COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 22.10.19% 
C()M(%) 500 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO DE 
MEDIO AMBIENTE 

COMUNICACIÓN SOBRE LA APLICACIÓN DEL DERECHO COMUNITARIO DE 
MEDIO AMBIENTE 
Parte I: Introducción 
Contexto 
Situación actual con respecto a la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente 
Carácter específico del Derecho comunitario de medio ambiente 
Poderes de ejecución 
Alcance y objetivos 
Estructura de la comunicación 
Parte II: Nuevas áreas de actuación 
Tareas de inspección de los Estados miembros 
Denuncias sobre medio ambiente de los Estados miembros y procedimiento de investigación 
Acceso a la justicia 
Parte III: Consolidar los sistemas vigentes 
Calidad de las propuestas legislativas 
Proceso legislativo 
Sanciones a nivel de los Estados miembros 
Transparencia 
Consultas de la Comisión 
Consultas de los Estados miembros 
Estrategia informativa sobre la política y la legislación comunitarias de medio 
ambiente 
Aumentar la cooperación 
Presentación de informes, supervisión y evaluación 
Evaluación de la eficacia de las medidas 
Agencia Europea de Medio Ambiente 
Divulgar el Derecho comunitario de medio ambiente 
Financiación comunitaria y ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente 
Parte IV: Conclusión 
Anexo I: Definiciones 
Anexo II: Problemas de aplicación por sectores 
,,'Xí* -2-3 
PARTE I: INTRODUCCIÓN 
Contexto: 
1. La política de medio ambiente de la Comunidad se encuentra en un momento crucial. 
La primera fase de esa política, consistente en la promulgación de legislación sobre los 
principales problemas medioambientales de la Comunidad, ha experimentado un 
desarrollo sustancial gracias a la labor comunitaria realizada durante las dos últimas 
décadas para crear un marco jurídico garante de un alto nivel de protección de todos los 
elementos del medio ambiente. Se han adoptado más de 200 actos de Derecho 
comunitario de medio ambiente, en su mayor parte directivas. Al tratarse de directivas, 
los problemas planteados al principio fueron de incorporación al ordenamiento interno 
de los Estados miembros2 y de conformidad, y ahora, una vez incorporadas la mayoría 
de las directivas, de aplicación práctica3 y de cumplimiento4. Los reglamentos plantean 
únicamente problemas de aplicación práctica y de cumplimiento 
2. En la actualidad nos encontramos en una etapa de transición hacia una segunda fase en 
la que el acervo comunitario se va a reforzar y consolidar mediante acciones dirigidas a 
suscitar cambios en las actuales tendencias, prácticas y actitudes. El V Programa 
comunitario de medio ambiente y desarrollo sostenible, revisado recientemente y a 
propósito del cual la Comisión ha presentado una propuesta para acelerar su ejecución5, 
establece una serie de prioridades con respecto a esta labor. La ejecución y el control 
del cumplimiento mediante la responsabilidad compartida es uno de esos elementos 
fundamentales, junto con la modificación o simplificación de parte de la legislación 
vigente y la ampliación de la gama de instrumentos por medio de iniciativas 
comunitarias sobre acuerdos voluntarios e instrumentos económicos y fiscales. 
3. Sólo podrá conseguirse un grado elevado de protección del medio ambiente si el marco 
jurídico se ejecuta correctamente. Si no se cumple adecuadamente el sólido acervo 
comunitario sobre medio ambiente, y si no se controla de la misma manera en todos los 
Estados miembros, las estrategias futuras de la Comunidad en materia de medio 
ambiente serán ineficaces y los objetivos del Tratado no podrán realizarse en todas las 
circunstancias. Pueden ocurrir dos cosas: que el medio ambiente siga desprotegido o 
que el grado de protección entre Estados miembros y regiones de la Comunidad sea 
distinto, lo que da lugar, entre otras cosas, a casos de falseamiento de la competencia. 
4. A este respecto, hay que señalar, también, que la Comisión, como parte de la labor 
preparatoria de la ampliación de la Unión, está brindando asistencia a las autoridades 
2 Definición en el Anexo. 
3 Definición en el Anexo. 
4 Definición en el Anexo. 
Informe de la Comisión sobre la aplicación del programa comunitario de política y actuación en materia de 
medio ambiente y desarrollo sostenible "Hacia un desarrollo sostenible" COM (95) 624 final, y propuesta 
de decisión del Parlamento Europeo y el Consejo sobre su revisión COM (95) 647 final de 24.1.1996. 
de los países candidatos en la adopción y aplicación del Derecho comunitario de medio 
ambiente6. 
Situación actual con respecto a la ejecución del Derecho comunitario de medio 
ambiente 
5. En este contexto, la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente presenta 
fallas en buena parte de la Comunidad y es necesario adoptar medidas para mejorar la 
situación. Las estadísticas elaboradas por la Comisión indican, con respecto a la 
ejecución, lo siguiente: en 1995, los Estados miembros notificaron medidas de 
ejecución de sólo el 91% de las directivas comunitarias de medio ambiente, con entre 
20 a'22 directivas no incorporadas en algunos Estados miembros7. Ese mismo año, la 
Comisión registró un total de 265 supuestas infracciones del Derecho comunitario de 
medio ambiente sobre la base de denuncias formuladas por la población, preguntas y 
peticiones parlamentarias y casos detectados por la Comisión, lo cual equivale a más 
del 20% de todas las infracciones registradas por la Comisión ese año8. En octubre de 
1996, se estaban tramitando más de 600 denuncias y casos de infracción sobre temas de 
medio ambiente contra los Estados miembros, 85 de estos últimos estaban a la espera 
de una resolución del Tribunal de Justicia. 
6. Los procedimientos de infracción de la Comisión indican cómo surgen los problemas 
de ejecución en la Comunidad. Algunos actos legislativos plantean problemas similares 
en la mayoría de los Estados miembros; la Comisión se ha visto obligada a incoar 
acciones "horizontales" contra la mayoría de los Estados miembros en relación con la 
notificación de la lista de habitats con arreglo a la Directiva 92/43/CEE9, así como en 
relación con la Directiva 91/676/CEE sobre contaminación del agua por nitratos 
utilizados en agricultura10. Otros procedimientos de infracción ponen de manifiesto la 
variedad de problemas medioambientales en la Comunidad: si bien la eliminación de 
residuos es el principal motivo de inquietud de los ciudadanos europeos y provoca 
muchas denuncias a la Comisión, en algunos Estados miembros lo que más preocupa al 
respecto es el vertido ilegal de residuos, y en otros, las emisiones de incineradoras. Los 
procedimientos de infracción demuestran también la recurrencia de algunos problemas 
ecológicos: muchos de los casos actuales se refieren a directivas adoptadas en la década 
10 Por medio del programa PHARE se conceden cada año aproximadamente 100 millones de ecus a proyectos 
de medio ambiente en Europa Central y Oriental, que ayudarán a las autoridades nacionales y locales a 
adoptar legislación comunitaria y vigilar su cumplimiento, por medio de programas de formación y de la 
oferta de infraestructura. Por lo que se refiere a Chipre y Malta, la Comisión seguirá prestando ayuda para 
armonizar la legislación de medio ambiente en el marco del acervo comunitario y los preparativos para su 
adhesión a la Unión. 
Decimotercer informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (1995), Bruselas, 
29.05.1996 COM (96) 600 final. 
Las cifras correspondientes a los años 1994 y 1993 son 359 y 383 supuestas infracciones registradas, que 
representan el 25% y el 28,5%, respectivamente, del total de supuestas infracciones registradas. Fuente: 
Decimosegundo informe anual sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario (1994), Bruselas, 
07.06.1995 COM(95) 500 final. 
DO L 206/7 de 22.7.91. 
DO L 375/1 de 31.12.91. 
de los 70: la Directiva 76/160/CEE relativa a la calidad de las aguas de baño11 y la 
Directiva 76/464/CEE sobre la contaminación de las aguas de superficie por sustancias 
peligrosas12 son dos ejemplos de directivas cuyo cumplimiento plantea continuamente 
problemas en algunos Estados miembros. En el Anexo II de la presente comunicación 
se ofrecen ejemplos más detallados de problemas de aplicación por sectores. 
Carácter específico del Derecho comunitario de medio ambiente 
7. La misma naturaleza de la protección del medio ambiente plantea problemas 
característicos del Derecho de medio ambiente que no se dan en otros campos 
legislativos. En la protección del medio ambiente es preciso tener en cuenta las 
complejas interdependencias e interrelaciones que se dan entre los medios (aire, agua y 
suelo) y la biodiversidad. Si no se toman las precauciones necesarias, las medidas de 
protección de un medio pueden afectar negativamente a otro. Deben tenerse presentes 
las variaciones climáticas, estacionales y geográficas que experimentan las condiciones 
medioambientales13 (una estrategia correcta en una región de la Comunidad puede 
resultar incorrecta en otra). Debe reflejarse el estado constantemente cambiante de los 
conocimientos (para lo cual es preciso frecuentemente proceder con urgencia a 
innovaciones, adaptaciones y cambios de estrategia significativos). Dadas las 
gravísimas consecuencias posibles de la imprevisión, es necesario basarse de forma 
determinante, tanto en la formulación como en la interpretación, en los principios de 
cautela y acción preventiva14 y no en medidas correctoras. Al afectarnos a todos, la 
protección del medio ambiente debe implicar a un conjunto general de agentes 
procedentes del gobierno, la industria, el mundo empresarial y la población en general, 
lo cual requiere en muchos casos delicados ejercicios de equilibrio. Puesto que afecta a 
intereses generales en los que no están en juego derechos de propiedad (pureza del aire 
y el agua, salud de la biodiversidad, etc.), hay que idear otros medios distintos de los 
métodos aplicados para garantizar la eficacia en otros campos legislativos. 
8. Estas características permiten explicar por qué la ejecución y el control del Derecho 
comunitario de medio ambiente son complejos y a menudo insatisfactorios. Aunque 
pueden darse también en otros sectores de la legislación comunitaria, estas 
características destacan especialmente en asuntos de medio ambiente. Se deben 
principalmente a la complejidad jurídica y técnica de la materia, que provoca muchos 
problemas de interpretación y aplicación técnica y plantea dificultades de coordinación 
entre las distintas autoridades nacionales implicadas en las fases de incorporación al 
ordenamiento interno, aplicación práctica y cumplimiento. 
11 DO L 31/1 de 5.2.76. 
12 DO L 129/23 de 18.5.76. 
13 Véanse los apartados 2 y 3 del artículo 130 R del Tratado: "La política de la Comunidad en el ámbito del 
medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la 
diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad." "En la elaboración de su 
política en el área del medio ambiente, la Comunidad tendrá en cuenta (...) las condiciones del medio 
ambiente en las diversas regiones de la Comunidad." 
14 Véase el apartado 2 del artículo 130 R del Tratado. Estos principios evolucionan a la luz de las 
circunstancias y de nuevos conocimientos plurídisciplinares. 
