INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre la aplicación del artículo 7 de la Directiva 86/362/CEE del Consejo y del artículo 4 de la Directiva 90/642/CEE del Consejo, relativos al control de los residuos de plaguicidas

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO sobre la aplicación del artículo 7 de la Directiva 86/362/CEE del Consejo y del artículo 4 de la Directiva 90/642/CEE del Consejo, relativos al control de los residuos de plaguicidas

Introducción

Tanto la Directiva 86/362/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la fijación de contenidos máximos para los residuos de plaguicidas sobre y en los cereales [1], como la Directiva 90/642/CEE del Consejo, de 27 de noviembre de 1990, relativa a la fijación de los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas [2], contienen artículos en los que se prevé el control de los contenidos de residuos de plaguicidas.

[1] DO L 221 de 7.8.1986, p. 37.

[2] DO L 350 de 14.12.1990, p. 71.

En particular, el apartado 5 del artículo 7 de la Directiva 86/362/CEE del Consejo y el apartado 4 del artículo 5 de la Directiva 90/642/CEE del Consejo (cuya última modificación la constituye la Directiva 1999/71/CE [3]) disponen que la Comisión enviará al Consejo, antes del término de 1999, un informe sobre la aplicación de los citados artículos, relativos al control de los residuos de plaguicidas. El presente Informe se presenta al Consejo con arreglo a las referidas disposiciones y consta de las siguientes secciones:

[3] DO L194 de 27.7.1999, p. 36.

1. Objetivos del control

2. Autoridades encargadas de efectuar el control

3. Planificación del control

4. Organización del control

5. Comunicación de los resultados

6. Actuaciones de la Comisión

7. Visitas de inspección efectuadas por la Oficina Alimentaria y Veterinaria

8. Aspectos problemáticos

9. Conclusiones y recomendaciones.

(1) Objetivos del control

El objetivo general del control consiste en permitir a la Comisión desarrollar un sistema que haga posible la estimación de la exposición efectiva a los plaguicidas a través de la alimentación. El control está asimismo destinado a comprobar la medida en que se registran infracciones del contenido máximo de residuos autorizado y a permitir una estimación de los contenidos efectivos de residuos en relación con los máximos autorizados.

(2) Autoridades encargadas de efectuar el control

Las Directivas disponen que los Estados miembros designarán una autoridad a fin de garantizar la realización de los controles previstos en el apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 86/362/CEE del Consejo y en el apartado 4 del artículo 3 de la Directiva 90/642/CEE del Consejo.

Los Estados miembros han designado a tal efecto a las oportunas autoridades.

Los citados artículos establecen asimismo que los controles deberán efectuarse de conformidad con las Directivas 89/397/CEE [4] y 93/99/CEE [5], relativas al control oficial de los productos alimenticios. Esta última exige que los laboratorios hayan sido autorizados antes del 1 de noviembre de 1998.

[4] DO L 186 de 30.6.1989, p. 23.

[5] DO L 290 de 24.11.1993, p. 14.

(3) Planificación del control

Inicialmente se dispuso que los Estados miembros presentaran anualmente a la Comisión sus respectivos programas nacionales para el año siguiente el 30 de junio, como máximo. Esta fecha ocasionaba dificultades a numerosos Estados miembros, que basan su planificación, en mayor o menor medida, en el análisis de los resultados de los controles realizados el año precedente. El problema había sido previsto en las Directivas originales del Consejo, que conferían a la Comisión la facultad de modificar las fechas, y fue solventado mediante la Directiva 1999/65/CE de la Comisión [6], en la que se sustituyó la fecha límite del 30 de junio por la del 30 de septiembre. Esta modificación deberá permitir a los Estados miembros presentar en adelante a la Comisión sus programas nacionales dentro del plazo fijado.

[6] DO L 172 de 8.7.1999, p.40.

Desde 1996, la Comisión ha venido presentando anualmente al Comité Fitosanitario Permanente, para dictamen, proyectos de recomendaciones en materia de control. Tras obtener dictamen favorable, dichos proyectos han sido adoptados por la Comisión y publicados en el Diario Oficial como Recomendaciones 96/199/CE [7] (para 1996), 96/738/CE [8] (para 1997), 97/822/CE [9] (para 1998), 1999/333/CE [10] (para 1999, incluyendo, por vez primera, orientaciones sobre procedimientos de control de calidad) y para el año 2000 [11].

