ABREVIATURAS

CNM : Consejo Nacional de la Mujer

DED : Dotación Europea para la Democracia

DEN : Documento de Estrategia Nacional

ICD-NSA : Instrumento de Cooperación al Desarrollo. Agentes no estatales

IE : Instrumento de Estabilidad

IEDDH : Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos

IEVA : Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación

ISC : Instrumento para la Sociedad Civil

MEDA : Medidas de acompañamiento de las reformas de las estructuras económicas y sociales de los países terceros de la cuenca mediterránea

MTEF : Marco presupuestario a medio plazo

NCCM : Consejo Nacional de la Infancia y la Maternidad

NCHR : Consejo Nacional de Derechos Humanos

ONG : Organización no gubernamental

OSC : Organizaciones de la sociedad civil

PEFA : Gasto público y rendición de cuentas

PEV : Política europea de vecindad

PIB : Producto interior bruto

PIN : Programa indicativo nacional

SEAE : Servicio Europeo de Acción Exterior

SIGMA : Apoyo a la Mejora de la Gobernanza y la Gestión

RESUMEN

I. Egipto es el país más poblado del mundo árabe y tradicionalmente ha desempeñado un papel destacado en el Norte de África y en Oriente Próximo. También ha tenido una gran participación en la Primavera Árabe a través del levantamiento contra el régimen de Mubarak a principios de 2011.

II. Antes y después del levantamiento, Egipto era uno de los principales beneficiarios de la asistencia del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) a través del cual la Unión Europea (UE) apoya su Política europea de vecindad (PEV).

III. Durante el período 2007-2013, Egipto percibió una asignación de aproximadamente 1000 millones de euros. Aproximadamente el 60 % de estos fondos se canalizan a través del apoyo presupuestario sectorial al Gobierno egipcio, y el resto mediante proyectos acordados con las autoridades egipcias. La UE también ha asignado importes muy inferiores directamente a organizaciones de la sociedad civil (OSC), principalmente a través del Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH).

IV. La fiscalización planteó la cuestión de si la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) habían gestionado eficazmente la ayuda de la Unión Europea para mejorar la gobernanza antes y después del levantamiento de 2011.

V. La fiscalización abarcó hasta septiembre de 2012. Se centró en dos ámbitos clave de la gobernanza: la democracia y los derechos humanos por una parte, y la gestión de las finanzas públicas y la lucha contra la corrupción por otra, y examinó veinticinco proyectos y tres programas principales de apoyo presupuestario sectorial. También examinó la gestión por la UE del marco general de cooperación de la PEV con Egipto para lograr avances en esos ámbitos.

VI. La fiscalización puso de manifiesto que, en general, el SEAE y la Comisión no han podido gestionar eficazmente el apoyo de la UE para mejorar la gobernanza en Egipto, en parte por la difícil situación vivida en el país, pero también por las insuficiencias de la gestión de la cooperación de la UE con Egipto.

VII. Antes del levantamiento, la Comisión incluyó en el plan de acción de la PEV UE-Egipto una larga serie de cuestiones relativas a los derechos humanos y a la democracia, y también hizo de este ámbito una de las prioridades de la asistencia del IEVA. Sin embargo, no logró avances en su diálogo PEV ni mediante el proyecto IEVA que financió en este ámbito. No obstante, pese a tantas dificultades, siguió suministrando una cuantiosa ayuda financiera al Gobierno egipcio principalmente a través del apoyo presupuestario.

VIII. Antes del levantamiento, los proyectos directamente financiados por la Comisión a través de las OSC tendían a obtener resultados más satisfactorios, y sin embargo recibían una financiación muy limitada. El apoyo presupuestario, pese a haber sido el vehículo de una considerable financiación, no ha resultado eficaz para fomentar la gestión de las finanzas públicas, ya que solo se ha conseguido avanzar lentamente. La Comisión financió un proyecto de lucha contra la corrupción que tardó mucho en iniciarse y no ha recibido un seguimiento suficientemente estrecho.

IX. La revisión de la PEV llevada a cabo tras el levantamiento supuso un esfuerzo significativo del recién creado SEAE y de la Comisión por mejorar la eficacia del apoyo de la UE, pero todavía no ha sido utilizada para introducir cambios significativos en el apoyo de la UE a Egipto. La "democracia plena", a la que concede primordial importancia, es decisiva para Egipto, pero los derechos de las mujeres y de las minorías también son problemas clave sobre los que no se ha insistido suficientemente en la revisión ni en la nueva asistencia derivada de ella. Aún está por demostrar el valor añadido de los nuevos mecanismos de apoyo a la sociedad civil, y la financiación adicional que se ha concedido a las OSC de Egipto es exigua.

X. En la revisión subsiguiente del apoyo presupuestario de la UE se indican algunas maneras fundamentales de reforzar la gestión de la Comisión, pero estos cambios no podrán llevarse a cabo si esta no impone la condicionalidad con mayor rigor.

XI. En el informe se formulan recomendaciones para reforzar el apoyo a los derechos humanos, la democracia, la gestión de las finanzas públicas, la lucha contra la corrupción y la necesidad de revisar el uso del apoyo presupuestario a Egipto.

INTRODUCCIÓN

1. En este informe de auditoría se evalúan los esfuerzos realizados por el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y la Comisión Europea para fomentar la buena gobernanza en Egipto antes y después de los acontecimientos de 2011.

ÚLTIMOS ACONTECIMIENTOS EN EGIPTO

2. Egipto, con sus 84 millones de habitantes, es el país más poblado del mundo árabe y ha desempeñado un papel destacado en el Norte de África y en Oriente Próximo. Cuenta asimismo con una de las mayores poblaciones musulmanas del mundo y con una importante minoría cristiana, y sus relaciones con el Estado vecino de Israel son decisivas para la paz dentro y fuera de la región.

3. Tras el derrocamiento de la monarquía en 1952, Egipto fue gobernado hasta 2011 por tres presidentes autócratas, todos ellos militares: primero, el coronel Nasser, hasta su muerte en 1970; después, el coronel Sadat, hasta su asesinato por radicales islamistas en 1981, y de 1981 a 2011, el vicepresidente de Sadat, Hosni Mubarak, que también había sido comandante de la fuerza aérea.

4. Mubarak mantuvo la Ley de emergencia, instaurada originalmente tras el asesinato de Sadat, durante los treinta años que permaneció en el poder, y hasta 2005, como candidato único a la Presidencia, ganó cinco elecciones consecutivas por abrumadora mayoría, y su Partido Democrático Nacional dominó el Parlamento. Finalmente cedió a las presiones y permitió que se celebraran unas elecciones presidenciales competitivas en 2005, pero impuso unas condiciones tan restrictivas que era difícil que un candidato viable pudiera competir con él.

5. Sin embargo, principalmente a partir de 2005, Mubarak emprendió una serie de reformas de liberalización económica en general bien acogidas por la comunidad internacional. Pero estas reformas, lejos de reducir las desigualdades, las reforzaron debido a los fuertes intereses económicos de los militares y de los círculos cercanos a su propia familia.

6. El 25 de enero de 2011 se inició un levantamiento popular para protestar contra la Ley de emergencia, la brutalidad policial y la tortura consecuencia de ella, la falta de elecciones libres y las restricciones a la libertad de expresión. Las protestas también iban dirigidas contra la corrupción generalizada y los elevados niveles de desempleo en una situación de aumento de los precios de los alimentos. Estos acontecimientos totalmente inesperados provocaron la dimisión de Mubarak el 11 de febrero de 2011.

7. De febrero de 2011 a junio de 2012, Egipto fue gobernado de facto por el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas, que en muchos aspectos mantuvo el enfoque autoritario de los anteriores Gobiernos y ejerció una dura represión contra las ONG extranjeras a partir del otoño de 2011. No obstante, tras varios aplazamientos, las elecciones presidenciales celebradas en mayo y junio de 2012 otorgaron la victoria por escaso margen al candidato de los Hermanos Musulmanes, Mohamed Morsi.

8. Este éxito de los Hermanos Musulmanes ya se vislumbraba en la amplia representación obtenida por sus candidatos (235 de los 498 escaños) en las elecciones legislativas celebradas al final de 2011, en las que un grupo islámico más conservador liderado por los salafitas obtuvo 123 escaños. Los grupos laicos y liberales, pese a su destacado papel en el levantamiento, solo obtuvieron aproximadamente el 20 % de los escaños. Sin embargo, en junio de 2012, el Tribunal Supremo declaró algunos aspectos de las elecciones inconstitucionales y se han convocado nuevas elecciones en 2013.

9. En diciembre de 2012, los egipcios votaron a favor de una nueva Constitución. Sin embargo, amplios sectores de la sociedad egipcia expresaron su profunda preocupación por lo que consideraban un giro hacia la Ley islámica, restricciones a la libertad de expresión y de los derechos de las mujeres y las minorías, y el mantenimiento del papel privilegiado del Ejército.

MARCO DE COOPERACIÓN DE LA UE

10. El Acuerdo de Asociación de Egipto con la UE, que entró en vigor en 2004, establece un fundamento jurídico y un marco institucional para su cooperación con la UE. Se prevé que el Consejo de asociación celebre reuniones ministeriales al menos una vez al año para debatir cuestiones importantes del Acuerdo u otros asuntos bilaterales o internacionales de interés mutuo. Un Comité de Asociación, apoyado por subcomités, tiene por objeto favorecer el diálogo entre los altos funcionarios para garantizar la aplicación del Acuerdo.

11. Una característica fundamental del Acuerdo de Asociación es su insistencia en el respeto de los principios democráticos y los derechos humanos (artículo 2), que refleja el tradicional compromiso de la UE para promover los derechos humanos y la democracia en todas sus acciones exteriores, recogido también en el artículo 21 del Tratado de la Unión Europea [1].

12. Egipto es el país más poblado de los abarcados por la Política europea de vecindad (PEV) de la UE [2]. La PEV fue desarrollada en 2004, con el objetivo de evitar que surgieran nuevas líneas de fractura entre la UE ampliada y sus vecinos, y por el contrario reforzar la prosperidad, la estabilidad y la seguridad entre ambos.

13. Resultan fundamentales para la PEV los planes de acción bilaterales entre la UE y cada uno de los países socios de la PEV, en los que se establecen una serie de prioridades a corto y medio plazo para las reformas políticas y económicas acordadas entre ambas partes. El plan de acción UE-Egipto fue adoptado por el Consejo UE-Egipto en marzo de 2007 y abarca seis ámbitos [3]. Vencía en marzo de 2012, pero se prorrogó en tanto se elabora el nuevo plan de acción conjuntamente con las nuevas autoridades egipcias. La Comisión Europea publica anualmente informes de seguimiento de la aplicación de las reformas previstas en los planes de acción de la PEV.

14. Hasta el final de 2010, la Comisión Europea se encargaba del desarrollo del enfoque de la PEV y de la posterior programación y aplicación de la ayuda y del marco general de cooperación de la PEV. Tras su establecimiento en diciembre de 2010, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) se hizo cargo del desarrollo de las políticas y del marco general de cooperación y se ocupó, junto con la Comisión, de la programación de la ayuda. La ejecución de la asistencia sigue siendo competencia de la Comisión.

ASISTENCIA FINANCIERA DE LA UE

15. El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) [4] fue creado en 2007 con el fin de prestar asistencia financiera para ayudar a los países asociados a ejecutar el plan de acción. El IEVA sustituyó al antiguo programa MEDA de ayuda financiera de la UE que abarcaba únicamente a los países del Mediterráneo Meridional y Oriental [5]. La ayuda del IEVA está condicionada al respeto de la democracia y los derechos humanos (artículo 28). Egipto es uno de los principales beneficiarios del IEVA, ya que percibe una asignación de aproximadamente 1000 millones de euros con arreglo al Documento de Estrategia Nacional (DEN) de la UE para Egipto 2007-2013. El DEN establece tres ámbitos prioritarios para la asistencia del IEVA (véase el anexo I para la información detallada sobre las asignaciones):

a) apoyar las reformas en los ámbitos de la democracia, los derechos humanos y la justicia (90 millones de euros);

b) desarrollar la competitividad y la productividad de la economía (409 millones de euros);

c) garantizar la sostenibilidad del desarrollo (508 millones de euros).

16. Aproximadamente el 40 % de la ayuda del IEVA a Egipto se utiliza para financiar proyectos, mientras que alrededor del 60 % se ejecuta a través del apoyo presupuestario sectorial, es decir, los fondos de la UE se conceden directamente al presupuesto nacional de Egipto siempre que el país cumpla las condiciones de reforma de la gestión de las finanzas públicas [6]. En los últimos años, en sus programas de asistencia, la Comisión ha insistido especialmente en la mejora de las finanzas públicas –de qué manera los Gobiernos beneficiarios planifican, ejecutan y controlan sus presupuestos–para contribuir a mejorar la economía, eficiencia, eficacia y transparencia tanto en sus propias finanzas nacionales con en el uso de los fondos europeos. El apoyo presupuestario constituye el principal instrumento empleado por la Comisión con este fin en Egipto.

17. Si bien la ayuda de la UE a Egipto se financia principalmente a través del IEVA, también se ha concedido un apoyo mucho menor en el ámbito de la gobernanza a través del Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos (IEDDH), de programas temáticos financiados por el Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), del Instrumento de Estabilidad (IE) y del más reciente Instrumento para la Sociedad Civil (ISC). Una característica clave de este apoyo es que la Comisión lo puede prestar directamente mediante subvenciones a organizaciones de la sociedad civil (OSC) y a otros agentes no estatales (NSA) sin tener que suscribir convenios de financiación con las autoridades nacionales.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

18. La fiscalización planteó la siguiente pregunta general:

"¿Han gestionado eficazmente la Comisión Europea y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) la ayuda de la Unión Europea para mejorar la gobernanza antes y después del levantamiento de 2011?".

19. La fiscalización abarcó el período comprendido entre la puesta en marcha del IEVA en 2007 y septiembre de 2012 [7].

20. La fiscalización se centró en dos ámbitos clave de la gobernanza: la democracia y los derechos humanos por una parte, y la gestión de las finanzas públicas y la lucha contra la corrupción por otra:

a) En el ámbito de la democracia y los derechos humanos, la fiscalización examinó:

i) el mayor programa de derechos humanos financiado por el IEVA (17 millones de euros);

ii) la financiación anual del IEDDH y el correspondiente programa temático del ICD de agentes no estatales (NSA), además de una muestra de quince proyectos por un valor total de 2,95 millones de euros.

iii) dos proyectos financiados a través del Instrumento de Estabilidad por un valor total de 2,86 millones de euros.

b) En el ámbito de la gestión de las finanzas públicas y de la lucha contra la corrupción, la fiscalización examinó:

i) los tres mayores programas de apoyo presupuestario sectorial (por un valor total de 304 millones de euros) [8];

ii) el principal proyecto de lucha contra la corrupción financiado por el IEVA (2,5 millones de euros)

En el anexo II se ofrece información más detallada sobre todas las intervenciones auditadas.

21. En cada uno de estos ámbitos de la gobernanza, la fiscalización también evaluó el plan de acción UE-Egipto, el diálogo entre la UE y Egipto sobre la ejecución del plan de acción, y los informes de seguimiento de la Comisión.

22. El Tribunal recabó pruebas mediante controles documentales, entrevistas con el SEAE, la Comisión, las autoridades egipcias, las OSC y otros donantes. Para llevar a cabo la fiscalización se realizó una visita de dos semanas a Egipto en junio de 2012. Un experto internacional asesoró al equipo de auditoría sobre las cuestiones relativas a la democracia y los derechos humanos.

OBSERVACIONES

ESCASOS RESULTADOS ANTES DEL LEVANTAMIENTO

TRATAMIENTO INEFICAZ DE LOS DERECHOS HUMANOS ANTES DEL LEVANTAMIENTO

23. Al igual que en todos los países de la PEV, antes de negociar el plan de acción con las autoridades egipcias, la Comisión Europea publicó en 2005 un "informe por país" [9] en el que evaluaba la situación en Egipto, se formulaban comentarios críticos sobre la situación política y se destacaba la repercusión negativa de la Ley de emergencia en los derechos humanos y la democracia.

24. Tras negociar con las autoridades egipcias, la Comisión pudo introducir tres ámbitos de gran prioridad relacionados con los derechos humanos y la democracia entre los diecinueve del plan de acción [10]. Pero el plan de acción constaba concretamente de un total de treinta y nueve acciones prioritarias en el ámbito de los derechos humanos y la democracia, lo cual constituía un programa excesivamente ambicioso que no se basaba en prioridades claramente definidas.

25. Las acciones previstas abarcaban cuestiones delicadas como la cooperación en las elecciones, el derecho de reunión y asociación, y los derechos de los detenidos, pero no se abordaron directamente una serie de cuestiones clave a las que se aludía en el informe por país, en especial el mantenimiento de la Ley de emergencia, la función de los tribunales militares y de seguridad del Estado, y el recurso generalizado a la tortura. Asimismo, la descripción de algunas acciones era bastante imprecisa y se carecía de criterios de referencia para valorar su progreso.

ESCASO ÉXITO DEL PRINCIPAL PROYECTO DE DERECHOS HUMANOS

26. En el DEN 2007-2013 por vez primera se consideraron como ámbitos prioritarios de la asistencia financiera de la UE los derechos humanos y la democracia (véase el apartado 15). Esto representó un éxito en los esfuerzos de la Comisión por otorgar mayor importancia a estos asuntos en la agenda política en sus relaciones con Egipto.

27. La principal intervención en este ámbito impulsada por el DEN fue un programa IEVA para la promoción y protección de los derechos humanos y la sociedad civil cuyo objetivo era aumentar la capacidad de las instituciones de Egipto y de las OSC para aplicar eficazmente los convenios internacionales sobre estos asuntos. El propósito del programa era contribuir de manera acorde al alto grado de prioridad que el plan de acción otorgaba a los derechos humanos. Fue aprobado en 2008 por 17 millones de euros (para más información, véase el anexo II).

28. La concepción del programa presentaba algunas insuficiencias, pues consistía mayormente en la continuación de diferentes proyectos financiados a través del DEN 2002-2006 [11]. Sin embargo, estos proyectos no estaban bien integrados entre sí en el nuevo programa, sobre todo el proyecto de promoción de los derechos humanos en relación con el medio ambiente a través de organizaciones de la sociedad civil. Además, la Comisión concibió el proyecto sin tener suficientemente en cuenta las experiencias adquiridas en proyectos anteriores. Dos de las organizaciones seleccionadas para aplicar el programa, pese a su planteamiento reformista, eran organismos púbicos creados por el régimen de Mubarak y específicamente ligados a la esposa del presidente y no a los ministerios del Gobierno [12]. Este vínculo ha supuesto un obstáculo para el programa después del levantamiento.

29. La ejecución del programa ha sufrido grandes retrasos, debidos en gran medida a la falta de compromiso de las autoridades egipcias:

a) El convenio de financiación no fue firmado por las autoridades egipcias hasta el 23 de diciembre de 2009, un día antes de que se cumpliera el plazo. Seguidamente se inició un difícil proceso de negociación entre la Comisión y las autoridades egipcias sobre el contenido del programa y el modo en que iba a ejecutarse.

b) La ejecución posterior a la firma también fue muy lenta; al cabo de treinta meses, solo seis meses antes del vencimiento del plazo de contratación, solo se había contratado el 53 % de los fondos del programa y pagado el 22 %. Se produjeron retrasos especialmente en la puesta en marcha de la unidad de gestión del programa que afectaron a la ejecución global del mismo.

c) La cancelación en abril de 2012 del componente para aumentar la capacidad de las OSC (4 millones de euros), que supuso un fuerte revés para el programa, estuvo motivada por la falta de acuerdo entre las autoridades egipcias y la Comisión sobre la formulación de los pasajes relativos a las minorías y a la igualdad entre hombres y mujeres al redactar la convocatoria de propuestas de proyectos. Los propios servicios de la Comisión no tomaron una decisión clara al respecto.

30. Pese a los esfuerzos de la Comisión por mantener vivo el programa, sus realizaciones hasta la fecha han sido escasas, y su sostenibilidad depende en gran medida de la evolución de la situación política en Egipto. Aunque el propósito de la Comisión con el programa era conceder mayor relieve a las cuestiones relativas a los derechos humanos, en la práctica no pudo utilizarlo para entablar un diálogo con las autoridades egipcias sobre este tema.

FINANCIACIÓN ESCASA ANTES DEL LEVANTAMIENTO PARA LA SOCIEDAD CIVIL A TRAVÉS DEL IEDDH Y DEL PROGRAMA TEMÁTICO DEL ICD DE AGENTES NO ESTATALES (NSA)

31. La Comisión ha utilizado el IEDDH para afrontar algunas cuestiones muy delicadas, como el proceso electoral y la tortura y los malos tratos, que no podían abordarse mediante la ayuda del IEVA porque para ello la Comisión debía suscribir convenios de financiación con las autoridades nacionales. Si bien el IEDDH se utilizó inicialmente más para los derechos socio-económicos, la introducción por la Comisión del programa temático ICD NSA en este ámbito desde 2010 permitió dedicar el IEDDH plenamente a la democracia y los derechos políticos. La financiación se destinó a reforzar las capacidades de las OSC para actuar eficazmente en esos ámbitos y a ayudar a las víctimas de violaciones de los derechos humanos.

32. Sin embargo, la limitada dotación financiera asignada a estos dos instrumentos antes del levantamiento no se corresponde con la importancia política que el SEAE y la Comisión otorgan a la democracia y a los derechos humanos en el plan de acción (véase el apartado 24), y también resulta escasa en comparación con la ayuda concedida a través del IEVA a los derechos humanos y la democracia (véase el apartado anterior) [13] y con los importes asignados al apoyo presupuestario. La financiación media anual del IEDDH entre 2008 y 2010 fue solo de 875000 euros, pese a que el número medio de solicitudes era de cuarenta al año. Solo se concedieron entre cuatro y siete subvenciones al año por un importe medio aproximado de unos 150000 euros. Las asignaciones al programa temático ICD NSA fueron igualmente modestas cuando se introdujo en 2010 [14].

33. La Comisión todavía no ha llevado a cabo un estudio general sobre las OSC egipcias y carece por tanto de datos concretos sobre las mismas, por lo que difícilmente puede tener en cuenta las opiniones de una serie de OSC sobre el contenido de las convocatorias anuales de propuestas de programas de la UE y elaborar convocatorias de propuestas adecuadas a su capacidad [15].

34. La duración del procedimiento de convocatoria de propuestas de la Comisión frenó la ejecución de la ayuda a través del IEDDH y el programa temático ICD NSA. En la muestra de contratos examinada, el tiempo medio transcurrido entre el cierre del plazo para la presentación de propuestas de proyectos por las OSC y la firma del contrato de subvención para financiar el proyecto era ocho meses y medio, y ello a pesar de los reducidos importes de los contratos y de que el plazo para su ejecución suele ser solo de veinticuatro meses.

35. Nueve de los catorce proyectos firmados de la muestra sufrieron retrasos provocados por los largos trámites de aprobación del Ministerio de Solidaridad y Justicia Social de Egipto [16]. En estos casos, la Comisión adoptó una postura de flexibilidad y de apoyo, y suspendió sistemáticamente el cómputo de los plazos de ejecución de los proyectos en tanto las OSC recibían la aprobación necesaria.

36. De los cinco proyectos de la muestra finalizados, tres lograron las realizaciones previstas en favor de los grupos destinatarios. Los dos proyectos restantes no alcanzaron plenamente sus objetivos, principalmente por la interferencia de las autoridades egipcias. Normalmente, la contribución de los proyectos a la mejora de la gobernanza ha sido marcadamente local.

HA HABIDO DIÁLOGO SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS Y LA DEMOCRACIA, PERO SE HA ACTUADO POCO

37. Tras largas negociaciones, la Comisión obtuvo el acuerdo de las autoridades egipcias para establecer un Subcomité de Asuntos Políticos en el marco del Comité de Asociación. Sin embargo, el nombre del subcomité (Subcomité de Asuntos Políticos: derechos humanos y democracia: cuestiones internacionales y regionales) reflejaba el compromiso implícito. Mientras la Comisión deseaba centrar el diálogo en los derechos humanos y la democracia, la parte egipcia, fiel a su ambición de desarrollar una asociación estratégica con la UE, quería tratar cuestiones de seguridad internacional.

38. El Subcomité celebró reuniones anuales de 2008 a 2010. La parte de la UE empezó a plantear cada vez más cuestiones críticas relativas a los derechos humanos y a la democracia en Egipto, tales como la tortura, la libertad de asociación y de expresión, la Ley restrictiva sobre ONG [17] y el mantenimiento de la propia Ley de emergencia, pero la parte egipcia reaccionó centrándose en cuestiones internacionales, asegurando a la parte de la UE que se estaban adoptando medidas sobre cuestiones de gobernanza, o restando importancia a estos problemas. Asimismo, las autoridades egipcias adujeron que se ocupaban de las cuestiones de derechos humanos a través del programa IEVA dedicado a esta cuestión, cuando en realidad dicho proyecto había sido aplazado reiteradamente (véase el apartado 29).

39. La Comisión no logró que las autoridades egipcias hicieran un seguimiento de las cuestiones que había planteado en el diálogo del Subcomité con actuaciones concretas. Aunque las cuestiones planteadas se incluyeran entre las actuaciones al final de la reunión, normalmente, no se llevaban a cabo. Por ejemplo, el Subcomité de 2009 adoptó como línea de actuación estudiar la posibilidad de utilizar la asistencia técnica de la UE para asesorar a Egipto sobre la legislación relativa a las ONG en los Estados miembros, pero no se hizo nada al respecto.

40. En los informes de seguimiento de la Comisión sobre la ejecución de los planes de acción también se planteaban cuestiones delicadas relativas a los derechos humanos y a la democracia, y se exponían posturas cada vez más críticas, pero no se aludía a los problemas que dificultaban la ejecución de la asistencia de la UE destinada a dichos ámbitos. Al mismo tiempo, hasta el informe de seguimiento de 2011 [18], la Comisión no formuló recomendación alguna en los informes sobre las medidas que debían adoptar las autoridades egipcias para resolver los problemas planteados.

41. La Comisión no establecía ningún vínculo entre las críticas a las violaciones de los derechos humanos que formulaba en los informes de seguimiento y la opción de reducir o suspender la asistencia de la UE, aun cuando el Acuerdo de Asociación, el Reglamento sobre el IEVA y los convenios de financiación de cada programa contienen cláusulas relativas a los derechos humanos (véanse los apartados 11 y 15). Dado que financiaba directamente el presupuesto nacional, la reducción o suspensión del apoyo presupuestario podría haber constituido un poderoso instrumento de apoyo a los derechos humanos, y sin embargo nunca se llevó a la práctica antes del levantamiento.

NO SE ELABORÓ UN PLAN DE REFORMA DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

42. En el plan de acción UE-Egipto se abordan una serie de reformas prioritarias de la gestión de las finanzas públicas, aunque no de forma pormenorizada, y también se menciona la necesidad de amentar la transparencia y de revisar la política de lucha contra la corrupción, pero sin insistir en la importancia de combatir la corrupción e incluirla dentro de los diecinueve ámbitos de gran prioridad.

43. El apoyo presupuestario es un instrumento clave empleado por la Comisión para fomentar la reforma de la gestión de las finanzas públicas en los países socios. La política de la Comisión hace hincapié en la necesidad de que los países que reciben apoyo presupuestario elaboren un plan de reforma de la gestión de las finanzas públicas para establecer prioridades y coordinar las reformas. No obstante, pese a que aproximadamente el 60 % de la asistencia de la UE se suministra a través del apoyo presupuestario, la Comisión no exigió dicho plan a las autoridades egipcias.

44. En 2009, la Comisión financió una evaluación del gasto público y la rendición de cuentas (PEFA) sobre la situación de la gestión de las finanzas públicas en Egipto que señaló insuficiencias en ámbitos clave de la gestión de las finanzas públicas, incluidos la auditoría externa y el control legislativo de los informes de auditoría. Sin embargo ejercicio de evaluación PEFA no se tradujo en medidas enérgicas para aplicar el programa de reformas. Solo en diciembre de 2011 el Ministerio de Hacienda aprobó un plan de trabajo del Fondo Monetario Internacional (FMI) que sentó las bases para el programa de reformas de la Hacienda pública [19].

45. Egipto todavía no cuenta con una estrategia anticorrupción, aunque uno de los objetivos del proyecto de lucha contra la corrupción del IEVA lanzado en 2011 es definir dicha estrategia (véase el apartado 52).

NO SE HAN RESUELTO LAS GRAVES INSUFICIENCIAS EN LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

46. El ritmo de la reforma de la gestión de las finanzas públicas en Egipto ha sido lento, y la contribución de los programas de apoyo presupuestario sectorial a las reformas, solo limitada. Así, por ejemplo:

a) No se han logrado progresos significativos en la introducción de una función eficaz de auditoría interna pese a que dicha cuestión se destacó en el plan de acción UE-Egipto de 2007. Inicialmente, el Ministerio de Hacienda pidió ayuda en este sentido a la Comisión en junio de 2009, pero en el momento de la auditoría, la única aportación concreta de la Comisión había sido la organización de un seminario regional sobre el tema que se celebró en junio de 2011 [20].

b) Las autoridades egipcias empezaron a establecer en 2006 una cuenta única del Tesoro, instrumento esencial para consolidar y gestionar los recursos de Tesorería del Estado. En junio de 2012, aproximadamente 500 de las 2600 unidades de contabilidad del Estado habían sido integradas en la cuenta única del Tesoro. El hecho de que la Comisión impusiera los avances en este campo como condición del programa de apoyo presupuestario al sector sanitario no sirvió de gran incentivo.

c) Los avances en la aplicación del sistema de información de la administración financiera del Estado (GFMIS) también han sido lentos por la falta de recursos, debida a su vez a la escasa prioridad otorgada por el Ministerio de Hacienda pese a que, una vez más, la Comisión lo había establecido como condición.

d) Se progresó en el desarrollo de un marco presupuestario piloto a medio plazo (MTEF) así como en la presupuestación por programa en el sector de la educación. Sin embargo, todavía está llevándose a cabo la ulterior extensión de estos proyectos piloto a otros ministerios.

47. La Comisión no ha utilizado sus programas de apoyo presupuestario sectorial para abordar las tres importantes insuficiencias en la gestión de las finanzas públicas que se describen a continuación:

a) Falta de transparencia de importantes ámbitos presupuestarios. No se declara el gasto militar, y no hay información sobre los gastos del presidente.

b) Las autoridades egipcias tienen al menos 36000 millones de libras egipcias (aproximadamente 4000 millones de euros), el equivalente al 2,4 % del PIB de Egipto, al margen del presupuesto del Estado en los denominados "fondos especiales". Se desconoce su cuantía exacta y los fines a que están destinados así cómo el modo en que se emplean. La Comisión no ha utilizado los programas de apoyo presupuestario sectorial para afrontar de manera específica este problema.

c) No se ha avanzado en la reforma de la auditoría externa. La Organización Central de Auditoría, entidad fiscalizadora superior de Egipto, dependía directamente del presidente Mubarak, y la mayor parte de sus informes de auditoría son secretos. La falta de reforma y de transparencia en la Organización Central de Auditoría constituye un grave impedimento para la mejora de la gestión de las finanzas públicas.

48. Con arreglo a la política de la Comisión, la aplicación global satisfactoria de las reformas en la gestión de las finanzas públicas constituye una condición general al apoyo presupuestario, pero la Comisión no estableció criterios claros que incorporasen parámetros y puntos de referencia de la reforma anual para supervisar y evaluar cuál era el ritmo de reforma adecuado, y siguió desembolsando su apoyo presupuestario pese a la lenta aplicación de las reformas.

49. Al ser el único donante de apoyo presupuestario a Egipto, la Comisión carecía de margen para coordinarse con otros donantes e incrementar la financiación sujeta a condiciones para reforzar su efecto incentivador.

50. Si bien los programas de apoyo presupuestario de la UE en la mayoría de los países suelen ir acompañados de asistencia técnica para asesorar sobre las reformas de la gestión de las finanzas públicas, en Egipto se ha hecho escaso uso de dicha asistencia técnica. Además, hasta diciembre de 2011 no se financió ningún proyecto específico de asistencia técnica sobre la reforma general de la gestión de las finanzas públicas [21]. Los programas de apoyo presupuestario sectorial tampoco han ido acompañados de financiación destinada a las OSC para desarrollar su función de control del presupuesto nacional.

ESCASOS AVANCES EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

51. Pese a los graves problemas de Egipto en el ámbito de la corrupción [22], los programas de apoyo presupuestario sectorial apenas han contribuido a solucionar este problema. Algunos de los programas de apoyo presupuestario de la UE en otros países imponían condiciones específicas sobre la corrupción, pero no así en Egipto. La principal excepción fue el establecimiento, dentro del programa de apoyo presupuestario al sector de la educación, de asistencia técnica para realizar una investigación sobre el seguimiento del gasto público. Con dicha investigación se buscaba la identificación de "fugas" en el sector de la educación, pero el ejercicio no resultó muy eficaz.

52. El principal proyecto de la UE especialmente dirigido a la lucha contra la corrupción fue aprobado en 2008 por 2,55 millones de euros. Fue el único proyecto de donantes significativo en este ámbito en los años previos al levantamiento. Sin embargo, su aplicación ha sido difícil y la supervisión de la Comisión no ha sido suficiente a pesar de su importancia. Debido a que el proyecto se inició recientemente y a los retrasos que ya acumula, sus realizaciones hasta la fecha son limitadas, aunque sus perspectivas de sostenibilidad parecen buenas porque en general, la opinión pública egipcia está concienciada sobre la corrupción.

LA COMISIÓN NO UTILIZÓ ADECUADAMENTE EL MARCO DE LA COOPERACIÓN PEV PARA ABORDAR LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA CORRUPCIÓN

53. Ni la Comisión ni las autoridades egipcias incorporaron cuestiones relativas a la gestión de las finanzas públicas en el orden del día de las reuniones del Comité de Asociación, como tampoco ninguno de los ocho subcomités incluía entre sus funciones la gestión de las finanzas públicas. Las reuniones anuales de diálogo económico EU-Egipto podrían haberse utilizado para abordar cuestiones relativas a la gestión de las finanzas públicas, pero no fue así.

54. Los asuntos de corrupción se discutían en el Subcomité de Justicia y Seguridad, que se reunió anualmente entre 2007 y 2010. Hubo intercambios de información sobre iniciativas de lucha contra la corrupción, pero los periódicos llamamientos a la cooperación de ambas partes no se concretaron en actuaciones. Tampoco el diálogo desembocó en nuevos proyectos IEVA, ni resolvió la dificultades planteadas para lanzar el proyecto IEVA 2008 (véase el apartado 52). El amplio campo de acción del Subcomité y los limitados plazos fijados para sus reuniones dificultaban que los debates, las decisiones y el seguimiento pudieran hacerse en profundidad.

55. En los informes de seguimiento de la PEV se ha prestado poca atención a la gestión de las finanzas públicas, pero en contrapartida se ha adoptado una postura más crítica: así, en el informe de 2010, se señalaba la lentitud de la reforma de la gestión de las finanzas públicas, mientras que en el de 2011, se aludía por vez primera al presupuesto militar criticando los esfuerzos del Ejército por mantener su presupuesto al margen de cualquier control civil o democrático, aun cuando este aspecto merece mucha más atención.

56. De modo análogo, la Comisión solo aludió brevemente al tema de la corrupción en los informes de seguimiento. Entre 2007 y 2010 los informes eran moderadamente positivos respecto de los progresos realizados y pasaban por alto importantes desafíos que se planteaban en este ámbito. El informe de 2011 adoptó una postura más crítica y reconoció la corrupción como un problema de primer orden.

POCOS CAMBIOS EN RESPUESTA AL LEVANTAMIENTO

LOS PROGRAMAS DE ASISTENCIA NO CAMBIARON PESE A LA REVISIÓN DE LA PEV

57. Antes de la Primavera Árabe de 2011, el Alto Representante y la Comisión iniciaron una revisión global de la PEV en julio de 2010 y se celebraron consultas con los Estados miembros, los países socios y la sociedad civil para evaluar cómo mejorar su eficacia. El resultado de esta revisión se publicó en una comunicación conjunta en mayo de 2011 titulada "Una nueva respuesta a una vecindad cambiante" [23]. Su objetivo principal consistía en destacar el apoyo de la UE a la reforma democrática y proponía ofrecer incentivos a los países para avanzar en esta dirección ofreciéndoles lo que denominó "más por más": más financiación de la UE, mayor acceso al mercado de la UE y mayor facilidad para la movilidad hacia la UE a cambio de mayores reformas democráticas [24]. En julio de 2011 se nombró un representante especial de la UE para la región del Mediterráneo Meridional para facilitar la aplicación de la revisión [25].

58. De hecho, una Comunicación de la Comisión de 2007 posterior al lanzamiento del IEVA ya hacía referencia al enfoque "más por más": "La PEV es una asociación para la reforma que ofrece "más por más": cuanto más firme sea el compromiso de un miembro con la Unión, mayor será el apoyo que este reciba de la Unión en términos políticos, económicos y de cooperación financiera y técnica" [26].

59. Si bien es cierto que, en general, la revisión de la PEV implicó un amplio proceso de consulta, las celebradas específicamente con las partes interesadas en Egipto fueron muy limitadas:

a) No se llevó a cabo un estudio o una evaluación exhaustivos para determinar los motivos de la limitada eficacia de la ayuda del IEVA a Egipto antes del levantamiento.

b) Si bien la Comisión organizó una reunión de altos funcionarios los países socios de la PEV, incluido Egipto, en octubre de 2010 en el marco de la revisión de la PEV, la reunión ministerial prevista para el inicio de 2011 no se celebró.

c) Las consultas de revisión de la PEV con ONG que trabajaran en Egipto fueron muy limitadas. Si bien la Comisión organizó una reunión en noviembre de 2010 en Bruselas con ONG de todos los países socios de la PEV, se enviaron invitaciones a seis ONG egipcias con muy poca antelación y solo una de ellas acudió.

60. A raíz del levantamiento, el SEAE y la Comisión también llevaron a cabo una revisión del DEN 2007-2013 y del PIN 2011-2013 para valorar si seguían siendo válidos, y llegaron a la conclusión de que no era necesario revisar formalmente estos dos documentos porque la ayuda establecida en ambos era suficientemente amplia y flexible. El PIN 2011-13 se basó en una revisión realizada en 2009 del DEN que acogió favorablemente la evolución de los derechos humanos y la democracia en Egipto y señalaba la necesidad de consolidar los logros alcanzados hasta el momento y de fomentar la adopción de más medidas enérgicas de reforma política. Tampoco la revisión de la Delegación de la UE de la propuesta de programa de ayuda de la PEV para 2011 consiguió grandes cambios [27].

61. Habría sido de esperar que el SEAE y la Comisión propusieran más cambios, especialmente en el DEN y en el PIN, a raíz del levantamiento y de la revisión de la PEV. Con todo, el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas, mientras ejerció el poder como Gobierno en funciones durante los dieciocho meses siguientes al levantamiento, restringió el margen para desarrollar una estrategia de ayuda completamente nueva con las autoridades egipcias.

MENOR ATENCIÓN A LOS DERECHOS DE LAS MUJERES Y DE LAS MINORÍAS

62. La revisión de la PEV insiste en la necesidad de la "democracia plena" y subraya la importancia no solo de las elecciones, sino también de la independencia del poder judicial, de la obligación democrática de la policía y de las fuerzas armadas, y la necesidad de luchar contra la corrupción. Todos ellos son cuestiones importantes en Egipto, donde el concepto de democracia plena contrasta vivamente con las buenas palabras de las autoridades sobre la democracia antes del levantamiento.

63. Por otra parte, la revisión no se detiene tanto en dos aspectos de la democracia plena especialmente importantes en Egipto y que peligran tras el levantamiento:

a) Los derechos de las minorías: la violencia sectaria ha aumentado y los cristianos sufren sus graves consecuencias. La investigación sobre la violencia es exigua o nula [28].

b) Los derechos de las mujeres: aunque se habían realizado algunos progresos en este ámbito durante el último decenio del régimen de Mubarak, desde el levantamiento, estos progresos corren peligro. Tras el levantamiento, el nuevo Parlamento pidió la abolición de varias instituciones que defendían los derechos de las mujeres y también la reducción de la edad legal para contraer matrimonio, la despenalización de la mutilación genital femenina y una revisión de la Ley del estatuto personal and Ley de la infancia con arreglo a los principios de la Ley islámica.

Un nuevo retroceso en el ámbito de los derechos humanos no solo repercute propiamente en ellos, sino que también amenaza con exacerbar los actuales problemas económicos, sobre todo por su impacto negativo en el turismo y en la confianza de los inversores nacionales y extranjeros.

64. A raíz de la revisión, el SEAE y la Comisión solo han adoptado unas cuantas iniciativas nuevas de financiación en estos dos ámbitos, tales como nuevos temas en las convocatorias de propuestas del IEDDH de 2011 y 2012 sobre promoción de la tolerancia, el pluralismo y el diálogo intercultural, aunque la financiación solo alcanzaba aproximadamente 500000 euros en el presupuesto de 2011. La principal iniciativa nueva sobre los derechos de las mujeres fue una propuesta de transferencia de 4 millones de euros del componente cancelado del programa de derechos humanos y democracia del IEVA [véase el apartado 29 c)] a un proyecto con ONU Mujeres de apoyo a los derechos y los medios de subsistencia de las mujeres.

EL NUEVO APOYO PRESTADO A LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL HA TENIDO ESCASA REPERCUSIÓN HASTA LA FECHA

65. En su empeño por desarrollar la "democracia plena", la revisión subraya la importante función de la sociedad civil y propone dos nuevas iniciativas en este ámbito, el Instrumento para la Sociedad Civil (ISC) y la fundación Dotación Europea para la Democracia (DED).

66. Uno de los objetivos específicos de la DED es prestar apoyo a las OSC no registradas, una medida que puede ser útil para hacer frente a los problemas que atravesaban las OSC en Egipto antes y después del levantamiento. La DED tiene asimismo la finalidad de lograr unos procedimientos de financiación de las OSC más flexibles que los actuales. Sin embargo, la DED todavía no ha empezado a prestar asistencia porque a mediados de 2012 aún se encontraba en fase de constitución y se enfrentaba a dificultades para conseguir financiación.

67. En el momento de la fiscalización, el ISC apenas empezaba a funcionar, y la asignación destinada a Egipto para 2011 solo ascendió a 600000 euros. La financiación adicional para el IEDDH y el programa temático ICD NSA tras el levantamiento también ha sido modesta pese al incremento de las solicitudes de OSC. Existe un riesgo de acumulación por solapamiento entre el ISC, la DED y el IEDDH vigente, y el programa temático ICD NSA.

68. Aun cuando las autoridades egipcias han revisado la legislación restrictiva en vigor sobre ONG, aun está por ver hasta qué punto la nueva ley prevista para 2013 supondrá una liberalización significativa.

APOYO PRESUPUESTARIO: POSIBILIDADES DE AVANZAR SIEMPRE QUE SE CUMPLAN RIGUROSAMENTE LAS CONDICIONES REVISADAS

69. La revisión de la PEV también aludía a los cambios previstos en el apoyo presupuestario. Los cambios reales se establecieron posteriormente en la Comunicación de la Comisión "El futuro del apoyo presupuestario de la UE a terceros países" [29]. Varios aspectos del enfoque revisado atañen a Egipto:

a) Con arreglo a su condición general al apoyo presupuestario relativa a la gestión de las finanzas públicas, la Comisión prestará especial atención a la lucha contra la corrupción.

b) La transparencia y la supervisión interna del presupuesto constituirán nuevos criterios de elegibilidad para el apoyo presupuestario.

c) Coordinación mayor con los demás donantes para aumentar el efecto palanca en relación con los asuntos políticos y el diálogo político así como el impacto de la financiación.

70. Sin embargo, la plena obtención de los beneficios potenciales del nuevo enfoque no será posible si la Comisión no evalúa con mayor rigor que antes del levantamiento el cumplimiento real de los criterios de elegibilidad. Por otra parte, si bien el enfoque revisado del apoyo presupuestario impone como condición para el apoyo presupuestario general (ahora denominado "contratos de buena gobernanza y desarrollo") un compromiso con los derechos humanos y la democracia, no ocurre otro tanto con el apoyo presupuestario sectorial (ahora denominado "contratos de reforma sectorial"), que ha sido la forma de apoyo presupuestario empleada en Egipto [30].

71. Los programas de apoyo presupuestario sectorial vigentes en Egipto no han sido modificados a raíz del levantamiento para adaptarlos al nuevo enfoque. Las labores de aplicación de plan de trabajo del Fondo Monetario Internacional (véase el apartado 44) no comenzaron durante la primera mitad del 2012.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES

72. En general, el SEAE y la Comisión no han podido gestionar eficazmente el apoyo de la UE para mejorar la gobernanza en Egipto, en parte por la difícil situación vivida en el país, pero también por las insuficiencias de la gestión de la cooperación de la UE con Egipto. Antes del levantamiento, la Comisión trató de resolver varias cuestiones de gobernanza, pero no encontró la manera de obtener resultados concretos. Después del levantamiento, la revisión de la PEV llevada a cabo por el SEAE y la Comisión señaló una serie de ámbitos que precisaban una cooperación más eficaz, pero hasta la fecha se ha avanzado poco en este sentido.

73. Antes del levantamiento, la Comisión incluyó en el plan de acción numerosas cuestiones relativas a los derechos humanos y a la democracia, pero no disponía de una estrategia clara para clasificarlas por orden de prioridad y aplicarlas. Por otra parte, planteó cuestiones importantes en su diálogo, pero no consiguió que los debates se tradujeran actuaciones específicas, como en el caso de sus "informes de seguimiento" anuales sobre Egipto.

74. Antes del levantamiento, la Comisión invirtió considerables esfuerzos en elaborar y ejecutar un programa del IEVA sobre derechos humanos de cierta envergadura, pero hasta ahora sus realizaciones han sido escasas debido, principalmente, a la falta de cooperación de las autoridades egipcias. Aunque no se lograran avances en el ámbito de los derechos humanos y la democracia, la Comisión siguió desembolsando grandes cantidades de dinero al Gobierno egipcio, principalmente a través del apoyo presupuestario. Los proyectos directamente financiados por la Comisión a través de las OSC lograban mejores resultados y sin embargo se les asignaba fondos muy limitados.

75. En el plan de acción UE-Egipto no se concedió máxima prioridad a la gestión de las finanzas públicas y a las cuestiones de corrupción, pese a la importancia de los desafíos que planteaban. Tampoco se estableció un foro para el diálogo sobre la gestión de las finanzas públicas dentro del Comité de Asociación. En los informes de seguimiento apenas mencionaba ninguno de los dos temas y, hasta hace poco, su tendencia era valorar con optimismo excesivo los resultados alcanzados al respecto.

76. El apoyo presupuestario ha sido el principal mecanismo de ejecución de la asistencia de la Comisión a Egipto: uno de sus principales objetivos es mejorar la gestión de las finanzas públicas, pero los avances en este sentido, y no se han corregido algunas de las insuficiencias clave de la gestión de las finanzas públicas. La Comisión, único donante que recurre al apoyo presupuestario, ha sido demasiado flexible al considerar que las autoridades egipcias aplicaban satisfactoriamente las reformas de la gestión de las finanzas públicas, condición indispensable para conceder este tipo de apoyo.

77. La Comisión no utilizó el apoyo presupuestario para luchar directamente contra la corrupción, pese ser esa su práctica habitual en otros países. Por otra parte, ha financiado un importante proyecto de lucha contra la corrupción, pero este se ha retrasado y no lo ha supervisado suficientemente. Este proyecto todavía no ha logrado resultados significativos, y sus perspectivas de sostenibilidad dependerán de la respuesta de las autoridades egipcias a la demanda pública de lucha contra la corrupción.

78. Tras el levantamiento, la revisión de la PEV constituye un importante esfuerzo del SEAE y de la Comisión por mejorar la eficacia del apoyo a los países de la PEV, entre ellos Egipto. Sin embargo, todavía no han utilizado la revisión para introducir cambios significativos en el apoyo a Egipto, principalmente por la difícil situación que se vive sobre el terreno. La insistencia en la "democracia plena" es muy importante para Egipto, pero los derechos de las mujeres y de las minorías también son problemas clave sobre los que no se ha insistido suficientemente en la revisión ni en la nueva asistencia derivada de ella. Se han creado dos nuevos mecanismos para apoyar a la sociedad civil, pero hasta la fecha la nueva asistencia sobre el terreno en Egipto ha sido limitada.

79. La reciente revisión del apoyo presupuestario indica algunos ámbitos clave susceptibles de mejora y establece nuevas condiciones de elegibilidad más estrictas. La repercusión de estas nuevas condicionalidades dependerá en gran medida del rigor con que se apliquen.

RECOMENDACIONES

80. Respecto de los derechos humanos y la democracia, el SEAE y la Comisión deberían aprovechar el nuevo contexto posterior al levantamiento para:

a) determinar un cierto número de prioridades de referencia en materia de derechos humanos y democracia, y entablar un diálogo exhaustivo sobre ellas con las autoridades egipcias;

b) revisar el presupuesto del IEDDH y del programa temático ICD NSA con arreglo al compromiso de la revisión de la PEV con la democracia plena y reasignar los recursos de la asistencia del IEVA a estos instrumentos en aquellos casos en que las autoridades egipcias no cooperen suficientemente con los programas de apoyo a la gobernanza del IEVA;

c) evitar la acumulación por solapamiento y la dispersión de los fondos entre los diferentes instrumentos empleados en este ámbito (IEDDH, ICD NSA, ISC y DED);

d) acelerar el apoyo a las OSC, sobre todo en la fase de convocatorias de propuestas, flexibilizándolo y adaptándolo a su capacidad organizativa;

e) aplicar con rigor las condiciones ligadas a los derechos humanos y la "democracia plena".

81. Respecto de la gestión de las finanzas públicas y de la lucha contra la corrupción, el SEAE y la Comisión deberían acelerar el progreso alcanzado en este ámbito:

a) prestando mayor atención a estas cuestiones en el nuevo plan de acción, principalmente en la garantía de la transparencia presupuestaria y la total independencia de la auditoría externa;

b) creando un subcomité del Acuerdo de Asociación específicamente dedicado a la gestión de las finanzas públicas y a la lucha contra la corrupción;

c) apoyando a las autoridades egipcias en la aplicación del programa de trabajo del Fondo Monetario Internacional y acordando unos plazos claros para su aplicación.

82. Teniendo en cuenta el enfoque revisado de la UE sobre el apoyo presupuestario, el SEAE y la Comisión deberían llevar a cabo un examen sobre la conveniencia de prestar apoyo presupuestario a Egipto. Deberían aplicarse estrictamente los criterios de elegibilidad tales como el respeto de los derechos humanos, la transparencia y supervisión del presupuesto y la lucha enérgica contra la corrupción.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 14 de mayo de 2013.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Según el artículo 21, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea: "La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional. La Unión procurará desarrollar relaciones y crear asociaciones con los terceros países y con las organizaciones internacionales, regionales o mundiales que compartan los principios mencionados en el primer párrafo".

[2] Los restantes países vecinos beneficiarios de la PEV son: Argelia, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Moldavia, Marruecos, Territorios Palestinos ocupados, Siria, Túnez y Ucrania.

[3] 1 - Diálogo político reforzado, desarrollo económico y social y reforma. 2 - Cuestiones relacionadas con el comercio, el mercado y la reforma normativa. 3 - Transportes, energía y medio ambiente. 4 - Migración, integración social, justicia y seguridad. 5 - Ciencia y tecnología, investigación y desarrollo, sociedad de la información y cooperación audiovisual. 6 - Contactos interpersonales.

[4] Reglamento (CE) no 1638/2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (DO L 310 de 9.11.2006, p. 1).

[5] Reglamento (CE) no 2698/2000 del Consejo, de 27 de noviembre de 2000, que modifica el Reglamento (CE) no 1488/96 relativo a las medidas de acompañamiento financieras y técnicas (MEDA) de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea (DO L 311 de 12.12.2000, p. 1).

[6] El apoyo presupuestario de la Comisión puede adoptar dos modalidades: apoyo presupuestario general o apoyo presupuestario sectorial: el primero se dedica principalmente a apoyar planes nacionales de desarrollo, y el segundo, estrategias sectoriales. Fiel a su planteamiento general de prestar apoyo presupuestario a países de renta media-baja, la Comisión ha prestado exclusivamente apoyo presupuestario sectorial a Egipto.

[7] La fiscalización no examinó la ayuda de la UE prestada a través del anterior programa MEDA (véase el apartado 15).

[8] En la fiscalización solo se examinaron los aspectos de los programas relativos a la gestión de las finanzas públicas y a la lucha contra la corrupción.

[9] COM(2005) 72 final de 2 de marzo de 2005.

[10] i) Intensificar el diálogo político y la cooperación en valores compartidos; ii) reforzar la eficacia de las instituciones garantes de la democracia, y iii) fomentar la protección de los derechos humanos en todos sus aspectos.

[11] La financiación del DEN 2002-2006 procedió del instrumento MEDA (apoyo en el ámbito de la democratización, programa para los derechos humanos y la sociedad civil y programa "Infancia en peligro").

[12] Consejo nacional de la infancia y la maternidad, y Consejo Nacional de la Mujer.

[13] Algunas OSC con las que el equipo de auditoría se entrevistó durante su trabajo en Egipto se mostraron especialmente contrariadas por la escasa financiación otorgada por la UE a través de estas organizaciones de la sociedad civil para apoyar derechos humanos y la democracia en comparación con los importes otorgados a las autoridades egipcias.

[14] La dotación correspondiente al programa temático NSA 2010 fue de 970000 euros. Se recibieron cuarenta y ocho solicitudes y se otorgaron tres contratos de subvención.

[15] Por ejemplo, la magnitud de las subvenciones que se han de conceder o el nivel de cofinanciación exigido.

[16] Con arreglo a la Ley 84/2002, las ONG deberán obtener la aprobación de cada proyecto financiado con fondos de fuentes extranjeras antes de llevar a cabo sus actividades.

[17] Ley 84/2002.

[18] Desde 2011, el informe de seguimiento es un documento de trabajo conjunto entre la Comisión y el SEAE, y corre a cargo de este último.

[19] Las autoridades egipcias no han hecho público este informe.

[20] La Comisión organizó un seminario regional en el que participaban varios países del Norte de África utilizando SIGMA (Apoyo a la mejora de las instituciones públicas y los sistemas de gestión).

[21] Un proyecto en apoyo de la reforma de la Administración pública (9 millones de euros), para el cual se suscribió el convenio de financiación en diciembre de 2011, preveía un contrato de asistencia técnica para la reforma de la gestión de las finanzas públicas.

[22] Egipto ocupaba el puesto 77 de la clasificación en el Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional en 2004, y el 112 en 2011 (de 183 países investigados). Según los indicadores de gobernabilidad del Banco Mundial, el control de la corrupción en Egipto ha empeorado en el período comprendido entre 2001 y 2011.

[23] COM(2011) 303 final de 25 de mayo de 2011.

[24] Estos beneficios potenciales brindados por la UE se resumen en ocasiones en tres factores: dinero, acceso al mercado y movilidad.

[25] Decisión 2011/424/PESC del Consejo, de 18 de julio de 2011, por la que se nombra un Representante Especial de la Unión Europea para la región del Mediterráneo Meridional (DO L 188 de 19.7.2011, p. 24).

[26] "Una sólida política europea de vecindad", COM(2007) 774 final de 5 de diciembre de 2007 (p. 2).

[27] Dos proyectos, uno de planificación familiar (20 millones de euros) y otro de retirada de minas (10 millones de euros), fueron cancelados porque no se consideraron de alta prioridad. Se sustituyeron por uno de ayuda a PYME agrícolas (22 millones de euros) y por la duplicación de los fondos destinados a un proyecto para la mejora de barrios de chabolas en El Cairo.

[28] "Egypt: Investigate Violence Against Coptic Christians", Human Rights Watch, 10.10.2011 (http://www.hrw.org/news/2011/10/10/Egypt-investigate-violence-against-coptic-christians).

[29] COM(2011) 638 final de 13 de octubre de 2011.

[30] La Comunicación se refiere a la reducción o suspensión del apoyo presupuestario general en respuesta a la "significativa" tendencia al deterioro en el compromiso de un país con los derechos humanos y la democracia, aunque en tales casos los fondos pueden reasignarse a los programas sectoriales. Sin embargo, en el apoyo presupuestario sectorial, los problemas de gobernanza política deberán examinarse a la luz de la necesidad de prestación de servicios, de modo que los programas de apoyo presupuestario sectorial solo se suspendan dentro de un proceso de suspensión de todos los programas de asistencia cuando la gobernanza política se deteriore "gravemente".

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ANEXO I

ASIGNACIONES PROGRAMADAS DEL IEVA A EGIPTO 2007-2013

Fuente: Programas indicativos nacionales de Egipto 2007-2010 y 2011-2013.

(millones de euros) |

| PIN 2007-2010 | PIN 2011-2013 |

Prioridad 1. Apoyar las reformas de Egipto en los ámbitos de la democracia, los derechos humanos y la justicia | 40 | 50 |

Apoyo al desarrollo político, la descentralización y la promoción de la buena gobernanza | 13 | 5 |

Promoción y protección de los derechos humanos | 17 | 15 |

Apoyo a la modernización de la Administración de justicia | 10 | 10 |

Mejora del entorno normativo, institucional y legislativo | 0 | 20 |

Prioridad 2. Desarrollar la competitividad y la productividad de la economía | 220 | 189 |

Apoyo a la ejecución del Plan de acción de ayudas estatales | 220 | |

—Facilitación del comercio y reforma aduanera | | 20 |

—Legislación económica y entorno empresarial | | |

—Agricultura y sistema sanitario y fitosanitario | | |

—Transporte, energía, ciencia y tecnología | | 169 |

—Modernización del sistema estadístico | | |

Prioridad 3. Garantizar la sostenibilidad del desarrollo | 298 | 210 |

Apoyo a la reforma educativa | 120 | 105 |

Apoyo a la reforma sanitaria | 120 | 0 |

Bonificaciones de intereses (transporte, energía y medio ambiente) | 58 | 0 |

Agua potable y servicios de aguas residuales | 0 | 50 |

Apoyo al desarrollo rural | | |

Desarrollo de las comunidades locales | 0 | 35 |

Ayuda a PYME agrícolas | | |

Gestión de los residuos sólidos | | 20 |

Total PIN | 558 | 449 |

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ANEXO II

ESQUEMA DE LOS PROGRAMAS Y PROYECTOS FISCALIZADOS

DERECHOS HUMANOS Y DEMOCRACIA

IEVA, programa de promoción y protección de los derechos humanos y la sociedad civil en Egipto (17 millones de euros) |

Componente | Importe contratado (euros) | Importe pagado (euros) |

Programa sobre derechos de la familia y de la infancia | 2000000 | 821736 |

Apoyo a la oficina del defensor del CNM en la promoción de los derechos de las mujeres y en el aumento de su eficiencia | 1200000 | 578666 |

Apoyo a la oficina del defensor del NCHR para fomentar una cultura de los derechos humanos mediante su estructura | 1000000 | 470224 |

Promoción de los derechos humanos en relación con el medio ambiente a través de organizaciones de la sociedad civil (Percso) | 500000 | 282654 |

Asistencia técnica a la "Promoción y protección de los derechos humanos y la sociedad civil en Egipto" y "Apoyo al desarrollo político y promoción de la buena gobernanza" | 1161700 | 531915 |

Ministerio de Cooperación Internacional. Estimación de programa para la fase inicial de la unidad de gestión de los programas "Promoción y protección de los derechos humanos y la sociedad civil en Egipto" y "Apoyo al desarrollo político y promoción de la buena gobernanza" | 128035 | 76821 |

Programa conjunto de erradicación de la mutilación genital femenina y capacitación de las familias | 3000000 | 1006320 |

Subtotal programa IEVA | 8989735 | 3768336 |

IEDDH |

Título | Importe contratado (euros) | Importe pagado (euros) |

Fomento del liderazgo de las mujeres y de su participación en las elecciones "Elections Supportive to Women Engagement in Public life" | 134071 | 134071 |

Lucha contra la impunidad y erradicación de la tortura en Egipto (planteamiento integrado de múltiples niveles) | 135457 | 75986 |

Programa de capacitación en defensa de los derechos socioeconómicos para la red de productores marginales | 56123 | 28649 |

Defensa de los derechos económicos y sociales de niños y jóvenes con discapacidad en su proceso de transición a la vida adulta en la provincia de Minia | 72780 | 72136 |

Plataforma egipcia de observadores independientes en las elecciones parlamentarias y presidenciales | 300000 | 269149 |

Obstáculos legislativos y judiciales a los derechos económicos y sociales | 111645 | 106051 |

Protección de los niños expuestos a riesgos proporcionándoles acceso a sus derechos | 111280 | 53002 |

Mecanismos para la protección legal de las mujeres oprimidas | 173578 | 156220 |

"Speak Up Egypt ! Women’s Voices" (¡Habla Egipto! Voces de mujeres) | 235046 | 87884 |

"Get it Right!" Ampliar los conocimientos de los profesionales del Derecho en Derecho público y derechos fundamentales | 246239 | 95920 |

Promover el diálogo intercultural: Fomentar el civismo y la coexistencia y cooperación pacíficas | 213840 | 49045 |

Subtotal IEDDH | 1790059 | 1128113 |

ICD-NSA |

Título | Importe contratado (euros) | Importe pagado (euros) |

Agua y el saneamiento para los pobres en el Alto Egipto | 257000 | 167107 |

Servicios de apoyo a la reinserción social para los niños y los jóvenes de la calle | 350000 | 87442 |

Capacitación de los niños de la calle para reclamar sus derechos como ciudadanos | 281237 | 85918 |

Compromiso cívico a través de las redes sociales | Importe inicialmente previsto: 272787 | Cancelado |

Subtotal ICD-NSA | 1161024 | 340647 |

IE |

Título | Importe contratado (euros) | Importe pagado (euros) |

Apoyo a la democratización de Egipto | 1654235 | 846171 |

Actividades de apoyo a los procesos electorales de Egipto | 1203431 | 962745 |

Subtotal IE | 2857666 | 1808916 |

GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN

Total general:

25 proyectos para 17,3 millones de euros contratados.

3 programas de apoyo presupuestario sectorial para 304,8 millones de euros contratados.

Fuente: Sistema Común de Información RELEX (CRIS) a 30.9.2012.

IEVA. Apoyo presupuestario sectorial [1] | |

Título | Importe asignado (euros) | Importe contratado (euros) | Importe pagado (euros) |

Programa de apoyo a la política de transportes (TSPSP) | 80000000 | 78947955 | 36543674 |

Programa de apoyo a la política educativa (ESPSP) | 120000000 | 118178898 | 75549034 |

Programa de apoyo a la política educativa (ESPSP) – Compromiso suplementario | 20000000 |

Programa de apoyo a la política sanitaria II (HSPSP II) | 110000000 | 107700000 | 20700000 |

Subtotal IEVA-SBS Tres programas de apoyo presupuestario sectorial (más un compromiso suplementario) | 330000000 | 304826853 | 132792708 |

IEVA. Apoyo al desarrollo político, la descentralización y la promoción de la buena gobernanza (asignación de 3 millones de euros) |

Medidas de apoyo para la lucha contra la corrupción y el blanqueo de capitales y para la recuperación de activos en Egipto, un proyecto | 2548657 | 487528 |

[1] Los auditores solo examinaron los aspectos de los programas de apoyo presupuestario sectorial relacionados con la gestión de las finanzas públicas y la lucha contra la corrupción en el país o por sectores.

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