COMISIÓN EUROPEA Estrasburgo, 14.12.2021 COM(2021) 891 final 2021/0428(COD) Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras

{SEC(2021) 440 final} - {SWD(2021) 462 final} - {SWD(2021) 463 final}



EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA •Razones y objetivos de la propuesta El espacio sin controles en las fronteras interiores (el «espacio Schengen») es uno de los mayores logros de la integración europea. En la Comunicación «Una estrategia para un espacio Schengen plenamente operativo y resiliente» («Estrategia Schengen»), la Comisión subrayó que las bases de Schengen forman parte del ADN europeo. El espacio Schengen comprende un espacio en el que los ciudadanos de la Unión Europea y los ciudadanos de terceros países que residen legalmente en el territorio, así como los bienes y servicios, pueden desplazarse sin estar sujetos a controles en las fronteras interiores. Schengen es un elemento esencial del espacio de libertad, seguridad y justicia y un elemento clave para el funcionamiento del mercado único. Su creación ha aportado importantes beneficios sociales y económicos a la sociedad europea. Sin embargo, en los últimos años, ha sido puesto a prueba en repetidas ocasiones por una serie de crisis y desafíos. La crisis sin precedentes de los refugiados en 2015 dejó al descubierto deficiencias en la gestión por parte de la Unión de las fronteras exteriores y puso de manifiesto que el sistema de migración no estaba bien diseñado para hacer frente a estos retos y, como consecuencia, varios Estados miembros restablecieron los controles en las fronteras interiores. Los controles en las fronteras interiores se restablecieron también en respuesta a la persistente amenaza terrorista, tras la oleada de ataques en territorio europeo. La pandemia de COVID-19 también ha supuesto un desafío sin precedentes y ha ejercido una presión significativa sobre el espacio Schengen, lo que ha llevado a muchos otros Estados miembros a restablecer controles en las fronteras interiores que, en ocasiones, han puesto en peligro el correcto funcionamiento del mercado único. Todo esto ha socavado el clima de confianza necesario para mantener un espacio sin controles en las fronteras interiores. Por estas razones, la Comisión anunció que su objetivo sería completar el conjunto de instrumentos necesarios para garantizar el correcto funcionamiento del espacio Schengen, con el fin de restablecer el equilibrio del ecosistema de normas y recuperar y fortalecer la confianza mutua entre los Estados miembros. Una de estas medidas para fortalecer y hacer más resiliente el espacio Schengen es una nueva propuesta de modificación del Reglamento (UE) 2016/399 («Código de fronteras Schengen»). La presente propuesta es un resultado clave de la Hoja de ruta para el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo. Todas las soluciones propuestas en el Nuevo Pacto sobre Migración y Asilo contribuirán a la gestión eficaz de la migración, el aumento de la cooperación, el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros y un marco vinculante de solidaridad, reforzando así el espacio Schengen. Un espacio Schengen que funcione correctamente exige que las normas se apliquen de manera uniforme, tanto en las fronteras exteriores como en las interiores. Se basa en la confianza entre los Estados miembros, en controles eficaces de las fronteras exteriores y en medidas alternativas en el territorio de los Estados miembros con el fin de garantizar un alto nivel de seguridad dentro del espacio Schengen, al no haber controles en las fronteras interiores. Si bien el marco establecido por el Código de fronteras Schengen ofrece herramientas para hacer frente a retos tales como los que han surgido en los últimos años, hay margen para mejorar aspectos específicos relacionados, en particular, con la capacidad de responder de manera uniforme a amenazas graves para la salud pública y la capacidad de responder a las amenazas derivadas de la instrumentalización de los migrantes, así como con los medios para responder, dentro del territorio, al terrorismo o a movimientos no autorizados. A la vista de los retos emergentes para el espacio Schengen, se requiere una serie de cambios específicos de las normas actuales establecidas en el Código de fronteras Schengen, tanto en relación con las fronteras exteriores como interiores, así como en relación con las competencias ejercidas en los territorios de los Estados miembros, sin poner en tela de juicio el reparto de responsabilidades entre la Unión y los Estados miembros. Esta propuesta debe considerarse en el contexto de las iniciativas en curso para mejorar la gobernanza global de Schengen. Basándose en el trabajo del Foro de Schengen creado en 2020, la Comisión adoptará a principios de 2022 un «informe sobre el estado de Schengen» en el que se resumirá la situación en lo que se refiere a la ausencia de controles en las fronteras interiores, los resultados de las evaluaciones de Schengen y el estado de aplicación de las recomendaciones. La Comisión incluirá en estos informes un «Cuadro de indicadores del estado de Schengen» a fin de evaluar de manera interconectada la aplicación del acervo de Schengen en los diferentes ámbitos políticos y brindar un mejor apoyo a los esfuerzos de los Estados miembros frente a cualquier desafío. La Comisión también ha propuesto revisar el mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen para hacerlo más eficaz y estratégico, además de mejor preparado para hacer frente a los nuevos desafíos y realidades. La revisión, además, aumentará la capacidad del mecanismo para facilitar el diálogo político sobre el estado de Schengen, centrándose en aquellos ámbitos capaces de poner en peligro el funcionamiento del espacio Schengen en su conjunto. Fronteras exteriores La existencia de Schengen presupone un alto grado de confianza en una gestión sólida de las fronteras exteriores. Sobre la base de la experiencia adquirida hasta finales de 2021, la gestión de las fronteras exteriores debería reforzarse en lo que se refiere a los dos aspectos siguientes: · Retos relacionados con la salud La crisis de la COVID-19 ha puesto de manifiesto que las normas actuales no son suficientes para responder a situaciones de crisis relacionadas con enfermedades potencialmente epidemiológicas. El carácter mundial de la COVID‑19 exigía medidas ad hoc en las fronteras exteriores para frenar la transmisión transfronteriza. En marzo de 2020, la Comisión propuso una decisión coordinada sobre la aplicación de restricciones a los viajes no esenciales desde terceros países hacia el espacio Schengen. Esto dio lugar a la adopción de una Recomendación del Consejo en junio de 2020, con el objetivo de facilitar un enfoque unificado a la hora de restringir el acceso a la Unión Europea de viajeros procedentes de países con una situación epidemiológica muy problemática. Sin embargo, aunque los Estados miembros acordaron entre ellos una lista de terceros países para los que podría suprimirse la restricción de los viajes no esenciales, han aplicado la Recomendación antes mencionada de muy diferentes maneras. Solo algunos han estado aplicando la lista de países en su totalidad, mientras que otros decidieron levantar las restricciones solo a algunos de los países de la lista, o incluso a ninguno. Otros Estados miembros suprimieron las restricciones a terceros países que no figuraban en absoluto en la lista, socavando así el enfoque unificado deseado. Es necesario un nuevo procedimiento para codificar una práctica coherente y evitar las discrepancias que se producen en la actualidad. ·Retos relacionados con la instrumentalización de migrantes Como se señalaba en la Comunicación de la Comisión sobre la respuesta a la instrumentalización de migrantes auspiciada por el Estado en la frontera exterior de la Unión, en el Plan de Acción renovado de la UE contra el Tráfico Ilícito de Migrantes (2021-2025) adoptado por la Comisión el 29 de septiembre de 2021, así como en la propuesta de Reglamento de la Comisión relativo a las medidas contra los operadores de transporte que participen en la trata de personas o el tráfico ilícito de migrantes, o los faciliten, en relación con la entrada ilegal en el territorio de la Unión Europea, un fenómeno muy preocupante que se observa es el papel cada vez más importante de agentes estatales en la creación artificial y la facilitación de la migración irregular, utilizando los flujos migratorios como instrumento con fines políticos para desestabilizar a la Unión Europea o sus Estados miembros. Como se expresó en las Conclusiones del Consejo Europeo de octubre de 2021, la UE y los Estados miembros se han comprometido a dar una respuesta a este papel cada vez más importante de los agentes estatales en la facilitación de la migración irregular y en la utilización de seres humanos para ejercer presión en las fronteras exteriores de la UE. El Consejo Europeo pidió a la Comisión que propusiera los cambios necesarios en el marco jurídico de la UE para atajar el problema de la instrumentalización. Para ello, es necesario, en primer lugar, definir qué se entiende por «instrumentalización». Por otra parte, es necesario aclarar qué medidas pueden adoptar los Estados miembros en virtud del Código de fronteras Schengen para proteger eficazmente las fronteras exteriores comunes de la UE contra la instrumentalización de migrantes con fines políticos. En paralelo, la Comisión propone medidas adicionales en el marco del acervo en materia de asilo y retorno para aclarar mejor cómo pueden y deben responder los Estados miembros en situaciones de instrumentalización, garantizando al mismo tiempo la plena protección de los derechos de los migrantes instrumentalizados, incluido el derecho de asilo y la protección frente a la devolución. En consonancia con el Código de fronteras Schengen «el control fronterizo no se efectúa únicamente en interés de los Estados miembros en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino en interés del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores. El control fronterizo debe contribuir a la lucha contra la inmigración clandestina y la trata de seres humanos, así como a la prevención de cualquier amenaza a la seguridad interior, al orden público, a la salud pública y a las relaciones internacionales de los Estados miembros.». Por lo tanto, es evidente que los Estados miembros con fronteras exteriores de Schengen tienen una doble responsabilidad: con respecto a todas las personas que se benefician de la posibilidad de viajar sin estar sujetas a controles en las fronteras interiores y con respecto a sus propios ciudadanos y empresas. El Código de fronteras Schengen contiene normas generales aplicables en los pasos fronterizos (artículo 5) y sobre vigilancia de fronteras (artículo 13) con el fin de que los Estados miembros puedan cumplir los objetivos de gestión de fronteras mencionados anteriormente. No obstante, es necesario reforzar esas normas para reconocer la responsabilidad de los Estados miembros con fronteras exteriores de Schengen y responder a los nuevos desafíos creados por el fenómeno de la instrumentalización. Medidas en las fronteras interiores y dentro del territorio

