LIBRO VERDE

sobre la revisión del acervo en materia de consumo

(2007/C 61/01)

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN

A través de este Libro Verde, la Comisión Europea invita a todas las personas interesadas a manifestar su opinión sobre las cuestiones identificadas en el contexto de la revisión del acervo en materia de consumo, enviando sus respuestas [con la indicación «Response to the Green Paper on the Review of Consumer Acquis» (Respuesta al Libro Verde sobre la revisión del acervo en materia de consumo)], a más tardar el 15 de mayo de 2007, a la dirección siguiente:

o por correo electrónico a SANCO-B2@ec.europa.eu

Las respuestas y observaciones se publicarán en el sitio web de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores de la Comisión Europea, a menos que los remitentes manifiesten claramente su oposición. La Comisión examinará las contribuciones y publicará un resumen en el transcurso del primer semestre de 2007. Basándose en los resultados de la consulta, la Comisión decidirá si es necesaria una iniciativa legislativa. Toda propuesta legislativa irá acompañada de una evaluación de impacto.

2. ANTECEDENTES

2.1. Objetivo y situación de la revisión

En 2004, la Comisión puso en marcha la revisión del acervo en materia de consumo con vistas a mejorar el logro de los objetivos establecidos en la iniciativa «Legislar mejor» simplificando y completando el marco regulador existente. El proceso de revisión se expone en la Comunicación de 2004 «Derecho contractual europeo y revisión del acervo: perspectivas para el futuro» (1).

Dicho proceso engloba ocho directivas destinadas a proteger a los consumidores (2). El objetivo global de la revisión es instaurar un auténtico mercado interior para los consumidores, estableciendo el equilibrio adecuado entre el alto nivel de protección de estos y la competitividad de las empresas, al tiempo que se garantiza el estricto respeto del principio de subsidiariedad. Lo ideal sería que, al término del ejercicio, fuera posible decir a los consumidores de la UE: «Esté donde esté o compre donde compre en la UE, sus derechos básicos son los mismos». Este objetivo está en consonancia con el enfoque adoptado por la Comisión en su Comunicación «Una agenda de los ciudadanos — Logrando resultados para Europa» (3). En otras palabras, es necesario estimular la confianza de los consumidores en el mercado interior, garantizándoles un alto nivel de protección en toda la UE. Los consumidores han de poder confiar en la igualdad de derechos y poder recurrir a soluciones jurídicas equivalentes cuando tengan problemas.

Asimismo, debemos asegurarnos de que las empresas, en particular las PYME, puedan beneficiarse de un entorno regulador más predecible y unas normas europeas simplificadas, al objeto de disminuir sus gastos derivados de la puesta en conformidad y, de manera más general, facilitar sus intercambios comerciales en la UE, independientemente de donde estén establecidas.

La revisión del acervo en materia de consumo puede brindar una oportunidad única para modernizar las directivas sobre consumo existentes, a fin de simplificar y mejorar el entorno regulador de cara a los profesionales y los consumidores y mejorar o, si es necesario, ampliar la protección que se ofrece a estos últimos. Este objetivo está en plena consonancia con la modernización del mercado interior. A tal fin, las directivas se están revisando de manera global e individual, al objeto de determinar los eventuales vacíos normativos y deficiencias, así como los problemas específicos de cada una de ellas. Tal y como se estableció en el Primer informe anual sobre los progresos realizados (4), el presente Libro Verde concluye la fase de diagnóstico de la revisión, resume los primeros resultados obtenidos por la Comisión e invita a opinar sobre algunas opciones para llevar a cabo la revisión. Los resultados obtenidos por la Comisión se derivan de las actividades siguientes:

Por otro lado, la Comisión ha evaluado el modo en que se ha llevado a cabo la transposición en los Estados miembros de las directivas objeto de revisión. Se han publicado informes de aplicación relativos a las Directivas sobre precios unitarios (9) y venta a distancia (10); los informes relativos a las Directivas sobre venta y garantías de bienes («Directiva sobre ventas de consumo») y acciones de cesación se publicarán en breve.

Además del trabajo realizado, se consultará a todas las partes interesadas acerca de los problemas específicos detectados por la Comisión en el transcurso de la revisión de las Directivas sobre viajes combinados y venta a domicilio. Dichos problemas se abordarán en documentos de trabajo que se publicarán en el sitio web de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores. La Comisión ha identificado varios problemas relacionados con productos turísticos a largo plazo que exigen una rápida solución. Para ello, la Comisión ha empezado a trabajar en una propuesta de revisión de la Directiva sobre régimen de tiempo compartido (11).

2.2. Relaciones entre la revisión y otra legislación comunitaria

Habida cuenta de la amplitud del terreno cubierto por el acervo en materia de consumo, así como de los solapamientos con otras directivas del mercado interior, resulta necesario evaluar el impacto que tendrá cualquier propuesta de seguimiento del presente Libro Verde en ámbitos como el comercio electrónico o los derechos de propiedad intelectual. Concretamente, el seguimiento del Libro Verde no debería afectar al funcionamiento de la cláusula sobre el mercado interior de la Directiva sobre el comercio electrónico.

La revisión no afectará a las normas comunitarias sobre el Derecho aplicable. En este ámbito, la Comisión ha presentado dos propuestas de Reglamento: una sobre la ley aplicable a las obligaciones no contractuales (Roma II) y otra sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (Roma I). En esta última se incluye una disposición en la que se propone una norma de conflicto para los contratos de consumo, que consiste en la aplicación única de la ley de la residencia habitual del consumidor, con arreglo a determinadas condiciones.

De conformidad con lo anunciado en el Libro Blanco «Política de los servicios financieros 2005-2010», la Comisión está poniendo en marcha varias iniciativas en el sector de los servicios financieros, en particular en el ámbito de los servicios financieros al por menor. A la luz de los resultados de la consulta, la Comisión examinará en qué medida afectará a los servicios financieros cualquier acción de desarrollo legislativo. De este modo, podría ser necesario excluir la aplicación, total o parcial, de cualquier desarrollo legislativo en el sector financiero.

El presente Libro Verde pretende recabar opiniones de todas las partes interesadas sobre las posibles opciones políticas para la revisión del acervo en materia de consumo y otras cuestiones específicas.

3. PRINCIPALES CUESTIONES

3.1. Últimos avances del mercado

La mayoría de las directivas que forman parte del acervo en materia de consumo son prescriptivas más que basadas en principios. La mayor parte de ellas ya no responde plenamente a las necesidades de los mercados actuales, en rápida evolución. Este extremo es particularmente importante en vista de la creciente importancia de la tecnología digital y los servicios digitales (por ejemplo, las descargas de música), que suscitan cuestiones controvertidas en relación con los derechos de los usuarios, frente a la venta de bienes físicos.

Los avances tecnológicos están creando nuevas vías de transacción entre las empresas y los consumidores, que no se contemplan en la legislación en materia de consumo. Las subastas en línea constituyen un buen ejemplo de este fenómeno. La Directiva sobre venta a distancia, por ejemplo, cuya elaboración tuvo lugar antes de la reciente expansión del comercio electrónico, permite a los Estados miembros establecer una excepción para las subastas. Como ha podido confirmarse a través de la evaluación de las legislaciones nacionales, el diferente uso que hacen los Estados miembros de esta opción reguladora es causa de fragmentación y ha dado lugar a un aumento de las quejas de los consumidores en relación con las subastas en línea (12). La exclusión del software y los datos del ámbito de aplicación de la Directiva sobre venta de bienes de consumo puede inducir a los profesionales a tratar de evitar la responsabilidad por posibles daños o falta de conformidad de tales productos a través de las condiciones establecidas en los contratos de licencia para el usuario final (CLUF) y a impedir que los consumidores recurran a soluciones jurídicas por falta de conformidad o reclamen el pago de indemnizaciones (13).

3.2. Fragmentación de las normas

Las normas de la UE sobre protección de los consumidores se encuentran fragmentadas, básicamente, en dos sentidos. En primer lugar, las directivas vigentes permiten a los Estados miembros adoptar normas más estrictas en sus legislaciones nacionales (armonización mínima) y muchos Estados miembros han optado por esta posibilidad, a fin de garantizar un mayor nivel de protección de los consumidores. En segundo lugar, muchas cuestiones se encuentran reguladas de manera incoherente en distintas directivas o se han dejado abiertas. Durante la fase preliminar de la revisión, algunas partes interesadas del ámbito empresarial y de los consumidores han señalado una serie de ejemplos de fragmentación normativa que plantean problemas. Dichos ejemplos figuran en el anexo I. Por lo general, las diferencias dan lugar a gastos de puesta en conformidad adicionales para las empresas, como son los gastos derivados de la obtención del asesoramiento jurídico pertinente o de las modificaciones en el material informativo y comercial o en los contratos o, en los casos de falta de conformidad, el posible pago de costas judiciales. Esta es una de las razones por las que, según citan a menudo las empresas, no realizan negocios transfronterizos. El 19 % de los minoristas de la UE (14) opera y se anuncia al menos en otro Estado miembro, pese a que el 48 % de las empresas está preparado para realizar ventas transfronterizas. El 55 % de los minoristas que manifiesta interés en las ventas transfronterizas considera que los gastos adicionales que se derivan del cumplimiento de las diferentes legislaciones nacionales que regulan las transacciones en materia de consumo son muy elevados o bastante elevados. El 43 % de los minoristas de la UE cree que la armonización de las legislaciones sobre protección de los consumidores debería tener un efecto positivo tanto en sus ventas transfronterizas como en su presupuesto de comercialización transfronteriza.

Se dan, incluso, algunos casos en los que los profesionales se niegan a vender a clientes de otros Estados miembros: según una encuesta reciente de Eurobarómetro (15), el 33 % de los consumidores informó de la negativa de algunas empresas a venderles o entregarles mercancías o servicios por no residir en su país.

3.3. Falta de confianza

De acuerdo con la encuesta de Eurobarómetro mencionada, el 26 % de los consumidores de la UE ha adquirido bienes o servicios en empresas establecidas en otros Estados miembros (16). Si bien la venta a distancia es un fenómeno en expansión, solo el 6 % ha comprado a través de internet a un proveedor situado en otro Estado miembro (17). Una de las razones es que el 45 % de los consumidores se siente menos seguro al realizar compras a través de internet en empresas situadas en el extranjero (en un Estado miembro esta cifra alcanzaba el 73 %). Esto se demuestra, además, por el hecho de que el 44 % de las personas con acceso a internet en su domicilio realizó una compra de comercio electrónico en su país, mientras que únicamente el 12 % realizó una compra transfronteriza. En general, el 56 % de los consumidores opinaba que, cuando se adquieren bienes y servicios en empresas situadas en otros Estados miembros, es menos probable que dichas empresas respeten la legislación sobre protección de los consumidores. El 71 % consideraba más difícil resolver problemas como reclamaciones, devoluciones, reducciones de precio, garantías, etc. cuando las compras se realizan en empresas situadas en otros Estados miembros. Para el 65 % resultaba más problemático devolver un producto comprado a distancia dentro del período de reflexión cuando el proveedor estaba situado en un Estado miembro diferente.

Las diferentes normas resultantes de la armonización mínima pueden tener un efecto negativo en el mercado interior. Una de las razones por las que los consumidores son reacios a realizar compras transfronterizas es que no pueden estar seguros de que, cuando compren más allá de sus fronteras, se les aplique el mismo nivel de protección del que gozan cuando compran en su país. Por ejemplo, la duración del período de reflexión para las compras transfronterizas a distancia varía de un Estado miembro a otro, lo que crea inseguridad en los consumidores. Lo mismo ocurre con las modalidades de ejercicio del derecho de retractación y con los gastos de devolución de mercancías.

4. POSIBLES OPCIONES PARA EL FUTURO

En su Primer informe anual sobre los progresos realizados en materia de Derecho contractual europeo y revisión del acervo, de 2005 (18), la Comisión estableció dos grandes estrategias para la revisión del acervo en materia de consumo: un enfoque vertical, consistente en la revisión individual de las directivas existentes, o un enfoque más horizontal, consistente en la adopción de uno o más instrumentos marco para regular características comunes del acervo, completados, cuando proceda, por normas sectoriales.

A la hora de trasladar la revisión a propuestas políticas concretas, la Comisión examinará detenidamente el impacto de tales propuestas, incluido el impacto en las empresas.

4.1. Opción I: el enfoque vertical

En el marco del enfoque vertical, las directivas vigentes podrían modificarse por separado, a fin de adaptarlas a los desarrollos tecnológicos y a la evolución del mercado. Podrían colmarse los vacíos específicos y abordarse las particularidades de cada directiva. Podrían eliminarse las incoherencias entre las diferentes directivas. Sin embargo, este proceso podría ser mucho más largo y no ser capaz de lograr el efecto simplificador del enfoque horizontal. La UE tendría que abordar las mismas cuestiones en el transcurso de los diferentes procedimientos legislativos. Asimismo, la Comisión tendría que asegurarse de que los Estados miembros transponen de manera coherente la misma cuestión en relación con cada una de las directivas. El volumen de los actos legislativos no disminuiría y los mismos conceptos comunes seguirían figurando y regulándose en las distintas directivas. Sin embargo, de este modo, podría respetarse la especificidad de cada ámbito, a través de la mejora de la legislación existente y de su revisión cuando fuera necesario.

4.2. Opción II: el enfoque mixto (el instrumento horizontal combinado, en su caso, con el vertical)

Hasta la adopción, en 2005, de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales (19), la legislación sobre protección de los consumidores se había basado principalmente en el enfoque vertical, destinado a proporcionar soluciones específicas a problemas concretos. Este enfoque, sin embargo, ha dado lugar a un entorno regulador fragmentado. La relación entre los diferentes instrumentos a veces no está clara y la terminología jurídica, así como las disposiciones pertinentes, no están suficientemente coordinadas. Por ejemplo, si la venta de bienes en régimen de tiempo compartido la realiza un vendedor a domicilio, no está claro si son de aplicación las disposiciones en materia de información o de retractación de la Directiva sobre venta a domicilio o de la Directiva sobre régimen de tiempo compartido (20).

Tras la adopción de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales se ha iniciado un enfoque «horizontal» más integrado.

Varias cuestiones son comunes a todas las directivas que forman parte del acervo en materia de consumo. La definición de conceptos básicos, como «consumidor» y «profesional», la duración del período de reflexión y las modalidades para ejercer el derecho de retractación constituyen ejemplos de cuestiones que son importantes en el contexto de varias directivas. Estas cuestiones comunes podrían extraerse de las directivas vigentes y regularse de manera sistemática en un instrumento horizontal. Junto con las disposiciones de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales, dado su carácter horizontal, podrían constituir la parte general del instrumento, puesto que se aplicarían a todos los contratos en materia de consumo. En la segunda parte del instrumento horizontal podría regularse el contrato de compraventa, que es el contrato en materia de consumo más común y más extenso. Por este motivo, la Directiva sobre venta de bienes de consumo se incluiría en el instrumento horizontal. Este enfoque simplificaría y racionalizaría el acervo en materia de consumo, en consonancia con los principios de la iniciativa «Legislar mejor» (21). A través de un ejercicio de refundición, se derogarían, en todo o en parte, las directivas vigentes en materia de consumo y, de este modo, se reduciría el volumen del acervo.

El instrumento horizontal deberá complementarse con diversas acciones verticales (por ejemplo, la revisión de la Directiva sobre régimen de tiempo compartido, al objeto de abordar los problemas específicos que plantea, como la definición de tiempo compartido) siempre que sea necesario («enfoque mixto»).

4.3. Opción III: «ausencia de acción legislativa»

Tanto el enfoque horizontal como el vertical requieren acción legislativa. La ausencia de acción legislativa supondría la persistencia de la fragmentación normativa o su incremento a través del recurso, por parte de los Estados miembros, a las cláusulas de armonización mínima. Las incoherencias entre las diferentes directivas seguirían existiendo.

4.4. Posible ámbito de aplicación del instrumento horizontal

Si se sigue la opción II, una cuestión importante que habrá que plantearse será el ámbito de aplicación del instrumento horizontal. En el marco del enfoque mixto, una posible solución sería adoptar un instrumento marco con amplia cobertura, aplicable tanto a las transacciones nacionales como a las transfronterizas. La creación de un instrumento para todos los contratos en materia de consumo simplificaría considerablemente el entorno regulador, tanto para los consumidores como para las empresas. Sin embargo, cuando existan normas sectoriales específicas (como, por ejemplo, en el ámbito de los servicios financieros o los seguros), estas seguirán prevaleciendo, a menos que se establezca lo contrario. Ejemplos de estas normas son las disposiciones que regulan el plazo de renuncia y la definición de «consumidor» en el ámbito de los servicios financieros (22).

Una alternativa podría ser la introducción de un instrumento horizontal que se aplique exclusivamente a los contratos transfronterizos. En tal caso, habría que definir el concepto de contrato transfronterizo (por ejemplo, todo contrato a distancia firmado entre un consumidor y un profesional procedentes de dos Estados miembros diferentes). El resultado sería que los consumidores que trataran con un profesional extranjero gozarían de protección uniforme en toda la UE. Esta alternativa podría, por un lado, aumentar la confianza de los consumidores en el comercio transfronterizo, pero, por otro, incrementar la fragmentación normativa, al someter a los consumidores y a los profesionales a diferentes conjuntos de normas, en función del carácter nacional o transfronterizo de la transacción. Además, disminuiría el valor de mejora legislativa del instrumento horizontal.

