Proyecto de Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — La fuga de cerebros en la UE: abordar el reto en todas las esferas

(2020/C 141/08)

Ponente: Emil BOC (RO/PPE), alcalde de Cluj-Napoca

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

1. hace hincapié en que la libre circulación de ciudadanos y trabajadores es el fundamento del mercado interior y una de las principales libertades reconocidas en los Tratados de la Unión Europea. Los ciudadanos y trabajadores deben poder circular libremente dentro de la UE; ahora bien, deberían circular porque así lo deseen y no porque se vean expulsados de sus regiones, entre otras cosas, por la escasez de oportunidades económicas;

2. señala que el reto es alcanzar un equilibrio en términos jurídicos y políticos entre dos principios esenciales de la Unión Europea: la libre circulación de trabajadores y la convergencia económica y social entre regiones;

3. observa que el problema de la fuga de cerebros en la Unión Europea es complejo y pide una respuesta política pragmática tanto por parte de la Unión como por parte de los Estados miembros. Dicha respuesta debe abordar todos los aspectos de la fuga de cerebros (por ejemplo, la captación de cerebros, la infrautilización de capacidades, la circulación de cerebros o la reemigración), así como las diferentes esferas, aunque a menudo interconectadas, en las que se requieren soluciones: local, regional, nacional y supranacional (UE);

4. considera que los responsables políticos a todos los niveles deben reconocer y tener en cuenta en las soluciones propuestas el hecho de que la fuga de cerebros no es solo una cuestión técnica que requiere una respuesta administrativa o política, sino que también es una cuestión política. Si no se ataja, este fenómeno tendrá efectos a largo plazo —y permanentes— en el futuro de la Unión Europea y probablemente dificulte la cohesión territorial;

5. ( 2 ) señala que la fuga de cerebros es una consecuencia directa de los desequilibrios sociales y económicos entre las regiones de la UE. Los estudios empíricos ( 1 ) ( 3 ) identifican una serie de factores tanto de incitación como de disuasión, con regiones receptoras por un lado que disponen de un mercado laboral más atractivo, oportunidades laborales más diversas y, en general, una mayor calidad de vida, mientras que en las regiones emisoras, por otro lado, la situación es la opuesta. Este es otro motivo por el que el futuro MFP debe concentrar recursos en rectificar los desequilibrios entre las regiones emisoras y receptoras, dentro del marco de la política de cohesión;

6. destaca que debe existir una fuerte vinculación entre la política de cohesión, dirigida a abordar estos desequilibrios y promover un desarrollo más equilibrado en toda la UE, y las medidas diseñadas para hacer frente a la fuga de cerebros. Dos de los objetivos clave de Europa 2020, aumentar el porcentaje de personas con empleo y mejorar la inclusión social, están estrechamente ligados a la creación de condiciones favorables que disminuyan la fuga de cerebros. Otros objetivos de Europa 2020, como la innovación y el aumento del número de personas en la educación terciaria, podrían propiciar la captación y recuperación de cerebros atrayendo y estimulando a los individuos con talento;

7. señala que la fuga de cerebros y los fenómenos relacionados con ella deben comprenderse y evaluarse en la UE en el contexto de la gobernanza multinivel. El hecho de que las características de la gobernanza multinivel representen un obstáculo o una oportunidad en este ámbito político dependerá en gran medida de cómo la UE y sus instituciones actúen como facilitadoras y coordinadoras del diseño y la difusión de políticas;

8. señala que la fuga de cerebros, aunque a menudo se perciba como un problema político nacional o supranacional, debido a sus amplios y graves efectos, puede abordarse con éxito a nivel subnacional. Los entes públicos locales y regionales desempeñan un papel crucial en este ámbito, ya que las comunidades locales son las que se ven directamente afectadas por las consecuencias de la fuga de cerebros: la pérdida de mano de obra joven y bien formada es un reto enorme para las comunidades locales en toda la Unión;

9. observa que los entes locales de los Estados miembros son los que están mejor situados a la hora de diseñar y aplicar las políticas para atajar la fuga de cerebros. Las comunidades locales son sistemas con límites relativamente nítidos, lo que permite un análisis más sencillo del problema y soluciones a medida. Además, los entes locales pueden supervisar y evaluar con mayor facilidad el grado de éxito de las políticas a escala local;

10. señala que valerse de la experiencia y la capacidad de las administraciones subnacionales puede resultar muy beneficioso a la hora de formular las políticas a nivel de la Unión;

11. opina que la experiencia directa de los entes locales a la hora de abordar la fuga de cerebros podría aportar ejemplos de éxito y buenas prácticas que contribuirían a desarrollar una política coherente a nivel de la UE. Los entes locales y regionales pueden ir más allá de una definición general y abstracta de los problemas políticos y aportar soluciones concretas y eficaces. Necesitan comprender mejor los trabajos e iniciativas diseñados para abordar la fuga de cerebros más allá de los límites administrativos de las comunidades a las que representan, e implicarse en la cooperación regional e interregional;

12. señala que los problemas a los que se enfrentan las regiones emisoras y receptoras son diferentes y, por lo tanto, es necesario abordarlos como corresponde. Esta distinción es importante debido a que las políticas a nivel supranacional deben tener el objetivo de facilitar soluciones favorables para todos, o al menos limitar las situaciones en las que tanto las regiones emisoras como las receptoras salen perdiendo (despilfarro de cerebros);

13. llama la atención sobre el hecho de que la fuga de cerebros supone un riesgo para la sostenibilidad a largo plazo del proyecto europeo. Las regiones emisoras están en un punto muerto: necesitan convergencia (para cerrar la brecha con las regiones receptoras), pero están perdiendo su mano de obra cualificada. A largo plazo, cualquier cambio o transición hacia un modelo económico sostenible y competitivo basado en la economía del conocimiento y en productos de elevado valor añadido parece muy difícil de obtener en una situación en la que las disparidades entre las regiones emisoras y receptoras son cada vez mayores. Si no se aborda esta situación, las disparidades seguirán aumentando y darán lugar a un círculo vicioso de «desintegración». Según el Índice de Competitividad Global, los Estados miembros orientales y meridionales de la UE se encuentran entre los países del mundo con menor capacidad para retener su talento;

14. señala que, aunque las instituciones europeas han planteado mecanismos para reducir las disparidades, estos enfoques solo han sido parcialmente eficaces. Dado que la fuga de cerebros va en aumento, y habida cuenta de sus dimensiones geográficas y económicas, se requiere un tipo de iniciativa o esfuerzo diferente, uno que aborde directamente los factores de incitación resultantes de las trayectorias de crecimiento específicas de las regiones emisoras, que provocan que dichas regiones no sean lo suficiente atractivas para la mano de obra con un alto nivel educativo;

15. señala que la brecha entre el sistema educativo y el mercado de trabajo es uno de los problemas asociados a la fuga de cerebros. La educación es claramente un ámbito en el que las mejoras pueden contribuir a mitigar los efectos negativos de la fuga de cerebros. Los entes locales y regionales deben prestar más atención a este ámbito, en cooperación con las autoridades nacionales y europeas. Además, los sistemas educativos deben tener en cuenta las dinámicas variables del mercado laboral y su creciente diversidad, con objeto de rentabilizar la inversión en capital humano de un país o región, que se pierde con la fuga de cerebros;

16. llama la atención sobre un fenómeno que debe ser objeto de un estrecho seguimiento, concretamente el de los hijos que se quedan en sus lugares de origen mientras sus padres buscan un trabajo mejor en el extranjero. Esto es una consecuencia directa de la fuga de cerebros y tiene implicaciones a largo plazo;

17. destaca la importancia de Erasmus+, FSE+ y otros programas similares a la hora de crear oportunidades académicas y profesionales para individuos con talento, así como para el establecimiento de contactos y asociaciones a nivel internacional en toda Europa (y no solo en determinados centros regionales), y a la hora de apoyar la aplicación práctica del pilar europeo de derechos sociales. El respaldo de la nueva Comisión a un aumento del presupuesto del programa Erasmus+ es un paso en la dirección adecuada;

18. opina que hacer frente la fuga de cerebros requiere un liderazgo fuerte y la coordinación de diferentes esfuerzos entre jurisdicciones nacionales. La clave es encontrar formas específicas de construir redes de cooperación, contrarrestar el discurso político populista y reforzar la integración europea. Una mayor acción a nivel de los Estados miembros y de la Unión Europea debería centrarse en la coordinación y en facilitar o apoyar la labor a escala subnacional, alcanzando un consenso sobre cómo debe analizarse y abordarse la fuga de cerebros, con el fin de crear una situación favorable para todas las partes interesadas;

