ES Diario Oficial de la Unión Europea C 314/1

Informe de actividades del Comité de Vigilancia de la OLAF

Junio de 2008 — mayo de 2009

(2009/C 000/01)

Miembros del Comité de Vigilancia de la OLAFLuis LÓPEZ SANZ-ARÁNGUEZPresidenteFiscal del Tribunal Supremo, EspañaKálmán GYÖRGYIAsesor Principal del Ministerio de Justicia e Interior,Fiscal General de la República de Hungría (jubilado), HungríaPeter STRÖMBERGDirector del Consejo de Supervisión de Contables del Sector Público, SueciaDiemut R. THEATOEx Diputado del Parlamento Europeo, ex Presidente de la Comisión de Control Presupuestario, AlemaniaRosalind WRIGHTPresidenta del Grupo Consultivo en materia de fraude, Reino Unido

ÍNDICE

PREFACIO DEL PRESIDENTE AL INFORME DE ACTIVIDADES DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

INTRODUCCIÓN

I MÉTODOS DE TRABAJO DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

I – 1. Sesiones

I – 2. Ponentes

I – 3. Secretaría

II FUNCIONES DE INVESTIGACIÓN DE LA OLAF

II – 1. Control de las funciones de investigación de la OLAF: consolidación de la independencia de la OLAF

II – 1.1. Control regular basado en la información enviada al Comité de Vigilancia por el Director General de la OLAF [artículo 11, apartado 7, del Reglamento (CE) n o 1073/1999]

II – 1.1.1. Investigaciones en curso durante más de nueve meses

II – 1.1.2. Recomendaciones a las instituciones

II – 1.1.3. Asuntos en los que es necesario remitir información a las autoridades judiciales nacionales: efectos de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-48/05

II – 1.2. Política de minimis de la OLAF: faltas de menor importancia que pueden ser tratadas satisfactoriamente por otros servicios

II – 1.3. Control regular a iniciativa del Comité de Vigilancia [artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) n o 1073/1999]

II – 1.3.1. Planificación y dirección estratégica de las investigaciones

II – 2. Normas de procedimiento de la OLAF para las investigaciones: Manual de la OLAF - Procedimientos operativos

II – 3. Organización administrativa, presupuesto y política de personal en relación con la función de investigación de la OLAF

III RELACIONES CON LA OLAF, LAS INSTITUCIONES DE LA UE Y LOS INTERLOCUTORES Y PARTES IMPLICADAS DE LA OLAF

III - 1. Relaciones con la OLAF

III - 2. Relaciones con las instituciones comunitarias y con los interlocutores y partes implicadas de la OLAF

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

ANEXO 1 Calendario de las sesiones del Comité de Vigilancia

ANEXO 2 Lista de dictámenes adoptados por el Comité de Vigilancia

ANEXO 3 Dictamen no 5/2008 relativo a la política de minimis de la OLAF

ANEXO 4 Dictamen no 1/2009 relativo al Plan de gestión anual correspondiente a 2009

ANEXO 5 Dictamen no 2/2009 relativo a los informes de la OLAF sobre investigaciones de una duración superior a nueve meses

ANEXO 6 Dictamen no 3/2009 relativo al anteproyecto de presupuesto de la OLAF para 2010

PREFACIO DEL PRESIDENTE AL INFORME DE ACTIVIDADES DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

Me complace presentar el tercer Informe de Actividades del actual Comité de Vigilancia de la OLAF, que abarca el período comprendido entre junio de 2008 y mayo de 2009.

Ahora que el Comité de Vigilancia de la OLAF ha cumplido su primer mandato y, desde la experiencia adquirida en estos tres años, esperamos mantener nuestro firme compromiso por mejorar la eficacia de la OLAF en la importante tarea que el Comité de Vigilancia tiene encomendada y trabajar de manera intensa en el refuerzo de la independencia de la misma.

El Comité de Vigilancia desempeña su misión de reforzar y garantizar la independencia de la OLAF y de asistir al Director General de esta en el cumplimiento de su tarea de forma que le permita prestar a la OLAF el mejor apoyo y asesoramiento para que esta pueda funcionar eficientemente como investigador administrativo, enteramente independiente de presiones e injerencias externas indebidas. Cuanto más rigurosa e imparcial se considere a la OLAF en su papel operativo, mejor podrá defenderse la misma de las críticas injustificadas de cualquier origen, con lo que garantizará su capacidad de desempeñar sus funciones con total independencia.

El Comité de Vigilancia basó sus actividades esenciales en el control regular de las investigaciones de la OLAF. Un ejemplo de nuestra labor en este ámbito es el Dictamen no 2/2009 relativo a las investigaciones de una duración superior a nueve meses. Con una metodología rigurosa que estudia distintos informes de casos, este Dictamen destaca una serie de deficiencias en la realización de investigaciones, algunas de las cuales están relacionadas con factores operativos y otras son fruto de puntos débiles en la planificación o la organización interna. El Comité de Vigilancia recomendó la modificación de los métodos operativos de la OLAF, lo que espera que contribuya a resolver estos problemas.

El Comité de Vigilancia viene sosteniendo reiteradamente que son necesarias unas normas de procedimiento claras que puedan utilizarse para orientar a los investigadores de la OLAF y que puedan ser conocidas por los investigados para contribuir a garantizar el respeto de sus derechos. Existe la opinión generalizada de que el actual Manual de procedimientos de la OLAF de 2005 no responde a estas exigencias. El Comité de Vigilancia tuvo conocimiento del trabajo que la OLAF realizó durante este período para actualizar el Manual; el trabajo aún está por terminar, aunque haya mejorado, y aún queda un largo trecho hasta que pueda disponerse de una guía práctica que puedan utilizar los investigadores.

Las restricciones presupuestarias que afectan a todas las instituciones europeas también alcanzan a la OLAF. El presupuesto para el año 2010 no contempla el incremento de personal en la Oficina, por lo que son necesarios más esfuerzos para mejorar la planificación, la gestión y una adecuada distribución de los recursos disponibles. El Comité de Vigilancia quiere insistir, una vez más, en la necesidad de que la OLAF destine la mayoría de su personal a su actividad esencial: las investigaciones operativas.

La reforma de la base jurídica de la OLAF, a saber, el Reglamento (CE) no 1073/1999, fue objeto, durante el período que abarca este Informe, de un intenso debate en la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo (COCOBU), que culminó con la aprobación de la Resolución del Parlamento Europeo de 18 de diciembre de 2008 sobre la Posición del Consejo sobre la revisión del Reglamento (CE) no 1073/1999 relativo a la OLAF. Consciente de la importancia de esta reforma, el Comité de Vigilancia quiso participar de manera activa y constructiva en el debate, e intervino en calidad de invitado ante la COCOBU para efectuar propuestas sobre la gobernanza del Comité de Vigilancia en el nuevo Reglamento.

El Comité de Vigilancia insistió en la necesidad de mantener la función de control regular de las investigaciones como medio más idóneo para garantizar la independencia de la OLAF.

El Comité de Vigilancia se congratula de que la OLAF haya adoptado medidas para poner en práctica muchas de sus recomendaciones. En particular, se progresó en la aplicación de una política de minimis. No obstante, no se resolvieron asuntos relacionados con la gestión de las investigaciones, en particular con respecto a la duración de estas y a los sistemas de control y la supervisión.

Este año se celebra también el décimo aniversario de la OLAF. Este aniversario representa una buena oportunidad para reflexionar sobre cómo la OLAF ha desempeñado su función: luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que perjudique a los intereses financieros de la Unión Europea a través de investigaciones independientes, y sobre cómo desea avanzar.

La OLAF goza de una experiencia excepcional de diez años realizando investigaciones internas y externas que también tienen una dimensión internacional. Su importancia y reputación crecen permanentemente. Gracias a sus logros y su experiencia, la OLAF debe seguir siendo un agente fundamental en el compromiso europeo de lucha contra el fraude y la corrupción. El Comité de Vigilancia cree que la OLAF debe desempeñar un papel significativo en la creación de la Fiscalía Europea, prevista en el Tratado de Lisboa.

El Comité de Vigilancia está listo para apoyar a la OLAF en sus esfuerzos por mejorar la calidad de su trabajo y salvaguardar su independencia.

Desearía agradecer a la Secretaría del Comité de Vigilancia la labor realizada durante este período.

INTRODUCCIÓN

El Comité de Vigilancia de la OLAF se estableció para reforzar y garantizar la independencia de la OLAF y asistir al Director General en el cumplimiento de su tarea. El Comité de Vigilancia emite dictámenes destinados al Director General de la OLAF y tiene la obligación de informar anualmente a las instituciones sobre sus actividades. El presente tercer informe se refiere a las actividades realizadas por el Comité de Vigilancia desde junio de 2008 hasta mayo de 2009.

En su segundo Informe de actividades, el Comité de Vigilancia destacó la necesidad de que la OLAF redujera la duración excesiva de algunas investigaciones, estableciera procedimientos de investigación, plazos y mecanismos de control interno claros, a fin de evitar posibles conflictos de interés en el curso de sus investigaciones. Además, se sugirió que los magistrados de la Unidad de Asesoramiento Judicial y Jurídico de la OLAF deberían participar en las investigaciones en una fase mucho más temprana para evitar que se agote el plazo de los asuntos y garantizar que las pruebas recogidas sean útiles para las autoridades judiciales nacionales.

El Informe se discutió con D. Siim Kallas, Vicepresidente de la Comisión, D.a Catherine Day, Secretaria General de la Comisión, la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo (COCOBU) y el Grupo de Trabajo de Lucha contra el Fraude del Consejo durante la Presidencia francesa. El Comité de Vigilancia se congratula de la reacción positiva y el apoyo recibidos. D. Franz-Hermann Brüner, Director General de la OLAF, agradeció el planteamiento constructivo del Comité de Vigilancia y declaró que la mayoría de las recomendaciones efectuadas en los Dictámenes del Comité de Vigilancia se habían puesto en práctica o se estaba haciéndolo.

Durante este período, D. Luis López Sanz-Aránguez presidió el Comité de Vigilancia.

I MÉTODOS DE TRABAJO DEL COMITÉ DE VIGILANCIA

I – 1. Sesiones

El Comité de Vigilancia celebró diez sesiones plenarias en Bruselas (1). Las sesiones del Comité de Vigilancia no están abiertas al público y todos los documentos pertinentes son confidenciales, aunque las actas de sus sesiones se ponen a disposición de la OLAF y de las Secretarías Generales del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en aras de la transparencia y con el fin de proporcionarles información periódica sobre las actividades del Comité de Vigilancia.

Al igual que durante el período objeto del Informe anterior, el Comité de Vigilancia mantuvo la práctica de invitar a sus sesiones al Director General y a una serie de personas de la OLAF para informar e intercambiar opiniones sobre cualquier asunto pertinente de interés para las tareas del Comité de Vigilancia y para informar a la OLAF sobre sus actividades. Las partes interesadas del Comité de Vigilancia y los interlocutores de la OLAF también participaron con carácter esporádico en las sesiones del Comité de Vigilancia a invitación de este.

I – 2. Ponentes

Los dictámenes del Comité de Vigilancia destinados al Director General de la OLAF fueron adoptados unánimemente por los miembros del Comité de Vigilancia; por otra parte, se mantuvo el nombramiento de ponentes (2) para mejorar la eficacia de la preparación y seguimiento de puntos específicos de interés para el Comité de Vigilancia. De esa manera, un miembro del Comité de Vigilancia es designado ponente de un ámbito específico de las labores del mismo, por ejemplo, el análisis de los informes de casos de investigaciones en curso durante más de nueve meses, el funcionamiento de la política de minimis, el presupuesto de la OLAF, el Manual operativo de la OLAF, etc., y trabaja con la Secretaría del Comité de Vigilancia a fin de preparar un proyecto de Dictamen que se debate en el seno del Comité de Vigilancia para su adopción.

