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Bruselas, 29.11.2006

COM(2006) 725 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la evaluación de los planes nacionales de asignación para la asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el segundo período del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE que acompaña a las Decisiones de la Comisión, de 29 de noviembre de 2006, sobre los planes nacionales de asignación de Alemania, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Eslovaquia, Suecia y el Reino Unido de conformidad con la Directiva 2003/87/CE

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

sobre la evaluación de los planes nacionales de asignación para la asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el segundo período del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE que acompaña a las Decisiones de la Comisión, de 29 de noviembre de 2006, sobre los planes nacionales de asignación de Alemania, Grecia, Irlanda, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Eslovaquia, Suecia y el Reino Unido de conformidad con la Directiva 2003/87/CE

1. Introducción

La lucha contra el cambio climático es un objetivo clave de la Unión Europea. El régimen comunitario de comercio de derechos de emisión (RCCDE), establecido por la Directiva 2003/87/CE, es el instrumento central de la UE para realizar sus objetivos con arreglo al Protocolo de Kioto durante el período de 2008 a 2012 de una manera eficaz en términos de costes. El RCCDE seguirá siendo central en los esfuerzos de la UE por lograr una mayor reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero a medio y largo plazo.

La primera fase del RCCDE, que ha transcurrido de 2005 a 2007, ha aportado valiosas enseñanzas. Estas enseñanzas se han incorporado al proceso de revisión[1], cuyo objetivo es fortalecer el régimen analizando su funcionamiento y su ámbito de aplicación, en particular ampliándolo a otros sectores y gases, más allá del segundo período de comercio, que se extenderá de 2008 a 2012. Ahora bien, la primera serie de informes sobre las emisiones, verificados de manera independiente, correspondientes al año 2005 fue especialmente importante. Indicó que las emisiones agregadas de 2005, de poco más de 2 000 millones de toneladas, habían sido significativamente inferiores a la asignación media anual para el primer período, de cerca de 2 200 millones de toneladas[2].

El primer período se concibió desde el principio como una fase de aprendizaje. Al mismo tiempo, en el último informe[3] de la Agencia Europea de Medio Ambiente se subraya la necesidad inmediata de que una serie de Estados miembros realice más esfuerzos para cumplir los compromisos contraídos por Europa en virtud del Protocolo de Kioto. Por lo tanto, si los Estados miembros expidieran una cantidad de derechos mayor que la cantidad probable de emisiones efectivas de las instalaciones cubiertas en el período de 2008 a 2012, el cumplimiento de los compromisos de Kioto se vería gravemente comprometido y el beneficio ambiental que reportaría el RCCDE sería escaso o nulo. El desarrollo y la implantación de las tecnologías limpias nuevas y existentes se estancarían, y la evolución de un mercado mundial dinámico y líquido se vería seriamente debilitada.

Por consiguiente, al evaluar los planes para el segundo período, la Comisión trata de garantizar la aplicación correcta y coherente de los criterios enunciados en la Directiva y una escasez suficiente de derechos en el RCCDE, lo cual garantizaría a su vez la reducción de las emisiones y el fortalecimiento del mercado emergente del carbono. Esto permitirá que el RCCDE despliegue todo su potencial ambiental y económico y reporte los beneficios correspondientes.

En la presente Comunicación se expone el planteamiento de la Comisión para la evaluación de los planes correspondientes al segundo período, y se acompaña de un primer paquete de decisiones dirigidas a 10 Estados miembros.

2. Evaluación de los planes nacionales de asignación

Cada Estado miembro está obligado a notificar a la Comisión un plan nacional de asignación para cada período de comercio. La Directiva exige a la Comisión que evalúe cada plan con arreglo a los mismos criterios, expuestos en su anexo III[4] y en su artículo 10. La Comisión adopta una decisión específica en el plazo de los tres meses siguientes a la notificación de un plan completo[5].

Hasta el 29 de noviembre de 2006, 19 Estados miembros habían notificado a la Comisión un plan nacional de asignación. De éstos, 10 eran lo bastante completos como para que la Comisión pudiera tomar una decisión sobre su compatibilidad con la Directiva. Estos planes representan alrededor de la mitad de la cantidad total de derechos de emisión asignados en el primer período de comercio. El 12 de octubre de 2006, la Comisión inició procedimientos de infracción en relación con todos los planes restantes. Seguirá ejerciendo presión legal para lograr que esos planes se notifiquen lo antes posible.

La Comisión ha hecho especial hincapié en evaluar los planes correspondientes al segundo período de manera coherente, equitativa y transparente. Para ello, ha señalado una serie de cuestiones que se han analizado detalladamente a fin de determinar su compatibilidad con los criterios del anexo III. Estas cuestiones pueden clasificarse en las siguientes categorías principales:

- establecimiento de un límite coherente con el compromiso de cada Estado miembro con arreglo al Protocolo de Kioto, con la evolución de sus emisiones y con su potencial de reducción;

- adaptaciones a posteriori;

- coherencia con las obligaciones de suplementariedad (límite de crédito de los proyectos del mecanismo de aplicación conjunta y el mecanismo de desarrollo limpio);

- otras cuestiones específicas de los respectivos planes a fin de evitar falseamientos indebidos de la competencia y del mercado interior.

