[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 28.11.2005

COM(2005) 605 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

relativa al refuerzo de la coordinación en el ámbito de la planificación genérica de la preparación frente a emergencias de salud pública a escala de la UE

ÍNDICE

1. antecedentes 3

2. Objeto y ámbito de aplicación 4

3. Componentes esenciales de la planificación genérica de la preparación 5

3.1. Gestión de la información 6

3.2. Comunicaciones 7

3.3. Asesoramiento científico 8

3.4. Estructuras de enlace, mando y control 9

3.5. Preparación del sector sanitario 10

3.6. Preparación en todos los demás sectores, así como de forma intersectorial 13

4. Conclusiones 14

1. ANTECEDENTES

Los ataques terroristas perpetrados en septiembre de 2001 en los EE.UU. llevaron a los Gobiernos y los organismos internacionales con responsabilidades en el ámbito de la protección sanitaria a revisar y reforzar las políticas, los planes de emergencia y los recursos destinados a prevenir y paliar los efectos de este tipo de ataques. La necesidad de complementar las medidas nacionales mediante una acción conjunta de la UE condujo a la creación, en octubre de 2001, del Comité de seguridad sanitaria, compuesto de representantes de alto nivel de los Ministros de Sanidad, con el fin de servir de plataforma de coordinación a la preparación y respuesta sanitaria para hacer frente a la liberación intencional de agentes biológicos, químicos y radionucleares. El 2 de junio de 2003 se publicó una comunicación[1] en la que se incluía un informe provisional sobre la ejecución del programa de seguridad sanitaria.

La epidemia de SRAS en 2003 puso de manifiesto una nueva dimensión en el sector de la salud pública: una enfermedad previamente desconocida, con características similares a la gripe y al resfriado común, se propagaba rápidamente causando una elevada mortalidad y morbilidad; la rapidez de los desplazamientos y el comercio mundial facilitaban la transmisión en ausencia de vacunas y medicamentos específicos. La epidemia dio origen a una reflexión generalizada sobre las defensas de las que dispone la sanidad pública contra las enfermedades transmisibles; asimismo se puso de manifiesto la solicitud de poner en marcha la investigación requerida para hallar contramedidas efectivas. En especial, quedó clara la necesidad de establecer una cooperación a escala mundial para atajar la propagación de la enfermedad en sus inicios mediante la detección temprana de los brotes y una actuación en su origen. La acción emprendida por los países afectados con el apoyo y la orientación de la Organización Mundial de la Salud contribuyó a evitar una catástrofe; la coordinación en la UE, basada en el Sistema de Alerta Precoz y Respuesta (SAPR)[2], contribuyó a que los Estados miembros pudiesen tener conocimiento de la situación y prepararse para frenar la posible propagación de la enfermedad.

Más recientemente y a raíz del aumento de la gripe aviar en Asia y de su propagación en el mundo, fue necesario reevaluar el riesgo de una pandemia mundial de gripe de consecuencias devastadoras. En un documento de trabajo publicado en marzo de 2004[3], se esbozaba la estrategia defendida por la Comisión sobre la planificación de la preparación y la respuesta en la Comunidad frente a la gripe. En sus conclusiones, adoptadas en la reunión de junio de 2004[4], el Consejo tomó nota del plan y determinó como prioridades la elaboración y la interoperabilidad de los planes nacionales. Se ha procedido ahora a revisar la estrategia para la pandemia de gripe y a adaptarla a los cambios producidos, en particular a las nuevas recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud[5] sobre la pandemia de la gripe y a la creación del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades (ECDC)[6]; además, el asunto es objeto de una Comunicación separada sobre la planificación comunitaria de la preparación y la respuesta frente a pandemias de gripe[7].

La proliferación de planes específicos por enfermedad indujo a los Ministros de Sanidad a solicitar, en las reuniones del Consejo celebradas el 6 de mayo de 2003 y el 2 de junio de 2003, que la Comisión elaborase y preparase una guía para planes genéricos respecto de todas las clases de emergencias de salud pública. Estos planes genéricos incluirían no sólo contramedidas de carácter médico, como el diagnóstico, el aislamiento y el tratamiento de los casos y la administración de vacunas y medicamentos profilácticos a los grupos de riesgo y a la población en general, sino asimismo medidas de orden público, por ejemplo la restricción de la libertad de circulación y los controles fronterizos, el cierre de instalaciones y el acordonamiento de zonas específicas, medidas de protección civil como operaciones de rescate, suministro de alimentos, agua, alojamiento y otros elementos esenciales, medidas comerciales referentes a los alimentos, los animales, las plantas y las mercancías, así como medidas en el ámbito de los asuntos exteriores relacionadas con los nacionales de un determinado país en el extranjero y la cooperación internacional para atajar la propagación de enfermedades o agentes patógenos. Además se considera particularmente importante que las infraestructuras, los equipos y los materiales estén disponibles y se beneficien de la protección adecuada. Las personas con cometidos en la aplicación de los planes han de contar con formación y protección para poder realizar su labor correctamente poniendo para ello los medios personales y colectivos pertinentes. Tales medidas han de contar con un fundamento científico y técnico sólido, tener en cuenta los aspectos socioeconómicos y explicarse y comunicarse puntualmente a los ciudadanos y terceros afectados con el fin de garantizar el cumplimiento a escala nacional, así como el cumplimiento y la coherencia en la UE y a escala internacional.