Otra alternativa podría ser un instrumento horizontal limitado a las compras a distancia, independientemente de su carácter nacional o transfronterizo, lo que sustituiría a la Directiva sobre venta a distancia. Esto podría dar lugar a un conjunto de normas uniformes para los contratos a distancia. De nuevo, la principal desventaja sería que se aplicarían condiciones diferentes a las transacciones a distancia y a las que se realicen en persona, aumentando, de este modo, la fragmentación normativa y disminuyendo el valor de mejora legislativa.

4.5. Grado de armonización

Independientemente de la opción elegida para revisar el acervo, habría que decidir el grado de armonización.

Las directivas vigentes sobre protección de los consumidores, que están siendo objeto de revisión, están basadas en la armonización mínima, es decir, contienen cláusulas con arreglo a las cuales los Estados miembros pueden prever mayores niveles de protección que los establecidos en las directivas. Muchos Estados miembros han recurrido a esta posibilidad; por ejemplo, estableciendo períodos de reflexión más largos que los períodos mínimos previstos en las Directivas sobre venta a distancia, venta a domicilio y régimen de tiempo compartido.

En consecuencia, los consumidores no pueden estar seguros de que el nivel de protección al que están acostumbrados en su país se aplique cuando realicen compras transfronterizas, mientras que las empresas pueden verse disuadidas de comercializar sus bienes o servicios a través de la UE, al no cumplir las diferentes normas que rigen en cada Estado miembro.

Para solucionar este problema, una posibilidad sería revisar el acervo en materia de consumo de manera que se logre la plena armonización. Esto significaría que ningún Estado miembro podría aplicar normas más estrictas que las establecidas a nivel comunitario. La plena armonización no solo implicaría la derogación de las cláusulas de armonización mínima, sino también la eliminación de las opciones reguladoras sobre aspectos específicos que ofrecen a los Estados miembros algunas disposiciones de las directivas, lo que en algunos Estados miembros podría resultar en la modificación del nivel de protección de los consumidores.

Por ejemplo, a la hora de regular los plazos de la garantía legal impuesta al vendedor, el artículo 5 de la Directiva sobre venta de bienes de consumo permite a los Estados miembros disponer que el consumidor, para poder hacer valer sus derechos, deberá informar al vendedor de la falta de conformidad en el plazo de dos meses desde la fecha en que se percató de dicha falta de conformidad. Estas posibilidades que se ofrecen a los Estados miembros desaparecerían. Los controles de transposición han confirmado que un número significativo de Estados miembros ha recurrido a tales posibilidades reguladoras. Sobre la base del enfoque de plena armonización, deberá elegirse entre diferentes soluciones; por ejemplo, eliminando o generalizando el deber de notificación al vendedor de la falta de conformidad en un plazo especificado.

No obstante, dada la posible dificultad de lograr la plena armonización en todos los aspectos y a fin de evitar la creación de nuevas barreras al mercado interior, el enfoque de armonización podría tener que complementarse, caso por caso, con una cláusula que contemple el reconocimiento mutuo de determinados aspectos contemplados en la legislación propuesta, pero no plenamente armonizados.

Otra opción podría ser, pues, combinar la armonización mínima con una cláusula de reconocimiento mutuo. En ese caso, los Estados miembros conservarían la posibilidad de introducir normas más estrictas sobre protección de los consumidores en sus ordenamientos jurídicos nacionales, pero no estarían autorizados a imponer sus propios requisitos más estrictos a las empresas establecidas en otros Estados miembros de manera que se introdujesen restricciones injustificadas a la libre circulación de mercancías o a la libertad de prestación de servicios.

Por último, otra opción sería la armonización mínima combinada, en última instancia, con el enfoque del país de origen. Esto significaría que el Estado miembro conservaría la posibilidad de introducir normas más estrictas sobre protección de los consumidores en su ordenamiento jurídico nacional, pero las empresas establecidas en otros Estados miembros solo tendrían que cumplir las normas aplicables en su país de origen.

Sin embargo, estas opciones no simplificarían ni racionalizarían el entorno regulador; persistiría la fragmentación normativa y no desaparecerían los efectos negativos que esta tiene en la confianza de los consumidores en el mercado interior. Ante la ausencia de una norma en la que se estableciera como Derecho aplicable la legislación del país del comerciante, el juez que tiene competencia en un litigio transfronterizo (normalmente el juez del país de destino) tendría que comparar, sistemáticamente, la legislación del país del consumidor con la del país de origen y, a continuación, determinar en qué medida el nivel de protección que proporciona la legislación del país de destino es superior al que proporciona la del país del comerciante y, cuando la divergencia suponga una retricción injustificada, dejar de aplicar los requisitos más estrictos. Este engorroso procedimiento no incrementaría la seguridad jurídica.

Estas dos opciones tampoco aportarían una solución que garantizara el elevado nivel común de protección de los consumidores que exige el Tratado.

4.6. Consulta que figura en el anexo I

En el anexo I figura la lista de cuestiones y preguntas objeto de consulta. La mayoría de las preguntas se refieren a las cuestiones transversales u horizontales que podrían abordarse en el contexto del enfoque mixto. En el caso del enfoque vertical, relativo a directivas específicas, no es necesaria una lista amplia de cuestiones o preguntas, ya que estas se han abordado en el contexto de las diferentes consultas organizadas por la Comisión, como se describe en el punto 2.1 del Libro Verde.

A partir de la revisión, han surgido varias cuestiones transversales. Estas cuestiones reflejan las deficiencias normativas y los vacíos en materia de protección de los consumidores que presenta el acervo. En la mayoría de los casos, que diferentes partes interesadas del ámbito empresarial y de los consumidores han presentado a la Comisión, las cuestiones surgen del recurso a las cláusulas mínimas y a las opciones reguladoras por parte de los Estados miembros.

Las cuestiones se agrupan en dos categorías: las que son comunes a la totalidad del acervo (como la definición de «consumidor») o a más de una directiva (como el derecho de retractación) y las que son específicas del contrato de compraventa, que es, con mucho, el contrato predominante en materia de consumo.

Por lo que se refiere al primer grupo, la Comisión considera que una definición coherente de los conceptos de «consumidor» y «profesional» es importante, ya que permite delimitar el ámbito del acervo con más precisión.

Una opción de mayor alcance es la posible introducción de un principio general de buena fe y lealtad en las transacciones contractuales. La inclusión de este principio, que actuaría como una red de seguridad, colmaría cualquier futuro vacío legal y garantizaría la pervivencia del acervo en el futuro.

Varias cuestiones se refieren a la Directiva sobre prácticas comerciales desleales, que es la única que se aplica a todos los tipos de contratos en materia de consumo y que abarca tanto los bienes como los servicios. La importancia de estas cuestiones en la práctica queda demostrada por el destacado porcentaje de reclamaciones recibidas en los Centros Europeos del Consumidor en relación con las condiciones contractuales (23). En esta situación, la Comisión desea plantear, entre otras, la pregunta de si la protección que ofrece la Directiva en cuestión debería ampliarse a otras condiciones negociadas de manera individual.

También se abordan cuestiones como el derecho de retractación, una solución jurídica clásica que ofrecen varias directivas al consumidor, así como las condiciones para su ejercicio.

Asimismo, se plantea la introducción de soluciones contractuales generales, incluido el derecho generalizado de resarcimiento. La ausencia de soluciones generales en el acervo puede dar lugar a un déficit de protección de los consumidores, que podría abordarse en este contexto.

Por lo que se refiere a la venta de bienes, algunas preguntas importantes se refieren a la aclaración y la posible ampliación del ámbito de aplicación, a fin de abarcar los bienes intangibles, como el software y los datos. Otras preguntas se refieren a conceptos clave, como la entrega, la transmisión del riesgo y la jerarquía de las soluciones jurídicas. Por último, también se plantean la posible introducción de la responsabilidad directa del productor y el contenido de las garantías comerciales.

En el anexo I se describen las siguientes cuestiones:

(1) COM(2004) 651 final (DO C 14 de 20.1.2005, p. 6).

(2) Se enumeran en el anexo II; es importante señalar que lo que normalmente se denomina «acervo en materia de consumo» no incluye toda la legislación de la UE sobre protección de los consumidores. Por ejemplo, la Directiva adoptada recientemente sobre prácticas comerciales desleales no forma parte del acervo en materia de consumo. Además, numerosas disposiciones destinadas a proteger a los consumidores figuran en leyes de la UE relativas a sectores específicos, como el del comercio electrónico o los servicios financieros.

(3) COM(2006) 211 final.

(4) Primer informe anual de la Comisión sobre los progresos realizados en materia de Derecho contractual europeo y revisión del acervo, COM(2005) 456 final.

(5) El análisis comparativo de la legislación comunitaria en materia de consumo está disponible en http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/acquis/index_en.htm.

(6) Véanse la Comunicación de la Comisión «Derecho contractual europeo y revisión del acervo: perspectivas para el futuro», COM(2004) 651 final, y el Primer informe anual de la Comisión sobre los progresos realizados en materia de Derecho contractual europeo y revisión del acervo, COM(2005) 456 final.