Cada una de estas cuestiones se explica con más detalle en las secciones siguientes, que responden a los elementos comunes de la evaluación de la Comisión incorporados en las decisiones y constituyen otras tantas motivaciones de las mismas.

En el cuadro 1 se resume la evaluación de la Comisión mediante indicación de los casos en que se han incumplido los criterios.

2.1. Límites coherentes con los compromisos de Kioto, evolución de las emisiones y potencial de reducción

La cantidad total de derechos de emisión (límite) debe evaluarse de conformidad con los criterios 1), 2) y 3), relativos respectivamente al cumplimiento del compromiso pertinente de conformidad con el Protocolo de Kioto, a la evolución de las emisiones y al potencial de reducción, que figuran en el anexo III de la Directiva 2003/87/CE. Al mismo tiempo deben evitarse falseamientos indebidos de la competencia y del mercado interior. En el anexo III se da a la Comisión el mandato general de garantizar la aplicación estricta de todos los criterios[6].

La evaluación de la Comisión se basa en la mejor información disponible. Los datos sobre las emisiones son de alta calidad y han sido verificados de manera independiente. Además de estos datos, se utilizan cifras sólidas sobre el crecimiento económico previsto y las mejoras de la intensidad de carbono, dos factores clave importantes para el cumplimiento de los compromisos de Kioto de la UE en el período de 2008 a 2012. La Comisión tiene en cuenta también otras emisiones verificadas y justificadas que corresponden al plan para el segundo período del RCCDE, cuando un Estado miembro ha incluido nuevas instalaciones de combustión en sectores que no estaban incluidos en el plan para el período precedente. La Comisión evalúa especialmente la verificación independiente de estas emisiones adicionales.

Al utilizar los datos verificados sobre las emisiones correspondientes al primer año de funcionamiento del RCCDE, la Comisión ha prestado atención al hecho de si este primer año era representativo y punto de referencia justificado para la evaluación. Aunque todavía no se dispone de cifras sobre las emisiones totales de gases de efecto invernadero para comparar los datos sobre estas emisiones correspondientes a 2005 con las medias de los últimos años, según la información de Eurostat[7] el consumo de energía en la EU-25 se mantuvo estable entre 2004 y 2005 (1 637,6 millones de toneladas equivalentes de petróleo en 2004 frente a 1 627,2 millones de toneladas equivalentes de petróleo en 2005). Para los años anteriores a 2005, y por tanto antes de la introducción del RCCDE, no se dispone sistemáticamente de cifras comparables para las instalaciones incluidas en el régimen, ya que no se realizaba una verificación independiente de acuerdo con los requisitos de la Directiva.

La Comisión considera que cada año intervienen diversos factores, como las características meteorológicas, que influyen en las emisiones de las instalaciones incluidas en el RCCDE y cuyos efectos en las emisiones totales anuales, en general, se contrarrestan recíprocamente. Cuando procede, la Comisión examina la disponibilidad y la calidad de otros datos relativos a las emisiones y al consumo de energía antes de 2005. En términos generales, la Comisión no tiene indicios de que una clara mayoría de circunstancias excepcionales apuntase de modo manifiesto en una dirección en 2005. Considera, por tanto, que las cifras verificadas sobre las emisiones correspondientes a 2005 pueden en principio considerarse representativas. No obstante, en caso de que haya circunstancias excepcionales, la Comisión examina minuciosamente hasta qué punto está justificado ajustar de manera independiente las emisiones verificadas para 2005 conforme a un factor de corrección apropiado.

Para evaluar si se han respetado los criterios 2), sobre la evolución de las emisiones, y 3), sobre el potencial de reducción, la Comisión ha tenido en cuenta el crecimiento económico previsto y el desarrollo de la intensidad de carbono entre 2005 y 2010[8]. A fin de garantizar una evaluación coherente de todos los planes, la Comisión utiliza tendencias de crecimiento económico[9] e intensidad de carbono basadas en una metodología y una serie de premisas únicas y coherentes, según lo expuesto en European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005 [10].

Para la evaluación del criterio 3), sobre el potencial de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, es importante reflejar el hecho de que el RCCDE introdujo en 2005 un precio de los derechos que influirá positivamente en la evolución de la intensidad de carbono.

El firme compromiso de la UE y de los Estados miembros de luchar contra el cambio climático transmite a las instalaciones incluidas en el RCCDE la señal clara y constante de que emitir gases de efecto invernadero tiene un coste económico, que será aún más importante en el futuro. Esto refuerza los incentivos económicos a largo plazo para reducir las emisiones. Como resultado, la intensidad de carbono mejorará con el tiempo al menos al ritmo previsto en el supuesto de «baja limitación de las emisiones de carbono/ausencia de captura y almacenamiento de carbono»[11].

La Comisión considera que este nivel de mejora de la intensidad de carbono no refleja adecuadamente las tendencias futuras más probables, porque no tiene en cuenta todos los factores relevantes. Además de los incentivos económicos que crea el RCCDE, es probable que los titulares de las instalaciones inviertan cada vez más en tecnologías de eficiencia energética para reducir sus costes de combustible y de electricidad. Además, se verán cada vez más motivados por las políticas y medidas de los Estados miembros y por su opinión pública a intensificar sus esfuerzos de innovación en métodos de producción que permitan ahorrar energía y, de este modo, a actuar de manera efectiva contra el cambio climático. A nivel de la UE, el Plan de Acción para la Eficiencia Energética[12], además de los esfuerzos colectivos por reducir la dependencia respecto de las importaciones de energía, fomentará aún más los esfuerzos por lograr mejores niveles de eficiencia energética, y reducirá también en general la intensidad de carbono. Por lo tanto, para reflejar adecuadamente la realidad, la Comisión considera necesario basar la evaluación con respecto al criterio 3) en un porcentaje de mejora de la intensidad de carbono que supere el supuesto de «baja limitación de las emisiones de carbono» en un 0,5 % al año, lo cual equivale a un 2,5 % durante el período de cinco años de 2005 a 2010.

En la práctica , la Comisión evalúa la compatibilidad de un plan con los criterios 2) y 3) de acuerdo con la siguiente fórmula:

Límite medio anual máximo permitido = (CIVE * GTD * CITD) + ADD

Donde: CIVE = emisiones verificadas de manera independiente y corregidas para 2005

GTD = evolución del crecimiento de 2005 a 2010

CITD = evolución de la intensidad de carbono de 2005 a 2010

ADD = otras emisiones incluidas en una interpretación más amplia del concepto de instalaciones de combustión[13]

CIVE = IVE + AWIVE + EOPT

Donde: IVE = emisiones verificadas de manera independiente para 2005

AWIVE = asignación media anual a instalaciones sin informe de emisiones verificado de manera independiente

EOPT = emisiones correspondientes a 2005 de las instalaciones excluidas[14]

Al evaluar la coherencia de un plan con el compromiso de Kioto con respecto al criterio 1), la Comisión ha tenido en cuenta:

- los progresos en la realización de los compromisos de Kioto y, en su caso, la distancia que aún queda para cumplirlos;

- la fiabilidad y el estado de preparación y aplicación de las medidas relativas a la adquisición por los gobiernos de unidades de Kioto;

- la fiabilidad y el estado de preparación y aplicación de las medidas relativas a los sectores no participantes en el RCCDE;

- la solvencia de las previsiones relativas al sector de los transportes[15] utilizadas como base para la elaboración del plan nacional de asignación.

Progresos en la realización de los objetivos de Kioto y distancia que aún queda hasta lograrlos

La evaluación del cumplimiento de los compromisos de Kioto con arreglo al criterio 1) se basa en los progresos que el Estado miembro ha realizado y en la distancia que aún le queda por recorrer en el período de 2008 a 2012 con respecto a las emisiones totales de gases de efecto invernadero correspondientes a 2004, según la información facilitada en su informe de situación. Como indica en sus orientaciones complementarias para los planes nacionales de asignación[16], la Comisión considera necesario que los Estados miembros que tengan que estrechar distancias utilicen el plan de asignación del segundo período para realizar al menos una buena parte del esfuerzo restante, es decir, una parte que refleje la parte correspondiente a las instalaciones incluidas en el RCCDE en las emisiones totales de gases de efecto invernadero.

Previsiones de compra pública de unidades de Kioto

De conformidad con los dos documentos de orientación[17], la Comisión evalúa si la compra pública prevista de unidades de Kioto está suficientemente justificada, con arreglo a los elementos enumerados en el anexo 5 de las orientaciones complementarias.

La Comisión considera que la intención de compra pública de unidades de Kioto sólo está suficientemente justificada cuando un Estado miembro tiene un programa operativo vigente, ha firmado contratos o publicado licitaciones para la compra de carbono y ha comprometido algo más que una parte insignificante de los recursos presupuestarios necesarios.

Cuando un Estado miembro que aún tiene que reducir distancias entre sus emisiones efectivas y las permitidas de acuerdo con los objetivos de Kioto no justifica la compra pública prevista de unidades de Kioto o la justifica insuficientemente, está infringiendo el criterio 1) y, en consecuencia, la cantidad total prevista de derechos se reduce proporcionalmente. Para determinar la reducción necesaria, se tiene en cuenta la proporción de las emisiones totales que el RCCDE representa en comparación con las emisiones procedentes de fuentes no incluidas en el ámbito de la Directiva.

En la práctica , la Comisión determina la reducción necesaria de acuerdo con la siguiente fórmula:

Reducción media anual necesaria = (UNSUB GP) * TSS

Donde: UNSUB GP = previsión media anual de compra pública no justificada de unidades de Kioto

TSS = proporción correspondiente al sector participante en el RCCDE

TSS = CIVE / GHG

Donde: G HG = emisiones totales de gases de efecto invernadero en 2004[18]

Grado de fiabilidad y justificación de otras políticas y medidas

De acuerdo con el documento de orientaciones complementarias, la Comisión evalúa el grado de fiabilidad de otras políticas y medidas. Cuado el grado de fiabilidad es significativo, examina de cerca si la aplicación prevista de otras políticas y medidas está suficientemente justificada, de acuerdo con los elementos enumerados en el anexo 6 del documento de orientaciones complementarias.

La Comisión encuentra que una política y una medida están justificadas en particular cuando está demostrado que el potencial de reducción previsto es realista y realizable en el período de 2008 a 2012, cuando hay garantías suficientes de que la política o la medida van a aplicarse de acuerdo con la decisión de la Comisión sobre el plan nacional de asignación, y cuando está demostrado que la medida no tendría efectos significativos de solapamiento al reducir las emisiones de instalaciones incluidas en el RCCDE.

Cuando un Estado miembro que aún tiene que estrechar distancias entre sus emisiones efectivas y las permitidas de acuerdo con los objetivos de Kioto no justifica otras políticas o medidas o las justifica insuficientemente, está infringiendo el criterio 1) y, en consecuencia, la cantidad total prevista de derechos se reduce proporcionalmente. Para determinar la reducción necesaria, se tiene en cuenta la proporción de las emisiones totales que el RCCDE representa en comparación con las emisiones procedentes de fuentes no incluidas en el ámbito de la Directiva.

En la práctica , la Comisión determina la reducción necesaria de acuerdo con la siguiente fórmula:

Reducción media anual necesaria = (UNSUB PM) * TSS

Donde: UNSUB PM = política o medida no justificada

Previsiones de emisiones de dióxido de carbono en el sector de los transportes

Las emisiones de dióxido de carbono en el sector de los transportes han aumentado significativamente, y las medidas de reducción adoptadas en ese sector tardan un tiempo considerable en lograr los efectos previstos . Por lo tanto, para la evaluación con arreglo al criterio 1), es imprescindible examinar la solidez de las previsiones sobre la tendencia de las emisiones de dióxido de carbono en el sector de los transportes.

La Comisión ha comparado la tendencia de las emisiones de dióxido de carbono del sector de los transportes presentadas por el Estado miembro en su plan nacional de asignación con la evolución expuesta en el documento European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005 .

Cuando un Estado miembro que aún tiene que reducir distancias entre sus emisiones efectivas y las permitidas de conformidad con los objetivos de Kioto y la evolución de las tendencias en que ha basado su plan nacional de asignación está sustancialmente por debajo de la prevista en el documento European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005 , la Comisión considera que el plan incumple el criterio 1) y, en consecuencia, la cantidad total prevista de derechos se reduce proporcionalmente. Para determinar la reducción necesaria, se tiene en cuenta la proporción de las emisiones totales que el RCCDE representa en comparación con las emisiones procedentes de fuentes no incluidas en el ámbito de la Directiva .

En la práctica , la Comisión determina la reducción necesaria de acuerdo con la siguiente fórmula:

Reducción media anual necesaria = [TRANS EM * (ETT - NAPT)] * TSS

Donde: TRANS EM = emisiones de dióxido de carbono de los transportes en 2005

ETT = evolución de las tendencias de 2005 a 2010 según el documento European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005

NAPT = evolución de las tendencias de 2005 a 2010 según el plan nacional de asignación

2.2. Adaptaciones a posteriori

En su artículo 11 y en el criterio 10) de su anexo III, la Directiva dispone que los Estados miembros tienen que decidir previamente (antes del inicio del período de comercio) la cantidad absoluta de derechos asignados en total y al titular de cada instalación. Esta decisión no puede modificarse y no es posible reasignar derechos mediante adición a la cantidad determinada para cada titular, o sustracción de la misma, según una decisión gubernamental o una norma predeterminada.

Estos ajustes a posteriori contradicen el concepto esencial de comercio con fijación previa de unos límites máximos ( cap-and-trade ) concebido por la Directiva. En la decisión a que se hace referencia en el artículo 11, apartado 2, de la Directiva, se asigna a cada instalación determinada cantidad de derechos, de cuyo valor puede disponer libremente con el fin de tomar las decisiones económicas óptimas. Existen tres alternativas fundamentales, igualmente legítimas: invertir en reducciones de las emisiones y vender los derechos liberados; reducir el volumen de producción y vender los derechos liberados, o mantener/ampliar el volumen de producción y comprar los derechos adicionales necesarios.

La Comisión considera que este tipo de ajustes a posteriori no es necesario desde el punto de vista administrativo ni está justificado de ningún otro modo. Los Estados miembros tienen la obligación de utilizar los mejores datos disponibles cuando deciden de antemano sobre las asignaciones. De hecho, la utilización de pronósticos exige siempre cierto grado de estimación a priori de las emisiones, cuyo volumen real puede finalmente desviarse en la realidad. Ahora bien, esta es una característica inherente a cualquier sistema de comercio con fijación previa de unos límites máximos y, por lo tanto, no puede de ninguna manera justificar una modificación retroactiva de la asignación ya decidida. Además, las razones de esta desviación no pueden determinarse de manera fiable y es muy posible que sean el resultado de reducciones de las emisiones debidas a inversiones reales llevadas a cabo por los titulares a raíz de los incentivos económicos creados por el RCCDE.

Al igual que en el primer período, las decisiones de la Comisión permiten introducir modificaciones en las asignaciones previstas en el plan en relación con la mejora de la calidad de los datos, en cualquier momento antes de que se tome la decisión de asignación prevista en el artículo 11, apartado 2.

Sólo en los siguientes casos están permitidas las adaptaciones después de la decisión final nacional de asignación:

- en caso de que una instalación se cierre durante el período, los Estados miembros consignan que ha dejado de haber un titular al que se vayan a asignar derechos; y

- en caso de que se asignen a nuevos entrantes derechos de la reserva, fijada de antemano, la asignación exacta a cada nuevo entrante se decidirá después de que se haya tomado la decisión sobre las asignaciones contemplada en el artículo 11, apartado 2.

