ÍNDICE

1. Introducción 3

2. Contexto 3

2.1. Persistencia de las consecuencias de la recesión mundial 4

2.2. Creación de nuevas reglas para las operaciones de ayuda macrofinanciera 4

2.2.1. El Reglamento marco de la ayuda macrofinanciera 4

2.2.2. Criterios sobre el uso de préstamos y subvenciones en las operaciones de ayuda macrofinanciera 5

3. Operaciones de ayuda macrofinanciera en 2010 5

3.1. Generalidades 5

3.2. Operaciones efectuadas en los países beneficiarios en 2010 6

3.2.1. Balcanes occidentales 6

3.2.1.1. Bosnia y Herzegovina 6

3.2.1.2. Kosovo[1] 7

3.2.1.3. Serbia 7

3.2.2. Vecindad oriental 8

3.2.2.1. Armenia 8

3.2.2.2. Georgia 8

3.2.2.3. República de Moldova 9

3.2.2.4. Ucrania 10

3.2.3. Vecindad mediterránea 10

3.2.3.1. Líbano 10

4. Garantizar un uso adecuado de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas, evaluaciones de gasto público y responsabilidad financiera, y evaluaciones ex post 11

4.1. Evaluaciones operativas 11

4.2. Evaluaciones del gasto público y la responsabilidad financiera 11

4.3. Evaluaciones ex post 12

5. Solicitudes de ayuda y futuras propuestas de la Comisión 12

INTRODUCCIÓN

El presente informe ofrece una panorámica general de la aplicación del instrumento de ayuda macrofinanciera de la UE a terceros países en 2010. En él se describe el contexto general en que se aprobaron y ejecutaron las operaciones de ayuda, se incluye información sobre las operaciones más recientes realizadas en los países vecinos de la UE y se recogen datos estadísticos generales sobre las actuaciones de los últimos diez años.

El año 2010 ha sido uno de los más activos en el uso de la ayuda macrofinanciera desde el principio de la década, lo que refleja la repercusión de la crisis económica mundial y la lentitud con la que están saliendo de ella los países vecinos de la Unión Europea. Ha sido además el primer año en que la ayuda macrofinanciera tiene lugar en el nuevo marco jurídico creado por la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.

El informe aborda también brevemente los principales objetivos de la propuesta, actualmente en preparación, de un Reglamento marco de la ayuda macrofinanciera, cuya presentación al Parlamento y al Consejo está prevista para este año. Además, expone la metodología utilizada por la Comisión para decidir entre préstamos y subvenciones en las distintas operaciones de ayuda macrofinanciera que propone.

El informe contiene asimismo una sección dedicada a las evaluaciones operativas, los estudios sobre gasto público y responsabilidad económica y las evaluaciones ex post realizados en los países receptores de ayuda macrofinanciera. Desde 2004, la Comisión ha llevado a cabo evaluaciones operativas de los circuitos y procedimientos financieros de ayuda macrofinanciera en cada uno de los países destinatarios, atendiendo así a la recomendación del Tribunal de Cuentas. También el Reglamento financiero dispone que la Comisión efectuará evaluaciones ex post externas de sus programas. En 2010, la Comisión llevó a cabo, con ayuda de consultores, tres evaluaciones operativas de seguimiento y un estudio de gasto público y responsabilidad económica. Al no haber finalizado ninguna operación de ayuda macrofinanciera en 2009, no se emprendieron evaluaciones ex post en 2010.

Por último, el informe se refiere a las nuevas solicitudes de ayuda macrofinanciera y a las posibles nuevas propuestas en que la Comisión está trabajando.

El presente informe se ha elaborado de conformidad con las decisiones del Consejo y del Consejo y el Parlamento relativas a las operaciones de ayuda macrofinanciera, y sigue a otros informes presentados en años anteriores. Viene acompañado de dos documentos de trabajo de los servicios de la Comisión, uno de los cuales (SEC (2011) 873 final) proporciona información y análisis más detallados sobre el contexto macroeconómico y la ejecución de las distintas operaciones de ayuda macrofinanciera, mientras que el otro (SEC (2011) 874 final) explica más en detalle la metodología utilizada por la Comisión para decidir entre préstamos y subvenciones en las iniciativas de ayuda macrofinanciera.

Contexto

Persistencia de las consecuencias de la recesión mundial

La crisis económica y financiera mundial de 2008-2009, que afectó profundamente a las economías emergentes vecinas de la Unión Europea, ocasionó un brusco incremento de las ayudas de los donantes internacionales a la zona, principalmente a través del FMI. Asimismo hizo multiplicarse las peticiones de asistencia financiera de la UE, entre las que figuran solicitudes de ayuda macrofinanciera. Varias de esas peticiones se tradujeron en programas para ayudar a los países a afrontar las consecuencias de la crisis mundial. Cuatro de esos programas, en favor de Bosnia y Herzegovina, Serbia, Armenia y Georgia, fueron decididos por el Consejo de Ministros de la UE a finales de 2009. En 2010, los legisladores de la UE (esta vez el Consejo y el Parlamento conjuntamente) aprobaron dos programas adicionales en favor de Ucrania y la República de Moldova, atendiendo a sendas solicitudes presentadas en 2009.

En 2010 la crisis económica y financiera mundial empezó a remitir. Las economías avanzadas, incluidas las de la Unión Europea, reanudaron la senda del crecimiento, lo que se tradujo en un aumento de la demanda de los productos exportados por sus socios comerciales, como son los países vecinos. Los países de los Balcanes occidentales y la vecindad oriental empezaron a crecer de nuevo, a veces a un ritmo extraordinario. No obstante, a pesar de haberse iniciado la recuperación, no han desaparecido los efectos de la crisis mundial ni las consecuencias de las perturbaciones provocadas en las economías de la región, incluida la debilidad de la posición financiera exterior. Por este motivo, numerosos países de Europa oriental y los Balcanes occidentales siguen precisando la ayuda de donantes.

En 2009 y 2010, los países mediterráneos vecinos se mostraron más resistentes a la crisis que los Balcanes occidentales y los países de la vecindad oriental. Las actuales turbulencias políticas que se viven en el sur del Mediterráneo podrían alterar esta situación en 2011.

Creación de nuevas reglas para las operaciones de ayuda macrofinanciera

El Reglamento marco de la ayuda macrofinanciera

Ya en 2003 el Parlamento Europeo señaló que el dilatado proceso decisorio (las decisiones sobre las diferentes operaciones de ayuda macrofinanciera eran aprobadas caso por caso por el Consejo tras consulta al Parlamento), constituía una de las principales deficiencias de la ayuda macrofinanciera. El Parlamento subrayó también la necesidad de una base jurídica transparente y global para ese instrumento. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, las decisiones legislativas sobre cada una de las operaciones de ayuda macrofinanciera son adoptadas por el Parlamento y el Consejo según el procedimiento legislativo ordinario (codecisión). Esto puede alargar todavía más el proceso. Así, se hace más urgente aún la necesidad de racionalizar el procedimiento de adopción de las decisiones de concesión de ayuda. Además, la crisis financiera mundial ha puesto especialmente de relieve que una respuesta eficaz a las situaciones de emergencia macroeconómica y financiera requiere un instrumento que pueda desplegarse de manera rápida y eficiente.

En vista de la situación descrita, se incorporó al programa de trabajo de la Comisión la preparación de una propuesta legislativa para un Reglamento marco sobre ayuda macrofinanciera. Se prevé que dicha propuesta sea presentada en breve al Parlamento y al Consejo.

Según la nueva propuesta, el procedimiento de toma de decisiones en materia de ayuda macrofinanciera se asemejará al de otros instrumentos de financiación exterior, en los que compete a la Comisión tomar las decisiones de concesión de ayuda a terceros países admisibles, bajo la supervisión de un comité de representantes de los Estados miembros. Este planteamiento racionalizará el proceso decisorio sobre las operaciones concretas, ayudando a los países beneficiarios a adoptar oportunamente programas que engloben una idónea combinación de medidas de ajuste y ayuda financiera exterior.

El Reglamento que se está elaborando refunde también en un instrumento legal las reglas que guían las operaciones de ayuda macrofinanciera, hasta ahora definidas en las conclusiones del Consejo (los denominados criterios de Genval). La propuesta que se dispone a presentar la Comisión confirma básicamente dichos criterios, actualizando y aclarando algunos de ellos.

Criterios sobre el uso de préstamos y subvenciones en las operaciones de ayuda macrofinanciera

Otro aspecto del trabajo metodológico sobre el instrumento de ayuda macrofinanciera llevado a cabo por la Comisión en 2010 fue revisar los criterios generales para optar por el tipo de ayuda en cada caso, a saber, el préstamo a medio o largo plazo, las subvenciones, o una combinación de ambos. A partir de las prácticas de los últimos años, la Comisión ha perfeccionado y aclarado su enfoque metodológico. Con la premisa de que la ayuda macrofinanciera debe adoptar normalmente la forma de préstamo, el enfoque ofrece orientaciones sobre los países a los que convendría proponer subvenciones. Esta metodología se basa en indicadores objetivos sobre el nivel de desarrollo y la sostenibilidad de la deuda de los países beneficiarios, congruente con la práctica aplicada por las instituciones financieras internacionales.

