Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento del uso de biocarburantes en el transporte", y

- la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/81/CEE en lo que se refiere a la posibilidad de aplicar un tipo reducido de impuestos especiales a determinados hidrocarburos que contienen biocarburantes los biocarburantes"

(COM(2001) 547 final - 2001/0265 (COD) - 2001/0266 (CNS))

(2002/C 149/03)

El 18 de enero de 2002, de conformidad con el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de abril de 2002 (ponente: Sr. Wilkinson).

En su 390o Pleno de los días 24 y 25 de abril de 2002 (sesión del 25 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión ha presentado una comunicación y dos propuestas de directiva referentes a los combustibles alternativos que figuran en el documento(1). Ambas directivas proponen, respectivamente, fomentar la utilización de los biocarburantes y permitir a los Estados miembros aplicar un tipo de impuesto especial reducido sobre los mismos.

1.2. Las razones aducidas por la propuesta para promover los combustibles alternativos son el medio ambiente y la mejora de la seguridad del abastecimiento energético de la UE. La propuesta considera que si se autoriza (pero no obliga) a los Estados miembros a aplicar un tipo reducido del impuesto especial, los biocarburantes serán competitivos, dado que el biocarburante necesario para sustituir 1000 litros de gasóleo viene a costar unos 300 EUR más(2). En opinión de la Comisión, para competir en pie de igualdad con los combustibles procedentes del petróleo, el precio del petróleo tendría que situarse en torno a los 70 euros por barril(3).

1.3. Se propone obligar a los Estados miembros a garantizar que antes de 2005 los biocarburantes representen un determinado porcentaje (inicialmente el 2 % del total, pero dicho porcentaje aumentará con el tiempo) de los combustibles de transporte que se vendan en su territorio. Sobre la base de un examen que la Comisión efectuaría antes de finales de 2006, en una segunda fase se les obligaría a garantizar que todos los combustibles de transporte vendidos contengan biocarburantes. El objetivo consiste en lograr antes de 2020 la sustitución del 20 % de los combustibles convencionales por otros combustibles de los que un 8 % estaría compuesto por biocarburantes(4).

1.4. La Comisión considera que algunos automóviles podrían adaptarse a mezclas de hasta el 15 % para la gasolina y del 5 % para el gasóleo sin necesidad de cambios significativos. Es probable que, en gran medida, los únicos vehículos que pueden utilizar biocarburantes "puros" durante algunos años sean las flotas cautivas, como el transporte público y los taxis(5).

2. Observaciones generales

2.1. El Comité acoge con satisfacción la base de esta propuesta consistente en la sustitución de determinados combustibles fósiles por combustibles alternativos procedentes de fuentes renovables. Observa la considerable variedad de combustibles alternativos que ya se están desarrollando o utilizando y celebra las posibilidades de diversificación en la agricultura y de aumento del empleo que expone la propuesta, así como los beneficios ambientales previstos, especialmente a la hora de contrarrestar el cambio climático, y la mayor seguridad del suministro.

2.2. El Comité destaca que existen grandes variaciones respecto de las cifras relativas a los diversos estudios, aunque reconoce los esfuerzos que la Comisión ha realizado por presentar cifras que se puedan apoyar. El Comité considera que es necesario precisar las cifras presentadas, informar mejor sobre los costes que la propuesta probablemente implicará y aclarar algunos de los aspectos ambientales, técnicos y económicos. El balance de las ventajas ambientales (obtenido utilizando la misma metodología en cada caso) que reportarían las propuestas constituye un motivo de especial preocupación.

2.3. La propuesta abarca un ámbito complejo, que incluye elementos de numerosas políticas comunitarias (medio ambiente, agricultura, fiscalidad, etc.), y un sector en el que se registran numerosos progresos técnicos. Será importante seguir de cerca dichos progresos para garantizar que los objetivos fijados se alcancen de la manera mejor y más rentable posible. Este último punto es de especial importancia, debido a los costes que implica en un momento en que ya se ha previsto para la próxima década una inversión elevada para la producción de combustibles libres de azufre(6).

