ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/16

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Banco Central Europeo — Fondos de resolución bancaria»

[COM(2010) 254 final]

2011/C 107/03

Ponente: Sra. ROUSSENOVA

El 26 de mayo de 2010, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Banco Central Europeo — Fondos de resolución bancaria»

COM(2010) 254 final.

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 1 de febrero de 2011.

En su 469o Pleno de los días 16 y 17 de febrero de 2011 (sesión del 16 de febrero), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 193 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE comparte la principal preocupación de la Comisión en el sentido de que el dinero de los contribuyentes no debería volver a utilizarse para cubrir las pérdidas de los bancos y apoya en principio la creación de una red armonizada de fondos de resolución bancaria (FRB) nacionales ex ante conexa a un conjunto de mecanismos nacionales de gestión de crisis coordinados. Sin embargo, el CESE considera que si se quiere establecer un régimen viable de fondos de resolución bancaria, los Estados miembros deberán estar dispuestos de antemano a adoptar métodos comunes y normas uniformes para evitar los falseamientos de la competencia. Las señales actuales parecen indicar lo contrario. Algunos Estados miembros ya han puesto en marcha o están planeando medidas fiscales para reconstituir sus exiguos presupuestos o reforzar sus mercados, por lo que ya existen unas condiciones de competencia desiguales. Examinando de forma realista la situación actual, y teniendo en cuenta las experiencias del pasado, es difícil ser optimista respecto a la posibilidad de encontrar rápidamente una solución. Un enfoque más gradual permitiría quizá reducir con el tiempo algunas de estas diferencias.

1.2 En lo que atañe a la competencia, mantener unas condiciones de competencia equitativas a nivel nacional, europeo y mundial debe ser siempre un objetivo fundamental. Ahora bien, el régimen de FRB, tal como se concibe actualmente, podría tener efectos negativos a nivel nacional, al afectar sólo a una parte del sector financiero, a nivel de la UE, al imponer nuevas cargas en algunos sectores nacionales ya muy debilitados, y a nivel mundial, porque es poco probable que pueda alcanzarse un consenso en el G-20.

1.3 Una de las principales preocupaciones es la situación macroeconómica. Todas las autoridades nacionales e internacionales están presionando al sector bancario para que alivie la situación concediendo más créditos a la economía real. Las nuevas normas prudenciales, los nuevos requisitos de capital y los nuevos impuestos se consideran necesarios, por lo que las autoridades deberían tratar de establecer un equilibrio razonable entre las necesidades opuestas de capital para apoyar el presupuesto nacional y la necesidad de una economía real. En la actualidad el régimen de FRB previsto es demasiado vago para permitir hacer cálculos precisos a fin de garantizar las inversiones necesarias en producción, crecimiento y empleo. Es difícil conseguir beneficios de ambas formas sin una priorización y un calendario adecuados para aplicar cada etapa del régimen de FRB propuesto.

1.4 El CESE considera que antes de tomar cualquier medida para imponer tributos a los bancos, la Comisión debería realizar una evaluación minuciosa de los efectos acumulativos de dichos tributos y los FRB y tener en cuenta las preocupaciones que acabamos de exponer, especialmente en el punto 1.3. Para tomar una decisión sobre la introducción del FRB es preciso calcular cuánto costará todo este régimen, en qué medida afectará al potencial de préstamo del sector bancario y cuánto tiempo exigirá conseguir que el FRB sea suficientemente fuerte o alcance su objetivo de volumen. El CESE recomienda ajustar estos cálculos a las previsiones más pesimistas para garantizar que el régimen sea realista y viable en un periodo de crisis en el que, por una parte, los bancos tendrán dificultades para aportar sus contribuciones al FRB, y por otra parte, será precisamente el momento en el que se necesiten los recursos del fondo.

2. Introducción

2.1 La Comisión Europea acogió favorablemente el mensaje surgido de la reunión celebrada por el G-20 en Pittsburgh, en septiembre de 2009, a saber, que el dinero de los contribuyentes no debería utilizarse nunca más para cubrir las pérdidas de los bancos, y está trabajando para cumplir este objetivo al menos por dos vías complementarias:

a) reduciendo la probabilidad de quiebra bancaria mediante el reforzamiento de la supervisión macro y microeconómica, la mejora del gobierno corporativo y disposiciones legales más estrictas; y

b) garantizando que, si, pese a tales medidas, la quiebra llega a producirse, existan instrumentos adecuados –y, entre otras cosas, recursos suficientes– que permitan una resolución pronta y ordenada.

2.2 El documento COM(2010) 254 final expone el punto de vista de la Comisión sobre cómo podría el sector financiero contribuir a la financiación de la resolución de las crisis de los bancos dentro del conjunto de instrumentos de prevención y gestión. La Comisión cree que la creación de fondos de resolución bancaria (FRB) ex-ante, financiados con tributos impuestos a los bancos, debería formar parte de un régimen de estabilidad financiera y amplias reformas del sistema financiero centradas en la prevención. Estos fondos se consideran el instrumento apropiado para intervenir y facilitar la resolución de los bancos en quiebra minimizando el coste de estas quiebras bancarias para los contribuyentes. En la Comunicación se explica la finalidad de los fondos, su volumen potencial y las condiciones en las que podrían utilizarse.

2.3 El objetivo de la Comisión Europea es introducir un enfoque de FRB a escala de la UE y en último término crear un Fondo de Resolución paneuropeo como solución sumamente deseable. No obstante, la Comisión considera que sería muy difícil empezar por crear un Fondo de Resolución paneuropeo sin contar con un régimen de supervisión y de gestión de crisis integrado a escala de la UE. Por ello, como primera medida, podría ser oportuno dotarse de un sistema basado en una red armonizada de fondos nacionales de resolución ex-ante conexa a un conjunto de mecanismos nacionales de gestión de crisis coordinados.

2.4 El CESE acoge favorablemente toda propuesta encaminada a reforzar el sector financiero y prevenir crisis futuras, y en ese sentido aprueba en principio las iniciativas y recomendaciones de la Comisión para un enfoque de los FRB a escala de la UE expuestas en el documento COM(2010) 254 final, pero al mismo tiempo expresa su preocupación al respecto. El CESE es consciente de que en este momento algunas de las iniciativas pueden no ser aplicables ni aceptables para algunos Estados miembros, mientras que otras requieren más consideración, análisis y aclaraciones.

2.5 El objetivo del nuevo régimen de prevención y gestión de crisis será garantizar que, en caso de que se produzcan graves quiebras bancarias, los Estados miembros dispondrán de instrumentos comunes que puedan aplicarse de forma coordinada para proteger el sistema financiero general, evitar costes a los contribuyentes y garantizar condiciones de competencia equitativas. Se confía en que estos instrumentos comunes de resolución garanticen que una quiebra ordenada sea una opción verosímil para todo banco, sea cual sea su tamaño o su complejidad . El concepto de las dimensiones es importante. Aunque en principio deberían garantizarse «todas» las quiebras ordenadas, lo importante es definir el concepto de una quiebra «grave» o «de gran escala». Las entidades financieras muy grandes y complejas (es decir, los grupos internacionales, no necesariamente europeos en su totalidad o establecidos en Europa) pueden plantear problemas. Las quiebras de mayor escala pueden requerir una solución diferente, que posiblemente entrañe mantener la entidad jurídica como empresa en funcionamiento mediante reestructuraciones, amortización de la deuda y disminución o liquidación del valor de las acciones. Como parte del paquete de medidas también puede ser necesario aportar financiación adicional de un fondo.

2.6 El 20 de octubre de 2010 la Comisión aprobó una hoja de ruta en la que se establecen el calendario, las medidas, los instrumentos y los planes para un régimen completo de gestión de crisis en la UE. En la primavera de 2011 deberán presentarse las propuestas legislativas pertinentes sobre gestión de crisis y fondos de resolución. Por el momento sólo podemos tener expectativas y formular observaciones preliminares. La fecha de inicio deberá fijarla una directiva, siempre que haya resultado aprobada. Teniendo en cuenta las circunstancias y la promesa de la Comisión de aprobar las propuestas legislativas pertinentes en la primavera de 2011, cabe suponer que, en el mejor de los casos, la fecha se situará entre 2013 y 2014. Cualquier fondo tardará tiempo en alcanzar su objetivo de volumen, pero dado que incorporará financiación ex post además de ex ante, en teoría será operativo en cuanto entre en vigor la legislación en el Estado miembro. Sin embargo, hay que tener presente que algunos Estados miembros han anunciado que no tienen previsto introducir tributos bancarios a corto plazo porque su sector bancario no se ha visto gravemente afectado por la crisis y sigue siendo estable. Por lo tanto, los FRB deben considerarse un instrumento para afrontar las crisis financieras a medio y largo plazo.

3. Observaciones específicas

3.1 El enfoque de los FRB

3.1.1 El CESE aprueba el enfoque de la Comisión por el que se propone, como primer paso, la implantación de una red armonizada de FRB nacionales conexa a un conjunto de mecanismos nacionales de gestión de crisis coordinados. Sin embargo, recomienda al mismo tiempo que la red de fondos se establezca de modo gradual y tomando cuidadosamente en consideración las características específicas de cada Estado miembro. Alemania y Suecia ya han empezado a trabajar en sus propios fondos, que reunirán el dinero recaudado mediante tributos o contribuciones. Cada país tiene su propio método y sus normas para establecer el fondo, y por el momento el CESE no puede sugerir normas preferibles.

3.1.2 Teniendo en cuenta que algunos países ya están introduciendo tributos, tasas y sistemas bancarios específicos, el CESE considera que, antes que nada, se deberían debatir y acordar algunos principios y parámetros básicos sobre los tributos para evitar falseamientos de la competencia en el sector financiero de la UE. El CESE es partidario de un enfoque gradual que distinga entre los objetivos a corto plazo y a medio plazo (1). A corto plazo cabe esperar que los Estados miembros alcancen algún tipo de acuerdo sobre la base del tributo, su cuota y su alcance, permitiendo a la vez un margen de flexibilidad, en vista de los actuales cambios en el marco regulador y de los avances hacia un mayor grado de armonización. Después se podría estudiar la posibilidad de un enfoque gradual, por etapas, para introducir un tributo simple y adecuado, seguido por la introducción de un sistema más armonizado de tributos bancarios y de FRB.

3.1.3 El CESE considera que el enfoque gradual es más adecuado y realista, porque puede reflejar tanto las formas diferentes en que la crisis financiera ha afectado a los diferentes Estados miembros como las especificidades de su respuesta a la crisis:

— Los Estados miembros entraron en crisis en momentos diferentes y se han visto afectados de diferentes maneras y en diferente medida. Están saliendo o saldrán de la crisis en diferentes momentos, y los plazos en que serán capaces de establecer sus propios FRB también serán diferentes.

— Los sectores financieros de algunos Estados miembros no se han visto gravemente afectados por la crisis financiera y no han solicitado ayudas. En cambio, sus economías reales han sufrido el impacto de la crisis financiera y económica global, con algunos efectos diferidos. Sus sectores financieros, aunque saneados, siguen todavía luchando para evitar las repercusiones de la crisis, al tiempo que se espera de ellos que respalden la recuperación. Estos países podrían mostrarse reacios a establecer FRB nacionales cuando la mayoría de los Estados miembros estén dispuestos a hacerlo, también porque algunos de ellos disponen de fondos de garantía de depósitos (FGD) que van más allá de los sistemas de garantía de depósitos (SGD) e incluyen algunas funciones de resolución bancaria.

3.1.4 El CESE acoge favorablemente la intención expresada por la Comisión en el documento COM(2010) 579 final de estudiar las «posibles sinergias entre los SGD y los fondos de resolución». El Comité considera que si se amplía la base con que se financian los FGD, las funciones de garantía de depósitos y de resolución bancaria podrían ser desempeñadas por un fondo, sin poner en riesgo la capacidad de los SGD y de sus fondos de cumplir el objetivo de protección del depositante. Este estudio resulta especialmente apropiado para aquellos Estados miembros cuyo FGD posee ya ciertas funciones preventivas y de resolución, combinando en un sólo fondo ampliado los dos ámbitos de aplicación.

