ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 8.3.2011 
SEC(2011) 280 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
  
RESUMEN DE LA EVAL UACIÓN DE IMPACTO  
 
Documento que acompaña a la  
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
  
Plan Europeo de Eficiencia Energética 2011  
 
  
SEC(2011) 277 final SEC(2011) 275 final SEC(2011) 276 final SEC(2011) 278 final SEC(2011) 279 final 
COM(2011) 109 final 
ES 2   ES Europa puede reducir su consumo de energía primaria un 20 % de aquí a 2020 simplemente 
mediante la aplicación de medidas de ahorro de energía rentables1. La economía de la UE 
ganaría así en competitividad y se crearían  puestos de trabajo y nuevas oportunidades 
comerciales. Los ciudadanos de la UE verían re ducidas sus facturas energéticas, y disminuiría 
el número de hogares víctimas de la de nominada «pobreza energética». La eficiencia 
energética significa también utilizar mejor los r ecursos energéticos y reducir la dependencia 
de las importaciones. Un menor consumo de ener gía significa igualmente menos emisiones de 
CO 2 y otras sustancias nocivas, menos impacto en  el ecosistema y una mejor calidad de vida 
para todos. La eficiencia energé tica y el ahorro energético son beneficiosos para el conjunto 
de la economía de la UE y para los Estados  miembros, las empresas y los particulares. 
1. ¿DÓNDE RADICA EL PROBLEMA ? 
En el Consejo de Primavera de 2007, los Jefes de Estado o de Gobierno de la UE hicieron 
hincapié en «la necesidad de incrementar la eficiencia  energética en la UE para lograr el 
objetivo de ahorrar un 20 % del consumo de energía de la UE en comparación con los 
valores proyectados para 2020»2.  
No obstante, la UE no está bien encaminada  hacia la plena realización de este ahorro de 
energía rentable. Aunque el escenario de efic iencia energética de PRIMES 2009 muestra una 
interrupción en la tendencia co nstante al alza de la demanda  de energía, la reducción del 
consumo con respecto a las previsiones ante riores seguirá todaví a limitada al 9 % 
aproximadamente en 2020. Por consiguiente, si la UE no redobla sus esfuerzos  en materia de 
eficiencia energética, no alcanzará  su objetivo del 20 % ni se bene ficiará de toda s las ventajas 
consiguientes para la economía, la  sociedad y el medio ambiente.   
La lentitud de los avances se debe a las deficiencias del mercado (señales de precios 
insuficientes, división de in centivos, información asimétrica, mercados inexistentes o 
incompletos y elevados costes iniciales) y de la reglamentación (falta  de marcos políticos 
globales, observancia deficiente y escasa ambi ción). El «efecto de rebote» plantea otro 
problema que, no obstante, es difícil de resolver a nivel de la UE, ya que tiene que ver con el 
comportamiento y la libre el ección de los particulares. 
2. INSUFICIENCIA DE LAS POLÍTICAS ACTUALES  
Para hacer frente a las limitaciones citadas y aprovechar los beneficios de la eficiencia 
energética se han adoptado una serie de medidas a nivel nacional y de la UE .  
El Plan de acción para la eficiencia energé tica (PAEE) de 2006 instauró un marco político 
global a escala de la UE ; contenía 85 medidas y condujo a la  adopción de más de 20 medidas 
jurídicas y numerosas iniciativas no vinculantes.  La evaluación de este Plan ha puesto de 
manifiesto que la mayoría de las medidas se han completado o están en fase de aplicación. El PAEE ha cumplido su objetivo de  ser un motor importante pa ra la adopción de medidas 
                                                
 
1 Véase, por ejemplo, Fraunhofer ISI et al.  2009: Study on Energy Savings Potentials in EU Member 
States, Candidate Countries and EEA Countries ; Plan de acción para la eficiencia energética: 
Evaluación de impacto, SEC(2006) 1174; Lechte nböhmer y Thomas, Wuppertal Institute. 2005: The 
mid-term potential for demand-side energy efficiency in the EU . 
2 7224/1/07 REV 1. 
ES 3   ES ambiciosas a nivel local, nacional y de la UE. Sin embargo, no estaba co ncebido para explotar 
todo el potencial de ahorro, por lo que es preciso actualizarlo. 
Los Estados miembros  adoptaron por su parte una serie de  medidas, que no serán suficientes 
para compensar el retraso. Los primeros Planes  Nacionales de Acción para la Eficiencia 
Energética (PNAEE), presentados en virtud de la obligación im puesta por la Directiva sobre 
servicios energéticos, dan cuenta de las numerosas medidas adoptadas por los Estados 
miembros para materializar el potencial de ahorro energético y de eficiencia energética3. La 
evaluación de estos programas por la Comisión reveló los progresos registrados en cada 
Estado miembro. Dicha evaluación llegaba a la  conclusión de que aunque muchos de los 
PNAEE ya contienen estrategias coherentes y completas para l ograr los objetivos intermedio 
y global, algunos muestran un planteamiento poc o coherente, con medidas fragmentarias y 
dispersas en el ámbito de la eficiencia energética.  
3. IMPORTANCIA DEL PAPEL DE LA UE 
El derecho de la UE a tomar medidas en rela ción con la eficiencia energética y el ahorro 
energético se consagra en el Tratado de Funcio namiento de la Unión Europea, concretamente 
en el artículo 194, apartado 1. Aunque una gran parte de la responsabilidad recae en los Estados miembros, este derecho de actuación de la UE se ha establecido en razón de la 
importancia de la eficiencia energética y del ahorro energético para conseguir los 
objetivos de la UE
 en materia de cambio climático, seguridad del abastecimiento 
energético, competitividad y pr otección del medio ambiente . Para ello, es necesario actuar 
de forma coordinada y adoptar medidas coherent es en pro de la eficiencia energética y el 
ahorro energético. Así pues, el papel de la UE consiste en: 
– establecer requisitos mínimos en ámbitos en lo s que existe el riesgo de distorsión del 
mercado interior si los Estados miem bros adoptan medidas individuales;  
– instaurar un marco común que sirva de base a mecanismos coherentes que se refuercen 
mutuamente, dejando al mismo tiempo a los Estados  miembros la responsabilidad de fijar, 
de forma transparente y comparable, los niveles concretos que deben alcanzarse;  
– crear una plataforma para el intercambio de mejores prácticas y estimular el desarrollo de 
capacidades;  
– utilizar los instrumentos de la UE para fo mentar la eficiencia energética, por ejemplo 
mediante financiación, y para integr arla en otros ámbitos políticos;  
– presentar a la UE a nivel internacional como  pionera en este ámbito, lo que también 
beneficiaría a las empresas comunitarias.  
4. PRINCIPALES OBJETIVOS POLÍTICOS  
El objetivo político general de la UE, estableci do por los líderes europeos, es aumentar la 
eficiencia energética en la UE para lograr el objetivo de reducir un 20 % el consumo de 
energía de la UE, en comparación con los va lores previstos para 2020, según los cálculos de 
                                                 
3 En un principio, los PNAEE debían haberse presentado a mediados de 2007, pero muchos sufrieron 
retrasos y no se presentaron hasta mediados de 2008. 
ES 4   ES la Comisión expuestos en su Libro Ve rde sobre la Eficiencia Energética4. Este objetivo es 
coherente con la política energéti ca global de la UE. La mejora de  la eficiencia energética es 
un elemento esencial de la nueva estr ategia energética europea «Energía 2020»5. 
En un plano general, la eficiencia energética co ntribuye a iniciativas más amplias destinadas a 
la consecución de los objetivos de la política de lucha contra el cambio climático, a la 
recuperación económica y a un crecimiento intelig ente, sostenible e integrador, tal como se 
señala en « Europa 2020:  Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e 
integrador»6.  
5. ENFOQUE ANALÍTICO  
El objetivo de la presente evaluación de impacto es analizar los logros y los retos  de las 
políticas actuales y las tendencias de l consumo de energía y evaluar si hay margen para 
nuevas medidas a nivel de la UE .  
El análisis ha guardado proporción con el ni vel de detalle previsto para el documento 
estratégico propiamente dicho. La  evaluación se ha realizado principalmente en términos 
cualitativos, habida cuenta de que en el futuro se elaborar án medidas concretas que irán 
acompañadas a su vez de evaluaciones de impacto en caso necesario. No obstante, siempre que ha sido posible, se han presen tado ejemplos cuantitativos de  medidas similares o cálculos 
generales de los posibles efectos.  
El análisis examina en primer lugar cuál es la mejor manera de abordar la cuestión de la 
eficiencia energética a nivel de  la UE y, en segundo l ugar, qué tipos de in strumentos políticos 
de la UE son necesarios para ayudar a los Estados miembros a materializar el potencial de ahorro energético.  
Se han analizado tres opciones principales: i) fijar únicamente objetivos y dejar que sean los 
Estados miembros los que elaboren las medidas n ecesarias; ii) no fijar ob jetivos, pero elaborar 
instrumentos políticos detallados a nivel de  la UE, invitando a los Estados miembros a 
aplicarlos o completarlos; iii) establecer un marco político global a nivel de los Estados 
miembros (con objetivos), al tiempo que la UE desarrolla instrumentos políticos para ayudar a 
los Estados miembros. 
Posteriormente, y en relación con cada sector (r esidencial y terciario, transporte, industria y 
energía), se han examinado varios tipos de instrumentos polít icos (voluntarios, 
reglamentarios, financiación, sensibilización y formación), a fin de determinar si sería 
necesaria su aplicación a escala de la UE para alcanzar los objetivos estratégicos específicos 
de esos sectores. Las mejores opciones se han se leccionado sobre la base de los logros de las 
políticas actuales y evaluando los obstáculos restan tes, el valor añadido en relación con la UE, 
las posibles repercusiones, la efectividad , la eficie ncia y la coherencia.  
                                                
 
4 COM(2005) 265: El ahorro de energía primaria se cifra en 370 Mtep en 2020 con respecto a la previsión 
de referencia para el nivel de consumo de energía primaria. Esta hipótesis se actualizó en 2007 para 
tener en cuenta a los dos nuevos Estados miembros.  
5 COM(2010) 639 final. 
6 COM(2010) 2020 final. 
ES 5   ES 6. CONCLUSIONES : PREFERENCIAS EN CUANTO AL NUEVO MARCO ESTRATÉGICO  
Enfoque estratégico general preferible 
Es esencial que los Estados miembros elab oren un conjunto coherente de medidas, con 
objetivos claros, sencillos y mensurables. Con unas medidas bien coordinadas a nivel de la 
UE, los Estados miembros dispondrían del ma rco necesario en el que desarrollar sus 
esfuerzos. La Comisión podría proponer, como  marco común, medidas diferentes en cada 
sector, y ayudar también a los Estados miem bros a crear sus propios instrumentos.  
Este enfoque permitiría explotar el potencial rentable, eliminaría importantes obstáculos, 
como la fragmentación de las políticas, la falta  de compromiso político y de previsibilidad de 
las políticas, y permitiría examinar las posibles sinergias entre las diferentes estrategias.  
Por otro lado, la Comisión podría  estudiar el enfoque más idóne o para la definición de los 
objetivos y la interacción de los mismos con otros instrumentos políti cos (en particular, los 
objetivos climáticos). Además, podría propo ner que los PNAEE se elaboraran como 
documento básico. Un PNAEE reforzado y ampliado (a todos los sectores de la oferta y la 
demanda) dotaría a la eficiencia energética de  gran visibilidad política e impulsaría el 
proceso. A fin de reforzar el compromiso de la s autoridades locales, se propone mantener el 
modelo del Pacto de los Alcaldes, respalda do por la Comisión y que ha dado buenos 
resultados, ampliándolo y explot ando todas sus posibilidades. 
Opción preferible para los sectores residencial y de servicios 
Según las conclusiones del análisis , para resolver el problema de  la baja tasa de renovación de 
los edificios, no es necesario seguir reforzando el marco estratégico actual en este ámbito (opción A3a), puesto que la reci ente modificación del marco legisl ativo (en particular de la 
Directiva relativa a la eficiencia energética de  los edificios) ya es ambiciosa. Conviene más 
bien centrarse en su aplicación. Los requisitos aplicables a los productos es un caso distinto. A 
fin de aumentar la adopción de productos eficientes desde el punto de vista energético, podría 
ampliarse el ámbito de aplicación de las medi das de diseño ecológico y etiquetado energético, 
incluyendo nuevas categorías de productos, sobre t odo en el sector terciario, así como algunos 
materiales de construcción (por ejemplo, ventan as) (opción A3b). Se daría así un espaldarazo 
al establecimiento de merca dos de productos y materiales eficientes energéticamente. 
La adopción de medidas en materia de financi ación sería esencial para resolver las graves 
limitaciones en la disponibilidad de la liquidez n ecesaria para los elevados costes iniciales y, 
en cierta medida, el problema de la relaci ón propietarios-inquilinos. Los limitados recursos 
financieros a nivel de la UE podr ían destinarse sobre todo a presta r asistencia financiera a los 
Estados miembros y a las autoridades locales, pe ro también a apoyar la distribución de riesgos 
y la garantía de proyectos (opción A4a). Con la actual crisis económica, no cabe esperar que 
se destinen cuantiosos fondos públ icos adicionales a la eficienc ia energética, por lo que es 
esencial que estos instrumentos procuren m ovilizar en mayor medida la financiación de 
terceros. Entre las medidas que podrían favorecer el compromiso de inversores privados cabe 
citar las obligaciones de ahorro energético de lo s servicios públicos (opción D3d) y la ayuda 
al desarrollo de empresas de servicios energé ticos (ESE) (opción D5).  Además, se considera 
positiva la introducción de algunas c ondiciones de eficiencia energé tica para la concesión de 
financiación pública (opción A4b). 
Se reconoce que la falta persistente de mano de obra cualificada en el sector de la 
construcción, debido al escaso de sarrollo de los mercados, es una de las principales barreras 
no tecnológicas ni financieras para el despli egue de renovaciones energéticas óptimas o la 
instalación de aparatos en los edificios. Para solucionar este problema a nivel de la UE, se 
ES 6   ES podría ofrecer a los Estados miembros herram ientas (por ejemplo, elaboración de planes 
nacionales en materia de cualif icación, currículos de educac ión y formación o sistemas de 
acreditación y certificación) y la  creación de plataformas de in tercambio de mejores prácticas. 
Otras medidas, como las actividades de se nsibilización (A5) y un mayor compromiso 
voluntario de las entidades privadas (opción A2), serían también beneficiosas y podrían 
aplicarse si se cuenta con recursos suficien tes, ya que la UE desempeña un papel limitado y 
tales medidas serían principalmente respons abilidad de los Estados miembros o las 
autoridades locales.  
Opción preferible para el sector del transporte 
El crecimiento previsto del cons umo de energía en el sector de l transporte hasta 2020 es el 
más elevado de todos los sectores. Para explotar plenamente el pot encial de ahorro restante, es 
necesario apoyar la transición hacia vehículos,  modos y usos más eficientes. No obstante, 
teniendo en cuenta que el futuro Libro Blan co del Transporte dará  un nuevo impulso a los 
esfuerzos de reducción de las emisiones de car bono y a una utilización más eficiente de los 
recursos en este sector, en la evaluación de impacto no se  ha analizado ninguna opción.  
Opción preferible para el sector industrial 
A pesar de que la industria ha registrado las mejoras más importan tes en materia de eficiencia 
energética, aún hay margen de mejora. Las polít icas de la UE ya han abordado parcialmente 
algunos de los posibles efectos de  la industria en el medio am biente. Por consiguiente, el 
objetivo en este sector es pr ocurar aprovechar este potenc ial no explotado, manteniendo la 
coherencia con los instrumentos políticos en vi gor (por ejemplo, el Régimen de Comercio de 
Derechos de Emisión, RCDE, y la nueva Dire ctiva sobre las emisiones industriales). Los 
obstáculos que se observan en este sector son pr incipalmente la falta de señales de precios 
significativas, la falta de sensibilización y de formación (sobre todo para las PYME), así 
como la falta de planificación estratégica a la rgo plazo, que aumenta la  percepción de riesgos 
y disuade a las empresas de invertir. 
El análisis de los posibles enfoques llega a la  conclusión de que podría n desarrollarse nuevos 
instrumentos jurídicos, en línea con el obje tivo mencionado y las medidas en vigor (opción 
C3). Con este fin, podrían proponerse más medidas de aplicación en el marco de la Directiva 
sobre diseño ecológico, referida s a productos de uso común en lo s procesos industriales (por 
ejemplo, bombas de gran tamaño y hornos). Los sistemas y equipos a medida podrían ser 
objeto de requisitos genéricos de eficiencia ener gética, aplicables mediante normas. Por otra 
parte, podrían adoptarse algunos requisitos en relación con la gestión de la energía (por 
ejemplo, auditorías energéticas) destinados a lo s grandes consumidores de energía. Se podría 
proporcionar a las PYME material  informativo y asistencia para  que gestionara n su consumo 
de energía (opción C5).  
Las obligaciones de ahorro energé tico, impuestas en su caso a las compañías del sector de la 
energía (opción D3d), y el fomento de las ESE (opción D5) podrían movilizar de manera 
importante proyectos en el  sector industrial.  
Las medidas de sensibilización (opción C4) y un mayor compromiso voluntario de las 
entidades privadas (opción C2) serían igualmen te beneficiosas y podr ían aplicarse si se 
dispusiera de recursos suficientes. De toda s formas, la UE tiene un papel limitado y estas 
medidas serían principalmente responsabilidad de los Estados miembros o de las autoridades 
locales.  
Opción preferible para el sector de la energía 
ES 7   ES En la actualidad, la eficiencia  media de las instalaciones de producción es considerablemente 
inferior a las mejores tecnologías  disponibles. Ello obedece sobre todo a la falta de señales de 
precios suficientemente significa tivas en relación con las deci siones de inversión para la 
construcción de nuevas instalaci ones y la retirada de las antiguas. La tercera fase del RCDE 
tendrá sin duda incidencia en este problema pa ra las unidades a las que afecta. Así pues, no 
resulta conveniente proponer nuevos instrument os reglamentarios si n conocer sus efectos 
concretos (opción D3a). Con t odo, visto el número creciente de  pequeñas instalaciones de 
generación, podría estudiarse la necesidad de nuevos instru mentos reglamentarios para 
garantizar una mayor eficiencia.  
Tampoco se aprovecha adecuadamente todo el  potencial del calo r residual o de la 
recuperación de energía. La evaluación mues tra que se podrían el aborar nuevas medidas 
reglamentarias en favor del fomento de la cogeneración y de los sistemas urbanos de 
calefacción o refrigeración, tras un análisis más detenido y una ev entual revisión del principal 
marco estratégico en este ámbito (la Dir ectiva sobre cogeneraci ón) (opción D3b).  
Las autoridades nacionales de reglament ación podrían desempeñar un importante papel 
dirigiendo las mejoras de la eficiencia energétic a de la red y fomenta ndo las redes inteligentes 
y los contadores inteligentes, que ofrecen posibil idades de adaptar los picos de consumo y de 
optimizar la demanda y la oferta de energí a. Para ello, se les podría otorgar mayores 
competencias (opción D3c).  
Las compañías del sector de la energía dis ponen de información importante sobre el consumo 
energético de sus clientes, pero na da les incita a utilizarla con el fin de reducir el consumo, 
puesto que ello significaría re ducir sus ingresos. Esta situación podría resolverse con la 
introducción de un sistema de obligaciones de ahorro energétic o que garantice la realización 
de las medidas más rentables a largo plazo con solo un pequeño aumento a corto plazo de la 
factura energética (opci ón D3d) Es preciso estu diar más detenidamente los mejores medios de 
conseguirlo. Para evitar inter acciones negativas con el RCDE, los certificados que acrediten 
reducciones del consumo de energía no deberían  negociarse en el marco de este régimen. 
Los directivos de las sociedades del sector en ergético suelen ser perfectamente conscientes de 
sus posibilidades de ahorro de energía. Sin embargo, hay un subsector específico (las ESE) 
que requeriría ayuda suplementaria en términos  de información, orientaciones e intercambio 
de mejores prácticas (opción D5). Los acuer dos voluntarios también podrían generar ahorros 
de energía y deberían teners e en cuenta (opción D2). 
¿Serán suficientes las medidas para  alcanzar el objetivo del 20 %? 
Las opciones preferibles prevén una  amplia gama de instrumentos  de apoyo que intensificarán 
la explotación del potencial de ahorro en ergético y los benefici os relacionados, y que 
permitirán el pleno desarrollo de los mercados de la eficiencia energética. Aunque no ha sido 
posible cuantificar todas las opciones, la s cuantificaciones efectuadas auguran buenas 
perspectivas en lo que respecta a la recupe ración de los retrasos para la consecución del 
objetivo de ahorro previsto. No obstante, lo s resultados concretos dependerán del nivel de 
ambición de las iniciativas reglamentarias y no reglamentarias y de su  ritmo de aplicación. 
Por tanto, será esencial proceder a una evaluación intermedia y, en su caso, a una actualización del Plan, a fin de ga rantizar la continuidad de los esfuerzos en el ámbito de la 
eficiencia energética.