ES Diario Oficial de la Unión Europea C 67/16

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Una ciudadanía más inclusiva abierta a los inmigrantes» (Dictamen de iniciativa)

2014/C 67/04

Ponente: Luis Miguel PARIZA CASTAÑOS

El 14 de febrero de 2013, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema

Una ciudadanía más inclusiva abierta a los inmigrantes

(Dictamen de iniciativa).

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de octubre de 2013.

En su 493o pleno de los días 16 y 17 de octubre de 2013 (sesión del 16 de octubre de 2013), el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 176 votos a favor, 10 en contra y 14 abstenciones el presente dictamen.

1. Recomendaciones y propuestas

1.1 El CESE señala que, en los últimos diez años, se han dado pasos muy importantes en la UE dirigidos a la equiparación de derechos, libertades y garantías vinculadas al estatuto de ciudadanía europea, reforzando el criterio de residencia en relación con el de la nacionalidad. La ciudadanía europea está evolucionando hacia una ciudadanía de residencia, vinculada a la Carta de los Derechos Fundamentales y a los valores y principios del Tratado (TFUE).

1.2 El Comité considera que es el momento de hacer una evaluación y analizar cuáles son las tareas inacabadas y los obstáculos que todavía persisten para que una ciudadanía europea más inclusiva, participativa y cívica esté abierta a la incorporación de todas las personas que residan de manera estable.

1.3 Los europeos del siglo XXI tenemos que afrontar un gran desafío: ampliar las bases de nuestras democracias, incluyendo a nuevos ciudadanos que sean iguales en derechos y en obligaciones, para lo cual el derecho a la nacionalidad de los Estados miembros y a la ciudadanía europea debe incluir a todas las personas de origen inmigrante, que aportan una gran diversidad nacional, étnica, religiosa y cultural. El Comité considera que las democracias europeas son sociedades libres y abiertas, y deben estar basadas en la inclusión de todos los ciudadanos, sean cuales fueran sus orígenes y referentes.

1.4 El CESE propone que se abra una reflexión sobre si las actuales bases normativas y políticas en las que se basa la política europea de inmigración, ciudadanía e integración son suficientes para las sociedades europeas de hoy, que son cada vez más plurales y muy ricas en diversidad.

1.5 La crisis económica ha desplazado de la agenda política la protección de los derechos fundamentales, la integración y la lucha contra la discriminación. El CESE advierte de los riesgos del aumento de la intolerancia, el racismo y la xenofobia contra los inmigrantes y las minorías. Es preciso que los responsables políticos, los dirigentes sociales y los medios de comunicación actúen con una alta responsabilidad y con una gran pedagogía política y social para prevenir estas conductas, y que las instituciones de la UE actúen con decisión en la protección de los derechos fundamentales.

1.6 El Comité quiere enviar un mensaje claro frente a quienes, desde un nacionalismo excluyente, definen la identidad nacional y la identidad europea de tal manera que deje fuera de los derechos de ciudadanía a millones de personas, con un estatuto jurídico débil, a causa de su origen nacional. Se debe mejorar la calidad de la democracia en Europa ampliando el acceso a la nacionalidad de los Estados miembros y a la ciudadanía europea.

Recomendaciones a los Estados miembros:

1.7 Puesto que muchos Estados miembros tienen legislaciones restrictivas en lo relativo al acceso de la nacionalidad, el CESE recomienda que adopten legislaciones y procedimientos administrativos más flexibles, para que los nacionales de terceros países que tengan el estatuto de residencia de larga duración (1) puedan acceder a la nacionalidad.

1.8 El Comité anima a los Estados miembros a suscribir convenios con los países de origen de los inmigrantes para que estos puedan tener la doble nacionalidad.

1.9 Los Estados Miembros deben firmar y ratificar el Convenio Europeo sobre Nacionalidad de 1997 y el Convenio sobre la participación de extranjeros en la vida pública a nivel local de 1992, y respetar los principios de proporcionalidad, tutela judicial efectiva y no discriminación en sus políticas de acceso y pérdida de nacionalidad.

