Informe Especial Asistencia de la UE  
al refuerzo de la 
administración pública  
en MoldaviaES 2016  Nº 13
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
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Print ISBN 978-92-872-4951-7 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/433727 QJ-AB-16-013-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-4982-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/071552 QJ-AB-16-013-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-5004-9 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/1719 QJ-AB-16-013-ES-E
© Unión Europea, 2016
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Asistencia de la UE 
al refuerzo de la 
administración pública  
en Moldavia
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, párrafo 
segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  Nº 13
02
 Equipo auditor
En los Informes Especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoria de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización III (presidida por Karel Pinxten, Miembro del 
Tribunal), especializada en el ámbito Acciones exteriores. La auditoría fue dirigida por Hans Gustaf Wessberg, Miembro 
del Tribunal, asistido por Peter Eklund y Emmanuel-Douglas Hellinakis, jefe y agregado de su gabinete respectivamente; 
Sabine Hiernaux-Fritsch, gerente principal; Laura Gores, jefe de tarea, y Erika Soveges y Alexandre Tan, auditores.
De izquierda a derecha:  E.-D. Hellinakis, S. Hiernaux-Fritsch, H. G. Wessberg, L. Gores, 
A. Tan, E. Soveges y P . Eklund.

03
 Índice
Apartados
 Siglas y acrónimos
I - VII Resumen
1 - 8 Introducción
9 - 11 Alcance y enfoque de la fiscalización
12 - 67 Observaciones
12 - 47 El apoyo presupuestario solo logró reforzar limitadamente la administración pública en los 
sectores destinatarios
13 - 28 La Comisión podría haber respondido con más rapidez a los riesgos, y los programas no se ajustaban 
suficientemente a las estrategias nacionales
29 - 34 No se sacó todo el partido posible a la condicionalidad
35 - 37 Los fondos adicionales basados en incentivos no estaban debidamente justificados
38 - 47 Solo existían pruebas limitadas de los progresos logrados en los sectores que recibieron apoyo 
presupuestario sectorial
48 - 67 Los proyectos contribuyeron parcialmente al refuerzo de la administración pública
49 - 51 Los proyectos eran pertinentes, pero los análisis de las necesidades presentaban insuficiencias
52 - 63 Los proyectos no siempre estaban bien coordinados con los programas de apoyo presupuestario sectorial
64 - 67 Los resultados no siempre fueron sostenibles por falta de voluntad política y por otros factores externos
68 - 77 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I — Lista de contratos auditados
 Anexo II —  Clasificación de los contratos de apoyo presupuestario sectorial en la muestra de 
auditoría
 Anexo III — Clasificación de los contratos de proyectos en la muestra de auditoría
 Respuestas de la Comisión y del SEAE
04
 Siglas y acrónimos
APS : Apoyo Presupuestario Sectorial
ERSJ : Estrategia de Reforma del Sistema judicial
EUHLPAM : Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE en le República de Moldavia
IEV: Instrumento Europeo de Vecindad
IEVA : Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación
PEV : política europea de vecindad
RPFP : reformas de las políticas de finanzas públicas
05
 Resumen
I
La República de Moldavia es el país más pobre de Europa, y desde 2007 se le ha asignado una ayuda de 782 millones 
de euros con cargo a los instrumentos europeos de vecindad. Esto representa un importe anual de casi 37 euros 
por habitante, el más elevado de todos los países vecinos del Este de la UE. En 2014, Moldavia y la UE firmaron un 
acuerdo de asociación que incluía la creación de una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo.
II
Los principales problemas de Moldavia son la corrupción generalizada y la debilidad de su administración pública 
que representa un importante elemento de la asistencia de la UE desde 2007. Una parte significativa de la ayuda 
procede del apoyo presupuestario, que consiste en la transferencia de fondos a la Hacienda pública del país socio 
con la condición de que cumpla una serie de requisitos. El resto de la ayuda se canaliza a través de proyectos.
III
El Tribunal examinó en su fiscalización si la asistencia prestada por la UE a Moldavia había contribuido eficazmente 
al refuerzo de la administración pública. La muestra de auditoría constaba de cuatro programas de apoyo sectorial 
en los sectores del sistema judicial, las finanzas públicas, la sanidad y el abastecimiento de agua, además de veinte 
proyectos en varias entidades públicas.
IV
El Tribunal llegó a la conclusión de que la asistencia de la UE solo contribuyó parcialmente a reforzar la administra -
ción pública. Algunas de las insuficiencias observadas obedecían a factores externos, mientras que otras podían 
atribuirse a insuficiencias en la formulación y aplicación de los programas y proyectos fiscalizados.
V
Como no se habían logrado grandes avances en los sectores destinatarios, el Tribunal llegó a la conclusión de que 
el apoyo presupuestario había tenido un efecto limitado en el refuerzo de la administración pública. La Comisión 
podría haber respondido con más rapidez cuando se materializaron los riesgos asociados al apoyo, y los programas 
no se ajustaban suficientemente a las estrategias de Moldavia. No se obtuvieron todos los beneficios potenciales 
de los programas porque la Comisión no utilizó toda su capacidad para fijar las condiciones previas al desembolso. 
Algunas condiciones específicas se cumplieron entre la fase de negociación de los programas y el inicio del apoyo 
presupuestario sectorial, o bien no eran directamente mensurables, y la Comisión podría haber evaluado con más 
rigor su cumplimiento. Tampoco estaba plenamente justificada la concesión de financiación adicional basada en 
incentivos.
06 Resumen 
VI
En general se consideró pertinente la concepción de los proyectos, y la asistencia de la UE canalizada a través de 
los mismos fue parcialmente eficaz para reforzar la administración pública, aunque el alcance y el calendario de 
realización de los proyectos no siempre estaba bien coordinado con los programas de APS. De hecho, la asistencia 
técnica específica ligada al apoyo presupuestario para el desarrollo de la capacidad administrativa se inició cuando 
habían transcurrido meses desde el lanzamiento del principal programa de apoyo presupuestario. No siempre se 
recurrió a otra asistencia técnica o a proyectos de hermanamiento para preparar o respaldar los programas de APS. 
En general, los proyectos lograron las realizaciones previstas, aunque los resultados no siempre eran sostenibles por 
falta de voluntad política o por otros factores externos.
VII
El Tribunal formula una serie de recomendaciones para que la Comisión mejore la eficacia de la asistencia de la UE 
a Moldavia.
07
 Introducción
01 
Moldavia, situada en el sudeste de Europa, entre Rumanía y Ucrania, cuenta con 
una población de 3,6 millones de habitantes. Se proclamó república indepen -
diente tras la disolución de la Unión Soviética en 1991, aunque la región de Trans -
nistria había declarado unilateralmente su independencia y todavía hoy tiene un 
gobierno diferente.
02 
Tras un dilatado período de declive económico, Moldavia empezó a crecer de 
nuevo en 1998, aunque, con un PIB per cápita de 1 687 euros y un índice de 
pobreza del 12,7 %, sigue siendo el país más pobre de Europa1. La población de 
Moldavia ha disminuido desde la independencia, debido principalmente a la baja 
tasa de natalidad y a la elevada migración de mano de obra; de hecho, las reme -
sas de los emigrantes han llegado a desempeñar un papel importante en su vida 
social y económica.
03 
Moldavia y la Unión Europea entablaron relaciones contractuales por vez primera 
en 1994, a través de un acuerdo de colaboración y cooperación. En junio de 2014 
firmaron un acuerdo de asociación que incluía la creación de una zona de libre 
comercio de alcance amplio y profundo. El objetivo del acuerdo es mejorar las 
relaciones políticas y económicas, e integrar progresivamente a Moldavia en 
el mercado interior de la UE. La zona de libre comercio prevé la eliminación de 
cuotas y aranceles aduaneros, y la armonización de las disposiciones legales 
y reglamentarias con las de la UE en varios sectores comerciales. Según el Parla -
mento Europeo, Moldavia «tiene una perspectiva europea y puede solicitar su 
adhesión a la Unión siempre que suscriba los principios de la democracia, respete 
las libertades fundamentales y los derechos de las minorías, y garantice el Estado 
de Derecho»2.
04 
La UE coopera con Moldavia en el marco de la política europea de vecindad (PEV) 
y, de manera más específica en su dimensión regional oriental, la Asociación 
Oriental. El Instrumento Europeo de Vecindad (IEV) es un instrumento financiero 
de la UE específico para los países vecinos para el período 2014-2020, que susti -
tuyó al Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) de 2007-2013. En 
virtud de estos regímenes, se han asignado a Moldavia 782 millones de euros de 
ayuda bilateral entre 2007 y 20153. En 2014, la ayuda ascendió a casi 37 euros por 
habitante, el importe más elevado de todos los países vecinos del Este de la UE4.1 PIB per cápita en 2014 según 
Eurostat ( www.ec.europa.eu/
eurostat/statistics-explained/
index.php/European_
Neighbourhood_Policy_-_
East_-_economic_statistics ); 
índice de pobreza en 2013, 
según los últimos indicadores 
de Desarrollo Mundial del 
Banco Mundial (http:// data.
worldbank.org ).
2 Parlamento Europeo, 
Comisión de Asuntos 
Exteriores, Informe que 
contiene una propuesta de 
resolución no legislativa sobre 
el proyecto de Decisión del 
Consejo relativa a la 
celebración, en nombre de la 
Unión Europea, del Acuerdo 
de Asociación entre la Unión 
Europea y la Comunidad 
Europea de la Energía Atómica 
y sus Estados miembros, por 
una parte, y la República de 
Moldavia, por otra, A8-
0022/2014 de 21 de octubre 
de 2014.
3 En el mismo período, la ayuda 
suscrita ascendía a 547 
millones de euros, y la 
abonada, a 363 millones de 
euros. Moldavia también 
recibió ayuda a través de 
proyectos regionales en el 
marco de la cooperación 
transfronteriza del IEVA, la 
ayuda macrofinanciera, el 
Instrumento de Inversión de la 
Política de Vecindad, el 
Instrumento de Cooperación 
al Desarrollo, el Instrumento 
Europeo para la Democracia 
y los Derechos Humanos, y el 
Instrumento de Estabilidad.
4 Los países del Este englobados 
en integrados en el IEV son 
Armenia, Azerbaiyán, 
Bielorrusia, Georgia, Moldavia 
y Ucrania.
08 Introducción 
05 
Uno de los principales problemas que afecta a Moldavia es la debilidad de su 
administración pública: sus instituciones están lastradas por la burocracia exce -
siva, la falta de dedicación a sus funciones esenciales, la elevada tasa de rotación 
de personal y, en consecuencia, la escasa eficiencia. La corrupción sigue siendo 
asimismo un problema, ya que Moldavia ocupa el puesto 103 de 168 países en 
el índice de percepción de la corrupción de 2015 elaborado por la organización 
Transparencia Internacional. Por todo ello, el apoyo a la administración pública 
en Moldavia ha sido un elemento importante de la cooperación en todos los sec -
tores desde 2007, aunque especialmente en el marco del IEV, ya que la «reforma 
de la administración pública» es uno de los tres ámbitos de cooperación para 
el período 2014-2017 junto con «agricultura y desarrollo rural» y «reforma de la 
policía y gestión de las fronteras».
06 
El principal método de suministro de la ayuda utilizado en Moldavia es el apoyo 
presupuestario sectorial (APS5). Los fondos de apoyo presupuestario junto con las 
ayudas adicionales concedidas en virtud de los mismos convenios de financiación 
supusieron el 74 % de la ayuda bilateral abonada en el período 2007-2015 (véase 
asimismo la ilustración 1 ). El apoyo presupuestario consiste en la transferencia 
de fondos al país socio siempre que este último respete las condiciones de pago 
acordadas. El cumplimiento de estas condiciones es un requisito esencial para 
obtener el apoyo presupuestario (se denomina principio de «condicionalidad»). 
Se desembolsan tramos fijos si se cumplen los criterios de subvencionabilidad6. 
Los tramos variables también están ligados a los progresos en el cumplimiento 
de condiciones específicas.5 El apoyo presupuestario 
puede prestarse mediante 
apoyo presupuestario 
sectorial (APS) o apoyo 
presupuestario general (APG). 
Mientras que el APG 
contribuye a la estrategia de 
desarrollo nacional, el APS 
apoya las políticas sectoriales. 
Desde 2013, la UE otorga APS 
mediante contratos de reforma 
sectorial , antes denominados 
programas de apoyo a las 
políticas sectoriales . Para 
mantener la coherencia, en 
ese informe se emplea el 
término APS para todos los 
contratos de apoyo 
presupuestario fiscalizados.
6 El apoyo presupuestario de la 
UE está sujeto a cuatro 
criterios de 
subvencionabilidad: un marco 
macroeconómico estable, una 
buena gestión de las finanzas 
públicas y la transparencia 
y vigilancia presupuestarias, 
y políticas y reformas 
nacionales o sectoriales 
verosímiles.Ilustración 1Apoyo presupuestario concedido a Moldavia en el período 2007-2015 (millones de 
euros)
N.B.:  Los fondos se presentan según el ejercicio presupuestario de la correspondiente Decisión de la Comisión.
Fuente:  Sistema de información común RELEX (CRIS).Pagos de apoyo presupuestarioApoyo suplementario (asistencia 
técnica, evaluaciones, etc.)
2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007140
120
100
80
60
40
20
0
09 Introducción 
07 
En Moldavia, los acuerdos de financiación de la Comisión también proporcionan 
apoyo adicional para acompañar las principales operaciones de APS a través de 
proyectos de asistencia técnica al desarrollo de las capacidades en los organis -
mos públicos («asistencia técnica del APS»).
08 
Moldavia también recibió ayuda en una serie de ámbitos a través de proyectos. 
En la muestra de auditoría del Tribunal figuran proyectos de hermanamiento y de 
asistencia técnica: los primeros consisten en la cooperación con las entidades pú -
blicas de un Estado miembro de la UE, mientras que la asistencia técnica normal -
mente es prestada por expertos externos del sector privado.
10
 Alcance y enfoque de la 
fiscalización
09 
En la fiscalización se examinó si la ayuda de la UE a Moldavia había contribuido 
eficazmente al refuerzo de su administración pública y en concreto de su capa -
cidad de ejercer con eficacia y eficiencia las distintas funciones de gobierno y la 
prestación de servicios públicos. El Tribunal examinó los dos principales métodos 
de prestación de ayuda planteando las dos preguntas siguientes:
a) ¿Contribuyeron eficazmente los programas de APS al refuerzo de la adminis -
tración pública?
b) ¿Contribuyeron eficazmente los proyectos al refuerzo de la administración 
pública?
10 
La fiscalización se centró en la ayuda del IEVA y del IEV entre 2007 y 2014. La 
muestra de auditoría abarcó:
a) cuatro programas de APS destinados a promover la reforma sectorial, entre 
ellos dos destinados a ámbitos principales de la administración pública (sis -
tema judicial y política de finanzas públicas) y dos a la prestación de servicios 
sanitarios y de abastecimiento de agua;
b) veinte proyectos destinado a reforzar a las autoridades centrales, en concreto 
siete proyectos en el sistema judicial, tres proyectos consecutivos destinados 
a suministrar asesoramiento político de alto nivel a los ministros de Moldavia 
(denominados «proyectos EUHLPAM», de la misión de asesoramiento político 
de alto nivel de la UE a la República de Moldavia), y un proyecto de apoyo a la 
Cancillería de Estado, autoridad central encargada de coordinar los fondos de 
la UE en Moldavia.
11 
La muestra abarcó el 40 % de la ayuda bilateral del IEVA o del IEV suscrita des -
de 2007 (véase el anexo I ). El trabajo de auditoría se llevó a cabo entre marzo 
y septiembre de 2015. El Tribunal examinó pruebas documentales tales como 
documentos de programación e informes de situación, seguimiento y evaluación. 
