Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema «Situación y problemas de la silvicultura en la Unión Europea y potencial de desarrollo de las políticas forestales»

(97/C 206/23)

El 21 de diciembre de 1995, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema «Situación y problemas de la silvicultura en la Unión Europea y potencial de desarrollo de las políticas forestales».

La Sección de Agricultura y Pesca, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de abril de 1997 (Ponente: Sr. Seppo Kallio, Coponente: Sr. Hans-Joachim Wilms).

En su 345° Pleno celebrado los días 23 y 24 de abril de 1997 (sesión del 24 de abril de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Objetivo del Dictamen

1.1. El objetivo del presente Dictamen es subrayar la importancia que reviste el sector forestal (la gestión forestal y la industria de la madera) como productor de materias primas, fuente de bienestar económico y factor generador de empleo en la UE. Propone, además, una estrategia de desarrollo de las políticas forestales a fin de garantizar y fomentar la posición del sector forestal como generador de bienestar. Dado que este bienestar generado por el sector forestal se basa sobre todo en la explotación económica de los bosques, tanto las políticas forestales nacionales como las estrategias forestales comunitarias deberían fomentar la explotación económica de los bosques.

1.2. La gestión y explotación de los bosques debería ser sostenible, tanto desde el punto de vista ecológico como social. En el presente Dictamen se presta especial atención a las medidas necesarias en esta materia en la UE, respetando sin embargo el principio de subsidiariedad y su aplicación a las cuestiones forestales. Por todo ello en este Dictamen no se incluyen medidas relativas al estado y desarrollo de las políticas forestales nacionales ya que cada Estado miembro es capaz de desarrollar de la forma más indicada su política forestal nacional con arreglo a sus propios criterios.

1.3. En el presente Dictamen, el término «industria forestal» engloba la producción de productos de madera serradiza, tablones, celulosa, papeles y cartón [definición de la organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO)].

2. Situación actual del sector forestal y su importancia en los distintos Estados miembros de la UE

2.1. Multiplicidad de funciones de los bosques

2.1.1. La explotación de los bosques, tanto en los países nórdicos como en los países de la Europa central y meridional, constituye una excelente ilustración de las diversas posibilidades que éstos ofrecen. Los bosques pueden desempeñar numerosas funciones y su integración se puede describir con la definición de aprovechamiento múltiple. En la UE la mayoría de los bosques son explotados con fines económicos, abarcando la producción de madera bruta como materia prima para la industria de la madera y como fuente de energía, así como la producción de corcho y resina. Los bosques suministran también abetos navideños, semillas, bayas, setas y caza, sin olvidar los placeres del bosque. Además, el bosque constituye también un área recreativa y desempeña una función notable de protección (mantenimiento de la tierra y regulación del agua). También interviene en el ciclo del carbono y garantiza la conservación de la diversidad biológica. Es decir, los bosques poseen un variado valor cultural. El respeto de la diversidad es un aspecto nada despreciable de la explotación forestal.

2.1.2. Los bosques de la UE constituyen una fuente básica de recursos naturales renovables. Los bosques producen madera bruta que, tras el proceso de transformación, será destinada al consumo. Los productos de la industria de la madera prácticamente sólo pueden ser sustituidos por productos fabricados a base de materias primas no renovables (metales, carbón, petróleo). A fin de garantizar el futuro de las próximas generaciones, la actual generación debería tratar de producir el mayor número de productos necesarios a partir de materias primas renovables. Por tanto sería conveniente que la UE garantizase las condiciones del sector, de la economía y de la explotación forestal.

2.1.3. Las diferentes formas de explotación forestal desempeñan naturalmente un papel importante en la gestión de los bosques. Así, mientras una parte del bosque puede estar destinada a la obtención de una alta producción maderera, otra en cambio puede tener una finalidad protectora o incluso servir de área recreativa, y una tercera parte del bosque puede excluirse de toda explotación. Pero también el aprovechamiento económico de los bosques debe someterse a una gestión forestal sostenible y el respeto de la biodiversidad. En general, se pueden conciliar las diferentes formas de explotación forestal sin ningún problema.

2.1.4. Si bien es cierto que la diversidad de posibilidades ofrecidas por los bosques refleja la utilización de los bosques en los diversos Estados de la UE, hay que poner de relieve que la importancia concedida a estas diferentes formas de explotación puede divergir sensiblemente de un país a otro, y que estas prioridades se determinan en gran medida a nivel regional o local, preferentemente por los propietarios. Así, mientras en algunos países la totalidad de su economía se basa en la explotación económica de los bosques, en otros la función recreativa es la más significativa. Debido a la disparidad de prioridades concedida a las funciones de los bosques, resulta muy difícil definir una política detallada en esta materia para la totalidad de la UE.

2.2. La importancia económica de los bosques y del sector forestal

2.2.1. El sector forestal tiene un importante peso económico en las economías de la UE y de los Estados miembros. El valor añadido de la producción de las industrias de la madera (incluidos los productos gráficos: producciones de imprenta y edición) en toda la UE asciende a casi 140 000 millones de ecus, lo que constituye por término medio el 2,4 % del PIB. Sin embargo, esta cifra varía considerablemente de un Estado a otro y oscila entre un 1 % y un 6 %. El valor añadido de la producción forestal ha sido muy importante en algunos Estados miembros. La economía de los nuevos Estados miembros depende en gran medida del sector forestal. Actualmente, para muchos países de la UE es realmente importante que se tengan en cuenta los intereses del sector en el proceso decisorio de la UE.

2.2.2. No obstante, la contribución del sector forestal a la economía nacional no sólo se mide en términos de valor añadido de la industria forestal o en función de otras actividades vinculadas al medio forestal. En efecto, los bosques ofrecen ventajas para las que no existe ningún mercado y que, por tanto, carecen de un valor comercial conocido. Ahora bien, estas ventajas, como la protección contra la erosión, también revisten una importancia económica vital.

2.2.3. Para algunos Estados miembros los productos de la industria de la madera son parte importante de la exportación. Esta industria exportó en 1993 en toda la UE productos derivados por un valor de 25 000 millones de ecus (37 000 millones de dólares) y madera bruta por un valor de 700 millones de ecus (mil millones de dólares). El valor de las exportaciones del sector forestal varía considerablemente de un país a otro, al tiempo que la participación del sector forestal en el conjunto de las exportaciones difiere notablemente entre cada uno, oscilando entre un 0,4 y un 31,5 %. Los nuevos Estados miembros de la UE son importantes exportadores, y el valor relativo de sus exportaciones de productos derivados de la madera es muy elevado.

2.2.4. Por otra parte, los Estados de la UE han sido tradicionalmente grandes importadores de productos derivados de la madera. El valor de las importaciones cifrado en 28 000 millones de ecus (41 000 millones de dólares) supera incluso el valor de las exportaciones.

2.2.5. Los nuevos Estados miembros han contribuido sustancialmente a reducir el déficit de autoabastecimiento de productos derivados de la madera existente en la UE, pudiendo disminuir aún más. La eficacia del mercado interior exige una especialización de determinados sectores productivos en los distintos Estados miembros (ateniéndose al llamado principio de la ventaja relativa), por lo que es obvio que el grado de autonomía difiere entre los distintos países. Sin embargo, la UE sigue importando un volumen notable de productos derivados de la industria de la madera de terceros países, lo que significa que aún queda cierto margen para aumentar el autoabastecimiento de la UE en este sector. El aumento del autoabastecimiento para productos de la industria de la madera conllevaría un aprovechamiento más eficaz de los recursos madereros de la UE, que mejoraría la deplorable situación del empleo.

