La facultad del ministro de Justicia para dar instrucciones al Ministerio Fiscal en asuntos concretos va acompañada de garantías y no se utiliza en la práctica. De conformidad con la Ley sobre la administración de justicia, el Ministro de Justicia puede emitir orientaciones generales sobre el modo en que la Fiscalía desempeña sus funciones y dar instrucciones a los fiscales en asuntos concretos, entre las que se puede incluir la instrucción de proceder al enjuiciamiento . La instrucción debe emitirse por escrito, estar razonada y enviarse al presidente de Parlamento por escrito . De acuerdo con las autoridades, parece que en la práctica el Ministro de Justicia solo ha dado una instrucción de este tipo en una ocasión. Fue en 1995, cuando el fiscal general no era apto para dar instrucciones debido a un conflicto de intereses. Esta práctica, combinada con las garantías jurídicas en vigor, parece mitigar el riesgo para la autonomía de la Fiscalía . A raíz de la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la orden de detención europea , la existencia de este derecho a la instrucción ha llevado a Dinamarca a modificar, en 2020, el procedimiento para emitir dichas órdenes de detención .

Según las encuestas, Dinamarca se percibe como uno de los países menos corruptos de la UE y del mundo. Si bien no cuenta con una estrategia u organismo específico para combatir la corrupción, Dinamarca ha creado un Foro de Lucha Contra la Corrupción que mejora la coordinación a fin de que las autoridades elaboren sus propios acuerdos en la materia. Las instituciones públicas danesas se han labrado una buena reputación por la transparencia de su administración y la fiabilidad y funcionalidad del marco de prevención de la corrupción. Un aspecto central del sistema de integridad es el escaso nivel de formalización de las normas anticorrupción relativas a la ética y la integridad, de modo que existen pocos reglamentos y medidas de control para prevenir la corrupción, en particular entre los altos funcionarios ejecutivos. La trayectoria de Dinamarca a la hora de aplicar las recomendaciones internacionales recientes es mejorable, sobre todo en lo tocante a la financiación de los partidos políticos y la supervisión de los diputados.

II.Marco de lucha contra la corrupción

El sistema de lucha contra la corrupción se basa, en gran medida, en normas informales en materia de ética e integridad, así como en normas sociales y el escrutinio público. Varias autoridades participan en la prevención de la corrupción, fomentando buenas prácticas administrativas y el cumplimiento del marco jurídico. Entre ellas figuran la Autoridad de Supervisión Financiera, el defensor del pueblo parlamentario y el auditor general. El Organismo de Empleados y Competencia y el Gabinete del presidente del Gobierno tienen responsabilidades en lo que respecta a promover la integridad entre los funcionarios y los ministros. La Fiscalía para Delitos Económicos Graves cuenta con una unidad especializada en asuntos de corrupción y sobornos en el extranjero, con competencias especiales para investigar asuntos de corrupción graves. Aunque la prevención de la corrupción está ampliamente regulada en el caso de los funcionarios, en la actualidad Dinamarca no cuenta con una ley específica para proteger a los denunciantes.

Dinamarca ocupa el primer puesto en el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional, tanto en la Unión Europea como a escala mundial . Solo el 35 % de las personas que respondieron a una encuesta del Eurobarómetro considera que la corrupción está generalizada (media de la UE: 72 %) y solo un 7 % dice que la corrupción le afecta personalmente en su vida diaria (media de la UE: 26 %). En cuanto a las empresas, el 16 % considera que la corrupción está extendida (media de la UE: 63 %) y solo un 5 % ve la corrupción como un problema a la hora de hacer negocios (media de la UE: 37 %). Por otro lado, un 25 % de las personas cree que el número de enjuiciamientos es suficiente para disuadir de la práctica de la corrupción (media de la UE: 36 %), mientras que el 51 % de las empresas considera que las personas y empresas enjuiciadas por sobornar a un alto funcionario reciben penas adecuadas (media de la UE: 31 %) .

El Código Penal danés criminaliza la corrupción y los delitos conexos. La pena por cometer actos de corrupción activa y pasiva en el sector público es una multa o la privación de libertad de hasta seis años, mientras que en el sector privado la pena es una multa o la privación de libertad de hasta cuatro años. En cuanto a las personas jurídicas, puede imponérseles una multa por los delitos contemplados en las disposiciones del Código Penal . En 2018, Dinamarca adoptó una modificación del Código Penal en relación con el blanqueo de capitales, con la que las penas máximas aplicables aumentaron de seis a ocho años .