3. Observaciones específicas

3.1. Flexibilidad

3.1.1. Como se ha señalado supra, se han desarrollado o se están desarrollando muchos tipos de combustibles alternativos(7). No es posible prever con exactitud a qué velocidad se avanzará en la mayoría de estos campos ni cuáles podrán ser las ventajas ambientales y económicas. Por lo tanto, el Comité acoge con satisfacción el compromiso de la Comisión de supervisar atentamente todos los progresos.

3.1.2. Además, la situación actual de los combustibles alternativos es diferente según los Estados miembros; sus flotas de transporte también son muy diferentes. Conviene hallar soluciones diferentes para los distintos Estados miembros. Por lo tanto, es importante conceder la máxima flexibilidad a los Estados miembros para alcanzar el objetivo general, incluyendo la posibilidad de que todo Estado miembro pueda recurrir a cualquier tipo de combustible renovable para alcanzar un objetivo acordado, siempre y cuando dicha flexibilidad no tenga por efecto un incumplimiento de sus objetivos por ciertos Estados miembros y que no acarree distorsiones en el mercado interior.

3.1.3. En el contexto general de las políticas energéticas de la UE, la diversidad presentaría la ventaja de permitir que el desarrollo y la inversión en combustibles renovables se efectúen con arreglo a varias soluciones diferentes, y las fuerzas del mercado podrían desempeñar un papel más importante.

3.1.4. Al tiempo que la Comisión prevé que el comercio de biocombustibles entre Estados miembros será la vía que cabe seguir, el Comité se pregunta si, como una posible forma de maximizar la flexibilidad, sería posible considerar el establecimiento de objetivos para cada Estado miembro (conforme a la propuesta), pero siguiendo entonces un modelo comercial en materia de emisiones que conceda flexibilidad a los Estados miembros para cumplir sus objetivos. El efecto global a escala comunitaria sería el mismo (sobre las emisiones, la seguridad y el empleo) y se seguiría exigiendo a cada Estado miembro que cumpla su objetivo específico, pero los Estados miembros dispondrían de una mayor flexibilidad en cuanto a la forma de alcanzar dicho objetivo.

3.1.5. La propuesta, sujeta a revisión en 2006, de imponer una mezcla de biocarburante en cada tipo de combustible comercializado reduciría la flexibilidad y requiere un mayor análisis.

3.2. Medio ambiente

3.2.1. La principal ventaja, fuertemente apoyada por la Comisión, sería la sustitución de determinados combustibles fósiles por combustibles renovables. La directiva debería dejar claro que los combustibles "renovables" -más que los combustibles "alternativos"- constituyen la clave para unos mejores resultados ambientales y para la seguridad del suministro. También sería positiva la reducción de los residuos que se produciría, en cierta medida, en determinados nichos (por ejemplo, utilizando los aceites y grasas vegetales usados -hasta 3 millones de toneladas al año en la UE- como biomasa secundaria).

3.2.2. Por lo que respecta a los biocarburantes, inicialmente, la incidencia sobre el CO2 y otras emisiones será pequeña a causa de las cantidades limitadas utilizadas.

3.2.3. Existen puntos de vista encontrados sobre el balance de las ventajas ambientales de los biocombustibles, aunque la mayoría de los estudios analizados por la Comisión arroja un resultado positivo. Dado que el primer objetivo de la propuesta es el respeto del medio ambiente, es esencial disponer de la mejor información posible sobre este aspecto, que debe estudiarse con más detenimiento.

3.3. Agricultura(8)

3.3.1. Es de celebrar que la propuesta prevea la posibilidad de una diversidad agrícola y, por ende, el estímulo de las economías rurales. Sin embargo, la propuesta no menciona la fuerte posibilidad de que una parte significativa de la demanda de biocarburantes se satisfaga a través del comercio con terceros países. Aunque algunos países en vías de desarrollo puedan beneficiarse de ello, es probable que los Estados Unidos y Brasil disfruten de las mayores oportunidades; ambos países tienen una capacidad considerable en este campo y es probable que su escala de producción les permita ofrecer precios atractivos. Dicho comercio podría tener un efecto notable sobre el empleo adicional previsto. Por otra parte, la exportación de biocarburantes comunitarios podría convertirse también en una posibilidad atractiva en el futuro. El Comité desea poner de relieve que no se debe permitir que el desarrollo de la agricultura con vistas a aumentar la producción de biomasa pueda desvirtuar las precauciones adoptadas en la UE por lo que se refiere a los organismos modificados genéticamente.

