ES Diario Oficial de la Unión Europea C 94/1

INFORME ESPECIAL N o 6/2005

sobre la red transeuropea de transporte (RTE-T), acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2006/C 94/01)

ÍNDICE

GLOSARIO

I-IV RESUMEN

1-6 INTRODUCCIÓN

7-10 ALCANCE, OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

11-79 OBSERVACIONES

11-24 Asignación de la ayuda financiera RTE-T

25-51 Marco jurídico y procedimientos administrativos

25-29 Requisitos jurídicos y reglamentarios

30-43 Evaluación y selección

44-51 Seguimiento del proyecto

52-64 Estructura organizativa y asignación del personal

65-79 Coordinación de la financiación comunitaria de las infraestructuras de transporte

80-91 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

ANEXO 1: Descripción del sistema de gestión de la RTE-T

Marco jurídico y político de la RTE-T

Proceso de solicitud, evaluación y selección de los proyectos RTE-T

Estructura organizativa de la RTE-T

Marco presupuestario de la RTE-T

ANEXO 2: Mapa ilustrativo de los ejes y proyectos prioritarios RTE-T

Respuestas de la Comisión

GLOSARIO

EGNOS — European Geostationary Navigation Overlay Service (Sistema europeo de navegación por complemento geostacionario) FEDER — Fondo Europeo de Desarrollo Regional MEANS — Métodos de Evaluación de las Acciones de Naturaleza Estructural IDT — Acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración RTE — Redes transeuropeas RTE-T — Red transeuropea de transporte

RESUMEN

I. La Comunidad contribuye al establecimiento de redes transeuropeas en el ámbito del transporte (RTE-T) con el objeto de fomentar la cohesión, la interconexión y la interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes en el conjunto de la Unión Europea. Para lograr los fines mencionados, la Comunidad financia proyectos y estudios de infraestructura para carreteras, vías férreas, vías navegables, aeropuertos, puertos, sistemas de navegación por satélite y de gestión del tráfico. El presupuesto para el período 2000-2006 que administra la Dirección General de Energía y Transportes asciende a 4 425 millones de euros.

II. La fiscalización del Tribunal consistió en evaluar en qué medida el sistema de gestión de la Comisión, incluidos la concepción y la aplicación del marco jurídico, los procedimientos administrativos y el sistema de control interno, permitió una realización económica, eficiente y eficaz de la RTE-T.

III. El Tribunal observó que: — la ejecución de los 14 proyectos prioritarios RTE-T sufre actualmente retrasos y únicamente 8 de ellos tienen posibilidades reales de finalizarse dentro del plazo inicial de 2010 (1). En particular, las partes transfronterizas tropiezan con dificultades importantes debido a que se les otorga menos prioridad a nivel nacional y a que requieren más esfuerzos de coordinación, — la asignación de la ayuda financiera de la RTE-T es objeto de una fragmentación excesiva y no se centra suficientemente en los proyectos transfronterizos (o partes de proyecto). En consecuencia, la RTE-T no puede adquirir su máximo valor añadido europeo, — las decisiones de la Comisión para la concesión de ayudas que se notifican a los beneficiarios siguen conteniendo algunas insuficiencias importantes y no está bastante clara la diferencia entre los ámbitos de las dos formas de intervención principales (estudios y trabajos), — la Comisión estableció procedimientos anuales complejos para evaluar y seleccionar los proyectos RTE-T, pese al carácter plurianual de los proyectos del programa indicativo plurianual, convirtiendo la evaluación en un procedimiento relativamente complicado. Además, no siempre se disponía de todos los datos relativos a los proyectos para proceder a su evaluación y selección. La Comisión no tuvo en cuenta todos los criterios de evaluación establecidos en el Reglamento financiero de las RTE y la evaluación no siempre estaba debidamente documentada, — las herramientas para realizar el seguimiento del proyecto por parte de la Comisión son insuficientes. Los diferentes informes presentados por los beneficiarios sobre el estado y los progresos del proyecto no siempre aportan la información necesaria pertinente a los responsables del mismo, quienes, por otra parte, no realizan de manera sistemática inspecciones sobre el terreno ni evaluaciones posteriores sobre el impacto, — las obligaciones de la Comisión en materia de evaluación y seguimiento del proyecto se ven entorpecidas por la carga de trabajo excesiva del personal destinado en el seno de la Dirección General de Energía y Transportes a las actividades de la RTE-T, — la coordinación de la financiación comunitaria de los proyectos de infraestructura de transporte impide a la Comisión detectar todos los casos de doble o excesiva financiación.

IV. El Tribunal recomienda a la Comisión que: — conceda prioridad, junto con los Estados miembros, a la financiación de aquellas fases o partes de proyectos RTE-T, en particular las partes transfronterizas, cuya finalización es necesaria para que la RTE-T adquiera su valor añadido europeo, — modifique y complete los aspectos esenciales del texto tipo de decisión de concesión de la ayuda financiera (o decisión de financiación), en particular definiendo con mayor claridad el ámbito de actividades que deben cofinanciarse en concepto de estudios, por una parte, y trabajos, por otra, — desarrolle una metodología de evaluación coherente en materia de RTE-T y deje constancia de la misma en un manual disponible al público. La Comisión también debería reducir el número de los diferentes impresos de solicitud y de evaluación, así como revisar el contenido de los mismos, de manera que queden cubiertos todos los criterios pertinentes de evaluación y selección que exige la normativa. En caso necesario, debería recurrirse a expertos externos para proceder a dichas evaluaciones, — intensifique el seguimiento de los proyectos mediante la definición de unas normas mínimas para la elaboración de informes sobre la evolución del proyecto y realice con más frecuencia inspecciones sobre el terreno y evaluaciones posteriores sobre el impacto, con el fin de poder extraer lecciones sobre la manera de ejecutar con más eficiencia las acciones RTE-T y optimizar la eficacia de la financiación comunitaria en este ámbito, — considere la posibilidad de volver a una gestión centralizada de los proyectos RTE-T en el seno de la Dirección General de Energía y Transportes, y adapte el número y las competencias del personal destinado en este ámbito, — establezca, si procede en colaboración con los Estados miembros, el fundamento jurídico, los procedimientos y las herramientas necesarias para coordinar mejor las ayudas a las infraestructuras de transporte e identificar los casos potenciales de doble o excesiva financiación.

INTRODUCCIÓN

1. Con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht en 1993, la Comunidad se comprometió a contribuir al establecimiento y desarrollo de redes transeuropeas en el ámbito del transporte (RTE-T) (2). A principios de la década de los noventa, la Comisión elaboró una serie de medidas específicas en materia de RTE-T para apoyar proyectos de interés común ejecutados por los Estados miembros y organismos internacionales. El gasto presupuestario destinado a este ámbito ha pasado de 182 millones de euros en 1993 a 661 millones de euros en 2005.

2. La RTE-T tiene como objetivo favorecer la interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales de transporte, así como el acceso a dichas redes, teniendo en cuenta, en particular, la necesidad de establecer enlaces entre las regiones insulares, sin litoral y periféricas, y las regiones centrales de la Comunidad (3).

3. El gasto comunitario en RTE-T es gestionado directamente por la Dirección General de Energía y Transportes (4). El anexo 1 proporciona una descripción detallada de los diferentes aspectos del sistema de gestión de la RTE-T. Desde el punto de vista jurídico y reglamentario, la RTE-T se rige por: — las orientaciones RTE-T, que fijan los objetivos, prioridades y grandes líneas de las acciones previstas y definen las condiciones esenciales que debe reunir el proyecto para ser declarado de interés común y, por tanto, ser considerado financiable en el contexto de los proyectos RTE-T (5), — el Reglamento financiero de las RTE, por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias para el conjunto de redes transeuropeas, incluida la RTE-T (6), — el Programa Indicativo Plurianual relativo al período 2001-2006 (7), que aporta el marco presupuestario de los proyectos prioritarios autorizados por el Consejo Europeo celebrado en Essen en 1994 (denominados «proyectos Essen», véase el anexo 2) (8), la contribución comunitaria al proyecto «Galileo», y otros cuatro «conjuntos coherentes de proyectos» (9), y — la decisión de concesión de ayuda financiera de la Comisión, que constituye el fundamento jurídico de cada acción financiada de la RTE-T y que debe notificarse a los Estados miembros y a los beneficiarios. En casos excepcionales, estas decisiones se complementan mediante convenios de subvención (10).

4. La ayuda financiera comunitaria puede adoptar una o varias de las cinco formas siguientes: cofinanciación de estudios, subvenciones directas a inversiones o trabajos, bonificaciones de intereses sobre los préstamos concedidos por el Banco Europeo de Inversiones u otras entidades financieras, contribuciones a las primas de garantías de créditos del Fondo Europeo de Inversiones o de otras entidades financieras, participación en el capital de riesgo en el contexto de fondos de inversión o de dispositivos financieros comparables.

5. El Reglamento financiero de las RTE prevé un presupuesto total de 4 875 millones de euros para el período 2000-2006 respecto del conjunto de todos los sectores RTE (infraestructuras de transporte, telecomunicaciones y energía). Un máximo del 75 % de ese importe puede asignarse a los objetivos de los programas indicativos plurianuales de los sectores mencionados (11). El presupuesto restante, equivalente a un 25 % como mínimo, queda a disposición de proyectos no incluidos en el programa indicativo plurianual.

6. Del importe total de 4 875 millones de euros, la Comisión asignó 4 425 millones de euros a la RTE-T, de los que, de momento, un 70 % se reserva al programa indicativo plurianual, cuya distribución está prevista como sigue (12):

— 1 551 millones de euros (50 %) para los proyectos prioritarios,

— 680 millones de euros (22 %) para el programa «Galileo»,

— 815 millones de euros a los denominados «conjuntos coherentes de proyectos», de los cuales: — 425 millones de euros (14 %) para la supresión de los estrangulamientos ferroviarios, — 141 millones de euros (5 %) para los proyectos transfronterizos intracomunitarios y los proyectos transfronterizos con países terceros, — 249 millones de euros (8 %) para los proyectos de sistemas inteligentes de transporte (por carretera y aéreo),

— una reserva de 30 millones de euros (1 %).

El presupuesto restante RTE-T (un 25 % como mínimo) está previsto para proyectos no incluidos en el programa indicativo plurianual.

ALCANCE, OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

7. La fiscalización del Tribunal consistió en evaluar en qué medida el sistema de gestión de la Comisión, incluidos la concepción y la aplicación del marco jurídico, los procedimientos administrativos y el sistema de control interno, dio lugar a una realización económica, eficiente y eficaz de la RTE-T (13).

8. Los objetivos específicos de la fiscalización consistieron en comprobar en qué medida: a) la asignación de la ayuda financiera comunitaria, las formas de la misma y las normas aplicables a la participación financiera comunitaria permiten una realización eficaz de la RTE-T; b) la decisión de financiación de la Comisión y los procedimientos administrativos, así como su realización, fueron adecuados para proceder con transparencia a la evaluación, selección y seguimiento de los proyectos sin provocar ineficiencias; c) la estructura organizativa y los recursos de personal favorecen una gestión eficiente de las acciones RTE-T; d) los mecanismos de la Comisión de coordinación de los proyectos de infraestructura de transporte financiados por la Comunidad permiten detectar casos de doble o excesiva financiación. El Tribunal verificó igualmente si, a raíz de las observaciones anteriores relativas a la RTE-T, la Comisión tomó medidas correctoras y examinó el alcance de las mismas (14).

9. La fiscalización incluyó todos los procedimientos, desde la presentación de propuestas hasta, en su caso, las auditorías financieras posteriores. Como parte de su análisis de sistemas, el Tribunal elaboró una descripción completa del sistema de gestión de la Comisión e identificó los controles internos más importantes. Se seleccionó una muestra de un total de 72 acciones relativas a la RTE-T con el fin de realizar pruebas de conformidad de los controles internos efectuados por la Comisión (15). A efectos de extraer unas conclusiones generales, la muestra abarcó todos los modos de transporte (16) de los 15 Estados miembros de la UE, lo que equivale a un gasto superior a 577 millones de euros. De estas 72 acciones, 35 se controlaron sobre el terreno.

10. La fiscalización incluyó también un examen de los fundamentos jurídicos de las acciones RTE-T y del texto tipo de las decisiones de concesión de las ayudas adoptado por la Comisión. Además, el Tribunal transmitió cuestionarios a los ministerios nacionales competentes y realizó una encuesta entre los miembros del personal sobre temas como la programación, la evaluación previa, la selección, el seguimiento y el control de los proyectos. Finalmente, en cooperación con la Comisión, creó una base de datos de los proyectos con información estadística relativa a las acciones financiadas en el contexto de la RTE-T.

OBSERVACIONES

Asignación de la ayuda financiera RTE-T

Lentitud en la ejecución de los proyectos prioritarios de la RTE-T

11. El plazo inicial para completar el establecimiento de la RTE-T que figura en las orientaciones sobre la política relativa a dicha red aprobadas por el Consejo y el Parlamento Europeo es 2010 (17). De momento, únicamente se han finalizado tres de los 14 proyectos prioritarios decididos en 1994 y 1996, mientras que se espera finalizar otros cinco dentro de los plazos establecidos. En el caso de los seis restantes, en 2010 sólo se habrán finalizado las principales fases de los proyectos. En particular, las partes transfronterizas de los proyectos RTE-T sufren retrasos, pues a nivel nacional estas partes se consideran menos prioritarias y, además, requieren un mayor esfuerzo de coordinación por parte de los Estados miembros afectados (véase el apartado 15). En 2003, la Comisión reconoció estos importantes retrasos, que se debieron principalmente a la falta de financiación tanto a nivel europeo como del Estado miembro y a la coordinación insuficiente entre las diferentes fuentes de fondos públicos comunitarios, nacionales o regionales (18).

12. Tras la ampliación, el Parlamento Europeo y el Consejo decidieron añadir 16 proyectos prioritarios (con plazos de finalización situados entre 2008 y 2019) con motivo de la revisión de las orientaciones en materia de política RTE-T en 2004, pese a las dificultades para finalizar los proyectos prioritarios en curso (véase el anexo 2) (19).

Las ayudas presupuestarias no están suficientemente orientadas a las partes transfronterizas de los proyectos

13. El objetivo global de la RTE-T es garantizar la cohesión, interconexión e interoperabilidad de las redes nacionales, así como el acceso a dichas redes en el conjunto de la Unión Europea (véase el apartado 2).

14. Un análisis de la distribución del presupuesto RTE-T entre los 15 Estados miembros de la UE durante el período comprendido entre 2001 y 2003 muestra que, salvo algunas excepciones, cada Estado miembro recibió una parte del presupuesto anual RTE-T, a través del presupuesto del programa indicativo plurianual o al margen del mismo (véase el cuadro 1). Además, la parte del presupuesto total asignado a cada Estado miembro se mantuvo prácticamente constante (es decir, las variaciones anuales no resultaron superiores a un 1 % en 9 de los 15 Estados miembros) y los proyectos propuestos que finalmente no quedaron seleccionados fueron sustituidos por otro(s) proyecto(s) del mismo Estado miembro, corroborándose así las declaraciones efectuadas en la encuesta del Tribunal por los representantes de dos Estados miembros (20) en el comité para la ayuda financiera del programa RTE-T, así como los comprobantes en el caso de un Estado miembro (21), en el sentido de que el principio de «participación equitativa» constituye un elemento esencial tenido en cuenta en la asignación del presupuesto de la RTE-T.

Cuadro 1

Distribución del presupuesto RTE-T entre 15 Estados miembros de la UE durante 2001-2003

(millones de euros) Estado miembro Importe asignado a los proyectos en 2001 % del total Importe asignado a los proyectos en 2002 % del total Importe asignado a los proyectos en 2003 % del total Importe asignado a los proyectos en 2001-03 % del total AT 12,1 2,2 14,4 2,6 18,1 3,0 44,6 3,2 BE 18,7 3,4 15,0 2,7 15,7 2,6 49,4 2,9 DE 76,0 13,9 76,2 13,5 73,1 12,0 225,3 14,2 DK 5,9 1,1 0,1 0,0 1,5 0,3 7,6 0,5 ES 23,6 4,3 23,7 4,2 31,5 5,2 78,8 4,5 UE (22) 173,4 31,8 272,7 48,4 201,2 33,1 647,2 35,3 FIN 13,0 2,4 11,4 2,0 13,1 2,2 37,5 2,4 FR 61,4 11,3 32,4 5,7 98,7 16,0 192,4 10,2 GR 17,7 3,2 10,7 1,9 1,0 0,2 29,4 1,4 IRL 8,0 1,5 3,0 0,5 0,0 0,0 11,0 0,9 IT 41,6 7,6 52,0 9,2 71,3 11,7 164,9 8,8 LU 1,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 1,1 0,2 NL 44,0 8,1 23,0 4,1 29,8 4,9 96,8 6,0 PT 10,5 1,9 0,0 0,0 7,0 1,2 17,5 1,2 SE 13,5 2,5 8,9 1,6 14,8 2,4 37,2 2,6 UK 24,8 4,5 20,0 3,5 33,3 5,5 78,1 5,5 Total 545,4 100,0 563,4 100,0 610,1 100,0 1 718,9 100,0

15. La mayoría de las partes o fases de los proyectos RTE-T financiados se sitúan dentro de las fronteras de cada Estado miembro. De las 118 fases de proyectos de infraestructura del programa indicativo plurianual (23), únicamente nueve incluyen a más de un Estado miembro. La principal dificultad con que tropiezan las partes de proyectos transfronterizas es la obtención de financiación nacional y su gestión se enfrenta, además, a trabas de tipo administrativo y jurídico. Por otra parte, la Comisión no ha concedido a la financiación de este tipo de proyectos la prioridad adecuada. Efectivamente, la decisión relativa a dicho programa indicativo sólo prevé para los proyectos transfronterizos el 5 % de su presupuesto, del cual únicamente un 2 % se destina a los proyectos transfronterizos intracomunitarios (24) (véase el apartado 6). Cabe añadir que el 70 % del presupuesto del programa indicativo plurianual relativo al período 2000-2006 previsto para las nueve partes transfronterizas está pendiente de compromiso para 2005 y 2006, en particular las correspondientes a los enlaces ferroviarios entre España y Francia, por una parte, y Austria e Italia, por otra.

16. Aunque el Reglamento financiero de la RTE elevó de un 10 a un 20 % los límites máximos de financiación a las partes de proyectos que atravesaran fronteras o barreras naturales con tiempo suficiente para que se pudieran aplicar a partir de las decisiones de financiación de 2004, a junio de 2005 estas partes de proyectos no habían recibido ningún incremento del porcentaje de financiación (25). Si persisten las dificultades para finalizar las partes transfronterizas ferroviarias, no se habrá explotado plenamente el valor añadido transeuropeo de la RTE-T.

Las ayudas presupuestarias están demasiado fragmentadas

17. La ayuda financiera de la RTE-T no puede exceder el 50 % del coste de los estudios ni el 10 % del coste de los trabajos de infraestructura (26), y en conjunto no puede suponer más del 10 % del coste total de la inversión, excepto en el caso de los proyectos relativos a los sistemas de navegación y localización por satélite, así como de los proyectos que atraviesan fronteras o barreras naturales, para los que las ayudas pueden cubrir hasta un 20 % del coste total de la inversión.

18. El análisis de las formas de intervención empleadas en proyectos comprometidos entre 1995 y 2004 que se mencionan en el apartado 4 mostró (véase el gráfico 1) lo siguiente: — que prácticamente la totalidad de las acciones (99 %) tenía que ver con estudios o trabajos, — una utilización muy limitada de bonificaciones de interés sobre los préstamos y del instrumento de capital de riesgo (27), — que las contribuciones a las primas de garantías de créditos del Fondo Europeo de Inversiones o de otras entidades financieras aún no se han empleado.

19. El 40 % de las acciones RTE-T comprometidas entre 1995 y 2004 estaban previstas para trabajos. Pese a que el Reglamento financiero de las RTE establece que esta forma de ayuda únicamente se utilizará en «casos debidamente justificados», la fiscalización desveló que el recurso a la misma muy raras veces estaba justificado de manera específica.

20. La cofinanciación de estudios constituye el mecanismo de intervención más utilizado (59 % de las acciones). Al contrario de lo que ocurre con los trabajos, los estudios resultan atractivos incluso en los países y regiones que se benefician de otros programas comunitarios de financiación de infraestructuras comunitarias, como los Fondos Estructurales o el Fondo de Cohesión (28). Ello se debe sobre todo a que los estudios en el marco de la RTE-T son objeto de un elevado porcentaje de cofinanciación.

21. En el período 1995-2004, los porcentajes medios de financiación de trabajos y de estudios fueron, respectivamente, del 3,5 % (frente al 10 %) y del 25,4 % (frente al 50 %) del total de la estimación de costes subvencionables (29). El promedio de estos porcentajes de financiación es considerablemente inferior al máximo permitido para cada forma de ayuda. Además, el presupuesto RTE-T está distribuido entre un gran número de acciones, muchas de las cuales no precisaban este tipo de financiación o no reunían todos los criterios de evaluación y selección (véase el apartado 39).

22. La observación anterior y los retrasos en la ejecución de los proyectos prioritarios (véase el apartado 11) indican que la selección de las acciones RTE-T subvencionables no se efectúa siguiendo un orden de prioridades, lo que disminuye el deseado efecto catalizador de la financiación comunitaria (véase el apartado 42). Por otra parte, el reducido promedio de financiación real en favor de los trabajos cuestiona que la propuesta de la Comisión de un nuevo Reglamento financiero de las RTE por el que se incrementen los porcentajes máximos de financiación de trabajos consiga, como se pretende, atraer más financiación pública y privada (30).

Aún no se ha comprometido más de la mitad del presupuesto del programa indicativo plurianual en curso destinado a los proyectos transfronterizos

23. Durante el período 2001-2004 se comprometió un total de 1 926 millones de euros para proyectos enmarcados en el programa indicativo plurianual, es decir, el 63 % del presupuesto disponible para estos fines. Todavía quedan por comprometer otros 1 129 millones de euros durante el período 2005-2006. Para poder comprometer el 37 % restante en 2005 y 2006, se ha de proceder a un seguimiento riguroso por parte de la Comisión y de los Estados miembros de la realización de los proyectos de dicho programa. Las medidas contenidas en las orientaciones políticas modificadas sobre cómo abordar los retrasos importantes son adecuadas a largo plazo (31). Ahora bien, si su objetivo son los retrasos a corto plazo, convendría que la Comisión revisara de manera más estricta los proyectos que no avanzan conforme a lo planeado. En caso necesario debería sopesarse, previa consulta con los Estados miembros, la posibilidad de una transferencia presupuestaria inmediata en el seno del programa indicativo plurianual a los proyectos ejecutados conforme a lo previsto o con mayor rapidez de lo planeado.

24. Los proyectos del «conjunto coherente de proyectos», para los que aún queda por comprometer casi el 40 % del presupuesto, deberían seguirse de cerca. Este es el caso, en particular, del grupo de proyectos transfronterizos, donde el 56 % del presupuesto está pendiente de compromiso en 2005 y 2006, lo que ilustra las dificultades generales con que tropieza la finalización de las partes transfronterizas de los proyectos prioritarios o de los conjuntos coherentes de proyectos.

