INFORME DE LA COMISIÓN SOBRE EL SEGUIMIENTO DE LA APLICACIÓN DE LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN SÍNTESIS DE LA APLICACIÓN DEL SISTEMA DE CONTROL APLICABLE A LA POLÍTICA PESQUERA COMÚN POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS

1. Introducción

El presente informe y los documentos de trabajo de la Comisión titulados "Control de la pesca en los Estados miembros" responden a las obligaciones que se establecen en la normativa comunitaria y ofrecen una detallada descripción de las actividades de seguimiento, inspección y vigilancia de la pesca durante el periodo de 1996-1999, así como una evaluación por parte de la Comisión del grado de aplicación de la normativa comunitaria en este ámbito. En una fase posterior, estos documentos se complementarán con una comunicación sobre las orientaciones futuras en el ámbito del seguimiento, el control y la observancia al amparo de la política pesquera común, en el que se tendrán en cuenta las conclusiones que se saquen del debate sobre el Libro Verde "El futuro de la política pesquera común".

El Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo, de 12 de octubre de 1993, por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común [1] (en lo sucesivo denominado "Reglamento de control"), entró en vigor el 1 de enero de 1994 y se ha modificado varias veces [2]; la mayoría de las modificaciones más recientes efectuadas mediante el Reglamento (CE) nº 2846/98 del Consejo se aplican desde el 1 de julio de 1999 [3].

[1] DO L 261 de 20.10.1993.

[2] Las modificaciones del Reglamento de control se enumeran en el anexo I.

[3] Algunas disposiciones del Reglamento de control sobre la pesca mediterránea son aplicables desde el 1 de enero de 2000 (véase el artículo 40, modificado por el Reglamento (CE) nº 2846/98). Ese mismo momento resulta importante asimismo por ser el del inicio de la aplicación de las medidas técnicas de conservación modificadas (Reglamento (CE) n° 850/98 del Consejo, de 30 de marzo de 1998, para la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos (DO L 125 de 27.4.1998)) y de la segunda fase de la aplicación del sistema de localización de buques (SLB); ambos asuntos quedan fuera, pues, del ámbito de aplicación del presente informe.

El Reglamento de control, junto con varios reglamentos específicos que incluyen en particular disposiciones de control adoptadas por organizaciones regionales de pesca, establece el marco legal de los requisitos mínimos aplicables, en las aguas de pesca comunitarias y más allá de éstas, a las actividades pesqueras realizadas por los buques de pesca comunitarios. Los Estados miembros y, en algunas ocasiones la Comisión, se han visto obligados a adoptar medidas que garanticen la aplicación de este marco legal.

En la década pasada, la Comisión presentó varias comunicaciones en las que se analizan y se ponen de relieve los problemas básicos relacionados con la eficacia del control de la pesca y métodos para lograr mejoras en estos sectores [4]. La última modificación del Reglamento de control [5] se basó principalmente en la Comunicación COM(1998) 92 (final) de la Comisión y se complementó mediante un plan de actuación (SEC(1998) 949 final) en el que se enumeran las actuaciones necesarias para fomentar la plena aplicación de las disposiciones de este Reglamento.

[4] Las comunicaciones presentadas se enumeran en el anexo I.

[5] Reglamento (CE) n° 2846/98 del Consejo, de 17 de diciembre de 1998.

La Comisión también ha elaborado informes anuales sobre la aplicación de las medidas técnicas de conservación aplicables a la pesca con redes de deriva [6]. Así pues, el presente informe sólo se remite a esas fuentes y no se ocupa tampoco de la organización común del mercado de los productos de la pesca, que se revisó a finales de 1997 [7] y se modificó en 1999 mediante el Reglamento (CE) n° 104/2000 del Consejo [8].

[6] Estos informes se enumeran en el anexo I.

[7] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: "El futuro del mercado de los productos de la pesca en la Unión Europea: responsabilidad, cooperación y competitividad", COM(97) 719 final de 16.12.1997.

[8] Reglamento (CE) n°104/2000 del Consejo, de 17 diciembre de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura (DO L 17 de 21.1.2000).

El presente informe responde a las obligaciones establecidas en el artículo 35 del Reglamento de control y constituye el tercero de una serie de informes parecidos [9]. Además de la mera obligación oficial de presentarlo, el presente informe ofrece una descripción más detallada en la que se respaldan los análisis y propuestas de mejora en el ámbito del seguimiento, control y observancia al amparo de la política pesquera común, que se perfilan en el Libro Verde "El futuro de la política pesquera común", publicado a principios del presente año.

[9] Los informes anteriores son los siguientes: "Informe de la Comisión sobre el control de la política pesquera común", COM(96) 100 (final) de 18.3.1996, e "Informe de la Comisión. El control de la política pesquera común, 1995", COM(97) 226 (final) de 13.6.1997.

El informe consiste en una síntesis de la estructura básica de la aplicación del sistema de control comunitario en los Estados miembros. En él se exponen en primer lugar la normativa y la organización del control de la pesca en los Estados miembros y, a continuación, los medios de control, los sistemas de seguimiento y las actividades de inspección y vigilancia realizadas, además de los procedimientos de sanción. Por último se hace un resumen de las políticas de conservación y de estructuras.

El informe va acompañado por documentos de trabajo separados titulados "Control de la pesca en los Estados miembros", en cada uno de los cuales se resumen las características principales de los respectivos sistemas nacionales de control basándose en los datos suministrados por cada Estado miembro a la Comisión en virtud del artículo 35 del Reglamento de control y en las propias observaciones de la Comisión, incluidas las que se basan en los resultados obtenidos por sus inspectores pesqueros (véase también el artículo 29 del mencionado reglamento). Los citados documentos de trabajo recogen asimismo las evaluaciones realizadas por la Comisión de la situación del control de la pesca en cada Estado miembro.

Puesto que se pretende que el informe y los documentos de trabajo que lo acompañan sean descripciones de carácter expositivo sobre la situación del control de la pesca, más adelante se complementarán mediante una comunicación sobre las orientaciones futuras en el ámbito del seguimiento, del control y de la observancia en virtud de la política pesquera común en la que se tendrán en cuenta las conclusiones que se extraigan al respecto del debate sobre el Libro Verde.

2. Marcos nacionales para el control

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2.1. Normativa y administración

Con arreglo al artículo 1 del Reglamento de control, cada Estado miembro tiene que adoptar las medidas apropiadas para garantizar la eficacia del sistema de control aplicable a la política pesquera común. Los Estados miembros han cumplido con esta exigencia mediante el establecimiento de disposiciones nacionales que garanticen la aplicación de la normativa comunitaria, bien adoptando normas totalmente nuevas o modificando leyes nacionales anteriores para hacerlas compatibles con los requisitos comunitarios.

De acuerdo con el artículo 4 del Reglamento de control, los Estados miembros se encargarán por sus propios medios de llevar a cabo las tareas de seguimiento, inspección y vigilancia, mediante un sistema de inspección decidido por cada Estado miembro. Los Estados miembros han determinado los servicios encargados del control de los diferentes aspectos de la normativa comunitaria. Durante la fase de organización y selección de las instancias competentes, en general se siguieron estrechamente las tradiciones administrativas de los respectivos Estados miembros.

Sólo en Dinamarca se han centralizado en una única instancia las tareas de seguimiento, inspección y vigilancia de la pesca. En otros Estados miembros, estas tareas se han distribuido entre varias instancias y, en muchas ocasiones, constituyen únicamente una de las diversas ocupaciones de las instancias en cuestión. Algunos Estados miembros han optado incluso por sistemas parcial o totalmente descentralizados, como, por ejemplo, Finlandia. Los mandatos de las instancias que intervienen en el control de la pesca y los límites de sus competencias no siempre están bien definidos en el marco de los sistemas nacionales de control.

Las prioridades de las instancias a las que se confían las tareas relacionadas con el control de la pesca no coinciden necesariamente con la necesidad de que el sistema de control aplicable a la política pesquera común resulte eficaz. Aunque en algunos casos se han hecho suficientes esfuerzos a efectos del seguimiento y control de la pesca, la Comisión también ha observado situaciones en las que instancias encargadas de diversas tareas sólo atribuyen una prioridad baja a las relacionadas con la pesca, así como ocasiones en que las instancias de control están deseosas de realizar las tareas pesqueras pero no han recibido suficiente apoyo técnico o político para alcanzar ese objetivo.

Los sistemas de control por los que se ha decidido la mayoría de los Estados miembros plantean problemas en lo tocante a la cooperación interna y externa entre las instancias competentes, al intercambio de información sobre la observancia entre estas instancias y a la coordinación de sus actividades. Algunos Estados miembros han creado comités o servicios oficiales para esos fines, mientras que en otros, las instancias interesadas han puesto en marcha mecanismos prácticos de carácter informal. Las posibilidades de mejorar la cooperación y coordinación entre todas las instancias que intervienen en el control de la pesca, así como el intercambio de información entre ellas, están lejos de haberse agotado. Además, la intensidad con que se realizan actualmente estas actividades entre Estados miembros no responde suficientemente a las exigencias generadas por la actividad pesquera transfronteriza y en la actualidad casi sólo reciben atención en el marco de determinadas organizaciones regionales de pesca [10].

[10] En este informe no se han examinado a fondo los numerosos acuerdos multilaterales y bilaterales vigentes sobre asistencia judicial y cooperación entre Estados miembros.

2.2. Facultades de control

Los inspectores pesqueros de los Estados miembros en general han sido facultados en virtud de la legislación nacional (o al menos según las prácticas habituales) para emprender por sí solos actuaciones básicas encaminadas al cumplimiento de la ley, lo que supone un claro avance.

De manera más específica, los funcionarios nacionales de que se trate están autorizados para realizar inspecciones a bordo de buques de pesca, en instalaciones de desembarque o almacenamiento, en otras dependencias utilizadas para actividades relacionadas con la pesca o durante el transporte de pescado o productos de la pesca. No obstante, en algunos Estados miembros los ámbitos especializados de responsabilidad de diferentes grupos de inspectores plantean otros problemas y requieren una cooperación de gran alcance entre los organismos en cuestión. Además, los campos tradicionales de actuación de algunas instancias de inspección han tenido un efecto restrictivo sobre sus facultades de inspección.

Los sistemas nacionales de investigación de delitos también influyen considerablemente en el alcance de las facultades con que cuentan los inspectores pesqueros después de la fase inicial de inspección. Las investigaciones sobre la documentación de las capturas o del esfuerzo corresponden a estas facultades sin excepción; ahora bien, en algunos Estados miembros, son las fuerzas de policía nacional, y no los inspectores pesqueros, las que han sido autorizadas casi exclusivamente para ayudar a los fiscales realizando otras investigaciones previas a los juicios; en otros países, en cambio, los inspectores pesqueros están perfectamente integrados en las funciones de investigación. La primera solución podría resultar problemática en ocasiones, si se tienen en cuenta los requisitos especiales de las investigaciones pesqueras.

La confiscación de las capturas o los artes ilegales forma parte de las competencias de los inspectores pesqueros de todos los Estados miembros. Estas facultades se han restringido, sin embargo, en algunos países a las ocasiones en que al transgresor se le sorprende en flagrante o cuando los artes ilegales se están utilizando para pescar. Este tipo de limitaciones tienden a hacer que las actividades de inspección sean menos eficaces, ya que impiden, por ejemplo, la confiscación de artes de pesca ilegales si no se están utilizando en el momento en que son descubiertos.

La detención de buques se incluye habitualmente entre las prerrogativas de los servicios de inspección naval, que en general están relacionados con las fuerzas de defensa del Estado miembro en cuestión o forman parte de ellas. En tierra firme, los inspectores pesqueros no siempre están autorizados para paralizar vehículos utilizados para el transporte de pescado. En algunos Estados miembros, tienen que estar asistidos por las fuerzas de policía para poder realizar este cometido, aun cuando la inspección posterior puedan realizarla los inspectores pesqueros por sí solos.

Así pues, el alcance y los contenidos precisos de estas facultades varían considerablemente en la Comunidad: incluso la precisión (o como máximo, la existencia) de las respectivas normas nacionales puede mejorarse. Por otro lado, algunos de los requisitos nacionales vigentes (principalmente de procedimiento) que los inspectores pesqueros deben cumplir tienden claramente a complicar la realización de sus tareas. Asimismo, el número de disposiciones nacionales, solapadas en parte, relativas a estas competencias pueden crean confusiones innecesarias. Además, el seguimiento de las infracciones no siempre guarda una conexión con las facultades y mandatos de los inspectores pesqueros lo suficientemente estrecha como para permitirles llevar a cabo sus actividades de control.

2.3. Seguimiento de las infracciones

Es obvio que los procedimientos nacionales necesarios para realizar un seguimiento eficaz de todas las infracciones pesqueras comprobadas se han establecido de acuerdo con las tradiciones administrativas y judiciales de cada Estado miembro. De este modo, cuando la sanción de todos los delitos se ha confiado predominantemente a los tribunales de lo penal, este mismo principio es el que se aplica a lo relacionado con la pesca. Por otro lado, en los países en que el recurso a las sanciones administrativas cuenta con una mayor tradición, se ha creído conveniente seguir esos mismos procedimientos en los asuntos pesqueros. Las características nacionales y no la naturaleza de la pesca son las que han dictado en gran medida el curso de las actuaciones que debe emprender el legislador en tales ocasiones.

Del mismo modo, las características nacionales que definen la conexión entre las instancias investigadoras y judiciales han ejercido una repercusión evidente, ya que no dominante, en el procedimiento que debe seguirse en cada Estado miembro respecto a los delitos pesqueros. Si tradicionalmente las causas criminales se someten a un juez o un fiscal, aunque sea a través de autoridades (policiales) intermediarias, esas normas son las que rigen en materia de pesca. Lo mismo se aplica a los países en los que, por tradición, los delitos menores se resuelven de manera rápida mediante sanciones administrativas, siendo ese mismo método el que se emplea en cuestiones de pesca.

Dentro de los límites de la doctrina de la soberanía jurisdiccional, la importancia de las tradiciones nacionales es palpable en los procedimientos de inspección y sus resultados. En los Estados miembros en los que las instancias de control están facultadas para constatar una infracción como requisito previo para aplicar otros procedimientos, ese mismo sistema es el que se sigue predominantemente para el control de la pesca. Por otro lado, cuando la función de todos los organismos de control e investigación, como, por ejemplo, las fuerzas de policía, se limita por lo general a reunir las circunstancias de hecho relacionadas con los delitos para que decidan los tribunales, a los inspectores pesqueros generalmente no se les autoriza a citar ni a determinar, es decir, a prejuzgar, la existencia de una infracción .

3. Medios de control

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3.1. Recursos humanos

Al tiempo que evalúan de nuevo sus sistemas nacionales de control, algunos Estados miembros (especialmente, y hasta hace poco, España, pero también Irlanda y Portugal) han aumentado los recursos humanos con este fin, mientras que otros se han centrado en un empleo más eficaz de los recursos existentes (Dinamarca, Países Bajos y el Reino Unido). En ninguno de los dos casos cabe esperar que se produzcan cambios espectaculares de un año para otro.

El número de inspectores necesario para lograr un control de la pesca eficaz depende de las circunstancias de la pesquería de que se trate (TAC, cuotas, medidas técnicas, tipos de buques, distancias a las que se encuentren los lugares de desembarque, topografía costera, riesgo de desembarques ilegales, procedimientos de desembarque y métodos de comercialización después de la primera venta). Algunos Estados miembros han adoptado medidas nacionales que obligan a la industria pesquera a seguir procedimientos gracias a los cuales la inspección y la vigilancia resultan más eficaces. Las tareas de los inspectores se centran, pues, en las actividades de supervisión y en garantizar una probabilidad elevada de inspección en cada una de las fases sucesivas de las operaciones relacionadas con la pesca.

Varios Estados miembros han procurado crear un sistema propio de control de los desembarques con el fin de lograr una mayor eficacia. Para conseguir un sistema de control general se han adoptado medidas tales como los regímenes de puertos designados, la notificación previa de llegada, la autorización previa de descarga y la primera venta obligatoria realizada mediante subasta, gracias a las cuales ha mejorado considerablemente la eficacia de las actividades de inspección y vigilancia. El control de los desembarques de las capturas de arenques no clasificadas en Dinamarca, los desembarques NAFO y los desembarques de los arrastreros congeladores en Alemania (cuyo nivel de inspección es del 100 %) son ejemplos de tales iniciativas.

A pesar de las mejoras observadas en muchos sectores, sigue habiendo pesquerías en las que la eficacia de los controles no puede garantizarse a causa de la falta de recursos humanos asignados a las tareas de seguimiento e inspección. Respecto al control de los desembarques, eso es así la mayor parte de las veces en que se permite que los desembarques se produzcan en todo momento en cualquier puerto.

Algunos Estados miembros no han facilitado a la Comisión información pormenorizada sobre el número de inspectores especializados de pesca. Tratándose de los servicios nacionales de guardacostas (por ejemplo, Grecia, Italia, Finlandia y Suecia), si bien la realización de tareas de inspección pesquera forma parte teóricamente de las competencias de todos los funcionarios de estos servicios, en la práctica muchos de ellos no participan casi nunca en este tipo de inspecciones.

En tales situaciones, el déficit de control no puede atribuirse a la falta de recursos humanos; en cambio, puede que el personal encargado de la gestión y la inspección carezca de experiencia y formación en asuntos pesqueros. En tales circunstancias, podría resultar más provechoso crear equipos especializados de inspección y coordinación pesquera. Los inspectores de la Comisión han sido testigos en diversas ocasiones de una patente falta de formación y experiencia para la realización de comprobaciones básicas del cumplimiento de las normas aplicables. Para poder realizar convenientemente las tareas de inspección pesquera es indispensable un conocimiento básico profundo de los aspectos técnicos de la pesca (por ejemplo, el reconocimiento de las especies y la construcción de los artes) y de la legislación que debe aplicarse.

3.2. Medios de vigilancia en el mar

Se ha reducido el déficit de medios de vigilancia que existía anteriormente. Varios buques de vigilancia costera o de alta mar, nuevos y modernos, se han puesto en servicio en los últimos años o se han están construyendo en la actualidad. No obstante, la situación no es totalmente satisfactoria. Resulta evidente que los medios de que se dispone actualmente se destinan para la vigilancia en las aguas de pesca comunitarias. Además, es necesario renovar y modernizar varios buques de vigilancia para adaptarlos a las normas actualizadas (velocidad, consumo de combustible y medios de comunicación) necesarias para que las actuaciones de control sean eficaces.

Respecto a los sistemas de seguimiento de varios Estados miembros, las aeronaves y otros medios de vigilancia aérea sólo están disponibles para actividades pesqueras durante un número limitado de horas o días. Estas actuaciones de vigilancia se programan con gran antelación, a veces para todo un año; lo mismo cabe decir también de la utilización de buques de vigilancia en el mar proporcionados por otras instancias (militares). Este orden de cosas hace que la inspección y la vigilancia pesqueras resulten excesivamente previsibles y muy poco flexibles, obstaculizando por lo tanto la búsqueda de prioridades en lo relativo a la observancia de la normativa.

3.3. Tecnologías avanzadas

Ha seguido mejorando el tratamiento informatizado de los datos de las capturas y del esfuerzo, que ya se había iniciado antes del periodo en cuestión, dado que los Estados miembros deseaban cumplir los requisitos que se establecen en el artículo 19 del Reglamento de control. Actualmente, la mayoría de los Estrados miembros cuentan con bases de datos informatizadas, lo que no impide que se pueda seguir avanzando, sobre todo en el campo de la automatización de los medios con que cuentan estos sistemas informáticos para efectuar comprobaciones cruzadas .

La puesta en marcha y los efectos del SLB se analizan con más detenimiento en la sección 4.3.; este medio de seguimiento se comenzó a utilizar a gran escala en la Comunidad durante el periodo que abarca el presente informe [11]. Se han seguido realizando esfuerzos para combinar la información obtenida mediante el SLB con la procedente de los sistemas de registro informatizado de los datos de las capturas y del esfuerzo, mencionados anteriormente. Esta infraestructura ofrece una buena base para el futuro y su contenido debería utilizarse intensivamente para las actividades de inspección y vigilancia.

[11] Véanse con más detalle el Reglamento (CE) nº 686/97 del Consejo, de 14 de abril de 1997, que modifica el Reglamento (CEE) nº 2847/93 por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común (DO L 102 de 19.4.1997) y el Reglamento (CE) n° 1489/97 de la Comisión, de 29 de julio de 1997, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2847/93 del Consejo en lo que respecta a los sistemas de localización de buques vía satélite (DO L 202 de 30.7.1997).

Desde un punto de vista experimental, los Estados miembros y la Comisión también han asignado fondos para proyectos como el cuaderno diario de pesca electrónico y la teledetección mediante satélite que sirvan de complemento al SLB.

3.4. Contribución financiera comunitaria

Tal como establece la Decisión 95/527/CE del Consejo [12] (en adelante denominada "Decisión"), el segundo programa quinquenal de contribución financiera comunitaria para los gastos realizados por los Estados miembros para el control pesquero instaura la solidaridad financiera en el ámbito del control pesquero. La contribución financiera comunitaria asciende al 4 % del presupuesto comunitario dedicado a la pesca y al menos al 10 % del gasto total que dedican los Estados miembros al control.

[12] Decisión 95/527/CE del Consejo, de 8 de diciembre de 1995, relativa a la participación financiera de la Comunidad en determinados gastos realizados por los Estados miembros para la aplicación de los regímenes de seguimiento y de control aplicables a la política pesquera común (DO L 301 de 14.12.1995).

Como continuación del primer programa quinquenal, la Decisión proporciona asistencia comunitaria para la adquisición y modernización del material de inspección y control (buques, aeronaves y tecnología moderna para la detección de actividades pesqueras y para el registro, gestión y transmisión de datos sobre esas actividades). Además de ese tipo de financiación se añadió una segunda categoría para medidas específicas destinadas a mejorar la calidad y eficacia del seguimiento de la pesca y las actividades afines (formación de inspectores y programas comunes de inspección en los que participan dos o más Estados miembros, programas específicos de control por iniciativa comunitaria, proyectos piloto de redes electrónicas, etc.). Además, la Decisión puso en práctica el principio [13] de una contribución financiera complementaria que se asignaría a Irlanda para compensar los gastos de control, incluidos los gastos de funcionamiento, realizados para poner en marcha el programa denominado Aguas occidentales.

[13] Véase con más detalle el artículo 7 del Reglamento (CE) nº 685/95 del Consejo, de 27 de marzo de 1995, relativo a la gestión de los esfuerzos pesqueros referentes a determinadas zonas y recursos pesqueros comunitarios (DO L 71 de 31.3.1995).

En total, se han consignado 205 millones de euros (41 millones anuales) en el presupuesto comunitario para estos fines. El índice general de la contribución financiera comunitaria se ha fijado entre el 35% y el 50% de los gastos subvencionables, habiéndose fijado a la vez índices específicos superiores al 50%, principalmente para la incorporación de nuevas tecnologías, como el SLB. Todos los fondos se han comprometido para programas anuales específicos de gasto propuestos por los Estados miembros interesados y aprobados por la Comisión. A finales de 2000 y con arreglo a la ejecución de los programas aprobados por esta última, los Estados miembros solicitaron el pago de aproximadamente el 50% de los fondos comprometidos (anexo II). Por otro lado se determinaron los niveles específicos de la contribución financiera para Irlanda (19,5 millones de euros para inversiones y 11,5 millones para gastos de funcionamiento).

Se pidió a los Estados miembros que presentaran un programa quinquenal nacional en el que se precisaran los objetivos de las medidas de control e inspección propuestas, las medidas operativas previstas y los resultados que se esperaba alcanzar. Se les pidió, además, que presentaran una previsión de los gastos anuales que podrían acogerse a la contribución financiera. El objetivo de esta innovación incluida en el segundo programa quinquenal era obtener información sobre la utilidad de los programas anuales propuestos por los Estados miembros. Ahora bien, estos últimos no facilitaron más información que la exigida estrictamente por la normativa, por lo que su utilidad ha sido muy escasa.

La mayor parte de la contribución financiera comunitaria (152 millones de euros, lo que representa el 73 % del total) se ha dedicado a naves de vigilancia en alta mar y al SLB. Dado que estas inversiones principales han contribuido, en primer lugar, a mejorar la disponibilidad de unos medios de inspección actualizados y, en segundo lugar, a lograr una utilización más precisa de esos medios, el segundo programa quinquenal ha influido en la eficacia de la inspección y vigilancia pesquera potenciando la sinergia. Además, ha facilitado la adopción por el Consejo del principio de aplicación del SLB como instrumento de seguimiento de las mareas pesqueras y, posteriormente, su incorporación progresiva.

El número de proyectos propuesto por los Estados miembros en la categoría de "medidas específicas" (formación y programas comunes de inspección) ha sido decepcionante. La puesta en práctica de esos proyectos propicia el fomento de la cooperación entre las instancias competentes de diversos Estados miembros (véase la sección 3.1.).

4. Sistemas de seguimiento

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4.1. Registro de capturas

Con arreglo al Reglamento de control, las autoridades competentes de cada Estado miembro están obligadas a recibir impresos de los cuadernos diarios de pesca, declaraciones de desembarque y notas de venta, que en los últimos tiempos se han sustituido parcialmente por las declaraciones de recogida, respecto de todos los desembarques que se efectúen en los puertos de ese Estado miembro. A continuación, esa información se pasa a una base de datos informatizada central para obtener las cifras de las capturas nacionales correspondientes a las especies sometidas a TAC y cuotas. Asimismo, los datos obtenidos mediante otras fuentes deben contrastarse con aquellos y comprobarse para garantizar su fiabilidad. Por otro lado, los Estados miembros están obligados a notificar periódicamente a la Comisión la utilización de sus TAC.

El requisito de mantener cuadernos diarios de pesca y presentar declaraciones de desembarque respecto de las capturas de especies sometidas a TAC y cuotas data de 1984 (con la excepción mediterránea). No obstante, en algunos Estados miembros (especialmente Francia, pero también España, Portugal y Finlandia), el índice de entrega de estos documentos todavía no había alcanzado el 100 % en 1999. Además, mientras que algunos Estados miembros han elaborado un marco general de registro de las capturas que funciona satisfactoriamente, ninguno ha conseguido un sistema adecuado para este fin respecto de los buques que faenan más allá de las aguas de pesca comunitarias. La persistente falta de la documentación más elemental sobre este asunto pone en peligro la consecución de un registro fiable de las capturas. No obstante, ni siquiera los sistemas más complejos creados para recuperar todos los cuadernos diarios de pesca pueden garantizar que no haya desembarques ilegales, como lo demuestra el ejemplo británico (véase la descripción nacional en el documento de trabajo anexo).

Desde 1994, los cuadernos diarios de pesca y las declaraciones de desembarque tienen que complementarse mediante notas de venta y documentos de transporte para permitir la posibilidad de comparar sistemáticamente la información registrada por el capitán del buque con la del comprador. En varios Estados miembros (Irlanda, Finlandia, Suecia y el Reino Unido), estos documentos no se utilizaban satisfactoriamente. Este aspecto es especialmente pertinente respecto de las ventas que evitan el sistema de subastas (España, Francia y Portugal). Es necesario realizar más esfuerzos para garantizar el pleno cumplimiento de las modificaciones de estas disposiciones del Reglamento de control, aprobadas en 1998. Si las autoridades pertinentes no reciben notas de venta (o declaraciones de recogida) de todos los desembarques, no hay otras alternativas para la comprobación independiente de los datos de las capturas.

Los procedimientos que utilizan las bases de datos de registro de las capturas para cotejar y comprobar los datos presentan con frecuencia una complejidad innecesaria en algunos Estados miembros, debido, por ejemplo, a que las tareas están divididas entre varias instancias. Asimismo, pueden surgir nuevas complicaciones si la presentación de los datos de la nota de ventas no corresponde a los requisitos establecidos en el Reglamento de control. En la mayoría de los casos, ni siquiera la informatización de los datos del cuaderno diario de pesca y de la nota de ventas se ha realizado de modo que facilite un cotejo automático e informatizado.

El cumplimiento de las obligaciones que tienen los Estados miembros de notificar las capturas a la Comisión se sigue caracterizando por su gran variedad.

4.2. Registro del esfuerzo

Las obligaciones que tienen los Estados miembros de recabar información sobre el esfuerzo pesquero de sus buques pueden dividirse en dos grupos: en primer lugar, las normas comunitarias sobre el esfuerzo pesquero en aguas occidentales (de manera semejante, se ha impuesto la obligación de efectuar un seguimiento en la zona del mar Báltico) y, en segundo lugar, las normas de aplicación nacionales aprobadas para cumplir los requisitos de los programas de orientación plurianuales (POP), que se examinan en la sección 6.

Dentro del programa sobre el esfuerzo pesquero en aguas occidentales, algunos Estados miembros han realizado avances considerables respecto de su aplicación. España, en concreto, ha puesto en marcha y aplica en la actualidad un sistema amplio y fiable de seguimiento y control de los buques que faenan en esas pesquerías, en particular de los que componen la denominada lista de 300 buques. Otros Estados miembros tienen margen de maniobra para conseguir mejoras: los sistemas de seguimiento francés e irlandés utilizados para estos fines no han proporcionado resultados comprobables hasta 1999.

Los resultados de las actuaciones de seguimiento en la zona del mar Báltico efectuadas por los Estados miembros pertinentes no pueden considerarse satisfactorias en general. Si bien hay diferencias entre los objetivos perseguidos, las medidas adoptadas por algunos Estados miembros costeros de esta zona no han establecido hasta hace poco las condiciones para la recogida de información necesaria para estos fines.

Los métodos utilizados en los Estados miembros para recoger la información necesaria sobre su esfuerzo pesquero varían: algunos obtienen los datos de los impresos de los cuadernos diarios de pesca, otros utilizan comunicaciones sobre el esfuerzo (especialmente en aguas occidentales) y en ocasiones las fuentes no resultan claras. Al igual que con el registro de las capturas, estos datos se almacenan en una base de datos informatizada con el fin de obtener cifras de orden nacional y se cotejan con otra información disponible sobre este particular con el fin de comprobar su fiabilidad, y periódicamente se envían a la Comisión. Si bien algunos Estados miembros aplican estos procedimientos de comprobación a sus bases de datos sobre el esfuerzo pesquero, estas prácticas no están aún suficientemente difundidas. Además, algunos Estados miembros no han cumplido en absoluto su obligación de comunicar a la Comisión el esfuerzo pesquero de sus buques o sólo han facilitado esa información de manera ocasional durante el periodo en cuestión.

4.3. SLB

En la primera fase de aplicación del sistema [14], el SLB se aplicaba a todos los buques de pesca comunitarios de más de 20 metros de eslora entre perpendiculares o de 24 metros de eslora total y que pertenecieran al menos a una de las categorías siguientes: buques que faenan en alta mar, excepto el Mediterráneo; buques que faenan en las aguas de terceros países en régimen de reciprocidad, o buques dedicados a la pesca industrial.

[14] Los requisitos comunitarios en relación con el SLB, establecidos en el Reglamento (CE) n° 686/97 del Consejo y en el Reglamento (CE) n° 1489/97 de la Comisión, han entrado en vigor en dos fases de aplicación: la fase I abarca el periodo comprendido entre el 30.6.1998 y el 31.12.1999; el 1 de enero de 2000, la Comunidad entró en la fase II y con ella ha aumentado el número de buques de pesca que están obligados a participar en este sistema.

Los Estados miembros estaban obligados a equipar con un dispositivo de seguimiento por satélite (« caja azul »), como muy tarde el 30 de junio de 1998, a los buques de pesca sometidos obligatoriamente a la primera fase del sistema; a crear, como muy tarde en la fecha antes citada, centros de vigilancia de la pesca, y a garantizar, a partir del 1 de octubre de 1998, el acceso a distancia de la Comisión a su base de datos.

Al final de esta fase, los sistemas de la mayoría de los Estados miembros eran operativos a pesar del retraso que llevaban cuatro de ellos. Irlanda y Francia han recuperado recientemente su retraso, pero los sistemas de Grecia e Italia no son operativos aún. El envío de las listas de posición a los Estados miembros costeros y la puesta de los datos a disposición de los servicios competentes no son aún plenamente operativos.

5. Actividades de inspección y vigilancia

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5.1. Zona y pesquerías comunitarias

El número de inspecciones varía considerablemente de un Estado miembro a otro. Varias autoridades nacionales se centran en la intensidad y, por lo tanto, en la eficacia de las inspecciones más que en el número total de inspecciones. Una gran mayoría de inspecciones se efectúan, sin embargo, de manera periódica. Sólo en un número reducido de Estados miembros se realizan las inspecciones según una estrategia general de carácter selectivo.

La eficacia de las actividades de control de la pesca está claramente vinculada al hecho de que los pescadores obtengan un beneficio ilegal en caso de que no existan aquellas. Si los Estados miembros consiguen crear un sistema de control que funcione bien y tenga debidamente en cuenta las probabilidades de que se produzcan incumplimientos, los pescadores no tendrán motivos para correr riesgos. Anteriormente se ha hecho mención a este tipo de situaciones. Por otro lado, si las probabilidades de que haya una inspección son bajas, los beneficios económicos que pueden conseguirse de manera fraudulenta son elevados y el nivel de sanciones previsto es bajo, no puede garantizarse una observancia suficiente.

La normativa comunitaria sobre inspección y vigilancia exige que se realicen actividades de inspección después de la primera venta. El número de inspecciones de este tipo no ha alcanzado aún un nivel satisfactorio. Respecto a los desembarques y la comercialización posterior, se han observado mejoras especialmente por los motivos que se ofrecen en la sección 3.1.