19. destaca que hay que identificar una serie de asuntos estratégicos clave en relación con la fuga de cerebros, de tal forma que los responsables políticos puedan evitar una duplicación innecesaria en sus esfuerzos de política pública. Estos asuntos estratégicos deben formularse de tal forma que se garantice que las medidas políticas tengan un impacto visible y se apoyen aquellas políticas que se traducen en acciones concretas;

20. recomienda identificar y aplicar diferentes tipos de respuesta para cada subcomponente del fenómeno de la fuga de cerebros: la captación de cerebros, la infrautilización de capacidades, la circulación de cerebros y la reemigración. Cada uno de estos ámbitos requiere soluciones diferentes y específicas. Es muy importante no adoptar un enfoque uniforme respecto a estos subcomponentes. La carencia de soluciones adaptadas a las necesidades específicas podría dar lugar a declaraciones u objetivos amplios y abstractos que son difíciles de aplicar en la vida real;

21. valora positivamente que ciertas regiones y ciudades ya estén aplicando soluciones creativas para atraer y retener el talento. Las políticas abarcan desde el apoyo a la movilidad de individuos con talento hacia dichas regiones o ciudades hasta medidas más sofisticadas que implican el desarrollo de redes transnacionales de emprendedores. La UE ha de apoyar programas o iniciativas que tengan el objetivo de reforzar el aprendizaje entre diferentes entes locales y regionales europeos;

22. considera que los agentes locales y regionales son fundamentales para abordar la fuga de cerebros; atraer y mantener una mano de obra altamente cualificada puede garantizarse mediante un buen uso de los instrumentos de desarrollo territorial integrado de la política de cohesión;

23. propone que los entes locales y regionales, en cooperación con las autoridades nacionales y de la UE, promuevan políticas e instrumentos para desarrollar el emprendimiento local, la actividad por cuenta propia y los modelos alternativos de desarrollo empresarial que aumenten el atractivo de las regiones emisoras;

24. recomienda que los entes locales y regionales integren de manera articulada, y basándose en una evaluación realista de las necesidades, los activos particulares de su región y los talentos y políticas pertinentes;

25. propone que los entes locales y regionales establezcan alianzas locales , que incluyan a todas las partes interesadas (autoridades públicas, empresas, universidades, ONG, etc.) que estén en condiciones de diseñar y aplicar políticas locales que contribuyan a mitigar la fuga de cerebros. Deben apoyarse y organizarse reuniones periódicas de las partes interesadas pertinentes. Las reuniones deben utilizarse como foros para debatir y concebir soluciones locales y específicas al contexto, basadas en ejemplos de éxito de otros lugares o jurisdicciones;

26. señala que unos procesos rigurosos de planificación estratégica a nivel local y regional pueden ser importantes para vincular la movilidad de los recursos humanos con los planes de desarrollo a medio y largo plazo, así como para proporcionar una base sólida para la cooperación con otras autoridades regionales, nacionales y europeas;

27. desearía que se comprendieran mejor las razones y los obstáculos que impiden que quienes han emigrado en el pasado vuelvan a su lugar de origen, así como el modo en el que las autoridades públicas pueden ayudar a reducir dichos obstáculos. Esto podría tener un efecto transformativo y convertir la fuga de cerebros en circulación de cerebros o migración de retorno;

28. recomienda que las intervenciones en los niveles subnacionales estén integradas y coordinadas con las de los Estados miembros y de la Unión, siempre respetando el principio de subsidiariedad. La integración de la labor realizada a diferentes niveles es fundamental para el éxito de la política de la UE. Deben desarrollarse políticas y programas que integren y faciliten la coordinación entre, por un lado, la acción de los entes locales y regionales y, por otro, la acción de los Estados miembros y de la Unión. Esto es aplicable a todos los ámbitos implicados en la fuga de cerebros (la educación, la cohesión, el desarrollo regional, la digitalización, etc.). Es necesario iniciar un mecanismo a nivel de la UE que esté específicamente diseñado para impulsar la integración y coordinación de las medidas políticas adoptadas para abordar la fuga de cerebros;

