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Bruselas, 16.7.2008

COM(2008) 459 final

2008/0150 (CNS)

Propuesta de

DIRECTIVA DEL CONSEJO

por la que se modifican las Directivas 92/79/CEE, 92/80/CEE y 95/59/CE en lo referente a la estructura y a los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco

(presentada por la Comisión) {SEC(2008) 2266} {SEC(2008) 2267}

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1) CONTEXTO DE LA PROPUESTA

- Motivación y objetivos de la propuesta

En virtud de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 92/79/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los impuestos sobre los cigarrillos[1] y en el artículo 4 de la Directiva 92/80/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los impuestos sobre el tabaco elaborado, excluidos los cigarrillos[2], la Comisión Europea debe examinar cada cuatro años el correcto funcionamiento del mercado único, el valor real de los tipos de los impuestos especiales y los objetivos generales del Tratado. En principio, está previsto que ese examen se haga extensivo a las disposiciones pertinentes de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco[3]. Habida cuenta de las particulares características de las labores del tabaco, es preciso prestar especial atención a las consideraciones de salud pública.

La presente propuesta de Directiva sugiere una serie de modificaciones importantes de la actual legislación comunitaria a fin de modernizar y simplificar las normas vigentes, dotándolas de mayor transparencia y dando mayor cabida en ellas a las preocupaciones relacionadas con la salud pública. Además, aborda la nivelación de los impuestos especiales que gravan la picadura fina de tabaco (para liar) con los impuestos especiales sobre los cigarrillos.

Las modificaciones propuestas son el resultado de un examen en profundidad llevado a cabo por la Comisión. Las conclusiones de dicho examen figuran en el informe de la Comisión adjunto a la presente propuesta.

- Contexto general

Como se ha mencionado ya, el artículo 4 de las Directivas 92/79/CEE y 92/80/CEE establece la obligación de revisar cada cuatro años los tipos y la estructura del impuesto especial.

De conformidad con dicha disposición, la Comisión presentó su primer informe en septiembre de 1995[4]. Aunque en él se observaba que, en general, la aproximación lograda había sido escasa, se concluía que antes de adoptar decisiones definitivas en relación con la modificación de la legislación era necesario llevar a cabo un análisis más pormenorizado y proceder a una consulta de las partes interesadas.

En el segundo informe , presentado por la Comisión en mayo de 1998[5], se señalaba la necesidad de introducir en la legislación comunitaria vigente exclusivamente algunas modificaciones técnicas y se concluía que la estructura y los tipos del impuesto especial podían mantenerse inalterados. El informe iba acompañado de una propuesta de Directiva por la que se modificaba la legislación relativa al tabaco en vigor a fin de incorporar las adaptaciones técnicas recomendadas. La propuesta fue adoptada por el Consejo el 29 de julio de 1999 como Directiva 1999/81/CE. No obstante, un amplio número de Estados miembros solicitó a la Comisión, mediante una declaración que se hizo constar en las actas del Consejo, que considerara la posibilidad de emprender una revisión de mayor calado de los tipos y la estructura del impuesto especial sobre las labores del tabaco.

En marzo de 2001, la Comisión presentó su tercer informe[6] , acompañado de una propuesta de Directiva mediante la que se aportaban modificaciones importantes. En relación con los cigarrillos, la Comisión proponía el establecimiento de un importe fijo mínimo del impuesto especial de 70 euros por 1 000 cigarrillos para la categoría de precios más solicitada, además del requisito mínimo del 57% vigente, a fin de garantizar una mayor aproximación de los niveles impositivos entre Estados miembros. La propuesta de la Comisión establecía asimismo un gravamen similar al de los cigarrillos para las manufacturas del tabaco competidoras, como, por ejemplo, la picadura fina. La propuesta fue adoptada por el Consejo de 12 de febrero de 2002 como Directiva 2002/10/CE. No obstante, el Consejo sólo aceptó como importe fijo mínimo una cantidad de 64 euros y renunció a armonizar los tipos mínimos de la picadura fina con los de los cigarrillos. En este contexto, la Comisión, a petición de una serie de Estados miembros, hizo constar en las actas del Consejo la siguiente declaración acerca de la Directiva 2002/10/CE: La Comisión señala que, en el próximo informe de revisión que presentará de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 92/79/CEE y de la Directiva 92/80/CEE, aportará elementos suficientes para proceder a una estimación global de la posibilidad de ajustar la estructura del impuesto especial sobre la picadura fina de tabaco a la del impuesto especial sobre los cigarrillos.

La actual revisión, cuarta en orden cronológico, vuelve a proponer la introducción de una serie de modificaciones importantes de la legislación comunitaria vigente a fin de modernizarla y garantizar el establecimiento de condiciones equitativas en favor de los operadores. Por otro lado, la protección de la salud pública constituye un aspecto fundamental de dicha revisión, habida cuenta de que, el 30 de junio de 2005, la Comunidad Europea se adhirió al Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco y de que varios Estados miembros han reclamado un mayor grado de protección de la salud humana y, por ende, el incremento de los niveles mínimos comunitarios del impuesto especial sobre las labores del tabaco. Por último, en consonancia con la declaración de la Comisión anteriormente mencionada, la presente propuesta aborda la armonización del impuesto especial que grava la picadura fina de tabaco (para liar) con el de los cigarrillos.

- Disposiciones vigentes en el ámbito de la propuesta

Las disposiciones vigentes están contenidas en las Directivas 92/79/CEE, 92/80/CEE y 95/59/CE.

El actual régimen, en vigor desde el 1 de enero de 1993, es el resultado de una serie de debates emprendidos en 1985 con el Libro Blanco sobre la plena realización del mercado interior, en el cual la Comisión proponía la completa armonización del impuesto especial sobre las labores del tabaco. No obstante, el Consejo prefirió renunciar a este planteamiento y la armonización se limitó a las estructuras y los tipos mínimos del impuesto.

- Coherencia con otras políticas y objetivos de la Unión

La presente propuesta se halla en consonancia con los principales objetivos y políticas de la Unión.

En efecto, el artículo 152 del Tratado exige que se garantice un alto nivel de protección de la salud humana en la definición y la ejecución de todas las políticas y acciones de la Comunidad. Dadas las particulares características de las labores del tabaco, se ha prestado, por tanto, una atención especial a la vinculación existente entre la salud pública y el precio final de los productos, teniendo en cuenta el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco.

El tabaquismo sigue siendo la principal causa individualizada de muerte evitable en la UE y una de las principales causas de morbilidad y mortalidad, ya que anualmente se registran en la Comunidad unas 650 000 muertes relacionadas con el tabaco.

La fiscalidad se integra en una estrategia global de prevención y disuasión que incluye, además, otras medidas de reducción de la demanda independientes de los precios, por ejemplo, las relativas a la protección frente a la exposición al humo del tabaco, la regulación de los componentes, etc. No obstante, según el Banco Mundial, el incremento de los precios de las labores del tabaco constituye la medida individual más efectiva para evitar el tabaquismo. En los países que gozan de un nivel de renta elevado, un incremento del precio del 10% provoca, entre la población adulta, una disminución media del consumo del 4%, aproximadamente. Otra consideración importante es que el incremento de los precios tendrá probablemente más incidencia entre los jóvenes, que son más sensibles que las personas de más edad a estas subidas de precios.

La presente propuesta plantea el establecimiento de un impuesto consistente en un importe monetario mínimo y un nivel impositivo mínimo para todos los cigarrillos vendidos en la UE que permita responder a las preocupaciones expresadas en materia sanitaria con respecto a todas las categorías de cigarrillos. Asimismo, propone un incremento de los requisitos mínimos a fin de contribuir a la reducción del consumo de tabaco en los próximos cinco años, en particular, tratando de evitar que las políticas de control del tabaco aplicadas por algunos Estados miembros se vean socavadas por la existencia de niveles notablemente inferiores en otros Estados miembros. Además, la propuesta otorga a los Estados miembros mayor flexibilidad a la hora de aplicar impuestos específicos y de recaudar impuestos especiales mínimos sobre los cigarrillos a fin de cumplir sus objetivos en materia sanitaria. Por último, armoniza los tipos mínimos y la estructura de la picadura fina para liar con los de los cigarrillos a fin de desincentivar la sustitución de los cigarrillos por picadura.

2) CONSULTA DE LAS PARTES INTERESADAS Y EVALUACIÓN DE IMPACTO

- Consulta de las partes interesadas

El presente informe viene precedido de un amplio proceso de consulta. Los servicios de la Comisión solicitaron a las autoridades fiscales de los Estados miembros que aportaran su opinión, a través de un cuestionario, sobre la posibilidad de efectuar una revisión general de los tipos impositivos y las estructuras de las labores del tabaco. Las respuestas a dicho cuestionario sirvieron de base para ulteriores discusiones bilaterales entre las administraciones nacionales y los servicios competentes de la Comisión. Las asociaciones y demás interesados (sectores comercial, sanitario, etc.) fueron invitados asimismo a presentar documentos en que expresasen su postura mediante una consulta pública por Internet.Obtención y utilización de asesoramiento técnico

Además de la consulta general de las partes interesadas, con ocasión de la evaluación de impacto también se han tenido en cuenta otros informes de posición y artículos.

- Evaluación de impacto

Al elaborar la evaluación de impacto, los servicios de la Comisión se han centrado en las medidas que pueden contribuir a modernizar la estructura del impuesto especial sobre las labores del tabaco o acrecentar su transparencia . Además, han prestado una atención particular a la vinculación existente entre la salud pública y el precio final de los productos, teniendo en cuenta el Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, así como las opciones para armonizar la estructura y los tipos del impuesto especial de la picadura fina (para liar) con el de los cigarrillos.

A fin de analizar la forma de lograr los diferentes objetivos perseguidos mediante la fiscalidad del tabaco, la Comisión ha examinado cuatro opciones básicas.

La primera opción consiste en la no intervención a nivel comunitario (mantenimiento de la actual estrategia). Este planteamiento deja sin resolver el problema del falseamiento ocasionado actualmente en el mercado del tabaco por las compras transfronterizas y el contrabando, con las correspondientes consecuencias en términos de ingresos y de protección de la salud. Tampoco combate la inestabilidad fiscal y el falseamiento de la competencia derivados del concepto de categoría de precios más solicitada, ni soluciona el problema de la sustitución de los productos o el falseamiento de la competencia entre las diferentes labores del tabaco inducido por la fiscalidad. Así pues, la Comisión ha renunciado a adoptarla.

La segunda opción consiste en modificar exclusivamente la estructura del impuesto especial sobre los cigarrillos . A fin de solucionar los problemas de inestabilidad fiscal y falseamiento de la competencia derivados del concepto de categoría de precios más solicitada, la evaluación de impacto estudia la posibilidad de suprimirlo como elemento de referencia a la hora de fijar los requisitos mínimos. Como alternativa, podrían establecerse requisitos mínimos comunitarios aplicables a todos los cigarrillos o que se aplicaran en función de los precios medios ponderados. Paralelamente, se analiza la repercusión de otorgar mayor flexibilidad a los Estados miembros para establecer la estructura del impuesto especial a escala nacional.

Se observa que, en general, esta medida tendría escasa incidencia en los mercados de tabaco y en los ingresos de los Estados miembros. La aplicación de la norma del 57% a todos los cigarrillos o a los precios medios ponderados no llevaría aparejado un incremento de los costes administrativos para ninguno de los interesados. Ambas opciones simplificarían las disposiciones frente a la situación actual. Ahora bien, únicamente aplicando un importe mínimo de 64 euros a todos los cigarrillos se crearía un nivel impositivo mínimo para todos los cigarrillos en la UE. Además, se reducirían las diferencias impositivas y de precios existentes entre Estados miembros en mayor grado que con las demás opciones y se integrarían, en buena medida, las preocupaciones en materia de salud pública. Así pues, ésta sería la opción prioritaria atendiendo a los aspectos relacionados con el mercado interior y la salud. Por otro lado, la aplicación de la norma del 57% a todos los cigarrillos daría lugar en una serie de Estados miembros a un impuesto ad valorem obligatorio que no estaría en consonancia con el objetivo de conceder a los Estados miembros mayor flexibilidad en lo que respecta a la relación entre impuesto específico y ad valorem . Por tanto, la opción preferida es la de aplicar la norma del 57% a los precios medios ponderados.

Sin embargo, la segunda opción no tomaría suficientemente en cuenta las consideraciones de tipo sanitario.

La tercera opción consiste en modificar los tipos mínimos del impuesto especial sobre los cigarrillos además de su estructura. En el contexto de la evaluación de impacto, se han simulado incrementos de los tipos mínimos del impuesto especial sobre los cigarrillos, tomando como subopción bien el 57% o el mínimo de 64 euros por 1000 cigarrillos. Se ha observado una vez más que el aumento del importe monetario mínimo constituye el mejor instrumento para lograr la aproximación de los impuestos y los precios de los cigarrillos en la UE en beneficio del mercado interior y con vistas al control del tabaco. El incremento de la norma del 57% exigiría la actualización de la cláusula de excepción, que fija en la actualidad un importe de 101 euros. Una actualización que fijase este importe en 122 euros permitiría tener en cuenta la reciente evolución de los impuestos especiales que gravan los cigarrillos en el mercado interior y produciría los mismos efectos que en 2001, es decir, afectaría a los cinco Estados miembros que aplican mayores gravámenes.

Habida cuenta de cuanto antecede, la Comisión ha considerado una serie de posibles incrementos.

El aumento a 90 euros para todos los cigarrillos y al 63% aplicado sobre los precios medios ponderados provocaría un descenso probable de la demanda del 10%, como media, en 22 Estados miembros. Además, abriría la vía a ulteriores aumentos de los impuestos especiales sobre los cigarrillos, también por parte de aquellos Estados miembros que ya cuentan con un elevado nivel impositivo. Salvo en el caso de Bulgaria y Rumanía, el aumento no supondría un encarecimiento excesivo de los precios frente al poder adquisitivo local en los Estados miembros.

En conjunto, y circunscribiéndose al ámbito de los cigarrillos, esta opción parece la más adecuada para asegurar el buen funcionamiento del mercado interior, garantizando al mismo tiempo un elevado nivel de protección de la salud.

La cuarta opción consiste en modificar la estructura y los tipos mínimos del impuesto especial que grava otros productos , en particular, la picadura fina, a fin de evitar la sustitución de los cigarrillos por otras labores del tabaco a las que se aplica un gravamen inferior.

Las importantes diferencias entre Estados miembros por lo que respecta a los niveles impositivos aplicados a la picadura fina dan lugar al contrabando y a las compras transfronterizas entre una serie de países vecinos y provocan un falseamiento de la competencia en el mercado interior. Por otro lado, la diferencia entre el nivel impositivo aplicado a los cigarrillos y a la picadura fina conduce a la sustitución entre productos. Las notables diferencias existentes entre los tipos mínimos aplicados a ambos productos a escala comunitaria no se hallan justificadas, ni desde el punto de vista de la competencia leal, ni desde el punto de vista sanitario, habida cuenta de su nocividad. Así pues, habría que nivelar los tipos mínimos de la picadura fina destinada a liar cigarrillos con los aplicados a los propios cigarrillos.

En el caso de la picadura fina, los Estados miembros pueden elegir entre un importe monetario mínimo o un tipo mínimo ad valorem . No obstante, dado que la exigencia de un importe monetario mínimo constituye el factor de aproximación más eficaz, debería existir, como en el caso de los cigarrillos, un importe mínimo obligatorio (además del tipo mínimo ad valorem ) para todos los Estados miembros.

Habida cuenta de las características específicas de la picadura fina de tabaco, sería razonable que el impuesto especial mínimo para este producto pudiera fijarse, aproximadamente, en dos tercios de la incidencia mínima del impuesto especial para los cigarrillos. A fin de observar esta proporción de dos tercios entre la picadura fina y los cigarrillos, el importe monetario mínimo debería fijarse en 43 euros por kilo y el tipo mínimo proporcional en un 38%.

La aplicación de la mencionada proporción de 2:3 a los incrementos propuestos para los cigarrillos llevaría aparejado un aumento de los tipos mínimos para la picadura que los situaría en 60 euros y en un 45% al cabo de un periodo de cinco años.

3) ASPECTOS JURÍDICOS DE LA PROPUESTA

- Resumen de la acción propuesta

La Comisión propone:

- La eliminación de la «categoría de precios más solicitada» como referencia a la hora de fijar los requisitos mínimos aplicables al impuesto especial en la UE y de medir la importancia del impuesto especial específico con respecto a la carga fiscal total.

La utilización de la categoría de precios más solicitada como referencia para la fijación de los tipos mínimos no se ajusta a los objetivos del mercado interior ya que lleva aparejada una compartimentación de los mercados del tabaco en los Estados miembros. Además, la supresión de esta referencia simplificaría notablemente el régimen vigente, permitiría establecer condiciones de igualdad entre los fabricantes y sustentaría los objetivos en materia sanitaria. Se propone, como alternativa, la aplicación de un importe mínimo de 64 euros a todos los cigarrillos, lo que permitiría aclarar la situación actual y establecer un nivel impositivo mínimo para todos los cigarrillos vendidos en la UE, dando así respuesta a las preocupaciones ligadas al mercado interior y de salud pública en relación con todas las categorías de cigarrillos. Paralelamente, se propone utilizar como referencia con respecto a los demás requisitos mínimos los precios medios ponderados. Ello permitiría paliar la inestabilidad fiscal creada por el concepto de categoría de precios más solicitada y crearía un entorno competitivo neutro y equitativo en favor de los fabricantes de tabaco.

Por las mismas razones, la categoría de precios más solicitada debería dejar de ser la referencia para medir la importancia del impuesto especial específico con respecto a la carga fiscal total (artículo 16, apartado 2 de la Directiva 95/59/CE). Deberían utilizarse en su lugar los precios medios ponderados.

- Un aumento gradual del requisito mínimo aplicado a los cigarrillos a fin de tener en cuenta los objetivos del mercado interior y las consideraciones relacionadas con la salud .

A fin de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior es preciso lograr una mayor convergencia. En efecto, persisten aún considerables diferencias entre los niveles impositivos de los diversos Estados miembros. El logro de este objetivo exige un incremento de los niveles impositivos mínimos.

Durante el periodo 2002-2006, el consumo de cigarrillos en la UE disminuyó en un porcentaje ligeramente superior al 10%. A lo largo de ese mismo periodo, los impuestos especiales sobre los cigarrillos aumentaron, en promedio, alrededor del 33%. A fin de lograr una disminución similar del consumo en los cinco próximos años sería conveniente incrementar aún más los impuestos especiales. Partiendo de una elasticidad de los precios de -0,43, como preconiza el Banco Mundial, el logro de una reducción de la demanda del 10% requiere un incremento del precio del 25%. Atendiendo a consideraciones sanitarias, un aumento a 90 euros sobre todos los cigarrillos y al 63% sobre los precios medios ponderados permitiría lograr una disminución probable de la demanda del 10%, en promedio, en 22 Estados miembros, en particular, preservando los resultados de las políticas aplicadas por los Estados miembros en el ámbito fiscal. Además, abriría la vía a ulteriores aumentos de los impuestos especiales sobre los cigarrillos, también por parte de aquellos Estados miembros que ya cuentan con un elevado nivel impositivo.

Dichos aumentos se irían efectuando gradualmente a lo largo de un periodo de cinco años, que finalizaría, como muy tarde, el 31 de diciembre de 2013. A fin de tener en cuenta que en una serie de Estados miembros los actuales periodos transitorios, concedidos en virtud del Acta de Adhesión, aún no han llegado a expiración, el periodo de trasposición se amplía para esos Estados miembros en 1 ó 2 años, en función del periodo transitorio restante.

- La concesión de mayor flexibilidad a los Estados miembros para aplicar impuestos específicos y gravar los cigarrillos con un impuesto especial mínimo.

Tal como se señala en el informe de la Comisión, atendiendo a consideraciones relacionadas con el mercado interior, presupuestarias o sanitarias, la aplicación de impuestos especiales específicos y mínimos presenta claras ventajas y podría concederse mayor flexibilidad a aquellos Estados miembros que consideran preferible un impuesto específico o un impuesto mínimo.

No obstante, resulta aconsejable que las estructuras del impuesto especial sigan guardando cierta coherencia, a fin de evitar una situación en que un Estado miembro aplique exclusivamente un impuesto específico, mientras el Estado miembro vecino aplica únicamente un impuesto ad valorem , produciéndose un flujo transfronterizo de las marcas de primera calidad del primer Estado miembro al segundo y un flujo en sentido inverso de las marcas de precio más bajo. Así pues, se propone ampliar la horquilla del 5% - 55% al 10% - 75% de la carga fiscal total.

Por lo que respecta al impuesto especial mínimo, se concedería a los Estados miembros mayor flexibilidad dejando de limitar el nivel del impuesto mínimo al impuesto especial adeudado sobre la categoría de precios más solicitada, como ocurre en la actualidad en el caso de otras labores del tabaco.

- Un ajuste gradual de los tipos mínimos aplicados a la picadura fina para liar con los aplicados a los cigarrillos.

En consonancia con la estructura de los tipos mínimos sobre los cigarrillos, se propone la introducción de un requisito mínimo obligatorio expresado en términos monetarios y ad valorem para la picadura fina de tabaco. A fin de observar la proporción de dos tercios entre la picadura fina y los cigarrillos, el importe mínimo debería fijarse en 43 euros por kilo y el requisito mínimo proporcional en un 38%.

La aplicación de la mencionada proporción de 2:3 a los incrementos propuestos para los cigarrillos, llevaría aparejado un aumento de los tipos mínimos para la picadura que los situaría en 60 euros y en un 42%.

- Un ajuste de los requisitos mínimos aplicados a las labores del tabaco distintas de los cigarrillos y la picadura fina para liar, en función de la inflación.

Es preciso realizar un ajuste del impuesto especial específico sobre los cigarros puros y cigarritos y el tabaco para fumar (distinto de la picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos) a fin de tener en cuenta la inflación registrada en el periodo comprendido entre 2003 y 2007. Según los datos de Eurostat sobre el índice anual de variación del IPCA (índice de precios al consumo armonizado) entre 2003 y 2007, se estima que la tasa de inflación se situó aproximadamente en un 2% anual o en un 8% para el periodo en su conjunto. Al aplicar este porcentaje a los importes mínimos específicos y redondear la cifra a la unidad inmediatamente superior se obtiene un resultado de 12 euros en el caso de los cigarros puros y cigarritos y de 22 euros en el caso del tabaco para fumar.

- La modificación de la actual definición de cigarrillos, cigarros puros y demás tabaco para fumar.

- modificación de la definición de cigarrillos

A efectos de aplicación del impuesto especial, un rollo de tabaco se considera equivalente a dos cigarrillos cuando, excluido el filtro o la boquilla, tiene una longitud superior a 9 cm, sin exceder de 18 cm, o equivalente a tres cigarrillos cuando, excluido el filtro o la boquilla, tiene una longitud superior a 18 cm pero sin exceder de 27 cm, y así sucesivamente. Con objeto de reducir el impuesto especial sobre los cigarrillos, se han comercializado nuevos productos que consisten en rollos de 18 cm y filtros por separado. Posteriormente, los rollos se cortan en tres secciones y se insertan en los filtros. De este modo, tres cigarrillos se gravan como si fueran dos. Para poner fin a esta práctica, un rollo de tabaco debería considerarse equivalente a dos cigarrillos cuando, excluido el filtro o boquilla, tuviera una longitud superior a 9 cm pero sin exceder de 12 cm, y equivalente a tres cigarrillos cuando tuviera una longitud superior a 12 cm pero sin exceder de 15 cm, y así sucesivamente.

- modificación de la definición de cigarros puros

Algunos Estados miembros y operadores comerciales del sector han advertido sobre la aparición de nuevos productos que se comercializan como puros – ya que no presentan el color blanco de un cigarrillo sino el de un cigarro puro o cigarrito – pero que, por su forma de consumo, sabor y presentación, deberían considerarse productos sustitutivos de los cigarrillos. Por lo tanto, resulta preferible eliminar totalmente de la actual definición de cigarro puro la disposición pertinente (artículo 3, apartado 3, de la Directiva 95/59/CE). Dicha modificación garantizaría un gravamen uniforme de dichos productos y limitaría la aplicación del tipo mínimo más bajo a los cigarros puros y cigarritos tradicionales.

- modificación de la definición de tabaco de pipa

Sería conveniente adaptar la definición de tabaco para fumar a fin de diferenciar mejor el tabaco de pipa de la picadura fina y evitar que se graven de forma inadecuada. Se propone el incremento de la anchura de corte mínima del tabaco de pipa de 1 mm a 1,5 mm.

- El seguimiento de las disposiciones relativas a la fiscalidad del tabaco.

El artículo 4 de la Directiva 92/79/CEE y de la Directiva 92/80/CEE dispone que la Comisión examinará regularmente la estructura y los tipos del impuesto especial. No obstante, para llevar a cabo dicho examen, la Comisión necesita información sobre las cantidades y los precios de las labores del tabaco despachadas a consumo en los Estados miembros. Con objeto de lograr una recopilación eficaz de los datos pertinentes procedentes de todos los Estados miembros, se proponen nuevas normas relacionadas con el suministro de información sobre la fiscalidad del tabaco, así como con la definición de los datos estadísticos necesarios.

- Base jurídica

Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 93.

- Principio de subsidiariedad

La propuesta afecta a un ámbito que no es competencia exclusiva de la Comunidad. Por lo tanto, se aplica el principio de subsidiariedad.

Aunque, en la actualidad, el hecho de que existan tipos mínimos a escala de la Unión Europea limita las divergencias entre los distintos tipos nacionales del impuesto especial sobre las labores del tabaco, no basta para evitar la persistencia de importantes diferencias, pese a que los Estados miembros prestan una atención creciente al logro de los objetivos de salud pública en este ámbito. Dichas diferencias originan importantes actividades de compra transfronteriza y contrabando, que provocan un falseamiento de la competencia en el mercado del tabaco, suponen una pérdida de recursos presupuestarios para aquellos Estados miembros que aplican un impuesto especial relativamente elevado y socavan los objetivos de salud pública.

La no intervención a escala comunitaria sería perjudicial, puesto que la interacción de las políticas fiscales de los Estados miembros no ha logrado reducir las mencionadas diferencias. Así pues, como ya se ha explicado anteriormente, sólo una modificación de las disposiciones vigentes puede paliar la actual situación. El legislador comunitario es la única instancia capacitada para llevar a cabo dicha modificación, en su calidad de autor de las directivas que deben modificarse.

- Principio de proporcionalidad

La propuesta respeta el principio de proporcionalidad, por los motivos que se exponen a continuación.

Los objetivos perseguidos a través de la revisión actual se logran de forma más eficaz mediante la modificación de las actuales directivas a los efectos ya mencionados.

La propuesta consiste fundamentalmente en incrementar los tipos mínimos a fin de garantizar el buen funcionamiento de un mercado interior sin fronteras fiscales, salvaguardando al mismo tiempo los objetivos de los Estados miembros en materia sanitaria. Por encima de esos tipos mínimos, los Estados miembros pueden fijar libremente los tipos del impuesto especial a los niveles que consideren apropiados en función de sus circunstancias nacionales. Paralelamente, la propuesta otorga a los Estados miembros mayor flexibilidad para determinar la estructura del impuesto especial y recaudar un impuesto especial mínimo sobre los cigarrillos.

La propuesta queda así limitada a lo necesario para lograr los objetivos del Tratado.

- Instrumentos elegidos

Instrumentos propuestos: directiva. En este ámbito, ya regulado mediante una serie de directivas, los Estados miembros deberían seguir manteniendo un importante margen de flexibilidad, como ya se ha explicado anteriormente. Así pues, resultaría inadecuado aplicar otros instrumentos distintos de las directivas de modificación.

4) REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS

En teoría, la adopción de la propuesta podría tener un impacto sobre el cálculo de los recursos propios en concepto de IVA. Sin embargo, este impacto sería irrelevante y, en cualquier caso, no mensurable.

2008/0150 (CNS)

Propuesta de

DIRECTIVA DEL CONSEJO

por la que se modifican las Directivas 92/79/CEE, 92/80/CEE y 95/59/CE en lo referente a la estructura y a los tipos del impuesto especial que grava las labores del tabaco

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 93,

Vista la propuesta de la Comisión[7],

Visto el dictamen del Parlamento Europeo[8],

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[9],

Considerando lo siguiente:

(1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 92/79/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los impuestos sobre los cigarrillos[10] y en el artículo 4 de la Directiva 92/80/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los impuestos sobre el tabaco elaborado, excluidos los cigarrillos[11], se ha llevado a cabo un examen en profundidad de los tipos y la estructura del impuesto especial sobre las labores del tabaco. Dicho examen se ha hecho extensivo, asimismo, a ciertas disposiciones de la Directiva 95/59/CE del Consejo, de 27 de noviembre de 1995, relativa a los impuestos distintos de los impuestos sobre el volumen de negocios que gravan el consumo de labores del tabaco[12].

(2) A fin de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior, asegurando al mismo tiempo un elevado nivel de protección de la salud, tal como exige el artículo 152 del Tratado CE y habida cuenta de que la Comunidad es Parte Contratante del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco, resulta oportuno introducir diversos cambios en este ámbito que tomen en consideración la situación existente en la actualidad en relación con los diversos productos del tabaco.

(3) Por lo que respecta a los cigarrillos, convendría simplificar las disposiciones con objeto de establecer condiciones de competencia neutras para los fabricantes, reducir la compartimentación de los mercados del tabaco y sustentar los objetivos en materia sanitaria. A tal fin, habría que sustituir el concepto de categoría de precios más solicitada; el requisito mínimo relacionado con el precio debería tomar como referencia el precio medio ponderado de venta al por menor, mientras que el importe monetario mínimo debería aplicarse a todos los cigarrillos. Por razones similares, el precio medio ponderado de venta al por menor debería utilizarse también como referencia para medir la importancia del impuesto especial específico con respecto a la carga fiscal total.

(4) Resulta oportuno dotar a los Estados miembros de instrumentos más eficaces con vistas a la aplicación de un impuesto especial mínimo o específico sobre los cigarrillos, de modo que se garantice una cuantía monetaria mínima de tributación.

(5) Por lo que se refiere a la picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos, es preciso expresar los mínimos comunitarios de tal modo que se obtengan efectos similares a los conseguidos en relación con los cigarrillos. A tal fin, habría que establecer la obligación de que los niveles de imposición nacionales se atengan simultáneamente a un mínimo expresado como porcentaje del precio de venta al por menor y a un mínimo expresado como importe fijo.

(6) Los cambios en los precios y los niveles del impuesto especial se han analizado sobre todo en relación con los cigarrillos, que constituyen, con diferencia, la categoría de labores del tabaco más importante, así como con la picadura fina destinada a liar cigarrillos. Dicho análisis ha revelado la persistencia de considerables diferencias entre Estados miembros que podrían perturbar el funcionamiento del mercado interior. Una mayor convergencia entre los niveles impositivos aplicados en los Estados miembros contribuiría a reducir el fraude y el contrabando en la Comunidad.

(7) Esa mayor convergencia contribuiría asimismo a lograr un elevado nivel de protección de la salud humana. El nivel impositivo es un factor que condiciona en gran medida el precio de los productos del tabaco y éste repercute, a su vez, en los hábitos de los consumidores. El fraude y el contrabando reducen la incidencia de la fiscalidad en el nivel de los de precios de los cigarrillos y de la picadura fina destinada a liar cigarrillos y hacen peligrar el logro de los objetivos relacionados con el control del tabaco.

(8) A fin de conseguir una mayor convergencia y de reducir el consumo, sería conveniente incrementar los niveles mínimos de imposición fijados por la Comunidad en relación con los cigarrillos y la picadura fina para liar.

(9) Antes de llevar a cabo tal incremento, resulta necesario aproximar los niveles mínimos aplicados a la picadura fina de tabaco para liar y a los cigarrillos, a fin de tener más en cuenta el grado de competencia existente entre ambos productos, que queda reflejado en los patrones de consumo observados, así como su idéntica nocividad.

(10) En aras de una imposición justa y uniforme, procede adaptar la definición de cigarrillos, cigarros puros y cigarritos, y otro tabaco para fumar de forma que los rollos de tabaco que por su longitud puedan considerarse dos o más cigarrillos tengan esa misma consideración a efectos del impuesto especial; que un tipo de cigarro similar en muchos aspectos a un cigarrillo tenga la consideración de cigarrillo a efectos del impuesto especial, y que el tabaco para fumar, semejante en muchos aspectos a la picadura fina destinada a liar cigarrillos, tenga la misma consideración que este producto a efectos del impuesto especial.

(11) Con objeto de evitar una caída del valor de los niveles mínimos comunitarios del impuesto que grava los cigarros puros, los cigarritos y el tabaco para fumar distinto de la picadura fina destinada a liar cigarrillos, es preciso incrementar los niveles mínimos expresados como importe específico.

(12) Procede modificar en consecuencia las Directivas 92/79/CEE, 92/80/CEE y 95/59/CE.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Artículo 1

La Directiva 92/79/CEE queda modificada como sigue:

1) El artículo 2 se sustituye por el texto siguiente:

«Artículo 2

1. Los Estados miembros garantizarán que el impuesto especial (impuesto específico e impuesto ad valorem ) que grava los cigarrillos represente, como mínimo, el 57% del precio medio ponderado de venta al por menor de los cigarrillos vendidos. El impuesto especial no será inferior a 64 euros por 1 000 cigarrillos, independientemente del precio medio ponderado de venta al por menor.

No obstante, los Estados miembros que apliquen un impuesto especial de al menos 101 euros por 1 000 cigarrillos, sobre la base del precio medio ponderado de venta al por menor, no estarán obligados a cumplir el requisito del 57% establecido en el párrafo primero.

2. A partir del 1 de enero de 2014, los Estados miembros garantizarán que el impuesto especial (impuesto específico e impuesto ad valorem ) que grava los cigarrillos represente, como mínimo, el 63 % del precio medio ponderado de venta al por menor de los cigarrillos vendidos. El impuesto especial no será inferior a 90 euros por 1 000 cigarrillos, independientemente del precio medio ponderado de venta al por menor.

No obstante, los Estados miembros que apliquen un impuesto especial de al menos 122 euros por 1 000 cigarrillos, sobre la base del precio medio ponderado de venta al por menor, no estarán obligados a cumplir el requisito del 63% establecido en el párrafo primero.

3. El precio medio ponderado de venta al por menor se determinará el 1 de enero de cada año, por referencia al año n-1, y sobre la base del total de despachos al consumo efectuados y de los precios con todos los impuestos incluidos.

4. No obstante lo dispuesto en el apartado 2, serán de aplicación los párrafos segundo y tercero del presente apartado.

Polonia, Hungría y Eslovaquia quedan autorizados a poner en vigor las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el apartado 2, como muy tarde, el 31 de diciembre de 2014; aplicarán dichas disposiciones a partir del 1 de enero de 2015.

Rumanía, Bulgaria, Lituania, Estonia y Letonia quedan autorizados a poner en vigor las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en el apartado 2, como muy tarde, el 31 de diciembre de 2015; Aplicarán dichas disposiciones a partir del 1 de enero de 2016.

5. Los Estados miembros irán incrementando gradualmente el impuesto especial a fin de alcanzar los niveles mencionados en el apartado 2 en las fechas previstas en los apartados 2 ó 4, según proceda.

6. La Comisión publicará, una vez al año, el valor del euro en las diferentes monedas nacionales que deberá aplicarse a los importes del impuesto especial mínimo global.

Los tipos de cambio que deberán aplicarse serán los vigentes el primer día hábil del mes de octubre y publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea y serán aplicables a partir del 1 de enero del siguiente año civil.».

(2) El artículo 2 bis se sustituye por el texto siguiente:

«Artículo 2 bis

1. Cuando en un Estado miembro tenga lugar una modificación del precio medio ponderado de venta al por menor que sitúe el impuesto especial en un nivel inferior a los establecidos en los apartados 1 ó 2 del artículo 2, según proceda, el Estado miembro en cuestión podrá abstenerse de adaptar ese impuesto, como muy tarde, hasta el 1 de enero del segundo año siguiente a aquel en que se haya producido la modificación.

2. Cuando un Estado miembro aumente el tipo del impuesto sobre el valor añadido aplicable a los cigarrillos, podrá reducir el impuesto especial en un importe que, expresado en porcentaje del precio medio ponderado de venta al por menor, sea equivalente al aumento del tipo del impuesto sobre el valor añadido, igualmente expresado en porcentaje del precio medio ponderado de venta al por menor, aun cuando dicho ajuste reduzca el impuesto especial situándolo por debajo de los niveles establecidos en los apartados 1 ó 2 del artículo 2, según proceda, expresados en porcentaje del precio medio ponderado de venta a por menor.

No obstante, el Estado miembro incrementará de nuevo ese impuesto a fin de alcanzar, como mínimo, esos niveles, a más tardar, el 1 de enero del segundo año siguiente a aquel en que se haya efectuado la reducción.».

3) El artículo 4 se sustituye por el texto siguiente:

«Artículo 4

1. Cada cuatro años, la Comisión presentará al Consejo un informe y, si procede, una propuesta sobre los tipos del impuesto establecidos en la presente Directiva y la estructura del impuesto especial definida en el artículo 16 de la Directiva 95/59/CE* del Consejo.

El informe de la Comisión tendrá en cuenta el buen funcionamiento del mercado interior, el valor real de los tipos del impuesto especial y los objetivos generales del Tratado.

2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión cualquier información pertinente a efectos de la elaboración del informe mencionado en el apartado 1 de que dispongan.

3. La Comisión, de conformidad con el procedimiento a que se refiere el apartado 2 del artículo 24 de la Directiva 92/12/CEE del Consejo**, establecerá la lista de los datos estadísticos necesarios para elaborar el informe.

*DO L 291 de 6.12.1995, p. 40.

**DO L 76 de 23.3.1992, p. 1.»

Artículo 2

La Directiva 92/80/CEE queda modificada como sigue:

1) En el artículo 3, apartado 1, se añaden los párrafos octavo a undécimo siguientes:

«A partir del 1 de enero de 2010, los Estados miembros aplicarán un impuesto especial sobre la picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos equivalente, como mínimo, al 38% del precio de venta al por menor, incluidos todos los impuestos, y, como mínimo, a 43 euros por kilogramo.

A partir del 1 enero 2014, los Estados miembros aplicarán un impuesto especial sobre la picadura fina de tabaco destinada a liar cigarrillos equivalente, como mínimo, al 42% del precio de venta al por menor, incluidos todos los impuestos, y, como mínimo, a 60 euros por kilogramo.

Los Estados miembros irán incrementando gradualmente los impuestos especiales con objeto de atenerse a 1 de enero de 2014 a los nuevos requisitos mínimos mencionados en el párrafo noveno.

A partir del 1 de enero de 2010, el impuesto especial, expresado en porcentaje o bien como importe por kilogramo o por número de unidades, será equivalente, como mínimo:

a) para los cigarros puros y cigarritos, al 5% del precio de venta al por menor incluidos todos los impuestos o a 12 euros por 1 000 unidades o por kilogramo;

b) para el tabaco de fumar distinto de la picadura fina destinada a liar cigarrillos, al 20% del precio de venta al por menor incluidos todos los impuestos o a 22 euros por kilogramo.».

2) El artículo 4 se sustituye por el texto siguiente:

«Artículo 4

1. Cada cuatro años, la Comisión presentará al Consejo un informe y, si procede, una propuesta relativa a los tipos impositivos establecidos en la presente Directiva.

El informe de la Comisión tendrá en cuenta el buen funcionamiento del mercado interior, el valor real de los tipos del impuesto especial y los objetivos generales del Tratado.

2. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión cualquier información pertinente a efectos de la elaboración del informe de que dispongan.

3. La Comisión, de conformidad con el procedimiento a que se refiere el apartado 2 del artículo 24 de la Directiva 92/12/CEE del Consejo*, establecerá la lista de los datos estadísticos necesarios para elaborar el informe.

* DO L 76 de 23.3.1992, p. 1.».

3) En el artículo 5, el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente:

«1. la Comisión publicará, una vez al año, el valor del euro en las diferentes monedas nacionales que deberá aplicarse a los importes del impuesto especial.

Los tipos de cambio que deberán aplicarse serán los vigentes el primer día hábil del mes de octubre y publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea y serán aplicables a partir del 1 de enero del siguiente año civil.».

Artículo 3

La Directiva 95/59/CE queda modificada como sigue:

1) El artículo 3 se sustituye por el texto siguiente:

«Artículo 3

Se considerarán cigarros puros o cigarritos si pueden fumarse sin transformación y, habida cuenta de sus propiedades y de las expectativas normales de los consumidores, están destinados a ello:

a) los rollos de tabaco provistos de una capa exterior de tabaco natural;

b) los rollos de tabaco con una mezcla de tripa batida y provistos de una capa exterior de tabaco reconstituido del color normal de los cigarros que cubre íntegramente el producto, incluido el filtro si lo hubiera, pero no la boquilla en el caso de los puros con boquilla, cuando su masa unitaria sin filtro ni boquilla sea igual o superior a 2,3 gramos y su perímetro, al menos en un tercio de su longitud, sea igual o superior a 34 milímetros.»

2) En el artículo 4, el apartado 2 se sustituye por el texto siguiente:

"2. Un rollo de tabaco contemplado en el apartado 1 se considerará, a los fines de aplicación del impuesto especial, como dos cigarrillos cuando tenga una longitud, sin comprender el filtro ni la boquilla, superior a 9 centímetros, sin exceder de 12 centímetros; como tres cigarrillos cuando tenga una longitud, sin comprender el filtro ni la boquilla, superior a 12 centímetros, sin exceder de 15 centímetros, y así sucesivamente.».

3) El artículo 6 queda modificado como sigue:

a) en el párrafo primero, el término «1 milímetro» se sustituye por el término «1,5 milímetros»;

b) en el párrafo segundo, el término «1 milímetro» se sustituye por el término «1,5 milímetros»;

4) En el artículo 7, el apartado 1 se sustituye por el texto siguiente:

«1. Se asimilarán a los cigarros puros y cigarritos los productos constituidos parcialmente por sustancias distintas del tabaco pero que respondan a los demás criterios del artículo 3.»

5) El artículo 16 se sustituye por el texto siguiente:

«Artículo 16

1. El elemento específico del impuesto especial no podrá ser inferior al 10% ni superior al 75% del importe de la carga fiscal total resultante de la agregación de los siguientes elementos:

a) el impuesto especial específico;

b) el impuesto especial proporcional y el impuesto sobre el valor añadido percibidos sobre el precio medio ponderado de venta al por menor.

El precio medio ponderado de venta al por menor se determinará el 1 de enero de cada año, por referencia al año n-1, y sobre la base del total de despachos al consumo efectuados y de los precios con todos los impuestos incluidos.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado 1, cuando el precio medio ponderado de venta al por menor de los cigarrillos experimente en un Estado miembro una modificación que sitúe el elemento específico del impuesto especial, expresado en porcentaje de la carga fiscal total, a un nivel inferior al 10% o superior al 75% de la carga fiscal total, el Estado miembro en cuestión podrá abstenerse de adaptar el importe del impuesto especial específico, a más tardar, hasta el 1 de enero del segundo año siguiente a aquel en que se haya producido la modificación.

3. No obstante lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 8, cada Estado miembro podrá excluir los derechos de aduana de la base de cálculo del impuesto especial proporcional percibido sobre los cigarrillos.

4. Los Estados miembros podrán gravar con un impuesto especial mínimo los cigarrillos.».

6) Se suprime el artículo 17.

Artículo 4

1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 2009. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones, así como una tabla de correspondencias entre las mismas y la presente Directiva.

Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.

2. Los Estados miembros comunicarán el texto de las disposiciones básicas de Derecho interno que adopten en el ámbito regulado por la presente Directiva.

Artículo 5

La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea .

Artículo 6

Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros.

Hecho en Bruselas, el

Por el Consejo

El Presidente […]

[1] DO L 316 de 31.10.1992, p. 8. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2002/10/CE (DO L 46 de 16.2.2002, p. 26).

[2] DO L 316 de 31.10.1992, p. 10. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2002/10/CE (DO L 46 de 16.2.2002, p. 26).

[3] DO L 291 de 6.12.1995, p. 40. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2002/10/CE (DO L 46 de 16.2.2002, p. 26).

[4] COM(95) 285 final de 13.9.1995.

[5] COM(98)320 final de 15.5.1998.

[6] COM(2001)133 final de 14.3.2001.

[7] DO C , p. .

[8] DO C , p. .

[9] DO C , p. .

[10] DO L 316 de 31.10.1992, p. 8. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2003/117/CE (DO L 333 de 20.12.2003, p. 49).

[11] DO L 316 de 31.10.1992, p. 10. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2003/117/CE.

[12] DO L 291 de 6.12.1995, p. 40. Directiva modificada en último lugar por la Directiva 2002/10/CE (DO L 46 de 16.2.2002, p. 26).