COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Construcción de un asociación efectiva con las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios

INTRODUCCIÓN

Las relaciones entre las Naciones Unidas [1] y la Unión Europea se han desarrollado con el tiempo hasta convertirse en una rica y variada red de cooperación y contactos. Son unas relaciones sólidas y complejas y en la actualidad abarcan prácticamente todas las áreas de las relaciones exteriores de la Unión Europea y todos los ámbitos de la Carta de las Naciones Unidas, desde la paz, la seguridad o los derechos humanos hasta los asuntos económicos y sociales, pasando por el desarrollo, la acción humanitaria y la política comercial.

[1] A efectos de esta Comunicación, se entenderá por "Naciones Unidas" los organismos de la ONU que se enumeran en el Anexo I. La definición excluye el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la OMC.

Mejorar la cooperación con las Naciones Unidas es una prioridad esencial para la Unión Europea, sus Estados miembros y la Comisión Europea. En la Declaración del Milenio [2] de las Naciones Unidas, se reafirmaba el papel mundial de la ONU y se exponía el compromiso de la comunidad internacional de hacer de las Naciones Unidas un instrumento más eficaz para la consecución de una serie de prioridades y, entre ellas, la lucha en pro del desarrollo. Tras los encuentros celebrados entre el Secretario General, Koffi Annan, y el Presidente Prodi, la Comisión Europea considera que hay buenas razones para reforzar las relaciones con las Naciones Unidas y mejorar la eficiencia y la coherencia de nuestra cooperación.

[2] A/res/55/2, 8 de septiembre de 2000.

La Comisión considera que un primer paso para implantar una asociación más eficaz podría consistir en reforzar la colaboración en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios. En los últimos años, ha surgido en el escenario mundial un consenso sobre los objetivos y estrategias fundamentales de cooperación al desarrollo, que hace posible que la comunidad internacional participe activamente en el debate sobre la posibilidad de reforzar la coherencia de las acciones de diferentes organismos y donantes. La Comisión está convencida de que la calidad y el impacto de las políticas y actividades comunitarias en el campo del desarrollo y la acción humanitaria se pueden mejorar aclarando en mayor medida cuál debe ser el papel de la Comunidad en el contexto de las Naciones Unidas y qué sugiere para contribuir al sistema multilateral. Sin embargo, este impacto positivo sólo se puede alcanzar si por otra parte la Comisión especifica qué espera de sus socios en el sistema de las Naciones Unidas.

La nueva estrategia de refuerzo de la cooperación con las Naciones Unidas está aprovechando las ventajas de la actual revisión del sistema de funcionamiento de la Comisión para las acciones exteriores (consolidación del proceso de programación, desconcentración y descentralización, enfoque basado en resultados). Esto implica una mayor coordinación entre los Estados miembros y la Comisión, en los foros internacionales y en los países socios. En definitiva, se basa en la idea de una mayor complementariedad tanto entre la Comunidad y sus Estados miembros como entre la Comunidad y las Naciones Unidas.

Los objetivos principales de la estrategia propuesta son consolidar la participación de la CE en el diálogo político emprendido y construir una asociación con determinados organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas más transparente, más previsible desde el punto de vista financiero y más fácil de supervisar. Estas entidades se deberían seleccionar en función de su capacidad para responder a los objetivos de la CE y para aportar una contribución fiable y efectiva a la provisión de ayuda de urgencia a las víctimas de crisis humanitarias como se estipula en el Reglamento sobre ayuda humanitaria [3] y a la puesta en práctica de las prioridades comunitarias de desarrollo establecidas por el Consejo y la Comisión en la Declaración sobre "La política de desarrollo de la Comunidad Europea" de 10 de noviembre de 2000.

[3] Reglamento (CE) nº 1257/96 del Consejo de 20 de junio de 1996.

Esta Comunicación no aborda las cuestiones del mantenimiento de la paz y de la seguridad, a pesar de su estrecha conexión con el desarrollo y los asuntos humanitarios. La Comisión se propone volver a tratar del tema de las relaciones generales entre la Unión Europea y las Naciones Unidas y el refuerzo de la cooperación en los ámbitos de prevención de conflictos y gestión de crisis en una Comunicación posterior en la que se incorporen las conclusiones del actual proceso de reflexión sobre la cooperación CE-ONU en los campos del desarrollo y la acción humanitaria.

1. RELACIONES ENTRE LA CE Y LA ONU: ANTECEDENTES

La acción de las Naciones Unidas se extiende a una amplia gama de sectores y temas. El reconocido papel mundial de las Naciones Unidas en cuestiones de paz y seguridad ha llevado a que la comunidad internacional confíe a la organización responsabilidades complejas, mandatos generales como los de la UNMIK en Kosovo y la UNTAET en Timor Oriental, donde se integran aspectos humanitarios y de seguridad con cuestiones de rehabilitación y de desarrollo.

La provisión de ayuda humanitaria a las víctimas de conflictos y catástrofes naturales, así como el apoyo a los esfuerzos de los pueblos por encontrar el camino hacia un desarrollo sostenible también forman parte del núcleo del mandato y las actividades de las Naciones Unidas. Otros sectores, que también se sitúan en el centro de las actividades de la ONU, como los asuntos económicos y sociales, la paz y la seguridad y los derechos humanos, por su carácter intersectorial, tienen una incidencia particular en la política de desarrollo y la ayuda humanitaria. Con el paso del tiempo, las Naciones Unidas han construido una importante red de agencias, fondos y programas que constituyen un marco único para abordar estos desafíos de alcance mundial. Las Naciones Unidas tienen una sólida legitimidad internacional y una innegable, aunque desigual, capacidad operativa.

El subdesarrollo y la pobreza con sus múltiples facetas se encuentran en el origen de muchos conflictos y reclaman el ejercicio de responsabilidades globales. Abordar conjuntamente las carencias de desarrollo y las crisis humanitarias ofrece una oportunidad para poner a prueba una cooperación reforzada entre la CE y la ONU. Son áreas en las que las actividades de la Comunidad Europea tienen una larga tradición y están bien establecidas y en las que la ONU tiene un mandato específico, una capacidad y un potencial considerables (competencias, conocimientos técnicos, sistemas de información y de datos) y un alto grado de credibilidad, en especial con los países en desarrollo, como foro de discusión política y, en algunas áreas, como proveedor de asistencia técnica. La posibilidad de obtener sinergias y ventajas mutuas importantes de coordinación y complementariedad ha incitado a la CE a construir esta primera Comunicación sobre la cooperación entre la CE y la ONU en torno al desarrollo y la acción humanitaria.

La Comunidad Europea comparte con sus Estados miembros la responsabilidad de participar activamente en los trabajos de las Naciones Unidas ONU relacionados con la puesta en marcha de las conclusiones de importantes encuentros internacionales. Las principales conferencias mundiales de la década de 1990 como las de Río (desarrollo sostenible), Pekín (papel de las mujeres), el Cairo (población), Copenhague (desarrollo social), Roma (cumbre mundial de la alimentación) y Estambul (HABITAT) han contribuido a definir un bloque de objetivos internacionales de desarrollo, que se han vuelto a poner de relieve en la Declaración del Milenio adoptada por la Asamblea del Milenio celebrada en septiembre de 2000. La "Cumbre Mundial del Desarrollo Sostenible", que se celebrará en Johanesburgo, Sudáfrica, en 2002, ofrecerá una nueva oportunidad para desarrollar la agenda internacional en materia de desarrollo.

En los ámbitos del desarrollo y la acción humanitaria, hay una interacción de la Comunidad Europea y las Naciones Unidas en dos importantes niveles:

- a nivel político y de toma de decisiones políticas (el papel de la Comunidad en los órganos de toma de decisiones de organismos de las Naciones Unidas y en los foros normativos de las Naciones Unidas sobre cuestiones sociales, económicas, humanitarias y de desarrollo), y

- a nivel operativo (la coordinación, el apoyo y la cooperación de la Comunidad en relación con proyectos y actividades de desarrollo y ayuda humanitaria ejecutados por un determinado organismo de las Naciones Unidas a escala nacional o regional).

Al nivel político y de toma de decisiones políticas, hay cuatro obstáculos que afectan al impacto, la eficiencia y la visibilidad del trabajo de la Comunidad:

- La débil posición de la Comunidad en la mayoría de las agencias de las Naciones Unidas (con excepción de la FAO, donde la CE es miembro de pleno derecho, y el PMA, donde tiene categoría de "observador privilegiado"), lo cual limita las posibilidades de la Comisión de aportar una contribución política directa a los órganos de dirección.

- La insuficiente coordinación de la Unión Europea respecto de los aspectos políticos y operativos de las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y ayuda humanitaria, que contrasta con la sólida coordinación de la UE respecto de las cuestiones relativas a la Asamblea General.

- La falta de una contribución de la Comunidad al presupuesto general de los organismos de las Naciones Unidas. Esto significa que la Comunidad desempeña habitualmente un papel muy limitado a la hora de definir las orientaciones políticas generales, los planes de trabajo y los presupuestos. A pesar de la importancia de las contribuciones de la CE a diversos proyectos en muchos campos y a pesar de los esfuerzos desplegados en ámbitos específicos, el impacto directo de la Comunidad en las estructuras organizativas y de planificación es limitado.

- La falta de recursos humanos adecuados en la Comisión para garantizar una presencia en los organismos de las Naciones Unidas y poder hacer un seguimiento de las orientaciones y decisiones que se adoptan en dichos organismos.

Sin embarco, aunque la Comunidad, en su calidad de observador, tiene unas posibilidades limitadas de hacerse oír, hay que señalar que dispone de un cierto margen de maniobra en este sentido. Cuanto más operativo y concreto es el debate, hay más probabilidades de que la Comisión pueda desempeñar realmente un papel activo.

Imperativos evidentes de recursos humanos y la duración y complejidad de los debates en las Naciones Unidas limitan una participación regular y activa de la Comisión y sus Delegaciones en la formulación de las políticas. Aunque el diálogo político informal y la coordinación con los socios han permitido atenuar los efectos de esas limitaciones, no pueden ocupar el lugar de una participación real y continuada en los foros más oficiales.

A nivel operativo, la Comunidad es un donante fundamental: de 1997 a 1999, las contribuciones comunitarias a organismos de las Naciones Unidas totalizaron 1.061 millones de euros (un promedio de 354 millones de EUR al año). Los principales beneficiarios han sido: el PMA (578 millones de EUR), el ACNUR (197 millones de EUR), el PNUD (118 millones de EUR), la FAO (55 millones de EUR) y la UNICEF (54 millones de EUR). De esos 1.061 millones de EUR, 347 millones fueron gestionados por ECHO y el resto por otros servicios de la Comisión (principalmente las Direcciones Generales de Desarrollo y de Relaciones Exteriores). En 1999, la CE era uno de los principales donantes a organismos especializados y programas como el PMA (2º) y ACNUR (3º).

La CE trabaja con las Naciones Unidas a varios niveles utilizando las capacidades existentes de las diversas partes del sistema de las Naciones Unidas para la ejecución de proyectos y programas. Muchos de los organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas poseen reservas de cualificaciones profesionales y conocimientos técnicos, así como amplios sistemas de información y de datos, que los servicios de la Comisión pueden utilizar para alcanzar sus objetivos en los campos de cooperación al desarrollo y ayuda humanitaria. La posibilidad de aportar un apoyo directo para el mantenimiento, el refuerzo o la ampliación de estos activos es, por lo tanto, una de las principales razones para que la Comisión intensifique su cooperación con las Naciones Unidas.

La cooperación operativa de la CE con los organismos, fondos y programas de las Naciones Unidas se traduce actualmente en la celebración de gran número de convenios de financiación proyecto por proyecto. Varios obstáculos han frenado hasta ahora el desarrollo de una cooperación sobre los programas a más largo plazo entre la Comisión y las Naciones Unidas y han favorecido el planteamiento alternativo de esta financiación ad hoc basada en proyectos:

- La falta de un planteamiento general claro de la cooperación con las Naciones Unidas y de una evaluación general de esa cooperación.

- Un análisis insuficiente de la naturaleza y el mandato específico de los organismos de las Naciones Unidas, que requieren un trato institucional específico.

- Las serias limitaciones que imponen las disposiciones vigentes del reglamento financiero.

- Dificultad de llegar a un acuerdo, entre otras cosas, sobre los principios aplicables en materia de información y control financiero, auditoría y contratación pública. Estas dificultades obedecen esencialmente a incompatibilidades procedimentales debidas a culturas y exigencias administrativas diferentes.

- Complejidad de las Naciones Unidas e inadecuada coordinación entre las agencias de la ONU (Secretaría General y organismos, fondos y programas con diversos grados de autonomía y mandatos que se solapan).

- Inadecuada información por los organismos de la ONU sobre la ejecución de actividades, tanto sobre su contenido como sobre su calendario.

- Percepción negativa de resultados por la ONU en algunas instancias.

- Identificación de determinadas carencias relacionadas con imperativos de seguridad de la ONU en la forma en que se han realizado las operaciones humanitarias en algunas crisis.

- Falta de visibilidad de la financiación comunitaria de operaciones realizadas por la ONU.

Este planteamiento fragmentario de la cooperación con las Naciones Unidas ha creado también un modelo muy impreciso en el que las contribuciones comunitarias a algunos elementos de las Naciones Unidas varían considerablemente de un año a otro, lo que ha impedido a su vez que la cooperación entre la CE y la ONU tenga una estabilidad sistemática, temática, previsible y operativa. Estos problemas han provocado la renuencia generalizada de los servicios de la Comisión a cooperar más sistemáticamente con los fondos, programas y agencias de las Naciones Unidas en la financiación y ejecución de proyectos. También ha dado lugar a ciertas discrepancias entre posiciones políticas adoptadas por la Unión Europea respecto a la cooperación con las Naciones Unidas como tal y la realidad de las actividades de la Comisión.

Este análisis pone de manifiesto que ninguna de las partes ha sido capaz de aprovechar al máximo las ventajas de los mecanismos de cooperación existentes. La insuficiente coordinación interna de ambas partes, las diferentes culturas administrativas y los obstáculos institucionales y reglamentarios son algunas de las razones que explican esta situación.

2. ESFUERZOS PARA MEJORAR EL MARCO DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA COMUNIDAD EUROPEA Y LAS NACIONES UNIDAS

La Comisión se ha comprometido firmemente a crear un entorno general más propicio para mejorar la cooperación entre la Comunidad Europea y las Naciones Unidas. Evidentemente, es necesario un compromiso similar por parte de la ONU si se quieren alcanzar resultados tangibles. La Comisión, por su parte, ha hecho ya algunos esfuerzos en este sentido y está dispuesta a seguir adelante con determinadas condiciones. Entre las diferentes medidas adoptadas con este fin, cabe subrayar las siguientes:

- Los informes de estrategia nacional son ahora los principales instrumentos de orientación, gestión y revisión de los programas de asistencia de la CE. Estos instrumentos plurianuales garantizarán una previsibilidad y coherencia mayores de la programación de la CE. Al formular los informes de estrategia nacional, la Comisión identificará y analizará la pertinencia de la colaboración con organismos de las Naciones Unidas, así como con instituciones de Bretton Woods y otros donantes. El ejercicio de programación se convierte así en el proceso crítico en el que se tienen en cuenta todas las posibilidades de establecer una cooperación reforzada con los socios de las Naciones Unidas para garantizar que la CE dé la respuesta más eficaz a las necesidades de los socios.

- En el contexto de la revisión que se está realizando del Reglamento Financiero, la propuesta de la Comisión permitiría una mayor flexibilidad para la financiación de actividades de las Naciones Unidas, incluso a través de contribuciones de financiación de programas, si procede [4]. En efecto, la propuesta de revisión del Reglamento Financiero (artículos 53 y 149) [5] permitiría a la Comisión reconocer, teniendo en cuenta la normativa contable reconocida a escala internacional, la equivalencia de los procedimientos de auditoría y contabilidad, así como los procedimientos de contratación de organismos internacionales con sus propias normas. Los cambios permitirían a la Comisión financiar programas más amplios definidos conjuntamente con un organismo determinado de las Naciones Unidas y cofinanciar con otros donantes tales programas administrados por un organismo de la ONU.

[4] Financiación de programas en el sentido de identificación de objetivos y prioridades específicos.

[5] Propuesta de Reglamento del Consejo sobre los reglamentos financieros aplicables al presupuesto general de las Comunidades Europeas, COM(2000) 461 final, de 17.10.2000.

- Un Acuerdo Marco CE/ONU sobre los principios de financiación o cofinanciación de programas y proyectos administrados por las Naciones Unidas firmado mediante canje de notas concluido en agosto de 1999. El Acuerdo se completó y actualizó mediante un segundo canje de notas (octubre de 2000). Ofrece una solución pragmática a muchas de las dificultades procedimentales existentes entre ambos sistemas y se volverá a revisar antes de agosto de 2001. La Comisión ha desarrollado posteriormente un "modelo de contrato de suscripción con organizaciones internacionales" (diciembre de 2000) en el que se ponen en términos contractuales y operativos las cláusulas y principios enunciados en el Acuerdo. Este modelo de contrato de suscripción se utiliza ahora de forma generalizada en operaciones financiadas por la Comunidad y ejecutadas por organismos de la ONU. Para satisfacción de varios organismos de las Naciones Unidas, ha simplificado y acelerado ya considerablemente la preparación y conclusión de los acuerdos de suscripción específicos para las operaciones en cuestión.

- En el contexto de la renegociación del Acuerdo Marco, el planteamiento de la Comisión permitirá que se puedan proporcionar fondos comunitarios de forma global a agencias, fondos y programas de la ONU y que la CE adopte un enfoque centrado en los resultados más que en los medios utilizados, siempre que las Naciones Unidas ofrezcan a la Comisión alguna forma de representación permanente en los órganos de planificación y administración de sus agencias y en sus acuerdos de auditoría externa. El Tribunal de Cuentas europeo apoyaba también este planteamiento, sugiriendo que las relaciones entre la CE y la ONU se establezcan sobre una base global. Esto permitiría a la Comisión disponer de una perspectiva satisfactoria de los programas a los que contribuye sin infringir la autonomía operativa y el mandato multilateral de las Naciones Unidas. Por su parte, la Comisión, en un contexto más amplio, ha realizado ya progresos sustanciales centrándose, en las operaciones de cofinanciación, en los resultados del conjunto de la operación, abandonando la presupuestación basada en aportaciones de los presupuestos de las operaciones. Esto no debería excluir sin embargo la financiación con fines específicos en el sentido de identificar objetivos y prioridades concretos que se deben alcanzar en un planteamiento basado en resultados.

- En diciembre de 1994 se concluyó un Acuerdo sobre la aplicación de la "cláusula de verificación" CE para un periodo de un año, que ha sido prorrogado hasta marzo de 2001. La verificación es, evidentemente, un tema importante y podría serlo todavía más si la Comisión implanta el enfoque programático para la financiación de actividades de las Naciones Unidas que preconiza esta Comunicación. A consecuencia de problemas de orden práctico, la CE adoptó en 1997 un primer bloque de orientaciones para la aplicación de la cláusula (sin que se produjeran reacciones negativas de la ONU), que se revisaron posteriormente (1999), e invitó a las Naciones Unidas a discutir la cuestión. Aunque en casos específicos (ACNUR, PAM) se ha concedido recientemente un acceso satisfactorio a los controladores de la CE, no ha habido un seguimiento de esta cuestión por parte de las Naciones Unidas desde junio de 2000, cuando se reanudaron las negociaciones. La Comisión, por su parte, espera celebrar con las Naciones Unidas un acuerdo similar al concluido con el Banco Mundial sobre este tema. Al mismo tiempo, para las Naciones Unidas ha quedado claro que la Comisión está dispuesta a reducir o incluso suspender su apoyo a socios de la ONU que no consigan un rendimiento aceptable. en diciembre de 2000. La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude ha mantenido contactos con los servicios de investigación del fraude de algunas entidades de las Naciones Unidas. Esos contactos, que se desarrollaron en el contexto de la segunda conferencia de investigadores de las Naciones Unidas y de Instituciones Financieras Multilaterales en junio de 2000, han formado una base para una mayor cooperación en el ámbito de la prevención y la represión del fraude.

La Comisión ha entablado ya conversaciones con la Secretaría de las Naciones Unidas, y con algunas agencias especializadas de la ONU, sobre la revisión de los acuerdos existentes. En el marco de la normativa comunitaria existente, la Comisión ha empezado, y en el curso de las conversaciones va a seguir, por:

- Reconocer la naturaleza específica de las Naciones Unidas y adherirse a sus procedimientos, que cumplen los requisitos de otros donantes, siempre que no sean contradictorios respecto de requisitos comunitarios como los de verificación e información apropiada.

- Favorecer un planteamiento más orientado a los resultados que a los medios utilizados (simplificación en términos de definición de costes subvencionables; disposición explícita de que los contratos incluyan objetivos claramente definidos cuya realización se pueda demostrar por procedimientos de información adecuados; pago definitivo y renovación de contratos en función de la correcta ejecución de los proyectos).

- En esas condiciones, abrir la vía a la financiación, sobre una base regular, de programas más amplios definidos conjuntamente con un organismo determinado de las Naciones Unidas. Se podría cubrir bien una amplia zona geográfica en un sector determinado o incluso todo un sector, sin limitaciones geográficas, y podría implicar también la cofinanciación con diversos donantes de grandes proyectos o programas gestionados por un organismo de las Naciones Unidas.

3. ADAPTAR LAS CAPACIDADES ESENCIALES DE LAS AGENCIAS, LOS FONDOS Y LOS PROGRAMAS DE LAS NACIONES UNIDAS Y LAS PRIORIDADES POLÍTICAS COMUNITARIAS

En su Declaración de noviembre de 2000 sobre la "Política de Desarrollo de la Comunidad Europea", el Consejo y la Comisión subrayaban la importancia de la coordinación y la complementariedad para asegurar que la cooperación comunitaria al desarrollo sea más efectiva y eficiente. Pedían una mayor coordinación dentro de la Unión con intercambios recíprocos de información más profundos (punto 30) y un refuerzo del diálogo con otros donantes, "en especial (...) los organismos de las Naciones Unidas" (punto 32). Otro problema importante que se citaba era la necesidad de una mayor coherencia en las declaraciones de la Unión ("... siempre que sea posible, debe hablar con una sola voz en los foros internacionales, para poner en valor su política de desarrollo y ejercer una mayor influencia en la aparición de un consenso internacional en este ámbito") (punto 33). Manifestaban su convencimiento de que la acción en este contexto realzará la visibilidad de la ayuda europea y contribuirá a la consecución de sus objetivos (punto 34). Respecto de la complementariedad, el Consejo y la Comisión reafirmaban la importancia de las relaciones con los organismos de las Naciones Unidas (y otros donantes) y pedían que los proveedores de fondos compartan su experiencia y sus análisis, en especial al aplicar planteamientos sectoriales (punto 36) como punto de apoyo para un planteamiento basado en la "ventaja comparativa".

El refuerzo de la cooperación con las Naciones Unidas deberá atenerse a dos principios fundamentales:

- División del trabajo entre los donantes y valor añadido y ventaja comparativa de las actividades de las Naciones Unidas.

- Reorientación de las actividades comunitarias de desarrollo hacia varias áreas seleccionadas en función de su relación con la lucha contra la pobreza y el valor añadido comunitario.

La Comisión está convencida de que el refuerzo del diálogo y el establecimiento de una asociación estratégica con socios de las Naciones Unidas seleccionados mejorará la eficacia de sus actividades de desarrollo y ayuda humanitaria, así como la calidad de las acciones de la ONU respecto de los objetivos acordados. Confía en que ello contribuya a una coordinación eficaz con los donantes, incluido el Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas, y potencie la complementariedad con las actividades de los Estados miembros. De esta forma, se reforzará el esfuerzo general para alcanzar los objetivos internacionales de desarrollo.

El primer paso que la Comisión cree las condiciones de una asociación más eficaz es lanzar y compartir con los Estados miembros un análisis de los mandatos y las capacidades de los socios en las Naciones Unidas con objeto de determinar si sus capacidades esenciales se adaptan a las prioridades políticas de la Comunidad. A partir de este análisis, se establecerán contactos con socios seleccionados de las Naciones Unidas para examinar la financiación de programas temáticos por la Comunidad. Otros organismos seguirán estando asociados sobre una base ad hoc, cuando sean competitivos para un proyecto específico.

En este contexto, se deberá facilitar una orientación clara sobre el potencial de cooperación de los socios seleccionados de las Naciones Unidas.

Naturalmente, por lo que se refiere a los sectores de actividad, y sin prejuzgar la dinámica de la cooperación CE/ONU o el proceso de desarrollo de los países de que se trate, la cooperación con las Naciones Unidas tendería a producirse con socios que presenten ventajas comparativas en actividades de alguna o algunas de las seis áreas resaltadas en la Declaración del Consejo y la Comisión:

* comercio y desarrollo

* integración y cooperación regional

* políticas macroeconómicas y apoyo al sector social

* transporte

* seguridad alimentaria y desarrollo rural sostenible

* refuerzo de la capacidad institucional

* así como en aspectos horizontales (transversales) y de otro tipo.

La elección de los posibles socios de las Naciones Unidas se debería basar en un análisis que integre entre otras cosas los siguientes criterios:

- Concordancia del mandato específico de la organización con los objetivos y las prioridades de la Comunidad.

- Correspondencia entre las evaluaciones de las necesidades y las prioridades especificas identificadas a escala nacional por la CE y el organismo de las Naciones Unidas, respectivamente.

- Experiencia interna, capacidad operativa y realizaciones de los socios de las Naciones Unidas centrándose en su ventaja comparativa particular dentro de las Naciones Unidas.

- Resultados globales de gestión, eficiencia y fiabilidad, incluida la calidad de la información facilitada sobre los resultados reales de sus actividades.

En el Anexo II se presenta un análisis preliminar de los organismos de las Naciones Unidas que se ocupan de desarrollo y asuntos humanitarios. La información del Anexo II sólo se refiere a las cuestiones relativas a la cooperación pasada y actual entre la Comisión y algunas agencias, programas y fondos de las Naciones Unidas. No refleja adecuadamente la amplia gama de discusiones políticas en las que participan los servicios de la Comisión en los órganos de las Naciones Unidas.

Al hacer este análisis, hay que reconocer que es necesario un planteamiento diferenciado que tenga en cuenta las características específicas tanto del desarrollo como de las cuestiones humanitarias, así como otros aspectos importantes para la estrategia que se vaya adoptar para un país o una región, por ejemplo, las posibilidades de cooperación en estrategias de prevención de conflictos en relación con acciones en favor del desarrollo.

En el campo de la ayuda humanitaria, la Comisión podría adquirir valor añadido principalmente consolidando su cooperación con determinados organismos de las Naciones Unidas, y en particular a nivel político. En una Comunicación al Consejo y al Parlamento sobre "Evaluación y futuro de las actividades humanitarias de la Comunidad" (COM(1999)486 final, de 26 de noviembre de 1999), la Comisión declaraba su propósito de "... seguir apoyándose en su asociación con agencias clave multilaterales, como las Naciones Unidas y la Cruz Roja, ofreciendo a las que estén interesadas, además de financiación operativa, un apoyo programado para actividades de interés mutuo ...".

Partiendo de ese compromiso, ECHO inició en 2000 un diálogo estratégico de programación con los principales socios, y en primer lugar con la ACNUR y el PMA de las Naciones Unidas. El objetivo de este diálogo es identificar una base común para la colaboración en la que coincidan nuestras estrategias "geográficas" o "temáticas", construyendo así una asociación más previsible y también más exigente. Esta asociación aseguraría la previsibilidad financiera que desean los socios de la ONU y, al mismo tiempo, contribuiría a que presten un mejor servicio a quienes lo necesiten y haría posible un control más estrecho del uso de los fondos.

Para coordinar de esta forma los "llamamientos interinstitucionales unificados" de las Naciones Unidas con las estrategias de ECHO se necesitaría una consulta interinstitucional mucho más estrecha que la actual y un aumento de la comunicación a todos los niveles desde las primeras etapas de la programación estratégica. En particular, al definir los "llamamientos interinstitucionales unificados" convendría reforzar la coordinación sobre el terreno, con una mayor implicación de las ONG, incorporar medidas para proteger a los trabajadores humanitarios, renovar los esfuerzos para colmar el vacío entre ayuda de urgencia y desarrollo y tratar de resolver las crisis de una manera más global y estratégica (aspirando, en definitiva, a que los "llamamientos interinstitucionales unificados" puedan desembocar en una auténtica programación estratégica conjunta para algunos países) [6].

[6] Incluidos, por ejemplo, marcos estratégicos de las Naciones Unidas.

El objetivo debería ser que la financiación por ECHO de operaciones realizadas por las Naciones Unidas se centre en actividades en las que la ONU tiene un buen historial de resultados o en las que presenta efectivamente una ventaja comparativa en la prestación de un servicio humanitario específico.

En el campo de la cooperación al desarrollo, la Comisión cree que la identificación de "socios estratégicos de las Naciones Unidas" con mandatos acordes con las prioridades comunitarias y la posibilidad de aumentar la financiación de programas y de proporcionar financiación global a esos socios mejoraría considerablemente la eficacia de nuestra cooperación. En estos casos, la Comisión desearía constituir auténticas asociaciones para la definición de políticas y programación conjunta. Una vez establecido un entorno adecuado, la Comisión iniciaría con los socios de las Naciones Unidas seleccionados un diálogo estratégico destinado a garantizar una convergencia suficiente de puntos de vista sobre los objetivos y las prácticas de gestión para poner a su disposición medios financieros comunitarios previsibles.

El análisis exhaustivo que ha de emprender la Comisión debería permitir determinar si nuestra cooperación con determinados organismos de la ONU se podría reforzar en el ámbito político y en el operativo o si, en otros casos, la cooperación con organismos de la ONU debería centrarse principalmente en el ámbito político.

Los ejemplos siguientes ilustran, sin prejuzgar ninguna opción política, posibles sectores en los que se podrían identificar socios estratégicos. El PNUD se ha centrado en la buena gobernanza como prioridad política y esto podría ofrecer una buena base para una colaboración programática más estrecha, al combinar los considerables recursos financieros de la Comunidad y la experiencia y los recursos humanos del PNUD, especialmente sobre el terreno. En el contexto de nuestra colaboración con el FIDA, los programas de reducción de la deuda, las estrategias de reducción de la pobreza, las microfinanciaciones como herramienta de apoyo a la reducción de la pobreza y el desarrollo y la seguridad alimentaria doméstica como herramientas de desarrollo podrían explorarse más a fondo. También se debería reforzar la cooperación con estructuras nuevas e innovadoras como ONUSIDA. El diálogo con organismos de carácter esencialmente normativo y político en el terreno económico y social, como la CNUCD, la OIT y la ONUDI, se debería centrar en la integración de los países en desarrollo en la economía mundial y en las normas laborales. La cooperación con la CNUCD en particular debería aspirar a complementar otros instrumentos políticos, a apoyar los esfuerzos de integración del comercio en la política de desarrollo y a proporcionar, cuando proceda, asistencia técnica y desarrollo de capacidades en el ámbito del comercio. También se deberían tener en cuenta los aspectos de desarrollo de nuestra política comercial multilateral, incluida la prestación de asistencia técnica en relación con el comercio en la OMC y la cooperación OMC/CNUCD en el CCI. Las actividades operativas deberían seguir de cerca las directrices establecidas a través del diálogo. En el contexto de los trabajos ulteriores sobre acuerdos de asociación económica regional, también se debería prestar atención a la posible contribución de entidades tales como la CNUCD, la FAO y la OIT. Además, se podrían estudiar otras posibilidades de colaboración más estrecha con otros organismos de carácter normativo y político, como la UIT, la OMI y el PNUMA. La cooperación con estas organizaciones podría aportar un valor añadido en áreas relacionadas con el desarrollo como las de transporte, sociedad de la información y telecomunicaciones y medio ambiente.

Si bien el interés de una financiación previsible para ambas partes es evidente, hay que subrayar que la previsibilidad de los fondos no puede implicar una garantía de financiación por la Comunidad a un determinado nivel. En cambio, exige que la CE fije con claridad sus prioridades y garantice un mayor grado de coherencia con otras políticas comunitarias, que haga posible que las agencias, fondos y programas de las Naciones Unidas tengan mejor en cuenta las prioridades de la CE al definir los proyectos y sepan mejor qué pueden esperar en términos de financiación. A partir de los informes de estrategia nacional, se deberá utilizar un planteamiento plurianual de la programación.

También hay que señalar que, en esta fase, la Comisión no está sugiriendo hacer contribuciones (contribuciones al presupuesto central) a actividades de agencias, programas y fondos de las Naciones Unidas. De hecho, como se ha dicho antes, la política comunitaria de desarrollo, según se establece en la Declaración del Consejo y de la Comisión, está basada en un análisis del valor añadido comunitario respecto de los Estados miembros, principio que es también válido para las relaciones de la Comunidad con las Naciones Unidas. La adecuada financiación del presupuesto central de estas agencias de las Naciones Unidas sigue siendo responsabilidad de los Estados miembros de la ONU y no habría ningún valor añadido si la Comunidad Europea, simplemente, lo sustituía y transfería a las agencias de la ONU como "contribución al presupuesto central" fondos que le han sido confiados por sus Estados miembros.

4. RECOMENDACIONES

Para poner en práctica los cambios preconizados en esta Comunicación, habrá que proseguir los esfuerzos de reforma en curso en la cooperación al desarrollo y la gestión financiera global de la CE y la ONU. El objetivo de esta Comunicación es asegurar una mejor vinculación entre los compromisos políticos adquiridos a escala mundial, la elaboración de políticas y la programación y preparación y puesta en práctica de las actividades de los proyectos. En este contexto, es importante el apoyo total de los Estados miembros. En las siguientes secciones se exponen las medidas concretas que deben ser adoptadas por la Comisión, los Estados miembros de la UE y las Naciones Unidas para alcanzar los objetivos de esta Comunicación.

a) A nivel político - Hablar con una sola voz siempre que sea posible

De todo lo expuesto, es evidente que la posibilidad de que la CE aporte una contribución concreta y diferenciada en los debates políticos en muchos de los foros internacionales que ofrecen las Naciones Unidas depende de que la UE adopte un planteamiento coordinado y coherente. Este planteamiento tendría que integrar el papel de la Comunidad en las discusiones mundiales a nivel político y una coordinación y un diálogo político cada vez mayores con las partes interesadas del sistema y debería dar lugar también a actividades y programas coordinados sobre el terreno. Nuestras políticas y actividades deberían ser coherentes y nuestras sugerencias ante los foros internacionales deben ir respaldadas por flujos financieros, cuando proceda.

Entre las medidas concretas que debe adoptar la Comisión se incluyen:

- Hacer un mayor esfuerzo para presentar, explicar y proyectar nuestras prioridades políticas en el contexto de las Naciones Unidas.

- Incrementar nuestra presencia y nuestra contribución en los diferentes órganos de dirección de los organismos de las Naciones Unidas, así como en los órganos políticos y reglamentarios de la ONU y participar más activamente en los debates políticos de esos foros.

- Adaptar los requisitos en materia de recursos humanos, en particular en las Delegaciones de la Comunidad en los lugares pertinentes de las Naciones Unidas, haciendo un mayor hincapié en garantizar una participación plena y activa en el trabajo de los órganos de la ONU y en reforzar la cooperación sobre el terreno.

Para alcanzar plenamente sus objetivos, estas medidas necesitarán una mayor coordinación dentro de la Unión y un mayor grado de coherencia de las posiciones de la Comunidad y los Estados miembros en las instancias internacionales, tal como se prevé en el artículo 180 del Tratado CE. Esta Comunicación es un primer paso en este contexto. Al mismo tiempo sería importante garantizar una mayor coherencia entre las posturas establecidas en las diferentes capitales, en Bruselas y en los foros internacionales. El refuerzo de la coordinación política en el Consejo y el apoyo de los Estados miembros y la Unión Europea para consolidar la participación de la Comisión en el trabajo de los órganos de la ONU es, por lo tanto, fundamental para la credibilidad e influencia de la Unión en los campos del desarrollo y la acción humanitaria.

b) A nivel operativo - Adaptar los mandatos y definir áreas de interés común

El objetivo sería también actuar de manera más dinámica respecto de las Naciones Unidas. La Comisión abandonarán la financiación basada en proyectos para financiar programas. Esto se podría hacer bien seleccionando partes de programas de la ONU que se ajustan a las estrategias de intervención de la CE, bien estableciendo unas directrices políticas generales claras para la cooperación con organismos concretos. Esto se tendría que hacer sobre una base sectorial.

La Comisión considerará también la posibilidad de proporcionar financiación a los fondos y programas de las Naciones Unidas que debería permitirle centrarse en la consolidación y la reafirmación de las competencias esenciales que tienen un interés particular para la CE.

Entre las medidas concretas que debe adoptar Comisión se incluye:

- Analizar los mandatos, las ventajas y las debilidades de los socios de las Naciones Unidas para adaptar sus capacidades esenciales a las prioridades políticas de la CE e identificar así a "socios estratégicos de las Naciones Unidas" y, en consecuencia, considerar la posibilidad de prestar apoyo para las capacidades "esenciales" de "socios estratégicos de la ONU" y aumentar la financiación de programas de dichos organismos.

- Reforzar el diálogo con "socios estratégicos de las Naciones Unidas" sobre programación y formulación de políticas, incluyendo en particular la participación en actividades de los órganos de dirección como observadores activos y en reuniones de grupos de donantes importantes.

- Asegurar una adecuada articulación de la financiación de programas y de la financiación agrupada con las estrategias establecidas en los informes de estrategia nacional e integrar dotaciones financieras en procesos presupuestarios plurianuales para garantizar la previsibilidad y la estabilidad. Integrar la puesta en práctica de estas directrices con el proceso de una coordinación y una complementariedad mayores con la UE y los Estados miembros, otros donantes y organismos multilaterales..

- Establecer unas directrices operativas generales claras para la cooperación con entidades específicas de la ONU.

- Mejorar las directrices operativas generales del Acuerdo Marco para la cooperación con organismos de la ONU y animar a todos esos organismos a adherirse a dicho acuerdo.

- Apoyar a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude en el establecimiento de vínculos operativos más estrechos con los socios de las Naciones Unidas para prevenir y detectar fraudes que afecten a la financiación de la Comunidad y garantizar un seguimiento adecuado a las instancias de lucha contra el fraude.

- Proseguir la financiación de proyectos de otros socios de las Naciones Unidas, cuando proceda.

La contribución de los Estados miembros para mejorar la eficiencia de la cooperación operativa CE/UE en los ámbitos del desarrollo y la acción humanitaria es vital. Su apoyo es indispensable para crear un marco jurídico y financiero adecuado (en particular, por su compromiso de elaborar un Reglamento Financiero más flexible), lo mismo que su determinación de mejorar el intercambio de información sobre las políticas y su aplicación dentro de la Unión.

Por último, el nuevo planteamiento de la Comisión sólo puede tener éxito si la institución puede contar con la activa colaboración de las Naciones Unidas. En realidad, la mejora de la cooperación política y operativa entre la CE y la ONU en los ámbitos del desarrollo y la acción humanitaria depende del refuerzo de la coordinación interna dentro de las Naciones Unidas, de que se centren en sus puntos fuertes temáticos de acuerdo con el proceso de reforma en curso y de que prosigan las negociaciones sobre el marco de cooperación jurídica y financiera. Esto supone que las Naciones Unidas entablen, de forma urgente y constructiva, un diálogo con la Comunidad, que se ha reiniciado recientemente, sobre una revisión del Acuerdo marco y en particular de la cláusula de verificación y los informes financieros.

ANEXO 1

1. Secretaría de las Naciones Unidas y Órganos estatutarios

- Secretaría de las Naciones Unidas (ONU) - Nueva York, EE.UU.

- Asamblea General de las Naciones Unidas (AGNU) y sus comisiones y comités - Nueva York, EE.UU.

- Consejo Económico y Social (ECOSOC) - Nueva York (EE.UU.) y Ginebra (Suiza), y comisiones técnicas

- Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra (ONUG) - Ginebra, Suiza

- Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Oficina de la ACNUR - Ginebra, Suiza

- Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi (ONUN) - Nairobi, Kenia

- Oficina de las Naciones Unidas en Viena (UNOV) - Viena, Austria

- Oficina de Asuntos Espaciales - Viena, Austria

- Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI) - Viena, Austria

- Oficina de las Naciones Unidas para servicios de apoyo a proyectos (UNOPS) - Nueva York, EE.UU.

- Comisión Económica para África (CEPA) - Addis Abeba, Etiopía

- Comisión Económica para Europa (CEPE) - Ginebra, Suiza

- Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) - Santiago, Chile

- Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) - Bangkok, Tailandia

- Comisión Económica y Social para el Asia Occidental (CESPAO) - Beirut, Líbano

2. Fondos y Programas

- Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) - Nueva York, EE.UU.

- Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) - Ginebra, Suiza

- Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) - Nueva York, EE.UU.

- Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) - Nueva York, EE.UU.

- Voluntarios de las Naciones Unidas (VNU) - Bonn, Alemania

- Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) - Nairobi, Kenia

- Fondo de Población de las Naciones Unidas (FNUAP) - Nueva York, EE.UU.

- Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de las Drogas (PNUFID) - Viena, Austria

- Programa Mundial de Alimentos (PMA) - Roma, Italia

- Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en el Cercano Oriente (OOPS) - Gaza, Banda de Gaza y Ammán, Jordania

- Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH) - Nairobi, Kenia

- Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Oficina del (ACNUR) - Ginebra, Suiza

- Universidad de las Naciones Unidas (UNU) - Tokio, Japón

- Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación (de las Naciones Unidas) para la Promoción de la Mujer (INSTRAW) - Santo Domingo, República Dominicana

- Instituto de las Naciones Unidas para la Investigación sobre el Desarme (UNIDIR) - Ginebra, Suiza

- Instituto de las Naciones Unidas para la Formación Profesional y la Investigación (UNITAR) - Ginebra, Suiza

- Instituto Internacional sobre el Envejecimiento (INIA) - La Valeta, Malta

- Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social (UNRISD) - Ginebra, Suiza

- Instituto interregional de investigación de las Naciones Unidas sobre la criminalidad y la justicia (UNICRI) - Roma, Italia

- Centro de Comercio Internacional (CNUCD/OMC) - Ginebra, Suiza

3. Organismos especializados

- Organización Internacional del Trabajo (OIT) - Ginebra, Suiza

- Centro internacional de formación (OIT/ITC) - Turín, Italia

- Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) - Roma, Italia

- Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) - París, Francia

- Oficina Internacional de Educación (OIE) - Ginebra, Suiza

- Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) - Montreal, Canadá

- Organización Mundial de la Salud (OMS) - Ginebra, Suiza

- Unión Postal Universal (UPU) - Berna, Suiza

- Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) - Ginebra, Suiza

- Organización Meteorológica Mundial (OMM) - Ginebra, Suiza

- Organización Marítima Internacional (OMI) - Londres, Reino Unido

- Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) - Ginebra, Suiza

- Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) - Roma, Italia

- Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) - Viena, Austria

- Centro Internacional para la ciencia y la alta tecnología (ICS) - Trieste, Italia

4. Organizaciones autónomas

- Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) - Viena, Austria

- Organización Mundial de Turismo - Madrid, España

ANEXO 2

Inventario preliminar de la cooperación pasada y actual con entidades de las Naciones Unidas dedicadas al desarrollo y los asuntos humanitarios

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) - : No hay datos disponibles.