INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de la Directiva 94/80/CE relativa al derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales

1. introducción

Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado [1].

[1] Artículo 40 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea. DO C 364 de 18.12.2000, p. 1.

Este es uno de los derechos que la ciudadanía de la Unión, introducida por el Tratado de Maastricht en 1992, confiere a los ciudadanos de la Unión. Los derechos particulares de participación en la vida política del Estado miembro de residencia figuran en el artículo 19 del Tratado de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo "Tratado CE").

El apartado 1 del artículo 19 establece que todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional [2] tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte. Dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.

[2] En lo sucesivo denominado "ciudadano de la Unión no nacional" o "votante no nacional".

Las modalidades para el ejercicio del derecho a ser elector y elegible fueron fijadas en 1994 por la Directiva 94/80/CE relativa a las elecciones municipales (en lo sucesivo "la Directiva) [3]. Esta Directiva fue modificada por la Directiva 96/30/CE [4] a raíz de la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia en 1995, a fin de proporcionar una referencia a los entes locales básicos de estos tres países.

[3] Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales, DO L 368, de 31.12.1994, p. 38.

[4] Directiva 96/30/CE del Consejo, de 13 de mayo de 1996, que modifica la Directiva 94/80/CE por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado Miembro del que no sean nacionales. DO L 122, de 22.5.1996, p. 14.

El artículo 13 de la Directiva estipula que la Comisión informará al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Directiva, incluida la evolución que haya experimentado el electorado desde su entrada en vigor, en el plazo de un año a partir de la celebración en todos los Estados miembros de elecciones municipales organizadas según las disposiciones de la misma, y propondrá, si procede, las adaptaciones pertinentes.

Aunque los Estados miembros debían aplicar la Directiva antes del 1 de enero de 1996, en varios Estados miembros se incorporó después de esta fecha. Éste fue también el caso de Francia, que fue el último Estado miembro que celebró elecciones municipales organizadas sobre la base de la Directiva. Francia aplicó por primera vez la Directiva a las elecciones municipales de 11 y 18 de marzo de 2001, iniciando el período de un año para que la Comisión presente el informe en marzo de 2002.

El presente informe responde a esta obligación evaluando la aplicación de hecho y de derecho de la Directiva [5]. Cubre el período desde el 1 de enero de 1996 hasta el 31 de mayo de 2001.

[5] Véase también el considerando 17 de la Directiva.

2. estructura del informe y fuentes de información sobre la aplicación

El informe comienza con una descripción de las principales características de la Directiva y la evaluación de su aplicación de derecho. La Comisión recibió la información relativa a la incorporación jurídica cuando los Estados miembros comunicaron a la Comisión las medidas nacionales de incorporación, de conformidad con el artículo 14 de la Directiva. Esta evaluación en la primera parte del informe cubre la situación de todos los Estados miembros.

Por lo que se refiere a la aplicación de hecho, la Directiva no impone a los Estados miembros la obligación explícita de informar a la Comisión sobre la aplicación. Sin embargo, la Comisión depende de la cooperación de los Estados miembros para realizar la evaluación de la aplicación y de los cambios en el electorado.

Por tanto, para recabar la información necesaria, en la primavera de 2001 se envió a todos los Estados miembros un cuestionario [6], elaborado en cooperación con expertos en cuestiones electorales de los Estados miembros, que solicitaba las respuestas para finales de mayo de 2001. El cuestionario constaba de dos grupos de preguntas, uno relativo a estadísticas a escala nacional y local, y otro relativo a datos cualitativos sobre campañas de información y cambios en el electorado.

[6] Véase el anexo 2.

Trece Estados miembros respondieron a esta solicitud de información: Bélgica, Alemania, Grecia, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Portugal, Finlandia Suecia y Reino Unido. No se recibió información alguna de Dinamarca y Francia. La segunda parte del informe examina pues la aplicación práctica de la Directiva en los trece Estados miembros mencionados.

El cuestionario solicitaba tanto información estadística como cualitativa. El informe contiene la evaluación basada en la información estadística sobre la participación en las elecciones municipales. En la siguiente dirección de Internet figuran los cuadros que resumen las respuestas de los Estados miembros:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_es.htm

Por lo que se refiere a los cambios en el electorado, la evaluación de la Comisión que figura en la tercera parte del informe se basa en la información recibida de los Estados miembros mencionados a través del cuestionario.

PARTE I: APLICACIÓN DE DERECHO

3. Principales características de la Directiva

La Directiva concreta los objetivos definidos en el apartado 1 del artículo 19 del Tratado CE, con arreglo a los siguientes principios:

No armonización de las leyes electorales

La Directiva no aspira a armonizar las leyes electorales de los Estados miembros, sino a suprimir el requisito de la nacionalidad. La mayoría de los Estados miembros supeditaban con anterioridad el ejercicio del derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales a tener la nacionalidad del Estado en cuestión.

Libertad de elección

Los ciudadanos de la Unión son libres de participar o no en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residen. Dado que la Directiva reconoce el derecho a votar en el Estado miembro de residencia sin sustituirlo por el derecho de voto en el Estado miembro de origen, los ciudadanos de la Unión pueden ser inscritos automáticamente en el censo electoral en aquellos Estados miembros donde el voto no sea obligatorio.