La Comisión rechaza cualesquiera otros ajustes por contrarios al criterio 10), de conformidad con la evaluación de los planes del primer período.

2.3. Coherencia con las obligaciones de suplementariedad (límite de la AC y el MDL)

Además de su actuación a nivel nacional para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero, el Protocolo de Kioto permite a los Estados miembros invertir en proyectos de aplicación conjunta (AC) y del mecanismo para un desarrollo limpio (MDL) en otros países, y utilizar los créditos así obtenidos para el cumplimiento de una parte de sus compromisos de reducción de las emisiones. Los Estados miembros deben asegurar que la utilización de los mecanismos flexibles de Kioto es complementaria de la actuación nacional y tiene por objeto reducir las diferencias de las emisiones por habitante entre los países desarrollados y los países en desarrollo[19].

Además de esta utilización por los Estados miembros, la Directiva permite a los titulares de instalaciones incluidas en el RCCDE utilizar los créditos de AC y del MDL para cumplir una parte de los compromisos que les corresponden en virtud de la Directiva. Esta proporción debe atenerse a los compromisos de suplementariedad del Estado miembro y debe estar fijada en el plan nacional de asignación.

Por consiguiente, la Comisión debe evaluar si el límite es compatible con los compromisos de suplementariedad de los Estados miembros. Las obligaciones de suplementariedad incluyen tanto la compra pública como la utilización por el sector privado de créditos de AC y del MDL, mientras que la evaluación de la Comisión de conformidad con la Directiva se limita a la utilización por el sector privado.

La Comisión se basa en el siguiente planteamiento para evaluar la compatibilidad de los límites propuestos de AC/MDL con respecto al anexo III de la Directiva.

El nivel de esfuerzo de reducción de los gases de efecto invernadero que un Estado miembro debe acometer se determina evaluando la cantidad de reducción que es necesario llevar a cabo en relación con

- las emisiones del año de base,

- las emisiones de gases de efecto invernadero en 2004,

- y las emisiones previstas para 2010[20].

En la siguiente etapa, se calcula la mitad de la cifra que representa el mayor esfuerzo. Se considera que esta cifra es la cantidad global máxima de créditos de AC/MDL que un Estado miembro puede utilizar además de la actuación nacional, respetando al mismo tiempo su compromiso de garantizar que la utilización de los mecanismos de Kioto es un complemento de esa actuación nacional.

Por otra parte, los Estados miembros que no tengan previsto comprar unidades de Kioto con fondos públicos pueden permitir que sus titulares incluidos en el RCCDE utilicen los créditos del MDL/AC hasta agotar este límite. Este límite debe entenderse como un porcentaje específico proporcional al límite aprobado para el sector participante en el RCCDE. Si los Estados miembros permiten un nivel de utilización superior, se considera que infringen el criterio 12).

En cuanto a los Estados miembros que sí tienen previsto comprar unidades de Kioto con fondos públicos, estas compras se tienen en cuenta. La cantidad de créditos de AC/MDL que pueden utilizar las instalaciones incluidas en el RCCDE en ese Estado miembro se reduce en la cantidad media anual de compras públicas previstas o justificadas.

Cuando la evaluación según estos planteamientos presente una situación en la que las instalaciones incluidas en el RCCDE en ese Estado miembro sólo podría utilizar créditos de AC/MDL hasta un nivel inferior al 10 %, la Comisión considera que, como umbral mínimo, se les debe permitir que utilicen créditos de AC/MDL hasta el 10 %. Esto refleja un equilibrio razonable entre conseguir las reducciones nacionales y dar a los titulares de las instalaciones un incentivo para que inviertan en proyectos en los países en desarrollo.

En la práctica , la Comisión evalúa la coherencia con las obligaciones de suplementariedad de acuerdo con la siguiente fórmula:

A = emisiones del año de base – emisiones permitidas de conformidad con los objetivos de Kioto

B = emisiones de gases de efecto invernadero en 2004 – emisiones permitidas de conformidad con los objetivos de Kioto

C = emisiones previstas para 2010 – emisiones permitidas de conformidad con los objetivos de Kioto

D = 50 % de máx. (A, B, C) – compra pública media anual de unidades de Kioto

Límite máximo permitido (en %) = (D / límite medio anual) o 10 %

2.4. Temas específicos de los distintos planes

Garantías de asignación después del período de comercio

La Comisión observa que en la Directiva 2003/87/CE se establece que un plan nacional de asignación debe abarcar su respectivo período de comercio. Por consiguiente, la evaluación de un plan por la Comisión se ciñe a los aspectos relacionados con el período de comercio correspondiente. Por eso en todos los casos en que los planes de asignación para el primer período (2005 a 2007) contenían disposiciones, en particular relacionadas con las garantías de asignación[21], referentes al período posterior a 2007, la Comisión se ha reservado su opinión.

