Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre:

- la "Propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo por la que se establecen las obligaciones básicas y los principios generales aplicables en el ámbito de la seguridad de las instalaciones nucleares", y

- la "Propuesta de Directiva (Euratom) del Consejo relativa a la gestión del combustible nuclear irradiado y de los residuos radiactivos (título provisional por carecerse de la versión española del documento de la Comisión)"

(COM(2003) 32 final - 2003/0021 (CNS) - 2003/0022 (CNS))(1)

(2003/C 133/15)

El 30 de enero de 2003, de conformidad con el artículo 31 del Tratado Euratom, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre las propuestas mencionadas.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de marzo de 2003 (ponente: Sr. Wolf).

En su 398o Pleno de los días 26 y 27 de marzo de 2003 (sesión del 26 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 88 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La energía procedente de la fisión nuclear representa actualmente en torno al 15 % del consumo de energía primaria (y un 35 % del consumo de electricidad) en la UE y no produce gases con efectos nocivos en el clima. No obstante, su utilización es controvertida por la inquietud que producen tanto la contaminación radiactiva en caso de accidentes como el almacenamiento definitivo, siendo las posturas de los Estados miembros dispares a este respecto. Por lo tanto, la seguridad de las centrales nucleares y la eliminación de los residuos radiactivos son tareas clave, también con respecto a la protección sanitaria de la población. El Libro Verde de la Comisión "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético"(2) ya hacía referencia a la importancia de esta cuestión, al igual que el dictamen(3) sobre dicho tema elaborado por el Comité.

1.2. El objetivo del Tratado Euratom (Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica), firmado en 1957, era dotar a la Comunidad (Europea) de una fuente alternativa de abastecimiento de energías endógenas y neutralizar la creciente dependencia de la importación de petróleo procedente del Oriente Próximo(4). De conformidad con el Tratado, la Comunidad tiene que establecer, entre otras cosas, normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores y velar por su aplicación (artículos 2 b) y 30). Las normas básicas actualmente en vigor sobre protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes están recogidas en la Directiva(5) 96/29/Euratom del Consejo.

1.3. Al objeto de seguir desarrollando un marco para la obligación arriba mencionada y desde la perspectiva de la inminente ampliación de la Unión Europea, la Comisión ha presentado para debate las dos propuestas de directiva (Euratom) del Consejo, una sobre la seguridad de las instalaciones nucleares y otra sobre la gestión del combustible nuclear irradiado y de los residuos radiactivos.

1.4. Sobre ellas, de conformidad con el artículo 31 del Tratado Euratom, se solicitó un dictamen del Comité Económico y Social Europeo.

2. Objetivo y contenido de las directivas presentadas por la Comisión

2.1. Definición de las obligaciones fundamentales y de los principios generales en el ámbito de la seguridad de las instalaciones nucleares

El objetivo de esta directiva es establecer un paquete de medidas que permitan a la Comunidad, perfeccionando y complementando los acuerdos y reglamentaciones ya existentes, imponer a los distintos Estados miembros el respeto de los principios comunes y correspondientes reglamentaciones, y asegurarse de que cumplen dichas disposiciones. No obstante, los Estados miembros tendrán la posibilidad de aplicar normativas más estrictas si así procediese. Las medidas propuestas por la Comisión prevén igualmente que los Estados miembros deberán garantizar la puesta a disposición de los recursos financieros necesarios para financiar las medidas de seguridad durante la fase de explotación de las instalaciones nucleares y, después, durante los trabajos de clausura necesarios. Los recursos financieros para los trabajos de clausura deberán ser puestos a disposición en forma de fondos para gastos de clausura.

2.2. Gestión del combustible nuclear y de los residuos radiactivos

El objetivo de esta directiva es obligar a los Estados miembros a que velen por la aplicación de los mejores métodos, en términos de protección de la población, para la gestión sostenible de residuos radiactivos procedentes del combustible nuclear irradiado y otras fuentes. La directiva incluye igualmente propuestas para establecer un calendario preceptivo, según el cual todos los Estados miembros estén obligados a tener disponibles los llamados depósitos de residuos, aunque no se descarta la posibilidad de que varios Estados miembros adopten soluciones comunes. En el estado actual de la ciencia, se trata del depósito en formaciones geológicas adecuadas que confinen los residuos radiactivos extremadamente duraderos durante un período de tiempo superior al necesario y que los aíslen de los seres humanos y de la biosfera, para proteger la salud de la población. Al mismo tiempo se subraya también que la Comunidad y los Estados miembros deberán continuar sus esfuerzos y reforzar la investigación y el desarrollo en este ámbito y que será necesario que la búsqueda de soluciones sea lo más transparente posible, para lograr la confianza de la opinión pública.

3. Observaciones generales

3.1. Ambas vertientes, es decir, tanto el aspecto -procedente de la voluntad política de los Estados miembros- asociado al abastecimiento de energía y a su integración en el mercado interior, como, por otro lado, el aspecto -condicionado por la naturaleza- asociado a las consecuencias de los posibles accidentes de las instalaciones nucleares y la contaminación radiactiva, son fenómenos transfronterizos que afectan a los intereses de todos los Estados miembros e incluso superan el territorio comunitario. Por lo tanto, es lógico y razonable que se asuman estas dos cuestiones como misiones comunitarias. En líneas generales, el Comité acoge favorablemente las iniciativas sometidas a debate por la Comisión relativas a la seguridad de las instalaciones nucleares y a la gestión de los residuos radiactivos, así como los objetivos de las correspondientes propuestas de directiva. El Comité considera que la cuestión de la seguridad de las instalaciones nucleares de los países candidatos y la integración de los mismos en el marco normativo comunitario es un asunto particularmente importante. No obstante, el Comité tiene una actitud más bien crítica con respecto a algunos puntos de la correspondiente propuesta de Directiva y, además, estima que algunas cuestiones requieren aún esclarecimiento.

3.2. El Comité ha hecho referencia(6) en diversas ocasiones al problema de la energía, todavía pendiente de una solución a largo plazo, destacando al mismo tiempo el importante papel que desempeña la energía nuclear. Puesto que actualmente, y desde hace decenios, el abastecimiento de energía de la población es satisfactorio, la opinión pública puede no tener ya una conciencia tan clara de la importancia de un abastecimiento energético a largo plazo y sostenible. E, igualmente, puede que no se aprecien suficientemente los riesgos y repercusiones de una futura escasez energética.

3.3. Independientemente de los elevados niveles de seguridad de las instalaciones nucleares en los actuales Estados miembros, las disposiciones comunitarias en materia de seguridad de dichas instalaciones y de la gestión de los residuos nucleares y del combustible nuclear irradiado son particularmente importantes, habida cuenta de la diferente postura que tienen los Estados miembros respecto al uso de la energía nuclear.

3.4. Por dicho motivo, el Comité recomienda, en vista de la importancia del tema en cuestión y a pesar de posibles oposiciones, que la Comisión actúe con determinación y tenacidad, aunque con flexibilidad suficiente, y prevea suficiente tiempo(7) para los debates dentro de las diferentes organizaciones de la sociedad civil, entre los órganos comunitarios y entre los Estados miembros. Al respecto, es preciso dejar claro que las medidas propuestas por la Comisión no ponen en tela de juicio las diferentes posturas adoptadas por los Estados miembros con relación a la energía nuclear ni el respeto mutuo entre los Estados miembros.

3.5. El fundamento jurídico de las medidas propuestas por la Comisión como misión comunitaria podría ser un posible punto de controversia, ya que se basa en las actuales disposiciones de los tratados y, en particular, en la letra b) del artículo 2(8) y en el artículo 30 del Tratado Euratom. Aunque el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas apoyase en su sentencia(9), de 10 de diciembre de 2002, la postura fundamental de la Comisión en esta materia y aunque el Comité no tenga ninguna duda al respecto, el Comité recomienda que se determine también explícitamente, cuando así proceda, la competencia de la Comunidad en materia de seguridad de las instalaciones nucleares y gestión del combustible nuclear irradiado.

