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Bruselas, 18.7.2007

SEC(2007) 996

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento que acompaña a la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Afrontar el desafío de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea Síntesis de la evaluación de impacto {COM(2007) 414 final}{SEC(2007) 993}

RESUMEN

La Evaluación de Impacto (EI) ha sido preparada por los servicios de la Comisión para apoyar la Comunicación sobre la escasez de agua y la sequía.

1. CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO

- En el Consejo de Medio Ambiente de 9 de marzo de 2006, varios Estados miembros pidieron una acción europea sobre la escasez de agua y la sequía. La Comisión presentó su análisis preliminar en el Consejo de Medio Ambiente de 27 de junio de 2006 y anunció su intención de adoptar una Comunicación sobre la escasez de agua y la sequía para julio de 2007.

- El desarrollo de la Comunicación respetó plenamente las normas mínimas de consulta. La Comisión organizó tres reuniones con todas las partes interesadas y los Estados miembros, lo que les permitió contribuir activamente al proceso.

- Los pasos para sacar adelante políticas y medidas que luchen contra la escasez de agua y la sequía exigirán, en cualquier caso, exhaustivas evaluaciones de impacto adicionales de algunas medidas seleccionadas.

- La presente evaluación para la Comunicación sobre la escasez de agua y la sequía será, por tanto, adecuada y basada en la información preliminar y la experiencia adquirida hasta el momento.

- A principios de 2007, la Comisión lanzó un estudio para cuantificar el potencial de ahorro de agua en toda Europa. Otro estudio considerará las disparidades regionales en cuanto al potencial de ahorro de agua. La inclusión de supuestos que pongan a prueba la rentabilidad de diversas medidas ofrecerá información útil para otras consideraciones antes de finales de 2007.

- El 5 de junio de 2007, el Comité de Evaluación de Impacto adoptó un dictamen sobre la versión provisional de la Evaluación de Impacto de la Comunicación. Todas las recomendaciones de mejoras se han integrado plenamente en la Evaluación de Impacto.

2. ¿CUÁL ES EL PROBLEMA QUE DEBE ABORDAR LA COMUNICACIÓN?

- Hasta el momento, se han identificado 33 cuencas hidrográficas afectadas por la escasez de agua. Representan una superficie total de 460 000 km² (aproximadamente el 10 % de la superficie total de la UE) y albergan una población total de 82 millones de habitantes (aproximadamente el 16,5 % de la población total de la UE).

- La mayoría de los Estados miembros ha comunicado episodios de sequía acaecidos desde 1976. Entre 2000 y 2006, una media del 15 % de la superficie total de la UE y del 17 % de la población total de la UE se vieron afectadas por la sequía.

- La distribución espacial y temporal de los recursos hídricos de Europa es uno de los principales factores de la escasez de agua y de la sequía.

- Las políticas de tarificación del agua no reflejan, generalmente, el nivel de sensibilidad de los recursos hídricos a nivel local. Raramente se aplica el principio de «el usuario paga». Estas lagunas dan lugar a una gestión inadecuada de los recursos hídricos, aun cuando la Directiva Marco del Agua (DMA) sienta los principios para crear instrumentos económicos efectivos.

- La planificación de los usos del suelo y la asignación inadecuadas del agua entre sectores económicos produce un desequilibrio entre las necesidades y los recursos hídricos existentes.

- La agricultura es el principal usuario (con el 64 %), seguida de la energía (20 %), el suministro público (12 %) y la industria (4 %). Es probable que el turismo ejerza una presión considerable en la captación de agua, especialmente en el sur de Europa y en zonas costeras en las que los recursos de agua dulce son limitados.

- El potencial de ahorro de agua en Europa es enorme. Europa continúa desperdiciando al menos un 20 % de su agua a causa de la ineficiencia.

- En términos generales, falta coherencia y a veces los efectos son incluso contraproducentes para la protección de los recursos hídricos, debido a la insuficiente integración del problema del agua en las políticas de sectores relacionados con el agua.

- Por lo que se refiere a los episodios de sequía, a menudo se han resuelto con un enfoque de gestión de crisis dictado por una falta de preparación oportuna para situaciones extremas.

- Las situaciones de escasez de agua que se han producido en cuencas hidrográficas han tenido ya un impacto notable sobre la economía, la sociedad y el medio ambiente, con los consiguientes efectos en los costes.

- La sequía tiene repercusiones económicas, sociales y medioambientales inmediatas y significativas, que pueden perdurar una vez pasada la sequía.

- El impacto económico directo de los episodios de sequía en los últimos 30 años se estima en 100 000 millones de euros como mínimo.