La Comisión está evaluando por primera vez la aplicación concreta de garantías de asignación del primer período en la medida en que está previsto llevarlas a efecto en los planes correspondientes al segundo período. Considera que estas garantías son contrarias al criterio 5) al discriminar entre las empresas, ya que favorecen indebidamente a determinadas empresas o actividades en contra de los requisitos del Tratado, y en particular de sus artículos 87 y 88. En estos casos, las garantías darían lugar a una asignación gratuita preferente de derechos, que favorecería a las instalaciones beneficiarias en comparación con el grado de asignación gratuita dado a otras instalaciones existentes de acuerdo con la metodología general de asignación. Este trato favorable a un grupo de instalaciones existentes falsea o amenaza con falsear la competencia con otro grupo de instalaciones existentes y tiene además efectos transfronterizos, ya que el comercio en todos los sectores regulados por la Directiva 2003/87/CE se realiza a escala comunitaria.

La Comisión considera en esta fase que es probable que cualquier ayuda estatal concedida se considere incompatible con el mercado interior si se evalúa con arreglo a los artículos 87 y 88 del Tratado.

Además, desde el punto de vista medioambiental, a la Comisión le preocupa que garantías que ofrecen un alto grado de asignación gratuita a modos de producción intensivos en carbono se prolonguen mucho en el futuro. Tales garantías podrían incentivar la inversión en estos modos de producción, lo cual limitaría las posibilidades para las nuevas reducciones necesarias de las emisiones de gases de efecto invernadero después de 2012. Al mismo tiempo, cualquier tipo de garantía de asignación después de 2012 limita el margen para seguir armonizando la metodología de asignación en el mercado interior en el contexto de la revisión del RCCDE.

Acumulación

La acumulación[22] de derechos es en principio un buen elemento del diseño del RCCDE, y los Estados miembros deben permitirla a partir del segundo período de comercio. La acumulación del primer período de comercio al segundo era facultativa para cada Estado miembro, y 23 de 25 Estados miembros han decidido no permitirla.

La acumulación discrecional del primer período de comercio en el segundo implicaría ayuda estatal, porque el Estado miembro estaría expidiendo gratuitamente derechos que, de lo contrario, podría haber vendido en forma de «unidades de cantidad atribuida». Al mismo tiempo, la acumulación por un Estado miembro en el segundo período de comercio sólo es compatible con el criterio de reflejar el potencial de reducción si los derechos acumulados se deducen del límite considerado compatible con los criterios de asignación de la Directiva[23].

La Comisión opina que cualesquiera disposiciones nacionales relativas al uso previsto de la acumulación discrecional entre el primer período de comercio y el segundo deben notificarse a la Comisión de conformidad con el artículo 88, apartado 3, del Tratado. Además, considera en esta fase que toda expedición de derechos acumulados en el segundo período de comercio que no esté basada en una contrapartida medioambiental de los beneficiarios, en términos de reducciones reales demostradas de las emisiones durante el primer período de comercio, puede constituir una ayuda estatal que con probabilidad se consideraría incompatible con el mercado interior si se evaluase de conformidad con los artículos 87 y 88 del Tratado.

Subasta

La Directiva 2003/87/CE permite la subasta o la venta de hasta el 10 % de los derechos asignados por el Estado miembro en el segundo período de comercio.

Como ha observado el Grupo de Alto Nivel sobre Competitividad, Energía y Medio Ambiente[24], la insuficiente madurez de los mercados de la energía ha generado supuestamente una presión competitiva insuficiente para reducir la transferencia del valor de los derechos en los precios de la electricidad y, en consecuencia, los beneficios extraordinarios para los productores de electricidad. El Grupo ha recomendado además que los Estados miembros estudien la asignación diferenciada entre sectores en el segundo período de asignación del RCCDE, a fin de tener en cuenta los aspectos externos de la competitividad.

Varios Estados miembros tienen previsto incrementar el porcentaje de subastas en combinación con una asignación más exigente para los generadores de electricidad. En otros todavía se está estudiando la organización de subastas. Por lo tanto, en las decisiones relativas a los planes para el segundo período los Estados miembros pueden incrementar el porcentaje de subastas dentro de los límites definidos en el artículo 10 de la Directiva 2003/87/CE, tras la evaluación de la Comisión pero antes de tomar la decisión definitiva de asignación nacional con arreglo al artículo 11, apartado 2.

Además, la Comisión considera que la participación en cualquier subasta debe estar abierta sin restricciones a todas las personas en la Comunidad.

Instalaciones de combustión

Cuando un Estado miembro no aplica la interpretación de instalaciones de combustión de conformidad con el apartado 36 de las orientaciones complementarias, según aclaran las «definiciones coordinadas» de otras instalaciones de combustión que figuran en las actas del Comité del Cambio Climático de 31 de mayo de 2006, la Comisión rechaza el plan por contrario al criterio 10).

Cuando un Estado miembro propone asignar más derechos en relación con las emisiones adicionales de tales instalaciones de combustión, no incluidas en el plan correspondiente al primer período, la Comisión examina si la asignación prevista para estas instalaciones se ha determinado con arreglo a las metodologías generales expuestas en el plan nacional de asignación y a cifras de emisiones verificadas y justificadas.

Si el cálculo de la asignación correspondiente a estas emisiones adicionales en aplicación de la metodología general y sobre la base de cifras de emisiones verificadas y justificadas tuviera como resultado una cantidad menor de derechos, la Comisión exigiría que el límite indicado en la decisión de la Comisión se redujera en una cantidad equivalente a esta diferencia.

3. Conclusiones

El éxito del RCCDE es fundamental para sostener la credibilidad de la UE en relación con el régimen climático después de 2012. Al mismo tiempo, hacer mayor uso de él es crucial para respetar los compromisos contraídos por la UE de acuerdo con el Protocolo de Kioto durante el período de 2008 a 2012. Algunos planes nacionales de asignación propuestos a la Comisión no sólo pondrían en peligro el cumplimiento de los compromisos de Europa en relación con el Protocolo de Kioto, sino que además crearían falseamientos indebidos en el mercado interior.

Con la evaluación objetiva y transparente de los planes para el segundo período, tal y como se expone en la presente Comunicación, la Comisión está salvaguardando la realización de los compromisos de Kioto y la prosperidad y el crecimiento futuros de un mercado del carbono.

Cuadro 1: Resumen de los criterios incumplidos[25]

Alemania | Grecia | Irlanda | Letonia | Lituania | Luxemburgo | Malta |

1) Objetivo de Kioto | X | X | X |

2) Evolución de las emisiones | X | X | X | X | X | X |

3) Potencial de reducción | X | X | X | X | X | X |

4) Otros instrumentos legislativos |

5) No discriminación | X | X |

6) Nuevos entrantes | X | X | X |

7) Acción temprana |

8) Tecnologías limpias |

9) Consulta pública |

10) Lista de instalaciones con la cantidad de cada una | X | X | X | X | X |

11) Competencia exterior |

12) Límite AC/MDL | X | X |

Artículo 10 |

Cuadro (continuación): Resumen de los criterios incumplidos

República Eslovaca | Suecia | Reino Unido |

1) Objetivo de Kioto |

2) Evolución de las emisiones | X | X |

3) Potencial de reducción | X | X |

4) Otros instrumentos legislativos |

5) No discriminación | X |

6) Nuevos entrantes | X |

7) Acción temprana |

8) Tecnologías limpias |

9) Consulta pública |

10) Lista de instalaciones con la cantidad de cada una | X | X |

11) Competencia exterior |

12) Límite AC/MDL | X |

Artículo 10 |

ANEXO 1 Criterios para los planes nacionales de asignación enumerados en el anexo III de la Directiva 2003/87/CE

1. La cantidad total de derechos de emisión por asignar durante el período pertinente será compatible con la obligación del Estado miembro de limitar sus emisiones de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto, teniendo en cuenta, por un lado, el porcentaje de las emisiones globales que representan dichos derechos en comparación con las emisiones de fuentes no contempladas en la presente Directiva y, por otro, las medidas nacionales en materia de energía; será coherente asimismo con el programa nacional relativo al cambio climático. La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. Antes de 2008, la cantidad será compatible con el propósito de alcanzar o superar el objetivo correspondiente a cada Estado miembro de conformidad con la Decisión 2002/358/CE y el Protocolo de Kioto. |

2. La cantidad total de derechos de emisión por asignar será coherente con las evaluaciones del progreso real y previsto hacia el cumplimiento de las contribuciones de los Estados miembros a los compromisos de la Comunidad derivados de la Decisión 93/389/CEE. |

3. Las cantidades de derechos de emisión por asignar serán coherentes con el potencial, incluido el potencial tecnológico, de reducción de las emisiones de las actividades sujetas al presente régimen. Los Estados miembros podrán basar su distribución de derechos de emisión en el promedio de las emisiones de gases de efecto invernadero por producto en cada sector de actividad y en los progresos alcanzables en cada actividad. |

4. El plan será coherente con los demás instrumentos legislativos y políticos comunitarios. Se tendrán en cuenta los aumentos inevitables de las emisiones resultantes de nuevos requisitos legislativos. |

5. De conformidad con los requisitos del Tratado, en particular sus artículos 87 y 88, el plan no distinguirá entre empresas o sectores de modo que se favorezca indebidamente a determinadas empresas o actividades. |

6. El plan incluirá información sobre la manera en que los nuevos entrantes podrán comenzar a participar en el régimen comunitario en el Estado miembro de que se trate. |

7. El plan podrá contener medidas tempranas e incluirá información sobre la manera en que se tendrán en cuenta las medidas tempranas. Los Estados miembros podrán utilizar parámetros procedentes de los documentos de referencia relativos a las mejores técnicas disponibles para elaborar sus planes nacionales de asignación de derechos de emisión; estos parámetros podrán prever un elemento que dé cabida a las acciones tempranas. |

8. El plan incluirá información sobre la manera en que se tendrán en cuenta las tecnologías limpias, incluidas las tecnologías energéticamente eficientes. |

9. El plan incluirá disposiciones sobre la formulación de observaciones por parte del público, así como información sobre las medidas gracias a las cuales se tendrán debidamente en cuenta dichas observaciones antes de tomar una decisión sobre la asignación de derechos de emisión. |

10. El plan contendrá una lista de las instalaciones cubiertas por la presente Directiva con mención de las cifras de derechos de emisión que se prevé asignar a cada una. |

11. El plan podrá contener información sobre el modo en que se tendrá en cuenta la competencia de países o entidades exteriores a la Unión Europea. |

12. El plan especificará la cantidad máxima de RCE y URE que pueden utilizar los titulares en el régimen comunitario como porcentaje de la asignación de derechos de emisión a cada instalación. El porcentaje será coherente con las obligaciones de suplementariedad del Estado miembro con arreglo al Protocolo de Kioto y a las decisiones adoptadas conforme a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático o a dicho Protocolo. |