La fiscalización incluyó un control documental, una visita sobre el terreno a Mol -
davia y entrevistas a personal de las autoridades moldavas, de la delegación de la 
UE en Chisináu, del Servicio Europeo de Acción Exterior, de la Dirección General 
de Política de Vecindad y Negociaciones de Ampliación de la Comisión, de orga -
nizaciones internacionales, de otros donantes, de consultoras y de ONG.
11
 Observaciones
El apoyo presupuestario solo logró reforzar 
limitadamente la administración pública en los 
sectores destinatarios
12 
En la presente sección se examina la contribución de los programas de APS a la 
mejora de la administración pública en Moldavia. Se evalúa la concepción de los 
programas, la aplicación de la condicionalidad, los fundamentos de la concesión 
de fondos adicionales y la contribución del APS al desarrollo de los cuatro secto -
res fiscalizados: el sistema judicial, las finanzas públicas, la sanidad y el abasteci -
miento de agua (véase el anexo II ).
La Comisión podría haber respondido con más rapidez a los 
riesgos, y los programas no se ajustaban suficientemente 
a las estrategias nacionales
13 
Con objeto de evaluar la concepción de los programas de APS, el Tribunal verificó 
si la Comisión había tomado medidas suficientes para analizar y mitigar los ries -
gos asociados al APS, y si los cuatro programas fiscalizados reflejaban suficiente -
mente las estrategias nacionales de reforma.
La Comisión podría haber respondido con más rapidez cuando se 
materializaron los riesgos asociados al APS
14 
Aunque presenta ventajas tales como una mayor apropiación de los países, el 
menor coste de las operaciones y una mejor coordinación de los donantes, el 
apoyo presupuestario también se caracteriza por una serie de riesgos inherentes 
a su naturaleza (véase el Informe Especial del Tribunal de Cuentas n.º 11/2010)7. 
El perfil de riesgo específico del apoyo presupuestario se debe a que utiliza los 
sistemas del país, ya que implica la transferencia de recursos financieros a la Ha -
cienda pública8. Dado que los fondos se fusionan en el presupuesto del país con 
otros recursos, también se encuentran expuestos a las insuficiencias presentes 
en la gestión de sus finanzas públicas9. En la fiscalización se evaluó si la Comisión 
Europea había analizado y mitigado estos riesgos correctamente.7 Informe Especial n.º 11/2010: 
«La gestión por la Comisión 
del apoyo presupuestario 
general en los países ACP, de 
América Latina y de Asia». 
(http://eca.europa.eu ).
8 Dirección General de 
Desarrollo y Cooperación 
(EuropeAid) de la Comisión, 
Directrices sobre apoyo 
presupuestario – 
programación, diseño 
y gestión: un planteamiento 
moderno del apoyo 
presupuestario, septiembre de 
2012, p. 126.
9 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2014, apartados 8.6 
a 8.8 (DO C 373 de 10.11.2015).
12 Observaciones 
15 
En 2012, la Comisión introdujo un análisis de riesgos más sistemático, comités di -
rectores de alto nivel para las operaciones de apoyo presupuestario y un sistema 
de alerta temprana10 en caso de que los riesgos se materializasen, lo cual consti -
tuye un considerable avance con respecto al sistema anterior.
16 
La gestión descentralizada11 y el apoyo presupuestario dependen en gran medida 
de los sistemas con que cuenten los países. En Moldavia, los sistemas relaciona -
dos con el control de las finanzas públicas no están certificados por los servicios 
de la UE, ni tampoco funciona la modalidad de gestión descentralizada de la 
asistencia de la UE. Al mismo tiempo, el apoyo presupuestario era el principal 
método de ayuda empleado, y representaba casi tres cuartas partes del total de 
la asistencia de la UE pagada a Moldavia en el período 2007-2015.
17 
En Moldavia, el riesgo de corrupción es alto. Según el índice de percepción de la 
corrupción de Transparencia Internacional, la situación ha empeorado desde 2012 
(véase el recuadro 5 ).
18 
En noviembre de 2014, los riesgos macroeconómicos se materializaron en 
Moldavia cuando se supo que se habían perdido 1 000 millones de dólares 
estadounidenses de fondos de depositarios en un escándalo de corrupción en 
el que estaban implicados tres bancos moldavos (véase el recuadro 1 ). El comité 
director de alto nivel de diciembre de 2014 decidió seguir atentamente en 2015 
el caso del Moldavia al asignar el apoyo presupuestario ante el aumento del nivel 
de riesgo. Tras un análisis interno de posibles medidas de mitigación del riesgo, 
la Comisión Europea respondió públicamente en julio de 2015, anunciando la sus -
pensión de las ayudas de apoyo presupuestario a la espera de la celebración de 
un acuerdo entre el Fondo Monetario Internacional (FMI) y Moldavia12. Asimismo, 
redujo significativamente el porcentaje de apoyo presupuestario programado en 
2015 con respecto a los años anteriores (véase la ilustración 1 ). La situación del 
sector bancario puso seriamente en duda la integridad de la financiación de la UE 
ingresada en el presupuesto del Estado de Moldavia, pero no es posible demos -
trar que afectara específicamente a los fondos de la UE, ya que estos se habían 
fusionado con otros recursos de los presupuestos del Estado.10 El sistema de alerta temprana 
se activará en aquellos casos 
en que se registre un deterioro 
grave e inmediato de la 
situación o un hecho 
identificado como riesgo que 
tenga una gran repercusión en 
los objetivos del programa. En 
estos casos, es necesario que 
la UE responda 
inmediatamente para evitar 
un daño grave para la imagen 
y la reputación de la Unión. 
Puede deberse, por ejemplo, 
a un caso corrupción o fraude 
grave o al incumplimiento de 
los valores fundamentales. Las 
delegaciones de la UE deberán 
informar inmediatamente de 
este tipo de casos a la sede 
central. Véanse las Directrices 
sobre apoyo presupuestario, 
p. 132.
11 En caso de gestión 
descentralizada, la Comisión 
podrá decidir recurrir a los 
procedimientos de 
contratación pública o de 
concesión de subvenciones 
del país beneficiario. Véase el 
artículo 18, apartado 4, del 
Reglamento (CE) n.º 1638/2006 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 24 de octubre de 
2006, por el que se establecen 
las disposiciones generales 
relativas a la creación de un 
Instrumento Europeo de 
Vecindad y Asociación.
12 Delegación de la UE en 
Moldavia, « EU Budget Support 
for the Republic of Moldova – 
pending the fulfilment of several 
conditions» , Chisináu, 8 de julio 
de 2015.
13 Observaciones 
19 
El último programa del FMI para Moldavia venció en 2013. La última evaluación 
del programa no fue finalizada debido a desacuerdos relativos a las políticas de 
los sectores fiscal y financiero. El Banco Mundial suspendió su apoyo presupues -
tario de 45 millones de dólares estadounidenses en abril de 2014 porque conside -
ró que los riesgos para los fondos derivados del sector bancario eran demasiado 
sustanciosos como para realizar transferencias al presupuesto del Estado de 
Moldavia.
20 
Si bien es cierto que la Comisión Europea identificó correctamente los riesgos 
de corrupción e inestabilidad macroeconómica en Moldavia, no lo es menos que 
debería haber reaccionado con mayor rapidez cuando los riesgos se materializa -
ron. Cuando en 2014 se firmó el acuerdo de asociación que incluía la creación de 
una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo, la Comisión suscribió 
dos acuerdos de financiación, uno para operaciones de APS a las reformas de las 
políticas de finanzas públicas (RPFP) y otro sobre la aplicación de la zona de libre 
comercio, en octubre y noviembre de 2014, y desembolsó para ellos aproximada -
mente 16 000 millones de euros en diciembre de 2014. Desde 2012, tanto el FMI 
como la Comisión han aludido a los riesgos relacionados con el sector bancario13.13 Fondo Monetario 
Internacional, Informe del FMI 
por país n.º 12/288, República 
de Moldavia,  informe del 
personal técnico sobre la 
consulta del artículo IV de 
2012 ( fifth reviews under the 
extended arrangement and 
under the three-year 
arrangement under the 
extended credit facility, and 
requests for waivers for 
non-observance and 
modification of performance 
criteria) , septiembre de 2012; 
Informe del FMI por país 
n.º 14/190 , informe del 
personal técnico sobre la 
consulta del artículo IV de 
2014  (first post-program 
monitoring discussions) , junio 
de 2014.Información sobre la crisis bancaria de Moldavia
En noviembre de 2014, el Banco Nacional sometió a administración judicial a tres bancos moldavos que habían 
concedido créditos por valor de 1 000 millones de dólares estadounidenses. Estas operaciones carecían de 
una justificación económica rigurosa y provocaron un deterioro tan grave en los balances de los bancos que 
estos dejaron de ser comercialmente viables. La ingente deuda pública acumulada como consecuencia de 
este incidente y el coste estimado de salvar a los bancos ascienden al menos al 13 % del PIB de Moldavia.
En el momento de la fiscalización, las investigaciones judiciales sobre el fraude bancario habían avanzado 
muy poco y no se había elaborado una estrategia de recuperación. La situación generó protestas públicas 
y contribuyó a un dilatado período de inestabilidad política. Entre noviembre de 2014 y diciembre de 2015 han 
dimitido tres Gobiernos.Recuadro 1
14 Observaciones 
Los programas de APS no se ajustaban a estrategias nacionales 
claramente formuladas y existían dudas sobre el modo en que se 
habían determinado los presupuestos de la APS
21 
En la fiscalización se evaluó si los programas de APS respaldaban estrategias 
nacionales pertinentes, claramente formuladas y plenamente asumidas. Las 
condiciones para el desembolso de los fondos de apoyo presupuestario deben 
derivarse de la estrategia nacional y ajustarse a la misma14.
22 
Dos de los cuatro programas de APS de la muestra de auditoría no se ajustan ple -
namente a las estrategias nacionales. El APS a las finanzas públicas respalda una 
estrategia nacional con objetivos de tipo sectorial (véase el recuadro 2 ), mientras 
que el APS al sistema judicial no contribuye directamente a la aplicación de la 
estrategia de reforma nacional.14 Para más información, véanse 
las Directrices sobre apoyo 
presupuestario , anexo 3: 
Evaluación de la elegibilidad 
de las políticas públicas
Las condiciones específicas no se ajustaban suficientemente a una estrategia 
nacional: el APS a las reformas de las políticas de finanzas públicas
El APS a las reformas de las políticas de finanzas públicas se basa en la estrategia de desarrollo de 2020 de 
Moldavia, que abarca siete sectores entre los que se cuentan las infraestructuras, los regímenes de pensiones 
y la educación, pero que no establece ningún objetivo relativo a las finanzas públicas. Moldavia cuenta con 
una estrategia nacional para la gestión de las finanzas públicas en el período 2013-2020 que consiste en una 
estrategia global, planes de acción anuales y un marco de seguimiento.
El convenio de financiación para el APS establece doce condiciones específicas que han de cumplirse para 
el desembolso de sus tres tramos variables. Estas condiciones no están previstas en la estrategia nacional de 
desarrollo ni tampoco reflejan directamente las prioridades establecidas en la estrategia de gestión de las 
finanzas públicas.
Por ejemplo, una de las condiciones consiste en la creación de un Consejo Presupuestario, que no se prevé 
expresamente en ninguno de los documentos estratégicos suscritos entre Moldavia y la UE. Lo mismo ocurre 
con dos condiciones que prevén la publicación de un «presupuesto de los ciudadanos»15 y de informes de 
mitad del ejercicio sobre la ejecución presupuestaria. El acceso público a la información presupuestaria clave 
recibió la calificación «A» en la evaluación del gasto público y la rendición de cuentas financiera de 201116.
15 El presupuesto de los ciudadanos es una versión de carácter no técnico del presupuesto del Estado con el objetivo de llegar a todos y ser 
comprendida por el más amplio sector posible de la población.
16 El programa relativo al Gasto Público y la Rendición de Cuentas Financiera (PEFA) es una asociación de múltiples donantes que evalúa el estado 
de los sistemas de gasto público, de contratación pública y de rendición de cuentas financiera. Las evaluaciones PEFA analizan los resultados del 
sistema de gestión de las finanzas públicas del país mediante treinta y un indicadores, que se califican con una puntuación de A a D ( www.pefa.
org).Recuadro 2
15 Observaciones 
23 
Si bien el objetivo declarado del APS al sistema judicial es apoyar la estrategia 
de reforma de este sector (ERSJ) en Moldavia, sus condiciones específicas rela -
cionadas con el sistema judicial no se expresan en los mismos términos. Algunas 
condiciones del APS afectan a cuestiones financieras públicas y no se mencionan 
en la estrategia de reforma. Por tanto, no existe una correlación estricta entre 
las medias emprendidas en virtud de la ERSJ y el APS. Además, esto exige que se 
establezcan en el APS requisitos de seguimiento y de información adicionales.
24 
Los programas de APS para la mejora de la prestación de servicios sanitarios y de 
abastecimiento de agua no se basaban en estrategias de reforma claramente 
formuladas por Moldavia. Las directrices instan a que las estrategias sectoriales 
se presupuesten adecuadamente de modo que sean elegibles para el apoyo 
presupuestario17. Sin embargo, en el APS a la sanidad, la estrategia nacional no se 
ajustaba plenamente a la política sanitaria global del país y no estaba plenamen -
te reflejada en las previsiones presupuestarias. El APS al abastecimiento de agua 
fue concebido para apoyar la estrategia nacional sobre el agua de 2007, pero esta 
resultó ser demasiado ambiciosa, ya que se planteaba gran número de objetivos 
sin contar con un plan de acción con plazos definidos ni un claro marco institu -
cional para su aplicación.
25 
En la fiscalización también se examinaron los fundamentos sobre los que se 
establecieron los presupuestos para los programas de APS, los cuales, según las 
directrices sobre apoyo presupuestario publicadas en 2012, debían basarse en 
una serie de criterios, tales como las necesidades de financiación del país socio 
y su compromiso de asignar recursos del presupuesto en consonancia con su 
estrategia nacional. Otros criterios eran la eficacia, el rendimiento de los recursos 
asignados y el impacto que aportaría el apoyo presupuestario para conseguir los 
objetivos, el historial y la capacidad de absorción de los desembolsos anteriores, 
y la efectividad con que los objetivos acordados se habían conseguido con las 
operaciones de apoyo presupuestario y la orientación a los resultados de la estra -
tegia de desarrollo del país socio.
26 
El examen de los programas seleccionados reveló que no estaba suficientemente 
claro cómo se habían determinado los presupuestos. El primer programa de la 
muestra de auditoría establecido con arreglo a la nueva metodología fue el APS 
a las reformas de las políticas de finanzas públicas, pero no fue acompañado de 
una evaluación exhaustiva de los criterios enumerados en el apartado 25.17 Para más información, véanse 
las Directrices sobre apoyo 
presupuestario , anexo 3: 
Evaluación de la elegibilidad 
de las políticas públicas, 
3.2. Financiación de las 
políticas.
16 Observaciones 
27 
Pese a que las directrices no se aplicaban a los programas de APS elaborados 
antes de 2012, se había realizado una evaluación previa de las necesidades 
financieras para la estrategia de reforma del sistema judicial, pero esta no aportó 
información fiable, ya que la estimación inicial de 124 millones de euros se redujo 
a la mitad tras dos años de aplicación18. En 2015 se inició una reevaluación de 
las necesidades financieras con el apoyo de un proyecto de asistencia técnica 
financiado por la UE (véase el apartado 61). En cuanto a los tres programas de APS 
restantes, no había evidencia de que se hubieran evaluado las necesidades de 
financiación.
28 
Asimismo, con respecto al procedimiento de elaboración de los presupuestos, se 
observaron variaciones que carecían de justificación clara en la fase de prepara -
ción del presupuesto previsto. Una evaluación externa efectuada antes de ela -
borar un programa del APS al sistema judicial, cuyo presupuesto era de 58,2 mi -
llones de euros, había recomendado un presupuesto de 40 millones de euros. 
El APS al abastecimiento de agua recibió durante su aplicación un incremento 
ad hoc  de 5 millones de euros basado en consideraciones políticas.
No se sacó todo el partido posible a la condicionalidad
29 
Tanto el sistema de seguimiento de los resultados como los criterios de pago son 
esenciales para el apoyo presupuestario porque sientan las bases de la condi -
cionalidad. Los tramos variables, supeditados a los avances en el cumplimiento 
de las condiciones específicas constituyen un incentivo para alcanzar mejores 
resultados, ya que con resultados parciales solo se obtienen pagos parciales. 
En la fiscalización se evaluó si las condiciones de pago por tramos constituían 
un incentivo eficaz para estimular las reformas. El Tribunal también examinó si 
los desembolsos se supeditaban sistemáticamente al cumplimiento de estas 
condiciones.
Algunas condiciones de los tramos se cumplieron entre la fase de 
negociación de los programas y el inicio del APS
30 
Algunas condiciones específicas establecidas en los contratos de la muestra de 
auditoría exigían de las autoridades moldavas una actuación limitada o se cum -
plieron entre la fase de negociación de los programas y el inicio del APS (véase 
el recuadro 3 ). Los objetivos insuficientemente ambiciosos reducen el efecto in -
centivador. La inclusión de medidas ejecutadas antes del comienzo del programa 
comporta el riesgo de estas hubieran podido llevarse a cabo total o parcialmente 
sin la ayuda.18 El plan de acción (Decisión del 
Parlamento n.º 6 de 16 de 
febrero de 2012, p. 168) otorga 
1 989 millones de leus 
(124 millones de euros de 
2012) para la aplicación de la 
ERSJ. En el Informe Anual 
relativo al ejercicio 2014 se 
calcula un importe de 1 034 
millones de euros (50 millones 
de euros de 2014).
17 Observaciones 
31 
Los cuatro contratos contenían condiciones específicas que no eran claramente 
mensurables; así, las del APS al sistema judicial tuvieron que volver a explicarse 
tras el desembolso del primer tramo variable debido a las dificultades de las par -
tes para ponerse de acuerdo sobre su significado19. Además, el APS a las reformas 
de las políticas de finanzas públicas establece condiciones específicas, pero no 
indicadores independientes, y no todas las condiciones específicas son direc -
tamente mensurables. En el APS a la sanidad, aproximadamente la mitad de los 
indicadores eran demasiado vagos20. El APS al abastecimiento de agua también 
contaba con indicadores no verificables, agregados o poco claros.
Las condiciones no se aplicaron sistemáticamente para fomentar 
las reformas
32 
Las directrices sobre apoyo presupuestario de la Comisión señalan que los 
tramos solo deberán desembolsarse cuando se hayan cumplido las condiciones 
específicas y los indicadores de resultados correspondientes. En la fiscalización se 
observó un uso arbitrario de la condicionalidad en tres de los cuatro programas 
fiscalizados21. En el recuadro 4  se muestra que, en el APS a la sanidad, los fondos 
seguían desembolsándose aunque las condiciones no se hubieran cumplido. Asi -
mismo, en los tres programas del APS a la sanidad, al sistema judicial y al abaste -
cimiento de agua, la evaluación del cumplimiento de algunas de las condiciones 
podría haber sido más rigurosa en lo referente a algunas condiciones.19 Fue necesario elaborar 
cuadros explicativos con la 
ayuda de un proyecto de 
asistencia técnica financiado 
por la UE (véase el apartado 
61) que posteriormente fueron 
debatidos en el grupo de 
trabajo que supervisa el APS.
20 Algunos ejemplos de 
indicadores: «Optimización de 
la estructura de la atención 
primaria de salud», «Análisis de 
las opciones para fomentar las 
inversiones privadas en el 
sistema sanitario» 
o «Continuación de la mejora 
de la planificación estratégica 
en el sector sanitario basada 
en el marco de gastos a medio 
plazo (MTEF)» .
21 Cuando se llevó a cabo la 
fiscalización, todavía no se 
había evaluado el 
cumplimiento de las 
condiciones específicas en el 
programa de apoyo 
presupuestario a las reformas 
de las políticas de finanzas 
públicas, pues este se inició al 
final de 2014.Ejemplos de condiciones específicas
Ejemplo 1 – Algunas condiciones específicas exigían de las autoridades moldavas una actuación 
limitada
Una condición del APS a las reformas de las políticas de finanzas públicas, que se inició en 2014, prevé la pu -
blicación de informes de mitad del ejercicio sobre la ejecución presupuestaria, cuando Moldavia ya publicaba 
informes mensuales sobre dicha ejecución desde hacía varios años.
Ejemplo 2 – Algunas condiciones específicas ya se cumplían entre la fase de negociación de los progra -
mas y el inicio del APS
El convenio de financiación del APS a la sanidad se firmó en 2009. El primer tramo variable de 13,4 millones 
de euros se desembolsó previa evaluación de cincuenta y tres indicadores, veintidós de los cuales se referían 
a medidas adoptadas en 2008, después de haberse negociado el programa.
El APS al sistema judicial se inició en junio de 2013. Se cumplieron total o parcialmente tres condiciones de 
desembolso (modernización del sistema de recursos judiciales, modificación del enjuiciamiento criminal 
y reducción de las inmunidades aplicables a los jueces), y las leyes correspondientes se aprobaron entre abril 
y julio de 2012, después de haberse negociado el programa.Recuadro 3
18 Observaciones 
33 
Según las directrices sobre apoyo presupuestario de la Comisión, la reprograma -
ción de fondos no desembolsados en tramos ulteriores podría limitar el efecto 
incentivador inicial de las condiciones. No obstante, el APS a la sanidad incluía 
un último tramo en el que se reagrupaban los saldos de fondos remanentes de 
tramos anteriores que no se habían desembolsado.
34 
Al inicio del programa, en 2009, el APS al abastecimiento de agua no preveía un 
último tramo para los fondos remanentes. Sin embargo, posteriormente se creó 
un tramo adicional de 6,1 millones de euros en el período previo a la firma del 
acuerdo de asociación / zona de libre comercio en 2014. Se fijaron nuevas condi -
ciones acordes a los objetivos globales del APS al abastecimiento de agua, lo cual 
permitió el desembolso de 4,9 millones de euros de los fondos remanentes debi -
do al incumplimiento de las condiciones correspondientes a tramos anteriores.Los fondos se desembolsaron aunque no se hubieran cumplido condiciones 
específicas ni indicadores de resultados
Ejemplo 1 – Se desembolsaron más fondos que los recomendados en el informe de evaluación externa
Las decisiones de desembolso de fondos de APS se basaron en un informe de evaluación externa que exami -
naba el cumplimiento de las condiciones específicas del desembolso. Los desembolsos correspondientes al 
APS a la sanidad se apartaban de las recomendaciones formuladas en el informe de evaluación externa en dos 
tramos variables de cada tres. En 2011, el segundo tramo variable ascendió a 13,6 millones de euros, lo que 
suponía un 9 % más que los 12,5 millones de euros recomendados, con arreglo a la evaluación de veintiocho 
condiciones. El tercer tramo (4,1 millones de euros), en 2012, era superior en un 11 % (según la evaluación de 
nueve condiciones). El grueso de la diferencia se debió al desembolso de fondos reasignados de la asisten -
cia técnica del APS al apoyo presupuestario, sin que dicha reasignación estuviera justificada por actividades 
o condiciones nuevas asociadas.
Ejemplo 2 – Los desembolsos se efectuaron tras una evaluación insuficientemente rigurosa del cumpli -
miento de las condiciones
Una de las condiciones del APS al abastecimiento de agua exigía la asignación de al menos 600 millones de 
leus moldavos del presupuesto nacional a los sectores de abastecimiento de agua y saneamiento. En 2012, las 
asignaciones ascendieron a 252 millones de leus (42 % de los 600 millones de leus exigidos), muy por debajo 
del umbral mínimo y, sin embargo, en la evaluación se consideró que la condición se había cumplido parcial -
mente y se desembolsó el 42 % de los fondos correspondientes.
Otra condición de la APS a la sanidad exigía que no disminuyera el gasto público en sanidad, ajustado en 
función de la inflación. En 2010, el presupuesto de Moldavia para sanidad se incrementó en un 5 % con res -
pecto a 2009 en términos nominales. Sin embargo, dado que el nivel de inflación fue del 9 % en 2010, el gasto 
ajustado del sector sanitario realmente disminuyó con respecto al año anterior. Pese a ello, se consideró que 
la condición se había cumplido.Recuadro 4
19 Observaciones 
Los fondos adicionales basados en incentivos no estaban 
debidamente justificados
35 
En 2012, la Comisión introdujo el principio de «más por más», una mayor finan -
ciación basada en incentivos para recompensar los avances de los países socios 
hacia la democracia. En virtud de este régimen, las asignaciones adicionales a los 
países han de estar supeditadas a sus progresos en el proceso de reforma según 
la evaluación del Informe de situación de la PEV, y con arreglo a normas y pará -
metros reconocidos internacionalmente22.
36 
En virtud de este régimen, Moldavia recibió un total de 93 millones de euros para 
el período 2012-2014, de los cuales, 28 y 35 millones de euros se canalizaron a tra -
vés del Programa de Integración y Cooperación de la Asociación Oriental, en 2012 
y 2013, respectivamente, y 30 millones de euros a través del programa general 
del IEV en 201423. Estos fondos se asignaron principalmente a programas de APS 
nuevos o en curso.
37 
El examen documental del Tribunal reveló que no estaban claros los motivos en 
los que se basaba la asignación de fondos adicionales a Moldavia. Durante tres 
años las dotaciones se basaron en un análisis limitado de los progresos registra -
dos. Los informes de situación de la PEV no demuestran que Moldavia haya pro -
gresado hacia la democracia. Según el informe de 2013, en la primera mitad del 
año, Moldavia atravesó su crisis política más profunda en años24, descrita como 
un colapso institucional25 que provocó un daño perdurable en la credibilidad de 
las instituciones democráticas del país26.
Solo existían pruebas limitadas de los progresos logrados en 
los sectores que recibieron apoyo presupuestario sectorial
38 
El Tribunal evaluó, en la medida de lo posible, si los programas de APS habían 
contribuido al progreso de los cuatro sectores fiscalizados: el sistema judicial, 
las finanzas públicas, la sanidad y el abastecimiento de agua, basándose en los 
indicadores e informes disponibles. Al evaluar el apoyo presupuestario, la OCDE 
propone un enfoque en tres etapas: (i) en la primera, se evalúan los insumos, los 
resultados directos y los resultados inducidos del apoyo presupuestario; (ii) en la 
segunda, las realizaciones y el impacto de las políticas, estrategias y gastos del 
Estado y, (iii) en la tercera, se estudia la contribución del apoyo presupuestario 
a las políticas, estrategias y gastos estatales que han producido las realizaciones 
y el impacto de la segunda etapa, para lo cual se combinan y comparan los resul -
tados de la primera y la segunda etapas27.22 Los principales criterios para 
evaluar el progreso son 
elecciones democráticas 
y creíbles, libertades de 
asociación, de expresión y de 
reunión, libertad de prensa 
y medios de comunicación, 
Estado de Derecho regido por 
un sistema judicial indepen -
diente y derecho a un juicio 
justo, lucha contra la 
corrupción, reforma de los 
sectores de la seguridad y el 
orden público, control 
democrático sobre las fuerzas 
armadas y respeto de los 
derechos humanos. (Anexo a la 
Decisión de Ejecución 
C(2012)4170 de la Comisión, de 
26 de junio de 2012).
23 El 10 % del presupuesto del IEV 
se reserva para el enfoque 
basado en incentivos: los 
programas globales plurinacio -
nales recompensan los 
progresos hacia la democracia 
profunda y sostenible,y la 
aplicación de objetivos de 
reforma acordados (Reglamen -
to (UE) n.º 232/2014 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo de 11 de marzo de 
2014 por el que se establece un 
Instrumento Europeo de 
Vecindad (DO L 77 de 15.3.2014, 
p. 27) artículo 7, apartado 6 
y considerando 4, y Decisión 
C(2014)2998 de 2 de mayo 
de 2014). El programa de 
integración y cooperación de la 
asociación oriental concedió 
fondos adicionales a los socios 
que aportaron reformas para 
lograr una democracia sólida 
y respeto por los derechos 
humanos (Decisiones de 
Ejecución C(2012)4170 de 26 de 
junio de 2012 y C(2013)8140 de 
21 de noviembre de 2013 de la 
Comisión.
24 Documento de trabajo 
conjunto de la Comisión 
Europea y del Alto Represen -
tante de la Unión para Asuntos 
Exteriores y Política de 
Seguridad.  Comunicación 
común al Parlamento Europeo, 
el Consejo, el Comité 
Económico y Social Europeo 
y el Comité de las Regiones : 
«Implementation of the 
European Neighbourhood Policy 
in the Republic of Moldova. 
Progress in 2013 and recommen -
dations for action accompanying 
the document». Neighbourhood 
at the Crossroads: Implementa -
tion of the European Neighbour -
hood Policy in 2013 , p. 5.
25 Ibíd., p. 2.
26 Ibíd., p. 5.
20 Observaciones 
39 
Sin embargo, aunque pueda establecerse un vínculo lógico claro entre la acción 
y los resultados28, puede resultar complicado, si no imposible, determinar qué 
parte de los resultados es atribuible a las intervenciones de la UE y cuál se debe 
a las intervenciones de otros donantes o a otros factores29. De hecho, el presu -
puesto del país socio financia la totalidad de la estrategia de desarrollo del país, 
de modo que las realizaciones derivadas de las intervenciones de apoyo presu -
puestario de la UE guardan relación con los cambios introducidos en las políticas 
y servicios públicos, que no son solo consecuencia del programa de apoyo presu -
puestario, sino también de otras medidas y decisiones gubernamentales diversas, 
de otros programas de ayuda exterior y de factores externos no gubernamenta -
les30. Pese a estas limitaciones, existen pruebas de que el apoyo presupuestario 
logró resultados limitados en Moldavia, pues los indicadores y los informes no 
demuestran que se lograran grandes progresos en tres de los sectores destina -
tarios (el sistema judicial, la sanidad y los servicios de abastecimiento de agua). 
Cuando se efectuó la fiscalización era demasiado pronto para valorar los efectos 
potenciales del APS a las finanzas públicas.
40 
En el APS al sistema judicial, hasta la fecha se han desembolsado 28,2 de los 
30 millones de euros en dos tramos. El importe se redujo porque solo se cumplía 
el 88 % de las condiciones. No se lograron realizaciones, como modificaciones 
de leyes, en los ámbitos del proceso de investigación prejudicial, el sistema de 
justicia de menores y la intolerancia frente a la corrupción.
41 
Aunque en el informe de situación de la PEV de marzo de 2015 se consideraba 
que Moldavia había logrado algunos progresos generales en la aplicación de la 
estrategia de reforma del sistema judicial, los indicadores internacionales ponen 
en duda que se haya producido algún progreso (véase el recuadro 5 ).27 Véase OECD-DAC, « Evaluating 
Budget Support, Methodological 
Approach» , p. 3.
28 Normalmente, los resultados 
abarcan tres categorías: 
realizaciones, efecto 
e impacto. Véase, para una 
definición más exacta, el 
Informe Especial n.º 21/2015,  
Análisis de los riesgos de un 
enfoque orientado a los 
resultados en las acciones de 
desarrollo y cooperación de la 
UE (http://eca.europa.eu ).
29 Informe Especial n.º 21/2015,  
Análisis de los riesgos de un 
enfoque orientado a los 
resultados en las acciones de 
desarrollo y cooperación de la 
UE (http://eca.europa.eu ).
30 Informe Especial n.º 21/2015, p. 
23.
21 Observaciones 
Los indicadores internacionales muestran que Moldavia ha avanzado poco en las 
reformas del sistema judicial y en la lucha contra la corrupción
Varios grupos de reflexión y ONG que publican indicadores sobre la Justicia y la corrupción en el mundo pre -
sentan un panorama heterogéneo del progreso alcanzado en Moldavia.
Freedom House rebajó su calificación (en una escala de 7 a 1) de 4,5 en 2012 a 4,75 en 2015 por su marco e in -
dependencia judicial, y la valoración de su índice de corrupción mejoró ligeramente, pasando de 6 a 5,7531.
El  Informe sobre la competitividad mundial 2014-2015 clasificaba su independencia judicial en el puesto 141 
entre 144 países32.
El indicador sobre el Estado de Derecho del Banco Mundial mostró una evolución negativa, pues pasó del 
rango de percentil 45 en 2012 al 42,7 en 2013, aunque en 2014 mejoró al alcanzar un 46,633.
Según el Instituto de Política Pública, la confianza de los ciudadanos disminuyó en el último decenio, pasando 
del 41 % al 23 % al final de 201434.
Moldavia retrocedió en el Índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional: en 2012 
ocupaba el puesto 94 entre 176 países, y en 2015, el 103 entre 168. Los moldavos percibían el sistema judicial 
como el más corrupto después de la policía35.
31 https://freedomhouse.org .
32 http://www3.weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2014-15.pdf .
33 http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#countryReports .
34 Instituto de Política Pública de Moldavia, Barómetro de opinión pública de noviembre de 2014 ( http://www.ipp.md ).
35 http://www.transparency.org/country#MDA .Recuadro 5
22 Observaciones 
42 
En el APS a la sanidad se desembolsaron 43,5 millones de euros, lo que supone el 
99,2 % del presupuesto. Este porcentaje se alcanzó porque un último tramo per -
mitió el desembolso de los fondos remanentes debido al incumplimiento de las 
condiciones de tramos anteriores (véase el apartado 33). Previamente, el porcen -
taje de desembolso había sido del 89,7 %.
43 
Una evaluación de la Organización Mundial de la Salud de 2012 presenta un pa -
norama heterogéneo de realizaciones en el sector sanitario de Moldavia. Siguen 
sin alcanzarse los progresos previstos en protección financiera (el grado de pro -
tección con que cuentan las personas frente a las consecuencias financieras de 
la enfermedad) y equidad en la financiación del sistema sanitario. Las desigual -
dades en el acceso a los servicios sanitarios siguen siendo un problema. Pese a la 
dificultad de evaluar la calidad global de la prestación de servicios sanitarios, 
en el estudio se considera que se registraron algunos avances, principalmente 
en los servicios sanitarios preventivos36. En general, resulta difícil evaluar cómo 
ha contribuido el programa de APS a la mejora de los sistemas sanitarios y, en 
consecuencia, a la salud de la población moldava. Por otra parte, otros factores 
han influido también, como las mejoras en la situación socioeconómica37, y algu -
nos datos pertinentes no se recabaron ni se facilitaron sistemáticamente38. Esto 
se explica asimismo por el hecho de que no se llevara a cabo una evaluación de 
seguimiento del impacto del APS a la sanidad una vez finalizado el programa, en 
2013.
44 
El APS al abastecimiento de agua no cumplió las expectativas de las realizaciones 
fijadas en el convenio de financiación. Factores externos como la crisis económi -
ca que sacudió Moldavia en 2009 y la inestabilidad política del país, sumados a la 
debilidad de las instituciones en el sector del agua y la ausencia de asistencia téc -
nica, provocaron que las condiciones solo se cumplieran parcialmente en todos 
los tramos variables. Por esta razón, la Comisión solo desembolsó el 68 % de los 
fondos en el tercer tramo.36 Observatorio Europeo de 
Políticas y Sistemas Sanitarios, 
asociación organizada por la 
OMS, « Republic of Moldova, 
Health system review» , Health 
Systems in Transition , Vol. 14 n.º 
7, 2012, p. 131-139.
37 Siempre es difícil discernir la 
contribución de la atención 
sanitaria a la mejora de la 
salud entre todas las mejoras 
generales de la situación 
socioeconómica. Este es 
precisamente el caso de la 
República de Moldavia, que 
cuenta con una población 
relativamente reducida, por lo 
que hay que tratar con 
precaución algunas 
tendencias que se manifiestan 
a lo largo del tiempo (ibíd., 
p. 135).
38 Siempre según la evaluación 
de la OMS, resulta difícil 
valorar la calidad global de la 
prestación de servicios 
sanitarios porque los datos 
necesarios para dichos 
indicadores no se recaban ni 
se facilitan regularmente. Por 
ejemplo, no se utilizan 
habitualmente medidas 
basadas en resultados 
comunicados por los 
pacientes y no se recaban los 
porcentajes de mortalidad 
intrahospitalaria en los 
ingresos graves. Tampoco se 
recopilan y analizan 
sistemáticamente los datos 
sobre la seguridad de los 
pacientes. Por ejemplo, 
aunque en general se 
recopilan los datos sobre las 
complicaciones 
postoperatorias, no se 
desglosan por causas 
o factores coadyuvantes, por 
lo que no pueden emplearse 
como indicadores sobre la 
seguridad de los pacientes, 
ibíd., p. 136.
23 Observaciones 
39 Cf. Programa Conjunto OMS/
Unicef de Vigilancia del 
Abastecimiento de Agua y del 
Saneamiento, junio de 2015 
(www.wssinfo.org ).
40 El gasto del Estado en sanidad 
en términos reales disminuyó 
en 2010 y 2011, según la 
mayoría de las fuentes (OMS, 
«A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova» , 2012, p. 4; cálculos 
a partir de los datos de 
inflación (índice de precios al 
consumo y deflactor del PIB) 
del Banco Mundial ( http://
data.worldbank.org/country/
moldova ) e índice de precios 
al consumo de la Oficina 
Nacional de Estadísticas de 
Moldavia ( http://www.
statistica.md )). El gasto real se 
incrementó ligeramente al 
usar el deflactor del PIB de la 
Oficina Nacional.
41 Observatorio Europeo de 
Políticas y Sistemas Sanitarios, 
organizado por la OMS, 
«Republic of Moldova, Health 
system review», Health Systems 
in Transition , Vol. 14 n.º 7, 2012, 
p. 43. Véase asimismo, OMS, 
A review of health financing 
reforms in the Republic of 
Moldova , 2012, p. 3, donde se 
afirma que la proporción del 
presupuesto estatal asignado 
a la sanidad se usa 
habitualmente como 
indicación de la prioridad 
otorgada por el Estado a la 
sanidad respecto a otros 
sectores de la economía, lo 
que indica claramente que se 
le otorga menor importancia.45 
Los servicios públicos de agua de Moldavia siguen presentando insuficiencias. 
Solo tiene acceso al agua potable alrededor del 50 % de la población, el sector 
está muy poco desarrollado, la capacidad institucional es débil y la capacidad de 
ejecución de los municipios para gestionar las redes de abastecimiento de agua 
y saneamiento es limitada. En un informe de 2012 sobre los resultados del sector 
del agua, el Tribunal de Cuentas de Moldavia llegó a la conclusión de que la situa -
ción del abastecimiento de agua y saneamiento en los municipios de la República 
de Moldavia es difícil y está bloqueada. En otro informe de 2012 de dicho Tribunal 
se afirmaba que, para alcanzar los beneficios esperados en el campo de la reha -
bilitación y construcción de redes de abastecimiento de agua y saneamiento es 
necesario mejorar la administración de los recursos públicos destinados a lograr 
estos beneficios así como el sistema de gestión de los poderes públicos encarga -
dos de proyectos de ejecución en ese campo. No obstante, un reciente estudio 
de la OMS y de Unicef demuestra que entre 1995 y 2015 ha mejorado el uso de las 
fuentes de agua y de las instalaciones de saneamiento39.
46 
El valor añadido que pueden aportar los fondos del APS a los presupuestos 
sectoriales nacionales es escaso. Los auditores observaron que así sucedía en el 
APS a la sanidad, ya que los presupuestos nacionales de sanidad, ajustados en 
función de la inflación, disminuyeron durante la aplicación del programa en 2010 
y 201140 (véase el recuadro 4,  ejemplo 2). Esto se consideró un indicio de que se 
otorgaba una prioridad limitada al sector, y arrojó dudas sobre la capacidad del 
Ministerio de Sanidad para aplicar las políticas nacionales en dicho ámbito. En un 
estudio publicado por la OMS en 2012 se indicaba que el gasto total en sanidad 
seguía siendo muy bajo con respecto a otros países europeos, y que esto limitaba 
significativamente el volumen y la calidad del paquete de servicios prestados41.
47 
Tampoco se han logrado grandes avances en el APS al abastecimiento de agua 
debido al período electoral, a la falta de presupuesto para inversiones sectoriales 
y a problemas de gestión en el Ministerio de Medio Ambiente (véase asimismo 
el recuadro 4,  ejemplo 2). Esta situación sirve para ilustrar la importancia de que 
los compromisos contraídos en el contexto de las operaciones de apoyo presu -
puestario de la UE queden reflejadas en los presupuestos del Estado mediante la 
provisión de los fondos necesarios para que los ministerios competentes puedan 
efectuar los pagos.
24 Observaciones 
Los proyectos contribuyeron parcialmente al refuerzo 
de la administración pública
48 
En la presente sección, dedicada a la contribución de los proyectos al refuerzo de 
la administración pública en Moldavia, se examina la concepción de los proyec -
tos, el apoyo prestado por estos a los programas de APS y la sostenibilidad de sus 
resultados (véase el anexo III ).
Los proyectos eran pertinentes, pero los análisis de las 
necesidades presentaban insuficiencias
49 
La UE prestó un apoyo significativo para mejorar la capacidad de las administra -
ciones centrales de Moldavia para gestionar y coordinar la ayuda de la UE y este 
apoyo se destinó principalmente a la Cancillería del Estado, que actuaba como 
unidad de coordinación nacional42 para los fondos de la UE. Este tipo de ayuda es 
pertinente debido a las limitaciones de las autoridades moldavas para gestionar 
los fondos, como queda demostrado, por ejemplo, por sus problemas para poner 
en marcha proyectos de hermanamiento (véase la ilustración 2 ).42 La unidad nacional de 
coordinación está facultada 
para coordinar la ayuda 
exterior de ámbito nacional 
otorgada por donantes.Ilustración 2Hermanamiento: proyectos previstos frente a proyectos efectivamente llevados 
a cabo en 2007-2010 (millones de euros)
Proyectos previstos
Importe utilizado
2010 2009 2008 20078
7
6
5
4
3
2
1
0
Fuente:  Sistema de información común RELEX (CRIS).
25 Observaciones 
43 Doce actividades recogidas en 
el pliego de condiciones inicial 
ya no se consideraron 
pertinentes debido a la menor 
demanda del beneficiario.50 
Como figura en el anexo III  (pregunta 1.1), la fiscalización permitió constatar que 
los análisis de necesidades efectuados para los proyectos eran por lo general 
satisfactorios: solo dos proyectos de la muestra de auditoría se basaban en un 
análisis insuficiente. Sin embargo, en nueve proyectos, el análisis adolecía de in -
suficiencias parciales debido a las cuales la concepción de determinados proyec -
tos no se ajustaba plenamente a las necesidades u objetivos de la administración 
de Moldavia.
51 
En algunos casos, estas insuficiencias pudieron subsanarse durante la aplicación 
de los proyectos o en etapas posteriores. En cuanto al proyecto de asistencia 
técnica n.º 13 (véase el anexo III ), el asesor trató de adaptar el pliego de condi -
ciones inicial transcurridos varios meses desde el inicio del proyecto después de 
celebrar consultas con el Tribunal Supremo, el Consejo Superior de la Magistratu -
ra, los tribunales regionales y otros donantes43. En cuanto al proyecto EUHLPAM, 
en las fases I y II, la delegación de la UE no procedió a un análisis estructurado 
de las necesidades para confirmar las necesidades y los problemas y a los que se 
enfrentaba la administración moldava con objeto de establecer prioridades con 
eficacia y abordarlas de manera más específica. Esta tarea se asignó a cada uno 
de los asesores, pero como no existían procedimientos establecidos de traspaso, 
cada nuevo asesor tenía que llevar a cabo sus propios análisis de las necesidades. 
En cualquier caso, en la fase III del proyecto se prestó mayor atención a estos 
análisis.
Los proyectos no siempre estaban bien coordinados con los 
programas de apoyo presupuestario sectorial
52 
En las dos subsecciones siguientes se examina la coordinación entre el APS y los 
proyectos en dos tipos diferentes de proyectos. En la primera se analiza la asis -
tencia técnica del APS prevista en los acuerdos de financiación del APS (véase el 
apartado 7 y la ilustración 1 ), y en la segunda, otra asistencia técnica y proyectos 
de hermanamiento (véase el apartado 8).
26 Observaciones 
La asistencia técnica específica del APS para el desarrollo de la 
capacidad administrativa llegó tarde
53 
La Comisión facilitó asistencia técnica específica para ayudar a la administración 
moldava en la ejecución de la APS en los cuatro acuerdos de financiación fisca -
lizados, ya que los Gobiernos de los países socios sufren con frecuencia limita -
ciones en su capacidad institucional que pueden entorpecer la aplicación de la 
estrategia subvencionada con el APS.
54 
Sin embargo, esta asistencia técnica no está sincronizada con el principal progra -
ma de apoyo presupuestario. No puede lanzarse hasta que el convenio de finan -
ciación del programa de APS haya sido firmado y, debido a los plazos necesarios 
para los procedimientos de licitación y adjudicación, comienza varios meses más 
tarde que el programa principal (véase el cuadro ).CuadroDemora entre apoyo presupuestario y asistencia técnica específica del APS en los 
contratos auditados1
Programa de 
APSAsistencia técnica prevista en el 
convenio de financiación de la 
APS (millones de euros)Inicio del programa de APS (firma 
del convenio de financiación)Inicio de las operaciones 
de asistencia técnica 
(firma del contrato)Tiempo 
transcurrido
Sanidad 3,15 Febrero de 2009 Junio de 2010 16 meses
Justicia 1,82Junio de 2013 ninguno -
RPFP 4 Octubre de 2014 Octubre de 2015 12 meses
Agua 3 Agosto de 2009 Septiembre de 2011 25 meses
1 Únicamente la asistencia técnica facilitada a través del APS. Existen otros proyectos en el mismo sector, como, por ejemplo, en el sistema judicial.
2 Esta cantidad se emplea para financiar las misiones de evaluación antes del pago de los tramos.
Fuente:  Sistema de información común RELEX (CRIS).
27 Observaciones 
55 
Estos retrasos han repercutido negativamente en la aplicación del APS a la sani -
dad y al abastecimiento de agua, ya que la capacidad administrativa nacional era 
insuficiente para gestionar los programas. En el APS a la sanidad no se cumplie -
ron varias condiciones específicas por el inicio tardío de la asistencia técnica. En 
cuanto al APS al abastecimiento de agua, en el informe de seguimiento de 2012 
se afirma que una mejor sincronización entre la ayuda de asistencia técnica pre -
vista y el APS sería más beneficioso y garantizaría una aplicación satisfactoria. En 
su informe final, el contratista recomendaba que el apoyo presupuestario fuera 
precedido de asistencia técnica, y no al contrario, como era el caso.
No siempre se utilizaban la otra asistencia técnica y los proyectos 
de hermanamiento para preparar o respaldar los programas de 
APS
56 
La delegación de la UE se ocupó de la creación de sinergias entre APS y proyectos 
destinados al mismo sector. En general, el hermanamiento y la asistencia técnica 
se utilizaban para acompañar los programas de APS. Así era, por ejemplo, en un 
programa en zonas rurales (aunque no estaba incluido en la fiscalización). Los 
proyectos también preparaban el terreno para el APS, como en el caso de un 
programa sobre la zona de libre comercio. Por último, los proyectos de asistencia 
técnica del sistema judicial cubrían necesidades relacionadas con las tratadas por 
el apoyo presupuestario (véase el anexo III,  proyectos 12 a 14).
57 
Pese a estos esfuerzos, en los casos fiscalizados, los proyectos no siempre se em -
pleaban para preparar o respaldar los programas de APS (véanse los apartados 
58 a 63 y el recuadro 6 ). Los principales métodos de suministro de ayuda pre -
feridos por la Comisión eran el apoyo presupuestario y el hermanamiento, pese 
a la necesidad de asistencia técnica y a la elevada demanda de esta por parte del 
Gobierno, especialmente en los ámbitos en los que se preveía apoyo presupues -
tario posterior, a fin de prepararlos de antemano y lograr mejores resultados.
28 Observaciones 
58 
En 2011, la Comisión financió una evaluación ex ante  del sistema judicial. En la 
evaluación se recomendaba prestar atención especial a la asistencia técnica 
como método principal de prestación de ayuda antes de programa el APS. La 
asistencia técnica previa es necesaria para desarrollar una estrategia de reforma 
en el ámbito de la justicia debido a que el Gobierno necesita coordinarse con el 
Poder Judicial, constitucionalmente separado del Poder Ejecutivo. En 2011, cuan -
do se preparaba la estrategia de reforma del sistema judicial, las insuficiencias en 
los esfuerzos de coordinación nacional del Poder Ejecutivo pusieron en entredi -
cho su capacidad para establecer una estrategia de reforma coherente que fuera 
plenamente refrendada por el Poder Judicial.
59 
En consonancia con esta evaluación, desde 2011 se han planificado cuatro pro -
yectos de asistencia técnica, pero sufrieron retrasos debido a las limitaciones 
de personal en la delegación de la UE. Un proyecto se inició dos meses antes de 
la firma del convenio de financiación del APS, en abril de 2013, y los otros tres, 
18 meses más tarde (véase el anexo III , proyectos 12 a 14).La formación en apoyo presupuestario impartida a funcionarios moldavos llegó 
tarde
La primera sesión de formación completa sobre apoyo presupuestario para funcionarios moldavos se organi -
zó en marzo de 2014 a través de un proyecto de asistencia técnica y tuvo un coste de 40 000 euros (véase el 
anexo III , proyecto n.º 9). Por entonces, hacía siete años que Moldavia utilizaba el apoyo presupuestario.
La formación, que duró seis días y se impartió a veinticuatro funcionarios, puso de manifiesto su limitado co -
nocimiento de este método de prestación de ayuda. Los participantes no lograron progresos significativos, ya 
que su calificación en la prueba inicial fue de 3,2 y en la final, de 3,9 (sobre 10). En cuatro de los diez ámbitos 
evaluados, las puntuaciones incluso empeoraron.
No se hizo nada al respecto de estos malos resultados ni tampoco se realizó un seguimiento de los mismos 
ya que, desde entonces, no ha vuelto a impartirse ningún curso de las mismas características. Sin embargo, la 
Comisión organizó varias mesas redondas y presentaciones de media jornada en Moldavia.Recuadro 6
29 Observaciones 
44 SIGMA (Apoyo a la Mejora de 
las Instituciones Públicas y los 
Sistemas de Gestión en los 
países de Europa Central 
y Oriental) es una iniciativa 
conjunta de la UE y de la 
OCDE. Los expertos de SIGMA 
prestan asistencia en seis 
ámbitos clave de la 
administración pública. 
(http://www.sigmaweb.org ).60 
La estrategia de reforma del sistema judicial de Moldavia fue adoptada en 2011 
con el objetivo de cumplir los requisitos para acceder al APS, pero su aplicación 
tropieza con dificultades debido a que no se avanza lo suficiente en la reforma de 
la fiscalía y a que el apoyo del Poder Judicial es insuficiente. En mayo de 2015 se 
hizo pública una nueva iniciativa de reforma, desarrollada por el Consejo Supe -
rior de la Magistratura y el Tribunal Supremo con el apoyo logístico del proyecto 
de asistencia técnica n.º 13.
61 
Actualmente, el proyecto de asistencia técnica n.º 12 presta ayuda a varios grupos 
de trabajo en la revisión de las previsiones presupuestarias para la ERSJ y la expli -
cación de las condiciones específicas para el APS (véanse los apartados 27 y 32). 
Este proyecto de asistencia técnica es un ejemplo de flexibilidad en la adaptación 
a las necesidades adicionales derivadas de la aplicación de un programa de APS, 
aun cuando este apoyo no estaba explícitamente previsto en el proyecto inicial 
de contrato.
62 
En el sector de gestión de las finanzas públicas varios casos ilustran la prestación 
de distintos tipos de apoyo, como SIGMA44, asistencia técnica, hermanamiento 
y APS. Los proyectos de hermanamiento en los ámbitos de contratación pública 
y control interno de las finanzas finalizaron en 2012 y 2013, y en los informes se 
recalcó la necesidad de consolidar los resultados (véase el anexo III , proyectos 
2 y 4). Si bien prosiguen los esfuerzos en estos ámbitos a través de SIGMA y del 
diálogo político, las condiciones específicas del APS para las reformas de las po -
líticas de finanzas públicas no tienen en cuenta estas insuficiencias. Los asesores 
financiados por la UE (en virtud del proyecto EUHLPAM) se asignaron a institu -
ciones relacionadas con la gestión de las finanzas públicas, como la Inspección 
Tributaria del Estado, pero ninguno fue destinado a una de las tres instituciones 
que aplican el programa de APS (Tribunal de Cuentas, Ministerio de Hacienda 
y Parlamento).
63 
Sin embargo, desde 2014, la Comisión ha redoblado sus esfuerzos de creación de 
sinergias entre el APS y los proyectos, como demuestra un proyecto de hermana -
miento en el Tribunal de Cuentas de Moldavia (véase el anexo III , proyecto n.º 5) 
y el envío previsto de un asesor de EUHLPAM al Parlamento en 2016.
30 Observaciones 
Los resultados no siempre fueron sostenibles por falta de 
voluntad política y por otros factores externos
64 
En general, los proyectos lograron las realizaciones previstas. Entre otros ejem -
plos de logros concretos cabe citar una plataforma en línea para supervisar las 
actividades desarrolladas por organizaciones de la sociedad civil en Moldavia, la 
prestación de asesoría estratégica a varios ministerios, un proyecto de Ley sobre 
ayudas estatales o un manual de procedimientos para la gestión de la ayuda de la 
UE.
65 
Una cuestión que suscita preocupación es la sostenibilidad de los resultados lo -
grados con los proyectos, debido en muchos casos a la falta de voluntad política 
mostrada por las autoridades nacionales para superar algunos de los obstáculos 
que dificultan el refuerzo de los poderes públicos (véase el recuadro 7 ). Como se 
muestra el anexo III (pregunta 1.3), la mitad de los catorce proyectos evaluados 
suscitaban cierta inquietud, y el resto, una preocupación real.
66 
De 2001 a 2013, la Comisión proporcionó asistencia técnica para respaldar a la 
Cancillería del Estado de Moldavia en el contexto del proyecto TTSIB (ver el r e-
cuadro 7 ). Aunque el propósito de este proyecto era desarrollar la capacidad de 
liderazgo técnico de la Cancillería del Estado para identificar, preparar y ejecutar 
las actividades financiadas por la ayuda exterior, los asesores de la TTSIB (asis -
tencia a la Cancillería del Estado) también prestaron servicios que reemplazaron 
parcialmente las labores operativas del personal de la Cancillería. Según los in -
formes técnicos de la TTSIB, pese al logro de muchos de los resultados previstos, 
la Cancillería del Estado no contaba con capacidad suficiente para llevar a cabo 
tareas, asimilar la formación y aplicar los nuevos conocimientos adquiridos.
67 
Como ejemplo de buena práctica, ante la falta de elementos de sostenibilidad de 
anteriores proyectos, la delegación de la UE fomentó el desarrollo de estrategias 
de salida para los proyectos TTSIB y EUHLPAM en la fase III. Con ello trataban 
de asegurarse de que los asesores resolvieran los problemas de sostenibilidad 
antes de marcharse. Sin embargo, esta estrategia no se aplicó en el TTSIB, porque 
las autoridades moldavas consideraron que requería un volumen de recursos 
excesivo.
31 Observaciones 
Problemas de sostenibilidad en un proyecto de asistencia técnica para ayudar 
a Moldavia a desarrollar la capacidad de aplicación de los regímenes de ayuda 
(1,9 millones de euros)
Un proyecto de asistencia técnica tenía como propósito apoyar a la Cancillería del Estado de Moldavia en la 
coordinación global de la ayuda de la UE, y más concretamente, en el desarrollo de la capacidad para la apli -
cación del hermanamiento, los instrumentos TAIEX45 y SIGMA y en la preparación y aplicación del programa 
global de desarrollo institucional (proyecto TTSIB, véase el anexo III , proyecto n.º 6).
Una vez finalizado el proyecto en 2013, una parte de la función de coordinación de la ayuda de la UE se trans -
firió de la Cancillería del Estado al Ministerio de Asuntos Exteriores. Las autoridades moldavas no garantizaron 
la conservación de los conocimientos adquiridos a lo largo de los años por la Cancillería del Estado mediante 
la transferencia de personal experto o la formación del personal del Ministerio. La delegación de la UE pro -
gramó un proyecto de asistencia técnica para el Ministerio, aunque no tan completo como el TTSIB. Actual -
mente hay planes en marcha para devolver la función de coordinación a la Cancillería del Estado, aunque, 
desde 2013, buena parte de su personal se ha marchado.
45 La TAIEX es la Oficina de Asistencia Técnica e Intercambio de Información de la Comisión Europea. La TAIEX apoya a las administraciones públicas 
en la aproximación, aplicación y el control del cumplimiento de la legislación de la UE y facilita el intercambio de buenas prácticas de la UE.Recuadro 7
32
 Conclusiones 
y recomendaciones
68 
La prestación de la asistencia a Moldavia plantea grandes desafíos a la Unión. La 
inestabilidad política y macroeconómica, la mala gobernanza y una administra -
ción pública débil reducen significativamente la influencia de la Comisión para 
alentar las reformas.
69 
El Tribunal examinó si la asistencia prestada por la UE a Moldavia había contri -
buido al refuerzo de la administración pública. Para ello, se evaluó si la Comisión 
había concebido y aplicado adecuadamente la asistencia financiera prestada 
a través de los programas de APS, por un lado, y a través de proyectos tradiciona -
les, por otro. En la fiscalización se analizaron proyectos y APS en los sectores que 
reciben el grueso de la ayuda de la UE: el sistema judicial, las finanzas públicas, la 
sanidad y el abastecimiento de agua.
70 
Basándose en su trabajo de auditoría, el Tribunal llegó a la conclusión de que la 
asistencia de la UE solo contribuyó parcialmente al refuerzo de la administración 
pública. Algunas de las insuficiencias observadas obedecían a factores externos, 
mientras que otras podían atribuirse a insuficiencias en la formulación y aplica -
ción de los programas y proyectos fiscalizados.
71 
Como no se habían logrado grandes avances en los sectores destinatarios, el 
Tribunal llegó a la conclusión de que el apoyo presupuestario había tenido un 
efecto limitado en el refuerzo de la administración pública (véanse los apartados 
38 a 47).
72 
El Tribunal constató asimismo que, cuando se materializaron los riesgos asocia -
dos al apoyo, la Comisión podría haber respondido con más rapidez, y que los 
programas no se ajustaban suficientemente a las estrategias de Moldavia (véanse 
los apartados 13 a 28).
73 
No se obtuvieron todos los beneficios potenciales de los programas porque no se 
sacó todo el partido posible a la condicionalidad: algunas condiciones específicas 
se cumplieron entre la fase de negociación de los programas y el inicio del APS, 
o bien no eran directamente mensurables, y la Comisión podría haber sido más 
estricta al evaluar el cumplimiento de las condiciones de desembolso (véanse los 
apartados 29 a 34). Por otra parte, la concesión de financiación adicional basada 
en incentivos tampoco estaba plenamente justificada (véanse los apartados 35 
a 37).
33 Conclusiones y recomendaciones 
74 
En general se consideró pertinente la concepción de los proyectos. La asistencia 
de la UE canalizada a través de proyectos fue parcialmente eficaz para reforzar la 
administración pública.
75 
El alcance y el calendario de los proyectos no siempre estaba bien coordinado 
con los programas de APS (véanse los apartados 52 a 63). La asistencia técnica 
específica ligada al apoyo presupuestario para el desarrollo de la capacidad ad -
ministrativa se inició meses después del principal programa de apoyo presupues -
tario. No siempre se recurrió a otra asistencia técnica o a proyectos de hermana -
miento para preparar o respaldar los programas de APS.
76 
En general, los proyectos lograron las realizaciones previstas, aunque, los re -
sultados no siempre eran sostenibles por falta de voluntad política o por otros 
factores externos (véanse los apartados 64 a 67).
77 
Sobre la base de las anteriores conclusiones, el Tribunal formula las siguientes 
recomendaciones:
Recomendación 1  
Mitigar los riesgos asociados a las operaciones de apoyo 
presupuestario
La Comisión debería aplicar con mayor rigor las medidas vigentes en el contexto 
del sistema de alerta temprana para evitar o mitigar los riesgos y definir clara -
mente la línea de acción que debe seguirse en caso de que estos se materialicen. 
Estas medidas tendrían que adoptarse en un plazo razonable.
Recomendación 2  
Adaptar los programas a una estrategia nacional de reformas 
bien definida
La Comisión debería mejorar el vínculo entre los programas de apoyo presupues -
tario y las estrategias nacionales y planificar la prestación de ayuda, asegurán -
dose de que exista un programa nacional de reformas bien definido. Asimismo, 
debería evaluar específicamente la pertinencia y credibilidad de la estrategia del 
país respecto de los recursos institucionales y financieros disponibles.
34 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 3  
Reforzar el uso de las condiciones y de los indicadores de 
resultados
Para reforzar su uso de la condicionalidad, la Comisión debería: (i) establecer 
condiciones claras y pertinentes y de indicadores de resultados para mejorar la 
evaluación y la demostración de los resultados, y (ii) responder de manera firme, 
proporcional y rápida cuando el Gobierno de Moldavia demuestre un compromi -
so insuficiente para cumplir lo acordado.
Recomendación 4  
Vincular de forma más clara los fondos adicionales basados 
en incentivos al logro de avances demostrables
Los fondos basados en incentivos tendrían que asignarse mediante una aplica -
ción más rigurosa de la metodología existente.
Recomendación 5  
Coordinar los proyectos con los programas de APS
La Comisión debería utilizar de forma más sistemática los proyectos para prepa -
rar o apoyar los programas de APS. La asistencia técnica del APS tendría que estar 
mejor sincronizada para apoyar a los programas de APS desde el inicio.
Recomendación 6  
Garantizar la sostenibilidad de los proyectos
La Comisión debería garantizar la integración de los aspectos relativos a la sos -
tenibilidad en la planificación de todos los proyectos mediante una evaluación 
más sistemática de la capacidad y el compromiso político de los poderes públicos 
para mantener los resultados.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel Pinxten, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 19 de 
abril de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manual da SILVA CALDEIRA
 Presidente
35
 Anexos Anexo ILista de contratos auditados
Proyectos
Año de 
contrataciónSituación Título del contratoImporte 
previsto 
(euros)Importe 
pagado 
(euros)
Reforma del sistema judicial 
2009 Cerrado Ayuda a Moldavia para la mejora del sistema penitenciario y la reforma penitenciaria 850 500 850 500
2010 CerradoEvaluación del Estado de Derecho y de la administración de justicia para la programación 
sectorial198 193 198 193
2011 CerradoAyuda a la formulación del apoyo presupuestario sectorial y preparación de licitaciones en 
el sistema judicial139 304 139 304
2012 En cursoSeguimiento de la reforma del sistema judicial para reforzar la rendición de cuentas del 
Gobierno274 105 246 695
2013 En curso Apoyo a la coordinación de la reforma del sistema judicial en Moldavia 2 231 800 1 476 324
2014 En cursoRefuerzo de la eficiencia, la rendición de cuentas y la transparencia en los tribunales de 
Moldavia2 078  700 709 357
2014 En curso Apoyo a la investigación prejudicial, a la fiscalía y al sistema de defensa en Moldavia 2 007 500 872 085
7 780 102 4 492 458
Otras entidades públicas centrales
2009 Cerrado Apoyo a la reforma de los procedimientos de contratación pública de Moldavia 114 474 114 474
2010 Cerrado Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE (HLPAM de la UE) 3 152 441 3 152 441
2010 Cerrado Apoyo el sistema de contratación pública en la República de Moldavia 914 008 914 008
2011 Cerrado Apoyo a la aplicación y ejecución de la competencia y política de ayudas estatales 926 244 926 244
2011 CerradoApoyo a la aplicación del programa global de desarrollo institucional de la República de 
Moldavia111 370 111 370
2011 En cursoApoyo al Gobierno de Moldavia para mantener las actividades de lucha contra la corrupción, 
reformar el Ministerio del Interior, incluida la policía y la protección de datos personales2 853 790 2 832 718
2011 CerradoAsistencia técnica para ayudar al Gobierno de la República de Moldavia en el desarrollo de 
capacidades para la aplicación del hermanamiento, de los instrumentos TAIEX y SIGMA, y a 
proporcionar apoyo en la preparación e aplicación del programa de desarrollo institucional 
global (CIB).1 900 859 1 900 859
2011 Cerrado Refuerzo de la gestión de las finanzas públicas en la República de Moldavia 1 369 926 1 369 926
2012 Cerrado Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE II (HLPAM II) 2 864 015 2 864 015
2013 En curso Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE III (HLPAM III) 2 977 291 2 840 539
2013 En curso Formación en apoyo presupuestario de la UE para el Gobierno de Moldavia 39 148 37 533
2014 En curso Desarrollo de la capacidad de gestión de los programas de desarrollo institucional de la UE 225 018 211 448
2014 En curso Consolidación y refuerzo de la auditoría pública externa en la República de Moldavia 1 598 069 779 546
19 046 653 18 055 121
Total 26 826  755 22 547 579
36 Anexos 
Proyectos
Año de 
contrataciónSituación Título del contratoImporte 
previsto 
(euros)Importe 
pagado 
(euros)
Apoyo Presupuestario Sectorial 
2013 En curso Apoyo al sistema judicial 58 200 000 28 200 000
2014 En curso Apoyo a las reformas de las políticas de finanzas públicas en Moldavia 33 000 000 8 000 000
91 200 000 36 200 000
Administración pública - Prestación de servicios públicos
2009 Cerrado Programa de apoyo a políticas sectoriales de sanidad 43 114 336 43 114 336
2009 Cerrado Programa de apoyo a políticas sectoriales de abastecimiento de agua PAA IEVA 2009 35 777 200 35 777 200
2010 Cerrado Asistencia técnica del apoyo presupuestario al sector sanitario 2 992 753 2 992 753
2010 En cursoRehabilitación de la red de abastecimiento de agua en el municipio de Nisporeni, República 
de Moldavia5 000 000 4 500 000
2011 En cursoAT para la aplicación del programa de apoyo a políticas sectoriales de abastecimiento de 
agua2 771 010 1 611 437
2012 CerradoPAPS en el sector del abastecimiento de agua PAA IEVA 2009 - Adenda 01 al AF 2009/020-
520 (5 millones de euros adicionales al componente de apoyo presupuestario)5 000 000 5 000 000
2013 CerradoEaPIC - Moldavia - ampliación del programa de apoyo a políticas sectoriales del sector 
sanitario (2008/19655)6 000 000 6 000 000
100 655 299 98 995 726
Total 191 855 299 135 195 726
Total general 218 682 054 157 743 305Anexo I
37 Anexos Anexo IIClasificación de los contratos de apoyo presupuestario sectorial en la muestra de 
auditoría
TÍTULOApoyo a las reformas 
de las políticas de 
finanzas públicas en 
Moldavia (RPHP)Apoyo a la refor -
ma del sistema 
judicialPrograma de 
apoyo a políticas 
sectoriales de 
abastecimiento 
de aguaPrograma de 
apoyo a políticas 
sectoriales de 
sanidad
Duración del contrato en meses 60 72 108 60
AÑO DE CONTRATACIÓN 2014 2013 2009 2009PA2: ¿Contribuyeron eficazmente los programas de APS al refuerzo de la administración pública?
2.1 ¿Estaban bien concebidos los programas 
de APS?El programa contribuyó al logro de una estrategia global clara
Existían prioridades nacionales formuladas con claridad en las que se basó 
el APS
Los objetivos del programa concuerdan con las prioridades nacionales
En la evaluación previa a la concesión del APSS se consideró que los riesgos 
políticos y  económicos eran limitados
El riesgo fiduciario se mitigó mediante la evaluación ex ante  del coste de la 
reforma
Existían razones documentadas, claras, objetivas y  pertinentes para recurrir 
al APS como modalidad de ayuda
Se tuvieron cuenta anteriores evaluaciones y  conocimientos adquiridos2.2 ¿Se aplicaron correctamente los programas de APS?La administración del país aplicó el programa plenamente y dentro de plazo programa en curso programa en curso
La asistencia técnica fue selectiva, oportuna y creó capacidad sostenible s.o.
Los tramos solo se desembolsaron cuando se cumplían las condicionesningún tramo variable 
desembolsado
Los objetivos eran directamente mensurables
Las aportaciones complementarias al presupuesto estaban justificadas s.o.
El marco de seguimiento se compone de objetivos SMART e indicadores 
mensurables
Se disponía de información para establecer valores de referencia y llevar 
a cabo el seguimiento y la evaluación de los progresos
El seguimiento y  la evaluación fueron continuos. 
Se aplicaron medidas correctoras cuando el programa no se desarrollaba 
debidamenteprograma en curso programa en curso2.3: ¿Obtuvieron los programas de APS 
resultados tangibles y  sostenibles?Se lograron las realizaciones y los resultados previstos programa en curso programa en curso
Las condiciones estimularon eficazmente las reformasningún tramo variable 
desembolsadoprograma en curso
El programa tuvo un impacto positivo en la capacidad administrativa programa en curso programa en curso
El APS proporcionó apoyo pertinente y creó capacidad sostenible en la 
administración del paísprograma en curso programa en curso
Las acciones financiadas son claramente adicionales respecto de las que 
Moldavia llevaba a cabo antes de recibir la ayuda
El APS ha tenido los efectos buscados programa en curso programa en curso
Leyenda:  Se ha establecido la siguiente clasificación:
criterio cumplido criterio parcialmente 
cumplidocriterio no cumplido
38 Anexos Anexo IIIClasificación de los contratos de proyectos en la muestra de auditoría
Proyecto 
n.º  AÑO DE 
CONTRA -
TACIÓNDuración 
del 
contrato 
en mesesTÍTULOPA!:¿Contribuyeron eficazmente los proyectos al refuerzo de la administración pública?
1.1 ¿Estaban bien 
concebidos los 
proyectos?1.2: ¿Se ejecutaron bien los proyectos?1.3: ¿Obtuvieron los proyectos resultados 
tangibles y  sostenibles?El proyecto se basó 
en un análisis de las 
necesidades
Se tuvieron cuenta 
anteriores evaluaciones 
y conocimientos 
adquiridos
La administración 
de Moldavia aplicó el 
programa plenamente 
y dentro de plazo
Existen sinergias 
o coordinación entre 
los programas de APS 
en curso 
El marco de 
seguimiento se 
compone de objetivos 
SMART e indicadores 
mensurables
Se disponía de 
información para 
establecer valores 
de referencia y llevar 
a cabo el seguimiento 
y la evaluación de los 
progresos
El seguimiento y  la 
evaluación fueron 
continuos
Se aplicaron medidas 
correctoras cuando 
el programa no 
se desarrollaba 
debidamente
Se lograron las 
realizaciones y los 
resultados previstos
Puede establecerse 
una relación entre la 
evolución en términos 
generales de la capaci -
dad administrativa y el 
proyecto
El proyecto proporcionó 
apoyo pertinente y creó 
capacidad sostenible 
en la administración de 
Moldavia
Las acciones financiadas 
son claramente adicio -
nales respecto de las 
que Moldavia llevaba 
a cabo antes de recibir 
la ayuda
1 2009 2 AT - Apoyo a la reforma de los procedimientos de contratación pública de Moldavia. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o.
2 2010 24 Hermanamiento - Apoyo al sistema de contratación pública 
3 2011 30 AT - Apoyo al Gobierno de Moldavia en materia de lucha contra la corrupción y en la reforma del Ministerio del Interior (componente III)
4 2011 24 Hermanamiento - Refuerzo de la gestión de las finanzas públicas 
5 2014 24 Hermanamiento - Consolidación y refuerzo de la auditoría pública externa proyecto en 
cursoproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
6 2011 38AT - Apoyo al Gobierno de Moldavia en el desarrollo de capacidades para la aplicación del hermanamiento, de los instrumentos TAIEX 
y SIGMA, y del programa de desarrollo institucional global
7 2011 21 Hermanamiento - Apoyo a la aplicación y ejecución de la competencia y política de ayudas estatales S.o.
8 2011 5 Estudio - Apoyo a la aplicación del programa de desarrollo institucional global S.o. S.o.
9 2014 3 AT - Formación en apoyo presupuestario de la UE para el Gobierno de Moldavia
10 2014 12 AT - Desarrollo de la capacidad de gestión de los programas de desarrollo institucional de la UE
11 2012 24 Seguimiento de la reforma del sistema judicial para reforzar la rendición de cuentas del Gobierno S.o. S.o. S.o.
12 2013 36 AT - Apoyo a la coordinación de la reforma del sistema judicial en Moldaviaproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
13 2014 36 AT - Refuerzo de la eficiencia, la rendición de cuentas y la transparencia en los tribunales de Moldaviaproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
14 2014 36 AT - Apoyo a la investigación prejudicial, a la fiscalía y al sistema de defensa en Moldaviaproyecto en 
cursoproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
15 2009 24 Hermanamiento - Mejora del sistema penitenciario S.o.
16 2010 26,5 Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE (HLPAM I)
17 2012 20 Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE (HLPAM II)
18 2013 18 Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE (HLPAM III)
19 2010 18 Evaluación del Estado de Derecho (actividad consultoría) S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o.
20 2011 17 Apoyo para preparación del APS (actividad de consultoría) S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o.
39 Anexos
Clasificación de los contratos de proyectos en la muestra de auditoría
Proyecto 
n.º  AÑO DE 
CONTRA -
TACIÓNDuración 
del 
contrato 
en mesesTÍTULOPA!:¿Contribuyeron eficazmente los proyectos al refuerzo de la administración pública?
1.1 ¿Estaban bien 
concebidos los 
proyectos?1.2: ¿Se ejecutaron bien los proyectos?1.3: ¿Obtuvieron los proyectos resultados 
tangibles y  sostenibles?El proyecto se basó 
en un análisis de las 
necesidades
Se tuvieron cuenta 
anteriores evaluaciones 
y conocimientos 
adquiridos
La administración 
de Moldavia aplicó el 
programa plenamente 
y dentro de plazo
Existen sinergias 
o coordinación entre 
los programas de APS 
en curso 
El marco de 
seguimiento se 
compone de objetivos 
SMART e indicadores 
mensurables
Se disponía de 
información para 
establecer valores 
de referencia y llevar 
a cabo el seguimiento 
y la evaluación de los 
progresos
El seguimiento y  la 
evaluación fueron 
continuos
Se aplicaron medidas 
correctoras cuando 
el programa no 
se desarrollaba 
debidamente
Se lograron las 
realizaciones y los 
resultados previstos
Puede establecerse 
una relación entre la 
evolución en términos 
generales de la capaci -
dad administrativa y el 
proyecto
El proyecto proporcionó 
apoyo pertinente y creó 
capacidad sostenible 
en la administración de 
Moldavia
Las acciones financiadas 
son claramente adicio -
nales respecto de las 
que Moldavia llevaba 
a cabo antes de recibir 
la ayuda
1 2009 2 AT - Apoyo a la reforma de los procedimientos de contratación pública de Moldavia. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o.
2 2010 24 Hermanamiento - Apoyo al sistema de contratación pública 
3 2011 30 AT - Apoyo al Gobierno de Moldavia en materia de lucha contra la corrupción y en la reforma del Ministerio del Interior (componente III)
4 2011 24 Hermanamiento - Refuerzo de la gestión de las finanzas públicas 
5 2014 24 Hermanamiento - Consolidación y refuerzo de la auditoría pública externa proyecto en 
cursoproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
6 2011 38AT - Apoyo al Gobierno de Moldavia en el desarrollo de capacidades para la aplicación del hermanamiento, de los instrumentos TAIEX 
y SIGMA, y del programa de desarrollo institucional global
7 2011 21 Hermanamiento - Apoyo a la aplicación y ejecución de la competencia y política de ayudas estatales S.o.
8 2011 5 Estudio - Apoyo a la aplicación del programa de desarrollo institucional global S.o. S.o.
9 2014 3 AT - Formación en apoyo presupuestario de la UE para el Gobierno de Moldavia
10 2014 12 AT - Desarrollo de la capacidad de gestión de los programas de desarrollo institucional de la UE
11 2012 24 Seguimiento de la reforma del sistema judicial para reforzar la rendición de cuentas del Gobierno S.o. S.o. S.o.
12 2013 36 AT - Apoyo a la coordinación de la reforma del sistema judicial en Moldaviaproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
13 2014 36 AT - Refuerzo de la eficiencia, la rendición de cuentas y la transparencia en los tribunales de Moldaviaproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
14 2014 36 AT - Apoyo a la investigación prejudicial, a la fiscalía y al sistema de defensa en Moldaviaproyecto en 
cursoproyecto en 
cursoproyecto 
en cursoproyecto en cursoproyecto en 
curso
15 2009 24 Hermanamiento - Mejora del sistema penitenciario S.o.
16 2010 26,5 Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE (HLPAM I)
17 2012 20 Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE (HLPAM II)
18 2013 18 Misión de asesoramiento político de alto nivel de la UE (HLPAM III)
19 2010 18 Evaluación del Estado de Derecho (actividad consultoría) S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o.
20 2011 17 Apoyo para preparación del APS (actividad de consultoría) S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o. S.o.
Leyenda:  Se ha establecido la siguiente clasificación:
criterio cumplido criterio parcialmente 
cumplidocriterio no cumplido
40 Respuestas de la Comisión 
y del SEAE
Resumen
V
La Comisión señala que dos de los cuatro sectores fiscalizados que recibieron apoyo presupuestario experimentaron 
avances moderados (el abastecimiento de agua y la sanidad); en cambio, todavía no se pueden evaluar los resultados 
definitivos en cuanto a los otros dos (la justicia y la reforma de la política de finanzas públicas), ya que los programas de 
fiscalización más recientes aún se encuentran en ejecución.
La Comisión respondió a los riesgos con máxima urgencia habida cuenta de la evolución real de los hechos y de las deci -
siones internas, como se percibe en las respuestas a los apartados 13 a 28.
