DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO /* SWD/2014/022 final */





Índice I............ Contexto. 2 II........... Necesidad de actuar. 2 1........... ¿Cuál es el problema que se afronta?. 2 2........... ¿Cuál es el objetivo que esta iniciativa espera alcanzar?. 3 3........... ¿Cuál es el valor añadido de la actuación a nivel de la UE?. 3 III......... Soluciones. 4 1........... ¿Qué opciones legislativas y no legislativas se han estudiado? ¿Existe o no una opción preferida? ¿Por qué motivo?. 4 2........... ¿Quién apoya cada opción?. 4 IV.......... Impacto de las opciones. 5 1........... ¿Qué beneficios tienen las principales opciones?. 5 2........... ¿Cuáles son los costes de las principales opciones?. 5 3........... ¿Cómo se verán afectadas las empresas, las PYME y las microempresas?. 5 4........... ¿Se producirán efectos significativos sobre los presupuestos nacionales y las administraciones?. 6 5........... ¿Se producirán otros efectos significativos?. 6 V........... Comparación de las distintas opciones. 7 VI.......... Seguimiento. 8 I. Contexto El la pasada década, los Estados Unidos han asistido al rapidísimo desarrollo de fuentes no convencionales de gas y petróleo. El concepto «no convencional» se refiere, sobre todo, a las características de los yacimientos geológicos o de las formaciones rocosas que contienen hidrocarburos, que son distintas a las de los yacimientos convencionales. Esas formaciones no convencionales ocupan a menudo una superficie muy extensa y se caracterizan por un bajo contenido de energía por volumen de roca y por una permeabilidad baja o muy baja. Los principales tipos de combustibles fósiles no convencionales son: el gas de baja permeabilidad, el gas de esquisto, el gas de capas de carbón, los hidratos de metano, el petróleo de baja permeabilidad, el aceite de esquisto, el esquisto bituminoso y las arenas bituminosas. El gas de esquisto es el hidrocarburo no convencional que presenta el mayor potencial de desarrollo en Europa, y en algunos Estados miembros ya se están llevando a cabo actividades de exploración. En los Estados Unidos, el aumento de la producción de gas de esquisto ha provocado una bajada de los precios del gas a nivel nacional e impactos económicos positivos para su economía. Esos cambios en la economía de los Estados Unidos han tenido repercusiones también en los mercados energéticos internacionales. Por ejemplo, han aumentado los suministros de gas natural licuado (GNL) en todo el mundo, lo que ha influido indirectamente en los precios del gas de la UE[1] y ha provocado una intensificación de las exportaciones de carbón a la Unión. En los últimos tres años, algunos Estados miembros de la UE han otorgado o están empezando a otorgar concesiones y/o autorizaciones de prospección/exploración: Alemania, Dinamarca, España, Hungría, los Países Bajos, Polonia, Portugal, el Reino Unido, Rumanía y Suecia[2]. No todos los titulares de las autorizaciones, sin embargo, han iniciado actividades concretas de prospección o exploración. En la actualidad, esas actividades (en las fases de prospección o exploración) se están realizando en Alemania, Dinamarca, Polonia, Rumanía, el Reino Unido y Suecia. Hasta el momento, no ha habido una producción comercial de gas de esquisto en Europa, aunque ya se han realizado algunos pocos ensayos piloto de producción, por ejemplo en Polonia. La producción comercial podría empezar en 2015-2017 en ciertos Estados miembros (como en Polonia o el Reino Unido). II. Necesidad de actuar 1. ¿Cuál es el problema que se afronta? Algunos de los riesgos e impactos ambientales asociados al desarrollo del gas de esquisto se deben a las técnicas utilizadas de fracturación hidráulica de alto volumen, combinadas con la perforación direccional a través de formaciones rocosas. Hasta el momento, la experiencia con esas técnicas en la UE ha sido muy escasa. La legislación vigente en Europa no está preparada para afrontar los riesgos e impactos resultantes (por ejemplo, contaminación subterránea y superficial, emisiones a la atmósfera, en particular de gases de efecto invernadero, etc.). Es fundamental que el marco reglamentario sea jurídicamente claro y previsible para los inversores y, también, para convencer a la población de que los impactos y riesgos de esas actividades se han prevenido o, si eso no ha sido posible, por lo menos se han mitigado o gestionado adecuadamente. Esos problemas persistirán si no se adoptan medidas para resolverlos. Las partes interesadas más afectadas son las siguientes: las empresas que quieren invertir en la exploración y extracción de gas de esquisto; los sectores relacionados con el agua que desean que la protección de la calidad de ese recurso quede garantizada; las autoridades responsables de los Estados miembros y los ciudadanos de la UE. La mayoría de los expertos considera que los principales riesgos e impactos asociados a los proyectos de gas de esquisto son, fundamentalmente, los relacionados con el uso y la contaminación del agua; las emisiones atmosféricas (en particular de compuestos orgánicos volátiles y de metano, un potente gas de efecto invernadero); y los impactos sobre la comunidad (por ejemplo, usos del suelo, biodiversidad, ruidos, tráfico, etc.). Entre las principales causas de esos impactos cabe citar las siguientes: - la gran extensión de la superficie donde se realizan las actividades, - las condiciones geológicas (por ejemplo, acuíferos profundos, pozos abandonados, posibles fallas que pueden ser vías de contaminación o provocar una sismicidad inducida, etc.), - los efectos acumulativos de muchos pozos, - el uso de sustancias químicas peligrosas, - el uso de grandes cantidades de agua, parte de las cuales no se recupera, - los volúmenes y características de los residuos, - el venteo y la combustión en antorcha durante el acabado del pozo. 2. ¿Cuál es el objetivo que esta iniciativa espera alcanzar? El objetivo general es garantizar que los proyectos de combustibles fósiles no convencionales, en particular el gas de esquisto, se realicen con las adecuadas salvaguardias climáticas y ambientales y con la máxima previsibilidad y claridad jurídica para las autoridades responsables, los ciudadanos y los operadores, propiciando así el desarrollo del sector. El primer objetivo específico es garantizar que se detecten y gestionen los riesgos e impactos ambientales asociados a las técnicas aplicadas en las actividades de exploración y explotación, tanto en proyectos individuales como en proyectos acumulativos. El segundo objetivo específico es aclarar el marco jurídico de la UE para garantizar previsibilidad a los inversores en proyectos de gas de esquisto a través de la UE. 3. ¿Cuál es el valor añadido de la actuación a nivel de la UE? Según estimaciones geológicas, varios yacimientos de gas de esquisto atraviesan las fronteras de los Estados miembros. Los riesgos e impactos ambientales tampoco conocen de fronteras, y los impactos que se generan en un país pueden provocar problemas de contaminación en otros, o agravarlos. Esto es especialmente cierto en el caso de las aguas superficiales y subterráneas, de la calidad del aire y de las emisiones de gases de efecto invernadero. La actuación de la UE está, pues, justificada. Además, el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones, la mayoría de los participantes en la consulta pública y varios Estados miembros han reclamado que se adopten medidas a nivel de la UE. III. Soluciones 1. ¿Qué opciones legislativas y no legislativas se han estudiado? ¿Existe o no una opción preferida? ¿Por qué motivo? Además de la situación de referencia se han estudiado con detalle cuatro opciones: La opción A consiste en una recomendación a los Estados miembros sobre formas de tratar los aspectos ambientales de la exploración y producción de gas de esquisto. Esa recomendación también ofrecería orientaciones sobre la interpretación de la legislación medioambiental (por ejemplo, en materia de aguas y residuos). También animaría a los operadores del sector a asumir compromisos voluntarios. La opción B propone una serie de modificaciones de la legislación ambiental de la UE para aclarar las normas aplicables al sector (combinadas con algunos elementos de la opción A). La opción C es una directiva marco en la que se propondría una serie de principios generales, como la divulgación de las sustancias químicas utilizadas, y que abordaría los impactos acumulativos, y también introduciría modificaciones en la legislación ambiental en vigor, como en la opción B. La opción D es una directiva que establecería requisitos específicos sobre todas las cuestiones identificadas. No se propone una única opción preferida, ya que existen compromisos transaccionales entre los distintos impactos: la finalidad de la evaluación de impacto es presentar hechos para la adopción de una decisión política. 2. ¿Quién apoya cada opción? Según encuestas Eurobarómetro, la mayoría de los ciudadanos de la UE es favorable a planteamientos armonizados y coherentes a nivel de la UE. Cuando se analizan las respuestas sin ponderar a la consulta pública, hay división de opiniones entre los participantes. No obstante, cuando las respuestas se ponderan para reflejar la población de un país (más del 90 % de las respuestas procedían de cinco países), se observa que una fuerte mayoría está a favor de un marco global a nivel de la UE. Las ONG de medio ambiente se inclinan por un planteamiento reglamentario para reforzar las salvaguardias medioambientales. El sector del gas y el petróleo tiende a preferir medidas «blandas», aunque podría plantearse la introducción de modificaciones en la legislación vigente de la UE. Algunas empresas de servicios y algunos operadores ajenos a ese sector se han declarado interesados por una legislación específica y global a nivel de la UE. Extraoficialmente, un Estado miembro ha indicado que preferiría depender únicamente de disposiciones nacionales, mientras que otros consideran necesaria una actuación de la UE, que podría consistir en orientaciones, en modificaciones de la legislación de la UE o incluso en un planteamiento reglamentario autónomo. El Parlamento Europeo ha solicitado «que se apliquen disposiciones armonizadas en materia de protección de la salud humana y del medio ambiente» y ha insistido en la necesidad de «contar con las normas más estrictas en materia de seguridad y medio ambiente». El Comité de las Regiones insta a que se adopte «un marco reglamentario europeo claro y vinculante, preferiblemente en forma de directiva». IV. Impacto de las opciones 1. ¿Qué beneficios tienen las principales opciones? Todas las opciones de A a D tienen por objeto controlar los riesgos e impactos medioambientales de las operaciones de gas de esquisto (aunque en mayor o menor medida) ofreciendo más claridad y seguridad jurídicas, y responder a las inquietudes de la opinión pública, y ahí reside el principal beneficio de esta iniciativa. Los impactos sanitarios a los que se dirige son los impactos directos de las emisiones atmosféricas y los impactos indirectos de la contaminación potencial del agua por sustancias químicas, algunas de las cuales han sido reconocidas como cancerígenas. La situación de referencia no está resultando efectiva a la hora de controlar los riesgos e impactos ambientales, de proporcionar claridad y seguridad jurídicas ni de aliviar las inquietudes de los ciudadanos. Las opciones B, C y D son crecientemente eficaces para abordar los impactos y riesgos señalados y, al mismo tiempo, proporcionan un marco reglamentario más previsible para los inversores y para tranquilizar al público. La opción A, que es de carácter no vinculante, es la menos efectiva de todas las opciones estudiadas. El hecho de aclarar los requisitos jurídicos aplicables a las operaciones de gas de esquisto crearía un entorno más seguro para la inversión y, por tanto, facilitaría los proyectos de gas de esquisto. Las opciones reglamentarias (B, C y D), al posibilitar la producción de gas de esquisto en la UE, podrían provocar una bajada limitada del precio del gas -o evitar una subida-, con lo que la economía de la UE resultaría beneficiada de corto a medio plazo. No obstante, ante la incertidumbre en torno a los niveles estimados de recursos de gas de esquisto en Europa y las múltiples variables que intervienen en la fijación del precio del gas, los efectos no son seguros. Además, se mantendría la ventaja competitiva de los Estados Unidos por sus precios más bajos. El desarrollo del gas de esquisto en la UE, en el mejor de los casos, sustituiría a las capacidades menguantes de gas convencional. No alteraría la dependencia actual de la UE frente a las importaciones de gas, pero podría reforzar su posición negociadora frente a los proveedores externos de energía. 2. ¿Cuáles son los costes de las principales opciones? Los costes de conformidad anualizados para los operadores de gas de esquisto en las opciones B, C y D representan entre el 1,4 % y el 1,6 % de los ingresos anuales previstos, y en la opción D (la más costosa) hay que añadir un 8 % a los costes absolutos de las operaciones. En la opción A, los costes para los operadores dependen de que apliquen o no medidas voluntarias. 3. ¿Cómo se verán afectadas las empresas, las PYME y las microempresas? Debido al nivel de inversión necesario para la exploración y explotación de gas de esquisto, los operadores suelen ser grandes empresas. Las repercusiones para las PYME se prevé que solo van a ser indirectas, a través de un incremento de las actividades asociadas (por ejemplo, equipamiento, restauración, transporte, etc.), y en caso de que las operaciones de gas de esquisto en la UE repercutan sobre los precios de la energía. No obstante, ante la incertidumbre en torno a los niveles estimados de recursos de gas de esquisto en Europa y las múltiples variables que intervienen en la fijación del precio del gas, los efectos no son seguros. 4. ¿Se producirán efectos significativos sobre los presupuestos nacionales y las administraciones? Las opciones B, C y D representan distintos grados de modificación de la legislación de medio ambiente actual; la opción A no la altera. Las administraciones nacionales deberían adaptarse a ello. Algunos elementos de las modificaciones -por ejemplo el establecimiento de un marco integrado o de los requisitos propuestos en las opciones C y D- podrían reducir la carga administrativa en comparación con la situación actual. Aparte de eso, no se espera que esta iniciativa tenga repercusiones significativas para las autoridades públicas. 5. ¿Se producirán otros efectos significativos? Pueden derivarse impactos sobre la competitividad, especialmente para las industrias grandes consumidoras de energía que utilizan gas y sus posibles subproductos como materia prima, si la opción que se elija conduce a una gran producción de gas de esquisto en la UE. Eso podría influir en los precios del gas de la Unión y reducir en parte la diferencia con los precios de los Estados Unidos. No obstante, esto no es seguro, ya que los precios del gas dependen de toda una serie de variables. Incluso en la mejor de las hipótesis, se prevé que, en 2035, el precio del gas de la UE seguirá siendo dos veces superior al de los Estados Unidos. Los impactos económicos para los Estados miembros y las regiones dependerán de varios factores, por ejemplo la perspectiva de desarrollo del gas de esquisto; su combinación energética actual y su dependencia frente a las importaciones; la fase de desarrollo de su infraestructura gasística; el nivel de eficiencia energética de su economía; y su situación administrativa. V. Comparación de las distintas opciones Opciones || Efectividad para || Costes económicos en EUR (cálculos estimativos) || Beneficios económicos || Eficiencia (efectividad/costes) || Impactos sociales || Plazos de aplicación || Facilidad de ejecución || Conherencia con los objetivos pertinentes de la UE || Puntuación general reducir los impactos y riesgos ambientales || ofrecer claridad/segu-ridad jurídicas || calmar las inquietudes de la opinión pública Situación de referencia || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 A || + || + || + || 0 a 595 000 || + || + || 0 || ++++ || n/a || + || + B || ++++ || ++/+++ || ++++ || 595 000 || ++ || ++ || + || +/++ || ++ || ++ || ++ C || ++++ || ++++ || ++++ || 595 000 a 643 000 || ++ || ++++ || + || ++ || ++++ || ++++ || ++++ DD D || +++++ || +++++ || +++++ || 643 000 || ++ || ++++ || + || ++++ || ++++ || ++++ || +++/++++ VI. Seguimiento En un plazo de tiempo adecuado tras la aplicación de la opción preferida, la Comisión presentará un informe sobre la ejecución y efectividad de la iniciativa. Ese plazo dependerá de la opción que se elija: será más largo en el caso de las opciones legislativas (para dar tiempo a su transposición) y más corto en las que no lo son. Se propone proceder a una recogida de datos sobre una serie de indicadores para realizar el seguimiento de la aplicación de esta iniciativa. [1] Informe del Instituto de Energía y Transporte del JRC. Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the EU, septiembre de 2012. [2] Las autorizaciones concedidas en Bulgaria y Francia fueron revocadas después en virtud de leyes que prohibieron la fracturación hidráulica.