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Bruselas, 12.2.2009

COM(2009) 69 final

INFORME PROVISIONAL DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los avances de Bulgaria en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación

INFORME PROVISIONAL DE LA COMISIÓNAL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre los avances de Bulgaria en el marco del Mecanismo de Cooperación y Verificación

1. INTRODUCCIÓN –

Cuando Bulgaria se incorporó a la UE, el 1 de enero de 2007, se estableció un Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV)[1] para ayudar a Bulgaria a paliar ciertas deficiencias en los ámbitos de la reforma judicial, la lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada y hacer un seguimiento de sus avances en los mismos mediante informes periódicos.

Este es un informe provisional de actualización de carácter técnico sobre los hechos importantes que se han producido en Bulgaria en los últimos seis meses en el marco del MCV[2]. No ofrece, pues, una evaluación de los avances realizados. La actualización se limita a medidas que se han ultimado o que se espera ultimar en breve.

La Comunicación que la Comisión adoptó el 23 de julio de 2008 sigue siendo la referencia para la evaluación de los avances logrados en lo que se refiere a los indicadores y a la identificación de los demás desafíos. La Comisión realizará su próxima evaluación en el verano de 2009.

2. REFORMA JUDICIAL, LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y LA DELINCUENCIA ORGANIZADA: COMENTARIOS GENERALES SOBRE LA SITUACIÓN

Las autoridades búlgaras aceptaron en líneas generales la evaluación de la Comisión de julio de 2008. Para afrontar los retos señalados por la Comisión, la fiscalía, el Ministerio de Justicia y el de Interior adoptaron las primeras medidas de cara a una reforma estructural y legislativa. Estas medidas deben ser sostenidas y ampliadas para lograr resultados concretos.

Desde julio de 2008, se han observado algunos cambios en relación con los Indicadores 1 a 3 (reforma del sistema judicial), especialmente en lo que se refiere al trabajo de la Inspección del Consejo Supremo Judicial que ha ganado capacidad operativa. El Consejo Supremo Judicial inició un análisis de la jurisprudencia en materia disciplinaria para examinar por qué se devuelven casos a la fiscalía y establecer un sistema de información sobre el movimiento de los casos. Se han anunciado más medidas para paliar la desigual carga de trabajo de los tribunales, mejorar la gestión administrativa y organizar un sistema de nombramientos transparente que garantice un grado de competencia profesional e integridad elevado de los magistrados en los niveles de gestión. En lo que se refiere a la parte legislativa, se ha aprobado la Ley sobre conflictos de intereses y se ha modificado la Ley sobre contratación pública.

En relación con los Indicadores 4 a 6 (corrupción y delincuencia organizada), cabe destacar el inicio de un proyecto piloto de equipos conjuntos de investigación integrados por representantes de la fiscalía, la Agencia de Seguridad Nacional (ASN) y el Ministerio de Interior. Los siguientes pasos deberían traducirse en procesamientos relacionados con los tipos de delitos graves que persiguen estos equipos conjuntos.

Se han tomado medidas para reformar el Ministerio de Interior y clarificar las competencias de las diferentes autoridades en la fase de instrucción, pero aún es pronto para valorar los resultados y efectos de estas medidas. Debe ponerse más énfasis en la elaboración de acuerdos transparentes que establezcan claramente las responsabilidades entre la ASN y el Ministerio de Interior, por ejemplo, en lo relativo a los dispositivos especiales de vigilancia, el ámbito del control parlamentario de la ASN y la ampliación de las facultades de investigación de las fuerzas de policía.

Se esperan asimismo una reforma global del proceso de instrucción para mejorar el actual sistema de admisibilidad de las pruebas, y la adopción de legislación importante sobre canjes de terrenos, financiación de partidos y confiscación de bienes de los delincuentes.

3. CONCLUSIÓN - PERSPECTIVAS

La próxima evaluación de los progresos realizados que llevará a cabo la Comisión durante el verano de 2009 mostrará en qué medida ha sido capaz Bulgaria de remediar las deficiencias señaladas por la Comisión en la reforma del sistema judicial y de obtener resultados convincentes y tangibles en materia de lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada. Para demostrar que ha experimentado un cambio sistémico e irreversible, Bulgaria debe acreditar que ha establecido un sistema judicial estable que funciona de manera autónoma y que es capaz de detectar y sancionar los conflictos de intereses, la corrupción y la delincuencia organizada y de preservar el Estado de Derecho. Esto significa, en especial, adoptar el resto de la legislación necesaria para completar el dispositivo jurídico y demostrar con casos concretos de acusaciones, juicios y condenas relacionados con casos de corrupción de alto nivel y de delincuencia organizada que ese dispositivo permite aplicar la Ley de manera independiente y eficiente.