Marco jurídico y procedimientos administrativos

Requisitos jurídicos y reglamentarios

Las decisiones de financiación aún contienen insuficiencias

25. La decisión de financiación constituye el principal fundamento jurídico para conceder la ayuda financiera de la RTE-T a proyectos individuales y, por este motivo, debe especificar con claridad el ámbito, los plazos, la forma, el presupuesto y los requisitos financieros de dicha ayuda (véase el anexo 1). Hasta 2002 la Comisión no procedió a notificar sistemáticamente estas decisiones a los beneficiarios, a pesar de exigirlo el Reglamento financiero de las RTE (32). Desde entonces, dicha institución revisa todos los años el texto tipo de la decisión de financiación, de manera que el fundamento jurídico resulta ahora más completo y claro (33).

26. La Comisión también ha tomado medidas para mejorar la descripción de las actividades incluidas en las decisiones de financiación, pero no ha puesto en práctica la sugerencia del Tribunal de introducir una estructura normalizada obligatoria para elaborar el anexo técnico (34). Con ello, los beneficiarios tendrían que facilitar un nivel mínimo de información dentro de una estructura previamente definida, que establezca el vínculo entre las actividades y el presupuesto, y se facilitaría el seguimiento de la evolución del proyecto, contribuyendo a la vez a un funcionamiento más eficiente y eficaz de los controles financieros y técnicos de las actividades sufragadas por la Comisión y los Estados miembros.

27. La decisión de financiación no indica qué datos técnicos y financieros relativos a la marcha del proyecto deben comunicar los beneficiarios ni en qué forma deben hacerlo. Al no disponerse de normas fijas (o de orientaciones adecuadas) para la elaboración de informes, esos datos que acompañan cada solicitud de pago no son siempre suficientes para permitir a la Comisión: — realizar una evaluación sólida de los proyectos RTE-T (véase el apartado 37), — verificar la subvencionabilidad de las actividades o los costes declarados por los beneficiarios. En algunos casos se efectuaron los pagos finales pese a que la solicitud de pago no iba acompañada de la información requerida sobre los resultados de un estudio cofinanciado (35), lo que prueba que, en estos casos, existieron insuficiencias en los controles internos de la Comisión.

El ámbito de aplicación de los estudios y trabajos no está suficientemente definido

28. La fiscalización del Tribunal desveló que los errores en el nivel del beneficiario guardaban relación en su mayoría con las siguientes características de la ayuda financiera RTE-T: — definición poco clara o insuficiente del ámbito de los estudios y de los trabajos en el Reglamento financiero de las RTE y en la decisión de financiación, — un porcentaje de financiación sustancialmente más elevado en el caso de los estudios, que indujo a los beneficiarios a solicitar el reembolso de gastos directamente ligados a los trabajos en concepto de proyectos de estudios.

29. En consecuencia, la Comisión procedió a pagos para trabajos de construcción con un porcentaje superior en el 30 % de las operaciones de estudios examinadas. Aún no se han introducido en el texto tipo de las decisiones unas definiciones inequívocas del ámbito de aplicación de los «estudios» (36) y «trabajos» (37), como proponía el Tribunal al efecto de prevenir el riesgo de errores.

Evaluación y selección

El proceso de solicitud y de evaluación previa es complejo

30. Las solicitudes de ayuda financiera RTE-T se presentan todos los años mediante el procedimiento relativo al programa indicativo plurianual o al margen de éste (véase el anexo 1). A pesar del carácter plurianual del programa indicativo, todos los años se organizan procedimientos de evaluación para asignar fondos a los proyectos correspondientes a este programa, lo que, añadido a la gestión paralela de un procedimiento aplicado a los demás proyectos, supone un incremento considerable de la carga administrativa para la Comisión y los Estados miembros y reduce, a su vez, la eficiencia general de los procesos de evaluación y selección (38). Además, como la financiación de los proyectos del programa indicativo plurianual se considera prioritaria, el presupuesto disponible para los demás proyectos depende del resultado del procedimiento de este programa, retrasándose de forma innecesaria la realización de los demás proyectos.

31. Los procedimientos administrativos de solicitud y de evaluación previa se caracterizan por su complejidad. La Comisión elaboró y utilizó de forma paralela varios modelos de impresos de solicitud y de impresos de evaluación (39). El Tribunal identificó diversos casos en los que esta complejidad creó una carga de trabajo suplementaria al personal de la Comisión, sin que ello incidiera esencialmente en la calidad de la selección de los proyectos o en la asignación de los fondos comunitarios.

32. La Comisión ha iniciado los primeros pasos en favor de una simplificación de los procesos administrativos recurriendo a la fusión de la solicitud preliminar y de la detallada para las propuestas efectuadas al margen del programa indicativo plurianual en 2004. Ahora bien, aún es posible lograr una simplificación mayor del proceso de solicitud y de evaluación, en particular en el contexto de este programa.

No siempre se respeta el plazo de presentación de propuestas

33. La Comisión fija un plazo para presentar las solicitudes de ayuda financiera. El respeto de este plazo constituye la garantía de que todas las solicitudes de proyecto reciben un trato equitativo y permite, a su vez, al personal de la Comisión disponer de tiempo suficiente para evaluar las propuestas en cuestión (o la marcha del proyecto cuando se trata del segundo año de financiación).

34. La fiscalización desveló que, si bien la Comisión había precisado y confirmado las normas relativas al calendario de presentación de las solicitudes, un número significativo de las mismas no se había presentado dentro del plazo previsto (40).

Antes de 2004 no se disponía de información completa sobre el proyecto en la fase de evaluación previa y selección

35. Para realizar una evaluación adecuada y transparente es preciso disponer de toda la información concerniente al proyecto desde el inicio del proceso. No obstante, los impresos de solicitud previa empleados hasta 2004 como base para elaborar la primera evaluación no obligaban a los solicitantes a aportar todos los datos fundamentales, que, por otra parte, exige el Reglamento financiero de las RTE (41).

36. En consecuencia, la evaluación inicial y la selección de los proyectos pertenecientes al programa indicativo plurianual se efectuó sobre la base de impresos de solicitud cuya información acerca del proyecto era incompleta (véase el apartado 40). Las propuestas no respetaban, por tanto, todos los criterios de presentación antes de la fase de evaluación principal. En este tipo de programas, es especialmente importante realizar una evaluación sólida, pues la decisión relativa al mismo definirá las prioridades del presupuesto que servirán de base para asignar a continuación la ayuda financiera de la RTE-T a los proyectos. Por ejemplo, uno de los proyectos prioritarios para los que el presupuesto del programa indicativo plurianual había asignado, a título indicativo, 13 millones de euros para el período 2001-2003 no recibió los fondos hasta 2004 (42). Como los impresos de solicitud preliminar y detallada de los proyectos de este programa no se habían fusionado antes de 2004, la deficiencia persistió hasta entonces.

37. A partir del segundo año de financiación, las evaluaciones se efectúan principalmente basándose en los informes sobre la evolución de los proyectos. La fiscalización sacó a la luz que dichos informes no contienen los datos necesarios a estos efectos. Un análisis de estos informes presentados para los proyectos controlados mostró que la información proporcionada por los Estados miembros no era lo bastante precisa, en particular respecto de la evolución de los trabajos en períodos anteriores. Ello se debe al formato del modelo de informe, que no exige a los Estados miembros aportar datos pormenorizados. En consecuencia, la calidad de la selección de los proyectos depende en gran medida de la cualificación, experiencia y diligencia profesional de cada agente encargado del proyecto y de evaluar las propuestas, del tiempo disponible para analizar de forma adecuada los avances efectuados y de la cooperación por parte de los Estados miembros para transmitir información suplementaria cuando resulte necesario.

La selección de los proyectos no se justifica suficientemente

38. El Reglamento financiero de las RTE especifica los requisitos fundamentales de concesión de la ayuda comunitaria (43), así como los criterios de selección de los proyectos (44). Los impresos de solicitud y de evaluación de los proyectos empleados por la Comisión no mencionan o no proporcionan indicaciones suficientes para valorar el cumplimiento de estos requisitos y criterios. Cuando en los impresos de evaluación figuran preguntas pertinentes, las respuestas de los evaluadores se limitan con frecuencia al «sí» o «no», sin las justificaciones necesarias.

39. De manera más específica, la fiscalización mostró que: — en casi el 20 % de las acciones controladas no se cumplió la condición de adicionalidad por la que se establecía que «en principio, sólo se concederá una ayuda comunitaria si la realización de un proyecto se ve obstaculizada por dificultades financieras», ya que los beneficiarios indicaron en su impreso de solicitud detallada que las acciones podían desarrollarse tal y como estaba previsto incluso en el caso de que la ayuda financiera RTE-T no fuese concedida (45), — el impreso de evaluación del proyecto no tiene en cuenta el requisito de que la ayuda financiera solicitada para una fase del proyecto no supere el 10 % del coste total de la inversión del proyecto. Pese a que los auditores observaron que los porcentajes efectivos de financiación se sitúan por debajo de los límites permitidos (véase el apartado 21), la verificación anual de este requisito continúa revistiendo una importancia particular en los casos en que los estudios no van seguidos de trabajos de infraestructuras. En la muestra fiscalizada, se observó que los estudios cofinanciados para el proyecto EGNOS no respetaban dicho requisito (46), según las estimaciones disponibles, — el grado de contribución a los objetivos y prioridades de las orientaciones RTE-T no siempre se valora de forma adecuada. Los evaluadores del proyecto deben apreciar el grado de contribución a las prioridades o a los objetivos de la política mediante unos baremos, sin justificar su evaluación. Igualmente, la fiscalización desveló que en diversos casos no se habían evaluado todos los objetivos (47), — el cumplimiento de otros criterios de evaluación se evalúa mediante una respuesta tipo «sí/no» o «alto/medio/bajo». Aunque se pide a los evaluadores que expongan sus comentarios o justifiquen su elección, no suelen hacerlo. Por ejemplo, en lo que se refiere al análisis de la relación coste-eficacia y al análisis socioeconómico del proyecto, no se tiene en cuenta si el enfoque o la metodología aplicados son apropiados. Además, la Comisión sólo verifica el cumplimiento de la obligación de transmitir esta información, sin especificar la repercusión en la decisión o en el importe de la financiación comunitaria, — con frecuencia, el personal de la Comisión encargado de evaluar las solicitudes no respondió a algunas de las preguntas incluidas en los impresos de evaluación (48) o lo hizo de forma incorrecta (49).

40. La fiscalización desveló que, al igual que en el caso de la evaluación inicial de los proyectos del programa indicativo plurianual, el impreso de evaluación de la mayoría de dichos proyectos no se había completado. Un análisis de aquellos impresos en los que la Comisión había documentado su evaluación mostró las mismas deficiencias y debilidades identificadas en las evaluaciones de las acciones no pertenecientes al programa indicativo plurianual (como, por ejemplo, la falta de respuesta a algunas preguntas, etc.).

41. Al no justificar suficientemente sus respuestas los evaluadores, y a falta de directrices o indicadores con respecto a la evaluación, no está claro cómo se procede a la verificación del cumplimiento de los criterios establecidos ni de qué manera los agentes de la Comisión encargados de realizar las evaluaciones pueden concluir si se han respetado o no las condiciones o los requisitos formales, con el fin de seleccionar las propuestas subvencionables.

42. El programa indicativo plurianual prevé la asignación de la ayuda financiera de la RTE-T para el período correspondiente. No obstante, el Reglamento financiero de las RTE exige que todos los años se realicen evaluaciones y selecciones de proyectos con el fin de establecer las prioridades de financiación dentro de dicho programa (32). En este contexto, es esencial que las evaluaciones se caractericen por su solidez y transparencia, para apreciar en qué medida los proyectos responden a los objetivos de la política y reúnen los criterios de selección que permiten la financiación con arreglo a las orientaciones RTE-T. Teniendo en cuenta las insuficiencias y deficiencias descritas anteriormente en lo que atañe no sólo a la evaluación sino también al seguimiento de los proyectos en curso a partir del segundo año de financiación (véanse los apartados 44 a 50), el presupuesto del programa plurianual se ha asignado a categorías de proyectos (es decir, proyectos de interés común, grupos coherentes de proyectos y Galileo), a proyectos individuales, a fases de proyectos y a acciones, en ausencia de una evaluación adecuada del respeto de los criterios jurídicos requeridos. En opinión del Tribunal, dichas debilidades repercuten de forma negativa en el programa plurianual.

No se recurre de forma generalizada a expertos externos para el proceso de evaluación

43. La Comisión no ha puesto en práctica la recomendación del Tribunal de extender a todos los modos de transporte el recurso a expertos externos en el proceso de evaluación, por considerarse «un grave problema por razones de confidencialidad» (50). Cabe señalar que muchos otros programas comunitarios, como el Fondo de Cohesión y los programas marco IDT, recurren a expertos externos que ejerzan como evaluadores. Estos expertos deben firmar una declaración específica para que la confidencialidad quede garantizada (51). Como muestra la evaluación de los proyectos de sistemas inteligentes de transporte, el recurso a los expertos externos habría permitido documentar y respaldar mejor los procesos de evaluación y selección (véanse los apartados 38 y 39). Además, el apoyo de los expertos a los responsables del proyecto durante la evaluación contribuiría a que el propio proceso de evaluación resultara más oportuno y rentable, a la vez que se beneficiaría de mayor objetividad y competencias (véanse los apartados 56 a 58). También el Reglamento financiero de las RTE contempla de manera explícita la posibilidad de que la Comisión recabe los dictámenes técnicos necesarios para evaluar una solicitud, incluido el dictamen del Banco Europeo de Inversiones (52).

Seguimiento del proyecto

Las herramientas para el seguimiento de los proyectos RTE-T son insuficientes

44. Con el fin de garantizar que la ayuda comunitaria se usa con eficiencia, la Comisión y los Estados miembros comparten la responsabilidad de proceder sistemáticamente al seguimiento de la marcha de los proyectos y, en su caso, cooperando con el Banco Europeo de Inversiones u otras entidades. El objeto es analizar las modalidades de realización de los proyectos y evaluar las repercusiones de su ejecución (53). Además, el seguimiento del proyecto constituye un elemento fundamental del proceso anual de evaluación y selección de las propuestas de proyectos del programa indicativo plurianual que requieren ayuda financiera a partir del segundo año (véase el apartado 42).

45. El seguimiento de los proyectos RTE-T que efectúa la Comisión se sustenta, principalmente, en los dos elementos siguientes: — información por los beneficiarios [en particular los informes anuales de ejecución (54) y los informes sobre la evolución financiera y técnica del proyecto], — inspecciones sobre el terreno realizadas por (o en nombre) de la Comisión.

46. Como ya se mencionó en relación con las evaluaciones de proyectos (véase el apartado 37), los informes anuales de ejecución que se presentaron relativos a las operaciones examinadas mostraron que la información contenida en los mismos con frecuencia no es suficientemente pormenorizada o, incluso, en ocasiones, es inexistente. Ello complica la evaluación o selección del proyecto y, al mismo tiempo, tiene repercusiones negativas sobre el seguimiento del mismo. Así lo corroboró la encuesta del Tribunal efectuada entre los agentes de la Dirección General de Energía y Transportes encargados del proyecto.

47. Además del informe anual de ejecución, los agentes encargados del proyecto reciben igualmente informes sobre la evolución técnica y financiera cuando los Estados miembros o los promotores del proyecto presentan las declaraciones de costes. En el apartado 27 ya se menciona que este tipo de informes no se rige por una estructura normalizada que obligue a los Estados miembros a transmitir un nivel mínimo de datos a los agentes encargados del proyecto.

48. En el caso de los proyectos de financiación de trabajos de infraestructura, un segundo elemento del proceso de seguimiento del proyecto consiste en la realización de visitas de inspección al lugar del proyecto, que, en su mayoría, sólo tienen lugar antes del pago final. Con respecto a la mayoría de las acciones, el encargado del proyecto, acompañado de un responsable financiero, lleva a cabo un examen técnico y financiero de la acción correspondiente después de haberse presentado a la Comisión la solicitud de pago final y con anterioridad a éste (55).

49. Con todo, la Comisión no efectúa con regularidad actividades de seguimiento o evaluaciones posteriores del impacto para cerciorarse de que: — se han logrado los objetivos de la política y se han respetado las prioridades (56), — se han reunido los requisitos iniciales para la obtención de la ayuda financiera o se han logrado los objetivos del proyecto, — el valor añadido real de la ayuda financiera de la RTE-T al proyecto o del propio proyecto a la creación de una red transeuropea de transporte corresponde a lo declarado en el momento de presentarse la solicitud del proyecto.

50. Por otra parte, al igual que en el caso de las evaluaciones (véase el apartado 43), en el proceso de seguimiento no se recurre a expertos externos o a las competencias disponibles en otros servicios de la Comisión o en otras instituciones (como el Banco Europeo de Inversiones) o en el seno de los Estados miembros.

No se dispone con rapidez de datos completos y fiables relativos a los proyectos RTE-T

51. Siguiendo las recomendaciones efectuadas por el Tribunal en sus informes anuales relativos a los ejercicios 2001 y 2002, la Comisión integró las distintas bases de datos RTE-T en un sistema central informatizado hacia finales de 2003 (57). Pese a los esfuerzos efectuados por esta institución para elaborar un manual de uso, formar a los usuarios y añadir funcionalidades, los responsables de los proyectos no suelen recurrir a este sistema informático, por lo que su información no está actualizada ni es fiable. La encuesta realizada por el Tribunal entre los agentes de la Dirección General de Energía y Transportes encargados de los proyectos desveló que el sistema no es práctico para el usuario y está demasiado orientado hacia las necesidades de los programas marco IDT. En consecuencia, la Comisión no puede incluir en sus informes datos fiables y completos sin llevar a cabo una extensa labor de conciliación de los datos contables de su sistema central, con la consiguiente dedicación en términos de tiempo.

Estructura organizativa y asignación del personal

La carga de trabajo del responsable del proyecto es demasiado elevada, lo que obstaculiza la evaluación y el seguimiento de la RTE-T

52. El cuadro 2 muestra el presupuesto y el personal destinado al conjunto de actividades realizadas en el seno de la Dirección General de Energía y Transportes en 2004.

Cuadro 2

Presupuesto y personal destinados a las actividades de la Dirección General de Energía y Transportes al final de 2004

Actividades de la Dirección General de Energía y Transportes — Presupuesto y personal destinado a tiempo completo en 2004 Actividad Presupuesto (millones de euros) % del total Personal a tiempo completo % del total Transporte terrestre, aéreo y marítimo 76 6 167 17 Redes transeuropeas de transporte 672 54 55 5 Redes transeuropeas de energía 18 1 6 1 Energías convencionales y renovables 64 5 108 11 Energía nuclear 154 12 281 28 Investigación relacionada con la energía y el transporte 235 19 103 10 Apoyo administrativo a la Dirección General de Energía y Transportes 23 2 201 20 Estrategia y coordinación en la Dirección General de Energía y Transportes 0 0 89 9 Total 1 243 100 1 009 100 Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Energía y Transportes, informe anual de actividad 2004 y Plan de gestión anual 2005.

53. Disponer de personal adecuado constituye una condición sine qua non para una gestión eficiente y eficaz de los programas. En 2004, 18 agentes responsables de proyecto en régimen de dedicación plena gestionaban las 459 acciones RTE-T en curso, lo que supone un promedio de 26 acciones por responsable de proyecto en régimen de dedicación plena. Además, el número real de acciones gestionadas por cada uno de ellos difiere sustancialmente (de 2 a 71 acciones por responsable de proyecto en régimen de dedicación plena), lo que indica un desequilibrio en la asignación al programa RTE-T de acciones y personal entre (y dentro de) las distintas direcciones generales gestoras de dicho programa. Cabe añadir que el elevado número de acciones (24 %) gestionado por expertos nacionales en comisión de servicio (en lo sucesivo, «los expertos nacionales»), destinados sólo temporalmente a la Comisión, es motivo de preocupación desde el punto de vista de la continuidad de la gestión del proyecto.

54. Los resultados de la encuesta efectuada entre los miembros del personal con el fin de obtener datos de los responsables de los proyectos sobre el tiempo medio utilizado por actividad reveló que la mayoría de los recursos humanos se asignan al seguimiento técnico del proyecto (35 %), así como a la evaluación y selección de las propuestas (16 %) (véase el gráfico 2). Con todo, también se dedica una gran proporción de tiempo a la contribución a los documentos de orientación o a las propuestas legislativas (11 %), pese a que en cada una de las cuatro direcciones operativas existen unidades encargadas de los asuntos relativos a las políticas.

55. La elevada carga de trabajo de los responsables de los proyectos, que deben ocuparse de un gran abanico de actividades, implica que no es posible prestar la atención suficiente a las cuestiones fundamentales como son la evaluación y el seguimiento de un proyecto, incluidas las inspecciones periódicas sobre el terreno. El Tribunal manifiesta que esta situación no es satisfactoria, ya que dichas inspecciones constituyen un elemento esencial del seguimiento del proyecto.

Cualificación de los responsables de los proyectos RTE-T: experiencia limitada en el ámbito de los transportes

56. Los responsables de los proyectos RTE-T desempeñan una función importante en el proceso de evaluación, selección y seguimiento del proyecto. En particular, en el contexto del programa indicativo plurianual, la decisión de continuar, suspender o anular la financiación del proyecto depende en gran medida de la evaluación efectuada por los responsables del mismo, generalmente sin la asistencia ni el asesoramiento de expertos externos. En estas circunstancias es fundamental que dichos responsables posean los conocimientos técnicos necesarios en el ámbito del transporte.

57. Sin embargo, un análisis sobre las competencias técnicas de los responsables de los proyectos (58) mostró que menos de la mitad ha realizado estudios completos en materia de transportes (59). Además, una parte importante del personal estatutario carecía de experiencia profesional en este ámbito antes de ser destinado como responsable a los proyectos RTE-T, frente a 8 de un total de 11 expertos nacionales que sí la tenían. Aun cuando la ausencia de experiencia profesional previa en un ámbito no implica necesariamente una falta de competencia, poseer suficientes conocimientos técnicos en materia de transportes es esencial para la calidad de la evaluación, la selección y el seguimiento de los proyectos técnicos de esta complejidad.

58. Por otra parte, las acciones de formación no abordan de manera apropiada las deficiencias mencionadas. Un examen de las actividades de formación en las que participaron, entre 2001 y 2004, 30 responsables de proyectos (de los que 6 eran expertos nacionales) mostró que 24 de los 30 (incluidos cuatro de los expertos nacionales) siguieron como mínimo un curso de temas financieros o de procedimiento. Sin embargo, sólo 16 de los 30 (incluidos tres expertos nacionales) siguieron un curso en materia de transporte (60). Cabe añadir que la duración media de estos cursos fue inferior a un día.

Las normas de la Comisión limitan el recurso a expertos nacionales

59. Las limitadas competencias técnicas de la mayoría del personal estatuario que se ocupa de proyectos RTE-T se compensa en cierta medida con los conocimientos de los expertos nacionales. El carácter temporal de su nombramiento y las normas internas de la Comisión a las que están sujetos (61) limitan su contribución al proceso de evaluación, selección y seguimiento de los proyectos.

60. Aunque la vigencia de estas normas data de mayo de 2002, la Dirección General de Energía y Transportes empleó casi dos años en clarificar las implicaciones prácticas de las mismas para los expertos nacionales (62). Por otro lado, la fiscalización identificó que, contrariamente a lo establecido en las normas, algunos de estos expertos gestionan proyectos originarios de su propio Estado miembro e inician y autorizan operaciones financieras.

61. Con las normas de la Comisión se pretende evitar todo potencial conflicto de intereses. Ahora bien, estas normas implican necesariamente que los expertos nacionales sólo pueden intervenir de manera parcial en las actividades relacionadas con la gestión del proyecto, lo que da lugar a un aumento de la carga de trabajo del personal estatutario de esta institución y a una asignación de recursos menos eficiente. Además, los expertos nacionales consideran que su experiencia no es aprovechada al máximo y los resultados de su trabajo no son visibles en el seno de la Comisión.

El número de agentes destinados a la RTE-T no es suficiente y sus cualificaciones no son adecuadas para los nuevos retos

62. La Dirección General de Energía y Transportes tendrá que adaptar sin demora su estructura organizativa, la asignación de los agentes responsables en este ámbito y sus cualificaciones, para poder enfrentarse al nuevo reto de gestionar la actividad de la RTE-T con un número de proyectos y un presupuesto sustancialmente más elevado a partir de 2007.

63. En la Comisión se está sopesando actualmente la conveniencia de crear una agencia ejecutiva de la RTE-T. Según un análisis de costes y beneficios encargado por la Dirección General de Energía y Transportes, la creación de una agencia de este tipo podría plasmarse en una mayor eficiencia, sobre todo gracias a (63): — una dedicación plena del personal a la gestión de la RTE-T, que no tendría que ocuparse de las cuestiones de tipo político, y — una mayor flexibilidad en materia de contratación de personal.

64. No obstante, las conclusiones del análisis mencionado no son sólidas ante un examen profundo, debido, en particular, al carácter demasiado optimista de los parámetros aplicados y al empleo de datos de referencia inexactos en el cálculo de las consecuencias financieras. Además, la mayoría de los beneficios identificados en términos de eficiencia podrían lograrse de igual manera si la Dirección General de Energía y Transportes gestionara internamente la RTE-T.

Coordinación de la financiación comunitaria de las infraestructuras de transporte

Tres programas principales financian los programas de infraestructura de transporte

65. Las principales fuentes de ayuda financiera comunitaria para los proyectos de infraestructura de transporte son el programa RTE-T, los Fondos Estructurales, en particular el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión (64). El porcentaje de participación del FEDER en cada proyecto se sitúa entre el 75 y el 85 % (65) del coste total subvencionable, mientras que la ayuda del Fondo de Cohesión asciende como máximo a un 85 % de dicho coste. En cambio, la contribución comunitaria de la línea presupuestaria RTE-T se limita a un 10 % del coste total de la inversión de un proyecto con independencia de la forma de intervención elegida, excepto en el caso de determinados proyectos para los que las ayudas pueden ascender al 20 % (véase el apartado 17).

Disposiciones jurídicas incompletas en materia de financiación múltiple

66. El fundamento jurídico por el que se rige el FEDER (66) no contiene disposiciones explícitas para el caso de una financiación simultánea de los Fondos Estructurales y otros programas de ayuda financiera comunitaria. Por lo que respecta al Fondo de Cohesión, la cuestión de la doble financiación o el solapamiento se aborda en el artículo 9 del Reglamento (CE) no 1164/94 del Consejo, por el que se crea el Fondo de Cohesión (67), que establece que «la totalidad de la ayuda concedida a un proyecto por el Fondo y por las demás ayudas comunitarias no deberá sobrepasar el 90 % de los gastos totales correspondientes a ese proyecto». Dado que el porcentaje máximo de las ayudas sufragadas sólo por este Fondo se sitúa entre el 80 y el 85 % de gasto público o equivalente, se dispone de un margen de entre el 5 y el 10 % para las demás ayudas comunitarias, como por ejemplo las concedidas en el contexto de la RTE-T.

67. El Reglamento financiero de las RTE especifica en su artículo 5, apartado 4, que «los recursos financieros previstos por el presente Reglamento no están destinados, en principio, a proyectos o fases de proyectos que se estén beneficiando de otras fuentes de financiación con cargo al presupuesto comunitario». Al utilizar la expresión «en principio», el Reglamento no excluye la participación en un proyecto RTE-T de dos o más fuentes de financiación comunitaria. Tampoco contiene otras disposiciones que clarifiquen el recurso a múltiples fuentes de financiación.

68. La ayuda financiera aportada a un proyecto de transportes a través de diferentes programas de financiación comunitarios entraña el riesgo de que distintas fuentes comunitarias financien en exceso o por duplicado el mismo proyecto o fase de proyecto. Además, este riesgo también existe si, debido a la combinación de financiaciones en virtud del programa RTE-T y: — el Fondo de Cohesión, se sobrepasa el límite del 90 % de este fondo, — el FEDER (o el Fondo de Cohesión), se financia más del 100 % de los costes subvencionables, con lo que el Estado miembro o el promotor del proyecto obtendrían ganancias con el presupuesto comunitario. Ahora bien, este riesgo se limita al caso de los estudios, que pueden obtener hasta el 50 % de su coste total con cargo al programa RTE-T.

La terminología empleada en las solicitudes y las evaluaciones de los proyectos no es suficientemente clara y coherente

69. Con el fin de limitar el riesgo de financiación doble o excesiva, es importante que la Comisión disponga de información exacta y pertinente sobre el pasado, la actualidad y el futuro de la financiación comunitaria de una propuesta de proyecto. Los Estados miembros están obligados a indicar las demás fuentes de financiación comunitarias en las solicitudes del programa RTE-T, así como en las solicitudes de los proyectos que debe subvencionar el Fondo de Cohesión, y, en principio, también en los planes de financiación que contienen los documentos de programación de los Fondos Estructurales. Sin embargo, la información de que dispone la Comisión en este último caso es escasa, debido a la gestión descentralizada de estos fondos.

70. Al examinar los impresos de solicitud cumplimentados, el Tribunal observó que cada Estado miembro entiende de distinta forma la pregunta relativa a la financiación procedente de diferentes fuentes comunitarias, con el resultado de que, en algunos casos, los datos aportados sobre las ayudas de otras fuentes concedidas a un proyecto RTE-T eran incorrectos o incompletos.

71. En los impresos de solicitud pormenorizados que se utilizan para las propuestas de proyectos RTE-T se pregunta si se han solicitado o se solicitarán ayudas procedentes de otras fuentes comunitarias. La redacción y el alcance de la pregunta difiere no sólo entre los impresos de solicitud relativos a trabajos o estudios, sino también entre los modelos de impreso de cada año y, a veces, incluso entre las versiones lingüísticas. Así, por ejemplo, el término «proyecto» que figura en los impresos de solicitud relativos a trabajos fue interpretado con frecuencia por los agentes de la Comisión como referido a una fase específica del proyecto para la que se pide la ayuda comunitaria y no para el proyecto en su totalidad.

72. Por otro lado, en los impresos de evaluación de los proyectos RTE-T, la Comisión interpreta la pregunta en la que se indica si el proyecto no recibe ninguna otra ayuda financiera comunitaria como referida únicamente a la parte para la que se solicitaba la ayuda y no a todo el proyecto. Sin embargo, el mismo término se interpreta de manera diferente en los impresos de solicitud.

Utilización limitada de los conocimientos de otros servicios de la Comisión o del Banco Europeo de Inversiones para fines de evaluación

73. Con objeto de facilitar las evaluaciones de las propuestas del FEDER o del Fondo de Cohesión, la Comisión firmó un acuerdo de cooperación y un contrato marco con el Banco Europeo de Inversiones. En el caso de proyectos financiados de manera conjunta por ambas instituciones, el Banco pone libremente a disposición todas sus conclusiones y análisis técnicos y financieros, tanto en las etapas de evaluación como de seguimiento. Cuando se trata de proyectos para los que no se ha solicitado ayuda financiera de dicho Banco, puede recurrirse a las competencias del mismo para la realización de una evaluación previa de los aspectos técnicos o financieros de un proyecto propuesto para financiación. Por otra parte, la Dirección General de Política Regional recurre a otros expertos externos para las evaluaciones de proyectos. Con este fin se ha firmado un contrato marco plurianual con un consorcio de consultores en el ámbito de los transportes.

74. Como ya se ha mencionado en la parte relativa a la evaluación y selección de los proyectos (apartado 43), las propuestas RTE-T son evaluadas principalmente por personal de la Comisión en la Dirección General de Energía y Transportes, sin recurrir a las competencias específicas de la Dirección General de Política Regional o del Banco Europeo de Inversiones. Tales recursos podrían ser de especial utilidad en las inspecciones previas de los proyectos ubicados en regiones o Estados miembros con derecho a recibir las ayudas del FEDER o del Fondo de Cohesión.

75. Igualmente, las prácticas o programas de evaluación existentes en el ámbito de las políticas estructurales, como MEANS (68), cuyo objeto consiste en mejorar los métodos de evaluación de los proyectos de infraestructura, no se utilizan en la evaluación de los proyectos RTE-T.

La información para permitir la coordinación mediante las consultas entre servicios no es suficiente

76. Las consultas entre servicios constituyen el enfoque formal aplicado por la Comisión en materia de coordinación, y consiste en que los demás servicios de esta institución, incluido el servicio jurídico, emiten un dictamen en el plazo de diez días laborables (69) sobre una lista de proyectos que aspiran a la financiación comunitaria. Mediante este procedimiento, los distintos servicios de la Comisión verifican, entre otras cosas, si existe una posibilidad de solapamiento de las ayudas comunitarias (70).

77. La eficacia de las consultas entre servicios depende en gran medida de la calidad y la facilidad del acceso a la información disponible en cada servicio de la Comisión. Dado lo limitado del tiempo disponible para responder en el contexto de estas consultas, la información pertinente debe ser exacta y poder consultarse inmediatamente. Sin embargo, ni la Comisión ni ninguno de los servicios afectados dispone de ninguna base de datos que centralice la información relativa a los fondos comunitarios asignados a los proyectos de transporte. Este es el caso, en particular, del FEDER, de cuya gestión se ocupa la Dirección de Política Regional, en el que los Estados miembros únicamente pueden identificar las medidas y no se les exige que aporten más detalles sobre los proyectos de sus programas operativos o de los complementos de programa, pues en esta etapa los proyectos todavía no han sido aprobados.

78. La mencionada falta de información limita la validez de las consultas llevadas a cabo. Prueba de ello es la respuesta a las consultas lanzadas en relación con proyectos RTE-T, en la que se emitía un dictamen favorable pero con la reserva de que no es posible excluir el riesgo de solapamiento con otros fondos comunitarios.

No se explotan plenamente las medidas de coordinación suplementarias

79. Además de las consultas entre servicios, también existen otras posibilidades de mejorar la coordinación de la financiación comunitaria en el ámbito del transporte (71), pero la Comisión no explota de manera plena y sistemática estas alternativas (72).

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Necesidad de concentrar las ayudas financieras RTE-T en las partes de los proyectos con el máximo valor añadido europeo

80. El Tribunal observó que la ayuda financiera de la RTE-T no siempre se asignó de la manera más eficaz. La lenta ejecución de los proyectos prioritarios (en particular de las partes transfronterizas), el elevado número de acciones financiadas y el escaso porcentaje medio de financiación aplicado repercutieron de forma negativa en el establecimiento de las prioridades de financiación en el contexto de la RTE-T (véanse los apartados 11 a 24).

81. La Comisión y los Estados miembros, que comparten la responsabilidad de asignar el presupuesto y ejecutar el proyecto con eficiencia y eficacia, deberían tomar las medidas siguientes: — los Estados miembros deberían establecer el orden prioritario de sus propuestas con mayor rigor y sobre la base de criterios claros de subvención, selección y concesión que definirá la Comisión. Ésta únicamente debería seleccionar las propuestas conforme a dichos criterios, con independencia de la preocupación de los Estados miembros por una «participación equitativa», — la Comisión y los Estados miembros deberían conceder máxima prioridad a la ejecución de los proyectos prioritarios en curso, en particular las partes transfronterizas, y apoyar medidas legislativas y estratégicas para facilitar la coordinación de los proyectos RTE-T. En este contexto, la asignación de coordinadores europeos que figura en las orientaciones RTE-T elaboradas en 2004 (73) es acogida con satisfacción, — la Comisión debería introducir unos porcentajes de financiación mínimos en el reglamento RTE y asegurar que la contribución comunitaria para cada proyecto concreto es suficiente para lograr el efecto catalizador deseado, y — la Comisión debería complementar la propuesta de aumentar el porcentaje de la financiación comunitaria mediante un acuerdo bilateral con los Estados miembros con el fin de adoptar las medidas financieras y técnicas necesarias para ejecutar los proyectos seleccionados conforme al calendario acordado, en particular respecto de las partes transfronterizas (74).

Es preciso completar y aplicar con coherencia el marco jurídico

82. En lo que atañe a los beneficiarios, el texto tipo de la decisión de financiación constituye el principal fundamento jurídico por el que se establecen los requisitos que deben reunirse para obtener la ayuda financiera de la RTE-T. A pesar de las distintas modificaciones, es preciso seguir mejorando dicho texto para asegurar un seguimiento eficiente de los proyectos y el funcionamiento eficaz de los controles (véanse los apartados 25 a 29).

83. Para crear un marco jurídico coherente y completo, se recomienda a la Comisión: — introducir las formas de ayuda que mejor permitan lograr los objetivos de la política RTE-T y suprimir las formas de ayuda no utilizadas, — completar el texto tipo de su decisión financiera definiendo con claridad el concepto de «estudios» y «trabajos», armonizando la estructura de la descripción de los trabajos y estableciendo normas para la elaboración de informes técnicos y financieros, y — asegurar la aplicación coherente de la decisión de financiación en lo que se refiere a los Estados miembros y los beneficiarios una vez se haya adoptado el texto tipo de la misma.

El procedimiento de evaluación debe ser más eficiente y transparente y aplicarse con mayor rigor

84. A pesar del carácter plurianual de los proyectos del programa indicativo, la Comisión creó un complejo marco administrativo anual para evaluar y seleccionar los proyectos de dicho programa y de los demás proyectos. Estos complejos procedimientos administrativos no siempre permitieron que la información obtenida estuviera disponible para la evaluación ni que su proceso se documentara correctamente. Además, la Comisión no ha desarrollado una metodología coherente y uniforme sobre la manera de evaluar los requisitos básicos de financiación y controlar el cumplimiento de los criterios de presentación y evaluación. En consecuencia, la Comisión llevó la evaluación y selección de las propuestas de manera ad hoc, en ausencia de unas orientaciones escritas y puestas a disposición del público (véanse los apartados 30 a 43).

85. Con el fin de lograr un proceso de evaluación más oportuno y rentable, transparente y aplicado con rigor, la Comisión debería: — separar el procedimiento anual existente de evaluación tanto de los proyectos del programa indicativo plurianual como de los demás, y establecer una lista de reserva de propuestas presentadas al margen de dicho programa que puedan absorber los fondos no utilizados de éste, — limitar el trabajo administrativo mediante un único modelo de impreso normalizado de solicitud y evaluación que abarque todos los datos esenciales del proyecto, — introducir un proceso de evaluación en dos etapas, una primera en la que se evalúen los criterios esenciales, como los requisitos básicos para la obtención de la ayuda financiera, la viabilidad económica, la madurez y la compatibilidad con la legislación en materia de medio ambiente, y una segunda para cotejar las propuestas seleccionadas previamente con el resto de los criterios de evaluación, — elaborar un manual de evaluación disponible para el público, como lo exigen las normas de control interno (NCI) de la Comisión, así como orientaciones específicas antes de cada convocatoria de propuestas, con el fin de permitir a los Estados miembros efectuar sus evaluaciones previas conociendo perfectamente la metodología de la Comisión, — modificar el modelo de impreso de evaluación de manera que obligue a los evaluadores de la Comisión a explicar y documentar de manera más explícita y detallada los resultados de la evaluación del conjunto de criterios fijados en el fundamento jurídico, — recurrir a la asistencia de expertos externos de manera generalizada y servirse con más frecuencia de las competencias y la información disponibles en otras direcciones generales, en particular en la Dirección General de Política Regional y en el Banco Europeo de Inversiones, lo que permitiría destinar con eficiencia el personal y disponer de las competencias objetivas y específicas cuando sea preciso, y — reducir el número de evaluaciones sucesivas en el contexto del nuevo programa indicativo de seis años mediante la utilización sistemática de compromisos jurídicos plurianuales (75). Ello permitiría transferir los recursos de personal para las actividades de evaluación y seguimiento.

El seguimiento de los proyectos debe ser más riguroso

86. Por lo que respecta a los proyectos en curso, la información transmitida por los beneficiarios a la Comisión es a menudo demasiado limitada para permitir a los responsables del proyecto realizar un seguimiento del proyecto eficiente y eficaz. En particular, con el seguimiento de la Comisión no se verifica con regularidad el cumplimiento durante la existencia del proyecto de requisitos esenciales como la ejecución de los objetivos de la política o los límites globales de financiación (véanse los apartados 44 a 51).

87. Si se pretende que el seguimiento sea más riguroso y transparente, convendría que la Comisión: — modificara el modelo de informe de manera que obligue a los beneficiarios a comunicar todos los datos pertinentes sobre el estado y la planificación del proyecto, — fijara unos requisitos mínimos respecto de la información técnica y financiera que es preciso transmitir para poder realizar una comparación entre proyectos y entre Estados miembros desde el punto de vista de los progresos realizados, — realizara inspecciones sobre el terreno en una etapa temprana del proyecto, lo que permitiría corregir la situación de manera oportuna, y, si es preciso, efectuar además evaluaciones posteriores regulares sobre el impacto. Este tipo de evaluaciones debería llevarse a cabo una vez finalizadas las diferentes partes del proyecto, ya que por ejemplo una evaluación de acciones concretas puede no resultar rentable, — recurriera con más frecuencia a expertos externos para realizar el seguimiento, así como a la información y a la competencia disponibles en otras direcciones generales e instituciones como el Banco Europeo de Inversiones y dentro de los Estados miembros, — continuara sus esfuerzos por establecer un sistema informático o una base de datos únicos con información fiable y completa sobre los proyectos RTE-T.

Es necesario adaptar la estructura organizativa y los recursos

88. La evaluación y el seguimiento del proyecto se ven obstaculizados por la excesiva carga de trabajo del personal destinado, en el seno de la Comisión, a las tareas de administración de la RTE-T. Las medidas de formación no son suficientes para paliar la falta de cualificaciones o de experiencia profesional de un número significativo de responsables de los proyectos RTE-T en ámbitos específicos relacionados con el transporte. La participación de expertos nacionales compensa en cierta medida la falta de experiencia. No obstante, el carácter temporal de su nombramiento y las normas internas de la Comisión a las que están sujetos limitan su contribución al proceso de evaluación, selección y seguimiento de los proyectos (véanse los apartados 52 a 64).

89. Ante el considerable aumento previsto en el presupuesto RTE-T, es esencial que la Comisión haga un uso más eficiente de sus recursos de personal, para lo que el Tribunal le recomienda que: — analice la adecuación del personal RTE-T, así como de sus cualificaciones desde el punto de vista de las necesidades reales, — anime a los responsables de proyectos a participar en las actividades de formación centradas en temas específicos del ámbito de los transportes, — revise el papel de los expertos nacionales en tareas relacionadas con la gestión de los proyectos y, en la medida de lo posible, destine de forma prioritaria a dichos expertos a actividades con competencias en materia de política, — sopese la posibilidad de volver a una gestión de proyectos más centralizada, con una unidad encargada específicamente de los proyectos transfronterizos, en la que se reagrupe toda la experiencia relacionada con los proyectos, se limiten las actividades de coordinación, sea posible una gestión de recursos más eficiente y flexible y constituya para las autoridades nacionales un único punto de contacto para todos los modos de transporte, y — alternativamente, delegue la gestión de los programas a una agencia ejecutiva u organismo similar, pero siempre y cuando ello se justifique con un sólido análisis de costes y beneficios.

Es preciso reforzar la coordinación de la financiación comunitaria de las infraestructuras de transporte

90. La coordinación de la financiación comunitaria de los proyectos de infraestructura de transporte en la Unión Europea impide a la Comisión identificar todos los casos de doble o excesiva financiación. Ello se debe principalmente a que los fundamentos jurídicos de los diferentes programas comunitarios resultan ambiguos para determinar si los proyectos pueden ser objeto de una financiación múltiple, en cuyo caso tampoco se especifican las condiciones y el alcance de la misma (véanse los apartados 65 a 79).

91. Con el fin de reforzar la coordinación de la financiación comunitaria de las infraestructuras de transporte, se recomienda a la Comisión que tome las siguientes medidas suplementarias: — modificar los impresos de solicitud, evaluación y seguimiento o los informes incluyendo una pregunta explícita sobre si un proyecto RTE-T, y no sólo una parte de proyecto, recibe o ha recibido fondos de otras fuentes, — intercambiar información pertinente de manera oportuna entre sus servicios (sobre todo la Dirección General de Energía y Transportes y la Dirección General de Política Regional), y con las administraciones nacionales y el Banco Europeo de Inversiones, exigiendo, entre otras cosas, el establecimiento de procedimientos y herramientas apropiados, como una base de datos común con información de todos los proyectos de transporte que reciben fondos comunitarios, y — conceder ayuda financiera de la RTE-T a proyectos beneficiarios de ayudas múltiples comunitarias únicamente en los casos en los que la Comisión y el Estado miembro afectado hayan firmado un modus operandi sobre la manera de separar los diferentes mecanismos de financiación. Este enfoque facilitaría igualmente el seguimiento del proyecto y el control de los costes declarados por los beneficiarios.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 15 de diciembre de 2005. Por el Tribunal de Cuentas Hubert WEBER Presidente

(1) Informe del Grupo de Alto Nivel sobre la red europea de transportes, de 27 de junio de 2003, apartado 7.

(2) Tratado CE, artículos 154 a 156.

(3) Tratado CE, artículo 154, apartado 2.

(4) Por oposición a la gestión indirecta, compartida o descentralizada (por ejemplo, los Fondos Estructurales).

(5) Decisión no 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 1996, sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red europea de transporte (DO L 228 de 9.9.1996, p. 1), modificada por la Decisión no 1346/2001/CE, de 22 de mayo de 2001 (DO L 185 de 6.7.2001, p. 1) y la Decisión no 884/2004/CE, de 29 de abril de 2004 (DO L 167 de 30.4.2004, p. 1).

(6) Reglamento (CE) no 2236/95 del Consejo, de 18 de septiembre de 1995, por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas (DO L 228 de 23.9.1995, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) no 1655/1999, de 19 de julio de 1999 (DO L 197 de 29.7.1999, p. 1), el Reglamento (CE) no 788/2004, de 21 de abril de 2004 (DO L 138 de 30.4.2004, p. 17) y el Reglamento (CE) no 807/2004, de 21 de abril de 2004 (DO L 143 de 30.4.2004, p. 46).

(7) Decisión C(2001) 2654 final de la Comisión, de 19 de septiembre de 2001, modificada por la Decisión C(2004) 3242, de 26 de agosto de 2004, y la Decisión C(2005) 213, de 3 de febrero de 2005.

(8) A continuación figuran los proyectos prioritarios identificados en el anexo 1 de la Decisión C(2001) 2654 final de la Comisión, de 19 de septiembre de 2001:

1. Tren de alta velocidad/transporte combinado norte-sur.

2. Tren de alta velocidad París-Bruselas-Colonia-Amsterdam-Londres.

3. Tren de alta velocidad sur: Madrid-Barcelona-Perpiñán-Montpellier-Madrid-Vitoria-Dax.

4. Tren de alta velocidad este: París-Metz-Estrasburgo-Appenweier-(Karlsruhe) con ramales a Metz-Saarbrücken-Mannheim y Metz-Luxemburgo.

5. Transporte combinado ferrocarril convencional: línea de Betuwe Rotterdam-frontera NL/D-(Rin-Ruhr).

6. Tren de alta velocidad/transporte combinado: Francia-Italia-Lyon-Turín-Milán-Venecia-Trieste.

7. Autopistas griegas: Patra: Rio-Antirio, Patra-Atenas-Salónica-Promahon (frontera Grecia/Bulgaria) y Via Egnatia: Igumenitsa-Salónica-Alexandrúpolis-Ormenio (frontera Grecia/Bulgaria)-Kipi (frontera Grecia/Turquía).

8. Eje multimodal Portugal/España resto de Europa, mediante el desarrollo de enlaces ferroviarios, viales, marítimos y aéreos en los tres corredores ibéricos siguientes: Galicia (La Coruña)/Portugal (Lisboa), Irún/Portugal (Valladolid-Lisboa), corredor sudoeste (Lisboa/Sevilla).

9. Triángulo nórdico (ferrocarril/carretera).

10. Enlace por carretera Irlanda/Reino Unido/Benelux.

11. Línea principal de la costa oeste (ferrocarril).

Las tres proyectos prioritarios siguientes no figuran en el anexo 1 por haberse finalizado ya:

— Enlace fijo del Øresund (finalizado en 2000),

— Enlace ferroviario Cork-Dublín-Belfast-Stranraer (finalizado en 2001),

— Aeropuerto de Malpensa (finalizado en 2001).

(9) Existen cuatro conjuntos de proyectos coherentes [véase el anexo 1 de la Decisión C(2001) 2654 final de la Comisión, de 19 de septiembre de 2001]:

— Grupo 1-2: Eliminación del estrangulamiento ferroviario para mejorar el tráfico de mercancías y pasajeros,

— Grupo 3: Proyectos transfronterizos intracomunitarios y proyectos transfronterizos con países terceros,

— Grupo 4: Sistemas inteligentes para el transporte por carretera,

— Grupo 5: Sistemas inteligentes para el transporte aéreo.

(10) Cuando el beneficiario es un organismo internacional o un grupo europeo de interés económico (GEIE), las decisiones de financiación de la Comisión se complementan con acuerdos de subvención firmados por la Comisión y el beneficiario. Además de la información que contiene la decisión de concesión de ayuda de la Comisión, los acuerdos de financiación incluyen una descripción más detallada de las actividades del proyecto.

(11) Artículo 5 bis del Reglamento (CE) no 2236/95, modificado por el Reglamento (CE) no 1655/1999.

(12) Anexo I de la Decisión C(2001) 2654 de la Comisión, de 19 de septiembre de 2001, modificada por la Decisión C(2005) 213 final de la Comisión, de 3 de febrero de 2005.

(13) En la presente fiscalización no se abordó el cumplimiento de los Estados miembros de sus obligaciones respecto a la evaluación, el seguimiento y el control financiero de los proyectos que define el reglamento de las RTE [en particular, en los artículos 12 y 15 del Reglamento (CE) no 2236/95, modificado por el Reglamento (CE) no 1655/1999, el Reglamento (CE) no 788/2004 y el Reglamento (CE) no 807/2004].

(14) Informes Anuales del Tribunal de Cuentas relativos a los ejercicios 2001 (DO C 295 de 28.11.2002), apartados 4.11 a 4.36 y 4.74, 2002 (DO C 286 de 28.11.2003), apartados 6.22 a 6.42 y 6.57, y 2003 (DO C 293 de 30.11.2004), apartado 6.24.

(15) En este contexto, el Tribunal tuvo en cuenta las 24 normas de control interno de la Comisión adoptadas en diciembre de 2001, de cumplimiento obligatorio para todos sus servicios en la gestión de sus recursos [véase el documento de la Comisión sobre normas de control interno en la Comisión — SEC(2001) 2037, de 31 de diciembre de 2001, y SEC(2003) 1287 final, de 26 de noviembre de 2003—].

(16) Vías ferroviarias, carreteras, vías navegables, puertos, aeropuertos, sistemas de navegación por satélite y sistemas inteligentes para el transporte por carretera y ferrocarril.

(17) Artículo 2, apartado 1, de la Decisión no 1692/96/CE.

(18) Comunicación de la Comisión «Desarrollo de la red transeuropea de transporte: Financiaciones innovadoras — Interoperabilidad del telepeaje», COM(2003) 132 final, de 23 de abril de 2003.

(19) Los 16 proyectos prioritarios suplementarios son (véase el anexo III de la Decisión no 884/2004/CE):

1. Galileo.

2. Eje ferroviario de mercancías Sines/Algeciras-Madrid-París.

3. Eje ferroviario París-Estrasburgo-Stuttgart-Viena-Bratislava.

4. Eje fluvial del Rin/Mosa-Main-Danubio.

5. Interoperabilidad del ferrocarril de alta velocidad en la Península ibérica.

6. Eje ferroviario del Fehrman Belt.

7. Autopistas del mar (autopista del Mar Báltico, autopista marítima de Europa Occidental, autopista marítima de Europa Sudoriental, autopista marítima de Europa Sudoccidental).

8. Eje ferroviario Atenas-Sofía-Budapest-Viena-Praga-Nurenberg/Dresden.

9. Eje ferroviario Gdansk-Varsovia-Brno/Bratislava-Viena.

10. Eje ferroviario Lyon/Génova-Basilea-Duisburgo-Rotterdam/Amberes.

11. Eje de autopistas Gdansk-Brno/Bratislava-Viena.

12. Eje ferroviario/vial Irlanda/Reino Unido/Europa continental.

13. Eje «Rail Baltica» Varsovia-Kaunas-Riga-Tallinn-Helsinki.

14. «Eurocaprail» en el eje ferroviario Bruselas-Luxemburgo-Estrasburgo.

15. Eje ferroviario del corredor intermodal Jónico/Adriático.

16. Vía navegable Sena-Escalda.

(20) Los Países Bajos y Suecia.

(21) Finlandia.

(22) UE se refiere a proyectos gestionados por organismos internacionales (como AEE, Eurocontrol).

(23) Excluidos los conjuntos coherentes de proyectos 4 y 5 consistentes en proyectos de sistemas inteligentes de transporte.

(24) El 3 % restante está previsto para proyectos transfronterizos con países terceros y los diez nuevos Estados miembros de la Unión Europea.

(25) Actualmente, las autoridades presupuestarias debaten sobre una nueva propuesta de modificación del Reglamento financiero de las RTE que aboga por elevar el umbral hasta un 50 %.

(26) Si bien el Reglamento financiero RTE no prevé límites, la Comisión aplica un umbral del 10 % en relación con los trabajos de infraestructuras.

(27) Entre 1995 y 2004, sólo se concedieron 13 bonificaciones de interés sobre préstamos y un instrumento de capital de riesgo, de un total de 1 143 acciones subvencionadas.

(28) Entre 1995 y 2004, un 84 % del presupuesto asignado a los países beneficiarios del Fondo de Cohesión se utilizó para estudios.

(29) El importe medio asignado a trabajos asciende a 5,0 millones de euros, mientras que la financiación media de los estudios es de 3,4 millones de euros.

(30) Del 10 al 15 % y, en algunos casos, al 30 % o incluso el 50 % [véase el artículo 7 de la propuesta de Reglamento COM(2004) 475 final del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de julio de 2004].

(31) Artículo 19 bis, apartados 4 y 5, de la Decisión no 1692/96/CE, modificada por la Decisión no 884/2004/CE.

(32) Artículo 10 del Reglamento (CE) no 2236/95.

(33) A raíz de estas modificaciones, la versión utilizada en 2004 especifica ahora con mayor claridad las responsabilidades de cada participante en la ejecución de una acción RTE-T. Incluye fechas fijas de comienzo y de finalización, exige un desglose presupuestario detallado por actividades de los beneficiarios, especifica los plazos para la presentación de informes, define con mayor precisión la subvencionabilidad de los costes y clarifica la obligación de publicidad.

(34) Informe Anual relativo al ejercicio 2002, apartado 6.37.

(35) En 6 de los 10 casos aplicables, la solicitud de pagos finales se presentó sin que estuviera disponible la información exigida sobre los resultados de los estudios.

(36) Un estudio consiste en un análisis preparatorio, encuesta, plan o esquema elaborado con anterioridad al inicio de la realización, a efectos de definir las características de un proyecto concreto y las medidas necesarias para desarrollar y ejecutar sus diferentes fases, así como la condición previa para la obtención del permiso de construcción y la adopción por las autoridades competentes de la decisión final para comenzar la ejecución. Los estudios pueden incluir servicios de naturaleza física (como, por ejemplo, estructuras experimentales, estudios geológicos, exploración del lugar de construcción y perforación de túneles barrenados experimentales), siempre que sean: 1) necesarios para la obtención del permiso para construir o de la decisión final para comenzar la realización y, 2) que no deriven en un resultado de interés general. Un estudio tiene que ser un documento descriptivo o analítico que abarque los ámbitos técnico, económico, financiero, jurídico y del medio ambiente.

(37) Los trabajos incluyen todo servicio o adquisición posterior al comienzo de la ejecución (incluidas las medidas preparatorias para permitir la ejecución) que implique la ejecución real, la construcción o puesta en marcha de una estructura física o proyecto con un objetivo de interés general (y que debe definirse de manera más detallada en la decisión de la Comisión o en el contrato relativo a cualquier proyecto particular). Se considerarán partes integrantes del proyecto todas las actividades de vigilancia o supervisión, cualquier plan pormenorizado que resulte necesario, o la elaboración de soluciones alternativas, con independencia de si son realizadas por el beneficiario o por terceros. Los trabajos incluyen también la puesta en marcha o la construcción de toda medida destinada a mitigar las repercusiones sobre el entorno natural descritas en la evaluación pertinente del impacto sobre el medio ambiente.

(38) Véanse los apartados 52 y 64 relativos al personal destinado a la RTE-T.

(39) Los impresos que deben utilizarse dependen de si el proyecto entra dentro del programa indicativo plurianual o no, de si sólo es objeto de financiación durante el primer año o también durante los posteriores y de si se trata de estudios o de trabajos.

(40) Aunque las normas estaban especificadas en el manual de la Dirección General de Energía y Transportes y en el manual de la RTE-T, el Tribunal observó que las propuestas relativas a 28 de los 72 proyectos se habían presentado hasta 56 días después del plazo establecido.

(41) Como un análisis de la relación coste/beneficio, una declaración de que se han estudiado otras posibilidades alternativas de financiación pública y privada, una descripción de las medidas de control que aplicará el Estado miembro, los efectos socioeconómicos directos o indirectos, en particular los efectos en el empleo, y un calendario de las previsiones de trabajo, que se limite a indicar las fechas de comienzo y finalización del proyecto.

(42) PP14: Modernización de la línea principal de la costa oeste (ferrocarril).

(43) El Reglamento financiero de las RTE especifica los cuatro requisitos básicos que figuran a continuación [véase el artículo 5 del Reglamento (CE) no 2236/95]:

— en principio, sólo se concederá una ayuda comunitaria si la realización de un proyecto se ve obstaculizada por dificultades financieras,

— la ayuda comunitaria no podrá superar el importe mínimo considerado necesario para la puesta en marcha del proyecto (artículo 5, apartado 2),

— con independencia de la forma de intervención elegida, el importe total de la ayuda comunitaria en virtud del presente Reglamento no deberá superar el 10 % del coste total de la inversión (20 % en casos específicos) (artículo 5, apartado 3),

— los recursos financieros previstos por el presente Reglamento no están destinados, en principio, a proyectos o fases de proyectos que se estén beneficiando de otras fuentes de financiación con cargo al presupuesto comunitario.

No se ha analizado el cumplimiento de las condiciones introducidas con la revisión efectuada en 2004 de las orientaciones RTE-T y del Reglamento financiero de las RTE, por ser aún demasiado pronto para evaluar su aplicación.

(44) Los criterios especificados en el Reglamento financiero de las RTE pueden resumirse como sigue [véase el artículo 6 del Reglamento (CE) no 2236/95]:

— grado de contribución a los objetivos y prioridades de las orientaciones RTE-T,

— viabilidad económica potencial del proyecto,

— rendimiento financiero del proyecto insuficiente en el momento de la solicitud,

— madurez del proyecto, efecto de estímulo en la financiación pública y privada, solidez del dispositivo financiero del proyecto, los efectos socioeconómicos directos o indirectos y, en particular, los efectos en el empleo y las consecuencias medioambientales,

— se tendrá en cuenta asimismo, sobre todo para los proyectos transfronterizos, la coordinación en el tiempo de las distintas partes de dichos proyectos.

(45) En 12 de los 72 casos controlados a los que se aplica dicha norma.

(46) EGNOS AOC Pre-operational implementation critical design studies (Estudios críticos de concepción para la ejecución preoperativa del sistema europeo de navegación por complemento geostacionario). Desde 1995, la Comisión cofinanció 11 estudios, cuyo importe total hasta 2004 (130,4 millones de euros) supera el límite máximo en 29,7 millones de euros.

(47) En 15 de las 31 acciones aplicables que fueron fiscalizadas la Comisión no había evaluado todos los objetivos.

(48) Así ocurrió con la evaluación de estudios en los que no se respondió a las preguntas relacionadas con la valoración económica y financiera, incluso pese a figurar en el impreso de solicitud.

(49) En el caso de 15 acciones cuya propuesta se había presentado con posterioridad al plazo, se dio una respuesta positiva a la pregunta sobre el respeto del plazo de presentación de propuestas.

(50) Informe Anual relativo al ejercicio 2001, apartado 4.35 y respuesta de la Comisión.

(51) Obsérvese, no obstante, que el título III, artículo 160, apartado 3, del Reglamento financiero establece las normas aplicables a la contratación de expertos para los programas marco de IDT.

(52) Artículo 9, apartado 3, del Reglamento (CE) no 2236/95.

(53) Artículo 15 del Reglamento (CE) no 2236/95.

(54) Las decisiones de financiación de cada proyecto en las que se definen las obligaciones de seguimiento de manera más detallada especifican que los Estados miembros deben presentar el informe anual de ejecución a la Comisión antes del 31 de enero (a partir de 2004, antes del 31 de marzo). En el informe tipo elaborado por la Comisión, se pide a los Estados miembros que describan aproximadamente en una página las actividades realizadas y las razones de los posibles retrasos en la ejecución del proyecto, que declaren si los objetivos se mantienen invariables, que indiquen si el proyecto se beneficia de otros fondos comunitarios, así como los pagos efectuados, que añadan la información pertinente demostrando el cumplimiento de la legislación comunitaria y que presenten el desglose de los costes. Cuando se trata de proyectos del programa indicativo plurianual es preciso adjuntar a dicho informe dos cuadros con una visión general del gasto comprometido e incurrido.

(55) El 80 % de las decisiones cerradas en 2004 fueron precedidas por una visita sobre el terreno.

(56) Por ejemplo, si el análisis inicial de costes y beneficios que se efectúa en la etapa de evaluación del proyecto aún tiene validez y cuál ha sido el impacto real de la intervención comunitaria en la financiación pública o privada, en el empleo o en el medio ambiente.

(57) Sistema de gestión del programa.

(58) Se examinó el curriculum vitae de 13 agentes estatutarios responsables de proyectos y de 11 expertos nacionales en comisión de servicio (que trabajan o han trabajado en proyectos RTE-T desde 2001).

(59) Como un DESS (diploma de estudios superiores) en transportes, un Master of Science (estudios de especialización) de gestión del transporte y el tráfico, título de ingeniería en el ámbito de las infraestructuras de transporte.

(60) El examen de las actividades de formación se realizó basándose en la información contenida en las fichas de formación y pasaportes de cada agente.

(61) Decisión C(2002) 1559 de la Comisión, de 30 de abril de 2002, modificada por la Decisión C(2003) 406 de la Comisión, de 31 de enero de 2003, y la Decisión C(2004) 577 de la Comisión, de 27 de febrero de 2004. El artículo 6 establece que los expertos nacionales en comisión de servicio «no podrán bajo ninguna circunstancia representar a la Comisión por su cuenta con vistas a contraer compromisos (financieros u otros) o negociar en nombre de dicha institución. Por otra parte, las normas especifican que es preciso realizar el máximo esfuerzo para evitar cualquier conflicto de intereses o apariencia de tal conflicto en relación con las funciones de los expertos nacionales durante su destino en la Comisión». A su vez, el artículo 52 del Reglamento financiero (CE, Euratom) no 1605/2002, de 25 de junio de 2002, establece que «existirá conflicto de intereses cuando el ejercicio imparcial y objetivo de las funciones de un agente de la ejecución del presupuesto o de un auditor interno se vea comprometido por razones familiares, afectivas, de afinidad política o nacional, de interés económico o por cualquier otro motivo de intereses comunes con el beneficiario».

(62) Las implicaciones prácticas de estas normas son que un experto nacional en comisión de servicio:

— no puede acudir a una misión o participar en reuniones externas solo, sino únicamente como observador o con fines informativos, excepto en circunstancias especiales con la autorización del director general,

— no puede participar en ninguna fase del procedimiento de autorización de transacciones financieras, de manera que no puede iniciar o verificar ninguna transacción financiera,

— no puede ejercer como miembro de un comité de evaluación,

— no puede intervenir como responsable de proyectos originarios de su propio Estado miembro o del organismo de donde proceda.

(63) Cost Benefit Assessment of the Externalisation of the Management of Community Financial Support to the RTE-T Networks (Evaluación de los costes y beneficios derivados de la externalización de la gestión de la ayuda financiera comunitaria de la red), informe final de junio de 2004.

(64) El Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional constituyen la mayor fuente de financiación de los proyectos de transporte en los Estados miembros o regiones con derecho a estas ayudas, tanto en lo que se refiere al conjunto de los fondos disponibles como al porcentaje de cofinanciación de cada proyecto. Se calcula que las contribuciones comunitarias de estos fondos en el período 2000-2003 suponen aproximadamente entre 3 300 y 3 500 millones de euros todos los años, mientras que el presupuesto medio anual de la RTE-T asciende a 580 millones de euros. Aparte de las ayudas proporcionadas por estos tres instrumentos comunitarios, el Banco Europeo de Inversiones concede préstamos para la financiación de infraestructuras de transporte.

(65) Los límites de las participaciones de los Fondos Estructurales que figuran en el artículo 29, apartado 3, del Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo (DO L 161 de 26.6.1999, p. 1) ascenderán al 75 % del total de los costes subvencionables para las regiones del objetivo 1, al 80 % para las regiones de un Estado miembro beneficiario del Fondo de Cohesión, y al 85 % para las regiones ultraperiféricas y las islas periféricas griegas. En el caso de inversiones en infraestructuras generadoras de ingresos netos importantes, la contribución no podrá sobrepasar el 40 % en las regiones del objetivo 1.

(66) Reglamento (CE) no 1783/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de julio de 1999, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 213 de 13.8.1999, p. 1), y Reglamento (CE) no 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.

(67) Reglamento (CE) no 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se crea el Fondo de Cohesión (DO L 130 de 25.5.1994, p. 1).

(68) Métodos de Evaluación de las Acciones de Naturaleza Estructural.

(69) Tanto un dictamen favorable (con o sin observaciones) como un dictamen en suspenso (por ejemplo, sujeto a la obtención de información suplementaria) o un dictamen desfavorable. Ningún dictamen emitido en un plazo de diez laborables implica tácitamente que sus conclusiones sean favorables. El tiempo límite se puede ampliar a 15 días laborables si la parte esencial del texto (sin los anexos) abarca más de 20 páginas.

(70) Lo mismo ocurre con los proyectos del Fondo de Cohesión y las medidas del FEDER, con la diferencia de que las consultas entre los diferentes servicios tienen lugar en dos fases: tras la recepción de la solicitud del proyecto o del programa operativo y cuando se elabora el proyecto de decisión financiera. Las demás consultas entre servicios se realizan en caso de que un Estado miembro solicite financiación para un llamado proyecto importante (cuya ayuda financiera exceda los 50 millones de euros) dentro del programa operativo.

(71) Como la participación en reuniones de comité o de expertos (por ejemplo, los comités de seguimiento de las medidas del Fondo de Cohesión y del FEDER), el comité de la ayuda financiera de la RTE-T y las reuniones de expertos de evaluación de los proyectos RTE-T; inspecciones conjuntas o evaluaciones posteriores del impacto; intercambio de documentación pertinente (como informes sobre la evolución de los proyectos), o contactos informales entre los agentes de los distintos servicios de la Comisión.

(72) Pese a enviarse invitaciones a las reuniones de comité y de evaluación, no se asiste sistemáticamente a las mismas; las inspecciones sobre el terreno son realizadas generalmente por cada Dirección General de forma independiente y los informes relacionados con los proyectos no se comparten por sistema con otros servicios de la Comisión (y de hacerse, por lo general no se analizan). Expertos externos realizan la mayoría de las evaluaciones posteriores sobre el impacto de las acciones estructurales, pero sus resultados no se transmiten a la Dirección General de Energía.

(73) Véase el artículo 17 bis de la Decisión no 1692/96/CE, modificada por la Decisión no 884/2004/CE.

(74) Véase el proyecto de opinión de la Comisión de Transportes y Turismo del Parlamento Europeo para la Comisión de Presupuestos sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo por el que se determinan las normas generales para la concesión de ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas y se modifica el Reglamento (CE) no 2236/95 del Consejo.

(75) Como ya lo prevé el Reglamento financiero RTE respecto de algunos tipos de proyectos [véase el artículo 5, apartado 5, del Reglamento (CE) no 2236/95, modificado por el Reglamento (CE) no 807/2004].

ANEXO 1 DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE LA RTE-T Marco jurídico y político de la RTE-T Orientaciones de la política RTE-T 1.