Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — NAIADES III: Impulsar el transporte por vías navegables interiores europeo preparado para el futuro

[COM(2021) 324 final]

(2022/C 194/15)

Ponente: Mateusz SZYMAŃSKI

Consulta Comisión Europea, 10.8.2021 Base jurídica Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Sección competente Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información Aprobado en la sección 17.12.2021 Aprobado en el pleno 19.1.2022 Pleno n.o 566 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 242/1/5

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El Comité considera que el transporte por vías navegables interiores presenta aún un potencial desaprovechado. La Comunicación tiene en cuenta los importantes problemas que supone desarrollar este modo de transporte, y el CESE apoya en principio los objetivos y metas que en ella se proponen.

1.2. Los cambios en la demanda de transporte y la tendencia al alza en el volumen de negocio de los puertos marítimos hacen necesaria una permanente adaptación del transporte europeo a las necesidades actuales y futuras. El CESE pide que se acometa sobre la base del principio de multimodalidad y la navegación inteligente, que implica hacer el mejor uso posible de las ventajas de los diferentes modos de transporte para lograr los mejores resultados posibles, a la vez que se aumenta la seguridad y se reduce el impacto medioambiental.

1.3. Por lo que se refiere a la Comunicación, se recomienda ordenar los cambios propuestos en función de su prioridad. El CESE cree que será más fácil alcanzar los objetivos si se establecen las dos grandes prioridades siguientes: 1) a largo plazo, desarrollar y mantener las infraestructuras de las vías navegables y 2) a corto plazo, desarrollar el transporte por vías navegables en las ciudades.

1.4. El CESE considera que los cambios previstos no serán eficaces en ausencia de infraestructuras adecuadas que sustenten el desarrollo de este modo de transporte y su mantenimiento. Si no existe la perspectiva de una mejora de las condiciones de navegación en las vías navegables, los armadores no asumirán el riesgo de invertir en una flota moderna, y las autoridades locales de los distintos países no estarán interesadas en crear terminales intermodales.

1.5. La prioridad a corto plazo de desarrollar el transporte por vías navegables en las ciudades requiere condiciones específicas para su puesta en práctica. Las más importantes son: crear infraestructuras para el «último tramo» del transporte por vías navegables interiores, incluido el transporte de pasajeros; ampliar al transporte de pasajeros por vías navegables interiores el trato preferente concedido a otros modos de transporte urbano o regional; otorgar un trato preferente al transporte sin emisiones por vías navegables interiores en las ciudades; e impulsar la digitalización. Al mismo tiempo, el desarrollo del transporte por vías navegables interiores en las ciudades debe contribuir a mejorar la calidad de vida.

1.6. Es importante garantizar unos mecanismos de apoyo financiero adecuados. Las infraestructuras y las tecnologías innovadoras deben recibir financiación en el marco de los programas actuales y futuros de la UE. Estos instrumentos son cruciales dadas las características específicas del sector, entre ellas la preponderancia de las pymes. Esto es especialmente importante porque las políticas favorables al medio ambiente plantean retos considerables y pueden tener repercusiones en el sector.

1.7. Debe hacerse especial hincapié en las cuestiones relacionadas con la situación de las tripulaciones. Las nuevas tecnologías requieren nuevas competencias, por lo que resulta necesario invertir en capacidades y cualificaciones. La inacción en ese sentido plantea riesgos para la seguridad de los trabajadores, las tripulaciones y los pasajeros. Por ello, el CESE subraya la necesidad de que los Estados miembros transpongan debidamente la Directiva (UE) 2017/2397 del Parlamento Europeo y del Consejo ( 1 ) , relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales en la navegación interior. Además, deben mejorarse las condiciones de empleo, en particular las normas sobre el tiempo de trabajo, la legislación oportuna en materia de protección social para el desplazamiento de trabajadores, y la salud y seguridad en el trabajo en el sector.

1.8. Los bajos salarios en el sector, especialmente en Europa Central y Oriental, siguen siendo un problema significativo que hace que el transporte por vías navegables interiores no ofrezca una perspectiva laboral atractiva. Las tripulaciones están envejeciendo porque las personas jóvenes no están interesadas en trabajar en este sector, como tampoco lo están las mujeres. Esto da lugar a una falta de personal y limita las perspectivas de desarrollo. Para desarrollar soluciones al respecto serán fundamentales un diálogo social multinivel y una negociación colectiva en el sector que se lleven a cabo adecuadamente y reciban el apoyo de las autoridades públicas.

1.9. El CESE también señala que, hasta ahora, muchas de las acciones anunciadas y previstas no se han puesto en práctica. Por lo tanto, es esencial la máxima implicación y determinación de las autoridades europeas, nacionales y locales a la hora de alcanzar estos objetivos, con arreglo a las competencias respectivas de la UE, los Estados miembros y las autoridades locales. Esto también es aplicable a las fuentes de financiación, que deben tener en cuenta tanto la financiación europea como la nacional. Desgraciadamente, el CESE observa con decepción que la inversión en el transporte por vías navegables interiores solo figura de forma limitada en los planes nacionales de recuperación presentados por los Estados miembros.

2. Contexto

2.1. En su Comunicación, la Comisión Europea subraya la importancia del transporte por vías navegables interiores para crear un transporte moderno y con bajas emisiones de carbono en la Unión Europea. Subraya que crear un transporte más respetuoso con el medio ambiente forma parte del Pacto Verde Europeo, y señala las metas en ese sentido: el transporte por vías navegables interiores y el transporte marítimo de corta distancia deberían aumentar un 25 % de aquí a 2030 y un 50 % para 2050 ( 2 )

2.2. En la Comunicación se constata que no se han logrado avances satisfactorios a la hora de aumentar la proporción que el transporte por vías navegables interiores representa en la estructura de modos de transporte de la UE. Al mismo tiempo, se destaca el potencial desaprovechado que existe tanto a lo largo de los corredores de la RTE-T como en las ciudades.

2.3. En vista de lo anterior se han propuesto medidas adicionales para aumentar el atractivo de este sector del transporte. La Comisión considera que deben establecerse dos objetivos fundamentales: transferir más transporte de mercancías a las vías de navegación interior y situar al sector en una senda irreversible hacia las emisiones cero, con el apoyo de un cambio de paradigma hacia una mayor digitalización, así como medidas de acompañamiento para apoyar a la mano de obra actual y futura.

2.4. Se pretende alcanzar dichos objetivos a través de ocho iniciativas emblemáticas previstas para el período 2021-2027. El plan esbozado incluye iniciativas en materia de infraestructuras (iniciativas emblemáticas 1 y 4), transporte multimodal (iniciativas 2 y 5), buques sin emisiones (iniciativas 3, 6 y 8), y tripulaciones (iniciativa 7). En ese sentido, el CESE considera que todas las iniciativas emblemáticas son importantes, pero habría que plantearse el establecimiento de prioridades como requisito previo para alcanzar los objetivos fijados.

3. Observaciones generales

3.1. El CESE desea subrayar que, al igual que en dictámenes anteriores, apoya las iniciativas destinadas a reforzar el transporte por vías navegables interiores, que considera uno de los más sostenibles, que aún presenta un potencial desaprovechado. Lamentablemente, los datos muestran que, al igual que otros modos de transporte, el transporte por vías navegables interiores ha sufrido como consecuencia de la crisis de la COVID-19 ( 3 )

3.2. Los cambios en la demanda de transporte y la tendencia al alza en el volumen de negocio de los puertos marítimos hacen necesaria una permanente adaptación del transporte europeo a las necesidades actuales y futuras. Ante la necesidad de disminuir el impacto medioambiental y garantizar la seguridad, es importante reducir la congestión causada por el transporte por carretera. El CESE pide que esto se haga sobre la base del principio de multimodalidad, que implica hacer el mejor uso posible de las ventajas de los diferentes modos de transporte para lograr los mejores resultados posibles. También será importante aprovechar el potencial asociado a las soluciones de navegación inteligente.

3.3. El CESE propone ordenar los cambios propuestos en función de su prioridad. Sería más fácil alcanzar los objetivos si se establecen estas dos prioridades principales: i. a largo plazo, el desarrollo y mantenimiento de las infraestructuras de las vías navegables, que proporcionará una base sostenible para el desarrollo del transporte por vías navegables interiores y lo hará más competitivo; y ii. a corto plazo, el desarrollo del transporte por vías navegables interiores en las ciudades.

3.4. El CESE considera que las acciones no serán eficaces en ausencia de infraestructuras adecuadas que sustenten el desarrollo de este modo de transporte y su mantenimiento. Además de las condiciones naturales, son las infraestructuras las que determinan el desarrollo del transporte por vías navegables interiores en cada país. Si no existe al menos la perspectiva de una mejora de las condiciones de navegación en las vías navegables, los armadores no asumirán el riesgo de invertir en una flota moderna, y las autoridades locales de los distintos países no estarán interesadas en crear terminales intermodales. Todas las demás medidas relacionadas con el transporte por vías navegables interiores están subordinadas a esta prioridad.

3.5. La prioridad a corto plazo de desarrollar los servicios de transporte de pasajeros y mercancías en las ciudades requiere condiciones específicas para su puesta en práctica. Las más importantes son: crear infraestructuras para el «último tramo» del transporte por vías navegables interiores, incluido el transporte de pasajeros; ampliar al transporte de pasajeros por vías navegables interiores el trato preferente concedido a otros modos de transporte urbano o regional; otorgar un trato preferente al transporte sin emisiones por vías navegables interiores en las ciudades; e impulsar la digitalización. Al mismo tiempo, el desarrollo del transporte por vías navegables interiores en las ciudades debe contribuir a mejorar la calidad de vida, por ejemplo, reduciendo la congestión, el riesgo de accidentes, la contaminación atmosférica y el ruido.

3.6. También es importante garantizar unos mecanismos de apoyo financiero adecuados. La estructura del sector, en el que predominan las pymes, reduce las posibilidades de acceso a la financiación. La inversión en infraestructuras y tecnologías innovadoras debe recibir apoyo financiero en el marco de los programas actuales y futuros de la UE. También deberían considerarse soluciones relacionadas con la fiscalidad del sector. Estos instrumentos son cruciales dada la larga vida útil de la flota y la consiguiente planificación a largo plazo que caracteriza al sector. Esto es especialmente importante porque las políticas favorables al medio ambiente plantean retos considerables y pueden tener repercusiones en el sector.

3.7. El CESE también destaca que no solo se necesitan acciones concretas, sino también una implicación y determinación adecuadas de las autoridades europeas, nacionales y locales a la hora de aplicar estas medidas. Es necesaria una política clara de los Estados miembros para apoyar el desarrollo del transporte por vías navegables interiores.

3.8. El CESE es consciente de que el papel y el compromiso de los Estados miembros es crucial para aplicar las distintas medidas y alcanzar los objetivos concretos. La participación de los Estados miembros en la inversión constituye una expresión particular de su pleno compromiso. Por consiguiente, el CESE pide que la financiación europea para apoyar el transporte por vías navegables interiores se complemente con medidas nacionales, con arreglo a las competencias respectivas de la UE y de los Estados miembros. Desgraciadamente, el Comité observa con decepción que la inversión en el transporte por vías navegables interiores solo figura de forma limitada en los planes nacionales de recuperación presentados por los Estados miembros.

Observaciones específicas

3.9. Como se ha indicado antes, el desarrollo de las infraestructuras es un factor clave para desarrollar con éxito el transporte por vías navegables interiores. La Comunicación reconoce este problema y hace referencia a la red RTE-T. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que: 1) no todas las vías navegables europeas importantes con potencial significativo forman parte de la red RTE-T; 2) algunas vías navegables que en la actualidad no cumplen los requisitos de la red RTE-T básica podrían constituir un eslabón importante de las conexiones multimodales en los corredores de transporte; y 3) algunos tramos de vías navegables no incluidos en la RTE-T podrían, una vez desarrollados, suprimir cuellos de botella en zonas circundantes de puertos marítimos situados en corredores de transporte.

3.10. Lograr esta prioridad de largo plazo se basa en crear las condiciones organizativas y financieras para apoyar el desarrollo de la infraestructura de vías navegables. En primer lugar, es necesario coordinar la red de vías navegables de la RTE-T con el Acuerdo Europeo sobre Grandes Vías de Navegación Interior de Importancia Internacional (Acuerdo AGN, por sus siglas en inglés) propiciado por la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unida (CEPE) y ampliar la red RTE-T para incluir en ella las vías navegables AGN con un potencial significativo, o algunas vías navegables que puedan constituir un elemento importante de las conexiones intermodales internacionales en un corredor de transporte.

3.11. También deberían crearse más posibilidades para ayudar a financiar el desarrollo del transporte por vías navegables interiores. Esto no solo es aplicable a las vías navegables que ya se utilizan con éxito para el transporte de mercancías dentro de la red RTE-T, sino también a otras que son poco importantes en la actualidad y no forman parte de dicha red ( 4 ) . Las vías navegables interiores no se utilizan únicamente para el transporte, por lo que deben desarrollarse de manera global. Tener en cuenta en el proceso de desarrollo todas las funciones de las vías navegables supone prever un período más largo para planificar y llevar a cabo inversiones en infraestructuras, así como incrementar los costes de inversión. Por lo tanto, junto con la revisión de la red RTE-T, otra solución podría ser crear un fondo para apoyar el desarrollo de las vías navegables no incluidas en dicha red. Sin un apoyo específico, el desarrollo de las vías navegables en la UE será desigual y, en muchos casos, se limitará a inversiones de modernización a pequeña escala que no proporcionarán una base sostenible para el desarrollo de este modo de transporte.

3.12. Es especialmente importante subrayar la necesidad de coordinar las actividades de todas las instituciones relacionadas con este sector. El CESE subraya que, cuando la Comunicación se refiere a la gobernanza, incluye a la CEPE entre las principales estructuras de gobernanza pertinentes para el transporte por vías navegables interiores. Sin embargo, al mencionar las entidades con las que cooperará la Comisión Europea se pasa por alto dicha institución. El CESE considera necesaria la cooperación eficiente entre la Comisión Europea, la CEPE y otras partes interesadas.

3.13. Las acciones destinadas a reforzar el papel del transporte por vías navegables interiores en el transporte urbano deben prever la integración de este modo de transporte en el sistema de abastecimiento, en el que las necesidades y costes en materia de infraestructuras no son significativos ya que afectan principalmente a infraestructuras nodales. Además, sería conveniente incluir el transporte por vías navegables interiores en el sistema de transporte público urbano siempre que sea posible. El CESE señala que el régimen preferente para el transporte público urbano por carretera hace que el transporte de pasajeros por vías navegables interiores no resulte atractivo en cuanto al precio, por lo que resulta necesario igualar las condiciones de competencia. En este caso resulta especialmente importante la participación de las autoridades locales.

3.14. El CESE desea subrayar que ni el transporte urbano de pasajeros ni el de mercancías requieren vías navegables de alto rendimiento, lo que significa que las inversiones en infraestructuras que hacen falta para desarrollar el transporte por vías navegables interiores son pequeñas y se refieren a infraestructuras nodales (puertos e instalaciones de transbordo) e infraestructuras destinadas al uso de combustibles renovables para buques modernos sin emisiones.

3.15. El CESE considera, asimismo, que el desarrollo del transporte por vías navegables en las ciudades —que requiere buques más pequeños, con menores necesidades de infraestructuras— sería un excelente incentivo para acelerar el proceso de experimentación de nuevas soluciones, incluidas las relativas a fuentes de energía sin emisiones. Sin embargo, se necesitan incentivos positivos para la inversión.

3.16. En su Comunicación, la Comisión describe con gran precisión los problemas de la digitalización y las tendencias al respecto. Solo incluye una sugerencia sobre las vías navegables de interés turístico (Red Europea de Navegación Interior de Recreo — AGNP). El crecimiento dinámico del turismo náutico implica la necesidad de crear un sistema de información sobre las condiciones de navegación en las vías navegables de recreo. Estos sistemas se han creado en distintos países. Valdría la pena sugerir que estas actividades se coordinen o que se establezcan normas comunes a este respecto.

3.17. El CESE señala que el uso de nuevas fuentes de energía para el transporte por vías navegables interiores y la aplicación de nuevas tecnologías, incluidas las digitales, afectan al trabajo de las tripulaciones. Se necesitan inversiones en capacidades y cualificaciones. La inacción en ese sentido plantea riesgos para la seguridad de las tripulaciones y de los pasajeros. Por ello, el CESE subraya la necesidad de que los Estados miembros transpongan debidamente la Directiva (UE) 2017/2397, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales en la navegación interior, antes del 17 de enero de 2022.

3.18. Por lo que se refiere al empleo, el CESE está de acuerdo con algunas de las conclusiones y propuestas de la Comisión. Acoge con satisfacción que se ponga de relieve el problema de la existencia de un verdadero vínculo entre el propietario u operador de la empresa y los derechos de los trabajadores. El CESE considera que el marco jurídico en ese ámbito debe analizarse meticulosamente. La aplicación efectiva de las normas sobre el tiempo de trabajo establecidas en la Directiva 2014/112/UE del Consejo ( 5 ) sigue siendo crucial. Además, es importante que se introduzca una legislación adecuada en materia de protección social para el desplazamiento de trabajadores y que se tenga en cuenta y se garantice la existencia de un nivel adecuado de salud y seguridad en el trabajo en los buques de transporte por vías navegables interiores.

3.19. Los bajos salarios del sector también siguen siendo un problema. El CESE llama la atención sobre la brecha salarial significativa que existe en el sector entre Europa Occidental y Europa Central y Oriental. Esto da lugar a una migración laboral hacia el oeste y una escasez de personal en Europa Central y Oriental. Sin embargo, se observan dificultades de contratación en toda Europa. El envejecimiento de las tripulaciones también contribuye a ello. Trabajar en buques de navegación interior no resulta atractivo para las personas más jóvenes. El sector tampoco es interesante para las mujeres. Además, los armadores buscan cada vez más personal especializado que no es fácil de encontrar en el mercado laboral ( 6 ) . Todas estas cuestiones requieren la adopción de medidas adecuadas con arreglo a las competencias respectivas de la UE y de los Estados miembros.

3.20. El CESE valora positivamente que la Comunicación de la Comisión haga referencia a los mecanismos de diálogo social en este sector. El Comité destaca el importante potencial del diálogo social y la negociación colectiva, especialmente en tiempos de grandes problemas económicos y durante un período de profundos cambios estructurales relacionados con la digitalización y la transición hacia una economía verde. Como muestra el estudio sobre el transporte por vías navegables interiores acometido por el correspondiente comité de diálogo social sectorial europeo, los interlocutores sociales son conscientes de los retos que afronta este sector. Para aprovechar plenamente el potencial del diálogo social es necesario prestar un apoyo adecuado a los interlocutores sociales a distintos niveles. Por ello se insta a la Comisión y a los Estados miembros a que se comprometan plenamente en este sentido y apoyen a las partes por igual cuando estas así lo soliciten.

Bruselas, 19 de enero de 2022. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) Directiva (UE) 2017/2397 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2017, relativa al reconocimiento de las cualificaciones profesionales en la navegación interior y por la que se derogan las Directivas 91/672/CEE y 96/50/CE del Consejo (DO L 345 de 27.12.2017, p. 53).

(2) Estrategia de movilidad sostenible e inteligente: encauzar el transporte europeo de cara al futuro, COM(2020) 789 final.

(3) Comisión Central para la Navegación del Rin (CCNR), «Market Insight, Inland Navigation in Europe», abril de 2021.

(4) Comisión Europea, «Assessment of the Potential of Maritime and Inland Ports and Inland Waterways and of Related Policy Measures, Including Industrial Policy Measures», informe final, 2020.

(5) Directiva 2014/112/UE del Consejo, de 19 de diciembre de 2014, por la que se aplica el Acuerdo europeo sobre determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo en el transporte de navegación interior celebrado por la Unión Europea de Navegación Fluvial (EBU), la Organización Europea de Patrones de Barco (ESO) y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte (ETF) (DO L 367 de 23.12.2014, p. 86).

(6) CCNR, «The European Inland Navigation Sector, Labour Market», 2021.