Actualmente, se han suspendido todos los desembolsos de las ayudas de apoyo presupuestario de Moldavia, a la espera 
de que se cumplan todas las condiciones generales, entre otras, las relativas a la estabilidad macroeconómica y a la 
transparencia presupuestaria. A tal efecto, también se precisa de la suscripción de un acuerdo con el Fondo Monetario 
Internacional (FMI).
La Comisión no concibe una estrategia como algo estático y formal cuando se refiere a la adaptación a las estrategias 
nacionales. En este sentido, le interesan más los elementos básicos y sustanciales de lo que debería constituir una estra -
tegia, pero atendiendo en todo momento las apremiantes necesidades propias de un ambicioso programa de asociación 
y de un entorno geopolítico exigente. El hecho de que la Comisión no dudara en ir más allá del alcance, a veces limi -
tado, de determinadas estrategias nacionales no hace más que demostrar que velaba por que las condiciones dieran el 
máximo impulso a la reforma.
La Comisión insiste en que el apoyo presupuestario, visto como una modalidad de ayuda, es un paquete general de 
medidas que comprende financiación, desarrollo de las capacidades, diálogo político e indicadores de rendimiento. El 
diálogo político podría resultar muy favorable, ya que, gracias a él, incluso si se lleva a cabo durante la fase de formula -
ción del programa, el Gobierno podría adoptar medidas antes de transferir los fondos.
Asimismo, la Comisión destaca que el cumplimiento parcial de los criterios relativos a los resultados garantizaría también 
un desembolso parcial. La Comisión reconoce que, en un caso concreto, la evaluación podría haber sido más estricta, 
pero no se trata de algo sistémico.
La Comisión subraya que, tras la realización de revisiones internas, se concedió financiación conforme al principio de 
«más por más». La Comisión tomó tales decisiones en el marco de su mandato de ejecución de los programas de ayuda 
exterior, con la orientación del SEAE sobre la política a seguir y el respaldo de los Estados miembros, y respetando plena -
mente la comitología.
VI
El Tribunal alude a la calidad del diseño del proyecto, a su eficacia y a sus realizaciones.
La Comisión aboga por la necesidad de establecer una secuenciación entre asistencia técnica, proyectos de hermana -
miento y apoyo presupuestario. No obstante, en el marco del Reglamento Financiero en vigor, siempre habrá un intervalo 
entre la asistencia técnica o el proyecto de hermanamiento y las operaciones de apoyo presupuestario.
Respuestas de la Comisión y del SEAE 41
Introducción
05
Las insuficiencias en la administración pública, en particular en los sistemas de las finanzas públicas o en relación con la 
corrupción obstaculizan el desarrollo en general y merman la eficacia de la ayuda. Su posible repercusión va más allá del 
apoyo presupuestario. Lo que es evidente es que la mejora en el control financiero y los procedimientos de adjudicación 
de contratos públicos llevados a cabo en el contexto del apoyo presupuestario reducen el margen para la corrupción.
07
La Comisión hace hincapié en que, además de la ayuda complementaria concedida en el marco del mismo programa, 
existen muchos casos importantes de ayudas desembolsadas en virtud del proyecto movilizadas en una fase anterior, 
antes de las operaciones realizadas en el contexto del apoyo presupuestario.
En relación con los programas fiscalizados, esto se aplica sobre todo a los ámbitos judiciales y a otros sectores como la 
educación y la formación profesionales y el Programa Europeo de Vecindad para la Agricultura y el Desarrollo Rural.
Observaciones
14
La Comisión subraya que, al trabajar con sistemas nacionales, el apoyo presupuestario refuerza la responsabilidad 
y reduce el coste de las operaciones de los países beneficiarios.
El apoyo presupuestario sectorial, que difiere de lo que es apoyo presupuestario directo, está diseñado más bien para 
recompensar los resultados que para financiar las actividades. Por tanto, es evidente que los controles y las fiscalizaciones, 
en general, no pueden ir más allá de la fase en que los fondos se transfieren después de cumplir las condiciones acordadas.
El apoyo presupuestario se aplica en un contexto de desarrollo en el que los sistemas públicos fundamentales, tales como 
la gestión de las finanzas públicas, pueden sufrir grandes deficiencias. No obstante, en la observación no se alude a que 
el apoyo presupuestario sectorial fortalece los sistemas nacionales en aras del desarrollo sostenible, respalda la función 
de las instituciones nacionales, favorece la transparencia, promueve la rendición de cuentas a escala nacional e impulsa el 
diálogo político.
Las condiciones de subvencionabilidad son rigurosas. Un país socio puede acogerse al apoyo presupuestario únicamente 
cuando el Gobierno tenga una estrategia pertinente y creíble para subsanar las deficiencias señaladas. La Comisión tam -
bién puede exigir que se adopten medidas específicas a corto plazo para atenuar los riesgos. Las nuevas directrices sobre 
el apoyo presupuestario (que se revisaron en 2012 tras las propuestas de la Comisión y las Conclusiones del Consejo, de 
14 de mayo de 2012, relativas a un nuevo enfoque en relación con el apoyo presupuestario) incluyen ya nuevas dispo -
siciones para aclarar las normas. Entre ellas se hallan nuevas disposiciones en materia de transparencia y supervisión, la 
existencia de un proceso formal de evaluación de riesgos y un marco de gobernanza de la gestión de alto nivel.
Los criterios de gestión de las finanzas públicas constituyen una de las condiciones generales previstas en todos los 
nuevos programas de apoyo presupuestario sectorial y están sujetos a control cuando se toma cada decisión de pago. 
Habida cuenta de que el Tribunal señala que el uso de los sistemas nacionales de gestión de las finanzas públicas entraña 
un riesgo, se queda corto al mencionar que, para una buena gobernanza económica y un desarrollo sostenible, se precisa 
de un sistema de gestión de las finanzas públicas que funcione bien y de una base sólida de ingresos nacionales.
Este mecanismo de suministro de ayuda representa una de las formas en que la Comisión ha respondido a los llamamien -
tos de la comunidad internacional de desarrollo y las partes interesadas de la UE para lograr intervenciones más efectivas 
que se centren en los resultados y la apropiación y sean menos complejas desde el punto de vista administrativo, redu -
ciendo así los costes de transacción para los países socios. Esto responde a las limitaciones que encuentra la modalidad 
de proyecto tradicional a la hora de respaldar las principales reformas.
Respuestas de la Comisión y del SEAE 42
16
La Comisión señala que el apoyo presupuestario y la gestión descentralizada son dos modalidades diferentes de ejecu -
ción de la ayuda que no se basan en igual medida en los sistemas nacionales.
Como se ha explicado anteriormente, el apoyo presupuestario se aplica en un contexto de desarrollo en el que los 
sistemas públicos fundamentales, tales como la gestión de las finanzas públicas, pueden sufrir grandes deficiencias; no 
obstante, las condiciones de subvencionabilidad son rigurosas. Un país socio puede acogerse al apoyo presupuestario 
únicamente cuando el Gobierno tenga una estrategia pertinente y creíble para subsanar las deficiencias señaladas. La 
Comisión también puede exigir que se adopten medidas específicas a corto plazo para atenuar los riesgos. Las nuevas 
directrices sobre el apoyo presupuestario (que se revisaron en 2012 tras las propuestas de la Comisión y las Conclusiones 
del Consejo, de 14 de mayo de 2012, relativas a un nuevo enfoque del apoyo presupuestario) incluyen ya nuevas dispo -
siciones para aclarar las normas. Entre ellas se hallan nuevas disposiciones en materia de transparencia y supervisión, la 
existencia de un proceso formal de evaluación de riesgos y un marco de gobernanza de la gestión de alto nivel.
En tercer lugar, la Comisión señala que la proporción de ayuda prestada en el marco de los programas de apoyo presu -
puestario propuestos por el Tribunal incluye en realidad toda la ayuda adicional, como la asistencia técnica o los proyec -
tos de hermanamiento, que se concede conforme a los mismos acuerdos de financiación y se paga a los donantes de 
ayuda y no se transfiere a las arcas del país.
17
La Comisión destaca que la corrupción merma la eficacia de la ayuda en general y que su repercusión va más allá de los 
programas de apoyo presupuestario general. Lo que es evidente es que la mejora en el control financiero y los procedi -
mientos de adjudicación de contratos públicos llevados a cabo en el contexto de los programas de apoyo presupuestario 
pueden reducir efectivamente el margen de corrupción.
18
La Comisión hace hincapié en la descripción de la evolución real de los hechos y de las decisiones internas más adelante.
De hecho, en cuanto estalló el escándalo bancario en noviembre de 2014, el Comité Director del Apoyo Presupuestario de 
la Comisión decidió, en diciembre de 2014, revisar las modalidades de ayuda en el contexto de la programación para 2015 
e introducir medidas adicionales para atenuar los riesgos. Entre ellas destacaron abordar la cuestión sistemáticamente 
a un nivel superior con las autoridades moldavas, una decisión adoptada por el Comité Director de Ayuda Financiera en 
febrero para aumentar el riesgo de interés de Moldavia para mejorar el escrutinio en cualquier operación en el marco de 
los programas de apoyo presupuestario e instrucciones a la Delegación de la UE para mejorar el control de los riesgos. 
Asimismo, esto supuso una reducción significativa del porcentaje de apoyo presupuestario programado en 2015 con 
respecto a los años anteriores.
A partir de junio de 2015, después de que el Estado empezara a ejercer el control sobre tres bancos importantes, no se 
observó ningún avance en las investigaciones penales de los fraudes bancarios, no se elaboró ninguna estrategia de 
recuperación y se tuvo que cancelar una misión del FMI prevista para mediados de junio debido a la dimisión del primer 
ministro. A raíz de lo anterior, la Comisión emitió una respuesta pública en julio de 2015, en la que anunció la suspensión 
de las ayudas de apoyo presupuestario a la espera de la celebración de un acuerdo entre el Fondo Monetario Internacio -
nal (FMI) y Moldavia.
Asimismo, conviene aclarar que los 1 000 millones USD desaparecidos en los tres bancos moldavos procedían de deposi -
tantes moldavos principalmente, y no del dinero de los contribuyentes europeos, según la información de que dispone la 
Comisión.
Respuestas de la Comisión y del SEAE 43
Recuadro 1 – Información sobre la crisis bancaria de Moldavia
La Comisión ha instado a las autoridades moldavas, siempre que ha sido posible y en todos los ámbitos institucionales 
pertinentes, a indagar acerca de la pérdida de los fondos y a adoptar las medidas necesarias para recuperarlos.
En las Conclusiones del Consejo, de febrero de 2016, se confirmó que la UE considera que es necesario seguir investi -
gando la forma de recuperar los fondos, para no considerarlos como definitivamente perdidos.
En el momento de la fiscalización, el Gobierno de Moldavia, con la colaboración de los socios internacionales, pretendía 
implantar un mecanismo para recuperar el máximo valor de los activos malversados.
20
La Comisión señala que hizo desembolsos en diciembre de 2014 tras una reunión de su Comité Director del Apoyo Presu -
puestario en la que se debatieron los riesgos políticos y macroeconómicos inherentes a la situación del país; en definitiva, 
su conclusión general fue aprobar los desembolsos pendientes, a sabiendas de que se revisarían las modalidades de 
ayuda y se adoptarían medidas de mitigación, unos hechos que acontecieron en las semanas y meses posteriores, como 
se ha indicado anteriormente.
22
La Comisión destaca que tanto las ayudas en los ámbitos de la justicia como de las finanzas públicas se sustentaban en 
estrategias nacionales, si bien iban más allá en casos muy concretos que se explican más adelante.
Este enfoque ambicioso también está en consonancia con las expectativas de la Comisión de conseguir un impulso 
máximo de las reformas mediante la condicionalidad (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 29 a 34).
Recuadro 2 – Las condiciones específicas no se ajustaban lo suficiente a una estrategia 
nacional: el APS a las reformas de las políticas de finanzas públicas
La Comisión pone de relieve que el APS a las finanzas públicas va más allá de una estrategia más restringida de gestión de 
las finanzas públicas y respalda la estrategia de desarrollo nacional de 2020 de Moldavia y los objetivos de la reforma en 
el ámbito de la gestión de las finanzas públicas. El APS a las reformas de las políticas de finanzas públicas no solo se basa 
en los aspectos de una Estrategia Nacional de Gestión de las Finanzas Públicas, sino también, y de forma más estratégica, 
en el desarrollo de políticas de finanzas públicas responsables orientadas a aplicar la estrategia de desarrollo nacional 
de Moldavia con transparencia y fiabilidad. Esto se documentó durante el proceso de control de la calidad tras el cual se 
realizó la adopción definitiva del programa de apoyo presupuestario a las reformas de las políticas de finanzas públicas 
(RPHP).
Como ya se ha explicado anteriormente, el apoyo presupuestario sectorial se basa en un documento estratégico más 
amplio y, en casos muy concretos que se explican más abajo, se usarían otros objetivos estratégicos consagrados en otros 
documentos.
La Comisión espera conseguir un impulso máximo de las reformas mediante la condicionalidad (véanse las respuestas de 
la Comisión a los apartados 29 a 34).
La creación de un Consejo Presupuestario se fundamenta en el artículo 47 del Acuerdo de Asociación entre la UE y Mol -
davia y en la práctica común aplicada en varios Estados miembros de la UE, así como el marco de apoyo único. Asimismo, 
las expectativas que aquí se mencionan reflejan buenas prácticas internacionales de gestión de las finanzas públicas. 
Moldavia, habida cuenta de su nivel de desarrollo, tiene que evolucionar en términos de disciplina fiscal, presupuestación 
a medio plazo y mayor transparencia.
Respuestas de la Comisión y del SEAE 44
23
La Comisión considera, más allá de la correspondencia formal, que, en el fondo, la matriz de las políticas del APS al sis -
tema judicial está en consonancia con la Estrategia de Reforma del Sistema Judicial en Moldavia (ERSJ) para 2011-2016. 
Una excepción importante supone una condición fundamental en relación con la elaboración, la presentación y la apro -
bación de la ley sobre la ratificación del Protocolo n.º 12 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Se dio este paso 
con la intención de responder a una gran inquietud y de alinearse asimismo con las nuevas directrices sobre el apoyo 
presupuestario. La Comisión espera conseguir un impulso máximo de las reformas mediante la condicionalidad (véanse 
las respuestas de la Comisión a los apartados 29 a 34).
24
La Comisión observa que, lamentablemente, todavía son pocos los países que presupuestan los costes de las estrategias 
sectoriales. Es cierto que no se trata de un requisito indispensable a efectos de subvencionabilidad. En el anexo mencio -
nado, las nuevas directrices de 2012 sobre apoyo presupuestario que entraron en vigor en enero de 2013 (en cualquier 
caso, después de la instauración del APS a la sanidad) establecen un marco de análisis, pero la decisión sobre la subven -
cionabilidad se basa en la existencia de una estrategia sectorial creíble y pertinente. Esta decisión se evalúa conforme 
a muchos criterios e implica la celebración de un juicio.
En este caso concreto, el programa de APS para la mejora de la prestación de servicios sanitarios se basaba en la Estra -
tegia de Desarrollo del Sistema Sanitario, que es una estrategia sectorial específica que aborda cuestiones como la 
financiación del sector sanitario o la prestación de servicios sanitarios. En cambio, el programa de APS para mejorar los 
servicios de abastecimiento de agua no se basaba en una estrategia de reforma claramente formulada por Moldavia. El 
APS al abastecimiento de agua fue concebido para apoyar la estrategia nacional sobre agua de 2007, pero esta resultó ser 
demasiado ambiciosa durante la ejecución del programa, ya que se planteaba un gran número de objetivos sin contar 
con un plan de acción con plazos definidos ni un claro marco institucional para su aplicación. Se adoptaron medidas de 
atenuación, como un programa de asistencia técnica para abordar las cuestiones institucionales.
26
La Comisión destaca que el documento de acción contiene la justificación para determinar la cuantía de la ayuda, como 
sigue:
– En relación con el criterio sobre las «necesidades de financiación del país», se realizó una evaluación de las nece -
sidades en la fase de formulación del programa de RPHP para evaluar los recursos técnicos y financieros nece -
sarios para aplicar la Estrategia de Reforma de la Gestión de las Finanzas Públicas 2013-2020. En el documento 
de acción definitivo se presenta un resumen de las principales constataciones. En el documento de acción para 
la RPHP también se presenta un breve análisis de los criterios sobre el «compromiso del país socio de asignar 
recursos del presupuesto nacional que se correspondan con los objetivos y la estrategia de desarrollo».
– Por cuanto atañe al criterio sobre «una perspectiva basada en los resultados en la estrategia de desarrollo del 
país socio, incluido un sistema de seguimiento», en un documento complementario al documento de acción so -
bre política pública se evalúa el sistema de seguimiento de la aplicación de la Estrategia de Desarrollo Nacional 
implantada por la cancillería del Estado.
– En relación con el criterio sobre la «capacidad de absorción e historial de los desembolsos anteriores y en qué 
medida se alcanzaron los objetivos acordados gracias a las operaciones de apoyo presupuestario», constante -
mente se registra información específica en el expediente de desembolsos de cada programa de apoyo presu -
puestario (por ejemplo, el apoyo presupuestario a la energía y al Programa de Reforma Económica y Social).
Respuestas de la Comisión y del SEAE 45
28
La Comisión recuerda que, en el caso del APS al sistema judicial, la variación del presupuesto se debía en parte a la deci -
sión de incorporar un componente de protección de los derechos humanos.
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La Comisión insiste en que el apoyo presupuestario, visto como una modalidad de ayuda, es un paquete general de 
medidas que comprende financiación, desarrollo de capacidades, diálogo político e indicadores de rendimiento. En 
el ámbito de la construcción, el apoyo presupuestario consigue impulsar la reforma gratificando el avance del propio 
Gobierno, en lugar de basarse en la aportación de insumos. El diálogo político podría resultar muy favorable, ya que, 
gracias a él, incluso si se lleva a cabo durante la fase de formulación del programa, el Gobierno podría adoptar medidas 
antes de transferir los fondos.
Asimismo, los largos ciclos de programación derivados del Reglamento Financiero y de los reglamentos que rigen los 
demás instrumentos indican que los gobiernos son conscientes de las condiciones antes de firmar el acuerdo de financia -
ción definitivo. En los casos fiscalizados, las medidas se adoptaron después de la fase de identificación del programa.
Recuadro 3 – Ejemplos de condiciones específicas
Ejemplo 1 – Algunas condiciones específicas exigían a las autoridades moldavas una actuación limitada
La Comisión no considera que fuera tan fácil cumplir esta condición del APS a las RPHP . El Ministerio de Hacienda no 
publicó informes a mitad del ejercicio con los datos agregados necesarios. Las publicaciones PEFA 2011 y 2015 hacen refe -
rencia únicamente a informes mensuales. La Comisión sostuvo con rotundidad que era necesario e importante introducir 
tales mejoras en relación con los informes de transparencia presupuestaria y calidad de la ejecución del presupuesto.
Ejemplo 2 – Algunas condiciones específicas ya se cumplían entre la negociación del programa y el inicio del 
APS
La Comisión confirma que, después de la identificación del proyecto y de que la fase de formulación hubiera avanzado 
bastante, los beneficiarios del APS a la sanidad adoptaron algunas de las medidas que exigen los indicadores.
La Comisión subraya que, en el caso del APS al sistema judicial, la misión de identificación para este programa de apoyo 
empezó en julio de 2010, de la que surgió un proyecto que se presentó en abril de 2011, y el control de la calidad del pro -
grama se realizó el 5 de marzo de 2012, es decir, antes de adoptar las leyes pertinentes. De conformidad con los procedi -
mientos moldavos internos, la ratificación del acuerdo de financiación que dio lugar al lanzamiento del componente del 
apoyo presupuestario tuvo lugar finalmente el 25 de septiembre de 2013.
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La Comisión hace hincapié en la necesidad de evaluar las circunstancias en constante evolución y los largos ciclos de pro -
gramación derivados del Reglamento Financiero y de los reglamentos que rigen el resto de instrumentos, a fin de poder 
valorar en qué medida eran mensurables las condiciones del APS.
Se ha elaborado el cuadro explicativo sobre el APS al sistema judicial para arrojar más luz entre la situación de ambas par -
tes, a saber, la Delegación de la UE y el Ministerio de Justicia, con el pleno conocimiento de que la evaluación del desem -
bolso de cada tramo la realiza también una misión de evaluación externa.
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La Comisión recuerda que los fondos se desembolsaron parcialmente en aquellos casos en que también se observó 
un cumplimiento parcial de los criterios pertinentes. La evaluación que realiza la propia Comisión sobre las solicitudes 
de desembolsos le pueden llevar a actualizar la evaluación del cumplimiento de las condiciones y a desembolsar más 
o menos fondos que los recomendados en el informe de evaluación externa.
Recuadro 4 – Los fondos se desembolsaron, aunque no se hubieran cumplido las 
condiciones específicas y los indicadores de rendimiento
Ejemplo 1 – Se desembolsaron más fondos que los recomendados en el informe de evaluación externa
La Comisión reconoce que es su responsabilidad revisar las recomendaciones de los evaluadores externos y, conforme 
a su propia evaluación y a sus propias fuentes de información, tomar la decisión de desembolsar más o menos fondos, en 
consonancia con las cláusulas del contrato.
En el caso del APS a la sanidad, el lapsus temporal entre el análisis de expertos y el control realizado por la Delegación de 
la UE explica la diferencia entre las recomendaciones de los expertos y el desembolso del segundo tramo realizado por la 
Comisión, que se produjo tras el expediente de pagos elaborado por la Delegación en mayo de 2012. De hecho, se regis -
traron algunos avances favorables entre diciembre de 2011 (finalización del informe de expertos) y mayo de 2012.
Ejemplo 2 – Los desembolsos se efectuaron tras realizar una evaluación poco rigurosa del cumplimiento de 
las condiciones
La Comisión destaca que los fondos se desembolsaron parcialmente en aquellos casos en que también se observó un 
cumplimiento parcial de los criterios pertinentes. En el caso del APS al abastecimiento de agua, el Gobierno pudo presen -
tar pruebas del cumplimiento parcial de la condición relacionada con la dotación presupuestaria nacional a los sectores 
de abastecimiento de agua y saneamiento.
La Comisión reconoce que, en este caso concreto, podría haber sido más rigurosa en la aplicación de las condiciones, 
pero no se trata de algo sistémico.
Asimismo, conviene tener en cuenta que Moldavia, de entre todos los países de la región europea que forman parte de 
la OMS, registra el porcentaje de gastos más altos destinados a la atención sanitaria del total de gastos en que incurre 
su Administración. Por tanto, el hecho de que el margen de maniobra presupuestario ocasione ligeras fluctuaciones de 
dicho indicador no debería inducir a pensar que el Gobierno otorga poca prioridad al sector de la sanidad. De hecho, tal 
y como revelan los documentos que sustentan el control, no solo ha aumentado la dotación del presupuesto para la aten -
ción sanitaria, sino también en relación con los gastos generales de la Administración. En términos prácticos, mediante 
la ratificación del compromiso del Gobierno con la sanidad, este aumento del gasto también supuso la ampliación del 
paquete de beneficios para la población (incluidas las personas que no disponen de un seguro de enfermedad) desde 
2009, la introducción del libre acceso al servicio operativo de sanidad pública y asistencia sanitaria de urgencias para toda 
la población y el incremento del acceso a los servicios de tratamiento hospitalario y de diagnóstico gratuitos.
34
La Comisión reconoce la gran labor realizada para impulsar el avance de la reforma a partir de los recursos disponibles, 
con la determinación de nuevas condiciones.
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37
La Comisión y el SEAE señalan que las revisiones internas se realizaron en relación con cada ejercicio. Asimismo, la Comi -
sión tomó tales decisiones en el marco de su mandato de ejecución de los programas de ayuda exterior, con la orienta -
ción del SEAE sobre la política a seguir y el respaldo de los Estados miembros, y de plena conformidad con la comitología.
En los informes de situación de la política europea de vecindad (PEV) para 2011, 2012 y 2013 se mencionan tanto inquie -
tudes como elementos importantes de avance. Según consta en el informe de situación de 2013, en el primer semestre 
del año, Moldavia sufrió su peor crisis política desde hacía muchos años, un acontecimiento descrito como un colapso 
institucional que causó daños a la credibilidad de las instituciones democráticas de Moldavia que tardarían muchos años 
en repararse. No obstante, es necesario estudiar esta descripción dentro del contexto general, en particular la conclusión 
general, que indica que, a pesar de los retrocesos acaecidos en el primer semestre de 2013, Moldavia trató de avanzar en 
ámbitos importantes y sensibles del Plan de Acción de la PEV, identificados como prioridades en el informe de situación 
anterior de la PEV. Una serie de medidas de reforma concretas, entre otras, la revisión de leyes y la ejecución de planes de 
acción, motivaron la decisión de 2013 relativa a los avances logados en la instauración de una democracia sólida y sos -
tenible, en consonancia con la evaluación realizada en el informe de situación de la PEV sobre Moldavia en relación con 
dicho año.
La Comisión y el SEAE subrayan que, dada la ausencia de un acervo específico de la UE o de normas explícitas o incluso de 
prácticas idénticas de los Estados miembros en el ámbito de una democracia sólida y sostenible, todas las evaluaciones 
del valor de las reformas concretas realizadas contendrán un elemento residual de subjetividad.
54
La Comisión destaca que la asistencia técnica no siempre está sincronizada con el programa principal de apoyo presu -
puestario. No puede lanzarse hasta que el acuerdo de financiación del programa de APS haya sido firmado y, debido a los 
plazos necesarios para los procedimientos de licitación y adjudicación, comienza varios meses más tarde que el programa 
principal.
57
La Comisión recalca que los cuatro proyectos de asistencia técnica sobre el sistema judicial se diseñaron para respaldar la 
ejecución de la Estrategia de Reforma del Sistema Judicial (2011-2016). El APS al sistema judicial se basa en la Estrategia de 
Reforma del Sistema Judicial.
59
La Comisión señala que el proyecto de asistencia técnica que acompaña al APS y que respalda la coordinación de la 
reforma del sector judicial empezó a ejecutarse el 9 de abril de 2013, unos seis meses antes de la ratificación del acuerdo 
de financiación por el que se puso en marcha oficialmente el programa de APS al sistema judicial el 25 de septiembre de 
2013.
61
Se trata de un ejemplo de la adaptación flexible a las necesidades adicionales que surgen en la aplicación de un pro -
grama de APS, incluso cuando dicho apoyo no esté explícitamente previsto en el contrato del proyecto inicial.
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Conclusiones y recomendaciones
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La Comisión señala que dos de los cuatro sectores fiscalizados que recibieron apoyo presupuestario experimentaron 
avances moderados (el abastecimiento agua y la sanidad); en cambio, todavía no son mensurables los resultados defi -
nitivos en cuanto a los otros dos (la justicia y la reforma de las políticas de finanzas públicas), ya que los programas de 
fiscalización más recientes aún se encuentran en ejecución. El Tribunal resalta con firmeza las positivas realizaciones 
del proyecto. A diferencia del apoyo presupuestario, hay menor responsabilidad en los proyectos de construcción que 
reciben ayuda tradicional, lo que puede afectar a la sostenibilidad. No obstante, las constataciones pormenorizadas de la 
muestra del Tribunal apuntan más bien a una consecución parcial de los objetivos de sostenibilidad.
71
La Comisión señala que dos de los cuatro sectores fiscalizados que recibieron apoyo presupuestario experimentaron 
avances moderados (el abastecimiento agua y la sanidad); en cambio, todavía no son mensurables los resultados defi -
nitivos en cuanto a los otros dos (la justicia y la reforma de las políticas de finanzas públicas), ya que los programas de 
fiscalización más recientes aún se encuentran en ejecución.
72
La Comisión admite que la respuesta podría haber sido más rápida. No obstante, señala que respondió a los riesgos con 
máxima urgencia habida cuenta de la evolución real de los hechos y de las decisiones internas, como se percibe en las 
respuestas de la Comisión a los apartados 13 a 28.
Actualmente, se han suspendido todos los desembolsos de las ayudas de apoyo presupuestario de Moldavia, a la espera 
de que se cumplan todas las condiciones generales, entre otras, las relativas a la estabilidad macroeconómica y a la 
transparencia presupuestaria. A tal efecto, también se precisa de la suscripción de un acuerdo con el Fondo Monetario 
Internacional (FMI).
Por lo que se refiere a la adaptación a las estrategias nacionales, la Comisión no concibe una estrategia como algo 
estático y formal. En este sentido, le interesan más los elementos básicos y sustanciales de lo que debería constituir una 
estrategia, pero atendiendo en todo momento a las apremiantes necesidades propias de un ambicioso programa de 
asociación y de un entorno geopolítico exigente.
El hecho de que la Comisión no dudara en ir más allá del alcance, a veces limitado, de determinadas estrategias naciona -
les no hace más que demostrar que velaba por que las condiciones dieran el máximo impulso a la reforma.
73
La Comisión insiste en que el apoyo presupuestario, visto como una modalidad de ayuda, es un paquete general de 
medidas que comprende financiación, desarrollo de capacidades, diálogo político e indicadores de rendimiento. El diá -
logo político podría resultar muy favorable, ya que, gracias a él, incluso si se lleva a cabo durante la fase de formulación 
del programa, el Gobierno podría adoptar medidas antes de transferir los fondos.
Asimismo, la Comisión destaca que el cumplimiento parcial de los criterios relativos a los resultados garantizaría también 
un desembolso parcial. La Comisión reconoce que, en un caso concreto, la evaluación podría haber sido más estricta, 
pero no se trata de algo sistémico.
La Comisión subraya que, tras la realización de revisiones internas, se concedió financiación conforme al principio de 
«más por más». La Comisión tomó tales decisiones en el marco de su mandato de ejecución de los programas de ayuda 
exterior, con la orientación del SEAE sobre la política a seguir y el respaldo de los Estados miembros, y de plena conformi -
dad con la comitología.
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74
El Tribunal resalta la calidad de la concepción del proyecto, su eficacia y sus realizaciones.
75
La Comisión aboga por la necesidad de establecer una secuenciación entre asistencia técnica, proyectos de hermana -
miento y apoyo presupuestario. No obstante, en el marco del Reglamento Financiero en vigor, siempre habrá un intervalo 
entre la asistencia técnica o el proyecto de hermanamiento y las operaciones de apoyo presupuestario.
Recomendación 1
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 2
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 3
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 4
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 5
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 6
La Comisión acepta la recomendación.

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Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización 24.3.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 15.2.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 19.4.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en 
todas las lenguas25.5.2016
Moldavia recibe el importe anual por habitante más 
elevado de todos los países vecinos del Este de la UE. 
Nuestra tarea consistía en determinar si la ayuda de la UE 
había contribuido eficazmente a mejorar la administración 
pública del país.
Nuestra conclusión es que el apoyo presupuestario había 
tenido un efecto limitado. La Comisión podría haber 
respondido con más rapidez cuando se materializaron los 
riesgos, y los programas no se ajustaban suficientemente 
a las estrategias de Moldavia. La Comisión no utilizó toda 
su capacidad para fijar las condiciones previas al 
desembolso, y tampoco estaba plenamente justificada la 
concesión de financiación adicional basada en incentivos.
Los proyectos que fiscalizamos fueron pertinentes 
y tuvieron las realizaciones previstas, aunque no siempre 
estuvieron bien coordinados con los programas de apoyo 
presupuestario ni tampoco sus resultados fueron 
sostenibles en todos los casos.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO