Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sus consecuencias para la reglamentación - Resultados de la consulta pública sobre el Libro Verde"

(2000/C 57/02)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnologías de la información y sus consecuencias para la reglamentación - Resultados de la consulta pública sobre el Libro Verde (COM(97) 623 final)" COM(1999) 108 final;

vista la decisión de la Comisión de 17 de marzo de 1999 de consultarle sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 198C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de la Mesa, de 2 de junio de 1999, de encargar la elaboración del dictamen a la Comisión de Redes Transeuropeas, Transportes y Sociedad de la Información (Comisión 3);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 191/99 rev. 1) aprobado por la Comisión 3 el 24 de septiembre de 1999 [ponente: Sr. Schiffmann (D, PSE)],

ha aprobado por unanimidad en su 31o Pleno, de los días 17 y 18 de noviembre de 1999 (sesión del 17 de noviembre), el presente Dictamen.

1. Introducción

La consulta relativa al Libro Verde sobre la convergencia

1.1. El objeto del presente dictamen son los resultados del proceso de consulta pública acerca del Libro Verde sobre la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnología de la información y sus consecuencias para la reglamentación, presentado el 3 de diciembre de 1997.

1.2. La Comisión hizo públicos los resultados de la consulta pública el 29 de julio de 1998 en un documento de trabajo(1) en el que se planteaban cuestiones sobre tres conjuntos de problemas a su juicio importantes y que en la primera fase se habían revelado de particular importancia (acceso a las redes y pasarelas; inversión, innovación y producción de contenidos; reglamentación que equilibre los intereses públicos y las exigencias de la competencia).

1.3. En su Comunicación de fecha 9 de marzo de 1999 la Comisión exponía cómo interpretaba los resultados de la consulta sobre el Libro Verde, resumiéndola en sus mensajes fundamentales, y esbozaba los próximos pasos que tenía previsto dar en consecuencia.

1.4. El Libro Verde hace referencia a la gran importancia de ese proceso de convergencia para el desarrollo económico, la creación de puestos de trabajo y la diversidad de las identidades culturales en Europa y trata, sobre todo, la cuestión del marco jurídico. Asimismo, analiza el concepto de convergencia y estudia las limitaciones actuales y potenciales que pueden perjudicar el desarrollo del mercado y de las tecnologías, además de tratar cuestiones relacionadas con el planteamiento o el marco normativo actual y el posible en el futuro. Por último, reflexiona sobre una posible política normativa en los sectores afectados por la convergencia.

1.5. La Comunicación de la Comisión sobre los resultados de la consulta subraya que ésta pone de relieve que la convergencia de plataformas técnicas e infraestructuras de redes ya es una realidad y que, por tanto, deberían aplicarse normas similares para las diversas infraestructuras, independientemente del tipo de servicios que ofrezcan. Este planteamiento "horizontal" de la reglamentación de infraestructuras debería complementarse, en función del tipo de servicio de que se trate, con el planteamiento vertical que preside la reglamentación de los contenidos. La segunda fase de la consulta analizó, sobre todo, el acceso a redes y pasarelas, la inversión, innovación y producción de contenidos y la cuestión de una reglamentación que equilibre los intereses públicos y consideraciones relacionadas con la competencia.

El primer dictamen del Comité de las Regiones

1.6. El Comité de las Regiones aprobó, en septiembre de 1998, un dictamen sobre el Libro Verde propiamente dicho(2) basándose en el proyecto de dictamen elaborado por los ponentes Koivisto y Nash. El presente dictamen, segundo sobre este tema del Comité de las Regiones, se refiere a los resultados de la segunda fase del proceso de consulta pública.

1.7. En su primer dictamen sobre el Libro Verde, el Comité de las Regiones consideraba imprescindible que se iniciase el debate sobre el desarrollo del marco reglamentario desde el punto de vista de la convergencia. En este sentido, se adhería a la opinión de la Comisión de que el nivel de reglamentación debía ser en general lo más reducido posible. El Comité de las Regiones criticaba, sin embargo, que la Comisión hiciese demasiado hincapié en el desarrollo de los mercados y dedicase escasa atención a objetivos sociales generales. Consideraba que la mejor solución consistía en conservar los sistemas de reglamentación existentes y adaptarse con cautela a las nuevas circunstancias, por ejemplo las diversas formas de servicios en línea e interactivos.

2. Observaciones acerca de las consideraciones de la Comisión sobre el resultado de la consulta

Valoración de la convergencia de los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicación y tecnología de la información

2.1. La convergencia de las telecomunicaciones, los medios de comunicación y las tecnologías de la información debe entenderse como la integración o posibilidad de intercambiar diversas plataformas técnicas de red para transmitir servicios similares de comunicación electrónica o bien como fusión de los terminales (teléfono, televisión y ordenador personal). Por tanto, se trata en primer lugar de un fenómeno predominantemente tecnológico y también económico en la evolución de la sociedad de la información. Hasta ahora hay pocos indicios de que vaya a producirse una rápida convergencia de la oferta de contenidos en el sector de la radiodifusión y los nuevos servicios.

2.2. La Comisión sigue concediendo a esta convergencia una importancia clave para el crecimiento económico futuro y para la creación de nuevos puestos de trabajo en Europa. Sin embargo, en línea con la valoración del Comité de las Regiones, subraya en su nueva Comunicación que, en determinadas circunstancias, el proceso de convergencia también puede entrañar peligros para el mantenimiento de las identidades culturales y de la cohesión social.

2.3. El CDR está de acuerdo con la Comisión en que las nuevas tecnologías y las posibilidades de la extensión del uso de los servicios y aplicaciones en una serie de importantes sectores afectarán y transformarán la vida de la sociedad y del individuo.

2.4. El Comité de las Regiones considera, como muchos de los participantes en la consulta, que la Comisión sobrevalora la rapidez de la evolución y la evidente importancia económica de la convergencia. Dicha convergencia ofrece a las regiones europeas una serie de oportunidades y posibilidades, pero al mismo tiempo existe el peligro de que haya efectos negativos, como expuso detalladamente el Comité en su dictamen sobre el Libro Verde en relación con la posible profundización de las actuales disparidades regionales en lo que se refiere a redes de infraestructuras y al empleo de servicios y medios de comunicación.

Planteamiento normativo

2.5. El Comité de las Regiones acoge positivamente el hecho de que la Comisión subraye, como resultado de la consulta pública sobre el Libro Verde, que la reglamentación no sólo fomentará las inversiones, sobre todo en los nuevos servicios, sino que deberá garantizar sobre todo una serie de intereses públicos. El CDR no considera que un marco normativo que tenga en cuenta el interés público de una manera equilibrada suponga limitación alguna para que nuevos operadores entren en el mercado, sino una importante premisa para la seguridad jurídica y de las inversiones.

2.6. Las normas deberán ser transparentes, claras y proporcionadas; en este sentido, la Comisión distingue en sus propuestas entre a) obligaciones positivas y negativas en aras del interés público, b) reglamentación sectorial que sustituya o complemente al derecho de la competencia y c) medidas de fomento con arreglo a objetivos políticos concretos.

2.7. Conforme a la propuesta de la Comisión, los medios de transmisión y los contenidos deberían regularse por separado. El enfoque normativo debería incluir la igualdad de trato de todas las redes de infraestructuras y la regulación de contenidos con arreglo a características específicas de determinados servicios de contenidos.

2.8. En consonancia con los objetivos de reglamentación en aras del interés público, la regulación de contenidos debería llevarse a cabo siguiendo un enfoque vertical que partiese de las estructuras existentes y que tuviese en cuenta el principio de adecuación al regular los nuevos servicios.