En la presente Comunicación se exponen todos estos aspectos y se enumeran los componentes esenciales que han de tenerse en cuenta en un proceso de planificación que permita a los Estados miembros y la Comunidad elaborar y aplicar planes destinados a hacer frente a emergencias tanto de salud pública en general como centrados en una enfermedad específica. La elaboración de planes basados en estas orientaciones contribuirá a la coordinación e interoperabilidad, e incrementará la eficacia en su aplicación.

2. OBJETO Y ÁMBITO DE APLICACIÓN

LAS EMERGENCIAS SANITARIAS ESTÁN DETERMINADAS PRINCIPALMENTE POR INCIDENTES RELACIONADOS CON AGENTES PATÓGENOS TRANSMITIDOS DE PERSONA A PERSONA, O A TRAVÉS DE ALIMENTOS O PRODUCTOS INSEGUROS O DE ANIMALES Y PLANTAS, O POR EL DAÑO CAUSADO A INDIVIDUOS A RAÍZ DE LA DISPERSIÓN O LA ACCIÓN DE AGENTES BIOLÓGICOS, QUÍMICOS O FÍSICOS EN EL MEDIO AMBIENTE. COMUNES A TODAS ESTAS EMERGENCIAS SON LOS MEDIOS Y RECURSOS QUE HAN DE UTILIZARSE Y LOS ASPECTOS RELACIONADOS CON LA GESTIÓN DE LAS CONSECUENCIAS QUE HAN DE TENERSE EN CUENTA A LA HORA DE ELABORAR PLANES DE EMERGENCIA O ALERTA. EN ESTA COMUNICACIÓN SE DETERMINAN LOS COMPONENTES CLAVE SOBRE LOS QUE SE BASA LA PLANIFICACIÓN GENÉRICA DE LA PREPARACIÓN. PARA ELLO, SE HA UTILIZADO COMO BASE LA EXPERIENCIA ADQUIRIDA GRACIAS AL INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN Y A LA PUESTA EN COMÚN POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LOS PLANES RELATIVOS A LA VIRUELA, LA PANDEMIA DE GRIPE, ASÍ COMO LA AMPLIA LABOR REALIZADA CON LA AYUDA DEL COMITÉ DE SEGURIDAD SANITARIA Y LA COLABORACIÓN DE LA RED DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA Y DE CONTROL DE LAS ENFERMEDADES TRANSMISIBLES EN LA COMUNIDAD EUROPEA [8]. Todo ello dio como resultado la elaboración de un documento de orientaciones técnicas detalladas[9] en el que se incluyen puntos concretos, objetivos, listas de control, así como una distribución de los papeles y las funciones que corresponden en materia de salud pública a los Estados miembros, a las agencias comunitarias competentes[10] y a los servicios de la Comisión para cada uno de los componentes clave del proceso de planificación. Este documento de orientaciones técnicas se actualiza continuamente a partir de las contribuciones de los Estados miembros y los servicios de la Comisión competentes para los diversos sectores de la acción comunitaria. Asimismo, se enumeran en él los asuntos que requieren una labor ulterior y unos esfuerzos complementarios con el fin de informar y reforzar los planes nacionales y mejorar la coordinación a escala de la UE.

El objetivo general es ayudar a los Estados miembros en la elaboración de sus planes teniendo en cuenta la dimensión comunitaria, con su acervo legislativo aplicado en los diversos sectores vinculados a los planes de emergencia en asuntos de salud pública. La Comunicación y el documento de orientación técnica constituyen el fundamento sobre el que basarse para desarrollar los elementos centrales de los planes nacionales y abordar de forma genérica los diversos tipos de amenazas para la salud, ya sea anticipándose a ellas (por ejemplo, la pandemia de gripe) o cuando surgen de forma inesperada (por ejemplo, epidemias similares al SRAS), así como para mejorar la interoperabilidad de tales planes.

El marco para cooperar en la planificación genérica de la preparación en la UE abarca tres actividades principales: en primer lugar, compartir los planes nacionales y efectuar comparaciones y evaluaciones –en especial mediante pruebas y directrices conjuntas acerca de la evaluación paritaria de los planes–, así como lograr mejoras utilizando para ello las listas de control específicas mencionadas en las orientaciones técnicas sobre planificación genérica de la preparación; en segundo lugar, determinar la contribución y el papel de la legislación comunitaria existente y velar por que los planes nacionales tengan plenamente en cuenta dicha legislación, así como examinar la necesidad de otras medidas comunitarias; y en tercer lugar, examinar y perfeccionar las disposiciones de ejecución que puedan contribuir a mejorar el flujo puntual de información y la interoperabilidad y congruencia de planes y respuestas.

3. Componentes esenciales de la planificación genérica de la preparación

Entre los componentes clave que han de abordarse para elaborar planes de emergencia de salud pública se encuentran:

1. la gestión de la información,

2. las comunicaciones,

3. el asesoramiento científico,

4. las estructuras de enlace, mando y control,

5. la preparación del sector sanitario y

6. la preparación en todos los demás sectores, así como de forma intersectorial.

Los principios y las cuestiones que subyacen a cada uno de los componentes se tratan a continuación en capítulos separados. La experiencia adquirida gracias a la cooperación en la planificación en la UE ha demostrado que, en gran parte, la capacidad para responder a una emergencia de salud pública depende de en qué medida se han examinado por anticipado estos problemas y de si se han elaborado planes para abordar cada uno de los componentes.