4. ACTUALIZACIÓN TÉCNICA EN RELACIÓN CON LOS INDICADORES

4.1. Indicador 1: Adoptar enmiendas constitucionales que eliminen cualquier ambigüedad relativa a la independencia y responsabilidad del sistema judicial.

Para aplicar las enmiendas constitucionales hace falta contar con una inspección judicial independiente y plenamente operativa con experiencia en los procedimientos disciplinarios. En este sentido, durante el segundo semestre de 2008, empezó a funcionar a pleno rendimiento la Inspección del Consejo Supremo Judicial. Este órgano ha llevado a cabo numerosas inspecciones específicas (a raíz de informaciones de los medios de comunicación o por propia iniciativa), inspecciones planificadas en dos de las cinco jurisdicciones regionales de apelación[3], así como inspecciones temáticas (por ejemplo, sobre la organización delictiva de la vivienda en Kostinbrod).

La Inspección también realizó inspecciones disciplinarias y subrayó la necesidad de resoluciones, decisiones o decretos interpretativos para resolver los conflictos de jurisprudencia.

La Inspección ha mostrado una actitud dinámica en el cumplimiento de su cometido y los primeros resultados son alentadores. Es importante ahora que el Consejo Supremo Judicial, la Fiscalía, los tribunales y demás órganos competentes den un seguimiento adecuado a las actuaciones de la Inspección y tomen las medidas correctivas necesarias.

4.2. Indicador 2: Garantizar un proceso judicial más transparente y eficiente mediante la adopción y aplicación de una nueva ley relativa al sistema judicial y del nuevo Código de Procedimiento Civil. Informar sobre las consecuencias de la nueva normativa y de los códigos de procedimiento penal y administrativo, principalmente en la fase de instrucción.

La nueva legislación relativa al sistema judicial y el nuevo Código de Procedimiento Civil se están aplicando, pero los procedimientos penales siguen planteando importantes problemas. A este respecto, las autoridades búlgaras tienen que adoptar un planteamiento global en relación con los procedimientos penales que permita una administración efectiva y eficiente de las pruebas en los juicios y que respete las garantías procesales.

Aunque la judicatura y expertos externos han formulado propuestas, aún no se ha reformado el Código Penal y no se han racionalizado suficientemente los procedimientos penales que resultan sumamente pesados. El 17 de diciembre de 2008 se aprobó una reforma parcial del Código de Procedimiento Penal[4]. Esta modificación podría plantear problemas, teniendo en cuenta que el nuevo texto obliga a los tribunales a aplicar un «procedimiento acelerado», que implica automáticamente una pena inferior al mínimo legal si el demandado reconoce los hechos y pide este procedimiento, independientemente de la gravedad del delito cometido. Antes del 1 de enero de 2009, los jueces podían decidir en la práctica si admitían o no la petición del acusado. En su próximo informe, la Comisión analizará las repercusiones de esta modificación y determinará si supone un retroceso en la protección contra los delitos graves como el fraude y la corrupción de alto nivel.

Por otra parte, no se han subsanado las ineficiencias detectadas en los procedimientos de instrucción. Son demasiados pocos los casos penales complejos que llegan a los tribunales. En los tribunales, los asuntos se siguen devolviendo a la Fiscalía[5] o se retrasan, muchas veces por abuso de las normas de procedimiento.

La Ley sobre el Ministerio de Interior fue modificada el 22 de julio de 2008 con el fin de mejorar la administración de este Ministerio recortando el número de niveles de gestión, suprimiendo cargos que se solapaban, otorgando al personal directivo el control de las funciones operativas e introduciendo un planteamiento de las funciones policiales basadas en la inteligencia. El 2 de octubre, el Consejo de Ministros adoptó el Reglamento de aplicación de la Ley sobre el Ministerio de Interior. La reforma de la investigación policial, uno de los elementos importantes, prevé la contratación de especialistas en diversos ámbitos pertinentes como las finanzas. Es demasiado pronto para ver si estas reformas permitirán alcanzar los objetivos perseguidos, entre éstos, mejorar la eficacia de las investigaciones policiales, especialmente en los casos complejos.

Por otra parte, el 17 de diciembre de 2008, se aprobó una modificación de la Ley sobre los dispositivos especiales de inteligencia, pero es demasiado pronto para valorar sus efectos.

También está pendiente de solución la cuestión del control que el Parlamento ejerce sobre la Agencia de Seguridad Nacional (ASN).

4.3. Indicador 3: Continuar la reforma del sistema judicial con objeto de mejorar la profesionalidad, la responsabilidad y la eficiencia. Evaluar el impacto de esta reforma y publicar los resultados anualmente.

En 2008, cerca de la mitad (un 47 %) de los procedimientos disciplinarios iniciados en el Consejo Supremo Judicial (CSJ) habían sido propuestos por la Inspección. Hasta ahora se han cerrado seis procedimientos, otros nueve están a punto de concluir y están previstas las primeras audiencias de tres casos más. Es necesario que el CSJ tome importantes medidas correctivas para dar seguimiento a las conclusiones de inspecciones, como la que está examinando por qué se devuelven los casos a la Fiscalía. Una de las pruebas clave de la profesionalidad y transparencia de la judicatura este año será el nombramiento de los responsables administrativos de las autoridades judiciales, en el que el CSJ tiene un papel fundamental.

Según se ha informado, cada uno de los 180 tribunales de Bulgaria dispone de sitios Web totalmente operativos, lo cual debería contribuir a la transparencia y facilitar el acceso a la administración de justicia. Es fundamental que esos sitios Web respeten perfectamente el derecho a la protección de datos y a la privacidad.

4.4. Indicador 4: Realizar investigaciones profesionales y no partidistas en casos de denuncia de corrupción a alto nivel e informar sobre las mismas. Informar sobre las inspecciones internas de instituciones públicas y la publicación del patrimonio de altos cargos.

Los datos relativos al seguimiento global de los casos de corrupción del segundo semestre de 2008 muestran una tendencia a la baja en comparación con el primer trimestre del mismo año[6]. Al parecer, esta tendencia negativa se ha prolongado en noviembre y diciembre de 2008.

En respuesta al informe del MCV de julio de 2008, se crearon equipos conjuntos contra el fraude comunitario, la delincuencia organizada, la corrupción y el blanqueo de dinero en la Oficina Fiscal del Tribunal Supremo. Dichos equipos se componen de personal de la fiscalía, la policía, la ASN y el servicio nacional de investigación. Según los casos, también se incorporan otros servicios (por ejemplo, autoridades tributarias). Aunque es demasiado pronto para valorar los resultados de estos equipos conjuntos, sí cabe tomar nota de su capacidad potencial.

El Parlamento nacional aprobó la Ley sobre prevención y publicidad de conflictos de intereses el 16 de octubre de 2008. Esta Ley entró en vigor el 1 de enero de 2009 y se ocupa de los conflictos de intereses entre cargos públicos e intereses privados. La ley establece normas similares para las personas que ocupan puestos públicos a nivel central, regional y local. Aplica un mecanismo de control totalmente descentralizado que tendrá que demostrar su eficacia, dada la falta de independencia funcional en muchos casos. La Comisión seguirá de cerca el cumplimiento de esta Ley[7].

La reforma de la normativa sobre financiación de los partidos todavía se está debatiendo en el Parlamento. Las normas vigentes sobre financiación de las campañas electorales varían según las elecciones de que se trate y no regulan los donativos en especie, las operaciones de efectivo no reguladas o la cuestión del registro público de donantes. La legislación sobre financiación de campañas electorales debe ser coherente, clara y establecer mecanismos de control rigurosos de cara a las elecciones nacionales y europeas que se celebrarán en verano de 2009. Las autoridades deben redoblar sus esfuerzos para acabar con la compra de votos. Parecen alentadoras, sin embargo, las iniciativas de la sociedad civil para prevenir el fraude electoral.

En cambio, la entrada en vigor del Código sobre el Registro Mercantil puede suponer una menor transparencia de la información sobre los titulares de activos de empresas. El Código Mercantil no exige que se registren los cambios en la compra y transferencia de acciones que se realizan después del registro inicial de la empresa. La Comisión seguirá de cerca esta situación que podría dificultar la realización de investigaciones financieras.

4.5. Indicador 5: Tomar medidas complementarias de prevención y lucha contra la corrupción, en particular en las fronteras y las administraciones locales.

El 16 de octubre de 2008, el Parlamento aprobó varias enmiendas a la Ley de contratación pública que entraron en vigor el 1 de enero de 2009[8]. Éstas deberían contribuir a lograr mayor transparencia en la contratación pública y potenciar la igualdad de trato y la no discriminación. Los efectos de las mencionadas enmiendas deberán seguirse de cerca e ir acompañados de un refuerzo de la capacidad administrativa y de procedimientos de control eficaces basados en una evaluación continua de riesgos[9].

La Comisión observa que las leyes que deberían prohibir los intercambios abusivos de terrenos y bosques entrarán en vigor el 1 de febrero (bosques) y el 1 de marzo (terrenos). La Comisión seguirá vigilando de cerca la aplicación efectiva de estas leyes.

4.6. Indicador 6: Aplicar una estrategia de lucha contra la delincuencia organizada, haciendo hincapié en los delitos graves y el blanqueo de capitales, así como en la confiscación sistemática de bienes de los delincuentes. Presentar informes sobre las investigaciones nuevas y en curso, los procesos y las condenas en estos campos.

Con el fin de luchar más eficazmente contra la delincuencia organizada, se han creado equipos conjuntos en la Oficina Fiscal del Tribunal Supremo (ver indicador 4).

No obstante, las estadísticas que han presentado las autoridades búlgaras no muestran cambios significativos[10] en lo que respecta a procesamientos y seguimiento judicial de los casos de delincuencia organizada en 2008. No se han registrado resoluciones judiciales importantes en los últimos meses sobre casos destacados de delincuencia organizada.

[1] Decisión 2006/929/CE de la Comisión, de 13 de diciembre de 2006, por la que se establece un mecanismo de cooperación y verificación de los avances logrados por Bulgaria para cumplir indicadores concretos en materia de reforma judicial, lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada (DO L 354 de 14.12.2006, p. 58).

[2] El periodo de referencia del presente informe concluye el 15 de enero de 2009.

[3] Regiones de Veliko Turnovo y Burgas.

[4] Las autoridades búlgaras comunicaron a la Comisión que esta Ley tiene por objeto simplificar la fase de instrucción y la carga de la prueba en los casos de delincuencia organizada, eximir de responsabilidad a las personas objeto de sobornos en determinados casos con el fin de conseguir una prueba y aumentar la responsabilidad penal en las infracciones de la Ley electoral.

[5] Las devoluciones afectan especialmente a Sofía, donde se juzgan la mayor parte de los casos complejos y se devuelve un promedio del 20 % de los asuntos a la fiscalía.

[6] Bulgaria ha comunicado las siguientes cifras sobre los delitos de corrupción de alto nivel:

- De enero a mayo de 2008: iniciados 200 procedimientos de instrucción; remitidos a los tribunales 78 autos de la fiscalía; 103 procesamientos y 55 condenas.

- De junio a octubre de 2008: iniciados 179 procedimientos de instrucción; remitidos a los tribunales 63 autos de la fiscalía; 76 procesamientos y 50 condenas.

- Noviembre-diciembre de 2008: iniciados 30 procedimientos de instrucción; remitidos a los tribunales 18 autos de la fiscalía; 19 personas acusadas y 11 condenadas.

[7] La aplicación de la Ley se ha aplazado parcialmente hasta el 1 de marzo, pero se están debatiendo posibles enmiendas. Es importante que este texto siga tratando los vínculos familiares, la afiliación a partidos políticos y la pertenencia a organizaciones no lucrativas.

[8] Los principales cambios son: obligación de publicar en el registro de contratos públicos todos los procedimientos concluidos; obligación de publicar las ofertas de precios; mayores sanciones en los casos de infracción; participación obligatoria de expertos externos en los comités de evaluación; aumento de los umbrales mínimos; comprobaciones adicionales en los procedimientos en los que intervienen fondos de la UE; mayor relevancia para los incentivos a funcionarios implicados en contratos públicos y limitación del acceso público a la información en aras de la protección de datos.

[9] Las infracciones más frecuentes a las normas de contratación pública en Bulgaria suelen ser el fraccionamiento de un contrato importante en contratos más pequeños que no llegan al umbral para salir a concurso público, el recurso abusivo a la subcontratación, la participación de varias empresas asociadas para crear una competencia ficticia y la manipulación del pliego de condiciones y de la evaluación de las ofertas.

[10] Datos sobre delitos relacionados con la delincuencia organizada en el periodo junio-octubre de 2008: iniciados 39 procedimientos de instrucción; remitidos a los tribunales 43 autos de la fiscalía; 147 procesamientos y 65 condenas, de las cuales 35 se están ejecutando. Comparativamente, los datos correspondientes del periodo enero-mayo de 2008 fueron los siguientes: iniciados 48 procedimientos de instrucción; remitidos a los tribunales 30 autos de la fiscalía; 132 procesamientos y 60 condenas, de las cuales 48 están en fase de ejecución. Los datos correspondientes a noviembre-diciembre de 2008 indican que se iniciaron 11 procedimientos de instrucción, la fiscalía envió 10 autos a los tribunales, se pronunciaron acusaciones contra 52 personas, 17 fueron condenadas y se ejecutaron 17 condenas.