COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Evaluación final del Reglamento (CE) nº 614/2007, relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE+) /* COM/2013/0478 final */





COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Evaluación final del Reglamento (CE) nº 614/2007, relativo al instrumento financiero para el medio ambiente (LIFE+) 1. INTRODUCCIÓN El programa LIFE es el único instrumento financiero de la UE centrado exclusivamente en la aplicación de la política y la legislación sobre medio ambiente de la UE. Se puso en marcha en 1992 y ahora se encuentra en su cuarto período de programación en el marco del Reglamento (CE) nº 614/2007, relativo a LIFE+[1]. El Reglamento abarca el período comprendido entre 2007 y 2013 y prevé una dotación financiera de 2 170 millones EUR. En el marco de LIFE+ son posibles tres tipos de intervenciones: · subvenciones para actividades concretas, que representan el 78 % del presupuesto; se conceden subvenciones en tres componentes del programa, a saber: Naturaleza y Biodiversidad, Política y Gobernanza Medioambiental e Información y Comunicación, · subvenciones de funcionamiento para ONG, que representan el 3 % del presupuesto, · contratos públicos para la prestación de servicios, que representan el 19 % del presupuesto. De acuerdo con el artículo 15, apartados 2 y 3, del Reglamento, la Comisión preparó: – una revisión intermedia, que presentó al Parlamento Europeo y al Comité LIFE+ en septiembre de 2010[2], – una propuesta sobre un programa sucesor de LIFE+, que presentó al Parlamento Europeo y al Consejo en diciembre de 2011[3]. En diciembre de 2012, la Comisión publicó los resultados de un estudio, con conclusiones y recomendaciones sobre el programa LIFE+ y su aplicación[4]. Los datos y las opiniones recopilados y analizados en la evaluación final demuestran que, desde la revisión intermedia de 2010, no ha habido cambios significativos en la naturaleza y aplicación del programa LIFE+ ni en la calidad de sus resultados. Así pues, las conclusiones de la revisión intermedia siguen siendo, en general, válidas. No obstante, en la evaluación final se ofrecen pruebas de que la aplicación del programa no ha dejado de mejorar desde las evaluaciones anteriores[5]. En las secciones que siguen a continuación se exponen los logros observados, así como los retos y las deficiencias que persisten en el programa LIFE, que intenta solucionar la propuesta de la Comisión sobre un instrumento que suceda al actual durante el período 2014-2020. 2. LOGROS Y RETOS 2.1. Logros LIFE+ ha sido una herramienta eficaz para promover la aplicación de las prioridades establecidas en el VI Programa de Medio Ambiente[6]. El programa ha desempeñado un papel importante en la sensibilización, la buena gobernanza y la participación del público en la aplicación de la política y la legislación de medio ambiente de la UE. Las evaluaciones confirman que LIFE+ ha sido un instrumento con éxito y con un importante valor añadido para la UE En veinte años de programa, y además de los beneficios cuantificados que se estiman ascienden a alrededor de 600 millones EUR al año, LIFE ha propiciado lo siguiente: · la mejora de la conservación y restauración de aproximadamente 4,7 millones de hectáreas de terrenos, · la mejora de la calidad del agua en una superficie en torno a los 3 millones de hectáreas, · la mejora de la calidad del aire a favor de la salud de alrededor de 12 millones de personas, · la prevención de la generación de residuos (aproximadamente 300 000 toneladas) y el reciclado de 1 millón de toneladas, · la reducción de las emisiones de CO2 en 1,13 millones de toneladas al año. Esos logros han sido posibles gracias a la ejecución de casi 50 000 acciones de proyectos, por ejemplo la adquisición de 194 millones de hectáreas de terrenos para la red Natura 2000, más de 95 000 sesiones de formación, comunicaciones dirigidas a 6,1 millones de personas y la participación de 1,2 millones de escolares y estudiantes. Valor añadido de la UE El valor añadido de la UE que aporta LIFE+ se debe a su capacidad para actuar como una plataforma para el intercambio de mejores prácticas y conocimientos, permitiendo así que agentes de toda la UE aprendan de las experiencias de los demás para intentar solucionar los problemas ambientales con mayor