[pic] | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 11.5.2011

COM(2011) 255 final

INFORME DE EVALUACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Informe intermedio de evaluación del Programa «Justicia Penal»

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN 3

1.1. OBJETO DEL INFORME 3

1.2. PANORAMA GENERAL 3

1.3. ANTECEDENTES 5

1.4. CONTEXTO ACTUAL 5

2. Ejecución del programa 6

2.1. INICIATIVAS DE LA COMISIÓN (CONTRATOS) 6

2.2. LAS SUBVENCIONES (CONVOCATORIA DE PROPUESTAS) 7

2.2.1. SUBVENCIONES PARA ACTIVIDADES – CONVOCATORIA GENERAL 7

2.2.2. SUBVENCIONES PARA ACTIVIDADES – CONVOCATORIA ESPECÍFICA 8

2.2.3. SUBVENCIONES DE FUNCIONAMIENTO 9

2.2.4. SUBVENCIONES PARA ACTIVIDADES - ACUERDO-MARCO DE ASOCIACIÓN 9

2.2.5. SUBVENCIONES A LOS ORGANISMOS EN SITUACIÓN DE MONOPOLIO 10

3. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN 11

3.1. PERTINENCIA 11

3.2. EFICACIA 11

3.3. ¿En qué medida se han alcanzado los objetivos del programa? 11

3.4. EFICIENCIA-RELACIÓN COSTE-EFICACIA 12

3.5. DURABILIDAD E IMPACTO 12

3.6. COHERENCIA 13

3.7. VALOR AÑADIDO EUROPEO 13

4. CONCLUSIONES 14

4.1. DEFINICIÓN DE LAS PRIORIDADES 15

4.2. VALOR AÑADIDO EUROPEO 15

4.3. SIMPLIFICACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS 15

4.4. PUBLICIDAD Y VISIBILIDAD DEL PROGRAMA 16

INTRODUCCIÓN

OBJET O DEL INFORME

El 12 de febrero de 2007[1] el Consejo adoptó la Decisión 2007/126/JAI por la que se establece para el período 2007-2013 el programa específico «Justicia Penal», integrado en el programa general «Derechos fundamentales y justicia» para el período 2007-2013.

El artículo 16 de dicha Decisión establece en su apartado 3, letra b), que, a más tardar el 31 de marzo de 2011, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe intermedio de evaluación sobre los resultados obtenidos y los aspectos cualitativos y cuantitativos de la ejecución del programa. Dicho informe servirá de base para la redacción de una comunicación sobre la prosecución del programa a más tardar el 30 de agosto de 2012 según lo previsto en el mismo artículo, apartado 3, letra c).

El informe intermedio de evaluación en cuestión ofrece un panorama general de los resultados obtenidos hasta ahora y presenta los aspectos cualitativos y cuantitativos de su ejecución. La evaluación ha sido llevada a cabo por los servicios de la Comisión. La Comisión ha analizado los puntos fuertes y los puntos débiles del programa, tratando de responder a las siguientes preguntas:

1) ¿Cómo mejorar la aplicación para el período que resta del programa?

2) ¿Cómo mejorar la concepción del programa con vistas a la elaboración del programa o programas que le sucedan?

La evaluación ha examinado, en particular,

a) la pertinencia del programa, evaluando en qué medida sus objetivos corresponden a las necesidades que deben satisfacerse y a los problemas que deben resolverse;

b) la eficacia del programa, determinando en qué medida se han logrado los objetivos del mismo;

c) la eficiencia del programa, verificando si los resultados se han obtenido a un coste razonable.

PANORAMA GENERAL

El programa «Justicia Penal» tiene por objetivo contribuir a consolidar el espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, reforzando la cooperación judicial en materia penal, sobre la base del principio de reconocimiento mutuo.

Dicho programa tiene los siguientes cuatro objetivos generales:

a) fomentar la cooperación judicial para contribuir a la creación de un auténtico espacio judicial europeo en el ámbito penal basado en el mutuo reconocimiento y en la confianza recíproca;

b) fomentar la compatibilidad de las normas aplicables en los Estados miembros, en la medida necesaria para mejorar la cooperación judicial; promover una reducción de los actuales obstáculos legales al buen funcionamiento de la cooperación judicial, con objeto de reforzar la coordinación de las investigaciones y de aumentar la compatibilidad de los sistemas judiciales vigentes en los Estados miembros de la UE, a fin de posibilitar la adecuada actuación consecutiva a las investigaciones de los cuerpos y fuerzas de seguridad de los Estados miembros;

c) mejorar los contactos y el intercambio de información y mejores prácticas entre autoridades legislativas, judiciales y administrativas y los profesionales de la justicia: abogados y otros profesionales que participen en la administración de justicia, y propiciar la formación de los miembros del poder judicial, a fin de aumentar la confianza recíproca;

d) aumentar aún más la confianza mutua, con el fin de garantizar los derechos de las víctimas y de los acusados.

Para alcanzar dichos objetivos, el programa realiza cuatro tipos distintos de actividades:

- medidas específicas llevadas a cabo por iniciativa de la Comisión, que son objeto de licitación y que abarcan, en particular, estudios y tareas de investigación, así como la elaboración y ejecución de proyectos específicos en el ámbito de la informática para facilitar el intercambio y la difusión de información,

- subvenciones ( subvenciones para actividades ) a proyectos transnacionales específicos de interés para toda la Unión Europea, presentados por los socios, en los que deberán combinar la participación de al menos dos Estados miembros, o bien un Estado miembro y un país candidato y/o en vías de adhesión, y/o de proyectos nacionales en los Estados miembros bajo ciertas condiciones,

- subvenciones ( subvención de funcionamiento ) para apoyar las actividades de las organizaciones no gubernamentales u otras entidades que persigan un objetivo de interés general europeo en el ámbito de la Justicia Penal,

- una subvención de funcionamiento destinada a cofinanciar los gastos relacionados con el programa de trabajo permanente de la Red Europea de Formación Judicial, responsable de la formación de los jueces.

El presupuesto total previsto para gastos operativos del programa «Justicia Penal» para el período 2007-2013 asciende a 196,85 millones EUR. La cantidad corresponde a la suma de los presupuestos anuales votados desde 2007 hasta 2011 y a los importes consignados en la programación financiera para 2012 y 2013.

La mayor parte de la ayuda financiera se concede para subvenciones para actividades y para subvenciones en general. El porcentaje dedicado a subvenciones osciló entre el 95 y el 75 % en 5 años. De este modo, se respeta el porcentaje mínimo del 65 % que debe dedicarse a subvenciones según el acto de base.

ANTECEDENTES

El Programa «Justicia Penal» (cuyo acrónimo es JPEN) es la continuación del programa marco de cooperación policial y judicial en materia penal (AGIS[2]), para el período 2003-2007, aprobó el 22 de julio de 2002 por el Consejo Europeo.

En 2005, la Comisión propuso la creación de un nuevo programa marco[3], titulado «Derechos fundamentales y justicia», con cuatro objetivos específicos, incluida la promoción de la cooperación judicial para contribuir a crear un verdadero espacio de justicia en materia penal. Era la continuación lógica del programa de La Haya (de noviembre de 2004) que subraya, entre otras cosas, que la creación de la Europa de los ciudadanos también implica el establecimiento de un espacio europeo de justicia basado en el principio de confianza y reconocimiento mutuos: las fronteras entre los países no deberían seguir siendo un obstáculo para la solución de litigios en materia civil o mercantil, el ejercicio de acciones judiciales o la ejecución de sentencias. El Programa «Justicia Penal» debía también permitir la implantación de un sistema informatizado de intercambio de información sobre los antecedentes penales. El presupuesto previsto para la Justicia Penal representaba la mayor parte del programa marco, es decir, el 36 %.

CONTEXTO ACTUAL

El programa marco aprobado en 2007 se redactó de conformidad con las disposiciones de los Tratados vigentes en ese momento, pero su estructura ha sido diseñada para permitir una transición suave a la nueva arquitectura institucional con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009. Por lo tanto, la base jurídica del programa específico de Justicia Penal dispone del artículo 12 sobre la complementariedad, que establece, en su apartado 1, la búsqueda de sinergias y de complementariedad con otros instrumentos de la Unión, especialmente los que pertenecen al programa específico de la Justicia Civil y a los Programas generales «Seguridad y protección de las libertades» y «Solidaridad y gestión de los flujos migratorios».

- De 2007 a 2010, se pusieron en marcha 14 convocatorias de propuestas para el programa, 11 de los cuales concluyeron con una Decisión de adjudicación seguida de la firma de los convenios. Se trata de las convocatorias de 2007, 2008 y 2009[4]. La convocatoria correspondiente a 2010 está todavía en curso y, por lo tanto, no es objeto del presente informe.

EJECUCIÓN DEL PROGRAMA

INICIATIVAS DE LA COMISIÓN (CONTRATOS )

El programa anual de trabajo presenta una descripción de las acciones llevadas a cabo por iniciativa de la Comisión que deben financiarse con cargo al presupuesto anual. Abarca distintos temas, como estudios, tareas de investigación, la creación de un sistema común informatizado de intercambio de información sobre los antecedentes penales, conferencias y reuniones de expertos y actividades de análisis, seguimiento y evaluación.

De 2007 a 2010, la Comisión financió, en particular, las acciones siguientes:

- El desarrollo del Portal Europeo de e-Justicia, campañas de información sobre dicho Portal y estudios de viabilidad relativos a la e-Justicia europea.

- La organización (en el marco del Foro sobre la Justicia) del Premio «Balanza de Cristal». Este premio lo conceden conjuntamente la Comisión Europea y el Consejo de Europa para descubrir y destacar las prácticas innovadoras y eficaces en materia de organización jurisdiccional o de aplicación de los procedimientos judiciales en los tribunales.

- La organización y la celebración regular del Foro sobre la Justicia[5], creado en 2008 para proporcionar un mecanismo de consulta a las partes interesadas sobre las políticas y las prácticas de la UE en materia de justicia, para promover las mejores prácticas y aumentar la confianza y el entendimiento mutuo entre los profesionales del Derecho de la Unión Europea.

- El estudio y la creación de herramientas informáticas para la interconexión a nivel europeo de los registros de antecedentes penales y el intercambio de información sobre las condenas anteriores entre las autoridades judiciales, en particular para apoyar el desarrollo de software en los Estados miembros, el desarrollo de software de interconexión (aplicando una referencia común) y un apoyo intramuros para la Comisión. Esto incluye también todos los preparativos para la puesta en marcha de ECRIS en 2012.

Otros estudios y seminarios sobre temas de actualidad en materia penal fueron objeto de contratos de 2007 a 2010.

En total, se firmaron 64 contratos por un importe de 8 300 000 EUR de un presupuesto previsto de 13 800 000 EUR, lo que representa un porcentaje de utilización del 60 % de los importes presupuestados.

LAS SUBVENCIONES (CONVOCATORIA DE PROPUESTAS)

SUBVENCIONES PARA ACTIVIDADES – CONVOCATORIA GENERAL

De 2008 a 2010, se firmaron acuerdos de subvención para 94 proyectos, lo que corresponde a un promedio de 31 proyectos por cada uno de los tres años.

La utilización global del presupuesto llegó al 81,42 % en el trienio, lo cual es bastante satisfactorio tratándose de un programa relativamente joven en un ámbito al que los Estados miembros son más bien refractarios. Los importes anuales medios concedidos osciló entre 170 000 y 260 000 EUR. Un tercio de los proyectos financiados tiene un valor inferior a 100 000 EUR.

Las acciones tienen una duración media de 18 a 24 meses. El 85 % de los proyectos de 2008 han concluido y el resto expiran en 2011. Para 2009, ese porcentaje es del 55 %.

- POR PRIORIDADES

El cuadro siguiente está organizado por prioridades. Muestra una clara concentración de la financiación en la prioridad relativa a la cooperación y a los intercambios de buenas prácticas, con el 63 %. No obstante, esto no refleja plenamente la realidad porque, para la formación judicial, debería añadirse los importes concedidos a la Red Europea de Formación Judicial (véase más adelante), que recibe anualmente 800 000 EUR de financiación, con lo que la financiación de la formación judicial asciende al 23 % del total del programa.

Prioridades –Año de compromiso | |2008 | |2009 | |2010 | |Total |% | | |Nº |Importe |Nº |Importe |Nº |Importe |Nº |Importe | | |Formación judicial |7 |1 488 060 |3 |307 554 |7 |821 574 |17 |2 617 188 |13,59 | |Intercambio de buenas prácticas y cooperación en materia penal |25 |4 722 286 |19 |4 225 843 |20 |3 259 102 |64 |12 207 231 |63,38 | |Apoyo a las víctimas |5 |1 093 185 |2 |599 962 |3 |794 363 |10 |2 487 510 |12,91 | |Intercambio de información | | |1 |1 376 364 |2 |573 395 |3 |1 949 760 |10,12 | |Total |37 |7 303 531 |25 |6 509 724 |32 |5 448 434 |94 |19 261 689 | | |Presupuesto | |8 000 000 | |6 800 000 | |8 900 000 | |23 700 000 | | |

- PAR TIPO DE BENEFICIARIOS

Los beneficiarios de los proyectos financiados (83 % del total) son mayoritariamente los Ministerios de Justicia de los Estados miembros y los departamentos universitarios de investigación.

No obstante, las ONG representan, en promedio, el 30 % de la financiación total concedida en el marco de las convocatorias de proyecto de acción y de funcionamiento.

- DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA

1) Durante el periodo estudiado se presentaron un total de 160 proyectos, de los que se aceptaron 94, lo que representa un porcentaje bastante bajo (60 %).

2) Seis Estados miembros nunca han presentado proyectos. Se trata de Chipre, Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia y Suecia. Se espera que una evaluación en profundidad permita determinar cuáles son las razones de esa falta de interés.

3) A pesar de algunos intentos, cinco Estados miembros no han recibido nunca financiación (Finlandia, Grecia, Luxemburgo y Polonia).

Hay seis Estados miembros especialmente activos, pues han presentado el 64 % del total de las propuestas y conseguido el 68 % de los proyectos financiados. Se trata, por orden de importancia, de España, el Reino Unido, Italia, Alemania, Bélgica y los Países Bajos.

El número de proyectos presentados y el de proyectos adjudicados es bastante estable durante el período de tres años.

SUBVENCIONES PARA ACTIVIDADES – CONVOCATORIA ESPECÍFICA

Durante el período 2008–2010, el programa apoyó la realización de proyectos específicos relacionados con la interconexión de los registros nacionales de antecedentes penales en la Unión Europea. Las subvenciones para proyectos relacionados con la convocatoria específica de e-Justicia puesta en marcha en 2010 no se evaluarán aquí, ya que no han comenzado hasta 2011.

La mejora de los mecanismos de transmisión de la información sobre las condenas judiciales en la UE implica el intercambio de información entre los Estados miembros, en el plazo más breve posible. Esto se hace especialmente a través de la creación de un sistema de información informatizado. De 2008 a 2010, el presupuesto destinado a la cofinanciación en este ámbito específico ascendió a 32 millones EUR y tenía por objetivo perfeccionar los registros nacionales de antecedentes penales a fin de permitir el intercambio por vía electrónica con los registros de antecedentes penales de otros Estados miembros.

Sólo las autoridades nacionales designadas en virtud del artículo I de la Decisión 2005/876/JAI del Consejo, de 21 de noviembre de 2005, relativa al intercambio de información de los registros de antecedentes penales[6] están autorizadas a presentar proyectos en virtud de la prioridad «Interconexión de los registros de antecedentes penales».

Durante el periodo 2007-2009, el 22 % de los fondos destinados a los antecedentes penales no se pudieron utilizar, lo que representa un importe de 7 millones EUR en tres años que no ha beneficiado a la justicia penal. Algunos Estados miembros no han presentado ningún proyecto en este ámbito. Se trata de Bélgica, Bulgaria y Dinamarca, mientras que el 52 % de los fondos se otorgaron a cinco Estados: Austria, Lituania, Rumania, el Reino Unido y Hungría.

A partir de 2010 esta prioridad se ha incorporado a la convocatoria general y, por lo tanto, ya no es objeto de una convocatoria específica.

SUBVENCIONES DE FUNCIONAMIENTO

A diferencia de las subvenciones para actividades, cuyo objetivo es cofinanciar medidas destinadas a promover la consecución de un objetivo que forma parte de una política de la Unión Europea, las subvenciones de funcionamiento tienen por objetivo cofinanciar el funcionamiento de organismos o redes que persiguen un objetivo de interés general europeo o un objetivo que forma parte de una política de la Unión Europea, con la idea subyacente de que la Comisión va a financiar la creación de redes europeas que trabajan para promover las políticas de la Unión Europea.

La subvención de funcionamiento se concede para apoyar la existencia y el funcionamiento de un organismo durante un período equivalente al de su ejercicio contable, a cambio de determinadas actividades propuestas por el organismo en su programa de trabajo anual.

- La experiencia entre 2007 y 2010 demuestra que este tipo de financiación no despierta el interés esperado en el público destinatario. A pesar de tres convocatorias de proyectos europeas, sólo se ha financiado a 18 organizaciones y comprometido el 51 % de los fondos previstos.

- Cabe observar que, a menudo, son las mismas organizaciones las que se presentan y obtienen financiaciones consecutivas, mientras que la aparición de nuevos beneficiarios es bastante escasa. Desde este punto de vista, el objetivo de apoyo a la creación no se ha logrado hasta la fecha.

- Las bajas tasas de participación y de éxito están ligadas a la dificultad que tienen las organizaciones participantes para demostrar una verdadera dimensión europea.

SUBVENCIONES PARA ACTIVIDADES - ACUERDO-MARCO DE ASOCIACIÓN

Para aplicar algunas áreas prioritarias del programa «Justicia Penal», los servicios de la Comisión decidieron en 2007 recurrir a convenios-marco de asociación celebrados con los principales actores en el ámbito de la formación judicial, interesados en colaborar de modo habitual con la institución en los ámbitos designados, a fin de establecer un marco de cooperación a largo plazo. Dichas asociaciones implican la existencia de un interés mutuo y unos objetivos compartidos entre la Comisión y los socios y unas acciones definidas y acordadas de forma regular y estable, con una red que reúna a cierto número de beneficiarios.

Tras la convocatoria de proyectos, se han firmado convenios-marco de asociación con la Academia de Derecho Europeo (ERA), la Red Europea de Formación Judicial (REFJ) y el Instituto Europeo de Administración Pública (IEAP). Estos convenios expiran en julio de 2011.

De 2007 a 2009, estaba previsto conceder, en virtud de los convenios-marco de asociación un máximo de 8,9 millones EUR. En realidad, el total comprometido no superó los 2 millones.

- El procedimiento de asociación no aporta valor añadido con respecto a las convocatorias generales de propuestas y no ha permitido crear una red de interlocutores clave con la que la Comisión pueda mantener relaciones regulares y estables para la puesta en práctica efectiva de la formación judicial. Actualmente, la formación judicial está siendo objeto de una evaluación en sí que permitirá determinar qué herramientas y qué métodos de financiación resultan más adecuados.

SUBVENCIONES A LOS ORGANISMOS EN SITUACIÓN DE MONOPOLIO

A la luz de la experiencia adquirida con el Programa de intercambio para magistrados en 2004, 2005 (proyecto piloto) y 2006 (acción preparatoria) y con la colaboración con la Red Europea de Formación Judicial (REFJ), que hasta entonces se encargaba de la organización de intercambios y reuniones entre establecimientos de formación de los jueces, el Consejo decidió incluir a la REFJ en el acto de base del Programa de Justicia Penal. De acuerdo con el artículo 4, letra d), puede concederse una subvención de funcionamiento para cofinanciar los gastos del programa de trabajo permanente de la Red Europea de Formación Judicial.

La REFJ es una asociación internacional de derecho belga, sin ánimo de lucro, creada en 2000, que agrupa a la mayoría de las escuelas europeas de la magistratura encargadas de la formación de jueces y fiscales. Actualmente, la REFJ reúne a las autoridades responsables de la formación judicial de los 27 Estados miembros.

La subvención se concede previa solicitud de la REFJ y una vez comprobado que la organización cumple los criterios de exclusión y que su propuesta es coherente con el objetivo de formación judicial que persigue el Programa «Justicia Penal». La subvención se formaliza mediante la firma de un convenio de subvención.

Las características de los programas de intercambio son dos: el intercambio de jueces para profundizar el conocimiento mutuo de la práctica jurídica y el sentimiento de pertenecer a un espacio judicial común.

De 2007 a 2010, la REFJ recibió 7 152 071,31 EUR de un importe máximo previsto en el presupuesto anual de 9 500 000, es decir, el 75 % de los fondos asignados. Desde 2007, 667 jueces y fiscales han disfrutado de programas de intercambio, a corto y largo plazo.

RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN

PERTINENCIA

¿En qué medida los objetivos del programa corresponden a las necesidades que deben satisfacerse y a los problemas que deben resolverse?

La evaluación intermedia pone de manifiesto que el programa ha contribuido a la creación y el fortalecimiento del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia mediante el fomento de la cooperación concreta en materia de justicia penal sobre la base del reconocimiento mutuo.

Las actividades financiadas favorecen el intercambio sistemático de información por medios electrónicos, refuerzan la formación judicial transfronteriza para los profesionales del sector penal, fomentan la divulgación de buenas prácticas entre los Estados miembros y promueven el apoyo a las víctimas.

El número de solicitudes de financiación de actividad está en progresión constante, lo que demuestra un creciente interés por el programa, que probablemente no ha alcanzado su tamaño óptimo. Efectivamente, algunos países están poco o nada representados y tienen un gran potencial de desarrollo. Quedan esfuerzos por hacer para promover el programa y para implantar instrumentos que contribuyan a mejorar de la calidad de las propuestas. En abril de 2010, se organizó una jornada de información que congregó a cerca de 100 participantes.

Después de tres años de aplicación, cabe constatar que las subvenciones de funcionamiento y los acuerdos de asociación no tienen el éxito esperado, lo cual pone en tela de juicio su pertinencia y adecuación a los objetivos que se persiguen.

En el caso de las subvenciones de funcionamiento, ello se debe a que, a diferencia de una subvención de actividad, que sirve para cofinanciar una actividad concreta en un plazo y con un presupuesto específicos para la misma, independientemente de las demás actividades de la organización solicitante, la subvención de funcionamiento financia los gastos operativos de la organización. Desde un punto de vista financiero, es, pues, indispensable para el seguimiento y control de esas dos operaciones financiadas de modo diferente (programa de trabajo por un lado, actividad por otro), que la organización cuente con herramientas de gestión y contabilidad que le permitan manejar la situación de modo fiable y controlable. En efecto, los costes en que haya incurrido el beneficiario para la ejecución de sus diversas actividades deberán asignarse de acuerdo con su destino, ya sea su presupuesto de funcionamiento o el presupuesto de su actividad específica.

Es preciso buscar sinergias con otros programas que promueven actividades similares (Justicia Civil, Prevención y lucha contra la delincuencia, Daphne).

EFICACI A

¿En qué medida se han alcanzado los objetivos del programa?

Durante el período estudiado, la proporción de proyectos financiados respecto al presupuesto disponible no ha sido satisfactoria. No obstante, esta tendencia se invirtió en 2010, pues las solicitudes de financiación de actividades se duplicaron con respecto a 2009. Esta baja eficacia del programa se debe a varios factores:

Entre ellos cabe citar el desconocimiento del programa, un porcentaje de intervención que se considera demasiado bajo y que requiere un nivel de cofinanciación demasiado elevado y la excesiva complejidad en la ejecución, que provoca inseguridad jurídica y retrasos en la gestión.

La reciente evolución positiva del número de solicitudes de financiación se debe sin duda a las campañas de sensibilización llevadas a cabo en 2009 y 2010 por la Comisión para dar a conocer el programa en los Estados miembros.

También se puede atribuir a la mejora de las condiciones de financiación (la prefinanciación ha pasado del 70 al 80 % y el requisito de cofinanciación ha disminuido del 30 al 20 % e incluso al 10 % en el caso de la convocatoria de propuestas e-Justicia en 2010).

La introducción de un nuevo sistema electrónico de registro y evaluación de las propuestas en línea (PRIAMOS) ha facilitado en gran medida el acceso al programa y ha acelerado el proceso de evaluación.

EFICIENC IA-RELACIÓN COSTE-EFICACIA

¿Se han obtenido los resultados a un coste razonable?

Durante el período de estudio, se concluyeron 11 convocatorias de proyectos y se concedieron 155 subvenciones, es decir, un promedio de 14 subvenciones por convocatoria. Esta tasa «de eficacia» es baja en comparación con otros programas de tamaño equivalente. Por ejemplo, el Programa DAPHNE financió 43 proyectos en 2009, publicando una sola convocatoria que abarcaba dos ejercicios presupuestarios.

El periodo contractual situado entre la decisión de adjudicación por el ordenador y la entrada en vigor de los convenios es largo (de 5 a 6 meses por término medio), en comparación con otros programas.

El promedio de las subvenciones individuales durante el período estudiado fue de 380 000 EUR para subvenciones para actividades y de 128 000 EUR para subvenciones de funcionamiento. Se espera que, en el futuro, aumente este promedio bastante bajo, debido al incremento del porcentaje de financiación para proyectos informáticos costosos destinados a mejorar el intercambio de información entre los Estados miembros.

DURABILIDAD E IMPACTO

¿Cuáles son los efectos a largo plazo de este programa? ¿Son efectos duraderos?

El Programa de Justicia Penal es reciente y es difícil medir su impacto a largo plazo. No obstante, ha permitido poner en práctica y consolidar el trabajo de algunos actores importantes en el ámbito de la justicia penal europea y, en particular, la Red Europea de Formación Judicial. También ha permitido a los Estados miembros financiar una parte de los costes relacionados con la interconexión de los registros de antecedentes penales, favoreciendo así la cooperación a largo plazo. La puesta en línea del portal e-Justicia y el esfuerzo constante de actualización favorece y enriquece la creación de un espacio judicial europeo.

Los objetivos, los actores y el tipo de actividades financiadas por el Programa de Justicia Penal son muy similares a los del Programa de Justicia Civil[7], lo que puede dar lugar a solapamientos, competencia innecesaria entre ambos programas y riesgo de trato desigual. La supresión del tercer pilar será sin duda favorable a una mayor relevancia del Programa. Ya no es necesario separar los programas de justicia civil y justicia penal en bases jurídicas distintas.

Los efectos deseados son una mayor cooperación judicial entre los diferentes actores del programa. Los proyectos que favorecen la colaboración entre al menos dos Estados miembros tienen ese objetivo. La búsqueda de la colaboración debe reforzarse con medidas activas de la Comisión, mediante la mejora de la presentación del sitio Internet, su actualización más rápida y la publicación regular de las novedades sobre el programa.

COHERENC IA

¿En qué medida los proyectos financiados permiten a la Comisión alcanzar los objetivos de su política de justicia?

La Comisión vela por que las propuestas seleccionadas se ajusten a las prioridades señaladas en el Programa Anual de Trabajo. No obstante, la relación de cada proyecto y/contrato con la prioridad para la que recibe ayuda financiera no está aún sistematizada. El seguimiento de esa adecuación debe mejorarse para permitir, entre otras cosas, definir mejor las prioridades de los futuros Programas Anuales de Trabajo y evaluar mejor los aportes financieros a ellos destinados. A tal fin, el sistema de evaluación en línea PRIAMOS podría utilizarse mejor como herramienta estadística, ya que permite evaluar el nivel de respuesta por prioridad.

VALOR AÑADIDO EUROPEO

¿En qué medida el programa y los proyectos financiados presentan un valor añadido con respecto a lo que hubieran conseguido en este ámbito las intervenciones nacionales en los Estados miembros?

La «necesidad de Europa» en el ámbito de la justicia penal no era evidente en el momento de la redacción del acto de base, pero tiende a imponerse. El número de organizaciones participantes en el programa aumenta y la participación de ONG es constante. En el ámbito concreto de la justicia penal, el concepto de valor añadido europeo todavía no está claro y el nivel apropiado de intervención de la Unión Europea es difícil de definir. Ambos conceptos requieren un debate más amplio entre las distintas partes interesadas.

El valor añadido europeo forma parte de los criterios de adjudicación de las propuestas, pero su interpretación no está armonizada entre los distintos programas de la Dirección General de Justicia. Por ejemplo, los programas DAPHNE[8], Derechos Fundamentales[9] y Justicia Civil piden pruebas de existencia activa en un número importante de países para poder obtener una subvención de funcionamiento, lo cual no ocurre con el Programa de Justicia Penal.

El peso del valor añadido europeo en la evaluación de los criterios de adjudicación es escaso (15 % del total de los criterios de adjudicación) y podría aumentarse.

Uno de los criterios de admisibilidad afirma explícitamente que las propuestas deberán ser presentadas al menos por dos Estados miembros o por un Estado miembro y otro país, que puede ser un país en vías de adhesión o un país candidato. La idea subyacente es favorecer las alianzas, la cooperación transfronteriza, el intercambio de buenas prácticas. Casi el 80 % de los importes financiados se destina a proyectos transnacionales. El programa acepta también los proyectos denominados nacionales bajo determinadas condiciones, pero se entiende que todo proyecto debe tener una dimensión europea.

CONCLUSION ES

El Programa Justicia Penal ha financiado 155 proyectos y 64 contratos desde su creación en 2007. La evaluación del Programa concluyó que es necesario continuar dicha financiación, siempre que las operaciones financiadas hagan frente a problemas reales y contribuyan de manera positiva y complementaria a las medidas nacionales aplicadas en este ámbito.

No obstante, dicha evaluación detectó también varias deficiencias que deben subsanarse si se quiere que las intervenciones europeas resulten más eficaces.

La compartimentación en la aplicación de la justicia civil y penal y de otros programas significa que estos no aprovechan al máximo las sinergias existentes y puede llevar a una duplicación innecesaria.

El programa debe agrupar, con el claro objetivo de promover la cooperación judicial, las medidas destinadas a apoyar la cooperación en materia civil y penal, a fin de garantizar una mejor coordinación entre ambas áreas del Derecho, especialmente tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en diciembre de 2009, que elimina la estructura de «pilares». Se podría prever el acercamiento a otros programas de la Dirección General de Justicia y en especial a los Programas Daphne y Derechos Fundamentales.

No está demostrado que el programa sea el instrumento más adecuado para apoyar los proyectos que impliquen la compra de equipo para la interconexión de los registros de antecedentes penales. Dado su elevado coste y su carácter nacional, este tipo de proyectos podría cubrirse más adecuadamente con los Fondos Estructurales.

Así pues, se puede establecer una lista de recomendaciones a partir de los comentarios de este informe:

DEFINICIÓN DE LAS PRIORIDADES

El seguimiento de las prioridades anuales mejorará gracias a la mayor utilización del sistema de registro y evaluación de las candidaturas en línea PRIAMOS, que permite clasificar las propuestas por prioridad y determinar así las necesidades concretas sobre el terreno. Estos datos estadísticos podrán utilizarse como ayuda para definir las prioridades anuales.

VAL OR AÑADIDO EUROPEO

El estudio ha puesto de manifiesto la existencia de un creciente número de proyectos con valor añadido europeo en el ámbito de la justicia penal. No obstante, este requisito sigue siendo uno de los más difíciles de cumplir por las organizaciones participantes. Su interpretación no está armonizada dentro de la Dirección General de Justicia y su peso en comparación con otros criterios de adjudicación es baja (15 %).

La Comisión se propone fomentar un debate para definir mejor ese requisito, así como el nivel adecuación de su intervención en relación con los instrumentos de financiación nacionales. Quizá podría aumentarse el peso del requisito relativo al valor añadido europeo en el proceso de selección.

SIMPLIFICA CIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Para mejorar la eficacia del programa sin aumentar los recursos humanos, la Comisión se propone proseguir la armonización y la simplificación de las directrices (actualización anual de una guía práctica destinada a los solicitantes), de los formularios de solicitud de subvención y de los criterios de evaluación.

El calendario previsto de las convocatorias debe publicarse con suficiente antelación y la Comisión debe velar por el cumplimiento de todos los plazos.

También conviene informar a tiempo y con claridad a los solicitantes de subvenciones sobre los procedimientos en vigor, si bien dándoles tiempo suficiente para preparar sus propuestas.

Para aumentar el número de propuestas financiadas por convocatoria de proyectos, la Comisión estudiará la publicación de una sola convocatoria de proyectos cada dos años.

Se considerará la posibilidad de no recurrir más a las subvenciones de funcionamiento, que no han demostrado su eficacia.

A fin de conseguir economías de escala, la Comisión tratará de reorientar su apoyo financiero hacia proyectos de mayor tamaño.

Con vistas a garantizar la armonización con otros programas de la Dirección General de Justicia, así como la eficacia la gestión, se procederá a la externalización de determinadas tareas (como la evaluación de los criterios de adjudicación).

PUBLICIDAD Y VISIBILIDAD DEL PROGRAMA

La página web del programa debe mejorarse para conseguir una mayor visibilidad, en particular mediante mensajes de alerta a los socios naturales del programa (antiguos beneficiarios, miembros del comité del programa, redes activas, etc.), con el fin de difundir mejor los resultados de las convocatorias, las nuevas convocatorias y la lista de organizaciones que puedan convertirse en socios del proyecto.

Debe hacerse un esfuerzo (por ejemplo, mediante sesiones de información, preguntas frecuentes, etc.) con los Estados miembros infrarepresentados en el programa (CY, DK, IR, LT, SK, S, EE, FI, GR, LU y PL), para ayudarles a conocerlo mejor y mejorar la calidad de las propuestas.

Para fomentar la implantación y la consolidación de una «sociedad civil de Derecho penal», ese esfuerzo de sensibilización se centrará en las organizaciones no gubernamentales, cuya tasa de participación en el programa es insuficiente.

Se estudiará el acercamiento a otros programas de la Dirección General de Justicia con el objetivo de garantizar una mayor masa crítica y, por lo tanto, una mayor visibilidad.

También se estudiarán otros tipos de cooperación a través de asociaciones o de gestión conjunta con organizaciones que tengan una sólida reputación en este ámbito de actividad, tales como el Consejo de Europa, la OCDE, etc.

[1] DO L 58 de 24.2.2007, p. 13.

[2] Decisión 2002/630/JAI del Consejo (DO L 203 de 1.8.2002, p. 5).

[3] COM(2005)122 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 6.4.2005.

[4] Los acuerdos de subvención se firman al año siguiente de la publicación de las convocatorias de propuestas. Las fechas indicadas en este informe son las fechas de celebración de las subvenciones de funcionamiento y subvenciones para actividades.

[5] Comunicación de la Comisión (COM (2008) 38 final, adoptada el 4.2.2008, relativa a la creación de un Foro de reflexión sobre las medidas y prácticas de la UE en el ámbito de la justicia.

[6] DO L 322 de 9 de diciembre de 2005, p. 33.

[7] Decisión 1149/2007/CE de 25.9.2007, DO L 257, p. 16

[8] Decisión 779/2007 de 20.6.2007

[9] DO L 110 de 19.4.2007, p. 33