COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - La gestión de los programas comunitarios por redes de agencias nacionales

ÍNDICE

La gestión de los programas comunitarios por redes de agencias nacionales

1. Resumen (exposición de motivos)

2. Introducción

3. Aspectos generales y definición de la red de Agencias nacionales

3.1. Marco general y definición

3.2. Casos concretos que no entran en la definición

4. Ventajas e inconvenientes de una gestión por redes de agencias nacionales

4.1. Ventajas

4.1.1. Proximidad

4.1.2. Complementariedad

4.1.3. Flexibilidad

4.1.4. Reorientación de los recursos

4.2. Precauciones que hay que tomar

4.2.1. Mantener la dimensión europea y la visibilidad

4.2.2. Evitar sobrecargar las estructuras y procedimientos

4.2.3. Necesidades de coordinación y control de mayores resultados para garantizar la coherencia de la acción

4.2.4. Evitar conflictos de competencias

4.2.5. Distinción clara entre intermediarios y beneficiarios

5. El marco de la gestión a través de una red de agencias nacionales

5.1. Criterios

5.1.1. Acciones simultáneas y metodológicamente coordinadas a escala nacional

5.1.2. Programas de masa descentralizados

5.1.3. Dotaciones financieras por país

5.1.4. La cofinanciación

5.1.5. Existencia de organismos adecuados a escala nacional

5.1.6. Coste-eficacia

5.2. Tareas

5.3. El marco jurídico

5.3.1. La base jurídica

5.3.2. Definición de las responsabilidades respectivas y formalización de las relaciones entre la Comisión y las AN

5.4. Los controles

6. Ámbitos en que es factible la gestión por red

6.1. Estadística

6.2. Investigación

6.3. Las acciones innovadoras en el ámbito de los Fondos Estructurales

7. Redes de agencias nacionales y agencias EJECUTIVAS comunitarias

ANEXO 1 El modelo de red en el ámbito de la educación, formación y juventud.

ANEXO 2 Sector estadístico.

ANEXO 3 Guía orientativa para recurrir a redes de agencias nacionales para la gestión de programas comunitarios.

ANEXO 4 Comparación entre agencias ejecutivas comunitarias y redes de agencias nacionales para la gestión de programas comunitarios.

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

La gestión de los programas comunitarios por redes de agencias nacionales

1. Resumen (exposición de motivos)

La gestión a través de una red de agencias nacionales es una forma de externalización basada en la delegación, por parte de la Comisión, de responsabilidades de ejecución a entidades nacionales investidas de una misión de servicio público bajo la garantía del Estado, y que colaboren en la aplicación de determinadas políticas comunitarias.

Esta forma de gestión se basa en una red de entidades designadas por los Estados a las que se faculta para ejecutar ciertas tareas por cuenta de la Comisión. El modelo más desarrollado en estos momentos es el de los programas en materia de educación, formación y juventud, ya que se basa en normas e instrumentos bien definidos y homogéneos.

La gestión por red está especialmente adaptada a la aplicación de programas de masa, los cuales requieren una proximidad de los beneficiarios finales, así como a los casos de acciones simultáneas y metodológicamente coordinadas a escala nacional. Esta forma de gestión permite un mayor aprovechamiento de los recursos existentes en los Estados. La existencia de dotaciones financieras por países dentro de un programa y la cofinanciación de acciones constituyen elementos que propician el recurso a agencias nacionales. La gestión a través de una red de agencias nacionales presenta a menudo una mayor flexibilidad que la gestión directa y favorece la reorientación de los recursos de la Comisión en las tareas esenciales de la institución. Ofrece al mismo tiempo la posibilidad de mejorar la calidad del seguimiento de los proyectos de estructura atomizada o de masa.

Esta forma de externalización puede implicar también un riesgo potencial de pérdida de coherencia y control de la acción comunitaria, riesgo que puede evitarse, no obstante, mediante las oportunas precauciones y medidas. Esta forma de externalización no sólo permite aligerar a los servicios de la Comisión de algunas tareas de gestión, sino que también potencia el esfuerzo de coordinación, de control y de evaluación a posteriori.

La gestión por red de agencias nacionales implica la definición de las tareas, de las responsabilidades respectivas y de las relaciones entre la Comisión, las Agencias nacionales y los Estados, lo cual debe ser objeto de una reglamentación adecuada. El marco jurídico deberá incluir un acto reglamentario que establezca el programa o la acción y que prevea, como método de gestión, la posibilidad de recurrir a una red de agencias nacionales. Se completará con actos jurídicos posteriores: en particular, un convenio entre la Comisión y la agencia nacional que determine el papel y las actividades de ésta en la ejecución del programa, y una decisión de la Comisión que defina los derechos y obligaciones respectivas de la Comisión y de los Estados, incluyendo un reparto de responsabilidades. Parecen existir potencialidades para extender la gestión por red de agencias nacionales, en particular, en el ámbito estadístico y en el de las medidas innovadoras (Fondos Estructurales).

Habida cuenta de las características específicas de esta forma de gestión, las tareas y competencias que la Comisión podría delegar en agencias nacionales serían menores que las que podría delegar en las agencias ejecutivas comunitarias propuestas por la Comisión.

2. Introducción

La Comunicación de diciembre de 1999 sobre orientaciones generales para una política de externalización [1] de la gestión de los programas comunitarios y el Libro Blanco sobre la Reforma administrativa [2] sentaron las bases de una nueva política de externalización, fundada en la visión de una administración centrada en sus actividades y funciones prioritarias.

[1] Orientaciones para una política de externalización, SEC (1999) 2051/7.

[2] Reforma de la Comisión, COM (2000) 200.

La Comisión designó un grupo de coordinación y programación, con el fin de traducir estas orientaciones en medidas concretas. El primer ámbito de aplicación era la externalización controlada de la gestión de programas comunitarios, y su corolario, la reabsorción de las oficinas de asistencia técnicas (PEGA) cuyas modalidades y calendario formaban parte integrante de la Nota Rectificativa n° 1 al Anteproyecto de Presupuesto 2001.

En diciembre de 2000 la Comisión presentó al Parlamento y al Consejo una comunicación [3] sobre externalización de la gestión de los programas comunitarios, incluida una propuesta de reglamento marco del Consejo sobre un nuevo tipo de agencia ejecutiva, el instrumento más innovador en la estrategia de externalización de la Comisión.

[3] Externalización de la gestión de los programas comunitarios y presentación del Reglamento marco de un nuevo tipo de agencia ejecutiva, COM (2000) 788 final, de 13.12.2000.

La comunicación sobre la externalización de diciembre de 2000 destaca, entre los instrumentos de externalización, la descentralización de responsabilidades de ejecución en organismos externos de Derecho nacional, públicos o investidos de una misión de servicio público bajo la garantía del Estado (="agencias nacionales"), y que colaboren en la aplicación de determinadas políticas comunitarias.

Basándose en las distintas experiencias en materia de gestión a través de una red de agencias nacionales, en la presente comunicación se define el enfoque, las modalidades y los instrumentos armonizados que deberán utilizarse en este método de gestión.

3. Aspectos generales y definición de la red de Agencias nacionales

3.1. Marco general y definición

La gestión por redes de agencias nacionales se define en la comunicación sobre la externalización de la gestión de los programas comunitarios [4] como la descentralización de responsabilidades de ejecución a entidades nacionales con funciones de servicio público garantizadas por el Estado (= "agencias nacionales") y que sirvan de interlocutores en lo referente a la aplicación de algunas políticas comunitarias. La agencia nacional (AN) no es necesariamente una entidad creada ex nihilo por la necesidad de descentralizar un programa. La consideración de AN puede reconocerse a entidades ya existentes anteriormente sin ejercer esta misión; puede también reconocerse a entidades regionales o transfronterizas siempre y cuando ofrezcan las garantías necesarias.

[4] COM (2000) 788 final.

La red de agencias nacionales es un conjunto estructurado de organizaciones intercomunicantes, en el que cada miembro asume una parte de la responsabilidad en la realización de objetivos comunes. Está formado por entidades, designadas por los Estados, para realizar ciertas tareas por cuenta de la Comisión. Estas entidades pueden dedicarse a la gestión de los fondos de un programa comunitario que esté a su cargo (ejemplo: el programa Leonardo), ya que están investidas de una misión de servicio público. La Comisión se encarga de impulsar y coordinar la red, velando por garantizar el valor añadido comunitario de la acción y por aprovechar las sinergias.

Un modelo de red de agencias nacionales (AN) es el establecido para la aplicación de programas en materia de educación, formación y juventud (Cf. Anexo 1). El recurso a la gestión por redes permite a los servicios de la Comisión mantener el control político del programa. Se basa en una definición clara y equilibrada de las responsabilidades financieras y operativas de la Comisión, de los Estados y de las AN. Se pretende con ello responsabilizar a los Estados en la designación y en los resultados de las AN, garantizando al mismo tiempo la posibilidad de una importante intervención comunitaria destinada a asegurar, en especial, una aplicación homogénea del programa en toda la Unión.

El acto de delegación de competencias debe incluir obligatoriamente disposiciones adecuadas que garanticen la transparencia de las operaciones efectuadas y el cumplimiento de normas de buena gestión financiera y de control compatibles y comparables con las aplicadas en los servicios de la Comisión. Por otra parte, la Comisión está obligada a supervisar, evaluar y controlar periódicamente la ejecución de las tareas delegadas a las AN.

3.2. Casos concretos que no entran en la definición

La propuesta de Reglamento Financiero adoptada por la Comisión en julio de 2000 distingue, en la ejecución del presupuesto, la gestión centralizada, la gestión compartida, y la gestión descentralizada.

* En la gestión compartida (por ejemplo, Acciones Estructurales y Política Agrícola) y la gestión descentralizada (por ejemplo, programas en favor de los países candidatos a la adhesión), la Comisión encomienda a los propios Estados la responsabilidad de efectuar operaciones de ejecución del presupuesto; en la presente comunicación no se contemplan estos métodos de gestión.

* En la gestión centralizada, la Comisión puede efectuar la ejecución del presupuesto bien a través de sus servicios (gestión directa), bien delegando tal competencia en agencias ejecutivas comunitarias o en organismos de Derecho nacional, públicos o investidos de una misión de servicio público bajo la garantía del Estado (gestión indirecta). En el presente documento no se tratan directamente las agencias ejecutivas comunitarias, ya que fueron objeto de una comunicación separada [5] .

[5] COM (2000) 788 final, cf. nota a pie de página n° 3.

Del mismo modo, no hay que confundir la existencia de redes de beneficiarios con la gestión por redes de agencias nacionales. En el primer caso, los beneficiarios (individuales) de un programa o de una acción comunitaria pueden agruparse en una asociación (transnacional) con el fin de realizar un proyecto operativo de cuya cofinanciación se encargan a menudo. La distribución de los créditos no es geográfica, sino en función de los objetivos operativos sectoriales o temáticos. Esta forma de asociación se encuentra, entre otros sectores, en el de la investigación y en el estadístico [6] .

[6] Cf. Anexo 2.

4. Ventajas e inconvenientes de una gestión por redes de agencias nacionales

La gestión por redes de agencias nacionales descentralizadas presenta ventajas e inconvenientes, los cuales pueden, no obstante, verse reducidos tomando las precauciones adecuadas.

4.1. Ventajas

4.1.1. Proximidad

El recurso a una entidad nacional permite acercarse considerablemente a los beneficiarios, en particular, en aquellos sectores que tienen una incidencia especial a escala local. Por ejemplo, en el sector de la educación, formación y juventud, las agencias nacionales constituyen un vehículo importante de información y difusión en favor de los beneficiarios potenciales. Tal grado de aproximación es más difícil de alcanzar por la Comisión o, incluso, por una agencia comunitaria que, por definición, tienen una estructura centralizada.

En algunos casos la proximidad permite no sólo garantizar una mejor calidad de los proyectos, sino también una mejor valorización y difusión de sus resultados.

