ES    ES ES 
ES 1   ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 17.6.2008 
SEC(2008) 2027 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
Documento que acompaña a la 
 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
 
Una Política Común de Inmigración para Euro pa: Principios, medidas e instrumentos  
 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO 
{COM(2008) 359 final} 
{SEC(2008) 2026} 
ES 2   ES 1.- INTRODUCCIÓN 
El presente informe ha sido elaborado por la  Dirección General de Justicia, Libertad y 
Seguridad con contribuciones de varios otros serv icios de la Comisión. Se  trata de una versión 
simplificada de una evaluación de impacto en  la medida en que se limita a definir un 
problema tomando en consideración el acervo exis tente, exponer las orie ntaciones principales 
(exposición de motivos), e indicar la metodología futura. Las medidas siguientes, que servirán 
para aplicar los principios comunes, estarán sujetas a una evaluación del impacto completa. 
La inmigración es un problema complejo y se ha convertido en uno de los desafíos más 
evidentes que la globalización plantea a los Esta dos miembros de la UE. Conscientes de la 
necesidad de un nuevo enfoque en la gestión de la  inmigración, los líderes de la EU, partiendo 
de las nuevas disposiciones establecidas en el  Tratado de Ámsterdam, establecieron los 
elementos de una política común de inmigración  en el Consejo Europeo de octubre de 1999 
celebrado en Tampere. El enfoque acordado en Tampere en 1999 fue confirmado en el 
Programa de La Haya (2004-2009). En diciem bre de 2007, el Cons ejo Europeo instó a 
desarrollar estrategias adicionales y progres ar con rapidez hacia una política global de 
inmigración de la UE basada en  un compromiso político renovado. 
2. PROBLEMAS  Y DESAFÍOS  QUE  DEBEN  ABORDARSE  (DEFINICIÓN DEL 
PROBLEMA ) 
2.1. DESCENSO DE LA POBLACIÓN Y ENVEJECIMIENTO DEMOGRÁFICO 
A consecuencia de diversas transformaciones en las características demográficas de la 
población de la UE, y tras retirarse del mer cado laboral la generación de la explosión 
demográfica («baby boomers»), la población en edad laboral experimentará en los próximos 
años una disminución importante. Las estimaci ones indican una duplicaci ón del coeficiente de 
ancianos dependientes, una presión cada vez mayor  sobre los regímenes de  atención sanitaria 
y cuidados a largo plazo, así como de pagos de pe nsiones, y una reducción de la tasa potencial 
de crecimiento medio anual del PIB en la EU -25. En esta panorámica, la migración se ha 
convertido en un determinante importante de la evolución demográfica en la UE ya que en los 
últimos años su aportación ha superado el relevo natural. 
2.2. CRISIS LABORAL Y DE CUALIFICACIONES 
Varios Estados miembros se enfrentan ya a una carencia de trabajadores y cualificaciones, 
agravada por la escasa movilidad de trabaja dores en la UE. Según recientes pronósticos a 
medio plazo, la demanda de muchos trabajos no manuales altamente cualificados y también 
de algunas categorías de trabajos  menos cualificados continuará  creciendo. Los nacionales no 
comunitarios ya desempeñan un papel importante en la respuesta a la demanda del mercado laboral, puesto que los emigrantes de tercer os países en edad laboral tienden a estar 
ligeramente sobrerrepresentados en los ni veles de cualificación más elevados y 
siginificativamente sobrerrepresentados en lo s niveles de cualificación más bajos. Por 
consiguiente, será necesario, a corto plazo, establecer estrategias destinadas a atraer nuevos 
trabajadores emigrantes para mitigar las carencias del mercado laboral, mejorando el 
rendimiento de los residentes no co munitarios en el mercado laboral. 
2.3. INSUFICIENTE INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES LEGALES 
El eficaz intercambio de información, la coordi nación con todos los niveles de autoridad y las 
partes interesadas y una mayor atención a los aspectos de género y a las necesidades 
específicas de los jóvenes emigrantes y los ni ños, constituyen todavía retos importantes. La 
ES 3   ES capacidad de recopilar, analizar y difundir info rmación relacionada con la integración de los 
inmigrantes, así como el seguimiento de las políticas de inmigración, su evaluación y la 
definición de indicadores específi cos, son todavía insuficientes. Las iniciativas estructurales 
destinadas a la población de acogi da para reforzar su capacidad de adaptarse a la diversidad, 
así como la participación de inmigrantes en la  elaboración de políticas de integración, no 
están todavía suficientemente presentes en las estrategias nacionales. Mejorar el nivel de 
estudios de los no nacionales, su  integración en el mercado la boral y su conocimiento de la 
sociedad de acogida y de su lengua, asegurándo se de que todos los inmigrantes comprenden, 
respetan y se benefician de toda la gama de va lores y derechos establecidos por la legislación 
comunitaria y del Estado miembro, promoviendo la no discriminación y la igualdad de 
oportunidades, son también aspectos esenci ales de las políticas de integración.  
