Informe Especial Garantía juvenil de la UE: 
Se han dado los primeros 
pasos pero la aplicación 
del programa presenta 
riesgosES 2015  Nº 03
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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PDF ISBN 978-92-872-2068-4 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/42184 QJ-AB-15-002-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-2013-4 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/29895 QJ-AB-15-002-ES-E
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Garantía juvenil de la UE: 
Se han dado los primeros 
pasos pero la aplicación 
del programa presenta 
riesgos
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
segundo párrafo)Informe EspecialES 2015  Nº 03
Equipo auditor
Los informes especiales del TCE presentan los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos pre ‑
supuestarios o temas de gestión específicos. El TCE selecciona y planifica estas tareas de auditoría a fin de que tengan el 
máximo impacto, teniendo en cuenta los riesgos para la gestión o el cumplimiento, el nivel de ingresos o gastos afecta ‑
dos, la evolución futura y el interés político y público.
Esta auditoría de gestión ha sido efectuada por la Sala de auditoría II —presidida por el Miembro del TCE Henri Grethen— 
que está especializada en los ámbitos de gastos de políticas estructurales, transporte y energía. Ha sido dirigida por el 
miembro del TCE Iliana Ivanova, con la colaboración de Tony Murphy, jefe de gabinete; Mihail Stefanov, jefe de gabinete 
adjunto; Emmanuel Rauch, jefe de unidad; Valeria Rota, jefa de equipo; Kristina Maksinen, auditora y Paolo Pesce, auditor.
De izquierda a derecha: P . Pesce, T. Murphy, I. Ivanova, M. Stefanov, K. Maksinen, E. Rauch.

03
 Índice
Apartado
 Abreviaciones
 Glosario
I – V Resumen
1 – 23 Introducción
1 – 8 Desempleo juvenil en la UE
9 – 10 Papel de la UE en la política de empleo
11 – 13 Garantía Juvenil: una medida para ayudar a los jóvenes a encontrar un empleo y una reforma 
estructural para mejorar la transición de la escuela al trabajo 
14 – 23 Financiación del sistema de Garantía Juvenil 
24 – 26 Alcance y enfoque de la fiscalización
27 – 84 Observaciones
27 – 43 La Comisión prestó apoyo adecuado y sin demoras a los Estados miembros en su implantación  
del sistema de Garantía Juvenil
29 – 31 La Comisión facilitó a los Estados miembros orientaciones sobre la concepción del sistema de Garantía 
Juvenil en el plazo de cinco meses fijado en la Recomendación del Consejo
32 – 35 La Comisión llevó a cabo una evaluación global y tempestiva de los proyectos de planes de aplicación  
de la Garantía juvenil presentados por los Estados miembros
36 – 37 La Comisión detectó muchas deficiencias en su evaluación de los proyectos de PAGJ
38 – 39 No todos los Estados miembros presentaron un PAGJ revisado tras la evaluación de la Comisión
40 – 43 La evaluación de los PAGJ por la Comisión no estuvo suficientemente coordinada con su evaluación de las 
condiciones ex ante  de los programas operativos del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil
04 Índice
44 – 84 El Tribunal identificó varios riesgos para la aplicación eficaz del sistema de Garantía Juvenil
45 – 57 Riesgo de que la financiación total no resulte idónea
58 – 64 La falta de definición de una buena oferta de trabajo puede perjudicar la eficacia de la Garantía Juvenil
65 – 84 Marco global de supervisión y presentación de informes de Garantía Juvenil aún en proceso de desarrollo
85 – 91 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I — Tasa de desempleo juvenil (junio de 2014)
 Anexo II  —  Países que cumplen los requisitos para acceder a la financiación de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil
 Anexo III  —  Evaluación por la Comisión de los PAGJ y de las condiciones ex ante  de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil 
 Respuestas de la Comisión
05
 Abreviaciones
EMCO : Comité de empleo
FSE : Fondo Social Europeo
Ninis : (Jóvenes) que ni trabajan, ni estudian ni reciben formación 
OIT: Organización Internacional del Trabajo
PAGJ : Plan de aplicación de la garantía juvenil 
PNB : Producto Nacional Bruto
PO: Programa operativo
SPE : Servicios públicos de empleo
SWD : Documento de trabajo de los servicios de la Comisión
TIC: Tecnologías de la información y de la comunicación
06
 Glosario
Condiciones ex ante : Factores críticos predefinidos con precisión, que constituyen un requisito previo y necesario 
para el logro eficaz y eficiente del objetivo específico de una prioridad de inversión o de una prioridad de la Unión, 
y tendrán con respecto a dicho logro un vínculo directo y auténtico y un efecto directo. Al elaborar programas 
operativos que reciben cofinanciación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) en el período 
de programación 2014‑2020, los Estados miembros deben evaluar si se han cumplido estas condiciones. De no ser así, 
tendrán que elaborarse planes de acción para garantizar su cumplimiento antes del 31 de diciembre de 2016.
Distribución anticipada : En el contexto de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, la distribución anticipada significa 
que la totalidad correspondiente del presupuesto debe estar disponible para ser desembolsada durante los dos 
primeros años del marco financiero plurianual en lugar de distribuirse durante los siete años (2014‑2020).
Equipo de acción : En febrero de 2012, la Comisión, junto con los ocho Estados miembros que registraban los 
mayores niveles de desempleo juvenil en aquel momento, crearon equipos de acción que debían identificar 
medidas para utilizar la financiación de la UE (incluida la del FSE) aun disponible en el marco del período de 
programación 2007‑2013 para apoyar oportunidades de trabajo para jóvenes y pymes.
Evaluaciones de impacto : Contribuyen a los procesos decisorios de la UE mediante la recopilación y el 
análisis sistemáticos de información sobre intervenciones planificadas y la estimación de su probable impacto. 
Deben llevarse a cabo para todas las iniciativas principales (las presentadas en la estrategia política anual o, 
posteriormente, en el programa de trabajo legislativo de la Comisión), con algunas excepciones claramente 
definidas. Además, pueden efectuarse para otras iniciativas significativas caso por caso.
Fondo Social Europeo (FSE) : Tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea 
mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo (principalmente a través de medidas de formación), 
y fomentando un elevado nivel de empleo y la creación de puestos de trabajo más numerosos y de mejor calidad.
Garantía Juvenil : Sistema  aprobado por la  Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el 
establecimiento de la Garantía Juvenil, que debe garantizar que todos los jóvenes menores de 25 años reciban 
una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de 
cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal. La Garantía Juvenil constituye una reforma 
estructural crucial, que hace que las instituciones trabajen mejor juntas para aportar resultados concretos para los 
jóvenes.
Iniciativa sobre Empleo Juvenil : Tiene el objetivo de proporcionar apoyo financiero a regiones que registran 
índices de desempleo juvenil superiores al 25 %, prestando ayuda para la ejecución de la Garantía Juvenil y así 
reforzar y complementar las actividades financiadas por el FSE. Financia actividades dirigidas directamente 
a jóvenes que ni trabajan ni estudian ni siguen formación alguna (ninis) menores de veinticinco años de edad (o 
cuando los Estados miembros lo consideran pertinente, menores de treinta), y cuenta con un presupuesto total 
de 6 000 millones de euros. El marco político para la Iniciativa sobre Empleo Juvenil lo constituye el paquete de 
medidas sobre el empleo juvenil y en particular la Recomendación sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, 
y la base jurídica son los Reglamentos del FSE para 2014‑2020.
Ninis : Los ninis se definen como jóvenes que «no trabajan, ni estudian ni reciben formación alguna». Esta definición 
fue acordada por el Comité de Empleo (EMCO) en abril de 2010 para utilizarla en el contexto de las Directrices 
Integradas Europa 2020. La definición de nini engloba a personas desempleadas que ni estudian ni reciben 
formación y a personas inactivas que ni estudian ni reciben formación.
07 Glosario
Dicho de otro modo, «no empleadas» incluye tanto a personas en paro como inactivas, mientras que «no integradas 
en los sistemas de educación o formación» significa que las personas que están empleadas y/o reciben educación 
formal o informal no se consideran ninis.
Organización Internacional del Trabajo : Agencia de las Naciones Unidas que se ocupa de cuestiones laborales, 
y en particular de normas internacionales del trabajo. A ella pertenecen 185 de los 193 países miembros de las 
Naciones Unidas. A diferencia de otras agencias especializadas de las Naciones Unidas, la OIT cuenta con una 
estructura de gobierno tripartita que representa a gobiernos, empresarios y trabajadores. La OIT es uno de los 
principales proveedores de estadísticas laborales.
Plan de aplicación de la Garantía Juvenil (PAGJ) : Este plan expone cómo ha de aplicarse la Garantía Juvenil 
a nivel nacional, las funciones respectivas de las autoridades públicas y otras organizaciones, el modo de 
financiación (con la utilización de los fondos de la UE), el modo de evaluar los progresos y el calendario. Los planes 
son elaborados por los Estados miembros y no son aprobados por la Comisión.
Programa Operativo : Programa que expone las prioridades y objetivos específicos de un Estado miembro y el 
modo en que se utilizará la financiación (cofinanciación de la UE y nacional pública y privada) durante un período 
determinado (en general de siete años) para financiar proyectos que deberán contribuir a lograr una serie de 
objetivos definidos en los ejes prioritarios del programa operativo. Existen programas operativos de cada fondo 
del ámbito de cohesión (FEDER, FC y FSE). Cada programa es elaborado por el Estado miembro y tiene que ser 
aprobado por la Comisión antes de que puedan efectuarse pagos con cargo al presupuesto de la UE. Solo pueden 
modificarse durante el período correspondiente si ambas partes están de acuerdo.
Red Europea de Servicios Públicos de Empleo : Creada tras una Decisión del Consejo y el Parlamento Europeo 
para maximizar la eficiencia de los servicios públicos de empleo (SPE), la red abarca a los veintiocho países de la UE 
y a la Comisión Europea. Tiene por objeto comparar el rendimiento de los SPE mediante evaluaciones comparativas, 
identificar buenas prácticas basadas en datos contrastados y fomentar el aprendizaje mutuo, promover la 
modernización y el refuerzo de la prestación de servicios del SPE, entre ellos la Garantía Juvenil, y preparar 
aportaciones para la estrategia europea de empleo y las correspondientes políticas nacionales de mercado de 
trabajo.
Semestre Europeo : Primera fase del ciclo anual de la UE de orientación y supervisión de la política económica. 
Cada Semestre Europeo, la Comisión Europea analiza las políticas de reforma fiscal y estructural de cada Estado 
miembro, formula recomendaciones y supervisa su aplicación. En la segunda fase del ciclo anual, denominada 
Semestre Nacional, los Estados miembros aplican las políticas acordadas.
08
 Resumen
I
Una tasa media de desempleo del 22 % en la UE en 
junio de 2014 en los jóvenes de entre quince y vein ‑
ticuatro años de edad representa un desafío signifi ‑
cativo para todos los Estados miembros. La situación 
es crítica en algunos de ellos, donde las tasas de 
desempleo afectan a entre uno de cada dos y uno de 
cada tres jóvenes, planteando la perspectiva de una 
generación perdida con unos costes socioeconómicos 
significativos.
II
Como reacción al empeoramiento de la situación para 
los jóvenes desempleados, que se vio exacerbada por 
la crisis económica y financiera, en 2012 la Comisión 
presentó una propuesta de sistema de Garantía Juve ‑
nil, que dio lugar a la aprobación de una Recomenda ‑
ción del Consejo en abril de 2013, en la que el Consejo 
recomendaba a la Comisión y a los Estados miembros 
establecer la «Garantía Juvenil», definida para garan ‑
tizar sistemáticamente, en toda la UE, que todos los 
jóvenes menores de veinticinco años reciban una 
buena oferta de empleo, educación continua, forma ‑
ción de aprendiz o período de prácticas en un plazo 
de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la 
educación formal.
III
El sistema se financiará con cargo al presupuesto de la 
UE a través del Fondo Social Europeo y una Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil específica con una dotación 
estimada de 12 700 millones de euros para el período 
2014‑2020. Será necesaria una financiación nacional 
complementaria, ya que, además de medidas dirigidas 
a los individuos, también serán necesarias reformas 
estructurales.IV
En su fiscalización el Tribunal evaluó si la Comisión 
había prestado apoyo adecuado a los Estados miem ‑
bros para implantar sus sistemas de Garantía Juvenil, 
analizó los posibles riesgos en su aplicación, y llegó 
a la conclusión de que la ayuda prestada por la Comi ‑
sión a los Estados miembros fue adecuada y oportuna. 
Sin embargo, el Tribunal identificó tres riesgos poten ‑
ciales para la aplicación eficaz del sistema, concreta ‑
mente la idoneidad de la financiación total, el modo 
en que se define una buena oferta de trabajo y el 
modo en que la Comisión supervisa e informa de los 
resultados del sistema.
V
El Tribunal recomienda lo siguiente:
 ο Los Estados miembros deberían presentar un 
panorama claro y completo del coste de todas las 
medidas previstas para combatir el desempleo 
juvenil en el marco del sistema de Garantía Juvenil, 
a fin de que la Comisión pueda evaluar las necesi ‑
dades totales de financiación.
 ο Para que los empleos, los períodos de prácticas 
y la formación de aprendiz reciban la ayuda del 
presupuesto de la UE, la Comisión debería propo ‑
ner el cumplimiento de un conjunto de atributos 
cualitativos, que podrían basarse en los elementos 
que definen una buena oferta en las orientaciones 
de la Comisión para la evaluación de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil.
 ο La Comisión debería implantar un sistema glo ‑
bal de supervisión para el sistema de Garantía 
Juvenil que abarque al mismo tiempo reformas 
estructurales y medidas dirigidas a los individuos, 
y transmitir al Parlamento Europeo y al Consejo los 
resultados de esta supervisión.
09
 Introducción
Desempleo juvenil 
en la UE
01 
A lo largo de pasada década, y en par ‑
ticular desde el comienzo de la crisis 
económica y financiera, el número de 
desempleados en la UE ha aumentado 
considerablemente. El riesgo de des ‑
empleo es aún mayor para los jóvenes 
(de quince a veinticuatro años): por 
ejemplo, al tener menos experiencia, 
los jóvenes son a menudo los primeros 
en sufrir la disminución de puestos de 
trabajo. En algunos Estados miembros, 
durante el peor momento de la crisis 
económica y financiera, este hecho 
dio lugar a una situación en que la 
transición de los jóvenes de los centros 
de enseñanza al mercado laboral era 
prácticamente imposible1.
02 
El desempleo juvenil también es más 
sensible al ciclo económico que el 
desempleo general, y es más probable 
que los jóvenes estén empleados en 
sectores económicos más expues ‑
tos a la desaceleración económica, 
como la industria, la construcción, el 
comercio minorista o la hostelería. 
En los últimos cuatro años, las tasas 
globales de empleo de los jóvenes han 
descendido tres veces más que las de 
los adultos. Según el Fondo Moneta ‑
rio Internacional (FMI), alrededor del 
50 % de las variaciones en las tasas de 
desempleo juvenil en Europa se deben 
a factores cíclicos, pero estos suponen 
el 70 % del incremento de las tasas de 
desempleo en los países de la zona 
euro afectados por la crisis2.03 
En 2010, la Comisión puso en marcha 
la iniciativa emblemática Europa 2020 
«Juventud en Movimiento»3, que 
propugnaba una mejor educación 
y formación, una integración más sa ‑
tisfactoria en el mercado laboral y una 
mayor movilidad como instrumentos 
para combatir el desempleo juvenil. La 
Comisión también instó a los Estados 
miembros a velar por que todos los 
jóvenes tuvieran trabajo, educación 
adicional u otras medidas de activa ‑
ción en un plazo de cuatro meses tras 
acabar la escuela y ofrecer estas medi ‑
das como una «Garantía Juvenil».
04 
En diciembre de 2011, la Comisión pro ‑
puso una «Iniciativa de Oportunidades 
para la Juventud»4 y en enero de 2012 
anunció que trabajaría con los ocho 
Estados miembros más afectados por 
el desempleo juvenil creando «equipos 
de acción» a fin de hacer un mejor uso 
de la financiación de la UE aún dispo ‑
nible durante el período de programa ‑
ción 2007‑2013.
