Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo"

(COM(2002) 595 final - Vol. II - 2002/0259 (COD))

(2003/C 208/06)

El 10 de diciembre de 2002, de conformidad con el artículo 251 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de abril de 2003 (ponente: Sr. Retureau).

En su 399o Pleno de los días 14 y 15 de mayo de 2003 (sesión del 14 de mayo), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 101 votos a favor, 2 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1. Propuesta de la Comisión

1.1. Repercusiones medioambientales de la combustión de combustibles marítimos con contenido en azufre

1.1.1. La combustión en los motores de los buques de combustibles fósiles que contienen azufre de forma natural da lugar a emisiones a la atmósfera de dióxido de azufre (SO2) y de partículas secundarias inorgánicas de sulfato formadas como resultado de su oxidación, así como de partículas primarias de hollín y de óxido de nitrógeno (NOx). Dichas emisiones son nocivas para la salud humana y dañinas para el medio ambiente (acidificación, deterioro de ecosistemas sensibles y de determinados materiales, así como formación de ozono a nivel del suelo).

1.1.2. Estas emisiones de los buques influyen en que la carga crítica de acidez supere los límites tolerados, y ello se percibe especialmente en los países ribereños del Mar del Norte y Báltico, del Canal de la Mancha y del Mar de Irlanda. El tráfico marítimo es responsable en más de un 50 % de que se sobrepase la carga crítica de acidez en la mayoría de las zonas costeras de los países del norte de Europa. En el conjunto de la UE, las emisiones de los buques representan entre el 20 % y el 30 % de las concentraciones de partículas secundarias inorgánicas que se detectan en la mayoría de las zonas del litoral, de acuerdo con el estudio que la Comisión encargó sobre el tema.

1.1.3. El conjunto de emisiones de los buques tiene consecuencias mensurables nocivas para la salud humana en toda la Unión Europea, que se traducen en mortandad o en morbilidad (enfermedades, entre ellas la exacerbación del asma y el aumento de los casos de bronquitis e insuficiencias cardiacas).

1.2. Objetivos de la propuesta

1.2.1. La propuesta que se trata tiene por objeto reducir las emisiones de dióxido de azufre y de partículas de los buques mediante una modificación de la Directiva 1999/32/CE; en concreto, se pretende fijar los siguientes valores máximos:

- 1,5 % de azufre para los combustibles marítimos de todos los buques de navegación marítima en el Mar del Norte, Canal de la Mancha y Mar Báltico [Zonas de Control de Emisiones de SOx (ZCESOx)], como dispone el anexo VI de MARPOL(1);

- 1,5 % de azufre para los combustibles marítimos utilizados por buques de pasajeros en servicios regulares efectuados desde o hacia un puerto comunitario, con el fin de mejorar la calidad del aire en la proximidad de los puertos y costas de todos los países costeros, incluso fuera de las zonas de control establecidas en el anexo VI de MARPOL, y crear una demanda suficiente para garantizar un suministro de combustible con bajo contenido en azufre en toda la Unión Europea;

- 0,2 % de azufre para los combustibles utilizados por buques de navegación por mar atracados en los puertos comunitarios o por vía navegable, con el fin de lograr a nivel local una reducción de las emisiones de dióxido de azufre y una mejora de la calidad del aire.

1.2.2. Las modificaciones en el ámbito de los combustibles de uso marítimo se completan con otros dos tipos de modificaciones, a saber:

- modificaciones de las disposiciones en materia de fuel pesado utilizado en vías navegables, derivadas de la Directiva 2001/80/CE sobre limitación de emisiones procedentes de grandes instalaciones de combustión;

- creación de un Comité de Reglamentación que adopte futuras modificaciones técnicas que no necesiten un procedimiento de codecisión.

1.3. Balance entre costes y beneficios

1.3.1. En cuanto a los costes que supondría para los refinadores de la Unión Europea la producción de combustibles marítimos con bajo contenido en azufre, cuanto más combustible de este tipo se produzca, mayores serán los costes unitarios de producción por tonelada. Esto significa que a medida que aumenta la demanda de combustible bajo en azufre, también aumenta el precio.

1.3.2. La Comisión estima que los costes sufragados por los refinadores de la UE se transferirán a las empresas navieras mediante unos mayores precios del combustible. Se calcula que el incremento anual de costes de la propuesta relativa a las ZCESOx para 2006 sería de: (7 m × 50 EUR) + (7 m × 55 EUR) = 735 millones EUR. El incremento anual de costes de la propuesta sobre buques de pasajeros para 2007 sería de: (4 m × 50 EUR) = 200 millones EUR. El incremento anual de costes de la propuesta relativa a los puertos para 2006 sería el siguiente: (2,3 m × 57,75 EUR) = 133 millones EUR. A partir de 2008, el límite máximo de azufre bajará del 0,2 % al 0,1 % y el consumo aumentará a 2,4 millones de toneladas. El incremento anual de costes de la propuesta relativa a los puertos para 2008 sería el siguiente: (2,4 m × 2 EUR) = 4,8 millones EUR.

1.3.3. Las ventajas generales de la propuesta se derivan de la reducción de las emisiones contaminantes tradicionales, unida a la del contenido en azufre de los combustibles de uso marítimo utilizados en las ZCESOx y en puertos de la Unión Europea. La reducción de los contaminantes convencionales incide positiva y directamente en la salud humana y el medio ambiente.

1.3.4. Para efectuar un balance financiero entre costes y beneficios, la Comisión estima que algunos de los efectos pueden cuantificarse económicamente asignando un determinado beneficio a cada tonelada de contaminante eliminada, pero que otros, como la acidificación, no pueden evaluarse económicamente. No obstante, llega a la conclusión de que el balance de sus propuestas es positivo.

1.3.5. Se estima que los beneficios netos anuales ascienden a:

- 645721000 EUR para las ZCESOx (2006);

- 209400000 EUR para la parte de la propuesta relativa a los buques de pasajeros (2007);

- 787975000 y 26194000 EUR, respectivamente para la parte de la propuesta relativa a los puertos (2006 y 2008).

1.3.6. Este balance se basa en un análisis moderado, dado que no tiene en cuenta que diez de los 50 puertos que padecen emisiones más altas cuentan con una población de 500000 habitantes o más. De ellos, cinco son capitales de la UE y cuatro tienen una población de un millón de habitantes o más. En estas zonas, los beneficios económicamente cuantificados por tonelada de SO2 o partículas eliminadas serían entre cinco y quince veces superiores a los determinados a efectos del análisis costes/beneficios, ya que de la reducción de emisiones se beneficiaría una población mayor.

1.3.7. El cambio hacia un combustible marítimo con un contenido menor en azufre tendrá también un ligero efecto en las emisiones de dióxido de carbono (CO2), que es el gas de efecto invernadero que más incide en el cambio climático. La desulfurización del combustible es una actividad intensiva en energía que provoca la emisión de CO2 en las refinerías. Pero los combustibles bajos en azufre tienen una mayor energía específica, lo que supone una menor emisión de CO2 por parte de los buques. Por consiguiente, la Comisión no ha incluido las emisiones de CO2 en el balance de costes y beneficios.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité aprueba el objetivo de las propuestas de la Comisión destinadas a reducir la contaminación provocada por las emisiones de los motores de los buques.

2.2. El Comité señala que dichas propuestas se atienen a las disposiciones del anexo VI del Convenio MARPOL. No obstante, a pesar de que se esperaba de forma demasiado optimista una rápida entrada en vigor, las ratificaciones efectuadas hasta la fecha y el tonelaje comercial bajo pabellón de las partes contratantes sólo permitirán su rápida entrada en vigor si los miembros de la OMI manifiestan una voluntad política más firme al respecto.

2.3. El Comité espera fervientemente que todos los países miembros de la Unión y todos los países candidatos que aún no lo hayan hecho considerarán en breve plazo la posibilidad de ratificar el anexo VI de MARPOL, que constituirá un medio importante de proteger la salud humana y el medio ambiente, especialmente amenazados en todas las zonas portuarias, sobre todo las que tienen una alta densidad de población, y en muchos países, muy especialmente los países costeros del Mar del Norte, Canal de la Mancha, Mar Báltico y del Mediterráneo.

2.4. El Comité considera que las propuestas de la Comisión para reducir el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo tendrán una importante repercusión política internacional en favor de la ratificación del anexo VI; y que pueden acelerar la entrada en vigor a nivel internacional de las disposiciones de MARPOL destinadas a reducir las emisiones de SO2 y NOx, así como las de partículas producidas en la combustión de fuel y gasóleo marítimo.

2.5. El Comité estima que el límite máximo del 1,5 % es razonable en el momento actual y que ello permitirá acelerar su entrada en vigor a escala mundial; de esta forma se evitará rápidamente en lo esencial el falseamiento de la competencia de terceros países, ya que estarán sujetos a las mismas restricciones.

2.6. Para lograr un contenido inferior al 1,5 % (por ejemplo, del 1 % o del 0,5 %) en el fuel pesado para buques, sería necesario utilizar métodos de refino con un coste muy superior y mucho más intensivos en energía, lo que incrementaría las emisiones de CO2.

2.7. El límite del 0,2 % para los buques atracados en puertos y la navegación por vía navegable está plenamente justificado en los puertos de zonas urbanas; en los terminales alejados de los centros urbanos, las consecuencias de la contaminación son igual de graves para marinos, estibadores, personal y usuarios de la zona portuaria, así como para las empresas de los alrededores, los pasajeros y los habitantes de las cercanías. Por lo tanto, el Comité aprueba la generalización de dicho límite máximo que propone la Comisión. Asimismo, con el fin de facilitar su aplicación, recomienda que la Comisión estudie la mejor manera de adaptar los buques a dicho límite desde el punto de vista técnico, de la seguridad y del medio ambiente.

2.8. La realización del balance de costes y beneficios ofrece indicaciones económicas valiosas sobre el coste adicional que acarreará el nuevo contenido máximo de azufre a los operadores marítimos y, por consiguiente, a los clientes finales de las mercancías transportadas. Sin embargo, a juicio del Comité, los beneficios generales desde el punto de vista de la salud y la esperanza de vida humana y de la defensa de ecosistemas sensibles del norte de Europa amenazados por las lluvias ácidas son sin lugar a dudas más importantes que los gastos adicionales de refinado y los costes de funcionamiento de los buques. Aunque no siempre sea fácil cuantificar económicamente todos estos importantes beneficios, el balance es claramente favorable a las medidas propuestas de reducción del azufre y de las partículas.

2.9. La protección del medio ambiente y de la salud constituyen objetivos primordiales de la Unión y afectan de forma directa a los habitantes de los actuales y de los nuevos Estados miembros. Por lo tanto, el Comité apoya sin reservas las propuestas de la Comisión, que considera realistas, proporcionadas y aconsejables sin demora desde el punto de vista político.

3. Observaciones particulares

3.1. Para incrementar la eficacia de las medidas propuestas, los motores de los buques que se construyan deberían concebirse o adaptarse a la nueva composición de los combustibles, con el fin de lograr un mejor rendimiento energético que permita reducir las emisiones de CO2 y, por lo tanto, compensar a la larga un posible incremento de dichas emisiones en las refinerías debido a las operaciones de desulfurización.

3.2. El Comité, en esta fase, no propone unos límites máximos inferiores a los de la Comisión, que suponen una reducción del 50 % aproximadamente respecto del contenido medio de azufre de los combustibles actuales (cerca del 3 %). En efecto, la propuesta constituye un apoyo eficaz al objetivo de lograr lo antes posible que se aplique el límite del 1,5 % a nivel mundial. Ello no es óbice para considerar nuevas propuestas en el futuro, por lo que el Comité anima a la Comisión y a los Estados miembros a actuar en dicho sentido, especialmente dentro de la OMI.

Bruselas, 14 de mayo de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Convenio de la Organización Marítima Internacional (OMI) para la prevención de la contaminación originada por buques. Para entrar en vigor, el Anexo VI deberá ser ratificado por al menos quince Estados de pabellón cuyas flotas mercantes combinadas representen no menos del cincuenta por ciento del tonelaje bruto de la marina mercante mundial. Pocos países han ratificado ya dicho anexo (un 25 % del tonelaje bruto mundial), pero el anuncio de ratificación por parte de Panamá acerca el esperado momento.