ES

Bruselas, 17.12.2010

COM(2010) 776 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los procedimientos de control de las actividades de Europol por el Parlamento Europeo, control en el que participarán los Parlamentos nacionales

***

ÍNDICE

1. Introducción: la cuestión del control parlamentario de Europol (...)3

2. Control parlamentario de las actividades de Europol en el marco actual (...)5

2.1. Parlamento Europeo (...)5

2.2. Parlamentos nacionales (...)6

3. Debate sobre el control parlamentario de Europol (...)6

3.1. Posición del Parlamento Europeo (...)6

3.2. Punto de vista de los Parlamentos nacionales (...)6

4. Perspectivas para el futuro Europol en el nuevo marco institucional (...)6

4.1. La cuestión de la atribución de poderes coercitivos — artículo 88 (3) TFUE (...)6

4.2. Papel de los Parlamentos nacionales de conformidad con el Tratado de Lisboa (...)6

5. Conclusión y recomendaciones (...)6

5.1. Creación de un foro mixto o interparlamentario permanente (...)6

5.2. Mayor transparencia: una nueva estrategia de comunicación con el PE y los Parlamentos nacionales (...)6

5.3. Separación de cometidos (...)6

1. Introducción: la cuestión del control parlamentario de Europol

El acto fundacional de Europol es la Decisión del Consejo de 6 de abril de 2009 [1]. Deroga el marco jurídico previo, un Convenio que entró en vigor en 1998 [2] y se modificó en 2007 por la entrada en vigor de tres Protocolos [3].

El objetivo de la Decisión del Consejo era, en primer lugar y fundamentalmente, sustituir la base jurídica de Europol por un instrumento que fuera más flexible que un acuerdo internacional. En segundo lugar, la Decisión del Consejo reemplazó la financiación intergubernamental por una subvención a cargo del presupuesto de la Unión, confiriendo de ese modo a Europol el estatuto de agencia de la UE. La esencia de la organización — un centro europeo de apoyo a los servicios represivos para la recogida, el intercambio y el análisis de información sobre formas transfronterizas de delincuencia que afecten a dos o más Estados miembros— no se vio alterada por la Decisión, aunque el mandato de Europol se ampliara de la 'delincuencia organizada' a los 'delitos graves'. Se introdujeron otros cambios, que, sin embargo, no afectan a la naturaleza fundamental de la misión de Europol, que sigue siendo un centro de apoyo a los servicios represivos, sin poderes coercitivos.

La aplicación de la Decisión del Consejo comenzó el 1 de enero de 2010, un mes después de la entrada en vigor del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (en los sucesivo, TFUE).

El artículo 88 del TFUE establece un nuevo régimen jurídico para Europol. Estipula que Europol se regirá por reglamentos, que deben adoptarse con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, es decir, la codecisión. Un aspecto del(de los) futuro(s) Reglamento(s) del Parlamento Europeo y del Consejo que fijará(n), entre otras cosas, la estructura y las competencias de Europol, se refiere a los procedimientos de control de las actividades de Europol por el Parlamento Europeo, control en el que participarán los Parlamentos nacionales. El programa de Estocolmo [4] invita a la Comisión a presentar un documento de reflexión sobre estos procedimientos.

El futuro marco jurídico de Europol es objeto de una reflexión actualmente en curso, que está siendo liderada por la Comisión y en la que se implica a todas las instituciones e interesados clave, en especial a representantes del Parlamento Europeo y del Consejo. En el curso de esta reflexión se invitará a las instituciones a formular propuestas concretas sobre cómo pueden establecerse y aplicarse eficientemente en la práctica los mecanismos de control parlamentario de conformidad con el artículo 88 del TFUE.

Durante la década pasada, el Parlamento Europeo (en lo sucesivo, el PE) y, en especial, su Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, ha aprobado varias resoluciones y otros documentos de reflexión sobre el tema del control democrático.

Además, en 2001 la Presidencia sueca presentó un inventario detallado de las disposiciones legales existentes sobre controles parlamentarios junto con las propuestas para ampliar el papel del PE en asuntos relacionados con Europol [5] .

Estas contribuciones tomaron como referencia las disposiciones del Convenio Europol, así como las propuestas de actos del Consejo por las que se elaboran los tres protocolos previamente mencionados por las que se modifica el Convenio. Por otro lado, la presente comunicación Considerará la posición que el PE expresó en la propuesta de Decisión del Consejo por la que se crea Europol.

Europol es el primer órgano europeo que opera en el campo de la cooperación policial. Cuando comenzó este debate [6], se trataba de un ámbito en gran medida dominado por un proceso de adopción de decisiones de carácter intergubernamental, en el margen del ordenamiento jurídico comunitario, donde el PE tenía poderes muy limitados. Inicialmente (según el Convenio original), la supervisión parlamentaria se limitaba al envío, por la Presidencia del Consejo, de un informe especial anual sobre las actividades de Europol y a la consulta en el supuesto de enmiendas al Convenio. Se consideró que la implicación de Europol en actividades de policía y su papel clave en el intercambio de información entre los servicios represivos nacionales requerían un tipo de la supervisión parlamentaria que fuera más allá de las disposiciones previstas en el Convenio. El tratamiento de información, incluidos datos personales — actividad principal de Europol — puede tener una incidencia en los derechos fundamentales de las personas, en especial el derecho a la protección de sus datos personales. Un sistema de control parlamentario más riguroso se consideró el medio de reforzar la legitimidad democrática en este campo.

La presente comunicación hace un balance de las reflexiones y opiniones formuladas en el pasado sobre la supervisión parlamentaria de Europol y explica los controles sobre las actividades del organismo actualmente existentes. Sobre esa base, la Comunicación extrae conclusiones y formula recomendaciones concebidas para que informen los debates futuros. Algunas de las propuestas presentadas pueden aplicarse en el actual marco de la base jurídica de Europol. Otras requerirán una mayor reflexión y podrían considerarse en una nueva propuesta de Reglamento sobre Europol, que incluya un cambio de base jurídica conforme al artículo 88 TFUE y que la Comisión se propone presentar antes de 2013, después de que se hayan llevado a cabo una evaluación de la actual Decisión del Consejo y una evaluación de impacto.

