INFORME - Marcador de ayudas estatales - Actualización primavera 2004 -

(Presentada por la Comisión)

Índice

Resumen

Introducción

1. Parte uno: Perspectiva general de las ayudas estatales en la Unión Europea

1.1. Ayudas estatales en cifras absolutas y relativas

1.2. Distribución sectorial de las ayudas

1.3. Ayudas estatales a la industria

1.4. Ayudas estatales al sector de transportes

1.5. Ayuda estatal a los sectores del carbón y el acero

2. Parte dos: reorientar las ayudas hacia objetivos horizontales

2.1. Ayuda estatal para objetivos horizontales

2.2. Tendencia de la ayuda estatal para objetivos horizontales

2.3. Ayudas estatales para investigación y desarrollo (I+D)

2.4. Atención especial a la ayuda estatal para empleo y formación

2.5. Ayudas estatales en apoyo del desarrollo regional y la cohesión

2.6. Instrumentos de la ayuda estatal

3. Parte tres: Procedimientos de control, recuperación y modernización de la ayuda estatal

3.1. Casos registrados

3.2. Decisiones de la Comisión

3.3. Recuperación de ayudas

3.4. Modernización del control de las ayudas estatales

3.5. Ampliación

4. Marcador y registro en línea de las ayudas estatales

5. Notas metodológicas

Gráficos y cuadros

Cuadro 1: Ayudas estatales en los Estados miembros, 2002

Gráfico 1: Ayuda estatal como porcentaje del PIB, 2002

Cuadro 2: Ayudas estatales per capita, 1998-2002

Cuadro 3: Tendencia en el nivel de ayuda estatal, UE-15, 1992-2002

Gráfico 2: Ayudas estatales en porcentaje del PIB, 1998 -2002

Cuadro 4: Distribución sectorial de las ayudas, 2002

Cuadro 5: Ayudas estatales en la Comunidad, por sectores, en 1998-2002

Cuadro 6: Ayudas estatales al sector industrial, 2002

Gráfico 3: Ayudas estatales al sector industrial, 1998-2002

Cuadro 7: Ayudas estatales al sector del transporte (excepto ferrocarriles), 1998-2002

Cuadro 8: Subvenciones(1) al sector ferroviario, 1998-2002

Cuadro 9: Ayudas estatales a la industria del carbón, 1998 -2002

Cuadro 10: Ayudas estatales a objetivos horizontales y sectores específicos, 2002

Gráfico 4: Proporción de las ayudas estatales destinadas a objetivos horizontales,

1998-2002

Cuadro 11: Ayudas estatales para I + D

Cuadro 12: Ayudas estatales destinadas de forma específica a regiones asistidas 'a', 2002

Gráfico 5: Proporción de cada instrumento de apoyo sobre el total de las ayudas

a la industria y los servicios, UE, 2000 - 2002

Cuadro 13: Ayudas estatales a los sectores industrial y de servicios, por tipo de instrumento de apoyo, 2000 - 2002

Gráfico 6: Proporción de decisiones negativas, por Estados miembros, en 2001-2003

Cuadro 14: Casos de recuperación pendientes en febrero de 2004

Resumen

La Comisión continúa garantizando un estricto control de la ayuda estatal en toda la Unión, una necesidad que ha sido reconocida por sucesivos Consejos Europeos. En 2001, los Estados miembros se comprometieron a proseguir sus esfuerzos para reducir el nivel general de ayuda estatal, expresada como porcentaje del PIB, para 2003 y reorientar la ayuda hacia objetivos horizontales de interés común, incluidos los objetivos de cohesión. De acuerdo con las últimas cifras disponibles, parece que la mayoría de Estados miembros está respondiendo positivamente al llamamiento de "menos ayuda estatal pero mejor orientada" que, según reconocieron los Jefes de Gobierno, es "clave para una competencia efectiva". Además de medir los avances de los Estados miembros hacia estos objetivos, en la presente actualización del marcador se trata especialmente la ayuda al empleo y la formación.

Conclusiones principales

Los niveles generales de ayuda estatal de la Unión siguen descendiendo pero menos nítidamente que a finales de los años 90

Se calcula que el nivel total de ayuda estatal [1] concedida por los quince Estados miembros en 2002 ascendió a 49 000 millones de euros. En cifras absolutas, el país que más ayudas concedió fue Alemania (13 000 millones de euros), seguida de Francia (10 000 millones de euros) e Italia (6 000 millones de euros). Alrededor de 28 000 millones de euros de ayuda se destinaron a la industria y los servicios, 14 000 millones a agricultura y pesca, más de 5 000 millones al carbón y 1 000 millones al transporte (excluidos los ferrocarriles).

[1] Queda excluida del total la ayuda al sector ferroviario

Desde los niveles relativamente elevados de ayuda estatal de principios y mediados de los noventa, el volumen total de la ayuda descendió considerablemente, pasando de 67 000 millones de euros en 1997 a 52 000 millones en 1999. Ello se debió fundamentalmente a la reducción de la ayuda a las regiones asistidas de Alemania e Italia. Entre 1999 y 2002 la ayuda total siguió descendiendo, si bien de forma menos acentuada que en los años anteriores, cifrándose esta reducción en una media de alrededor de 1 000 millones de euros anuales.

Persisten las diferencias en los niveles de ayuda entre los Estados miembros...

En términos relativos, el total de la ayuda estatal1 ascendió al 0,56% del PIB de la UE en 2002, o el 0,39% si se excluyen los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte. Este promedio encubre las importantes disparidades entre los Estados miembros: la proporción de las ayudas con respecto al PIB oscila entre menos del 0,20% de los Países Bajos, Finlandia, Suecia y el Reino Unido, alrededor del 0,55% de Alemania, España y Portugal, y el 0,72% de Dinamarca.

... pero van disminuyendo a medida que las ayudas estatales, expresadas en porcentaje del PIB, siguen reduciéndose en la mayoría de los Estados miembros

Si se excluyen los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte, el total de la ayuda descendió del 0,49% del PIB, en promedio, en 1998-2000 al 0,41% en 2000-2002. La tendencia es a la baja en catorce Estados miembros. Portugal e Irlanda registraron las caídas más pronunciadas (alrededor de 20-25 puntos porcentuales) entre los dos periodos examinados. En Irlanda ello se debe, fundamentalmente, a un recorte del impuesto sobre sociedades unido a un notable incremento del PIB, mientras que en Portugal el descenso se debió en gran medida a una importante reducción en un régimen fiscal de ayuda regional de Madeira, que se aplica fundamentalmente a servicios financieros. Por el contrario, la ayuda en porcentaje del PIB se incrementó en Dinamarca, lo que se puede explicar por un considerable aumento en las ayudas a dos objetivos horizontales, creación de empleo y preservación del medio ambiente.

En toda la Unión la ayuda se está reorientando hacia objetivos horizontales ...

A escala de la UE, alrededor del 73% del total de la ayuda (excluidos la agricultura, la pesca y el transporte) se concedió en 2002 a objetivos horizontales, que incluyen investigación y desarrollo, pequeñas y medianas empresas, medio ambiente y desarrollo económico regional. El 27% restante era ayuda dirigida a sectores específicos (fundamentalmente la industria, el carbón y los servicios financieros) incluida la ayuda de salvamento y reestructuración.

En varios Estados miembros, prácticamente toda la ayuda concedida en 2002 se destinó a objetivos horizontales

La proporción de las ayudas concedidas para objetivos horizontales se incrementó en 7 puntos porcentuales en el periodo 1998-2000 a 2000-2002. Ello se debió en gran medida a los significativos incrementos de la ayuda para el medio ambiente (+7 puntos) e investigación y desarrollo (+4 puntos). Esta tendencia al alza pudo observarse, en grados distintos, en la mayoría de los Estados miembros. En efecto, en varios Estados miembros - Bélgica, Dinamarca, Grecia, Italia, Países Bajos, Austria y Finlandia - casi toda la ayuda concedida en 2002 estuvo destinada a objetivos horizontales.

Un enfoque favorable de la ayuda estatal para la creación de empleo y el fomento de la formación

Cuando se abordan deficiencias en el mercado, la Comisión reconoce que la intervención de la Comunidad o el Gobierno está justificada. La exclusión de los trabajadores menos productivos (supuesta o realmente) con los salarios vigentes y una oferta insuficiente de formación son ejemplos de deficiencias del mercado comunmente aceptadas. En líneas generales, deben fomentarse los esfuerzos para apoyar la formación y el empleo con el fin de cumplir la estrategia de Lisboa. Ello se refleja en el enfoque favorable de la Comisión a la ayuda estatal para alcanzar dichos objetivos. Mientras estas políticas no distorsionen la competencia, la concesión de ayuda para la creación de empleo, la contratación de trabajadores desfavorecidos y discapacitados y las diferentes medidas de formación se ha visto facilitada por las normas revisadas sobre ayuda estatal. Además, el número de decisiones negativas en los casos de ayuda estatal correspondientes es muy limitado.

La ayuda estatal representa un parte relativamente reducida de las ayudas financieras totales concedidas a las empresas para empleo y formación

La mayor parte de las ayudas públicas concedidas a las empresas privadas para empleo y formación no son ayudas estatales porque no reúnen las cuatro condiciones contempladas en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Sin embargo, si estas intervenciones toman forma de ayudas estatales, el control de las mismas seguirá garantizando que los efectos distorsionadores sobre la competencia que pueda provocar cada propuesta de ayuda se reduzcan al mínimo.

Descenso del nivel general de las ayudas a las regiones menos desarrolladas, pero menos acentuado que antes, al observarse una ligera alza en algunos Estados miembros

En el conjunto de la Unión Europea, en 2002 se destinaron, según las estimaciones, unos 8 000 millones de euros a las regiones menos desarrolladas, las denominadas regiones asistidas 'a'. Esta cifra representa algo menos de una cuarta parte del total de las ayudas (excluidos los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte). Las ayudas a favor de las regiones asistidas 'a', que son en gran medida idénticas a las regiones del objetivo 1 con arreglo a los Fondos Estructurales de la UE, descendieron considerablemente de un máximo de 28 000 millones de euros en 1993 a 9 000 millones en 2000, debido en gran medida a una reducción de la ayuda en Alemania e Italia. Si bien las ayudas a las regiones menos favorecidas siguieron disminuyendo en Alemania, de 2000 a 2002 se observó una ligera alza en España, Francia e Italia.

La mayoría de los Estados miembros tiende a conceder sus ayudas a los sectores industrial y de servicios en forma de subvenciones

En cuanto a los instrumentos empleados cuando se conceden ayudas a los sectores industrial y de servicios, las subvenciones son, con creces, el más frecuentemente utilizado, representando casi el 60% del total de la UE. Además de las ayudas concedidas a partir del presupuesto, otras ayudas se canalizan a través del sistema fiscal o de la seguridad social. A escala de la Unión, las exenciones fiscales constituyen el 24% del total. Mientras Bélgica, Dinamarca, España, Luxemburgo, Austria y Suecia proporcionan más del 80% de sus ayudas en forma de subvenciones, otros Estados miembros recurren más a las exenciones fiscales, en particular Alemania (38%), Irlanda (67%) y Portugal (74%).

La Comisión autoriza las ayudas en el 95% de los asuntos que examina

En 2003 se registraron en la Comisión unos 1000 asuntos. Aparte de las 200 fichas de información conforme a los reglamentos de exención por categorías, alrededor del 49% de los casos registrados se referían a los sectores industrial y de servicios, el 39% a la agricultura, el 6% a la pesca y el 6% a los transportes y la energía. Según el Tratado, los Estados miembros deben notificar todas las ayudas estatales a la Comisión. No obstante, aproximadamente en el 15% de los casos investigados, no fue el Estado miembro sino la Comisión quien tuvo que incoar el procedimiento de investigación tras conocer la existencia de la ayuda, por ejemplo, a raíz de una denuncia. Durante el periodo 2001-2003, las decisiones negativas representaron el 5% de todas las decisiones definitivas adoptadas por la Comisión.

La Comisión prosigue su proceso de reforma de la ayuda estatal para simplificar, modernizar y reformar el control de las ayudas estatales

La Comisión sigue revisando sus directrices y marcos para simplificarlos y clarificarlos y eliminar los posibles conflictos entre los diferentes textos. En este momento, las tareas prioritarias consisten en revisar las normas de la ayuda de salvamento y reestructuración para empresas en crisis, redactar un nuevo marco para evaluar las ayudas por importes más pequeños, clarificar el área de servicios de interés económico general e introducir una norma "de minimis" para los sectores de la agricultura y la pesca. Al mismo tiempo que la Comisión está llevando a cabo la revisión de las normativas sobre los fondos estructurales, está revisando en detalle las directrices de las ayudas regionales y algunos marcos horizontales, lo que deberá mejorar la coherencia entre las distintas políticas. Las tareas sobre un paquete de medidas para acelerar, simplificar y modernizar los procedimientos, en particular con el fin de reducir los recursos asignados a los casos rutinarios y permitir a la Comisión concentrarlos en casos más importantes, deberían haberse prácticamente completado en un futuro próximo.

Introducción

El control de la ayuda estatal se centra en los efectos sobre la competencia de la ayuda concedida por los Estados miembros a las empresas. Las ayudas estatales pueden impedir la libre competencia, dado que restan eficacia a la asignación de los recursos y suponen una amenaza al buen funcionamiento del mercado interior. En muchos casos, la concesión de ayudas estatales reduce el bienestar económico y desincentiva a las empresas que desean mejorar su eficacia. Las ayudas pueden permitir, asimismo, la supervivencia del menos rentable a costa del que lo es más, retrasando los cambios estructurales y dificultando el incremento de la productividad y la competencia. El objetivo del único sistema de control que existe en toda la Unión Europea es reducir todas estas ineficiencias. La función de la Comisión, tal y como establece el Tratado, consiste en examinar las medidas de apoyo estatal propuestas y existentes adoptadas por los Estados miembros para garantizar su compatibilidad con la normativa comunitaria sobre ayudas estatales y la ausencia de falseamiento de la competencia intracomunitaria.

A lo largo de los años, el control de la ayuda estatal ha servido para atenuar muchos de los peores efectos e impactos de la ayuda estatal. Sin embargo el propio Tratado no fija base alguna para subsanar el efecto distorsionador acumulado de los altos niveles de ayuda estatal en algunos sectores. Luego, en las cumbres del Consejo Europeo de Lisboa y más tarde en Estocolmo, se dio el impulso político necesario para abordar la causa en su raíz. Se reconoció que, para que Europa llegara a ser más competitiva, incrementara la productividad y registrara un crecimiento económico sostenible, con más puestos de trabajo de mejor calidad y mayor cohesión social, era necesario mejorar su posición competitiva, no sólo tratando de que la propia sociedad europea fuera dinámica y basada en el conocimiento, sino también reduciendo los niveles de ayuda estatal.

De conformidad con este objetivo político, la mayor parte de los Estados miembros están reduciendo los niveles de ayuda, en porcentaje del PIB, reorientándola al mismo tiempo hacia objetivos horizontales de interés comunitario, como el fortalecimiento de la cohesión económica y social, la protección del medio ambiente, el fomento de la investigación y el desarrollo y las pequeñas y medianas empresas. Sin embargo algunos Estados miembros siguen concediendo ayudas que son especialmente distorsionadoras de la competencia, como por ejemplo la ayuda al salvamento y la reestructuración.

El objetivo principal de esta actualización del marcador es proporcionar una visión general de la situación de las ayudas estatales en la Unión y examinar las tendencias subyacentes sobre la base de los datos más recientes disponibles para 2002. Se divide en tres partes. La primera parte aborda el alcance de la reducción de las ayudas estatales con respecto al PIB en los Estados miembros. La segunda se centra en el éxito relativo de los Estados miembros en la reorientación de las ayudas desde sectores específicos hacia objetivos horizontales y dedica especial atención a las medidas públicas de apoyo al empleo y la formación. Por último, la tercera parte se consagra a los procedimientos de control de las ayudas estatales, a la recuperación de ayudas y a las medidas adoptadas para modernizar el sistema de control de las ayudas.

Además de la presente edición en papel, en 2002 se puso en marcha un marcador en línea permanente (http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/scoreboard/) que contiene una serie de indicadores clave, datos estadísticos y un Foro de Estados miembros.

¿Qué son las ayudas estatales?

El presente marcador cubre las ayudas estatales, tal y como se definen en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE [2], concedidas por los quince Estados miembros y examinadas por la Comisión. Las medidas generales y las subvenciones públicas que no afecten a los intercambios y no falseen o amenacen falsear la competencia, no se tratan en el presente marcador ya que la Comisión no dispone de poderes para investigarlas.

[2] La medida constituye ayuda estatal si ha sido concedida por un Estado miembro o a través de recursos estatales, distorsiona o amenaza distorsionar la competencia, favorece a determinadas empresas o la producción de determinadas mercancías y afecta al comercio entre los Estados miembros.

Las ayudas estatales son una forma de intervención del Estado utilizada para promover una actividad económica determinada. La concesión de ayudas estatales implica que algunos sectores o actividades económicos reciben un trato más favorable que otros, de tal modo que se falsea la competencia al discriminar entre las empresas que reciben asistencia y las que no la reciben.

Con el fin de determinar si una medida constituye ayuda estatal, hay que distinguir entre la situación en la que la ayuda se destina a determinadas empresas o la producción de determinados bienes, como se señala en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, y la situación en la que las medidas en cuestión se aplican equitativamente en el Estado miembro y tienen por finalidad favorecer el conjunto de la economía. En el segundo caso, no se trata de ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87.

Este carácter selectivo distingue pues las medidas de ayuda estatal de las medidas de apoyo económico generales. La mayoría de las medidas fiscales de alcance nacional se considerarían medidas generales, ya que se aplican a todas las empresas de todos los sectores de actividad de un Estado miembro. Sin embargo, esta distinción no siempre ha sido muy clara. Por ejemplo, una medida abierta a todos los sectores puede ser selectiva si las autoridades que la conceden disponen de cierto margen discrecional. Por otra parte, el hecho de que determinadas empresas puedan beneficiarse más que otras de una medida no supone necesariamente

que esa medida sea selectiva. La interpretación del concepto de selectividad ha evolucionado con el paso

de los años en función de distintas decisiones de la Comisión y sentencias del Tribunal. Los detalles

de los casos más importantes pueden consultarse el sitio Internet de la Comisión, http://europa.eu.int/comm/competition/ state_aid/legislation/ o en los recientes informes anuales sobre política de competencia en : http://europa.eu.int/comm/competition/ annual_reports/.

Hay que tener presente la distinción entre las medidas de ayuda estatal y las medidas de apoyo económico generales al interpretar algunos de los datos incluidos en el marcador. Algunos de los cuadros estadísticos detallados que figuran en el marcador en línea muestran que en algunos Estados miembros el importe de la ayuda estatal a favor de algunos objetivos horizontales como empleo o formación se han reducido o se han mantenido estables. Ello no significa, sin embargo, que haya descendido el gasto público consagrado a estas actividades. Al contrario, algunos Estados miembros han podido incrementar los gastos dedicados a medidas de apoyo económico generales.

Otro ámbito importante se refiere a la ayuda concedida como compensación por la prestación de servicios de interés económico general (SIEG). En su sentencia sobre el asunto Almark [3], el Tribunal de Justicia falló que la compensación a las empresas que prestan SGEI no constituye ayuda estatal, siempre que se cumplan ciertas condiciones. Por consiguiente, las subvenciones concedidas como compensación por SGEI se considerará que no constituyen ayuda estatal o que son ayuda compatible. La distinción se basa en criterios jurídicos y tiene un fundamento económico limitado, de manera que medidas similares se clasifican ahora como ayuda o no ayuda dependiendo de si, por ejemplo, se utilizaron licitaciones. Por ello, todas las ayudas concedidas como compensación por SGEI quedan excluidas del marcador. En cambio en los casos en los que se ha comprobado que parte de la ayuda compensa en exceso los SGEI, se incluye la cantidad correspondiente, p. ej. en el caso de Deutsche Post [4].

[3] Asunto C-280/00 relativo a la concesión de licencias para servicios regulares de transporte por autobús en el Landkreis de Stendal (Alemania) y subvenciones públicas para la realización de dichos servicios.

[4] Asunto C61/1999 en el que la Comisión adoptó una decisión negativa el 19.6.2002.

El texto precedente se entenderá sin perjuicio a la definición de ayuda estatal emitida por el Tribunal de Justicia.

1. Parte uno: Perspectiva general de las ayudas estatales en la Unión Europea

El presente capítulo ofrece una visión general de las ayudas estatales concedidas en la Unión Europea en 2002 y una perspectiva general de las tendencias subyacentes.

1.1. Ayudas estatales en cifras absolutas y relativas

Se calcula que el total de ayuda estatal [5] concedida por los quince Estados miembros en 2002 ascendió a 49 000 millones de euros. En cifras absolutas, el país que más ayudas concedió en 2002 fue Alemania (13 000 millones de euros), seguida de Francia (10 000 millones de euros) e Italia (6 000 millones de euros).

[5] El total de ayuda estatal incluye el sector industrial, servicios, carbón, agricultura y parte del sector de transporte. A diferencia de anteriores ediciones del marcador, el total excluye la ayuda al sector ferrovieerio (véase la sección 1.4)

Cuadro 1: Ayudas estatales en los Estados miembros, 2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Ayuda estatal tal y como se define en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE concedida por los quince Estados miembros para todos los sectores excepto ferrocarril y examinada por la Comisión. A diferencia de anteriores ediciones del marcador, el total excluye la ayuda al sector ferroviario (véase la sección 1.4) Todas las cifras se indican en precios constantes de 2000.

Fuente: DG Competencia

Disparidades entre Estados miembros en cuanto al volumen de ayudas estatales en porcentaje del PIB

En términos relativos, las ayudas estatales ascendieron al 0,56% del Producto Interior Bruto (PIB) de la Unión Europea en 2002. Este promedio encubre las enormes disparidades existentes entre los Estados miembros: la proporción que suponen las ayudas respecto del PIB oscila entre el 0,25% en el Reino Unido y el 1,28% en Finlandia. El elevado porcentaje de Finlandia puede explicarse porque el volumen de las ayudas a la agricultura es relativamente elevado: representa alrededor del 85% del total de las ayudas en este país (Cuadro 1). En efecto, debido a las particularidades asociadas a las ayudas a la agricultura, la pesca y el transporte, vale la pena examinar el volumen total de las ayudas excluidos estos tres sectores. Con este nuevo indicador se obtiene una clasificación de los Estados miembros bastante diferente (Gráfico 1). Por ejemplo, tales ayudas solamente representan en Finlandia el 0,17% del PIB, por debajo del promedio de la Unión Europea, del 0,39%. Alemania, España y Portugal (cada uno en torno a un 0,55%) y Dinamarca (0,72%) se sitúan muy por encima de la media.

Gráfico 1: Ayuda estatal como porcentaje del PIB, 2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Las ayudas estatales también pueden medirse en términos de ayudas per capita, utilizando estándares de poder adquisitivo que toman en consideración las diferencias entre países en cuanto a los niveles de precios. En el periodo 2000-2002, el volumen anual de las ayudas (excluidos los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte) en la Unión Europea se situó en un promedio de 94 EPA per cápita, frente a los 107 EPA durante 1998-2000 (Cuadro 2).

Cuadro 2: Ayudas estatales per capita, 1998-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Tendencia a la baja de las ayudas estatales en la mayoría de los Estados miembros

Desde los niveles relativamente elevados de ayuda estatal de principios y mediados de los noventa, el volumen total de la ayuda [6] descendió considerablemente, pasando de 67 000 millones de euros en 1997 a 52 000 millones en 1999 (Cuadro 3). Los tres Estados miembros que más han contribuido a este considerablemente descenso han sido Alemania, Italia y Francia. En Alemania, este descenso puede atribuirse a la progresiva supresión del amplio programa de reestructuración [7] aplicado en los nuevos Länder alemanes. También en Italia las ayudas a favor de las regiones menos desarrolladas han experimentado un fuerte descenso, mientras que en Francia los niveles de ayuda fueron especialmente elevados a mediados y finales de los años noventa debido a las importantes cantidades de ayuda de salvamento y reestructuración concedidas al sector bancario. Entre 1999 y 2002 la ayuda total siguió descendiendo, si bien de forma menos acentuada que en los años anteriores, cifrándose esta reducción en una media de alrededor de 1 000 millones de euros anuales.

[6] Queda excluida del total la ayuda al sector ferroviario

[7] Ayuda concedida a través del Treuhandanstalt o el Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben

Cuadro 3: Tendencia en el nivel de ayuda estatal, UE-15, 1992-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

En 2001, los Estados miembros se comprometieron a demostrar una tendencia a la baja de las ayudas estatales en relación al PIB para el año 2003. Si bien no se dispone todavía de los datos para 2003, puede observarse la tendencia subyacente en este indicador comparando los periodos 1998-2000 y 2000-2002. Para la Unión en su conjunto, la ayuda total, menos la agricultura, la pesca y el transporte, se cifró en un 0,41% del PIB en el periodo 2000-2002 en comparación al 0,49% en el periodo 1998-2000. La tendencia es a la baja en catorce Estados miembros. Portugal e Irlanda registraron las caídas más pronunciadas (alrededor de 20-25 puntos porcentuales) entre los dos periodos examinados. En Irlanda ello se debe, fundamentalmente, a un recorte del impuesto sobre sociedades [8] unido a un incremento del PIB, mientras que en Portugal el descenso se debe en gran medida a una importante reducción en un régimen fiscal de ayuda regional de Madeira, que se aplica fundamentalmente a servicios financieros. Por el contrario, la ayuda en porcentaje del PIB se incrementó en Dinamarca, lo que se puede explicar por un considerable aumento en las ayudas a dos objetivos horizontales, creación de empleo y preservación del medio ambiente.

[8] En los últimos años, el tipo del impuesto sobre sociedades en Irlanda se ha ido recortando progresivamente y desde 2003 es del 12,5%. Este recorte ha reducido el valor comparativo del tipo preferencial del 10% aplicable al sector industrial, contribuyendo así a la reducción, en términos monetarios, de las ayudas a este sector.

Al establecer comparaciones entre los Estados miembros, es importante tener en cuenta el efecto que la tendencia en el PIB tiene sobre este indicador. Los Estados miembros que han experimentado un crecimiento económico relativamente alto en el periodo de referencia podrían, teoricamente, incrementar el nivel de ayuda y seguir mostrando una tendencia descendente.

Gráfico 2: Ayudas estatales en porcentaje del PIB, 1998 -2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Ayudas estatales menos agricultura, pesca y transporte

Fuente: DG Competencia

1.2. Distribución sectorial de las ayudas

La distribución sectorial de las ayudas varía considerablemente de un Estado miembro a otro y en el tiempo

Los datos de que se dispone actualmente no ofrecen una imagen exacta de los beneficiarios finales de las ayudas. Sin embargo, dan algunas indicaciones sobre los sectores que favorece cada Estado miembro. En 2002, en torno al 57% de las ayudas estatales concedidas en la Unión se destinó a los sectores industrial y de servicios. Otro 28% se destinó a agricultura y pesca, 11% al carbón y el resto se repartió entre transporte (excepto ferrocarriles) y sector no industrial no clasificado en otras categorías.

Hay diferencias importantes entre Estados miembros en cuanto a los sectores beneficiarios de las ayudas (Cuadro 4). La ayuda a los sectores agrícola y pequero representaron el 20% o menos del total de ayudas en Dinamarca, Alemania, España e Italia, mientras que en Austria la proporción fue del 66% y en Finlandia se elevó hasta el 84%. Las ayudas a la industria del carbón equivalieron aproximadamente a una cuarta parte del total de las ayudas en Alemania y España.

Cuadro 4: Distribución sectorial de las ayudas, 2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Debido al redondeo de cifras, los porcentajes de algunos Estados miembros no suman exactamente 100.

Fuente: DG Competencia

Entre 1998-2000 y 2000-2002, el volumen de ayudas bajó en casi todos los sectores principales: el descenso fue de 2 500 millones de euros en la industria, de 1 700 millones de euros en los servicios y de 1 000 millones de euros en la industria del carbón. En agricultura y pesca, el importe total de la ayuda se mantuvo relativamente estable (Cuadro 5).

Cuadro 5: Ayudas estatales en la Comunidad, por sectores, en 1998-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

1.3. Ayudas estatales a la industria

La siguiente sección se centra en la ayuda al sector industrial [9]. Para algunos Estados miembros, gran parte de la ayuda destinada a este sector tiene carácter horizontal. Sin embargo, otros Estados miembros podrían tener en cuenta el sector industrial para reducir los niveles generales de ayuda estatal. A escala de la UE, las ayudas otorgadas a la industria en 2002 ascendieron aproximadamente a 25 000 millones de euros o, dicho de otro modo, al 1,5% del valor añadido en este sector (Cuadro 6)

[9] A efectos del marcador, el sector industrial incluye las ayudas al acero, la construcción naval, otros sectores industriales, ayudas al desarrollo económico general y las destinadas a objetivos horizontales, incluidos la investigación y el desarrollo, PYME, medio ambiente, ahorro energético, empleo y formación paro los que no siempre se conoce el sector específico. En consecuencia, los datos sobre la ayuda a la industria pueden estar sobrestimados.

Cuadro 6: Ayudas estatales al sector industrial, 2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Nota: Los datos relativos a la industria incluyen las ayudas para objetivos horizontales incluido el desarrollo regional general cuyo sector destinatario específico no se conoce. En el caso de algunos Estados miembros, en particular de Grecia, con casi toda su ayuda canalizada a través de un régimen de ayudas al desarrollo regional, y Dinamarca con casi toda su ayuda concedida a través de objetivos horizontales, es posible que los datos sobrestimen el volumen de ayudas destinado realmente al sector industrial.

Fuente: DG Competencia

Las ayudas estatales a la industria con respecto al valor añadido siguen descendiendo: del 1,8% en el periodo 1998-2000 al 1,5% en 2000-2002 (Gráfico 3). El caso más destacado fue el de Irlanda, fundamentalmente a consecuencia de un recorte del impuesto sobre sociedades irlandés. El aumento de Dinamarca puede atribuirse a un importante incremento de la ayuda para objetivos horizontales.

Gráfico 3: Ayudas estatales al sector industrial, 1998-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

1.4. Ayudas estatales al sector de transportes

El control de la ayuda estatal de la Comisión en el sector del transporte es más complejo que en otros sectores. La complejidad surge de la necesidad de tener en cuenta no sólo las disposiciones generales sobre ayuda estatal sino también las normas especiales del Tratado y del derecho derivado que se ocupan específicamente del transporte, en particular el artículo 73 del Tratado tal como son de aplicación por los Reglamentos 1191/69 [10] y 1107/70 [11]. Además, para reforzar el mercado interior y la cohesión económica y social, el artículo 154 del Tratado CE prevé el apoyo comunitario, en el contexto de mercados abiertos y competitivos, a las redes transeuropeas.

[10] Reglamento (CEE) nº 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable

[11] Reglamento (CEE) nº 1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1979, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable

El sector del transporte, en particular el ferrocarril, sigue beneficiándose de una cantidad considerable de apoyo financiero público. Se pagan subvenciones relativamente elevadas como compensación por la prestación de servicios de interés económico general (SIEG) y como tales pueden no estar sujetas al procedimiento de información previa a la Comisión [12]. También se puede aplicar esto a una parte importante de las inversiones públicas en infraestructuras de transporte abiertas a todos los usuarios sobre una base no discriminatoria y que no beneficien a una empresa concreta que lleve a cabo una actividad económica.

[12] En particular, el apartado 2 del artículo 17 del Reglamento 1191/69 dispensa del procedimiento de información previa las compensaciones que resulten de la aplicación de las disposiciones de dicho Reglamento.

Los marcadores previos indicaban unos volúmenes mucho mayores de ayuda estatal al sector del transporte al incluir las cifras importantes cantidades de compensación por los SIEG. Teniendo en cuenta las recientes decisiones del Tribunal y las posteriores decisiones tomadas a nivel de la Comisión, todas las ayudas pagadas como compensación por SIEG se ha eliminado del alcance del marcador (véase también el recuadro - Qué son las ayudas estatales). Por ello, debido a sus especificidades y la falta de datos comparables, las ayudas al sector ferroviario se presentan actualmente por separado en el Cuadro 8.

Transporte por carretera y combinado

El principal objetivo de la política de la UE respecto al transporte combinado es lograr que se produzca una transferencia de la carretera a otro modos. En consecuencia, la Comisión adopta una actitud positiva respecto a los regímenes que tienen por objetivo este modo de transporte mediante la adquisición de equipamiento destinado al transporte combinado y a la construcción de infraestructuras específicas. En sectores con exceso de capacidad, como el del transporte por carretera, en principio no pueden concederse ayudas para la adquisición de vehículos de transporte. Sin embargo, es posible otorgar ayudas para la compra de nuevos vehículos si éstas se destinan a objetivos vinculados a la protección del medio ambiente o a la seguridad y sirven efectivamente para compensar los costes adicionales para adaptarse a unas normas técnicas más estrictas que las que establecen las legislaciones nacionales o europea. En el periodo 2000-2002 se destinaron alrededor de 90 millones de euros anuales a favor del transporte por carretera y combinado (Cuadro 7).

Transporte marítimo

En 2002, la Comisión aprobó varios regímenes fiscales sobre tonelaje que permiten a las empresas pagar un impuesto de sociedades proporcional a la capacidad de su flota y no en función de los beneficios realizados. Estos regímenes se suman a una serie de medidas de imposición por tonelaje anteriormente aprobadas por la Comisión para los Países Bajos, Alemania y el Reino Unido. Parece que estas medidas están demostrando ya su utilidad para invertir la tendencia descendente del transporte marítimo en la UE. En total, de 2000 a 2002 se destinaron anualmente al sector marítimo alrededor de 715 millones de euros de ayudas estatales.

Transporte aéreo

Antes de la liberalización del sector aéreo, se habían concedido importantes cantidades en concepto de ayuda (más de 2 500 millones de euros en 1994 y 1995) para su reestructuración a medidados de los años noventa. Desde 1997, sin embargo, los niveles de ayuda a este sector han descendido notablemente, si bien siguen autorizándose algunas ayudas. En 2002, la Comisión autorizó los regímenes establecidos por varios Estados miembros (Francia, Alemania, Austria y el Reino Unido) para compensar a las compañías aéreas por las pérdidas provocadas por el cierre de algunas partes del espacio aéreo entre el 11 y el 14 de septiembre de 2001. En 2002 se aprobó una ayuda de alrededor de 110 millones de euros. La Comisión autorizó también el pago del tercer tramo de 129 millones de euros que formaba parte del paquete de medidas de reestructuración a favor de la compañía aérea nacional italiana Alitalia, aprobado en 2001. Otra financiación pública a esta empresa de alrededor de 1 400 millones de euros, se consideró que no era ayuda.

Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre, que llevaron al sector de seguros a revisar su exposición a los riesgos y a suprimir de un día para otro prácticamente toda la cobertura de guerra y terrorismo, se autorizó a los Estados miembros a que ofrecieran una garantía de seguros adicional o asumieran los riesgos ellos mismos directamente. No se puede cuantificar el elemento de ayuda de estas garantías que se autorizaron para todos los Estados miembros.

En el periodo 2000-2002, se concedió al sector del transporte aéreo una media anual de 155 millones de euros (Cuadro 7). El incremento en comparación al periodo anterior se debe fundamentalmente al impacto que los ataques del 11/9/01 tuvieron en la industria de la aviación y las posteriores medidas de apoyo público, necesarias tras dichos ataques.

Cuadro 7: Ayudas estatales al sector del transporte (excepto ferrocarriles), 1998-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Energía y Transporte

Ferrocarril

Desde hace varios años la Comisión lleva a cabo una política para modificar el equilibrio entre los modos de transporte y fomentar aquellos que son menos nocivos para el medio ambiente con el fin de lograr un sistema de transporte sostenible. En su libro blanco de 2001 relativo a una política común de transportes [13], la Comisión recordaba que el transporte ferroviario es el sector estratégico del que dependerá el éxito de los esfuerzos para modificar este equilibrio. De esta manera, la Comisión sigue teniendo un enfoque favorable a las ayudas en el sector de los ferrocarriles, tanto respecto a los servicios ferroviarios como, en particular, a las inversiones en las redes ferroviarias que debido a lo elevado de los costes de las inversión, no son viables sin cofinanciación pública. En 2002, por ejemplo, la Comisión adoptó varias decisiones importantes vinculadas a la gestión de la infraestructura de la principal red ferroviaria nacional del Reino Unido. Primero aprobó un conjunto de medidas de salvamento financiero para garantizar que siguieran prestándose los servicios de infraestructura ferroviaria, sin los que el sector ferroviario británico corría peligro de colapso inminente. A continuación autorizó un conjunto de medidas financieras para permitir que una nueva empresa, Network Rail, asumiera la explotación y la gestión de la red ferroviaria británica sobre una base no lucrativa. Se consideró que el importe total de unos 36 000 millones de euros no constituía ayuda estatal.

[13] Libro Blanco: "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad"

Gran parte de las ayudas públicas financieras a los ferrocarriles no se notifica a la Comisión, ya sea porque los Estados miembros consideran que la financiación, debido a la ausencia de liberalización del sector, no constituye ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado, o porque representa una compensación por servicios públicos de conformidad con el Reglamento 1191/69. Se exige, sin embargo, que los Estados miembros comuniquen el importe total de los gastos públicos en este sector. Puede que las disparidades entre Estados miembros reflejen diferentes interpretaciones del ámbito de aplicación de este informe anual (Cuadro 8).

Cuadro 8: Subvenciones(1) al sector ferroviario, 1998-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

(1) Incluye todas las subvenciones comunicadas a la Comisión así como las que han sido notificadas y autorizadas por la Comisión en virtud de las correspondientes normas sobre las ayudas estatales. Sin embargo, las cifras excluyen las compensaciones por los servicios de interés económico general.

Fuente: DG Energía y Transporte

1.5. Ayuda estatal a los sectores del carbón y el acero

La ayuda a la industria del carbón en la Unión Europea en el periodo 2001-2002 ha estado regida por dos marcos jurídicos distintos. Ello se debe al hecho de que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero expiró en julio de 2002 [14]. A continuación, los sectores antes cubiertos por el Tratado CECA se sometieron a las normas del tratado CE así como a las normas de procedimiento y al demás derecho derivado del Tratado CE. En julio de 2002, se adoptó un reglamento del Consejo para fijar un nuevo marco legislativo de la ayuda estatal a la industria comunitaria del carbón [15].

[14] Al expirar, expiró también automáticamente todo el derecho derivado del Tratado CECA. En él se incluía la Decisión 3632/93/CECA de la Comisión de 28 de diciembre de 1993.

[15] Visto el Tratado CE, en particular la letra e) del apartado 3 de su artículo 87, el Reglamento (CE)

n° 1407/2002 del Consejo de 23 de julio de 2002 sobre las ayudas estatales a la industria del carbón. Además se aplican también las disposiciones del artículo 88 del Tratado CE y el Reglamento (CE)

nº 659/1999 del Consejo.

En el caso del carbón, en el año 2002 se concedieron al sector unos 5 600 millones de euros. Las ayudas a la producción han seguido descendiendo de forma constante en consonancia con los acuerdos sobre reducción de los volúmenes de ayudas a la industria del carbón hasta el 2005. El Cuadro 9 proporciona una visión general de las ayudas a la industria del carbón durante el periodo 1998 -2002. Alrededor del 40% de las ayudas de 2002 no tenían que ver con la producción corriente. Sólo cuatro Estados miembros todavía concedían ayuda a este sector en 2002: Alemania (3 500 millones de euros), España (1 100 millones de euros, si bien en 2001 fueron 1 900 millones), Francia (1 000 millones de euros) y una cantidad relativamente insignificante (25 millones de euros) en el Reino Unido.

Debido al incremento de los esfuerzos de las autoridades alemanas para reestructurar su industria del carbón, ha aumentado la cantidad de ayuda para cubrir los costes derivados de la racionalización y reestructuración de la industria del carbón no relacionados con la producción corriente. Estos costes están vinculados principalmente a los gastos excepcionales correspondientes a los empleados que pierden sus trabajos, a disposiciones administrativas, jurídicas o fiscales y a la rehabilitación de antiguas zonas de extracción. En cambio la ayuda a la producción ha disminuido considerablemente y continuará desarrollando una tendencia descendente. En consecuencia, la cantidad total de ayuda concedida por las autoridades alemanas, ha descendido considerablemente.

Cuadro 9: Ayudas estatales a la industria del carbón, 1998 -2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Energía y Transporte

La ayuda estatal al sector del acero se redujo considerablemente de 386 en 1997 a 52 millones de euros en 1998 tras lo cual ha permanecido relativamente estable. En 2002 se concedió un total de 78 millones de euros destinados casi exclusivamente a fines medioambientales.

2. Parte dos: reorientar las ayudas hacia objetivos horizontales

En el contexto de la reducción del nivel general de las ayudas estatales, las conclusiones de los distintos Consejos europeos han pedido que se reorienten las ayudas, de apoyar a empresas o sectores concretos, a objetivos horizontales de interés común, incluidos los objetivos de cohesión. Además, el Consejo invitó a los Estados miembros a que "antes de conceder ayudas estatales, ponderen si éstas se orientan a subsanar una deficiencia del mercado claramente definida o se dirigen hacia objetivos horizontales de interés común, ... y si una intervención en forma de ayuda estatal es la forma más adecuada y eficaz de subsanar el problema." [16]

[16] Ver las conclusiones del Consejo adoptadas en noviembre de 2002 sobre "un enfoque económico para la reducción y mejora de las ayudas estatales". Ver el documento del Consejo número 13799/02: http://register.consilium.eu.int/pdf/es/ 02/st13/13799es2.pdf

2.1. Ayuda estatal para objetivos horizontales

Por lo general, suele considerarse que las ayudas estatales a objetivos horizontales, es decir, las que no se conceden a sectores específicos, se destinan a paliar deficiencias del mercado y no falsean la competencia en el mismo grado que las ayudas sectoriales y las ayudas ad hoc. Las actividades de investigación y desarrollo, la preservación del medio ambiente, el ahorro de energía, el apoyo a las pequeñas y medianas empresas, la creación de empleo, el fomento de la formación y las ayudas al desarrollo regional son los objetivos horizontales más importantes abordados por las ayudas estatales. En cambio, las ayudas a sectores específicos pueden falsear la competencia en mayor medida que las ayudas a objetivos horizontales y tienden a favorecer objetivos distintos de las deficiencias del mercado. Además, una proporción significativa de estas ayudas se destina al salvamento y la reestructuración de empresas en crisis, uno de los tipos de ayuda estatal potencialmente más distorsionador.

Debido a restricciones de datos, la presente sección analiza los objetivos horizontales en el contexto del total de las ayudas, excluidas las otorgadas a la agricultura, la pesca y el transporte.

En varios Estados miembros, prácticamente toda la ayuda concedida en 2002 se destinó a objetivos horizontales, incluida la cohesión

En 2002, las ayudas otorgadas a objetivos horizontales, incluidos los objetivos de cohesión, representaron el 73% del total de las ayudas concedidas en la UE, excluidos los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte. El 27% restante era ayuda dirigida a sectores específicos (fundamentalmente la industria, el carbón y los servicios financieros) incluida la ayuda de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.

En varios Estados miembros - Bélgica, Dinamarca, Grecia, Italia, Países Bajos, Austria y Finlandia - casi toda la ayuda concedida en 2002 estuvo destinada a objetivos horizontales, incluida la cohesión. Sin embargo, en Alemania (66%), España (67%), Francia (60%), Irlanda (49%), Portugal (39%) y el Reino Unido (70%), la proporción fue mucho menor. La elevada proporción de las ayudas sectoriales en Portugal se debe en gran medida al régimen fiscal regional de Madeira antes citado. En Irlanda, aunque la ayuda concedida por el impuesto sobre sociedades irlandés haya disminuido considerablemente, sigue representando una parte relativamente importante de la ayuda total. En 2002, el Reino Unido concedió a British Energy sustanciales ayudas de salvamento. Por último, Alemania, Francia y España han destinado una proporción relativamente elevada de sus ayudas a la industria del carbón (véase también la sección 1.5). Hay que señalar que en los Estados miembros en los que el nivel de las ayudas es relativamente bajo, la concesión de una sola ayuda ad hoc relativamente importante puede suponer grandes variaciones.

La proporción de las ayudas a favor de objetivos horizontales varía enormemente entre los Estados miembros

Al establecer comparaciones entre los Estados miembros, es importante tener en cuenta que los regímenes de ayudas se clasifican según su objetivo principal en el momento de aprobar la ayuda y no según los beneficiarios finales de la misma. A pesar de las dificultades de medición, los datos ofrecen una indicación de cuáles son los objetivos horizontales que favorece cada Estado miembro (ver Cuadro 10). Por ejemplo, el 26% del total de la ayuda de los Países Bajos, el 27% en el Reino Unido y el 33% en Austria se destinó exclusivamente a actividades de investigación y desarrollo (promedio de la UE: 15%). Dinamarca (53% de la ayuda total), Alemania (30%), junto con los Países Bajos, Finlandia y Suecia (un poco menos del 40% respectivamente) han tendido a favorecer los objetivos medioambientales (media de la EU 16%) [17].

[17] Incluida la ayuda para el ahorro energético que en las anteriores actualizaciones del mercador se consignó por separado.

Cuadro 10: Ayudas estatales a objetivos horizontales y sectores específicos, 2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

(1) Ayudas al desarrollo regional general no clasificadas en otras categorías.

Fuente: DG Competencia

Por primera vez, la Comisión ha recogido también información sobre objetivos secundarios [18]. Esto permite mejorar en particular los datos relativos a la ayuda concedida a las PYME. En 2002, las ayudas cuyo objetivo principal eran las PYME representaron algo menos de 5 000 millones de euros, o sea, un 14% de las ayudas totales. Además, las ayudas exclusivamente destinadas a las PYME como objetivo 'secundario' representaron casi 1 000 millones de euros, 3% de las ayudas totales. Para la mayor parte, el objetivo principal de la mayor parte de estas ayudas era I + D. Uniendo los objetivos principal y secundario, Italia, el Reino Unido y Bélgica han dedicado respectivamente el 35%, el 30% y el 28% de las ayudas a las PYME, frente a una media del 17% en la UE.

[18] Para los fines del marcador, un objetivo secundario es aquel al que, además del objetivo principal, estaba destinada con carácter exclusivo la ayuda en la fecha de su autorización. Por ejemplo, un régimen cuyo objetivo principal es I + D puede limitarse también a las PYME.

2.2. Tendencia de la ayuda estatal para objetivos horizontales

En consonancia con los compromisos contraídos en los diferentes Consejos Europeos, los Estados miembros han seguido reorientando las ayudas hacia los objetivos horizontales. Considerando las tendencias recientes, el porcentaje total de ayudas concedidas para objetivos horizontales aumentó en 7 puntos porcentuales entre los periodos 1998-2000 y 2000-2002. Esta tendencia al alza es en gran medida resultado del fuerte incremento de las ayudas para la protección del medio ambiente (+7 puntos) e investigación y desarrollo (+4 puntos) y algo más modesto para las PYME (+1,5 puntos) y de la reducción de las ayudas sectoriales en algunos Estados miembros.

La tendencia al alza pudo observarse, en grados distintos, en la mayoría de los Estados miembros, en particular en Irlanda (+14 puntos) e Italia (+13 puntos). En tres Estados miembros, la parte de las ayudas totales consagrada a objetivos horizontales ha retrocedido ligeramente, pero sigue siendo relativamente elevada (85% o más).

En los periodos revisados, hubo incrementos apreciables en la parte del conjunto de las ayudas destinadas a objetivos medioambientales en Alemania (+14 puntos), los Países Bajos y Finlandia (+10 puntos) y Dinamarca (+9 puntos), mientras que la proporción de las ayudas a las PYME creció +8 puntos en Italia y +5 puntos en España y Francia.

Gráfico 4: Proporción de las ayudas estatales destinadas a objetivos horizontales,

1998-2002

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

2.3. Ayudas estatales para investigación y desarrollo (I+D)

En sus Orientaciones Generales de Política Económica de 2003 [19], la Comisión invitaba a los gobiernos a que contribuyeran a la realización de los objetivos de Lisboa, en particular "(...) reorientando el gasto público hacia la inversión en capital físico y humano y en conocimiento, generadora de crecimiento, dentro de las restricciones presupuestarias globales". En general, las medidas destinadas a incrementar el volumen de las inversiones en el ámbito de la investigación y mejorar el entorno de las mismas, han sido fragmentarias y modestas. Las últimas cifras disponibles (2001) muestran que el conjunto de la inversión en I + D, de la que es una parte la ayuda estatal, se acerca al 2% del PIB de la UE, pero el crecimiento medio anual es sólo del 1,5% (1997-2002) los que es totalmente insuficiente para alcanzar el objetivo del 3% antes del 2010. Como dos tercios del objetivo del 3% deben proceder de fuentes privadas, es necesario que se produzca un importante incremento de las inversiones privadas destinadas a la investigación en Europa. Si bien la mayor parte de los Estados miembros se ha puesto como objetivo aumentar el gasto público destinado a la investigación, sólo unos pocos han podido traducir este objetivo en términos presupuestarios, siendo necesario con frecuencia que se lleve a cabo un esfuerzo para mejorar la eficacia de dicho gasto.

[19] COM(2003) 170 final de 8.4.2003.

A nivel de la UE, la ayuda estatal a favor de I + D se elevó a 5 200 millones de euros en 2002, frente a 3 800 millones de euros en 1998. La proporción del total de ayuda concedida para I + D se incrementó en 4 puntos porcentuales en el periodo 1998-2000 a 2000-2002. Los incrementos más importantes se observaron en el Reino Unido e Italia, donde la proporción de ayuda I + D aumentó en 9 y 7 puntos respectivamente (ver Cuadro 11).

Por lo que respecta a la ayuda a la investigación y desarrollo para pequeñas y medianas empresas, la Comisión ha modificado recientemente el reglamento de exención por categorías relativo a estas empresas con el fin de incorporar la nueva definición comunitaria de PYME y eximir a las ayudas I + D de la notificación previa a la Comisión [20].

[20] Reglamento (CE) nº 364/2004 de la Comisión, de 25.2.2004, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 70/2001, DO L 63, 28.2.2004, p. 22.

Cuadro 11: Ayudas estatales para I + D

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: DG Competencia

2.4. Atención especial a la ayuda estatal para empleo y formación

2.4.1. Fondos públicos para formación y empleo - Razonamiento

El mercado laboral no es como los demás: los recursos humanos no pueden intercambiarse como una mercancía cualquiera. Las políticas deben instaurar condiciones equitativas y garantizar una utilización óptima del potencial de recursos humanos de la sociedad. Un componente es el apoyo público al empleo y la formación. Sin intervención pública, se ofrecería mucha menos educación y formación de lo que sería socialmente deseable. Un mayor nivel de instrucción y cualificación beneficia a la sociedad más allá de lo que representan salarios más elevados para personas mejor formadas (o empresarios); el beneficio social total supera las ventajas particulares. Parece ser, por ejemplo, que existe una estrecha correlación entre el nivel de capital humano acumulado de una economía y su capacidad para responder y hacer frente al cambio tecnológico. La formación contribuye a la cohesión social reduciendo las desigualdades y las diferencias sociales entre los individuos, con un impacto favorable sobre los resultados económicos [21].

[21] Véase El capital humano en una economía mundial basada en el conocimiento, A. de la Fuente y A. Ciccone (2002), Comisión Europea, DG Empleo y Asuntos Sociales, para una visión general de la bibliografía dedicada a este tema.

El riesgo de una oferta insuficiente de formación se ve reforzado por la incertidumbre de las ventajas que puedan obtenerse de la mejora de la productividad. Los empresarios dudarán en invertir por el riesgo de que otras empresas se queden con los trabajadores mejor formados. Los trabajadores tienen que enfrentarse a limitaciones del crédito debido al carácter imperfecto del los mercados financieros y están menos motivados para invertir en el desarrollo de su capital humano porque la repercusión de la mejora de su productividad sobre sus salarios será lenta. Además, existe un problema de desigualdad flagrante: las personas que más formación necesitarían, es decir las menos cualificadas, los trabajadores de más edad y los inmigrantes, son las que menos reciben. Igualmente, los trabajadores de las PYME, los temporales y los que trabajan a tiempo parcial reciben relativamente poca formación.

El racionamiento que subyace en la ayuda al empleo es que los mercados de trabajo funcionan con imperfecciones y dependen de mecanismos institucionales. Algunos trabajadores son menos productivos, p. ej. debido a una incapacidad u otra limitación a su capacidad laboral. Esto crea un obstáculo a su contratación a los niveles de salarios actuales. Además, los empresarios tienden a ver en algunas características tales como una incapacidad, el origen étnico, el paro de larga duración o la falta de educación básica, señales de baja productividad. Es conveniente, por lo tanto, conceder ayudas públicas a favor de la contratación de personas desfavorecidas.

2.4.2. Contexto político

El artículo 2 del Tratado enumera los grandes objetivos de la Unión, tales como un nivel de empleo elevado, un desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. Para alcanzar estos objetivos, el Tratado establece que los Estados miembros y la Comunidad desarrollarán una estrategia europea para el empleo (EEE) coordinada y potenciarán, en particular, "una mano de obra cualificada, formada y adaptable" [22]. El hecho de que un elevado nivel de empleo constituya un factor esencial de progreso económico y social está reconocido por el apartado 2 del artículo 127 del Tratado, que obliga a la Comunidad a tener en cuenta este objetivo al formular y ejecutar todas las políticas y actividades comunitarias. La EEE reformada fija tres objetivos primordiales: pleno empleo, mejorar la calidad y productividad en el trabajo y fortalecer la cohesión y la inserción sociales [23].

[22] Artículo 125 del Tratado CE.

[23] Decisión del Consejo, de 22 de julio de 2003, relativa a las Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros (2003/578/CE).

Es clave fortalecer la capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas en su conjunto para permitir a la UE anticipar, poner en marcha y absorber los cambios económicos, cada día más rápidos. La perspectiva de una disminución de la población en edad laboral hace más urgentes estos esfuerzos, que deberán centrarse en el desarrollo de competencias y conocimientos así como en la movilización de toda la población activa. Facilitando el paso de una situación a otra, del trabajo asalariado a la formación, interrupción de la actividad profesional o trabajo por cuenta propia, se debería garantizar que los ciudadanos se mantuvieran cerca del mercado de trabajo a lo largo de su vida.

La inversión en capital humano es, por lo tanto, un elemento esencial de la aplicación de la EEE reformada. Los Estados miembros se han comprometido, en particular, a garantizar el desarrollo y aplicación de las estrategias de aprendizaje permanente con el fin de garantizar un acceso a la formación permanente a todos. El Consejo Europeo de Lisboa de 2000 y 2010 de marzo fijó el objetivo estratégico para la UE de convertirla antes de 2010 en la "economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social". El desarrollo del capital humano forma parte crucial e integrante de esta estrategia. En 2003, el Consejo [24] fijó como objetivo que "para 2010, el nivel medio de participación en la formación permanente en la Unión Europea deberá alcanzar al menos el 12,5 % de la población adulta en edad laboral". Los Estados miembros se han comprometido también a ofrecer a todos los desempleados una nueva oportunidad en un plazo de 12 meses (6 meses para los jóvenes) en forma de formación, reconversión, prácticas laborales u otra medida a favor del empleo.

[24] Conclusiones del Consejo sobre educación, juventud y cultura, 5-6.5.2003, p. 7.

El Consejo Europeo de Lisboa reconoció que "el empleo constituye la mejor protección contra la exclusión social". Se invitó a los Estados miembros a desarrollar acciones prioritarias destinadas a personas con necesidades específicas, con el fin de favorecer su inserción profesional. La nueva EEE, además de las medidas generales de activación y prevención, incluye otras específicas para fomentar la integración de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo, en particular las que abandonan prematuramente la escuela, los trabajadores poco cualificados, los inmigrantes y las minorías étnicas.

2.4.3. Resultados insuficientes, mientras que una participación plena es cada vez más urgente

Las aspiraciones políticas pueden no ser ambiguas, pero los resultados hasta ahora son decepcionantes. El informe del grupo de trabajo sobre el empleo [25] subrayaba la necesidad de hacer frente a los problemas de infrautilización de los recursos humanos y la falta de inversiones en los mismos, así como la necesidad de favorecer la actividad de la mujer, los trabajadores de más edad y de las demás categorías de personas que están insuficientemente representadas en el mercado de trabajo. Se pedía a los Estados miembros que facilitaran el acceso a la formación permanente, con especial atención a las personas poco cualificadas y a las demás desfavorecidas. El informe de primavera de la Comisión [26] invitaba al Consejo Europeo de marzo de 2004 a "dar un impulso decisivo a la inversión en la educación y la formación" y a centrar las acciones en determinados ámbitos clave, como "el aumento de la contribución del sector privado gracias a incentivos específicos, el refuerzo del aprendizaje permanente y la mejora de la eficacia de los sistemas nacionales de educación y formación". El último informe conjunto sobre el empleo [27] constata que se han hecho algunos avances en materia de inserción laboral, pero que siguen siendo insuficientes. Las considerables disparidades regionales que existen en participación en el mercado laboral exigen más atención.

[25] Jobs, Jobs, Jobs - Creating more employment in Europe, Grupo de trabajo sobre empleo (presidente: Wim Kok), noviembre 2003.

[26] "Hagamos Lisboa - Reformas para la unión ampliada", COM(2004) 29, 21.1.2004.

[27] Informe conjunto sobre el empleo, 2003/2004, COM(2004) 24 final, 20.1.2004.

2.4.4. Papel de las empresas en la aplicación de estrategias globales de aprendizaje permanente

Las soluciones a base de parches no permitirán garantizar la adaptabilidad, movilizar todo el potencial laboral y establecer sistemas eficaces de aprendizaje permanente. Es absolutamente necesaria una estrategia global. Hay que reconocer que el éxito de cualquier estrategia a favor de la formación permanente y de la inserción en el mercado de trabajo depende de las empresas.

Dado que la población en edad laboral puede verse reducida en el futuro, las empresas deberían reconocer que es necesario integrar a todo el mundo en el mercado laboral. Para que las personas que se sitúan al margen puedan acceder al mercado de trabajo y de las empresas, es necesario que obtengan un empleo en el mercado abierto. Sin embargo, un baja productividad - supuesta o real - constituye un obstáculo importante para la contratación en las empresas. Para que los trabajadores menos productivos tengan una oportunidad, hay que tomar iniciativas financieras.

La corrección de los fallos del mercado en materia de formación exigirá un apoyo financiero, así como otros esfuerzos del sector público, como el reconocimiento de cualificaciones, etc. Debería garantizarse que los incentivos se destinan tanto a los empresarios como a los trabajadores, teniendo también en cuenta la actuación de los interlocutores sociales y que la formación alcanza también a los trabajadores desfavorecidos. La inversión en capital humano tiende a ser particularmente baja en las PYME, especialmente en lo que respecta a la formación de los trabajadores poco cualificados. El hecho de que las deficiencias del mercado afecten sobre todo a las PYME justifica aún más la concesión de ayudas públicas a estas empresas.

Además de estas ayudas públicas, es conveniente repartir equitativamente los costes y beneficios entre empresarios y trabajadores [28]. Para evitar que la inversión de las empresas sea insuficiente se deberán combinar fórmulas obligatorias y voluntarias, como fondos de formación sectoriales o regionales, así como otras medidas tales como los créditos fiscales y servicios de apoyo. Es esencial que las empresas, los interlocutores sociales y los sectores público y privado cooperen estrechamente para aproximar la oferta y la demanda de formación. En la mayoría de los Estados miembros existen acuerdos sectoriales o multisectoriales en materia de formación profesional, y son generalmente los convenios colectivos los que establecen el marco de las acciones en materia de formación continua. Habría que garantizar que estas prácticas se generalizan.

[28] Informe del grupo de trabajo sobre empleo.

La aceleración de los cambios estructurales y el envejecimiento de la población hacen más necesaria la formación continua de la mano de obra. Un marco apropiado de incentivos y ayuda podrá depender cada vez más de la concesión de fondos públicos, en particular a las PYME, sin los que las empresas no podrían desempeñar plenamente el papel que les incumbe para mejorar la inserción laboral y la formación continua de los trabajadores.

2.4.5. Datos cuantitativos sobre las ayudas públicas al empleo y la formación

El marco y las prácticas institucionales difieren ampliamente entre los Estados miembros en este ámbito. Por esta razón no es tarea fácil comparar los esfuerzos globales desplegados para apoyar financieramente el desarrollo del capital humano o la creación de empleo para las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo. Es importante recordar que gran parte de las ayudas se conceden en forma de incentivos fiscales que no están cuantificados. En las directrices y recomendaciones de empleo de 2004, la Comisión invitaba explícitamente a los Estados miembros a "garantizar que los recursos financieros se asignan adecuadamente, con transparencia y buena relación coste-eficacia" al aplicar la EEE.

Las políticas activas de empleo ayudan a los desempleados y a las demás personas que buscan empleo a mejorar sus oportunidades de encontrarlo en el mercado libre de trabajo. EL gasto público dedicado a este tipo de políticas de empleo se elevaron en la UE a 59 000 millones de euros en 2001 [29]. Estas políticas prevén diferentes tipos de actuación, como por ejemplo programas de formación, incentivos al empleo, iniciativas de creación de empresas, creación de empleos directos y trabajo compartido. Estas políticas tienen siempre un objetivo preciso; pueden estar, por ejemplo, destinadas a los desempleados. El gasto público a favor de las políticas de empleo consisten, según el tipo de acción, en transferencias a particulares, empresarios o proveedores de servicios.

[29] Fuente: Base de datos Eurostat sobre la política del mercado de trabajo. La cifra relativa a las medidas pasivas, es decir las asignaciones por desempleo y los regímenes de jubilación anticipada, fue casi dos veces más elevada (112 000 millones de euros).

Por lo que se refiere a los programas de formación, a excepción de los programas de aprendizaje orientados, los beneficiarios directos de las ayudas son con más frecuencia proveedores de servicios o particulares que empresarios. Las transferencias los empresarios se destinan principalmente a diversos programas de incitación al empleo, pero también a las acciones para la creación de empleos directos o programas orientados a las personas desfavorecidas. Las transferencias son por lo general en forma de pagos periódicos o reducciones en las cotizaciones sociales.

2.4.6. Medidas a favor del empleo y la formación que constituyen "ayuda estatal"

Las ayudas públicas concedidas a las empresas privadas pueden constituir ayudas estatales de acuerdo con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Si una medida reune los cuatro criterios que figuran en este artículo [30], la Comisión debe examinarla para determinar si es compatible o no con las normas que se aplican a las ayudas estatales. En términos generales, sólo se aprueban las ayudas estatales si se destinan a objetivos claramente definidos y se evitan las distorsiones indebidas de la competencia. Esto exige que los objetivos y los efectos de la ayuda estén equilibrados. La creación de empleo y el fomento de la formación son dos ámbitos en los que los objetivos están, por lo general, bien definidos y que la Comisión ha visto tradicionalmente con buenos ojos. Esto se refleja no sólo en la reciente introducción de reglamentos de exención por categorías para cada objetivo, sino también en el muy escaso número de decisiones negativas en los casos de ayudas estatales correspondientes.

[30] La medida constituye ayuda estatal si ha sido concedida por un Estado miembro o a través de recursos estatales, distorsiona o amenaza distorsionar la competencia, favorece a determinadas empresas o la producción de determinadas mercancías y afecta al comercio entre los Estados miembros.

Además, la mayor parte de las medidas a favor del empleo y la formación no constituyen ayudas estatales porque no cumplen los cuatro criterios citados. A menudo estas medidas benefician sólo a particulares y no favorecen a algunas empresas, por ejemplo, las medidas para prestar a los desempleados orientación y asesoría, asistencia general y formación o los programas de formación aplicables a todos los empresarios de un Estado miembro sin distinción o una reducción general de la fiscalidad de las cargas patronales y sociales. Se trata con frecuencia de "medidas generales" que no plantean problemas respecto a las normas sobre ayudas estatales. Además, de conformidad con el Reglamento relativo a las ayudas de minimis [31], las cantidades relativamente pequeñas de ayuda (que no superen los 100 000 euros en un periodo de tres años por empresa) se considera que no afectan al comercio entre los Estados miembros o distorsionan la competencia, por lo que no se examinan.

[31] Reglamento (CE) nº 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis, DO L 10, 13.1.2001, p. 24.

En cambio, cuando se cumplen los cuatro criterios contemplados en el apartado 1 del artículo 87, las medidas a favor del empleo y la formación constituyen ayuda estatal. Las medias destinadas a una región, un tipo de empresa (por ejemplo, las PYME) o un sector preciso, se consideran selectivas en el sentido que afectan a unas empresas y no a otras. Incluso una medida abierta a todos los sectores puede ser selectiva si las autoridades que la conceden disponen de cierto margen discrecional. Al conceder ayudas al empleo o a la formación a determinadas empresas, las autoridades nacionales están suprimiendo parte de los costes de mano de obra o de formación de las mismas dándoles una ventaja financiera que mejora su posición competitiva. Como los productos o servicios en cuestión entran en competencia con los de las empresas de otros Estados miembros, estas ayudas pueden falsear la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros. Por consiguiente, son, en principio, incompatibles con el mercado común. Véase el cuadro que figura más adelante que presenta varios estudios de casos.

El Tribunal de Justicia ha declarado en varias ocasiones que los criterios establecidos en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado deberían aplicarse de forma objetiva, sin que hubiera discrecionalidad por parte de la Comisión. Esto ha planteado cuestiones sobre la aplicación de las normas en materia de ayuda estatal cuando, por ejemplo, las medidas a favor del empleo y la formación son administradas a nivel regional o están financiadas principalmente por los mismos interlocutores sociales sobre la base de convenios colectivos que fijan una contribución a todas las empresas de un sector concreto. Si bien estas medidas concuerdan a menudo con las políticas nacionales y comunitarias en estas áreas, las jurisprudencia del Tribunal indica que pueden, a pesar de todo, constituir ayuda estatal de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Por otra parte de las muy recientes conclusiones del Abogado General [32] se desprende que, en determinadas circunstancias, estas medidas no deben considerarse como ayudas sino como asignación de medios de financiación de determinados tipos de medidas en el sector correspondiente. Por estas razones, la Comisión estará muy atenta a la futura evolución de la jurisprudencia en este terreno y sacará las conclusiones pertinentes de acuerdo con dicha evolución.

[32] Asunto C-345/02, Pearle BV de 11 de marzo de 2004.

Las secciones siguientes tratan de las ayudas al empleo y las ayudas a la formación e incluyen un resumen del reglamento de exención por categorías para cada objetivo.

Aplicación de las normas sobre la ayuda estatal a las medidas a favor del empleo y la formación: estudios de los casos

Medidas generales que no constituyen ayudas estatales

El programa «New Deal» [33] del Reino Unido está pensado para ayudar a los desempleados, en particular los jóvenes que llevan como mínimo seis meses desempleados, a encontrar trabajo y a mejorar sus perspectivas de seguir en el empleo. El objetivo es permitir a los jóvenes dispuestos a trabajar, encontrar un empleo no subvencionado y preparar a los demás a un empleo subvencionado con un empresario. Este subsidio para el empleo está destinado específicamente a los jóvenes que no han podido encontrar un empleo no subvencionado y quiere ofrecer un incentivo a los empresarios para que contraten a jóvenes que de otra forma no hubieran pensado contratar. El subsidio está a disposición de los empresarios de todos los sectores y su duración máxima es de 26 meses, pero termina si el empleado deja el empleo. La Comisión examino el «New Deal» para determinar si entraba dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Como se aplica a todos los sectores económicos, a todas las regiones y todas las empresas que contraten jóvenes desempleados o desempleados de larga duración, la Comisión ha llegado a la conclusión de que no tenía carácter selectivo. Además, las autoridades británicas no tienen poder discrecional en relación con el nivel de ayuda, ya que este varía sólo en función del número de horas de trabajo semanales o de los costes de formación. Por consiguiente, la Comisión ha concluido que el apartado 1 del artículo 87 no era de aplicación y que las medidas del "New Deal" no constituían ayuda estatal.

[33] Asunto n° 374/98.

Otros Estados miembros tienen medidas similares a favor del empleo. Por ejemplo, el programa francés "Contrato de empleo juvenil" está destinado a los jóvenes poco cualificados y ofrece un nivel de asistencia fijo para cubrir las cotizaciones a la seguridad social a cargo de los empresarios. En Suecia, un régimen de ayudas al empleo prevé ayudas de carácter general destinados a los desempleados de larga duración. Estos subsidios se conceden a los empresarios en forma de beneficios fiscales.

Medidas a favor del empleo que son ayudas estatales compatibles

Un régimen danés [34] ayuda a integrarse en el mercado de trabajo a las personas que sufren de problemas físicos o mentales graves, subsidiando a las empresas hasta un máximo del 50% o 66% del salario del trabajador, según el grado de incapacidad. Si bien las empresas de todos los sectores pueden beneficiarse de estas ayudas, las autoridades danesas disfrutan de cierto poder discrecional en relación con la selección de las empresas, las personas afectadas y el importe de la ayuda. La Comisión consideró, por lo tanto, que las medidas eran selectivas y por esta razón constituían una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Pero consideró que eran compatibles con el Tratado CE en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87.

[34] Asunto NN 10/02 Medidas sociales en el sector del empleo (Sociale beskæftigelsesforanstaltninger)

En su evaluación del régimen francés "Engagement de développement de la formation" (EDDF), que prevé la concesión de subvenciones destinadas a cubrir toda una gama de costes vinculados a la aplicación de planes de formación, la Comisión consideró que se trataba de un régimen selectivo porque no favorecía de la misma forma a todas las empresas, al variar las ayudas de un 25 % a un 80 % según el tamaño de la empresa y la región en la que estuviera localizada. En consecuencia, llegó a la conclusión de que las ayudas concedidas en virtud de este régimen eran ayudas estatales. Sin embargo, consideró que la ayuda era compatible con el mercado común porque los costes elegibles y las intensidades de la ayuda se atenían a las normas enunciadas en el reglamento de exención por categorías relativo a las ayudas de formación.

Medidas a favor del empleo que incluyen cierta ayuda estatal

Los contratos de formación y experiencia laboral [35] se introdujeron en Italia en 1984. Consistían en contratos de duración limitada, con un periodo de formación, para jóvenes desempleados. Los empresarios quedaban exentos del pago de la seguridad social durante dos años respecto a las personas contratadas con este tipo de contrato. La reducción se aplicaba automáticamente de forma no discrecional en todo el país, por lo que se consideró que era una 'medida general'. En 1990, se dio a las autoridades regionales poder discrecional para elevar la edad límite de los beneficiarios, por encima de las establecidas a nivel nacional, por lo que las medidas se convertían en selectivas. La Comisión examinó estas medidas para determinar si eran compatibles con el mercado común en virtud de los apartados 2 y 3 del artículo 87. Llegó a la conclusión de que la ayuda era compatible con el mercado común tanto en el caso de la contratación de determinados grupos de trabajadores con dificultades especiales para entrar o reingresar en el mercado de trabajo como en el de la creación neta de empleo tal como se define en las normas de ayudas estatales. Por esta razón autorizó la ayuda en estos casos específicos. Sin embargo se consideró que parte de la ayuda era incompatible con el mercado común por lo que se prohibió. En concreto, la Comisión estimó que la ayuda no sólo se destinaba a la contratación de personas que buscaban su primer empleo o que seguían estando desempleadas tras perder su anterior empleo y que no tenían como objetivo la creación neta de de nuevos empleos de acuerdo con las directrices para la ayuda al empleo.

[35] Asunto n° 49/1998.

2.4.7. Necesidad de controlar la ayuda estatal para el empleo

En el mercado único las ayudas concedidas para reducir los costes salariales pueden provocar distorsiones de competencia intracomunitaria y generar desvíos de asignación de recursos y de inversiones móviles, el desplazamiento de desempleo de un país a otro y la deslocalización. Sin un control riguroso y los apropiados límites estrictos, la ayuda al empleo puede producir efectos perjudiciales que anulan sus efectos inmediatos sobre la creación de empleo. Si estas ayudas se utilizan para proteger a las empresas que están expuestas a la competencia intracomunitaria, pueden provocar un retraso en los ajustes necesarios para garantizar la competitividad de la industria europea. A falta de controles rigurosos, el hecho de que esta ayuda se concentre probablemente en las regiones más prósperas va contra el objetivo de cohesión económica y social. También se deberá tener cuidado en garantizar que la concesión de ayuda estatal no provoca un incremento de las subvenciones, haciendo que la ayuda pierda eficacia e incrementado el gasto de fondos públicos. El peligro consiste en que si se concede de forma incontrolada, este tipo de ayuda desplazará el desempleo a otras partes sin ayudar a resolver el problema de empleo en la Unión Europea por lo que distrosionará la competencia de forma contraria al interés común.

2.4.8. Los Estados miembros que deseen conceder ayuda al empleo disponen de una amplia gama de posibilidades

A pesar de que sea necesario controlar la ayuda estatal, habida cuenta de las deficiencias del mercado señaladas en la sección 2.4.1., la Comisión ha adoptado tradicionalmente una actitud más bien favorable a la ayuda al empleo, en particular cuando la finalidad es animar a las empresas a crear empleo o contratar personas que tienen que hacer frente a dificultades especiales para encontrar trabajo, como los desempleados de larga duración, trabajadores sin cualificación, trabajadores mayores, jóvenes que buscan su primer empleo, así como minorías y discapacitados.

Respecto a algunas medidas de empleo, que distorsionan menos la competencia, la Comisión ha introducido un reglamento de exención por categorías para facilitar a los Estados miembros las iniciativas de creación de empleo. El nuevo reglamento ofrece a los Estados miembros la posibilidad de conceder ayudas para la creación de nuevos empleos y la contratación de trabajadores desfavorecidos o discapacitados sin autorización previa de la Comisión (véase el recuadro para los detalles). Las disposiciones del reglamento se alinean en gran medida con las de la ayuda regional/PYME, excepto en el periodo durante el cual deben mantenerse los empleos. Las normas limitan este requisito a tres años y dos años en el caso de las PYME. El reglamento difiere en este punto con el de la ayuda PYME/regional, ya que se consideró que el requisito de que los empleos se mantuvieran durante cinco años era demasiado estricto, especialmente para las PYME, que necesitan una mayor flexibilidad del mercado de trabajo. Dado que el reglamento no entró en vigor hasta 2003, es demasiado pronto para evaluar su impacto.

Además, los Estados miembros pueden conceder ayudas estatales para la creación de empleo a través de las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional [36], si los empleos están vinculados a la continuación de un proyecto de inversión inicial. A semejanza de las ayudas a la inversión, las ayudas para la creación de empleo previstas en las presentes Directrices deben modularse en función de la naturaleza y la intensidad de los problemas regionales que se pretenda afrontar. La cantidad de ayuda no debe superar un determinado porcentaje de los costes salariales de la persona contratada, calculados sobre un periodo de dos años. Las intensidades de la ayuda pueden incrementarse para las PYME y las empresas situadas en áreas asistidas [37].

[36] Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional, DO C 74, 10.3.1998, páginas 9-31.

[37] En las áreas no asistidas, sólo las PYME pueden optar a la ayuda para la creación de empleo.

En circunstancias limitadas, los Estados miembros también pueden conceder ayuda para mantener empleos. Este tipo de ayuda es similar a la ayuda de funcionamiento, que desde un punto de vista económico produce el mayor efecto distorsionador sobre la competencia. En consecuencia, este tipo de medida debe notificarse a la Comisión y se autoriza caso por caso. La ayuda para el mantenimiento de los empleos puede autorizarse en circunstancias determinadas:

- de conformidad con a las condiciones aplicables a las ayudas de funcionamiento establecidas en las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional, las ayudas concedidas en regiones que pueden acogerse a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE referente al desarrollo económico de las regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que existe una grave situación de subempleo, incluidas las regiones ultraperiféricas;

- las Directrices sobre la ayuda de salvamento y reestructuración [38] también permiten conceder ayudas al mantenimiento del empleo para empresas en crisis;

[38] Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, DO C 288, 9.10.1999, pp. 2-18.

- por último, la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado prevé la posibilidad de conceder ayudas al mantenimiento del empleo si son para reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional.

También puede concederse ayuda para los empleos compartidos, pero debido a la escasa experiencia de la Comisión en este ámbito, estas medidas deben notificarse y se examinan caso por caso.

2.4.9. Coste de las ayudas estatales al empleo

Una amplia gama de medidas de ayuda (o una parte de estas medidas) pueden tener por objeto la creación o mantenimiento de empleo. Ello hace difícil cuantificar la cantidad total de la ayuda que puede clasificarse como 'ayuda al empleo'. Por ejemplo, no podemos identificar la cantidad precisa de ayuda para la 'creación de empleo' que puede ir ligada a la inversión regional o la cantidad de ayuda que preservará empleos a través de las medidas de salvamento y reestructuración. Se puede estimar sin embargo la cantidad total de ayuda estatal concedida a través de las medidas cuyo objetivo es exclusivamente 'empleo': para la Unión en su conjunto, este total ascendió a 840 millones de euros en 2002 [39]. Estas cifras fluctúan alrededor de 1 000 millones de euros en los últimos años, aunque la proporción de esta ayuda en la ayuda total haya aumentado en detrimento de la ayuda sectorial. El nivel de las ayudas varía sustancialmente de un Estado miembro a otro. Por ejemplo tres amplias medidas de Dinamarca contabilizan más del 50% del total de la ayuda de la UE al empleo, mientras que otros Estados miembros no tienen medidas para el 'empleo'. Está claro que estas disparidades no reflejan la amplitud de la ayuda concedida por cada Estado miembro al empleo, sino más bien los medios que los gobiernos nacionales han escogido para financiar las medidas así como su carácter preciso.

[39] Habida cuenta de la configuración de cierto número de medidas globales de ayuda al empleo y a la formación, una parte de la ayuda al empleo puede considerarse como ayuda a la formación y viceversa.

Breve resumen del reglamento de exención por categorías para la ayuda al empleo [40]

[40] http://europa.eu.int/eur-lex/es/archive/ 2002/l_33720021213es.html

La compatibilidad de la ayuda estatal para el empleo está regulada por el Reglamento (CE) nº 2204/2002, de la Comisión, de 5.12.02 (DO L 337, 13.12.2002, pp. 3-14).

Según el Reglamento, los Estados miembros pueden conceder ayuda para la creación de nuevos empleos, la contratación de trabajadores desfavorecidos o incapacitados y cubrir el coste adicional de emplear a personas discapacitadas sin remitir una notificación previa a la Comisión. Otros tipos de ayuda al empleo no están prohibidos pero deben notificarse a la Comisión y se examinan teniendo presentes los criterios establecidos en la exención por categorías para la ayuda al empleo y/o de conformidad con las directrices de ayuda de finalidad regional. Las medidas para el empleo que no entran en las exenciones por categorías son las ayudas a una sola empresa que superen los 15 millones de euros por un periodo de tres años, las ayudas individuales que no se conceden en el marco de de un régimen de ayuda, los regímenes de ayuda para sectores específicos y otros tipos de empleo como la ayuda para los empleos compartidos, ayuda para otros tipos de trabajadores desfavorecidos, etc.

Ayuda a la creación de empleo

Con el fin de estimular la creación de nuevos puestos de trabajo, el reglamento permite a las empresas ahorrar parte de los costes salariales de los nuevos empleados durante un periodo de dos años. La cantidad de ayuda autorizada depende de si el empleo se crea en una zona asistida y del límite de ayuda regional aplicable a cada una de estas zonas. Por ejemplo, el límite de ayuda se incrementa en 15 puntos porcentuales en las zonas asistidas cubiertas por la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. También se permiten los incrementos en los límites de ayuda para las PYME fuera de las zonas asistidas, p. ej., +15 puntos porcentuales para pequeñas empresas. No se autoriza ayuda para la creación de empleo a grandes empresas situadas fuera de las zonas asistidas (véase el cuadro siguiente).

Trabajadores discapacitados

Con el fin de fomentar la contratación de personas desempleadas de larga duración y otros trabajadores desfavorecidos, los Estados miembros pueden compensar a las empresas por hasta un 50% de los costes salariales de un año y las cotizaciones sociales obligatorias.

Las definición de personas desfavorecidas incluye a las personas jóvenes de menos de 25 años o que se encuentran en los 2 años siguientes a la finalización de sus estudios; los trabajadores migrantes del interior de la UE; miembros de las minorías étnicas que deben desarrollar sus competencias lingüísticas y profesionales para adquirir experiencia; personas que no participan en la vida laboral o educativa desde hace dos años por razones familiares; adultos que viven solos con niños; desempleados sin cualificación secundaria; desempleados de más de 50 años; desempleados de larga duración. Se pueden añadir otras categorías previa notificación.

Personas discapacitadas

Con el fin de fomentar la contratación de personas discapacitadas, el Estado puede también conceder a las empresas que los contraten una ayuda que ascienda hasta el 60% de los costes salariales y las cotizaciones sociales correspondientes a estos trabajadores durante un periodo de un año. Además, el reglamento de exención por categorías permite conceder ayudas estatales que representen hasta el 100% de los costes adicionales vinculados a la contratación de personas discapacitadas, como pueden ser los costes necesarios para adaptar las instalaciones, los costes de adaptación o adquisición de equipos destinados a estas personas, los costes del tiempo dedicado por los miembros del personal sólo a ayudar a los trabajadores discapacitados o para compensar la eventual disminución de la productividad ligada a la incapacidad de estos trabajadores.

Límites máximos de ayuda

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

2.4.10. Las normas de la ayuda estatal se aplican a la formación pero son objeto de un enfoque favorable habida cuenta de las deficiencias reconocidas del mercado

Cuando los Estados miembros introducen incentivos financieros y fiscales para animar a las empresas a invertir en la formación de su mano de obra, deben tomarse medidas que garanticen que estos incentivos no son contrarios a los objetivos de la política de competencia. Una ayuda a la formación destinada a reducir, en ciertas empresas, los costes que deberían soportar normalmente, en su propio interés, para mejorar las cualificaciones de sus empleados, les confiere una ventaja en relación con sus competidores y puede, por consiguiente, falsear la competencia.

Sin embargo, la formación suele presentar efectos externos positivos para la sociedad en su conjunto. El gasto en formación refuerza la competitividad de la industria de la UE y el atractivo de la Comunidad como destino de las inversiones (ver también la sección 2.4.4). Por esta razón, la Comisión se ha mostrado generalmente favorable a la ayuda a la formación en su política de ayuda estatal.

Además, igual que ocurre con el empleo, la mayoría de las medidas públicas de ayuda a la formación no entran en el ámbito de las normas de competencia, pero constituyen medidas generales ya que están abiertas a todas las empresas de todos los sectores sin poder discrecional por parte de las autoridades que las aplican, p. ej. un régimen general de incentivos fiscales en forma de créditos fiscales automáticos, abierto a todas las empresas que inviertan en la formación de los empleados. Francia, Austria, los Países Bajos y Suecia han introducido recientemente nuevas reformas fiscales para fomentar la inversión en la formación, mientras que Irlanda ha creado un Fondo Nacional de Formación financiado a través de una contribución de las empresas. Algunos Estados miembros tiene disposiciones que exigen a los empresarios a dedicar un presupuesto mínimo a la formación o a pagar una contribución de formación. Otras medidas no constituyen ayuda estatal ya que están abiertas a todos y no favorecen a empresas o sectores determinados. La mayoría de los Estados miembros contribuyen a la financiación de la formación de los grupos vulnerables a través de iniciativas como la formación o el reciclaje de los desempleados, o los programas de aprendizaje en las empresas.

Cuando una medida de formación cumple los cuatro criterios que figuran en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, se evalúa sobre la base del reglamento de exención por categorías para la ayuda a la formación que entró en vigor en 2001. El reglamento cubre todas las ayudas públicas a la formación que beneficien a una o más empresas o sectores de la industria reduciendo los costes a los que normalmente deberían hacer frente cuando quisieran que sus empleados adquirieran nuevos conocimientos (véase el recuadro para los detalles).

El reglamento facilita a los Estados miembros la concesión de ayuda a la formación suprimiendo la notificación previa de la medida a la Comisión. Sin embargo, cuando apliquen un régimen de ayuda, o concedan una ayuda individual al amparo de una excepción de dicho reglamento, los Estados miembros tendrán un plazo de 20 días laborables para remitir a la Comisión un resumen de la información relativa a dicho régimen de ayuda o ayuda individual. La Comisión ha recibido 78 fichas de información en 2001, 102 en 2002 y 53 en 2003.

Durante este periodo de tres años, cuatro Estados miembros, Alemania (41%), Italia (24%), el Reino Unido (20%) y España (9%) contabilizaron el 94% del número total de regímenes o concesión de ayudas individuales que se beneficiaban de una excepción en virtud del reglamento. Si bien ello indica que la mayoría de los demás Estados miembros no han hecho uso de las posibilidades ofrecidas, el reglamento ha provocado una reducción del número general de notificaciones en este ámbito. Es importante tener presente que la concesión de ayudas individuales que superen 1 millón de euros todavía tiene que notificarse.

Breve resumen del reglamento de exención por categorías para la ayuda a la formación

La compatibilidad de la ayuda estatal para la formación está regulada por el Reglamento (CE) nº 68/2001, de la Comisión, de 12.1.01 (DO L 10, 13.1.2001, pp. 20-24) modificado por el Reglamento (CE) nº 363/2004, de la Comisión, de 25 de febrero de 2004 (OJ L63, 28.2.2004, pp. 20-21).

El Reglamento cubre todas las ayudas públicas a la formación que beneficien a una o más empresas o sectores de la industria reduciendo los costes a los que normalmente debería hacer frente cuando quisiera que sus empleados adquirieran nuevos conocimientos. El Reglamento se aplica a las ayudas a la formación, independientemente de que ésta sea impartida por las propias empresas o por centros de formación públicos o privados. El Reglamento se aplica a todos los sectores.

El Reglamento distingue entre formación específica y general ya que esta tiene menos efectos distorsionadores que la primera. Por esta razón, se autorizan las máximas intensidades de ayuda para la formación general, PYME, trabajadores desfavorecidos y empresas situadas en áreas asistidas (véase el cuadro siguiente).

Formación específica: La formación vinculada directa y principalmente a la posición presente o futura del empleado en la empresa beneficiaria y destinada a dar competencias que no pueden transferirse a otras empresas o ámbitos de trabajo, o que sólo pueden serlo en escasa medida.

Formación general: La formación que no está vinculada única o principalmente a la posición presente o futura del empleado en la empresa beneficiaria pero que da competencias que pueden transferirse en gran medida a otras empresas o ámbitos de trabajo y que, por consiguiente, mejoran considerablemente las posibilidades de dar empleo a este trabajador. La formación se considera 'general' si, p. ej., está organizada conjuntamente por diferentes empresas independientes, o si pueden participar en ella trabajadores de diferentes empresas. También se considera 'general' si está reconocida, certificada o convalidada por las autoridades públicas o los organismos a los que el Estado miembro o la Comunidad ha concedido las competencias necesarias.

Los costes elegibles para una ayuda de formación pueden incluir los gastos de personal de los formadores; gastos de desplazamiento del personal docente y de los beneficiarios de la formación; otros gastos corrientes (materiales, suministros, etc.); amortización de los instrumentos y equipos en proporción a su utilización exclusiva para el proyecto de formación de que se trate; costes de servicios de asesoría en relación con la acción de formación; costes personales de los beneficiarios de la formación hasta el total de los costes elegibles citados.

Límites máximos de ayuda

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Los grandes proyectos de ayuda (ayuda de más de un millón de euros concedida a una sola empresa) deben notificarse individualmente.

2.4.11. Coste de las ayudas estatales a la formación

Para la Unión en su conjunto, en 2002 sólo se concedieron algo menos de 600 millones de euros en forma de ayudas estatales destinadas específicamente a objetivos de formación [41]. España representa más de la mitad del importe total, debido a una gran medida de ayuda para la continuación de la formación profesional en las empresas. Esta medida presenta todas las características de una medida general pero al tener las autoridades cierto poder discrecional respecto a la selección de las empresas, se consideró ayuda estatal, si bien compatible con el Tratado. El importe total de la ayuda a la formación ha disminuido progresivamente estos últimos años en paralelo a la reducción del gasto vinculado a esta medida de ayuda española. Conviene señalar que una parte importante de las ayudas a la formación concedidas a las PYME puede considerarse como ayudas 'de minimis', por lo que no se tienen en cuenta (véase la sección 2.4.6).

[41] Habida cuenta de la configuración de cierto número de medidas globales de ayuda al empleo y a la formación, una parte de la ayuda a la formación puede considerarse como ayuda al empleo y viceversa.

En 2001, dentro de la exención por categorías para la formación, los Estados miembros comunicaron cantidades de ayuda relativamente reducidas. En el conjunto de la UE se concedieron un poco más de 40 millones de euros, de los cuales 10 millones de euros correspondieron respectivamente a España, Italia y el Reino Unido. En 2002, el total ascendió a 120 millones de euros de los cuales Austria concedió 45, el Reino Unido, 37, e Italia 22 millones de euros.