La esencia misma del proyecto Schengen es la ausencia de controles en las fronteras interiores que permitan a todas las personas que residen legalmente en la Unión beneficiarse plenamente de la posibilidad de viajar sin estar sujetas a controles en dichas fronteras. Sobre la base de la experiencia adquirida hasta el otoño de 2021, deben revisarse y reforzarse los siguientes aspectos para preservar el espacio Schengen: ·Respuesta a retos que afectan a la mayoría de los Estados miembros Aunque el restablecimiento de las inspecciones fronterizas puede ser una medida legítima para hacer frente a amenazas graves para la seguridad interior y el orden público, en particular cuando la respuesta debe ser urgente (por ejemplo, ante atentados terroristas), el alcance geográfico y la duración de estas inspecciones pueden dificultar la circulación de personas y la libre circulación de bienes. Incluso si, por sí mismas, las inspecciones en las fronteras interiores se entienden sin perjuicio del derecho a la libre circulación, en la práctica la ausencia de tales inspecciones facilita la circulación de personas. El impacto del restablecimiento de las inspecciones fronterizas ha sido especialmente visible en las fronteras terrestres interiores, afectando a los múltiples vínculos económicos y sociales en las regiones transfronterizas, en las que viven 150 millones de personas y unos 3,5 millones de personas cruzan a diario las fronteras interiores del espacio Schengen. En 2020, los numerosos restablecimientos de inspecciones fronterizas en las fronteras interiores con el fin de contener la propagación de la COVID-19 afectaron con frecuencia a las capacidades locales para garantizar servicios esenciales a ambos lados de la frontera. La falta de coordinación de las medidas nacionales en respuesta a la pandemia de COVID-19 afectó aún más al sector del transporte, al limitar las operaciones de transporte transfronterizo, amplificando a menudo los efectos de la perturbación inicial y agravando la interrupción de las cadenas de suministro. Es necesario un nuevo procedimiento para garantizar un enfoque más coordinado en caso de situaciones de crisis que afecten a la mayoría de los Estados miembros, respetando plenamente el derecho soberano de los Estados miembros a restablecer los controles fronterizos. Sobre la base de la amplia gama de directrices y recomendaciones adoptadas para la pandemia de COVID-19, como el sistema de «corredores verdes», la Comisión también mejorará los planes de contingencia para Schengen. Por este motivo, la Comisión codificará las medidas atenuantes pertinentes en el Manual práctico para guardias de fronteras con el fin de convertirlas en un punto de referencia natural para los guardias de fronteras en una situación de crisis. ·Mejor uso de medidas alternativas La pandemia de COVID-19, la crisis migratoria de 2015 y el aumento de las amenazas terroristas han puesto a prueba el espacio Schengen en los últimos años. En respuesta a estos retos, algunos Estados miembros decidieron restablecer inspecciones fronterizas en algunas de sus fronteras interiores o en todas ellas. Aunque, en un primer momento, tales decisiones respondían a hechos claramente identificables y durante determinado período de tiempo se basaban en recomendaciones del Consejo, ahora parecen haberse convertido en una medida cautelar permanente. Los controles permanentes en las fronteras interiores han puesto de manifiesto los límites de los instrumentos actuales con que cuenta la Unión para evaluar la necesidad y proporcionalidad de los controles prolongados. Por consiguiente, deben reforzarse las normas que definen los controles en las fronteras interiores como medida de último recurso. En la misma línea, los controles permanentes en las fronteras interiores llamaron la atención sobre el uso limitado que hacen los Estados miembros de medidas alternativas que, en muchos casos, pueden ser suficientes para garantizar un alto nivel de seguridad sin necesidad de restablecer los controles fronterizos en las fronteras interiores. Esto afecta, en particular, al ejercicio de las competencias policiales. La Recomendación de la Comisión de 2017 sobre los controles policiales proporcionados y la cooperación policial en el espacio Schengen animaba a los Estados miembros a hacer un mejor uso de sus competencias policiales y a dar prioridad a los controles policiales antes de decidir el restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores. En los últimos cuatro años, varios Estados miembros han intensificado los controles policiales en las zonas fronterizas ante las crecientes amenazas para el orden público o la seguridad interior. Algunos de ellos son ejemplos de buenas prácticas a la hora de hacer frente al aumento de amenazas persistentes para el orden público o la seguridad interior. De hecho, estos controles a menudo pueden resultar igual o más eficaces que los controles en las fronteras interiores, sobre todo porque son más flexibles que los controles fronterizos estáticos en pasos fronterizos específicos y pueden adaptarse más fácilmente a la evolución de los riesgos. Con el fin de garantizar que se aprovecha plenamente el potencial de estas medidas, el Estado miembro que considere prorrogar el restablecimiento de los controles fronterizos debe evaluar en primer lugar si el control fronterizo puede sustituirse por estas medidas alternativas. Además, la experiencia relacionada con la pandemia de COVID-19 ha dejado patente que también otras competencias públicas, que no suelen estar relacionadas con las competencias policiales (por ejemplo, los controles relacionados con la salud pública) pueden hacer innecesario el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores. Por este motivo, debería revisarse la lista de medidas alternativas que no deben considerarse equivalentes a los controles en las fronteras interiores. Una mejor cooperación policial puede ampliar el conjunto de alternativas al control de las fronteras interiores con las que cuentan los Estados miembros. Con este fin, la Comisión adoptó el 8 de diciembre de 2021 propuestas legislativas para un Código de Cooperación Policial de la UE. El Código proporcionará un marco jurídico coherente de la UE para garantizar que las autoridades policiales de un Estado miembro tengan el mismo acceso a la información que las de otros Estados miembros cuando la necesiten para luchar contra la delincuencia y el terrorismo. Por último, la persistencia de los controles en las fronteras interiores en relación con movimientos no autorizados justifica modificaciones que permitan a los Estados miembros abordar mejor estos retos sin necesidad de recurrir a controles en las fronteras interiores. * Habida cuenta de lo anterior, es urgente abordar los problemas que afectan a las fronteras exteriores e interiores del espacio Schengen en relación con los siguientes puntos: a)Medidas en las fronteras exteriores para hacer frente a amenazas graves para la salud pública, como las pandemias, y casos de instrumentalización de migrantes; b)Condiciones para el restablecimiento de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores y uso de otras medidas en todo su potencial para garantizar un nivel de seguridad suficientemente elevado sin necesidad de recurrir a controles en las fronteras interiores. Objetivos específicos y principales elementos de la propuesta La propuesta persigue los objetivos específicos siguientes: a)Aplicación uniforme de medidas en las fronteras exteriores en caso de amenaza para la salud pública. La propuesta tiene por objeto establecer un nuevo mecanismo que permita la adopción oportuna por el Consejo de un instrumento vinculante que establezca restricciones temporales de viaje en las fronteras exteriores en estas circunstancias. Gracias a este mecanismo, las restricciones de viaje se aplicarán de manera uniforme en todos los Estados miembros mientras persista la amenaza para la salud pública en la Unión. La propuesta determina de manera global todos los elementos necesarios de un instrumento para ser adoptado por el Consejo en un acto de ejecución. En consecuencia, dicho instrumento debería especificar toda categoría de personas exentas de restricciones de viaje, incluso en situaciones en las que viajen por razones no esenciales, o, sobre la base de indicadores objetivos, toda zona geográfica o tercer país desde los que el viaje pueda estar sujeto a medidas específicas, por ejemplo, a restricciones de viaje. Además, debería definir las condiciones adicionales que se impondrán a los viajeros para que los viajes sean seguros. De conformidad con las obligaciones derivadas del Derecho internacional y de la Unión, a los ciudadanos de la Unión y los nacionales de terceros países que, en virtud de acuerdos entre la Unión y sus Estados miembros, por una parte, y esos terceros países, por otra, disfruten de derechos de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias respectivas, siempre se les debería permitir la entrada en la Unión. A los residentes debería permitírseles siempre regresar a la Unión. Por otra parte, el instrumento debería definir una lista mínima de categorías de viajeros que se consideren necesarias en relación con las funciones o necesidades esenciales y que, por tanto, no estén cubiertas por medidas en el marco de este instrumento. Esta lista debería reflejar, en particular, las obligaciones internacionales de la Unión y de sus Estados miembros de permitir los viajes, mientras que se dejará a las decisiones individuales del Consejo definir categorías adicionales de viajes esenciales, en caso necesario, en función de la amenaza específica. El instrumento también podría establecer un mecanismo de «freno de emergencia» que permita adoptar las medidas pertinentes en caso de que la situación epidemiológica empeore drásticamente en una o varias zonas geográficas.