2.3. El sector forestal como creador de empleo

2.3.1. El sector forestal constituye una fuente particularmente importante de bienestar y de empleo para la UE. Se calcula que el número de empleos en la industria de la madera podría ser de 4 millones. La gestión forestal es un sector que requiere mucha mano de obra y constituye una fuente nada despreciable de creación de empleo. En el sector de la gestión forestal propiamente dicha y en la recolecta de madera, son los propietarios forestales y trabajadores cualificados los que llevan a cabo el trabajo, ya sea como propietarios o empleados. En efecto, en numerosos Estados miembros de la UE, las explotaciones forestales no son muy grandes y gran parte del trabajo es llevado a cabo por los mismos propietarios. La UE cuenta en general con unos 12 millones de pequeños propietarios forestales. En muchos países, la explotación de los bosques, sobre todo cuando tiene fines recreativos y turísticos, crea más empleo que la producción de madera. Además, las repercusiones indirectas de la industria maderera en la situación del empleo son considerables y, a veces, incluso superiores a las repercusiones directas.

2.3.2. El sector forestal ejerce una función particularmente importante como creador de empleo en las zonas rurales. La gestión forestal (tala, transporte de árboles y ordenación forestal) y las pequeñas empresas forestales de carácter artesano o mecanizado son esenciales para preservar un mundo rural activo.

2.3.3. El desempleo es un grave problema en toda Europa, afectando a casi 20 millones de personas. Un problema especialmente grave es el desempleo de los jóvenes que en algunos Estados miembros ya asciende a casi un 30-40 %. Sería deseable que, a la hora de realizar una reestructuración de las condiciones del sector forestal, se haga hincapié en la lucha contra el desempleo.

2.3.4. En numerosos países, el desarrollo de la tecnología ha conllevado una rápida evolución de la productividad del trabajo en el sector forestal, caracterizado por una sensible reducción de la necesidad de mano de obra por unidad de producción. Éste es especialmente el caso de la gestión y la industria forestal. No obstante, existen grandes diferencias de desarrollo entre los países, en función de la importancia del sector forestal en la economía nacional. Pero el sector forestal no es el único beneficiario de la mejora de la productividad. En efecto, numerosos sectores de la sociedad han conocido el mismo fenómeno. Por otro lado, hay que mencionar que, gracias al desarrollo de la productividad, la industria forestal europea sigue siendo competitiva en los mercados mundiales y garantiza así el nivel de empleo actual.

2.3.5. En el sector forestal pueden crearse aún nuevos puestos de trabajo dedicando una mayor atención a la actividad de las pequeñas empresas que estén vinculadas a la gestión forestal o a la industria de la madera y papelera, a la industria del corcho y a la fabricación de muebles, o bien a las actividades recreativas y al turismo.

3. Análisis de los aspectos sociales, económicos y ecológicos de los bosques

3.1. Modificación de los objetivos de la política forestal internacional

3.1.1. La política forestal tradicional (véase punto 5.1) se ha visto modificada en los años noventa como consecuencia del incremento de la cooperación internacional en el ámbito forestal y del medio ambiente. Los objetivos de la política forestal internacional son ahora, junto a la aplicación de los criterios de una economía forestal sostenible, la mejora de la producción de madera. Estos criterios se basan en una gestión forestal sostenible desde el punto de vista económico, ecológico y social. Nuevos factores que participen más en las acciones de política forestal y medioambiental han venido a engrosar las filas de los tradicionales actores de la política forestal internacional. Se trata de las conferencias intergubernamentales y, en particular, de las organizaciones nacionales e internacionales de medio ambiente y armonización, interesadas en el fomento de las auditorías forestales. Las organizaciones medioambientales declaran con frecuencia que representan los intereses de los consumidores en cuestiones de medio ambiente e invocan las «capacidades del mercado».

3.1.2. Entre las reuniones intergubernamentales, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD) celebrada en Río de Janeiro en el año 1992 ha constituido la iniciativa más importante en favor del medio ambiente y de una gestión forestal sostenible. Por primera vez se debatió en un marco internacional la problemática forestal internacional. La conferencia estableció las directrices para un nuevo planteamiento de la política forestal. Como resultado de la Cumbre se ratificó una Declaración de principios sobre la gestión, conservación y explotación de los bosques, la Agenda 21, para evitar la destrucción de los bosques. El último informe de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) estima que las pérdidas anuales en superficie forestal, que tienen lugar sobre todo en los bosques tropicales y en los bosques de los países en vías de desarrollo, se aproximan a los 113 000 km². Asimismo, se aprobaron sendos Convenios sobre el cambio climático y la Diversidad Biológica.

3.1.3. La segunda Conferencia Ministerial para la protección de los bosques en Europa celebrada en Helsinki en 1993 permitió que prosiguieran las conversaciones sobre los bosques. En esta reunión se aprobaron una declaración general sobre los bosques y cuatro resoluciones. El seguimiento de la Conferencia Ministerial de Helsinki se centra en el desarrollo de los criterios de una gestión y explotación forestal sostenible de conformidad con las decisiones de la CNUMAD, así como en la definición de los indicadores cuantitativos y descriptivos a nivel comunitario. El estudio de las zonas climáticas boreales y templadas se abordó en la Conferencia de Montreal, mientras que los bosques tropicales fueron objeto de la Organización Internacional de maderas tropicales (OIMT).

3.1.4. La Comisión de las Naciones Unidas para un desarrollo sostenible en materia forestal constituyó en la primavera de 1995 un grupo intergubernamental (IFP), encargado de fomentar la comprensión mutua y la elaboración de propuestas de medidas coherentes en dicho sector.

3.1.5. Los debates sobre los aspectos comerciales y medioambientales del sector forestal se centran sobre todo en las auditorías forestales y las consideraciones medioambientales. Las organizaciones ecologistas también pueden desempeñar un papel importante contribuyendo a que las empresas tengan en cuenta los aspectos medioambientales.

3.1.6. La atención centrada hasta ahora en una producción sostenible de madera se ha desplazado hacia una gestión y explotación forestal sostenible desde el punto de vista ecológico. La diversidad biológica del ecosistema forestal es un elemento esencial de esta gestión forestal sostenible. No sólo debe conservarse y enriquecerse, sino que la biodiversidad debe ser tenida en cuenta en las políticas y en las medidas legislativas forestales.

3.1.7. En general se considera que las diferentes formas de explotación de los bosques (producción de madera, corcho y resina, protección del entorno y función recreativa) son equivalentes. Este enfoque facilita que se tomen en cuenta los aspectos económicos y sociales vinculados al sector forestal. Hay que garantizar, sobre todo en las zonas rurales, el empleo y las tradiciones culturales de los pueblos, manteniendo la participación de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones y fomentando la investigación y la formación. Hay que hacer hincapié en que la producción de madera sigue siendo el principal elemento de la gestión forestal, sin dejar de reconocer la importancia de las restantes funciones del bosque. Sin embargo, la sociedad debe tener presente que, junto a la producción de la madera, hay una serie de productos derivados de otras formas de explotación de los bosques que tienen gran importancia para los propietarios forestales y que merecen ser objeto de consideración.

3.1.8. Los acuerdos internacionales han contribuido a integrar el concepto de una gestión forestal ecológica y sostenible en la política forestal de los Estados de la UE. Este desarrollo internacional ha dejado patente que una gestión óptima en la producción de madera será de gran utilidad para las demás funciones del bosque. Para que se tengan en cuenta los valores sociales y medioambientales del bosque será necesario que la producción de madera arroje beneficios económicos.

3.1.9. La estrategia forestal y los bosques de Europa están adquiriendo cada vez más importancia en el seno de la UE. Los nuevos objetivos abarcan los aspectos sociales, económicos y medioambientales de la explotación de los bosques y contribuyen a la eficacia de las políticas actuales.

3.2. Criterios e indicadores de una gestión forestal sostenible

3.2.1. Los criterios que se fijaron después de la Conferencia de Helsinki a favor de una gestión forestal sostenible insisten en el mantenimiento y refuerzo simultáneo de las diferentes acciones dirigidas al sector forestal. El impacto que ha tenido la Conferencia de Helsinki en la política forestal de los Estados miembros ha sido enorme. Los criterios e indicadores comunitarios para una gestión forestal sostenible definidos por la UE constituyen, de conformidad con la aplicación del principio de subsidiariedad, un punto de partida práctico para las acciones que se realicen a nivel nacional. La integración de otras formas de explotación de los bosques y de la producción forestal adquiere, a la luz de estos criterios e indicadores, una dimensión más concreta. La gestión y explotación forestal deben ser sostenibles desde un punto de vista económico, ecológico y social.

3.2.2. Estos criterios y sus indicadores cuantitativos, que fueron desarrollados con la participación de organizaciones ecologistas, han sido definidos para poder aplicarlos a todos los países europeos. A nivel nacional, algunos Estados miembros están elaborando algunos indicadores adicionales que permitirán tener más en cuenta las particularidades de cada uno. Algunos países han emprendido proyectos regionales para supervisar la aplicación de una gestión forestal sostenible y evaluar los indicadores de la sostenibilidad.

4. Problemas vinculados a la silvicultura y soluciones en los diferentes Estados miembros

4.1. Problemas

4.1.1. La contaminación del medio ambiente es el mayor problema con que se enfrenta la gestión forestal. En algunos países se trata sobre todo de la contaminación atmosférica, que perjudica tanto a los árboles propiamente dichos como al suelo. La única posibilidad de preservar a largo plazo nuestros bosques de los daños medioambientales es la lucha continuada contra la contaminación, ya sea reduciendo la producción y el consumo, modificando los hábitos de los consumidores o adoptando técnicas de producción más respetuosas con el medio ambiente. Así por ejemplo, en la reducción de SO2 se han alcanzado ya los objetivos fijados, mientras que no se ha tenido tanto éxito en la reducción de CO2.

4.1.2. Otros factores que amenazan el medio ambiente son los vertidos, la erosión, la contaminación del agua subterránea, el descenso del nivel de las capas freáticas, los incendios forestales y los daños ocasionados por los temporales de nieve y las tormentas, así como la disminución de la diversidad biológica de los bosques. Muchos de estos factores van unidos al crecimiento demográfico y a una gestión no sostenible del consumo.

4.1.3. Los incendios forestales afectan especialmente a los países del sur de Europa y ocasionan unos costes sustanciales. Los Estados miembros afectados consideran que las ayudas de la UE para la lucha contra los incendios forestales y la repoblación forestal de las superficies incendiadas no son suficientes.

4.1.4. No obstante, cabría una mejor aplicación de los medios de lucha contra los incendios forestales. Éstos deberían destinarse ante todo a la prevención de incendios forestales, menos costosa que la repoblación de las superficies quemadas. Por ello convendría analizar en profundidad las causas de los incendios forestales, procurando solucionar el origen del problema más que dedicarse a la reparación de los daños causados por el fuego. La UE podría abogar por una mejor utilización de los fondos actuales en la lucha contra los incendios forestales. En este sentido debería respaldarse el sector de la investigación en los distintos Estados miembros, así como el intercambio intracomunitario de información. También sería muy importante repoblar las zonas afectadas por los incendios forestales con especies de árboles autóctonas y resistentes al fuego.

4.1.5. En la elaboración y aplicación de su legislación, los diferentes Estados miembros deberían tener en cuenta de forma objetiva el carácter sostenible de los bosques desde un punto de vista económico, social y ecológico. Estas medidas permitirían, por un lado, preservar el desarrollo de la economía forestal y, por otro, aumentar las posibilidades de incrementar el empleo y el bienestar. La silvicultura desempeña, sobre todo en las zonas rurales, un papel significativo como fuente de bienestar. Como ya se ha recogido en la tercera parte del presente documento, la explotación económica sostenible de los bosques y el principio de la biodiversidad son dos objetivos perfectamente compatibles, por lo que convendría no obstaculizar inútilmente la explotación de los bosques.

4.1.6. Un problema adicional son las diferencias existentes a nivel internacional entre los conceptos y las definiciones en materia de protección medioambiental. Se deberían establecer definiciones comunes a nivel comunitario para los conceptos de zonas protegidas y medidas de protección, como ya existen definiciones sobre la desfoliación de los bosques, sin que de ningún modo se reduzca la pluralidad a nivel nacional. Cada aspecto de la protección de los diferentes medios tiene su razón de ser y se adapta a la realidad social de las regiones afectadas. El Sistema Europeo de Información y de Comunicación forestal (EFICS) podría recabar todos los datos disponibles sobre la protección de los bosques.

4.1.7. La fragmentación de la propiedad forestal constituye tanto un problema como una oportunidad. Así, en algunos países la fragmentación es tal que el aprovechamiento económico de los bosques se ve muy dificultado, quedando sin explotar parte de los recursos potenciales. No hay datos que prueben que la fragmentación de la propiedad forestal supone un problema real para el suministro de madera o que dificulte el desarrollo de la capacidad productiva de las industrias forestales. Mediante acciones comunes los propietarios forestales se han esforzado por evitar la fragmentación de las propiedades, cooperando especialmente en el aprovisionamiento o la comercialización de la madera en el marco de la normativa vigente sobre la competencia (véase punto 5.1.4).

4.1.8. Pero se puede afirmar que la fragmentación de la propiedad forestal conlleva más ventajas que inconvenientes. Los bosques privados son generalmente objeto de una gestión sostenible, puesto que los propietarios desean legar a sus herederos un patrimonio en buen estado. Por ello estas pequeñas propiedades no se han visto afectadas por toda una serie de problemas que han asolado a las grandes explotaciones forestales. A partir de los años 90 se ha realizado un trabajo importante en las grandes explotaciones forestales para mantener la diversidad del biotopo forestal.

4.1.9. La concentración de la propiedad de las industrias forestales también presenta aspectos positivos y negativos. Significa un problema fundamental para el mercado de la madera ya que sigue disminuyendo un círculo de compradores ya de por sí pequeño, reduciendo, como consecuencia, la competitividad. Por otro lado, no se puede renunciar al crecimiento de las empresas de la industria forestal europea, si quieren seguir siendo competentes ante la creciente globalización del sector forestal. La expansión de las empresas permite el mantenimiento de una industria forestal fuerte y rentable, al tiempo que garantiza la explotación de los recursos forestales europeos.

4.1.10. Después de las dos Guerras Mundiales, en Europa se efectuó una repoblación forestal intensiva financiada con recursos públicos, con lo que se incrementaron las superficies arboladas y la producción de madera. Aunque el incremento de las superficies arboladas es un hecho positivo, las ayudas públicas pueden tener repercusiones negativas sobre la competitividad del mercado de la madera en Europa. No obstante, nada prueba que este riesgo pueda concretarse. La repoblación forestal modifica el paisaje rural y ello puede suponer un problema en aquellas regiones en las que existen pocas superficies abiertas o en las que no se han habituado a un paisaje de bosques cerrado.

4.1.11. A pesar de que los bosques son una fuente importante de bienestar económico y un elemento capital de nuestro entorno, el sector forestal no ha sido tenido en cuenta de forma global en las decisiones de la UE; se trata probablemente del principal problema político con que se ha tenido que enfrentar este sector. Son muchas las decisiones tomadas en la Unión Europea que afectan directa o -en la mayoría de los casos- indirectamente al sector forestal, incidencia que no se ha tenido en cuenta en la mayoría de las decisiones. Ello puede deberse en parte a que la gestión y la industria forestales han sido tradicionalmente un sector no reglamentado de la economía, sobre el que las repercusiones de las decisiones políticas ha sido menor que, por ejemplo, en el ámbito de la agricultura. También se debe a la poca importancia que este sector tenía en los «antiguos» Estados miembros. El sector y la industria forestales tienen ahora en la UE una nueva importancia, por lo que se deberían garantizar las condiciones de competencia en este ámbito frente a terceros países. La política comercial de la UE debería prestar mayor atención a los intereses de la industria de la madera.

4.1.12. Otras decisiones que afectan directamente al sector forestal, como puede ser la política de transportes, y no sólo la política forestal, contribuyen directamente a la conservación de la biodiversidad de los bosques. Por ello es necesaria una acción política común para tener en cuenta de forma adecuada los intereses del sector forestal.

4.1.13. Uno de los principales problemas -o peligros- con que se enfrenta el sector forestal puede surgir cuando el mercado de fibras de recuperación se ve favorecido por la legislación al imponer cargas financieras a las fibras de madera no recicladas. Las fibras, recicladas o no, no son más que dos etapas diferentes en el ciclo de una misma materia prima, por lo que debe dispensarse a ambas un trato igualitario. Así, por ejemplo, una legislación fiscal que grave la fibra no reciclada aumentaría la competitividad de los productos a base de materias primas no renovables en perjuicio de los productos de fibra de madera no contaminante. La disminución de la competitividad de la fibra no reciclada significaría una reducción del consumo de materias primas renovables en Europa y, por tanto, una disminución del índice de dióxido de carbono.

4.2. Soluciones

4.2.1. Los bosques constituyen una reserva de recursos naturales renovables de vital importancia para Europa. El hecho de que el volumen de tala sea inferior al crecimiento de los bosques muestra que los bosques de la UE se gestionan de manera sostenible, en cuanto a la producción de madera. Está claro que si los bosques alcanzan su madurez necesaria para su tala, aumenta el potencial de extracción y la posibilidad de utilizar el bosque para fines recreativos y de protección.

4.2.2. Efectivamente, es posible incrementar la extracción de madera en los países miembros, sin poner en peligro la diversidad natural ni la gestión sostenible de la producción de madera. Esta medida entrañará el desarrollo de las capacidades de la industria forestal y, por consiguiente, del grado de autoabastecimiento de la UE en productos derivados de la madera. El volumen de las exportaciones de estos productos a terceros países podría incrementarse. El aumento de la producción de las industrias de la madera y de la economía forestal generará la creación de nuevos puestos de trabajo y contribuirá a la mejora del bienestar en los Estados miembros.

4.2.3. El desarrollo de la silvicultura y de las pequeñas empresas artesanales podría permitir la creación de empleo en las áreas rurales, lo que es un aspecto de vital importancia. Una posible solución sería la aplicación de un modelo de acción que prevea el desarrollo de redes según el modelo desarrollado en el norte de Italia. Sin embargo, la adopción de nuevos modelos de acción requiere, a su vez, un alto nivel de formación e información, así como la creación de nuevos mercados para estos productos. La UE podría financiar las medidas de formación e información, pero no directamente, sino mediante la creación de las condiciones favorables para poder actuar, es decir, a través del saber hacer y un mercado adecuado.

4.2.4. El sector de la energía constituye, con la industria de transformación de la madera, un mercado para estos recursos naturales renovables. El principal problema del mercado de la madera de numerosos Estados miembros es la insuficiente demanda de leña menuda, que podría encontrar un mercado en el sector energético como fuente de energía que aún debe desarrollarse. Esta fuente de energía renovable permitiría sustituir el uso de combustibles fósiles no renovables que a menudo se importan de terceros países. La madera, una fuente de energía no contaminante, podría contribuir a mejorar el grado de autoabastecimiento energético de la UE. Por las mismas razones también debería apoyarse el desarrollo de la utilización de madera y de papel usado con fines energéticos.

4.2.5. Las fibras, recicladas o no, constituyen un recurso renovable muy valioso cuya utilización debería fomentarse. El consumo de las fibras recicladas podría mejorarse mediante la construcción de incineradores de papel usado. Por otro lado, no deberían interponerse barreras legislativas a las inversiones respetuosas con el medio ambiente. La fibra de madera no puede reciclarse indefinidamente, ya que en la elaboración de papel siempre es necesaria una parte de fibras nuevas. El papel usado, no apto para el reciclaje, podría ser aprovechado sobre todo para la producción de energía. Desde una perspectiva medioambiental carece de importancia que las fibras de recuperación se destinen a la elaboración de papel o a la producción de energía, siempre y cuando sean destinadas a una utilización óptima y correcta. Lo decisivo es que se reutilice la fibra de recuperación y no se destine a los vertederos.

4.2.6. Los productos derivados de los bosques no suelen ser contaminantes y podrían sustituir una gran parte de los productos elaborados con materias primas no renovables, especialmente en el ramo de la construcción, la fabricación de muebles y la industria del embalaje. El consumidor contribuiría a la mejora de la calidad de su entorno natural y a un uso más eficiente de los recursos europeos, modificando sus hábitos al utilizar preferentemente estos productos. La compra de productos no contaminantes podría contribuir a resolver el mayor problema de Europa, el desempleo. La UE debería elaborar una estrategia a largo plazo que permita crear las condiciones necesarias, a fin de que se utilicen materias primas renovables en sustitución de las no renovables y, por otra parte, debería comprometerse a derogar aquellas disposiciones legales que limiten, por ejemplo, la utilización de madera en la construcción y en la producción de energía.

4.2.7. El crecimiento de las reservas forestales de Europa tiene numerosas repercusiones sobre el medio ambiente. Los bosques son una reserva importante de materia orgánica, que contribuye ampliamente a la asimilación del dióxido de carbono emitido por la combustión de energías fósiles y al equilibrio de la tasa de carbono en toda Europa. Por otro lado, los bosques contribuyen a aumentar el conjunto de la biodiversidad y su crecimiento supone tanto el aumento del volumen de tala como de las zonas recreativas y de protección.

5. Medios actuales a disposición del sector forestal de la UE

5.1. Instrumentos en materia de política forestal y medioambiental en los diferentes Estados miembros de la UE

5.1.1. Los órganos de decisión de la UE disponen de diferentes instrumentos políticos para alcanzar los objetivos de la política forestal. Estos objetivos han sido definidos según cuatro directrices:

1. la identificación de los órganos de decisión (los actores políticos),

2. la definición de los objetivos políticos,

3. la distinción entre objetivos e instrumentos políticos, y

4. la aplicación de la política.

5.1.2. Los actores políticos son los representantes de las diversas administraciones públicas y de los grupos de interés. Los diferentes grupos de interés del sector forestal y los partidos políticos participan también en el proceso de toma de decisiones. La elaboración de una política forestal se basa en la definición de objetivos y debe tener en cuenta intereses frecuentemente opuestos. ¿Cómo han de ser explotados y desarrollados los recursos forestales? La labor de la gestión forestal requiere planificación y control debido al lento crecimiento de los árboles en muchas zonas de Europa, dado que las medidas que se adopten hoy condicionarán también el futuro. Los instrumentos tradicionales para alcanzar los objetivos de la política forestal son sobre todo la legislación y otras normas, los medios institucionales, las políticas fiscales y de subvenciones, la investigación, la formación y los servicios de asesoramiento.

5.1.3. La política forestal de los Estados miembros se ha centrado hasta los años 70 en el incremento de la producción de madera y en el desarrollo de la industria de la madera. Se ha tratado de conservar y aumentar las reservas forestales mediante ciertas medidas legislativas obligando, por ejemplo, a los propietarios forestales a repoblar las superficies taladas. En numerosos países, sobre todo en Francia, Irlanda y el Reino Unido, se fomenta la repoblación de grandes superficies mediante una política de subvenciones, a fin de mejorar el autoabastecimiento en madera como materia prima. En la mayoría de Estados miembros de la UE se apoyan determinadas medidas como la mejora de la gestión forestal, la repoblación, la construcción de caminos forestales y la creación de nuevas superficies arboladas.

5.1.4. La fragmentación de la propiedad forestal es una de las características de los Estados miembros. En algunos Estados miembros se trata de incentivar la asociación de los pequeños propietarios, para poder llevar a cabo una política forestal más eficaz. En los países nórdicos estas asociaciones ya existen desde hace decenios. Esta forma de cooperación permite la aplicación de una gestión forestal sostenible.

5.1.5. El objetivo de la política forestal es poder alcanzar un objetivo bien determinado como, por ejemplo, que la gestión y tala corran a cargo de los propietarios. Los propietarios privados de bosques son, por tanto, los destinatarios principales de las medidas nacionales. En algunos países las medidas se centran en la formación y el asesoramiento, ya que es sabido que las medidas no vinculantes son la mejor forma de poder influir en los propietarios forestales.

5.1.6. En las disposiciones legales y reglamentos administrativos se recogen las distintas formas de explotación del bosque. Pero hasta los años 80 no se han tomado medidas concretas para promover otras formas de explotación forestal distintas de la producción de madera. Sin embargo, la integración de la política medioambiental ha planteado algún problema de adaptación a los propietarios forestales, ya que deben habituarse a que las autoridades competentes en las cuestiones de medio ambiente y protección del paisaje puedan influir en las decisiones que afecten a los bosques. Por otro lado, la función recreativa de los bosques constituye desde hace tiempo un importante aspecto de ciertas políticas nacionales, sobre todo en los Países Bajos, sin duda debido a su alta densidad demográfica.

5.1.7. Los acuerdos internacionales de la CNUMAD (1992) y las resoluciones de la Conferencia de Helsinki han contribuido a que en los años 90 se tengan en cuenta en la política forestal tanto la conservación del medio ambiente como la diversidad biológica, sin limitarse, como antes, a los aspectos exclusivamente económicos. La política forestal, originariamente una política económica nacional, adquiere cada vez más una dimensión internacional y medioambiental.

5.1.8. La Directiva Habitat y el plan Natura 2000, basado en esta misma directiva, constituyen unos de los principales instrumentos comunitarios para la protección de la biodiversidad. El informe de seguimiento del Quinto programa de acción sobre el medio ambiente considera también que la elaboración de un plan en esta materia es un instrumento importante de protección del medio ambiente. Los Estados miembros ya están aplicando esta directiva. Actualmente se está haciendo la elección y el inventario de las regiones que deban ser incluidas en el plan Natura 2000. Teniendo en cuenta que en numerosos Estados miembros el bosque constituye un elemento esencial de los planes relativos al medio ambiente y a la ordenación del territorio, el plan Natura 2000 deberá concederle la importancia debida al sector forestal. En los diferentes Estados miembros, la realización de este plan ha ocasionado algunos problemas en la medida en que los propietarios de bienes raíces han constatado que no se ha tenido suficientemente en cuenta su opinión en las decisiones relativas a las regiones en cuestión. Las decisiones en materia de protección también deberían tomarse a nivel nacional y tener en cuenta la opinión de las personas afectadas.

5.2. El marco jurídico

5.2.1. En la Conferencia sobre gestión forestal celebrada en Bruselas los días 9 a 11 de junio de 1959, convocada por la Comisión, se presentaron ya las líneas generales de una posible intervención de la Comunidad en materia de política forestal. Éstas definen aún hoy, cual hilo conductor, los documentos internacionales de debate y los planteamientos de estrategias. Se trata, sobre todo, de la conservación cualitativa y cuantitativa de los bosques, de la coordinación de la información, investigación y formación, así como de la comercialización de la madera y del fomento de las estructuras empresariales.

5.2.2. No obstante, la aplicación de estas directrices en el marco de una política forestal coherente de la Comunidad choca diametralmente con algunas cuestiones jurídicas.

5.2.2.1. El Tratado constitutivo de la Comunidad no prevé esta política. Los artículos 2 y 3 (función y fines de la CE) no confieren competencia alguna. Es inadmisible que de las funciones se deduzcan lógicamente las competencias, ya que se lesionaría el principio del limitado poder de acción recogido en los artículos 189 y 235 del Tratado constitutivo de la CE.

5.2.2.2. En este contexto puede resultar importante la interrelación material existente que, en el caso de los bosques privados es también a menudo comercial, entre la agricultura y la gestión de los bosques, es decir, que la Comunidad también podrá ser competente cuando una materia, como pueda ser la agricultura en la que existe una competencia expresa, no pueda ser regulada sin que, al mismo tiempo, se regule otra materia que no haya sido incluida expresamente como pueda ser en este caso la gestión forestal (implied powers). La justificación de la intervención no se basa en este caso, como en el artículo 235, en los objetivos, sino en competencias existentes y recogidas de forma contractual.

5.2.3. El artículo 43 del Tratado CE (líneas directrices de una política agrícola común) no prevé la posibilidad de llevar a cabo una política forestal global común. Dado que el artículo 38 (mercado común) no menciona la gestión de los bosques, queda excluida una interpretación extensiva del artículo 43. A menudo se argumenta que la madera también deberá formar parte de los productos de la tierra a que hace referencia dicho artículo. Aunque esta suposición es correcta, el Anexo II de los Tratados de Roma no lo confirma, dado que en éste no se incluye la madera.

5.2.4. Sin embargo, sí es posible adoptar medidas selectivas basadas exclusivamente en el artículo 43, como muestran los siguientes ejemplos: Reglamento (CEE) n° 269/79 (Fomento de las medidas forestales en determinadas áreas mediterráneas), Reglamento (CEE) n° 2328/91 (Ayudas estructurales para medidas forestales) o el amplio Reglamento (CEE) n° 2080/92 que incluye un régimen de ayudas para la forestación de las explotaciones agrarias.

5.2.5. Una vez introducido el artículo 130 S en relación con el artículo 130 R (objetivos en el ámbito del medio ambiente) resultó innecesaria la obligatoria remisión a los artículos 235 y 43 para algunos Reglamentos. Los Reglamentos (CEE) nos 3528/86 y 3529/86 sobre protección de los bosques contra la contaminación atmosférica y los incendios tienen tan sólo una vaga relación con la política agrícola común. Es la política medioambiental común la que ofrece, actualmente, el marco jurídico adecuado para los ámbitos de política forestal, como muestran las correspondientes disposiciones de modificación (p. ej. 1613/89 y 1614/89).

5.3. El Programa de Acción Forestal de la Comunidad

5.3.1. En 1988 se propuso el Programa de Acción Forestal de la Comunidad (PAF) y el Consejo lo aceptó en 1989. En 1992 se mejoró y prorrogó. El programa engloba en un marco coherente las distintas acciones forestales llevadas a cabo desde 1979.

5.3.2. El PAF regula esencialmente cinco ámbitos de intervención:

1. Forestación de las superficies agrarias.

2. Desarrollo y aprovechamiento de los bosques en zonas rurales.

3. Fomento del producto «agrícola» corcho.

4. Protección de los bosques contra la contaminación atmosférica y los incendios.

5. Asesoramiento, información y comunicación (medidas de acompañamiento).

6. Necesidad de desarrollar políticas forestales nacionales y una estrategia forestal comunitaria

6.0.1. La UE necesita una estrategia forestal, que englobe toda una serie de acciones comunitarias y que garantice una explotación y gestión sostenibles de los recursos forestales renovables, desde un punto de vista económico, ecológico y social.

6.1. Cómo conciliar la gestión del ecosistema forestal, del medio ambiente y de la producción maderera

6.1.1. La gestión de los bosques depende de que la estrategia forestal de la UE sea suficientemente eficaz y contribuya al bienestar general de la Unión. Debido al carácter multifuncional del ecosistema forestal ha resultado difícil elaborar una estrategia común, que pueda englobar la producción de madera y de productos del bosque (resina, corcho, etc.), actividades vinculadas al medio ambiente o la función recreativa de los bosques. Las distintas actividades vinculadas al sector forestal requieren unas estrategias propias a condición de que éstas estén armonizadas y equilibradas entre sí. La producción de madera, función económica principal de los bosques, debería regirse sobre todo por las leyes del mercado. Hay que tener en cuenta que cada país explota sus bosques según su propia cultura y evolución social y que las prioridades establecidas en este sector varían de un país a otro; por todo ello es natural que cada Estado miembro pueda elaborar su propia política forestal nacional según sus propias necesidades.

6.1.2. La conservación y el aprovechamiento de los bosques de los Estados miembros han sido controlados desde hace mucho tiempo por los medios de política forestal tradicionales, cuyo objetivo es aumentar y conservar el patrimonio forestal para las generaciones futuras. El concepto de una gestión forestal sostenible es ya parte integrante de la gestión forestal europea. Si, por un lado, la política ha permitido crear las condiciones necesarias para la conservación y el aprovechamiento de los bosques, se puede observar, por otro, que ha sido la ley de la oferta y la demanda, dentro de los límites impuestos por la política, la que ha regido la producción de madera. Además de la producción de madera y de las otras formas de explotación económica forestal, existen ciertas actividades forestales que no pueden medirse en términos de mercado, como puede ser el papel que desempeñan los bosques en el ciclo del carbono o en la emisión de oxígeno. Estas funciones múltiples y vitales, pero no económicas, son un elemento crucial de la dimensión medioambiental de los bosques y, por consiguiente, también de la política medioambiental. No existe ningún mercado para estas actividades que son competencia de la política forestal y medioambiental.

6.1.3. Las auditorías forestales ilustran perfectamente la forma en que, mediante las leyes del mercado, se intenta intervenir en la conservación y el aprovechamiento de los bosques, para que se tenga más en cuenta la función no económica de los bosques. Debido a la creciente cooperación internacional en materia forestal y medioambiental y a la internacionalización de la economía, son cada vez más los agentes que intervienen en el proceso de toma de decisiones sobre temas forestales. Esta multiplicación de actores puede conllevar el riesgo de que se limite innecesariamente el aprovechamiento económico de los bosques.

6.1.4. Las experiencias de numerosos Estados miembros han demostrado que la producción rentable de madera y la conservación del ecosistema forestal son perfectamente compatibles. La producción de madera contribuye a otras funciones del bosque y constituye en sí misma una base económica. El principio de «use it - or lose it» ilustra perfectamente esta situación.

6.1.5. En Europa, las propiedades forestales cubren amplias superficies, sobre todo las propiedades del Estado, de otros organismos públicos y de grandes empresas, mientras que la extensión de las explotaciones forestales privadas de carácter familiar es mucho más reducida. La fragmentación de las explotaciones forestales europeas -en términos de propietarios y agentes que intervienen en el proceso de toma de decisiones- ha permitido que se garantice el respeto del ecosistema forestal con sus particularidades en las medidas aplicadas en este ámbito. Para millones de pequeños propietarios forestales el bosque no es sólo una fuente de trabajo y de ingresos, sino también una riqueza natural y un paisaje cultural que deben conservar para las generaciones futuras. Por ello debería mantenerse el derecho de los propietarios a tomar sus propias decisiones en temas relacionados con su propiedad. En este sentido hay que determinar qué territorios deben quedar excluidos de toda explotación económica. En muchos casos basta aplicar una gestión más respetuosa con el medio ambiente para preservar la biodiversidad y el medio ambiente.

6.2. La producción de madera debe basarse en el mercado

6.2.1. La industria forestal y de la madera ha sido siempre un sector no reglamentado de la economía, teniendo como consecuencia una producción rentable. Ésta podría ser mejorada, sin embargo, si se sometiese a las leyes de un mercado de la madera. La ley de la oferta y la demanda debe determinar el precio de la madera bruta. Uno de los objetivos primordiales de la integración económica europea es la creación de un mercado interior competitivo, que no podrá existir si se distorsiona la competencia en el mercado de la madera.

6.2.2. Las orientaciones de la UE en relación con los bosques deberían englobar la creación de un marco favorable para la iniciativa empresarial en el sector forestal. Hay que crear las condiciones para la gestión forestal y la industria de la madera que, una vez establecidas, permitan el desarrollo de una demanda suficiente de madera bruta. El precio resultante tendrá también un nivel satisfactorio. Una demanda suficiente permite una gestión óptima de los recursos forestales y constituye una base sólida para la rentabilidad de la industria de la madera pero, al mismo tiempo, habrá que tener en cuenta las necesidades sociales vinculadas a los bosques.

6.2.3. En este sentido resulta especialmente importante que las medidas legislativas o de cualquier otro tipo no limiten inútilmente las actividades del sector forestal. Así, los reglamentos que regulan el reciclaje de papel usado y la utilización de fibras recicladas no deben tener ninguna incidencia sobre la demanda de fibras no recicladas. La UE debería fomentar, por el contrario, la demanda y utilización de productos forestales derivados de materias primas renovables.

6.3. La explotación forestal como reserva de recursos naturales renovables es sostenible desde el punto de vista ecológico

6.3.1. La estrategia forestal de la UE debería fomentar un aprovechamiento eficiente de los propios recursos naturales renovables, es decir, del bosque de la UE. La mejora de las condiciones económicas de la producción del sector forestal podría contribuir a la generación de nuevos empleos y al bienestar económico. Desde un punto de vista ecológico, los productos derivados de la madera y los demás productos del bosque (como la resina y el corcho) son de calidad muy superior a los productos fabricados con materias primas no renovables. El incremento del aprovechamiento de la madera permitiría mejorar las condiciones económicas del sector forestal basado en la explotación de las materias primas renovables. La UE debería crear las condiciones necesarias para el uso creciente de productos derivados de la madera frente a los productos de materias primas no renovables, sobre todo en los sectores de embalaje, construcción y producción de energía. Un mayor aprovechamiento de la leña menuda, de los productos derivados de aserraderos (virutas, serrín) y del papel usado para la producción de energía permitiría sustituir los combustibles fósiles por recursos naturales renovables. Comparados con los combustibles fósiles, los combustibles derivados de la madera presentan la ventaja de no aumentar el volumen neto de dióxido de carbono en la atmósfera.

6.3.2. El crecimiento del volumen forestal en Europa es sensiblemente superior a su tala, por lo que queda sin explotar una gran parte de este considerable potencial. Los Estados miembros siguen importando de terceros países grandes cantidades de unos productos que también podrían producir ellos mismos. Por otra parte, los Estados miembros podrían aumentar sus exportaciones de productos derivados de la madera. Con una explotación más eficaz de sus recursos forestales la UE podría incrementar aún más el valor añadido anual de la producción del sector forestal (más de 140 000 millones de ecus), así como el número de puestos de trabajo en el sector (más de 4 millones de empleos).

6.3.3. Dada la estructuración de los bosques de la UE, fragmentada la propiedad entre unos 12 millones de propietarios forestales privados, el aprovechamiento más eficiente de las reservas forestales reportaría beneficios a amplios sectores de la población. La explotación de todos los recursos del sector forestal es vital para la preservación de la vida rural activa.

6.4. El principio de subsidiariedad debe aplicarse a la estrategia forestal de la UE

6.4.1. Los bosques de los Estados miembros, las prioridades concedidas a las distintas formas de explotación de los bosques, la evolución histórica y social del aprovechamiento de los bosques y la importancia del sector forestal en la economía nacional son muy diferentes de un país a otro. El respeto de esta diversidad y de las diferencias existentes, así como la coordinación de las políticas forestales nacionales, garantiza el respeto absoluto del principio de subsidiariedad.

6.4.2. En lo que concierne al sector forestal debería respetarse ante todo el principio de subsidiariedad, dado que las políticas forestales nacionales son más eficaces que una política centralizada, en la medida en que aquéllas tienen más en cuenta las particularidades y necesidades locales. La UE sólo deberá tomar decisiones en el sector forestal cuando ello genere un valor añadido.

6.4.3. Los bosques de los Estados miembros de la UE son tan distintos desde el punto de vista biológico y ecológico que no cabe pensar en un programa detallado de gestión forestal común. Ahora bien, es posible definir unos principios generales comunes para toda la Comunidad, como pueda ser el de una gestión forestal sostenible. Por lo que respecta a la producción de madera, este principio ya se considera primordial desde hace tiempo en toda Europa, sin que haya sido fruto de un acuerdo comunitario. No obstante, la UE debería establecer este tipo de principios generales para poder promoverlos en el marco de una política forestal internacional. Tanto la gestión como la explotación forestal en la UE deberán ser sostenibles desde un punto de vista económico, ecológico y social.

6.4.4. En determinados casos, los instrumentos de política forestal y las subvenciones públicas son más eficaces a nivel nacional. Así, los recursos limitados serán mejor explotados porque los Estados miembros conocen mejor sus propias necesidades fundamentales. Cada Estado miembro debería asumir la financiación de las subvenciones destinadas a su propia política forestal. Sin embargo, la UE financiará aquellas acciones en las que decida participar.

6.4.5. A fin de fomentar y desarrollar la estrategia forestal de la UE, se debería hacer un análisis profundo sobre la eficacia de las medidas actuales que afecten al sector forestal, especialmente de las ayudas financieras de la UE. Dado que muchas medidas comunitarias son el fruto de otros sectores políticos que el estrictamente forestal, habrá que analizar en primer lugar las repercusiones de éstas sobre la gestión y explotación forestal. También convendría estudiar los medios disponibles para llevar a cabo una política de subvenciones más eficaz.

6.4.6. Habría que ver asimismo si no sería más rentable a largo plazo desarrollar los recursos de la UE para facilitar la venta de la madera, incluyendo el aprovechamiento energético, en lugar de recurrir a ayudas directas. Los recursos financieros de la UE deberían destinarse sobre todo a la investigación, formación, información y servicios de asesoría y asistencia en las zonas rurales, lo que permitiría mejorar las condiciones del sector forestal a largo plazo. Las ayudas forestales comunitarias deberían concederse a la mejora de la calidad de los bosques, la lucha contra la erosión, la protección de las capas freáticas, la protección contra daños provocados por tormentas o la repoblación forestal de superficies quemadas. La financiación prevista en el marco de la política estructural y regional de la Unión debería contribuir de forma más amplia a configurar una economía forestal y una industria rentables y respetuosas con el medio ambiente.

6.5. Hay que desarrollar la estrategia forestal actual de la UE

6.5.1. El papel actual de la UE en el sector forestal

6.5.1.1. La UE ha elaborado ya un gran número de medidas y reglamentos con repercusiones directas o indirectas sobre el sector forestal. La elaboración y aplicación de los reglamentos comunitarios más importantes en materia de economía forestal se distribuye entre varias DG de la Comisión, lo que dificulta en cierta medida la coherencia a la hora de tener en cuenta los objetivos de política forestal. El Comité confía en que las diferentes DG de la Comisión coordinen mejor las labores de preparación de las cuestiones relacionadas con el sector forestal.

6.5.2. Los intereses del sector forestal deben tenerse en cuenta en el proceso de toma de decisiones de la UE

6.5.2.1. Las decisiones tomadas en otros sectores pueden perjudicar indirectamente la gestión forestal si no respetan debidamente las particularidades del sector forestal. Los intereses del sector forestal no han sido objeto de suficiente atención en las decisiones internas de la UE, dado que ésta no dispone ni de una política forestal ni de recursos suficientes.

6.5.2.2. Una de las razones fundamentales de la falta de desarrollo de una estrategia forestal comunitaria es la poca importancia que tenía este sector antes de la adhesión de los nuevos Estados miembros, es decir, Suecia, Finlandia y Austria. Hoy la situación se ha modificado sustancialmente y en adelante los intereses del sector forestal deberían tener más peso en el proceso de toma de decisiones de la UE.

6.5.2.3. La estrategia forestal de la UE debería velar por que los diferentes intereses del sector forestal y de la madera se tengan en cuenta en las otras políticas comunitarias, como la política regional, social, agraria, comercial, de competencia y medio ambiente. La Comisión debería llevar a cabo una coordinación más eficaz entre las diferentes DG de las políticas sectoriales comunitarias vinculadas al sector forestal. Para tener en cuenta los intereses del sector forestal a nivel comunitario será necesario que las autoridades competentes en la DG III y DG VI, así como el Comité Permanente de la DG VI, sean suficientemente eficaces y activas. Además, habría que ampliar la actividad de este Comité Permanente y reforzar su posición. Por otro lado, sería conveniente constituir un comité consultivo compuesto, sobre todo, por representantes de la economía y la industria forestal responsables de la gestión y explotación sostenible de los bosques pero también por otros grupos interesados.

6.5.2.4. Como quiera que la gestión forestal no figura en los Tratados de Roma, la madera bruta no se incluyó en la lista de productos objeto de la PAC. La producción de madera ha sido tradicionalmente un sector no reglamentado de la economía que depende fuertemente de la industria de la madera y su demanda. Es cierto que tanto la gestión de los bosques como la industria de la madera han desempeñado siempre un papel importante en la conservación de la vida rural activa. En muchos países, la silvicultura aporta una significativa contribución a la renta agraria.

6.5.3. Una política comunitaria que aporte valor añadido a las acciones

6.5.3.1. La UE necesita que, en el sector forestal se emprenda una acción común cuando ésta pueda aportar algún valor añadido. Se trata principalmente de tener en cuenta las condiciones del sector forestal, especialmente en la política regional, social, agraria, comercial, de competencia y de medio ambiente y, por consiguiente, también la política forestal internacional. A fin de mejorar las condiciones del sector forestal, la UE debería aportar importantes mejoras en los ámbitos de la información, investigación y formación, así como desarrollar el aprovechamiento energético de la madera y del papel usado, promover una política racional del reciclaje del papel y animar a los consumidores a adquirir productos forestales derivados de materias primas no contaminantes y renovables.

6.5.3.2. Un aspecto central de la estrategia forestal es su dimensión internacional. En efecto, a nivel internacional, la política forestal común podría tener repercusiones más importantes que las de una acción individual a nivel nacional. Los Estados miembros deberían definir en primer lugar los objetivos comunes de la política forestal internacional, para poder desarrollarlos en foros sobre dicha política. La UE puede contribuir a la elaboración de acuerdos internacionales en materia forestal, así como participar en la elaboración de las resoluciones finales de la Conferencia de Río y la Conferencia Ministerial de Helsinki. En las cuestiones relativas a la política forestal internacional, se podrían fijar a nivel de la UE unas líneas comunes de acción válidas para las políticas forestales nacionales.

6.5.3.3. La UE debería ayudar a los países en vías de desarrollo a luchar contra la destrucción de sus bosques y a la investigación en la materia.

6.5.3.4. La UE debería tener en cuenta las fronteras de los Estados en la lucha contra la contaminación atmosférica transfronteriza. El sector forestal ha de respetar en sus decisiones los criterios medioambientales relacionados con los bosques. La protección de la diversidad biológica del ecosistema forestal, la gestión de los cambios climáticos, la lucha contra la contaminación atmosférica y los daños causados a los bosques y la lucha contra la acidificación del ecosistema forestal y contra los incendios forestales sólo será posible gracias a la cooperación a nivel nacional y comunitario en materia forestal y medioambiental. Es la UE la que debería armonizar la terminología relativa a la protección de los bosques, si bien los objetivos concretos deberán fijarlos los Estados mismos.

6.5.3.5. La UE también puede contribuir a la elaboración de un sistema de auditoría forestal reconocido internacionalmente y basado en la decisión voluntaria. Este sistema podría desarrollarse en el marco de acuerdos internacionales en materia forestal o en el marco de las acciones de la UE. Este sistema deberá tener muy en cuenta las particularidades ecológicas, biológicas y socioeconómicas de cada país. Por su parte, la UE debería tender a un reconocimiento medioambiental de los bosques basado en el principio de la decisión voluntaria, sin que ello signifique una distorsión de la competencia. La labor de auditoría forestal debería coordinarse, ya que en estos momentos son varias las direcciones generales de la Comisión competentes en la materia. Esta auditoría deberá tener también en cuenta que la mayoría de las superficies forestales son de propiedad privada. Las auditorías constituyen tan sólo uno de los muchos instrumentos necesarios para una gestión forestal sostenible.

7. Síntesis de las conclusiones

7.1. Objetivo principal de la estrategia forestal de la UE

Teniendo en cuenta que el sector forestal desempeña un papel significativo en la generación de empleo y es además una fuente de bienestar económico para la UE, el objetivo principal de la estrategia forestal de la UE debería ser el fomento de la explotación forestal. Así se podría garantizar e incluso incrementar los puestos de trabajo en las regiones más débiles desde un punto de vista estructural, a pesar de la pérdida de empleos que implica el desarrollo tecnológico. Los bosques desempeñan múltiples funciones que deberían integrarse dada la compatibilidad entre los objetivos de orden económico y las otras formas de explotación de los bosques. La gestión y explotación forestal deben ser sostenibles desde un punto de vista económico, social y ecológico.

7.2. Respeto del principio de subsidiariedad: prioridad de las políticas forestales nacionales

Dado que en los Estados miembros de la UE los bosques desempeñan una función ecológica y socioeconómica muy diferente, también varían considerablemente los objetivos de las políticas forestales. Por otra parte, el principio de subsidiariedad debería ser considerado como una prioridad en materia forestal, con el objetivo de preservar la eficacia de las políticas forestales nacionales.

7.3. La importancia del sector forestal en la creación de empleo

En la UE, alrededor de 4 millones de personas trabajan directamente en la industria forestal. La economía forestal constituye también una fuente importante de empleo, tanto en el ámbito de la gestión forestal y de la producción forestal (resina, corcho), como en los ámbitos conexos, como pueden ser el ocio y el turismo. Las posibilidades de empleos indirectamente vinculados al sector forestal son considerables. El desarrollo de este sector tendrá consecuencias considerables sobre el mantenimiento de empleo en las zonas rurales, por lo que debería mantenerse de forma consecuente.

7.4. Fomento del aprovechamiento económico de los bosques

La estrategia forestal de la UE debería crear las condiciones necesarias para una economía forestal rentable y respetuosa con el medio ambiente, así como mejorar las estructuras rurales y la situación económica de la industria forestal. También hay que garantizar la protección social de las personas que dependen económicamente del medio forestal o de las actividades vinculadas al mismo. La explotación de los bosques debería basarse en la economía de mercado y en regulaciones que tengan en cuenta los principios que rigen la política de competencia de la UE.

7.5. Creación de las condiciones del sector forestal

La UE debería ante todo garantizar las condiciones de la economía forestal, seguir estrategias forestales coordinadas en función de las necesidades y dejar a cargo de los Estados miembros la normativa detallada de conformidad con el principio de subsidiariedad. Las disposiciones legales de la UE no deberán limitar inútilmente la explotación sostenible de los bosques, sino, al contrario, fomentarla. Las medidas de financiación de la UE deberían centrarse en la protección de los bosques y la asistencia a las zonas rurales, así como en la investigación, formación, información y servicios de asesoría.

7.6. Utilización prioritaria de recursos naturales renovables

Los productos forestales constituyen un recurso natural renovable no contaminante, así como una fuente de energía, y la UE debería fomentar su utilización.

7.7. Respeto de los intereses del sector forestal en las decisiones de la UE

Son muchas las decisiones de la UE que influyen directa o indirectamente en las condiciones del sector forestal. El respeto de los intereses del sector forestal exige que las decisiones tengan en cuenta las posibles repercusiones en el sector. Debería reforzarse la coordinación en las cuestiones forestales.

7.8. Valor añadido de una acción común de la UE

La transferencia de las decisiones en materia de política forestal a la UE podría aportar un valor añadido al sector, en particular en materia de política forestal internacional y de política comercial, de protección de los bosques contra diversos daños y de asistencia a las zonas rurales, así como de investigación, formación, información y servicios de asesoría.

Bruselas, el 24 de abril de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS