^CMlóE9B12 diario oficial de las Comunidades Europeas 1BD5 91 
lograry,algunas de las cuales puede que nocontnbuyan 
realmente en gran medida al objetivo global de proteger lasaludy laseguridaddeltraba^adorensulugarde 
trabado. 
lecheen Bruselas, el 24de abril de 199L 
^ctamen de iniciativa sobre el estatuto de los trabajadores migrantes— Terceros países 
(91^Clé^9^) 
El 31de enero de 1991,de conformidad con el apartado4del artículo 20 del Reglamento 
Interno, elComiteEconómicoySocial decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el 
estatuto de los trabajadores migrantes — Terceros países. 
La Sección de asuntos sociales, familia, educación y cultura, encargada de preparar los 
trabados en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de abril de 1991 (ponente. Sr. Amato). 
En su 28^ pleno (sesión del 24 de abril de 1991),el Comité EconómicoySocial ha aprobado 
por mayoríaydos abstenciones el siguiente dictamen. 
1. introducción 
1.1. En un pasado reciente, el Comité Económicoy 
Social se ha ocupado de las migraciones de los terceros 
países^ 
a) en el dictamen de iniciativa sobre los trabajadores 
migrantes, de 2^ de octubre de 1984(^), 
b) enel dictamende29demayode 198éó sóbrelas 
orientaciones para una política comunitaria en 
materiademigraciones(^),que se refiere substanD 
cialmente al antenorsobretodoen la parte referente 
aterceros países^ 
c) en el dictamen sobre la política mediterránea de la 
Comunidad Europea, de 12 de mlio de 1989(^), en 
el que se presentan propuestas para una política de 
la inmigración procedente de los terceros países 
mediterráneos. 
1.1BL Las valoraciones sobre los límites de la política 
comumtanaendichamateria,losproblemas puestos 
en evidenciaylas propuestas presentadas en los mencio 
nados dictámenesconservan en gran parte su actualidad 
aunque no hayan sido recogidos por el Consejo. 1.1.2. Apesar de ello, los cambios acaecidos en los 
últimos años, ya sea desde el punto de vista de las 
condiciones ob^etivasynormativas en el interior de los 
Estados miembrosodesde la perspectiva del avance en 
el proceso de integración comunitaria y de la consiD 
guíente necesidad de definir un nuevo marco institución 
nal, eligen del Comité que exprese nuevas valoraciones 
ypropuestas. 
1.2. La exigencia de dirigir de nuevo la atención de 
la Comumdadhacialas cuestiones delammigración 
fue expresada en el Consejo Europeo celebrado en 
^anóver en mmo de 1988, que solicito de la Comisión 
un informe sobre la integración social de los migrantes. 
1.2.1. Además de dicho Informe, titulado^lntegra^ 
ción social de los migrantes de terceros países que 
residen de forma permanente y legal en los Estados 
miembros^),laComisiónhaelaboradoun Informe 
de expertos conel título ^Políticasdeinmigración e 
integración social de los inmigrantes en la Comunidad 
Europea ^)que contribuye de unmodo significativo 
aprofundi^areneltema,presentandoconclusionesy 
propuestas que se han tenido en cuenta en el presente 
dictamen. 
17. 6. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 159/13 
1.3. El Consejo Europeo celebrado el 14 y 15 de 
diciembre de 1990 (Roma 2) ha vuelto a examinar la 
cuestión y en sus conclusiones, además de solicitar 
del Consejo y la Comisión que se tomen las medidas 
necesarias sobre el cruce de las fronteras exteriores, ha 
afirmado lo siguiente: 
« El Consejo Europeo ha tomado nota del informe 
sobre la inmigración y pide al Consejo «Asuntos 
Generales » y a la Comisión que examinen las medi­
das y acciones más apropiadas sobre asistencia a 
los países de emigración, condiciones de entrada 
y ayuda a la inserción social, habida cuenta, en 
particular, de la necesidad de una política armoni­
zada sobre derecho de asilo.» 
1.4. La Conferencia Intergubernamental sobre la 
Unión Política, iniciada el pasado mes de diciembre en 
Roma, se reunirá para discutir, a iniciativa de algunos 
gobiernos, la cuestión de la ampliación de las competen­
cias comunitarias en materia de inmigración. En este 
sentido, también la Comisión ha presentado propuestas 
en su dictamen del 21 de octubre de 1990 sobre la 
revisión del Tratado en lo que respecta a la Unión 
Política i1). 
1.5. Por otra parte, la sentencia del Tribunal de 
Justicia del 9 de julio de 1987 ha aportado un indudable 
esclarecimiento sobre las actuales competencias de la 
Comisión en lo que respecta al segundo apartado del 
artículo 118 del Tratado (2). A partir de dicha sentencia 
se deduce el espacio posible de competencia comunita­
ria en materia de inmigración. 
1.5.1. Tan recientemente como el 13 de enero de 
1991 el Tribunal de Justicia (3) dictó una sentencia que 
confirma la aplicabilidad directa en la legislación de 
los Estados miembros de las normas contenidas en el 
Acuerdo de cooperación CEE-Marruecos en materia de 
no discriminación en las condiciones de remuneración 
y empleo así como de seguridad social. Los efectos de 
esta sentencia no podrán dejar de extenderse también 
a los otros Acuerdos de cooperación (Túnez, Argelia y 
Yugoslavia) y de asociación (Turquía) que prevén nor­
mas análogas. 
1.6. A partir de todo lo enunciado anteriormente 
parece que a partir de ahora la situación es propicia para 
definir y elaborar una verdadera política comunitaria de 
inmigración. 
1.6.1. Una orientación análoga puede inferirse, por 
otra parte, del Informe de la comisión de investigación 
del Parlamento Europeo sobre el racismo y la xeno­
fobia (4). 
2. Objetivos y ámbito del dictamen 
2.1. A la luz de lo expuesto hasta ahora, una política 
comunitaria de inmigración debería articularse en torno 
a los tres grandes ejes siguientes: 
(*) CM 60-90-200, Luxemburgo, 21. 10. 1990. 
(2) Recopilación de la jurisprudencia del Tribunal 1987/7, 
p. 3203. 
(3) Sentencia C 18/90. 
(4) Ponente: On. Glyn Ford, Doc. A3, 195/90, de 23. 7. 1990. a) la programación de los flujos migratorios y la regla­
mentación de las entradas y del derecho de asilo 
(objeto de un dictamen específico en curso de elabo­
ración); 
b) la integración económica y social y la libre circula­
ción en el interior de la Comunidad de los inmigran­
tes que sean residentes legales; 
c) el retorno voluntario a los países de origen. 
2.2. El presente dictamen se ocupa sobre todo de los 
aspectos «internos» de una política comunitaria de 
inmigración. En efecto, se toman principalmente en 
consideración las cuestiones relacionadas con la presen­
cia en la Comunidad de inmigrantes procedentes de 
terceros países: ya sea en lo que respecta a las condicio­
nes de vida y trabajo de estas personas, o en relación 
con las repercusiones que esta presencia tiene en la 
situación económica y social de la Comunidad. 
2.3. Por inmigrantes procedentes de terceros países 
se entiende aquellos ciudadanos que, por motivos de 
trabajo dependiente o autónomo, se han trasladado 
de su país de origen a un Estado miembro, estando 
legalmente en éste de forma temporal o permanente. 
La noción de «inmigrantes» incluye también a sus 
familiares (cónyuges, hijos menores o minusválidos, 
ascendientes a cargo) y a los trabajadores que disfrutan 
de pensiones de invalidez o vejez en los Estados miem­
bros. 
2.4. Por tanto, los problemas peculiares de los ciuda­
danos de un Estado miembro originarios de terceros 
países no son objeto específico de este dictamen, a no 
ser por la cuestión más general de la discriminación de 
hecho. A este propósito, el Comité ya ha afirmado lo 
siguiente: 
«El Comité insta a que se garantice a todos los 
nacionales de la CE, incluidos los pertenecientes a 
minorías étnicas, una participación y un futuro en 
la Europa de los pueblos y que se hagan respetar 
sin restricciones los derechos de residencia, libertad 
de circulación y empleo y el reconocimiento mutuo 
de diplomas y cualificaciones (5).» 
2.5. Parece evidente que tales aspectos «internos» 
no pueden pasar por alto las condiciones de entrada de 
los inmigrantes de terceros países en el territorio de la 
Comunidad. A este respecto, la coordinación de las 
condiciones de entrada que se está llevando a cabo 
actualmente de un modo variado debería ser examinada 
por la Comunidad con la plena participación de las 
instituciones democráticas y de los órganos representa­
tivos. 
2.6. El Comité no olvida el vínculo existente entre 
una política comunitaria de inmigración y el desarrollo 
de los países de los que procede la emigración, en 
particular de los más próximos a la Comunidad. Este 
tema será desarrollado en un ulterior dictamen. 
(5) DO n° C 23 de 30. 1. 1989, p. 33. 
N° C 159/14 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 17. 6. 91 
3. Por un estatuto comunitario de los inmigrantes de 
terceros países 
3.1. La integración social i1) de los inmigrantes en la 
Comunidad europea se ha convertido hoy día en una 
cuestión ineludible y de gran importancia, debido a 
que: 
— la magnitud de la presencia de inmigrantes proce­
dentes de terceros países ya ha superado los ocho 
millones de personas, 
— aunque esta presencia tenga diversas características 
en varios Estados miembros, debido también a que 
se originó a partir de migraciones realizadas en 
distintos momentos, puede crear tensiones análogas, 
ya sea en el mercado del trabajo o en la sociedad. 
3.2. La Comunidad, en cuanto tal, debe proponerse 
el objetivo de promover la integración social de los 
inmigrados; no sólo porque de este modo se responde 
a los valores generales sobre los que se funda la Comuni­
dad, sino también porque la falta de integración reper­
cute negativamente en la situación del empleo y, más 
en general, en las condiciones de vida y de trabajo 
en la Comunidad. Asimismo, una integración errónea 
puede producir marginación y dar lugar a guetos, sobre 
todo entre miembros jóvenes de familias inmigrantes. 
3.2.1. Una integración social apropiada, es decir, 
fundada en la igualdad de derechos y oportunidades, 
es el requisito para evitar bolsas de marginación social 
y para no alimentar el trabajo negro, la economía 
sumergida, la evasión fiscal y contributiva e incluso la 
criminalidad. 
3.2.2. La discriminación en el trato de los trabajado­
res inmigrados, de hecho, amenaza con provocar fenó­
menos de « dumping social» en el interior de la Comuni­
dad. Por tanto, queda patente que una política comuni­
taria en favor de la integración social de los inmigrados 
es un instrumento indispensable para el correcto funcio­
namiento del mercado interior. 
3.2.3. La correcta integración de los inmigrados en 
el mercado del trabajo, no debe ser vista como un peso 
con el que deberán cargar posteriormente los sistemas 
sociales de los Estados miembros, sino, por el contrario, 
como una oportunidad que hay que aprovechar. Por 
ejemplo, un aumento de la población activa podrá 
tener efectos positivos en el sistema de seguridad social, 
debilitado hoy día por el saldo demográfico negativo 
de todos los países industrializados. 
3.2.4. La Comunidad no debe plantearse únicamente 
el objetivo de contrarrestar y prevenir los efectos negati-
(•) Aquí se utiliza la expresión «integración social» dado que ya 
está arraigada en el lenguaje comunitario. Sería más apro­
piado hablar de «inserción social», noción que no puede 
confundirse con la de « asimilación » y que no pone en cues­
tión la identidad cultural de los inmigrantes. vos de una fallida integración social de los inmigrados, 
sino también el de valorizar plenamente la contribución 
de los inmigrados, en particular de los jóvenes, al desa­
rrollo económico, social y cultural, en una Europa 
pluriétnica y pluricultural. 
3.3. La realización del mercado único europeo intro­
duce cambios substanciales en la situación de la inmi­
gración y reclama una óptica diferente por parte de la 
Comunidad (2). De hecho: 
— la proximidad de la supresión de los controles sobre 
las personas en las fronteras internas de la Comuni­
dad pone de manifiesto la disparidad de las normati­
vas e instrumentos operativos que se aplican en los 
Estados miembros, 
— pese a que la eliminación de las fronteras internas 
permite a los inmigrados de terceros países moverse 
libremente en el interior de la Comunidad, esto no 
significa necesariamente, dada la actual situación 
normativa, que puedan acceder legalmente al mer­
cado de trabajo en cualquier Estado miembro. 
Dado que es previsible que un número cada vez 
mayor de inmigrados busque en la mayor movilidad 
intracomunitaria una respuesta a las limitaciones 
impuestas por las diversas evoluciones de los merca­
dos de trabajo nacionales, ésto podría provocar un 
fuerte incremento del trabajo negro. 
3.4. Todo esto plantea la exigencia a la Comunidad 
de plantearse de inmediato un doble objetivo: 
a) armonizar las disposiciones legislativas y reglamen­
tarias, así como los instrumentos y medidas para la 
integración social de los inmigrantes en los Estados 
miembros; 
b) definir las condiciones para lograr la libre circula­
ción de los inmigrantes procedentes de terceros 
países, en un plano de igualdad con los ciudadanos 
comunitarios. 
No adoptar estos dos objetivos, no sólo significaría 
alimentar la discriminación (con todas las implicaciones 
(2) La OIT también ha prestado una atención considerable a este 
tema, elaborando algunos documentos, entre otros: 
— Informe de la reunión informal de consulta sobre trabaja­
dores procedentes de terceros países y migrantes en la 
Europa del mercado interior después de 1992, Ginebra, 
27-28 de abril de 1989. 
— Reflexiones de orden económico, social y sobre derechos 
humanos relativos al futuro estatuto de los ciudadanos de 
terceros países en el mercado interior europeo, de 
W.R. Bohning y J. Werquin (Working Paper in World 
Employment Programme) Ginebra, abril de 1990. 
— Informe de la Mesa redonda sobre trabajadores origina­
rios de terceros países inmigrantes en la Europa del mer­
cado interior, Ginebra, 15-17 de octubre de 1990. 
17. 6. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas l^CL^L^ 
éticas que comportábala construcción de una Comuni-
dadbasadaenlainjusticiayenlalimitacióndelos 
derechos de una parte de ciudadanos que contribuyen 
asu desarrollos no sólo obstaculizarla el correcto tun^ 
cionamiento del mercado interior, sino que traicionaba 
el espiritu mismo de la realización del mercado único. 
L^e hecho, si^nit^icaria renunciar al objetivo de realizar, 
junto con un mercado único de bienes, servicios y 
capitales,un mercado único del trabajo comunitario, 
al mantener mercados de trabajo nacionales separados 
de hecho por ^startundados en la segregación de los 
trabajadores e^tracomunitarios. 
^. l^o pueden infravalorarse los ne^os que existen, 
poruña parte, ^ntre la libr^circulación de los trabajador 
res inmi^rantesy la armonización de las politicas de 
integración social de la Comunidad y, por otra, la 
coordinación d^ las condiciones de entrada. 
Ó5BÓ.L ^ trata, ante todo, de un ne^o temporal. La 
armonización de las politicas de integración socialyla 
realización d^ la libre circulación no deberian retrasarse 
mientras s^d^inenpoliticas comunes para la re^lamen^ 
ración relativaalas entradas. 
^.éó.^. Asimismo, se trata de ne^os de causae^ecto. 
Por ^molo, las soluciones que se otrezcan al tema de 
los tlujos migratorios, indudablemente, tendrán conse 
cuenciasparaclé^itodelaspoliticasdeinte^ración 
socialypara la libre circulación, rehecho, se darian 
en menor^radolascondiciones para su útil aplicación si 
se determinaran condiciones d^ ingreso excesivamente 
permisivasylaComunidad tuviera que en^rentarsea 
tlujos inmigratorios masivos. P^ro, los fracasos serian 
análogos si s^lle^aranacrear condiciones de ingreso 
lecheen Bruscas, ^l^dc abril d^r^L tan riadas que, en realidad, produjeran un bloqueo de 
la inmigración le^alyunmevitablemcremento de la 
clandestina, con todo lo queesto comporta, empezando 
por una pérdida de la actitud positiva de la población 
y de la opinión pública comunitaria respecto a los 
inmigrados, locual es una condición indispensable para 
realizar con editóla integración socialyla libre circula 
ción. 
Ó.ÓEÓ. Por otra parte, incluso el modo en que se 
aborden las cuestiones^intemas^tambiéntendráun 
peso determinante en laposibilidad de reculación de 
los tlujos inmigratorios. Por ejemplo, si el elemento de 
^atracción^por parte comunitaria ^que es el que, junto 
al d^r^spaldo^porparte de los paises de procedencia, 
determina la presión inmigratorias tiene connotaciones 
sustancialmente ^ sanase r^porejemplo, queya no se 
caracterice por la ^stencia de una demanda de trabajo 
ne^ro^, no podrá repercutir en lacantidad ni en la 
calidad d^ la presión inmigratoria misma ni, por tanto, 
^n las soluciones que deberán adoptarse para la re^ulaD 
cióndelostlujos. 
4. Con el presente dictamen se ha pretendido definir 
las motivaciones, orientaciones y objetivos generales de 
una política comunitaria de inmigración y, en parti­
cular, del « Estatuto de los trabajadores migrantes pro­
cedentes de terceros países ». El Comité emitirá en breve 
un dictamen adicional con propuestas específicas en 
materia de integración económica y social y libre circu­
lación (derechos fundamentales, adecuación y armoni­
zación de la legislación, política activa), retornos volun­
tarios a los países de origen, informaciones y coordina­
ción comunitaria. 
El Presidente 
del Comité Económico y Social 
Frangís STAEDELIN