2.

Control parlamentario de las actividades de Europol en el marco actual

La Decisión del Consejo por la que se crea Europol introduce nuevas competencias para el PE. De hecho, altera radicalmente los términos de la relación entre Europol y el PE. Al incorporarse Europol al marco jurídico de la UE, el PE participa ahora directamente en la dirección de las actividades de la recientemente creada agencia, en especial en su capacidad como una rama de la Autoridad Presupuestaria.

2.1. Parlamento Europeo

Procedimiento presupuestario

En términos de influencia parlamentaria, la innovación más notable en la Decisión del Consejo por la que se crea Europol está ligada al cambio de estatuto de Europol de organismo intergubernamental a agencia de la UE, que implica la financiación directa del presupuesto de la Unión. También significa que Europol está sujeta a los Reglamentos financieros de la UE. En su capacidad como una rama de la Autoridad Presupuestaria, el PE puede tener una incidencia directa en las actividades de la nueva agencia [7].

Además, el PE es responsable del control del presupuesto [8]. Teniendo en cuenta una recomendación del Consejo, el PE vota la aprobación de la gestión del director en cuanto a la ejecución presupuestaria. Europol está también obligada a presentar al PE, a petición de éste, cualquier información necesaria para el buen desarrollo del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria respecto del ejercicio presupuestario en cuestión.

Intercambios directos con el Parlamento Europeo

Una nueva disposición en la Decisión abre la vía a intercambios regulares y formales entre el PE y Europol, dando al PE el derecho a pedir en cualquier momento que la Presidencia del Consejo, el presidente del consejo de administración y el director comparezcan ante el PE, a petición de este, para tratar de cuestiones relativas a Europol y teniendo en cuenta las obligaciones de discreción y respeto de la confidencialidad [9]. De manera significativa ahora existe una obligación de respetar la petición del PE. Esto constituye asimismo una innovación importante, en la medida en que la disposición permite que el PE interrogue independientemente al director. Una obligación tan fuerte («comparecerán») es una importante innovación en el ámbito de la Justicia y los Asuntos de Interior (en adelante JAI).

Consulta sobre las medidas de desarrollo

Se debe consultar al PE sobre cualquier medida de desarrollo de la base jurídica actual que adopta la forma de una Decisión del Consejo.

La Decisión del Consejo contiene varias disposiciones relativas a la información que debe ponerse a disposición del PE. Estas disposiciones constituyen una mejora sobre lo que el llamado Protocolo danés de 2003 introdujo en el Convenio:

Información al PE vía el Consejo

El Consejo aprueba y envía anualmente al PE con carácter informativo los siguientes documentos [10] :

- el proyecto de previsiones de gastos e ingresos, el proyecto de plantilla de personal y el presupuesto definitivo;

- el programa de trabajo para las actividades futuras de Europol [11];

- el informe general sobre las actividades de Europol durante el año transcurrido.

Información al PE vía la autoridad común de control [12]

La autoridad común de control transmite sus informes de actividad, que se elaboran a intervalos regulares, no solo al Consejo sino también al PE [13].

2.2. Parlamentos nacionales

La supervisión de los Parlamentos nacionales de las actividades de Europol se ejerce a través de su control sobre sus Gobiernos respectivos, de conformidad con las normas constitucionales de cada Estado miembro.

La responsabilidad de dirigir y supervisar Europol corresponde a su consejo de administración. Este consejo, que está integrado por representantes de los Estados miembros, informa a su vez al Consejo. Los miembros del Consejo interesados por los asuntos de Europol, es decir, los ministros de interior o de justicia, están sujetos a los controles parlamentarios nacionales.

Cada uno de estos ministros es responsable de proporcionar información adecuada sobre el funcionamiento de Europol a su Parlamento nacional, donde ha de responder de la política del ministerio relativa a Europol. Europol, por lo tanto, ya es objeto de control por parte de los Parlamentos nacionales.

Como se indica en la sección 3.2 más abajo, el informe preparatorio de la Secretaría de la Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión (en lo sucesivo, COSAC) para la 41ª conferencia de COSAC describe las prácticas existentes en materia de control parlamentario de Europol [14].

Las situaciones varían. El control ejercido por algunas asambleas nacionales se limita a un control de Europol ad hoc, sobre la base de documentos, cuando se debaten los actos legislativos, por ejemplo, una propuesta que modifique las competencias de Europol. Por ejemplo, la Decisión del Consejo por la que se crea la Oficina Europea de Policía fue objeto de un control a priori en los Parlamentos nacionales [15].

Otros Parlamentos utilizan su derecho a exigir la rendición de cuentas de sus gobiernos en asuntos de la UE como medio de obtener información sobre Europol en cualquier momento dado (la Chambre des Représentants belga, el Sénat francés). Otras prácticas comprenden las relaciones directas entre los Parlamentos y el representante nacional de su país en el consejo de administración de Europol o los debates anuales sobre los informes sobre Europol.

En el caso de Dinamarca e Irlanda, los gobiernos respectivos necesitan obtener la aprobación parlamentaria antes de acordar, en el Consejo, la participación de sus países en las medidas del ámbito de justicia e interior. Ambos Parlamentos debaten las cuestiones de Europol si el punto está en el orden del día de una reunión del Consejo JAI. Así pues, estos Parlamentos pueden aún ejercer una influencia directa en decisiones relativas a Europol.

Por lo que se refiere a las posibilidades de cooperación interparlamentaria en el futuro, el informe señalaba que los Parlamentos nacionales en la actualidad controlan Europol en sus sistemas de control general de los asuntos de justicia e interior. y que, en algunos casos, esto supone la implicación de las comisiones sobre los asuntos de la UE y, en otros casos, de comisiones especializadas o una combinación de ambas.

3.

