Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión a los Estados miembros por la que se fijan las orientaciones de una iniciativa comunitaria relativa a la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis con el fin de fomentar un desarrollo urbano sostenible - Urban"

(2000/C 51/19)

El 19 de octubre de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

El Comité Económico y Social ha decidido nombrar ponente general al Sr. Gianni Vinay y encargarle de preparar los trabajos correspondientes.

En su 368o Pleno de los días 8 y 9 de diciembre de 1999 (sesión del 9 de diciembre) el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Esta consulta sobre las orientaciones de una iniciativa comunitaria relativa a la regeneración económica y social de las ciudades y de los barrios en crisis con el fin de promover un desarrollo urbano sostenible, denominada Urban, de conformidad con el artículo 20 del Reglamento (CE) n° 1260/1999, ha de tramitarse en breve plazo, puesto que la Comisión tiene intención de aprobar el procedimiento correspondiente cuanto antes.

1.2. La iniciativa en cuestión se produce después de que la Comisión, haciendo gala de un espíritu muy innovador, haya creado un "Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea", que desarrolla en torno a cuatro ejes los elementos de fondo de la problemática urbana, teniendo asimismo en cuenta la reforma de los Fondos Estructurales. El Comité ha emitido recientemente un dictamen en el que se valora positivamente dicho Marco de actuación(1).

2. La propuesta de la Comisión

2.1. La Comisión destaca que los programas actualmente ejecutados en el ámbito de Urban han permitido una mejora visible de la calidad de vida en las áreas de referencia y pone de manifiesto que esta experiencia ha contribuido también a que madurase la decisión de colocar la dimensión urbana en el centro de las políticas comunitarias y, en particular, de las intervenciones de los Fondos Estructurales a través del Marco de actuación.

2.1.1. Sintetizando los puntos esenciales del Marco de actuación, la Comisión señala que es fundamental velar por que la nueva iniciativa comunitaria ofrezca un claro valor añadido y sea complementaria de los demás programas principales. En la práctica, Urban también puede constituir un puente entre los planteamientos innovadores a pequeña escala (anteriormente realizados en el contexto de los proyectos piloto urbanos y LIFE) y la adopción de un planteamiento integrado en la corriente principal de los Fondos Estructurales.

2.1.2. Por tanto, Urban tiene como principal objetivo alentar la formulación y aplicación de estrategias particularmente innovadoras en favor de ciudades pequeñas y medianas o de los barrios en dificultades de las grandes ciudades.

2.2. Entre los principios a los que deben atenerse las estrategias de regeneración urbana figura, ante todo, la existencia de una "masa crítica" de población y estructuras de apoyo. Se requiere asimismo una intensa cooperación local para definir los retos, la estrategia, las prioridades, la asignación de recursos, etc.; las relaciones de cooperación deberían comprender interlocutores económicos y sociales, ONG, agrupaciones vecinales (incluidas las que actúan en el terreno del medio ambiente) y cualquier otro organismo interesado.

2.2.1. Se habrá de respetar la complementariedad con las principales formas de asistencia prestada por los Fondos Estructurales.

2.3. Se establece que las zonas subvencionables, unas cincuenta, contarán al menos con 10000 habitantes. En cada una se afronta una problemática única dentro de una zona geográfica coherente y en ella deberá estar demostrada la necesidad de regeneración económica y social o la existencia de una situación de crisis mediante los indicadores estadísticos nacionales. Las zonas elegibles, que deberán cumplir al menos tres de los criterios enumerados en el texto, podrán estar localizadas dentro o fuera de las zonas subvencionables en virtud de los objetivos 1 y 2.

2.4. Además, las acciones deberán referirse a algunas prioridades como la recuperación de edificios, un mayor grado de seguridad y prevención de la delincuencia, la reducción de la proliferación urbana, los pactos en favor del empleo y estrategias educativas y formativas para marginados, sistemas de transporte público integrado, reducción de los desplazamientos realizados en medios de transporte privado, iniciativas encaminadas al tratamiento de residuos y a la gestión de recursos hídricos y energéticos, etc. En un anexo de la comunicación se ofrece una lista pormenorizada de medidas subvencionables.

2.5. A continuación, la Comunicación ilustra detalladamente los procedimientos para la preparación, presentación y aprobación de los programas, así como las modalidades de seguimiento, ejecución y evaluación de las intervenciones.

2.5.1. Por lo que se refiere a la financiación, la asignación total se eleva a 700 millones de euros para el período 2000-2006. Su distribución entre los Estados miembros ha sido fijada en función de varios criterios, como la densidad de población urbana o los datos sobre el desempleo, incluido el de larga duración. Las intervenciones que figuran en el anexo son en total 56, con una financiación media de unos 12 millones de euros, y pueden destinarse a barrios enteros o, si se dan las condiciones, a ciudades de 30000 o 40000 habitantes, sumando varias zonas. Sin embargo, el 2 % del total se destinará a sufragar una actividad horizontal de coordinación, intercambio de experiencias, evaluación y elaboración de indicadores, etc. y será gestionado directamente por la Comisión.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité acoge favorablemente la propuesta de la Comisión; y lo hace con particular satisfacción porque en su momento -en referencia a la reforma de los Fondos Estructurales- había solicitado, al igual que el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones, que se confirmase la iniciativa comunitaria Urban, cuya valoración era muy positiva. La Comisión, consciente de su relevancia, ya había asumido en principio esta petición, pero es de apreciar especialmente que la iniciativa en cuestión sea uno de los primeros actos de la nueva Comisión.