4.1.2. Complementariedad

La gestión por red puede ser interesante en los casos en que existan infraestructuras importantes y vías de comunicación desarrolladas a escala nacional que puedan ser aprovechadas, en particular, con la ayuda y el compromiso de los Estados. La gestión por red favorece el intercambio de experiencia y conocimiento en la gestión de programas entre la Comisión y los Estados, pero implica también una división de las tareas y de las responsabilidades.

La asociación y el diálogo con interlocutores nacionales pueden mejorar significativamente la calidad de las decisiones, a condición de que se responsabilice a los socios (Comisión, AN, Estados) de manera equilibrada.

Además, el recurso a redes existentes de agencias nacionales es ventajoso cuando se les puede delegar tareas adicionales, aunque complementarias, aprovechando, por una parte, los conocimientos técnicos existentes y, por otra parte, sin tener que sufragar todos los costes derivados de la introducción de soluciones alternativas.

Por otra parte, cuando se plantea un problema importante y urgente de interés público, puede presentar grandes ventajas la aplicación de programas urgentes que recurran de modo concertado a todas las capacidades nacionales y europeas en plazos muy cortos y estén basados en una gestión colegial.

Aunque la Comisión siga siendo responsable de los elementos esenciales y las tareas se ejecuten siguiendo las disposiciones y normas comunitarias, esta Institución podrá beneficiarse, a través de la red de AN, de garantías adicionales en la gestión, ya que las autoridades nacionales asumen las responsabilidades en cuanto al marco, control y seguimiento de las AN, sin perjuicio de las prerrogativas de la Comisión.

4.1.3. Flexibilidad

La gestión por red puede presentar una mayor flexibilidad que la gestión directa por parte de la Comisión o mediante la creación de una agencia ejecutiva comunitaria, ya que puede adaptarse más fácilmente a las exigencias y recursos específicos de cada programa (financiación) y a las situaciones locales.

4.1.4. Reorientación de los recursos

La gestión contractual constituye un oficio en sí, con tareas de carácter relativamente horizontal y, en consecuencia, fungibles, independientemente del sector en el cual se ejerzan. La gestión por red permite a la Comisión ahorrar recursos humanos en la ejecución bien de operaciones de masa, bien en la implicación directa de seguimiento de proyectos con numerosos participantes de diferentes países. Aunque no se trate necesariamente de un ahorro "neto" en el plan del sistema consolidado, permite desatascar la gestión financiera y administrativa de los proyectos y reorientar a los servicios de la Comisión hacia tareas esenciales (concepción, impulso político, control y evaluación), que gozan así de una clara ventaja comparativa y de un valor añadido de la institución.

4.2. Precauciones que hay que tomar

Toda construcción que establezca estructuras suplementarias entre la gestión de la política y la ejecución presenta también inconvenientes, los cuales requieren sean tomados especialmente en cuenta por los servicios de la Comisión a la hora de recurrir a esta forma de externalización.

4.2.1. Mantener la dimensión europea y la visibilidad

La presencia de un intermediario nacional puede reducir la visibilidad de la Unión a los ojos de los beneficiarios. Para evitar que el carácter comunitario de la acción no sea cuestionado, en las disposiciones convencionales entre las AN y la Comisión debería preverse expresamente la obligación de conservar visiblemente el carácter comunitario de los proyectos.

4.2.2. Evitar sobrecargar las estructuras y procedimientos

La existencia de una capa operativa intermedia y suplementaria puede complicar la gestión y aumenta la necesidad de procedimientos ad hoc, lo que puede traducirse también en un aumento de los costes. Las relaciones entre servicios de la Comisión y AN, así como los procedimientos correspondientes, deberán establecerse de modo tal que no obstaculicen la correcta aplicación del programa o de la acción.

4.2.3. Necesidades de coordinación y control de mayores resultados para garantizar la coherencia de la acción

La presencia de numerosos intermediarios requiere que la Comisión haga un mayor esfuerzo por garantizar la coherencia de la acción. Por otra parte, el hecho de delegar tareas a entidades exteriores y distantes de la Comisión implica mayores esfuerzos a la hora de seguir, controlar y evaluar a posteriori los proyectos y estas entidades.

4.2.4. Evitar conflictos de competencias

Aunque la gestión por red posibilite generalmente una mayor flexibilidad, puede tropezar con dificultades si, por ejemplo, las AN se muestran reticentes a los cambios de prioridades fijadas a escala comunitaria o si tienden a querer ejercer las responsabilidades políticas en lugar de la Comisión. Además, sobre todo si los Estados intervienen en algunas decisiones, la multiplicación de participantes puede originar conflictos. Esta es la razón por la que el alcance de las tareas debe circunscribirse debidamente.

4.2.5. Distinción clara entre intermediarios y beneficiarios

Es necesario evitar que una AN sea al mismo tiempo intermediaria y beneficiaria de un mismo programa.

5. El marco de la gestión a través de una red de agencias nacionales

5.1. Criterios

Una serie de criterios permiten definir programas o acciones comunitarios que se prestan a una gestión por redes de agencias nacionales. Representan una especie de lista de cuestiones (lista de control) que hay que plantearse si los servicios de la Comisión tomaran en consideración esta fórmula. Dichos criterios deben ser generales y deben intentar cubrir el mayor ámbito de aplicación posible.

Habida cuenta de la especificidad de los programas o acciones comunitarios, los criterios que se mencionan a continuación no deben cumplirse simultáneamente ni el mismo grado. No obstante, a excepción de las dotaciones financieras por país y de la cofinanciación, todos los demás criterios parecen ser pertinentes para el conjunto de los programas o acciones comunitarios. Por otra parte, como cualquier otra forma de externalización, el recurso a la gestión por red de agencias nacionales debe proporcionar una relación coste-eficacia favorable con respecto a otras soluciones.

5.1.1. Acciones simultáneas y metodológicamente coordinadas a escala nacional

La gestión por red parece conveniente cuando la aplicación de un programa requiere acciones simultáneas y metodológicamente coordinadas a escala nacional. No tiene por qué referirse necesariamente a un programa entero, sino que puede limitarse a acciones particulares dentro de un programa.

5.1.2. Programas de masa descentralizados

Una de las necesidades a las que responde la gestión por red es la aplicación de programas de masa

- Que exigen una presencia deslocalizada y numerosa pequeñas intervenciones que la Comisión no está en condiciones de gestionar valiéndose únicamente de sus servicios o de una agencia ejecutiva responsable para todos los países cubiertos por la acción (por ej., las acciones de movilidad en los programas educativos abiertos a la participación de 30 países).

- Que no parezca conveniente gestionar de una manera demasiado centralizada, aun cuando a escala central deba conservarse una capacidad de intervención suficiente en los mismos, por ejemplo, mediante la selección final de los proyectos, cuya gestión podrá delegarse posteriormente a escala descentralizada.

En este caso, la elección del recurso a la gestión por red vendrá dictada principalmente por el efecto de "desmultiplicación vertical" o de enlace que permita una gran proximidad con los beneficiarios y una mejor calidad de la ejecución y del seguimiento de los proyectos. Ni que decir tiene que el recurso a una AN debe estar justificado también por una masa crítica desde el punto de vista financiero o de las tareas a realizar.

Do modo paralelo al aumento del grado de atomización de los proyectos a gestionar, quizá sería conveniente una responsabilidad compartida con los Estados, teniendo en cuenta el hecho de que el seguimiento de las acciones y proyectos requiere mayores esfuerzos y que los riesgos ligados a la recuperación de los fondos obliguen a tener como interlocutor a instituciones capaces de garantizar los mismos.

Además, las experiencias de los Estados en materia de aplicación de los sistemas de control a escala nacional pueden ser muy provechosas para la prevención y seguimiento de los casos de fraude que puedan presentarse.

En cuanto a la selección de los proyectos atomizados, el compromiso de las AN en la fase de preselección puede reducir provechosamente la carga de trabajo de la Comisión y aumentar la transparencia, aceptación y racionalidad de una decisión final, tomada por la Comisión en interés comunitario.

5.1.3. Dotaciones financieras por país

El recurso a la gestión por red parece especialmente adaptado a la gestión de dotaciones financieras asignadas geográficamente en función de criterios objetivos, sin que la ausencia de tales dotaciones permita excluir a priori el recurso a las AN.

5.1.4. La cofinanciación

La gestión por red de AN incluye generalmente un elemento de cofinanciación de la Comunidad y del Estado. Por lo que se refiere a la contribución del presupuesto comunitario, el principio es que la acción de la agencia nacional se considera como parte integrante del programa y su coste se imputa a los créditos previstos para el programa o la acción.

La cofinanciación por la entidad nacional en la aplicación de la acción comunitaria constituye un elemento de garantía en la gestión de fondos comunitarios, en forma de una participación en los gastos de funcionamiento de la entidad nacional. En general, ello implica también que la entidad debe rendir cuenta de sus actividades y de la utilización de sus fondos con arreglo a las normas nacionales vigentes y que está sujeta a las instancias de control nacionales. La Comisión debería tener en cuenta este extremo, a efectos de limitar su actividad de control a elementos complementarios que no estén previstos en la reglamentación nacional.

La experiencia adquirida en el ámbito de los programas de educación pone de manifiesto que la existencia de un marco financiero plurianual facilitaría sustancialmente la programación y la ejecución de acciones cofinanciadas.

5.1.5. Existencia de organismos adecuados a escala nacional

Por regla general, la posibilidad de recurrir a esta forma de externalización presupone la existencia de organismos nacionales cuya actividad se ejerza en un ámbito próximo del programa o acción comunitaria y que sean capaces de asumir tareas adicionales utilizando su infraestructura y experiencia técnica.

5.1.6. Coste-eficacia

Como toda forma de externalización, el recurso a la gestión por red de agencias nacionales debe obedecer a criterios de buena gestión y ofrecer una relación coste-eficacia favorable con relación a otras soluciones, en función de una evaluación efectuada a priori.

Una vez definidos los objetivos del programa o acción que deben alcanzarse, las tareas a realizar y los recursos necesarios para su ejecución, deberá efectuarse un análisis previo del coste-eficacia de esta fórmula, teniendo en cuenta los recursos totales necesarios y las soluciones alternativas para la ejecución del programa o acción. El criterio de coste-eficacia debe, sin embargo, tener en cuenta también la posible mejora de la calidad de la gestión de los programas comunitarios.

5.2. Tareas

La aplicación de los criterios especificados en la sección anterior delimita en consecuencia el campo de acción de las AN. Las tareas en cuestión se producen siempre en una fase muy temprana del ciclo de vida de las operaciones. El papel de la AN en la gestión se determinará estrictamente o se aplicará a un ámbito muy limitado, de modo que la AN no tenga margen de apreciación sobre los aspectos comunitarios de las decisiones que tiene que tomar en la ejecución del programa o de la acción. Las tareas de ejecución confiadas a la AN no podrán modificar en ningún caso opciones políticas adoptadas por la Comisión.

El contenido de la delegación es, pues, menor que en el caso del modelo propuesto para las agencias ejecutivas comunitarias. Lo que por otra parte se justifica plenamente debido a que, aunque las AN estén investidas de una misión de servicio pública al igual que las agencias ejecutivas, la Comisión conservaría un grado de control sobre las agencias ejecutivas comunitarias superior al que es posible ejercer sobre las AN (Cf. infra Sección 7).

En la práctica, entre las tareas que pueden ser gestionadas por red cabe citar las siguientes:

- Gestión total o parcial de las fases del ciclo de vida de las operaciones de proyectos específicos en el marco de la ejecución del programa comunitario, con exclusión de la toma de decisiones de financiación, excepto en casos particulares que se refieran a programas de masa altamente descentralizados, en los que el interés comunitario se centra más en la difusión atomizada de la iniciativa que en la elección de los beneficiarios. Ello incluye la gestión de los contratos y la gestión financiera (incluidos los pagos), la coordinación y la información y, en los citados casos particulares, también la selección de los beneficiarios finales.

- Recogida, análisis y transmisión a la Comisión de toda la información necesaria para orientar la ejecución del programa comunitario.

