Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a un régimen fiscal común aplicable a los pagos de intereses y cánones efectuados entre sociedades asociadas de diferentes Estados miembros» () (98/C 284/09)

El 30 de marzo de 1998, de conformidad con el artículo 100 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Asuntos Económicos, Financieros y Monetarios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de junio de 1998 (ponente: Sr. Pelletier).

En su 356° Pleno de los días 1 y 2 de julio de 1998 (sesión del 1 de julio de 1998) el Comité Económico y Social ha aprobado por 136 votos a favor, 7 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El CES valora positivamente la iniciativa de la Comisión de corregir una anomalía fiscal que perjudica la realización de un mercado único integrado.

1.2. La supresión de la imposición a cuenta de los pagos de intereses y cánones es considerado, desde hace tiempo, como un elemento prioritario para la realización del mercado único.

1.3. La primera iniciativa de la Comisión en ese sentido se remonta al 20 de abril de 1990. En 1992, el informe Ruding, que había sido aprobado en líneas generales por el CES (), otorgaba un carácter prioritario a esta reforma. Desgraciadamente, la Comisión, debido a la falta de consenso en el seno del Consejo, decidió retirar su propuesta en 1994. Finalmente en diciembre de 1997, el Consejo ECOFIN dio luz verde a la Comisión para elaborar la propuesta que es objeto de la presente consulta del CES.

1.4. La perseverancia de la Comisión, incluso su tesón, han de ser reconocidos favorablemente por el CES. Es conveniente que se mantenga la misma perseverancia en lo que se refiere al proyecto, aprobado por el Consejo y que se recoge en la exposición de motivos de una directiva que garantiza una imposición efectiva mínima sobre el ahorro y tiene en cuenta la necesidad de preservar la competitividad de los mercados financieros europeos a escala mundial, lo cual implicará la extensión a los terceros países, así como a los territorios dependientes o asociados de los Estados miembros ().

1.5. El objeto de la propuesta de directiva es evitar que los intereses y cánones pagados por una empresa en un Estado miembro, a otra empresa asociada (con la que existe una relación de participación directa o indirecta en el capital de al menos 25 %) en otro Estado miembro, tengan que estar sometidos a retenciones a cuenta por parte del país en el que se efectúan los pagos, con lo que la imposición de los ingresos correspondientes a estos pagos se atribuiría únicamente al país del titular beneficiario.

2. Justificación económica del proyecto de directiva

2.1. Desde un punto de vista económico, se trata de evitar una doble imposición, criticable en sí misma, o, en el mejor de los casos, una penalización en flujo de caja, como consecuencia de los retrasos inevitables sufridos por el beneficiario final para recuperar las retenciones.

2.2. La propuesta de directiva recoge las preocupaciones de los organismos profesionales internacionales representativos de las empresas afectadas: UNICE, Federación Bancaria de la Unión Europea, Asociación de Cámaras de Comercio e Industria Europeas, etc.

2.3. Los cuadros que figuran en el anexo del proyecto de directiva dan una idea bastante precisa de la naturaleza del problema en términos de retención. Se puede observar que cuando no existe convenio fiscal bilateral, hipótesis no pertinente en la Unión Europea, las retenciones en el país de origen sobre los pagos de intereses y cánones pueden ser bastante fuertes en la mayoría de los Estados, con una gran dispersión que oscila de 45 % a 0 % para los intereses y de 33 % a 0 % para los cánones.

2.4. En la Unión Europea, los convenios bilaterales reducen la imposición a niveles mucho menos elevados, pero estos convenios no siempre permiten evitar totalmente las dobles imposiciones y establecen mecanismos complejos para las retenciones a cuenta en los países de las empresas beneficiarias de los pagos.

3. ¿Por qué una directiva tan tardía?

3.1. Desde hace tiempo existía un consenso para solucionar un problema aparentemente simple.

3.2. Los obstáculos se deben a la complejidad de las normas fiscales de la Unión Europea, que con excepción de las que se refieren al IVA están muy poco armonizadas.

3.3. Además, la fiscalidad forma parte del ámbito de las soberanías nacionales debido a su importancia en la cobertura de los recursos presupuestarios de los Estados. Esto explica que el Tratado de Roma establezca que se trata de un ámbito en el que las decisiones han de ser adoptadas por unanimidad.

3.4. Las rigurosas limitaciones presupuestarias impuestas por el Tratado de Maastricht o el Pacto de Estabilidad refuerzan la vigilancia de los Estados en cuanto se trata de una perspectiva de pérdida de ingresos, como es el caso presente.

3.5. Los intereses de los Estados miembros de la Unión Europea son divergentes: algunos países son importadores netos de capital y tecnología, lo que significa que pagan en el exterior más de lo que reciben. Otros, en cambio, son exportadores netos estructurales.

3.6. Estas dificultades pueden explicar la actitud prudente, paciente y pragmática de la Comisión, aunque corra el riesgo, en última instancia, de parecer pusilánime.

4. Una actitud prudente

4.1. El proyecto de directiva establece precauciones, e incluso protecciones para su aplicación.

4.2. El pago de intereses y cánones puede permitir desvíos o fraudes en forma de pagos excesivos, por ejemplo de la sociedad filial a la sociedad matriz, tanto en concepto de intereses como de cánones. Esta práctica que corresponde a una cesión de beneficios se produce generalmente en el seno de un grupo para transferir los beneficios imponibles a un país con un tipo impositivo bajo sobre las sociedades.

4.3. Habida cuenta de esta posibilidad de fraude, el proyecto de directiva saca las consecuencias de la facultad que tienen los Estados de proceder a un ajuste de los precios de cesión cuando los intereses o cánones superan los precios de plena competencia.

4.4. Al ser elevado el coste presupuestario de la exención de la retención a cuenta en Grecia y Portugal, se establece un período transitorio de 5 años con un sistema de imposición decreciente, en favor de estos dos países.

5. Cierta pusilanimidad

5.1. El alcance de la propuesta de directiva parece demasiado limitado.

5.2. En efecto, sólo establece la exención de la retención a cuenta para los pagos entre sociedades asociadas, mientras que esta medida se justifica plenamente cuando las sociedades afectadas por los pagos no mantienen entre sí ninguna relación de dependencia.

5.3. Sólo reconoce como sociedad asociada a las empresas que poseen una participación de al menos 25 % del capital de una sociedad, mientras que en los convenios fiscales bilaterales, el régimen más favorable de sociedades asociadas corresponde, en la mayoría de los casos, a un porcentaje de participación del 10 %.

6. Observaciones generales

6.1. Con posterioridad y en el marco de la evolución del mercado único, la Comisión se reserva la posibilidad de proponer que se haga extensiva la medida de exención a los impuestos que gravan los pagos de intereses y cánones entre empresas que no están asociadas.

6.2. El CES no comprende la lógica de esta formulación, motivada por la preocupación de aliviar la repercusión presupuestaria de la propuesta para los Estados miembros importadores netos de capital y tecnología, cuando además, para estos mismos Estados afectados (Grecia y Portugal), se propone instaurar un período transitorio de cinco años, a lo largo del cual el tipo de retenciones será reducido progresivamente: en efecto, el principio consiste en que los pagos de intereses y cánones que pueden beneficiarse de la exención de retención a cuenta son pagos de plena competencia (arm's length), realizados entre empresas independientes; cuando son efectuados entre empresas asociadas, la aplicación del principio de plena competencia tiene como consecuencia que la parte excedentaria de estos pagos se distribuye en forma de beneficios susceptibles de acogerse a la Directiva 90/435/CEE.

6.3. La norma es pues que los pagos de intereses y cánones se efectúan entre partes independientes: en esta situación, no hay ninguna razón particular, como en el caso de los dividendos en el interior de los grupos (el objetivo es entonces garantizar la neutralidad fiscal no penalizando las implantaciones realizadas en la Unión, en forma de filiales o sociedades controladas, en vez de como establecimientos estables) para limitar el ámbito de aplicación de la exención de la retención a cuenta únicamente a los pagos de intereses y cánones efectuados entre empresas asociadas; sino todo lo contrario, es imperativo generalizar esta exención al conjunto de los pagos entre empresas independientes a fin de no introducir una distorsión de competencia susceptible de favorecer indebidamente el recurso a proveedores nacionales.

6.4. Las consideraciones expuestas en los puntos 6.2 y 6.3 justifican que la extensión de una medida de exención a los pagos de intereses y cánones entre empresas no asociadas se realice de manera automática al término del período transitorio de cinco años eventualmente prorrogado. Así pues, se pide la modificación del artículo 10 como sigue:

«Tres años después de la fecha prevista en el apartado 1 del artículo 9, la Comisión informará al Consejo sobre su aplicación, particularmente con vistas a revisar la aplicación de lo dispuesto en el artículo 7. La extensión de la cobertura de la Directiva a otras sociedades o empresas distintas de las reguladas por la misma, no podrá ser diferida más allá del periodo transitorio eventualmente prorrogado previsto en el apartado 1 del artículo 8».

6.5. El artículo 7 de la propuesta de directiva permite a los Estados miembros no aplicar la exención de la retención a cuenta cuando los intereses y cánones pagados sean objeto de un régimen preferencial de imposición para el impuesto de sociedades en el Estado de residencia de sus beneficiarios. A este respecto, el artículo 10 establece que el informe que se ha de presentar ante el Consejo a los tres años de la entrada en vigor de la directiva deberá sobre todo revisar la aplicación de lo dispuesto en el artículo 7. La Comisión señala que, en ese momento será más fácil determinar, sobre todo a la luz de los avances del código de conducta relativo a la fiscalidad de las empresas, si es necesario seguir concediendo a los Estados miembros la facultad que se les otorga en virtud del artículo 7.

6.6. Tal y como recuerda la Comisión en la exposición de motivos de la propuesta de directiva, el Consejo ECOFIN del 1 de diciembre de 1997 dio su acuerdo para elaborar un código de buena conducta en el ámbito de la fiscalidad de las empresas que establezca la supresión y el desmantelamiento de las medidas fiscales perniciosas adoptadas por los Estados. Se consideran perniciosas aquellas medidas fiscales que establecen un nivel de imposición efectivo netamente inferior, incluyendo una imposición cero, al que se aplica normalmente en el Estado miembro en cuestión.

6.7. Se llama la atención sobre la importancia que se otorga a que haya coherencia entre la acción común planteada en el marco del código y la posibilidad que ofrece el artículo 7 de la presente propuesta de no aplicar la exención de la retención a cuenta cuando en el Estado de implantación de la sociedad beneficiaria no se garantiza normalmente la imposición de los intereses o cánones y depende, pues, del código de conducta: los Estados miembros no estarían habilitados para introducir de forma unilateral nuevas disposiciones de retorsión como, por ejemplo, la institución de una retención a cuenta sobre los intereses y cánones en contra de las medidas fiscales perniciosas sometidas al código de buena conducta, sin por ello infringir el consenso que presidió la elaboración de este código cuyo alcance se vería entonces considerablemente debilitado.

6.8. Así pues, es imprescindible modificar como sigue el principio de la primera frase del apartado 1 del artículo 7:

«1. Adicionalmente a los supuestos contemplados en el artículo 6, los Estados miembros estarán autorizados para no suprimir sus imposiciones existentes, mencionadas en el artículo 1, aplicables a la totalidad de los pagos de intereses o cánones...»;

y modificar como sigue el apartado 2 del mismo artículo 7:

«2. Si las circunstancias contempladas en cualquiera de las letras a) o b) del apartado 1 se aplican sólo a una parte de los intereses y cánones contemplados en el apartado 1, la autorización mencionada en ese mismo apartado se aplicará a dicha parte de los intereses y cánones».

7. Observaciones específicas

7.1. Porcentaje de participación necesario para constituir una sociedad asociada

El objetivo es suprimir, con el tiempo, toda retención a cuenta sobre los pagos intraeuropeos de intereses y cánones entre empresas; por ello se solicita una bajada del porcentaje de participación de 25 % a 10 %, ya que el 10 % coincide con el límite fijado en la mayoría de los convenios bilaterales para beneficiarse de una reducción de la retención a cuenta aplicable a los dividendos pagados entre sociedades asociadas.

Por consiguiente, es conveniente sustituir «25 %» por «10 %» en el apartado 1 b del artículo 3.

7.2. Plazo de posesión de la participación

A fin de resaltar que los Estados miembros no podrán diferir la aplicación de la directiva tanto tiempo como para que expire el plazo de dos años de participación, es conveniente intercalar las palabras «a posteriori» después de «retirar» en el apartado 2 del artículo 3.

7.3. Definición de los cánones

Los pagos efectuados en concepto de contribución a los gastos centrales de investigación en el seno de un grupo deben poder beneficiarse expresamente del régimen de exención de la retención a cuenta. En efecto, el comité de asuntos fiscales de la OCDE se pronunció claramente a favor de la ausencia de toda retención a cuenta sobre los pagos que no sean representativos de derechos de autor y que en cambio sean el resultado de acuerdos de contribución a los gastos centrales en el seno de un grupo. Por tanto, en la letra b) del apartado 1 del artículo 2, después de «por informaciones relativas a experiencias industriales, comerciales o científicas», es conveniente añadir «adquiridas o en proceso de adquisición».

7.4. Intereses o cánones según el artículo 5

Añádase la siguiente frase al artículo 5:

«Los intereses y cánones recalificados como reparto de beneficios quedarán, por su parte, sometidos a lo dispuesto en la Directiva 90/435/CEE del Consejo cuando su pago se realice entre empresas a las que sea de aplicación la presente Directiva».

Justificación: Esta precisión es del mismo tipo que la que figura en el artículo 4 y tiene la misma justificación.

Bruselas, el 1 de julio de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 123 de 22.4.1998, p. 9.

() Dictamen del Comité del 24 de noviembre de 1992, DO C 19 de 25.1.1993, p. 65.

() Conclusiones del Consejo ECOFIN de 1.12.1997 en materia fiscal, DO C 2 de 6.1.1998.