b) Respuesta a la instrumentalización de migrantes en las fronteras exteriores La propuesta tiene por objeto abordar la instrumentalización de migrantes cuando un agente de un tercer país utilice a seres humanos para desestabilizar a la Unión o a sus Estados miembros. La propuesta define en el artículo 2 qué debe entenderse por «instrumentalización». Por otra parte, la modificación propuesta del artículo 5 y del artículo 13 debería aclarar de qué medidas se dispone en los pasos fronterizos y en el contexto de la vigilancia fronteriza para evitar los cruces ilegales de fronteras y reaccionar ante ellos cuando los Estados miembros de primera entrada se enfrentan a tal presión por parte de un tercer país. Además, la nueva propuesta sobre procedimientos excepcionales de asilo y retorno tiene por objeto garantizar la coherencia con este enfoque mediante disposiciones que permitan a los Estados miembros adoptar las medidas necesarias para gestionar de manera humana, ordenada y digna, respetando plenamente los derechos fundamentales y los principios humanitarios, la llegada de personas que están siendo instrumentalizadas por un tercer país. c) Creación de un plan de contingencia para Schengen en una situación de amenaza que afecte a la mayoría de los Estados miembros simultáneamente La propuesta tiene por objeto crear un nuevo mecanismo que permita una respuesta europea a problemas que afectan a la mayoría de los Estados miembros simultáneamente, poniendo así en peligro el funcionamiento general del espacio Schengen. Este nuevo mecanismo debería complementar el mecanismo existente para deficiencias graves y persistentes en las fronteras exteriores, tal como se establece actualmente en el artículo 29 del Código de fronteras Schengen. Debería respetar plenamente el derecho de los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias ante una amenaza inmediata y ofrecer al Consejo la posibilidad de autorizar, sobre la base de una propuesta de la Comisión, el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores en algunos o en todos los Estados miembros afectados por la amenaza detectada, proporcionando así un marco coherente para el uso de los controles en las fronteras interiores por parte de los Estados miembros y definiendo las medidas atenuantes adecuadas. A propuesta de la Comisión, dicha autorización podrá prorrogarse períodos adicionales de hasta seis meses cada uno, mientras se considere que persiste la amenaza. Cuando la Comisión considere que no sería apropiada una autorización para restablecer los controles en las fronteras interiores, el Consejo debería adoptar, en su lugar, una recomendación en la que se especifiquen las medidas que parecen más adecuadas para hacer frente a la amenaza que los controles en las fronteras interiores o las medidas que pueden complementar los controles en las fronteras interiores. d)Garantías procesales en caso de restablecimiento unilateral de los controles en las fronteras interiores Con el fin de garantizar que los controles en las fronteras interiores sigan siendo una medida de último recurso, la propuesta aclara y amplía la lista de elementos que debe evaluar un Estado miembro a la hora de tomar la decisión de restablecer temporalmente los controles fronterizos. Estos elementos incluirían la idoneidad de la medida de restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores y el impacto probable de dicha medida en la circulación de personas dentro del espacio sin controles en las fronteras interiores y en las regiones transfronterizas. Por otra parte, cuando un Estado miembro decida prorrogar los controles en las fronteras interiores en respuesta a amenazas previsibles, dicha evaluación debería incluir también la evaluación de la idoneidad y el uso de medidas alternativas, como inspecciones proporcionadas realizadas en el contexto del ejercicio legítimo de poderes públicos por parte de las autoridades competentes en la región fronteriza, el uso del procedimiento de denegación para los nacionales de terceros países que cruzan la frontera interior y la cooperación policial prevista en el Derecho de la Unión. Además, las prórrogas relativas a amenazas previsibles que superen los seis meses deberían incluir también una evaluación del riesgo. A partir de hoy, la Comisión o cualquier otro Estado miembro pueden adoptar en cualquier momento un dictamen sobre la necesidad y proporcionalidad del restablecimiento de los controles en las fronteras interiores. Siempre que haya habido controles internos durante un total de 18 meses, la Comisión deberá emitir un dictamen sobre su proporcionalidad y necesidad e iniciar un proceso de consulta con los Estados miembros. A fin de tener en cuenta la experiencia de que determinadas amenazas pueden persistir durante un tiempo considerable, la posibilidad de prorrogar los controles fronterizos en estos casos se amplía a un período máximo total de dos años. No obstante, la propuesta reconoce que los Estados miembros pueden ver la necesidad de mantener los controles en las fronteras interiores más allá de este plazo. En estas situaciones, el Estado miembro de que se trate debería informar a la Comisión, al tiempo que justifica en su nueva notificación el mantenimiento del control en respuesta a la amenaza, incluyendo una evaluación de riesgos y teniendo en cuenta el dictamen de la Comisión emitido en caso de controles fronterizos de una duración de 18 meses. En tal caso, la Comisión emitirá un dictamen de seguimiento. Además, con el fin de permitir un análisis a posteriori, los Estados miembros deberían seguir estando obligados a presentar al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión un informe sobre el restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores, una vez suprimidos los controles. Por otra parte, cuando los controles fronterizos se mantengan durante más de un período de seis meses, dicho informe debería presentarse a los doce meses, y posteriormente cada año mientras se mantengan los controles. e)Aplicación de medidas atenuantes y salvaguardias específicas para regiones transfronterizas en los casos en que se restablezcan los controles en las fronteras interiores La propuesta también establece que siempre deberían aplicarse salvaguardias para limitar el impacto negativo del restablecimiento temporal de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores, en caso de que este restablecimiento sea inevitable, en particular para limitar su impacto en el funcionamiento de las regiones transfronterizas, el transporte y, por ende, en el mercado único. Ejemplos de medidas atenuantes que deberían adoptarse durante el restablecimiento de los controles fronterizos son, en particular, las establecidas en las directrices y recomendaciones formuladas en 2020 en relación con la crisis de la COVID-19. f) Aumento del uso de medidas alternativas para hacer frente a las amenazas detectadas en lugar de controles en las fronteras interiores La propuesta tiene por objeto garantizar un alto nivel de seguridad dentro del espacio Schengen de manera proporcionada. A tal fin, la propuesta aclara la posibilidad de que los Estados miembros hagan un uso más amplio de otras inspecciones distintas de los controles fronterizos en las zonas fronterizas. Estas inspecciones no deberían ser realizadas necesariamente por las autoridades policiales, sino que pueden implicar a cualquier otra autoridad competente en virtud del Derecho nacional para ejercer poderes públicos. En todos los casos, las autoridades competentes deben respetar las salvaguardias existentes establecidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para el ejercicio de las competencias policiales, en particular, proporcionando el marco necesario para la facultad conferida a dichas autoridades de llevar a cabo controles de identidad, incluida la de orientar la discrecionalidad de que disponen dichas autoridades en la aplicación práctica de esta facultad, con el fin de garantizar que tales controles no sean equivalentes a los controles fronterizos. A la hora de proporcionar las citadas orientaciones, los Estados miembros también deberían velar por que la discrecionalidad ejercida por las autoridades competentes se lleve a cabo respetando plenamente los derechos fundamentales, en particular la prohibición de discriminación. Con el fin de proporcionar más medios a los Estados miembros para utilizar medidas alternativas que aborden el problema de los movimientos no autorizados de migrantes irregulares, la propuesta introduce la posibilidad de trasladar migrantes irregulares si hay indicios claros de que la persona detenida en las fronteras interiores en el marco de la cooperación operativa policial transfronteriza acaba de llegar de ese otro Estado miembro (por ejemplo, el registro en Eurodac por otro Estado miembro o facturas recientes emitidas en el otro Estado miembro). Habida cuenta de la iniciativa relativa a la cooperación policial transfronteriza presentada el 8 de diciembre de 2021, este nuevo procedimiento debería fomentar el uso de patrullas conjuntas como instrumento que permita aplicar este traslado simplificado de las personas detenidas en las fronteras interiores. La propuesta también prevé la supresión de la cláusula de statu quo actualmente aplicable a los acuerdos y convenios bilaterales existentes entre los Estados miembros sobre esta cuestión, tal como se contempla en el artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre retorno, y la determinación de las condiciones en las que los migrantes irregulares pueden ser devueltos en la actualidad una vez detenidos en una situación de estancia ilegal en un Estado miembro. La propuesta contiene una modificación específica del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre retorno que permitiría a los Estados miembros establecer acuerdos y convenios bilaterales de readmisión más eficaces, capaces de abordar los retos relacionados con los movimientos no autorizados. La modificación también obligaría a los Estados miembros a notificar dichos acuerdos y convenios a la Comisión. Además, la Comisión está dispuesta a preparar un modelo de acuerdo bilateral de las principales cláusulas de dichos acuerdos, basado en una revisión de acuerdos existentes, con el fin de apoyar a los Estados miembros en esta tarea de crear un instrumento eficaz para gestionar los movimientos no autorizados. La propuesta elimina también obstáculos para hacer un uso más amplio de las tecnologías de seguimiento y vigilancia, y aclara que el Código de fronteras Schengen no impide el uso de datos de los pasajeros, como el registro de nombres de los pasajeros o la información anticipada sobre los pasajeros en las conexiones dentro del espacio Schengen, en caso de que el Derecho aplicable lo permita. •Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial Como se ha mencionado anteriormente, esta iniciativa está en consonancia con las acciones establecidas en la Estrategia Schengen. La propuesta, con obligaciones de información renovadas para la Comisión en lo que se refiere al funcionamiento del espacio Schengen, contribuye a los principios de la gobernanza de Schengen, con el objetivo de aumentar el diálogo político, el control y la aplicación. Por consiguiente, constituye un componente integral de la estructura de gobernanza de Schengen, tal como se establece en la Estrategia Schengen de 2 de junio de 2021. Esta obligación de información se cumplirá en el futuro a través del informe anual sobre el estado de Schengen, que incluirá el informe que debe presentarse de conformidad con el artículo 20 del Reglamento sobre el mecanismo de evaluación de Schengen. El mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen prevé un instrumento inter pares que fomente la confianza mutua entre Estados miembros y garantice una aplicación correcta y eficaz del marco jurídico de Schengen. Las deficiencias y la falta de aplicación en un Estado miembro pueden afectar a todos los demás y, por consiguiente, poner en peligro el espacio Schengen. Esto hace necesario disponer de un mecanismo adecuado para garantizar un espacio Schengen más fuerte y resiliente. Para lograrlo, la Comisión adoptó una reforma del mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen el 2 de junio de 2021, que actualmente es objeto de debate en el Consejo. El informe sobre el estado de Schengen debe debatirse anualmente en el Foro de Schengen creado por la Comisión para promover un diálogo político regular y estructurado entre las partes implicadas en garantizar el correcto funcionamiento del espacio Schengen. En estos debates deberían participar las autoridades nacionales pertinentes a nivel nacional y regional, con el fin de estimular una cooperación más concreta y una mayor confianza entre los Estados miembros para apoyar el buen funcionamiento de Schengen. El primer Foro de Schengen tuvo lugar el 30 de noviembre de 2020 y el segundo, el 17 de mayo de 2021, con la participación de diputados del Parlamento Europeo y ministros de Asuntos de Interior.

