COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS
Bruselas, 2.10.2001
COM(2001) 531 final
LIBRO VERDE
sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea
(presentada por la Comisión)
2LIBRO VERDE
sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea
1. C ONSULTA SOBRE LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES EN LA UNIÓN EUROPEA
El objeto del presente Libro Verde es inicia r una amplia consulta pública sobre la futura
orientación de la protección de los consumidores en la Unión Europea. Con el fin de estimularun debate bien informado, se esboza un análisis  de la situación actual y de las posibles
opciones que se plantean para el futuro.
La Comisión invita a las partes interesadas a que envíen sus comentarios el 15 de enero de
2002 a más tardar. Serán bie nvenidas las observaciones s obre cualquier aspecto del
documento, pero, en particular, sobre las siguientes cuestiones:
/g183 ¿Cuáles son las principales barreras que en cuentran los consumidores y las empresas
como consecuencia de las d iferencias entre las reglamenta ciones nacionales relativas a
las prácticas comerciales le ales o buenas en materia de publicidad y a las prácticas
relacionadas con los aspectos precontractual es, contractuales y postventa de las
relaciones entre las empresas y los consumidores?
/g183 ¿Está de acuerdo en que es necesario reformar  la protección del consumidor en lo que se
refiere a este aspect o del mercado interior?
/g183 ¿La reforma debería hacerse de acuerdo con el enfoque específico existente o con el
planteamiento mixto expuesto más adelante?
/g183 ¿Cuales serán las repercusione s de los dos enfoques en térm inos de costes y beneficios
para los consumidores y las empresas?
En caso de que se adoptara el enfoque específico:
/g183 ¿Cuáles son las prioridades de la armonización?
En caso de que se adoptara el enfoque mixto:
/g183 ¿Cuáles serían los principales elementos de una cláusula general, de los criterios
generales y de las normas básicas para la regulación de las pr ácticas comerciales?
/g183 ¿Qué sería mejor, una directiva marco con una cláusula general basada en prácticas
comerciales leales, o referi da a las prácticas fraudulentas y engañosas? ¿Qué enfoque es
más viable? ¿Cuál sería el más adecuado par a abordar el problema de la fragmentación
del mercado interior en favor de los consumidores?
/g183 ¿Sería conveniente incluir una base para la  autorregulación en una directiva marco? En
caso afirmativo, ¿cuáles son los elementos esen ciales para la inclusión de tales opciones y
criterios?
3/g183 ¿Sería conveniente elaborar orientaciones prác ticas no obligatorias? ¿Estas orientaciones
deberían adoptar la forma de recomendaciones de la Comisión o de lista indicativa de
ejemplos permitidos y ejemplos ilícitos adjunta a la directiva?
/g183 ¿Las partes interesadas deberían participar  en la elaboración de las orientaciones
prácticas no obligatorias?
/g183 ¿Se necesita un marco jurídico para mejo rar la cooperación entre las autoridades
competentes en materia de pr otección de los consumidores?
/g183 ¿Cuáles deberían ser los elemento s fundamentales de dicho marco?
Le agradeceremos que envíe sus comentarios (con la mención «Libro Verde sobre la
protección de los consumidores en la Unión Europea») a la siguiente dirección:
Comisión Europea
Dirección General de Sanidad y Protección de los ConsumidoresF101 06/52Rue de la Loi 200B-1049 Bruselas
o por correo electrónico a la di rección: consultsanco@cec.eu.int
La Comisión también tiene previsto organizar una reunión con las part es interesadas y una
consulta con las au toridades nacionales.
2.
LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES EN EL MERCADO INTERIOR
2.1 Introducción
Para que el mercado interior aporte sus beneficios a los consumidores, éstos deben poder
acceder fácilmente a los bienes y servicios promocionados, ofrecidos y vendidos más allá delas fronteras. Es precisamente el movimiento transfronterizo de los bienes y servicios el quepermite a los consumidores buscar ofertas favorables y productos y servicios innovadores,
permitiéndoles adoptar las decisi ones más ventajosas. Esta dema nda transfronteriza aumenta
la presión competitiva dentro del mercado interior y favorece una oferta de bienes y serviciosmás eficaz y a precios más competitivos. Este círculo ideal sólo puede conseguirse si el marcoregulatorio vigente impulsa a los consumidores y a las empresas a participar en el comerciotransfronterizo. Las diferencias entre las legislaciones nacionales sobre prácticas comercialesen lo que se refiere a las relaciones entre las empresas y los consumidores pueden impediresta evolución.
En la Unión Europea, la del consumidor
 La dimensión comunitaria de protección de los
consumidores  (entendida aquí como la regulaci ón de los intereses económicos de los
consumidores, excluidas las cuestiones de sal ud y seguridad y otros aspectos relacionados)
existe desde hace más de veinticinco años. El artículo 153 del Tratado CE consagra una seriede derechos del consumidor: a la informaci ón, a la educación y a la representación. Las
directivas comunitarias de protección de los consumidores, basadas por lo general en las
disposiciones sobre el mercado interior del artículo 95 (antig uo artículo 100 bis) del Tratado
CE, han precisado algunos de estos derechos. Ot ras directivas, aun no teniendo como objetivo
primordial la protección del cons umidor, inciden también direct amente sobre ella. A su vez,
4las normativas y jurisprudencias nacionales ejercen una acción directa sobre la protección del
consumidor en el mercado interior.
Sin embargo, la protección del consumidor en el  mercado interior tiene que hacer frente a una
multitud de normas y a un sistema fragmentario en cuanto a la aplicación de las mismas. La
perspectiva de la ampliación representa un riesgo de mayor fragmentación del mercadointerior y de incremento de los problemas de aplicación. La circulaci ón de billetes y monedas
de euros que empezará en enero de 2002 constituye una magnífica oportunidad para
desarrollar el mercado interior de  los consumidores, oportunidad qu e, si se desperdicia, dejará
a los ciudadanos la impresión de que el proyecto  fundamental de la Unión Europea, es decir,
el mercado interior, no tiene efecto alguno pa ra su vida cotidiana y es simplemente un
proyecto destinado a servir a los intereses de  las empresas. La protección del consumidor se
propone introducir un sist ema de regulación que:
/g183 alcance un
 el nivel lo  más alto posible de protecci ón del consumidor manteniendo, al
mismo tiempo, un mínimo coste para las empresas;
/g183 sea lo más sencillo posible y lo suficiente mente flexible para responder rápidamente al
mercado, y en el que todas las partes se sienta n comprometidas en la medida de lo posible;
/g183 proporcione una seguridad jurídica y garanti ce su aplicación eficaz y real, especialmente
en los litigios transfronterizos.
A petición de la Comisión, se  realizaron tres estudios1 para obtener un panorama completo de
la reglamentación sobre la protección de los consumidores a escala nacional y comunitaria.Los apartados siguientes presentan un análisis general de sus efectos.
2.2 Reglamentación y juri sprudencia a escala de la Unión Europea
Las directivas sobre protección de los consumidor es entran dentro de dos grandes categorías:
las directivas de aplicación ge neral y aquellas cuyas normas af ectan a sectores o métodos de
venta específicos. La Directiva relativa a las acciones de cesación introduce un mecanismo deaplicación en la práctica. En el recuadro siguiente se presentan las directivas existentes.
Directivas en materia de protección de los consumidores
Normas generales - Directiva sobre publicidad engañosa
2, modificada por la Directiva sobre
publicidad comparativa3. Directiva sobre indicación de preci os. Directiva sobre las cláusulas
abusivas en los contratos celebrados con consumidores4. Directiva sobre la venta y las
garantías de los bienes de consumo5.
Normas sobre sectores y métodos de venta – Directivas sobre productos alimenticios6,
cosméticos7, denominaciones textiles8 y sobre los medicamentos para uso humano9, sobre los
viajes combinados10, los contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales11,
crédito al consumo12, contratos de venta a distancia13, instrumentos de pesaje de
funcionamiento no automático14 y adquisición de inmuebles en régimen de tiempo
compartido15.
Aplicación  - Directiva sobre acciones de cesación16.
Además, aunque no tengan la protección del cons umidor como objetivo principal, otros textos
de la legislación comunitaria también introducen algún tipo de protección para el consumidor,
5o regulan la competencia de las autoridades na cionales para introducir normas destinadas a
proteger a los consumidores. Por ejemplo, la Directiva sobre el comercio electrónico17 afecta
a la publicidad y la venta a los consumidores por parte de prestadores de servicios de la
sociedad de la información. La Direc tiva sobre la televisión sin fronteras18 coordina también
ciertos aspectos de las comunicaciones comercia les a través de los medios de radiodifusión.
Introduce un nivel de protección elevado y uniforme, la aplicación del principio del Estadomiembro de origen, definiciones comunes form uladas con precisión y claros requisitos de
aplicación.
Asimismo, el Convenio de Bruselas (conver tido ahora en un Reglamento comunitario
19) y el
Convenio de Roma20 establecen normas, en casos de liti gios contractuales transfronterizos
dentro de la Unión Europea, pa ra determinar el Estado miembro competente (jurisdicción) y
la legislación nacional aplicable al contrato (legislación aplicable). Por último, existe todo un
conjunto de jurisprudenc ia del Tribunal de Jus ticia de las Comunidade s Europeas que versa
sobre la compatibilidad de algunas normas nacionales de protección de los consumidores conel mercado interior
21.
Las principales características de la protección de los consumidores en la Unión Europea son
las siguientes:
/g183 En comparación con la legislación nacional, las directivas comunitarias existentes en
materia de protección de los consumidor es no constituyen un marco reglamentario
completo para las prácticas comerciales entre empresas y consumidores, objetivo central dela protección de los consumidores. Si bien alg unos ámbitos están bien cubiertos, en otros
aspectos fundamentales se carece de normas comunitarias, en particular en lo que se refierea las prácticas de comercializaci ón, las prácticas relacionadas c on los contratos, los pagos y
los servicios posventa. La ir rupción de nuevas prácticas  comerciales y tecnológicas
también ha tendido a borrar las distinciones tradicionales intr oducidas en la legislación de
la Unión Europea entre las di ferentes etapas de la tran sacción, añadiendo así un elemento
de incertidumbre.
/g183 Algunas directivas, sobre todo las específicas para un sector, nacieron como una respuesta
muy precisa a problemas específicos bien de finidos en un momento concreto. Este hecho,
junto con el largo período de tiempo transcurri do entre la propuesta y la aplicación de las
medidas comunitarias (la Directiva de vent a a distancia fue propu esta en junio de 1992,
pero no fue aplicable hasta junio de 2000), ha hecho que se hayan ido quedando obsoletas
a medida que las prácticas me rcantiles han ido evolucionando. Esto podría hacer superfluas
las normas comunitarias, restringir innece sariamente la innovación o permitir que los
comerciantes poco honrados va yan por delante de la ley. El tiempo necesario para
modificar estas directivas y adaptarlas al progreso t ecnológico manteniendo al mismo
tiempo el mismo nivel de protección de los consumidores viene a sumarse a dicha falta deflexibilidad.
Estudio de casos: la Directiva sobre las ventas a distancia y la Directiva sobre la
adquisición de inmuebles en régimen de tiempo compartido
La Directiva sobre ventas a distancia prevé una serie de derechos contractuales de los
consumidores cuando compran bienes o serv icios de un proveedor que no está presente
físicamente. En concreto, se establece una se rie de requisitos de información que deben
facilitarse en un «soporte duradero» para que el  consumidor pueda retener la información
contractual esencial. Esto no plantea problemas si el medio utilizado para la transacción es el
correo postal o el correo electrónico, pero el desarrollo de la venta a distancia a través de la
6nueva telefonía móvil podría verse restringido por tale s requisitos y por los límites de la
tecnología actual, lo cual coarta la innova ción y debilita la protección del consumidor.
Las nuevas técnicas de comercialización para la multipropiedad  de derechos de
aprovechamiento por turno de bienes inmuebles  se han concebido de forma que, en
determinadas circunstancias, que dan excluidas del ámbito de ap licación de la directiva y de
sus obligaciones fundamentales. A título de ej emplo, algunos vendedores proponen contratos
por un período inferior a tres años o prevén un pe ríodo anual de disfrute inferior a siete días.
Además, los contratos de propiedad compartida se ofrecen a través de un seguro o de la
pertenencia a un club, o mediante fórmulas concretas destinadas a excluir estas disposiciones
del ámbito de aplicación de la directiva.
/g183 La interacción entre la reglamentación comunitaria en materia de protección de los
consumidores y las otras nor mas citadas ha creado un marc o regulatorio complicado y
difícil de entender para las empresas y los consumidores.
/g183 La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunida des Europeas sobre la posible
justificación de barreras al libre movimie nto de bienes y servicios por motivos de
protección de los consumidores no aporta una  solución porque se ha limitado a cuestiones
específicas de casos concretos.
/g183 Aunque está experimentando un rápido desarrollo en muchos Estados miembros, la
autorregulación, mediante códigos de buena c onducta, se ve muy restringida a escala de la
Unión Europea. Los esfuerzos realizados reci entemente para desarrollar la autorregulación
a escala comunitaria han dado escasos resultados. Se ha comprobado que laautorregulación puede ser un complemento útil de la reglamentación, y que puede reducir
la necesidad de una legislación muy pormenorizada y aportar beneficios a losconsumidores. Si bien en algunos textos legislativos de la Unión Europea se hace
referencia explícita a los códigos de conducta, estos no han podido desarrollar todo su
potencial a escala de la Unión Europea por la diversidad de las legislaciones nacionales yla incertidumbre sobre la situación de los compromisos adoptados en los códigos y su
posible carácter ejecutorio.
/g183 A diferencia de lo que sucede con el trabaj o de los organismos de normalización en el
«nuevo enfoque»
22, y el de los representantes de la patronal y los sindicatos en el diálogo
social sobre la regulación del empleo, no exis te un marco para la participación oficial de
las partes interesadas en el proceso reglamen tario a escala de la Unión Europea. A medida
que los mercados se diversifican crece la nece sidad de recurrir a expert os para establecer la
reglamentación. La participación de los agente s interesados puede ha cer más aceptables las
decisiones reglamentarias. La participación de los agentes interesados a escala de la UniónEuropea depende de la competencia y re presentatividad de organismos capaces de
representar eficazmente los grupos de interés.
2.3 Reglamentación y ju risprudencia nacional en materia de protección de los
consumidores
Cuando no existe legislación o jurisprudencia comunitaria, se apli ca la reglamentación
nacional de los Estados miembros, que puede diferir en su fondo y aplicación. Cada Estado
miembro cuenta con un entorno reglamentari o relativamente bien desarrollado dirigido
específicamente a la protección de los cons umidores o a la regulación de las prácticas
comerciales entre empresas y consumidores para  otros fines. No obstante, además del mismo
tipo de reglamentaciones existentes a escala comunitaria, muchos Estados miembros disponen
7de un principio jurídico general, apoyado a veces  por leyes específicas, para regir las prácticas
comerciales entre empresas y consumidores.
Principios generales
El principio general de comportamient o contrario a las buenas costumbres ( contra bonos
mores) puede observarse en la legislación de Austria23, Grecia24, Portugal25 y Alemania26. El
principio de «prácticas comerciales leales» puede encontrarse en la legislación de  Bélgica27,
Italia28, Luxemburgo29 y España30. Francia31 y los Países Bajos32 adoptan disposiciones
generales del derecho de responsabilidad civ il, y estos últimos utilizan el concepto de ilicitud .
Existen muchas similitudes en el principio de buenas prácticas de  comercialización
adoptadas por Dinamarca33, Finlandia34 y Suecia35. También se encuentran principios
generales similares en los sistemas jurídicos de muchos terceros países, en particular los
Estados Unidos, Canadá (en donde la protección de los consumidores está regulada a escala
provincial) y Australia. Aunque no existe una norma jurídica  preponderante de este tipo que
rija las relaciones entre los consumidores y la s empresas en el Reino Unido o Irlanda, sí
existen principios equivalentes  en sus sistemas jurídicos36.
Estos principios generales han sido posterior mente desarrollados mediante una legislación
específica, o bien su desarrollo se ha dejado en  manos de los tribunale s, que, con el paso de
los años, han ido produciendo un a jurisprudencia completa y detallada. En cada Estado
miembro, su desarrollo ha va riado dependiendo del sistema jurídico y del alcance y el
objetivo del principio general. Los principi os surgieron por diferentes motivos, aunque
actualmente sirvan para regular las prácticas comerciales entre empresas y consumidores. Así,en Alemania y Austria, la apreciación de l principio general se ha extendido desde la
protección de los competidores frente a prácticas comerciales desleales hasta abarcar tambiénla protección de los consumidores. En Francia y en España estos objetivos se tratan de formaseparada, puesto que la protec ción de los consumidores se rige directamente por una
legislación específica, pero éstos se encuentran protegidos de forma indirecta por losprincipios generales y los reglamentos destin ados a la protección de la competencia. En
cambio, Dinamarca y Suecia han adoptado medidas dirigidas específicamente a proteger a los
consumidores y a los competidores. El ámbito de aplicación y el alcance de estas leyesgenerales sobre la competencia desleal varían considerablemente en la práctica entre algunos
Estados miembros, debido a su objetivo y su c onstrucción. El aumento de estas variaciones
puede actuar como una barrera para los intercambios y distorsionar la competencia al hacerque se de un trato muy diferente en toda la Unión Europea a prácticas similares.
Además, por regla general, las normas de protección de los consumidores a escala de la Unión
permiten a los Estados miembros adoptar medidas más detalladas o más es trictas (mediante
las denominadas «cláusulas mínimas») para prot eger a los consumidores o, más comúnmente,
para mantener las normas existentes, a condici ón de que sean más estr ictas que las normas de
la Unión Europea. Esto genera nuevas divergencias entre las legislaciones nacionales, ademásde las existentes en los ámbitos no armonizados de la protección de los consumidores.
A continuación se exponen las principales ca racterísticas de la interacción entre los
reglamentos nacionales y los de la Un ión Europea en el mercado interior:
/g183 Existen considerables divergencias entre las leyes aplicadas a las prácticas comerciales
entre empresas y consumidores en el mer cado interior, que se derivan tanto de las
reglamentaciones nacionales específicas como de  diferencias en los principios generales o
en la jurisprudencia. El trato que recibe la  publicidad, a través de  las normas nacionales
sobre la «publicidad leal», experimenta grandes diferencias, al igual que el trato dado a las
8alegaciones publicitarias (en lo que se refiere a los beneficios sociales, para la salud -los
«productos milagro»- o el medio ambiente ), y la publicidad dirigida a los niños
(particularmente el patrocinio de programas educativos, acontecimientos deportivos ycomercialización en los colegios). Las prácti cas de comercialización, como las que se ven
afectadas por el Reglamento propuesto s obre promociones comerciales (esto es,
descuentos, simples re ducciones, rebajas, ofertas conj untas, regalos, cupones, vales y
concursos y juegos comerciales) y de otro  tipo, como loterías y apuestas, subastas
simuladas, ventas piramidales, comercialización a varios niveles y las técnicas de tipo «bait
and switch» (venta con señuelo) se encuentran  sometidas a diferentes  normas nacionales.
También hay diferencias entre las prácticas comerciales en lo que se refiere al pago, alobjeto del contrato, a los presupuestos, la ejecuc ión, las prestaciones, la entrega, la gestión
de las reclamaciones y el servicio posventa ( por ejemplo, los números de servicio técnico
especial, la garantía comercial, el cambio, las reparaciones, etc.). La mayor parte de lasdiferencias en las normativas nacionales se refieren a las disposiciones en materia de
información, aunque algunas prácticas esté n total o parcialment e prohibidas en unos
Estados miembros pero autorizadas en otros.
Estudio de caso: la venta directa a varios niveles
 multinivel
En general, este sistema se compone de un proveedor que crea una red de distribución para
sus productos a través de clientes que a su vez venden a otros consumidores de entre su
círculo de conocidos. Para regu lar estas prácticas, algunos país es (como Italia y los Países
Bajos) utilizan las disposiciones generales sobre el fraude, mientras que otros (como Austria,Bélgica, Francia, Alemania y España) recurren a las leyes sobre competencia desleal. La granvariedad de normas nacionales divergentes, qu e van desde la prohibición pura y simple de la
venta a domicilio (como en el caso de Luxemburgo), hasta una regulación detallada de lasmodalidades autorizadas de venta directa a varios  niveles (por ejemplo en España y el Reino
Unido), obliga a las empresas de este sector a modificar sus planes y sus materiales decomercialización de un país a otro para asegurarse el cumplimiento de las normas de cadaEstado miembro. De este m odo, las empresas de venta directa a varios niveles
 multinivel  no
pueden desarrollar una estrategia de venta y comercialización paneuropea, a causa de las
numerosas disparidades entre las legislacione s nacionales dentro de la Unión Europea.
/g183 El uso de códigos de autorregulación y códi gos de conducta varía sensiblemente de un
Estado miembro a otro. En Dinamarca, Suecia y Finlandia, se fomenta la utilización de
códigos para completar la reglamentación ge neral. La participac ión de los organismos
responsables de los aspectos de consumo es más significativa en la elaboración de estos
códigos. Los códigos también están muy ex tendidos en el Reino Unido, Irlanda y los
Países Bajos, aunque los organismos compet entes en los asuntos de consumo tienen una
función menos formal. La utilización de la autorregulación como complemento de lareglamentación está menos extendida en otro s Estados miembros, a unque parece aumentar
en la Unión Europea, si bien siguiendo or ientaciones diferentes en cada Estado miembro
(véase el recuadro).
Estudio de caso: códigos de conduc ta para el comercio electrónico
Los códigos de conducta se han revelado especialmente populares para el comercio
electrónico. En Dinamarca, Su ecia y Finlandia se está preparando un código de conducta
nacional para este tipo de come rcio, reuniendo a empresas y or ganizaciones de consumidores
bajo el patrocinio del Gobi erno. Observando que se están elaborando muchos códigos de
conducta para el comercio electr ónico, en los Países Bajos, en el Reino Unido y en Alemania
los Gobiernos han trabajado con los consu midores y las empresas en proyectos para
9establecer criterios aplicables a esos códigos y organismos independiente s para controlarlos.
Si bien los códigos y criterios que se está n desarrollando tienen muchos puntos en común,
todos difieren para reflejar  la diversidad de las norma s nacionales que los inspiran.
/g183 Los efectos de estas diferencias sobre los consumidores y las empresas aumentarán con el
desarrollo de las prácticas comerciales de la «nueva economía», que no estaban previstas
por las normas específicas existentes pero que  ya han sido integradas por los principios
generales nacionales y tratadas de diferentes maneras. Las nuevas prácticas publicitarias,que ponen en tela de juicio la s distinciones tradicionales de  la prensa escrita entre el
contenido de la publicación y la publicidad (por ejemplo, el patrocinio de sitios de Internet,la afiliación, las herramientas de  búsqueda remuneradas, el us o de metadatos y de enlaces,
las remisiones y las recopilaci ones), entran dentro de esta categoría. Los nuevos métodos
de comercialización, como las «cookies», el «spidering», las compras en grupo y comprasmasivas, replantean también las normas tradicionales. Las loterías y apuestas en línea, lasmonedas Internet, las subastas en Internet y la utilización de tecnología revelan tambiéndiferencias en las normas nacionales dentro de l mercado interior. El desarrollo de Internet
ha llevado a nuevas prácticas no previstas por las normas nacionales, por lo que es
probable que el desarrollo del comercio a través del teléfono móvil siga el mismo
comportamiento.
Estudios de casos
Compras masivas (o compras en grupo) describen una concentración de clientes que se
reúnen por medio de Internet para adquirir bien es o servicios a un precio reducido garantizado
por los suministradores de dichos bienes o servicios, a condición de que se encargue
determinada cantidad. No está aún muy claro el tr ato que recibirán tales prácticas en todos los
Estados miembros, pero un tribunal alemán, el Landsgericht Köln, sentenció el 12 de octubre
de 2000 que la práctica de «compras masiva s», mediante la que compradores en línea
obtienen grandes descuentos al  formar un grupo constituye una violación de la legislación
alemana contra la competencia desleal.
Nuevas técnicas de pago, como el uso del teléfono móvil y otros tipos de facturación
telefónica para que el proveedor pueda fact urar bienes y servicios, están haciendo su
aparición. Si bien este procedimiento ofrece  nuevas posibilidades para los consumidores,
encierra también grandes riesgos, especia lmente cuando es empleado por defraudadores a
quienes los bancos han denegado el pago por ta rjeta de crédito. En los Estados Unidos ya ha
habido casos de este tipo .
***
Pregunta para la  consulta
/g183 ¿Cuáles son las principales barreras que en cuentran los consumidores y las empresas
como consecuencia de las d iferencias entre las reglamenta ciones nacionales relativas a
las prácticas comerciales bue nas o leales en materia de publicidad y a las prácticas
relacionadas con los aspectos precontractuales, contractuales y posventa de las relaciones
entre las empresas y los consumidores?
103. L A FUTURA ORIENTACIÓN DE LA PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES EN LA
UNIÓN EUROPEA
3.1 La necesidad de actuar
El efecto acumulativo de esta situación es un «mercado interior del consumo» que no ha
alcanzado todo su potencial ni seguido la evoluc ión del mercado interior  en las transacciones
entre empresas. Los consumidores participan raramente de forma directa en el mercado
interior mediante compras tran sfronterizas. Para las empresas , y sobre todo para las PYME, la
diferencia de trato que cada Estado miembro da a prácticas comerciales idénticas, supone un
factor de disuasión frente a las ventas transfr onterizas y la explotaci ón del mercado interior.
En el mejor de los casos, hay una falta de seguri dad y de claridad en lo que se refiere a quince
conjuntos de obligaciones jurídicas; en el peor, sólo el número de obligaciones constituye yaun elemento negativo para la casi totalidad de las empresas, salvo para las que pueden
afrontar los gastos de establecerse en todos los Estados miembros. Pa ra los consumidores, la
falta de claridad y de seguridad sobre sus der echos es un freno importante para la confianza y
la fiabilidad. El mercado interior , como todos los mercados, se basa en la confianza de los
consumidores. Directivas como la de la tele visión sin fronteras, que se basan en las normas
del mercado interior, evitan tene r que aplicar quince conjuntos de  normas nacionales en los
ámbitos regulados por ellas, puesto que se aplic a el principio del Estado miembro de origen,
lo cual facilita también el control del proveedor de servicios por la autoridad competente.
Un mercado interior del cons umo a pleno funcionamiento podría  contribuir de forma sensible
a la consecución de los fines de la Unión Euro pea. La principal ventaja del mercado interior
es que constituye el mayor grupo de demanda de  consumo en el mundo, y esta característica
no ha sido plenamente aprovechada. Lograr que las empresas, en particular las PYME,puedan acceder a este potencial con la misma fa cilidad que a los mercados nacionales, sería
un poderoso estímulo para la co mpetitividad. La simplificación de  las normas existentes y,
donde sea posible, la desregulación, ayudarían ta mbién a reducir las cargas desproporcionadas
que recaen sobre las empresas. Los consumi dores tendrían acceso a una mayor variedad de
mercado y a mejores precios. Las compras transfronterizas no reemplazarían a lasadquisiciones locales, sino que se  convertirían en un medio si gnificativo con mayor impacto
en los mercados del que representa su porcentaj e de ventas al por menor. La experiencia del
sector del automóvil demuestra que las comp ras transfronterizas pueden tener un poderoso
efecto indirecto sobre la competencia en los mercados nacionales, puesto que losconsumidores presionan a los proveedores pa ra que ajusten sus precios a los que pueden
obtener en otra parte dentro del mercado interi or. Los estudios de la Comisión y otros estudios
realizados sobre los precios en el mercado interior revelan que  en otros productos de consumo
se dan divergencias sustanciales de precios, similares a las del sector del automóvil. Unareciente encuesta de la Comisión sobre lo s precios mostró que no son excepcionales las
diferencias de precios de un 30 % o incluso un 40 % entre los países de la Unión Europea que
ostentan los precios más bajos y los más altos,  por ejemplo para los productos electrónicos de
consumo de marca (y tales dife rencias no pueden explicarse úni camente por diferencias en el
régimen de los
 impuestos indirectos)37. Estas divergencias revelan, en parte, las consecuencias
de un mercado interior del consumo que no está funcionando como debería.
Esta situación no es nueva, pero constituye una razón más para adoptar medidas para
completar el mercado interior del consumo. La circulación de billetes y monedas en euros apartir del 1 de enero de 2002 eliminará un obstáculo psicológico considerable para la
participación directa de los consumidores en el mercado interior. El comercio electrónico
encierra el potencial necesario para eliminar muchas de las barreras geográficas y logísticasque se oponen al mercado inte rior del consumo. Las PYME y los consumidores que se
11encuentran en los extremos del continente eu ropeo pueden desarrollar relaciones comerciales
con más facilidad que antes. Este potencial todavía no está explotado38, puesto que el
comercio electrónico representa sólo una peque ña parte de las ventas al por menor y sigue
estando principalmente limitado a las fronteras nacionales.
La perspectiva de la ampliación exige ta mbién una acción, puesto que, sin reformas, la
ampliación agravaría la complejidad del contex to jurídico, y además ofrece una oportunidad
para dotar a los países candidatos, que no tie nen un largo historial de protección de los
consumidores, de normas sencillas y eficaces.
Las razones políticas para la reforma han sido reconocidas al más alto nivel. El Consejo
Europeo de Lisboa fijó un nuevo obje tivo estratégico para la Unión: «convertirse en la
economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo»  mediante la
realización del mercado in terior, la introducción de reglas fiables para el comercio electrónico
y la simplificación y mejora del entorno reglamentario. El Consejo informal de mercadointerior y consumo reunido en Lund los días 27 y 28 de abril de 2001 reconoció también la
necesidad de reforzar la dimensión de los consumidores en el mercado interior.
Por último, un mercado interior del consumo a pleno funcionamiento podría desempeñar un
importante papel en la estrategia destinada a hacer que los ciudadanos sientan más cercana la
Unión Europea, al disipar el mito de que el mercado interior es un proyecto de las grandesempresas mostrando beneficios tang ibles para su vida cotidiana.
3.2 Enfoque global
Cuando hay restricciones transfronterizas para  las prácticas comerciales entre empresas y
consumidores, un mayor grado de armonización de  las normas que las rigen es esencial para
el desarrollo de un mercado interior del consumo que f uncione plenamente. En su
comunicación sobre el mercado interior de los servicios
39, la Comisión ya ha reconocido que
serían convenientes otras medidas de armoniz ación en ámbitos en los que la protección de la
salud y de los consumidores desempeña un importante papel.
En consecuencia, la decisión es encial gira en torno al tipo de método necesario para lograr
una mayor armonización. Las opciones son, esencialmente, dos:
/g183 un enfoque específico basado en la adopci ón de una serie de nuevas directivas, o
/g183 un enfoque mixto compuesto por  una directiva marco amplia , completada por directivas
específicas en los casos en que sea necesario.
3.3 Enfoque específico
Podría lograrse una mayor armonización mediante  una serie de nuevas directivas específicas.
Es difícil calcular el número de directivas necesarias. Podrían preverse directivas relativas a lapublicidad (salvo los aspectos de los que se ocupa la Directiva sobre la televisión sin
fronteras), a las prácticas de comercialización, a los pagos y los servicios posventa, así como
algunas directivas sectoriales específicas.
Por ejemplo, la Comisión ya ha iniciado trab ajos en el ámbito de las comunicaciones
comerciales y ha examinado en detalle con los representantes de los Estados miembros en sugrupo de expertos la posibilidad de aplicar el  principio de recono cimiento mutuo de las
normas nacionales en el subsecto r de las promociones de ventas
40. Estas prácticas comerciales
son utilizadas por las empresas pa ra dar publicidad a sus productos y servicios, y están sujetas
12a una jurisprudencia o a reglas nacionales de talladas que difieren am pliamente de un Estado
miembro a otro. El trabajo del grupo de expert os ha mostrado que el único medio de permitir
la libre circulación de tales se rvicios, basándose en un alto ni vel de protección del consumidor
en este ámbito, es reforzar la armonización. Es lo que propone un proyecto de reglamento
sobre las promociones de vent as en el mercado interior.
Este planteamiento ofrece considerables vent ajas. Es un método conocido y fiable que ha
llevado a la adopción de las dis posiciones legislativas existentes y es también, en principio,
más fácil alcanzar un acuerdo sobre directivas con un ámbito de aplicación relativamentereducido y proceder luego a cambios espe cíficos durante un largo período de tiempo.
Sin embargo, existen obviamente algunas duda s en cuanto a la eficacia de confiar
exclusivamente en este planteamiento para alcanzar un genuino mercado interior. Los límitesdel ámbito de aplicación de la reglamentación existente en materia de protección de losconsumidores a escala de la Unión han justifi cado la necesidad de las denominadas cláusulas
mínimas en las directivas de la Unión Europea. La decisión de continua r con el planteamiento
de legislación selectiva y específica requerirí a un compromiso claro de los Estados miembros
para cambiar esta política, tanto en lo que se refiere a las directivas ya existentes como a lasde nueva creación. Asimismo, muchas de las direc tivas existentes para la protección de los
consumidores necesitarán modi ficaciones para corregir los aspectos que se hayan quedado
obsoletos como consecuencia del proceso de  evolución del nuevo mercado o porque los
requisitos legislativos hayan sido supera dos. Todo esto representa un programa de
envergadura formidable, quizá inalcanzable, a largo plazo.
3.4 Enfoque mixto
La alternativa sería elaborar una directiva marco comunitaria amplia, tecnológicamente
neutra, para armonizar las norma s nacionales de equidad de la s prácticas comerciales entre
empresas y consumidores. Se basaría en modelo s similares a los existentes en algunos Estados
miembros y terceros países para la protección de los consumidores, y a escala de la UniónEuropea para la seguridad de los productos
41 y la propuesta para la seguridad alimentaria42.
Una directiva marco general no anularía directivas relativas a sectores específicos como laDirectiva sobre las cláusulas abusivas en los contratos, ni una futura legislación, como el
Reglamento propuesto sobre las promociones de  ventas y futuras modificaciones de esta
legislación (por ejemplo, la Dir ectiva sobre la televisión sin fr onteras). La directiva marco
constituiría una red de seguridad para las prácticas en las que se han detectado restriccionestransfronterizas y que no entran dentro de los ámbitos de aplicación coordinados de las
directivas dirigidas a sectores  específicos. Cuando fuera necesario, la directiva marco iría
acompañada, en su momento, por una reforma de las directivas de protección de los
consumidores existentes, para garantizar la coherencia gene ral del sistema de protección de
los consumidores. Una reforma de este tipo podría  abordarse una vez establecida la directiva
marco, y cuando su funcionamient o en la práctica haya permiti do adquirir cierta experiencia.
Para proporcionar el grado de certeza requeri do y prevenir diferencias de interpretación
jurídica de los tribunales naciona les, la directiva marco debe ría ser algo más que un simple
principio general de regulación de las prácticas comerciales entre empresas y consumidores.Debería tratar las principales diferencias entre normas nacionales sobre las prácticascomerciales que han afectado al  funcionamiento del mercado interior, estableciendo normas
claras a escala de la Unión Europea mediante la armonización.
La principal ventaja de un enfoque marco en  comparación con un enfoque específico reside
en que su naturaleza global hace menos neces aria una reglamentación más detallada de la
13protección de los consumidores. La existencia  de normas generales de referencia permite
abordar las nuevas prácticas co merciales sin tener que recurrir a nueva reglamentación. Las
empresas pueden innovar en una situación de me nor incertidumbre y las prácticas desleales
pueden combatirse sin apelar a nuevas norma s. Un enfoque marc o permite también la
simplificación de las normas existentes. Por ejemplo, las directivas sobre la publicidad
engañosa y la publicidad compara tiva podrían integrarse en la directiva marco. La flexibilidad
de una directiva marco eliminaría también la justificación de las cláusulas mínimas en lasdirectivas comunitarias relativas a la protección de los consumidores.
Una directiva marco podría también proporciona r una base firme para la autorregulación a
escala de la Unión Europea en el ámbito de la protección de los consumidores, y para el
desarrollo de orientaciones prácticas no obligator ias. Estos dos instrume ntos pueden reducir la
necesidad de una reglamentación dispositiva de tallada. Por último, una directiva marco podría
constituir la base para una participación formal de las partes interesadas en el procesoregulador.
Sin embargo, aunque en teoría una directiva marco única sea más se ncilla y más rápida de
negociar que una serie de directivas, contendría más cuestiones sustanciales y, enconsecuencia, el consenso sería más difícil de alcanzar.
Preguntas para la
 consulta
/g183 ¿Está de acuerdo en que es necesario reform ar la protección de los consumidores en el
mercado interior?
/g183 ¿La reforma debería hacerse de acuerdo con el enfoque específico existente o con el
planteamiento mixto que acaba de exponerse?
/g183 ¿Cuáles serán las repercusione s de los dos enfoques en térm inos de costes y beneficios
para los consumidores y las empresas?
/g183 ¿Cuáles son las prioridades de la ar monización en el enfoque específico?
4. O TRAS CUESTIONES
Si se optara por un enfoque mixto para la re forma de la protección de los consumidores,
surgirían otras cuestiones.
4.1 Marco general para las prácticas comerciales leales
Una directiva marco se basaría en una cláusula general sobre las relaciones entre empresas y
consumidores, que podría inspirar se en los modelos jurídicos ex istentes sobre las «prácticas
comerciales leales» o en el «buen comportamiento comercial». Esencialmente, sería unaobligación de no recurrir a prácticas comerciales desleales e incluiría una comprobacióngeneral. Este planteamiento es comparable al de la Directiva sobre las cláusulas abusivas de
los contratos. Se excluirían las normas nacional es que versen estrictamente sobre objetivos de
interés general en relación con prácticas come rciales distintos a los de protección de los
consumidores (por ejemplo, pluralismo, protecci ón de la cultura, salud y seguridad, respeto de
la persona, etc.) y las dispos iciones de la legislación naci onal en materia de contratos.
14La cláusula general debería completarse con pruebas generales de equidad y normas
específicas para eliminar las diferencias en las reglamentaciones nacionales en materia deprácticas comerciales. Estas podrían abarcar todos los elementos del comercio leal, por
ejemplo la revelación de información, las prác ticas fraudulentas y engañosas o el abuso de
influencia, así como las normas sobre comercialización y las prácticas comercialesrelacionadas con las fases contr actual y posventa de la transacción. Estos principios y normas
generales abordarían los principales aspectos de incertidumbre y de diversidad y se inspirarían
en los elementos siguientes:
/g183 la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de  las Comunidades Europeas y los conceptos
jurídicos comunitarios existentes, en pa rticular sobre la publicidad engañosa y la
verificación de las cláusulas a busivas de los contratos, y,
/g183 los ejemplos nacionales sobre cuestiones como  las prácticas fraudulentas y engañosas, el
abuso de influencia o las pr esiones, la comunicación de información, los consumidores
vulnerables, las rebajas e quitativas y la buena fe.
4.2 Marco general relativo a las prácticas fraudulentas y engañosas
En lugar de basarse en las prácticas comerciales leales, la directiva marco podría partir del
concepto más restrictivo de prácticas fraudulen tas y engañosas. Probablemente sería más fácil
alcanzar un acuerdo sobre tal directiva marco, puesto que este concepto constituye, en muchosaspectos, el núcleo común de los conceptos de co mercio desleal en toda la Unión Europea. En
concreto, esta prohibición general ya se intr oducido como criterio en la Directiva sobre
publicidad engañosa. Un planteamiento común comunitario en estas cuestiones supondría un
paso adelante significativo ta nto para la protección de lo s consumidores como para la
simplificación del entorno reglamentario. Asimis mo, podría concebirse como un primer paso
hacia una directiva marco basada en prácticas comerciales leales. No obstante, dado su ámbito
de aplicación más limitado, la di rectiva marco no abarcaría todos los aspectos que entran
dentro de una obligación general de comercio equitativo (por ejemplo, la utilización de
técnicas de venta basadas en el abuso de influencia). En consecuencia, los planteamientos
nacionales divergentes sobre cuestiones que no en tran dentro del ámbito de esta obligación
general podrían seguir desarrollándose, y proba blemente serían necesarias reglamentaciones
específicas a escala de la Unión.
4.3 Información
Dada la importancia que las disposiciones en materia de información tienen para la protección
de los consumidores, y el derecho de estos a la información que recoge el artículo 153 del
Tratado CE, ambas alternativas incluirían co mo punto central obligaciones generales sobre la
comunicación de información. Un as pecto esencial sería la obl igación de que las empresas
comuniquen toda la información necesaria a lo s consumidores de forma clara y oportuna, lo
que garantizaría el respeto del derecho a la información que el Tratado otorga a los
consumidores. En la directiva marco sobre las prácticas comerciales leales también seríaposible excluir prácticas como el exceso deliberado de información y el recurso excesivo a la«letra pequeña». Asimismo, pondría de manifies to otra importante dimensión del comercio
desleal, a saber, que las omisiones también pueden constituir una práctica de comerciodesleal.
154.4 Autorregulación y corregulación
Es posible que la acción regulatoria no sea la  más idónea para muchos problemas, en cuyo
caso la autorregulación puede alcanzar algunos  de los objetivos de protección de los
consumidores, especialmente en industrias que reconocen que comparten un gran interés por
mantener la confianza de lo s consumidores y que pueden ve rse perjudicadas por oportunistas
o comerciantes deshonestos. Una autorreg ulación real, con compromisos claros y
voluntariamente obligatorios para  con los consumidores y que sea correctamente aplicada
puede reducir la necesidad de una reglamen tación o de la corregulación. Actualmente no
existe ningún medio para garan tizar una autorregulación eficaz a escala de la Unión en el
ámbito de la protección de los consumidores . Otra opción sería que la directiva marco lo
hiciera posible, permitiendo así a las empresas adherirse a un único código de conducta en
lugar de a quince. Las diferencias en las legi slaciones nacionales y las obligaciones generales
no permiten, por el momento, el desarrollo de auténticos códigos de ámbito comunitario.
Para que la opción de una autorregulación a escal a de la Unión funcionara, serían precisos dos
elementos. En primer lugar, cualquier obligación general tendría que definir el
incumplimiento de un compromiso voluntario por parte de una empresa para con losconsumidores como una práctica engañosa o desl eal. Por el momento, sólo es posible adoptar
medidas contra el incumplimiento de un compromiso voluntario si se repite en la publicidad,
ya que puede aplicársele la Directiva sobre publicidad engañosa. Es posible que laintroducción de una consecuencia jurídica para  los compromisos contraídos en virtud de
códigos de conducta u otros compromisos vol untarios ayudara a las empresas y a los
consumidores, puesto que estos confiarían en  que los organismos públicos de ejecución
actuaran como «la última instancia de aplicación». El respeto más riguroso de loscompromisos contraídos mediante la auto rregulación sería un argumento a favor de una
reglamentación menos importante. Una autorreglamentación más rigurosa también resolveríael problema de los «oportunistas», puesto que  aportaría otro punto de referencia a los
tribunales y a las autoridades en su trato a lo s comerciantes que no siguen dichos acuerdos.
En segundo lugar, el ámbito de aplicación de la obligación general no se limitaría a las
empresas que mantienen relación con los cons umidores, sino que alca nzaría también a las
asociaciones comerciales y otras organizaci ones que formulan recomendaciones sobre
prácticas comerciales y elaboran códigos, etc. En la actualidad, es lo que sucede con laDirectiva sobre cláusulas abusivas en los c ontratos (artículo 7). Teniendo en cuenta la
influencia que las asociaciones  profesionales ejercen sobre el  desarrollo de las prácticas
comerciales, es lógico reforzar en este sen tido la responsabilidad de sus acciones. Por último,
no habría disposiciones sobre la aceptación o ap robación explícita de los códigos por parte de
la Comisión. No sería adecuado, dadas las posib ilidades de uso indebi do de las normas de la
competencia a través de los códigos y la responsabilidad de la Comisión en materia de
aplicación de dichas normas.
En su reciente Libro Blanco sobre la gobernanza
43, la Comisión ha recomendado hacer un
mayor uso de los «mecanismos de corregulación» y las «directivas marco», por lo quecualquier propuesta para la protección del consumidor que incluya la corregulación deberácumplir las condiciones que el Libro Blanco  establece para ella. El cometido y la
responsabilidad de los propietarios de un código  en lo que se refiere a la elaboración de
códigos y la función de las au toridades públicas en su aplicación podrían verse reforzados y
clarificados. La combinación de una directiva marco y una base de autorregulación a escala de
la Unión podrían considerarse como un plan teamiento corregulador, de acuerdo con los
términos del Libro Blanco, con cier tas similitudes con el «nuevo enfoque».
164.5 Orientación práctica
Si bien una directiva marco intr oduciría un alto grado de seguri dad jurídica para las empresas
y los consumidores, siempre quedaría cierto ries go de divergencia de interpretación por parte
de los tribunales nacionales, a unque no en el grado actual. No obstante, una directiva marco
podría facilitar al Tribunal de Ju sticia de las Comuni dades Europeas la resolución de estas
cuestiones en el futuro, y podrían utilizarse otra s directivas para garantizar la seguridad
jurídica, especialmente para aspectos específicos de un sector.
Asimismo, podría preverse la elaboración de or ientaciones prácticas no obligatorias en un
lenguaje fácilmente comprensible, dirigidas a los consumidores o las empresas, los jueces yfuncionarios competentes. Aunque no fueran jurí dicamente vinculantes, dichas orientaciones
podrían aumentar la seguridad y reducir el riesgo de fragmentación. Tales orientaciones
podrían adoptar la forma de recomendaciones de la Comisión o de lista indicativa de ejemplos
de prácticas comerciale s generales y específicas de un sect or. Una lista de este tipo, similar a
la utilizada en la Directiva sobre las cláusulas abusivas de los contratos, presentaría la ventajade estar más formalmente ligada a la legislación en la que se inspira. Cabría también laposibilidad de que la Comisión y los Estados mie mbros pudieran actualiz ar la lista, mediante
un comité regulador, para prevenir su obsolescencia. En cualquier caso, las orientacionestendrían que elaborarse en un entorno de máxima transparencia y consulta.
4.6 Participación de las partes interesadas
La introducción de orientaciones prácticas no obligatorias permitiría también que los
interesados participaran en su elaboraci ón. La Comisión y los Estados miembros podrían
invitar a algunos agentes a que llegaran a un acuerdo sobre partes de las orientaciones
específicas para un sector dentro de un plazo fijado. Para que esto s ea posible, la directiva
marco tendría que establecer un marco para esta participación y criterios para los organismos
interesados, y los organismos de tipo comun itario deberían estar mejor organizados y
financiados y tener más capacida des que las actuales, y su fina nciación tendría que revisarse.
Preguntas para la
 consulta
En caso de que se adoptara el enfoque mixto:
/g183 ¿Cuáles serían los principales elementos de una cláusula general, de los criterios
generales y de las normas básicas para la regulación de las pr ácticas comerciales?
/g183 ¿Qué sería mejor: una dir ectiva marco con una cláusula general basada en prácticas
comerciales leales o referi da sólo a prácticas fraudulentas y engañosas? ¿Qué enfoque es
más viable? ¿Cuál sería el más adecuado par a abordar el problema de la fragmentación
del mercado interior?
/g183 ¿Sería conveniente incluir una base para la  autorregulación en una directiva marco? En
caso afirmativo, ¿cuáles son los elementos esen ciales para la inclusión de tales opciones y
criterios?
/g183 ¿Sería conveniente elaborar orientaciones prác ticas no obligatorias? ¿Estas orientaciones
deberían adoptar la forma de recomendaciones de la Comisión o de lista indicativa de
ejemplos permitidos y ejemplos ilícitos adjunta a la directiva?
17/g183 ¿Las partes interesadas deberían participar  en la elaboración de las orientaciones
prácticas no obligatorias?
5. E STRUCTURAS DE APLICACIÓN
5.1 Cumplimiento  Aplicación  actual en la Unión Europea
Cualquier medida reguladora debe ir ligada a estructuras adecuadas encargadas de su
cumplimiento que garanticen su aplicación correct a. Los mercados exigen reglas claras y
seguras, pero también necesitan que dichas reglas se cumplan realmente. La confianza de los
consumidores y un mercado interior competitivo requieren una aplicación y un cumplimiento
coherentes de la ley, con inde pendencia del lugar en que se encuentren el consumidor o la
empresa. Tanto si el instrumento regulador que se utiliza es un planteamiento de directivaespecífica como si es una directiva marco, tiene  que ir ligado a mecanismos de ejecución si se
quiere que los Estados miembros pue dan cooperar rápida, eficaz y efectivamente para resolver
las cuestiones de aplicación transfronteriza.
La creación del mercado interior ya ha necesitado el desarrollo de cierto grado de cooperación
en materia de ejecución y coordinación. Por ejemplo, se han creado mecanismos oficiales de
cooperación en lo que se refiere a políticas de me rcado interior relativas  a la fiscalidad, las
aduanas, la seguridad alimentaria y la seguridad de los productos. Para la protección de losconsumidores ya existe una combinación de mecanismos informales y un instrumentojurídico. La Directiva sobre las acciones de cesación otorga a los organismos nacionalescompetentes en materia de consumo y a las asoc iaciones de consumidores designadas por los
Estados miembros la capacidad de interponer acciones de cesación en los tribunales de su
propio país y de otros Estados miembros para  impedir que algunos agentes infrinjan las
directivas comunitarias sobre protección de  los consumidores. La Red internacional de
supervisión de las prácticas comerciales ( International Marketing Supervisión Network ,
IMSN) es un foro semestral para la cooper ación informal entre los responsables de la
aplicación de las leyes en el mundo. Un s ubgrupo de funcionarios encargados de su
cumplimiento en la Unión Europea se reúne también cada seis meses.
La Comisión participa activamente en la IMSN y mantiene un diálogo con los Estados
miembros acerca de la futura cooperación sobre lo s aspectos de la aplicación. Su análisis del
cumplimiento de la legislación en el mercado interior ha determinado las característicasprincipales en materia de aplic ación de la protección de los consumidores en el mercado
interior que se exponen a continuación:
/g183 Los consumidores y las asociaciones de c onsumidores seguirán teniendo una función
esencial en lo que se refier e al cumplimiento, a través de los tribunales, pero el pleno
funcionamiento de un mer cado interior de los consumidores  dependerá también de que las
autoridades públicas competentes actúen en cooperación como «la última instancia
ejecutiva». La capacidad de los poderes públicos para actuar y prevenir el perjuicio a los
consumidores antes de que se materialice, en caso de que las empresas actúenfraudulentamente, con engaño o ma la fe, o para persuadir a las empresas de que cambien
su comportamiento sin tener que recurrir a largos procedimientos jurídicos, es un elementoesencial de la confianza de las empresas y los consumidores. Un mercado interior necesita
una vigilancia coor dinada del mercado
/g183 El desarrollo del comercio electrónico ha rá mucho más necesaria la cooperación. El
entorno en línea abre posibilidades sin pr ecedente de que empresas fraudulentas,
18deshonestas o desleales entren en contacto c on consumidores de un ámbito de jurisdicción
diferente y puedan escapar a la acción de las autoridades competentes. El artículo 19 de laDirectiva sobre el comercio electrónico establece que los Estados miembros deberándotarse de los medios adecuados de supervisi ón e investigación necesarios para aplicar la
directiva y deberán cooperar mutuamente.
/g183 La cooperación entre los organismos públicos de diferentes Estados miembros es esencial
para luchar contra los comerciantes que actúan más allá de las fronteras de forma
fraudulenta, deshonesta o desleal. Los acuerdos  de cooperación existentes, no oficiales,
han resultado extremadamente útiles dentro de su marco informal, pero no ofrecen los
instrumentos necesarios de cooperación que se  han desarrollado en otros ámbitos políticos.
/g183 La Directiva sobre acciones de cesación colma  una laguna importante, y constituye una
herramienta muy útil para las asociaciones de consumidores, pero no es probable que se
convierta en un instrumento polivalente para resolver estas cuestiones. La relación entre
coste y beneficio que supone para una autorida d pública el inicio de una acción de cesación
en jurisdicciones extranjeras nunca será lo suficientemente positiva como para que esteinstrumento pueda generalizar se en la práctica diaria.
/g183 No existe un marco para el intercambio sistemático de información («asistencia mutua»)
sobre comerciantes potencialmente fraudulento s, deshonestos o desleales, ni de forma
espontánea ni a petición de parte.  El intercambio extensivo de  información es la piedra de
toque de una vigilanc ia eficaz del mercado. Tampoco ex iste una base jurídica para la
comunicación de tal información de forma confidencial entre organismos de aplicación dela ley. Por ejemplo, recientemente se ha crea do una base de datos de ntro del subgrupo de la
Unión Europea en la IMSN, pero se limita a ser un instrumento histórico y anticuado, en
lugar de un arma de aplicación «en tiempo real», por razones de confidencialidad. Losorganismos responsables de la  aplicación de la reglamentación sólo actúan en nombre de
los consumidores de su propia jurisdicción, en  lugar de hacerlo, como el mercado interior
lo exige, en nombre de todos los consumidor es de la Unión, y tampoco existe un marco
para las acciones coordinadas de aplicación de la  ley contra los comerciantes que se dirigen
a consumidores de varios Estados miembros.  Hay organismos competentes situados a
diferentes niveles de gobierno en los Es tados miembros, pero no hay un único punto de
contacto para las autoridades de otro Estado miembro ni los suficientes enlaces dentro de
cada Estado miembro que garanticen una buena cooperación.
/g183 La falta de un marco para la cooperación en materia de aplicación en la Unión Europea
tiene también como consecuenc ia que esta no puede inicia r una cooperación eficaz con
terceros países. El desarrollo del comercio electrónico, que deja entrever la posibilidad dehacer compras por encima de las fronteras a escala mundial, exige tal cooperación. Para
hacer frente a este reto, los Estados Unidos, Canadá y Australia han creado una red oficialde cooperación, a la que han invitado a adheri rse a la Unión Europea, a Japón y a otros
países. La red mundial ya ha logrado s uperar los problemas de confidencialidad
encontrados por la IMSN-Unión Europea y ha el aborado una base de datos en tiempo real.
La falta de un marco comunitari o para la cooperación impide que la Unión pueda adherirse
a la red mundial e infl uir sobre su evolución.
/g183 Al igual que faltan instrumentos prácticos para la cooperación en materia de aplicación,
habituales en otros ámbitos políticos, se car ece de un marco formal para la cooperación
sobre proyectos comunes y para el intercambio de las mejores prácticas sobre educación,información y representación del consumidor. Las buenas ideas no se comparten de forma
sistemática, y los intentos de evitar una duplicación de esfuerzos y poner en común los
19recursos han sido limitados y esporádicos. Todo ello a pesar de los recursos escasos y
limitados dedicados en todos los Estados mie mbros a la aplicación y la educación, a la
información y la representación.
/g183 El funcionamiento pleno de un mercado interior de los consumidores depende de su
aplicación más o menos eficaz en todos los Es tados miembros. El artículo 153 del Tratado
CE fue modificado por el Trata do de Amsterdam para precisar el cometido de la Comisión
como garante de la eficacia de las políticas nacionales. Por el momento, no existe un marcoen el que la Comisión pueda llevar a cabo su función de control y ayudar a mejorar las
normas de ejecución en el me rcado interior. La necesidad de que la Comisión desempeñe
esta función de apoyo aumentará con la amp liación y la entrada de países sin una larga
tradición de protección de los consumidores.
/g183 La Comisión también se ve entorpecida en su labor de vigilancia del mercado interno de
los consumidores y de las repercusiones de la legislación de protección de los
consumidores por la falta de una corriente sistemática de información sobre el terreno enlos Estados miembros. En particular, la falta de información por parte de las autoridadesresponsables de la aplicación y las pruebas re petidas de quejas de los consumidores hacen
que resulte muy difícil evaluar el desa rrollo del mercado in terior del consumo.
5.2 Opciones para un refuerzo de la cooperación en materia de aplicación
Es absolutamente indispensable la creación de  un marco jurídico para la cooperación formal
entre las autoridades públicas con el fin de construir el mercado in terior del consumo, y
aunque su posterior desarrollo completará sin duda cualquier re forma regulatoria, tal como se
ha expuesto en las secciones 3 y 4, tales mecani smos siguen siendo necesarios. La ventaja de
un marco legal de cooperación, al igual que en otros ámbitos políticos, es que brinda nuevas
posibilidades y nuevos instrumentos a las autoridades encargadas de la aplicación de lalegislación. No obstante, la adopción de alg unas medidas que no preci sen legislación haría
también avanzar en este ámbito. El uso y la práctica de instrumentos  formales o informales
podrían desarrollarse con el tiempo y en función de las necesidades, pero no pueden intervenir
hasta que tales instrumentos no sean creados.
Un marco jurídico para la coope ración tendría ventajas para el comercio interior sobre la base
de las normas actuales comunita rias de protección de los cons umidores, sin necesidad de las
reformas expuestas anteriormente, pero las vent ajas de un marco jurídico para la cooperación
serían mayores si se abordara cualquiera de ellas. Una base común más amplia de normas de
aplicación ayudaría a las autoridades competente s a reforzar la cooperación y la confianza
mutuas.
En cualquier caso, la elaboración de un marco de  cooperación ayudaría a mejorar la corriente
de información entre las autoridades encargadas  de la aplicación y la reglamentación. Por sus
propias características, los probl emas de protección de los consumidores requieren con
frecuencia como respuesta una combinación de  políticas que aúne la acción reguladora con
iniciativas en el terreno de la aplicación, la información y la educación, por lo que la gestión
cotidiana de la aplicación y la regulación deberían  ir más estrechamente ligadas en el futuro.
Dentro de un marco jurídico de cooperación podr ían incluirse también una serie de posibles
instrumentos de cooperación, como lo s que se describen a continuación.
20/g183 El nombramiento de autoridades competente s por cada Estado miembro para coordinar la
cooperación en materia de aplicación entre los organismos nacionales, regionales y locales
y actuar como un único punto de contacto. No se incluiría la cooperación judicial.
/g183 La introducción de derechos y obligaciones de asistencia mutua entre los Estados
miembros. La asistencia mutua podría abarcar el intercambio de información a petición de
parte y de forma espontánea, el uso recíproco de la notificación nacional y de las
competencias de vigilancia, investigación e incautación. Asimismo, en el marco también
debería incluirse el principi o de que los organismos nacionales de aplicación puedan actuar
en nombre de todos los consumidores de la Unión.
/g183 La creación de bases de datos comunes y redes de comunicación que respeten los
requisitos de confidencialidad.
/g183 La imposición a los Estados miembros de la obligación de facilitar información
(estadísticas, reclamaciones, modelos de ries go, urgencias, etc.) a la Comisión para su
difusión a otros Estados miembros, con el fin de  aumentar la coordina ción de la vigilancia
del mercado. Podría incluir el desarrollo de  un sistema a escala de la Unión para la
clasificación de quejas  reclamaciones  por tipo y sector, y la imposición a la Comisión de
la obligación de controlar y evaluar el cumplimiento de la reglamentación en el mercadointerior y la aplicación de las políticas nacionales y de coordinar los proyectos comunes.
/g183 La posibilidad de que los Estados miembros puedan llevar a cabo acciones de aplicación de
la ley coordinadas (invest igaciones simultáneas, acciones de cesación, etc.), aunque
conservando siempre sus competencias nacionales.
/g183 La posibilidad de realizar proyectos nacionales y comunitarios comunes como la creación
de redes de información y comunicación, ba ses de datos comunes, formación, seminarios,
intercambios e inspecciones comunes.
/g183 La posibilidad de que la Unión Europea trab aje en cooperación con terceros países en
materia de aplicación de la regl amentación y se adhiera a rede s mundiales en este ámbito.
La posible asociación de país es candidatos a iniciativas de cooperación, especialmente
proyectos comunes.
Cualesquiera que sean los instrumentos por los que se opte finalmente pa ra incluirlos en el
marco de cooperación, su gesti ón requerirá la creación de un comité de la Comisión y los
Estados miembros, confor me a la Decisión 1999/468/CE
44 del Consejo. Dicho comité tendrá
como función la puesta en práctica de la coop eración y tendrá que actuar como foro para el
análisis, la vigilancia, la resolución de problemas y la acción no legislativa.
Preguntas para la  consulta
/g183 ¿Se necesita un marco jurídico para mejo rar la cooperación entre las autoridades
competentes en materia de pr otección de los consumidores?
/g183 ¿Cuáles deberían ser los elementos f undamentales de dicho marco jurídico?
21                                                                                                                                                        
11V.I.E.W. Estudio sobre la posibilidad de un marco general legislativo sobre la lealtad de las
transacciones comerciales http://europa.eu.int/comm/consumers; Estudio de Price Waterhouse Cooperssobre la legislación en materia de protección de l consumidor y la sociedad de la información
http://europa.eu.int/comm/consumers, y estudio de Lex Fori  para determinar las mejores prácticas en el
uso de la autorreglamentación y su aplicación  a los consumidores en la Unión Europea
http://europa.eu.int/comm/consumers.
2Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros en materia depublicidad engañosa (DO L 250 de 19.9.1984 p. 17).
3Directiva 97/55/CE del Parlamento Europeo y del C onsejo, de 6 de octubre de 1997, por la que se
modifica la Directiva 84/450/CEE sobre publicidad engañosa, a fin de incluir en la misma la publicidad
comparativa (DO L 290 de 23.10.1997 p. 18).
4Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre las cláusulas abusivas en los contratoscelebrados con consumidores (DO L 095 de 21.4.1993 p. 29).
5Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y de l Consejo, de 25 de mayo de 1999, sobre
determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo (DO L 171 de 7.7.1999
p. 12).
6 Directiva 95/58/CE del Parlamento Europeo y del Cons ejo, de 29 de noviembre de 1995, por la que se
modifica la Directiva 79/581/CEE relativa a la protecci ón de los consumidores en materia de indicación
de los precios de los productos alimenticios, y la  Directiva 88/314/CEE relativ a a la protección de los
consumidores en materia de indicación de los pr ecios de los productos no alimenticios (DO L 299 de
12.12.1995 p. 11).
7 Directiva 76/768/CEE del Consejo, de 27 de julio de 1976, relativa a la aproximación de las
legislaciones de los Estados Miembros en materia de productos cosméticos (DO L 262 de 27.9.1976p. 169 ), modificada por la Directiva 79/661/CEE (DO L 192 de 31.7.1979, p.35), Directiva82/368/CEE (DO L 167 de 15.6.1982, p.1), Directiva 83/574/CEE (DO L 332 de 28.11.1983, p.38),Directiva 88/667/CEE (DO L 382 de 31.12.1988, 46), Directiva 89/679/CEE (DO L 398 de 30.12.89,p.25), Directiva 93/35/CEE (DO L 151 de 23.6.1993 p.32) y Directiva 97/18/CE (DO L 114 de
1.5.1997).
8 Directiva 96/74/CE del Parlamento Europeo y del C onsejo, de 16 de diciembre de 1996, relativa a las
denominaciones textiles (DO L 032 de 3.2.1997 p. 38 ), modificada por la Directiva 97/37/CE (DO L169 de 27.6.1997, p.74).
9 Directiva 92/28/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992, relativa a la publicidad de los
medicamentos para uso humano (DO L 113 de 30.4.1992 p. 13).
10 Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las
vacaciones combinadas y los circuitos combinados (DO L 158 de 23.6.1990, p. 59).
11 Directiva 85/577/CEE del Consejo, de 20 de dici embre de 1985, referente a la protección de los
consumidores en el caso de contratos negociados  fuera de los establecimientos comerciales (DO L 372
de 31.12.1985 p. 31).
12 Directiva 87/102/CEE del Consejo de 22 de diciembre de 1986 relativa a la aproximación de las
disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros en materia de créditoal consumo (DO L 042 de 12.2.1987 p.48 ). Modificada por la Directiva 90/88/CEE del Consejo de22.2.1990 (DO L 61 de 10.3.1990, p. 14) Directiva 98/7/CE del Consejo y del Parlamento Europeo de
16.2.1998 (DO L 101 de 1.4.1998, p. 17).
13 Directiva 97/7/CE del Parlamento Europeo y de l Consejo de 20 de mayo de 1997, relativa a la
protección de los consumidores en materia de co ntratos a distancia (DO L 144 de 4.6.1997 p. 19 ).
22                                                                                                                                                        
14Directiva 90/384/CE del Consejo, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados Miembros
relativas a los instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático, DO L 189 de 20.7.1990, p.1.
15 Directiva 94/47/CE del Parlamento Europeo y del C onsejo, de 26 de octubre de 1994, relativa a la
protección de los adquirentes en lo relativo a determ inados aspectos de los contratos de adquisición de
un derecho de utilización de inmuebles en régi men de tiempo compartido (DO L 280 de 29.10.1994
p. 83).
16Directiva 98/27/CE del Parlamento Europeo y del C onsejo, de 19 de mayo de 1998, relativa a las
acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores (DO L 166 de
11.6.1998, p. 0051 - 0055).
17Directiva 2000/31/CE del Parlamento Europeo y de l Consejo, de 8 de junio de 2000, relativa a
determinados aspectos jurídicos de los servicios de  la sociedad de la información, en particular el
comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre el comercio electrónico) (DO L 178 de17.7.2000 p. 1.
18Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadasdisposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros relativas al ejercicio deactividades de radiodifusión televisiva (DO L 298 de  17.10.1989, p. 23), cuya última modificación la
constituye la Directiva 97/36/CE.
19Reglamento (CE) n° 44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia
judicial, el reconocimiento y la ejecución de resolu ciones judiciales en materia civil y mercantil (DO L
012 de 16.1.2001 p. 1).
2080/934/CEE. Convenio de Roma sobre la legislación aplicable a las obligaciones contractuales, DO L266, 9 de octubre de 1980.
21Entre estos ejemplos se encuentran los obsequios como sistema de promoción de ventas ( Oosthoek , C-
286/81 [1982] TJCE 4575), la imitación servil ( Industrie Diensten Groep v. Beele
Handelmaastschzppij , C-6/81 [1982] TJCE 707), la prohibición de la reventa a pérdida ( Keck and
Mithouard , C-267 & 268/91 [1993] TJCE I-6097), las importaciones paralelas ( Dansk supermarked v.
Imerco , C-58/80 [1981] TJCE 181), la publicidad que puede inducir a error ( Pall corp. v Dahlhausen ,
C-283/89 [1990] TJCE. I-4827; Verband Sozialer Wettbewerb e.V v Laboratorios Clinique SNC y
Cosméticos Estée Lauder GmbH , C-315/92 [1994] TJCE I-317; Mars , C-470/93 [1995] TJCE I923;
Comisión v Alemania “Salsa holandesa” , C-51/94 [1995] TJCE I-3299;  Gut Springenheide , C-210/96
[1998] TJCE I-4657 , Estée Lauder v Lancaster , C-220/98 unreported ), las comparaciones de precio e
incitación a la compra  (GB-INNO , C-362/88 [1990] TJCE I-667;  Yves Rocher , C-156/91 [1993] TJCE
I-2361), y los requisitos de información ( Comisión v Reino Unido , C-20/83 [1985] TJCE. 1201;
Robertson , C-220/81 [1982] TJCE 2349).
22Resolución del Consejo, de 7 de mayo 1985, relativa a una nueva aproximación en materia de
armonización y de normalización (DO C 136 de 4.6.1985).
23Artículo 1 de la Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb  (Ley federal contra la competencia
desleal).
24Artículo 1 de la Act on Unfair Competition  (Ley sobre competencia desleal).
25Apartado 1 del artículo 260, del Codigo da Propriedade Industrial  (Código de la propiedad industrial).
26Artículo 1 de la Gesetz gegen den unlautern Wettbewerb.
27Artículos 93 y 94 de la Loi sur les pratiques du commerce et sur l’information et la protection du
consommateur  (Ley sobre las prácticas comerciales y sobre la información y la protección del
consumidor).
23                                                                                                                                                        
28Artículo 2598 del Codice Civile  (Código civil).
29Artículo 16 de la Loi du 27 novembre 1986 réglementant certaines pratiques commerciales et
sanctionant la concurrance déloyale  (Ley de 27 de noviembre de 1986 que rige ciertas prácticas
comerciales y sanciona la competencia desleal).
30Artículo 5 de la Ley sobre la Competencia Desleal y Artículo 6(b) de la Ley General de Publicidad.
31Artículo 1382-1384 del Code Civil  (Código civil).
32Artículo 6:162 de la Burgerlijk Wetboek.
33Artículo 1 de la Marketing Practices Act  (Ley de prácticas de comercialización).
34Consumer Protection Act  (Ley de protección de los co nsumidores), parte 2 artículo 1.
35Apartado 1 del artículo 4, de la Marketing Act  (Ley de comercialización).
36 El derecho consuetudinario inglés ha desarrollado principios como el de ‘ unconscionability’  y ‘equity ’
como medio para garantizar equilibrio y equidad en las transacciones comerciales. Un reciente informede los servicios financieros del Reino Unido “ Treating Customers fairly after the point of sale ” (Tratar
justamente a los consumidores después de la venta) (junio de 2001) ha examinado el concepto de‘fairness ’ en la legislación inglesa y lo ha desglosado en cierto número de elementos identificables que
en conjunto forman el concepto de ‘ fair’, y tipos de comportamiento que revelen una actuación leal
(véase el anexo 1).
37 Single Market Scoreboard Nº 8 (28 de mayo de 2001) p.17-21.
38El dictamen del Comité Económico y Social sobr e «Los efectos del comercio electrónico sobre el
mercado interior» muestra que actualmente en Europa el comercio interior supone menos del 1 % delnúmero total de transacciones de consumo, es d ecir, menos que la venta por correo tradicional (DO
C/123, 25.04.01, p.1-10).
39Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parl amento Europeo: Una estrategia para el mercado
interior de servicios, COM(2000) 888.
40Véase el dictamen del Grupo de expertos sobre la regulación de los descuentos transfronterizos en laComunidad ( Commercial Communications Journal , número 19, junio de 1999) y el dictamen del grupo
de expertos sobre la regulación de los regalos y ofertas transfronterizas en la Comunidad ( Commercial
Communications journal , número 24, octubre de 2000).
41Directiva 92/59/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativa a la seguridad general de los
productos, DO L 228 de 11.8.92, p. 24.
42Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y de l Consejo por el que se establecen los principios y
los requisitos generales de la legislación alimenta ria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se
fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria COM(2000) 716 final, 8.11.2000.
43La gobernanza europea: Un Libro Blanco (COM(2001) 428).
44Decisión del Consejo, de 28 de junio de 1999, por  la que se establecen los procedimientos para el
ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 184 de 17.7.1999, p.23).