Dinamarca revisó su enfoque general en cuanto a la aplicación de la normativa y creó una unidad especializada en asuntos de corrupción y de soborno en el extranjero en el seno de la Oficina del Fiscal para Delitos Económicos (SØIK) en 2014. La Policía, el Ministerio Fiscal y una unidad especializada de la Oficina del Fiscal para Delitos Económicos (SØIK) son las autoridades pertinentes para investigar y enjuiciar la corrupción. La SØIK es un departamento fiscal especializado que funciona además como organismo de coordinación. Asimismo, alberga la unidad de inteligencia financiera nacional y, desde 2015, cuenta con una unidad dedicada a asuntos internacionales relacionados, por ejemplo, con el soborno de funcionarios extranjeros . En la policía, hace poco se han reforzado los procedimientos de adjudicación de contratos y los esfuerzos para informar e instruir a los funcionarios de policía acerca del Código Deontológico adoptado en 2015 . Un sistema de denuncia establecido en 2019 permite denunciar delitos e infracciones del Derecho administrativo, incluidos los conflictos de intereses. Los ciudadanos pueden presentar sus denuncias ante la Autoridad Independiente de Denuncia de la Policía, que se encarga de la supervisión y el control externos de la policía y el Ministerio Fiscal . No obstante, el GRECO ha recomendado que las autoridades analicen la necesidad de introducir el requisito de que los funcionarios de policía declaren periódicamente sus intereses financieros, así como medidas para concienciar al personal policial de su obligación de denunciar cualquier falta relacionada con la corrupción que se produzca en el cuerpo de policía .

Dinamarca no posee una entidad específica para promover la integridad y prevenir la corrupción, sino varias autoridades encargadas de distintas tareas. Si bien Dinamarca no cuenta con una estrategia o un organismo específico para combatir la corrupción, ha creado un Foro de Lucha Contra la Corrupción que se reúne ad hoc a fin de que las autoridades mejoren su coordinación e intercambien información. Los ministerios cooperan y formulan leyes anticorrupción. La Autoridad de Supervisión Financiera ha publicado orientaciones, manuales e instrucciones relativos a la conducta ética y los aspectos financieros de la lucha contra la corrupción. La Oficina del Auditor General audita las instituciones del Estado y examina los gastos ordenados por el Parlamento y las empresas públicas. Asimismo, otras autoridades, como el Organismo de Empleados y Competencia del Ministerio de Hacienda y el Gabinete del presidente del Gobierno, se encargan de tareas vinculadas a la promoción de la integridad y la prevención de la corrupción en la gestión de la Administración pública . Dinamarca se ha caracterizado tradicionalmente por observar unas elevadas normas éticas y por la transparencia de sus procedimientos públicos, por lo que apenas cuenta con normativas o medidas de control oficiales para prevenir la corrupción, en particular entre los altos cargos ejecutivos, y el GRECO ha recomendado la formulación de normativas más vinculantes .

El Organismo de Empleados y Competencia ha publicado códigos de conducta para los funcionarios, mientras que a los ministros se les facilitan orientaciones sobre cuestiones de integridad en el momento de su nombramiento. En diciembre de 2017 se publicó una versión revisada del Código de conducta en el sector público, que contiene normas sobre la realización de actividades laborales secundarias y un requisito para que los empleados públicos mantengan el decoro. El Organismo de Empleados y Competencia publicó el Code of Conduct in the Public Sector («Código de conducta en el sector público») revisado en 2017 y el Code VII – 7 key duties («Código VII: 7 obligaciones clave») en 2015, los cuales definen los principios éticos y las normas de conducta que deben cumplir los empleados públicos. A modo de complemento, se desarrollaron cursos virtuales para todos los empleados de la administración central. Sin embargo, estos códigos no son aplicables a los ministros, a quienes en el momento de su nombramiento se les proporciona un manual con orientaciones sobre cuestiones de integridad. Dinamarca tampoco cuenta con un código deontológico para los diputados o los altos cargos ejecutivos , a quienes se dirige una carta pública en la que se los informa de sus responsabilidades en lo que concierne a la conducta ética y el mantenimiento de la confianza de la sociedad. El GRECO ha recomendado que se elaboren códigos de conducta tanto para los diputados como para los miembros del Gobierno, en particular en lo tocante a los conflictos de intereses, y que se desarrolle una estrategia general para garantizar la integridad de los altos cargos ejecutivos .

La Administración pública se rige por normas en materia de imparcialidad, que implican la obligación de comunicar cualquier conflicto de intereses que pueda existir. De conformidad con la Ley de la Administración pública, ninguna persona que trabaje para un organismo de la Administración pública o actúe en su nombre puede intervenir en un asunto concreto que pueda suscitar dudas acerca de su imparcialidad. Con el fin de evitar conflictos de intereses, al asumir el cargo los ministros deben renunciar a cualquier actividad (remunerada o no) que desempeñen en una empresa pública o privada . Esto no incluye, no obstante, el trabajo por cuenta propia, los intereses financieros, los cargos honorarios ni las actividades asociadas al partido político del ministro en cuestión. Si bien las disposiciones de la Ley de la Administración pública son aplicables a los ministros, esta ley les deja un gran margen de discreción para comunicar un conflicto de intereses, potencial o aparente, sin proporcionar mucha orientación. Además, no contiene medidas de ejecutoriedad . No existe una definición general de qué constituye un conflicto de intereses en el caso de los diputados y el marco actual no ofrece un mecanismo de denuncia. El GRECO ha recomendado que se introduzca el requisito de divulgación ad hoc cuando surja un conflicto en relación con una cuestión que se esté debatiendo en un procedimiento parlamentario .

A pesar de que existen sistemas de declaración del patrimonio, no se controlan ni aplican de manera sistemática. Periódicamente se realiza un registro público de las actividades y los intereses financieros de los diputados, el cual está sujeto al control público en el sitio web del Parlamento. Sin embargo, el GRECO ha recomendado que se vele por que se les apliquen normas de conducta cuando sea necesario . Aunque la gran mayoría de los diputados sí registran sus intereses económicos, no todos lo hacen . De manera similar, no existen normas generales referentes a la obligación de los funcionarios de alto nivel de declarar sus intereses financieros, si bien todos los ministros deben declarar sus intereses financieros por medio de un formulario estándar que deben presentar al asumir el cargo y actualizar cada año. Este sistema no está basado en la legislación, pero sucesivos gobiernos lo han respetado como si fuera obligatorio . Los ministros que también son diputados no están incluidos en el sistema de declaración del Parlamento. Al contrario de lo que ocurre con el régimen en vigor para los diputados, este sistema incluye de manera explícita ciertos intereses financieros de los cónyuges o las parejas. Sin embargo, el GRECO ha recomendado incorporar estas orientaciones a la legislación, ampliar el alcance de las declaraciones e introducir controles sustantivos .

El sistema danés carece de normas y orientaciones claras sobre el modo en que las personas que ocupan altos cargos ejecutivos se relacionan con los grupos de presión. Las personas que tratan de influir en las actuaciones y las políticas del Gobierno tampoco están sujetas a ninguna obligación de información o divulgación. Aun así, aunque en los veintisiete Estados miembros de la UE la mayoría de los encuestados considera que la existencia de relaciones demasiado estrechas entre las empresas y los políticos de su país da lugar a actos de corrupción, en Dinamarca se registró el porcentaje más bajo (47 %) (media de la UE: 76%) . Se asume que las actividades de presión, y en particular las realizadas por grupos de interés, forman parte del proceso decisorio y buscan generar un amplio apoyo para las decisiones. Pese a ello, se ha aconsejado introducir normas y orientaciones que regulen los contactos con los grupos de presión y terceras partes que traten de influir en los procesos y las decisiones gubernamentales, así como aumentar la transparencia de dichos contactos .

No existen normas claras con respecto a las «puertas giratorias». En ausencia de una política específica que establezca un período de incompatibilidad, se ha informado de varios ministros que han pasado directamente a ocupar puestos de alto nivel en grupos de presión política. A pesar de que el GRECO recomienda introducir normas que regulen la actividad laboral de los altos cargos ejecutivos una vez que dejan de trabajar en el sector público, en la actualidad no existen planes concretos para introducir dicha regulación .

Existen mecanismos concretos para proteger a los denunciantes, pero no hay una legislación global en vigor. En la actualidad, Dinamarca no dispone de una ley específica que proteja a los denunciantes. Sin embargo, existe legislación en el sector financiero como parte de la transposición de la Directiva IV sobre los requisitos de capital . La asociación empresarial danesa aconseja a las empresas que establezcan mecanismos voluntarios si así lo desean. Además, hay otros sistemas en vigor en el sector público o en áreas específicas de determinados sectores, tales como los procedimientos externos e internos de la Autoridad de Supervisión Financiera, el régimen externo de protección de los denunciantes de la Dirección de Empresas de Dinamarca para cuestiones relacionadas con el posible incumplimiento de la legislación en materia de auditoría, y un régimen en el ámbito del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo .

Evaluaciones internacionales han destacado la existencia de problemas relacionados con la financiación de los partidos políticos, y la mayoría de las recomendaciones todavía no se han llevado a la práctica. Estas recomendaciones incluyen subsanar las deficiencias percibidas, como la inexistencia de obligaciones relativas a la notificación de las donaciones que superan ciertos umbrales, y garantizar un control independiente de la financiación de los partidos políticos y de las campañas electorales . Los datos del Eurobarómetro muestran que Dinamarca es el único país donde la proporción de personas encuestadas que coinciden en que la transparencia y la supervisión de la financiación de los partidos políticos son suficientes ha disminuido desde 2013 [del 41 % en 2013 al 34 % en 2019 (media de la UE: 32 %)] .

