COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 27.9.2017 COM(2017) 571 final 2017/0245(COD) Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica el Reglamento (UE) 2016/399 en lo que respecta a las normas aplicables al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores



EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA •Razones y objetivos de la propuesta Durante los dos últimos años, la Unión Europea ha sido testigo de un aumento significativo del restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores. Desde septiembre de 2015, los controles fronterizos se han restablecido y prorrogado casi 50 veces (frente a los 36 casos de restablecimiento de los controles fronterizos en el periodo 2006-2015). Esto se debió a los movimientos secundarios de migrantes irregulares y al aumento de las amenazas terroristas transfronterizas que suponen una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de los Estados Schengen. Estas amenazas graves obligaron a algunos Estados miembros a prorrogar los controles fronterizos restablecidos en diversas ocasiones, a veces hasta agotar los plazos legales actuales. Ya en mayo de 2017 la Comisión reconoció que, en los últimos años, han surgido nuevos retos en materia de seguridad, como demuestran los reiterados atentados terroristas. En este contexto, si bien el actual marco jurídico ha bastado para hacer frente a los retos que se han planteado hasta ahora, la Comisión inició una reflexión sobre si está suficientemente adaptado para enfrentarse a los desafíos en constante evolución que supone la seguridad. Sobre la base de las actuales normas de Schengen, los controles fronterizos en las fronteras interiores son posibles durante más de seis meses cuando existen graves deficiencias en la gestión de la frontera exterior de un Estado miembro, demostrada durante una evaluación de Schengen, que ponen en riesgo el funcionamiento general del espacio sin controles en las fronteras interiores o como consecuencia del incumplimiento por un Estado miembro de una decisión del Consejo que identifique medidas destinadas a mitigar los riesgos en el control de las fronteras exteriores poniendo en peligro el funcionamiento del espacio Schengen [artículo 29 del Código de fronteras Schengen, en su versión modificada por el Reglamento (UE) 2016/1624, de 14 de septiembre de 2016, sobre la Guardia Europea de Fronteras y Costas]. En tales casos, el Consejo, sobre la base de una propuesta de la Comisión, podrá recomendar que uno o más Estados miembros decidan restablecer controles fronterizos en la totalidad o en tramos específicos de sus fronteras interiores, durante un periodo determinado, que no exceda de seis meses, renovable tres veces. En situaciones en que la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior no está relacionada con deficiencias en la gestión de las fronteras exteriores, tal y como se demostró durante una evaluación de Schengen, el restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores está sujeto a las condiciones y plazos establecidos en los artículos 25 a 28 del Código de fronteras Schengen. En consecuencia, los controles fronterizos en las fronteras interiores pueden realizarse durante un máximo de seis meses en caso de acontecimientos previsibles tales como acontecimientos políticos o deportivos internacionales (artículo 25), o por un periodo de hasta dos meses, en los casos que se requiere una actuación inmediata (artículo 28). Según la interpretación de la Comisión, los periodos de restablecimiento de controles fronterizos de conformidad con los artículos 28 y 25 podrán acumularse. Esto significa que, en lo que respecta a las decisiones relativas al restablecimiento de los controles fronterizos por motivos diferentes, cada notificación es analizada por separado y por sus propios motivos, aplicándose los plazos correspondientes a cada caso particular. En conjunto, el recurso al restablecimiento temporal de controles fronterizos muestra que los Estados miembros aplican esta medida de manera responsable. Los costes de una simulación no Schengen demuestran claramente que se trata siempre de una decisión costosa para la economía. Sin embargo, en los dos últimos años, las normas y el procedimiento para prorrogar los controles temporales en las fronteras interiores han demostrado no estar suficientemente adaptados para responder a las crecientes amenazas para el orden público o la seguridad interior. Las normas actuales tampoco promueven el recurso a medidas alternativas para mitigar las amenazas graves. Además, es preciso garantizar que el Estado miembro que desee restablecer o prorrogar los controles fronterizos coopere con los Estados miembros vecinos. Por último, es necesario reflejar mejor en el marco jurídico la obligación para los Estados miembros de evaluar, con mucha antelación respecto a la decisión sobre el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores, si las medidas alternativas disponibles podrían abordar la amenaza identificada y de qué manera, en consonancia con la Recomendación de la Comisión, de 12 de mayo de 2017, relativa a los controles policiales proporcionados y la cooperación transfronteriza en el espacio de Schengen, que entre otras cosas anima a los Estados miembros a dar primacía a los controles policiales proporcionados frente al restablecimiento temporal de los controles fronterizos en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior. A la luz de estas consideraciones, la Comisión llegó a la conclusión de que es necesario actualizar las normas relativas al restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores. En consonancia con esta conclusión, el objetivo de la propuesta es: –garantizar que los plazos aplicables a los controles fronterizos temporales en las fronteras interiores permitan a los Estados miembros adoptar, en caso necesario, las medidas requeridas para responder a amenazas graves para el orden público o la seguridad interior; –establecer mejores garantías procedimentales a fin de garantizar que la decisión sobre los controles fronterizos temporales en las fronteras interiores o su prórroga se base en una evaluación del riesgo adecuada y se adopte en cooperación con los demás Estados miembros afectados. –A tal fin, se propone que: –el plazo para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores a lo largo de la duración previsible de la amenaza grave se aumente hasta un año (en lugar de seis meses) y el límite de la duración de los plazos de prórroga se aumente desde 30 días hasta un máximo de seis meses; –los Estados miembros elaborarán y presentarán una evaluación del riesgo para estimar cuánto tiempo se prevé que persista la amenaza detectada y qué secciones de las fronteras interiores se ven afectados, y para demostrar que la prórroga de los controles en las fronteras interiores constituye una medida de último recurso; si los controles fronterizos se prolongan más de seis meses, el Estado miembro explicará también de forma retroactiva de qué manera contribuyeron estos controles a abordar la amenaza identificada; a fin de garantizar la calidad de tales evaluaciones del riesgo, la Comisión solicitará la participación de las agencias competentes (Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y Europol); –se establezca un mejor seguimiento del dictamen de la Comisión que exprese sus inquietudes sobre la necesidad o la proporcionalidad de los controles fronterizos y el procedimiento de consulta en el que participen la Comisión, los Estados miembros y, tal como se propone ahora, las agencias pertinentes; la necesidad de cooperar con los Estados miembros vecinos afectados por los controles de fronteras previstos se garantizará mejor en el actual procedimiento de consulta; –se introduce una nueva posibilidad de prorrogar los controles en las fronteras interiores por un periodo máximo de dos años cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior persista más allá del plazo de un año, siempre que se pueda atribuir a los mismos motivos (por ejemplo, amenaza relacionada con las actividades de una red terrorista de carácter transfronterizo) y que se adopten medidas nacionales excepcionales proporcionadas en el territorio con el fin de hacer frente a la amenaza (tales como el estado de emergencia). En el contexto de estas modificaciones, la propuesta también clarifica el texto que determina el plazo aplicable de conformidad con el artículo 29 del Código de fronteras Schengen.

