C 80/120 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre las «Orientaciones generales de política
económica 2003-2005»
(2004/C 80/30)
El 15 de mayo de 2003, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento Interno, el
Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa adicional sobre las«Orientaciones generales de política económica 2003-2005».
La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de
preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de noviembre de 2003 (ponente:
Sr. Delapina).
En su 404
oPleno de los días 10 y 11 de diciembre de 2003 (sesión del 11 de diciembre), el Comité
Económico y Social Europeo ha aprobado por 50 votos a favor, 5 en contra y 2 abstenciones el presenteDictamen.
1. Resumen
1.1. El presente Dictamen completa los trabajos realizados
hasta la fecha y se apoya en particular en el Dictamen delCESE, aprobado el 26 de marzo de 2003, sobre el tema
«Orientaciones generales de política económica 2003», elabo-
rado por el Comité en respuesta a la «Comunicación de laComisión sobre la aplicación de las orientaciones generales de
política económica de 2002».
1.1.1. El Comité distinguía en dicho Dictamen entre tres
clases de propuestas: (i) Fijar mejor los objetivos de las OGPE,
(ii) Aplicar mejor las OGPE, y (iii) Definir mejor las OGPE.
1.1.2. Con arreglo a los temas elegidos en ese momento, la
cuestión relativa a «Aplicar mejor las OGPE» fue objeto de
particular atención. Por tanto, en el presente Dictamen no se
examina de nuevo con detenimiento dicho aspecto.
1.1.3. Por otra parte, en el mencionado Dictamen se
estimó también con carácter crítico que la política general
macroeconómica era insuficiente. Se exponía, por ejemplo,
que «[a] diferencia de otras zonas del mundo, la Unión Europeano dispone de una política macroeconómica suficientemente
afirmada para estimular su potencial de crecimiento, lo que le
daría una mayor capacidad para hacer frente al debilitamientocoyuntural, reanimar la confianza y sostener la demanda
interna».
1.1.4. Por consiguiente, en el presente Dictamen se exami-
narán ante todo las consideraciones y propuestas del CESErelativas a la orientación general de la política macroeconó-
mica. Esta fijación de prioridades no significa en modo alguno
que se subestime la importancia de las medidas de políticaestructural o de la aplicación al nivel nacional.
1.2. La economía europea ha estado marcada en los tres
últimos años por un crecimiento muy bajo, y las perspectivasde una recuperación rápida, vigorosa y duradera son malasdebido a la falta de una demanda interna efectiva. Es preocu-
pante, en particular, la escasa capacidad de inversión. Por estas
razones, el cumplimiento de los objetivos de Lisboa para elaño 2010 parece poco realista.1.3. Pese a su falta de éxito, la tendencia de las Orientaciones
Generales de Política Económica (OGPE) permanece invariabledesde hace años: una combinación de política macroeconó-mica orientada a la estabilidad con medidas de flexibilización
para reducir costes por parte de la oferta. La tesis de que
una política de estabilidad basta por sí sola para generarautomáticamente crecimiento no se ha demostrado en la
práctica. El aumento de la flexibilidad y la reducción de costes
no pueden contrarrestar la falta de demanda, y la política deestabilidad orientada exclusivamente a mejorar las condiciones
de la oferta tiene un efecto restrictivo. Sigue sin haber signos
de que la política macroeconómica de la UE se esfuerce porintroducir una dinámica autónoma de crecimiento.
1.4. El CESE, a diferencia de la Comisión y el Consejo,
opina que sólo con una reorientación de base de la política
económica, especialmente de la política macroeconómica,
pueden combatirse los obstáculos europeos internos queimpiden una recuperación sostenible y coyuntural de amplio
alcance. La UE debe apoyarse en sus propias fuerzas para
poner nuevamente la economía europea en una vía decrecimiento y de pleno empleo. Para ello es necesario contar
con una política económica activa, coordinada y orientada a la
expansión, que tenga en cuenta los ciclos macroeconómicos.Esta política macroeconómica equilibrada ha de fijarse sobre
todo por objetivo, además de las medidas de reducción del
gasto del lado de la oferta, un refuerzo de la demanda efectiva.
1.5. El refuerzo de la confianza de inversores y consumido-
res, especialmente necesario en la actualidad, requiere una
política económica que goce de credibilidad. Pero la credibili-
dad de la política económica se resiente cuando en unasituación como la de los últimos tres años no se toman
medidas activas y se mantiene la inercia. Una política macro-
económica que tenga como objetivo el crecimiento y el plenoempleo, haciendo frente a la persistente debilidad de la
demanda y luchando contra la desconfianza de los agentes
económicos, requiere:
1.5.1. una reinterpretación del Pacto de Estabilidad y Creci-
miento acorde con la estabilidad, pero también favorable al
crecimiento, ampliando el margen de acción de la políticafiscal de los Estados miembros, para fomentar activamente elcrecimiento y el empleo;
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1.5.2. una política monetaria pragmática, previsora, que,
especialmente en periodos sin peligro inflacionista, asuma
también responsabilidad en el desarrollo económico general;
1.5.3. una remuneración salarial adecuada, orientada a la
evolución de la productividad, y un elevado nivel de seguridad
(social) para garantizar el equilibrio entre competitividad,
demanda y cohesión social;
1.5.4. una coordinación pertinente de estos ámbitos en un
clima de diálogo constructivo y abierto.
1.6. La coordinación de la política económica en la Unión
Europea ha revelado su falta de éxito en la actual crisis
económica. Algunas normas han resultado demasiado estrictas
y poco orientadas a los problemas prácticos, y la acciónconjunta de las instituciones deja mucho que desear. Hay
muchas reformas en el orden del día. Deberían posibilitar
sobre todo márgenes de acción para reaccionar con másflexibilidad en materia de política económica y centrándose enlos actuales retos económicos. Sólo así podrá superar Europa
la actual crisis de crecimiento y empleo. Dada la capacidad
demostrada en el pasado por Europa para conciliar estabilidadsocial e innovación, el Comité se muestra optimista, y cree que
las reformas necesarias se pondrán en práctica con éxito.
1.7. En lo que respecta en particular a la coordinación, pero
también a otros aspectos, en las OGPE 2003-2005 se debería
haber prestado gran atención a la ampliación, porque ésta
entraña también en definitiva una modificación clara de lascondiciones generales para los actuales Estados miembros. El
Comité no comprende cómo ha podido omitirse esto, cuando
las OGPE se conciben para un periodo de tres años.
1.8. Aunque sólo sea por esta omisión, en la primavera de
2004 no bastará con que se haga una revisión poco importante,
en el sentido de una «actualización». La revisión de fondonecesaria debería aprovecharse para emprender una reorienta-
ción de base de la política económica.
1.9. El Comité ofrece una contribución constructiva con el
presente dictamen de iniciativa, en consonancia con el
punto 27 de las OGPE, en el que se recomienda que se impulse
el análisis de la evolución económica y de los requisitos de lapolítica económica.
2. Síntesis del documento de la Comisión
2.1. Las «Orientaciones generales de política económica» se
elaboraron por vez primera junto con las directrices sobre el
empleo en el denominado «paquete de orientaciones». El CESEexaminó detenidamente dicho procedimiento en su Dictamen
sobre las «Orientaciones generales de política económica» (
1).
(1) DO C 133 de 6.6.2003.2.2. Las «orientaciones generales de política económica»
son el documento fundamental que sirve de referencia para el
esfuerzo de coordinación de las políticas, característico de la
gobernanza económica en la UE y en sus Estados miembros.
2.3. Las Orientaciones Generales de Política Económica
(OGPE) se centran en la aportación que las políticas económi-cas pueden realizar durante los próximos tres años al logro de
los objetivos de la UE definidos en Lisboa. A tal fin, en una
primera parte se formulan orientaciones generales, que rigende igual modo para todos los Estados miembros. Dentro de
ellas se dedica un capítulo propio a los desafíos particulares de
la zona euro. La segunda parte contiene orientaciones específi-cas por países, que se formulan por separado para cada uno delos quince Estados miembros.
2.3.1. En el presente Dictamen, el CESE examina la primera
parte, que afecta a todos los Estados miembros o países de la
zona euro. Las OGPE se basan en tres pilares: políticasmacroeconómicas orientadas al crecimiento y la estabilidad,
fomento del potencial de crecimiento por medio de reformas
estructurales y refuerzo de la sostenibilidad.
2.3.2. Pilar 1 (políticas macroeconómicas orientadas al
crecimiento y la estabilidad): en las OGPE, la Comisión Europeasubraya la importancia de alcanzar unas tasas de crecimiento
más elevadas y sostenibles, para lo cual se requieren condicio-
nes macroeconómicas sanas y una política macroeconómicasólida.
2.3.3. Pilar 2 (fomento del potencial de crecimiento por
medio de reformas estructurales): unos mercados de trabajo,
productos y capitales que funcionen mejor y sean más
competitivos son indispensables para lograr una economíamás flexible y aumentar el potencial de crecimiento.
2.3.4. Pilar 3 (refuerzo de la sostenibilidad): debe prestarse
atención a la sostenibilidad en el ámbito económico, social y
medioambiental para garantizar que los esfuerzos emprendi-
dos produzcan los resultados esperados a largo plazo.
3. Observaciones generales
3.1. El Comité acoge favorablemente una serie de mejoras,
que afectan tanto al procedimiento de elaboración de las OGPE
como a su contenido.
3.1.1. Cabe señalar como elemento positivo que se haya
llevado a cabo la sincronización, tantas veces pedida, entre las
OGPE y las directrices sobre el empleo. En efecto, el éxito de la
política de empleo requiere, además de medidas en el ámbito dela política de mercado de trabajo, políticas macroeconómicas
orientadas al crecimiento y el empleo.
3.1.2. Por lo demás, el CESE valora positivamente el
establecimiento formal de un período de vigencia de tres años,ya que una orientación a medio plazo de las políticas
económicas puede dar lugar a condiciones marco estables. No
obstante, ello no debe menoscabar la capacidad de maniobrade las políticas económicas a corto plazo.
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3.1.3. La circunstancia de que se haya dedicado una sección
especial a la zona euro, en la que se abordan los desafíos
específicos para dicha zona, representa también una mejora de
la calidad de las OGPE.
3.1.4. El Comité valora asimismo positivamente la intro-
ducción de una sección sobre la sostenibilidad, en la que nosólo se tratan cuestiones relativas a la financiación de lossistemas de pensiones y de la sostenibilidad medioambiental,
sino que, además, en ella se subraya también la importancia de
la cohesión económica y social.
3.1.5. En el punto 4 del presente Dictamen se citan otros
aspectos concretos de las OGPE con cuya formulación el CESEestá de acuerdo.
3.2. El Comité, no obstante, expondrá en lo que sigue
una vez más que la orientación general dada a la política
macroeconómica en las OGPE no es suficiente para hacer
frente a los principales retos y fomentar el crecimiento y elempleo (
1). El Comité examinó ya detenidamente en un
Dictamen de iniciativa (2) el lado práctico, es decir, las carencias
en la aplicación de las OGPE.
3.2.1. Según las recientes previsiones presentadas en otoño
por la Comisión Europea, la economía europea experimentaráen 2003 un crecimiento económico muy débil por terceraño consecutivo, claramente por debajo de las posibilidades
potenciales. Como consecuencia de tal crecimiento económico
insatisfactorio, este año bajará el nivel de empleo en la zonaeuro. La tasa de desempleo, alcanzará el 8,9 % en el año 2003
y en el año siguiente ascenderá incluso al 9,1 %, lo que supone
un aumento del 1,1 % con respecto a 2001.
3.2.2. La acusada debilidad de la coyuntura en 2002 se vio
condicionada esencialmente por el hundimiento de la demandainterna. Los consumidores mostraron una clara contención en
su capacidad de gasto y, sobre todo, se produjo una marcada
reducción de las inversiones de las empresas debido a lasexpectativas de mercado desfavorables. Aunque la confianza
de las economías domésticas y de las empresas ha mejorado
ligeramente desde entonces, para el año 2004 no se prevétampoco un crecimiento sostenible en el sentido cíclico.Debido a la persistente debilidad de la demanda interna, es
posible que haya una ligera recuperación inducida por la
exportación, pero no se conseguirá restablecer el potencial decrecimiento. La Comisión prevé que tal restablecimiento
—aunque acompañado de grandes riesgos— no se producirá
hasta 2005, y que tendrá lugar igualmente un descenso de latasa de desempleo.
(1) Véase, por ejemplo, DO C 139 de 11.5.2001 «Orientaciones
Generales de Política Económica 2000»; DO C 48 de 21.2.2002«Modificación del contexto económico mundial: nuevos desafíospara la política económica de la Unión Europea»; DO C 85 de8.4.2003 «La gobernanza económica en la UE»; DO C 133 de6.6.2003 «Orientaciones generales de política económica 2003»,CES 1069/2002 «Resolución dirigida a la Convención Europea».
(
2) DO C 133 de 6.6.2003 «Orientaciones generales de política
económica 2003».3.2.3. Un crecimiento económico tan débil en tres años
consecutivos implica pérdidas de bienestar que, por ejemplo,
adquirirán las proporciones de las recesiones de los años 1975,
1981 y 1993. No obstante, a diferencia de aquellas recesiones«auténticas», la crisis no se percibe esta vez suficientemente,porque es «insidiosa». La crisis coyuntural actual tiene efectos
muy negativos en el mercado de trabajo y en el presupuesto
público. El aumento del desempleo, la reducción de la ofertade mano de obra y el aumento del déficit público no son, sin
embargo, fenómenos a corto plazo, sino que también tienen
consecuencias negativas a largo plazo.
3.2.4. Por consiguiente, todavía se percibe muy lejano el
objetivo de que Europa se convierta de aquí a 2010 en «laeconomía del conocimiento más competitiva y dinámica del
mundo, capaz de un crecimiento económico sostenible con
más y mejores puestos de trabajo y una mayor cohesiónsocial». Este objetivo, tras el período de recesión de —por el
momento, al menos— tres años, ya no podrá alcanzarse sin
una política económica activa, puesto que presupone tasas decrecimiento del 3 % hasta el año 2010. Las tasas de crecimientodel PIB alcanzadas hasta ahora han sido muy insuficientes para
solucionar los problemas prioritarios de la UE (como, por
ejemplo, persistencia de elevadas tasas de desempleo, disparida-des de renta y regionales, pobreza y exclusión, riesgos en el
mercado laboral).
3.2.5. Esto debería ser motivo para someter a revisión
nuevamente la estrategia general de política económica de laUE, es decir, las OGPE de los Estados miembros y la Comuni-
dad, y dar una orientación expansiva a la política en los
distintos sectores. Pero no se aprovecha esta oportunidad, sinoque se mantienen las orientaciones de base, que refuerzan la
tendencia al estancamiento. Pese a su falta de éxito, la
política macroeconómica general para hacer frente a los retosfundamentales de la Unión no ha variado prácticamente conlos años.
3.2.6. La Comisión (
3) y el Consejo de la Unión Europea
subrayan acertadamente la importancia de la política macro-
económica para fomentar el crecimiento y el empleo, pero nocritican la ausencia de facto de dicha política. Siguen defen-
diendo un modelo de política económica cuyo objetivo
principal es el aumento del crecimiento económico mediantemedidas de reducción de los costes y flexibilización. Por ello,
la orientación de una política macroeconómica basada en los
tres pilares de la política monetaria, fiscal y salarial sigue siendorestrictiva. Esta orientación general de las recomendaciones de
política económica está condenada al fracaso, es desequilibrada
e insuficiente, ya que se apoya prioritariamente en la oferta yno tiene en cuenta que en el ciclo económico los factores de laoferta y la demanda deben desarrollarse de manera equilibrada,
a fin de poder aprovechar al máximo el potencial de creci-
miento.
(3) COM(2003) 170 final: Recomendación de la Comisión relativa a
las Orientaciones Generales de Política Económica para los Estados
miembros y la Comunidad (período 2003-2005) de 8.4.2003.
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3.2.7. La falta de reconocimiento por parte de Consejo y
Comisión de que, además de los factores geopolíticos y
exógenos, su concepción de la política económica también
contribuye a la actual debilidad del crecimiento queda patenteen la descripción que la Comisión hace de sus causas (véase alrespecto también «The EU Economy 2002 Review» y «Spring
2003 Economic Forecast»): menciona acertadamente como
causas las tensiones geopolíticas, la incertidumbre resultantede factores exógenos (bolsas de valores, precios del petróleo) y
rigideces estructurales. La Comisión, sin embargo, no reconoce
que la debilidad del crecimiento de Europa es imputabletambién a la circunstancia de que Europa es la única región
del mundo que renuncia a una política macroeconómica
expansiva, claramente orientada al crecimiento, y que esperapasivamente poder participar en una reactivación de la econo-
mía en otras regiones del mundo. La política económica
propuesta por la Comisión y el Consejo desde hace años no hademostrado su capacidad para generar la correspondiente
demanda interna necesaria para poder fomentar la inversión.
En efecto, todas las medidas recomendadas para mejorar laestructura del lado de la oferta quedarán sin efecto si lademanda y las expectativas de ventas no aumentan en
consonancia.
3.2.8. Cabe observar en este contexto que la OCDE parece
considerar en cualquier caso que la diferente evolución de la
demanda en las distintas regiones del mundo refleja las
diferencias de orientación de la política macroeconómica, queen determinadas zonas ha tenido por efecto un estímulo de lademanda (véase, por ejemplo, OCDE Economic Outlook
No 73, executive summary).
3.3. El Comité, por tanto, aboga en favor de una política
equilibrada que guarde un equilibrio entre factores del lado de
la oferta y de la demanda y entre factores microeconómicos y
macroeconómicos. La orientación recomendada por el Comitése expone abajo, en los puntos 4.1 a 4.3. Un útil refuerzo al
respecto sería una iniciativa para el crecimiento en forma de
programa europeo común de inversiones. Cabe reclamarademás la correspondiente transposición de las recomendacio-nes a nivel nacional. A nivel microeconómico se requiere ante
todo una adaptación eficaz de las empresas en cuanto a
tecnología y competitividad, para poder aprovechar de modoóptimo el potencial productivo actual y, por consiguiente,
aumentar la productividad.
4. Observaciones particulares
4.1. Política monetaria
4.1.1. Las observaciones de las OGPE sobre la política
monetaria son tradicionalmente muy escuetas y se limitan a la
formulación estándar de que con ella se debe perseguir la
estabilidad de precios y —cuando ésta no esté amenazada—apoyar las políticas económicas generales. Se evita probable-
mente hacer recomendaciones más claras para que el BCE no
sienta su independencia amenazada.
4.1.2. El objetivo de la política monetaria debería ser en
cualquier caso lograr una relación equilibrada entre estabilidadde precios, crecimiento económico y empleo. En la política
económica recomendada por el Consejo falta en cambio un
requerimiento claro dirigido al BCE para que también asuma suresponsabilidad con respecto a la economía real (crecimiento yempleo). Sería oportuno a tal fin imponer al BCE la obligación
de perseguir el objetivo de la estabilidad «en un sentido
más amplio», que afecte no sólo a la estabilidad del poder
adquisitivo, sino también a la estabilidad del crecimiento, plenoempleo y sistema de cohesión social. El Comité Económico ySocial Europeo, por su parte, ha pedido ya en reiteradas
ocasiones que la política monetaria contribuya a la realización
del objetivo del crecimiento y pleno empleo (véase su «Resolu-ción dirigida a la Convención Europea», de 19 de septiembre
de 2002).
4.1.3. Para obtener la confianza de inversores y consumido-
res, una política monetaria plenamente responsable y pragmá-tica, que no pierda de vista tampoco la evolución económica
real, debe hacer ver de modo claro y digno de crédito, desde
que apunte la amenaza de una desaceleración, que estádeterminada a contrarrestarla enérgicamente. Aunque en las
comparaciones internacionales se deben tener en cuenta las
distintas condiciones marco, puede comprobarse, no obstante,que este tipo de orientación de la política monetaria fue el que
contribuyó básicamente a la persistente expansión de la
economía estadounidense en los años noventa. El BCE dejaescapar esta oportunidad desde el verano de 2001. Ya antes delos ataques terroristas del 11 de septiembre de ese año, la
economía de las tres grandes regiones del mundo entró en fase
de recesión. Mientras que la política monetaria fuera de Europaintervino masivamente, el BCE reaccionó sin brío y demasiado
tarde. Las reducciones de los tipos de interés medio año
después de los primeros signos de desaceleración no son útilessi hay que confortar la confianza de los inversores.
4.1.4. La baja actividad en consumo e inversiones y el tipo
de cambio alto del euro llevan a que en Europa no exista
actualmente un peligro general de inflación. En este contexto,la política de tipos de interés adoptada por el BCE en 2003
también vuelve a parecer demasiado vacilante (véase al respecto
igualmente: OCDE Economic Outlook No 73). Como, en lacomparación global, el alto nivel de los tipos de interés de los
flujos de capital en Europa también contribuye a un tipo de
cambio elevado del euro, el potencial de exportación de laeconomía europea se ve —junto con el aumento de losprecios— en igual medida reducido.
4.1.5. El Comité propone también que se reexamine a
fondo el objetivo de inflación del BCE. La formulación de un
objetivo variable, a semejanza del existente en el Reino Unidoo en Suecia, permitiría ajustes más flexibles. Cuando las
diferencias entre las tasas de inflación de los distintos países
son importantes, ello puede llevar en los países con muy bajapresión inflacionista al peligro de la deflación. No obstante, es
necesario evitarla, porque en caso contrario se perdería el
poder de acción de los instrumentos de política monetaria.
4.1.6. La mejora y mayor eficiencia en la coordinación de
las macropolíticas, tal como se pide en las OGPE, es algo que
lógicamente debe implicar también la obligación de que lapolítica monetaria se coordine con otras políticas. No cabe
duda de que es preciso conseguir que el BCE participe
auténticamente en un diálogo abierto y permanente sobre laevaluación de la situación económica y las posibilidades de lapolítica económica, sin atentar contra su independencia. En
efecto, la independencia de los distintos agentes participantes
en este proceso de coordinación debe permanecer en todocaso incólume.
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4.2. Política presupuestaria
4.2.1. En el contexto de una unión monetaria, la coordina-
ción de la política presupuestaria de los Estados miembros es
procedente si se aspira a un desarrollo económico estable y auna mejora de la situación del empleo. Las experiencias más
recientes durante la crisis económica, no obstante, ponen de
relieve la insuficiencia del actual método de coordinación de lapolítica presupuestaria en el marco del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento.
4.2.2. El CESE en cualquier caso estima que para el
desarrollo económico es sumamente negativo debatir y cues-
tionar permanentemente dichos mecanismos de coordinación.
Por ello, el Comité recomienda que se proceda cuanto antesa clarificar las cuestiones pendientes en beneficio de una
formulación e interpretación del Pacto de Estabilidad y Creci-
miento.
4.2.3. En relación con la política fiscal, en las OGPE se
subraya una vez más la importancia de lograr pronto los
equilibrios presupuestarios a medio plazo acordados en elPacto de Estabilidad y Crecimiento. El objetivo, no obstante,
de equilibrar las haciendas públicas en un período de recesión
económica entraña el riesgo de incidir nuevamente en undebilitamiento del crecimiento económico y un aumento deldesempleo. El rumbo dado así a la política fiscal no tiene
suficientemente en cuenta las elevadas y persistentes cifras del
desempleo en la UE. En este contexto, una reducción deldesempleo contribuiría de modo importante a salvaguardar la
sostenibilidad de los presupuestos públicos.
4.2.4. La política presupuestaria debía respetar también
claramente los objetivos de «crecimiento y empleo». La política
fiscal, en cambio, ha tenido un comportamiento procíclico
—debido fundamentalmente a las restricciones que se haimpuesto a sí misma—, dado que en los períodos de recesión
se produjo un ahorro importante.
4.2.5. El Comité se congratula de la propuesta formulada
por la Comisión en los últimos meses de dar mayor flexibiliza-
ción al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, así como de las
medidas que a tal fin sigue adoptando el Consejo: por ejemplo,en las OGPE. Cabe congratularse al respecto sobre todo de que
se recomiende el pleno funcionamiento de los estabilizadores
automáticos y la necesidad de unas políticas procíclicas, eigualmente que se destaque la función del ratio de deuda
pública frente a un nuevo endeudamiento.
4.2.6. Sigue sin resolverse, no obstante, el problema funda-
mental del pacto (un bajo crecimiento del PIB produce niveles
de déficit superiores; los recortes resultantes del gasto frenanla demanda y, por tanto, el crecimiento). Allí donde en el
pasado se desatendió la posibilidad de reducir el déficit público
en períodos de fuerte crecimiento, las OGPE abogan, comosolución transitoria en los países de la zona del euro, por una
reducción progresiva del déficit estructural de 0,5 puntos
porcentuales al año; esto también tiene un efecto contraprodu-cente en período de recesión, porque se suprime con carácterprocíclico la posibilidad de una mayor demanda y, por tanto,
se debilita la coyuntura. Por ello, el Comité insta a una nueva
reinterpretación del pacto que permita a la política fiscal poderser congruente con la diversidad de situaciones económicas.4.2.7. Se arguye a menudo que la credibilidad de la política
presupuestaria desempeña un papel clave en el indispensable
refuerzo de la confianza de inversores y consumidores, y que
dicha credibilidad corre peligro si no se procede a recortesmasivos del gasto. Frente a ello, el Comité objeta lo siguiente:sólo puede significar un refuerzo de la credibilidad que la
política económica muestre enérgicamente su capacidad de
actuación en una situación de manifiesta debilidad de lademanda, para fomentar el crecimiento y el empleo. Para el
Comité no es comprensible que los mercados financieros
internacionales consideren positivo que se ahorre con carácterprocíclico en las crisis y estimen negativo que se elija un
rumbo orientado al crecimiento.
4.2.8. Sería oportuno sobre todo sustituir la visión indife-
renciada de los equilibrios por un modo de ver que tengamejor en cuenta los aspectos estructurales y cualitativos de las
haciendas públicas. A este respecto se debería procurar que las
estructuras de ingresos y las de gastos sean más productivas decrecimiento y empleo. En principio sería útil desde el punto devista de la justicia equitativa entre generaciones que los gastos
públicos necesarios para grandes inversiones —que redundan
en beneficio de varias generaciones— se repartan tambiénentre varias generaciones. En la práctica, no obstante, tales
propuestas tropiezan con numerosos problemas aún no
resueltos. Son problemas en parte de orden técnico (porejemplo, cuestiones de definición y delimitación) y en parte de
naturaleza política. Por ello, el CESE elabora actualmente un
dictamen de iniciativa cuyo asunto lleva por título «Políticapresupuestaria y tipos de inversión».
4.3. Política salarial
4.3.1. De hecho, la responsabilidad de la política salarial
con respecto a la evolución macroeconómica se acrecentó conla introducción de la unión monetaria. En el pasado, una
evolución errónea de la política salarial que no fuera acorde
con el contexto macroeconómico podía compensarse conajustes en los tipos de cambio. Esta posibilidad de corrección
ya no es ahora posible.
4.3.2. Como en las OGPE no se cuestiona con carácter
crítico y suficientemente las condiciones de las políticas
monetaria y presupuestaria, la consecuencia lógica es que las
OGPE imponen a la política salarial una responsabilidad queno guarda proporción razonable con la evolución macroeco-nómica. No obstante, la importancia relativa de la política
salarial dentro de la política económica se reduciría si las
políticas monetaria y presupuestaria también desempeñasen sufunción con respecto al sistema global de modo consecuente.
4.3.3. El Comité suscribe plenamente la petición formulada
en las OGPE en el sentido de que la evolución de los salariosnominales debe ser coherente con el ritmo de incremento de
la productividad y la inflación en una perspectiva a medio
plazo. En caso, no obstante, de que con la petición reiterada-mente hecha de acuerdos salariales moderados, modestos,comedidos o ponderados se quiera significar que el aumento
de los salarios no debe ser superior al incremento de la
productividad, el Comité no puede suscribir tal petición, yaque se perdería el equilibrio entre la oferta y la demanda.
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4.3.4. Si se argumenta desde el solo punto de vista del lado
de la oferta, subidas salariales moderadas disminuyen los costes
relativos del factor trabajo y, por tanto, pueden tener como
efecto un aumento del empleo. Se omite así, no obstante, quelos salarios no sólo representan un factor de costes del lado dela oferta, sino que también constituyen del lado de la demanda
el principal factor determinante de la demanda interna. Por
consiguiente, una acusada moderación salarial debilita lademanda global y, por ende, el crecimiento y el empleo. Por
ello, desde el punto de vista macroeconómico, orientar a
medio plazo el aumento salarial en función del incrementomacroeconómico de la productividad respectiva de cada país
garantiza el equilibrio entre evolución satisfactoria de la
demanda y mantenimiento de la competitividad de los precios.Se responde así a la petición de una política salarial plenamente
responsable, que asume responsabilidad del lado de la oferta y
de la demanda y, por tanto, también desde el punto devista del crecimiento y estabilidad de precios. Esto requiere
naturalmente las oportunas condiciones institucionales pre-
vias.
4.3.5. Los interlocutores de los convenios colectivos partici-
pan en calidad de partes esenciales del diálogo macroeconó-
mico en el proceso de coordinación de las políticas económicas(véase abajo, punto 4.6.4). De modo análogo a las observacio-nes hechas sobre la independencia del BCE en el punto 4.1.6,
el Comité subraya que en las negociaciones salariales se
debe respetar en cualquier caso la independencia de losinterlocutores sociales. Orientar la política salarial puede servir
de ejemplo en el sentido arriba expuesto, es decir, en el sentido
de que el respeto de una plena autonomía de las partesnegociadoras no impide un determinado consenso sobre
cuestiones fundamentales de principio y, por tanto, una mejor
coordinación de las macropolíticas.
4.4. Reformas económicas
4.4.1. M e r c a d o s d e t r a b a j o
4.4.1.1. El Comité subraya la necesidad de mejorar la
utilización de los recursos humanos y la tasa de actividad de la
mano de obra. En las OGPE se indica una serie de posiblesmedidas que pueden contribuir a estos fines. Entre ellas cabe
mencionar en especial el fomento de la calidad de la formación
profesional y permanente, e igualmente la modernizacióntanto de los mercados de empleo como de la organización del
trabajo, el incremento de la movilidad, el análisis de los efectos
de incentivación de los sistemas tributario y de prestaciones,así como la ampliación de una infraestructura social que, porejemplo, facilite a los padres con una actividad profesional la
combinación de profesión y familia.
4.4.1.2. El CESE subraya expresamente que estas medidas
de modernización deben acometerse con la plena participaciónde los agentes sociales. Es preciso para ello mantener elequilibrio social, los intereses fundamentales del empleo deben
tenerse en cuenta, y se debe garantizar un alto nivel de
seguridad social. En efecto, la cohesión social es en definitivauno de los objetivos explícitos de la política de la Unión.
4.4.1.3. El CESE ha expuesto ya en el punto 4.3 del presente
Dictamen los principios de la política salarial.4.4.2. M e r c a d o s d e b i e n e s , s e r v i c i o s y c a p i -
tales
4.4.2.1. El aumento del potencial de crecimiento de la
Unión requiere que se siga fomentando la productividad y el
dinamismo de las empresas. Condición esencial para ello esuna utilización más consecuente de las ventajas del mercado
interior, aumentando, por ejemplo, la tasa de incorporación a
la legislación nacional de las directivas del mercado interior.
4.4.2.2. Las inversiones son el factor clave para incrementar
la productividad. Además de la inversión en capital físico, quees generadora de crecimiento, es necesario también intensificar
la inversión en conocimientos y cualificaciones, es decir, en
capital humano. Se deben fomentar igualmente el acceso a lasnuevas tecnologías y una mayor utilización de ellas. En el
ámbito de las inversiones europeas en infraestructuras, el nivel
de la UE asume una gran responsabilidad en lo que a laimpulsión de proyectos clave se refiere (por ejemplo, redes
transeuropeas).
4.4.2.3. En el sector de los servicios, las OGPE reclaman
con razón que se estudien detenidamente los posibles efectosde una plena apertura de los mercados. La importancia del
sector de los servicios en relación con la creación de valor
añadido y de empleo es mucho mayor en los EE.UU que en laUE. Muchos de los servicios que en los EE.UU se prestan a
través del mercado, en Europa se consignan en el presupuesto.
No obstante, también dentro de la UE existen considerablesdiferencias en cuanto al nivel de prestación de servicios. En lospaíses escandinavos se prestan muchos servicios sociales en el
sector público. En análisis más detallados sobre las posibilida-
des de aumentar el porcentaje de prestación de servicios de laUE, se deberá prestar especial atención sobre todo, además de
los aspectos inherentes a la eficiencia, a la disponibilidad
general (universalidad) y calidad de los servicios de interésgeneral. Sería preciso examinar también más a fondo las
repercusiones de la relativa desigualdad en la fiscalidad de los
factores capital y trabajo.
4.4.2.4. Es necesario igualmente disponer de un marco que
favorezca el espíritu empresarial y la creación de empresas.
Basta para ello con un sistema fiscal y un marco reglamentario
nacional claros, lo más sencillos posible, así como mejorar elacceso a la financiación, algo particularmente importante paralas PYME.
4.4.2.5. Un «entorno favorable al mundo económico y al
espíritu empresarial» es algo que por lo general se equipara
con un mejor funcionamiento de los mercados, desregulación,liberalización y mayor competencia. El Comité subraya la
necesidad de reformas que tengan por objetivo un incremento
de la eficacia de los sistemas de regulación. El Comité no puedesuscribir, sin embargo, la petición indiferenciada, general, de
una retirada del Estado y reducción general de las intervencio-
nes estatales. El Comité subraya la importante función de lasintervenciones del poder público en ámbitos tales como
investigación y desarrollo, política estructural, fomento de las
regiones y política medioambiental. Además, la progresivaliberalización entraña una mayor necesidad de órganos decompetencia y reglamentación, independientes y funcionales,
que hagan posible una transición ordenada y un control eficaz
de los ámbitos liberalizados, basado en principios aplicables alconjunto de la sociedad y democráticamente formulados.
C 80/126 ES 30.3.2004 Diario Oficial de la Unión Europea
4.5. Sostenibilidad
4.5.1. R e g í m e n e s d e p e n s i o n e s
4.5.1.1. El primer punto de la estrategia triple decidida en
Estocolmo para afrontar los desafíos del envejecimiento de la
población es el del aumento de las tasas de empleo. El Comité
subraya el carácter indispensable de este cometido, ya que todoaumento de las cotizaciones a los sistemas de pensiones
disminuye la necesidad de medidas del lado de las prestaciones.
El Comité se remite también en este contexto a la importancia—ya mencionada en el punto 4.4.1.1— de la infraestructura
social y de las medidas de readaptación. El Comité suscribe la
petición formulada en las OGPE de la necesidad de un examendel impacto de la inmigración. Se debe analizar especialmente
a tal fin, además de los aspectos económicos, el impacto en la
cohesión social, así como en los países de origen y acogida. Lacuestión de la edad de ingreso en la vida profesional es tambiénrelevante para la evolución de las tasas de empleo.
4.5.1.2. El segundo aspecto esencial de la estrategia de
Estocolmo es el de la importancia del nivel de la deuda pública.El Comité se remite al respecto a lo expuesto arriba, en elpunto 4.2.3, en el sentido de que el ratio de deuda es más
importante que un nuevo endeudamiento.
4.5.1.3. El tercer punto importante con respecto a los
sistemas de pensiones es el de su reforma. El Comité, al igualque lo que se expone en las OGPE, considera que aumentar la
edad de referencia real para la jubilación es un objetivo
completamente razonable, siempre y cuando ello se haga demodo voluntario y vaya en beneficio de los trabajadores. En
efecto, las propuestas de acción deberán tener en cuenta que
para muchas personas de edad avanzada que no tendríaninconveniente en trabajar no existen puestos de trabajo
adecuados. Sin puestos de trabajo suficientes, no obstante,
dicha petición significa un aumento del paro o de los recortesen las pensiones. Lo mismo rige para la petición de sistemasmás flexibles. Para lograr una mayor sostenibilidad de los
regímenes de pensiones es preciso desarrollar medidas que
promuevan la transformación de la precariedad de empleoy del trabajo clandestino en unas condiciones de empleo
regulares.
4.5.1.4. El aumento de la edad real de jubilación es
indispensable en una perspectiva a largo plazo. Para que ello
se haga sin perjuicios para los afectados, es necesario adoptar
medidas específicas para los asalariados de más edad. Entreellas cabe incluir una mejora del sistema de formación
permanente, una mayor flexibilidad de los horarios de trabajo
y una mejora de los sistemas de seguridad social. En estecontexto, el Comité se remite a algunos de sus dictámenes
dedicados a los problemas de los trabajadores de edad
avanzada (
1).
(1) DO C 14 de 16.1.2001 — «Trabajadores de edad avanzada». DO
C 48 de 21.2.2002 — «Crecimiento económico, fiscalidad ysostenibilidad de los sistemas de pensiones en la UE». DO C 48 de21.2.2003 — «Apoyo a las estrategias nacionales para garantizar
pensiones seguras y viables».4.5.2. C o h e s i ó n e c o n ó m i c a y s o c i a l
4.5.2.1. El Comité suscribe sin reserva la opinión sustentada
en las OGPE de que el empleo es la mejor forma de protección
contra la pobreza y la exclusión social. Por ello, y también porrazones que tienen que ver con la cohesión social y regional,se debe dar suma prioridad a una política económica general
orientada al crecimiento y el empleo.
4.5.2.2. A modo de apoyo a la política macroeconómica,
para el proceso de aproximación entre las distintas economías
se requiere en especial que se mejore la estructura de la
formación profesional y permanente y se invierta en infraes-tructura y en investigación y desarrollo. En cuanto a las
reformas pedidas en las OGPE para los sistemas de protección
social y los mercados de trabajo, el Comité se remite a lomanifestado arriba, en el punto 4.4.1.2.
4.5.3. S o s t e n i b i l i d a d m e d i o a m b i e n t a l
4.5.3.1. El Comité subraya la necesidad de cohonestar
los objetivos económicos y medioambientales y, por tanto,
suscribe también las medidas dirigidas a tal fin. Aludiendo alprotocolo de Kioto, en las OGPE se señala la necesidad deredoblar los esfuerzos para una explotación más eficiente de
energía y materias primas y un mayor empleo de las energías
renovables. El Comité corrobora que los objetivos de políticamedioambiental no pueden alcanzarse generalmente sin inter-
venciones tuteladas por el Estado, porque los recursos naturales
y el medio ambiente constituyen lo que se denomina «bienescolectivos».
4.5.3.2. El Comité suscribe también las medidas encamina-
das a aplicar sistemáticamente el principio de «quien contamina
paga» e internalizar los costes externos, es decir, las conducen-tes a hacer reflejar en los precios los costes sociales de laextracción y utilización de los recursos naturales, así como los
de la eliminación final (incluidos los costes del almacenamiento
definitivo a largo plazo).
4.5.3.3. El Comité, por otra parte, se congratula del objetivo
de intentar reflejar de mejor modo, particularmente en el
sector del transporte, los costes reales. En efecto, en este sector
se deben reducir también, mediante la internalización de loscostes ambientales externos, las distorsiones de la demanda
entre los diferentes modos de transporte.
4.6. Coordinación de las políticas económicas
4.6.1. Para que Europa pueda afrontar con éxito los múlti-
ples retos que plantea la competencia global de los sistemas y
de los centros de poder económicos, es necesario desarrollar
una política económica coherente en todos los niveles. La basedeben formarla unas condiciones reglamentarias adecuadas.
Sobre ella debe desarrollarse una política económica coordi-
nada a escala europea que responda a los requisitos deuna unión económica y monetaria. El Comité se pronunció
detenidamente sobre el cometido y la responsabilidad de la
política nacional, igualmente importantes, en su Dictamensobre la aplicación de las orientaciones generales de la políticaeconómica, de marzo de 2003 (
2).
(2) DO C 133 de 6.6.2003 — «Orientaciones generales de política
económica 2003».
30.3.2004 ES C 80/127 Diario Oficial de la Unión Europea
4.6.2. El Comité ha observado ya reiteradamente que, pese
al éxito del establecimiento de la unión monetaria para doce
Estados miembros, la economía de la UE sufre los efectos
negativos de la ausencia de una política económica europeacomún o, en todo caso, de una coordinación eficaz de lamisma. El CESE adopta en el presente texto una posición
sobre las «orientaciones generales de política económica». Por
consiguiente, no se abordan los aspectos de coordinación osimplificación de la política económica que rebasen el marco
de intención del presente documento. Forman parte de tales
aspectos, por ejemplo, las cuestiones relativas al sistemaeconómico y a la reforma institucional de la Unión, que deben
ser aclaradas por la actual Conferencia Intergubernamental
sobre la base del proyecto de constitución presentado por laConvención. Sobre estos temas —y similares, como, por
ejemplo, el del restablecimiento del derecho de propuesta de
la Comisión—, el Comité se remite a varios dictámenesanteriores (
1).
4.6.3. Un programa común europeo de inversiones en
proyectos de infraestructura como el propuesto por la Presi-
dencia italiana del Consejo de la UE —y suscrito por la
Comisión y el Consejo— debería examinarse y debatirse condetenimiento, ya que, convenientemente desarrollado, podría
ser un paso esencial con vistas a reforzar la política económica
comunitaria.
4.6.4. El CESE acoge con particular satisfacción que en
las OGPE se pida una mejor coordinación de las políticas
económicas entre los diferentes responsables. Tanto en relación
con la política salarial como con el capítulo dedicado a la zonadel euro, cabe congratularse de que en las OGPE se subraye la
importancia del diálogo macroeconómico (proceso de Colonia)
para el fomento de una evolución económica más equilibrada.El Comité pide a los Gobiernos nacionales, el BCE y los agentessociales que asuman su plena responsabilidad frente a la
economía europea y utilicen su capacidad de acción, sin
atentar naturalmente contra la independencia de los distintosinterlocutores.
(1) DO C 125 de 27.5.2002 — «Contribución del CES a las
orientaciones generales de política económica para los Estadosmiembros y la Comunidad en 2002». DO C 221 de 17.9.2002 —«Coordinación de las políticas económicas a largo plazo». DOC 85 de 8.4.2003 — «La gobernanza económica en la UE».
Bruselas, 11 de diciembre de 2003.
El Presidente
del Comité Económico y Social Europeo
Roger BRIESCH4.6.5. Por otra parte, cabe acoger positivamente que en las
OGPE se enfatice particularmente la función de los agentes
sociales en dicho proceso de coordinación. A juicio del
CESE, convendría además que la cumbre social tripartita depreparación de las reuniones del Consejo se convierta en unauténtico foro de concertación para el crecimiento y el empleo.
4.6.6. El Comité observa expresamente que una mejor
coordinación de las políticas económicas no sólo es unrequisito en la zona euro, sino que afecta de hecho a toda la
Unión Europea.
4.6.7. En este contexto resulta sorprendente que las OGPE,
pensadas para tres años, sólo mencionen en una única frase la
circunstancia de que la Unión acogerá dentro de algunos meses
a diez nuevos Estados miembros. Se observa meramente quedichos países están invitados a orientarse por las OGPE y quela actualización de 2004 de las «orientaciones» permitirá
considerar más de cerca su situación. Dado que la ampliación
de la Unión acarreará también para los actuales Estadosmiembros modificaciones evidentes de las condiciones marco,
el Comité considera que este modo de proceder no es muy
prospectivo.
4.6.8. En especial, la coordinación de las políticas económi-
cas, deficiente ya en la actualidad, se verá masivamente
dificultada por la ampliación. En efecto, la ampliación dará
lugar a una nueva necesidad de coordinación desde un doblepunto de vista: en primer lugar, dentro de las distintas políticas(como, por ejemplo, la coordinación interna de la política
salarial), y, en segundo lugar, entre los tres grandes ámbitos
de la macropolítica, donde las diferencias se intensificaránclaramente con la ampliación.
4.6.9. En lo que se refiere a un instrumento de coordinación
de las políticas económicas, es decir, en lo que se refiere al
Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Comité advierte encontra de una interpretación demasiado rígida, especialmenteen los nuevos Estados miembros. En efecto, el Comité observa
que es posible que los nuevos Estados miembros intenten
cumplir lo más rápidamente posible los criterios para formarparte de la unión económica y monetaria orientándose estre-
chamente a tal fin por los criterios del Pacto de Estabilidad y
Crecimiento. Esto podría obstaculizar las inversiones necesa-rias para hacer frente a los imperativos de recuperación en
materia de infraestructuras y sistemas sociales poco desarro-
llados.