COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO MARCADOR PARA SUPERVISAR EL PROGRESO EN LA CREACIÓN DE UN ESPACIO DE "LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA" EN LA UNIÓN EUROPEA

ÍNDICE

1. Introducción

1.1. Objetivos del Marcador

1.2. Cómo leer el Marcador

1.3. Ámbito del Marcador

1.4. Mantener actualizado el Marcador

2. Una política común de asilo y migración en la UE

2.1. Asociación con los países de origen

2.2. Régimen de asilo europeo común

2.3. Trato justo a ciudadanos de países terceros

2.4. Gestión de flujos de migración

3. Un auténtico espacio europeo de justicia

3.1. Mejor acceso a la justicia en Europa

3.2. Reconocimiento mutuo de decisiones judiciales

3.3. Mayor convergencia del Derecho civil

4. Lucha a escala comunitaria contra la delincuencia

4.1. Prevención de la delincuencia a nivel de la Unión

4.2. Intensificación de la cooperación en la lucha contra la delincuencia

4.3. Lucha contra determinadas formas de delincuencia

4.4. Acción especial contra el blanqueo de dinero

5. Cuestiones relacionadas con las fronteras interiores y exteriores y la política de visados, aplicación del art. 62 CE y conversión del acervo Schengen

6. Ciudadanía de la Unión

7. Cooperación contra la droga

8. Una acción exterior más enérgica

1. Introducción

En su reunión en Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999, el Consejo Europeo invitó a la Comisión a que presentara una propuesta para crear un sistema Marcador adecuado con el fin de someter "a constante revisión los avances realizados en la ejecución de las medidas necesarias y el cumplimiento de los plazos" establecidos en el Tratado de Amsterdam, el Plan de Acción de Viena y las conclusiones de Tampere para la creación de un "espacio de libertad, seguridad y justicia".

Mientras tanto, el Comisario Vitorino ha visitado las capitales y mantenido conversaciones preliminares con el Parlamento Europeo y con representantes de otras instituciones. Además, el fructífero diálogo que tuvo lugar en la reunión informal de Ministros de Justicia e Interior en Lisboa, el 3 de marzo, también contribuyó positivamente al creciente consenso sobre la forma y finalidad del Marcador.

1.1. Objetivos del Marcador

En opinión de la Comisión, dicho "Marcador" debería ser algo más que un instrumento puramente mecánico para facilitar la supervisión interna por las instituciones de la UE de sus avances en la adopción de los instrumentos normativos y otros, necesarios para establecer el espacio de libertad, seguridad y justicia. Debería ser, ante todo, un instrumento para ayudar a lograr un objetivo - la creación y desarrollo de la Unión Europea como un espacio de libertad, seguridad y justicia - que a su vez pertenece, no a las instituciones, sino a los ciudadanos de la Unión. Pero sólo puede lograrse como un ejercicio de asociación y cooperación que implique, no sólo a todas las instituciones de la Unión, sino también a los Estados miembros individualmente.

En este sentido, el Marcador debería tener tres objetivos diferentes, pero relacionados:

- garantizar el considerable grado de transparencia requerido por un proyecto que afecta tan directamente a los ciudadanos;

- preservar el ímpetu generado por el Consejo Europeo de Tampere;

- ejercer presión en cualquier área que sufra retraso para recordar a los responsables la necesidad de redescubrir el compromiso político tan claramente reiterado por el Consejo Europeo.

Los elementos del espacio de libertad, seguridad y justicia y el calendario para lograrlo ya han sido examinados largamente y se definieron en el Tratado de Amsterdam, en forma de claras directrices políticas en Tampere, y en considerable detalle en el Plan de Acción de Viena. Por supuesto, la Comisión no excluye que el diálogo transparente, que espera suscite un documento vivo como este Marcador, en particular en el Parlamento Europeo, dé lugar a nuevas ideas y objetivos. Sin embargo, hay que partir de los elementos ya respaldados por el Consejo Europeo. Y el principio rector en este campo, como en otros, debe ser la subsidiariedad, a cuyo amparo las decisiones se adoptan de la manera más abierta y próxima al ciudadano posible.

Para responder a estos fines y proporcionar orientación fiable en un área tan compleja que implica la adopción de un gran número de medidas individuales, el Marcador debe evidenciar tanto el camino por recorrer como la distancia ya cubierta, mostrando claramente las áreas donde se está progresando y aquéllas que sufren retrasos. Debe estar lo suficientemente detallado y estructurado para que los objetivos precisos que hay que alcanzar antes del final de cada año civil estén claramente identificados y visibles.

Este planteamiento emplea el método adoptado con éxito en anteriores empresas de la Unión, en especial el establecimiento del mercado único.

Es importante recordar que, en casi todas las áreas de la Justicia y Asuntos de interior, la Comisión y los Estados miembros, durante un período transitorio de cinco años tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, comparten el derecho de iniciativa legislativa. Por otra parte, esto subraya la naturaleza asociativa de este proyecto. Cuando el Marcador indica que la responsabilidad de la iniciativa corresponde a la Comisión en lugar de a un Estado miembro, esto principalmente refleja el lenguaje de Tampere, que atribuía específicamente ciertas acciones a la Comisión. También hay un número limitado de cuestiones que se encargan a la Comisión porque ya aparecen en el programa de trabajo que ha publicado o porque el artículo del Tratado en que se basan establece el derecho exclusivo de la Comisión (por ejemplo, el artículo 18 para la acción en relación con la ciudadanía europea). En otros casos, el Marcador deja abierta la posibilidad de que la iniciativa proceda tanto de la Comisión como de cualquier Estado miembro. En algunas áreas, ciertos Estados miembros han manifestado ya su intención de adoptar la primera iniciativa y esto se registra debidamente en el Marcador.

1.2. Cómo leer el Marcador

El Marcador tiene que ser accesible y comprensible a lectores no especialistas. Será un documento vivo, actualizado regularmente y, si el Parlamento Europeo lo desea, podría convertirse en un elemento importante de su debate anual sobre el progreso en este campo. Esto debería también abrir al escrutinio público los pasos que se den para lograr uno de los objetivos políticos principales de la Unión en áreas que, en el pasado, se han considerado más bien impenetrables para los observadores no especialistas. Esto es especialmente importante puesto que el apoyo público al proyecto es clave para su éxito.

El Marcador propuesto está estructurado en cuadros. Sigue lo más de cerca posible los títulos de los capítulos utilizados en Tampere y está dividido en las siguientes columnas:

- Los objetivos individuales tal como se enumeran en las conclusiones de Tampere, el Plan de Acción de Viena y el propio Tratado.

- El tipo de acción de seguimiento necesaria, distinguiendo en su caso entre la acción legislativa y la no legislativa y, si es posible, la naturaleza del instrumento requerido.

- El responsable de lograr avances en los temas.

- Los plazos de adopción, ya se indiquen en los textos básicos o se hayan añadido o ajustado posteriormente para tener en cuenta la evolución posterior. Cuando los textos básicos omitan los plazos, esta primera versión del Marcador también los omitirá, con objeto de decidir las fechas a la luz de los debates.

- El estado de cosas (esta columna sirve para evidenciar los logros y los retrasos.)

1.3. Ámbito del Marcador

El Marcador tiene una alcance un tanto más amplio que las meras áreas contenidas en el Título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y en el Título VI del Tratado de la Unión Europea. Incluye, por ejemplo, una serie de medidas necesarias en relación con el concepto de ciudadanía europea, así como determinados temas no específicamente mencionados en el Tratado de Amsterdam, el Plan de Acción de Viena o las conclusiones de Tampere, pero que han sido planteados por algunos Estados miembros durante la gira por las capitales del Comisario Vitorino en las primeras semanas del año 2000.

Por otra parte, en esta fase el Marcador no pretende abarcar toda el área potencialmente vasta de la actividad legislativa que emana de la incorporación de Schengen en el Tratado. La Comisión aún está reflexionando sobre el calendario apropiado para tal acción, inclinándose por la opinión de que el grado de prioridad de la necesidad de convertir las disposiciones de Schengen en instrumentos "Amsterdam" dependerá más de los progresos que de cualquier requisito absoluto de convertirlas por principio. Así, ha incluido una referencia a la necesidad de "comunitarizar" el apartado 2 del artículo 2 del Acuerdo de Schengen, puesto que ya se ha invocado en varias ocasiones desde la entrada en vigor del Tratado. Se ha adoptado un enfoque similar para ciertos instrumentos del "tercer pilar" que habrá que convertir a su debido tiempo.

Además, ciertas cuestiones de naturaleza horizontal y relevantes para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea no son tratadas directamente por este Marcador. En algunos casos, estas cuestiones se abordan en otros organismos - como en el caso del Convenio para elaborar un proyecto de Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, o la Conferencia Intergubernamental por lo que se refiere al papel del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas o la protección de los intereses financieros de la Comunidad. En otros, afectan a diversas acciones propuestas en el Marcador, por ejemplo en el caso de las acciones exteriores de la Justicia y Asuntos de Interior, donde, de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, el primer paso es que el Consejo y la Comisión elaboren Recomendaciones específicas sobre prioridades, objetivos políticos y medidas, incluida la cuestión de la estructura de trabajo, antes del Consejo Europeo de Feira en junio de 2000.

De igual modo, es demasiado temprano para enumerar acciones detalladas en el campo de la prevención de la delincuencia, puesto que éste será el tema de una conferencia importante organizada por la Presidencia portuguesa en mayo de 2000.

1.4. Mantener actualizado el Marcador

La Comisión propone establecer una versión actualizada del Marcador para el Parlamento Europeo y el Consejo una vez por Presidencia. Esto proporcionará la oportunidad de revisar los progresos realizados, indicar dónde y cuándo puede haber retrasos y, en caso de necesidad, ajustar las prioridades pero sin perder de vista el objetivo y calendario globales establecidos en el Tratado y en las subsiguientes conclusiones de Consejo Europeo. La primera de dichas revisiones también será la ocasión de precisar cómo los Estados miembros y la Comisión compartirán las responsabilidades relativas al derecho de iniciativa en cualquier área que permanezca sin cubrir.

2. Una política común de asilo y migración en la UE

El asilo y la migración, cuestiones distintas pero estrechamente vinculadas, requieren que el desarrollo de una política común en la UE incluya los siguientes elementos:

2.1. Asociación con los países de origen

Se desarrollará un enfoque global de la migración, que aborde cuestiones políticas, de derechos humanos y de desarrollo en países y regiones de origen y de tránsito, basado en una asociación con dichos países y regiones con objeto de promover el codesarrollo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.2. Régimen de asilo europeo común

El objetivo es asegurar una aplicación plena e inclusiva del Convenio de Ginebra y garantizar que nadie sea enviado de nuevo a donde puede ser perseguido, es decir, mantener el principio de no devolución.

A largo plazo, hay que establecer un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para conceder asilo válido en toda la Unión.

Los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo entre los Estados miembros deberán limitarse.

Se establecerá un régimen temporal de protección a desplazados basado en la solidaridad entre Estados miembros.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.3. Trato justo a ciudadanos de países terceros

Las condiciones para la admisión y residencia de ciudadanos de países terceros se aproximarán, sobre la base de una evaluación común de la evolución económica y demográfica de la Unión, así como de la situación en los países de origen.

Una política de integración debería aspirar a conceder a los ciudadanos de países terceros que residen legalmente en el territorio de los Estados miembros (y, en especial, los residentes a largo plazo), derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión Europea, así como a potenciar la no discriminación y la lucha contra el racismo y la xenofobia.

>SITIO PARA UN CUADRO>

2.4. Gestión de flujos de migración

La gestión de los flujos de migración debería mejorarse en todas sus fases a través de una estrecha colaboración con países de origen y de tránsito.

La lucha contra la inmigración ilegal se mejorará combatiendo las redes delictivas implicadas asegurando al mismo tiempo los derechos de las víctimas.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3. Un auténtico espacio europeo de justicia

El objetivo es dar a los ciudadanos una percepción común de la justicia en toda la Unión. La justicia debe considerarse como un modo de facilitar la vida cotidiana de la gente y hacer frente a los que amenazan la libertad y seguridad de los individuos y de la sociedad. Esto incluye tanto el acceso mejorado a la justicia como la plena cooperación judicial entre Estados miembros.

3.1. Mejor acceso a la justicia en Europa

Hay que garantizar un auténtico espacio de justicia para que particulares y empresas puedan acercarse a los tribunales y autoridades de cualquier Estado miembro tan fácilmente como en el suyo y no se vean privados o disuadidos de ejercer sus derechos por la complejidad de los sistemas legales y administrativos en los Estados miembros.

