C 220/128

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Requisitos de sostenibilidad para las pilas y baterías en la UE»

[COM(2020) 798 final — 2020/353 (COD)]

(2021/C 220/18)

Ponente: Bruno CHOIX Coponente: Franck UHLIG

Consulta Parlamento Europeo, 18/01/2021 Fundamento jurídico Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Decisión del Pleno 1.12.2020 Sección competente Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI) Aprobado en sección 5.3.2021 Aprobado en el pleno 24.3.2021 Pleno n.o 559 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 256/0/4

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El CESE apoya las medidas establecidas en el Reglamento [COM(2020) 798 final — 2020/0353 (COD)] propuesto por la Comisión Europea.

1.2. El CESE considera que evitar la fragmentación del mercado interior como consecuencia de eventuales enfoques divergentes por parte de los Estados miembros es una cuestión fundamental que habrán de abordar todas las partes interesadas.

1.3. El CESE solicita que se diseñen mecanismos e instrumentos de gobernanza más precisos y operativos para llevar a la práctica el nuevo Reglamento con la participación de todas las partes interesadas.

1.4. El CESE propone dar respuesta a estos desafíos reforzando aún más el papel y los medios de que dispone la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA, por sus siglas en inglés).

1.5. Con respecto a las cuestiones relacionadas con la salud, la seguridad y las condiciones de trabajo en entornos de producción, así como el reciclaje y el reaprovechamiento de las pilas y baterías, el CESE propone reforzar el papel de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA).

1.6. En cuanto al cumplimiento de la obligación de debida diligencia razonable para la supervisión de la cadena de suministro de baterías, el CESE exige una total transparencia en la puesta en práctica de este sistema de vigilancia.

1.7. El reciclaje, la renovación o la segunda vida y la reutilización permiten proteger las fases anteriores de la cadena de valor. Resulta indispensable apoyar la investigación y el desarrollo del diseño ecológico. El CESE propone que esta voluntad se plasme en un proyecto importante de interés común europeo (PIICE).

1.8. En cuanto a los retos relativos a los empleos y las competencias dirigidos a fomentar el desarrollo de un sector industrial europeo de pilas y baterías sostenibles, el CESE propone que se amplíe y refuerce el papel del Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional (Cedefop) y el de los correspondientes comités europeos de diálogo social sectorial, a semejanza del enfoque de transición justa incorporado al Pacto Verde Europeo.

1.9. En el marco de la iniciativa «Pacto por las Capacidades» de la Comisión y de los proyectos europeos ALBATTS, DRIVES y COSME, el CESE considera prioritario en particular concebir y poner en marcha proyectos de formación sobre diseño ecológico y reciclaje de pilas o baterías dotados de recursos económicos adecuados para garantizar su éxito, con la participación activa de los interlocutores sociales y en cooperación con los sistemas nacionales existentes o determinadas cuencas de empleo afectadas directamente.

1.10. El CESE propone, con arreglo a los compromisos de neutralidad en emisiones de carbono suscritos por la UE, introducir con rapidez límites máximos de la huella de carbono asociada a la fabricación de las pilas y baterías y a la logística de suministro en fases anteriores de los materiales, así como reforzar los recursos asignados por la Comisión para concebir y poner en práctica rápidamente las herramientas de evaluación y seguimiento de la huella de carbono del sector de las pilas y baterías.

1.11. El CESE considera necesario implantar una responsabilidad del productor que sea compatible con la incentivación del diseño ecológico. En este contexto, conviene disociar el fin de la vida útil de las baterías del fin de la vida útil de los aparatos en que están integradas.

1.12. El CESE propone que se introduzca el concepto de «fin de uso», además del de «fin de vida útil», para favorecer la reutilización, la renovación o la segunda vida y el reciclaje de las pilas y baterías.

1.13. Las disposiciones del proyecto de Reglamento en materia de etiquetado deben instaurar la obligación de informar mejor a los ciudadanos sobre los posibles riesgos de sustancias peligrosas distintas del cadmio, el plomo y el mercurio, así como sobre otros riesgos para la seguridad, a fin de permitir una elección con conocimiento de causa y un mejor uso de las pilas y baterías.

2. Introducción

2.1. El 10 de diciembre de 2020, la Comisión Europea presentó una propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo [COM(2020) 798 final-2020/0353 (COD)] relativo a las pilas y baterías y sus residuos y por el que se deroga la Directiva 2006/66/CE, de 6 de septiembre de 2006, relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores, y se modifica el Reglamento (UE) 2019/1020, de 20 de junio de 2019, relativo a la vigilancia del mercado y la conformidad de los productos.

2.2. El Reglamento que se propone aspira a desarrollar un marco de la Unión que aborde el ciclo de vida íntegro de todas las pilas y baterías, incluyendo normas armonizadas y más estrictas para las pilas y baterías, sus componentes, sus residuos y su material reciclado.

2.3. Los principales objetivos de este Reglamento son potenciar la sostenibilidad de las pilas y baterías a lo largo de su ciclo de vida, garantizando unos requisitos mínimos de sostenibilidad para las pilas y baterías que se comercialicen en el mercado interior de la UE, aumentar la resiliencia de la cadena de suministro de pilas y baterías de la UE promoviendo la economía circular y reducir las repercusiones medioambientales y sociales en todas las fases del ciclo de vida de las pilas y baterías.

2.4. La finalidad principal es fomentar la producción y comercialización en el mercado de la UE de pilas y baterías de alta calidad y eficiencia, reforzar y aprovechar el potencial de las materias primas de las pilas o baterías de la UE, tanto primarias como secundarias, velando por que se fabriquen de una forma eficiente y sostenible, y garantizar el buen funcionamiento de los mercados de materias primas secundarias, así como de los procesos industriales conexos.

2.5. Mediante este Reglamento, la Comisión pretende promover tanto la innovación como el desarrollo y la aplicación de conocimientos tecnológicos especializados de la UE.

2.6. Dentro de la lógica de la economía circular, esto debería traducirse en una menor dependencia por parte de la UE de las importaciones de materias primas y tierras raras de importancia estratégica, y en la implantación de sistemas adecuados de recogida y reciclaje de todos los residuos de pilas y baterías.

2.7. Con el objetivo de reducir los efectos medioambientales y sociales, el Reglamento debe contribuir a un suministro responsable, promover el uso eficiente de las materias primas y recicladas, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero a lo largo del ciclo de vida de las pilas y baterías, limitar los riesgos para la salud humana y la calidad del medio ambiente, y mejorar las condiciones sociales de los colectivos afectados.

3. Observaciones generales

3.1. En Europa, a lo largo del próximo decenio, la tecnología de las pilas y baterías será uno de los principales catalizadores de la transición energética ecológica. Al permitir la electrificación del transporte, cuando corresponda, y el uso de energías renovables como fuentes de energía fiables, la utilización de las pilas y baterías debería contribuir a los objetivos europeos del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático.

3.2. Según el vicepresidente de la Comisión, Maros Šefčovič, habida cuenta de los progresos realizados en el marco de la Alianza Europea de Baterías (EBA, por sus siglas en inglés) creada por la Comisión en 2017, la UE estaría en disposición de garantizar hasta el 80 % de sus necesidades en un plazo de cinco años.

3.3. Esta autonomía estratégica se consolidará de forma conjunta con la EBA para proporcionar instrumentos jurídicos que aúnen a los sectores automovilístico, químico y de las materias primas de los diferentes Estados miembros con el fin de diseñar e implantar cadenas de valor 100 % europeas; está previsto que las primeras unidades de producción de células de baterías europeas comiencen a funcionar en 2021 o 2022.

3.4. El CESE apoya las medidas recogidas en el Reglamento propuesto por la Comisión por su capacidad para afrontar los diversos retos que plantea el incremento de la producción y el consumo mundiales de pilas y baterías.

3.5. Sin embargo, en línea con la autonomía estratégica planeada por la UE, el CESE advierte de que deben reforzarse y aplicarse con rapidez para evitar no solo un aumento de la dependencia tecnológica, industrial y energética de los usuarios de baterías en la UE con respecto a los productores asiáticos o americanos, sino también una deslocalización de las fábricas de automóviles europeas en beneficio de las de terceros países situados en regiones próximas a los centros de producción de baterías, con consecuencias económicas, sociales y medioambientales negativas, como ya señaló el CESE en un Dictamen anterior ( 1 ) . Además, se han de proteger también los intereses de las empresas europeas haciendo pleno uso de todos los instrumentos pertinentes de la UE. A este respecto, el CESE también desea expresar su preocupación por la forma en que la Comisión pretende verificar y aplicar los requisitos relativos a la huella de carbono, los niveles de contenido reciclado y la diligencia debida en la cadena de suministro. En este sentido, el CESE insiste en que se investigue de forma rigurosa la conformidad de los productos importados, al objeto de evitar la competencia desleal fuera de Europa.

3.6. Los paneles fotovoltaicos, los parques eólicos y las baterías son cruciales para nuestro nuevo paradigma industrial ( 2 ) . Se basan en materias primas y materiales, competencias técnicas y un valor añadido que provienen principalmente de países no pertenecientes a la UE. Actualmente, tan solo alrededor del 1 % de la producción mundial de baterías de litio se realiza en Europa ( 3 ) . El CESE, en paralelo al desarrollo de un sector europeo de las baterías estacionarias con vistas a la aplicación eficiente y segura de los planes actuales y futuros de la red eléctrica, recomienda que el enfoque adicional V2G («vehicle to grid»: del vehículo a la red) se regule a escala europea.

3.7. El CESE apoya las propuestas encaminadas a aumentar la sostenibilidad del transporte y el Plan de acción estratégico para las baterías, que pretende reducir el déficit energético europeo y crear una cadena de valor de las baterías. La descarbonización del transporte y la transición hacia una energía limpia constituyen uno de los aspectos esenciales del tercer paquete de medidas sobre la movilidad, el Pacto Verde Europeo y la Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente. Esta iniciativa entra en el marco más amplio del Plan de Acción de la UE para la Economía Circular ( 4 )

3.8. La Plataforma europea de partes interesadas de la economía circular puede desempeñar un papel a la hora de comunicar sobre estas cuestiones ( 5 )

3.9. También es necesario disponer de un sistema adecuado para informar a los usuarios finales sobre la calidad de las pilas y baterías disponibles en el mercado y para que los consumidores comprendan mejor su papel en la recogida de residuos de estas.

3.10. La mejor manera de garantizar que las baterías que se fabriquen sean «limpias» es cumplir con las normas y reglas europeas en materia de medio ambiente, como promueve, por ejemplo, la estrategia de economía circular desde la mina hasta el final de la vida útil de las pilas o baterías. Para alcanzar este objetivo es esencial que las industrias realicen inversiones a gran escala, mientras que el papel de la Comisión es establecer condiciones límite adecuadas, como son las normas técnicas ( 6 )

3.11. El CESE apoya la propuesta de Reglamento de la Comisión para tener en cuenta los retos de las materias primas fundamentales utilizadas en las baterías, tal como se definen en la Comunicación de la Comisión Europea, de 3 de septiembre de 2020, titulada «Resiliencia de las materias primas fundamentales: trazando el camino hacia un mayor grado de seguridad y sostenibilidad». Las materias primas fundamentales contenidas en las baterías son el litio, el cobalto, el grafito natural y el antimonio, y los dos parámetros principales que se tienen en cuenta para determinar su carácter fundamental son la importancia económica y el riesgo de suministro.

3.12. El CESE ya se ha declarado partidario de imponer normas legales vinculantes para impulsar el mercado de las materias primas secundarias (en particular sobre los envases, los vehículos, los materiales de construcción y las pilas o baterías) ( 7 )

3.13. Por su carácter intermitente, las energías renovables y su desarrollo suponen un auténtico reto en materia de almacenamiento. El almacenamiento es una cuestión estratégica para la Unión Europea con vistas a garantizar la seguridad del abastecimiento de la Unión y un mercado de la energía viable desde el punto de vista tanto técnico como presupuestario. El CESE recuerda que el almacenamiento de energía, paralelamente a sus ventajas, puede tener un importante coste financiero así como también medioambiental y sanitario. Por lo tanto, aboga por que se realicen sistemáticamente evaluaciones de impacto para comprobar no solo la competitividad de las tecnologías, sino también sus repercusiones sobre el medio ambiente y la salud. El CESE considera también importante evaluar los efectos de estas tecnologías con respecto a la generación de actividad y de empleo. El CESE está convencido de la necesidad de una mayor armonización normativa entre los Estados miembros en materia de almacenamiento energético. El CESE aboga, además, por entablar un diálogo público en toda Europa sobre la cuestión energética —denominado «diálogo europeo sobre la energía»— para que los ciudadanos y la sociedad civil en su conjunto hagan suya la transición energética y puedan influir en las futuras decisiones sobre las tecnologías de almacenamiento de la energía ( 8 ) . A ello deberá contribuir la calidad del etiquetado de las pilas y baterías.

3.14. El reto económico es considerable: la Comisión calcula que la demanda mundial de baterías se va a multiplicar por catorce de aquí a 2030 en comparación con el nivel de 2018 y se prevé que la UE represente el 17 % de esta demanda. El número de baterías de litio se va a multiplicar por setecientos entre 2020 y 2040.

3.15. Para evaluar cómo afectará la aplicación de la nueva legislación a los puestos de trabajo y las necesidades en materia de capacidades, el Reglamento se basa en dos estudios de referencia publicados por el Centro de Estudios Políticos Europeos (CEPS) ( 9 ) y RREUSE ( 10 ) , así como en los trabajos que ha llevado a cabo la EBA.

3.16. En el estudio de CEPS se calcula que el desarrollo de las actividades de recogida y reciclaje de pilas y baterías repercutirá en la creación de puestos de trabajo directos e indirectos: unos 850 empleos con una tasa de reciclaje del 55 % y 5 500 empleos con una tasa de reciclaje del 75 %.

3.17. Por otro lado, según el estudio de la organización RREUSE, la actividad de reparación y reutilización de pilas y baterías crea entre cinco y diez veces más empleos «equivalentes a tiempo completo» que la actividad de recogida y reciclaje, lo que plantea la cuestión de las repercusiones políticas de las medidas que favorecen al sector de la recogida y el reciclaje en detrimento del sector de la reparación y la reutilización de pilas o baterías.

3.18. En lo que respecta al déficit de competencias, se refiere básicamente a la actividad de diseño ecológico de las pilas y baterías para optimizar su sostenibilidad y su uso óptimo.

3.19. Con el fin de mejorar la inversión en la capacidad de producción de pilas y baterías sostenibles considerando los riesgos sociales y medioambientales, es necesario adaptar los proyectos asociados a las pilas y baterías a la taxonomía ( 11 ) de la UE respecto de las actividades sostenibles de acuerdo con el Programa «InvestEU».

4. Observaciones específicas

4.1. El CESE solicita que se diseñen mecanismos e instrumentos de gobernanza y aplicación más precisos y operativos para la aplicación real y efectiva de todas las medidas dispuestas en el nuevo Reglamento.

4.2. Por ello, el CESE propone responder a estos desafíos revisando el papel de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA, por sus siglas en inglés), con sede en Helsinki, encargada de aplicar el Reglamento europeo REACH (de 2005, revisado en 2018) sobre sustancias químicas, para que incluya el registro, la evaluación, el seguimiento y el control de las nuevas normas y reglas definidas en el nuevo Reglamento sobre la sostenibilidad de las pilas y baterías.

4.3. El desarrollo de un sector de pilas y baterías sostenibles debe dar respuesta al problema del cumplimiento de las normas de la UE sobre salud y seguridad laboral que plantea la protección de los trabajadores en contacto con las pilas y baterías y las materias primas reciclables que se emplean en las baterías industriales o de vehículos. La Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-OSHA), con sede en Bilbao, ha efectuado evaluaciones técnicas al respecto que se han de tener en cuenta para que el Reglamento incorpore las disposiciones normativas apropiadas. Por lo tanto, el CESE propone también que se refuerce el papel de EUOSHA.

4.4. Con respecto al cumplimiento de la obligación de debida diligencia razonable para la supervisión de la cadena de suministro de pilas y baterías, y para garantizar la implantación de un sistema independiente de auditoría, vigilancia y control bajo los auspicios de la Comisión Europea, en consonancia con las normas establecidas en la guía de la OCDE referida a esta cuestión ( 12 ) , el CESE exige una total transparencia en la puesta en práctica de este sistema de vigilancia.

4.5. En lo que se refiere a los retos relativos a los empleos y las competencias dedicados a la aplicación de las medidas del Reglamento destinadas a fomentar el desarrollo de un sector industrial europeo de pilas y baterías sostenibles, el CESE propone que se amplíe y refuerce el papel del Cedefop en este ámbito, así como el de los correspondientes comités europeos de diálogo social sectorial (electricidad, metalurgia, industria química, industria extractiva, etc.), a semejanza del enfoque de transición justa incorporado al Pacto Verde Europeo. Los centros de formación profesional de los Estados miembros deberán incorporar proyectos de formación similares a los planes de estudio para garantizar la disponibilidad de trabajadores formados con vistas a un sector europeo sostenible de las pilas y baterías.

4.6. En el marco de la iniciativa «Pacto por las Capacidades» de la Comisión Europea, se han impulsado los proyectos ALBATTS (Alianza para la cualificación y la formación en tecnologías de las baterías), DRIVES (desarrollo e investigación sobre capacidades profesionales innovadoras) y COSME (Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas). El CESE considera que es prioritario en particular diseñar y poner en marcha proyectos de formación en las nuevas competencias dedicadas al diseño ecológico y también al diagnóstico de las pilas y baterías con vistas a su reparación, reacondicionamiento y reciclaje, con la participación activa de los interlocutores sociales y en cooperación con los sistemas nacionales existentes o determinadas cuencas de empleo afectadas directamente. La investigación y la innovación son necesarias para mejorar la sostenibilidad, la calidad y la seguridad de los productos y procesos, así como para reducir los costes. El objetivo es dar prioridad inmediata a la investigación y el desarrollo de las pilas y baterías, con un enfoque holístico en toda la cadena de valor de las pilas o baterías y una inversión importante y continua en el tiempo que abarque las prioridades de investigación a corto y largo plazo.

4.7. En materia de almacenamiento de la energía, las baterías y el hidrógeno desempeñarán funciones complementarias. Se tratará de maximizar las sinergias entre estas dos soluciones tecnológicas.

4.8. Las nuevas tecnologías digitales deberían contribuir a acelerar los avances en el sector de las pilas y baterías: desde el descubrimiento urgente de materiales hasta la optimización del uso intersectorial de los sistemas de baterías para sostener la red energética.

4.9. El reciclaje, la renovación o la segunda vida y la reutilización permiten proteger las fases anteriores de la cadena de valor. Resulta indispensable apoyar la investigación y el desarrollo del diseño ecológico. El CESE propone que esta voluntad se plasme en un proyecto importante de interés común europeo (PIICE). El objetivo es desarrollar las competencias técnicas que permitan optimizar el aprovechamiento de las pilas y baterías reorientándolas, si es posible, hacia la renovación, una segunda vida o incluso un mejor aprovechamiento de sus componentes, y poner en práctica procesos optimizados desde el punto de vista medioambiental, garantizando la seguridad de los empleados y aspirando a un modelo de negocio que contribuya a perpetuar esta actividad en Europa. Con ello se pretende implantar procesos industriales competitivos que permitan producir materiales aptos para la fabricación de pilas o baterías a partir del reciclaje con un apoyo más importante a aquellas empresas que operan de manera integrada y en ciclo cerrado.

4.10. El CESE propone, con arreglo a los compromisos de neutralidad en emisiones de carbono adoptados por la UE con vistas a 2050 (con el objetivo intermedio de una reducción del 55 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de aquí a 2030), introducir con rapidez límites máximos (la previsión de julio de 2027 como horizonte temporal es demasiado tardía con respecto a los objetivos fijados por el Consejo Europeo el 11 de diciembre de 2020) sobre la huella de carbono asociada a la fabricación de pilas y baterías y a la logística de suministro de materiales en fases anteriores, así como reforzar los recursos asignados por la Comisión para elaborar y aplicar rápidamente las herramientas de evaluación y seguimiento de la huella de carbono del sector de las pilas y baterías. Se debe priorizar el acceso a los materiales estratégicos de las pilas y baterías desde las minas (urbanas o naturales) situadas en el mercado donde se fabrican dichas pilas o baterías. Estas medidas contribuirán a simplificar y minimizar los flujos logísticos. En cuanto a la fase de fabricación de las pilas y baterías, que es decisiva para su huella de carbono, el Reglamento deberá promover procesos con un bajo consumo de electricidad y que favorezcan el uso de fuentes de electricidad descarbonizadas.

4.11. El CESE considera necesario implantar una responsabilidad del productor que sea compatible con la incentivación del diseño ecológico y, en particular, con un acicate para diseñar las pilas y baterías de manera que pueda facilitar la retroadaptación, remanufacturación y reutilización de las mismas. Ello es necesario para poder dar una segunda vida las pilas y baterías, como se pretende fomentar. En este contexto, parece necesario disociar el fin de la vida útil de las pilas y baterías del fin de la vida útil de los aparatos, sin atribuir de forma predeterminada la condición de residuo a las pilas y baterías cuando el aparato en que están integradas llegue al final de su vida útil. Al término de vida útil prevista de la pila o batería o del aparato en el que está integrada, incumbirá al productor la responsabilidad de demostrar que la pila o batería debe considerarse como residuo. Mediante una evaluación o ensayos sobre la pila o batería, deberá dejar constancia escrita de la imposibilidad técnica (considerando las tecnologías actuales y los sectores en los que pudiera tener salida) de reutilizar la pila o batería mediante operaciones de retroadaptación o remanufacturación compatibles con las condiciones de estos mercados. Por otra parte, se debería introducir el concepto de «fin de uso», además del de «fin de vida útil», para favorecer la reutilización, la renovación o la segunda vida y el reciclaje de las pilas y baterías. Para ello es necesario que el nuevo Reglamento integre a estos nuevos agentes y actividades.

Bruselas, 24 de marzo de 2021. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) DO C 353 de 18.10.2019, p. 102.

(2) DO C 364 de 28.10.2020, p. 108.

(3) DO C 282 de 20.8.2019, p. 51.

(4) DO C 62 de 15.2.2019, p. 254.

(5) https://circulareconomy.europa.eu/platform/en/

(6) DO C 262 de 25.7.2018, p. 75.

(7) DO C 364 de 28.10.2020, p. 94.

(8) DO C 383 de 17.11.2015, p. 19.

(9) CEPS: Drabik E. y Rizos V., Prospects for electric vehicle batteries in a circular economy, 2018.

(10) RREUSE: Briefing on job creation potential in the re-use sector, 2015.

(11) Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2020.

(12) OCDE (2018), Guía de la OCDE sobre diligencia debida para una conducta empresarial responsable.