9. De hecho, la mayor parte de la legislación comunitaria sobre protección del medio 
ambiente se adopta en forma de directivas, que deben incorporarse al derecho interno 
pero dejando a los Estados miembros libertad para adecuar su legislación de la forma 
más adecuada a las condiciones nacionales. Además, independientemente de que la 
legislación comunitaria se adopte o no en forma de directivas, los órganos e 
instituciones competentes dentro de las administraciones nacionales son responsables 
en primera instancia de la aplicación efectiva y cotidiana, en todos los aspectos, tanto 
de las medidas comunitarias directamente aplicables (es decir, los reglamentos) como 
de la legislación nacional de ejecución. Dentro de los Estados miembros, tanto unitarios 
como federales, la competencia en relación con la aplicación práctica y el control del 
cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente suele estar compartida o 
atribuida a distintas esferas de la administración pública. Esta descentralización del 
proceso de ejecución añade complejidad a la aplicación de la política comunitaria de 
medio ambiente y, por tanto, es preciso establecer una coordinación en el interior de la 
"cadena reglamentaria"15 para conseguir una ejecución correcta y plena. Por otra parte, 
la complejidad de las funciones de inspección y control, que incluyen la supervisión de 
muchos casos concretos, requiere personal suficiente, convenientemente cualificado y 
con los recursos adecuados, situación que no se da siempre en todos los Estados 
miembros. 
Poderes de ejecución 
10. La Comisión, como garante del Tratado de la Comunidad Europea, tiene la 
responsabilidad de velar por que se aplique la legislación comunitaria16. Esta 
responsabilidad la ejerce, sobre todo, mediante la facultad de incoar procedimientos 
de infracción contra los Estados miembros en virtud del artículo 169 del Tratado. 
Esta potestad constituye un instrumento enormemente importante y necesario de la 
Comisión para vigilar el cumplimiento de la legislación, como indican las 
estadísticas sobre infracciones a las que se ha hecho alusión más arriba. La 
Comisión tiene la intención de seguir ejerciendo plenamente los poderes que le 
confiere el artículo 169 para hacer cumplir la legislación. 
11. Mediante el Tratado de Maastricht se intentó aumentar la eficacia del procedimiento 
del artículo 169 con la introducción de multas coercitivas contra los Estados 
miembros en virtud del artículo 171; esta disposición está ahora empezando a 
aplicarse. La Comisión hará también pleno uso del artículo 171 como medio 
disuasorio más poderoso para que los Estados miembros cumplan sus obligaciones 
medioambientales tal y como han quedado establecidas por el Tribunal de Justicia 
en sus sentencias sobre las demandas interpuestas con arreglo al artículo 169. El 
recurso al artículo 169 puede aumentar, además, como consecuencia de las 
propuestas incluidas en la reciente revisión de las normas internas de la Comisión 
1 ? Definición en el Anexo 
16 Artículo 155: "Con objeto de garantizar el funcionamiento y el desarrollo del mercado común, la Comisión 
velará por la aplicación de las disposiciones del presente Tratado, así como de las disposiciones adoptadas 
por las instituciones en virtud de este mismo Tratado." 
sobre las modalidades de aplicación de los artículos 169 y 17117. Esta importante 
revisión de las prácticas y procedimientos de la Comisión va a aumentar 
considerablemente la velocidad y eficacia con que puede ejercer los poderes que le 
confieren esos artículos. 
12. No obstante, es preciso reconocer que el procedimiento del artículo 169 puede ser 
largo, pesado y demasiado formalista, y que no se concibió especialmente para tratar 
casos de medio ambiente. El procedimiento se aplica a decisiones y medidas ya 
adoptadas, aun cuando la legislación comunitaria se aplique de resultas de ello, y 
por esa razón no siempre es la mejor manera de impedir la degradación o los daños 
al medio ambiente. 
13. Además de todas esas limitaciones, hay otros problemas fundamentales en relación 
con el recurso a los artículos 169 y 171 como único medio para hacer cumplir el 
Derecho comunitario de medio ambiente. Muchos reglamentos y directivas sobre 
medio ambiente deben ser aplicados día a día por gran número de personas en todos 
los Estados miembros. Sería imposible e impracticable canalizar todas las acciones 
legales que pudieran derivarse de esos casos a través de una sola autoridad 
responsable del control (la Comisión) y de un sólo tribunal, el Tribunal de Justicia. 
Además, el artículo 169 crea un mecanismo comunitario de coerción que se dirige 
únicamente contra los gobiernos centrales de los Estados miembros: la Comisión no 
puede supervisar in situ la aplicación de cada una de las decisiones (sean 
voluntarias u obligatorias) necesarias para cumplir la legislación comunitaria. 
14. Es imposible que con un único sistema comunitario judicial para hacer cumplir la 
legislación puedan tenerse en cuenta las estructuras jurídicas y administrativas 
nacionales, regionales y locales mediante las que se ejecutan en cada Estado 
miembro las medidas comunitarias de medio ambiente. El uso de esas estructuras es 
fundamental para la incorporación del Derecho comunitario de medio ambiente en 
los sistemas nacionales, así como para su aplicación práctica. Por consiguiente, se 
necesitan otros métodos distintos de hacer cumplir esa legislación que puedan dar 
pleno efecto a esas condiciones nacionales y locales que son fundamentales para una 
adecuada protección del medio ambiente. Es preciso, pues, encontrar soluciones más 
ambiciosas cambiando, por ejemplo, las prácticas y procedimientos con arreglo a los 
artículos 169 y 171 para garantizar una aplicación correcta de las medidas 
comunitarias de medio ambiente. 
15. Por último, hay enormes diferencias entre los mecanismos de inspección 
medioambiental de los Estados miembros. Pese a que la Comisión, como garante del 
Tratado, debe velar por que los Estados miembros cumplan el Derecho comunitario 
de medio ambiente, no existen mecanismos generalmente aplicables a nivel 
comunitario al control de la aplicación práctica de esa legislación en los Estados 
miembros. En consecuencia, la Comisión sólo dispone de poderes limitados para 
controlar la correcta aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente. Está en 
una situación de dependencia casi total con respecto a la información que se le 
17 Véase, también, la comunicación sobre la aplicación del artículo 171 del Tratado (DO N° C 242 de 21.8.96, 
p.6). 
8 
comunica con carácter ad hoc a través de denuncias, peticiones y preguntas orales y 
escritas del Parlamento Europeo, organizaciones no gubernamentales, medios de 
comunicación y los mismos Estados miembros. Aunque esa información tiene hoy 
por hoy mucho valor para la Comisión, la dependencia exclusiva de tales sistemas 
de presentación de informes y de fuentes de información ad hoc e inverificable 
puede tener consecuencias negativas para el medio ambiente a largo plazo. 
Alcance y objetivos 
16. Como ya se ha dicho antes18, y se ilustrará con más detalle en las Partes II y III de la 
presente comunicación, las características del Derecho comunitario de medio 
ambiente plantean problemas y dificultades especiales y es necesario, por 
consiguiente, prestar una atención especial a sus posibles soluciones. La Comisión 
considera que la ejecución efectiva de su legislación de medio ambiente es 
fundamental y que cualquier fracaso pondrá en duda la credibilidad de la 
Comunidad ante sus ciudadanos en relación con la creación e implantación de su 
futura política de medio ambiente. 
17. A nivel internacional, además, la ejecución de la legislación y la política de medio 
ambiente constituirá un importante tema de debate en la revisión del Programa 21 
que tendrá lugar como parte del seguimiento en 1997 de la Cumbre de la Tierra de 
Río. Para poder aportar una contribución efectiva a ese debate, la Comunidad debe 
tener implantadas firmemente para ese momento sus propias políticas de ejecución. 
18. La presente comunicación constituye la contribución inicial de la Comisión para 
llevar adelante los objetivos de la Comunidad a este respecto. Se pretende que la 
legislación de medio ambiente se incorpore plena y correctamente en toda la 
Comunidad a todos los niveles pertinentes, y que se aplique y haga cumplir de 
forma uniforme en toda la Comunidad y así se proteja el medio ambiente de Europa. 
La tarea de la Comisión como garante de los Tratados con arreglo al artículo 155 es, 
desde una estrategia general, mejorar la aplicación y el control del cumplimiento de 
la legislación y formular propuestas de mejora en todos los niveles pertinentes; la 
presente comunicación responde a las demandas de la opinión pública y política19. 
El Parlamento Europeo, en concreto, siempre se ha mostrado partidario de aumentar 
la eficacia de la actuación de la Comisión en la materia; este compromiso se puso de 
manifiesto nuevamente en la audiencia conjunta sobre problemas de la protección 
del medio ambiente y la puesta en marcha de la legislación, organizada por la 
Comisión y el Parlamento Europeo en mayo de 1996. La estrategia de la presente 
comunicación es amplia: describe el panorama general de los temas de ejecución, 
aplicación práctica y cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente. El 
enfoque dado a la presente comunicación tiene en cuenta, además, la metodología de 
la "cadena reglamentaria" que pone de manifiesto en fases sucesivas todos los 
problemas relacionados con la ejecución (legislación, incorporación, aplicación 
práctica, cumplimiento y modificación). 
19. El objetivo consiste en presentar un análisis claro de los temas de esa amplia 
estrategia y suscitar una sensibilización al respecto a todos los niveles - ciudadanos, 
ONG, autoridades regionales, gobiernos de los Estados miembros e instituciones 
18 Véanse los puntos 7 y 9. 
I" Los Estados miembros, en la 19" Declaración del Tratado de la Unión Europea, insistieron en la importancia 
de la ejecución de la legislación comunitaria, y lo mismo hizo el Presidente Santer en su discurso de 
investidura ante el Parlamento Europeo, y la misma Comisión en su propuesta de decisión del Consejo y el 
Parlamento Europeo sobre la revisión del programa comunitario de política y actuación en materia de medio 
ambiente y desarrollo sostenible "Hacia un desarrollo sostenible". 
10 
comunitarias. La finalidad de la comunicación a la luz de ese análisis es consolidar 
las obligaciones que incumben a los distintos agentes de la cadena reglamentaria 
(Comisión, Estados miembros, autoridades regionales y locales, industria, 
ciudadanos y organizaciones no gubernamentales) como parte del principio de 
"responsabilidad compartida"20 con respecto a la aplicación del Derecho 
comunitario de medio ambiente, con objeto de aumentar la eficacia y eficiencia de la 
política y la legislación comunitarias de medio ambiente y así mejorar el medio 
ambiente europeo. En el resto de la comunicación se ofrecen orientaciones para 
realizar esas soluciones, que suscitarán mejoras en la aplicación y el cumplimiento 
del Derecho comunitario de medio ambiente en todos los niveles pertinentes y 
permitirán la realización de los objetivos medioambientales que debe alcanzar la 
Comunidad según el Tratado. 
Estructura de la comunicación 
20. Se han estudiado temas de ejecución, aplicación y cumplimiento en relación con el 
marco que ofrece la cadena reglamentaria. El análisis ha puesto de manifiesto la 
necesidad de ampliar la gama de medidas con acciones que incluyan aspectos que 
puedan considerarse innovadores para realizar objetivos concretos con respecto a los 
cuales los mecanismos existentes no han resultado ser totalmente eficaces ni 
adecuados, así como de consolidar y aumentar la eficacia de los mecanismos y 
procedimientos existentes. La parte II de la comunicación trata de la "estrategia de 
la innovación" y la parte III se ocupa de la "estrategia de la consolidación". Ambas 
están estrechamente vinculadas en relación con el objetivo general que consiste en la 
correcta ejecución y cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente. 
