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Bruselas, 18.6.2009

COM(2009) 277 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

La gobernanza de Internet: los próximos pasos

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

La gobernanza de Internet: los próximos pasos

I NTRODUCCIÓN

La gobernanza de Internet ha sido objeto de debates internacionales desde mediados de los años noventa, desempeñando siempre la UE un papel pionero en la definición de los problemas esenciales de política pública que se debían debatir entre los Estados miembros de la UE y con los países socios internacionales.

Desde entonces, la gobernanza de Internet no ha dejado de constituir una prioridad básica de la política pública, vista la manera en que esta red ha transformado las vidas y los entornos de trabajo de millones de ciudadanos europeos. La UE, por ejemplo, cuenta con poco más del 7 % de la población mundial, pero con casi el 19 % de los usuarios de Internet[1]. Internet se ha convertido en una herramienta omnipresente en el comercio, la educación, los servicios sociales y las interacciones sociales cotidianas. La interacción entre las personas se está viendo complementada, cada vez en mayor medida, con la interacción entre las máquinas —la denominada «Internet de los objetos»—, que está en la base de actividades importantes aunque ni siquiera sepamos que Internet interviene en ellas.

¿POR QUÉ ES IMPORTANTE LA GOBERNANZA DE INTERNET?

En los últimos veinte años, Internet ha tenido una enorme repercusión en la sociedad. Lo que en sus inicios había sido una pequeña red de investigación científica se había transformado ya a mediados de los noventa en una plataforma de comunicaciones de alcance auténticamente mundial. Posteriormente, los gobiernos se han visto enfrentados a un número creciente de problemas de política pública, tales como encontrar la manera de garantizar que sus ciudadanos puedan beneficiarse plenamente de las posibilidades de Internet, combatir los contenidos ilícitos o inadecuados, adoptar las medidas de protección del consumidor apropiadas y resolver problemas de jurisdicción en un mundo en línea cada vez más globalizado.

Y lo más importante: tanto vigor tienen actualmente el uso y la penetración de Internet, en especial en los países desarrollados como los de la UE, que esta se ha convertido en un recurso crítico , por lo que cualquier perturbación grave del servicio podría tener efectos catastróficos en la sociedad y la economía. Existen actualmente formas de negocio que dependen por entero del supuesto de que la conectividad de Internet estará disponible de forma prácticamente ininterrumpida. Muchos servicios financieros y de la administración pública se han trasladado ya a Internet, hasta tal punto que cualquier perturbación importante del servicio podría mermar gravemente el acceso de los ciudadanos a servicios clave.

Por ello, es legítimo que la mayor parte de los usuarios de Internet de la UE mantengan expectativas sobre la fiabilidad de «su Internet». Será inevitable que, si se produce alguna perturbación nacional importante de su servicio de Internet , los usuarios acudan a sus gobiernos, y no a los distintos organismos de gobernanza de Internet responsables de la coordinación de los recursos.

EL ÉXITO DE INTERNET

Una arquitectura abierta e interoperable

La historia primitiva de Internet refleja sus orígenes en los círculos académicos e investigadores. Las decisiones sobre lo que ahora entendemos por «gobernanza» las tomaban ingenieros y científicos. Para beneficio de millones de los posteriores usuarios de Internet, la consecuencia de ello fue una arquitectura abierta e interoperable en la que la eficiencia y la fiabilidad se obtenían distribuyendo la inteligencia a los confines de la red. Con tal de que respetara unos protocolos relativamente simples, cualquier red podía conectarse a cualquier otra.

Esta idea ha permitido innovar desde cualquier parte, y en particular a cualquier usuario y a agentes completamente nuevos que no se veían disuadidos por unas barreras a la entrada importantes. Además, el carácter distribuido de la Internet mundial es una baza esencial en materia de seguridad, pues es menos probable que una avería localizada interfiera con el tráfico que se produce en otro lugar.

El éxito de esta arquitectura abierta y neutra llevó a muchos otros actores, explotando la flexibilidad y la eficiencia inherentes de Internet, a prestar servicios y utilizarla como plataforma para sus propias innovaciones.

