Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica Directiva 77/799/CEE relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados Miembros en el ámbito de los impuestos directos e indirectos"

(COM(2003) 446 final/2 - 2003/0170 (COD))

(2004/C 32/20)

El 5 de septiembre de 2003, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

A la vista de la urgencia de los trabajos, el Comité Económico y Social Europeo, en su 403o Pleno de los días 29 y 30 de octubre de 2003 (sesión del 30 de octubre), el Comité Económico y Social Europeo ha designado ponente general al Sr. Pezzini y ha aprobado por 45 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Directiva sobre asistencia mutua, en la que se establecen las normas que regulan la asistencia mutua y el intercambio de información entre las autoridades competentes de los Estados miembros con vistas a una aplicación eficaz de su normativa en materia fiscal, data de 1977.

1.2. Extensión del fraude

1.2.1. La necesidad de un instrumento de esas características se deriva del riesgo creciente de que la práctica del fraude y la evasión fiscal a través de las fronteras nacionales ocasione pérdidas presupuestarias para los Estados miembros.

1.2.2. Esta situación vulnera el principio de justicia fiscal así como la libre circulación de capital y la libre competencia, lo que también provoca, cuando menos, un funcionamiento imperfecto del mercado interior.

1.2.3. La red de acuerdos bilaterales entre los Estados miembros ha demostrado ser ineficaz para combatir todos los fenómenos de fraude y evasión fiscal, que tienen carácter multinacional y corresponden a una acentuada internacionalización de los intercambios y una creciente necesidad transnacional de personas y capitales.

1.3. Estructura de la directiva

1.3.1. La Directiva prevé tres tipos de intercambios de información: intercambio previa solicitud, intercambio automático e intercambio espontáneo. Asimismo, contiene disposiciones que imponen a los Estados miembros plazos y límites en el intercambio de dicha información, en el debido respeto y consideración de los derechos de los contribuyentes, así como de la seguridad de los datos utilizados.

1.3.2. Los gobiernos de los Estados miembros deberán también supervisar constantemente los procedimientos de intercambio.

1.4. Ámbito de aplicación de la Directiva

1.4.1. En un primer momento, la Directiva será de aplicación solo a los impuestos directos. Sólo después se amplió al impuesto sobre el valor añadido (IVA) y a los impuestos especiales, por cuanto de otro modo ambos sectores hubieran quedado descubiertos.

1.4.2. Las peculiaridades y especificidades de cada uno de estos ámbitos han motivado que la Comisión regule por separado los intercambios de información relativos al impuesto sobre el valor añadido(1). Se prevé en un próximo futuro la elaboración de una propuesta relativa exclusivamente a los impuestos especiales.

1.5. Necesidad de puesta al día

1.5.1. El marco social, económico y político ha sufrido cambios radicales respecto a la situación que en su momento motivó la elaboración y posterior adopción de la Directiva. Las dimensiones del mercado interior y el volumen de los intercambios han cambiado. Por otra parte, no cabe duda de que el concepto mismo de mercado interior como ampliación de las fronteras nacionales ha asimilado ya completamente, en el plano operativo, un número cada vez mayor de elementos. Si bien por una parte se trata de un aspecto que sólo puede provocar satisfacción, por otra, se halla en paralelo a un crecimiento exponencial de las operaciones intracomunitarias y a un conocimiento cada vez mayor de los diferentes sistemas fiscales nacionales lo que ha provocado, de un modo casi natural, una ampliación de los fenómenos de fraude y evasión fiscal, que se amparan en las eventuales carencias tanto de la normativa europea como, en general, del vigente sistema de control. En este ámbito, resulta evidente la necesidad de modernizar, simplificar y hacer más eficiente el instrumento de la cooperación añadida y el intercambio de información entre los Estados miembros.

2. Propuesta de la Comisión

2.1. Las modificaciones que se proponen en relación a los actuales artículos de la Directiva de base se indican en el artículo 1.

2.2. La primera modificación propuesta, que se convertiría en el apartado 3 del artículo 2 de la actual Directiva, especifica la modalidad de ejecución del intercambio a petición. En particular, se establece que para cumplimentar las peticiones recibidas de otro Estado miembro, la autoridad del Estado miembro que suministra la información procederá como si actuase por cuenta propia.

2.2.1. Esta modificación es totalmente aceptable, por cuanto tiende a eliminar los efectos dilatorios de las investigaciones de algunas disposiciones nacionales que exigen de las autoridades competentes que informen al contribuyente, mediante notificación, la recepción, por parte de las autoridades competentes de otro Estado miembro, de la solicitud de asistencia para recoger información a su cargo. En cambio, dicha obligación de notificación no existe en los casos en que los Estados miembros operan por cuenta propia. La duración de la investigación quedaba por consiguiente condicionada, negativamente, únicamente porque la autoridad que la había solicitado no era nacional sino extranjera. Por consiguiente, se eliminará esta discriminación, que resulta perjudicial tanto para el Estado miembro que solicita la información como en relación con el funcionamiento del mercado interior. Por otra parte, dicha modificación va totalmente en el mismo sentido de la contenida en la propuesta sobre el IVA(2).

2.3. La segunda modificación propuesta se refiere al segundo guión del apartado 1 del articulo 7, en la segunda parte de la frase y afecta a la modalidad de utilización por parte de la autoridad competente de un Estado miembro de la información recibida de otro Estado. Dicha información queda de hecho protegida por un compromiso de secreto, al igual que la información recogida en aplicación de la legislación nacional.

2.3.1. El actual texto de la Directiva ha motivado divergencias en su interpretación. De hecho, aun cuando se reconozca unánimemente el principio de posibilidad de divulgar la información recibida de otro Estado miembro si éste no se opone a ello, determinados Estados miembros sostienen que es necesaria una autorización explícita -de la autoridad del Estado miembro que ha suministrado la propia información- previa a la utilización de dicha información en un procedimiento judicial. Por el contrario, otros Estados miembros mantienen que puede presuponerse la autorización tácita para dicho uso si no se prohíbe explícitamente su uso.

2.3.2. El CESE comparte tanto la necesidad como la forma propuesta de modificación de la Directiva, por cuanto el nuevo texto tiende a suprimir toda ambigüedad interpretativa, haciendo con ello más rápido y claro el procedimiento. Dicho texto prevé, de hecho, que la información recibida podrá utilizarse en el curso de audiencias públicas o en las sentencias, si la autoridad competente del Estado miembro que suministra la información no se opone a ello en el momento de su transmisión inicial. Por consiguiente, el procedimiento judicial no quedará por consiguiente en suspenso a la espera de una autorización explícita por parte de la autoridad competente de los Estados miembros, que consideraban necesaria dicha práctica.

2.4. La siguiente modificación propuesta consiste en una reformulación de los apartados 1 y 3 del artículo 8 de la actual Directiva, que regula los límites al intercambio de información.

2.4.1. El texto actual del apartado 1 ha dado pie a interpretaciones ambiguas en relación con la posible negativa, por parte de un Estado miembro a comunicar la información que se le solicite, cuando ésta contraviene la normativa fiscal de dicho Estado.

2.4.2. La modificación declara explícitamente que otro Estado miembro podrá denegar la información que se le solicite únicamente cuando la investigación o la obtención de la información solicitada contravenga su práctica legislativa o administrativa.

2.4.3. La propuesta mejora sin duda el texto actual, que es probablemente el que permite una aplicación efectiva más realista. No obstante, cabe señalar que las diferencias entre los diferentes procedimientos de investigación, que son reflejo directo de una armonización solo aproximativa de las normativas fiscales nacionales, perjudican un sistema eficaz de intercambio de información, lo que va en detrimento de un control efectivo de las operaciones sospechosas y, en definitiva, del funcionamiento del mercado interior.

2.4.4. Estas observaciones pueden aplicarse también a la modificación propuesta relativa al apartado 3 del artículo 8, que pretende aclarar las ambigüedades interpretativas relativas a la aplicación del principio de reciprocidad en el intercambio de información.

