Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Instrumentos financieros innovadores en el marco del desarrollo de empresas con impacto social»

(Dictamen exploratorio)

(2022/C 194/07)

Ponente: Giuseppe GUERINI Coponente: Marie-Pierre LE BRETON

Consulta Presidencia francesa del Consejo de la Unión Europea, 21.9.2021 Base jurídica Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Aprobado en sección 13.12.2021 Aprobado en el pleno 19.1.2022 Pleno n.o 566 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 231/1/3

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El CESE acoge con satisfacción la decisión de la Presidencia francesa del Consejo de la UE y el compromiso específico del Ministerio de Economía y Hacienda y del Gobierno francés de apoyar la aplicación del Plan de Acción para la Promoción de la Economía Social.

1.2. El CESE considera que es importante desarrollar instrumentos financieros innovadores capaces de generar un impacto social positivo, primordialmente a través de las acciones llevadas a cabo por las organizaciones de la economía social pero también mediante la participación de todas las empresas que tengan como objetivo lograr un impacto social positivo. Por consiguiente, el CESE valora positivamente y apoya las disposiciones del Plan de Acción para la Promoción de la Economía Social, presentado por la Comisión Europea el 9 de diciembre de 2021, en particular cuando se propone fomentar la creación de mercados de inversión en empresas sociales en Europa apoyando la creación de nuevos instrumentos.

1.3. El CESE considera que reconocer la economía social y local como uno de los catorce ecosistemas de la Estrategia Industrial Europea es coherente con el fomento de las inversiones con impacto social, por lo que acoge con satisfacción ese reconocimiento.

1.4. El CESE considera que es importante introducir y apoyar formas de inversión destinadas a lograr un impacto social, crear empleos de calidad y atraer inversores privados y nuevo capital, pero recomienda que estas inversiones se orienten de manera que produzcan efectos multiplicadores adicionales y nunca sustituyan el gasto social público en prestaciones esenciales.

1.5. El CESE es partidario de que: i) los instrumentos y los indicadores de evaluación del impacto social se desarrollen conjuntamente ex ante , proyecto por proyecto, a fin de garantizar el respeto de las particularidades de las organizaciones de la economía social, y ii) se elabore una definición europea del concepto de «impacto social».

1.6. El CESE recomienda que las inversiones destinadas a lograr un impacto social se diseñen de forma que se logre un equilibrio entre el impacto social (cambios positivos generados por la inversión), el nivel de rentabilidad (responsable y sostenible para el inversor) y el nivel de riesgo para la empresa social. Todo esto reforzará el emprendimiento social gracias a una mayor afluencia de capital invertido y una mejora de las normas de transparencia y responsabilidad social y facilitará la inclusión en el sistema económico europeo de las empresas con impacto social y las empresas de la economía social en el sistema económico europeo.

1.7. El CESE valora positivamente las iniciativas puestas en marcha por la Comisión Europea en los últimos años, en particular las relacionadas con el programa EaSI, y se congratula de que InvestEU disponga de una dotación específica destinada a reforzar la infraestructura social europea.

1.8. Con el fin de animar a los Estados miembros y a la Comisión a dar un nuevo impulso a estas iniciativas, el CESE considera importante que se lleven a cabo análisis periódicos para elaborar una cartografía detallada de los diferentes sistemas de innovación, a fin de apoyar la financiación con impacto social en los Estados miembros, crear una base de conocimientos compartida y promover el intercambio de buenas prácticas.

1.9. El CESE considera esencial crear un órgano europeo de orientación política y seguimiento técnico de las iniciativas en materia de financiación innovadora de la economía social y de las empresas que tengan por misión alcanzar objetivos de impacto social.

2. Observaciones generales

2.1. El CESE viene apoyando desde hace muchos años la necesidad de que las instituciones europeas y los Estados miembros se esfuercen por impulsar el papel de la economía social en el contexto europeo.

2.2. Más recientemente, en su Dictamen ECO/533 ( 1 ) , el CESE recomendó que la Unión de los Mercados de Capitales (UMC) tuviera plenamente en cuenta las distintas formas de inversión con impacto social, en particular en el ámbito de la economía social.

2.3. A lo largo del último decenio, la concienciación sobre el papel de las organizaciones de la economía social y el reconocimiento de ese papel han hecho que se preste cada vez más atención a las inversiones con impacto social, lo que debería aumentar aún más el ya importante potencial de las empresas de la economía social en materia de innovación responsable y sostenible y creación de empleo ( 2 )

2.4. Europa necesita cada vez más una financiación inclusiva y responsable y la Unión Europea debe comprometerse a establecer medidas y orientaciones para las instituciones, las empresas y los fondos financieros, pero también para las universidades, los centros de investigación, los agentes de la economía social y las comunidades locales, sobre cómo ampliar el potencial del emprendimiento social e influir en la financiación en calidad de agentes para el desarrollo de una economía más inclusiva y sostenible.

2.5. Numerosas organizaciones de la economía social prestan servicios de los que dependen las funciones esenciales para la vida de los sectores de la población especialmente desfavorecidos. Se trata de servicios sociales, sanitarios, asistenciales y educativos y, en general, de todos los servicios necesarios para garantizar a las personas vulnerables una vida digna, empezando por unas condiciones de trabajo adecuadas.

2.6. Por este motivo, las inversiones con impacto social deben orientarse de manera que produzcan efectos multiplicadores adicionales en relación con las políticas públicas, evitando que las inversiones con impacto social sustituyan a los fondos públicos, en particular en el caso de las empresas que dependen de las políticas sociales dirigidas a las personas vulnerables.

2.7. La pandemia nos ha enfrentado a todos con problemas sociales que impiden alcanzar los ambiciosos objetivos de la transición sostenible (pobreza y desigualdad, dificultades de integración de los migrantes, lagunas en la inclusión de las personas con discapacidad e inaccesibilidad de la vivienda para las familias vulnerables y los jóvenes). Por lo tanto, ha llegado el momento de apoyar un modelo de crecimiento económico y un sistema empresarial que sean capaces de promover los objetivos sociales, entre los que debe darse prioridad a la promoción del empleo de calidad.

3. Definición de instrumentos financieros innovadores

3.1. Dado que el CESE suscribe las disposiciones del Plan de Acción para la Promoción de la Economía Social sobre la necesidad de introducir instrumentos financieros innovadores destinados a impulsar las empresas con impacto social y las empresas de la economía social, el CESE considera muy importante subrayar que estos instrumentos financieros engloban una amplia gama de inversiones basadas en el supuesto de que el capital privado puede contribuir a generar efectos sociales positivos —que siempre deberían considerarse prioritarios— y, al mismo tiempo, beneficios económicos.

3.2. Por ello, la particularidad de estos instrumentos es precisamente la intencionalidad con la que el inversor persigue objetivos sociales mediante la creación de activos comunes y valores compartidos, al tiempo que garantiza un rendimiento económico equilibrado, que se dedica en gran medida a la consecución de los objetivos sociales.

3.3. Los agentes activos que promueven y crean estos instrumentos innovadores pueden ser empresas, organizaciones y fondos que trabajan para lograr un impacto social mensurable y compatible con el impacto económico.

3.4. Las inversiones con impacto social deben caracterizarse por los siguientes elementos: — objetivo claro y deliberado de generar efectos sociales positivos; — apoyo a las empresas claramente definidas como empresas de la economía social, sobre la base de definiciones consensuadas y criterios objetivos; — fijación de niveles de expectativas vinculados a unos rendimientos económicos justos, sostenibles y transparentes, incluso cuando estos puedan estar por debajo de los rendimientos medios del mercado; — voluntad de reinvertir parte de los activos para apoyar otras inversiones destinadas a objetivos sociales; — impacto mensurable, algo esencial para garantizar la transparencia y un conocimiento adecuado de las metas y objetivos de las inversiones; — priorización de la coherencia con los principios y valores estatutarios cuando las inversiones se destinen a empresas de la economía social.

3.5. Las inversiones con impacto social deben, en particular, apoyar a las empresas que se dedican a la innovación y el desarrollo comunitario —que de otro modo no podrían desarrollarse, pero a veces tampoco garantizar un nivel adecuado de servicios a sus habitantes— y han de ser capaces de crear una vía potencial de crecimiento económico inclusivo.