La propuesta no modifica los motivos para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores, tal como se prevé en el Código de fronteras Schengen. •Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial La propuesta modifica los plazos generales para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores, tal como se establece en el artículo 25, a saber, en caso de amenazas o acontecimientos previsibles, preservando al mismo tiempo el principio actual de restablecimiento temporal de controles fronterizos y las salvaguardias aplicables al mismo, teniendo por una parte la Comisión la facultad (y la obligación, en casos que duren más de seis meses) de tomar posición sobre la necesidad y proporcionalidad de los controles previstos, e incluyéndose por otra parte el «procedimiento de consulta» a que se refiere el artículo 27, apartado 5, del Código de fronteras Schengen, ahora reforzado por la participación de las agencias pertinentes que tengan los conocimientos necesarios para analizar la información presentada por el Estado miembro de que se trate en la notificación y la evaluación del riesgo. Además, seguirán siendo de aplicación los criterios para el restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores establecidos en el artículo 26 del Código de fronteras Schengen. La propuesta refuerza el principio de que el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores debe ser una medida de último recurso. De conformidad con el artículo 23 del Código de fronteras Schengen, los Estados miembros siguen estando autorizados a realizar controles policiales dentro del territorio, incluso en la zona fronteriza, que en algunos casos puede ser una alternativa eficaz a la reintroducción temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores. La obligación de presentar una evaluación del riesgo que demuestre que el restablecimiento o la prórroga de los controles en las fronteras es una medida de última instancia debe estimular a los Estados miembros a considerar el uso de medidas alternativas tales como medidas policiales reforzadas. A este respecto, la propuesta contribuirá a apoyar la aplicación de la Recomendación de la Comisión sobre controles policiales proporcionados dentro del territorio, donde la Comisión anima específicamente a los Estados miembros a dar primacía a los controles policiales proporcionados frente al restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores. Los cambios propuestos son coherentes con el artículo 72 del TFUE, dado que no afectan al ejercicio de las responsabilidades que incumben a los Estados miembros en materia de mantenimiento del orden público y salvaguardia de la seguridad interior. El artículo 29 del Código de fronteras Schengen seguirá ofreciendo la única posibilidad de prorrogar los controles fronterizos en las fronteras interiores en caso de graves deficiencias en la gestión de las fronteras exteriores por parte de un Estado miembro, demostradas por una evaluación de Schengen. Esta posibilidad se ha reforzado recientemente por las disposiciones correspondientes del Reglamento de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, donde la falta de un seguimiento adecuado por parte de un Estado miembro a una valoración negativa de la vulnerabilidad o la falta de petición de un Estado miembro de apoyo suficiente por parte de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas para responder a una presión concreta y desproporcionada en sus fronteras exteriores que ponga en peligro el funcionamiento del espacio Schengen, podría justificar el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores (artículo 19, apartado 10, del Código de fronteras Schengen). •Coherencia con otras políticas de la Unión De conformidad con el artículo 26 del Código de fronteras Schengen, que sigue aplicándose, cualquier decisión sobre el restablecimiento temporal o la prórroga de los controles en las fronteras interiores debe tener en cuenta, en particular, la probable incidencia de tal medida sobre la libre circulación de las personas dentro del espacio sin controles en las fronteras interiores. En este contexto, hay que recordar que la Directiva 2004/38/CE no contempla el derecho a no ser objeto de controles de seguridad con ocasión del cruce de las fronteras en las que se realizan controles en consonancia con el Código de fronteras Schengen. Por tanto, la actualización del periodo máximo de controles fronterizos en las fronteras interiores no implica, por sí misma, un efecto negativo en la libertad de circulación; únicamente la utilización abusiva de dicha posibilidad podría afectar a la libertad de circulación. Para mitigar este riesgo, se propone que, además de la actual posibilidad de que la Comisión exprese en todo momento su preocupación con respecto a la necesidad y proporcionalidad de los controles en las fronteras (su restablecimiento o prórroga), ahora la Comisión tendrá la obligación de emitir un dictamen cuando se realicen controles durante más de seis meses. El procedimiento de consulta consta de una salvaguardia adicional, ya que ahora participarán también las agencias pertinentes. El texto propuesto para el procedimiento de consulta, que estará dirigido por la Comisión, aclara que los puntos de vista de los Estados miembros afectados por tales controles se tendrán debidamente en cuenta. La propuesta contribuye a mejorar la seguridad en la zona Schengen, dando a los Estados miembros la posibilidad legal de prorrogar, en caso necesario, los controles en las fronteras interiores en respuesta a una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior que justifique dichos controles. La actualización del marco jurídico en vista de la experiencia a la hora de enfrentarse a nuevos retos, a fin de preservar su capacidad para responder adecuadamente a las persistentes amenazas graves para el orden público o la seguridad interior, ofreciendo un plazo adicional que pueda ser necesario para abordarlas, está plenamente en consonancia con los trabajos de la Comisión expuestos en la Agenda Europea de Migración y la Agenda Europea de Seguridad. 2.BASE JURÍDICA, SUBSIDIARIEDAD Y PROPORCIONALIDAD •Base jurídica La propuesta se basa en el artículo 77, apartado 2, letra e), del TFUE. La propuesta modifica el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, sobre un código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen). •Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva) Las actuaciones en el espacio de libertad, seguridad y justicia quedan comprendidas en un ámbito de competencias compartidas entre la UE y los Estados miembros, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, del TFUE. Por tanto, el principio de subsidiariedad es aplicable, en virtud del artículo 5, apartado 3, del TUE, según el cual la Unión intervendrá solo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión. La propuesta modifica las disposiciones vigentes del capítulo III del Código de fronteras Schengen relativas al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores, de manera limitada, con el fin de responder a la reciente experiencia de los últimos años en que una serie de Estados miembros prorrogaron varias veces los periodos iniciales de restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores. La propuesta también refuerza las obligaciones de los Estados miembros en relación con los Estados miembros vecinos, afectados por el restablecimiento o la prórroga previstos de controles fronterizos, dado que la eficacia de las disposiciones actuales en este sentido resultó limitada. El objetivo de definir el ámbito de aplicación, la duración y el procedimiento para prorrogar los controles temporales, con carácter excepcional, en secciones específicas de las fronteras interiores, teniendo en cuenta las responsabilidades de los Estados miembros en lo que se refiere al orden público y la seguridad interior, así como la necesidad de limitar los controles en las fronteras interiores a lo estrictamente necesario a fin de preservar el espacio sin controles en las fronteras interiores, no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros por sí solos y puede lograrse mejor a nivel de la Unión. La Unión puede, por tanto, adoptar las medidas propuestas, de conformidad con el principio de subsidiariedad.

•Proporcionalidad Los cambios propuestos en las normas relativas al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores son proporcionales al objetivo de proteger el orden público y garantizar la seguridad interior en el espacio sin controles en las fronteras interiores. La propuesta reconoce plenamente que, con arreglo a las normas de Schengen, el restablecimiento temporal de los controles y su posterior prórroga deben ser una excepción sujeta a determinadas normas comunes para los miembros del espacio Schengen. La propuesta responde a las deficiencias detectadas en las normas existentes por lo que se refiere a la persistencia de las amenazas para el orden público y la seguridad interior que han experimentado algunos Estados miembros en los últimos años (por ejemplo, amenazas terroristas transfronterizas o movimientos secundarios de migrantes irregulares que justificaron el restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores). Sobre la base de esta experiencia, parece que incluso la práctica aceptada por la Comisión para combinar los plazos máximos para los controles fronterizos en las fronteras interiores sobre la base del artículo 28 (acontecimientos que exijan una actuación inmediata) y el artículo 25 (acontecimientos previsibles) puede ser insuficiente para hacer frente a determinadas amenazas a largo plazo. A tal efecto, la propuesta: 1) Amplía el plazo general en caso de acontecimientos previsibles hasta un año. Este plazo máximo podrá aplicarse en caso de que la amenaza para el orden público o la seguridad interior no pueda abordarse en el plazo de unos pocos meses; esta posibilidad no debe afectar a la duración media del restablecimiento de controles fronterizos por los motivos más frecuentes, relacionados en general con acontecimientos deportivos o actos políticos de alto nivel. Hay que recordar que, dentro de estos límites establecidos por el Código de fronteras Schengen, la decisión sobre la duración real del restablecimiento temporal de los controles fronterizos con arreglo al artículo 25 o 28 del Código de fronteras Schengen corresponde a los Estados miembros. Sin embargo, dado que la magnitud y la duración del restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores no deberá exceder de lo estrictamente necesario para responder a la amenaza grave, la Comisión puede supervisar la duración real de esos controles y podrá emitir un dictamen al respecto; en caso de preocupaciones relacionadas con la necesidad o la proporcionalidad del restablecimiento de los controles fronterizos, o cuando los controles fronterizos en las fronteras interiores se realicen durante un periodo superior a seis meses, la Comisión está obligada a emitir un dictamen. Además, cualquier posible abuso de esta prórroga se abordará igualmente en el marco de las competencias de la Comisión como guardiana de los Tratados. Por otra parte, cualquier restablecimiento o prórroga de los controles en las fronteras se verá supeditado a una evaluación del riesgo que debe analizar la duración prevista de la amenaza y las secciones fronterizas afectadas, evaluar las medidas disponibles y explicar por qué motivo la medida elegida se considera la mejor para abordar la amenaza identificada. Seis meses después de establecerse el control en las fronteras, la evaluación del riesgo también deberá proporcionar un análisis de cómo la anterior prórroga contribuyó a poner remedio a la amenaza identificada. 2) La propuesta introduce asimismo la posibilidad de prorrogar los controles en las fronteras interiores con carácter excepcional si persisten las mismas amenazas pasado un año, pero solo si la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior invocada para justificar la prórroga de controles fronterizos es lo suficientemente específica y corresponde a medidas nacionales excepcionales proporcionadas, en particular el estado de emergencia. Con el fin de garantizar el carácter extraordinario de dicha prórroga adicional, la posibilidad específica de sobrepasar los plazos generales establecidos en el Código de fronteras Schengen requerirá un dictamen de la Comisión seguido de una recomendación del Consejo que establezca, en su caso, las condiciones para la cooperación entre los Estados miembros afectados y que constituirán un requisito previo para toda prórroga. La recomendación podría referirse a periodos de hasta seis meses y podría prorrogarse no más de tres veces durante un máximo de seis meses cada vez, con arreglo al mismo procedimiento. •Elección del instrumento La propuesta supone la modificación de un Reglamento. Dado que la propuesta complementa las disposiciones existentes del título III, capítulo II, relativo al restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores del presente Reglamento, el único instrumento apropiado es un Reglamento. 3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO •Evaluación de impacto La enmienda propuesta permite cierta flexibilidad en las normas existentes, sin alterar la lógica del restablecimiento excepcional de los controles fronterizos en las fronteras interiores. Esto justifica un análisis simplificado de las opciones disponibles. Por tanto, no ha sido necesario efectuar una evaluación de impacto exhaustiva. •Derechos fundamentales La modificación propuesta respeta los derechos y principios fundamentales fijados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en particular la libertad de circulación y de residencia (artículo 45). Las salvaguardias del artículo 3 bis, el artículo 4 y el artículo 7 del Código de fronteras Schengen, seguirán siendo de aplicación. 4.REPERCUSIONES PRESUPUESTARIAS La enmienda propuesta no tiene incidencia alguna en el presupuesto de la UE. 5.OTROS ELEMENTOS