Igualdad de acceso a los derechos electorales

De conformidad con el principio de no discriminación, los ciudadanos de la Unión deberán gozar de los derechos electorales en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro donde residan. Esto supone, por ejemplo, el acceso a los mismos procedimientos de recurso por lo que se refiere a los errores u omisiones en el censo electoral o en la candidatura, o la ampliación del voto obligatorio a los no nacionales. Del mismo modo, una vez inscritos en el censo electoral, los ciudadanos de la Unión permanecerán en él en las mismas condiciones que los nacionales, salvo que pidan ser dados de baja. Esto también supone que los ciudadanos de la Unión podrán participar plenamente en la vida política del Estado miembro donde residan, en especial por lo que se refiere a la afiliación a partidos políticos existentes, o incluso la fundación de nuevos partidos políticos.

Deber de información

Los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro distinto al suyo de origen deberán conocer sus nuevos derechos. Por tanto, la Directiva obliga al Estado miembro de residencia a informar a los ciudadanos de la Unión no nacionales "en tiempo y forma oportunos" acerca de las condiciones y modalidades para el ejercicio de estos derechos en las elecciones de dicho Estado.

Excepciones justificadas por una situación específica de un Estado miembro

El artículo 12 permite introducir excepciones al principio de igualdad de trato, si los problemas específicos de un Estado miembro lo justifican. Si la proporción de ciudadanos de la Unión en edad de votar residentes en un Estado miembro sin ostentar la nacionalidad del mismo fuese superior al 20 % del conjunto de ciudadanos de la Unión en edad de votar y residentes en él, dicho Estado miembro podrá exigir un período mínimo de residencia, tanto a los electores como a los elegibles, o tomar las medidas pertinentes en cuanto a la composición de las listas de los candidatos con objeto de facilitar la integración de los ciudadanos de la Unión nacionales de otro Estado miembro y evitar toda polarización entre listas de candidatos nacionales y no nacionales.

4. Aplicación de la Directiva

4.1. Comunicación de las medidas nacionales de incorporación

Según el artículo 14 de la Directiva, los Estados miembros tuvieron que adoptar las medidas nacionales de incorporación antes del 1 de enero de 1996. El mismo plazo se aplicó a Austria, Finlandia y Suecia en virtud de los artículos 2 y 168 del Acta de Adhesión.

Cuatro Estados miembros, Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo y el Reino Unido [7], adoptaron un paquete de medidas de incorporación en el plazo señalado.

[7] La Directiva no se aplica a Gibraltar.

Tres Estados miembros, Alemania (para todos los Länder excepto Bremen), Finlandia (para el continente) y Austria (para Kärnten y Tirol) incorporaron parcialmente la Directiva en el plazo señalado.

Posteriormente, la Comisión inició en 1996 procedimientos de infracción, de conformidad con el artículo 226 del Tratado CE, contra once Estados miembros: Bélgica, Alemania (para Bremen), Grecia, España, Francia, Italia, Países Bajos, Austria (para 7 Estados federados), Portugal, Finlandia (para las islas Åland) y Suecia, por la falta de comunicación de las medidas nacionales de incorporación.

Estos Estados miembros aplicaron la Directiva y comunicaron las medidas a la Comisión a lo largo de 1996-1999, a fin de cerrar los casos de infracción. Los casos se cerraron antes de su remisión al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, salvo para Bélgica, a la que el Tribunal condenó mediante sentencia de 9 de julio de 1998 en el asunto C-323/97.

Bélgica comunicó las medidas nacionales de incorporación a la Comisión en 1999. La incorporación ha finalizado, por tanto, en todos los Estados miembros.

Las medidas nacionales de incorporación figuran en el anexo 1 del informe.

4.2. Adecuación de la legislación nacional

Posteriormente, la Comisión evaluó el cumplimiento de las medidas nacionales de incorporación de la Directiva.

La calidad de la legislación nacional es satisfactoria, y las medidas cumplen los requisitos de la Directiva. Hasta ahora solamente se han abierto tres casos de infracción, uno contra Grecia y dos contra Alemania, por incumplimiento de la Directiva [8].

[8] La Comisión está examinando actualmente determinadas cuestiones de supuesto incumplimiento de la Directiva por parte de la legislación francesa.

La mayoría de los problemas de adecuación que ha descubierto la Comisión se refieren a la inscripción en los censos electorales (documentos necesarios o mantenimiento de la inscripción después de la primera solicitud). Estos problemas afectan por tanto a la aplicación de los apartados 2 y 3 del artículo 8 de la Directiva. También se han dado casos de falta de adecuación con el artículo 3 y el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.

Artículo 3 - Mismas condiciones que los nacionales

El artículo 3 de la Directiva garantiza el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales del Estado miembro de residencia a toda persona que sea ciudadano de la Unión y que, sin poseer la nacionalidad del Estado miembro de residencia, cumpla, sin embargo, las condiciones a las que la legislación de este último supedite el derecho de sufragio activo y pasivo de sus nacionales.

La Comisión observó que diversos puntos de la legislación griega no cumplían con la Directiva. Por ejemplo, la legislación griega incluía una norma en virtud de la cual las personas sólo podían votar si tenían conocimiento de la lengua griega. Tal requisito es discriminatorio y contrario al artículo 3 de la Directiva. La Comisión envió un dictamen motivado a Grecia relativo al incumplimiento, y posteriormente el problema se solucionó con la modificación de la legislación nacional.

Apartado 1 del artículo 4 - Periodo de residencia

De conformidad con el apartado 1 del artículo 4, si, para poder ejercer el derecho de sufragio activo o pasivo, los nacionales del Estado miembro de residencia deben residir durante un período mínimo en el territorio nacional, se considerará que los electores y elegibles a que se refiere el artículo 3 cumplen dicha condición cuando hayan residido en otros Estados miembros durante un período equivalente.

Otro punto de no conformidad de la legislación griega era el requisito de que las personas sólo podían votar si habían residido en Grecia durante al menos dos años. Esto es contrario al artículo 4 de la Directiva, que equipara la residencia en otros Estados miembros con la residencia en el territorio del Estado en cuestión. También este punto se solucionó modificando la legislación nacional.

Apartado 2 del artículo 8 - Documentos para la inscripción en el censo electoral

Según el apartado 2 del artículo 8, para inscribirse en el censo electoral, el elector no nacional deberá presentar las mismas pruebas que el elector nacional. El apartado 2 del artículo 8 establece asimismo que el Estado miembro de residencia podrá además exigir que el elector no nacional presente un documento de identidad en vigor, así como una declaración formal en la que conste su nacionalidad y su domicilio en el Estado miembro de residencia. Esta lista de documentos se debe considerar exhaustiva.

La legislación griega exige que el elector que no tenga la nacionalidad griega presente una declaración escrita de que no ha sido privado del derecho de sufragio en su Estado miembro de origen. Tal declaración referente a la posible privación del derecho de sufragio en el Estado miembro de origen no figura en el apartado 2 del artículo 8, por lo que no debe exigirse. Esto se ve confirmado por el considerando nº 8 de la Directiva, según el cual basta con supeditar el derecho de sufragio únicamente al régimen de incapacidad electoral del Estado miembro de residencia. Actualmente está pendiente un caso de infracción contra Grecia, que es el único caso abierto de infracción relativo a la Directiva [9].

[9] La Comisión decidió incoar un procedimiento contra Grecia ante el Tribunal Europeo en 2001, pero la presentación de la demanda se ha pospuesto a fin de esperar a la modificación de la legislación griega, que según las autoridades griegas finalizará a principios de 2002.

En Alemania, los Länder de Sajonia y Baviera exigían que los electores no nacionales presentaran una declaración jurada de que habían residido en el municipio donde desearan votar durante tres meses al menos sin interrupción, y que su actividad principal se encontraba allí. Este requisito es excesivo, pues las autoridades alemanas pueden obtener información relativa a la residencia de tres meses en el censo de población, en el que deben inscribirse todos los residentes. La legislación alemana se modificó posteriormente, anulándose el requisito de la declaración adicional.

Apartado 3 del artículo 8 - Permanencia en el censo electoral

El apartado 3 del artículo 8 de la Directiva establece que el elector no nacional que figure en el censo electoral permanecerá inscrito en el mismo, en idénticas condiciones que el elector nacional, hasta que se produzca su exclusión por haber dejado de cumplir los requisitos exigidos para el ejercicio del derecho de sufragio activo o hasta que solicite ser excluido de dicho censo.

La legislación de incorporación aprobada por dos Länder de Alemania, Sajonia y Baviera, exigía que los ciudadanos de la Unión residentes en Alemania solicitaran la inscripción en el censo electoral antes de cada elección municipal, lo que constituye una violación del apartado 3 del artículo 8 de la Directiva. Tras iniciarse los procedimientos de infracción, se modificó la legislación nacional, y ahora los ciudadanos de la Unión no nacionales se inscriben automáticamente en el censo electoral válido para todas las elecciones municipales. Así pues, el problema se ha solucionado.

4.3. Denuncias

La Comisión ha recibido pocas denuncias durante los cinco años de vigencia de la Directiva. En total, las denuncias recibidas han dado lugar a menos de diez casos distintos de supuesta aplicación incorrecta de la Directiva. Ninguna de las denuncias ha dado lugar a un procedimiento de infracción. El pequeño número de denuncias parece indicar que los Estados miembros han aplicado la Directiva bastante bien.

5. Excepciones aplicadas

El apartado 1 del artículo 12 establece que los Estados miembros, no obstante lo dispuesto en la Directiva, podrán reservar el derecho de sufragio activo y pasivo, si la proporción de ciudadanos de la Unión en edad de votar residentes en un Estado miembro sin ostentar la nacionalidad del mismo fuese superior al 20 % del conjunto de ciudadanos de la Unión en edad de votar y residentes en él.

El apartado 2 del artículo 12 permite a Bélgica, no obstante lo dispuesto en la Directiva, aplicar la restricción del derecho de sufragio activo a un limitado número de municipios.

El apartado 3 del artículo 12 permite a los Estados miembros no aplicar a los ciudadanos no nacionales los artículos 6 a 11 si dichos ciudadanos tienen el derecho de sufragio activo respecto al parlamento nacional y pueden ser inscritos, a dicho efecto, en el censo electoral exactamente en las mismas condiciones que los electores nacionales [10].

[10] La declaración nº 32 al Acta de Adhesión de Finlandia hace referencia a la posibilidad del Consejo de determinar las condiciones para aplicar el apartado 1 del artículo 19 (antiguo apartado 1 de la letra b) del artículo 8) a la situación especial de Åland por lo que se refiere al derecho de sufragio activo y pasivo en las islas Åland. Esto se tuvo en cuanta al elaborar la Directiva 94/80/CE que modifica la Directiva 96/30/CE, pero no se consideró necesario establecer ninguna excepción. Según el tercer considerando de la Directiva 96/30/CE, la Directiva 94/80/CE es aplicable a las Islas Åland donde los ciudadanos finlandeses que no tienen la vecindad civil de dichas islas y los ciudadanos de otros Estados miembros de la Unión están sujetos a una condición en lo referente al período de residencia necesario para ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.

El único Estado miembro que ha invocado la excepción es Luxemburgo, en virtud del apartado 1 del artículo 12. Luxemburgo reserva el derecho de sufragio activo a los ciudadanos de la Unión no nacionales que hayan residido en su territorio durante seis años a lo largo de los últimos siete años antes de la inscripción. En lo que respecta al derecho de sufragio pasivo, Luxemburgo exige que los ciudadanos de la Unión no nacionales tengan su domicilio legal en el territorio de Luxemburgo y que hayan residido allí durante doce años a lo largo de los últimos quince años antes de presentar la candidatura.

En el momento de la incorporación, había en Luxemburgo un 28,7% de ciudadanos de la Unión no nacionales en edad de votar, y la excepción estaba justificada. Posteriormente, la Comisión comprobó la existencia de las condiciones que permiten aplicar la excepción en 1999 [11]. Descubrió que la proporción de votantes no nacionales era del 32-34%, dependiendo de la fuente, es decir, muy superior al umbral del 20% fijado por la Directiva. Así pues, las circunstancias que permiten a Luxemburgo aplicar la excepción seguían existiendo.

[11] Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el reconocimiento de la excepción prevista en el apartado 1 del artículo 19 del Tratado - Presentado en virtud de lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 12 de la Directiva 94/80/CE, COM(1999)597 final.

II PARTE: APLICACIÓN DE HECHO

6. Electores potenciales y elecciones locales celebradas conforme a la Directiva

La distribución de los no nacionales por su nacionalidad varía considerable entre los Estados miembros. En el año 2000, 4,7 millones de ciudadanos de la Unión de edad superior a 18 años residían en un Estado miembro distinto al suyo de origen, con una distribución muy desigual entre los Estados miembros: las cifras más elevadas corresponden a Alemania con más de 1,5 millones y a Francia con más de 1 millón [12].

[12] Encuesta de población activa de EUROSTAT, 2000.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Estos 4,7 millones de personas representan en gran medida el potencial de votantes en las elecciones municipales cubiertos por la Directiva, si no se tienen en cuenta las posibles condiciones relativas a la duración de la residencia.

En algunos Estados miembros, los nacionales de otros Estados miembros pudieron votar en las elecciones locales ya antes de la entrada en vigor de la Directiva, bajo ciertas condiciones. Éste fue el caso de Dinamarca, España, Irlanda, Países Bajos, Finlandia y Suecia. Así pues, el número de nuevos votantes que obtuvieron el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales en su país de residencia, en virtud de la Directiva, fue de unos 4 millones.

Las primeras elecciones municipales celebradas conforme a la Directiva tuvieron lugar en 1996 en Alemania (en los Länder de Baviera, Berlín, Hesse y Baja Sajonia) y en el Reino Unido. Aunque Bélgica fue el último Estado miembro en incorporar la Directiva, el último en aplicarla de hecho fue Francia, donde las elecciones locales de marzo de 2001 fueron las primeras que se organizaron de acuerdo con la Directiva.

Elecciones locales celebradas después de la entrada en vigor de la Directiva

Estado miembro // Fecha

Alemania // 1996 (elecciones locales celebradas en los Länder; varias elecciones en 16 Länder desde 1996 [13])

[13] Por ejemplo, Baden-Württenberg 1999, Baviera 1996, Berlín 1996, Bremen 1999, Hamburgo 1997, Hesse 1996, Baja Sajonia 1996 y 2001, Renania del Norte-Westfalia 1999, Renania-Pfaltz 1999, Sarre 1999, Sajonia 1999 y Schleswig-Holstein 1998.

Reino Unido // 1996 (varias elecciones locales celebradas desde 1996 dependiendo del tipo de autoridad local)

Italia // 1997 (mayo); 2001 (13-27 de mayo)

Dinamarca // 1997 (18 de noviembre); 2001 (20 de noviembre)

Portugal // 1997 (14 de diciembre); 2001 (16 de diciembre)

Austria // 1998 (elecciones locales celebradas en los Länder; por ejemplo [14] 1998, 1999 y 2000)

[14] Tirol 1998, Salzburgo 1999 y Vorarlberg 2000.

Países Bajos // 1998 (marzo)

Suecia // 1998 (20 de septiembre)

Grecia // 1998 (11 de octubre)

Irlanda // 1999 (11 de junio)

España // 1999 (13 de junio)

Luxemburgo // 1999 (octubre)

Bélgica // 2000 (9 de octubre)

Finlandia // 2000 (22 de octubre)

Francia // 2001 (11-18 de marzo)

No hay ninguna información completa disponible referente a la participación general en las elecciones locales en todos los Estados miembros. La participación varía desde el 88% en España (elecciones de 1999), el 75% en Suecia (elecciones de 1998), el 60% en los Países Bajos (elecciones de 1998) y el 56% en Finlandia (elecciones de 2000), hasta el 34% en el Reino Unido (elecciones de 1996). Esto da una cierta indicación de la participación política general a escala local.

