ANEXO II: DECLARACIÓN COMÚN SOBRE UN PLAN DE PAGOS PARA 2015-2016

Sobre la base de la declaración conjunta relativa a un plan de pagos, acordada en diciembre de 2014 en el marco del acuerdo alcanzado para los presupuestos de 2014 y 2015, las tres instituciones han evaluado conjuntamente la situación y las perspectivas de los pagos en el presupuesto de la UE, tomando como referencia el documento que presentó la Comisión el 23 de marzo de 2015.

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión convienen en lo siguiente:

1. Situación actual

El Parlamento Europeo y el Consejo toman nota de la detenida evaluación que ha facilitado la Comisión en su documento relativo a los elementos de un plan de pagos destinado a volver a situar el presupuesto de la UE en una senda sostenible («Elements for a payment plan to bring the EU budget back onto a sustainable track», que figura en el anexo), que constituye una base analítica para determinar los principales factores causales del aumento del volumen de compromisos pendientes de liquidación a final de año, y para alcanzar el objetivo de reducir el volumen de facturas impagadas, con especial referencia a la ejecución de los programas de la política de cohesión del periodo 2007-2013.

2. Perspectivas

ANEXO AL ANEXO II: ELEMENTOS DE UN PLAN DE PAGOS PARA DEVOLVER AL PRESUPUESTO DE LA UE A UNA SENDA SOSTENIBLE (1)

Síntesis

La diferencia cada vez mayor entre los créditos de pago autorizados y los compromisos asumidos por las instituciones europeas en el pasado ha sido una de las principales evoluciones relacionadas con la ejecución del presupuesto de la UE, en particular desde 2012. Este déficit de pagos ha dado lugar a varias consecuencias negativas en los distintos ámbitos de gasto y especialmente a una creciente acumulación de las solicitudes de pago pendientes para los programas de la política de cohesión 2007-2013 (subrúbrica 1b), que alcanzó un punto máximo sin precedentes a finales de 2014.

Esta creciente acumulación de solicitudes de pago pendientes se debe a la simultaneidad del punto máximo en el ciclo de programación 2007-2013 y la caída en 2014 del límite máximo de pagos del marco financiero plurianual (MFP), en un contexto general de saneamiento de las finanzas públicas a nivel nacional. Por consiguiente, existen dos factores fundamentales para comprender esta evolución.

En primer lugar, el aumento cíclico de las solicitudes de pago impulsado por la continua aplicación de los programas de la política de cohesión 2007-2013, que deben abonarse durante los primeros años del MFP 2014-2020. Tras un lento comienzo de los programas para el período 2007-2009, debido (entre otras cosas) a los efectos de la crisis financiera y las medidas adoptadas para contrarrestarla, la aplicación de los programas se ha acelerado desde 2012, con más solicitudes de pago cada año, que han alcanzado el récord histórico de 61 000 millones EUR en 2013 en el ámbito de la política de cohesión, impulsado por los plazos de ejecución y las normas de liberación automática de los compromisos establecidas en la legislación en materia de política de cohesión (2).

Ha sido difícil ajustar el presupuesto de la UE a un aumento tan elevado de las solicitudes de pago para la política de cohesión 2007-2013, con otros programas a velocidad de crucero, una reducción del límite máximo de pago en 2014 y en el contexto del saneamiento presupuestario en curso en los Estados miembros.

De hecho, el segundo factor fundamental que explica esa situación radica en la reducción significativa de los límites máximos de pago en el nuevo MFP, especialmente importante en 2014 (8 000 millones EUR inferior). El déficit de créditos de pago resultante afecta no solo a la Cohesión (subrúbrica 1b), sino también a otros ámbitos de gasto y, en particular, a los ámbitos de las políticas de Crecimiento y empleo (subrúbrica 1a), Una Europa Global (rúbrica 4) y Seguridad (rúbrica 3).

Para hacer frente a este desafío, la Comisión ha establecido medidas para garantizar una gestión activa de los escasos créditos de pago, a saber: acelerar las medidas para recuperar los importes abonados indebidamente; limitar los importes inactivos de las cuentas fiduciarias; reducir los porcentajes de prefinanciación; hacer el mejor uso posible de los plazos de pago máximos permitidos; aplazar las convocatorias de propuestas/licitaciones y las contrataciones similares y dar mayores prioridades a los países que reciben ayuda financiera.

Por otra parte, la autoridad presupuestaria fue informada a tiempo sobre la evolución y los desafíos que se presentaban, por lo que se propusieron varios presupuestos rectificativos para aumentar los créditos de pago autorizados.

A pesar de los incrementos en los créditos de pago a través de los presupuestos rectificativos autorizados por el Parlamento y el Consejo (3), y a pesar de la gestión activa de los créditos de pago disponibles por parte de la Comisión, la acumulación de las solicitudes de pago pendientes ha seguido creciendo: para el período de 2007-2013, la política de cohesión por sí sola alcanzó los 24 700 millones EUR a finales de 2014 (4).

Gracias a las medidas de mitigación adoptadas por la Comisión, el crecimiento de la acumulación fue contenido en gran medida en los demás ámbitos políticos gestionados directamente por la Comisión. La mayoría de los créditos de pago disponibles en 2014 se utilizaron para cumplir obligaciones contractuales contraídas en el período de programación anterior y así minimizar las sanciones por demora, que no obstante mostraron un aumento anual cinco veces mayor (hasta 3 millones EUR) (5). Si bien estas acciones evitaron un mayor impacto financiero negativo en el presupuesto de la UE, también dieron lugar al aplazamiento de algunos pagos a 2015, lo que supuso un impacto en la confianza legítima de los interesados que hayan tenido que retrasar el inicio de sus proyectos y/o cofinanciarlos temporalmente en mayor medida.

Se acerca la fase de cierre de los programas de cohesión 2007-2013. En 2014, el nivel total de las solicitudes de pago recibidas disminuyó hasta 53 000 millones EUR (frente a 61 000 millones en 2013). En sus previsiones más recientes (de enero de 2015), los Estados miembros esperan presentar solicitudes de pago que ascienden a aproximadamente 48 000 millones EUR en 2015 y 18 000 millones en 2016. Sin embargo, estas cifras no pueden tomarse al pie de la letra, dado que en el período 2015-2016 se establecerá un límite para las solicitudes de pago del 95 % de la totalidad de la dotación financiera del programa, como establece la legislación correspondiente (6). La Comisión estima que las solicitudes de pago resultantes supondrán unos 35 000 millones EUR en 2015 y hasta 3 500 millones en 2016.

El presupuesto de 2015 autoriza casi 40 000 millones EUR en créditos de pago para la política de cohesión de 2007-2013. Este presupuesto cubrirá tanto los pagos pendientes (24 700 millones EUR, lo que supone un 62 % del presupuesto total para la política de cohesión 2007-13) como las nuevas solicitudes recibidas a tiempo para ser abonadas (estimadas en 35 000 millones EUR). En consecuencia, se estima que a finales de 2015 la cantidad pendiente de pago se habrá reducido a 20 000 millones EUR.

En esta fase del procedimiento, la Comisión calcula que se necesitarán hasta 23 500 millones EUR para cubrir las solicitudes de pago restantes antes del cierre y acabar con la acumulación de pagos pendientes. Para que esto se consiga y puedan aplicarse los programas 2014-2020 de forma adecuada, la Comisión ajustará los créditos de pago para la subrúbrica 1b en su proyecto de presupuesto de 2016.

Ejercicio presupuestario de 2015 para la política de cohesión (en miles de millones EUR)

Créditos de pago disponibles en el presupuesto de 2015 (1) 39,5 — De los cuales, para los pagos pendientes a finales de 2014 (2) 24,7 — De los cuales, para la previsión de 2015 con un límite del 95 % (3) ~35 Estimación de pagos pendientes a finales de 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Ejercicio presupuestario de 2016 para la política de cohesión (en miles de millones EUR)

Estimación de pagos pendientes a finales de 2015 (1) ~20 Solicitudes de pago restantes máximas que se espera recibir en 2016 antes del cierre (2) ~3,5 Máximo de solicitudes de pago a cubrir con el presupuesto de 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

Asimismo, el nivel de los créditos de pago para las demás áreas políticas propuesto en el presupuesto de 2016 debería permitir cumplir con las obligaciones derivadas de los compromisos pasados y minimizar el riesgo de intereses de demora, además de garantizar un nivel adecuado de ejecución y contratación de los programas de 2014-2020.

El carácter plurianual de una gran parte del presupuesto de la UE explica la existencia de un lapso de tiempo entre el momento en que se registra el compromiso y el momento del pago por este compromiso. Por lo tanto, la acumulación de un volumen estructural de los compromisos pendientes de liquidación (conocidos como «RAL», por el acrónimo francés de «reste à liquider») es normal y previsible. Dado el plazo legal para que la Comisión abone el pago de las solicitudes (7), la concentración de solicitudes a final de ejercicio impulsada por la obligación de evitar la liberación y las posibles interrupciones de los compromisos, una determinada cantidad de solicitudes de pago pendientes a final de ejercicio se considera «normal». No obstante, la cantidad cada vez mayor de acumulación en los últimos años ha alcanzado niveles «anormales» (8), que suponen una parte significativa y creciente del presupuesto del año siguiente y no son sostenibles en términos de buena gestión financiera.

La Comisión calcula que alrededor de la mitad de la acumulación de solicitudes de pago pendientes en la política de cohesión a finales de 2013 y 2014 era «anormal», es decir, causada por el déficit de créditos de pago autorizados en el presupuesto, que ha generado un «efecto de bola de nieve». Con la fase de cierre cada vez más próxima, se necesitarán niveles de pago más bajos en 2015 y 2016, por lo que la acumulación se reducirá automáticamente. También se prevé que disminuya el nivel de interrupciones y suspensiones conforme los programas se acerquen a la fase de cierre. Con alrededor de 21 500 millones EUR de créditos de pago en 2016 destinados a los programas de 2007-2013, se estima que a finales de 2016 la acumulación pase a ser de unos 2 000 millones EUR.

Programas de la política de cohesión para el período 2007-2013: evolución de la acumulación de solicitudes de pago pendientes al final del ejercicio 2007-2016

La necesidad de suprimir gradualmente la acumulación «anormal» generada ha sido reconocida por las dos ramas de la Autoridad presupuestaria, el Consejo y el Parlamento Europeo, que durante las negociaciones sobre el presupuesto de 2015 acordaron conjuntamente «reducir el nivel de las facturas pendientes de pago, prestando atención especial a la política de cohesión a finales de año hasta su nivel estructural en el curso del actual MFP», y se comprometieron «a ejecutar, a partir de 2015, un plan para reducir el nivel de las facturas pendientes de pago correspondientes a la ejecución de los programas 2007-2013 hasta el nivel acordado en común con ocasión de la revisión intermedia del actual marco financiero plurianual».

Este documento ofrece una base sólida para una comprensión común de las dos ramas de la Autoridad presupuestaria, que se espera que se esfuercen por adoptar decisiones que permitan que para finales de 2016 se haya suprimido gradualmente la acumulación «anormal» de facturas pendientes de pago de los programas del período 2007-2013.