OPERACIONES DE AYUDA MACROFINANCIERA EN 2010

Generalidades

En 2010, la Comisión finalizó la ejecución de tres programas de ayuda macrofinanciera: dos de ellos, uno destinado a Kosovo y el otro a Líbano, se habían decidido en 2006 y 2007, y el tercero, del que era beneficiaria Georgia, figuraba entre los cuatro que el Consejo aprobó el 30 de noviembre de 2009. Las operaciones de Kosovo y Líbano se ejecutaron sólo parcialmente: no se desembolsaron los segundos tramos de las ayudas. La operación de Georgia se ejecutó en su totalidad y la Comisión elaboró un programa de seguimiento. En las otras tres operaciones decididas en noviembre de 2009 en favor de Bosnia y Herzegovina, Serbia y Armenia, no se realizaron desembolsos en 2010 ni en los primeros meses de 2011, debido a algunos retrasos en los acuerdos sobre las condiciones económicas de los programas y en los procedimientos legales y administrativos necesarios en los países beneficiarios.

También en 2010 los colegisladores aprobaron las dos primeras decisiones en materia de ayuda macrofinanciera con arreglo a Tratado de Lisboa: los programas de Ucrania (500 millones de EUR en préstamos) y la República de Moldova (90 millones de EUR en subvenciones). La liberación del primer tramo de la operación correspondiente a la República de Moldova se produjo ya en 2010. El nuevo préstamo a Ucrania, si se ejecuta íntegramente, se convertirá en la mayor operación de ayuda macrofinanciera efectuada hasta la fecha[2].

Dada la dimensión de las dos operaciones aprobadas, en el año 2010 se alcanzó un máximo en volumen de compromisos (véanse el cuadro 1 y los gráficos 1a y1b). La cuantía total de los fondos comprometidos en los programas aprobados desde el comienzo de la última crisis macroeconómica supera los mil millones de EUR, mayor que la suma de todos los programas de ayuda macrofinanciera aprobados entre 2001 y 2008. También en estos dos años el importe total de los préstamos de ayuda macrofinanciera aprobados superó holgadamente el importe total de las subvenciones. Por último, las dos nuevas operaciones suponen también un reequilibrio de la distribución geográfica de los compromisos de ayuda macrofinanciera en favor de la vecindad oriental y a costa de los Balcanes occidentales.

La otra circunstancia reseñable de 2010 es una recuperación de los desembolsos, que ascendieron a más de 100 millones de EUR (véanse el cuadro 2 y los gráficos 2a y 2b). La cuantía anual de los pagos realizados en 2010 en concepto de ayuda macrofinanciera fue la más alta desde 2003.

Operaciones efectuadas en los países beneficiarios en 2010

Balcanes occidentales

Bosnia y Herzegovina

En julio de 2009, el FMI concluyó un acuerdo de derecho de giro (ADG) por importe de 1 100 millones de EUR para apoyar un programa económico con el que se pretende corregir los desequilibrios externos y fiscales provocados por la crisis mundial. El 30 de noviembre de 2009, la UE decidió complementar el ADG con una ayuda macrofinanciera de un máximo de 100 millones de EUR en préstamos (Decisión 2009/891/CE del Consejo).

En 2010, la economía de Bosnia y Herzegovina se estaba recuperando moderadamente de la recesión sufrida en 2009. La recuperación fue impulsada por las exportaciones, reflejo del fuerte crecimiento económico del que disfrutaban algunos de los principales socios comerciales del país. El crecimiento de las exportaciones permitió una disminución del déficit por cuenta corriente y un aumento de las reservas de divisas hasta niveles más satisfactorios, lo que redujo las necesidades de financiación exterior durante 2010 (según estimaciones del FMI). En este contexto, y concluidas con éxito en octubre las revisiones segunda y tercera del programa del FMI (el programa se mantenía en 2010), el Banco Central no utilizó los fondos disponibles del tercer tramo, dado el buen nivel alcanzado por las reservas de divisas. A principios de 2010 la Comisión negoció con las autoridades un memorando de entendimiento y un acuerdo de préstamo en el que se definían las condiciones de política económica a las que se supeditaba la ayuda. Después de sufrir algún retraso en la redacción del memorando como consecuencia de algunas desavenencias entre el Estado y las dos entidades, dicho documento y el acuerdo de préstamo fueron suscritos en noviembre de 2010, tras las elecciones generales. Sin embargo, la ratificación del acuerdo de préstamo se volvió a retrasar hasta 2011, en espera de la entrada en funciones de los nuevos parlamentos. Se prevé que los desembolsos se produzcan en el curso de 2011.