3.3.2. Otra ámbito prometedor a medio plazo es el uso de residuos forestales (y de otras celulosas que contengan materias primas) para la producción de biocombustibles. Al igual que sucede con otras áreas de desarrollo, la velocidad del progreso dependerá, en gran parte, de los recursos asignados.

3.3.3. De hecho, los avances en el campo de los biocombustibles se enmarcarán en una perspectiva mucho más amplia, que incluirá el futuro desarrollo de la Política Agrícola Común (PAC) y de las políticas energéticas de la UE. Ello entrañará, entre otras cosas, la búsqueda de un equilibrio entre la utilización de las superficies agrícolas para la producción de alimentos y para otros fines. Aparte de los biocombustibles, el Comité propone que la producción de energía procedente de la quema de una determinada biomasa constituya otra manera de reducir el consumo de combustibles fósiles con un coste rentable, lo que redundaría paralelamente en beneficio de la agricultura, el medio ambiente y la seguridad del suministro.

3.4. Empleo

3.4.1. Aunque las estimaciones del efecto sobre el empleo son muy variadas, la producción de biocarburantes requiere una cantidad relativamente elevada de mano de obra. La Comisión estima que la sustitución de cada 1 % del consumo total de combustible de la UE por biocombustibles debería crear entre 45000 y 75000 nuevos puestos de trabajo adicionales, principalmente en las zonas rurales (téngase en cuenta, no obstante, el comentario del punto 3.3.1 supra). La Comisión señala que el incremento de los cultivos destinados a la elaboración de biocarburantes debería facilitar la absorción del sector agrícola de los países candidatos cuando se adhieran a la UE. Asimismo, la creación de las nuevas infraestructuras necesarias implicaría la creación de numerosos nuevos puestos de trabajo (si bien su carácter sería en gran medida temporal).

3.5. Seguridad del suministro

3.5.1. Conforme vaya creciendo la flota de transporte comunitaria, aumentará la importancia de la seguridad del suministro de combustible. En el mejor de los casos, las políticas propuestas acarrearían probablemente una ligera reducción del precio del petróleo(9), aunque contribuirían ciertamente a la autosuficiencia de la UE. Se indica que actualmente la UE tiene excedentes de gasolina(10), lo cual garantiza una seguridad razonable del suministro. Sería muy de desear y se debería apoyar plenamente que se valorase el biodiesel a la hora de asegurar el suministro.

3.6. Fiscalidad

3.6.1. Inevitablemente, las fuerzas del mercado desempeñarán un papel importante en el fomento del cambio a los biocarburantes. Es obvio que si los biocarburantes, incluidas las mezclas, que pagan los consumidores en las gasolineras no pueden competir a nivel de precios, no se tendrá ningún aliciente para gastar las considerables sumas de dinero necesarias para pasar a consumir más biocarburantes. La imposición fiscal es la única manera realista de lograrlo. Sin embargo, el Comité duda que la propuesta de una reducción máxima del 50 % en los impuestos sea suficiente para lograrlo, al menos en la mayor parte de los Estados miembros(11). La necesidad de semejante restricción tampoco es obvia; los ministros de Hacienda mantendrán su control absoluto sobre los tipos que decidan establecer. La derogación del actual acuerdo para poder eximir de impuestos a los biocarburantes puros también tendrá un efecto desincentivador.

3.6.2. El Comité considera que la propuesta debería autorizar simplemente a los Estados miembros a aplicar tipos impositivos inferiores o nulos al componente de biocarburante de los combustibles vendidos en su territorio. Será importante que no se permita que dicho incentivo distorsione el mercado de alcohol etílico, que posee numerosas aplicaciones industriales.

3.6.3. Para lograr progresos reales en este nuevo sector industrial, será esencial que los Estados miembros puedan actuar en unas condiciones estables. El Comité duda que el horizonte de planificación de seis años previsto lo permita y considera que debería estudiarse la posibilidad de incrementarlo.

3.7. Promoción

3.7.1. Los incentivos fiscales (véase más arriba) son las únicas medidas específicas de promoción propuestas. El Comité sugiere que la Comisión y los Estados miembros lleven a cabo una campaña informativa para explicar al público las ventajas de los biocombustibles y de las demás fuentes de energía renovables.

3.8. Costes

3.8.1. Las propuestas no ofrecen información sólida sobre los costes eventuales que implican las medidas propuestas. Si son muy elevados, sólo por este motivo el calendario propuesto podría resultar muy optimista. La Comisión debería incluir una previsión seria de costes en sus propuestas.

4. Conclusiones

4.1. El Comité apoya resueltamente los objetivos de estas propuestas. En particular, acoge favorablemente las ventajas que cabe esperar para el medio ambiente gracias al mayor uso de combustibles renovables, así como las posibilidades de una mayor diversidad agrícola y de reducción del volumen de la producción retirada en el marco de la PAC.

4.2. Asimismo, manifiesta su deseo de que los medios para alcanzar los objetivos de la utilización de biocombustibles sean lo más flexibles posible para tener en cuenta las diversas circunstancias de los distintos Estados miembros. Ello implicaría tomar debidamente en consideración los diversos tipos de combustibles renovables.

4.3. El Comité subraya la necesidad de proporcionar a las nuevas industrias un entorno estable en el que puedan desarrollarse y una situación económica que estimule a los consumidores a utilizar biocombustibles, pues ello es necesario para alcanzar los objetivos de la UE en este campo.

4.4. Dado que los incentivos fiscales desempeñarán un papel clave para lograr que los biocombustibles (y otros combustibles renovables) sean aceptados, el Comité considera que la Directiva no debería limitar la reducción de los impuestos especiales que gravan dichos combustibles, sino que debería dejarse a la entera discreción de los Estados miembros.

4.5. El Comité lamenta que la información facilitada sobre los costes probables de las propuestas sea tan escasa y exhorta a la Comisión a que proporcione información adecuada para permitir tanto una auténtica planificación como una clarificación de la relación coste-eficacia de las propuestas.

4.6. Habida cuenta de las dudas expresadas por algunos sectores respecto al balance de las ventajas ambientales de las propuestas, se exhorta a la Comisión a que garantice que se revisen todos los estudios disponibles, pasados y futuros, para clarificar los datos en este ámbito.

Bruselas, 25 de abril de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2001) 547 final

(2) Esta cifra tiene en cuenta el hecho de que se requieren unos 1100 litros de biodiesel para sustituir 1000 litros de gasóleo normal; por lo que respecta a la gasolina, 1000 litros de bioetanol sustituirán 1000 litros de gasolina en las condiciones de mezcla autorizadas en la UE (2,7 % de oxígeno como máximo).

(3) Ello refleja la situación actual, pero con el tiempo las economías de escala deberían reducir dicho precio a unos 55 euros por barril.

(4) Se prevé que el 12 % restante proceda del gas natural y del hidrógeno.

(5) Es alentador observar que, en Estados Unidos y en Suecia, el mercado piloto de Ford en la UE, cada vez se venden más "Vehículos de Combustible Flexible" (FFV) que utilizan una mezcla de 85 % de bioetanol. Ello podría indicar que los FFV se popularizarán entre los consumidores antes de lo previsto. Para ser competitivo, es necesario que el componente de bioetanol esté exento de impuestos o que se subvencionen los costes de su producción.

(6) Cabe señalar, sin embargo, que el empleo de éster metílico oleaginoso puede compensar con ventajas la reducción de la proporción de azufre en los carburantes.

(7) Los biocarburantes (procedentes de un número creciente de materias primas), el gas natural (incluidos el gasóleo procedente del gas natural y el metanol y el dimetiléter, que constituyen derivados), las pilas de combustible de hidrógeno, la electricidad y el gas licuado de petróleo.

(8) Véase el reciente Dictamen del CES sobre la "Reactivación de un plan de proteínas vegetales a escala comunitaria", (CES 26/2002).

(9) Una reducción de la demanda de petróleo del 2 % reduciría el consumo de la UE en unos 4000 millones de barriles al año.

(10) Aunque observamos que la producción europea sólo satisface un 44 % de las necesidades de petróleo crudo.

(11) La propuesta permitiría eximir totalmente de impuestos a aquellos biocarburantes que formen parte de un combustible en una proporción de hasta el 50 % del producto. Para aquellos combustibles cuya proporción de biocarburantes supere dicho porcentaje, no se permitirán mayores exenciones.