Informe Especial no 3/2003

sobre el régimen de la pensión de invalidez de las instituciones europeas, acompañado de las respuestas de las instituciones

(Presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 109/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. El Tribunal ha llevado a cabo la fiscalización del régimen de la pensión de invalidez con el fin de estimar su coste, determinar las posibilidades de ahorro, averiguar si este tipo de pensión se concede sólo en los casos en que la invalidez es real y ha sido declarada con fundamento y, por último, establecer si las instituciones han instaurado los sistemas de gestión necesarios para garantizar un seguimiento adecuado del régimen y su control eficaz.

II. Cada año se conceden aproximadamente 200 pensiones de invalidez que representan en total un coste actuarial neto del orden de los 74 millones de euros anuales. El reciente incremento de los gastos anuales por este concepto se explica, principalmente, por el aumento del número de efectivos en las instituciones y también de su edad media. Ahora bien, las modificaciones estatutarias previstas en el actual proyecto de reforma terminarán reduciendo probablemente el coste representado por las pensiones de invalidez.

III. La fiscalización del Tribunal reveló un panorama complejo. Por un lado, el porcentaje de casos de retiro por invalidez ha permanecido estable en los últimos quince años y, en opinión del experto médico del Tribunal, las pensiones por este concepto se conceden de forma justificada. Por otro lado, el retiro por invalidez es más frecuente que la jubilación normal en el caso de ciertas categorías y hay pruebas de que algunos funcionarios que terminan abandonando el servicio activo por razones de salud se han visto afectados por un sentimiento de frustración laboral.

IV. Se detectaron deficiencias en la política general y en los sistemas de gestión de las ausencias por enfermedad, que parten de un enfoque más médico que administrativo y se caracterizan por la falta de transparencia y coordinación entre los distintos servicios intervinientes, la insuficiencia de recursos, la falta de herramientas informáticas adaptadas y el obstáculo que representan algunas disposiciones estatutarias.

V. Esta situación se traduce en retrasos frecuentes y costosos a la hora de iniciar y tramitar los procedimientos de invalidez y en el deterioro de la salud asociado con la prolongada duración del proceso, con el resultado de que los índices de reincorporación son muy bajos, especialmente en el 50 % de los casos de invalidez constituido por los trastornos psíquicos.

VI. La fiscalización puso de manifiesto que existen posibilidades de ahorro si se adoptan las necesarias medidas administrativas en materia de prevención y de tratamiento precoz, especialmente cuando las causas de la invalidez son de orden psíquico. Entre las medidas recomendadas figuran el establecimiento a escala interinstitucional de una política global de ausencias por enfermedad, una delimitación más precisa de cometidos y competencias entre los servicios médicos y de personal, la realización de controles médicos más intensivos y en una fase más temprana, la implantación de sistemas de gestión de la información que ayuden a detectar los tipos de ausencias y los factores de riesgo que pueden desembocar en la invalidez y, por último, la modificación de algunas disposiciones estatutarias.

VII. Convendría, en concreto, estudiar la modificación de algunas disposiciones estatutarias para hacer frente a las situaciones en las que un miembro del personal pone impedimentos o se sustrae deliberadamente a un examen médico, simplificar y agilizar los mecanismos de recurso y arbitraje, reducir el período de licencia por enfermedad exigido antes de que la institución pueda iniciar el expediente de invalidez, fijar las condiciones de realización de los exámenes médicos posteriores al retiro y modificar, por último, la composición de las comisiones de invalidez con miras a crear una estructura más permanente y de ámbito interinstitucional.

OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

1. El objetivo general de la fiscalización residía en evaluar las normas y prácticas de actuación seguidas por las instituciones europeas en relación con el régimen de la pensión de invalidez. Se quería estimar el coste de este régimen y determinar las posibilidades de ahorro, establecer si las instituciones han instaurado los sistemas de gestión necesarios para garantizar un seguimiento adecuado del régimen y su control eficaz. Uno de los objetivos específicos de la fiscalización era asegurarse de que este tipo de pensión se concede sólo en los casos en que la invalidez es real y ha sido declarada con fundamento.

2. La fiscalización consistió en una serie de procedimientos analíticos destinados a desvelar cualquier riesgo de utilización abusiva del régimen e incluyó una evaluación del sistema de control interno de las ausencias por enfermedad, centrada particularmente en los aspectos referentes al seguimiento, tanto médico como administrativo, de las ausencias prolongadas por esta causa que suelen desembocar en una declaración de invalidez. Se procedió a una serie de pruebas de confirmación respecto de una muestra de expedientes administrativos de pensiones de invalidez. Los expedientes fueron seleccionados al azar, pero también en parte siguiendo el criterio de apuntar al segmento de población que presentaba mayores riesgos de recibir injustificadamente una pensión de invalidez(1), lo cual motivó que se seleccionaran, en la gran mayoría de los casos, expedientes ligados a enfermedades mentales, que en principio resultan más difíciles de evaluar. El Tribunal envío asimismo un cuestionario a una muestra de beneficiarios(2) y encargó a un experto médico (en lo sucesivo denominado el "experto médico") que examinara la mitad de los expedientes médicos objeto de la fiscalización, a fin de determinar si los dictámenes de las comisiones de invalidez habían sido precedidos de una labor de investigación suficiente e idónea y si la declaración de invalidez resultaba justificada desde el punto de vista médico(3). La fiscalización se centró en las pensiones de invalidez concedidas durante el período 1996-2000. A fines de comparación, el Tribunal visitó cinco Estados miembros(4) que reflejan la amplia gama de tradiciones administrativas existentes en la Comunidad, así como varias organizaciones internacionales(5) que se enfrentan a desafíos similares a los planteados a las instituciones. La información fue recabada por medio de entrevistas con representantes de dichos Estados miembros y organizaciones.

EL RÉGIMEN DE LA PENSIÓN DE INVALIDEZ

Normativa aplicable

3. El fundamento jurídico de las pensiones de invalidez concedidas a los funcionarios y agentes temporales radica en el artículo 78 del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y en el artículo 33 del Régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas(6). Los funcionarios y otros agentes tendrán derecho a una pensión en caso de que se vean afectados por una invalidez permanente considerada total que les impida ejercer las funciones correspondientes a un puesto de trabajo de su carrera.

4. El procedimiento para declarar la invalidez será iniciado por la institución, cuando la ausencia por enfermedad del funcionario o agente exceda un total de 12 meses durante un período de tres años (apartado 1 del artículo 59 del Estatuto), o a instancias del interesado.

5. Para tratar estos casos se creará una comisión de invalidez [letra b) del apartado 1 del artículo 9 del Estatuto], que deberá decidir si el funcionario está afectado por una invalidez conforme al Estatuto (artículo 13 del anexo VIII del Estatuto). La comisión estará compuesta por tres médicos (artículo 7 del anexo II del Estatuto):

a) uno designado por la institución;

b) uno designado por el interesado;

c) uno designado por común acuerdo de los dos médicos ya designados.

6. En defecto de acuerdo sobre la designación del tercer médico, éste será nombrado de oficio por el Presidente del Tribunal de Justicia. La comisión de invalidez decidirá por unanimidad o, en su defecto, por mayoría.

7. Cuando la comisión de invalidez certifique que el funcionario o agente reúne las condiciones previstas para la invalidez, éste será jubilado de oficio el último día del mes durante el que la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos reconozca la incapacidad definitiva que tiene para ejercer sus funciones (artículo 53 del Estatuto). El derecho a la pensión de invalidez comenzará el primer día del mes natural siguiente a la jubilación (artículo 14 del anexo VIII del Estatuto).

8. Mientras que el beneficiario de una pensión de invalidez no alcance la edad de 60 años, la institución podrá proceder a la realización de exámenes periódicos con el fin de comprobar que sigue reuniendo las condiciones precisas para percibir esta pensión (artículo 15 del anexo VIII del Estatuto). Cuando el beneficiario de una pensión de invalidez se reincorpore a su institución, o a otra institución de las Comunidades, el tiempo durante el cual hubiere percibido la pensión será computado para el cálculo de su pensión de jubilación, sin que tenga que pagar la cotización correspondiente (artículo 16 del anexo VIII del Estatuto).

9. La pensión de invalidez será igual a la cuantía de la pensión de jubilación a la que el funcionario o agente hubiera tenido derecho de haber seguido prestando servicios hasta los 65 años. Cuando la invalidez fuese consecuencia de un accidente sobrevenido en el ejercicio o con ocasión del ejercicio de sus funciones, de una enfermedad profesional, de un acto de abnegación realizado en interés público o del hecho de haber expuesto su vida para salvar una vida humana, la cuantía de la pensión será igual al 70 % del sueldo base del funcionario o agente; la pensión de invalidez será calculada sobre el sueldo base que hubiera percibido en su grado de haber seguido prestando servicios hasta la fecha en que adquiriera el derecho a la pensión (lo que significa que el funcionario o agente que se haya retirado por causa de invalidez se beneficiará de las subidas de escalón dentro de su grado). La pensión de invalidez no podrá ser inferior al 120 % de la renta mínima de subsistencia, equivalente al salario de base de un funcionario de grado D 4, escalón 1 (artículo 78 del Estatuto). Ello significa que del grado D 4 hasta el grado C 2 escalón 5, el grado C 1 escalón 2, el grado B 5 y el grado B 4 escalón 2, el importe máximo de una pensión de jubilación (70 % del sueldo base) resulta inferior a la cuantía mínima de una pensión de invalidez. Conforme a la propuesta de modificación del Estatuto presentada por la Comisión al Consejo en abril de 2002, la cuantía mínima de la pensión de invalidez se reducirá al 100 % de la renta mínima de subsistencia.

Estadísticas y análisis

10. Los créditos destinados a sufragar la pensión de invalidez de los funcionarios y otros agentes de la totalidad de las instituciones figuran en la partida A-1901 del presupuesto de la Comisión. El cuadro 1 recoge el gasto presupuestario por este concepto correspondiente al período 1985-2000. En 2000, los pagos efectuados se elevaron a 123,7 millones de euros. A precios constantes, los gastos anuales casi se triplicaron durante el período citado. Como puede verse en el cuadro 1 y en el gráfico 1, el gasto por este concepto ha aumentado a un ritmo muy inferior al gasto derivado de las pensiones de jubilación, que prácticamente se ha visto sextuplicado.

Cuadro 1

Evolución de los gastos presupuestarios correspondientes a las pensiones de invalidez y a las pensiones de jubilación de todas las instituciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Cuenta de gestión (volumen II, sección III), Comisión.

Gráfico 1

Evolución comparada de los gastos correspondientes a las pensiones de jubilación y a las pensiones de invalidez entre 1985 y 2000 (pagos en precios constantes)

>PIC FILE= "C_2003109ES.000601.TIF">

11. Durante el período 1985-2001, el número de casos anuales de invalidez ascendió de media a 166 (véase el cuadro 2). En 1986 y 1987 este número fue muy superior al de años anteriores y en 1988 se redujo considerablemente, tras lo cual estuvo sujeto a fluctuaciones moderadas hasta 1997, sobrepasando el límite de 200 casos en 1998; a partir de ese último año se ha venido observando una fuerte tendencia al alza. En 2001, se retiraron por invalidez 226 personas, es decir, el 0,78 % del personal empleado a 31 de diciembre de 2000. El gráfico 2 muestra (a intervalos de cinco años) que el porcentaje de casos de invalidez registrado en

Cuadro 2

Número de casos de invalidez durante el período 1985-2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota:

Las cifras se basan en la fecha de entrada en vigor de las decisiones de invalidez.

Fuente:

Base de datos Sysper de la Comisión.

Gráfico 2

Evolución del porcentaje de casos de invalidez(7) de la Comisión

>PIC FILE= "C_2003109ES.000701.TIF">

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Base de datos Sysper de la Comisión.

la Comisión(8) descendió entre 1985 y 1995, pero volvió a subir en 2000 e inició un ligero descenso en 2001.

12. La evolución del número de casos de invalidez a lo largo del período considerado no refleja en sí una tendencia anormal puesto que, según se desprende del análisis efectuado respecto de la Comisión, parece atribuible sobre todo al aumento del número de efectivos y también a su edad media: como puede verse en el cuadro 3, durante el período 1970-2000 este número se triplicó y la edad media pasó de, aproximadamente, 40 a 45 años. Mientras que el porcentaje de funcionarios y agentes mayores de 50 años representaba tan sólo el 13,7 % en 1970, en 2000 se elevaba al 28,6 %. Ahora bien, según puede verse en el cuadro 4, el grado de exposición al riesgo de invalidez aumenta significativamente en los miembros del personal de 50 años, que constituyen más de las tres cuartas partes de los casos de retiro por esta causa.

Cuadro 3

Evolución de la pirámide de edad del personal de la Comisión

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Base de datos Sysper de la Comisión.

Cuadro 4

Evolución del porcentaje de casos de invalidez por tramos de edad durante el período 1968-2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Base de datos Sysper de la Comisión.

13. Como ya puso de manifiesto el Tribunal en su Informe Anual relativo al ejercicio 1987, la mayoría de los casos de invalidez pertenecen a las categorías C y D, que, por un lado, se retiran más por esta causa que los funcionarios y otros agentes de las demás categorías y, por otro, se acogen con mayor frecuencia a la pensión de invalidez que a la de jubilación. De hecho, como puede verse en el cuadro 5, las categorías C y D representaban a finales de 2000 el 62 % de los beneficiarios de pensiones de invalidez y tan sólo el 21,7 % de los beneficiarios de pensiones de jubilación. Del mismo modo, las pensiones abonadas con arreglo a la disposición que fija la renta mínima de subsistencia siguen constituyendo, aproximadamente, un tercio del conjunto de pensiones de

Cuadro 5

Evolución de la distribución por grado del número de beneficiarios de pensiones de invalidez y de pensiones de jubilación entre el final de 1987 y el final de 2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Nota:

Número de beneficiarios = número de jubilaciones - fallecimientos - reincorporaciones.

Fuente:

Base de datos Sysper de la Comisión.

invalidez y se abonan en su práctica totalidad (el 97 %) a miembros de las categorías C y D(9). Los grados C 3 a D 4 se benefician de estas pensiones de forma sistemática.

14. Dos de cada tres comisiones de invalidez, aproximadamente, se constituyen a iniciativa de la institución cuando el funcionario ha acumulado más de 12 meses de ausencia por enfermedad en un período de tres años, y una de cada tres, a instancias del interesado. En más del 90 % de los casos el procedimiento desemboca en una declaración de invalidez. Entre las causas más frecuentes cabe citar los trastornos psíquicos, (aproximadamente, el 50 %), las enfermedades osteomusculares (aproximadamente el 20 %) y las de origen cardiovascular (aproximadamente el 15 %).

Los trastornos psíquicos constituyen igualmente la primera causa de invalidez (30 a 60 % de los casos) en las administraciones nacionales y las organizaciones internacionales(10).

LOS ANTERIORES TRABAJOS DEL TRIBUNAL Y SU SEGUIMIENTO

Trabajos anteriores del Tribunal

15. En su Informe Anual relativo al ejercicio 1987(11), el Tribunal de Cuentas destacaba un conjunto de circunstancias que podían hacer temer la existencia de efectos negativos en un sistema que dista mucho de ser restrictivo y se caracteriza por un espíritu predominantemente social. Las circunstancias destacadas son, entre otras, las siguientes:

a) un incremento significativo del número de casos de invalidez durante el período 1983-1987;

b) la concesión de un número elevado de pensiones de invalidez a miembros de las categorías C y D, porque, para la gran mayoría de ellos, la cuantía de este tipo de pensiones es superior a la que recibirían a su jubilación al tipo máximo del 70 % (aplicación de la renta mínima de subsistencia prevista en el Estatuto).

Seguimiento

Las recomendaciones del "informe Caston"

16. En respuesta a los trabajos del Tribunal y a instancias de los jefes de administración, se creó una comisión interinstitucional específica, que redactó y presentó un informe en 1989 (conocido como "informe Caston" por el nombre del presidente de la comisión) a la comisión de control presupuestario. El informe recomendaba, por un lado, introducir una combinación de modificaciones estatutarias y de medidas administrativas para evitar que se produjeran abusos del régimen y reducir el aliciente económico de la pensión de invalidez y, por otro, adoptar las medidas necesarias para garantizar el diagnóstico y el tratamiento precoces de los problemas ligados a la evolución de la carrera o la movilidad, así como de relación con los superiores jerárquicos o de conducta, que pudieran agravar los problemas de salud de los miembros del personal.

17. La comisión interinstitucional señalaba la ausencia de estadísticas y controles válidos en relación con las ausencias por enfermedad y sugería, además, una mayor interacción de los mecanismos y administrativos para detectar, en una fase temprana, posibles casos de invalidez. La comisión interinstitucional también hacía hincapié en la necesidad de adoptar medidas administrativas más ágiles en algunos casos para evitar que se terminara concediendo la pensión de invalidez por ser la solución más fácil.

Las medidas adoptadas

18. El informe fue recibido muy favorablemente por los jefes de administración, que remitieron las conclusiones del informe a la Comisión para que adoptara las medidas que implicaban una reforma estatutaria, dado que los servicios pertinentes de cada institución debían ocuparse de adoptar las medidas administrativas necesarias.

19. La Comisión elaboró una serie de propuestas encaminadas a modificar las disposiciones estatutarias que regulan la pensión de invalidez, pero tropezó con la oposición de los sindicatos y los representantes del personal. En 1991, la Comisión retiró las propuestas al considerar que las disposiciones estatutarias citadas eran apropiadas y que era preferible intensificar los controles y sancionar los abusos detectados. Dentro del proyecto actual de reforma del Estatuto (es decir, 10 años después), la Comisión presenta una serie de modificaciones estatutarias muy similares a las previstas en aquel momento, que terminaron por ser retiradas. Las medidas administrativas, según se explica en el presente Informe, resultaron por su parte muy insuficientes, o no llegaron siquiera a adoptarse, y por el momento no está previsto emprender ninguna actuación significativa en este ámbito.

OBSERVACIONES SOBRE EL SISTEMA DE GESTIÓN DE LAS AUSENCIAS POR ENFERMEDAD

Índice de absentismo

20. El absentismo tiene una fuerte incidencia financiera. Según los datos comunicados por la Comisión al Parlamento en julio de 2001(12), el índice calculado para 2000 varía, dependiendo de la institución, entre el 3,3 % y el 5,9 % del tiempo de trabajo teórico(13), lo que equivale aproximadamente a un total comprendido entre 7 y 12 días laborables por persona y por año(14).

El examen de los índices de absentismo medio registrados en algunas administraciones nacionales y organizaciones internacionales ha revelado una situación similar aun cuando hayan podido utilizarse métodos de cálculo diferentes.

Política general de las instituciones

21. Si bien se ha establecido un cierto número de normas y procedimientos internos, ninguna institución ha adoptado una política global acompañada de objetivos claros y del necesario abanico de medidas para tratar de forma apropiada todos los aspectos del absentismo, es decir, con equidad y adoptando una actitud constructiva pero a la vez firme. Esto hace que las instituciones no puedan garantizar:

a) la asistencia necesaria al personal que se ve imposibilitado para trabajar durante largos períodos;

b) que se realizan los esfuerzos requeridos para garantizar la máxima asiduidad en el trabajo del personal tanto en beneficio de éste como en el de su departamento correspondiente;

c) que dicha asiduidad no se vea afectada negativamente por el hecho de que las tareas asignadas o las condiciones de trabajo resultan inadecuadas.

Tal y como se explica a continuación, se observó que el sistema presentaba deficiencias y puntos débiles sobre todo en relación con el cometido ejercido por los niveles de dirección, la coordinación de los servicios médicos y administrativos y, por último, la organización de los controles.

Cometidos y coordinación de los distintos intervinientes

Observaciones generales

22. La gestión de las ausencias requiere la intervención del departamento en el que trabaja el funcionario o agente, así como de los servicios médicos y de personal. La eficacia del sistema se ve menoscabada por causa de la delimitación imprecisa de los cometidos y las competencias respectivos, además de los retrasos producidos en el intercambio de la necesaria información o, incluso, de la ausencia del mismo. Aun cuando los cometidos y las competencias están fijados claramente en lo relativo a la notificación de las ausencias y a la actualización de su registro, resulta difícil determinar:

a) quién ha de ser la persona de contacto del funcionario o agente durante su ausencia y qué método de contacto es el más apropiado y con qué frecuencia ha de recurrirse a él;

b) quién ha de ocuparse del seguimiento del índice de absentismo tanto individual como de toda la institución y qué criterios deben aplicarse;

c) quién ha de decidir qué tipos de ausencia son preocupantes y adoptar las medidas necesarias;

d) quién ha de decidir si debe procederse a un control médico y en qué circunstancias;

e) quién ha de prestar la asistencia complementaria que necesita el personal afectado, consistente, por ejemplo, en diagnosticar a tiempo sus problemas de salud, establecer la conexión de estos problemas con su entorno laboral, así como sus repercusiones, y adoptar las medidas que faciliten la reintegración en dicho entorno;

f) quién ha de organizar las entrevistas para la reincorporación al trabajo, en caso de resultar necesarias, y en qué circunstancias, de qué forma y con qué propósito.

23. No está fijado claramente a quién compete decidir si debe procederse a controles médicos en caso de ausencia, ni tampoco el objetivo primordial de éstos, lo que quizá sea la causa de que, en la Comisión, el servicio de personal o el departamento del funcionario o agente soliciten tan pocas veces dichos controles al considerar que la competencia en este sentido incumbe al servicio médico. A su vez, este último interpreta que el número reducido de solicitudes de control que recibe de otros departamentos ilustra su escaso interés por un cometido que recae esencialmente en los superiores jerárquicos. En lo tocante a este punto, las instituciones deberían pensar en la posibilidad de adecuarse a la práctica seguida por el Tribunal de Justicia y el Consejo, que acertadamente han creado un órgano conjunto en el que se reúnen de forma periódica representantes de los servicios médicos y de personal para estudiar los casos de ausencia y decidir sobre la procedencia de los controles.

Deficiencias particulares de algunas instituciones

24. En 1999 la Comisión comenzó a descentralizar la gestión de las licencias y ausencias encomendándola a sus direcciones generales. Esta reforma se desarrolló en unas condiciones que debilitaron gravemente los sistemas de control y parecen haber conducido a una cierta pérdida de control central en la institución, como atestiguan las dificultades que tuvo la Comisión para presentar al Tribunal, con motivo de la fiscalización llevada a cabo por éste, una serie de datos esenciales, sin embargo, para la gestión ordinaria.

25. Las direcciones generales(15) no habían pedido esta descentralización y la consideraban una carga administrativa suplementaria antes que un instrumento de gestión de sus recursos humanos. La delimitación de sus competencias frente a la Dirección General de Personal y Administración (DG ADMIN) resulta asimismo confusa, pues no se sabe si esta última ejerce meramente una función de asesoramiento y apoyo o si también debe ocuparse de orientar, coordinar y supervisar. Del mismo modo, cada dirección general ha nombrado un responsable de recursos humanos y un gestor de las licencias, pero no está claro si sus funciones tendrían que traspasar el ámbito puramente administrativo, como el de registro de las ausencias, al que parecen limitarse.

26. La Comisión disponía anteriormente de una base de datos centralizada que le proporcionaba información general sobre el conjunto de su personal, pero la descentralización ha llevado aparejada la fragmentación de este sistema y la creación de una base de datos separada para cada dirección general, llamada SIC Congés. Esta base ofrece relativamente pocas posibilidades técnicas de análisis y obtención de datos e informes; además, cuando éstos se obtienen no siempre son adecuados para controlar el cumplimiento de las disposiciones estatutarias. La obligación que tiene cada dirección general de desarrollar sus propios programas de análisis de datos (forzosamente similares a los de las restantes direcciones generales) parece fuera de lugar.

27. Más aún, el servicio médico de la Comisión no tiene acceso a SIC Congés y ha desarrollado su propia base de datos, llamada Sermed, que, a diferencia de la primera, no incluye las ausencias por enfermedad que desconoce el servicio médico al no estar acompañadas de un certificado. Esta duplicación retrasa el intercambio de información y dificulta su cotejo.

28. En el Parlamento, se da una duplicación innecesaria de las bases de licencias y ausencias dado que la dirección general a la que pertenece el funcionario o agente y la dirección general de personal (servicios médicos y de personal) tienen bases distintas que contienen la misma información en líneas generales, aunque no están interconectadas ni facilitan el acceso recíproco, por lo que el intercambio de información se realiza en papel.

29. En el Consejo, la dirección general del funcionario o agente carece de acceso, incluso a efectos de consulta, a la base de datos de la Dirección General de Personal y Administración, de la que dependen los servicios médicos y de personal. Las direcciones generales notifican las ausencias en papel, lo que retrasa el procedimiento, al ser necesario registrarlas después en la base, y repercute en la realización de los futuros controles. La Dirección General de Personal y Administración envía copia del registro de ausencias a la dirección general del funcionario o agente, pero ésta no recibe los informes y análisis ni las listas de alerta que aquélla confecciona periódicamente o de forma ocasional, ni tampoco puede producir los datos por si misma.

Control médico de las ausencias

30. Aparte de las dificultades ya mencionadas, el control médico de las ausencias se ve complicado por una serie de deficiencias y limitaciones, que repercuten considerablemente en su eficacia.

Multiplicidad de tareas de los médicos de las instituciones

31. Los médicos asesores de las instituciones ejercen un amplio abanico de tareas, principalmente las de:

a) médico de empresa: exámenes previos al ingreso en el servicio, revisiones anuales y cuestiones relativas a la seguridad e higiene en el trabajo;

b) médico inspector: control de las ausencias;

c) médico asesor: presentación de dictámenes a las comisiones de invalidez;

d) presentación de dictámenes en relación con las solicitudes de determinadas ayudas (por ejemplo, duplicación de la cuantía de los complementos familiares en caso de hijos con minusvalías) y otras cuestiones médicas previstas en el Estatuto;

e) asistencia al personal en los casos de urgencias, tratamientos y dictámenes que soliciten.

32. Con arreglo a las normas deontológicas del Convenio n° 161(16) de la Organización Internacional del Trabajo y a las legislaciones nacionales(17) aprobadas en cumplimiento de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aprobación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo(18), las funciones de un médico de empresa son incompatibles con las propias de un médico inspector. Pero contrariamente a estas normas, los médicos asesores del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas ejercían simultáneamente, durante el período objeto de fiscalización, de médicos inspectores y de empresa. En el Parlamento, los controles médicos de las ausencias corrían a cargo de profesionales contratados con este propósito bajo la supervisión de los doctores de la institución. Estas situaciones plantean a los médicos problemas deontológicos(19) y a la institución y al personal cierta confusión sobre el cometido de estos profesionales en el caso concreto.

Intensidad de los controles

33. El número de médicos con que cuentan las instituciones para ejercer tareas de control es limitado. Hasta hace poco tiempo, la Comisión, por ejemplo, disponía sólo de dos médicos interinos a tiempo parcial para el conjunto de su personal en Bruselas (aproximadamente 16000). La carga de trabajo de ambos facultativos era tal que prácticamente excluía la posibilidad de dispensar atención médica a domicilio(20) y de realizar controles en las primeras fases o sin notificación previa. El Consejo cuenta exclusivamente con un médico inspector a tiempo parcial, mientras que los médicos del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas, que trabajan a tiempo parcial, deben realizar estos controles por sí mismos, en la medida de lo posible, además de las restantes tareas que tienen encomendadas.

34. Si bien el Tribunal ha recibido sólo información incompleta sobre este punto, parece ser que, por las razones expuestas, los controles son relativamente infrecuentes. Por ejemplo, en la Comisión se controlan en torno al 6 % de las ausencias. No se pudieron obtener del Parlamento cifras que permitieran determinar la intensidad de los controles; estos son escasos en el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas y algo más frecuentes en el Consejo. En términos generales, los controles se centran en los casos de ausencias prolongadas o que presentan un elevado riesgo de abuso pero, al carecer de la intensidad y de la oportunidad necesarias, no constituyen un factor de disuasión(21), ni tampoco aseguran al personal (véanse los apartados 53 y 54) la asistencia que pueda verdaderamente necesitar.

Plazos establecidos para la presentación de certificados médicos y la realización de los controles

35. El Estatuto (apartado 1 del artículo 59) permite las ausencias por enfermedad no superiores a tres días cuando no excedan de un total de 12 días por cada período de 12 meses y prescribe la obligación de presentar un certificado médico a partir del cuarto día de ausencia del trabajo. Ahora bien, no se establece un plazo para la presentación de dicho certificado y cada una de las instituciones ha adoptado normas de desarrollo o prácticas que difieren ligeramente entre sí(22). Las normas, que en algunos casos adolecen de falta de claridad, se aplican en la práctica con gran flexibilidad, circunstancia que probablemente incide en la eficacia de los controles de las ausencias, sobre todo en las de carácter breve.

36. El lapso permitido para la presentación del certificado médico, sumado a los plazos internos de intercambio de la información entre los diversos servicios intervinientes, impide generalmente programar los controles para las dos semanas siguientes al primer día de ausencia. Los controles se realizan por tanto con retraso, a veces (y con mucha frecuencia en el Consejo), incluso después de la vuelta al trabajo del funcionario, lo que repercute en la eficacia de estos controles cuando se trata de ausencias que inducen a sospecha, pues después no es posible ya cuestionar su regularidad, incluso en los casos más dudosos. El Tribunal de Primera Instancia(23) ha prohibido en reiteradas sentencias que se impugne la validez de un certificado médico referido al período anterior a la fecha del control.

Derecho de la institución a exigir un control médico

37. El Estatuto prevé (apartado 1 del artículo 59) que el funcionario ausente por enfermedad podrá ser sometido a los controles médicos que la institución disponga, y que (artículo 60), sin perjuicio de la eventual aplicación de las medidas disciplinarias correspondientes, la ausencia no autorizada, debidamente comprobada, será computada dentro del período de vacaciones anuales del interesado; si éste llegara a agotar la duración de las vacaciones se deducirá de sus remuneraciones la cantidad correspondiente al tiempo excedido. El Estatuto guarda silencio sobre las medidas que deben aplicarse a un funcionario que ponga impedimentos a un examen médico o deliberadamente se sustraiga a él.

38. Parece razonable deducir que si la institución no puede realizar el control por la negativa deliberada del funcionario o agente, dicha negativa ha de constituir razón suficiente para declarar no autorizada o injustificada la ausencia a partir de la fecha fijada para la realización del control médico. Ahora bien, la Secretaría General del Consejo ha establecido normas internas muy claras al respecto, mientras que la reglamentación del Parlamento se limita a declarar que el miembro del personal incumple sus obligaciones en esos casos y está sujeto a medidas disciplinarias, pero en la práctica el enfoque seguido por esta institución es idéntico al del Consejo. Ambas instituciones, sin embargo, tuvieron que abandonar este enfoque a raíz de una decisión dictada por el Tribunal de Primera Instancia(24) que lo consideraba desprovisto de fundamento jurídico. Según dicho Tribunal, la presentación de un certificado médico crea una presunción de regularidad respecto de la ausencia y el hecho de deducir ésta de las vacaciones presupone que su carácter injustificado ha sido debidamente comprobado. El miembro del personal tiene la obligación de someterse al control pero el hecho de incumplirla no autoriza a la institución a atacar la presunción de regularidad que beneficie a las ausencias por enfermedad acompañadas de un certificado médico presentado conforme a las normas, si bien dicho incumplimiento podrá dar lugar en su caso a la aplicación de medidas disciplinarias. En realidad, las instituciones se ven impotentes ante estas situaciones, afortunadamente poco frecuentes, en las que cabe dudar de la regularidad de la ausencia pero que no se pueden resolver por la vía disciplinaria.

En Francia, conforme a las disposiciones aplicables a los funcionarios del Estado(25), si la persona no puede justificar su negativa a someterse a un control médico, la administración tiene la facultad de suspender el abono de su sueldo, declarar injustificada la ausencia e iniciar un procedimiento por "abandono de puesto" que puede conducir a la pérdida de éste.

39. Las conclusiones del médico inspector sobre la capacidad del miembro del personal para reincorporarse al trabajo evidentemente están sujetas a impugnación. Los mecanismos de recurso y arbitraje resultan no obstante extremadamente burocráticos e inadecuados. Si el funcionario o agente presenta un nuevo certificado médico y si, tras un segundo examen, persiste la diferencia de opinión entre el facultativo que lo atiende y el médico inspector, el asunto, según la jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia(26), debe remitirse a la comisión de invalidez. El procedimiento descrito, dado el tiempo que requiere, resulta totalmente inadecuado para resolver controversias de este tipo puesto que es difícil imaginar que la comisión de invalidez pueda juzgar de forma válida si hace varios meses el funcionario estaba o no en condiciones de reincorporarse al trabajo(27).

En Francia, conforme a las disposiciones aplicables a los funcionarios del Estado(28), la persona debe reincorporarse al trabajo en cuanto recibe la decisión administrativa que le conmina a hacerlo, sin perjuicio de su derecho a impugnar las conclusiones del médico inspector ante un tribunal médico, compuesto de doctores nombrados por la administración durante un período de tres años y que se reúne al menos dos veces al mes. En caso de desacuerdo sobre la prórroga de una ausencia durante más de seis meses consecutivos, la persona puede recurrir el dictamen del tribunal médico ante otro tribunal de esta naturaleza pero de instancia superior (nombrado por el Ministerio de Sanidad por un período de tres años).

40. Los factores expuestos influyen en la eficacia de los controles médicos, especialmente cuando existen graves dudas sobre la regularidad de la ausencia.

OBSERVACIONES REFERENTES A LA PENSIÓN DE INVALIDEZ

Cuantificación y seguimiento del coste del régimen

41. Las instituciones no se han dotado de medios suficientes para cuantificar y seguir la evolución del coste representado por el régimen de la pensión de invalidez. Esta deficiencia significa asimismo que el personal, que también contribuye a la financiación del régimen, no está al tanto de sus obligaciones ni tampoco en condiciones de ejercer un control sobre su funcionamiento. Ello se debe, sin duda, a que no se ha visto la necesidad de instaurar mecanismos de supervisión y control similares a los establecidos para salvaguardar el equilibrio de un fondo de pensiones, dado que el coste de la pensión de invalidez se financia anualmente por el presupuesto. Salvo en el caso de la Comisión, el coste presupuestario de las pensiones concedidas por las instituciones a sus funcionarios no se refleja en sus estados financieros, por lo que el aliciente de los mecanismos descritos es menor para ellas.

42. Los gastos presupuestarios imputados a la partida A-1901 de la Comisión no permiten apreciar el coste del régimen por diversos motivos; el primero de ellos porque reflejan tan sólo el coste de las pensiones abonadas durante el ejercicio. La carga futura que representa específicamente la pensión de invalidez no se conoce y se incluye en el total de la carga futura de las pensiones que figura en el balance. En segundo lugar, a diferencia de otros regímenes en los que la pensión de invalidez deja de abonarse cuando el beneficiario alcanza la edad de jubilación y comienza a recibir una pensión por este concepto, el régimen comunitario permite al beneficiario seguir cobrando la pensión de invalidez hasta su fallecimiento. En relación con el ejercicio 2000, el Tribunal estima que, de los 123,7 millones de euros de gastos presupuestarios con cargo a la partida A-1901, cerca del 40 % (es decir, 50 millones de euros) fue abonado a los beneficiarios de más de 65 años de edad y correspondía más bien a la categoría de una pensión de jubilación(29). Las modificaciones estatutarias actualmente en estudio tienen como objetivo marcar esta distinción en el futuro.

43. El Tribunal estima que el coste neto de un caso de invalidez alcanza de media la cifra de 370000 euros(30). Al ritmo actual de casos que se producen (200 aproximadamente), las pensiones de invalidez concedidas cada año representan un coste total neto del orden de 74 millones de euros. Como se explica en la nota a pie de página correspondiente a este apartado, el coste neto no equivale al importe de la pensión de invalidez pagado al antiguo miembro del personal.

Apreciación de la invalidez

44. El artículo 78 del Estatuto dispone que un funcionario o un agente temporal "afectado por una invalidez permanente total que le impida ejercer las funciones correspondientes a un puesto de trabajo de su carrera tendrá derecho a una pensión de invalidez".

45. Si la "invalidez permanente total" se entiende como una pérdida completa de la integridad física o psicológica, casi ninguno de los beneficiarios incluidos en la muestra examinada por el experto médico del Tribunal podría calificarse de inválido total. En la práctica, conforme al espíritu del Estatuto, la invalidez se considera como una incapacidad para trabajar, es decir, la imposibilidad de ejercer las funciones correspondientes a un puesto de trabajo de la carrera correspondiente. De ello se deduce que el concepto de invalidez engloba muchos factores y su apreciación se basa, por un lado, en elementos estrictamente médicos que pueden detectarse y medirse con la ayuda de exámenes y análisis clínicos y, por otro lado, en elementos ajenos a la medicina que dependen de criterios no cuantificables sino más bien subjetivos. El Estatuto no prevé otras posibles soluciones a los problemas de salud, como la de trabajar a tiempo parcial o en un nivel de la organización que implique menores exigencias.

La mayoría de las administraciones nacionales y de las organizaciones internacionales visitadas por el Tribunal recurren a una noción similar. En Francia, sin embargo, conforme a las disposiciones aplicables a los funcionarios del Estado(31), el grado de incapacidad se determina con arreglo a una escala oficial. En Suecia, la invalidez puede ser total o parcial; en el segundo caso (por ejemplo, un 75 %), el agente debe trabajar a tiempo parcial (por ejemplo, un 25 %)(32).

46. Para apreciar la incapacidad de ejercer las funciones correspondientes a un puesto de trabajo de su carrera, se precisa un sólido conocimiento de las condiciones laborales y un adecuado grado de sinergia médico-administrativa, especialmente cuando se trata de trastornos psíquicos(33). Es muy importante estar familiarizado con las condiciones específicas en que trabaja el personal afectado y también de explorar verdaderamente, y con la necesaria antelación, otras posibilidades distintas a la pensión de invalidez. En este sentido, los sistemas aplicados en las instituciones europeas revelan debilidades significativas.

47. En efecto, la invalidez se analiza sólo desde una perspectiva médica, circunstancia que los médicos de las instituciones son los primeros en lamentar. El departamento del funcionario o agente en cuestión y el servicio de personal se limitan en buena medida a los aspectos meramente administrativos del procedimiento, dejando por tanto a la comisión de invalidez la tarea de apreciar no sólo la faceta exclusivamente médica del problema, sino también todas las demás(34). Muy a menudo la comisión de invalidez carece de información suficientemente precisa sobre la naturaleza de las funciones ejercidas por el paciente y sobre las que podría razonablemente ejercer. La incapacidad se aprecia entonces en relación con un marco de referencia teórico, que parte del supuesto de que todos los puestos de trabajo de la categoría en cuestión son uniformes, cuando la realidad es más variada, pues las condiciones de trabajo, en particular las relaciones dentro de él, constituyen uno de los principales factores de la diferenciación. Todo ello hace que el sistema se preste a una interpretación amplia del concepto de invalidez.

Seguimiento, análisis de las causas y medidas correctoras

48. Las instituciones no han establecido un sistema de seguimiento que les permita cuantificar, de forma continua o periódica, la frecuencia con la que se producen los casos de invalidez, ni tampoco conocer la patología desencadenante de estos casos, analizar las tendencias con ayuda de una serie de parámetros (edad, sexo, categoría, antigüedad en el servicio, etc.), a fin de individualizar los grupos de población de riesgo, analizar las causas más frecuentes y, por último, concebir y aplicar posibles medidas de prevención, detección precoz y exploración de otras posibles soluciones. Todo ello revela cierta falta de interés por parte de las instituciones, no sólo por la gestión financiera del régimen sino también por las condiciones de trabajo y de gestión del personal, que probablemente tengan mayor incidencia en el problema.

49. Algunas estadísticas fueron elaboradas al publicarse las observaciones del Tribunal en el Informe Anual relativo al ejercicio 1987 o inmediatamente después, y se refieren de forma esencial a los datos facilitados por la Comisión en respuesta a dos preguntas parlamentarias de octubre de 1991 y junio de 1993, y a un informe que fue presentado en diciembre de 1993, a instancias del Consejo, en relación con el examen del anteproyecto de presupuesto de 1994. Los análisis llevados a cabo resultan sin embargo muy superficiales. El Tribunal no encontró pruebas de que desde las fechas citadas se hubiera registrado ningún intento de cuantificar el funcionamiento del régimen ni de analizarlo desde una perspectiva global.

50. A veces se dispone de información fragmentada o muy concreta, por ejemplo sobre la patología desencadenante de los casos de invalidez, pero ello se debe a la iniciativa individual de determinados médicos de las instituciones más que a la de éstas. Por añadidura, la información queda en poder de los servicios médicos para uso interno y si se envía a la administración, ésta no le da curso(35). Una sugerencia planteada por la junta interinstitucional de médicos de emprender un estudio epidemiológico no recibió la financiación necesaria y la idea lanzada en fecha reciente por el régimen común del seguro de enfermedad de emprender un estudio sobre el estado general de salud del personal tropezó con la oposición de los representantes del mismo y de algunas administraciones, que alegaban la falta de garantías suficientes sobre el uso posterior de los datos obtenidos.

51. En lo referente al análisis de las causas de invalidez, cabe destacar la iniciativa del médico del Parlamento en Luxemburgo, que elaboró en relación con el período 1983-1998 una serie de informes quinquenales, modelo de lo que podría hacer de forma sistemática el conjunto de las instituciones. Los informes contienen numerosos datos referentes, por ejemplo, a la frecuencia de los casos de invalidez y la patología desencadenante, y presentan varias hipótesis sobre las causas de invalidez, además de una serie de recomendaciones en torno a la naturaleza de las medidas que podrían adoptarse, sobre todo en lo relativo a la organización del trabajo, a las condiciones laborales y a determinados aspectos de la gestión de personal.

52. Según estos informes, la forma de organizar el trabajo y los componentes psicológicos y sociales pueden ser factores importantes de estrés y desmotivación, que inciden en el estado de salud del personal y posiblemente contribuyen al elevado porcentaje (alrededor del 50 %) representado por los trastornos psíquicos en el conjunto de patologías desencadenantes de los casos de invalidez. La percepción de que la distribución del trabajo es injusta, la exclusión del proceso de toma de decisiones y las deficiencias en los niveles de dirección figuran entre las causas motivadoras de la insatisfacción laboral y, en el caso de enfermedad física o psíquica, pueden ser decisivas en el proceso que desemboca en la invalidez. Los problemas expuestos afectan, en particular, al personal de categorías inferiores, que considera infravalorado su trabajo y falto de reconocimiento. Este análisis es ampliamente compartido por los médicos de las restantes instituciones, así como por los servicios de personal, y parece estar corroborado por las respuestas recibidas por el Tribunal al cuestionario que envió a una muestra de beneficiarios de la pensión de invalidez (véase el apartado 2). De hecho, un tercio de dichos beneficiarios manifestó su insatisfacción por la naturaleza de sus funciones en el pasado o por las condiciones en que habían tenido que desempeñarlas y dos tercios declararon que ello había influido en su decisión de solicitar o aceptar la invalidez; con frecuencia echaban la culpa de estos problemas a la carga de trabajo, la presión de los plazos, la escasez de recursos humanos o materiales y, con bastante frecuencia, a la actuación de los superiores jerárquicos.

Detección precoz, sinergias médico-administrativas y otras medidas alternativas

53. Debido a las debilidades mencionadas de los sistemas de control de las ausencias, las instituciones no están en condiciones de detectar sistemáticamente los primeros signos de que una persona está en situación de riesgo y su salud o rendimiento comienza a declinar, por lo que no pueden adoptar las medidas oportunas (por ejemplo, movilidad, organización del trabajo, etc.) a tiempo, es decir, cuando el servicio médico y la administración pueden todavía aunar esfuerzos para evitar una cadena de acontecimientos que inevitablemente desembocan en el apartamiento del entorno laboral y, por tanto, en la invalidez.