2.9. Por último, en opinión de la Comisión, del proceso de consulta cabe deducir la necesidad de una aplicación efectiva de las normas de competencia y medidas de fomento de contenidos europeos de calidad.

Resultados de los tres cuestionarios de la segunda fase de consulta

2.10. El Comité de las Regiones valora positivamente el hecho de que la segunda fase de la consulta trate pormenorizadamente sobre todo las cuestiones clave del acceso a las redes y a las pasarelas digitales en un entorno en proceso de convergencia, la creación de un marco favorable a la inversión y la innovación, el fomento de la producción, la ampliación y disponibilidad de contenidos europeos y la garantía de un planteamiento normativo equilibrado.

2.11. El acceso libre y no discriminatorio a las redes y a las pasarelas es un factor primordial para el desarrollo de la competencia, ya que en él coinciden operadores de redes, proveedores de servicios y usuarios finales.

2.12. Debería encontrarse un equilibrio normativo que, por un lado, evite los riesgos de un exceso de reglamentación, y, por otro, defienda los intereses públicos y permita fomentar una competencia sostenible. El Comité de las Regiones subraya, en este sentido, su convicción de que el mercado y la competencia no pueden garantizar la defensa de los menores y de la dignidad humana.

2.13. Como resultado de la consulta, el Comité de las Regiones subraya que, para alcanzar los objetivos políticos establecidos, es necesario regular por sectores el acceso a la infraestructura. Estas reglamentaciones sectoriales, frente a lo que piensa la Comisión, no deben en ningún caso subordinarse a la aplicación del derecho de la competencia, ya que sin ellas los objetivos públicos son inalcanzables. En este sentido, por el momento puede quedar abierta la cuestión de si debe tratarse de reglamentaciones duraderas o simplemente transitorias, hasta que se establezca un mercado maduro y orientado a la competencia. Habrá que analizar y resolver la cuestión según evolucione la situación.

2.14. Tal y como se subraya en el primer dictamen del Comité de las Regiones, la flexibilidad y los márgenes de actuación discrecional de los Estados y las regiones deben constituir elementos fundamentales del futuro proceso normativo, dada la diversidad de condiciones de las infraestructuras y de las situaciones de la competencia y a la vista de lo que establece el principio de subsidiariedad.

Fomento de las producciones audiovisuales europeas

2.15. El Comité de las Regiones acoge positivamente, con vistas al mantenimiento de la diversidad cultural de las regiones y los países europeos y de la creación de puestos de trabajo en el sector audiovisual, la propuesta de nuevas medidas para fomentar la producción audiovisual europea. Comprende la importancia económica que tienen unos contenidos y objetivos audiovisuales atractivos.

2.16. El Comité valora positivamente, en líneas generales, los resultados de la consulta en relación con los elementos de un entorno que fomente la producción de contenidos europeos. Entre dichos elementos, el Comité incluye un marco normativo, esfuerzos reguladores en relación con la producción de contenidos audiovisuales europeos, una protección eficaz de la propiedad intelectual, incentivos fiscales y financieros y estándares técnicos abiertos e interoperables.

Conclusiones sobre la radiodifusión pública

2.17. El Comité de las Regiones acoge positivamente el hecho de que la consulta haya puesto de relieve la necesidad de una integración óptima de la radiodifusión pública en el nuevo entorno para alcanzar objetivos públicos como el suministro básico y la diversidad de opiniones, especialmente al subrayar las competencias de los Estados miembros (de acuerdo con el protocolo 9 del Tratado de Amsterdam y con el primer dictamen del CDR) a la hora de establecer la función y la responsabilidad de las entidades públicas de radiodifusión y al sugerir que se anime a los operadores públicos a que empleen nuevas tecnologías y nuevas vías para llegar al público.

2.18. El Comité de las Regiones concede especial importancia a la función general de los programas públicos de radiodifusión a la vista de la creciente diversificación en los programas ofrecidos en el entorno de los medios de comunicación en proceso de convergencia.

2.19. El Comité de las Regiones señala además la función esencial, puesta de relieve en la consulta, de las entidades públicas de radiodifusión en la producción de obras europeas y en el establecimiento de un nivel de calidad.

2.20. El Comité de las Regiones toma nota de que la consulta también evidencia la necesidad de instar a las entidades públicas de radiodifusión a que distingan claramente entre actividades de radiodifusión públicas y actividades sujetas a la competencia. Conforme al protocolo 9 anejo al Tratado de Amsterdam, el Comité es contrario a plasmar esta idea en la reglamentación de tal manera que pueda representar un perjuicio para la existencia y el desarrollo de la radiodifusión pública. Según el protocolo adicional, la financiación de la función de servicio público por parte de los Estados miembros estará limitada en la medida en que perjudique las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un punto que sea contrario al interés común, "debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de dicho servicio público".

3. Observaciones específicas sobre los resultados de la consulta desde el punto de vista de las regiones

Importancia de los objetivos sociales generales en la reglamentación

3.1. El Comité de las Regiones señala que en su dictamen sobre el Libro Verde criticó la escasa atención prestada a los objetivos generales de la sociedad. El Comité de las Regiones sigue creyendo que las reglamentaciones de defensa de los intereses públicos no están en contradicción, sino en consonancia, con el objetivo de desarrollar mercados más abiertos. Sólo un marco normativo vinculante para todos permite una integración ordenada y predecible de todos los concurrentes al mercado y por tanto supone la base imprescindible para el desarrollo y funcionamiento de mercados orientados a la competencia.

3.2. El Comité de las Regiones considera que el resultado de la consulta refuerza su posición y recomienda por tanto que se preste más atención a los objetivos sociales generales.

3.3. El Comité de las Regiones acoge positivamente, por tanto, lo expuesto por el Consejo en sus conclusiones sobre los resultados de la audiencia pública, esto es, que la base del entorno normativo debe estar formada por objetivos políticos claros; al mismo tiempo, el Consejo afirma que, para alcanzar los objetivos de interés público (tales como el servicio universal, el pluralismo, la diversidad cultural, la defensa del menor y de los derechos humanos), es necesaria una reglamentación basada en estos principios. Asimismo, la asunción de responsabilidades por parte del transmisor de la información y la fiabilidad de los datos deberán constituir en todo momento sendos objetivos.

3.4. El Comité de las Regiones también acoge positivamente lo expuesto por el Parlamento Europeo sobre la necesidad de ligar la aplicación del derecho de competencia a la necesidad de tener en cuenta y garantizar objetivos políticos como el pluralismo, la protección del menor o el fomento de la diversidad cultural. El Comité coincide con la opinión del Parlamento Europeo en cuanto a que el hecho de que ya no haya escasez de frecuencias no debe perjudicar la salvaguardia de objetivos políticos.

Necesidad de reglamentaciones sectoriales

3.5. El Comité de las Regiones mantiene su postura de que el marco normativo adecuado debería ser una combinación de las opciones 1 y 2 propuestas en el Libro Verde, esto es, mantener en líneas generales los sistemas de reglamentación actuales y adaptarlos con cautela a los cambios de las circunstancias. Ello debería permitir en los Estados miembros un sistema normativo que tenga en cuenta, mediante niveles de reglamentación graduales, la diversa importancia y relevancia de los servicios respecto a la opinión. El Comité de las Regiones acoge positivamente que esta valoración se haya expresado claramente en la consulta.

3.6. El Comité de las Regiones desea señalar expresamente su satisfacción por el apoyo del Parlamento Europeo en favor de un marco normativo único para la función de transmitir información a través de diversas redes y en favor de la separación de dicho marco normativo del de contenidos transmitidos.

3.7. El Comité de las Regiones considera que el acceso a las redes también requiere reglamentaciones sectoriales,-y no sólo en casos concretos- de normas específicas sobre la radiodifusión, incluida la obligación de redifundir los programas de los suministradores públicos ("must carry"). Las regiones deberían participar en la decisión sobre el acceso a redes.

Fomento de la producción de contenidos audiovisuales

3.8. El Comité de las Regiones supone que la demanda de contenidos de calidad aumentará, sobre todo en el sector audiovisual, y considera que deben analizarse y ponerse en práctica nuevas medidas para fomentar la producción europea.

3.9. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que, en el curso de las negociaciones GATS iniciadas, procure que el margen de maniobra que requieren las medidas de fomento regionales no se vea reducido en ninguna medida. Los esfuerzos, en general loables, por lograr un comercio mundial sin trabas no deben cuestionar proyectos europeos, nacionales ni regionales, como tampoco deben cuestionar la financiación, la existencia ni el desarrollo de la radiodifusión pública.

Sobre la función especial de la televisión

3.10. El Comité de las Regiones coincide con el Parlamento Europeo en que cabe prever que la televisión seguirá siendo en la era de la producción y difusión digital, el principal proveedor y elaborador de información. La televisión tendrá una importancia fundamental en la formación de opinión y en la toma de decisiones en la sociedad y en la democracia, así como en la diversidad cultural y la transmisión de valores culturales. El Comité de las Regiones está de acuerdo con el Parlamento Europeo, en particular, en que se trata de una afirmación válida independientemente de la forma de financiación y del tipo de transmisión.

3.11. El Comité de las Regiones acoge positivamente lo expuesto por el Consejo de 25 de enero de 1999 sobre el papel del servicio público de radiodifusión, la facultad de los Estados miembros de financiar el servicio público de radiodifusión para que lleve a cabo la función de servicio público y la capacidad de los servicios públicos de radiodifusión de ofrecer a la población programas y servicios de calidad, incluidos el desarrollo y la diversificación de actividades en la era digital.

4. Conclusiones del Comité de las Regiones sobre los siguientes pasos propuestos por la Comisión

Intereses de las regiones en el proceso de convergencia

4.1. El Comité de las Regiones señala que el empleo de las posibilidades de la sociedad de la información presenta una serie de riesgos, especialmente para las regiones periféricas, pero sobre todo ofrece posibilidades económicas, e insta a que se aprovechen. En este sentido, insiste en las grandes diferencias entre las regiones en el ámbito de las infraestructuras, la cultura y el uso de los medios de comunicación e insta a la Comisión a que contribuya a nivelar las diferencias entre las regiones en este ámbito, en aras de la cohesión en la Unión. El Comité remite a este respecto a su dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre "La cohesión y la sociedad de la información" (ponente: Sr. Koivisto)(3).

4.2. El Comité de las Regiones insta a la Comisión a que, en el marco de sus competencias en la elaboración del marco normativo y de las medidas de fomento, procure garantizar en todas las regiones de la UE el suministro básico, la diversidad cultural y el pluralismo en relación con la infraestructura de redes, el uso y la cultura de los medios de comunicación.

Reglamentación sectorial y objetivos públicos

4.3. El Comité de las Regiones está a favor de que el marco normativo defienda el interés público, en particular la protección de los menores, el pluralismo y la diversidad cultural. Por tanto, estos objetivos y normas de protección deben mantenerse en la prevista revisión de la Directiva "Televisión sin fronteras".

4.4. El Comité de las Regiones insiste en su recomendación de un marco reglamentario basado en una combinación de las opciones 1 y 2 propuestas por la Comisión (conservar en líneas generales el actual sistema normativo y proceder a adaptarlo con cautela a los cambios de circunstancias), lo cual también tiene en cuenta la incertidumbre sobre la posterior evolución de la convergencia en lo técnico, lo económico y lo relativo a los contenidos.

4.5. El Comité de las Regiones recomienda que servicios y contenidos se regulen por separado. Asimismo, se muestra convencido de que la convergencia técnica no implica la necesidad de dar el mismo trato a la radiodifusión, los nuevos servicios y las ofertas de telecomunicaciones, sino que el ordenamiento jurídico de los servicios debería ponerse en relación con el tipo y la importancia de la oferta y los servicios. Igualmente, el Comité de las Regiones considera que el marco normativo no constituye un obstáculo para acceder al mercado, sino un requisito para garantizar la seguridad jurídica. Al mismo tiempo, el Comité subraya que recomienda una reglamentación sectorial para las normas de acceso a la red.

4.6. En relación con los contenidos de la comunicación electrónica, el Comité de las Regiones (basándose en las normas actuales y respetando los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad) está a favor de un modelo de niveles normativos graduales, independientemente de la infraestructura utilizada. Dicho modelo debe hacer justicia a los diversos contenidos y velar por que los contenidos dirigidos al público cumplan requisitos especiales en relación con los objetivos públicos y sociales.

4.7. El Comité de las Regiones considera que toda reglamentación sectorial debe incluir la supervisión para evitar abusos por parte de empresas dominantes en el mercado, así como la posibilidad de fijar normativas ex ante para garantizar determinados objetivos de derecho de la competencia, como un acceso no discriminatorio a la red.

4.8. El Comité de las Regiones se declara a favor de que en el proceso de reglamentación se estudie si hacen falta medidas para garantizar los intereses del usuario. La situación jurídica del usuario no debería ser sustancialmente distinta en caso de que use diversas "plataformas de red".

Autorregulación

4.9. El Comité de las Regiones considera que la autorregulación o el autocontrol pueden suponer una importante contribución para garantizar los intereses públicos -sobre todo, en el caso de los servicios dirigidos a un público general- siempre que estén en consonancia con las tradiciones y prácticas culturales y jurídicas nacionales y regionales y que se garantice una competencia efectiva.

Radiodifusión pública

4.10. El Comité de las Regiones considera que el papel social fundamental de la televisión se mantendrá en el futuro y, por tanto, será especialmente necesario defender en dicho sector objetivos públicos como la protección del menor, la dignidad de la persona y la diversidad cultural.

4.11. El Comité de las Regiones recomienda una solución equilibrada para la integración óptima de la radiodifusión pública en el nuevo entorno. Asimismo, se declara a favor de que los mercados de radiodifusión continúen organizados a nivel nacional y regional.

4.12. El Comité de las Regiones insiste en que la radiodifusión pública sigue necesitando un marco legal propio si se le quiere garantizar la importancia que le concede el Protocolo 9 anejo al Tratado de Amsterdam.

4.13. El Comité de las Regiones se muestra convencido de que la integración de la radiodifusión pública debe producirse de tal modo que su existencia y su desarrollo no se vean en peligro. En este sentido, considera que la función pública de las entidades de radiodifusión, que es lo que justifica su financiación, no debe acabar en la frontera entre actividades de emisión pública y actividades nuevas o aptas para la competencia. El Comité de las Regiones solicita que se garantice la existencia y el desarrollo de la radiodifusión pública, cuya función también implica el derecho a utilizar todos los nuevos servicios y técnicas.

4.14. El Comité de las Regiones considera que, dada su proximidad y por ser parte afectada, las regiones deben tener un papel importante en la autorización y el control de empresas en el sector de la radiodifusión.

Coordinación de las autoridades reguladoras

4.15. El Comité de las Regiones considera muy conveniente y necesario un intercambio de experiencias continuo y una coordinación a nivel europeo de las autoridades reguladoras nacionales.

Bruselas, 17 de noviembre de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) SEC(1998) 1284 final.

(2) CDR 149/98 fin - DO C 373 de 2.12.1998, p. 26.

(3) CDR 270/97 fin - DO C 64 de 27.2.1998, p. 20.