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.2. Reconocimiento mutuo de resoluciones judiciales

Un auténtico espacio de justicia debe ofrecer seguridad jurídica a los particulares y a los operadores económicos. Con este fin, las resoluciones y decisiones judiciales deben ser respetadas y ejecutadas en toda la Unión.

Un mayor grado de reconocimiento mutuo de decisiones y resoluciones judiciales y el necesario acercamiento de las legislaciones facilitarían la cooperación entre entidades y la protección judicial de los derechos individuales, con el fin de asegurar que el principio del reconocimiento mutuo sea la piedra angular de la cooperación judicial en la Unión Europea, tanto en lo civil como en lo penal.

Por lo que se refiere a los asuntos civiles;

>SITIO PARA UN CUADRO>

Por lo que se refiere a los asuntos penales:

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.3. Mayor convergencia del Derecho civil

Para facilitar la cooperación judicial y mejorar el acceso al Derecho, hay que lograr una mayor compatibilidad y convergencia entre los ordenamientos jurídicos.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4. Lucha a escala comunitaria contra la delincuencia

Debe lograrse el desarrollo equilibrado de medidas a escala comunitaria contra toda forma de delincuencia, incluida la delincuencia organizada y transnacional grave, protegiendo al mismo tiempo la libertad y los derechos legales de particulares y operadores económicos.

4.1. Prevención de la delincuencia a nivel de la Unión

Toda política eficaz en la lucha contra todo tipo de delincuencia, organizada o no, debe incluir también medidas preventivas de naturaleza multidisciplinar.

Integración de aspectos de prevención de la delincuencia en acciones y programas destinados a combatirla a escala comunitaria y de los Estados miembros.

Debe fomentarse la cooperación entre organizaciones nacionales de prevención y determinar las áreas prioritarias.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.2. Intensificación de la cooperación en la lucha contra la delincuencia

En un auténtico espacio de justicia, los delincuentes no pueden encontrar manera alguna de explotar las diferencias entre los sistemas judiciales de los Estados miembros.

Dar a los ciudadanos un alto nivel de protección implica mayor cooperación entre las entidades responsables de aplicar la ley. Con este fin, hay que maximizar el beneficio derivado de la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros al investigar casos transfronterizos.

El Tratado de Amsterdam, al proporcionar más competencias a Europol, reconoció su papel esencial y central en la facilitación de la cooperación europea en la prevención y lucha contra la delincuencia organizada

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.3. Lucha contra determinadas formas de delincuencia

Por lo que se refiere al Derecho penal nacional, los esfuerzos por convenir definiciones, tipificaciones y penas comunes deberían centrarse en un primer momento en un número limitado de sectores de particular relevancia. Para proteger la libertad y los derechos legales de los particulares y los operadores económicos, hay que acordar definiciones, tipificaciones y penas comunes relativas a delitos graves de la delincuencia organizada y transnacional.

>SITIO PARA UN CUADRO>

4.4. Acción especial contra el blanqueo de dinero

El blanqueo de dinero es esencial a la delincuencia organizada. Por esa razón deben tomarse medidas para erradicarlo dondequiera que ocurra y asegurar que se adoptan medidas concretas para localizar, congelar, incautar y confiscar los ingresos del delito.

>SITIO PARA UN CUADRO>

5. Cuestiones relacionadas con las fronteras interiores y exteriores y la política de visados, aplicación del art. 62 CE y conversión del acervo Schengen

>SITIO PARA UN CUADRO>

6. Ciudadanía de la Unión

>SITIO PARA UN CUADRO>

7. Cooperación contra la droga

Como amenaza colectiva e individual, el problema de la droga necesita abordarse de manera global, multidisciplinar e integrada. La estrategia de la UE sobre la droga para los años 2000-2004 también se evaluará a medio plazo y a su término, con la ayuda del Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanías (OEDT).

>SITIO PARA UN CUADRO>

8. Una acción exterior más enérgica

La Unión Europea destaca que todas las competencias e instrumentos a disposición de la Unión, y en especial, en materia de relaciones exteriores, deben utilizarse de una manera integrada y coherente para construir un espacio de libertad, seguridad y justicia. Los intereses de la Justicia y Asuntos de Interior deben integrarse en la definición y aplicación de otras políticas y actividades de la Unión.

>SITIO PARA UN CUADRO>