Debate sobre el control parlamentario de Europol

El marco actual del control parlamentario de Europol, según lo establecido en la sección 2, refleja la evolución que ha experimentado el debate sobre el control de Europol en la década pasada. La presente Comunicación tiene asimismo específicamente en cuenta las opiniones que se han formulado en el pasado con objeto de lograr un sistema apropiado de control parlamentario de Europol.

3.1. Posición del Parlamento Europeo

►Las opiniones y los deseos del PE más recientes pueden resumirse básicamente del siguiente modo [16]:

Inclusión en el Derecho comunitario y financiación por el presupuesto de la CE

El PE pidió en repetidas ocasiones que Europol se rigiera por el Derecho comunitario, en particular, aunque no necesariamente, si hubiera de adquirir competencias operativas transfronterizas. El PE también propuso incorporar el presupuesto de Europol al presupuesto comunitario. Dado que el procedimiento de modificación del Convenio es muy largo y engorroso, el PE insistió en que se sustituyera por una decisión del Consejo

Información y consulta del Parlamento Europeo

La comunicación de (simple) información en un informe especial anual sobre el trabajo de Europol se consideró insuficiente.

El PE pidió ser informado regularmente (con carácter trimestral) sobre las actividades de Europol. Además, instó al Consejo a tener en cuenta el derecho consagrado en el anterior Tratado de la Unión Europea a ser informado y consultado. En especial, esperó ser consultado sobre una amplia gama de materias relativas al funcionamiento de Europol y pidió que su opinión fuera debidamente tenida en cuenta.

En 2001, el PE expresó el deseo de ser consultado sobre la definición de los ámbitos de actuación prioritarios de Europol.

Consolidación de procedimientos de control parlamentario nacionales y europeos

Las existentes medidas de control parlamentario nacional se describieron como engorrosas e ineficaces debido a la naturaleza intergubernamental de Europol. El PE invitó al Consejo a incorporar, en un futuro Tratado de la UE, disposiciones sobre el pleno control parlamentario de Europol al nivel europeo. En 2001, el PE pidió a la Comisión que presentara una propuesta para revisar el Convenio Europol para alinearlo con las normas más rigurosas de control democrático de las fuerzas de policía de los Estados miembros.

Anticipándose a la adopción de una Decisión del Consejo, se pidieron procedimientos de control de Europol por los Parlamentos nacionales y por el PE, que no deberían ser menos rigurosos que los aplicados a las enmiendas al Convenio (proceso de ratificación). Se invitó a los Estados miembros a debatir cómo sus Parlamentos nacionales podrían implicarse en la aprobación de cualquier modificación de la Decisión del Consejo sobre Europol [17].

Coordinación interparlamentarias y ejercicio por los Parlamentos nacionales de derechos existentes

Se instó a los Parlamentos nacionales a tener en cuenta su derecho y deber de supervisar las acciones tanto del miembro nacional del Consejo responsable de Europol como de los representantes de los Estados miembros designados para el consejo de administración del organismo. Ello debería llevarse a cabo en estrecha colaboración con el PE.

Ampliación de las competencias de Europol

En su Resolución de 1996, el PE había pedido una revisión futura del Convenio Europol para evaluar la posibilidad de asignar competencias de investigación a Europol dentro del ámbito de su mandato. Además, el PE favoreció la concesión de poderes operativos (lo que se interpreta en el sentido de ‘coercitivos’) a Europol «si este organismo está sujeto a las instrucciones de la Comisión y si la Oficina Europea de Policía es responsable ante el Parlamento Europeo y ante los Parlamentos nacionales.» [18]

Posteriormente el PE pidió al Consejo no conferir poderes operativos transfronterizos a Europol sin prever un mecanismo de control adecuado basado en el Derecho comunitario y en el que esté implicado el PE. En 2007, el PE reiteró que la concesión de poderes operativos apropiados y la mejora del control democrático estaban intrínsecamente ligadas.

►Asimismo se formularon diversas sugerencias concretas:

Papel de una comisión interparlamentaria

Se debería pedir a la Presidencia del Consejo, o su representante, que compareciera ante cualquier comisión mixta que pueda crearse por el PE en cooperación con los Parlamentos nacionales con vistas a debatir cuestiones relativas a Europol.

Mayor transparencia mediante una mejor comunicación de información

Las sugerencias incluyeron el derecho a pedir un intercambio de puntos de vista con el director o la Presidencia del Consejo sobre la base del informe anual especial y del informe sobre la protección de los datos. También se formuló una propuesta para introducir un derecho formal a invitar al director de Europol a que compareciera ante la comisión parlamentaria competente o a que el director lo haga por propia iniciativa.

Implicación en los procedimientos de nombramiento y destitución del director

Se implicaría al PE, junto con el Consejo, en los procedimientos de nombramiento y destitución del director y de los subdirectores [19]. De conformidad con la Resolución de 1996, la opinión del PE debería tenerse «debidamente en cuenta».

Representantes del Parlamento Europeo en el consejo de administración de Europol

Además de un representante de cada Estado miembro, serían miembros dos representantes de la Comisión y dos representantes del PE, cada uno con un voto [20].

Es importante señalar que el tercer Protocolo del Convenio Europol, que entró en vigor en abril de 2007, introdujo algunas mejoras por lo que se refiere al derecho del PE de información y consulta. En especial, el PE debía ser consultado por el Consejo sobre la adopción de una serie de medidas referentes a diversos aspectos del trabajo de Europol [21]. Además, se introdujo la posibilidad de que la Presidencia del Consejo, con o sin la asistencia del director de Europol, compareciera ante el PE para debatir cuestiones generales relativas a Europol [22].

Es decir, por lo menos parte de las preocupaciones expresadas por el PE en los primeros años de actividad de Europol se abordaron mediante estas enmiendas al Convenio original.

►Consultado sobre la propuesta de la Comisión de Decisión del Consejo por la que se crea Europol, el PE estableció su opinión en la resolución legislativa del 17 de enero de 2008 [23].