[7] DO L 64 de 14.3.1996, p. 18.

[8] DO L 335 de 24.12.1996, p. 54.

[9] DO L 337 de 9.12.1997, p. 14.

[10] DO L 128 de 21.5.1999, p. 25.

[11] Dictamen favorable del CFP, 28.9.1999.

Las citadas Recomendaciones definen las combinaciones de productos/plaguicidas que habrán de controlarse durante el año considerado. La selección de combinaciones se inscribe en una estrategia global más amplia de control, durante períodos de cinco años, de grupos de plaguicidas en una gama suficiente de productos que permita a la Comisión y a los Estados miembros formarse una idea de la ingesta efectiva de dichos plaguicidas a través de la alimentación. En 2001 habrá concluido el primer ciclo de cinco años y debería poderse hacer una primera estimación, a escala comunitaria, de la ingesta efectiva del primer grupo de cinco plaguicidas durante ese período, en lo que respecta a los principales componentes hortofrutícolas de la alimentación que contienen tales plaguicidas. En años sucesivos se llevarán a cabo actuaciones similares.

En la Recomendación correspondiente a 1999 se introdujo un nuevo elemento, a saber, el ejercicio de variabilidad, destinado a permitir a la Comisión y a los Estados miembros hacer frente a los temores de ingesta importante de determinados plaguicidas con toxicidad aguda. En la práctica, el ejercicio comporta la toma de dos muestras por combinación de plaguicida/producto, analizándose una de ellas como muestra compuesta y dividiéndose la segunda en sus componentes, que se analizan individualmente a fin de evaluar la variabilidad dentro de la muestra.

(4) Organización del control

El número de muestras analizadas anualmente varía enormemente de un Estado miembro a otro. En 1997, osciló entre las 220 muestras analizadas en Luxemburgo y las 9 540 de los Países Bajos. Dado que las directivas establecen tan sólo la obligación de tomar muestras, sin fijar mínimo alguno al respecto, cada Estado miembro es libre de determinar el número de muestras necesario para atenerse a lo dispuesto. La mayor parte de los informes anuales sobre control remitidos a la Comisión por los Estados miembros describían los criterios aplicados en la determinación de los productos analizados. El número de muestras y de residuos de plaguicidas sometidos a control se basa fundamentalmente en la capacidad analítica. Los recursos y el nivel de equipamiento de los laboratorios de los Estados miembros no siempre han resultado satisfactorios en los países visitados hasta la fecha, aspectos éstos que fueron asimismo debatidos con ocasión de diversas visitas a las autoridades de los Estados miembros (véase la sección 7, más adelante). También se indicaban los criterios seguidos en la elección de cultivos. En general, las autoridades intentan efectuar los controles en función de los productos disponibles en el mercado y, en su planificación, intentan además respetar la proporción entre productos importados y nacionales. No obstante, la Comisión no dispone de información de todos los Estados miembros sobre estos aspectos. Tampoco el hecho de que se indiquen los criterios aplicados significa necesariamente que la situación sea satisfactoria, ya que, con frecuencia, el criterio fundamental que determina la selección de muestras es la disponibilidad de recursos, que tiende a ser limitada.

(5) Comunicación de los resultados

Las Directivas establecían el 31 de agosto como fecha límite para que los Estados miembros enviaran a la Comisión los resultados del año anterior. La Comisión, a su vez, debía remitir esa información al Comité Fitosanitario Permanente el 30 de septiembre, como máximo. Al igual que en el caso del plazo fijado para la presentación de los programas (véase la sección 3 anterior), el respeto de este plazo ocasionaba dificultades todos los años. El problema fue asimismo solventado mediante la Directiva 1999/65/CE de la Comisión, que sustituyó la fecha límite del 30 de septiembre por la del 31 de diciembre.

En la fase inicial de las actividades anuales de control, había consenso entre los Estados miembros y la Comisión en cuanto a la conveniencia de dar a conocer la información al público en general. Hasta la fecha, se han publicado los informes sobre control de residuos de plaguicidas en la Unión Europea correspondientes a los dos primeros ejercicios anuales (1996 y 1997) y puede accederse a ellos en el sitio Internet de la DG SANCO (http://europa.eu.int/comm/dg24/health/fnaoi/reports/pesticides/mon_rep/index_en.html). En el momento de su publicación, la Comisión emitió sendos comunicados de prensa con declaraciones de los Comisarios competentes.

Los contenidos reales de residuos de plaguicidas detectados en los ejercicios de 1996 y 1997 se examinaron en relación con los LMR (limites máximos de residuos) comunitarios que se habían fijado al respecto. No se observaron discrepancias entre los resultados de uno y otro año. En el 60 %, aproximadamente, de las muestras analizadas en el marco de los programas nacionales no se detectaron residuos. Un porcentaje inferior al 4% de las muestras contenía residuos de plaguicidas en niveles superiores a los LMR. En el programa coordinado de la Comunidad, entre el 0,3 y el 0,5% de las muestras contenía residuos de plaguicidas en niveles superiores a los LMR. En un caso, el nivel de residuos que contenía un producto era tan elevado que se sobrepasó temporalmente la IDA (ingesta diaria admisible), si bien este dato ha de interpretarse en conjunción con la conclusión de la OMS [12], de acuerdo con la cual el hecho de que, de manera transitoria y por breve espacio de tiempo, se sobrepase la IDA no constituye motivo de inquietud. Un cálculo realista de las ingestas basado en los datos reales disponibles mostró que, del limitado número de combinaciones plaguicida-producto analizadas, no se desprenden riesgos agudos o crónicos para la salud. Se ha considerado, por tanto, innecesario adoptar medida alguna a escala comunitaria atendiendo a consideraciones de salud pública por las infracciones observadas en relación con los límites máximos. En 2001, cuando se disponga de una visión de conjunto más completa de la ingesta alimentaria en lo que se refiere al primer grupo de plaguicidas, se volverá a estudiar este aspecto. En casos de superación alarmante de los LMR y, asimismo, cuando se detecta un riesgo elevado de toxicidad aguda puede recurrirse, y de hecho se recurre, al Sistema de intercambio rápido de información de la Comunidad en materia alimentaria. La Comisión y los Estados miembros estudian actualmente la manera de mejorar el funcionamiento de dicho Sistema en relación con los residuos de plaguicidas en los alimentos.

[12] Directrices para el cálculo de la ingesta diaria de residuos de plaguicidas. WHO/FSF/FOS/97.7.

En lo que se refiere a la notificación de infracciones de los LMR, se ha planteado el problema de determinar cuándo cabe considerar, desde el punto de vista técnico y estadístico, que se ha sobrepasado un LMR de manera tal que sea constitutiva de infracción. En las directivas no se ha especificado este extremo, y los Estados miembros tienen criterios distintos al respecto. Si bien hasta el momento tales discrepancias no han ocasionado problemas en materia de intercambios comerciales, no cabe descartarlos por completo, por lo que sería conveniente disipar las dudas.

(6) Actuaciones de la Comisión

Tal como se indica en las anteriores secciones 3 y 5, la Comisión ya ha modificado, mediante la Directiva 1999/65/CE, las fechas de notificación y comunicación de información.

La Comisión ha establecido también normas pormenorizadas de aplicación, mediante notas de orientación relativas a los formatos y a las garantías de calidad, que se publicaron junto a la Recomendación correspondiente a 1999. Dichos documentos están sujetos a revisión permanente y la financiación de estas actividades está prevista en un proyecto de reglamento en materia de control presentado al Comité Fitosanitario Permanente para dictamen el 2 de diciembre de 1999.

Los Estados miembros participan asimismo en las pruebas de aptitud periódicas que la Comisión coorganiza y financia. Con vistas a la futura ampliación de la Comunidad, los servicios de la Comisión han acordado autorizar la participación de laboratorios de países de Europa central y oriental en tales actividades.

El proyecto de reglamento también prevé la realización periódica de pruebas de aptitud, así como la actualización del documento de orientación sobre garantía de calidad y el cálculo de la ingesta efectiva de los consumidores al término del ciclo de control de cinco años. La autorización compete a los organismos nacionales pertinentes, cuya tarea la Comisión facilita mediante la organización y el patrocinio de pruebas de aptitud bienales y la elaboración de orientaciones en materia de garantía de calidad.

(7) Visitas de inspección efectuadas por la Oficina Alimentaria y Veterinaria

La Oficina Alimentaria y Veterinaria de la Comisión realiza visitas de inspección a los Estados miembros destinadas a comprobar las condiciones en que se desarrollan los controles y el cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 4 y en el apartado 4 del artículo 3 de las Directivas 86/362/CEE y 90/642/CEE del Consejo, respectivamente. En ocasiones, las inspecciones se hacen asimismo extensivas a los controles efectuados por los Estados miembros con arreglo a la Directiva 91/414/CEE del Consejo (artículo 17) relativa a la comercialización de productos fitosanitarios.

Los informes correspondientes a las visitas de inspección figuran en el sitio Internet de la DG SANCO (véase la sección 5). Hasta la fecha se han llevado a cabo inspecciones en cinco Estados miembros. La autorización de los laboratorios ha constituido y constituye aún un problema en numerosos países; en dos de ellos (Portugal e Irlanda) no ha habido ninguna autorización.

(8) Aspectos problemáticos

1) Los controles de residuos de plaguicidas en alimentos de origen animal no forman parte del programa de control coordinado por la Comunidad al amparo de los artículos antes citados de las directivas, sino que se efectúan en los Estados miembros conforme a lo dispuesto en la Directiva 96/23/CE (Directiva 96/23/CE del Consejo, de 29 de abril de 1996, relativa a las medidas de control aplicables respecto de determinadas sustancias y sus residuos en los animales vivos y sus productos y por la que se derogan las Directivas 85/358/CEE y 86/469/CEE y las Decisiones 89/187/CEE y 91/664/CEE). Esta Directiva también prevé la presentación de informes anuales a la Comisión el 31 de marzo, como máximo. Sin embargo, ninguna disposición contempla la compilación de los resultados a nivel comunitario, ni su inclusión en los informes anuales de la Comisión previstos en el articulado de la Directiva 96/23/CE. Por otra parte, el objeto de los controles realizados al amparo de la Directiva 96/23/CE es garantizar la observancia de la normativa comunitaria y ni el alcance de dichos controles ni su configuración se acoplan fácilmente al programa coordinado de control comunitario establecido en los artículos.

2) La fijación de los LMR de plaguicidas en productos alimenticios de origen animal corresponde a la Comisión (Directiva 86/363/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1986, relativa a la fijación de contenidos máximos para los residuos de plaguicidas sobre y en los productos alimenticios de origen animal [13]). Algunos plaguicidas pueden tener un doble uso. En caso de que se utilicen en medicamentos veterinarios, estas sustancias se evalúan de conformidad con el Reglamento 2377/90/CEE del Consejo [14], por el que se establece un procedimiento comunitario de fijación de los límites máximos de residuos de medicamentos veterinarios en los alimentos de origen animal. La evaluación de los datos la lleva a cabo el Comité Científico de Medicamentos Veterinarios, de la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos. Una vez efectuada la misma, la Comisión fija los LMR.

[13] DO L 221 de 7.8.1986, p. 43.

[14] DO L 224 de 18.8.1990, cuya última modificación la constituye el Reglamento 1570/98 de la Comisión, DO L 205 de 22.7.1998, p. 10.

Algunas discrepancias en las definiciones de residuos y los productos a los que se aplican reflejan diferencias en los métodos de cálculo, que dan lugar a distinto contenido en residuos de una misma sustancia para un mismo producto alimenticio. Se ha observado que los valores propuestos por el Comité Científico de Medicamentos Veterinarios son más estrictos que los adoptados para los mismos plaguicidas utilizados como productos fitosanitarios.

Estas discrepancias también se han apreciado, a escala mundial, en los trabajos del Codex Alimentarius. Por ello, los servicios de la Comisión están tratando de eliminar dichas divergencias tanto en el ámbito comunitario como en los trabajos del Codex Alimentarius.

No obstante, cualquier posible adaptación exigirá modificar la legislación vigente, por lo que sería conveniente efectuar, al mismo tiempo, una revisión de los anexos de las Directivas en materia de residuos y de los anexos del Reglamento 2377/90, al objeto de hacer la legislación comunitaria más transparente y fácil de aplicar.

3) La Directiva 97/41/CE del Consejo (de 25 de junio de 1997, por la que se modifican las Directivas 76/895/CEE, 86/362/CEE, 86/363/CEE y 90/642/CEE relativas a la fijación de los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en las frutas y hortalizas, sobre y en los cereales, sobre y en los productos alimenticios de origen animal, y en determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas, respectivamente) [15] amplió el ámbito de aplicación de los LMR comunitarios, haciéndolos extensivos a los piensos. Con todo, los residuos en los piensos no se controlan en la misma medida que en las materias primas agrícolas. Únicamente en el caso de que los piensos sean también materias primas agrícolas (p. ej., cereales) debe cumplirse lo dispuesto en las directivas en materia de toma de muestras, aun cuando, potentialmente, los piensos puedan ser controlados al amparo de la Directiva 96/23/CE.

[15] DO L 184 de 12.7.1997, p. 33.

4) Si bien los Estados miembros tienen la obligación de controlar los contenidos de residuos de plaguicidas en los productos alimenticios y agrícolas, no hay requisitos "mínimos" y las actividades de control varían considerablemente de unos Estados miembros a otros. Dado el número limitado de productos agrícolas que han de analizarse con arreglo al programa coordinado, deben transcurrir cinco años antes de que puedan hacerse estimaciones de ingestas, y únicamente para un reducido número de plaguicidas. Por lo demás, el número de laboratorios autorizados capacitados para llevar a cabo los controles en los Estados miembros es asimismo escaso.

5) El porcentaje de superación de los LMR comunitarios, aun reducido, constituye motivo de inquietud y debe investigarse más detenidamente. Aunque puede obedecer a cómo se establecen dichos LMR (en razón de lo cual la probabilidad estadística de superación es finita), cabe también la posibilidad de que se deba a usos no autorizados de los plaguicidas. La superación de los límites en frutas tropicales ha resultado inquietante, si bien ha podido deberse a las escasas tolerancias a la importación distintas de cero concedidas y a la falta de orientaciones sobre la presentación de datos al respecto. Es posible que la situación mejore tras la publicación de directrices por la Comisión en octubre de 1999.

6) Las Comisión tiene competencias limitadas para realizar inspecciones en los Estados miembros.

7) A la hora de desarrollar un sistema que permita estimar la exposición efectiva a residuos de plaguicidas, es preciso disponer de datos suplementarios cuya recogida no contemplan las directivas. Dichos datos se refieren fundamentalmente a los regímenes alimentarios reales de la población y de subgrupos de población, y a la exposición a plaguicidas por otras vías cuyo control no prevén los artículos (p. ej., agua, elementos presentes en la vida laboral o doméstica, productos de origen animal).

La Comisión aborda muchos de estos temas en su Libro Blanco sobre la seguridad de los alimentos y trata otros en la legislación actualmente en fase de preparación.

(9) Conclusiones y recomendaciones

La aplicación del artículo 7 de la Directiva 86/362/CEE del Consejo y del artículo 4 de la Directiva 90/642/CEE del Consejo, relativos al control de residuos de plaguicidas, ha sido globalmente satisfactoria en todo el ámbito comunitario y ha permitido, por primera vez, evaluar la situación imperante en la Comunidad en lo que respecta a la exposición de los consumidores a residuos de plaguicidas contenidos en frutas y hortalizas. Resulta alentador comprobar que los niveles de residuos de plaguicidas detectados hasta la fecha no representan un riesgo para la salud de los consumidores. Con todo, no cabe confiarse en exceso y la Comisión, junto con los Estados miembros, deberá seguir vigilando atentamente los contenidos de residuos de plaguicidas en los alimentos y dar respuesta a los problemas enunciados en el anterior sección 8. La Comisión es partidaria de adoptar un planteamiento integrado, tal como se propone en el Libro Blanco sobre la seguridad de los alimentos. Tal planteamiento, que deberá permitir a la Comisión detectar la presencia de todo tipo de sustancias -residuos de contaminantes, plaguicidas, aditivos, medicamentos veterinarios, etc.- en los productos alimenticios, sólo será posible a partir de programas integrados de control comunitarios respecto de todos los citados tipos de sustancias, y de un conjunto de dietas normalizadas para distintos tipos de consumidores europeos, a través de las cuales pueda determinarse la presencia de dichas sustancias.