1.10 El CESE toma nota de las barreras que varios Estados Miembros mantienen para los derechos políticos: de voto, de asociación, de participación política; y recomienda que modifiquen sus legislaciones para que los nacionales de terceros países que residan de manera estable dispongan de los derechos políticos.

Propuesta para la reforma del Tratado:

1.11 El Comité propone a la Unión Europea que, en el futuro, cuando se abra un nuevo proceso de reforma del Tratado (TFUE), modifique el artículo 20 para que también sean ciudadanos de la Unión las personas que, siendo nacionales de terceros países, residan de manera estable en la UE y dispongan del Estatuto de residencia de larga duración.

1.12 El criterio de la residencia de las personas debe ser utilizado para obtener la ciudadanía de la Unión. Tal como el CESE indicó en otro dictamen anterior (2), en el Derecho europeo la residencia constituye ya un criterio de atribución de diversos derechos y libertades económicas, sociales, culturales y civiles para los nacionales de terceros países. Muchos de estos derechos son de naturaleza parecida a la ciudadanía europea. Pero en la actualidad se excluyen algunos derechos políticos, como el voto. El CESE desea reiterar que «la residencia legal estable debe ser también un procedimiento para acceder a la ciudadanía de la Unión Europea» (3).

Propuesta a las instituciones europeas:

1.13 La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE tiene carácter vinculante y crea un nuevo marco para las políticas europeas de inmigración, integración y ciudadanía. La Comisión debe analizar la manera en que la Carta afecta al estatuto y a los derechos de los nacionales de terceros países, para que ponga en marcha nuevas iniciativas que adapten la legislación de inmigración a las garantías de la Carta.

1.14 La Carta establece las bases generales de un nuevo concepto de ciudadanía cívica (conjunto común de derechos y obligaciones básicos) para los nacionales de terceros países. El Comité propone que el desarrollo de esta ciudadanía cívica debe ser una de las prioridades del nuevo programa político que suceda al Programa de Estocolmo a partir de 2014.

1.15 La UE debe adoptar un Código de la inmigración que aporte mayor transparencia y claridad jurídica sobre los derechos y libertades de los nacionales de terceros países que residen en la UE. El Comité considera que la legislación europea de inmigración debe garantizar la igualdad de trato y el principio de no discriminación.

1.16 La Comisión debe evaluar los problemas que persisten en la práctica en los Estados miembros para la protección de los derechos fundamentales de los nacionales de terceros países, especialmente en lo relativo a los derechos sociales, a la movilidad y al acceso a la tutela judicial efectiva.

1.17 La Comisión debe investigar los obstáculos que mantienen algunos Estados miembros para la aplicación del estatuto de larga duración, y de la Tarjeta azul (4), y concluir de manera efectiva los procedimientos de infracción contra aquellos Estados Miembros que incumplen la normativa comunitaria.

1.18 En el marco de la agenda de la integración, la Comisión debe realizar una evaluación de los procedimientos y obstáculos que tienen los Estados miembros para la adquisición y pérdida de la nacionalidad, y su impacto en la ciudadanía de la Unión.

1.19 El Comité solicita a la Comisión Europea que elabore un informe sobre la situación de los debates en la UE en relación con el Convenio de las Naciones Unidas sobre la protección de los trabajadores migrantes y sus familias (5). La Comisión debe preparar las condiciones de su ratificación.

2. La ciudadanía europea

2.1 El año 2013 ha sido proclamado como «Año Europeo de los Ciudadanos». La ciudadanía de la Unión constituye uno de los instrumentos más eficaces para forjar una identidad común de todos los europeos. El Comité considera de gran actualidad la filosofía política que ya estaba en los origines de la UE, cuando Jean Monnet dijo que «no coaligamos Estados, sino que unimos hombres».

2.2 La ciudadanía europea no es un concepto vacío de contenido, sino que representa un estatuto jurídico y político concreto compuesto por derechos y libertades. La democracia, la libertad, el Estado de Derecho, la igualdad y los derechos humanos son los valores fundamentales de la Unión, conforme al artículo 2 del Tratado de la Unión Europea.