Kosovo[3]

La economía kosovar continuó creciendo en 2010, después de haber experimentado ya una expansión del 2,9 % en 2009, impulsada principalmente por el gasto público. Las perspectivas de crecimiento están expuestas a riesgos crecientes, debido a que la expansión fiscal que lo ha sustentado está alcanzando sus límites.

La ayuda financiera excepcional en favor de Kosovo, en forma de subvenciones de apoyo presupuestario por importe de 50 millones de EUR, que se remonta a 2006 (Decisión 2006/880/CE de 30 de noviembre de 2006), debía expirar inicialmente en diciembre de 2009. Ese mes, la Comisión acordó prorrogar el período de disponibilidad del programa un año más, hasta el 11 de diciembre de 2010. En julio de 2010 el Gobierno de Kosovo alcanzó un acuerdo con el FMI sobre un programa económico apoyado por un acuerdo de derecho de giro de dieciocho meses. Esta era la última condición pendiente para la liberación del primer tramo de la ayuda macrofinanciera de la UE. Así, en septiembre de 2010 la Comisión desembolsó los primeros 30 millones de EUR de subvención. Tras la disolución del Parlamento de Kosovo en noviembre, el FMI no pudo finalizar la primera revisión del ADG antes de fin de 2010. Por este motivo, la Comisión no pudo valorar si el acuerdo con el FMI seguía aplicándose, lo cual era condición indispensable para la liberación del segundo tramo pendiente de 20 millones de EUR. La disponibilidad de la ayuda expira en diciembre de 2010 y no ha podido renovarse.

Serbia

Después de una caída de la producción del 3,5 % en términos reales en 2009, en 2010 la economía serbia comenzó a recuperarse. El cambio de tendencia (+1,8 %) se debió principalmente a la demanda exterior, pero no se reflejó en el consumo y la inversión internos. A medida que los principales socios comerciales de Serbia consolidaron su recuperación económica y el dinar siguió depreciándose, se produjo una gran expansión de la actividad exportadora. El programa del FMI, por importe de 3 000 millones de USD, ejecutado entre mayo de 2009 y abril de 2011, se mantuvo activo en 2010, y el Directorio de esa organización completó con resultado positivo las siete revisiones del programa. Ante la mejora de la situación de la balanza de pagos, el Banco Central de Serbia utilizó solamente la mitad de los fondos del ADG disponibles.

Tras la aprobación por parte del Consejo de un instrumento de préstamo de ayuda macrofinanciera por importe máximo de 200 millones de EUR a fines de 2009 (Decisión 2009/892/CE del Consejo, de 30 de noviembre de 2009), la Comisión y las autoridades serbias suscribieron en julio de 2010 un memorando de entendimiento que definía la condicionalidad de la ayuda. El acuerdo de préstamo se firmó en diciembre. En vista de la reducción de las previsiones de retirada de fondos del FMI por parte de las autoridades serbias, la Comisión comunicó al Comité Económico y Financiero en julio de 2010 que estaba proyectando reducir la ayuda de la UE y desembolsar solamente el primer tramo (100 millones de EUR). El Comité refrendó el planteamiento de la Comisión. Tras la ratificación del acuerdo de préstamo de la ayuda macrofinanciera en marzo de 2011, la Comisión está preparando la liberación de ese tramo, prevista para el verano de 2011.

Vecindad oriental

Armenia

En 2010, la economía armenia se recobró parcialmente de la brusca contracción del 14,2 % sufrida en 2009. Sin embargo, el ritmo de recuperación se mantuvo modesto, con un crecimiento real del 2,6 % del PIB. Algo similar cabe decir de la recuperación de la balanza por cuenta corriente y la inversión extranjera. Por consiguiente, las necesidades de financiación exterior siguen siendo importantes, y es necesario el apoyo de la comunidad internacional para volver a crear las condiciones de un crecimiento sostenido. En este contexto, el Gobierno armenio continuó aplicando su programa de estabilización y de reforma económica con ayuda de la comunidad internacional de donantes.