Al presentar la propuesta, la Comisión había tenido en cuenta algunas de las más importantes recomendaciones previamente formuladas por el PE. La Decisión del Consejo inserta Europol en el marco institucional de la UE en términos de base jurídica y financiación. Al dotar al organismo de estatuto comunitario, se incrementan las oportunidades de control parlamentario, a través de la implicación del PE en el procedimiento de adopción de decisiones de desarrollo mediante la consulta obligatoria del PE y, lo que es más importante, a través de su papel fundamental en la adopción del presupuesto, incluida la plantilla de personal, así como en el procedimiento de aprobación de la gestión.

De manera significativa, la petición de introducir la obligación de que la Presidencia del Consejo, el presidente del consejo de administración y el director comparezcan ante el PE a petición de éste 'para debatir cuestiones generales relativas a Europol' también se incorporó finalmente en el texto de la Decisión del Consejo [24].

De las 55 enmiendas presentadas por el PE sobre diversos aspectos de la decisión propuesta, destacan tres grupos de sugerencias referentes a la mejora de la responsabilidad democrática y la gobernanza:

Reforzar el control parlamentario, en especial a través de un comisión interparlamentaria

Observando que, a raíz de la ampliación de las competencias operativas de Europol, seguían siendo necesarias determinadas mejoras por lo que se refiere a la responsabilidad democrática de Europol, el PE pidió que el presidente del consejo de administración o el director de Europol presentaran las prioridades de Europol para el año siguiente «a una comisión mixta compuesta de diputados al Parlamento Europeo y diputados de los Parlamentos nacionales, con el fin de garantizar un debate democrático con la sociedad civil y un mejor control de sus actividades» [25].

Es posible una implicación temprana en la fase de planificación si (1) el proyecto de presupuesto, el anteproyecto de presupuesto, incluida la plantilla de personal, y el presupuesto final, (2) un programa de trabajo para las actividades futuras de Europol y (3) un informe general sobre las actividades de Europol se presentan al PE, «que podrá examinarlos, si fuera necesario, en asociación con los Parlamentos nacionales [26]».

Se aceptó la transmisión de los proyectos de documentos de planificación anuales solo al PE (no a los Parlamentos nacionales), pero solo con fines informativos y no de consulta. Esto da al PE una influencia decisiva en el contexto del procedimiento presupuestario.

La idea de una obligación de comparecencia ante la comisión interparlamentaria no fue recogida por el Consejo y, por lo tanto, no ha quedado reflejada en el texto de la Decisión. Además, no se ha creado una comisión de este tipo por el PE en la que participen los Parlamentos nacionales

Implicación en los procedimientos de nombramiento del director

El PE tendría derecho a formular preguntas a los candidatos, emitir un dictamen e indicar un orden de preferencia. El consejo de administración tendría que tener en cuenta dichos dictámenes al designar al director. Esta propuesta no fue aceptada.

Disposiciones de protección de datos más rigurosas

El PE otorga gran importancia a reforzar las disposiciones de protección de los datos para introducir salvaguardias adicionales. Esto incluye tener en cuenta el «nivel de respeto de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho [27]» en las relaciones de Europol con terceros países.

No se siguió la idea de implicar directamente al PE en los procesos de protección de los datos.

3.2. Punto de vista de los Parlamentos nacionales

►Los Parlamentos nacionales han utilizado fundamentalmente el foro de la Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión (COSAC) para anunciar su orden del día respecto del control parlamentario nacional de Europol.

La COSAC pidió una supervisión parlamentaria concertada de Europol por el PE y los Parlamentos nacionales. Este foro no detalló cómo podrían establecerse procedimientos que funcionaran eficazmente, pero pidió la consulta e implicación de los Parlamentos nacionales en el proceso de debate sobre la aplicación del control parlamentario [28].

Sin embargo, en 2009, en la preparación de su 41ª conferencia, la Secretaría de COSAC compiló un interesante informe basado en un cuestionario enviado a todos los parlamentos de la UE. Puesto que una parte del informe trata el problema de la supervisión parlamentaria de Europol, ofrece un resumen de la situación al nivel nacional y de las sugerencias de los Parlamentos nacionales [29].

Propuestas para llevar a la práctica la cooperación parlamentaria prevista en el artículo. 88 TFUE [30]

Un considerable número de Parlamentos expresó la opinión de que tanto las reuniones de las comisiones mixtas como las conferencias interparlamentarias debían considerarse instrumentos para lograr la cooperación eficaz entre los parlamentos. Por lo que se refiere a su composición, las sugerencias iban desde la utilización de las reuniones interparlamentarias existentes a la creación de una comisión mixta específica integrada por miembros de los Parlamentos nacionales y del PE, con objeto de reforzar el papel de la COSAC existente. Se consideró una posibilidad la combinación de todo lo dicho anteriormente.

El informe contiene una amplia gama de puntos de vista sobre el papel potencial de la COSAC en el control de las actividades de Europol. Varios parlamentos declararon que la COSAC podía servir de foro para discutir y compartir ideas e intercambiar la información, así como las buenas prácticas, en materia de control democrático de Europol. Algunos parlamentos sugirieron que el director de Europol fuera invitado a participar en estas discusiones para aportar regularmente información sobre las actividades de Europol y que el control de las actividades de Europol fuera un punto regular en el orden del día de las reuniones de la COSAC. Sin embargo, otras asambleas nacionales, apoyadas por el PE, expresaron su preocupación por que estos temas no tengan cabida en el actual papel de la COSAC y sean más bien objeto de un comité especializado del PE.

Mejora del control parlamentario al nivel nacional después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa [31]

La mayor parte de los parlamentos no parece haber debatido a fondo este tema y solo se mencionaron unos pocos cambios concretos. Algunos, sin embargo, ya habían definido detalladamente su futura implicación mediante, por ejemplo, la creación de un grupo de trabajo administrativo específico, reuniones con parlamentarios y representantes de los gobiernos competentes y una evaluación del actual sistema de control.

