Respuesta de la Comisión al Informe especial "Asistencia macrofinanciera y servicio financiero de ajuste estructural"

(2002/C 65/04)

RESUMEN

I-II. Aunque similares en varios aspectos, la AM (ayuda macrofinanciera) y los SAE (servicios financieros de ajuste estructural) han sido diseñados de manera diferente y en principio van encaminados a abordar distintas necesidades.

La AM es un instrumento excepcional (basado en decisiones ad hoc del Consejo) cuyo objetivo es ayudar a los países beneficiarios a contrarrestar unos desequilibrios macroeconómicos graves pero que se plantean generalmente a corto plazo (serias dificultades en materia fiscal y en la balanza de pagos).

Los SAE son instrumentos regulares de la cooperación financiera con los países beneficiarios. Abordan necesidades presupuestarias a más largo plazo asociadas con el proceso de desarrollo de estos países y se deciden en el contexto del ejercicio normal de la programación de todas las operaciones ejecutadas en el marco del Reglamento MEDA.

III. La cantidad asignada a un SAE tiene en cuenta los costes de las reformas respaldadas por la operación y desde 2001 cuenta con una documentación más completa. La Comisión mantiene un estrecho contacto con el país y las instituciones financieras internacionales (IFI), y en particular con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) para potenciar una mejor coordinación y evaluación de las necesidades efectivas del país. En el caso de los SAE, las sinergias con el Banco Mundial se consideran importantes, bien como operaciones paralelas con condiciones idénticas (para aumentar el efecto palanca conjunto y evitar una "división de los donantes" por el beneficiario), bien en forma de operaciones autónomas de la UE que promuevan los objetivos de los acuerdos de asociación, a los que el Banco Mundial concede una gran importancia.

Como los SAE acompañan a los programas de reforma de los socios mediterráneos, no se requiere un calendario fijo de desembolsos (los tramos se liberan únicamente previo cumplimiento de las condiciones). Esto obedece a que a) debe respetarse el ritmo de reformas del país socio y b) los SAE no son instrumentos excepcionales utilizables para la financiación urgente de déficits internos y externos.

IV. Aunque las conclusiones del Consejo Ecofin mencionadas por el Tribunal no son ni oficiales ni jurídicamente vinculantes, la mayor parte de la AM se ajusta a los principios. Pueden darse algunas excepciones, lo que no es extraño dada la naturaleza del programa, aunque son excepciones conocidas que están siendo objeto de análisis.

La coordinación, por su naturaleza, siempre puede mejorarse, pero existe la impresión de que en general se ha logrado un equilibrio adecuado entre las iniciativas de coordinación y de acción.

V. El conjunto de los países afectados por estas ayudas son regularmente objeto del examen previsto en el artículo IV del FMI, según el cual deben examinarse y evaluarse tanto la ejecución presupuestaria como la calidad de los datos relativos a las finanzas públicas. Esto supone una importante contribución a la evaluación de la calidad de los procesos presupuestarios y contables.

VI. De los programas se encarga un personal altamente cualificado y con experiencia, que mantiene contactos con especialistas y expertos independientes. Es conveniente que la Comisión trabaje de cerca con las IFI y utilice la misma información, dado que en muchos casos los objetivos son los mismos. El desembolso puede basarse en una evaluación global de la realización de los objetivos fijados, aunque debe sopesarse toda la información disponible pertinente para llegar a una conclusión adecuada. Algunas acciones imposibles de prever en el acuerdo original pueden resultar importantes en la realización del objetivo global.

VII. En este sentido, la Comisión elabora un informe que rebasa los requisitos mínimos. No obstante, la Comisión se propone lograr una mejora permanente y, como resultado de la mayor importancia otorgada a las evaluaciones, el informe debería mejorar en el futuro, incluyendo más información sobre estos resultados.

VIII. Se está realizando un esfuerzo sistemático para garantizar la complementariedad adecuada con los programas del FMI/BM. En general, la movilización de la AM y de los SAE va acompañada de los esfuerzos adicionales de reforma exigidos por los países socios beneficiarios. Hay previstas más evaluaciones como parte del proceso de reforma que también incluyan criterios relativos a los resultados. Esto debería permitir una mejor evaluación del valor añadido de las intervenciones de la Unión Europea.

Aunque estos dos instrumentos han sido configurados de distinta manera y persiguen objetivos ligeramente distintos, se está haciendo lo posible por lograr una coherencia en sus procedimientos de ejecución. La observación del Tribunal se tendrá en cuenta dentro de este contexto.

La Comisión velará en todo caso por que las razones para la concesión de excepciones aparezcan debidamente documentadas.