Aunque parece que las medidas represivas se aplican adecuadamente, no hay datos estadísticos relacionados con la corrupción ampliamente disponibles. Si bien recientemente se han impuesto condenas penales por delitos relacionados con la corrupción y las resoluciones judiciales importantes se publican en el boletín judicial oficial, que es de pago, Dinamarca no publica datos estadísticos sobre las investigaciones por sobornos en el extranjero ni sobre los asuntos incoados o cerrados .





III.Pluralismo de los medios de comunicación

La Constitución establece el marco general para la protección de la libertad de expresión. Las tareas, la estructura organizativa y el reglamento de la autoridad nacional reguladora de los medios de comunicación, el Consejo Danés de Radio y Televisión, están recogidos en el ordenamiento jurídico. No existen leyes específicas relativas a la transparencia respecto de la propiedad de los medios de comunicación ni a la asignación de la publicidad estatal. El acceso a la documentación se rige por la Ley de acceso a documentos administrativos públicos de 2014 .

El Consejo Danés de Radio y Televisión opera de manera independiente. Las tareas y la estructura organizativa de la autoridad independiente están recogidas en la Ley danesa de radiodifusión y teledifusión. El departamento del Organismo de Cultura y Palacios dedicado a los medios de comunicación es la secretaría del Consejo de Radio y Televisión. El Consejo considera que su estructura organizativa es sólida, pese a que ciertas decisiones han suscitado un gran interés político . La última edición del informe del instrumento de seguimiento del pluralismo en los medios de comunicación (Media Pluralism Monitor, MPM 2020) indicó que la independencia y la eficacia de la autoridad dedicada a los medios de comunicación presentaban un riesgo muy bajo. El reglamento interno del Consejo figura en una orden ejecutiva que se ha actualizado con arreglo a la revisión de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual. El ministro nombra a ocho miembros del Consejo, incluidos el presidente y el vicepresidente, por un período de cuatro años. Es posible la reelección. El Foro de Colaboración de Organizaciones de Oyentes y Telespectadores nombra a un miembro y la Asociación de Jueces a otro. La destitución del presidente o los miembros del organismo colegiado debe regirse por las normas previstas en la Ley de administración. Antes de la decisión de destitución, el miembro en cuestión debe ser oído y la decisión debe presentarse por escrito y estar motivada. Además, el miembro debe tener la posibilidad de presentar una reclamación respecto de la decisión y de apelarla ante un órgano jurisdiccional. Las decisiones del Consejo de Radio y Televisión únicamente pueden apelarse ante los órganos jurisdiccionales, nunca ante el ministerio. En cuanto a las decisiones administrativas, el defensor del pueblo parlamentario puede tramitar las reclamaciones relacionadas con la gestión de los asuntos.

El Consejo Danés de Prensa (Presse Nævnet) es un organismo autorregulado e independiente establecido por ley que opera bajo los auspicios del Ministerio de Justicia. Tramita las reclamaciones relativas a los medios de comunicación daneses y está integrado por ocho miembros, designados por el Ministro de Justicia, que representan a los periodistas, el público y los editores de la prensa escrita, la radio y la televisión. El presidente y el vicepresidente se nombran por recomendación del presidente del Tribunal Supremo de Dinamarca. El Consejo de Prensa puede expresar sus críticas en asuntos referentes a la ética periodística y ordenar al editor del medio de comunicación en cuestión que publique una respuesta o la decisión del Consejo. Sin embargo, no puede imponer una sanción ni conceder al reclamante una compensación financiera .

No hay normas específicas que regulen la transparencia de la propiedad de los medios de comunicación ni la asignación de la publicidad estatal. De conformidad con la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, la publicidad estatal debe regirse por las normas generales previstas en la Ley de radiodifusión y teledifusión y el Derecho derivado conexo. El MPM 2020 destaca que la posesión de más del 20 % de las acciones debe incluirse en las cuentas anuales de todas las empresas, incluidas las empresas de medios de comunicación, pero no hay requisitos particulares para estas últimas. Las partes interesadas relacionadas con los medios de comunicación daneses consideran que, pese a la ausencia de normas específicas, en la práctica el nivel de transparencia de la propiedad de los medios de comunicación a escala nacional es bastante satisfactorio, sobre todo a través del Registro Central de Empresas y en lo que concierne a los propietarios de los principales medios informativos .