I – 3. Secretaría

Los cometidos de la Secretaría del Comité de Vigilancia se establecen en términos generales en el Reglamento Interno (3) de este, donde se estipula que la Secretaría desempeñará un papel primordial para facilitar la ejecución de todas las tareas del Comité de Vigilancia y contribuir a la misma, así como garantizar que este pueda cumplir con su mandato legal en completa independencia.

Durante este período, el Comité de Vigilancia solicitó la publicación del puesto de responsable de la Secretaría, que debía quedar vacante en julio, con el rango de director, para garantizar la independencia del procedimiento de selección. Tras las conversaciones con el Vicepresidente Siim Kallas, el puesto se publicó con el rango de jefe de unidad, pero insistiendo en que el responsable de la Secretaría depende del Presidente del Comité de Vigilancia y rinde cuentas ante él.

El nombramiento del personal de la Secretaría del Comité de Vigilancia debería realizarse solo con el acuerdo de este, asegurando así la total independencia del Comité de Vigilancia en el ejercicio de sus funciones (4). La OLAF y la Comisión aceptaron la participación necesaria del Comité de Vigilancia en el procedimiento de contratación de este importante puesto.

A raíz de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia (5), se ampliará la función de supervisión del Comité de Vigilancia, con los consiguientes efectos para la provisión de puestos de la Secretaría en 2010. Puesto que el nuevo mecanismo aún no se ha implantado, el Comité de Vigilancia no está en condiciones de evaluar las necesidades adicionales específicas de personal, lo que hará a principios de 2010.

El Comité de Vigilancia reconoce que la normativa en materia de personal de la Comisión Europea y el sistema de evaluación y promoción establecido no permiten actualmente a los miembros del Comité de Vigilancia evaluar el rendimiento del personal de la Secretaría. Sin embargo, el Comité de Vigilancia considera que no le satisface el hecho de que el nivel de rendimiento anual del personal de Secretaría sea decidido en última instancia por el Director General de la OLAF, ni el hecho de que el Comité de Vigilancia no participe en modo alguno en dicho sistema, y ello pese a que la Secretaría depende directamente de él.

II FUNCIONES DE INVESTIGACIÓN DE LA OLAF

II – 1. Control de las funciones de investigación de la OLAF: consolidación de la independencia de la OLAF

La función clave del Comité de Vigilancia consiste en controlar la función de investigación de la OLAF para garantizar que su independencia no se halla amenazada.

El Comité de Vigilancia examinó el asunto de la independencia en un amplio contexto, habida cuenta de su función. El Comité de Vigilancia es consciente del riesgo de influencia indebida en la incoación, desarrollo o conclusión de una investigación, que puede proceder de cualquier fuente. Las amenazas pueden proceder de los gobiernos, las instituciones, los organismos o las agencias, así como de individuos o de personas jurídicas objeto de investigación, o de fuentes externas. Existen presiones más sutiles que pueden afectar a la independencia de la OLAF a la hora de realizar su función de investigación. Entre otras, cabe citar:

— los esfuerzos de las instituciones, organismos u organizaciones por obstruir la labor de la OLAF en la fase de incoación de una investigación o en el curso de la misma;

— no enviar o retrasar el envío de pruebas o documentos a la OLAF para dificultar sus investigaciones;

— la restricción indebida de los recursos de la OLAF, financieros o humanos, incluido el establecimiento de restricciones en el número o el rango de los puestos.

Solo con un esfuerzo constante de examen de una muestra representativa de diversos asuntos y mediante la discusión de los mismos con los investigadores, los mandos intermedios y los Directores de la OLAF, es posible identificar las presiones indebidas sobre esta que podrían llegar a amenazar su independencia.

A este respecto, se dialogó con la OLAF para definir el proyecto de un módulo de Sistema de Control de Casos (SCC) que permita al Comité de Vigilancia y a su Secretaría poder acceder a una larga lista de expedientes de casos pertinentes. La concesión de este tipo de acceso al SCC al Comité de Vigilancia y a su Secretaría tiene repercusiones en el ámbito de la protección de los datos personales; los asuntos conexos se están discutiendo con el Supervisor Europeo de Protección de Datos y el Servicio Jurídico de la Comisión.

El artículo 22 bis del Estatuto de los funcionarios obliga a estos a informar directamente a sus superiores, a la Secretaría General o a la OLAF, si tienen conocimiento de hechos que pueden dar lugar a la presunción de la existencia de una posible actividad ilegal, o de una conducta relacionada con el desempeño de las actividades profesionales que pueda constituir un incumplimiento grave de las obligaciones de los funcionarios de las Comunidades (6).

Previo acuerdo con el Comité de Vigilancia, el Director General de la OLAF informó al personal de la misma de que también pueden informar al Presidente del Comité de Vigilancia de cualquier información objetiva y pruebas sobre posibles actividades ilegales o mala conducta profesional grave en el seno de la OLAF de la que tuviesen conocimiento (7). Durante el período objeto del presente informe no se recibió información de este tipo.

Según las actividades de control que el Comité de Vigilancia efectuó en relación con el informe sobre los casos abiertos durante más de nueve meses, no se identificaron amenazas reales a la independencia operativa de la OLAF.

II – 1.1. Control regular basado en la información enviada al Comité de Vigilancia por el Director General de la OLAF [artículo 11, apartado 7, del Reglamento (CE) no 1073/1999]

II – 1.1.1. Investigaciones en curso durante más de nueve meses

El Director General de la OLAF facilita un informe mensual al Comité de Vigilancia con un resumen de cada investigación abierta durante más de nueve meses (en lo sucesivo, «informes de nueve meses»). Los «informes de nueve meses» explican las razones de la no finalización de las investigaciones y establecen una fecha prevista de terminación de cada caso.

El Comité de Vigilancia emitió un Dictamen (8) basado en el examen de 275 «informes de nueve meses» (de un total de 424 casos activos) relativos al período de enero de 2007 a diciembre de 2008, y de 115 «evaluaciones de información inicial» elaboradas por los investigadores de la OLAF, previas a la adopción de la decisión de incoar una investigación relativas al período que se extiende de marzo a diciembre de 2008. Estas «evaluaciones de la información inicial» también contienen «sugerencias iniciales de plan de trabajo».

El Comité de Vigilancia deseaba aclarar si el elevado porcentaje de investigaciones en curso iniciadas desde hace más de nueve meses (más de un 78 % a diciembre de 2008) se debía a causas objetivas e inevitables. El Comité de Vigilancia solo puede controlar la duración de las investigaciones de la OLAF a fin de excluir las injerencias exteriores o las decisiones parciales si se dan motivos objetivos y comprobables de los retrasos. También se prestó una atención especial a la fecha prevista de terminación de las investigaciones y si las investigaciones se habían llevado a cabo de forma continuada durante un período proporcionado a las circunstancias y a la complejidad del caso (9).

Se realizó un análisis y se desglosaron los informes en distintos tipos de trabajo efectuado por la OLAF. Un resultado significativo en un gran número de casos de todas las categorías consistió en que la razón indicada en el informe para que la investigación aún se hallase en curso durante más de nueve meses a menudo no estaba corroborada por las circunstancias especificadas en el expediente de investigación, incluso ni en el informe mismo. Por tanto, los motivos indicados de los retrasos en muchos casos no son fiables y pueden conducir a la OLAF a conclusiones erróneas. La indicación inadecuada de los motivos de los retrasos puede dificultar los esfuerzos de la OLAF por garantizar que se asigna a los casos los recursos humanos y presupuestarios adecuados y, en general, puede entorpecer la gestión eficiente de las investigaciones, y no permite evaluar adecuadamente si está justificado el alto porcentaje de retrasos en las investigaciones.

También se observó que los Jefes de Unidad y los Directores frecuentemente visaban informes de casos que contenían razones erróneas de la no finalización de los casos. Ello indica que la supervisión y el control de la gestión cotidiana de las investigaciones es inadecuada.

Se observó que no existían motivos específicos, objetivos y comprobables para los retrasos de las investigaciones, por lo que el Comité de Vigilancia recomendó que se revisase la totalidad del proceso de elaboración de informes en la fase correspondiente a los nueve meses para permitir al Comité de Vigilancia determinar las razones reales de los retrasos. A este respecto, el Comité de Vigilancia dio consejos específicos sobre cómo esto debería efectuarse (10).

El Comité de Vigilancia detectó un grave problema de calidad en los «informes de nueve meses» debido a la frecuente falta de referencia a la fecha prevista de terminación de las investigaciones. La indicación de una «fecha prevista de terminación» es no solo una obligación legal de la OLAF para con el Comité de Vigilancia, sino también una herramienta esencial para la gestión de las investigaciones, que permite evitar las consecuencias negativas de una duración excesiva. Como ya hizo en dictámenes anteriores, el Comité de Vigilancia recomienda que los «informes de nueve meses» se utilicen obligatoriamente como instrumento de gestión eficaz de las investigaciones.

Para orientar bien las investigaciones y que alcancen su objetivo, es esencial planificar bien la investigación. Por tanto, el Comité de Vigilancia recomienda que la OLAF desarrolle un sistema que contenga planes detallados de investigación por cada investigación abierta. La OLAF reaccionó favorablemente a esta sugerencia pero el Comité de Vigilancia aún no ha recibido una propuesta de actuación por escrito.

II – 1.1.2. Recomendaciones a las instituciones

El Director General de la OLAF tiene el deber de informar al Comité de Vigilancia de los asuntos en los que la institución, el órgano o el organismo interesados no hubiesen dado curso a las recomendaciones de la OLAF (11). Durante el período objeto del presente informe no se comunicaron este tipo de casos al Comité de Vigilancia.

II – 1.1.3. Asuntos en los que es necesario remitir información a las autoridades judiciales nacionales: efectos de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-48/05

Durante el período objeto del presente informe, el Comité de Vigilancia examinó 36 informes de asuntos, remitidos por la OLAF, en los que se requirió la transmisión de información a las autoridades judiciales nacionales. Los informes son presentados en las sesiones del Comité de Vigilancia por los magistrados de la Unidad de Asesoramiento Judicial y Jurídico.

El Comité de Vigilancia realiza un análisis preliminar que le permite debatir los asuntos con los representantes de la OLAF y entender el fondo y las cuestiones de procedimiento de cada asunto. El Comité de Vigilancia presta mucha atención a la calidad del informe para identificar asuntos que no pueden ponerse en conocimiento de las autoridades judiciales nacionales debido a su prescripción, una ausencia manifiesta de pruebas u otras razones. En el pasado, el Comité de Vigilancia identificó varios casos en los que se planteaban problemas de prescripción. En este período, hubo un número significativamente inferior de casos en los que las autoridades judiciales nacionales no podrían actuar debido a la prescripción de los mismos. El Comité de Vigilancia también observó una mejora de la calidad de la información presentada en los informes, en particular del análisis de los delitos supuestamente cometidos y las normas aplicables en el Estado miembro al que se remite el informe.

Durante el período objeto del presente informe, el Comité de Vigilancia observó con inquietud la disminución del papel de los magistrados de la Unidad de Asesoramiento Judicial y Jurídico. Estos magistrados desempeñan una función especial y valiosa en el seno de la OLAF como principal punto de contacto con las autoridades judiciales nacionales, y también garantizan que las pruebas contenidas en los expedientes transmitidos a las autoridades judiciales nacionales se ajustan a las exigencias jurídicas del Estado miembro correspondiente.

