DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Estrategia para reducir el consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados /* SWD/2014/0159 final */





1. Definición del problema Naturaleza del problema Las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del transporte por carretera aumentaron en un 29 % durante el período comprendido entre 1990 y 2007, pero desde entonces han descendido como consecuencia de los elevados precios del petróleo, el aumento de la eficiencia de los turismos y un crecimiento más lento de la movilidad. Según la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050[1] y el Libro Blanco del transporte de la Comisión[2], el sector del transporte en su conjunto debe reducir sus emisiones de CO2 en un 60 % aproximadamente de aquí a 2050 respecto a su nivel de 1990. Las emisiones de CO2 de los vehículos pesados, que representan aproximadamente una cuarta parte[3] de las emisiones de CO2 del transporte por carretera, en la actualidad no están reguladas, contrariamente a las emisiones de los turismos y los vehículos comerciales ligeros. En vista del creciente volumen de mercancías en la UE, excepto por lo que se refiere al periodo de crisis económica, esas emisiones se han incrementado a pesar de algunas mejoras del comportamiento de los vehículos en materia de consumo de combustible y emisiones de CO2. Las estimaciones sugieren que, entre 1990 y 2010, las emisiones de CO2 de los vehículos pesados aumentaron un 36 % aproximadamente[4]. Si no se toman medidas, se espera que las emisiones de CO2 de los vehículos pesados se sitúen en 2050 alrededor de un 35 % por encima de su nivel de 1990. En vista de su tamaño absoluto, tendencia y porcentaje relativo, deben abordarse y reducirse las emisiones de CO2 de los vehículos pesados. Las emisiones de CO2 de los vehículos pesados no se miden actualmente de forma uniforme en la UE. El mercado es poco transparente en este sentido, lo que crea barreras que deben eliminarse. Además, Japón, EE.UU. y Canadá ya han legislado para medir y reducir las emisiones de CO2 de los vehículos pesados y China está tomando medidas al respecto. En junio de 2007, el Consejo invitó a la Comisión a «desarrollar y aplicar medidas e instrumentos políticos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero producidas por dichos vehículos»[5]. La Comisión, en su Comunicación de abril de 2010 sobre «Una estrategia europea sobre vehículos limpios y energéticamente eficientes»[6], anunció que iba a proponer una estrategia centrada en el consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados. ¿Cómo evolucionaría el problema sin una nueva actuación de la UE? Los principales factores que determinan las emisiones de CO2 de los vehículos pesados son: i) la demanda general de transporte vinculada a la actividad económica, ii) la distribución modal entre el transporte por carretera, ferrocarril, aéreo, marítimo y fluvial, iii) la adopción de nuevas tecnologías que influyen en el comportamiento de los vehículos, iv) el contenido de carbono de los combustibles y v) el modo de funcionamiento del parque de vehículos pesados. En el marco del escenario «de referencia» del modelo PRIMES-TREMOVE de la Comisión, basado en la hipótesis de mantenimiento de la política actual, se prevé que la actividad total de transporte aumente en los próximos 40 años[7]. No obstante, puede observarse cierto grado de disociación entre los resultados del modelo de referencia y las tendencias del PIB, con un aumento del transporte por carretera a un ritmo más lento. Pese a la política de la UE dirigida a promover modos de transporte menos intensivos en carbono, como el ferroviario, se espera que el transporte por carretera mantenga su papel predominante tanto en el transporte de viajeros como en el de mercancías dentro de la UE, con una transferencia relativamente moderada del tráfico de mercancías de la carretera al ferrocarril. Por lo que respecta a los vehículos pesados, tras dos décadas consagradas a reducir las emisiones contaminantes para cumplir la legislación de la UE, se espera que los fabricantes de vehículos pesados centren sus esfuerzos en la reducción del consumo de carburante y de las emisiones de CO2. Como consecuencia de ello, las emisiones de CO2 de los vehículos pesados deberían mantenerse constantes, en líneas generales, durante el período 2010-2050. Subsidiariedad Es necesario que la UE tome medidas para evitar la aparición de obstáculos al mercado único en el sector del automóvil, teniendo en cuenta asimismo la naturaleza transnacional del cambio climático. La ausencia de actuación a nivel europeo podría dar lugar a una serie de regímenes nacionales para reducir las emisiones de CO2 de los vehículos pesados y, por tanto, a una fragmentación del mercado y una pérdida de economías de escala. Potencial de reducción de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados Diversos estudios realizados por AEA-Ricardo[8] y TIAX[9] han identificado posibles mejoras técnicas en materia de reducción del consumo de combustible y de emisiones de CO2 de los vehículos pesados. Según el estudio TIAX, cuyas conclusiones coinciden en general con las de AEA-Ricardo, a partir de 2014 se podrían reducir entre un 30 % y un 50 % el consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos nuevos, lo que se traduciría en una reducción de las emisiones del parque de vehículos pesados de alrededor del 28 % de aquí a 2030. Basándose principalmente en estimaciones de TIAX, un estudio realizado por CE Delft elaboró gráficos de los costes de reducción marginales[10] y puso de manifiesto un elevado potencial de tecnologías rentables, que podría traducirse en unas reducciones medias del 35 % del consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados nuevos. Barreras de mercado a la aceptación de tecnologías rentables de ahorro de combustible de los vehículos pesados Resulta difícil evaluar las barreras de mercado a la aceptación de mejoras técnicas que permitan una reducción del combustible de una manera más eficiente debido a la interacción de los diferentes modelos empresariales de los fabricantes de vehículos, los fabricantes de carrocerías y remolques, los operadores de vehículos pesados y las empresas de arrendamiento financiero. Un estudio realizado por CE Delft[11] analizó esta cuestión y puso de manifiesto que la barrera de mercado más evidente a la aceptación de las tecnologías más eficientes en el uso de combustible era la incapacidad de los operadores del sector del transporte de evaluar los efectos de ahorro de combustible y reducción de emisiones de CO2 y comparar las diversas ofertas de venta de los fabricantes de vehículos pesados a este respecto. Hay también otros obstáculos que resultan evidentes en situaciones específicas. Por ejemplo, en algunos países un acceso limitado a los instrumentos financieros dificulta la tarea de financiar la modernización del parque de vehículos. En algunos casos, pero no en todos, la adquisición de tecnología está separada de los beneficios de ahorro de combustible derivados de la tecnología de eficiencia energética (es decir, división de incentivos). 2. Objetivos El objetivo general es contribuir a alcanzar las metas en materia de lucha contra el cambio climático mediante la reducción de emisiones de CO2 en el sector del transporte de vehículos pesados. Los objetivos específicos son los siguientes: «Eficacia»: contribuir de forma efectiva a reducir el consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados en la UE para alcanzar en 2050 el objetivo general de reducir en un 60 % las emisiones de GEI del transporte (respecto a su nivel de 1990); y contribuir a reducir las emisiones de CO2 en todos los sectores económicos pertinentes en la evaluación de los instrumentos cuyo ámbito de aplicación va más allá del sector de los vehículos pesados, como, por ejemplo, el RCDE. «Eficiencia»: contribuir de forma eficiente, rentable y proporcionada a reducir el consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados en la UE. «Previsibilidad»: proporcionar a la industria, los operadores de transporte, el sector público y los consumidores de la UE una visión clara y coherente del marco político y de la evolución probable de la reglamentación en relación con las emisiones de CO2 de los vehículos pesados, facilitando así la toma de decisiones y la planificación de las inversiones. Los objetivos operativos consisten en lo siguiente: - seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados nuevos en toda la UE; - establecimiento de una limitación de carbono en las emisiones de CO2 derivadas del transporte de los vehículos pesados para lograr reducir las emisiones. 3. Opciones de actuación Escenario de referencia: mantenimiento de la política actual Este escenario incorpora una serie de avances decididos o propuestos, incluida la revisión de la Directiva sobre fiscalidad de la energía[12]. El escenario de referencia supone, en particular, la aplicación de la reciente legislación sobre la contratación pública de vehículos de transporte por carretera, la tarificación vial y el uso incentivado de combustibles alternativos. Opción 1: mejorar los conocimientos, la comparabilidad y la rendición de cuentas en relación con las emisiones de CO2 de los vehículos pesados Esta opción examina dos alternativas: i) la certificación y la notificación del consumo de combustible y las emisiones de CO2 únicamente en relación con los motores de los vehículos pesados hasta la entrada en vigor del Reglamento relativo a la norma Euro VI; o ii) la certificación y la notificación del consumo de combustible y las emisiones de CO2 de vehículos completos respecto a los vehículos de nueva matriculación. Esto último requeriría la puesta en marcha de la herramienta de simulación de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados (VECTO), actualmente en fase de desarrollo. Opción 2: incluir las emisiones de CO2 del transporte por carretera en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE El RCDE se ampliaría a todo el sector del transporte por carretera. El sector que se incluiría sería el de los proveedores de combustible, definidos como entidades participantes en el RCDE. Opción 3: introducir legislación que establezca techos obligatorios de emisiones de CO2 de los vehículos pesados De acuerdo con la opción 1, que es un requisito previo para la opción 3, podrían introducirse esos techos bien en relación con i) las emisiones de los motores únicamente; o ii) en relación con las emisiones del vehículo completo. El objetivo de esta opción es acelerar el despliegue de tecnologías que permitan una reducción significativa de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados. 4. Evaluación de los impactos Escenario de referencia «mantenimiento de la política actual» El escenario de referencia «mantenimiento de la política actual» se evaluó con ayuda del modelo PRIMES-TREMOVE de la Comisión. La conclusión fue que, de no adoptarse nuevas medidas, las emisiones de CO2 de los vehículos pesados se mantendrán prácticamente constantes a largo plazo (2030-2050), es decir, muy por encima de su nivel de 1990 (+ 35 % aproximadamente), lo que es incompatible con los objetivos del Libro Blanco del transporte de reducir las emisiones globales del transporte en un 60 % con respecto al nivel de referencia de 1990. Opción 1: mejorar los conocimientos, la comparabilidad y la notificación de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados La opción 1.i), es decir, la certificación y la notificación de las emisiones únicamente en relación con los motores, aunque eficiente, pues supone una acción limitada y costes poco elevados, no se espera que aborde las emisiones de CO2 de los vehículos pesados de una manera eficaz ni que las reduzca. La opción 1.ii), es decir, la certificación y la notificación de las emisiones de CO2 de los vehículos completos, solo podría aplicarse una vez finalizada la herramienta de simulación VECTO, actualmente en fase de desarrollo. Será más eficaz que la opción 1.ii), ya que aportará un conocimiento global de las emisiones de CO2 de los nuevos vehículos, facilitando la introducción en el mercado de los más eficientes desde el punto de vista energético. En general, dado que sus costes serían limitados, esta última subopción respondería también al objetivo de eficiencia. Ambas opciones, aunque contribuyan a una mayor sensibilización y transparencia, no bastarían por sí solas para proporcionar a las partes interesadas orientación y previsibilidad a largo plazo sobre el entorno reglamentario. Los impactos económicos, sociales y ambientales de ambas opciones son insignificantes o muy limitados. Opción 2: incluir las emisiones de CO2 del transporte por carretera en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE La inclusión en el RCDE de las emisiones de los vehículos pesados, junto con otras emisiones del transporte por carretera, podría contribuir a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a escala de la UE, ya que apenas cabe duda de su eficacia a la hora de cumplir el límite máximo de emisiones por lo que respecta a todos los sectores cubiertos por el régimen. No obstante, dados los precios relativos del carbono y los impuestos sobre los combustibles, así como la elasticidad del precio del combustible, la inclusión de las emisiones de los vehículos pesados en el RCDE no daría lugar a mejoras significativas de la eficiencia en términos de consumo de combustible. El reparto de los esfuerzos de reducción de emisiones dentro de los sectores del RCDE según una estructura de costes más eficiente garantiza una mayor rentabilidad y eficiencia de este instrumento. El mecanismo del RCDE garantizaría la previsibilidad respecto al cumplimiento del límite cuantitativo general de emisiones, a costa de la incertidumbre de precios. Los impactos económicos dependen, en gran medida, de la evolución de los precios del carbono. En general, se espera que los impactos sociales sean limitados. Aparte de la consecución de objetivos generales en materia de reducción de emisiones de CO2, los impactos ambientales estarían relacionados con los sectores en los que tendrá lugar dicha reducción. Opción 3: introducir legislación que establezca techos obligatorios de emisiones de CO2 de los vehículos pesados La opción 3.i), es decir, la introducción de límites de emisiones de CO2 únicamente en relación con los motores de los vehículos pesados contribuiría de manera eficaz a reducir el consumo de combustible y las emisiones de CO2, pero dejaría un potencial de reducción de emisiones sin explotar. La opción 3.ii), es decir, la fijación de límites para las emisiones de los vehículos completos (para los vehículos de nueva matriculación) aprovecharía mejor todo el potencial de reducción de emisiones y, por ende, su eficacia sería mayor. Así pues contribuiría en mayor medida a cumplir el objetivo del Libro Blanco del transporte a largo plazo. Ambas opciones requerirían recursos limitados para alcanzar sus objetivos. Suponiendo que se definen normas de manera que los costes de inversión para mejorar los vehículos se traduzcan en precios más altos de los vehículos pesados, recuperados por los usuarios finales a través del ahorro en el consumo de combustible, la opción 3 ocuparía en general una posición destacada en términos de eficiencia. Ambas opciones contribuirían a una mayor previsibilidad en relación con el entorno reglamentario. Según indica una evaluación cuantitativa de los impactos económicos y sociales, cabría esperar que el sector de fabricación de vehículos pesados, dado el valor añadido de sus vehículos, y los operadores de transporte de vehículos pesados, debido al menor consumo de combustible, obtuvieran beneficios substanciales. Del mismo modo, en términos de comportamiento ambiental, un menor consumo de combustible daría lugar a un nivel inferior de otras emisiones contaminantes. 5. Comparación de las opciones respecto a los principales objetivos Opciones Objetivos || Escenario de referencia || Opción 1: Mejorar los conocimientos, la comparabilidad y la notificación de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados || Opción 2: Incluir las emisiones de CO2 del transporte por carretera en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE || Opción 3: Establecer límites obligatorios de emisiones de CO2 para los vehículos de nueva matriculación Eficacia a la hora de reducir el consumo de combustible y las emisiones de CO2 || — (baja) || + Reducción modesta de las emisiones de los vehículos pesados || + probablemente (baja) para los vehículos pesados, aunque potencialmente alta (+++) para el resto de la economía en sectores con costes de reducción marginales más bajos || i) techo de emisiones en relación con los motores únicamente: ++ (media) ii) techo de emisiones de los vehículos completos +++ (alta) Eficiencia || = || + Costes moderados || + Se podría utilizar la actual infraestructura en materia de fiscalidad de los combustibles || i) techo de emisiones en relación con los motores únicamente: +++ ii) techo de emisiones de los vehículos completos ++ Previsibilidad del entorno reglamentario || Ninguna perspectiva clara en la actualidad || + cierto mejora parcial que requiere aclaraciones adicionales || ++ en relación con los niveles de emisión (establecidos mediante límites máximos) - en relación con los costes, debido a la incertidumbre en cuanto a la evolución del precio del carbono || i) techo de emisiones en relación con los motores únicamente: + (ii) techo de emisiones en relación con los vehículos completos: ++ 6. Conclusión La presente evaluación de impacto ha servido de base para la estrategia de la Comisión para reducir el consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados en la UE. Cualquier propuesta legislativa posterior estará sujeta a una evaluación de impacto más específica. La opción 1.i), es decir, el registro de las emisiones de los motores únicamente y, posteriormente, la opción 3.1), que prevé el establecimiento de límites de emisiones en relación con los motores únicamente, solo se habrían considerado con más detalle si no se hubiera confirmado la viabilidad de la herramienta de simulación VECTO. En abril de 2013, sin embargo, el Centro Común de Investigación publicó un informe sobre la «demostración del concepto» del método de simulación VECTO, que confirma que esta herramienta puede proporcionar estimaciones precisas y fiables del consumo de combustible y de las emisiones de CO2 de los vehículos pesados y que puede servir de base para un futuro sistema de certificación de las emisiones de CO2. Así pues, dada esta última evaluación positiva, no procede seguir examinando las opciones 1.i) y 3.i). El éxito del despliegue de la herramienta VECTO y la aplicación de la opción 1.ii), que prevé la certificación y la notificación de esas emisiones, deberían solucionar este problema. Se trata de medidas prioritarias necesarias a corto y medio plazo antes de que puedan considerarse actuaciones más ambiciosas a medio y largo plazo: — limitar las emisiones de CO2 de los vehículos pesados, como se prevé en la opción 3.ii), es decir, el establecimiento de límites de emisiones, — y/o considerar la inclusión del transporte de vehículos pesados con el transporte por carretera en su conjunto en el RCDE, tal como se prevé en la opción 2. Ambas opciones requerirían nuevos análisis en profundidad en el marco de futuras evaluaciones de impacto. 7. Seguimiento y evaluación Una vez completada la herramienta de simulación VECTO y la aplicación de la opción 1, la Comisión hará un seguimiento del consumo de combustible y las emisiones de CO2 de los vehículos pesados, así como de los costes de aplicación. Además, la Comisión seguirá de cerca la evolución de la tecnología y del mercado. Esas acciones de seguimiento permitirán una evaluación posterior de esta iniciativa. [1] COM(2011) 0112 final [2] Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible, COM(2011) 144 final. [3] Estimada en un 26,6 % de las emisiones totales de GEI de la UE por AEA-Ricardo en «Lot1» Report, Reduction and Testing of GHG emissions from Heavy Duty Vehicles, febrero de 2011, p. 170. Puede consultarse en: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [4] Fuente: Base de datos Odyssee-Mure, disponible en: http://www.odyssee-mure.eu [5] http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/07/st11/st11483.es07.pdf [6] COM(2010) 186 final, p. 6, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0186:FIN:ES:PDF [7] El «escenario de referencia 2010» finalizó a principios de 2012. [8] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/docs/ec_hdv_ghg_strategy_en.pdf [9] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/icct_ghg_reduction%20_potential_en.pdf [10] http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/vehicles/heavy/docs/hdv_2012_co2_abatement_cost_curves_en.pdf [11] http://www.theicct.org/market-barriers-increased-efficiency-european-road-freight-sector [12] COM(2011) 168 final.