COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 09.10.1996 
COM(96) 485 final 
INFORME DE LA COMISIÓN 
El empleo en 
EUROPA 
1996 

Resumen — Hacer frente al reto del empleo 
Resumen — Hacer frente al reto del empleo 
El informe "El empleo en Europa" de 1996 preséntalas últimas 
tendencias observadas en el empleo y en el mercado de trabajo 
de la Unión Europea. Analiza la situación actual y esboza una 
serie de cuestiones que deben considerarse para acometer el 
problema del empleo. 
Tendencias 
- En 1995 teman empleo 148 millones de trabajadores, lo 
que supone 1,1 millones más que en 1994 pero todavía 
4 millones menos que 4 años antes. 
- La tasa de ocupación, del 60%, es menor que hace 
20 años y considerablemente inferior a su reciente cota 
máxima del 63% de 1991. 
- El desempleo sigue en un nivel obstinadamente alto, con 
un 10,7% por término medio a mediados de 1996, sólo 
ligeramente por debajo de su cota máxima del 11,3% 
alcanzada en abril de 1994. 
- El desempleo juvenil, de más del 20% por término medio, 
sigue siendo el doble del desempleo de los trabajadores 
adultos. 
- El desempleo de larga duración aumentó en 1995, pasan­
do del 48% de los desempleados a más del 50%. La pro­
porción de personas que llevaban más de dos años en 
paro pasó del 27% a más del 30%. 
- Todo el crecimiento de la población activa registrado duran­
te los últimos 20 años corresponde a las mujeres; su tasa de 
actividad supone ahora el 70% de la Unión en su conjunto. 
- El desempleo femenino, que era del 12,5% en julio de 
1996, no se ha visto afectado por la recuperación y sigue 
siendo más elevado que el desempleo masculino en todos 
los Estados miembros excepto en dos. 
- La naturaleza del trabajo está cambiando. El número de 
personas que trabajan de noche y los fines de semana ha 
aumentado prácticamente en todas partes. La mayoría 
de los nuevos empleos creados en la década de 1990 son 
a tiempo parcial. El empleo temporal, por su parte, ha 
supuesto la totalidad del incremento del empleo masculi­
no en la Unión y poco menos de la mitad del incremento 
del empleo femenino. 
- Por término medio anual, durante el periodo 1988-95 las 
pérdidas de empleos en las grandes empresas se han vis­
to ampliamente compensadas por la creación de empleos 
en las PYME. Las empresas de menos de 100 trabajado­
res han aumentado el empleo a un ritmo de 
259.000 puestos de trabajo al año, mientras que las 
empresas de más de 100 trabajadores han registrado 
pérdidass de más de 222.250 puestos al año. 
- La mayor parte de la adición neta de empleos se debe al 
sector servicios, mientras que ha proseguido el declive en 
la agricultura y en la industria. - La recuperación del crecimiento iniciada en 1994 quedó 
más o menos frenada a finales de 1995, principalmente 
por efecto de los acontecimientos adversos ocurridos en 
los mercados financieros. No obstante, se espera una 
reanudación del crecimiento en el transcurso del año, 
que deberá acelerarse a lo largo de 1997. 
Ámbitos de actuación de las políticas 
El margen de maniobra de los Estados miembros parece ser 
bastante estrecho en lo tocante a la lucha contra el desempleo 
y la marginación. La gestión tradicional de la demanda a 
través de los déficits públicos no ha sido eficaz para conseguir 
un crecimiento sostenible ni resolver los problemas estructu­
rales de las economías europeas. 
Por esta razón, es preciso perseguir unas políticas macroeco-
nómicas orientadas hacia la estabilidad, que aumenten la 
confianza de los mercados financieros y de los consumidores, 
sin caer en el pesimismo tecnológico, en el miedo a la libera-
lización del comercio mundial ni en actitudes proteccionistas, 
como consecuencia de actuaciones no coordinadas y aisladas. 
Un crecimiento favorecedor del empleo debe basarse en una 
estrategia ofensiva para fomentar el aumento de la demanda 
y no en una estrategia defensiva basada en la idea de compar­
tir los puestos de trabajo existentes. El impulso para este 
crecimiento debería proceder de un esfuerzo innovador por 
explorar nuevas fuentes de creación de empleo y por consoli­
dar los empleos existentes. Esto sólo podrá conseguirse me­
diante una política de inversión basada en cuatro ejes: 
- inversión en capacidad de producción física 
- inversión en recursos humanos 
- inversión en un entorno empresarial 
- inversión en conocimiento y cualificaciones 
Además, las reformas de los ¡astenias de producción y de 
empleo deberán contribuir con soluciones para las rigideces 
estructurales de los mercados de bienes, de servicios y de 
trabajo, a fin de permitirles funcionar con eficiencia. 
También ha de quedar claro que las reformas deben respetar 
los principios de solidaridad y justicial social. La combinación 
de eficiencia, adaptabilidad y seguridad debe considerarse como 
la baza de la manera europea de organizar la producción y la 
igualdad de oportunidades. La experiencia de varios países 
europeos ha demostrado que es posible luchar contra la pobreza 
y la marginación instaurando redes de seguridad para aquellos 
que no estén en condiciones de responder a las presiones del 
mercado y fomentando ai mismo tiempo la búsqueda activa de 
trabajo y de trabajadores, promocionando con ello tanto la 
flexibilidad como la seguridad. 
Las diferencias entre las tasas de creación de empleo de EEUU 
y Europa obedecen a un conjunto de factores entre los cuales 
figuran las diferencias entre las tasas de crecimiento de la 
- -3 
Resumen — Hacer frente al reto del empleo 
producción, la» dificrcnciiiM <;ntr<: \HH IcndcncinH H<ictoriul(;n del 
empleo, la mayor dispersión salarial existente en EEUU, así 
como las diferencias en cuanto al grado de regulación de los 
mercados de bienes y servicios. Los excesivos costes laborales 
no salariales han creado en Europa distorsiones que perjudican 
a los colectivos de salarios bajos y cualificaciones bajas. Es 
necesario subsanar estas distorsiones sin que la mayor disper­
sión salarial implique un aumento de la pobreza. 
- Existen numerosos indicios de que los mercados de tra­
bajo europeos se están volviendo más flexibles en cuanto 
a su organización del trabajo, el marco reglamentario y 
el tiempo de trabajo. Sin embargo, no se está realizando 
el potencial de empleo de esa mayor flexibilidad. Es pre­
ciso seguir trabajando en esta tendencia hacia una 
mayor flexibilidad, pero con un nuevo énfasis en la segu­
ridad de contar con un empleo en un mercado de trabajo 
más amplio, a fio de garantizar un equilibrio adecuado 
entre flexibilidad y seguridad de empleo. 
- El nivel de las cualificaciones de la población activa 
europea constituye un elemento crítico del desarrollo 
potencial de los empleos futuros. El desafío planteado 
por el avance de las nuevas tecnologías exige responder 
de manera urgente con la recualificación de la mano de 
obra. Es necesario un salto cuantitativo en las inversio­
nes en educación y formación para elevar los niveles 
generales de estudios y de cualificación. Se requieren 
programas de formación continua que sean el producto 
de la cooperación entre los organismos públicos y las em­
presas para hacer frente a las demandas del continuo 
cambio estructural. 
- También es necesario hacer mayor hincapié en la forma­
ción de los desempleados para luchar contra el proceso 
de pérdida de cualificaciones y para facilitarles el acceso 
a un empleo. Un porcentaje desproporcionado de desem­
pleados no posee unas cualificaciones nulas u obsoletas, 
y muchos trabajadores de más edad se ven obligados a 
abandonar el mercado de trabajo por esta razón. 
- Los jóvenes están mucho más expuestos al desempleo 
que los adultos, sin bien su número es muy inferior al de 
diez años atrás porque muchos de ellos prolongan sus 
estudios y formación. Una estrategia equilibrada para el 
empleo juvenil necesitará la aplicación de políticas del 
lado de la oferta para prepararlos para el mundo del tra­
bajo, y la aplicación de políticas del lado de la demanda 
para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo 
para los jóvenes. Las políticas activas en materia de mer­
cado de trabajo deben centrar su atención en las medidas 
tempranas y específicas para vincular la formación a la 
experiencia laboral. 
- El desempleo de larga duración es el elemento recalci­
trante del desempleo en Europa y ha vuelto a subir en 
1995 para afectar a cerca del 50% de los desempleados. 
La actuación política debe perseguir no sólo la reinser­
ción de los desempleados de larga duración sino incluso 
más la prevención del paro de larga duración ofreciendo 
a cada demandante de empleo una experiencia de traba­
jo o formación antes de que alcance el umbral del paro de 
larga duración. Los servicios públicos de empleo tienen una importante 
función que desempeñar en esta actuación temprana. 
Los programas multianuales de los Estados miembros 
deben tener presente este hecho, tal como quedó acorda­
do en los Consejos Europeos. Esta intervención precoz 
debe incluir el seguimiento apropiado de los colectivos de 
riesgo, servicios suficientes de asesoramiento y el acceso 
al abanico de medidas pertinentes. 
- Las mujeres forman una proporción creciente de la pobla­
ción activa de la Unión, y una parte considerable de los em­
pleos de nueva creación. Si bien se han hecho progresos rea­
les en materia de igualdad, ésta sigue siendo incompleta. El 
mayor esfuerzo de las políticas deberá dedicarse a la genera­
lización de la igualdad de oportunidades para mujeres y 
hombres, junto con el reconocimiento de las necesidades 
específicas de las mujeres para conciliar el trabajo con las 
responsabilidades familiares. Las políticas deben acometer 
la supresión de la segregación de las mujeres en el mercado 
de trabajo y de las trabas que les impiden mejorar sus 
perspectivas profesionales. Hay que alentar a hombres 
y mujeres a buscar oportunidades de carrera no convencio­
nales y contribuir así a acabar con la segregación 
profesional. 
- La estrategia para el empleo requiere que los Estados 
miembros reequilibren sus políticas de mercado de tra­
bajo en favor de las medidas activas. Este requisito es 
doble: transformar el gasto pasivo en medidas activas y 
reforzar las medidas preventivas en el marco de esas po­
líticas activas. Esta estrategia es plenamente compatible 
con los objetivos de consolidación presupuestaria y de 
estabilidad de los tipos de cambio. 
- Los hechos manifiestan que se está consiguiendo la tran­
sición hacia unas políticas de mercado de trabajo más 
activas. Para continuar haciendo progresos, es necesario 
realizar mayores esfuerzos para enfocar mejor las políti­
cas de mercado de trabajo, revisar la influencia del siste­
ma de prestaciones en los incentivos y reconocer el papel 
fundamental que desempeñan los servicios públicos de 
empleo. 
El reto de las políticas: 
de la incertidumbre a la confianza 
Así pues, el éxito de la estrategia para el empleo requiere un 
esfuerzo concertado de todos los Estados miembros y de la 
Unión en tres campos: 
- el reequilibrio de las políticas macroeconómicas y estruc­
turales 
- el planteamiento equilibrado de la eficiencia y de la equidad 
- el planteamiento equilibrado de la participación de todas 
las partes implicadas. 
Son ya muchos los logros alcanzados. Y queda mucho por 
hacer. El mantenimiento de la estrategia europea para el 
empleo es el mejor camino para avanzar realmente en la 
creación de más y mejores puestos de trabajo y en la mejora 
del nivel de vida de todos los ciudadanos europeos. 
4-
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
El informe El empleo en Europa de 1996 analiza las 
tendencias y la evolución actuales del empleo y del mercado 
de trabajo en la Unión a la luz de los objetivos y de las 
prioridades definidos en la estrategia para el empleo. 
El informe del año pasado transmitió un mensaje de 
prudente optimismo al apuntar que la recuperación de la 
producción que había comenzado a extenderse a través de 
toda la Unión llevaría a un cierto aumento de la creación de 
empleo neto, pero que apenas repercutiría en el desempleo. 
El informe del presente año confirma este punto de vista, 
pero señala que hace falta mejorar el comportamiento 
estructural del mercado de trabajo europeo y tomar 
al mismo tiempo otras medidas para consolidar la 
recuperación en lo que atañe al crecimiento de la producción. 
La estrategia 
europea para 
el empleo 
Aumentar el empleo en la Unión 
Europea sigue siendo el reto más 
fundamental con que se enfrentan 
los Estados miembros. Si bien ya se 
han colocado buena parte de los 
cimientos para un crecimiento sos-
tenible y creador de empleo, aún 
falta mucho para terminar el edifi­
cio, y el empeño dista de ser total. 
El clima de incertidumbre y descon­
fianza subsisten pese a que, por 
primera vez en muchos años, conta-
mos con unas condiciones 
macroeconómicas más estables. 
El reto fundamental tanto para la 
política de empleo como para la po­
lítica macroeconómica sigue siendo 
el mismo: luchar contra el problema 
de las bajas tasas de ocupación y las 
altas tasas de desempleo. Desde la primera crisis del petróleo hasta las 
crisis monetarias de 1992-93, cuan­
do el desempleo se multiplicó por 
tres para pasar de 5 a 15 millones, 
la conjunción de factores macroeco-
nómicos y de características 
estructurales ha contribuido al 
comportamiento mediocre del em­
pleo en Europa. 
Por esta razón, a raíz del Consejo 
Europeo de Essen de diciembre de 
1994, los Estados miembros de la 
Unión se han comprometido a llevar 
adelante una estrategia europea en 
favor del empleo basada en una se­
rie de medidas interrelacionadas y 
destinadas a fomentar el crecimien­
to creador de empleo, la solidaridad 
social, la igualdad de trato, y la rea­
lización de especiales esfuerzos 
para fomentar el acceso al empleo 
de los colectivos más vulnerables 
del mercado de trabajo. 
Esta estrategia requiere un plan­
teamiento integrado, en el que to­das las políticas relevantes, inclui­
das las macroeconómicas y las 
estructurales, tienen que contribuir 
y apoyarse mutuamente en la lucha 
contra el paro. El componente ma-
croeconómico de la estrategia tiene 
por objeto la consolidación presu­
puestaria para la consecución de un 
equilibrio a medio plazo, así como 
una evolución salarial que tenga en 
cuenta los objetivos de la estabili­
dad monetaria y de la rentabilidad 
de las inversiones. La evolución sa­
larial debería asimismo reflejar la 
productividad determinada por las 
cualificaciones, y en cierta medida 
también las diferencias sectoriales 
y regionales. Esto prepara el terre­
no para conseguir unos tipos de in­
terés más bajos y un aumento de las 
inversiones que deberán favorecer 
el crecimiento y el empleo. 
En su Comunicación de 5 de junio 
de 1996 la Comisión reclama un 
"Pacto de Confianza" para el 
empleo, lo que supone una paso 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
adelante en la estrategia europea 
del empleo al movilizar a todas las 
partes implicadas en el proceso de 
creación de puestos de trabajo, en 
particular a los interlocutores socia­
les. 
Los componentes estructurales y 
relacionados con el mercado de tra­
bajo de la estrategia europea en ma­
teria de empleo exigen un nuevo 
esfuerzo de inversión en recursos 
humanos, especialmente a través 
de la educación y de la formación 
profesional, así como el fomento del 
empleo, en particular, mediante 
una organización más flexible del 
trabajo, la promoción de iniciativas 
a nivel regional y local, incluidos los 
pactos territoriales conocidos como 
"Pactos de Confianza", la reducción 
de los costes laborales no salariales 
en el caso de los trabajadores de 
salarios bajos y poco cualificados, 
así COÎÏIO una política de mercado de 
trabajo más eficaz. Deberían dedi­
carse esfuerzos especiales a la inte­
gración de la gente joven en la vida 
laboral, a la prevención del paro de 
larga duración y a la consecución de 
la igualdad de oportunidades para 
hombres y mujeres en el mundo del 
trabajo. 
En las páginas que siguen se exami­
na la situación de la macroeconomía 
y del mercado de trabajo en la que 
está llevándose a la práctica la cita­
da estrategia y se señalan los pro­
blemas que hacen necesario tomar 
medidas ulteriores. No obstante, 
este informe no pretende presentar 
un análisis exhaustivo de todos los 
factores, numerosos y variados, que 
inciden en la situación del empleo 
en Europa. En particular tres de 
ellos, que pueden tener efectos im­
portantes en el empleo tanto ahora 
como en el futuro, merecen un aná­
lisis más detallado en informes pos­
teriores: el papel de las empresas 
pequeñas y medianas (véase El em­
pleo en Europa de 1994), el impacto 
de la mundiaíización y de la libera-
lización del comercio, y la futura 
ampliación de la Unión. Estabilidad 
macroeconómica 
y confianza 
La fuerte recuperación registrada 
entre 1994 y mediados de 1995 
hacía esperar una evolución positi­
va de la economía europea; se creía 
que la producción iba a aumentar en 
torno al 3% durante los años 1995 y 
1996 y que ello iba a mejorar la 
situación del empleo. En términos 
de ritmo y composición, tal 
recuperación era en efecto exacta­
mente lo que necesitaba la econo­
mía europea. Tomando como punto 
de partida la estrategia macroeco­
nómica expuesta en las Orientacio­
nes Generales para las Politicas 
Económicas, podría haberse con­
vertido en la vía del crecimiento 
sostenible impulsado por las inver­
siones, lo que habría ido creando 
progresivamente la capacidad pro­
ductiva perseguida y los empleos 
asociados a ésta. Se habría formado 
entonces la base para una reducción 
gradual del paro y para una 
aplicación más fácil de la reforma 
estructural en el mercado de 
trabajo. Las encuestas realizadas a 
las empresas sobre sus planes de 
inversión a finales de 1994 confir­
maron, efectivamente, la existencia 
en aquel momento de sólidos pro­
yectos de inversión en bienes de 
equipo. 
Desde entonces, sin embargo, ha 
habido una marcada ralentización 
del crecimiento que ha incidido de 
manera directa en la evolución del 
mercado de trabajo, haciendo que a 
principios de 1996 prácticamente se 
detuviera el moderado crecimiento 
del empleo iniciado a mediados de 
1994 y que había llegado a situarse 
en torno al 0,8% en 1995. 
Estos resultados peores de lo espe­
rado se deben esencialmente a ios 
efectos retardados dé dos aconteci­
mientos adversos ocurridos en los 
mercados financiero: en primer lugar, la pronunciada subida de los 
tipos de interés a largo plazo en los 
mercados financieros mundiales y 
comunitarios durante 1994; en se­
gundo lugar, y más importante aún, 
las enormes y bruscas fluctuaciones 
que experimentaron los tipos de 
cambio entre las monedas comuni­
tarias en la primavera de 1995. 
Estos dos acontecimientos están 
relacionados entre sí y reflejan pro­
blemas de credibilidad o el incum­
plimiento en varios Estados 
miembros del plazo de aplicación 
de la política de convergencia acor­
dada. 
Entre las causas de la subida de los 
tipos de interés a largo plazo parece 
desempeñar un papel significativo 
la falta de una acción decidida para 
atajar los déficits presupuestarios 
de origen estructural durante la 
recuperación (sólo -0,2% del PIB de 
la UE en 1994 y -0,3% en 1995). Este 
fenómeno también fue más pronun­
ciado en los países cuyas finanzas 
públicas todavía no daban muestras 
de encarrilamiento firme a la baja. 
Las turbulencias registradas en los 
mercados monetarios a principios de 
1995 trastornaron significativamen­
te las economías tanto de las mone­
das que se estaban revalorizando 
como de las que se estaban devaluan-
do. El primer grupo sufrió una reduc­
ción de los beneficios en sectores de 
exportación y que compiten con las 
importaciones, lo que, unido a una 
política monetaria aún relativamen­
te restrictiva, provocó una revisión a 
la baja de los planes privados de in­
versión. En los países cuya moneda 
se devaluó, los esfuerzos para mode­
rar los efectos inflacionistas de la 
depreciación también entibiaron la 
demanda debido a unos tipos de inte­
rés más altos (que ya habían subido 
por el encarecimiento de la prima de 
riesgo) y a la erosión del poder adqui­
sitivo de los consumidores, mientras 
que el auge de las exportaciones se 
vio contrarrestado en cierta medida 
por un crecimiento menor de los prin­
cipales mercados de exportación. 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
Tal situación, ante la perspectiva de 
que iban a necesitarse esfuerzos 
adicionales inmediatos para com­
pensar el deslizamiento del déficit 
presupuestario, contribuyó a minar 
la confianza económica de los consu­
midores y de los inversores. 
Se espera una reactivación del 
crecimiento durante el segundo se­
mestre, con una aceleración en 
1997 y 1998. Efectivamente, los 
principales indicadores apuntan 
en esa dirección y hasta ahora los 
acontecimientos son acordes con el 
pronóstico de primavera de los ser­
vicios de la Comisión. Se pronosti­
ca una aceleración gradual del 
crecimiento de alrededor del 1,5% 
durante el año 1996 hasta más o 
menos un 2,5% durante 1997, con 
una creación de empleo del 
0,2% durante 1996 y el 0,6% 
durante 1997. 
La necesidad de 
tornar medidas 
Los efectos decepcionantes produci­
dos por los últimos acontecimientos 
macroeconómicos en el empleo y el 
paro muestran claramente en qué 
medida un índice de crecimiento 
más alto y sostenible constituye una 
prioridad para luchar contra el 
paro. Se ha centrado de nuevo la 
atención en la necesidad urgente de 
restaurar una senda de crecimiento 
más fuerte reequilibrando de una 
manera creíble la combinación de 
políticas. Para lograrlo deben cum­
plirse, en función del plazo, dos 
tipos de condiciones. 
A corto plazo: 
- dados los buenos resultados en 
cuanto a salarios, precios y ren­
tabilidad y dada la fuerte de­
manda internacional, el creci­
miento de la producción y del 
empleo en la UE es limitado por 
la falta de confianza que frena la 
demanda nacional. Teniendo en 
cuenta los recientes progresos registrados en las políticas de 
convergencia y los consiguientes 
cambios de la combinación de 
políticas, se cumplen las condi­
ciones para una vuelta a la recu­
peración nacional. 
desde el punto de vista de las 
políticas, la demanda no debería 
generarse con una expansión 
presupuestaria o salarial sino 
con la restauración de la con­
fianza en la plena aplicación 
de las orientaciones económicas 
generales. Esto significa prose­
guir la consolidación fiscal, man­
tener una evolución salarial 
apropiada en toda la UE, acele­
rar las reformas estructurales y 
crear un margen mayor para 
unas condiciones monetarias 
más cómodas. La consolidación 
presupuestaria sólo influirá 
positivamente en la confianza de 
los empresarios y de los consu­
midores si se saca adelante de 
forma creíble, es decir, si se 
mantienen bajos los tipos de 
interés. 
uno de los obstáculos importan­
tes para el crecimiento a corto 
plazo podría ser el riesgo de que 
sufran nueva perturbación los 
tipos de cambio. Tal riesgo po­
dría hacerse realidad sobre todo 
en dos casos: 
- la falta de credibilidad de las 
políticas de convergencia no­
minal de algunos Estados 
miembros para cumplir las 
condiciones de la UEM. Esto 
sería simplemente una repe­
tición de la crisis monetaria 
de 1995, que sería muy ne­
gativo para la producción y 
el empleo en todos los paí­
ses. Sólo ocurriría si se 
abandonaran o se aplicaran 
de forma insuficiente los ob­
jetivos de convergencia acor­
dados. 
- la falta de perspectivas creí­
bles de creación de empleo en otros Estados miembros, 
lo cual podría deberse a un 
importante punto débil de la 
estrategia de crecimiento y 
empleo y especialmente del 
consenso social requerido 
para restaurar la vía de cre­
cimiento. Sólo la recupera­
ción en un entorno de estabi­
lidad macroeconómica con 
una vuelta gradual a la crea­
ción de empleo aseguraría la 
consistencia de la estrategia 
en su conjunto. 
A medio plazo: 
- una trayectoria de crecimiento 
impulsado por las inversiones 
expandirá la capacidad producti­
va si la consolidación presupues­
taria conduce progresivamente a 
una situación presupuestaria 
equilibrada y si se consigue evi­
tar los conflictos desestabilizado­
res originados tanto de parte de 
los salarios como de parte de los 
mercados de bienes y servicios. 
Para lograr una absorción signi­
ficativa del paro, el índice de cre­
cimiento sostenible tiene que ser 
mayor que en las dos últimas dé­
cadas (crecimiento anual medio 
del 2,2%). Si la tendencia de la 
productividad del trabajo obser­
vada entre 1974 y 1996 sigue 
manteniéndose estable (actual­
mente en torno ai 2% anual), 
sólo la parte del crecimiento su­
perior al 2% es creadora de em­
pleo. Teniendo en cuenta que la 
población activa experimentará 
probablemente un aumento del 
orden del 0,6% por año, eso 
significa que el crecimiento a 
medio plazo deberá situarse 
entre el 3% y el 3,5% para redu­
cir progresivamente el paro a un 
ritmo satisfactorio (de 0,5 a 1% 
anual) y aumentar la tasa de 
ocupación de la UE. Esto es 
importante, entre otras cosas, 
para hacer frente a los probables 
problemas fiscales causados por 
el envejecimiento de la pobla­
ción. 
7-
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
1 Variación anual del empleo en la Unión, 1970-95 
Variación porcentual anual 
-1 h 
•"-2; 'iil 
m 
1,2 millones de puestos 
de trabajo 1975 2>8 millonee de puestos 
de trabajo 1980-84 1 -1 
70 •:::7$i 80 ':'8S|: ïMK WÊÊ 
Tasas de ocupación de los Estados miembros, 1985 y 
1995 
% de la población an edad activa, 15-64 100 r i 100 - con un índice de crecimiento 
menor, la única manera de 
aumentar el empleo consistiría 
en aumentar la intensidad de 
empleo del crecimiento. Una 
forma de hacerlo consiste en re­
ducir la sustitución de mano de 
obra por capital, lo que traería 
consigo una reducción de la 
tasa de crecimiento de la pro­
ductividad del trabajo expresa­
da por medio de la producción 
por persona. La creación de em­
pleos a través de iniciativas lo­
cales, que constituyen un medio 
para satisfacer las nuevas nece­
sidades, es otra forma de 
aumentar la intensidad de em­
pleo del crecimiento. Desde esta 
perspectiva, y tal como indica el 
Labro Blanco, la reducción de 
los costes laborales en el extre­
mo inferior de la escala podría 
vincularse a la creación efectiva 
de empleos. Vinculando las re­
ducciones a la creación neta de 
empleo por parte de las empre­
sas, es decir, concediendo al em­
presario ventajas fiscales única­
mente si crea un nuevo puesto 
de trabajo, es posible reducir los 
costes que conlleva conceder 
ayudas a la contratación de tra­
bajadores que serían contrata­
dos en cualquier caso (llamados 
"costes irrecuperables") y evitar 
los efectos de desplazamiento 
(que se dan cuando se contrata 
a una determinada categoría de 
trabajadores bonificados, a ex­
pensas de otras). La Unión 
Europea tiene que ponerse a la 
altura del desafio de la mundia-
lización y de la integración de 
los países de reciente industria­
lización como protagonistas de 
primer orden en el sistema eco­
nómico y comercial mundial. 
Por un lado, esto hará aumen­
tar la competencia ante todo en 
la industria manufacturera, 
pero también en los servicios, y 
exigirá apoyar las políticas 
estructurales que permitan al 
individuo y a la empresa adap­
tarse al cambio. La integración 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
de las economías de mercado 
nacientes, especialmente las de 
Europa central y oriental, hará 
asimismo necesario el ajuste 
estructural de las estrategias 
empresariales y de los merca­
dos de trabajo. Por otro lado, tal 
ajuste estructural también es 
necesario para que las empre­
sas europeas puedan benefi­
ciarse de las oportunidades de 
empleo que presenta el acceso a 
los nuevos mercados. 
La conclusión principal del análisis 
macroeconómico es que la restaura­
ción de una trayectoria de creci­
miento más fuerte según lo 
establecido en las orientaciones eco­
nómicas generales es la prioridad 
número uno y la manera más fácil, 
desde el punto de vista político y 
social, de lograr una solución dura­
dera al problema del empleo en la 
UE. Pueden contribuir a ello las 
reformas estructurales de los mer­
cados de bienes y servicios, aunque 
la mayoría de las políticas estructu­
rales que deberían acompañar a la 
estrategia macroeconómica tienen 
por objeto estimular las fuerzas en­
dógenas del crecimiento, es decir, 
actuando esencialmente mediante 
aumentos de la productividad de la 
economía comunitaria y facilitando 
la aplicación de una política 
macroeconómica sostenible. Tasas de ocupación 
bajas, tasas de paro 
elevadas 
En 1995 el empleo aumentó en el 
conjunto de la Unión por primera vez 
desde 1991, pero queda todavía un 
largo camino para reparar las pérdi­
das de empleos habidas entre 1991 y 
1994 (gráfico 1). Durante ese perio­
do, Europa perdió unos 5 millones de 
empleos, y contaban con un trabajo 
unos 4 millones de personas menos 
que cuatro años antes (es decir, una 
disminución del 2,5%). En Finlandia 
y en Suecia, el número de trabajado­
res que tenían empleo era alrededor 
del 10% más bajo que cuatro años 
antes. El empleo siguió cayendo en 
1995 en algunos Estados miembros 
como Alemania, Italia y Portugal. La 
tasa de ocupación de la Unión, que 
sólo se sitúa en torno al 60%, está 
muy por debajo del nivel de 20 años 
atrás y considerablemente por deba­
jo del nivel de EEUU y Japón, donde 
ha ido en aumento desde mediados 
de los años 70 (gráfico 3). En reali­
dad, el resultado global del esfuerzo 
de los Estados miembros por propor­
cionar empleo a aquellos que lo bus­
can no es sino ligeramente mejor que 
después de la segunda crisis del pe­
tróleo en los años 80, si bien la situa­
ción varía mucho de un país a otro 
(gráfico 2). En 1995 la Unión tenía un paro 
inferior al de 1994, aunque tras 
haber caído de su cota máxima del 
11,3% en abril de 1994 para bajar al 
10,7% en julio de 1995, se mantuvo 
estable antes de volver a subir en 
noviembre de 1995 para alcanzar el 
10,9% en la primavera y el 10,8% 
en julio de 1996. Sólo 5 de los 
15 Estados miembros han registra­
do un descenso continuo del paro 
desde mediados de 1995, mientras 
que en 8 de ellos el paro ha aumen­
tado (gráfico 4), particularmente en 
Alemania (hasta el 8,9%, compara­
do con el 8,1% de 12 meses antes). 
El aumento del desempleo habría 
sido incluso mayor si la tasa media 
de actividad no hubiera continuado 
cayendo en 1995, tras su disminu­
ción en ios cuatro años anteriores. 
Esta caída está concentrada en dos 
grupos: los jóvenes de ambos sexos 
menores 25 años y ios hombres de 
todas las edades. La disminución de 
la tasa de actividad de la gente joven 
se corresponde con bastante exacti­
tud con el aumento de la participa­
ción en la educación y la formación 
inicial, lo que refleja los esfuerzos de 
los Estados miembros por mejorar 
los niveles de cualificación y la deci­
sión de ios jóvenes de retrasar su 
inserción profesional en un mercado 
de trabajo donde las oportunidades 
de empleo son limitadas. 
3 Tasas de ocupación, 1973-95 
% de la población, 15-64 
70 
60 Japón 
-1 I 1—1 u In,, 1 ,1 1—-I 1 ,1, i I,,i I I I,,,, I 50 70 
60 4 Tasas de paro, 1973-95 
% de la población activa 
1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 0 i i in, i i—ii ini .i i,, i , i, i , i, ,i i i i i, .i, i i l o 
1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
AdcmáH, es probable que la dismi­
nución del número de jóvenes que 
llegan al mercado de trabajo se vea 
ayudada por las tendencias demo­
gráficas subyacentes, haciendo así 
que en el mercado de trabajo haya 
un número considerablemente me­
nor de personas con cualificaciones 
nuevas para compensar el número 
creciente de jubilaciones de los tra­
bajadores de más edad. 
La tendencia constante hacia la ju­
bilación anticipada ha tenido un 
efecto desproporcionado en la tasa 
de actividad de los hombres mayo­
res de 50 años. A pesar de que la 
edad oficial de jubilación sea de 
65 años en la mayor parte de los 
Estados miembros, sigue económi­
camente activo en la Unión menos 
de un tercio de los hombres de 60 a 
64 y sólo poco más de dos tercios de 
los hombres de 55 a 59 años. Y lo que 
resulta aún más preocupante, es 
cada vez mayor el número de hom­
bres que abandonan el mercado de 
trabajo en la categoría de edad más 
activa, la de 25 a 49 años. 
Crecimiento de la 
producción y empleo 
El crecimiento renovado del empleo 
en 1995 refleja el crecimiento del 
PIB. El empleo tarda un poco en 
responder a los cambios de la pro­
ducción; por esta razón, a pesar del 
modesto índice de crecimiento del 
PIB que se anuncia en este momen­
to, cabe esperar en 1996 un lento 
-aunque probablemente pequeño-
aumento del empleo en el conjunto 
de la Unión. El crecimiento del PIB 
es el resultado del aumento de la 
producción neta por persona ocupa­
da y del número de ocupados. En 
1995 la primera aumentó un 1,7% y 
el segundo un 0,8%. No obstante, en 
algunos países el crecimiento ha 
dado lugar a un aumento del empleo 
mayor que en otros. En Alemania e 
Italia, el crecimiento del PIB en los 
dos años 1993-95 giró en torno a la 
media de la Unión, pero cayó el em­pleo. En otros Estados miembros 
que tenían una tasa parecida de cre­
cimiento (Bélgica, España, Francia, 
el Reino Unido y, especialmente, los 
Países Bajos) el empleo aumentó. 
La necesidad de aumentar el creci­
miento creador de empleo es uno de 
los objetivos prioritarios de la estra­
tegia europea para el empleo; su 
objeto es asegurar que el crecimien­
to de la producción conseguido se 
traduzca en un mayor número de 
empleos. En otras palabras, el obje­
tivo de la política comunitaria no es 
simplemente conseguir el creci­
miento del PIB por sí mismo sino 
como medio para crear empleo que 
proporcione trabajo a los parados y 
a aquellos que están desmotivados 
para buscar trabajo por la falta de 
oportunidades de empleo. No está 
pensada para frenar el aumento de 
la productividad; al contrario, el ele­
vado crecimiento de la productivi­
dad es un requisito previo para 
mejorar la competitividad de la eco­
nomía y para aumentar la prosperi­
dad. La creación de empleo en las 
PYME constituye un ejemplo de 
ello. Durante el periodo 1993-95, 
un 10% del incremento del volumen 
de ventas de las PYME coincidió con 
un aumento del empleo de más del 
5%, mientras que un incremento si­
milar del volumen de ventas de las 
empresas grandes sólo contribuyó a 
aumentar el empleo un 3%. 
El crecimiento del empleo observa­
do últimamente en la Unión, inclu­
so en los países que mejor han 
conseguido traducir el crecimiento 
en un aumento del número de pues­
tos de trabajo, está muy por debajo 
de los resultados conseguidos en 
EEUU, cuyo PIB sólo aumentó algo 
más entre 1993 y 1995, pero cuya 
población ocupada aumentó por tér­
mino medio más del 2% al año, en 
comparación con Europa en su con­
junto, donde ésta sólo experimentó 
un leve aumento. Esta diferencia se 
debe, en parte, al hecho de que 
mientras que en EEUU el creci­
miento de la producción se ha man­tenido continuo desde 1991, la eco­
nomía europea se encuentra en las 
etapas iniciales de la recuperación. 
Sin embargo, se debe principalmen­
te a la diferencia subyacente en 
cuanto a la tasa neta creación de 
empleo correspondiente a cualquier 
crecimiento dado del PIB, que ha 
sido mucho más alta a largo plazo 
en EEUU que en Europa. 
Se han presentado varios análisis 
de esta diferencia de intensidad de 
empleo del crecimiento, aunque 
existen discrepancias sobre el peso 
relativo que tienen los diversos fac­
tores que inciden en el mismo. Dos 
elementos importantes son, prime­
ro, las importantes pérdidas de em­
pleo registradas en Europa a largo 
plazo en la agricultura y en la indus-
tria manufacturera, consider­
ablemente mayores que las 
registradas en EEUU, y que suelen 
atribuirse más al crecimiento ma­
yor de la producción estadouniden­
se que a un crecimiento menor de la 
productividad, así como a su mayor 
competitividad y dinamismo. 
El segundo elemento es la mayor 
tasa de creación neta de empleo lo­
grada en EEUU en el sector de ser­
vicios, donde el crecimiento de la 
producción (o del valor añadido) no 
ha diferido mucho del registrado en 
Europa. El crecimiento altamente 
creador de empleo de la economía 
americana en su conjunto se debe a 
la elevada tasa de crecimiento del 
empleo en relación con la produc­
ción del sector. Hay diferencias, sin 
embargo, tanto en la importancia 
del crecimiento del empleo en el sec­
tor de servicios como en la medida 
en que los servicios son prestados 
privada o públicamente (véase más 
adelante). Estos resultados en ma­
teria de empleo también obedecen al 
bajo índice de aumento salarial me­
dio o al bajo incremento de los costes 
laborales globales, así como a un 
conjunto de factores como son el au­
mento de las diferencias salariales 
en el extremo inferior de la escala de 
salarios, especialmente durante ios 
- 10 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
an OH 70 y 80, junto con un mejor 
funcionamiento de los mercados de 
servicios. Esta flexibilidad de la es­
cala salarial, combinada con la baja 
cobertura y las limitaciones del sis­
tema del seguro de desempleo, que 
obliga a los parados a trabajar con 
cualquier salario, es un factor im­
portante que explica la creación de 
empleos de baja productividad en el 
sector de servicios de EEUU. 
La necesidad de 
tomar medidas 
Así pues, no podemos cejar en la 
persecución de la estrategia euro­
pea del empleo ni contentarnos con 
el ligero retroceso del paro observa­
do desde 1994. Es necesario conti­
nuar con la modernización de 
Europa, haciendo uso de todo el po­
tencial que ofrece la Unión. 
- El establecimiento del Mercado 
Único, de 370 millones de con­
sumidores, está dando lugar a 
la creación de la mayor econo­
mía del mundo en términos de 
PIB y de poder adquisitivo. La 
armonización de la legislación 
en diferentes ámbitos, la supre­
sión de las trabas comerciales y 
la libre circulación de los facto­
res de producción en el ámbito 
de los servicios, los contratos 
públicos y los mercados finan­
cieros, han impulsado el comer­
cio intracomunitario y son, por 
lo tanto, un factor más en la 
modernización de la economía, 
el crecimiento y la creación de 
empleo en Europa. Es necesario 
continuar este proceso, mejo­
rarlo y sacar el máximo partido 
de sus ventajas. La cooperación 
insuficiente entre los Estados 
miembros en materia de fiscali-
dac! especialmente la indirecta, 
que requiere decisiones unáni­
mes- se perfila ahora como uno 
de los principales obstáculos 
para la compatibilidad entre un 
sólo mercado y 15 mercados di­
ferentes y descoordinados que tienen diferentes alaternas tri­
butarios. La infraestructura de 
Europa también debe evolucio­
nar para alinearse con el mer­
cado único, dejar de ser un mo­
saico de redes nacionales para 
convertirse en una verdadera 
red transeuropea de transpor­
tes, energía y telecomunicacio­
nes. Esta economía común, 
aprovechada como es debido, 
ofrece un margen de crecimien­
to y de creación de empleos que 
ningún país podría lograr ac­
tuando aisladamente. 
La unión monetaria europea 
deparará las condiciones para 
un crecimiento sostenido y un 
desempleo reducido. La obliga­
ción de mantener la convergen­
cia mejorará las condiciones 
para adoptar una combinación 
de políticas equilibrada. El 
marco macroeconómico estable 
impulsará las inversiones y el 
consumo privado. Además, la 
unión monetaria permitirá que 
se realice el pleno potencial del 
mercado interno. La supresión 
definitiva de las distorsiones de 
los tipos de cambio aumentará 
la transparencia de los precios, 
la competencia y la eficiencia. 
Es necesario proseguir con la 
modernización de los sistemas 
de empleo de Europa. Ha desa­
parecido el viejo sistema de tra­
bajo de producción en serie, 
principalmente masculino y ba­
sado en una cualificación única. 
La economía moderna está ba­
sada en el conocimiento; en ella 
la información y la tecnología 
desempeñan un papel crucial 
en la reestructuración de la or­
ganización de trabajo, una eco­
nomía basada en las cualifica­
ciones y la versatilidad de las 
personas. Cada año desaparece 
al menos un 10% de todos los 
puestos de trabajo que son sus­
tituidos por otros nuevos, en 
nuevos procesos, en nuevas em­
presas, que requieren nuevas cualificaciones. Pero los rápidos 
cambios del lado de la demanda 
del mercado de trabajo no son 
contestados con la adopción de 
unas medidas adecuadas en el 
lado de la oferta que mejoren el 
desarrollo de las cualificaciones 
de la población activa. En ese 
mercado de trabajo de dos velo­
cidades radica una de las cau­
sas del problema del empleo en 
Europa. A largo plazo, la com­
petitividad de la economía euro­
pea dependerá, por tanto, de un 
planteamiento nuevo y coordi­
nado, donde la inversión en 
recursos humanos, en la forma­
ción y el reciclaje, en la reinser­
ción de los parados mejorará la 
calidad de la oferta de cualifica­
ciones y la flexibilidad del mer­
cado de trabajo. 
Este cambio estructural garantiza­
ría el crecimiento sostenido del em­
pleo a medio y largo plazo. El 
esfuerzo debería complementarse 
con una evolución apropiada de los 
costes laborales. Además, también 
deberían proporcionarse suficientes 
perspectivas de colocación, sobre 
todo en el sector de servicios, al seg­
mento de la población activa que no 
tiene esperanzas razonables de ad­
quirir cualificaciones elevadas. 
Esto, en particular, permitirá a la 
economía europea hacer frente al 
reto y a las oportunidades que pre­
sentan la creciente mundialización 
y competencia de los países de re­
ciente industrialización, no sólo los 
del sureste asiático sino también los 
de Europa central y oriental. El 
acceso a nuevos mercados ofrece 
oportunidades que deberán dar lu­
gar a la creación de empleo. El reto 
consiste en desarrollar nuevos ám­
bitos de especialización y nuevos 
ámbitos de creación de empleo que 
ocupen el lugar de aquellas activi­
dades cuyo principal elemento de 
competencia con esos países sea el 
coste laboral y donde la creciente 
mundialización de la producción en 
los sectores de bajos costes laborales 
de la Unión podría conducir a unos 
- 11 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
niveleH de desempleo aún man ;»M,OH 
y a una creciente presión para que 
se introdujeran medidas proteccio­
nistas en estos sectores. 
Creación y 
destrucción 
de empleo 
En 1995 las características secto­
riales del crecimiento del empleo 
eran muy semejantes en toda la 
Unión: la mayor parte de la ganan­
cia neta de empleos procedía de los 
servicios a las empresas, la sanidad, 
la educación, los servicios de ocio y 
personales y el sector medioam­
biental, y las pérdidas de empleos se 
daban, como en el pasado, en la 
agricultura y, en la mayoría de los 
Estados miembros, en la industria 
manufacturera (salvo la fabricación 
de instrumentos de precisión, en 
parte vinculada al crecimiento de la 
protección ambiental). Esto conti­
núa una tendencia de largo plazo 
que es igualmente evidente en 
EEUU y en Japón. En estas dos 
economías, los sectores de actividad 
en los que más ha crecido el empleo 
son prácticamente los mismos que 
en Europa, al igual que los sectores 
en los que ha disminuido o apenas 
ha variado. Hay diferencias, sin em­
bargo, en la envergadura de los 
cambios. 
Durante el último ciclo económico, 
parece que el empleo en las PYME 
se ha mantenido bien. De 1988 a 
1990, en que el empleo aumentó en 
todas las categorías de empresas, la 
expansión fue más importante en 
las PYME. A partir de 1991, el em­
pleo siguió aumentando en las 
microempresas (menos de 10 traba­
jadores). En las empresas pequeñas 
(10^9) y medianas (50-249) el ni­
vel de empleo se mantuvo constan­
te, mientras que en las grandes 
empezó a caer. No obstante, desde 
la reactivación el empleo en las 
grandes empresas se ha recuperado 
de forma substancial. De 1980 a 1993 He ganaron en 
Europa 18 millones de puestos de 
trabajo adicionales en el sector de 
servicios, frente a los 22 millones 
ganados en EEUU. En términos 
proporcionales, el crecimiento del 
empleo en EEUU superaba al de 
Europa en un tercio. Los servicios 
colectivos (sanidad, servicios socia­
les y educativos), así como las 
actividades de recreo y ocio, contri­
buyeron al empleo en casi un 1% 
anual en EEUU y alrededor del 
0,5% en Europa y en Japón. Entre 
los restantes sectores, los únicos 
que proporcionaron una substan­
cial creación neta de empleo en 
Europa y EEUU fueron los servicios 
a las empresas, el comercio, la hos­
telería y la restauración. 
En la industria y en la agricultura 
fue mayor la diferencia entre 
Europa y EEUU, y aún más entre 
Europa y Japón. En Europa se per­
dieron en estos dos sectores 13 mi­
llones de empleos. En EEUU se 
perdieron menos de 2 millones, y 
en Japón hubo un ligero aumento. 
Estas diferencias se deben princi­
palmente a los cambios registrados 
por el empleo en la industria dado 
que en la agricultura el empleo 
descendió en las tres economías, 
aunque en diferente medida. En 
términos cuantitativos, las pérdi­
das de empleos en estos dos secto­
res pesan más en los peores 
resultados de la gestión del empleo 
en Europa comparado con EEUU 
que la menor tasa de creación de 
empleos en el sector de servicios: 
de haber aplicado el mismo ritmo 
de creación de empleo en los servi­
cios que en EEUU, la UE habría 
creado 7 millones de empleos adi­
cionales, cuando en realidad la in­
dustria manufacturera destruyó 
6 millones más que en EEUU y la 
agricultura y la construcción, jun­
tos, perdieron otros 4 millones. 
Estos mejores resultados de EEUU 
en materia de empleo en la indus­
tria, a diferencia de lo que ocurre en 
los servicios, se deben enteramente a un muy Huperior crecimiento de la 
producción y no a un crecimiento 
menor de la productividad. Efecti­
vamente, esta última también ha 
aumentado en Europa durante los 
últimos 15 años, ayudando así, con 
la considerable devaluación del 
dólar frente a las otras monedas, a 
impulsar la competitividad de los 
productores estadounidenses en los 
mercados nacionales y de exporta­
ción y a apuntalar la expansión de 
la producción. 
En los servicios, por otra parte, el 
crecimiento de la producción en 
EEUU y Europa parece haber sido 
básicamente igual; en este caso, la 
expansión del empleo refleja un cre­
cimiento de la productividad mucho 
menor en EEUU o, dicho de otra 
forma, un crecimiento con mayor 
intensidad de empleo. No obstante, 
no parece que este hecho se deba a 
que la tasa de incremento de los 
salarios reales medios fuera menor 
en el sector de servicios de EEUU; 
ésta (4% durante el periodo 
1984-94) no ha sido mucho menor 
que en Europa (4,5%). También 
puede atribuirse al aumento de la 
dispersión de los salarios -sobre 
todo en el extremo inferior de la 
escala salarial- durante los años 
1970 y 1980, durante los cuales pa­
rece que un elevado porcentaje de 
los nuevos empleos creados en el 
sector de servicios de EEUU se des­
tinó a trabajadores poco remunera­
dos y poco cualificados. 
En los años 90, sin embargo, parece 
que se ha invertido la tendencia en 
EEUU: la evidencia sobre la locali­
zation sectorial de los nuevos pues­
tos de trabajo en Estados Unidos 
induce a pensar que el crecimiento 
del empleo se ha concentrado en las 
actividades de alta cualificación. En 
efecto, el 68% del crecimiento neto 
del empleo a tiempo completo regis­
trado entre 1994 y 1996 se produjo 
en las categorías cuyos salarios eran 
superiores a la mediana, mientras 
que el 52% correspondió al 30% su­
perior del escalafón profesional. 
12 
Hacer frente at reto del empleo: problemas y políticas 
ftHte fenómeno ha ¡do aocmpahado 
de un cambio de política en EEUU 
que ahora hace mucho más hincapié 
en la necesidad de mejorar la cali­
dad de los empleos, sobre todo en las 
actividades de baja cualificación: de 
ahí los esfuerzos de la Administra­
ción estadounidense por mejorar y 
extender la formación y la emplea-
bilidad. Esta convergencia de plan­
teamientos en las políticas de 
empleo quedó reflejada en las con­
clusiones de la Cumbre del Empleo 
del G7 celebrada en Lille. 
Movilidad sectorial y 
rotación laboral 
Al igual que en EEUU, en Europa 
la envergadura de la creación y pér­
dida de empleo que se produce cada 
año es sustancial, pues supera con 
mucho los cambios netos del empleo 
que generalmente suelen acaparar 
la atención. En la Unión, por térmi­
no medio 1 de cada 8 personas que 
tienen trabajo no trabajaban en 
absoluto un año antes o no trabaja­
ban en el mismo sector. Sumando el 
número de personas que cambian 
de trabajo dentro de un mismo sec­
tor se obtiene una rotación laboral 
anual de aproximadamente 1 de 
cada 6, proporción similar a la de 
EEUU; en algunos Estados miem­
bros como España, Dinamarca, los 
Países Bajos o el Reino Unido, esta 
proporción es más elevada. 
Sin embargo, el volumen de movi­
mientos de entrada y salida de los 
sectores apenas guarda relación con 
su tasa de crecimiento del empleo o 
no indica ni siquiera si están expan­
diéndose o contrayéndose. Más im­
portantes parecen ser los niveles de 
cualificación exigidos a los trabaja­
dores e, implícitamente, la cantidad 
de formación necesaria para reali­
zar el trabajo. En la agricultura, por 
tanto, la rotación laboral (referida 
únicamente a los trabajadores asa­
lariados) asciende al 20-25% anual, 
mientras que en la hostelería es casi 
del 30%. En cambio, en la banca, los Heguroa y la administración públi­
ca, donde los niveles de estudios y 
de formación exigidos son por tér­
mino medio notablemente mayores, 
solamente un 9% de los asalariados 
tiende a ser nuevo en el sector cada 
año. Esto se debe en cierta medida 
a las dificultades que encuentran 
las personas para cambiar de profe­
sión (y no tanto de de un trabajo a 
otro similar en un sector diferente) 
en una serie de países, dificultades 
que parecen ser una fuente de infle-
xibilidad del mercado de trabajo. 
Cabe preguntarse, sin embargo, si 
el aumento del número de hogares 
en los que hay dos personas que 
trabajan no contribuye también a 
limitar la movilidad geográfica. 
La necesidad de 
tomarmedidas 
La experiencia comparativa de 
Europa y de EEUU en términos de 
crecimiento del empleo plantea una 
serie de preguntas sobre políticas 
que no tienen fácil respuesta. 
- EEUU ha logrado generar más 
empleos y e instaurar una tra­
yectoria de crecimiento más ge­
neradora de empleo. Las razo­
nes de este éxito y las lecciones 
que de él pueden sacar los 
Estados miembros de la Unión 
Europea siguen siendo objeto 
de debate y giran en torno a 
factores sociales, políticos, cul­
turales y económicos. Aunque, 
en comparación con Europa, la 
dispersión de salarios existente 
en el extremo inferior de la es­
cala salarial de EEUU es un 
factor importante, también in­
tervienen otros factores como 
las diferencias en el grado de 
movilidad de los trabajadores 
(por diversas razones) y en la 
regulación de los mercados de 
bienes y servicios. Si bien es 
dudoso que este tipo de diferen­
ciación salarial sea compatible 
con el modelo social europeo, 
existe una creciente coinciden­cia de opiniones en cuanto al 
modo de abordar el problema, 
como se ha visto en la Cumbre 
del Empleo del G7, donde se ha 
señalado que no debía plantear­
se la opción entre empeorar la 
situación del desempleo y au­
mentar la desigualdad salarial. 
Es, sin embargo, indudable que 
hacen falta reformas pragmáti­
cas para suprimir los posibles 
desincentivos a la búsqueda de 
empleo y conseguir unos merca­
dos de trabajo que funcionen 
mejor. En este contexto, la re­
ducción de los costes laborales 
no salariales, sobre todo en el 
extremo inferior de la escala sa­
larial, contribuiría a aumentar 
el empleo. Pero dado que su 
efecto probablemente es limita­
do, importa más satisfacer las 
condiciones necesarias que la 
tasa de crecimiento sea supe­
rior a la tendencia de la produc­
tividad y abordar los otros fac­
tores que puedan obstaculizar 
el potencial de crecimiento de la 
economía europea. 
Por otra parte, aunque la aten­
ción de las políticas tiende a 
centrarse en los sectores de cre­
cimiento como tales y en las 
medidas para estimular el desa­
rrollo de nuevas actividades, 
gran parte del crecimiento insu­
ficiente del empleo en Europa 
se debe a las grandes pérdidas 
de empleos en los sectores en 
declive. La causa de estas pér­
didas no radica en el progreso 
tecnológico ni en la automat­
ización destructores de empleos 
sino en el menor ritmo de creci­
miento de la producción. Esto 
pone de relieve la necesidad de 
mejorar la competitividad y de 
contar con unas condiciones de 
mercado más favorables. 
La magnitud de la rotación la­
boral no indica una excesiva ri­
gidez de los mercados de traba­
jo, al menos entendida como 
limitación indebida de los movi-
13 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y polítidas 
mientos intersectoriales de tra­
bajadores. No obstante, los he­
chos muestran que gran parte 
de estos movimientos corres­
ponden a trabajadores poco 
cualificados y que quizás para 
ellos es más fácil pasar de una 
actividad a otra que para los 
trabajadores que tienen cualifi­
caciones más elevadas y gene­
ralmente más específicas. 
Flexibilidad y 
seguridad de empleo 
En el debate de los últimos años se 
ha citado cada vez más la necesidad 
de aumentar la flexibilidad de los 
mercados de trabajo europeos como 
condición estructural necesaria 
para el crecimiento de la competiti­
vidad y del empleo. El consenso es 
mucho menor en cuanto a qué debe 
entenderse por "flexibilidad", cómo 
debería alcanzarse, y si es un requi­
sito suficiente para el crecimiento. 
Al mismo tiempo, existen sobrados 
indicios de que los mercados de tra­
bajo europeos se están haciendo 
más flexibles en lo tocante a la 
organización del trabajo, el marco 
regulador y la ordenación del tiem­
po de trabajo. 
El número de personas que trabaja­
ban por la noche y en fines de semana 
ha aumentado en los últimos años en 
5 Variación del empleo a tiempo parcial 
y a tiempo completo, 1087-96 
8 r%tW empleo total en 
[database i A ««upo completo 
•A.tiempo parcial 
6 h . _ 
1967 1968 1969 1990 19911982 1993 t994 1999 casi toda la Unión a pesar de las 
reticencias que subsisten al respecto 
(una reciente encuesta realizada a 
los empresarios en cinco países indi­
ca que las empresas tienen dificulta-
des para encontrar personal 
dispuesto a trabajar los sábados), lo 
que indica cierta tendencia hacia 
una organización más flexible del 
trabajo. Al mismo tiempo, en los 
últimos diez años apenas ha cambia­
do la duración media de la jornada 
laboral semanal de las personas que 
trabajaban a tiempo completo; de he­
cho ha aumentado entre 1990 y 1995. 
La reducción de la jornada laboral 
media que hemos presenciado en la 
última década aproximadamente en 
toda la Unión ha sido en parte conse­
cuencia del desplazamiento intersec­
torial del empleo (en especial, la 
pérdida de empleos en la agricultura 
donde se tiende a trabajar muchas 
horas), pero sobre todo del aumento 
del trabajo a tiempo parcial. 
En efecto, la mayor parte del em­
pleo neto creado a principios de los 
años 90 corresponde al trabajo a 
tiempo parcial, tanto de mujeres 
como de hombres, y esta tendencia 
se mantiene en 1995 (gráfico 5). De 
los empleos adicionales masculinos 
eran a tiempo parcial aproximada­
mente un 71%, de los femeninos al­
rededor del 85%. Esto se debe a que 
ha aumentado la flexibilidad del 
mercado de trabajo y a que los dere­
chos laborales de los trabajadores a 
tiempo parcial son a menudo más 
limitados que los de los trabajado­
res a tiempo completo. Además, el 
crecimiento relativamente escaso 
del número de empleos a tiempo 
completo para hombres ha contri­
buido probablemente en gran parte 
a su retirada del mercado de traba­
jo. El gran aumento del trabajo a 
tiempo parcial entre los hombres se 
ha dado en el grupo de edad más 
activo, donde ha aumentado un 50% 
durante el período 1990-95, y una 
proporción significativa de ellos ha 
aceptado un trabajo a tiempo par­
cial porque no encontraba ninguno 
a tiempo completo. De manera análoga, gran parte de 
los empleos creados en 1995 eran de 
carácter temporal. Correspondió al 
empleo temporal la totalidad del in­
cremento del empleo masculino en 
la Unión y sólo algo menos de la 
mitad del incremento del empleo fe­
menino. Mientras que el empleo 
temporal supone una proporción re­
lativamente pequeña de empleo to­
tal en la Unión (alrededor del 12%), 
más del 50% de los parados que 
encontraron trabajo en 1995 inició 
un trabajo temporal. Los menores 
de 25 años que encontraron empleos 
temporales supusieron una propor­
ción ligeramente mayor (el 51% 
comparado con el 45% de los traba­
jadores de 25-49 años). Aunque al­
gunos de estos empleos entrañaban 
un período de formación, la propor­
ción de los parados que accedieron 
al empleo y que fueron beneficiarios 
de una formación en el trabajo fue 
menor que la correspondiente a los 
trabajadores que ya tenían un em­
pleo. Así pues, para la mayoría de 
las personas que anteriormente es­
taban en paro, los empleos tempora­
les eran los únicos disponibles. 
La relación entre el empleo tempo­
ral y el nivel educativo no es unifor­
me en toda la Unión, y no puede 
decirse de manera general que em­
pleo temporal vaya forzosamente 
unido al trabajo poco cualificado. Si 
bien es cierto que en el sur de la 
Unión una parte relativamente ele­
vada de las personas que tienen un 
nivel de estudios bajo tiende a ocu­
par empleos temporales, en el norte 
es más probable encontrar en em­
pleos temporales a personas que tie­
nen un nivel de estudios alto que a 
personas que tienen un nivel más 
bajo. 
La mayoría de los Estados miem­
bros consideran la expansión de los 
contratos de trabajo flexibles como 
un elemento clave del cambio de las 
pautas de empleo, principalmente 
el que se manifiesta en la suaviza-
ción de las normativas sobre el tra­
bajo a tiempo parcial y sobre los 
-14 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
«(mil ¡»l,i»h lempo» ÍJIÜH, pero l.aiiibieii 
en la desregulación de la jornada 
laboral. Otras reglamentaciones, 
sobre todo en materia de contrata­
ción y despido, pueden afectar a la 
creación de empleo y a la rapidez 
con que las empresas ajustan sus 
plantillas en respuesta al cambio. 
En varios Estados miembros se ha 
observado un vínculo específico en­
tre la flexibilización de las condicio­
nes de trabajo y la creación de 
empleo. 
La necesidad de 
tomar medidas 
Si bien estos datos indican que 
existe una mayor flexibilidad en la 
economía europea que hace 
10 años, de momento todavía no se 
nota su repercusión en la creación 
de empleo, lo que podría indicar 
que siguen subsistiendo trabas al 
crecimiento del empleo. Esto lleva 
a preguntarse por qué no se mate­
rializa el potencial de empleo que 
encierran los mecanismos más fle­
xibles de organización del trabajo 
y del tiempo de trabajo. La explica­
ción parece residir en la manera en 
que las empresas acometen la reor­
ganización de la producción y del 
trabajo. Tales medidas a menudo 
se limitan a cambios al margen del 
personal, a través de un aumento 
de la utilización de la subcontrata-
ción, de los contratos temporales y 
de los contratos atípicos. Para 
aprovechar plenamente el poten­
cial de empleo de las nuevas for­
mas de organización del trabajo se 
requiere un planteamiento positi­
vo y más amplio, un proceso que 
implique la participación activa de 
los trabajadores. 
~ Cualquier política de redistri­
bution del trabajo depende de 
la suavización de las barreras 
entre los mercados de trabajo 
interior y exterior de manera 
que las personas sin empleo 
puedan encontrarlo y que aque­
llas que trabajen a tiempo par-cm! o con contrato temporal 
puedan encontrar un empleo 
más estable a tiempo completo. 
La introducción de políticas 
para promover la flexibilidad 
como, por ejemplo, aquellas que 
facilitan la contratación de tra­
bajadores a tiempo parcial o 
con contratos de duración de­
terminada plantea interrogan­
tes sobre el papel de la red de 
protección social y de la igual­
dad entre mujeres y hombres. 
Una reducción de la jornada la­
boral que vaya acompañada de 
una reorganización inteligente 
del trabajo puede beneficiar 
tanto al empleador como al tra­
bajador. Debería impulsarse la 
difusión de las innovaciones en 
materia de organización del 
trabajo y del tiempo de trabajo, 
así como de las buenas prácti­
cas en la gestión de los cambios 
organizativos, especialmente en 
el caso de las pequeñas y me­
dianas empresas. También de­
berían realizarse experimentos 
que combinaran las reducciones 
de la jornada laboral con venta­
jas fiscales o disminuciones de 
las cargas sociales, hasta ahora 
bastante limitados y efectuados 
sobre todo a nivel de empresa o 
a nivel local. 
La persistencia de rigideces en 
los mercados de bienes y servi­
cios impide que se realice todo 
el potencial de la flexibilización 
de los mercados de trabajo. Hay 
que identificar estas rigideces y 
adoptar medidas para superar­
las. 
La "empresa de aprendizaje" 
debe imponerse como compo­
nente fundamental de la flexi­
bilidad. Esto requerirá nuevas 
formas de asociación entre las 
empresas, otras organizaciones 
y educadores, para asegurar la 
disponibilidad de las cualifica­
ciones nuevas y cambiantes que 
necesita el mercado. La adqui-Mirion ili* rimliliainoiieM comple­
mentarias durante el tiempo de 
trabajo puede hacer una contri­
bución más importante a la fle­
xibilidad que las reducciones de 
la jornada laboral propiamente 
dicha. 
La capacidad de las empresas 
para adaptarse a los cambios de 
las tecnologías y al mercado de­
pende de la eficacia de su orga­
nización a la hora de explotar 
los recursos inmateriales, en 
particular la investigación y el 
desarrollo, la innovación y la 
formación permanente. Para 
responder a este desafío y al 
mismo tiempo mantener un 
equilibrio entre flexibilidad y 
seguridad de empleo, las em­
presas deben estar organizadas 
de tal modo que puedan ofrecer 
a todo el personal un acceso 
permanente al conocimiento y a 
la información para así mejorar 
su capacidad de adaptación y su 
empleabilidad. 
La empleabilidad de la mano de 
obra debe reforzarse continua­
mente a través de la formación. 
De lo contrario, a medida que 
las empresas multiplican sus 
contratos de trabajo más flexi­
bles, y también más precarios, a 
fin de ajustarse rápidamente a 
los cambios de la demanda de 
mano de obra, puede debilitarse 
la motivación para invertir en 
formación. Las grandes empre­
sas japonesas invierten en for­
mación en sistemas de empleo 
vitalicio de manera que la ren­
tabilidad de la formación se 
conserva dentro de la empresa. 
En Europa la flexibilidad no 
debe definirse en términos de 
creciente inestabilidad del em­
pleo. La capacidad de las em­
presas para adaptarse a los 
cambios del mercado y de las 
tecnologías depende de la exist­
encia y de la cooperación de un 
núcleo de mano de obra cualifi­
cada. 
15 
;:•; <?•.• , .-. ., <..;. ...... .. ,Ut, ' • .* ...» • r U ... - ,. . .. ,;¡..í 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
- Un concepto europeo de seguri­
dad de empleo debería hacer 
mayor hincapié en la empleabi­
lidad de los trabajadores en el 
mercado de trabajo que en la 
seguridad en su empleo actual, 
y promover así la flexibilidad y 
la aceptación del cambio como 
parte del proceso de aumento 
de la productividad y de crea­
ción de empleo. 
- La mayor flexibilidad en un 
contexto de empleabilidad y se­
guridad de empleo necesitará 
de la existencia de un nivel ade­
cuado de protección social. La 
experiencia de algunos países 
demuestra que es posible man­
tener flexible una economía 
combinando una política de 
mercado de trabajo activa y efi­
ciente con unos niveles eleva­
dos de protección social. Unos 
niveles altos de producción pue­
den proporcionar un sistema 
basado en el consenso sobre la 
función y las obligaciones res­
pectivas de la política del mer­
cado de trabajo, de los empresa­
rios y de los trabajadores para 
lograr que los mercados sean 
flexibles. Las últimas tenden­
cias de la política del mercado 
de trabajo de Dinamarca pro­
porcionan un ejemplo de tal 
planteamiento de consenso. La 
experiencia danesa también de­
muestra, sin embargo, que un 
sistema de este tipo debe com­
plementarse con controles y 
normas de aplicación estrictos 
para limitar su coste presu­
puestario y evitar que reduzca 
significativamente los incenti­
vos para trabajar. 
Es necesario replantear de raíz to­
dos los sistemas pertinentes del 
mercado de trabajo -protección del 
empleo, tiempo de trabajo, protec­
ción social y seguridad e higiene-
para adecuarlos a un mundo labo­
ral que estará organizado de forma 
diferente, en el cual es preciso re-
formular el concepto de seguridad de empleo para los trabajadores, 
pensar más en la seguridad que 
dan la empleabilidad y el mercado 
de trabajo que en la seguridad del 
puesto de trabajo del individuo. 
Debería dejar de centrarse la aten­
ción en el debate simplista sobre 
regulación-desregulación y perse­
guir un nuevo equilibrio entre 
flexibilidad y garantía de emplea­
bilidad, con ventajas tangibles 
para trabajadores y empresarios. 
Uno de los factores que han contri­
buido al escaso nivel de confianza 
de los consumidores y a ensombre­
cer las perspectivas de recupera­
ción es la difundida sensación de 
inseguridad no sólo de los desem­
pleados sino también de los traba­
jadores que tienen empleo. 
Cualificaciones para 
el futuro 
Los avances tecnológicos y la com­
petencia entre las empresas esti­
mulan la velocidad del cambio 
estructural. Dentro de diez años, el 
80% de la tecnología que utiliza­
mos hoy en día habrá quedado ob­
soleto y será reemplazado por 
tecnologías nuevas, más avanza­
das. Para entonces, el 80% de los 
trabajadores desempeñará sus 
funciones tras haber seguido 
10 años de educación y formación 
reglada. 
La tendencia hacia una mayor cua­
lificación de la mano de obra es 
inexorable. Entre 1983 y 1991 el 
número de trabajadores clasifica­
dos como directivos, profesionales 
y técnicos aumentó anualmente 
más del 25%, mientras que el cre­
cimiento total del empleo fue de 
sólo un 1% al año. En 1995 conti­
nuó en la Unión el desplazamiento 
del empleo hacia las actividades 
que exigen un mayor nivel de cua­
lificación. El crecimiento del em­
pleo en estas actividades supuso la 
mayor parte del aumento del em­
pleo tanto de hombres como de mu­
jeres registrado durante el año. Un alto nivel de estudios no es, em­
pero, una garantía de empleo. En 
todos los Estados miembros hay una 
creciente proporción de desemplea­
dos que tienen niveles de estudios 
más elevados. Los motivos de esta 
aparente paradoja son varios. 
Probablemente el aumento general 
de los niveles educativos entrañará 
un aumento de la proporción de de­
sempleados que tienen unas cualifi­
caciones más elevadas. Aunque está 
aumentando el nivel de estudios, en 
muchos casos la enseñanza y la for­
mación recibidas no coinciden con 
las cualificaciones requeridas en el 
sentido de un abanico más amplio 
de cualificaciones y de una mayor 
flexibilidad. 
La pauta del cambio sectorial del 
empleo tiene implicaciones impor­
tantes para los niveles de cualifica­
ciones y de estudios requeridos a los 
trabajadores. Los sectores donde la 
expansión del empleo es más rápida 
son, por regla general aunque no 
siempre, aquellos en que los traba­
jadores poseen un nivel de estudios 
y formación relativamente alto, 
mientras que los sectores en los que 
el empleo está disminuyendo tien­
den a ser aquellos en los que los 
niveles de educación y formación 
son relativamente bajos. Si en los 
sectores en declive alrededor de un 
45% de los trabajadores que en la 
Unión contaban con empleo no ha­
bía pasado de la escolaridad básica 
y solamente el 13% tenía títulos uni­
versitarios o equivalentes, en los 
sectores en expansión sólo el 27% 
tenía escolaridad básica y el 35% un 
título universitario, aun cuando 
este grupo de sectores incluye la 
hostelería y la restauración, donde 
se encuentran los niveles educati­
vos más bajos. 
Por otra parte, independientemente 
de que el sector está en expansión o 
en declive, el riesgo de perder el 
empleo es mucho mayor para las 
personas que tienen un bajo nivel de 
estudios que para las que poseen 
una cualificación más elevada. Esto 
-16-
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
tiene la implicación manifiesta de 
que las tendencias sectoriales 
refuerzan las tendencias profesio­
nales dentro de los sectores, redu­
ciendo la demanda de trabajadores 
poco cualificados y aumentando la 
de trabajadores que tienen niveles 
de estudios más altos. 
Durante los últimos años los 
Estados miembros han tomado 
muchas medidas para mejorar la 
estructura, la calidad, y la pertinen­
cia de la formación profesional, tan­
to para los ocupados como para los 
parados (gráfico 6). 
Se ha utilizado una amplia varie­
dad de instrumentos para promo­
ver la inversión en la formación de 
las personas que tienen empleo, 
entre los cuales cabe citar los im­
puestos de formación (Irlanda), la 
inversión obligatoria en formación 
(Francia), la bonificación fiscal o la 
reducción de las cotizaciones socia­
les (Francia, los Países Bajos). Una 
medida muy extendida es la pro­
moción de la licencia de formación 
(Bélgica, Dinamarca, Alemania, 
Francia, Portugal, Finlandia, 
Suecia). 
Todos los Estados miembros tam­
bién tienen una amplia variedad de 
programas de formación para los de­
sempleados; en la mayoría de ellos, 
la promoción de la participación en 
estos programas es la piedra angu­
lar de la puesta en marcha de las 
políticas del mercado de trabajo 
(véase más adelante). A pesar de 
ello, sin embargo, hay indicios de 
que la proporción de desempleados 
de 25-59 años que adquieren forma­
ción ha disminuido ligeramente du­
rante los últimos 3 años: ha pasado 
de 7,1% a 6,9%. 
A pesar de estas mejoras, no está 
claro que e^ ritmo actual de desarro-
lio de los recursos humanos y ios 
mecanismos institucionales exis­
tentes le basten a Europa para estar 
a la altura de los desafíos globales 
del siglo XXI. La necesidad de 
tomar medidas 
Así pues, el desafío para la política 
es doble: primero, dar un salto 
cuantitativo en la inversión en re­
cursos humanos para aumentar el 
nivel general de las cualificaciones 
y estar en línea con la tendencia 
hacia empleos de mayor cualifica­
ción. Esto requiere un sistema de 
educación y formación de mayor 
calidad y guiado por el mercado, 
así como una mejora substancial 
de la eficiencia y pertinencia de los 
sistemas actuales. En segundo lu­
gar, la mano de obra debe ser capaz 
de responder a las necesidades del 
continuo cambio estructural. Para 
ello hacen falta acciones de dos ti­
pos: para los desempleados y para 
aquellos que buscan su primer em­
pleo; y para los que ya tienen em­
pleo, que constituyen la mayor 
parte de la mano de obra. 
- En un mercado de trabajo nece­
sitado de cualificaciones cada 
vez mayores, son demasiados los 
desempleados insuficientemente 
cualificados. La gente que tiene 
una formación obsoleta o inade­
cuada encuentra dificultades 
para reinsertarse en el trabajo. 
El aumento del nivel general de 
cualificación implica que los tra­
bajadores que tienen menos es­
tudios se quedarán todavía más 
rezagados y estarán más ex­
puestos al riesgo de exclusión so­
cial. Es necesario realizar espe­
ciales esfuerzos para aumentar 
sus niveles de cualificación y 
permitirles así competir con ma­
yor eficacia en un mercado 
de trabajo cada vez más compe­
titivo. 
- Pero el desafío incluso mayor re­
side en el reciclaje de los traba­
jadores ya ocupados para adap­
tarse a las nuevas exigencias. 
Esto es especialmente importan­
te en el caso de los trabajadores 
menos cualificados, para quie­nes la actualización y ampliación 
de cualificaciones mientras tra­
bajan podría ser la inversión 
más importante y rentable para 
prevenir el paro de larga dura­
ción y para mejorar la empleabi­
lidad. La mayor parte de la for­
mación y del reciclaje se 
organiza para los jóvenes (véase 
más adelante), y no tanto para 
aquellos que tienen empleo o que 
han trabajado durante 10, 20 ó 
30 años y que han perdido su 
empleo. 
Las mejoras del contenido y de 
los métodos de impartir la for­
mación deben ser el resultado de 
la colaboración entre las empre­
sas y la Administración, para 
conseguir una mayor vinculación 
con las necesidades de los traba­
jadores. Las empresas deben re­
conocer su función como forma-
doras de su fuerza laboral y la 
oferta pública de formación debe 
responder a las necesidades de 
las empresas y a los deseos de 
los trabajadores. 
Mejorar el nivel de cualificación 
de la mano de obra implicará 
una revisión profunda de la en­
señanza y de la formación para 
estar a la par con la revolución 
de la tecnología de la informa­
ción y seguir el ritmo del avan­
ce tecnológico en los años veni-
6 Población de 25*59 años según el nivel 
de estadios, 1995 
B Estudios universitarios 
25-9 30-4 35-9 tO-4 
17 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
deros. Esto implica a su vez 
una nueva interacción entre 
trabajo y formación, en lugar de 
la antigua interacción entre 
trabajo y no trabajo. De basarse 
en la enseñanza, el sistema 
educativo debe pasar a basarse 
en el aprendizaje. Las empre­
sas deben ofrecer más aprendi­
zaje a través de la práctica. A 
los desempleados se les debe 
ofrecer reciclaje y no paro de 
larga duración y pérdida de 
cualificaciones. 
Detener el retroceso en la parti­
cipación en el mercado de tra­
bajo de los trabajadores de más 
edad, particularmente los hom­
bres, es un desafío importante. 
Muchos de los trabajadores que 
se acogen a la jubilación antici­
pada son los menos cualifica­
dos, a menudo después de un 
extenso período de paro de lar­
ga duración. Es como si la so­
ciedad no supiera ni le importa­
ra qué hacer con ellos. La competitividad futura de la eco­
nomía y de la mano de obra eu­
ropeas depende de la perma­
nencia de esta gente en el 
empleo. Los esfuerzos por mejo­
rar las cualificaciones y las po­
sibilidades de empleo deberían 
concentrarse en mayor medida 
en este grupo. 
Europa deberá desarrollar una 
nueva arquitectura de educación y 
formación permanentes, prestan­
do una atención especial a las 
mujeres, pero también dirigida de 
forma más eficaz a las personas de 
edad y a las que tienen discapaci­
dades. Este esfuerzo se está 
iniciando en estos momentos con el 
Año Europeo 1996 de la Educación 
y de la Formación Permanentes y 
con el Libro Blanco sobre la ense­
ñanza y el aprendizaje de la 
Comisión. No obstante, lo más ur­
gente es detener la creciente obso­
lescencia de las cualificaciones de 
la población activa adulta, tanto de 
los que aún trabajan como de los 
7 El paro juvenil en los Estados miembros» 1990 y 1995 
DK 0 OB E f « I i. NL A P FI S UK Et6 B OK D OU ï P IR I L »A M 
% de ia población activa, 15-24 % de la población, 15-24 que se han retirado de la vida 
activa. 
Objetivos 
estructurales de 
la política de empleo 
La estrategia de empleo de Essen 
subrayaba la prioridad que debía 
darse a determinados colectivos 
desfavorecidos en el mercado de tra­
bajo: jóvenes, desempleados de 
larga duración y mujeres desem­
pleadas. 
Posteriormente, en el Informe 
Único presentado en la Cumbre de 
Madrid y en el Informe Provisional 
presentado en la Cumbre de 
Florencia la estrategia se ha desa­
rrollado y se ha traducido en tres 
objetivos estructurales. 
- Integración de los jóvenes en la 
vida activa: hay que proporcio­
nar a todos los jóvenes el nivel 
de educación, formación y expe­
riencia laboral necesario para 
que resulten empleables; 
- Prevención del desempleo de 
larga duración: todos los desem­
pleados deben tener la oportu­
nidad de reciclarse y de reinser-
tarse antes de llegar al punto 
de paro de larga duración. 
- Generalización de la igualdad de 
oportunidades en todas las polí­
ticas de empleo: debe perseguir­
se una política activa para supri­
mir la segregación del mercado 
de trabajo planteando el trabajo 
a tiempo parcial como medida de 
transición y de conciliación de la 
vida familiar y laboral para 
hombres y mujeres. 
El propósito de estos objetivos no es 
limitar las políticas a determinados 
colectivos. Al contrario: su finalidad 
es llegar a una política amplia para 
lograr que todo el mercado de traba­
jo consiga trabajar mejor. 
18 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
La integración 
de los jóvenes en 
el mercado de trabajo 
Con una media superior al 20%, el 
desempleo juvenil sigue siendo el 
doble del desempleo adulto. La 
diferencia entre ambos grupos, que 
en la segunda mitad de la década 
de 1980 se redujo considerable­
mente con la regresión del desem­
pleo, volvió a aumentar con la 
recesión económica de principios 
de la década de 1990. No obstante, 
sigue siendo menor que diez años 
atrás, y el número de jóvenes afec­
tados es mucho más reducido por ir 
unida la reducción de la participa­
ción al descenso de la población de 
jóvenes (gráfico 7). 
El número de jóvenes que entró en 
la población activa de la Unión en 
1995 habría caído de forma natural 
aunque no hubiera disminuido la 
participación, porque el tamaño de 
este grupo de edad está menguan­
do en la mayoría de los Estados 
miembros. En 1995 este hecho de­
mográfico por sí solo ya redujo el 
tamaño de la población activa jo­
ven en un 1% aproximadamente; si 
a ello se añade el efecto de la par­
ticipación, el declive se situó en 
torno al 3% sólo en ese año. A dife­
rencia de lo que ocurre en otros 
grupos de edad, estas tendencias 
son compartidas por hombres y 
mujeres. 
Gran parte de la actuación de los 
Estados miembros para mejorar 
las perspectivas de empleo de los 
jóvenes intenta proporcionar opor­
tunidades para adquirir las cuali­
ficaciones y las titulaciones 
requeridas por el mercado de tra­
bajo y evitar así el desempleo. Las 
medidas van encaminadas, en par­
ticular, a reducir el número de jó­
venes que abandonan el sistema de 
educación o de formación prematu­
ramente con una titulación escasa 
o nula. Algunos Estados miembros garan­
tizan un puesto de formación a los 
jóvenes que lo desean al término de 
la escolaridad obligatoria (los 
Países Bajos, el Reino Unido). Otros 
Estados miembros aseguran la 
existencia de un número mínimo de 
plazas en los centros de enseñanza 
secundaria superior para que cual­
quiera que desee continuar pueda 
hacerlo (Finlandia, Suecia). Diver­
sos Estados miembros han fijado 
objetivos para aumentar la tasa de 
participación en varios niveles 
(Francia, Italia, España, el Reino 
Unido). Incluso en los Estados 
miembros que cuentan con un siste­
ma de aprendizaje desde hace mu­
cho tiempo se están tomando 
medidas para fortalecerlo o para 
mejorar su imagen ante los empre­
sarios y los jóvenes. Otros Estados 
miembros están elaborando o am­
pliando sus sistemas de formación 
profesional a fin de hacerlos más 
atractivos. 
La necesidad de tomar 
medidas 
Puesto que las tasas de ocupación 
y paro de los jóvenes reaccionan 
con gran rapidez a las tendencias 
generales del mercado de trabajo, 
para que una estrategia de empleo 
juvenil tenga éxito hará falta una 
combinación de medidas para equi­
par adecuadamente a los jóvenes 
de cara al mercado de trabajo y 
políticas para mejorar el funciona­
miento del mercado de trabajo y 
para atacar las causas profundas 
del paro juvenil elevado y persist­
ente. 
- La intervención temprana es la 
clave para evitar que los jóve­
nes caigan en el paro y deriven 
posteriormente en el paro de 
larga duración. Los hechos indi­
can que una persona carente de 
titulación tiene cuatro veces 
más de probabilidades de estar 
desempleada que una persona 
que tenga un título. La política debería concentrar sus esfuer­
zos en la reducción del analfa­
betismo y del fracaso escolar y 
en aumentar los niveles de for­
mación. Algunos países han fi­
jado objetivos cuantitativos y 
plazos para mejorar las normas. 
Donde éstas ya existen, habría 
que apoyarlas con los recursos 
adecuados. 
Por lo que se refiere a los jóve­
nes en paro, las medidas acti­
vas deberían activarse mucho 
antes de lo que generalmente es 
el caso en la actualidad. La ex­
cesiva insistencia en la norma­
tiva legal para poder optar a la 
percepción de prestaciones pue­
de obligar a los jóvenes a entrar 
en un prologando período de es­
pera y aumenta el riesgo de que 
la política activa del mercado de 
trabajo adquiera carácter cura­
tivo y quede subordinada al sis­
tema de prestaciones en lugar 
de hacer un esfuerzo anticipa-
dor para lograr que estos jóve­
nes encuentren trabajo. 
Una vez que los jóvenes entran 
en el mercado de trabajo, hay 
que darles acceso a un paquete 
integrado de asesoramiento y 
orientación y la oportunidad de 
desarrollar las cualificaciones y 
la experiencia necesarias. Una 
forma de conseguirlo es moder­
nizar el modelo de aprendizaje 
cuando éste exista y poner a 
punto programas que reflejen la 
esencia del sistema dual. Para 
los que ya poseen cualificacio­
nes profesionales, lo más impor­
tante es el acceso a empleos que 
les permitan adquirir experien­
cia de trabajo. Parece que los 
países que garantizan una ofer­
ta de experiencia de trabajo o 
de formación han logrado redu­
cir el desempleo juvenil de ma­
nera significativa. 
Es fundamental brindar la posi­
bilidad de adquirir experiencia 
laboral y crear puestos de tra-
19 
Hacer frente, al reto del empleo: problemas y políticas 
bajo de inserción profesional. 
En esto los interlocutores socia­
les tienen un papel esencial que 
desempeñar, y también en el 
desarrollo de formas innovado­
ras de organización del trabajo 
(las interrupciones de la carre­
ra profesional, jubilación pro­
gresiva, etc.) y de jornada labo­
ral flexible para crear salidas 
profesionales adicionales que 
ayuden a la gente joven a inser­
tarse en el mercado de trabajo. 
La prevención y la lucha contra el 
desempleo, y particularmente el de­
sempleo de larga duración de los 
3 millones de jóvenes que ya llevan 
al menos seis meses sin trabajo, re­
quiere adoptar en el mercado de 
trabajo medidas específicas, tem­
pranas y activas que vinculen expe­
riencia de trabajo y oportunidades 
de formación. Estas medidas debe­
rían estar diseñadas para maximi-
zar las oportunidades de empleo a 
largo de toda la vida de este grupo, 
reduciendo el riesgo de que se que­
den en paro más adelante. 
La prevención del 
desempleo de larga 
duración 
En 1995 aumentó el desempleo de 
larga duración en la Unión, pasan-
8 El paro de larga duración en la Unión, 
1986-95 
% de parados • Parados >1 año 
• Parados > 2 años 
1986198719681989199019911992199319941995 do del 48% del total de los desem­
pleados a más del 50% (EUR12). La 
proporción de parados que llevaban 
sin empleo dos años o más aumentó 
todavía más: del 27% a más del 30% 
(gráfico 8). El aumento del desem­
pleo de larga duración ha sido cons­
tante desde 1992, año que con el 
41% marcó el nivel más bajo de los 
10 años anteriores. 
La proporción de personas que han 
conocido un periodo de paro ante­
rior (a menudo de larga duración) es 
mucho mayor entre los actualmente 
desempleados que entre los actual­
mente ocupados. No obstante, pare­
ce que a lo largo del tiempo ha 
aumentado la proporción de traba­
jadores que ha experimentado el 
paro. Alrededor del 45% de los jóve­
nes menores de 25 años de la Unión 
ha experimentado un periodo de 
paro antes o después de iniciar su 
primer empleo. 
El desempleo de larga duración es 
consecuencia de los flujos de entra­
da y salida de la situación de desem­
pleo. Las observaciones hechas en 
algunos Estados miembros indican 
que alrededor del 20% de las perso­
nas que quedan en paro corre peli­
gro de caer en el paro de larga 
duración. 
El desempleo de larga duración 
también conduce a la pérdida de 
cualificaciones. Durante los perio­
dos prolongados de desempleo las 
personas no sólo pierden su confian­
za y autoestima sino también su 
empleabilidad. Este proceso tiene 
consecuencias profundas para el in­
dividuo y para el conjunto de la eco­
nomía. 
La envergadura del desempleo de 
larga duración es un indicador de 
las deficiencias de las políticas eco­
nómicas y de empleo. La situación 
general del empleo explica parte del 
problema, pero igual de importan­
tes son las diferentes estrategias en 
materia de mercado de trabajo. Los 
Estados miembros que aplican una política anticipadora han tenido 
más éxito en la prevención del 
desempleo de larga duración 
(Luxemburgo, Dinamarca, Austria, 
Suecia). 
La mayoría de los Estados miem­
bros han seguido una estrategia 
orientada hacia las prestaciones, 
con un pequeño elemento de políti­
cas activas, que se centran a menu­
do en la curación y no tanto en la 
prevención del desempleo de larga 
duración. Las medidas curativas 
son necesarias e importantes, pero 
si la política de mercado de trabajo 
se limita a estas medidas existe el 
riesgo de enviar señales erróneas a 
los demandantes de empleo, a las 
empresas y a los servicios de em­
pleo, lo cual demora la actuación 
necesaria y así mantiene el desem­
pleo de larga duración o incluso lo 
crea. 
La necesidad de tomar 
medidas 
Es necesario abordar el problema 
del desempleo de larga duración 
desde dos frentes: reinsertar a los 
parados de larga duración en el tra­
bajo y evitar que los parados se con-
viertan en parados de larga 
duración. Este planteamiento obe­
dece a dos consideraciones. En 
primer lugar, las medidas anticipa-
doras pretenden detener los flujos 
de entrada en el paro de larga dura­
ción actuando sobre el número de 
personas en esta situación, sobre la 
duración de los periodos de desem­
pleo y sobre las probabilidades de 
quedarse en paro. Segundo, las me­
didas suelen ser más eficaces en re­
lación con su coste si se actúa 
cuando las personas todavía conser­
van su confianza y su empleabili­
dad. 
- El proceso de reinserción debe­
ría comenzar mucho antes de 
que la persona caiga en el de­
sempleo de larga duración y 
en el desaliento. Los Estados 
-20-
Hacer frente at reto del empleo: problemas y políticas 
miembros deben indicar clara­
mente en sus programas pluria-
nuales la intención de poner en 
práctica este enfoque en el tra­
bajo cotidiano de los servicios 
de empleo. 
La actuación pronta requiere el 
seguimiento sistemático de las 
personas expuestas al riesgo 
del desempleo de larga dura­
ción. Los servicios de empleo lo­
cales deben tener capacidad 
para ofrecer orientación y ase-
soramiento de alta calidad. 
El éxito de la reinserción a me­
nudo va unido a la formación 
para optar a empleos de mayor 
cualificación; una concentración 
más precisa en la demanda de 
cualificaciones de las empresas y 
de la economía local mejora las 
posibilidades del desempleado. 
Las medidas combinadas de 
formación y experiencia laboral 
pueden ayudar a superar las 
reticencias a seguir una forma­
ción, motivar al desempleado de 
larga duración al indicarle posi­
bles oportunidades de coloca­
ción. Los empleadores aprecian 
más la experiencia práctica que 
la formación pura. 
Los mecanismos de creación de 
empleo deben surgir de la coo­
peración activa y de la financia­
ción conjunta de todos los agen­
tes presentes en el mercado de 
trabajo local. Debe hacerse par­
ticular hincapié en la participa­
ción activa de los interlocutores 
sociales. Los programas de 
creación de empleo de escala 
más reducida, dirigidos a las 
comunidades y a los grupos 
más desfavorecidos, a menudo 
ofrecen un mayor potencial y 
resultados más rentables que 
los programas de gran escala. 
De manera más general, las es­
trategias de prevención y de re­
integración que más éxito tie­nen en el intento de atajar el 
desempleo de larga duración y 
la exclusión social dependen del 
desarrollo de estructuras de 
apoyo y de instituciones de ma­
yor alcance (trabajo a tiempo 
completo y a tiempo parcial, 
trabajo por cuenta propia, ense­
ñanza y formación, conciliación 
de la vida familiar y la vida 
profesional). 
- La eficacia y el valor de las polí­
ticas activas del mercado de tra­
bajo para prevenir y luchar con­
tra el desempleo de larga 
duración deberían juzgarse no 
sólo en términos de colocaciones 
a corto plazo sino también en 
términos de empleabilidad a la 
larga. 
- El concepto de mercados de tra­
bajo de transición, con empleos 
de corta duración que ayuden a 
mantener o recuperar la em­
pleabilidad, debería desarrollar­
se como elemento importante de 
una estrategia anticipadora y 
preventiva. 
La intervención rápida es el 
elemento determinante de la lucha 
contra el desempleo de larga 
duración, tanto para la prevención 
como para la reinserción. La propia 
naturaleza del desempleo de lar­
ga duración exige un enfoque 
diferenciado para responder a las 
diversas necesidades de este grupo, 
y debe comprender estructuras de 
apoyo adecuadas, combinadas con 
formación y experiencia laboral, y la 
participación activa de los servicios 
públicos de empleo. 
Promover la igualdad 
de oportunidades 
para mujeres y 
hombres 
La igualdad de oportunidad para 
mujeres y hombres es uno de 
los objetivos principales de la estrategia europea para el empleo. 
Esto se debe en parte al aumento 
de la participación de las mujeres 
en el mercado de trabajo y a su 
creciente importancia en la econo­
mía europea. Así pues, hasta cierto 
punto las mujeres ya experimen­
tan un progreso real, aunque in­
completo, hacia la igualdad de 
acceso, de oportunidades, de condi­
ciones y de retribución. 
La totalidad del crecimiento de la 
población activa registrado durante 
los últimos 20 años corresponde a 
las mujeres, y es probable que se 
mantenga esta tendencia en el futu­
ro. Así, por ejemplo, en el grupo de 
edad 25—49 años, las tasas de acti­
vidad femenina aumentaron duran­
te el breve periodo 1987-1995 del 
63% a algo más del 70% de la pobla­
ción en los Estados miembros (grá­
fico 9). Durante ese período 
aumentaron en todos ellos excepto 
en Dinamarca, Finlandia y Suecia, 
donde aún superan el 80%. El 
aumento ha sido especialmente pro­
nunciado en los países donde el ni­
vel era bajo al comienzo de este 
período, como en España e Irlanda, 
donde pasó del 40% a cerca del 60%. 
La proporción de mujeres ocupadas 
también ha aumentado, salvo en los 
tres Estados miembros nórdicos, en 
los que -especialmente en Finlandia 
y Suecia- ha disminuido más que la 
tasa de actividad. No obstante, tan­
to la tasa de actividad como la tasa 
de ocupación de las mujeres de este 
grupo de edad siguen siendo meno­
res que en EEUU, donde la primera 
se aproxima al 80% y la segunda 
gira en torno al 75%, lo que consti­
tuye una diferencia efectiva en el 
número de mujeres ocupadas (es de­
cir, teniendo en cuenta las diferen­
cias en cuanto al volumen de 
población) de alrededor de 6 ó 7 mi­
llones. 
Mientras que las tasas de 
ocupación y de actividad femeni­
nas han tendido a aumentar a lo 
largo del tiempo, ha ocurrido lo 
contrario con las masculinas. Algo 
-21 
••*i>';if. ,j*-<; •î-tc"*;. Hacer frente al retó del empleo: problemas y políticas 
más del 62% de los puestos de 
trabajo adicionales netos creados 
en la Unión en 1995 fue a parar, 
como en el pasado, a las mujeres, 
debido en cierta medida a la pauta 
sectorial de cambio del empleo: su 
crecimiento está concentrado en 
los servicios, mientras que el 
empleo agrícola y el industrial, 
ocupado predominantemente 
por hombres, continúa disminu­
yendo. 
Los sectores de actividad cuyo em­
pleo está creciendo más deprisa son 
los que cuentan con una parte des­
proporcionadamente alta de mano 
de obra femenina. En la Unión, más 
del 60% de los puestos de trabajo de 
estos sectores está ocupado por mu­
jeres, y un porcentaje similar de los 
empleos de nueva creación va a pa­
rar a las mujeres antes que a los 
hombres. En los sectores en declive, 
en cambio, los hombres constituyen 
más del 70% de la población ocupa­
da. Una proporción importante de 
las mujeres que trabajan en los sec­tores de servicios en expansión 
poseen un elevado nivel de estudios 
y tienen títulos universitarios o 
equivalentes. En efecto, en 1995 
alrededor del 70% de las mujeres 
que tenían ese nivel de formación 
trabajaban en estos sectores, mien­
tras que la cifra correspondiente a 
los hombres que poseían un nivel 
semejante era del 46% solamente. Y 
lo que es quizás más significativo 
todavía, también trabajaba en estos 
sectores de actividad en expansión 
algo más del 40% de mujeres que 
sólo tenían estudios básicos, 
mientras que la cifra correspon­
diente a los hombres era del 14% 
solamente. 
A pesar de esto, el desempleo feme­
nino apenas se ha beneficiado de la 
recuperación económica y sigue 
siendo más alto que el desempleo 
masculino en todos los Estados 
miembros excepto en el Reino 
Unido y en Suecia. En el conjunto 
de la Unión, entre 1994 y 1995 el 
desempleo femenino descendió me* 
9 Tasas do actividad y de ocupación de las 
25-40» en los Estados miembros, 1987 y 1995 
% déte población, 25*4» 
B DK D GR E F IR I L NL A f» FÎ 8 UK £15 
E15 comprende los nuevos Under; FI. S 19B5; S 26-44; barra de la izquierda: 1987; 
barra de la derecha, 1995 nos que el masculino; entre media­
dos de 1995 y la primavera de 1996, 
sin embargo, las tasas de desem­
pleo femenino y masculino subie­
ron lentamente hasta situarse en 
un nivel similar y estabilizarse. 
Alemania constituye la excepción 
al haber registrado un aumento 
mucho más rápido del desempleo 
masculino, si bien esto se debe en 
gran medida a la retirada de un 
elevado número de mujeres del 
mercado de trabajo en la antigua 
Alemania oriental, donde su tasa 
de actividad era especialmente ele­
vada. 
La necesidad de 
tomar medidas 
- La participación continuada de 
las mujeres en el mercado de 
trabajo es un elemento funda­
mental en el desarrollo futuro 
del empleo en Europa habida 
cuenta, sobre todo, de las ten­
dencias demográficas. Los nive­
les elevados de actividad feme­
nina van unidos a un elevado 
nivel de empleo y de desarrollo 
económico en general. Así pues, 
las políticas deberían encami­
narse a facilitar el acceso de las 
mujeres a oportunidades de 
empleo suficientes y adecuadas. 
- A pesar de que la mayor parte 
de los empleos de nueva crea­
ción suelen ser ocupados por 
mujeres, sigue siendo cierto que 
en toda la Unión el desempleo 
afecta a un mayor número de 
mujeres que de hombres. Es im­
portante poner en práctica ac­
ciones para garantizar que las 
mujeres reciban un trato justo e 
imparcial en el centro de traba­
jo y tengan todas las oportuni­
dades para combinar el trabajo 
con las responsabilidades fami­
liares sin sufrir desventajas en 
su carrera profesional. 
- Un elemento decisivo es la crea­
ción de servicios más numero-
-22-
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
sos y eficaces para ayudar a los 
individuos a conciliar las res­
ponsabilidades familiares y la­
borales (lo que incluye el cuida­
do tanto de los niños como de 
los ancianos). Esto entraña la 
revisión de todo tipo de normas 
que de forma directa o indirecta 
penalicen a las mujeres cuando 
interrumpen el trabajo por ma­
ternidad o por el cuidado de un 
familiar. 
- Es indispensable no olvidar a 
los numerosos hombres para 
cuyas cualificaciones ya no hay 
demanda en el mercado de tra­
bajo y que se ven condenados a 
la inactividad de largo plazo, 
que se podrá llamar desempleo 
de larga duración o jubilación 
anticipada. Hasta ahora no se 
han previsto medidas eficaces 
para ayudarles a volver al tra­
bajo, y las políticas aplicadas si­
guen descansando en medidas 
pasivas de mantenimiento de 
los ingresos de distintas clases 
(prestaciones de desempleo, 
prestaciones de discapacidad, 
pensiones de jubilación antici­
pada o prestaciones asistencia-
Íes). 
- Llevar el concepto de igualdad 
de oportunidades al centro de 
las políticas del mercado de tra­
bajo presupone averiguar si las 
medidas gubernamentales pro­
ducen efectos inintencionados e 
imprevistos, pero significativos, 
en las diferencias entre los 
hombres y las mujeres. 
Las políticas deberían esforzarse 
por suprimir la segregación del 
mercado de trabajo y todas las 
barreras que impiden a las muje­
res mejorar su situación en el 
mismo. El empleo femenino se 
caracteriza con demasiada fre­
cuencia por unas retribuciones 
bajas, empleo atípico, condiciones 
de empleo precarias y reducidas 
posibilidades de promoción profe­
sional. Pasar de las medidas 
pasivas a las medidas 
activas para 
promover la 
participación y el 
acceso al empleo 
La masificación del desempleo es el 
resultado de una serie de factores 
relacionados más en particular con 
la evolución macroeconómica, aun­
que también han intervenido otros 
factores de tipo estructural. El au­
mento del desempleo obedece a dos 
factores: al aumento del número de 
personas que se queda sin empleo y 
al aumento de la duración de los 
periodos de desempleo. Los desequi­
librios de las políticas de mercado 
de trabajo pueden haber agravado 
el desempleo estructural al limitar­
se a mantener los ingresos de la 
mayoría de los desempleados en lu­
gar de ofrecerles los medios de ad­
quirir nuevas cualificaciones para 
volver a empezar en el nuevo mer­
cado de trabajo más necesitado de 
cualificaciones. Esto puede haber 
fomentado la aparición del paro de 
larga duración y la exclusión social. 
Los programas de empleo pluria-
nuales confirman la convicción bas­
tante difundida de que hace falta 
reequilibrar el gasto público para 
dar un mayor peso a las políticas 
activas a expensas de las pasivas. 
Es más sensato financiar la crea­
ción de empleo o la formación que 
mantener simplemente los ingre­
sos, y desplazar el gasto del consu­
mo a la inversión. No obstante, los 
medios para alcanzar este resulta­
do son diversos. En algunos países, 
se ha dado prioridad a la sustitución 
directa de los gastos pasivos por 
gastos activos como, por ejemplo, 
formación, y las nuevas medidas 
tienden a centrar su atención prefe­
rentemente en las oportunidades 
para acceder a un nuevo empleo. En 
otros, se ha buscado una mayor 
complementariedad entre estas dos categorías de gasto estableciendo 
una conexión más eficiente entre el 
mantenimiento de los ingresos y ios 
programas activos a través de la 
reestructuración de los sistemas de 
prestaciones por desempleo, a fin de 
incentivar la búsqueda de empleo. 
Todos los Estados miembros reco­
nocen el papel fundamental de los 
servicios públicos de empleo (SPE) 
en la lucha contra el desempleo y 
en la consecución de un alto grado 
de flexibilidad en el mercado de 
trabajo. En respuesta a las críticas 
sobre la ineficacia advertida en los 
SPE ante las necesidades cambian­
tes del mercado de trabajo, la ma­
yoría de los Estados miembros han 
reformado últimamente sus servi­
cios de empleo. Esto ha supuesto a 
menudo una descentralización de 
los SPE, la desreglamentación y 
extensión progresiva de los servi­
cios privados en las actividades de 
colocación, la oferta de asesora-
miento más específico a los deman­
dantes de empleo, así como un 
esfuerzo por mejorar el nivel de la 
orientación del cliente. 
En 1995 los 15 Estados miembros 
gastaron unos 180.000 millones de 
ecus en políticas del mercado de tra­
bajo, de los cuales alrededor de 
63.000 millones se destinaron a me­
didas activas. Sólo poco más de una 
tercera parte del gasto total fue a 
parar a medidas específicamente 
destinadas a fomentar la reinser­
ción de los desempleados en lugar 
de mantener sus ingresos. 
La creciente sensibilización sobre 
la relativa modestia de las políticas 
activas en el total del gasto en la 
mayoría de los Estados miembros, 
así como el alarmante nivel del 
desempleo de larga duración, han 
inducido a muchos de ellos a tratar 
de trasvasar parte de los gastos 
destinados a las medidas pasivas 
de matenimiento de los ingresos de 
los desempleados a las medidas ac­
tivas para ayudarles a encontrar 
trabajo. 
23 -
rU 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
No es un objetivo fácil de alcanzar, 
sobre todo en un momento de rece­
sión en el que el número de desem­
pleados aumenta y ejerce presión en 
los recursos. Las recientes tenden­
cias del gasto ponen de manifiesto 
que en los periodos de recesión las 
políticas pasivas deshancan a las 
activas. Entre 1990 y 1994, el por­
centaje medio de políticas activas 
en el gasto total de la Unión bajó del 
36% al 33% antes de volver a subir 
al 35% en 1995. 
El aumento de 1995 puede atribuir­
se en parte a una ligera reducción 
del desempleo, y en parte a los es­
fuerzos visibles por activar la políti­
ca de mercado de trabajo. Esta 
estrategia no se limita a la sustitu­
ción de gasto pasivo por gasto acti­
vo. Una parte importante de esta 
estrategia ha consistido en refor­
mar el sistema de prestaciones de 
desempleo para garantizar que la 
cuantía y la duración de las presta­
ciones de desempleo y de las demás 
prestaciones sociales relacionadas 
con éste no desincentiven la bús­
queda de trabajo y para integrar de 
forma más plena el mantenimiento 
de los ingresos en la aplicación de 
los programas activos. 
La necesidad de 
tomar medidas 
- El éxito de este cambio de las 
políticas necesitará el reexa­
men de los objetivos y de la in­
teracción de las medidas acti­
vas y pasivas, así como el 
examen y el refuerzo de los ins­
trumentos utilizados. 
- El cambio debería ir acompaña­
do de una revisión de la función 
incentivadora de las prestacio­
nes, con vistas a lograr dos 
efectos: modificar las preferen­
cias individuales para que la 
búsqueda activa de un empleo y 
la participación tomen el lugar 
del mantenimiento pasivo de 
los ingresos y poner a disposi­ción de los desempleados pro­
gramas confeccionados a medi­
da para encontrar una solución 
duradera a sus problemas. Esta 
sustitución de las medidas pasi­
vas por medidas activas no sólo 
es fundamental para reinsertar 
a las personas que ya están en 
paro sino también para poner 
en funcionamiento el potencial 
productivo de toda la población 
activa. Pero este objetivo no po­
drá lograrse sin el entendi­
miento claro y mutuo de la res­
ponsabilidad recíproca de los 
parados y las instituciones pú­
blicas cuyo cometido es ayudar­
les y devolverles al empleo. 
Los Estados miembros utilizan 
un gran abanico de medidas 
para aumentar los incentivos 
en el capítulo de las prestacio­
nes, en particular para lograr 
la contratación de trabajadores 
poco cualificados y convencer a 
éstos de aceptar un nuevo em­
pleo antes que permanecer 
inactivos. Tales medidas re­
quieren encontrar el difícil 
equilibrio entre sus efectos di­
rectos e indirectos. Pueden au­
mentar la presión sobre el de­
sempleado para que acepte un 
empleo, pero desalentar a su 
cónyuge. Pueden reducir los ti­
pos impositivos marginales en 
el extremo inferior de la escala 
salarial, pero elevar el nivel 
medio o mediano de los sala­
rios, lo cual puede reducir los 
costes laborales totales de los 
puestos menos cualificados, 
pero tener un elevado coste fis­
cal. Es necesario revisar aten­
tamente los programas y deter­
minar las soluciones más 
eficaces. 
Los Estados miembros están re­
curriendo a una amplia varie­
dad de medidas para desarro­
llar y reformar los servicios 
públicos de empleo. De momen­
to el objetivo fijado es la descen­
tralización, la liberalización y la dedicación especial a los gru­
pos que tienen necesidades es­
pecíficas. Las reformas poste­
riores deberán tener por objeto 
la consolidación de las cuatro 
funciones principales del servi­
cio público de empleo y así 
capacitarlo para desempeñar 
plenamente su papel en la acti­
vación de las políticas en mate­
ria de mercado de trabajo. La 
primera de ellas es la función 
convencional de mediación para 
poner en contacto a los deman­
dantes de empleo con las ofer­
tas de empleo. La segunda es la 
función informativa, consisten­
te en facilitar información a los 
demandantes de empleo y a los 
empleadores sobre los progra­
mas y medidas existentes. La 
tercera es la función de asesora-
miento, es decir, proporcionar 
orientación y consejos a los de­
mandantes de empleo sobre las 
oportunidades de empleo y los 
programas de formación y de 
reciclaje. La cuarta es la fun­
ción de ejecutiva, consistente en 
gestionar los programas activos 
en estrecha cooperación con las 
demás funciones y con el siste­
ma de mantenimiento de los in­
gresos. 
El reto de las políticas: 
de la incertidumbre 
a la confianza. 
Con el mercado único, Europa da 
un paso hacia adelante en la 
modernización de la economía. 
Ofrece el marco y el potencial para 
unas políticas macroeconómicas 
orientadas hacia el crecimiento y el 
empleo y permite a los Estados 
miembros hacer un mejor uso del 
efecto multiplicador puesto de re­
lieve en el "Pacto de Confianza — 
Programa de acción de la Comisión 
para el empleo en Europa". Junto 
con el apoyo continuado al empleo 
procedente de las actividades 
de los Fondos Estructurales, 
en particular el Fondo Social 
-24 
Hacer frente al reto del empleo: problemas y políticas 
Europeo, que desempeñan un im­
portante papel en el fomento de la 
cohesión económica y social entre y 
dentro de los Estados miembros, 
indica el potencial del proceso de 
integración. Este potencial aún no 
se ha aprovechado al máximo. La 
coordinación sostenida de las 
acciones da un mayor valor añadi­
do que la suma de medidas indivi­
duales y dispares en cada Estado 
miembro. Este planteamiento im­
plica sustituir la actitud improduc­
tiva centrada en el beneficio propio 
a expensas de los demás por la ac­
titud más productiva de política de 
crecimiento coordinada, y así crear 
confianza entre los consumidores y 
los inversores. 
El presente informe ha señalado las 
áreas de acción en las que todavía 
hay que trabajar para asegurar el 
éxito de la estrategia europea para 
el empleo. El marco existe, ahora 
hay que hacer que funcione. La cla­
ve del éxito reside en la conciliación 
de unos objetivos que a menudo es­
tán en conflicto entre sí: cisiones que se refieren a ellas. 
Una economía y una sociedad 
eficientes y equitativas sólo 
pueden funcionar si existe un 
entendimiento mutuo y equili­
brado de los empleadores y los 
trabajadores de su papel y su 
función. 
Europa tiene los medios para solu­
cionar su problema de empleo. Es­
taremos en la vía acertada si 
decidimos correctamente entre una 
serie de opciones políticas graves y 
difíciles en esta materia. La vía co­
operativa, que es la vía emblemáti­
ca y la consigna de la construcción 
europea desde la fundación de la 
Comunidad, es la que ofrece la me­
jor oportunidad para superar el cli­
ma de incertidumbre y para mirar 
al futuro con confianza. 
una actuación resuelta que 
equilibre las políticas macroeco­
nómicas y estructurales con el 
fin de mejorar el funcionamien­
to del mercado de trabajo euro­
peo, que vaya paralela con las 
medidas para promover la recu­
peración económica; 
una actuación resuelta que 
equilibre la eficiencia y la equi­
dad, fomente la creación de em­
pleo productivo y que al mismo 
tiempo persiga los objetivos es­
tructurales de la integración, la 
prevención y la generalización 
de las políticas para responder 
a las necesidades de los colecti­
vos más desfavorecidos -los jó­
venes y los desempleados de 
larga duración- y garantice si­
multáneamente la igualdad de 
oportunidades; 
la implicación activa de todas 
las partes afectadas por las de-
-25 
q. tv-V ••* •• ' • >. — -*! - .- »" 
ISSN 0257-9545 
COM(96) 485 final 
DOCUMENTOS 
ES M 05 
N° de catálogo : CB-CO-96-500-ES-C 
ISBN 92-78-09900-7 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxembiugo 
^