Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo en los Estados miembros"

(2002/C 48/14)

El 6 de junio de 2001, de conformidad con el artículo 63 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de noviembre de 2001 (ponente: Sr. Mengozzi; coponente: Sr. Pariza Castaños).

En su 386o Pleno de los días 28 y 29 de noviembre de 2001 (sesión del 28 de noviembre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 115 votos a favor, 1 en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La propuesta objeto de estudio forma parte de una serie de propuestas de directiva que están siendo examinadas por el Comité y cuyo objeto consiste en elaborar un régimen europeo común en materia de asilo. Se inspira en el punto 14 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere para aplicar el artículo 63 del Tratado CE.

1.2. Los objetivos de la propuesta son los siguientes:

- establecer normas mínimas sobre las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo;

- determinar las diversas condiciones de acogida en función de las diversas fases o de los diversos tipos de procedimiento o las diferentes categorías de persona;

- mejorar la eficacia de los sistemas nacionales;

- limitar los movimientos secundarios;

- armonizar las condiciones de vida de los solicitantes en todos los Estados miembros.

1.3. En su preparación, la Comisión ha consultado al ACNUR y a una serie de organizaciones no gubernamentales directamente interesadas.

2. Síntesis de la propuesta de la Comisión

2.1. La propuesta de la Comisión se articula en ocho capítulos.

2.2. En el primer capítulo se define el ámbito de aplicación y el significado de los términos empleados. Cabe destacar los siguientes aspectos:

- la Directiva no se aplica a los ciudadanos de la UE;

- las parejas de hecho reciben el mismo trato que las parejas casadas legalmente sólo en los Estados miembros que reconozcan tal igualdad de trato;

- no se realiza distinción alguna, sin embargo, en el caso de los hijos a cargo de los padres;

- la Directiva no se aplica a las solicitudes de asilo presentadas ante las representaciones diplomáticas de los Estados miembros;

- los Estados miembros pueden optar por aplicar o no la Directiva en relación con los procedimientos relativos a una protección distinta de la derivada de la Convención de Ginebra.

2.3. El segundo capítulo trata de las disposiciones generales sobre los beneficios que se conceden a los solicitantes de asilo:

- recibir todas las informaciones que precise;

- recibir un documento que certifique su condición;

- circular libremente en todo el territorio nacional o en parte de él;

- salvaguardar la unidad de su núcleo familiar;

- recibir asistencia sanitaria y psicológica;

- en el caso de los menores, recibir educación;

- acceder al mercado laboral y a la formación profesional.

2.4. Los capítulos tercero y cuarto establecen disposiciones sobre las condiciones materiales de acogida, que deben garantizar una calidad de vida adecuada y la protección de los derechos fundamentales a los solicitantes de asilo; por tanto, se refieren al alojamiento y la asistencia sanitaria y psicológica.

2.5. El quinto capítulo hace un listado de los casos en los que pueden reducirse o retirarse los beneficios de las condiciones de acogida como consecuencia de comportamientos negativos por parte del solicitante, como por ejemplo:

- desaparecer;

- retirar la solicitud de asilo;

- ocultar sus recursos financieros;

- cuando se le considere una amenaza para la seguridad nacional;

- comportarse de modo violento.

2.6. El capítulo sexto establece disposiciones específicas a favor de personas con necesidades particulares, como los menores, discapacitados, ancianos, mujeres embarazadas, víctimas de abusos o discriminación sexual, víctimas de la tortura o la violencia y familias monoparentales.

2.7. Los capítulos séptimo y octavo definen las acciones destinadas a mejorar la eficacia del sistema de acogida y las disposiciones finales, esto es, la cooperación y coordinación entre los Estados miembros y con la Comisión; el papel de los entes locales, el sistema de orientación, supervisión y control a nivel nacional y comunitario. La propuesta prevé que los Estados miembros incorporen la Directiva al ordenamiento jurídico nacional antes del 31 de diciembre de 2002.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité acoge con satisfacción los objetivos de la propuesta de Directiva presentada por la Comisión, la comparte en lo esencial y formula una serie de observaciones sobre su contenido, partiendo de la base de que las normas mínimas deben basarse en las mejores prácticas y que un nivel de acogida justo y digno constituye el mejor medio para lograr un buen proceso de integración o el retorno al país de origen si se dan las condiciones.