Esto está previsto como parte de la reforma general.

INTRODUCCIÓN

4. La ayuda macrofinanciera (AM) es un instrumento excepcional (basado en decisiones ad hoc del Consejo) pensado fundamentalmente para ayudar a los países beneficiarios a resolver sus desequilibrios macroeconómicos a corto plazo.

En cambio, los SAE constituyen un instrumento normal de la cooperación económica, dirigido a prestar un apoyo a largo plazo a los países beneficiarios en sus esfuerzos de reforma.

CONCEPCIÓN DE LOS PROGRAMAS

19. En el marco de la reforma de la gestión de las ayudas exteriores, la Comisión tiene previsto elaborar un manual de procedimientos, así como impartir una formación específica sobre este manual.

La Comisión considera que los servicios encargados de la gestión de estos instrumentos tienen la experiencia necesaria para garantizar una evaluación eficaz de los criterios de rendimiento asociados a su aplicación.

20. La cantidad asignada a un SAE tiene en cuenta los costes de las reformas respaldadas por la operación, y desde 2001 cuenta con una documentación más completa.

21. Gracias al ejercicio de los documentos estratégicos por país 2000-2006 y a los programas orientativos trienales 2000-2002, los Servicios de la Comisión han conseguido estructurar a medio plazo la ejecución de las operaciones SAE. Esto permite ampliar año tras año el ámbito de las reformas necesarias para la modernización del país, en un marco que garantiza la coherencia de los apoyos de la Unión Europea.

23. Véase la respuesta al punto 53.

24. La retirada del Banco Mundial se debe, en parte, a la situación económica de Líbano. El mantenimiento del SAE fue objeto de una concertación muy estrecha con el FMI y el BM. Así, el FMI y el BM manifestaron su vivo deseo de que la Comisión mantuviese su operación para dejar abierto un canal de presión sobre la política de reforma de Líbano.

Aunque las consultas en el marco del artículo IV se retrasaron, el FMI, que se mantenía permanentemente al tanto de la situación de Líbano, pudo informar a la Comisión de todos los desarrollos necesarios.

El cumplimiento de las condiciones del primer tramo permitieron, entre otras cosas, la preparación del IVA, pieza clave de la reforma fiscal de Líbano, y más tarde el desbloqueo de las negociaciones del acuerdo de asociación. Esto justificaba el correspondiente desembolso, aunque en su momento no dejamos de expresar nuestras severas preocupaciones a nivel macroeconómico, mediante carta de 28 de julio de 2000 del Comisario responsable al Ministro de Hacienda.

La Comisión optó por una formulación no vinculante para significar que la Comisión mantenía su libertad de opinión con relación al FMI.

25. En el caso de los SAE, las sinergias con el Banco Mundial se consideran importantes, bien a) en forma de operaciones paralelas con condiciones idénticas, a fin de aumentar el efecto palanca conjunto y evitar una "división de los donantes" por el beneficiario, bien b) en forma de operaciones autónomas de la Unión Europea, no incompatibles con las del Banco Mundial y que fomentan los objetivos de los donantes, a los que el Banco Mundial concede una gran importancia.

26. En cada uno de los casos mencionados por el Tribunal, la Comisión no dejó de consultar a los expertos del Banco Mundial, que pusieron a disposición todos sus conocimientos técnicos en los ámbitos sociales. En términos más generales, este diálogo permitió a los Servicios de la Comisión equilibrar la naturaleza de las acciones cubiertas por los programas.

27. Aunque en casos excepcionales se han dejado abiertas condiciones para segundos tramos, desde enero de 2001 la Comisión no ha dejado ninguna condición abierta para segundos tramos en ningún acuerdo SAE.

28. Las conclusiones informales del Consejo Ecofin de Genval mencionadas por el Tribunal ofrecen Directrices generales para la configuración y aplicación de la AM. Sin embargo, a causa de su carácter ad hoc, cada decisión de ayuda macrofinanciera o excepcional establece de nuevo los principios y condiciones de aplicación del correspondiente paquete de ayudas.

30. La motivación de la propuesta de la Comisión, incluida su evaluación de los factores que justifican la intervención financiera de la Comunidad, se recoge generalmente en la exposición de motivos que acompaña a la propuesta de la Comisión. La existencia de un déficit exterior residual de financiación en la balanza de pagos del país beneficiario (una vez tenida en cuenta la financiación de las instituciones financieras internacionales) es una condición importante, pero no suficiente, para la puesta en marcha de este tipo de ayuda.

El valor añadido esperado de la intervención comunitaria se deriva de la propia naturaleza de la ayuda macrofinanciera. La ayuda está normalmente dirigida a los terceros países socios que se hallan geográficamente próximos a la Unión Europea y mantienen vínculos políticos y económicos importantes con ella. Este tipo de ayuda completa la financiación proporcionada por las IFI pertinentes y sus objetivos están por lo tanto en consonancia con los acordados por estas instituciones y el país beneficiario. Sin embargo, las condiciones de política económica (especialmente en materia de reforma estructural) impuestas a la aplicación de la ayuda también se inspiran en la agenda de cooperación económica entre la Unión Europea y el país beneficiario, según lo establecido en los acuerdos de asociación o cooperación.

31. La Comisión ha presentado propuestas de ayuda macrofinanciera en el caso de necesidades de financiación externa residuales superiores a las que podrían ser cubiertas por las IFI.

Las características de la ayuda financiera excepcional a Armenia, Georgia y Tayikistán eran similares a las aplicadas a otros programas de ayuda macrofinanciera con, en particular:

- la necesidad por parte del país beneficiario de estar al día en cuanto a sus obligaciones financieras exteriores frente a la Comunidad para poder beneficiarse de un nuevo paquete de medidas de ayuda,

- una necesidad de subvención justificada por la situación económica y social excepcionalmente difícil en estos países y su limitada capacidad de servicio de la deuda, como en los casos de Albania, Kosovo o Bosnia y Hercegovina,

- un pago de la subvención sujeto al cumplimiento, por parte de los países beneficiarios, de condiciones de reforma macroeconómica y estructural.

La exigencia de una reducción de la situación neta de endeudamiento de Armenia, Georgia y Tayikistán tenía por objetivo facilitar las obligaciones de servicio de la deuda de estos países caracterizados por una renta baja

33. Es necesario situar la ejecución de la ayuda macrofinanciera en una perspectiva más amplia.

A principios de los años noventa, durante los primeros años de transición de la planificación central a las economías de mercado de la mayoría de los países de Europa Central y Oriental, muchos de estos países se beneficiaron de paquetes de ayuda individuales (Hungría, las Repúblicas Checa y Eslovaca y los Países Bálticos). El hecho de que en repetidas ocasiones la ayuda macrofinanciera se haya concedido a un número limitado de países (en particular, a Rumania, Bulgaria y Ucrania) de Europa del Este y del Sudeste simplemente demuestra que el proceso de transición a la economía de mercado en algunos casos ha sido complejo y discontinuo. En razón de unas difíciles circunstancias políticas, las reformas estructurales necesarias se han retrasado o se han ejecutado de manera imperfecta en algunos países, con la consiguiente reaparición de circunstancias excepcionales.

35. Atendiendo a su proximidad geográfica, Armenia y Georgia pueden considerarse en muchos aspectos como NEI (nuevos Estados independientes) europeos. Con la posible adhesión de Turquía, se convertirán incluso en vecinos inmediatos de la Unión Europea, como Bielorrusia, Ucrania y Moldavia. Tienen interés estratégico para la Comunidad en la medida en que su estabilidad macroeconómica y política es esencial para el adecuado abastecimiento energético de Europa a través de los corredores de transporte de petróleo y gas que la conectan con Asia Central. Estos países mantienen con la Unión Europea una relación especial a través de sus acuerdos de asociación y cooperación y de importantes programas, tales como Traceca e Inogate. El caso de Tayikistán es ligeramente distinto, pero la estabilidad del país es igualmente esencial para la estabilidad de Asia Central y para el adecuado funcionamiento de los corredores de transporte de petróleo y gas.

Aunque es evidente que se precisan ulteriores progresos en el ámbito de los derechos humanos en algunos de los países interesados, la Comisión considera, no obstante, que hasta la fecha se han respetado las condiciones políticas preestablecidas y que no hay ningún país con un historial dudoso en cuanto al respeto de los principios democráticos y de los derechos humanos que se esté beneficiando actualmente de un programa activo de AM.

38. La ayuda comunitaria se decide generalmente en una fecha concreta y se compromete sobre la base de una previsión de las necesidades de financiación residuales medias de la balanza de pagos del país beneficiario, en el contexto de un programa financiado por el FMI. Los pagos se hacen efectivos cuando se cumplen las condiciones de esta ayuda, en principio durante el período de vigencia del programa pero con independencia de las necesidades efectivas de la balanza de pagos (que varían constantemente durante el período) en el momento del desembolso (a menos que surjan circunstancias inesperadas, se interrumpa el programa o se haya previsto explícitamente desde el principio un reexamen de la situación financiera exterior). Ésta es la única manera práctica de ejecutar la ayuda financiera de este tipo y constituye el enfoque adoptado por los principales donantes oficiales.

39. Según se refleja en el anexo 2.1 del Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de los programas de ayuda macrofinanciera a terceros países en 2000 [COM(2001) 288 final], la ayuda comunitaria a Bulgaria en 1999/2000 representa alrededor del 50 % del apoyo bilateral total prestado a este país (véase también la respuesta al punto 38).

40. En opinión de la Comisión, la UNMIK (misión de administración provisional de las Naciones Unidas en Kosovo) había logrado considerables progresos, especialmente por lo que se refiere al establecimiento de un marco macroeconómico en circunstancias muy difíciles. Entre tales progresos figuraba, por ejemplo, la creación de una autoridad fiscal central que garantizara el control fiscal y el desarrollo de una base de ingresos. Esto justificaba, en opinión de la Comisión, la liberación del segundo pago.

Esta valoración positiva se vio corroborada por la evaluación positiva de la transformación económica de Kosovo por parte de las IFI y de otros organismos internacionales. Al tomar sus respectivas decisiones, la Comisión también tuvo en cuenta las necesidades de financiación exterior y la urgencia del caso. La oficina de Pristina del Organismo Europeo para la Reconstrucción no era la responsable de determinar si se habían cumplido o no las condiciones necesarias para liberar el segundo pago. Se estimó conveniente proceder a la materialización de la ayuda macrofinanciera una vez cumplidas las condiciones impuestas específicamente en este sentido, en vez de introducir condicionalidades cruzadas, corriendo así el riesgo de frenar el progreso alcanzado en el plano económico y la prestación de servicios básicos a Kosovo.

41. Cuando estalló la crisis de Kosovo, la Comisión decidió conceder a Albania un apoyo presupuestario de emergencia (en forma de subvención) de hasta 67 millones de euros para ayudar al país a hacer frente a la presencia de un mayor número de refugiados. Aunque finalmente sólo se desembolsaron 33 millones de euros, gracias a que los refugiados retornaron antes de lo previsto, Albania decidió no aprovechar las financiaciones de préstamos ya aprobadas. Esta ayuda ya no está programada y la Comisión está de acuerdo en que puede ser cancelada.

43. La AM basada en condiciones de tipo político debe a veces formularse en términos generales, a fin de tener en cuenta la complejidad de las circunstancias y dejar un margen de discrecionalidad.

En relación con los dos ejemplos aducidos, la Comisión desearía señalar lo siguiente:

- Por lo que se refiere a Kosovo, en el marco de la Segunda Conferencia de Donantes de 17 de noviembre de 1999, la UNMIK, la Comisión Europea y el Banco Mundial presentaron programas y documentos detallados. Tales documentos describían los ámbitos prioritarios en que era preciso establecer marcos reguladores (como los de la energía, el agua y los residuos, el transporte, las telecomunicaciones, etc.). Los resultados pueden evaluarse sobre la base de documentos preparatorios (como el Libro Blanco para el desarrollo del sector privado), proyectos de reglamento [distribuidos en la Estructura Administrativa Interina Conjunta (JIAS) o enviados a la oficina legal] o de reglamentos adoptados.

- La condición mencionada en el caso de la ERYM se inspiró en el plan de Acción de revisión institucional y de gasto público del Banco Mundial. Este plan de acción establecía algunos de los pasos a dar, pero no entraba en detalles sobre el calendario a seguir (ya que el calendario se refería fundamentalmente a la creación de la Agencia de Funcionarios). Por lo tanto, se consideró conveniente formular la condición de manera amplia y utilizar el plan de acción del Banco Mundial para evaluar si las autoridades habían "logrado progresos significativos ...".

44. Todas las condiciones asociadas al préstamo macrofinanciero de 1999 a Rumania eran cuestiones clave identificadas en los dictámenes de la Comisión y en los informes periódicos de 1997, 1998 y 1999.

45. En el momento de ejecutar la acción, Montenegro se enfrentaba a un entorno exterior muy complejo y difícil y se disponía a emprender un período de transición que implicaba la creación de instituciones y la modernización de la administración. La ayuda debía aplicarse urgentemente por razones políticas, económicas y financieras. En este contexto, se decidió reducir el intervalo mínimo habitual entre los pagos de tres a dos meses. Las condiciones de reforma estructural a que se supeditaba el desembolso se centraron en el terreno presupuestario, y en particular en el aumento de la transparencia fiscal y presupuestaria, en que parecía posible que las autoridades alcanzaran progresos satisfactorios en el plazo de dos meses.

No obstante, tal y como se establecía claramente en la Decisión del Consejo, el período de dos meses era un plazo mínimo y la ayuda no debía en ningún caso desembolsarse hasta que se hubieran cumplido las condiciones. El desembolso real del segundo tramo tuvo lugar cuatro meses después del primer tramo precisamente a causa del cumplimiento insatisfactorio de las condiciones.

EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS PRESUPUESTARIOS Y CONTABLES DEL GOBIERNO ASOCIADO

47. Se somete anualmente a los países MEDA a la revisión contemplada en el artículo IV del FMI, en el marco de la cual se examinan la ejecución presupuestaria y la calidad de los datos relativos a las finanzas públicas. La Comisión no ha realizado una evaluación específica de estos temas en razón de su estrecha coordinación con el Banco Mundial, que lleva a cabo estudios sobre el gasto público en la región, y con el FMI, incluido su Departamento fiscal, para todos los aspectos fiscales. Tales estudios suponen una importante contribución a la evaluación de la calidad de los procesos presupuestarios y contables.

48. La guía de procedimientos de ayuda presupuestaria actualmente en vías de elaboración establece que la evaluación de las finanzas públicas es uno de los pasos principales en la preparación de una operación de ayuda presupuestaria.

49. Cuando la ayuda macrofinanciera se utiliza para su propósito habitual de reforzar las reservas exteriores del país, la estricta supervisión del presupuesto público del país beneficiario no es el objetivo principal. No se espera que el Gobierno utilice el dinero pagado al banco central, puesto que un aumento de la reservas exteriores no se traduce automáticamente en un aumento de los créditos del banco central al Gobierno. La supervisión cuantitativa de los objetivos del FMI es una garantía suficiente en este sentido.

En cambio, cuando la ayuda macrofinanciera se paga directamente al presupuesto del Estado (como en el caso de Kosovo y Montenegro), sí es preciso supervisar este presupuesto. En este sentido, los Servicios de la Comisión aprovecharon la supervisión presupuestaria global llevada a cabo por las IFI, por el pilar Unión Europea de la administración de las Naciones Unidas en Kosovo y por un asesor en Montenegro.

50. La Comisión admite la necesidad de tener plenamente en cuenta las lecciones aprendidas. También es consciente de la importancia de evaluar la calidad de la gestión pública de las finanzas en países que se benefician de la ayuda presupuestaria, un punto importante puesto de relieve por el informe NIC. La Comisión mantiene consultas con varios donantes, incluidos el BM y el FMI, sobre la evaluación de la gestión pública de las finanzas.

SEGUIMIENTO DE LA AM Y LAS FAE

51. Por lo que se refiere a la AM, existen normas y procedimientos internos, aunque no siempre estrictamente formalizados. El carácter informal de tales normas y procedimientos resulta de la naturaleza excepcional del instrumento.

La responsabilidad de la aplicación de la ayuda macrofinanciera incumbe a las unidades geográficas, pero el consejero responsable de la coordinación de la ayuda financiera supervisa todas las operaciones y garantiza la coherencia global.

53. Los Servicios de la Comisión, incluidas las Delegaciones, realizan un seguimiento regular de las evoluciones económicas y políticas de los países beneficiarios.

La Comisión, a medida que aplica su programa de desconcentración del personal hacia las Delegaciones, aumenta su capacidad de supervisar las condiciones políticas y económicas en los países beneficiarios.

55. Aun manteniendo su libertad de criterio, la Comisión se coordina actualmente de una forma sistemática con el Banco Mundial.

56. La justificación de los SAE (que acompañan a los programas de reforma de los socios mediterráneos) no requiere el establecimiento de un calendario fijo de pagos. Sólo se procede al desembolso de los pagos fraccionados una vez que se cumplen las condiciones. Debería respetarse el ritmo de reformas del país socio, y recordarse que los SAE no son instrumentos excepcionales utilizados en respuesta a necesidades de financiación exteriores urgentes a corto plazo.

58. Tal y como se establece en el memorándum de acuerdo que define las condiciones de desembolso, el Gobierno de Jordania aprobó un proyecto de Ley de la competencia en el que se tienen en cuenta las observaciones de la DG de Competencia. Este proyecto fue presentado por el Gobierno al Parlamento en 1997. Desde entonces, los Comités parlamentarios han discutido el proyecto y lo han devuelto varias veces al Gobierno con sucesivas enmiendas. Por desgracia, el Parlamento acabó rechazando la Ley en abril de 2001. En conclusión, el interlocutor de la Comisión, el Gobierno de Jordania, ha cumplido plenamente las condiciones según lo establecido en el memorándum de acuerdo.

59. Es cierto que en términos generales existe un consenso entre la Comisión y el FMI/BM por lo que se refiere a los progresos conseguidos en el proceso de ajuste y reforma de los países beneficiarios. Sin embargo, las decisiones de la Comisión relativas a los pagos de la ayuda macrofinanciera y de los SAE se adoptan de forma independiente.

60. Las decisiones del Consejo que autorizan las operaciones de ayuda macrofinanciera atribuyen a la Comisión la responsabilidad, previa consulta del Comité Económico y Financiero y en coordinación con el FMI, de acordar con las autoridades de los países beneficiarios las condiciones de las operaciones de ayuda macrofinanciera y verificar el cumplimiento de estas condiciones. La Comisión se esfuerza sistemáticamente en documentar exhaustivamente las razones de exención de las condiciones. El mismo planteamiento se aplica a los SAE (véase también el punto 74).

INFORME Y EVALUACIÓN

61.-62. Todos los SAE aprobados desde 2000 cuentan con una dotación financiera para realizar una evaluación independiente final de los programas. Para los programas en curso y futuros, se tendrá en cuenta la observación del Tribunal relativa al informe que debe entregar el país beneficiario.

62. Hay prevista una evaluación del apoyo a la política macroeconómica durante 2004/2005, que no cubrirá la AM. Una vez concluido el informe de evaluación, éste podrá consultarse en el sitio web de la Comisión.

63. Se han registrado recientemente notables progresos, como la adopción por la Comisión del informe sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera en 2000 [COM(2001) 288] el 1 de junio de 2001.

64.-65. El análisis de la reforma estructural contenido en el Informe anual se corresponde ampliamente con las condiciones políticas acordadas con los países beneficiarios. Sin embargo, dadas la sensibilidad y la naturaleza confidencial de las reformas acordadas en los memorándums de acuerdo con los Gobiernos de los países beneficiarios, no resulta evidente, en general, el vínculo entre nuestro análisis y las condiciones precisas impuestas a las operaciones.

La Comisión tiene previsto iniciar la elaboración de evaluaciones independientes de los programas de AM desde 2003 en adelante.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

66. La Comisión comparte los puntos de vista del Tribunal y está actualmente explorando la mejor manera de estructurar y ejecutar estos instrumentos de base política con el fin de aumentar su coherencia y eficiencia.

67. Tal y como se explica en el punto 30, la AM se concede generalmente a los países socios geográficamente cercanos que tienen importantes vínculos económicos y políticos con la Unión Europea. Esta ayuda viene a completar la financiación proporcionada por las IFI pertinentes y, por ende, sus objetivos están en consonancia con los acordados por estas instituciones y el país beneficiario. No obstante, las condiciones políticas económicas (especialmente en materia de reforma estructural) impuestas a la aplicación de la ayuda también se inspiran en la agenda de cooperación económica entre la Unión Europea y el país beneficiario, con arreglo a lo establecido en los acuerdos de asociación o cooperación.

68. En el caso de los SAE, se buscan sistemáticamente sinergias con el Banco Mundial, ya sea a) en forma de operaciones paralelas con condiciones idénticas, a fin de aumentar el efecto palanca conjunto y evitar una "división de los donantes" por el beneficiario, ya sea b) en forma de operaciones autónomas de la Unión Europea, no incompatibles con las del Banco Mundial y que fomentan los objetivos de los acuerdos de asociación, a los que el Banco Mundial concede una gran importancia.

En el caso de la AM, la justificación de una acción independiente de la Unión Europea se recoge en las exposiciones de motivos de las decisiones ad hoc del Consejo, y siempre se busca la coherencia con otros instrumentos de la Unión Europea (véase la respuesta al punto 30).

69. La AM y los SAE tienen distintos objetivos en la medida en que pretenden cubrir diferentes necesidades, aun cuando algunos de sus elementos operativos sean similares, tal y como observa el Tribunal.

70. La Comisión, en sus operaciones, trata de armonizar sus planteamientos en la medida de lo posible, manteniendo al mismo tiempo la flexibilidad necesaria para hacer frente a los distintos requisitos.

73. En cuanto a los SAE, la guía de ayudas presupuestarias, que la AIDCO está actualmente elaborando, tiene en cuenta varias de las recomendaciones del Tribunal. Véanse también las respuestas a los puntos 60 y 74.

74. La Comisión está trabajando con vistas al establecimiento de un conjunto más sistemático de normas y procedimientos aplicables a los instrumentos financieros con implicaciones macroeconómicas. Para los instrumentos tales como la AM y los SAE, la aplicación está generalmente supeditada al cumplimiento satisfactorio de condiciones de tipo político. Este tipo de condicionalidad puede a veces tener que formularse en términos amplios, a fin de tener en cuenta circunstancias complejas. Es a menudo no sólo necesario, sino también productivo, dejar un margen de discrecionalidad.

Por esta razón, la verificación de la correcta aplicación de las condiciones impuestas a la AM y los SAE requiere una evaluación experta y completa del programa de reforma estructural y ajuste macroeconómico del país beneficiario.

75. La Comisión suscribe enteramente el énfasis puesto por el Tribunal en la calidad de los procesos presupuestarios y en la importancia de la transparencia.

76. La Comisión se propone aumentar ulteriormente el control de la gestión financiera en los países beneficiarios.

La Comisión mantiene estrechas relaciones de trabajo con el FMI y el Banco Mundial, pero la CE no es un miembro de estas instituciones. Esto significa que la participación de la Comisión en sus trabajos puede plantear problemas institucionales.

78. La Comisión está estudiando la manera de reforzar los procedimientos de evaluación de la AM, en particular mediante la financiación de ejercicios de evaluación a partir de 2003. Los informes anuales transmitidos por la Comisión al Consejo y al Parlamento sobre la aplicación de la AM, así como cualquier futuro ejercicio de evaluación de este tipo de ayuda, tendrán que tener debidamente en cuenta la sensibilidad y el carácter confidencial de las medidas políticas acordadas entre la Comisión y los países beneficiarios como condiciones para el desembolso de la ayuda.

Por lo que se refiere a los SAE, la Comisión pone en marcha, desde la fase de preparación de las operaciones, el análisis de la viabilidad y el impacto del proceso de reforma financiado por un SAE. Por otra parte, desde 2001, tiene prevista la evaluación sistemática de los SAE.

ANEXO 3:

CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES

Kosovo

1. En el caso de Kosovo, la determinación de las condiciones resultaba especialmente delicada dadas las circunstancias excepcionales y la dificultad de la situación. No obstante, a raíz de su misión de examen de junio de 2000, la Comisión constató que los progresos de la UNMIK en la aplicación de las condiciones era suficiente para permitir un desembolso.

Por lo que se refiere al presupuesto de Kosovo, entre las condiciones no figuraba la consolidación presupuestaria, sino el aumento de los ingresos y un mayor control de los gastos. LA UNMIK había realizado progresos en estos ámbitos y fue elogiado por ello por la comunidad internacional [Grupo director a nivel operativo (WLSG) de 20 de junio de 2000].

Tal y como reconoce el propio Tribunal (nota a pie de página 15), hay importantes razones sociales y económicas ("importantes preocupaciones de equidad") tras la decisión de la UNMIK de no introducir el impuesto sobre rentas del capital salarial. Dado que compartía esta opinión, la Comisión aceptó esta decisión.

Por lo que se refiere a la autofinanciación, la Comisión consideraba que la UNMIK había realizado significativos progresos en su tarea de aumentar la parte del presupuesto financiada a nivel nacional: en los cuatro meses presupuestados de 1999 (septiembre-diciembre), cerca de un tercio de los gastos recurrentes se había cubierto mediante recursos propios, aunque en un marco presupuestario distinto. En 2000, el plan presupuestario preveía una financiación exterior de aproximadamente el 50 % (es decir, 220 millones de marcos alemanes), mientras que en la práctica el presupuesto se cerró con un excedente de 46 millones de marcos alemanes, de los cuales 38 millones de marcos alemanes procedían de ingresos nacionales. El plan presupuestario de 2001 contempla una nueva reducción de la financiación exterior (en términos absolutos y relativos).

Bulgaria

2. Como ya se ha dicho, la Comisión deja siempre un margen de discrecionalidad en la formulación de las condiciones de tipo político.

La Comisión considera que el hecho de hacer referencia a empresas concretas en las condiciones de tipo político puede, en algunos casos, resultar necesario para garantizar unos progresos mínimos en el proceso de privatización, especialmente de los grandes bancos y otras empresas de propiedad estatal. El argumento de que esto puede afectar al precio de venta sólo es verdad si las condiciones se hacen públicas, lo que no sucede con las condiciones impuestas a la ayuda macrofinanciera. Téngase en cuenta que la venta de "Biochim" también formaba parte explícitamente de las condiciones del FMI/BM.

3. En el momento de liberar el segundo tramo, la Comisión pudo verificar que el Ministerio de Medio Ambiente estaba preparando una nueva factura en el marco EIA (repercusiones de proyectos públicos en el medio ambiente) para garantizar el cumplimiento de la Directiva comunitaria EIA. Las garantías recibidas por las autoridades búlgaras con respecto a la adopción de esta nueva legislación se consideraron suficientes.

4. La Comisión estimó que se cumplía suficientemente la condición con respecto a los objetivos de la operación de ayuda macrofinanciera. La total incorporación del "acervo comunitario", que es uno de los requisitos necesarios para ser miembro de la Unión Europea y se examina en los informes periódicos, es una condición mucho más exigente y no se incluyó entre las condiciones del memorándum de acuerdo.

5. El acuerdo con las autoridades búlgaras especificaba que la ayuda se desembolsaría en dos tramos. En la segunda mitad de 1998, ya se cumplían en gran medida las condiciones para la liberación del segundo tramo. En junio de 1998, se consideró efectivamente la posibilidad de desdoblar el segundo tramo. El proceso se retrasó, no obstante, por razones vinculadas a problemas de deuda surgidos en varios Estados miembros de la Unión Europea. El pago completo no se hizo hasta diciembre de 1998, una vez que la Comisión se cercioró del adecuado cumplimiento de las condiciones.

Montenegro

6. La principal tarea del asesor consistía en ayudar al Gobierno montenegrino en materia presupuestaria y de reforma fiscal, así como ayudar a las autoridades a cumplir las condiciones de política económica de esta ayuda. Durante la ejecución de sus tareas, el experto proporcionó obviamente a la Comisión la información necesaria para que ésta pudiera supervisar la ayuda. La Comisión realizó su propia supervisión y evaluación de la ayuda a través de contactos regulares y una misión de evaluación llevada a cabo en diciembre de 2000.

El asesor desempeñó sus tareas de manera satisfactoria, máxime si se tiene en cuenta el corto período de mandato y la difícil situación del momento. En particular, ayudó al Ministerio montenegrino de Finanzas a realizar progresos sustanciales en cuanto al aumento de la transparencia presupuestaria y la mejora de los procedimientos presupuestarios. La Comisión no esperaba una recomendación clara a favor o en contra de una decisión de desembolso, puesto que consideraba esta decisión de su exclusiva responsabilidad.

La Comisión envió una misión para realizar su propia evaluación del cumplimiento de las condiciones a principios de diciembre de 2000. En aquella época, el asesor también estaba presente en Podgorica y la Comisión tuvo la oportunidad de discutir su proyecto de informe final, ya disponible desde el inicio de la misión. La consulta del Comité Económico y financiero se basó en la propia evaluación de la Comisión y en las conclusiones del proyecto de informe final.

Durante su misión de diciembre de 2000, la Comisión observó que en algunos ámbitos los progresos realizados no eran satisfactorios. Advirtió por ello a las autoridades montenegrinas de que a menos que se consiguieran ulteriores progresos sustanciales en estos ámbitos, no sería posible proceder al desembolso del segundo tramo. La Comisión también especificó las medidas que era preciso adoptar, pero en ningún modo suavizó las condiciones fijadas en el memorándum de acuerdo. También fue necesario explicar minuciosamente estas condiciones, ya que en el momento en que se formularon la información sobre algunos aspectos de la situación local y del entorno político era incompleta

Túnez

a) Puesta en venta de cinco compañías: la misión de evaluación conjunta del Banco Mundial/BAD/Comisión consideró satisfecha esta condición, puesto que la coyuntura bursátil existente era extremadamente desfavorable y, razonablemente, no se podía exigir la puesta en venta de las tres compañías restantes en estas condiciones. Los tunecinos proporcionaron, como contrapartida, un calendario de puesta en venta que iba más allá de lo exigido. Es cierto que, retrospectivamente, el procedimiento de exención técnica ("waiver") habría sido más transparente en este caso concreto, pero el Jefe de Misión (Banco Mundial) no lo juzgó necesario y este procedimiento no existe en la Comisión.

b) Cinco de las einta y cinco condiciones del segundo tramo se han visto parcialmente satisfechas. Esto se reflejó en el expediente sometido a la aprobación del Director General y, más tarde, del Interventor. Matemáticamente, se alcanzó en consecuencia un resultado que rebasaba el 85 %.

Sabiendo que jamás se logra un "cumplimiento" del 100 %, que los resultados de algunas condicionalidades rebasaron claramente lo exigido y que los tunecinos ofrecieron garantías en cuanto a la realización total de las restantes condiciones, los responsables de la operación dieron luz verde para el desembolso a condición de que la adquisición final de los fondos (doble firma) se hiciera sobre la base de una constatación de "full compliance". Esta situación no volverá a producirse por cuanto el procedimiento de doble firma ha sido suprimido. Nadie podía prever en ese momento que el proceso tardaría seis meses. Está claro que la Comisión no puede modificar los estatutos del Banco Central tunecino.

Este programa se ha considerado ejemplar, especialmente en cuanto a la coordinación de los proveedores de fondos y a los resultados del programa de privatización.