El acuerdo de Armenia con el Fondo Monetario Internacional data de marzo de 2009, momento en que el Directorio del FMI aprobó un ADG de 28 meses por importe de 820 millones de USD. En junio de 2010, el ADG fue sustituido por un nuevo programa de tres años en el marco del Servicio Ampliado del Fondo y del Servicio de Crédito Ampliado, este último en condiciones favorables. Teniendo en cuenta los desembolsos efectuados en virtud del ADG, el acceso total de Armenia a los recursos del FMI en el período 2009-2013 se calcula en aproximadamente 950 millones de USD. El 30 de noviembre de 2009, el Consejo de la UE adoptó una Decisión sobre la concesión a Armenia de una ayuda macrofinanciera por valor de 100 millones de EUR, incluidos 35 millones en subvenciones y 65 millones en préstamos (Decisión 2009/890/CE del Consejo). Para aplicar esta Decisión, la Comisión y las autoridades de Armenia acordaron el memorando de entendimiento y los documentos legales conexos (acuerdos de préstamo y subvención) en diciembre de 2010, los cuales se firmaron en febrero de 2011. Los desembolsos del programa de ayuda macrofinanciera están previstos para 2011.

Georgia

En 2010 la UE finalizó el programa de ayuda macrofinanciera a Georgia aprobado por el Consejo en noviembre de 2009 (Decisión 2009/889/CE del Consejo, de 30 de noviembre de 2009). La ayuda de 46 millones de EUR, en forma de subvenciones, formaba parte de dos posibles operaciones del mismo importe prometidas por la Comisión en la Conferencia Internacional de Donantes de octubre de 2008. El objetivo era ayudar a Georgia a superar el doble impacto causado por el conflicto militar de 2008 con Rusia (y el consiguiente bloqueo comercial) y la crisis financiera mundial. Desde septiembre de 2008, Georgia está aplicando con éxito un programa económico acordado con el FMI y que recibe financiación de ese organismo.

Tras el desembolso del primer tramo del programa de ayuda de 2009 realizado en diciembre de ese año y enero de 2010, en agosto de 2010 se desembolsó el segundo tramo, por importe de 23 millones de EUR. La liberación del tramo fue posible gracias a la aplicación satisfactoria de las políticas de reforma estructural por parte de las autoridades georgianas, en particular en el área de la gestión de las finanzas públicas, a cuyo cumplimiento estaba supeditada la ayuda desde 2009.

Al mismo tiempo, la Comisión inició los preparativos para la segunda iniciativa de ayuda macrofinanciera. Esta segunda operación, comprometida en 2008, estaba condicionada a que persistieran necesidades de financiación exterior superiores a las cubiertas por el acuerdo con el FMI. Sobre la base de una evaluación completa de las necesidades de financiación de Georgia, la Comisión adoptó en enero de 2011 una propuesta para la activación de la segunda parte de la ayuda comprometida en 2008. La propuesta prevé una combinación de subvenciones (la mitad de la cuantía total) y préstamos. El nuevo programa apoyará la continuación de algunos aspectos esenciales de la reforma estructural, incluida la gestión de las finanzas públicas. La decisión conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo se espera para el verano de 2011.

República de Moldova

La Comisión había empezado ya a preparar un programa de ayuda macrofinanciera para la República de Moldova en 2009, cuando se formó una nueva coalición de gobierno prorreformista y se elaboró un nuevo y ambicioso programa de reformas. Este trabajo, efectuado en estrecha coordinación con las instituciones financieras internacionales, continuó a principios de 2010, tras la aprobación por el Directorio Ejecutivo del FMI, en enero de 2010, de un acuerdo de financiación SCA-SAF, y condujo a la presentación al Parlamento Europeo y al Consejo de una propuesta de ayuda macrofinanciera por valor de 90 millones de EUR en subvenciones, desembolsables en tres tramos durante 2010 y 2011. La propuesta de la Comisión fue aprobada finalmente por los colegisladores el 20 de octubre de 2010 (Decisión 938/2010/UE). Tras la adopción de la decisión legislativa sobre la ayuda macrofinanciera, la Comisión y las autoridades concluyeron las negociaciones sobre las condiciones de política económica a la que esta quedaría supeditada. El acuerdo sobre el memorando de entendimiento permitió a la Comisión desembolsar en diciembre de 2010 el primer tramo de 40 millones de EUR.

En 2010, la economía moldova empezó a recuperarse tras la contracción de 2009. Sin embargo, la balanza exterior sigue dando muestras de debilidad, lo que implica que la ayuda de los donantes internacionales sigue siendo un factor importante para el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y el apoyo al programa de reformas del Gobierno. La ayuda macrofinanciera de la UE servirá de complemento a los fondos que, por un importe total aproximado de 1 400 millones de USD, aportarán el FMI, el Banco Mundial, otros acreedores multilaterales y diversos donantes bilaterales oficiales, así como la UE, en forma de préstamos del BEI y ayuda presupuestaria sectorial.