Por tanto, el Comité de Vigilancia invita a la OLAF a aprovechar plenamente los servicios de los magistrados en estos ámbitos en una fase temprana del proceso de investigación. Los magistrados también deberían tener en cuenta las posibles infracciones de los derechos fundamentales de las partes de la investigación y los investigadores deberían consultarles en aquellos casos en que pueda plantearse una cuestión relacionada con los derechos fundamentales. Estas medidas deberían figurar explícitamente en el nuevo Manual operativo, tal y como figuraban en el anterior.

Efecto de sentencias recientes

En muchos casos, el Comité de Vigilancia examinó los informes de asuntos después de que estos se hubieran enviado a las autoridades judiciales nacionales.

No obstante, en una sentencia reciente del Tribunal de Primera Instancia (12), este consideró que no consultar al Comité de Vigilancia antes de enviar informes de casos a las autoridades nacionales judiciales constituía un incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 11, apartado 7, del Reglamento (CE) no 1073/1999. También consideró que el Comité de Vigilancia debe ser consultado antes de la transmisión de información a fin de proteger los derechos fundamentales.

Las consecuencias de ello parecen, en principio, exceder el mandato del Comité de Vigilancia establecido en el Reglamento (CE) no 1073/1999. El Comité de Vigilancia se inquietó por las implicaciones de esta sentencia. Entre ellas, figura la obligación legal de que el Comité de Vigilancia no interfiera en la realización de las investigaciones en curso, la naturaleza no vinculante de los dictámenes del Comité de Vigilancia, la carencia de competencias del Comité de Vigilancia para evitar la transmisión de informes de asuntos a las autoridades judiciales nacionales, que incumbe exclusivamente a la OLAF, así como la necesidad de examinar la totalidad de la documentación de cada caso, lo que supondría una mayor carga de trabajo para una Secretaría del Comité de Vigilancia ya sobrecargada. Por todas estas razones, el Comité de Vigilancia recomendó a la Comisión que recurriese la sentencia del Tribunal de Primera Instancia (13). No obstante, la Comisión decidió no hacerlo.

En estas circunstancias, el Comité de Vigilancia decidió establecer nuevas prácticas de trabajo con la OLAF para ejecutar la sentencia del Tribunal. La protección de los derechos fundamentales en una investigación es una obligación permanente. En la fase en la que el asunto se remite al Comité de Vigilancia, el papel de este en el examen del respeto de los derechos fundamentales tiene exclusivamente carácter retrospectivo. Cualquier dictamen del Comité de Vigilancia en dicha fase no tendría un valor práctico en un asunto específico.

La OLAF tiene intención de remitir los informes de casos al Comité de Vigilancia con una antelación de cinco días hábiles antes de su transmisión a las autoridades judiciales nacionales. El Comité de Vigilancia propone solicitar a la OLAF en cada caso que presente un informe en el que detalle el tratamiento de los derechos fundamentales y las garantías en materia de procedimiento. En aquellos casos en que parezca haber dudas sobre el respeto de los derechos fundamentales y las garantías del procedimiento, el Comité de Vigilancia solicitará el acceso a la totalidad del expediente.

A este respecto, el Comité de Vigilancia desea ser informado de todas las denuncias que la OLAF haya recibido o examinado procedentes de partes de una investigación en las que parezca que no se han respetado los derechos fundamentales y las garantías del procedimiento. De hecho, el Comité de Vigilancia desea que la OLAF le informe de todos los casos, no solo de los enviados a las autoridades judiciales nacionales, en que se haya recibido una denuncia de una supuesta violación de los derechos fundamentales y de las garantías del procedimiento.

Los fallos más recientes del Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea (14) y las últimas decisiones del Defensor del Pueblo Europeo (15) sirven para destacar la necesidad de que la OLAF sea consciente de la exigencia de respetar los derechos en materia de procedimiento de las personas objeto de investigación.

II – 1.2. Política de minimis de la OLAF: faltas de menor importancia que pueden ser tratadas satisfactoriamente por otros servicios

Comité de Vigilancia revisó la política de minimis de la OLAF en el contexto del examen de cómo la OLAF resuelve el conflicto entre la necesidad de abordar el asunto de las irregularidades situadas en lo más bajo de la escala de las faltas y de maximizar los limitados recursos de los que dispone. En particular, el Comité de Vigilancia deseaba evaluar si la práctica de minimis actualmente en vigor es eficiente y eficaz y responde a las necesidades actuales de la OLAF.

En el marco de un ejercicio en el que se examinaron 45 casos (16), con un impacto financiero estimado inferior a 50 000 EUR, el Comité de Vigilancia halló lo siguiente:

— El actual Manual de procedimientos operativos no incluye criterios precisos de minimis para seleccionar y tratar casos de minimis en ninguno de los ámbitos de las operaciones de la OLAF.

— La asignación de recursos a las investigaciones internas de minimis no constituye la mejor forma de emplear los recursos. Existe la necesidad de definir el papel de la OLAF en relación con la política de tolerancia cero de las investigaciones internas, a fin de decidir cómo tratar la información recibida y remitir la información recibida sobre faltas menores o asuntos con escaso impacto financiero a otros servicios de la Comisión, en vez de decidir abrir una investigación de la OLAF. La OLAF no puede tratar toda la información recibida pero debería aspirar a compartir la carga de trabajo con otros servicios de la Comisión cuando proceda.

— La Comisión ha adoptado una política de tolerancia cero pero ello no exige que la OLAF investigue los casos de pequeña importancia, en particular las investigaciones internas, en la medida en que existan otros organismos que puedan asumir estas investigaciones de menor importancia. En el futuro, la OLAF tal vez no pueda investigar toda la información recibida incluso aunque corresponda al ámbito de competencia de la OLAF.

— En algunos ámbitos de las investigaciones externas (y asistencia, control y coordinación), se consensuó la política de minimis a lo largo del proceso del plan de gestión anual, pero sigue siendo en gran medida teórica y requiere más desarrollo, reflexión y aplicación efectiva.

En abril de 2009, el Comité de Vigilancia se reunió con la dirección de la OLAF para tratar de la política de minimis, y se felicita por la existencia de un consenso general sobre la necesidad urgente de implantar una política de minimis más eficiente y eficaz en todos los ámbitos de las investigaciones. El Comité de Vigilancia se congratula de observar la cooperación más estrecha entre la Dirección A «Investigaciones y Operaciones» y la Oficina de Investigación y Disciplina de la Comisión (IDOC), con el objetivo de aclarar la división del trabajo entre las dos, y de la adopción consensuada de umbrales claros de minimis en los ámbitos de las investigaciones externas (los sectores de las aduanas y la agricultura, el Sapard y los Fondos Estructurales).

Dado que la OLAF dispone de recursos muy limitados para emprender investigaciones y debe investigar casos graves de fraude e irregularidades, el Comité de Vigilancia invita a la OLAF a hallar la manera de centrarse en casos clave de naturaleza más compleja a fin de ofrecer a la Comunidad la mejor relación entre coste y prestaciones.

II – 1.3. Control regular a iniciativa del Comité de Vigilancia [artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) no 1073/1999]

II – 1.3.1. Planificación y dirección estratégica de las investigaciones

Durante el período objeto del presente informe, el Comité de Vigilancia inició un ejercicio de revisión en el que se examina cómo las unidades responsables de las investigaciones y las operaciones valoran y planifican las «evaluaciones de la información inicial» antes de incoar las investigaciones, así como los «informes finales de asuntos», y mantuvo una serie de conversaciones provechosas con el personal y la alta dirección de la OLAF de las Direcciones A y B de «Investigaciones y Operaciones». El Comité de Vigilancia quedó impresionado por el profesionalismo y la eficiencia permanentes con los que se han llevado los casos en la Dirección B y también una serie de casos en la Dirección A. El Comité de Vigilancia se congratula de que, tras un largo período de incertidumbre, finalmente se haya nombrado a un Director para la Dirección A «Investigaciones y Operaciones I». El Comité de Vigilancia prevé que ello supondrá una mejora a largo plazo en la gestión y en la dirección de las investigaciones en dicha Dirección.

En el período objeto del presente informe, el Comité de Vigilancia examinó aproximadamente 40 formularios de «evaluaciones de la información inicial» y sus respectivos «informes finales de asuntos». El examen se efectuó sobre la base de qué casos se abrieron, el impacto financiero y si se establecieron calendarios para las investigaciones. El examen de la planificación de los asuntos y la dirección estratégica de estos forma parte esencial del cometido del Comité de Vigilancia en relación con el control de las investigaciones, a fin de evaluar si se respetan los principios de independencia, imparcialidad y legalidad.

El Comité de Vigilancia se felicita por el hecho de que haya mejoras en curso para gestionar mejor las investigaciones.

El Comité de Vigilancia examinó el plan de gestión anual de la OLAF. Las prioridades operativas de dicho plan siguen siendo teóricas y los ejercicios de control realizados hasta el momento indican que, en la práctica, dichas prioridades no se aplican para determinar si se inicia o no la investigación de un asunto. La OLAF no distingue o hace pocas distinciones entre investigaciones y otros asuntos (como los asuntos de coordinación y asistencia en materia penal) y trata todos los casos por igual, aunque la OLAF desempeñe funciones sustancialmente diferentes en tales ámbitos.

Este hecho y el que las evaluaciones de la información y las denuncias recibidas sean tratados por los mismos equipos que posteriormente realizan las investigaciones dificultan mucho la gestión eficiente del creciente volumen de información recibida y la asignación de tareas. En opinión del Comité de Vigilancia, las medidas adoptadas hasta la fecha por la dirección de la OLAF en relación con la incoación de casos deberían ser más claras.

Los objetivos de la investigación quedan poco definidos, lo que afecta al progreso de la investigación, a su calendario y al empleo de recursos al efecto. El Comité de Vigilancia recomienda que se acuerden y se establezcan calendarios o plazos para todas las fases del ciclo de la investigación, incluidas las evaluaciones y las actividades de seguimiento; asimismo, existe la necesidad de reforzar más el sistema de evaluación de los resultados, basado en indicadores clave de resultados.

Los equipos responsables deben elaborar, para cada investigación, un plan suficientemente detallado que les permita prever la fecha de la decisión final. Este plan debe incluir todas las fases previstas de la investigación y debe ir acompañado de un calendario preliminar. El Comité de Vigilancia se propone emitir un dictamen complementario más detallado sobre la planificación de las investigaciones (10).

El Comité de Vigilancia emitió un Dictamen relativo al Plan de Gestión Anual 2010 de la OLAF (17) en el que hizo sugerencias para mejorar los objetivos en materia de investigación y los indicadores de rendimiento cuantificables. El Comité de Vigilancia espera que sus opiniones contribuyan a que la OLAF mejore la planificación y el desarrollo estratégico de las investigaciones.

II – 2. Normas de procedimiento de la OLAF para las investigaciones: Manual de la OLAF - Procedimientos operativos

En el período objeto del presente informe, la OLAF siguió trabajando en la actualización del Manual de normas de procedimiento para las investigaciones. El Comité de Vigilancia observó el progreso del trabajo con gran interés. Después de casi cinco años en vigor, para el Comité de Vigilancia estaba claro que la mayoría de las disposiciones del antiguo Manual necesitaban ser redactadas de nuevo. El Comité de Vigilancia se inquieta en particular por el hecho de que las unidades de investigación sigan funcionando con arreglo a instrucciones y prácticas diversas y de que se carezca de normas e instrucciones claras. En agosto de 2008, la OLAF remitió al Comité de Vigilancia un proyecto de versión íntegra del nuevo Manual de procedimientos operativos, que incluye las normas y los principios básicos relativos a los procedimientos de investigación.