2.3 El CESE considera que, en momentos tan difíciles como los actuales, con la grave crisis económica, social y política que asola Europa, es necesario poner en marcha estrategias innovadoras para promover una ciudadanía más abierta e inclusiva y reforzar la confianza de todas las personas que residen en la Unión Europea.

2.4 La Comisión Europea ha publicado el segundo informe sobre ciudadanía europea Ciudadanos europeos: tus derechos, tu futuro, en el que se analizan algunas de las barreras y los problemas existentes. El CESE da la bienvenida al informe de la Comisión, pero señala la falta de una acción política relativa a los nacionales de terceros países que tienen derechos y libertades europeas similares, pero no la ciudadanía plena.

2.5 El Comité está poniendo en marcha numerosas iniciativas para promover una ciudadanía europea más activa, pero llama la atención sobre la gravedad del problema que supone que muchos jóvenes, que son descendientes de inmigrantes de segunda o tercera generación, padecen graves situaciones de discriminación y de exclusión que debilita notablemente el sentido de pertenencia a una sociedad que los considera «ciudadanos de segunda clase».

3. La agenda europea de la integración: la participación de los inmigrantes en el proceso democrático

3.1 El CESE propuso ya hace 10 años que la integración fuera una parte fundamental de la política común de inmigración y reclamó la puesta en marcha de una agenda europea. El Consejo aprobó en 2004 los Principios básicos comunes para la integración, entre los que se incluye: «El acceso de los inmigrantes a las instituciones y a los bienes y servicios tanto públicos como privados, en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales y sin discriminaciones es un requisito esencial para una mejor integración». Y «La participación de los inmigrantes en el proceso democrático y en la formulación de las políticas y medidas de integración, especialmente a escala local, favorece su integración».

3.2 La Comisión Europea, en colaboración con el CESE, está desarrollando la agenda europea de la integración e impulsando numerosas actividades de apoyo a los Estados miembros. El CESE y la Comisión han puesto en marcha el Foro Europeo de la Integración (6) para facilitar la participación de los inmigrantes y de las organizaciones de la sociedad civil.

3.3 El Comité ha contribuido a la agenda de la integración mediante la elaboración de diversos dictámenes (7).

3.4 El Foro ha analizado la importancia que para la integración tiene la participación de los inmigrantes en el proceso democrático y ha considerado que aquellos Estados miembros que facilitan el acceso a los derechos de ciudadanía a los inmigrantes mejoran la integración. Por eso el Comité recomienda a los Estados miembros que, en el marco de sus legislaciones nacionales, adopten legislaciones más flexibles para que los nacionales de terceros países que tengan el estatuto de residencia de larga duración puedan acceder a la nacionalidad.

3.5 El Comité aprecia que los sindicatos, las patronales y las ONG tengan una actitud integradora y faciliten la participación de los inmigrantes en la vida democrática de sus organizaciones. La sociedad civil se dirige a los nacionales de terceros países para que sean miembros activos de las organizaciones.

3.6 La integración es un proceso social bidireccional de adaptación mutua entre los inmigrantes y la sociedad de acogida, que se debe apoyar a través de una buena gobernanza en la Unión Europea, a nivel nacional, regional y local. Un enfoque común europeo tiene un gran valor añadido, pues vincula la integración con los valores y principios del Tratado, con la igualdad de trato y la no discriminación, con la Carta de los Derechos Fundamentales, con el Convenio Europeo de Derechos Humanos y con la Agenda Europa 2020.

3.7 La legislación europea de inmigración debe garantizar la igualdad de trato y el principio de no discriminación. A este respecto, conviene mencionar la cuestión de los derechos y posibilidades en materia lingüística y de culto. El Comité considera que es una iniciativa muy positiva la que ha adoptado la Comisión proponiendo una Directiva (8) para facilitar el ejercicio de los derechos de los trabajadores europeos en el marco de la libre circulación.

3.8 Pero el CESE ha propuesto que todas las personas que residan en la UE deben recibir un trato justo, independientemente de su estatuto migratorio o nacionalidad, para lo que se deben superar algunas de las limitaciones que actualmente tiene el estatuto de ciudadanía de la Unión.