Este plan de pagos ofrece también la oportunidad de extraer algunas lecciones sobre la gestión presupuestaria para el futuro:

1. El acuerdo sobre el presupuesto rectificativo no 2/2014 (9) a finales de 2014 fue muy importante para estabilizar en gran medida la acumulación de solicitudes de pago pendientes a un nivel desde el que pudiera ir suprimiéndose gradualmente en un período de dos años. Las instituciones han asumido su responsabilidad frente a una situación presupuestaria muy difícil en muchos Estados miembros.

2. Las medidas de gestión presupuestaria activa adoptadas por la Comisión han resultado indispensables para hacer frente a un déficit de créditos de pago en muchos ámbitos políticos. Estas medidas deberán mantenerse durante el tiempo necesario para evitar perturbaciones desproporcionadas para los beneficiarios y/o el pago de intereses de demora.

3. Aunque existe un ciclo periódico en la aplicación de los programas de la política de cohesión, la intensidad de los puntos máximos y las depresiones pueden suavizarse si se ejecutan los programas con la mayor diligencia posible en una fase temprana del período de programación. Esto es especialmente recomendable en las actuales condiciones económicas en las que se necesitan inversiones urgentemente para estimular la recuperación económica y la competitividad.

4. Las solicitudes de pago deben presentarse puntualmente. Los Estados miembros deberían evitar retrasos administrativos innecesarios a la hora de presentar sus solicitudes de pago a lo largo del año. Presentar las solicitudes de forma puntual contribuye a mejorar la gestión presupuestaria y ayuda a reducir la acumulación al final del ejercicio.

5. Por otra parte, la presupuestación de créditos de pago suficientes es una condición necesaria para aplicar correctamente el presupuesto y evitar la acumulación de un nivel insostenible de solicitudes de pago pendientes al final del ejercicio. Además, debe aplicarse la «flexibilidad específica y máxima», mencionada en las conclusiones del Consejo Europeo y en la declaración del Presidente Barroso en febrero de 2013, con el fin de cumplir con las obligaciones jurídicas de la Unión. Asimismo, las decisiones de la autoridad presupuestaria deberían, en la medida de lo posible, permitir un buen perfil de pagos durante el período de vigencia del MFP.

6. Hay que reforzar la capacidad de previsión. Además de los distintos análisis ya facilitados (10), la Comisión mejorará sus previsiones a medio y largo plazo a fin de identificar en una fase temprana, en la medida de lo posible, los eventuales problemas. En particular, informará a las dos ramas de la Autoridad presupuestaria en cuanto se identifique cualquier imprevisto en la ejecución de los programas 2014-2020 que presente un riesgo para mantener un buen perfil de pagos.

1. ANTECEDENTES

Desde 2011, la Comisión ha tenido que hacer frente a un creciente nivel de solicitudes de pago pendientes a final del año a pesar de haber utilizado la totalidad de los límites máximos de pago en 2013 y 2014 y de haber recurrido al margen para imprevistos para liquidar pagos en 2014. Mientras que prácticamente todos los créditos de pago autorizados en los presupuestos anuales se han agotado, la acumulación de las solicitudes de pago pendientes al final del ejercicio para la política de Cohesión (subrúbrica 1b) y algunos programas específicos de otras rúbricas (como la rúbrica 4, «Una Europa Global») ha aumentado de forma constante.

La Comisión ha dado curso a la invitación formulada por el Parlamento y el Consejo para hacer un seguimiento de la situación a lo largo de todo el ejercicio y se han celebrado reuniones interinstitucionales ad hoc en los últimos años para compartir información sobre la evaluación de la situación. Desde 2011, la Comisión ha tenido que presentar proyectos de presupuestos rectificativos (PPR) destinados a aumentar de forma significativa el nivel de créditos de pago para hacer frente a los déficits de pago. Al ser inferiores los niveles iniciales de créditos de pago autorizados, se han originado repetidos PPR que han hecho más complejo el proceso de toma de decisiones sobre el proyecto de presupuesto, que debería ser el principal objeto del procedimiento de conciliación. Los presupuestos rectificativos se votaron tarde, lo que aumentó la dificultad para gestionar el proceso de pago.

En este contexto, en el que los niveles de créditos de compromiso son sistemáticamente más elevados, el gráfico que figura a continuación muestra cómo los presupuestos y los límites máximos de pago por año han sido cada vez más ajustados e ilustra la reducción progresiva de la diferencia entre el límite máximo de pago y los créditos aprobados, que culminó en la necesidad de recurrir al margen para imprevistos en 2014.

En diciembre de 2014, en el marco del acuerdo alcanzado sobre los presupuestos de 2014 y 2015, el Parlamento Europeo y el Consejo acordaron la siguiente declaración conjunta:

Las Instituciones acuerdan el objetivo de reducir el nivel de las facturas pendientes de pago, prestando atención especial a la política de cohesión, a finales de año hasta su nivel estructural en el curso del actual MFP. A fin de alcanzar este objetivo: — la Comisión se compromete a presentar, junto con las conclusiones conjuntas sobre el presupuesto de 2015, una previsión lo más actualizada posible del nivel de facturas pendientes de pago a finales de 2014; la Comisión actualizará estas cifras y ofrecerá supuestos alternativos en marzo de 2015, cuando se disponga de una perspectiva general del nivel de facturas pendientes de pago a finales de 2014 en los principales ámbitos de actuación; — sobre esta base, las tres Instituciones se esforzarán por acordar como objetivo un nivel máximo de facturas pendientes de pago a finales de año que pueda considerarse sostenible; — sobre esta base y dentro del pleno respeto del Reglamento del MFP, de las dotaciones financieras acordadas para los programas, así como de cualquier otro acuerdo vinculante, las tres Instituciones se comprometerán a ejecutar, a partir de 2015, un plan para reducir el nivel de facturas pendientes de pago correspondientes a la ejecución de los programas 2007-2013 hasta el nivel acordado en común con ocasión de la revisión intermedia del actual marco financiero plurianual. Este plan será acordado por las tres Instituciones en el momento oportuno antes de la presentación del proyecto de presupuesto de 2016. Dado el nivel excepcionalmente elevado de facturas pendientes de pago, las tres Instituciones convienen en estudiar cualquier medio posible para reducir el nivel de dichas facturas. — Cada año, la Comisión está de acuerdo en adjuntar a su proyecto de presupuesto un documento en el que se evalúe el nivel de facturas pendientes de pago y se explique la forma en que el proyecto de presupuesto hará posible la reducción de este nivel y la medida en que lo hará. Este documento anual hará balance de los progresos realizados hasta el momento y propondrá ajustes del plan en función de las cifras actualizadas.

Como seguimiento inmediato a la declaración conjunta, el 15 de diciembre de 2014 la Comisión presentó una previsión actualizada del nivel de las solicitudes de pago pendientes a finales de 2014, que figura en el anexo 1.

Este documento ofrece una visión de conjunto del estado de aplicación a finales de 2014, centrándose en la acumulación de pagos pendientes relativa a los programas de la política de cohesión de 2007-2013, a fin de reducirlo al nivel acordado en la revisión intermedia del actual MFP en 2016. El documento también aborda la evolución de la acumulación relativa a las demás rúbricas, aunque este problema de acumulación es mucho menor en términos de tamaño absoluto que en la subrúbrica 1b: la acumulación de solicitudes de pago pendientes en otras rúbricas a finales de 2014 era de unos 1 800 millones EUR.

2. SITUACIÓN A FINALES DE 2014

2.1. Aplicación a finales de 2014

A finales de 2014, la aplicación de los créditos de pago (antes de las prórrogas) ascendió a 134 600 millones EUR (el 99 % de los créditos autorizados en el presupuesto de 2014). La infrautilización de los pagos (después de las prórrogas) es la más baja que se ha registrado nunca y ascendió a 32 millones EUR, frente a 107 millones en 2013 y 66 millones en 2012. Este alto nivel de ejecución, a pesar de la adopción tardía del proyecto de presupuesto rectificativo no 3/2014, confirma las fuertes limitaciones impuestas a los créditos de pago, en particular para la finalización de los programas del período 2007-2013. En muchos casos, las líneas presupuestarias correspondientes también se han reforzado con créditos previstos inicialmente para pagar la prefinanciación de los programas del período 2014-2020 recientemente adoptados.

Durante 2014, los créditos de pago para los programas de cohesión 2007-2013 se reforzaron en 4 600 millones EUR, de los cuales 2 500 millones provenían del proyecto de presupuesto rectificativo no 3/2014, 600 millones de la transferencia de fin de año (11) y 1 500 millones de transferencias internas de los programas del período 2014-2020. Estos refuerzos contribuyeron a estabilizar la acumulación relativa a los programas de cohesión 2007-2013 a finales de 2014.

Una gran parte de los créditos de compromiso no utilizados se prorrogaron o volvieron a programarse para 2015, no solo para la política de cohesión, sino también para los programas de desarrollo rural (rúbrica 2) y los fondos de migración y de seguridad (rúbrica 3). Como consecuencia de ello, el total de los compromisos pendientes de liquidación (RAL) se redujo a 189 000 millones EUR a finales de 2014, lo que supone una reducción de 32 000 millones en comparación con los RAL a finales de 2013. No obstante, esta disminución es un tanto artificial, ya que deriva principalmente de la infrautilización de los créditos de compromiso para los programas de 2014-2020 prorrogados y reprogramados para 2015 y los años posteriores, cuando «reaparecerán». Si todos los créditos para los nuevos programas se hubieran comprometido en 2014, el nivel de RAL se habría mantenido muy similar al de 2013 (224 000 millones EUR).

El gráfico que figura a continuación muestra la evolución del nivel de RAL en el período 2007-2014 y las previsiones del nivel de RAL a finales de 2015, tanto del presupuesto total como de los programas en régimen de gestión compartida de las rúbricas 1b, 2 y 3, así como de otros programas/rúbricas. Como se muestra en el gráfico, se espera que el nivel global de RAL a finales de 2015 vuelva a cotas similares a las de finales de 2013. No obstante, el gráfico muestra también la diferencia entre los programas en régimen de gestión compartida de las rúbricas 1b, 2 y 3, cuyos RAL a finales de 2015 se espera que disminuyan en comparación con 2013, y los otros programas/rúbricas, para cuyos RAL a finales de 2015 se prevé un aumento.

2.2. Medidas de mitigación adoptadas en 2014

El 28 de mayo de 2014, la Comisión presentó su proyecto de presupuesto rectificativo no 3/2014, en el que solicitaba créditos de pago adicionales para 2014. Después de un largo proceso de adopción, el PPR no 3/2014 finalmente se aprobó el 17 de diciembre de 2014. A la espera de la aprobación del presupuesto rectificativo, la Comisión adoptó durante el año 2014 una serie de medidas de mitigación a fin de cumplir con las obligaciones jurídicas derivadas de los compromisos anteriores, al mismo tiempo que ponía en marcha la nueva generación de programas dentro de un marco presupuestario excepcionalmente apretado.

Para poder aplicar las políticas acordadas con los créditos autorizados en el presupuesto, la Comisión ha seguido un enfoque de gestión activa del presupuesto teniendo en cuenta tres principios fundamentales:

— Minimizar el impacto financiero en el presupuesto de la UE de los intereses de demora y las deudas potenciales;

— Maximizar la aplicación de los programas;

— Reducir el potencial impacto negativo de las decisiones en terceros y en la economía en su conjunto.

En consecuencia, las medidas para garantizar una gestión activa de los escasos créditos de pago incluyeron los siguientes aspectos: recuperar de forma proactiva los importes abonados indebidamente; limitar los importes inactivos de las cuentas fiduciarias; reducir los porcentajes de prefinanciación; hacer el mejor uso posible de los plazos de pago máximos permitidos; aplazar las convocatorias de propuestas/licitaciones y las contrataciones similares.

Estas medidas de mitigación ayudaron a la Comisión a proteger su estatus de inversor de primera clase y su reputación de socio fiable y seguro. La Comisión logró reducir, en la medida de lo posible, los efectos negativos de los déficits de pago, por ejemplo a la hora de limitar el importe de los intereses de demora. A pesar de un incremento casi cinco veces mayor con respecto a 2013, el importe de los intereses pagados a finales de 2014 sigue siendo limitado (3 millones EUR). Los aumentos más pronunciados, relativos a la subrúbrica 1a (Competitividad para el crecimiento y el empleo) y a la rúbrica 4 (Una Europa Global), tal como muestra el cuadro que figura a continuación, ilustran la presión sobre los créditos de pago.

Pagos realizados en concepto de intereses de demora (en EUR)

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Subrúbrica 1a 294 855 157 950 173 748 329 615 137 906 243 748 1 047 488 Subrúbrica 1b 1 440 5 324 6 220 11 255 31 726 71 620 103 960 Rúbrica 2 27 819 1 807 9 576 15 713 61 879 30 991 61 985 Rúbrica 3 13 417 59 852 48 673 50 397 29 375 13 060 7 252 Rúbrica 4 250 204 178 468 257 818 1 266 425 335 820 247 786 1 797 825 Rúbrica 5 43 915 442 678 237 367 60 825 142 254 46 187 8 614 Total 631 651 846 079 733 403 1 734 230 738 960 653 392 3 027 124

Los intereses de demora en la política de cohesión (subrúbrica 1b) no son excesivamente elevados, puesto que la gestión compartida, que no da lugar a intereses de demora, representa la mayor parte de esta subrúbrica. Sin embargo, el incumplimiento de los plazos reglamentarios para las políticas de gestión compartida es altamente perjudicial en términos de credibilidad.

3. TERMINOLOGÍA

En esta sección se explican una serie de definiciones utilizadas en el presente documento.

3.1. Ciclo de proyectos

Antes de aprobar un programa operativo o un proyecto, la Comisión reserva los créditos mediante la creación de un compromiso en una línea presupuestaria por un importe definido. Esta transacción consume parte de los créditos de compromiso autorizados.

Muy a menudo, la firma del contrato para el proyecto o la aprobación del programa operativo conducen a un determinado nivel de prefinanciación, que permite al beneficiario poner en marcha el proyecto sin necesidad de préstamos. Ir consiguiendo objetivos definidos permite al beneficiario presentar solicitudes de pagos intermedios y que se le reembolsen los gastos relativos al programa en los que haya incurrido.

No obstante, en el caso de programas de gran envergadura como la investigación (Horizonte 2020), los Fondos Estructurales, el Fondo Europeo de Pesca y el de Desarrollo Rural, una vez alcanzada una determinada fase de ejecución ya no es posible solicitar pagos intermedios, puesto que están cubiertos por el importe de la prefinanciación. Por otra parte, un porcentaje del total de los fondos comprometidos para el proyecto o el programa no se abona hasta el momento del cierre, previa verificación por la Comisión de que todo el trabajo se ha llevado a cabo de conformidad con el acuerdo inicial. Si este no es el caso, los fondos se liberan parcialmente. En algunos casos, la Comisión también puede emitir órdenes de ingreso para recuperar pagos que no se han justificado.

3.2. Compromisos pendientes de liquidación (RAL)

Los compromisos pendientes de liquidación son generalmente denominados «RAL» por el acrónimo francés de «reste à liquider». Hacen referencia a la parte de un compromiso que no ha sido consumido por ningún pago en un momento determinado. En los proyectos plurianuales, los compromisos se formalizan al principio del proyecto con una prefinanciación limitada, mientras que los pagos intermedios se efectúan en una fase posterior, cuando el proyecto se está ejecutando, y el pago final se efectúa al cierre.

Una gran parte del presupuesto de la UE está destinado a inversiones cuya aplicación se extiende a lo largo de varios años. La diferencia entre los créditos de compromiso y los créditos de pago autorizados en el presupuesto anual determina el cambio en el nivel global de RAL. A su vez, la velocidad a la que crecen los compromisos y el ritmo de ejecución de los programas determinan la evolución normal de los RAL. No obstante, los RAL aumentan aún más cuando se presupuestan créditos de pago insuficientes, independientemente del ritmo de ejecución. En este último caso, el resultado es el aumento del nivel de solicitudes de pago pendientes a finales de año.

El índice entre los RAL y los compromisos del año es un buen indicador que permite comparar el tamaño de los RAL de programas específicos con su dotación financiera. Por ejemplo, los programas y acciones de carácter anual, como el programa Erasmus o el de ayuda humanitaria, tienen un índice de RAL/compromisos por debajo de uno, lo que indica que la mayoría de los compromisos se pagan en el plazo de un año. Los programas de cohesión, por otra parte, suelen tener un índice de RAL/compromisos entre 2½ y 3, lo que refleja el impacto de las normas de liberación automática establecidas en la legislación (las denominadas normas «N+2» y «N+3»; véase el punto 4.1). Algunos programas de la rúbrica 4 tienen un índice superior, debido a la complejidad del ciclo de negociaciones relativo a la ejecución. En las solicitudes de pago, la Comisión tiene en cuenta estos indicadores.

3.3. Las limitaciones de tesorería frente al déficit de créditos de pago

El flujo de tesorería de la Comisión viene determinado fundamentalmente por las cantidades que se reclaman mensualmente a los Estados miembros con arreglo a las normas sobre recursos propios. La Comisión no está autorizada a pedir prestado dinero para cubrir los déficits del flujo de tesorería. Las limitaciones de tesorería pueden dar lugar a retrasos temporales en los pagos a los beneficiarios de los fondos de la UE a pesar de que se hayan autorizado suficientes créditos de pago en el presupuesto del ejercicio. Esto puede suceder, normalmente en la primera parte del año, cuando la suma de las solicitudes de pago pendientes a finales del año precedente y las que se deben abonar en los primeros meses del ejercicio en curso (por ejemplo, para el Fondo Europeo Agrícola de Garantía) es mayor que el flujo mensual de entrada máximo de recursos propios puestos a disposición de la Comisión. Cuando, progresivamente, se pone fin a la acumulación del ejercicio anterior y el flujo de entrada mensual de recursos se mantiene durante el ejercicio, la limitación del flujo de tesorería desaparece en los siguientes meses.

Las limitaciones de tesorería a principios de año se ven amplificadas por el déficit de créditos de pago, puesto que la petición mensual de fondos se basa en los ingresos previstos en el presupuesto autorizado en vigor, antes de la adopción de los presupuestos rectificativos que aumentan el nivel de pagos y que normalmente tiene lugar a finales de año.

En función de la fecha exacta de aprobación (es decir, antes o después del 16 de noviembre del año en cuestión), la correspondiente petición adicional de recursos propios para cubrir los créditos de pago adicionales autorizados en los presupuestos rectificativos aprobados a finales de año podría dar lugar a la disponibilidad de efectivo solo a principios del ejercicio siguiente, lo que puede dar lugar a posibles dificultades en la ejecución de los presupuestos rectificativos del mismo año.

3.4. Acumulación de las solicitudes de pago pendientes al final de ejercicio

Al final de cada año, existe una acumulación de solicitudes de pago pendientes, es decir, solicitudes enviadas por los beneficiarios de los fondos de la UE que han de ser pagadas dentro de un determinado plazo (por lo general en menos de 2 meses) pero que aún no han sido abonadas (12). Esto se debe a uno de los tres motivos siguientes:

a) Interrupciones/suspensiones en curso: Los pagos se interrumpen/suspenden para determinados beneficiarios/programas. Las interrupciones de pagos son normalmente acciones formales a corto plazo por las que la Comisión demora el pago a la espera de información no aportada o del resultado de controles en los sistemas de gestión y supervisión.

b) Calendario: Las solicitudes de pago no son abonadas porque se han presentado en los últimos días del ejercicio, no dejando tiempo suficiente para su tratamiento antes del final del mismo.

c) Falta de créditos: Las solicitudes de pago no son abonadas debido a que se han agotado los créditos de pago autorizados en la línea presupuestaria correspondiente.

Parte de la acumulación se considera «normal» (véanse los puntos a y b). El crecimiento de la acumulación «anormal» de solicitudes de pago pendientes, la mayor parte de la cual pertenece a la política de cohesión, está asociado al déficit de créditos de pago (punto c), considerando que las limitaciones de tesorería a principios de año (véase la sección 3.3) también tienen un impacto. El apartado 4 profundiza en el caso de la política de cohesión.

4. SUBRÚBRICA 1B: EVOLUCIÓN DE LA ACUMULACIÓN Y PERSPECTIVAS

Este capítulo estudia el caso específico de la política de cohesión (subrúbrica 1b). En primer lugar, establece las características principales de los Fondos Estructurales y explica cómo algunos acontecimientos específicos del pasado o relacionados con la legislación condujeron a la difícil situación actual. Después, analiza de qué manera podría definirse una acumulación «normal» y ofrece un análisis detallado de la situación a finales de 2014.

4.1. La ejecución de los Fondos Estructurales 2007-2013

Los Fondos Estructurales 2007-2013: características principales

Los proyectos financiados a partir de la subrúbrica 1b se organizan en programas operativos. Estos programas operativos son propuestos por los Estados miembros y negociados y adoptados por la Comisión a principios del período y para toda su duración. Cada programa operativo se ejecuta en gestión compartida a través de proyectos independientes. Esto significa que son los Estados miembros quienes aplican los fondos. La Comisión participa en los comités de seguimiento, en los que tiene un papel consultivo en la selección de proyectos y supervisa la ejecución de estos a través de los informes anuales de ejecución.

Los programas se cofinancian con el presupuesto de la UE; esto significa que la Comisión no paga la totalidad del coste del programa. Los Estados miembros deben encontrar cofinanciación para financiar parte de los programas.

Una vez se adopta el programa, la Unión Europea contrae una obligación legal para todo el período. La Comisión comprometió automáticamente los créditos para cada año antes de finales de abril, desde 2007 a 2013, basándose en el plan de financiación del programa y no en la ejecución real de los proyectos pertenecientes al programa. Si bien los pagos de la UE no pueden nunca exceder los compromisos presupuestarios de la UE, los gastos pueden subvencionarse desde el comienzo del período (es decir, incluso antes de la adopción del programa) hasta el final del periodo de subvencionabilidad.

Tras la aprobación del programa, la Comisión abona la prefinanciación. Estos pagos se hacen automáticamente al Estado miembro y permanecen a su disposición hasta la liquidación en el momento del cierre.

Mientras la ejecución de los diferentes proyectos está en curso, los Estados miembros presentan sus solicitudes de pagos intermedios a través de su autoridad de certificación. La Comisión abona los pagos intermedios en base al índice de cofinanciación en vigor y siempre que el proyecto no sea interrumpido o suspendido.

Este mecanismo funciona siempre y cuando el total de las prefinanciaciones abonadas por la Comisión y las solicitudes de pagos intermedios presentadas por los Estados miembros para cubrir los programas no alcance el 95 % de la dotación total asignada. Una vez se alcanza dicho umbral, el Estado miembro sigue teniendo derecho a enviar sus solicitudes de pago, pero estas se utilizan para liquidar las prefinanciaciones pendientes. El resto se abonará al cierre del programa. Los Estados miembros tienen que justificar gastos subvencionables que cubran el importe de prefinanciación recibido al comienzo del periodo y el importe retenido para el cierre (5 % de la dotación total).

Una vez terminado el periodo de subvencionabilidad, se prevé un periodo de 15 meses para preparar y presentar los documentos de cierre a la Comisión y solicitar el pago final a liquidar. Antes de proceder a abonar el pago final, la Comisión examina el paquete de cierre (es decir, la declaración de cierre, el informe de ejecución final y la solicitud de pago final). Dado que estos documentos se esperan para el 31 de marzo de 2017, la decisión sobre el cierre (y los correspondientes pagos finales) tendrán lugar entre 2017 y 2019.

Sobre la base del resultado de este examen, el 5 % retenido para el cierre se utiliza para pagar las solicitudes de pago pendientes. De lo contrario, la Comisión no abona el importe total en el momento del cierre. El importe no abonado se libera. Si las correcciones son superiores al 5 %, la Comisión recupera los importes indebidamente abonados.

La norma N+2/N+3

La norma N+2/N+3 se estableció por primera vez para el periodo de programación 2000-2006. Esta norma prevé que un compromiso contraído en el año N debe estar cubierto por el mismo importe de prefinanciación que de solicitudes de pago intermedio antes del 31 de diciembre del año N+2 (norma N+2). Por ejemplo, un compromiso asumido en 2012 debe estar plenamente cubierto por solicitudes de pago antes del 31 de diciembre de 2014. El importe no cubierto se libera, lo que significa que el Estado miembro pierde la financiación. Sin embargo, en la actualidad no hay antecedentes de liberaciones N+2/N+3 relevantes en toda la historia de los Fondos Estructurales.

La finalidad de esta norma es garantizar la disciplina financiera en la gestión de los fondos de la UE. Dado que los compromisos se contraen automáticamente una vez que el programa ha sido aprobado, la norma obliga a los Estados miembros a ejecutar los proyectos de forma dinámica y evitar problemas al final del ciclo. Su existencia da lugar igualmente a un perfil de pagos más regular ya que obliga a los Estados miembros a presentar sus solicitudes de pago a intervalos regulares. No obstante, como se expone en el próximo capítulo, la «flexibilización» de la norma, especialmente a raíz de la crisis financiera de 2008, redujo su efecto regulador.

Esta norma es el origen de la concentración de solicitudes de pago al final de ejercicio: los Estados miembros tienen que enviar sus solicitudes de pago antes del 31 de diciembre a medianoche, a través de un sistema informático específico. Aunque están legalmente obligados a enviar sus solicitudes periódicamente a lo largo del año (13), la experiencia muestra que muchos esperan a las últimas semanas para enviar grandes cantidades.

4.2. El perfil de las solicitudes de pago para el periodo de programación 2007-2013

Principales impulsores del ciclo de pago

Al inicio del periodo, se abonan cantidades significativas de prefinanciación, seguidas durante algunos años por un nivel relativamente bajo de pagos intermedios mientras los programas establecen sus estructuras y comienzan la ejecución de los proyectos. Puesto que la norma N+2/N+3 no empieza a producir sus efectos hasta finales del tercer año del periodo de programación como pronto, no se ejerce presión alguna al inicio del marco para la presentación de solicitudes. Además, la prefinanciación también cubre una gran parte de los compromisos asumidos al inicio del periodo de programación. Entre 2 y 3 años antes de que finalice el periodo de programación, el nivel anual de pagos intermedios empieza a aumentar mientras los programas van alcanzando madurez y las solicitudes de pago se mantienen a velocidad de crucero. Se observa un punto máximo al final del periodo/inicio del siguiente periodo de programación, seguido de un descenso hasta casi cero en los años siguientes, cuando los programas alcanzan el umbral del 95 %. Como se ha mencionado anteriormente, los pagos de cierre se abonan entre uno y tres años después del final del periodo de subvencionabilidad.

Exenciones

Tres cambios en el marco legislativo aplicable al periodo de programación 2007-2013 acentuaron el carácter cíclico del nivel de pagos intermedios:

1. El paso de N+3 a N+2. Como parte de la transacción global por la que se establece el MFP 2007-2013, los nuevos Estados miembros, así como Grecia y Portugal, se sometieron a la norma N+3 para los tramos de compromisos de 2007-2010 y después a la norma N+2 para el resto del periodo. Esto significa que para finales de 2013, los Estados miembros tenían que cubrir dos tramos de compromisos: el tramo de 2010 y el de 2011. Por supuesto, los Estados miembros no esperaron necesariamente hasta el plazo de liberación para ejecutar los programas y para presentar sus solicitudes de pago, para que estas no se duplicaran en 2013. No obstante, esta norma potenció considerablemente el punto máximo de 2013 y tuvo un efecto indirecto en los años siguientes que resultó en la creciente acumulación de los pagos pendientes.

2. Se solicitó a los Estados miembros que comprobaran la conformidad de sus sistemas de control para los fondos. Los resultados de esta comprobación debían ser aprobados por la Comisión. Las solicitudes de pago intermedio podían seguir presentándose, pero la Comisión solo las abonaría una vez aprobada la evaluación de la conformidad. Si bien la mayoría de los programas se aprobaron en 2007, la presentación de solicitudes (o al menos sus correspondientes pagos por parte de la Comisión) se retrasaron, con casi ningún pago intermedio realizado en 2008.

3. A consecuencia de la crisis financiera, los Estados miembros pidieron firmemente que se neutralizara el tramo de compromisos de 2007 con respecto a la norma N+2/N+3. La Comisión aceptó, pero en lugar de posponer un año el umbral de liberación del tramo de 2007, las normas N+2/N+3 se vieron aún más debilitadas por la votación unánime en el Consejo de repartir la obligación relativa al tramo de 2007 en seis sextas partes durante todo el periodo. Esta denominada «norma griega» permitió presentar menos solicitudes de pago al principio del periodo, que se contrarrestaron con un aumento de las solicitudes de pago al final del periodo.

Por otra parte, también a consecuencia de la crisis, el periodo de subvencionabilidad de los gastos para los programas de 2000-2006 se amplió desde finales de 2008 hasta 2009 (mediante la modificación de la Decisión de la Comisión por la que se aprueba el programa) y, por lo tanto, los Estados miembros siguieron centrándose en la ejecución de los programas del periodo 2000-2006. Como resultado de ello, la ejecución de los programas de 2007-2013 y las correspondientes presentaciones de solicitudes de pago intermedio para 2007-2013 se retrasaron.

Comparación de los programas de 2000-2006 con los programas de 2007-2013

Mientras que el período de programación 2007-2013 pasó de N+3 a N+2 a finales del cuarto año, durante el período de programación 2000-2006 solo se dio una norma N+2, aunque con algunos ajustes en 2004 debido a la adhesión de los 10 nuevos Estados miembros.

El siguiente gráfico compara la cantidad de los pagos intermedios acumulados para el período 2000-2006, que fueron realizados a lo largo de los años 2001-2007, expresada como porcentaje de la dotación total, con la de los pagos intermedios acumulados para los programas 2007-2013, que se efectuaron del 2008 al 2014, expresada también como porcentaje de la dotación total.

Gráfico 1: Evolución anual de los pagos intermedios acumulados (con un año de desfase): comparación de los períodos 2000-2006 (UE-15) y 2007-2013 (% de la dotación total, excluida la prefinanciación)

Como puede comprobarse en el gráfico, los pagos acumulados para los programas correspondientes al período 2007-2013 evolucionaron en todo momento a un nivel inferior a la progresión del período 2000-2006, si bien se observa una aproximación de las curvas hacia el final del período. Este perfil diferido de los programas del período 2007-2013 fue el resultado de la combinación de una serie de factores que se han mencionado anteriormente. Refleja la infrautilización de los créditos de pago y el límite máximo de los pagos establecido en la fase inicial del período, dado que el perfil de pagos de los programas del período 2000-2006 se utilizó como referencia para fijar los límites máximos.

No obstante, cuando empezaron a aumentar las solicitudes de pagos en una fase posterior, estos se vieron fuertemente limitados por el nivel de los créditos autorizados y/o por el límite máximo de los pagos, lo cual dio lugar a una acumulación de casos pendientes de liquidación.

Evolución de los retrasos en la liquidación para el período 2007-2014

El siguiente gráfico (14) muestra la evolución de los pagos pendientes para los programas del período 2007-2013 a lo largo del período 2007-2016.

Gráfico 2: Programas de la política de cohesión para el período 2007-2013: evolución de las solicitudes de pago pendientes al final del ejercicio (miles de millones EUR)

Como muestra el gráfico, la acumulación de pagos pendientes para los programas del período 2007-2013 empezó a reflejar una clara tendencia al alza en 2011, cuando alcanzó el nivel de 11 000 millones EUR, para situarse en la cota máxima en 2014, con de 24 700 millones EUR. Como se explica a continuación, las proyecciones señalan una cota todavía muy elevada de retrasos en la liquidación a finales de 2015, antes de volver a un nivel de demora «normal» y sostenible a finales de 2016.

4.3. Componentes y tipos de retrasos en la liquidación

A lo largo del ejercicio, la Comisión recibe las siguientes solicitudes de pago para los Fondos Estructurales:

a) Las solicitudes de pago elegibles cubiertas por los pagos en el curso del ejercicio.

b) Las solicitudes de pago ya cubiertas por la prefinanciación al inicio del período de programación y que no son objeto, por tanto, de pagos adicionales.

c) Las solicitudes de pago que solo pueden abonarse tras el cierre tienen que esperar hasta que la Comisión y el beneficiario alcanzan un acuerdo sobre el cierre.

d) Las solicitudes de pago no abonadas porque se presentan en los últimos días del ejercicio, esto es, demasiado tarde para su tratamiento antes del final de este.

e) Las solicitudes de pago que se interrumpen/suspenden para determinados beneficiarios. Las interrupciones o suspensiones de pagos son normalmente acciones formales a corto plazo por las que la Comisión demora el pago a la espera de información no aportada o del resultado de controles en los sistemas de gestión y supervisión.

f) Las solicitudes de pago pendientes al final del ejercicio debido a que se han agotado los créditos autorizados en la línea presupuestaria correspondiente.

Los últimos cuatro categorías —la correspondientes a las letras c) a f)— se mantienen como pagos pendientes al final del ejercicio, pero la demora en la liquidación incluye solicitudes de pago pendientes por los motivos expuestos en las letras d), e) y f). Un determinado nivel de solicitudes de pago pendientes al final del ejercicio se considera «normal» cuando corresponde a los motivos expuestos en las letras d) y e). Los retrasos «anormales» incluyen únicamente las solicitudes de pago pendientes por los motivos expuestos en la letra f).

El siguiente gráfico ilustra el flujo de solicitudes de pago correspondientes a la rúbrica 1b, desde su presentación por los Estados miembros mediante su identificación como «créditos pendientes de pago» hasta los retrasos en la liquidación considerados «normales» y «anormales».

Concentración de créditos al final del ejercicio y plazos de pago

En el mes de diciembre se produce una elevada concentración de solicitudes de pago de los Estados miembros, que para el período 2011-2014 oscilan entre el 27 % y el 35 % del total anual. Por cada solicitud de pago, la Comisión debe llevar a cabo una serie de controles antes de proceder a los abonos correspondientes. Cuanto mayor es el número de solicitudes recibidas en las últimas semanas del ejercicio, tanto mayor es el riesgo de que los reembolsos no tengan lugar antes de su finalización.

Por este motivo, la Comisión alienta a los Estados miembros a remitir sus solicitudes de forma periódica a lo largo de todo el año.

El siguiente gráfico muestra la evolución mensual de la presentación de solicitudes de pago relativas a los programas del período 2007-2013 a lo largo del período 2007-2014.

Gráfico 3a: Evolución mensual de la presentación de solicitudes de pago intermedias acumuladas para el período 2007-2013 (en % del total)

El gráfico muestra con claridad un fuerte aumento recurrente de las solicitudes de pago al final del ejercicio.

Gráfico 3b: Concentración de la presentación de solicitudes de pago en los dos últimos meses del ejercicio (porcentaje correspondiente a las solicitudes recibidas en noviembre y diciembre) entre 2011 y 2014

Los gráficos muestran que se recibe un número cada vez mayor de solicitudes a finales del año debido a la presión creciente de la regla N+2. La supresión de la regla N+2 en 2013 implicaba que todos los Estados miembros disponían de una regla N+2 salvo Rumanía, Eslovaquia y Croacia. Este hecho tuvo una gran repercusión en el volumen de las solicitudes recibidas ese año. El número de solicitudes que llegan demasiado tarde para ser abonadas durante el ejercicio depende del número total de solicitudes recibidas y de su perfil en el contexto del ejercicio.

Efectos de las interrupciones y las suspensiones

La Comisión utiliza una serie de mecanismos preventivos, destinados a proteger el presupuesto de la UE, que intervienen antes de efectuar pagos a los Estados miembros cuando tiene conocimiento de posibles deficiencias. Dichos mecanismos son especialmente adecuadas para mejorar los sistemas de control en los Estados miembros, reduciendo así la necesidad de futuras correcciones financieras por parte de la Comisión.

Como consecuencia de ello, algunas solicitudes no pueden tramitarse inmediatamente para abonar los pagos correspondientes, debido a que la Comisión las ha interrumpido o suspendido a la espera de introducir mejoras en los sistemas de control. Si bien la mayoría de esas solicitudes no será desestimada en última instancia, no puede procederse a efectuar los pagos de forma inmediata.

De conformidad con el Reglamento (15), la Comisión puede:

— interrumpir el plazo de pago por un período máximo de seis meses para los programas del período 2007-2013 si existen pruebas de la existencia de deficiencias importantes en el funcionamiento de los sistemas de gestión y control del Estado miembro interesado; o si los servicios de la Comisión deben proceder a verificaciones adicionales por disponer de información que indica que el gasto consignado en una declaración de gastos certificada guarda relación con una irregularidad grave que no ha sido corregida;

— suspender la totalidad o una parte de un pago intermedio a un Estado miembro para los programas del período 2007-2013 si existen pruebas de una deficiencia grave en el sistema de gestión y control del programa y el Estado miembro no ha adoptado las medidas correctivas necesarias; o si el gasto consignado en una declaración de gastos certificada guarda relación con una irregularidad grave que no ha sido corregida; o en caso de una vulneración grave por un Estado miembro de sus obligaciones de gestión y control. Si el Estado miembro no adopta las medidas necesarias, la Comisión puede imponer una corrección financiera.

Estimación de los retrasos «normales» en la liquidación

Como se ha expuesto anteriormente, el volumen de los retrasos considerados «normales» en el proceso de liquidación está constituido por el total de los créditos interrumpidos o suspendidos y las solicitudes presentadas demasiado tarde para que el pago pueda tramitarse antes de la conclusión del ejercicio. Puede considerarse que las solicitudes recibidas en los últimos diez días naturales del año se han presentado demasiado tarde para su abono, dado que la Comisión debe tener la seguridad suficiente de que estará en condiciones de ejecutar plenamente los créditos disponibles en el presupuesto. Sin embargo, algunas de las solicitudes interrumpidas o suspendidas figuran también entre las solicitudes que llegan demasiado tarde para su abono, y no deben contarse por partida doble.

En consecuencia, el volumen de retrasos «normales» aumentará con el número total de solicitudes recibidas durante el ejercicio y su concentración relativa en los últimos días del año.

Para el período 2010-2014, el siguiente cuadro ofrece un panorama general de las solicitudes de pago recibidas, de los retrasos en los pagos al final del ejercicio y de las solicitudes recibidas demasiado tarde para su liquidación o suspensión.

Gráfico 4 — Rúbrica 1b: solicitudes de pago, retrasos en la liquidación y suspensiones durante el período 2010-2014

En los últimos tres años (2012-2014), el volumen de retrasos «normales» —esto es, las solicitudes de pago recibidas en los últimos diez días del año, o interrumpidas o suspendidas, incluso si se han recibido antes de los diez últimos días— puede estimarse en aproximadamente la mitad del volumen de los retrasos totales registrados al final de cada ejercicio. La otra mitad estaba relacionada con la falta de créditos de pago autorizados en el presupuesto, que generó un «efecto de bola de nieve» (16).

Con la reducción del volumen de solicitudes previstas para 2015 y 2016, la previsible disminución de los casos interrumpidos/suspendidos y la falta de presión de la regla N+2 a finales de 2015 (17), también se espera que disminuyan considerablemente los retrasos considerados «normales».

4.4. Panorama general de los pagos pendientes para el período 2007-2013 en 2015 y 2016

Estimación para 2015 y 2016 basada en las previsiones de los Estados miembros

El Reglamento que regula los fondos para el período 2007-2013 (18) obliga a los Estados miembros a remitir a la Comisión, como más tarde el 30 de abril del año N, una previsión de las solicitudes de pago intermedio probables para el año N y el año N+1. En los últimos años, los Estados miembros han acordado actualizar esta información en el mes de septiembre del año N, con el fin de evaluar de forma más detallada el nivel creciente de pagos pendientes y la importante concentración de las solicitudes de pago en los últimos meses del año.

No obstante, el nuevo Reglamento que regula los fondos para el período 2014-2020 (19) obliga a los Estados miembros a remitir sus previsiones de solicitudes de pago intermedio para el año N y N+1 como más tarde el 31 de enero del año N (con una actualización a más tardar el 31 de julio). Los Estados miembros han aplicado este nuevo plazo de forma voluntaria en 2015 para sus programas del período 2007-13 sobre la base de una solicitud de la Comisión confirmada en diciembre de 2014. De acuerdo con los datos recibidos por la Comisión a 3 de marzo de 2015, los Estados miembros estiman que presentarán solicitudes de pago por valor de aproximadamente 48 000 millones EUR (tanto pagaderas como no pagaderas) en 2015 y de aproximadamente 18 000 millones EUR en 2016 (20).

Como se ha explicado anteriormente, no todas las solicitudes se traducirán inmediatamente en pagos debido a que debe tenerse en cuenta el límite del 95 % establecido en el artículo 79 del Reglamento (CE) n.o 1083/2006 (21). Dado que cada vez son más los programas que alcanzan el límite del 95 %, esta corrección adquirirá una relevancia mucho mayor en 2015 y en los ejercicios siguientes. Por consiguiente, las cifras reales correspondientes a las previsiones de solicitudes pagaderas son inferiores a las estimaciones de los Estados miembros, dado que por encima del límite del 95 % solo se consideran al cierre. Sobre la base de estas previsiones limitadas, la Comisión espera recibir solicitudes efectivamente pagaderas por un importe total de aproximadamente 35 000 millones EUR en 2015. La cifra correspondiente para 2016 se eleva actualmente a unos 3 000 millones EUR. Este importe de 2016 se irá precisando (y podría ser ligeramente mayor) una vez los Estados miembros presenten la información actualmente incompleta o revisen los datos transmitidos para algunos programas operativos.

El anexo 2 ofrece más detalles sobre las previsiones de los Estados miembros relativas a las solicitudes de pago correspondientes a 2015 y 2016 para los programas de cohesión del período 2007-2013.

Estimaciones de la Comisión basadas en la ejecución

A finales de 2014, el importe total acumulado de las prefinanciaciones y de los pagos intermedios ascendía a 266 100 millones EUR. La dotación total para los programas de la política de cohesión 2007-2013 es de 347 300 millones EUR. Teniendo en cuenta la liberación de compromisos a la que ya se ha procedido hasta la fecha y el riesgo de otras liberaciones como consecuencia de la aplicación de la regla N+2/N+3 a finales de 2014, pero aún pendientes de confirmación (por un importe máximo total de 900 millones EUR desde el inicio del período), el importe máximo pendiente de pago es de aproximadamente 80 300 millones EUR. Sin embargo, el 5 % de los pagos correspondientes a cada programa solo deberán hacer efectivos al cierre (17 300 millones EUR).

Por consiguiente, el nivel previsto de solicitudes provisionales pendientes de pago en 2015 o en los ejercicios siguientes se sitúa en torno a los 63 000 millones EUR, lo que representa un 18 % de la dotación total, que incluye los retrasos en la liquidación a finales de 2014 (24 700 millones EUR). El nivel máximo de nuevas solicitudes de pago efectivamente liquidables que está previsto recibir en 2015 o en los ejercicios siguientes, antes del cierre, asciende a 38 300 millones EUR. Si está previsto que en 2015 se reciban solicitudes de pago por valor de 35 000 millones EUR, el importe previsto para 2016 sería de 3 500 millones EUR.

Estimaciones de pagos pendientes a finales de 2015 tomando como base las previsiones corregidas de los Estados miembros

El nivel de los créditos de pago autorizados en el presupuesto de 2015 asciende a 39 500 millones EUR. Este importe cubrirá los retrasos en la liquidación anteriores a 2015 (24 700 millones EUR) y las nuevas solicitudes de pago (estimadas en 35 000 millones EUR). Por consiguiente, la estimación de retrasos en la liquidación a finales de 2015 ascendería a 20 000 millones EUR, de los cuales al menos alrededor de la mitad —esto es, aproximadamente 10 000 millones EUR— se mantendrían como retrasos «anormales».

En miles de millones EUR Pagos pendientes a finales de 2014 (ajustado) Estimaciones de solicitudes de pago de los Estados miembros para 2015 corregidos con el límite del 95 % Créditos de pago autorizados en el presupuesto de 2015 Estimaciones de pagos pendientes para finales de 2015 24,7 ~35 39,5 ~20

4.5. Solicitudes de pago previstas para 2016

Como se ha señalado anteriormente, la previsión de retrasos en la liquidación a finales de 2015 asciende a unos 20 000 millones EUR, siempre y cuando las estimaciones de los Estados miembros sean exactas. Por otra parte, antes del cierre de los programas se prevé la presentación de solicitudes pagaderas por valor de hasta 3 500 millones EUR. Dado el número relativamente limitado de solicitudes de pago y habida cuenta de que no existirá la presión de la regla N+2, no hay ninguna razón para suponer que un gran número de estas solicitudes se recibirán demasiado tarde para ser liquidadas en 2016.

La Comisión ajustará su petición en el proyecto de presupuesto 2016 teniendo en cuenta los retrasos considerados «normales» a finales de 2016. Cabe esperar, no obstante, que estos retrasos «normales» —que cubren la presentación de solicitudes en el último momento y las interrupciones y suspensiones todavía no resueltas— sean muy reducidos en comparación con los ejercicios anteriores, dado que se prevé también un volumen muy reducido de nuevas solicitudes en 2016 y que la Comisión espera que los Estados miembros subsanen las deficiencias y presenten solicitudes «limpias». Dichos retrasos podrían ascender a unos 2 000 millones EUR. Por consiguiente, estos retrasos considerados «normales» para finales de 2016 tendrán que cubrirse en el presupuesto 2017. Así pues, el importe que debería incluirse en el presupuesto 2016 sería de aproximadamente 21 500 millones EUR.

4.6. Resumen de la información utilizada para calcular las solicitudes de pago y los retrasos en la liquidación

El siguiente cuadro resume la información relativa a la dotación del programa, el uso previsto de los créditos presupuestarios disponibles en el presupuesto 2015 y el importe máximo de las solicitudes de pago previstas en 2016.

Pagos provisionales pendientes para el período 2015-2017 (miles de millones EUR)

Dotación del programa (1) 347,3 — de los cuales, prefinanciaciones y pagos intermedios efectuados hasta finales de 2014 (2) 266,1 — de los cuales, reservados para el cierre (5 %) y las liberaciones de compromisos efectuadas (3) 18,2 Importe máximo de los pagos intermedios liquidables (2015-2017) (4)=(1)-(2)-(3) ~63,0 — de los cuales, pendientes de liquidación a finales de 2014 (solicitudes de pago pendientes) (5) 24,7 — de los cuales, importe máximo de los pagos intermedios liquidables en 2015-2017 (6)=(4)-(5) 38,3





Ejercicio presupuestario 2015, miles de millones EUR

Créditos disponibles, presupuesto 2015 (1) 39,5 — de los cuales, pendientes de liquidación a finales de 2014 (2) 24,7 — de los cuales, previsiones para 2015, corregidas aplicando el límite del 95 % (3) ~35 Estimaciones de pagos pendientes a finales de 2015 (4)=(1)-(2)-(3) ~20





Ejercicio presupuestario 2016, miles de millones EUR

Estimaciones de pagos pendientes a finales de 2015 (1) ~20 Solicitudes de pago restantes máximas que se espera recibir en 2016 antes del cierre (2) ~3,5 Máximo de solicitudes de pago por cubrir en el presupuesto de 2016 (3)=(1)+(2) ~23,5

4.7. Pagos al cierre

El cierre de los Fondos Estructurales tiene su propia dinámica de pagos. Cada uno de los Estados miembros remitirá sus documentos de cierre para cada uno de los programas como más tarde el 31 de marzo de 2017. La Comisión notificará al Estado miembro su dictamen sobre el contenido de la declaración de cierre en un plazo de cinco meses a partir de la fecha de su recepción, siempre y cuando se haya presentado toda la información pertinente en el documento de cierre inicial (22). Por norma general, los pagos relativos al cierre no se efectuarán hasta después de 2016. El importe total reservado para el cierre (un 5 % de la asignación global) asciende a 17 300 millones EUR, si bien el nivel de los pagos dependerá de la calidad de la aplicación del programa durante todo el período. Las posibles liberaciones de compromisos relativos al cierre en la política de cohesión podrían reducir las necesidades de pagos.

Según un cálculo orientativo, para el período 2000-2006, el porcentaje de la liberación de compromisos al cierre representó el 2,6 % de la dotación total del Fondo Social Europeo (FSE) y el 0,9 % de la dotación total del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). No obstante, en el caso del FSE sigue habiendo unos 500 millones EUR de compromisos pendientes de liquidación (RAL) relacionados con casos problemáticos de irregularidades, por lo que la Comisión calcula que el porcentaje final de liberaciones al cierre se situará en torno al 3 % para dicho Fondo. La Comisión no excluye que la liberación de compromisos al cierre podría ser más elevada que en el período anterior, de forma que el cálculo a que se ha hecho referencia debe considerarse como una indicación prudencial.

En el análisis de la reducción de la parte considera «normal» en los retrasos no se tienen en cuenta las solicitudes de cierre, dado que la mayoría se abonarán en el período 2017-2019 o en ejercicios posteriores y que no todos los expedientes darán lugar a pagos, puesto que los importes pagados indebidamente deberán liquidarse antes de que pueda procederse al pago final.

5. OTRAS RÚBRICAS: PERSPECTIVAS PARA LOS PROGRAMAS 2007-2013

5.1. Panorama general

Tras el análisis detallado de cada caso concreto de la política de cohesión (rúbrica 1b), efectuado en la sección 4, la presente sección analiza la situación en las otras rúbricas, que puede resumirse en los términos siguientes:

— Los créditos del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (rúbrica 2) no se disocian, de forma que los pagos y los compromisos se presupuestan al mismo nivel. Por consiguiente, no existen retrasos en la liquidación al final del ejercicio.

— La gestión del Desarrollo Rural, el Fondo Europeo de Pesca (rúbrica 2) y los fondos relativos al asilo, la migración, las fronteras y la seguridad (rúbrica 3) se comparte con los Estados miembros de forma similar a la política de cohesión. Si bien hasta ahora no se han registrado retrasos en el Desarrollo Rural, este no es el caso para los otros fondos.

— La mayoría de los demás programas (rúbricas 1a y 4) son gestionados por la Comisión. En vista de las dificultades de pago, muchos de estos programas han sido objeto de las medidas de mitigación que la Comisión puso en marcha en 2014 (y, en determinados casos, ya en 2013), que van de la disminución de la prefinanciación (teniendo debidamente en cuenta la naturaleza y la solidez financiera de los socios encargados de la ejecución, los destinatarios y los beneficiarios) al aplazamiento de los pagos finales o los pagos de apoyo presupuestario, el desistimiento de asumir nuevos compromisos y el retraso de la contratación. No obstante, la mayoría de estas medidas de mitigación se limitan a aplazar la fecha del desembolso, de forma que los compromisos siguen manteniendo su vigencia.

El siguiente cuadro ofrece una visión general de la evolución de los retrasos en las liquidaciones correspondientes a las rúbricas 1a y 4. Si bien se aprecia una clara tendencia al alza en los atrasos para la partida 4, que en 2014 alcanzó su nivel más alto en los últimos ejercicios, la evolución de la rúbrica 1a es menos evidente.

Retrasos en la liquidación al final del ejercicio (millones EUR)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Rúbrica 1a 1 679 507 291 628 604 567 551 541 Rúbrica 4 172 178 284 226 387 367 389 630

5.2. Programas de gestión compartida en las rúbricas 2 y 3

5.2.1. Rúbrica 2

Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA)

No se registran retrasos en el caso del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), dado que se basa en créditos no disociados.

Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER)

Hasta el momento, no se han registrado retrasos en lo que se refiere al Desarrollo Rural: la Comisión ha conseguido siempre liquidar todas las solicitudes de pago a su debido tiempo. Teniendo en cuenta el volumen del programa de Desarrollo Rural y la regla del 95 % que se aplica también en este caso, el nivel máximo de los pagos provisionales que podrían abonarse todavía antes del cierre asciende es de aproximadamente 8 700 millones EUR para el período 2007-2013. Los créditos de pago autorizados en el presupuesto 2015 para los programas del período 2007-2013 ascienden a 5 900 millones EUR. El importe restante de 2 800 millones EUR debe abonarse en 2016, después de la presentación por los Estados miembros de la declaración trimestral final prevista para enero de 2016.

El importe total reservado para el cierre se sitúa en torno a los 4 800 millones EUR. La cantidad que se abonará efectivamente dependerá de las liberaciones de compromisos. De forma orientativa y aplicando un porcentaje de liberaciones de compromisos del 1,5 % sobre la base de la experiencia del cierre para el período anterior 2000-2006, cabe concluir que se liberarán unos 1 500 millones EUR. Se espera que los pagos de cierre se efectúen entre 2016 y 2019.

Fondo Europeo de la Pesca (FEP)

La modalidad de gestión del FEP es similar a la política de cohesión (rúbrica 1b). No obstante, puesto que en este caso no se aplica una regla N+3, el FEP no experimentó el problema específico de la conversión de la regla N+3 a la regla N+2 entre el tramo de compromisos de 2010 y el tramo de compromisos de 2011. Por otra parte, tampoco se aplicó la «regla griega», aunque el inicio de los programas sufrió un pequeño retraso como consecuencia de las obligaciones relativas a los sistemas de gestión y control. Con todo, en los últimos años, los retrasos de las liquidaciones en el ámbito del FEP han sido muy importantes. A principios de 2014, el nivel de los retrasos se situaba a la altura de los créditos de pago aprobados para los programas 2007-2013.

Por lo que se refiere al ritmo de presentación de las solicitudes de pago durante el ejercicio, dos tercios de las solicitudes anuales de pago para el período 2010-2014 se recibieron en los meses de noviembre y diciembre. El siguiente gráfico muestra el nivel de los retrasos de 2011 a 2014 para los programas 2007-2013 del FEP, junto con los créditos de pago iniciales del ejercicio siguiente.

La razón principal que motivó la reducción de los retrasos en el ámbito del FEP a finales de 2014 fue la reasignación de todos los créditos de pago disponibles en el capítulo del presupuesto (incluidos todos los créditos de pago para la gestión compartida del FEMP, debido al retraso en la adopción de la nueva base jurídica) y los refuerzos recibidos en el proyecto de presupuesto rectificativo 3/2014 (adoptado como presupuesto rectificativo 2/2014) y en las transferencias de fin de año.

Cabe prever que el nivel más elevado de pagos autorizados en el presupuesto de 2015 permita reducir los retrasos acumulados a su nivel normal de aproximadamente 100 millones EUR.

5.2.2. Rúbrica 3

Asilo, migración, fronteras y políticas de seguridad

Las políticas comunes de asilo e inmigración en el período 2007-2013 se aplicaron principalmente por medio del programa general de «Solidaridad y gestión de los flujos migratorios» (SOLID). Este programa general constaba de cuatro instrumentos: el Fondo para las Fronteras Exteriores, el Fondo Europeo para el Retorno (FR), el Fondo Europeo para los Refugiados (FER) y el Fondo Europeo para la Integración de nacionales de terceros países (FEI).

El siguiente gráfico muestra el nivel creciente de solicitudes de pago pendientes a finales del ejercicio para los programas desarrollados en el ámbito de la política de asilo, la migración, las fronteras y la seguridad.

Los compromisos pendientes de liquidación (RAL) aumentaron de 150 millones EUR a principios de 2007 a 2 600 millones EUR en 2014, a pesar de los compromisos liberados durante el período 2007-2014 por valor de 300 millones EUR. Siguen pendientes de pago unos 1 900 millones EUR para los programas 2007-2013. Los créditos de pago autorizados para los programas en el presupuesto 2015 se sitúan ligeramente por encima de los 600 millones EUR, incluidos los créditos destinados a los pagos de prefinanciación inicial y anual de los nuevos programas 2014-2020.

Teniendo en cuenta la cantidad que se abonará al cierre (estimada en aproximadamente 1 000 millones EUR) y que en 2013 y 2014 no pudieron abonarse las segundas prefinanciaciones debido a la falta de créditos de pago, las necesidades de pago para reconducir a finales de 2016 los retrasos para los programas 2007-2013 a un nivel normal se estiman en unos 235 millones EUR.

5.3. Gestión directa de los programas de las rúbricas 1a y 4

5.3.1. Rúbrica 1a

Esta sección ofrece un panorama de la situación de los pagos relativos a los programas de la rúbrica 1a a finales de 2014.

Solicitudes de pago pendientes al final de ejercicio

El siguiente gráfico muestra la evolución de las solicitudes de pago pendientes a final del ejercicio para los principales programas de la rúbrica 1a.

El elevado nivel de las solicitudes de pago pendientes a finales de 2007 resultó ante todo de la gestión del ciclo de proyectos del 6o Programa Marco de Investigación y del número particularmente elevado de compromisos pendientes en aquel momento. Por otra parte, los contratos de investigación exigían la presentación de certificados de auditoría antes de que pudiera procederse al pago de gastos.

Las medidas de mitigación adoptadas por la Comisión en 2014 (véase la sección 2.2) con el fin de abordar la falta de créditos de pago impidió que aumentaran las solicitudes de pago pendientes a finales de 2014. Las medidas incluían la reducción del nivel de prefinanciación y el aplazamiento de la firma de nuevos contratos y convenios de subvención, desplazando de esta forma una parte de los pagos al ejercicio siguiente. Al tiempo que limitaban el nivel de solicitudes de pagos pendientes, estas medidas tuvieron también el efecto de ralentizar la ejecución de los programas 2014-2020. En determinados casos, tuvieron que adoptarse medidas más drásticas para dar prioridad a los pagos dirigidos a los beneficiarios más vulnerables.

Evolución de los compromisos pendientes de liquidación (RAL)

El nivel —estable, en términos generales— de las solicitudes de pago pendientes a final del ejercicio para los programas de la rúbrica 1a contrasta con la clara tendencia al alza de los compromisos pendientes de liquidación (RAL), tal como muestra el siguiente cuadro:

El aumento de los RAL en la rúbrica 1a es en gran medida el resultado de la brecha creciente entre los créditos de compromiso y los créditos de pago en el ámbito de la investigación, el programa de mayor gasto en esta rúbrica. Esta circunstancia se refleja en el gráfico siguiente, que muestra la tendencia decreciente del ratio pagos/compromisos.

Con el fin de ejemplificar cómo se ejecutan los proyectos de la rúbrica 1a, a continuación se describe el ciclo de proyectos para los programas de investigación.

Ciclo de proyectos en el ámbito de la investigación

Los programas de investigación se ejecutan por medio de programas plurianuales de trabajo que contienen los datos relativos a los siguientes aspectos: convocatorias de propuestas, procedimientos de contratación pública, estudios, reuniones de expertos, participación en organizaciones internacionales, seminarios, talleres, evaluación y seguimiento. Alrededor del 90 % de los programas de investigación se refieren a convocatorias de propuestas y el 10 % restante, a otras actividades.

El programa de trabajo anual para el año N es adoptado por la Comisión a mediados del año N-1. A partir de la segunda mitad del año N-1 se lanzan las convocatorias de propuestas. En la mayoría de los casos, la presentación de propuestas tiene lugar en un plazo de tres meses a partir de la publicación de la convocatoria. Los compromisos globales se establecen tras la adopción del programa de trabajo en el año N y, como más tarde, antes de la negociación de los contratos (normalmente la fecha de cierre de la convocatoria). Después de la evaluación de las propuestas (tres meses) y la selección (de uno a dos meses), se procede a la negociación de los contratos (de uno a seis meses) y la firma (hasta varios meses). La Comisión/agencia ejecutiva dispone de ocho meses desde el cierre de la convocatoria hasta la firma de la subvención (el denominado «plazo para la concesión»), cinco de los cuales se dedican a informar a los solicitantes sobre los resultados de la evaluación científica, y tres, a preparar el acuerdo de subvención. Una vez se ha establecido el compromiso individual y se ha firmado el contrato, el pago de la prefinanciación debe efectuarse en un plazo de 30 días a partir de la firma del acuerdo o de 10 días antes de la fecha de inicio de la acción, aplicándose la fecha más reciente. A raíz de las medidas estructurales adoptadas por las direcciones generales de investigación en 2014, en muchos casos la prefinanciación de los compromisos del año N se paga ahora en el año N+1 en lugar del año N. Los pagos intermedios se basan en declaraciones financieras y están vinculadas a informes periódicos elaborados por lo general cada 18 meses. El pago final del 10 % se abona tras la aceptación del informe final.

Para todas las demás acciones previstas en el programa de trabajo, los compromisos provisionales se realizan el año N y los pagos anticipados se efectúan el mismo año. El resto se abona en el año N+1.

Dificultades de pago en el ámbito de la investigación: consecuencias prácticas

Con el fin de gestionar la falta de créditos de pago en los programas de investigación, en 2014 se transfirió un importe total de 236,5 millones EUR de las líneas «Horizonte 2020» 2014-2020 con el fin de reforzar las líneas presupuestarias destinadas a la finalización del período 2007-2013 para los mismos programas, retrasando a 2015 la prefinanciación de las convocatorias de Horizonte 2020 lanzadas en 2014. Este no fue el caso en ejercicios anteriores y redunda en un retraso en la ejecución de los nuevos programas.

La investigación requiere tiempo, y la retención de la firma de contratos y de la financiación no es coherente con el objetivo de desplegar un mayor esfuerzo de investigación para apoyar el crecimiento económico. Cabe prever que el aumento del nivel de los créditos de pago autorizados para Horizonte 2020 en el presupuesto 2015 facilite una recuperación parcial de este importante programa.

Erasmus+

Erasmus+ constituye un buen ejemplo de un programa anual en el que el nivel de los pagos sigue de cerca el de los compromisos, dado que el ciclo de vida de la mayoría de las acciones evoluciona en función del calendario académico.

No obstante, debido a la caída de los pagos, el aumento de los créditos de pago en 2014 no coincidió con el aumento de los créditos de compromiso, que se prevé que continúe durante el período 2014-2020. Esta disminución de los pagos en 2014 puede observarse también en el ratio pagos/compromisos del siguiente gráfico.

Como resultado de esta situación, en 2014 no fue posible pagar una parte de la segunda prefinanciación a las agencias nacionales, cuya finalidad es financiar acciones de movilidad. Si bien cabe esperar una ligera mejora de la situación, se prevé que Erasmus+ siga afrontando restricciones análogas en 2015.

Transporte y energía

El siguiente gráfico muestra la creciente divergencia entre el nivel de compromisos y el nivel de pagos para los ámbitos políticos del transporte y la energía.

Los créditos de pago autorizados en el presupuesto 2015 será suficiente para cubrir la primera prefinanciación de los proyectos del período 2014-2020 y abordar parcialmente los RAL 2007-2013, que se estiman en más de 2 000 millones EUR.

Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE)

En comparación con el elevado nivel de compromisos en 2009 y 2010, la ejecución de los pagos para este programa empezó con lentitud, dado que los proyectos PERE consisten fundamentalmente en proyectos de infraestructura a gran escala.

En particular en 2014, los créditos de pago resultaron insuficientes para cubrir todas las solicitudes recibidas durante el ejercicio, incluso tras la adopción tardía del proyecto de presupuesto rectificativo 3/2014, que aseguró la disponibilidad de créditos de pago adicionales. A finales de 2014, los RAL se situaban todavía en 2 000 millones EUR, lo cual representaba la mitad de los importes inicialmente comprometidos para el PERE. El nivel de los créditos de pago autorizados en 2015 asciende a 407 millones EUR, con los cuales se espera cubrir las necesidades previstas para el ejercicio.

5.3.2. Rúbrica 4

El gráfico siguiente muestra el nivel de los compromisos pendientes de liquidación (RAL) para los programas de la rúbrica 4 desde 2007.

La rúbrica 4 comprende instrumentos de respuesta a las crisis a corto plazo, instrumentos a más largo plazo que se sirven de una programación plurianual e instrumentos ad hoc como la ayuda macrofinanciera mediante préstamos y subvenciones. Por medio de una programación plurianual, tres grandes instrumentos copan el 73 % de los gastos de esta rúbrica: el Instrumento de Ayuda de Preadhesión II, el Instrumento Europeo de Vecindad y el Instrumento de Cooperación para el Desarrollo. La asistencia a terceros países financiada en el marco de estos programas tiene normalmente un ciclo de vida de entre 6 y 8 años. Los instrumentos de respuesta a las crisis (ayuda humanitaria, instrumento de contribución a la estabilidad y la paz, política exterior y de seguridad común) y la ayuda macrofinanciera tienen, por su parte, ciclos de pago mucho más cortos, de entre 12 y 18 meses.

Desde 2013, la mayor parte de los instrumentos de la rúbrica 4 sufrió una grave carencia de créditos de pago que afectó ante todo a la ayuda humanitaria y a los instrumentos relacionados con la crisis con ciclos de ejecución de desembolso rápido y posteriormente a instrumentos como el Instrumento de Cooperación para el desarrollo y el Instrumento Europeo de Vecindad, cuyos pagos están relacionados en gran medida con contratos y compromisos existentes. La situación empeoró en 2014, debido a la reducción global de los créditos de pago en comparación con 2013. Para algunos de los programas, el refuerzo aportado por el proyecto de presupuesto rectificativo 3/2014 (y otras acciones, por ejemplo transferencias) (23) llegó muy tarde y resultó insuficiente para cubrir la acumulación de retrasos pendientes.

Las medidas adoptadas (véase el punto 2.2) solo pudieron paliar parcialmente los efectos de las dificultades de pago aplazando la fecha del desembolso, mientras que no se han cumplido todavía los anteriores compromisos.

Solicitudes de pago pendientes al final de ejercicio

En términos generales, aumentaron considerablemente las solicitudes de pago pendientes a finales de 2014 para la rúbrica 4. Ello se explica en gran medida por el fuerte aumento de las solicitudes y la falta de créditos de pago correspondientes, como en los casos del Instrumento Europeo de Vecindad y del Instrumento de Cooperación para el Desarrollo, tal como muestra el gráfico que figura a continuación.

Por otra parte, los incrementos en los créditos de pago autorizados en los presupuestos 2013 y 2014 permitieron corregir el nivel de las solicitudes de pago pendientes para la ayuda humanitaria (24):

Como se ha señalado anteriormente, los RAL de la rúbrica 4, y en particular de los tres grandes instrumentos a largo plazo, han aumentado constantemente a lo largo de los últimos cinco años, en consonancia con los niveles de compromiso del anterior MFP. Los programas inicialmente comprometidos en 2010, por ejemplo, se habrían formalizado con el tercer país beneficiario durante 2011, y los contratos se habrían concluido en el período transcurrido hasta 2014. De ello se desprende que ahora es necesario pagar muchos de estos programas más amplios, comprometidos cuando los compromisos experimentaban un rápido aumento. Cabe esperar que el nivel de los créditos de pago autorizados en el presupuesto 2015 reduzca la brecha actual, lo cual contribuiría a estabilizar la situación, que, no obstante, continúa siendo tensa, y es previsible que dicha brecha y los RAL sigan aumentando todavía en muchos instrumentos, por ejemplo el Instrumento de Cooperación para el Desarrollo.

6. PERSPECTIVAS PARA LOS PROGRAMAS DEL PERÍODO 2014-2020

El presupuesto de 2016 deberá incluir no solo los créditos de pago suficientes para eliminar gradualmente el nivel anormal de solicitudes de pago pendientes derivadas de compromisos relativos a los programas del período 2007-2013, sino también en lo que se refiere a los programas del período 2014-2020 en las rúbricas 1a y 4, cuya aplicación se ha visto obstaculizada por las dificultades de pago. El presupuesto 2016 deberá incluir también los créditos de pago necesarios para otros fondos, como el Desarrollo Rural (rúbrica 2), a fin de evitar nuevos retrasos que no existían en el pasado.

La Comisión evaluará las necesidades de pagos del ejercicio 2016 para los programas del período 2014-2020 en el proyecto de presupuesto 2016.

7. CONCLUSIONES

En los últimos años, y especialmente en 2014, el nivel de los créditos de pago fue insuficiente para cubrir las solicitudes de pago recibidas. Esta situación dio lugar, a su vez, a un retraso creciente de las solicitudes de pago pendientes al final del ejercicio, especialmente en los que se refiere a los programas de la política de cohesión para el período 2007-2013. La Comisión adoptó una serie de medidas de mitigación dirigidas a reducir al mínimo los efectos negativos de las dificultades de pago, cumpliendo en la medida de lo posible las obligaciones derivadas de compromisos anteriores. No obstante, como efecto derivado, esta situación dificulta la ejecución de los programas del período 2014-2020.

Cabe esperar que los créditos de pago consignados en el presupuesto 2015 redunden en una reducción del número de solicitudes pendientes de pago para los programas del período 2007-2013. La Comisión ha definido el nivel de pagos necesario para eliminar gradualmente el volumen anormal de solicitudes pendientes de pago para los programas del período 2007-2013 hasta finales de 2016. En su proyecto de presupuesto de 2016, la Comisión propondrá los créditos de pago en consonancia con esa evolución.

La Comisión considera que, sobre esta base, las tres Instituciones pueden comprometerse a ejecutar un plan dirigido a reducir, hasta finales de 2016, el nivel de facturas pendientes de pago correspondientes a la ejecución de los programas del período 2007-2013, hasta alcanzar un nivel sostenible.

(1) La versión inglesa es la versión auténtica de este anexo

(2) Esta circunstancia tiene su origen en las denominadas normas «N+2» y «N+3», según las cuales hay que abonar los pagos en el plazo de dos (N+2) o tres (N+3) años después de la formalización de los compromisos correspondientes. A finales de 2013, ambas normas de liberación estaban vigentes al mismo tiempo.

(3) El total de los créditos de pago adicionales autorizados a través de presupuestos rectificativos ascendió a 6 700 millones EUR en 2012, 11 600 millones en 2013 y 3 500 millones en 2014.

(4) La acumulación de solicitudes de pago pendientes para los programas de cohesión de 2007-2013 a final del ejercicio aumentó de 11 000 millones EUR en 2011 a 16 000 millones en 2012, 23 400 millones en 2013 y 24 700 millones en 2014.

(5) Es preciso señalar que, en el marco de las políticas en régimen de gestión compartida, como la política de cohesión (en la que la Comisión reembolsa los gastos de los Estados miembros), los intereses de demora no se aplican.

(6) El 5 % restante se pagará al cierre del programa, que tendrá lugar en el período 2017-2019, tras la comprobación de la Comisión de que el programa se ha ejecutado con éxito y que no es necesario realizar correcciones.

(7) La legislación relativa a la política de cohesión establece un plazo reglamentario de 60 días.

(8) Las definiciones de acumulación normal y anormal se encuentran en los puntos 3.4 y 4.3.

(9) El presupuesto rectificativo no 2/2014 fue inicialmente presentado como proyecto de presupuesto rectificativo no 3/2014.

(10) Informes mensuales sobre los pagos intermedios y las solicitudes pendientes, alerta de las previsiones presupuestarias (dos veces al año).

(11) DEC 54/2014.

(12) Los importes impagados derivados de la reducción de tasas de prefinanciación a un índice inferior al mínimo legal/normal no se incluyen en la actual definición de «solicitudes de pago pendientes»: no obstante, para algunos programas, algunas reducciones de las tasas de prefinanciación se han aplicado en 2014 (y en algunos casos ya en 2013) a fin de aplazar los pagos a una fecha posterior.

(13) Artículo 87 del Reglamento (CE) no 1083/2006: «… las solicitudes de pagos intermedios en relación con cada programa operativo se agrupan y remiten a la Comisión, en la medida de lo posible, en tres ocasiones al año».

(14) Idéntico al que figura en el resumen.

(15) Artículos 91 y 92, respectivamente, del Reglamento (CE) n.o1083/2006 para el período de programación 2007-2013.

(16) Debido a las dificultades de tesorería en los primeros meses del año (véase la sección 3.3), es posible que una parte de los retrasos no pueda liquidarse a principios del ejercicio, en los plazos reglamentarios establecidos.

(17) Excepto para Croacia, Rumanía y Eslovaquia.

(18) Artículo 76 del Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

(19) Artículo 112 del Reglamento (UE) no 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

(20) Las previsiones presentadas por los Estados miembros en enero de 2015 no incluían todos los programas operativos. En estos casos, la Comisión utilizó las previsiones recibidas el pasado mes de septiembre. En el caso de las previsiones no disponibles de los Estados miembros para 2016, no es posible este tipo de extrapolación, dado que las previsiones presentadas en septiembre de 2014 incluían únicamente los años 2014 y 2015 (pero no 2016). Esto significa que las previsiones para 2016 incluyen únicamente los programas operativos respecto a los cuales los Estados miembros transmitieron información, por lo que es posible que deban revisarse al alza cuando se remitan los datos actualmente no disponibles.

(21) El artículo 79 del Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo establece que «el importe total acumulado de las prefinanciaciones y de los pagos intermedios realizados no podrá superar el 95 % de la contribución de los Fondos al programa operativo»; el 5 % restante no se pagará hasta el cierre del programa operativo.

(22) Artículo 89 del Reglamento (CE) no 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) no 1260/1999 (DO L 210 de 31.7.2006, p. 25).

(23) + 406 millones EUR (incremento neto en créditos de pago) para ayuda humanitaria, + 30 millones EUR para el ICD y + 250 millones EUR para el IEV.

(24) No obstante, el gráfico no refleja el impacto de la disminución del nivel de prefinanciación.

ANEXO 1: INFORMACIÓN REMITIDA POR LA COMISIÓN EL 15 DE DICIEMBRE DE 2014 El 15 de diciembre de 2014, la Comisión presentó los retrasos previstos, a finales de 2014 y 2015, para los programas de cohesión correspondientes al período 2007-2013, en los términos siguientes: 2010 2011 2012 2013 2014 (*1) 2015 (*1) Retrasos en la liquidación de facturas pendientes de pago al final del ejercicio (miles de millones EUR) 6,1 10,8 16,2 23,4 Hasta 25 (1) 19 (2) La Comisión desglosó también los retrasos previstos a finales de 2014 para los programas de cohesión correspondientes al período 2007-2013. Tal como muestra el cuadro que figura a continuación, el volumen total de las solicitudes de pago recibidas efectivamente a finales del ejercicio 2014 se situó alrededor de 1 500 millones EUR por debajo de las previsiones elaboradas por los Estados miembros y alrededor de 2 500 millones EUR por encima de la horquilla superior de las estimaciones de la Comisión. RETRASOS ACUMULADOS PREVISTOS PARA FINALES DE 2014 Miles de millones EUR (1) Solicitudes de pago recibidas a finales de 2013 y no pagadas a finales de 2013 (retrasos acumulados) 23,4 (2) Solicitudes de pago recibidas a finales de noviembre de 2014 31,4 (3) = (1) + (2) Solicitudes de pago a finales de noviembre pagaderas en 2014 54,8 (4) Nivel de créditos de pago autorizados (con el presupuesto rectificativo 3/2014) 49,4 (5) = (3) – (4) Retrasos acumulados a finales de noviembre de 2014 cuyo pago se solicitó para finales de 2014 5,4

Previsiones Realización efectiva Estimaciones de los Estados miembros sobre las solicitudes de pago previstas para diciembre de 2014 23 21,5 Estimaciones de la Comisión sobre las solicitudes de pago previstas para diciembre de 2014 18 — 19 21,5 Estimación del volumen de facturas pendientes de pago a finales de 2014: hasta 25 000 millones EUR. Por último, la Comisión presentó las estimaciones de los Estados miembros, desglosadas por países, de las solicitudes de pago cuya presentación estaba prevista en 2014 para la política de cohesión (54 330 millones EUR), las solicitudes de pago remitidas hasta el 31 de octubre de 2014 (31 360 millones EUR) y, en consecuencia, las solicitudes de pago cuya presentación estaba prevista en noviembre y diciembre (22 970 millones EUR). La Comisión añadió que, «teniendo en cuenta la media de los porcentajes de error observados en las previsiones “brutas” de los Estados miembros en los últimos años y el límite del 95 % en los pagos antes del cierre exigidos por el artículo 79 del Reglamento (CE) no 1083/2006, la Comisión estima entre 18 000 millones EUR y 19 000 millones EUR el volumen de las solicitudes previstas para diciembre». Estas estimaciones son coherentes con los cuadros anteriores. (*1) Estimaciones de la Comisión basadas en las previsiones corregidas de los Estados miembros (1) Teniendo en cuenta los créditos de pago adicionales en el presupuesto rectificativo 3/2014, en la versión finalmente aprobada. (2) Teniendo en cuenta los créditos de pago adicionales en el presupuesto rectificativo 3/2014, en la versión finalmente aprobada, y los créditos de pago autorizados en el presupuesto 2015.