Ucrania

La economía ucraniana entró en fase de recuperación en 2010, con una vuelta al crecimiento económico, disminución de la inflación interna, estabilización de la grivna, recuperación de las reservas de divisas oficiales y reducción del déficit público. No obstante, la recuperación de las inversiones sigue siendo tímida, y la balanza por cuenta corriente ha recaído en el déficit, lo que plantea dudas sobre la sostenibilidad a medio plazo de la recuperación y prolonga la dependencia del país de la ayuda financiera oficial exterior. Ante este panorama, los colegisladores de la UE adoptaron en julio de 2010 una decisión para proporcionar 500 millones de EUR de ayuda macrofinanciera a Ucrania (Decisión 388/2010/UE del Consejo, de 7 de julio de 2010). Esta fue la primera operación de ayuda macrofinanciera aprobada con las nuevas normas (codecisión del Consejo y el Parlamento), tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. La ayuda complementa los 10 000 millones de DEG ofrecidos por el FMI en el contexto del ADG aprobado el 29 de julio de 2010 (en sustitución de un ADG adoptado en noviembre de 2008).

En 2010, la Comisión Europea entabló negociaciones con las autoridades ucranianas sobre las condiciones políticas asociadas a un paquete de préstamos de ayuda macrofinanciera por un máximo de 610 millones de EUR, que combinaba las aportaciones de la Decisión sobre las ayudas macrofinancieras de 2010 y de 2002 (Decisión 2002/639/CE del Consejo, de 12 de julio de 2002). Sin embargo, la lentitud de la negociación sobre dichas condiciones (entre las que se prevén medidas en los ámbitos de la gestión de las finanzas públicas, política tributaria y administración de aduanas, y regulación de los sectores financiero y de la energía) ha retrasado la operación.

Vecindad mediterránea

Líbano

El programa de ayuda macrofinanciera a Líbano, consistente en una subvención de 30 millones de EUR y un préstamo de 50 millones de EUR, fue aprobado en 2007 (Decisión 2007/860/CE del Consejo, de 10 de diciembre de 2007). El primer tramo, correspondiente a la mitad del importe de la subvención y del préstamo, se desembolsó en diciembre de 2008 (la subvención) y junio de 2009 (el préstamo). El desembolso del segundo tramo no pudo tener lugar antes de la fecha inicial de expiración del programa (21 de diciembre de 2009), debido a que las autoridades libanesas no cumplieron las condiciones acordadas con la Comisión en el memorando de entendimiento. La falta de avances en la aplicación de las reformas estructurales fue consecuencia de la ausencia de consenso político dentro de la frágil coalición gubernamental y de la inactividad legislativa, convertida casi en parálisis, vivida por el país durante la mayor parte de 2008 y 2009, a pesar de las elecciones parlamentarias celebradas en junio de ese último año.

A fines de 2009 la Comisión propuso prorrogar el período previsto para la liberación del segundo tramo de la ayuda hasta el 21 de diciembre de 2010, mediante la introducción de una adenda en el memorando de entendimiento. Sin embargo, la adenda nunca fue ratificada por las autoridades libanesas. Además, en 2010 apenas se avanzó en la aplicación de reformas estructurales, varias de las cuales condicionaban la liberación del segundo tramo de la ayuda macrofinanciera de la UE. En consecuencia, la ayuda a Líbano expiró en diciembre de 2010. La expiración del programa sin que llegara a aplicarse plenamente refleja también la falta de un programa consecutivo al acuerdo financiero con el FMI en el marco de la Asistencia de emergencia para situaciones de posconflicto (EPCA) II, que expiró en junio de 2009, así como la mejora de la balanza de pagos de Líbano. De hecho, la economía libanesa ha mostrado una gran resistencia a la crisis financiera mundial, a pesar del entorno de incertidumbre política, con una boyante actividad económica y una mejora de su situación financiera exterior.

GARANTIZAR UN USO ADECUADO DE LOS FONDOS DE LA AYUDA MACROFINANCIERA: EVALUACIONES OPERATIVAS, EVALUACIONES DE GASTO PÚBLICO Y RESPONSABILIDAD FINANCIERA, Y EVALUACIONES EX POST

Evaluaciones operativas

De acuerdo con las disposiciones del Reglamento financiero relativas al presupuesto de la UE, según las cuales se han de efectuar inspecciones antes de entregar fondos a los países destinatarios, la Comisión, con ayuda de consultores externos, realiza evaluaciones operativas para obtener garantías suficientes sobre el funcionamiento de los procedimientos administrativos y los circuitos financieros de los beneficiarios.