De conformidad con el artículo 33 del Código de fronteras Schengen, el informe sobre el estado de Schengen se remitirá al Parlamento Europeo y al Consejo. Sobre la base de los debates del Foro de Schengen, estas instituciones deberían, por lo tanto, considerar las conclusiones que deben extraerse del informe. La propuesta complementa las normas relativas a los controles en las fronteras exteriores como requisito previo para el espacio sin controles en las fronteras interiores. Contribuye a la aplicación efectiva de la gestión europea integrada de las fronteras por parte de la Guardia Europea de Fronteras y Costas. La propuesta también se reflejará en el próximo ciclo de política estratégica plurianual, cuyo objetivo es establecer el marco estratégico para dirigir la gestión europea integrada de las fronteras mediante la eliminación de las lagunas existentes entre la protección de las fronteras, la seguridad, el retorno y la migración, garantizando al mismo tiempo la protección de los derechos fundamentales. Tal como se anunció en la Estrategia Schengen, a principios de 2022 la Comisión adoptará un documento político que constituirá la base de una consulta al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la gestión europea integrada de las fronteras. Se espera que el nuevo procedimiento en las fronteras exteriores, que se aplicará en situaciones de enfermedades infecciosas que pueden convertirse en epidemias detectadas por el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades o por la Comisión, a través de la Autoridad Europea de Preparación y Respuesta ante Emergencias Sanitarias (HERA), prepare mejor a la Unión ante cualquier futura pandemia y, con ello, contribuya a uno de los objetivos de los controles fronterizos: prevenir las amenazas para la salud pública. Colmará la laguna una vez que deje de aplicarse la actual Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo sobre la restricción temporal de los viajes no esenciales a la UE y el posible levantamiento de dicha restricción. Cabe recordar que la Recomendación 2020/912 del Consejo se adoptó como parte de la respuesta coordinada a la pandemia de COVID-19, lo que significa que debería dejar de aplicarse para cuando se adopte el presente Reglamento. El nuevo procedimiento debería tener plenamente en cuenta los procedimientos establecidos por el futuro Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud, en particular en caso de reconocimiento de una emergencia de salud pública, y el mandato revisado del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades. Por lo que se refiere a las medidas destinadas a apoyar a los Estados miembros en sus esfuerzos por hacer frente a la instrumentalización de migrantes por parte de terceros países, la propuesta se basa en las normas existentes en materia de vigilancia y control de las fronteras exteriores establecidas en el Código de fronteras Schengen. La propuesta responde a una serie de Resoluciones del Parlamento Europeo y se basa en las Recomendaciones de la Comisión adoptadas en 2017 con vistas a allanar el camino para suprimir los controles permanentes en las fronteras interiores: la Recomendación de 12 de mayo de 2017 sobre el uso proporcionado de los controles policiales y la cooperación policial en el espacio Schengen y la Recomendación de 3 de octubre de 2017 sobre la aplicación de las disposiciones del Código de fronteras Schengen relativas al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores del espacio Schengen. La propuesta sustituye a la propuesta de la Comisión de modificación del Código de fronteras Schengen adoptada por la Comisión en 2017, que se retira. Como se explica en la Estrategia Schengen, a pesar del consenso de las partes interesadas sobre la necesidad de abordar el problema de los controles en las fronteras interiores, la iniciativa de 2017 no recibió el apoyo suficiente para que los colegisladores prosiguiesen con éxito las negociaciones, por lo que debería retirarse. La propuesta actual incorpora garantías procesales que habían encontrado un respaldo general en las negociaciones de 2017, como la obligación de presentar la evaluación del riesgo junto con la notificación de los controles en las fronteras interiores en caso de amenazas previsibles. Junto con el refuerzo de las salvaguardias, la propuesta simplifica y racionaliza los plazos en los que pueden restablecerse o prorrogarse los controles en las fronteras interiores. En concreto, los Estados miembros tendrán la posibilidad de prorrogar dichos controles hasta un total de dos años. Más allá de ese período, los controles fronterizos podrán prorrogarse excepcionalmente, pero requerirán una nueva notificación por parte del Estado miembro en la que se justifique la persistencia del control en respuesta a la amenaza, teniendo en cuenta el dictamen de la Comisión emitido al cabo de dieciocho meses. Por otra parte, la presente propuesta prevé la intervención del Consejo cuando una amenaza se haya convertido en una cuestión auténticamente europea que afecte a la mayoría de los Estados miembros simultáneamente. Por tanto, la propuesta establece un equilibrio adecuado entre, por una parte, el derecho soberano de los Estados miembros a introducir controles en las fronteras interiores y la necesidad de tener en cuenta el carácter duradero de determinadas amenazas y, por otra, la necesidad de garantizar que tales restablecimientos se lleven a cabo de manera coordinada con las salvaguardias adecuadas. •Coherencia con otras políticas de la Unión La propuesta de modificación del Código de fronteras Schengen figura en el programa de trabajo de la Comisión para 2021. La propuesta no prejuzga el derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión en el sentido del artículo 20, apartado 1, del TFUE y de los nacionales de terceros países que, en virtud de acuerdos entre la Unión y sus Estados miembros, por una parte, y esos terceros países, por otra, gocen de derechos de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión, así como de los miembros de sus familias respectivas. Esto afecta tanto a las medidas propuestas en las fronteras exteriores, en las que se garantiza el derecho a regresar a casa a esta categoría de personas, incluso durante una restricción de los viajes no esenciales a la Unión, como en las fronteras interiores, en las que se refuerza la necesidad de evaluar el impacto de las medidas adoptadas en las fronteras interiores sobre la circulación de personas dentro del espacio sin controles en las fronteras interiores. La presente propuesta no afecta en modo alguno a los derechos de los ciudadanos de la UE en virtud de la Directiva 2004/38/CE. La propuesta contribuye a mejorar la seguridad dentro del espacio Schengen, aclarando las medidas de que disponen los Estados miembros para garantizar un alto nivel de seguridad, a pesar de la supresión de los controles en las fronteras interiores. La propuesta es consecuencia de la adopción, el 8 de diciembre de 2021, de un paquete de cooperación policial, compuesto por una propuesta de Recomendación del Consejo relativa a la cooperación policial operativa, una propuesta de Directiva relativa al intercambio de información entre las autoridades policiales de los Estados miembros y un Reglamento relativo al intercambio automatizado de datos para la cooperación policial («Prüm II»). El objetivo de estas propuestas es reforzar los dos aspectos más importantes de la cooperación policial: el intercambio de información y la cooperación policial operativa. Esto reforzará las medidas alternativas de que disponen los Estados miembros y, por lo tanto, limitará la necesidad de restablecer los controles en las fronteras interiores. El nuevo procedimiento propuesto para el traslado de migrantes irregulares detenidos en las fronteras interiores como parte de la cooperación policial transfronteriza y la propuesta de modificación específica del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre retorno contribuyen a preservar el espacio sin controles en las fronteras interiores. Con ello, la propuesta se entiende sin perjuicio de la Directiva sobre retorno y no afecta a su doble naturaleza, es decir, la de un instrumento para luchar contra la inmigración ilegal que apoya al mismo tiempo el buen funcionamiento de un espacio sin inspecciones en las fronteras interiores. Al tiempo que se respetan plenamente los derechos fundamentales de estas personas, prevalece el objetivo de la expulsión efectiva de un migrante irregular del espacio Schengen a un tercer país, y los Estados miembros siempre deberían esforzarse por devolver a dichos migrantes irregulares a un tercer país, en lugar de trasladar a la persona de que se trate a otro Estado miembro. Por otra parte, la nueva excepción solo permitirá que los migrantes sean devueltos al Estado miembro desde el que se haya detectado el cruce irregular de fronteras. Cualquier otro retorno a otros Estados miembros seguirá rigiéndose por los acuerdos y convenios bilaterales existentes y futuros entre los Estados miembros. La propuesta respeta plenamente el acervo en materia de asilo, tanto cuando propone medidas en las fronteras exteriores relacionadas con la instrumentalización de migrantes como cuando propone un nuevo procedimiento para hacer frente a los movimientos no autorizados de migrantes irregulares. Al perseguir los objetivos de este nuevo procedimiento, los Estados miembros podrán basarse en la propuesta por la que se modifica el Reglamento Eurodac así como en la propuesta de control, respetando plenamente los derechos fundamentales y las salvaguardias específicas previstas en dichos instrumentos. La propuesta tiene en cuenta la política de transportes de la UE y, en particular, los corredores verdes de transporte introducidos para preservar las cadenas de suministro y facilitar la circulación de los trabajadores del transporte durante la pandemia de COVID-19. El próximo plan de contingencia para el transporte facilitará más detalles sobre la gestión de las situaciones de crisis en este sector. 2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD •Base jurídica La propuesta se basa en el artículo 77, apartado 2, letras b) y e), y en el artículo 79, apartado 2, letra c), del TFUE. La propuesta modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), concretamente el título II, relativo a las normas aplicables en las fronteras exteriores, y el título III, relativo a las normas aplicables en las fronteras interiores. La propuesta también modifica la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular, en lo que respecta a las excepciones a la obligación de dictar una decisión de retorno respecto de un nacional de un tercer país. •Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)

Las actuaciones en el espacio de libertad, seguridad y justicia quedan comprendidas en un ámbito de competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, del TFUE. Por tanto, el principio de subsidiariedad es aplicable, en virtud del artículo 5, apartado 3, del TUE, según el cual la Unión intervendrá solo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. Los objetivos de la presente propuesta no pueden ser alcanzados individualmente de manera suficiente por los Estados miembros y pueden alcanzarse mejor a escala de la Unión. Esto se debe a que se trata de inspecciones de personas en las fronteras exteriores, que son una condición previa para el espacio sin controles en las fronteras interiores. Además, la integridad del espacio Schengen y la necesidad de garantizar condiciones uniformes para ejercer el derecho a la libre circulación requieren un enfoque coherente en todo el espacio Schengen de medidas que fomenten la confianza en las fronteras exteriores, incluidas las restricciones de los viajes no esenciales a la UE y la respuesta a la instrumentalización de migrantes por parte de las autoridades de terceros países. La ausencia de controles en las fronteras interiores está garantizada por el artículo 77, apartado 2, letra e), del TFUE. Si bien los Estados miembros conservan el derecho a adoptar medidas para responder a la seguridad interior y al orden público y, por tanto, a ejercer el derecho garantizado por el artículo 72 del TFUE, aun cuando esto signifique restablecer los controles en las fronteras interiores, las normas para dicho restablecimiento temporal se han establecido en el Código de fronteras Schengen con el fin de garantizar que solo se apliquen en condiciones estrictas. Así pues, todo cambio relativo a estas condiciones para el restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores requiere legislación de la UE. El objetivo de establecer un plan de contingencia para Schengen, que incluya medidas específicas en las fronteras interiores para hacer frente a una amenaza que afecte simultáneamente a la mayoría de los Estados miembros y mitigar los efectos negativos de los controles fronterizos cuando estos sean inevitables, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros por sí solos y puede lograrse mejor a nivel de la Unión. La Unión puede, por tanto, adoptar las medidas propuestas, de conformidad con el principio de subsidiariedad. •Proporcionalidad De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 5, apartado 4, del TUE, es necesario