

3.10. Además, era importante que la Comisión elaborase previsiones para el período 2000-2006 en lo que se refiere a la cuestión de los saldos, porque muchas de las medidas propuestas podrán modificar de manera sensible los saldos calculados para 1997 ó 1999. Por ejemplo, si se pusiera término al mecanismo del que se beneficia actualmente el Reino Unido, si se utilizara más ampliamente el recurso PNB y se dejara de utilizar el recurso IVA, si se trasladara a los presupuestos nacionales una parte de los gastos en concepto de ayudas directas de la PAC o si se disminuyeran los importes previstos para los fondos estructurales, la evolución de los saldos líquidos sería muy diferente en el período 2000-2006 de la que ha sido en el período actual 1993-1999, y las mayores diferencias podrían darse precisamente en países distintos a los que desean beneficiarse de un mecanismo de corrección.

3.11. El Comité Económico y Social quiere destacar que lo que verdaderamente está en juego en las discusiones presupuestarias en relación con la Agenda 2000 es la carga que representará la ampliación. Habida cuenta de la considerable disparidad entre los niveles de vida en la Unión Europea y en los países de Europa Oriental, es evidente que el coste de la ampliación para el presupuesto de la Unión Europea está seriamente subestimado. En estas condiciones, conviene subrayar la contradicción fundamental entre el objetivo de la ampliación y las insistentes reivindicaciones para reducir la participación en el presupuesto de la Unión Europea. El Comité sugiere que, antes de la ampliación, el Consejo pueda modificar la decisión sobre los recursos propios a fin de repartir más correctamente la carga presupuestaria derivada de la ampliación.

4. Propuesta para el futuro sistema de financiación de la Unión Europea

4.1. Las decisiones que se han de tomar este año sobre la Agenda 2000, las perspectivas financieras y el sistema de recursos propios deberían partir de una posición clara sobre las cuestiones financieras a largo plazo, teniendo en cuenta que las ampliaciones, que se realizarán a partir del año 2005/2006, constituyen una ocasión histórica para instaurar un nuevo sistema de financiación más equitativo y menos desequilibrado que el actual.

4.2. Los principios del futuro sistema deben ser objeto de un acuerdo político global para que las medidas que haya que tomar a corto plazo y que se aplicarán hasta la entrada en vigor del futuro sistema no estén en contradicción con éste, ni contribuyan a dificultar aún más los futuros debates sobre el sistema de financiación de la Unión Europea.

4.3. Teniendo en cuenta la diversidad de argumentos esgrimidos en torno a los desequilibrios presupuestarios, el Comité Económico y Social aboga por un mecanismo general de reglamentación que establezca un marco articulado en torno al nuevo sistema de recursos propios, de manera que dicho mecanismo permita relacionar directamente la prosperidad nacional (expresada en PNB per cápita) con los saldos líquidos de cada Estado miembro. En consecuencia, es preciso garantizar un nivel global de recursos propios que permita a la Unión Europea asumir plenamente su papel y fortalecerlo.

4.3.1. La curva que expresa gráficamente este mecanismo no podría rebasar los límites que se fijen en relación con los saldos líquidos.

4.4. La relación directa entre las dos variables no debería plasmarse en una línea, sino en una zona sombreada en torno a la misma, de manera que el mecanismo de corrección intervenga cuando el saldo líquido de un Estado miembro se sitúe fuera de la zona considerada y se aleje sensiblemente del saldo líquido de los demás Estados miembros que tengan el mismo nivel de prosperidad. La relación entre desequilibrio presupuestario, medido en relación con el PNB per cápita, y los equilibrios presupuestarios operacionales requiere una fórmula que permita cada año proceder a variaciones en las contribuciones presupuestarias. Básicamente, el mecanismo acordado debería prever un margen de variación cuyo valor medio en un período superior a un año fuera aceptable. La amplitud de este margen debería ser suficiente para poder alcanzar un mejor equilibrio entre la estabilidad y la previsibilidad del nivel de los ingresos y las correcciones que haya que introducir en los saldos líquidos cuando éstos estén fuera del margen de variación aceptable. De esta manera, se evitaría tener que proceder a correcciones generalizadas todos los años.

4.5. Un problema técnico que podrá plantear dificultades en el futuro es la determinación de los gastos en cada Estado miembro; actualmente son muchas las líneas presupuestarias para las que no se consigue esta información. Por consiguiente, como el sistema no entraría en vigor inmediatamente, se podría empezar a preparar el sistema administrativo para hallar soluciones y sería siempre posible considerar que ciertos gastos como, por ejemplo, los que se derivan de las acciones externas o los gastos administrativos, no deberían atribuirse en su totalidad.

4.6. Un acuerdo de principio sobre el futuro sistema de financiación facilitaría también la aprobación de diversas propuestas concretas inmediatas, como las consideradas en el informe de la Comisión, en la medida en que se garantizará a todos los Estados miembros que los desequilibrios y la falta de equidad no van a acentuarse.

4.7. Asimismo, permitiría simplificar inmediatamente el actual sistema de financiación, por ejemplo, aplicando de forma más generalizada el recurso PNB en lugar de mantener los complicados cálculos sobre la contribución del IVA o aumentando las retenciones efectuadas por los Estados miembros en lo que se refiere a los recursos propios tradicionales, o incluso disminuyendo la base sobre la que se calcula la compensación al Reino Unido. Estas medidas inmediatas reducirían los desequilibrios de las contribuciones actuales durante el período 2000-2006 y facilitarían la transición al nuevo sistema.

Bruselas, el 24 de marzo de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 19 de 21.1.1998.

(2) Medidos en términos de diferencia entre las contribuciones al presupuesto y los ingresos provenientes del presupuesto de la Unión Europea.