MARCADOR DE AYUDAS ESTATALES - Actualización primavera 2002

(presentado por la Comisión)

Índice

Resumen

Introducción

Estructura

Limitaciones

Registro de ayudas estatales: un segundo instrumento para la transparencia

Parte Uno: Perspectiva general de las ayudas estatales en la Unión Europea

1.1 Las ayudas estatales en cifras absolutas y relativas

1.2 Distribución sectorial de las ayudas

1.3 Ayudas estatales al sector industrial

Parte Dos: La reforma de la política de ayudas estatales de los Estados miembros

2.1 Objetivos horizontales

2.2 Objetivos sectoriales

2.3 Carbón y acero

2.4 Ayudas estatales en apoyo del desarrollo regional y la cohesión

2.5 Instrumentos de apoyo estatal

Parte Tres: Datos sobre procedimientos

3.1 Casos registrados

3.2 Decisiones de la Comisión

3.3 Recuperación de ayudas

3.4 Modernización del control de las ayudas estatales

Parte Cuatro: Las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas y el mercado interior

4.1 Ayudas estatales a pequeñas y medianas empresas (PYME)

4.2 Rendimiento de las PYME y ayudas estatales en los Estados miembros

4.3 Ayudas estatales, capital riesgo y creación de empresas

4.4 Las ayudas estatales a PYME y el entorno reglamentario y administrativo en el mercado interior

Foros relacionados con las ayudas estatales

Anexo Técnico

Gráficos y cuadros

Cuadro 1: Ayudas estatales en los Estados miembros, 2000

Gráfico 1: Ayudas estatales en porcentaje del PIB, 1996 - 2000

Cuadro 2: Ayudas estatales en cifras absolutas y por cabeza, 1996-2000

Cuadro 3: Ayudas estatales en cifras relativas, 1996-2000

Cuadro 4: Distribución sectorial de las ayudas, 2000

Cuadro 5: Ayudas estatales en la Comunidad, por sectores, en 1996 -2000

Cuadro 6: Proporción de las ayudas estatales, por sectores, en los Estados miembros 1996-2000

Cuadro 7: Ayudas estatales al sector industrial, 2000

Gráfico 2: Ayudas estatales al sector industrial, 1996 - 2000

Cuadro 8: Ayudas estatales al sector industrial, en cifras relativas, 1996 - 2000

Cuadro 9: Ayudas estatales destinadas a objetivos horizontales, sectores específicos, industria del carbón y objetivos regionales, 2000

Gráfico 3: Proporción de las ayudas estatales destinadas a objetivos horizontales*, 1996 - 2000

Gráfico 4: Proporción de las ayudas estatales a sectores industriales y de servicios específicos, 1996 - 2000

Cuadro 10: Ayudas estatales a la industria del carbón, 1996 - 2000

Cuadro 11: Ayudas estatales destinadas a objetivos regionales, 2000

Gráfico 5: Proporción de las ayudas nacionales de finalidad regional, 1996 - 2000

Gráfico 6: Proporción de cada instrumento de ayuda sobre el total de las ayudas a la industria en la Unión, 1998 - 2000

Cuadro 12: Ayudas estatales al sector industrial, por tipo de instrumento de ayuda, 1998 - 2000

Gráfico 7: Proporción de decisiones negativas, por Estados miembros, en 1999-2001

Cuadro 13: Órdenes de recuperación pendientes a 05.03.2002

Gráfico 14: Órdenes de recuperación pendientes e importes correspondientes, por Estados miembros

Gráfico 8: Capital riesgo y ayudas estatales a PYME

Cuadro 15: Indicadores de la carga administrativa que recae sobre las empresas

Resumen

El objetivo de la intervención gubernamental y, en particular, de la intervención que adopta la forma de ayuda estatal, es paliar los resultados no deseados de los mecanismos del mercado. No obstante, por su efecto de falseamiento de la competencia, la concesión de ayudas estatales ha de justificarse constantemente, analizarse con espíritu crítico y examinarse de forma rigurosa. Aparte de la necesidad de reducir al máximo el falseamiento de la competencia, han de sopesarse la concesión de ayudas y las restricciones sobre las haciendas públicas nacionales, mientras que en el contexto europeo las ayudas han de guardar coherencia con las condiciones de la Unión Económica y Monetaria y con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Los recursos públicos deben utilizarse con carácter restrictivo y de forma eficiente

En consonancia con los compromisos contraídos por los Estados miembros en Estocolmo y Barcelona de reducir el volumen de ayudas estatales para el año 2003, el presente Marcador presenta una selección de datos configurados de tal modo que se puedan adoptar decisiones más fundamentadas sobre la reducción de las ayudas estatales y sobre dónde son viables tales reducciones. La tarea de reducir las ayudas estatales no será fácil. El Consejo Europeo de Barcelona reiteró su llamamiento a los Estados miembros para que reorientaran las ayudas hacia objetivos horizontales, incluido el de la cohesión económica y social, de tal modo que probablemente el margen de maniobra más amplio de los Estados miembros para reducir estos niveles lo ofrecerán las ayudas a determinados sectores industriales y de servicios.

La Comisión ha emprendido un ejercicio de reforma de gran alcance cuyo objetivo es simplificar los procedimientos relativos a las ayudas estatales que no presentan problemas y concentrar los recursos de la Comisión en los casos más graves de falseamiento de la competencia. Se han elaborado --o están en vías de elaboración--nuevas directrices y marcos comunitarios. Las ayudas a las pequeñas y medianas empresas y las ayudas a la formación que respondan a los rigurosos criterios aprobados recientemente por la Comisión han quedado exentas de la obligación de notificación. Además, se está preparando un nuevo reglamento de exención por categorías de las ayudas al empleo. Estas exenciones por categorías deben garantizar que se reduzca la carga administrativa de los Estados miembros y la Comisión para hacer efectivas las ayudas destinadas a estos objetivos, de tal modo que los esfuerzos se centren más en el control de la eficacia de tales ayudas. El nuevo marco comunitario sobre protección medioambiental y el marco multisectorial han sido aprobados y sus repercusiones sobre los niveles de las ayudas estatales serán sometidas a un estrecho seguimiento.

Conclusiones principales

El volumen total de las ayudas estatales en la Unión Europea ha seguido bajando

El volumen global de las ayudas estatales nacionales en la Unión Europea cayó de 105 000 millones de euros en 1996 a 82 000 millones en 2000. Mientras que las ayudas regionales (12 000 millones de euros), las concedidas a los servicios financieros (4 000 millones de euros) y al transporte (4 000 millones de euros) son las que más contribuyeron a esta caída de 23 000 millones de euros, también se registraron descensos en el volumen de las ayudas concedidas a la siderurgia, la construcción naval y otros sectores industriales, así como al sector agrario. En contraste con esta tendencia general a la baja, hubo un aumento significativo, de 4 000 millones de euros, en lo que respecta a las ayudas al medio ambiente. Los dos Estados miembros que más han contribuido a este notable descenso son Alemania (un descenso de 7 000 millones de euros) e Italia (un descenso de 8 000 millones de euros), debido en gran medida a que se han reducido considerablemente las ayudas regionales.

Persisten disparidades significativas entre los Estados miembros en lo que respecta a los recursos asignados a las ayudas estatales...

En términos relativos, las ayudas estatales representaron el 0,99% del producto interior bruto (PIB) en el año 2000. Este promedio encubre las importantes disparidades existentes entre los Estados miembros: la proporción de las ayudas con respecto al PIB oscila entre el 0,46% en el Reino Unido y el 1,44% en Finlandia. La elevada proporción que registra Finlandia puede explicarse por el importante volumen de las ayudas a la agricultura, que representan el 70% del total en este país.

... pero van disminuyendo a medida que las ayudas estatales, expresadas en porcentaje del PIB, se reducen en la mayoría de los Estados miembros

El volumen de ayudas estatales en porcentaje del PIB descendió en once de los quince Estados miembros entre 1996 y 2000, en consonancia con el compromiso contraído en Estocolmo de reducir las ayudas para el año 2003. Grecia, Italia y Portugal registraron las caídas más pronunciadas (en torno a 0,4 puntos porcentuales) en los periodos 1996-1998 y 1998-2000. En cambio, las ayudas en porcentaje del PIB aumentaron en Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo y los Países Bajos. En el caso de Irlanda, este aumento ha de atribuirse en gran medida a la inclusión de las cifras relativas al impuesto sobre sociedades irlandés, que sólo se considera ayuda estatal desde 1998, junto con un aumento de menor magnitud en las ayudas a la agricultura y los servicios financieros. Los incrementos registrados en los otros tres Estados miembros se deben en su mayor parte a que han aumentado las ayudas al transporte por ferrocarril.