La vigilancia aérea de las zonas costeras ha alcanzado una intensidad bastante elevada, no pudiendo garantizarse suficientemente la disponibilidad de buques y aeronaves de vigilancia, suministrados a menudo por organismos que asumen numerosas competencias, con vistas al control de la pesca. En alta mar y en zonas remotas, en las que la vigilancia en general se efectúa principalmente por objetivos pesqueros, la existencia de medios marinos y aéreos capaces de realizar este tipo de tareas presenta sus restricciones. El SLB ofrece la posibilidad de lograr en estas zonas un nivel suficiente de inspección y vigilancia.

Debido al carácter transfronterizo de las actividades pesqueras, toda circunstancia que plantee dudas a los inspectores en el mar debería ser comprobada en el momento del desembarque por otros inspectores, quizá de otro Estado miembro, y durante la primera venta, quizás, asimismo, por inspectores de otro Estado miembro. Convendría que se informara de los resultados a los inspectores del Estado del pabellón. Las campañas comunes de vigilancia efectuadas por varios Estados miembros con frecuencia han sorprendido totalmente a los pescadores, ya que no contaban con que se realizara este tipo de actividades coordinadas. La coordinación de ese tipo de actividades llevadas a cabo por varias instancias nacionales exige con frecuencia un gran esfuerzo; conseguir que los Estados miembros realicen lo mismo a escala internacional ha demostrado ser una tarea más difícil aún. El número de ejemplos de este tipo sigue siendo limitado.

En algunos Estados miembros, el número de inspecciones alcanza niveles elevados, si bien el de infracciones observadas sigue siendo bajo. En varias ocasiones, sin embargo, los inspectores de la Comisión han observado una proporción totalmente diferente entre casos inspeccionados e infracciones observadas en estos Estados miembros. Además, cuando los inspectores de la Comisión han acompañado a los buques de vigilancia de algunos Estados miembros, las actuaciones de vigilancia carecían a veces de una estrategia claramente definida: como consecuencia de este déficit, el control se ha ejercido en zonas o periodos en los que la pesquería en cuestión habitualmente no se realizaba o en los que las infracciones, en general, no podían observarse. De disponerse de una estrategia de control general, los resultados expresados en número de infracciones podrían también resultar modestos, pero esa situación debería interpretarse como un reflejo del mayor nivel de cumplimiento fiable y comprobable.

Dejando aparte la existencia de medios y la formación de los funcionarios, a que se refiere la sección 3.1., se ha observado que hay otros factores que afectan a la eficacia de las inspecciones realizadas. Es posible que las competencias de control de los funcionarios de que se trate se hayan definido legalmente con excesivo rigor o de modo que estén abiertas a todo tipo de interpretaciones. Las competencias de diversas instancias que actúen por separado hacen que las dificultades para lograr una cooperación fluida se multipliquen. º Las consecuencias de todo ello pueden resumirse en la falta de una estructura de control eficaz, al menos en lo tocante a los resultados; un ejemplo de lo anterior puede verse en Francia, país en el que constantemente se desembarcan y comercializan ejemplares de merluza de talla inferior a la legal.

Tras presentar de manera sucinta los ejemplos anteriores, en este contexto, la Comisión tiene que mencionar las considerables mejoras que ha experimentado la eficacia de las inspecciones. De hecho, la inspección y vigilancia en diversas zonas de pesca y en muchos puertos puede considerarse muy satisfactoria.

5.2. Más allá de las aguas comunitarias

De acuerdo con el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento de control, los Estados miembros y la Comunidad tienen que cumplir con las obligaciones sobre seguimiento, inspección y vigilancia que se establecen en los artículos 17 y 18 del citado Reglamento, con disposiciones específicas aprobadas en el marco de las organizaciones regionales de pesca y con acuerdos pesqueros celebrados entre la Comunidad y diversos países terceros.

Cuando los buques pesqueros comunitarios faenan en aguas de países terceros, la Comunidad, en tanto que parte del pabellón, debería cooperar con el Estado costero de que se trate para lograr una observancia adecuada de las normas aplicables, por ejemplo, realizando controles de los desembarques o enviando información obtenida mediante el SLB al Estado costero. Cuando los buques faenan en aguas internacionales, el Estado del pabellón tiene que garantizar unos niveles suficientes de seguimiento, inspección y vigilancia de sus actividades. En tales casos, los respectivos Estados del pabellón tienen que cooperar con los demás países pertinentes, incluidos los Estados costeros, para garantizar la conservación de los recursos marinos vivos afectados. En la práctica, aparte de situaciones como la de la NAFO o Marruecos, los Estados miembros del pabellón sólo han concedido a estos asuntos una prioridad baja.

En el marco de las organizaciones regionales de pesca pertinentes, la Comunidad se compromete a ejercer el control de acuerdo con regímenes concertados con estas organizaciones (por ejemplo, NAFO, NEAFC y CCAMLR). La Comunidad fomenta activamente la aprobación de regímenes de control por parte de otras organizaciones regionales.

En la NAFO, la Comunidad ha contribuido a la puesta en marcha y la aplicación de un régimen de control eficaz, que representa un logro importante en comparación con el pasado. Las tareas de la Comisión se limitan a la inspección y vigilancia en la zona de regulación (inspectores en buques de vigilancia de la UE y un programa que incluye observadores), mientras que los Estados miembros tienen que hacerse cargo de las inspecciones de los desembarques y del seguimiento de las infracciones. No obstante, este marco tiene también sus inconvenientes: las inspecciones de los desembarques en los Estados miembros requieren con frecuencia la presencia de inspectores nacionales y de la Comisión, y en el seguimiento inmediato de las infracciones observadas y en la imposición de sanciones intervienen varias instancias. A la Comisión no se le han asignado competencias ni para garantizar la suficiente eficacia por parte de cada una de las instancias en cuestión, lo que simplificaría el cumplimiento de las obligaciones internacionales de la Comunidad en todo el territorio comunitario, ni para mantener un equilibrio en lo tocante a costes y beneficios.

Dejando aparte el Mediterráneo, donde no se ha generalizado la implantación de zonas de pesca más allá de las aguas territoriales, y la pesquería con redes de deriva del Atlántico, los Estados miembros no han sometido sus buques a inspección y vigilancia en aguas internacionales fuera de las zonas de regulación de la NAFO y, más recientemente, de la NEAFC. El seguimiento e inspección sistemáticos de los desembarques en los Estados miembros procedentes de aguas internacionales y de terceros países sólo se han aplicado en el caso de algunas obligaciones específicas que tienen su origen en los compromisos internacionales de la Comunidad, en concreto la NAFO y los acuerdos con Marruecos y Mauritania.

6. Control de las flotas

>SITIO PARA UN CUADRO>

En el marco de la política estructural se han incorporado varias medidas para alcanzar un equilibrio entre la capacidad de la flota y las oportunidades de pesca disponibles y accesibles. La información sobre las flotas pesqueras se recoge en el registro de la flota, que contiene datos históricos y actualizados sobre cada buque pesquero desde la fecha de su construcción o importación en la Comunidad.

Posteriormente, la Comisión ha adoptado POP para todos los Estados miembros y ha determinado así, para cada uno de ellos, los objetivos totales respecto a la reducción de la capacidad de la flota. Estos objetivos, adoptados para cada segmento, se presentan en decisiones de la Comisión. No obstante, la normativa comunitaria no precisa con detalle el modo de alcanzar estos objetivos globales, limitándose a ofrecer normas precisas sobre los procedimientos de control que deben aplicar los Estados miembros.

El registro de la flota es el principal instrumento para el seguimiento de la capacidad de aquella en el marco de los POP. Además, ofrece la infraestructura informatizada necesaria para la gestión de los programas nacionales de licencias de buques, las solicitudes de permisos de pesca especiales y el mantenimiento de las listas exigidas por la normativa comunitaria sobre algunos buques que faenan en aguas occidentales o en el mar Báltico. Según la costumbre, el contenido del registro, principalmente los datos sobre la potencia motriz y el arqueo de los buques, lo proporciona el organismo central nacional de inspección de los buques que se ocupa del registro nacional de buques o de las comprobaciones iniciales de los buques que se incorporan a la flota. En algunos países hay varios organismos de este tipo.

Para regular el tamaño de la flota pesquera, los Estados miembros han implantado programas de concesión de licencias, constituyendo el otorgamiento de una licencia el requisito previo para poder utilizar un buque de pesca. De acuerdo con tales medidas, los interesados tienen que obtener una licencia antes de poder comenzar a explotar los recursos marinos vivos. Estos programas de concesión de licencias deberían permitir a los Estados miembros ejercer un control eficaz del número de buques pesqueros de su flota. No obstante, con estas medidas nacionales no se ha logrado en general un control eficaz de la capacidad real de las flotas, ya que aquellas no han sido lo suficientemente ambiciosas como para que la política estructural alcance los objetivos de reducción de la flota determinados a escala comunitaria. Esta situación ha hecho que aumenten las diferencias entre la capacidad real de la flota pesquera de los Estados miembros y sus oportunidades de pesca disponibles y accesibles.

A la mayoría de las instancias de inspección pesquera se le ha confiado, al menos parcialmente, el seguimiento y control de las características de los buques registrados (artículos 24 a 26 del Reglamento de control). En la práctica, este tipo de controles (efectuados por las administraciones nacionales de pesca y otras instancias competentes) se ha limitado casi exclusivamente a la comprobación de la documentación de los buques.

Los datos registrados sobre el arqueo de los buques pesqueros se basan en gran medida en nuevas mediciones de los buques (o en cálculos correspondientes) de acuerdo con el convenio de Londres (ICT). Las mediciones las realizan las instancias, organismos reconocidos oficialmente o particulares (ingenieros navales) que certifican los resultados. La fiabilidad de estas cifras ha alcanzado en general un nivel suficiente, aunque no en todos los Estados miembros.

Por otro lado, la potencia motriz registrada de la flota en general no puede considerarse totalmente fiable. Últimamente, algunos Estados miembros han procurado normalizar o rectificar sus datos sobre este particular. Algunos de ellos han intentado controlar sus buques mediante comprobaciones físicas de la potencia motriz real utilizada; esta iniciativa se ha llevado a cabo casi exclusivamente en la zona de protección de peces planos ("Plaice Box"). El empleo de motores de potencia reducida y de la tecnología sobre motores más moderna no hace sino complicar más las cosas. Si, como sucede en la mayoría de los Estados miembros, los motores de potencia reducida no se comprueban individual y físicamente durante su instalación, no hay garantías acerca de la fiabilidad de las cifras sobre la potencia inicial certificada por los fabricantes. Además, no se han aplicado medidas complementarias para el seguimiento y control de la continuidad de la potencia motriz inicial durante la vida de los buques.

La prioridad atribuida por algunos Estados miembros a la comprobación de la información sobre la potencia motriz es baja. Por ejemplo, ningún Estado miembro ha explorado oportunidades tales como utilizar, a efectos de control, la información sobre el combustible libre de impuestos que se suministra a los buques pesqueros. Este sería un método relativamente sencillo para analizar globalmente la posibilidad de discrepancias entre potencia motriz declarada y real, ya que el consumo de combustible es un indicador de la potencia utilizada realmente.

Incluso en ocasiones en que el examen visual de la foto de un buque, junto con datos sobre su eslora o dimensiones y sobre el método de pesca, ha suscitado dudas sobre la fiabilidad de las cifras de la potencia motriz registrada, las autoridades nacionales han facilitado a la Comisión, a petición de ésta, explicaciones basadas únicamente en los documentos suministrados por los fabricantes del motor, sin que se hayan realizado controles físicos en tales casos y sin que la Comisión haya sido informada posteriormente acerca de otras medidas que puedan haberse adoptado.

De conformidad con la legislación nacional, a los buques de pesca existentes no se les prohíbe en general que modifiquen los segmentos del POP: en algunos de estos sistemas, esta práctica no requiere ni siquiera que se expida una nueva licencia a esos buques. En tales circunstancias, los Estados miembros de que se trate no controlan, en la práctica, la constancia de la segmentación de los POP. Además, en varios Estados miembros, el seguimiento de los segmentos sólo se efectúa a posteriori, basándose en las actividades realizadas por los buques pesqueros en el transcurso del año anterior o un periodo más corto.

Algunos Estados miembros que deben cumplir las obligaciones establecidas en el marco del POP IV reduciendo el esfuerzo pesquero en algunos de los segmentos de su flota también han logrado avances en este sector. Algunos de ellos gestionan las actividades de sus flotas pesqueras expidiendo permisos de pesca especiales por los que se autoriza a los buques de que se trate a realizar determinadas pesquerías o aplicando condiciones semejantes a las licencias de los buques. No obstante, algunos Estados miembros, concretamente Francia y Suecia, siguen sin controlar la información conjunta de los segmentos en cuestión, si bien este retraso puede deberse en parte a los problemas de carácter más general que se han planteado durante la aplicación del POP IV.

7. Aplicación de las sanciones

>SITIO PARA UN CUADRO>

De conformidad con el artículo 31 del Reglamento de control, los Estados miembros deben garantizar que se toman las medidas apropiadas para sancionar a quienes incumplan la política pesquera común. Aunque los Estados miembros tienen libertad para escoger procedimientos que se ajusten a sus legislaciones nacionales, las diligencias instruidas deben privar, a quienes cometan infracciones, de los beneficios económicos que se deriven de éstas o producir resultados proporcionales que desaconsejen la comisión de nuevas infracciones del mismo tipo. Las opciones adoptadas por los Estados miembros se enumeran en la sección 2.3.; los requisitos establecidos en el artículo 31 del Reglamento de control respecto del tipo y nivel de las sanciones que hay que aplicar se centran en la eficacia de éstas para disuadir del incumplimiento de la normativa y para confiscar plenamente los beneficios conseguidos mediante la infracción.

Dentro de los procedimientos de sanción actuales, parece que hay con frecuencia umbrales arbitrarios entre las diferentes instancias que se ocupan de las infracciones pesqueras: no todas las infracciones observadas se presentan ante las instancias (administrativas o judiciales) competentes. En primer lugar, se ha observado que los inspectores nacionales no notifican ni elevan todas las infracciones que descubren, ni las constatan en aquellos sistemas en que sería adecuado. En caso de que intervengan organismos intermedios, como, por ejemplo, las fuerzas de policía, no siempre presentan a los órganos acusadores todos los casos de los que tienen conocimiento. En tercer lugar, incluso los acusadores suelen mostrar menos interés por las infracciones relacionadas con la pesca que por los delitos habituales, por lo que es más fácil que no acaben ante los tribunales. Estas características se han observado sin excepción en todos los Estados miembros, independientemente de la naturaleza de sus sistemas de sanción, si bien a veces se acentúan en los de carácter penal. º También parece que hay discrepancias entre las amonestaciones aplicadas por la administración pesquera y las sanciones impuestas por la jurisdicción penal en muchos Estados miembros: el número de amonestaciones es en general abrumador en comparación con el de sanciones. Además, se han observado situaciones de infracciones repetidas en las que las amonestaciones aplicadas una vez y otra no parece que hayan ejercido ningún efecto disuasorio, si bien, aparentemente, las autoridades nacionales han considerado que recurrir a los tribunales era una vía demasiado dura.

Los Estados miembros que cuentan con un sistema de sanción administrativo parece que alcanzan, por término medio, unos resultados más proporcionados a las infracciones cometidas, y lo que es más importante, la repercusión de las sanciones aplicadas y su efecto disuasivo entre los pescadores parece que se percibe con más intensidad cuando la amenaza de que se imponga una sanción inmediata y suficiente es real. En los sistemas administrativos, no se necesitan umbrales entre autoridades ni discrepancias entre los niveles de las sanciones. La imposición inicial de sanciones la pueden ejercer fácilmente y de manera razonable las instancias competentes, que conocen plenamente la situación total. En estos procedimientos, puede contribuirse asimismo a la transparencia y la compatibilidad de las sanciones con las normas comunes ofreciendo directrices a las diferentes instancias administrativas que se ocupan de estos asuntos.

Tal como se menciona en la sección 2.1., ya hay acuerdos bilaterales y multilaterales entre Estados miembros que incluyen disposiciones sobre asistencia y cooperación judicial. Este tipo de acuerdos no se ha examinado detenidamente en este informe. Hay que mencionar asimismo que, desde hace poco, la Unión Europea cuenta con competencias más amplias en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal (título VI del Tratado de la Unión Europea).

Ahora bien, no parece que los Estados miembros utilicen continuamente este tipo de estrategias, como sucede en las organizaciones regionales de pesca, acerca del intercambio mutuo de información sobre observancia y datos probatorios. La compatibilidad de las normas nacionales que rigen la pertinencia y admisibilidad de las pruebas en cada Estado miembro ha planteado nuevos problemas incluso en sistemas jurídicos muy próximos entre sí.

Los resultados alcanzados hasta ahora en el ámbito de la cooperación judicial entre Estados miembros acerca de las infracciones pesqueras parecen escasos en comparación con lo que se necesita para lograr un cumplimiento transfronterizo satisfactorio de la normativa comunitaria. Queda mucho por hacer al respecto, sobre todo en cuanto a las infracciones vinculadas con actividades pesqueras transfronterizas.

En la actualidad, la Comisión carece de datos globales pormenorizados sobre el tipo y nivel de las sanciones aplicadas realmente a las diferentes infracciones pesqueras en los Estados miembros. Esta situación deberá mejorar cuando estos últimos comiencen a notificar a la Comisión las infracciones graves y a facilitarle información sobre las sanciones que apliquen, tal como se precisa en el Reglamento (CE) n° 1447/1999 del Consejo [15] y en el Reglamento (CE) n° 2740/1999 de la Comisión [16].

[15] Reglamento (CE) n° 1447/1999 del Consejo, de 24 de junio de 1999, por el que se establece una lista de tipos de conductas que infringen gravemente las normas de la política pesquera común (DO L 167 de 2.7.1999).

[16] Reglamento (CE) nº 2740/1999 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1999, que fija las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 1447/1999 del Consejo, por el que se establece una lista de tipos de conductas que infringen gravemente las normas de la política pesquera común (DO L 328 de 22.12.1999).

No obstante, basándose en la información obtenida hasta ahora, puede llegarse a la conclusión de que los niveles de las sanciones (especialmente penales) aplicadas se han mantenido con frecuencia muy por debajo de las exigencias disuasorias. Además, la necesidad de restringir las confiscaciones (generalmente penales a diferencia de las administrativas) a las ganancias de la marea pesquera en la que se haya sorprendido en flagrante al transgresor, y a los artes ilegales utilizados en ese momento, no constituye un incentivo de peso que anime a los pescadores al pleno cumplimiento de la normativa; esta situación se combina con frecuencia con una escasa probabilidad de ser inspeccionado. Las sanciones que causan un mayor efecto en los pescadores, como, por ejemplo, la retirada o la suspensión de la licencia, no se han aplicado nunca en los sistemas de tribunal penal de algunos Estados miembros y parece que han sido muy raras asimismo en otros procedimientos penales.

En resumen, la Comisión no se encuentra actualmente en condiciones de garantizar que los sistemas nacionales de sanción vigentes funcionan de manera equitativa en todos los Estados miembros ni que, ni siquiera en cada Estado miembro, las infracciones observadas se vayan a tratar y sancionar equitativamente. Asimismo, las sanciones pueden incluso variar considerablemente dependiendo de que tengan que imponerse a pescadores nacionales (por no hablar de los pescadores locales) o procedentes de los Estados miembros vecinos. En las circunstancias actuales, el objetivo de alcanzar un nivel armonizado de sanciones en toda la Comunidad parece, pues, bastante lejano. Estas características y el insuficiente efecto disuasivo de estos sistemas plantean dificultades extras al seguimiento, inspección y vigilancia de las actividades pesqueras y comprometen, de este modo, la eficacia del control pesquero, que es la piedra angular para lograr el pleno cumplimiento de la política pesquera común.

8. Examen de la aplicación de la política pesquera común

>SITIO PARA UN CUADRO>

8.1. Política de conservación

La mortalidad por pesca puede regularse de varias formas, como, por ejemplo, restringiendo las capturas (TAC y cuotas) o el esfuerzo (limitación de días en el mar y vedas periódicas) o ambos. El modelo de explotación se regula principalmente mediante medidas técnicas (dimensiones de mallas, tallas mínimas de los peces, vedas o zonas restringidas). Los sistemas de control se implantan para garantizar que las actividades pesqueras cumplen las medidas de conservación.

8.1.1. Restricciones cuantitativas de las capturas

El número de rebasamientos oficiales de las cuotas y el nivel en que se han superado los volúmenes permitidos han disminuido a lo largo de los años, debido asimismo a la flexibilidad interanual que se ha introducido en las normas comunitarias sobre cuotas anuales. Los métodos de gestión de la pesca utilizados por los Estados miembros varían considerablemente (cuotas de los buques, cantidades máximas desembarcadas semanalmente, vedas temporales, etc.). No obstante, en un número reducido de casos, la mejora de la gestión de las cuotas puede que sólo se haya producido sobre el papel, mientras que los desembarcos ilegales que se siguen tolerando son numerosos.

En la zona del mar Báltico ha mejorado considerablemente la fiabilidad de las cifras oficiales de capturas de bacalao, aun cuando los controles de los desembarques en esta zona no han sido en general suficientemente eficaces. En el periodo de 1992-1994, el nivel de los TAC no dio lugar a que entrara en la pesquería una nueva cohorte de grandes proporciones. Los índices de capturas, que aumentaron, no se ajustaron a los TAC y las cuotas, por lo que es posible que las capturas desembarcadas ilegalmente hayan superado a las capturas declaradas. Los TAC y las cuotas de arenque y espadín se fijaron, para varios años, a unos niveles que no entrañaban ningún riesgo real de sobrepesca.

En la región 2, los controles de los desembarques se han incrementado considerablemente en varios Estados miembros. De ahí que la calidad de las cifras oficiales de capturas haya mejorado. Esta información sobre los desembarques de la mayoría de las especies pelágicas pequeñas y de algunas especies demersales se considera precisa. No obstante, los desembarques de capturas sin registrar (pescado ilegal) siguen siendo un problema grave, sobre todo en el caso de los peces redondeados. La notificación falsa o inexacta por zonas sigue siendo considerable respecto de la mayoría de las poblaciones de esta región.

En la región 3, la infranotificación y la notificación falsa o inexacta de capturas tiene menor importancia que en la región 2, aun cuando los controles de los desembarques en esta zona en general no han sido suficientemente eficaces. Los TAC de esta región se fijan a un nivel que no son realmente apremiantes, por lo que hay menos motivos para realizar notificaciones falsas o inexactas de las capturas. Los problemas que se presentan de modo persistente en algunas pesquerías específicas (boquerón y población sur de merluza europea) se han solucionado mediante el intercambio de cuotas. Por otro lado, los sistemas de seguimiento de las actividades pesqueras en la región 3 son insuficientes.

En la zona del mar Mediterráneo se están implantando sistemas de seguimiento de las capturas. Sólo la población de atún rojo se somete a TAC y cuota. Aunque los Estados miembros han aplicado medidas específicas para el seguimiento de las capturas de esta especie, todavía no resultan plenamente eficaces.

La calidad de los datos de las capturas de los buques que faenan en el Atlántico Norte, más allá de las aguas de pesca comunitarias, ha mejorado considerablemente. Las cifras oficiales de capturas corresponden a las cantidades desembarcadas. No obstante, la Comisión no está en condiciones de evaluar la exactitud de las capturas registradas en otras pesquerías internacionales.

Además de los aspectos relativos a determinadas zonas o pesquerías, también se han planteado dificultades con las dimensiones horizontales. En primer lugar, en varios Estados miembros se mantiene un desequilibrio entre las oportunidades de desembarque de que pueden disponer localmente los pescadores y los medios asignados para el control de esos desembarques. Las desventajas a que da lugar esta falta de proporciones se han acentuado gravemente debido a la situación crónica de capacidad excesiva de la flota, cuando se compara con las posibilidades de pesca de que pueden disponer las flotas técnicamente más avanzadas.

8.1.2. Aplicación del régimen del esfuerzo pesquero

Sólo unos pocos Estados miembros han creado instrumentos de gestión para restringir el esfuerzo pesquero de sus buques. Menos aún son los que han logrado realizar esta tarea con éxito. No obstante, algunos de los regímenes que se aplican en la actualidad han demostrado que sirven para obtener unos resultados aceptables tanto sobre información actualizada como sobre obstáculos reales para que los buques en cuestión invaliden sus límites de esfuerzo.

8.1.3. Aplicación de medidas técnicas

En general, las zonas de veda y las restricciones de zona se respetan bien. La aplicación de dimensiones mínimas de mallas y de tallas mínimas de peces es satisfactoria en la zona del mar Báltico y en la región 2. No obstante, en algunas pesquerías, el cumplimiento de estas medidas sigue siendo un problema. La utilización de dispositivos que obstruyen la abertura de la malla, como los copos ilegales, persiste de manera palpable en la pesquería del lenguado; en otras pesquerías se utilizan dimensiones de malla ilegales (por ejemplo, mallas de dimensiones autorizadas para una pesquería se utilizan durante la misma marea en otras pesquerías que requieren dimensiones mayores). La norma de la red única, que la Comisión ha propuesto en varias ocasiones, resolvería en buena medida las dificultades que se les plantean a las instancias de control.

En la región 3 y en la zona del Mediterráneo, la situación es menos satisfactoria. La gran demanda de pescado pequeño existente en estas regiones es un incentivo para el uso de artes ilegales y el desembarque de ejemplares de talla inferior a la legal. Los esfuerzos realizados por los Estados miembros afectados no han servido para erradicar este tipo de comportamiento pesquero. La longitud máxima de las redes de deriva que se autoriza a utilizar en la zona del Mediterráneo sigue siendo un problema.

8.2. Política estructural

Gracias a las medidas adoptadas por los Estados miembros y descritas en la sección 6 se ha conseguido, en la mayoría de los casos, establecer regímenes operativos de entradas y salidas, de acuerdo con los cuales las nuevas incorporaciones tienen que registrarse y ser objeto de una licencia para que se les permita realizar actividades pesqueras. No obstante, los sistemas que se han puesto en marcha con este fin no se pueden utilizar para lograr una reducción forzosa de la capacidad de la flota. Ningún Estado miembro ha adoptado normas nacionales que permita a las autoridades obligar a retirar buques de la flota pesquera sin derecho a una sustitución (al menos casi) total en lo tocante a la capacidad existente.

En estas circunstancias, parece que los Estados miembros carecen de medios eficaces para conseguir la reducción de las capacidades que se precisan en el marco de los POP, que aún sigue parcialmente sin alcanzarse. Este dilema afecta a la fiabilidad de los datos sobre la capacidad registrada, principalmente en los Estados miembros que han implantado sistemas nacionales que convierten los objetivos globales de los POP en restricciones que se aplican a buques concretos. Las medidas nacionales de control relacionadas con este asunto no se han ajustado o centrado lo suficiente para garantizar la fiabilidad de la información del registro de la flota sobre la capacidad de ésta y especialmente la potencia motriz. No siempre se puede garantizar la constancia de la segmentación de los POP existente.

En la práctica, no se ha logrado en general alcanzar el equilibrio entre la capacidad de la flota y las oportunidades de pesca. Además, los Estados miembros han decidido regular el acceso a las aguas y los recursos sólo en un número limitados de casos. De ahí que, en la mayoría de las pesquerías, la situación se pueda resumir con la frase: "demasiados buques para tan pocos peces"; la ecuación de la diferencia es un indicador de las cargas que representan el seguimiento, la inspección y la vigilancia.

9. Conclusiones

El Reglamento de control, tal como se ha modificado, ofrece un marco legal completo de control que abarca toda la cadena del pescado y los productos de la pesca, desde la red hasta el plato del consumidor. Este marco abarca todas las actividades pesqueras realizadas en el territorio de la Comunidad y en las aguas de pesca comunitarias, así como todas las actividades de los buques pesqueros comunitarios efectuadas más allá de estas aguas. Esta cobertura incluye desde la conservación y gestión de las poblaciones de peces hasta medidas sobre la organización común del mercado de los productos de la pesca, y atañe no sólo a las obligaciones de los capitanes y armadores de los buques pesqueros, sino también a la responsabilidad de los compradores y transformadores de pescado y de los agentes económicos que intervengan posteriormente.

De conformidad con los principios comunitarios, el control de la aplicación de la normativa comunitaria compete ante todo a los Estados miembros. De hecho, varios Estados miembros han puesto en marcha sistemas nacionales de control eficaces basándose en la normativa comunitaria mencionada anteriormente. La contribución financiera destinada a paliar los gastos realizados por los Estados miembros para la ejecución del control ha facilitado la asignación de medios suficientes de control y la implantación del SLB.

Actualmente, el éxito del control de la pesca se halla fragmentado: numerosas actividades pesqueras están sometidas a un control eficaz y otras no lo están en absoluto o sólo de forma insuficiente. En varias pesquerías, la eficacia global del control es la del eslabón más débil de la cadena.

La aplicación satisfactoria de la política pesquera común compete por completo a la Comunidad, que no sólo debe cumplir con sus obligaciones internacionales, sino que además debe alcanzar sus objetivos en el ámbito de la protección y conservación de los recursos marinos vivos y garantizar la protección de sus flotas contra la pesca ilegal, no declarada y no regulada que practican otras flotas.

Respecto a seguir aumentando los logros conseguidos en los últimos años, la plena aplicación de las modificaciones de los reglamentos comunitarios efectuadas recientemente contribuirá en mayor medida a conseguir el pleno cumplimiento de la política pesquera común. Además, diversos problemas enumerados en el presente informe pueden resolverse con medidas adoptadas en los Estados miembros, como, por ejemplo, la creación de un sistema general de control, el reajuste de los mandatos, la mejora de la organización y la formación, la adopción de estrategias racionales de inspección y la implantación de procedimientos de sanción eficaces y disuasivos.

Ahora bien, no todos los problemas se resolverán de este modo. En caso de que algún Estado miembro no alcance un nivel de control satisfactorio en el futuro, el marco comunitario de control actual no bastará para solucionar el problema ya que no es suficientemente coercitivo con las instancias que no cumplan las normas comunitarias. De hecho, el marco comunitario no puede obligar a cumplir la política pesquera común aun cuando la propia Comunidad tenga obligaciones internacionales. Por otro lado, la cooperación y coordinación entre todas las instancias que intervienen en las tareas de seguimiento, inspección y vigilancia de la pesca seguirán siendo una carga considerable dentro del sistema comunitario de control. Es evidente que estos problemas deben solucionarse a escala comunitaria.

Dado que el presente informe se incluirá en el debate sobre el examen de la política pesquera común, que se inició mediante la presentación del Libro Verde de la Comisión "El futuro de la política pesquera común", la Comisión emitirá sus conclusiones definitivas sobre las perspectivas futuras del sistema comunitario de control de la pesca una vez que haya concluido el debate público sobre estos asuntos. En ese momento, la Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo una comunicación sobre las futuras orientaciones en el ámbito del seguimiento, el control y la observancia de la normativa pesquera.

ANEXO I

LISTA DE MODIFICACIONES DEL REGLAMENTO DE CONTROL

Reglamento (CE) nº 2870/95 del Consejo, de 8 de diciembre de 1995 (DO L 301 de 14.12.1995),

Reglamento (CE) nº 2489/96 del Consejo, de 20 de diciembre de 1996 (DO L 338 de 28.12.1996),

Reglamento (CE) nº 686/97 del Consejo, de 14 de abril de 1997 (DO L 102 de 19.4.1997),

Reglamento (CE) nº 2205/97 del Consejo, de 30 de octubre de 1997 (DO L 304 de 7.11.1997),

Reglamento (CE) nº 2635/97 del Consejo, de 18 de diciembre de 1997 (DO L 356 de 31.12.1997) y

Reglamento (CE) nº 2846/98 del Consejo, de 17 de diciembre de 1998 (DO L 358 de 31.12.1998).

LISTA DE COMUNICACIONES PRESENTADAS

Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el control de la aplicación de la política pesquera común (SEC(92) 394 final de 6.3.1992).

Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la participación financiera de la Comunidad en determinados gastos realizados por los Estados miembros para la aplicación del régimen de control aplicable a la política pesquera común (COM(95)243 final de 9.6.1995).

Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la creación de un sistema de localización de buques vía satélite para los buques pesqueros comunitarios (COM(96)232 final de 28.5.1996).

Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el control de las medidas comunitarias de conservación y gestión aplicables a los buques pesqueros de terceros países (COM(96)493 final de 22.10.1996).

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Evolución del control de la política pesquera común (COM (1998) 92 final de 19.2.1998).

* * * * *

Documento de trabajo de la Comisión para una mejor aplicación de la política pesquera común (SEC(1998) 949 final de 5.6.1998).

LISTA DE INFORMES SOBRE LAS REDES DE DERIVA

- Informe de los servicios de la Comisión sobre el cumplimiento de la normativa comunitaria relativa a la utilización de las redes de deriva en 1994: SEC(94) 2003 de 25.11.1994.

- Informe sobre el cumplimiento de la normativa comunitaria relativa a la utilización de las redes de deriva en el Atlántico Nororiental y el Mediterráneo.

* en 1995 : SEC(95) 2259 de 14.12.1995;

* en 1996 : SEC(97) 937 de13.5.1997;

* en 1997 : SEC(98) 477 de 17.3.1998.

- Informe sobre el cumplimiento, en 1998 y 1999, de la normativa comunitaria relativa a la utilización de las redes de deriva para la pesca de especies altamente migratorias en el Atlántico Nororiental y el Mediterráneo. (24.5.2000).

ANEXO II

Contribución financiera comunitaria anual para paliar el gasto realizado por los Estados miembros para el control de la pesca y porcentaje realmente utilizado a finales de 2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Los importes siguientes (en millones de euros) de la contribución financiera se han comprometido para las subcategorías existentes:

* buques y aeronaves de vigilancia 154 (74 %)

- costeros 21

- alta mar 133

* nueva tecnología 40 (19 %)

- ordenadores 17

- redes 4

- SLB 19

* medidas específicas y varios 15 (7 %)

- formación 2

- varios 13

Importe total de la contribución financiera 209 (100%)