05 
En diciembre de 2012, en su «Paquete 
de medidas sobre el empleo juvenil»5, 
la Comisión propuso una Recomen ‑
dación del Consejo de establecer una 
«Garantía Juvenil». La propuesta fue 
aprobada por el Consejo de Ministros 
de la UE de abril de 20136 y refrenda ‑
da por el Consejo Europeo de junio 
de 20137.1 Centro Regional de 
Información de las Naciones 
Unidas para Europa 
Occidental, «Juventud: la más 
afectada por la crisis financiera 
mundial» ( http://www.unric.
org).
2 Fondo Monetario 
Internacional, Informe por país 
nº 14/199 «Euro Area Policies», 
julio de 2014, Parte «Youth 
Unemployment in Europe: 
Okun’s Law and Beyond».
3 COM(2010) 477 final de 
15 de septiembre de 2010 
«Juventud en Movimiento».
4 COM(2011) 933 final de 
20 de diciembre de 2011 
«Iniciativa de Oportunidades 
para la Juventud».
5 COM(2012) 729 final de 
5 de diciembre de 2012 
«Propuesta de 
Recomendación del Consejo 
sobre el establecimiento de la 
Garantía Juvenil».
6 Recomendación del Consejo 
de 22 de abril de 2013 sobre el 
establecimiento de la Garantía 
Juvenil (DO C 120 de 26.4.2013, 
p. 1).
7 Conclusiones del Consejo 
Europeo, 27 y 28 de junio de 
2013, EUCO 104/2/13 ( http://
www.consilium.europa.eu) .
10 Introducción
Tasas de desempleo juvenil (entre quince y veinticuatro años de edad) en los Estados 
miembros de la UE (junio de 2014)
Fuente: Eurostat.Gráfico 1
0 10 20 30 40 50 60España
Grecia
Italia
Croacia
Chipre
Portugal
Eslovaquia
Rumanía
Irlanda
Polonia
Francia
Suecia
Bulgaria
Bélgica
UE (28 países)
Lituania
Letonia
Hungría
Finlandia
Eslovenia
República Checa
Reino Unido
Luxemburgo
Estonia
Dinamarca
Malta
Países Bajos
Austria
AlemaniaDesempleo juvenil en la UE — cifras sobre la situación en 2014
En junio de 2014, casi cinco millones de jóvenes (menores de veinticinco años) se encontraban desempleados 
en la zona de la EU ‑28, de los cuales más de 3,3 millones en la zona del euro, lo que representa una tasa de 
desempleo del 22 % en la UE. Más de uno de cada cinco jóvenes ciudadanos de la UE que se hallan en el mer ‑
cado de trabajo no puede encontrar empleo, y en Grecia y España, la proporción es de uno de cada dos.Recuadro 106 
En 2014, el desempleo juvenil en el 
conjunto de la UE continuaba en unos 
niveles alarmantemente elevados 
(véanse el recuadro 1  y el anexo I ).
07 
Por otra parte, existe una diferencia 
muy acusada entre los países con 
las mayores y las menores tasas de desempleo juvenil (véase el gráfi -
co 1 ), que llega a ser de casi 50 puntos 
porcentuales entre el Estado miembro 
con la tasa más baja de desempleo ju ‑
venil (Alemania, con un 7,8 % en junio 
de 2014) y el que registra la tasa más 
alta (España, con un 53,4 % en junio 
de 2014).
11 Introducción
08 
El desempleo juvenil supone también 
un coste socioeconómico significati ‑
vo. Un estudio de Eurofound de 20128 
llegaba a la conclusión de que los 
jóvenes europeos de entre quince 
y veinticuatro años de edad que ni 
están empleados, ni reciben ninguna 
educación ni formación (ninis) supo ‑
nen un coste estimado (en prestacio ‑
nes de desempleo e ingresos e im ‑
puestos no percibidos) de alrededor 
de 153 000 millones de euros (en torno 
al 1,2 % del PNB de la UE) anuales. Ade ‑
más, el desempleo juvenil supone un 
coste a largo plazo para la economía, 
la sociedad y los individuos afecta ‑
dos, como el mayor riesgo de futuro 
desempleo (resultado del deterioro de 
las cualificaciones y la desmotivación 
derivados del desempleo y la inactivi ‑
dad prolongados) y pobreza. En 2014, 
un total de 7,5 millones de jóvenes 
eran ninis.
Papel de la UE en la 
política de empleo
09 
La función de la UE en la política de 
empleo es garantizar la coordina ‑
ción de las políticas de empleo de 
los Estados miembros, en particular 
definiendo orientaciones para dichas 
políticas. La Comisión también puede 
apoyar y, en caso necesario, comple ‑
mentar acciones nacionales contra el 
desempleo9.10 
En el contexto del Semestre Europeo, 
la Comisión también desempeña un 
papel al proponer recomendaciones al 
Consejo en el marco de su supervisión 
multilateral de las políticas económicas 
de los Estados miembros, entre ellas 
la de empleo10. La Comisión considera 
que estas recomendaciones, denomi ‑
nadas «recomendaciones específicas 
por país» (REP), son políticamente 
vinculantes una vez refrendadas por 
el Consejo Europeo. En último término 
pueden dar lugar a sanciones si tienen 
por objeto subsanar deficiencias que 
se considere que puedan colocar a los 
Estados miembros en una situación de 
desequilibrio macroeconómico o de 
déficit excesivo si el Consejo Europeo 
considera que el Estado miembro no 
está abordándolas suficientemente11.8 Eurofound (2012), NEETs – 
Young people not in 
employment education or 
training: Characteristics, cost 
and policy responses in 
Europe (Los ninis, jóvenes que 
ni estudian ni trabajan: 
características, costes 
y respuestas políticas en 
Europa), Oficina de 
Publicaciones de la Unión 
Europea, Luxemburgo.
9 Artículos 5, apartado 2, 
y 147 de la versión consolidada 
del Tratado de Funciona ‑
miento de la Unión Europea 
(DO C 115 de 9.5.2008, p. 47).
10 Artículo 148 de la versión 
consolidada del Tratado de 
Funcionamiento de la Unión 
Europea (DO C 115 de 
9.5.2008, p. 47).
11 Reglamento (UE) nº 1176/2011 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 16 de noviembre 
de 2011, relativo a la 
prevención y corrección de 
los desequilibrios 
macroeconómicos (DO L 306 
de 23.11.2011, p. 25).
12 Introducción
Garantía Juvenil: una 
medida para ayudar a los 
jóvenes a encontrar un 
empleo y una reforma 
estructural para mejorar 
la transición de la escuela 
al trabajo
11 
La Recomendación del Consejo 
de 2013 describe el concepto de 
Garantía Juvenil (véase el recuadro 2 ) 
y formula recomendaciones específi ‑
cas tanto para los Estados miembros 
como para la Comisión sobre su im ‑
plantación y ejecución.
12 
A diferencia de medidas anteriores, 
la Garantía Juvenil tiene por objeto 
proporcionar una de cuatro ofertas al ‑
ternativas (puesto de trabajo, período 
de aprendizaje, período de prácticas 
o educación continua) a los jóvenes de 
la UE que no tienen empleo ni reciben 
educación o formación de manera 
sistemática. Según el Consejo, los Esta ‑
dos miembros deberían proporcionar 
la Garantía Juvenil «de acuerdo con las 
circunstancias nacionales, regionales 
y locales»12.13 
La aplicación de la Garantía Juvenil 
requiere una combinación de medi ‑
das que pueden ejecutarse a corto, 
medio y largo plazo. Mientras algunos 
resultados relativos a acciones diri ‑
gidas a individuos pueden lograrse 
rápidamente, otras necesitan un cierto 
tiempo para tener un impacto positivo. 
Las reformas estructurales en relación 
con los servicios públicos de empleo 
o los ajustes de la legislación laboral 
constituyen ejemplos de medidas a   
largo plazo.
¿Qué es la «Garantía Juvenil»?
En el marco de la Garantía Juvenil, los Estados miembros deben garantizar que, en un plazo de cuatro meses 
tras quedar desempleados o acabar la educación formal, los jóvenes menores de veinticinco años puedan 
encontrar una buena oferta de empleo adecuada a su formación, capacitación y experiencia, o adquirir la for ‑
mación, la capacitación y la experiencia necesarias para encontrar un puesto de trabajo en el futuro a través 
de un período de aprendizaje, un período de prácticas o educación continua.Recuadro 212 Recomendación 1 de la 
Recomendación del Consejo, 
de 22 de abril de 2013, sobre el 
establecimiento de la Garantía 
Juvenil.
13 Introducción
Financiación del sistema 
de Garantía Juvenil
14 
El sistema de Garantía Juvenil se finan ‑
cia a partir del presupuesto de la UE, 
en particular a través de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil (IEJ)13 y el Fondo 
Social Europeo (FSE) para el período 
de programación 2014‑2020, y de los 
presupuestos nacionales (véase el gráfico 2 ). Esta financiación pública 
puede complementarse con financia ‑
ción privada (por ejemplo, inversiones 
de empresas en planes de aprendizaje 
o de formación financiados por funda ‑
ciones privadas).13 Conclusiones del Consejo 
Europeo, 8 de febrero 
de 2013 – EUCO 37/13 ( http://
www.consilium.europa.eu ).Gráfico 2Esquema de la financiación de la Garantía Juvenil
Fuente: TCE.Fondo Social Europeo
(FSE)Financiación NacionalFuentes de ﬁnanciación
Garantía Juvenil
Buenas ofertas de:
 Empleo – Educación continua – Formación de aprendiz – Período de prácticasIniciativa sobre Empleo Juvenil
(IEJ)
14 Introducción
Fondo Social Europeo
15 
El FSE es con diferencia la fuente 
de financiación más importante del 
sistema de Garantía Juvenil. En febre ‑
ro de 2015, la Comisión estimó que 
su financiación ascenderá a un total 
cercano a los 9 500 millones de euros, 
incluidos los 3 200 millones de euros 
necesarios para igualar la financiación 
de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil 
cuando proceda (véase el apartado 
16). El FSE puede financiar medidas 
destinadas directamente a individuos 
o correspondientes a reformas estruc ‑
turales (véase el recuadro 3 ).
Iniciativa sobre Empleo Juvenil
16 
A fin de complementar el apoyo finan ‑
ciero disponible de la UE a las regiones 
más afectadas por el desempleo y la 
inactividad, el Consejo y el Parlamento 
Europeo acordaron crear una Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil específica finan ‑
ciada con 6 400 millones de euros. La 
financiación de la Iniciativa incluye 
3 200 millones de euros de una nueva 
línea presupuestaria específica dedi ‑
cada al empleo juvenil que debe ser 
complementada con al menos 3 200 
millones de euros de sus asignaciones 
nacionales en virtud del FSE. A diferen ‑
cia de la parte del FSE, la asignación 
específica de la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil no está sujeta al requisito de 
cofinanciación nacional14 y los gastos efectuados por los Estados miembros 
desde el 1 de septiembre de 2013 
pueden ser reembolsados con carác ‑
ter retrospectivo. Se ha anticipado la 
financiación total de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil para que los fondos 
estén disponibles en 2014 y 2015 y los 
gastos correspondientes deberán efec ‑
tuarse antes del final de 2017 y 2018.Ejemplos de actividades que pueden recibir el apoyo del FSE
El FSE puede apoyar actividades como el desarrollo de servicios juveniles especializados, establecimiento de 
ventanillas únicas (por ejemplo, en los servicios públicos de empleo y en internet), bases de datos mejoradas, 
apoyo a servicios de empleo e itinerarios escolares, campañas de sensibilización, apoyo a organizaciones vo ‑
luntarias que proporcionen tutores, creación de centros de análisis y desarrollo de modelos políticos.Recuadro 3
14 Artículo 22, apartado 3, del 
Reglamento (UE) nº 1304/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, relativo al Fondo 
Social Europeo y por el que se 
deroga el Reglamento (CE) 
n ° 1081/2006 del Consejo  
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 470).
15 Introducción
15 Artículo 18 del Reglamento 
(UE) nº 1304/2013.
16 Artículo 16 del Reglamento 
(UE) nº 1304/2013 y anexo VIII 
del Reglamento (UE) 
nº 1303/2013.
17 Artículo 16 del Reglamento 
(UE) nº 1304/2013.
18 MEMO Comisión Europea, La 
Garantía Juvenil de la UE, 
8 de octubre de 2014.17 
La Iniciativa sobre Empleo Juvenil 
forma parte de la programación global 
del FSE y está aprobada en programas 
operativos específicos de la Inicia ‑
tiva o como parte de los programas 
operativos del FSE como eje priori ‑
tario o incluso como parte de un eje 
prioritario15.
18 
El apoyo de la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil se concentra en regiones que 
registran unas tasas de empleo juvenil 
superiores al 25 % y a jóvenes que ni 
trabajan ni estudian ni siguen forma ‑
ción alguna (ninis), y financia activida ‑
des destinadas directamente a jóvenes 
menores de veinticinco años o, cuando 
los Estados miembros lo consideren 
oportuno, menores de treinta años16 
(véase el recuadro 4 ).
19 
Veinte Estados miembros cumplen los 
requisitos para acceder a la financia ‑
ción de la Iniciativa sobre Empleo Ju ‑
venil (véanse el gráfico 3  y el anexo II ), 
puesto que en 2012 tenían regiones 
con una tasa de desempleo juvenil 
superior al 25 %17.20 
En 2014, la Comisión indicó que, para 
que la Garantía Juvenil se convirtiera 
en realidad, los Estados miembros 
también necesitaban dar prioridad 
a las medidas de empleo juvenil en sus 
presupuestos nacionales18.
Ejemplos de actividades que pueden ser apoyadas por la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil
A través de la Iniciativa sobre empleo Juvenil pueden financiarse medidas como la provisión de experiencia 
por un primer trabajo, la orientación profesional individualizada, las medidas de movilidad dirigidas a com ‑
binar cualificaciones y empleo, la ayuda inicial para jóvenes empresarios, la ayuda directa para períodos de 
prácticas y períodos de aprendizaje y la provisión de formación en competencias digitales.Recuadro 4
16 Introducción Gráfico 3Iniciativa sobre Empleo Juvenil  — regiones subvencionables
Regiones subvencionables
SUECIA:
Mellersta Norrland, Norra Mellansverige, Sydsverige
BÉLGICA:
Hainaut Province, Liège Province, Région Bruxelles Capitale
IRLANDA:
Border, Midland and Western, Southern and Eastern
REINO UNIDO:
Inner London, Merseyside, South Western, Scotland, Tees Valley and Durham, West Midlands
FRANCIA:
Aquitaine, Auvergne, Centre, Champagne-Ardenne, Haute Normandie, Languedoc-Roussillon, Nord-Pas-de-Calais, Picardie, Mayotte, Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion
PORTUGAL:
Alentejo, Algarve, Centro (PT), Lisboa, Norte, Região Autonoma da Madeira, Região Autonoma dos AçoresESPAÑA:Andalucía, Aragón, Canarias, Cantabria,Castilla y León, Castilla-La Mancha, Catalunya,Ciudad Autónoma de Ceuta, Ciudad Autónoma de Melilla, Comunidad de Madrid, Comunidad Foral de Navarra, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Illes Balears, La Rioja, País Vasco, Principado de Asturias, Región de Murcia
ITALIA:
Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Emilia-Romagna, Friuli-Venezia Giulia, Lazio, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Umbria, Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste
POLONIA:
Dolnoslaskie, Kujawsko-Pomorskie, Lódzkie, Lubelskie, Lubuskie, Maloposkie, Podkarpackie, Swietokrzyskie, Warminsko-Mazurskie, Zachodniopomorskie
REPÚBLICA CHECA:
Severozápad
HUNGRÍA:
Dél-Alföld, Dél-Dunántúl, Észak-Alföld, Észak-MagyarországESLOVAQUIA:
Stredné Slovensko, Východne Slovensko,
Západné Slovensko
RUMANÍA:
Centru, Sud-Muntenia, Sud-Est
BULGARIA:
Severen tsentralen, Severoiztochen, Severozapaden, Yugoiztochen, Yuzhen tsentralen
ESLOVENIA:
Vzhodna Slovenia
CROACIA:
Jadranska Hrvatska, Kontinentalna Hrvatska
GRECIA:
Anatoliki Makedonia-Thraki, Attiki, Dytiki 
Ellada, Dytiki Makedonia, Ipeiros, Kentriki 
Makedonia, Kriti, Notio Aigaio, Peloponnisos, 
Sterea Ellada, Thessalia, Vorejo Aigaio
LETONIA, LITUANIA, CHIPRE
Fuente:  Servicios de Estudios Parlamentarios del Parlamento Europeo.