(7) Los asuntos discutidos fueron los siguientes: venta de bienes al consumidor (incluida la responsabilidad directa del productor), cláusulas contractuales abusivas, información precontractual obligatoria en los contratos en materia de consumo, así como derecho de retractación y derecho de resarcimiento del consumidor. Véase el Segundo informe anual sobre los progresos realizados en relación con el marco común de referencia […], cuya publicación está prevista en 2007 en el sitio web de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores.

(8) Eurobarómetro: Protección de los consumidores en el mercado interior; encuesta realizada entre febrero y marzo de 2006 y publicada en septiembre de ese mismo año (http://ec.europa.eu/consumers/topics/eurobarometer_09-2006_en.pfd).

(9) Disponible en http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/price_ind/index_en.htm

(10) Disponible en http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/dist_sell/index_en.htm

(11) Véase el documento de consulta de la Comisión relativo a la Directiva sobre régimen de tiempo compartido en: http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/timeshare/consultation_paper010606_en.doc.

(12) Véase la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de la Directiva 1997/7/CE, sobre venta a distancia.

(13) Para obtener más información sobre los problemas con los que se han encontrado los consumidores en relación con los CLUF, véase el informe de la Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv), la federación de organizaciones alemanas de ayuda al consumidor, disponible en: http://www.vzbz.de/mediapics/anlage_pm_digitale_medien_06_2006_copy.pdf.

(14) Flash Eurobarómetro 186 sobre el comportamiento de las empresas hacia el comercio transfronterizo y la protección de los consumidores, realizado en octubre de 2006. La encuesta se publicará en su totalidad en el sitio web de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores.

(15) Encuesta realizada entre febrero y marzo de 2006 y publicada en su totalidad en el sitio web de la Dirección General de Sanidad y Protección de los Consumidores.

(16) Esta cifra se refiere a las compras transfronterizas realizadas durante el período transcurrido entre febrero/marzo de 2005 y febrero/marzo de 2006.

(17) El número de consumidores que compran a través de internet en otros Estados miembros varía del 1 % de Grecia, Hungría y Eslovaquia al 28 % de Luxemburgo, seguido del 19 % de Dinamarca.

(18) COM(2005) 456 final.

(19) Directiva 2005/29/CE.

(20) Esta situación se aborda en el asunto C-423/97 del TJCE, Travel Vac SL.

(21) La revisión del acervo en materia de consumo figura en el programa de simplificación permanente que se anexa a la Comunicación de la Comisión sobre simplificación, de 25 de octubre de 2005, «Aplicación del programa comunitario sobre la estrategia de Lisboa: una estrategia para la simplificación del marco regulador», COM(2005) 535.

(22) Por ejemplo, artículo 35 y anexo III de la Directiva 2002/83/CE, sobre el seguro de vida, refundida, y artículo 31 de la Directiva 92/49/CEE (tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida).

(23) Según los Centros Europeos del Consumidor, el 10 % de las reclamaciones presentadas en 2005 se refería a condiciones desleales.

ANEXO I

ISSUES FOR CONSULTATION

When answering the questions below, contributors are encouraged to motivate their answers. It should be noted that all options indicated are non-exhaustive; other solutions may also be put forward.

1. General Legislative Approach

As indicated in section 4 above, there are different alternatives available to reviewing the consumer legislation.

Pregunta A1: ¿Cuál es, en su opinión, el mejor enfoque para la revisión de la legislación en materia de consumo? Opción 1: Un enfoque vertical que consista en la revisión de las directivas por separado.Opción 2: Un enfoque mixto que combine la adopción de un instrumento global en el que se aborden las cuestiones horizontales importantes para todos los contratos en materia de consumo con la revisión, en su caso, de las directivas sectoriales vigentes.Opción 3: Statu quo: Ausencia de revisión.

2. Scope of a Horizontal Instrument

Section 4.4 above highlights different options as to the scope of a possible horizontal instrument. One option would be to adopt a framework instrument with broad coverage, applicable to both domestic and cross-border transactions. Alternatively, the horizontal instrument could cover cross-border contracts only. A third alternative would be to limit the scope of application of the instrument to distance contracts concluded cross-border and domestically.

Pregunta A2: ¿Cuál debería ser el ámbito de aplicación de un posible instrumento horizontal? Opción 1: Se aplicaría a todos los contratos en materia de consumo, tanto si se refieren a transacciones nacionales como transfronterizas.Opción 2: Se aplicaría únicamente a los contratos transfronterizos.Opción 3: Se aplicaría únicamente a los contratos a distancia, tanto transfronterizos como nacionales.

3. Degree of Harmonisation

Section 4.5 above discusses the degree of harmonisation that future consumer protection legislation should be based on. Current legislation allows Member States to adopt more stringent national rules through the use of minimum clauses. The resulting fragmentation of rules may create internal market barriers and deter consumers from shopping cross-border. Full harmonisation could represent an option for addressing this problem. A second option would be to keep the minimum harmonisation approach. Minimum harmonisation, as indicated above, could be combined with a mutual recognition clause or with the country of origin principle. However, this option would not simplify and rationalise the regulatory environment. Regulatory fragmentation would continue to exist and its negative effects on consumers' confidence in the internal market would not be removed.

Pregunta A3: ¿Qué grado de armonización debería(n) tener las directivas revisadas/el nuevo instrumento? Opción 1: La legislación revisada se basaría en la plena armonización, completada, en las cuestiones que no se han armonizado plenamente, con una cláusula de reconocimiento mutuo.Opción 2: La legislación revisada se basaría en la armonización mínima, combinada con una cláusula de reconocimiento mutuo o con el principio de país de origen.

4. Horizontal Issues

4.1. Definition of ‘consumer’ and ‘professional’

Currently the directives do not have coherent definitions of the concepts of ‘consumer’ and ‘professional’, although these are fundamental concepts for the application of the consumer acquis. There is no serious justification in terms of the specific purposes of the relevant directives. The uncertainty this causes is aggravated by the fact that the Member States use the minimum clause to extend the vague definitions in different ways. Several stakeholders advocate strongly in favour of consistent definitions of consumer and professional to avoid confusion. In this respect it is also important to ensure coherence with definitions used in other areas of Community legislation.

For instance, the Directive on Doorstep Selling defines consumer as a natural person who is acting for purposes ‘which can be regarded as outside his trade or profession’. The Directive on Price Indications refers to any natural person ‘who buys a product for purposes that do not fall within the sphere of his commercial or professional activity’ and the Unfair Contract Terms Directive refers to ‘purposes which are outside his trade, business or profession’.

Differences between Member States can be noted for example when it comes to individuals buying a product to be used both privately and professionally, e.g. when a doctor buys a car and occasionally uses it to visit his patients. Several Member States have granted natural persons acting for purposes which fall primarily outside their trade, business or profession the same protection as consumers. In addition some businesses, such as individual entrepreneurs or small businesses may sometimes be in a similar situation as consumers when they buy certain goods or services which raises the questions whether they should benefit to a certain extent from the same protection provided for to consumers. During the review the widening of the definitions to cover transactions for mixed purposes should be considered.

Similarly the professional is referred to variously as ‘trader’, ‘seller’, ‘supplier’ etc, depending on the directive. The definitions vary as well: The Distance Selling Directive, for instance, defines the ‘supplier’ as ‘any natural or legal person who … is acting in his commercial or professional capacity’, whereas the Unfair Contract Terms Directive refers to a ‘seller or supplier’ as a natural or legal person who ‘is acting for purposes relating to his trade, business or profession, whether publicly or privately owned’. To overcome the current inconsistencies the notion of ‘professional’ could replace the variety of terms in the existing Directives and apply to all persons who are not deemed to be consumers.

Pregunta B1: ¿Cómo deberían definirse los conceptos de ‘profesional’ y ‘consumidor’? Opción 1: Se pondrían en consonancia las definiciones que figuran en el acervo, sin modificar su alcance. Se entendería por «consumidor» la persona física que actúa con fines ajenos a su negocio, empresa o profesión, y por «profesional», la persona (física o jurídica) que actúa con fines relacionados con su negocio, empresa o profesión.Opción 2: Se ampliarían los conceptos de «consumidor» y «profesional» de modo que abarcasen a las personas físicas que actúan con fines básicamente ajenos (consumidor) o básicamente relacionados (profesional) con su negocio, empresa o profesión.

4.2. Consumers acting through an intermediary

A consumer is not protected by the acquis when his/her contractual counterpart is another private person. The same goes for the case when an individual is represented by a commercial agent, broker or any other intermediary. A practical example of this is when a car dealer sells a second-hand car on behalf of one consumer to another consumer. It has been argued that in these cases consumers need similar protection as in an ordinary business-to-consumer contract since the other party will benefit from the professional expertise of the intermediary and some Member States have chosen to extend consumer protection to these situations.

However, it may be very difficult to establish clear criteria as to when the role of the intermediary is so strong as to warrant consumer protection. There may be a risk of unforeseen and negative knock-on effects on markets on which private persons trade with private persons.

Against applying consumer protection rules to private sellers it could also be argued that a private person might not realise that contracting a professional as her or his intermediary will put her or him in a position equivalent to a professional. On the other hand, a consumer who concludes a contract with a professional acting as intermediary for a private person may be more in need of protection than his contractual counterpart.

It should be noted that the notion of intermediary would not include trading platforms for sellers and consumers, e.g. on the Internet, where the platform provider is not involved in the conclusion of the contract. The role of intermediaries in electronic commerce, including search engines and auction platforms, is currently being examined in a different context and therefore not covered by this review (1).

Pregunta B2: ¿Deberían considerarse los contratos entre particulares contratos de consumo cuando una de las partes actúa a través de un intermediario profesional? Opción 1: Statu quo: La protección de los consumidores no se aplicaría a los contratos entre particulares cuando una de las partes recurra a un intermediario profesional para la celebración.Opción 2: El concepto de contrato de consumo englobaría situaciones en las que una de las partes actúe a través de un intermediario profesional.

4.3. The concepts of good faith and fair dealing in the Consumer Acquis

The consumer acquis on contract law does not include a general duty to deal fairly or to act in good faith. A general clause referring to the concept of (un-)fairness exists in Article 5 of Directive on Unfair Commercial Practices, which concerns marketing practices, but which does not apply to contracts (2). Article 3 (1) of Directive 93/13/EEC on Unfair Terms in Consumer Contracts constitutes a general clause referring to ‘(un-) fairness’ and contains a definition of that term for the purposes of the Directive.

The main advantage of an overarching general clause for consumer contracts in the horizontal instrument would be the creation of a tool which would provide guidance for the interpretation of more specific provisions and would allow the courts to fill gaps in the legislation by developing complementary rights and obligations. It could therefore provide a safety net for consumers and create certainty for producers by filling gaps in legislation. In addition, a general provision may also be a useful tool when interpreting clauses contained in offers or contracts and it may as well respond to the criticism that certain directives or provisions are not time-proof. A general provision could be built round the phrase ‘good faith and fair dealing’. This includes the idea that they show due regard to the interests of the other party, considering the specific situation of certain consumers.

The disadvantage of such a general clause is that it does not encompass precisely the rights and obligations imposed on each party. Its interpretation may vary from Member State to Member State.

If included, such a general principle should apply from the negotiation phase to the execution of the contract, including remedies. It would also prevent the emergence of the kind of problems encountered with the current consumer protection directives, due to legislation being overtaken by technological and market developments.

Pregunta C: ¿Debería incluir el instrumento horizontal un deber general para los profesionales de actuar de acuerdo con los principios de buena fe y lealtad en las transacciones? Opción 1: En el instrumento horizontal se establecería que, en el marco de la legislación de la UE sobre contratos en materia de consumo, se espera que los profesionales actúen de buena fe.Opción 2: Se mantendría el statu quo: No habría ninguna cláusula general.Opción 3: Se añadiría una cláusula general que se aplicaría tanto a los profesionales como a los consumidores.

4.4. The scope of application of the EU rules on unfair terms

4.4.1. Extension of the scope to individually negotiated terms

The Directive on unfair contract terms currently applies to non-negotiated terms only, i.e. contractual clauses which the consumer has had no possibility to influence during the negotiation process. In practice, the Directive is in most cases applicable to pre-formulated contract terms used in mass transactions. In reality consumers often have only a very limited possibility to influence the content of a clause even if it theoretically is open to negotiations. A number of Member States have specific rules on the (un-)fairness of individually negotiated terms.

If it is decided to include individually negotiated terms, the test of unfairness could be reformulated so that it ensures that the competent authorities will take into account the actual ability of individual consumers to influence the terms of the contract. Alternatively, this test could be restricted to the list of terms annexed to the directive.

In the absence of specific rules, the unfairness of negotiated terms would be assessed under the principle of good faith (see 4.3).

Pregunta D1: ¿Hasta qué punto debería aplicarse la disciplina de las prácticas contractuales desleales a las condiciones negociadas de manera individual? Opción 1: Se ampliaría el ámbito de aplicación de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales a las condiciones negociadas de manera individual.Opción 2: Únicamente la lista de condiciones anexas a la Directiva se aplicaría a las condiciones negociadas de manera individual.Opción 3: Statu quo: Las normas comunitarias seguirían aplicándose exclusivamente a las condiciones no negociadas o preestablecidas.

4.5. List of unfair terms

The rationale behind the list attached to the current Directive on unfair contract terms is to provide guidance to the Member States as to what contractual terms can be challenged under the unfairness test. As the list has a purely indicative character, it may lead to divergent application in Member States.

It should be considered whether a term included in a list of unfair terms of a horizontal instrument should be considered unfair in all circumstances (black list) or unfair unless the examination of the specific circumstances of the contract (including any individual negotiation) shows the contrary (i.e. a rebuttable presumption of unfairness — grey list). These two options could also be combined, i.e. some terms would be considered unfair in all circumstances while other terms are presumed to be unfair. That option has been considered by the CFR researchers.

A comitology mechanism could be included in the horizontal instrument in order to update the list of terms.

Pregunta D2: ¿Qué estatus tendría cualquier lista de prácticas contractuales desleales que se incluyera en el instrumento horizontal? Opción 1: Statu quo: Se mantendría la lista indicativa actual.Opción 2: Se establecería una lista de presunción de deslealtad rebatible (lista gris) para algunas prácticas contractuales. Esta opción combinaría orientación y flexibilidad en lo que se refiere a la evaluación de la lealtad.Opción 3: Se establecería una lista de prácticas (presumiblemente mucho más corta que la actual) que se consideran desleales en cualquier circunstancia (lista negra).Opción 4: Combinación de las opciones 2 y 3: se prohibirían completamente algunas prácticas, mientras que otras conservarían la presunción de deslealtad rebatible.

4.6. Scope of the unfairness test

Under the Directive on Unfair Terms a non-negotiated contractual term is considered unfair if, contrary to the requirement of good faith, it causes a significant imbalance in the parties’ rights and obligations arising under the contract, i.e. the unfairness test. According to this test, the assessment of the unfair nature of the terms relates neither to the definition of the main subject matter of the contract nor to the adequacy of the price (as far these terms are expressed in plain intelligible language).

National laws typically allow the aggrieved party to avoid the contract only where he or she has had little choice as to whether to conclude the contract and the situation has been exploited by the contractual counterpart through charging an exorbitant price. An example of this would be where a consumer whose car breaks down in the middle of a rural area at night may agree to pay a disproportionate price for the repair.

Especially if the scope of the directive were to be extended to negotiated terms, the question arises as to whether the unfairness test should be widened to assess all core terms of a contract, including the main subject matter of the contract and the adequacy of the price.

Pregunta D3: ¿Debería ampliarse el ámbito de aplicación de la prueba de deslealtad de la Directiva sobre prácticas comerciales desleales? Opción 1: Se ampliaría la prueba de deslealtad de manera que englobara la definición del objeto principal del contrato y la adecuación del precio.Opción 2: Statu quo: Se mantendría la prueba de deslealtad en su forma actual.

4.7. Information requirements

Several Directives impose obligations on professionals to provide consumers with information before, at or after the conclusion of the contract. Failure to comply with these obligations is however regulated in an incomplete and inconsistent way. In several cases no remedies are available when information duties are ignored by professionals. Even an extension of the cooling-off periods for failure to provide information, as it is provided for in the Distance Selling and Timeshare Directives, may not be sufficient since the consumer loses his right to withdraw from the contract within three months. Consumer organisations quote the lack of information as one of the main problems in relation to distance selling, whereas business stakeholders deplore the complexity of the current situation.

The Commission is of the opinion that although the horizontal instrument should not cover the existence and the content of the information requirements, considering the varying purposes of consumer information in the different vertical directives, it could encompass provisions on the failure to fulfil information requirements. One possibility is that the horizontal instrument would provide for an extension of the cooling-off period for failure to comply with information requirements. Another solution would be to combine such an extension of the cooling–off period with general remedies for the most serious breaches of information duties (e.g. no information on price and address of the professional).

Pregunta E: ¿Qué efectos contractuales debería tener el incumplimiento de los requisitos de información en el acervo en materia de consumo? Opción 1: Se ampliaría (a tres meses, por ejemplo) el período de reflexión como solución uniforme para el incumplimiento de los requisitos de información.Opción 2: Habría diferentes soluciones para el incumplimiento de diferentes grupos de obligaciones en materia de información: algunos incumplimientos a nivel precontractual y contractual darían lugar a soluciones (por ejemplo, la información incorrecta sobre el precio de un producto podría dar al consumidor derecho a anular el contrato), mientras que otros incumplimientos en materia de información se tratarían de manera diferente (por ejemplo, ampliando el período de reflexión o sin aplicar sanción contractual alguna).Opción 3: Statu quo: Los efectos contractuales del incumplimiento de la obligación de informar seguirían estando regulados de manera diferente para los diferentes tipos de contratos.

4.8. Right of withdrawal

4.8.1. The cooling-off periods

The Directives on Timeshare, Doorstep Selling and Distance Selling give consumers the right to withdraw from the contract within a certain period. There are significant divergences in relation to the length of these periods, and as to the beginning and calculation of the periods (in calendar or working days). Such differences may be confusing for consumers and can create legal uncertainty in case of overlaps between Directives (3).

The horizontal instrument could provide for common rules on the time frames for all types of contracts for which a right of withdrawal exists, so as to increase legal certainty.

An alternative could be to group the directives into two categories, attaching to each of them a specific withdrawal period. The reason for this would be that different directives grant consumers a right to withdrawal for different reasons, e.g. to allow consumers to compare the price and quality of the products ordered in a door step situation with alternative offers or to allow consumers to see the product ordered at a distance.

Whichever of the two alternatives is chosen, the Commission is of the view that all periods should be uniformly counted in calendar days rather than working days to increase legal certainty. The concept of working days is differently interpreted by the Member States and varying national holidays may cause uncertainties for consumers and businesses.

Pregunta F1: ¿Debería armonizarse la duración de los períodos de reflexión en el acervo en materia de consumo? Opción 1: Habría un período de reflexión para todos los casos en los que las directivas sobre consumo otorgan a los consumidores el derecho a retractarse del contrato; por ejemplo, catorce días naturales.Opción 2: Se establecerían dos categorías de directivas y se asignaría a cada una de ellas un período de reflexión específico (por ejemplo, diez días naturales para los contratos de venta a domicilio y venta a distancia, frente a los catorce días del régimen de tiempo compartido).Opción 3: Statu quo: No se armonizarían los períodos de reflexión en el acervo en materia de consumo; se regularían en la legislación sectorial.

4.8.2. The modalities of exercising the right of withdrawal

The modalities of exercising the right of withdrawal are currently regulated differently across the consumer acquis. There are also significant differences in the Member States’ transposition of the directives. In some countries consumers may choose how to notify the seller (e.g. by sending an email or simply by returning the good to the seller), whereas in others the consumer is obliged to use a certain procedure such as registered mail. Clarifying the rules on how to return products could increase consumer confidence in cross-border transactions. A recent Eurobarometer survey shows that, in relation to distance selling, 65 % of consumers consider that there are more problems with returning a good during the cooling off period when it was bought cross-border.

To clarify and simplify matters, the provisions on the modalities of exercising the right of withdrawal could be harmonised in the horizontal instrument.

Pregunta F2: ¿Cómo debería ejercerse el derecho de retractación? Opción 1: Statu quo: Los Estados miembros podrían determinar libremente la forma de notificación de la retractación.Opción 2: Se establecería un procedimiento uniforme de notificación de la retractación en el acervo en materia de consumo.Opción 3: Se excluiría cualquier requisito formal para la notificación de la retractación. Por tanto, los consumidores podrían retractarse del contracto de cualquier modo (incluida la devolución de la mercancía).

4.8.3. The contractual effects of withdrawal

The effect on the contract when the consumer exercises his or her right of withdrawal is regulated differently for different types of contract in the acquis. The Doorstep Selling Directive provides only that withdrawal releases consumers from any obligations under the cancelled contract. Other legal effects are to be determined by national law. The Directive on Distance Selling provides instead that when the right of cancellation is exercised, the seller is obliged to reimburse the sums paid by the consumer free of charge as soon as possible and in any case within 30 days. The only charge that may be made to the consumer is the direct cost of returning the goods.

The horizontal instrument could harmonise the provisions on the effects of withdrawal. The rule that consumers should not bear any costs when exercising their right of cancellation could be spelled out more clearly and made general whereby the option for Member States to impose charges on consumers in the event of cancellation could be removed. In addition, the horizontal instrument could provide for a general time limit by which the professional would have to reimburse consumers who exercise their right to withdraw, as it is currently the case in respect of contracts concluded at a distance.

Pregunta F3: ¿Qué costes deberían soportar los consumidores en caso de retractación? Opción 1: Se suprimirían las opciones reguladoras vigentes, de manera que los consumidores no tendrían que soportar coste alguno al ejercer su derecho de retractación.Opción 2: Se generalizarían las opciones vigentes, de manera que los consumidores tendrían que soportar los mismos costes al ejercer su derecho de retractación, independientemente del tipo de contrato.Opción 3: Statu quo: Se mantendrían las opciones reguladoras vigentes.

4.9. General contractual remedies

The acquis does not provide for a general set of remedies available to consumers for all consumer contracts. Existing remedies are limited to particular types of contracts. The Directive on Sale of Consumer Goods for example, grants consumers some remedies, but not all of those remedies apply to all consumer contracts. The absence of general remedies at EU level creates a deficit in consumer protection.

According to a recent Eurobarometer survey, 71 % of consumers consider it harder to resolve problems such as complaints, returns, price reductions and guarantees when shopping cross-border. Common EU-wide remedies in the horizontal instrument could contribute to addressing this problem. However, this would not tackle the problems faced by consumers concerning the enforcement of rights against a person established in another country. Reduction of the price and termination of a contract could be construed as remedies of general application. Also the introduction of a general right to withhold performance in case of breach of a consumer contract could be considered. Under this option, if the consumer has not yet performed his or her obligations (typically the payment of the price) — the professional who is in breach of the contract cannot enforce his rights against the consumer until he performs correctly.

Pregunta G1: ¿Debería contemplarse en el instrumento horizontal la puesta a disposición de los consumidores de soluciones contractuales generales? Opción 1: Statu quo: La legislación vigente contempla soluciones que se limitan a tipos de contratos concretos (por ejemplo, compraventa). La legislación nacional regularía las soluciones contractuales generales.Opción 2: Se pondría a disposición de los consumidores un conjunto de soluciones contractuales generales en caso de incumplimiento de cualquier contrato en materia de consumo. Dichas soluciones incluirían: el derecho del consumidor a rescindir el contrato, pedir una reducción del precio e impedir la ejecución.

4.10. General right to damages

In addition to the right to withhold performance and the right to reduction of price and termination of contract, the horizontal instrument could foresee a general right to damages for breach of a consumer contract. At the moment, the issue of damages is not regulated in the Community acquis, the only exception being the Package Travel Directive. The relationship between domestic rules on damages and the remedies provided for by the specific directives is unclear. Different solutions are possible. The horizontal instrument could merely introduce a general right to damages for consumers or it could specify that these damages should cover only purely economic damages or both economic and moral losses as in the Package Travel Directive.

Pregunta G2: ¿Debería concederse a los consumidores en virtud del instrumento horizontal un derecho general de resarcimiento por incumplimiento de contrato? Opción 1: Statu quo: La cuestión del resarcimiento contractual estaría regulada por la legislación nacional, salvo cuando se contemple en el acervo comunitario (por ejemplo, viajes combinados).Opción 2: Se establecería un derecho general de resarcimiento para los consumidores, que podrían reclamar daños y perjuicios por cualquier incumplimiento, sea del tipo que sea e independientemente de la naturaleza del contrato. Seguiría correspondiendo a los Estados miembros decidir qué tipos de daños podrían ser indemnizados.Opción 3: Se establecería un derecho general de resarcimiento para los consumidores y la obligación de que la indemnización cubriera, como mínimo, los daños puramente económicos (materiales) que el consumidor hubiera soportado como consecuencia del incumplimiento. Los Estados miembros tendrían libertad para regular las pérdidas no económicas (por ejemplo, los daños morales).Opción 4: Se introduciría un derecho general de resarcimiento para los consumidores, así como la obligación de que la indemnización cubriera tanto los daños puramente económicos (materiales) como los morales.

5. Specific rules applicable to Consumer Sales

5.1. Types of contracts to be covered

The Directive on Consumer Sales applies to sales contracts. It does not apply to any other type of contract involving the supply of goods, except for goods to be manufactured in the future. Therefore a consumer who hires a car is not protected by its provisions. Likewise, as the supply of digital content is not covered by the Directive, a consumer who downloads music from the Internet is not protected either. This is a potential consumer protection lacuna. If the horizontal instrument were to cover these types of contracts, consumers would enjoy the same protection against lack of conformity regardless of the legal nature of the contract.

The lack of coverage of contracts for the supply of software and data (so called ‘contracts providing digital content’) is a particularly important problem. With the increase in digital content consumption, questions of liability (e.g. when software damages hardware) and guarantee from defects will grow in importance. Several consumer complaints point, for instance, to problems with music downloaded from the internet or used in MP3 players, software and digital content to be used in mobile phones (e.g. ring tones). An extension of the coverage of consumer protection rules to such situations would allow consumers to make use of remedies for non-conformity and obtain damages. Such an extension of the scope of the Directive may, however, require specific rules since digital content is usually licensed rather than sold to the consumers.

