Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la concesión de ayuda financiera comunitaria para mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte de mercancías"

(2002/C 278/05)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Libro Blanco de la Comisión dirigido al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, titulado "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" (COM(2001) 370 final);

vista la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la concesión de ayuda financiera comunitaria para mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte de mercancías" [COM(2002) 54 final - 2002/0038 (COD)];

vista la decisión de su Mesa, de 6 de febrero de 2002, de encomendar la elaboración del correspondiente dictamen a la Comisión de Política de Cohesión Territorial;

vista la decisión del Consejo, de 21 de febrero de 2002, de consultar al Comité de las Regiones sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

visto su anterior dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Intermodalidad y transporte intermodal de mercancías en la Unión Europea - Enfoque sistémico del transporte de mercancías - Estrategias y acciones destinadas a fomentar su eficacia, servicios y desarrollo sostenible" (COM(97) 243 final) (CDR 398/98 fin)(1);

visto su anterior dictamen sobre el "Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, Consejo, Comité Económico y Social y Comité de las Regiones sobre la 'Red transeuropea de transporte - Informe de 1998 sobre el estado de realización de las orientaciones y sobre las prioridades futuras'" (conforme al artículo 18 de la Decisión n° 1692/96/CE) (COM(98) 614 final) (CDR 60/1999 fin)(2);

visto su anterior dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Cohesión y transporte" (COM(98) 806 final) (CDR 390/1999 fin)(3);

visto su anterior dictamen sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional" [COM(1999) 617 final - 1999/0252 (COD)] (CDR 94/2000 fin)(4);

visto su anterior dictamen sobre el "Libro Blanco - La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" (COM(2001) 370 final) (CDR 54/2001 fin)(5);

vista la decisión de la asamblea plenaria, de 13 de marzo de 2002, de designar a la Sra. du Granrut ponente general, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 40 del Reglamento Interno del Comité de las Regiones;

visto el proyecto de dictamen (CDR 103/3002) elaborado por la ponente general, Sra. du Granrut, Consejera Regional de Picardía, Teniente de Alcalde de Senlis (F/PPE);

considerando que el sector de los transportes, tanto en términos de infraestructuras como de prestaciones de servicios, desempeña un papel esencial en la ordenación y el desarrollo del conjunto del territorio europeo;

considerando que todos los niveles de gobierno -europeo, nacional, regional y local- deben colaborar a la hora de elaborar las políticas de transportes, velando por el cumplimiento del principio de subsidiariedad, y que los entes territoriales son el nivel de gobierno más cercano a los ciudadanos;

considerando que el transporte de mercancías constituye un factor vital, tanto para el logro de la integración europea como para el desarrollo económico y social de las regiones;

considerando que, a pesar de que la UE no es competente en el ámbito de la ordenación del territorio, la Comisión sí puede proponer políticas de carácter "no jurídico", capaces de tener amplias repercusiones positivas sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible;

considerando que, en virtud del Tratado de Amsterdam, corresponde a la Unión Europea integrar las exigencias de protección del medio ambiente en la definición y aplicación de las políticas comunitarias, con el fin de fomentar el desarrollo sostenible;

considerando las lecciones sacadas del programa PACT 1997-2001, encaminado a aumentar la utilización del transporte combinado mediante el apoyo financiero de iniciativas comerciales innovadoras en el sector de los servicios de transporte combinado;

considerando los efectos positivos de las acciones del programa PACT sobre el medio ambiente y, en particular, sobre la reducción de las emisiones de dióxido de carbono;

considerando que los proyectos de interoperabilidad de los transportes deben integrar opciones tecnológicas, un plan innovador en lo que respecta a las rutas, modalidades aplicables al suministro de servicios y combinar todos estos aspectos para tener repercusiones en el mercado del transporte de mercancías;

considerando que es necesario prever una difusión más eficaz y más amplia de las acciones del tipo de las que se llevaron a cabo en el marco del programa PACT;

considerando que las modalidades distintas del transporte por carretera que deben considerarse para aliviar la congestión del transporte por carretera son: el ferrocarril, el transporte marítimo de corta distancia y las vías navegables interiores;

considerando que, a la vista de las experiencias positivas registradas con el programa PACT, la Comunidad debería disponer de un instrumento de lucha contra la congestión en el sector del transporte de mercancías por carretera y de traslado de parte del transporte de mercancías de la carretera hacia la navegación marítima de corta distancia, el ferrocarril y la navegación interior,

en su 44o Pleno celebrado los días 15 y 16 de mayo de 2002 (sesión del 15 de mayo), ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

El Comité de las Regiones

1. Introducción

- respalda la nueva política común en el ámbito del transporte de mercancías que se fundamentará en la intermodalidad, el transporte ferroviario, el transporte marítimo de corta distancia y la navegación interior, y combatirá con determinación la congestión en las carreteras, situando la seguridad y la calidad de los servicios al centro de las preocupaciones;

- acoge favorablemente el nuevo programa de fomento de la intermodalidad denominado Marco Polo, que tiene por objetivo principal transferir parte del transporte de mercancías de la carretera hacia otros modos de transporte más respetuosos con el medio ambiente como el transporte ferroviario, el transporte marítimo de corta distancia y la navegación interior;

- toma nota con interés de los tres grandes tipos de acciones del programa Marco Polo:

- el primer tipo abarca las iniciativas procedentes de los operadores del mercado de la logística. Se hará hincapié en la ayuda a la creación de nuevos servicios, comercialmente viables a largo plazo y que impliquen transferencias modales importantes de la carretera hacia otros modos de transporte, aunque no sean innovadores desde el punto de vista tecnológico. El apoyo financiero se limitará al período de creación de los servicios y compensará el riesgo comercial que entraña la prestación de dichos servicios;

- el segundo incluye las acciones comerciales que actúen como un catalizador del cambio estructural. Deberán tener por objeto la eliminación de los obstáculos estructurales de alcance comunitario en el mercado del transporte de mercancías que entorpecen el funcionamiento eficaz de los mercados, la competitividad del transporte marítimo de corta distancia, del transporte ferroviario y de la navegación interior y la eficacia de las cadenas que recurren a estos modos de transporte. Estas acciones pueden consistir en la creación de autopistas marítimas o de trenes de mercancías de alta velocidad, de servicios de navegación interior o de parques comunes de equipos para unidades de carga intermodal compatibles con las tres modalidades de transporte;

- el tercer tipo consiste en acciones de aprendizaje en común en el mercado de la logística del transporte de mercancías, con objeto de reforzar el espíritu de cooperación de este sector fragmentado y complejo del transporte intermodal, y en optimizar los métodos y procedimientos de trabajo para mejorar los resultados comerciales y medioambientales de las empresas participantes. También se puede tratar de medidas complementarias de supervisión o evaluación de proyectos, recogida y análisis de datos estadísticos.

Todas las acciones deberán llevarse a cabo en el territorio de al menos dos Estados miembros o de un Estado miembro y un país candidato o un país tercero.

Los tres tipos de acción están interrelacionados y deberían tener efectos positivos sobre el funcionamiento del sistema elegido de transporte intermodal, para poder así salvar los obstáculos comerciales que se pudieran plantear.

El presupuesto previsto para los años 2003 a 2007 asciende a 115 millones de euros, lo que representa una media de 23 millones al año.

El programa Marco Polo se presenta como un nuevo concepto destinado a mejorar los resultados medioambientales del sistema de transporte de mercancías.

Efectivamente, si no se toman medidas, el transporte de mercancías por carretera en la Unión Europea crecerá en un 50 % de aquí a 2010. Dicho crecimiento se traducirá en más congestión, más contaminación y un mayor número de accidentes. Se calcula que el coste socioeconómico de los 12000 millones de tkm adicionales en las carreteras se eleva a más de 3000 millones de euros anuales.

