DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña a los documentos Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 881/2004 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea (Refundición) Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la seguridad ferroviaria (Refundición) /* SWD/2013/09 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña a los documentos Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 881/2004 Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea (Refundición) Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la seguridad ferroviaria (Refundición) 1. Determinación del problema Mientras que en algunos Estados miembros las autoridades ferroviarias nacionales actúan en general con eficiencia, en otros tienen muy poco personal o unos procedimientos largos y costosos de gestionar. Al mismo tiempo, los requisitos de interoperabilidad y seguridad, que en principio deberían haberse ajustado conforme a las normas comunes de la UE, aún difieren de forma significativa en cada país, lo que crea barreras de acceso, sobre todo para los nuevos operadores. Esto es especialmente grave para el transporte de mercancías, pues los mercados ferroviarios de mercancías están abiertos desde hace varios años. Los nuevos operadores son relativamente más vulnerables a los procedimientos complejos y lentos, pues sus recursos humanos y financieros son a menudo limitados. Los actuales procedimientos costosos y prolongados, en particular para obtener la autorización de un vehículo ferroviario y el certificado de seguridad de empresa ferroviaria, son importantes factores que perjudican el desarrollo del mercado ferroviario de la UE y su funcionamiento eficiente. Además de ser complicados y lentos, estos procedimientos no garantizan un grado suficiente de reconocimiento mutuo de certificados y autorizaciones. Esto perjudica en particular a las nuevas empresas que deseen entrar en el mercado, lo que lleva a un escaso nivel de competencia y prolonga las distorsiones del mercado. Las partes interesadas también se quejan de que las autoridades ferroviarias nacionales pueden utilizar argumentos técnicos y un legado de normas nacionales divergentes y no siempre transparentes como barreras de acceso para los nuevos operadores. De acuerdo con los resultados de la consulta específica, los nuevos operadores, entre otras cosas, pueden verse discriminados por las autoridades nacionales de seguridad (ANS) cuando solicitan un certificado de seguridad o durante los procedimientos de autorización de vehículos. Más específicamente, las partes interesadas señalaron que los procedimientos que llevan a la entrega del certificado de seguridad y la autorización de vehículos no son lo suficientemente armonizados ni transparentes para evitar decisiones arbitrarias y discriminatorias de las ANS. A pesar de su importante papel en la creación de la legislación sobre interoperabilidad y seguridad ferroviaria europea, es evidente que actualmente la Agencia Ferroviaria Europea (AFE) carece de importantes competencias de control y supervisión con respecto a las autoridades ferroviarias, los administradores de infraestructuras o los operadores del mercado nacionales. Sus responsabilidades en materia de control se limitan prácticamente al seguimiento de los resultados de seguridad y de la interoperabilidad (mediante la publicación de informes periódicos, la recogida y publicación de indicadores comunes de seguridad y la facilitación de la cooperación entre ANS y organismos nacionales de ejecución). 2. Subsidiariedad Los artículos 58, 90 y 100 del Tratado amplían a los ferrocarriles los objetivos de un verdadero mercado interior en el contexto de la política común de transportes de la UE. Las medidas adoptadas por los Estados miembros, por sí solas, no garantizan la coherencia del mercado ferroviario de la UE e interpretan la legislación de forma divergente, pues la persistencia de normas nacionales y el funcionamiento deficiente de las instituciones nacionales actúan como obstáculos al mercado interior, lo que constituye el centro del problema. La acción al nivel de la UE tiene por objeto garantizar la aplicación coherente del acervo ferroviario de la UE, que debería llevar a crear el Espacio Ferroviario Europeo Único sin barreras técnicas y administrativas innecesarias. 