efectividad. En el componente «Naturaleza y Biodiversidad», por ejemplo, LIFE+ ha contribuido a crear plataformas de colaboración que han permitido consolidar asociaciones y facilitar, así, la transferencia de mejores prácticas entre partes interesadas y responsables de la toma de decisiones. LIFE+ también propicia un mejor reparto de la responsabilidad y la solidaridad en la protección del bien común medioambiental de la UE. Actúa de catalizador facilitando la inversión inicial necesaria en un área específica, eliminando los obstáculos iniciales para la implementación de la política de la UE en materia de medio ambiente y clima, y ensayando nuevos planteamientos. La evaluación intermedia indica que LIFE+ sigue siendo importante dado que representa el único instrumento financiero de la UE que está centrado específicamente en el medio ambiente[7]. El alto valor añadido de la UE obtenido en el marco del Reglamento se consiguió porque se veló por lo siguiente: · por que los proyectos de subvención para actividades concretas fueran, cada uno de ellos, de gran calidad y su impacto se multiplicara por la difusión y puesta en común de los resultados, llegando así al mayor número posible de responsables políticos y partes interesadas de toda la UE, · por que las ONG financiadas pudieran desempeñar un papel efectivo en la formulación y ejecución de las políticas, · por que la contratación pública estuviera bien planificada y se adaptara a las prioridades oficialmente acordadas. No obstante, ese valor añadido de la UE se vio comprometido en cierta medida por el sistema de asignaciones nacionales, que puede poner en riesgo la calidad de los proyectos financiados, y por unas prioridades excesivamente amplias que impiden centrarse de forma suficiente en necesidades y prioridades específicas. Desde que se estableció en el Reglamento la lista de prioridades de LIFE+ no ha sido posible durante la ejecución del programa introducir requisitos que restringieran la financiación de proyectos a necesidades y prioridades políticas específicas. Proceso de selección y seguimiento de los proyectos El riguroso proceso de evaluación y selección de proyectos LIFE+ ha garantizado que los proyectos financiados estuvieran bien concebidos y tuvieran, por tanto, probabilidades de éxito. Equipos externos con un conocimiento profundo de la lengua y el contexto de los proyectos han prestado un apoyo y realizado un seguimiento in situ con carácter periódico. Los beneficiarios de los proyectos consideran que tanto esos equipos de seguimiento como los responsables geográficos en cuestiones técnicas y financieras de la Comisión les han prestado el apoyo adecuado[8]. Subvenciones de funcionamiento para ONG Lo que se pretende con este componente de LIFE+ es posibilitar que las ONG medioambientales con vocación europea contribuyan a una participación equilibrada de los interesados en los procesos sectoriales de la UE. Las subvenciones de funcionamiento han permitido a las ONG participar en grupos de trabajo de la UE, producir información y documentos de análisis, participar en actividades de sensibilización y consulta y realizar proyectos de largo plazo. Las evaluaciones confirman que esta intervención sigue siendo pertinente e insisten en la necesidad de la contribución que hacen a la política de la UE las ONG seleccionadas. Contratos públicos La Comisión recurre a la contratación pública para realizar evaluaciones y estudios de apoyo, celebrar reuniones, talleres y seminarios y desarrollar y mantener sistemas informáticos (por ejemplo, el sitio web de LIFE o el sistema de información de Natura 2000). Este componente de LIFE+ se ha utilizado también para asistir a la Comisión con actividades de información, publicación y difusión, que son fundamentales para su objetivo político. Esos contratos han desempeñado una importante función en la consecución de los objetivos del programa, a pesar del porcentaje comparablemente pequeño que representan en el presupuesto de LIFE+. Las evaluaciones ponen de manifiesto que los gastos en contratos públicos han sido adecuados y han respondido a las necesidades de la política. Los resultados en materia de comunicación y divulgación han sido destacados; aunque es difícil determinar todo el impacto real de esas medidas, se ajustaron a los criterios de calidad exigidos y respondieron a necesidades estratégicas. 2.2. Retos y actividades en el marco actual 2.2.1. Subvenciones para actividades concretas Estrategia y coherencia Las evaluaciones concluyen que el programa LIFE+ sigue siendo importante y necesario ya que está creando valor añadido para el desarrollo y aplicación de la política de medio ambiente de la UE[9]. No obstante, los objetivos del programa no siempre están claros y, en ocasiones, no hay coherencia con otras políticas de la UE. La ausencia de una estrategia clara y de una masa crítica es uno de los inconvenientes del programa, y se debe principalmente a que el Reglamento presenta limitaciones. Por consiguiente, la aplicación del programa LIFE+ no ha permitido reflejar la evolución de las prioridades políticas de la UE, especialmente en lo relativo a los componentes «Política y Gobernanza Medioambiental» e «Información y Comunicación». A este respecto, las evaluaciones recomendaban mejorar la planificación estratégica y plurianual y aumentar la flexibilidad en cuanto a la elección de instrumentos financieros y su complementariedad. Además, llegaban a la conclusión de que el componente de LIFE+ «Política y Gobernanza Medioambiental» debía centrarse más en la aplicación de la legislación medioambiental de la UE y en la creación de efectos multiplicadores. El artículo 9 del Reglamento no permite que con cargo a LIFE+ se financien medidas que puedan recibir ayudas de otros fondos de la UE; eso impide que se utilicen varios instrumentos distintos de la UE para financiar un solo proyecto. No obstante, habría resultado positivo que hubiera habido más sinergias y una mayor coherencia con programas de los Estados miembros a nivel nacional, regional y local. Las restricciones impuestas a las actividades de financiación fuera de la UE han reducido la efectividad del programa a la hora de solucionar problemas ecológicos de la Unión que se deben a factores exteriores a sus fronteras. La Comisión sigue trabajando para integrar mejor los resultados de las subvenciones para actividades concretas en el desarrollo y aplicación de políticas dentro de los límites del actual marco de LIFE+. La Guía del solicitante se ha modificado sustancialmente, especialmente por lo que respecta al componente «Política y Gobernanza Medioambiental», con objeto de orientar mejor a los beneficiarios potenciales, dentro de las limitaciones del Reglamento LIFE+. La Comisión se ha asegurado de que ningún proyecto LIFE+ recibiera ayudas de otros instrumentos de la UE, cumpliendo así lo dispuesto en el Reglamento. No obstante, en el proceso de selección de proyectos se favoreció a aquellos que demostraron sinergias con otros fondos o un planteamiento integrado a la hora de utilizar fondos distintos, porque se establecieron criterios de selección que permitieron a tales proyectos obtener puntos adicionales. La Comisión siguió también las recomendaciones de la evaluación, y en el sucesor de LIFE+ ha propuesto un nuevo tipo de proyectos, los «proyectos integrados», que se centrarán más en la aplicación de la política de la UE, durante un período más largo y movilizando fondos adicionales. El nuevo programa propuesto introduciría también la posibilidad de financiar actividades fuera de la UE, si resulta necesario para realizar objetivos de la Unión en materia de clima o medio ambiente. Carga administrativa La carga administrativa que supone LIFE+ ha aumentado a lo largo del tiempo debido a que la aplicación y los requisitos en materia de informes se han hecho más estrictos, especialmente en relación con la gestión financiera, y se teme que esto ponga en peligro su eficiencia. La escisión en 2009 de la unidad LIFE+ en dos parece haber aumentado también la carga administrativa de los responsables geográficos. La Comisión ha trabajado para simplificar los procedimientos y ha propuesto medidas para que el sucesor de LIFE+ reduzca la carga administrativa. Procedimiento de solicitud y de selección de proyectos Según las evaluaciones, los procedimientos de solicitud y selección de proyectos son demasiado largos y complejos y deben simplificarse. Para solucionar la situación, en 2011 se introdujo un impreso de solicitud en línea. En el primer año piloto se observaron algunos problemas iniciales, como discrepancias entre los impresos electrónicos y en papel, que