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Bruselas, 21.12.2010

COM(2010) 785 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la eficacia y la coherencia de los controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la eficacia y la coherencia de los controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales

Í NDICE

1. INTRODUCCIÓN 3

1.1. La demanda de importaciones 3

1.2. El papel de la Unión Europea 4

1.3. Aplicación de controles armonizados y basados en los riesgos 4

1.4. Europa y su acción a escala mundial 5

2. SINOPSIS DE LOS ACTUALES CONTROLES A LA IMPORTACIÓN 5

2.1. Marco legislativo 5

2.2. A distintos productos, distintos riesgos 6

2.3. ¿Cómo funciona? 6

3. MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA EFICIENCIA DE LOS CONTROLES A LA IMPORTACIÓN 6

3.1. Inspecciones, evaluación del riesgo y sistemas de información 6

3.2. Acuerdos multilaterales y bilaterales 6

3.3. Formación 6

3.4. Coordinación y comunicación 6

3.5. Dar una respuesta apropiada 6

4. CUESTIONES RECIENTES Y EMERGENTES 6

4.1. La creciente importancia de las medidas sanitarias y fitosanitarias 6

4.2. Dificultades 6

4.3. Planteamientos más imaginativos 6

5. MEDIDAS PARA MEJORAR Y REFORZAR LOS CONTROLES A LA IMPORTACIÓN DE ALIMENTOS, PIENSOS, ANIMALES Y VEGETALES 6

5.1. Mejoras legislativas 6

5.2. Mejoras no legislativas 6

5.3. Uso óptimo de los recursos 6

6. CONCLUSIONES 6

INTRODUCCIÓN

En diciembre de 2008, el Consejo invitó a la Comisión a que «presente al Consejo y al Parlamento antes de finales de 2010 un informe sobre la eficacia y coherencia de los controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales, con vistas a seguir manteniendo un marco comunitario para las importaciones que funcione correctamente, junto con las propuestas adecuadas, si procede»[1].

El presente informe es la respuesta a dicha invitación. Demuestra que los actuales controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales sirven para garantizar que las importaciones sean, ante todo, seguras.

Un debate paralelo es el de las cuestiones de competitividad, que se centra en las diferencias de precios de coste de producción (tierra, trabajo y capital) entre la Unión Europea (UE) y terceros países, o las opciones de los consumidores que influyen en decisiones de compra basadas en factores como precio, disponibilidad, calidad y preferencias culturales. Este debate no entra en el ámbito de este informe, por lo que el siguiente análisis se refiere únicamente a la eficacia y coherencia de los controles sanitarios y fitosanitarios de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales, como pidió el Consejo.

La demanda de importaciones

Entre 2007 y 2009, la UE importó alimentos y piensos por valor de 85 000 millones de EUR, con lo que fue el mayor importador del mundo[2].

Aunque es en gran parte autosuficiente para la mayor parte de los productos alimenticios, la UE necesita importar ciertas mercancías que no produce, o produce en muy poca cantidad, como té, café y especias, o porque su producción no basta para satisfacer la demanda, como en el caso de pescado y de piensos. Los consumidores exigen una gama cada vez más amplia de productos y las empresas tienen que importar materias primas. Estas materias primas abastecen en gran parte a la industria alimentaria de la UE, que produce mercancías de alto valor para el consumo nacional o la exportación a terceros países.

La industria alimentaria es fundamental para la prosperidad de la UE, por ser el mayor sector de producción de Europa, que tiene una cifra de negocios anual de 900 000 millones EUR y da empleo a más de cuatro millones de personas[3]. Para mantenerse en cabeza, tiene que poder contar con insumos de todo el mundo[4]. También necesita las normas alimentarias vigentes en la UE para seguir siendo competitiva y mantener la confianza de los consumidores europeos.

Pese a las múltiples fuentes de demanda, las importaciones de productos agrícolas constituyen solo una pequeña fracción del consumo y de la producción en Europa. La UE importa gran cantidad de piensos, café, frutas tropicales y cacao, pero muy pocos productos animales como carne y leche. Las importaciones superaron a las exportaciones en 7 000 millones EUR en 2008, cantidad que se redujo a 2 500 millones EUR en 2009 por el impacto de la crisis financiera y económica tanto en valor como en volumen de importaciones de la UE[5].

Haciendo abstracción de la deceleración del comercio mundial tras el descenso global de 2008, el comercio de mercancías agrícolas había conocido un rápido crecimiento en años previos[6]. Por ello, cada vez se viene prestando mayor atención a los riesgos que el comercio conlleva para la salud humana, animal o vegetal. Si no se controlan dichos riesgos, pueden interrumpirse los flujos comerciales y desaparecer, de la noche a la mañana, mercados de miles de millones de euros, lo que puede poner a prueba la confianza de los consumidores en los mercados alimentarios y la capacidad de los gobiernos de gestionarlos.

El papel de la Unión Europea

Es esencial garantizar la seguridad de los alimentos que se comercializan. Esto es válido tanto para las importaciones como para la producción europea de alimentos, piensos, animales y vegetales. Los controles de las importaciones velan por que estas cumplan la legislación de la UE de la misma manera que los productos propios. El principio es que todos los productos alimenticios comercializados en la UE tienen que ser seguros, sea cual sea su origen.

Partiendo de la necesidad de un planteamiento armonizado y basado en los riesgos, la UE tiene un amplio acervo legislativo para detectar en todo momento los peligros que conlleva la importación de un producto concreto de un tercer país determinado. Después de evaluar los riesgos, pueden determinarse las condiciones de importación del producto en cuestión, lo que permite establecer qué controles serán precisos. Sobre la base de esa legislación, solo unos pocos productos de alto riesgo están actualmente sometidos a condiciones y modalidades uniformes de importación.

Como los riesgos están en constante evolución, las condiciones de importación cambian con el tiempo y, con ellas, los controles aplicables. Para hacer frente a estos cambios, la UE mantiene una capacidad apropiada de gestión y evaluación del riesgo, un planteamiento armonizado de los controles y una legislación clara y coherente, con lo cual garantiza, junto con los Estados miembros, la coherencia y la efectividad de sus controles.

Aplicación de controles armonizados y basados en los riesgos

Los riesgos de las mercancías importadas se evalúan en función de las amenazas que conllevan para la salud humana, animales y vegetal; a mayor nivel de riesgo, más estrictas condiciones de entrada en la UE y, por lo tanto, más controles.

Las condiciones de importación se establecen en función de la categorización del riesgo de cada producto, teniendo en cuenta diversos factores en cualquier momento dado. Cabe incluir aquí: información sobre brotes de enfermedad, datos comerciales, interceptación de productos no seguros o no conformes y pruebas científicas. También se recibe información de asociados comerciales sobre las garantías que ofrece el sistema de control de un tercer país, lo que incluye la legislación aplicable y las normas de seguridad. Además, se llevan a cabo inspecciones en los Estados miembros y en terceros países para evaluar con qué medios cuentan para realizar controles apropiados. En caso de brote de enfermedad grave o si cambia el nivel de riesgo, se decide qué medidas específicas de salvaguardia son necesarias en la fase de importación.

Los Estados miembros realizan controles para determinar el cumplimiento de la amplia normativa que rige la cadena alimentaria y la salud animal y vegetal. La gran mayoría de las importaciones a la UE no plantea un peligro sanitario significativo, pero varios productos están sometidos a controles específicos y armonizados a escala de la UE. Una de las exigencias son los controles sanitarios de estas mercancías previos a su importación.

Europa y su acción a escala mundial

El modo de aplicación por la UE del Acuerdo sobre las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF) de la OMC determina hasta qué punto puede mantener un enfoque abierto y científico de la salud animal y vegetal y de la seguridad alimentaria en su conjunto. Los controles decididos por la UE están en línea con las normas que establecen los organismos internacionales de normalización en el ámbito de la seguridad alimentaria y de la salud animal y vegetal, a saber, la Comisión del Codex Alimentarius, la Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) y la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria (CIPF), conforme a lo dispuesto en el Acuerdo de la Organización Mundial del Comercio (OMC) sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF).

Los gobiernos pueden tomar más medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la vida o la salud humana, animal o vegetal, medidas que solo están permitidas si puede demostrarse que son científicas, proporcionales y no discriminatorias. La UE, uno de los mayores operadores comerciales mundiales de alimentos y piensos, está comprometida con el cumplimiento de sus obligaciones internacionales. También es consciente de que sus requisitos suelen ser referencias para el comercio internacional y tienen enormes repercusiones para los países en desarrollo, muchos de los cuales dependen en gran medida del acceso a los mercados europeos.

SINOPSIS DE LOS ACTUALES CONTROLES A LA IMPORTACIÓN

Marco legislativo

Los requisitos generales de la seguridad alimentaria están establecidos en el Reglamento (CE) nº 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, conocido como «la legislación alimentaria general». En el Reglamento se establece que la política de seguridad alimentaria de la UE debe garantizar la libre circulación en el mercado interior, perseguir un elevado nivel de protección de la salud humana, proteger los intereses de los consumidores y velar por que los alimentos y los piensos importados cumplan requisitos que ofrezcan garantías equivalentes de seguridad.

Completa la legislación alimentaria general el Reglamento (CE) nº 882/2004, conocido como el de «los controles oficiales de piensos y alimentos». En él se establece el marco general de los controles oficiales de las autoridades nacionales competentes de los Estados miembros y de la Comisión para verificar el cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos, la normativa sobre salud animal y bienestar de los animales y, en cierta medida, las disposiciones fitosanitarias.

Concretamente, en cuanto a los productos importados, el Reglamento de los controles oficiales de piensos y alimentos establece los principios generales en los que se basan las condiciones de importación, el reconocimiento de la equivalencia[7], la aprobación de los controles previos a la exportación realizados por las autoridades competentes de terceros países y el reconocimiento de que determinadas mercancías pueden requerir controles específicos antes de su introducción en el territorio de la Unión. Asimismo encomienda a la Comisión que recoja información pertinente de socios comerciales y realice inspecciones en terceros países. Cada año, la Comisión presenta al Consejo y al Parlamento Europeo un informe general sobre los controles oficiales realizados en los Estados miembros en materia de seguridad alimentaria, sanidad animal, bienestar de los animales y fitosanidad.

Hay disposiciones detalladas relativas a las importaciones establecidas en muchos actos sectoriales, por ejemplo sobre fitosanidad, semillas, zoonosis, control y erradicación de enfermedades de los animales, subproductos animales, higiene de alimentos y piensos, alimentos y piensos modificados genéticamente, residuos y contaminantes, plaguicidas, aditivos, nutrientes, alimentos dietéticos, aguas minerales, nuevos alimentos, materiales destinados a entrar en contacto con los alimentos y muchos otros.

A distintos productos, distintos riesgos

Distintas mercancías plantean riesgos diferentes, por lo que se someten a condiciones y controles de importación específicos.

2.2.1 Se considera que los animales vivos y los productos de origen animal (como carne, huevos o pescado) y los productos animales no destinados al consumo humano (como esperma y embriones) representan un riesgo elevado, ya que pueden ser vectores de transmisión de enfermedades a personas y animales. Preocupan especialmente los riesgos para la salud animal, por los nefastos efectos que la diseminación de enfermedades puede tener en la producción ganadera europea.

Los animales vivos y los productos animales solo pueden entrar en la UE por puestos de inspección fronterizos (PIF) autorizados y en condiciones de importación estrictamente armonizadas: las importaciones deben proceder de terceros países autorizados, de establecimientos autorizados o registrados, y los certificados veterinarios que acompañan a las partidas tienen que ir firmados por la autoridad competente del país exportador, dar información detallada sobre la situación de salud pública y animal de los productos, y declarar que cumplen los requisitos de importación de la UE. En caso de brote grave de enfermedad animal en un tercer país, puede restringirse la importación para prevenir la introducción de la enfermedad en la UE.

A la llegada, el personal del PIF realiza los controles documental, de identidad y físico obligatorios para verificar que las mercancías se ajustan a su descripción y cumplen las condiciones de importación de la UE. La importación de animales vivos exige siempre un control físico, que puede reducirse en el caso de productos animales que cumplan condiciones armonizadas de importación y cuando existen acuerdos veterinarios, siempre que el tercer país pueda ofrecer niveles de seguridad iguales o equivalentes a los de la UE. Pueden también formar parte del control físico análisis específicos realizados con una frecuencia determinada.

Una vez que una partida ha superado estos controles, se expide un Documento Veterinario Común de Entrada (DVCE) que permite que las mercancías se despachen a libre práctica. Las autoridades veterinarias y aduaneras colaboran estrechamente para no dar el visto bueno a animales o productos animales hasta que se haya expedido el DVCE.

2.2.2 Las importaciones de plantas vivas o productos vegetales también se consideran de alto riesgo, por la introducción de nuevas plagas y enfermedades vegetales en el territorio de la UE, que podrían tener efectos desastrosos en las cosechas y el medio ambiente. Para poderse introducir en la Unión, todas las plantas vivas y algunos productos vegetales deben ir acompañados de un certificado fitosanitario oficial expedido por la autoridad competente del tercer país según el modelo establecido en la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria.

En los puntos de entrada autorizados se llevan a cabo los controles fitosanitarios —documentales, de identidad y físicos— de todas las partidas de plantas y productos vegetales regulados. Las autoridades nacionales pueden eximir de los controles físicos en el lugar de destino en determinadas condiciones, y autorizar el transporte de las mercancías bajo supervisión aduanera. Las autoridades aduaneras no permiten la importación de plantas ni productos vegetales regulados antes de disponer de pruebas de que se ha procedido a los controles fitosanitarios pertinentes con resultados satisfactorios.

2.2.3 En los puntos de entrada designados se someten también a controles obligatorios previos a la importación determinados alimentos y piensos en los que se ha detectado un riesgo conocido o emergente. Entre estos productos pueden figurar frutos de cáscara y ciertas frutas o hortalizas. Las mercancías para las cuales los controles son necesarios se determinan partiendo de la última información disponible en cuanto a su perfil de riesgo. Cada trimestre se revisan la lista de estas mercancías y los niveles aplicables de control. Como en el caso de los animales y los productos animales, estas mercancías han de someterse a controles obligatorios en la frontera, y solo pueden despacharse a libre práctica en la Unión cuando el resultado de tales controles es favorable.

2.2.4 Se considera que la mayor parte de los productos de la cadena alimentaria no plantean un riesgo intrínseco para la salud pública, animal o vegetal. Forman parte de ellos muchos de los llamados productos «de larga duración» (enlatados, tratados, desecados, etc.), los productos compuestos y muchas frutas y hortalizas. En estos casos, son los Estados miembros los que controlan las importaciones, mediante planes plurianuales de control y habida cuenta del riesgo que ellos mismos determinan.

¿Cómo funciona?

Para ser admisibles, los terceros países que desean exportar productos considerados de riesgo para la UE deben cumplir exigentes requisitos, como alguno o varios de los siguientes, o todos ellos:

( presentación formal de una solicitud escrita de exportación a la UE;

( verificación de su situación de salud pública, animal y fitosanitaria: legislación pertinente, sistemas de control, medidas de vigilancia de las enfermedades, y las instalaciones de sus laboratorios;

( presentación de certificados sanitarios o fitosanitarios que demuestren que los productos que se desean exportar cumplen los requisitos de la UE;

( autorización de las empresas que desean exportar a la UE, en la que se certifique que cumplen los correspondientes requisitos de la Unión, especialmente en el caso de animales vivos y productos animales;

( presentación y aprobación de un plan de vigilancia de residuos de sustancias prohibidas o restringidas en la UE.

En ciertos casos de productos de alto riesgo, son obligatorias las inspecciones para verificar el cumplimiento de la legislación de la UE. Cuando un tercer país cumple las condiciones de importación establecidas o cuando pueden establecerse obligaciones de notificación o controles previos a la exportación, la Comisión, en consulta con los Estados miembros, debe adoptar una decisión formal de autorización de las importaciones procedentes del tercer país.

Después de la aprobación, se evalúa el cumplimiento a intervalos regulares mediante inspecciones de la Comisión y controles realizados por los Estados miembros.

MEDIDAS PARA GARANTIZAR LA EFICIENCIA DE LOS CONTROLES A LA IMPORTACIÓN

Inspecciones, evaluación del riesgo y sistemas de información

3.1.1 La Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV), que es el servicio de inspección de la Dirección General de Salud y Consumidores de la Comisión, inspecciona en los Estados miembros y en terceros países velando por el cumplimiento de la legislación de la UE. Tiene un plan anual de inspecciones, en el que establece prioridades aunando su propia dilatada experiencia y los puntos de vista de los Estados miembros. Además de ocuparse de la supervisión de los agentes económicos del sector alimentario y comprobar la situación de sanidad animal y vegetal tanto de los Estados miembros como de terceros países, la OAV realiza sistemáticamente inspecciones para verificar sobre el terreno el cumplimiento de las condiciones de importación establecidas para terceros países. Una vez que estas son satisfactorias y que se permiten las importaciones de una determinada mercancía de un tercer país concreto, la OAV realiza otras inspecciones periódicas para confirmar que sigue siendo seguro continuar las importaciones. La OAV también inspecciona PIF y puntos de entrada designados de los Estados miembros, velando por el cumplimiento de la normativa de la UE. Las inspecciones in situ responden a muchos fines, permiten una estrecha coordinación con los Estados miembros y con terceros países, así como supervisar el cumplimiento; pero lo más importante tal vez sea la posibilidad de tomar medidas con rapidez ante cualquier riesgo inaceptable que se detecte.

3.1.2 La Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), creada mediante el Reglamento (CE) nº 178/2002, ofrece a la Comisión Europea asesoramiento científico independiente en todo lo relacionado directa o indirectamente con la seguridad de la cadena alimentaria. Se trata de una entidad jurídica propia e independiente de las demás instituciones europeas, y cuyo trabajo abarca todas las fases de la producción y el abastecimiento de alimentos, desde la producción primaria hasta el suministro a los consumidores. En su caso, la EFSA evalúa el riesgo que plantea una mercancía concreta en función de su peligro.

3.1.3 El sistema informático veterinario integrado «Traces» ofrece información en línea sobre las partidas importadas de animales vivos y productos animales. Facilita el intercambio de información entre las autoridades competentes de las inspecciones de salud pública y sanidad animal, permite a las autoridades veterinarias reaccionar rápidamente a posibles emergencias y acelera los procedimientos administrativos de los operadores del sector. Utilizan Traces tanto los Estados miembros como un número cada vez mayor de terceros países[8]. Traces aúna el sistema armonizado de designación y codificación de las mercancías de la Organización Mundial de Aduanas (códigos de nivel de seis dígitos) y la nomenclatura combinada de la Unión Europea (códigos de nivel de ocho dígitos). Esto quiere decir que los sistemas de codificación que describen mercancías pueden interactuar en todo el mundo con un nivel de seis dígitos.

3.1.4 La UE tiene dos sistemas de alerta para el intercambio rápido y efectivo de información. El sistema de alerta rápida para alimentos y piensos (RASFF)[9] permite enviar notificaciones urgentes 24 horas al día cuando se detectan alimentos o piensos que presentan un riesgo grave. El RASFF informa al tercer país en cuestión para prevenir una reaparición del problema. Un sistema de alerta similar, Europhyt[10], permite el intercambio de información cuando se interceptan plantas y material vegetal que no cumplen los requisitos fitosanitarios de la UE.

Acuerdos multilaterales y bilaterales

La UE desempeña un papel activo en la Organización Mundial del Comercio y en los organismos internacionales de normalización. Así puede promover su propio modelo regulador y contribuir a establecer la normativa internacional que, a su vez, se aplicará a la UE.

La UE mantiene asimismo un diálogo permanente con terceros países sobre medidas sanitarias y fitosanitarias y celebra acuerdos comerciales bilaterales que contienen disposiciones sanitarias y fitosanitarias relativas al comercio de productos agrícolas. Para facilitar el comercio de animales vivos y productos animales, también se celebran acuerdos con un número limitado de terceros países. En algunos casos, en estos acuerdos se reconoce una «equivalencia» que puede conllevar la exención de determinados controles veterinarios. No obstante, bajo ninguna circunstancia la UE rebaja su nivel de protección.

El Reglamento (CE) nº 882/2004 también establece la «equivalencia» que debe reconocer la UE unilateralmente en cualquier punto de la cadena alimentaria. Según el Acuerdo MSF de la OMC, cualquier miembro de la OMC tiene derecho a pedir que sus socios comerciales debatan el reconocimiento de la «equivalencia». Un tercer país puede también solicitar tener un menor nivel de restricciones a la importación a la UE si realiza más controles previos a la exportación, que pueden ser verificados por la OAV.

Formación

El programa «Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria» es una iniciativa de la Comisión, mediante la cual se han establecido programas completos de formación para que las autoridades competentes de los Estados miembros estén al corriente de aspectos de la legislación de la UE y velen por que los controles se realicen de manera uniforme, objetiva y adecuada. Entre otras cosas, existe un módulo de formación específico para ofrecer al personal de los PIF un planteamiento armonizado de las importaciones que controlan. La formación que se organiza para los Estados miembros está abierta a participantes de terceros países, en los cuales se organizan a veces sesiones de formación específicas, especialmente en los países en vías de desarrollo.

Coordinación y comunicación

La Comisión celebra encuentros a intervalos regulares con los Estados miembros, en grupos de expertos y comités reguladores, sobre cualquier asunto nuevo o emergente que suscite especial preocupación, o cuando se producen cambios a escala internacional.

Las estrechas relaciones con los Estados miembros son muy importantes para responder con rapidez a las infracciones de la legislación en materia de alimentación humana y animal, de sanidad animal y de fitosanidad. Las autoridades competentes de los Estados miembros pueden tomar medidas administrativas pero, en caso de urgencia, la Comisión puede también hacerlo por iniciativa propia, en espera de la confirmación por los Estados miembros. La Comisión puede también pedir ayuda investigativa a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) en caso de sospechas, hallazgos ilegales o actividad irregular.

Dar una respuesta apropiada

De siempre, los más importantes patógenos causantes de epizootias infecciosas y los organismos dañinos para las plantas han entrado en Europa de diversas maneras: importaciones ilegales, aves migratorias o insectos vectores. En cambio, ninguna de las grandes crisis sanitarias de estos últimos años ha sido desencadenada por partidas legalmente importadas ni por carencias de los controles veterinarios o fitosanitarios a la importación.

Las crisis de sanidad animal, de fitosanidad o de seguridad de los alimentos pueden ser muy costosas de tratar, y pueden tener graves repercusiones en la sociedad, por lo cual el presupuesto de la UE asigna cada año unos 300 millones EUR a la prevención y la erradicación de enfermedades[11], y 100 millones EUR a medidas relacionadas con la seguridad de los alimentos y los piensos. La UE también se ha preparado para responder rápidamente a crisis y nuevas amenazas. En los últimos diez años, por ejemplo, para seguir reduciendo el riesgo que conlleva la introducción ilegal de alimentos, se hizo más estricta la normativa internacional de eliminación de desperdicios de cocina y la de importación de productos alimenticios para el consumo propio por parte de los viajeros.

Es difícil garantizar que las importaciones cumplan la legislación de la UE, pues, por definición, su producción ha tenido lugar fuera del control directo de la UE y sus Estados miembros. Precisamente por ello es fundamental aplicar un marco reglamentario a varios niveles y con varios agentes, revisado a intervalos regulares, para que solo lleguen al mercado europeo productos importados que sean seguros.

CUESTIONES RECIENTES Y EMERGENTES

La creciente importancia de las medidas sanitarias y fitosanitarias

Reducir los aranceles y las restricciones contingentarias sigue siendo una prioridad en política comercial, pero el desafío radica cada vez más en aspectos reglamentarios. En materia de requisitos sanitarios y fitosanitarios, los países tienen derecho a establecer sus propios niveles de protección y reglamentar en consecuencia, pero han de hacerlo de manera coherente con las disposiciones del Acuerdo MSF de la OMC. El recurso indiscriminado a medidas sanitarias y fitosanitarias desproporcionadas, poco científicas o no basadas en normas internacionales es una cuestión que concierne tanto a la UE como a sus socios comerciales.

Dificultades

La enfermedad ha sido siempre uno de los factores más importantes que deben tenerse en cuenta al establecer el nivel de riesgo en un momento dado. Enfermedades como la encefalopatía espongiforme bovina (EEB) y nuevas variantes de la gripe aviar aparecidas estos últimos años han aumentado el nivel de riesgo del comercio de ciertos productos animales. También el cambio climático ha generado cambios significativos de los modelos de enfermedades y su propagación. Dos ejemplos de ello son la aparición de la fiebre catarral como gran enfermedad ovina y también bovina en Europa septentrional, y la del nematodo de la madera del pino en toda la cuenca mediterránea. Existe también el riesgo de aparición de enfermedades antes consideradas inexistentes en Europa, como la fiebre del valle del Rift.

También la contaminación de alimentos y piensos, accidental o de otro tipo, es difícil de prever, ya que puede provenir de nuevos procesos de fabricación, de nuevos esquemas de consumo o de prácticas fraudulentas que conllevan un riesgo para la salud humana y animal.

Van surgiendo y desarrollándose tecnologías como la biotecnología o la nanotecnología, y nuevas generaciones de ingredientes de alimentos y piensos. Aumenta la importancia de la gestión de la percepción por los consumidores del riesgo de estas nuevas tecnologías, ya que pueden tener múltiples aplicaciones en el sector agroalimentario. Un elemento importante de los controles generales, en relación con la importación y otros aspectos, es enviar mensajes claros y objetivos sobre la seguridad de las mismas, y sobre la adecuación y eficacia de los requisitos sanitarios y fitosanitarios aplicables.

El bioterrorismo, el posible recurso a virus y patógenos vehiculados por los alimentos para afectar gravemente a la salud pública y animal y generar perturbaciones económicas, ha hecho necesario extremar la prudencia en los controles a la importación y en materia de bioseguridad. Esto es igualmente aplicable a los riesgos del comercio ilegal y fraudulento y a la contaminación intencional de productos alimenticios.

Planteamientos más imaginativos

En tiempos de escasez de recursos financieros y de otro tipo, es imperativo que los dedicados al control se empleen en los ámbitos que más beneficio aporten a la ciudadanía. Esto requiere un marco legislativo que promueva un enfoque más armonizado de los controles a la importación en toda la UE, y la creación de un sistema más transparente, actualizado y efectivo de dichos controles. Existen asimismo nuevas tecnologías de la información, como la certificación electrónica, que pueden utilizarse más plenamente. Si los Estados miembros aplican a las inspecciones físicas en los PIF un enfoque basado en el riesgo y optimizan la coordinación entre los organismos responsables de hacer cumplir la legislación, podrán distribuir mejor sus recursos, con lo que también se facilitan la identificación y disuasión del fraude y de las importaciones ilegales.

La intricada legislación de la UE en la materia no siempre permite coordinar coherente y eficazmente los controles de salud pública y animal en las fronteras de la UE. Cuando es preciso regular con inteligencia, una legislación fragmentada puede generar niveles diferentes de interpretación y de medidas coercitivas. Esto plantea dificultades a los operadores que presentan productos a la importación, a las autoridades responsables de hacer cumplir la normativa que intentan adoptar un planteamiento armonizado, y al comercio en general. De resultas de todo ello, a los terceros países les resulta difícil acceder a los mercados de la UE, de lo que lógicamente se quejan, también en la OMC.

MEDIDAS PARA MEJORAR Y REFORZAR LOS CONTROLES A LA IMPORTACIÓN DE ALIMENTOS, PIENSOS, ANIMALES Y VEGETALES

En este entorno complejo y en plena evolución, la UE tiene que mantener su capacidad de diseñar, desarrollar y dar respuestas apropiadas a las amenazas en materia de seguridad de los alimentos.

El sistema actual de controles a la importación, construido con un enfoque basado en el riesgo y en datos probatorios, ha funcionado bien hasta ahora, pero tiene planteamientos diferentes de los controles alimentarios, de piensos, de animales y de plantas, que pueden ser muy complejos para quienes realizan los controles. Si bien es cierto que el Reglamento (CE) nº 178/2002 y el Reglamento (CE) nº 882/2004 han aportado cierta coherencia general, no es menos cierto que solo lo han logrado añadiendo una capa más de legislación.

Por lo tanto, hay que racionalizar el sistema de control mejorando la evaluación del riesgo y la coherencia y eficiencia de sus mecanismos, aunque sin cuestionar los fundamentos sobre los que se apoyan. Se logrará así más coherencia e integración entre los distintos mecanismos de control.

Mejoras legislativas

El Reglamento (CE) nº 178/2002 y el Reglamento (CE) nº 882/2004 seguirán siendo el marco general para el control de alimentos y otros productos de la cadena alimentaria, y se tomarán medidas nuevas e innovadoras para estudiar cómo hacer que el sistema actual evolucione hacia un mecanismo más eficaz para practicar controles coordinados a la importación en las fronteras de la UE. La mayoría de estos cambios serán las enmiendas previstas del Reglamento (CE) nº 882/2004, pero también se está estudiando nueva legislación zoosanitaria y fitosanitaria.

5.1.1 Las enmiendas previstas del Reglamento (CE) nº 882/2004 forman parte de la iniciativa más amplia, que comenzó en 2004, para refundir y simplificar la legislación de la UE en los ámbitos de la seguridad de alimentos y piensos, la salud animal, el bienestar de los animales y, en parte, la fitosanidad. Se trata de alcanzar un enfoque integrado de los controles oficiales en todos los ámbitos.

Está demostrado que el marco legislativo subyacente a este Reglamento, en vigor desde enero de 2006, puede servir de base a un enfoque integrado para la realización de los controles oficiales a lo largo de la cadena alimentaria. Al revisar sus disposiciones se consolidará este enfoque integrado; se estudiarán la actual normativa de financiación de controles oficiales, la de controles de residuos de medicamentos veterinarios[12] y las disposiciones aplicables a los controles veterinarios a la importación de animales vivos y productos de origen animal[13]. Se estudiarán asimismo los cambios que deben introducirse para reflejar los que se van produciendo en la legislación zoosanitaria y fitosanitaria en preparación y, de modo general, se intentará simplificar el actual marco de cooperación para hacer cumplir la legislación, en el cual la Comisión y los Estados miembros llevan a cabo sus actividades respectivas de control. Se buscará la coherencia con las disposiciones del nuevo Código aduanero modernizado de la UE, cuya entrada en vigor está prevista para 2013.

En lo práctico, esto requerirá mejorar las herramientas actuales, y tal vez crear otras nuevas, para que las decisiones de gestión del riesgo relativas a productos importados tengan plenamente en cuenta el perfil de riesgo de un producto dado, el peligro que representa (cuya envergadura podrá evaluarse con la colaboración de la EFSA) y su origen. Completarán todo esto funciones de extracción y tratamiento de datos, y un proceso coherente y transparente para determinar las condiciones de importación y los controles fronterizos.

5.1.2 La nueva ley de sanidad animal se basará en la estrategia de salud animal (2007-2013) que establece el marco de las medidas de salud y bienestar de los animales. Esta estrategia, basada en el principio de que «más vale prevenir que curar», insistirá más en aplicar medidas preventivas como vigilancia, control e investigación de enfermedades, reducir la incidencia de las enfermedades animales y minimizar el impacto de los brotes. La actual legislación de sanidad animal abarca muy diversas áreas políticas, como la lucha contra las enfermedades de los animales, su alimentación y su bienestar. Contiene asimismo normas sobre el comercio interior y las importaciones de animales y productos animales. Estas diversas acciones políticas interrelacionadas serán reemplazadas por un marco regulador único que se aproximará a la normativa internacional. Además, se creará un marco unionitario armonizado de responsabilidad y de gastos compartidos.

5.1.3 De modo similar se revisará el régimen fitosanitario de la UE para tener en cuenta nuevas realidades y proteger a la UE frente a la introducción y diseminación de organismos dañinos, velar por la competitividad del sector agrícola y contribuir a la producción sostenible, a la protección de bosques y paisajes, y a la seguridad alimentaria. Varios acontecimientos justifican la revisión completa de este régimen, que data de los años 70: la ampliación de la UE, la mundialización, el cambio climático y una evolución significativa de los conocimientos científicos subyacentes al régimen fitosanitario original.

Mejoras no legislativas

La Oficina Alimentaria y Veterinaria, el servicio de inspección de la Comisión, continuará a la vanguardia asesorando sobre las decisiones relativas al riesgo y velando por el seguimiento coherente de las listas de países y establecimientos.

Proseguirá la modernización de Traces para adaptarlo a las realidades cambiantes y a los progresos tecnológicos, a fin de mejorar el análisis de riesgos. Se ampliará a nuevos usuarios, tanto operadores como terceros países. Se introducirá la certificación electrónica para racionalizar el sistema y luchar contra el fraude.

RASFF y Europhyt velarán por que la información que ofrecen en tiempo real siga siendo una herramienta útil para determinar el riesgo e indicar la necesidad de acción cuando algo salga mal. El concepto subyacente a estos sistemas de datos podría ser el punto de arranque de un mecanismo más amplio diseñado para garantizar la trazabilidad de los controles fronterizos de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales.

La UE también proseguirá el diálogo bilateral y multilateral con terceros países, velando por que la preocupación que susciten las medidas sanitarias y fitosanitarias se trate de modo abierto y transparente.

Uso óptimo de los recursos

En tiempos de estrecheces, hay que redoblar esfuerzos para una asignación óptima de los recursos humanos y financieros necesarios para los controles. Coordinando mejor los recursos para los controles, que han de ser proporcionados y cuidadosamente orientados, debe ser posible un enfoque más riguroso de los controles a la importación, que permita a las autoridades responsables de su aplicación concentrar esfuerzos donde el riesgo sea más alto. La UE pretende evitar que se exageren los controles de productos de bajo riesgo, mientras se permite la llegada al mercado interior de otros productos de alto riesgo sin controlar.

Las autoridades competentes de los Estados miembros y los agentes económicos del sector se beneficiarán de la simplificación y consolidación de las disposiciones relativas a los controles oficiales. Esto permitirá un uso más eficaz de los recursos de los agentes económicos y de las autoridades de control de los Estados miembros y aumentará el valor añadido que aporta un eficiente sistema de control a escala unionitaria. También redundará en beneficio de los consumidores, pues unos controles oficiales integrados, más eficaces y basados en los riesgos garantizarán la seguridad en toda la cadena alimentaria. También será beneficioso para las relaciones con los socios comerciales y, en consecuencia, para el comercio.

CONCLUSIONES

Con las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales se pretenden satisfacer las demandas de las empresas y los consumidores europeos, pero al aumentar el comercio mundial en su conjunto aumenta también el riesgo asociado con esas importaciones. La UE tiene un papel importante que desempeñar para hacer frente a ese riesgo.

Y lo hace evaluando los riesgos de la importación de una mercancía concreta y estableciendo las condiciones y los controles de importación que deben aplicarse de modo que la UE pueda garantizar la seguridad de las importaciones de alimentos, piensos, animales y vegetales. El principio rector es, en todo momento, que los productos alimenticios comercializados en la UE tienen que ser seguros, sea cual sea su origen.

A este respecto, es fundamental el amplio acervo legislativo armonizado de la UE relativo a los productos de alto riesgo, que parte de un planteamiento de los controles a la importación armonizado y basado en los riesgos. Este acervo evita que se produzcan graves incidentes de seguridad, permite a la UE afrontar riesgos emergentes o situaciones de urgencia y previene distorsiones importantes del comercio.

Del informe se desprende que, si bien sirve para gestionar eficazmente riesgos e incidentes, esta legislación es a veces bastante compleja y le falta coherencia global. Esto quiere decir que su aplicación puede ser difícil y generar dificultades tanto para los Estados miembros como para los operadores. El informe llega a la conclusión de que las herramientas disponibles para la aplicación de esta legislación pueden emplearse de modo más coherente entre la amplia gama de productos de la cadena alimentaria, para que todos los productos importados se sometan a condiciones y controles proporcionados al riesgo que plantean.

Por lo tanto, al tiempo que la Comisión sigue confiando en que no se necesita una revisión radical de la legislación existente, sí que obrará, revisando y consolidando diversos actos, para dar más coherencia a los controles a la importación, especialmente en beneficio de quienes los realizan. Un planteamiento más holístico servirá para reforzar la eficiencia del régimen de controles a la importación de la UE, asegurar una asignación óptima de los recursos y facilitar la promoción y la defensa del modelo regulador de la UE.

La Comisión Europea se compromete a garantizar la seguridad del conjunto de alimentos, piensos, animales y vegetales que importa, y confía también en su capacidad de mantener y aumentar la coherencia y la eficacia de los actuales controles a la importación, en estrecha cooperación con los Estados miembros.

[1] Conclusiones del Consejo sobre seguridad de los productos agrícolas y agroalimentarios importados y cumplimiento de las normas comunitarias; sesión nº 2917 del Consejo de Agricultura y Pesca, Bruselas, de 18 y 19 de diciembre de 2008 – 17169/08 ADD 1.

[2] Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, Monitoring Agri-trade Policy , nº 01-10, junio de 2010.

[3] Dirección General de Empresa e Industria de la Comisión Europea.

[4] COM(2010) 612, Comercio, crecimiento y asuntos mundiales, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0612:FIN:ES:PDF .

[5] Ibídem.

[6] Ibídem. El crecimiento del comercio agrícola mundial se situó entre el 21 % y el 25 % en 2007 y 2008.

[7] Por equivalencia se entiende que el sistema de control que aplica el tercer país en cuestión ha sido aceptado por la UE como equivalente al suyo propio.

[8] Actualmente, se registran cada mes en Traces unos 5 000 DVCE de animales vivos y 40 000 de productos de origen animal. Catorce terceros países utilizan Traces para expedir certificados que acompañan a los animales o los productos que van a importarse en la UE.

[9] Participan en el RASFF los Estados miembros de la UE, la Comisión, la EFSA, Noruega, Liechtenstein e Islandia.

[10] A Europhyt tienen acceso directo en la red la Comisión, los Estados miembros y Suiza.

[11] Figuran aquí medidas que toma la UE para luchar contra determinadas epizootias en países candidatos y candidatos potenciales fronterizos con la UE, a fin de minimizar el riesgo de su diseminación en la UE. Un ejemplo de ello es la vacunación contra la peste porcina clásica en curso en los Balcanes occidentales.

[12] Que se rige actualmente por las disposiciones de la Directiva 96/23/CE.

[13] Establecidas actualmente en las Directivas 91/496/CEE y 97/78/CE del Consejo, respectivamente.