- Elaboración de recomendaciones, destinadas a la Comisión, relativas a la ejecución del programa comunitario.

Las condiciones, criterios, parámetros y modalidades que las AN deben respetar en el cumplimiento de las tareas anteriormente mencionadas, así como las modalidades de control ejercidas por los servicios de la Comisión responsables de los programas comunitarios en cuya gestión participan las AN serán definidos por la Comisión en el acto de delegación (Cf. infra, Sección 5.3.2).

La coordinación de la red parece un elemento clave y, en principio, esta función corresponderá a la Comisión, cuya eficacia en el desempeño de la misma será tanto mayor cuanto en menor medida sean requeridos sus recursos en tareas de mera ejecución, delegadas a las AN en el marco de la gestión por red (reorientación de la intervención comunitaria en la gestión del programa).

No puede excluirse que, en aquellos Estados con más de una AN, una de ellas pueda asumir un papel de coordinación reconocido a escala nacional, fomentando entre los participantes en el proyecto a cooperar entre ellos. En cualquier caso, independientemente de las restricciones legales que puedan existir a escala nacional, por ejemplo en materia de confidencialidad estadística, el "miembro coordinador" de la red de AN no podría reemplazar nunca por completo a la Comisión, debido a las obligaciones que incumben a esta institución en virtud del Derecho comunitario.

5.3. El marco jurídico

5.3.1. La base jurídica

La posibilidad de recurrir al método de gestión por red debe ser reconocida por el Legislador [7]. Este reconocimiento puede revestir esencialmente dos formas:

[7] Mediante tal reconocimiento se consigue no sólo garantizar la transparencia del método de gestión propuesto por la Comisión para el programa comunitario en cuestión, sino también afianzar todo el instrumento jurídico previsto en una norma de primer rango, de la que se derive una mayor solidez de dicho instrumento. Sin embargo, conviene señalar que, incluso a falta de tal referencia normativa, no podría excluirse en teoría que la Comisión pudiera recurrir en situaciones determinadas a este método de gestión.

* Bien, en el acto reglamentario que establece el programa o la acción se prevé, como método de gestión, el recurso a una red de agencias nacionales basándose en actos jurídicos a elaborar posteriormente.

* Bien, en una normativa marco específica sobre gestión por red se establecen los principios, modalidades e instrumentos generales de este método de gestión.

No obstante, parece difícil establecer una normativa marco que pueda cubrir todos los casos posibles y que al mismo tiempo defina normas comunes suficientemente detalladas. Cabe preguntarse también si existen suficientes casos concretos en la práctica que puedan justificar los esfuerzos administrativos y de negociación necesarios para la aprobación de un reglamento marco.

Parece, pues, preferible que el acto reglamentario que establezca el programa o la acción prevea, como método de gestión, la posibilidad de recurrir a una red de agencias nacionales. Actos jurídicos posteriores completarían el dispositivo jurídico (Cf. Sección siguiente).

Con respecto a posibles acciones sin base jurídica o en cuya base jurídica no se prevea explícitamente recurrir a AN, puede contemplarse la posibilidad de incorporar tales acciones, si procede, en programas existentes o en nuevos programas que dispongan de base jurídica para recurrir a las AN.

5.3.2. Definición de las responsabilidades respectivas y formalización de las relaciones entre la Comisión y las AN

En el modelo existente en el ámbito de la educación, formación y juventud (Cf. Anexo 1 adjunto), para poder suministrar fondos a las AN, la formalización debe efectuarse de todos modos a través de convenios de funcionamiento y acciones descentralizadas. La experiencia a este respecto sugiere que la formalización de las disposiciones relativas a las responsabilidades respectivas de la Comisión y de los Estados en el funcionamiento de las AN constituye uno de los avances realizados con motivo de la entrada en vigor de los nuevos programas: el recurso a la gestión por red va acompañado ahora de una clara definición de las responsabilidades del Estado en el funcionamiento de la agencia designada por el mismo.

En este contexto, por otra parte, una excesiva concentración de responsabilidades en los Estados podría llevarles a "poner una barrera" entre la Comisión y las AN, dificultando el control comunitario.

Es importante, pues, velar por una distribución equilibrada de las competencias, permitiendo a la Comisión efectuar en cualquier momento un control y un seguimiento de los programas: las AN deben dar cuenta directamente a la Comisión de la aplicación de los programas. Es conveniente, pues, establecer disposiciones de información adecuadas, a efectos de poder consolidar la información relativa a la gestión del programa a escala comunitaria.

El dispositivo jurídico deberá prever, al margen de la mención en la base jurídica, los actos siguientes:

* Una decisión de la Comisión por la que se adopten disposiciones relativas a las responsabilidades de la Comisión y de los Estados en lo referente a las agencias nacionales en el marco de las orientaciones generales de aplicación del programa.

* Un Convenio de funcionamiento entre la Comisión y la agencia nacional referente a un programa de trabajo anual o plurianual. En el convenio se determinará, en particular, el papel y las actividades de la AN, la contribución financiera comunitaria a los gastos de funcionamiento de la AN y las orientaciones de la Comisión en materia de información y visibilidad del programa.

* Un Convenio "Acciones Descentralizadas" sobre la gestión de los fondos destinados a los proyectos que entren en vigor tras el Convenio de funcionamiento determinarán las modalidades de transferencia de los fondos operativos para la ejecución de las acciones descentralizadas, las normas administrativas y financieras de gestión de los fondos de la Unión y los métodos de control, y en el mismo habrá de estipularse que los fondos administrados se destinan exclusivamente a los beneficiarios de proyectos.

En el cuadro sinóptico del Anexo 3 se incluye una especie de guía práctica para los usuarios potenciales durante las distintas fases de ejecución. En dicha guía se define el papel de los tres protagonistas principales, es decir, la Comisión, la AN y los Estados, inspirándose en el modelo ya aplicado en el ámbito de la educación. Este modelo deberá obviamente adaptarse para tener en cuenta las posibles particularidades de los ámbitos de que se trate.

5.4. Los controles

La Decisión de la Comisión (Cf. supra, Sección 5.3.2) deberá establecer disposiciones relativas a las responsabilidades de la Comisión y de los Estados en lo referente a las agencias nacionales en el marco de las orientaciones generales de aplicación del programa. En la Decisión se fijarán las directrices relativas a los controles internos que deban efectuar las AN y al principio del derecho de acceso de las autoridades nacionales, de los servicios competentes de la Comisión y del Tribunal de Cuentas a los documentos de la AN referentes a la gestión administrativa y financiera de los fondos comunitarios.

La Comisión controlará la conformidad de los gastos efectuados por la AN con la normativa. Por otra parte, podrá efectuar controles in situ (antes, durante o después de la ejecución) ante la AN, los beneficiarios o los Estados en relación con los proyectos y los sistemas de gestión y control. La Comisión informará a la autoridad nacional de los resultados de los controles y auditorías efectuadas, así como, en su caso, de las medidas adoptadas.

Los instrumentos jurídicos utilizados para la aplicación de los programas, en particular, los contratos específicos y los modelos de contratos, deberán prever disposiciones apropiadas, con el fin de garantizar la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

Las instancias nacionales de control comprobarán los sistemas de gestión y control, sin perjuicio de la responsabilidad de la Comisión en la ejecución del Presupuesto General de la Unión. Informarán a la Comisión de los resultados de los controles y auditorías efectuadas, así como de las medidas adoptadas a escala nacional.

Se facultará al Tribunal de Cuentas para comprobar, en nombre de las Comunidades, los documentos de la AN relativos a los gastos. Los organismos nacionales de control o, si éstos carecen de las competencias necesarias, los servicios nacionales competentes, pondrán a disposición del Tribunal de Cuentas, a petición del mismo, toda la información de que dispongan en relación con las operaciones financiadas o cofinanciadas por las Comunidades, así como con la gestión y control de tales operaciones.

6. Ámbitos en que es factible la gestión por red

La gestión por red de agencias nacionales presenta cierto potencial de desarrollo y extensión en ámbitos distintos al de la educación, formación y juventud. Se indica a continuación a modo ilustrativo una lista no exhaustiva.

6.1. Estadística

En el ámbito estadístico, la función de agencia nacional debería encomendarse, en principio, al Instituto Nacional de Estadística (INE), que se encargaría de administrar la ejecución de tareas estadísticas a escala nacional. Con arreglo a un marco metodológico aprobado a escala europea, y con normas y calendarios comunes, los INE, en red coordinada por la Comisión, formarían un único punto de entrada por país para la Comisión. Esto permitiría una mejor definición de las tareas vinculadas a los programas comunitarios y una mejora de la coherencia y calidad de las estadísticas efectuadas por los distintos agentes nacionales. Es importante, no obstante, que la Comisión pueda controlar el resultado final y su conformidad con las normas europeas, sin dejar por ello de facilitar la sinergia con las acciones nacionales.

6.2. Investigación

En el contexto de la gestión del próximo programa marco de investigación, podría recurrirse a redes de agencias nacionales para la gestión de algunas de las intervenciones previstas por los futuros programas, caracterizadas en particular por preocupaciones de proximidad y cuando no exista conflicto de tutela. Hay que señalar, no obstante, que ningún aspecto de estos programas prevé dotación financiera por país participante. El posible recurso a una red de agencias nacionales debería tener en cuenta también algunos elementos importantes que caracterizan la gestión de estos programas, en particular, la cuestión de la confidencialidad requerida en el tratamiento de los proyectos de investigación, así como la posible dificultad de recurrir a estructuras idóneas para garantizar la ausencia de conflicto de intereses entre beneficiarios y delegatarios.

6.3. Las acciones innovadoras en el ámbito de los Fondos Estructurales

En el caso de las acciones innovadoras puede resultar provechoso transferir ciertas actividades a organismos regionales públicos o paraestatales, que se encargarían de una correcta gestión de las acciones. La Comisión firmará entonces un acuerdo financiero en el que se establezcan los derechos y obligaciones de cada una de las Partes Contratantes.

7. Redes de agencias nacionales y agencias ejecutivas comunitarias

En comparación con las agencias nacionales, el modelo de la agencia ejecutiva comunitaria ofrece varios elementos adicionales de control por parte de la Comisión: el nombramiento del Director y la designación de los miembros del Comité de dirección incumben a la Comisión; la fuente del presupuesto ordinario es solamente comunitaria.

Además, el traslado de funcionarios de la Comisión y la aplicación al personal de las normativas aplicables a los funcionarios y otros agentes de las Comunidades Europeas son características consustanciales de las agencias ejecutivas.

Habida cuenta de las características específicas de la forma de gestión por redes de agencias nacionales, el alcance de las tareas y facultades que la Comisión puede delegar en las mismas es menor que el que podría delegar en las agencias ejecutivas comunitarias propuestas por la Comisión. En otras palabras, cuanto mayor es el control de la Comisión sobre los organismos en los que "externaliza" una parte de las tareas de gestión, mayores serán el poder de decisión y el alcance de las tareas delegables (y menor será el grado de precisión necesaria en la definición de las tareas). A la inversa, cuanto más distante sea el control sobre el organismo delegatario, menores serán el poder de decisión y el alcance de las tareas que la Comisión pueda encomendarle (y mayor será el grado de precisión de las tareas de la AN y el ámbito específico de acción de las mismas).

En el Anexo 4 se facilita una comparación más detallada de ambos métodos de gestión.

ANEXO 1 El modelo de red en el ámbito de la educación, formación y juventud

El modelo desarrollado en el ámbito de la educación, formación y juventud se basa en los elementos que se exponen a continuación.

Base jurídica

Para que la Comisión pueda delegar la ejecución de un programa a una red de agencias, este método de gestión debe estar previsto en el acto reglamentario que establece el programa.

Definición clara de las responsabilidades

* Una decisión de la Comisión fijará las responsabilidades respectivas de la Comisión y de los Estados, quienes designarán las agencias competentes [8]. Precisará, en particular, las condiciones mínimas para el establecimiento de una AN, las tareas de la AN, las responsabilidades de seguimiento y encuadramiento de la AN; las modalidades de selección de los proyectos, las normas de control y auditoría de la AN y de los proyectos; la responsabilidad financiera de la AN, en particular, en lo referente a los convenios concluidos con los beneficiarios finales. Los Estados que designen a las agencias competentes serán garantes de la viabilidad financiera de la gestión efectuada por estas agencias. La Decisión se notificará a cada Estado [9] según lo dispuesto en el artículo 254 del Tratado CE.

[8] "Disposiciones relativas a las responsabilidades de los Estados y de la Comisión por lo que se refiere a las AN en el marco de las orientaciones generales de aplicación del programa"

[9] Y a cada tercer país eventualmente implicado en el programa.

* Un convenio entre la Comisión y la AN en el que se fijarán acto seguido el papel y las actividades de la AN en la aplicación del programa, así como la contribución financiera comunitaria a los gastos de funcionamiento de la AN, determinada basándose en un programa de trabajo, generalmente anual. La Comisión cofinanciará así con los Estados el presupuesto de funcionamiento de la AN.

* Una serie de convenios "Acciones Descentralizadas" (en la práctica, varios por año, en función de los distintos capítulos descentralizados del programa en cuya gestión participa la AN) se concluirá acto seguido entre la Comisión y cada AN para el suministro de los fondos comunitarios que la AN gestionará en beneficio de ciudadanos de su Estado. A través de estos convenios, la Comisión transferirá a la AN los fondos operativos para la ejecución de las acciones descentralizadas del programa.

Dos son los tipos de procedimientos principales para fijar las dotaciones que se entreguen a la AN: tradicionalmente, el recurso a la gestión por red se dirigía a los capítulos de los programas que trataban de la movilidad; con la entrada en vigor de la segunda fase del programa Leonardo, la gestión por red se referirá también al capítulo que trata de la financiación de proyectos piloto.

En el primer caso (movilidad, generalmente), las decisiones de programas fijarán los criterios (como el tamaño de la población a que se orienta, las distancias entre las capitales, la diferencia en el coste de la vida) en que se basa la Comisión para determinar la subvención global que asigna a cada AN para la distribución a los beneficiarios finales del programa en función de las orientaciones del mismo. En el segundo caso, proyectos piloto, la Comisión tendrá un interés directo en la elección de los proyectos propugnados: la selección se efectuará a escala comunitaria (convocatoria de propuestas comunitaria, incluso si posteriormente las instancias nacionales se encargan de la misma, presentación de los proyectos a la Comisión, evaluación por expertos independientes designados por la Comisión, selección de los proyectos por la Comisión, previo dictamen del Comité de programa) y el importe que se asigne globalmente a cada AN corresponderá al importe exacto de las subvenciones que tendrá que gestionar habida cuenta de los proyectos seleccionados de entre los presentados por contratantes nacionales de su Estado.

El recurso a la gestión por red permitirá a los servicios de la Comisión conservar el control político del programa. Por otra parte, la Comisión estará muy presente en la aplicación del programa: los convenios financieros concluidos entre la AN y el beneficiario final (contratante coordinador de la asociación que realice el proyecto) corresponderán a modelos establecidos por la Comisión.

Las disposiciones contractuales entre la Comisión y cada AN establecerán las modalidades de control (incluidas auditorías in situ) que la AN deberá habilitar ante los beneficiarios finales. En caso de incumplimiento por parte de la AN, el Estado será responsable subsidiario. Ello quiere decir que el propio Estado estará interesado en los controles mediante la comprobación de los sistemas de gestión y control, para asegurarse de que la AN utiliza eficaz y regularmente los fondos comunitarios, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad de la Comisión.

En el caso de los programas en el ámbito de la educación, formación y juventud, las cuentas de la AN deberán ser objeto de certificación. La AN con personalidad jurídica conforme al Derecho nacional estará sujeta, entre otras cosas, a las normas de contabilidad nacionales.

ANEXO 2 Sector estadístico

Las redes en el sector estadístico

En el sector estadístico existe una red formada de hecho por las instancias nacionales responsables de las estadísticas en los distintos sectores, las cuales, coordinadas por EUROSTAT, proporcionan las estadísticas que necesita la Unión Europea. Aunque en la mayoría de los casos existe un programa estadístico comunitario, proporcionan a la Comisión estadísticas derivadas de las encuestas nacionales. Esta red no constituye, sin embargo, una red de agencias nacionales como instrumento de gestión en la aplicación de un programa comunitario.

Basándose en normas comunitarias y según el principio de subsidiariedad, los trabajos de recogida y pretratamiento de datos estadísticos son efectuados por los Estados; la Comisión se encarga de aprovecharlos, analizarlos y difundirlos. Las relaciones entre la Administración comunitaria y las nacionales son tan intensas, que es posible una estrategia de funcionamiento en red, gracias también a los nuevos medios tecnológicos. No obstante, estos tipos de redes son más propios de la ejecución operativa de los programas o proyectos por parte de los beneficiarios (INE) que de las responsabilidades de gestión de la Comisión. Además de las actividades "tradicionales" intensas, se han desarrollado o están experimentándose otras formas de trabajo más típicas del funcionamiento en red. Por ejemplo:

- Los LEGs (Grupos de Liderazgo): cuando la función pública comunitaria de la Comisión no puede ser cuestionada, grupos de INE se encargan de los trabajos preparatorios (inventarios de lo existente, estudio metodológico, etc.) de los proyectos comunitarios. Redactan los documentos, organizan reuniones, redactan síntesis. Disfrutan del apoyo de EUROSTAT, que actúa como consejero más que como líder.

- El "Grupo Asociación (GA)": el Comité de Programa estadístico (CPE), formado por los Directores Generales de los INE constituyó en su seno un subgrupo compuesto por rotación automática en torno a la Presidencia del Consejo. Su presidente es un Director General nacional elegido por el CPE. EUROSTAT participa en el mismo encargándose de la Secretaría. El GA prepara el orden del día de las reuniones plenarias haciendo hincapié en los temas de carácter estratégico, en la introducción de puntos en el orden del día, en el examen de la madurez de los puntos a debatir y en cualquier otro tema de coordinación. EUROSTAT mantiene su autoridad en el mismo en los puntos que se refieren a comitología.

- Los foros electrónicos: entre la divulgación de los documentos de reunión y la propia reunión, los INE intercambian en un foro electrónico organizado por EUROSTAT su punto de vista sintético. Cada uno se presenta, pues, a la reunión conociendo la posición de sus socios y la reunión puede entonces concentrarse en problemas residuales.

- Los intercambios tecnológicos: para la recogida de datos (perteneciente más al ámbito nacional que comunitario), algunos Estados han creado programas informáticos que ponen a disposición de los demás. Se encargan además de mantener y desarrollar dichos programas en beneficio de todos.

- La red de divulgación (kiosquos de datos): los kiosquos nacionales de datos, más próximos a los ciudadanos que los órganos comunitarios, comparten y divulgan la información estadística comunitaria. Los kiosquos de datos son responsables también de la divulgación de datos nacionales: por lo tanto, pueden desarrollarse sinergias.

- Otras realizaciones comunes: publicaciones, organización de seminarios, organización de grupos de trabajo, cooperación con terceros países, formación e investigación estadística, etc.

Estructura jurídica del funcionamiento en red del sistema estadístico europeo (SEE)

Programa estadístico quinquenal (acto de base del PE y del Consejo)

En este acto de programación deberá incluirse:

(1) El establecimiento de una red que reconozca a los INE la función de AN, la descripción de las misiones, así como la delegación a la Comisión de la facultad de decidir sobre las modalidades de aplicación de las acciones estadísticas que la red debe realizar.

(2) Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias (legislativas y administrativas) para que los INE garanticen la coordinación, gestión y seguimiento de la ejecución de las acciones del Programa estadístico confiado a la AN y para garantizar el buen funcionamiento de la red.

(3) La ayuda financiera a fijar y conceder por la Comisión relativa a las actividades de gestión, coordinación y ejecución de las actividades estadísticas confiadas a la red.

Decisión de la Comisión relativa a la constitución de la red de INE para la realización de determinadas actividades estadísticas

(1) Este acto designará a los INE como coordinadores nacionales.

(2) La coordinación de la red correrá a cargo de la Comisión (EUROSTAT).

(3) El presupuesto de gestión cubrirá los gastos de funcionamiento de la red. El coordinador nacional de la red (cada INE) deberá estar en disposición de suministrar los fondos necesarios, a través de convenios apropiados sujetos a la previa aprobación de la Comisión, a los demás miembros de la red nacional. Será responsable de la gestión de estos fondos ante la Comisión.

(4) El suministro de los fondos necesarios deberá efectuarse mediante convenios marco plurianuales que fijen un dispositivo sencillo de transferencias anuales con cargo a la dotación fijada. Para la versión de las subvenciones se utilizarán los modelos definidos por la Comisión (subgrupo GMN en el marco de la revisión del Vademécum sobre subvenciones).

(5) Las disposiciones de control de fondos se definirán en dichos convenios.

Sin embargo, las exigencias cada vez mayores de las políticas comunitarias no pueden satisfacerse ya mediante este tipo de red, por lo que será necesario, en numerosos sectores, invertir el planteamiento mediante la concepción central de las encuestas comunitarias y delegar su aplicación nacional a una red de AN. Esta delegación incluiría, en una amplia medida, tareas de gestión y coordinación de todos los agentes nacionales implicados en estas encuestas.

Misiones que pueden confiarse a la red estadística (a título orientativo)

(1) Encuestas europeas como el Plan de acción para la UEM.

(2) Encuestas sobre la innovación para la Ciencia y la Tecnología.

(3) Pruebas de rendimiento (conclusiones del Consejo de Lisboa).

(4) Encuestas en los sectores sociales (conclusiones del Consejo especial de Luxemburgo).

(5) Plan de acción social aprobado en Niza.

Las características de estas encuestas son las siguientes:

- Planificación central a escala europea.

- Metodología común.

- Sincronización de la realización.

- Determinación de prioridades según normas europeas.

- Calendario de divulgación fijado a escala comunitaria.

Estas encuestas favorecen los intereses de las políticas europeas prioritarias.

GUÍA ORIENTATIVA PARA recurrir A REDES DE AGENCIAS NACIONALES PARA LA GESTIÓN DE PROGRAMAS COMUNITARIOS

Lista de criterios que deben utilizarse para la definición de los programas o acciones comunitarias que se prestan a una gestión por red de agencias nacionales (AN)

1. Acciones simultáneas y metodológicamente coordinadas a escala nacional.

2. Programas descentralizados, en particular, de masa, ya que la proximidad de los beneficiarios es un elemento determinante de los mismos.

3. Una masa critica desde el punto de vista financiero o de las tareas a realizar.

4. Existencia de organismos a escala nacional que actúen en un sector próximo al del programa o acción comunitaria, con capacidad de asumir tareas adicionales basándose en su infraestructura y experiencia técnica.

5. Dotaciones financieras por país.

6. Cofinanciación de las acciones previstas.

7. Ámbito de aplicación limitado cuya aplicación requiera una valoración técnica y no ofrezca apenas margen discrecional.

8. El recurso a la red ofrece una mejor calidad o un mejor coste-eficacia

NOTA:

Habida cuenta de la especificidad de los programas o acciones comunitarias, estos criterios no deben cumplirse simultáneamente ni en el mismo grado. No obstante, todos los criterios son aplicables a todos los programas o acciones comunitarias con excepción de los criterios n° 4 (que no debe necesariamente aplicarse simultáneamente a todos los Estados en cuestión), n° 5 y n° 6.

En cualquier caso, el recurso a la gestión por red de agencias nacionales debe presentar una relación coste-eficacia más favorable que otras soluciones.

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ANEXO 4

comparación entre agencias ejecutivas comunitarias y REDES de AGENCIAS NACIONALES PARA LA GESTIÓN DE PROGRAMAS COMUNITARIOS

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