DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Revisión de la Directiva 96/98/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, sobre equipos marinos /* SWD/2012/0437 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Revisión de la Directiva 96/98/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1996, sobre equipos marinos DG responsable: DG MOVE Resumen 1. Determinación del problema La experiencia en el funcionamiento de la Directiva sobre equipos marinos (en lo sucesivo, «la Directiva») ha puesto de manifiesto algunas deficiencias de aplicación y cumplimiento, en particular en lo que se refiere a la calidad y el control del trabajo de los organismos notificados (organizaciones que llevan a cabo los procedimientos de evaluación de la conformidad en nombre de los Estados miembros); las obligaciones de los agentes económicos; la eficacia de las actividades de vigilancia del mercado; los mecanismos de salvaguardia (que garantizan la adopción, por parte de los Estados miembros, de medidas contra los equipos no conformes y que estas medidas sean objeto de control para que no constituyan obstáculos disfrazados a la libre circulación). Dado que la técnica legislativa utilizada en la Directiva para alcanzar sus objetivos políticos se basa en gran medida en los principios definidos en el nuevo enfoque[1] aplicado al ámbito de la libre circulación de mercancías, todas las directivas de nuevo enfoque comparten los problemas de aplicación y cumplimiento anteriormente mencionados. Para corregir el mal funcionamiento del sistema, el nuevo enfoque fue objeto en 2008 de una revisión que dio lugar al nuevo marco legislativo (en lo sucesivo, «NML») para la comercialización de productos[2]. Por tanto, los problemas observados en la Directiva sobre equipos marinos pueden resolverse adaptándola al NML previsto por los colegisladores. Sin embargo, a la vista de las especificidades de los equipos marinos, la cuestión clave es determinar si también se requieren soluciones específicas para la Directiva en algunos ámbitos. En la evaluación de impacto se ofrece una comparación detallada entre los aspectos generales del NML y las especificidades de la Directiva, entre las cuales cabe señalar las siguientes: · Los equipos marinos deben cumplir los requisitos de construcción y rendimiento y someterse a prueba de conformidad con las normas de ensayo establecidas por la Organización Marítima Internacional (OMI); · Los equipos marinos deben ser aprobados por el Estado del pabellón; · Los equipos marinos no se comercializan necesariamente en el territorio de la Unión Europea, sino que se instalan directamente a bordo de los buques de la UE cuando estos son construidos o reparados, o adquieren suministros; · Los equipos marinos comprenden muchos dispositivos que forman parte del ámbito de aplicación de otras directivas sobre el mercado interior; sin embargo, los requisitos de estas son diferentes o incompatibles con las de la OMI. · Por otra parte, el proceso de transposición de las reglas de la OMI a la legislación nacional genera inseguridad jurídica e impone una carga excesiva al sector y a las administraciones nacionales debido a la lentitud y complejidad de la técnica legislativa, que hace que resulte muy difícil mantenerse al día con los requisitos técnicos de la Organización Marítima Internacional. Por estas razones, la Directiva sobre equipos marinos no garantiza la aplicación y transposición de las reglas de la OMI y otras normas por parte de los Estados miembros, lo que da lugar a riesgos de seguridad y a un funcionamiento poco eficiente del mercado interior para los equipos marinos. Entre las partes interesadas afectadas se encuentran los fabricantes europeos de equipos marinos, entre ellos un gran número de PYME, astilleros, pasajeros y tripulaciones de buques, así como administraciones públicas y gobiernos. 2. Análisis de la subsidiariedad y la proporcionalidad La aplicación del marco regulador de la OMI por parte de los Estados miembros en ausencia de armonización comunitaria daría lugar a la aparición de obstáculos a la libre circulación de mercancías, en particular debido a: a) la amplia libertad de criterios que los instrumentos de la OMI conceden al Estado del pabellón, b) la adopción de requisitos nacionales complementarios, y c) las divergencias entre los métodos de certificación. Al mismo tiempo, las divergencias resultantes entre las normativas nacionales darían lugar a distintos niveles de seguridad y protección del medio ambiente. La armonización a nivel de la UE resuelve estos problemas, ya que establece una serie de requisitos claramente identificados y procedimientos de certificación uniformes capaces de garantizar un alto nivel de seguridad y protección del medio ambiente. Asimismo, a diferencia del sistema internacional, la UE ofrece la ventaja de un sistema judicial para hacer cumplir la normativa, sin el cual la eficacia de dichos requisitos y procedimientos se vería gravemente menoscabada. La UE no armoniza las detalladas especificaciones técnicas aplicables, que son establecidas por la OMI con la plena contribución de los Estados miembros, sino que tan solo determina de forma clara las especificaciones y normas técnicas de la OMI que deben aplicarse. 3. Objetivos de la iniciativa de la UE 3.1. Objetivos generales Con arreglo a los artículos 90 y 91 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), la política común de transportes deberá contribuir a los objetivos generales de los Tratados. En el marco de la política común de transportes y teniendo en cuenta las especificidades de los equipos marinos, la iniciativa propuesta persigue un doble objetivo general: · mejorar los mecanismos de aplicación y cumplimiento de la Directiva sobre equipos marinos, garantizando así el buen funcionamiento del mercado interior para los equipos marinos y un alto nivel de seguridad en el mar y la prevención de la contaminación marina; · simplificar el marco regulador y, al mismo tiempo, garantizar la aplicación y transposición de los requisitos de la OMI de una forma armonizada en toda la UE, contribuyendo así a crear las condiciones necesarias para la competitividad del sector de la Unión de conformidad con el artículo 173 del TFUE. 3.2. Objetivos específicos A la vista del problema y de sus causas fundamentales, que se exponen en la sección 2, el doble objetivo general puede traducirse en objetivos más específicos: · encontrar la manera óptima de adaptar la Directiva al nuevo marco legislativo (tal como se establece en el artículo 2 de la Decisión 768/2008/CE (Decisión relativa al NML), teniendo debidamente en cuenta las especificidades de los equipos marinos en los ámbitos de la vigilancia del mercado, la evaluación de la conformidad de los productos y las obligaciones de los actores de la cadena de distribución; · abreviar, simplificar y aclarar la transposición de las modificaciones de las normas de la IMO a los ordenamientos jurídicos nacionales y europeo. 4. Opciones de actuación Aparte de la hipótesis de referencia, la Comisión ha determinado cuatro opciones de actuación pensadas todas ellas para alcanzar los dos objetivos específicos que se definen en la sección 3. La Comisión realizó una evaluación preliminar de la eficacia y eficiencia de las cuatro opciones de actuación posibles para resolver las actuales causas de los problemas. Al mismo tiempo se evaluó la coherencia de dichas opciones con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Como resultado de este análisis previo se han elegido dos opciones de actuación, aparte de las hipótesis de referencia, para realizar una evaluación más exhaustiva. La opción de actuación 2 contemplaría una adaptación máxima de la Directiva al NML, en la que la desviación de las disposiciones del NML se limitaría a aquellas cuestiones que se consideran indispensables en cualquier caso, a saber, el marcado específico. La opción de actuación 3 consistiría en una adaptación condicional de la Directiva al NML, en la que se introducirían soluciones adicionales específicas de la Directiva para optimizar la eficacia del instrumento, en particular en los ámbitos de los requisitos y normas de la OMI, las obligaciones de los agentes económicos, el uso de módulos para evaluar la conformidad, la trazabilidad de los productos y la cláusula de salvaguardia. Estos ámbitos serían en gran medida los mismos en los que la Directiva diverge actualmente del nuevo enfoque. Cuadro 1: Descripción de las opciones de actuación elegidas || Opción 2 adaptación máxima al NML || Opción 3 adaptación condicional al NML · Objetivo específico nº 1: encontrar una manera óptima de adaptar la Directiva al NML teniendo en cuenta las especificidades de los equipos marinos Vigilancia del mercado || || Marco común de la UE || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva. || · Igual que la opción 2. Mecanismo de control más eficaz después de la comercialización || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva. || · Igual que la opción 2, pero con la posibilidad de utilizar etiquetas electrónicas a fin de disponer de instrumentos de vigilancia del mercado más eficaces para detectar equipos no conformes. Procedimiento de cláusulas de salvaguardia || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva. || · Igual que la opción 2, pero con disposiciones adicionales para adaptar la administración de la cláusula de salvaguardia a fin de permitir que la Comisión pueda limitar su evaluación al cumplimiento del procedimiento establecido por parte del Estado miembro interesado. Evaluación de la conformidad de los productos || || Requisitos esenciales || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva; supresión de los actuales anexos de la Directiva; cumplimiento de los requisitos de la OMI[3] que se convertirían en «requisitos esenciales». || · Normas técnicas obligatorias, incluyendo los requisitos obligatorios y no obligatorios de la OMI, así como las normas de ensayo europeas e internacionales desarrolladas por las organizaciones de normalización europeas e internacionales sobre la base de los requisitos de la OMI. Notificación de los organismos de evaluación de la conformidad || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva. || · Igual que la opción 2. Procedimientos de evaluación de la conformidad || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva. || · Uso selectivo de módulos de evaluación de la conformidad, entre los que se descartan los módulos A y C (que permiten que la evaluación de la conformidad de los productos sea realizada por organismos notificados internos). Marcado CE || Sin adaptación, el marcado CE se sustituye por la marca de la rueda de timón. || · Sin adaptación, el marcado CE se sustituye por la marca de la rueda de timón. Conjunto de medidas para su uso en la legislación || || Obligaciones de los actores de la cadena de distribución || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva. || · Adaptación de las obligaciones de los actores de la cadena de distribución para reflejar que resulta irrelevante concentrarse en la pequeña parte de los equipos marinos que se comercializa realmente en el territorio de la UE. · Fabricantes: igual que la opción 2. · Importadores y distribuidores; identificación y registro; cooperación con las autoridades responsables de la vigilancia del mercado (información, documentación, eliminación de riesgos, etc.). Definiciones y procedimientos armonizados (excepto el marcado CE) || Transposición literal de las disposiciones del NML a la Directiva. || · Igual que la opción 2. · Objetivo específico nº 2: abreviar, simplificar y aclarar la transposición de las enmiendas a las normas de la IMO a los ordenamientos jurídicos nacionales y europeo. -/- || Sin transposición al ordenamiento jurídico de la UE; los requisitos de la OMI se aplicarían directamente en los Estados miembros en forma de requisitos esenciales. Las normas internacionales y europeas serían opcionales y contemplarían la presunción de conformidad. || · Transposición de los requisitos de la OMI por medio de normas de aplicación o delegadas, que no requieren transposición a la legislación nacional. Las normas de ensayo (desarrolladas por la OMI o por organismos de normalización) serían obligatorias. 5. Evaluación del impacto En el cuadro que figura a continuación se presenta una evaluación cualitativa general del impacto económico, social y medioambiental previsto. Cuadro 2: Evaluación cualitativa del impacto previsto de las opciones 2 y 3 || Opción 2 || Opción 3 Impacto económico || || Mercado interior || || Marco común de la UE || ++ || ++ Mecanismo de control más eficaz después de la comercialización || ++ || +++ Procedimiento de cláusulas de salvaguardia || ++ || +++ Evaluación de la conformidad de los productos || ++ || +++ Obligaciones de los actores de la cadena de distribución || - || ++ Definiciones armonizadas || = || = Interpretación y aplicación uniformes de los requisitos de la OMI || -- || = Costes de explotación y carga administrativa || || Agentes económicos || ++ || +++ Organismos notificados || = || = PYME || + || ++ Competitividad de los agentes económicos || || Sistema de cumplimiento || ++ || +++ Trazabilidad de los productos || + || ++ Obligaciones de los actores de la cadena de distribución || - || = Evaluación de la conformidad || ++ || +++ Autoridades públicas || = || ++ Usuarios y pasajeros || = || = Países terceros y relaciones internacionales || = || = Impacto social || || Seguridad || ++ || +++ Contaminación medioambiental || || Contaminación marina || ++ || +++ Estrategia para la simplificación del marco regulador || + || +++ Leyenda: = referencia o equivalente + a +++ de un poco mejor a mucho mejor que la referencia - a - - - de un poco peor a mucho peor que la referencia En comparación con la referencia, ambas opciones de actuación generan impactos positivos en la mayoría de los casos, en particular en lo relativo a la eficacia de los mecanismos de control y cumplimiento (organismos notificados, vigilancia del mercado, cláusula de salvaguardia). Como consecuencia de ello, ambas opciones tendrían como resultado una mayor seguridad y una mejor protección del medio marino. El sistema actual consistente en transponer los requisitos de la OMI a los ordenamientos jurídicos nacionales saldría beneficiado en ambos casos debido a que los mecanismos serían más expeditivos y eficientes, estarían centralizados en el caso de la opción 3 y quedarían totalmente en manos de los Estados miembros en el caso de la opción 2. Sin embargo, la opción 2 presenta dos inconvenientes importantes. En primer lugar, la sustitución de los actuales anexos de la Directiva por una obligación de cumplimiento genérica de los requisitos técnicos internacionales y normas de ensayo aplicables tendría un efecto negativo a largo plazo en el funcionamiento del mercado interior, dado que, con el tiempo, aumentarían las diferencias entre los Estados miembros, lo que afectaría igualmente a la seguridad, ya que no todos los Estados miembros aplicarían puntualmente los requisitos más recientes, al tiempo que se abandonarían totalmente muchos instrumentos no obligatorios valiosos elaborados por la OMI. En segundo lugar, una adaptación de las obligaciones de los agentes económicos al NML impondría una carga adicional desproporcionada, en particular a los importadores y distribuidores, pues estos actores, que solo son pertinentes para la pequeña parte del equipo que se importa al territorio de la UE, tendrían que establecer una estructura administrativa que no existe actualmente y que no beneficiaría a la mayoría de los productos incluidos en la Directiva, los cuales se instalan directamente a bordo de los buques de la UE en los astilleros de construcción y reparación, situados sobre todo fuera del territorio de la UE. En cambio, la opción 3 resulta más ventajosa en varios aspectos, gracias a las soluciones específicas contempladas en la Directiva que se adaptan de forma selectiva a las características particulares del sector de los equipos marinos: · El uso de normas de aplicación o delegadas en lugar de los actuales anexos de la Directiva ofrece un mecanismo tan expeditivo como la solución contemplada en la opción 2, pero sin los inconvenientes ya mencionados para el mercado interior, ya que la plena armonización de los requisitos aplicables se mantendría en todo momento; además, este sistema brinda una mayor seguridad jurídica a los agentes económicos y resulta menos costosa para las administraciones públicas. · La verificación de la conformidad mejora gracias a la clara identificación de las normas de ensayo, en tanto que la aplicación de los instrumentos no obligatorios de la OMI concede a la opción 3 una ventaja evidente en lo que se refiere a la seguridad. · La posibilidad de utilizar etiquetas electrónicas hace más eficaz la vigilancia del mercado y contribuye a proteger los derechos de propiedad intelectual de los fabricantes a un coste insignificante. · La mejor adaptación de las obligaciones de los agentes económicos elimina cargas innecesarias. · Un mecanismo de salvaguardia más simple y expeditivo suprime costes económicos y de imagen innecesarios para los fabricantes que cumplan la normativa. 6. Comparación de las opciones En términos de eficacia, las medidas específicas contempladas en la opción 2 permiten que la Directiva alcance mejor el objetivo general de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior para los equipos marinos y un alto nivel de seguridad en el mar y de prevención de la contaminación marina, al adaptarse mejor a las características particulares del sector. Estas ventajas se obtendrían gracias al refuerzo de los mecanismos de control y cumplimiento (mejor vigilancia del mercado, simplificación de la cláusula de salvaguardia) y a un sistema que garantiza que todos los requisitos aplicables de la OMI (obligatorios o no), así como las normas internacionales europeas, se apliquen de forma armonizada en la UE. Asimismo, la opción 3 elimina la pesada y confusa necesidad de transponer las enmiendas a los 27 ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, mientras que la opción 2 no suprime esta necesidad. Por este motivo, la opción 3 es preferible a la 2. En cuanto a la eficiencia, la opción 3 ofrece soluciones menos costosas y con una menor carga administrativa para las distintas partes interesadas que la opción 2, así como una mayor ventaja para la competitividad (en particular para las PYME). Por consiguiente, la opción 3 resulta ser la más eficiente. En cuanto a la coherencia con los objetivos, estrategias y prioridades generales de la UE, aunque ambas opciones de actuación permitirían mejorar la seguridad marítima y la protección del medio marino, y simplificarían el marco jurídico, la opción 3 arrojaría los mejores resultados, ya que la opción 2 no podría ofrecer los mismos resultados en lo que se refiere al buen funcionamiento del mercado interior. Cuadro 3: Comparación de las opciones de actuación || Eficacia || Eficiencia || Coherencia Referencia || no || no || no Opción 2 || baja || baja || media Opción 3 || alta || alta || alta En vista de lo anterior, la opción 3 presenta mayores ventajas que la opción 2 y, por consiguiente, es la opción preferible. 7. Seguimiento y evaluación Una vez adaptada al nuevo marco legislativo para la comercialización de productos, la Directiva se beneficiará plenamente del mecanismo de seguimiento y evaluación de dicho marco. Se han contemplado medidas concretas, aparte de la adaptación, a fin de verificar la eficacia de las acciones y recopilar los comentarios de las partes interesadas, como por ejemplo: · Gracias a la reforma se obtendrán datos más informativos de las actividades de vigilancia del mercado, así como del control por parte del Estado rector del puerto. La Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM) perfeccionará aún más sus estadísticas sobre la aplicación de la Directiva y organizará talleres de debate técnico y actividades de formación con los Estados miembros. · Continuarán los contactos con el sector, por ejemplo, mediante talleres sobre la aplicación de la Directiva modificada. · Se mejorarán las actividades del Grupo MarED de organismos notificados. · Por último se organizará una evaluación ex post en un plazo de [5 años] a partir de la entrada en vigor del nuevo régimen. [1] Véase una descripción del nuevo enfoque y los problemas asociados al mismo en la Evaluación de impacto de la Comisión sobre la propuesta de Reglamento por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y la Decisión sobre un marco común para la comercialización de los productos, SEC(2007) 173. [2] El anexo 7 de la presente evaluación de impacto contiene una descripción de los elementos del NML. [3] Por consiguiente, los requisitos, recomendaciones y directrices no obligatorios no se incluirían en estos requisitos esenciales.