ANEXO 2 Evolución del crecimiento económico entre 2005 y 2010

Estado miembro | Crecimiento de 2005 a 2010 |

Alemania | 9,6 % |

Grecia | 19,9 % |

Irlanda | 27,2 % |

Letonia | 50,0 % |

Lituania | 37,4 % |

Luxemburgo | 27,2 % |

Malta | 11,9 % |

República Eslovaca | 32,4 % |

Suecia | 16,6 % |

Reino Unido | 14,3 % |

Fuente: Energy and Transport Trends to 2030 - Update 2005 , documento de la Dirección General de Energía y Transportes, y previsiones económicas de otoño de 2006 de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros.

[1] COM(2006) 676 – Construcción de un mercado mundial del carbono.

[2] Esta cifra incluye los derechos asignados a las reservas para los nuevos entrantes y de los que se espera que se incorporen al mercado general de derechos de emisión de la UE mediante subasta.

[3] Greenhouse gas emission trends and projections in Europe 2006 , Informe nº 9/2006 de la AEMA. Véase http://reports.eea.europa.eu/eea_report_2006_9/en/eea_report_9_2006.pdf.

[4] Véase el anexo 1.

[5] Si es necesario, la Comisión solicita más información al Estado miembro antes de concluir su evaluación.

[6] La cantidad total de derechos de emisión por asignar no será superior a la cantidad que probablemente resulte necesaria para aplicar estrictamente los criterios del presente anexo. (Véase la segunda frase del criterio 1).

[7] Statistical aspects of the EU energy economy in 2005 , Eurostat, Medio Ambiente y Energía, 13/2006.

[8] Se ha elegido 2010 como el año promedio del período de 2008 a 2012.

[9] La evolución del crecimiento económico para el primer conjunto de planes evaluados figura en el anexo 2. Los datos sobre el crecimiento económico reflejan las últimas previsiones de la Comisión para los años 2006, 2007 y 2008. Véase http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2006/ee506en.pdf.

[10] http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/figures/trends_2030_update_2005/energy_transport_trends_2030_update_2005_en.pdf.

[11] Esta hipótesis se elaboró como aportación a la revisión de la Directiva 2001/81/CE (la Directiva sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos). Se basa en una metodología y un conjunto de premisas idénticos a los del documento European Energy and Transport Trends to 2030 – update 2005 , pero contiene las mejoras previstas de la intensidad de carbono basadas en un precio de los derechos de 12 euros en 2010 que aumentaría a 20 euros en 2020. Véase http://ec.europa.eu/environment/air/baseline.htm.

[12] Plan de Acción para la Eficiencia Energética: realizar el potencial - COM (2006) 545.

[13] Véase el apartado 36 del documento COM (2005) 703.

[14] Cuando no se dispone de cifras de emisiones de calidad suficiente, la evaluación se basa en la asignación media anual que las instalaciones excluidas habrían recibido.

[15] Las emisiones de dióxido de carbono del sector de los transportes en la UE han aumentado significativamente durante el pasado decenio, y las medidas de reducción adoptadas en el sector tardan un tiempo considerable en lograr los efectos previstos.

[16] El segundo documento de orientación se puede consultar en la Comunicación de la Comisión titulada: «Orientaciones complementarias para los planes de asignación del período 2008-2012 en el ámbito del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE» - COM(2005) 703.

[17] Para el primer documento de orientación, véase la Comunicación de la Comisión titulada: «Orientaciones para los Estados miembros sobre la aplicación de los criterios del anexo III de la Directiva 2003/87/CE» - COM(2003) 830.

[18] Según se indica en el informe de situación COM(2006) 658, de 27.10.2006, cuadro 1 en el anexo SEC(2006) 1412, de 27.10.2006.

[19] Decisión 2/CMP.1 de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto: «Principios, carácter y objeto de los mecanismos previstos en los artículos 6, 12 y 17 del Protocolo de Kyoto», de diciembre de 2005, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add. 1, p. 4.

[20] Todas las cifras se basan en el informe de situación de la Comisión de 2006, cuadros 1 y 2 en el anexo SEC(2006) 1412, de 27.10.2006.

[21] Un ejemplo de garantía de asignación es la disposición de que a un nuevo entrante que inicie su actividad en 2006 el Estado miembro le concedería una asignación completa y gratuita de derechos de emisión para los 14 años siguientes, es decir, hasta 2020, lo cual se prolonga hasta el cuarto período de comercio del RCCDE.

[22] La acumulación debe entenderse como la posibilidad de transferir derechos no utilizados al período de comercio subsiguiente en caso de que el titular no los necesite para cubrir emisiones o no los haya vendido en el mercado. Véase el artículo 13, apartados 2 y 3, de la Directiva 2003/87/CE.

[23] Véase el criterio 3 del anexo III de la Directiva.

[24] Véase http://ec.europa.eu/enterprise/environment/hlg/doc_06/first_report_02_06_06.pdf.

[25] De acuerdo con el principio establecido en la segunda frase del criterio 1), los planes de Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, la República Eslovaca y Suecia incumplen también el criterio 1) del anexo III por ausencia de aplicación estricta de todos los criterios.