INFORME INTERMEDIO DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES relativo a la aplicación del programa de acción comunitario de promoción, información, educación y formación en materia de salud (1996-2000)

ÍNDICE

Introducción

Coherencia y complementariedad

Cooperación internacional

Supervisión y reajustes

Gestión del Programa

Observaciones de los Estados miembros

Eficacia y consecución de los objetivos

Asignación de recursos presupuestarios al Programa de promoción de la salud

Introducción

Tras la adopción por el Parlamento Europeo y el Consejo del programa de acción comunitario de promoción de la salud, la Comisión, tal como se establece en el artículo 7 de la Decisión n° 645/96/CE [1], presenta a continuación un informe intermedio.

[1] DO L 95 de 16.4.1996.

En este informe, la Comisión subraya el grado de coherencia y complementariedad alcanzado entre este programa y otras políticas, programas e iniciativas relevantes de la Comunidad, ofrece una visión de conjunto de la cooperación internacional en materia de promoción de la salud e informa sobre los reajustes que considera necesarios a la luz de los datos recabados.

A partir de las respuestas a un cuestionario enviado a los representantes de los Estados miembros en el comité del programa se han evaluado los vínculos con las políticas de los Estados miembros y la incidencia en el desarrollo de la promoción de la salud en sus países.

Asimismo, la Comisión presenta los primeros resultados de un estudio, llevado a cabo por un grupo de expertos independientes bajo contrato con la Comisión, sobre los procedimientos de decisión en los proyectos que reciben ayuda financiera y los niveles de actividad en los ámbitos prioritarios durante el trienio 1996-1998. En esta sección, se ha prestado una atención especial a la eficacia y a la consecución de los objetivos y de las medidas emprendidas.

Coherencia y complementariedad

La Comisión procura mantener coherencia y complementariedad entre sus actividades de promoción de la salud y las políticas, los programas y las iniciativas de la Comunidad en otros ámbitos. A tal fin, despliega múltiples esfuerzos en diversas esferas de actividad, en particular:

Se hizo una supervisión rigurosa de la aplicación del Cuarto programa marco de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (1994 - 1998) mediante consultas entre servicios sobre las publicaciones de convocatorias de propuestas y la elección de los proyectos financiados.

Se hizo un seguimiento activo de la preparación del Quinto programa marco de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (1998 - 2002), mediante consultas entre servicios sobre el proyecto de propuesta y consultas sobre las propuestas de proyectos, con objeto de garantizar su coherencia y complementariedad.

Por otra parte, funcionarios de la Dirección de salud pública han sido invitados a todas las reuniones de los comités del programa en relación con proyectos de investigación específicos; asimismo, funcionarios de las direcciones de investigación han sido invitados a las reuniones del comité del programa.

En el transcurso de la aplicación de los proyectos, los solicitantes han dado muestras de una mejor comprensión de la diferencia entre la salud y la investigación de los servicios de salud, tal como se establece en los programas marco de investigación y las medidas de promoción de la salud de este plan de acción.

Cooperación internacional

Desde una concepción mutua de la promoción de la salud y de su impacto sobre la salud de las personas y los cambios en las infraestructuras y los entornos, la Comisión ha cooperado desde el inicio con otros organismos internacionales, especialmente con la OMS. En este sentido, se han organizado conjuntamente conferencias y talleres internacionales sobre problemas específicos y los servicios de la Comisión han aportado una contribución significativa a la Cuarta conferencia mundial sobre la salud, celebrada en Yakarta bajo el tema de la promoción de la salud.

Supervisión y reajustes

La supervisión de las acciones específicas se ha llevado a cabo fundamentalmente a través de un seguimiento continuo por parte de los servicios de la Comisión de las obligaciones contractuales de los proyectos financiados.

Para incrementar el valor añadido europeo, objetivo general importante, los servicios de la Comisión han aplicado una estrategia que consiste en impulsar una mejor interconexión de los solicitantes a fin de mejorar la cooperación transfronteriza, por ejemplo, como forma de diseminar las mejores prácticas en Europa.

Para cubrir las áreas de interés comunitario que aún no han sido abordadas por las diferentes acciones específicas seleccionadas, y tras un minucioso análisis de los diferentes proyectos en curso, la Comisión ha adoptado planes de trabajo anuales. Estos planes de trabajo han ayudado sucesivamente a identificar las prioridades para las próximas convocatorias de propuestas y a seleccionar las nuevas propuestas de acciones.

Para mejorar la transparencia y, paralelamente, simplificar el proceso de difusión, los servicios de la Comisión han elaborado informes anuales para 1996 [2], 1997 [3] y 1998 [4], que ofrecen una perspectiva general del trabajo que realizan las unidades pertinentes de los servicios de la Comisión.

[2] Dirección de Salud Pública y Protección de los Consumidores, Unidad V/F/3, Programa de acción comunitario de promoción, información, educación y formación en materia de salud, Proyectos financiados en 1996, CE-V/3-97-001-EN.

[3] Dirección de Salud Pública y Protección de los Consumidores, Unidad V/F/3, Programa de acción comunitario de promoción, información, educación y formación en materia de salud, Proyectos financiados en 1997, CE-V/3-98-011-EN/FR/DE-C.

[4] Dirección de Salud Pública y Protección de los Consumidores, Unidad V/F/3, Programa de acción comunitario de promoción, información, educación y formación en materia de salud, Proyectos financiados en 1998 por la Comisión Europea, CE-V/3-99-003-EN/FR-C.

A raíz de ciertas sugerencias externas y de un análisis interno de las deficiencias, se han mejorado las interconexiones entre el Programa de promoción de la salud y otros programas de salud pública.

Gestión del Programa

Ha mejorado la gestión del Programa de promoción de la salud respecto a sus primeros años de aplicación, pero aún se puede mejorar más.

El Programa se puso en marcha a finales de marzo de 1996. La creación de una estructura de gestión formal, incluidos la formación de un comité del programa y el establecimiento de un reglamento interno y de normas de trabajo, no se inició hasta la puesta en marcha oficial del programa.

En los primeros años de aplicación del Programa de promoción de la salud, la Comisión ha mantenido continuidad en la gestión de las acciones públicas entre el periodo previo a la creación del Programa y la fase de desarrollo de prácticas de gestión del mismo.

Debido a la creación tardía de la estructura de gestión formal del programa, sólo en la segunda fase de evaluación podrá realizarse una valoración adecuada de la gestión. No obstante, a este nivel de aplicación ya se pueden hacer algunos comentarios preliminares. En la segunda fase de evaluación se podrá analizar la gestión de forma más detallada.

Los expertos independientes han sugerido ciertas mejoras en cuanto a los procedimientos y el calendario de evaluación y selección de los proyectos presentados:

- Los servicios de la Comisión deberían procurar mejorar la transparencia del proceso de selección, así como la puntualidad en la transmisión de sus comunicaciones al Comité de promoción de la salud.

- Convendría dedicar un mayor esfuerzo al fomento de la participación en los proyectos de socios de los Estados miembros del sur de Europa.

- Deberían revisarse las directrices de manera que indiquen que: (a) se dará prioridad absoluta a los proyectos en los que participen los 15 Estados miembros, (b) en circunstancias normales, no se financiarán proyectos en los que participen menos de ocho Estados miembros, pero se financiarán los proyectos piloto, aunque cuenten con menos de ocho participantes, en los que se estudie la transferencia de métodos específicos e innovadores a otros Estados miembros.

- Las directrices deberían precisar que los solicitantes deberán demostrar el cumplimiento de las siguientes exigencias relativas a la elaboración y aplicación del proyecto:

- Se trabajará con métodos sólidos y científicos;

- En los estudios cuantitativos, se utilizarán muestras representativas de la población estudiada y suficientemente amplias para que se obtengan resultados significativos y se hará una comparación entre los diferentes Estados miembros por categorías de edad, sexo o nivel socioeconómico;

- Se realizarán análisis apropiados de la información recogida;

- Se llevarán a cabo actividades de evaluación;

- Se difundirán los resultados;

- Se demostrará la existencia de una verdadera colaboración entre los Estados miembros.

- Las directrices deberían incluir una serie de instrucciones claras sobre la estructura y longitud de los informes intermedios y finales.

- En la primera parte de los impresos de solicitud debería incluirse una sección en la cual deba precisarse qué partes del presupuesto se dedicarán a la evaluación y la difusión. Debería revisarse la segunda parte del impreso e incluir secciones de media página en las que se solicite información relativa la elaboración de los proyectos, los métodos utilizados, los participantes, el análisis, la evaluación y la difusión.

- Convendría mejorar sustancialmente la evaluación y difusión de los resultados de los proyectos. Las actividades de evaluación y difusión han de incluirse en la descripción de tareas de los solicitantes y mencionarlas por escrito en los contratos. Se recomienda retener el último pago si no se ha llevado a cabo la evaluación de un proyecto o no se ha demostrado un esfuerzo suficiente para difundir los resultados.

Para futuras acciones en el ámbito de la promoción de la salud, los expertos recomiendan lo siguiente:

- Adoptar una decisión sobre futuras acciones por la que se establezca un comité consultivo externo e independiente sobre promoción de la salud en Europa, compuesto por expertos de alto nivel. Este comité consultivo asesoraría a la Comisión respecto a las prioridades del programa, emitiría recomendaciones sobre la financiación y evaluaría los informes finales sobre los proyectos financiados. Los miembros del comité consultivo recibirían unos honorarios en relación con sus responsabilidades y se exigirían garantías de su independencia e imparcialidad.

- Financiar proyectos durante dos años, o más, sin necesidad de introducir una nueva solicitud.

- Dar mayor relevancia a las condiciones socioeconómicas, como la urbanización, la vivienda, el desempleo y la exclusión social, sobre todo en las zonas deprimidas.

- Dar prioridad al estudio de creencias profanas en relación con la salud como consecuencia de diferencias de orden cultural o entre grupos educativos o socioeconómicos, para que la promoción de la salud en Europa sea más eficaz y la difusión de información pueda dirigirse adecuadamente a diferentes segmentos de la población.

En el transcurso de la aplicación del Programa, la Comisión ha procurado mantenerse informada de las deficiencias operativas y ha procurado adaptar los procedimientos y las prácticas en función de las necesidades detectadas en las evaluaciones internas y las sugerencias de los solicitantes y los expertos externos.

Observaciones de los Estados miembros

Un cuestionario enviado a los Estados miembros y a los países del EEE ha permitido realizar el siguiente ejercicio de evaluación:

Trece Estados miembros e Islandia consideran que el programa ha influido en el desarrollo de la promoción de la salud en sus países. Ocho Estados miembros e Islandia afirman que el programa ha contribuido, de una forma u otra, a la evolución de las políticas nacionales de promoción de la salud (A, D, DK, EL, IC, IRL, FIN, P, S). Sólo tres Estados (DK, NO, UK) piensan que el programa no ha influido en el desarrollo de la promoción de la salud en sus países. Dos de ellos, (UK y NO) afirman que sus políticas de promoción de la salud estaban ya bastante desarrolladas. No obstante, dos de los tres países (DK y NO) que consideran que el programa no ha influido en sus políticas de promoción de la salud mencionaron ciertos entornos en los que el programa ha tenido un efecto positivo.

Se considera que el mayor impacto lo han obtenido proyectos relacionados con entornos específicos (como los colegios, los lugares de trabajo, etc.). Catorce países han observado este impacto, que se confirma en otros comentarios en diversas partes del cuestionario. Nueve Estados miembros (A, B, E, D, DK, IRL, L, NL, P), así como Islandia y Noruega, hicieron comentarios positivos sobre las redes europeas de promoción de la salud. Además de estos once países, dos Estados miembros (Grecia y Finlandia) precisaron que el programa ha suscitado una colaboración transnacional y dos más (Francia y el Reino Unido) afirmaron que proyectos determinados habían tenido, o podían haber tenido, un efecto positivo en sus países. En conclusión, un total de quince Estados miembros y países del EEE consideran que el programa ha aportado un valor añadido (aunque mínimo en un caso).

Grecia, Alemania e Italia creen que es demasiado pronto para evaluar el impacto del programa o que actualmente esta evaluación resulta demasiado difícil. Francia comentó las dificultades que plantea la creación de redes y las deficiencias de difusión del programa. Suecia también coincidió en este punto y aludió a problemas lingüísticos entre los profesionales y los ciudadanos normales, así como a las diferencias de estructuras y situaciones entre los Estados miembros. Siete países dieron una respuesta positiva a la pregunta relativa a las prácticas. Sólo seis países afirmaron que las intervenciones habían tenido alguna repercusión. Alemania insinuó que se carece de intervenciones que hayan sido evaluadas. También Francia resaltó la falta de evaluación de los proyectos. En un preámbulo a su respuesta al cuestionario, este país indicó también que, en el futuro, la promoción institucionalizada de la salud debería hacerse mediante métodos bien planificados.

La impresión que se desprende de los informes de los Estados miembros y de los países del EEE es que el programa está teniendo ya un impacto limitado pero positivo en las políticas nacionales de numerosos Estados. A pesar de las diferencias culturales y de desarrollo de la promoción de la salud en los Estados miembros y en los países del EEE, la mayoría de los países resaltan que ya se están apreciando efectos positivos. En particular, las redes europeas de promoción de la salud están concitando el interés de los Estados miembros.

Los aspectos operativos del programa han recibido considerables críticas de los Estados miembros. La mayoría de los representantes nacionales del comité de promoción de la salud creen que no ha habido suficiente transparencia en los procedimientos de decisión de los servicios de la Comisión, que no se ha utilizado suficientemente la pericia de los miembros del comité y que la influencia de este comité en el proceso de selección de los proyectos ha sido insuficiente. Algunos Estados miembros reconocen que recientemente han observado ciertas mejorías. No obstante, existen fundadas razones para pensar que los procedimientos del comité no funcionan correctamente y que será preciso introducir ciertos cambios en las disposiciones actuales. También habrá que mejorar la eficacia y efectividad de la comunicación entre los servicios de la Comisión y el comité de promoción de la salud.

Aunque la mayoría de los Estados miembros indicaron que el programa había tenido un efecto positivo, sólo cuatro revelaron nuevas evoluciones como consecuencia del programa. No obstante, cinco más observaron avances en áreas específicas. Siete Estados miembros consideran útiles los cambios observados. Dos Estados miembros indicaron que el Programa había aumentado el interés por la promoción de la salud entre agentes del sector sanitario. En opinión de Francia, es preciso desarrollar estrategias para elaborar y aplicar modelos adecuados y mejorar la difusión.

Eficacia y consecución de los objetivos

Cobertura de los proyectos financiados

Dada la naturaleza de los objetivos fijados en este programa, se observa alguna deficiencia en cuanto a la cobertura real de las acciones específicas seleccionadas a raíz de las primeras convocatorias de ofertas para el periodo 1996 y 1997. Así lo han indicado los expertos independientes:

Se observan diferencias significativas entre las cinco áreas de actividad en cuanto a las acciones propuestas y la distribución de recursos. Hasta la fecha, las áreas B, C y A han recibido el mayor volumen de financiación y las áreas D y E han sido las que menos han recibido. Para que el programa se aplique plenamente en todos los campos prioritarios y se realicen sus objetivos en todas las áreas, será necesario un esfuerzo especial para conseguir una mejor distribución del nivel de actividad entre las cinco áreas prioritarias. El área E (formación profesional en la salud pública y promoción de la salud) es hasta la fecha la de menor actividad, con 15 proyectos de escasa relevancia y una financiación procedente del programa de 1,26 millones de ecus.

Subsidiariedad y actividad comunitaria

Para respetar el principio de subsidiariedad, se ha solicitado la opinión de los Estados miembros a través del comité del programa, tal como se establece en el plan de acción. Se pidió, pues, a los Estados miembros que contribuyan a la aplicación en sus países de las acciones seleccionadas. Por su parte, el comité del programa es garante de la transparencia de las acciones de la Comisión Europea respecto a los Estados miembros. Para garantizar la transparencia respecto al Parlamento Europeo, los informes y documentos destinados al comité del programa, así como la lista anual de proyectos financiados, se transmiten previamente a esta institución.

Valor añadido europeo

Inicialmente, existía una reserva en cuanto al valor añadido europeo de los proyectos, considerado muy insuficiente, pero se insistió en el desarrollo de proyectos de redes para colmar esta deficiencia. Así lo han confirmado los expertos independientes y los representantes de los Estados miembros:

Existe ya un valor añadido comunitario moderadamente alto en comparación con la situación que se daría si no existiera el programa. Se observó un alto valor añadido comunitario en proyectos financiados en 1996, especialmente en las áreas A, B y C. Prácticamente todos los líderes de proyectos que recibieron ayuda coincidieron en que los proyectos que dirigen tienen un valor añadido comunitario.

La mayoría de los Estados miembros indicaron que el programa ya tiene un valor añadido comunitario.

Calidad de las medidas de promoción de la salud

Para que las acciones seleccionadas ofrezcan niveles de calidad idóneos, el comité no sólo emitió un dictamen favorable sobre los planes de trabajo anuales, sino que fue consultado sobre la preparación de las convocatorias de propuestas, la selección de proyectos y el seguimiento de la aplicación. Los expertos independientes ya han identificado los proyectos financiados en 1996, especialmente en las áreas C, D y A, que «presentan niveles especialmente elevados».

Impacto sobre la promoción de la salud en los Estados miembros

Para conseguir el mayor impacto posible en la promoción de la salud de los Estados miembros, la Comisión insiste cada vez más en los proyectos desarrollados en el conjunto de los Estados miembros y en los tres países del EEE. En este sentido, la Comisión apoyó la creación de redes europeas con participación de todos los Estados miembros y de los países del EEE.

Los expertos independientes confirman esta evolución positiva:

«En las futuras acciones convendría dar prioridad al apoyo continuo de las redes europeas de promoción de la salud que han obtenido buenos resultados en el marco del programa 1996-2000».

Las redes actuaron sobre problemas específicos como la salud mental y la promoción de la salud sobre la base de pruebas, en entornos específicos como los lugares de trabajo y los colegios, y en favor de grupos específicos como las personas desfavorecidas y los niños. Expertos independientes y los Estados miembros han reconocido la eficacia y la repercusión de estos proyectos.

Asignación de recursos presupuestarios al Programa de promoción de la salud

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