Pregunta H1: ¿Deberían cubrir las normas sobre ventas de consumo tipos de contratos adicionales en el marco de los cuales se suministren bienes o se presten servicios de contenido digital a los consumidores? Opción 1: Statu quo: El ámbito de aplicación se limitaría a las ventas de bienes de consumo, con la única excepción de los bienes que todavía no se han fabricado.Opción 2: El ámbito se ampliaría a tipos de contratos adicionales en el marco de los cuales se suministrasen bienes a los consumidores (por ejemplo, alquiler de coches).Opción 3: El ámbito se ampliaría a tipos de contratos adicionales en el marco de los cuales se prestasen servicios a los consumidores (por ejemplo, música en línea).Opción 4: Combinación de las opciones 2 y 3.

5.2. Second-hand goods sold at public auctions

Under Article 1 (3) of the Directive, Member States may provide that the definition of consumer goods does not cover ‘second-hand goods sold at public auctions where the consumer has the opportunity to attend the sale in person’. This exemption is a source of uncertainty both for businesses and consumers. A horizontal instrument could define the notion of ‘public auctions’ in order to remove this uncertainty; having said this it may be necessary to follow a specific and different approach for on-line auction.

Pregunta H2: ¿Deberían aplicarse las normas sobre ventas de consumo a los bienes de segunda mano vendidos en subasta pública? Opción 1: Sí.Opción 2: No, se excluirían del ámbito de las normas comunitarias.

5.3. General obligations of a seller — delivery and conformity of goods

According to a recent Eurobarometer survey, 66 % of consumers perceive that delivery in the context of cross-border sales may cause more problems than for domestic sales. Adding rules on delivery should increase legal certainty and thereby consumer confidence.

The Directive on Sale of Consumer Goods provides that the seller must deliver goods which are in conformity with the sales contract. However, it does not define the notion of delivery. This is unfortunate, since the moment of delivery is the starting point for time limits for the exercise of fundamental consumer rights, e.g. remedies for non-conformity. The concept of delivery is also important for the passing of the risk (4).

The Directive does not provide for remedies against lack of delivery, late or partial delivery. Regulating such questions in the horizontal instrument would require a definition of delivery.

The horizontal instrument could clarify whether delivery means that the consumer has materially received the goods (i.e. the consumer has acquired physical possession of the good, for example by collecting the ordered car from the dealer) or whether it is sufficient that the goods are put at the consumer’s disposal (e.g. the dealer informs the consumer that the ordered car has arrived at his garage and is ready to be picked up). The horizontal instrument could also provide that, as a default rule, delivery takes place when the consumer acquires physical possession of the good. The parties would remain free to agree otherwise.

Pregunta I1: ¿Cómo debería definirse ‘entrega’? Opción 1: Se entendería por «entrega» la recepción material de los bienes por parte del consumidor (es decir, el hecho de dar físicamente los bienes al consumidor).Opción 2: Se entendería por «entrega» la puesta de los bienes a disposición del consumidor a la hora y en el lugar especificados en el contrato.Opción 3: Siempre y cuando las partes no estipulen otra cosa, se entendería por «entrega» la toma de posesión física de los bienes por parte del consumidor.Opción 4: Statu quo: No se definiría el término «entrega».

5.4. The passing of risk in consumer sales

An issue connected to the definition of delivery is whether the horizontal instrument should regulate the passing of risk in consumer sales, i.e. the question of the point at which the professional bears the risk and the cost of any deterioration or destruction of the good and when this risk passes to the consumer, e.g. in a situation where a good is damaged or destroyed while in transit from the seller to the consumer. At the moment, the issue is regulated differently in the Member States. In some Member States the risk passes to the buyer at the time of the conclusion of the contract while in others property does not pass with the conclusion of the sales contract but with the delivery.

The passing of the risk could be linked to the moment of delivery. Depending on the definition of delivery, this could be at the time when the consumer acquires physical possession of the good or at an earlier stage.

Pregunta I2: ¿Cómo debería regularse la transmisión del riesgo en las ventas en materia de consumo? Opción 1: La transmisión del riesgo se regularía a nivel comunitario y estaría vinculada al momento de la entrega.Opción 2: Statu quo: Los Estados miembros regularían la transmisión del riesgo, con la consiguiente divergencia de soluciones.

5.5. Conformity of goods

5.5.1. Introduction

The duty of the seller to deliver goods in conformity with the contract is the cornerstone of the Directive on Consumer Sales. The Directive establishes a presumption that goods are in conformity with the contract if they fulfil a series of conditions which are considered to be implied by the contract (e.g. that the goods are fit for the purposes for which goods of the same type are normally used).

5.5.2. Extension of time limits

Under the directive, the seller is liable for any lack of conformity which existed at the time of delivery and becomes apparent within two years from that moment (legal guarantee). The Directive does not regulate the suspension or interruption of the two-year period in the event of repair, replacement or negotiations between seller and consumer. Some Member States have introduced specific rules on the extension of the period during which the seller is liable while the seller is trying to cure the defect, whereas others have not introduced such rules. This has led to significant divergences among national laws impeding cross border trade. A horizontal instrument could provide that the duration of the legal guarantee is extended for a period corresponding to the time during which the consumer was not able to use the goods because some remedy was being performed.

Pregunta JI: ¿Deberían ampliarse en el instrumento horizontal los plazos aplicables a la falta de conformidad por el tiempo que dure la puesta en marcha de las soluciones? Opción 1: Statu quo: No se introduciría cambio alguno.Opcion 2: Sí. En el instrumento horizontal se establecería que la duración de la garantía legal se amplía por el período de tiempo durante el cual el consumidor no ha podido utilizar los bienes debido a la ejecución de las soluciones.

5.5.3. Recurring defects

It may happen that defects which became apparent within two years from delivery re-appear after the expiry of the legal guarantee, even though they have been repaired. In these cases, consumers are left with goods which were already defective at the moment of delivery, but for which any further repair is at the expense of the consumers. Some Member States have introduced specific rules to deal with recurring defects.

A horizontal instrument could provide that when the seller repairs the goods during the period of the legal guarantee, the guarantee is automatically extended to cover any future re-emergence of the same defect for a period to be specified since repair. The issue of recurring defects could also be relevant in the context of remedies, possibly justifying a consumer’s claim for replacement instead of another repair.

Pregunta J2: ¿Debería ampliarse la garantía automáticamente en caso de reparación de los bienes para subsanar defectos recurrentes? Opción 1: Statu quo: No se ampliaría la garantía.Opción 2: Se ampliaría la duración de la garantía legal por un período que se determinaría tras la reparación para subsanar el futuro resurgimiento del mismo defecto.

5.5.4. Second-hand goods

Member States may currently provide that, in case of second-hand goods, the seller and the consumer may agree on a shorter time period for the liability of the seller, provided this period is not less than one year. Varying conditions in different Member States cause legal uncertainty.

This could be corrected by eliminating the possibility for the seller and the consumer to agree on a shorter time period of liability. This should not create any disproportionate burden on professionals since they would only remain responsible for those defects which already existed at the moment of delivery (5).

Another option could be to allow professionals and consumers throughout Europe to agree on a shorter period for the seller’s liability for lack of conformity.

Pregunta J3: ¿Deberían existir normas específicas para los bienes de segunda mano? Opción 1: No se incluiría en el instrumento horizontal excepción alguna para bienes de segunda mano: el vendedor y el consumidor no podrían estipular un período más corto de responsabilidad por defectos en bienes de segunda mano.Opción 2: El instrumento horizontal no contendría normas específicas para bienes de segunda mano: el vendedor y el consumidor podrían estipular un período más corto de responsabilidad por defectos en bienes de segunda mano (pero no inferior a un año).

5.6. Burden of proof

The Directive establishes a rebuttable presumption that any lack of conformity which becomes apparent within six months from delivery shall be presumed to have existed at the time of delivery. However, such presumption does not apply when it is incompatible with the nature of the goods or the nature of the lack of conformity.

The Commission has been informed that it is difficult to apply a system with a rebuttable presumption that can only be used when it is compatible with the nature of the goods and the defects. Once the six-month period has passed, consumers have to prove a fact (the existence of the defect at the time of delivery) which is extremely difficult to establish without access to relevant technical data and/or specialised assistance. Even during the first six months it is in each case necessary to examine whether the consumer can actually invoke the presumption and obtain the reversal of the burden of proof. This way the reversal of the burden of proof serves de facto as a limitation of the legal guarantee (6).

The Commission wonders if the present regime should not be changed. A horizontal instrument could provide that the professional would have to prove that the defects did not exist at the time of delivery since the seller is better placed than the consumer to access relevant data (e.g. by contacting the producer) and provided that the consumer acts in good faith. In any case the reversal of the burden of proof applies only if compatible with the nature of the goods and of the defects. The seller would, therefore, still be able to escape this reversal of the burden of proof in case of normal wear and tear.

Pregunta J4: ¿Quién debería soportar la carga de la prueba en cuanto a que los defectos ya existían en el momento de la entrega? Opción 1: Statu quo: Durante los seis primeros meses correspondería al profesional demostrar que el defecto no existía en el momento de la entrega.Opción 2: Correspondería al profesional demostrar durante el período de garantía legal que el defecto no existía en el momento de la entrega, siempre y cuando ello fuera compatible con la naturaleza de los bienes y los defectos.