•Explicación detallada de las disposiciones específicas de la propuesta El artículo 25 se modifica como sigue: ·El plazo máximo para el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en caso de acontecimientos previsibles que supongan una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, tal como se establece en el apartado 4, primera frase, de esta disposición se prolonga desde 6 meses a 1 año. De acuerdo con esto, a fin de que la duración de los periodos renovables en virtud de esta disposición sea más proporcionada a la duración total máxima de los controles fronterizos, los apartados 1 y 3 se modifican asimismo y prevén la ampliación de posibles periodos renovables de 30 días a 6 meses. ·La finalidad de esta modificación es tener en cuenta la persistencia de las amenazas graves para el orden público o la seguridad interior (tales como las amenazas terroristas transfronterizas o movimientos secundarios de migrantes irregulares que justifiquen el restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores), que, como se ha demostrado en los últimos años, puede requerir más tiempo para abordarlas. ·El apartado 2 se modifica para añadir la referencia al nuevo artículo 27 bis. ·En el apartado 4 se añade la posibilidad extraordinaria de prorrogar los controles fronterizos en las fronteras interiores más allá del plazo máximo. En consecuencia, en el caso de que la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior persista más allá de un año, los controles fronterizos podrán prorrogarse excepcionalmente por periodos renovables de hasta seis meses, y por un periodo máximo de dos años, siempre que se cumplan las condiciones y con arreglo al procedimiento establecido en el nuevo artículo 27 bis. ·El objetivo de esta modificación es hacer que las normas actualizadas sean más resistentes a los nuevos desafíos. El artículo 27 se modifica como sigue: ·En el apartado 1, que define los elementos del restablecimiento previsto de los controles fronterizos (que, sobre la base del artículo 25, apartado 3, son aplicables también a las prórrogas), se añade una nueva letra aa) que introduce una nueva obligación para los Estados miembros de preparar y compartir una evaluación del riesgo. Esta evaluación del riesgo debe evaluar la duración prevista de la amenaza y las zonas fronterizas afectadas y demostrar que los controles fronterizos son una medida de última instancia. Asimismo debe informar detalladamente sobre la coordinación con los Estados miembros vecinos afectados por tales controles fronterizos temporales en las fronteras interiores. A fin de garantizar la calidad de los datos, la Comisión debe implicar a la Agencia pertinente, en función de las amenazas que motiven el restablecimiento o la prórroga de los controles fronterizos (es decir, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas o Europol).



El objetivo de la incorporación de este nuevo elemento es poner de relieve el carácter de último recurso de los controles fronterizos como una medida para afrontar las amenazas graves para el orden público o la seguridad interior, que solo debe utilizarse en caso de que otras medidas se consideren insuficientes para alcanzar los mismos resultados.



Este objetivo se ve reforzado por la obligación específica impuesta a los Estados miembros que superen el periodo de seis meses de los controles fronterizos de demostrar a posteriori que el restablecimiento de los controles fronterizos contribuyó a hacer frente a la amenaza detectada.

La disposición modificada también subraya la necesidad de coordinación con los Estados miembros vecinos afectados por los controles fronterizos.



En este contexto, se añade texto en la letra e) para aclarar que la coordinación con los Estados miembros vecinos afectados debe tener lugar antes de la decisión de restablecimiento o prórroga de los controles fronterizos en las fronteras interiores.



Además, la última frase de este apartado se modifica para subrayar que la cooperación con los Estados miembros vecinos será objeto de atención particular por parte de la Comisión, que podrá solicitar más información a este respecto. ·En vista del procedimiento específico de prorrogar los controles fronterizos más allá de un año, las circunstancias en las que la Comisión está obligada a emitir un dictamen, como se especifica en el apartado 4, se modifican en consecuencia. A raíz de esta modificación, la Comisión o cualquier Estado miembro podrán emitir un dictamen, pero en caso de preocupaciones relacionadas con la necesidad o la proporcionalidad de los controles fronterizos previstos, o cuando los controles fronterizos en las fronteras interiores se realicen durante un periodo superior a seis meses, la Comisión está obligada a emitir un dictamen. Esta obligación se ha reforzado y actualizado a fin de tener en cuenta la nueva obligación relativa a la elaboración de la evaluación de riesgos y el papel de las agencias en su evaluación. ·El apartado 5, que detalla el procedimiento de consulta entre la Comisión y los Estados miembros, se actualiza asimismo para reflejar la participación de las agencias. En consecuencia, está previsto que las agencias participen en este proceso. El resto de modificaciones reflejan los cambios en los apartados anteriores dando más visibilidad al control de la necesidad y proporcionalidad de los controles fronterizos. Por último, las modificaciones propuestas tienen por objeto garantizar que el restablecimiento temporal o la prórroga de controles fronterizos en las fronteras interiores vayan acompañados en la práctica por medidas de coordinación entre los Estados miembros afectados por dichos controles. Como ya se ha mencionado anteriormente, se añade un nuevo artículo 27 bis con el fin de determinar las condiciones y el procedimiento que se ha de seguir en caso de amenazas graves para el orden público o la seguridad interior cuya duración sea superior a un año. ·El apartado 1 explica que los controles fronterizos pueden prorrogarse excepcionalmente más de un año cuando una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior sea suficientemente concreta y persista más allá de un año. Esta disposición debe leerse a la luz del considerando 8, que ofrece más orientación sobre la forma en que puede demostrarse la especificidad de la amenaza. Así pues, teniendo en cuenta también los criterios para el restablecimiento temporal de controles fronterizos que figuran en el artículo 26, los controles fronterizos podrían prorrogarse excepcionalmente más allá de un año para apoyar las medidas excepcionales adoptadas a escala nacional para hacer frente a la persistencia de la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior (tales como el estado de emergencia). ·El apartado 2 se refiere a las disposiciones de procedimiento del artículo 27, que deben seguir aplicándose (condiciones relacionadas con el contenido de una notificación, normas sobre el intercambio de información con el Parlamento Europeo y el Consejo y derecho de clasificar algunas informaciones). ·Los apartados 3 y 4 establecen el procedimiento que debe seguirse. Esta prórroga extraordinaria puede, por tanto, ser recomendada por el Consejo, teniendo en cuenta el dictamen de la Comisión (que es obligatorio, en vista de la modificación del artículo 27, apartado 4, tal como se ha descrito anteriormente, y como se refleja en el artículo 27 bis, apartado 3).



La prórroga puede recomendarse tres veces, por periodos de hasta seis meses cada vez, siguiendo el mismo procedimiento. Teniendo en cuenta que la necesidad de prorrogar los controles fronterizos en las fronteras interiores más allá de un año puede estar motivada por razones que afectan a competencias ejecutivas y coercitivas nacionales, y que deben corroborarse con medidas nacionales excepcionales proporcionadas, se propone que la recomendación del Consejo no dependa de una propuesta de la Comisión que, teniendo en cuenta estas circunstancias, podría basarse en una información muy limitada. No obstante, el Consejo debe tener debidamente en cuenta el dictamen de la Comisión.



En consonancia con las anteriores disposiciones que requieren una mayor participación de los Estados miembros vecinos, también se propone que el Consejo, en su recomendación, determine en su caso las condiciones de la cooperación entre los Estados miembros afectados. El artículo 2 del Reglamento contiene condiciones estándar sobre la entrada en vigor y el ámbito de aplicación. 2017/0245 (COD) Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO que modifica el Reglamento (UE) 2016/399 en lo que respecta a las normas aplicables al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 77, apartado 2, letra e), Vista la propuesta de la Comisión, Previa transmisión del proyecto de acto legislativo a los Parlamentos nacionales, De conformidad con el procedimiento legislativo ordinario, Considerando lo siguiente: (1)El restablecimiento de controles fronterizos en las fronteras interiores debe seguir siendo excepcional en un espacio de libre circulación de personas. El restablecimiento de controles en las fronteras interiores debe decidirse únicamente como medida de último recurso, durante un periodo limitado y en la medida en que los controles sean necesarios y proporcionados a las amenazas graves detectadas para el orden público o la seguridad interior. (2)Las amenazas graves detectadas pueden abordarse a través de diferentes medidas, dependiendo de su naturaleza y escala. Los Estados miembros tienen a su disposición también competencias de policía, según figura en el artículo 23 del Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2016, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), que, bajo ciertas condiciones, pueden utilizarse en las zonas fronterizas. La Recomendación de la Comisión sobre los controles policiales proporcionados y la cooperación policial en el espacio Schengen facilita orientaciones a los Estados miembros a tal efecto. (3)De conformidad con lo dispuesto en el título III, capítulo II, del Código de fronteras Schengen, los controles en las fronteras interiores pueden restablecerse temporalmente como medida de último recurso en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad interior durante un periodo limitado de hasta seis meses, en caso de acontecimientos previsibles (artículo 25), y durante un periodo limitado de hasta dos meses en casos que requieran actuación inmediata (artículo 28). Estos plazos han resultado ser suficientes para hacer frente a las amenazas graves relativas a los acontecimientos previsibles más frecuentes, tales como acontecimientos deportivos internacionales o políticos de alto nivel. (4)Sin embargo, la experiencia ha demostrado que determinadas amenazas graves para el orden público o la seguridad interior, como las amenazas terroristas transfronterizas o casos específicos de movimientos secundarios de migrantes irregulares dentro de la Unión que justifican el restablecimiento de los controles fronterizos, pueden persistir más allá de los periodos mencionados. Es por tanto necesario y justificado ajustar los plazos aplicables al restablecimiento temporal de controles fronterizos a las necesidades actuales, garantizando al mismo tiempo que no se abuse de esta medida y que siga siendo excepcional, utilizándose solo como último recurso. A tal fin, el plazo general aplicable con arreglo al artículo 25 del Código de fronteras Schengen debe ampliarse a un año. (5)Con el fin de garantizar que estos controles en las fronteras interiores sigan siendo una excepción, los Estados miembros deben presentar una evaluación de riesgos sobre el restablecimiento previsto de los controles fronterizos o la prórroga de los mismos. La evaluación de riesgos debe, en particular, evaluar durante cuánto tiempo se espera que persista la amenaza detectada y qué secciones de las fronteras interiores se ven afectadas, demostrar que la prórroga de los controles fronterizos es una medida de último recurso y explicar de qué manera el control de las fronteras podría contribuir a abordar la amenaza detectada. En el caso de controles en las fronteras interiores que vayan más allá de seis meses, la evaluación de riesgos también deberá demostrar de forma retroactiva la eficacia del restablecimiento de los controles fronterizos para abordar la amenaza detectada y explicar con detalle la forma en que cada Estado miembro vecino afectado por dicha prórroga fue consultado y participó en la determinación de las modalidades operativas menos gravosas. (6)La calidad de la evaluación de riesgos presentada por el Estado miembro será muy importante para la evaluación de la necesidad y la proporcionalidad del restablecimiento o prórroga previstos de los controles fronterizos. La Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y Europol deben participar en dicha evaluación. (7)La facultad de la Comisión de emitir un dictamen de conformidad con el artículo 27, apartado 4, del Código de fronteras Schengen debe modificarse para reflejar las nuevas obligaciones de los Estados miembros relacionadas con la evaluación de riesgos, en particular la cooperación con los Estados miembros afectados. Cuando los controles fronterizos en las fronteras interiores se lleven a cabo durante más de seis meses, la Comisión está obligada a emitir un dictamen. También el procedimiento de consulta previsto en el artículo 27, apartado 5, del Código de fronteras Schengen debe modificarse a fin de reflejar el papel de las Agencias (Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y Europol) y centrarse en la aplicación práctica de los diferentes aspectos de la cooperación entre los Estados miembros, incluida la coordinación, en su caso, de medidas diferentes a ambos lados de la frontera. (8)Con el fin de hacer que las normas revisadas se adapten mejor a los retos relacionados con la persistencia de las amenazas graves para el orden público o la seguridad interior, debería preverse la posibilidad de prorrogar los controles en las fronteras interiores más allá de un año. Dicha prórroga debería ir acompañada de la adopción de medidas nacionales excepcionales proporcionales también en el territorio para hacer frente a la amenaza, tales como el estado de emergencia. En cualquier caso, dicha posibilidad no debe dar lugar a la posibilidad de prorrogar los controles fronterizos internos temporales más allá de dos años. (9)La referencia al artículo 29 en el artículo 25, apartado 4, debe modificarse con el fin de aclarar la relación entre los periodos de tiempo aplicables de conformidad con el artículo 29 y el artículo 25 del Código de fronteras Schengen. (10)La posibilidad de realizar controles temporales en las fronteras interiores en respuesta a una amenaza para el orden público o la seguridad interior que persista más allá de un año debe someterse a un procedimiento específico. (11)Para ello, la Comisión debe emitir un dictamen sobre la necesidad y la proporcionalidad de dicha prórroga, y en su caso sobre la cooperación con los Estados miembros vecinos. (12)Habida cuenta de la naturaleza de tales medidas, que afectan a competencias ejecutivas y coercitivas nacionales en relación con las amenazas graves para el orden público o la seguridad interior, deben otorgarse al Consejo de forma excepcional competencias de ejecución para adoptar recomendaciones en virtud de este procedimiento específico. (13)El Consejo, teniendo en cuenta el dictamen de la Comisión, podrá recomendar esta prórroga adicional extraordinaria y, cuando proceda, determinar las condiciones para la cooperación entre los Estados miembros afectados, con el fin de garantizar que se trata de una medida excepcional aplicable únicamente durante el tiempo que sea necesario y esté justificado, y que es coherente con las medidas adoptadas a nivel nacional en el territorio para hacer frente a la misma amenaza específica para el orden público o la seguridad interior. La recomendación del Consejo debe constituir un requisito previo para cualquier nueva prórroga más allá del plazo de un año, y por tanto, debe ser de la misma naturaleza que la prevista en el artículo 29. (14)Dado que el objetivo del presente Reglamento, a saber, permitir la prórroga en casos excepcionales del restablecimiento de los controles fronterizos en secciones específicas de las fronteras interiores durante el periodo necesario para que un Estado miembro responda adecuadamente a una amenaza persistente de carácter transfronterizo, es completar las normas actuales sobre el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores, no puede ser alcanzado por los Estados miembros por sí solos, es preciso modificar las normas establecidas a nivel de la Unión. Por tanto, la Unión puede adoptar medidas de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado de la Unión Europea. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en el mismo artículo, el presente Reglamento no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.

(15)De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º 22 sobre la posición de Dinamarca, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Dinamarca no participa en la adopción del presente Reglamento y no está vinculada por el mismo ni sujeta a su aplicación. Dado que el presente Reglamento desarrolla el acervo de Schengen, Dinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 del mencionado Protocolo, debe decidir, en un plazo de seis meses a partir de la decisión del Consejo sobre el presente Reglamento, si lo incorpora o no a su Derecho nacional. (16)El presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en las que el Reino Unido no participa, de conformidad con la Decisión 2000/365/CE del Consejo; el Reino Unido no participa, en consecuencia, en la aprobación del presente Reglamento ni está vinculado por este ni sujeto a su aplicación. (17)El presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en las que Irlanda no participa, de conformidad con la Decisión 2002/192/CE del Consejo; Irlanda no participa, en consecuencia, en la aprobación del presente Reglamento ni está vinculada por este ni sujeta a su aplicación. (18)Por lo que respecta a Islandia y a Noruega, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo celebrado por el Consejo de la Unión Europea con la República de Islandia y el Reino de Noruega sobre la asociación de estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, punto A, de la Decisión 1999/437/CE del Consejo. (19)Por lo que respecta a Suiza, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Acuerdo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, punto A, de la Decisión 1999/437/CE, en relación con el artículo 3 de la Decisión 2008/146/CE del Consejo. (20)Por lo que respecta a Liechtenstein, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en el sentido del Protocolo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea, la Confederación Suiza y el Principado de Liechtenstein sobre la adhesión del Principado de Liechtenstein al Acuerdo entre la Unión Europea, la Comunidad Europea y la Confederación Suiza sobre la asociación de la Confederación Suiza a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen, que entran en el ámbito mencionado en el artículo 1, punto A, de la Decisión 1999/437/CE, en relación con el artículo 3 de la Decisión 2011/350/UE del Consejo. (21)El presente Reglamento respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. (22)Procede, por tanto, modificar el Reglamento (UE) n.º 2016/399 en consecuencia. HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO: Artículo 1 El Reglamento (UE) n.° 2016/399 se modifica como sigue: (1)El artículo 25 se sustituye por el texto siguiente: «1. Cuando en el espacio sin controles en las fronteras interiores se presente una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior de un Estado miembro, este podrá restablecer los controles fronterizos en partes específicas o en la totalidad de sus fronteras interiores, con carácter excepcional y durante un periodo limitado no superior a 30 días, o mientras se prevea que persista la amenaza grave cuando su duración sobrepase el plazo de 30 días pero no exceda de seis meses. La amplitud y la duración del restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores no excederán de lo que sea estrictamente necesario para responder a la amenaza grave.

2. Los controles fronterizos en las fronteras interiores solo se restablecerán como último recurso y de acuerdo con lo previsto en los artículos 27, 27bis, 28 y 29. Los criterios enumerados en los artículos 26 y 30, respectivamente, deberán tenerse en cuenta cada vez que se considere la decisión de restablecer controles fronterizos en las fronteras interiores con arreglo a lo dispuesto en los artículos 27, 27bis, 28 y 29, respectivamente.

3. Cuando la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior en el Estado miembro interesado persista más allá del periodo estipulado en el apartado 1 del presente artículo, dicho Estado miembro podrá prolongar los controles fronterizos en sus fronteras interiores, teniendo en cuenta los criterios enumerados en el artículo 26 y de conformidad con el artículo 27, por las mismas razones que las indicadas en el apartado del presente artículo, y, teniendo en cuenta posibles nuevos datos, durante periodos renovables correspondientes a la duración previsible de la amenaza grave y que no superen los seis meses.

4. La duración total del restablecimiento de los controles fronterizos en las fronteras interiores, incluido el periodo inicial contemplado en el apartado 3, del presente artículo, no podrá superar un año. En los casos excepcionales contemplados en el artículo 27 bis, el periodo total podrá prolongarse hasta una duración máxima de dos años, conforme a lo previsto en dicho artículo. Cuando se den las circunstancias excepcionales contempladas en el artículo 29, el periodo total podrá prolongarse hasta una duración máxima de dos años, conforme a lo previsto en el apartado 1 de dicho artículo.». (2)El artículo 27 se modifica como sigue: i) En el apartado 1, se añade la letra aa) siguiente:

«aa) una evaluación de riesgos que evalúe durante cuánto tiempo se espera que persista la amenaza detectada y qué secciones de las fronteras interiores se ven afectadas, demuestre que la prórroga de los controles fronterizos es una medida de último recurso y explique de qué manera el control de las fronteras podría contribuir a abordar la amenaza detectada. En los casos en que ya se hayan restablecido los controles fronterizos durante más de seis meses, la evaluación de riesgos deberá explicar también de qué forma el restablecimiento de estos controles ha contribuido a poner remedio a la amenaza detectada. La evaluación de riesgos incluirá asimismo un informe detallado de la coordinación que tuvo lugar entre el Estado miembro afectado y el Estado miembro o los Estados miembros con los que comparte fronteras interiores en cuyas fronteras se realizaron los controles. La Comisión compartirá la evaluación de riesgos con la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas y Europol, según proceda.». ii) En el apartado 1, la letra e) se sustituye por el texto siguiente: «e) cuando proceda, las medidas que deban adoptar los demás Estados miembros conforme a lo acordado con anterioridad al restablecimiento temporal de controles fronterizos en las fronteras interiores de que se trate.». iii) La última frase del apartado 1 se sustituye por el texto siguiente: «En caso necesario, la Comisión podrá solicitar información adicional al Estado o a los Estados miembros en cuestión, en particular sobre la cooperación con los Estados miembros afectados por la prórroga prevista de los controles fronterizos en las fronteras interiores, así como la información adicional que sea necesaria para evaluar si se trata de una medida de último recurso.». iv) El apartado 4 se sustituye por el texto siguiente: «4. Tras la notificación por parte de un Estado miembro conforme al apartado 1 y con miras a la consulta a que se refiere el apartado 5, la Comisión o cualquier otro Estado miembro podrán emitir un dictamen, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 72 del TFUE. Cuando la Comisión albergue dudas respecto de la necesidad o la proporcionalidad del restablecimiento previsto de los controles fronterizos en las fronteras interiores, o cuando considere conveniente efectuar una consulta sobre cualquier aspecto de la notificación, emitirá un dictamen a tal efecto. En los casos en que los controles fronterizos en las fronteras interiores ya se hayan restablecido durante seis meses, la Comisión emitirá un dictamen. v) El apartado 5 se sustituye por el texto siguiente: «La información mencionada en el apartado 1 y cualquier dictamen de la Comisión o de los Estados miembros a que se refiere el apartado 4 serán objeto de una consulta llevada a cabo por la Comisión. Cuando proceda, la consulta incluirá reuniones conjuntas entre el Estado miembro que prevé restablecer los controles fronterizos en las fronteras interiores, los demás Estados miembros, en especial los directamente afectados por dichas medidas, y las agencias pertinentes. Se examinará la proporcionalidad de las medidas previstas, la amenaza detectada para el orden público o la seguridad interior, así como las maneras de garantizar la cooperación mutua entre los Estados miembros. El Estado miembro que prevea restablecer o prorrogar los controles en las fronteras interiores deberá tener en cuenta en la mayor medida posible los resultados de tal consulta al realizar los controles fronterizos.».

(3)Se añade el siguiente artículo 27 bis: Procedimiento específico en caso de que la amenaza grave para el orden público o la seguridad interior exceda de un año «1. En casos excepcionales, cuando el Estado miembro se enfrente a la misma amenaza grave para el orden público o la seguridad interior más allá del periodo a que se refiere el artículo 25, apartado 4, primera frase, y cuando también se adopten medidas nacionales excepcionales proporcionadas en el territorio para hacer frente a esta amenaza, los controles fronterizos restablecidos temporalmente para responder a dicha amenaza podrán prorrogarse de conformidad con el presente artículo. 2. A más tardar seis semanas antes de que finalice el plazo a que se refiere el artículo 25, apartado 4, primera frase, el Estado miembro notificará a los demás Estados miembros y a la Comisión que solicita una prórroga adicional de acuerdo con el procedimiento específico establecido en el presente artículo. La notificación incluirá la información exigida en el artículo 27, apartado 1, letras a) a e). Será de aplicación el artículo 27, apartados 2 y 3. 3. La Comisión emitirá un dictamen. 4. El Consejo, teniendo debidamente en cuenta el dictamen de la Comisión, podrá recomendar que el Estado miembro decida prorrogar de nuevo los controles fronterizos en las fronteras interiores por un periodo de hasta seis meses. Ese periodo podrá prorrogarse en tres ocasiones como máximo, por nuevos periodos de hasta seis meses. En su recomendación, el Consejo enumerará al menos la información contemplada en el artículo 27, apartado 1, letras a) a e). En su caso, fijará las condiciones para la cooperación entre los Estados miembros afectados.» Artículo 2