3.1.5 El CESE comprende los argumentos de la Comisión en favor de un Fondo de Resolución a escala de la UE, así como sus inquietudes respecto a las dificultades que implica establecerlo, y considera que su creación resulta prematura e inviable en este momento. Teniendo en cuenta las experiencias pasadas y recientes, el CESE manifiesta sus dudas sobre la eficiencia con la que podría funcionar un Fondo de Resolución único de la UE.

3.2 Financiación de los FRB: el tributo

3.2.1 La Comisión considera que los FRB deberían financiarse mediante contribuciones o tributos pagados por los bancos. El Consejo Europeo del 17 de junio de 2010 acordó que los tributos bancarios deberían formar parte de un marco de resolución fiable (2) y este debería ser uno de los principios para respaldar su introducción.

3.2.1.1 Aunque en la Comunicación se explica que el objetivo principal del tributo debería ser conseguir que los bancos contribuyan al coste de la crisis, mitigar el riesgo sistémico, limitar los falseamientos de la competencia y recaudar fondos para un régimen de resolución fiable, no se formula una definición clara del mismo. En un documento (3) del Comité Económico y Financiero se define el término «tributo» como un gravamen (cuota o tasa) impuesto a las entidades financieras para que contribuyan al coste de la crisis financiera: el tributo se considera cuota cuando va destinado a un fondo al margen del presupuesto, y tasa cuando forma parte del presupuesto gubernamental. El CESE espera que la Comisión ofrezca una definición clara del término «tributo».

3.2.2 El CESE considera que los criterios para establecer el parámetro del tributo, así como su importe, son uno de los principales obstáculos para alcanzar un acuerdo general, y está convencido de que el primer paso es ponerse de acuerdo respecto a varios principios básicos. El CESE comparte la idea de la Comisión de que el parámetro del tributo debe respetar los principios enunciados en la Comunicación (pág. 8). Se debería reconocer que los sectores financieros nacionales varían en lo que se refiere a su tamaño, sus sistemas de gobernanza, su eficiencia de supervisión y su nivel de riesgo. Conforme a estas diferencias, al principio se debería permitir a los Estados miembros la flexibilidad de considerar diferentes parámetros, pero después se debería armonizar el parámetro del tributo.

3.2.3 En la Comunicación se considera que las contribuciones o tributos podrían basarse en tres parámetros principales: los activos de los bancos, los pasivos de los bancos y los beneficios e incentivos de los bancos. Dado que los activos y pasivos del balance reflejan mejor que otros indicadores las consideraciones relativas al riesgo, el CESE considera que los beneficios e incentivos de los bancos son un parámetro menos apropiado para las contribuciones bancarias. Cada uno de los dos primeros parámetros tiene sus pros y sus contras, y quizá sería adecuada una combinación de ambos.

3.2.3.1 Los activos de los bancos son buenos indicadores de sus riesgos. Reflejan tanto la probabilidad de una quiebra bancaria como el importe que habría que gastar en gestionar la resolución del banco. Como sugiere el FMI (4), los activos ponderados en función del riesgo también pueden considerarse un parámetro adecuado para los tributos, porque tienen la ventaja de que se pueden comparar internacionalmente, dada la amplia aceptación de los requisitos de capital de Basilea. Por otra parte, dado que los activos de los bancos están sometidos a requisitos de capital ponderados en función del riesgo, un tributo basado en ellos duplicaría los efectos de los requisitos de capital del Comité de Basilea.

3.2.3.2 El CESE considera que los pasivos de los bancos, excluyendo los depósitos y el capital bancario garantizados (es decir, el primer nivel para los bancos) e incluyendo algunas partidas fuera de balance, son probablemente el parámetro idóneo para calcular las contribuciones o tributos bancarios (5). Son un buen indicador de los costes que habría que cubrir ante la necesidad de resolver una crisis bancaria, son simples, y aunque no se puede descartar la posibilidad de duplicación, no sería tan amplia como la que produce el enfoque basado en los activos (6). También se podrían excluir otros pasivos: la deuda subordinada, la deuda garantizada por el Estado y las transacciones de deuda intragrupo. No obstante, habida cuenta de que los Estados miembros ya han introducido unos sistemas específicos de tributos por país cuyas bases tributarias difieren considerablemente entre sí, podría resultar más aceptable un enfoque armonizador inicial que se basara en todos los pasivos y en su evaluación cualitativa previa.

3.2.4 El CESE apoya el planteamiento de la Comisión, formulado en el documento COM(2010) 579 final, según el cual cada FRB recibiría contribuciones de entidades autorizadas en un mismo Estado miembro, y estas contribuciones cubrirían las sucursales establecidas en otros Estados miembros. De este modo, las filiales estarían sujetas a tributos del Estado de acogida y las sucursales estarían sujetas a tributos del Estado de origen. Si todos los Estados miembros recaudaran tributos de las autoridades financieras conforme a estos principios podrían evitarse los riesgos de doble imposición y de falseamiento de la competencia.

3.2.5 El CESE insiste en la necesidad de considerar cuidadosamente el calendario de introducción del tributo habida cuenta de los retos que afrontan actualmente los bancos y la economía. Tras un periodo de grave crisis financiera los bancos suelen evitar los riesgos y se muestran reacios a hacer préstamos durante un par de años, pese a los esfuerzos de todas las autoridades nacionales e internacionales por animarles a respaldar la recuperación económica. Al mismo tiempo los bancos tienen que cubrir el coste de los nuevos requisitos de capital y liquidez. De acuerdo con la evaluación recomendada en el punto 1.4. por el CESE, podría concederse un periodo adecuado de transición a las entidades financieras para reforzar su base de capital, adaptarse al nuevo régimen regulatorio y financiar la economía real. A medio plazo podría ser adecuado ajustar el importe para tener en cuenta cualquier futura medida regulatoria y el desarrollo del régimen de resolución de la UE.

3.3 Alcance y volumen de los FRB

3.3.1 El alcance y el volumen de los FRB dependerán de cómo determine la Comisión que deben actuar los fondos para financiar la resolución ordenada de entidades financieras en dificultades, incluidos los bancos. El CESE está de acuerdo con la Comisión en que estos fondos deberían destinarse a la resolución de las crisis de los bancos, pero en ningún caso deberían emplearse para rescatar entidades. Sin embargo, el CESE considera inaceptable que el régimen de resolución de crisis desarrollado por la Comisión se centre principalmente en el sector bancario, porque todas las entidades financieras pueden resultar peligrosas para los inversores cuando corren grandes riesgos. El CESE recomienda que todos los bancos y todas las entidades financieras supervisadas (a excepción de las entidades de seguros, para las cuales se está preparando un sistema propio) formen parte del régimen de resolución (7). Esto serviría para garantizar unas condiciones de competencia equitativas y también para evitar enviar una señal engañosa a la opinión pública, en el sentido de que sólo cabe culpar de la crisis a un segmento de la comunidad financiera.

3.3.2 En la Comunicación no se indica todavía cuál deberá ser el volumen de los fondos, pero sí ha señalado que el sector financiero deberá correr a cargo de todos los costes de resolución, si es preciso mediante medidas de financiación ex post. El problema será cómo calcular el objetivo de volumen apropiado país por país. Aquí advertimos dos problemas: uno es que los sistemas más débiles exigirán proporcionalmente las contribuciones más altas, lo que suscita preocupación respecto a la equidad de las condiciones de competencia. El otro es el marco temporal utilizado para los cálculos: el plazo fijado se calcula basándose en situaciones actuales y previstas. La situación puede cambiar sustancialmente antes de que se alcance el plazo fijado, lo que haría necesario ajustar tanto el plazo como las contribuciones. Las normas deben tener en cuenta los cambios posibles en las condiciones y cálculos iniciales. Además, dado que los riesgos varían a lo largo del ciclo, el importe del tributo deberá ajustarse para contribuir a que el sistema financiero sea menos procíclico.

3.4 Independencia y gobernanza de los FRB

3.4.1 El CESE suscribe la opinión de la Comisión de que los FRB deberían mantenerse al margen del presupuesto nacional. El CESE conviene en que su independencia funcional de los gobiernos garantizará que sólo se destinan a sufragar medidas de resolución, y nada más. Sin embargo, los Estados miembros siguen actualmente dos enfoques diferentes para asignar los fondos recaudados del sector financiero. Países como Alemania, Bélgica y Suecia se basan en el principio de que se debe establecer un vínculo claro entre lo recaudado y lo gastado en el marco del mecanismo de resolución. Otros países permiten que los fondos recaudados mediante el tributo sean absorbidos por el presupuesto general, puesto que no se pretende un vínculo explícito con el régimen de resolución para el sector financiero. Unas reglamentaciones que crearan la expectativa de que las entidades financieras podrían recibir apoyo estatal, pondrían en peligro el objetivo del régimen propuesto, consistente en introducir una resolución ordenada para las entidades financieras en dificultades, sin una participación del contribuyente. El CESE comparte la opinión de la Comisión en el sentido de que la creación de fondos de resolución específicos podría reducir la dependencia del sector financiero de los recursos públicos y atenuar el problema del riesgo moral conexo a las entidades consideradas «demasiado grandes para quebrar». El CESE considera que, al igual que los fondos de garantía de depósitos, el dinero recaudado mediante el tributo debería estar bajo el control y la gobernanza de autoridades distintas de las responsables de los asuntos fiscales, es decir, las encargadas de la gobernanza del marco de estabilidad financiera.

3.4.2 Antes de que se adopte una decisión final sobre la gobernanza de los FRB se deben dar respuestas claras a las siguientes preguntas:

— ¿forma parte el fondo de la regulación prudencial?

— ¿o se concibe más bien como una medida fiscal, destinada a reclamar al sector financiero que contribuya a la recuperación del dinero público gastado?

— ¿o bien es un simple cambio fiscal, destinado a conseguir un mercado más transparente combatiendo la especulación financiera?

Si la Comisión considera los FRB una medida parafiscal que forma parte de un marco de estabilidad financiera debería asegurarse de que esto se entienda bien, porque no se podrá establecer una gobernanza correcta de los FRB mientras no se tenga una idea clara de su naturaleza.

Bruselas, 16 de febrero de 2011. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Staffan NILSSON

(1) Véase Grupo de trabajo ad hoc sobre gestión de crisis del Comité Económico y Financiero, 17 de septiembre de 2010.

(2) Comisión Europea, DG Mercado Interior y Servicios, documento de los servicios de la Comisión sobre tributos bancarios para debate en la reunión del CEF de 31 de agosto de 2010, p. 4.

(3) Grupo de trabajo ad hoc sobre gestión de crisis del Comité Económico y Financiero.

(4) FMI, A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector (Una contribución justa y substancial del sector financiero), Informe final para el G-20, junio de 2010, p. 17.

(5) El FMI manifiesta su preferencia por un amplio conjunto de pasivos, incluyendo algunas partidas fuera de balance pero excluyendo el capital y los pasivos asegurados. La Comisión también apoya el enfoque basado en pasivos del mercado en su documento de trabajo del 20 de agosto. Cuatro Estados miembros ya han adoptado un enfoque basado en pasivos diferenciados.

(6) Las propuestas del Comité de Basilea supervisan los riesgos de liquidez y transformación que corren los bancos.

(7) En su COM(2010) 579 la Comisión promete aplicar el marco de gestión de crisis de la UE para el sector financiero a todas las entidades de crédito y a algunas empresas de inversión sin ofrecer una clara definición de lo que entiende por éstas últimas. El CESE considera que el régimen de resolución debe aplicarse a todas las entidades financieras supervisadas.