Las evaluaciones operativas se centran en los procedimientos y la organización de los ministerios de finanzas y bancos centrales y, más concretamente, en la gestión de las cuentas en las que se reciben los fondos de la UE. Además, se presta especial atención al funcionamiento de las instituciones de auditoría externa, su independencia, sus programas de trabajo y la efectividad de sus controles. En las evaluaciones operativas más recientes se llevó a cabo un análisis de los procedimientos que aplican los órganos de contratación pública.

En 2010, la Comisión realizó evaluaciones operativas en Armenia, la República de Moldova y Georgia. Las principales conclusiones aparecen en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SEC (2011) 873 final).

Evaluaciones del gasto público y la responsabilidad financiera

La Comisión busca la complementariedad con los otros instrumentos de diagnóstico de la gestión de las finanzas públicas en los países beneficiarios de la ayuda de donantes. En este contexto, constituye un marco idóneo el programa de gasto público y responsabilidad financiera fundado en 2001 como una colaboración de diversos donantes en la que participan, entre otros, la Comisión Europea, el Banco Mundial y el FMI.

En los últimos años se han realizado diversos estudios de evaluación del gasto público y la responsabilidad financiera en distintos países receptores o posibles beneficiarios de ayudas macrofinancieras: Armenia (2008), Belarús (2009), Georgia (2008), Kosovo (2009), República Kirguisa (2009), República de Moldova (2008), Marruecos (2009) y Serbia (2010). La Comisión fue coautora, junto con el Banco Mundial, de la evaluación del gasto público y la responsabilidad financiera de Georgia y Marruecos, y contribuyó directamente a varios otros estudios. En 2010 realizó una evaluación de Líbano, cuyo correspondiente estudio aún no se ha finalizado. La Comisión está elaborando actualmente, junto con el Banco Mundial, otros dos estudios de gasto público y responsabilidad financiera que actualizan evaluaciones anteriores de Ucrania (realizada en 2007) y la República de Moldova.

Los resultados de los estudios del gasto público y la responsabilidad financiera complementarán las últimas evaluaciones operativas sobre los procedimientos financieros de estos dos países. Serán muy útiles para las operaciones actuales de ayuda macrofinanciera, especialmente en relación con el seguimiento y definición de las condiciones de la gestión de las finanzas públicas.

Evaluaciones ex post

Para evaluar la repercusión de la ayuda macrofinanciera, y de acuerdo con el Reglamento financiero, la Comisión lleva a cabo evaluaciones ex post de los programas de ayuda macrofinanciera. Se tienen en cuenta las conclusiones de las evaluaciones para fortalecer las prácticas de gestión de estas ayudas. También se han utilizado en la elaboración del futuro Reglamento marco de la ayuda macrofinanciera, actualmente en preparación.

En 2010 no se emprendieron nuevas evaluaciones ex post, ya que durante el año anterior no se completó ninguna operación de ayuda macrofinanciera. Dos evaluaciones iniciadas en 2009 finalizaron en 2010: las correspondientes a los programas de Georgia y la República de Moldova, ejecutados, respectivamente, en 2006-2008 y 2007-2008. Los resultados de las evaluaciones se presentaron en el Informe anual de 2009 sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países.

Una vez finalizada en agosto de 2010 la ejecución del programa de ayuda macrofinanciera a Georgia y expirados en diciembre de ese mismo año los programas de Kosovo y Líbano, la Comisión proyecta emprender en 2011 las correspondientes evaluaciones ex post.

SOLICITUDES DE AYUDA Y FUTURAS PROPUESTAS DE LA COMISIÓN

Las operaciones de ayuda macrofinanciera en curso durante 2011 comprenden los programas aprobados en el período 2009-2010 en favor de Bosnia y Herzegovina, Serbia, Armenia, la República de Moldova y Ucrania. Se prevé que la ejecución de todos ellos, con excepción del de Ucrania, finalizará en 2011. Asimismo se espera que el programa de Georgia, sometido actualmente al estudio de los colegisladores, se apruebe en breve. Esta operación deberá también completarse en 2011.

La lista actual de operaciones de ayuda macrofinanciera planificadas o previstas en 2011-2012 incluye también un posible programa para Kosovo. Tras la expiración del programa anterior, una nueva operación se ajustaría al compromiso condicional contraído por la UE en la conferencia de donantes sobre Kosovo de junio de 2008, por un importe máximo de 100 millones de EUR en subvenciones.

En 2010 la Comisión recibió una solicitud de ayuda de las nuevas autoridades de la República Kirguisa. Una solicitud inicial presentada en el primer semestre de 2009 por el anterior Gobierno fue considerada no admisible, dado que el importante apoyo financiero comprometido por Rusia había permitido colmar una brecha de financiación residual. Esta nueva petición se produce tras los acontecimientos políticos vividos en el país en 2010. La Comisión está reconsiderando actualmente la situación económica y las necesidades de financiación de la República Kirguisa, en estrecho contacto con el FMI y en el contexto de una gran movilización de donantes oficiales.

Otros posibles programas de ayuda macrofinanciera podrían provenir de la activación de las solicitudes presentadas por Islandia y Belarús en 2009. En estos momentos, parece poco probable una operación de ayuda macrofinanciera a Islandia, dada la notable mejoría de la perspectiva exterior de ese país. Además, el programa del FMI expira en agosto de 2011 y las autoridades no tienen intención de solicitar otro que lo continúe. Aunque la situación de la balanza de pagos de Belarús se ha deteriorado significativamente desde comienzos de 2011, la respuesta de la UE a una posible solicitud de ayuda, siempre que el FMI negocie con las autoridades del país un nuevo acuerdo de financiación (el anterior ADG expiró a principios de 2010), dependerá esencialmente de la capacidad que muestre Belarús para hacer frente a las precondiciones políticas de la ayuda, especialmente la necesidad de garantizar las instituciones democráticas y la protección de los derechos humanos. Estos prerrequisitos no se cumplen actualmente.

Además, cabría prever operaciones de continuación de programas existentes en los casos de Armenia y la República de Moldova (los acuerdos de financiación a medio plazo con el FMI expiran en 2013).

En vista de las probables necesidades de financiación a corto plazo de algunos países de la vecindad meridional que están experimentando transformaciones políticas (por ejemplo, Egipto y Túnez), existe también una alta probabilidad de que se pida ayuda financiera a la UE, incluida ayuda macrofinanciera, con destino a algunos o la mayor parte de los países afectados. La perspectiva de activar el instrumento en beneficio de algunos países mediterráneos se confirmó explícitamente en la Comunicación conjunta de la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad «Asociación para la democracia y la prosperidad compartida con los países del Mediterráneo meridional», aprobada el 8 de marzo de 2011. Según se indica en ella, y como sucede con todas las operaciones de ayuda macrofinanciera, para que la UE considere esta actuación se han de cumplir dos prerrequisitos: la existencia de un acuerdo con el FMI y la confirmación por parte de la Comisión, juntamente con el FMI, de la existencia de necesidades residuales de financiación de la balanza de pagos. En el caso de Egipto, las autoridades están negociando un programa con el FMI y, el 9 de junio de 2011, enviaron una solicitud oficial de ayuda macrofinanciera complementaria a la Comisión. La Comisión está valorando, en contacto con el FMI, las necesidades residuales de financiación exterior de ese país, con vistas a la posible adopción de una propuesta de ayuda macrofinanciera.

Cuadro 1: Importes de ayuda macrofinanciera autorizados anualmente en el período 2001-2010, en millones de EUR

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Gráfico 1a: Importes de ayuda macrofinanciera autorizados anualmente en el período 2001-2010, en millones de EUR

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Gráfico 1b: MFA Importes de ayuda macrofinanciera por regiones en 2001-2010

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Cuadro 2: Importes de ayuda macrofinanciera desembolsados anualmente en el período 2001-2010, en millones de EUR

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Gráfico 2a: Importes de ayuda macrofinanciera desembolsados anualmente en el período 2001-2010, en millones de EUR

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Gráfico 2b: MFA Importes de ayuda macrofinanciera desembolsados por regiones en 2001-2010

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[1] Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

[2] Los 500 millones de EUR disponibles en virtud de la decisión de julio de 2010 sobre Ucrania se combinarán con 110 millones procedentes de los fondos que quedaron sin desembolsar de la ayuda macrofinanciera aprobada en 2002, lo que implica una operación de un máximo de 610 millones, lo que representa el segundo mayor programa de asistencia macrofinanciera que se ha decidido. La mayor operación de ayuda macrofinanciera –un préstamo de 870 millones de EUR destinado a Hungría, decidida en 1990– se suspendió tras la liberación del primer tramo de 260 millones de EUR.

[3] Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.