En el futuro, se habrá de prestar una atención especial a aspectos concretos de cada uno de estos componentes, por ejemplo. los niveles que desencadenan la aplicación de una contramedida específica, la investigación del incidente y el muestreo ambiental, el uso de modelos en el proceso de toma de decisiones, los procedimientos de selección y cuarentena, los planes de emergencia y reacción hospitalaria, etc. La Comisión seguirá estudiando y elaborando estos asuntos con objeto de compartir las buenas prácticas y ayudar a los Estados miembros a adquirir una mejor perspectiva en cuanto a las opciones viables preferibles que deben incorporarse en sus planes.

3.1. Gestión de la información

La gestión de la información afecta a la recogida, el tratamiento, el uso y la difusión de la información vinculada con una emergencia, con el fin de detectar e identificar los peligros y riesgos, verificar el estado y la evolución de la emergencia, precisar los medios y recursos disponibles, su distribución y su uso, así como determinar la situación de los sistemas que responden a necesidades de información de los diversos participantes. Información es cualquier forma de descripción y de representación, así como de generación de conocimientos y la comprensión de las repercusiones de los hechos y las cifras. Entraña la vigilancia y los datos médicos, los datos procedentes de sensores y monitores y de mediciones de todo tipo, los datos clínicos y epidemiológicos, los datos y las estadísticas de carácter sanitario, y los datos sobre productos, bienes, infraestructuras y servicios pertinentes para la emergencia.

Los Estados miembros han de organizar la supervisión sanitaria o médica antes de que se produzca un incidente y llevar a cabo su mejora a posteriori para identificar las posibles amenazas para la salud pública, su escala y amplitud, así como su importancia internacional en una fase muy temprana y para seguir su evolución y sus circunstancias cambiantes. La vigilancia y supervisión previas al incidente se aplican a las amenazas transmisibles, tóxicas, químicas, radionucleares y físicas, ya sean deliberadas o no, así como a los cambios en el medio ambiente que pueden dar lugar a fenómenos naturales con consecuencias para la salud pública. Las normas para la vigilancia en diversos sectores (humano, veterinario, ambiental, etc.), incluyendo las definiciones de casos y los niveles de activación, han de ser detalladas y han de aplicarse de forma rigurosa. Puesto que podría darse que las primeras indicaciones del desencadenamiento de un suceso fuesen exteriores al sector de la sanidad pública, y procediesen, por ejemplo, de los medios de comunicación, del sector veterinario, de los servicios de seguridad y cuerpos encargados de velar por el cumplimiento de la ley y otros, se requiere la existencia de una colaboración con estas fuentes de información así como entre ellas.

La Comunidad ha desempeñado un papel clave a la hora de fijar requisitos y de organizar la coordinación de la vigilancia y supervisión en una amplia gama de emergencias, mediante diferentes sistemas de alerta rápida, redes de vigilancia específicas, sistemas de supervisión para la protección radiológica y sistemas de información sobre sustancias químicas.

La información de carácter médico y el escrutinio de las informaciones aparecidas en los medios de comunicación son una fuente de datos para el análisis de riesgos y permiten la detección de situaciones e incidentes sospechosos o inusuales en una etapa temprana, así como la difusión de alertas anticipadas. Los Estados miembros y la Comisión han desarrollado instrumentos muy eficaces con este objetivo.

El diagnóstico clínico y de laboratorio es parte integrante de la organización de la gestión de la información, tanto a la hora de identificar agentes desconocidos como de confirmar agentes conocidos. Los Estados miembros son responsables del diagnóstico y la Comunidad, por medio de laboratorios de referencia junto con el ECDC, ofrece una plataforma de cooperación para la UE respecto de los procedimientos de laboratorio y de calidad, el cotejo de datos clínicos y la confirmación secundaria, aspectos que, no obstante, requieren seguir mejorando. Los Estados miembros deben disponer de laboratorios y, para problemas que sobrepasen la capacidad nacional o cuando no se disponga de capacidad nacional alguna, debe organizarse la cooperación entre laboratorios en la Comunidad para garantizar una cobertura general en toda la UE.

La recogida y el envío a laboratorio de muestras ambientales para su análisis requieren la aplicación de medidas de protección. El traslado internacional de materiales para este fin está sometido a normas negociadas en los organismos pertinentes de Naciones Unidas, pero se necesita una labor adicional con la participación clave de los Estados miembros y la Comisión, con el fin de garantizar que los traslados por motivos sanitarios no se vean obstaculizados o retrasados indebidamente.

Una vez adoptadas las decisiones sobre las medidas pertinentes para hacer frente a la amenaza sanitaria y en caso de que no sean suficientes los sistemas normales de vigilancia y supervisión en funcionamiento, deben intervenir los sistemas destinados a verificar el impacto y los efectos secundarios de estas medidas, estableciendo una base de datos compartida, puntos de contacto y elaborando recomendaciones sobre posibles tratamientos.