Liderazgo del sector privado

Con la migración de Internet desde el mundo académico a la sociedad en general, el sector privado asumió un papel de liderazgo importante a la hora de aportar la inversión, los conocimientos técnicos y la iniciativa empresarial necesarios para impulsar el ritmo de innovación y expansión de Internet que vemos hoy. El sector privado es el que posee y explota la mayor parte de la infraestructura básica internacional y las redes de cable nacionales, y el que presta los distintos servicios que facilitan y gestionan el tráfico. Muchas de las normas técnicas que permiten el funcionamiento de Internet las redacta la Internet Engineering Task Force (IETF), que tampoco es un organismo público. La atribución de direcciones IP a nivel regional corre a cargo asimismo de entidades privadas tales como RIPE NCC[2], que cubre la región europea[3]. Este liderazgo del sector privado sigue contribuyendo al logro de importantes objetivos de la política pública, y conviene mantenerlo y apoyarlo .

El modelo multipartito

Otro aspecto de la gobernanza de Internet que ha contribuido a su éxito hasta la fecha ha sido el recurso a procesos en los que participan múltiples partes interesadas para establecer y desarrollar un consenso sobre las políticas de gobernanza de Internet. El Internet Governance Forum constituye un buen ejemplo de foro multipartito de este tipo.

FUNCIÓN DE LOS GOBIERNOS Y RENDICIÓN DE CUENTAS

Pese a todo, la importancia creciente de Internet para la sociedad en su conjunto exige cada vez en mayor medida que los gobiernos participen más activamente en la adopción de las decisiones clave que sustentan el desarrollo de Internet.

También es importante reconocer que la actitud de la opinión pública hacia el concepto de autorregulación ha cambiado de resultas de la crisis financiera. Tratándose de recursos críticos, sean estos los sistemas bancarios o la infraestructura y los servicios de Internet, ha ganado terreno, comprensiblemente, la idea de que los gobiernos deben mostrarse más proactivos que en el pasado en la defensa del interés público .

Por consiguiente, ya no es posible limitarse a seguir «en el asiento de atrás» en lo que se refiere al desarrollo de las prácticas de gobernanza de Internet a nivel internacional. No obstante, esto no significa que los gobiernos deban desempeñar un papel más importante en la gestión o el control del funcionamiento ordinario de Internet .

El liderazgo del sector privado en la construcción y la gestión ordinaria de Internet que conocemos hoy ha dado buenos resultados. Como ya se ha dicho, es preciso mantener esta iniciativa del sector privado . Pero las partes interesadas no gubernamentales deben reconocer que los usuarios de Internet en el mundo —la mayoría de los cuales no participan ni está representados de ninguna manera en los foros de gobernanza de Internet— confían legítimamente en que sus gobiernos garanticen que los mecanismos de gobernanza presentes o futuros reflejen el interés público de la sociedad en su conjunto y no puedan ser secuestrados por estrechos intereses comerciales o regionales. Un liderazgo del sector privado y una política pública eficaz no son conceptos mutuamente excluyentes . Un marco sólido y claro para la política pública puede también contribuir a crear un marco previsible que favorezca las inversiones al definir los objetivos de la política pública que se apoyarán y las «líneas rojas» que no deben traspasarse. Esto incluye la necesidad de que los gobiernos puedan comprobar si se respetan estos principios, lo que comporta una exigencia de rendición de cuentas por parte de las entidades privadas que se encargan del funcionamiento ordinario de Internet.

FUNCIÓN DE LA UE

Como ya se ha mencionado, la UE ha estado en la primera línea de los debates internacionales sobre la gestión de Internet desde que se iniciaron. La primera Comunicación de la Comisión sobre el tema se publicó en 1998[4] y la Unión Europea fue protagonista en los debates sobre la gobernanza de Internet en el contexto de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) entre 2003 y 2005. Además, la UE participó de manera activa e influyente en los debates internacionales en torno a la creación de la Corporación para la Asignación de Nombres y Números de Internet (ICANN)[5] a finales de los noventa y en la definición de los objetivos de esta organización. La Comunicación de la Comisión de abril de 2000 sobre la organización y gestión de Internet[6] y la Resolución del Consejo de 3 de octubre de 2000[7] indicaban, no obstante, que los objetivos que se había fijado la Unión Europea en el ámbito de la gestión de los nombres de dominio no se consideraban plenamente alcanzados, en particular en relación con los siguientes aspectos:

- la naturaleza de una supervisión equilibrada e igualitaria de algunas de las actividades de ICANN por las autoridades públicas y los mecanismos para su puesta en práctica;

- las normas que deben regir los dominios genéricos, y en particular la propiedad de la base de datos y la separación de las actividades de los Registros y de los registradores;

- la transferencia de la gestión del sistema de servidores raíces del Departamento de Comercio estadounidense a ICANN, bajo una adecuada supervisión internacional de las autoridades públicas.