hubo que resolver manualmente. Después de cada convocatoria de propuestas, la Comisión organizó talleres para solicitantes potenciales para explicarles el procedimiento de solicitud y aumentar la calidad de las solicitudes. Esos talleres se centraron especialmente en los países con un número reducido de solicitantes o con un bajo porcentaje de éxito. Asimismo, la Comisión ha seguido reforzando y perfeccionando las actividades de difusión y ha redoblado esfuerzos para atraer a solicitantes atípicos, especialmente en relación con el componente «Naturaleza y Biodiversidad» y con los nuevos temas dentro del componente «Política y Gobernanza Medioambiental». La Comisión ha reducido la duración del procedimiento de selección de proyectos sin menoscabar su calidad. El sistema de solicitud en línea ha funcionado bien desde la convocatoria de propuestas de 2012, y la Comisión está considerando la posibilidad de extender el uso de los informes electrónicos en el seguimiento de los proyectos. Resultados de los proyectos e integración En las evaluaciones se propone que la Comisión realice más visitas ex post a los proyectos, aun cuando el Reglamento no imponga esa obligación. Un sistema de seguimiento ex post más sistemático constituiría una mejora de las disposiciones actuales, ya que pondría de manifiesto cuáles son los proyectos que realmente proporcionan beneficios duraderos. De ese modo, los resultados de los proyectos podrían utilizarse mejor e integrarse en el proceso de formulación de políticas. También convendría generalizar más la transferencia de conocimientos, especialmente a nivel de la UE. En la actualidad, la Comisión está realizando visitas ex post más sistemáticas para determinar la sostenibilidad de los proyectos y extraer lecciones políticas. También ha redoblado esfuerzos para integrar los resultados de los proyectos en el desarrollo y ejecución de políticas, en el contexto de talleres y debates de expertos en los que participaron beneficiarios de proyectos y responsables políticos. Los vínculos política-proyecto en el componente «Naturaleza y Biodiversidad» ya son sólidos, pero podrían realizarse más esfuerzos en el próximo período de programación, sobre todo en relación con el componente «Política y Gobernanza Medioambiental». Comunicación y divulgación En las evaluaciones se recomienda mejorar la comunicación y divulgación horizontal del programa LIFE e intensificar la difusión de los resultados y conocimientos obtenidos con los proyectos, especialmente a nivel de la UE. Se han realizado varias mejoras. La más visible es la actualización y el perfeccionamiento de la página web de LIFE. La Comisión publica periódicamente folletos temáticos para ilustrar cómo los proyectos LIFE intentan resolver problemas medioambientales; se han publicado tres estudios de síntesis sobre agua, residuos y aire y ruido. La Comisión ha fomentado la creación de redes organizando reuniones de proyectos a nivel regional y de la UE para compartir experiencias y conocimientos técnicos. Especialmente en el componente «Naturaleza y Biodiversidad» se han establecido una estrecha colaboración y un intenso intercambio de conocimientos entre los beneficiarios, lo que también ha contribuido a generar conocimientos científicos sobre biodiversidad y conservación de la naturaleza y a facilitar la aplicación de las Directivas de Aves y de Hábitats. Organizaciones nacionales y gestión Los puntos de contacto nacionales desempeñan un papel importante a la hora de garantizar la coherencia, la complementariedad y la coordinación del programa LIFE+ con los programas nacionales. No obstante, la coordinación con otras fuentes de financiación, principalmente nacionales, sigue resultando insuficiente. Según los puntos de contacto nacionales, pueden movilizarse aún más recursos a nivel nacional a través de LIFE+. Se considera que las estrategias nacionales son un instrumento importante para promover, difundir y cumplir el programa en los Estados miembros. El número de propuestas presentadas por los Estados miembros varía mucho de uno a otro, debido, por una parte, a la experiencia anterior con LIFE en cada uno de ellos y, por otra, a la asistencia prestada por los puntos nacionales de contacto. Esto provoca una distribución desigual de los fondos entre los Estados miembros. Italia, España y Alemania siguen recibiendo sumas sustanciales de los fondos de LIFE+, mientras que algunos de los Estados miembros más recientes han obtenido peores resultados. La Comisión organiza sesiones de formación para reforzar el papel de los puntos de contacto nacionales a la hora de ayudar a solicitantes y beneficiarios, y ha elaborado orientaciones sobre actividades de comunicación. Aunque las asignaciones nacionales del Reglamento no parecen haber conducido a una distribución sensiblemente más equilibrada de proyectos a través de toda la UE, en algunos países se están realizando avances gracias a la labor de los puntos de contacto nacionales. Esos esfuerzos deben realizarse también en otros Estados miembros. 2.2.2. Subvenciones de funcionamiento para ONG Aunque los efectos de las subvenciones de funcionamiento para ONG son más difíciles de determinar que en el caso de las subvenciones para acciones concretas, se reconoce que el programa de subvenciones para ONG ofrece un alto valor añadido gracias a su contribución al desarrollo y aplicación de políticas. Los criterios de subvencionabilidad se consideran, en general, adecuados, aunque el requisito de contar con miembros en varios países se ve como una contradicción frente a la disposición según la cual la ayuda solo puede concederse al beneficiario y no a los miembros. En las primeras evaluaciones se señalaron algunos problemas relacionados con la prontitud y el momento en que se realizan los pagos, algo que provoca dificultades de liquidez a las ONG. La revisión intermedia recomendó modificar el calendario del procedimiento de selección o proceder a la celebración de acuerdos marco plurianuales de colaboración para afrontar los problemas de liquidez y aumentar la rentabilidad[10]. La Comisión ha mejorado su respuesta a las ONG sobre las decisiones de cofinanciación, y se han realizado algunas mejoras en cuanto al momento del pago, aunque tales mejoras se han visto limitadas por el tiempo que necesitan los procedimientos financieros de la Comisión. En la última convocatoria LIFE+, la Comisión se centró más en las prioridades anuales e introdujo un elemento de asistencia externa para reforzar la objetividad en el procedimiento de evaluación. En el instrumento sucesor se ha propuesto la posibilidad de conceder ayudas plurianuales como medio para proporcionar un apoyo más estable que permita a las ONG beneficiarias realizar una planificación a más largo plazo. También se promoverá una mayor participación de miembros de redes en la ejecución de las subvenciones. 3. EL FUTURO DE LIFE+ Como ya se ha dicho antes, muchas de las recomendaciones de las evaluaciones eran incompatibles con el Reglamento LIFE+ vigente, pero han sido tenidas en cuenta en la preparación del futuro instrumento. En su Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo, de 12 de diciembre de 2011, la Comisión propuso asignar un presupuesto de 3 200 millones EUR para el período 2014-2020 a un nuevo Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE). La propuesta de nuevo programa aprovechará el éxito del programa LIFE+ actual, pero lo modificará para que tenga una incidencia mayor, sea más simple, permita una mayor flexibilidad y tenga un presupuesto más alto. Los principales cambios propuestos son los siguientes: · la creación de un subprograma de Acción por el Clima (800 millones EUR a lo largo del período), con tres prioridades: mitigación, adaptación, gobernanza y sensibilización, · una mejor definición de la estructura del subprograma de Medio Ambiente (2 400 millones EUR a lo largo del período): Biodiversidad, Medio Ambiente; y Gobernanza, · la introducción de los proyectos integrados como proyectos de demostración para alcanzar los objetivos medioambientales, en particular a través de la movilización de otros fondos nacionales y/o de la UE disponibles; con ello se conseguirá, sobre todo, garantizar una mayor complementariedad y coordinación con acciones financiadas por los Fondos ESI en los ámbitos de la naturaleza, el agua, los residuos, la calidad del aire, la mitigación del cambio climático y la adaptación a este fenómeno. El subprograma de Medio Ambiente prestará apoyo a los esfuerzos que se realicen en los ámbitos siguientes: · «Medio ambiente y eficiencia en el uso de los recursos», que se centrará en soluciones más innovadoras