►El problema específico del control democrático de Europol también se debatió en una conferencia interparlamentaria sobre el control parlamentario de Europol que se dedicó a ese tema en 2001 en La Haya.

El proyecto de resolución de la conferencia previamente mencionada formuló, por primera vez, sugerencias concretas respecto del control parlamentario nacional de Europol [32].

La recomendación central era la creación de la «comisión Parlopol». La «comisión Parlopol» debía, en principio, constituir una red de intercambio de información y adopción de iniciativas de una manera más concertada. Debería componerse de parlamentarios de Parlamentos nacionales y del PE interesados en aquellos asuntos de policía y justicia sujetos a formas de cooperación o integración europeas en el Consejo de Ministros o en los órganos rectores de Europol.

Una red de este tipo también facilitaría un enfoque concertado de los diversos mecanismos de control parlamentario nacional a través de los representantes gubernamentales de los Estados miembros. Del informe de la COSAC de 2009 mencionado más arriba se desprende que a los Parlamentos nacionales, individualmente, les resultaba difícil recopilar suficiente información sobre las decisiones pertinentes del Consejo de Ministros y del consejo de administración de Europol.

4.

Perspectivas para el futuro Europol en el nuevo marco institucional

El Tratado de Lisboa ha introducido una serie de innovaciones que tienen un impacto directo en el desarrollo futuro de Europol y una repercusión directa en el tema del control parlamentario.

4.1. La cuestión de la atribución de poderes coercitivos — artículo 88 (3) TFUE

Durante la última década, ha seguido abierta la cuestión de la ampliación de la misión de Europol para incluir poderes coercitivos. Sin embargo, en los debates que se desarrollaron, la hipotética introducción de poderes coercitivos se vinculó a la condición previa de un mayor control parlamentario y judicial de Europol. En su comunicación de 2002 [33], la Comisión declaró que sería necesario establecer medidas más amplias de control parlamentario si en un futuro se atribuyese a Europol una competencia de investigación. Una conclusión similar se mencionó en último lugar en el documento de trabajo del ponente de la Comisión LIBE en febrero de 2007 [34].

En la actualidad está excluida una evolución de este tipo. El artículo 88, apartado 3, del TFUE excluye cualquier atribución de poderes coercitivos a Europol en el futuro: «Cualquier actividad operativa de Europol deberá llevarse a cabo en contacto y de acuerdo con las autoridades de los Estados miembros cuyo territorio resulte afectado. La aplicación de medidas coercitivas corresponderá exclusivamente a las autoridades nacionales competentes.»

Europol no tiene ninguno de los poderes que típicamente corresponden al mandato de las fuerzas nacionales de policía — tales como el derecho de efectuar detenciones, llevar a cabo registros o realizar escuchas. La disposición por la que se otorga a Europol el derecho a solicitar que los Estados miembros inicien investigaciones penales [35] solo le permite instigar una actuación en casos concretos y no le permite obligar a los Estados miembros a hacerlo. Europol no puede realizar investigaciones independientes en los Estados miembros. Lo mismo es aplicable a la participación de agentes de Europol en equipos conjuntos de investigación [36], que se lleva a cabo en calidad de apoyo, mientas que la adopción de cualquier medida coercitiva sigue sendo responsabilidad exclusiva de las autoridades competentes de los Estados miembros [37].

4.2. Papel de los Parlamentos nacionales de conformidad con el Tratado de Lisboa

El Tratado de Lisboa aumenta los derechos y las obligaciones de los Parlamentos nacionales hasta el punto de que contribuyen activamente al buen funcionamiento de la Unión [38]. Su nuevo papel en los procesos políticos incluye:

- recibir de la Comisión cualquier proyecto de acto legislativo (al mismo tiempo que se transmite al PE y al Consejo);

- verificar el cumplimiento del principio de subsidiariedad por parte de este último.

Por tanto los Parlamentos nacionales son ahora importantes actores en las fases tempranas del proceso de elaboración de políticas europeo.

Con vistas a un reglamento futuro sobre Europol, como lo exige el artículo 88, apartado 2, del TFUE, la participación de los Parlamentos nacionales en el control de los proyectos de actos legislativos al nivel europeo también tiene implicaciones en la cuestión del control parlamentario de Europol.

En el marco de Lisboa los Parlamentos nacionales tiene el derecho a ser informados y gozan de la oportunidad de formular su opinión. Sobre la base de los procedimientos constitucionales nacionales, los Parlamentos nacionales pueden emitir un dictamen sobre cualquier propuesta legislativa del legislador de la UE. En función del Derecho nacional, el dictamen del parlamento puede ser vinculante para la posición del Gobierno en el Consejo.

Por lo tanto, los Parlamentos nacionales también podrán contribuir a la formulación del futuro reglamento por el que se rija Europol.

5. Conclusión y recomendaciones

No cabe duda de que las actividades relacionadas con los servicios represivos deben ser controladas, ya que interfieren con los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos. En el caso de Europol, el artículo 88 del TFUE contempla el establecimiento de mecanismos de control por parte del Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales. La misión y las tareas de Europol tienen el potencial de afectar al derecho a la intimidad de los individuos [39]. El control por el Parlamento Europeo en el que participen los Parlamentos nacionales resulta, por lo tanto, necesario para reforzar la legitimidad democrática de este ámbito particular de la cooperación transnacional de la UE.

Estos últimos años, los debates sobre el futuro de Europol se han centrado a menudo en una posible ampliación de su papel para incluir una atribución de poderes coercitivos similares a los conferidos a las fuerzas nacionales de policía. Parece existir un consenso general en torno a que tal ampliación de sus poderes debería ir acompañada de una consolidación de los poderes parlamentarios de control.

Como hemos visto, a pesar de un refuerzo gradual de sus tareas, Europol no ha adquirido ningún medio coercitivo o autónomo de actuación en materia de investigación [40] y el TFUE impide que la agencia adquiera cualquier poder coercitivo en el futuro.

Dada la naturaleza de los poderes de Europol, se ha considerado que, en general, los mecanismos de control existentes son legalmente apropiados y — tomados en su conjunto — estos mecanismos van más allá de lo generalmente existente en cuanto a control parlamentario de los servicios de policía en los Estados miembros. Sin embargo, en el debate sobre la supervisión parlamentaria, siguen pendientes algunas cuestiones, algunas de las cuales se abordaron en una reciente reunión de la comisión interparlamentaria [41].

En primer lugar, la percepción es que los controles existentes a través de los parlamentos, los órganos nacionales de control de la protección de datos y la autoridad común de control y el consejo de administración de Europol se ejercen de una manera indirecta y fragmentaria y son difíciles de comprender. Los Parlamentos nacionales, en especial, consideran engorroso el proceso de control a través del control de su representante gubernamental en el consejo de administración o en el Consejo. Por otra parte, les parece difícil coordinar sus esfuerzos entre sí. Los Parlamentos nacionales aún pueden tener la impresión de que carecen de información sobre el trabajo de Europol.

En segundo lugar, a falta de un papel legislativo incisivo, el PE durante algún tiempo ha deseado ejercer un control más de cerca y en profundidad de las actividades de Europol.

La Decisión del Consejo de 2009 introdujo innovaciones que ampliaron considerablemente el papel del PE respecto de Europol, proporcionando asimismo oportunidades para contar con mecanismos de intercambio regular de información.

Sin embargo, estos nuevos instrumentos de supervisión no aluden a la coordinación entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales en materia de control. Además, a falta de una asamblea de comisiones parlamentarias nacionales responsables de los temas relacionados con la policía del tipo de la Conferencia COSAC, podría incrementarse la coordinación de los esfuerzos parlamentarios nacionales.

Las recomendaciones presentadas en las siguientes secciones tienen como finalidad abordar estas cuestiones, aportando elementos que alimenten el debate interinstitucional sobre el mecanismo de control parlamentario. Las sugerencias contenidas en las secciones 5.1 y 5.2 podían ponerse en práctica incluso antes de la publicación de un nuevo reglamento sobre Europol, que debería tener lugar en 2013 debido a la necesidad de llevar a cabo una evaluación de la vigente Decisión del Consejo, así como una evaluación de impacto.

La forma y el contenido de los próximos procedimientos de control democrático de Europol dependerán de las contribuciones que se aporten por las instituciones y otros interesados en el marco de la reflexión sobre el futuro marco jurídico de Europol actualmente en curso. Este proceso, puesto en marcha en abril de 2010 por la Comisión, implica a todos los interesados institucionales. Una primera reunión tuvo lugar en julio de 2010.

Los resultados del trabajo actual del grupo interinstitucional sobre agencias reguladoras [42] también supondrán una valiosa aportación al debate. Una reflexión global será primordial para una propuesta rigurosa y meditada.

La presente comunicación constituye un primer paso en esa dirección.

5.1. Creación de un foro mixto o interparlamentario permanente

La Comisión respalda esta idea, que se ha formulado en diversas ocasiones y es apoyada tanto por los parlamentos como por el mundo académico. El marco institucional del Tratado de Lisboa proporciona una nueva oportunidad de ponerla en práctica [43].

Un foro interparlamentario podría estar compuesto por las comisiones responsables de los asuntos de policía tanto del PE como de los Parlamentos nacionales. Este órgano mixto podría reunirse en intervalos regulares e invitar al director de Europol a debatir cuestiones relativas al trabajo de la agencia. Podría establecer un subgrupo especial, por ejemplo, de enlace con Europol [44]. La Comisión recomienda que también se invite al presidente del consejo de administración a comparecer ante este órgano.

Con la creación de este foro se establecería un mecanismo formal de intercambio de información y coordinación entre Parlamentos nacionales y el PE con objeto de unificar el control parlamentario a escala de la Unión Europea (sin perjuicio de los procedimientos parlamentarios nacionales). La Comisión acogería con satisfacción la oportunidad de implicarse activamente en el trabajo de este órgano.

Este órgano mixto tendría que ser lo suficientemente flexible como para permitir que funcionara eficientemente. La coordinación de sus trabajos y el refuerzo de su cooperación caen dentro del ámbito de competencia tanto del PE como de los Parlamentos nacionales, por lo que debería fomentarse que estos tomen dicha iniciativa y asuman sus propios procedimientos.

5.2. Mayor transparencia: una nueva estrategia de comunicación con el PE y los Parlamentos nacionales

Para que el PE pueda contribuir a la formulación de las directrices estratégicas y participar en la fijación de las prioridades de las actividades de la agencia, sería útil debatir en la comisión LIBE sobre la estrategia plurianual de Europol y su programa de trabajo anual.

Estos últimos años, Europol ha hecho considerables esfuerzos para reforzar la responsabilización, desarrollando, entre otras cosas, procesos de medición de los resultados. Con periodicidad diversa Europol presenta informes de evaluación y otros documentos, en los que se evalúa su trabajo.

La legitimidad democrática de Europol se beneficiará de una mayor transparencia respecto del PE y de los Parlamentos nacionales. Por consiguiente, Europol debería remitir sistemáticamente al PE y, vía los puntos de contacto designados, también a los Parlamentos nacionales:

- una actualización regular de sus logros operativos; y

- los resultados de la 'encuesta de usuarios' [45] (cada 2 años).

Para consolidar la comunicación entre un futuro foro interparlamentario y los órganos rectores de Europol, podría contemplarse un intercambio regular de puntos de vista con motivo de la presentación por parte del director y/o la presidencia del consejo de administración de los documentos estratégicos de Europol o de los informes previamente mencionados. La red del foro interparlamentario podría asimismo servir de canal de información, transmitiendo rápidamente a los Parlamentos nacionales documentos relativos a Europol.

Por último, la Comisión mantendrá informados a los Parlamentos nacionales de la evolución de la Decisión del Consejo sobre Europol.

5.3. Separación de cometidos

Con vistas al futuro reglamento, será importante garantizar una adecuada separación entre los poderes legislativo y ejecutivo y entre autoridades con diferentes cometidos. En consecuencia, la Comisión no recomendaría que el PE designara a los miembros del consejo de administración.