4. Nacionalidad, residencia y ciudadanía de la Unión Europea

4.1 El Comité quiere actualizar la reflexión sobre la naturaleza de la ciudadanía europea en lo que se refiere a las personas que son nacionales de terceros países que residen legalmente y de manera estable en la UE. Es necesario volver al enfoque originariamente establecido en las conclusiones del Consejo de Tampere (9). El trato justo e igualitario entre los ciudadanos europeos y los nacionales de terceros países definido en Tampere (10) sigue constituyendo una de las prioridades políticas, pues los objetivos no se han alcanzado tras los catorce años de desarrollo de la política común de inmigración.

4.2 Corresponde a los Estados miembros otorgar la nacionalidad sobre la base de su propia legislación, pues el Tratado en la actualidad no otorga a la UE ninguna competencia de armonización legislativa, siendo por lo tanto un asunto de soberanía nacional.

4.3 Pero en todos los Estados miembros las organizaciones de inmigrantes, los sindicatos y las ONG desarrollan iniciativas y debates para reducir los plazos, flexibilizar los procedimientos de naturalización y acceso a la nacionalidad para los inmigrantes y facilitar la integración, teniendo en cuenta que no son integradores ni la sociedad y ni el Estado que excluyen de la igualdad de trato y de los derechos de participación a las personas que residen de manera estable.

4.4 El concepto de ciudadanía europea está firmemente anclado en los Tratados, en el Derecho comunitario y en la Carta de Derechos Fundamentales. El Tratado (TFUE), y en particular su artículo 20, dice que «será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla». La nacionalidad, tal y como se determina su adquisición y pérdida en cada ordenamiento legislativo nacional, constituye de esta manera «la llave maestra» para tener acceso a la ciudadanía de la UE (11).

4.5 El vínculo estrecho entre el estatuto de ciudadanía europea y la nacionalidad de los Estados miembros ha sido objeto de numerosos debates y críticas desde la instauración de la ciudadanía europea en 1992 con el Tratado de Maastricht. Dicho nexo implica, en principio, la exclusión formal de la ciudadanía de la Unión a los nacionales de terceros países con residencia legal en la UE, por lo que estas personas han permanecido «invisibles» en los debates europeos sobre la ciudadanía, y en la participación en la política y en la vida democrática.

4.6 Una lectura restringida de la ciudadanía de la Unión es aquella que afirma que hay un grupo homogéneo y claramente identificable de personas denominadas ciudadanos europeos y otro de personas calificadas como nacionales de terceros países que no son considerados como ciudadanos de Europa.

4.7 ¿Pero quiénes son esos «ciudadanos» europeos? ¿Es adecuado limitar el ámbito personal de la ciudadanía de la Unión a aquellas personas que cuentan con la nacionalidad de los Estados miembros? ¿Tienen ya los nacionales de terceros países algunos derechos y libertades similares y comparables a los ciudadanos europeos? ¿Cuáles son las limitaciones y los desafíos actuales de la ciudadanía de la Unión? ¿Cuál es el papel de la participación política y el derecho a voto en este contexto? ¿Por qué muchos jóvenes descendientes de inmigrantes siguen siendo «ciudadanos de segunda clase»? Si la participación de los inmigrantes en el proceso democrático facilita su integración, ¿por qué están excluidos?

4.8 Hasta el presente, han sido los Estados miembros los que de manera indirecta han decidido quiénes son o no ciudadanos de la Unión. Esto debe cambiar para que la ciudadanía de la Unión sea el corazón de la integración europea.

5. Una ciudadanía europea «cívica»

5.1 La Carta de los Derechos Fundamentales establece las bases generales de un nuevo concepto de ciudadanía cívica, inclusiva y participativa que el Comité considera necesario desarrollar.

5.2 La Comisión ha indicado que la Carta de los Derechos Fundamentales es la referencia para el desarrollo del concepto de «ciudadanía cívica» para los nacionales de terceros países (con un conjunto común de derechos y obligaciones básicos).

5.3 La Carta de los Derechos Fundamentales de la UE tiene un carácter vinculante con un valor jurídico similar a los Tratados. La Carta ha transformado y consolidado los componentes del estatuto de ciudadanía de la Unión. Su ámbito personal de aplicación incluye tanto a los ciudadanos europeos como a los nacionales de terceros países. El título V está dedicado a «los derechos de los ciudadanos», pero incluso aquí el artículo 41 (derecho fundamental a la buena gobernanza o administración) y el artículo 45.2 (derecho fundamental a la libre circulación y residencia) incluyen también a nacionales de terceros países.

5.4 El CESE pone de manifiesto que el resto de las disposiciones de la Carta se aplican a todas las personas independientemente de su nacionalidad. La Carta limita la discrecionalidad de los Estados miembros en lo que se refiere a cuestiones relacionadas con la seguridad de residencia, reunificación familiar, expulsión e incluso adquisición y pérdida de la nacionalidad. Uno de los aspectos fundamentales es el capítulo VI sobre justicia, que incluye el derecho a una justicia efectiva y a la tutela judicial efectiva en caso de que algunos derechos fundamentales y de ciudadanía hayan sido violados.

5.5 El CESE considera que la combinación entre la ciudadanía de la Unión y la Carta puede tener efectos profundos a la hora de ampliar el ámbito personal del estatuto de ciudadanía europea. Uno de los mayores desafíos pendientes es asegurar un acceso a la tutela judicial efectiva de los nacionales de terceros países cuyos derechos y libertades fundamentales hayan sido sometidos a derogaciones o violaciones por parte de los Estados miembros y sus autoridades en el ámbito del Derecho europeo (12).

5.6 Durante los trabajos preparatorios de la Convención Europea, el CESE adoptó una Resolución en la que propuso «… Es necesario mejorar las políticas de integración de los inmigrantes. El Comité solicita que la Convención estudie la posibilidad de conceder la ciudadanía de la Unión a los nacionales de terceros países que tengan el estatuto de residentes de larga duración…» (13).

5.7 En su Comunicación sobre una política comunitaria de migración (14), la Comisión estableció el objetivo de desarrollar un marco legislativo europeo para la admisión y residencia de nacionales de terceros países y un estatuto jurídico común que se basaría en el principio de proporcionar derechos y responsabilidades sobre una base de igualdad con los ciudadanos europeos, pero diferenciados en función de la duración de la estancia.

5.8 El permitir a los emigrantes adquirir la ciudadanía una vez transcurrido un período mínimo de cinco años podría ser una garantía suficiente para que muchos emigrantes se establezcan con éxito en la sociedad, o podría ser un primer paso hacia la adquisición de la nacionalidad del Estado miembro.

5.9 El CESE, en su dictamen sobre Incorporación a la ciudadanía de la Unión Europea, indicó que la noción extensa de la ciudadanía europea se correspondía con la adoptada por la Comisión Europea bajo la denominación de «ciudadanía cívica».

5.10 El CESE ha respaldado que una «ciudadanía cívica» a nivel europeo debería entenderse como una «ciudadanía participativa e inclusiva» para todas las personas que residan de manera estable en el territorio de la Unión, y donde el principio de igualdad de todas las personas ante la ley sea uno de los ejes centrales. El CESE ya señaló en su dictamen sobre Incorporación a la ciudadanía de la Unión Europea que, de esta manera, se alcanzaría «un compromiso de un trato equitativo en orden a promover y facilitar la integración cívica de los nacionales de terceros países establecidos de manera estable y regular en alguno de los Estados miembros de la Unión Europea (igualdad ante la Ley)» y se conseguiría hacer frente a la discriminación actual que padecen los ciudadanos de terceros países.

6. Diez años después persisten problemas que hay que resolver

6.1 Durante la última década, Europa ha puesto en marcha políticas, ha adoptado legislaciones y ha dictado jurisprudencia que son muy relevantes tanto para la ciudadanía de la Unión como para el estatuto de los nacionales de terceros países. Estos procesos han supuesto una expansión gradual de derechos, libertades y garantías propias de la ciudadanía Europea, sobre la base de la residencia. El CESE considera, sin embargo, que dicha expansión está incompleta, cuenta con demasiadas limitaciones.

6.2 Uno de los pasos más importantes en el ámbito legislativo ha sido la adopción de la Directiva sobre la ciudadanía 2004/38, que ha armonizado en un solo instrumento jurídico el anteriormente disperso y fragmentado marco normativo europeo sobre libre circulación y residencia. La UE ha sido particularmente activa en el reconocimiento de derechos y disposiciones antidiscriminación para los nacionales de terceros países que son familiares de ciudadanos europeos. La Directiva reconoce expresamente, para esos familiares que son nacionales de terceros países, diversos derechos y libertades que son de naturaleza muy similar a los conferidos a los ciudadanos europeos.

6.2.1 El CESE comparte la opinión de la Comisión, que ha señalado que uno de los desafíos más importantes es hacer accesibles los derechos previstos en la Directiva a todas las personas en la vida cotidiana, eliminando algunas malas prácticas nacionales, así como ofrecer una tutela judicial efectiva a aquellos cuyas libertades de ciudadanía hayan sido vulneradas.

6.2.2 Mientras que estos «derechos de ciudadanía» emanan directamente de la relación familiar, su acceso solo puede ser activado en el momento en el que los ciudadanos europeos y sus familiares ejercen la libre circulación o emigran a un segundo Estado miembro. El acto de movilidad intraeuropea sigue siendo una de las condiciones para que tenga lugar la protección conferida por la ciudadanía europea a los familiares (15). La Directiva también reconoce un derecho de residencia permanente a dichos familiares tras un período de residencia de cinco años.

6.2.3 Sin embargo, el CESE considera que las autoridades nacionales mantienen todavía legislaciones y prácticas que obstaculizan la libertad de circulación y de residencia de los familiares de los ciudadanos europeos. Igualmente persisten situaciones de discriminación inversa sufrida por familiares extranjeros de ciudadanos europeos, que deben ser solucionadas (16).

6.3 El Tribunal de Justicia de la UE ha sido muy activo y ha desempeñado un papel positivo para proteger e interpretar de manera proactiva los contornos normativos y los derechos individuales de la ciudadanía europea (17). El TJUE ha afirmado que la ciudadanía europea está destinada a ser el estatuto fundamental de los ciudadanos europeos (18).

6.3.1 El CESE da la bienvenida a la jurisprudencia que ha emanado del Tribunal de Luxemburgo sobre ciudadanía y señala que, con la adopción de la Directiva, se incorporó la mayor parte de la jurisprudencia del TJUE, ya que recopiló sus sentencias más relevantes en los asuntos relacionados con la libre circulación y la ciudadanía europea aparecidas hasta el 2004.

6.3.2 El TJUE ha desarrollado también una jurisprudencia amplia sobre los principios generales del Derecho europeo (19), como los relativos a la proporcionalidad y a la no discriminación, que son de aplicación a todas las personas independientemente de su nacionalidad o estatuto migratorio, que estén afectadas por acciones o por el Derecho de la Unión. La jurisprudencia ha alcanzado incluso a las competencias de los Estados miembros sobre cuestiones de adquisición y pérdida de la nacionalidad, y sus implicaciones sobre la ciudadanía europea y los derechos ligados a esta.

6.3.3 El Tribunal ha señalado en reiteradas ocasiones que, en el ejercicio de sus competencias sobre temas de nacionalidad, los Estados miembros tienen la obligación de prestar especial atención a las consecuencias de sus legislaciones y decisiones en el marco del Derecho europeo de ciudadanía y libre circulación, en particular, el ejercicio pleno de los derechos y libertades inherentes a la ciudadanía de la Unión (20).

6.4 Desde el año 2003 está en vigor un paquete de derecho europeo sobre inmigración, con instrumentos jurídicos relativos a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países, que ofrecen derechos y garantías, algunos de los cuales son similares a los proporcionados por la ciudadanía europea. La Directiva 2003/109 (21) relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración ha establecido un estatuto jurídico común para los nacionales de terceros países que residan legal e ininterrumpidamente en el territorio de un Estado miembro durante un período de cinco años.

