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Bruselas, 18.2.2011

COM(2011) 80 final

INFORME PROVISIONAL DE LA COMISIÓN EUROPEA AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los avances de Rumanía en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación

INFORME PROVISIONAL DE LA COMISIÓN EUROPEAAL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los avances de Rumanía en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación

1. Introducción

Cuando Rumanía se incorporó a la UE, el 1 de enero de 2007, se estableció un Mecanismo de Cooperación y Verificación (en lo sucesivo, MCV)[1] para ayudarle a paliar algunas deficiencias en los ámbitos de la reforma judicial y la lucha contra la corrupción y hacer un seguimiento de los avances en esos ámbitos mediante informes periódicos.

En el presente informe provisional se ofrece información actualizada sobre los principales acontecimientos ocurridos en Rumanía durante los seis últimos meses en el marco del MCV. El documento se centra en la respuesta de Rumanía a las recomendaciones formuladas por la Comisión y no incluye una valoración completa de los avances realizados. La actualización se limita a las medidas que ya se han completado o que deberían de completarse en breve plazo.

El último informe sobre los avances de Rumanía que la Comisión adoptó el 20 de julio de 2010 y sus recomendaciones siguen siendo la referencia para la evaluación de los avances logrados en lo que se refiere a los indicadores y a la identificación de los retos pendientes. La Comisión realizará su próxima evaluación en el verano de 2011.

2. Reforma judicial, lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada: Resumen de la evolución

Desde el último informe de la Comisión, Rumanía ha tomado medidas de gran calado con el fin de agilizar los procedimientos judiciales, adoptando y aplicando la «Ley de Pequeñas Reformas» (una ley procesal que propiciará la agilización de la instrucción de los procedimientos) y modificando la Ley sobre el Tribunal Constitucional, como había recomendado la Comisión. Rumanía también ha proseguido los preparativos para la aplicación del nuevo marco legislativo en materia civil y penal, iniciando una evaluación del impacto de los nuevos Códigos y avanzando en lo tocante a la legislación de aplicación. Al mismo tiempo, ha elaborado otras propuestas para el cierre de los tribunales y las fiscalías inviables y para reubicar a su personal. También ha preparado propuestas para mejorar la selección de jueces y su formación preliminar.

Durante los seis últimos meses, la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA) ha mantenido su convincente trayectoria de investigación de la corrupción de alto nivel. En ese periodo se ha registrado un aumento del número de condenas no firmes y sentencias disuasorias y se ha emprendido una evaluación independiente del impacto de las dos últimas estrategias anticorrupción. No obstante, desde la última evaluación de la Comisión apenas se han registrado novedades por lo que respecta al procesamiento judicial de los casos de corrupción de alto nivel.

Siguiendo las recomendaciones de la Comisión, Rumanía ha adoptado una serie de enmiendas para mejorar la Ley de la Agencia Nacional de Integridad (ANI) y garantizar su funcionamiento. No obstante, a pesar de que durante ese mismo periodo las autoridades han seguido mejorando el marco jurídico y el funcionamiento del sistema judicial, el Parlamento ha recortado considerablemente el presupuesto de la ANI en el contexto de restricciones presupuestarias generalizadas. El Parlamento también ha impedido que se investigaran las denuncias de corrupción formuladas contra un antiguo Ministro. Las elecciones del Consejo Superior de la Magistratura se han visto empañadas por diversos recursos y el Tribunal Constitucional ha tenido que anular la elección de cuatro de sus miembros.

3. Perspectivas

Desde la última evaluación de la Comisión, Rumanía ha respondido de manera constructiva a las recomendaciones formuladas por la Comisión.

Para consolidar la dinámica de reforma, que ha cobrado nuevo impulso, Rumanía debería centrarse en la preparación pormenorizada de la aplicación de los nuevos Códigos y encargar asimismo una revisión integral del funcionamiento del sistema judicial, con el fin de fomentar la realización de los ajustes estructurales e inversiones adicionales necesarios para garantizar la celeridad, la calidad y la coherencia de los procesos judiciales. A este respecto, la asunción de funciones por parte del nuevo Consejo Superior de la Magistratura brinda una gran oportunidad para impulsar una cooperación estrecha y constructiva entre los diferentes agentes políticos y judiciales.

Hasta la próxima evaluación de la Comisión, en verano de 2011, Rumanía debería centrarse en particular en la puesta en marcha de una revisión independiente del sistema judicial, la reforma del sistema disciplinario de los jueces y magistrados y las medidas destinadas a agilizar el enjuiciamiento de los casos de corrupción de alto nivel y endurecer la política general de lucha contra la corrupción.

La Comisión seguirá apoyando a Rumanía en sus esfuerzos y presentará su próxima evaluación detallada de los avances realizados durante el verano de este año.

4. Últimos datos sobre la situación

Reforma del sistema judicial

Desde la última evaluación de la Comisión, Rumanía ha aprobado la «Ley de Pequeñas Reformas» con el fin de agilizar los procedimientos judiciales e impulsar la aplicación de determinadas reformas incluidas en los nuevos Códigos. Dicha Ley implanta el principio de oportunidad —que deja a la fiscalía mayor margen de maniobra para no ejercitar la acción, por ejemplo cuando las pruebas existentes no justifiquen proseguir la investigación— e introduce también la posibilidad de que la fiscalía asuma los informes presentados por la policía en algunos casos menores. Simplifica los procedimientos judiciales y ofrece la posibilidad de admitir la culpabilidad y reducir así la duración del juicio. La Ley de Pequeñas Reformas simplifica también el procedimiento de recurso en interés de la ley, que se prevé siga siendo el principal instrumento de unificación jurídica.

En los seis últimos meses, Rumanía ha tomado diversas medidas estructurales para subsanar las acuciantes deficiencias de capacidad del sistema judicial . Será necesario adoptar medidas adicionales de redistribución de recursos en cuanto se disponga del estudio del impacto de los nuevos Códigos. Desde el último informe de la Comisión, Rumanía ha finalizado una propuesta para proceder al cierre de veinticuatro órganos jurisdiccionales y de las fiscalías correspondientes, que o bien no eran operativos o bien tenían una carga de trabajo insuficiente[2]. Además, ha desarrollado propuestas para mejorar la selección y la formación de los magistrados. No obstante, todavía no se ha incrementado la capacidad del Instituto Nacional de la Magistratura en consonancia con las necesidades de personal y se ha recordado su presupuesto para 2011 (en el marco de la necesaria consolidación fiscal nacional). Sequen pendientes diversas propuestas para transferir determinadas tareas administrativas de los jueces al personal auxiliar y para introducir secretarios de los tribunales.

Aunque se han realizado algunos análisis preliminares en relación con la revisión del funcionamiento del sistema judicial en Rumanía, según había recomendado la Comisión, todavía no se ha emprendido dicha revisión. Una evaluación independiente del funcionamiento del sistema judicial contribuiría a identificar las medidas necesarias para aumentar su eficiencia. Un informe sobre los puntos débiles del sistema judicial rumano elaborado recientemente por un equipo de magistrados, abogados, profesores y representantes de la sociedad civil constituye una valiosa contribución a tal efecto.

Desde el último informe de la Comisión, Rumanía ha tomado medidas para seguir las recomendaciones formuladas por la Comisión en relación con el sistema disciplinario de la magistratura. El Consejo Superior de la Magistratura ha elaborado una serie de propuestas para clasificar la gravedad de las faltas disciplinarias, ampliar el abanico de sanciones e introducir una escala de sanciones adecuadas. Se necesita legislación para poner en práctica estas propuestas. También se han llevado a cabo varias evaluaciones de la Inspección Judicial y de sus inspectores, algunas de las cuales está previsto repetir periódicamente en el futuro[3].

En cuanto a las elecciones del Consejo Superior de la Magistratura , la legalidad de los mandatos de varios de sus miembros ha sido objeto de impugnación ante los tribunales, y todavía no se han dictado resoluciones firmes. La sentencia dictada en enero por el Tribunal Constitucional, que declaró inválida la elección de varios de los miembros, abre la posibilidad de garantizar la credibilidad del nuevo Consejo. Es importante garantizar el funcionamiento del Consejo en el ínterin, a la espera de que se celebren nuevas elecciones para cubrir las plazas cuya provisión se había invalidado.

Es preciso proseguir los esfuerzos en cuanto a la recomendación formulada por la Comisión para garantizar que toda la jurisprudencia se publique en una base de datos de fácil utilización y modalidades sencillas de búsqueda . Se han publicado otras resoluciones en el portal de jurisprudencia en línea, Jurindex, pero por el momento la recopilación se limita a las sentencias del Tribunal de Apelación (y a las sentencias de un tribunal de justicia) de 2008, 2009 y los dos primeros meses de 2010.

En los meses venideros, el principal reto para Rumanía por lo que respecta a la reforma judicial será culminar con éxito la preparación de la entrada en vigor de los cuatro nuevos Códigos . Se introducen un marco legislativo y procedimientos totalmente nuevos en materia civil y penal, los cuales plantean un desafío considerable, dadas las deficiencias existentes en cuanto a la capacidad y la coherencia de los procesos judiciales. Rumanía ha dado un paso importante iniciando una evolución del impacto[4] de los nuevos Códigos con el fin de evaluar sus repercusiones en relación con el personal y los necesarios ajustes estructurales y legislativos. La labor sobre la legislación de aplicación ha avanzado: ya se han sometido al Parlamento[5] los proyectos de ley sobre las disposiciones de aplicación de los Códigos Civil y Penal, y se están elaborando las leyes de aplicación de los Códigos procesales. Una vez las autoridades rumanas reciban la evaluación de impacto definitiva, habrá que preparar un plan global de aplicación y proporcionar formación en aras de una puesta en práctica ágil y eficaz.

Lucha contra la corrupción

Desde el último informe de la Comisión, la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA) ha proseguido su buena trayectoria de investigación de la corrupción de alto nivel, impulsando el enjuiciamiento de un número considerable de imputados, incluidos un diputado al Parlamento Europeo, tres antiguos ministros, dos antiguos secretarios de Estado y varios jueces[6]. Durante el mismo periodo, el Parlamento ha votado en contra de la perquisición de un ordenador personal en una investigación en curso sobre la supuesta corrupción de un antiguo ministro. Así pues, la acusación deberá utilizar todas las demás pruebas disponibles en ese caso. En otro asunto de supuesta corrupción incoado contra ese individuo, el Parlamento se ha pronunciado en contra de autorizar la investigación. En otra investigación actual sobre la supuesta corrupción de un diputado al Parlamento, el Parlamento tampoco respaldó la petición de detención preventiva formulada por la acusación.

Según los datos sobre las resoluciones judiciales en los casos de corrupción de alto nivel, en los nueve primeros meses de 2010 se ha registrado un incremento del número de condenas y sentencias de prisión. De confirmarse esta evolución en un periodo más prolongado, podría indicar una tendencia hacia la aplicación de sentencias más disuasorias. La propuesta formulada por el Tribunal Superior de Justicia y Casación, de supervisar la jurisprudencia en los casos de corrupción de alto nivel, muestra una participación más activa de ese órgano en el fomento de la unificación de la jurisprudencia en este ámbito. No obstante, el Tribunal Superior de Justicia y Casación todavía no ha dado seguimiento a una iniciativa presentada por varios jueces del Tribunal de Apelación de Bucarest, quienes han publicado orientaciones detalladas en materia de imposición de penas, en particular en los casos de corrupción.

Rumanía ha eliminado una importante causa de retrasos en los procesos por corrupción de alto nivel mediante la adopción de diversas enmiendas de la Ley sobre el Tribunal Constitucional . Siguiendo las recomendaciones de la Comisión, dichas enmiendas eliminan la suspensión de los procesos en caso de que se invoquen excepciones de inconstitucionalidad. Ya se han observado los primeros efectos positivos en casos concretos. Asimismo, algunas disposiciones de la Ley de Pequeñas Reformas obedecen al mismo propósito agilizador, en particular a través de la simplificación de los procedimientos judiciales, la eliminación de la suspensión de los procesos penales cuando se invoquen excepciones de inconstitucionalidad y la reducción de la carga de trabajo del Tribunal Supremo.

Todavía no se ha procedido a realizar un análisis global de los retrasos concretos que afectan a los casos de corrupción de alto nivel, como recomendaba la Comisión. Diversas instituciones, por ejemplo el Tribunal Supremo, la Inspección Judicial, la DNA y el Ministerio de Justicia han reflexionado sobre la cuestión en diversa medida. Estas iniciativas sientan una base útil para reflexionar sobre futuras soluciones.

Rumanía ha atendido con prontitud la recomendación formulada por la Comisión y adoptado una Ley revisada sobre la Agencia Nacional de Integridad (ANI)[7]. La nueva Ley, aprobada en una sesión especial del Parlamento rumano convocada a iniciativa del Presidente, aborda las principales objeciones planteadas por la Comisión, restableciendo sobre todo la posibilidad de confiscar bienes de titularidad injustificada. La nueva Ley introduce también nuevas disposiciones destinadas a aumentar la eficacia del marco jurídico[8]. La eficiencia del nuevo marco jurídico habrá de acreditarse con la experiencia en el futuro.

En diciembre, en el contexto de las restricciones presupuestarias generales, el Parlamento redujo significativamente el presupuesto de la ANI para 2011. Esa reducción de recursos podría impedir la publicación de declaraciones de patrimonio e intereses, en detrimento de la transparencia patrimonial y de la eficacia de los controles de esa entidad, basados en parte en indicios públicos.

En febrero, a raíz de diversas investigaciones de la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA) centradas en el cuerpo de adunas y la policía de fronteras, se procedió a realizar una amplia operación de lucha contra la corrupción en las fronteras que se saldó con numerosas detenciones. Es crucial que se proporcionen los recursos humanos necesarios para cubrir los puestos vacantes mientras prosiguen los trámites judiciales.

Desde el último informe[9] de la Comisión ha seguido aumentando el número de investigaciones y autos de procesamiento por casos menores o de nivel medio de corrupción a escala local . La mayoría de los procedimientos incoados son fruto de la cooperación con la Dirección General Anticorrupción (DGA) del Ministerio de Administración e Interior. Según se indica, también se han previsto medidas para fomentar la cooperación entre el Ministerio Fiscal y el Servicio de Investigación del Fraude (SIF) de la Policía rumana.

En los seis últimos meses, y siguiendo la recomendación formulada por la Comisión, Rumanía ha puesto en marcha una evaluación independiente de la estrategia nacional anticorrupción . Previamente, una evaluación interna de los resultados provisionales de la estrategia ya había confirmado otra recomendación de la Comisión sobre la necesidad de reforzar la política general de lucha contra la corrupción mediante la coordinación a un alto nivel[10]. Todavía no se han tomado

medidas concretas al respecto. Durante los seis últimos meses se han seguido aplicando varias medidas de prevención de la corrupción[11].

Rumanía ha preparado diversas enmiendas de la legislación sobre contratación pública en respuesta a las recomendaciones formuladas por la Comisión al respecto. Como ya se indicaba en el último informe de la Comisión, Rumanía ha introducido nuevas disposiciones que definen de manera más amplia el concepto de conflicto de intereses en la Ley sobre contratación pública[12]. Tales disposiciones abarcan los casos en los que titulares de cargos directivos en una empresa licitadora tienen vínculos familiares o relaciones comerciales con responsables de la toma de decisiones en la entidad adjudicadora. Otras modificaciones, que simplifican los procedimientos administrativos y el sistema de recursos jurídicos, obedecen al propósito de agilizar las contrataciones[13]. En la actualidad se puede proceder a la firma de los contratos una vez que el organismo administrativo competente ha rechazado las reclamaciones, incluso aunque se haya presentado recurso ante los tribunales. La Autoridad Nacional de Regulación y Supervisión de la Contratación Pública (ANRMAP) tiene previsto celebrar protocolos de cooperación administrativa con el fin de poder consultar bases de datos que permitan detectar posibles situaciones de conflicto de intereses Todavía queda por demostrar en la práctica la incidencia concreta de esas disposiciones.

[1] Decisión 2006/928/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Rumanía para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción (DO L 354 de 14.12.2006, p. 56).

[2] Se trata de nueve órganos jurisdiccionales más en comparación con el número de órganos jurisdiccionales seleccionados en verano, pero sigue siendo una cifra muy inferior a la propuesta inicialmente en 2005 por los expertos externos. La propuesta liberará 50 plazas de jueces (de las que 12 están vacantes) y 47 plazas de fiscales (de las que 9 están vacantes) que podrán reasignarse.

[3] Las revisiones incluyen: un informe de actividad redactado por la dirección de la Inspección Judicial y centrado en el primer semestre de 2010; un informe individual de evaluación sobre cada inspector; y una auditoría sobre la gestión de la Inspección Judicial realizada por la Unidad competente del Consejo Superior de la Magistratura.

[4] Los consultores comenzaron su labor con un informe inicial aprobado en diciembre de 2010. El informe definitivo sobre la evaluación de impacto debería de publicarse en abril de 2011.

[5] La Ley de aplicación del Código Civil fue aprobada por el Senado el 8 de diciembre y actualmente está siendo tramitada en la Cámara de los Diputados. La ley de aplicación del Código Penal está siendo debatida en el Senado.

[6] El 2 de noviembre la DNA procedió a procesar a un antiguo Ministro de Defensa, a un antiguo Secretario de Estado del Ministerio de Defensa y a un diputado actual al Parlamento Europeo. El 15 de diciembre la DNA procesó a un antiguo Ministro de Justicia (en la actualidad, diputado al Parlamento Europeo), a un antiguo Ministro de Comunicaciones y a otras cuatro personas. En los nueve primeros meses de 2010 se había procesado a trece magistrados, frente a los tres procesados en 2009. Desde mayo han sido procesados once de los trece, incluidos un Magistrado del Tribunal Supremo y un Fiscal Jefe de una Fiscalía adscrita a un Tribunal de Apelación.

[7] La nueva Ley, adoptada por el Parlamento el 24 de agosto y promulgada por el Presidente el 31 de ese mes, entró en vigor el 6 de septiembre.

[8] Un ejemplo es el establecimiento de la obligación, para los titulares de cargos públicos, de declarar los contratos financiados con fondos externos o de las administraciones local o estatal y de los que se beneficien directa o indirectamente. Según la ANI, ello contribuirá a sacar a la luz los conflictos de intereses.

[9] Durante los nueve primeros meses de 2010 las fiscalías locales imputaron a 406 personas por delitos de corrupción (193 y 115 personas imputadas, respectivamente, durante los periodos equivalentes de 2009 y 2008).

[10] En el informe se señalaban otras deficiencias: ausencia de un enfoque unitario nacional en materia de prevención y lucha contra la corrupción; insuficiencia de los mecanismos de supervisión y notificación, y ausencia de indicadores de incidencia, que imposibilita la evaluación de la estrategia.

[11] Cabe citar las medidas siguientes: prosecución de la labor de aplicación de una nueva metodología de detección de los riesgos y puntos débiles, a efectos de la corrupción, en el Ministerio de Administración e Interior; propuestas adicionales formuladas en los debates anticorrupción celebrados por el Centro de Nacional de Integridad; conferencias de fomento de las buenas prácticas en la administración pública organizadas por la Agencia Nacional de la Función Pública, y elaboración de propuestas para reforzar los mecanismos de prevención y detección de la corrupción en las contrataciones públicas en el ámbito de la sanidad.

[12] Las disposiciones correspondientes se añadieron mediante el Decreto de Emergencia 76/2010, aprobado mediante la Ley 278/2010.

[13] Las disposiciones correspondientes están también incluidas en la Ley 278/2010.