LIBRO BLANCO - La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad

ÍNDICE

ORIENTACIONES DEL LIBRO BLANCO

PRIMERA PARTE: REEQUILIBRAR LOS MODOS DE TRANSPORTE

I. UNA COMPETENCIA REGULADA

A. Reforzar la calidad del transporte por carretera

1. Organizar la reestructuración

2. Adoptar una normativa para el sector

3. Reforzar los controles y las sanciones

B Revitalizar el ferrocarril

1. Integrar el transporte por ferrocarril en el mercado interior

2. Optimizar la utilización de las infraestructuras

3. Modernizar los servicios

C. Controlar el crecimiento del transporte aéreo

1. Luchar contra la saturación del espacio aéreo

2. Reevaluar las capacidades aeroportuarias y su utilización

3. Reconciliar el crecimiento del transporte aéreo con el medio ambiente

4. Preservar el nivel de seguridad

II. VINCULAR LOS DISTINTOS MODOS DE TRANSPORTE

A. Garantizar la conexión entre el mar, las vías navegables y el ferrocarril

1. Desarrollar las autopistas mar

2. Ofrecer servicios innovadores

B. Ayudar al "despegue" de las operaciones intermodales: el nuevo programa Marco Polo

C. Crear condiciones técnicas favorables

1. Fomentar la aparición de transitarios

2. Normalizar los contenedores y las cajas móviles

SEGUNDA PARTE: SUPRIMIR LOS PUNTOS DE ESTRANGULAMIENTO

I. DESATASCAR LOS GRANDES EJES

A. Hacia corredores multimodales preferentes para el transporte de mercancías

B. Una red rápida para los viajeros

C. Mejorar las condiciones de circulación

D. Proyectos de grandes infraestructuras

1. Concluir las travesías de los Alpes

2. Garantizar la permeabilidad de los Pirineos

3. Lanzar nuevos proyectos prioritarios

4. Reforzar la seguridad en los túneles

II. EL ROMPECABEZAS DE LA FINANCIACIÓN

A. Presupuestos públicos limitados

B. Tranquilizar a los inversores privados

C Una vía innovadora: la comunidad de financiación

TERCERA PARTE: UNA POLÍTICA DE TRANSPORTES AL SERVICIO DE LOS USUARIOS

I. LA INSEGURIDAD VIAL

A. La muerte cotidiana: 40.000 víctimas al año

B. Reducir a la mitad el número de víctimas

1. Armonización de las sanciones

2. Nuevas tecnologías al servicio de la seguridad vial

II. LA VERDAD SOBRE LOS COSTES PARA EL USUARIO

A. Hacia una tarificación progresiva del uso de las infraestructuras

1. Una estructura de precios que refleje los costes impuestos a la colectividad

2. Un mosaico de normativas

3. Necesidad de un marco comunitario

B. Armonización necesaria de la fiscalidad de los combustibles

III. TRANSPORTES CON ROSTRO HUMANO

A. La intermodalidad para las personas

1. Desarrollar los sistemas de billete único

2. Pensar en el equipaje

3. Garantizar la continuidad de los desplazamientos

B. Derechos y obligaciones de los usuarios

1. Derechos de los usuarios

2. Obligaciones de los usuarios

3. Un servicio público de calidad

IV. RACIONALIZACIÓN DEL TRANSPORTE URBANO

A. Una energía diversificada para los transportes

1. Crear un nuevo marco normativo para los combustibles de sustitución

2. Estimular la demanda mediante la experimentación

B Fomentar las buenas prácticas

CUARTA PARTE: CONTROLAR LA MUNDIALIZACIÓN DE LOS TRANSPORTES 100

I. LA AMPLIACIÓN CAMBIARÁ EL REPARTO DE CARTAS 100

A. El desafío de las infraestructuras 101

B. La oportunidad de una red ferroviaria desarrollada 102

C. Una nueva dimensión para la seguridad marítima 103

II. LA EUROPA AMPLIADA DEBE AFIRMARSE EN EL ESCENARIO MUNDIAL 107

A. Una voz única para la Unión Europea en los organismos internacionales 107

B. Necesidad apremiante de una dimensión exterior para el transporte aéreo 108

C. El imperativo de realizar un programa de envergadura mundial: Galileo 110

CONCLUSIONES: LA HORA DE LA VERDAD 112

ANEXOS 114

I. ANEXO I: PROGRAMA DE ACCIÓN 115

II. ANEXO II: INDICADORES E ILUSTRACIONES CUANTITATIVAS 122

III. ANEXO III: PROYECTOS PRESENTADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS Y EL PARLAMENTO EUROPEO CUYA INCLUSIÓN EN LA LISTA DE PROYECTOS "ESPECÍFICOS" ("LISTA DE ESSEN") ESTÁ SIENDO ESTUDIADA POR LA COMISIÓN 128

IV. ANEXO IV: EVOLUCIÓN TECNOLÓGICA Y SISTEMAS DE TRANSPORTE INTELIGENTES 130

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ORIENTACIONES DEL LIBRO BLANCO

El transporte, elemento fundamental del funcionamiento de las economías modernas, se halla ante una contradicción permanente, entre una sociedad que siempre solicita mayor movilidad y una opinión pública que soporta cada vez menos la congestión de algunas redes, el deterioro del medio ambiente y la calidad mediocre de las prestaciones que ofrecen algunos servicios de transporte. Frente a una demanda de transporte cuyo aumento supera el crecimiento de la economía, la respuesta de la Comunidad no puede ser tan sólo la construcción de nuevas infraestructuras y la apertura de los mercados. El doble imperativo que representan la ampliación y el desarrollo sostenible, inscrito en las conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo, impone una mejora del sector de los transportes. Un sistema de transporte moderno debe ser sostenible desde un punto de vista económico, social y medioambiental.

Al esbozar el porvenir de este sector, es preciso ser consciente de su importancia económica. Si se tienen en cuenta todos los gastos, representa 1 billón de euros aproximadamente, es decir, más del 10% del producto interior bruto. Da empleo a más de 10 millones de personas. Es determinante para infraestructuras y tecnologías cuyo coste para la sociedad no permite errores de apreciación. Por la importancia particular de las inversiones en el sector de los transportes y su papel determinante en el crecimiento económico, los autores del Tratado de Roma decidieron establecer una política común que obedeciera a normas específicas.

I. Política común de transportes: un balance de contrastes

Durante mucho tiempo, la Comunidad Europea no ha sabido (o no ha querido) aplicar la política común de transportes prevista por el Tratado de Roma. Durante casi 30 años, el Consejo de Ministros ha sido incapaz de plasmar en acciones concretas las propuestas de la Comisión. Al final, lo que llevó por fin a los Estados miembros a aceptar que la Comunidad legislara en este ámbito fue esta carencia del Consejo, puesta de manifiesto por el Tribunal de Justicia en 1985.

Posteriormente, el Tratado de Maastricht reforzó los fundamentos políticos, institucionales y presupuestarios de la política de transportes. Por un lado, la mayoría cualificada ha sustituido, en principio, a la unanimidad, aunque en la práctica ésta última siga dominando las actividades de las instancias del Consejo de Ministros. El Parlamento Europeo, gracias a los poderes de que dispone en el procedimiento de codecisión, constituye un aguijón imprescindible para la toma de decisiones, tal como puso de manifiesto, en diciembre de 2000, una decisión histórica de apertura total del transporte de mercancías por ferrocarril en el año 2008. Por otro lado, el Tratado de Maastricht ha introducido el concepto de red transeuropea, que ha permitido desarrollar un plan general de infraestructuras de transporte a escala europea con un apoyo financiero comunitario.

Sobre estas bases, el primer Libro Blanco de la Comisión sobre el "curso futuro de la política común de transportes" se publicó en diciembre de 1992. La palabra clave de este documento fue la apertura del mercado del transporte. En unos diez años, salvo en el sector ferroviario, el objetivo se ha alcanzado en líneas generales. Hoy en día, no se obliga a los camiones a volver vacíos tras un transporte internacional. Incluso pueden cargar y transportar mercancías en un Estado que no sea su país de origen. El cabotaje por carretera es una realidad. Se ha abierto el tráfico aéreo a una competencia que ya nadie pone en entredicho, habida cuenta de que ha conseguido el nivel de seguridad más alto del mundo. Esta apertura ha beneficiado ante todo al sector, lo que explica que el crecimiento del tráfico, en Europa, haya sido más fuerte que el crecimiento de la economía.

El primer avance decisivo de la política común de transportes se plasmó en una reducción significativa de los precios para los consumidores, combinada con una mayor calidad de los servicios y una multiplicación de las opciones, que han cambiado incluso la forma de vida y de consumo de los ciudadanos europeos. La movilidad de las personas ha pasado de 17 kilómetros diarios en 1970 a 35 kilómetros en 1998 y se considera una conquista, incluso un derecho.

El segundo avance de esta política, a partir de los resultados de los programas marco de investigación, fue el desarrollo de las técnicas más modernas en un marco europeo de interoperabilidad. Los proyectos lanzados a finales de los años 80 están dando sus frutos, simbolizados en la realización de una red transeuropea de trenes de alta velocidad y el lanzamiento del programa de navegación por satélite Galileo. Cabe lamentar, no obstante, que la modernidad de la técnica y de las infraestructuras no siempre haya ido a la par de una modernización de la gestión de las empresas, especialmente en el sector ferroviario.

El éxito de la apertura de los mercados del transporte en los últimos 10 años no debe ocultar que, con la realización del mercado interior, son difícilmente aceptables los falseamientos de la competencia por la falta de armonización fiscal y social. La falta de un desarrollo armonioso de la política común de transportes explica que, hoy en día, el sistema europeo de transporte se halle ante ciertas dificultades importantes, a saber:

- El crecimiento desigual de los distintos modos de transporte, que pone de manifiesto una mayor adaptación de alguno de estos modos e indica asimismo que no se reflejan adecuadamente en el precio del transporte todos los costes externos, ni se cumplen todas las normas sociales y de seguridad, especialmente en el sector del transporte por carretera. Así pues, el transporte por carretera representa hoy en día un 44% del transporte de mercancías, frente a un 41% para la navegación de corta distancia, un 8% para el ferrocarril y un 4% para las vías navegables. El predominio del transporte por carretera es aún más impresionante para los pasajeros, ya que representa una cuota de mercado del 79%, frente al 5 % para el transporte aéreo, a punto de rebasar al transporte ferroviario, que no supera el techo del 6%.

- La congestión en algunos ejes viales y ferroviarios importantes, dentro de las ciudades y en los aeropuertos.

- Los efectos nocivos para el medio ambiente o la salud de los ciudadanos, sin olvidar el alto precio de la inseguridad en las carreteras.

II. La congestión: consecuencia del desequilibrio entre modos de transporte

En los años 90 aparecieron en Europa fenómenos de congestión en algunas regiones y ejes, cuya persistencia constituye una amenaza para la competitividad económica. Aunque resulte paradójico, esta congestión del centro va unida con un aislamiento de las regiones periféricas, en las que deben mejorar las conexiones con los mercados centrales para garantizar la cohesión territorial de la Unión. Como dice una fórmula famosa sobre la centralización, cabría decir que pesa sobre la Unión Europea la amenaza de "apoplejía en el centro y parálisis en las extremidades".

Ésta es la observación preocupante y premonitoria que estableció en 1993 el Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo. "La cuestión no puede ser más obvia: los embotellamientos no sólo nos irritan a todos, sino que, además, suponen un gran coste para la productividad europea. Infraestructuras con cuellos de botella y en las que faltan eslabones; deficiencias de interoperabilidad entre modos y sistemas. Las redes son las arterias del gran mercado. Sus fallos se traducen en una falta de oxígeno para la competitividad, en ocasiones desaprovechadas de crear nuevos mercados y en una creación de empleo inferior a nuestro potencial."

Si la mayor parte de la congestión afecta a las zonas urbanas, la red transeuropea de transporte también adolece cada vez más de congestión crónica: 7.500 kilómetros de carreteras, es decir, un 10% de la red, se ven afectados a diario por atascos. 16.000 kilómetros de vías de ferrocarril pueden considerarse puntos de estrangulamiento, lo que representa un 25% de la red. 16 de los principales aeropuertos de la Unión Europea registraron un retraso superior a un cuarto de hora en más del 30% de sus vuelos. Estos retrasos en el transporte aéreo, considerados en conjunto, suponen un consumo adicional de 1.900 millones de litros de keroseno, es decir, un 6% aproximadamente del consumo anual total de este tipo de combustible.

La congestión constituye una amenaza grave de pérdida de competitividad para la economía europea. De acuerdo con los resultados del estudio más reciente sobre este tema, los costes externos de la congestión debidos tan sólo al tráfico vial representan aproximadamente un 0,5% del Producto Interior Bruto comunitario. Las previsiones de crecimiento del tráfico de aquí al año 2010 indican que si no se toma decisión alguna, debería registrarse un aumento significativo de la congestión en las carreteras. Los costes derivados de la congestión deberían incrementarse un 142% y alcanzar 80.000 millones de euros al año, lo que representa aproximadamente un 1% del PIB comunitario.

Esta situación de congestión crónica se explica en parte porque los usuarios de los transportes no siempre pagan (y no en todas partes) los costes que generan. En efecto, la estructura de los precios no suele reflejar íntegramente los costes de la infraestructura, de la congestión, de los efectos nocivos para el medio ambiente y de los accidentes. Además, se observa una organización deficiente del sistema de movilidad europeo, junto con una utilización insuficiente de los medios de transporte y de las nuevas tecnologías.

La saturación de algunos ejes importantes se debe en parte a los retrasos en la realización de las infraestructuras de la red transeuropea. En cambio, en las zonas en que los flujos son demasiado escasos para rentabilizar las infraestructuras, esos mismos retrasos impiden conectar correctamente las regiones periféricas y aisladas. El Consejo Europeo de Essen seleccionó en 1994 una serie de grandes proyectos prioritarios, que se completaron a continuación con planes generales adoptados por el Parlamento Europeo y el Consejo, y que sirvieron de base a la Unión Europea para cofinanciar la red de transporte transeuropea. Se calculó en aquel entonces un coste total de unos 400.000 millones de euros. El método de desarrollo de una red transeuropea, que introdujo el Tratado de Maastricht, todavía no ha dado todos sus frutos. Sólo se ha realizado una quinta parte de las infraestructuras previstas en las orientaciones comunitarias adoptadas por el Consejo y el Parlamento. Se han realizado algunos proyectos importantes, como el aeropuerto de Spata, el tren de alta velocidad Bruselas-Marsella o el puente-túnel sobre el Öresund que une Dinamarca con Suecia. Pero, muy a menudo, los tramos nacionales de las redes se han construido mediante mera yuxtaposición, con lo que su dimensión transeuropea sólo se podrá materializar a medio plazo. Con la ampliación se plantea el problema de la conexión con las infraestructuras prioritarias designadas en los países candidatos (los "corredores"), cuyo coste se calcula en casi 100.000 millones de euros en la "Agenda 2000".

Estas necesidades considerables en materia de inversión no han podido satisfacerse por medio de empréstitos comunitarios, tal como propuso la Comisión en 1993. La falta de capitales públicos y privados debe compensarse con políticas innovadoras de tarificación y de financiación de las infraestructuras. La financiación pública debe ser más selectiva y centrarse en los grandes proyectos necesarios para reforzar la cohesión territorial de la Unión, así como en las inversiones que optimicen la capacidad de las infraestructuras y contribuyan a la supresión de los puntos de estrangulamiento.

Sin embargo, si se hace caso omiso del presupuesto dedicado a la red transeuropea, de un importe limitado a unos 500 millones de euros al año y que siempre ha dado una prioridad clara al ferrocarril, conviene recordar que más de la mitad de los gastos estructurales dedicados a las infraestructuras de transporte, incluido el Fondo de Cohesión y los préstamos del Banco Europeo de Inversiones, han favorecido al transporte por carretera frente al transporte ferroviario, a instancias de los Estados miembros. No obstante, cabe subrayar que la densidad de la red de autopistas en países como Grecia o Irlanda seguía alcanzando en 1998 niveles muy inferiores a la media comunitaria. En el nuevo contexto del desarrollo sostenible, estas cofinanciaciones comunitarias deberán reorientarse para dar prioridad al transporte ferroviario, marítimo y fluvial.

III. Crecimiento de la demanda de transporte en una Unión Europea ampliada

Resulta difícil concebir un crecimiento económico fuerte, que cree empleo y riqueza, sin un sistema de transporte eficaz que permita sacar plenamente provecho del mercado interior y del efecto de la mundialización del comercio. Si bien es cierto que, en los albores del siglo XXI, entramos en la era de la sociedad de la información y de los intercambios virtuales, no se ha frenado la necesidad de desplazarse, sino todo lo contrario. Gracias a Internet, todos podemos comunicarnos con nuestro prójimo o pedir un producto a distancia, pero sigue siendo necesario el desplazamiento para ver y escoger el producto o para quedar con la gente. Pero las tecnologías de la información demuestran que, en algunos casos, permiten reducir la demanda de transporte físico, facilitando el teletrabajo o los teleservicios.

Dos factores explican que se mantenga el crecimiento de la demanda de transporte. Para los pasajeros, se trata del auge espectacular de la motorización. El parque automovilístico se ha triplicado en 30 años. El aumento es de tres millones de automóviles al año. Si en la mayor parte de los países de la Unión se estabilizará el nivel de motorización de los hogares, no puede decirse otro tanto de los países candidatos, en los que la posesión de un coche se considera un símbolo de libertad. La Unión ampliada registrará de aquí al año 2010 un aumento importante del parque automovilístico.

En lo que se refiere a las mercancías, el crecimiento se debe en gran parte a los cambios registrados en la economía europea y su sistema de producción. En los últimos 20 años, hemos pasado de una economía de almacenamiento a una economía de producción ajustada (flujos). Este fenómeno se ha ampliado con el movimiento de deslocalización de algunas industrias - especialmente para los bienes con fuerte intensidad de mano de obra - en busca de costes de producción más bajos, aunque los centros de producción estén a cientos e incluso miles de kilómetros del lugar en que se procederá al montaje final o al consumo. La supresión de las fronteras comunitarias ha contribuido al establecimiento de un sistema de producción ajustada y de existencias renovables.

Así pues, si la Unión Europea de 15 Estados miembros no toma ninguna medida de envergadura de aquí al año 2010 para utilizar de forma más racional las ventajas de cada modo de transporte, el aumento de tan sólo el tráfico de camiones alcanzará casi un 50% con respecto a su nivel de 1998. Esto significa que las regiones y los grandes ejes de tránsito, que ya están muy saturados, deberán sufrir una presión de tráfico aún mayor. El fuerte crecimiento económico que se espera en los países candidatos y una mayor conexión de las regiones periféricas supondrán un aumento de los flujos de transporte, especialmente en favor del transporte por carretera. En 1998, los países candidatos ya exportaron más de dos veces - e importaron más de cinco veces - el volumen intercambiado en 1990.

Si los países candidatos han heredado del período de la economía planificada una organización de los transportes que ha favorecido al ferrocarril, cabe observar que el reparto modal se ha deteriorado mucho en los últimos 10 años en favor del transporte por carretera. Entre 1990 y 1998, el transporte de mercancías por carretera aumentó un 19,4%, mientras que en el mismo período, el tráfico ferroviario registró una disminución del 43,5% aunque en promedio - lo que constituye una baza para la Unión ampliada - se mantenga en un nivel muy superior al de la Comunidad.

Actuar de forma drástica en el reparto de los modos de transporte (suponiendo que fuera posible) podría desestabilizar al conjunto del sistema de transporte y tener repercusiones negativas para las economías de los países candidatos. La integración de los sistemas de transporte de estos países representa, en este sentido, un desafío ingente al que deben responder las medidas propuestas.

IV. Necesidad de integrar los transportes en el desarrollo sostenible

Con la ampliación, un nuevo imperativo - el desarrollo sostenible - ha de ser la ocasión (por no decir el acicate) que permita adaptar la política común de transportes. Este objetivo, que introduce el Tratado de Amsterdam, debe alcanzarse en particular mediante la integración [1] de las consideraciones ambientales en las políticas comunitarias.

[1] El Consejo Europeo de Cardiff, celebrado en junio de 1998, inició el proceso, solicitando de varios Consejos sectoriales que desarrollasen estrategias concretas de integración. El Consejo de Ministros de Transporte especificó su estrategia en octubre de 1999, destacando cinco sectores en los que deben adoptarse medidas: i) el crecimiento de las emisiones de CO2 del transporte, ii) las emisiones contaminantes y sus efectos en la salud, iii) el crecimiento previsto en los transportes, especialmente con motivo de la ampliación, iv) el reparto modal y su evolución y v) el ruido en los transportes.

El Consejo Europeo de Gotemburgo ha decidido que el reequilibrio entre modos de transporte constituya el núcleo de la estrategia de desarrollo sostenible. Es obvio que este objetivo ambicioso no podrá cumplirse totalmente en los próximos 10 años. Las medidas presentadas en este Libro Blanco constituyen, no obstante, una primera etapa fundamental hacia un sistema de transporte sostenible que podemos contar con alcanzar en un plazo de 30 años.

Como ya subrayó la Comisión en noviembre de 2000 en su Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento, el consumo energético de los transportes representaba en 1998 un 28% de las emisiones de CO2, principal gas de efecto invernadero. De acuerdo con las últimas previsiones, si no se toma decisión alguna para invertir la tendencia de crecimiento del tráfico, las emisiones de CO2 derivadas del transporte deberían aumentar un 50% aproximadamente entre 1990 y 2010, alcanzando 1.113 millones de toneladas de emisiones, frente a los 739 millones registrados en 1990. Una vez más, el transporte por carretera es el principal responsable de esta situación, ya que representa de por sí un 84% de las emisiones de CO2 que pueden atribuirse al transporte. Sin embargo, es de dominio público que el motor de explosión va a la zaga en materia de eficacia energética, sobre todo porque sólo una parte de la combustión sirve para mover el vehículo.

Reducir la dependencia frente al petróleo, que actualmente es del 98%, gracias a la utilización de combustibles de sustitución, y mejorar la eficacia energética de los modos de transporte constituye una necesidad ecológica y un desafío tecnológico.