No se puede considerar que todos estos aspectos hayan quedado ya resueltos de manera satisfactoria.

Entretanto, conviene señalar que la iniciativa de la UE para establecer su propio dominio de primer nivel «.eu» ha tenido un gran éxito, habiéndose registrado hasta la fecha más de 3 millones de nombres de dominio.

PERSPECTIVAS DE DESARROLLO

La UE ha considerado siempre políticamente prioritarios los aspectos de desarrollo de la gobernanza de Internet y la importancia de salvar la «brecha digital». Los primeros mil millones de usuarios de Internet proceden en su mayoría del mundo desarrollado, y no puede extrañar que las decisiones y estructuras de gobernanza iniciales hayan sido adoptadas sobre todo por los participantes de los países desarrollados. Sin embargo, los próximos mil millones de usuarios procederán principalmente del mundo en vías de desarrollo, y es necesario tener en cuenta sus intereses en cualquier acuerdo de gobernanza pensado para el futuro.

PRINCIPIOS DE LA GOBERNANZA DE INTERNET

La experiencia de los diez últimos años demuestra la viabilidad del enfoque político relativo a la gobernanza de Internet defendido hasta el momento por la UE. La Comisión entiende que se debe seguir haciendo hincapié, como hasta ahora, en la necesidad de seguridad y estabilidad en la Internet mundial, el respeto de los derechos humanos, la libertad de expresión, la protección de la intimidad y de los datos personales y la promoción de la diversidad cultural y lingüística .

Además, los principios clave que harán posible el éxito de la Internet promovida por la UE seguirán siendo:

- Debe respetarse el carácter abierto, interoperable y «de extremo a extremo» de la arquitectura básica de Internet. El Consejo lo subrayó ya en 2005[8], reafirmándose en ello en 2008[9].

- Conviene mantener el liderazgo del sector privado en relación con la gestión ordinaria de Internet, pero las entidades privadas responsables de la coordinación de los recursos mundiales de Internet deben rendir cuentas de sus acciones ante la comunidad internacional. El papel de los gobiernos debe centrarse principalmente en las cuestiones de principio de la política pública, excluyendo cualquier intervención en la explotación ordinaria.

- El proceso multipartito en la gobernanza de Internet constituye un mecanismo incluyente y eficaz para promover la cooperación mundial, que es preciso seguir fomentando.

- Los gobiernos tienen que interactuar plenamente con estos procesos multipartitos, aceptando las partes interesadas que ellos son en última instancia los responsables de la definición y aplicación de las políticas públicas.

- Los acuerdos relativos a la gobernanza de Internet tienen que ser plenamente incluyentes y responder a la necesidad urgente de mejorar la participación de los países en vías de desarrollo en los principales foros de toma de decisiones.

NOMBRES Y DIRECCIONES DE INTERNET

Funcionamiento de la asignación de nombres y direcciones

Una función gestora esencial para garantizar que la Internet mundial funcione adecuadamente es la coordinación de sus recursos de «nombres y números». Al ser tan voluminoso el tráfico que circula por ella cada día, es muy importante que cada dispositivo pueda ser identificado de manera fiable, para poder enviar los paquetes de datos a su destino adecuado.

El proceso de comunicación se facilita aún más asociando muchas de las direcciones numéricas utilizadas a tal efecto con unos «nombres de dominio» únicos. Estos nombres de dominio han ganado popularidad en los últimos años y son ya más de 170 millones los registrados[10] en todo el mundo, articulados a partir de unos 270 «dominios de primer nivel».

IANA

Por razones históricas, las funciones de IANA (Autoridad de los Números Asignados en Internet) en relación con los principales recursos mundiales de nombres y números se desempeñan en los Estados Unidos de América. Con la expansión de Internet y su importancia creciente para la actividad económica y social, el gobierno de Estados Unidos decidió a finales de los años noventa contratar[11] los servicios correspondientes a ICANN, entidad sin ánimo de lucro del sector privado.

La situación actual en relación con esas funciones fue estudiada recientemente por la comunidad internacional en el contexto de la CMSI, en la que se acordó que la autoridad política sobre «las cuestiones de política pública de Internet es el derecho soberano de los Estados». También se acordó que «los países no deben involucrarse en las decisiones relativas a los nombres de dominio de nivel superior según el indicativo de país (ccTLD) de otros países»[12].