3.5.1. El Comité, no obstante, duda de que de ello se pueda derivar igualmente una competencia de la Comunidad para la regulación de las reservas financieras destinadas a cubrir la clausura de instalaciones nucleares. La propuesta de la Comisión sólo pretende establecer una regulación administrativa y de organización que ordene exclusivamente la manera y el procedimiento de financiación de las clausuras y, por lo tanto, no incide de manera alguna en los aspectos materiales de la protección sanitaria.

4. Observaciones particulares

Aunque el Comité, como queda claro en los puntos precedentes, suscribe los principales objetivos de la Comisión, estima que procede aclarar ciertos aspectos y precisar algunas restricciones:

4.1. Con respecto a la seguridad de las instalaciones nucleares, el Comité recomienda que no se elaboren definiciones y reglamentaciones nuevas y específicas, sino que se utilicen las definiciones y normativas del Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), cuya sede está en Viena, como sistema común de referencia y que la Comunidad controle la aplicación plena y coherente (de conformidad con las medidas propuestas por la Comisión) de dichas normas por parte de los Estados miembros. Al mismo tiempo, el Comité recomienda que la Comunidad ponga sus conocimientos y su compromiso al servicio del perfeccionamiento de dichas directrices del OIEA. Esto representaría una ambiciosa contribución al objetivo global de una utilización segura y responsable de la energía nuclear. Además, el Comité acoge favorablemente la intención de la Comisión de tener igualmente en cuenta los resultados obtenidos por la WENRA(10) y el NRWG(11).

4.2. El Comité estima que las directrices sobre seguridad de las instalaciones nucleares y sus procedimientos de control deben precisar que las tareas y competencias de las autoridades nacionales de control de los Estados miembros seguirán siendo las mismas, de la misma manera que la empresa explotadora de las instalaciones nucleares seguirá siendo responsable exclusiva de la seguridad de las mismas. Esta última exigencia deriva del principio de "quien contamina paga", que el Comité considera sumamente importante.

4.3. Asimismo, las verificaciones previstas por la Comisión no deben entrañar costes adicionales en las inspecciones de las instalaciones nucleares, sino concentrarse en comprobar que los Estados miembros y sus autoridades nacionales cumplen como es debido con sus obligaciones de control desde el punto de vista de las normas comunes en materia de seguridad tras su entrada en vigor. Cuando lo juzgue necesario, la Comisión podría proceder a verificaciones previas(12). A tal fin, el Comité recomienda que se complete el artículo 12.1 de la propuesta de Directiva del modo siguiente: "... garantizar el mantenimiento de un alto nivel de seguridad nuclear conforme con las normas comunes en materia de seguridad establecidas en el artículo 7.1, la Comisión efectuará verificaciones ..."

4.4. No obstante, en relación con los procedimientos previstos en la directiva y recomendados por el Comité y con respecto a su calendario, su aplicación todavía está pendiente de aclaración. Asimismo, se tendrá que garantizar que las instalaciones nucleares actualmente en funcionamiento y las previstas en los Estados miembros que ya cumplan los niveles de seguridad, extremadamente elevados, en vigor en los actuales Estados miembros no sufran restricciones, discriminación o perjuicios injustos. Esto rige para el equilibrio entre, por una parte, los principios de protección de los derechos adquiridos y los de seguridad jurídica y de planificación, y, por otra, la garantía del nivel de seguridad más elevado posible. El Comité considera que la propuesta de la Comisión debería pronunciarse con claridad y positivamente con respecto a esta importante cuestión.El Comité recomienda que, en consecuencia, se complete el artículo 7.1 de la propuesta de Directiva con -por ejemplo- el texto siguiente: "Los Estados miembros impondrán a las empresas responsables de las instalaciones nucleares la obligación de proceder a la explotación de éstas en el respeto de las normas comunes en materia de seguridad [...] que ésta estime oportuno adoptar. En futuras modificaciones de la presente Directiva se fijará el calendario para la introducción de las normas comunes en materia de seguridad y disposiciones de desarrollo."

4.5. Por otro lado, convendría redactar las disposiciones técnicas correspondientes y ordenar su control de tal manera que estimulen y fomenten, por una parte, la capacidad de inventiva para el perfeccionamiento de las instalaciones nucleares y de sus conceptos de seguridad y, por otra, los principios de una competencia respetuosa de las reglas del mercado interior para lograr las mejores soluciones y conceptos técnicos. El objetivo debe ser tanto el cumplimiento de los niveles de seguridad a que se hace referencia en el punto 4.3 como un continuo perfeccionamiento técnico y científico de las instalaciones nucleares, de sus conceptos de seguridad y de los procedimientos de eliminación de residuos, con el fin de garantizar la mejor protección sanitaria posible de la población y minimizar los posibles riesgos.

4.5.1. En este contexto, el Comité señala que el vago concepto utilizado en la letra a) del apartado 1 del artículo 1 de la propuesta de la Comisión relativa a la gestión del combustible nuclear irradiado y de los residuos radiactivos, a saber, "protegidos de manera adecuada", debería ser concretizado con "de conformidad con los objetivos de protección de la Directiva(13) 96/29/Euratom del Consejo".

4.6. En principio, el Comité suscribe la intención de la Comisión de garantizar la puesta a disposición de los recursos financieros necesarios para la clausura de las instalaciones nucleares. No obstante, en opinión del Comité, la mayor parte de los Estados miembros ya cuenta con buenas normativas sobre esta cuestión. Por el contrario, los fondos propuestos por la Comisión para clausura apenas podrán dejar margen de acción a las empresas explotadoras de las instalaciones o a los Estados miembros para decidir en cada caso el método más ventajoso económicamente con vistas a lograr dicho objetivo.

4.6.1. Sin perjuicio del dudoso fundamento jurídico (véase el punto 3.5.1) de la competencia de la Comunidad en esta cuestión específica de la financiación, el Comité recomienda, también por consideraciones inherentes al asunto, que sea una competencia exclusiva de los Estados miembros. Además, el Comité recomienda que se permita que, dentro de los Estados miembros, las empresas explotadoras elijan la forma más ventajosa económicamente de una provisión financiera suficiente, segura y compatible con la legislación comunitaria en materia de competencia. En este sentido, los fondos de clausura propuestos por la Comisión deberían ser considerados solamente como una alternativa. Por lo demás, el Comité señala que en esta cuestión -tal como ya se ha dicho en el punto 4.4- también se debe tener en cuenta el equilibrio entre, por una parte, los principios de protección de los derechos adquiridos y los de seguridad jurídica y de planificación, y, por otra, la garantía del nivel de seguridad más elevado posible.

4.6.2. El Comité apoya la propuesta de la Comisión (artículo 2, punto 10) de que los "residuos convencionales", es decir, los residuos no radiactivos originados por los trabajos de clausura, sean tratados y eliminados de conformidad con las disposiciones vigentes para dichos casos. Por lo tanto, el Comité estima que su eliminación no debe entrar en el ámbito de aplicación de las cuestiones tratadas en los puntos 4.6 y 4.6.1.

4.7. Las directrices propuestas por la Comisión para la eliminación de residuos nucleares prevén calendarios precisos para la autorización de los diversos depósitos y, en particular, que en todos los Estados miembros en los que se deban eliminar elementos combustibles se conceda la autorización para la explotación del correspondiente depósito nuclear antes de 2018. El Comité comparte la opinión de la Comisión de que el depósito en superficie o de superficie, y por duración indefinida, de elementos combustibles irradiados (altamente radiactivos) que no se destinen a un procesamiento ulterior no puede considerarse una alternativa adecuada o sostenible al depósito subterráneo.

4.8. El Comité, no obstante, considera que el calendario propuesto por la Comisión -pese al plazo aparentemente largo hasta 2018- podría haber sido calculado de manera demasiado justa, no sólo para encontrar una solución, sino además para aplicarla políticamente en los Estados miembros, incluidos los países candidatos. Disponer prontamente de una buena solución aumentará el nivel de seguridad posible que se pretende. En principio, todo Estado miembro que tenga instalaciones nucleares debería disponer dentro de su propio territorio de al menos un lugar adecuado para el almacenamiento definitivo; no obstante, esto no debería excluir la posibilidad de que uno o varios Estados miembros limítrofes adopten por propia iniciativa un procedimiento común o acuerden un depósito final común. Dicho procedimiento común debería ser incluido en los programas de gestión de residuos radiactivos por los dos Estados afectados (o, en su caso, por todos los que participen). El Comité se remite en este contexto a la Directiva 92/3/Euratom del Consejo(14), en la que también se establece que la importación de residuos radiactivos en un Estado miembro sólo es posible con su autorización. Aunque esta disposición se refiere a la supervisión y el control del traslado de residuos radiactivos, el Comité recomienda que, en aras de una mayor claridad, se indique explícitamente en el artículo 4.1 que ningún Estado miembro estará obligado en modo alguno a importar o exportar cualquier tipo de residuo radiactivo en contra de lo establecido por su legislación nacional.

4.9. Respecto a la cuestión de la eliminación de los residuos, el Comité estima también que, en correspondencia con el punto 4.1, se deberían armonizar las definiciones de los distintos Estados miembros, sin perjuicio de que, por otro lado y en la medida de lo posible, se recurra a las definiciones y regulaciones técnicas del OIEA. Antes de proceder a introducir definiciones o disposiciones técnicas distintas de las del sistema OIEA, es prioritario cubrir o eliminar las posibles lagunas o insuficiencias de dicho sistema.

4.10. El Comité considera que en los procedimientos de autorización debería garantizarse la transparencia y la adecuada participación de los posibles interesados mediante la aplicación de normas mínimas de procedimiento. El Comité observa con satisfacción que la Directiva 97/11/CE del Consejo(15) (de 27 de marzo de 1997) regula ya este aspecto y recomienda que los Estados miembros, en la medida en que no lo hayan hecho ya, procedan de esta manera(16).

4.11. El Comité acoge con particular agrado que la Comisión tenga la intención de seguir apoyando y coordinando a nivel comunitario la investigación en el ámbito de la seguridad de las instalaciones nucleares y de la eliminación de residuos radiactivos. El Comité insiste de nuevo(17) en que se deben fomentar ampliamente y a nivel general dichos programas. Considera que se trata de una contribución fundamental para garantizar la mejor protección sanitaria posible de la población y, en consecuencia, pide encarecidamente a los Estados miembros que por su parte también optimicen y refuercen su participación en los programas nacionales de investigación.

5. Resumen

El Comité

- suscribe la obligación fundamental de los Estados miembros y de la Comunidad de velar por la seguridad de las instalaciones nucleares y la eliminación de los residuos radiactivos;

- suscribe en sus líneas generales la iniciativa adoptada por la Comisión a tal efecto y, en particular, con vistas a una armonización de las legislaciones y teniendo en cuenta a los futuros Estados miembros;

- no pone en duda la competencia de la Comunidad en esta materia, la cual se basa actualmente de manera implícita en su competencia en materia de protección sanitaria de la población y de los trabajadores; no obstante, considera que dicha competencia no es aplicable a los fondos de clausura propuestos;

- recomienda que se mantengan plenamente los actuales cometidos y ámbitos de competencia de los Estados miembros y de sus autoridades en materia de seguridad, y que las empresas explotadoras de instalaciones nucleares sigan siendo responsables exclusivas de su seguridad (principio de quien contamina paga);

- recomienda que no se elaboren nuevas normas y definiciones técnicas, sino que se garantice el cumplimiento de las directivas del OIEA y que la Comunidad participe en su perfeccionamiento;

- recomienda que se establezca una interpretación de las normas y un control de su cumplimiento de tal manera que se estimule y fomente la capacidad de inventiva a través del perfeccionamiento de los distintos conceptos de seguridad y eliminación de residuos favoreciendo la competencia entre los mismos;

- apoya la postura de la Comisión según la cual todo Estado miembro debe almacenar de manera definitiva sus residuos altamente radiactivos en formaciones geológicas adecuadas, sin que ello signifique excluir la posibilidad de que los Estados miembros limítrofes se repartan voluntariamente las tareas. Por otro lado, el Comité recomienda que se configure de manera más flexible el calendario establecido para que los Estados miembros autoricen los depósitos definitivos y se adapte dicho calendario a las circunstancias particulares de los Estados miembros;

- respalda el objetivo de la Comisión de garantizar que los Estados miembros pongan a disposición recursos financieros suficientes para la clausura de instalaciones nucleares, aunque recomienda que los Estados miembros sigan teniendo competencia exclusiva en esta materia;

- recomienda que se aclare y -revisando a tal fin los artículos 7.1 y 12.1- se garantice que, en la aplicación de los procedimientos previstos en la directiva y recomendados por el Comité y en la ejecución de su calendario, no se restringirá, discriminará ni perjudicará de manera injusta a las instalaciones nucleares actualmente en funcionamiento y a las planificadas en los Estados miembros que ya cumplan los elevados niveles de seguridad vigentes en los actuales Estados miembros. Es decir, que se respetarán de modo equilibrado los principios de protección de los derechos adquiridos y de seguridad jurídica y seguridad de planificación;

- apoya el proyecto de la Comisión de seguir fomentando con determinación la investigación en el ámbito de la seguridad de las instalaciones nucleares y la eliminación de los residuos radiactivos y coordinarla a nivel comunitario. Considera que se trata de una importantísima contribución a la mejor protección sanitaria posible de la población. Además, pide encarecidamente a los Estados miembros que optimicen y refuercen su participación en dicho proyecto.

Bruselas, 26 de marzo de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Los documentos de la Comisión incluyen también una Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre "La seguridad nuclear en el marco de la Unión Europea" que el Comité Económico y Social Europeo ha tomado en consideración en su dictamen habida cuenta de la importancia de la misma.

(2) COM(2000) 769 final.

(3) DO C 221 de 7.8.2001, p. 6.

(4) COM(2000) 769 final, p. 40.

(5) DO L 159 de 29.6.1996, pp. 1-114.

(6) Véanse los dictámenes sobre el Libro Verde (DO C 221 de 7.8.2001, p. 6) y sobre investigación y energía (DO C 241 de 7.10.2002, p. 3).

(7) El Comité lamenta el plazo muy corto que le ha impuesto la Comisión para emitir un dictamen sobre este importante asunto.

(8) Artículo 2 b): "Para el cumplimiento de su misión, la Comunidad deberá, en las condiciones previstas en el presente Tratado, establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores y velar por su aplicación;"

(9) Asunto C-29/99.

(10) Western European Nuclear Regulators' Association.

(11) Grupo de trabajo de reglamentación nuclear.

(12) En el caso de los países candidatos a la adhesión, en especial, con arreglo a las normas de seguridad predominantes en los Estados miembros.

(13) DO L 159 de 29.6.1996, p. 1.

(14) DO L 35 de 12.2.1992, pp. 24-28.

(15) DO L 73 de 14.3.1997, p. 5.

(16) El Comité, además, se remite al Convenio de Espoo -jurídicamente vinculante en Derecho Internacional- de Naciones Unida, de 25 de febrero de 1991, en vigor desde el 10 de septiembre de 1997.

(17) DO C 260 de 17.9.2001, p. 2 y DO C 241 de 7.10.2002, p. 3.