2.4.5. La propuesta de la Comisión establece que la autoridad competente de un Estado miembro podrá negarse a facilitar información cuando la autoridad competente del Estado miembro que la solicita no pueda suministrar el mismo tipo de información.

2.4.6. Aún considerando el apreciable esfuerzo realizado en aras de eliminar las divergencias interpretativas, cabe hacer la observación de que el recurso al principio de reciprocidad protege al Estado miembro concreto pero perjudica la completa realización del mercado interior.

2.5. En el texto de la propuesta de Directiva se añaden tras el artículo 8 dos nuevos artículos (8 bis y 8 ter), con el fin de uniformizar las disposiciones en materia de impuestos directos con las disposiciones relativas a los impuestos indirectos.

2.5.1. El artículo 8 bis dispone, en su apartado 1, que a petición de la autoridad de un Estado miembro, la autoridad competente de otro Estado miembro notificará al destinatario, con arreglo a los procedimientos y las normas vigentes, todos los actos o decisiones de las autoridades del Estado requirente. El apartado 2 recoge los elementos sustanciales que deberán figurar en la notificación, mientras que el apartado 3 prevé la obligación de informar sin demora a la autoridad requirente del curso dado a su solicitud de notificación.

2.5.2. El nuevo artículo recoge las diferentes prácticas y procedimientos vigentes en el ámbito de las legislaciones fiscales nacionales, y destaca la obligatoriedad de reemitirse a dichos procedimientos a la hora de rechazar las solicitudes provenientes de otros Estados miembros. En particular, la obligación de notificación -inexistente en determinados Estados miembros- adquiere un carácter esencial de procedimiento en otros. Es cierto que el procedimiento se agilizaría si su gestión la realizase directamente el Estado miembro requirente, lo que, en la situación actual, es poco realista además de arriesgado. Es poco realista por cuanto implicaría por parte de cada una de las autoridades competentes nacionales un conocimiento exhaustivo de los procedimientos, incluyendo el de notificación, además del conocimiento de la legislación de cada Estado miembro. Es arriesgado en la medida en que una notificación incompleta y jurídicamente nula con arreglo a una legislación fiscal nacional resultaría perjudicial, al menos en lo que respecta al tiempo de investigación.

2.5.3. La propuesta de la Comisión es sin embargo apreciable, por cuanto, concretamente, pone en evidencia la importancia de dichos procedimientos y prevé las modalidades de información inmediata de las notificaciones sujetas a trámite, con el fin de agilizar las sucesivas acciones.

2.5.4. El artículo 8 ter regula la posibilidad de llevar a cabo controles simultáneos en relación con un único contribuyente por parte de dos o más Estados miembros en los casos en que dichos controles se consideren más eficaces que los controles individuales. La autoridad competente de un Estado miembro indicará los sujetos pasivos sobre los que tiene intención de efectuar un control simultáneo e informará a las autoridades de los Estados miembros en cuestión sobre los motivos que justifican la oportunidad del control así como su calendario. La autoridad a la que se ha dirigido la solicitud comunicará a la otra su conformidad o desacuerdo con dichos controles. En caso de acuerdo, dicha autoridad nombrará su propio representante encargado de dicho control.

2.5.5. El nuevo texto reconoce la importancia de los controles simultáneos que, de hecho, se consideran uno de los métodos más eficaces de control, si no el más eficaz en absoluto. Es evidente la mayor posibilidad de que las autoridades competentes de los Estado miembros en que operen los sujetos pasivos objeto de un control puedan detectar prácticas de fraude o de evasión fiscal mediante el contraste de los datos pertinentes correspondientes a un mismo período. No es casual que muchas de las partes deseen utilizar más los controles simultáneos, en particular con el fin de detectar usos fraudulentos en los precios de transferencia, en las operaciones intracomunitarias realizadas entre entidades que operan en varios Estados miembros.

2.5.6. Cabe, por consiguiente, congratularse por la introducción de dicho artículo 8 ter. No obstante, se observa que la facultad de negarse a la realización de controles simultáneos, aunque motivada, puede limitar el alcance efectivo de dichos controles y con ello la cooperación entre las administraciones de los Estados miembros.

3. Conclusiones

3.1. El CESE comparte la exigencia de instaurar un sistema eficaz de intercambios de información entre los Estados miembros, con vistas a contrastar la práctica del fraude y la evasión fiscal.

3.2. El CESE toma nota de que el desarrollo, tanto en su plano físico como en el operativo del mercado interior, así como la multiplicación de sujetos pasivos que operan en diferentes Estados miembros lleva consigo, de un modo natural, una cooperación mayor entre las administraciones nacionales.

3.3. Aún cuando reconoce la peculiaridad y especificidad de cada sector, el CESE destaca que un sistema eficaz de control y asistencia recíproca entre las autoridades competentes de los Estados miembros no puede prescindir de una mayor y más sistemática coordinación entre los sistemas de control en materia de impuestos directos e indirectos.

3.4. El CESE reconfirma su opinión(3) de que las diferencias existentes entre los diferentes Estados miembros en lo que respecta a los procedimientos administrativos perjudican la eficacia de los controles, dilatan la duración de los mismos y representan un notable obstáculo al funcionamiento del mercado único.

3.5. Una vez más, los beneficios potenciales que se derivarían de un funcionamiento más eficaz del mercado único y la cuestión concreta de los procedimientos de investigación del fraude y combate contra el mismo y contra la evasión fiscal están limitados por la tutela de los intereses nacionales. Como ya ha reclamado el CESE(4), la cooperación administrativa y la prevención del fraude deben ir parejas a una modernización y simplificación de los regímenes fiscales. Tanto más en una Unión ampliada, en la que el proceso de harmonización asume una importancia mayor.

3.6. Sería oportuno añadir a los instrumentos jurídicos supranacionales -como la Sociedad Europea- instrumentos fiscales adecuados y procedimientos conexos de control e intercambio de información. Es decir, se podría concebir un sistema de intercambio y control "europeo", desvinculado de los actuales procedimientos nacionales y de aplicación progresiva.

3.7. El CESE aprovecha la ocasión para denunciar una vez más los límites que impone el principio de unanimidad, que actualmente regula toda decisión en materia de legislación fiscal comunitaria, a la vez que destaca la necesidad de superar dicho principio a favor del principio de mayoría, siquiera cualificada.

3.8. Resulta curioso que se haga referencia frecuente, con carácter general, al principio constitucional de justicia fiscal, en relación a las potenciales distorsiones del mercado interior europeo, para luego aceptar de hecho las diferencias y los privilegios derivados de legislaciones y procedimientos nacionales.

3.9. El CESE, teniendo en cuenta los procedimientos nacionales vigentes y la voluntad política de no perturbar esta estructura, acepta las modificaciones propuestas como punto de convergencia y como nuevo paso, aunque insuficiente, hacia una modernización de la cooperación entre Estados miembros. El CESE invita también a las autoridades competentes de los Estados miembros a responder sin demora a las solicitudes de cooperación provenientes de las restantes administraciones, sin discriminar dichas prácticas a favor de investigaciones puramente nacionales. En este sentido, los aspectos tecnológicos de los instrumentos de control e intercambio deben adecuarse, evidentemente, a las formas más evolucionadas de fraude y evasión fiscal, que disponen de las más modernas tecnologías.

Bruselas, 30 de octubre de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) COM(2001) 294 final.

(2) COM(2001) 294 final. Apartado 3 del artículo 5.

(3) Dictamen del CESE sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE respecto del régimen del impuesto sobre el valor añadido aplicable a algunos servicios prestados por vía electrónica", DO C 19 de 21.1.1998, p. 56.

(4) Dictamen del CESE sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica el Reglamento (CEE) n° 218/92 del Consejo sobre cooperación administrativa en materia de impuestos indirectos (IVA)" y la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE respecto del régimen del impuesto sobre el valor añadido aplicable a algunos servicios prestados por vía electrónica", DO C 116 de 20.4.2001, p. 59.