3.2. Comunicaciones

La distribución de una información exacta y oportuna en todos niveles es crucial para minimizar las perturbaciones sociales y las consecuencias económicas no deseadas e imprevistas, así como para maximizar la eficacia de la respuesta. La gestión de la información descrita en la sección anterior no puede lograrse sin una distribución precisa y puntual de dicha información. Las comunicaciones pueden establecerse en formas muy diversas, como texto, voz y vídeo, y, a efectos de mando y control, su infraestructura debe crearse de la forma más sólida posible con el fin de mantener el funcionamiento de los canales de comunicación, incluso en caso de emergencia cuando algunas formas pueden quedar inhabilitadas; debe incorporarse la suficiente redundancia para compensar la pérdida de sistemas concretos (por ejemplo la telefonía), o de sus instalaciones, o su colapso debido al tráfico excesivo (por ejemplo, bloqueos de sistema informático o Internet). En el caso de una emergencia grave de salud pública, la infraestructura existente de comunicaciones alámbricas podría resultar dañada o destruida, impidiendo el uso de redes alámbricas de comunicaciones. Deben preverse alternativas, incluida la transmisión inalámbrica.

Los procedimientos de comunicación entre los responsables de la planificación, los responsables de hacer llegar información final sobre salud pública a las autoridades políticas encargadas de la toma de decisiones y de los responsables de la información intersectorial final a estas autoridades son esenciales para adoptar las decisiones correctas. Las autoridades nacionales y la Comisión deben disponer de sistemas de comunicación y procedimientos normalizados de funcionamiento con el fin de comprender y determinar las repercusiones científicas, económicas, políticas y sociales de los mensajes.

Las autoridades públicas deben mantener una comunicación adecuada con el público y los medios de comunicación antes de que se produzcan incidentes que puedan dar origen a una emergencia sanitaria –incluso en anticipación a los mismos– desde una fase temprana en caso de incidente graves; en este último caso las autoridades públicas habrán de convertirse en la fuente principal o en la fuente única de información autorizada, y posteriormente habrán de mantenerse como tal de forma continuada a medida que se desarrolla el incidente y se ponen de manifiesto sus consecuencias. Los Estados miembros, la Comisión y las agencias comunitarias pertinentes trabajan para coordinar sus comunicaciones en caso de crisis con el fin de garantizar que los mensajes que emiten son precisos y completos.

En cada Estado miembro y en la Comisión se requiere la existencia de sistemas y procedimientos de comunicación entre autoridades y con los profesionales y el público, en términos claros y carentes de ambigüedad. La coordinación reviste una importancia primordial a la hora de lograr, en la UE, la coherencia y precisión de los mensajes dirigidos al público, así como de preservar la confianza en la capacidad de las autoridades para hacer frente a una emergencia y evitar una crisis de la salud pública. Ello entraña un flujo claro de entrada de datos y retroalimentación, un flujo ininterrumpido de información y transferencia de datos, y unas responsabilidades propias de cada participante a la hora de recoger, analizar e informar acerca de los datos relativos a la vigilancia y la respuesta a partir de la primera notificación a las estructuras de mando y control pertinentes. La conexión de las autoridades competentes y los responsables de la toma de decisiones requiere puntos de contacto que sean operativos 24 horas al día y siete días a la semana en los Estados miembros y la Comisión, puntos que ya se han establecido para muchos sectores de actividad en la UE.

3.3. Asesoramiento científico

En la gestión de la emergencia ha de integrarse la preparación y presentación de asesoramiento científico, mediante el establecimiento de estructuras, en todos los niveles y ámbitos, tales como grupos de expertos o comités, y mediante la consulta rápida sobre la evaluación del riesgo y el examen de los fundamentos científicos y técnicos para elaborar opciones de respuesta. El asesoramiento científico incluirá el apoyo a las estructuras de mando, control y enlace con el fin de contribuir a la adopción de las correspondientes medidas de control y a la determinación de los conocimientos y recursos científicos y técnicos para su aplicación.

Existen mecanismos y estructuras para presentar asesoramiento científico a escala comunitaria a los diversos sectores que intervienen en las emergencias de salud pública y permitir la integración de las pruebas científicas procedentes de los Estados miembros y de la Comisión, así como el examen de los aspectos sociales y económicos. En el ámbito sanitario, el Centro Común de Investigación y seis agencias comunitarias desempeñan un papel clave a la hora de aportar un asesoramiento científico pertinente con respecto a las emergencias sanitarias, a saber el ECDC, la Agencia Europea de Medicamentos (EMEA), la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), el Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT) y la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA).

Una vez reconocida la emergencia, se ha de disponer de orientación científica, con inclusión de predicciones basadas en la elaboración de modelos científicos, acerca de las opciones de respuesta y recuperación, así como sobre la resistencia de sistemas clave tales como el suministro de agua, la salubridad, los servicios sanitarios y productos y suministros médicos, refugios y estructuras de rescate, así como materiales de protección, puertos y redes de transporte, almacenes y sistemas de comunicaciones. Los Estados miembros y la Comisión colaboran para incrementar la capacidad predictiva de los modelos. En el sector de las enfermedades transmisibles, se está desarrollando y financiando en la UE[11] un sistema de modelos de predicción coordinada en tiempo real que contribuya a determinar las acciones más apropiadas para hacer frente a la propagación y asistir a las autoridades por medio de una información acerca de la política sanitaria pública y una planificación anticipada.

La Comisión y las agencias comunitarias pertinentes han desarrollado y continúan desarrollando mecanismos que permitan localizar rápidamente a los expertos disponibles en los Estados miembros y en la UE y ponerlos en contacto con los propios Estados miembros. Los inventarios de expertos en la UE permiten a los Estados miembros solicitar servicios específicos en momentos de necesidad.

3.4. Estructuras de enlace, mando y control

Las tres fases de una respuesta durante una emergencia de salud pública son la detección y el diagnóstico, el control y el tratamiento, pero estas fases pueden presentarse simultáneamente durante la emergencia. La interacción entre las tres plantea graves problemas a la hora de adoptar las medidas correctas y la línea de acción apropiada durante todo el período de respuesta y por parte de todos los agentes y recursos en juego. Las estructuras de mando y control asumen la tarea de solucionar estos problemas y de lograr atajar la propagación de la enfermedad o la contaminación en la población y el medio ambiente, y su responsabilidad central incumbe a los Estados miembros.

Los requisitos para ejercer correctamente el mando y el control incluyen el conocimiento de la situación en cuanto a víctimas y recursos, la coordinación de la respuesta y las comunicaciones, el análisis y la gestión de la información, así como la simulación para el análisis de incidentes y la formación.

El mando y el control abarcan todas las funciones y operaciones de planificación y respuesta, y las integran en un conjunto coherente. Son la forma en que se organiza jerárquicamente la toma de decisiones entre los intervinientes en una respuesta multisectorial y se designa a las personas responsables para todas las situaciones previsibles, en particular, cuando intervienen diversos servicios y autoridades; estos responsables determinan la acción requerida y velan por que se adopten las medidas apropiadas. Quién actúa, qué hace, cuándo, de qué manera y con qué consecuencias en términos de recursos e impacto en la respuesta global son aspectos centrales a los que han de atender las estructuras de mando y control en el desempeño de sus funciones.

El factor principal con el que tienen que contar las estructuras de mando y control es el tiempo y los primeros desafíos a los que se enfrentan son la incertidumbre, la complejidad y la variabilidad. En algunos casos, la información disponible sobre una situación determinada es escasa o nula; en otros, la información disponible puede ser confusa, contradictoria o incompleta. En casi todos los casos, los responsables y el personal habrán de actuar con importantes limitaciones en cuanto a tiempo y dispondrán de plazos apretados para tomar decisiones críticas. Los responsables han de gestionar el nivel de incertidumbre reconociendo en todo caso la imposibilidad de eliminar completamente este factor. El mando y el control ayudan a los responsables a realizar su labor eficazmente a pesar de su complejidad; la simulación puede utilizarse como una herramienta valiosa para reducir la complejidad y presentar por anticipado toda la diversidad de resultados. Es preciso lograr una situación de equilibrio que permita a los responsables en todos los niveles concentrar recursos en una misión y al mismo tiempo dejar margen suficiente a la innovación y la iniciativa de los subordinados. En los Estados miembros, en el núcleo de los gobiernos, existe un centro que engloba las diversas estructuras, así como una red de centros de mando y control de rango inferior en los niveles regional y local, que vinculan a las autoridades y los servicios integrados en el sistema de respuesta mediante cadenas de mando y flujos de comunicación horizontales y verticales, cada uno de los cuales opera dentro de unos límites establecidos de autonomía y discrecionalidad.

Los centros de mando y control en los Estados miembros necesitan disponer de sistemas de enlace adecuados con otros Estados miembros, con la Comisión y con las agencias comunitarias, así como con organizaciones internacionales, en especial la OMS. La Comunidad dispone de muchos sistemas de enlace, la mayoría de los cuales responde a las necesidades de detección y alerta precoz y se basa en instrumentos jurídicos comunitarios, en especial en los ámbitos de la protección contra la radiación, la seguridad alimentaria, la salud de los animales, las plantas, la protección civil, los asuntos exteriores, las aduanas etc. Las amenazas para la salud sobre las que informan el SAPR o el Sistema de Alerta Rápida ante atentados y amenazas biológicos, químicos y radionucleares[12] con arreglo a los criterios adoptados pueden conducir al reconocimiento de una emergencia para la salud pública y activar las correspondientes estructuras de enlace y coordinación en la UE y dentro de la Comisión.

La Comisión está desarrollando el sistema ARGUS[13] [14] que conecta todos los sistemas de alerta rápida comunitarios y un centro de coordinación de las crisis con las estructuras adecuadas para garantizar que se adoptan las iniciativas y respuestas oportunas en cada sector político comunitario en caso de emergencia.

3.5. Preparación del sector sanitario

La atención a las personas afectadas variará de un Estado miembro a otro, dependiendo de las infraestructuras sanitarias y de las organizaciones asistenciales presentes en cada uno de ellos. Sin embargo, existirán muchas semejanzas en los principios de planificación por lo que resultará valioso el intercambio de información a este respecto. Además, cuando se presente la necesidad de apoyo transfronterizo, será necesario comprender los procedimientos empleados en el Estado miembro receptor. Para lograr esto, se requiere compartir la información sobre las actividades y la ayuda previstas en la revisión y la elaboración de planes nacionales. Los planes nacionales deben incluir el apoyo necesario, en caso de crisis, a la población afectada en general y al personal sanitario en particular; a su vez, los Estados miembros han de compartir, para proporcionar estos recursos, la experiencia obtenida en la ejecución práctica de los planes.

En la UE se reúnen y comparten en gran medida los recursos destinados a la investigación epidemiológica y de laboratorio por medio de redes que cuentan con la ayuda de la Comisión, un aspecto que el ECDC se encargará de supervisar y mejorar aún más.

Se han de ampliar los procedimientos para el traslado de pacientes entre Estados miembros. Éstos son los encargados de planificar en todas las regiones interiores de la UE la colaboración transfronteriza, vinculada estrechamente a los servicios de ambulancias y los hospitales. Entre algunos Estados miembros existe ya la posibilidad de compartir recursos, lo que permite incrementar el personal y las existencias de equipos adicionales, y se está examinando activamente esta posibilidad en otras regiones fronterizas. Está previsto establecer procedimientos para transferir recursos tales como hospitales móviles, que ya se han desarrollado en los sectores militar y de protección y civil. Los recursos móviles podrían ser una opción en algunas circunstancias, para lo que habría que explorar la posibilidad de compartirlos a nivel internacional. En el futuro programa de acción comunitaria en el ámbito de la salud y la protección de los consumidores (2007-2013)[15], la Comisión propone apoyar proyectos destinados a la creación y el mantenimiento de un grupo central de expertos en salud pública, formado y disponible permanentemente, para su rápido despliegue en zonas afectadas por crisis sanitarias graves, junto con laboratorios móviles e instalaciones de aislamiento.

Los procedimientos de aislamiento, incluida la definición de los casos que deben aislarse y el momento en que pueden liberarse, están ya disponibles para algunas enfermedades pero necesitan desarrollarse para otras. Para las nuevas enfermedades, habría que establecer procedimientos para elaborar rápidamente directrices basadas en un consenso común en toda la UE bajo los auspicios del ECDC.

Se espera que la investigación sobre la gestión de las amenazas sanitarias permita mejorar la identificación de la amenaza y el tratamiento de los afectados, limitando la propagación de la enfermedad y erradicando la amenaza.

Un ámbito particular de investigación lo constituye el desarrollo de nuevos medicamentos e instrumentos médicos. Para muchas amenazas sanitarias no se dispone de medicamentos adecuados, por haber sido lento su desarrollo debido a la ausencia de perspectivas comerciales y la consiguiente falta de interés por parte de la industria, de las empresas de biotecnología y del mundo académico para invertir en la investigación de tales productos. Todo ello requiere: 1) un esfuerzo a escala comunitaria para determinar y garantizar el almacenamiento y el acceso equitativo a los medicamentos esenciales existentes contra las amenazas sanitarias graves; la Comisión está examinando las medidas que deberían proponerse a este respecto; y 2) una estrategia a escala de la UE para el desarrollo y la producción de medicamentos prioritarios contra amenazas sanitarias graves en colaboración con la industria farmacéutica.

La Comunidad dispone ya de una abundante legislación en materia de productos farmacéuticos, lo que permite crear un entorno favorable para el desarrollo y la comercialización de medicamentos, incluyendo las disposiciones necesarias para acelerar los procedimientos consultivos y la exoneración por parte de la EMEA de los costes derivados de la constitución de expedientes de muestra para vacunas. Asimismo, en el marco del programa de investigación y desarrollo tecnológico se canalizan fondos para la investigación sobre vacunas y medicamentos antivíricos, y se planea la creación de un nuevo mecanismo que permita apoyar las necesidades imprevistas de investigación que se deriven de las emergencias por enfermedades infecciosas. La Comisión ofrece, por medio del mecanismo de protección civil[16] [17] [18] [19], información sobre medicamentos y otros recursos que los diversos Estados miembros pueden poner a disposición de aquellos Estados miembros que lo soliciten o de otros países que participen en el mecanismo.

Además, la Comisión ha adoptado una serie de iniciativas con el objetivo de velar por la disponibilidad de medicamentos antivíricos y vacunas para el caso de una pandemia de gripe[20]. Con la propuesta de Reglamento por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea [21], la Comisión sugiere fortalecer y ampliar las posibilidades de respuesta a las emergencias de salud pública. Con esto se pretende abarcar la asistencia médica inmediata, así como las medidas destinadas a proteger a la población contra amenazas sanitarias inminentes, entre las que se incluye el coste de las vacunas, los medicamentos y productos médicos, el material y las infraestructuras a los que se recurre durante una emergencia. No obstante, el uso de este fondo está vinculado a requisitos específicos y representa en su concepción básica un tipo de instrumento de refinanciación y por tanto de respuesta, con procedimientos estándar que llevan normalmente algún tiempo para su realización. Por ello, la Comisión había sugerido un mecanismo destinado al anticipo de fondos que posibilitase una financiación limitada en un breve plazo de reacción.

En su propuesta sobre política de cohesión en apoyo del crecimiento y el empleo: directrices estratégicas comunitarias (2007-2013)[22], la Comisión sugirió incluir, como parámetros estratégicos para la futura política de cohesión, la prevención de los riesgos para la salud y colmar las lagunas en la infraestructura sanitaria. Para aquellos Estados miembros que prevén elaborar programas horizontales de cohesión política y aquellas regiones que tienen intención de integrar las prioridades referentes a la salud en sus programas operativos, la Comisión recomienda establecer un vínculo estrecho entre éstos y los planes nacionales de preparación. Debería prestarse asimismo una atención especial a las posibilidades ofrecidas por los futuros instrumentos de política de cohesión en material de cooperación territorial, en particular respecto de la cooperación transfronteriza.

3.6. Preparación en todos los demás sectores, así como de forma intersectorial

Los procesos requeridos para hacer frente a las emergencias de salud pública fuera del sector sanitario operan de dos maneras: sirven, por un lado, para preparar a otros sectores a la hora de ayudar a las autoridades públicas sanitarias cuando han de realizar intervenciones médicas, tales como la selección y distribución de pacientes, el aislamiento, la cuarentena, el tratamiento y la administración de medicamentos y vacunas; por otro, contribuyen también a implantar y aplicar medidas que corresponden sobre todo a otros sectores, tales como la logística (por ejemplo, recogida de existencias –los recursos y requisitos mínimos referentes a prendas de protección e instrumental médico, así como otras contramedidas), la descontaminación y el sacrificio, el suministro de electricidad y agua potable, las medidas de transporte, en especial en los puntos de entrada y salida del territorio de los Estados miembros, las telecomunicaciones, las operaciones de protección civil y defensa civil relativas a refugios, rescate, disponibilidad de suministros vitales tales como alimentos, agua, así como materiales y envíos entre países de estos recursos y medios; la cooperación entre la intervención realizada por el sector médico y las fuerzas de seguridad en materia de prohibición de reuniones públicas y cierre de instalaciones, la epidemiología forense y asuntos referentes a las repercusiones legales y éticas de las contramedidas (por ejemplo cuarentena, confidencialidad de las listas de pasajeros, transporte de mercancías peligrosas, aduanas, controles y su aplicación, requisición de propiedad, etc).

En particular, los sistemas de gestión de riesgos con que cuentan las aduanas comunitarias deberían emplearse para enviar información directamente a los centros y puestos fronterizos específicos. La cooperación aduanera internacional ayudará asimismo a garantizar la cadena de suministro y a facilitar el rápido desplazamiento de suministros vitales a las zonas de destino.

La gestión de las amenazas para la seguridad es fundamentalmente una función de los servicios policiales centrada en las medidas que se adoptan para prever, evitar o resolver una amenaza o un incidente de terrorismo. Las autoridades o los organismos policiales de los Estados miembros dirigen la gestión de la amenaza. La Comisión está creando una red de conexión entre las autoridades competentes de los Estados miembros para establecer a este respecto una coordinación a escala de la UE[23].

La gestión de las consecuencias por parte de los Estados miembros incluye medidas destinadas a detectar y diagnosticar emisiones y brotes y a proteger la salud pública: búsqueda, rescate y tratamiento médico de las víctimas; evacuación de las personas sometidas a un riesgo continuado; protección del personal de primera intervención; la prevención de la propagación de la enfermedad mediante el rastreo de los contactos, el aislamiento y el tratamiento de los casos, la cuarentena de las personas expuestas y la restricción de los desplazamientos[24] en zonas específicas y el cierre de instalaciones (lugares públicos, escuelas, salas de espectáculo y otras grandes concentraciones). Estos dos últimos aspectos requerirán la intervención de las autoridades ajenas a los servicios sanitarios y por tanto necesitará una coordinación entre los servicios y autoridades responsables. La gestión de las consecuencias se centra asimismo en el restablecimiento de servicios esenciales tanto gubernamentales como locales, así como en proporcionar ayuda de emergencia a gobiernos, empresas y a particulares afectados por las repercusiones que se derivan de la respuesta de emergencia. Si se requiriese mayor asistencia comunitaria en el caso de una emergencia sanitaria grave, el mecanismo de protección civil podría demostrar su validez como instrumento para garantizar el rápido despliegue de la ayuda requerida. Con el fin de contribuir a los esfuerzos de los Estados miembros, la Comisión ha establecido un programa destinado a la protección de las infraestructuras críticas en la lucha contra el terrorismo[25]. La Comisión prevé publicar un Libro Verde sobre los aspectos clave del programa europeo para la protección de infraestructuras críticas (PEPIC)[26].

La preparación en otros países es un aspecto crucial para que la Unión Europea pueda estar protegida de los riesgos para la salud que pudieran propagarse desde estos países hacia la UE. Es necesario elaborar un planteamiento coordinado dentro y fuera de la UE con el fin de proteger la salud de sus ciudadanos contra amenazas tanto conocidas como imprevistas que afectan a la salud pública. En lo que se refiere a la política exterior, la UE colabora actualmente con países terceros y organizaciones internacionales, en particular con organismos de Naciones Unidas como la FAO, la OMS, el Banco Mundial, etc., con el fin de ayudar a países afectados por emergencias de salud pública. La UE se compromete a prestar ayuda a todos los países que lo soliciten, tanto en la fase preparatoria como en la pandémica, en particular a los países menos desarrollados y por ello más vulnerables, concretamente en África y Asia. Además, la Comisión favorece la participación creciente de los socios integrados en la Política Europea de Vecindad en las redes europeas, por ejemplo en las relacionadas con las enfermedades transmisibles, y dispone de planes de acción con Ucrania, Moldova, Israel, Jordania, Marruecos y Túnez.

La estructura de coordinación en caso de crisis que está estableciendo la Comisión, respaldada por las operaciones del sistema ARGUS, serviría para garantizar la coordinación intersectorial en caso de graves emergencias.

4. Conclusiones

En la presente comunicación se presentan las necesidades y los objetivos de la planificación genérica para emergencias de salud pública y del desarrollo de planteamientos coordinados dentro y fuera de la UE destinados a proteger la salud de los ciudadanos de la UE frente a amenazas ya conocidas o imprevistas que afectan a la salud pública. En ella se pone de manifiesto la continua necesidad de integrar en una plataforma común los planes y las medidas elaborados por separado en sectores de políticas concretas en la UE, así como de velar por que se proceda a un examen conjunto de todas las facetas presentes en la emergencia sanitaria a fin de preparar acciones e iniciativas coherentes y oportunas en todos los sectores pertinentes. En este contexto, reviste una importancia fundamental la identificación y el enlace de las estructuras de mando y control en la UE y los contactos y comunicaciones que se producen al mismo nivel en tiempo real entre los Estados miembros y la Comisión, entre los responsables de la planificación, los responsables de hacer llegar información final sobre salud pública a la autoridad política encargada de tomar decisiones y los responsables de la información intersectorial final a estas autoridades; además resulta urgente realizar una labor para completar las disposiciones necesarias para cubrir estas necesidades.

La Comisión examinará asimismo hasta qué punto las medidas existentes en la UE para las emergencias sanitarias son suficientes para aplicarse en circunstancias que se modifican con rapidez y con unas exigencias superiores o se requiere su actualización o la presentación de nuevas iniciativas.

- La Comisión continuará consolidando la coordinación entre todos los ámbitos políticos de la UE, gestionando el sistema ARGUS de interconexión comunitaria de alerta rápida y utilizando las estructuras de su centro de coordinación de crisis para velar por la presentación oportuna de iniciativas y respuestas oportunas en cada ámbito político.

- Para responder adecuadamente a las amenazas para la salud pública en la UE es condición primordial que los Estados miembros dispongan de unos planes nacionales de preparación para emergencias actualizados periódicamente. La Comisión continuará la labor que se inició cuando se compartieron, compararon y mejoraron los planes nacionales sobre la viruela, el SARS y la gripe, actualizando el documento de orientaciones técnicas sobre planificación genérica de la preparación y elaborando algoritmos, terminología y niveles comunes o equivalentes para aplicar contramedidas específicas. Una tarea urgente para el futuro es organizar ejercicios adicionales y un proceso de evaluación paritaria para los planes nacionales. El seguimiento, los ensayos y los ejercicios centrados en la interoperabilidad de los planes, ya iniciados para las emergencias de salud pública tales como la viruela y la pandemia de gripe, y las emergencias para la protección civil derivadas de las catástrofes naturales o tecnológicas, deben fortalecer la confianza en los planes nacionales dentro de la UE.

- Más allá de estos requisitos de planificación, resulta esencial que las personas responsables de aplicar en la práctica la respuesta a escala nacional en futuros incidentes comunes que puedan presentarse trabajen juntas para crear una red conjunta y una visión compartida del alcance de las reacciones coordinadas en la UE: únicamente cuando estas redes humanas funcionen podrán estar seguros los ciudadanos de la UE de obtener un beneficio pleno de respuestas transfronterizas coherentes a una crisis real.

[1] COM (2003) 320 final de 2.06.2003.

[2] DO L 21 de 26.1.2000, p. 32.

[3] COM (2004) 201 final de 26.3.2004.

[4] SAN 104, 9882/04 de 2.6.2005.

[5] http://www.who.int/csr/resources/publications/influenza/WHO_CDS_CSR_GIP_2005_5.pdf.

[6] DO L 142 de 30.4.2004, p. 1.

[7] COM(2005) 607 final de 28.11.2005.

[8] DO L 268 de 3.10.1998, p. 1.

[9] http://europa.eu.int/comm/health/horiz_keydocs_en.htm#3.

[10] http://www.europa.eu.int/agencies/index_en.htm.

[11] http://europa.eu.int/comm/health/ph_projects/2003/action2/action2_2003_03_en.htm.

[12] COM (2003) 320 final de 2.06.2003.

[13] COM (2004) 701 final de 24.11.2004

[14] Propuesta de Decisión de la Comisión de xxx por la que se modifica su Reglamento interno

[15] COM(2005) 115 final.

[16] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Mejora del mecanismo comunitario de protección civil (Texto pertinente a efectos del EEE), COM(2005) 137 final de 20.4.2005.

[17] Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un Instrumento de preparación y respuesta rápida a emergencias graves COM(2005) 113 final de 6.4.2005.

[18] 2005/12/CE: Decisión del Consejo, de 20 de diciembre de 2004, que modifica la Decisión 1999/847/CE por lo que respecta a la ampliación del programa de acción comunitaria en favor de la protección civil, DO L 6 de 8.1.2005, p. 7.

[19] 2001/792/CE: Decisión del Consejo, de 23 de octubre de 2001, por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil, DO L 297 de 15.11.2001, p. 7.

[20] http://europa.eu.int/comm/health/ph_threats/com/Influenza/influenza_key03_en.pdf

[21] COM (2005) 108 final de 6.04.2005.

[22] COM(2005) 304 final de 5.7.2005.

[23] COM(2004) 701 final.

[24] Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (Texto pertinente a efectos del EEE) DO L 158 de 30.4.2004, p. 77-123.

[25] COM(2004) 702 final de 20.10.2004.

[26] COM(2005) 576 final.