El Convenio aborda todo el ciclo de vida del mercurio, desde la extracción primaria hasta la gestión de sus residuos (denominados «desechos» en el Convenio), a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones antropogénicas de mercurio y de compuestos de mercurio a la atmósfera, al agua y al suelo. En particular, establece restricciones a la extracción primaria de mercurio y al comercio internacional de esa sustancia, prohíbe la fabricación, la importación y la exportación de una amplia gama de productos con mercurio añadido, prevé prohibiciones o condiciones de funcionamiento para varios procesos de fabricación que utilizan mercurio, pide que se desincentiven nuevos usos del mercurio en productos y procesos industriales y que se tomen medidas para reducir las emisiones de mercurio procedentes de la extracción de oro artesanal y en pequeña escala (en lo sucesivo, «ASGM») y las actividades industriales, en particular mediante el uso de las mejores técnicas disponibles, y exige que el almacenamiento provisional de mercurio y la gestión de sus residuos se produzcan de manera ambientalmente racional.

2. RESULTADOS DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO

Consulta con las partes interesadas

Se consultó a las autoridades de los Estados miembros y a las partes interesadas en el marco de dos estudios realizados por la Comisión, y en un seminario celebrado en Bruselas el 7 de julio de 2014, tras lo cual se publicó también una solicitud de información adicional sobre cuestiones específicas. Todas las contribuciones escritas recibidas se pusieron a disposición del público en el sitio web de la Comisión. Asimismo, del 14 de agosto de 2014 al 14 de noviembre de 2014 se llevó a cabo una amplia consulta pública en línea sobre la base de un cuestionario, a la que se puede acceder en la página web «Tu voz en Europa». El objetivo de la encuesta era conocer mejor la opinión del público, las partes interesadas y los Estados miembros sobre la ratificación del Convenio y sobre cuestiones específicas relacionadas con su transposición y aplicación, en particular en relación con los ámbitos en los que la legislación de la Unión debe ajustarse al Convenio. Entre los grupos destinatarios figuraban ciudadanos, autoridades públicas, organismos de investigación, universidades, organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro, consultorías, empresas privadas y sus organizaciones representativas. Hubo un amplio consenso entre las partes interesadas y el público en general en que la Unión debería ratificar el Convenio de Minamata. En la elaboración de la presente propuesta se han tenido en cuenta cuestiones específicas planteadas por las partes interesadas.

Resultado de la evaluación de impacto

En la evaluación de impacto (en lo sucesivo denominada «EI») se llegó a la conclusión de que la ratificación y aplicación del Convenio de Minamata proporcionará a la UE importantes beneficios para la salud humana y el medio ambiente, principalmente gracias a la reducción prevista de las emisiones de mercurio procedentes de otras partes del mundo. En particular:

Una vez en vigor, se espera que las importantes disposiciones del Convenio relativas, entre otras cosas, a la aplicación de las mejores técnicas disponibles (en lo sucesivo denominadas «MTD») para reducir las emisiones de grandes instalaciones industriales, la eliminación progresiva de la extracción primaria existente, combinada con la prohibición de toda nueva extracción primaria, o el establecimiento de restricciones a la ASGM tengan un impacto positivo considerable sobre el medio ambiente, tanto a nivel mundial como de la Unión. Esas actividades prácticamente no existen en la UE o ya están reguladas. Esto permitirá que la Unión cumpla sus objetivos de protección del medio ambiente y la salud humana, tal como se señala en la Estrategia comunitaria sobre el mercurio de 2005 («la Estrategia»).

Al aplicar el Convenio, los terceros países aplicarán a muchas actividades industriales normas similares a las vigentes actualmente en la Unión. Esto contribuirá a solucionar el problema de las ventajas competitivas que pueden beneficiar a empresas de Estados no miembros de la UE sujetas a normas ambientales menos estrictas (o incluso inexistentes) y, en su caso, a abrir nuevos mercados para las empresas de la Unión especializadas en tecnología medioambiental. A modo de ejemplo, las disposiciones del Convenio sobre las emisiones de mercurio de determinadas actividades industriales obligarán a numerosas instalaciones industriales que emiten mercurio a escala mundial a utilizar las MTD ya aplicadas por la industria de la Unión.

En la EI se examinaron diferentes opciones estratégicas para colmar las seis lagunas reglamentarias señaladas que afectan al Derecho de la UE: una opción de referencia correspondiente a la «no intervención de la UE» y al menos dos opciones diferentes para cada uno de los ámbitos de actuación pertinentes, es decir, una opción consistente en transponer las obligaciones establecidas en el Convenio y otra consistente en establecer requisitos que van más allá de lo exigido por el Convenio.

Con respecto a la utilización de la amalgama dental, la EI evaluó la necesidad de tomar medidas y sus posibles repercusiones:

La Decisión 2000/532/CE de la Comisión califica los residuos de amalgama procedentes de los cuidados dentales como residuos peligrosos, y, por tanto, los incluye en el ámbito de aplicación de la Directiva Marco de Residuos. Las emisiones de mercurio procedentes de las consultas de los dentistas también están sujetas a la legislación de la Unión en el ámbito del agua. El mercurio está clasificado como sustancia peligrosa prioritaria en el anexo X de la Directiva Marco del Agua, y, por tanto, debe reducirse drásticamente la liberación de dicha sustancia en el agua. Dado que la amalgama ocupa el segundo lugar en cuanto a utilización de mercurio en la Unión, con un potencial de contaminación estimado en aproximadamente 75 t de mercurio al año y un potencial de contaminación a largo plazo de más de 1 000 t, resultan necesarias medidas específicas para hacer frente a esta fuente.