3.6. Las inversiones para las empresas y organizaciones que tienen como objetivo el impacto social pueden mejorar la eficiencia y la eficacia del gasto público en servicios sociales, educativos, sanitarios y culturales y fomentar el empleo gracias a una mayor participación de los inversores para apoyar un ecosistema empresarial que combine la sostenibilidad y la responsabilidad social.

4. La compleja cuestión de la definición de «empresa de la economía social»

4.1. Aunque cada vez se presta más atención al análisis y al conocimiento de las empresas de la economía social y de los instrumentos financieros innovadores que mejor pueden apoyar su función, aún deben superarse muchos obstáculos para garantizar que, junto con las empresas de la economía social, pueda desarrollarse un ecosistema de financiación igualmente innovador, responsable y sostenible que permita impulsar una aplicación real y concreta de un modelo económico verdaderamente europeo en beneficio de los ciudadanos y las empresas.

4.2. Entre los obstáculos a los que se enfrentan muchas organizaciones de la economía social a la hora de acceder plenamente a los instrumentos financieros innovadores (como la participación en fondos de capital inversión, los instrumentos de cuasicapital, los préstamos garantizados y a largo plazo y, por último, la orientación hacia las empresas sociales de la financiación solidaria en el marco del ahorro de los empleados) cabe señalar cuatro ámbitos en los que es necesario colmar la brecha: — colmar las lagunas de información, corregir la percepción de los proveedores de crédito y las definiciones jurídicas y reconocer la particularidad de su naturaleza económica; — mejorar las competencias de los agentes del sector financiero a la hora de evaluar el funcionamiento de las organizaciones de la economía social desde un punto de vista financiero; — apoyar la formación de las organizaciones de la economía social para mejorar sus competencias económicas y financieras; — elaborar información destinada a las organizaciones de la economía social que les facilite beneficiarse de los mecanismos financieros, a fin de reducir la tasa de no utilización de estos.

4.3. En cuanto al primer punto, el CESE espera que el Plan de Acción para la Promoción de la Economía Social represente una oportunidad que anime a las instituciones europeas y a los Estados miembros a elaborar una definición válida tanto para las instituciones públicas como para las entidades financieras de la Unión Europea, algo que cada vez es más necesario si se quiere garantizar el pleno acceso al mercado de capitales, en particular mediante acciones de apoyo no financiero centradas en el refuerzo de las competencias de los agentes que participan en las inversiones con impacto social.

4.4. A este respecto, el CESE considera que el papel de la economía social a la hora de atraer inversiones con impacto social en Europa ( 3 ) también debe ser objeto de una mayor atención en el marco del plan de acción de la Unión de los Mercados de Capitales para las personas y las empresas.

4.5. Por lo que se refiere a la mejora de la capacidad para evaluar las inversiones sociales innovadoras, consideramos que los operadores financieros aplican, en demasiados casos, un alto nivel de riesgo a las organizaciones de la economía social simplemente porque emplean herramientas de evaluación generalmente utilizadas para otras empresas, lo que crea una distorsión de la clasificación que tiende a infravalorar las dimensiones más específicas de la economía social, como el capital social y humano, la reputación, la función social, el consenso social, la orientación hacia objetivos de interés público y la capacidad de generar activos comunes. Podría decirse que se miden excesivamente los medios por falta de instrumentos para medir los fines.

4.6. Las organizaciones de la economía social dan prioridad a la consecución de objetivos sociales, educativos y medioambientales. Esta vocación social debe conciliarse plenamente con las exigencias económicas y financieras, que constituyen uno de los factores para que estas organizaciones perduren en el tiempo: ello requiere prestar apoyo a la formación y la cualificación del personal en el ámbito económico y financiero.

5. Instrumentos financieros innovadores y taxonomías sociales

5.1. A lo largo de la última década se han desarrollado considerablemente los instrumentos financieros dirigidos a las empresas sociales ( 4 ) , pero aún queda margen para impulsar un mayor desarrollo y dar mejor respuesta a las necesidades de las empresas sociales y a su expansión en el mercado interior. El CESE considera importante que esta expansión vaya acompañada del desarrollo de una cultura de la evaluación en todas las organizaciones y de la elaboración —en particular por parte del mundo académico— de instrumentos de evaluación específicos para la economía social.

5.2. Entre el 12 de junio y el 27 de agosto de 2021 la Comisión Europea llevó a cabo una consulta sobre taxonomía social y medioambiental. A este respecto, el CESE señala que es necesario evitar generar una competencia, o incluso un conflicto, entre la taxonomía medioambiental y la taxonomía social.

5.3. El desarrollo de un modelo taxonómico único (social y medioambiental) supone una solución óptima, precisamente por la estrecha relación que debe mantenerse entre los objetivos sociales y medioambientales; pero, para ser viable y flexible, no debe imponer cargas pesadas a las empresas.

5.4. Las empresas de la economía social están principalmente arraigadas en comunidades locales en las que predomina la dimensión participativa, y también se distinguen por su compromiso social: creación de empleo, apoyo y mantenimiento del empleo, remuneración justa e igualdad profesional. Esto también se debe a que las empresas de la economía social tienen esencialmente una estructura de gobernanza participativa basada en criterios de democracia, apertura y transparencia. Todos estos aspectos deben tenerse en cuenta y ser objeto de un fomento específico en la taxonomía social.

5.5. La taxonomía social ha de contribuir a influir en la financiación para complementar los recursos públicos que, a menudo, apoyan de forma inadecuada las políticas de inclusión social. Sin embargo, la financiación social nunca debe sustituir el papel de las instituciones, las leyes y las políticas públicas en la defensa del respeto de los derechos sociales, el reequilibrio de las desigualdades y la lucha contra la discriminación.

5.6. Por lo que se refiere específicamente a los servicios de interés general, estos deben financiarse con fondos públicos: el capital privado solo puede utilizarse como complemento. Las empresas que generan impacto social tienen un papel crucial que desempeñar en la sociedad, por lo que la inversión en ellas debe basarse, en la medida de lo posible, en fondos financieros estables y en capital paciente. Hay que tener en cuenta, efectivamente, que los objetivos sociales se inscriben en un marco temporal prolongado.

5.7. Es preciso evitar el riesgo de que las mediciones y sus métodos recompensen aquellos sectores que sean más fácilmente mensurables y en los que haya más recursos o datos disponibles, en detrimento de los ámbitos en los que la medición objetiva sea más compleja o los datos resulten más difíciles de conseguir. La colaboración entre los sectores público, privado y social es necesaria si se quiere que las inversiones sociales tengan éxito. Es esencial la colaboración del sector social para establecer una prioridad entre las distintas necesidades, pues quien trabaja sobre el terreno y mejor las conoce es este.

6. Propuestas inspiradas en las buenas prácticas sobre el terreno

6.1. En los últimos años, siguiendo la estela de la Iniciativa en favor del emprendimiento social de 2011, la Comisión Europea ha adoptado diversas iniciativas —tanto directamente como a través del Fondo Europeo de Inversiones— para apoyar la innovación social y aumentar el acceso de las organizaciones de la economía social a la financiación. En ese sentido han sido especialmente interesantes el Instrumento Financiado del EaSI, el Instrumento de Deuda del EaSI, el Instrumento de Garantía del EaSI, las inversiones del EaSI para el desarrollo de las capacidades y la cartera de impacto social del FEIE. Por lo que se refiere a la programación futura, las iniciativas sociales previstas en el programa InvestEU también son prometedoras, en especial si, como se anunció en el Plan de Acción para la Promoción de la Economía Social, se introducen innovaciones específicas destinadas a promover la inversión social.

6.2. A fin de promover un ecosistema propicio a la inversión social, el CESE considera importante que, a la hora de llevar a la práctica los distintos planes nacionales de recuperación y resiliencia, los Estados miembros se dispongan a ejecutar con la financiación de NextGenerationEU una serie de acciones concretas como las que se exponen a continuación.

6.3. En numerosos países se han acometido iniciativas destinadas a crear y validar diversos mecanismos de financiación del tipo «retribución según rendimiento» . En Francia, por ejemplo, sus contratos de impacto social prestan especial atención a modelos del tipo «fondos de resultados» , en los que participan inversores privados dispuestos a movilizar recursos para las políticas acordadas con el Gobierno, en particular en el ámbito de las políticas sociales, y cuyo pago está vinculado a la consecución de los resultados esperados. La promoción de estas prácticas debe basarse en una evaluación previa que detecte posibles efectos perniciosos, como las transferencias de capacidades a empresas ajenas al ámbito de la economía social o el abandono de sus responsabilidades por parte de los Estados.

6.4. Entre las buenas prácticas resulta muy interesante la desarrollada por el Gobierno finlandés con la creación de un «centro especializado para las inversiones de impacto», que canaliza asistencia técnica y profesional para apoyar las capacidades de los agentes que se proponen realizar inversiones con impacto social.

6.5. Estas iniciativas confirman la importancia de apoyar la creación, el desarrollo y la accesibilidad de fondos de impacto, fondos de fondos u otros instrumentos financieros que financien las iniciativas de las empresas de la economía social, en particular canalizando los recursos procedentes, por ejemplo, de InvestEU o del Fondo de Transición Justa para promover también formas de inversión conjunta (capital), de cofinanciación (crédito) y de garantías de crédito para las operaciones de mercado.

6.6. Ha de mejorarse la capacidad de las instituciones europeas y los Estados miembros para recopilar y analizar los datos necesarios con el fin de demostrar que la probabilidad de impago de los préstamos a las empresas e infraestructuras sociales es inferior a la probabilidad media de impago de los préstamos concedidos por los bancos, de modo que se reconozcan unas tasas de absorción de capital que tengan en cuenta el valor social de este tipo de financiación.

6.7. El CESE ya ha pedido que se introduzcan factores de apoyo (en particular ecológicos y sociales) en el Reglamento sobre Requisitos de Capital (RRC) ( 5 ) al objeto de reducir la reserva de capital que deben mantener los bancos para cubrir los préstamos destinados a financiar empresas de la economía social.

6.8. Resulta imprescindible destacar el papel desempeñado por los bancos alternativos y éticos, presentes en muchos países europeos, en la promoción de una financiación orientada a objetivos sociales y medioambientales; en algunos casos, estos bancos también han dado lugar a fondos de inversión o sociedades de ahorro gestionado dirigidos a invertir en el sector social y medioambiental.

6.9. Unas disposiciones fiscales que faciliten las inversiones en la economía social podrían ser útiles para incentivar al mismo tiempo a los emisores y a los suscriptores y demostrar el impacto social realmente generado.

6.10. Asimismo, es fundamental fomentar y estimular el capital paciente, como los valores asociativos y los títulos participativos dirigidos a reforzar el capital de las asociaciones y cooperativas. Además, con el fin de fomentar la inversión en empresas de la economía social, para los gestores de fondos de pensiones también resultaría útil una normativa incentivadora que facilitase el uso de estas herramientas innovadoras.

6.11. Es importante que —siguiendo la experiencia francesa de reglamentar los porcentajes que el ahorro bancario regulado y los fondos de ahorro salarial solidario invierten en empresas sociales, empresas con impacto social reconocido y fondos solidarios— se modifiquen las normas relativas a los fondos de financiación solidaria para optimizar el nivel de inversión en empresas sociales y liberar una capacidad de inversión adicional en capital o cuasicapital.

6.12. Entre las buenas prácticas que llevan a cabo las empresas de la economía social, en particular las cooperativas, figuran las compras de empresas en crisis por sus propios trabajadores para transformarlas en cooperativas ( 6 ) . Este tipo de sociedad —presente en Italia, España y Francia— se pone en marcha mediante mecanismos especiales de financiación y la creación de mutualidades específicas que, a través de una participación en el capital, contribuyen a financiar, junto con los trabajadores, la reanudación de las actividades comerciales de la empresa en forma de cooperativa.

Bruselas, 19 de enero de 2022. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) DO C 155 de 30.4.2021, p. 20.

(2) DO C 286 de 16.7.2021, p. 13.

(3) Una Unión de los Mercados de Capitales para las personas y las empresas: nuevo plan de acción [COM(2020) 590 final].

(4) Puede encontrarse un análisis general en la publicación de la Comisión A recipe book for social finance https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/f1b8099b-fd4c-11e5-b713-01aa75ed71a1/language-en/format-PDF/source-234506515.

(5) DO L 176 de 27.6.2013, p. 1.

(6) Business transfers to employees under the form of a cooperative in Europe: opportunities and challenges, CECOP, 2013.