17 Introducción
Papel de la Comisión en la 
implantación, aplicación 
y supervisión de la garantía 
juvenil
21 
La función de la Comisión en relación 
con la implantación, aplicación y su ‑
pervisión de la Garantía Juvenil se defi ‑
nió específicamente en la Recomenda ‑
ción del Consejo de abril de 201319. En 
particular, la Comisión debía:
 — instar a los Estados miembros 
a optimizar el uso del FSE, de 
conformidad con las prioridades 
de inversión pertinentes del FSE 
para el período de programación 
2014‑2020, y la Iniciativa sobre Em ‑
pleo Juvenil, cuando proceda, para 
apoyar la implantación y la aplica ‑
ción de los sistemas de Garantía 
Juvenil como instrumento político 
para combatir y prevenir el desem ‑
pleo juvenil y la exclusión social;
 — supervisar la concepción, la 
aplicación y los resultados de los 
sistemas de Garantía Juvenil en el 
contexto de la supervisión multila ‑
teral del Comité de Empleo (véase 
el apartado 68) en el marco del 
Semestre Europeo y dentro del 
programa anual de la Red europea 
de servicios públicos de empleo, 
analizar el impacto de las políticas 
existentes y formular, en su caso, 
recomendaciones específicas 
por país a los Estados miembros, 
basadas en las directrices de las 
políticas de empleo de estos.22 
De conformidad con la Recomen ‑
dación del Consejo y con arreglo 
al Reglamento sobre disposiciones 
comunes, la Comisión y los Estados 
miembros deben garantizar la eficacia 
de los fondos del FSE y la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil durante la prepa ‑
ración y la aplicación mediante la su ‑
pervisión, la presentación de informes 
y la evaluación20.
Evaluación por la Comisión  
de los planes de aplicación  
de la Garantía Juvenil
23 
Tras la Comunicación de la Comisión 
de junio de 2013 «Un llamamiento a la 
acción contra el desempleo juvenil»21 
y la reunión del Consejo Europeo22, 
los Estados miembros se comprome ‑
tieron a presentar un plan de aplica ‑
ción de la Garantía Juvenil (PAGJ) a la 
Comisión. Los Estados miembros que 
cumplían las condiciones para acceder 
a la Iniciativa sobre Empleo Juvenil 
debían enviar estos documentos antes 
del final de 2013 y los demás en 2014. 
En el marco del Semestre Europeo, 
se encomendó a la Dirección General 
de la Comisión de Empleo, Asuntos 
Sociales e Inclusión la tarea de evaluar 
los planes de aplicación de la Garan ‑
tía Juvenil de los Estados miembros 
en enero de 2014 para poder facilitar 
a éstos información de retorno durante 
las reuniones bilaterales del Semestre 
Europeo en febrero de 2014.19 Recomendación de 
22 de abril de 2013 sobre el 
establecimiento de una 
Garantía Juvenil.
20 Artículo 4, apartado 9, del 
Reglamento (UE) nº 1303/2013.
21 COM(2013) 447 final de 
19 de junio de 2013.
22 Conclusiones del Consejo 
Europeo, 27 y 28 de junio de 
2013, EUCO 104/2/13 ( http://
www.consilium.europa.eu ).
18
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
24 
A través de su fiscalización, el Tribunal 
evaluó si la Comisión había prestado 
apoyo adecuado a los Estados miem ‑
bros para implantar el sistema de 
Garantía Juvenil y analizó los posibles 
riesgos de aplicación.
25 
La fiscalización abarcó el período 
comprendido desde la aprobación de 
la Recomendación del Consejo en abril 
de 2013 hasta junio de 2014. En esta fe ‑
cha, se completó la fase de concepción 
del sistema de Garantía Juvenil, inclui ‑
da la presentación de los PAGJ por los 
Estados miembros y su subsiguiente 
evaluación por la Comisión. Además, 
el Tribunal ha tenido en cuenta alguna 
información adicional facilitada por 
la Comisión hasta febrero de 2015 (en 
particular en relación con la financia ‑
ción estimada de la UE para la Garantía 
Juvenil y el desarrollo del sistema de 
supervisión). La fiscalización tenía por 
objeto identificar riesgos potenciales 
que pudieran afectar a la aplicación 
del sistema. El Tribunal también tiene 
la intención de tratar cuestiones relati ‑
vas al empleo juvenil, como la aplica ‑
ción de iniciativas de la UE en los Esta ‑
dos miembros, en futuros informes.26 
La fiscalización se centró en la evalua ‑
ción por la Comisión de los PAGJ en 
una muestra de cinco Estados miem ‑
bros: Irlanda, Italia, Lituania y Portugal, 
donde también se crearon equipos 
de acción, y Francia. En estos Estados 
miembros, el Tribunal repitió la evalua ‑
ción de la Comisión y analizó la infor ‑
mación de retorno facilitada por esta 
a los Estados miembros y el seguimien ‑
to subsiguiente. Asimismo, el Tribunal 
examinó, en los Estados miembros de 
los que se disponía de información, 
la relación entre la evaluación de los 
PAGJ y la evaluación de las condicio ‑
nes previas ligadas a la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil. Por último, el Tribunal 
evaluó el marco de la UE para supervi ‑
sar los progresos hacia una aplicación 
eficaz del sistema de Garantía Juvenil 
y los informes correspondientes.
19
 Observaciones
La Comisión prestó apoyo 
adecuado y sin demoras 
a los Estados miembros 
en su implantación del 
sistema de Garantía 
Juvenil
27 
La aplicación de la Garantía Juvenil 
requiere unas reformas estructurales 
profundas de los sistemas de forma ‑
ción, búsqueda de empleo y educación 
para mejorar la transición de la escuela 
al trabajo y la empleabilidad de los 
jóvenes. Además de estas reformas es ‑
tructurales, la Garantía Juvenil también 
fomenta la utilización de una gran 
variedad de medidas proactivas (como 
salarios temporales y bien orienta ‑
dos o subvenciones para períodos de 
prácticas o de aprendizaje) destinadas 
a impulsar la demanda del mercado 
laboral juvenil, y que pueden ayudar 
a los jóvenes a entrar en dicho merca ‑
do y perfeccionar sus cualificaciones.
28 
La Recomendación del Consejo ofrece 
orientaciones sobre buenas prácticas 
para establecer un sistema de Garantía 
Juvenil eficaz. El Tribunal examinó en 
qué medida la Comisión ha incluido 
estos criterios en su evaluación de los 
PAGJ, así como el grado en que los Es ‑
tados miembros tuvieron en cuenta el 
análisis de la Comisión de los proyec ‑
tos de dichos planes y si la evaluación 
de estos por la Comisión estaba bien 
coordinada con su evaluación ex ante  
de los programas operativos del FSE 
o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.La Comisión facilitó a los 
Estados miembros orienta ­
ciones sobre la concepción 
del sistema de Garantía Juve ­
nil en el plazo de cinco meses 
fijado en la Recomendación 
del Consejo
29 
El análisis del Tribunal mostró que la 
Comisión elaboró orientaciones para 
desarrollar un PAGJ nacional y las 
difundió entre los Estados miembros 
en septiembre de 2013, es decir, cinco 
meses después de la aprobación de la 
Recomendación del Consejo de abril 
de 2013. Estas orientaciones contenían 
un modelo que abarcaba los elemen ‑
tos clave para crear un plan de apli ‑
cación global, basado en los distintos 
ejes de la Recomendación del Consejo:
 — el contexto nacional y el modo en 
que la Garantía Juvenil aportaría 
valor añadido a las disposiciones 
actuales;
 — adopción de enfoques basados en 
la asociación;
 — medidas tempranas de interven ‑
ción y activación;
 — medidas que faciliten la integra ‑
ción en el mercado laboral;
 — Financiación del sistema de Garan ‑
tía Juvenil;
 — evaluación y mejora continua de 
las reformas e iniciativas.
20 Observaciones
30 
Además, la Comisión apoyó a los Esta ‑
dos miembros con la publicación de 
«Preguntas más frecuentes» en diciem ‑
bre de 2013 en la página web dedicada 
a la Garantía Juvenil y varios documen ‑
tos de apoyo, como un documento de 
trabajo de los servicios de la Comisión 
que detalla el concepto básico de la 
Garantía Juvenil y los principios que 
pueden contribuir a su éxito. Además, 
la Comisión organizó actos temáticos 
en octubre de 2013 y abril de 2014, 
y consiguió que todos los Estados 
miembros nombraran un coordinador 
nacional de la Garantía Juvenil.
31 
El Tribunal, por lo tanto, considera que 
la Comisión prestó el debido apoyo 
a los Estados miembros, lo que facilitó 
la iniciación de sus sistemas naciona ‑
les de Garantía Juvenil y les permitió 
presentar los PAGJ en el breve plazo 
acordado en las conclusiones del Con ‑
sejo de junio de 2013, esto es, antes del 
final de 2013 para los Estados miem ‑
bros que cumplían los requisitos para 
acceder a la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil y antes de la primavera de 2014 
para los Estados restantes (véase el 
anexo II ).La Comisión llevó a cabo una 
evaluación global y tempes­
tiva de los proyectos de 
planes de aplicación de la 
Garantía juvenil presentados 
por los Estados miembros
32 
El Tribunal señala que los Estados 
miembros son los encargados de 
elaborar los PAGJ, mientras que a la 
Comisión compete llevar a cabo una 
evaluación profunda, tempestiva 
y coherente de los proyectos de estos 
planes para identificar deficiencias que 
puedan afectar negativamente la posi ‑
bilidad de lograr una Garantía Juvenil 
eficaz. Sobre esta base, los Estados 
miembros pueden ajustar sus planes 
de aplicación en consecuencia, lo que 
les permitiría en particular aprovechar 
al máximo el FSE y la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil, en su caso, y apoyar la 
creación y aplicación de los sistemas 
de Garantía Juvenil.
33 
El Tribunal ha examinado la evalua ‑
ción de los PAGJ por la Comisión y el 
grado en que los Estados miembros 
han reaccionado posteriormente a las 
deficiencias detectadas.
34 
El Tribunal observó que la Comisión 
había elaborado una plantilla de 
evaluación completa que abarcaba los 
aspectos clave de la Recomendación 
del Consejo y que le permitía evaluar 
sistemáticamente los proyectos de 
PAGJ presentados por los Estados 
miembros. A continuación, las evalua ‑
ciones eran objeto de controles cru ‑
zados transversales a fin de garantizar 
la coherencia de todos los veintiocho 
PAGJ.
21 Observaciones
35 
El Tribunal constató que la Comisión 
había evaluado todos los PAGJ de los 
Estados miembros abarcados por este 
informe y que pudo facilitar infor ‑
mación de retorno a tiempo para las 
reuniones bilaterales celebradas en 
febrero de 2014.
La Comisión detectó muchas 
deficiencias en su evaluación 
de los proyectos de PAGJ
36 
La Comisión detectó en su evalua ‑
ción una serie de deficiencias en la 
información facilitada por los Estados 
miembros en relación con aspectos 
clave de sus PAGJ nacionales, como un 
análisis insuficiente o inexistente de la 
inadecuación de las cualificaciones, la 
ausencia de una explicación del modo 
en que las medidas llegarían a todos 
los ninis e incoherencias sobre el con ‑
cepto de una buena oferta.
37 
Sin embargo, la Comisión no abordó 
de manera profunda ni coherente los 
siguientes aspectos, que se recogen 
específicamente en la Recomendación 
del Consejo:
 — Capacidades digitales o en TIC : 
La Comisión había señalado que 
las capacidades en técnicas de la 
información y comunicación (TIC) 
podían ofrecer un gran poten ‑
cial para la creación de empleo 
sostenible23. Además, subrayó que 
actualmente el número de gra ‑
duados en TIC es insuficiente para 
cubrir todas las vacantes en este 
sector, donde, incluso en momen ‑
tos recientes de turbulencia econó ‑
mica, la demanda de profesionales ha crecido a un ritmo del 3 % 
anual24. Aunque la Comisión señaló 
el hecho de que los PAGJ de Italia 
y Lituania no contenían medidas 
para reforzar las cualificaciones 
digitales y de TIC, no lo hizo con 
los planes de Irlanda y Portugal 
pese a que estos tampoco hacían 
referencia a dichas cualificaciones.
 — Obligación recíproca : La Reco ‑
mendación del Consejo reconoce 
«la responsabilidad individual de 
los jóvenes en la búsqueda de una 
vía para incorporarse a la actividad 
económica». En algunos Estados 
miembros, los jóvenes desemplea ‑
dos corren el riesgo de que se les 
retiren o reduzcan las prestaciones 
por desempleo o de asistencia so ‑
cial si no aceptan cualquier oferta 
razonable de empleo, período de 
prácticas, formación o educación. 
La inobservancia de este princi ‑
pio puede limitar la eficacia del 
sistema de Garantía Juvenil puesto 
que tiene un efecto perjudicial en 
el compromiso de los participantes 
y reduce la responsabilidad de los 
Estados miembros de hacer una 
buena oferta. La Comisión no eva ‑
luó la presencia de la obligación 
recíproca en ninguno de los PAGJ 
examinados. El Tribunal observó 
que, de los cinco PAGJ, solo el 
de Irlanda hacía referencia a este 
principio.23 COM(2008) 863/3 «Nuevas 
Capacidades para Nuevos 
Empleos: Previsión de las 
capacidades necesarias y su 
adecuación a las exigencias 
del mercado laboral».
24 SWD (2012) 409 final, p. 21.
22 Observaciones
 — Aprendizaje mutuo : La Reco ‑
mendación del Consejo insta a los 
Estados miembros a que «promue ‑
van actividades de aprendizaje 
mutuo a escala nacional, regional 
y local entre todas las partes que 
participen en la lucha contra el 
desempleo juvenil, a fin de mejo ‑
rar el diseño y los resultados de 
los futuros sistemas de Garantía 
Juvenil»25. La Comisión no evaluó 
este importante aspecto, que está 
ligado a la rentabilidad de la apli ‑
cación en los Estados miembros, 
y el Tribunal observó que, con la 
excepción del PAGJ francés, el 
principio del «aprendizaje mutuo» 
no se menciona en ninguno de los 
PAGJ examinados.
No todos los Estados miem ­
bros presentaron un PAGJ 
revisado tras la evaluación 
de la Comisión
38 
Durante el proceso de evaluación, 
cuando resultó necesario, la Comisión 
pidió a todos los Estados miembros 
abarcados por el informe más acla ‑
raciones o les señaló las principales 
deficiencias de sus proyectos de PAGJ 
en observaciones por escrito. Asimis ‑
mo, la Comisión celebró reuniones 
bilaterales con los Estados miembros 
para discutir en mayor profundidad 
las deficiencias detectadas. Además, 
la Comisión efectuó visitas técnicas en 
algunos de ellos para aclarar una serie 
de cuestiones y señalar problemas 
pendientes en los PAGJ26.39 
Tras las reuniones bilaterales seguía 
existiendo algunas deficiencias impor ‑
tantes en los PAGJ y la Comisión soli ‑
citó información adicional a todos los 
Estados miembros examinados. Entre 
los Estados miembros controlados, el 
análisis del Tribunal mostró que Litua ‑
nia fue el único que se comprometió 
a presentar una versión revisada de su 
PAGJ27. Francia, Italia y Portugal fueron 
invitados a presentar una nueva ver ‑
sión de sus planes de aplicación pero 
no lo hicieron por diferentes motivos. 
Por ejemplo, según la Comisión, las 
autoridades italianas respondieron que 
se centrarían en elaborar minuciosa ‑
mente sus programas operativos mejor 
que en redactar un nuevo PAGJ.25 Recomendación 25 a los 
Estados miembros.
26 En la muestra auditada, solo 
Italia recibió esta visita técnica.
27 Además de Lituania, otros 
doce Estados miembros 
presentaron PAGJ revisados 
antes de junio de 2014 
(Bélgica, Bulgaria, Grecia, 
España, Croacia, Hungría, 
Letonia, Países Bajos, Rumanía, 
Suecia y Eslovaquia) tras la 
petición de la Comisión.
23 Observaciones
La evaluación de los PAGJ 
por la Comisión no estuvo 
suficientemente coordinada 
con su evaluación de las 
condiciones ex ante  de los 
programas operativos del 
FSE o de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil
40 
Según el Reglamento sobre disposi ‑
ciones comunes para el período de 
programación 2014‑2020, los Estados 
miembros deben cumplir condiciones 
ex ante  específicas para garantizar una 
utilización eficaz y eficiente de los 
fondos de la UE. El citado reglamen ‑
to28 indica que «esta evaluación del 
cumplimiento se limitará a los criterios 
establecidos en las normas específi ‑
cas de los Fondos y en la parte II del 
anexo XI y respetará las competencias 
nacionales y regionales para decidir 
sobre las medidas políticas concretas 
y adecuadas, incluido el contenido de 
las estrategias». La prioridad de inver ‑
sión pertinente para los programas 
operativos del FSE o de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil es la integración 
sostenible de los jóvenes en el mer ‑
cado laboral, en particular los ninis, 
incluidos los jóvenes en riesgo de 
exclusión social y jóvenes de comuni ‑
dades marginales, también a través de 
la aplicación de la Garantía Juvenil.
41 
La Comisión debe evaluar la cohe ‑
rencia e idoneidad de la información 
facilitada por los Estados miembros 
en relación con las condiciones ex 
ante  específicas antes de la aproba ‑
ción de un PO29. La condición ex ante  
para la Iniciativa sobre Empleo Juvenil 
es la existencia de un marco político 
estratégico para fomentar el empleo 
juvenil, entre otros medios a través de 
la aplicación de la Garantía Juvenil30. El 
Tribunal considera que la evaluación 
por la Comisión de esta condición 
ex ante  específica de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil y la evaluación del PAGJ deben coordinarse estrechamen ‑
te para garantizar la consonancia entre 
el PO del FSE o de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil y el sistema de Garan ‑
tía Juvenil.
42 
El Tribunal examinó si la Comisión tam ‑
bién tuvo en cuenta las deficiencias 
identificadas durante la evaluación de 
los PAGJ al elaborar sus conclusiones 
sobre el cumplimiento o no de las 
condiciones ex ante .
43 
El Tribunal constató que la Comisión 
consideraba las condiciones ex ante  re‑
lativas a los PO del FSE o de la Iniciati ‑
va sobre Empleo Juvenil como «cum ‑
plidas» a pesar de haber considerado 
los PAGJ como «muy limitados» o «par ‑
ciales» (véase el anexo III ). A juicio del 
Tribunal, la Comisión ha desaprovecha ‑
do esta oportunidad para garantizar 
que los Estados miembros introduzcan 
una estrategia de empleo juvenil con ‑
forme a su compromiso político con 
el sistema Garantía Juvenil antes de la 
aprobación de los PO del FSE o de la 
Iniciativa sobre Empleo Juvenil para el 
período de programación 2014‑2020. 
Además, el examen del Tribunal puso 
de manifiesto que los controles efec ‑
tuados por la Comisión para la apro ‑
bación de los PO no verifican el modo 
en que los PO del FSE o de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil, en particular, 
van a contribuir a la aplicación eficaz 
de la Garantía Juvenil.28 Artículo 19, apartado 3, del 
Reglamento (UE) nº 1303/2013.
29 Artículo 19, apartados 1 y 3, 
del Reglamento (UE) 
nº 1303/2013.
30 Anexo XI del Reglamento (UE) 
nº 1303/2013.
24 Observaciones
El Tribunal identificó 
varios riesgos para la 
aplicación eficaz del 
sistema de Garantía 
Juvenil
44 
Al examinar la evaluación de la Co ‑
misión, el Tribunal también tuvo en 
cuenta si se podrían identificar riesgos 
potenciales para la aplicación eficaz 
del sistema de Garantía Juvenil, en par ‑
ticular, la idoneidad de la financiación 
de la Garantía Juvenil, la definición 
de buena oferta y la supervisión del 
sistema.
Riesgo de que la financiación 
total no resulte idónea
45 
La aplicación de los sistemas de Ga ‑
rantía Juvenil en los Estados miembros 
será una medida costosa, especialmen ‑
te si se tiene en cuenta el nivel actual 
de desempleo juvenil en toda la UE. 
El Tribunal considera que solo pue ‑
de efectuarse una estimación global 
válida de la financiación necesaria para 
el sistema de Garantía Juvenil si esta 
se basa en cifras fiables del coste de su 
aplicación en cada Estado miembro. 
Por otra parte, las fuentes a partir de 
las cuales se financiarán los sistemas 
deben ser claras.46 
El Tribunal observa que el sistema de 
Garantía Juvenil no solo tiene la finali ‑
dad de proporcionar ayuda financiera 
a los jóvenes (desempleados o en 
riesgo de serlo), sino también unas 
reformas estructurales fundamentales 
a medio y a largo plazo. Por lo tanto, es 
evidente que la Garantía Juvenil reque ‑
rirá una inversión significativa.
47 
Por otra parte, el importe de financia ‑
ción nacional que se pone a disposi ‑
ción del sistema de Garantía Juvenil 
todavía no se ha determinado plena ‑
mente. Según el análisis de la Comi ‑
sión de los PAGJ presentados por los 
Estados miembros, nueve31 de los vein ‑
tiocho no han facilitado información 
alguna sobre la financiación nacional 
prevista, mientras que los demás 
Estados miembros han proporcionado 
información con un grado variable de 
detalle.
Ausencia de evaluación  
del impacto del sistema  
de Garantía Juvenil
48 
En principio, todas las grandes inicia ‑
tivas legislativas, presupuestarias y de 
definición de políticas de la Comisión 
con un impacto significativo deben ser 
objeto de una evaluación de impacto32, 
en la que se especifiquen los costes 
y los beneficios de las propuestas, 
cómo se producen y a quién afectan. 
Según las orientaciones de la Comi ‑
sión, todos los tipos de impacto deben 
cuantificarse y expresarse monetaria ‑
mente cuando sea posible y apropia ‑
do, sobre la base de métodos sólidos 
y datos fiables33.31 Estonia, España, Finlandia, 
Irlanda, Luxemburgo, Malta, 
Polonia, Suecia y el Reino 
Unido.
32 Informe Especial nº 3/2010 
«Evaluaciones del impacto en 
las instituciones europeas: 
¿sirven de apoyo a la adopción 
de decisiones?», apartado 3 
(http://eca.europa.eu ).
33 Comisión Europea, 
«Directrices de evaluación de 
impacto», SEC(2009) 92.
25 Observaciones
34 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión 
SWD(2012) 409 final, pp. 11 ‑12.
35 Audiencia pública del 
Parlamento Europeo, 
Comisión de Presupuestos en 
colaboración con la Comisión 
de Empleo y Asuntos Sociales, 
1 de abril de 2014, p. 23.
36 OIT, Global Employment 
Outlook, «Global spill‑overs 
from advanced to emerging 
economies worsen the 
situation for young 
jobseekers», septiembre de 
2012, http://www.ilo.org
37 OIT, Crisis del empleo en la 
eurozona: Tendencias 
y políticas para afrontarla, julio 
de 2012. La información 
también se publicó en el sitio 
web de la Comisión http://
ec.europa.eu
38 Bélgica, Irlanda, España, 
Francia, Países Bajos 
y Portugal.
39 OIT, « Youth guarantees: 
a response to the youth 
employment crisis?» , 2013 
(http://www.ilo.org ).49 
El Tribunal observa que la Comisión 
no llevó a cabo ninguna evaluación de 
impacto antes de proponer el sistema 
de Garantía Juvenil. El documento de 
trabajo de los servicios de la Comisión 
(SWD) que acompañaba la Propuesta 
de Recomendación del Consejo sobre 
el establecimiento de una Garantía 
Juvenil solo hacía referencia a las esti ‑
maciones de 2012 de la Organización 
Internacional del Trabajo (véase la sec ‑
ción 2.3 del documento de trabajo de 
los servicios de la Comisión) y presen ‑
taba estudios preliminares de algunos 
Estados miembros (Austria, Finlandia, 
Suecia y el Reino Unido)34. En conse ‑
cuencia, aparte de las estimaciones de 
la OIT, no existe información sobre el 
coste total que tendría la aplicación de 
este sistema en la UE.
La OIT presentó estimaciones 
diferentes, en 2012 y 2013, 
de los requisitos anuales de 
financiación para la aplicación  
de la Garantía Juvenil
50 
En febrero de 2015, la Comisión estimó 
que para la totalidad del período de 
programación 2014‑2020, se asignarían 
12 700 millones de euros de la UE para 
financiar los sistemas. Anteriormente, 
en abril de 2014, la Comisión estimó35 
que esto sería complementado por 
recursos nacionales, regionales e inclu ‑
so privados por un importe de 4 000 
millones de euros. Este total de 16 700 
millones de euros representa alrede ‑
dor de 2 400 millones de euros al año.51 
En 2012, la OIT informó de que el coste 
anual estimado de la aplicación eficaz 
de la Garantía Juvenil en la Eurozona 
sería el 0,2 % del PNB36 o el 0,45 % del 
gasto público, que asciende a 21 000 
millones de euros37. Las estimaciones 
de la OIT publicadas en 2013 basadas 
en seis países de la Eurozona38 oscila ‑
ban aproximadamente entre el 0,5 % 
y el 1,5 % del PNB39. Según la OIT, estos 
costes de aplicación difieren según la 
disponibilidad de las infraestructuras 
administrativas para la aplicación de 
una garantía a mayor escala y el tama ‑
ño de la población subvencionable.
Ausencia de una estimación 
sólida de los costes de las 
medidas específicas de los 
sistemas de Garantía Juvenil
52 
En 2013, la Comisión solicitó a los 
Estados miembros que facilitaran una 
estimación de costes de las medidas 
previstas y de las correspondientes 
fuentes de financiación al presentar 
sus PAGJ. En particular, se pedía a los 
Estados miembros que explicaran sus 
fuentes de financiación y su asigna ‑
ción a las distintas reformas y medidas 
o iniciativas clave en un plan de finan ‑
ciación, y que facilitaran información 
concreta sobre cada medida (como el 
coste y el número previsto de benefi ‑
ciarios por medida, el porcentaje de la 
población destinataria a la que estas 
deben alcanzar, los costes adicionales 
de las medidas nuevas y los resultados 
esperados).
26 Observaciones
53 
Esto habría permitido a la Comisión 
evaluar si se habían asignado los 
recursos adecuados al sistema de Ga ‑
rantía Juvenil. Por ejemplo, la «falta de 
financiación nacional complementaria, 
que podría minar la implantación de la 
garantía juvenil a corto y largo plazo»40 
fue identificada por la Comisión como 
uno de los problemas más importantes 
para la prestación de una Garantía Ju ‑
venil en España. El Tribunal, por tanto, 
examinó los PAGJ presentados por los 
cinco Estados miembros que compren ‑
de este informe (Francia, Irlanda, Italia, 
Lituania y Portugal) y comprobó si se 
facilitaba alguna información sobre los 
costes estimados de las medidas pre ‑
vistas y sus correspondientes fuentes 
de financiación.
54 
El Tribunal constató que en general los 
Estados miembros presentaban esti ‑
maciones de los costes de las medidas 
destinadas a individuos. Sin embargo, 
en algunos Estados miembros los PAGJ 
presentados carecían de información 
pertinente como los costes por bene ‑
ficiario relativos a las ofertas (Irlanda 
y Francia), los objetivos de participa ‑
ción por medida y el porcentaje de la 
población destinataria que se espera ‑
ba que fuera alcanzada por la Garantía 
Juvenil (Francia). Por consiguiente, la 
falta de esta información no permite 
a la Comisión identificar a tiempo las 
posibles deficiencias como se había 
previsto.
55 
Además, ninguno de los cinco Estados 
miembros aportó información sobre el 
coste estimado de la aplicación de las 
reformas estructurales necesarias para 
ofrecer una Garantía Juvenil eficaz en 
sus PAGJ.56 
En tres de los cinco Estados miembros 
controlados, la asignación nacional 
especificada en el PAGJ es significati ‑
vamente inferior a la de los diversos 
fondos de la UE, con una oscilación 
entre el 13 % (Portugal) y el 35 % 
(Italia y Lituania) del importe total. En 
Irlanda, la asignación nacional superó 
la de la UE, mientras que en Francia los 
datos disponibles no permitían efec ‑
tuar tal comparación. Por otra parte, 
con excepción de Lituania, los Estados 
miembros declararon las fuentes de 
financiación de la UE correspondien ‑
tes a las medidas globalmente (en la 
misma rúbrica UE/FSE/Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil). Por ello, debido a la 
falta de información completa y exac ‑
ta, la Comisión no pudo evaluar la ido ‑
neidad de la fuente de financiación de 
las medidas o llegar a una conclusión 
sobre la viabilidad y sostenibilidad 
generales de los planes financieros de 
Garantía Juvenil.40 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión, 
SWD(2014) 410 final, p. 25
27 Observaciones
41 Artículo 18 del Reglamento 
(UE) nº 1304/2013.
42 Recomendación del Consejo 
sobre un marco de calidad 
para los períodos de prácticas, 
Bruselas, 10 de marzo de 2014 
(http://www.consilium.
europa.eu ).
43 Declaración del Consejo sobre 
la «Alianza Europea para el 
aprendizaje», Consejo de 
Empleo, Política Social, 
Sanidad y Consumidores, 
Luxemburgo, 15 de octubre 
de 2013.
44 Preguntas más frecuentes 
sobre Garantía Juvenil, 
pregunta 6 ( http://www.
ec.europa.eu ).Problemas específicos en la 
verificación de la regularidad  
de los gastos de la Iniciativa 
sobre el Empleo Juvenil
57 
Según el Reglamento del FES41, las 
disposiciones de programación de la 
PAGJ pueden adoptar una o varias de 
las formas siguientes (véase el aparta ‑
do 17):
 — un programa operativo específico;
 — un eje prioritario específico de un 
programa operativo;
 — una parte de uno o más ejes 
prioritarios.
El Tribunal considera que los Estados 
miembros y la Comisión afrontan un 
problema específico (en comparación 
con los gastos normales del FSE) para 
verificar la regularidad de los gastos 
declarados en virtud de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil, debido a la 
mayor severidad de los requisitos de 
subvencionabilidad, a la posibilidad 
de declarar gastos efectuados desde 
septiembre de 2013 y, particularmente 
en el último caso arriba mencionado, 
a la ausencia de cofinanciación para 
esta iniciativa.
La falta de definición de 
una buena oferta de trabajo 
puede perjudicar la eficacia 
de la Garantía Juvenil
58 
El Tribunal recuerda que la Garantía 
Juvenil tiene por objeto ofrecer a los 
jóvenes una auténtica oportunidad de 
aumentar su empleabilidad de cara 
a una integración en el mercado labo ‑
ral sostenible y gratificante, e impulsar 
en consecuencia las tasas de empleo. Por ello, el Consejo recomienda que 
los Estados miembros velen por que 
todos los jóvenes menores de veinti ‑
cinco años reciban una buena oferta 
en un plazo de cuatro meses después 
de perder su empleo o de dejar la 
educación formal. Sin embargo, la 
Recomendación del Consejo no indica 
en qué consiste una buena oferta, ni 
especifica quien debería proporcionar 
dicha definición.
59 
Una serie de documentos de la UE 
(como la Recomendación del Conse ‑
jo de un Marco de Calidad para los 
Períodos de Prácticas42 y la Declaración 
del Consejo sobre la « Alianza Europea 
para el aprendizaje»43) exponían unas 
normas mínimas cualitativas no obli ‑
gatorias de calidad para los períodos 
de prácticas y de aprendizaje con el fin 
de evitar que las empresas explotaran 
a los jóvenes como mano de obra ba ‑
rata. Por otra parte, no existen docu ‑
mentos equivalentes que establezcan 
principios que definan un empleo de 
calidad.
60 
En diciembre de 2013, la Comisión 
emitió orientaciones según las cuales 
una buena oferta es aquella que se 
espera que dé lugar a una vinculación 
sostenible al mercado de trabajo y que 
no tenga únicamente como efecto 
inmediato la reducción temporal de las 
estadísticas del desempleo juvenil44.
28 Observaciones
61 
Basándose en un examen de estudios 
pertinentes45 de este ámbito, el Tribu ‑
nal considera que puede haber una 
combinación de atributos que sirvan 
para definir si una oferta de empleo 
puede considerarse buena, concreta ‑
mente la duración del contrato (fija 
o indefinida), el tipo de contrato (a 
tiempo parcial voluntario o involunta ‑
rio o a tiempo completo), el nivel de 
retribución según el coste de la vida en 
el Estado miembro de que se trate, las 
competencias necesarias para el pues ‑
to y el correspondiente nivel y tipo 
de cualificación exigidos, así como la 
existencia de formación adicional en 
relación con el puesto. En el contexto 
del principio de subsidiariedad, podría 
haberse definido a escala de la UE una 
serie mínima de características, dejan ‑
do a los Estados miembros flexibilidad 
para determinar sus propios valores 
normalizados para cada una.
62 
El Tribunal observó, por ejemplo, que 
la Comisión, al evaluar los proyectos 
de PAGJ presentados por Italia, consi ‑
deraría buena una oferta de empleo 
temporal (de cinco a seis meses) aun ‑
que el salario mensual estuviera por 
debajo del umbral de pobreza en la 
mayor parte del país, según los datos 
del Instituto Italiano de Estadística  
(ISTAT)46. La Comisión no tuvo en  
cuenta ningún otro elemento 
cualitativo.63 
La ausencia de una serie de atributos 
cualitativos para que se considere 
buena una oferta de empleo implica el 
riesgo de una aplicación incoherente 
e ineficaz de los sistemas de Garan ‑
tía Juvenil en los Estados miembros 
o incluso en un Estado miembro en 
particular. Aunque, evidentemente, es 
posible verificar a posteriori la calidad 
de las ofertas efectuadas en los dis ‑
tintos Estados miembros (a través de 
evaluaciones), para entonces la mayor 
parte del presupuesto de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil ya se habría 
comprometido o utilizado (teniendo 
en cuenta la distribución anticipada de 
los fondos en 2014 y 2015) y cualquier 
deficiencia que afectara la eficacia 
de los gastos de la Iniciativa no se 
resolvería.
64 
Asimismo, el Tribunal observa que 
en junio de 2014 la Comisión propor ‑
cionó orientaciones específicas para 
la evaluación de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil47, previstas en el Regla ‑
mento del FSE48 para el final de 2015 
y de 2018, que exige a los evaluadores 
que informen sobre la calidad de las 
ofertas de empleo recibidas por los 
participantes de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil, teniendo también en 
cuenta criterios cualitativos como los 
arriba expuestos.45 Parlamento Europeo,  
Indicators of Job Quality in the 
European Union , PE429.972, 
2009, http:// www.europarl.
europa.eu ; CSES, Study of 
Measuring Employment Effects , 
junio de 2006;  
OCDE, Local Implementation of 
Youth Guarantees: Emerging 
Lessons from European 
Experiences , 2014.
46 Instituto Italiano de Estadística 
(ISTAT) « Calcolo della soglia di 
povertà assoluta », (http://www.
istat.it ).
47 Comisión Europea, Guidance 
on Evaluation of the Youth 
Employment Initiative , julio de 
2014.
48 Artículo 19, apartado 6,  
del Reglamento (UE) 
nº 1304/2013.
29 Observaciones
Marco global de supervisión 
y presentación de informes 
de Garantía Juvenil aún en 
proceso de desarrollo
65 
El Tribunal considera que una evalua ‑
ción continua de las medidas de la 
Garantía Juvenil es fundamental para 
garantizar que los fondos se inviertan 
de manera razonable y las medidas se 
apliquen de manera que marquen una 
verdadera diferencia para los jóvenes, 
por lo que es necesario que desde el 
principio se introduzcan unos meca ‑
nismos sólidos de supervisión en el 
planteamiento de las medidas de la 
Garantía Juvenil49. Este es el funda ‑
mento para una definición de las polí ‑
ticas eficaz y basada en datos empíri ‑
cos que alerte al Parlamento Europeo 
y al Consejo cuando no se alcancen 
los objetivos o cuando la eficiencia de 
las medidas no sea satisfactoria, y les 
permita mejorar su planteamiento o su 
aplicación.
66 
La Comisión supervisa la aplicación 
del sistema de Garantía Juvenil en el 
marco del Semestre Europeo, y debe 
analizar el impacto de las políticas 
existentes y dar seguimiento, si proce ‑
de, a recomendaciones específicas por 
países dirigidas a los Estados miem ‑
bros, basándose en las directrices 
sobre las políticas de empleo de los 
Estados miembros50.67 
El Tribunal evaluó el marco establecido 
para supervisar la ejecución y los resul ‑
tados, tanto de la Garantía Juvenil en 
su conjunto como en relación con las 
acciones financiadas por la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil.
Las disposiciones globales de 
supervisión y de presentación de 
informes no se incorporaron en 
la concepción del sistema de la 
Garantía Juvenil desde el inicio
68 
A través de su Recomendación, el Con ‑
sejo encargó a la Comisión la super ‑
visión de la aplicación de la Garantía 
Juvenil a través de la vigilancia multi ‑
lateral del Comité de empleo51 (EMCO) 
en el marco del Semestre Europeo 
(véase el recuadro 5 ). No obstante, se ‑
gún la Recomendación del Consejo, no 
está previsto informar de esta supervi ‑
sión al Parlamento Europeo.
Papel del Comité de Empleo (EMCO)
La función principal de EMCO es actuar como comité consultivo para los ministros del Consejo de Empleo 
y Asuntos Sociales (EPSCO). El seguimiento multilateral del EMCO contribuye a evaluar globalmente los pro ‑
cesos de aplicación en Estados miembros con retos similares y a evaluar opciones y planes políticos. EMCO 
supervisa los progresos realizados por los Estados miembros en la aplicación de las reformas impulsadas por 
las recomendaciones específicas por país. Uno de sus subgrupos tiene el cometido de seleccionar y elaborar 
indicadores para supervisar la estrategia de empleo, donde se incluye la Garantía Juvenil.Recuadro 549 Comisión Europea, The Youth 
Guarantee: Making It Happen , 
2014, p. 3.
50 Recomendación del Consejo 
de 22 de abril de 2013 sobre el 
establecimiento de la Garantía 
Juvenil, Recomendación 6.
51 El EMCO fue creado por la 
Decisión 2000/98/CE del 
Consejo, de 24 de enero de 
2000, por la que se crea el 
Comité de empleo  (DO L 29, 
4.2.2000, p. 21) basada en el 
artículo 150 del TFUE. Cada 
Estado miembro de la UE y la 
Comisión nombran a dos 
miembros del EMCO.
30 Observaciones
69 
En mayo de 2014 EMCO examinó los 
progresos realizados en la aplicación 
de la Garantía Juvenil, y evaluó la 
situación del empleo en los Estados 
miembros y los programas de reforma 
nacionales. Este proceso tuvo lugar en 
forma de evaluaciones entre homólo ‑
gos y tenía la finalidad de garantizar la 
máxima cobertura posible para iden ‑
tificar problemas clave en los Estados 
miembros.
70 
Basándose en los informes examinados 
de los Estados miembros abarcados 
por este examen de mayo, el Tribunal 
observó que el grado de detalle varia ‑
ba considerablemente. Por ejemplo, 
mientras que el examen de Irlanda se 
centraba significativamente en la Ga ‑
rantía Juvenil, el de Portugal no hacía 
referencia a ella en absoluto.
71 
El Tribunal también observa que un 
subgrupo del Comité de empleo ha 
elaborado indicadores específicos para 
supervisar la aplicación y los resulta ‑
dos de la Garantía Juvenil en la UE52.  
Se trata de indicadores macroeconó ‑
micos que se espera que complemen ‑
ten a indicadores que midan el impac ‑
to directo de la política y el ritmo de 
presentación de ofertas a los jóvenes. 
Dichos indicadores fueron refren ‑
dados por el Consejo en diciembre 
de 2014. En octubre del mismo año se 
inició un ejercicio piloto para verificar 
la metodología, cuyos resultados se 
evaluarán durante 2015 y que, según el 
Comité de Empleo, pueden dar lugar 
a alguna revisión técnica del marco de 
indicadores53.72 
Puesto que estos indicadores no son 
obligatorios, la información pertinente 
sobre el éxito de la Garantía Juvenil en 
conjunto dependerá del compromiso 
continuo de los Estados miembros de 
proporcionar datos completos y fia ‑
bles. El Tribunal también considera que 
si estos indicadores hubieran estado 
disponibles antes, los Estados miem ‑
bros podrían haberlos incluido en sus 
sistemas administrativos en la fase de 
concepción del sistema de Garantía 
Juvenil.
Se necesitan reformas a largo 
plazo para dar respuesta a las 
recomendaciones específicas por 
país relativas a los sistemas de 
Garantía Juvenil
73 
En el marco del Semestre Europeo, la 
Comisión también analiza el impacto 
de las políticas de empleo teniendo 
en cuenta los datos registrados en el 
cuadro de indicadores (véase el recua -
dro 6 ) y, en su caso, señala las deficien ‑
cias a los Estados miembros a través de 
recomendaciones específicas por país.
74 
El Tribunal examinó el modo en que se 
había tratado la Garantía Juvenil en las 
recomendaciones específicas por país. 
En particular, en los Estados miembros 
que componían la muestra, se verificó 
si las recomendaciones eran específi ‑
cas, mensurables y alcanzables.52 INDIC/07/13052014/EN  – 
Seguimiento de la Garantía 
Juvenil– Nota revisada del 
grupo de trabajo para la 
reunión del GI de 13 de mayo 
de 2014.
53 Consejo de la Unión Europea: 
«Aplicación de la Garantía 
Juvenil y marco de 
seguimiento — Aprobación 
de los mensajes clave del 
Comité de Empleo», 17 de 
noviembre de 2014.
31 Observaciones
75 
El Tribunal constató que las recomen ‑
daciones específicas por país de 2013 
relativas al desempleo juvenil en gene ‑
ral no eran específicas ni mensurables 
(véase el recuadro 7 ).
76 
En 2014, la Comisión propuso reco ‑
mendaciones específicas sobre la 
aplicación de la Garantía Juvenil en 
ocho países (España, Italia, Eslovaquia, 
Croacia, Portugal, Polonia, Bulgaria 
e Irlanda). El Tribunal observó que 
estas recomendaciones específicas por 
país contenían más precisiones y al ‑
gunas también incluyeron objetivos 
intermedios.77 
No obstante, la aplicación eficaz de las 
recomendaciones específicas por país 
depende del compromiso político a ni ‑
vel nacional. Según la Comisión, solo 
el 10 % de todas las recomendaciones 
específicas por país de 2013 se han 
aplicado plenamente, mientras que 
el 45 % han sido objeto de un segui ‑
miento limitado o nulo54. Este hecho 
también fue abordado por el Parla ‑
mento Europeo en octubre de 201455.
78 
El Tribunal observa que, en relación 
con las recomendaciones específicas 
por país relativas a la Garantía Juvenil, 
son necesarias unas reformas consi ‑
derables, cuya ejecución a corto plazo 
resulta improbable.54 Sitio web de la Comisión: 
Recomendaciones específicas 
por país 2013, ( http://
ec.europa.eu ).
55 Resolución del Parlamento 
Europeo de 22 de octubre 
de 2014 sobre el Semestre 
Europeo para la coordinación 
de la política económica: 
aplicación de las prioridades 
de 2014 [2014/2059(INI)].Cuadro de indicadores de la Comisión sobre desempleo juvenil e indicadores 
relativos a los ninis
Los indicadores sobre desempleo juvenil y sobre ninis forman parte de un cuadro de la Comisión de indica ‑
dores clave sociales y de empleo elaborado recientemente que identifica los principales desequilibrios en 
estos ámbitos en la UE. El primero de estos cuadros de indicadores se publicó en el Informe Conjunto sobre 
el Empleo de 2014, aprobado conjuntamente por la Comisión y el Consejo de Ministros de la UE. Está com ‑
puesto por cinco indicadores clave y constituye la base de las propuestas de la Comisión sobre reformas 
estructurales.Recuadro 6
Recomendaciones específicas por país de 2013  — Ejemplos de Lituania e Italia
La recomendación específica por país para Lituania era mejorar la empleabilidad de los jóvenes, por ejemplo 
a través de una Garantía Juvenil, reforzar la aplicación y la eficacia de los planes de aprendizaje y solventar 
la inadecuación persistente de las cualificaciones; a Italia, que tomara medidas adicionales para fomentar la 
participación en el mercado laboral, en particular de mujeres y jóvenes, por ejemplo a través de una Garantía 
Juvenil. Ambas recomendaciones específicas por país hacían referencia al sistema de Garantía Juvenil, pero no 
facilitaban detalles de cómo deberían aplicar los sistemas los países para lograr el máximo impacto ni propor ‑
cionaban objetivos mensurables o etapas intermedias.Recuadro 7
32 Observaciones
No existen planes de presen­
tación sistemática de informes 
sobre el conjunto de programas 
de Garantía Juvenil
79 
Según el Reglamento sobre disposi ‑
ciones comunes, la Comisión deberá 
enviar cada año a partir de 2016 al 
Parlamento Europeo un informe de 
síntesis de los informes anuales de 
aplicación. Además, en 2017 y 2019, 
también deberá presentar al Parlamen ‑
to Europeo informes estratégicos que 
resuman los informes de situación de 
los Estados miembros y asistir al deba ‑
te del Parlamento sobre los mismos56.
80 
El Tribunal observa que las medidas 
de Garantía Juvenil que no son fi ‑
nanciadas a través de los programas 
operativos del FSE o de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil no se incluirán 
en los mencionados informes puesto 
que los informes anuales de aplicación 
abarcan solo intervenciones financia ‑
das por la UE. En consecuencia, con la 
excepción de los indicadores EMCO, no 
hay ninguna disposición para que se 
informe de la parte financiada a nivel 
nacional en el conjunto del Sistema 
de Garantía Juvenil, lo que implica el 
riesgo de que las partes interesadas 
no dispongan de un panorama claro 
y completo del grado en que la Ga ‑
rantía Juvenil contribuye globalmente 
a combatir el desempleo juvenil.El nuevo marco de rendimiento 
del FSE y de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil se centra en los 
resultados
81 
Las acciones de Garantía Juvenil finan ‑
ciadas por el FSE o la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil deben ser supervisa ‑
das con arreglo al marco jurídico de 
los Fondos Estructurales y de Inversión 
Europeos57. El Reglamento del FSE 
contiene disposiciones específicas 
para supervisar, evaluar e informar de 
la Iniciativa sobre Empleo Juvenil a fin 
de garantizar que su impacto y con ‑
tribución a la Garantía Juvenil sean 
mensurables y visibles. En particular, 
establece que «durante el período 
de programación se evaluarán como 
mínimo dos veces la eficacia, la efi ‑
ciencia y el impacto de la financiación 
conjunta del Fondo Social Europeo y la 
asignación específica concedida a la 
Iniciativa de Empleo Juvenil, también 
para la ejecución de la Garantía Juve ‑
nil. La primera evaluación se comple ‑
tará a más tardar el 31 de diciembre 
de 2015, y la segunda, a más tardar el 
31 de diciembre de 2018»58.
82 
Además, a partir de abril de 2015 y en 
los años subsiguientes, los Estados 
miembros deberán enviar a la Comi ‑
sión datos estructurados relativos 
a indicadores comunes de las acciones 
financiadas por la UE junto con sus 
informes anuales de aplicación, en los 
que también se expondrá y evaluará 
la calidad de las ofertas de empleo 
recibidas por los participantes y sus 
progresos en la educación continua, 
en la búsqueda de trabajos sostenibles 
y dignos, o en la transición a perío ‑
dos de aprendizaje o de prácticas de 
calidad59.56 Artículo 53 del Reglamento 
(UE) nº 1303/2013.
57 Reglamento (UE) nº 1303/2013 
y Reglamento (UE) 
nº 1304/2013.
58 Artículo 19, apartado 6, del 
Reglamento (UE) nº 1304/2013.
59 Artículo 19, apartados 3 y 4, 
del Reglamento (UE) 
nº 1304/2013.
33 Observaciones
83 
El reglamento del FSE prevé indicado ‑
res comunes obligatorios de realiza ‑
ciones y de resultados para todas las 
acciones apoyadas por un programa 
operativo60 y también dispone que en 
el programa operativo que active la 
Iniciativa sobre Empleo Juvenil los Es ‑
tados miembros detallen indicadores 
específicos de resultados.
84 
El Tribunal examinó la pertinencia de 
los indicadores de resultados de la Ini ‑
ciativa sobre Empleo Juvenil expuestos 
en el Reglamento del FSE y observó 
que los siguientes indicadores podrían 
detallarse más cuando se aprueben 
futuros PO del FSE o de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil o se modifiquen 
los PO existentes:
 — los indicadores de resultados 
específicos de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil «Participantes 
desempleados/desempleados de 
larga duración/inactivos que reci ‑
ben una oferta de empleo, edu ‑
cación continuada, un período de 
aprendizaje o de prácticas tras su 
participación» no exigen a los Esta ‑
dos miembros presentar datos que 
diferencien entre las cuatro ofertas 
diferentes que los participantes 
pueden recibir gracias al Sistema 
de Garantía Juvenil. La ausencia de 
ese requisito significa que no se 
dispondrá de detalles sobre los ti ‑
pos de ofertas de Garantía Juvenil 
aprovechadas por los jóvenes y por 
consiguiente si será necesario 
adoptar acciones correctoras para 
mejorar la eficacia de las medidas;
 — los indicadores de resultados 
a más largo plazo de la Iniciati ‑
va sobre Empleo Juvenil miden 
la situación de los jóvenes seis 
meses después de finalizar la 
intervención, aunque efectuar 
esta medición en un período más 
amplio permitiría extraer conclu ‑
siones sobre la sostenibilidad de determinadas ofertas (por ejem ‑
plo, ofertas de empleo);
 — el Reglamento  permite a los  Esta ‑
dos miembros ampliar, de manera 
voluntaria, el grupo destinatario 
de la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil a personas mayores de 
veinticinco años y menores de 
treinta. Sin embargo, ninguno de 
los indicadores de resultados de 
la Iniciativa contempla este grupo 
de edad, por lo que resulta difícil 
evaluar la eficacia de las medi ‑
das en este caso. Mientras que 
las orientaciones de la Comisión 
instan encarecidamente a los 
Estados miembros a desarrollar sus 
propios indicadores de realizacio ‑
nes para el grupo de edad de entre 
veinticinco y treinta años, no hace 
hincapié en el indicador de resul ‑
tados correspondiente. El Tribunal 
observó que de los cuatro Esta ‑
dos miembros examinados que 
optaron por ampliar el alcance de 
la Iniciativa sobre Empleo Juvenil 
(Francia, Italia, Lituania y Portugal), 
ninguno ha implantado indica ‑
dores de resultados adicionales 
específicos del programa, y dos 
(Francia y Portugal) ni siquiera han 
establecido indicadores de realiza ‑
ciones adicionales para abarcar el 
grupo destinatario ampliado.60 Anexo II del Reglamento (UE) 
nº 1304/2013.
34
 Conclusiones 
y recomendaciones
85 
La Recomendación sobre el estable ‑
cimiento de una Garantía Juvenil fue 
aprobada formalmente por el Consejo 
de Ministros el 22 de abril de 2013 ba ‑
sada en una propuesta de la Comisión 
de diciembre de 2012. La Recomenda ‑
ción daba consejos específicos a los 
Estados miembros y a la Comisión para 
la aplicación del sistema. En particular, 
se confió a la Comisión la evaluación 
de los planes de aplicación de la Ga ‑
rantía Juvenil para poder proporcionar 
información de retorno a los Estados 
miembros durante las reuniones bila ‑
terales del Semestre Europeo.
La Comisión prestó apoyo 
adecuado y sin demoras a los 
Estados miembros en su 
implantación del sistema  
de Garantía Juvenil
86 
En general, el Tribunal llega a la 
conclusión de que la Comisión facili ‑
tó ayuda adecuada y oportuna a los 
Estados miembros en el proceso de 
establecimiento de la Garantía Juvenil, 
en particular a través de sus orientacio ‑
nes sobre la concepción de los siste ‑
mas de Garantía Juvenil en septiembre 
de 2013, tan solo cinco meses después 
de la aprobación de la Recomendación 
del Consejo en abril de 2013 (aparta ‑
dos 29 a 31).
87 
La Comisión llevó a cabo una evalua ‑
ción global y oportuna de los pro ‑
yectos de PAGJ presentados por los 
Estados miembros y consiguió identi ‑
ficar varias insuficiencias. Sin embar ‑
go, no evaluó de manera completa 
y coherente los siguientes aspectos: 
cualificaciones digitales y de TIC, obli ‑
gación recíproca y aprendizaje mutuo. El Tribunal también constató que no 
todos los Estados miembros presen ‑
taron un PAGJ tras la evaluación de la 
Comisión (apartados 32 a 39).
El Tribunal ha identificado 
riesgos para la aplicación eficaz 
de los sistemas de Garantía 
Juvenil
88 
Basándose en el examen del Tribu ‑
nal de la evaluación efectuada por la 
Comisión de los PAGJ, se ha identifi ‑
cado una serie de riesgos relativos a la 
idoneidad de la financiación total y a 
la naturaleza de una «buena oferta», 
así como a las disposiciones de super ‑
visión y presentación de informes del 
sistema de Garantía Juvenil.
Idoneidad de la financiación 
total para el sistema de Garantía 
Juvenil
89 
El Tribunal considera que, sin una eva ‑
luación de impacto elaborada por la 
Comisión, la información sobre el coste 
potencial de la aplicación del sistema 
de Garantía Juvenil en los Estados 
miembros de la UE es insuficiente. Por 
otra parte, en el momento en que tuvo 
lugar la fiscalización, la Comisión no 
disponía de una visión detallada de los 
importes de financiación nacionales 
y de la UE asignados por los Estados 
miembros a las distintas medidas del 
sistema de Garantía Juvenil, en par ‑
ticular de las medidas relativas a las 
reformas estructurales. El Tribunal 
considera que, debido a la falta de tal 
información, existe el riesgo de que 
la financiación total no resulte idónea 
para aplicar el sistema (apartados 45 
a 57).
35 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
Los Estados miembros deberían pre ‑
sentar un panorama claro y completo 
del coste de todas las medidas previs ‑
tas para combatir el desempleo juvenil 
en el marco del sistema de Garantía 
Juvenil, a fin de que la Comisión pueda 
evaluar las necesidades totales de 
financiación.
Naturaleza de una «buena 
oferta»
90 
La característica de calidad de las 
ofertas, factor destacado en la defini ‑
ción de lo que constituye una Garantía 
Juvenil, es crucial para proporcionar 
a los jóvenes una auténtica oportuni ‑
dad de aumentar su empleabilidad de 
cara a una integración en el mercado 
laboral sostenible y gratificante y por 
consiguiente de elevar las tasas de 
empleo globales. El Tribunal considera 
que la ausencia de una serie de atribu ‑
tos cualitativos para que una oferta se 
considere buena supone el riesgo de 
una aplicación incongruente e ineficaz 
de los sistemas de Garantía Juvenil 
entre los Estados miembros e incluso 
dentro de estos (apartados 58 a 64).
Recomendación 2
Para que los empleos, los períodos de 
prácticas y la formación de aprendiz 
reciban la ayuda del presupuesto de 
la UE, la Comisión debería proponer 
el cumplimiento de un conjunto de 
atributos cualitativos, que podrían 
basarse en los elementos que definen 
una buena oferta en las orientaciones 
de la Comisión para la evaluación de la 
Iniciativa sobre Empleo Juvenil.Supervisión de los sistemas  
de Garantía Juvenil
91 
El Tribunal observó que el marco 
global de supervisión y presentación 
de informes del sistema de Garantía 
Juvenil aún se está desarrollando. 
Para tener una idea clara de la aplica ‑
ción del sistema de Garantía Juvenil 
en conjunto, deberían supervisarse 
todas las medidas para que los fondos 
se inviertan de manera sensata y las 
medidas se apliquen de modo que 
marquen una auténtica diferencia para 
los jóvenes. Esto también permitiría re ‑
accionar de manera proactiva cuando 
esté claro que los objetivos no se van 
a cumplir. La información tendría que 
presentarse de manera que se pueda 
demostrar el éxito (u otro resultado) de 
la Garantía Juvenil (apartados 65 a 84).
Recomendación 3
La Comisión debería implantar un 
sistema global de supervisión para 
el sistema de Garantía Juvenil que 
abarque al mismo tiempo reformas 
estructurales y medidas dirigidas a los 
individuos, y transmitir al Parlamento 
Europeo y al Consejo los resultados de 
esta supervisión.
36 Conclusiones y recomendaciones
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri Grethen, 
miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 
25 de febrero de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

37
 Anexos Anexo ITasa de desempleo juvenil (junio de 2014)
Porcentaje de la población activa
(Media UE = 22 %)
< 10
10-20
20-30
30-40
40-50
> 50
10,5
7,8
15,923,3
16,724,0
30,3
23,9
34,743,519,2 43,39,621,224,3
23,623,7
21,821,313,920,1
16,224,112,7
11,350,236,953,4
Fuente:  Eurostat.
38 Anexos
Países que cumplen los requisitos para acceder a la financiación de la Iniciativa  
sobre Empleo Juvenil
Estado miembroRegiones admisibles para acceder a  la 
financiación en virtud de la Iniciativa 
sobre Empleo JuvenilAsignación específica de  
la Iniciativa sobre Empleo Juvenil  
(millones de euros)
Bélgica Sí 42 435 070
Bulgaria Sí 55 188 745
República Checa Sí 13 599 984
Dinamarca No -
Alemania No -
Estonia No -
Irlanda Sí 68 145 419
Grecia Sí 171 517  029
España Sí 943 496 315
Francia Sí 310 161 402
Croacia Sí 66 177 144
Italia Sí 567 511 248
Chipre Sí 11 572 101
Letonia Sí 29 010 639
Lituania Sí 31 782 633
Luxemburgo No -
Hungría Sí 49 765 356
Malta No -
Países Bajos No -
Austria No -
Polonia Sí 252 437 822
Portugal Sí 160 772 169
Rumanía Sí 105 994 315
Eslovenia Sí 9 211 536
Eslovaquia Sí 72 175 259
Finlandia No -
Suecia Sí 44 163 096
Reino Unido Sí 206 098 124
TOTAL   3 211 215 406Anexo II
39 Anexos
Evaluación por la Comisión de los PAGJ y de las condiciones ex ante  de la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil 
EMResultado de la evaluación 
del PAGJCondicionalidad ex ante
Bulgaria Muy limitado Cumplida
República Checa Muy limitado Cumplida
Grecia Muy limitado Cumplida
Italia Muy limitado Cumplida
Lituania Muy limitado Cumplida
Polonia Muy limitado Cumplida
Reino Unido Muy limitado Cumplida
Bélgica Parcial Cumplida
Irlanda Parcial Cumplida
España Parcial Cumplida
Francia Parcial Cumplida
Croacia Parcial Cumplida
Chipre Parcial NO cumplida
Letonia Parcial Cumplida
Hungría Parcial Cumplida
Portugal Parcial Cumplida
Eslovenia Parcial Cumplida
Eslovaquia Parcial Cumplida
Suecia Parcial Cumplida
Nota:   Las condiciones ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil de Rumanía no habían sido evaluadas por la Comisión en el momento  
de la fiscalización.Anexo III
40
V Tercer punto
La Comisión acepta la recomendación y considera 
que ya se ha aplicado en parte, a través del marco 
de indicadores avalados por el Consejo de Empleo 
y Asuntos Sociales (EPSCO), de las disposiciones 
pertinentes del artículo 19 y de los anexos I y II del 
Reglamento del Fondo Social Europeo (FSE) y de 
las disposiciones pertinentes del Reglamento sobre 
disposiciones comunes relativas al seguimiento 
y evaluación en el caso de las medidas financiadas 
a través de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, y a 
través de su compromiso de informar al Parlamento 
Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la 
Garantía Juvenil en 2016.
Las actividades de seguimiento se utilizarán en la 
evaluación de la aplicación de la Garantía Juvenil 
por parte de la Comisión en los próximos Semestres 
Europeos. Asimismo, documentarán el informe de la 
Comisión de 2016 sobre la aplicación de la Garantía 
Juvenil, que se remitirá oficialmente al Parlamento 
Europeo y al Consejo a través de los conductos 
adecuados.
Introducción
15
La Comisión observa que hay 11 000 millones de 
euros adicionales destinados a medidas tales como 
la modernización de los servicios de empleo y el 
trabajo por cuenta propia, que también servirán de 
forma indirecta para apoyar el empleo juvenil.
Se gastarán más de 26 000 millones de euros en 
medidas de educación, incluyendo el aprendizaje 
permanente, en el que probablemente sean los 
jóvenes los principales beneficiaros.
Observaciones
37
La Comisión desearía recordar que opera en un 
contexto jurídico flexible, basado en una recomen ‑
dación del Consejo, y que aunque muchos subele ‑
mentos de una Garantía Juvenil son deseables en 
algunos casos, no todos ellos deben formar parte 
de todos los sistemas nacionales.Resumen
V Primer punto
La Comisión toma nota de la recomendación dirigida 
a los Estados miembros y ciertamente acogería con 
agrado, en algunos casos, un panorama más claro 
y completo del coste estimado de todas las medidas 
previstas para combatir el desempleo juvenil.
La plantilla elaborada por la Comisión pedía infor ‑
mación a los Estados miembros sobre las fuentes 
de financiación de la UE, nacionales, regionales/
locales, de empresarios y otras fuentes, alentándo ‑
los a facilitar toda la información sobre los costes 
generales de una Garantía Juvenil y sobre su finan ‑
ciación, incluidos los déficits de financiación.
De los veintiocho Estados miembros, diecinueve 
han facilitado esta información (con distintos nive ‑
les de detalle).
V Segundo punto
La Comisión acepta la recomendación y considera 
que ya se ha aplicado en parte, concretamente 
a través de la Recomendación del Consejo sobre 
un marco de calidad para los períodos de prácti ‑
cas, de la Alianza Europea para el Aprendizaje y de 
la correspondiente Declaración del Consejo, y del 
seguimiento de la calidad del empleo en el Semes ‑
tre Europeo.
Con respecto a la promoción de atributos cualitati ‑
vos, la Comisión seguirá alentando el debate sobre 
las «buenas» ofertas, teniendo en cuenta los atribu ‑
tos cualitativos mencionados en la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil. En particular, la Comisión promoverá 
el debate sobre el concepto de las «buenas» ofertas 
en la siguiente reunión de coordinadores nacionales 
de Garantía Juvenil; instará a los Estados miembros 
a discutir el concepto de «buenas» ofertas en el con ‑
texto del trabajo del Comité de Empleo (EMCO); estu ‑
diará la posibilidad de abordar las «buenas» ofertas 
de la Garantía Juvenil en el programa de aprendizaje 
mutuo; y seguirá proporcionando orientación sobre 
la «calidad» en el documento de preguntas frecuen ‑
tes sobre la Garantía Juvenil.
La Comisión señala que las evaluaciones posteriores 
proporcionarán pruebas sobre la calidad de las ofer ‑
tas de trabajo, como se recomienda en la guía para 
la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 41
41
En el contexto de la adopción de un programa 
operativo que contenga medidas relacionadas 
con la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, debe haber 
«un marco político estratégico para fomentar el 
empleo juvenil» antes de llevar a cabo cualquier 
desembolso de fondos por parte de la Comisión. La 
evaluación de la Comisión de esta condición pre ‑
via (denominada condición ex ante  de la Iniciativa 
sobre el Empleo Juvenil) se basa en el documento 
de autoevaluación del Estado miembro y en la 
información en él contenida. Siempre que el Estado 
miembro ha hecho referencia a otras estrategias 
nacionales aparte del plan de aplicación de la Garan ‑
tía Juvenil (PAGJ), la Comisión ha tenido que basar 
su evaluación del cumplimiento de la condición ex 
ante  de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil en todos 
los documentos estratégicos para el empleo juvenil 
al que han hecho referencia los Estados miembros. 
Sin embargo, al valorar la condición ex ante  de la 
Iniciativa sobre Empleo Juvenil la Comisión tiene en 
cuenta su coherencia con el PAGJ, de forma que las 
inversiones del FSE coincidan con los objetivos de la 
política del Estado miembro en cuestión.
42
La Comisión observa que el marco de evaluación 
del PAGJ no es el mismo que el de la condición ex 
ante  de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, ya que 
estos procesos tienen objetivos diferentes: político 
en el caso de la Garantía Juvenil y de cumplimiento 
de la ley en el de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.
Los criterios de cumplimiento de la condición ex 
ante  no requieren «la existencia de un marco político 
estratégico para fomentar el empleo juvenil, entre 
otros medios a través de la aplicación de la Garantía 
Juvenil». Los subcriterios a la luz de los cuales los 
servicios de la Comisión deben valorar este «marco 
político estratégico» también están establecidos en 
el Reglamento. Este último no hace ninguna referen ‑
cia a la existencia de un PAGJ ni, obviamente, a su 
evaluación positiva por parte de la Comisión.
Por lo tanto, no hay una relación directa entre la 
evaluación del PAGJ, que se hace desde una pers ‑
pectiva política y en contra de la recomendación de 
la Garantía Juvenil, y la evaluación de la condición 
ex ante  de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, que 
se lleva a cabo a través de un conjunto de criterios 
detallados en el Reglamento sobre disposiciones 
comunes.Además, la evaluación del plan de aplicación de 
la Garantía Juvenil (PAGJ) presentado constituía 
solo un primer paso en el proceso de seguimiento 
continuo de la aplicación de la Garantía Juvenil en 
los Estados miembros. La Comisión supervisa la 
implantación de los sistemas de Garantía Juvenil 
en el marco del proceso del Semestre Europeo. El 
proceso del Semestre Europeo cubre un amplio 
espectro de políticas nacionales relacionadas con la 
aplicación de una Garantía Juvenil.
37 Primer guion
En el contexto del Semestre Europeo se pone de 
relieve, cuando procede, la necesidad de mejorar las 
capacidades digitales o en técnicas de la informa ‑
ción y comunicación (TIC).
37 Segundo guion
La Comisión opina que no tener en cuenta la rela ‑
ción entre la no aceptación de una oferta razonable 
y el desempleo, o los beneficios de los servicios 
sociales, no limita necesariamente la efectividad de 
un sistema de Garantía Juvenil.
Según el documento de trabajo de los servicios 
de la Comisión, al diseñar un sistema de Garantía 
Juvenil1 podrían considerarse los principios de obli ‑
gación recíproca, como la participación en políticas 
activas relativas al mercado laboral.
En la Recomendación del Consejo, el principio de obli ‑
gación recíproca se invoca en el contexto de una inter ‑
vención y activación tempranas (recomendación 10).
Aunque la «obligación recíproca» puede conllevar 
importantes beneficios, no figura en el cuadro de 
evaluación, ya que sería demasiado prescriptivo 
juzgar un sistema en contra de su inclusión en caso 
de que un Estado miembro elija no basar su sistema 
en él o en caso de que sus disposiciones y prácticas 
nacionales no lo permitan.
Por tanto, debe darse prioridad a la evaluación de los 
elementos fundamentales de la Garantía Juvenil y a la 
existencia prevista y a la cobertura de las ofertas.
1 Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, 
SWD(2012) 409 final, p. 4.
Respuestas de la Comisión 42
47
Diecinueve de los veintiocho Estados miembros 
han facilitado información sobre las fuentes previs ‑
tas para la financiación de su sistema de Garantía 
Juvenil (con distintos niveles de detalle). No obs ‑
tante, la Comisión acogería con agrado, en algunos 
casos, un panorama más claro y completo del coste 
estimado de todas las medidas previstas, aunque 
sea consciente de que la estimación de los costes 
de una Garantía Juvenil va acompañada de algunas 
salvedades.
49
La recomendación de una Garantía Juvenil no esta ‑
blece ninguna forma concreta para que los Esta ‑
dos miembros la pongan en práctica, ya que eso 
dependerá de la situación nacional (por ejemplo, el 
número de ninis que haya en el país y sus caracterís ‑
ticas específicas).
Por lo tanto, el impacto dependerá de la elección 
de los Estados miembros en lo que respecta a los 
objetivos y el diseño de la ayuda.
Como se explica en la exposición de motivos de 
la propuesta de la Comisión, se acompaña de un 
documento de trabajo de los servicios de la Comi ‑
sión (SWD) que entra más en detalle sobre lo que 
constituye una Garantía Juvenil, aborda las cues ‑
tiones relacionadas con los costes y beneficios de 
esos sistemas y describe uno a uno los elementos 
necesarios para que la Garantía Juvenil tenga éxito. 
Además, en un anexo, el SWD presenta las políticas 
de apoyo al empleo juvenil ya en marcha en los 
veintisiete Estados miembros y Croacia, reflejando 
los diversos puntos de partida de estos países hacia 
el establecimiento de plenos sistemas de Garantía 
Juvenil.
El coste real de una Garantía Juvenil dependerá 
también de las circunstancias nacionales y de la 
forma en que se establece y se aplica en cada 
Estado miembro. La estimación de los costes de 
una Garantía Juvenil va acompañada de algunas 
salvedades.
A este respecto, los ejemplos de Austria, Finlandia, 
Reino Unido y Suecia pueden considerarse como 
una indicación de los costes potenciales, que puede 
servir de ayuda a los Estados miembros que preten ‑
den poner en marcha una Garantía Juvenil.La Comisión pone de manifiesto que tal relación, 
que habría hecho que la existencia de un PAGJ 
fuese un requisito legal de cumplimiento de la con ‑
dición ex ante  de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, 
fue propuesta por la Comisión pero rechazada por 
el Consejo durante el proceso legislativo.
43
La Comisión se remite a su respuesta al apartado 42. 
Las diferencias entre los resultados de ambos proce ‑
sos, que a veces son solo matices o pequeños deta ‑
lles, se explican porque tienen un carácter diferente 
aunque hasta cierto punto estén interrelacionados.
El subcriterio con el que debe valorarse el «marco 
político estratégico para fomentar el empleo 
juvenil» contiene también elementos cualitativos, 
como la identificación de las principales partes 
interesadas, incluyendo las autoridades públicas 
involucradas y los acuerdos de coordinación con 
los socios, la preparación de medidas tempranas 
de intervención y activación y la planificación del 
seguimiento. La evaluación de estos elementos cua ‑
litativos está yendo más allá de una pura formalidad 
de comprobación.
Además, en la medida de lo posible, el contexto de 
la evaluación del cumplimiento de la condición ex 
ante  de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil por parte 
de la Comisión ha servido de conducto para solici ‑
tar determinadas modificaciones del PAGJ (como ha 
sido el caso de Francia).
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 45 y 46
La Comisión está de acuerdo y desea poner de 
manifiesto que invertir en una Garantía Juvenil 
es fundamental para que la UE mantenga su 
potencial de crecimiento futuro. Un apoyo 
financiero considerable de la UE (especialmente 
la contribución del Fondo Social Europeo) puede 
ser de ayuda en el contexto de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil. Pero para que la Garantía Juvenil 
sea una realidad, los Estados miembros también 
han de dar prioridad a las medidas de empleo 
juvenil en sus presupuestos nacionales.
Respuestas de la Comisión 43
57
La Comisión observa que la regularidad del gasto 
de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil estará sujeta 
a verificación como parte del proceso normal de 
desarrollo de garantías en el que se tienen debida ‑
mente en cuenta los riesgos específicos.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 61 y 62
La Comisión coincide en que la «calidad» es un ele ‑
mento fundamental en la implantación del sistema 
de Garantía Juvenil.
La Comisión promueve una serie de atributos 
cualitativos para los períodos de prácticas (a través 
de la Recomendación del Consejo sobre un marco 
de calidad para los períodos de prácticas) y para la 
formación de aprendiz (a través de la Alianza Euro ‑
pea para el Aprendizaje y de la correspondiente 
Declaración del Consejo). En cuanto al empleo, la 
Comisión lleva a cabo un seguimiento de la calidad 
a este respecto en el Semestre Europeo, poniendo 
especial atención en la transición escuela‑trabajo 
y en los asuntos relacionados con la segmentación 
del mercado laboral.
Con respecto a la calidad de empleo en el mercado 
libre, la Comisión piensa que cualquier evaluación 
de la calidad dependerá de la situación del mercado 
laboral pertinente, incluyendo aspectos tales como 
el derecho laboral o el clima económico actual.
La Comisión seguirá alentando la reflexión sobre las 
«buenas» ofertas, teniendo en cuenta los atributos 
cualitativos mencionados en la Guía para la eva ‑
luación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. En 
particular, la Comisión promoverá el debate sobre 
el concepto de las «buenas» ofertas en la siguiente 
reunión de coordinadores nacionales de Garantía 
Juvenil; instará a los Estados miembros a discutir 
el concepto de «buenas» ofertas en el contexto del 
trabajo del Comité de Empleo (EMCO); estudiará 
la posibilidad de abordar las «buenas» ofertas de 
la Garantía Juvenil en el programa de aprendizaje 
mutuo; y seguirá proporcionando orientación sobre 
la «calidad» en el documento de preguntas frecuen ‑
tes sobre la Garantía Juvenil.
63
La Comisión se remite a su respuesta conjunta a los 
párrafos 61 y 62.50
La Comisión se remite a su respuesta al apartado 15.
53
La Comisión se remite a su respuesta al apartado 47.
54
La Comisión, ciertamente, ha informado a Francia de 
que los objetivos generales cuantitativos del plan no 
son suficientemente claros, y ha indicado que sigue 
habiendo dudas con respecto a los aspectos cualita ‑
tivos de las ofertas que Pôle Emploi  propondrá a los 
ninis con el fin de cumplir con la Garantía Juvenil. Se 
está llevando a cabo un seguimiento adicional en el 
contexto del Semestre Europeo.
En su PAGJ, Irlanda incluyó un cuadro con información 
sobre el promedio de participación, la afluencia de 
nuevos participantes, la afluencia esperada de jóvenes 
y el coste aproximado de la prestación de servicios 
a la juventud. Las autoridades de Irlanda son reacias 
a hacer estimaciones sobre la participación hasta que 
se decidan las asignaciones presupuestarias y, por 
tanto, no han facilitado cifras más allá de 2014. Por 
consiguiente, no se consideró necesario ni adecuado 
solicitar más información a las autoridades de Irlanda.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 55 y 56
La Comisión consideró que lo más importante era 
poder ver si se habían asignado (suficientes) recur ‑
sos nacionales además de los fondos de la UE. En 
consecuencia, se distribuyó a los Estados miembros 
una plantilla en la que se les solicitaba información 
sobre las fuentes de financiación disponibles, por 
ejemplo si se trataría de fuentes de la EU, naciona ‑
les, regionales o locales, de empresarios o de otros 
tipos de fuentes de financiación.
En ese momento del proceso, el desglose entre los 
distintos fondos de la UE era secundario, ya que los 
programas operativos iban a estar terminados en 
poco tiempo. La Comisión pensó que el desglose 
detallado de las fuentes de financiación de la UE en 
fondos de FSE/Iniciativa sobre Empleo Juvenil se 
proporcionaría en los programas operativos per ‑
tinentes, sobre todo teniendo en cuenta que aún 
estaban teniendo lugar negociaciones informales 
entre los Estados miembros y la Comisión sobre los 
planes de financiación de los programas operativos.
Respuestas de la Comisión 44
Europeo (documentos de trabajo de los servicios de 
la Comisión, exámenes exhaustivos, propuestas de 
recomendaciones específicas por país).
La Comisión mantiene conversaciones periódicas 
con el Parlamento Europeo sobre los avances del 
Semestre Europeo.
Además, en respuesta a las conclusiones del Con ‑
sejo Europeo de 27 a 28 de junio de 2013, la Comi ‑
sión informará al Parlamento Europeo y al Consejo 
en 2016 sobre la aplicación de la Garantía Juvenil 
y sobre la ejecución de la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 69 y 70
La Comisión observa que el 3 de diciembre de 2014 
tuvo lugar en el EMCO un segundo examen de 
los avances en la implantación de los sistemas de 
Garantía Juvenil en veintiún Estados miembros, con 
conclusiones para cada uno de ellos. Este examen 
se repetirá en mayo de 2015. Todos los exámenes 
del EMCO de diciembre de 2014 se centraron en 
gran medida en los sistemas de Garantía Juvenil, en 
coherencia con los métodos de trabajo aplicados 
a todos los Estados miembros. Ambos exámenes 
de mayo y diciembre de 2014 se utilizaron en las 
reuniones siguientes del Consejo EPSCO sobre el 
desempleo juvenil y la Garantía Juvenil.
71
El cuadro de indicadores para el seguimiento de la 
Garantía Juvenil fue refrendado por el EMCO el 22 
de septiembre de 2014. En diciembre de 2014, el 
Consejo EPSCO refrendó los mensajes clave sobre el 
cuadro de indicadores de seguimiento de la Garan ‑
tía Juvenil, que piden un firme compromiso polí ‑
tico para superar los obstáculos existentes para la 
obtención de datos y para garantizar un sistema de 
seguimiento sólido de la Garantía Juvenil a escala 
de los Estados miembros y de la UE, basado en el 
marco propuesto.
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 65.Además, considera que una aplicación coherente de 
la Garantía Juvenil y un planteamiento único para 
todos los casos ni son posibles ni dan respuesta a la 
recomendación del Consejo, que indica con toda 
claridad que los sistemas de Garantía Juvenil deben 
ser acordes a las circunstancias nacionales, regiona ‑
les y locales.
No obstante, coincide en que es muy importante 
llevar a cabo una aplicación efectiva de los sistemas 
de Garantía Juvenil. Precisamente, el planteamiento 
basado en los resultados que ha seguido la Comi ‑
sión tiene muchas ventajas para valorar la efecti ‑
vidad de las medidas de los sistemas de Garantía 
Juvenil, ya que tiene en cuenta las distintas situa ‑
ciones del mercado laboral y la idoneidad de las 
ofertas para los individuos.
En este sentido, la Comisión opina que, en general, 
una oferta puede considerarse de buena calidad si 
la persona que se beneficia de ella puede incorpo ‑
rarse al mercado laboral de forma permanente, es 
decir, no volver posteriormente al desempleo o a la 
inactividad; por lo tanto, una «buena» oferta puede 
medirse por sus resultados. Como ya se ha mencio ‑
nado (véase la respuesta conjunta a los apartados 
61 y 62), la Comisión seguirá alentando la reflexión 
sobre las «buenas» ofertas.
La Comisión señala que las ofertas de formación 
de aprendices, períodos de prácticas y educación 
continua, ya sean subvencionadas (como las finan ‑
ciadas en el marco de los programas FSE/Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil) o no, ya están cubiertas por 
normas de calidad.
65
La Comisión desea poner de relieve que ha sido 
necesario llevar a cabo un ejercicio muy prolon ‑
gado para llegar al consenso con respecto a la 
definición de un marco de seguimiento común. 
Esto ha podido retrasar la adopción de la Recomen ‑
dación del Consejo sobre la Garantía Juvenil en un 
momento crítico, y por tanto dificultar la rápida 
obtención de unos resultados.
68
La Comisión desea poner de manifiesto que los 
resultados del seguimiento han servido para 
elaborar los documentos fundamentales adopta ‑
dos por la Comisión en el contexto del Semestre 
Respuestas de la Comisión 45
80
La Comisión considera que los PAGJ presentados 
por los Estados miembros ofrecen ya, en la mayoría 
de los casos, una útil visión de conjunto de la totali ‑
dad de las medidas del sistema de Garantía Juvenil.
Por otra parte, la Comisión ha establecido un sis ‑
tema de seguimiento para la Garantía Juvenil. Las 
reformas estructurales son objeto de seguimiento 
a través del Semestre Europeo, incluido el EMCO. 
Las medidas centradas en las personas serán objeto 
de seguimiento a través del cuadro de indicadores 
para el seguimiento de la Garantía Juvenil y, en el 
caso de las medidas financiadas por la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil, a través de los acuerdos 
pertinentes que figuran en el artículo 19 y en los 
anexos I y II del Reglamento del FSE y las corres ‑
pondientes disposiciones del Reglamento sobre 
disposiciones comunes en materia de seguimiento 
y evaluación.
84
Los indicadores del anexo II del FSE para la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil se han diseñado para llevar 
a cabo un seguimiento lo más exhaustivo posible 
de los indicadores comunes del anexo I. Al mismo 
tiempo, reflejan el carácter específico de la Inicia ‑
tiva sobre Empleo Juvenil.
84 Primer guion
A fin de garantizar que la financiación que se 
proporciona (a través de la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil) tenga un resultado de calidad, la Comisión 
está interesada en medir los resultados generales 
con respecto al cambio en la situación del indivi ‑
duo, especialmente el de ser un nini al comenzar la 
intervención y experimentar un posible cambio tras 
recibir la ayuda de la citada Iniciativa.
La Garantía Juvenil tiene sus propios requisitos de 
seguimiento, que permitirán seguir la pista del tipo 
de ofertas que se proporcionan en el marco de la 
Garantía Juvenil a partir de 2016.
84 Segundo guion
Los indicadores de la Iniciativa sobre Empleo Juve ‑
nil se ajustan a la lógica y al perfil de los indicadores 
comunes del FSE.72
La Comisión está de acuerdo en que es necesario un 
compromiso continuo por parte de los Estados miem ‑
bros. La recogida de datos piloto sobre la Garantía 
Juvenil fue impulsada por el grupo de indicadores 
del EMCO en octubre de 2014. Con ello se pretendía 
poner a prueba la metodología propuesta para la 
recopilación periódica de datos administrativos con 
fines de seguimiento de la aplicación de la Garantía 
Juvenil, y evaluar los obstáculos a los que se enfren ‑
tan los Estados miembros y cómo pueden superarse 
estos, con vistas a iniciar la recogida periódica de 
datos en junio de 2015. El 18 de febrero todos los Esta ‑
dos miembros salvo tres habían enviado sus comenta ‑
rios. Los comentarios restantes se esperan en breve.
73
La lectura del cuadro de indicadores sociales y de 
empleo clave se completó con la información adicio ‑
nal derivada de (entre otros) el indicador de resulta ‑
dos en materia de empleo (IRE) y con la evaluación de 
las medidas adoptadas por los Estados miembros.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 74 a 76
La Comisión subraya que la formulación y adopción 
de las recomendaciones específicas por países es 
ante todo un proceso político en el que la Comisión, 
sobre la base del análisis de los documentos de tra ‑
bajo, presenta una propuesta que, posteriormente, 
es examinada en un proceso de supervisión multila ‑
teral en los comités y grupos de Consejo y aprobada 
posteriormente por el Consejo Europeo.
Las propuestas de la Comisión para las recomenda ‑
ciones específicas por países tienen en cuenta las 
particularidades de la situación de cada país.
Recuadro 7
La Comisión considera que las recomendaciones 
tanto para Lituania como para Italia tomaron debi ‑
damente en cuenta las peculiaridades de la situa ‑
ción de cada país.
77
La Comisión observa que, en su conjunto, el pro ‑
ceso del Semestre Europeo está dando lugar, desde 
una perspectiva a medio plazo, a considerables 
esfuerzos de reforma en los Estados miembros.
Respuestas de la Comisión 46
La Comisión señala que la Recomendación del Con ‑
sejo no especifica la forma precisa en que los Esta ‑
dos miembros deben poner en práctica la Garantía 
Juvenil (empleo, educación continua, formación de 
aprendiz o período de prácticas) porque eso depen ‑
derá de la situación nacional (es decir, número de 
ninis que haya en el país y estructura de los mis ‑
mos). Los objetivos y el diseño de las ayudas concre ‑
tas tienen una influencia en los costes y beneficios, 
y resulta difícil hacer una estimación previa de los 
costes y beneficios de todas las posibles opciones.
La Comisión, sin embargo, coincide en que puede 
haber un riesgo de que la financiación total no 
sea adecuada para aplicar los sistemas de Garantía 
Juvenil, y ha alentado a los Estados miembros a que 
den prioridad a las medidas de empleo juvenil en 
sus presupuestos nacionales.
Además, hay que recordar que la ayuda de los 
fondos de la UE a la Garantía Juvenil va más allá de 
las medidas directas de la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil y del FSE para la formación de los jóvenes 
y las medidas de empleo. El FSE también apoya la 
modernización de los servicios del mercado labo ‑
ral, el trabajo por cuenta propia, la educación y las 
medidas sociales de inclusión, que en parte tam ‑
bién apoyan el empleo juvenil desde el punto de 
vista de la reforma estructural.
Recomendación 1
La Comisión toma nota de la recomendación diri ‑
gida a los Estados miembros, y ciertamente acoge ‑
ría con agrado, en algunos casos, un panorama más 
claro y completo de los costes estimados de todas 
las medidas previstas para luchar contra el desem ‑
pleo juvenil.
La plantilla elaborada por la Comisión pedía infor ‑
mación a los Estados miembros sobre las fuentes 
de financiación de la UE, nacionales, regionales/
locales, de empresarios y otras fuentes, alentándo ‑
los a facilitar toda la información sobre los costes 
generales de una Garantía Juvenil y sobre su finan ‑
ciación, incluidos los déficits de financiación.
De los veintiocho Estados miembros, diecinueve 
han facilitado esta información (con distintos nive ‑
les de detalle).El seguimiento posterior de los antiguos partici ‑
pantes en las medidas de la Iniciativa sobre Empleo 
Juvenil supone una carga adicional para los partici ‑
pantes y recursos administrativos. Para algunas de 
las medidas, tal seguimiento exhaustivo obligatorio 
puede resultar caro y excesivo. Los efectos que 
se observan después de un tiempo prolongado 
reducen también la relación de causalidad entre las 
observaciones y las intervenciones, lo cual dismi ‑
nuye el valor añadido de estas observaciones.
No obstante, los Estados miembros pueden decidir, 
además del seguimiento obligatorio, tener indica ‑
dores adicionales a largo plazo, por ejemplo repetir 
la revisión pasados seis meses. Además, los Estados 
miembros tienen la obligación de llevar a cabo 
evaluaciones de impacto, que ayudarán a compren ‑
der los efectos a largo plazo de las intervenciones, 
como el diferencial de ingresos en los años siguien ‑
tes e indicadores similares además de los que se 
presentan en el anexo II.
84 Tercer guion
En los casos en los que un Estado miembro ha 
declarado en su programa operativo que tiene pre ‑
visto ampliar el grupo destinatario a los menores de 
treinta años, la Comisión ha solicitado que el Estado 
miembro incluya indicadores específicos adicio ‑
nales para cubrir el grupo de personas de entre 
veinticinco y veintinueve años.
Los indicadores de resultados no son específicos 
de la edad como tales, y no cubren ningún grupo 
de edad (por ejemplo, de quince a dieciocho años). 
Sin embargo, la Comisión ha pedido a los Estados 
miembros que incluyan indicadores de realización 
específicos para la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, si 
deciden centrar su atención en ellos. Tales indicado ‑
res permitirán valorar la efectividad de las interven ‑
ciones al cruzarse con los indicadores de resultados 
del anexo II de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.
Conclusiones y recomendaciones
87
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 37.
89
La Comisión se remite a su respuesta al apartado 47.
Respuestas de la Comisión 47
Recomendación 2
La Comisión acepta la recomendación y considera 
que ya se ha aplicado en parte, concretamente 
a través de la Recomendación del Consejo sobre 
un marco de calidad para los períodos de prácti ‑
cas, de la Alianza Europea para el Aprendizaje y de 
la correspondiente Declaración del Consejo, y del 
seguimiento de la calidad del empleo en el Semes ‑
tre Europeo.
Con respecto a la promoción de atributos cuali ‑
tativos, la Comisión seguirá alentando el debate 
sobre las «buenas» ofertas, teniendo en cuenta los 
atributos cualitativos mencionados en la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil. En particular, la Comisión 
promoverá el debate sobre el concepto de las 
«buenas» ofertas en la siguiente reunión de coordi ‑
nadores nacionales de Garantía Juvenil; instará a los 
Estados miembros a discutir el concepto de «bue ‑
nas» ofertas en el contexto del trabajo del Comité 
de Empleo (EMCO); estudiará la posibilidad de 
abordar las «buenas» ofertas de la Garantía Juvenil 
en el programa de aprendizaje mutuo; y seguirá 
proporcionando orientación sobre la «calidad» en 
el documento de preguntas frecuentes sobre la 
Garantía Juvenil.
La Comisión señala que las evaluaciones posteriores 
proporcionarán pruebas sobre la calidad de las ofer ‑
tas de trabajo, como se recomienda en la guía para 
la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.
91
La Comisión supervisa la implantación de la Garan ‑
tía Juvenil en el marco del Semestre Europeo, inclui ‑
das reuniones bilaterales con los Estados miembros, 
y a través de misiones de investigación.
A través de su participación en el EMCO (en su 
preparación de las deliberaciones del Consejo) la 
Comisión contribuye también a la vigilancia multila ‑
teral de la aplicación de la Garantía Juvenil. En este 
sentido, el EMCO ha llevado a cabo exámenes de 
vigilancia multilateral específicos, una vez en 2013 
y dos veces en 2014. Ambos exámenes de mayo 
y diciembre de 2014 se utilizaron en las reuniones 
siguientes del Consejo EPSCO sobre el desempleo 
juvenil y la Garantía Juvenil.90
La Comisión considera que la aplicación coherente 
de la Garantía Juvenil y un planteamiento único 
para todos los casos ni es posible ni da respuesta 
a la recomendación del Consejo, que indica con 
toda claridad que los sistemas de Garantía Juvenil 
han de ser acordes con las circunstancias naciona ‑
les, regionales y locales.
La Comisión está de acuerdo en que es muy impor ‑
tante aplicar con eficacia los sistemas de Garantía 
Juvenil. Precisamente, el planteamiento basado en 
los resultados que ha seguido la Comisión tiene 
muchas ventajas para valorar la efectividad de las 
medidas de los sistemas de Garantía Juvenil, ya que 
tiene en cuenta las distintas situaciones del mer ‑
cado laboral y la idoneidad de las ofertas para los 
individuos.
En este sentido, la Comisión opina que, en general, 
una oferta puede considerarse de buena calidad si 
la persona que se beneficia de ella puede incorpo ‑
rarse al mercado laboral de forma permanente, es 
decir, no volver posteriormente al desempleo o a la 
inactividad; por lo tanto, una «buena» oferta puede 
medirse por sus resultados.
La Comisión señala que las ofertas de formación 
de aprendices, períodos de prácticas y educación 
continua, ya sean subvencionadas (como las finan ‑
ciadas en el marco de los programas FSE/Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil) o no, ya están cubiertas por 
normas de calidad.
A este respecto, la Comisión promueve un conjunto 
de atributos de calidad para los períodos de prác ‑
ticas (a través de la Recomendación del Consejo 
sobre un marco de calidad para los períodos de 
prácticas) y de formación de aprendices (a través de 
la Alianza Europea para el Aprendizaje y la corres ‑
pondiente declaración del Consejo). En cuanto al 
empleo, la Comisión lleva a cabo un seguimiento 
de la calidad a este respecto en el Semestre Euro ‑
peo, poniendo especial atención en la transición 
escuela‑trabajo y en los asuntos relacionados con la 
segmentación del mercado laboral.
Con referencia a la calidad del empleo en el mer ‑
cado libre, la Comisión señala que toda evaluación 
de la calidad dependerá de la situación del mercado 
laboral de que se trate, incluidos aspectos como la 
legislación laboral o el clima económico actual.
Respuestas de la Comisión 48
Las actividades de seguimiento se utilizarán en la 
evaluación de la aplicación de la Garantía Juvenil 
por parte de la Comisión en los próximos Semestres 
Europeos. Asimismo, documentarán el informe de la 
Comisión de 2016 sobre la aplicación de la Garantía 
Juvenil, que se remitirá oficialmente al Parlamento 
Europeo y al Consejo a través de los conductos 
adecuados.La Comisión propone hacer, cuando proceda, reco ‑
mendaciones específicas a cada Estado miembro. 
Las conclusiones de los exámenes multilaterales del 
EMCO documentan las negociaciones finales sobre 
la RSE.
El 22 de septiembre de 2014, el EMCO aprobó un 
marco de indicadores para el seguimiento de la 
Garantía Juvenil, en los ámbitos macroeconómico, 
de ejecución y de seguimiento, destinados conjunta ‑
mente a facilitar una visión global del impacto de los 
sistemas de Garantía Juvenil en la situación del mer ‑
cado de trabajo de los jóvenes en toda Europa. Los 
datos administrativos necesarios para la «aplicación» 
se están sometiendo a prueba en este momento 
mediante un ejercicio piloto de recogida periódica 
de datos en los veintiocho Estados miembros, que 
se iniciará en 2015. El 11 de diciembre de 2014, el 
Consejo EPSCO refrendó una serie de mensajes clave 
sobre el marco de indicadores, subrayando el com ‑
promiso político de los Estados miembros a la hora 
de proporcionar los datos necesarios.
Las medidas centradas en las personas serán objeto 
de seguimiento a través del marco de indicadores 
para el seguimiento de la Garantía Juvenil y, en el 
caso de las medidas financiadas por la Iniciativa 
sobre Empleo Juvenil, a través de los acuerdos 
pertinentes que figuran en el artículo 19 y en los 
anexos I y II del Reglamento del FSE y las corres ‑
pondientes disposiciones del Reglamento sobre 
disposiciones comunes en materia de seguimiento 
y evaluación. En lo que respecta, concretamente, 
a la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, la Comisión ha 
creado un marco de seguimiento de las acciones 
emprendidas en el marco de la Iniciativa sobre 
Empleo Juvenil, al establecer indicadores comunes 
en su Reglamento del FSE.
Recomendación 3
La Comisión acepta la recomendación y considera 
que ya se ha aplicado en parte, a través del marco 
de indicadores avalados por el Consejo de Empleo 
y Asuntos Sociales (EPSCO), de las disposiciones 
pertinentes del artículo 19 y de los anexos I y II del 
Reglamento del Fondo Social Europeo (FSE) y de 
las disposiciones pertinentes del Reglamento sobre 
disposiciones comunes relativas al seguimiento y eva ‑
luación en el caso de las medidas financiadas a través 
de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, y a través de 
su compromiso de informar al Parlamento Europeo 
sobre la aplicación de la Garantía Juvenil en 2016.
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(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
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El desempleo juvenil es un gran problema que afrontan  
los Estados miembros en toda la UE. Desde esta perspectiva 
el Consejo puso en marcha en 2013 la iniciativa «Garantía 
Juvenil», en virtud de la cual, todos los jóvenes menores  
de veinticinco años deberán recibir una buena oferta de 
empleo, educación continua, formación de aprendiz 
o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras 
quedar desempleados o acabar la educación formal. La 
iniciativa se financiará en parte con el presupuesto de la UE 
y será necesaria una financiación nacional complementaria.
Con este informe el Tribunal evalúa si la Comisión ha 
prestado apoyo adecuado a  los Estados miembros para 
implantar sus sistemas de Garantía Juvenil y  analiza si 
existen riesgos potenciales en la aplicación eficaz del 
sistema.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO