INFORME DE LA COMISIÓN sobre la aplicación de los principios del Reglamento (CE) n° 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión

Prólogo

Desde el 3 de diciembre de 2001, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión aplican el Reglamento n° 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos que obran en su poder [1]. Cada una de las tres instituciones ha publicado, de acuerdo con las disposiciones del apartado 1 del artículo 17 del Reglamento, un primer informe anual relativo a la aplicación del Reglamento:

[1] DO L 145 de 31.5.2001, p. 43.

- Nota del Secretario General del Parlamento Europeo a la Mesa de 23 de enero de 2003, ref. PE 324.892/BUR

- Informe del Consejo de 31 de marzo de 2003, ref. 7957/03

- Informe de la Comisión de 29 de abril de 2003, ref. COM (2003) 216 final

El Reglamento prevé por otro lado que, a más tardar el 31 de enero de 2004, la Comisión publicará un informe sobre la aplicación de los principios contenidos en el Reglamento y formulará recomendaciones a este respecto (apartado 2 del artículo 17). El presente informe responde a esta última disposición del Reglamento.

El objeto del presente informe es realizar una primera evaluación cualitativa de la aplicación del Reglamento 1049/2001 por lo que respecta a los principios de la política de transparencia de las instituciones comunitarias.

De los informes anuales mencionados se desprende que, en 2002, el número de solicitudes se duplicó con relación al año anterior, cuando las instituciones aplicaban el antiguo régimen de acceso a sus documentos. Las cifras provisionales para 2003 acusan de nuevo un considerable aumento de la demanda. A pesar de este fuerte aumento del número de documentos solicitados, el porcentaje de respuestas positivas se mantiene estable. Por otra parte, el número de documentos directamente accesibles está en constante aumento. Existe pues un fuerte aumento del número de documentos que se encuentran a disposición del público. ¿Puede por tanto deducirse de este aumento que el Reglamento 1049/2001 ha permitido alcanzar el objetivo de conceder al público el acceso más amplio posible a los documentos que obran en poder de las instituciones comunitarias?

El presente informe pretende responder a esta pregunta basándose en un análisis detallado de la forma en que las tres instituciones en cuestión han aplicado cada una de las disposiciones del Reglamento 1049/2001. Este análisis se basa principalmente en la experiencia práctica de los servicios competentes en las tres administraciones. Aún es demasiado pronto para evaluar el Reglamento a la luz de la jurisprudencia y de las decisiones del Defensor del Pueblo europeo. Dos años después de la aplicación del Reglamento, el Tribunal de Primera Instancia sólo ha dictado una sentencia [2] y el Defensor del Pueblo europeo ha archivado 11 denuncias [3].

[2] Sentencia de 17.9.2003 en el asunto T-76/02 Messina c/Comisión, aún no publicado en la Recopilación.

[3] 6 denuncias contra el Consejo: 917/2000/GG, 1542/2000/PB, 573/2001/IJH, 648/2002/IJH, 1015/2002/PB y 1795/2002/IJH. 5 denuncias contra la Comisión: 1128/2001/IJH, 1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1753/2002/GG y 412/2003/GG.

1. El régimen comunitario de acceso a los documentos: marco jurídico y características

Con el fin de evaluar la aplicación del principio de transparencia, conviene recordar el marco jurídico del régimen comunitario de acceso a los documentos, así como los principios subyacentes. El primer régimen de acceso a los documentos fue instaurado conjuntamente por el Consejo y la Comisión en 1993-1994. Los principios básicos de este régimen siguen siendo válidos en la actualidad, a pesar de la modificación sustancial del marco jurídico que se produjo en 2001. En cambio, el nuevo Reglamento 1049/2001 introdujo importantes innovaciones que ampliaron el derecho de acceso y generaron un aumento significativo de la demanda.

1.1. El marco jurídico

Desde el 1 de mayo de 1999, fecha de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea incluye un nuevo artículo 255 que consagra el principio del derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

La extensión, los límites y las modalidades de ejercicio de este derecho de acceso fueron fijados por el Reglamento (CE) n° 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, que entró en vigor el 3 de diciembre de 2001. Este Reglamento establece un marco jurídico común para el acceso a los documentos de las tres instituciones.

Con vistas a la aplicación de estas normas comunes, cada una de las tres instituciones adoptó medidas de aplicación que forman parte de su reglamento interno [4]. Estas medidas contemplan las modalidades prácticas de cada institución en cumplimiento de los principios y límites establecidos por el Reglamento.

[4] Decisión de 28.11.2001 de la Mesa del Parlamento Europeo, DO C 374 de 29.12.2001, p. 1. Decisión del Consejo de 29.11.2001, DO L 313 de 30.11.2001, p. 40. Decisión de la Comisión de 5.12.2001, DO L 345 de 29.12.2001, p. 94.

Este conjunto de textos sustituye a las decisiones que las tres instituciones habían adoptado respecto del acceso del público a sus propios documentos.

1.2. Los principios generales

El régimen comunitario de acceso a los documentos se acerca a los regímenes de acceso a los documentos o a la información vigentes en la mayoría de los países que cuentan con legislación a este respecto [5]. También se acerca a la recomendación del Consejo de Europa [6] y del Convenio de Århus [7]. Este régimen se caracteriza por un ámbito de aplicación amplio y por un número limitado de excepciones al derecho de acceso, formuladas de manera bastante general. Se basa en el principio según el cual cualquier documento es accesible excepto cuando su divulgación pueda afectar a un interés público o privado determinado.

[5] Véase el análisis comparativo disponible en el sitio web sobre el acceso a los documentos: http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgc/acc_doc/index_fr.htm

[6] Recomendación Rec (2002) 2 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre el acceso a los documentos públicos, adoptada el 21 de febrero de 2002.

[7] Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, firmado en Århus, Dinamarca, el 25 de junio de 1998.

Los principios fundamentales del régimen comunitario de acceso a los documentos son los siguientes:

* Derecho de acceso general y no condicional: El derecho de acceso se concede a toda persona física o jurídica; ésta no debe justificar su solicitud.

* Definición amplia del concepto de documento: La definición de "documento" cubre cualquier información conservada bajo cualquier forma: papel, soporte electrónico o registro sonoro, visual o audiovisual. Debe sin embargo tratarse de documentos relativos a las competencias de la institución en cuestión.

* Principio del perjuicio: Ninguna categoría de documentos queda excluida del derecho de acceso, ni siquiera los documentos clasificados. La negativa a divulgar un documento debe basarse en un análisis del perjuicio que tal divulgación causaría a uno de los intereses públicos o privados mencionados expresamente en el Reglamento.

* Vía de recurso administrativo: Toda decisión que deniegue, incluso parcialmente, el acceso a un documento, podrá ser objeto de un recurso administrativo ante la institución en cuestión. Tras presentarse una solicitud confirmatoria, la institución deberá reexaminar la solicitud de acceso. La confirmación de la denegación deberá justificarse debidamente y podrá ser objeto de un recurso judicial o de una denuncia al Defensor del Pueblo europeo.

1.3. Las innovaciones del Reglamento 1049/2001

Los principios fundamentales mencionados supra ya se encontraban en el Código de Conducta adoptado conjuntamente por el Consejo y la Comisión en 1993 y aplicado por las Decisiones 93/731 del Consejo y 94/90 de la Comisión, así como por la Decisión 97/632 del Parlamento Europeo. Sin embargo, el Reglamento 1049/2001 introdujo una serie de innovaciones que ampliaron considerablemente el derecho de acceso:

* Supresión de la regla del autor: El derecho de acceso se amplía a todos los documentos que obren en poder de las instituciones afectadas, incluidos los documentos procedentes de terceros.

* Modificación del régimen de excepciones: Se añade una excepción específica que cubre la defensa y los asuntos militares, incluyéndose estos documentos en lo sucesivo en el ámbito de aplicación [8]. Otra excepción específica se refiere al asesoramiento jurídico; no se trata de una ampliación del régimen de las excepciones, sino de la transposición de la jurisprudencia pertinente [9].

[8] Se habían excluido del ámbito de aplicación del régimen de acceso del Consejo mediante la Decisión 2000/527 por la que se modifica la Decisión 93/731.

[9] Asunto T-610/97 R, Carlseni i.a. c/Consejo, Rec.1998, P. II-485. Asunto T-44/97, Ghignone i.a. c/Consejo, Rec. - función pública 2000, p. IA-223; II-1023.

* Ponderación de intereses: El Reglamento prevé que la protección de determinados intereses debe ponderarse con el interés público de la divulgación de los documentos. Si el interés público de la divulgación es preponderante, el documento se hará accesible, a pesar de la aplicabilidad de una excepción al derecho de acceso.

* Registros y acceso directo a los documentos: Cada institución debe establecer un registro público de documentos, consultable en Internet. Además, el Reglamento fija como objetivo que los documentos sean accesibles, en la medida de lo posible, directamente en forma electrónica.

* Acceso parcial: Este principio enunciado por la jurisprudencia [10] forma ahora parte del Reglamento (apartado 6 del artículo 4). Cualquier parte de un documento no cubierta por una de las excepciones deberá divulgarse, salvo si la selección de los pasajes que puedan divulgarse representa una carga administrativa desproporcionada con relación al valor de la información contenida en dichos pasajes.

[10] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-14/98 Hautala c/Consejo, Rec. 1999, p. II-2489 y sentencia del Tribunal en el asunto C-353/99 Consejo c/Hautala, Rec. 2001, p. I-9565; sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-204/99, Mattila c/Consejo y Comisión, Rec. 2001, p. II-2265.

* Plazos de respuestas reducidos: El plazo de respuesta de un mes se reduce a 15 días laborables, con posibilidad de prolongarlo otros 15 días laborables en casos debidamente justificados.

2. Extensión del derecho de acceso

El ámbito de aplicación del Reglamento es muy amplio; cubre en efecto todos los documentos que obran en poder del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Sin embargo, acusa algunas lagunas que se analizarán en este capítulo.

2.1. Instituciones afectadas

2.1.1. Disposiciones del Tratado y del Reglamento

El Reglamento sólo afecta a las tres instituciones previstas por el artículo 255 del Tratado CE, a saber, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. En la actualidad no existe una base jurídica que permita ampliar el derecho de acceso a los documentos que obren en poder de las otras instituciones y órganos de la Unión Europea.

2.1.2. La declaración común de las tres instituciones

Conscientes de esta laguna, las tres instituciones en cuestión adoptaron una declaración común [11], en la cual:

[11] DO L 173 de 27.6.2001, p. 5.

(1) acuerdan que las agencias y organismos similares creados por el legislador comunitario establecerán normas relativas al acceso a sus documentos conformes a las normas contempladas en el presente Reglamento;

(2) piden a las demás instituciones y organismos que adopten normas internas similares.

2.1.3. La situación de hecho

A raíz de la investigación de oficio realizada por el Defensor del Pueblo Europeo en 1996 [12], la mayoría de las instituciones y órganos comunitarios ya contaban con normas relativas al acceso a sus documentos antes de la adopción del Reglamento 1049/2001. Sin embargo, estos regímenes voluntarios no suelen reflejar la amplitud de las normas del nuevo Reglamento.

[12] Véase el informe especial del Defensor del Pueblo europeo al Parlamento, de 15.12.1997, DO C 44 de 10.2.1998, p. 10.

A raíz de la declaración común (véase el apartado anterior), las instituciones ampliaron la aplicación del Reglamento 1049/2001 a las agencias. Con motivo de una revisión del conjunto de los Reglamentos constitutivos de las agencias, se incluyó una disposición en estos actos constitutivos que hacía el Reglamento 1049/2001 aplicable a las agencias y que preveía que éstas se dotarían de medidas de aplicación. Estas modificaciones se adoptaron el 18 de junio de 2003 (actos aprobados mediante el procedimiento de consulta del PE) y el 22 de julio de 2003 (actos aprobados en codecisión). Entraron en vigor el 1 de octubre de 2003 [13]. Las agencias deberán adoptar, de aquí al 1 de abril de 2004, las medidas de aplicación del Reglamento [14].

[13] Reglamentos 1641/2003 a 1655/2003, DO L 245 de 29.9.2003.

[14] La Oficina de Armonización del Mercado Interior ya adoptó las medidas de aplicación; en las otras agencias se están preparando las decisiones.

El Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social Europeo respondieron a la petición de las tres instituciones. Así pues, el Comité de las Regiones adoptó el 11 de febrero de 2003 un régimen de acceso a sus documentos plenamente conforme a las disposiciones del Reglamento 1049/2001 [15]. El Comité Económico y Social Europeo adoptó un régimen similar el 1 de julio de 2003 [16].

[15] Decisión n° 64/2003, DO L 160 de 28.6.2003, p. 96.

[16] Decisión n° 603/2003, DO L 205 de 14.8.2003, p.19.

El Tribunal de Cuentas, el Banco Europeo de Inversiones y el Banco Central Europeo aplican normas de acceso a sus documentos de carácter más restrictivo que el Reglamento 1049/2001. Dada su función jurisdiccional, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, no han adoptado normas en materia de acceso a sus documentos.

La propuesta de Reglamento relativo a la aplicación a las instituciones y a los organismos comunitarios de las disposiciones de la Convención de Aarhus [17] prevé ampliar el sistema de acceso a los documentos establecido por el Reglamento 1049/2001 a las otras instituciones y organismos por lo que respecta al acceso a la información medioambiental. Sin embargo, estas disposiciones sólo se aplicarán al Tribunal de Justicia y al Tribunal de Primera Instancia cuando no actúen en calidad de órgano jurisdiccional. El Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia sólo se verán afectados de manera limitada por el derecho de acceso a los documentos de menos de treinta años. Tras la expiración de este período, se aplicará el Reglamento n° 354/83 relativo a la apertura al público de los archivos históricos, que afecta al conjunto de las instituciones y organismos comunitarios (véase el apartado 3.7).

[17] COM (2003) 622 final de 24 de octubre de 2003.

2.2. Beneficiarios

2.2.1. Disposiciones del Tratado y del Reglamento

De acuerdo con el texto del artículo 255 del Tratado CE, el Reglamento garantiza el derecho de acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión a todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro. Deja sin embargo a las instituciones la facultad de ampliar el derecho de acceso a otras categorías de personas.

2.2.2. Ampliación del derecho de acceso

El Consejo y la Comisión ampliaron el derecho de acceso a toda persona física o jurídica en sus medidas de aplicación [18]. El Parlamento Europeo previó una ampliación similar en su reglamento interno, "en la medida de lo posible" [19]. Si bien esta fórmula deja al Parlamento un poder discrecional, en la práctica esta institución ha dado curso a todas las solicitudes procedentes de ciudadanos de países terceros no residentes en la Unión. Las tres instituciones aplican por tanto el Reglamento de manera no discriminatoria a los ciudadanos de países terceros que no residan en un Estado miembro de la Unión y a las personas jurídicas no establecidas en el territorio de la Unión.

[18] Decisión del Consejo de 29.11.2001 (2001/840) por la que se modifica el Reglamento interno del Consejo; artículo 1 del Anexo III del reglamento interno; Decisión de la Comisión de 5.12.2001 (2001/937); segundo párrafo del artículo 1 del reglamento interno.

[19] Reglamento interno del PE, segundo párrafo del apartado 1 del artículo 172.

La mayoría de las agencias aún no han adoptado sus medidas de aplicación. El Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones, que aplican voluntariamente los principios del Reglamento 1049/2001, no han previsto ampliar el derecho de acceso a los ciudadanos de países terceros y a los no residentes en la UE.

Cabe señalar que, puesto que cada vez se introducen más solicitudes por correo electrónico, no es siempre posible comprobar si el solicitante es un ciudadano de la Unión o si reside o tiene su domicilio social en el territorio comunitario.

Por otra parte, el Convenio de Århus no permite limitar el derecho de acceso a los ciudadanos y residentes de la Unión Europea. A partir de la adopción del Reglamento sobre la aplicación del Convenio de Århus citado en el punto 2.1.3, las instituciones, organismos y agencias comunitarias deberán conceder el derecho de acceso a toda persona física o jurídica, al menos cuando la solicitud se refiera a información medioambiental.

2.2.3. Categorías de personas que utilizan el derecho de acceso

Los informes anuales del Parlamento, el Consejo y la Comisión contienen datos estadísticos relativos al perfil profesional de las personas que hicieron uso del derecho de acceso a los documentos en 2002.

De los datos estadísticos relativos a los beneficiarios del derecho de acceso a los documentos de las instituciones se desprende que los ciudadanos que ejercen este derecho pertenecen en su mayoría a medios muy específicos. En efecto, las solicitudes de acceso a los documentos de las instituciones proceden generalmente del sector académico (con fines de investigación) o de sectores profesionales (como grupos de presión dirigidos a ejercer una influencia en las tomas de decisiones, o abogados que desean hallar información con el fin de defender los intereses de sus clientes).

En la medida en que el solicitante no está obligado a justificar su solicitud y que sólo se le pueden facturar los gastos de copia y porte, el Reglamento abre la puerta a las solicitudes de carácter comercial. Por esta razón, la Comisión ha tenido que abordar solicitudes de acceso a documentos que pueden tener un valor comercial (listas de direcciones o de puntos de contacto) o a documentos a los que normalmente se accede mediante pago, pero de los que la Comisión tiene una copia.

Por otra parte, un gran número de solicitudes de acceso (sobre todo a documentos de la Comisión) proceden de personas que tienen un interés específico en determinados documentos. Estas solicitudes se hacen en virtud del Reglamento 1049/2001, pero se refieren a documentos que sólo pueden comunicarse a las personas interesadas y no pueden situarse en el ámbito público. Tales solicitudes se refieren por ejemplo a los procedimientos de contratación, los concursos o las auditorías (véase también el apartado 3.10).

También es interesante observar que los periodistas, que actúan como enlaces de información hacia el público, no han utilizado en gran medida el derecho de acceso que les confiere el Reglamento. Esto parece deberse al hecho de que los periodistas se interesan principalmente por la actualidad inmediata; tienen necesidad de obtener información inmediatamente y no pueden esperar 15 días laborables a recibir una respuesta. Las solicitudes de acceso procedentes de periodistas se refieren a los registros sonoros de las reuniones al Parlamento Europeo, a los documentos relativos a las negociaciones en curso en el Consejo, en particular en los ámbitos PESC/PESD y JAI, y a las investigaciones sobre temas concretos, como la política inmobiliaria de la Comisión o la práctica en materia de concesión de excedencias voluntarias a los funcionarios. Este último tipo de solicitudes responde claramente al periodismo de investigación. La gran mayoría de las solicitudes procede de un número muy reducido de periodistas.

2.3. Ámbito de aplicación material

2.3.1. Definición de "documento"

En la letra a) del artículo 3 del Reglamento figura una definición muy amplia del concepto de "documento". Por tanto, según el Reglamento, se entenderá por "documento" todo contenido, sea cual fuere su soporte.

Si se tiene en cuenta el principio del acceso parcial, tal como fue definido por la jurisprudencia y posteriormente incorporado al Reglamento 1049/2001, el derecho conferido por este Reglamento es en realidad un derecho de acceso al contenido de todo documento existente. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia y el Tribunal de Justicia [20] basan el principio del acceso parcial en la interpretación del derecho de acceso a los documentos como un derecho de acceso a los elementos de información que contienen; en tanto algunos de estos elementos no estén cubiertos por una excepción al derecho de acceso, deberán divulgarse.

[20] Sentencias en los asuntos T-14/98 Hautala/Consejo y C-353/99 Consejo/Hautala, antes citados.

La formulación utilizada en el apartado 3 del artículo 2, documento elaborado por una institución, podría implicar un determinado grado de formalización del documento; sin embargo el Reglamento no contiene ningún criterio ni ninguna otra indicación relacionada con el carácter más o menos oficial de un documento. No obstante, el valor de la información contenida en un documento y el perjuicio causado por su divulgación pueden variar en función de elementos como su grado de terminación, el carácter más o menos efímero de su contenido o la presencia de una firma y el nivel administrativo de emisión.

Por otra parte, el Reglamento no obliga en ningún caso a las instituciones a crear documentos con el fin de responder a una solicitud. Cuando la información solicitada no está disponible en uno o más documentos existentes, sino que implica realizar investigaciones en fuentes distintas y la elaboración de documentos específicos y/o la agregación de datos, la solicitud sobrepasa claramente el ámbito de aplicación del Reglamento. Podrá tratarse como una solicitud de información, de conformidad con las normas administrativas de la institución en cuestión. El Parlamento, el Consejo y la Comisión cuentan con códigos de buena conducta administrativa que incluyen normas relativas a la tramitación de las solicitudes de información [21]. En la práctica, sin embargo, no es siempre fácil distinguir una solicitud de información de una solicitud de acceso a documentos (en particular en el caso de las bases de datos - véase el apartado 2.3.5).

[21] PE: DO C 97 de 5.4.2000 Consejo: DO C 189 de 5.7.2001 Comisión: DO L 267 de 20.10.2000

2.3.2. Ámbitos de actividad cubiertos por el derecho de acceso

La letra a) del artículo 3 del Reglamento limita la definición de "documento" a los temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución. Por otra parte, el apartado 3 del artículo 2 estipula que el Reglamento será de aplicación en todos los ámbitos de actividad de la Unión Europea.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 y 41 del Tratado de la Unión Europea, el derecho de acceso previsto en el artículo 255 del Tratado CE cubre también los documentos correspondientes a los títulos V y VI del Tratado de la Unión Europea, es decir, la política exterior y de seguridad común y la cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior.

El Tratado Euratom no contiene disposiciones similares al artículo 255. De acuerdo con la declaración n° 41 aneja al acta final del Tratado de Amsterdam, las instituciones deberán inspirarse en el Reglamento 1049/2001 por lo que respecta al acceso a los documentos relativos a materias del Tratado Euratom. Sin embargo, el apartado 2 del artículo 305 del Tratado CE establece que las disposiciones del Tratado CE no afectarán a las estipulaciones del Tratado Euratom. Por tanto, el artículo 255 del Tratado CE y el Reglamento 1049/2001 se aplican a falta de disposiciones contrarias en el Tratado Euratom o en el Derecho derivado basado en éste [22]. Sobre esta base, sólo los documentos clasificados en virtud de los regímenes de secreto previstos por el Reglamento (EURATOM) n° 3 de 1958, relativo a la aplicación del artículo 24 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, se sitúan fuera del ámbito de aplicación del Reglamento 1049/2001.

[22] En un recurso prejudicial, el asunto 328/85 Deutsche Babcock c/Hauptzollamt Lübeck-Ost, Rec. 1987, p. 5119, el Tribunal interpretó el primer apartado del artículo 232 del Tratado CE (ahora art. 305 CE) en el sentido de que el Tratado CE y las disposiciones adoptadas en aplicación de éste se aplican a las materias correspondientes al Tratado CECA a falta de disposiciones específicas en este Tratado o en las normativas adoptadas sobre la base de éste; este razonamiento se aplica por analogía al segundo apartado del artículo 305.

2.3.3. Concepto de "documentos que obren en poder de una institución"

Según el apartado 3 del artículo 2 del Reglamento, éste "será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de una institución; es decir, los documentos por ella elaborados o recibidos y que estén en su posesión". Por "institución", se entenderá el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión (artículo 1 del Reglamento). Sin embargo, el Reglamento no precisa en qué condiciones un documento "obra en poder" de una institución, ni qué se entiende por "institución".

La cuestión se plantea en términos diferentes para cada una de las instituciones:

- El Parlamento Europeo comprende, por una parte, a los diputados, algunos de los cuales tienen un mandato (el Presidente, los Vicepresidentes y los Cuestores), los órganos (la Mesa, las Conferencias de Presidentes de Grupos, comisiones y delegaciones), los grupos políticos, las comisiones y las delegaciones y, por otra parte, la Secretaría General.

- El Consejo está compuesto por los representantes de los Estados miembros a nivel ministerial; sus trabajos son preparados por el Comité de Representantes Permanentes y por las comisiones y grupos de trabajo; está asistido por una Secretaría General.

- La Comisión está compuesta por los Miembros y por un conjunto de servicios administrativos.

El Parlamento precisó en su reglamento interno qué se entiende por un "documento del Parlamento" [23]. Este concepto cubre todo contenido elaborado o recibido por los diputados titulares de un mandato, órganos rectores del Parlamento, comisiones o delegaciones interparlamentarias, o por la Secretaría del Parlamento. Los documentos elaborados por los diputados o por los grupos políticos se considerarán documentos del Parlamento, a efectos del acceso a los mismos, si se han presentado en virtud del Reglamento interno. El Parlamento considera pues que los documentos elaborados por los diputados o por los grupos políticos, o aún no presentados, así como los documentos de terceros que obren en poder de los diputados, no forman parte del ámbito de aplicación del Reglamento.

[23] Reglamento interno del PE, 1er y 2º párrafos del apartado 2 del artículo 172.

El Consejo no definió en su reglamento interno qué se entiende por "documento del Consejo". No obstante, aclaró la diferencia entre los documentos del Consejo propiamente dicho y los de los Estados miembros (véase el apartado 3.5.2).

La Comisión no presentó una definición de "documento de la Comisión" en sus medidas de aplicación. Todo documento que obre en poder del Presidente, un Vicepresidente, un Miembro de la Comisión o un miembro de un gabinete se considerará documento de la Comisión al igual que los documentos que obren en poder de uno de sus servicios. Además, de acuerdo con la jurisprudencia [24], los documentos elaborados por los Comités que asisten a la Comisión en el ejercicio de sus competencias de ejecución se asimilan a los documentos de la Comisión [25].

[24] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-188/97, Rothmans c/Comisión, Rec. 1999, p. II-2463 (apartado 62).

[25] Véase el apartado 2 del artículo 7 de la Decisión de 28.6.1999, DO L 184 de 17.7.1999, p. 25.

2.3.4. Documentos en forma de registros sonoros o audiovisuales

Esta clase de solicitudes afectan principalmente al Parlamento. En efecto, todas sus reuniones se graban, y estas grabaciones son archivadas, inicialmente por el servicio responsable y posteriormente en los archivos centrales del Parlamento.

La tramitación de las solicitudes de acceso a los registros sonoros plantea problemas específicos. Conviene en primer lugar analizar el contenido del registro con el fin de determinar si puede divulgarse en virtud del Reglamento 1049/2001. Posteriormente, es necesario realizar copias sin deteriorar el contenido del registro. Los problemas se agravan cuando debe concederse un acceso parcial.

Las solicitudes de acceso a las grabaciones audiovisuales de las sesiones plenarias generan para los servicios del Parlamento una carga de trabajo desproporcionada, dado el volumen de las grabaciones. Los servicios del Parlamento consideran que los ciudadanos deberían justificar tales solicitudes, en particular, en el caso de solicitudes repetitivas.

La Comisión ha recibido muy pocas solicitudes de acceso a grabaciones; el servicio competente ha respondido invitando al solicitante a escucharlas en sus locales.

2.3.5. Documentos y sistemas de información electrónicos

La definición dada por el Reglamento engloba los documentos conservados exclusivamente en soporte electrónico (formatos Word, PDF y HTML, por ejemplo). Sin embargo, se plantea la cuestión de aplicar esta definición a las bases de datos. Éstas no se presentan como colecciones de documentos, sino como conjuntos de datos, en constante evolución. Los sistemas de gestión financiera y contable constituyen ejemplos de bases de datos que no corresponden a una definición clásica de "documento".

La práctica de la Comisión consiste en considerar como documento cualquier informe extraído de estos sistemas, que corresponda a su explotación normal.

2.4. Ámbito de aplicación temporal

El Reglamento, aplicable a partir del 3 de diciembre de 2001, garantiza el derecho de acceso a todos los documentos que obren en poder de las instituciones. La ampliación del derecho de acceso a los documentos procedentes de terceros se aplica también a los documentos recibidos por las instituciones antes del 3 de diciembre de 2001. Existe pues, respecto a los documentos de terceros, un efecto retroactivo. Esto se compensa parcialmente con la consulta del tercero autor (véase el apartado 3.5).

2.5. Conclusiones

* El régimen de acceso, aunque no cubre aún el conjunto de las instituciones y órganos comunitarios, se ha ampliado más allá del Parlamento, el Consejo y la Comisión.

* Las tres instituciones conceden el derecho de acceso a los ciudadanos de los países terceros y a las personas jurídicas sin residencia o domicilio social en la UE, pero esta práctica no la siguen las otras instituciones, los órganos y las agencias.

* El concepto de "documento" debería ser mejor precisado a la luz de la aplicación practica del reglamento.

* El Reglamento beneficia principalmente a los especialistas; debe realizarse un esfuerzo de información del gran público.

3. Los Límites del Derecho de Acceso

Este capítulo contiene un análisis de la aplicación, por cada una de las tres instituciones, de las excepciones al derecho de acceso resultantes de las disposiciones de los artículos 4 y 9 del Reglamento.

3.1. Reseña general de la aplicación de las excepciones en 2002

Los informes anuales señalan, para el año 2002, los índices de respuestas positivas siguientes, tras la tramitación de las solicitudes confirmatorias:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Por lo que respecta al desglose de las denegaciones de solicitudes iniciales según los principales motivos de excepción, es el siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Conviene sin embargo tener en cuenta que estas cifras son meramente orientativas; no son, en efecto, ni comparables ni exhaustivas. Los datos del Consejo y de la Comisión se refieren exclusivamente a las solicitudes de acceso a documentos que no se encuentran aún en el ámbito público y que deben por tanto ser objeto de un análisis de perjuicio (harm-test), mientras que el servicio del Registro del Parlamento registra todas las solicitudes de acceso que se le dirigen oficialmente. Debido a la naturaleza de las actividades del Parlamento, la mayoría de sus documentos oficiales son comunicables al público, incluso cuando aún no son accesibles. En cambio, las solicitudes dirigidas al Consejo y a la Comisión se refieren frecuentemente a documentos cuya divulgación perjudicaría a intereses protegidos por las disposiciones del Reglamento. Por último, las cifras anteriormente mencionadas no son exhaustivas, en la medida en que las solicitudes se tramitan a veces por medio de otros canales, como los servicios de información al público.

La frecuencia de los casos de denegación por cada excepción indica la importancia relativa de la excepción en relación al conjunto de las decisiones negativas de la institución en cuestión. En efecto, la disparidad constatada en la aplicación de las excepciones refleja las diferencias entre las misiones y las actividades de las instituciones, y no una interpretación diferente de las disposiciones del Reglamento:

* Las decisiones negativas del Parlamento se justifican en más de la mitad de los casos por la necesidad de proteger el asesoramiento jurídico.

* Las restricciones aplicadas por el Consejo contemplan principalmente la protección de sus actividades en los ámbitos de la cooperación intergubernamental (política exterior y seguridad, defensa y cooperación en materia de justicia y asuntos de interior) así como su proceso de deliberación; en este último caso, frecuentemente se concede un amplio acceso parcial.

* El motivo de excepción más significativo con mucho para la Comisión se refiere a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría; habida cuenta del gran número de casos de denegación basados en varias excepciones, entre las que figura la protección de las investigaciones, este motivo de excepción justifica, al menos parcialmente, cerca de dos tercios de las decisiones negativas.

3.2. Las excepciones absolutas

Las excepciones previstas en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento son obligatorias y absolutas: siempre que la divulgación de un documento cause un perjuicio a uno de los intereses contemplados, el acceso a dicho documento debe denegarse. La institución no dispone de un poder discrecional y el perjuicio no debe ponderarse con ningún otro interés.

3.2.1. Protección de la seguridad pública

Este motivo de excepción, presente en todas las legislaciones nacionales, parece revestir una menor importancia por lo que respecta a las competencias actuales de la Comunidad. Este motivo se aplica en los ámbitos de la política exterior y de seguridad y de la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior. Al ser el Consejo el que aplica principalmente estas políticas, es éste quien invoca fundamentalmente esta excepción.

3.2.2. Protección de la defensa y los asuntos militares

Esta excepción no estaba prevista en el Código de conducta conjunto del Consejo y la Comisión, al no tener la Comunidad en aquel momento ninguna competencia en el ámbito de la defensa. La integración en la Unión Europea de la Unión Europea Occidental dio lugar al nacimiento de una política europea de seguridad y defensa.

Inicialmente, los documentos clasificados relativos a esta política se excluyeron del derecho de acceso mediante una decisión del Consejo [26]. Desde la entrada en vigor del Reglamento, el derecho de acceso se amplía explícitamente a esta categoría de documentos. Sin embargo, habida cuenta de la necesidad de proteger este ámbito de actividad especialmente sensible, el Reglamento introdujo esta nueva excepción, así como disposiciones específicas relativas a los documentos "sensibles" (véase el punto 3.2). Esta excepción sólo se utiliza en casos muy excepcionales: el Consejo y la Comisión la invocaron de forma marginal en 2002 en solicitudes iniciales (menos del 1% de los casos) y no la han utilizado en solicitudes confirmatorias.

[26] Decisión de 14 de agosto de 2000 (2000/527) que modifica la Decisión 93/731.

3.2.3. Protección de las relaciones internacionales

Por "relaciones internacionales" se entiende las relaciones entre las instituciones comunitarias y los países terceros o las organizaciones internacionales. Esta excepción cubre un espectro bastante amplio: relaciones bilaterales o multilaterales, políticas, comerciales o vinculadas a la ayuda al desarrollo. En 2002, fue invocada principalmente por el Consejo.

En el caso del Consejo, las denegaciones se refieren en general a intercambios con terceros países u organizaciones internacionales en el ámbito de la política exterior y seguridad o en el de la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior.

La Comisión ha invocado esta excepción con el fin de proteger las negociaciones con terceros países, bilaterales o multilaterales en el marco de la Organización Mundial del Comercio. Estas decisiones dieron lugar a tres denuncias al Defensor del Pueblo europeo, presentadas por ONG. Una de estas denuncias fue archivada; se trataba de la negativa a divulgar documentos internos de la Comisión elaborados en preparación de conferencias transatlánticas. El Defensor del Pueblo europeo aceptó la argumentación de la Comisión según la cual la divulgación de estos documentos afectaría a las relaciones comerciales con Estados Unidos [27].

[27] Denuncia 1128/2001/IJH

El Parlamento se negó a divulgar la banda sonora de una reunión no pública con parlamentarios de un tercer país, con el fin de que no se vieran afectadas las relaciones con este país.

3.2.4. Protección de la política financiera, monetaria o económica

Esta excepción tiene por objeto proteger intereses esenciales de la Comunidad y de los Estados miembros, y está más vinculada a las competencias específicas de la Comunidad que las dos primeras. A pesar de ello, el Consejo y por la Comisión la han invocado de forma muy marginal (menos del 1% de los casos de denegación en 2002).

3.2.5. Protección de la intimidad y la integridad de la persona

El derecho de acceso a los documentos debe tener en cuenta el derecho a la protección de los datos personales. Esto se refleja en la letra b) del apartado 1 del artículo 4, que contiene una remisión explícita a la legislación comunitaria sobre protección de los datos personales. Esta materia está regulada por el Reglamento 45/2001 [28]. Cuando una solicitud de acceso se refiera a datos personales, se aplican la excepción prevista en el Reglamento 1049/2001 y la remisión al Reglamento 45/2001. Los documentos en cuestión, o al menos las partes de estos documentos que contengan datos personales, sólo podrán divulgarse en la medida en que se cumplan las condiciones previstas en el Reglamento 45/2001.

[28] Reglamento (CE) n° 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, sobre la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos de la Comunidad y sobre la libre circulación de estos datos, DO L 8 de 12.1.2001, p. 1.

En la práctica, sin embargo, la articulación entre los dos Reglamentos es bastante sutil. Según la definición del Reglamento 45/2001, se consideran datos personales toda información sobre una persona física identificada o identificable [29]. Se plantea por lo tanto la cuestión de determinar en qué medida la divulgación de nombres de personas, que constituye un tratamiento de datos personales, puede efectuarse con arreglo a las normas relativas a la protección de datos personales [30]. A este respecto, cabe pensar, además de en los nombres de los funcionarios y agentes en el marco de sus actividades al servicio de las instituciones, en el caso de las personas citadas en un documento, que figuren en una lista de participantes en una reunión, que participen en programas comunitarios o que envíen correspondencia a las instituciones.

[29] Letra a) del artículo 2 del Reglamento 45/2001.

[30] Las dos primeras sentencias relativas a la interpretación de la protección de datos se dictaron en 2003, véase C-465/00, sentencia de 20.5.2003, Österreichischer Rundfunk e.o. (sentencia « Rechnungshof »), Rec.2003, p.I-4989 y C-101/01, sentencia de 6.11.2003, Lindqvist, aún no publicada en la Recopilación.

El número de solicitudes referentes a datos personales sigue siendo escaso. En un caso, la negativa a comunicar las listas de asistencia a las reuniones de un comité de expertos de los Estados miembros dio lugar a un recurso judicial [31].

[31] Asunto pendiente T-170/03, British American Tobacco (Inverstments) Ltd c/Comisión.

La cuestión de la divulgación de la identidad de las personas ya se había planteado antes de la entrada en vigor de los Reglamentos 1049/2001 y 45/2001, en el caso de una solicitud de comunicación de los nombres de las personas que participaron en una reunión organizada por la Comisión [32]. Entonces, la Comisión aplicó los principios contenidos en la Directiva 95/46/CE [33] con el fin de resolver la cuestión sopesando los intereses en juego en cada caso. Con la entrada en vigor de los Reglamentos 1049/2001 y 45/2001 puede mantenerse el mismo enfoque. La decisión sobre el acceso a los documentos que contengan datos personales debe resultar de una ponderación de los derechos e intereses en juego, a saber, por una parte la información del público y, por otra, la protección de las personas afectadas. Este balance debe efectuarse caso por caso, teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada caso.

[32] Denuncia 713/98/IJH, informe especial del Defensor del Pueblo europeo y Resolución A5-423/2001 del Parlamento.

[33] Directiva 95/46/CE, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, DO L 281 de 23.11.1995, p. 31.

Cabe también señalar diferencias de cobertura entre los dos Reglamentos. Por una parte, el Reglamento 45/2001 sólo cubre las materias que corresponden total o parcialmente al ámbito de aplicación del Derecho comunitario, y en consecuencia no cubre ni la PESC ni la JAI, mientras que estos dos ámbitos de actividad están cubiertos por el Reglamento 1049/2001. Por otra parte, contrariamente a este último, el Reglamento 45/2001 se aplica a todas las instituciones y a todos los órganos comunitarios.

3.3. Régimen especial para los documentos sensibles

El Reglamento 1049/2001 prevé en su artículo 9 un régimen especial para los llamados documentos "sensibles" [34]:

[34] Según el artículo 9 del Reglamento 1049/2001, un documento es sensible cuando está clasificado al menos como "CONFIDENTIEL UE" con el fin de proteger el interés público tal como se define en la letra a) del apartado 1 del artículo 4 de este mismo Reglamento; sólo los documentos emitidos por las instituciones, las agencias, los Estados miembros, los terceros países o las organizaciones internacionales pueden calificarse de "sensibles".

- la tramitación de las solicitudes de acceso a documentos sensibles estará a cargo únicamente de las personas autorizadas a conocer el contenido de dichos documentos;

- los documentos sensibles se incluirán en el registro o se divulgarán únicamente con el consentimiento del emisor [35].

[35] Véanse los apartados 3.4.3. y 5.2.

Sin embargo, el concepto de documento "sensible" sólo coincide parcialmente con el sistema de clasificación de los documentos previsto en las normas de seguridad del Consejo y de la Comisión [36]. Entre los documentos clasificados, se consideran "sensibles" sólo aquellos que:

[36] Decisión 2001/264 del Consejo, DO L 101 de 11.4.2001, p. 1. Decisión 2001/844 de la Comisión, DO L 317 de 3.12.2001, p. 1.

- tengan al menos la clasificación de "CONFIDENTIEL UE"

- estén dirigidos a proteger un ámbito de interés público (seguridad pública, defensa, relaciones internacionales, política financiera, monetaria o económica)

- y que emanen de una institución o de una agencia comunitaria, de un Estado miembro, de un tercer país o de una organización internacional.

Esta definición excluye por tanto los documentos clasificados "RESTREINT UE", así como los documentos clasificados "CONFIDENTIEL UE", "SECRET UE" o "TRÈS SECRET UE/EU TOP SECRET" pero que no se refieran a uno de los ámbitos de interés público (por ejemplo, los documentos relativos a investigaciones de la OLAF o que contengan información relativa a la vida privada) o que no emanen de una autoridad pública (por ejemplo, documentos proporcionados por una empresa al amparo de la confidencialidad).

Si bien las normas de seguridad vigentes en la Comisión y en el Consejo se han adoptado sin perjuicio de los instrumentos que aplican el derecho de acceso a los documentos, esta divergencia entre documentos "sensibles" y "clasificados" es una fuente potencial de incoherencias. La misma lógica de la clasificación requiere, en efecto, que todos los documentos clasificados estén sujetos a las mismas normas.

Las normas de seguridad de las instituciones no añaden excepciones suplementarias, sino que definen el método de tratamiento de los documentos clasificados. Cuando un documento clasificado es objeto de una solicitud de acceso, el perjuicio causado por su divulgación se examinará al igual que para cualquier otro documento. Si en el momento del examen ninguna de las excepciones es de aplicación, el documento deberá desclasificarse y divulgarse. No hay por tanto riesgo de que una clasificación abusiva pueda retirar documentos del derecho de acceso.

En la práctica, no obstante, esta divergencia aún no ha suscitado problemas concretos. Cabe señalar que el número de documentos clasificados que obran en poder del Consejo y la Comisión es escaso y que las solicitudes de acceso a estos documentos son infrecuentes. El Parlamento no tiene documentos sensibles y aún no ha adoptado normas de seguridad propias. Sin embargo, el Parlamento y el Consejo celebraron el 20 de noviembre de 2001 un acuerdo interinstitucional relativo al acceso del Parlamento a los documentos e información sensibles del Consejo en el ámbito de la política de seguridad y de defensa. El Parlamento adoptó el 23 de octubre de 2003 una decisión relativa a la aplicación de este acuerdo [37].

[37] El acuerdo y la decisión de aplicación figuran en el anexo VII del Reglamento del Parlamento.

3.4. Las excepciones sujetas a un examen del interés público

Los motivos de excepción citados en los apartados 2 y 3 del artículo 4 del Reglamento son también obligatorios, pero deben sopesarse con el interés del público en tener conocimiento del contenido de los documentos en cuestión. Cuando este interés sea preponderante, los documentos se divulgarán a pesar de que sea aplicable una excepción.

3.4.1. Protección de intereses comerciales

Esta excepción permite proteger no sólo los secretos comerciales o la propiedad intelectual de una persona física o jurídica, sino también sus intereses comerciales en un sentido más amplio, incluyendo por ejemplo los aspectos de reputación comercial. Esta excepción la invoca casi exclusivamente la Comisión.

En la mayoría de los casos, el motivo de la denegación derivaba de la necesidad de proteger los datos comunicados por empresas, tanto en el marco de investigaciones relativas al respeto de las normas de competencia como con el fin de obtener un contrato de obras o de suministro a raíz de un concurso lanzado por la Comisión. La solicitud de acceso procedía por lo general de una empresa competidora.

En una serie de casos, la denegación no se refería tanto a la información comunicada por la empresa como a los datos cuya divulgación habría afectado a su reputación, lo que habría podido generar pérdidas de cuotas de mercado. También en este caso se trataba de proteger los intereses comerciales de la empresa.

La negativa a comunicar documentos con el fin de proteger intereses comerciales dio lugar a varios recursos ante el Tribunal de Primera Instancia. No obstante, en cada una de estos asuntos, la protección de los intereses comerciales se alegó junto con otros motivos de denegación [38].

[38] Asuntos T-68/02 y T-159/02, Masdar (UK) Ltd c/Comisión, T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH c/Comisión y T-2/03, Verein für Konsumenteninformation c/Comisión, pendientes todos ellos.

3.4.2. Protección de los procedimientos judiciales y el asesoramiento jurídico

Este motivo de denegación, alegado por las tres instituciones, cubre dos casos: por una parte, la protección del desarrollo de un procedimiento contencioso pendiente ante un órgano jurisdiccional y, por otra parte, la protección de la independencia del asesoramiento jurídico.

El concepto de "protección de los procedimientos judiciales" tiene un alcance limitado: sólo cubre los documentos elaborados a efectos de un procedimiento judicial determinado (memorias o escritos presentados, documentos internos relativos a la instrucción del asunto en curso, comunicaciones con el servicio jurídico de la institución o con un despacho de abogados). Este motivo de excepción no permite denegar el acceso a los documentos administrativos vinculados al objeto del litigio [39].

[39] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-92/98, Interporc Im-und ExportGmbH c/Comisión, Rec. 1999, p. II-3521.

La protección del "asesoramiento jurídico" no figuraba expresamente en las normas relativas al acceso a los documentos anteriores al Reglamento 1049/2001. Sin embargo, la jurisprudencia ya había reconocido en sucesivas ocasiones la necesidad de asignarles una protección particular, considerando que debía protegerse la facultad, para las instituciones comunitarias, de solicitar asesoramiento jurídico independiente [40] [41] [42]. La inclusión de una excepción específica en el Reglamento no hace sino confirmar esta jurisprudencia.

[40] Resolución del Presidente del Tribunal de Primera Instancia, de 3 de marzo de 1998, en el asunto T-610/97R, Carlsen e.o. c/Consejo, antes citado (véase, en particular, el apartado 46).

[41] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, de 8 de noviembre de 2000, en el asunto T-44/97, Ghignone e.o. c/Consejo, antes citado.

[42] Resolución del Tribunal, de 23 de octubre de 2002, asunto C-445/00, Austria c/Consejo, aún no publicada.

No obstante, la interpretación y el alcance de esta excepción destinada a proteger el asesoramiento jurídico ha dado lugar a divergencias de opiniones, especialmente entre las instituciones y el Defensor del Pueblo europeo. Éste considera que cabe distinguir, por una parte, los dictámenes emitidos en el marco de la actividad legislativa, que deberían hacerse públicos una vez finalizado el proceso de toma de decisiones y, por otra parte, los dictámenes relativos a un procedimiento contencioso. La excepción prevista en el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento sólo se aplicaría a esta segunda categoría [43].

[43] Véase el informe especial del Defensor del Pueblo europeo al Parlamento Europeo a raíz de la denuncia 1542/2000 (PB)SM con fecha de 12 de diciembre de 2002, y el proyecto de recomendación de 27 de marzo de 2003 relativo a la denuncia 1015/2002/(PB)IJH.

Varios Miembros del Parlamento Europeo comparten la opinión del Defensor del Pueblo europeo y consideran que la práctica del propio Parlamento es demasiado restrictiva. Un Miembro presentó esta cuestión al Tribunal de Primera Instancia [44].

[44] Asunto pendiente T-84/03, Turco c/Consejo.

En un caso concreto, el Defensor del Pueblo europeo consideró que era razonable denegar el acceso a un dictamen jurídico que no formaba parte del proceso legislativo, ni de un procedimiento contencioso, en ausencia de un interés público superior que justificase su divulgación [45].

[45] Denuncia 412/2003/GG.

3.4.3. Protección de las actividades de investigación

Se trata del motivo de excepción más frecuentemente invocado por la Comisión (35,9% de los casos de denegación en 2002). La importancia de este motivo de excepción se explica por el creciente número de solicitudes de acceso a documentos relativos a procedimientos de infracción y a expedientes en materia de política de competencia. A ello se añade el interés que suscitan las actividades de investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), así como las auditorías relativas a proyectos y programas financiados por fondos comunitarios.

Sólo la accesibilidad de los documentos vinculados a procedimientos de infracción ha dado lugar a sentencias del Tribunal, dictadas sobre la base de la decisión 94/90 (el Código de conducta). La práctica de la Comisión es conforme a esta jurisprudencia, que sigue siendo plenamente pertinente bajo el régimen del Reglamento 1049/2001. En sucesivas ocasiones, el Tribunal de Primera Instancia ha considerado que el objetivo de encontrar una solución amistosa entre la Comisión y el Estado miembro interesado antes de la sentencia del Tribunal justifica, en virtud de la protección de las actividades de investigación, la denegación del acceso a los documentos relativos a los procedimientos de infracción [46]. En el caso de una denuncia contra la negativa a revelar correspondencia con un Estado miembro en un procedimiento de infracción no archivado, el Defensor del Pueblo europeo también consideró que esta denegación se justificaba sobre la base de la excepción prevista en el 3er guión del apartado 2 del artículo 4 del Reglamento [47].

[46] En particular, las sentencias en los asuntos T-105/95, WWF UK c/Comisión, Rec. 1997, p. II-313 (apartados 62 y siguientes) y T-191/99, Petrie c/Comisión, Rec. 2001, p. II-3677 (apartados 67 y siguientes).

[47] Denuncia 1437/2002/IJH.

La Comisión, deseosa de encontrar un justo equilibrio entre la necesidad de proteger las investigaciones relativas a las presuntas infracciones y el interés público de una mayor transparencia en este ámbito, ha fijado unas directrices específicas para la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos relativos a procedimientos de infracción [48].

[48] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, de 28 de febrero de 2003, referencia SEC (2003) 260/3.

El razonamiento del Tribunal en los asuntos mencionados anteriormente se aplica, mutatis mutandis, a procedimientos similares al procedimiento de infracción, tales como el examen de las ayudas estatales y la notificación de reglas y normas técnicas [49].

[49] En el asunto T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau GmbH c/Comisión, el solicitante impugna la aplicabilidad de esta jurisprudencia a los expedientes de las ayudas estatales.

La negativa a comunicar informes de auditoría con el fin de proteger una investigación relativa a posibles irregularidades dio lugar a un recurso ante el Tribunal de Primera Instancia [50], así como a varias denuncias ante el Defensor del Pueblo europeo.

[50] Asuntos pendientes T-68/02 y T-159/02, Masdar (UK) Ltd c/Comisión.

3.4.4. Protección del proceso de toma de decisiones

La excepción prevista en el apartado 3 del artículo 4 del Reglamento 1049/2001 permite a las instituciones proteger, bajo ciertas condiciones, las deliberaciones internas previas a la toma de decisiones. Esta excepción, cuyo objetivo es garantizar que las decisiones se tomen al amparo de presiones externas indebidas, es aplicable a las tres instituciones.

Las condiciones para la aplicación de esta excepción son sin embargo muy estrictas. En efecto, a diferencia de las otras excepciones que se aplican cuando la divulgación de un documento perjudica al interés protegido, en este caso la divulgación debe "perjudicar gravemente" al proceso de toma de decisiones. La distinción entre el concepto de perjuicio y de perjuicio "grave" es muy teórica y difícil de determinar de forma concreta. Más que un examen de la gravedad del perjuicio causado, será su ponderación con el interés público de la divulgación del documento lo que determinará la decisión de hacerlo público o no.

La existencia de un perjuicio grave es especialmente difícil de demostrar cuando, en aplicación del segundo párrafo del apartado 3 del artículo 4, la denegación se refiere a una decisión adoptada. En efecto, el proceso de toma de decisiones de la institución sobre un expediente concreto ha finalizado y la divulgación de un documento preparatorio elaborado en el marco de las deliberaciones internas sobre dicho acto debería perjudicar gravemente a la capacidad de la institución para tomar decisiones futuras. El análisis del perjuicio corre el riesgo de convertirse en un ejercicio demasiado abstracto.

Por otra parte, el Reglamento sólo contempla el proceso de toma de decisiones interno de cada institución y obvia el carácter interinstitucional de la toma de decisiones a nivel comunitario. Cuando la Comisión transmite su propuesta al Parlamento y al Consejo, finaliza su propio proceso de toma de decisiones; esto sólo constituye una etapa en el proceso de toma de decisiones comunitario. La divulgación de documentos de la Comisión relativos a una materia sobre la cual no se ha alcanzado una decisión final puede perjudicar al proceso de toma de decisiones de las otras instituciones, por ejemplo al desarrollo de una conciliación.

En la práctica, la protección del proceso de toma de decisiones se refiere casi exclusivamente al Consejo y a la Comisión. En el Parlamento, los debates en comisión y en sesión plenaria son públicos, y los documentos elaborados en los grupos políticos y no presentados se sitúan fuera del ámbito de aplicación del Reglamento.

3.4.5. Ponderación de intereses con el interés público de la divulgación

La ponderación del interés público de una divulgación con el interés que se pretende proteger es uno de los ejercicios más difíciles en la tramitación de las solicitudes de acceso a los documentos.

Esta "excepción a las excepciones" se aplica cuando se cumplen dos condiciones:

- existe un interés público en divulgar la información contenida en un documento;

- este interés debe ser preponderante en relación al interés que se quiere proteger.

El interés público es un concepto jurídico bastante poco determinado. Es difícil fijar criterios que permitan constatar la existencia de un interés público, general, en divulgar una información. Sin embargo, está claro que el interés del solicitante, en la medida en que éste, por su propia iniciativa, ha justificado su solicitud, no constituye en sí un interés público. Por otra parte, es posible alegar que existe siempre un interés público por la divulgación de información que obra en poder de las autoridades públicas.

La cuestión de la existencia o no de un interés público en divulgar un documento determinado parece por tanto bastante académica. En cambio, el verdadero problema consiste en determinar si el interés de la divulgación justifica que no se tenga en cuenta el perjuicio que se causaría a uno de los intereses protegidos por el Reglamento, como los intereses comerciales de una empresa, por ejemplo.

No existen normas que permitan determinar, a priori, que el interés público de la divulgación de un documento es preponderante con relación al perjuicio que causaría la divulgación a uno de los intereses públicos o privados protegidos por el Reglamento. Al tener que efectuarse una ponderación de los intereses en un momento determinado, tales normas no pueden establecerse. En cada caso concreto debe medirse el perjuicio y evaluarse si prevalece el interés en que el público conozca la información que contiene. Sin embargo, las decisiones que se tomen en casos concretos podrán servir posteriormente de referencia y permitir así desarrollar una práctica administrativa.

En todas las solicitudes examinadas hasta ahora, las instituciones concluyeron que el interés público de la divulgación de los documentos solicitados no era preponderante y no justificaba hacer caso omiso de la excepción.

En la mayoría de los casos en los que el propio solicitante ha alegado el interés público superior de la divulgación, lo que es frecuente en las solicitudes confirmatorias, los argumentos presentados traslucían un interés personal del solicitante. Ahora bien, el interés de un particular no puede nunca justificar el que se obvie la excepción, ya que cualquier documento que se haga accesible a raíz de una solicitud entra en el ámbito público y es accesible para cualquier otra persona.

Varios solicitantes consideraron, basándose, en particular, en el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea, que el principio general de la transparencia constituye en sí un interés público superior que justifica la divulgación de un documento. Por último, los investigadores han esgrimido a veces el argumento del carácter científico de su solicitud con el fin de demostrar la existencia de un interés público superior en divulgar los documentos deseados. Estos argumentos no pueden tenerse en cuenta, ya que privarían de su esencia a las excepciones previstas en el Reglamento. El interés público de una divulgación constituye en efecto una "excepción a la excepción", que debe aplicarse de manera restrictiva. En un caso concreto, el Defensor del Pueblo europeo consideró que el hecho de que un documento se solicitara con fines científicos constituía en efecto un interés público de la divulgación del documento, pero que este interés no era preponderante [51].

[51] Denuncia 412/2003/GG, antes citada.

Incluso cuando el solicitante no lo menciona, la institución examina de oficio si existe un interés público superior que justifique la divulgación. No obstante, esta ponderación sólo puede efectuarse sobre la base de los elementos de apreciación de que dispone la institución. Cualquier argumento formulado por el solicitante permite afinar la ponderación. Así pues, aunque la carga de la prueba no incumbe únicamente al solicitante, queda claro que en la práctica le corresponderá en general proporcionar los elementos que permitan establecer la existencia de un interés público superior en divulgar un documento, a pesar de la aplicabilidad de una excepción. El Defensor del Pueblo europeo se ha expresado en este sentido [52].

[52] Ídem.

3.5. El acceso a los documentos de terceros

3.5.1. Régimen general

El apartado 4 del artículo 4 del Reglamento 1049/2001 estipula que en el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos. En caso de oposición del tercero autor a la divulgación de su documento, y si la institución considera que no es aplicable ninguna excepción, el Consejo y la Comisión han previsto en sus medidas de aplicación que el tercero deberá ser informado de la intención de hacer el documento accesible, y que éste dispondrá de un plazo de 10 días laborables para oponerse a la divulgación. En cualquier caso, la decisión corresponde a la institución. En la práctica, las denegaciones están motivadas por lo general, y se tiene en cuenta la oposición del tercero autor. Es muy raro que las instituciones notifiquen al autor su intención de divulgar un documento en contra de su opinión, e incluso en los casos que se han presentado, la divulgación no ha dado lugar a un procedimiento contencioso.

3.5.2. Documentos originarios de los Estados miembros

El apartado 5 del artículo 4 prevé un régimen especial para las solicitudes relativas a documentos procedentes de un Estado miembro. En virtud de esta disposición, que incorpora la Declaración n° 35 aneja al acta final del Tratado de Amsterdam, un Estado miembro podrá solicitar a una institución que no divulgue sin su consentimiento previo un documento originario de dicho Estado.

Las solicitudes de acceso a documentos originarios de los Estados miembros afectan principalmente a la Comisión. El Consejo ha dado una interpretación restrictiva del concepto de "documento originario de un Estado miembro", que tiene en cuenta el hecho de que los representantes de los Estados miembros participen en sus trabajos. Según esta interpretación, en el marco de su participación en los trabajos del Consejo y sus comités y grupos, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros o sus delegados no son personas o entidades externas a la institución, sino que forman parte de ella. En cambio, los documentos elaborados por un Estado miembro que expresan posiciones de este Estado miembro como tal y no en su calidad de miembro del Consejo en el curso de sus trabajos, deben considerarse documentos originarios de un tercero.

La formulación del apartado 5 del artículo 4 no precisa en qué medida las instituciones deben respetar la opinión negativa emitida por un Estado miembro respecto a la divulgación de uno de sus documentos. Sin embargo, la ausencia de tal obligación privaría a esta disposición de eficacia, pues en este caso la posición de los Estados miembros no sería diferente de la de los otros terceros. La posición privilegiada de los Estados miembros con relación a los otros terceros se explica por el hecho de que el Reglamento no afecta a las legislaciones nacionales sobre acceso a los documentos. No correspondería a las instituciones tomar una decisión contraria a una decisión tomada por un Estado miembro en aplicación de su propia legislación nacional.

El Tribunal de Primera Instancia confirmó esta interpretación en una sentencia dictada el 17 de septiembre de 2003. En efecto, el Tribunal desestimó el recurso, considerando que la Comisión se había negado con mucha razón a dar acceso a documentos originarios de las autoridades italianas, que se habían opuesto a su divulgación [53]. Esta cuestión también es objeto de otros cinco recursos, que siguen pendientes, y de una denuncia al Defensor del Pueblo europeo, que se ha archivado [54].

[53] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-76/02 Messina contra Comisión, antes citado.

[54] Asuntos T-168/02, Internationaler Tierschutz-Fonds (IFAW) GmbH c/Comisión T-187/03, Scippacercola c/Comisión, T-139/03 y T-151/03, Nuova Agricast srl c/Comisión y T-287/03, S.I.M.S.A. srl c/Comisión; denuncia al Defensor del Pueblo europeo 1753/2002/GG.

El número de casos en que el acceso se ha denegado a raíz de la oposición manifestada por el Estado miembro del que procede un documento es escaso: esta cláusula sólo ha sido aplicada por la Comisión y sólo intervino en un 2,1% de las decisiones negativas en 2002. En general, las autoridades nacionales se han opuesto a la divulgación de documentos a los que ya se había denegado el acceso sobre la base de su propia legislación o que no habrían divulgado si se les hubieran solicitado a ellas.

A pesar de su escasa frecuencia, las denegaciones de acceso a petición del Estado miembro han dado lugar a un número relativamente elevado de recursos. De los once recursos interpuestos ante el Tribunal de Primera Instancia contra decisiones negativas de la Comisión, seis se refieren a la aplicación de esta excepción (véase supra).

3.5.3. Documentos sensibles

En virtud del régimen especial previsto por el artículo 9 del Reglamento para los documentos "sensibles" (véase el apartado 3.3), la autoridad de origen de tal documento puede oponerse a su divulgación, así como a su inscripción en el registro (apartado 3 del artículo 9). Las instituciones deberán respetar la oposición del tercero autor. Se trata pues de otra excepción al régimen general, según el cual la última palabra corresponde a las instituciones. Las solicitudes de acceso a documentos sensibles originarios de terceros son infrecuentes.

3.6. Divulgación parcial de documentos

Con creciente frecuencia, las instituciones conceden un acceso parcial a sus documentos (12,16% el Consejo, 8,3% la Comisión y 2 casos el Parlamento en 2002). En las solicitudes tramitadas por el Parlamento, así como en la mayoría de los casos tramitados por la Comisión, se encubrió información con el fin de proteger la integridad de un individuo o intereses comerciales. Por lo que respecta a los documentos del Consejo, se trataba en general de encubrir la información que permitiría identificar a las delegaciones que hubieran expresado una opinión en el examen de propuestas legislativas, en tanto no se hubieran cerrado los debates sobre el expediente [55].

[55] El nombre de las delegaciones no se encubre sin embargo cuando se trata de reservas de estudio parlamentario o lingüístico.

La práctica del acceso parcial permite una mayor transparencia frente al público, protegiendo al mismo tiempo los intereses que se verían perjudicados por una divulgación total. Esta práctica puede sin embargo generar una carga de trabajo considerable. A este respecto, la jurisprudencia ha reconocido que, con el fin de preservar el interés de una buena administración, en casos particulares donde el volumen del documento o el de los pasajes que deben censurarse implicaría para las instituciones una carga administrativa inadecuada, éstas pueden aplicar el principio de proporcionalidad y ponderar, por una parte el interés del acceso del público a estas partes y, por otra parte, la carga de trabajo que ello conllevaría [56].

[56] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-14/98 Hautala c/Consejo, antes citado (apartado 86), confirmado por la sentencia del Tribunal en el asunto C-353/99 P Consejo c/Hautala, antes citado (apartado 30); sentencias del Tribunal de Primera Instancia en los asuntos T-204/99 Mattila c/Consejo y Comisión, antes citados (apartados 68 y 69) y T-211/00 Kuijer c/Consejo, Rec. 2002, p. II-485 (apartado 57).

3.7. Accesibilidad de los documentos de más de treinta años

En virtud del Reglamento n° 354/83 de 1 de febrero de 1983 [57], modificado por el Reglamento n° 1700/2003 de 22 de septiembre de 2003 [58], relativo a la apertura al público de los archivos históricos de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, todos los documentos de las instituciones comunitarias quedarán abiertos al público una vez transcurrido un plazo de treinta años. Esta norma tiene un número limitado de excepciones: sólo los documentos que contengan datos personales o información que pueda afectar a intereses comerciales, así como los documentos sensibles cuya clasificación se haya mantenido más de treinta años, no se harán públicos de oficio.

[57] DO L 43 de 15.2.1983, p. 1.

[58] DO L 243 de 27.9.2003, p. 1.

El Reglamento relativo a la apertura de los archivos históricos se sitúa en la misma línea que el apartado 7 del artículo 4 del Reglamento 1049/2001, que establece que podrán aplicarse las excepciones durante un período máximo de 30 años. En el caso de los documentos cubiertos por las excepciones relativas a la intimidad o a los intereses comerciales, así como en el caso de los documentos sensibles, las excepciones podrán seguir aplicándose después de dicho período, si fuere necesario. El texto del Reglamento n° 354/83 se ha adecuado a las disposiciones del Reglamento 1049/2001, tal como prevé el artículo 18 del mismo.

La única divergencia que subsiste entre el régimen de acceso a los documentos de menos de treinta años y el régimen de acceso a los archivos históricos se refiere a la cobertura institucional: el Reglamento sobre archivos históricos se aplica a todas las instituciones y a todos los órganos de la Unión Europea, así como a las agencias comunitarias.

3.8. Acceso a los documentos comunitarios en virtud de una legislación nacional

El Reglamento 1049/2001 no tiene por objeto ni por efecto modificar las legislaciones nacionales sobre acceso a los documentos. No obstante, con el fin de garantizar una determinada coherencia en la tramitación de las solicitudes de acceso a documentos comunitarios por las autoridades nacionales, el artículo 5 del Reglamento prevé una consulta a la institución autora por el Estado miembro que reciba una solicitud de acceso a un documento originario de esta institución, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dicho documento. La respuesta del Estado miembro a la solicitud de acceso no deberá poner en peligro la consecución de los objetivos del Reglamento 1049/2001.

Esta disposición constituye el corolario del apartado 5 del artículo 4 del Reglamento, que permite a un Estado miembro oponerse a que las instituciones divulguen sus documentos. En la medida en que el Reglamento no afecta a las legislaciones nacionales, no existe sin embargo un paralelismo total. En efecto, una institución a la que se presenta una solicitud de acceso a un documento originario de un Estado miembro no deberá divulgarlo si las autoridades nacionales de las que procede se oponen a ello. El Estado miembro al que se presente una solicitud de acceso a un documento originario de una institución aplicará su propia legislación. El artículo 5 del Reglamento no hace sino concretar el principio de lealtad enunciado en el artículo 10 del Tratado CE. Por tanto, el Estado miembro deberá consultar a la institución de origen en caso de duda y tomar una decisión que no ponga en peligro la consecución de los objetivos del Reglamento. En la práctica, el Estado miembro velará por conciliar las disposiciones del Reglamento con las de su propia legislación.

Tras la entrada en vigor del Reglamento 1049/2001, las consultas procedentes de los Estados miembros son relativamente escasas. Algunos Estados miembros tienen más tendencia a consultar a las instituciones, en particular, cuando la demanda se refiere a un procedimiento de infracción. Otros Estados miembros han divulgado escritos de requerimiento y dictámenes motivados sin consulta previa a la Comisión. La información relativa a las prácticas de los Estados miembros sobre este tema sigue siendo muy fragmentaria, y no es por tanto posible evaluar la importancia de la divulgación de documentos originarios de las instituciones comunitarias por las autoridades nacionales en virtud de sus legislaciones.

3.9. Casos no previstos por el Reglamento

Hasta ahora, las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento 1049/2001 han permitido justificar adecuadamente la negativa a dar acceso a documentos cuya divulgación sería perjudicial. En efecto, contrariamente a algunas legislaciones nacionales, el Reglamento no contiene una lista detallada y precisa de casos de excepción, sino que determina los intereses públicos o privados que deben protegerse. Los servicios encargados de aplicar el Reglamento procuran por tanto comprobar que la divulgación de un documento no perjudica uno de estos intereses. No se han conocido casos en los que la divulgación perjudicaría a un interés distinto de los previstos en el artículo 4 del Reglamento.

Cabe sin embargo destacar el carácter muy restrictivo del apartado 3 del artículo 4, cuya formulación no permite proteger determinados documentos preparatorios relativos a un acto ya adoptado por una institución y que contenga información cuya divulgación sería contraria al interés de dicha institución. Además, este artículo permite solamente proteger el proceso de toma de decisiones en el interior de una institución, y no el proceso interinstitucional que culmina con la adopción final de un acto.

Por otra parte, en aras de la claridad, sería procedente, con el fin de proteger algunos intereses determinados, prever excepciones específicas que cubran estos casos, en vez de alegar una excepción de carácter general en virtud de una interpretación amplia.

Por último, el Convenio de Århus prevé una excepción particular que no tiene equivalente en el Reglamento. En virtud de esta excepción, una solicitud de acceso a información medioambiental podrá denegarse si su divulgación afectase al medio ambiente al que se refiere la información; el texto cita el ejemplo de los lugares de reproducción de especies amenazadas [59].

[59] Letra h) del apartado 4 del artículo 4 del Convenio.

3.10. Compatibilidad de las normas de acceso específicas con el régimen general del Reglamento

El Reglamento 1049/2001 establece un régimen general de acceso del público a los documentos de la Comisión. El legislador ha tratado de evitar que de la aplicación de normas específicas que rigen el acceso a los documentos, información o expedientes en el marco de procedimientos particulares puedan resultar restricciones de acceso contrarias al Reglamento. A tal efecto, el Reglamento prevé que la Comisión examinará la compatibilidad de estas normas específicas con el régimen general de acceso (apartado 2 del artículo 18).

Del análisis efectuado por la Comisión de estas cláusulas se desprende que éstas pueden agruparse en dos categorías:

(1) algunas normas deben considerarse casos particulares de la aplicación de una de las excepciones generales previstas en el artículo 4 del Reglamento;

(2) otras cláusulas conceden a una parte afectada o interesada por un procedimiento determinado un derecho de acceso a documentos, cuya divulgación al público afectaría a uno de los intereses protegidos por el Reglamento.

En ninguno de los dos casos ha detectado la Comisión ninguna incompatibilidad con las disposiciones del Reglamento. Hasta ahora, la práctica ha confirmado esta conclusión. La lista de las cláusulas que han sido objeto de este análisis se comunicó al Parlamento y al Consejo con ocasión de la reunión del Comité interinstitucional celebrada en Estrasburgo el 23 de septiembre de 2003.

Se plantea sin embargo la cuestión de la ampliación y la codificación de las normas que conceden un acceso privilegiado, más allá del derecho de acceso del público. En efecto, se ha constatado que a veces se ha invocado el Reglamento para hacer valer un derecho de acceso particular a falta de disposiciones específicas.

3.11. Conclusiones

A la luz de la experiencia adquirida hasta ahora, cabe sacar las siguientes conclusiones:

* Más de dos de cada tres solicitudes reciben una respuesta favorable

* Sólo algunas de las excepciones previstas en el Reglamento se han invocado con frecuencia; la disparidad de datos estadísticos refleja las diferencias entre las misiones y las actividades de las tres instituciones

* El régimen de las excepciones permite globalmente una protección adecuada de los intereses

* Si bien la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones permite proteger el proceso de toma de decisiones interno de cada institución, no tiene suficientemente en cuenta el carácter interinstitucional de la toma de decisiones

* La aplicación de la excepción relativa a la protección de datos personales resulta complicada debido a las dificultades de articulación entre el Reglamento 1049/2001 y el Reglamento 45/2001

* El concepto de "documento sensible" del Reglamento 1049/2001 no coincide con el sistema de clasificación previsto por las normas de seguridad

* El concepto de interés público superior de una divulgación no puede definirse a priori, sino que debe ser objeto de una ponderación en cada caso

* Si bien los casos de denegación debidos a la oposición del Estado miembro de origen son poco numerosos, la experiencia de la Comisión muestra que esta excepción es muy controvertida

* La consulta de los Estados miembros a las instituciones no es sistemática

4. La aplicación práctica del derecho de acceso

En este capítulo se examinan los aspectos de procedimiento de la aplicación del Reglamento, la carga de trabajo que genera, las posibilidades de recurso y la cooperación entre las tres instituciones afectadas.

4.1. Admisibilidad de las solicitudes

La única condición fijada por el Reglamento para que una solicitud sea admisible es que esté formulada por escrito, en una de las lenguas oficiales de la Comunidad. Las tres instituciones precisaron en sus medidas de aplicación las modalidades para presentar una solicitud. Éstas pueden enviarse por correo postal, por fax o por correo electrónico. Las tres instituciones han fijado en Internet una dirección electrónica a la que pueden enviarse las solicitudes, y los solicitantes que lo deseen pueden utilizar a tal efecto el formulario electrónico disponible en los sitios web del Parlamento y de la Comisión. Se envía un acuse de recibo al solicitante, salvo si la respuesta puede enviarse a vuelta de correo.

Cada vez se presentan más solicitudes por correo electrónico. En muchos casos, la dirección electrónica no permite identificar al solicitante. El Reglamento establece que el solicitante no debe justificar su solicitud. Nada se opone, sin embargo, a que las instituciones exijan una información útil mínima para la tramitación de las solicitudes, como el nombre y la dirección para el envío de documentos en papel y, en su caso, para la facturación, así como el perfil profesional, con fines estadísticos, para evaluar los efectos prácticos del Reglamento. La generalización de un formulario electrónico, como el utilizado por el servicio de Registro del Parlamento, permitiría obtener la información mínima que debe proporcionarse en una solicitud presentada por correo electrónico.

4.2. Plazos de respuesta

En algunos casos, las instituciones han debido prolongar el plazo de respuesta de 15 días laborables, ya que la solicitud no podía tramitarse en este plazo. Este problema afecta principalmente a la Comisión, que recibe numerosas solicitudes amplias o complejas. La prolongación del plazo se debe en general a los siguientes problemas:

- la búsqueda y la localización de los documentos (sobre todo cuando se trata de documentos antiguos);

- la identificación de los documentos solicitados cuando las solicitudes son amplias y poco precisas;

- la disponibilidad limitada de las personas con los conocimientos adecuados para determinar el perjuicio que causaría la divulgación de los documentos solicitados;

- la necesidad de consultar a los terceros autores;

- la traducción de las solicitudes y las respuestas.

4.3. Solicitudes complejas, voluminosas o abusivas - proporcionalidad

Algunas solicitudes de acceso dirigidas a la Comisión y al Parlamento son vagas, en particular, cuando se refieren a "todos los documentos relativos" a un ámbito de actividades o a un tema determinado. Un gran número de solicitudes (principalmente dirigidas a la Comisión) son por otra parte muy extensas, en particular, las que se refieren a expedientes enteros (por ejemplo en asuntos de ayudas estatales o de competencia). Es difícil tramitar estas solicitudes, en la medida en que el Reglamento prevé únicamente la posibilidad de prolongar el plazo de respuesta, de invitar al solicitante a que concrete su solicitud si es demasiado imprecisa y no permite identificar los documentos contemplados, o de encontrar una solución equitativa cuando la solicitud se refiere a un documento muy largo o a un gran número de documentos (véanse los apartados 2 y 3 del artículo 6 del Reglamento). Puede encontrarse una solución equitativa, por ejemplo, limitando la solicitud en el tiempo. También es posible invitar al solicitante a que acuda a consultar los expedientes in situ. No obstante, estas soluciones no son siempre suficientes. En el caso de solicitudes desproporcionadas, la Comisión ya ha invocado el principio de proporcionalidad respondiendo al solicitante que la tramitación de su petición supondría una sobrecarga administrativa que afectaría al principio de buena administración (por analogía con el acceso parcial - véase el punto 3.6). Se han presentado al Tribunal de Primera Instancia dos decisiones de denegación de la Comisión basadas en el principio de proporcionalidad; estos asuntos siguen pendientes [60].

[60] Asuntos T-2/03 Verein für Konsumenteninformation c/Comisión y T-170/03, British American Tobacco (Investments) Ltd c/Comisión, anteriormente citados.

El Parlamento es la única institución que conserva de manera sistemática los registros sonoros o audiovisuales; se trata principalmente de las reuniones de sus comisiones y sus sesiones plenarias. Sus servicios reciben un número creciente de solicitudes de acceso a estos registros, que son a menudo muy voluminosos. En los casos en que a estos registros sólo puede accederse parcialmente, el borrado de las partes cubiertas por una excepción al derecho de acceso genera una carga de trabajo muy importante.

A diferencia de algunas legislaciones nacionales, el Reglamento no contiene disposiciones relativas a las solicitudes abusivas, repetitivas o manifiestamente infundadas. Tales solicitudes implican una carga de trabajo desproporcionada, en detrimento de la tramitación de las solicitudes procedentes de ciudadanos que realmente buscan información. La única defensa de que disponen las instituciones es alegar el principio de proporcionalidad (véase supra) o tratar de llegar a un arreglo amistoso y equitativo con el solicitante, tal como prevé el apartado 3 del artículo 6 del Reglamento.

Ciertas solicitudes sistemáticas y repetitivas pueden constituir un uso abusivo de la normativa. Se trata por ejemplo de solicitudes dirigidas manifiestamente a alimentar de forma regular campañas sistemáticamente hostiles a las políticas comunitarias. Estos solicitantes profesionales, que agotan asimismo las vías de recurso de que disponen, ponen a las instituciones a la defensiva presentando solicitudes que éstas no pueden satisfacer y que son manifiestamente contrarias al espíritu de la normativa.

4.4. Modalidades del acceso - facturación

El Reglamento prevé que el acceso a los documentos se realizará bien mediante consulta in situ, o mediante entrega de una copia (en papel o en soporte electrónico).

La gran mayoría de los documentos se envían en forma electrónica, si bien los documentos más antiguos se envían generalmente en papel. En algunos casos en que el volumen de los documentos ha sido muy importante, se ha invitado al solicitante a que acuda a consultarlos in situ.

En sus medidas de aplicación del Reglamento, las instituciones previeron un sistema de facturación facultativo para el suministro de documentos de más de 20 páginas. No obstante, la facultad de facturar apenas se utiliza, debido a lo engorroso del procedimiento y a que el coste de la facturación y la recaudación sería superior a los importes ingresados. En el caso de solicitudes muy voluminosas, el hecho de informar al solicitante de que la entrega de los documentos le será facturada puede tener un efecto disuasorio. Sin embargo, este efecto es limitado, ya que el factor de coste más importante, la investigación y el cotejo de los documentos, no puede facturarse.

La facultad de facturar debería mantenerse, en particular, en los casos de solicitudes verdaderamente voluminosas, pero convendría simplificar el procedimiento de facturación y cobro.

4.5. Consulta de los terceros

En sus normas internas, las tres instituciones han previsto un procedimiento de consulta de los terceros. Esta consulta debe hacerse por escrito (en general por correo electrónico). El Parlamento impone un plazo de respuesta perentorio de 5 días laborables, el Consejo prevé un "plazo razonable" y la Comisión un plazo de al menos cinco días laborables; sin embargo, en los dos casos, la consulta debe permitir a las instituciones respetar los plazos de respuesta fijados por los artículos 7 y 8 del Reglamento.

Cuando se trata de documentos originarios de los Estados miembros, se ha convenido que los miembros del Grupo de información del Consejo desempeñarán el papel de puntos de contacto. Por tanto, a estos últimos deberán dirigirse las solicitudes de consulta.

Por regla general, los terceros respetan unos plazos de respuesta razonables.

La consulta de los terceros autores genera sin embargo una carga administrativa importante, especialmente en el caso de solicitudes voluminosas relativas a expedientes completos que contienen numerosos documentos originarios de varios autores. La consulta de los terceros debería estar prevista explícitamente como un motivo de prolongación del plazo de respuesta.

Por otra parte, las instituciones se han comprometido a consultarse de manera sistemática en caso de solicitudes de acceso a documentos originarios de alguna de las otras dos instituciones [61]. A tal efecto, concluyeron un "memorándum de acuerdo", firmado el 9 de julio de 2002 por los representantes de los tres Secretarios Generales. Este memorándum ha funcionado muy bien en la práctica hasta ahora, y las respuestas a la consulta son habitualmente muy rápidas.

[61] Véase el apartado 2 del artículo 15 del Reglamento 1049/2001.

4.6. Recurso administrativo interno

El Reglamento prevé explícitamente un recurso administrativo interno contra toda decisión que deniegue el acceso a un documento (considerando 13 y artículos 7 y 8). Este recurso, llamado solicitud confirmatoria, reviste la forma de una renovación de la solicitud inicial con el fin de obtener una revisión de la posición de la institución. Toda decisión (parcialmente) negativa informa al solicitante de la posibilidad de presentar una solicitud confirmatoria en el plazo de 15 días laborables tras la recepción.

Las solicitudes confirmatorias son examinadas por una instancia independiente de la que tomó la decisión inicial.

En el Parlamento, las decisiones iniciales son adoptadas por el Secretario General o por un funcionario habilitado, salvo si la solicitud se refiere a un documento sensible. En este último caso, y para las solicitudes confirmatorias, la decisión corresponde a la Mesa.

En el Consejo, las decisiones iniciales son tomadas también por la Secretaría General. El poder de decisión sobre las solicitudes confirmatorias corresponde al Consejo. Normalmente, las decisiones se adoptan por mayoría simple a propuesta del Grupo de información y del Coreper.

La Comisión opera de manera más descentralizada, debido al tamaño de sus servicios y a las responsabilidades propias de cada Dirección General. Las decisiones iniciales son adoptadas por el Director General interesado o por un funcionario habilitado por este último. El Secretario General decide, por delegación de poder del Órgano colegiado, acerca de las solicitudes confirmatorias. Con el fin de garantizar la independencia de la OLAF en materia de investigaciones, el poder de decisión se delega al Director General de esta Oficina cuando los documentos solicitados se refieren a sus actividades de investigación [62]. Las solicitudes iniciales relativas a documentos de la Secretaría General y la OLAF se tramitan a nivel de Directores con el fin de mantener la posibilidad de un nuevo examen independiente de las solicitudes por el Secretario General o por el Director General de la OLAF.

[62] Actividades citadas en los apartados 1 y 2 del artículo 2 de la Decisión 1999/352.

El sistema de toma de decisiones a dos niveles (solicitudes iniciales y confirmatorias) ha funcionado bien. Ofrece al solicitante una vía de recurso sencilla, sin trámites, así como una garantía de que su solicitud será reexaminada por una instancia distinta a la que decretó la denegación inicial. Esto se deduce, en particular, del número de decisiones iniciales modificadas en la fase de solicitud confirmatoria (33,1% en la Comisión). Sin embargo, habida cuenta de la longitud del proceso de decisión relativo a las solicitudes confirmatorias, el plazo de respuesta de 15 días es en general insuficiente.

4.7. Vías de recurso externas

En caso de confirmarse la denegación, se informa al solicitante acerca de las vías de recurso que están a su disposición contra la decisión negativa: interponer un recurso de anulación ante el Tribunal de Primera Instancia o presentar una denuncia al Defensor del Pueblo europeo.

En el año 2002, el número de recursos y denuncias con relación al número de solicitudes fue el siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

De las siete denuncias presentadas ante el Defensor del Pueblo europeo:

* cinco se archivaron sin constatación de mala administración [63]

[63] Denuncias 736/2002/GG, 1184/2002/PB, 1437/2002/IJH, 1753/2002/GG y 1795/2002/IJH.

* una dio lugar a una observación crítica [64]

[64] Denuncia 648/2002/IJH.

* una fue seguida de un proyecto de recomendación pero se archivó puesto que una cuestión similar está pendiente en el Tribunal de Primera Instancia [65].

[65] Denuncia 1015/2002/(PB)IJH.

El Tribunal sólo se ha pronunciado en un caso, desestimando el recurso del solicitante [66].

[66] Asunto T-76/02, Messina c/Comisión, antes citado.

En algunos casos de solicitudes dirigidas a la Comisión, el solicitante ha tratado de obtener documentos cuyo acceso le había sido denegado por un órgano jurisdiccional nacional. Los órganos jurisdiccionales nacionales pueden exigir que la Comisión le comunique documentos [67]. Sin embargo, los documentos transmitidos en el marco de tal solicitud se destinan exclusivamente a dicho órgano jurisdiccional y no podrán divulgarse.

[67] Resoluciones del Tribunal de 13.7.1990 y de 6.12.1990 en el asunto C-2/88 Imm. Procedimiento penal contra Zwartveld e.o., Rec. 1990, p. I-3365 y I-4405.

4.8. Carga administrativa para las instituciones afectadas

La tramitación de las solicitudes de acceso en las instituciones ha generado una carga de trabajo bastante considerable desde el inicio de la aplicación del Reglamento, tanto debido al considerable aumento del número de solicitudes como a su creciente complejidad. Las cuestiones que reciben una amplia cobertura en los medios de comunicación suelen generar múltiples solicitudes. La tramitación de las solicitudes constituye a menudo una carga suplementaria para servicios que ya están muy ocupados. Por último, las solicitudes complejas y voluminosas requieren una movilización de recursos administrativos de los servicios afectados que puede ser muy importante e incluso excesiva, según la naturaleza y el volumen de los documentos solicitados.

La tramitación de las solicitudes de acceso implica a menudo un importante trabajo de identificación y búsqueda de los documentos pertinentes, en particular en la Comisión. Cuando una solicitud se refiere a un expediente completo, el concepto de "expediente" a ojos del solicitante no corresponde siempre a la lógica según la cual los servicios responsables organizan sus expedientes.

Las tres instituciones han iniciado la realización de proyectos ambiciosos relativos a la gestión y el archivo electrónicos de los documentos. En el futuro, el registro sistemático de los documentos en registros electrónicos internos facilitará la identificación y la búsqueda de los documentos y las permitirá reducir la carga de trabajo generada por la búsqueda de los documentos.

Con el fin de poder garantizar la mejor aplicación posible del Reglamento, las instituciones han organizado acciones importantes de sensibilización, información y formación de su personal (en particular, mediante la publicación de guías internas o la organización de módulos de formación). Estas acciones deben proseguirse y reforzarse con el fin de aumentar el conocimiento por parte de los funcionarios de las normas sobre acceso a los documentos.

4.9. Cooperación interinstitucional

El Reglamento se aplica a tres instituciones cuyas misiones y métodos de funcionamiento son muy diferentes. Sin embargo, con el fin de garantizar una aplicación coherente del acceso a los documentos, el Reglamento ha previsto, en el apartado 2 del artículo 15, la creación de un Comité interinstitucional "encargado de examinar las mejores prácticas, tratar los posibles conflictos y examinar la evolución futura del acceso del público a los documentos".

Este Comité está compuesto por representantes políticos de las tres instituciones. Sus trabajos son preparados por los Secretarios Generales o sus representantes. Esta composición de alto nivel, tanto del propio Comité como del grupo preparatorio, no permite celebrar reuniones con una frecuencia regular.

Asimismo, la vocación del Comité interinstitucional es discutir las cuestiones políticas que plantea la aplicación del Reglamento. Ahora bien, resulta que la aplicación del Reglamento suscita numerosas cuestiones técnicas o jurídicas que no pueden plantearse a los mandatarios políticos sin haber sido examinadas detenidamente por los servicios encargados de la aplicación del Reglamento. La coordinación en estos servicios operativos se ha hecho hasta ahora sobre una base puntual.

4.10. Conclusiones

* Las instituciones, y sobre todo la Comisión, reciben con regularidad solicitudes de acceso voluminosas o poco precisas

* El Reglamento no contiene disposiciones relativas a las solicitudes abusivas, repetitivas o manifiestamente infundadas; las instituciones se ven a veces obligadas a invocar el principio de proporcionalidad

* El respeto de los plazos a veces difícil, en particular, por la complejidad de las solicitudes y por la necesidad de consultar a los terceros autores

* El número de recursos y denuncias sigue siendo escaso con relación al volumen de la demanda

* La aplicación del Reglamento genera una carga de trabajo no desdeñable para las instituciones; sin embargo, la modernización de la gestión de los documentos permitirá a largo plazo reducir esta carga de trabajo

* Determinadas solicitudes sistemáticas y repetitivas constituyen manifiestamente un uso abusivo de la normativa

5. Publicidad e Información activa

El objeto del Reglamento 1049/2001 es fijar, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 255 del Tratado CE, las condiciones en las que los ciudadanos pueden obtener, previa petición, el acceso a los documentos del Parlamento, el Consejo y la Comisión. Aunque el Reglamento contempla la información llamada "pasiva", contiene algunas disposiciones relativas a la información "activa", especialmente la creación de registros públicos y el acceso directo a los documentos por vía electrónica. Por otra parte, el Reglamento se integra en una política más global de información del público, de la que constituye una parte fundamental.

5.1. Los registros

El artículo 11 del Reglamento prevé que cada institución pondrá a disposición del público un registro de documentos con acceso por medios electrónicos, destinado a permitir a los ciudadanos gozar de manera concreta de su derecho de acceso. Sólo el Consejo disponía ya de un registro público en Internet antes de la entrada en vigor del Reglamento 1049/2001; de acuerdo con las disposiciones del mismo, el Parlamento y la Comisión abrieron sus registros el 3 de junio de 2002 [68].

[68] El registro del Consejo es accesible desde el 1.1.1999.

5.1.1. Naturaleza de los registros

Estos registros deberán permitir a los ciudadanos identificar los documentos susceptibles de interesarles. Son herramientas de ayuda a la investigación, pero no condicionan en modo alguno el derecho de acceso a los documentos. Por una parte, el hecho de que los documentos estén mencionados en el registro no los hace automáticamente accesibles al público y, por otra parte, los documentos no recogidos en el registro podrán ser objeto de solicitudes de acceso al igual que