Del mismo modo, para evitar convertir el nombramiento del director ejecutivo en un tema político, la opinión de la Comisión es que debería ser nombrado por el consejo de administración, y no por el Consejo o el PE.

[1] Decisión 2009/371/JAI del Consejo, del 6 de abril de 2009, por la que se crea la Oficina Europea de Policía (DO L 121/37 de 15.5.2009) («Decisión del Consejo»).

[2] DO C 316 de 27.11.1995, p. 1.

[3] 1. Protocolo que modifica, sobre la base del apartado 1 del artículo 43 del Convenio Europol, el artículo 2 y el anexo de dicho Convenio — («Protocolo de blanqueo de dinero»), DO C 358 de 13.12.2000, p. 2.

- 2. Protocolo que modifica el Convenio Europol y el Protocolo relativo a los privilegios e inmunidades de Europol, los miembros de sus órganos, sus Directores adjuntos y sus agentes — («Protocolo de los equipos conjuntos de investigación»), DO C 312 de 16.12.2002, p. 2.

- 3. Protocolo establecido sobre la base del apartado 1 del artículo 43 del Convenio Europol por el que se modifica el mencionado Convenio — («Protocolo danés»), DO C 2 de 6.1.2004 p. 3.

[4] Programa de Estocolmo — Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano, DO C 115 de 4.5.2010, p.1.

[5] Véase el documento 8677/01 Europol 39, Nota de la Presidencia sueca al Comité del artículo 36, Control democrático de Europol.

[6] Las discusiones que precedieron la aprobación del Convenio Europol iniciaron el debate sobre el control democrático. Al tiempo que apoyaba la creación de Europol, el ponente Hartmut Nassauer pidió una revisión del Convenio para incrementar el control parlamentario. (Resumen del debate en la sesión plenaria 14 de marzo de 1996 — referencia del procedimiento: INI/1994/2221).

[7] Artículo 42, apartado 1, de la Decisión del Consejo.

[8] Artículo 43, apartados 6, 9, y 10, de la Decisión del Consejo.

[9] Artículo 48 de la Decisión del Consejo.

[10] Artículo 37, apartado 10, de la Decisión del Consejo.

[11] Además, el artículo 27, apartado 4, letra a), del Reglamento (CE, Euratom) nº 652/2008 de la Comisión, de 9 de julio de 2008, de modificación del Reglamento (CE, Euratom) nº 2343/2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero marco de los organismos a que se refiere el artículo 185 del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 181/23 de 10 de julio de 2008, p. 23-34) una vez modificado por el Reglamento n° 652/2008 de la Comisión, de 9 de julio de 2008, requiere que Europol «envíe a la Comisión y a la Autoridad Presupuestaria hasta el 31 de marzo de cada ejercicio el proyecto de programa de trabajo».

[12] Autoridad independiente y externa de control de la protección de datos de Europol.

[13] Artículo 34, apartado 6, de la Decisión del Consejo.

[14] Undécimo informe semestral: Progresos en la Unión Europea — procedimientos y prácticas pertinentes para el control parlamentario, preparados por la Secretaría de COSAC y presentados a la XLI Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos y Comunitarios de los parlamentos de la Unión Europea, 11-12 de mayo de 2009, Praga, www.cosac.eu.

[15] Por ejemplo, en el proceso que precedió a la adopción de la Decisión del Consejo, ello dio lugar a una reserva por el Parlamento de la República Checa, que adoptó una resolución que subraya la necesidad de que las medidas propuestas cumplan los requisitos de la proporcionalidad. La comisión de asuntos constitucionales y jurídicos recomendó que el Gobierno aprobara la propuesta a condición de que se cumplieran ciertas condiciones.

[16] a) Resolución sobre Europol adoptada el 14 de marzo de 1996, A4-0061/96, basada en el informe de Hartmut Nassauer, Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior— en lo sucesivo, Resolución de 1996.

- b) Recomendación al Consejo sobre Europol: Fortalecimiento del control parlamentario y ampliación de las competencias; A4-0064/1999, resolución no legislativa adoptada el 13 de abril de 1999, basada en una propuesta de recomendación sobre Europol: Fortalecimiento del control parlamentario y ampliación de las competencias, Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, ponente: Hartmut Nassauer, 23 de febrero de 1999, A4-0064/99 — en lo sucesivo, Recomendación de 1999.

- c) Resolución sobre la ' iniciativa portuguesa ' del Parlamento Europeo, A5-0312/2000, adoptada el 14 de noviembre de 2000, basada en el informe de la ponente Anna Karamanou, Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior — en lo sucesivo, Recomendación de 2000.

- d) 'Iniciativa belga-sueca' - Resolución en la que se incluyen las enmiendas del Parlamento Europeo adoptadas el 13 de noviembre de 2001 basada en el informe sobre la iniciativa del Reino de Bélgica y del Reino de Suecia con vistas a adoptar un acto del Consejo por el que se celebra el Protocolo por el que se modifica el Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol), etc., Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior: Maurizio Turco, 24 de octubre de 2001, A5-0370/2001 FINAL — en lo sucesivo, Recomendación de 2001.

- e) 'Iniciativa belga-española' - Resolución no legislativa adoptada el 30 de mayo de 2002 (P5-TA(2002)0269 basada en el informe sobre la iniciativa del Reino de Bélgica y del Reino de España con vistas a adoptar un acto del Consejo por el que se celebra el Protocolo por el que se modifica el Convenio por el que se crea una Oficina Europea de Policía (Convenio Europol) etc. y Recomendación del Parlamento Europeo al Consejo sobre el desarrollo futuro de Europol y su integración de pleno derecho en el sistema institucional de la Unión Europea, Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, ponente: Gérard M.J. Deprez, 16 de mayo de 2002, A5-0173/2002 FINAL — en los sucesivo, Recomendación de 2002.