ICANN

ICANN, la Corporación para la Asignación de Nombres y Números de Internet, fue creada en 1998 como experimento singular en materia de autogobierno, con el ambicioso programa de reunir a todas las partes interesadas para cooperar en la coordinación de estos recursos.

La UE tomó parte activa en este proceso, expresando un apoyo condicional a la iniciativa sobre gobernanza estadounidense sobre la base de que la coordinación de tales recursos clave correspondería principalmente al sector privado, que se encargaría de su explotación ordinaria, pero que éste rendiría cuentas adecuadamente en última instancia a la comunidad internacional en su conjunto y pondría su gestión al servicio del interés público general en beneficio de los usuarios de Internet en todo el mundo.

ICANN acaba de cumplir diez años. En septiembre de 2009 expirará el último de una serie de acuerdos relacionados con sus objetivos entre ICANN y el gobierno estadounidense. Por tanto, es un buen momento para que la UE examine los progresos de ICANN hasta la fecha y determine qué modificaciones, en su caso, pueden resultar deseables.

El «Acuerdo de proyecto conjunto» (JPA)

La indicación efectuada por el gobierno estadounidense en 2006 de que el acuerdo actual con ICANN debería ser el último de la serie fue acogida favorablemente por la comunidad internacional (incluida la UE). Por otra parte, dicho gobierno ha señalado reiteradamente que conservará el control efectivo de la coordinación de las funciones clave de la asignación de nombres y direcciones a nivel mundial, lo que es probable signifique que el problema relacionado con la «supervisión unilateral» de tales recursos quede sin resolver.

Balance de los diez primeros años de ICANN

Es indudable que la experiencia de ICANN en sus diez primeros años ha generado una amplia gama de cuestiones dignas de análisis. Es importante señalar desde el primer momento que se ha mantenido durante este periodo la estabilidad del sistema de nombres de dominio, lo cual constituye un logro esencial que tanto ICANN como el gobierno estadounidense pueden atribuirse. La creación de un amplio foro multipartito para una formulación de políticas incluyente es otro aspecto de las actividades de ICANN que ha sido muy valioso.

Al mismo tiempo, aun cuando ICANN ha conseguido demostrar lo que se puede conseguir con tal modelo, también ha tenido la virtud de poner de relieve sus limitaciones.

Un posible ejemplo es que el Comité Asesor Gubernamental (GAC) de ICANN todavía no incluye a todos los Estados y, por consiguiente, está expuesto a críticas en lo tocante a su representatividad. No obstante, ha publicado varios principios fundamentales sobre cuestiones importantes de política pública, p. ej., los dominios de primer nivel de código de país, los nuevos dominios de primer nivel genéricos y los principios de Whois. Sin embargo, se han expresado reservas sobre la medida en que el Consejo de ICANN toma en consideración los dictámenes del GAC. Otro ejemplo se refiere a las posibles inquietudes en materia de competencia que puede suscitar la posición de ICANN, que es una entidad del sector privado, en tanto que proveedor monopolista de determinados servicios.

Significado de «rendición de cuentas» en el contexto de ICANN

Rendir cuentas significa para una organización como ICANN tener que responder de sus decisiones. ICANN ha consagrado recientemente importantes esfuerzos a revisar sus mecanismos de rendición de cuentas interna , es decir, ante quienes participan activamente en cada uno de los distintos colectivos de ICANN. El problema es que la gran mayoría de los usuarios de Internet no participan en las actividades de ICANN. Por ello, es necesario garantizar que también rinda cuentas externamente ante la comunidad mundial de Internet, lo cual significa en primera instancia (en parte a causa de la ausencia de alternativas en muchos países) rendir cuentas externamente a los gobiernos de los distintos países del mundo.

ICANN rinde cuentas externamente en la actualidad al gobierno estadounidense en virtud del JPA y del contrato de IANA, pero esto no representa más que una rendición de cuentas unilateral ante un único gobierno. Sin embargo, la estabilidad y la gestión del archivo de la zona raíz son cuestiones de importancia crucial no solamente para el gobierno estadounidense, sino para todos los países del mundo. No obstante, no existe consenso internacional sobre la creación de una nueva organización intergubernamental que ejerza esta supervisión ni sobre la delegación de tales responsabilidades en alguna organización ya existente. Una alternativa sería que ICANN rindiera cuentas externamente de manera que cada gobierno pudiera ejercer en interés propio las responsabilidades que normalmente debieran corresponder a su nivel.

Otros aspectos que es necesario abordar

La estructura jurídica y la constitución de ICANN al amparo del Derecho de California plantean diversos problemas, y en particular litigios sobre la legislación y la jurisdicción aplicables. Además, persiste una legítima inquietud[13] sobre si el asesoramiento de una empresa privada por un comité gubernamental constituye un mecanismo adecuado y efectivo para que los gobiernos puedan ejercer sus responsabilidades en materia de política pública. Además, el enfoque autorregulador practicado por ICANN atribuye a los operadores históricos una función potencialmente inapropiada (p. ej., desde el punto de vista de la política de competencia) en la fijación de las condiciones de entrada de los nuevos competidores.

LA MANERA DE AVANZAR

Llevar a la práctica los principios de la política pública exigirá esfuerzos concertados para crear un diálogo incluyente que permita desarrollar mecanismos eficaces de rendición de cuentas que garanticen la aplicación adecuada de dichos principios. Además, es preciso que las deliberaciones y reflexiones sobre la gobernanza sean «a prueba de futuro». En particular, los resultados de estas reflexiones deben ser adaptables a los desarrollos futuros previsibles de Internet, incluida la «Internet de los objetos».

A tal efecto, la Comisión propone que la UE entable activamente conversaciones con sus socios internacionales sobre la manera de estimular y favorecer el diálogo y la cooperación intergubernamentales a fin de aplicar los principios de política pública para la gobernanza de Internet acordados en el marco de la CMSI más allá de los trabajos existentes que se llevan a cabo mediante líneas de actuación.

El punto de partida de estas conversaciones debería ser la necesidad de mantener el liderazgo del sector privado en todas las cuestiones relacionadas con la gestión ordinaria de Internet. También debe fomentarse, siempre que sea posible, el proceso multipartito.

Al mismo tiempo, es preciso que las políticas públicas relativas a los recursos clave de la Internet mundial (en especial los que precisen de una coordinación mundial) se basen en la cooperación intergubernamental multilateral.

Un elemento modificador del actual sistema de gobernanza podría ser la realización de una reforma interna de ICANN que propiciara un máximo de transparencia y rendición de cuentas.

En lo que se refiere a la rendición de cuentas externa , es necesario sustituir los acuerdos actuales de supervisión unilateral en relación con ICANN e IANA por un mecanismo alternativo que garantice una rendición de cuentas multilateral de ICANN.

Este paso debería integrarse en un enfoque evolutivo que permitiera a los gobiernos ejercer debidamente sus responsabilidades. En este contexto, será necesario abordar la cuestión de cómo garantizar que el hecho de que ICANN esté constituido como sociedad en California no impida tener debidamente en cuenta las aportaciones de los gobiernos.

Además, la UE debería asumir un papel de liderazgo en el camino hacia la consecución del objetivo de reforzar la seguridad y la estabilidad de Internet entablando un diálogo con los socios internacionales.

Por último, la Comisión propone también que la UE trate de iniciar conversaciones con el gobierno estadounidense sobre la posibilidad de encontrar un acuerdo más equitativo para la supervisión y la gestión de IANA que respete las prioridades nacionales de Estados Unidos y que refleje al mismo tiempo las expectativas e intereses legítimos de la comunidad internacional.

[1] http://www.internetworldstats.com/stats9.htm.

[2] Réseaux IP Européens Network Coordination Centre.

[3] Y bastante más, pues incluye el conjunto de Europa, Asia central y Oriente Medio.

[4] COM(98) 111 de 20.2.1998 «International policy issues related to Internet governance» (seguida por otras comunicaciones sobre el mismo tema más avanzado el año: COM(1998) 476 de 29.7.1998, y luego en 2000: COM(2000) 202 de 11.4.2000).

[5] Véase 8.2.

[6] COM(2000) 202.

[7] DO C 293 de 14.10.2000, p. 3.

[8] Cf. documento 10285/05 (Prensa 156).

[9] Conclusiones del Consejo de Telecomunicaciones de 26-27 de junio de 2005 sobre la CMSI, y Comunicación sobre las redes y la Internet del futuro de 28 de noviembre de 2008 (COM(2008) 594).

[10] Fuente: Verisign ‘Domain Name Industry Brief’, febrero de 2009.

[11] Véase: http://www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/iana/ianacontract_081406.pdf.

[12] Puntos 35 y 63 de la Agenda de Túnez. Véase http://www.itu.int/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html.

[13] Como se revela en la continua ausencia en el GAC de varios países importantes y en las críticas fundamentales que siguen haciendo algunos de los países que participan activamente.