3.2. Al mismo tiempo, señala que los temas abordados -que obedecen al mandato incluido en los puntos 13, 14 y 15 de las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999- se enfocan desde el punto de vista de los derechos humanos fundamentales y se enmarcan en un contexto jurídico internacional del que forman parte no sólo la Convención de Ginebra y el Protocolo de Nueva York de 1967, sino también el Convenio Europeo de los derechos humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Convención sobre los Derechos del Niño.

3.3. A pesar de hacer referencia a numerosos instrumentos jurídicos internacionales que garantizan derechos de diversa índole, la propuesta de Directiva evita usar la palabra "derechos" y la sustituye con diversas locuciones como "libre circulación"; "posibilidad de..."; "acceso a..." o "pueden...". La única excepción es el "derecho" a recurrir a la autoridad judicial, varias veces mencionado. De resultas de ello, la imagen del solicitante de asilo es la de una persona privada en lo esencial de derechos. El Comité se pregunta si esta imagen encaja adecuadamente en el contexto jurídico internacional mencionado anteriormente.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité considera evidente que las disposiciones de la propuesta de Directiva se deben aplicar también a los procedimientos de examen de las solicitudes dirigidas a una protección distinta de la derivada de la Convención de Ginebra (artículo 3).

4.1.1. Parece inevitable que la convivencia (artículo 2) se reconozca únicamente en los Estados miembros en los que se examine la solicitud que equiparen en su legislación las parejas de hecho con las parejas casadas; en caso contrario se produciría una discriminación o un efecto impropio de armonización de las normas nacionales en la materia.

4.2. La libre circulación (artículo 7) es una cuestión delicada por la dificultad de conciliar el respeto de dicho derecho fundamental con las exigencias ligadas al desarrollo rápido de los procedimientos de examen de las solicitudes de asilo. El Comité aprecia el esfuerzo de limitar las restricciones a los fines perseguidos por la Directiva y de equilibrarlas con exenciones y garantías de recurso a un órgano judicial; sin embargo, no puede negarse que tales limitaciones pueden reducir la eficacia de otras concesiones, como, por ejemplo, la de acceder al mercado de trabajo. Por consiguiente, considera que, salvo excepciones justificadas -cuya vigencia no debe sobrepasar un plazo determinado- establecidas por la administración encargada de los procedimientos, deberá garantizarse la libre circulación en todo el territorio nacional.

4.3. Es evidente el beneficio material y moral que se deriva (tanto para el Estado que acoge como para el solicitante de asilo) de la posibilidad de acceder al mercado laboral (artículo 13). El periodo de seis meses, más allá del cual no puede negarse dicho acceso, parece adecuado, a pesar de que la forma negativa da a entender la existencia de una reticencia a conceder tal "derecho" -pues como tal lo considera el Comité-. Por tanto, el carácter genérico de la redacción del artículo 14 y las amplias competencias dejadas a los Estados miembros a la hora de establecer las modalidades causan cierta perplejidad. Al menos debería especificarse que tal acceso se refiere tanto al trabajo independiente como al asalariado y que, en este último caso, los derechos y el trato dispensado al solicitante de asilo se equiparan a los del trabajador nacional. Dificultar y limitar el acceso al trabajo sólo favorece el aumento del trabajo clandestino.

4.3.1. Del mismo modo, la propuesta de Directiva establece un límite de seis meses para acceder a la formación profesional (artículo 14), fundamental para acelerar la integración. El Comité considera que dicho límite, razonable en lo que se refiere al acceso al mercado laboral, no es adecuado en el caso de la formación profesional. La formación debe ofrecerse de la manera más abierta posible a los ciudadanos de los terceros países bajo protección de los Estados miembros, y ello por dos razones: en primer lugar, toda formación impartida a dichas personas repercutirá positivamente en el desarrollo de su país de origen en caso de retorno; no hay que olvidar los esfuerzos de la política comunitaria de inmigración en favor del desarrollo conjunto y la movilidad para dotar a los países de origen de personas formadas; en segundo lugar, si las personas permanecen en un Estado miembro, su posterior acceso al mercado laboral se verá facilitado por la formación recibida.

4.3.2. Estos mismos criterios, que el Comité considera elementos a favor de la concesión de una formación a los solicitantes de asilo, pueden extenderse a otros ámbitos de la formación, como la lengua, los conocimientos de la sociedad del país de acogida y sus instituciones, etc. Por tanto, sería conveniente que la propuesta de Directiva incluyese un apartado sobre la educación que pusiese de relieve la obligación del Estado miembro de aportar elementos educativos a partir del inicio del procedimiento de acogida.

4.3.3. A este respecto, es preciso señalar que la iniciativa comunitaria para la igualdad de oportunidades (EQUAL) hace referencia explícita a los solicitantes de asilo en el marco de las políticas de empleo activas y preventivas y las políticas antidiscriminatorias y de igualdad de oportunidades.

4.4. Las referencias para la definición de las condiciones materiales de acogida (artículos 15-19) se encuentran sobre todo en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Debe garantizarse un nivel de vida adecuado para la salud y el bienestar de los solicitantes de asilo y sus familiares en relación con la separación entre hombres y mujeres dentro del respeto de la unidad familiar, la educación de los menores, la consideración de las exigencias particulares de ancianos, niños y discapacitados y la posibilidad de profesar su religión en lugares adecuados y desarrollar las actividades culturales en las mismas condiciones de libertad de los ciudadanos del país de acogida(1).

4.4.1. La estancia en los centros de acogida debe ser lo más breve posible (sobre todo teniendo en cuenta que a menudo los centros de acogida recuerdan a centros de detención), y deberá sustituirse por vías alternativas y normales de alojamiento. Sin embargo, durante la estancia en dichos centros es muy importante que haya cierta forma de participación de los huéspedes en la gestión del centro y que exista la posibilidad de apelar a una autoridad independiente que garantice la protección frente a violaciones de los derechos individuales.

4.4.2. El importe y la naturaleza (monetaria, en especies, bienes) de las ayudas es fundamental, ya que determina el nivel y la calidad de vida de los solicitantes de asilo, que no deberían ser muy distintos de un Estado miembro a otro. Sin embargo, el Comité es consciente de que existen tales diferencias, no siempre justificadas por las diferencias en el coste de la vida y por la diversidad de condiciones ambientales, y que el sistema de orientación, supervisión y control previsto en el artículo 30 no parece suficiente para que los solicitantes de asilo gocen en todos los Estados miembros de condiciones materiales de acogida análogas. Conviene establecer un sistema de seguimiento europeo con la participación del ACNUR, las ONG competentes y los agentes sociales en lo que respecta al trabajo. Todos los años deberían presentar a la Comisión los resultados de sus análisis.

4.4.2.1. En relación con el importe real de los subsidios, el Comité considera insuficiente la indicación de que debe ser adecuado para evitar que los solicitantes de asilo y los miembros de la familia acompañantes caigan en la indigencia o en la pobreza. Sería conveniente prever que el subsidio se fije en función de la pensión social y, allí donde no exista, de la ayuda concedida por una institución que desempeñe un cometido análogo. En cualquier caso, todos los beneficios de diverso tipo concedidos a los solicitantes de asilo deben tener como referencia el conjunto de beneficios de que disfrutan los ciudadanos de los Estados miembros.

4.4.2.2. El uso de vales en lugar de una ayuda monetaria ha sido duramente criticado en algunos países por las dificultades que ocasiona al solicitante de asilo y por el hecho de crear una distinción innecesaria frente al resto de la población. El Comité considera que la propuesta de Directiva no debería prever el uso de vales.

4.5. En lo que se refiere a la asistencia sanitaria y psicológica (artículos 20-21), el Comité considera que no está justificada una diferencia de prestaciones en función del tipo de procedimiento adoptado y que por tanto la asistencia sanitaria de base debería cubrir a todo el mundo.