2.4. PRESIÓN CONTINUA DE LA  INMIGRACIÓN CLANDESTINA  
Desde el punto de vista de la seguridad, la inmigración clandestina puede vincularse al 
terrorismo, a la trata de seres humanos, al cont rabando de drogas y armas, a la explotación, a 
condiciones laborales de semiesclavitud y a otros delitos graves. Adicionalmente, la 
inmigración clandestina está frecuentemente as ociada a situaciones humanitarias trágicas, 
relacionadas con tentativas de entr ar en el territorio de la UE c on la ayuda de redes criminales. 
Por otra parte, la entrada, el tránsito y la estancia ilegales menoscaban la credibilidad de las políticas de inmigración de la UE y de los Es tados miembros y ocasionan múltiples y diversos 
costes sociales. La inmigración clandestina se mantiene a causa de insuficientes medidas para 
facilitar el retorno, a lo que se añade el estímulo de las redes criminales dedicadas al 
contrabando y al tráfico de emigrantes, y el alic iente de la posibilidad de encontrar trabajo así 
como la perspectiva de una regularización. 
2.5. UNA INSUFICIENTE ASOCIACIÓN CON TERCEROS PAÍSES 
En las últimas décadas la Unión Europea se ha convertido en destino de inmigrantes de 
diversas partes del mundo y el volumen de esta migración ha seguido aumentando hasta 
principios de los años 2000. Razones de índole económica sust entan todas las decisiones de 
emigrar, aunque el proceso es complejo y está su jeto a una serie de fact ores adicionales: la 
búsqueda de mejores medios de vida, la es casa gobernanza, un mal entorno empresarial 
debido a la corrupción y a la inestabilidad, el  desajuste de los mercados laborales, los 
conflictos y los desastres naturales, etc. At acar las causas profundas de la emigración es un 
elemento importante del planteamiento global. 
2.6. INSUFICIENTE ADAPTACIÓN DE LA GESTIÓN DE FRONTERAS Y DE LA 
POLÍTICA DE VISADOS A LOS REQUISITOS DE UN MUNDO 
GLOBALIZADO 
Habida cuenta de que los controles fronterizos son un elemento clave en la lucha contra la 
inmigración clandestina y contra las actividades delictivas transfronterizas, es imprescindible 
garantizar un control fronterizo amplio y efic az. Dos aspectos son de  especial importancia 
para asegurar la eficacia de los controles fronterizos: la identificación de inmigrantes que sobrepasan su estancia legal y el refuerzo de la vigilancia en las fronteras. Al mismo tiempo, 
la mayoría de los pasajeros no plantea ninguna amenaza para la seguridad y debería poder atravesar las fronteras de un modo  fluido y sin excesivos trámites. Por otra parte, el enfoque 
según el cual los visados nacionales dan acceso a todo el territorio Schengen, no permite una 
plena igualdad de trato de todos los solicitant es ni una aplicación tota lmente armonizada de 
los criterios utilizados en los controles de seguridad. Por último, en varios países los 
ES 4   ES solicitantes pueden tener que re correr largas distancias para acceder a un consulado de un 
Estado miembro. 
2.7. INSATISFACTORIA GOBERN ANZA DE LA MIGRACIÓN 
Las medidas de asilo e inmigración adoptadas por un Estado miembro es muy probable que 
tengan repercusiones en otros Estados miembros ; ésta es una de las consecuencias de la 
ausencia de controles en las fr onteras del espacio Schengen, la  política común de visados, las 
estrechas relaciones económicas y sociales entre Estados miembros de la UE y el desarrollo de políticas comunes de inmi gración y asilo desde la entr ada en vigor del Tratado de 
Ámsterdam. Debido a la naturaleza transnacio nal de los problemas de la emigración, las 
medidas nacionales se revelan insuficientes y es necesario adoptar medidas a nivel de la UE, por ejemplo, para establecer normas comunes en  toda Europa, enviar un mensaje común a los 
emigrantes potenciales y al negociar con terceros  países. Es por lo tanto necesario desarrollar, 
de manera paralela y coordinada, políticas na cionales y comunitarias de asilo e inmigración. 
Hasta ahora esto se ha visto dificultado por diversos factores , entre ellos la regla de la 
unanimidad en el Consejo, el es caso nivel de información mutua, la falta de estadísticas 
comunitarias comparables, una participac ión desigual en las responsabilidades, un 
planteamiento insuficientemente global de la  emigración y mecanismos insuficientes de 
supervisión y evaluación. 
3. ¿CUÁLES
 SON  LAS  ORIENTACIONES  Y LOS  OBJETIVOS  POLÍTICOS  
PRINCIPALES? 
Sobre la base del análisis de las necesidades  y problemas anteriormente resumido, y en el 
marco jurídico y político de la UE en el ámbito  de la política de front eras y de inmigración, 
deberán establecerse una serie de objetivos para el de sarrollo futuro de la  política común. El 
Consejo Europeo ya decidió varios objetivos  y opciones políticas: efectivamente, con dos 
excepciones –la cuestión de las regularizaciones,  y la implicación activa de los interlocutores 
sociales y las autoridades regional es y locales-, todos los objetivos  de esta política ya han sido 
determinados al más alto nivel político. 
La Comisión ha compilado y resumido esos obje tivos en once principios. Cada uno de estos 
principios se traducirá en opciones estrat égicas concretas y medidas operativas, que 
constituirán la contribución de la Comisión al debate político  principal que tendrá lugar en 
2009 para definir el contenido es pecífico de la estrategia que  sucederá al Programa de La 
Haya (2009-2014) en el ámbito de la inmigración. 
Principio 1 - Normas claras  
La elaboración de normas claras y transparentes es un requisito previo para la definición de 
una política de migración eficaz y efectiva. Deberá, por lo tanto, proporcionarse a los 
emigrantes información objetiva y clara sobre los diversos canales legale s existentes para ser 
admitidos en Europa y sobre sus futuros derechos  y obligaciones, incluido el deber de respetar 
los valores básicos de la Unión Europea, y ta mbién deberán proporcionarse, en los países de 
origen y de destino, posibilida des concretas y realistas para cumplir los requisitos que les 
permitan obtener un visado y un permiso de reside ncia. El objetivo de una mejor integración 
también se derivará de la concesión de un conj unto más amplio de derechos a los nacionales 
de terceros países, que deberá n beneficiarse en la medida de lo posible de los mismos 
derechos que los ciudadanos de la UE. 
ES 5   ES Principio 2 - Inmigración económica  
Los beneficios de la inmigración se aprovechan  al máximo cuando se toman en consideración 
las necesidades económicas de la sociedad de acogida, sin perj uicio, por supuesto, de otras 
modalidades de inmigración distintas de la inmi gración laboral. Por lo que se refiere a la 
inmigración económica, las condiciones de admisi ón deberán basarse, en la medida de lo 
posible, en una evaluación de las necesidades -a la que contribui rá la evaluación prevista de 
de las futuras cualificaciones re queridas en Europa hasta 2020-, en una política de perfiles de 
inmigración y adecuación laboral, y posibleme nte impartiendo formación en los países de 
origen. Así pues, esta política acompaña a las po líticas de empleo y educación que pretenden 
aprovechar el potencial existente y reducir el desempleo de los nacionale s de terceros países 
que ya residen legalmente en la UE, y deberá  asimismo aplicarse respetando plenamente el 
principio de la preferencia comunitaria. 
Principio 3 - Integración  
La integración de nacionales de terceros países es un proceso de adaptación mutua tanto de las 
sociedades de acogida como de los inmigrantes, y es un factor esencial para lograr todos los 
beneficios de la inmigración. Se ha seguido ya  el enfoque de la integración basado en la 
Agenda Común para la Integración, que deberá  consolidarse ulteriormente. Establecer 
programas específicos de integración para los re cién llegados, adaptar los servicios públicos a 
los requisitos específicos de lo s emigrantes, luchar contra la  discriminación, fomentar la 
gestión de la diversidad en el puesto de trabaj o y una mayor concienciación de todas las partes 
implicadas, son parte de las obligaciones de la sociedad de acogida. Deberá asimismo 
prestarse especial atención a los aspectos de  género. El desarrollo de indicadores y la 
evaluación periódica son también requisitos previos imprescindible s para mejorar la situación. 
Principio 4 - Solidaridad política, confia nza mutua, transparencia, e información y 
responsabilidad compartidas  
Para lograr que las políticas de inmigración sean eficaces y coherentes a ni vel nacional y de la 
UE, es necesario reforzar más la coordinación entre los dive rsos niveles de competencia. 
Dicha coordinación requiere que, a nivel del Es tado miembro, así como a nivel de la UE, la 
política de inmigración se elabore y se ap lique de manera transparente, y respetando 
plenamente las competencias de cada nivel. A tal efecto, el Sistema de Información Mutuo, creado en 2006, el intercambio de  información, así como el inte rcambio de buenas prácticas, 
deberían promoverse más para permitir establecer un clima de confianza mutua y enviar 
mensajes claros e inequívocos. 
Principio 5 - Solidaridad
 
La solidaridad financiera es una herramienta va liosa para garantizar una aplicación similar de 
la legislación y políticas com unitarias sin imponer una tarea desproporcionada a los distintos 
Estados miembros y fomentar la mutua confian za a través de la cooperación, la difusión de 
buenas prácticas y la potenciación de conocimie ntos. El Programa Marco ha sido concebido 
como un instrumento flexible, y su aplicación debe  realizarse a intervalos regulares. En el 
contexto de la revisión pres upuestaria de 2009, los créditos tota les del Programa, así como los 
índices de distribución para la asignación de  recursos a los Estados miembros, una vez 
evaluada su aplicación se ajustarán, con obj eto de adaptarlos a las nuevas situaciones 
nacionales. 
ES 6   ES Principio 6 – Necesidad de una genuina asociación con terceros países  
Una gestión eficaz de los flujos migratorios requiere una asociación genuina con terceros 
países. Esto supone que la UE necesita trabajar mucho más estrechamente en los próximos 
años con los países socios sobre oportunidade s de movilidad legal, desarrollando capacidades 
de gestión de la migración, una mejor adap tación entre las tendencias de los mercados 
laborales y el desarrollo del capital humano,  protegiendo los derechos fundamentales y 
combatiendo los flujos irregulares. Por otra pa rte, se dedicarán más recursos al correcto 
cumplimiento de las normas laborales, y la UE elaborará políticas adicionales sobre la 
contratación ética de personal,  la prevención o reducción de  la fuga de cerebros y del 
«desperdicio» de cerebros, las posibilidades de  migración circular y el aprovechamiento del 
potencial de las remesas de fondos  para facilitar el desarrollo de actividad es empresariales por 
lo emigrantes retornados. Se están llevando a cabo trabajos explorator ios sobre asociaciones 
promotoras de la movilidad, preparando la vía para convenios firmes sobre inmigración 
laboral con una selección de alia dos estratégicos a largo plazo. 
Principio 7 – Mejorar la seguridad y faci litar la entrada de los viajeros genuinos  
Es necesario consolidar los logros actualmente  en curso con un mayor grado de armonización, 
mediante el visado codificado propuesto y una mayor cooperación entre los Estados 
miembros. La igualdad de trato de todos los solicitantes de vi sados para estancias de corta 
duración solamente se conseguirá si se av anza hacia el establecimiento de visados 
verdaderamente europeos para es te tipo de estancias. Un desarro llo lógico y necesario hacia la 
gestión de solicitudes de visa do en centros europeos comune s de expedición de visados 
deberá acompañar el avance hacia visados eu ropeos. La mancomunación de recursos y las 
economías de escala que se lograrían así, ta mbién garantizarían el fácil acceso de los 
solicitantes a las oficinas en que se expidan estos visados. 
Principio 8 - Integridad del territorio Schengen  
Será necesario que se proporcionen diversos tipos de respuesta, por ejemplo, acciones para 
desarrollar la vigilancia de fr onteras, medidas para reforzar la  coordinación operativa entre los 
Estados miembros a través de FRONTEX y la in troducción de un sistema de de registro de 
entradas y salidas de cada nacional de terceros  países admitido en el espacio Schengen. Es 
también necesario asegurar la coherencia entre las políticas exteriores e interiores en materia 
de gestión aduanera. Será necesario adoptar un enfoque más estratégico al seleccionar a los 
socios clave para este fin, con una definición más clara de objetivos globales a largo plazo. 
También deberán perfeccionarse continuamente los mecanismos para asegurar el reparto de la 
carga y la mutua solidaridad entre los Estados miembros con respecto a la gestión de las 
fronteras exteriores de la UE. 
Principio 9 – Refuerzo de la lucha contra el  empleo ilegal y el trabajo no declarado  
Las iniciativas en este campo deberán centrarse en la prevención, las sanciones y la ejecución, 
y deberán implicar a las instituciones europeas, a los Estados miembros y a las partes 
interesadas esenciales, como son los interlocutor es sociales. La adopción de la propuesta de 
Directiva destinada a establecer  sanciones para los patrones que empleen a nacionales de 
terceros países que se hallen ilegalmente en  el país, supondrá un importante paso adelante1. 
Deberán fomentarse los incentivos para el empleo declarado y realizarse mayores esfuerzos para hacer que se cumplan las sanciones,  poniendo a disposición recursos nacionales 
                                                
 
1 COM(2007) 249 final de 16.05.2007. 
ES 7   ES financieros y humanos adicionales, por ejemplo, pa ra crear cuerpos especializados de control, 
analizar los riesgos, aumentar la  coordinación y mejorar la eval uación de los controles. Por 
otra parte, la legislación y los sistemas de supervisión y de sanción deberán adaptarse a las 
nuevas modalidades de fraude, como la subcontr atación y la falsa actividad por cuenta propia. 
Principio 10 – Lucha contra el contrabando de emigrantes y la trata de seres humanos  
La legislación comunitaria y nacional deberá revisarse para  reflejar mejor los nuevos 
fenómenos delictivos y ofrecer una mayor protecci ón a las víctimas. Por lo tanto, el marco 
jurídico existente con respecto a aquellos que faci litan la entrada y la estancia ilegales y la 
explotación sexual de menores, de berán reforzarse y adaptarse a la realidad actual. Deberá, 
además, garantizarse que los Estados miembros  asignarán suficientes recursos para las 
técnicas de investigación, la fi nanciación de organizaciones de la  sociedad civil y, en general, 
para todas las medidas de protección y actua ción judicial. Por otra parte, debido a la 
naturaleza transfronter iza de los fenómenos, la acción de la  UE debe intensificarse a nivel 
regional e internacional, en particular haciendo uso de instrumentos inte rnacionales contra la 
trata de seres humanos. 
Principio 11 - Política de retorno ef icaz y sostenible - Regularizaciones  
Una política eficaz de retorno y readmisión, que respete al mismo tiempo los derechos 
humanos y las libertades fundamentales de  la persona afectada,  requiere una mejor 
cooperación operativa entre Es tados miembros, la consolidac ión del papel de FRONTEX en 
el apoyo de las operaciones conjun tas de retorno, y la intensif icación de la cooperación y la 
asociación con terceros países, así como la in stauración de normas comunes. La experiencia 
demuestra, además, que es imprescindible ir má s  a l l á  d e  l a  D e c i s i ó n  del Consejo de 5 de 
octubre de 2006 sobre el establecimiento de un mecanismo de información recíproca sobre las 
medidas de los Estados miembros en materia de  asilo e inmigración, en  particular cuando se 
trata de medidas de regularización, que podrí an tener repercusiones en otros Estados 
miembros. 
4. METODOLOGÍA  FUTURA:  MEJOR  GOBERNANZA  DE LA 
INMIGRACIÓN 
La inmigración, en tanto que fenómeno comple jo y polifacético, requiere una combinación de 
medidas estratégicas que cubran una amplia gama de problemas y do minios: condicionantes 
demográficos, necesidades económicas, expecta tivas sociales, repercusiones sanitarias, 
compromisos comerciales, necesidades de de sarrollo, oportunidades de educación, aspectos 
relacionados con la seguridad, etc.  Por otra parte, debido a que se trata de una cuestión en la 
que la competencia política es compartida, deberá fomentarse de forma significativa la coordinación entre la UE y el nivel nacional, en particular por lo que se refiere a las políticas 
en los ámbitos económico, social y de desarrollo . Habrá que garantizar asimismo la consulta 
oportuna, transparente y sistemá tica de todos las partes inte resadas pertinentes sobre el 
desarrollo ulterior de estrategias. 
Toda ulterior deberá tener en cuenta la situ ación de la inmigración en cada Estado miembro 
con respecto a la existencia de datos y su fluj o. A tal fin, será necesari o elaborar perfiles de 
inmigración específicos para cada uno de los Estados miembros a fin de determinar la 
composición de cualificaciones de la población inmigrante existente y las posibles necesidades laborales futuras. Los objetivos y directrices plurianuales se definirán basándose 
en los perfiles individuales de inmigración. Es también necesario concebir mecanismos de 
evaluación y supervisión que permitan recoge r regularmente las observaciones de los 
ES 8   ES responsables políticos. Será nece sario desarrollar patrones de referencia e indicadores de 
funcionamiento cuantificables para permitir mejo ras de las estrategias. La disponibilidad de 
estadísticas y de la capacidad analítica necesaria son componente s clave en el desarrollo de 
cualquier sistema de evaluación. La Comisión Europea deberá presentar informes anuales 
sobre la inmigración para proporcionar un panora ma global, analizar pos ibles necesidades del 
mercado laboral y permitir al Consejo hacer una evaluación política y emitir 
recomendaciones.