- f) Recomendación al Consejo sobre el desarrollo futuro de Europol (2003/2070 (INI) — Resolución no legislativa adoptada el 10 de abril de 2003 (P5_TA(2003)0186, basada en el informe de los coponentes: Christian Ulrik von Boetticher, Maurizio Turco, 7 de abril de 2003 A5-0116/2003 — en los sucesivo, Recomendación de 2003.

- g) Resolución legislativa de 17 de enero de 2008, sobre la propuesta de Decisión del Consejo por la que se crea la Oficina Europea de Policía (EUROPOL), P6_TA (2008)0015 basada en el informe sobre la creación de la Oficina Europea de Policía (Europol), Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, ponente: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 15.11.2007 A6-0447/2007 — en lo sucesivo, Resolución de 2008.

[17] Documento de trabajo sobre la creación de la Oficina Europea de Policía (Europol) que precede a la Resolución de 2008, Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos de Interior, ponente: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19 de febrero de 2007 PE 384.589v01-00.

[18] Punto 15 de la Resolución de 1996.

[19] a) Punto 11 de la Resolución de 1996.

- b) Enmienda 8 en la Resolución de 2000.

- c) Recomendación 4 de la Recomendación de 2002.

- c) Recomendación 4 de la Recomendación de 2003.

[20] {0>a) Amendment 7 in the 2000 Resolution.<}85{>a) Enmienda 7 en la Resolución de 2000.<0}

- {0>b) Recommendation 4 of the 2002 Recommendation.

- c) Recommendation 4 of the 2003 Recommendation.<}0{>»b) Recomendación 4 de la Recomendación de 2002c) Recomendación 4 de la Recomendación de 2003<0}

[21] Artículo 34, apartado 1, del Convenio.

[22] Artículo 34, apartado 2, del Convenio.

[23] Resolución de 2008.

[24] Articulo 48 de la Decisión del Consejo sobre Europol.

[25] Enmienda 50.

[26] Enmienda 39.

[27] Enmienda 58.

[28] Últimas contribuciones: Contribución de la XLIV COSAC, Bruselas, 24 -26 de octubre de 2010, contribución de la XLII COSAC, Estocolmo, 4-6 de octubre de 2009 y contribución de la XLI COSAC, Praga, 10-12 de mayo de 2009 www.cosac.eu.

[29] Undécimo informe semestral: Progresos en la Unión Europea — procedimientos y prácticas pertinentes para el control parlamentario, preparados por la Secretaría de COSAC y presentados a la XLI Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos y Comunitarios de los parlamentos de la Unión Europea, 11-12 de mayo de 2009, partes 1.4 y 1.5 www.cosac.eu.

[30] Abarca también la evaluación de las actividades de Eurojust prevista en el artículo 85 TFUE.

[31] Undécimo informe semestral: Progresos en la Unión Europea — procedimientos y prácticas pertinentes para el control parlamentario, preparado por la Secretaría de COSAC y presentado a la XLI Conferencia de Órganos Especializados en Asuntos Europeos y Comunitarios de los parlamentos de la Unión Europea, parte 1.2.

[32] Proyecto de resolución de la Conferencia interparlamentaria sobre el control parlamentario de Europol en La Haya, 8 de junio de 2001.

[33] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo — Control democrático de Europol, 26.2.2010, COM (2002) 95 final.

[34] Documento de trabajo sobre la creación de la Oficina Europea de Policía (Europol), Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos de Interior, ponente: Agustín Díaz de Mera García Consuegra, 19 de febrero de 2007 PE 384.589v01-00.

[35] Artículo 7 de la Decisión del Consejo. El derecho a solicitar la apertura de una investigación ya se incluyó en el artículo 3 del Convenio Europol. Ahora los Estados miembros están obligados a reaccionar a la petición de Europol («atenderán»), mientras que antes solo se les invitabas a hacerlo («deberán atender»), pero todavía pueden decidir no iniciar la investigación solicitada.

[36] Artículo 6 de la Decisión del Consejo.

[37] El Reglamento (CE) nº 371/2009 del Consejo, de 27 de noviembre de 2008 , por el que se modifica el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) nº 549/69 que determina las categorías de los funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas a las que se aplicarán las disposiciones del artículo 12, del artículo 13, párrafo segundo, y del artículo 14 del Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades (DO L 121 de 15.05.2009, p.1) aclara que la inmunidad de jurisdicción no se aplica al personal de Europol que participa en equipos conjuntos de investigación.

[38] Artículo 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE).

[39] Artículo 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

[40] Ni siquiera la tarea recientemente adquirida por Europol en el contexto de la aplicación del acuerdo UE-EEUU sobre seguimiento de la financiación del terrorismo— el proceso de verificación de solicitudes de comparación de datos que entren — supone una medida coercitiva.

[41] Reunión de la Comisión Interparlamentaria sobre «Responsabilidad democrática en el espacio de libertad, seguridad y justicia. Evaluación de Europol, Eurojust, Frontex y Schengen». 4-5 de octubre de 2010, Bruselas.

[42] Según lo establecido a raíz de la Comunicación de la Comisión COM(2008)135 (final) ‘Agencias europeas – Orientaciones para el futuro'.

[43] El artículo 9 del Protocolo (n° 1) sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea del TFUE establece que:: «El Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales definirán conjuntamente la organización y la promoción de una cooperación interparlamentaria eficaz y regular en el seno de la Unión».

- El artículo 10 del Protocolo (nº 1) establece: «Una Conferencia de órganos parlamentarios especializados en asuntos de la Unión podrá dirigir al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión cualquier contribución que juzgue conveniente. Esta Conferencia fomentará además el intercambio de información y buenas prácticas entre los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo y entre sus comisiones especializadas».

[44] Como fue sugerido por la Comisión en su Comunicación de 2002.

[45] La encuesta de usuarios de Europol mide el nivel de satisfacción de los clientes con el rendimiento global de Europol y los productos y servicios seleccionados y se envía electrónicamente a los socios y usuarios seleccionados en los Estados miembros una vez cada 2 años.

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