5.7. Remedies

5.7.1. Introduction

In the context of consumer sales, remedies should lead to the fulfilment of consumers’ reasonable expectations in relation to the contract. However, the Directive provides for remedies only in the case of non-conformity and not other kinds of breaches of contract, e.g. when the goods are not delivered at all. Consumers perceive the existing rules as unsatisfactory. Approximately 70 % of consumers state that when buying goods cross-border it is harder to resolve problems such as returns or price reduction in comparison with the domestic situations.

As mentioned in point 4.9 in this annex, the horizontal instrument might provide for some general remedies, which would apply to any breaches of consumer contracts. The remaining, sale-specific remedies (repair and replacement) could continue to be available only in case of non-conformity of the goods.

5.7.2. The order in which remedies may be invoked

Currently the Directive provides for a particular order in which remedies may be invoked. Reduction of price or termination of contract can only be invoked if repair and replacement are impossible or disproportionate. The Commission has been informed that it is difficult for consumers to assess whether a professional’s claim that a particular remedy would be disproportionate is right or not.

A horizontal instrument could allow consumers to choose freely amongst the available remedies in case of wrong performance. However, to limit the economic burden on the professional, termination of contract would remain available only in case of non-performance and breaches that are so serious as to give consumers reasonable grounds to refuse correct performance.

Alternatively, the horizontal instrument could maintain the current sequence of remedies, with some amendments. For instance, it could provide that the reduction of the price is available immediately as an alternative to repair and replacement, while at the same time altering the conditions under which the consumer can ‘move’ from these first-line remedies to the termination of contract (e.g. in the case of recurring defects).

Pregunta K1: ¿Debería tener el consumidor libertad para elegir cualquiera de las soluciones disponibles? Opción 1: Statu quo: Los consumidores estarían obligados a solicitar en primer lugar la reparación/sustitución y solo podrían pedir la reducción del precio o la rescisión del contrato cuando las demás soluciones no fueran posibles.Opción 2: Los consumidores podrían elegir desde el principio cualquiera de las soluciones disponibles. No obstante, la rescisión del contrato solo sería posible en condiciones específicas.Opción 3: Los consumidores estarían obligados a solicitar en primer lugar la reparación, la sustitución o la reducción del precio y solo podrían pedir la rescisión del contrato cuando las soluciones mencionadas no fueran posibles.

5.8. Notification of the lack of conformity

The Directive allows Member States to provide that the consumer must inform the seller of the lack of conformity within a period of no less than two months from the moment of discovery in order to benefit from his rights. Most Member States have made use of this option, some of them waiving this obligation only in certain circumstances. The horizontal instrument should eliminate the existing divergences, which cause confusion for consumers and businesses.

Pregunta K2: ¿Deberían estar obligados los consumidores a notificar al vendedor la falta de conformidad? Opción 1: Se introduciría el deber de notificar al vendedor cualquier defecto.Opción 2: Se introduciría el deber de notificar en determinadas circunstancias (por ejemplo, cuando la actuación del vendedor fuera contraria al requisito de buena fe o extremadamente negligente).Opción 3: Se eliminaría el deber de notificar dentro de un plazo determinado.

5.9. Direct producers’ liability for non-conformity

A number of Member States have introduced various forms of direct liability of producers. These differ considerably as to the conditions and modalities. The horizontal instrument may address these divergences by introducing rules on the direct liability of producers (e.g. the introduction on an EU wide producer’s liability) so that consumers would be able to request certain remedies directly from the manufacturer (and possibly from the importer) throughout the EU. This would eliminate possible internal market barriers and would favour especially consumers buying cross-border. A more detailed analysis can be found in the Report on the implementation of the Consumer Sales Directive.

The issue of producers’ liability in the context of the review of the acquis is limited to situations where a good is not in conformity with the consumer contract, e.g. the product does not have the quality or characteristics that the consumer is entitled to expect. Liability for damage caused by the defectiveness of a product, i.e. death, personal injuries or destruction of any item of property other than the defective product itself, is regulated by the Product Liability Directive and falls outside the scope of the review (7).

Pregunta L: ¿Debería introducirse en el instrumento horizontal la responsabilidad directa de los fabricantes por falta de conformidad? Opción 1: Statu quo: No se introducirían normas sobre la responsabilidad directa de los fabricantes a nivel de la UE.Opción 2: Se introduciría la responsabilidad directa de los fabricantes en las condiciones descritas anteriormente.

5.10. Consumer Goods Guarantees (Commercial guarantees)

On top of the rights conferred upon consumers by legislation, sellers or producers may offer consumers additional rights on a voluntary basis (a so-called commercial guarantee). They can, for example, grant consumers certain rights in case the goods do not meet the specifications set out in the guarantee statement and in associated advertising.

5.10.1. Content of the commercial guarantee

The directive does not address the question of what happens if the guarantee statement omits to inform the consumer on the content of the guarantee. It has been stated that the current situation may mislead consumers who rely on such vague statements without checking whether they are actually granted any additional rights.

A horizontal instrument could remedy this situation by providing a default content of a guarantee setting out basic rights which the guarantee holder should have if these are not spelled out in the guarantee document. These may include a right to replacement or repair if goods are not in conformity with the contract. If the duration of the commercial guarantee is not indicated it could apply to the estimated life-span of the goods. It would have to be EU-wide. Finally, the costs of invoking and performing the guarantee would be borne by the guarantor.

Pregunta M1: ¿Debería establecerse en el instrumento horizontal un contenido supletorio para la garantía comercial? Opción 1: Statu quo: No se incluirían normas supletorias en el instrumento horizontal.Opción 2: Se introducirían normas supletorias para las garantías comerciales.

5.10.2. The transferability of the commercial guarantee

The directive does not regulate the issue of the transferability of the commercial guarantee to subsequent buyers. This is important for consumers who intend to re-sell a product as well as for subsequent buyers who would like the products still to be covered by the commercial guarantee especially in the context of a cross-border transaction.

The horizontal instrument may address this problem by providing that a guarantee would benefit also subsequent buyers of a product. Such a rule could have a mandatory or default character (i.e. the seller would be able to limit the transferability of the guarantee in certain circumstances).

Pregunta M2: ¿Debería regularse en el instrumento horizontal el carácter transferible de la garantía comercial? Opción 1: Statu quo: La posibilidad de transferir una garantía comercial no estaría regulada por normas comunitarias.Opción 2: Se introduciría una norma obligatoria en virtud de la cual la garantía se transferiría automáticamente a los compradores ulteriores.Opción 3: Se establecería el carácter transferible como norma supletoria en el instrumento horizontal, es decir, un garante podría excluir o limitar la posibilidad de transferir una garantía comercial.

5.10.3. Commercial guarantees for specific parts

In the case of complex goods (e.g. cars) producers offer commercial guarantees limited to specific parts. The horizontal instrument could make sure that consumers are clearly informed on which parts are covered by a particular guarantee. If such information is not provided the limitation would be without any effect.

Pregunta M3: ¿Deberían regularse en el instrumento horizontal las garantías comerciales que se limitan a una parte específica? Opción 1: Statu quo: La posibilidad de otorgar una garantía comercial que se limite a una parte específica no estaría regulada en el instrumento horizontal.Opción 2: En el instrumento horizontal solo se contemplaría la obligación de información.Opción 3: En el instrumento horizontal se incluiría una obligación de información y se establecería que, cuando no se indique otra cosa, la garantía cubre todos los bienes del contrato.

6. Other issues

In this document stakeholders are consulted on a number of issues that have been identified as important in the context of the review of the consumer acquis. The Commission welcomes information and suggestions on any other matter deemed to be pertinent and relevant to overall objectives of the review.

Pregunta N: ¿Hay alguna otra cuestión o ámbito que requiera un análisis o un tratamiento más profundo a nivel de la UE en el contexto de la protección de los consumidores?

(1) Conclusions will be announced in the Second Report on the application of the Directive 2000/31/CE, to be adopted in 2008.

(2) Article 5 of the Directive on Unfair Commercial Practices outlaws marketing practices which — contrary to the requirement of professional diligence — can adversely affect the economic behaviour of consumers.

(3) See e.g. the case C-423/97 Travel Vac, where the ECJ found that the Doorstep Selling Directive was applicable to a timeshare contract.

(4) See point 5.5 in this annex.

(5) In addition, as it is mentioned below, the presumption that the defects which become apparent within six months from delivery were already existent at that moment only applies if it is not incompatible with the nature of the goods and the nature of the defects. These rules ensure an adequately differentiated treatment of second hand goods vis-à-vis new products.

(6) For instance in some Member States, after the six months period, consumers are forced by the sellers to prove the existence of the defect at the moment of delivery by producing expensive technical reports.

(7) Council Directive 85/374/EEC of 25 July 1985 on the approximation of the laws, regulations and administrative provisions of the Member States concerning liability for defective products.