para aplicar mejor la política de medio ambiente e integrar los objetivos medioambientales en otros sectores, · «Biodiversidad», que desarrollará y aplicará mejores prácticas para detener la pérdida de biodiversidad y restaurar servicios ecosistémicos, manteniendo, al mismo tiempo, su orientación hacia el apoyo a espacios Natura 2000, especialmente a través de proyectos integrados coherentes con los marcos de acción prioritaria de los Estados miembros, · «Gobernanza e información medioambientales», que promoverá el intercambio de conocimientos, la difusión de buenas prácticas y un mejor cumplimiento, además de campañas de concienciación. El subprograma de Acción por el Clima se refiere a los ámbitos siguientes: · «Mitigación del cambio climático», que se centrará en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, · «Adaptación al cambio climático», que se centrará en aumentar la resiliencia ante el cambio climático, · «Gobernanza e información climáticas», que se centrará en aumentar la concienciación, la comunicación, la cooperación y la difusión de las medidas de mitigación y adaptación en relación con el cambio climático. Las subvenciones para financiar proyectos seguirán siendo el principal tipo de intervención del programa. Las subvenciones de funcionamiento para ONG y otros organismos también figuran en la propuesta y se podrá contribuir a instrumentos financieros innovadores. Según la propuesta de la Comisión, LIFE 2014-2020 adoptará procedimientos más sencillos y flexibles. 4. CONCLUSIÓN Aunque, según las evaluaciones, el programa LIFE+ puede mejorarse, en general se considera que es efectivo y está bien gestionado. Siempre que ha sido posible, las deficiencias observadas se abordaron en las fases finales del actual período de programación. Cuando las deficiencias se encontraban en el propio Reglamento LIFE+, se han tenido en cuenta las recomendaciones en la preparación de la propuesta de programa LIFE para 2014-2020. La Comisión considera que el presupuesto de la UE debe seguir ayudando a los Estados miembros y a toda la UE a desarrollar y aplicar las políticas de la Unión, tanto por medio de un instrumento específico dedicado al medio ambiente como mediante la integración de este tema en los instrumentos financieros presupuestariamente más significativos. Habida cuenta de la aplicación no uniforme e inadecuada de la política de la UE en materia de clima y medio ambiente, siempre resulta necesario disponer de un instrumento específico para la intervención en esos ámbitos. La propuesta de la Comisión sobre un nuevo programa LIFE pretende seguir construyendo y desarrollando el programa que en la actualidad se rige por el Reglamento LIFE+, que tantos éxitos ha registrado. [1] DO L 149 de 9.6.2007. [2] http://ec.europa.eu/environment/life/publications/lifepublications/evaluation/index.htm#mte2010 [3] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0874:FIN:ES:PDF [4] http://ec.europa.eu/environment/life/about/documents/121214_conclusions.pdf [5] Véase: EPEC (2008), disponible en http://ec.europa.eu/dgs/environment/pdf/epec_report_life.pdf SEC(2008) 2633 final. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Implementation of the programme for financial support to European non-governmental organisations primarily active in the field of environment protection; COWI (2009). Ex-Post Evaluation of Projects and Activities Financed under the LIFE Programme; Tribunal de Cuentas Europeo (2009). Informe especial nº 11/2009 Sostenibilidad de los proyectos LIFE-Naturaleza y su gestión por la Comisión; Arcadis (2010). Mid-term evaluation of the Implementation of the LIFE+ Regulation; y SEC(2011) 1541 final. Documento de trabajo de los servicios de la Comisión Evaluación de impacto que acompaña al documento «Propuesta de Reglamento relativo al establecimiento de un Programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima (LIFE)». [6] DO L 242 de 10.9.2002. [7] SEC(2010) 1120. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Revisión intermedia del Reglamento LIFE+. [8] Revisión intermedia, p. 9. [9] SEC(2010) 1120, p. 10. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la revisión intermedia del Reglamento LIFE+. [10] SEC(2010) 1120, p. 8. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo Revisión intermedia del Reglamento LIFE+.