29. plantea que los entes locales y regionales deben ser conscientes del alcance del fenómeno y llevar a cabo evaluaciones realistas y serias de las características de cada ámbito afectado por la fuga de cerebros. Basarse en planteamientos empíricamente contrastados a la hora de tomar de decisiones y definir políticas es la única forma de formular soluciones eficaces. Una evaluación realista del fenómeno de la fuga de cerebros al nivel de cada región puede ayudar a las autoridades públicas que se enfrentan a problemas similares o relacionados a sustituir la competencia con la cooperación, y podría mejorar la coordinación de los esfuerzos en curso y los recursos disponibles entre todas las partes interesadas;

30. opina que unos procedimientos rápidos para el reconocimiento de las titulaciones y de las competencias o capacidades podrían contribuir en gran medida a reducir el despilfarro de cerebros. Para ello son factibles y necesarias la digitalización y la interconexión de los registros, sobre la base de diversas iniciativas de la UE, entre las que se cuentan las próximas credenciales de firma digital de Europass. Además, acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión Europea de crear, de aquí a 2025, un Espacio Europeo de Educación en el que el aprendizaje, el estudio y la investigación no se vean dificultados por las fronteras. Al mismo tiempo, señala la necesidad de prever mecanismos para impulsar la circulación de cerebros y la migración de retorno;

31. recomienda que la Comisión Europea redoble sus esfuerzos para reducir las disparidades regionales, que son una de las principales causas de la fuga de cerebros. Los fondos de cohesión desempeñan un papel fundamental en el apoyo a las regiones y zonas que padecen tales disparidades. Unas políticas e instrumentos adaptados a las necesidades específicas y que aborden directamente estas disparidades entre Europa oriental y meridional y los países occidentales, así como entre regiones dentro de cada Estado miembro, son esenciales para eliminar una de las principales causas de la fuga de cerebros. El compromiso político de la nueva Comisión ( 4 ) con el establecimiento de un salario mínimo justo es muy relevante, especialmente en las regiones emisoras, ya que esto abordaría la cuestión de las condiciones de vida y de trabajo y tendría un impacto directo en la calidad de vida. La política de cohesión de la UE para 2021-2027 debería consistir en una política de inversión a largo plazo para todas las regiones, centrada en superar las disparidades económicas, sociales y regionales con arreglo al principio de asociación y el enfoque de base local. La política de cohesión debería estar mejor coordinada con otras políticas de la UE, de forma que se garantice la igualdad de condiciones. Debe mejorarse la coordinación vertical entre las diferentes fuentes de financiación a nivel de la UE en la gobernanza de la política y los programas de cohesión posteriores a 2020, de tal forma que se garantice a corto y medio plazo una mayor coherencia de agendas entre los distintos niveles de gobernanza y planificación ( 5 )

32. recomienda que se diseñen y apliquen a nivel local y regional políticas realistas que atraigan, retengan y vuelvan a traer a una mano de obra cualificada. Un concepto estratégico clave es la calidad de vida: como ya se ha indicado, mejorar la calidad de vida es una herramienta muy potente para atraer y retener a una mano de obra cualificada. Es aconsejable y deseable que las mediciones de la calidad de vida se realicen periódicamente y de una forma estructurada, de tal forma que proporcionen información valiosa a los entes locales y regionales sobre posibles ámbitos donde sea necesario intervenir;

33. plantea que las autoridades locales, regionales, nacionales y de la UE deben centrarse en enfoques funcionales para revertir la emigración y atraer trabajadores ( 6 ) : estos incluyen la creación de una economía del conocimiento, la mejora del atractivo de las regiones, el desarrollo de estrategias entre la diáspora y la aplicación de un enfoque funcional en la gobernanza urbana;

34. plantea que las autoridades locales, regionales, nacionales y de la UE deben prestar especial atención a la eliminación de los factores estructurales que agravan la fuga de cerebros (las infraestructuras o autovías, la calidad de los servicios, el acceso a tecnologías, etc.);

35. destaca la necesidad de desarrollar un enfoque europeo integrado respecto a la fuga de cerebros basado en evaluaciones realistas, cooperación y coordinación a nivel local, regional, nacional y de la Unión. De un modo similar, son necesarias políticas coordinadas a diferentes niveles en ámbitos relevantes para la fuga de cerebros, entre los que se incluyen la educación, la digitalización, la cohesión y las políticas económicas;

36. considera fundamental que los entes locales y regionales comprendan la importancia del papel que desempeñan las universidades y los proveedores de educación y formación profesional en el desarrollo local dentro de la economía basada en el conocimiento. Las autoridades públicas deben establecer asociaciones con las universidades y ser conscientes de la necesidad de apoyarlas, también mediante la inversión en infraestructura local. Debe existir la mayor afinidad posible entre los objetivos estratégicos de las universidades y los de las autoridades públicas;

37. señala que las asociaciones entre empresas privadas (interesadas en la I+D), los entes locales y las universidades son motores importantes de crecimiento y desarrollo local que deberían incluirse en el objetivo actual de la Comisión de facilitar que las pequeñas empresas se conviertan en grandes innovadoras por medio de una estrategia para pymes;

38. expresa su preocupación por el riesgo de que aumenten las desigualdades entre las ciudades y regiones que se benefician en gran medida del Programa Marco de Investigación e Innovación y alerta sobre el carácter insuficiente de las medidas adoptadas para reducir las disparidades entre las regiones y fomentar el acceso de todos al programa Horizonte Europa ( 7 )

39. sostiene que la conectividad digital y la especialización inteligente pueden tener efectos positivos en lo que respecta a la fuga de cerebros. Las estrategias regionales en desarrollo y especialización inteligentes pueden centrarse en la ventaja competitiva existente o creada en una región. La conectividad digital y el desarrollo de la alfabetización digital deben ser elementos esenciales en los esfuerzos de la nueva Comisión por actualizar el Plan de Acción de Educación Digital;

40. señala que las autoridades locales pueden diseñar y aplicar un gran número de medidas para aumentar y desarrollar la resiliencia individual de las comunidades, especialmente cuando se enfrentan a adversidades económicas tales como el desempleo. La resiliencia individual y la capacidad de adaptarse a períodos de adversidad y superarlos pueden apoyarse por medio de programas de perfeccionamiento y de reciclaje profesional —como los que fomenta la agenda de competencias de la UE—, medidas para promover el emprendimiento y las pequeñas empresas, programas educativos y comunitarios para estudiantes y jóvenes cuyos padres trabajan en el extranjero, etc.;

41. recomienda que la Comisión Europea apoye activamente —en estrecha cooperación con el Comité Europeo de las Regiones, el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE— la labor de los entes locales y regionales para hacer frente la fuga de cerebros. La Unión es una entidad política y administrativa compleja y es necesario un análisis detallado de sus responsabilidades y capacidades en lo que respecta a la fuga de cerebros. El debate sobre el papel de la Unión conllevará tanto la determinación de sus responsabilidades como la identificación de las mejores herramientas disponibles a nivel de la UE;

42. considera que el hecho de que un «trabajador regrese a su país de origen tras una estancia en el extranjero» debe considerarse un activo en su perfil profesional y, por tanto, tiene que ser visible para los proveedores de empleo cuando lleven a cabo el proceso de selección correspondiente.

Bruselas, 12 de febrero de 2020. El Presidente del Comité Europeo de las Regiones Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) Comité Europeo de las Regiones, 2018, Addressing brain drain: The local and regional dimension («Abordar la fuga de cerebros: la dimensión local y regional»).

(2) Comisión Europea, Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, Dirección D — Movilidad Laboral, 2018 Annual Report on Intra-EU Labour Mobility («Informe anual sobre la movilidad de los trabajadores dentro de la UE de 2018»).

(3) Atoyan, R.; Christiansen, L.; Dizioli, A.; Ebeke, C.; Ilahi, N.; Ilyina, A.; Mehrez, G.; Qu, H.; Raei, F.; Rhee, A., y Zakharova, D.: Emigration and Its Economic Impact on Eastern Europe («La emigración y su impacto económico en Europa del Este»), nota de debate de los servicios del FMI, julio de 2016.

(4) Ursula von der Leyen, Una Unión que se esfuerza por lograr más resultados. Mi agenda para Europa, p. 9.

(5) ESPON, Addressing Labour Migration Challenges in Europe («Abordar los retos de la migración laboral en Europa»), 2019, p. 18.

(6) Ídem, pp. 17-18.

(7) COR-2018-03891.