21. Las nuevas áreas cubiertas en la parte II deben examinarse y, si se mantienen, 
deberán ponerse en práctica por medio de procedimientos que se decidirán 
ulteriormente porque se refieren a: 
- La elaboración de criterios mínimos comunitarios sobre la realización de tareas 
de inspección a cargo de las autoridades de los Estados miembros. 
- La operatividad de las denuncias sobre temas de medio ambiente y los 
procedimientos de investigación en los Estados miembros que van a recibir y 
estudiar las denuncias de los ciudadanos sobre la ejecución del Derecho 
comunitario de medio ambiente. 
- Aumentar las posibilidades para que un mayor numero de asuntos sobre medio 
ambiente puedan ser tratados por los tribunales nacionales, a través de un mayor 
acceso a la justicia en temas relacionados con el Derecho comunitario de medio 
ambiente. 
22. Actuar en estas tres áreas supondrá un avance considerable hacia la aplicación 
uniforme del Derecho comunitario de medio ambiente en todos los Estados 
20 Programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible "Hacia 
un desarrollo sostenible". DO N° C 138/1 de 17.5.1993. Véase también el informe de la Comisión sobre la 
aplicación de ese quinto programa de medio ambiente. COM(95) 624 final de 10.1.1996. 
11 
miembros, y brindará a los ciudadanos europeos mejores fuentes de información y 
medios para abordar los aspectos que les inquietan en relación con la protección del 
medio ambiente. En cierto modo, servirá para que los Estados miembros sean más 
conscientes de su responsabilidad en la protección del medio ambiente por medio de 
la ejecución y el control del cumplimiento efectivos de la legislación del medio 
ambiente sobre el terreno. 
23. Consolidar el sistema vigente, en concreto los aspectos abordados en la parte III, 
constituye también una prioridad porque es la base para una ejecución y un 
cumplimiento correctos y oportunos. Gran parte de las medidas necesarias a este 
respecto pueden ser tratadas a nivel de la Comisión o de los Estados miembros sin 
necesidad de medidas oficiales. La Comisión adoptará todas las iniciativas 
adecuadas para que sean eficaces lo antes posible. 
00000O00000 
PARTE II: NUEVAS ÁREAS DE ACTUACIÓN 
24. La fase de incorporación es muy importante dentro del proceso de ejecución cuando 
se trata de directivas. La mayor parte del Derecho comunitario de medio ambiente 
consiste en directivas que, en principio, no son directamente aplicables en los 
Estados miembros y que, en consecuencia, requieren medidas adicionales de 
ejecución que son únicamente aplicables como legislación nacional de origen 
comunitario. Por consiguiente, si la incorporación es oportuna, la legislación 
comunitaria será aplicable en todos los Estados miembros prácticamente al mismo 
tiempo, y si es correcta (conformidad), las normas nacionales tendrán más o menos 
el mismo contenido y sus resultados serán los que exigen las directivas 
comunitarias. 
25. Con arreglo al artículo 155, la Comisión tiene el deber de garantizar una 
incorporación correcta y oportuna en los Estados miembros recurriendo a 
presiones políticas y, llegado el caso, al Tribunal de Justicia con arreglo a los 
artículos 169 y 171. Además, debe revisar desde un punto de vista general la 
aplicación práctica de la legislación y su cumplimiento para que se realicen de 
forma satisfactoria. No obstante, se trata de un mecanismo comunitario coercitivo 
dirigido únicamente a los gobiernos centrales de los Estados miembros. La 
Comisión no puede controlar los miles y miles de decisiones adoptadas cada año 
con arreglo a la legislación de medio ambiente incorporada o directamente 
aplicable en las distintas partes y niveles de autoridad en los Estados miembros. 
La ejecución y el control del cumplimiento cotidianos de esas leyes en casos 
específicos deben realizarlas íntegramente las autoridades de los Estados 
miembros por medio de mecanismos que refuercen el control del cumplimiento y 
que, al mismo tiempo, faciliten el control de los Estados miembros por parte de la 
Comisión. 
12 
Tareas de inspección de los Estados miembros 
26. El artículo 5 del Tratado, según la interpretación del Tribunal de Justicia en el 
asunto 68/8821, obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas generales 
o particulares adecuadas para garantizar un cumplimiento eficaz, proporcionado y 
equivalente al de las leyes nacionales de los Estados miembros. Este principio 
general de Derecho comunitario, a pesar de su carácter fundamental, ha provocado 
grandes disparidades entre los organismos y los mecanismos coercitivos de los 
Estados miembros y, mientras que algunos han asignado importantes recursos a los 
cuerpos de inspectores y demás organismos que supervisan la aplicación práctica del 
Derecho comunitario de medio ambiente, otros han tomado menos disposiciones o 
no han adoptado ninguna en absoluto. Además, aun en el caso de que se hayan 
adoptado disposiciones, la situación es variada: las competencias en materia de 
inspección no siempre recaen sobre un único organismo nacional sino que suelen 
estar descentralizadas o compartidas entre varias esferas administrativas (local, 
regional, nacional, etc.). En algunos casos, las inspecciones medioambientales sólo 
forman parte de las responsabilidades de las autoridades competentes pertinentes. 
En algunos Estados miembros (Dinamarca y el Reino Unido, por ejemplo), la 
autoridad competente, además de inspeccionar el cumplimiento, adopta decisiones 
sobre la concesión de autorizaciones o la interposición de recursos por 
incumplimiento ante los tribunales, mientras que en otros Estados miembros (como 
en los Países Bajos), estas tareas son independientes una de otra. 
27. Estas grandes disparidades no pueden considerarse satisfactorias si se tiene presente 
el objetivo de un cumplimiento correcto y uniforme en la Comunidad. Es preciso 
realizar unas tareas de inspección mínimas, por ejemplo el proceso de control de la 
aplicación práctica de los requisitos de las normas comunitarias de medio ambiente, 
en particular las relativas a las emisiones industriales y a las normas de calidad del 
medio ambiente. Es necesario, además, que esto se lleve a cabo en todos los Estados 
miembros. 
28. Dada la gran variedad de situaciones entre Estados miembros, ese objetivo puede 
realizarse por medio de orientaciones que dejen en manos de los Estados miembros 
la elección de las estructuras y mecanismos aplicables. 
A tal fin, la Comisión puede establecer, en cooperación con los Estados miembros, 
las orientaciones y recomendaciones necesarias. La red IMPEL, de la que se va a 
hablar más adelante, puede colaborar también en la determinación de los criterios 
mínimos relativos a las inspecciones y contribuir a la creación de capacidades, por 
ejemplo con respecto a las competencias necesarias para llevar a cabo las tareas de 
inspección. 
Así pues, si existe un cuerpo de inspectores o un organismo equivalente y se 
encuentra ya en funcionamiento de la manera establecida en esas orientaciones, no 
será necesario modificar las estructuras existentes. Si no se dispone de un cuerpo de 
2 ' Sentencia del 21.09.89, asunto 68/88 Rep. ( 1989) 2965, puntos 23 y 24. 
13 
inspectores, la Comisión estudiará los medios disponibles para brindar apoyo a la 
creación de las capacidades que permitan instituir ese cuerpo. 
29. Las autoridades encargadas de las tareas de inspección pueden elaborar y publicar 
informes anuales sobre la experiencia adquirida en la práctica. Esos informes pueden 
proporcionar información valiosa sobre los problemas planteados, las soluciones 
aportadas y las mejoras conseguidas, y pueden constituir una base muy importante 
de actuación en el futuro. 
De hecho, esos informes anuales que deben comunicarse a la Comisión, pueden 
servirle para averiguar si se ha alcanzado el objetivo de una aplicación uniforme y 
apreciar la necesidad de llevar a cabo acciones complementarias, por ejemplo, 
estableciendo en el futuro un organismo comunitario con competencias para realizar 
auditorías sobre el cumplimiento de las tareas de inspección por parte de los 
organismos nacionales. 
La Comisión estudiará la posibilidad de formular recomendaciones con objeto 
de asistir a los Estados miembros en la realización de sus tareas de inspección 
mediante el establecimiento de orientaciones, y reducir así las grandes 
disparidades existentes en las tareas de inspección entre Estados miembros. 
Asimismo, examinará la necesidad de constituir un organismo comunitario con 
competencias para realizar auditorías. 
Denuncias sobre medio ambiente de los Estados miembros y procedimiento de 
investigación 
30. La experiencia a nivel comunitario sobre los problemas de ejecución y vigilancia del 
cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente ha madurado por varias 
vías distintas. La Comisión recibe un-número considerable de denuncias procedentes 
de ciudadanos y organizaciones no gubernamentales de medio ambiente. El 
Parlamento Europeo es también muy activo en este terreno: las peticiones a la 
correspondiente Comisión, y un número creciente de preguntas orales y escritas de 
los parlamentarios denuncian situaciones negativas desde el punto de vista del 
medio ambiente. También se formulan denuncias al Ombudsman europeo, 
frecuentemente sobre asuntos ya estudiados por la Comisión y remitidos al 
Parlamento. Muchos de esos problemas medioambientales que se comunican a las 
instituciones comunitarias por esas vías surgen de una falta de información o de un 
desconocimiento (por parte de los ciudadanos o de los órganos administrativos) del 
procedimiento. Los mecanismos de que disponen las instituciones comunitarias para 
tratar esas denuncias no son necesariamente los más adecuados para resolver el 
problema. Esas denuncias pueden, además, tratarse con más eficacia a nivel de 
Estado miembro o al nivel local en el que se han planteado y donde pueden 
dilucidarse con más facilidad todas las circunstancias. 
31. La intervención de los tribunales para hacer cumplir el Derecho comunitario de 
medio ambiente en los Estados miembros presenta también una serie de desventajas 
que les restan eficacia para proteger el medio ambiente en tales casos. Algunos de 
esos problemas se deben a la dificultad de acceso a los tribunales (véase la sección 
siguiente). No obstante, aun prescindiendo de esa cuestión del acceso a la justicia, 
existen problemas inherentes a los sistemas judiciales tales como los costes y los 
14 
plazos, que hacen que el recurso a la justicia sea un medio poco útil para el 
ciudadano que quiere hacer cumplir el Derecho comunitario de medio ambiente: las 
acciones en justicia deben ser la solución en última instancia. Un procedimiento de 
investigación extrajudicial puede tener la ventaja de evitar ese tipo de problemas, y 
puede contribuir a una resolución rápida y poco costosa del asunto de forma más 
accesible para el ciudadano sin necesidad de asistencia jurídica. 
32. Las ventajas de tomar en consideración los problemas ecológicos a nivel local en 
lugar de a nivel comunitario, junto con las características de rapidez, bajos costes y 
facilidad de uso por parte de ciudadanos y organizaciones ecologistas, si se aplican 
en toda la Comunidad, podrán aportar una mejora notable en lo que se refiere a la 
correcta ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente. En consecuencia, la 
Comisión va a estudiar la necesidad de establecer criterios mínimos en relación con 
un mecanismo procedimental para tratar las denuncias medioambientales y llevar a 
cabo las investigaciones pertinentes (función asimilable a la de un ombudsman) en 
caso de que surjan problemas en relación con la aplicación práctica y con el 
cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente por parte de las 
autoridades públicas. Estas tareas podrían llevarse a cabo bien dentro de las 
estructuras vigentes de los Estados miembros bien a través de organismos creados 
ad hoc. 