Permanecer en una situación sin cambios

- En total, la proporción de zonas de cuencas hidrográficas europeas en la categoría de grave presión hídrica es probable que pase del 19 % actual al 34-36 % para la década de 2070.

- Las repercusiones del desarrollo económico y social sobre los recursos hídricos podrían ser de la misma magnitud que los cambios en la disponibilidad del agua ocasionados por el cambio climático.

- Los países del sudeste podrían ser la zona con el mayor incremento en la presión sobre sus recursos hídricos en las próximas décadas.

- La DMA brinda todos los instrumentos necesarios para lograr una gestión del agua verdaderamente sostenible. No obstante, sigue siendo un desafío aplicar esos instrumentos (en particular la tarificación del agua y la recuperación de los costes) de la manera más efectiva.

Si no hay otros cambios, el problema evolucionará probablemente de la siguiente manera:

- Se mantendrá la planificación inadecuada del suelo generalizada en algunas de las cuencas hidrográficas con mayor escasez de agua.

- Persistirá el derroche de agua y la significativa ineficiencia hídrica en los hogares y en numerosos sectores económicos.

3. OBJETIVOS

La propuesta persigue los siguientes objetivos políticos generales:

- Afrontar el impacto cada vez mayor de la escasez de agua y la sequía en la Unión Europea.

- Garantizar la protección a largo plazo de los recursos hídricos disponibles.

- Garantizar la disponibilidad sostenible de agua en Europa y fomentar usos sostenibles del agua.

Los objetivos específicos son los siguientes:

- Aumentar la preparación ante la sequía cada vez más frecuente.

- Paliar todas las repercusiones de la escasez de agua y la sequía sobre el medio ambiente, la economía y la sociedad.

- Crear las condiciones para el desarrollo económico y social sostenible en Europa en un contexto de cambio climático y de situaciones cada vez más frecuentes de escasez de agua y sequía.

Entre los objetivos operativos están:

- Identificar las medidas más apropiadas y rentables para abordar eficientemente la escasez de agua y la sequía.

- Considerar posibles prioridades o jerarquías para orientar la formulación de políticas a la vista de la disponibilidad de agua en las cuencas hidrográficas.

4. ¿CUÁLES SON LAS PRINCIPALES OPCIONES POLÍTICAS DISPONIBLES PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS?

Además del supuesto de permanecer en una situación sin cambios, se han elegido tres opciones.

- Opción A: Actuar exclusivamente sobre el suministro de agua

Las medidas contempladas en esta opción consisten en:

- Aumentar el desarrollo de nuevo suministro de agua basándose en la legislación comunitaria existente.

- Apoyar el desarrollo generalizado de nuevos suministros de agua, dando prioridad a la asignación de fondos nacionales y de la UE.

- Opción B: Actuar exclusivamente sobre la tarificación del agua

Las medidas contempladas en esta opción abarcan:

- Tarificación efectiva del agua.

- Recuperación de costes.

- Opción C: Planteamiento integrado

Las medidas contempladas incluyen medidas para:

- Evitar la sequía.

- Apoyar la asignación eficiente del agua y la planificación sostenible de los usos del suelo.

- Fomentar tecnologías y prácticas de eficiencia hídrica.

- Fomentar el nacimiento de una cultura de ahorro del agua en Europa.

- Nuevo suministro de agua.

5. ANÁLISIS DE IMPACTO

5.1. Opción A: Actuar exclusivamente sobre el suministro de agua

Impacto medioambiental

- Los embalses desempeñan un papel importante en el suministro público de agua, el regadío y los usos industriales. No obstante, la construcción de embalses y los trasvases pueden tener graves implicaciones para el funcionamiento de los ecosistemas de agua dulce en una cuenca hidrográfica y un impacto negativo sobre el estado ecológico de las masas de agua.

- Dada la incertidumbre actual en cuanto al impacto medioambiental de todas las soluciones alternativas, tales como la desalación –incluida la cantidad de energía utilizada– y, por extensión, su compatibilidad con la Política Energética para Europa, es necesario realizar otras evaluaciones de riesgo antes de que la Comisión se pronuncie definitivamente.

Impacto económico

- El impacto a corto plazo sobre la economía, a primera vista, se espera que sea positivo. Todo nuevo suministro de agua puede contribuir al desarrollo de actividades en las zonas próximas a la nueva infraestructura.

- No obstante, los embalses y trasvases presentan una serie de inconvenientes puestos de manifiesto fundamentalmente por la Comisión Mundial de Represas. Varios proyectos existentes muestran otros inconvenientes de las soluciones alternativas.

- En Europa se prevén pocas oportunidades de nuevos suministros de agua de importancia que no consistan en incrementar la presión sobre recursos hídricos ya sensibles y en consumir los recursos que quedan hasta agotarlos totalmente. Habrá que localizar nuevas oportunidades fuera de Europa, en países vecinos que tienen todavía disponibilidad de agua suficiente, como Rusia.

- Una consecuencia previsible es que algunos sectores económicos podrían decidir, a la vista de los escasos beneficios generados por su actividad, deslocalizarla total o parcialmente para conseguir agua más barata fuera de Europa.

Impacto social

- El impacto directo a corto plazo sobre la sociedad se espera que sea positivo si uno de los objetivos de la nueva infraestructura es ofrecer suministro público de agua. Pueden desarrollarse nuevas actividades económicas, que pueden ayudar a la creación de empleos.

No obstante, los beneficios podrían ser limitados si el desarrollo de nuevo suministro de agua implica transferencias de costes de algunos sectores económicos a los hogares o, en el caso de los trasvases, cuando ocasionen conflictos sociales o políticos entre cuencas donantes y receptoras.

5.2. Opción B: Actuar exclusivamente sobre la tarificación del agua

- El impacto de las políticas de tarificación del agua varía según el contexto socioeconómico y las condiciones naturales.

- Las políticas de tarificación del agua generalmente no bastan por sí solas para abordar totalmente la escasez de agua y la sequía, pero pueden ser efectivas si se combinan con opciones complementarias.

Impacto medioambiental

- Por lo que se refiere a la agricultura, la aplicación de la tarificación del agua produce cambios en la utilización del suelo hacia usos de mayor valor. No obstante, los precios actuales a menudo están muy por debajo del nivel en el que el ahorro de agua es una consideración financiera importante para el agricultor.

- Los datos disponibles muestran que el consumo doméstico de agua disminuye cuando se instalan contadores. No obstante, es posible determinar un umbral determinado por debajo del cual los aumentos de precio no afectan a los niveles de consumo.

- Hay pruebas de la elasticidad de la demanda para el agua industrial. La gama de posibles alternativas parece desempeñar un papel importante.

Impacto económico

- La implantación de una política de tarificación del agua que abarque tanto los costes medioambientales como los derivados de la escasez puede producir una asignación eficiente de recursos, lo que aumenta el bienestar social. Los estudios de casos concretos sobre el impacto macroeconómico de la agricultura sostenible en una serie de Estados miembros muestra que la conversión a gran escala de suelo cultivable en agricultura sostenible mediante la internalización de políticas aporta beneficios económicos.

Impacto social

- El artículo 9 de la DMA establece las condiciones para la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua. Precisa, entre otras cosas, que los Estados miembros deben tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación. Por tanto, se autoriza a los Estados miembros a ajustar sus políticas de tarificación del agua con arreglo a consideraciones de orden social.

5.3. Opción C: Planteamiento integrado

Potencial de ahorro de agua y de eficiencia hídrica

- La evaluación del potencial de ahorro de agua en Europa resultante de la aplicación de medidas adecuadas muestra que puede ahorrarse un 20 % de agua como mínimo.

- Reducir la demanda de agua sin afectar a actividades económicas existentes es posible y puede aportar beneficios económicos, sociales y medioambientales.

- Derrochar el agua puede considerarse un coste adicional (junto con la explotación, suministro y tratamiento) y el potencial de ahorro financiero es enorme.

- Muy a menudo, gestionar la demanda de agua parece mucho más ventajoso económicamente que aumentar el suministro de agua. Los pocos estudios disponibles que hacen este tipo de comparación muestran diferencias de 1-3, o incluso de 1-10 entre el coste del m3 «ahorrado» y «suministrado».

Impacto económico

Es esencial mencionar que la aplicación de algunas medidas específicas exigirá la definición de medidas de acompañamiento adecuadas que tengan en cuenta factores sociales, sectoriales y regionales específicos. Estas medidas requerirán una evaluación.

- Las políticas sectoriales brindan oportunidades para hacer frente a las cuestiones de la escasez de agua y la sequía. No obstante, queda margen para otros ajustes que mejoren la eficiencia de estas políticas al abordar las cuestiones de la cantidad de agua.

- Las sucesivas reformas de la PAC y, en concreto, la ayuda al desarrollo rural han contribuido a mejorar la situación. No obstante, la captación excesiva sigue siendo un problema, debido también a que algunos Estados miembros no han procedido a la plena disociación. Las futuras adaptaciones de la PAC y el «chequeo» de 2008 podrían brindar la ocasión de estudiar la manera de integrar aún más las cuestiones relacionadas con la cantidad de agua en los instrumentos correspondientes de la PAC. A este respecto, debería, por ejemplo, considerarse en qué medida la PAC y el «chequeo» de 2008 podrían impulsar una utilización más completa de la plena disociación y un mayor apoyo a la gestión del agua en programas de desarrollo rural.

- También es importante garantizar que las futuras revisiones de los Fondos Estructurales lleven a una mejor cobertura de las zonas afectadas por problemas de cantidad de agua. Una ampliación de estos presupuestos y la identificación de posibles sinergias entre políticas no supondría costes de oportunidad para otras políticas medioambientales europeas.

- En cuanto a los impactos de incentivos a nivel nacional, la evaluación de los instrumentos utilizados para el sector energético aporta información interesante sobre la probable efectividad de su aplicación en el sector hídrico.

- Es evidente que fomentar el desarrollo de tecnologías y productos eficientes en lo que se refiere al agua estimula el mercado e incrementa la competitividad de la industria europea, como ya ocurre en el sector energético.

Impacto social

- Las políticas de ahorro de agua tienen un impacto social positivo, especialmente sobre la creación de empleo sostenible en el sector público.

Impacto medioambiental

- El agua que se ahorra no se derrocha y no contribuye a las emisiones directas en masas de agua. Más en general, la reducción de la captación de agua del entorno natural tendrá como resultado un mejor estado de las masas de agua y la preservación de los ecosistemas.

Es necesario centrarse en opciones que contribuyan significativamente a mejorar todas las prácticas de gestión de la demanda de agua. Si consideramos en conjunto el ahorro de agua y el potencial de eficiencia hídrica en toda Europa, esto nos lleva a la necesidad de introducir una clara jerarquización del agua que oriente la formulación de políticas. Los nuevos suministros de agua deberían considerarse como una opción cuando se hayan agotado otras opciones de gestión de la demanda, incluida una política efectiva de tarificación del agua y alternativas rentables.

6. COMPARAR LAS OPCIONES

Opción A: Actuar exclusivamente sobre el suministro de agua | Opción B: Actuar exclusivamente sobre la tarificación del agua | Opción C: Planteamiento integrado |

Corto plazo | Largo plazo | Corto plazo | Largo plazo |

Impacto económico | ++ | - | + | ++ | +++ |

Impacto social | + | - | +/- | +/- | + |

Impacto medioambiental | - | - | + | ++ | +++ |

- El cuadro resume el impacto económico, social y medioambiental de las distintas opciones evaluadas en la sección anterior.

- La Opción A puede producir interesantes beneficios para la economía y la sociedad a corto plazo, mientras que el impacto sobre el medio ambiente previsiblemente será negativo. Una evaluación del impacto a largo plazo pone de manifiesto un coeficiente coste-beneficio negativo para la economía, la sociedad y el medio ambiente.

- La Opción B previsiblemente tendrá un impacto positivo sobre la economía y el medio ambiente siempre que se introduzcan políticas efectivas de tarificación y recuperación de costes de los servicios relacionados con el agua por parte de los usuarios. El impacto social podría depender del nivel de tarificación del agua considerado y resultar negativo para algunos sectores económicos o algunas clases sociales.

- La Opción C dará sus frutos gradualmente. El impacto sobre la economía previsiblemente será positivo desde el principio y aumentará a largo plazo. El impacto social también será positivo con el tiempo. Esta opción previsiblemente tendrá un impacto significativo y cada vez más positivo sobre el medio ambiente. En comparación con las otras opciones, es la que genera mayores beneficios para el medio ambiente.

Según esta evaluación, la Opción C parece la más prometedora. Garantiza el mejor coeficiente coste-eficacia a largo plazo.

- Los pasos para sacar adelante políticas y las medidas para luchar contra la escasez de agua y la sequía exigirán, en cualquier caso, exhaustivas evaluaciones de impacto adicionales. Los siguientes pasos implicarán examinar más a fondo la recogida de datos y la evaluación cuantitativa de las medidas seleccionadas de entre la amplia gama de opciones propuesta en la Comunicación.

- Resulta también evidente que la aplicación de algunas medidas específicas exigirá la definición de medidas de acompañamiento adecuadas que tengan en cuenta las peculiaridades sociales, sectoriales y regionales. Estas medidas también requerirán una evaluación.

7. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN

El desafío de la escasez de agua y la sequía deberá abordarse como una cuestión medioambiental esencial y como una condición previa para el crecimiento económico sostenible en Europa.

La Comisión evaluará los progresos hacia las orientaciones fijadas e informará de ellos al Consejo y al Parlamento Europeo. El informe será presentado en el marco de un Foro de Participantes que se celebrará en 2008.

La Comisión considerará iniciativas y acciones de seguimiento a la vista de los debates sobre la presente Comunicación en el Consejo de Ministros y en el Parlamento Europeo.