adecuar la naturaleza y la intensidad de una medida dada al problema detectado. Todos los problemas abordados en la presente iniciativa legislativa exigen, de una manera u otra, una acción legislativa a nivel de la UE que permita a los Estados miembros resolver estos problemas eficazmente. Las medidas propuestas para ser aplicadas en las fronteras exteriores con el fin de hacer frente a una amenaza para la salud pública se inspiran en el marco actualmente aplicable, establecido en la Recomendación (UE) 2020/912 del Consejo. Con el fin de garantizar su proporcionalidad, el procedimiento propuesto establece el marco que permite determinar, en caso necesario, las condiciones en las que podrían introducirse restricciones, su ámbito de aplicación y salvaguardias, en particular con respecto a los ciudadanos de la UE y otras personas que se beneficien de la libertad de circulación con arreglo al Derecho de la Unión o a los nacionales de terceros países que desempeñen una función esencial. Las medidas propuestas relativas a la instrumentalización de migrantes complementan las disposiciones existentes sobre controles en los pasos fronterizos y sobre vigilancia de fronteras. Dichas medidas tienen plenamente en cuenta las competencias de los Estados miembros en materia de gestión de fronteras. Asimismo, reflejan plenamente las competencias de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas en lo que respecta al apoyo de los Estados miembros en su obligación de proteger las fronteras exteriores. Las modificaciones relativas a las fronteras interiores mejoran el equilibrio entre las inspecciones que pueden llevarse a cabo en las zonas fronterizas en el marco del ejercicio de poderes públicos y el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores. Las modificaciones propuestas aclaran las condiciones en las que los Estados miembros pueden realizar inspecciones en las zonas fronterizas sin riesgo de que puedan ser confundidos con controles fronterizos. Proponen un nuevo procedimiento aplicable a los migrantes irregulares detenidos en zonas fronterizas interiores con el fin de hacer frente a los movimientos no autorizados sin necesidad de recurrir a controles en las fronteras interiores. De este modo, el nuevo procedimiento complementará el marco existente que permite la supresión de los controles en las fronteras interiores. La aplicabilidad del nuevo procedimiento se limita a las detenciones en las fronteras interiores, cuando los migrantes irregulares sean detenidos como parte de la cooperación policial operativa transfronteriza, en particular durante las patrullas conjuntas, ya que estas patrullas garantizarán que los dos Estados miembros implicados tengan el mismo nivel de información en cuanto a la detención del migrante irregular. En el pleno respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, la propuesta deja la posibilidad de determinar su cooperación bilateral en cuestiones relacionadas con los desplazamientos no autorizados a los Estados miembros, respetando al mismo tiempo los objetivos de la política de retorno de la UE, tal como se establece en la Directiva sobre retorno. La propuesta elimina la cláusula de statu quo en los acuerdos y convenios bilaterales existentes en el sentido del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre retorno, con el fin de permitir a los Estados miembros actualizar su contenido. Los Estados miembros conservan plena libertad a este respecto, pero deben notificar a la Comisión cualquier acuerdo y convenio nuevo o modificado. La Comisión está dispuesta a ayudar a los Estados miembros desarrollando un modelo de acuerdo bilateral basado en las cláusulas que estén consideradas como mejores prácticas para hacer frente a los movimientos no autorizados en la actualidad, que se adjuntará al Manual de retorno. La propuesta reconoce plenamente el derecho soberano de los Estados miembros a restablecer los controles en las fronteras interiores, en particular cuando sea necesaria una reacción urgente, incluso en caso de amenaza que ponga en peligro el funcionamiento global del espacio Schengen y, por tanto, exija una respuesta europea. Por último, refuerza las salvaguardias frente a las prórrogas discrecionales de los controles en las fronteras interiores debido a la mera persistencia de una amenaza, al aumentar los requisitos de notificación a lo largo del tiempo, en particular por lo que se refiere a la conveniencia de medidas alternativas. La propuesta mantiene el planteamiento de que los controles en las fronteras interiores solo pueden llevarse a cabo durante el tiempo necesario, es decir, deberían suprimirse tan pronto como otras medidas puedan hacer frente a la amenaza detectada. Por consiguiente, la responsabilidad del cumplimiento de los plazos existentes es una tarea compartida entre los Estados miembros y la Comisión. En concreto, los Estados miembros deberían facilitar una descripción de las amenazas detectadas que justifiquen el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores, presentando también, en caso de prórroga de los controles fronterizos para hacer frente a una amenaza previsible, una evaluación del riesgo. Además, deberían evaluar caso por caso si la amenaza persistente sigue siendo la misma que justifica una prórroga de los controles fronterizos o si se trata de una nueva amenaza que justifique una nueva notificación. Tanto en la situación de restablecimiento como en la posterior prórroga de los controles fronterizos, los Estados miembros deberían poder aportar un análisis que demuestre la necesidad y proporcionalidad de dichos controles y, en particular, de qué manera son adecuados los controles en las fronteras interiores para hacer frente a la amenaza, así como su impacto en la circulación de personas en el espacio sin controles en las fronteras interiores y en el funcionamiento de las regiones transfronterizas. En caso de cualquier prórroga relacionada con amenazas previsibles, el Estado miembro debería demostrar la necesidad de mantener los controles en las fronteras interiores evaluando si los objetivos perseguidos por dicha prórroga podrían alcanzarse con medidas alternativas. Además, las prórrogas relativas a amenazas previsibles superiores a seis meses deberían incluir también una evaluación del riesgo. La Comisión y cualquier Estado miembro pueden manifestar sus reservas en cuanto al uso de los controles fronterizos mediante un dictamen sobre la necesidad y la proporcionalidad. En caso de controles fronterizos que superen los 18 meses, el dictamen de la Comisión debería ser obligatorio. El restablecimiento de los controles fronterizos podrá debatirse en el marco de las consultas llevadas a cabo por la Comisión a iniciativa propia o a petición de un Estado miembro, con el fin de aclarar la pertinencia del restablecimiento previsto de dichos controles, la idoneidad de las medidas alternativas, así como la cooperación mutua en relación con los controles fronterizos y las medidas atenuantes. Como ocurre actualmente, dicha consulta seguiría siendo obligatoria en una situación en la que la Comisión o un Estado miembro hayan emitido un dictamen. Por último, en caso de amenazas de dimensión europea, la Comisión y el Consejo asumen la responsabilidad de que los controles en las fronteras interiores solo se mantengan el tiempo necesario, sin fijar ningún plazo absoluto. •Elección del instrumento La propuesta se refiere a la modificación de un Reglamento y a la consiguiente modificación de la Directiva sobre retorno. Dado que los principales elementos de la propuesta se refieren a disposiciones vigentes del título II del Código de fronteras Schengen, relativo a los controles en las fronteras exteriores, y del título III, relativo al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores de este Reglamento, no sería adecuado un instrumento distinto de un Reglamento. 3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO •Evaluaciones ex post / controles de la adecuación de la legislación existente No procede. •Consultas con las partes interesadas Como se indica en el anexo 2 de la evaluación de impacto que acompaña a la presente propuesta, entre noviembre de 2020 y febrero de 2021 se llevó a cabo una consulta con las partes interesadas que abarcó, principalmente, la consulta con partes interesadas específicas a través del Foro de Schengen y talleres temáticos divididos en función del tema y de las partes interesadas participantes. En la consulta participaron los Estados miembros, el Parlamento Europeo, transportistas y ONG. Además, se llevó a cabo una consulta pública. La consulta comenzó el 19 de enero de 2021, y el plazo para la presentación de las contribuciones se fijó en el 16 de marzo de 2021.

La Comisión también publicó la evaluación inicial de impacto en su sitio web durante cuatro semanas, y recibió observaciones de Francia, Croacia, Ucrania y un remitente anónimo. •Obtención y uso de asesoramiento especializado La propuesta se basa en las pruebas recabadas en el estudio de la DG REGIO: «The effects of COVID-19 induced border closures on cross border regions - An empirical report covering the period March to June 2020» («Los efectos del cierre de fronteras motivado por la COVID-19 en las regiones fronterizas - Estudio empírico del período comprendido entre marzo y junio de 2020» y el «Estudio de 20 casos del período comprendido entre marzo y junio de 2020». La Comisión también se basó en los estudios sobre los costes de la inexistencia de Schengen, elaborados por el Parlamento Europeo, en las notificaciones de los Estados miembros relativas al restablecimiento temporal de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores y en las reacciones de los ciudadanos manifestadas en la correspondencia enviada a la Comisión. •Evaluación de impacto En consonancia con su política de mejora de la legislación, la Comisión realizó una evaluación de impacto. En la misma, se evaluaron tres opciones: Opción 1 — Medidas no vinculantes. Esta opción contemplaba medidas no vinculantes basadas en la experiencia adquirida en la crisis de la COVID-19 y otras medidas para fomentar el uso de medidas alternativas en lugar de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores. Como tal, siguió el enfoque anterior de la Comisión en la Comunicación de 2016 «Restablecer Schengen — Hoja de ruta» y la Recomendación sobre los controles policiales proporcionados y la cooperación policial en el espacio Schengen. Con arreglo a esta opción, también se han considerado medidas no vinculantes para mejorar la coordinación de las medidas en las fronteras exteriores en una situación de crisis. Se esperaba que los objetivos específicos se alcanzaran a través de una Comunicación sobre el futuro de Schengen (la denominada Estrategia Schengen) y, posiblemente, de actualizaciones de las Recomendaciones pertinentes (en particular de la Recomendación de 2017 sobre los controles policiales proporcionados). Opción 2 — Opción mixta (modificación específica del Código de fronteras Schengen combinada con medidas no vinculantes). Esta opción tenía por objeto abordar las críticas de los ciudadanos, el Parlamento Europeo y los Estados miembros sobre las actuales inspecciones prolongadas en las fronteras interiores. También respondería a la petición del mundo académico. Con esta opción, se esperaba garantizar que las personas pudieran circular libremente en el espacio Schengen sin obstáculos innecesarios, gracias a la limitación de los casos en los que pueden restablecerse las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores. Por lo que se refiere a las medidas en las fronteras exteriores, esta opción proponía, a la vista de las orientaciones y recomendaciones adoptadas en respuesta a la COVID-19, desarrollar «medidas atenuantes» que deberían tenerse en cuenta siempre que sea inevitable restablecer las inspecciones fronterizas. Además, esta opción implicaba la adopción de una base jurídica clara para imponer y levantar una «prohibición de entrada» a la UE en caso de amenaza para la salud pública, con el fin de garantizar la uniformidad en las fronteras exteriores en una situación de amenaza para la salud pública. La propuesta actual recoge las ideas desarrolladas en el marco de esta opción. Opción 3 — Opción mixta (cambio más fundamental del Código de fronteras Schengen combinada con algunas medidas no vinculantes). Esta opción consideraba el espacio Schengen sin fronteras como un espacio integral que no debe verse fragmentado por las decisiones de los distintos Estados miembros. En vista de ello, la opción proponía abordar los retos detectados exclusivamente a escala de la Unión, estableciendo que cualquier decisión sobre el restablecimiento de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores requeriría la aprobación previa de una de las instituciones de la UE, o suprimiendo la posibilidad de restablecer dichas inspecciones en las fronteras interiores. Por lo que se refiere a la aplicación de medidas en las fronteras exteriores en caso de amenazas para la salud pública, las soluciones propuestas no diferirían de la opción 2 (nuevas restricciones de los viajes no esenciales a la UE aplicables en caso de amenaza para la salud pública). Resultado de la evaluación de impacto: Sobre la base de las conclusiones del informe de evaluación de impacto, se considera preferible la opción 2 (enfoque mixto). Esta opción es la que ha obtenido la mejor puntuación acumulada en términos de eficacia, eficiencia y proporcionalidad. Se basa en la experiencia adquirida del pasado y, al mismo tiempo, es suficientemente ambiciosa. Respeta los puntos de vista de los Estados miembros sobre el papel de las inspecciones fronterizas a la hora de hacer frente a amenazas graves, al tiempo que respeta también las expectativas legítimas de los ciudadanos de la UE y otras personas que se benefician de la ausencia de inspecciones fronterizas en las fronteras interiores en cuanto a la preservación del espacio Schengen, que facilita la circulación de personas y bienes gracias a la ausencia de controles en las fronteras interiores. Por lo que se refiere al impacto económico, en particular el nuevo mecanismo de planes de contingencia, es probable que responder a situaciones de crisis que afecten a varios, o a todos, los Estados miembros a nivel de la UE y reforzar el uso de medidas alternativas, así como de medidas atenuantes, facilite el ejercicio de la circulación y/o limite los efectos negativos para el mercado único de los controles en las fronteras interiores. Por ello, esta opción puede ser decisiva para limitar el impacto económico negativo de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores y, por tanto, los beneficios económicos de esta opción podrían ser significativos. Asimismo, la posibilidad de adoptar una restricción a escala de la UE para los viajes no esenciales aplicable en las fronteras exteriores en caso de amenaza para la salud pública podría contribuir a este objetivo, eliminando un probable motivo para el restablecimiento de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores. Esta opción también garantiza un impacto social positivo, gracias al plan de contingencia para Schengen y a los conceptos reforzados de la «medida de último recurso», que se espera limiten el recurso a las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores. No hay ningún impacto ambiental mensurable relacionado con la opción preferida. Por otra parte, esta opción puede tener relativamente el mayor impacto directo en la administración. Esto se debe a que se mantiene la posibilidad de restablecer temporalmente las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores y se añaden nuevas obligaciones, como una evaluación del riesgo, una notificación normalizada sobre el restablecimiento de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores y la obligación de informar periódicamente al respecto. No obstante, dado que las medidas propuestas en esta opción deberían lograr una reducción global del recurso a las inspecciones fronterizas, la carga administrativa adicional debería ser limitada. No se ha realizado ningún análisis específico de las medidas propuestas para luchar contra la instrumentalización de migrantes, ya que la propuesta, a este respecto, tiene por objeto aclarar las normas aplicables. El 19 de abril de 2021, la Comisión presentó la evaluación de impacto al Comité de Control Reglamentario. El Comité de Control Reglamentario emitió un dictamen favorable con observaciones. Estas observaciones se referían a: i) la falta de pruebas suficientes sobre los puntos fuertes y débiles de las actuales medidas clave del Código de fronteras Schengen, ii) la imprecisión de la descripción de las opciones y la opción de aplicación, y iii) la insuficiencia de desarrollo del análisis de las repercusiones. Para dar respuesta a estas observaciones, la Comisión amplió en particular los datos cuantitativos y la información sobre los puntos de vista de las partes interesadas en todo el informe con el fin de reforzar los argumentos cualitativos planteados en relación con los beneficios de la supresión de los controles en las fronteras interiores. La Comisión expuso con mayor claridad las deficiencias del proceso en 2020 desde la perspectiva de Schengen, y el Dispositivo de la UE de Respuesta Política Integrada a las Crisis (RPIC), que se centra en primer lugar en los aspectos sanitarios antes de pasar a otros, como el control de fronteras, subrayaba que, aunque los controles fronterizos pueden ser una herramienta eficaz, su eliminación progresiva crea problemas significativos y mostró más detalladamente que las medidas alternativas son menos costosas que los controles fronterizos, y, al mismo tiempo, muchas veces logran el mismo resultado. Además, la Comisión reforzó las distintas opciones previstas. Por último, se incluyó información adicional detallada sobre el objetivo de la anterior propuesta de 2017, la experiencia obtenida de sus negociaciones y sobre la nueva perspectiva que trajo consigo la crisis de la COVID-19. En el anexo I, punto 3, de la evaluación de impacto figura más información sobre cómo se reflejan las recomendaciones del Comité de Control Reglamentario en el informe de evaluación de impacto. •Adecuación regulatoria y simplificación De acuerdo con el Programa de Adecuación y Eficacia de la Reglamentación (REFIT) de la Comisión, todas las iniciativas destinadas a modificar la legislación vigente de la UE deben aspirar a simplificar y alcanzar los objetivos políticos declarados de manera más eficiente (es decir, reducir costes reglamentarios innecesarios).

El análisis de las repercusiones sugiere que la opción preferida debería contribuir a optimizar la asignación de recursos en caso de crisis y a limitar los costes del restablecimiento de las inspecciones fronterizas en las fronteras interiores. Sin embargo, cabe señalar que la nueva obligación relativa a la evaluación del riesgo, el nuevo modelo para las notificaciones de restablecimiento de las inspecciones y las obligaciones de notificación, así como las nuevas tareas relacionadas con la aplicación de medidas alternativas, pueden dar lugar a una situación en la que la carga global para los Estados miembros no se reduzca, sino que incluso aumente en algunos casos. Las instituciones de la UE tendrían obligaciones adicionales. Estas obligaciones requerirían disponer de la capacidad de tomar decisiones fundamentadas a escala de la UE sobre el uso de restricciones de los viajes no esenciales a la UE en las fronteras exteriores, pero también de aplicar los planes de contingencia en caso de necesidad. No se espera ninguna repercusión importante para los organismos y agencias de la UE, aunque la instrumentalización de la migración irregular podría dar lugar a una mayor participación de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, dentro de los límites del Reglamento (UE) 2019/1896 sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas, con el fin de ayudar a los Estados miembros a hacer frente al reto que supone dicha instrumentalización. En general, estas tareas adicionales deberían generar costes adicionales limitados en comparación con el importante impacto positivo en la gestión de situaciones de crisis que ponen en peligro el funcionamiento global del espacio Schengen. •Derechos fundamentales La modificación propuesta respeta los derechos fundamentales y los principios establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular la libertad de circulación y residencia (artículo 45), así como el derecho de asilo (artículo 18) y el principio de no devolución (artículo 19). Las salvaguardias del artículo 3, el artículo 4 y el artículo 7 del Código de fronteras Schengen siguen siendo de aplicación también en lo que respecta a las medidas adoptadas para hacer frente a la instrumentalización de migrantes por parte de terceros países. Además, por lo que se refiere a las medidas propuestas para abordar la instrumentalización de migrantes, la Comisión considera necesario que los Estados miembros respeten la libertad de expresión, la libertad de los medios de comunicación y la libertad de asociación de las organizaciones de la sociedad civil. Las medidas propuestas tienen por objeto abordar los problemas que actualmente afectan a los siguientes derechos: i) el derecho a la vida familiar de las personas que residen legalmente en la UE, ii) el derecho a trabajar, a ejercer el derecho de establecimiento y a prestar servicios en cualquier Estado miembro, iii) el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, y iv) el derecho a la intimidad y a la protección de los datos personales. Aunque las restricciones de los viajes no esenciales a la UE inevitablemente siempre afectarán a algunos de los derechos mencionados, las medidas propuestas no aumentarán estas repercusiones, ya que reflejan lo que está actualmente en vigor sobre la base de la Recomendación 2020/912 del Consejo y, por tanto, se consideran necesarias y proporcionadas ante una amenaza para la salud pública. Los actuales controles duraderos en las fronteras interiores y el uso discrecional de los controles fronterizos como medida cautelar, especialmente al principio de la pandemia de COVID-19, han tenido un impacto significativo en los derechos fundamentales antes citados. Las medidas propuestas relativas a las fronteras interiores solo pueden reducir este impacto. Por lo que se refiere al uso de medidas alternativas promovidas en la propuesta, se aplicarán plenamente las salvaguardias derivadas de las actuales obligaciones antidiscriminatorias en virtud del Derecho nacional y de la UE, incluido el artículo 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que también se reflejan explícitamente en los artículos 4 y 7, apartado 2, del Código de fronteras Schengen, de manera que se evite la elaboración de perfiles con sesgo racista u otras prácticas ilegales. Las normas de Schengen podrían contribuir a ello con un aumento de las medidas de seguimiento, por ejemplo, en el contexto de las evaluaciones de Schengen. Por lo que se refiere al derecho a la intimidad y a la protección de los datos personales, que podrían estar más en juego en el contexto de las tecnologías de vigilancia y control, todas las medidas propuestas estarán sujetas a las normas de protección de datos de la UE aplicables. El Derecho nacional proporcionará una base jurídica para el tratamiento de los datos personales. En este sentido, todas las opciones garantizan un nivel adecuado de protección a los ciudadanos y los Derechos nacionales proporcionan la base jurídica para el tratamiento de datos personales por dichas tecnologías. 4.REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS La modificación propuesta no tiene ninguna incidencia en el presupuesto de la UE. 5.OTROS ELEMENTOS •Planes de ejecución y modalidades de seguimiento, evaluación e información La evaluación de la modificación específica del Código de fronteras Schengen por lo que se refiere a la respuesta a las amenazas para el espacio sin controles en las fronteras interiores dependerá de la información que se reciba de los Estados miembros. El cuadro 11 de la evaluación de impacto incluye una lista no exhaustiva de indicadores cuantitativos propuestos para supervisar la consecución de los objetivos políticos señalados en la presente evaluación de impacto. Estos indicadores reflejan y definen, en la práctica, el éxito de las opciones. Ahora bien, dado que la opción propuesta se refiere a situaciones excepcionales, no es posible medir periódicamente los indicadores. Por otra parte, esta imprevisibilidad impide fijar objetivos cuantitativos fijos. El sitio web de la Comisión https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en , que informa al público sobre las inspecciones fronterizas actuales en las fronteras interiores, seguirá siendo la principal herramienta de información para el seguimiento y la evaluación de la situación en las fronteras interiores. Habida cuenta de las limitaciones de la base jurídica para las medidas en las fronteras interiores, la Comisión no puede desarrollar una herramienta independiente sobre el uso de medidas alternativas, como los controles policiales en las zonas fronterizas. No obstante, las condiciones de uso de las medidas alternativas en las fronteras interiores (controles policiales/nuevas tecnologías) estarán sujetas a supervisión en el marco del mecanismo de evaluación de Schengen, incluidas las posibles visitas sobre el terreno en las fronteras interiores y los procedimientos de infracción. •Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta La propuesta consta de cuatro disposiciones. El artículo 1 introduce modificaciones en el Código de fronteras Schengen. El artículo 2 prevé una modificación de la Directiva 2008/115/CE sobre retorno con el fin de: i) reflejar el nuevo procedimiento que se pretende introducir en el Código de fronteras Schengen para permitir el traslado inmediato de migrantes irregulares detenidos en las fronteras interiores como parte de la cooperación policial operativa transfronteriza al Estado miembro vecino; ii) suprimir la cláusula de statu quo del artículo 6, apartado 3, de la Directiva sobre retorno, y iii) imponer a los Estados miembros la obligación de notificar a la Comisión los nuevos acuerdos o convenios y las modificaciones de los existentes. El artículo 3 establece el período de incorporación para la modificación de la Directiva sobre retorno. El artículo 4 determina las condiciones de entrada en vigor y los efectos del Reglamento.