En este contexto, deben mantenerse los esfuerzos realizados, especialmente en el ámbito del transporte por carretera, para preservar la calidad del aire y luchar contra el ruido, con el fin de responder a los imperativos ambientales y a la preocupación de los ciudadanos, sin poner en entredicho la competitividad del sistema de transporte y de la economía. La ampliación tendrá un impacto significativo en la demanda de movilidad. Requiere más esfuerzos para conseguir la desconexión progresiva entre crecimiento del transporte y crecimiento económico y el reequilibrio modal, según la voluntad manifestada por el Consejo Europeo de Gotemburgo. En efecto, este tipo de reequilibrio no se impone por decreto de un día para otro, sobre todo si se tiene en cuenta que el deterioro en favor del transporte por carretera ha sido constante desde hace más de medio siglo, hasta tal punto que hoy en día el transporte de mercancías por ferrocarril (8%) está pasando a ser marginal y los trenes internacionales a duras penas alcanzan una velocidad media de 18 km/h en Europa. Sin embargo, no puede decirse que se trate de una fatalidad de las economías modernas, ya que en Estados Unidos un 40% de las mercancías se transporta por ferrocarril.

La ecuación que queda por resolver para frenar la demanda de transportes es compleja:

- El crecimiento económico dará lugar, de forma casi mecánica, a un aumento de las necesidades de movilidad, que se calcula en un 38% para les mercancías y un 24% para los viajeros.

- La ampliación supondrá una explosión de los flujos de transporte en los nuevos Estados miembros, especialmente en las zonas fronterizas.

- La saturación de los grandes ejes, la accesibilidad de las regiones periféricas y ultraperiféricas y la adaptación de las infraestructuras de los países candidatos requerirán inversiones ingentes.

Éste es el contexto en el que se inscribe la opción de la desconexión progresiva entre crecimiento de la economía y crecimiento del transporte, fundamento de este Libro Blanco.

- La solución simplista consistiría en imponer por decreto una reducción de la movilidad de las personas y de los bienes, al tiempo que se impondría un nuevo reparto entre los modos de transporte. No es una opción realista. La Comunidad no dispone de competencias para promulgar limitaciones de circulación en las ciudades o en las carreteras, o para imponer el transporte combinado ferrocarril-carretera en el transporte des mercancías. Para poner un solo ejemplo de las dificultades en lo que se refiere a la subsidiariedad, baste recordar que varios Estados miembros incluso impugnan el principio de una generalización a escala comunitaria de la prohibición para los camiones de circular los fines de semana. Además, las medidas "intervencionistas" supondrían una adopción urgente, por unanimidad, de la imposición de los combustibles, mientras que hace unos meses los Estados miembros dieron respuestas fiscales divergentes a la fuerte alza de los precios del petróleo.

Con el análisis económico en mente y teniendo en cuenta las competencias de la Unión Europea, cabe contemplar tres opciones:

- El primer enfoque (A) [2] consistiría en centrarse en el transporte por carretera, recurriendo tan sólo a medidas de tarificación. Esta opción no daría lugar a medidas complementarias en los demás modos de transporte. A corto plazo, permitiría reducir el crecimiento del tráfico vial, especialmente mediante el aumento previsto del índice de carga de los camiones y de los coches, como consecuencia del aumento del precio de transporte. Pero la falta de medidas de revitalización en los demás modos de transporte y, en particular, el escaso aumento de la productividad en el sector ferroviario y la insuficiencia de capacidad infraestructural, no permitirían a los modos de transporte más respetuosos del medio ambiente tomar el relevo.

[2] Véanse los cuadros explicativos en el Anexo II.

- El segundo enfoque (B) se centra asimismo en la tarificación del transporte por carretera, pero con medidas para aumentar la eficacia de los demás modos (mejora de la calidad del servicio, de la logística, aplicación de medidas tecnológicas). Sin embargo, este enfoque no incluye inversiones en nuevas infraestructuras, ni acciones específicas para un reequilibrio entre modos. Tampoco permite garantizar una mayor cohesión territorial. Esta opción permitiría una desconexión más importante que la del primer enfoque, pero el transporte por carretera mantendría una cuota de mercado hegemónica y seguiría centrándose en corredores saturados y algunas zonas sensibles, pese a ser el modo más contaminante. Así pues, se trata de una opción insuficiente para garantizar el reequilibrio necesario y no constituye una auténtica contribución al desarrollo sostenible por el que abogó el Consejo Europeo de Gotemburgo.

- El tercer enfoque (C), en el que se basa el Libro Blanco, incluye una serie de medidas que conjugan tarificación, revitalización de los modos de transporte alternativos a la carretera e inversiones puntuales en la red transeuropea. Este enfoque integrado permite volver a las cuotas modales de 1998 y alcanzar el reequilibrio para el año 2010. Se trata de un objetivo mucho más ambicioso de lo que parece, habida cuenta del desequilibrio histórico en favor del transporte por carretera de los últimos 50 años. Además, se trata del enfoque adoptado en la contribución de la Comisión presentada al Consejo Europeo de Gotemburgo, que aboga por un reequilibrio modal mediante una política de inversión en las infraestructuras destinadas al ferrocarril, a las vías navegables interiores, al transporte marítimo de corta distancia y a las operaciones intermodales (COM(2001) 264 final). Con la aplicación de las 60 medidas del Libro Blanco, se conseguiría antes del año 2010 una desconexión significativa entre el crecimiento de la movilidad y el crecimiento económico, sin que fuera necesario restringir la movilidad de las personas y de los bienes. Con una utilización más adecuada de los demás medios de transporte, se reduciría de forma significativa el crecimiento del transporte de mercancías por carretera (un 38% de aumento frente a un 50% entre 1998 y 2010). Esta disociación sería más importante aún para el transporte en coche de viajeros (21% de aumento del tráfico, frente a un incremento del PIB del 43%).

V. Necesidad de una estrategia global que rebase la política europea de transportes

El objetivo de reequilibrio del transporte, que nunca ha podido alcanzarse, supone no sólo la aplicación, en virtud de la política común de transportes, del programa ambicioso de medidas que prevé el Libro Blanco de aquí al año 2010, sino también la adopción de medidas coherentes en el marco de otras políticas, nacionales o locales.

- La definición de la política económica mediante la integración de determinados factores que contribuyen al aumento de la demanda de transporte, en particular los relacionados con el modelo de producción ajustada y existencias renovables.

- La política de urbanismo y de ordenación territorial, que debería evitar un aumento innecesario de la necesidad de movilidad por una planificación desequilibrada de las distancias entre domicilio y lugar de trabajo.

- La política social y educativa, mediante una mayor adaptación de los ritmos de trabajo y de los horarios escolares, para evitar los embotellamientos masivos en las carreteras, especialmente en las salidas y regresos de los fines de semana, en que se produce la mayor parte de los accidentes de tráfico.

- La política de transporte urbano en las grandes aglomeraciones, para conciliar la modernización del servicio público y la racionalización en el uso del coche particular: el cumplimiento de los compromisos internacionales para la reducción de las emisiones de CO2 no sólo debe conseguirse en las carreteras, sino también en las ciudades.

- La política presupuestaria y fiscal si queremos conseguir tanto una auténtica internalización de los costes externos, especialmente ambientales, como la plena realización de una red transeuropea digna de tal nombre.

- La política de competencia que debería garantizar, especialmente en el sector ferroviario, que la apertura del mercado no se vea frenada por las compañías dominantes presentes en el mercado y no suponga un deterioro de la calidad de los servicios públicos.

- La política europea de investigación en materia de transportes, para que sean más coherentes los distintos esfuerzos realizados a escala comunitaria, nacional y privada, de conformidad con el concepto de espacio europeo de la investigación.

Huelga decir que varias medidas de este Libro Blanco, como el papel del coche particular, la mayor calidad del servicio público o la obligación de transportar mercancías por ferrocarril y no por carretera, supone la adopción de decisiones nacionales o regionales, más que comunitarias.

VI. Principales medidas previstas por el Libro Blanco

En este documento figuran unas 60 propuestas concretas que deberán adoptarse a escala comunitaria en el marco de la política des transportes. Se incluye un programa de acción compuesto de medidas que deberán aplicarse de forma progresiva de aquí al año 2010 con algunas obligaciones fijas, en particular el mecanismo de seguimiento y el balance intermedio en el año 2005 para comprobar si se han alcanzado los objetivos cuantitativos específicos (por ejemplo en materia de reparto modal o de seguridad vial) y si procede introducir modificaciones.

Las propuestas detalladas, que deberán ser aprobadas por la Comisión, se basarán en las orientaciones siguientes:

Revitalizar el ferrocarril

El transporte ferroviario es el sector estratégico (en el sentido propio de la palabra) que condiciona, en particular, el éxito del reequilibrio en el transporte de mercancías. La revitalización de este sector requiere una competencia entre las propias compañías de ferrocarril. La llegada de nuevas empresas ferroviarias podría contribuir a reforzar la competitividad de este sector y deberá completarse con medidas que fomenten la reestructuración de las compañías, teniendo en cuenta los aspectos sociales y las condiciones laborales. La prioridad es conseguir la apertura de los mercados, no sólo para el transporte internacional de mercancías, lo que ya fue decidido en diciembre de 2000, sino también para el cabotaje en los mercados nacionales (para que los trenes no circulen vacíos) y, paulatinamente, para el transporte internacional de pasajeros. Esta apertura de los mercados debe completarse con una mayor armonización desde el punto de vista de la interoperabilidad y la seguridad.

A partir del año próximo, la Comisión propondrá un paquete de medidas en este sentido que debería permitir a este modo de transporte recuperar su credibilidad, especialmente en el transporte de mercancías, en regularidad y puntualidad de cara a los operadores. Sería conveniente que poco a poco se vaya dedicando una red de líneas ferroviarias exclusivamente al transporte de mercancías, para que las compañías concedan tanta importancia comercial al transporte de mercancías como al de pasajeros.

Reforzar la calidad del transporte por carretera

La principal baza del transporte por carretera es su capacidad de transportar mercancías en toda Europa con una flexibilidad sin parangón y un coste inferior al de los demás modos de transporte. Este sector desempeña un papel insustituible pero es más frágil de lo que parece desde un punto de vista económico. Es un sector que genera escasos márgenes, por su gran atomización y por la presión de los expedidores y de la industria sobre los precios. Algunas empresas de transporte por carretera se hallan ante la tentación de practicar dumping en materia de precios y de eludir las normas sociales y de seguridad para compensar esta desventaja.

La Comisión propondrá una reglamentación que permita armonizar algunas cláusulas contractuales para proteger a los transportistas frente a los expedidores, de tal modo que puedan revisar sus tarifas en caso de alza repentina de los precios del combustible.

El cambio también incluye medidas para modernizar el funcionamiento del transporte por carretera, sin perjuicio de la legislación social y los derechos de los trabajadores. Por otra parte, es preciso armonizar y reforzar los procedimientos de control para que desaparezcan las prácticas que impiden una competencia sana y leal dentro del sector.

Fomentar el transporte marítimo y fluvial

El transporte marítimo de corta distancia y el transporte fluvial son los dos modos de transporte que pueden responder a la congestión de algunas infraestructuras viales y a la falta de infraestructuras ferroviarias. Ambos han sido objeto de una explotación insuficiente.

La reactivación del transporte marítimo de corta distancia requiere la creación de auténticas "autopistas del mar", con arreglo al plan general de la red transeuropea, y supone una mayor conexión de los puertos con la red ferroviaria y fluvial, así como una mayor calidad de los servicios portuarios. Algunos enlaces marítimos (especialmente los que permitirán evitar los puntos de estrangulamiento actuales - Alpes, Pirineos, Benelux - y futuros - la frontera entre Alemania y Polonia) se incluirían en la red transeuropea al igual que las carreteras o las vías de ferrocarril.

La Unión Europea deberá dotarse de normas reforzadas sobre seguridad marítima, que rebasen las propuestas tras la catástrofe del Erika. La Comisión, en cooperación con la Organización Marítima Internacional y la Organización Internacional del Trabajo y para luchar mejor contra los puertos y banderas de conveniencia, propondrá la integración de normas sociales mínimas cuyo cumplimiento dará lugar a controles en los buques, así como el desarrollo de un auténtico sistema europeo de gestión del tráfico marítimo. Para favorecer que el mayor número posible de buques vuelva a enarbolar pabellón comunitario, la Comisión propondrá asimismo una Directiva relativa al "impuesto sobre el tonelaje", similar a la legislación que han adoptado algunos Estados miembros.

En cuanto al transporte fluvial, que es por naturaleza un modo de transporte intermodal, conviene reforzar su posición mediante la creación de conexiones fluviales y la instalación de equipos de transbordo que permitan el paso continuo de buques todo el año. También permitirá dinamizar este sector seguir obrando en favor de una mayor armonización de las prescripciones técnicas de los buques, de los certificados de conducta y de las condiciones sociales de las tripulaciones.

Reconciliar el crecimiento del transporte aéreo con el medio ambiente

En estos tiempos de mercado único y de moneda única, sigue sin existir un "cielo único" en Europa. La Unión Europea adolece de una fragmentación excesiva de sus sistemas de gestión del tráfico, que amplía los retrasos de los vuelos, genera un despilfarro de combustible y constituye una desventaja para la competitividad de las compañías europeas. Así pues, es imperativo aplicar de aquí al año 2004 un conjunto de propuestas concretas para crear una regulación comunitaria del tráfico aéreo e instaurar una cooperación eficaz tanto con las autoridades militares como con Eurocontrol.

Esta organización del cielo europeo debe completarse con una política para que la extensión inevitable de las capacidades aeroportuarias, sobre todo como consecuencia de la ampliación, quede estrictamente supeditada a una nueva reglamentación sobre la disminución de los efectos nocivos causados por el ruido y la contaminación de los aviones.

Materializar la intermodalidad

El recurso a la intermodalidad reviste una importancia fundamental para el desarrollo de alternativas competitivas en el transporte por carretera. Se han visto pocas realizaciones concretas, salvo la buena conexión de algunos grandes puertos con el ferrocarril o los canales. Así pues, es preciso tomar medidas para integrar mejor los modos de transporte que cuentan con importantes capacidades de transporte potenciales en una cadena de transporte administrada eficazmente y en la que todas las prestaciones estén integradas. Son prioritarias las medidas de armonización técnica e interoperabilidad entre sistemas, en particular para los contenedores. Además, un nuevo programa comunitario de apoyo, "Marco Polo", centrado en iniciativas innovadoras, especialmente el fomento de las autopistas del mar, se propone que la intermodalidad sea, más que un lema, una realidad competitiva viable desde un punto de vista económico.

Realizar la red transeuropea de transportes

Frente a la saturación de algunos grandes ejes y sus consecuencias para la contaminación, es fundamental que la Unión Europea realice los proyectos transeuropeos que ya han sido decididos. Así pues, la Comisión tiene previsto proponer una revisión de las orientaciones adoptadas por el Consejo y el Parlamento, para rebasar las limitaciones actuales debidas a la falta de garantías sobre la financiación de los proyectos previstos. De conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Gotemburgo, la Comisión propone centrar la actualización de las orientaciones comunitarias sobre la supresión de los puntos de estrangulamiento en el sector ferroviario y en la creación de itinerarios y de nudos de transporte prioritarios para absorber los flujos derivados de la ampliación, especialmente en las regiones transfronterizas y reforzar la accesibilidad de las regiones periféricas. Para mejorar el acceso a la red transeuropea, seguirá siendo una prioridad de los Fondos Estructurales el desarrollo de la red secundaria.

En este contexto, procede modificar la lista de los 14 grandes proyectos prioritarios seleccionados por el Consejo Europeo de Essen y que recoge la Decisión de 1996 sobre las orientaciones del Parlamento Europeo y del Consejo en materia de redes transeuropeas de transporte. Por un lado, han concluido varios proyectos. Por otro, se añadirá media docena de nuevos proyectos (por ejemplo Galileo o la travesía ferroviaria de gran capacidad de los Pirineos).

Para garantizar el éxito del desarrollo de la red transeuropea, se propondrá en paralelo una modificación de las normas financieras de concesión de apoyo financiero para permitir una participación máxima de la Comunidad - de hasta un 20% del coste total - en los proyectos ferroviarios transfronterizos que crucen barreras naturales, poco rentables pero cuyo auténtico valor añadido transeuropeo haya quedado demostrado, como el proyecto Lyon-Turín, que el Consejo Europeo de Essen ya consideró prioritario. Así, estos 20% podrán aplicarse a proyectos de eliminación de puntos de estrangulamiento ferroviarios que subsisten en las fronteras con los países candidatos a la adhesión.

La Comisión presentará en el 2004 una revisión de mayor calado de la red transeuropea, sobre todo para introducir el concepto de autopistas del mar, desarrollar capacidades aeroportuarias, conectar mejor las regiones periféricas a escala del continente e interconectar las redes de los países candidatos a las de los países de la Unión [3].

[3] Sin prejuzgar los resultados de las negociaciones de adhesión, las redes de los países candidatos se integrarán a la red de la Unión por medio de los tratados de adhesión.

Habida cuenta de la escasa movilización de los presupuestos nacionales y de los límites de las asociaciones entre el sector público y privado, se imponen soluciones innovadoras, basadas en un uso común de los ingresos derivados de los cánones por infraestructuras. Para que una nueva infraestructura pueda acogerse a financiaciones antes de que genere los primeros ingresos de explotación, los peajes o derechos de uso deberían poder recaudarse en toda una zona o en itinerarios competidores y alimentar fondos nacionales o regionales. Se adaptará la normativa comunitaria para permitir la asignación de parte de los cánones por uso de infraestructuras a la construcción de las infraestructuras más ecológicas. La financiación de las infraestructuras ferroviarias en los Alpes mediante la imposición de los camiones se presta muy especialmente a este planteamiento, a imagen de las tasas impuestas por Suiza, en particular a los camiones de la Comunidad, para financiar sus grandes obras ferroviarias.

Reforzar la seguridad vial

Aunque el transporte se considera un instrumento indisociable del bienestar colectivo e individual, cada vez más se percibe como un peligro potencial. El final del siglo XX ha vivido varios accidentes ferroviarios dramáticos, el del Concorde o el naufragio del Erika, que tuvieron un impacto considerable en la opinión pública. Ahora bien, el nivel de aceptación de la inseguridad no siempre es coherente: si no, ¿cómo explicar la tolerancia relativa ante los accidentes de circulación- Cada año, con 40.000 muertos en la carretera, se borra del mapa el equivalente a la población de una ciudad como Bayona. El número diario de víctimas en las carreteras europeas corresponde prácticamente al del accidente de un avión de media distancia. Las víctimas de la carretera, muertos o heridos, representan para la sociedad un coste que alcanza decenas de miles de millones de euros y un coste humano incalculable. Así pues, el objetivo de la Unión en materia de seguridad vial debería ser una reducción de las víctimas en un 50% de aquí al año 2010. Garantizar la seguridad vial en las ciudades es, por ejemplo, un requisito previo para el desarrollo de la bicicleta como medio de transporte.

No puede sino observarse una renuencia muy fuerte por parte de los Estados miembros para una actuación a escala comunitaria, ya se trate del uso del cinturón de seguridad por los niños o en los autocares o de la armonización de la alcoholemia, que está siendo objeto de debate desde hace 12 años. La Comisión quiere dar preferencia, de aquí al 2005, al intercambio de buenas prácticas, pero se reserva la posibilidad de adoptar iniciativas reglamentarias si no disminuye el número de accidentes, habida cuenta de que sigue siendo elevado en los países candidatos.

De forma inmediata, la Comisión adoptará dos iniciativas limitadas a la red transeuropea. La primera consistirá en armonizar la señalización de los lugares especialmente peligrosos. La segunda, en uniformizar, para el transporte comercial internacional, las normas sobre los controles y sanciones por exceso de velocidad y por conducción bajo los efectos del alcohol.

Decidir una política de tarificación eficaz de los transportes

Suele reconocerse que los modos de transporte no siempre pagan (y no en todas partes) los costes que generan. La situación varía mucho entre Estados miembros y entre modos de transporte, lo que altera el funcionamiento del mercado interior y falsea la competencia en el sistema de transportes. Así pues, no existe un auténtico incentivo para utilizar los modos de transporte menos contaminantes o las redes menos congestionadas.

El Libro Blanco desarrollará las orientaciones siguientes:

- Una armonización de la fiscalidad del combustible profesional, especialmente para el transporte por carretera.

- La aproximación de los principios tarifarios por el uso de las infraestructuras. El reflejo de los costes externos también debe fomentar la utilización de los modos de transporte con un menor impacto ambiental y permitir inversiones, con los recursos obtenidos, en nuevas infraestructuras, como propone el Parlamento Europeo en el informe Costa [4]. Las normas comunitarias actuales, por ejemplo la Directiva nº 62/99 sobre la "euroviñeta", deben ser sustituidas por un marco moderno en el que se inscriban los distintos sistemas de tarificación del uso de las infraestructuras para fomentar los avances registrados, lo que garantizará una competencia equitativa entre los modos de transporte, así como una tarificación más eficaz y que permita mantener la calidad del servicio.

[4] A5-034/2000.

Esta reforma requiere la igualdad de trato entre operadores y entre modos de transporte. Tanto para los aeropuertos, los puertos, las carreteras, los ferrocarriles y las vías navegables, el precio por el uso de estas infraestructuras debería variar según el mismo principio, en función de la categoría de infraestructura utilizada, el período del día, la distancia, el tamaño y el peso del vehículo y cualquier otro factor que incida en la congestión o el deterioro de las infraestructuras y el medio ambiente.

En muchos casos, la incorporación de los costes externos permitirá obtener un excedente de ingresos en relación con los importes necesarios para cubrir los costes de las infraestructuras utilizadas. Para que el sector de los transportes saque el máximo provecho, será crucial asignar los ingresos disponibles a fondos específicos nacionales o regionales, con el fin de financiar medidas destinadas a reducir o compensar los costes externos (doble dividendo). Se dará prioridad a la construcción de infraestructuras que fomenten la intermodalidad y ofrezcan una alternativa más respetuosa del medio ambiente.

En algunas zonas sensibles, este excedente de ingresos puede no ser suficiente, por ejemplo si deben construirse las infraestructuras necesarias para el cruce de barreras naturales. Así pues, conviene permitir que la realización de una nueva infraestructura pueda acogerse a algún tipo de ingreso antes de que se generen los primeros ingresos de explotación. En otras palabras, los peajes o los cánones se aplican al conjunto de una zona para financiar una infraestructura futura.

Por último, conviene analizar la desigualdad de trato en el nivel de imposición aplicado a la energía utilizada por los distintos modos de transporte, por ejemplo el tren y el avión, diferencia que puede provocar un falseamiento de la competencia en algunos itinerarios en los que estén presentes ambos modos de transporte.

Reconocer los derechos y las obligaciones de los usuarios

Debe desarrollarse el derecho de acceso del ciudadano europeo a unos servicios de transporte de calidad, con prestaciones integradas y precios asequibles. La reducción del precio de transporte - observada en los últimos años - no debe suponer la renuncia a los derechos más elementales. Así pues, con la Carta de los derechos del pasajero aéreo, la Comisión ha abierto una vía que también se adaptará a los demás modos de transporte. En efecto, los derechos del pasajero aéreo sobre información, compensación por denegación de embarque en caso de exceso de reserva, indemnización por accidente, podrían ampliarse a otros modos de transporte. Como en el caso de la Carta mencionada, la legislación comunitaria debe facilitar una base para ayudar a los usuarios del sistema de transporte a conocer y hacer valer sus derechos. A modo de contrapartida, deberán especificarse algunas obligaciones en materia de seguridad.

Desarrollar transportes urbanos de calidad

Frente al deterioro generalizado de la calidad de vida de los ciudadanos europeos, afectados por el crecimiento de la congestión en las ciudades, la Comisión propone, respetando plenamente el principio de subsidiariedad, el fomento del intercambio de "buenas prácticas" para una utilización más adecuada del transporte público y de las infraestructuras existentes. Es preciso mejorar el enfoque de los poderes públicos locales frente al transporte urbano, para conciliar la modernización del servicio público y la racionalización del coche particular. Estas medidas, fundamentales para conseguir un desarrollo sostenible, son sin lugar a dudas las de aplicación más difícil. Pero es el precio que debemos pagar si queremos cumplir los compromisos internacionales de Kioto para la reducción de las emisiones contaminantes de CO2.

Poner la tecnología al servicio de transportes limpios y eficaces

En los últimos años, la Comunidad ha invertido mucho en investigación y desarrollo tecnológico (más de 1.000 millones de euros en el período 1997-2000), en ámbitos tan variados como la intermodalidad, los vehículos limpios o las aplicaciones telemáticas en el transporte. Ahora se trata de aplicar el lema "menos hormigón y más inteligencia". Para mantener este esfuerzo, es necesario que las actuaciones se centren en los objetivos de este Libro Blanco. El Espacio Europeo de Investigación y uno de sus principales instrumentos, el nuevo Programa Marco de Investigación 2002-2006, ofrecen posibilidades para aplicar estos principios, facilitar la coordinación y aumentar la eficacia del sistema de investigación en el ámbito del transporte.

Se tratará de adoptar medidas concretas para que el transporte por carretera y el transporte marítimo sean más limpios y seguros y para integrar sistemas inteligentes en todos los modos que permitan una gestión eficaz de las infraestructuras. El plan de acción eEurope propone varias medidas que deberán adoptar los Estados miembros y la Comisión, como el despliegue de servicios innovadores de información y de control en la red transeuropea y en las ciudades, o la introducción de sistemas activos de seguridad en los vehículos.

Sobre la base de resultados recientes, la Comisión propondrá una Directiva de armonización de los medios de pago de determinadas infraestructuras, en particular los peajes de las autopistas, así como una Directiva sobre las normas de seguridad en los túneles.

En el ámbito de la aeronáutica, se dará prioridad a la mejora del impacto ambiental de los motores en materia de emisiones y de ruido - condición sine qua non para la adopción de normas más estrictas - así como a la mejora de la seguridad y del consumo de combustible de los aviones.

Gestionar los efectos de la mundialización

La reglamentación de los transportes lleva tiempo aprobándose en foros internacionales. Es uno de los motivos por los que la política común de transportes encuentra difícilmente su lugar entre, por un lado, la producción de normas internacionales en organismos bien definidos y, por otro, las normas nacionales que suelen proteger los mercados interiores.

El objetivo fundamental de estas normas mundiales es facilitar los intercambios y el comercio y no tienen debida cuenta de los imperativos de protección del medio ambiente y de seguridad del suministro. Desde hace varios años, esta situación ha llevado a algunos países, como Estados Unidos, a aplicar normativas regionalizadas del transporte, especialmente en el ámbito marítimo o aéreo, para fomentar la defensa de intereses específicos. La Unión Europea ha imitado su ejemplo para protegerse frente a las catástrofes marítimas o liberarse de normas inadecuadas, como ocurre en materia de lucha contra el ruido de las aeronaves o indemnización de los pasajeros en caso de accidente.

Hoy en día, con la perspectiva de la ampliación, es decir, de la extensión de la política de transportes y de la red transeuropea a escala de un continente, Europa debe reconsiderar su papel sobre la escena internacional si quiere controlar su desarrollo de forma sostenible y responder a los problemas de congestión y contaminación. En el marco de las negociaciones entabladas en la Organización Mundial del Comercio, la Unión Europea seguirá desempeñando una función de catalizador para la apertura de los mercados de los principales modos de transporte, sin menoscabo de la calidad de los servicios de transporte y de la seguridad de los usuarios. La Comisión tiene previsto proponer que se refuerce el lugar de la Comunidad en determinadas organizaciones internacionales, como la Organización Marítima Internacional, la Organización de Aviación Civil Internacional o la Comisión del Danubio, para garantizar a escala mundial los intereses de Europa. Una Unión ampliada debe poder dominar los efectos de la mundialización y contribuir a la adopción de soluciones internacionales para luchar, por ejemplo, contra el abuso de banderas de conveniencia o el dumping social en el transporte por carretera.

Es paradójico que la Unión Europea, primera potencia comercial del mundo, que realiza gran parte de esta actividad comercial fuera de sus fronteras, tenga tan poco peso en la adopción de normas internacionales que, fundamentalmente, regulan el transporte. Esta situación se explica por su exclusión, como Unión Europea, de la mayor parte de las organizaciones intergubernamentales, donde sólo dispone de un puesto de observador. Conviene remediar rápidamente esta situación mediante la adhesión de la Comunidad a las organizaciones intergubernamentales que regulan los transportes, a fin de que la treintena de miembros de la Unión ampliada no sólo hable por unanimidad, sino que, además, pueda influir en la actividad de estas organizaciones fomentando un sistema de transporte internacional que tenga en cuenta los imperativos del desarrollo sostenible.

Desarrollar los objetivos medioambientales a medio y largo plazo para un sistema de transporte sostenible

Se necesitan varias medidas e instrumentos políticos para iniciar el proceso que desemboque en un sistema de transporte sostenible. Hará falta tiempo para alcanzar el objetivo final; las medidas defendidas en este documento son tan sólo las primeras etapas, que esbozan el camino para una estrategia a más largo plazo.

Es preciso dar una definición operativa de lo que es un sistema de transporte sostenible para proporcionar indicaciones útiles a los responsables políticos. En la medida de lo posible, se seguirán cuantificando los objetivos anunciados. La Comisión tiene previsto elaborar a este respecto, en el año 2002, una Comunicación para especificar sus objetivos y ya se ha creado un instrumento de control por medio del mecanismo de seguimiento TERM (Transport and Environnement Reporting Mechanism).

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Para apuntalar el conjunto de las propuestas que deberán aplicarse de aquí al año 2010 y que son la condición necesaria, pero no suficiente, para la reorientación de la política común de transportes frente a la necesidad del desarrollo sostenible, el análisis del Libro Blanco pone de manifiesto lo siguiente:

- Riesgo de congestión de los grandes ejes y de desequilibrio territorial

- Condiciones para el reequilibrio entre modos de transporte

- Prioridad a la supresión de los puntos de estrangulamiento

- Nuevo papel central para los usuarios en la política de transportes

- Necesidad de gestionar los efectos de la mundialización del transporte.

Se trata de elegir entre el statu quo y la toma de conciencia de que es preciso cambiar de rumbo. La primera solución - optar por lo más fácil - supondría un aumento significativo de la congestión y de la contaminación y acabaría amenazando a la competitividad del sistema económico europeo. La segunda opción - que requiere la aplicación de medidas voluntaristas, cuyo cumplimiento no siempre resulta fácil controlar - supone nuevas formas de regulación que permitan canalizar la demanda de movilidad futura y garantizar un desarrollo sostenible para el conjunto de la economía europea.

"Poco nos cuesta un gran sacrificio pero rara vez estamos dispuestos ante los pequeños y constantes".

Johann Wolfgang GOETHE: Las afinidades electivas (Ministro para la reconstrucción vial del Estado de Weimar... y escritor)

PRIMERA PARTE: REEQUILIBRAR LOS MODOS DE TRANSPORTE

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La Unión Europea debe responder a un desequilibrio creciente de los modos de transporte. El éxito cada vez mayor del transporte por carretera y el transporte aéreo tiene como consecuencia una agravación de la congestión de sus redes. Paradójicamente, la mala explotación de las posibilidades que ofrecen el transporte ferroviario y el transporte marítimo de corta distancia frena el desarrollo de auténticas alternativas al transporte de mercancías por camión. Pero los embotellamientos en algunos puntos de la Unión Europea no deben ocultar la insuficiencia de acceso de las regiones periféricas a los mercados centrales.

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La persistencia de esta situación supone un desequilibrio en el reparto del tráfico que genera un crecimiento de la congestión, especialmente en los principales ejes transeuropeos y en las ciudades. La solución a este problema supone que, de aquí al año 2010, se alcancen dos objetivos prioritarios:

- garantizar una competencia regulada entre modos de transporte y

- vincular estos modos de transporte para conseguir la intermodalidad.

I. UNA COMPETENCIA REGULADA

Sin una competencia mejor regulada entre modos de transporte, es utópico pensar que pueda evitarse una nueva amplificación de los desequilibrios, con el riesgo de un cuasi monopolio del transporte de mercancías por carretera en una Unión Europea ampliada. Así pues, conviene controlar el crecimiento del tráfico vial y aéreo y librar una batalla en favor del ferrocarril y de los demás modos de transporte respetuosos del medio ambiente, para que puedan ser unas alternativas competitivas.

A. Reforzar la calidad del transporte por carretera

El transporte por carretera sigue siendo el modo favorito para el transporte de mercancías y de pasajeros. En 1998, el tráfico rodado representó casi la mitad del transporte de mercancías [5] (44%) y más de dos tercios del transporte de pasajeros (79%).

[5] La cuota de mercado del transporte por carretera registra un crecimiento constante en el transporte de mercancías. Representó un 41% en 1990, un 44% en 1998 y debería alcanzar, si no se toman medidas, un 47% en el año 2010.

La flexibilidad del coche - que ha permitido una auténtica apertura a la movilidad de masas - sigue siendo uno de los símbolos de la libertad individual en la sociedad contemporánea. Hoy en día, casi dos de cada tres hogares disponen de un automóvil.

Entre 1970 y 2000, el parque móvil de la Comunidad se ha triplicado, pasando de 62,5 millones de coches a casi 175 millones. Aunque la tendencia al alza parece ser menos fuerte, la cantidad de coches privados en la Comunidad aumenta más de 3 millones cada año y esta cifra se rebasará con la ampliación.

Cada día, 10 hectáreas de terreno acogen infraestructuras viales. Esta política de equipamiento ha sido especialmente intensa en las regiones y países periféricos para facilitar su desarrollo económico, sobre todo en los países que se benefician de los fondos de cohesión, cuya densidad de autopistas ha aumentado la mitad (43%) en diez años (1988-1998), aunque sigue siendo inferior a la media comunitaria. En todo el territorio de la Unión, el número de kilómetros de autopistas ha triplicado entre 1970 y 2000.

Pese a la realización de estas nuevas infraestructuras, el fenómeno de saturación es especialmente sensible en las regiones urbanas industrializadas como la región alemana del Ruhr, el Randstad neerlandés, el Norte de Italia o el Sur de Inglaterra.

La falta de control del tráfico viario ha agravado la situación en las grandes metrópolis. La circulación "a tirones", característica de los atascos, provoca una emisión superior de contaminantes y un mayor consumo de energía.

Los análisis sobre el cambio climático acusan a los combustibles fósiles. Más de la mitad del petróleo consumido en el transporte se destina al coche particular y en 1998 los transportes fueron responsables de más de una cuarta parte (28%) de las emisiones de CO2 en Europa. El transporte por carretera, mercado cautivo del petróleo (67% de la demanda final), representa por sí solo un 84% de las emisiones de CO2 imputables a los transportes.

Pero el riesgo de congestión se extiende ahora a los grandes ejes y a las regiones sensibles.

La ampliación de este fenómeno se atribuye en gran parte al transporte internacional de mercancías. Si no se toman medidas para contrarrestar esta tendencia, las previsiones para el año 2010 apuntan a un aumento del 50%, tan sólo en este sector. No puede eludirse el transporte por camión para los trayectos de corta distancia, pues no existe ningún modo de transporte alternativo suficientemente adaptado a las necesidades de la economía. En cambio, cabe preguntarse por las condiciones que mantienen e incluso fomentan su expansión en los recorridos medios y largos, cuando existen soluciones alternativas. Se debe en parte a la persistencia de prácticas que falsean las normas de competencia y cuya desaparición no requerirá tanto nuevas normas como una aplicación eficaz de las vigentes, gracias a la consolidación y armonización de las sanciones.

1. Organizar la reestructuración

La principal baza competitiva del transporte por carretera es su capacidad de transporte de mercancías, en toda la Unión Europea pero también en todo el continente, con una flexibilidad sin parangón y con un precio módico. Pero el desarrollo de esa capacidad se ha producido en un contexto muy paradójico. Existe una competencia encarnizada entre las empresas del sector y entre éstas y los demás modos de transporte. La competencia ha alcanzado tal grado que, para sobrevivir en un entorno extremadamente competitivo y habida cuenta del aumento de los costes de explotación (precios del combustible, nuevos equipos), algunas empresas de transporte por carretera tienen que optar por eludir las normas sobre el tiempo de trabajo, la autorización de circulación y las normas elementales de seguridad vial. Estos incumplimientos de la legislación son excesivos. La competencia entre empresas por medio de los precios puede agravarse aún más con la ampliación, ya que los costes de explotación son menos elevados en los países candidatos.

Cada vez es menos cierto el argumento de que el transporte por carretera sale perjudicado, desde el punto de vista de la competencia, por los derechos de regalía y ventajas financieras que los poderes públicos conceden a las compañías ferroviarias. Este argumento oculta que, en materia de infraestructura, el transporte por carretera también se acoge a las ventajas que le otorga la colectividad pública. Así pues, por ejemplo, el mantenimiento de una autopista costaría seis veces menos si sólo la utilizaran los coches. Esta ventaja no queda compensada con un coeficiente proporcional entre el peaje de los camiones y el de los vehículos particulares.

Sin embargo, las cuotas de mercado que la carretera ha ganado no pueden encubrir la gran precariedad financiera en que se encuentran, hoy en día, muchas empresas de transporte, especialmente las más pequeñas. Les cuesta cada vez más mantener una rentabilidad a menudo artificial por las presiones sobre los precios que ejercen los expedidores y la industria, sobre todo cuando se produce una crisis coyuntural, como el aumento del precio del gasóleo.

Las exenciones fiscales adoptadas apresuradamente y de forma unilateral por algunos Estados miembros para apaciguar el descontento de los transportistas tras la brutal subida de precios del gasóleo de septiembre de 2000 no constituyen soluciones a largo plazo. Se trata de medidas más paliativas que curativas. El riesgo no es sólo que tengan un impacto limitado en la salud financiera del sector, sino que, además, podrían perjudicar a los demás modos, reforzando aún más la ventaja competitiva del transporte por carretera. Estas medidas podrían incluso considerarse subvenciones encubiertas y desestabilizar a la profesión, ya que el precio del transporte por carretera no refleja los costes reales.

Pese a estas observaciones, Europa no ha emprendido de momento ningún auténtico plan de reestructuración del sector, probablemente por el temor a las huelgas y a una parálisis de los principales ejes de tránsito. Ahora bien, en el contexto actual convendría sanear las prácticas vigentes y la base de las empresas fomentando las reagrupaciones y la diversificación de las actividades. En efecto, las empresas con una dimensión y una base financiera suficientes, que les permite aprovechar los avances tecnológicos, podrán responder, en condiciones óptimas, a la llegada al mercado del transporte por carretera de competidores del Este europeo, cuyos costes actuales de mano de obra son inferiores a los de los países de Europa occidental. Deberán establecerse medidas complementarias para animar a las microempresas o a los empresarios del sector a agruparse en estructuras más adecuadas para ofrecer servicios de calidad, integrando por ejemplo las actividades relacionadas con la logística y sistemas avanzados de información y gestión, sin perjuicio de la política de competencia.

En este contexto, la armonización de las cláusulas mínimas sobre la repercusión de las cargas en los contratos que regulan la actividad de transporte debería contribuir a la protección de los transportistas frente a la presión de los expedidores. En otras palabras, se trata de garantizar ante todo que los contratos de transporte incluyan cláusulas como la revisión de las tarifas en caso de aumento drástico de los precios de los combustibles. Cabe recordar que quien fija los precios del transporte es el transporte por carretera, modo dominante. Por consiguiente, tiende a arrastrarlos a la baja, en detrimento de los demás modos, que no disponen de las mismas capacidades de ajuste.

2. Adoptar una normativa para el sector

En la Unión Europea se han adoptado muy pocas medidas para garantizar una normativa mínima en materia de condiciones sociales del transporte por carretera, factor que explica en parte su gran competitividad. Fue necesario esperar a diciembre de 2000 para que el Consejo de Ministros decidiese al fin armonizar el tiempo de conducción, con una media máxima de 48 horas semanales, con algunas excepciones, como en el caso de los conductores por cuenta propia. Cabe recordar que el tiempo de trabajo en los demás modos de transporte está limitado de forma estricta desde hace tiempo, empezando por los conductores de tren, cuyo tiempo de conducción medio oscila entre 22 y 30 horas en las principales compañías de ferrocarril.

Muchas propuestas de la Comisión tienen por objeto dotar a la Unión Europea de una verdadera normativa que mejore las condiciones de trabajo, la seguridad vial y garantice el cumplimiento de las normas de funcionamiento del mercado interior. Se trata, en particular, de las siguientes medidas:

- Adaptar el tiempo de trabajo: la propuesta, que excluye a los trabajadores por cuenta propia, permite controlar el tiempo de trabajo a escala europea, con una duración semanal media de 48 horas y una duración máxima de 60.

- Armonizar las prohibiciones de circulación de los camiones el fin de semana: el objetivo de esta propuesta es armonizar las normas nacionales correspondientes e instaurar una obligación de información previa antes de introducir estas prohibiciones de circular.

- Crear un "certificado de conductor", que permitirá a los controladores nacionales comprobar eficazmente la conformidad o, en su caso, comprobar (y sancionar) la falta de conformidad en la contratación del conductor.

- Ampliar la formación profesional: la propuesta establece normas comunes sobre formación inicial obligatoria para todos los nuevos conductores que transporten mercancías o pasajeros, así como una formación profesional permanente y periódica para todos los conductores.

La adopción de esta serie de medidas es fundamental para garantizar el desarrollo de un transporte por carretera de calidad en una Unión Europea ampliada. Podrá completarse con medidas adoptadas por las organizaciones sociales, representadas en el comité de diálogo sectorial, por ejemplo sobre la capacidad de empleo de los trabajadores y la adaptación de la organización del trabajo de las empresas del sector. Si procede, se adoptarán medidas concretas para hacer frente a la práctica de subcontratar "falsos autónomos".

3. Reforzar los controles y las sanciones

No sólo es insuficiente la normativa europea sobre el transporte por carretera, en particular para las condiciones de trabajo, sino que, sobre todo, se aplica muy mal. La tolerancia en la aplicación es problemática. Así pues, puede ocurrir que un conductor cuyo permiso de conducción se suspende en un Estado miembro pueda conseguir otro en un Estado vecino.

Extracto de un informe de misión (Dirección General de Energía y Transportes)

El control de carretera se realizó bajo los auspicios de "Euro Contrôle Route" - el sistema transfronterizo de controles instaurado por Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo y Francia en 1999. Los inspectores, la policía y los funcionarios de aduanas de estos cuatro países efectuaron controles.

El 7 de julio de 2000, se controló un total de 800 camiones y autobuses: se registraron infracciones en 100 de ellos (esta proporción de 1 a 8 se consideró una media habitual en este tipo de controles). De las infracciones observadas, la mitad correspondía a la legislación nacional (irregularidades en materia de permisos, seguros, impuesto de circulación, etc.), mientras que la otra mitad estaba relacionada con la legislación europea, siendo las más numerosas las irregularidades en materia de tiempo de conducción.

La eficacia de las legislaciones comunitarias y nacionales requiere una aplicación correcta e imparcial en todo el territorio de la Comunidad.

Para ello, la Comisión tiene previsto introducir antes de finales del año 2001 una propuesta sobre la armonización de los controles y sanciones, cuyos objetivos son:

- Promover la eficacia y la uniformidad en la interpretación, la aplicación y el control de la legislación comunitaria en el ámbito de los transportes por carretera. Esta modificación de la legislación existente supondrá también la adopción de disposiciones para determinar la responsabilidad del empresario en algunas infracciones cometidas por su conductor.

- Armonizar las sanciones y las condiciones de inmovilización de los vehículos.

- Aumentar el número de controles que los Estados miembros deben efectuar (hasta ahora, un 1% de los días laborables) para comprobar el cumplimiento de los tiempos de conducción y descanso de los conductores.

- Fomentar los intercambios de información sistemáticos, a imagen de la iniciativa de los países del Benelux, así como la coordinación de las actividades de control, la concertación periódica entre las administraciones nacionales y la formación de los controladores para que se cumplan mejor las distintas legislaciones.

En este contexto, las nuevas tecnologías deberán desempeñar un papel importante. La introducción, antes de finales de 2003, del tacógrafo digital, que permite registrar datos como la velocidad y el tiempo de conducción relativos a períodos más largos que el tacógrafo mecánico actual, representará un avance sustancial para la eficacia de los medios de control, ya que se protegerán mejor los datos registrados y aumentará la fiabilidad de los controles. También deberán tenerse en cuenta las posibilidades nuevas que ofrece la radionavegación por satélite. El programa Galileo permitirá un seguimiento de las mercancías, con independencia del lugar en que se encuentre el camión, y de varios parámetros relacionados con la conducción de los vehículos

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o, por ejemplo, la temperatura de los contenedores. Si procede, podrá recurrirse a otros medios (por ejemplo GSM, satélite de telecomunicaciones) para la observación a distancia de parámetros que no estén relacionados con la localización del vehículo.

B Revitalizar el ferrocarril

Como Jano, el transporte ferroviario presenta una imagen ambivalente, que compagina modernidad y arcaísmo. Por un lado, los buenos resultados de la red y de los trenes de alta velocidad, la acogida de los viajeros en estaciones modernas; por otro, el arcaísmo de los servicios de transporte de mercancías y la vetustez de algunas líneas saturadas, los habitantes de las ciudades dormitorio apretujados en trenes abarrotados y con retrasos crónicos, hacia estaciones que a veces se vienen abajo y son poco seguras.

Con 241.000 millones de toneladas/km transportadas en 1998, frente a 283.000 en 1970, la cuota del mercado del ferrocarril en Europa ha pasado del 21,1% al 8,4%, aun cuando ha aumentado de forma espectacular el volumen de mercancías transportadas. Pero, mientras que el transporte ferroviario de mercancías se hundía en Europa, florecía en Estados Unidos, donde, precisamente, las empresas ferroviarias supieron satisfacer las necesidades de la industria. Hoy en día, el transporte ferroviario de mercancías representa en Estados Unidos un 40% del transporte total de mercancías, frente a un 8% en la Unión Europea. El ejemplo estadounidense demuestra que no es una fatalidad inevitable el declive del ferrocarril.

Sin embargo, el ferrocarril sigue siendo, dos siglos tras sus inicios, un modo de transporte con muchas posibilidades y de cuyo renacer depende el éxito del reequilibrio entre modos de transporte. Este proceso supone la adopción de medidas ambiciosas que no sólo dependen de las normas europeas: este nuevo impulso debe corresponder a los protagonistas del sector.

Cabe alegrarse por la toma de conciencia de los protagonistas del sector, que acaban de comprometerse conjuntamente en la definición de una estrategia común para una investigación europea en materia de ferrocarril cuyo objetivo es crear un sistema ferroviario europeo único para el año 2020. En este documento, suscrito por la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC), la Comunidad de los Ferrocarriles Europeos (CFE), la Unión Internacional de Transportes Públicos (UITP) y la Unión de Industrias Ferroviarias Europeas (UNIFE), el objetivo es alcanzar, en el año 2020:

* un aumento de la cuota de mercado del 6% al 10% del tráfico de viajeros y del 8% al 15% del tráfico de mercancías,

* una triplicación de la productividad del personal de las empresas ferroviarias,

* una mejora del 50% de la eficacia energética,

* una reducción del 50% de la emisión de agentes contaminantes,

* un aumento de la capacidad de la infraestructura correspondiente a los objetivos de tráfico establecidos.

Así pues, es necesaria una auténtica revolución cultural del transporte ferroviario para procurar que este modo encuentre un nivel de competitividad satisfactorio que le permita seguir siendo uno de los protagonistas principales del sistema de transporte en una Europa ampliada. Para ello, la prioridad ha de estar en la resolución de los problemas que impiden su desarrollo: insuficiencia de infraestructuras adaptadas al transporte moderno, falta de interoperabilidad entre las redes y los sistemas, necesidad constante de tecnologías innovadoras de fabricación, falta de transparencia en materia de costes, desigualdad de la productividad y fiabilidad dudosa de un servicio que no responde de forma satisfactoria a las expectativas legítimas de los clientes.

1. Integrar el transporte por ferrocarril en el mercado interior

La Comunidad ha tardado en intervenir en este sector: sólo lo hizo a principios de los años 90, para intentar dar un nuevo impulso al ferrocarril [6], con la instauración de una política de apertura controlada de los mercados, y suprimir las disfunciones derivadas de la fragmentación territorial de las redes.

[6] Si no se toma ninguna medida, en el transporte de mercancías la cuota modal del ferrocarril, que pasó de un 11% en 1990 a un 8% en 1998, debería representar un 7% en el año 2010. Para el transporte de pasajeros, la cuota modal fue del 6% en 1998 y debería mantenerse estable hasta el año 2010.

La primera piedra se colocó en 1991, con la Directiva sobre la separación contable entre infraestructura y explotación del servicio ferroviario. Esta Directiva, entre otras cosas, ha abierto la vía a la independencia y la transparencia de gestión, así como a una futura competencia entre compañías ferroviarias. Sobre esta base, varios Estados miembros encargaron a empresas distintas la explotación de las líneas de ferrocarril, por una parte, y la construcción y gestión de la red, por otra. Una nueva serie de medidas, destinadas a facilitar esta apertura, entró en vigor el 15 de marzo de 2001 [7] tras un acuerdo "histórico" entre el Parlamento y el Consejo en noviembre de 2000.

[7] Directivas 2001/12, 2001/13 y 2001/14. DO L 75 de 15.3.2001.

a) Crear un auténtico mercado interior del ferrocarril

La apertura del transporte ferroviario a una competencia regulada - que se iniciará realmente en marzo de 2003, con la apertura de los servicios internacionales de transporte de mercancías en los 50.000 kilómetros de líneas pertenecientes a la red transeuropea de transporte ferroviario de mercancías - representa el requisito previo imprescindible para dar un nuevo impulso a este modo de transporte. En el año 2008, esta apertura será total en toda la red europea para el transporte internacional de mercancías, gracias, en particular, a la determinación del Parlamento Europeo [8]. La llegada de nuevas empresas ferroviarias, con otros horizontes y una sólida experiencia logística y de integración modal, debe reforzar la competitividad de este sector y animar a las compañías nacionales a reestructurarse, teniendo en cuenta los aspectos sociales y las condiciones laborales. Así pues, la reestructuración deberá incluir medidas de acompañamiento para limitar todo lo posible el impacto social.

[8] Informe Jarzembowski A5-0013/2201 e informe Swboda A5-0014/2001.

Nuevos operadores

BASF, el gigante del sector químico alemán, está a punto de convertirse en el primer gran operador de transporte ferroviario de mercancías, al margen de las compañías tradicionales, por medio de la empresa conjunta "Rail4Chem", que creó con las empresas Bertschi AG, Hoyer GmbH y VTG-Lehnkering AG.

El grupo sueco IKEA acaba de crear una sociedad específica para gestionar el transporte de sus propias mercancías. Actualmente, el ferrocarril representa un 18% del volumen total transportado. Los dirigentes de IKEA desean que este total ascienda al 40% de aquí al año 2006 (lo que representará unos 500 trenes por semana). En este contexto, IKEA piensa sacar a concurso la selección de la compañía ferroviaria que efectúe, al mejor coste y con las mejores garantías, las operaciones de transporte entre sus distintas filiales. A largo plazo, gracias a la apertura del mercado europeo, IKEA podría pasar a ser una compañía ferroviaria importante.

El sector ferroviario en su conjunto será más competitivo frente a los demás modos de transporte si se facilita una mayor competencia entre operadores. La apertura del mercado, con la llegada de nuevos operadores, podrá reforzar la competitividad del sector, fomentando una competencia sana entre los operadores actuales y los competidores nuevos. Las barreras técnicas y reglamentarias existentes favorecen a las compañías actuales y siguen frenando la entrada de nuevos operadores. Así pues, la aplicación correcta de las normas de competencia desempeñará un papel importante para impedir prácticas anticompetitivas y garantizar una apertura efectiva del mercado del transporte ferroviario en la Comunidad.

Sin embargo, existen aún demasiados casos en los que no se ha establecido una separación entre la entidad propietaria de la infraestructura y la gestión de la misma. Además, las compañías no han adoptado objetivos comerciales claros que permitan establecer una distinción entre las actividades de transporte de mercancías y de transporte de viajeros. Se observa incluso en algunos países que la misma entidad es propietaria de la infraestructura, se encarga del funcionamiento de los trenes, de distribuir los derechos de paso por la red y de controlar la seguridad.

Ejemplos de disfunción

- Compañías que no cuentan - Algunas compañías ferroviarias reconocen que no pueden indicar el número de locomotoras o vagones disponibles ni la posición exacta de los convoyes. Así, sucede a menudo que trenes programados (en su mayoría de mercancías, pero también de viajeros) se supriman sin más porque falta la locomotora, no hay ningún conductor disponible o no se ha informado a conductor alguno.

- Trenes que no circulan en condiciones - Son necesarios entre 30 y 40 minutos para sustituir la locomotora de un tren de mercancías y comprobar el estado de funcionamiento de un convoy (cambio de locomotora, redacción del boletín de composición [frenos], relevo de los conductores y acompañantes, control de sustancias peligrosas, comprobación de la documentación del tren, formación del tren, etiquetado de vagones, hoja de material, comprobación de la señal de cola). Esta indicación horaria sólo vale si la locomotora está disponible y el personal de relevo es puntual. De los 20.000 trenes completos internacionales de transporte combinado observados, sólo la mitad llegó con puntualidad, según indicó Werner Kulper, Presidente de la Unión internacional de transporte combinado ferrocarril-carretera (UIRR) [9].

[9] Prólogo del informe 2000 de la Unión internacional de transporte combinado ferrocarril-carretera (UIRR).

- Información que no llega - En la frontera, una de las redes pasa el testigo a la otra. Se procede a un intercambio de información sobre la carga, el destino, la combinación de vagones. Existen enlaces entre los sistemas informáticos, pero no se utilizan sistemáticamente, por ser poco fiables, con lo que los intercambios siguen haciéndose en ocasiones por escrito. Estos datos pueden llegar demasiado tarde o no ser fiables y han de ser comprobados.

- "Trenes fantasma"- Los trenes de mercancías se paran para cambiar de locomotora y añaden más retraso a la espera de una franja libre en la red adyacente. Una locomotora puede tener que esperar la llegada de un tren, un tren puede retrasarse por la espera de una locomotora. La escasez de datos sobre las horas de llegada incrementa las dificultades.

- Un tren, varios conductores - El relevo de los conductores también es negativo para la productividad de los servicios ferroviarios internacionales. "Creo que hacen falta cinco agentes de conducción para el recorrido Charleroi-París, dos en Bélgica y tres en Francia", reconocía Louis Gallois, presidente de la compañía francesa de ferrocarriles SNCF [10].

[10] Intervención en un coloquio de la Asamblea Nacional francesa, 8 de junio de 2000.

- Con todas estas interrupciones acumuladas, se alcanza una velocidad media para el transporte internacional de mercancías de tan sólo 18 km/h: ¡menos que un rompehielos en el Mar Báltico!

Para garantizar la competitividad de los servicios de transporte internacional de mercancías y limitar la circulación de vagones vacíos, es importante que las empresas ferroviarias puedan volver a cargar durante el trayecto, si procede entre dos puntos de un mismo Estado miembro. Por consiguiente, la Comisión propondrá a finales de 2001, en el marco del segundo paquete ferroviario, una ampliación de los derechos de acceso al conjunto de los servicios de transporte de mercancías que incluirá la posibilidad de proceder a operaciones de cabotaje.

La posibilidad de ampliar el acceso a los servicios internacionales de viajeros, que representan un 6% aproximadamente de los viajeros/kilómetros, deberá efectuarse paulatinamente. La Comisión considerará especialmente prioritaria la apertura de la competencia en aquellas líneas en las que exista un monopolio y procurará que la ausencia de competencia - que podría imponerse a largo plazo en algunos enlaces intracomunitarios - no suponga un abuso de posición dominante y unas tarifas excesivas.

En este contexto, la Comisión presentará en el año 2001 un nuevo paquete de medidas para realizar un auténtico mercado interior ferroviario que deberá tener en cuenta misiones de interés general, así como la cohesión económica y territorial, y que se articulará en torno a:

- La apertura al cabotaje de los mercados nacionales de mercancías.

- La fijación de un alto nivel de seguridad de la red ferroviaria, mediante una normativa establecida independientemente y una definición clara de las responsabilidades de cada protagonista, para garantizar el buen funcionamiento de un mercado en el que varios explotadores compartirán los mismos tramos de la red (véase a continuación).

- La actualización de las directivas sobre interoperabilidad, destinadas a garantizar la armonización de las disposiciones técnicas y de utilización para todos los elementos de la red ferroviaria de alta velocidad y convencional.

- La apertura progresiva del transporte internacional de viajeros.

- El fomento de medidas que garanticen la calidad de los servicios ferroviarios y los derechos de los usuarios. Concretamente, una propuesta de Directiva fijará las condiciones de compensación en caso de retraso e incumplimiento en las obligaciones de servicio. También se adoptarán medidas sobre la elaboración de indicadores de calidad de los servicios, las condiciones contractuales, la transparencia de la información a los pasajeros y los mecanismos de resolución extrajudicial de los conflictos.

- La creación de una estructura comunitaria para la seguridad y la interoperabilidad.

Además, en lo que se refiere a la contaminación atmosférica y sonora, la Comisión iniciará un debate con el sector ferroviario para examinar las medidas que permitan reducir estos efectos nocivos, como lo hizo con los fabricantes de automóviles en el programa denominado "Auto-Oil". Cabe señalar que un 13% del tráfico actual de la Unión Europea recurre a la "tracción térmica".

Un sistema de transporte ferroviario no puede ser plenamente competitivo si no se resuelven todas las cuestiones relacionadas con la eliminación de los obstáculos técnicos a los intercambios y a la interoperabilidad de los trenes - es decir, su capacidad de rodar indistintamente en cualquier tramo de la red. En efecto, si desde un punto de vista técnico, los vagones para el transporte de mercancías y buena parte de los coches de viajeros pueden circular desde Sicilia a Escandinavia desde hace décadas, no puede decirse otro tanto de la circulación de las locomotoras, que han de superar muchas dificultades de electrificación y señalización [11]. En efecto, existen diferencias significativas de características entre las redes europeas, que casi siempre se han construido desde una perspectiva nacional. De hecho, durante mucho tiempo, los países han aprovechado estas diferencias para proteger sus intereses o los de su industria ferroviaria.

[11] Se calcula en un 30% el beneficio de la interoperabilidad con respecto al coste del material ferroviario.

Esta situación dificultó el desarrollo del transporte ferroviario, mientras que el transporte por carretera aprovechaba la ausencia de obstáculos técnicos para garantizar su expansión. La suma de estas diferencias ha tenido como consecuencia la persistencia de varios mercados estancos, en lugar de una red única. Con la utilización generalizada de locomotoras policorriente (que pueden funcionar bajo distintas tensiones), el servicio ferroviario es más flexible, sin que por ello queden resueltos todos los problemas. El coste de esta armonización técnica representa varias decenas de miles de millones de euros.

Para contribuir a la evolución de las tradiciones nacionales en el ámbito social, que podrían constituir un obstáculo a la interoperabilidad, sería conveniente un acompañamiento social de los agentes para mejorar el nivel de cualificación general. Las soluciones aportadas a escala europea en materia de condiciones de trabajo y, en particular, de tiempos de conducción y descanso, supondrían un valor añadido claro frente a las normas nacionales. Asimismo, se involucrarían las organizaciones sociales en el proceso de establecimiento de las prescripciones técnicas de interoperabilidad en todos los aspectos relacionados con la política social.

Desde finales del año pasado - con carácter experimental de momento - se utilizan en la línea Lyon-Turín locomotoras interoperables de tipo BB 36000 SNCF y E402 B FS, que pueden circular indistintamente en las redes francesa e italiana. Este material nuevo permitió reducir a 15 minutos el tiempo de parada de algunos trenes en la frontera - frente a una hora y media, por término medio, para las demás locomotoras. Ahora bien, el potencial de este material está limitado por las razones siguientes:

- Son necesarios dos conductores en la parte italiana, frente a uno en la parte francesa, por lo que es obligatoria la parada del tren en Modane, aunque los documentos de transporte se tramiten electrónicamente.

- No se autoriza el paso de los conductores franceses a la red italiana, y viceversa.

- La longitud de las vías secundarias es distinta, lo que en ocasiones requiere dividir los trenes por la mitad y provoca una pérdida de tiempo significativa. También difiere el régimen de circulación: los ferrocarriles italianos autorizan 1.150 toneladas en la línea, frente a las 1.000 toneladas que autoriza Francia, con el mismo resultado en cuanto a pérdida de tiempo.

- De momento el número de locomotoras interoperables es limitado. Las máquinas italianas, por su concepción, sólo pueden circular con la mitad de su potencia bajo los 1.500 voltios franceses.

Mapa de los principales sistemas de electrificación ferroviaria en Europa

En este contexto, la implantación del sistema europeo de gestión del tráfico, el ERTMS [12], en fase de desarrollo desde el principio de los años 90 gracias a los programas marco comunitarios de investigación, representa un avance considerable para mejorar la interoperabilidad de las redes y sistemas. Por otra parte, el recurso al ERTMS es un requisito para la cofinanciación comunitaria de las infraestructuras y equipos ferroviarios. Las aplicaciones telemáticas como la interconexión de los sistemas de reserva de asientos, los sistemas de información en tiempo real o la posibilidad de efectuar comunicaciones telefónicas en los trenes constituyen una serie de potencialidades que deben desarrollarse a mayor escala para incrementar la competitividad del sector ferroviario.

[12] European Rail Traffic Management System.

Asimismo, deben realizarse actividades de investigación tecnológica en apoyo de la interoperabilidad del ferrocarril, centradas en la integración de las características de diseño y construcción de las vías y en las especificaciones del material móvil para garantizar operaciones seguras, limpias y viables desde un punto de vista económico.

b) Garantizar la seguridad ferroviaria

El tren siempre ha sido más seguro que la carretera. Las estadísticas de seguridad reflejan esta situación, ya que arrojan un número decreciente de muertes, con una mejora muy clara en cuanto a la seguridad de los pasajeros, pasando de 381 muertes en 1970 a 93 en 1996. A modo de comparación, el número de muertes en las carreteras fue de aproximadamente 43.500 ese mismo año. Pese a estas cifras alentadoras, se han producido en los últimos tres años varios accidentes de tren dramáticos que recabaron la atención de la opinión pública y de las autoridades sobre las cuestiones de seguridad en el transporte ferroviario. Por la intensificación de la demanda de transporte internacional en un contexto de interoperabilidad de las redes y sistemas y la apertura del mercado, fue preciso reconsiderar el enfoque de la seguridad ferroviaria. La interoperabilidad debe garantizar un nivel de seguridad al menos equivalente, o incluso superior, al obtenido hasta la fecha en un contexto nacional. Por ello, en la Directiva sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario de alta velocidad [13], así como en la Directiva adoptada en fecha muy reciente sobre el ferrocarril convencional [14], la seguridad figura como un requisito esencial de funcionamiento del sistema ferroviario transeuropeo.

[13] Directiva 96/48/CE del Consejo, de 23 de julio de 1996, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad.

[14] Directiva 2001/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de marzo de 2001, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional - DO L 110 de 20.4.2001.

La seguridad requiere una actuación simultánea en dos niveles:

- En el ámbito técnico, fijando normas que cada componente del sistema ferroviario debe cumplir (vía, material móvil, señalización, procedimientos de explotación, etc.). Es el cometido de las directivas sobre interoperabilidad.

- En el ámbito administrativo, fijando las obligaciones y las responsabilidades de todos los protagonistas presentes, desde los gestores de la infraestructura hasta las autoridades comunitarias, pasando por las empresas ferroviarias y las autoridades nacionales. Es la función de la Directiva sobre seguridad que se propondrá en breve. En este marco, se contemplará la creación de una estructura comunitaria de seguridad ferroviaria para la coordinación técnica de todas estas medidas.

SAFETRAIN: tecnologías para garantizar la seguridad pasiva de los vehículos en el transporte ferroviario.

El proyecto SAFETRAIN es un buen ejemplo de investigación tecnológica en apoyo de la política de transportes. La Asociación Europea de la Interoperabilidad del ferrocarril (AEIF), responsable de la aplicación la Directiva sobre interoperabilidad (96/48/CE), de 23 de julio de 1996, tuvo en cuenta sus resultados tras una prueba de validación dinámica. Safetrain aportó el peritaje científico necesario para las especificaciones técnicas obligatorias de las características mecánicas del material móvil. El proyecto permitió aumentar de forma significativa la resistencia de los compartimentos de pasajeros y el espacio de supervivencia del conductor en la delantera de los trenes, sin efecto negativo sobre el peso y el consumo de energía.

2. Optimizar la utilización de las infraestructuras

Baste indicar, para reflejar el declive del ferrocarril, que en los últimos 30 años se clausuró una media anual de 600 kilómetros de ferrocarril en Europa, mientras que la red vial aumentaba en 1.200 kilómetros. Entre estos miles de kilómetros cerrados al tráfico - e incluso desmantelados - hay ramales y líneas que podrían resultar muy útiles hoy en día para solventar la saturación de algunos segmentos de la red ferroviaria.

La realización progresiva de una red transeuropea interoperable y la expansión prevista del tráfico requiere revisar la organización de las redes con una auténtica perspectiva transeuropea para una mayor integración. En efecto, el mercado ferroviario tiene un potencial de crecimiento más alentador en los trayectos de largo recorrido. El éxito de esta nueva organización supone un mayor aprovechamiento de las capacidades existentes.

Muchas infraestructuras ferroviarias se concibieron y construyeron entre mediados y finales del siglo XIX, con una perspectiva nacional o incluso regional. Estas infraestructuras ya no pueden responder al aumento de la circulación y los últimos años se han caracterizado por la multiplicación de puntos de congestión ferroviarios cerca de las principales aglomeraciones, en las que tráficos de naturaleza distinta (trenes de mercancías, trenes regionales o de largo recorrido) comparten las mismas infraestructuras. La prioridad concedida a los trenes de viajeros ha supuesto la pérdida de la confianza de los expedidores en este modo de transporte.

La reactivación del transporte europeo de mercancías requiere la asignación de franjas internacionales eficaces al transporte de mercancías, ya sea por infraestructuras o por períodos del día. Una medida semejante difícilmente puede decretarse a corto plazo a escala comunitaria, pero todas las medidas nacionales deben tender hacia este objetivo. La realización de la red de líneas de alta velocidad también contribuye a su consecución. En efecto, la puesta en servicio de las nuevas líneas permitirá la transferencia de parte del tráfico clásico hacia las nuevas líneas, creando así una capacidad adicional en las líneas que anteriormente se utilizaban para todo el tráfico.

De la apertura del mercado a la construcción de una red europea específica para el transporte de mercancías

La Directiva n° 2001/12 define una "Red Transeuropea de Transporte Ferroviario de Mercancías" que consta de unos 50.000 kilómetros de líneas abiertas a los servicios europeos de transporte de mercancías en el año 2003. Todas las compañías europeas titulares de una licencia podrán circular por estas líneas y competir con otras ofreciendo nuevos servicios. Conviene subrayar que, a partir del año 2008, la apertura del mercado a los servicios europeos de transporte de mercancías se hará en la totalidad de los 150.000 kilómetros de líneas de ferrocarril. La Red Transeuropea de Transporte Ferroviario es, por tanto, un concepto provisional.

Por otra parte, ya existe una red ferroviaria transeuropea, definida en unas orientaciones adoptadas en 1996 por el Parlamento y el Consejo en la Decisión n°1692/96, que la Comi