4.6. El planteamiento del artículo 22 sobre la reducción o retirada del beneficio de las condiciones de acogida no parece lógico ni responde a los objetivos de la propuesta de Directiva. En efecto,

- si el solicitante de asilo retira su solicitud, deja de verse afectado por la Directiva;

- si se le considera una amenaza para la seguridad nacional o hay motivos para creer que haya cometido crímenes de guerra o contra la humanidad, pasa a ser competencia de la autoridad judicial, o bien se justifica la revocación de las condiciones de acogida en el caso de no poder pasar a disposición judicial en el país de acogida;

- si desaparece durante 30 días o no respeta la obligación de permanecer en una localidad concreta, se evaluarán las razones de dicha conducta y, sobre la base del principio de proporcionalidad, se decidirá proseguir el procedimiento de acogida o pararlo, pero en todo caso parece incoherente reducir los beneficios de las condiciones de acogida que la propia Directiva define como mínimos.

4.6.1. El único caso en el que pueden reducirse dichos beneficios es cuando el solicitante haya ocultado sus propios recursos financieros, por la simple razón de que esté en condiciones de cubrir él mismo sus necesidades. No obstante, debería garantizarse la asistencia sanitaria de base, en interés del propio país de acogida, y no sólo en caso de urgencia.

4.7. El Comité considera satisfactoria la parte relativa a las disposiciones en favor de las personas con necesidades particulares (artículos 23-26), sobre todo por la atención que presta a los problemas de los niños, las mujeres solas, las víctimas de torturas o de la violencia y las personas con minusvalía.

4.8. Parar lograr los objetivos de la Directiva, es especialmente importante contar con medidas para mejorar la eficacia del sistema de acogida (artículos 27-31), que son competencia de los Estados miembros, como, por ejemplo:

- designar un punto de contacto nacional que posibilite el intercambio de información entre los Estados miembros;

- comunicar periódicamente a la Comisión los datos relativos a los solicitantes de asilo;

- coordinarse con las ONG interesadas para que puedan desempeñar de manera idónea sus funciones;

- promover, junto con los entes locales, iniciativas dirigidas a prevenir el racismo, la xenofobia y la discriminación sexual y, cabe añadir, religiosa;

- realizar un seguimiento del nivel cualitativo de las condiciones de acogida;

- formar a todo el personal en contacto con los solicitantes durante todo el curso de los procedimientos.

El Comité considera que es especialmente importante la participación de las ONG más directamente interesadas en los tres últimos aspectos, así como la de los agentes sociales.

5. Conclusiones

5.1. El Comité subraya que, a pesar de las buenas intenciones de hacer más rápidos los procedimientos de acogida, los periodos de maduración de las decisiones por parte de las autoridades competentes se miden en algunos países en meses y en muchos casos superan ampliamente el año. Es deseable que la reorganización global de los ámbitos de la inmigración y el asilo -actualmente en curso sobre la base de las indicaciones del Consejo de Tampere- desde una perspectiva de respeto de los derechos humanos fundamentales y de una Unión Europea abierta al resto del mundo, suponga una reducción del número de solicitudes de asilo; sin embargo, hará falta tiempo y será preciso superar resistencias culturales.

5.2. Sería deseable que quienes -hasta que se demuestre lo contrario- huyen de la represión y la persecución no deban verse durante demasiado tiempo en una situación de suspensión de derechos, justamente a partir del momento en que entran en el país de acogida.

5.3. Por este motivo, el Comité considera que todas las posibilidades y las concesiones previstas en la propuesta de Directiva para los solicitantes de asilo deben transformarse explícitamente en derechos; paralelamente, deberán establecerse los momentos y motivos con arreglo a los cuales, por razones administrativas, se considerará necesario hacer una excepción. De este modo se daría sustancia al único derecho reconocido, el derecho del recurso a la justicia.

5.4. Por último, el Comité recuerda que un buen sistema de acogida no depende únicamente de las condiciones materiales y de una organización eficiente, sino también de la disposición positiva de la opinión pública, que debe recibir una información adecuada que le permita conocer los motivos de los solicitantes de asilo para que pueda desarrollarse un clima de comprensión.

Bruselas, 28 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Artículo 4 de la Convención de Ginebra: "Religión - Los Estados Contratantes otorgarán a los refugiados que se encuentren en su territorio un trato por lo menos tan favorable como el otorgado a sus nacionales en cuanto a la libertad de practicar su religión y en cuanto a la libertad de instrucción religiosa de sus hijos."