Para mantener la cuota del tráfico de mercancías entre los distintos modos de transporte en el nivel de 1998, es necesario que el transporte ferroviario, la navegación marítima de corta distancia y las vías navegables interiores absorban 12000 millones de tkm suplementarios al año y que se empiece a invertir la tendencia. Ése es el desafío con que se enfrenta el transporte de mercancías en la Unión Europea.

El objetivo de Marco Polo consiste pues en contribuir a la transferencia de un volumen de mercancías correspondiente al crecimiento previsto del transporte internacional de mercancías por carretera hacia otros modos de transporte. El programa apoyará las grandes opciones estratégicas previstas en el horizonte 2010 en el sector del transporte de mercancías, por lo que debería realizarse hasta esa fecha. Se introducirán mecanismos para incrementar la flexibilidad que deberían permitir reaccionar a los cambios de tendencia del mercado que no se pueden prever en la actualidad.

La aplicación del programa Marco Polo debería conducir a un ahorro de costes para la sociedad. Efectivamente, si se compara con el transporte por carretera, el coste social del transporte intermodal de mercancías defendido por Marco Polo es generalmente entre 60 y 80 % inferior por lo que se refiere a los accidentes y entre 40 y 65 % más bajo en términos de emisiones de CO2. Globalmente, el transporte intermodal permite ahorrar entre un 33 y un 72 % de los costes sociales con relación al conjunto de los transportes por carretera.

2. Consideraciones generales sobre el programa Marco Polo

2.1. El Comité de las Regiones aprueba los objetivos del programa Marco Polo encaminado a "mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte de mercancías" en la Unión Europea y desea que se lleve a cabo con éxito, en beneficio tanto del medio ambiente como del dinamismo económico del espacio europeo y, por ende, de sus territorios regionales.

2.2. El examen de las modalidades de aplicación del Programa Marco Polo ha permitido al Comité de las Regiones detectar varios puntos débiles en relación con las necesidades de los modos de transporte que deben privilegiarse, a saber, el transporte ferroviario, la navegación interior y el transporte marítimo de corta distancia, con la organización logística de su interoperabilidad, los servicios e incluso las nuevas profesiones que podrían crearse. El Comité recuerda, a este respecto, el papel desempeñado por el transporte en el desarrollo de un territorio regional o interregional y, en particular, el papel de las plataformas intermodales, y, por lo tanto, la importancia de tener en cuenta los proyectos que emanen de las autoridades regionales o de los organismos que se les asocien.

2.3. El Comité de las Regiones desea que las ayudas "transparentes, objetivas y claramente limitadas" estén en relación con el ahorro realizado por la sociedad gracias al recurso a los modos menos perjudiciales para el medio ambiente, lo que se ajusta al planteamiento propuesto por la Comisión en su proyecto de Reglamento relativo a las ayudas concedidas para la coordinación de los transportes.

2.4. El cálculo propuesto tiene en cuenta los accidentes, el ruido, los agentes contaminantes, el coste climático (CO2), la infraestructura y la congestión, pero no incluye la contaminación del suelo y del agua y el uso del suelo, lo que conduce al resultado de un euro de subvención por cada transferencia de 500 tkm de transporte por carretera (que se ajustará a la reducción real de costes externos resultante del uso del ferrocarril, el transporte marítimo de corta distancia y las vías navegables interiores). Este cálculo parece relativamente arbitrario y muy inferior al ahorro teórico de costes externos calculado para cada modo de transporte.

El Comité de las Regiones considera el planteamiento de la Comisión respecto a los costes externos como un primer paso alentador en un ámbito en el que las divergencias son muy grandes y opina que es importante apoyar dicho planteamiento e incitar a la Comisión a aumentar los recursos asignados a la política de transferencia modal, ya sea directamente, aumentando el presupuesto correspondiente al programa Marco Polo, o indirectamente, favoreciendo a los Estados miembros mediante una adaptación de las normas aplicables a las ayudas estatales.

2.5. El Comité de las Regiones es consciente de que, por una parte, los obstáculos de hecho comerciales y operativos que obstaculizan el uso de las alternativas a la carretera deben ser superados para desarrollar todas las posibilidades de estos mercados de transporte de mercancías y que, por otra parte, para ofrecer cadenas de transporte intermodal de mercancías de alta calidad es necesario igualmente resolver las deficiencias y problemas de cada modalidad de transporte.

2.6. Con el fin de optimizar la intermodalidad ferrocarril/navegación marítima y/o navegación interior/navegación marítima, el Comité de las Regiones subraya la necesidad de lograr los equipos necesarios para que el funcionamiento de estos modos de transporte se organice de manera racional y sin ruptura de carga.

2.7. El Comité de las Regiones considera que la ambición de la acción considerada no debe limitarse a esta transferencia indispensable, sino que también debe proporcionar al sector del transporte y de la logística un instrumento y un marco para combatir los problemas estructurales que obstaculizan el funcionamiento del mercado de los transportes y para mejorar los resultados medioambientales de este sector.

2.8. A este respecto, el Comité de las Regiones recuerda su preocupación, que ya había expresado en su dictamen sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional(6), a saber, que para que el transporte de mercancías se caracterice por una relación más equilibrada entre los distintos modos de transporte y se promueva la utilización prioritaria de modalidades de transporte más compatibles con el medio ambiente, que tengan un consumo menor y supongan menos externalidades, es precisar uniformar las tecnologías telemáticas y de información de los distintos modos de transporte y todas las nuevas técnicas que puedan contribuir a la interoperabilidad transfronteriza de las redes nacionales de transporte.

Para garantizar la viabilidad de un transporte intermodal competitivo, el Comité de las Regiones considera imprescindible establecer una arquitectura común de sistemas intermodales de información electrónica en tiempo real para que los clientes dispongan de una información continua en cada etapa del transporte de su carga.

Por otra parte, el análisis de la situación del transporte ferroviario, de la navegación marítima de corta distancia, de la navegación interior, del mercado comunitario de terminales intermodales y de las tecnologías de la información muestra que el marco reglamentario que regula el acceso a los mercados del transporte de mercancías requiere una profunda revisión y mejora.

2.9. El Comité de las Regiones sugiere a la Comisión que fomente la creación de una nueva profesión de integrador de carga, cuyo trabajo consistiría en organizar el transporte integrado de mercancías cualesquiera que sean los modos de transporte utilizados, y que se estandaricen los contenedores y las cajas móviles para que los transbordos entre los diferentes modos se efectúen sin dificultades.

2.10. El Comité de las Regiones observa que, en la actualidad, no se dispone de ningún dato o evaluación sobre la distribución ideal entre los diferentes modos de transporte desde el punto de vista macroeconómico y social.

2.11. A este respecto, y habida cuenta de la situación insoslayable del transporte por carretera, que se beneficia de una red capilar que le permite transportar las mercancías hasta las mismas empresas o los particulares, así como de su papel para garantizar el servicio terminal de los modos de transporte alternativos, el Comité de las Regiones se pregunta si este modo de transporte no debería excluirse totalmente del programa Marco Polo, en particular, en las acciones con efectos catalizadores. El transporte por carretera podría integrarse en el programa Marco Polo en los siguientes casos:

- cuando garantice el servicio terminal de los modos de transporte alternativos;

- cuando esté asociado a un trayecto realizado por buques marítimos del tipo ro-ro (transbordadores de carga rodada) o a un sistema de trenes por carretera.

2.12. El Comité de las Regiones recuerda que uno de los objetivos de la política de transportes consiste en reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones y colmar el retraso de las regiones menos favorecidas. El CDR lamenta que este objetivo no se mencione en el programa Marco Polo. La propuesta de la Comisión no se refiere en ningún momento a la utilización de las redes ferroviarias secundarias y a su contribución a la economía local y, aunque sí trata de la navegación interior, no hace ninguna referencia a su contribución potencial al transporte de las mercancías producidas para las regiones y ciudades atravesadas.

2.13. El Comité de las Regiones recuerda que el transporte es un elemento esencial del conjunto de los factores capaces de contribuir al desarrollo económico de un territorio regional o interregional, y considera fundamental que se intente hacer coincidir los proyectos de desarrollo de una región con el sistema de transporte intermodal más adaptado.

A este respecto, manifiesta su preocupación por la tendencia que consistiría en favorecer la integración de los nuevos transportes intermodales cuyo desarrollo se pretende fomentar en ejes que atraviesan regiones económicamente fuertes, en perjuicio de las regiones aisladas o periféricas. El Comité de las Regiones considera que el programa Marco Polo debe estar muy atento a este fenómeno.

2.14. Por ejemplo, en lo que respecta a las vías navegables interiores, el Comité de las Regiones subraya la importancia de las plataformas intermodales, las interconexiones y los puntos modales de valor añadido para favorecer su integración con otros modos de transporte y, por ende, su rentabilidad. Asimismo, convendría que estos "puntos de correspondencia" se convirtieran en verdaderos centros de actividad económicos y en lugares de implantación de empresas a escala regional y de creación de empleo.

2.15. Por último, a la luz de estas ambiciones complementarias pero necesarias para el éxito del programa, de la investigación técnica que implican y de las experiencias que deberán llevarse a cabo, el Comité de las Regiones se pregunta si es suficiente el presupuesto previsto para el programa Marco Polo.

3. Conclusiones y principales propuestas

3.1. Artículo 1

Aunque en este contexto pueda parecer una actitud provocadora, el Comité de las Regiones recuerda el carácter insoslayable de la red capilar de carreteras y declara que quizá sea imprudente no tener en cuenta este factor a la hora de aplicar el programa Marco Polo.

3.2. Artículo 4

El Comité de las Regiones considera que los entes locales o regionales que hayan agrupado a organismos privados o públicos deberían tener la posibilidad de presentar directamente a la Comisión solicitudes de ayuda financiera para proyectos que se inscriban en las pautas de servicios colectivos de transporte.

3.3. Artículo 5

3.3.1. En lo que respecta al transporte ferroviario, el Comité de las Regiones desea que no sólo se adopte una nueva política de tarificación, sino que se facilite la circulación transfronteriza y se garantice la seguridad ferroviaria.

El Comité de las Regiones considera que el transporte ferroviario de mercancías no podrá desarrollarse plenamente si su principal competidor, la carretera, no paga a la sociedad el conjunto de los costes que entraña.

Por otra parte, el Comité de las Regiones teme que el desarrollo del transporte de mercancías por ferrocarril y de soluciones innovadoras para la transferencia entre las modalidades de transporte, tal como se propone en el programa Marco Polo, favorezca a los nuevos operadores en detrimento de los "operadores ferroviarios históricos". Éstos pueden desempeñar un papel esencial en la promoción de un sistema de transporte intermodal, y convendría que el programa Marco Polo les incitara a hacerlo de la manera más adecuada.

El Comité de las Regiones pide que se contemple la creación de una agencia ferroviaria europea y que se colabore con los operadores ferroviarios "históricos".

3.3.2. En lo que atañe a la navegación interior, el Comité de las Regiones afirma que se desarrollará plenamente en cuanto se facilite la manipulación antes y después del transporte por vías navegables interiores mediante unos sistemas de transbordo eficaces en las plataformas logísticas interiores de los puertos marítimos. El Comité también recomienda que las condiciones impuestas a los barcos fluviales en los puertos marítimos no sean discriminatorias con relación al transporte por carretera.

El Comité recomienda que se respalden las experiencias innovadoras realizadas en el ámbito de los servicios regulares multimodales que integren una modalidad logística fluvial. No obstante, el Comité teme que la debilidad de la flota al término de los planes de desguace no permita satisfacer la creciente demanda de los transportistas en favor de las vías navegables. Recomienda, por lo tanto, que se apoyen las iniciativas dirigidas a renovar una flota moderna y adaptada a las nuevas pautas de tráfico y que se realicen esfuerzos para promocionar la profesión entre los jóvenes.

Hoy en día, la navegación interior puede adaptarse a todos los tipos de tráfico si se organizan las condiciones de su masificación. Para responder adecuadamente a esta demanda de transporte para las mercancías a granel y los contenedores, los productos químicos o las sustancias peligrosas, así como las mercancías pesadas, es importante que Europa disponga de una red mallada de gran gálibo que proporcione al mercado una mayor fluidez entre las distintas regiones de la Unión. En consecuencia, el Comité recomienda que se mantengan los esfuerzos de carácter infraestructural realizados en favor de esta red mallada.

El Comité de las Regiones sugiere que se realicen algunas adaptaciones institucionales (reglamento, acceso a los equipos) para acompañar las mejoras de carácter infraestructural (calados y alturas libres, gálibos, plataformas interiores), con el fin de elevar el nivel medio global de productividad de esta modalidad de transporte.

3.3.3. En lo referente a la navegación marítima de corta distancia, el Comité de las Regiones aprueba la referencia a las autopistas marítimas y al cabotaje, es decir, al dinamismo económico de los puertos europeos, ya sean o no de alcance internacional, en favor de una logística racional y de la fluidez del comercio comunitario, sin ruptura de carga.

3.4. Artículo 6

El Comité de las Regiones recuerda que el programa Marco Polo debe estar atento a evitar que los nuevos transportes intermodales que se fomenten se establezcan exclusivamente en las regiones muy desarrolladas sino que, por el contrario, se privilegien nuevos itinerarios susceptibles de desarrollar las comunicaciones en las regiones aisladas o periféricas.

El Comité de las Regiones destaca la importancia de las plataformas intermodales, las interconexiones y los puntos modales de valor añadido para favorecer el establecimiento de verdaderos centros de actividad económicos, lugares de implantación de empresas a escala regional y de creación de empleo.

3.5. Artículo 7

El Comité de las Regiones propone que el programa Marco Polo apoye una armonización de las tecnologías telemáticas y de información de los distintos modos de transporte y respalde todas las medidas que puedan contribuir a su interoperabilidad transfronteriza.

El Comité de las Regiones propone, por una parte, definir una arquitectura común de sistemas intermodales de información electrónica en tiempo real, para poner a disposición de los clientes una información continua en cada etapa del transporte de sus mercancías, y, por otra parte, crear una nueva profesión de integrador de carga. Propone asimismo uniformar los contenedores y las cajas móviles.

3.6. Artículo 8

El Comité de las Regiones desea que el Programa Marco Polo integre las acciones, incluso de pequeña dimensión, que puedan redundar en beneficio del desarrollo económico de un territorio. A título de ejemplo, cita los eslabones que faltan en los proyectos transfronterizos y los eslabones congestionados que permiten diferenciar el tráfico de tránsito y el tráfico local.

3.7. Artículo 12

El CDR se pregunta si el presupuesto asignado al programa es suficiente en relación con sus ambiciones.

El Comité de las Regiones considera que, dado que el programa Marco Polo permite a la sociedad realizar ahorros directos e indirectos, las ayudas financieras concedidas deben guardar relación con los ahorros esperados.

Bruselas, 15 de mayo de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 198 de 14.7.1999, p. 21.

(2) DO C 293 de 13.10.1999, p. 9.

(3) DO C 226 de 8.8.2000, p. 22.

(4) DO C 317 de 6.11.2000, p. 22.

(5) DO C 107 de 3.5.2002, p. 51.

(6) CDR 94/2000 fin.