El Comité de Vigilancia envió una nota al Director General de la OLAF (18) destacando que, en su opinión, el proyecto de Manual aún se hallaba en una fase muy temprana y que no estaba listo para su adopción. El principal punto débil del documento, al igual que en la versión abreviada, es la falta de orientaciones claras y normas precisas sobre los procedimientos de investigación. La impresión del Comité de Vigilancia fue de que era preciso mejorar la estructura general, la presentación, la facilidad de uso y la claridad del documento, y revisarlo a fondo para eliminar las incoherencias, las repeticiones y las inexactitudes.

Globalmente, el Comité de Vigilancia se inquietó porque el Manual no respondía a sus expectativas. En particular, faltan orientaciones claras en relación con los criterios de inicio de la investigación de asuntos y su gestión posterior, y plazos claros para las investigaciones y las evaluaciones. El Comité de Vigilancia observa en particular la falta de referencia a la necesidad de supervisión efectuada por los magistrados de la Unidad de Asesoramiento Judicial y Jurídico en relación con la protección de los derechos fundamentales y las garantías de procedimiento durante las investigaciones.

El Comité de Vigilancia recomendó a la OLAF que continuase las labores de redacción de una guía práctica que pueda reforzar la legalidad, la eficiencia, la transparencia y la responsabilidad de las operaciones de la OLAF. Dado que el proceso de redacción aún no ha concluido, el Comité de Vigilancia recibió un nuevo proyecto mejorado de Manual con posterioridad al período objeto del presente informe.

II – 3. Organización administrativa, presupuesto y política de personal en relación con la función de investigación de la OLAF

El Comité de Vigilancia sigue interesándose mucho por la política de personal de la OLAF, ya que es esencial para el éxito de las investigaciones, y exhortó a la dirección de la OLAF a reforzar sus capacidades y aptitudes de investigación. El Comité de Vigilancia examinó el anteproyecto de presupuesto de la OLAF para 2010 y emitió un dictamen (4).

El Comité de Vigilancia observó que la política de investigación reactiva de la OLAF dificulta el formarse una idea general de la carga de trabajo futura y la asignación de recursos a los ámbitos que más lo requerirían. En opinión del Comité de Vigilancia, el proceso de asignación de recursos entre las Direcciones y entre las unidades en el seno de las Direcciones A y B de «Investigaciones y Operaciones» podría ser más transparente y debería supervisarse permanentemente la carga de trabajo. Las estadísticas relativas al personal correspondientes a diciembre de 2008 muestran que el 34 % del personal de la OLAF estaba asignado a labores de investigación en las Direcciones A y B.

En su Dictamen relativo al presupuesto para 2010, el Comité de Vigilancia destaca la importancia de concentrar los recursos de la OLAF en actividades de investigación (su tarea esencial) y evitar aumentar el personal en ámbitos de apoyo administrativo y funciones de coordinación. En opinión del Comité de Vigilancia, existe la necesidad perentoria de jerarquizar todas las actividades para utilizar de forma más eficiente los recursos humanos y financieros. En particular, el Comité de Vigilancia recomienda que se aclaren los gastos de la OLAF en misiones y desplazamientos, que representan una parte considerable del presupuesto global.

El Comité de Vigilancia observó que el éxito de las investigaciones requiere contar con personal motivado y cualificado que cuente con experiencia, conocimientos específicos y con competencias adquiridas gracias a una estrategia y a una política de recursos humanos adecuadas. El Comité de Vigilancia se complace de que se haya avanzado considerablemente, en particular para resolver la situación del personal temporal. El Comité de Vigilancia exhorta a la OLAF a no escatimar sus esfuerzos en la formación de personal de investigación especializado y espera que se aborden urgentemente otros asuntos clave en materia de personal, como la evolución y la movilidad.

Con respecto a los asuntos administrativos y presupuestarios, el Comité de Vigilancia observa que existen dificultades prácticas para implantar una política de personal eficaz. El Director General de la OLAF no tiene independencia plena en relación con las disposiciones presupuestarias y administrativas, sino que debe respetar la normativa financiera y en materia de personal de la Comisión con arreglo al ejercicio descentralizado de funciones. Por ello, el Comité de Vigilancia considera que deberían realizarse más esfuerzos por facilitar la cooperación entre la OLAF y la administración de la Comisión para consensuar disposiciones administrativas internas que permitan a la OLAF aplicar íntegramente su propia política de personal.

En relación con el personal temporal de la OLAF, el Comité de Vigilancia observa con satisfacción la conclusión de oposiciones generales y la publicación de dos oposiciones internas; no obstante, esto solo solucionará parcialmente el problema. Por ello, es necesario adoptar las medidas. El Comité de Vigilancia invita a la OLAF a aumentar la movilidad de su personal temporal y a planificar con atención su política global de contratación una vez concluidas las oposiciones previstas y en curso. El Comité de Vigilancia se congratula de que se haya empezado a actuar para que el personal temporal de la OLAF pueda obtener una reclasificación o un ascenso.

III RELACIONES CON LA OLAF, LAS INSTITUCIONES DE LA UE Y LOS INTERLOCUTORES Y PARTES IMPLICADAS DE LA OLAF

III - 1. Relaciones con la OLAF

Las relaciones con la OLAF se desarrollaron con un espíritu constructivo y de información mutua durante el período objeto del presente informe. Los miembros del Comité de Vigilancia se reunieron con funcionarios y Directores de la OLAF en numerosas ocasiones, tanto dentro como fuera de las reuniones oficiales, para tratar de asuntos de interés común. En las reuniones siempre hubo un ambiente distendido y cordial, y los asuntos se trataron de manera abierta y franca.

En el período objeto del presente informe, algunos miembros del personal de la OLAF, incluido, en muchas ocasiones, el Director General mismo, asistieron a sesiones del Comité de Vigilancia. En la mayoría de las sesiones que el Comité de Vigilancia celebró a lo largo del año, los magistrados de la Unidad de Asesoramiento Judicial y Jurídico presentaron asuntos transmitidos a las autoridades nacionales judiciales y los miembros del Comité de Vigilancia pudieron solicitar más información de los asuntos. En particular, el Comité de Vigilancia debatió detalladamente con la OLAF sobre cómo se ejecutaría la sentencia del Tribunal en el asunto T-48/05 (5), en particular con respecto al principio de consultar al Comité de Vigilancia antes de enviar información a una autoridad judicial nacional.

Además de estas presentaciones, durante el período objeto del presente informe, el Comité de Vigilancia se reunió con el Director General, los Directores, los Jefes de Unidad y el Responsable de Protección de Datos de la OLAF para debatir algunos asuntos, como el último proyecto de Manual operativo, la propuesta de revisión del Reglamento (CE) no 1073/1999, la sentencia del Tribunal mencionada anteriormente y la decisión de la Comisión de no recurrirla. Entre otros asuntos discutidos, cabe citar el dictamen del Comité de Vigilancia relativo a los asuntos de minimis, el proyecto de presupuesto para 2010 de la OLAF, la renovación del mandato de los miembros del Comité de Vigilancia y la cuestión del sucesor del responsable de la Secretaría del Comité de Vigilancia.

A invitación de la OLAF, el Comité de Vigilancia estuvo presente en las deliberaciones del Consejo Ejecutivo presidido por el Director de la Dirección A, a fin de comprender mejor sus métodos de trabajo en relación con la incoación y la realización de investigaciones.

En cuanto a la protección de los datos personales, aún queda pendiente conseguir un acuerdo sobre el acceso al SGC en igualdad de condiciones para el Comité de Vigilancia.

III - 2. Relaciones con las instituciones comunitarias y con los interlocutores y partes implicadas de la OLAF

Para el Comité de Vigilancia, siempre ha sido importante mantener buenas relaciones con las instituciones de la Comunidad y con los interlocutores y partes implicadas de la OLAF, ya que la OLAF cuenta con ellos para la aplicación efectiva de las recomendaciones que realiza como consecuencia de sus investigaciones.

Durante el período objeto del presente informe, el Comité de Vigilancia mantuvo reuniones con: D. Siim Kallas, Vicepresidente de la Comisión, en varias ocasiones; D.a Catherine Day, Secretaria General de la Comisión; dos veces con la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo (COCOBU) y con el Grupo de Trabajo de Lucha contra el Fraude del Consejo Europeo durante la Presidencia francesa. El Comité de Vigilancia se congratula de observar el franco apoyo que prestan todas estas instituciones a su trabajo y al de la OLAF.

El Comité de Vigilancia aprovechó la oportunidad para tratar con el Vicepresidente Kallas y la Secretaria General de la Comisión el asunto de la renovación del mandato de sus miembros, que expiró a finales de noviembre de 2008. La Comisión expresó su apoyo a la renovación del mandato de los miembros actuales.

D.a Catherine Day, Secretaria General de la Comisión, estuvo de acuerdo con el Comité de Vigilancia en la necesidad de reforzar el control de la duración de las investigaciones y exhortó al Comité de Vigilancia a hacer todo lo posible para eliminar los retrasos en los procesos de investigación. Asimismo, hizo mención especial de su inquietud relativa a la importancia de la participación de los magistrados de la Unidad de Asesoramiento Judicial y Jurídico de la OLAF en las fases tempranas de los asuntos, particularmente teniendo en cuenta los problemas de prescripción. El Comité de Vigilancia comparte plenamente las inquietudes expresadas por la Secretaria General.

El Comité de Vigilancia se reunió con D. Michel Magnier, Director de la IDOC, para tratar de las relaciones entre la OLAF y esta. El Comité de Vigilancia comparte las opiniones del Sr. Magnier sobre la importancia de aclarar las competencias respectivas de los dos servicios y de mejorar las relaciones y el trabajo cooperativo cotidiano, lo cual resultará beneficioso para ambos servicios. Al realizar actividades de seguimiento, es necesario mejorar el intercambio de información tanto al inicio de una investigación como durante la misma. Aunque el Comité de Vigilancia se congratula de observar una mejora en la relación entre la OLAF y la IDOC, considera que la cooperación se puede mejorar aún más si hay voluntad política de hacerlo y la OLAF y la IDOC realizan esfuerzos para mejorar y estrechar su coordinación.

El Comité de Vigilancia también realizó varias presentaciones ante la COCOBU. En septiembre de 2008, el Comité de Vigilancia participó activamente en el debate sobre la propuesta de modificación del Reglamento (CE) no 1073/1999, y destacó su papel en el control regular de las investigaciones como mecanismo adecuado para garantizar la independencia de la OLAF. El punto de vista del Comité de Vigilancia fue incluido en la propuesta final de modificación del Reglamento (CE) no 1073/1999 presentada por el Parlamento Europeo en diciembre de 2008, que no solo apoyaba la función del Comité de Vigilancia en el control de asuntos, sino que también proponía que este tuviera acceso a los expedientes íntegros en aquellos casos en que la duración de la investigación superase los veinticuatro meses (19).

Durante el período objeto del presente informe, el Comité de Vigilancia se reunió con D. Tamás Kovács, Fiscal General de Hungría, a fin de evaluar la calidad y la utilidad de los informes de investigaciones de la OLAF transmitidos a las autoridades judiciales nacionales y fomentar un flujo satisfactorio y proactivo de información entre la OLAF y las autoridades judiciales húngaras. D. Tamás Kovács destacó el gran interés de las autoridades húngaras por reforzar la cooperación entre Hungría y los demás Estados miembros y mencionó en particular la armoniosa relación de trabajo que sus servicios mantenían con la OLAF, hasta el punto de que se preveía la posibilidad de crear una unidad específica en el seno de la Fiscalía húngara encargada específicamente del trabajo de la OLAF. El Comité de Vigilancia se congratula de este planteamiento, que puede facilitar el seguimiento eficaz de las investigaciones de la OLAF en Hungría. Se explicó el papel de los Servicios Húngaros de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (AFCOS) en las relaciones con la OLAF. El Comité de Vigilancia considera que es de extrema importancia que los Estados miembros garanticen que el punto de contacto de la OLAF sean las autoridades judiciales nacionales en aquellos casos en que estas existan.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

I. El Comité de Vigilancia ha aprovechado la oportunidad para examinar las implicaciones de la independencia en el contexto del trabajo operativo de la OLAF. Concluye que, además de posibles amenazas obvias de carácter directo, existen peligros más sutiles que podrían perjudicar a la independencia de la OLAF a la hora de incoar y realizar investigaciones. Ello ha llevado al Comité de Vigilancia a redoblar sus esfuerzos a la hora de examinar distintos expedientes de casos y a discutirlos con el personal de la OLAF para identificar cualquier presión indebida que pudiese amenazar la independencia de la OLAF en el ámbito operativo.

II. El Comité de Vigilancia examinó 275 informes de investigaciones que se hallaban en curso durante más de 9 meses («informes de nueve meses») correspondientes al período comprendido entre enero de 2007 y diciembre de 2008, y 115 «evaluaciones de información inicial», que abarcan el período comprendido entre marzo y diciembre de 2008. El Comité de Vigilancia observó que un porcentaje muy alto (un 78 %) de las investigaciones de la OLAF habían superado los 9 meses de duración. El Comité de Vigilancia halló que no existían motivos objetivos y comprobables para los retrasos. Por tanto, el Comité de Vigilancia no pudo afirmar si estaba justificado el plazo que se había necesitado para concluir estos asuntos. El Comité de Vigilancia recomienda que la OLAF explique de manera más precisa las razones de los retrasos indebidos a la hora de concluir las investigaciones y ha establecido un marco de recomendaciones.

III. El Comité de Vigilancia detectó un grave problema de calidad en los «informes de nueve meses», a saber, la frecuente falta de referencia a la fecha prevista de terminación de las investigaciones. La indicación de una «fecha prevista de terminación» es no solo una obligación legal de la OLAF para con el Comité de Vigilancia, sino también una herramienta esencial para la gestión de las investigaciones y su duración excesiva. Como ya hizo en dictámenes anteriores, el Comité de Vigilancia recomienda que los «informes de nueve meses» se utilicen obligatoriamente como instrumento de gestión eficaz de las investigaciones.

IV. El Comité de Vigilancia observó la existencia de un nivel inadecuado de supervisión y control de la gestión cotidiana de las investigaciones de la OLAF debería solucionar. Deberían redactarse planes detallados de investigación para cada investigación incoada, con calendarios o plazos para todas las fases del ciclo de la investigación, incluidas las evaluaciones y las actividades de seguimiento, y un sistema de evaluación de los resultados basado en indicadores clave.

V. El Comité de Vigilancia ha examinado 155 «evaluaciones de información inicial» previas a la incoación de la investigación de un asunto, y prosigue su análisis para determinar cómo las unidades operativas y de investigación evalúan y planifican las investigaciones en el marco del control regular por parte del Comité de Vigilancia de la realización del trabajo de investigación y para evaluar si se respetan los principios de independencia, imparcialidad y legalidad.

VI. El Comité de Vigilancia revisó la política de minimis de la OLAF y examinó 45 casos con un impacto financiero estimado inferior a 50 000 EUR cada uno. El Comité de Vigilancia concluyó que la asignación de recursos a pequeñas investigaciones internas no constituye el mejor empleo de los recursos. La política de tolerancia cero adoptada por la Comisión no impide que otros organismos (por ejemplo, la IDOC) investiguen estos casos, en vez de que lo haga la OLAF. El Comité de Vigilancia recomienda que el Manual de procedimientos operativos contenga criterios para seleccionar y tratar los asuntos de minimis.

VII. El Comité de Vigilancia considera que es necesario mejorar el intercambio de información entre la OLAF y la IDOC, tanto al inicio de una investigación como durante la misma, cuando se realizan actividades de seguimiento. Aunque el Comité de Vigilancia se congratula de observar una mejora en la relación entre la OLAF y la IDOC, considera que la cooperación se puede mejorar aún más si hay voluntad política de hacerlo y la OLAF y la IDOC realizan esfuerzos para mejorar y estrechar su coordinación.

VIII. El Comité de Vigilancia examinó 36 informes de asuntos remitidos por la OLAF a las autoridades judiciales nacionales. Se complace al observar que hubo menos casos en los que la prescripción fue un problema en el período objeto del presente informe en comparación con el período anterior.

IX. El Tribunal de Primera Instancia sentenció que el Comité de Vigilancia debe ser informado de los asuntos que requieren su transmisión a las autoridades nacionales judiciales con anterioridad al envío de los mismos como garantía de los derechos fundamentales de las partes de la investigación. El Comité de Vigilancia está trabajando con la OLAF para idear una nueva práctica de trabajo que tenga en cuenta que el Comité de Vigilancia no puede interferir en el desarrollo de investigaciones en curso.

X. El Comité de Vigilancia desea ser informado de todas las denuncias que la OLAF haya recibido o haya examinado procedentes de partes de una investigación en las que parezca que no se han respetado los derechos fundamentales y las garantías del procedimiento. De hecho, el Comité de Vigilancia desea que la OLAF le informe de todos los casos, no solo de los enviados a las autoridades judiciales nacionales, en los que se haya recibido una denuncia de supuesta violación de los derechos fundamentales y de las garantías del procedimiento.

XI. El Comité de Vigilancia exhorta a la OLAF a aprovechar plenamente los servicios de los magistrados de la Unidad de Asesoramiento Judicial y Jurídico en una fase temprana del proceso de investigación de los casos que requieren la transmisión a las autoridades judiciales nacionales. Los magistrados también deberían tener en cuenta las cuestiones relacionadas con los derechos fundamentales de las partes de la investigación y, por tanto, los investigadores deberían consultarles en aquellos casos en que pueda plantearse una cuestión al respecto. Estas medidas deberían figurar claramente en el nuevo Manual de procedimientos operativos de la OLAF.

XII. El Comité de Vigilancia observó el progreso de las labores de actualización del Manual de procedimientos operativos. El Comité de Vigilancia expresó al Director General sus dudas en relación con una serie de puntos débiles del proyecto de documento. La OLAF debería seguir trabajando en la redacción de una guía práctica que refuerce la legalidad, eficiencia, transparencia y responsabilidad de las operaciones de la OLAF.

XIII. El Comité de Vigilancia destaca la importancia de concentrar los recursos de la OLAF en las actividades de investigación (su tarea esencial) y evitar aumentar el personal en ámbitos de apoyo administrativo y funciones de coordinación. En opinión del Comité de Vigilancia, existe la necesidad perentoria de jerarquizar todas las actividades para utilizar de forma más eficiente los recursos humanos y financieros. En particular, el Comité de Vigilancia recomienda que se aclaren los gastos de la OLAF en misiones y desplazamientos, que representan una parte considerable del presupuesto global.

XIV. El Comité de Vigilancia observó que el éxito de las investigaciones requiere contar con personal motivado y cualificado que cuente con experiencia, conocimientos específicos y competencias adquiridas gracias a una estrategia y a una política de recursos humanos adecuadas. El Comité de Vigilancia se congratula de que se haya avanzado considerablemente, en particular para resolver la situación del personal temporal. El Comité de Vigilancia exhorta a la OLAF a no escatimar sus esfuerzos en la formación de personal de investigación especializado y espera que se aborden urgentemente otros asuntos clave en materia de personal, como la evolución y la movilidad.

XV. El Comité de Vigilancia considera que deberían realizarse más esfuerzos por facilitar la cooperación entre la OLAF y la administración de la Comisión para consensuar disposiciones administrativas internas que permitan a la OLAF desarrollar y aplicar íntegramente su propia política de personal.

(1) Véase el anexo 1: Calendario de las sesiones del Comité de Vigilancia.

(2) Artículo 8 del Reglamento Interno del Comité de Vigilancia de la OLAF (DO L 33 de 7.2.2007).

(3) El Reglamento Interno fue adoptado por el Comité de Vigilancia en agosto de 2006 y se publicó en febrero de 2007 (Reglamento Interno del Comité de Vigilancia de la OLAF [DO L 33 de 7.2.2007]).

(4) Véase el anexo 6: Dictamen no 3/2009 relativo al anteproyecto de presupuesto de la OLAF para 2010.

(5) Sentencia en el asunto T-48/05, Yves Franchet y Daniel Byk/Comisión de las Comunidades Europeas.

(6) Véanse los artículos 22 bis y 22 ter del Estatuto de los funcionarios.

(7) Nota de la OLAF al personal, de 10 de noviembre de 2008.

(8) Véase el anexo 5: Dictamen no 2/2009 relativo a los informes de la OLAF sobre investigaciones de una duración superior a nueve meses.

(9) Artículo 6, apartado 5 del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(10) Véase el anexo 5: Dictamen no 2/2009 relativo a los informes de la OLAF sobre investigaciones de una duración superior a nueve meses, conclusiones y recomendaciones (páginas 60 a 63).

(11) Artículo 11, apartado 7, del Reglamento (CE) no 1073/1999.

(12) Sentencia de 8 de julio de 2008 en el asunto T-48/05, Yves Franchet y Daniel Byk/Comisión de las Comunidades Europeas, dictada por la Sala Tercera del Tribunal de Primera Instancia.

(13) Referencia de la nota D 53/02-09-08.

(14) Asuntos F-05/05 y F-07/05 Violetti y otros contra la Comisión Europea.

(15) http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/es/3831/html.bookmark

(16) Véase el anexo 3: Dictamen no 5/2008 relativo a la política de minimis de la OLAF.

(17) Véase el anexo 4: Dictamen no 1/2009 relativo al Plan de gestión anual correspondiente a 2009.

(18) El Comité de Vigilancia envió una nota el 25 de febrero de 2009, en la que se incluían comentarios detallados sobre la estructura general del Manual y también sugerencias clave con respecto a partes específicas del documento.

(19) Véanse el artículo 11, apartado 3, y el artículo 14 del proyecto definitivo de propuesta del PE de modificación del Reglamento (CE) no 1073/1999.

ANEXO 1 CALENDARIO DE REUNIONES DEL COMITÉ DE VIGILANCIA 2008 Mes Fecha de las reuniones JUNIO Martes, 24 de junio - Miércoles, 25 JULIO Martes, 8 de julio - Miércoles, 9 SEPTIEMBRE Jueves, 18 de septiembre OCTUBRE Lunes, 6 de octubre - Martes, 7 NOVIEMBRE Martes, 11 de noviembre - Miércoles, 12 DICIEMBRE Martes, 16 de diciembre - Miércoles, 17

2009 Mes Fecha de las reuniones ENERO Martes, 20 de enero - Miércoles, 21 FEBRERO Martes, 17 de febrero - Miércoles, 18 MARZO Martes, 24 de marzo - Miércoles, 25 MAYO Martes, 21 de mayo - Miércoles, 22

ANEXO 2 LISTA DE DICTÁMENES ADOPTADOS POR EL COMITÉ DE VIGILANCIA 2008 Dictamen no 5/2008 Política de minimis de la OLAF 2009 Dictamen no 1/2009 Plan de Gestión de la OLAF para 2009 Dictamen no 2/2009 Informes de la OLAF relativos a las investigaciones abiertas durante más de nueve meses Dictamen no 3/2009 Anteproyecto de presupuesto de la OLAF para 2010

ANEXO 3 DICTAMEN No 5/2008 Política de minimis de la OLAF 2 de diciembre de 2008 INTRODUCCIÓN La OLAF cuenta con recursos para investigación limitados en relación con el número de investigaciones que debe realizar. Para llevar a cabo investigaciones sobre casos graves de fraude e irregularidades en detrimento de los intereses financieros de la UE con toda la diligencia y la eficacia que se precisan, es imperativo un uso efectivo de los recursos de los que dispone. En el pasado, el Comité de Vigilancia (CV) ya expresó su preocupación (1) porque la OLAF todavía no hubiera desarrollado una política de investigación y una estrategia claras y coherentes. Los reglamentos de la CE y la Decisión de la Comisión que establecen la OLAF (2) no hacen ninguna referencia específica a la prioridad de la información recibida o a denuncias relativas a pequeñas sumas de dinero (asuntos de minimis). Por lo tanto, la información recibida y las investigaciones llevadas a cabo por la OLAF, incluidos los asuntos de minimis, deberían ser tratados, en principio, en pie de igualdad por la OLAF. Las prioridades de investigación de la OLAF se establecen en el Manual (3) y en el actual plan de gestión anual. La nota de la OLAF dirigida al CV en junio de 2007 (4) resume su práctica referente a la «tolerancia cero» y la regla de minimis en las investigaciones internas. Por lo tanto, el CV decidió examinar la forma en que la OLAF trata los asuntos de minimis, con el fin de evaluar la práctica y la eficacia de la actual política de minimis de la OLAF. 1. SELECCIÓN DE ASUNTOS En el período de diciembre de 2005 a noviembre 2008 (36 meses) la OLAF recogía alrededor de 2 000 asuntos cerrados en la base de datos del SGA. De esta lista, el CV seleccionó 45 asuntos (véanse más detalles en anexo 1 (5)), con un impacto financiero calculado inferior a 50 000 EUR. Este umbral de 50 000 EUR se eligió sobre la base de un cálculo de rentabilidad del coste mínimo de una investigación media, teniendo en cuenta la duración de la investigación media de la OLAF (28 meses) y los recursos empleados (dos investigadores con una media de 15 asuntos por persona). El impacto financiero de los asuntos seleccionados se distribuía del siguiente modo: Impacto financiero en EUR Número de asuntos de la muestra 0 - 500 6 501 - 25 000 20 25 001 - 50 000 19 Total 45 La muestra representa todos los diferentes tipos de asuntos de los que se ocupa la OLAF, desde investigaciones internas y externas a casos de ayuda, control y coordinación. El CV ha analizado estos asuntos, revisando la evaluación y los informes provisional, final y de seguimiento para determinar los siguientes elementos: — Si la apertura de cada asunto era conforme a las normas establecidas en el Manual de la OLAF — Si la OLAF era la instancia única o más apropiada para investigar el asunto (particularmente en relación con los asuntos internos) — Duración de la investigación (en meses) y tipo de asunto — Repercusiones de la investigación y medidas de seguimiento adoptadas por las autoridades nacionales o por las instituciones y organismos de la UE tras su cierre — Estimación de los recursos utilizados (número de personas participantes en la investigación) — Transmisión de la información recibida o de asuntos cerrados a los servicios de la Comisión pertinentes 2. ANÁLISIS Y CONCLUSIONES 2.1. Observaciones generales La OLAF tardó una media de cinco meses en evaluar la información recibida y 15 en investigar los asuntos seleccionados. En la mayor parte de los asuntos participaron dos investigadores y fueron clasificados como de baja prioridad por el evaluador inicial. En seis casos no se recomendó ningún seguimiento al final de la investigación. El CV examinó la justificación de la apertura de cada investigación habida cuenta de los criterios presentados en el Manual y concluyó que, en la mayoría de los casos, la justificación para abrir una investigación estaba mal definida y en los formularios de evaluación inicial faltaban argumentos claros. El formulario de evaluación inicial describe las alegaciones, el fundamento jurídico de la OLAF y la fiabilidad de las fuentes, pero no explica la razón para abrir un asunto basándose en los criterios del Manual. Se utiliza la «sospecha suficientemente grave» (6) como criterio de apertura de asuntos, pero no se define en ninguna parte del Manual. Por lo tanto, este criterio parece depender totalmente de la decisión del evaluador sobre el método de interpretación y su aplicación. En muchos asuntos, el evaluador recomendó abrir un asunto y ello fue aprobado posteriormente por el jefe de unidad, el director y el consejo ejecutivo, aunque en el formulario de evaluación inicial no constaba ningún criterio o razón claros para la apertura y en el expediente del asunto no existía ninguna otra justificación escrita que la justificara. El Manual de la OLAF actualmente vigente, destinado a ser usado por investigadores y evaluadores, no facilita orientaciones claras que permitan a los evaluadores iniciales de la información recibida recomendar si es o no oportuno abrir una investigación. Unos criterios mejor definidos para la apertura de investigaciones mejorarían la transparencia y permitirían un tratamiento más coherente y apropiado de la información entrante. La práctica actual es que la persona que efectúa la evaluación inicial de la información recibida se encargue de la investigación. Aunque esta práctica no es única de la OLAF, puede impedir una evaluación neutra e imparcial de la información si es no equilibrada por criterios claros y transparentes sobre la apertura y por un exhaustivo control de la gestión. Aunque las investigaciones se clasifican como de prioridad alta, media o baja, el CV fue incapaz de identificar un tratamiento específico aplicado a los casos de prioridad baja o normal. Debe aclararse la gestión de los asuntos de prioridad baja en caso de que se disponga de recursos liberados de otros asuntos. Parece ser que las investigaciones de muestreo fueron tratadas de la misma manera que cualquier otra investigación, aunque inicialmente fueron clasificadas como de prioridad baja o normal. En general, parece existir muy poca información sobre las medidas para planificar una investigación después de adoptada la decisión de apertura. Un plan de investigación claro y conciso (es decir, objetivos específicos, resultados esperados, análisis de riesgos, cronología, valores de referencia y asignación de recursos) y actualizado siempre que sea necesario, es esencial para cada investigación con el fin de guiar y estructurar el trabajo. Recomendaciones1. La sección «Prioridades operativas» del Manual debería ser desarrollada para incluir normas claras sobre los asuntos de minimis. Deberían determinarse umbrales de minimis orientativos para los diversos tipos de investigaciones, así como criterios para la apertura de asuntos de minimis.2. Debe aclararse la implicación práctica de las definiciones de prioridad baja, media y alta a efectos de las investigaciones.3. Antes de poner en marcha una investigación, debería elaborarse un plan de investigación que resuma el objetivo de la investigación.4. Siempre que sea posible, la OLAF debería encargarse de separar las funciones de evaluador e investigador (en función de los conocimientos lingüísticos). 2.2. Investigaciones internas En este ámbito, la OLAF sigue la política de tolerancia cero de la Comisión (7) y en su capacidad de órgano comunitario cuyo mandato es proteger y salvaguardar los intereses financieros de la Comunidad, considera que todos los asuntos internos revisten igual importancia. Junto con el impacto financiero potencial en el presupuesto comunitario, la OLAF está también obligada a considerar otros factores, como la importancia política de la información, la reputación de la Comunidad o la gravedad del caso, particularmente con referencia al desempeño de las actividades profesionales del personal de las Comunidades (8). Por consiguiente, la OLAF ha afirmado (9) que tiene poco margen para decidir si es o no oportuno abrir una investigación, sino que debe investigar todos los asuntos que corresponden a su competencia, excepto las faltas menores, que pueden remitirse a otros servicios de la Comisión, como la Oficina de Seguridad o el IDOC (Oficina de Investigación y Disciplina). La misión central de la OLAF es proteger los intereses financieros de la Comunidad. En los casos de que las alegaciones se refieran a la pérdida o riesgo de pérdida de cantidades relativamente pequeñas de fondos comunitarios debido a solicitudes de reembolsos injustificadas o falsificadas, a conflictos de interés, a gastos no admitidos o a actividades exteriores no comunicadas, la información recibida podría, en opinión del CV, haber sido remitida inmediatamente a la IDOC. La excepción serían los asuntos en que estuvieran implicados altos funcionarios o las alegaciones graves y continuas de irregularidades o de fraude, o cuando el asunto estuviera relacionado con otra investigación de la OLAF o con un organismo comunitario en el que la IDOC no tiene potestad para intervenir. El CV considera que se precisan más orientaciones sobre el tipo de información que puede clasificarse como «falta menor» y sobre cuándo remitir la información a otros servicios. Por lo que se refiere a la cooperación con la IDOC, el CV pone de relieve que es importante que la OLAF entregue pronto a la IDOC la información relativa a faltas menores o asuntos con escaso impacto financiero de tal forma que pueda incoarse un procedimiento disciplinario sin demora. Esto garantizaría una sanción efectiva y rápida de cualquier infracción. En el 99 % de los casos de la muestra examinada, las investigaciones de la OLAF fueron seguidas por investigaciones administrativas de la IDOC y, posteriormente, por la adopción de medidas disciplinarias. En conjunto, el CV considera que las medidas disciplinarias deben adoptarse sin demora según lo declarado por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (10). Esto requiere la entrega rápida de la información de la OLAF a la IDOC o a otros servicios de la Comisión apropiados, evitando cualquier duplicidad de la investigación. Esto reviste una particular importancia cuando las personas concernidas no son funcionarios o existe el peligro de que puedan abandonar pronto el servicio, tal como ocurría en algunas investigaciones de la muestra. La opinión del CV es que en dichos casos no había ninguna razón para no enviar en primer lugar la información a la IDOC sin abrir una investigación de la OLAF. El CV acoge con satisfacción los recientes esfuerzos de la OLAF para consolidar su cooperación con la IDOC y con otros servicios de la Comisión e invita a redoblar los esfuerzos al respecto. Una colaboración más estrecha mejorará la canalización de la información entrante directamente a los servicios apropiados sin necesidad de intervención de la OLAF. En especial, la OLAF debería intentar mejorar el proceso de intercambio de información y la cooperación con estos servicios. Sin embargo, los acuerdos de cooperación no deberían limitar las competencias clave de la OLAF ni su independencia de funcionamiento. El CV cree que al reforzar la cooperación, la OLAF podría liberar más recursos canalizándolos a casos más graves de fraude e irregularidades, para los que es claramente el único órgano comunitario que puede investigarlos. Puesto que el objetivo de la OLAF es lograr una buena relación entre los medios empleados y los resultados en beneficio de la Comunidad, el CV considera que sería una ventaja para la OLAF y para otros servicios, compartir la experiencia y el conocimiento de los asuntos internos mediante un intercambio regular de información y la discusión de los asuntos en curso sin establecer normas demasiado estrictas y detalladas para ello. Una observación final se refiere al seguimiento judicial de las investigaciones internas. En la mayoría de los casos de la muestra, no se recomendó ningún seguimiento judicial ni se emprendió por diversas razones, tales como la prescripción o la falta de pruebas suficientes para abrir una investigación penal. La conclusión del CV es que en muchos de los casos de la muestra, las autoridades judiciales nacionales no fueron capaces de ocuparse de los asuntos de minimis debido a su carga de trabajo y a la existencia de otras prioridades. En opinión del CV, se requiere una reflexión más cuidadosa sobre la viabilidad de un seguimiento judicial exitoso en los asuntos de minimis antes de su apertura o de su remisión a dichas autoridades; del mismo modo, esa comunicación constructiva con las autoridades judiciales nacionales es muy importante para asegurar un seguimiento efectivo tras el cierre de los asuntos. Recomendaciones1. OLAF debería definir mejor su política de tolerancia cero en materia de investigaciones internas y, algo que es de vital importancia, decidir cómo tratar la información sobre investigaciones con escaso impacto financiero. Esto debería especificarse claramente en el Manual.2. La OLAF debería remitir la información recibida sobre faltas menores o asuntos con escaso impacto financiero a otros servicios de la Comisión, cuando haya otros medios de investigación, en vez de decidir abrir una investigación de la OLAF. Debería aclararse cuándo debe enviarse la información a la IDOC y a otros servicios de la Comisión y definir el término «falta menor».3. La OLAF debería mejorar el proceso de intercambio de información entre servicios de la Comisión pertinentes sobre asuntos de minimis internos.4. Las prioridades operativas generales de la OLAF deberían ser centrarse en asuntos complejos y graves con el fin de utilizar mejor sus escasos recursos y de lograr una buena relación entre los medios empleados y los resultados en beneficio de la Comunidad. 2.3. Investigaciones externas En el caso de las investigaciones externas, la protección de los intereses financieros de las Comunidades es una responsabilidad compartida con las autoridades competentes de los Estados miembros (11). En este campo, la OLAF tiene generalmente más libertad y flexibilidad para decidir si es o no oportuno abrir una investigación. De conformidad con el Manual (12), al abrir una investigación deben tenerse en cuenta ciertos criterios, tales como los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Por otra parte, cuando no existe ninguna autoridad competente para abrir una investigación en un Estado miembro, la OLAF es la única instancia que tiene potestad para investigar. Las áreas cubiertas por los asuntos de la muestra se referían a irregularidades menores en la ejecución de programas comunitarios y, en general, se trataba de asuntos en los que había una sospecha de conflicto de intereses, pagos injustificados o mala gestión de los fondos del proyecto. Durante el estudio de estos asuntos, el CV analizó particularmente su gravedad, los criterios para su incoación y las medidas adoptadas por las autoridades nacionales y el seguimiento. Al igual que en los asuntos de minimis internos examinados, el CV comprobó que no se había utilizado ningún criterio claro al decidir abrir estos asuntos. Por ello, el CV considera que la actual estrategia y la prioridad dada a las investigaciones externas no son claras. Hay necesidad de desarrollar más los criterios para la apertura (incluidos los umbrales de minimis orientativos) de un asunto externo y de evitar por lo tanto la apertura de asuntos de minimis. En opinión del CV, una estrategia y unas prioridades claras garantizarían un mejor uso de los escasos recursos comunitarios y permitirían su mejor asignación, siempre que sea posible, para investigar asuntos más graves. El CV no está convencido de que se haga un uso óptimo de los recursos de la OLAF si se abren regularmente asuntos con un impacto financiero muy bajo superados por los costes de la investigación. En los casos de la muestra, el CV observa que muy a menudo el seguimiento financiero o la recuperación del dinero indebidamente pagado o de las medidas disciplinarias (por ejemplo, añadir el nombre de la empresa en el sistema de alerta rápida), habían sido ejecutados con éxito o estaban bien encaminados por parte del servicio comunitario pertinente o por una agencia durante o antes de la investigación de la OLAF. Al leer los informes, el CV no pudo ver con claridad el valor añadido aportado al proceso por la investigación de la OLAF sobre estas irregularidades menores, particularmente en lo relativo al seguimiento financiero, puesto que una orden de recuperación ya había sido emitida por el servicio responsable de la ejecución del programa y este servicio estaba en condiciones de hacerlo tan pronto como tuvo conocimiento de la información sobre el posible fraude o irregularidad. El CV también observó la práctica de que una vez que una investigación de la OLAF había sido abierta por el comité ejecutivo, se llevó hasta el final y no se adoptaron medidas para cerrar un asunto, aunque durante la investigación pudieron haber sido cerradas anticipadamente acciones de seguimiento. Con respecto al seguimiento judicial, el CV observó que a menudo supone un enorme trabajo para la OLAF, por razones que escapan al control de la OLAF, recopilar información de Estados no miembros relativa al estado del seguimiento. Por esta razón, dicha información es tratada sobre todo por las delegaciones de la Comisión en los países concernidos y la intervención de la OLAF es, por lo tanto, limitada. Recomendación1. Debería desarrollarse y definirse una estrategia de minimis para investigaciones externas y definirse los umbrales mínimos para dichas investigaciones. 2.4. Asuntos de asistencia, supervisión y coordinación Para realizar el control de los asuntos de minimis se incluyeron en la muestra varios casos de ayuda, supervisión y coordinación. En general la base jurídica para estas actividades es el Tratado CE y los reglamentos pertinentes (13), que obligan a la OLAF a ayudar a los Estados miembros a organizar la cooperación y a coordinar sus actividades con el fin de proteger los intereses financieros de las Comunidades contra el fraude. Como en los asuntos de minimis externos e internos, el CV concluyó que sería sumamente útil incorporar en el Manual orientaciones sobre la forma en que la OLAF gestiona la información recibida relativa a estos tipos de asuntos, particularmente en lo relativo a la priorización y selección de los mismos (criterios sobre si es oportuno o no abrir un asunto). En la muestra de asuntos, el CV concluyó que los expedientes (dirección de la investigación y actividades de seguimiento) eran siempre asumidos por las autoridades nacionales y que el papel de la OLAF era, por lo tanto, muy limitado con respecto a los casos externos e internos en que la OLAF realizaba actividades reales de investigación tales como inspecciones, controles y verificación de la información. Por esta razón, fue difícil para el CV apreciar el valor añadido potencial aportado por la OLAF en este campo y parece prudente reflexionar sobre en qué medida los recursos de la OLAF deben utilizarse en estas actividades si hay una falta de recursos en las áreas de investigaciones externas e internas. Recomendación1. El Manual de la OLAF debería incluir criterios sobre priorización y selección para asuntos de asistencia, supervisión y coordinación. (1) Véanse, por ejemplo, las conclusiones y recomendaciones de los informes anuales de actividad del CV de diciembre de 2005 a mayo de 2007 y de junio de 2007 a mayo de 2008. (2) Reglamentos (CE) no 1073/1999 y no 1074/1999; Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20). (3) Manual OLAF de 25 de febrero de 2005, punto 3.2: Prioridades operativas: En el campo de las investigaciones internas se tienen en cuenta los siguientes criterios: gravedad de la infracción penal o disciplinaria, implicación de una conspiración o de una sola persona o de altos funcionarios, presencia de abuso de poder, impacto negativo en la reputación o credibilidad de la UE o petición de una investigación por un servicio o institución. En el campo de las investigaciones exteriores se aplican quince criterios, como importancia del impacto financiero, interés público, etc. (4) Nota interna de 18 de junio de 2007 sobre la práctica de la OLAF relativa a la tolerancia cero y la regla de minimis en el ámbito de las investigaciones internas. La nota resume los principios generales de la política de tolerancia cero de la Comisión y de la regla de minimis en el campo de las investigaciones internas al abrir investigaciones y enviar informes finales a las autoridades nacionales. La nota concluye que la OLAF tiene que permanecer dentro de los límites de sus propias competencias al abrir una investigación y que las faltas menores sin conexión con los intereses financieros de las Comunidades deben ser tratadas por otros servicios distintos de la OLAF. (5) Anexo 1: documento de 12 páginas que analiza la información relacionada con los asuntos; no se hará público. (6) TJCE-11/00 CE/BCE - 10 de julio de 2003, punto 141, y C-15/00 CE/BEI de 10 de julio de 2003, punto 164. (7) Nota interna de 18 de junio de 2007 relativa a la práctica de la en materia de tolerancia cero y regla de minimis en el ámbito de las investigaciones internas. (8) Artículo 6 de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 (DO L 136 de 31.5.1999, p. 20). (9) Punto 3.2.1.1. del Manual relativo a las prioridades operativas de las investigaciones internas. (10) TJCE C-270/99, de 27 de noviembre de 2001; TPI T-307/01, de 10 de junio de 2004; Dictamen del Abogado General C-270/99, de 22 de marzo de 2001. (11) Tratado CE, artículo 280.2. (12) Punto 3.2.1.2 - Investigaciones externas - principio de discreción, p. 63. (13) Artículo 280 del Tratado CE, artículo 1.2 del Reglamento 1073/99 y artículo 9.1 del Reglamento 2988/95.

ANEXO 4 DICTAMEN No 1/2009 Plan de Gestión de la OLAF para 2009 Bruselas, 19 de marzo de 2008 El Comité de Vigilancia ha examinado la parte pública y los anexos internos del Plan de Gestión anual de la OLAF para 2009, prestando particular atención a los objetivos, indicadores y resultados previstos de las investigaciones, así como a los vínculos entre éstos y otras actividades de la Oficina. En conjunto, el Comité de Vigilancia desea felicitar a la OLAF por la claridad, precisión y buena estructuración de su Plan de Gestión anual, así como por la inclusión de una referencia a sus propias recomendaciones. El Comité de Vigilancia desea presentar algunas reflexiones y observaciones sobre el Plan de Gestión para 2009. 1. Parte pública El Comité de Vigilancia observa que, en comparación con 2008, el indicador y la finalidad del objetivo general han pasado de ser «minimizar el fraude» a destacar la importancia del retorno de información procedente de los clientes. El Comité de Vigilancia apoya este enfoque y señala que sintoniza con la recomendación del Dictamen no 3 de 2006, en la que el Comité destacó la necesidad de que las partes interesadas de la OLAF participaran en la definición de normas y criterios tanto cualitativos como cuantitativos de las actividades de la Oficina. En este sentido, el Comité de Vigilancia quiere insistir en la necesidad de que la OLAF establezca un sistema para recibir de forma regular las reacciones de las partes interesadas clave. Por lo que se refiere al indicador del objetivo general «uso efectivo de los resultados de las encuestas a las partes interesadas», el Comité de Vigilancia ha estudiado los resultados y análisis (suministrados por la Oficina) de las encuestas Eurobarómetro y de las encuestas de la Comisión de 2007 y 2008. Ha llegado a la conclusión de que las encuestas no abordan la cuestión de la eficiencia y eficacia operativas de los servicios de la OLAF y no suministran información al respecto. Por lo tanto, el Comité de Vigilancia duda de que la OLAF pueda usar estos resultados para evaluar el logro de los objetivos del Plan de Gestión anual desde el punto de vista de las operaciones. Además, el Comité de Vigilancia tiene reservas sobre estas encuestas ya que, en general, no se dirigen a las personas que cooperan directamente con la OLAF. El Comité de Vigilancia sugiere, por consiguiente, que la Oficina lleve a cabo una encuesta más específica y mejor adaptada para recoger los puntos de vista de los representantes de las autoridades de los Estados miembros y de las instituciones y órganos de la UE que tienen un contacto diario con la OLAF. Esta información sería más útil a los fines del Plan de gestión anual de 2009. Otra observación que se desprende de los resultados de la encuesta es el escaso conocimiento de la OLAF por parte del público, lo que debería constituir motivo de reflexión para la OLAF a la hora de diseñar sus actividades futuras. Por ejemplo, según las principales conclusiones de la encuesta Eurobarómetro 2008(25 000 ciudadanos de la UE seleccionados de forma aleatoria), un 59 % de los encuestados no ha oído hablar nunca de la OLAF y un 20 % de entre los que habían oído hablar de la Oficina no podía, o no deseaba, decir si la organización le inspiraba confianza. Los resultados fueron semejantes en la encuesta de la Comisión, que pone de manifiesto que el personal no tiene experiencia en el trato con la OLAF y por lo tanto no puede formarse una opinión sobre sus actividades. Sobre la base de estos resultados, el Comité de Vigilancia desearía invitar a la OLAF a que hiciera reflejar estos resultados en el Plan de Gestión anual de 2010. El Comité de Vigilancia valora positivamente el «objetivo específico no 1», que hace hincapié en la medición de la eficacia y eficiencia de las operaciones de la OLAF. El objetivo de 2009 será el incremento del número de casos de fraude grave, lo que coincide con las observaciones del Comité de Vigilancia con respecto al Plan de gestión anual de 2008 y del Dictamen no 3 sobre los casos de minimis. El Comité de Vigilancia da la bienvenida a la estrategia mejorada por lo que se refiere a la norma de minimis de las investigaciones internas, que se explicó en la carta reciente sobre política de minimis. El Comité de Vigilancia desearía más información, en particular por lo que se refiere a los criterios de selección de las investigaciones externas de casos «graves» e invita a la OLAF a que introduzca una estrategia y directrices más claras y coherentes por lo que se refiere a los tipos de casos que la OLAF tiene previsto investigar en 2009. El Comité de Vigilancia también desea insistir en que el proyecto de Manual de los procedimientos operativos (punto 2.3) debería incluir una explicación sobre el modo de formular las prioridades operativas. El Comité de Vigilancia comparte la opinión de la OLAF en el sentido de que la eficacia de sus operaciones constituye un factor importante para la realización del objetivo general y solicita aclaraciones sobre cómo el «Cumplimiento de las directrices sobre umbrales y criterios para abrir vías de seguimiento (Indicador 1.1)» contribuirá a dicha realización en 2009. Además del índice de finalización y de los criterios de duración, el Comité de Vigilancia considera que la eficiencia de las investigaciones podría medirse mediante la creación de un sistema o mecanismo de control regular (incluido el control de calidad) de las investigaciones, para reducir los plazos y abordar los problemas de forma rápida. El Comité de Vigilancia desearía más información sobre el «sistema de alarma a 18 meses» que se menciona en el Plan de gestión anual en el objetivo específico no 1. Como se indica en el Plan de Gestión anual, aproximadamente el 25 % de las investigaciones sigue sin procesarse dentro del plazo de 24 meses fijado por la dirección. Dado que esta tendencia persiste desde hace varios años, el Comité de Vigilancia se pregunta si los indicadores de eficiencia son suficientes par reducir estos retrasos. Como en el Plan de Gestión de 2008, el Comité de Vigilancia encuentra problemático que el índice de finalización de casos (indicador de resultados 2.2) se acerque a uno si se calcula sobre la base de los nuevos casos abiertos en un año civil. La dirección de la OLAF deberá tomar medidas adicionales para hacer frente a la carga de trabajo (aproximadamente 440 casos en diciembre de 2008), ya que la realización de este objetivo no contribuirá a una reducción de la carga global. Así lo confirma también el acta de la reunión de directores de octubre de 2008, según la cual, durante el primer semestre de 2008, el índice de finalización ha disminuido y ha aparecido un nuevo retraso. Por otro lado, el Comité de Vigilancia observa que la eficiencia y la eficacia de las operaciones se miden exclusivamente desde el punto de vista de las investigaciones y no incluye ninguna otra actividad operativa y servicios de apoyo. No obstante, el Comité de Vigilancia considera que los servicios de apoyo de la OLAF (otras actividades operativas y servicios administrativos) deberían incorporarse en esta estrategia para hacer de la OLAF un órgano de investigación administrativa de renombre mundial. En el futuro, sería útil reflexionar sobre el modo en que otras actividades, distintas de las investigaciones, contribuyen al éxito de los trabajos de la OLAF y sobre el modo de medir dicha contribución en el Plan de Gestión anual. El Comité de Vigilancia observa que la estrategia efectiva de comunicación del objetivo específico no 2 «fomento de una cultura de cooperación para luchar contra el fraude y la corrupción» no incluye ninguna política de comunicación interna claramente definida. La reflexión sobre el seguimiento de los casos de la OLAF por parte del Comité de Vigilancia pone de relieve que podría mejorarse la coordinación general de las actividades entre las unidades y departamentos. Por lo tanto, el Comité de Seguimiento recomendaría la incorporación de una estrategia interna de comunicación al Plan de Gestión anual con el fin de mejorar la puesta en común de conocimientos y el grado de sensibilización del personal de la OLAF por lo que se refiere a sus propias actividades. 2. Anexos internos El Comité de vigilancia se declara satisfecho del indicador específico relativo a la incidencia financiera para las investigaciones en el ámbito del comercio y de las aduanas, así como de la mayor importancia concedida a los casos cuya incidencia financiera estimada supera el millón de euros. Por lo que se refiere a la eficiencia de las investigaciones y de las operaciones de las direcciones A y B, el Comité de Vigilancia tiene especial interés en saber como se controla en la actualidad la duración de las investigaciones y sus potenciales retrasos y acoge con satisfacción el examen sistemático de casos cada 18 meses, al tiempo que invita a la OLAF a que considere si este sistema basta para limitar los retrasos. El Comité de Vigilancia desearía aclaraciones sobre la nueva etapa «la nueva etapa pendiente». En términos generales, el Comité de Vigilancia subraya la necesidad de establecer un sistema de control estricto para reducir los retrasos y mantener la calidad del trabajo en los casos. Como ocurre con el Plan de Gestión anual de 2008, el Comité de Vigilancia pone en duda el valor y la utilidad de un indicador «porcentaje de casos cerrados con seguimiento financiero/judicial/administrativo» en relación con el número total de casos, ya que, al comienzo, el resultado de las investigaciones es difícil de prever. El Comité de Vigilancia desearía reiterar que, una vez más, como en los últimos cuatro años el indicador de resultado de 24 meses para la duración de los casos no se ha cumplido en 2008. El acta de la reunión de los directores de octubre de 2008 indica que únicamente el 49 % de los casos se cerró en menos de 24 meses durante la primera mitad de 2008. La duración media de un caso activo durante el primer semestre de 2008 fue de 27 meses. El Comité de Vigilancia duda de que dichos plazos puedan respetarse en 2009, especialmente si la OLAF se centra en casos más complejos sin contar con un aumento de los recursos disponibles. El Plan de Gestión anual precisa (punto 1.2 eficiencia) que las evaluaciones representan aproximadamente el 50 % de la carga de trabajo de los investigadores (48 % en la dirección A y 54 % en la dirección B). El Comité de Vigilancia observa que en la «etapa no activa» de las investigaciones no se ha formulado objetivo ni fin alguno y que el Plan de Gestión anual no ofrece información sobre la duración media de las evaluaciones. El Comité de Vigilancia propone que se reflexione sobre la forma de integrar la fase no activa de una investigación en el Plan de Gestión anual, ya que requiere recursos que son poco abundantes, y constituye un factor importante para la determinación, por ejemplo, de los plazos de prescripción de los elementos de prueba y del seguimiento de los informes finales de los casos de la OLAF. Por último, el Comité de Vigilancia desea señalar que algunos de los indicadores de resultado para las actividades de apoyo (por ejemplo «número de reuniones organizadas», «buena cooperación» y «reacciones recibidas») son demasiado generales, difíciles de medir y/o carecen de precisión por lo que se refiere a los medios empleados para garantizar el seguimiento en relación con los objetivos fijados y duda de que representen de hecho un método adecuado y eficiente de evaluación de los resultados.

ANEXO 5 DICTAMEN No 2/2009 Informes de la OLAF relativos a las investigaciones abiertas durante más de nueve meses Bruselas, 28 de mayo de 2009 PARTE 1 INTRODUCCIÓN El Director General de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) facilita un informe mensual al Comité de Vigilancia con un resumen de cada investigación abierta durante más de nueve meses (en lo sucesivo, «informes de nueve meses»). Los «informes de nueve meses» explican las razones de la no finalización de las investigaciones y un proyecto de calendario para cerrar cada caso. La duración de las investigaciones es objeto de preocupación común para las instituciones y para la propia OLAF (1), teniendo en cuenta las consecuencias negativas que pueden tener los retrasos para las partes implicadas en la investigación y también para el seguimiento administrativo, judicial y financiero de las investigaciones realizadas por la OLAF. La gran acumulación de casos, resultante de un gran número de casos atrasados, va también en detrimento del trabajo cotidiano de la OLAF, dado que la sola administración de casos antiguos absorbe muchos recursos de las tareas principales de la Oficina. La OLAF goza de una experiencia excepcional y considerable de 10 años realizando investigaciones europeas e internacionales. Su importancia y reputación crecen continuamente. Es por tanto esencial que el tiempo dedicado a investigar y a cerrar casos sea lo más corto posible. El papel del Comité de Vigilancia El objetivo general del presente informe realizado por el Comité de Vigilancia (CV) es evaluar la duración de las investigaciones y las razones de los potenciales retrasos injustificados, a fin de garantizar que las investigaciones se lleven a cabo de forma continuada durante un período proporcionado a las circunstancias y a la complejidad del caso (2). A través de este procedimiento de supervisión ordinario, el CV refuerza sobre todo la independencia de la OLAF, verificando que no se produzca ninguna interferencia externa en la realización imparcial de las investigaciones, y que los retrasos no impidan alcanzar el resultado previsto de una investigación, por ejemplo, por motivos de prescripción. Éste es el segundo dictamen adoptado por el CV sobre los «informes de nueve meses». En abril de 2007, el CV emitió el dictamen 1/2007 después de examinar la totalidad de los 150 «informes de nueve meses» que abarcaban el período de enero a diciembre de 2006. El objetivo del dictamen era la evaluación de dos aspectos diferentes: la medida en la que esos informes contenían suficiente información para permitir al CV realizar su función de control, y la medida en la que dichos informes podían utilizarse como herramienta de gestión que permitiese a la OLAF concluir la investigación en un plazo adecuado. La OLAF aceptó las conclusiones y recomendaciones del dictamen y las siguió (3). El CV declaró en este dictamen que examinaría en el futuro más detalladamente los motivos de la no conclusión de las investigaciones en el plazo especificado por la OLAF. Los «informes de nueve meses» de la OLAF El presente dictamen se basa en el examen de 275 «informes de nueve meses» (de un total de 424 casos activos) relativos al período de enero de 2007 a diciembre de 2008, y de 115 «evaluaciones de información inicial» relativas a cada uno de los «informes de nueve meses» enviados por la OLAF al CV de marzo a diciembre de 2008 (4). Los investigadores de la OLAF redactan estas «evaluaciones» antes de que se tome la decisión de iniciar una investigación, y también contienen «sugerencias iniciales de plan de trabajo». También se efectuó un control en el Sistema de Gestión de Casos (SGC) con el fin de determinar el estado actual de los mismos. Los informes recibidos, por sector, fueron los siguientes (5): — 47 investigaciones internas de las Instituciones Europeas: donde la OLAF desempeña un papel principal y tiene competencias claramente definidas en materia de procedimientos (6). — 11 investigaciones internas/externas: Organismos y Agencias de la UE: donde la OLAF desempeña un papel principal (7). — 51 gastos directos y ayuda exterior: donde la OLAF desempeña un papel principal y donde las normas relativas a la realización de las investigaciones se basan también en los «acuerdos con terceros países» (8). — 46 ayuda exterior: donde la OLAF desempeña un papel principal y donde las normas relativas