La distribución sectorial de las ayudas varía considerablemente de un Estado miembro a otro y a lo largo del tiempo

No sólo es el volumen sino también la composición de las ayudas estatales lo que determina su impacto sobre la competencia en el mercado interior. En 2000, el 39% de las ayudas estatales concedidas en la Unión fue a parar al sector de transporte, casi exclusivamente al del transporte por ferrocarril. El 29% del total de las ayudas se destinó al sector industrial, el 17% a la agricultura y la pesca y el 9% al sector del carbón. Hay diferencias significativas entre Estados miembros en cuanto a los sectores a los que se destinan a las ayudas estatales. Los sectores de la agricultura y la pesca sólo abarcaron el 7% del total de las ayudas en Alemania, mientras que en Finlandia este porcentaje se elevó al 73%. Las ayudas al sector del transporte por ferrocarril cubrieron más del 60% del total de las ayudas en Bélgica y Luxemburgo, frente a un promedio comunitario del 39%. Las ayudas a la industria del carbón representan casi el 20% del total en Alemania y España, frente a un promedio comunitario del 9%.

Entre los períodos 1996-1998 y 1998-2000, la proporción de las ayudas al sector industrial sobre el volumen total de las ayudas estatales cayó en tres puntos porcentuales, mientras que las que se concedieron al sector del transporte aumentaron en esa misma medida.

Persisten las disparidades entre Estados miembros en cuanto al volumen de las ayudas al sector industrial. Las diferencias son considerables si dicho volumen se expresa como porcentaje del valor añadido; el 4% registrado en Dinamarca es alrededor de siete veces mayor que el porcentaje más bajo registrado en la Unión Europea: el 0,6% del Reino Unido. Además, Francia, Irlanda, Italia y Luxemburgo se sitúan por encima de la media comunitaria, del 1,6%.

Los Estados miembros están reorientando las ayudas hacia objetivos horizontales

En los Consejos Europeos de Estocolmo y Barcelona se pidió a los Estados miembros que reorientaran las ayudas hacia los objetivos horizontales que tienden a abordar las deficiencias del mercado: medio ambiente, formación, investigación y desarrollo y pequeñas y medianas empresas. Considerando las tendencias recientes, el porcentaje de ayudas concedidas en la Unión Europea para objetivos horizontales aumentó en más de 13 puntos porcentuales entre los periodos 1996-1998 y 1998-2000. Esta tendencia al alza pudo observarse, en grados distintos, en todos los Estados miembros menos Austria, donde dicho porcentaje descendió ligeramente a partir de una cifra relativamente elevada.

La mayoría de los Estados miembros ha restringido las ayudas a sectores industriales y de servicios específicos

Las ayudas en apoyo de sectores específicos pueden falsear la competencia en un grado mayor que las ayudas a objetivos horizontales y tienden a favorecer objetivos que no se refieren a las deficiencias detectadas en el mercado. En la mayoría de los Estados miembros, la tendencia subyacente es a la baja. España y Francia registraron los mayores descensos entre 1996 y 2000. Portugal, Irlanda, Suecia, Francia, Dinamarca y Finlandia son los países que, en proporción, conceden más ayudas a sectores específicos.

El porcentaje de las ayudas regionales está descendiendo

Entre 1996-1998 y 1998-2000, la proporción de las ayudas regionales sobre el total de las ayudas en la Unión Europea cayó en cinco puntos porcentuales, del 19% al 14%. En la mayoría de los Estados miembros, este porcentaje o bien cayó, o bien permaneció relativamente estable. Alemania e Italia registraron los mayores descensos, de alrededor de 10 puntos porcentuales.

El porcentaje de las ayudas en los países de la cohesión apenas ha registrado cambios

Debido a restricciones de datos, las ayudas estatales destinadas al objetivo de la cohesión económica y social no se evalúan a escala regional sino nacional. La Comisión tiene previsto trabajar con los Estados miembros para desarrollar un indicador más preciso. Los datos más recientes revelan que las disparidades entre el volumen de ayudas en los Estados miembros más ricos y el registrado en los cuatro países de la cohesión --Grecia, Irlanda, Portugal y España-- apenas se han reducido; el porcentaje de las ayudas en estos últimos cuatro países sólo aumentó del 12% del total de las ayudas otorgadas en la UE a los sectores industrial, del carbón y de servicios en 1996-1998 al 14% en 1998-2000. Además, este aumento se debe fundamentalmente a la incorporación de un régimen irlandés relativo al impuesto sobre sociedades que la Comisión considera ayuda estatal desde 1998.

Con miras a la corrección de las disparidades regionales, la asistencia financiera es vital y su eficacia no ha de verse comprometida por la concesión de ayudas nacionales desproporcionadas en otros ámbitos. En la medida de lo posible con arreglo a las normas vigentes en materia de ayudas estatales, la Comisión va a seguir reduciendo las disparidades de cohesión.

La mayoría de los Estados miembros tiende a conceder sus ayudas al sector industrial en forma de subvenciones

En cuanto a los instrumentos empleados cuando se conceden ayudas al sector industrial, las subvenciones son, con creces, el más frecuentemente utilizado; representan el 63% del total de la Unión Europea. Además de las ayudas otorgadas a partir del presupuesto, otras se canalizan a través del sistema fiscal o de la seguridad social. A escala de la Unión, las exenciones fiscales representan el 25% del total. Mientras Grecia, España, Luxemburgo, Finlandia y el Reino Unido proporcionan más del 90% de las ayudas en forma de subvenciones, otros Estados miembros recurren en mayor medida a las exenciones fiscales, en particular Francia (47%) e Irlanda (74%).

Algunos datos sobre procedimientos...

En 2001, se registraron en la Comisión más de 1000 asuntos. Alrededor del 44% se refirió a los sectores industrial, del carbón y de servicios, el 39% a la agricultura, el 10% a la pesca y el 7% al transporte. Según el Tratado, los Estados miembros deben notificar todas las ayudas estatales a la Comisión. No obstante, en el 15% de los casos investigados, no fue el Estado miembro sino la Comisión quien tuvo que incoar el procedimiento de investigación tras examinar el caso, por ejemplo, a raíz de una denuncia. Durante el periodo 1999-2001, las decisiones negativas representaron el 7% de todas las decisiones definitivas adoptadas por la Comisión.

Las ayudas estatales no constituyen el único instrumento gubernamental que puede contribuir a abordar las deficiencias del mercado que afectan a las pequeñas y medianas empresas

Las pequeñas y medianas empresas (PYME) contribuyen en una medida considerable a la economía europea en términos de crecimiento y creación de empleo, pero también de desarrollo de productos y servicios nuevos. No obstante, comparadas con las grandes empresas, las PYME suelen tener más dificultades para acceder a fuentes de financiación externas, no tienen un acceso suficiente a la información y son especialmente vulnerables frente a las gravosas cargas administrativas y los cambios reglamentarios. Se considera que estas deficiencias del mercado constriñen el desarrollo de las PYME, sobre todo en las fases de inicio y de desarrollo, de tal modo que justifican la concesión de ayudas estatales. No obstante, a menudo se argumenta que en la práctica otras políticas podrían ser más efectivas que la concesión de apoyo financiero directo a las PYME para paliar las citadas deficiencias. En términos generales, los responsables de las políticas gubernamentales deberían evaluar caso por caso si las imperfecciones del mercado que afectan a las PYME se subsanarían mejor concediendo ayudas estatales, prestando servicios de consulta e información, intensificando las reformas estructurales o combinando estas medidas. Además, hay que examinar las repercusiones y medir la efectividad de las ayudas a las PYME frente a la de otros instrumentos políticos.

Las ayudas estatales en los países candidatos se examinarán en los futuros marcadores

El proceso de ampliación se ha mantenido a buen ritmo. El establecimiento de un entorno competitivo como el de la Comunidad en estos países, por tanto, se ha convertido en una tarea urgente. La conformidad con el acervo comunitario en materia de ayudas estatales es esencial para cumplir los criterios de adhesión en el ámbito de la competencia, tal y como declaró el Consejo Europeo de Copenhague de 1993. Por tanto, la Comisión continúa siguiendo muy de cerca la evolución de las ayudas estatales en los países candidatos y tiene previsto proporcionar una visión general de las condiciones de las ayudas estatales en estos países en las futuras ediciones del Marcador.

Introducción

En un mundo en constante mutación, una revisión permanente de la política de control de las ayudas estatales es necesaria para garantizar que sea igualmente justa y equitativa para los Estados miembros, la industria y los consumidores. La aplicación de estos principios básicos debe evolucionar para adaptarse a los cambios fundamentales que están teniendo lugar en el entorno en el que operan las empresas europeas y para apuntalar la evolución de las políticas industrial y social.

Aunque, individualmente, cada ayuda se concede en condiciones aceptadas por la Comisión y puede surtir efectos positivos en otras políticas, es innegable que el efecto acumulativo de los aproximadamente 82 000 millones de euros concedidos en el año 2000 en concepto de ayudas estatales falsea considerablemente la competencia en el mercado interior.

Durante los diez últimos años, las ayudas estatales en porcentaje del PIB han registrado una tendencia a la baja en la amplia mayoría de los Estados miembros. No obstante, la necesidad de seguir reduciendo los niveles globales de las ayudas y de dar prioridad a objetivos horizontales de interés comunitario fue subrayada por el Consejo Europeo de Estocolmo y confirmada por el Consejo Europeo de Barcelona en marzo de 2002, donde se instó a los Estados miembros a que prosiguieran sus esfuerzos para reducir dichos niveles globales suprimiendo las ayudas con mayor efecto de falseamiento y dirigiendo las ayudas hacia objetivos horizontales y hacia las imperfecciones del mercado. Así, el Consejo reafirma la opinión de la Comisión de que para conseguir una competencia efectiva es esencial conceder menos ayudas pero mejor orientadas. Las Orientaciones Generales de Política Económica para 2002 contienen una serie de recomendaciones específicas a los Estados miembros en este sentido.

La presente actualización del Marcador pretende aportar una mayor transparencia e impulsar la conciencia de que es necesario controlar las ayudas estatales. En el contexto de los compromisos contraídos por los Estados miembros en Estocolmo y Barcelona, se presenta una selección de datos configurados de tal modo que se puedan adoptar decisiones más fundamentadas sobre la reducción de las ayudas estatales y sobre dónde son viables tales reducciones.

¿Qué son las ayudas estatales-

Las ayudas estatales son una forma de intervención del Estado utilizada para promover una actividad económica determinada. La concesión de ayudas estatales implica que algunos sectores o actividades económicos reciben un trato más favorable que otros. Así, falsean la competencia al discriminar entre las empresas que reciben asistencia y las que no la reciben. Por tanto, suponen una amenaza para el funcionamiento del mercado interior. Los autores del Tratado CE reconocieron este riesgo y establecieron un sistema que, centrándose en el principio de que las ayudas estatales son incompatibles con el mercado común, acepta que su concesión puede estar justificada en circunstancias excepcionales. Las normas básicas del sistema están plasmadas en los artículos 87 y 88 del Tratado. Estas normas se han enriquecido a lo largo de los años mediante la legislación derivada y las sentencias judiciales. Para más información sobre el marco jurídico y los procedimientos aplicables, véase http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/legislation/

Estructura

El Marcador está siendo reestructurado y mejorado de tal forma que se puedan aprovechar mejor las posibilidades que ofrece Internet. Además de la presente edición en papel, próximamente se publicará un Marcador en línea permanente (http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/) que contendrá una serie de indicadores clave, datos estadísticos y un Foro de Estados miembros.

El Marcador seguirá siendo actualizado dos veces al año, en primavera y en otoño. El objetivo principal de la actualización de primavera es proporcionar una visión general de la situación de las ayudas estatales en la Unión y examinar las tendencias subyacentes sobre la base de los datos más recientes. Se divide en cuatro partes. La primera parte aborda el alcance de la reducción de las ayudas estatales con respecto al PIB en los Estados miembros. La segunda parte se centra en el resultado conseguido por los Estados miembros en la reorientación de las ayudas desde sectores específicos hacia objetivos horizontales. La tercera parte contiene datos sobre los procedimientos de control de las ayudas estatales de la Comisión y de los Estados miembros. Por último, en la cuarta parte, dedicada a las ayudas estatales en tanto que instrumento económico del mercado interior, hemos optado por examinar la función de las ayudas estatales en el contexto de la política de las pequeñas y medianas empresas.

Con objeto de evitar la duplicación de información, la Comisión ha integrado el Informe sobre Ayudas Estatales en el Marcador, creando de este modo un solo documento de referencia global de las ayudas estatales.

Limitaciones

La presente edición del Marcador se centra en gran medida en el año 2000, que precede al Consejo Europeo de Estocolmo de 2001. Cuando en 2003 se revisen los objetivos establecidos en Estocolmo habrá que tomar en consideración las restricciones de datos que se exponen a continuación. No se dispondrá de una serie completa de datos sobre las ayudas estatales concedidas en 2003 hasta principios de 2005, ya que los Estados miembros y la Comisión necesitan hasta un año para recoger y analizar los datos.

Los datos sobre ayudas estatales recabados para el Marcador se agrupan según el objetivo principal de las medidas. Ha de señalarse que el objetivo principal de una ayuda no siempre permite obtener una información absolutamente precisa acerca de quiénes son los beneficiarios finales: por ejemplo, una parte de las ayudas regionales se destina de hecho a pequeñas y medianas empresas, las ayudas de I+D van a parar a sectores específicos, etc. Por el momento, el análisis de las ayudas horizontales, regionales y sectoriales se limita, debido a la falta de información disponible, a los sectores de la industria y los servicios. En la actualidad, la Comisión está trabajando para mejorar el nivel de detalle y la calidad de los datos que recoge.

El propósito de la información cuantitativa proporcionada por el Marcador es resaltar los progresos efectivos, sin intentar establecer nexos causales. De esta manera, el Marcador no formula juicios de valor sino que ofrece datos objetivos, que deben fomentar un debate sin prejuzgar su resultado.

Registro de ayudas estatales: un segundo instrumento para la transparencia

En marzo de 2001, la Comisión dio a conocer el nuevo registro público de ayudas estatales. El registro proporciona información detallada sobre los casos de ayudas estatales tramitados por la Comisión. Se actualiza periódicamente y, de este modo, se garantiza que el público tenga un acceso rápido a las más recientes decisiones de la Comisión en el ámbito de las ayudas estatales. Está disponible en el sitio Internet de la Dirección General de Competencia http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/register/

Parte Uno: Perspectiva general de las ayudas estatales en la Unión Europea

El presente capítulo ofrece una visión instantánea de las ayudas estatales concedidas en la Unión Europea en 2000 y una perspectiva general de las tendencias subyacentes.

1.1 Las ayudas estatales en cifras absolutas y relativas

Las ayudas estatales concedidas por los quince Estados miembros fueron estimadas en 82 000 millones de euros en 2000, frente a un importe de 105 000 millones de euros en 1996. Los dos Estados miembros que más han contribuido a este marcado descenso son Alemania (reducción de 7 000 millones de euros) e Italia (reducción de 8 000 millones de euros), debido principalmente a los importantes recortes efectuados en el ámbito de las ayudas regionales.

En cifras absolutas, el país que más ayudas concedió en 2000 fue Alemania (25 000 millones de euros), seguida de Francia (15 700 millones de euros) e Italia (10 400 millones de euros).

Cuadro 1: Ayudas estatales en los Estados miembros, 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Disparidades entre Estados miembros en cuanto al volumen de ayudas estatales en porcentaje del PIB

En términos relativos, las ayudas estatales ascendieron al 0,99% del Producto Interior Bruto (PIB) de la Unión Europea en 2000. Este promedio encubre las enormes disparidades existentes entre los Estados miembros: la proporción que suponen las ayudas respecto del PIB oscila entre el 0,46% en el Reino Unido y el 1,44% en Finlandia. El elevado porcentaje de Finlandia puede explicarse porque el volumen de las ayudas a la agricultura es relativamente alto; representa el 70% del total de las ayudas en este país. Las cifras relativas a Grecia, España, Italia, los Países Bajos, Austria y Suecia se sitúan a la altura o por debajo del promedio de la UE (Cuadro 1).

Tendencia a la baja de las ayudas estatales en la mayoría de los Estados miembros

En el Consejo Europeo de Estocolmo de 2001, los Estados miembros se comprometieron a demostrar una tendencia a la baja de las ayudas estatales en proporción al PIB para el año 2003. Puede observarse la tendencia a este respecto si se comparan los periodos 1996-1998 y 1998-2000. A escala de la Unión, las ayudas representaron el 1,08% del PIB, en promedio, en el periodo 1998-2000, un descenso de -0,25 puntos frente al periodo 1996-1998. La tendencia es a la baja en once de los quince Estados miembros. Grecia, Italia y Portugal registraron las caídas más pronunciadas (alrededor de -0,4 puntos) entre los dos periodos examinados.

En contraste, las ayudas en porcentaje del PIB aumentaron en Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo y los Países Bajos. En el caso de Irlanda, el aumento ha de atribuirse en gran medida a la inclusión de las cifras del impuesto sobre sociedades irlandés, que sólo se considera ayuda estatal desde 1998; además, las ayudas a la agricultura y los servicios financieros han aumentado en proporciones más modestas. Los incrementos registrados en los otros tres Estados miembros se deben en su mayor parte a que se han ampliado las ayudas al transporte por ferrocarril.

Gráfico 1: Ayudas estatales en porcentaje del PIB, 1996 - 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

El volumen de ayudas estatales también puede medirse utilizando otros parámetros: ayudas per cápita (Cuadro 2) y por persona empleada, y ayudas en porcentaje del gasto público (Cuadro 3). Durante el periodo 1998-2000, el volumen medio anual de las ayudas estatales en la Unión fue de 230 per cápita, frente a 266 en el periodo 1996-1998. En consonancia con una reducción general de los niveles de ayuda, las ayudas por persona empleada y como porcentaje del gasto público también descendieron entre ambos periodos.

Cuadro 2: Ayudas estatales en cifras absolutas y per cápita, 1996-2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Cuadro 3: Ayudas estatales en cifras relativas, 1996-2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

1.2 Distribución sectorial de las ayudas

La distribución sectorial de las ayudas varía considerablemente de un Estado miembro a otro y a lo largo del tiempo

En 2000, el 39% de las ayudas estatales concedidas en la Unión se destinó al sector del transporte, casi exclusivamente a la red de transporte por ferrocarril. El sector industrial recibió el 29% del total, la agricultura y la pesca el 17% y la industria del carbón el 9%.

Hay diferencias importantes entre Estados miembros en cuanto a los sectores beneficiarios de las ayudas. Alemania sólo destina a la agricultura y la pesca el 7% del total de las ayudas estatales, mientras que en Finlandia esta cifra se eleva al 73%. Las ayudas al sector del transporte por ferrocarril representaron más del 60% del total en Bélgica y Luxemburgo, frente a un promedio comunitario del 39%. Las ayudas a la industria del carbón representan casi el 20% del total en Alemania y España, frente a un promedio comunitario del 9%.

Cuadro 4: Distribución sectorial de las ayudas, 2000

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*Esta columna incluye las ayudas al empleo y a la formación que no pueden clasificarse dentro de un sector específico. Fuente: DG Competencia

Entre 1996-1998 y 1998-2000, el volumen de ayudas cayó en todos los sectores principales: el descenso fue de 6 700 millones de euros en la industria, 2 600 millones de euros en los servicios, 1 800 millones de euros en el transporte, 1 100 millones en la agricultura y 1 000 millones de euros en la industria del carbón (Cuadro 5). Un análisis de la distribución por sectores ofrece un resultado ligeramente distinto: en la industria hubo un descenso de 3 puntos porcentuales durante este periodo, pero el transporte creció en 3 puntos porcentuales. A escala nacional, la proporción de cada sector permaneció relativamente estable aunque hubo algunas fluctuaciones importantes, entre las que destacan en primer lugar los 15 puntos porcentuales de caída en las ayudas a la industria en Italia. Este resultado se debe en gran medida a la reducción de las ayudas regionales en ese periodo (Cuadro 6).

Cuadro 5: Ayudas estatales en la Comunidad, por sectores, en 1996 -2000

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Fuente: DG Competencia

Cuadro 6: Proporción de las ayudas estatales, por sectores, en los Estados miembros 1996-2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

* Esta columna incluye las ayudas al empleo y a la formación que no pueden clasificarse dentro de un sectorespecífico. Fuente: DG Competencia

1.3 Ayudas estatales al sector industrial

A continuación se abordan las ayudas al sector industrial [1]. El Consejo Europeo de Barcelona reiteró su llamamiento a los Estados miembros para que reorientaran las ayudas hacia objetivos horizontales, incluida la cohesión económica y social, de tal modo que este es un sector en el cual los Estados miembros podrían encontrar un cierto margen de maniobra para ajustarse a la petición formulada en Estocolmo de reducir el volumen de ayudas estatales.

[1] A efectos del presente Marcador, el sector industrial comprende las ayudas al acero, la construcción naval, otros sectores industriales, y de salvamento y de reestructuración, así como las ayudas regionales y las que se destinan a casi todos los objetivos horizontales: actividades de I+D, PYME, medio ambiente, comercio y ahorro de energía.

A escala de la Unión, las ayudas otorgadas a la industria en 2000 ascendieron a 24 000 millones de euros o, dicho de otro modo, al 1,6% del valor añadido en este sector. Dinamarca (4,0%) y Grecia (3,0%) registraron con creces los niveles más altos. Francia, Irlanda, Italia y Luxemburgo también rebasaron el promedio comunitario (Cuadro 7).

Cuadro 7: Ayudas estatales al sector industrial, 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Las ayudas estatales a la industria con respecto al valor añadido (y en euros por persona empleada) cayeron en la mayoría de los Estados miembros entre 1996-1998 y 1998-2000 (Gráfico 2 y Cuadro 8). Destaca en este sentido Italia, donde ha persistido la tendencia a la baja a largo plazo, pero también Grecia, Alemania y España. En cambio, Dinamarca e Irlanda registraron aumentos importantes. En Irlanda, el aumento ha de atribuirse a la inclusión en las cifras, a partir de 1998, de un régimen fiscal irlandés que ahora está siendo retirado. Si se hubiera descontado, también en Irlanda habría una tendencia subyacente a la baja. En Dinamarca, la tendencia al alza es resultado de dos importantes regímenes de ayudas para la protección del medio ambiente.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Gráfico 2: Ayudas estatales al sector industrial, 1996 - 2000

Fuente: DG Competencia

Cuadro 8: Ayudas estatales al sector industrial, en cifras relativas, 1996 - 2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Parte Dos: La reforma de la política de ayudas estatales de los Estados miembros

El Consejo Europeo de Barcelona de marzo de 2002 hizo un llamamiento en favor de la reducción y reorientación de las ayudas estatales en tanto que elemento esencial de una competencia efectiva en el mercado interior. Pidió a los Estados miembros que dedicaran sus ayudas al objetivo de paliar las deficiencias del mercado. Con objeto de alcanzar este objetivo, algunos Estados miembros deberán reflexionar sobre cómo van a adaptar sus respectivas políticas en esta materia.

2.1 Objetivos horizontales

Los Estados miembros están reorientando las ayudas hacia objetivos horizontales

Por lo general, suele considerarse que las ayudas estatales a objetivos horizontales, es decir, las que no se conceden a un determinado sector o zona geográfica, se destinan a paliar deficiencias del mercado y no falsean la competencia en el mismo grado que las ayudas sectoriales y las ayudas ad hoc. Las actividades de investigación y desarrollo, la preservación del medio ambiente, el ahorro de energía y el apoyo a las pequeñas y medianas empresas son los objetivos horizontales más importantes abordados por las ayudas estatales. Debido a restricciones de datos, la presente sección analiza los objetivos horizontales en el contexto del total de las ayudas, excluidas las otorgadas a la agricultura, la pesca y el transporte.

En 2000, las ayudas otorgadas a objetivos horizontales representaron el 47% del total de las ayudas concedidas en la Unión, excluidos los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte. El resto de las ayudas se destinó a objetivos regionales (22%), a la industria del carbón (19%) y a sectores específicos (11%). Persisten divergencias importantes entre los Estados miembros en cuanto a la proporción que constituyen los objetivos horizontales, que oscila entre el 8% del total en Grecia y el 83% en Dinamarca. Sin embargo, es importante tener en cuenta que, en algunos Estados miembros, los regímenes de ayudas clasificados dentro del capítulo de ayudas regionales, en función de su objetivo principal, también pueden perseguir objetivos secundarios como I+D o formación. Este factor puede revestir una importancia especial en los países en los que, como en Grecia, la proporción de las ayudas regionales es relativamente elevada. A pesar de las dificultades de medición, los datos ofrecen una indicación de cuáles son los objetivos horizontales que favorece cada Estado miembro. Por ejemplo, alrededor del 30% de las ayudas concedidas en Austria y Finlandia se destina a actividades de investigación y desarrollo (promedio comunitario: 11%). Dinamarca (38% del total), Suecia (27%) y Alemania (26%) tienden a favorecer objetivos medioambientales (promedio comunitario: 13%), mientras que el Reino Unido dedica el 45% del total de las ayudas que concede (excluidos los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte) a objetivos de formación (Cuadro 9).

Cuadro 9: Ayudas estatales a objetivos horizontales, sectores específicos, industria del carbón y objetivos regionales, 2000

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Nota: La elevada cifra de Irlanda (47%) en el epígrafe de «otros objetivos» se debe a la incorporación de las cifras relativas al impuesto sobre sociedades irlandés.

Fuente: DG Competencia

El Consejo Europeo de Barcelona reiteró su llamamiento a los Estados miembros para que reorientaran las ayudas hacia objetivos horizontales de interés comunitario. En cuanto a las tendencias recientes, la proporción de las ayudas concedidas en la Unión Europea para objetivos horizontales aumentó en más de 13 puntos porcentuales entre 1996-1998 y 1998-2000 (Gráfico 3). Esta tendencia al alza pudo observarse, en grados distintos, en todos los Estados miembros a excepción de Austria, donde dicha proporción descendió ligeramente. Cualquier comparación entre las tendencias de los diversos Estados miembros debería tomar claramente en consideración el nivel global de las ayudas destinadas a objetivos horizontales. Por ejemplo, pese al ligero descenso en Austria, el peso relativo de los objetivos horizontales en este país se sitúa por encima del promedio comunitario.

El aumento más significativo parece ser el de Irlanda. No obstante, ello se debe a la inclusión, desde 1998, de los datos sobre el régimen irlandés del impuesto sobre sociedades (ICT).

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Gráfico 3: Proporción de las ayudas estatales a objetivos horizontales*, 1996 - 2000

Fuente: DG Competencia

2.2 Objetivos sectoriales

La mayoría de los Estados miembros ha reducido sus ayudas a sectores industriales y de servicios específicos

Las ayudas a sectores específicos pueden falsear la competencia en un grado mayor que las ayudas a objetivos horizontales y tienden a favorecer objetivos distintos de las deficiencias del mercado. Además, una proporción significativa de estas ayudas se destina al salvamento y la reestructuración de empresas.

La proporción de ayudas concedidas a sectores específicos en la Unión Europea, en contraste con los objetivos regionales u horizontales, representó el 11% del total de las ayudas a la industria, el carbón y los servicios en 2000. La elevada proporción de las ayudas sectoriales en Portugal (58% del total) se debe a un único régimen fiscal regional en Madeira, que se aplica fundamentalmente a servicios financieros. Irlanda (23%), Suecia (20%), Francia (19%), Dinamarca (16%) y Finlandia (16%) también presentan un volumen relativamente elevado de ayudas a sectores específicos.

En la mayoría de los Estados miembros se observa una tendencia a la baja: entre 1996-1998 y 1998-2000, el promedio comunitario cayó en más de 6 puntos porcentuales (Gráfico 4). Bélgica (caída de 11 puntos), España (14 puntos) y Francia (17 puntos) registraron los descensos más marcados. En cambio, Suecia (+4 puntos) y Luxemburgo (+6 puntos) ampliaron su proporción de ayudas sectoriales.

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Gráfico 4: Proporción de las ayudas estatales a sectores industriales y de servicios específicos, 1996 - 2000

Fuente: DG Competencia

2.3 Carbón y acero

En julio de 2002 expirará el Tratado CECA y con él las normas que regulan en la actualidad la concesión de ayudas estatales a productos siderúrgicos CECA. Las ayudas estatales al sector siderúrgico han descendido en los últimos años en una medida considerable, de 437 millones en 1996 a apenas 4 millones en 2000.

En el caso del carbón, en el año 2000 se concedieron al sector unos 7 000 millones de euros. Las ayudas a la producción descendieron de forma constante entre 1996 y 2000, en consonancia con los acuerdos sobre reducción de los volúmenes de ayudas a la industria del carbón hasta el 2005. El Cuadro 10 proporciona una visión general de las ayudas a la industria del carbón durante el periodo 1996 - 2000.

Cuadro 10: Ayudas estatales a la industria del carbón, 1996 - 2000

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Fuente: DG Competencia

2.4 Ayudas estatales en apoyo del desarrollo regional y la cohesión

La proporción de las ayudas al desarrollo regional en la industria y los servicios está descendiendo

Las ayudas estatales concedidas de forma específica en apoyo del desarrollo regional en la Unión Europea ascendieron a 8 000 millones de euros en 2000. Algo más de la mitad de las ayudas regionales se destina a las regiones menos desarrolladas, es decir, a las zonas asistidas con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. El resto consiste en ayudas, tal y como las define la letra c) del apartado 3 del artículo 87, «destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

Las ayudas concedidas de forma específica en apoyo del desarrollo regional representaron el 10% del total de las ayudas estatales concedidas en la Unión en 2000. En otros términos, las ayudas regionales, por oposición a las destinadas a objetivos sectoriales u horizontales, representaron el 22% de las ayudas a la industria, el carbón y los servicios (ayuda total menos agricultura, pesca y transporte). Hay disparidades significativas entre los Estados miembros, aunque en parte se deben a los distintos modos de clasificar los regímenes de ayudas (véase la observación formulada en el apartado 2.1).

Cuadro 11: Ayudas estatales destinadas a objetivos regionales, 2000

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Fuente: DG Competencia

Entre 1996-1998 y 1998-2000, las ayudas regionales descendieron, en promedio anual, de 19 000 millones de euros a 12 000 millones de euros. La proporción de las ayudas regionales sobre el total de las ayudas a los sectores industrial, del carbón y de servicios cayó en 7 puntos porcentuales, del 37% al 30%. En la mayoría de los Estados miembros, esta proporción bajó o permaneció estable. El cambio más importante se produjo en Alemania, donde la proporción cayó del 48% al 32% debido a la retirada gradual de las ayudas estatales a los nuevos Estados federados concedidas por el Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben.

El Consejo Europeo de Barcelona también reiteró su llamamiento a los Estados miembros para que reorientaran las ayudas estatales hacia el objetivo de la cohesión económica y social. Debido a restricciones de datos, las ayudas estatales destinadas al objetivo de la cohesión económica y social no se evalúan a escala regional sino más bien nacional. El Marcador utiliza un enfoque de extrapolación, comparando los cuatro Estados miembros de la cohesión con las cuatro economías más grandes. Ha de señalarse que incluso en estos últimos países se conceden ayudas a determinadas regiones atrasadas.

Al considerar las diferencias globales que existen en la Comunidad en lo que respecta a la cohesión, el volumen de ayudas en los cuatro países de la cohesión apenas ha aumentado. Solamente ha pasado del 12% del total de las ayudas a los sectores de la industria, el carbón y los servicios en 1996-1998 a casi el 14% en 1998-2000. Además, este incremento ha de atribuirse en lo esencial a la incorporación, desde 1998, de las cifras sobre el régimen irlandés del impuesto sobre sociedades (promedio anual de 380 millones de euros). En comparación, la proporción que representan las cuatro grandes economías --Alemania, Italia, Francia y el Reino Unido-- sobre el total de las ayudas a la industria descendió del 80% al 76% en ese periodo.

Gráfico 5: Proporción de las ayudas nacionales de finalidad regional, 1996 - 2000

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Fuente: DG Competencia

2.5 Instrumentos de apoyo estatal

La mayoría de los Estados miembros tiende a proporcionar apoyo a la industria por medio de subvenciones...

Toda ayuda estatal supone un coste o una pérdida de ingresos para las autoridades públicas y un beneficio para los destinatarios. No obstante, el elemento constitutivo de ayuda, es decir, el verdadero beneficio financiero contenido en el importe nominal transferido depende en gran medida de la forma en que se conceda la ayuda. En el periodo 1998-2000, las subvenciones y exenciones fiscales --es decir, las ayudas transferidas íntegramente a su beneficiario-- representaron casi el 90% de todas las ayudas al sector industrial.

Gráfico 6: Proporción de cada instrumento de ayuda sobre el total de las ayudas a la industria en la Unión, 1998 - 2000

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Fuente: DG Competencia

... aunque persisten disparidades significativas en el uso de los diversos instrumentos

Las subvenciones son, con creces, la forma de ayuda más frecuentemente utilizada; representan el 63% del total de la UE. Además de las ayudas concedidas a partir del presupuesto, otras ayudas se canalizan a través del sistema fiscal o de la seguridad social. A escala de la Unión, las exenciones fiscales constituyen el 25% del total. Mientras Grecia, España, Luxemburgo, Finlandia y el Reino Unido proporcionan más del 90% de sus ayudas en forma de subvenciones, otros Estados miembros utilizan más las exenciones fiscales, particularmente Francia (47%) e Irlanda (74%).

Existen otras formas de ayuda que varían de un Estado miembro a otro (Cuadro 12). Una de estas categorías abarca las transferencias en las cuales el elemento de ayuda es el interés que ahorra el beneficiario durante el periodo en el que el capital transferido está a su disposición. La transferencia financiera adopta la forma de un préstamo en condiciones favorables o de un aplazamiento del pago de impuestos. Los elementos constitutivos de ayuda en esta categoría tienen un valor muy inferior al valor actual neto de las transferencias financieras. A escala de la Unión, los préstamos en condiciones favorables representan alrededor del 8% del total de las ayudas a la industria. En Alemania, Austria, Portugal y Suecia, la proporción es mucho más elevada (11-17%). Un instrumento similar lo constituye el aplazamiento del pago de impuestos, que sólo es utilizado por cuatro Estados miembros. Los aplazamientos del pago de impuestos constituyen el 4% de todas las ayudas a la industria en los Países Bajos.

Asimismo, las ayudas pueden concederse mediante la adquisición de participaciones por parte del Estado, fórmula que representa menos del 1% del total de las ayudas al sector industrial en la UE. Por último, pueden concederse ayudas en forma de garantías, las cuales se expresan en los importes nominales garantizados. Por lo general, el elemento de ayuda suele ser de valor muy inferior al importe nominal, pues equivale al beneficio que obtiene el beneficiario libre de cargas o a un tipo inferior al de mercado si se paga una prima para cubrir el riesgo. No obstante, si se incurre en pérdidas durante la vigencia del régimen de garantía, se incluye la pérdida total neta, excluida toda prima abonada, pues puede considerarse una transferencia definitiva al beneficiario. La proporción de las garantías sobre el volumen total de las ayudas a la industria en la UE representa algo menos del 3%.

Cuadro 12: Ayudas estatales al sector industrial, por tipo de instrumento de apoyo, 1998 - 2000

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Parte Tres: Datos sobre procedimientos

3.1 Casos registrados

La Comisión controla la concesión de ayudas estatales por parte de los Estados miembros mediante un procedimiento formal y transparente [2]. En 2001 se registraron en la Comisión más de 1000 asuntos. Alrededor del 44% correspondió a los sectores industrial, del carbón y de servicios, el 39% a la agricultura, el 10% a la pesca y el 7% al transporte. En 2001 se incrementó en unos 100 el número de casos notificados en el sector agrario, en parte a raíz de la crisis de la EEB.

[2] Reglamento del Consejo nº 659/1999.

De conformidad con el Reglamento del Consejo, «[el] Estado miembro interesado deberá comunicar a la Comisión con la suficiente antelación cualquier proyecto de concesión de nueva ayuda». No obstante, en cerca del 15% de los asuntos investigados, no fue el Estado miembro sino la Comisión quien tuvo que incoar el procedimiento de investigación tras examinar una ayuda, por ejemplo, a raíz de una denuncia.

Con miras a reducir la carga administrativa que recae sobre determinados tipos de ayudas, dos exenciones por categorías, una para las pequeñas y medianas empresas y la otra para las ayudas a la formación, entraron en vigor en febrero de 2001 (para ampliar la información, véase el apartado 3.4). Como era de esperar, el número de notificaciones referidas a estas dos categorías de ayudas cayó drásticamente en 2001, pues los Estados miembros hicieron uso de ambas exenciones: la Comisión recibió unas 50 fichas de información sobre ayudas a la formación exentas y más de 100 sobre ayudas a PYME exentas. Casi dos tercios de las fichas de información recibidas en 2001 procedieron de Italia o Alemania, mientras algunos otros Estados miembros siguieron de momento notificando tales ayudas.

3.2 Decisiones de la Comisión

Cuando la Comisión alberga dudas sobre si una ayuda determinada se ajusta a las normas sobre ayudas estatales, lleva a cabo una investigación formal durante la cual invita a los interesados y a todos los Estados miembros a formular observaciones al respecto. En la mayoría de los casos, sin embargo, la Comisión no duda de la compatibilidad con la normativa aplicable y permite a los Estados miembros otorgar la ayuda sin incoar un procedimiento de investigación formal. Sólo incoa tal procedimiento cuando existen dudas. Los casos que no se resolvieron hasta concluir el procedimiento de investigación formal representaron el 12% de todas las decisiones definitivas adoptadas en 2001.

Si, concluido el procedimiento de investigación formal, la Comisión llega a la conclusión de que la ayuda examinada infringe la normativa sobre ayudas estatales y, por tanto, es incompatible con el mercado común, adopta una decisión negativa. El Gráfico 7 ilustra la proporción de ayudas compatibles y de ayudas incompatibles examinadas por la Comisión. Durante el periodo 1999-2001, las decisiones negativas representaron el 7% de todas las decisiones definitivas. En el total se incluyen las decisiones condicionales, más bien poco frecuentes: sólo se registraron ocho durante este periodo.

Gráfico 7: Proporción de decisiones negativas, por Estados miembros, en 1999-2001

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Nota: Quedan excluidas del total las decisiones en las cuales la Comisión concluye que, finalmente, la ayuda notificada no constituye ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 87. En 2001 se adoptaron 43 decisiones de este tipo. Fuente: DG Agricultura, DG Pesca, DG Competencia y DG Transportes y Energía.

3.3 Recuperación de ayudas

En caso de decisión negativa, la Comisión, por regla general, ordena al Estado miembro que, si la ayuda ya ha sido desembolsada, la reclame a su beneficiario. El Cuadro 13 ofrece una visión general de la situación relativa a las órdenes de recuperación de ayudas.

Cuadro 13: Órdenes de recuperación pendientes a 5.3.2002

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Nota: Procedimientos de recuperación de ayudas estatales en todos los sectores menos la agricultura, la pesca y el transporte. Fuente: DG Competencia.

El Cuadro 14 ofrece un desglose de los importes de las ayudas ilegales que están pendientes de recuperación en los Estados miembros. A veces, cuando el número de beneficiarios es elevado, es imposible especificar el importe exacto de la ayuda ilegal antes de que sea reembolsada por los beneficiarios. Alrededor de la mitad del importe que ha de ser recuperado en Alemania y casi la totalidad del relativo a Italia corresponden a un solo caso, respectivamente.

Cuadro 14: Órdenes de recuperación pendientes e importes correspondientes, por Estados miembros

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Nota: Procedimientos de recuperación de ayudas estatales en todos los sectores menos la agricultura, la pesca y el transporte. Fuente: DG Competencia.

3.4 Modernización del control de las ayudas estatales

La Comisión ha emprendido un ejercicio de reforma de gran alcance con la finalidad de simplificar los procedimientos relativos a las ayudas estatales en los casos claros y de concentrar los recursos de la Comisión en los casos de falseamiento grave de la competencia, para garantizar que antes de la ampliación se hayan efectuado todos los cambios necesarios.

La entrada en vigor de los tres primeros reglamentos adoptados en diciembre de 2000 sobre la base del reglamento de habilitación --Reglamento (CE) nº 994/98-- representa un gran paso adelante en este proceso. Se trata de dos reglamentos que establecen sendas exenciones por categorías para las ayudas a pequeñas y medianas empresas y para las ayudas a la formación [3], y un reglamento que consagra la regla de minimis [4]. Con arreglo a esta regla, las ayudas a empresas que no excedan de 100 000 euros durante un periodo de tres años no se consideran ayudas estatales en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado y, por tanto, no están sujetas a la obligación de notificación.

[3] Reglamento (CE) nº 68/2001 y Reglamento (CE) nº 70/2001.

[4] DO L 10 de 13.1.2001.

Las exenciones por categorías, que entraron en vigor en febrero de 2001, permiten a los Estados miembros conceder ayudas de forma inmediata, sin necesidad de notificarlas previamente a la Comisión y de que ésta las autorice, siempre y cuando se cumplan las condiciones establecidas en el correspondiente reglamento de exención. Los reglamentos de exención por categorías no sólo benefician a la Comisión, sino también a las administraciones nacionales, regionales y locales de los Estados miembros, pues el procedimiento para conceder una ayuda puede ser mucho más rápido y la carga administrativa menor. No obstante, esta simplificación de procedimientos no implica un menor grado de control o un aligeramiento de las normas aplicables. Varias disposiciones de los reglamentos establecen sin género de dudas que los Estados miembros deben informar a la Comisión mediante fichas de información resumida e informes anuales, permitiendo de este modo que ésta supervise la aplicación de los reglamentos de exención. Además, como los reglamentos son de aplicación directa en los Estados miembros, los denunciantes también pueden recurrir a los órganos jurisdiccionales nacionales si sus competidores reciben una ayuda que no reúne todas las condiciones del reglamento de exención correspondiente.

La Comisión ha emprendido un ejercicio de reforma de gran alcance con la finalidad de simplificar los procedimientos relativos a las ayudas estatales en los casos claros y de concentrar los recursos de la Comisión en los casos de falseamiento grave de la competencia. Se han elaborado o están en vías de elaboración nuevas directrices y marcos comunitarios. Las ayudas a las pequeñas y medianas empresas y las ayudas a la formación que reúnan los rigurosos criterios establecidos por la Comisión están ahora exentas de la obligación de notificación. Tales exenciones por categorías deberían garantizar que se reduzca el esfuerzo administrativo de los Estados miembros y de la Comisión a la hora de conceder ayudas destinadas a estos objetivos, lo cual permitiría concentrar todos los esfuerzos en la supervisión de la efectividad de tales medidas. Se ha publicado un nuevo marco comunitario sobre ayudas para la protección del medio ambiente, y sus repercusiones sobre el volumen de ayudas estatales serán objeto de un seguimiento detallado. Asimismo, se han desarrollado normas sobre las ayudas estatales destinadas a fomentar la aportación de capital riesgo con objeto de impulsar el desarrollo de empresas y el empleo. Actualmente se está preparando un nuevo reglamento de exención por categorías mientras prosigue el estudio de las medidas fiscales constitutivas de ayuda estatal.

Parte Cuatro: Las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas y el mercado interior

4.1 Ayudas estatales a pequeñas y medianas empresas (PYME)

Las ayudas estatales a PYME pueden acogerse a una exención de la prohibición general de las ayudas estatales en consideración a su contribución al «desarrollo de determinadas actividades [ ]económicas» [5] (art. 87(3)(c)). En su reunión de Cannes de junio de 1995, el Consejo Europeo, en sus conclusiones, puso de relieve «el papel fundamental que desempeñan las pequeñas y medianas empresas (PYME) en la creación de puestos de trabajo y, de manera más general, como factor de estabilidad social y de dinamismo económico».

[5] El otro requisito necesario es «[siempre] que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».

En cuanto a la contribución de las PYME a la consecución de objetivos económicos y sociales deseables, es habitual que se haga mención del papel de las PYME en las actividades innovadoras y del hecho de que estas empresas son más flexibles y adaptables que las empresas grandes, lo que ayuda a mantener la competencia en el mercado y facilita la redistribución de los recursos desde los sectores en retroceso a los sectores emergentes. Como resultado de ello, las PYME también contribuyen a la creación de empleo y al fomento de la cohesión social.

No obstante, el desarrollo de las PYME se ve obstaculizado por una serie de factores. Las principales deficiencias del mercado que suelen mencionarse en relación con las PYME se refieren a las imperfecciones del mercado de capitales. El argumento es que, por lo general, los mercados financieros son reacios a conceder financiación a PYME debido a que la información sobre rentabilidad y perspectivas de éxito es asimétrica. Esta situación se exacerba por las limitadas garantías que las PYME pueden ofrecer a sus prestamistas. Otro de los problemas del mercado que suelen citarse es el hecho de que, debido a sus limitados recursos, las PYME se ven penalizadas mediante un acceso insuficiente a la información (sobre todo, la relativa a nuevas tecnologías y mercados) y de que son muy vulnerables frente a los cambios reglamentarios y a los riesgos en general, en comparación con las empresas más grandes, que cuentan con una mayor diversificación de actividades. Se considera que estas deficiencias del mercado constriñen el desarrollo de las PYME, en particular en las fases de inicio y de desarrollo, por lo cual la concesión de ayudas estatales está justificada.

Los economistas señalan que quizás haya otras políticas que podrían ser más efectivas que la concesión de apoyo financiero directo a las PYME para abordar las citadas deficiencias del mercado. Por ejemplo, si el problema es el acceso a capital por parte de estas empresas, la mejor respuesta sería atajar la deficiencia del mercado en su origen, por ejemplo apoyando la creación de instituciones financieras especializadas o de agencias de calificación de solvencia para PYME, fomentando el capital riesgo [6] o facilitando el acceso de las PYME a mercados de valores (por ejemplo, a través de las bolsas de valores de «nuevos mercados»). Si, en cambio, el problema de las PYME es el difícil acceso a la información o los elevados costes que supone la reglamentación nacional, entonces habrá que prestar atención a la difusión de información pertinente en todos los sectores de la economía y a la reducción de la carga reglamentaria que recae sobre las empresas. En términos generales, los responsables de las políticas gubernamentales deberían evaluar caso por caso si las imperfecciones del mercado que afectan a las PYME se abordarían mejor concediendo ayudas estatales, prestando servicios de consulta e información, intensificando las reformas estructurales o combinando estas medidas.

[6] Las normas de competencia comunitarias aplicables a la concesión de ayudas estatales para la aportación o el fomento de la aportación de capital riesgo, en especial a PYME, se establecieron en 2001.

4.2 Rendimiento de las PYME y ayudas estatales en los Estados miembros

Comparación entre el rendimiento de las PYME y el de las empresas grandes

Con algunas excepciones notables (Grecia y Suecia), el rendimiento de las empresas grandes en términos de producción (valor añadido) fue ligeramente mejor que el de las PYME en el periodo 1996-2001. En contraste con la producción, el empleo tiende con el tiempo a mantener una correlación negativa con el tamaño de la empresa. No obstante, el crecimiento económico sostenido en ese periodo permitió crear empleo en todos los países y en empresas de todos los tamaños (con la excepción notable de Alemania).

Las empresas grandes son más rentables que las PYME en términos de productividad laboral (excepto en Alemania) y, en una medida menor, en términos de rentabilidad. La distribución sectorial de las empresas explica en parte las variaciones que existen en función del tamaño de las empresas y de los Estados miembros, pero, en términos generales, el mejor rendimiento de las empresas grandes parece ser un fenómeno estructural --por ejemplo, en el sector industrial-- ligado a economías de escala y a efectos del poder de mercado.

Proporción de las ayudas estatales a PYME

La proporción de las ayudas estatales a PYME varía considerablemente de un Estado miembro a otro y, en menor medida, a lo largo del tiempo. Las ayudas a las PYME, en porcentaje del total de las ayudas (excluidos los sectores de la agricultura, la pesca y el transporte), oscilan entre menos del 1% en Dinamarca e Irlanda y en torno al 25% en Bélgica y Luxemburgo. El promedio de la Unión se sitúa en el 10% (Cuadro 9). Es importante señalar que estas cifras sólo recogen las ayudas con respecto a las cuales el objetivo principal del Estado miembro consiste en ayudar a las PYME. Otras ayudas, tales como las ayudas regionales, también podrían contribuir a mejorar el entorno empresarial de estas empresas.

4.3 Ayudas estatales, capital riesgo y creación de empresas

La información disponible y los estudios que se han escrito al respecto parecen respaldar la hipótesis de la existencia de factores favorables (prosperidad económica) y desfavorables (fundamentalmente, el desempleo) para la creación de empresas. Los dos principales obstáculos a los que aluden los creadores de empresas nuevas son la financiación (antes y durante los primeros años de funcionamiento) y la falta de información adecuada. Las subvenciones financieras públicas se consideran una fuentede financiación externa; sin embargo, el lanzamiento efectivo de una empresa nueva parece no depender de estos factores [7].

[7] En relación con los factores que afectan a la demografía empresarial, véase el informe "Business demography in Europe", coordinado por el Instituto Giuglielmo Tagliacarne, del Observatorio Europeo de las PYME, de próxima aparición, 2002.

Es tentador contraponer las ayudas estatales a las PYME al capital riesgo para comparar ambos métodos en tanto que fuentes de financiación alternativas, a pesar de que no son estrictamente comparables ni representan las únicas fuentes de financiación plausibles. No hay correlación aparente entre ambas variables, las ayudas a las PYME y el capital riesgo. No obstante, es interesante señalar que los Países Bajos y el Reino Unido, países con una elevada proporción de capital riesgo, conceden escasas ayudas específicas para PYME (Gráfico 8). También conviene tener en cuenta que las PYME se benefician a menudo de otros tipos de ayudas horizontales.

Gráfico 8: Capital riesgo y ayudas estatales a PYME

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Nota: El total del capital riesgo abarca las fases inicial, de expansión y de sustitución Fuente: DG Competencia y Eurostat

4.4 Las ayudas estatales a PYME y el entorno reglamentario y administrativo en el mercado interior

Al proporcionar a las PYME ayudas estatales compatibles con el Tratado, los Estados miembros pueden contribuir a paliar las desventajas competitivas que padecen las PYME a raíz de las deficiencias del mercado. No obstante, los meros importes de las ayudas estatales concedidas a las PYME dan una indicación incompleta del impacto global de las intervenciones de las autoridades públicas sobre el rendimiento de las PYME. El rendimiento de las PYME también se ve afectado en una medida considerable por el entorno en el que operan las empresas. En particular, si las políticas gubernamentales conducen a un entorno reglamentario y administrativo gravoso para las empresas, supondrán un coste adicional para las PYME, las cuales, comparadas con las empresas grandes, son más vulnerables a las trabas administrativas y reglamentarias. Esta constatación apunta a la necesidad de que se haga un uso coherente de los distintos instrumentos gubernamentales para impulsar el desarrollo de las PYME.

No existe una unidad precisa y común que mida las repercusiones positivas y negativas de las distintas políticas gubernamentales y su impacto neto sobre las PYME. No obstante, hay diversos indicadores que miden de formas distintas los efectos de las políticas gubernamentales sobre el empresariado y, en particular, sobre las PYME. Si combinamos estos indicadores con datos sobre las ayudas estatales a PYME podemos adquirir una idea más completa y fiel del apoyo neto de los Estados miembros a las PYME. Por ejemplo, los efectos positivos previstos con una ayuda podrían verse contrarrestados en parte por unas trabas administrativas excesivas o por una normativa ineficiente. Por otro lado, podría ampliarse el impacto de un mismo volumen de ayudas recurriendo a otras políticas con efectos beneficiosos para las PYME.

Cuadro 15: Indicadores de la carga administrativa que recae sobre las empresas

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Fuente: DG Empresa: «Benchmarking the administration of business start-ups» (Evolución comparativa de la administración de nuevas empresas, documento de síntesis; sólo disponible en inglés), 2002 y DG Competencia (datos sobre ayudas estatales).

El Cuadro 15 proporciona información sobre el tiempo y el coste que habitualmente supone constituir una sociedad de responsabilidad limitada en cada uno de los quince Estados miembros. Estos dos indicadores se sitúan entre los más frecuentemente empleados para medir la carga administrativa que recae sobre la actividad de las empresas. Sobre la base de un indicador combinado de tiempo/coste, la carga administrativa menor corresponde al Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, y se sitúa en su nivel máximo en Italia, Bélgica y Austria. Es interesante señalar que Italia y Bélgica conceden volúmenes importantes de ayudas estatales a PYME (Gráfico 8).

Las Orientaciones Generales de Política Económica para 2002 contienen una serie de recomendaciones para fomentar la creación de empresas. Una de ellas se refiere a la creación de un entorno favorable a las empresas, para lo cual los Estados miembros deberán «mejorar y simplificar sus regímenes de impuesto sobre las sociedades y el entorno reglamentario; reducir al mínimo estricto los obstáculos administrativos y jurídicos al espíritu empresarial, en particular, reduciendo los plazos y reduciendo los costes de creación de empresas». Asimismo, se ha invitado a los Estados miembros a «traducir a acciones los compromisos acordados según el estatuto europeo para la pequeña empresa» y «fomentar la asunción de riesgos mediante un mejor acceso a la financiación, en particular, para las PYME en fases iniciales». Estas reformas tienen por objetivo estimular la creación y la expansión de empresas, mejorar la productividad y elevar el grado de crecimiento potencial de la economía europea.

Foros relacionados con las ayudas estatales

El Marcador en línea contiene una serie de enlaces de Internet que proporcionan información sobre diversos aspectos de la política de ayudas estatales de los Estados miembros y del Parlamento Europeo.

http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/

Anexo Técnico

El Marcador recoge información sobre las ayudas estatales con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE concedidas por los quince Estados miembros y examinadas por la Comisión. Por tanto, las medidas generales no están incluidas en las cifras. Tampoco lo están los fondos e instrumentos comunitarios. Todos los datos sobre las ayudas se refieren a la aplicación de decisiones de la Comisión y no a los casos pendientes, los cuales, una vez resueltos, pueden afectar a estos datos definitivos. El gasto en ayudas estatales se imputa al año en el que se ha realizado. En los casos en que el gasto se escalona a lo largo de varios años, el importe total se imputa a cada uno de los años en los que se haya realizado el gasto.

Todas las cifras se expresan en millones (o, en su caso, en miles de millones) de euros a precios constantes de 1999.

Puede obtenerse más información sobre aspectos metodológicos, así como una amplia selección de cuadros estadísticos, en el Marcador en línea:

http://europa.eu.int/comm/competition/state_aid/scoreboard/

Datos relativos al Cuadro 1

Total ayudas estatales, por Estados miembros, en millones de euros

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

PIB, por Estados miembros, en millones de euros

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: base de datos NewCronos de Eurostat

Datos relativos al Gráfico 1

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Datos relativos al Cuadro 2

Total de ayudas estatales, por Estados miembros: véase el Anexo Técnico, Cuadro 1.

PIB por Estados miembros: véase el Anexo Técnico, Cuadro 1.

Población total, por Estados miembros, en millones de habitantes

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Fuente: base NewCronos de Eurostat

Datos relativos al Cuadro 3

Total de ayudas estatales, por Estados miembros: véase el Anexo Técnico, Cuadro 1.

Total empleo, por Estados miembros, en millones

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Fuente: base de datos NewCronos de Eurostat

Gasto público bruto, por Estados miembros

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: base de datos NewCronos de Eurostat

Datos relativos al Cuadro 5

Ayudas estatales en la Comunidad, por sectores, en 1996 -2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

*Las cifras incluyen las ayudas al empleo y a la formación que no pueden clasificarse dentro de un sector específico.

Fuente: DG Competencia

Datos relativos al Cuadro 7

Ayudas estatales al sector industrial, por Estados miembros

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Valor añadido en el sector industrial, por Estados miembros

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: base de datos NewCronos de Eurostat

Datos relativos al Gráfico 2

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Datos relativos al Cuadro 8

Ayudas estatales al sector industrial, por Estados miembros: véase el Anexo Técnico, Cuadro 7.

Valor añadido en el sector industrial, por Estados miembros: véase el Anexo Técnico, Cuadro 7.

Empleo en el sector industrial, por Estados miembros

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: base de datos NewCronos de Eurostat

Datos relativos al Cuadro 9

Ayudas estatales destinadas a objetivos horizontales, sectores específicos, industria del carbón y objetivos regionales, promedios 1996-1998

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Ayudas estatales a objetivos horizontales, sectores específicos, industria del carbón y objetivos regionales, promedios 1998-2000

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Datos relativos al Gráfico 3

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

* excluidas las ayudas de salvamento y de reestructuración

** total ayudas menos agricultura, pesca y transporte

Fuente: DG Competencia

Datos relativos al Gráfico 4

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Datos relativos al Gráfico 5

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Datos relativos al Gráfico 6

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia

Datos relativos al Gráfico 7

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Base de datos de la Comisión Europea "Integrated State Aid Information System"

Datos relativos al Gráfico 8

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: DG Competencia y Eurostat