3. Objetivos Objetivo general Eliminar las actuales barreras administrativas y técnicas a fin de aumentar la competitividad del sector ferroviario en relación con otros medios de transporte y seguir desarrollando el Espacio Ferroviario Europeo Único. Objetivos específicos OE1. Facilitar la entrada de nuevos operadores en el mercado OE2. Reducir los costes administrativos de las empresas ferroviarias Objetivos operativos OO1. Aumentar la eficiencia de los procedimientos de certificación de seguridad y autorización de vehículos OO2. Garantizar la no discriminación en la concesión y el reconocimiento de certificados de seguridad y autorizaciones de interoperabilidad en toda la UE OO3. Aumentar la coherencia de los marcos jurídicos nacionales, sobre todo los relativos a la seguridad y la interoperabilidad del mercado interior ferroviario Se han fijado las siguientes metas para los objetivos operativos: · suprimir, de aquí a 2025, todas las normas nacionales innecesarias (OO3); · reducir en un 20 %, de aquí a 2025, los plazos de incorporación al mercado de las nuevas empresas ferroviarias en relación con la situación prevista en la hipótesis de referencia en 2025 (OO1 y OO2); · reducir en un 20 %, de aquí a 2025, los costes y la duración de la autorización de material rodante en relación con la situación prevista en la hipótesis de referencia en 2025 (OO1 y OO2). 4. Opciones de actuación A partir del análisis de las medidas individuales, la Comisión ha identificado cinco opciones de actuación (opciones 2 a 6), además de la hipótesis de referencia. Las opciones 2 a 5 tratan principalmente del nivel de interacción entre la AFE y las autoridades nacionales, y pueden abordar los tres objetivos operativos establecidos en la sección 3. La opción 6 consiste en una serie de medidas horizontales que en su mayoría son independientes de las interacciones entre la AFE y las autoridades nacionales, y pueden aplicarse además de cualquiera de las opciones 2 a 5, lo que podría reforzar el impacto final. Opción 1. Hipótesis de referencia (no intervenir): seguir como hasta ahora Opción 2. Mayor papel de coordinación de la AFE para garantizar un enfoque coherente de la certificación de empresas ferroviarias y la autorización de vehículos Opción 3. Hacer de AFE una ventanilla única, aunque la decisión final sobre certificación y autorización siga siendo de las ANS, la AFE efectuaría controles de entrada y salida de solicitudes y decisiones Opción 4. Compartir competencias entre la AFE y las ANS, y la decisión final de certificación y autorización la adoptaría la AFE Opción 5. La AFE se hace cargo de las actividades de las ANS relativas a la certificación de empresas ferroviarias y la autorización de vehículos Opción 6. Medidas horizontales, que incluyen otras medidas legislativas y no legislativas (además de compartir las responsabilidades entre las ANS y la AFE) que podrían aplicarse para aumentar la competitividad del sector ferroviario El siguiente cuadro muestra todos los paquetes de medidas, así como las particulares. Resumen de las opciones de actuación Opción 1 || Opción 2. Más «coordinación» de la AFE sobre las ANS || Opción 3. La AFE como ventanilla única || Opción 4. Competencias compartidas AFE/ANS || Opción 5. Asunción por la AFE de las actividades de las ANS Hipótesis de referencia || Reforzar el papel de «coordinación» y supervisión de la AFE en relación con las ANS para conceder autorizaciones de vehículos y certificados de seguridad, garantizando su reconocimiento mutuo por las autoridades nacionales || La AFE comparte las competencias con las ANS para conceder certificados de seguridad de empresas ferroviarias y autorizaciones de vehículos (concepto de «ventanilla única»): la ANS adopta la decisión, y la AFE efectúa controles de «entrada y salida» de la solicitud || La AFE comparte competencias con las ANS para conceder certificados de seguridad y autorizaciones de vehículos: concepto de «ventanilla única» con contribución de las ANS (que actúan como oficinas regionales de la AFE), aunque la decisión final la tome la AFE || La AFE se hace cargo de las competencias de las ANS para conceder certificados a las empresas ferroviarias y autorizaciones de vehículos La AFE actúa de organismo de apelación en relación con algunas decisiones de las ANS Migración hacia un certificado único (común) de seguridad y una autorización única de vehículos (creación del «pasaporte» europeo de vehículos): las autoridades nacionales expiden certificados únicos de seguridad y autorizaciones únicas de vehículos (reconocimiento mutuo por definición) || Migración hacia un certificado único (común) de seguridad y una autorización única de vehículos (creación del «pasaporte» europeo de vehículos): la AFE expide certificados únicos de seguridad y autorizaciones únicas de vehículos (los recursos a las decisiones de la AFE se presentan a un organismo de apelación aparte) Control por la AFE del funcionamiento de las ANS (por ejemplo, desarrollando directrices y controlando la observancia de las mismas) Reforzar el papel de «coordinación» y supervisión de la AFE en relación con los organismos notificados por lo que se refiere a: la homologación de tipo, la certificación de vehículos ferroviarios, la certificación del Sistema de Gestión del Tráfico Ferroviario Europeo y la acreditación de organismos notificados Opción 6. Medidas horizontales (con independencia del nivel de interacción AFE/ANS) || Reforzar la acción de la Comisión, al margen del procedimiento de infracción, sobre todo en materia de no discriminación en el mercado ferroviario Modificar las Directivas sobre interoperabilidad y seguridad para que puedan adoptarse actos de ejecución que establezcan principios y prácticas comunes para las autoridades nacionales Reforzar la función de la AFE de seguimiento y control de la aplicación de la legislación nacional sobre seguridad e interoperabilidad Migrar de normas técnicas y de seguridad nacionales a un sistema de normas de la UE (instar a las autoridades nacionales a suprimir las normas innecesarias y limitar su posibilidad de adoptar otras nuevas) Reforzar la función de la AFE de difundir información y formación relativa al sector ferroviario Reforzar la función de la AFE de prestar asesoramiento y apoyo a los Estados miembros y otras partes interesadas para aplicar la legislación sobre seguridad e interoperabilidad Comunicación de la Comisión relativa a directrices sobre la interpretación de actos legislativos y decisiones específicas de la UE (incluyendo las especificaciones técnicas de interoperabilidad) Reforzar la función de la AFE de identificar piezas de repuesto que puedan normalizarse y de coordinar las actividades de la industria en este ámbito En pro de la transparencia, todas las opciones se evaluaron primero por separado y luego en combinación con la opción 6, que puede amplificarlas. 5. Evaluación de impactos Dado el fuerte énfasis puesto en la eficiencia operativa, las principales repercusiones de esta iniciativa son económicas, mientras que los impactos sociales y medioambientales son esencialmente indirectos y, a veces, insignificantes. Los impactos directos se cuantifican, y los indirectos se evalúan en términos cualitativos. La evaluación cuantitativa de los impactos directos se compone de los siguientes cálculos: · del ahorro en costes y plazos de los procedimientos de autorización y certificación (incluido el ahorro de costes administrativos para los operadores); · del ahorro de costes de oportunidad de los operadores, resultante de la reducción del tiempo de llegada al mercado de los vehículos ferroviarios; · de los cambios en costes administrativos de la AFE y las ANS. La opción 6 se evaluó por separado y en combinación con las opciones 2 a 5. Evaluación de los impactos directos: beneficio total por el ahorro de costes para los operadores aportado por las opciones combinadas La combinación de los ahorros en costes de autorización, certificación y oportunidad representa beneficios sustanciales durante el periodo de evaluación: más de 500 millones EUR para las opciones 3 a 5. La cuantificación de los beneficios totales por opción figura en el siguiente cuadro, que muestra que la opción 2 es la menos ventajosa, y la opción 5, la más ventajosa. Cuantificación de beneficios totales para las empresas ferroviarias 2015-2025 de las opciones 2 a 5 combinadas con la opción 6 (millones EUR, valor actual neto descontado) Opción || Ahorro costes de autorización || Ahorro costes de certificación || Ahorro costes de oportunidad (hipótesis central) || Beneficios totales || Opción 2 + 6. Más «coordinación» de la AFE + medidas horizontales || 201 || 2 || 237 || 440 || Opción 3 + 6. La AFE como ventanilla única + medidas horizontales || 217 || 2 || 255 || 474 || Opción 4 + 6. Competencias compartidas AFE/ANS + medidas horizontales || 235 || 2 || 265 || 502 || Opción 5 + 6. Asunción por la AFE de las actividades de autorización y certificación de las ANS + medidas horizontales || 276 || 3 || 295 || 574 || Evaluación de los impactos directos: variaciones totales de los costes administrativos de la AFE y las ANS La estimación del coste administrativo de la AFE derivado de opciones combinadas figura en el siguiente cuadro, siendo la opción 5, con mucho, la más costosa. Coste administrativo adicional de la AFE con las opciones 2 a 5 combinadas con la opción 6 (millones EUR) || Valores anuales en 2020 (cuando se hayan efectuado gradualmente todos los cambios de personal) || Costes totales, valor actual neto (2015-2025) Opción || Personal adicional total || Coste total del personal adicional || Gastos generales || Otros costes || Aumento del coste bruto total || % del actual presupuesto AFE Opción 2 + 6. Más «coordinación» de la AFE + medidas horizontales || 38 || (3,5) || (0,9) || (0,5) || (4,9) || 24 % || (37) Opción 3 + 6. La AFE como ventanilla única + medidas horizontales || 42 || (3,9) || (1,0) || (0,5) || (5,4) || 27 % || (39) Opción 4 + 6. Competencias compartidas AFE/ANS + medidas horizontales || 55 || (5,0) || (1,3) || (0,3) || (6,6) || 33 % || (44) Opción 5 + 6. Asunción por la AFE de las actividades de autorización y certificación de las ANS + medidas horizontales || 302 || (23,2) || (5,8) || (2,0) || (31) || 154 % || (221) Obsérvese que no se identificaron costes adicionales como consecuencia de las actividades de la hipótesis de referencia. Existe una clara evolución de actividades en la hipótesis de referencia, pero se cree que no tendrán un impacto significativo en los costes administrativos de la AFE. Los costes de administración de las ANS derivados de opciones combinadas se presentan en el siguiente cuadro, siendo la opción 5 la que tiene el mayor impacto potencial en la disminución de los costes. Ahorro de coste administrativo de las ANS con las opciones 2 a 5 combinadas con la opción 6 (millones EUR) Opción || Total de personal de las ANS* (estimación de 2011) || Valores anuales en 2020 (cuando se hayan efectuado gradualmente todos los cambios de personal), por ANS || Valor actual neto total en la UE (2015-2025) Variación total de personal || Ahorro total de costes de personal || Gastos generales || Ahorro del coste bruto total Opción 2 + 6. Más «coordinación» de la AFE + medidas horizontales || 500 || −2 || EU-12 || 0,08 || 0,02 || 0,1 || 37 EU-15 || 0,17 || 0,04 || 0,2 Opción 3 + 6. La AFE como ventanilla única + medidas horizontales || −4 || EU-12 || 0,09 || 0,02 || 0,1 || 55 EU-15 || 0,35 || 0,09 || 0,4 Opción 4 + 6. Competencias compartidas AFE/ANS + medidas horizontales || −5 || EU-12 || 0,11 || 0,03 || 0,1 || 68 EU-15 || 0,44 || 0,11 || 0,6 Opción 5 + 6. Asunción por la AFE de las actividades de autorización y certificación de las ANS + medidas horizontales || −11 || EU-12 || 0,24 || 0,06 || 0,3 || 152 EU-15 || 0,96 || 0,24 || 1,2 * Solo el encargado de la certificación y la autorización. Valor estimado sobre la base de los informes relativos a interoperabilidad y seguridad de la AFE. En el supuesto de que el personal de la EBA (ANS alemana) en oficinas regionales no se considera personal de certificación y autorización, sino de inspección y auditoría. El siguiente cuadro muestra las cifras totales de repercusión sobre los costes de administración para la AFE y las ANS, respectivamente, correspondientes a cada una de las opciones de actuación analizadas. Para todas las opciones, salvo la 5, se estimó una reducción global de los costes administrativos, debido a que los costes adicionales en que incurra la AFE pueden compensarse con los ahorros de las ANS. Evolución de los costes de la AFE y las ANS e impacto neto sobre los costes administrativos de las opciones 2 a 5 en combinación con la opción 6 (costes totales, valor actual neto, 2015-2025, millones EUR) Opción || Aumento estimado del coste de la AFE || Disminución estimada del coste de las ANS || Ahorro total en gastos administrativos (AFE + ANS) Opción 2 + 6. Más «coordinación» de la AFE + medidas horizontales || (37) || 37 || 0 Opción 3 + 6. La AFE como ventanilla única + medidas horizontales || (39) || 55 || 16 Opción 4 + 6. Competencias compartidas AFE/ANS + medidas horizontales || (44) || 68 || 24 Opción 5 + 6. Asunción por la AFE de las actividades de autorización y certificación de las ANS + medidas horizontales || (221) || 152 || (69) El cuadro anterior muestra que la opción 4 es la que permite un mayor ahorro de costes (24 millones EUR), mientras que aplicar la opción 5 podría suponer un aumento de los costes administrativos de unos 69 millones EUR. Evaluación de los impactos indirectos Se espera que los impactos sociales indirectos, así como cualquier impacto sobre el medio ambiente (gases de efecto invernadero, calidad del aire y ruido) sean reducidos, y en realidad sería difícil establecer en qué medida se deberían a esta iniciativa y no a otras iniciativas del cuarto paquete ferroviario o a factores externos, como un cambio en la demanda de otros modos de transporte. Los niveles de seguridad ferroviaria siguen siendo los mismos en todas las opciones, dado que no se modificarán las principales responsabilidades de cada actor principal de la cadena de seguridad, o mejorarán al haber una legislación nacional más armonizada. 6. Comparación de las opciones Comparación en cuanto a impactos directos Los resultados globales de la evaluación de impacto se resumen en el cuadro que figura a continuación. Aunque la opción 6 podría ser una opción independiente, el análisis ha puesto de manifiesto los grandes beneficios de combinarla con las opciones institucionales 2 a 5. Resumen de los ahorros descontados de costes de las empresas ferroviarias y las autoridades públicas en el periodo 2015-2025 con las opciones 2 a 5 en combinación con la opción 6 (valor actual neto, millones EUR) Opción || Ahorro de las empresas ferroviarias (costes administrativos incluidos) || Variación de costes administrativos || Pérdida de ingresos en tasas de autorización AFE/ANS[1] || Beneficio neto total || Fondos adicionales necesarios del presupuesto de la UE para cubrir costes de la AFE Autorización || Certificación de seguridad || Costes de oportunidad (hipótesis central) || Beneficios totales para los operadores || para la AFE || para las ANS || Variación total de costes administrativos Opción 2 + 6. Más «coordinación» de la AFE + medidas horizontales || 201 || 2 || 237 || 440 || (37) || 37 || 0 || (29) || 411 || (37) Opción 3 + 6. La AFE como ventanilla única + medidas horizontales || 217 || 2 || 255 || 474 || (39) || 55 || 16 || (29) || 461 || (39) Opción 4 + 6. Competencias compartidas AFE/ANS + medidas horizontales || 235 || 2 || 265 || 502 || (44) || 68 || 24 || (29) || 497 || a: 0[2] b: (6) c: (25) Opción 5 + 6. Asunción por la AFE de las actividades de autorización y certificación de las ANS + medidas horizontales || 276 || 3 || 295 || 574 || (221) || 152 || (69) || (29) || 476 || (146) Teniendo en cuenta los impactos directos, la opción 4 es la más beneficiosa, es decir, la que presenta una mejor relación entre costes y beneficios. Asimismo, puede también que no suponga costes adicionales para el presupuesto de la UE [un coste mínimo en la hipótesis a) y ninguno en la hipótesis b)], ya que se propone cubrir los costes adicionales de la AFE con tasas industriales. Comparación en cuanto a eficiencia y eficacia La eficacia y la eficiencia de las diversas opciones se resume en el cuadro que figura a continuación. Eficiencia y eficacia de las opciones Opción || Eficiencia (beneficio neto total, millones EUR) || Eficacia (objetivos operativos alcanzados) Opción 2 + 6. Más «coordinación» de la AFE + medidas horizontales || 411 || 1 Opción 3 + 6. La AFE como ventanilla única + medidas horizontales || 461 || 2 Opción 4 + 6. Competencias compartidas AFE/ANS + medidas horizontales || 497 || 3 Opción 5 + 6. Asunción por la AFE de las actividades de autorización y certificación de las ANS + medidas horizontales || 476 || 3 Este cuadro muestra que, al combinar los beneficios netos con la eficacia en cuanto a los objetivos operativos, la opción 4 sigue siendo la favorita: logrará todos los objetivos con el mayor beneficio neto. Si bien las ventajas de la opción 3 son relativamente próximas a la de la 4, podría ser desfavorable en términos de eficacia, dado que no lograría el objetivo de reducir los costes de autorización. Conclusión La opción 4 sería coherente, eficaz y eficiente para resolver los problemas detectados, pues proporciona el mejor equilibrio de resultados por lo que se refiere a: · la industria, en cuanto a reducción de costes y plazos para la certificación de la seguridad y la autorización de vehículos y otros subsistemas; · la incidencia en el presupuesto de la UE; · los costes para las instituciones nacionales; · el respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad; · la resoución de los problemas señalados en la sección 1; · el logro de los objetivos recogidos en la sección 3. 7. Seguimiento y evaluación Por lo que se refiere a la evaluación, está previsto que la Comisión evalúe en 2025 si se han alcanzado los objetivos de la iniciativa, y que en caso negativo estudie medidas adicionales que deban adoptarse para completarlos en 2030, a más tardar. Unos indicadores de seguimiento pertinentes podrían servir para supervisar los avances realizados hacia la consecución de los objetivos. Para ello, pueden utilizarse las actuales metas de los objetivos operativos y transformarlas en los siguientes indicadores: · número de normas nacionales, · coste y duración del procedimiento de certificación de la seguridad, · coste y duración del procedimiento de autorización de vehículos. Los indicadores podrían ser verificados mediante entrevistas (encuesta) a una selección de partes interesadas sobre su propia evaluación de los plazos y costes relativos a la certificación y a la autorización de vehículos y el número de normas nacionales notificadas y publicadas, medido en una base de datos adecuada. Además, podría ser útil también hacer un seguimiento de la posición de las partes interesadas (a través de un proceso de consulta) con respecto a: · la no discriminación, · un aumento de la coherencia del marco jurídico nacional. [1] Con el tiempo habrá una reducción gradual del total de autorizaciones de tipo de vehículo, lo que llevará a una reducción de las tasas totales en toda la UE de unos 29 millones EUR. [2] Esta casilla muestra en qué medida los ingresos futuros recaudados por la AFE por su parte de expedición de certificados de seguridad y autorizaciones de vehículos pueden cubrir sus costes adicionales, con tres supuestos de reparto de ingresos entre la AFE y las ANS: a): 25 % para las ANS y 75 % para la AFE; b): 50 % para las ANS y 50 % para la AFE; c): 75 % para las ANS y 25 % para la AFE.