Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental"

(2000/C 268/07)

El 18 de febrero de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el "Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental"

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de junio de 2000 (ponente: Sra. Sánchez Miguel).

En su 374o Pleno (sesión del 12 de julio), el Comité Económico y Social ha aprobado por 87 votos a favor, 7 votos en contra y 19 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Han tenido que pasar casi siete años para que la Comisión, después del Libro Verde sobre la reparación del daño ecológico(1), haya hecho público un Libro Blanco que establezca la estructura de un futuro régimen comunitario de responsabilidad ambiental, describiendo los principales elementos que harán posible que dicho régimen sea eficaz y viable.

1.2. En este período se ha puesto de manifiesto la necesidad no sólo de prevenir los daños que la actividad del hombre produce en el medio ambiente, sino también de poner en práctica otro principio esencial reiterado en toda la normativa comunitaria, el de "quien contamina paga", que con mayor o menor fortuna va siendo aceptado por todos los interlocutores sociales.

1.3. Los graves sucesos acaecidos en los últimos años ("Doñana", "Erika", "Baia Mare", etc.) han puesto de manifiesto la necesidad de superar las leyes nacionales de responsabilidad ambiental, que no ofrecen los instrumentos adecuados para actuar en los casos en que los daños afecten a más de un país. No sólo se detectan importantes diferencias entre las distintas leyes nacionales de responsabilidad ambiental sino que es preciso señalar que aún quedan países que carecen de normativa al respecto, lo que dificulta dar una solución adecuada a los problemas medioambientales.

1.4. También habría que hacer frente a hechos que reclaman una previsión sobre sus posibles efectos, como la utilización extensiva de OGM, que, por el momento, están produciendo corrientes de opinión en la sociedad civil muy contrarias a su utilización. El principio de precaución debe aplicarse en toda su extensión a este tipo de organismos. La UE dispone, actualmente, de una normativa(2) en fase de revisión. En algunos países miembros existen corrientes de opinión que piden una moratoria en su utilización hasta que no se demuestre científicamente su inocuidad para la salud humana y el medio ambiente.

2. Elementos esenciales del Libro Blanco

2.1. El Libro Blanco explora diversas posibilidades para configurar un régimen de responsabilidad ambiental de ámbito comunitario que permita mejorar la aplicación tanto de los principios ambientales recogidos en el artículo 174.2 del Tratado CE (principios de "cautela" y de "acción preventiva", así como, en particular, el de "quien contamina paga") como de la legislación ambiental comunitaria. Por lo que se refiere a la aplicación de los principios mencionados, un tal régimen pretende ser un instrumento eficaz de prevención que complemente la aplicación del resto de las normas medioambientales vigentes en la Unión Europea. Sin embargo, el fin principal perseguido es restaurar el daño ecológico mediante el cumplimiento del principio de "quien contamina paga", de forma que los costes no recaigan directamente sobre la sociedad.

2.2. El Libro Blanco incluye una descripción de la principales características de un posible régimen comunitario como:

- su carácter no retroactivo;

- cobertura tanto de los daños tradicionales (daños corporales y materiales) como de los daños al medio ambiente [contaminación de lugares y daños causados a la biodiversidad; respecto a estos últimos se trata únicamente de la biodiversidad protegida por la red Natura 2000 basándose en las directivas de hábitat y de aves silvestres. Por tanto, puede tratarse de daños no sólo a los hábitat, sino también a flora y a fauna (por ejemplo, las aves migratorias)];

- ámbito de aplicación ("actividades reguladas") cerrado y vinculado al acervo comunitario de legislación medioambiental existente; la contaminación de lugares y los daños tradicionales sólo quedarían incluidos cuando sean resultado de una actividad (potencialmente) peligrosa regulada por la legislación comunitaria (estas actividades se establecen en un amplio número de Directivas como las que contienen límites de emisión de sustancias peligrosas al aire o al medio acuático, la Directivas IPPC y Seveso II, legislación sobre la eliminación de residuos, OGM, etc.);

- responsabilidad objetiva (lo que significa que no es necesario probar la culpa del causante, sino sólo el vínculo entre los hechos y los daños) por los daños derivados de "actividades peligrosas" y responsabilidad basada en la culpa cuando los daños (únicamente aquellos a la red Natura 2000) se derivan de una "actividad no peligrosa";

- tipificación de circunstancias eximentes y atenuantes que eliminen o disminuyan el grado de responsabilidad;

- responsabilidad centrada en la persona o empresa que ejerza el control sobre la actividad; tratándose de una sociedad dotada de personalidad jurídica, la responsabilidad incumbirá a la persona jurídica y no a la dirección de la sociedad ni a otros empleados;

- criterios para evaluar diversos tipos de daño;

- obligación de destinar las indemnizaciones o compensaciones pagadas por el contaminador a la restauración del medio ambiente;

- propuestas relativas al acceso a la justicia (el tema de la "legitimación activa" ("ius standi") para entablar la acción de responsabilidad); en el Libro Blanco se establece una preferencia para el Estado frente a las organizaciones y asociaciones medioambientales, que sólo en los casos urgentes podrán actuar en primera instancia.

2.3. En el Libro Blanco se evalúan diferentes opciones de actuación comunitaria; se llega a la conclusión de que la opción más adecuada consiste en la adopción de una Directiva marco comunitaria. Los aspectos específicos de dicha Directiva habrán de ser objeto de un desarrollo posterior, a la luz de los resultados de las consultas que la Comisión está llevando a cabo.

3. Observaciones generales

3.1. El CES acoge satisfactoriamente este Libro Blanco e insta a la Comisión a que el resultado final sea una propuesta legislativa que, junto con los otros instrumentos comunitarios de que se dispone, sirva para frenar el deterioro medioambiental a que se ve sometido el territorio de la UE.

3.2. En línea con dictámenes anteriores(3), el CES manifiesta su acuerdo con el instrumento legislativo propuesto (una Directiva marco) al considerar que dicho instrumento permite aplicar con nitidez el principio de subsidiariedad, que armoniza en las líneas principales y permite a los Estados miembros desarrollar aquellas normas que le sean más necesarias.

3.2.1. La Directiva marco supondría la integración en un solo texto de normas actualmente vigentes, pero dispersas, que dificultan su aplicación. Al mismo tiempo derogaría normas obsoletas manteniendo los conceptos científicos de valor comprobado, y, sobre todo, simplificaría su aplicación de forma que facilitara a las partes interesadas su conocimiento y su utilización.

3.3. El CES se congratula del carácter no retroactivo del régimen propuesto. Debe tenerse en cuenta que este principio no será de aplicación cuando las actividades contaminantes que hubieran empezado antes de la entrada en vigor del régimen comunitario continúen después de ese momento: en este caso sí sería responsable el contaminante; además habría que tener en cuenta el cumplimiento durante ese periodo de las normas medioambientales.

3.4. Por lo que se refiere a la cobertura de los daños propuesta en el Libro Blanco, el CES subraya la gran importancia que tiene un sistema amplio de responsabilidad, en el que no sólo se cubran los daños tradicionales sino también los daños al medio ambiente. Es cierto que hoy día existe, en la EU, regímenes de responsabilidad por el incumplimiento de la legislación ambiental, con carácter limitado a sanciones pecuniarias, y que los Estados miembros pueden ampliar el contenido sancionatorio a otro tipo de sanción. Sin embargo, este tipo de sanción no tiene más efecto que cubrir una parte de los daños causados y no da lugar a una reparación completa del entorno dañado.

3.5. El reconocimiento de circunstancias atenuantes y eximentes no debe atenuar los efectos positivos que se habrán de derivar de la aplicación de la acción de responsabilidad medioambiental. Los atenuantes deben graduarse conforme al mayor o menor grado de cumplimiento de la legislación medioambiental e, incluso, podrá considerarse eximente el cumplimiento de una orden imperativa de la autoridad administrativa competente.

3.6. El régimen propuesto puede tener efectos preventivos, ya que exigirá encontrar y aumentar los recursos que permitan una actuación más rigurosa con el medio ambiente. Conviene, en este sentido, prever medidas que faciliten a las PYME la adecuación de su sistema productivo a las necesidades medioambientales mediante procedimientos simplificados que tengan en cuenta el número de ellas que se verían afectadas por realizar actividades de las denominadas peligrosas. También podrían destinarse fondos que proporcionaran los medios suficientes para facilitar su adecuación a las nuevas necesidades, en especial el coste del seguro.

3.7. Para que se cumpla el principio de equidad, es necesario delimitar los criterios y el método para el cálculo del daño medioambiental. Hoy día, ya se están aplicando regímenes regionales que utilizan criterios de valoración como el del valor de recurso natural. También se puede aplicar el criterio del valor de los costes de restauración de los daños causados. La existencia de varios criterios de cálculo permite adecuarlos a las características de los daños producidos, al tener en cuenta todas las circunstancias que se dan en el hecho causante. En todo caso hay que seguir buscando criterios que mantengan el principio de equidad en la restauración del daño.

3.7.1. Parece positivo para desarrollar criterios de valoración la utilización de bases de datos sobre "transferencia de beneficios" similares al inventario EVRI (Environmental Valuation Resource Inventory), en el que se recoge un importante material de evaluación.

3.7.2. Entre los criterios de cálculo de las indemnizaciones a pagar por el contaminador han de considerarse el cumplimiento o no de la legislación medioambiental, la existencia de autorizaciones administrativas para el ejercicio de una actividad, la concurrencia de más de un responsable, etc., así como los atenuantes que puedan graduar la suma de responsabilidad.

3.8. Para que la competitividad de nuestra economía se mantenga, la implantación de la responsabilidad medioambiental no debe incidir negativamente. Aunque hoy en día la Comisión no dispone de datos comprobables sobre los efectos de la competitividad externa, las perspectivas son optimistas ya que la mayoría de los países de la OCDE disponen de este tipo de legislación(4), de forma que la incidencia se minimiza al generalizarse no solo los sistemas de responsabilidad sino las garantías fijadas para su cumplimiento.

3.8.1. Por otra parte, el CES considera que, en el marco de los acuerdos internacionales pertinentes (por ejemplo, el Convenio de Lugano), la UE debe proponer que las normas de responsabilidad ambiental sean homologables en todos los países, especialmente dentro de la OMC, con el fin de que no se produzcan distorsiones de la competitividad.

3.9. También es necesario prever la futura ampliación de la UE, ya que las políticas medioambientales de los países candidatos difieren de las comunitarias. La incorporación del acervo comunitario en los países que se adhieran debe ir acompañada de una amplia información y consulta a los interlocutores interesados y apoyo económico, como fondos de preadhesión, que la haga viable en el período de tiempo fijado a tal efecto.

4. Observaciones particulares

4.1. Por lo que respecta a la propuesta de responsabilidad ambiental por los daños causados a la biodiversidad, el CES considera necesario precisar algunas de las cuestiones que podrían verse mejoradas en una futura Directiva marco.

4.1.1. La Red Natura será el límite de la aplicación de los daños a la biodiversidad; por ello, es fundamental que la Comisión pueda adoptar la lista de los lugares de importancia comunitaria lo antes posible. Por lo tanto, el CES insta a los Estados miembros a que finalmente cumplan con la obligación de la Directiva 92/43/CEE y presenten listas nacionales que de verdad satisfagan las exigencias de ésta.

4.1.2. La fijación de un umbral de aplicación para la acción de responsabilidad es necesaria en aras de la seguridad jurídica. No obstante, hay que tener en cuenta que no siempre es posible la cuantificación inicial del daño y que no hay que tener una visión puramente economicista para la fijación del umbral, sino que la calificación del daño significativo tiene que estar conectada con el daño a la biodiversidad y la contaminación de lugar. En este sentido, el CES considera necesario que, en el instrumento legislativo, se aclaren los conceptos "umbral" y "daño significativo", para que su aplicación no produzca diferencias en la práctica de la acción de responsabilidad.

4.1.3. Un punto especialmente delicado será la materialización de las disposiciones de la Directiva marco en lo que respecta a los OGM. En efecto, se está llevando a cabo una revisión de la normativa sobre evaluación de los riesgos y autorizaciones (90/220), que en la actualidad está en la etapa del procedimiento de conciliación entre el PE y el Consejo. Uno de los puntos controvertidos es la cuestión de la responsabilidad; la Comisión se comprometió, mediante una declaración de la Comisaria Wallström, a regularla en el nivel horizontal en el ámbito de la Directiva marco antes de finales de 2001. Cabe recordar además que los productos que contienen OGM ya están cubiertos por la Directiva sobre la responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos(5) (a personas y bienes) ampliada recientemente para que cubra los productos agrícolas no transformados. El Libro Blanco alude, con toda razón, a este vínculo en el punto 4.5.4, en el que se señala que prevalece la Directiva sobre responsabilidad por los productos cuando se reclama una indemnización por daños tradicionales. En el caso de daños al medio ambiente y a la biodiversidad el régimen de responsabilidad se establece con carácter de urgencia, como se ha demostrado en los casos recientes de agricultores que estaban utilizando semillas genéticamente modificadas sin ser conscientes de ello.

4.2. La inclusión de dos tipos de acciones de responsabilidad hace que la carga de la prueba actúe de manera diferente para cada uno de ellos. En la acción de responsabilidad objetiva [daños causados por una actividad considerada peligrosa, según la normativa comunitaria actual/vigente(6)], la prueba por el demandante se limita al nexo entre los daños y el causante, mientras que en la de responsabilidad por culpa (actuaciones dolosas) debe probarse, además, la intencionalidad del causante. El CES considera que, en este caso, cabe propugnar la propuesta de la Comisión, por lo que le brinda su apoyo.

4.3. El establecimiento de circunstancias atenuantes y eximentes puede incidir en la acción de responsabilidad, como ya se señala en el punto 3.5. El CES considera que la única eximente que debe tenerse en cuenta es la fuerza mayor y la orden imperativa de actuación por parte de la Administración. Las demás causas pueden ser consideradas atenuantes. En muchos casos, la concurrencia entre productores y administración competente ocasionaría una responsabilidad compartida por los daños ocasionados al medio ambiente.

4.4. Un tema de gran importancia y que no está desarrollado en el Libro Blanco es el de la información. Necesariamente, para que un sistema como el propuesto sea efectivo, tiene que contar con la implicación de las asociaciones y demás organizaciones socioeconómicas y ONG interesadas en la defensa del medio ambiente, y para ello debe dotarse de una red informativa que canalice desde la Administración a los ciudadanos, y a la inversa, todas las actuaciones realizables que eviten los daños:

4.4.1. Podría realizarse una Red temática como la que existe en el marco de la actuación comunitaria en materia de contaminación marina accidental.

4.4.2. Podría ponerse en práctica la Convención de Åarhus de las Naciones Unidas(7).

4.4.3. Podría utilizarse la Red IMPEL.

4.5. Según el Libro Blanco, la legitimación activa, es decir la capacidad de ser demandante, recae, en primer lugar, en el Estado, entendiéndose por tal cualquier autoridad administrativa competente, y en segundo lugar, en las organizaciones medioambientales y personas interesadas. Desde el punto de vista del CES, éste es un sistema necesario para poder intervenir ante los posibles retrasos o negligencias por parte de las autoridades.

4.5.1. Muy positiva parece la posibilidad de exigir en la acción de responsabilidad medidas urgentes de cesación en la actividad del causante, a fin de prevenir daños mayores, en forma de medidas cautelares.

4.6. Un tema de vital importancia para la efectividad de la acción propuesta es la contratación de un seguro obligatorio para todas las actividades peligrosas en el medio ambiente. La aplicación de la Directiva 85/374/CEE ha demostrado no haber tenido una incidencia elevada en los costes económicos para los empresarios. Incluso se ha extendido a sectores de servicios (especialmente en los profesionales de la medicina) por la tranquilidad que genera en los sujetos a este tipo de responsabilidad. El CES considera que la exigencia de un seguro obligatorio iguala este tipo de responsabilidad a los ya regulados en la UE como, por ejemplo, seguro obligatorio del automóvil, seguro obligatorio para daños a la salud por productos defectuosos, etc. Al mismo tiempo, el Comité considera razonable que las empresas puedan dotarse de otras medidas complementarias, tales como reservas, cartas de intenciones, otros seguros, etc. que voluntariamente elijan.

5. Conclusiones

5.1. El CES reconoce la importancia que tiene para el medio ambiente el establecimiento de una acción de responsabilidad civil. En todo caso encuentra que son muchos los temas que deben ser definidos de forma nítida para que éste sea un instrumento de fácil aplicación a todos los países de la UE. Por ello, recomienda:

5.1.1. La elaboración de una lista en la que figuren todos los textos jurídicos comunitarios con los que se vinculen las normas de responsabilidad.

5.1.2. La definición de los conceptos de actividad peligrosa, daño a la biodiversidad, identificación de las zonas protegidas, criterios para la valoración de daños, etc., así como todos aquellos otros términos que incidan en el ámbito de su aplicación.

5.1.3. Los dos regímenes de responsabilidad propuestos (responsabilidad objetiva para actividades peligrosas y responsabilidad por culpa para actividades no peligrosas) tienen que ser nítidamente delimitados, de forma que no produzca confusión su aplicación. Sería conveniente especificar en un anexo las normas comunitarias que determinan las actividades peligrosas, así como las que delimitan el régimen de responsabilidad para las no peligrosas.

5.2. La Directiva marco como instrumento jurídico para el establecimiento de la acción de responsabilidad medioambiental, en opinión del CES, puede ser la que mejor resuelva las distintas situaciones dentro de la UE. No obstante, es necesario que las condiciones de una armonización no creen diferencias que incidan en la competitividad y ese riesgo se tenga presente, para lograr un contenido obligatorio mínimo.

Bruselas, el 12 de julio de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(93) 47 final de 14.5.1993.

(2) Directiva 90/220/CEE - DO L 117 de 8.5.1990.

(3) Dictamen del CES sobre el Libro Verde relativo a la reparación del daño ecológico - DO C 133 de 16.5.1994. Respecto a la posición del CES sobre el instrumento de una Directiva marco véase también el dictamen sobre la propuesta relativa a la Directiva marco "aguas" - DO C 355 de 21.11.1997.

(4) EE.UU., que lleva 20 años de aplicación de la acción de la responsabilidad medioambiental, ha calculado que el régimen Superfund representa menos del 5 % de la cantidad utilizada cada año a escala nacional para garantizar el respeto de la legislación federal de medio ambiente.

(5) 85/74/CEE modificada por la 99/34/CE, DO L 141, p. 99.

(6) El Libro Blanco señala que es importante que el régimen de responsabilidad aplicable a la protección de la biodiversidad también incluya las actividades no peligrosas, ya que la Directiva sobre aves silvestres y la referente a hábitat contienen una serie de exigencias relativas a la reparación de los daños significativos independientemente de cuál sea la actividad que los provoque. Sin embargo, la Comisión estima que en estos casos el tipo de responsabilidad ha de ser diferente del establecido para los daños provocados por actividades peligrosas.

(7) Convención de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre "El acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales". La Convención fue adoptada durante la Conferencia Ministerial celebrada en Åarhus (Dinamarca) del 23 al 25 de junio de 1998.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

La propuesta de enmienda siguiente, que obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos, fue rechazada en el transcurso de los debates.

Punto 4.3.

Modifíquense las frases segunda y tercera como sigue:

"El CES considera que la fuerza mayor y la orden imperativa de actuación por parte de la Administración deben ser eximentes. Las demás causas pueden también ser consideradas eximentes o atenuantes."

Exposición de motivos

En aras de una necesaria y razonable seguridad jurídica, en particular si se tiene en cuenta que el régimen de responsabilidad ambiental propuesto abarcará el nuevo ámbito de daños al medio ambiente y daños tradicionales.

Resultado de la votación

Votos a favor: 35, votos en contra: 58, abstenciones: 1.