[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 18.11.2008

COM(2008) 765 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPERO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Repercusiones de la libre circulación de trabajadores en el contexto de la ampliación de la Unión EuropeaInforme relativo a la primera fase de aplicación (1 de enero de 2007 – 31 de diciembre de 2008) de las disposiciones transitorias establecidas en el Tratado de Adhesión de 2005 y conforme con lo exigido en la disposición transitoria incluida en el Tratado de Adhesión de 2003

1. Introducción

1.1. Objetivos del informe

El presente informe persigue un doble objetivo:

- servir de base para la revisión por el Consejo de los dos primeros años de aplicación de las disposiciones transitorias relativas a la libre circulación de trabajadores, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 de los anexos VI y VII del Tratado de Adhesión de Bulgaria y Rumanía de 2005,y

- proporcionar la base para una nueva revisión[1] por el Consejo de las disposiciones transitorias del Tratado de Adhesión de 2003, de conformidad con el apartado 4 de los anexos V, VI, VII, VIII, IX, X, XII, XIII y XIV, en respuesta a la solicitud presentada por Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa y República Eslovaca (recibida el 10 de septiembre de 2008) y por Hungría (recibida el 29 de septiembre de 2008)[2].

Resume, además, el material estadístico y analítico presentado en el Informe sobre el Empleo de 2008, que conviene consultar para obtener referencias más pormenorizadas, incluidos los estudios mencionados en el presente informe[3].

1.2. La libre circulación de trabajadores como libertad fundamental

La libre circulación de personas es una de las libertades fundamentales consagradas en el Derecho comunitario. Incluye el derecho de los ciudadanos de la Unión Europea a desplazarse libremente a otro Estado miembro para ejercer un empleo y residir allí con los miembros de sus familias[4]. La libre circulación de trabajadores impide a los Estados miembros discriminar, directa o indirectamente, a los trabajadores de la UE y a sus familias por motivos de nacionalidad en las cuestiones relacionadas con el empleo. Garantiza asimismo la igualdad de trato en lo que respecta al acceso a la vivienda pública y a las ventajas fiscales y sociales.

1.3. Disposiciones transitorias relativas a la libre circulación de trabajadores

Los Tratados de Adhesión de 2003 y 2005 autorizan a los Estados miembros a restringir temporalmente la libertad de acceso a sus respectivos mercados de trabajo de los trabajadores originarios de los Estados miembros que se adhirieron a la UE en 2004 (con excepción de Malta y Chipre) y en 2007[5]. Las denominadas disposiciones transitorias solo son aplicables a los trabajadores por cuenta ajena y no a los trabajadores por cuenta propia ni a otras categorías de ciudadanos de la UE[6]. Sin perjuicio de estas restricciones, un Estado miembro debe dar siempre preferencia a los trabajadores de Bulgaria y Rumanía y de la EU-8 frente a los nacionales de terceros países en lo que se refiere a su primer acceso al mercado de trabajo.

Las disposiciones transitorias de los Tratados de Adhesión de 2003 y 2005 son esencialmente idénticas en cuanto a su establecimiento y sus mecanismos. El periodo global de transición, de un máximo de siete años, se divide en tres fases diferentes (fórmula «dos más tres más dos»). En cada fase se aplican condiciones diferentes:

- Durante un periodo inicial de dos años, la legislación nacional de los otros Estados miembros regula el acceso de los trabajadores procedentes de la EU-8 y de la EU-2. Al término de esta primera fase, la Comisión debe presentar un informe a fin de que el Consejo pueda examinar la aplicación de las disposiciones de transición en este periodo.

- Los Estados miembros pueden prolongar la aplicación de las medidas nacionales durante una segunda fase adicional de tres años, previa notificación a la Comisión antes de que expire la primera fase. De lo contrario, pasará a aplicarse el Derecho comunitario que garantiza la libre circulación de trabajadores.

- En principio, las restricciones deben terminar con la segunda fase. Sin embargo, un Estado miembro que siga manteniendo medidas nacionales al final de la segunda fase, puede, en caso de perturbación grave o de riesgo de perturbación grave de su mercado de trabajo, y previa notificación a la Comisión, seguir aplicando dichas medidas hasta que finalice el periodo de siete años que sigue a la fecha de adhesión.

Las disposiciones transitorias dejarán de aplicarse irrevocablemente el 31 de diciembre de 2013, en el caso de Bulgaria y Rumanía, y el 30 de abril de 2011 en lo que se refiere a la EU-8[7].

1.4. Bulgaria y Rumanía

Quince Estados miembros aplican restricciones a los trabajadores de Bulgaria y Rumanía, mientras que otros diez han abierto sus mercados de trabajo[8]. Las diversas medidas nacionales que existen en estos quince Estados miembros resultan en regímenes de acceso a los mercados de trabajo jurídicamente diferentes. Siete de los quince Estados miembros aplican simplificaciones, desde procedimientos acelerados o simplificados (Austria, Bélgica y Luxemburgo) o la expedición de permisos de trabajo sin tener en cuenta la situación del mercado laboral nacional (Austria, Francia, Hungría y Alemania) hasta la exención a la obligación de obtener un permiso de trabajo para ejercer en determinados sectores o condiciones (Dinamarca, Hungría e Italia).

La segunda fase del periodo transitorio comenzará el 1 de enero de 2009. Los Estados miembros de la EU-25 que decidan suprimir las restricciones podrán volver a introducirlas en lo que quede del periodo transitorio, recurriendo al procedimiento de salvaguardia previsto en el Tratado de Adhesión, en caso de que sus mercados de trabajo sufran, o corran el riesgo de sufrir, perturbaciones graves. Los Estados miembros de la EU-25 que deseen seguir aplicando las restricciones deberán notificarlo a lo Comisión antes de que concluya la primera fase el 31 de diciembre de 2008.

1.5. Estados miembros de la EU-8

Once de los quince Estados miembros han abierto sus mercados laborales a los trabajadores de los demás Estados miembros de la EU-8. De los cuatro Estados miembros restantes, Austria aplica procedimientos simplificados para sesenta y cinco profesiones y no exige la obtención del permiso de trabajo ni el examen de la situación del mercado laboral para otras tres profesiones. Bélgica ha introducido un procedimiento acelerado para los empleos en profesiones que registran una escasez de mano de obra, Dinamarca no exige un permiso de trabajo para los empleos cubiertos por convenios colectivos y Alemania no supedita la contratación de determinados puestos de ingenieros cualificados al análisis de la situación del mercado laboral. Hungría aplica medidas recíprocas, restringiendo el acceso a su mercado de trabajo a los trabajadores de cualquiera de los Estados miembros de la EU-15 que procedan de igual manera con los trabajadores húngaros, aunque exime a los trabajadores cualificados del requisito de obtener un permiso de trabajo y a algunos trabajadores no cualificados del análisis de la situación del mercado laboral.

Las restricciones a la libre circulación de los trabajadores de la EU-8 debe concluir el 30 de abril de 2009. Los Estados miembros que todavía apliquen restricciones podrán mantenerlas después de esa fecha en caso de que se produzcan, o se piense que se pueden producir, perturbaciones graves de sus mercados de trabajo, y previa notificación a la Comisión antes del 1 de mayo de 2009.

Con la restricción temporal de la libre circulación de trabajadores, las disposiciones transitorias constituyen una excepción a una libertad fundamental consagrada en el Derecho comunitario. Con arreglo a la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, las excepciones a las libertades fundamentales deben interpretarse en sentido estricto. Esta interpretación estricta se aplica también a las condiciones en las cuales los Estados miembros pueden seguir restringiendo el acceso al mercado de trabajo en la tercera fase.

Cuadro 1: Políticas de los Estados miembros con respecto a los trabajadores de los nuevos Estados miembros

Estado miembro | Trabajadores de EU-8/EU-15 | Trabajadores de Bulgaria y Rumanía EU-25 |

EU-15 | Bélgica (BE) | Restricciones con simplificaciones | Restricciones con simplificaciones |

Dinamarca (DK) | Restricciones con simplificaciones | Restricciones con simplificaciones |

Alemania (DE) | Restricciones con simplificaciones * | Restricciones con simplificaciones * |

Irlanda (IE) | Libre acceso (1 de mayo de 2004) | Restricciones |

Grecia (EL) | Libre acceso (1 de mayo de 2004) | Restricciones |

España (ES) | Libre acceso (1 de mayo de 2004) | Restricciones |

Francia (FR) | Libre acceso (1 de mayo de 2004) | Restricciones con simplificaciones |

Italia (IT) | Libre acceso (27 de julio de 2006) | Restricciones con simplificaciones |

Luxemburgo (LU) | Libre acceso (1 de noviembre de 2007) | Restricciones con simplificaciones |

Países Bajos (NL) | Libre acceso (1 de mayo de 2007) | Restricciones |

Austria (AT) | Restricciones con simplificaciones* | Restricciones con simplificaciones* |

Portugal (PT) | Libre acceso (1 de mayo de 2006) | Restricciones |

Finlandia (FI) | Libre acceso (1 de mayo de 2006) | Libre acceso, registro subsiguiente con fines de control |

Suecia (SE) | Libre acceso (1 de mayo de 2004) | Libre acceso |

Reino Unido (UK) | Libre acceso (1 de mayo de 2004), plan de registro obligatorio de los trabajadores con fines de control | Restricciones |

EU-10 | República Checa (CZ) | Ausencia de medidas recíprocas | Libre acceso |

Estonia (EE) | Ausencia de medidas recíprocas | Libre acceso |

Chipre (CY) | - | Libre acceso, registro subsiguiente con fines de control |

Letonia (LV) | Ausencia de medidas recíprocas | Libre acceso |

Lituania (LT) | Ausencia de medidas recíprocas | Libre acceso |

Hungría (HU) | Medidas recíprocas (simplificaciones a 1 de enero de 2008) | Restricciones con simplificaciones |

Malta (MT) | - | Restricciones |

Polonia (PL) | Ausencia de medidas recíprocas (17 de enero de 2007) | Libre acceso |

Eslovenia (SI) | Ausencia de medidas recíprocas (25 de mayo de 2006) | Libre acceso, registro subsiguiente con fines de control |

Eslovaquia (SK) | Ausencia de medidas recíprocas | Libre acceso |

EU-2 | Bulgaria (BG) | - | Ausencia de medidas recíprocas |

Rumanía (RO) | - | Ausencia de medidas recíprocas |

Fuente : DG EMPLEO . Nota: * Restricciones también al desplazamiento de trabajadores en determinados sectores

2. VOLUMEN DE LA MOVILIDAD INTRACOMUNITARIA TRAS LA AMPLIACIÓN

2.1. Ciudadanos búlgaros y rumanos residentes en otros Estados miembros de la UE

Es difícil determinar el volumen exacto de los flujos de movilidad tras la ampliación, debido a las lagunas en los datos existentes y al hecho de que las fronteras entre los Estados miembros están, en gran medida, abiertas. Con todo, las estadísticas sobre población disponibles y los datos de la encuesta de población activa de la UE apuntan a que el número de ciudadanos búlgaros y rumanos residentes en la EU-25 ha aumentado de aproximadamente 690 000 a finales de 2003 a cerca de 1,8 millones a finales de 2007, una tendencia que comenzó bastante antes de la adhesión de ambos países a la UE en enero de 2007 (véase el cuadro A1). Esto equivale a un incremento medio neto de cerca de 290 000 personas por año. Los rumanos representan en torno al 19 % del conjunto de migrantes recientes dentro de la UE que han trasladado su residencia a otro Estado miembro en los últimos cuatro años, mientras que los ciudadanos búlgaros representan aproximadamente el 4 % (gráfico 1).

Gráfico 1 - Nacionalidad de los migrantes recientes dentro de la UE (grupo de edad 15-64), 2007 (en % del total de migrantes recientes dentro de la UE)

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Fuente: Eurostat, Encuesta de Población Activa de la UE, datos anuales de 2007.

Nota: Se entiende por migrantes recientes dentro de la UE aquellas personas que residen cuatro años o menos en otro Estado miembro de la UE.

Su principal país de destino dentro de la UE ha sido España, que ha acogido a bastante más del 50 % de los ciudadanos búlgaros o rumanos que han ejercido recientemente la movilidad en la UE. El segundo país que más ciudadanos rumanos ha recibido es Italia (aproximadamente un 25 %), mientras que los flujos a otros Estados miembros han sido mucho menores y en ningún caso superiores al 2 % del total. En cuanto a los emigrantes procedente de Bulgaria, el segundo país de acogida de la UE ha sido Alemania (15 %), seguida de Grecia, Italia, Francia, Reino Unido y Chipre, que han recibido cada uno a un número más o menos igual de ciudadanos búlgaros (cuadro 2).

Cuadro 2 - Principales países de destino de los migrantes recientes dentro de la UE (grupo de edad 15-64), 2007

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Fuente: Eurostat, Encuesta de Población Activa de la UE, datos anuales de 2007.

Aunque importante en términos absolutos, el número de ciudadanos búlgaros y rumanos parece modesto en relación con la población total de los países de acogida. Entre 2003 y 2007, la proporción de búlgaros y rumanos en la población de la UE ha aumentado del 0,2 % al 0,5%, independientemente de las diferencias significativas entre un Estado miembro y otro (cuadro A1 y gráfico A1). En 2007, España e Italia registran la mayor proporción de ciudadanos rumanos y búlgaros en su población, con el 1,9 % y el 1,1 % respectivamente (gráfico A2).

De todos los Estados miembros, a ambos países les corresponde también la proporción más elevada de trabajadores búlgaros y rumanos recientemente llegados. La proporción en la mano de obra de los trabajadores llegados recientemente de terceros países ha sido, no obstante, mucho más elevada (cuadro A3).

2.2. Ciudadanos de la EU-10 [9] residentes en otros Estados miembros de la UE

Desde la ampliación de 2004, el número de ciudadanos de la EU-10 residentes en la EU-15 ha aumentado vagamente en 1,1 millones. Con un total de más de 900 000 personas en 2003, dicho número asciende actualmente a unos 2 millones (el número de ciudadanos de la EU-2/10 que reside en otro Estado miembro de este grupo de países es, por lo general, insignificante) (cuadro A2).

Por término medio, la proporción de ciudadanos no comunitarios y de otros ciudadanos de la EU-15 residentes en este grupo de quince países sigue siendo muy superior a la proporción de ciudadanos de la EU-10 y la EU-2 en la población, incluso cuatro años después de la ampliación.

En casi todos los Estados miembros, el número de personas llegadas recientemente de países no comunitarios supera el número de personas procedentes de otros Estados miembros de la UE. Las únicas excepciones a este respecto son Irlanda y Luxemburgo. Además, en la mayoría de los Estados miembros el flujo de entrada de ciudadanos de otros países de la EU-15 ha sido más importante que el número de migrantes recientes de la EU-10 y la EU-2.

Irlanda ha sido con creces el principal país de destino de ciudadanos de la EU-10 en relación con el tamaño de su población, ya que en torno al 5 % de su población actual en edad de trabajar procede de la EU-10, seguida del Reino Unido (1,2 %). Austria y Luxemburgo también registran un proporción importante de inmigrantes llegados recientemente de la EU-10, aunque muy inferior al Reino Unido e Irlanda. En todos los demás Estados miembros, esta proporción es muy baja, incluso en Suecia, país que no ha aplicado nunca restricciones a la libre circulación de trabajadores, y en aquellos Estados miembros que han abierto sus mercados de trabajo desde 2006.

2.3. Flujos de movilidad desde la perspectiva de los países de origen

Si miramos a los países de origen, observamos un panorama muy variado en el que existen países de «alta movilidad» y países de «baja movilidad» entre los Estados miembros de la EU-2 y la EU-10.

El flujo de ciudadanos rumanos hacia otros Estados miembros en los últimos cuatro años representa en torno al 2,5 % de la población rumana en edad de trabajar (gráfico 2). En el caso de Bulgaria, la tasa de movilidad correspondiente ha sido del 1,7 %. De todos los Estados miembros, Lituania ha registrado la tasa de movilidad reciente más elevada, donde el 3,1 % de sus ciudadanos se ha desplazado a otros Estados miembros de la UE en los últimos cuatro años, seguida de Chipre (3 %), Polonia (2 %) y Eslovaquia (2 %). Aunque también importantes, las tasas de movilidad intracomunitaria para Letonia y Estonia son significativamente más bajas. Cabe señalar asimismo que Portugal tiene una tasa significativa de movilidad intracomunitaria reciente del 1,2 %, al igual que Irlanda y los Países Bajos, aunque algo menor en estos dos países.

Por otra parte, la República Checa y Hungría presentan tasas bastante bajas de movilidad intracomunitaria, por debajo o equivalentes a las de muchos Estados miembros de la EU-15. En el caso de Eslovenia, Malta y Luxemburgo, las cifras son demasiado insignificantes para ser estadísticamente fiables.

En una perspectiva a largo plazo, que incluye a los emigrantes que abandonaron su país hace más de cuatro años, a Portugal e Irlanda les corresponde el porcentaje más elevado de ciudadanos residentes en otro Estado miembro de la UE (9 % y 8,2 % respectivamente).

Gráfico 2 - Tasas de movilidad por país de origen – ciudadanos migrantes de la UE que residen en otro Estado miembro por años de residencia (grupo de edad 15-64), 2007 (en % de la población en edad de trabajar del país de origen)

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Fuente: Eurostat, EPA UE; datos anuales:

Nota: Las cifras no incluyen a ciudadanos nacidos en otro Estado miembro y que siguen viviendo en él. Las cifras relativas a LU, MT y SI son insignificantes para ser fiables.

2.4. Flujos de movilidad y desplazamientos temporales

Un rasgo característico de la movilidad posterior a la ampliación (y, en general, de la movilidad reciente dentro de la UE) es que parece, en gran medida, temporal. Los datos de algunos Estados miembros indican que muchos trabajadores que ejercen la movilidad se trasladan a otro Estado miembro durante unos meses o años sin intención de quedarse para siempre. Por ejemplo, los datos relativos al Reino Unido apuntan a que casi la mitad de los ciudadanos de la EU-8 que han llegado para trabajar desde 2004 pueden haber abandonado ya el país, situación que se repite en el caso de Irlanda[10].

El desplazamiento temporal de trabajadores constituye también un término importante de la ecuación de movilidad europea, si tenemos en cuenta el elevado número de trabajadores desplazados, no solo desde los nuevos Estados miembros, sino también de la EU-15 y la EU-25 (gráficos A3/4).

2.5. Tendencias en los flujos de movilidad

No parece probable que vuelva a producirse otra oleada de movilidad de mano de obra desde los nuevos Estados miembros. Los flujos de movilidad desde la EU-10 al Reino Unido e Irlanda parecen haber alcanzado su pico más alto en 2006, con una disminución significativa en 2007 y el primer trimestre de 2008 (gráficos A5/6). Por otra parte, los indicios apuntan a flujos de retorno cada vez mayores de personas residentes en el Reino Unido[11]. Además, la apertura, en 2006, de los mercados de trabajo a los trabajadores de la EU-8 en la mayoría de los otros países de la EU-15 puede haber provocado una desviación limitada de los flujos de movilidad a otros Estados miembros, aunque las proporciones de población extranjera más recientes (cuadros A1 y A2) indican que no ha desencadenado una entrada adicional significativa de trabajadores de esos Estados miembros.

Incluso en el caso de Bulgaria y Rumanía, muchas personas habían emigrado ya de estos países para trabajar en la UE en los últimos años, lo que indica que la mayoría de los que tenían la intención de trasladarse ya lo han hecho y el potencial de emigración adicional es limitado. Además, todos los principales países de origen de la UE han registrado un rápido aumento de los ingresos y una disminución de la tasa de desempleo en los últimos años (gráficos A7/8). Los datos apuntan a que esta situación ya está frenando el incentivo a la emigración y es probable que contribuya a un mayor descenso de la oferta de mano de obra procedente de la EU-2/10[12]. Por otra parte, debido a una disminución sustancial de la población más joven, el grupo de trabajadores de la EU-2/10 que pueden ejercer potencialmente la movilidad se va reduciendo y es probable que frene la movilidad geográfica de la mano de obra dentro de la UE.

Habida cuenta de la situación actual de la economía, se espera un descenso de la demanda de mano de obra que reduciría los flujos de trabajadores dentro de la UE. Por ejemplo, la reciente desaceleración económica en Irlanda y el Reino Unido ha provocado ya una disminución sustancial de nuevos influjos, paralelamente a un aumento de la migración de retorno. Esto demuestra que la libre circulación de la mano de obra proporciona una flexibilidad indispensable en ambas direcciones: los trabajadores llegan cuando hay demanda de trabajo y muchos se marchan de nuevo cuando las condiciones de trabajo pasan a ser menos favorables.

Ejemplos como Suecia, Finlandia, Grecia, Portugal (libre acceso a los mercados de trabajo, pero bajos influjos de mano de obra) y Alemania y Austria (acceso restringido pero influjos relativamente elevados) ponen de manifiesto que las restricciones del acceso a los mercados de trabajo ejercen una influencia limitada en la distribución de la movilidad dentro de la UE. En definitiva, los flujos de movilidad se rigen por otros factores, como la demanda general de mano de obra, los efectos de red por la existencia previa de población extranjera o el idioma. Las restricciones sirven, si acaso, para retrasar las adaptaciones de los mercados de trabajo. Si no se acompañan de una aplicación adecuada, dichas restricciones pueden incluso agravar la incidencia del trabajo no declarado, lo que llevaría a consecuencias sociales no deseadas ni para los trabajadores no declarados ni para la mano de obra en situación regular[13].

La experiencia desde 2004 pone de manifiesto que la supresión de las restricciones de acceso a los mercados de trabajo evita, en cierta medida, que ciudadanos de los nuevos Estados miembros realicen trabajos no declarados. Por ejemplo, se calcula que el 40 % de los trabajadores de la EU-8 que se han acogido al plan de registro de trabajadores en 2004 ya estaban en el país cuando el Reino Unido abrió su mercado de trabajo[14]. Los datos procedentes de los Países Bajos indican que la incidencia del empleo ilegal de ciudadanos de la EU-8 que trabajan sin permiso ha disminuido después de que el país decidiera abrir su mercado de trabajo en 2007[15].

3. Principales características de los ciudadanos que ejercen la movilidad dentro de la UE

3.1. Situación del mercado de trabajo

La mayoría de los ciudadanos búlgaros, rumanos y de la EU-10 que han ejercido recientemente la movilidad se han desplazado para trabajar. Los datos relativos a 2007[16] indican que los ciudadanos búlgaros y rumanos llegados recientemente representan una tasa media de empleo más o menos equivalente a la tasa media de empleo en la EU-15 y algo más elevada que la tasa global de empleo en Rumanía y Bulgaria (gráfico A9). La tasa media de empleo de los trabajadores que han ejercido recientemente la movilidad dentro de la UE desde los países de la EU-10 es incluso bastante más elevada.

La tasa media de desempleo entre los trabajadores de Bulgaria y Rumanía que se han trasladado recientemente a la EU-15 es más elevada que la media de la EU-15, aunque inferior a la de los trabajadores llegados recientemente de países no comunitarios. La tasa de desempleo entre los migrantes recientes de la EU-10 es ligeramente superior a la media de la EU-15.

La mayoría de los nacionales de la EU-10/2 que han ejercido la movilidad recientemente por motivos de trabajo son empleados por cuenta ajena, mientras que menos del 10 % son autónomos.

3.2. Edad y sexo

Los trabajadores de la UE que ejercen la movilidad son bastante más jóvenes que el conjunto de la mano de obra de los países de origen y de acogida. Cerca del 80 % de los trabajadores recientemente llegados de la EU-10 y cerca del 70 % de los que proceden de la EU-2 tienen menos de 35 años.

Las mujeres parecen estar ligeramente sobrerrepresentadas entre los migrantes recientes de la EU-2, mientras que el desglose por sexo de los migrantes recientes de la EU-10 corresponde, en gran medida, al de la mano de obra de los países de origen y de acogida.

3.3. Profesiones, cualificaciones y sectores

Los trabajadores llegados recientemente de Bulgaria y Rumanía tienden a trabajar principalmente en la agricultura, la construcción, la hostelería y la restauración, así como en el servicio doméstico. Los que han llegado recientemente de la EU-10 se han incorporado fundamentalmente a la industria manufacturera, la construcción, la restauración, la hostelería, los servicios a las empresas y el servicio doméstico (cuadro 3).

Cuadro 3: Empleo por actividad económica para el conjunto de la mano de obra de la EU-15 en comparación con los migrantes recientes de la EU-10/2, 2007 (en % de empleo total por grupo)

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Fuente: EPA de la UE, datos anuales.

Nota: Los migrantes recientes corresponden a los ciudadanos de la EU-10/2 que residen desde hace cuatro años o menos en un Estado miembro de la EU-15. Los dos puntos «:» indican que las cifras son demasiado insignificantes para ser fiables. Las cifras entre paréntesis presentan una fiabilidad limitada. En el caso de determinadas actividades (por ejemplo, agricultura, construcción, hostelería y restauración) la EPA puede subestimar el número de personas empleadas debido a la estimación a la baja del número de trabajadores estacionales.

La mayoría de las personas llegadas recientemente de la EU-10 trabajan en puestos que requieren competencias de nivel medio y, sobre todo, en trabajos poco cualificados, siendo pocos los empleados que ocupan puestos altamente cualificados. La proporción de migrantes recientes de la EU-2 en trabajos altamente cualificados es incluso menor, con un número elevado de empleados en la artesanía y empleos poco cualificados.

Cuadro 4: Profesiones de los trabajadores residentes en comparación con los trabajadores de la EU-10/2 que han ejercido la movilidad recientemente, 2007 (en % del empleo total por grupo)

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Fuente: EPA UE, datos anuales.

Nota: Los migrantes recientes son los ciudadanos de la EU-10/2 que residen desde hace cuatro años o menos en un Estado miembro de la EU-15. Los dos puntos «:» indican que las cifras son demasiado insignificantes para ser fiables. Las cifras entre paréntesis presentan una fiabilidad limitada. En el caso de determinadas actividades (por ejemplo, agricultura, construcción, hostelería y restauración) la EPA puede subestimar el número de personas empleadas debido a la estimación a la baja del número de trabajadores estacionales.

En general, los trabajadores de la EU-10/2 que han ejercido la movilidad han contribuido positivamente a enriquecer el abanico de competencias de la mano de obra de la EU-15. La proporción de titulados universitarios entre los migrantes recientes de la EU-10/2 parece ser ligeramente inferior a la de la mano de obra de la EU-15. Por otro lado, el porcentaje de trabajadores recientemente llegados desde la EU-10/2 con un nivel de estudios medios es más elevado que entre la mano de obra de la EU-15, mientras que el porcentaje de los llegados recientemente de la EU-2 con pocas cualificaciones no es más elevado del que corresponde a la EU-15, y sustancialmente inferior en el caso de los trabajadores de la EU-10 que ejercen la movilidad (gráfico A9). Sin embargo, la comparación entre la proporción de trabajadores de la EU-10/2 con cualificaciones medias o altas y la proporción de los que trabajan en empleos que requieren una cualificación media o baja indican que no todos ocupan un empleo acorde a su nivel de cualificación.

La proporción de trabajadores altamente cualificados entre los migrantes recientes es por término medio algo superior a la del conjunto de la mano de obra de sus países de origen. No obstante, el porcentaje de trabajadores con cualificaciones medias que han ejercido la movilidad recientemente tiende a ser inferior al de la mano de obra en general, mientras que la parte de trabajadores escasamente cualificados es relativamente más elevada. Por lo general, estas cifras no indican un éxodo desproporcionado de trabajadores altamente cualificados en el caso de los países de la EU-10/2.

4. Repercusiones en la economía, el mercado de trabajo y la sociedad

4.1. Impacto en el crecimiento, el PIB per cápita y la inflación

La movilidad desde la EU-10/2 ha tenido un impacto claramente positivo en el crecimiento económico de la Unión. Un estudio ha puesto de manifiesto que la movilidad adicional desde la EU-8 durante el periodo 2004-2007 ha incrementado el PIB total de la UE ampliada en cerca del 0,17 % a corto plazo y del 0,28 % a largo plazo (una vez que las instalaciones de producción se hayan ajustado a la oferta de mano de obra suplementaria), mientras que la movilidad de la EU-2 hizo que el PIB de la UE ampliada se incrementara en un 0,15 % a corto plazo y un 0,27 % a largo plazo durante el mismo periodo[17]. En ese mismo estudio se señala el impacto casi nulo en el PIB per cápita de los países de acogida a corto plazo y un impacto ligeramente positivo a largo plazo. Otros estudios tienden a confirmar el efecto positivo en el PIB general y un efecto moderado en el PIB per cápita[18].

Por otro lado, los estudios ponen de manifiesto que la movilidad laboral desde los nuevos Estados miembros ha contribuido a reducir las presiones inflacionistas en la mayoría de los países de acogida y a aumentar (temporalmente) la inflación en los principales países de origen[19].

4.2. Impacto en las finanzas públicas, los sistemas de bienestar social y los servicios públicos

Si bien existen variaciones entre las diferentes funciones del estado de bienestar y los niveles administrativos, el impacto de la migración y los flujos de movilidad recientes en las finanzas públicas y el estado de bienestar (incluida su financiación) es insignificante o positivo a nivel nacional. Por ejemplo, los datos para el Reino Unido muestran que solo un número muy reducido de nacionales de la EU-8 solicitan subsidios o ayudas a la vivienda financiados a través de los impuestos[20] . La migración y los flujos de movilidad han ejercido, en algunos casos, una presión en la oferta de educación, vivienda y servicios de asistencia sanitaria a nivel local[21].

4.3. Impacto en los salarios y el empleo

Prácticamente todos los estudios disponibles se refieren al escaso impacto que la movilidad de la mano de obra ejerce en los salarios y el empleo de los trabajadores locales y no indican ningún desequilibrio grave del mercado laboral por causa de la movilidad dentro de la UE, ni siquiera en los Estados miembros que registran influjos masivos de mano de obra.

En un estudio se señala, por ejemplo, que la media de los salarios en la EU-15 son a corto plazo solo un 0,08 % inferiores a lo que serían sin la movilidad adicional procedente de los países de la EU-8, con un impacto nulo a largo plazo. A corto plazo, la incidencia en el desempleo también es marginal, con un aumento de la tasa media de desempleo en la EU-15 de solamente 0,04 puntos porcentuales y sin ninguna incidencia a largo plazo debido a la llegada de trabajadores de la EU-8 y un efecto moderado similar por lo que respecta a la movilidad de la EU-2[22]. Incluso cuando se tienen en cuenta las diferencias de cualificaciones entre los trabajadores, las repercusiones tienden a ser moderadas para todas las categorías. Varios estudios realizados recientemente confirman el impacto moderado en los salarios y el empleo[23].

Cabe subrayar que estos efectos producidos por la movilidad son aislados y no tienen en cuenta otros factores que inciden en los salarios y el empleo. Los datos relativos a los principales países de destino en Europa indican que los salarios y las remuneraciones nominales brutas no han dejado de aumentar y que el desempleo ha disminuido incluso para los trabajadores menos cualificados y en los sectores que han recibido flujos relativamente altos de trabajadores de otros Estados miembros (gráficos A10/11/12 y nota 3).

4.4. Remesas de fondos

Las remesas de fondos enviadas por los trabajadores que viven en el extranjero pueden representar una fuente importante de ingresos para el país de origen y contribuir al crecimiento económico, reforzando la demanda global y financiado las inversiones en educación o la creación de empresas de fuerte intensidad de capital. Los datos relativos a las remesas indican que estas últimas contribuyen de manera significativa al PIB en varios Estados miembros, en particular en Polonia, Países Bálticos y, sobre todo, Rumanía y Bulgaria (gráfico A13).

4.5. Fuga de cerebros y escasez de mano de obra en los países de origen

En algunos países, la emigración de trabajadores, fundamentalmente jóvenes, ha suscitado preocupación en lo que se refiere a la fuga de cerebros y la escasez de mano de obra. Algunos informes indican, en efecto, que la emigración ha contribuido a la escasez de mano de obra en algunos países, por ejemplo, los Países Bálticos y Polonia.

Sin embargo, en muchos países la escasez de mano de obra se ha visto agravada por factores distintos de la emigración, como un fuerte crecimiento económico, una participación relativamente baja en el mercado de trabajo, sobre todo de los jóvenes y los mayores, y una movilidad interior escasa. Por otra parte, la escasez de mano de obra afecta principalmente a sectores concretos de la economía (por ejemplo, la construcción, la hostelería y la restauración) y a determinadas profesiones (por ejemplo, en el ámbito de la salud). Además, las diferencias de cualificación entre los emigrantes y la mano de obra de los países de origen parece relativamente baja, lo que indica que la fuga de cerebros es limitada. Existen datos que indican asimismo que las tasas de matriculación en la enseñanza superior en la EU-10/2 se han incrementado sustancialmente en los últimos años, lo que puede compensar la emigración de mano de obra cualificada[24].

4.6. Repercusiones sociales

Los datos señalan la existencia de diferencias entre las condiciones de vida de los recién llegados y de los nacionales de los países de acogida (mayor riesgo de pobreza, nivel de educación inferior para los hijos, dificultades de acceso a una vivienda, a la asistencia sanitaria y a otros servicios sociales), aunque no se dispone todavía de una valoración exhaustiva de los ingresos y las condiciones de vida de los trabajadores procedentes, sobre todo, de Rumanía y Bulgaria que se trasladaron a otros países de la UE después del 1 de enero de 2007. Por último las informaciones recibidas de algunos países de origen indican consecuencias negativas en la cohesión familiar y en los hijos como consecuencia de que uno o ambos progenitores trabajen en el extranjero[25].

5. Conclusiones y recomendaciones

Los trabajadores de Bulgaria, Rumanía y los Estados miembros de la EU-10 han contribuido a satisfacer la demanda creciente de mano de obra en los países de acogida, participando de este modo en el crecimiento económico sostenible. Los datos disponibles muestran que la movilidad dentro de la UE después de la ampliación no ha producido, y no es probable que lo haga, graves perturbaciones del mercado de trabajo.

Por otra parte, todo parece indicar que los flujos de movilidad de la EU-2 y la EU-8 han alcanzado su nivel más alto y que gran parte de la movilidad reciente dentro de la UE ha sido de carácter temporal. Un aumento rápido de los ingresos y de la demanda de mano de obra en los países de origen, junto con un número cada vez menor de jóvenes dispuestos a emigrar, parecen reducir los flujos migratorios de mano de obra, y es probable que provoquen una nueva contracción de la oferta dentro de la UE.

Además, el volumen y la dirección de los flujos de movilidad dependen más de la oferta y la demanda general de mano de obra y otros factores que de las restricciones del acceso al mercado de trabajo. A esto se añade que las restricciones pueden retrasar los ajustes del mercado de trabajo e incluso aumentar la incidencia del trabajo no declarado. Podrían considerarse otras soluciones alternativas para responder a la preocupación de que la apertura de los mercados de trabajo se lleva a cabo en detrimento de la población residente, por ejemplo, las políticas del mercado laboral podrían orientarse a la reincorporación de los desempleados (en particular los trabajadores menos cualificados) al mercado de trabajo.

Esto no significa que no haya costes económicos y sociales. Sin embargo, la experiencia pone de manifiesto que más que restringir a los ciudadanos de la Unión Europea el acceso al mercado de trabajo, existen soluciones alternativas que contribuyen a controlar mejorar y más eficazmente estos costes. En particular, es preciso tener en cuenta las posibles repercusiones en los servicios públicos, la vivienda, la cohesión social, la explotación y el trabajo no declarado. La ausencia de condiciones favorables para la integración de los trabajadores migrantes en la sociedad de acogida puede dar lugar a dificultades de tipo social y a la pérdida de las ventajas económicas que produce la movilidad. La Comisión recomienda a los Estados miembros que desarrollen políticas de integración e inclusión social para los trabajadores que ejercen la movilidad y sus familias, utilizando a tal fin las medidas e instrumentos comunitarios existentes, por ejemplo en materia de política cultural, lingüística y educativa, lucha contra la discriminación y reconocimiento de las cualificaciones.

Los problemas que pueden representar para los países de origen la fuga de cerebros y la escasez de mano de obra pueden resolverse con medidas para aumentar la participación en el mercado de trabajo, mejorar los sistemas de educación y formación profesional, propiciar buenas condiciones para los trabajadores del sector público, incentivar la migración de retorno o facilitar la movilidad interna de los trabajadores y la inmigración de terceros países.

La Comisión concluye que el impacto global de la movilidad posterior a la ampliación ha sido positivo. Confía en que la presente Comunicación y su material de apoyo ofrezcan a los Estados miembros la información necesaria para revisar sus posiciones con vistas a la segunda fase de las disposiciones transitorias para Bulgaria y Rumanía.

Además, la libre circulación de trabajadores constituye una de las libertades fundamentales consagradas en el Tratado CE. Contribuye positivamente a los mercados de trabajo de Europa y, como tal, representa un elemento clave de la Estrategia Europea de Empleo suscrita por todos los Estados miembros. Al mismo tiempo, representa un símbolo fuerte y positivo de lo que significa Europa para los ciudadanos.

A tal efecto, con ocasión de la firma de los Tratados de Adhesión, los Estados miembros declararon que avanzarían lo más rápidamente posible hacia la aplicación plena del acervo en este ámbito. Independientemente de la decisión que adopten con vistas a la siguiente fase, los Estados miembros deben prepararse para abrir sus mercados de trabajo en cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados.

La Comisión considera que el tránsito a la libre circulación de trabajadores en la UE constituye una señal política fuerte, en particular con ocasión del quinto aniversario de la ampliación de 2004. Por lo tanto, la Comisión invita a los Estados miembros a que examinen la necesidad de mantener las restricciones, a la luz de la situación de sus mercados de trabajo, sin perjuicio de los derechos que les asisten en relación con las disposiciones transitorias contempladas en los Tratados de Adhesión. La Comisión recomienda asociar plenamente a los interlocutores sociales en la elaboración de estas decisiones.

A la luz de la actual situación económica y su posible incidencia en la situación del mercado de trabajo, la experiencia pone de manifiesto que la movilidad transfronteriza de la mano de obra tiende a autorregularse, disminuyendo en épocas de ralentización económica. La Comisión recuerda que los Tratados de Adhesión contienen una cláusula de salvaguardia que permite a los Estados miembros que aplican la legislación comunitaria en materia de libre circulación de trabajadores solicitar posteriormente la reintroducción de las restricciones en caso de que sufran, o piensen que pueden sufrir, perturbaciones en sus mercados de trabajo.

Por otro lado, la Comisión recuerda que, conforme al Tratado de Adhesión, un Estado miembro que mantenga medidas nacionales de restricción de la libre circulación de trabajadores al término de los cinco años siguientes a la fecha de la adhesión, puede, en caso de que sufra o piense que puede sufrir perturbaciones graves de su mercado de trabajo, seguir aplicando las medidas hasta que finalice el periodo de siete años que sigue a esa misma fecha, previa notificación a la Comisión. La Comisión cumplirá entonces su papel de guardiana de los Tratados sobre la base de las pruebas facilitadas por los Estados miembros.

ANNEX 1: Statistical Annex

Table A1: Share of foreign nationals resident in the EU-27 by broad group of citizenship, 2003 – 07 (% of total population)

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Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates. “:” figures too small to be reliable or not available.

Note: Choice of data sources according to data availability for individual countries. — For population statistics end of year data, for LFS 4th quarter data. — Figures not fully comparable between Member States due to the use of different sources. — Data from the LFS should be treated with some caution due to limitations of the survey with regard to foreign populations, in particular concerning coverage of very recent migrants and collective households, relative levels of non-response and small sample sizes. — 1) EU LFS quarterly data, 4th quarter. — 2) National and Eurostat population statistics. — 3) Eurostat population statistics, 2007 DG Employment estimate. — 4) CSO Ireland, Quarterly national household survey, 4th quarter; for 2003 3rd quarter 2004; Nationals from BG and RO included under non-EU-27 nationals until 2006 and under EU-10 nationals in 2007. — 5) EU LFS quarterly data, 4th quarter. EU-10 and EU-2 nationals included under non-EU-27. — 6) EU totals and sub-totals are only of an indicative nature as they are the sum of country values that stem from different sources; EU totals and sub-totals include country data which are not shown individually due to small sample size.

Table A2: Number of foreign nationals resident in the EU-27 by broad group of citizenship, 2003 – 07 (in 1 000)

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Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates. “:” figures too small to be reliable or not available.

Note: Choice of data sources according to data availability for individual countries. — For population statistics end of year data, for LFS 4th quarter data. — Figures not fully comparable between Member States due to the use of different sources. — Data from the LFS should be treated with some caution due to limitations of the survey with regard to foreign populations, in particular concerning coverage of very recent migrants and collective households, relative levels of non-response and small sample sizes. — 1) EU LFS quarterly data, 4th quarter. — 2) National and Eurostat population statistics. — 3) Eurostat population statistics, 2007 DG Employment estimate. — 4) CSO Ireland, Quarterly national household survey, 4th quarter; for 2003 3rd quarter 2004; Nationals from BG and RO included under non-EU-27 nationals until 2006 and under EU-10 nationals in 2007. — 5) EU LFS quarterly data, 4th quarter. EU-10 and EU-2 nationals included under non-EU-27. — 6) EU totals and sub-totals are only of an indicative nature as they are the sum of country values that stem from different sources; EU totals and sub-totals include country data which are not shown individually due to small sample size.

Chart A1: Foreign residents in the EU, 2003 – 07 (in % of total resident population)

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Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates.

Note: see note to Table A1

Chart A2: Population share of EU citizens resident in another Member State by broad group of citizenship, 2007 (% of resident population)

[pic]Sources: Eurostat EU LFS, Eurostat population statistics, national data sources, DG Employment estimates.

Note: Luxembourg off scale. — Empty cells: figures too small to be reliable or not available. — For further notes see Table A1.

Table A3: Share of recently arrived foreign nationals among the total labour force (age group 15-64), 2007

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Sources: Eurostat EU LFS, annual data 2007.

Note: ":" – figures too small to be reliable. Any possible discrepancies with population data shown in tables A1 and A2 due to differences in data sources (e.g. age coverage, reference date, activity status).

Chart A3: Posted workers by sending country, 2006 (in 1 000)

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Chart A4: Posted workers from the EU-15 and EU-10 by receiving country, 2006 (in 1 000)

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Chart A5: Inflow of EU-8 labour migrants to the UK

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Source: UK Home Office, Accession Monitoring Reports. Approved applicants to the workers registration scheme.

Chart A6: Inflows from EU-10 and BG/RO to Ireland

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Source: Irish Department of Social and Family Affairs, number of issued Personal Public Service Numbers.

Chart A7: Convergence of GNI per capita in PPS, 2000–07

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Chart A8: Unemployment rates in the EU, 2000 and 2007

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Chart A9: Socio-economic breakdown of recent movers from the EU-2/10to the EU-15 (age group 15-64), 2007 (% of total per variable and group)

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Source: Eurostat, EU LFS, annual data.

Note: Recent movers defined as persons resident 4 years or less in their EU-15 host country. Data on professional status, gender, age and educational attainment refer to active population aged 15-64, data on labour market status refer to total population aged 15-64. Data for the UK on educational attainment not included in the calculation due to problems with UK data concerning this variable.

Chart A10: Development of hourly gross wages and salaries in industry and services (excluding public administration) in major receiving countries, 2000 to 2008 (2000 = 100)

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Chart A11: Overall unemployment rates in the main EU-15 receiving countries, 2000-2008

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Chart A12: Overall employment rates in the main EU-15 receiving countries, 2000-2008

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Chart A13: Workers’ remittances (incl. compensation of employees) as a share of GDP, 2006 (%)

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Annex 2: References

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[1] Por lo que se refiere al informe de la Comisión relativo a los dos primeros años de aplicación de las disposiciones transitorias, véase COM(2006) 48.

[2] El presente informe no aborda la inmigración de ciudadanos de terceros países.

[3] Comisión Europea: El empleo en Europa (2008), capítulo 3. Movilidad geográfica de la mano de obra en el contexto de la ampliación de la UE. El informe podrá consultarse en: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=119&langId=en.

[4] Desde un punto de vista jurídico, es necesario distinguir entre la libre circulación de trabajadores (artículo 39 del Tratado CE), la libertad de establecimiento de los trabajadores no asalariados (artículo 43 del Tratado CE) y la libre prestación de servicios (artículo 49 del Tratado CE). La Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores está relacionada con esta última libertad y no está sujeta a disposiciones transitorias, si bien Alemania y Austria pueden aplicar restricciones a la prestación transfronteriza de servicios en determinados sectores sensibles que tengan que ver con el desplazamiento temporal de trabajadores, conforme a lo dispuesto en el apartado 13 de las disposiciones transitorias incluidas en los anexos específicos para cada país de las Actas de Adhesión de 2003 y 2005.

[5] «EU-15» designa a todos los Estados miembros que formaban parte de la UE antes del 1 de mayo de 2004;«EU-10» designa a todos los Estados miembros que se adhirieron a la UE el 1 de mayo de 2004;

«EU-8» designa a todos los Estados miembros de la EU-10, con excepción de Malta y Chipre;

«EU-25» designa a todos los Estados miembros que formaban parte de la UE antes del 1 enero 2007;

«EU-2» se refiere a Bulgaria y Rumanía.

[6] Véanse al respecto las disposiciones relativas a Alemania y Austria a que se refiere la nota 4.

[7] Puede obtener más información acerca de las disposiciones transitorias en:http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=es

[8] Puede obtener una descripción más detallada de las políticas de los Estados miembros en el cuadro recapitulativo disponible en:http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=466&langId=es

[9] La mayoría de los datos incluyen a Malta y a Chipre con los Estados miembros de la EU-8 (EU-10) a fin de garantizar una cobertura exhaustiva de la evolución posterior a la ampliación. Debido a las cifras poco elevadas, el impacto en los resultados es insignificante.

[10] Véase la nota 3 y Pollard et al . (2008).

[11] Véase Pollard et al . (2008).

[12] Ibid .

[13] Véase el documento «Intensificar la lucha contra el trabajo no declarado», COM(2007) 628 de 24.10.2007.

[14] Ministerio de Interior del Reino Unido (2004).

[15] Ministerio de Asuntos Sociales y Empleo de los Países Bajos (2007).

[16] Cabe señalar que las condiciones económicas en algunos Estados miembros (por ejemplo, España e Irlanda) se han deteriorado últimamente, lo que posiblemente tendrá efectos negativos en los resultados del mercado de trabajo tanto para los trabajadores nacionales como extranjeros.

[17] Véase Brücker et al . (2008)

[18] Véase, por ejemplo, Barrel et al . (2007).

[19] Véase, por ejemplo, Barrel et al . (2007) y Blanchflower et al . (2007)

[20] Véase Ministerio del Interior del Reino Unido (2008).

[21] Se incluye una breve descripción en la nota 3.

[22] Véase la nota 17.

[23] Véase, por ejemplo, Longhi et al . (2004 y 2008), Lemos y Portes (2008), Blanchflower et al . (2008), Doyle et al . (2006), Pajares (2007), Baas et al . (2007), BMWI (2007), Prettner y Stiglbauer (2007).

[24] Véase la nota 3 y Brücker et al . (2008).

[25] Se incluye una breve descripción en la nota 3.