54. La mitad, aproximadamente, de los antiguos miembros del personal encuestados por el Tribunal respondieron que la administración de su institución o sus superiores jerárquicos no se habían puesto en contacto con ellos, cuando estaban de baja por enfermedad, para preguntarles sobre su estado de salud, o la posibilidad de reincorporarse al trabajo, en el año anterior a la iniciación del procedimiento de declaración de invalidez. Estas personas interpretaban el hecho como muestra de una indiferencia general hacia su situación, precisamente en un momento para ellos difícil, en el que precisaban la asistencia y el apoyo de la institución, en general, y de sus superiores jerárquicos, en particular.

55. El estudio realizado por el experto médico del Tribunal mostraba que, salvo contadas excepciones, los expedientes examinados no contenían ninguna indicación de que se hubiera dado ningún paso importante para ofrecer con tiempo una solución alternativa; tampoco se habían aceptado casi nunca las sugerencias del médico de la institución, sobre todo las referentes a un posible cambio de puesto. Rara vez se había ofrecido una alternativa a la pensión de invalidez o el ofrecimiento había llegado demasiado tarde. Un cuarto de los beneficiarios de la pensión de invalidez que integraban la muestra habría podido continuar trabajando si la institución hubiera detectado y tratado su caso en una fase temprana. Las respuestas recibidas al cuestionario confirman esta impresión: el 20 % de los antiguos miembros del personal pensaban que habrían podido seguir trabajando si se les hubiera ofrecido una solución alternativa. Con arreglo a estos resultados, el Tribunal estima que, en principio, se podrían ahorrar alrededor de 10 millones de euros sobre el coste neto de las pensiones de invalidez concedidos anualmente si se aplicara una política de detección y tratamiento precoz a las personas que se ausentan por enfermedad de forma reiterada o durante un tiempo prolongado.

Iniciación del procedimiento de invalidez

56. El apartado 1 del artículo 59 del Estatuto sólo autoriza a la institución a dirigirse a la comisión de invalidez en el caso del funcionario cuyas licencias por enfermedad acumuladas excedan de 12 meses durante un período de tres años. Esto plantea la delicada cuestión de la pertinencia que puede tener la duración de la incapacidad temporal previa a la iniciación del procedimiento. Para cualquier médico con experiencia en los servicios sociales o cualquier especialista de recursos humanos es una verdad admitida que una persona ausente durante mucho tiempo del entorno laboral rara vez puede volver a integrarse plenamente a él por una combinación de factores médicos, psicológicos, tecnológicos o sociológicos, lo cual queda confirmado por el hecho de que, en los casos estudiados, el procedimiento culmina casi siempre en un retiro por invalidez. Un examen detenido de la muestra de casos enviada al experto médico del Tribunal para su estudio sugiere que sería más idóneo fijar a seis meses la duración de las ausencias para abordar los supuestos en los que, todavía, resulta posible y útil una actuación concertada y no mantener en situación de ventaja económica indebida(36) a las personas que, en realidad, no volverán nunca a trabajar de forma permanente. Según se desprende de la información en poder del Tribunal, cuando es el funcionario quien inicia un procedimiento de invalidez lo hace tras una ausencia que dura, de media, entre cinco meses y tres años.

Los regímenes de invalidez de las administraciones nacionales y las organizaciones internacionales varían considerablemente en este punto de cuál debe ser la duración del período de incapacidad antes de poder iniciar el procedimiento. Si se compara con el fijado por el régimen comunitario, dicho período es inferior en Alemania (tres meses de un total de seis) y en el BERD (seis meses). En la OIT (dieciocho meses de un total de cuatro), las condiciones son más similares a las establecidas por el régimen comunitario(37).

57. A ello se añade que, a diferencia de las instituciones más pequeñas (Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas), que remiten los asuntos a la comisión de invalidez en cuanto se cumplen los 12 meses de ausencia, las instituciones de mayor tamaño a menudo se retrasan. En la muestra examinada, el procedimiento de invalidez se inició después de más 14 meses de ausencia (con lo que el total ascendió de media aproximadamente a 17 meses)(38) en el 20 % de los casos correspondientes a la Comisión y en el 38 % de los casos correspondientes al Parlamento.

La comisión de invalidez

Constitución

58. Un rasgo del régimen comunitario de invalidez, que lo complica con respecto a otros (véase a continuación), es que dos de los tres médicos que integran la comisión de invalidez (es decir, el médico representante del funcionario y el tercero nombrado con el acuerdo del médico representante de la institución) no han sido designados por la organización que financia la pensión.

Las administraciones de los Estados miembros visitados actúan del modo siguiente:

En Austria, el Bundespensionsamt (órgano federal de pensiones) encarga dos exámenes que llevan a cabo, respectivamente, dos médicos diferentes. En Alemania, el dictamen es emitido por el médico de la administración, mientras que en el Reino Unido esta función compete a un órgano llamado Medical Services Advice Board, en Suecia, al médico del régimen de pensiones y en el BERD, al médico de la compañía de seguros. En la ONU, el comité de pensiones del personal, compuesto por representantes de éste, de la administración y de los países miembros, formula una recomendación sobre la base de un informe del servicio médico. En Francia, se parte del dictamen emitido por la Commission de réforme del ministerio correspondiente, compuesta del jefe del departamento, el interventor, dos representantes del personal y tres doctores de la comisión médica. El médico asesor del departamento correspondiente tiene acceso al expediente y está facultado para manifestar su opinión y asistir a la reunión de la comisión a título consultivo; dicha comisión puede igualmente, si lo desea, convocar a los doctores elegidos por el miembro del personal y por la administración para conocer su opinión(39).

59. La cooperación del funcionario o agente, que debe designar a uno de los miembros de la comisión de invalidez, resulta menos evidente cuando el procedimiento se inicia a instancias de la institución. De hecho se observó en la muestra examinada que la comisión de invalidez tardó, de media, 50 días en reunirse cuando la iniciativa la había tomado el miembro del personal, mientras que este plazo se duplicaba cuando el procedimiento se había iniciado a instancias de la institución(40). En el 20 % de los casos el plazo rebasó en promedio los seis meses.

60. El fenómeno expuesto puede explicarse hasta cierto punto por las circunstancias siguientes: los expedientes examinados versan esencialmente sobre trastornos psíquicos, la relación con la institución a veces puede ser conflictiva y el funcionario recibe su sueldo íntegro cuando está de baja médica.

61. La dilatada duración del proceso puede atribuirse también a la dificultad de que el médico de la institución y el nombrado por el funcionario lleguen a un acuerdo sobre la designación del tercer facultativo. Los médicos asesores señalaban que se veían obligados con bastante frecuencia a oponerse a la propuesta de nombrar facultativos que tenían una conocida tendencia a pronunciarse a favor de la invalidez. Los retrasos también se producen, en última instancia, por la dificultad a menudo de convocar a los tres médicos.

62. El estudio realizado por el experto médico del Tribunal, sin embargo, lleva a la conclusión de que, en todos los casos comprendidos en la muestra, la elección del tercer miembro de la comisión de invalidez resultó muy apropiada en términos de capacidad y prestigio profesionales, independencia frente a las partes, familiaridad con las tareas de asesoramiento y conocimiento de la especialidad médica referente al caso en cuestión.

Fundamento de sus dictámenes

63. Según se expone en el apartado 1, uno de los objetivos específicos de la fiscalización residía en verificar que las pensiones de invalidez se concedían sólo cuando esta última se había declarado con fundamento. En los 63 casos de la muestra examinada por el experto médico del Tribunal, éste llegó a la conclusión de que los dictámenes se basaban en una labor de investigación suficiente e idónea que había demostrado la existencia de un vínculo claro y comprensible (para un médico) entre los hechos investigados y las conclusiones de la comisión de invalidez. Los dictámenes iban acompañados sistemáticamente de un diagnóstico y un estudio detallado de la evolución de la enfermedad, las posibilidades de mejora o recuperación o, en caso contrario, la probabilidad o la certeza de que las causas de la incapacidad iban a persistir. También se tenían en cuenta, además de los aspectos médicos, los referentes a la integración del funcionario en su entorno laboral, dentro, claro está, de las limitaciones a que está sujeta la labor de la comisión de invalidez tal y como se establecen en el apartado 47. El estudio no revelaba casos en que la declaración de invalidez no estuviera claramente justificada. Ahora bien, en dos casos la gravedad de la enfermedad y el carácter incapacitante de ésta resultaba discutible, lo cual no resulta extraño dado el margen existente en cualquier apreciación de este tipo.

64. La existencia de enfermedades orgánicas fue establecida por medio de exámenes adecuados, que sirven de base a un diagnóstico exacto y preciso. La correcta aplicación de un criterio uniforme de asesoramiento hacía que los dictámenes fueran fiables, razonados y de redacción impecable. En el caso de las enfermedades psiquiátricas, los elementos contenidos en el expediente también respaldan el diagnóstico y permiten apreciar la relativa gravedad de la dolencia.

Decisión de declarar la invalidez

65. Cuando la comisión de invalidez certifique que el miembro del personal reúne las condiciones requeridas para ser declarado inválido, éste será jubilado de oficio el último día del mes durante el cual la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos reconozca su incapacidad definitiva para ejercer sus funciones, y el derecho a la pensión de invalidez comenzará el primer día del mes natural siguiente al mes natural de la decisión. En casi el 25 % de los casos de la muestra, el Tribunal observó retrasos en la decisión de la autoridad citada, que tuvieron como consecuencia retrasar innecesariamente un mes el retiro de los afectados por la invalidez.

Exámenes médicos posteriores a la declaración de invalidez

66. El Estatuto (artículo 15 del anexo VIII) dispone que la institución podrá proceder a la realización de exámenes periódicos del antiguo funcionario beneficiario de una pensión de invalidez hasta que no alcance la edad de 60 años, con el fin de comprobar que sigue reuniendo las condiciones precisas para percibir esta pensión.

67. La frecuencia de estos exámenes varía notablemente según las instituciones. El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas someten sistemáticamente a su antiguo personal a un examen cada dos años, salvo cuando la comisión de invalidez considera innecesario el examen ante el carácter irreversible de la enfermedad. En la Comisión los exámenes se practican con la frecuencia prescrita por la comisión de invalidez, por lo general anualmente o cada dos años, mientras que en el Consejo sólo se procede a un examen transcurrido un plazo de año y medio a tres años con posterioridad a la declaración de invalidez, y tan sólo en un reducido porcentaje de casos (alrededor del 17 % según el médico de la institución). Los controles médicos de este tipo se dan rara vez en el Parlamento.

68. En la muestra examinada por el experto médico del Tribunal, la comisión de invalidez no había procedido al examen médico obligatorio en el 60 % de los casos(41). La decisión de la comisión de invalidez estaba justificada en todas las ocasiones por consideraciones pertinentes sobre el estado de la persona en cuestión y su evolución previsible. En los casos en que se dispuso la realización de exámenes, éstos se efectuaron correctamente y las conclusiones resultantes eran fundadas.

69. En la práctica, la posibilidad de proceder a exámenes médicos prevista en el Estatuto no permite realmente revocar una situación de invalidez. De hecho, la interrupción de esta situación muy rara vez conduce con éxito a la plena reincorporación. Debido a las razones expuestas en el apartado 56, en las raras ocasiones en que el antiguo miembro del personal se reincorpora al trabajo, casi siempre termina retirándose de nuevo al poco tiempo.

Proyecto de reforma del régimen

70. En el contexto del proyecto de reforma del Estatuto, la Comisión presentó una serie de propuestas encaminadas a disminuir el aliciente económico de la pensión de invalidez. Las propuestas son esencialmente las mismas que se presentaron en el "informe Caston" de 1989 (véanse los apartados 16 y 17):

a) sustituir la pensión de invalidez por un subsidio de invalidez, que será reemplazado por una pensión de jubilación al cumplir la edad de jubilación (entre 60 y 65 años, cuando se adquiere el derecho al tipo máximo);

b) calcular el subsidio de invalidez en el 70 % del sueldo base, en vez de tomar como referencia el tipo de la pensión de jubilación a la que tendría derecho el antiguo miembro del personal a los 65 años de edad si hubiera seguido en activo hasta esa edad;

c) suprimir la progresión de los escalones durante el período de invalidez;

d) reducir la renta mínima de subsistencia del 120 % al 100 % del sueldo base de un funcionario o agente del primer escalón de la categoría inferior;

e) introducir una norma que impida la acumulación y consista en deducir del subsidio de invalidez la parte representada por los ingresos derivados de actividades remuneradas que exceda el importe total de la última remuneración recibida durante el servicio activo;

f) someter la percepción del subsidio de invalidez al pago de la contribución al régimen de pensiones;

g) calcular el importe de la pensión de jubilación tomando como referencia el último sueldo base cobrado durante el servicio en activo.

71. En opinión del Tribunal, las medidas expuestas podrían reducir en cerca del 25 % el coste total neto de las pensiones de invalidez que se conceden anualmente. Al ritmo actual de casos de invalidez que se producen, la reducción sería aproximadamente de 74 millones de euros (véase el apartado 43) a 55 millones de euros. Más aún, el Tribunal estima que las medidas supondrían de media una reducción de alrededor del 10 % en la cuantía de las pensiones de invalidez abonadas a antiguos miembros del personal, siendo mayor el impacto en las categorías C y D que reciben la renta mínima de subsistencia, la cual se vería recortada aproximadamente en un 14 %.

72. La modificación de la disposición que fija la renta mínima de subsistencia podría suponer un ahorro de, aproximadamente, 2 millones de euros en el coste neto de las pensiones de invalidez concedidas anualmente y para los beneficiarios, un recorte de alrededor del 6 % de la cuantía de su pensión. El propósito de esta medida reside en garantizar un trato más equitativo al personal que continúa en activo hasta la edad normal de jubilación, así como ofrecer un aliciente al mantenimiento de la actividad laboral, que resultaría de este modo más ventajoso que la invalidez desde el punto de vista económico. En algunos casos, sin embargo, la pensión de invalidez mínima seguirá siendo superior a la pensión de jubilación.

73. La Comisión no ha tratado este punto con los médicos asesores de las instituciones, pese a ser éstos los principales agentes del funcionamiento del régimen, y no tuvo en cuenta los parámetros de carácter no financiero que, como el Tribunal muestra en este Informe, tienen una influencia preponderante. El problema de la invalidez no sólo es económico sino también humano. La reforma proyectada no hace mención de las actuaciones que deberían emprenderse antes de que se produzca el problema, en el marco de una política de prevención (condiciones de trabajo, campañas de información, seguimiento de las ausencias, movilidad, etc.), ni tampoco de las actuaciones posteriores, en el marco de una política de rehabilitación o reclasificación (trabajo a tiempo parcial, reorganización de los horarios, etc.), a fin de animar a las personas de salud precaria a seguir trabajando en unas condiciones razonables, sin que necesariamente haya que solicitar su invalidez.

CONCLUSIONES

74. Las principales conclusiones de la fiscalización son las siguientes:

a) las pensiones de invalidez que se conceden cada año representan un coste total neto del orden de 74 millones de euros, y un coste neto de, aproximadamente, 370000 euros de media por cada caso de invalidez (véase el apartado 43);

b) en todos los casos examinados, la invalidez había sido declarada con fundamento (véase el apartado 63);

c) las instituciones no han desarrollado una política general de gestión de las ausencias y de los casos de invalidez, debido a la falta de motivación de la dirección a este respecto (véanse los apartados 21 y 41);

d) los sistemas de gestión adolecían de determinadas deficiencias en diversos ámbitos y la gestión de las ausencias y de los casos de invalidez se abordaban exclusivamente desde una perspectiva médica (véanse los apartados 20 a 40 y 44 a 54);

e) la adopción de medidas administrativas adecuadas en materia de prevención, diagnóstico y tratamiento precoz permitiría obtener un ahorro financiero (véase el apartado 55).

75. La fiscalización del Tribunal revela un panorama complejo. Por un lado, en los últimos 15 años el porcentaje de casos de invalidez ha permanecido estable y el incremento del número de pensiones concedidas por este concepto puede explicarse por el aumento del número de efectivos de las instituciones, y también de su edad media. En opinión del experto médico del Tribunal, las pensiones de invalidez se conceden de forma justificada y la labor de investigación llevada a cabo por las comisiones de invalidez es suficiente e idónea para establecer la veracidad y gravedad de la patología, así como de la incapacidad resultante. Por otro lado, el retiro por invalidez es más habitual que la jubilación normal en algunas categorías. De los informes de los médicos asesores de las instituciones y de la encuesta realizada a los beneficiarios de la pensión de invalidez se desprende que la frustración en el trabajo suele significar un factor de desmotivación para el personal que termina retirándose por motivos de salud. Más aún, se podrían evitar muchos casos si se adoptaran a tiempo las medidas administrativas necesarias para asegurar la prevención y el tratamiento precoz de los problemas médicos y de los problemas laborales ligados a los mismos.

76. Se detectaron deficiencias de los sistemas generales de regulación y gestión de las ausencias por enfermedad, que carecen de la necesaria precisión y se resienten de la falta de coordinación entre los diversos servicios intervinientes, de la insuficiencia de recursos, de la falta de herramientas informáticas apropiadas, y del obstáculo que representan algunas disposiciones estatutarias. La ausencia de sinergias médico-administrativas en el tratamiento de las ausencias por enfermedad prolongadas o recurrentes, unida a la falta de prioridad otorgada a la necesidad de explorar a tiempo otras posibles soluciones, hace que se ponga en marcha un proceso que inevitablemente conduce al apartamiento del entorno laboral y al retiro por invalidez. En gran medida, la invalidez se contempla desde una perspectiva puramente médica puesto que el departamento del funcionario o agente y el servicio de personal no participan de modo activo en el proceso, limitándose por lo general a una gestión puramente administrativa.

77. Los frecuentes retrasos registrados a la hora de iniciar y desarrollar una buena parte de los procedimientos de invalidez acarrean un coste significativo para el presupuesto y una mala gestión de los recursos humanos, debido, sobre todo, a la dificultad a la hora de constituir y convocar una comisión de invalidez, dos de cuyos tres miembros son designados por el miembro del personal o con su acuerdo. También se observaron con frecuencia retrasos excesivos al adoptar las decisiones administrativas de concesión de las pensiones de invalidez.

78. Las disposiciones estatutarias que regulan los exámenes médicos posteriores a la declaración de invalidez resultan teóricamente satisfactorias, pero en la práctica no tienen efectos perceptibles, pues rara vez se traducen en la plena reincorporación del funcionario o agente, es decir, un retorno al trabajo efectivo y prolongado. Una persona cuyo estado de salud se está deteriorando, sobre todo cuando existen problemas psíquicos, y que se ve apartada de su entorno laboral durante un espacio de tiempo prolongado, rara vez puede volver verdaderamente a él, por lo que, salvo rarísimas excepciones, la invalidez resulta siempre definitiva.

79. Dentro del proyecto de reforma del Estatuto, la Comisión presentó propuestas que se limitan a los aspectos financieros del régimen de la pensión de invalidez y constituyen, en esencia, una reformulación de las propuestas presentadas en 1989 y abandonadas con posterioridad, sin evaluar antes el conjunto del régimen para determinar todos los factores que inciden en el fenómeno de la invalidez y sin pedir la participación de los médicos asesores de las instituciones en sus estudios preliminares, pese a que dichos médicos son los principales agentes del proceso y hubieran podido contribuir efectivamente a ampliar el ámbito de reflexión.

RECOMENDACIONES

80. Las instituciones necesitan desarrollar una política general en materia de ausencias por enfermedad y de invalidez, acompañada de indicadores de rendimiento, que se caracterice por un sólido apoyo por parte de la dirección, una delimitación precisa de cometidos y competencias, un importante grado de sinergias médico-administrativas y una atención cuidadosa a los miembros del personal que la requieran con todos los medios necesarios. La política descrita debería poner el acento en las primeras fases a través de medidas preventivas que partan del análisis de la organización del trabajo y otras condiciones laborales, así como en las actuaciones posteriores exigidas para facilitar la reincorporación y alentar a que el personal de salud precaria siga trabajando en condiciones razonables.

81. Sin dejar de tener en cuenta, naturalmente, los aspectos médicos, esta política compete por encima de todo a la dirección. Los superiores jerárquicos tienen que ser conscientes de sus cometidos y responsabilidades y recibir la orientación y formación necesarias. Es preciso establecer en este sentido sistemas apropiados de información y seguimiento para garantizar que se individualizan a tiempo los casos preocupantes de ausencia y de invalidez y que se adoptan las medidas adecuadas. Las instituciones deberían elaborar informes anuales a fin de supervisar la eficacia de dichos sistemas.

82. Habría que prever modificaciones estatutarias para hacer frente con más contundencia a las situaciones en las que un funcionario pone impedimentos o deliberadamente se sustrae a un control médico; asimismo, habría que instaurar un sistema más ágil y sencillo en materia de recursos y arbitraje cuando se impugnan las conclusiones del médico inspector. Por lo que se refiere a las disposiciones sobre la invalidez, convendría reconsiderar el plazo fijado antes de que la institución pueda iniciar el procedimiento, así como la necesidad de proceder a exámenes médicos después del retiro o las condiciones en que deben realizarse. También convendría pensar en la posibilidad de modificar la composición de las comisiones de invalidez y de crear una estructura más permanente y de carácter interinstitucional.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión de 27 de febrero de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Los factores de riesgo que se tuvieron en cuenta fueron los siguientes:

- el régimen común de seguro de enfermedad no ha admitido la existencia de una enfermedad grave,

- no ha habido operaciones quirúrgicas de importancia,

- el porcentaje de reembolso de los gastos médicos por el régimen común de seguro de enfermedad ha sido reducido en los dos años anteriores a la declaración de invalidez,

- el funcionario ha sido objeto de una investigación administrativa o de sanciones disciplinarias, o bien su rendimiento ha sido calificado de "insuficiente" en los informes,

- se ha concedido la renta mínima de subsistencia,

- la pensión de jubilación que se hubiera obtenido a los 60 años es inferior al porcentaje máximo.

(2) El índice de respuesta al cuestionario fue del 57 %.

(3) Las conclusiones del Tribunal se presentan de forma tal que no se vulneran las normas de secreto médico, pues el informe del experto contratado por la institución no contiene elementos que permitan conectar una persona identificable con una enfermedad.

(4) Alemania, Austria, Francia, Reino Unido y Suecia.

(5) Banco Europeo de Inversiones (BEI), Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), Organización Internacional del Trabajo (OIT), Organización Mundial de la Salud (OMS) y Caja Común de Pensiones del personal de las Naciones Unidas.

(6) Reglamento (CEE, Euratom, CECA) n° 259/68 del Consejo (DO L 56 de 4.3.1968, p. 1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE, CECA, Euratom) n° 1986/2001 (DO L 271 de 12.10.2001, p. 1).

(7) Se entiende por porcentaje de casos de invalidez, el número de miembros del personal que se retiran anualmente por causas médicas dividido por el número total de funcionarios y agentes temporales de la Comisión.

(8) El 75 % de los beneficiarios de la pensión de invalidez está constituido por antiguos funcionarios o agentes de la Comisión.

(9) En lo relativo a las categorías A/LA y B, la renta mínima de subsistencia sólo se aplica en las raras ocasiones en que la invalidez se produce poco tiempo después de la contratación.

(10) En Alemania, el 30 % en 2000 (datos y conclusiones referentes al segundo informe del Gobierno federal sobre los regímenes de pensiones. Ministerio Federal de Interior, 12 de septiembre de 2001); en la ONU, el 60 % en 2000 (datos obtenidos en la visita a la Caja Común de Pensiones del personal de las Naciones Unidas).

(11) DO C 316 de 12.12.1988, p. 151.

(12) SEC(2001) 1128 final (informe adjunto a la propuesta n° 17/2001 para la transferencia de créditos destinados a cubrir gastos de personal de apoyo).

(13) Las ausencias por enfermedad se contabilizan en días naturales, se miden por regla general en relación con un período de referencia de un año natural y se expresan como un índice de ausencia medio para el conjunto de la población durante el año (número de días de ausencia divididos entre 365).

(14) Sobre la base de 205 días laborables al año.

(15) Se llevaron a cabo entrevistas en tres direcciones generales.

(16) El artículo 15 del Convenio n° 161 de la OIT dispone lo siguiente: "Los servicios de salud en el trabajo deberán ser informados de los casos de enfermedad entre los trabajadores y de las ausencias del trabajo por razones de salud, a fin de poder identificar cualquier relación entre las causas de enfermedad o de ausencia y los riesgos para la salud que puedan presentarse en los lugares de trabajo. Los empleadores no deben encargar al personal de los servicios de salud en el trabajo que verifique las causas de ausencia en el trabajo.".

(17) En el caso de Luxemburgo, el artículo 12 de la Ley de 17 de junio de 1994 sobre medicina del trabajo dispone que el médico de empresa ejercerá sus funciones con plena independencia profesional respecto de la dirección de dicha empresa y de sus trabajadores. En ningún caso podrá verificar la legitimidad de las licencias por enfermedad. La función de médico de empresa es incompatible con el ejercicio libre de la medicina (traducción del Tribunal de Cuentas).

(18) DO L 183 de 29.6.1989.

(19) Por las razones expuestas, el médico asesor del Parlamento renunció recientemente a verificar la legitimidad de las ausencias por enfermedad.

(20) Desde finales de 2000 la Comisión recurre a una empresa externa para realizar los controles a domicilio.

(21) Aunque ello no tenga repercusiones para la invalidez, cabe añadir que las ausencias breves escapan en buena medida a los controles, sobre todo cuando son inferiores a tres días y no requieren la presentación de un certificado médico, con el riesgo consiguiente de que algunos abusen de este plazo y lo interpreten como un "derecho" a disfrutar de 12 días más de vacaciones al año.

(22) Los plazos fijados en estos reglamentos internos son los siguientes:

- Comisión: no se han fijado explícitamente ("lo antes posible"),

- Parlamento: cuatro días naturales,

- Consejo: seis días laborables,

- Tribunal de Justicia: no hay normas escritas, por lo general una semana,

- Tribunal de Cuentas: no se han fijado explícitamente; por lo general se toma la fecha de reincorporación.

(23) En particular, la sentencia de 10 de julio de 1997 en el asunto T-36/96, Gaspari contra Parlamento Europeo.

(24) Sentencia de 13 de diciembre de 2000 en los asuntos acumulados T-110/99 y T-260/99, F contra Parlamento Europeo.

(25) Funcionarios titulares y en prácticas del Estado. Protección social contra los riesgos de enfermedad y accidentes laborales (circular de 30 de enero de 1989).

(26) Sentencia de 22 de febrero de 2000 en el asunto T-171/98, Biasutto contra Consejo de la Unión Europea.

(27) A título de ejemplo, el procedimiento de arbitraje duró 11 meses en un asunto planteado ante el Tribunal de Justicia.

(28) Funcionarios titulares y en prácticas del Estado. Protección social contra los riesgos de enfermedad y accidentes laborales (circular de 30 de enero de 1989).

(29) La estimación se apoya en los datos personales de los funcionarios jubilados y en activo que se recogen en la base "Sysper" de la Comisión.

(30) A efectos del presente Informe, se entiende por coste neto de una invalidez el impacto actuarial neto (gastos - ingresos) de una pensión de invalidez en el presupuesto comunitario. Dicho impacto equivale al valor actuarial de la diferencia entre, por una parte, el coste presupuestario neto del retiro por invalidez (es decir, el coste de una pensión de invalidez más el sueldo de la persona contratada para sustituir al beneficiario de la pensión de invalidez) y, por otra, el coste presupuestario neto si dicho beneficiario hubiera proseguido normalmente su carrera (es decir, el sueldo recibido hasta su edad normal de jubilación más su pensión por este concepto y el sueldo de la persona contratada para sustituirlo después de esa fecha).

(31) Funcionarios titulares y en prácticas del Estado. Protección social contra los riesgos de enfermedad y accidentes laborales (circular de 30 de enero de 1989).

(32) Datos obtenidos en la visita a la Agencia sueca de empleo público.

(33) Éstos representan casi la mitad de los casos de invalidez en las instituciones europeas.

(34) Entre los aspectos no médicos pueden citarse el grado de satisfacción profesional, la calidad de la relación con los colegas, el dominio de las nuevas tecnologías, etc.

(35) Un médico de la Comisión en Bruselas lleva desde 1997 una estadística actualizada sobre las causas médicas de la invalidez, pero los demás servicios no la reciben. Desde 1999, el médico del Consejo envía una estadística anual similar a la administración: se está estudiando la adopción de medidas.

(36) Percepción del salario completo.

(37) Datos obtenidos en las visitas.

(38) No fue posible realizar estimaciones similares respecto del Consejo, pues éste no facilitó los datos necesarios.

(39) Datos obtenidos en las visitas.

(40) Esta diferencia en parte es inevitable dado que, cuando el procedimiento se inicia a instancias del funcionario, éste por lo general da el nombre del doctor que le ha representado inmediatamente después de presentar la solicitud.

(41) 38 casos de 63.

Respuestas de las instituciones

RESPUESTA DEL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA

El texto del Informe del Tribunal de Cuentas sobre el régimen de la pensión de invalidez de las instituciones europeas no suscita observaciones por parte del Consejo.

RESPUESTAS DEL PARLAMENTO EUROPEO

1 y 2. Objetivos y metodología

El Parlamento acoge con satisfacción el hecho de que, sobre la base del examen detallado de 127 de los casos más difíciles (pensiones de invalidez concedidas por razones psíquicas), incluido el de 63 de estos casos efectuado por un experto médico designado por el Tribunal, el Informe no halla indicios de que se hayan concedido pensiones de invalidez indebidamente o en lugar de aplicar otras medidas. Celebra asimismo que el Informe insista en la mejora del seguimiento y las medidas preventivas como el mejor enfoque aplicable a este difícil problema.

10 a 14. Estadísticas y análisis

El Informe llama la atención sobre el porcentaje más elevado, tanto en términos absolutos como relativos, de personal de las categorías C y D que se retira de la institución con una pensión de invalidez y la proporción significativa de este personal que se beneficia de las disposiciones relativas a la renta mínima de subsistencia. No está totalmente claro si, al indicar estas cifras, el Informe está aludiendo indirectamente al tipo de efecto de incentivo mencionado con anterioridad (véanse los apartados 1 y 2). Si tal fuera el caso, el Parlamento desearía reiterar su opinión de que, en la medida en que la propia auditoría parece indicar que las pensiones de invalidez de todas las categorías del personal se han concedido con fundamento, debe descartarse la cuestión de los incentivos. Las principales causas médicas de la invalidez (véase el apartado 14) muestran que las instituciones europeas distan de tener en su mano todos los medios posibles capaces de tener un impacto real en estas causas (por ejemplo, aspectos no profesionales).

21 a 23. Política general y coordinación

El Parlamento admite sin reservas los comentarios del Informe (apartado 22) sobre la necesidad de definir unos procedimientos correctos y las funciones respectivas de los agentes y los servicios que intervienen en su aplicación. De hecho, son precisamente estos principios los que, junto con una estrecha implicación de los servicios en que trabajen los funcionarios o agentes interesados, representan la base de los cambios que propone para su propio sistema de gestión de las ausencias (véanse las respuestas a los apartados 30 a 34). Pero no es completamente exacto afirmar (apartado 23) que no está fijado claramente a quién compete decidir si debe procederse a controles médicos en caso de ausencia. En el Parlamento, la decisión en cuestión compete al jefe de la División de Personal, que puede actuar por propia iniciativa o por recomendación del médico de la institución o a petición del director general responsable del servicio en que trabaje el funcionario o agente. Una vez más, nada indica que las partes implicadas no comprendan plenamente estos procedimientos.

28. Sistemas informáticos

La Dirección General de Personal está trabajando intensamente en la actualidad en las tareas preparatorias con miras a la adquisición de un paquete informático completo para recursos humanos diseñado con arreglo a las mejores prácticas modernas y con información integrada de todos los servicios. Cuando se haya instalado, permitirá evitar los problemas mencionados en el Informe, incluida la imposibilidad actual de contabilizar las bajas por enfermedad fuera de días laborables.

30 a 34. Controles médicos

Como se indica en el Informe, se encargan de los controles médicos los facultativos empleados para este fin, sobre base contractual, tanto en Luxemburgo como en Bruselas, donde se efectuaron respectivamente 60 y 21 controles en 2001 (aunque también se practicaron controles en años precedentes, no se dispone de estadísticas al respecto).

Estos inspectores médicos ejercen actualmente bajo la égida de los médicos de las instituciones, y el Informe señala con razón (apartado 32) los problemas que ello entraña en cuanto a la incompatibilidad de funciones de los médicos de la institución y el hecho de que las disposiciones actuales infringen los principios y normas internacionales a este respecto. Teniendo esto presente, la Dirección General de Personal del Parlamento Europeo está trabajando en una serie de reformas que deberían contribuir en gran medida a dar respuesta a estas observaciones y a otras críticas del Informe. Estas reformas consisten en:

- la transferencia de todas las responsabilidades relativas a los controles médicos, incluida la correspondiente a los inspectores médicos, del servicio médico al servicio de personal,

- una mejor gestión de los certificados médicos, que estará radicada, posiblemente, en la División de Personal en lugar de estarlo como ahora en el servicio médico,

- un seguimiento estrecho por la Oficina de Gestión de Vacaciones y Licencias de las licencias por enfermedad, con el objetivo de la detección precoz de anomalías y de tomar las medidas de seguimiento oportunas,

- la intervención directa y temprana de la División de Asuntos Sociales cuando se detecten casos problemáticos, siendo esta División responsable, junto con el médico de la institución y, cuando proceda, con otros servicios de apoyo, de las medidas de seguimiento adecuadas y, cuando proceda, de formular recomendaciones para la Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos en relación con la situación administrativa del interesado.

Está previsto que el sistema esbozado opere en un contexto de contactos estrechos entre los servicios de la Dirección General de Personal y los servicios en los que trabajen los afectados. El propósito no es simplemente resolver el problema de incompatibilidad de funciones expuesto, sino establecer un marco en el que estén adecuadamente definidos los papeles de todos los participantes y que sirva de estímulo para el seguimiento estrecho y la detección precoz de problemas que los auditores consideran, con razón, graves. Se espera que a principios de 2003 entre en funcionamiento un sistema basado en estos principios y que también suponga una mayor celeridad de las convocatorias necesarias de las comisiones de invalidez y la aplicación más rápida de sus recomendaciones.

35 y 36. Plazos de presentación de certificados médicos

Las normas del Parlamento establecen que los certificados médicos deben presentarse el cuarto día de ausencia. Es un plazo relativamente corto y en la práctica normalmente transcurriría un plazo más largo antes de que se tomaran medidas para determinar la situación de la persona afectada y, en su caso, procurar la regularización de dicha situación. Las medidas, en estos casos, consisten normalmente en que la Oficina de Gestión de Vacaciones y Licencias entabla contacto en primer lugar con el médico de la institución para comprobar si está tramitándose un certificado médico y, a continuación, con el servicio en el que trabaja el interesado, para comprobar si este último ha dado alguna información que pueda explicar o justificar la aparente irregularidad. La "sanción" final, cuando no se facilita una explicación razonable ni se aporta un certificado médico, consiste, tras remitir el asunto al jefe de la División de Personal, en deducir de las vacaciones anuales del interesado (o de su remuneración) el número de días de que se trate y en enviarle una carta informándole de la decisión, aunque, en la práctica, con la presentación subsiguiente de un certificado médico y una explicación razonable de la tardanza de la misma, por lo general se revoca la decisión.

Este sistema, como señalan los auditores, pone necesariamente en cuestión la capacidad de la institución para poner en marcha lo bastante pronto los controles médicos (en los casos, casi con toda seguridad una minoría, en los que este procedimiento pareciera por lo demás adecuado). Por otro lado, toda tentativa de aplicación draconiana de la norma del cuarto día sería de dudoso valor y, en todo caso, estaría lastrada necesariamente por las consecuencias de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en los asuntos acumulados T-110/99 y T-260/99 (la presunción de regularidad establecida por la presentación subsiguiente de un certificado médico). Por lo tanto, las posibles soluciones a estas dificultades se examinarán junto con otros aspectos de la sentencia en cuestión (véase más adelante).

37 a 40. Ejercicio del derecho de control

Como se indica en el Informe, la presunción de regularidad establecida por la sentencia del Tribunal de Primera Instancia mencionada ha hecho saltar por los aires el derecho incuestionado (aunque ahora posiblemente sea en buena medida teórico) de las instituciones a persistir en los controles médicos, del mismo modo que, si el razonamiento expuesto en el apartado anterior es correcto, queda también socavado el derecho a hacer cumplir las normas relativas a la pronta presentación de los certificados médicos.

A la hora de tratar de descubrir un camino para salir de este aparente impasse -que, como señalan los auditores, puede hacer extremadamente difícil ocuparse de la pequeña minoría resuelta a aprovecharse de las deficiencias del sistema- es importante admitir que lo que la sentencia invalida es un sistema basado en declarar irregulares las ausencias en los casos en los que el interesado elude el requisito de presentar un certificado médico. No se toca el requisito en sí ni la posibilidad de recurrir a otras formas de sanción disciplinaria para imponer su cumplimiento. El problema, por supuesto, es que la alternativa -el recurso a procedimientos disciplinarios formales- es un instrumento de calibre más bien grueso y difícil de aplicar indiscriminadamente. Y aun cuando se impone el requisito de someterse a controles médicos, como indican los auditores (apartado 39), este requisito sigue minado por los complejos mecanismos aplicados en caso de conflicto entre el médico inspector y el facultativo que atiende al funcionario o agente.

En un contexto así, está claro que las instituciones tienen que recurrir menos a mecanismos estandarizados, como las declaraciones de ausencia irregular mencionadas, que a sistemas de gestión, como los propuestos por el Parlamento, que permitan detectar los casos problemáticos más flagrantes, centrarse en ellos y perseguirlos, con independencia de que el procedimiento pueda prolongarse o resulte muy complejo, con una determinación que, de modo realista, solamente puede desplegarse en un número reducido de casos. Este enfoque resultará sin duda difícil y es poco probable que dé resultados con rapidez. Pero si se aplica con energía, podría ser considerable su efecto pedagógico sobre el conjunto del personal.

47. Método de abordar la invalidez

Como señalan los auditores, el enfoque actual de la invalidez es fundamentalmente médico. Las medidas enumeradas en respuesta a los apartados 30 a 34 del Informe tienen por fin, entre otros, contrarrestar esta tendencia. La función prevista para la División de Asuntos Sociales, en particular, debería permitir que las decisiones tomadas respecto de casos individuales se enmarquen en un contexto de evaluación más amplio, obviando así el problema del marco de referencia teórico a que alude el Informe.

48 a 55. Seguimiento, análisis de las causas y medidas correctoras

Los médicos de la institución han hecho un útil trabajo de seguimiento de la invalidez y sus causas. Las propuestas formuladas en respuesta a las observaciones de los apartados 30 a 34, que favorecerán la mejora progresiva del seguimiento, la detección precoz y medidas de rehabilitación como las pedidas en los apartados 53 a 55 del Informe, son en sí mismas una respuesta a las preocupaciones de los médicos de la institución. También se han tomado otras medidas, como:

- el nombramiento de dos psicólogos para el servicio médico de Bruselas y una medida similar prevista para Luxemburgo,

- la creación, en la División de Asuntos Sociales, de una unidad cuyo cometido es analizar las causas de las ausencias reiteradas o prolongadas y entablar contacto con los funcionarios afectados con miras a buscar soluciones para sus problemas,

- la creación, en esta misma División, de una unidad que se dedicará, en estrecha colaboración con el servicio médico y los asistentes sociales de la institución, a los problemas derivados del consumo de alcohol y drogas.

Estas medidas específicas deben considerarse también en el contexto de los aspectos más amplios de la política de personal de la institución, particularmente, por lo que se refiere a su eje de mejora de la gestión de los recursos humanos mediante la formación de los responsables de la gestión, mejora de la programación de carreras y la orientación profesional, mejor adecuación entre las cualificaciones y los perfiles profesionales mediante el proyecto ROME-PE, la acción emprendida para luchar contra el acoso y la discriminación en el lugar de trabajo y las medidas para facilitar el trabajo a tiempo parcial.

Se están atendiendo las propuestas de los médicos de la institución relativas a cambios de puesto de trabajo. Teniendo en cuenta la rigidez de las estructuras laborales de la institución, estas soluciones no siempre son posibles. Es obvio que los casos en que sí se han aplicado con éxito no aparecen en la muestra de que disponen los auditores.

56 y 57. Iniciación del procedimiento de invalidez

El Informe apunta que quizás pudiera rebajarse de 12 meses a seis el plazo necesario para iniciar el procedimiento de invalidez, aduciendo que cualquier persona que haya estado apartada del entorno laboral durante mucho tiempo (lo que en este caso, presumiblemente, significa seis meses o más) rara vez puede volver a integrarse plenamente en él. No obstante, hay constancia de casos de enfermedad prolongada (seis meses o más) que no han dado lugar a procedimientos de invalidez, lo cual da a entender que esta conclusión es de un pesimismo injustificado. Por consiguiente, el Parlamento no ve razón alguna para modificar el plazo de 12 meses, salvo de manera muy limitada y discrecional.

Los retrasos de la iniciación del procedimiento una vez transcurrido el período de 12 meses a los que hacen referencia los auditores no se deben invariablemente a la inercia burocrática. La invalidez no es algo codiciado universalmente y en algunos casos de personas que luchan contra una enfermedad prolongada e incluso terminal, la decisión de su institución de acogerse al procedimiento de invalidez puede resultar profundamente perjudicial psicológicamente. En estos casos, los intereses financieros de las instituciones deben ponderarse con las obligaciones sociales para con su personal. Además, teniendo en cuenta, como señala el propio Informe, que las decisiones de concesión de la pensión de invalidez son definitivas casi sin excepciones y que el régimen, por su parte, supone una carga sustancial para el presupuesto comunitario, no se entiende fácilmente que recurrir con más celeridad al procedimiento [por ejemplo, reduciendo el plazo para su iniciación, como se propone en las conclusiones del Informe (apartado 82)] redunde necesariamente en beneficio de los intereses financieros de las instituciones.

65. Decisión de declarar la invalidez

Como ya se ha señalado anteriormente (véase la respuesta a los apartados 30 a 34), el Parlamento espera que las reformas administrativas proyectadas den lugar a una aplicación más rápida de las decisiones de las comisiones de invalidez.

66 a 69. Exámenes médicos posteriores a la declaración de invalidez

Según el apartado 56 de la auditoría, "Para cualquier médico con experiencia en los servicios sociales o cualquier especialista de recursos humanos es una verdad admitida que una persona ausente durante mucho tiempo del entorno laboral rara vez puede volver a integrarse plenamente a él por una combinación de factores médicos, psicológicos, tecnológicos o sociológicos". En estas circunstancias, el Parlamento, como se aprecia en las respuestas facilitadas, piensa centrar sus esfuerzos en la detección precoz y la prevención de la invalidez.

RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

RESUMEN

I a VII. La Comisión acoge con satisfacción las observaciones del Tribunal en relación con el régimen de la pensión de invalidez, que coinciden sustancialmente con su propio análisis de la situación.

Desea destacar que la auditoría no ha puesto de manifiesto anomalías graves de funcionamiento, por ejemplo, casos en que se haya concedido de forma injustificada el retiro por razones de salud.

Comparte la opinión de que la situación podría mejorar si se prestase mayor apoyo a los funcionarios que padecen problemas de salud, si se incrementasen los controles administrativos de los expedientes, o incluso si se estableciese dentro de la institución un grupo permanente multidisciplinario encargado del seguimiento de cada caso. La Comisión tiene previsto estudiar la viabilidad de la aplicación de las medidas citadas teniendo en cuenta los recursos humanos de que dispone.

En cualquier caso, tales medidas surtirían efecto de forma gradual, y no de manera inmediata.

La Comisión estima que las medidas que se están impulsando actualmente para combatir el acoso en el lugar de trabajo, los experimentos piloto en curso en el ámbito del asesoramiento familiar, así como las reformas de las condiciones de trabajo que espera sean adoptadas próximamente por el Consejo, o incluso el nuevo sistema aplicable a los informes de evaluación del personal, pueden redundar en una mayor motivación de éste y, como señala el Tribunal, coadyuvar a que se reduzcan los factores