6.4.1 El CESE destaca que la filosofía de la Directiva era la aproximación del estatuto entre los ciudadanos europeos y los nacionales de terceros países que son residentes de larga duración, así como la protección de su seguridad de residencia en la Unión. Sin embargo, el estatuto común no ofrece todavía una igualdad y ciudadanía plena a estas personas, sino que es una «cuasi igualdad» o «cuasi ciudadanía de tercer rango» sometida a un número de condiciones (22). Tal y como la Comisión Europea señaló en su informe sobre la aplicación de la Directiva (23), mientras que el artículo 11 de la Directiva prevé una «cuasi igualdad de trato» entre los residentes de larga duración y los nacionales, existe una falta de información grave en cuanto a la manera en la que se aplica, lo cual provoca problemas en su puesta en práctica efectiva.

6.4.2 Por otro lado, la Directiva prevé, como uno de los aspectos de su valor añadido, la posibilidad de ejercer la «libre circulación» o movilidad a un segundo Estado miembro y obtener un trato «cuasi igualitario». La inclusión de una dimensión de movilidad intraeuropea o libre circulación nos recuerda el mismo modelo de ciudadanía de la Unión que siguió el Derecho europeo de ciudadanía para fomentar la movilidad intraeuropea.

6.5 Otras directivas pertenecientes al derecho europeo de inmigración también incluyen un enfoque y dimensión de «movilidad intraeuropea» similar a la del estatuto de larga duración, para mejorar el atractivo de los mercados laborales europeos, como la Directiva 2009/50 sobre la Tarjeta azul para inmigrantes altamente cualificados.

6.6 Sin embargo, el CESE considera que, debido a una aplicación defectuosa de las Directivas por algunos Estados Miembros, las condiciones y criterios aplicables a los nacionales de terceros países y sus familias para residir y trabajar en un segundo Estado miembro diferente al que les concedió el permiso europeo están lejos de ser equiparables a la libertad de circulación transfronteriza de los ciudadanos europeos.

6.7 Además, el carácter fragmentado y sectorial del marco legislativo en materia de inmigración legal no favorece una igualdad de trato y un marco uniforme de derechos para los nacionales de terceros países que residen y quieren ejercer la libre circulación dentro de la UE (24).

7. El diálogo con los países de origen

7.1 El Comité he propuesto en otros dictámenes que se debe mejorar el diálogo político y social con los países de origen de los inmigrantes que vienen a Europa. El CESE acoge favorablemente que se hayan suscrito diversos acuerdos.

7.2 Este diálogo debe incluir también los derechos de ciudadanía. El Comité considera que los acuerdos entre Estados que permiten la doble nacionalidad son muy positivos para que los nacionales de terceros países puedan disponer de los derechos civiles, sociales y políticos.

7.3 Pero algunos Estados miembros condicionan los derechos políticos a la reciprocidad. El Comité señala que, aunque es un instrumento positivo, en algunos casos supone una limitación para los derechos de las personas cuando los países de origen no comparten el criterio de reciprocidad.

7.4 El CESE desea que la política exterior de la UE se comprometa a fondo con el impulso de una gobernanza mundial de las migraciones internacionales en el marco de las Naciones Unidas, sobre la base, entre otros instrumentos jurídicos internacionales de aplicación, de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención Internacional de las Naciones Unidas sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y sus familiares (el Comité ha propuesto (25) a la UE su ratificación), el Pacto sobre los Derechos Civiles y Políticos, el Pacto sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y los Convenios de la OIT.

Bruselas, 16 de octubre de 2013. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Henri MALOSSE

(1) Directiva 2003/109.

(2) DO 208 C, 3.9.2003, p 76.

(3) DO 208 C, 3.9.2003, p. 76, punto 4.3.

(4) Directiva 2009/50.

(5) Asamblea General de las Naciones Unidas de 18.12.1990.

(6) http://ec.europa.eu/ewsi/en/policy/legal.cfm

(7) DO C 318, 29.10.2011, p. 69–75; DO C 48, 15.2.2011, p. 6–13; DO C 354, 28.12.2010, p. 16–22; DO C 347, 18.12.2010, p. 19–27; DO C 128, 18.5.2010, p. 29–35; DO C 27, 3.2.2009, p. 95–98; DO C 318,23.12.2006, p. 128-136; DO C 125,27.5.2002, p. 112-122.

(8) COM(2013) 236 final.

(9) Consejo Europeo de Tampere, Conclusiones de la Presidencia, 15 y 16 de octubre de 1999.

(10) El punto 18 dice:

«La Unión Europea debe garantizar un trato justo a los nacionales de terceros países que residen legalmente en el territorio de sus Estados miembros. Una política de integración más decidida debería encaminarse a concederles derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión, así como a fomentar la ausencia de discriminación en la vida económica, social y cultural y a desarrollar medidas contra el racismo y la xenofobia.»

El punto 21 de las conclusiones estableció como prioridad que:

«El estatuto jurídico de los nacionales de terceros países debería aproximarse al de los nacionales de los Estados miembros. El Consejo Europeo hace suyo el objetivo de ofrecer a los nacionales de terceros países que hayan residido legalmente durante un periodo prolongado la posibilidad de obtener la nacionalidad del Estado miembro en que residen.»

(11) De Groot, G.R. (1998), «The relationship between the nationality legislation of the Member States of the European Union and European Citizenship», capítulo VI, en M. La Torre (ed.), European Citizenship: An Institutional Challenge, The Hague: Kluwer International Law.

(12) S. Carrera, M. De Somer y B. Petkova (2012), The Court of Justice of the European Union as a Fundamental Rights Tribunal: Challenges for the Effective Delivery of Fundamental Rights in the Area of Freedom, Security and Justice, CEPS Policy Brief, Centre for European Policy Studies, Bruselas.

(13) DO C 61, 14.3.2003, p. 170, punto 2.11.

(14) COM(2000) 757 final.

(15) Guild, E. (2004), The Legal Elements of European Identity: EU Citizenship and Migration Law, The Hague: Kluwer Law International, European Law Library.

(16) Informe anual europeo sobre la libre circulación de trabajadores en Europa 2010-2011, K. Groenendijk et al., enero 2012, Comisión Europea, DG Empleo. Véase http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=475&langId=en.

(17) Kostakopoulou, T. (2007), «European Citizenship: Writing the Future», European Law Journal, Special Issue on EU Citizenship, Vol. 13, no 5, pp. 623-646.

(18) C-184/99, Grzelczyk.

(19) De Groot, G.R. (2005), «Towards a European Nationality Law», en H. Schneider (ed.), Migration, Integration and Citizenship: A Challenge for Europe’s Future, Vol. I, pp. 13-53.

(20) Véanse a modo de ejemplo los casos C-369/90, Micheletti, C-192/99, Kaur, o C-135/08, Rottmann. Véase J. Shaw (ed) (2012), Has the European Court of Justice Challenged Member States Sovereignty in Nationality Law?, EUI Working Paper RSCAS 2011/62, EUDO Citizenship Observatory, Florencia.

(21) Para un análisis sobre la Directiva y sus origines, véase S. Carrera (2009), In Search of the Perfect Citizen? The intersection between integration, immigration and nationality in the EU, Martinus Nijhoff Publishers: Leiden.

(22) Véase el artículo 11 de la Directiva. Groenendijk, K. (2006), «The Legal Integration of Potential Citizens: Denizens in the EU in the final years before the implementation of the 2003 directive on long-term resident third country nationals», en R. Bauböck, E. Ersboll, K. Groenendijk y H. Waldrauch (eds), Acquisition and Loss of Nationality, Volume I: Comparative Analyses: Policies and Trends in 15 European Countries, Ámsterdam: Amsterdam University Press, p. 385-410.

(23) COM(2011) 585: Informe sobre la aplicación de la Directiva 2003/109.

(24) S. Carrera et al. (2011), Labour Immigration Policy in the EU: A Renewed Agenda for Europe 2020, CEPS Policy Brief, Centre for European Policy Studies, Bruselas.

(25) DO C 302 de 7.12.2004, p. 49.