Hay más de 85.000 municipios en los Estados miembros de la Unión Europea [15]. El informe analizará la aplicación de la Directiva en las elecciones municipales de trece Estados miembros, según se ha explicado anteriormente en el capítulo 2. Para analizar la aplicación, el cuestionario trata en primer lugar los resultados de las elecciones municipales recogidos a escala nacional. En segundo lugar, solicita información sobre los diez municipios con mayor porcentaje de ciudadanos de la Unión no nacionales en edad de votar, pues se supone que esto proporciona un ejemplo de las circunstancias locales. Efectivamente, teniendo en cuenta el gran número de municipios existentes, no era posible analizar los datos correspondientes a todos los municipios. La Comisión considera que incluso si la información local se limita a diez municipios por cada Estado miembro, proporciona una indicación de la situación general y es útil para evaluar la aplicación.

[15] EUROSTAT, NUTS, correspondencia entre los niveles NUTS y los entes administrativos nacionales (comparación entre los niveles NUTS y los entes locales básicos que figuran en el anexo de la Directiva).

Este informe contiene la evaluación cualitativa de la información estadística sobre la participación en las elecciones municipales. Los cuadros detallados con las respuestas de los trece Estados miembros, incluyendo por ejemplo el desglose de votantes por Estados miembros para cada Estado miembro y de las votaciones en los diez municipios de cada Estado miembro, están disponibles en la siguiente dirección de Internet:

http://europa.eu.int/comm/dgs/justice_home/index_es.htm

7. Participación de los ciudadanos de la Unión no nacionales en las elecciones municipales de su Estado miembro de residencia

7.1. Derecho de sufragio activo: resumen a escala nacional

Los ciudadanos de la Unión no nacionales solicitan la inscripción en el censo electoral en Bélgica, Grecia, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Austria, Portugal y el Reino Unido. En el cuadro siguiente figura la proporción de ciudadanos de la Unión no nacionales inscritos para votar en su Estado miembro de residencia en las elecciones locales.

En Alemania, Países Bajos, Finlandia y Suecia, todos los residentes, incluidos los ciudadanos de la Unión no nacionales, son inscritos de oficio en el censo electoral.

Proporción de ciudadanos de la Unión no nacionales inscritos para votar en su Estado miembro de residencia (%)

>SITIO PARA UN CUADRO>

* inscritos de oficio

El cuadro muestra que la proporción de ciudadanos de la Unión no nacionales inscritos en el censo electoral varía considerablemente de un país a otro, sin contar los casos en que los votantes son inscritos de oficio. La media de nueve Estados miembros que requerían la inscripción por iniciativa del votante es del 26,7 %. Grecia y Portugal tienen el índice de inscripción más bajo, y Luxemburgo esta muy por debajo de la media.

No existen cifras completas sobre cuántos ciudadanos de la Unión no nacionales participaron realmente en la votación. Sólo Finlandia informó sobre la participación real de los ciudadanos de la Unión no nacionales, que fue del 30,2% a escala nacional.

En Alemania no existe información a escala nacional, pero las autoridades alemanas presentaron información sobre ejemplos individuales de participación: la participación de los ciudadanos de la Unión no nacionales fue, por ejemplo en las elecciones locales de Stuttgart (1996), del 21,5%; en Baviera (1996) entre el 12 y el 36%; en Hamburgo (1997) del 23%; en Berlín (1999) del 17,5%; en Bremen (1999) del 16,9%; y en Saarbrucken (2001) del 11%.

Suecia manifestó no disponer de información exacta sobre la participación, pero las autoridades suecas aportaron también algunos ejemplos individuales basados en las encuestas electorales. Según esta información, la participación de los ciudadanos daneses fue del 38%, de los ciudadanos finlandeses del 35%, de los ciudadanos británicos del 39%, y de los ciudadanos alemanes del 49%.

Dado que puede suponerse que la gran mayoría de los ciudadanos que solicitan la inscripción también prevén votar en la práctica, los porcentajes anteriores de ciudadanos no nacionales inscritos aportan una visión bastante exacta de la participación. Esto es especialmente cierto para Bélgica y Grecia, donde la participación es obligatoria si el ciudadano de la Unión está inscrito en el censo electoral.

Puede concluirse que la participación de los ciudadanos de la Unión no nacionales en las elecciones locales del Estado miembro de residencia es en general muy baja. Sólo en dos Estados miembros, Irlanda y Austria, la mitad de los ciudadanos no nacionales estaban inscritos en el censo electoral. La razón de la buena situación irlandesa es probablemente el hecho de que en Irlanda, los ciudadanos no nacionales que residen allí han podido votar en todas las elecciones desde 1963. La participación es sorprendentemente escasa en Grecia, Portugal y Luxemburgo, donde el índice de inscripción es apenas del 10 %.

7.2. Derecho de sufragio activo en diez municipios

La información aportada por los Estados miembros sobre la votación en los diez municipios con mayor porcentaje de ciudadanos de la Unión no nacionales en edad de votar varía muchísimo.