3.1.1. La solicitud de renovación nacía de una atención positiva especial a la anterior experiencia de Urban. Lanzada en 1994, dicha iniciativa se ha caracterizado, tanto en su concepción como en su ejecución, por algunas peculiaridades significativas: la primera, que se trataba de una intervención focalizada en zonas urbanas con situaciones socioeconómicas altamente críticas y planteada desde una óptica socioeconómica e infraestructural integrada; la segunda, que en la intervención se optaba por solicitar una participación intensa tanto de los niveles administrativos locales como de las estructuras asociativas públicas o privadas y de la propia población.

3.1.2. En definitiva, el rasgo más característico de Urban residía en que no eran tanto las estructuras -sobre las que, obviamente, también se actuaba-, sino más bien los habitantes, que ocupaban el primer plano y constituían el centro de las intervenciones en el tejido urbano.

3.1.3. Las intervenciones totales financiadas por el anterior programa Urban con 900 millones de euros ascendieron a 116 y globalmente registraron un notable éxito, atendiendo tanto a la calidad como a la eficacia duradera de la intervención.

3.1.4. En consecuencia, parece importante que se haya querido dar continuidad a esta experiencia, la cual -justamente por las características antes apuntadas- se ha revelado provechosa y aglutinadora. En efecto, la experiencia reviste un carácter funcional, no sólo en el plano práctico, sino también desde el punto de vista de la aproximación de los ciudadanos a la UE.

3.2. Entre las mejoras introducidas por la nueva iniciativa propuesta destaca el que esté destinada prioritaria, que no exclusivamente, a las ciudades pequeñas y medianas, que, en cambio, resultaban marginadas por el texto precedente, a pesar de que constituyen realidades numéricamente importantes en el panorama urbano europeo.

3.2.1. También es importante el énfasis particular en el intercambio de buenas prácticas, ligado a la decisión de conceder instrumentos financieros a una serie de actividades de evaluación, clasificación y metodología de clasificación, gestionadas por la Comisión; en contraste, éstas se habían desarrollado poco en el marco de la anterior edición de Urban, debido precisamente a la carencia de recursos.

3.2.2. Asimismo relevante resulta la precisión que figura en el anexo 1 respecto a las intervenciones en materia de vivienda, que no pueden ser financiadas por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, que da cobertura a Urban. Cuando tales intervenciones sean inseparables de cualquier intento de abordar el desarrollo de la zona interesada, los programas deberán acreditar la disponibilidad de asignaciones financieras suficientes por parte de las autoridades nacionales o locales para la mejora de la vivienda, además del importe total definido en el marco del concreto proyecto inscrito en Urban. Se evita así el riesgo de que programas considerados idóneos y necesarios se revelen después ineficaces por no contar simultáneamente con proyectos esenciales.

3.2.3. También merecería una consideración positiva la notable ampliación de la lista de medidas subvencionables en el marco de Urban, sobre todo porque se explicita su carácter ilustrativo (no exhaustivo) y se subraya que incluye asimismo medidas ya adoptadas en la edición anterior de Urban y en los proyectos piloto urbanos.

3.3. No obstante, el Comité estima útiles algunas puntualizaciones sobre determinados aspectos que presenta la iniciativa, tanto metodológicos como de contenido.

3.3.1. En más de una ocasión, el Comité ha puesto el acento en la necesidad de que el principio de concertación y cooperación formase parte integrante de las actuaciones de los Fondos Estructurales(2); el Parlamento Europeo también ha abogado por ello en términos análogos(3). En la Comunicación que se examina parece detectarse precisamente una atenuación de este elemento, que constituía el "valor añadido" de Urban.

3.3.2. Del mismo modo, las que fueron finalidades prioritarias de Urban parecen diluirse en la gran cantidad de posibles medidas indicadas y de objetivos seleccionados. Entre ellas desaparece, en particular, la modesta -pero determinante- ambición de "actuar como catalizador en un contexto más amplio, emprendiendo planes clave para contribuir a que las zonas urbanas desfavorecidas logren mejorar de forma duradera el nivel de vida de sus habitantes"; así sintetizaba la iniciativa sus objetivos en la edición anterior.

3.3.3. La propuesta actual parece orientarse más hacia toda una serie de aspectos, también muy válidos, que caracterizan el "Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea" y que forman parte de un proyecto más vasto y exhaustivo en su articulación que el que era, y debería ser, el ámbito al que Urban estaba destinada, ámbito por lo demás bien definido por las condiciones que deben caracterizar las zonas elegibles en la nueva iniciativa.

3.3.4. Es preciso, a juicio del Comité, evitar el riesgo de que Urban, a causa de su planteamiento global, se configure como una especie de "miniatura" del Marco de actuación, cuando debería seguir siendo una intervención específica e incisiva en situaciones extremadamente marginales, de tal manera que, una vez emprendida una primera revitalización social o económica, permita que las zonas de referencia reciban -directa o indirectamente- los frutos de iniciativas animadas por una concepción y diseño más amplios, como las indicadas en los cuatro objetivos del Marco de actuación.

3.3.5. Resulta difícil de imaginar que en territorios urbanos que, en términos no burocráticos, cabría definir como "social y económicamente desolados", se puedan ofrecer soluciones inmediatas con políticas innovadoras en campos como el tratamiento de residuos o el acondicionamiento de vías peatones, intervenciones que, por otra parte, son deseables y merece la pena abordar en cualquier contexto urbano en general.

3.3.6. Por tanto, al Comité aboga por el acercamiento de los objetivos y medidas incluidos en la nueva iniciativa a las condiciones que el propio texto de ésta, en el apartado 11, considera determinantes para la aprobación de cualquier intervención.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité reconoce un valor particular a las iniciativas que apoyan y fomentan la participación social directa en las diversas iniciativas comunitarias, incluida la modalidad de la cooperación entre grupos de interés organizados. Por tanto, el Comité recomienda que en la lista indicativa de medidas subvencionables se vuelva a recoger una que figuraba en la anterior edición de Urban, a saber: "ayuda para aumentar la capacidad local de resolver problemas, incluyendo planes de intercambio y el establecimiento de una base para la cooperación de las organizaciones ciudadanas y los agentes interesados". Cabe recordar, por otro lado, que el papel activo y participativo en la programación y gestión de la recuperación socioeconómica de un territorio por parte de los ciudadanos o de grupos sociales organizados ha sido un factor importante del éxito no sólo de la anterior iniciativa Urban, sino también de la iniciativa comunitaria Leader.

4.1.1. Siempre a propósito de la participación, se considera necesario recordar explícitamente el valor del papel desempeñado por los interlocutores sociales de las áreas de intervención, sobre todo en la vertiente socioeconómica en la que Urban actúa, caracterizada por una fuerte relevancia de los problemas laborales o vinculados, en general, a la regeneración del entramado económico.

4.1.2. Del mismo modo, habría que evidenciar mejor el papel de las PYME y el artesanado, que a menudo representan el principal tejido económico urbano, sobre todo porque, al estar la nueva iniciativa destinada de forma prioritaria a las ciudades pequeñas y medianas, son éstas precisamente las realidades que constituyen el principal centro de creación de trabajo y de riqueza.

4.2. Entre las medidas subvencionables se incluye, de forma oportuna, la cuestión de la seguridad y la prevención de la delincuencia, en cuyo ámbito habría que señalar también las intervenciones relativas a locales comerciales o zonas privadas destinadas a uso público.

4.3. Las indicaciones relativas a los procedimientos son muy difusas y particularizadas, lo que puede ser una ventaja, pero también podría suponer una cierta pesadez burocrática. Salvo algunas referencias específicas indispensables, podría ser suficiente con un reenvío generalizado al nuevo Reglamento sobre los Fondos Estructurales, en el que se recogen casi todas las disposiciones aludidas.

4.4. Por lo que se refiere a la financiación de la iniciativa, la reducción de la suma total de la asignación correspondiente a Urban puede tener su lógica a la luz de las modificaciones introducidas en los beneficiarios de los Fondos Estructurales. No obstante, la Comisión debería hacer todo lo posible por incrementar la asignación, entre otras cosas, porque cabe señalar que el número total de 56 nuevas intervenciones propuesto en la nueva iniciativa cubre una programación que va de 2000 a 2006. Una iniciativa tan diluida non satisface el objetivo, formulado también por la Comisión, de lograr una gran visibilidad de Urban tanto a nivel local como comunitario. Por tanto, el Comité estima que debería incrementarse el número de intervenciones programadas.

4.5. Por último, el Comité desea recordar, en apoyo de sus observaciones, además de lo expuesto en el reciente dictamen sobre el Marco de acción(4), las conclusiones de la primera Convención de la sociedad civil organizada celebrada recientemente, cuyos temas están relacionados en diversos aspectos con el objeto de la iniciativa que se examina y con las políticas urbanas en general. La validez de cada iniciativa se medirá, con el tiempo, precisamente en función de la calidad de la relación interactiva que sepa establecer la UE con sus propios ciudadanos, así como con las distintas realidades en que éstos viven y se organizan, en las que se prefigura además todo lo que habrá de influir en los destinos de las nuevas generaciones.

Bruselas, el 9 de diciembre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 368 de 20.12.1999 "Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea".

(2) DO C 407 de 28.12.1998. Dictamen sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos estructurales"; cf. también la DO C 368 de 20.12.1999 "Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea".

(3) Resolución sobre la propuesta de Reglamento (CE) del Consejo por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos estructurales [COM(1998) 131 final - C4-0285/98/0090 (AVC)].

(4) DO C 368 de 20.12.1999 "Marco de actuación para el desarrollo urbano sostenible en la Unión Europea".