Artículo 1: Modificaciones del Código de fronteras Schengen: Se modifica el artículo 2 del Código de fronteras Schengen para adaptar la definición de «vigilancia de fronteras» y reflejar las definiciones necesarias de conceptos tales como: «instrumentalización de migrantes», «viajes esenciales» y «viajes no esenciales» que se han introducido por primera vez en el Código de fronteras Schengen y «centros de transporte». Estas definiciones se añaden para reflejar mejor las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en las fronteras exteriores de llevar a cabo la vigilancia de las fronteras, incluidas las medidas preventivas. Se modifica el artículo 5 para aclarar qué medidas pueden aplicar los Estados miembros en sus pasos fronterizos cuando se enfrentan a la instrumentalización de migrantes. Se modifica el artículo 13 para aclarar qué medidas pueden aplicar los Estados miembros cuando llevan a cabo tareas relacionadas con la vigilancia de fronteras en sus fronteras exteriores en relación con la instrumentalización de migrantes, junto con lo que se deriva del artículo 5. Se añade el artículo 21 bis con el fin de crear un terreno para la aplicación uniforme en las fronteras exteriores de restricciones de los viajes no esenciales a la Unión Europea en caso de enfermedad potencialmente epidemiológica. Esta disposición confiere al Consejo la facultad de adoptar, sobre la base de una propuesta de la Comisión, un reglamento de ejecución a este respecto. Establece todos los parámetros necesarios para tal decisión y ofrece salvaguardias con respecto a los ciudadanos de la UE, los residentes de larga duración y las personas que ejercen funciones esenciales. Se modifica el artículo 23 para aclarar el tipo de inspecciones autorizadas en las zonas fronterizas. Las modificaciones propuestas aclaran que las inspecciones efectuadas en las zonas fronterizas con el uso de tecnologías de seguimiento y vigilancia no tienen un efecto equivalente al de los controles fronterizos. Del mismo modo, la verificación de los datos de los pasajeros de las personas que viajan dentro del espacio sin controles en las fronteras interiores en las bases de datos pertinentes, si el Derecho aplicable lo permite, también debería permitirse desde la perspectiva del Código de fronteras Schengen. El nuevo artículo 23 bis establece un procedimiento para el traslado de migrantes irregulares detenidos en las fronteras interiores en el marco de la cooperación operativa policial transfronteriza a los Estados miembros de donde procedan directamente. Complementa las normas aplicables en virtud de la Directiva sobre retorno como medida de acompañamiento necesaria para el espacio sin controles en las fronteras interiores. Prevé la posibilidad de que los Estados miembros trasladen a las personas que no tengan derecho a entrar o permanecer en su territorio, al margen de su obligación de recibir a dichas personas, cuando estas hayan sido detenidas en las fronteras interiores en el contexto de la cooperación policial transfronteriza, como las patrullas policiales conjuntas, siempre que haya indicios claros de que la persona en cuestión acababa de cruzar la frontera interior. Estos indicios pueden consistir en la falta de documentos válidos que certifiquen la identidad o el derecho de estancia en el Estado miembro, un registro en Eurodac por otro Estado miembro o facturas recientes emitidas en el otro Estado miembro. El nuevo artículo y el nuevo anexo XII del Código de fronteras Schengen establecen el procedimiento aplicable en tales casos. El artículo 24 modificado aclara, a la vista de las modificaciones introducidas en el artículo 23, que el uso de tecnologías de seguimiento y vigilancia en los pasos terrestres puede justificar, junto con otras medidas de seguridad, la fijación de límites de velocidad u otros obstáculos en los pasos de carretera en las fronteras interiores. El artículo 25 establece un marco general aplicable al restablecimiento de los controles internos en las fronteras interiores. Cita ejemplos del tipo de amenaza que puede dar lugar al restablecimiento unilateral de los controles fronterizos en las fronteras interiores y de las circunstancias en las que pueden prorrogarse los controles fronterizos en las fronteras interiores. El artículo 25 bis establece el procedimiento aplicable al restablecimiento unilateral de controles en las fronteras interiores por parte de los Estados miembros en respuesta a acontecimientos imprevisibles y previsibles. El artículo 26 aclara los criterios que los Estados miembros deberían tener en cuenta y reflejar en la posterior notificación de los controles en las fronteras interiores. A este respecto, como novedad, añade el impacto en las regiones transfronterizas. La disposición establece requisitos diferentes para las situaciones en las que se restablezcan los controles fronterizos por primera vez y en las que los controles fronterizos se prolonguen por amenazas previsibles, a fin de tener en cuenta que las condiciones para el mantenimiento de los controles en las fronteras interiores deben ser más estrictas con el tiempo, en consonancia con el principio de proporcionalidad. Este artículo también introduce el concepto de medidas que atenúen los efectos derivados del restablecimiento de los controles fronterizos que deberían aplicarse en consecuencia. El artículo 27 se sustituye por otro nuevo, dedicado a la notificación del restablecimiento temporal o la prórroga de los controles fronterizos en las fronteras interiores. Establece también la obligación de presentar una evaluación del riesgo en caso de prórroga de los controles en las fronteras interiores en relación con amenazas previsibles. El artículo 27 bis aclara cuándo deben llevarse a cabo consultas entre la Comisión y los Estados miembros afectados y las circunstancias en las que podría o debería emitirse un dictamen sobre la necesidad y proporcionalidad de los controles en las fronteras interiores. El artículo 28 se sustituye por una nueva disposición por la que se establece un mecanismo de salvaguardia específico del espacio Schengen cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior afecte simultáneamente a la mayoría de los Estados miembros, poniendo en peligro el funcionamiento general del espacio sin controles en las fronteras interiores. Esta disposición faculta al Consejo, sobre la base de una propuesta de la Comisión, para adoptar una decisión de ejecución sobre un enfoque coordinado de la amenaza grave detectada simultáneamente en la mayoría de los Estados miembros, que sustituiría a cualquier medida nacional en vigor. La decisión del Consejo debe revisarse periódicamente, a propuesta de la Comisión, con vistas a prorrogar, modificar o levantar las medidas adoptadas. Se modifica el artículo 31 para establecer normas generales relativas a la información al Parlamento Europeo y al Consejo, aplicables en el marco de los cuatro mecanismos. Se modifica el artículo 33 para desvincular la obligación de informar sobre el restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores del hecho de suprimir dichos controles. El nuevo artículo ofrece además más detalles sobre los elementos que deben incluirse en el informe anual de la Comisión sobre el funcionamiento del espacio sin fronteras interiores y la cooperación con las agencias a este respecto. El artículo 39 modificado del Código de fronteras Schengen complementa el artículo 2 de la propuesta de Reglamento y establece la obligación de los Estados miembros de notificar a la Comisión las regiones transfronterizas, con el fin de determinar el alcance de las medidas atenuantes que deben preverse en un Reglamento de Ejecución con arreglo al artículo 28 y los ámbitos que deben tenerse en cuenta al estimar el impacto con arreglo al artículo 26 del Código de fronteras Schengen. Para calibrar mejor los intereses de las regiones transfronterizas a la hora de aplicar el artículo 26 y el artículo 28 del Código de fronteras Schengen, el nuevo artículo 42 ter exige a los Estados miembros que notifiquen a la Comisión las regiones transfronterizas designadas. 2021/0428 (COD) Propuesta de

REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se modifica el Reglamento (UE) 2016/399 por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 77, apartado 2, letras b) y e), y su artículo 79, apartado 2, letra c), Vista la propuesta de la Comisión Europea, Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales, De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1)De conformidad con el artículo 3, apartado 2, del Tratado de la Unión Europea («TUE»), la Unión comprende un espacio de libertad, seguridad y justicia sin controles en las fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia. (2)El Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016 («Código de fronteras Schengen»), establece normas que rigen la circulación de personas desde y hacia el espacio sin controles en las fronteras interiores (el «espacio Schengen»), así como entre los Estados miembros que participan en el espacio Schengen. (3)En los últimos años, el espacio Schengen se ha visto enfrentado a retos sin precedentes que, por su naturaleza, no se han circunscrito al territorio de un único Estado miembro. Estos retos han subrayado el hecho de que la preservación del orden público y la seguridad en el espacio Schengen es una responsabilidad compartida que requiere una acción conjunta y coordinada entre los Estados miembros y a escala de la Unión. También han puesto de relieve las lagunas existentes en las normas vigentes que rigen el funcionamiento del espacio Schengen, tanto en las fronteras exteriores como en las interiores, así como la necesidad de crear un marco más sólido y fuerte que permita dar una respuesta más eficaz a los retos a los que se enfrenta el espacio Schengen. (4)El control en las fronteras exteriores no redunda solo en beneficio del Estado miembro en cuyas fronteras exteriores se realiza, sino también en beneficio del conjunto de los Estados miembros que han suprimido los controles en sus fronteras interiores, y de la Unión en su conjunto. Los Estados miembros están obligados a aplicar unas normas estrictas en la gestión de sus fronteras exteriores, en particular mediante una mayor cooperación entre los guardias de fronteras, la policía, los agentes de aduanas y otras autoridades pertinentes. La Unión presta apoyo activo mediante apoyo financiero por parte de las agencias, en particular la Guardia Europea de Fronteras y Costas, y la gestión del mecanismo de evaluación de Schengen. Es necesario reforzar las normas aplicables en las fronteras exteriores para responder mejor a los nuevos retos que han surgido recientemente en dichas fronteras. (5)La pandemia de COVID-19 ha hecho aún más necesario que la Unión esté mejor preparada para responder a situaciones de crisis en las fronteras exteriores cuando surjan enfermedades potencialmente epidemiológicas que constituyan una amenaza para la salud pública. La pandemia de COVID-19 ha demostrado que las amenazas para la salud pública pueden exigir que se apliquen normas uniformes a las restricciones para viajar a la Unión Europea impuestas a los nacionales de terceros países. La adopción de medidas incoherentes y divergentes en las fronteras exteriores para hacer frente a estas amenazas afecta negativamente al funcionamiento de todo el espacio Schengen, y reduce la previsibilidad para los viajeros de terceros países y los contactos interpersonales con terceros países. A fin de preparar el espacio Schengen ante futuros retos de una escala comparable relacionados con amenazas para la salud pública, es necesario establecer un nuevo mecanismo que permita adoptar y retirar oportunamente medidas coordinadas a escala de la Unión. El nuevo procedimiento en las fronteras exteriores debe aplicarse cuando surja una enfermedad infecciosa que pueda convertirse en epidemia, detectada por el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades o por la Comisión. Este mecanismo completaría los procedimientos que se pretende establecer en la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las amenazas transfronterizas graves para la salud en particular en caso de reconocimiento de una emergencia de salud pública, y el mandato revisado del Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades. (6)El mecanismo debe prever la adopción por el Consejo, a propuesta de la Comisión, de un Reglamento que establezca restricciones a los viajes, incluidas las restricciones de entrada y cualesquiera otras medidas necesarias para viajar a la Unión Europea, así como las condiciones para su levantamiento. Habida cuenta del carácter políticamente sensible de tales medidas, que afectan al derecho de entrada en el territorio de los Estados miembros, deben conferirse al Consejo competencias de ejecución para adoptar dicho reglamento, a propuesta de la Comisión. (7)Además, y esto es muy importante, téngase en cuenta que, en consonancia con las obligaciones aplicables derivadas del Derecho internacional y de la Unión, a los ciudadanos de la Unión y los nacionales de terceros países que, en virtud de acuerdos entre la Unión y sus Estados miembros, por una parte, y esos terceros países, por otra, disfruten de derechos de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión, así como a los miembros de sus familias respectivas, siempre se les debe permitir la entrada en la Unión. También debe permitirse siempre regresar a la Unión a los residentes en la Unión. El acto debe contener todos los elementos necesarios para garantizar que las restricciones de los viajes sean eficaces, selectivas, no discriminatorias y proporcionadas a la evolución de la situación epidemiológica. Debe asimismo especificar, cuando proceda, las categorías de viajeros cuyos viajes deben quedar exentos de restricciones de entrada. Además, o como alternativa, el acto debe especificar las zonas geográficas o terceros países desde los que el viaje puede estar sujeto a medidas específicas, sobre la base de una metodología objetiva y de criterios aplicables a las mismas, que deben incluir, en particular, la situación epidemiológica. El acto podría especificar las condiciones en las que puede permitirse el viaje, como pruebas diagnósticas, cuarentena, autoaislamiento o cualquier otra medida adecuada, como la necesidad de rellenar un formulario de localización de pasajeros u otra herramienta de rastreo de contactos, y teniendo en cuenta, en particular, cualquier sistema de la Unión desarrollado para facilitar el viaje en condiciones seguras, como los sistemas de certificación digital. Cuando proceda, el instrumento también podría establecer un mecanismo que permita adoptar medidas adicionales en caso de que la situación epidemiológica empeore drásticamente en una o varias zonas geográficas. (8)También es necesario reforzar las normas y salvaguardias del Derecho de la Unión con el fin de que los Estados miembros puedan actuar con rapidez en los casos de instrumentalización de migrantes. Dicha instrumentalización debería entenderse como una situación en la que un tercer país instiga flujos migratorios irregulares hacia la Unión, fomentando o facilitando activamente la llegada de nacionales de terceros países a las fronteras exteriores de los Estados miembros, cuando tales acciones indiquen una intención de desestabilizar a la Unión en su conjunto o a un Estado miembro, y la naturaleza de tales acciones pueda poner en peligro funciones esenciales del Estado, incluida su integridad territorial, el mantenimiento del orden público o la salvaguardia de la seguridad nacional. (9)La instrumentalización de migrantes puede referirse a situaciones en las que un tercer país haya fomentado o facilitado activamente viajes irregulares de nacionales de terceros países a su propio territorio con el fin de que puedan llegar a la frontera exterior de los Estados miembros, pero también puede referirse a fomentar o facilitar activamente viajes irregulares de nacionales de terceros países ya presentes en ese tercer país. La instrumentalización de migrantes podría implicar así mismo la imposición de medidas coercitivas para impedir que los nacionales de terceros países abandonen las zonas fronterizas del tercer país instrumentalizador en una dirección que no sea a través de un Estado miembro. (10)La Unión debe movilizar todo su arsenal de medidas diplomáticas, financieras y operativas para apoyar a los Estados miembros que se enfrentan a esta instrumentalización. Debe darse prioridad a los esfuerzos diplomáticos de la Unión o del Estado miembro de que se trate como medio para abordar el fenómeno de la instrumentalización, que podrá complementarse, cuando proceda, con la imposición de medidas restrictivas por parte de la Unión. (11)Al mismo tiempo, además de estas medidas, también es necesario reforzar las normas actuales en relación con los controles en las fronteras exteriores y la vigilancia de las fronteras. Para ayudar en mayor medida al Estado miembro que se enfrenta a una instrumentalización de migrantes, el Reglamento (UE) XXX/XXX completa las normas sobre control fronterizo, estableciendo medidas específicas en el ámbito del asilo y el retorno, respetando al mismo tiempo los derechos fundamentales de las personas afectadas y, en particular, garantizando el respeto del derecho de asilo y proporcionando la asistencia necesaria por parte de las agencias de las Naciones Unidas y otras organizaciones pertinentes. (12)En particular, en una situación de instrumentalización, debe ser posible para el Estado miembro de que se trate, cuando sea necesario, limitar al mínimo el tráfico fronterizo cerrando algunos pasos fronterizos, al tiempo que se garantiza un acceso real y efectivo a los procedimientos de protección internacional. Cualquier decisión de este tipo debe tener en cuenta si el Consejo Europeo ha reconocido que la Unión o uno o varios de sus Estados miembros se enfrentan a una situación de instrumentalización de migrantes. Además, tales limitaciones deben tener plenamente en cuenta los derechos de los ciudadanos de la Unión, los nacionales de terceros países beneficiarios del derecho a la libre circulación en virtud de un acuerdo internacional y los nacionales de terceros países que sean residentes de larga duración con arreglo al Derecho nacional o de la Unión o sean titulares de visados de larga duración, así como los miembros de sus familias respectivas. Dichas limitaciones también deben aplicarse de manera que se garantice el respeto de las obligaciones relacionadas con el acceso a la protección internacional, en particular el principio de no devolución.

(13)La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas asiste a los Estados miembros en la aplicación de los aspectos operativos de la gestión de las fronteras exteriores, incluido el intercambio de información, el suministro de equipos, el desarrollo de capacidades y la formación de guardias de fronteras nacionales, la información específica y el análisis de riesgo, así como el despliegue del Cuerpo Permanente. El nuevo mandato de la Agencia ofrece considerables oportunidades de apoyo a las actividades de control fronterizo, incluidas las operaciones de detección y retorno y la puesta en marcha de una intervención fronteriza rápida o de una intervención de retorno a petición del Estado miembro de acogida de que se trate y en su territorio. (14)En virtud del artículo 41, apartado 1, del Reglamento (UE) 2019/1896, el director ejecutivo de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas debe recomendar a un Estado miembro que solicite a la Agencia que ponga en marcha, realice o adapte la ayuda de la Agencia, con el fin de hacer frente a las amenazas y retos detectados en las fronteras exteriores, siempre que se cumplan las condiciones establecidas en dicha disposición. En particular, la necesidad de apoyo de la Agencia puede manifestarse en situaciones en las que la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas haya llevado a cabo una evaluación específica de la vulnerabilidad en relación con la instrumentalización de migrantes. El director ejecutivo, basándose en los resultados de esa evaluación de la vulnerabilidad o cuando se atribuya un nivel de impacto crítico a una o varias zonas de la frontera exterior y teniendo en cuenta los elementos pertinentes de los planes de contingencia del Estado miembro, el análisis de riesgo de la Agencia y el nivel analítico del mapa de situación europeo, debe recomendar al Estado miembro de que se trate que solicite a la Agencia la puesta en marcha, la realización o la adaptación de la ayuda de la Agencia de conformidad con el artículo 41, apartado 1, del Reglamento (UE) 2019/1896. Estas competencias del director ejecutivo se entienden sin perjuicio del apoyo general que la Agencia pueda estar prestando a los Estados miembros. (15)Por otra parte, en caso de instrumentalización de migrantes, el Estado miembro de que se trate debe reforzar el control de las fronteras, incluso, cuando proceda, mediante medidas adicionales que impidan el cruce ilegal y el despliegue de recursos y medios técnicos adicionales para impedir el cruce no autorizado de la frontera. Estos medios técnicos podrían incluir tecnologías modernas, como drones y sensores de movimiento, así como unidades móviles. El uso de tales medios técnicos, en particular, cualquier tecnología capaz de recoger datos personales, tiene que basarse en disposiciones claramente definidas del Derecho nacional y ejercerse de conformidad con ellas. (16)La Comisión debe estar facultada para especificar, en los actos delegados adoptados en virtud del presente Reglamento, normas adecuadas para la vigilancia de las fronteras, en particular en relación con las nuevas tecnologías que los Estados miembros pueden utilizar, teniendo en cuenta al mismo tiempo el tipo de fronteras (terrestres, marítimas o aéreas), los niveles de impacto atribuidos a cada sección de la frontera exterior de conformidad con el artículo 34 del Reglamento (UE) 2019/1896 y otros factores pertinentes, como respuesta específica a situaciones de instrumentalización de migrantes. (17)En un espacio sin controles en las fronteras interiores, las personas deben poder circular libremente y en condiciones de seguridad entre los Estados miembros. A este respecto, debe aclararse que la prohibición de controles en las fronteras interiores no afecta a las competencias de los Estados miembros para llevar a cabo inspecciones en su territorio, incluso en sus fronteras interiores, con fines distintos del control fronterizo. En particular, debe aclararse que las autoridades nacionales competentes, incluidas las autoridades sanitarias o policiales, siguen siendo, en principio, libres de realizar inspecciones en el ejercicio de los poderes públicos previstos en el Derecho nacional. (18)Aunque la prohibición de los controles en las fronteras interiores es extensivo también a las inspecciones con efectos equivalentes, las inspecciones por parte de las autoridades competentes no deben considerarse equivalentes al ejercicio de inspecciones fronterizas cuando no tengan como objetivo el control fronterizo, cuando estén basadas en información general y en la experiencia de las autoridades competentes sobre posibles amenazas para la seguridad pública o el orden público, incluso cuando tengan por objeto luchar contra la estancia o la residencia irregulares y los delitos transfronterizos relacionados con la migración irregular, cuando se conciban y ejecuten de manera claramente distinta de las inspecciones sistemáticas de personas en las fronteras exteriores, y cuando se realicen en centros de transporte, tales como puertos, estaciones de tren o autobuses y aeropuertos o directamente a bordo de servicios de transporte de pasajeros, y cuando se basen en un análisis de riesgo. (19)Aunque los flujos migratorios irregulares no deben considerarse en sí mismos una amenaza para el orden público o la seguridad interior, pueden requerir medidas adicionales para garantizar el funcionamiento del espacio Schengen. (20)La lucha contra la residencia o estancia ilegales y la delincuencia transfronteri