ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 17.11.2010 
SEC(2010) 1396 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
adjunto a la 
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
  
Las prioridades de la infraestructura energética a partir de 2020 –  
Esquema para una red de energía europea integrada 
  
Resumen de la EVALUACIÓN DE IMPACTO  
 
{COM(2010) 677 final} 
{SEC(2010) 1395 final} 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
adjunto a la 
  
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
  
Las prioridades de la infraestructura energética a partir de 2020 –  
Esquema para una red de energía europea integrada 
  
Resumen de la EVALUACIÓN DE IMPACTO  
 
 
1. D
EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
La política energética de la UE1 y la legislación que la aplica establecen metas ambiciosas y 
objetivos obligatorios para 2020 en los ámbitos de  la emisión de gases de efecto invernadero2 
(-20%), la energía de fuentes renovables3 (20% del consumo final) y la eficiencia energética 
(20%). Para que se puedan cumplir todos es os objetivos, hacen falta redes de energía 
adecuadas y fiables. Al mismo tiempo, las re des europeas están en vejeciendo y necesitan 
urgentemente una mejora y modernización. La UE ampliada ha heredado unas conexiones deficientes en los ejes este-oeste y sur-norte, ya que históricamente la  atención se concentró 
en los mercados nacionales y las interconexione s se utilizaron para br indar una seguridad de 
abastecimiento limitada, sin tomarse en consid eración las posibilidades de compensación y 
los flujos comerciales que podrían darse en un auté ntico mercado interior de la energía ni las 
necesidades en materia de seguridad del abaste cimiento desde una perspectiva europea. Ello 
dificulta que la energía circule libremente por  la UE y coloca a algunas regiones en situación 
de mayor vulnerabilidad ante situaciones de inte rrupción del abastecimiento. Por otra parte, la 
política de la RTE-E  se elaboró y configuró en la década de 1990 a través de las sucesivas 
Orientaciones RTE-E y el Reglamento  que garantizaba su financiación
4. Los objetivos de la 
RTE-E son: 1) apoyar la realizaci ón del mercado interior de la en ergía de la UE; 2) reducir el 
aislamiento de las regiones menos favorecidas e insulares; 3) asegurar y diversificar el 
                                                 
1 COM (2007) 1 refrendada por el Consejo el 15 de febrero de 2007 (C/07/24). 
2 Directiva 2009/29/CE por la que se modifica la Di rectiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el 
régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, Decisión nº 
406/2009/CE sobre el esfuerzo de los Estados miembr os para reducir sus emisiones de gases de efecto 
invernadero a fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020. 
3 Directiva 2009/28/CE relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables. 
4 Decisión nº 1364/2006/CE por la que se establecen orientaciones sobr e las redes transeuropeas en el 
sector de la energía y por la que se derogan la Decisión 96/391/CE y la Decisión nº 1229/2003/CE; 
Reglamento (CE) nº 680/2007 por el que se determinan las normas generales para la concesión de 
ayudas financieras comunitarias en el ámbito de las redes transeuropeas de transporte y energía. 
ES 3   ES abastecimiento energético de la UE, (inclu ido un mayor uso de las energías renovables 
también mediante la cooperación c on terceros países, y 4) contri buir al desarrollo sostenible y 
a la protección del medio ambiente (incluid o un mayor uso de las fuentes de energía 
renovables y la reducción de los riesgos medioamb ientales relacionados con el transporte de 
energía). La RTE-E incluye la s redes de transporte de electricidad, gas y productos 
petrolíferos. Aunque los objetivos  originales siguen siendo en su mayor parte válidos, la RTE-
E no permite aportar la infraestructura suficiente  que precisan los ambici osos objetivos que se 
ha fijado la UE en los ámbito s de la energía y el clima. 
Los obstáculos que se oponen a un desarrollo adecua do de la infraestructura energética son 
los siguientes:  
1)-La enorme incertidumbre  sobre las tecnologías futuras en términos de disponibilidad, 
riesgos y competitividad en costes, normalización (sobre todo por lo que respecta a las tecnologías renovables y de red, pero ta mbién a la CAC), combinación energética y 
distribución geográfica de las fu turas centrales (electricidad) y las nuevas fuentes (gas no 
convencional, gas verde, GNL/GCL, nuevas infr aestructuras de importación y desarrollo en 
origen en terceros países) puede  conducir a soluciones comercia les que no son óptimas (desde 
el punto de vista de la UE). 
2)-Mercado interior imperfecto : En algunos Estados miembros, la competencia no existe o 
es muy débil, al seguir los mercados nacionale s dominados por los opera dores históricos. La 
falta de desarrollo del mercado no permite a los GRT disponer de contratos de capacidad 
garantizada suficientes para invertir en un in terconector. Al mismo tiempo, no es probable que 
un mercado pueda desarrollarse mien tras el interconector no exista. 
3)-Regulación de tarifas y financiación: El transporte de electrici dad y gas es una actividad 
regulada y la imputación de costes a los beneficiar ios finales resulta difícil o imposible en el 
caso de una gran infraestructura transeuropea. Para mantener las tarifas de transporte lo más 
bajas posible, su regulación en la mayoría de los Estados miembros se ha basado en el 
principio de la eficacia con re specto al coste, de modo que la recuperación de costes 
solamente es posible para los proyectos basados en necesidades reales del mercado o las 
soluciones disponibles más bara tas. En particular, existen tr es tipos de proyectos cuya 
realización podría verse difi cultada con este enfoque: 
(a) Proyectos cuyos beneficios tiene un carácter más regional que nacional: 
Cuanto 
mayores son las ventajas regionales o europeas de un proyecto, es decir, cuantos más Estados miembros están involucrados, más complejo tenderá a 
hacerse ése (cuestiones tran sfronterizas, distintos re gímenes reguladores y de 
autorización, etc.), y más difícil resultará una imputación equitativa de los costes a los beneficiarios finales.  
(b) Los proyectos que utilizan tecnologías innovadoras 
(por ejemplo, tecnologías 
VSC CC para redes eléctricas en el ma r, almacenamiento, aplicaciones de 
redes inteligentes; captura y almacenamiento de carbono) suponen habitualmente mayores riesgos, ya que ap enas existen experiencias a escala 
industrial. Tales riesgos no su elen reflejarse en el tipo de rentabilidad regulada.  
(c) Las infraestructuras destinadas a mejorar la seguridad del abastecimiento 
no 
suelen justificarse en función de la demanda del mercado ni de los volúmenes 
transportados, ya que tales infraestructuras se utilizan en caso de interrupción 
ES 4   ES del suministro (sucesos de baja probabilidad/alto impacto) y no en las 
condiciones normales del mercado. Nume rosos Estados miembros no disponen 
de una solución reguladora para recupe rar los costes de tales inversiones. 
Por último, como consecuencia de la crisis financiera y la rápida evolución actual de la 
normativa en el sector de las finanzas, el acceso al capital resulta más difícil desde 2008. 
4)-Autorización de proyectos y aceptación social: La duración y la in certidumbre de la 
tramitación de autorizaciones fu eron dos aspectos se ñalados por el sector como uno de los 
principales motivos de los retras os que sufre la ejecución de los proyectos de infraestructuras. 
En varios Estados miembros, la opinión pública  se ha vuelto progresivamente en contra de los 
nuevos proyectos, en particular, cu ando se trata de líneas aéreas de transporte de  electricidad, 
a lo que se suman unos trámites de autorizació n inadecuados. De este modo, la ejecución de 
algunos proyectos precisa 20 años.  
5)-Infraestructuras en el  exterior de la UE:  En relación con las infraestructuras energéticas 
situadas fuera de la UE que son necesarias pa ra satisfacer la creciente necesidad de gas 
importado o para importar «electricidad verde», ex isten riesgos políticos adicionales. Además 
de tener que implicarse políticamente con ter ceros países para descubrir y garantizar un 
beneficio mutuo derivado de las nuevas infraes tructuras energéticas, ex isten riesgos que van 
desde la opacidad o la falta de  atractivo del marco inversor , hasta el riesgo de que se 
produzcan cambios en el entorno fiscal o legal una vez realizada la inversión. 
6)-Inadecuación del actual marco de la RTE-E 
En algunas zonas geográficas de Europa convergen varios de los obstáculos citados, lo que 
provoca, en particular, estrangula mientos de la infraestructura. Entre ellas cabe citar la región 
báltica, la red marítima de transporte de electri cidad de los mares septentrionales, las energías 
renovables de Europa meridional y el Mediterráneo, el desarro llo del Corredor Meridional de 
transporte de gas y petróleo, una mejor interc onexión y diversificación en Europa central y 
sudoriental (electricidad, gas y petróleo) y, en relación con toda  Europa, el diseño y desarrollo 
de una red de transporte de CO 2 que abarque la totalidad de la Unión Europea, y la 
implantación y despliegue de las tecnologías de redes inteligentes. 
2. ANÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD  
La infraestructura de transporte de energía (incluida una red marítima interconectada) tiene 
efectos de carácter transeuropeo, regional  o, como mínimo, transfronterizo. Las 
administraciones nacionales y las reglamentaciones de los Estados miembros no están adaptadas o carecen de competencia o aplic abilidad para tratar globalmente estas 
infraestructuras. De conformida d con el artículo 194 del Trata do de Funcionamiento de la 
Unión Europea, la política energética de la Unión tiene por objetivos: a) garantizar el 
funcionamiento del mercado de la energía; b) garantizar la  seguridad del abastecimiento 
energético en la Unión; c) foment ar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el 
desarrollo de energías nuevas y renovables; y d) fomentar la  interconexión de las redes 
energéticas. El artículo 170 Tratado de Funci onamiento de la Unión Europea dispone que «la 
Unión contribuirá al establecimie nto y al desarrollo de redes tr anseuropeas en los sectores de 
las infraestructuras de transportes, de las te lecomunicaciones y de la energía». El artículo 171 
dispone que la Unión «elaborar á un conjunto de orientacione s relativas a los objetivos, 
prioridades y grandes líneas de la s acciones previstas en el ámb ito de las redes transeuropeas; 
estas orientaciones identificarán  proyectos de interés común». 
ES 5   ES 3. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE 
El objetivo general es garantizar un  desarrollo suficiente y opor tuno de la infraestructura  
en toda la UE, así como fuera de sus fronteras, a fin de desarrollar el mercado interior de la 
energía, garantizar la seguridad  del abastecimiento y cumplir los objetivos de la Unión en los 
ámbitos energético y climático. 
Para sostener el desarrollo de las infraestructuras, es necesario afrontar los obstáculos 
principales que se oponen a su  realización. Así, la Com unicación prevista sobre las 
prioridades de las infr aestructuras tiene por objeto propon er prioridades claras y enfocar 
mejor la actuación de la UE en toda la infr aestructura energética pertinente, reforzar la 
cooperación y coordinación region al, destacar las dificultades relacionadas con la tramitación 
de licencias y fomentar la aceptación pública a fi n de reducir las incertidumbres que lastran 
las actividades de planificación y autorización. El establecimient o de unas prioridades claras 
en materia de infraestructuras servirá también para enviar un mensaje político a los terceros países.  
4. O
PCIONES POLÍTICAS  
Para analizar mejor las soluciones a la amplia diversidad de obstáculos detectados, el análisis 
se ha dividido en áreas políti cas, indicándose opciones separada s para cada una. Las opciones 
se han evaluado según criterios de efectividad, subsidiariedad y propor cionalidad. El criterio 
principal de efectividad es la cantidad de inve rsión en infraestructura generada por cada una 
de las opciones. Todas las opciones enumerad as son coherentes co n los objetivos, las 
estrategias y las prioridades ge nerales de la UE. La combinac ión de las opciones preferidas 
para cada área constituye la orientación polí tica elegida. 
Área política A: Ámbito del instrumento político 
Opción 1: Statu quo (electricidad y gas)  
Opción 2: Electricidad y gas ampliados Opción 3: Electricidad y gas ampliados, in clusión de redes de CO2 y oleoductos  
Área política B: Diseño del instrumento político  
Opción 1: Statu quo (listas de proyectos, como actualmente) 
Opción 2: Actualización de  la lista de proyectos 
Opción 3: Número limitado de proyectos-corredo res nacionales y criterios inteligentes de 
selección  
Área política C: Coordinación  
Opción 1: Statu quo (enfoque nacional, coordina dores de la UE), estructuras regionales 
voluntarias Opción 2: Coordinadores de la UE y estruc turas prioritarias regionales o temáticas 
obligatorias Opción 3: GRT de la UE (descartada, véase más abajo) 
Área política D: Autorizaciones 
Opción 1: Statu quo (competencia naciona l), intercambio de mejores prácticas  
Opción 2: Inclusión de los proyectos de inte rés europeo en las prioridades nacionales y 
aplicación del trámite naci onal acelerado (si existe) 
Opción 3: Ventanilla única naci onal para la aprobación de pr oyectos con racionalización de 
plazos (5 años) 
Opción 4: Nuevo sistema armonizado de concesión de licencias a nivel de  la UE (descartada, 
véase más abajo) 
ES 6   ES Las opciones C3 (GRT de la UE) y D4 (sistema  armonizado de concesión de licencias a nivel 
de la UE) no se siguieron ana lizando por considerarse que no respetan los principios de 
proporcionalidad y subsidiariedad.  
5. EVALUACIÓN DE IMPACTOS  
El supuesto de base  (opción statu quo en toda s las áreas políticas) resu ltaría probablemente en 
un insuficiente desarrollo de la infraestructura. Los efectos sociales y económicos más negativos derivados de una infraestructura  inadecuada son cortes de electricidad, 
interrupciones del suminist ro de gas y penurias de energía que generan aumentos de precios. 
En relación con el trasporte de CO
2, el supuesto de statu quo impediría toda inversión 
importante en las redes y conduciría a un desa rrollo fragmentado (a nivel de proyecto o 
nacional) con el riesgo que ello entraña de re dundancias o estrangulamientos futuros en la 
capacidad de flujo (similares en  las redes de electricidad y gas), así como una limitada 
integración del mercado que provocaría una elev ación a largo plazo de los precios de la 
energía.  
El principal riesgo medioambiental  de la falta de infraestructuras  es el incumplimiento de los 
objetivos energéticos y climáticos de la UE, lo que supone un aumento de las emisiones de 
gas de efecto invernadero. Aunque las obras de construcción de una infraestructura pueden 
tener temporalmente un impacto ambiental, éste resulta limitado gracias a la normativa vigente. Una interrupción del abastecimiento de petróleo a Europa orient al de más de 90 días 
supondría un impacto medioambiental mayor derivado del incremento del tráfico de 
petroleros en zonas ambientalmente sensibles,  que sería la alternativa al transporte por 
oleoducto. 
Área política A: Ámbito del instrumento político 
Se prevén importantes efectos positivos en lo s planos económico y social derivados de la 
extensión del ámbito del instrumento político a los nuevos sectores de la electricidad (redes 
inteligentes, incluido el almacenamiento) y el gas (GNC), y también al transporte de CO
2, lo 
que fomentará la innovación en estas áreas. La inclusión del petróleo tendría también un 
impacto ambiental positivo, ya que la diversif icación de las rutas de suministro a la UE 
oriental reduciría el riesgo ambi ental derivado del incremento del tráfico de petroleros en el 
Báltico y el Bósforo. Por lo tanto, la opción pref erida es la integración de todos estos nuevos 
sectores en el ámbito del in strumento político (opción A3). 
Área política B: Diseño del instrumento político 
En comparación con la opción de statu quo, con su lista de proyectos fija y rígida definida en 
2006, la actualización de la lista (opción B2) s obre la base de un ámbito ampliado (opción 
A3) permitiría tener en cuenta las prioridades nuevas o modificadas para el desarrollo de las infraestructuras. Esta mayor selectividad tendría un efecto gene ral positivo, aunque se 
mantendría la rigidez de la lista de proyectos , que podría tener que ad aptarse de nuevo en el 
futuro, antes y después de 2020.  
Por el contrario, una reforma completa del plan teamiento actual (opción B3), con un número 
muy limitado de prioridades amplias de interés europeo, en lugar de una lista previa de 
proyectos prioritarios, y unos criter ios de selección inteligentes y transparentes, en lugar de la 
actual clasificación de proyectos en tres categorías, generaría efectos económicos, sociales y 
medioambientales mucho más positivos. Esta opci ón permitiría concentrar toda la atención en 
dichas prioridades, que poseen gran interés eur opeo y para las que la intervención de la UE 
resultaría más beneficiosa, o en áreas con fuertes efectos sobre la innovación e impacto 
ES 7   ES medioambiental positivo muy acentuado, como la in tegración de las energías renovables en la 
red, las redes inteligentes y el almacenamiento y transporte de CO 2. Más en general, este 
planteamiento basado en priori dades europeas atraería la atención sobre los efectos 
medioambientales, transfronterizos y regionales, mientras que la opción B2 se vería influida 
en mayor medida por los impactos nacionales,  o incluso locales. El establecimiento de 
criterios de selección inteligentes y transparen tes reduciría al mínimo las posibilidades de 
distorsiones del mercado interior , al elaborarse normas acordes con la actual legislación y 
reglamentación. También permitiría que el apoyo concreto dado a los proyectos evolucionara 
en el tiempo, optimizando el uso del instrumento político incluso a largo plazo. Por consiguiente, se considera preferible la opción B3. 
Área política C: Coordinación 
La opción C2, con sus estructuras regionales obl igatorias y, en caso necesario, coordinadores 
de la UE, tendría efectos positivos importantes sobre el desarrollo de la infraestructura y, por lo tanto, se considera preferible a la opci ón de statu quo. Estas estructuras regionales 
favorecerían especialmente los proyectos con clara delimitación regional, como la red eléctrica marítima de Europa septentrional o la  construcción de un corr edor gasístico en el 
sudeste de Europa. Asimismo contribuirían posit ivamente a la integración del mercado y a un 
mejor funcionamiento de los mercados regional es. La utilización de la s estructuras regionales 
existentes (como las Iniciativas Regionales Revi sadas) minimizaría los efectos sobre la carga 
administrativa. 
Área política D: Autorizaciones 
Tanto la opción D2 como la D3 harían más eficiente el proceso de toma de decisiones 
aclarando las normas y vías de r ecurso vigentes, optimizando el número de etapas necesarias 
para una decisión y reduciendo en lo posible los retrasos en cada una de dichas etapas. La opción D2 permitiría una tramitación agilizada de  los proyectos europeos prioritarios en 
aquellos países donde se han definido priorida des o existen procedimientos acelerados. Se 
considera que ello permitiría mejorar en gran medida las entregas de infraestructuras, 
especialmente en el sector eléct rico, lo que traería consigo un incremento de las inversiones 
durante el período 2010-2020. 
La opción de la ventanilla única (Opció n D3) facilitaría todavía más los trámites 
administrativos y, en combinación con un sistem a de plazos predefinidos, aceleraría la 
concesión de licencias e incrementaría las entregas de proyectos. 
En una evaluación de impacto separada (previst a para 2011) se presentará un análisis más 
profundo de un mayor número de opciones en el ár ea política de las autorizaciones, en el que 
se evaluará mejor la medida en que dichas  opciones se atienen a los sistemas legales 
nacionales, son efectivas y redu cen la carga administrativa. 
6. C
OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
Los impactos de cada una de las opciones políticas han sido eval uados desde las perspectivas 
económica, social y medioambiental. 
La combinación de opciones con ma yores efectos positivos sería A 3, B3, C2 y D3, si bien el 
área de las autorizaciones neces ita todavía un análisis más detenido. Este nuevo conjunto de 
políticas incrementaría significativamente la ef ectividad de la entrega de infraestructuras y 
llevaría aparejados efectos positivos en los ám bitos económico, social y medioambiental. Sin 
embargo, hay que señalar que incluso con este conjunto de políticas seguirían faltando 62 500 
ES 8   ES millones de euros para cubrir las necesidades de inversión estimadas de 215 500 millones. En 
efecto, la ampliación del ámbito de actuación, así como las reformas propuestas en el diseño 
del instrumento político, las estructuras de cooperación regional y los procedimientos de 
autorización, no cubrirán, ceteris paribus, el en orme déficit de invers ión, ni harán rentables 
aquellos proyectos que no son viables comercialm ente en un mercado de statu quo en el que 
imperan las condiciones tarifarias  reguladas según criterios naci onales. Cabría esperar efectos 
positivos significativamente mayores en el marco de un conjunto de políticas que utilizara la financiación pública o medidas reguladoras específicamente concebidas para permitir la ejecución de todos los proyectos de interés europeo, incluidos los que no son viables – 
actualmente – desde un punto de vista comercial. La Comisión tiene intención de presentar en 
2011 una propuesta de orientaciones que aborde la imputación de costes de los proyectos que 
poseen gran complejidad tecnológica o carácter transfronterizo, mediante una reglamentación 
en materia de tarifas e inversión. Cuando sea necesario un tipo de rendimiento mayor para 
compensar los riesgos de los proyectos y de es ta manera hacerlos rent ables, podría preverse 
también un enfoque de reglamentación. Se podría explorar la financiación pública para estos 
ámbitos, allí donde las medidas mencionadas no sirvan para alcanzar  los objetivos. Sin 
embargo, esto precisa un análisis más pormenor izado, que figurará en  la evaluación de 
impacto de la propuesta legi slativa prevista para 2011. 
7. S
EGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
Con fines de seguimiento y evaluación se propone  que, al igual que en el pasado, la Comisión 
redacte un informe de progreso bianual, que incl uya indicadores específicos como el número 
de proyectos construidos o en curso, la diversificación de las importaciones de gas, la 
proporción de electricidad generada a par tir de fuentes renovabl es, los niveles de 
interconexión entre los Estados miembros, la  parte de la red el éctrica equipada con 
tecnologías inteligentes y la duración media de los trámites de autorización de los proyectos 
de interés europeo.