Esta información es demasiado incompleta para establecer una descripción de la situación en Bélgica, Grecia, Irlanda, Países Bajos o el Reino Unido. En Alemania y Suecia, todos los ciudadanos de la Unión son inscritos de oficio en el censo electoral. Sin embargo, no hay ninguna información sobre la participación real.

En España, la inscripción varía entre el 5% y el 50% en los diez municipios. Así pues, las variaciones locales son significativas. En Italia, la variación era de entre el 6% y el 40%, y en Luxemburgo de entre el 12% y el 69%. En comparación a estas cifras, el nivel de inscripción de los diez municipios de Portugal es muy bajo, pues el porcentaje de ciudadanos de la Unión inscritos es del 0 - 1,7%.

En Austria, muchos de los diez municipios escogidos en función de la proporción de votantes no nacionales eran municipios muy pequeños con pocos cientos o miles de habitantes. Por tanto, la proporción de inscripción es la más variable, entre el 1,5% y el 100%.

En Finlandia, los diez municipios eran también pequeños con apenas unos pocos miles de habitantes. La participación real fue de entre el 31% y el 76%.

Así pues, se puede resumir que la participación en las elecciones locales fluctúa mucho dependiendo de las circunstancias locales.

7.3. Sufragio pasivo: resumen a escala nacional

Los Estados miembros proporcionaron muy poca información relativa al número de ciudadanos de la Unión no nacionales que presentaron su candidatura a las elecciones municipales.

Sólo hay cifras relativas a los siguientes países:

Finlandia: 65 candidatos Suecia: 1.829 candidatos Luxemburgo: 138 candidatos

Además, también se presentaron candidatos no nacionales en España, Países Bajos, Portugal, Alemania y Austria, pero no se conocen números exactos.

Por lo que respecta a los ciudadanos de la Unión no nacionales elegidos para cargos municipales, existen cifras relativas a los siguientes países:

España: 30 ciudadanos de la Unión no nacionales elegidos Países Bajos: 2 elegidos Portugal: 3 elegidos Finlandia: 5 elegidos Suecia: 408 elegidos

Además, existe información parcial sobre:

Alemania: 319 elegidos en nueve Länder, y no hay información disponible sobre siete Länder Austria: 20 elegidos en siete Länder, y no hay información disponible sobre dos Länder

Así pues, en distintos Estados miembros se presentaron como candidatos ciudadanos de la Unión no nacionales, pero no hay información sobre si esto sucedió en todos los Estados miembros. Al menos en ocho Estados miembros algunos no nacionales se presentaron candidatos, y en siete de ellos llegaron a ser elegidos.

7.4. Sufragio pasivo en diez municipios

En general, el número de candidatos depende del tamaño del municipio y por tanto del número de miembros del ayuntamiento.

En Bélgica, presentaron su candidatura entre 0 y 25 ciudadanos de la Unión no nacionales en cada uno de diez municipios. En Alemania se presentaron entre 0 y 21 candidatos.

En Italia, los candidatos fueron menos, pues en total se presentaron 5 candidatos en diez municipios, entre 0 y 2 por municipio. Los municipios de Luxemburgo tienen una situación muy similar, pues se presentaron entre 0 y 5 candidatos no nacionales por municipio.

En Austria se presentaron entre 0 y 6 candidatos por municipio, en total 13 candidatos no nacionales en diez municipios, de los cuales fueron elegidos 6. En el nivel local, los resultados fueron muy buenos, del orden de 4 elegidos por 5 presentados. Todos los municipios eran muy pequeños (menos de 4.000 habitantes), y los más pequeños contaban con 100-200 ciudadanos en edad de votar. La situación finlandesa recuerda a la de Austria, porque los municipios en cuestión eran pequeños. Se presentaron 5 candidatos no nacionales (2 alemanes y 3 suecos), ninguno de los cuales fue elegido. Los candidatos se concentraron en dos de los diez municipios.

No hay ninguna información disponible sobre Grecia, España, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Suecia o el Reino Unido referente a los diez municipios.

8. Campañas de información

Las elecciones municipales cubiertas por este informe fueron las primeras en que los ciudadanos de la Unión no nacionales pudieron participar en el Estado miembro de residencia, con arreglo a las disposiciones de la Directiva. No cabe duda de que se requirió un gran esfuerzo de información para que pudieran ejercitar los derechos conferidos, en virtud de la ciudadanía de la Unión, esos cuatro millones de europeos en edad de votar residentes en otro Estado miembro. Estos ciudadanos posiblemente desconocían no sólo sus derechos, sino también cómo servirse de ellos en el Estado miembro de residencia. Tiene particular importancia saber cómo inscribirse en el censo electoral a su debido tiempo. Los procedimientos pertinentes pueden ser muy diferentes a los de su Estado miembro de origen.

El cuadro que figura en el anexo 3 del informe muestra el tipo de campaña de información realizada en cada Estado miembro, y el porcentaje de ciudadanos de la Unión no nacionales inscritos en el censo electoral. En general, puede establecerse que dado que la gestión de las elecciones municipales suele ser responsabilidad de las autoridades locales, las campañas de información también suelen realizarse a escala local. Por tanto, las medidas e instrumentos utilizados varían también mucho dentro de cada Estado miembro. Debido a la naturaleza local de las campañas de información, es difícil evaluar todo su alcance.

De conformidad con el artículo 11 de la Directiva, el Estado miembro de residencia informará en tiempo y forma oportunos a los electores y elegibles no nacionales acerca de las condiciones y modalidades del ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en dicho Estado.

Por lo que se refiere al concepto de informar "en forma oportuna", la Comisión ha declarado en varias ocasiones que la única obligación de los Estados miembros es informar a los residentes de manera adecuada, mientras que la elección del modo en que esta información se realice se deja enteramente a la discreción de los propios Estados miembros [16]. Si bien se deja claramente a los Estados miembros un margen amplio de discreción, la información debe no obstante proporcionarse teniendo en cuenta los objetivos del artículo y de la Directiva.

[16] La Comisión ha subrayado esto por última vez en su comunicación sobre la aplicación de la Directiva 93/109/CE (COM(2000)843 final). Esta Directiva incluye una disposición idéntica a la del artículo 11 de la Directiva, y la Comisión considera que deben interpretarse de forma análoga.

La Comisión considera que los Estados miembros deberán informar específicamente a los ciudadanos de la Unión que residan en su territorio acerca de las modalidades y condiciones para el ejercicio de sus derechos electorales. Esto significa que un Estado miembro no cumple su obligación de conformidad con el artículo 11 si se limita a proporcionar la información que normalmente proporciona a sus propios ciudadanos. La información debe por tanto adaptarse para cumplir los requisitos de información específicos de esos electores.

La Comisión también opina que, al evaluar la correcta aplicación de la Directiva, deberán tenerse en cuenta los resultados prácticos de la información proporcionada y sus efectos en la participación de los ciudadanos de la Unión en las elecciones municipales. Lo más adecuado es un enfoque caso por caso, en vez de determinar criterios o umbrales generales para la participación.

La Comisión acoge con satisfacción el hecho de que nueve Estados miembros han comunicado que al menos parte de las autoridades locales han enviado información directamente a los posibles electores (Bélgica, Alemania, España, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Austria, Finlandia y Suecia). La Comisión cree en la eficacia de este tipo de información. Cabe señalar que los dos Estados miembros con el índice más bajo de inscripción de ciudadanos de la Unión, Grecia y Portugal, no hacen referencia alguna a la utilización de cartas personales en sus campañas locales. La falta de contacto personal puede ser una de las razones del bajo índice de inscripción.

La Comisión considera que los Estados miembros donde el índice de inscripción es bajo deberán aplicar medidas específicas de información, que pueden incluir el envío de información personalizada por correo, o información adecuada a los ciudadanos de la Unión siempre que tengan contacto con las autoridades locales.

La Comisión considera que un índice participación muy bajo, muy inferior a la media de la Unión, constituye un indicio de falta de información y puede dar lugar a que el Estado miembro en cuestión incurra en responsabilidad por aplicación incorrecta del artículo 11 de la Directiva, lo que puede estar sujeto al procedimiento del artículo 226 del Tratado CE.

En sus respuestas al cuestionario, todos los Estados miembros consideraron que la campaña de información había sido suficiente y adecuada.

PARTE III: CAMBIOS EN EL ELECTORADO

9. Cambios en el electorado

El artículo 13 de la Directiva establece que la Comisión deberá evaluar la evolución que haya experimentado el electorado desde la entrada en vigor de la Directiva. Al adoptar la Directiva, la Comisión hizo una declaración en el acta referente al artículo 13, manifestando que prestará especial atención a los cambios en el electorado que se produzcan tras la entrada en vigor de la Directiva, lo que podría crear problemas específicos para ciertos Estados miembros. El Consejo lo señaló en su propia declaración en el acta.

Además, la delegación griega hizo la siguiente declaración en el acta: Dada su posición geográfica, Grecia otorga especial importancia al informe que la Comisión elaborará de conformidad con el artículo 13. Grecia espera que la Comisión, teniendo en cuenta los cambios del electorado en los Estados miembros, evaluará los problemas específicos que puedan surgir tras la entrada en vigor de la Directiva.

El cuestionario enviado a los Estados miembros contenía una pregunta específica relativa a los cambios en el electorado. Las respuestas figuran en el anexo 4 del informe.

Doce de los trece Estados miembros que respondieron consideran que no ha habido cambios significativos en el electorado en general. Tal como establecen las autoridades alemanas, dado que el número de votantes no nacionales varía mucho a escala local y regional, la entrada en vigor de la Directiva ha tenido un impacto muy diferente en los distintos municipios.

Esta afirmación se ve reforzada por la información de los diez municipios de cada Estado miembro: resulta que a nivel local, efectivamente, los cambios en el electorado pueden considerarse significativos.

Por ejemplo en Bélgica, al establecer una comparación con el electorado de las elecciones locales anteriores, se observa un aumento del electorado de entre el 2% y el 20%, lo que supone una media del 9,7% en diez municipios, que es bastante alta. Al comparar las dos últimas elecciones en España, el aumento del electorado en diez municipios es de entre el 21% y el 35%, lo que supone una media del 29,3%, que indica que a escala local el cambio del electorado ha sido realmente significativo.

Utilizando la información del electorado en los diez municipios más grandes con el mayor número de electores no nacionales de Irlanda (años 1991 - 1999), puede concluirse que a escala local el aumento del electorado no nacional ha sido considerablemente más alto que en el electorado en general: el electorado general aumentó en total entre el 0,6% y el 20,1 %, lo que supone una media del 10,8%, pero el número de no nacionales inscritos aumentó entre el 23,8% y el 58,7 %, lo que supone una media del 45,5%. Aunque los ciudadanos no nacionales pueden votar en Irlanda desde 1963, a escala local se registró un aumento significativo del número de votantes no nacionales inscritos en el período en que se aplicó la Directiva. Esto puede deberse a las campañas de información específicas.

Sin embargo, los resultados fueron muy diferentes en los Países Bajos, donde también los ciudadanos de la Unión tenían derecho a participar en las elecciones ya antes de la Directiva, aunque con condiciones un tanto diferentes. En diez municipios, el aumento del electorado (1994 y 1998) varió considerablemente entre el 0% y el 11%, lo que supone una media del 2,5%, que no es significativa.

Evidentemente, no hay manera de saber con certeza qué proporción de los cambios que figuran en los ejemplos anteriores de aumento local del electorado se deben a la concesión del derecho de voto a los no nacionales.

España fue el único Estado miembro que comunicó un aumento significativo del 6% del electorado, debido en parte al aumento del 93% de inscripción de los votantes no nacionales. Sin embargo, ni siquiera en España ha habido problemas específicos a causa de los cambios del electorado.

Así pues, puede concluirse que no han surgido problemas específicos en los Estados miembros relacionados con un posible aumento del electorado. Por tanto, la Comisión no considera necesario proponer ningún ajuste en este contexto.

10. Conclusiones

Por lo que respecta a la aplicación de derecho, todos los Estados miembros han incorporado la Directiva y existen pocos problemas de incumplimiento. Así pues, la aplicación de la Directiva ha servido como base jurídica para ampliar el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales a cuatro millones de ciudadanos nuevos de la Unión. La aplicación de derecho puede considerarse satisfactoria y no requiere ningún cambio de la Directiva. Esto se ve apoyado por el hecho de que el número de denuncias relativas a la aplicación de la Directiva ha sido bajo.

La aplicación de hecho no ha sido tan acertada, porque la proporción de ciudadanos de la Unión no nacionales inscritos en los censos electorales es en general bastante baja en los trece Estados miembros cubiertos en el informe. La Comisión está preocupada específicamente por la situación de Grecia y Portugal. Sin embargo, la Comisión no considera que se necesiten nuevas medidas legislativas, sino que pueden realizarse mejoras aplicando los requisitos de la Directiva existente de forma correcta y eficaz, en especial por lo que respecta a campañas de información adecuadas y suficientes. Para mejorar el conocimiento de los ciudadanos de la Unión no nacionales respecto de sus derechos políticos, la Comisión recomienda el envío de información personalizada por correo, o la información adecuada a los ciudadanos de la Unión siempre que tengan contacto con las autoridades locales.

En tercer lugar, puede concluirse que no han surgido problemas específicos en los Estados miembros relativos a un ligero incremento del electorado. Por tanto, la Comisión no considera necesario proponer ningún ajuste en este contexto.

ANEXO 1: Medidas nacionales de incorporación

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Anexo 2: Elecciones municipales: cuestionario

A. Datos estadísticos

1. Estadísticas nacionales

1.1. Número total de ciudadanos de la Comunidad no nacionales en edad de votar residentes en su Estado miembro

1.1.1. Desglose por Estados miembros

1.2. Número total de ciudadanos de la Comunidad no nacionales inscritos en el censo electoral en su Estado miembro

1.2.1. Desglose por Estados miembros

1.3. Si los ciudadanos de la Unión son inscritos automáticamente en los censos electorales en su Estado miembro, número de no nacionales que votaron

1.3.1. Desglose por Estados miembros

1.4. Número de no nacionales candidatos

1.5. Número de no nacionales elegidos

2. Estadísticas locales

2.1. ¿Cuáles son los diez (10) municipios con el porcentaje más alto de ciudadanos de la Unión no nacionales en edad de votar-

2.2. Para cada uno de estos diez municipios, sírvase proporcionar la siguiente información relativa a la última elección municipal antes de la entrada en vigor de la Directiva y las próximas elecciones:

2.2.1. Número total de votantes

2.2.2. Número total de votos emitidos

2.2.3. Número de ciudadanos en edad de votar

2.2.3.1. Desglose por Estados miembros

2.2.4. Número total de ciudadanos de la Comunidad no nacionales inscritos en el censo electoral

2.2.4.1. Desglose por Estados miembros

2.2.5. Si los ciudadanos de la Unión son inscritos automáticamente en los censos electorales en su Estado miembro, número de no nacionales que votaron

2.2.5.1. Desglose por Estados miembros

2.2.6. Resultado de las elecciones

2.2.7. Número de no nacionales candidatos

2.2.8. Número de no nacionales elegidos

B. Datos cualitativos

1. Información

1.1 Sírvase detallar las medidas adoptadas para informar a los ciudadanos de la UE de su derecho de sufragio activo y pasivo y de cómo ejercitarlo.

1.2 ¿Considera adecuada la campaña de información-

2. Cambios en el electorado

2.1 La aplicación de la Directiva 94/80/CE, ¿ha modificado significativamente el electorado-

2.2 La aplicación de la Directiva, ¿ha modificado la composición política de las entidades representativas en estos municipios-

ANEXO 3: Campaña de información

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo 4: Cambios en el electorado

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