A la luz de la información científica disponible, la EI llega a la conclusión de que no sería proporcionado prohibir el uso de amalgama dental, dado que los riesgos que esta representa para la salud no están claramente demostrados y el coste de la prohibición sería elevado. Además, la evaluación pone de manifiesto los beneficios —a un coste reducido para la salud y el medio ambiente— de dos medidas incluidas en la lista de medidas previstas en el Convenio, de las que las Partes deben aplicar al menos dos, es decir, la restricción del uso de amalgamas dentales en su forma encapsulada y el fomento del uso de las mejores prácticas medioambientales en los gabinetes dentales. Esas medidas están en consonancia con la medida 4 de la Estrategia sobre el mercurio, que se confirmó como un ámbito prioritario para ulteriores actuaciones en la revisión de la Estrategia en 2010. Con ellas se reduciría la exposición de dentistas y pacientes a las emisiones de mercurio y se garantizaría una drástica disminución de las liberaciones de mercurio a las redes de alcantarillado y al medio ambiente a través de las plantas de tratamiento de aguas residuales urbanas. Además, cabe esperar la generación de nuevos puestos de trabajo en empresas de fabricación, instalación y mantenimiento de separadores de amalgama y en empresas especializadas en la recogida y el tratamiento de los residuos que contienen mercurio.

Aunque la mayoría de las empresas interesadas se considerarían microempresas, no se verían afectadas de manera desproporcionada por las medidas propuestas, dado que 1) teniendo en cuenta el tipo de actividad, no entrarían en competencia con empresas más grandes, 2) el coste de aplicación de la medida es limitado y solo exigiría una inversión reducida, y 3) no se esperan pérdidas de puestos de trabajo en el sector dental. Por otra parte, esas medidas constituyen buenas prácticas impulsadas por el Consejo de Dentistas Europeos, y la mayoría ya las han aplicado. No obstante, como esas empresas necesitarán tiempo para adaptarse a las obligaciones establecidas en el presente Reglamento, la fecha de cumplimiento propuesta para dichas medidas es un año después de la prevista para las demás medidas contempladas en el presente Reglamento. Por último, el requisito de utilizar amalgama en su forma encapsulada no supondría ninguna carga adicional para los dentistas que hayan decidido no utilizar amalgamas dentales.

Respecto a las demás lagunas, el análisis efectuado en la EI concluye lo siguiente:

Restricciones a la importación de mercurio: no se justificarían restricciones comerciales que fueran más allá de lo dispuesto en el Convenio, es decir, que establecieran una prohibición incondicional de importación de mercurio (en lugar de permitir importaciones de mercurio en determinadas condiciones según el lugar de origen y la fuente del mercurio importado), ya que serían más costosas para la industria de la Unión y no tendrían ventajas ambientales significativas.

Restricciones a la exportación de determinados productos con mercurio añadido: no se justificarían restricciones comerciales que fueran más allá de las establecidas en el Convenio, es decir, que prohibieran la exportación de productos con mercurio añadido sujetos a normas más estrictas de la Unión respecto a su contenido de mercurio que las establecidas en el Convenio (en lugar de prohibir solo las exportaciones de productos con mercurio añadido que no cumplan los requisitos del Convenio), teniendo en cuenta que la aportación y liberación de mercurio al medio ambiente siguen siendo en gran medida las mismas y que, como consecuencia de dicha prohibición, las emisiones de mercurio podrían aumentar en terceros países.

Restringir el uso de mercurio en determinados procesos de fabricación: no se justificaría el establecimiento de una prohibición absoluta de utilizar mercurio para la producción de etilato o metilato sódico o potásico (en lugar de requisitos que limitan el uso y las emisiones de mercurio, tal como se prevé en el Convenio), teniendo en cuenta que la industria necesita abastecerse de determinados productos químicos, para los que no ha podido demostrarse la disponibilidad de procesos de producción sin mercurio.

Restringir el uso de mercurio en productos y procesos de fabricación nuevos: el Convenio solo establece que las Partes deben tomar medidas para desincentivar el desarrollo de nuevos procesos de fabricación que utilicen mercurio y la producción y comercialización de nuevos productos con mercurio añadido. Con el establecimiento de una prohibición condicionada aplicable a los procesos y productos se conseguiría el mejor resultado ambiental y económico, ya que enviaría una señal determinante y, por tanto, se reduciría el riesgo de que los operadores económicos invirtieran en un desarrollo costoso de ese tipo de productos o procesos que posteriormente podrían prohibirse.

Restringir el uso de mercurio en la ASGM: dado que el único Estado miembro afectado, Francia, ya ha tomado medidas para prohibir el uso del mercurio en la ASGM, es suficiente, por tanto, que la Unión se limite a transponer la obligación de elaborar y revisar un plan de acción nacional de conformidad con el Convenio.

Desde el punto de vista económico, el coste total de las opciones mencionadas, que en la EI se consideran las preferidas, oscila entre 13 y 135 millones de euros al año, lo que refleja principalmente los costes de las medidas relacionadas con el uso de mercurio en los procesos de fabricación y en las amalgamas dentales.