33. Es preciso estudiar con la debida atención las orientaciones que establecen tales 
criterios mínimos; pueden, por ejemplo, regular la competencia para recibir 
denuncias (p. ej. de ciudadanos o de organizaciones no gubernamentales de medio 
ambiente) en materia de procedimiento para las decisiones administrativas que 
inciden sobre el medio ambiente, el poder de exigir información a los organismos 
administrativos en respuesta a tales denuncias, y de formular recomendaciones (que 
pueden tener un carácter facultativo en vez de ser jurídicamente vinculantes). En 
relación con un mecanismo de este tipo no será necesario regular cuestiones de 
sustancia, más adecuadas para la autoridad administrativa o para la autoridad 
judicial, según los sistemas administrativos y jurídicos de los Estados miembros. 
34. En algunos Estados miembros existen ya procedimientos basados en este concepto, 
que pueden asumir formas muy variadas. Los dos modelos principales que pueden 
encontrarse en los Estados miembros consisten en la institución de un ombudsman 
independiente y en sistemas de control de la decisiones dentro de las estructuras 
administrativas; los Estados miembros que disponen de esos sistemas no tendrán, en 
principio, que proceder a ninguna modificación. Únicamente los Estados miembros 
que no cuentan con mecanismos de esas características tendrán que crear modelos 
equivalentes conforme a los criterios mínimos establecidos con arreglo a las 
orientaciones para colmar esa carencia. 
35. Los dispositivos establecidos para responder a las denuncias y los mecanismos de 
inspección pueden también estar facultados para formular recomendaciones 
dirigidas a resolver problemas o a mejorar el funcionamiento de la administración en 
relación con la ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente. Estas 
recomendaciones tampoco serán vinculantes pero tendrán una fuerte autoridad moral 
gracias a la cual serán generalmente acatadas. 
15 
wm^ffiëm^mm^^^ 
La Comisión considerará la posibilidad de formular recomen<j[ficíoH?í¿ en relación 
con el establecimiento de criterios mínimos para d tratamiento de ks denuncias y k 
realización de investigaciones medioambientales en 3os Estados miembros que 
carecen de taies mecanismos y procedimientos. 
16 
Acceso a la justicia 
36. Debe recurrirse a la acción en justicia como último recurso. No obstante, una 
Comunidad basada en el derecho debe velar por que se cumpla la legislación y, si es 
necesario, hacerla cumplir. La función de los tribunales es fundamental a este 
respecto, especialmente en el caso de asuntos de medio ambiente en los que a pesar 
de que la fuente del problema o el daño esté geográficamente determinada, sus 
efectos están muy extendidos. El acceso a la justicia, en general, está garantizado en 
la medida suficiente cuando hay intereses económicos en juego. Un sistema para 
hacer cumplir normas capaces de constituir un marco para una actividad económica 
próspera, por ejemplo en el sector industrial, comercial o agrario, puede obtener el 
apoyo de agentes económicos con recursos suficientes para luchar por su aplicación. 
Esto no ocurre necesariamente en el caso de intereses ecológicos. Los agentes 
económicos no son conscientes de su papel como supervisores del cumplimiento de 
las normas de medio ambiente por parte de otros sectores de actividad. 
37. El control del cumplimiento de la normativa de medio ambiente, en comparación 
con otros campos de la legislación comunitaria como, por ejemplo, el mercado 
interior o la política de la competencia, sigue siendo competencia de las autoridades 
públicas y depende de sus potestades, recursos y buena voluntad. Su capacidad para 
tener en cuenta la necesidad de proteger el medio ambiente puede estar limitada por 
cualquiera de esos factores. Por consiguiente, es preciso abrir otras vías para 
consolidar el control del cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente. 
En concreto, se puede aprovechar la acción de organizaciones no gubernamentales 
y de los ciudadanos en relación con la ejecución y el cumplimiento de la normativa 
de medio ambiente (en tribunales de derecho administrativo, civil o penal, según 
convenga habida cuenta de las estructuras del Estado miembro) en favor de la 
protección del medio ambiente. 
38. Como ya se ha dicho antes, una característica importante del Derecho de medio 
ambiente es la ausencia frecuente de intereses de particulares para impulsar el control 
del cumplimiento de las normas. Con frecuencia se habla del medio ambiente como 
"nuestro patrimonio común", lo cual quiere decir que, en general, no hay ningún 
propietario por lo que se refiere a muchos de sus componentes (el aire, los océanos, 
la fauna y flora silvestres, etc.). Así pues, suele ocurrir que el deterioro del medio 
ambiente no provoque ninguna reacción inmediata y que. aunque surja un problema, 
no exista la posibilidad de que los ciudadanos puedan recurrir a la ley para 
solucionarlo o que no hayan soluciones jurídicas adecuadas. Incluso por lo que se 
refiere al Derecho comunitario de medio ambiente, puede darse la circunstancia de 
que los ciudadanos no puedan hacer cumplir importantes principios generales (como 
el de que quien contamina, paga, o los principios de cautela y acción preventiva). 
39. Nadie niega la importancia de una participación mayor de la población en la 
configuración de la política de medio ambiente en su conjunto22, y en todos los 
22 El principio 10 de la Declaración de Rio sobre medio ambiente y desarrollo dice, entre otras cosas lo 
siguiente: "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los 
ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. (....) Deberá proporcionarse acceso efectivo a los 
17 
Estados miembros hay organizaciones no gubernamentales que disfrutan de algunos 
derechos de participación en asuntos de medio ambiente. No obstante, la capacidad 
de la opinión pública como tal para tomar parte en acciones judiciales con respecto a 
la ejecución y el cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente varía 
mucho a través de la Comunidad: puede ir desde la participación en algunos 
procedimientos de autorización, pasando por el derecho de organizaciones 
reconocidas a solicitar la anulación de decisiones administrativas, hasta la actio 
popularis con fines medioambientales. Puede decirse, sin embargo, que la población 
y las agrupaciones de interés público no tienen en general acceso en una medida 
suficiente a los tribunales nacionales de los Estados miembros en asuntos de medio 
ambiente. 
40. Si se mejora el acceso a los tribunales a organizaciones no gubernamentales e 
individuos, la ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente registrará una 
serie de efectos benéficos. En primer lugar, habrá más posibilidades de que, cuando 
sea necesario, los casos concretos sobre problemas de ejecución de normas 
comunitarias se resuelvan de acuerdo con los requisitos del Derecho comunitario. 
En segundo lugar, y quizás más importante, mejorará en la práctica la aplicación y el 
control del cumplimiento del Derecho comunitario de medio ambiente porque los 
responsables en potencia tendrán tendencia a cumplir sus requisitos para evitar una 
acción ante los tribunales que tiene más probabilidades de ocurrir. 
41. Por último, el acceso a los tribunales de los Estados miembros puede tener el efecto 
positivo de canalizar las acciones en materia de cumplimiento del Derecho 
comunitario de medio ambiente hacia el nivel más adecuado (regional y nacional). 
Convendría disponer en los Estados miembros de tribunales para hacer cumplir las 
medidas comunitarias de medio ambiente, por varias razones. Una de ellas es que de 
hecho es imposible que los recursos en tiempo y personal con que cuentan la 
Comisión y el Tribunal de Justicia en Luxemburgo sean suficientes para tratar 
aunque sólo sea una parte de los asuntos de medio ambiente que se plantean en 
todos los Estados miembros mediante un recurso directo interpuesto por la 
Comisión ante el Tribunal de Justicia. Además, los tribunales de los Estados 
miembros están mejor situados que el Tribunal de Justicia para tener en cuenta en 
los procedimientos el contexto jurídico, administrativo y medioambiental particular 
de la medida de medio ambiente aplicada en cada Estado miembro, así como para 
disponer de un panorama claro de los hechos mediante pruebas testimoniales y 
designaciones de peritos. Por otra parte, están en mejores condiciones para adoptar 
medidas cautelares, lo cual constituye,un importante instrumento preventivo de los 
daños al medio ambiente. 
42. Las restricciones al acceso a los tribunales surgen de dos formas principalmente. En 
primer lugar, los procedimientos jurídicos de los Estados miembros crean obstáculos 
que impiden presentar demandas para hacer cumplir el Derecho de medio ambiente. 
Por ejemplo, en ocasiones es preciso demostrar un interés especial para poder 
interponer un recurso. Por tradición jurídica, esos intereses especiales suelen ser 
procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos 
pertinentes" 
18 
m 
fáciles de alegar si se trata del propietario de un bien o de un agente económico, pero 
la cosa se complica en el caso de agrupaciones de interés en materia de medio 
ambiente. En otras ocasiones, no existen procedimientos judiciales adecuados que 
permitan proteger intereses ecológicos: los procedimientos judiciales pensados 
principalmente para proteger intereses económicos no ofrecerán, quizás, formas 
adecuadas de acción ni soluciones apropiadas para resolver problemas 
medioambientales. En segundo lugar, el coste de la interposición de una demanda en 
relación con intereses ecológicos puede ser prohibitivo. 
43. Ante la Comisión se abre una serie de posibilidades de actuar a este respecto, por 
ejemplo mediante estrategias legislativas "blandas", para empezar. Problemas 
similares de acceso a la justicia están siendo objeto de estudio en el proceso de 
adopción de una medida comunitaria sobre acceso de los consumidores a la 
justicia23. Además, la Comisión ha incluido disposiciones sobre acceso a la justicia 
en varias propuestas de directivas comunitarias24. Para garantizar un cumplimiento 
más eficaz del Derecho comunitario de medio ambiente25, es preciso ir más allá del 
concepto de personas directamente afectadas e incluir a las organizaciones 
representativas activas en la protección del medio ambiente. Así pues, una posible 
vía de mejorar la aplicación y el control del Derecho comunitario de medio 
ambiente consiste en dar a las ONG de medio ambiente reconocidas por los Estados 
miembros el locus standi necesario para interponer un recurso de revisión en justicia 
contra, por ejemplo, las autoridades públicas de los Estados miembros. Si se 
demuestra la conveniencia de tal sistema, los primero que debe hacerse en esa 
dirección puede ser elaborar una recomendación en la que se aconseje a los Estados 
miembros que amplíen el acceso a la justicia a las ONG. 
La Comisión estudiará la necesidad de elaborar orientaciones en relación con 
el acceso de organizaciones representativas a los tribunales nacionales con 
vistas a impulsar la aplicación y el control del Derecho comunitario de medio 
ambiente a la luz del principio de subsidiariedad, teniendo presentes las 
diferencias entre los sistemas jurídicos de los Estados miembros. 
PARTE III: CONSOLIDAR LOS SISTEMAS VIGENTES 
44. Las propuestas que se ofrecen en las páginas que siguen a continuación tienen por 
objeto mejorar aquellos aspectos del Derecho comunitario de medio ambiente y de 
la estrategia comunitaria para la protección del medio ambiente en los que no se 
cumplen las altas normas necesarias para la protección del medio ambiente: calidad 
de la legislación, transparencia, cooperación a nivel comunitario y de los Estados 
miembros, seguimiento y evaluación de las repercusiones de la legislación, 
23 COM(95) 712 final DOC 107 de 13.4.96, p. 3. 
~4 Véase, por ejemplo, el articulo 4 de la Directiva 90/313/CEE sobre libertad de acceso a la información en 
materia de medio ambiente (DO L 158/56 de 23.6.90). 
25 En virtud del Derecho comunitario, todos las personas directa e individualmente afectadas por una decisión 
que emana de una institución comunitaria pueden recurrir ai Tribunal de Justicia Europeo, pero en el caso 
del medio ambiente suele ser difícil determinar quiénes pueden ser esas personas. 
19 
divulgación del Derecho comunitario de medio ambiente entre los profesionales e 
integración de la financiación comunitaria en la ejecución de la legislación 
comunitaria de medio ambiente. 
20 
Calidad de la legislación comunitaria 
Proceso legislativo 
45. Una redacción clara de los proyectos de normas legislativas es una condición previa 
para que la incorporación al derecho interno sea correcta y oportuna, porque si las 
obligaciones están claras será más fácil incorporarlas correctamente. Si las 
disposiciones son ambiguas, poco claras o complicadas, se producen retrasos y 
problemas de conformidad y de aplicación práctica que darán lugar a una ejecución 
incompleta o desigual a través de la Comunidad. Al tener el derecho exclusivo de 
iniciativa con respecto al Derecho comunitario de medio ambiente, la Comisión está 
en condiciones de tener en cuenta las dificultades que pueden experimentar los 
Estados miembros a la hora de incorporar a su ordenamiento jurídico la medida 
comunitaria resultante. Si las propuestas se preparan de esta forma y con 
transparencia, se facilita el proceso de incorporación al derecho interno de los 
Estados miembros. Por ejemplo, se puede velar por que la legislación que depende 
de la adopción posterior de medidas técnicas se redacte de manera que las 
condiciones de adopción de esas medidas técnicas no impongan a los Estados 
miembros plazos de ejecución imposibles de respetar, como ha ocurrido 
recientemente en relación con las disposiciones técnicas relacionadas con los 
organismos modificados genéticamente26. Las nuevas directrices generales sobre 
política reglamentaria, adoptadas por la Comisión en enero de 1996 y que sirven de 
complemento a las normas de la Comisión sobre técnica legislativa, aumentarán la 
coherencia a la hora de elaborar la legislación en la Comisión. Es fundamental que 
esas normas y directrices se apliquen estrictamente. 
46. Es particularmente importante que cuando se formule una propuesta el texto inicial 
sea lo más claro posible. Una redacción complicada o poco clara dificultará las 
negociaciones sobre la propuesta, y la medida al final carecerá de claridad y creará 
dificultades para su incorporación al ordenamiento jurídico de los Estados 
miembros. Esta afirmación vale tanto para las negociaciones del Consejo como para 
las enmiendas propuestas por el Parlamento Europeo. Aunque la responsabilidad de 
redactar y proponer una nueva directiva recae sobre la Comisión Europea, la 
evolución posterior de la propuesta tiene lugar a lo largo del proceso legislativo en 
el Consejo de la Unión Europea y en el Parlamento Europeo. Una redacción poco 
clara y ambigua de un acto de legislación de medio ambiente se debe con mucha 
frecuencia a los compromisos que hay que contraer a nivel del Consejo o como 
consecuencia de las lecturas del Parlamento Europeo27. Incluso en esas etapas 
posteriores, la Comisión tiene que velar por la coherencia, eficacia y aplicabilidad 
de las propuestas, si es necesario con modificaciones en sus propias propuestas o 
retirando aquéllas que han dejado de servir para alcanzar los objetivos deseados. 
26 Directrices de la Comisión sobre clasificación con arreglo a la Directiva 94/51/CE sobre la utilización 
confinada de microorganismos modificados genéticamente. 
27 Estos problemas se agravan por el hecho de que la legislación comunitaria debe estar redactada y ser 
igualmente válida en las 11 lenguas comunitarias, y porque los compromisos negociados en una lengua 
pueden ser difíciles de traducir satisfactoriamente a todas las demás. 
21 
47. Un último aspecto importante es que ios textos legislativos en sí deben contribuir a 
la transparencia del proceso de ejecución, por ejemplo, mediante la inclusión en esos 
textos de disposiciones que impongan la publicación a cargo de los Estados 
miembros o de la Comisión de la información en materia de ejecución. Ya existen 
algunas disposiciones de este tipo, por ejemplo con respecto a la publicación de 
informes o a la disposición pública de la información sobre la aplicación de la 
medida28. No obstante, puede ser conveniente que los textos incluyan, en aras de la 
máxima transparencia en la aplicación del Derecho comunitario de medio ambiente, 
información adicional sobre la aplicación, por ejemplo cuadros de incorporación a 
los ordenamientos nacionales que indiquen los actos legislativos nacionales de 
ejecución de las correspondientes disposiciones de las directivas. 
La Comisión velará por que todas las propuestas de nuevas medidas 
comunitarias de medio ambiente y las modificaciones de las medidas vigentes 
se redacten de manera que se consiga la máxima claridad, transparencia y 
seguridad con vistas a simplificar y acelerar el proceso de ejecución. A lo largo 
del proceso legislativo, la Comisión cooperará con el Consejo de la Unión 
Europea y con el Parlamento Europeo en relación con los problemas de 
redacción, y propondrá modificaciones a su propio texto si resultan necesarias 
a la vista de los puntos o alteraciones que surjan con respecto al texto original 
durante las negociaciones. 
Sanciones a nivel de los Estados miembros 
48. Según la interpretación del Tribunal de Justicia, el artículo 5 del Tratado obliga a los 
Estados miembros a introducir sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias para 
que se cumplan las disposiciones del Derecho comunitario. Aunque este artículo 
deja en manos de los Estados miembros la decisión sobre las sanciones, estas deben 
ser equivalentes a las que se aplican para evitar infracciones a normas nacionales 
equivalentes29. Como destacó la Comisión en su comunicación al Consejo y el 
Parlamento Europeo sobre la función de las sanciones en relación con la aplicación 
de la legislación comunitaria sobre el mercado interior30, los regímenes nacionales 
de sanciones por incumplimiento de las obligaciones que impone el Derecho 
comunitario deben ser transparentes. La transparencia no es sólo la clave para la 
confianza mutua sino que, además, permite a la Comisión evaluar los sistemas y 
limitar a lo estrictamente necesario la acción de la Comunidad a este respecto. 
49. Por consiguiente, la Comisión ha decidido incluir en sus propuestas legislativas en 
relación con el mercado interior disposiciones explícitas en virtud de las cuales las 
medidas nacionales de ejecución deben establecer sanciones que los Estados 
miembros estarán obligados a imponer en caso de incumplimiento de la directiva 
por parte de personas físicas o jurídicas, y que las normas relativas a esas sanciones 
28 Por ejemplo, el informe de aplicación de la Directiva 85/337/CEE (apartado 3 del artículo 11). 
29 Sentencia de 21.09.1989 en el asunto 68/88, Rep.[1989] 2965, puntos 23 y 24. 
30 COM(95) 162 de 03.05.1995. 
22 
deben comunicarse a la Comisión. Esas obligaciones deben aplicarse también al 
medio ambiente. El objetivo debe consistir en que todos los Estados miembros 
cuenten con las sanciones adecuadas, ya sea de índole administrativa, civil o penal o 
una combinación entre esos tipos, que se apliquen en la práctica, para conseguir así 
un cumplimiento uniforme del Derecho comunitario de medio ambiente. Para 
aumentar su efecto disuasorio, debe darse publicidad a la aplicación dada a las 
sanciones en los Estados miembros y a nivel comunitario. 
50. Ya se han incorporado en algunas normas comunitarias sobre medio ambiente 
requisitos sobre la imposición de sanciones, por ejemplo en los reglamentos de 
desarrollo del Convenio CITES sobre comercio internacional de especies 
amenazadas de fauna y flora silvestres y del Convenio de Basilea sobre traslados 
transfronterizos de residuos peligrosos. Cuando proceda, pueden incluirse también 
en las medidas de Derecho comunitario de medio ambiente disposiciones más 
específicas, por ejemplo, sanciones administrativas tales como la retirada de una 
autorización. 
La Comisión puede incluir en sus propuestas de medidas sobre medio ambiente 
una disposición que obligue a incorporar en las medidas nacionales de 
ejecución las sanciones disuasorias pertinentes por incumplimiento de los 
requisitos de la directiva de que se trate. 
Transparencia 
Consultas de la Comisión 
51. La Comisión es consciente de que en la elaboración de normas de Derecho de medio 
ambiente es preciso abrir un proceso de consulta en la fase previa a la presentación 
de la propuesta y en la fase de proyecto. A este respecto, cabe mencionar la 
modalidad de libro verde, por ejemplo, el Libro Verde sobre reparación de los daños 
al medio ambiente31, la consulta a redes oficiales y extraoficiales como, por 
ejemplo, el Foro Consultivo del Medio Ambiente32, el Grupo de Estudio de la 
Política de Medio Ambiente33, IMPEL34, reuniones con especialistas de los Estados 
miembros y ONG para debatir aspectos ambientales, la publicación del programa de 
trabajo y la celebración de audiencias públicas, ya sea por cuenta propia, por 
ejemplo en el caso de la audiencia sobre la futura política de aguas de la Comisión 
celebrada los días 28 y 29 de mayo de 1996, o junto con el Parlamento Europeo, 
como la celebrada el 30 de mayo de 1996 sobre los problemas de la protección del 
medio ambiente y la puesta en marcha de la legislación. La Comisión tiene que 
procurar que esas consultas se celebren de forma más sistemática con todas las 
personas y organizaciones con un interés en la propuesta. Convendría que la 
31 COM(93) 47 final de 14.5.1993. 
32 Véase el capítulo 9 del V Programa de Medio Ambiente (nota 20). 
-,3 Véase el capítulo 9 del V Programa de Medio Ambiente (nota 20). 
j4 Véase el apartado 55. 
23 
Comisión implicara en sus consultas a la Agencia Europea de Medio Ambiente, que 
puede brindarle información de gran valor y asesoría técnica sobre el estado del 
medio ambiente en Europa y los efectos de las medidas comunitarias adoptadas para 
proteger el medio ambiente. 
La Comisión mantendrá consultas lo más amplias posibles a la hora de 
formular nuevas propuestas de medidas comunitarias de medio ambiente. Se 
consultará a todos los agentes afectados por la medida. 
Consultas de los Estados miembros 
52. La ejecución de las normas comunitarias de medio ambiente puede afectar 
particularmente a una gama muy amplia de agentes. La falta de consultas dentro de 
los Estados miembros puede traducirse en que los afectados por la propuesta 
desconocerán la medida o considerarán que ésta no refleja sus intereses o 
preocupaciones. Pueden, en consecuencia, sentirse más proclives a impedir una 
incorporación correcta y oportuna de la medida en el derecho interno, y oponerse a 
su ejecución. Esta oposición puede atenuarse, en parte, mediante la apertura de un 
amplio proceso de consulta sobre las medidas por parte de los Estados miembros 
inmediatamente después de la adopción de una medida comunitaria. Si tal consulta 
no tiene lugar, o es insuficiente, se dificultará el proceso de incorporación de la 
legislación al derecho interno de los Estados miembros al surgir protestas en una 
fase muy tardía. Un mantenimiento más sistemático de contactos entre la Comisión 
y las partes interesadas (Estados miembros, IMPEL, ONG, industria, etc.) durante la 
elaboración de las propuestas, facilita la ejecución de las medidas al reducir esos 
problemas, pero las consultas a nivel de los Estados miembros seguirán siendo 
necesarias cuando el texto se haya adoptado definitivamente. El hecho de que en la 
exposición de motivos que acompaña a las propuestas de la Comisión se 
pormenorice el posible alcance e impacto de una medida puede ayudar a los Estados 
miembros a tratar las consultas posteriores. 
Los Estados miembros deberán disponer de mecanismos de coordinación para 
poder celebrar las adecuadas consultas antes de adoptar medidas nacionales de 
incorporación de una norma comunitaria. Para asistir a los Estados miembros 
en su tarea, la Comisión incluirá en la exposición de motivos que acompaña a 
toda propuesta legislativa referencias sobre el posible alcance de la medida 
propuesta y sus repercusiones en los Estados miembros. 
Estrategia informativa sobre la política y la legislación comunitarias de medio ambiente 
53. La opinión pública recibe una ingente cantidad de información sobre las actividades 
diplomáticas, políticas y reglamentarias de la Comunidad a través del Informe 
general sobre la actividades de la Unión Europea y el Informe anual sobre el control 
de la aplicación del Derecho comunitario. La Comisión publica informes sectoriales 
sobre política de la competencia y mercado interior. Este último hace especialmente 
al caso porque trata asuntos de medio ambiente relacionados estrechamente con la 
realización del mercado interior. El Boletín mensual ofrece, entre otras cosas, 
información sobre la nueva legislación y sobre los procedimientos de infracción en 
todos los sectores regulados por el Derecho comunitario. Para completar la 
información sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario de medio 
24 
ambiente que se describe en el Informe anual sobre el control de la aplicación del 
Derecho comunitario, a partir de su decimocuarta edición (sobre el año 1996) ese 
informe'recogerá los datos siguientes: 
- Pormenores a propósito de las medidas de incorporación al derecho interno de 
directivas comunitarias sobre medio ambiente notificadas por los Estados 
miembros, con cuadros que indicarán el modo en que la legislación ha 
incorporado los requisitos de las directivas, sobre la base de la información 
comunicada por los Estados miembros. 
- Pormenores sobre las medidas adoptadas por los Estados miembros para aplicar 
el Derecho comunitario de medio ambiente, incluso por lo que se refiere a 
asuntos tales como notificaciones de las autoridades competentes, la creación y 
notificación de programas con arreglo a la normativa comunitaria de medio 
ambiente y los resultados obtenidos. 
El Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho 
comunitario incluirá, en su decimocuarta edición correspondiente al año 1996, 
pormenores sobre las normas legislativas de incorporación de directivas 
comunitarias de medio ambiente notificadas por los Estados miembros, así 
como las medidas adoptadas por los Estados miembros para ejecutar esas 
normas. Los aspectos cubiertos en esta comunicación que no guarden relación 
con el control del Derecho comunitario ni con los procedimientos de infracción, 
por ejemplo, sobre cuestiones de estrategia y procedimiento, podrán figurar en 
una especie de estudio anual. 
Aumentar la cooperación 
54. Una buena cooperación entre la Comisión y los Estados miembros es fundamental 
para alcanzar los ambiciosos objetivos que persigue la política comunitaria de medio 
ambiente. A nivel nacional, los órganos legislativos deben trabajar en estrecha 
cooperación con los cuerpos de ejecución y control para que el sistema en su 
conjunto funcione con eficacia. Lo mismo puede decirse con respecto a la Comisión 
y las autoridades nacionales competentes, que deben cooperar más estrechamente 
para aumentar la eficacia de una ejecución en responsabilidad compartida. Sería 
conveniente, además, establecer una cooperación directa entre las autoridades 
nacionales de distintos Estados miembros en relación con problemas transnacionales 
de cumplimiento de la normativa medioambiental como, por ejemplo, la detección 
de tráfico ilegal de residuos peligrosos o especies en peligro de extinción. 
55. Las inquietudes de los Estados miembros con respecto a la comparación de las 
normas de aplicación y ejecución de la legislación comunitaria de medio ambiente 
en países distintos provocaron la creación en 1992 de una red extraoficial de 
agencias nacionales de medio ambiente, denominada red Chester. Al mismo tiempo, 
el V Programa de Medio Ambiente reconocía la necesidad no satisfecha de un 
seguimiento correcto de la ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente 
cuando anunció la creación de una red de ejecución compuesta por representantes de 
las autoridades nacionales pertinentes y de la Comisión en el campo de la aplicación 
25 
práctica de medidas comunitarias35. La red Chester se modificó en consecuencia y 
se creó la red extraoficial de la UE para la aplicación y el control del Derecho 
comunitario de medio ambiente IMPEL. Esa red está compuesta por representantes 
de los Estados miembros y la presiden conjuntamente la Comisión y el Estado 
miembro que ocupa la presidencia del Consejo de la Unión Europea. IMPEL tiene 
un mandato bastante amplio en relación con el estudio de la ejecución de la 
normativa de medio ambiente, que incluye principalmente cuestiones sobre cómo 
garantizar un mayor cumplimiento por parte de los organismos nacionales, 
regionales y locales. En la actualidad, puede prestarse atención, además de al 
problema del cumplimiento, a otros temas relacionados con la ejecución y la política 
judicial. Hasta ahora se ha trabajado en los siguiente temas36: 
- Comparación de normas técnicas y de la tecnología de lucha contra la 
contaminación para varios tipos distintos de instalaciones en cada Estado 
miembro, cuyo resultado ha sido la elaboración de orientaciones técnicas para los 
órganos reglamentarios con respecto a una serie de industrias, por ejemplo, 
centrales eléctricas, plantas incineradoras, refinerías y las industrias de 
producción de cemento, vidrio y cartón. 
- Intercambio de información y comparación de experiencias sobre la autorización 
de instalaciones industriales en los Estados miembros, y análisis de la ejecución 
de la legislación comunitaria en los Estados miembros y aspectos prácticos del 
proceso reglamentario, por ejemplo, informes sobre la evaluación del impacto en 
distintos medios de instalaciones industriales, así como de la ejecución de 
directivas comunitarias sobre incineradoras de residuos urbanos y grandes plantas 
de combustión. 
- Comparación de las disposiciones de control de los Estados miembros relativas a 
la inspección y la evaluación del cumplimiento, por ejemplo, en el segundo 
semestre de 1996 se va a publicar un informe sobre la legislación de los Estados 
miembros, los organismos y mecanismos de inspección, control y coerción, con 
estadísticas, inspecciones y medidas de control. 
- Programas de intercambio de inspectores destinados a conocer mejor los sistemas 
reglamentarios de cada país y facilitar el futuro intercambio de información entre 
cuerpos de inspección, así como preparación de manuales de "cualificación y 
gestión" para inspectores, en relación con la inspección tanto del proceso 
reglamentario como de las instalaciones. 
- Estudio y publicación de un informe sobre mecanismos de control y coerción en 
relación con los traslados transfronterizos de residuos peligrosos dentro de la 
Unión. 
35 DON°C 138 de 17.5.1993, p. 80. 
36 Los documentos elaborado por IMPEL pueden solicitarse a su secretaría, establecida en la DG XI de la 
Comisión Europea. 
26 
56. IMPEL puede impulsar la cooperación en materia de ejecución entre la Comisión y 
los Estados miembros, entre Estados miembros y dentro de cada Estado miembro. 
Puede, además, estrechar la cooperación entre distintos cuerpos de vigilancia dentro 
de cada Estado miembro mediante la coordinación interna en la preparación de las 
posturas de los Estados miembros dentro de IMPEL. A este respecto no sólo es 
necesaria la coordinación entre la Comunidad y los Estados miembros sino también 
frecuentemente dentro de cada Estado miembro. Las redes pueden contribuir a la 
reducción de los problemas que plantea la ejecución y el control descentralizados 
del Derecho comunitario de medio ambiente, ya expuestos anteriormente37, Si redes 
de esas características38 existieran o fueran creadas en cada Estado miembro por los 
gobiernos nacionales en colaboración con las autoridades nacionales y regionales 
competentes, IMPEL podría servir para coordinarlas a nivel comunitario con objeto 
de aprovechar al máximo los recursos de cada nivel pertinente en los Estados 
miembros. Si se tiene en cuenta el hecho de que en el control de la normativa de 
medio ambiente hay una dependencia casi total de autoridades financiadas por el 
Estado, esa coordinación puede producir economías de escala y contribuir a explotar 
al máximo los resultados obtenidos en un Estado miembro. Además, cabe esperar 
que la designación de puntos centrales en esas redes nacionales mejore la 
comunicación entre la Comisión y las distintas autoridades nacionales pertinentes. 
La Comisión estudiará la situación actual de la red extraoficial IMPEL como 
instrumento de cooperación y creación de capacidades, y formulará propuestas 
para mejorar, desarrollar y reorganizar sus tareas. Impulsará la creación de 
redes nacionales de coordinación que estarán vinculadas a IMPEL a través de 
coordinadores nacionales 
Presentación de informes, supervisión y evaluación 
Evaluación de la eficacia de las medidas 
57. Es interesante observar que, a pesar de la gran cantidad de medidas sobre medio 
ambiente promulgadas por la Comunidad, en algunos aspectos las mejoras del 
medio ambiente no se han producido a un ritmo conforme a las expectativas y, en 
otros aspectos, las condiciones del medio ambiente parecen haberse deteriorado. La 
labor realizada en el pasado para controlar la eficacia de las medidas comunitarias se 
ha visto dificultada por la falta de información sobre la aplicación correcta: puede 
resultar difícil saber si el hecho de haber progresado poco en un campo concreto se 
debe a la ineficacia de las medidas de ejecución de los Estados miembros o a la 
ineficacia de las disposiciones establecidas en la directiva. En consecuencia, la 
valoración de la eficacia práctica de una medida depende en primer lugar de la 
información relativa a la ejecución de esa medida. Una vez obtenida la información, 
podrá determinarse si las disposiciones establecidas en la medida son eficaces y, en 
37 Véanse los apartados 13 y 14. 
38 A este respecto, convendría estudiar la posibilidad de que la red telemática ElONET gestionada por la 
Agencia Europea de Medio Ambiente realice una función importante en la vigilancia del cumplimiento. 
27 
caso contrario, si las disposiciones vigentes deben consolidarse o si conviene buscar 
otra solución al problema. 
58. En la normativa comunitaria de medio ambiente es cada vez más frecuente incluir 
una cláusula de revisión, y es mucho lo que se puede obtener de ello desde el punto 
de vista de la experiencia y del marco jurídico. Queda por ver, sobre la base de la 
experiencia que pueda adquirirse en la aplicación de los requisitos sobre 
presentación de informes, por ejemplo, del primer informe que va a publicar la 
Comisión con arreglo a la Directiva sobre presentación de informes, que se refiere al 
sector del agua, prevista sólo para junio de 1997, si las disposiciones prácticas que 
deben adoptar los Estados miembros con vistas a obtener la información pertinente 
funcionan eficazmente y si los datos recogidos son fiables. Para poder realizar un 
análisis profundo de los efectos de una medida es preciso disponer de la 
información, los datos y la experiencia adecuadas. La Directiva sobre presentación 
de informes^9 y la nueva red de información sobre medio ambiente instituida a 
nivel comunitario bajo la coordinación de la Agencia Europea de Medio 
Ambiente^, pueden resultar de gran valor a este respecto, sobre todo si se tiene en 
cuenta que la evaluación científica y técnica reviste una enorme importancia a la 
hora de apreciar la eficacia de la normativa de medio ambiente. Habrá que estudiar 
también otros medios para que los Estados miembros y las partes afectadas por la 
legislación comuniquen información a la Comisión. 
Si la Directiva en materia de presentación de informes se aplica con más 
eficacia y se estrecha la cooperación con la Agencia Europea de Medio 
Ambiente, la Comisión podrá disponer de la mejor información posible sobre 
la eficacia de las medidas comunitarias de medio ambiente, que podrá utilizar 
en la formulación de sus políticas sobre protección del medio ambiente. La 
Comisión encargará la realización de estudios de casos concretos para evaluar 
la incorporación al derecho interno, la aplicación y el cumplimiento de una 
selección de disposiciones de Derecho comunitario de medio ambiente. A 
continuación, velará por que la información resultante de esos estudios tenga la 
mayor difusión posible. 
Agencia Europea de Medio Ambiente 
59. La Agencia Europea de Medio Ambiente se creó en 1990^1 para proporcionar a la 
Comunidad y a los Estados miembros información objetiva, fiable y comparable a 
nivel europeo que les permita adoptar las medidas de protección del medio ambiente 
necesarias, evaluar los resultados de esas medidas y velar por que la población esté 
39 Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991, sobre la normalización y racionalización 
de los informes relativos a la aplicación de determinadas directivas referentes al medio ambiente. 
40 Reglamento (CEE) n° 1210/90 del Consejo, de 7 de mayo de 1990, por el que se crea la Agencia Europea 
de Medio Ambiente y la red europea de información y observación sobre el medio ambiente (DO N° L 120 
de 11.5.1990, p.l). 
4 ' Reglamento (CEE) n° 1210/90 del Consejo, de 7 de mayo de 1990 (véase la nota anterior). 
28 
adecuadamente informada sobre el estado del medio ambiente. Por consiguiente, la 
Agencia realiza una función crucial en la oferta de información para poder evaluar la 
eficacia de las medidas comunitarias de medio ambiente. Asimismo realiza una 
función importante en relación con la labor que realiza la Comisión para la 
formulación y adopción de normas comunitarias de medio ambiente y su ejecución: 
proporcionar información y asesoría técnica sobre las nuevas propuestas de la 
Comisión en materia de protección del medio ambiente. Así pues, la Agencia es un 
eslabón fundamental de la cadena reglamentaria porque la función que realiza 
constituye el vínculo entre el final de la cadena reglamentaria por lo que respecta a 
las medidas ya adoptadas y ejecutadas, y el principio de esa cadena en lo que se 
refiere a las medidas que siguen a disposiciones precedentes y que, si procede, las 
modifican, para proteger con más eficacia el medio ambiente. La Agencia Europea 
de Medio Ambiente puede llegar a participar de forma más activa en la evaluación y 
seguimiento de los informes recibidos con arreglo a la Directiva sobre presentación 
de informes y a otras directivas con requisitos específicos en la materia (por 
ejemplo, la Directiva de aves). 
La Comisión invitará a la Agencia a participar más estrechamente en la 
evaluación de las repercusiones de las medidas comunitarias, y velará por que 
se exploten todas las posibilidades de la Agencia en materia de información, 
conocimientos y competencias cuando deba asistir a la Comisión en la 
formulación de propuestas de nuevas medidas comunitarias de medio ambiente 
y en la revisión de la legislación vigente. 
Divulgar el Derecho comunitario de medio ambiente 
60. La ejecución de una medida empieza con el conocimiento de las disposiciones que 
deben ponerse en práctica. Las directivas comunitarias suelen aplicarse sobre la base 
de un acto nacional de incorporación al ordenamiento interno que las autoridades 
competentes suelen conocer sobradamente en una forma que les es familiar. En 
consecuencia, una incorporación correcta y oportuna es fundamental desde el punto 
de vista de la aplicación práctica de una directiva. Por otra parte, conviene que las 
medidas nacionales de ejecución se refieran claramente a su origen comunitario para 
que los jueces nacionales puedan interpretarlas en consecuencia y para que se 
garantice la primacía de las medidas comunitarias frente a cualquier disposición 
nacional que pueda entrar en conflicto con ellas. No obstante, la situación cambia 
cuando no se ha producido esa incorporación o si se ha realizado de manera 
incompleta o incorrecta. Como manifestó el Tribunal de Justicia en su sentencia 
Constanzo/Milano^ no sólo los tribunales nacionales sino cualquier autoridad 
nacional tienen la obligación de ejecutar las disposiciones directamente aplicables 
del Derecho comunitario, dejando de lado aquéllas incompatibles del derecho 
nacional. Esta es, de hecho, una tarea difícil, como puso de manifiesto el abogado 
general en las conclusiones del mencionado asunto. Aun cuando las autoridades 
competentes tengan conocimiento de las disposiciones pertinentes, pueden tener 
tendencia a evitar su aplicación. A pesar de que el Derecho comunitario tiene 
primacía sobre el nacional y forma parte del ordenamiento interno de los Estados 
42 Sentencia de 22.6.1989, C-103/88, Rep. ( 1989] 1839(1870). 
29 
tmÈÈÈÊÊÊÉÉÊÉÊÊÊÊÊm 
miembros, los profesionales pueden resistirse a aplicar normas que tengan una 
forma distinta a la usual en los Estados miembros. 
La Comisión estudiará iniciativas para prestar asistencia técnica y financiera 
para divulgar el Derecho comunitario de medio ambiente, especialmente entre 
jueces, abogados y funcionarios de los Estados miembros. Asimismo se podrá 
conceder financiación comunitaria con cargo a "Life 2" a medidas horizontales 
como redes telemáticas o cursos de formación para mejorar la ejecución y el 
cumplimiento de la normativa de medio ambiente. 
30 
Financiación comunitaria y ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente 
61. Hay varias fuentes y formas de financiación comunitaria en relación con el medio 
ambiente. La financiación con cargo a LIFE^3 contribuye exclusivamente al 
desarrollo y ejecución de la política de medio ambiente, pero hay otros instrumentos 
financieros que brindan importantes ayudas en favor del medio ambiente, aunque no 
se hayan creado especialmente para ese campo. El Fondo de Cohesión^ financia 
proyectos de infraestructura de transportes y de medio ambiente, por ejemplo, 
proyectos cuya finalidad es el cumplimiento pleno del Derecho comunitario de 
medio ambiente, en concreto en tres sectores: agua (suministro y calidad), 
tratamiento de aguas residuales y residuos sólidos. En los Estados miembros que 
pueden aspirar a recibir asistencia dentro de este Fondo, la financiación comunitaria 
de proyectos de medio ambiente puede ser importante para ayudarles a ejecutar y 
cumplir el Derecho comunitario de medio ambiente. Además, la financiación con 
cargo a los Fondos Estructurales^, que consiste fundamentalmente en la 
cofinanciación de programas operativos y regímenes nacionales de ayuda, puede 
incluir a proyectos con aspectos medioambientales. 
62. De acuerdo con el principio de integración, la financiación comunitaria46 tiene que 
tener en cuenta la normativa comunitaria en materia de medio ambiente47. La 
Comisión tampoco puede cofinanciar proyectos que tengan un impacto negativo 
sobre intereses medioambientales protegidos por el Derecho comunitario, por 
ejemplo, zonas especiales de conservación con arreglo a la Directiva de habitats, a 
no ser que el proyecto cumpla, en teoría y en la práctica, las prescripciones de esa 
norma. Además, todos los fondos comunitarios deben concederse en el contexto 
político adecuado. No sólo debe tenerse en cuenta la normativa sino también la 
política comunitaria de medio ambiente a la hora de conceder y desembolsar fondos 
43 Reglamento (CEE) del Consejo n° 1973/92 de 21 de mayo de 1992 por el que se establece un instrumento 
financiero para el medio ambiente (DO L 206 de 22.7.1992). 
44 Reglamento (CEE) del Consejo n° 566/94 de 16 de mayo de 1994 por el que se establece un instrumento 
financiero de cohesión (DO L 72 de 16.3.94). Las perspectivas financieras para proyectos de medio 
ambiente en el año 1996 ascienden aproximadamente a 1,7 billones de ecus. 
4> Reglamento (CEE) del Consejo n° 2081/93 de 20 de julio de 1993 por el que se modifica el Reglamento 
(CEE) del Consejo n° 2052/88 relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su 
eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones, con los del Banco Europeo de 
Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 193 de 31.7.1993). 
46 Se hace referencia también a las acciones del FEOGA relacionadas con financiación estructural, es decir, la 
Sección Orientación del Fondo. 
47 Por ejemplo, la Comunidad no puede, en principio, financiar proyectos de tratamiento de aguas residuales si 
el Estado miembro no ha incorporado a su ordenamiento interno la Directiva sobre tratamiento de aguas 
residuales municipales, porque, en ese caso no existe el marco jurídico que establece las modalidades 
prácticas aplicables a esos proyectos. 
31 
comunitarios48. Cualquier propuesta de financiación comunitaria debe evaluarse 
teniendo en cuenta la política y la legislación comunitarias de medio ambiente que, 
además, debe cumplir. 
63. Una vez adoptada una decisión de financiación comunitaria, debe garantizarse el 
cumplimiento de los requisitos de la legislación y la política comunitarias de medio 
ambiente. Los reglamentos comunitarios por los que se concede asistencia financiera 
a los Estados miembros establecen el principio según el cual las autoridades 
competentes deben velar por que los receptores de la ayuda cumplan los requisitos de 
la legislación y la política comunitarias de medio ambiente. Este principio se aplica 
independientemente de la existencia de un procedimiento de infracción en relación 
con el proyecto financiado por la Comunidad porque es la decisión de la Comisión 
por la que se concede la ayuda la que impone la observancia de la legislación y la 
política comunitarias de medio ambiente. La posibilidad de suspender la financiación 
o de exigir su devolución constituye un arma importante para hacer cumplir la 
legislación y la política comunitarias de medio ambiente en relación con la 
financiación comunitaria. Convendría que la Comisión reforzara el control y 
seguimiento de los proyectos financiados por la Comunidad. 
La Comisión estudiará medidas adicionales para que los objetivos comunitarios 
en materia de medio ambiente y los requisitos del Derecho comunitario de 
medio ambiente se integren plenamente en las decisiones de concesión de 
asistencia financiera a los Estados miembros y en el seguimiento de los 
proyectos financiados por la Comunidad. 
00000O00000 
PARTE V: CONCLUSIÓN 
64. La Comisión considera que debe concederse prioridad a las medidas destinadas a 
mejorar la ejecución del Derecho comunitario porque la Comunidad se dirige a una 
fase de consolidación de la normativa de medio ambiente ya adoptada. 
65. Además, la Comisión ha llegado a la conclusión a la vista de la experiencia de que 
los medios de que se dispone en la actualidad para garantizar la ejecución de la 
normativa, que dependen fundamentalmente del recurso al procedimiento de los 
artículos 169 y 171 del Tratado, pese a ser importantes, poderosos y necesarios, han 
resultado ser lentos e inadecuados para proteger el medio ambiente contra 
infracciones del Derecho comunitario. Algunos de los problemas relacionados con 
las características especiales del Derecho de medio ambiente pueden reducirse si se 
amplían los instrumentos medioambientales, pero no por ello deja de ser necesario 
aumentar la diversidad y descentralización de los mecanismos de control. 
66. En consecuencia, la Comisión introduce en la presente comunicación una nueva 
estrategia amplia que engloba toda la cadena reglamentaria y a todos los agentes 
48 Véase, por ejemplo, el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) del Consejo n° 1164/94 por el que se 
crea el Fondo de Cohesión (DO N° L 130/1 de 25.5.94). 
32 
pertinentes. Presenta una serie de propuestas para mejorar la situación con respecto a 
la ejecución del Derecho comunitario de medio ambiente a todos los niveles. 
67. La Comisión espera suscitar una concienciación en todas las esferas a propósito del 
panorama general en materia de ejecución y cumplimiento que se presenta en la 
presente comunicación para después ejercer plenamente su derecho de iniciativa a la 
luz de las respuestas a la comunicación y del debate sobre lo que debería hacerse 
para mejorar la situación por parte de todos los agentes implicados en todas las 
esferas. 
33 
ANEXO I: DEFINICIONES 
La "cadena reglamentaria" es el proceso completo de determinación, concepción, 
proyecto, adopción, ejecución y cumplimiento de una norma legislativa hasta la 
evaluación de su eficacia. Se trata de una herramienta metodológica que posibilita la 
aplicación de un enfoque "holístico" a los instrumentos de política ambiental. 
"Incorporación al ordenamiento interno de los Estados miembros" en la presente 
comunicación es toda medida vinculante de índole legislativa, reglamentaria o 
administrativa que adopta una autoridad competente de un Estado miembro para adecuar 
la legislación nacional con objeto de cumplir las obligaciones, derechos y deberes 
consagrados en directivas comunitarias de medio ambiente. El concepto de 
incorporación, pues, incluye no sólo la simple reproducción literal de una directiva en el 
derecho interno sino también todas las disposiciones adicionales (la modificación o 
derogación de disposiciones nacionales opuestas a esa directiva) necesarias para que la 
legislación nacional en su conjunto refleje adecuadamente las disposiciones de una 
directiva. En algunos Estados miembros, las medidas de incorporación sólo pueden 
adoptarse a nivel central (nacional), mientras que en otros las autoridades regionales 
tienen competencia exclusiva en algunos campos de la política de medio ambiente (por 
ejemplo, la conservación de la naturaleza es competencia de los estados federados 
alemanes y austríacos). Puede ocurrir, también, que ambos niveles tengan que adoptar 
medidas de incorporación en caso de que las competencias estén compartidas. 
"Aplicación práctica" es la incorporación de normas comunitarias por parte de las 
autoridades competentes en decisiones concretas, por ejemplo, a la hora de conceder una 
autorización o de preparar un plan o un programa. El Derecho comunitario es 
directamente aplicable en los Estados miembros si se trata de reglamentos y 
disposiciones directamente aplicables de directivas. No obstante, en cuanto una directiva 
se ha incorporado correctamente al derecho interno, es aplicable a través de las medidas 
nacionales de incorporación. En este concepto se incluye también la oferta de la 
infraestructura y las disposiciones necesarias para que las autoridades competentes 
puedan cumplir las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho comunitario y 
adoptar las decisiones adecuadas. 
"Control del cumplimiento" engloba todas las intervenciones de las autoridades 
competentes para incitar u obligar a otros a respetar la legislación vigente (por ejemplo, 
control, inspecciones puntuales, sanciones y medidas correctivas vinculantes) con objeto 
de mejorar los resultados de la política de medio ambiente y conseguir el objetivo final 
de aumentar la calidad general del medio ambiente. 
34 
WÊÊÊÊmmÊÊÊÊÊÊÊtÊÊÊmmm 
ANEXO II: PROBLEMAS DE APLICACIÓN POR SECTORES 
En todos los sectores regulados por legislación comunitaria de medio ambiente surgen 
problemas de aplicación y cumplimiento. En el presente Anexo se ofrecen detalles sobre 
los tipos de problemas de aplicación y cumplimiento que se plantean en cuatro sectores: 
agua, residuos, protección de la naturaleza y evaluación de impacto ambiental. 
Agua 
En relación con la mejora de la calidad del agua, el número y complejidad de las 
obligaciones impuestas por el enfoque tradicional de la normativa comunitaria en esta 
área, basado principalmente en la fijación de objetivos de calidad, el establecimiento de 
programas de saneamiento y de sistemas de autorización previa y de recopilación de 
informes, sigue planteando problemas importantes a las administraciones de los Estados 
miembros. Algunos de ellos tienen graves dificultades para aplicar satisfactoriamente las 
directivas comunitarias en este sector. 
El caso de la Directiva 76/464/CEE relativa a las sustancias peligrosas vertidas en el 
medio acuático, ilustra este problema. La Comisión ha incoado procedimientos de 
infracción contra varios Estados miembros por no comunicación de los programas de 
reducción de la contaminación por las sustancias peligrosas incluidas en la lista II del 
Anexo de la Directiva. La aplicación de la Directiva 76/160/CEE relativa a las aguas de 
baño sigue planteando problemas en varios Estados miembros. 
Varios Estados miembros no han comunicado las medidas nacionales de incorporación 
de la Directiva 91/676/CEE relativa a los nitratos. La mayoría de los Estados miembros 
tienen dificultades para ejecutar la Directiva (por ejemplo, no se han declarado zonas 
vulnerables, no se han elaborado códigos de prácticas agrarias correctas, no existen 
programas de vigilancia y no se comunican informes a la Comisión como exige el 
artículo 10 de la Directiva). La Comisión sigue de cerca los problemas de aplicación de 
esta Directiva en los Estados miembros y ha incoado procedimientos de infracción en los 
casos oportunos. 
La Comisión recibe denuncias sobre la calidad del agua potable (Directiva 80/778/CEE). 
Tales denuncias están a menudo relacionadas con la ausencia de infraestructura técnica. 
La labor que realiza la Comisión para que se cumplan las normas comunitarias se ve 
dificultada en ocasiones por los métodos que se usan en algunos Estados miembros para 
cumplir las normas de calidad del agua. 
Residuos 
La legislación comunitaria sobre gestión de residuos se aplica a muchas operaciones de 
valorización y eliminación de residuos realizadas por agentes económicos. Todas esas 
operaciones deben realizarse de acuerdo con la legislación comunitaria de residuos y con 
las medidas nacionales de incorporación. Las instalaciones de eliminación de residuos 
están sometidas a un régimen de autorización y las instalaciones de valorización deben, 
por lo menos, estar registradas. Incluso los traslados de residuos entre Estados miembros 
están regulados por un Reglamento comunitario. 
Todo el sistema, en consecuencia, depende enormemente de que las autoridades 
competentes a nivel nacional, regional o local hagan todo lo necesario por tramitar el 
35 
mÈÉÊÊÉÈÊÉÊÊÊÊmÉÈÊÊmm 
gran número de solicitudes de autorización, por conceder la autorización en las 
condiciones establecidas en leyes y reglamentos, por controlar el cumplimiento de las 
condiciones de la autorización y, en caso de incumplimiento, por adoptar medidas 
correctivas y las sanciones necesarias. Además, las autoridades competentes son 
responsables también de hacer cumplir la normativa sobre residuos en relación con las 
actividades intrínsecamente ilegales por falta de autorización (por ejemplo, vertido ilegal 
de residuos). 
Gran parte de los problemas de aplicación en el sector de los residuos se refiere a una 
ejecución incorrecta a nivel de los Estados miembros: vertido ilegal, prácticas incorrectas 
de eliminación y contaminación del agua por vertido directo de residuos. Para que el 
sistema en su conjunto sea eficaz, se necesita una red descentralizada de autoridades 
competentes que realicen plenamente su función. La descentralización es la respuesta 
más eficaz al problema medioambiental de los residuos porque es absolutamente 
necesario conocer adecuadamente la situación real en un lugar dado para poder aplicar 
correcta y eficazmente la normativa como requieran las circunstancias. 
Naturaleza 
Los instrumentos más importantes en el campo de la naturaleza son la Directiva 
79/409/CEE relativa a la conservación de las aves silvestres y la Directiva 92/43/CEE 
relativa a la conservación de los habitats naturales y la fauna y flora silvestres. Ambas 
directivas han planteado muchos problemas de aplicación, y generan cada año un número 
significativo de denuncias. 
La Comisión está en una situación que le permite desempeñar un papel importante a la 
hora de velar por la adopción y conformidad de legislación nacional y por la consecución 
de objetivos comunitarios fundamentales tales como la creación de la red NATURA 2000 
de espacios protegidos. No obstante, la mayoría de las denuncias relacionadas con estas 
dos directivas se refieren a amenazas a parajes concretos, campo en el que la Comisión 
encuentra grandes dificultades. Las denuncias que se refieren a un paraje concreto 
requieren con frecuencia un estudio detenido de complejos factores localizados, y las 
circunstancias que las rodean suelen, además, cambiar con gran rapidez (por ejemplo, en 
el caso de proyectos ya realizados que tienen efectos negativos). El mecanismo 
centralizado con que hoy por hoy cuenta la Comisión para hacer cumplir la normativa en 
la materia no sirve para tratar estas denuncias, sobre todo desde los puntos de vista de la 
rapidez de respuesta, el recurso a peritos que conozcan las circunstancias locales, y las 
visitas al paraje. 
Evaluación de impacto ambiental 
La Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados 
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente constituye uno de los principales 
fundamentos jurídicos de las denuncias, peticiones, preguntas parlamentarias y 
procedimientos de infracción. 
Los procedimientos de infracción de la Comisión se deben con frecuencia a una 
incorporación incorrecta de la directiva al ordenamiento interno: siguen planteándose 
problemas de conformidad en varios Estados miembros, fundamentalmente en relación 
36 
con la incorporación al derecho interno de las categorías de proyectos del Anexo II de la 
Directiva. 
Las denuncias y peticiones tienden sobre todo a concentrarse en la calidad de los estudios 
de impacto, el examen de las demás opciones y en la ausencia de actuación de las 
autoridades competentes con respecto a opiniones válidamente formuladas en 
investigaciones públicas. La Comisión tiene muchas dificultades para investigar e 
intervenir en tales casos, porque la Directiva es fundamentalmente de carácter 
procedimental y no otorga a la Comisión la potestad de investigar la calidad de las 
evaluaciones ni de seguir los resultados del proceso de evaluación. 
37. 
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