Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «El futuro del transporte aéreo en la UE durante y después de la crisis del coronavirus»

(Dictamen de iniciativa)

(2020/C 429/14)

Ponente: Thomas Kropp

Decisión del pleno 20.2.2020 Fundamento jurídico Artículo 32, apartado 2, del Reglamento interno Dictamen de iniciativa Sección competente Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información Aprobado en sección 3.9.2020 Aprobado en el pleno 16.9.2020 Pleno n.o 554 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 217/1/2

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 La aviación es uno de los sectores que se ha visto más duramente afectados por la crisis del coronavirus. Solamente entre marzo y mayo de 2020, el mercado del tráfico aéreo de personas se desplomó un 90 % con drásticas consecuencias en lo que se refiere a los ingresos de todas las partes interesadas en la cadena de valor de la aviación y sus empleados. La aviación desempeña un papel fundamental para el comercio y el turismo, así como para las conexiones dentro de Europa y con terceros países. El sector del turismo es un contribuyente fundamental en el PIB de muchos países y ha sufrido cuantiosas pérdidas. Dichas pérdidas están teniendo un impacto en los países de la UE, pero su repercusión está siendo aún mayor en países en vías de desarrollo donde dicho sector representa una parte importante del PIB. Para estos países, la paralización del turismo amenaza con anular el importante progreso humanitario logrado (estudio realizado por el Institut der deutschen Wirtschaft, agosto de 2015: Entwicklungsfaktor Tourismus; solamente los turistas alemanes gastaron 13 500 millones de euros en destinos turísticos localizados en países en vías de desarrollo. Este dato representa el 5 % del total del gasto turístico en esos países y genera 78 000 puestos de trabajo). El CESE pide a la Comisión que promocione el turismo como piedra angular de su cooperación al desarrollo.

1.2 Los Estados miembros de la UE están dispuestos a ayudar a todos los sectores económicos en el proceso de recuperación. No obstante, es poco probable que la actividad económica mundial recupere en un futuro cercano los valores en los que se encontraba antes de la crisis del coronavirus, debido a la magnitud sin precedentes de la recesión global así como a la duración indeterminada de la pandemia. Por este motivo, el CESE pide a la Comisión que elabore una hoja de ruta exhaustiva para la recuperación del sector europeo de la aviación; este plan de acción debería incluir recursos específicos para apoyar a todos los subsectores y a sus plantillas.

1.3 Todos los inversores y los agentes sociales precisan estabilidad en la planificación. La crisis del coronavirus requiere una distinción clara entre la fase de recuperación del sector de la aviación a corto plazo, asegurando al mismo tiempo la competitividad internacional y la igualdad de condiciones a medio-largo plazo. En este contexto, la conservación de empleos de calidad y unas condiciones de trabajo adecuadas constituyen requisitos clave para retener a una mano de obra cualificada, sin la cual no puede garantizarse una competitividad sostenible. La contratación y la formación continuas de personal cualificado en la cadena de valor de la aviación es, por lo tanto, una condición previa para garantizar la recuperación de la aviación europea.

1.4 A corto plazo, la Comisión debe dar prioridad al restablecimiento de la confianza de los pasajeros en la aviación. La crisis del coronavirus ha creado condiciones de mercado no previstas en la mayoría de los Reglamentos pertinentes. Los pasajeros deben recibir garantías de las condiciones en las que se reembolsarán los billetes ya pagados en caso de cancelaciones durante esta crisis. La Comisión también debería promover la visión de que viajar en transporte aéreo es seguro, fomentando acuerdos internacionales vinculantes sobre normas sanitarias adecuadas. Durante esta fase crítica de recuperación, la Comisión debería también asegurar la estabilidad en la planificación con la imposición de una moratoria respecto a los cambios del marco normativo que puedan impedir la recuperación efectiva. El CESE pide a la Comisión que busque y mantenga un buen equilibrio entre las medidas de recuperación necesarias para superar la crisis del coronavirus y los ajustes deseados de los Reglamentos financieros derivados del Pacto Verde Europeo. El CESE insta a la Comisión a evitar la imposición de cargas financieras o normativas adicionales en el sector, especialmente en una fase de recuperación, cuanto el conjunto del sector está extremadamente debilitado en términos financieros. Esto incluye, a título enunciativo y no limitativo, la prolongación de la exención de la disposición en virtud de la cual las franjas horarias no utilizadas se pierden («use-it-or-lose-it») durante la temporada de invierno 2020-2021.

1.5 A medio plazo, la Comisión debería revisar la Estrategia de Aviación Europea (adoptada en 2015), la cual debería asegurar igualdad de condiciones después del coronavirus sobre la base de una evaluación de la extraordinaria fragilidad del sistema de la aviación, los parámetros modificados y las dinámicas de mercado.

1.6 El CESE recomienda a la Comisión que considere renegociar bilateralmente Acuerdos sobre Servicios Aéreos (ASA) con países terceros con el objetivo de prevenir los efectos distorsionadores de las ayudas estatales, los regímenes medioambientales, como el régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) de la UE, y los desequilibrios sociales, sobre la base de la igualdad de condiciones, de manera que se asegure un crecimiento de mercado continuado y sostenible.

1.7 Una vez que el sector europeo de la aviación haya recobrado su estabilidad, el CESE espera ver un compromiso de la Comisión con una política de aviación sostenible que libere el potencial del sector europeo de la aviación.

1.8 El CESE insta a la Comisión a garantizar la competitividad europea acelerando las medidas reguladoras necesarias para aplicar plenamente el cielo único europeo después de décadas de disputas innecesarias entre los Estados miembros y la UE, y lograr así una reducción de hasta el 10 % de las emisiones de CO 2 en el conjunto de la UE.

1.9 El Pacto Verde es un paquete de políticas clave que cuenta con el respaldo del CESE para reducir en última instancia el impacto de todos los sectores, incluida la aviación, en el cambio climático. El CESE espera asimismo que se asignen más fondos de la UE a I+D con el objetivo de promover productos, servicios, procedimientos y tecnologías respetuosos con el medio ambiente sin socavar la competitividad europea. En efecto, el CESE pide a la Comisión y a los Estados miembros que centren la política en la promoción de normas de sostenibilidad aplicables a escala mundial, incluidas medidas medioambientales adicionales, cuando los Estados miembros proporcionen ayuda financiera.

1.10 El CESE quiere asegurarse de que los agentes sociales que recurren a la fórmula del diálogo social continuarán implicados en el desarrollo y la aplicación de las medidas reguladoras necesarias y reitera que está dispuesto a prestar pleno apoyo a la Comisión en su esfuerzo por promover la rápida recuperación del sector europeo de la aviación.

2. Consideraciones generales

2.1 El sector del transporte aéreo de la UE emplea directamente a entre 1,4 ( 1 ) y 2 millones ( 2 ) de personas y genera entre 4,8 y 5,8 millones de empleos. La contribución directa del transporte aéreo al PIB de la UE asciende a 110 000 millones de euros y su impacto global, turismo incluido, alcanza los 510 000 millones teniendo en cuenta del efecto multiplicador. Esta importante y crucial función de la aviación —no solamente como sector, sino como catalizador de la prosperidad económica, la seguridad laboral y el turismo— ha sido subestimada hasta el momento. En algunos Estados miembros, el turismo representa hasta el 25 % del PIB nacional La rápida reanudación de los servicios aéreos —sujeta al cumplimiento de las medidas sanitarias pertinentes— es, por tanto, de suma importancia para mantener el turismo como fuente destacada de ingresos. Globalmente, además, la aviación europea promueve el comercio y turismo en naciones con gran necesidad de apoyo económico y de integración política en la comunidad mundial. La ausencia de transporte aéreo internacional durante la crisis del coronavirus ha intensificado en particular la debilidad económica de dichas naciones en vías de desarrollo.

2.2 Aunque la aviación ya se ha enfrentado a crisis anteriores (como, por ejemplo, los atentados terroristas y el cierre del espacio aéreo en 2001, los brotes de SARS y ébola, la crisis del sistema financiero mundial en 2008 o el cierre del espacio aéreo europeo durante la propagación de ceniza volcánica en 2010), esta no tiene precedentes. Según las estimaciones actualizadas, la recuperación del sector no se producirá antes de 2024 ( 3 ) . Ni las instituciones europeas ni los organismos internacionales han sido capaces de coordinar las medidas reguladoras para establecer normas internacionales. No obstante, la aviación internacional requiere normas coherentes a escala mundial y de base científica para restablecer los niveles de servicio sostenibles y resilientes de antes de la crisis. Aunque el foco público y político se ha centrado en las líneas aéreas durante la crisis, el ecosistema aeronáutico incluye otros actores importantes como aeropuertos, proveedores de servicios de navegación aérea, servicios de asistencia en tierra y otros proveedores de servicios. Deben buscarse soluciones que incluyan al conjunto de la cadena de valor de la aviación.

3. Observaciones generales sobre el estado actual de la crisis.

3.1 Inquietudes sanitarias

La intensidad y la duración de la crisis del coronavirus dependerán de la capacidad de las autoridades competentes para contener la propagación del, hasta ahora, desconocido virus. Muchos estudios demuestran que el transporte aéreo es uno de los modos de transporte más seguros. La Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA) y el Centro Europeo para el Control de Enfermedades, a escala europea, y la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), a escala mundial, han elaborado directrices para un protocolo de higiene coordinado y medidas de salud e higiene coordinadas por los Estados miembros. Diversas aerolíneas y aeropuertos han colaborado estrechamente con la Comisión Europea y la OACI.

3.2 Falta de liquidez

En el segundo trimestre de 2020, los ingresos de las aerolíneas cayeron en término medio un 79 %. Incluso después de descontar los costes variables, las aerolíneas sufrieron una disminución del nivel de liquidez de 60 000 millones de dólares estadounidenses en este período. El reembolso de los billetes ya vendidos fue el principal factor para dichos problemas de liquidez (el cálculo es diferente para las aerolíneas de bajo coste, las cuales presentan menores costes operativos pero una mayor dependencia de los billetes vendidos anticipadamente).

Sin embargo, los consumidores también se ven afectados por la crisis del coronavirus; en varios Estados miembros se han iniciado litigios por parte de consumidores que reclaman el reembolso de billetes ya pagados, de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.o 261/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo (4). Se requiere una resolución transparente y realista de estos casos y de reclamaciones posteriores en un plazo factible.

Al salir de la crisis del coronavirus, el sector del transporte aéreo estará, por lo tanto, muy endeudado (aunque los gobiernos de todo el mundo han proporcionado hasta ahora ayudas estatales por un valor aproximado de 123 000 millones de USD para mantener operativas a las aerolíneas, solo se han proporcionado 11 000 millones de USD como capital, correspondiendo los importes restantes a pasivos que las aerolíneas tendrán que reembolsar). Por otra parte, las ayudas estatales concedidas a las compañías aéreas europeas varían significativamente en cuanto a su forma y volumen entre los Estados miembros.

Diversas aerolíneas que operan internacionalmente han entrado en quiebra (por ejemplo, Avianca, LATAM y South African Airways).

Algunos pagos a proveedores de servicios de navegación aérea (ANSP) se han aplazado, lo que alivia la presión sobre la liquidez de las compañías aéreas, pero crea una importante brecha de ingresos para los ANSP. Es necesario encontrar una solución que permita a los proveedores de servicios de navegación aérea seguir prestando servicios esenciales de manera viable, y que no conlleve un aumento de los cargos para las compañías aéreas en una fecha posterior, cuando se estén recuperando. Del mismo modo, los aeropuertos, las operaciones de carga, así como la asistencia en tierra, el catering y otros proveedores de servicios se han visto gravemente afectados por la crisis y, por tanto, también pueden necesitar apoyo adicional.

3.3 Un enfoque coordinado para asegurar la recuperación a corto plazo

La Comisión ha emitido una Comunicación en referencia al sector del transporte y recomienda:

— una estrategia general de recuperación para 2020 y el período posterior;

— un enfoque común para restaurar la libre circulación y retirar las restricciones en las fronteras internas de la UE de forma gradual y coordinada;

— un marco para apoyar el restablecimiento gradual del transporte, garantizando la seguridad de los pasajeros y del personal;

— presentar los bonos de viaje como una alternativa atractiva al reembolso en efectivo para los consumidores;

— criterios para reanudar las actividades turísticas de forma segura y progresiva, así como para el desarrollo de protocolos sanitarios en establecimientos de hostelería, como los hoteles.

Estas recomendaciones no son de carácter vinculante, pero ofrecen un esquema de qué Estados miembros podrían beneficiarse de dicha aproximación a las medidas correspondientes.

En la primavera de 2020, la Comisión emitió una Comunicación sobre el Marco Temporal de Ayudas Estatales. El marco permite a los Estados miembros compensar a las empresas por pérdidas financieras extraordinarias y mantener los puestos de trabajo y los niveles de empleo. Por otra parte, la Comisión estableció excepciones temporales en materia de asignación de franjas horarias (5) y de licencias de asistencia en tierra. Es importante y urgente evaluar si una nueva prolongación de estas medidas contribuiría a la estabilidad de la planificación de las empresas afectadas y, en caso afirmativo, poner en marcha las medidas reglamentarias necesarias lo antes posible.

El CESE expresa su profunda preocupación por la incapacidad de los Estados miembros de la Unión Europea para aplicar enfoques coherentes y de base científica a las restricciones a los viajes. A pesar de los reiterados llamamientos de la industria en favor de un enfoque basado en la ciencia, armonizado y coordinado respecto a las nuevas restricciones, han surgido diversos enfoques nacionales. Algunas de estas medidas nacionales unilaterales son contrarias a las orientaciones de los expertos y dañan aún más la confianza de los consumidores. El CESE insta a la Comisión a que garantice una reanudación segura y transparente del tráfico aéreo en Europa. Los Estados miembros deben procurar armonizar sus aperturas graduales de fronteras, en consonancia con las recomendaciones de la Comisión.

4. Observaciones específicas sobre los requisitos para una recuperación sostenible.

4.1 La crisis como oportunidad para una reevaluación del papel estratégico de la aviación para Europa (6)

La crisis del coronavirus ha cambiado la relación entre las partes interesadas de la cadena de valor de la aviación. Teniendo en cuenta el nuevo volumen de mercado y su estructura, las partes interesadas de la aviación deben implicarse en el desarrollo de mecanismos que sean adecuados para el mercado del transporte aéreo después del coronavirus.

Además, la Comisión tendrá que revaluar su política de ayudas estatales ante el cambio de las realidades geopolíticas. Los centros de operaciones internacionales situados en las proximidades de la UE, como Estambul, Londres-Heathrow y el Golfo, podrían desviar el tráfico aéreo y socavar la conectividad de la UE en ausencia de una política de aviación de la UE coherente y convincente destinada a promover la competitividad de la Unión y la igualdad de condiciones, preservando al mismo tiempo puestos de trabajo de alta calidad en Europa. Por ello, será necesario evaluar sistemáticamente el grado de la ayuda estatal en los países fuera de la Unión (pueden ser préstamos, subvenciones salariales, garantías de préstamos, financiación a través de los fondos propios, impuestos de sociedades, financiación de rutas o inyecciones de liquidez). Esto exigirá, además, una aplicación rigurosa del Reglamento (CE) n.o 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo (7) para evitar absorciones e inversiones hostiles en las compañías aéreas de la UE por parte de terceros países, garantizando así que la economía europea mantenga su competitividad a escala internacional sobre la base de la calidad y el precio y basándose en la conectividad proporcionada por su sector de la aviación (Astra, una pequeña aerolínea griega, se encontraba en negociaciones con inversores chinos).

4.2 Mantener la competitividad

4.2.1 El sector del transporte aéreo no podrá volver a la situación de normalidad existente antes del estallido de la crisis del coronavirus (según las distintas hipótesis, la recuperación se dará de aquí a 2022 o a 2025) porque la magnitud de dicha crisis tendrá efectos estructurales en el mercado. Para asegurar la estabilidad de planificación en inversores y consumidores, los Acuerdos europeos sobre Servicios Aéreos (ASA) con países fuera de la Unión deberían ser empleados para supervisar conjuntamente el grado de ayuda estatal otorgado durante la crisis del coronavirus con el objetivo de detectar y solucionar tendencias distorsionadoras. El acceso al mercado debería desempeñar un papel importante a la hora de determinar el nivel de ayuda estatal en este contexto. Deberían tomarse medidas de represalia en caso de que un país fuera de la Unión rechace corregir la cuestión de las ayudas. La divergencia en las normas medioambientales y sociales entre transportistas de la UE y de terceros países deben abordarse en estos ASA.

4.2.2 Una capacidad excesiva en el mercado junto con un declive previsible del poder adquisitivo durante la recesión mundial que se avecina podrían incluso requerir cambios temporales o estructurales en los ASA, con el objetivo de salvaguardar la reciprocidad durante el período de recuperación.

4.2.3 En caso de que no se acuerden soluciones por medio de negociaciones, la Comisión podría, y debería, iniciar procedimientos unilaterales contra países de fuera de la Unión y sus aerolíneas [el Reglamento (UE) 2019/712 del Parlamento Europeo y del Consejo ( 8 ) ofrece la opción de incoar procedimientos].

4.2.4 Un problema especialmente delicado lo constituye la tensión entre las restricciones de liquidez de los pasajeros que reclaman un reembolso de los billetes ya pagados y las restricciones de liquidez de las aerolíneas, muchas de las cuales entrarían en quiebra si se efectuaran realmente todos los reembolsos. La próxima revisión del Reglamento 261 de la UE deberá esclarecer las reglas, de manera que se llegue a una solución que beneficie a ambas partes, tanto a los pasajeros como a las aerolíneas (se consideran diversas posibilidades como, por ejemplo, un bono de duración limitada y asegurado por el Estado: en caso de que la aerolínea entre en quiebra antes de la caducidad del bono o en caso de que la aerolínea no pueda ofrecer dicho vuelo, el pasajero recibirá el reembolso y la aerolínea ganará más tiempo para poder hacer uso de sus reservas de efectivo).

4.2.5 El CESE considera que el estado actual del sector es tan grave que deberían suspenderse durante la fase de recuperación aquellas iniciativas reguladoras que se alejen de la instauración de un sector europeo de la aviación competitivo a escala global. En este contexto, el CESE reitera las prioridades que la Comisión debe perseguir para recuperar y mantener la competitividad europea, garantizando al mismo tiempo el nivel necesario de protección social (9).

4.3 El diálogo como pilar fundamental para la recuperación

La crisis actual ha generado en todo el ecosistema de la aviación y entre sus trabajadores una angustia existencial, independientemente de la eficiencia de los servicios ofrecidos. Es crucial encontrar un equilibrio adecuado entre las consideraciones empresariales y sociales, de manera que se asegure la creación de empleo de calidad sostenible en el futuro.

No se trata solo de una cuestión de política y principios, sino de una cuestión que exige una consideración inmediata: algunas prácticas del mercado como los vuelos a la carta, los falsos autónomos, la falta de protección social en caso de licitación o pérdida parcial de actividades, o la rescisión de contratos con empleados solo para volver a contratar al mismo personal con salarios significativamente más bajos son inaceptables (10).

El diálogo social también será necesario durante el inevitable redimensionamiento en la mayoría de las empresas y, por tanto, debe fomentarse a escala europea, nacional y de la empresa. Esto no excluye que las instituciones de la UE y los Estados miembros asuman sus responsabilidades en el ámbito social.

4.4 Garantizar la sostenibilidad del ecosistema de la aviación

4.4.1 2 tanto a nivel mundial El CESE menciona el acuerdo del sector de la aviación mundial sobre las medidas para contener las emisiones de COtanto a nivel mundial ( 11 ) como de la UE ( 12 ) . Por tanto, cualquier medida adicional de la UE debe verse en un contexto competitivo: el desvío de tráfico aéreo desde aerolíneas europeas hacia competidores fuera de la UE, por ejemplo, no tendría efectos positivos en la sostenibilidad. El CESE cree que la sostenibilidad debe ser evaluada dentro de un nuevo contexto post coronavirus. Es preciso evaluar el efecto de las medidas sobre la capacidad de las aerolíneas de la UE para recuperarse de manera sostenible tras la crisis del coronavirus y seguir siendo competitivas. Al igual que todos los demás sectores, el CESE subraya que la aviación debe atenerse a los objetivos a largo plazo del Pacto Verde. El CESE insta a la Comisión a coordinar sus acciones a escala mundial, en particular en la Organización de Aviación Civil Internacional. El CESE aboga por una mayor expansión de una red ferroviaria de alta velocidad en Europa, con conexiones directas con los centros de distribución de tráfico aéreo. El CESE acoge con satisfacción que el Plan de recuperación para Europa ofrezca una inversión en sectores orientados hacia el futuro. A juicio del CESE, este debería incluir inversiones estratégicas en tecnología interoperable de vanguardia para todos los sectores de la aviación. Además, es necesario promocionar activamente los mercados de combustibles de aviación sostenibles, así como las tecnologías sostenibles y los mercados de datos. Los combustibles líquidos no fósiles tienen un gran potencial para lograr una aviación con bajas emisiones de carbono. Siguen siendo necesarios una investigación y un desarrollo significativos para suministrar estos combustibles a costes razonables. El CESE acoge con satisfacción las diversas iniciativas de financiación de estos combustibles alternativos (power-to-x, synfuel) en el marco del actual instrumento de financiación de la investigación de la UE (Horizonte 2020) y anima a la Comisión a intensificar estos esfuerzos para el próximo Programa Marco de Investigación e Innovación (entre otros instrumentos de financiación, Horizonte Europa).

4.4.2 No obstante, el CESE insiste en que la financiación de las nuevas tecnologías y las medidas diseñadas para reforzar la sostenibilidad, la resiliencia y la escalabilidad del ecosistema de la aviación deben ser elementos integrales de una hoja de ruta global para la aviación, que debe aplicarse con el objetivo de proporcionar el apoyo necesario para la recuperación de la cadena de valor de la aviación europea.

Bruselas, 16 de septiembre de 2020. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Luca JAHIER

(1) Steer Davies Gleave — Study on employment and working conditions in air transport and airports, informe final, 2015.

(2) Aviation: Benefits Beyond Borders (Aviación: beneficios sin fronteras), informe de Oxford Economics para ATAG, abril de 2014.

(3) Véase https://staging.corporatedtravelcommunity.com/european-capacity-may-have-grown-in-jun-2020-but-a-european-aviation-body-warns-that-the-recovery-in-passenger-traffic-is-proceedimg-at-a-slower-pace-than-it-had-projected/

(4) DO L 46 de 17.2.2004, p. 1.

(5) Dictamen TEN/711 del CESE — Asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios, pendiente de publicación en el DO.

(6) DO C 13 de 15.1.2016, p.169.

(7) DO L 293 de 31.10.2008, p. 3.

(8) DO L 123 de 10.5.2019, p. 4.

(9) DO C 13 de 15.1.2016, p.110.

(10) Véase la nota 8 a pie de página.

(11) CORSIA (Carbon Offset and Reduction Scheme for International Aviation o Plan de compensación y reducción del carbono para la aviación internacional).

(12) DO C 133 de 9.5.2013, p.30.