Limitar el aumento de la temperatura media mundial a menos de 1,5 ºC requerirá reducciones profundas de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero a lo largo de las próximas décadas. Para lograrlo, en primer lugar, tenemos que mejorar la eficiencia de nuestros edificios, modos de transporte e industrias, avanzar hacia una economía circular y aumentar sobremanera las energías renovables. En segundo lugar, tenemos que reciclar el carbono procedente de los flujos de residuos, de fuentes sostenibles de biomasa o directamente de la atmósfera, para utilizarlo en lugar del carbono fósil en los sectores de la economía que inevitablemente seguirán dependiendo del carbono, por ejemplo, la captura y el uso exhaustivos de carbono y los combustibles sintéticos sostenibles. Paralelamente, como también ha subrayado el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (GIECC), para alcanzar el objetivo de neutralidad climática de aquí a 2050 establecido en la Legislación europea sobre el clima, será necesario capturar y eliminar cada año de la atmósfera cantidades cada vez mayores de CO2 mediante actividades de captura de carbono en suelos agrícolas y de absorción industrial de carbono. Este objetivo exige que tanto los ecosistemas naturales como las soluciones industriales contribuyan a eliminar de la atmósfera varios cientos de millones de toneladas de CO2 al año. A tal fin, la Comunicación de la Comisión sobre los ciclos de carbono sostenibles subraya la importancia de permitir un modelo de negocio que recompense a los administradores de tierras por practicar la captura de carbono respetando plenamente los principios ecológicos («captura de carbono en suelos agrícolas»), y de crear un mercado interior de la UE para la captura, la utilización, el almacenamiento y el transporte de CO2 industrial mediante tecnologías innovadoras.

En este contexto, la presente iniciativa introduce un marco regulador para la certificación de las absorciones de carbono. Una gran mayoría (89 %) de las partes interesadas que respondieron a la consulta pública (que recibió 400 respuestas y 140 documentos que recogían las distintas posiciones) coincidió en que el establecimiento de un sistema de certificación sólido y creíble para las absorciones de carbono es el primer paso fundamental hacia la consecución de una contribución neta de dichas absorciones en consonancia con el objetivo de neutralidad climática de la UE. El presente informe de evaluación de impacto evalúa las opciones disponibles para dicho marco de certificación de la UE a fin de abordar tres problemas principales que afectan al desarrollo futuro de las absorciones de carbono.

El primer problema es la dificultad de evaluar y comparar la calidad de las absorciones de carbono, lo que genera costes de investigación significativos para los posibles financiadores de la absorción de carbono. Se trata de un «fallo de mercado» típico y crea el riesgo de que el apoyo financiero se destine a actividades de absorción de carbono que no pueden considerarse medidas de mitigación eficaces. Este problema responde a dos factores. El primer factor es el hecho de que la certificación de las absorciones de carbono es mucho menos común que la certificación de las reducciones de emisiones; también plantea varios retos metodológicos, y diferentes regímenes de certificación proponen diferentes metodologías para cuantificar las absorciones totales y adicionales de carbono, incentivar el almacenamiento a largo plazo de carbono e incluir impactos más amplios sobre la sostenibilidad (por ejemplo, la biodiversidad) de la actividad de absorción de carbono. El segundo factor es que las soluciones de absorción de carbono (es decir, las soluciones que almacenan carbono en formaciones geológicas, como la bioenergía con captura y almacenamiento de carbono o la captura y el almacenamiento directos de carbono en el aire, la captura de carbono en suelos agrícolas y los productos de almacenamiento de carbono) plantean una serie de retos para la certificación y son muy heterogéneas en cuanto a su madurez, rentabilidad y costes de seguimiento.

Para abordar este problema, la presente iniciativa tiene por objeto garantizar la calidad de todas las absorciones de carbono certificadas en la UE mediante metodologías de certificación adaptadas a las circunstancias específicas de las diferentes soluciones de absorción de carbono. A tal fin, la Comisión propone una norma de calidad de la UE para la certificación de las absorciones de carbono con arreglo a cuatro criterios de calidad (con el acrónimo de C.A.L.IDAD): Cuantificación, Adicionalidad y bases de referencia, almacenamiento a Largo plazo y sostenibilIDAD. El Reglamento propuesto indica las mejores prácticas para cada uno de estos criterios sobre la base de la legislación pertinente, reconociendo al mismo tiempo que los elementos esenciales para abordar los criterios de C.A.L.IDAD diferirán en las distintas soluciones de absorción de carbono. En una segunda fase, deberán desarrollarse metodologías de certificación detalladas para aplicar los criterios de C.A.L.IDAD en las diferentes actividades de absorción de carbono. En esta fase, se adaptarán normas específicas a las características de los diferentes tipos de actividades de absorción de carbono: por ejemplo, las normas reconocerán las sólidas garantías de permanencia que ofrecen las soluciones que almacenan carbono en formaciones geológicas, aclarando al mismo tiempo los requisitos mínimos de sostenibilidad aplicables a las actividades de captura de carbono en suelos agrícolas. A este respecto, la presente evaluación de impacto compara dos opciones de C.A.L.IDAD: en el marco de la primera opción (opción C1), los regímenes de certificación desarrollan metodologías acordes con los criterios de C.A.L.IDAD y las presentan para su reconocimiento a la autoridad pública responsable; en el marco de la segunda opción (opción C2), la Comisión desarrolla las metodologías en estrecha consulta con un grupo de expertos.

El análisis de la presente evaluación de impacto concluye que la opción C2 tiene el mayor potencial para garantizar la calidad de los certificados de absorción de carbono y mejorar su comparabilidad, minimizando al mismo tiempo los costes administrativos del desarrollo o la aprobación de metodologías para los regímenes de certificación.

El segundo problema es que muchas partes interesadas no confían en los certificados de absorción de carbono porque los certificados pueden generarse a través de procesos de certificación poco fiables que certifiquen actividades que no aportan verdaderos beneficios en materia de clima y sostenibilidad. Para abordar este problema, los regímenes de certificación deben establecer normas y procedimientos transparentes y sólidos para mitigar los riesgos de que el proceso de certificación no sea capaz de detectar absorciones de baja calidad, de que los proyectos de absorción de carbono no estén llevando a cabo realmente las absorciones previstas y de que el mismo proyecto se certifique dos veces, o de que el mismo certificado se utilice dos veces.

El tercer problema es que los operadores que ofrecen absorciones de carbono se enfrentan a obstáculos para acceder a la financiación. Esto se debe a que existe una gran variedad de formas de utilizar los certificados de absorción de carbono (como los mercados voluntarios del carbono, la financiación pública, la inclusión de la sostenibilidad en la información corporativa y en los acuerdos contractuales, las etiquetas voluntarias). Esta diversidad genera costes de transacción para quienes desean que se certifique su actividad de absorción de carbono, como los costes de búsqueda (el tiempo y el esfuerzo dedicado a comprender la calidad de los procedimientos de certificación de un régimen determinado) y los costes de cambio (el coste de intentar obtener otros tipos de financiación complementarios o alternativos, lo que probablemente requiera cambiar sus operaciones y proporcionar un conjunto diferente de pruebas e información).

Para abordar los problemas segundo y tercero, los regímenes de certificación deben cumplir tres requisitos de transparencia: gestión del sistema [los regímenes de certificación deben aplicarse sobre la base de procedimientos fiables y transparentes (gestión y seguimiento internos, gestión de reclamaciones y recursos, consulta a las partes interesadas, transparencia y publicación de la información, etc.]; verificación independiente (la conformidad de las absorciones de carbono con los criterios de C.A.L.IDAD debe ser verificada por auditores externos); y divulgación completa (toda la información sobre las absorciones certificadas de carbono debe estar a disposición del público y ser rastreable a través de registros públicos). En consonancia con estos criterios de transparencia, se establece un proceso de reconocimiento de los regímenes de certificación y los proveedores de absorciones de carbono solo pueden utilizar regímenes de certificación reconocidos para demostrar el cumplimiento de los criterios de C.A.L.IDAD y las metodologías de certificación pertinentes.

En este contexto, la evaluación de impacto compara dos opciones de gobernanza en cuanto a quién sería responsable del reconocimiento de los regímenes de certificación: los Estados miembros (opción G1) o la Comisión (opción G2). El análisis concluye que la opción G2 funciona mejor en términos de garantizar un proceso de certificación sólido y armonizado y promover el mercado interior para la certificación de la absorción de carbono, minimizando al mismo tiempo los costes administrativos para las autoridades públicas.

En conclusión, la opción preferida es aquella en la que la Comisión: i) desarrolle metodologías de certificación, en consulta con expertos y partes interesadas; y ii) armonice la aplicación del marco de certificación y de los criterios de C.A.L.IDAD a través de regímenes de certificación reconocidos.