COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 14.07.1998 
COM(1998) 459 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
HACÍA UN ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA 
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MARCO GENERAL 
Objetivo 
El Consejo Europeo de Cardiff pidió al Consejo y a la Comisión que presentasen un plan 
de acción sobre "la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam 
relativas al establecimiento de un espacio de libertad, seguridad y justicia". Con esto, no 
quiso iniciar un mero ejercicio de estilo o de reforma de los procedimientos, sino que 
demostró su voluntad de responder mediante una acción concreta a una de las 
preocupaciones principales de la opinión pública. Esta petición se inscribe en el marco de 
un planteamiento claro y ambicioso: comprometer a la Unión en la vía de reformas que la 
acerquen al ciudadano. 
Antes de enumerar las distintas vías que conviene seguir para hacer operativo este plan, 
es necesario en primer lugar examinar el concepto de "espacio de libertad, seguridad y 
justicia". 
Este concepto sintetiza, elevándolo al nivel de la Unión Europea, el acervo de nuestras 
tradiciones democráticas y nuestras concepciones del Estado de Derecho. Los valores 
comunes que subyacen al objetivo de un espacio de libertad, seguridad y justicia son, en 
efecto, principios tradicionalmente vinculados a las democracias modernas de la Unión 
Europea. El reto establecido por el Tratado de Amsterdam no es reinventar la democracia 
y el Estado de Derecho, sino permitir a los ciudadanos beneficiarse juntos de esta 
tradición democrática. Por otra parte, un complemento indispensable lo constituye la 
integración económica y social de los nacionales de los países terceros legalmente 
establecidos, así como el principio de no discriminación previsto por el Tratado de 
Amsterdam. 
Los tres conceptos de libertad, seguridad y justicia están estrechamente vinculados. La 
libertad pierde gran parte de su sentido si no se puede vivir en un medio seguro, basado 
en un sistema judicial en el que todos los ciudadanos y residentes de la Unión puedan 
confiar. Estos tres conceptos indisociables tienen un mismo "denominador común", las 
personas, y la plena realización de uno supone la de los otros dos. El equilibrio que debe 
mantenerse entre ellos debe ser el hilo conductor de la acción de la Unión. 
Fundamentos 
Sería ilusorio pensar que este espacio puede desarrollarse a partir de la nada. En 
numerosos ámbitos, la Comunidad y la Unión ya han desarrollado acciones en este 
sentido, cada una en su sector. 
Así pues, el acervo del mercado interior se caracteriza por la creación de un espacio 
donde deben poder circular las mercancías, las personas, los servicios y los capitales. Por 
otra parte, la Comunidad se ha dotado de distintos instrumentos de política social que 
refuerzan la sensación de pertenencia de los ciudadanos, complemento indispensable de 
este espacio. 
Además, desde la entrada en vigor del Tratado de Maastricht se han sentado las bases 
para una cooperación más específica en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de 
interior. 
Paralelamente, pero al margen del Tratado de la Unión, Schengen concretó la voluntad de 
algunos Estados miembros de ir por delante en el ámbito de la libre circulación de 
personas. 
Por último, en el plano internacional, y en particular en el Consejo de Europa, los Estados 
miembros han suscrito compromisos que cubren distintos aspectos de este "espacio". 
Ir más lejos 
Por importantes y significativos que sean, estos elementos no parecen suficientes para 
garantizar la realización de esta dimensión de la Unión Europea a ojos de los ciudadanos. 
A pesar de la importancia de los esfuerzos realizados, persiste la sensación de 
insuficiencia de los resultados obtenidos. Además de por la falta de transparencia y de 
garantías jurisdiccionales, esto se explica por dos razones principales: 
estas acciones no están federadas en torno a un concepto único que les dé sentido y 
coherencia como etapas de la realización de un objetivo específico 
los instrumentos utilizados bien no se concibieron a tal efecto en el caso de las 
políticas comunitarias (p. ej. las medidas de integración social no tienen por finalidad 
directa prevenir la delincuencia, aunque contribuyen de manera importante), o bien 
han resultado insuficientes (como demuestran, en el marco de la cooperación JAI, el 
recurso excesivo a instrumentos no vinculantes o la falta de ratificación de los 
principales convenios adoptados). 
El Tratado de Amsterdam: un importante paso hacia adelante 
Este panorama contradictorio no se corresponde con las preocupaciones constantes 
expresadas por la opinión pública de los Estados miembros y recogidas en sucesivas 
ocasiones por el Consejo Europeo. 
De aquí la importancia de las nuevas disposiciones adoptadas en Amsterdam, que ofrecen 
la posibilidad de realizar progresos significativos. Por una parte, afirman el objetivo del 
mantenimiento y el desarrollo de la Unión como espacio de libertad, seguridad y justicia, 
revisando sus distintos aspectos. Por otra parte, dotan a la Unión del marco necesario 
para realizarlo y refuerzan los instrumentos, sometiéndolos a un control jurisdiccional y 
democrático más estrecho. Se confirma el método comunitario: bien mediante la 
comunitarización de varios ámbitos del actual "tercer pilar", bien mediante la afirmación 
de la función de las instituciones comunitarias en la cooperación policial y judicial penal. 
Por último, la integración de Schengen consagra los esfuerzos de los Estados miembros 
comprometidos en esta cooperación y proporciona a la Unión una base que habrá de 
desarrollar. 
En este contexto, la aplicación plena de las disposiciones del Tratado de Amsterdam 
constituye una oportunidad única. Dicho esto, conviene recordar que la cooperación 
continuará, al menos durante los cinco próximos años, sujeta a la regla de la unanimidad. 
LA VÍA QUE DEBE SEGUIRSE 
Un nuevo espíritu de cooperación interinstitucional 
Traducir en medidas concretas los ambiciosos objetivos del Tratado de Amsterdam es 
responsabilidad principal y compartida de las instituciones. Quedarse al nivel de las 
declaraciones de intenciones o limitarse a realizar adaptaciones formales sería hacer 
correr a la Unión el riesgo de una decepción proporcional a las expectativas de la opinión 
pública. 
Una de las claves del éxito reside en un nuevo espíritu de cooperación interinstitucional. 
Es cierto que el nuevo dispositivo de Amsterdam se caracteriza, en particular, por una 
adaptación de las responsabilidades que se traduce en un refuerzo del papel de la 
Comisión. Pero no es tanto el hecho de disponer de un derecho de iniciativa, compartido 
o exclusivo lo que es importante, sino la manera en que se ejerce este derecho. En 
cualquier caso, el Tratado prevé una iniciativa compartida entre la Comisión y los 
Estados miembros durante un período de cinco años para las materias transferidas al 
ámbito comunitario. En estos ámbitos más que en otros, se impone por lo tanto la 
necesidad de mantener un diálogo constructivo entre los Estados miembros y la 
Comisión. 
La Comisión, por su parte, tiene la intención de guiar su acción en torno a los dos 
siguientes ejes: 
Utilizará, por supuesto, su derecho de iniciativa, pero determinando prioridades que 
tendrán en cuenta, en particular, el calendario fijado por el propio Tratado con 
respecto a la realización de la libre circulación de las personas. Se basará en una 
buena comprensión del principio de subsidiariedad, así como en un análisis de las 
posibilidades que ofrece el nuevo Tratado para consolidar la acción de la Comunidad 
y la Unión en ámbitos donde estaba obstaculizada por las imperfecciones del marco 
institucional actual. En el capítulo "prioridades" más adelante figura una primera 
indicación de estas prioridades. 
- Velará por que la oportunidad que ofrece el Tratado de Amsterdam no se desperdicie. 
A este respecto, la Comisión pone en guardia contra una actitud que iría contra el 
espíritu de este nuevo Tratado. Concretamente, velará por que se respete este espíritu 
así como el equilibrio institucional, tanto en el período de transición para los trabajos 
en curso como en la integración del acervo de Schengen. Este es el objeto de la 
sección siguiente. 
La transición hacia el nuevo Tratado 
Es necesario tratar cuatro cuestiones transitorias: 
El acervo de Schengen, cuya distribución entre los futuros "primer" y "tercer" pilares 
tendrá consecuencias significativas para los trabajos realizados en este ámbito. Es posible 
que, a falta de acuerdo sobre tal distribución, se aplique la solución de emergencia 
prevista en el protocolo del Tratado de Amsterdam que integra el acervo de Schengen y 
que considera la totalidad del acervo de Schengen como actos basados en el futuro Título 
VI. Tal solución no sería aceptable para la Comisión y con el tiempo deberían adoptarse 
medidas correctoras, adoptando los instrumentos comunitarios convenientes con el fin de 
recoger las partes del acervo de Schengen correspondientes al futuro "primer" pilar. 
Trabajos en curso. El Consejo está examinando actualmente una serie de proyectos de 
instrumentos que fueron presentados antes de la firma del Tratado de Amsterdam y que 
podrían ser objeto de un acuerdo en el Consejo antes de la entrada en vigor del Tratado. 
La Comisión seguirá apoyando los esfuerzos que ya se están realizado con el fin de 
introducir la formulación adecuada del Tratado de Amsterdam. No obstante, si estos 
esfuerzos fracasasen, sería evidentemente necesario proceder a la sustitución de estos 
proyectos y presentar textos basados en el Tratado de Amsterdam inmediatamente 
después de la entrada en vigor del Tratado. 
Iniciativas de la Comisión en curso de examen por el Consejo. Estas iniciativas, de las 
cuales las más importantes son la propuesta de convenio sobre la admisión y la propuesta 
de acción común relativa a la protección temporal, se basan en el Tratado de Maastricht. 
Es poco probable que se adopten antes de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. 
Como ya indicó la Comisión, se elaborarán nuevos textos que serán propuestos 
inmediatamente después de la entrada en vigor del Tratado. Las mismas observaciones se 
aplican a toda iniciativa nueva que adopte la Comisión de aquí a la entrada en vigor del 
Tratado. 
El acervo existente del tercer pilar tal como se transmite a los países candidatos y del que 
una parte es incluso previa al Tratado de Maastricht, en particular el convenio de Dublín. 
Por lo que se refiere a estos instrumentos, será necesario examinar si son necesarias 
versiones conformes al Tratado de Amsterdam y, en caso afirmativo, según qué 
calendario. Además de las mejoras de fondo que deban introducirse, estos instrumentos 
deberán al menos reformularse en cuanto a la implicación de las instituciones de la 
Unión. 
PRIORIDADES 
La Comisión se propone unir sus esfuerzos a los de las otras instituciones de la Unión y 
los Estados miembros para hacer más tangible en la vida diaria de los ciudadanos este 
espacio de libertad, seguridad y justicia. Su acción estará guiada por las prioridades que 
se explican en las secciones siguientes. 
Es importante tener presente que una de las características de la cooperación en los 
ámbitos de la justicia y los asuntos de interior es que se basa tanto en acuerdos operativos 
como en instrumentos legislativos. A este respecto, incumbe una responsabilidad 
importante a los Estados miembros y a sus autoridades competentes. Por otra parte, 
también en estos ámbitos, la Comisión se inspirará en las directrices generales de que se 
ha dotado para su política legislativa, en particular realizando las consultas que preceden 
a su iniciativa. 
Tampoco hay que olvidar que existe un vínculo importante con el proceso de ampliación, 
y, en particular con la estrategia de preadhesión. Los países candidatos saben muy bien 
que el ámbito de la justicia y los asuntos de interior revestirá una importancia especial 
para su adhesión. No obstante, la naturaleza del acervo JAI es diferente de la del resto del 
acervo de la Unión. Aún queda mucho por hacer, y el acervo se desarrollará por tanto 
constantemente durante los años de preadhesión. La Unión se debe a sí misma, e incluso 
a los países candidatos, desarrollar este acervo de la forma más rápida y concreta posible, 
con el fin de establecer un marco concreto y completo. La Comisión debe también 
garantizar la óptima utilización de la asistencia que la Unión puede poner a disposición 
de los países candidatos. 
UN ESPACIO DE LIBERTAD 
Un concepto amplio de libertad 
El concepto amplio inscrito en el Tratado de Amsterdam se propone dar al término 
"libertad" un sentido que va más allá de la libre circulación de personas entre los Estados 
miembros. Es también la libertad de vivir en un medio donde se respeta la ley, sabiendo 
que las autoridades públicas, separada o conjuntamente, (a nivel nacional, a escala de la 
Unión y más allá), ponen todas sus competencias al servicio de la lucha contra quienes 
pretenden negar esta libertad o abusar de ella. Esta concepción de la libertad se extiende 
también a todo el abanico de los derechos fundamentales del hombre, incluida la 
protección contra todas las formas de discriminación. 
Otra libertad fundamental que merece una atención especial en nuestra sociedad 
moderna, caracterizada, en particular, por un crecimiento de los intercambios de 
información, es el derecho al respeto de la vida privada y en particular a la protección de 
los datos personales. Esto es especialmente cierto respecto a la creación de redes de 
intercambio de datos en apoyo al desarrollo de la cooperación policial y judicial en 
materia penal. La Comisión tomará las iniciativas necesarias que permitan garantizar una 
protección adecuada de los datos personales intercambiados en el marco del espacio de 
libertad, seguridad y justicia. 
El acervo de Schengen 
La cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior hasta ahora ha estado 
estrechamente vinculada con la libre circulación de personas. Ello ha tenido como efecto 
concentrar los esfuerzos en medidas destinadas a compensar la pérdida de los controles 
en las fronteras interiores, y se han adoptado una serie de instrumentos útiles e 
importantes. 
La integración del acervo de Schengen en la Unión tendrá como efecto dotar a ésta de 
una base para el desarrollo de un espacio de libertad, seguridad y justicia en el marco de 
la Unión, lo que representará un verdadero salto cualitativo. 
Ahora es necesario realizar con toda transparencia tanto la gestión y el control del buen 
funcionamiento de este espacio sin fronteras como su desarrollo futuro. La Comisión 
contribuirá a ello, teniendo en cuenta especialmente los conocimientos de que disponen 
ella misma y los Estados miembros interesados: en algunos aspectos como la política de 
visados, la Comisión dispone ya de la capacidad necesaria; para otros ámbitos como los 
aspectos técnicos del SIS, cuenta con desarrollar su capacidad a partir de la de los 
Estados miembros. 
Políticas de inmigración y de asilo 
Por lo que se refiere a las prioridades futuras, deben aplicarse consideraciones diferentes 
a la política de inmigración por una parte y a la política de asilo por otra. Los trabajos en 
estos ámbitos vendrán determinados fundamentalmente por el hecho de que el nuevo 
Tratado prevé la obligación de actuar durante los cinco años siguientes a la entrada en 
vigor en una amplia gama de ámbitos vinculados a la inmigración y al asilo, tanto en el 
fondo como en el procedimiento. Ya se ha efectuado una gran cantidad de trabajos. No 
obstante, los instrumentos adoptados tienen hasta ahora dos debilidades: suelen basarse 
en actos que no tienen efectos jurídicamente vinculantes, tales como resoluciones o 
recomendaciones, y no incluyen mecanismos adecuados de seguimiento. El compromiso 
asumido en el Tratado de Amsterdam de utilizar instrumentos comunitarios en el futuro 
proporciona la posibilidad de corregir estas carencias. 
Por lo que se refiere a la inmigración, todos los Estados miembros están sometidos a 
presiones migratorias de procedencias numerosas y a menudo nuevas, a las que deben 
responder encontrando un equilibrio entre consideraciones económicas y humanitarias y 
ajustándose simultáneamente a la legislación comunitaria y a importantes acuerdos 
internacionales. Esto es especialmente cierto respecto a la reagrupación familiar, que 
constituye la categoría más importante de inmigración admitida en la Unión. La 
supresión de los controles en las fronteras interiores y el concepto de fronteras exteriores 
comunes hacen más deseable para la Unión el desarrollo de enfoques más similares y de 
una cooperación más estrecha en el ámbito de la política de inmigración. En este 
contexto, una prioridad importante será la lucha contra el tráfico de seres humanos. 
En el caso del asilo, el Convenio de Ginebra de 1951 constituye la base común en la que 
se basa el régimen del refugiado europeo. El Consejo ya ha acordado orientaciones 
comunes para la interpretación de la definición de refugiado que se da en este Convenio, 
pero deben adoptarse otras medidas. Es urgente completar el Convenio de Ginebra con 
instrumentos que permitan afrontar los actuales retos en materia de asilo, y en particular, 
hacer frente a situaciones de afluencia masiva de personas en busca de protección 
internacional. Cuando se agudiza un conflicto en una región en crisis, el número de 
personas que huyen de esta región y llegan a la Unión en busca de protección puede ser 
tal que se hace imposible la aplicación de los procedimientos normales de asilo. Además, 
algunas de estas personas pueden necesitar protección internacional, sin poder optar a ella 
en virtud del Convenio de Ginebra. Por esta razón, la Comisión concede una gran 
importancia a la adopción de un mecanismo que otorgue una protección temporal y que 
permita así a la Unión responder de manera adecuada y rápida a situaciones de afluencia 
masiva. Este mecanismo debe ir acompañado de un mecanismo de solidaridad para asistir 
a los Estados miembros que más afectados se vean por una situación concreta. Aparte de 
situaciones de afluencia masiva, la Unión debe elaborar normas mínimas para los 
procedimientos de asilo, así como formas subsidiarias de protección para las personas 
cuya situación individual muestre la necesidad de protección, aunque no sean refugiados 
según lo dispuesto en el Convenio de Ginebra. 
Integración de los nacionales de país terceros 
Un concepto amplio de libertad no puede reservarse exclusivamente a los ciudadanos de 
la Unión Europea. También debe incluir a los nacionales de país terceros, cuyo número 
supera los diez millones, que viven legal y permanentemente en nuestros Estados 
miembros. 
Hasta ahora, las acciones en este ámbito no se han emprendido de manera generalizada y 
sistemática, sino que más bien se limitan a medidas específicas (por ejemplo la 
coordinación de los sistemas de seguridad social). La Unión Europea debe definir una 
posición común que precise en qué medida los nacionales de países terceros y los 
ciudadanos de la Unión Europea deben ser tratados del mismo modo. Del mismo modo, 
debe continuarse la reflexión por lo que se refiere a la distinción que debe realizarse entre 
los nacionales de países terceros recientemente llegados y los que viven desde hace 
tiempo en Estados miembros de forma permanente. 
UN ESP A CIO DE SEG VRIDAD 
Las ventajas que ofrece un espacio de libertad no valdrían nada si las personas 
beneficiarías no viven en un espacio donde se sientan seguras. 
Evidentemente, el objetivo acordado en el nuevo Tratado no es crear un espacio de 
seguridad europeo consistente en un territorio común donde se apliquen procedimientos 
uniformes de detección e investigación en todos los servicios represivos responsables de 
las cuestiones de seguridad en Europa. Las nuevas disposiciones no afectan tampoco a las 
responsabilidades que incumben a los Estados miembros de hacer respetar la ley y el 
orden y de garantizar la seguridad interior. 
El Tratado de Amsterdam proporciona más bien un marco institucional para aplicar una 
acción común a los Estados miembros en los ámbitos indisociables de la cooperación 
policial y judicial en materia criminal. El objetivo declarado es prevenir y combatir en el 
nivel adecuado la delincuencia "organizada o no, en particular el terrorismo, la trata de 
seres humanos y los delitos contra los niños, el tráfico ilícito de drogas y de armas, la 
corrupción y el fraude". 
Por su parte, la Comisión tiene la intención de utilizar de manera realista su nuevo 
derecho de coiniciativa previsto por el Tratado de Amsterdam en el ámbito represivo, 
reconociendo la primacía del papel de los Estados miembros. Como primera medida, y 
basándose en la experiencia del enfoque "transpilares" del plan de acción contra la 
delincuencia organizada, estudiará la posibilidad de ampliar, cuando proceda, el alcance 
de iniciativas a escala comunitaria para abarcar propuestas vinculadas al ámbito 
represivo. Con ello, la defensa de los intereses de la Unión se verá reforzada, cualquiera 
que sea el "pilar" al que corresponden (por ejemplo, la protección de los intereses 
financieros de la CE o la protección del medio ambiente). 
Europol 
El nuevo Tratado reconoce el papel esencial y central que tendrá que desempeñar 
Europol, y exige la adopción de una serie de medidas específicas en los cinco años tras su 
entrada en vigor. El nuevo Tratado prevé en particular una cooperación reforzada y tareas 
más operativas para Europol. Es importante por lo tanto comenzar los trabajos de 
aplicación de estas medidas cuanto antes, ahora que todos los Estados miembros han 
ratificado finalmente el convenio Europol, de forma que Europol pueda desempeñar 
plenamente su nueva función de instrumento indispensable de cooperación europea. Esta 
evolución deberían basarse en el "acervo" de la Unidad de Drogas Europol que, como 
precursor de Europol, ha adquirido experiencia en ámbitos como el intercambio de 
información, el apoyo técnico operativo, análisis de amenazas e informes de situación. 
Delincuencia organizada 
La delincuencia organizada constituye una amenaza importante y creciente. Este 
fenómeno se ha desarrollado a escala internacional a una velocidad alarmante, tanto por 
lo que se refiere a su composición como a su alcance. No sólo una serie de 
organizaciones delictivas extranjeras han establecido estructuras en los países de la Unión 
Europea, sino que también está aumentando la cooperación transfronteriza entre estos 
grupos y organizaciones criminales del interior de los Estados miembros. 
La respuesta de la Unión a este desafío se contiene en el plan de acción destinado a 
combatir la delincuencia organizada, aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam, 
que prevé un enfoque integrado en cada fase, desde la prevención a la represión y a las 
diligencias judiciales. 
Ya se han realizado importantes progresos, como ha reconocido el Consejo Europeo de 
Cardiff. Paralelamente a los progresos realizados en el ámbito judicial, la cooperación en 
la Unión Europea ha permitido la creación de redes europeas entre las autoridades de 
represión de los Estados miembros, permitiéndoles realizar operaciones comunes de 
vigilancia y reforzar la capacidad y la formación especializada en una serie de ámbitos 
como las drogas, el blanqueo de dinero, el terrorismo, los vehículos robados, el 
gamberrismo, la delincuencia vinculada a las nuevas tecnologías y la violencia urbana. 
Drogas 
Las drogas merecen una mención particular. Constituyen una amenaza para la seguridad 
colectiva e individual bajo múltiples formas, a menudo pero no siempre vinculadas a la 
delincuencia organizada. Es un ámbito en el que Europa ha desempeñado un papel 
específico e influyente, haciendo hincapié en una política global basada en la 
responsabilidad compartida entre países consumidores y países productores. En este 
marco global, no obstante, está claro que un factor esencial será la movilización de todas 
las fuerzas que puedan aportar colectivamente los distintos servicios represivos, volcando 
todo su peso en los traficantes y las organizaciones delictivas que se ocultan detrás. El 
Tratado de Amsterdam reforzará aún más la capacidad de la Comisión para contribuir a la 
lucha de la Unión contra la droga, también en ámbitos donde no tenía antes derecho 
formal de iniciativa. La elaboración del plan de acción de la Unión contra la droga para el 
período 2000 - 2005 será la prioridad del próximo año. 
UN ESPA CIO DE JUSTICIA 
Los sistemas judiciales de la Unión Europea se han desarrollado progresivamente durante 
un período muy largo. Un sistema judicial independiente y eficaz es un elemento esencial 
del Estado de Derecho que forma parte de nuestras tradiciones comunes. 
Como la evolución no ha sido la misma en todos los Estados miembros, no es 
sorprendente que los sistemas judiciales presenten diferencias importantes tanto en el 
fondo como en los procedimientos. Hay que reconocer que los obstáculos y dificultades 
resultantes son difícilmente comprensibles para las personas que residen en la Unión, 
especialmente cuando supuestamente gozan de un espacio sin fronteras, ahora también 
espacio de libertad, seguridad y justicia, en el que desplazarse libremente y desarrollar su 
vida privada. Esto vale también para las empresas que operan en el Mercado Único. 
El nuevo impulso otorgado por el Tratado de Amsterdam y los instrumentos que ha 
introducido proporcionan la ocasión para examinar lo que el espacio de "justicia" debería 
pretender realizar. La intención es dar a los ciudadanos un sentimiento común de justicia 
en toda la Unión. La justicia debe considerarse como un factor que facilita la vida diaria 
de las personas y que pide cuentas a los que amenazan la libertad y la seguridad de los 
individuos y de la sociedad. Esto implica el acceso a la justicia y una cooperación judicial 
plena entre los Estados miembros. Lo que Amsterdam proporciona es un marco 
conceptual e institucional para garantizar que estos valores se defienden en toda la Unión; 
es decir, el contexto en el que puede desarrollarse una política global de la Unión en la 
administración de la justicia. 
En el marco de la consolidación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, el 
concepto de orden público aparece como un denominador común en una sociedad 
democrática y un Estado de Derecho. Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, 
este concepto, hasta ahora principalmente determinado por cada uno de los Estados 
miembros, deberá también apreciarse a escala del nuevo espacio europeo. 
Independientemente de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en 
cuanto al mantenimiento del orden público, habrá que delimitar progresivamente los 
contornos de un "orden público europeo" basado en una evaluación de los intereses 
fundamentales comunes. 
La cooperación judicial civil 
El refuerzo de la cooperación judicial civil, cuyo desarrollo demasiado lento se ha 
lamentado a menudo, representa una etapa fundamental en la creación de un espacio 
judicial europeo que beneficia de forma tangible a los ciudadanos de la Unión. Los 
ciudadanos que respetan la ley tienen, en efecto, derecho a esperar que la Unión 
simplifique y facilite su medio judicial. A este respecto, principios como la seguridad 
jurídica y la igualdad de acceso a la justicia deberían ser un objetivo esencial, lo que 
implica una determinación fácil de la jurisdicción competente, una indicación clara de la 
legislación aplicable, y la existencia de juicios rápidos y equitativos y de procedimientos 
de ejecución eficaces. 
La cooperación judicial penal 
Es necesario elevar la cooperación judicial penal al nivel alcanzado por la cooperación 
policial. Independientemente de su eficacia, esta cooperación judicial se ve en la 
actualidad limitada ante fenómenos como la delincuencia organizada, a falta de una 
aproximación de las legislaciones y una simplificación de los procedimientos. 
Concretamente, esto significa ante todo que las conductas delictivas deben enfocarse de 
la misma forma en toda la Unión: el terrorismo, la corrupción, la trata de seres humanos y 
la delincuencia organizada deberían ser objeto de medidas que establezcan normas 
mínimas relativas a los elementos constitutivos de infracciones penales, y deberían 
combatirse con el mismo vigor en todas partes. Si una conducta criminal grave recibe una 
respuesta equivalente y las garantías procesales son comparables en toda la Unión, deben 
examinarse las posibilidades de mejorar la coordinación de las actuaciones judiciales 
siempre que una mayor eficacia pueda concillarse con el respeto de los derechos 
individuales. Esto vale, en particular, para los ámbitos en los que la Unión ya ha 
desarrollado políticas comunes y para los ámbitos donde los aspectos transfronterizos son 
importantes, tal como los delitos en el ámbito del medio ambiente y los crímenes de alta 
tecnología, la corrupción y el fraude, el blanqueo de dinero, etc. En cualquier caso, el 
refuerzo de las competencias de EUROPOL deberá ir parejo al desarrollo de una función 
judicial en la Unión. 
Los procedimientos 
Los procedimientos deberían ofrecer prácticamente las mismas garantías, de modo que 
los tratamientos no sean desiguales entre las distintas jurisdicciones. Las normas pueden 
ser diferentes siempre que sean equivalentes. Esto cubriría en particular las cuestiones 
relativas a los derechos de la defensa, donde deberían desarrollarse principios comunes y 
códigos de prácticas correctas (por ejemplo interpretación, obtención de pruebas, etc.), 
pero podría también extenderse a las personas que participan en los procedimientos con 
otro carácter (testigo, víctima, experto, etc.). Además, en los ámbitos criminales, las 
normas de procedimiento no deberían limitarse a los procesos que conducen a una 
posible condena, sino ser aplicables asimismo a la ejecución de una decisión, 
incluyéndose por ejemplo la incautación de haberes, la puesta en libertad anticipada o 
condicional y la reinserción. 
Litigios transfronterizos 
Las dificultades a que inevitablemente se enfrentan los ciudadanos en los litigios 
transfronterizos, sean civiles o penales, deberían neutralizarse en la medida de lo posible. 
Esto supone, por ejemplo, una comunicación simplificada de los documentos e 
informaciones, la utilización de formularios multilingües, la instauración de mecanismos 
o redes para asistir y asesorar en asuntos transnacionales e incluso una compensación 
financiera por los gastos suplementarios que conllevan tales casos. 
CONCLUSIÓN 
Al dar mandato al Consejo y a la Comisión, el Consejo Europeo de Cardiff demostró la 
importancia que otorga al pleno aprovechamiento de las oportunidades que ofrece el 
Tratado de Amsterdam en un ámbito crucial para la Unión, sus Estados miembros y sus 
ciudadanos. Los Jefes de Estado y de Gobierno expresaron la voluntad de que se aborden 
sin demora una serie de cuestiones complejas y algunas de ellas sensibles, pero 
ineludibles para el futuro de la Unión. 
La Comisión considera la concepción y la aplicación de este plan de acción como un 
esfuerzo conjunto con el Consejo. Considera también que debería asociarse el Parlamento 
Europeo, cuyo papel se verá afortunadamente reforzado en el nuevo acuerdo 
institucional. Considera también que es indispensable un diálogo con la sociedad civil 
afectada. La presente comunicación, en la cual la Comisión ha deseado precisar su 
enfoque, constituye una contribución preliminar al diálogo que deberá establecerse 
durante los próximos meses. Se ampliará posteriormente en particular por lo que se 
refiere a la definición concreta de las acciones que deben emprenderse con prioridad para 
concretar estas primeras reflexiones. 
Al presentar sus ideas, la Comisión es especialmente consciente de la necesidad, en 
particular mientras deba compartir el derecho de iniciativa con los Estados miembros, de 
una coordinación con el Consejo por lo que se refiere a la preparación del plan de acción 
solicitado en Cardiff. Por lo que se refiere al ejercicio de su propio derecho de iniciativa, 
propone aplicar la siguiente lista de criterios: 
Io hacer compatibles con el nuevo Tratado las propuestas ya presentadas pero no 
adoptadas antes de Amsterdam 
2o garantizar la coherencia con los instrumentos ya vigentes, proponiendo iniciativas 
destinadas a desarrollar o completar el acervo existente (p. ej. en el ámbito de los 
visados) 
3o utilizar lo mejor posible la capacidad actual de la Comisión, mientras se desarrolla una 
capacidad en los ámbitos donde la Comisión no tenía competencia formal 
4o comprobar en qué medida conviene elaborar un aspecto de "ejecución de la ley" para 
las políticas comunitarias existentes 
5 o garantizar un equilibrio en todos los ámbitos de acción entre la libertad por una parte y 
la seguridad y la justicia por otra. 
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ISSN 0257-9545 
COM(98) 459 final 
DOCUMENTOS 
ES 01 06 16 
N° de catálogo : CB-CO-98-476-ES-C 
ISBN 92-78-38426-7 
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L-2985 Luxemburgo 
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