Informe especial no 7/2002

sobre la buena gestión financiera de la organización común de mercados en el sector del plátano, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2002/C 294/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

Introducción

I. Los plátanos constituyen el segundo mercado mundial de frutas tras el de los cítricos. En 1993 se implantó en este sector una organización común de mercado OCM del plátano que tiene como principal objetivo armonizar y estabilizar este mercado mediante varias medidas de ayuda, así como limitar las importaciones gracias a la instauración de un contingente arancelario.

II. El objetivo principal de la fiscalización consistió en examinar de qué forma los objetivos de la OCM fueron definidos por el Consejo y aplicados por la Comisión, así como de qué modo las medidas de ejecución fueron gestionadas por los Estados miembros y seguidas por la Comisión.

Medidas financiadas por la Unión Europea

III. La imprecisión de ciertos textos de aplicación de base provocó dificultades de puesta en marcha de la OCM: deficiencias en los datos necesarios para calcular la ayuda; incumplimiento de la reglamentación aplicable a las organizaciones de productores; solicitudes de ayuda compensatoria para cantidades presentadas para la comercialización por los productores pero que, posteriormente, no fueron aceptadas por los compradores.

IV. Ciertos productores se beneficiaron de apoyos financieros nacionales suplementarios, sin que se hubiera informado previamente a la Comisión de los mismos. Por otra parte, se detectaron insuficiencias en los documentos justificativos de los pagos de la ayuda.

V. La prima por la cesación definitiva del cultivo de los plátanos tiene una incidencia limitada.

Medidas de regulación del mercado

VI. La diferencia entre los precios mundiales y los precios comunitarios conduce a la situación denominada "rentas contingentarias".

VII. El sistema de contingentes arancelarios introducido inicialmente por la OCM origina un régimen de importación complejo, así como una situación de disconformidad persistente con respecto a la reglamentación de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

VIII. Las incorrectas prácticas aduaneras y las importaciones fraudulentas a nivel de los Estados miembros crearon riesgos para la gestión eficaz del contingente.

Evoluciones y evaluación

IX. Tras haber establecido un dispositivo transitorio, la Comisión se orientó hacia un sistema exclusivamente arancelario con miras a 2006. En concreto, tenía la intención de mantener una protección apropiada de los productores de la Unión Europea (UE) y de los Estados ACP (Estados de África, del Caribe y del Pacífico), sin modificar los volúmenes importados y minimizando la incidencia en los precios.

X. Se espera que la Comisión realice una evaluación global de la OCM al final de 2004. Ésta debería permitir establecer un cuadro de conjunto de las consecuencias de la introducción de la OCM y del grado de realización de sus objetivos iniciales.

Conclusiones y recomendaciones

XI. Las medidas tomadas para alcanzar los objetivos de la OCM, algunos de los cuales no se han alcanzado, presentan insuficiencias; además, algunas de estas deficiencias tuvieron efectos imprevistos y no deseados. Las primas por arranque y los cultivos de sustitución no se han utilizado, o no demasiado. Las lagunas metodológicas en el cálculo de los precios de referencia y de los precios a la producción comportaron pagos indebidos de ayuda compensatoria y correcciones financieras. El beneficio de la renta contingentaria obtenido del sistema de contingente arancelario por las empresas multinacionales presentes en el mercado es aproximadamente entre 2 y 3 veces superior al apoyo prestado a los cultivadores de la UE y de los ACP(1).

XII. Debería prestarse más atención a la vulnerabilidad de los productores en sus organizaciones. Por otra parte, el régimen de importación previsto por la OCM resultó vulnerable a las irregularidades y se constataron debilidades significativas en los controles de importación.

XIII. Dado que la Comisión se ha comprometido a realizar la primera evaluación importante alrededor de 2004, sería conveniente asegurarse de que se cumple el calendario y especialmente de que la evaluación de la sinergia de los distintos modos de apoyo al sector del plátano forma parte del mismo.

MARCO GENERAL

Aspectos clave del mercado del plátano

1. Los plátanos constituyen el segundo mercado mundial de frutas tras el de cítricos. La Comunidad consume aproximadamente cuatro millones de toneladas de plátanos cada año, pero sólo produce el 20 % de sus necesidades. Aproximadamente el 60 % del abastecimiento de la Comunidad procede de América Latina (véase el anexo 1). Estos plátanos, que reciben la denominación de "plátanos de la zona del dólar", se venden a un precio inferior a los plátanos producidos en la Comunidad. El resto (20 %) procede de los Estados ACP. La UE cuenta con dos principales países productores: España, gracias a la comunidad autónoma de las Islas Canarias, con 400000 toneladas al año, y Francia, que cuenta con los departamentos de ultramar de Guadalupe y Martinica, con 300000 toneladas al año. Durante el período 1989-2000 la producción de la Comunidad y las importaciones de "plátanos de la zona del dólar" aumentaron en aproximadamente el 6 %.

2. Antes de 1993 existían en la Comunidad distintos regímenes de importación de plátanos que dificultaban su libre circulación dentro de la misma y la articulación de un régimen común para los intercambios con los países terceros. Así, entre los Estados miembros productores de plátanos, las organizaciones nacionales de mercado aplicaban restricciones cuantitativas a la importación, que obstaculizaban la realización del mercado común. Entre los Estados miembros no productores, algunos garantizaban una salida preferente a los plátanos procedentes de los Estados ACP, en tanto que otros aplicaban un sistema de importación liberal.

3. Con vistas a la realización del mercado interior, es necesario establecer una OCM que sustituya a los diversos regímenes nacionales. En 1993, se creó la OCM en el sector del plátano con arreglo al Reglamento (CEE) n° 404/93 del Consejo(2).

Finalidades y aplicación de la OCM

4. Los principales objetivos de la OCM son:

a) la armonización y la estabilización del mercado de los plátanos en la Comunidad;

b) la libre circulación dentro de la Comunidad y el establecimiento de un régimen común para los intercambios con los terceros países;

c) la garantía de ingresos adecuados para los productores de la UE y para los proveedores tradicionales de los Estados ACP, así como de precios equitativos para los consumidores;

d) la mejora de la eficacia de la producción y la obtención del máximo nivel de ingresos posible con los plátanos producidos en la Comunidad gracias a la constitución de organizaciones de productores.

El legislador tenía pues que intentar lograr un equilibrio entre los intereses conflictivos y específicos que existían antes de 1993.

5. Para conseguir estos objetivos, el Reglamento estableció varias medidas:

a) una ayuda compensatoria (es decir, una prima por tonelada comercializada) para contrarrestar la eventual pérdida de ingresos; esta ayuda se concede a los productores de la UE y tiene como fin conseguir que estén en una situación equivalente a la de antes de la constitución de la OCM;

b) una prima única (por hectárea) concedida a los productores de la Comunidad que cesen el cultivo de plátanos en caso de que otros cultivos resulten más adaptados;

c) la apertura de un sistema comunitario de contingente arancelario para la comercialización de los plátanos producidos por los productores de los terceros países y de los Estados ACP;

d) una ayuda temporal para fomentar la constitución y para facilitar inicialmente el funcionamiento administrativo de las organizaciones de productores;

e) una ayuda concedida en el marco de programas operativos para las regiones que pueden optar a los Fondos Estructurales, y que tiene como fin aumentar la competitividad y mejorar la utilización de los recursos del sector del plátano.

6. Las dos primeras medidas se financiarán íntegramente mediante el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), sección de Garantía, y consisten en intervenciones que tienen como fin la regularización del mercado. La ayuda inicial de las agrupaciones de productores está cofinanciada por la sección de Garantía del FEOGA a partir del 1 de enero de 2002. Las dos últimas medidas son cofinanciadas (Estados miembros y Comisión) por uno de los cuatro Fondos Estructurales, el FEOGA, sección de Orientación: la ayuda a las organizaciones de productores es similar a la prevista en el marco de la OCM de las frutas y hortalizas(3); la cofinanciación de los programas operativos de los Fondos Estructurales está destinada a una puesta en conformidad con los Reglamentos(4) relativos a la gestión de los Fondos Estructurales en favor de las regiones con retraso de desarrollo.

7. Además del Reglamento de base del Consejo relativo a la OCM en el sector del plátano (véase el apartado 3), la Comisión adoptó las disposiciones de aplicación especialmente para(5):

a) el régimen de importación de plátanos en la Comunidad(6);

b) el régimen de ayuda compensatoria en el sector del plátano(7);

c) el sistema de los contingentes arancelarios para los productos agrícolas(8).

8. En definitiva, la creación del mercado único puso fin a los regímenes particulares establecidos anteriormente por los Estados miembros. Por este motivo, ha dejado de haber un límite para las cantidades comercializadas en el mercado comunitario de plátanos producidos en la UE, los procedentes de los Estados ACP se benefician de condiciones arancelarias más favorables y las ayudas compensatorias a los productores comunitarios se limitan a cantidades máximas. En lo que respecta a las importaciones de plátanos en la Comunidad, estaban sujetas a un sistema de contingente arancelario consistente en que los derechos percibidos se calculaban basándose en tipos preferenciales hasta una cantidad dada.

9. Con el fin de evitar que la introducción de la OCM en 1993 resultase desfavorable para los proveedores ACP tradicionales de plátanos, la Comunidad adoptó, paralelamente a la OCM, un sistema especial de asistencia para estos países productores.

Objetivos, alcance y enfoque de la fiscalización

10. El objetivo principal de la fiscalización era examinar:

a) la forma en que la Comisión aplicó los objetivos de la OCM, definidos por el Consejo, en el sector del plátano, así como las medidas tomadas para alcanzarlos;

b) de qué modo estas medidas fueron administradas por los Estados miembros, y seguidas y evaluadas por la Comisión;

c) en qué medida se alcanzaron los objetivos de la OCM.

11. Un objetivo secundario consistió en analizar los motivos por los cuales el régimen de importación de plátanos, desde la perspectiva del sistema de contingente arancelario, había dado lugar a recursos ante la OMC y a represalias arancelarias por parte de Estados Unidos. La fiscalización examinó pues:

a) la eficacia del régimen de importación como medio de regulación del mercado y su conformidad con la reglamentación del comercio internacional;

b) el uso efectuado de los certificados de importación asociados a este régimen y sus efectos en el mercado;

c) la eficacia de los controles físicos en la importación y la realidad de las recaudaciones correspondientes de recursos propios.

12. La fiscalización se centró en la gestión, en 1999, del sistema de ayuda compensatoria en España y en Francia. Sus producciones de plátanos representan el 99 % del total comunitario. Así, perciben el 96 % de esta ayuda. Se efectuaron misiones de control en los servicios de la Comisión, en las administraciones y de productores seleccionados (también de sus organizaciones) en Francia y en España, con el objetivo de obtener una imagen fiel del funcionamiento del régimen a todos los niveles. La fiscalización abarcó también el examen de proyectos que habían sido objeto de una solicitud de ayuda en concepto de los programas operativos financiados por el FEOGA, sección de Orientación, así como un examen general del sistema de apoyo a los Estados ACP productores de plátanos. El alcance de la fiscalización no incluye la financiación de medidas en favor de cultivos de sustitución de los plátanos previstos por la iniciativa comunitaria "REGIS" (integración de las regiones aisladas), cuyo importe ascendía a 3,5 millones de euros durante el período 1994-1999.

13. Se obtuvo una apreciación de la calidad y del funcionamiento del sistema de control interno mediante el examen de la conformidad con los reglamentos nacionales y comunitarios de los pagos de ayuda a los productores individuales. La fiscalización comprendió el análisis de los trabajos de los servicios de la Comisión (liquidación de cuentas) y de órganos nacionales involucrados en la gestión y el control de los sistemas de ayuda.

14. Asimismo, el examen trató de la gestión del sistema de contingente arancelario por la Dirección General de Agricultura de la Comisión, especialmente de la gestión de los controles físicos de las importaciones, delegado a las autoridades aduaneras nacionales. En el marco de estos trabajos, los auditores del Tribunal observaron cómo aplicaban estos procedimientos en un gran puerto de la UE por el que circulan grandes cantidades de plátanos (Amberes). Asimismo, se mantuvieron entrevistas con los representantes de tres empresas multinacionales que importan y comercializan plátanos a gran escala dentro de la Comunidad, así como con los servicios de la Comisión competentes en materia de recursos propios y de procedimientos aduaneros.

15. Se obtuvieron pruebas mediante el control de los documentos y de los registros, así como mediante solicitudes y confirmaciones de información, que se vieron completadas mediante entrevistas con los representantes de los Estados miembros y de los organismos seleccionados.

Aspectos presupuestarios

16. El cuadro 1 muestra la evolución de los gastos en concepto de la compensación de los ingresos y de la prima por arranque financiados por el FEOGA, sección de Garantía, entre 1993, año de creación de la OCM, y 2000. Durante este período, el importe total de los gastos ascendió a aproximadamente 1287 millones de euros, de los cuales aproximadamente 662 millones de euros se abonaron a España y 572 millones de euros a Francia, los principales productores de plátanos en la UE. Las superficies destinadas al cultivo del plátano representan, en la UE, aproximadamente 27000 hectáreas en total, de las cuales aproximadamente 16750 hectáreas en Francia y 8500 hectáreas en España; estos dos países cuentan en total con unos 1600 y 10500 productores respectivamente. En España, el número de productores refleja el pequeño tamaño de las explotaciones, inferior a una hectárea en el 80 % de los casos. El presupuesto previsto para la ayuda compensatoria se fijó en 303 millones de euros para 2002, es decir, aproximadamente 11200 euros por hectárea.

17. La contribución comunitaria a las medidas en favor del sector del plátano previstas en el marco de los dos programas operativos controlados por el Tribunal, en Francia y en España, era respectivamente de 28 millones de euros y de 8,5 millones de euros (durante el período 1994-1999). La financiación de las medidas en favor del sector del plátano en los Estados ACP asciende a aproximadamente 45 millones de euros al año.

Cuadro 1

FEOGA-Garantía - Compensación de ingresos y prima por arranque((La prima por arranque sólo concierne los años 1993 (41000 euros) y 1994 (4000 euros).))

Gastos reales de los Estados miembros productores de plátanos durante el período 1993-2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión 2002.

MEDIDAS FINANCIADAS POR LA UNIÓN EUROPEA

Debilidades en la gestión de las ayudas compensatorias

18. Con el fin de compensar la pérdida de ingresos de comercialización(9) que puede afectar a los ingresos de los productores de la UE a raíz de la aplicación, a partir de 1993, del nuevo sistema de OCM, que tiene como fin garantizar el nivel de ingresos necesario para el mantenimiento de la producción en el nivel de los costes de producción, el marco reglamentario(10) introdujo un sistema de ingresos compensatorios en favor de los productores concernidos. Este principio debería aplicarse hasta que las medidas estructurales permitan poner fin a esta situación. Cabe señalar que el marco reglamentario no define con exactitud lo que podría constituir un "ingreso adecuado", aunque define los elementos necesarios para calcular la ayuda.

19. Cálculo y pago de las ayudas: la ayuda compensatoria es una prima pagada a los productores de la Comunidad, en principio por mediación de las organizaciones de productores de las que son miembros, y por las cantidades de plátanos comercializadas en la Comunidad. La Comisión calcula esta ayuda basándose en la diferencia entre:

a) por un lado, el "ingreso global de referencia" determinado basándose en el precio medio de los plátanos producidos y comercializados en la Comunidad durante un período de referencia antes del establecimiento de la OCM, deduciendo los costes fob(11) y de transporte;

b) por otro, el "ingreso de producción medio" determinado, cada año, basándose en el precio medio de los plátanos producidos y comercializados en la Comunidad durante el año de que se trate (deduciendo los costes fob y de transporte); este cálculo debe tener en cuenta los datos más recientes disponibles en los Estados miembros.

20. Limitación de las cantidades que pueden beneficiarse de ayudas compensatorias: el Consejo fijó en 854000 toneladas las cantidades máximas producidas y comercializadas en la UE en cuyo caso se abonará una compensación.

Imprecisión de los textos jurídicos y dificultades de su aplicación

Interpretaciones diferentes de los datos necesarios para calcular la ayuda

21. La reglamentación relativa al cálculo de la ayuda compensatoria, efectuado por la Comisión y basado en los datos transmitidos por los Estados miembros, prevé que la prima a los productores resulte de un precio medio de los plátanos tras la deducción de los costes de transporte (para más información, véase el apartado 19). Esta reglamentación no precisa en detalle todos los elementos de precio y de coste en los que se basa este cálculo.

22. Estas imprecisiones provocaron debilidades en la aplicación de la reglamentación mencionada anteriormente. Los servicios de liquidación de cuentas de la Comisión identificaron estas insuficiencias, que dieron lugar a correcciones sustanciales, al realizar las inspecciones en 1997:

a) los costes deducidos eran discutibles; no se habían declarado los reembolsos o deducciones de precios, lo que incrementa los costes deducibles y, a raíz de ello, el importe de la ayuda financiera (0,8 millones de euros cobrados en Francia);

b) se realizaron ventas a precios anormalmente bajos (España y Portugal) y se presentaron solicitudes de ayuda para tipos de plátanos que no podían optar a la ayuda compensatoria (Portugal): los importes cobrados ascendían a 2,6 millones de euros en España y a 0,5 millones de euros en Portugal.

Solicitudes de ayuda compensatoria relativas a cantidades presentadas a la comercialización por productores, pero que posteriormente no fueron aceptadas por los compradores

23. La ayuda compensatoria se concede a los productores que comercializan plátanos en el mercado comunitario y corresponde a las cantidades comercializadas por cada productor a través de la organización de productores. El marco reglamentario no define la noción de "comercialización" ni precisa en qué momento del procedimiento de comercialización aparece el derecho a la ayuda. El Tribunal estima que este momento debería corresponder a aquel en que las cantidades son aceptadas por el importador/comprador, en el muelle del puerto de embarque o a su llegada a la zona continental del territorio de la UE.

24. En Guadalupe, el Tribunal constató que se habían solicitado ayudas para cantidades de plátanos destinadas a la comercialización que posteriormente no habían sido aceptadas por el comprador a su llegada a la zona continental del territorio de la UE. En Guadalupe, el derecho a la ayuda se estableció basándose en las cantidades de plátanos procedentes de los almacenes/hangares de acondicionamiento para ser llevadas al puerto y enviadas a la zona continental del territorio de la UE. Las mercancías pueden sufrir daños durante el transporte, otras pueden ser rechazadas a su llegada por motivos vinculados a su calidad. De todos modos, el comprador sólo abona las cantidades que acepta realmente. El Tribunal constató que las cantidades que sirven como base para calcular el derecho a la ayuda no estaban ajustadas para tener sólo en cuenta las cantidades finalmente compradas. Ello ocasionó pagos indebidos por un importe que asciende a aproximadamente 2 millones de euros; la Comisión propondrá una corrección.

25. Las autoridades nacionales confirmaron que se había procedido a realizar ajustes relativos a las mercancías no aceptadas o deterioradas antes de la aceptación de la carga para su transporte con destino a la zona continental del territorio de la UE. Sin embargo, no se ha efectuado ningún ajuste relativo a las cantidades rechazadas posteriormente. Las autoridades nacionales estimaban que era razonable hacer corresponder, para el cálculo del importe de la ayuda, el momento de la aceptación de las cantidades comercializadas con el final de la fase de acondicionamiento, siguiendo el mismo principio aplicado para el establecimiento de los precios de referencia y de los precios de producción. Asimismo, alegaron que habían notificado este método a la Comisión, que lo había aceptado tácitamente, puesto que había recibido un ejemplar del manual de procedimientos del organismo pagador en el que se indicaba el modo de cálculo del importe de la ayuda.

26. El Tribunal constató que las prácticas de Francia y de España diferían. Los plátanos procedentes de las Islas Canarias se venden habitualmente a importadores primarios/secundarios antes de ser enviados con destino a la península ibérica. La situación no es pues comparable a la de Guadalupe, puesto que el comprador acepta las cantidades antes del envío.

Efectos de la ayuda en los ingresos y en la tesorería de los productores

27. La OCM tiene como fin garantizar a los productores unos ingresos y una tesorería "adecuados" (pero sin proporcionar una definición más precisa). Dado que puede transcurrir cierto tiempo entre el momento de la comercialización de los plátanos en el mercado y el pago de la ayuda comunitaria, el marco reglamentario prevé que los productores puedan solicitar un anticipo, subordinado a la prestación de una garantía. Por otra parte, la Comisión derogó en varias ocasiones el dispositivo del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1858/93 que prevé que el importe unitario del anticipo corresponde al 70 % de la ayuda de la campaña anterior. La Comisión justificó esta derogación por el nivel de la ayuda de la campaña anterior o por la evolución desfavorable de los precios de mercado durante la campaña en cuestión.

28. Incluso con el mantenimiento artificial de los precios de la UE por encima de los niveles del mercado mundial, los precios mundiales han caído globalmente. Los ingresos obtenidos de la producción de la UE han disminuido en consecuencia y ha aumentado la ayuda. Resulta que la ayuda representa hoy más del 50 % de los ingresos de los cultivadores de la UE (véase el cuadro 2 y el anexo 6).

Cuadro 2

Evolución de los precios del plátano (CE) y de la ayuda compensatoria a los productores

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Fuente:

Cuadro elaborado por el Tribunal de Cuentas basándose en cifras de la Comisión (véase anexo 6).

29. Habida cuenta de que la ayuda comunitaria representa una parte importante de los ingresos de los productores (más del 50 %), que los anticipos por esta ayuda son limitados y que existen plazos importantes para el pago final de la ayuda, algunas organizaciones de productores (Martinica) conceden anticipos suplementarios. El objetivo es que los productores puedan disponer de cantidades adecuadas de tesorería. Así, el Tribunal constató que algunas organizaciones de productores prefinancian no sólo mediante anticipos de la ayuda comunitaria, sino también mediante los ingresos obtenidos gracias a sus ventas.

Apoyo financiero nacional suplementario a los productores

30. A pesar de los esfuerzos desplegados para mejorar la tesorería de los productores, la caída de los precios y las catástrofes climáticas tuvieron unas repercusiones significativas en los ingresos de los productores. La fiscalización permitió establecer que en 1997, para paliar la situación financiera precaria de los productores de Martinica y de Guadalupe, Francia otorgó a sus productores préstamos por un importe total de 13 millones de euros. Se trataba de préstamos de intereses cero que no comportaban ninguna exigencia en materia de garantías.

31. El Tratado CE (artículo 88) dispone que los Estados miembros deberán informar a la Comisión a su debido tiempo, con el fin de que ésta pueda reaccionar a las propuestas de ayuda nacional. El Tribunal constató que, a pesar de que el apoyo aportado fuese compatible con los criterios en vigor, no se había informado a la Comisión previamente como hubiese sido preciso.

32. A pesar de esta ayuda nacional, la situación de los productores continuó deteriorándose y, a petición del gobierno francés, la Comisión dio su aprobación en noviembre de 1999 en cuanto a un aumento del importe de la ayuda que pueda ser objeto de anticipos.

33. En 1999, Francia anunció otras medidas en Martinica y en Guadalupe para restablecer la situación económica de los productores.

34. Las observaciones del Tribunal aportan indicaciones sobre los ingresos, sobre la tesorería y la situación económica precaria de los productores. La falta de definición clara de los objetivos y de su evaluación (económica y financiera) no permite un análisis en profundidad de la relación coste-eficacia de estas medidas. Las indicaciones proporcionadas en los apartados anteriores conducen también a la conclusión de que sólo se alcanzó parcialmente el objetivo de la OCM de mantener la producción en el nivel de los costes de producción y de garantizar unos ingresos adecuados. La Comisión debe efectuar una evaluación en profundidad que tenga como fin estimar la incidencia de las medidas tomadas, así como su economía, eficacia y eficiencia.

Insuficiencias en la documentación justificativa de los pagos de la ayuda

35. En España, las instrucciones locales relativas a la gestión de la ayuda compensatoria, no eran lo suficientemente explícitas en lo que respecta al objetivo de los controles internos, de su ámbito de aplicación, de su frecuencia y de su nivel.

36. El Tribunal identificó debilidades en lo que respecta a la documentación que constituye pruebas de pago. Así, se detectaron diferencias entre las cantidades para las que se solicitó una ayuda y las que fueron objeto de un pago. A pesar de reconocer estas diferencias, las autoridades locales no pudieron aportar pruebas de que eran objeto de una conciliación. Aunque el Tribunal pudo identificar algunos elementos que permiten explicar estas diferencias, concluye que resulta esencial que esta conciliación esté claramente catalogada en el futuro.

37. Con el fin de garantizar la realidad de los derechos a una ayuda, el marco reglamentario prevé que las solicitudes de ayuda comporten varios datos (por ejemplo, el nombre del productor, la designación de la organización que presenta la solicitud, las facturas de venta...).

38. En el marco de su examen de las solicitudes y de los pagos de ayudas en España, el Tribunal constató que las facturas no permitían certificar la identidad del cliente en aproximadamente el 50 % de las ventas locales realizadas al contado entre una organización de productores y un operador local. Debido a ello, en el momento de tratar las solicitudes las autoridades no disponían de pruebas suficientes para declarar que las ventas concernidas podían optar a la ayuda compensatoria.

Impacto mínimo de la prima por cesación definitiva de cultivo

39. Cuando las condiciones no resultaban propicias a la producción de plátanos, sino que eran más favorables a otros cultivos, sería conveniente fomentar la cesación del cultivo de plátanos mediante el pago de una prima única.

40. La condición principal para poder beneficiarse de esta ayuda era el arranque de la totalidad de los plátanos en el caso de las superficies inferiores a cinco hectáreas y de la mitad de los mismos en el de superficies mayores. Esta ayuda se fijó en 1000 euros por hectárea, con la prohibición de cultivar plátanos de nuevo en las parcelas correspondientes durante veinte años. El Tribunal observa que los gastos han sido mínimos, puesto que sólo ascendieron a 45000 euros, es decir, el equivalente a 45 hectáreas durante el período subvencionable 1993-1994. En la UE, las superficies plantadas de plátano aumentaron de hecho en un 2 % desde 1994. Sin embargo, las superficies cultivadas por los productores de los Estados ACP y por los productores de plátanos de la zona del dólar experimentaron un crecimiento ampliamente superior (16 % y 20 % respectivamente), a pesar de una oferta excedentaria en el mercado mundial.

41. Los productores europeos y sus organizaciones dieron las siguientes explicaciones: por un lado, no había posibilidades reales de cultivos de sustitución; por otro, la prima no era lo suficientemente atrayente para los productores. El Tribunal concluyó que el objetivo que consistía en promover el desarrollo de cultivos de sustitución no era realista, o que era más interesante para los productores continuar con el cultivo de plátanos mientras recibieran ayudas financieras.

Incumplimiento de la reglamentación aplicable a las organizaciones de productores

42. Las autoridades competentes de los Estados miembros conceden su "reconocimiento" a estas organizaciones si cumplen las condiciones fijadas en la reglamentación comunitaria. Se trata entre otros de los apartados siguientes:

a) el estatuto de estas organizaciones debe:

i) imponer a los productores la obligación de hacer comercializar la totalidad de la producción,

ii) atribuir a los productores el control de las decisiones tomadas dentro de estas organizaciones,

iii) prever que cada productor debe comprometerse a formar parte de ellas durante un período mínimo de tres años y a comunicar su partida eventual al menos con doce meses de antelación;

b) las autoridades competentes en los Estados miembros deben, por un lado, garantizar la conformidad de la creación y del funcionamiento de las organizaciones de productores, mediante controles sobre el terreno al menos cada tres años y, por otro lado, proceder a la retirada de su "reconocimiento" cuando constatan que no se cumplen las obligaciones impuestas por la reglamentación.

43. Los servicios de liquidación de cuentas de la Comisión habían identificado casos de disconformidad con estas exigencias (Francia). Se trata de los puntos siguientes:

a) incumplimiento por parte de cierto número de productores de la obligación de comercializar la totalidad de la producción por el intermediario de la organización;

b) autoridad competente en el Estado miembro que no examinó las actividades de cada organización de productores al menos una vez cada tres años.

44. A pesar de que se hayan observado progresos, especialmente a raíz de intervenciones de la Comisión, siguen existiendo problemas como el incumplimiento de la obligación de comercializar la totalidad de la producción. Estos problemas se tratan en el marco del procedimiento de liquidación de cuentas.

Eficacia limitada de los programas estructurales

Objetivos definidos de forma demasiado general

45. Como se ha indicado en el anterior apartado "marco general", la OCM en el sector del plátano contiene objetivos relativos no sólo a la política agrícola, sino también a la política estructural. Así, es posible una cofinanciación mediante los Fondos Estructurales (FEOGA-Orientación) para proyectos que tengan como mínimo dos de los tres objetivos siguientes: 1) aplicación de una estrategia cualitativa y comercial, 2) mejora de la utilización de los recursos, 3) incremento de la competitividad. Se trata pues de objetivos más bien generales (no cuantificados) cuyo impacto previsto no se ha precisado. Deben plasmarse en documentos de programación elaborados a nivel de los Estados miembros y también en pliegos de condiciones de los proyectos individuales.

46. El Tribunal constató que los documentos de programación (período 1994-1999) de los Estados miembros (Francia y España) no indicaban de qué forma las medidas previstas respondían a al menos dos de los tres objetivos definidos en el Reglamento relativo a la OCM. Este vínculo queda todavía más difuminado en los proyectos que derivan de los programas.

Relación coste-eficacia

47. La falta de definición clara de objetivos cuantificados y de medidas que tengan como objetivo alcanzarlos no permite el seguimiento ni la evaluación del apartado estructural de la OCM. Las evaluaciones intermedias dieron lugar a observaciones de carácter general, ya que los resultados de la evaluación a posteriori de los programas no podían estar disponibles antes de 2003.

48. Las medidas del apartado estructural de la OCM (por ejemplo, la mejora de la competitividad) están estrechamente relacionadas con las del apartado mercado agrícola (por ejemplo, las ayudas compensatorias a los productores). Resulta pues necesario garantizar un seguimiento permanente de la aplicación y de la coherencia de estos dos apartados, así como su evaluación individual y, en último término, la sinergia de la OCM en su conjunto. Habida cuenta de que varias Direcciones Generales de la Comisión intervienen en la gestión de los distintos apartados de la OCM, es necesaria una coordinación estrecha.

49. Los principales servicios responsables tratan las implicaciones de los importantes cambios en la forma en que se gestiona la OCM. Sin embargo, no se está logrando el nivel necesario de coordinación e intercambio de información sobre el impacto de las medidas de los Fondos Estructurales y del mercado agrícola (FEOGA-Garantía) que se precisa para garantizar su rentabilidad y sinergia. Ello no sucederá hasta que finalice la evaluación de la OCM al final de 2004.

Un ejemplo

50. El documento de programación para los departamentos franceses de ultramar prevé una medida para la "modernización de la red de distribución del plátano". Los proyectos adoptados basándose en este programa conciernen además la construcción y el perfeccionamiento de instalaciones de embalaje y de acondicionamiento, los sistemas de transporte por cables, los vehículos y los remolques. No figura ninguna información que indique en qué medida estos proyectos deben contribuir a los objetivos definidos (estrategia cualitativa, mejora de la competitividad y mejora de la utilización de los recursos).

51. Asimismo, la fiscalización mostró que la difícil situación de tesorería de los productores no facilitó la puesta en marcha de los proyectos. Efectivamente, los productores deben garantizar la prefinanciación del proyecto antes de recibir las ayudas nacionales y comunitarias. Por otra parte, el plazo entre la aprobación inicial del proyecto y el pago final puede ser muy largo, en algunos casos de incluso dos años.

52. El programa-marco para el nuevo período 2000-2006 comprendía una breve evaluación general del antiguo programa haciendo hincapié en que la lentitud de la puesta en funcionamiento se debía a las dificultades del sector del plátano y a las vinculadas a la financiación de los proyectos. También se indicaba que no era posible ningún cultivo de sustitución del plátano.

53. El Tribunal llegó a la conclusión de que no se había definido ningún objetivo cuantificado y que no se conoce ni la eficacia de las medidas tomadas para mejorar la competitividad ni su incidencia en la utilización de los recursos o en la calidad de los productos. Las acciones desarrolladas se concentraron en la mejora de la capacidad de producción más que en la competitividad o en la eficiencia de la utilización de los recursos del sector del plátano, a pesar de una oferta excedentaria en el mercado mundial.

Protección de los productores de los Estados ACP

54. Con el fin de evitar que la introducción de la OCM resultase desfavorable para los proveedores ACP tradicionales de plátanos, la Comunidad {Reglamento (CE) n° 2686/94} introdujo unas medidas de asistencia técnica y financiera, así como un apoyo a los ingresos de los productores de plátanos de los Estados ACP. Estas medidas tenían como fin aumentar su productividad, mejorar la calidad y la comercialización de los productos, así como apoyar la diversificación de los cultivos. El apoyo a los ingresos se suprimió a raíz de una posterior reforma de la OCM.

55. La Comisión contrató a asesores externos para evaluar en cinco países la eficiencia, la eficacia, la incidencia y la viabilidad de la puesta en funcionamiento del régimen antes de la reforma. Asimismo, analizaron su pertinencia y su adecuación con las necesidades de los beneficiarios. El estudio (enero de 2000) llega a la conclusión de que la asistencia cubrió un amplio abanico de iniciativas, que tuvo una gran incidencia en la competitividad en el caso de la mejora de la productividad sobre el terreno (por ejemplo, irrigación, drenaje, etc.), muy poca en los ámbitos en los que ésta era potencialmente más elevada (por ejemplo, reforma de gestión) y que la competitividad limitada (en dos países) contraindicaba cualquier desarrollo de las exportaciones. El estudio recomienda que en el futuro se definan con claridad las prioridades de asistencia y que una de las principales prioridades sea la creación de fuentes alternativas de ingresos. El Tribunal considera que esta evaluación, previa a nuevos programas en favor de los productores tradicionales, debería servir de ejemplo en el marco de la evaluación de la OCM (véase el apartado 99).

MEDIDAS DE REGULACIÓN DEL MERCADO

Intereses contradictorios

Precios de venta y elección de los consumidores

56. La UE importa aproximadamente el 80 % de sus necesidades. El régimen preferente de los contingentes arancelarios se creó para estabilizar el equilibrio entre estos recursos de abastecimiento del mercado y garantizar un flujo regular de la producción de las diferentes regiones de producción. Por otra parte, el contingente arancelario genera recursos propios comunitarios.

57. La OCM hizo hincapié en la armonización de los circuitos de comercialización, en la libre circulación de las mercancías dentro de la Comunidad, así como en el mantenimiento de los precios al consumo en un nivel razonable. Era importante intentar lograr estos objetivos preservando al mismo tiempo las posibilidades de elección de los consumidores, es decir, sin perjudicar a las importaciones en la UE.

Precios europeos y rentas de situación

58. Las negociaciones de la Ronda Uruguay mantenidas en el marco del GATT entre 1986 y 1993 se centraron en la suspensión de las subvenciones a la exportación y de los contingentes a la importación, con el objetivo de liberalizar el mercado. Las medidas introducidas por la UE combinaron los ingresos compensatorios para los productores europeos y la mejora del acceso de los plátanos fuera de la UE gracias al sistema de contingentes. Sin embargo, el régimen inicial redujo el acceso al mercado de los operadores tradicionales de plátanos de la zona del dólar mediante la asignación del 30 % del contingente a los importadores, que anteriormente sólo importaban plátanos de la UE o de los Estados ACP. Se asignó a estos últimos el 30 % del contingente de los plátanos de la zona del dólar (véase el apartado 61). Podían pues elegir entre la búsqueda de un alza de los beneficios comercializando plátanos de la zona del dólar y la venta de sus derechos a otros operadores que deseaban ampliar sus posibilidades de importación. Ello dio origen al mercado secundario de los certificados de importación.

59. La diferencia entre los precios (mundiales y comunitarios) se conoce como una renta de situación denominada también "renta contingentaria". Ésta no grava el presupuesto comunitario, puesto que repercute en el consumidor. En 1999, la Comisión estimó esta renta en aproximadamente 200 euros(12) por tonelada. Habida cuenta del contingente actual de 2653000 toneladas (véase el apartado 91), la renta contingentaria representa un importe total de 531 millones de euros. Resulta difícil efectuar una estimación precisa, sobre todo teniendo en cuenta que existen varios parámetros e hipótesis variables, como los tipos de cambio. Según otras estimaciones, la renta contingentaria podría alcanzar hasta 388 euros por tonelada, es decir, más de 1000 millones de euros en total (véanse asimismo los apartados 73 y 74).

Un conjunto complejo y controvertido

Complejidad del régimen de importación

60. El sistema de los contingentes introducido por la OCM era el siguiente (véase el anexo 2):

a) las cantidades importadas de los Estados ACP (denominados "plátanos tradicionales ACP") se benefician de un contingente arancelario de 857700 toneladas con entrada en franquicia aduanera;

b) las cantidades "no tradicionales ACP", es decir, que exceden el contingente a), así como las de los terceros países (principalmente los plátanos de la zona del dólar) se benefician de un contingente combinado de 2000000 de toneladas con derechos de aduanas de 100 euros por tonelada;

c) a las cantidades "no tradicionales ACP" y a las de los terceros países que excedan el contingente b) se les aplicaban derechos de aduanas de 750 euros y de 850 euros por tonelada: estos derechos más elevados estaban destinados a desalentar las importaciones fuera de contingente.

61. El régimen de importación establecido inicialmente por la OCM (anexo 2) asignaba contingentes para los terceros países y para los plátanos notradicionales ACP: categoría A = 66,5 % para los operadores establecidos en la UE y que comercializaban plátanos no tradicionales ACP y de países terceros; categoría B = 30 % para los operadores establecidos en la UE y que comercializaban plátanos UE y tradicionales ACP; categoría C = 3,5 % para los nuevos operadores que comercializaban plátanos no tradicionales ACP y de terceros países.

62. La asignación de las categorías A y B se ponderaba también en función del tipo de actividad comercial de la que se encargaban los operadores: categoría a) = 57 % a los importadores primarios; categoría b) = 15 % a los importadores secundarios; categoría c) = 28 % a los maduradores.

63. Con el fin de justificar las cantidades asignadas en virtud de la OCM, los operadores debían comunicar, a través de sus administraciones nacionales, su nivel de actividad de comercialización durante un período de referencia que, inicialmente, correspondía a los tres años anteriores a 1992. Para anticiparse, algunos operadores saturaron el mercado de plátanos a muy bajo precio durante este período anterior a la introducción de la OCM, a fin de aumentar su parte inicial del contingente.

64. Los contingentes se gestionan con una periodicidad trimestral. Las cantidades que se establecen son indicativas y representan la proporción autorizada a entrar en la UE. Dichas cantidades se publican en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

65. La fiscalización mostró que la Dirección General de Agricultura de la Comisión había verificado la credibilidad de las cantidades declaradas por los Estados miembros para la asignación inicial de los contingentes. Las cantidades totales declaradas en el caso de los importadores primarios no correspondían a las que pasaban posteriormente por los importadores secundarios y maduradores. Los Estados miembros indicaron estas disparidades y, tras una investigación, se efectuaron los ajustes apropiados. Las cantidades de referencia se redujeron en unos montos que variaban entre menos del 1 % y cerca del 20 %. Los Estados miembros alegaron una mala interpretación de los Reglamentos de aplicación de la Comisión relativos a la asignación de las cantidades de referencia a las diferentes categorías de operadores.

66. Estos errores no afectaron al presupuesto de la UE, sino exclusivamente a la asignación de los contingentes a las tres categorías de comercialización (véase el apartado 61).

Diferencias en la OMC

Un sistema controvertido

67. La asignación automática de una parte considerable del contingente (véase el apartado 61) planteó numerosas críticas. En lo que respecta a los plátanos de la zona del dólar, los grandes operadores mostraron su desacuerdo respecto al hecho de tener que comprar derechos de importación y respecto a la protección concedida a los productores de la UE y de los Estados tradicionales ACP. Este régimen fue formalmente impugnado por las partes concernidas en los procedimientos contenciosos del GATT.

68. Algunas empresas multinacionales se adaptaron a la nueva reglamentación promulgada por la OCM y la anticiparon mediante la diversificación de sus cultivos y su comercialización hacia la UE y los Estados ACP. Otras no hicieron este esfuerzo.

Disconformidad persistente con la reglamentación de la OMC hasta 2001

69. En 1995 se modificó el sistema de los contingentes, especialmente para adecuarse a los nuevos Estados miembros. A raíz de una decisión de 1997 del órgano de solución de diferencias de la OMC, el Consejo aprobó otras modificaciones a fin de que la OCM cumpliera la reglamentación de la OMC. Estas modificaciones entraron en vigor el 1 de enero de 1999. Los diagramas que figuran en los anexos 3 y 4 presentan las diferentes disposiciones introducidas por las reformas.

70. Los principales cambios consistieron en la abolición de las categorías y de las subcategorías de operadores y en una reclasificación de los importadores en dos grandes categorías de operadores: tradicionales y nuevos operadores. Los operadores tradicionales eran los que estaban establecidos en la UE y que habían procedido a importaciones por cuenta propia.

71. A pesar de estas reformas, la OMC juzgó que este sistema seguía sin ser conforme, ya que perpetuaba las distorsiones y el contingente separado para los Estados ACP seguía siendo inaceptable.

72. Incluso antes de la decisión de la OMC, Estados Unidos ya habían intentado imponer sanciones unilaterales a una serie de bienes de la UE, evaluados en 500 millones de dólares estadounidenses al año. La OMC las consideró precipitadas y excesivas, y solicitó una reducción de las sanciones a 191 millones de dólares estadounidenses. Las sanciones se situaban a este nivel hasta la conclusión de las negociaciones bilaterales con Estados Unidos en abril de 2001 y la adopción de un sistema modificado de contingente arancelario(13) en diciembre de 2001 (véase puntos 86-92).

Debilidades en la gestión de los contingentes

Emergencia de un mercado secundario

73. Los certificados de importación pueden ser solicitados por los operadores debidamente registrados, hasta el nivel de su asignación trimestral y dentro del límite de las cantidades indicativas permitidas por la Comisión. Debe especificarse la categoría en la solicitud. Las cantidades asignadas con el certificado pueden transferirse durante su período de validez, pudiéndose realizar una única transferencia por certificado. La Comisión reconoció que las solicitudes de certificados de categoría C (nuevos importadores) procedían de operadores que no tenían ninguna intención de importar plátanos, sino que sólo pretendían vender estos certificados para obtener beneficios.

74. Una de las mayores empresas multinacionales, examinada por los auditores, evaluaba los certificados en aproximadamente 5 dólares estadounidenses por caja estándar (18,5 kilos), lo que equivale a 270 dólares estadounidenses por tonelada. Ello confirmó hasta qué punto la renta de situación procurada por los contingentes ejerce un poder de atracción para los que desean comercializar plátanos de la zona del dólar en la UE (véase asimismo el apartado 59).

Deficiencias de gestión

75. El Tribunal examinó el sistema de los certificados de importación en Francia, donde el organismo pagador entrega lotes de formularios en blanco a los operadores. A pesar de que estos certificados estén numerados y lleven el título de la autoridad emisora, el número de serie no se utiliza como medio de control del origen ni del eventual uso por parte de los importadores.

76. No obstante, el organismo pagador reconoció que, cuando las cantidades autorizadas están inscritas en el certificado de autorización, se atribuye un número formal a éste. Confirmó también que recae bajo la responsabilidad del importador, o del portador del certificado, el registro, al dorso del formulario, de las cantidades importadas. Además, confirmó que son las autoridades aduaneras del puerto de entrada las que deben certificar las cantidades que deben haber recibido la autorización de circular libremente en la Comunidad. Esta certificación consiste normalmente en un sello oficial de la autoridad competente, con el que se certifica que se han efectuado todos los controles necesarios.

77. Asimismo, el organismo pagador confirmó que recae bajo la responsabilidad del operador al que se entregó el certificado su devolución, por seguridad, a la autoridad emisora en los treinta días siguientes a su fecha de vencimiento.

78. No obstante, la fiscalización permitió establecer que las autoridades aduaneras nacionales no tenían la obligación de notificar por separado a la autoridad emisora las cantidades que habían autorizado a la importación mediante los certificados de autorización presentados. Por ello, la autoridad emisora se remitía exclusivamente al portador del certificado, que debía devolver el certificado utilizado. Pero la falta de verificación independiente y cruzada, entre las aduanas y la autoridad emisora de los certificados, convertía al sistema en vulnerable.

Insuficiente verificación de las importaciones

Lagunas en las verificaciones físicas

79. Con arreglo a las disposiciones del marco reglamentario, las autoridades aduaneras nacionales deben determinar el peso (masa neta) de los plátanos importados para el despacho a libre práctica en la Comunidad. Se trata de una verificación basada en una muestra de unidades de embalaje relativa a cada tipo de embalaje y a cada origen. Esta muestra de unidades de embalaje, que será pesada por los servicios aduaneros, debe ser representativa y debe contener una cantidad mínima de unidades.

80. Con el fin de obtener datos directos, el Tribunal examinó este modo de funcionamiento en uno de los principales puertos de la UE (Amberes, Bélgica). Los auditores observaron la descarga de un gran navío que contenía aproximadamente 373000 cajas con un peso de alrededor de 7500 toneladas, así como las pruebas de pesado efectuadas por los servicios aduaneros. Constataron que el modo de verificación no podía proporcionar garantías razonables sobre las cantidades importadas. El tamaño de las muestras era demasiado pequeño y su selección no era representativa. Era preciso efectuar una verificación correcta, sobre todo teniendo en cuenta que la diferencia entre el peso verificado por los servicios aduaneros y el peso declarado variaba entre un - 2 % y + 6 %. Por otra parte, los resultados de las pruebas no se aplicaban al barco que se estaba controlando, sino a la carga del barco siguiente.

81. Los controles reglamentarios prescritos no siempre se realizan o documentan de forma satisfactoria, especialmente respecto a las grandes cargas; los tamaños mínimos de la muestra eran claramente inferiores al nivel necesario en términos de confianza y de precisión estadística para las grandes cantidades. La extrapolación de los resultados del muestreo, no a una población objetivo sino a otra población, no permite obtener un resultado fiel y no es conforme al Reglamento. Estas debilidades no permiten tener la certeza del peso de los plátanos importados, ni de la buena gestión y el seguimiento de los contingentes.

82. A raíz de los controles efectuados por el Tribunal, la Comisión llevó a cabo una investigación que tenía como fin proporcionar una visión de conjunto de los sistemas establecidos por los Estados miembros para garantizar el despacho de aduana de los plátanos frescos. Su conclusión fue que los sistemas nacionales no pueden garantizar la buena aplicación de la reglamentación comunitaria, ni tampoco la protección de los intereses financieros de la UE.

83. A la vista de los controles efectuados por el Tribunal y por la Comisión, el Tribunal concluye que hasta la fecha la Comisión no ha dispuesto nunca de datos suficientes sobre la cantidad de plátanos importados para garantizar la buena gestión de los contingentes.

Casos de fraude en los certificados de importación

84. La fiscalización del Tribunal se realizó poco después del descubrimiento de un importante fraude en la importación en Italia, donde se utilizaban falsos certificados de importación para la importación de plátanos. En el verano de 2000, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) anunció este descubrimiento. Grandes cantidades de plátanos de la zona del dólar habían entrado en la UE a través de los puertos italianos valiéndose de falsos certificados de importación, supuestamente franceses. Durante este período, ello había permitido al importador hacer llegar plátanos a la Comunidad sin que estuvieran sujetos al contingente, y pagar derechos a razón de 75 euros por tonelada en vez de los entre 680 y 822 euros por tonelada en el caso de las importaciones fuera de contingente. Se estima que se eludieron 126 millones de euros de derechos de aduana correspondientes a la entrada de aproximadamente 160000 toneladas de este modo y que representan para Italia una pérdida de 5,5 millones de euros en concepto de IVA.

85. La OLAF estimó que, dada la amplitud del fraude, el mercado se había visto considerablemente perturbado. Cuando desajustes de este tipo tienen una incidencia sobre los precios, el nivel de la ayuda también se ve afectado. La Comisión no ha calculado la incidencia que este fraude habría podido tener en las ayudas compensatorias.

EVOLUCIONES Y EVALUACIÓN

En busca de un dispositivo transitorio

86. En mayo de 1999, el Consejo solicitó a la Comisión que presentase propuestas de reforma de la OCM, con el fin de que ésta fuera compatible con la reglamentación de la OMC. Ante las dificultades que se presentaron, la Comisión anunció su intención de hacer evolucionar el dispositivo hacia un sistema de control exclusivamente arancelario a partir de 2006 y de introducir un sistema transitorio entre 2001 y 2005.

87. Durante todo el año 2000, la Comisión deliberó sobre las distintas opciones con todas las partes interesadas. En diciembre de 2000, el Parlamento(14) adoptó finalmente la propuesta que figura en el documento COM(2000) 621(15), que preveía un régimen transitorio de contingente arancelario cuya forma de funcionamiento, "por orden de llegada", parecía aceptable para la mayoría de las partes.

88. Este sistema preveía tres contingentes, uno de los cuales era un nuevo contingente "C" autónomo de 850000 toneladas. Los contingentes estaban abiertos a todos los plátanos, independientemente de su origen. Los derechos de los contingentes A y B serían de 75 euros por tonelada, y el del nuevo C de 300 euros por tonelada. Los plátanos ACP se beneficiarían de derechos preferenciales.

89. Las dificultades administrativas potenciales plantearon una serie de dudas y el sistema, que podía favorecer a los mayores operadores con más facilidades para organizarse, suscitó inquietudes. Tras intensas negociaciones bilaterales a un nivel elevado con Estados Unidos, la Comisión abandonó la propuesta en abril de 2001 de cara a la continuación del sistema de contingente arancelario, pero con modificaciones.

90. Las disposiciones detalladas de aplicación del nuevo sistema se publicaron en el Reglamento (CE) n° 896/2001 de la Comisión, de 7 de mayo de 2001. Sobre la base de referencias anteriores, pero asignando un 83 % a los operadores tradicionales y un 17 % a operadores no tradicionales, el período de referencia para definir las categorías de operadores y las cantidades admitidas era 1994-1996.

91. En virtud del Reglamento (CE) n° 2587/2001 del Consejo, de 19 de diciembre de 2001, que modifica el Reglamento (CEE) n° 404/93, los contingentes arancelarios se adoptaron de la forma siguiente a partir del 1 de enero de 2002:

A - contingente arancelario de 2200000 toneladas;

B - contingente arancelario adicional de 453000 toneladas;

C - contingente arancelario autónomo de 750000 toneladas.

Los contingentes A y B se abrirán para la importación de productos originarios de cualquier tercer país y el contingente C para la importación de productos originarios de los Estados ACP. Las importaciones que se efectúen al amparo de los contingentes A y B estarán sujetas al pago de un derecho de aduana de 75 euros por tonelada, mientras que las importaciones de productos originarios de los Estados ACP estarán sujetas a un derecho cero. Las importaciones que se efectúen al amparo del contingente C estarán sometidas a un derecho cero.

92. La Comisión reconoce también la necesidad de endurecer los criterios para los operadores no tradicionales, con el fin de evitar la inscripción de operadores ficticios. El resultado de este último acuerdo fue que Estados Unidos suspendieron las sanciones que afectaban a los productos procedentes de la Comunidad. Así terminaba el prolongado conflicto comercial de los plátanos.

Evaluación y seguimiento por la Comisión, orientación futura de la OCM

93. En virtud de las disposiciones del artículo 32 del Reglamento (CEE) n° 404/93 por el que se establece la OCM, la Comisión debe establecer dos informes sobre funcionamiento:

a) el primero, debe presentarse a más tardar al finalizar el tercer año siguiente a la entrada en vigor del Reglamento e incluir un análisis de los flujos de comercialización de la UE, de los ACP y de terceros países, desde la creación de la OCM;

b) el segundo debe versar sobre el funcionamiento del Reglamento al 31 de diciembre de 2001 y contener propuestas oportunas para acuerdo con posterioridad al 31 de diciembre de 2002. Al introducirse la segunda reforma del régimen de importación en virtud del Reglamento (CE) n° 1637/98 del Consejo(16), este plazo se postergó hasta el 2004.

Un mercado singularmente protegido

94. En el primer Informe de octubre de 1995 {SEC(95) 1565} se constató que:

a) la producción mundial había ido en aumento hasta alcanzar un nivel de producción excesiva. A pesar del incremento del consumo, el precio mundial real había continuado registrando una disminución;

b) los productores de la UE se habían visto singularmente protegidos de las fuerzas del mercado gracias a las medidas introducidas por la OCM; además de la existencia de incentivos para mejorar la producción mediante los Fondos Estructurales, ello significaba que los productores de la UE probablemente incrementarían su producción para alcanzar al menos el nivel a partir del cual no es preciso abonar la ayuda;

c) los Estados ACP no habían aumentado su producción hasta el nivel del contingente establecido para las importaciones tradicionales; el margen resultante no se había repartido de forma equivalente entre los distintos países;

d) a pesar de la gran cantidad de datos que los Estados miembros habían enviado a la Comisión, era difícil establecer una visión general, especialmente en lo que respecta a los precios al por menor;

e) algunas indicaciones muestran que los plátanos UE/ACP están comenzando a penetrar en mercados de la UE que no eran aquellos que les habían concedido un trato preferente anteriormente.

95. El Informe no proporciona ningún desglose de los precios indicando en qué medida los costes se han visto influidos por las medidas relativas al mercado. Como demuestran acontecimientos posteriores, no se ha alcanzado el equilibrio deseado entre productores de la UE, de los ACP y de América Latina.

La importante evaluación de 2004

96. El Reglamento (CE) n° 1637/98 proporciona un marco a la esperada evaluación de la Comisión en 2004, en particular en cuanto al análisis de las tendencias del mercado de los plátanos de la zona del dólar y UE/ACP, así como a la eficacia de las medidas de control de las importaciones. Asimismo, cabe prestar especial atención a los proveedores ACP y a su capacidad de mantenerse en el mercado de la UE.

97. La sinergia de todos los elementos de apoyo al sector del plátano deberá poder apreciarse durante el próximo ejercicio de evaluación, con el fin de obtener una visión general de las consecuencias de la introducción de la OCM y del grado de realización de los objetivos iniciales. También sería conveniente realizar una evaluación objetiva del futuro potencial del cultivo del plátano por los productores de la UE, como se realizó en el caso de los productores ACP. La Comisión deberá asegurarse de que estas evaluaciones se efectuarán utilizando las competencias apropiadas, tanto internas como externas.

Hacia un sistema exclusivamente arancelario con miras a 2006

98. Todavía queda por decidir el nivel del arancel único aplicable a partir de 2006. El objetivo de la Comisión consiste en conservar una protección apropiada para los productores de la UE y de los Estados ACP, evitar cualquier cambio en los volúmenes importados, así como minimizar la incidencia en los precios y limitar sus costes.

99. El Tribunal considera que la evaluación de la OCM mencionada en la sección anterior permitirá estimar la incidencia, la eficiencia y la eficacia del régimen, y que deberá servir de base a la formulación de nuevas opciones y propuestas para la reforma del régimen. Posteriormente será indispensable efectuar un análisis en profundidad de los modelos que sustentan las diferentes hipótesis, de sus ventajas y de sus inconvenientes, incluidos los riesgos de conflictos comerciales.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Complejidad y contradicciones de las finalidades de la OCM

100. La OCM del plátano contiene un conjunto de objetivos complejos y contradictorios relativos a varias políticas comunitarias: regularización del mercado, reestructuración del sector y desarrollo del mismo en los Estados ACP. Cada una de estas políticas es tomada en consideración bajo la responsabilidad de diferentes Direcciones Generales de la Comisión, según sistemas de gestión y de control diferentes. Las finalidades de estas políticas comunitarias están estrechamente relacionadas, lo que dificulta la evaluación de su incidencia respectiva, de su eficacia, de su coherencia y de su sinergia. Resulta pues indispensable definir claramente los objetivos de la OCM, incluida su incidencia prevista.

Una distinción de las diferentes finalidades y una definición más clara de los objetivos de la OCM, describiéndose la incidencia prevista, permitiría evaluar sus costes y ventajas, así como facilitar la gestión y el control.

Objetivos y medidas definidos de forma demasiado general o poco realista

101. El objetivo consistente en promover el desarrollo de cultivos de sustitución mediante la asignación de primas por arranque era primero poco realista (especialmente al no existir soluciones reales de sustitución y segundo poco atrayente para los productores.

102. La falta de objetivos claros y cuantificados de los proyectos financiados por los Fondos Estructurales, así como de seguimiento y de evaluación, no permite evaluar en qué medida han contribuido al buen funcionamiento de la OCM en el sector del plátano.

El Tribunal recomienda que la evaluación prevista de la OCM vele por que se definan claramente unos objetivos precisos, realistas y cuantificados, así como las medidas para alcanzarlos. También es necesario garantizar un seguimiento permanente de la aplicación y la coherencia entre los objetivos de la OCM y los de los proyectos individuales.

Relación coste-eficacia

103. Los apoyos comunitarios a los productores, que sobrepasan actualmente el 50 % de sus ingresos, no pueden resolver el problema de los ingresos adecuados para el cultivo del plátano ni del mantenimiento de su producción en el nivel de los costes de producción. A falta de una definición clara de los objetivos y de una evaluación económica y financiera de éstos, resulta imposible pronunciarse sobre la legitimidad del régimen de ayuda compensatoria (véanse los apartados 28 a 36).

La Comisión debe efectuar una evaluación en profundidad con el fin de evaluar la incidencia, en los ingresos de los productores, de las medidas tomadas, así como su economía, su eficiencia y su eficacia.

104. El sistema de contingente arancelario establecido para regular las importaciones creó unas condiciones de mercado más favorables para los importadores al limitar la oferta. El coste correspondiente ha sido entre dos y tres veces superior al importe de la ayuda abonada a los productores de la UE {véase asimismo la nota a pie de página (1)}.

A pesar de que esta situación deberá corregirse en 2006, al introducirse el régimen de contingente arancelario único, la Comisión debe asegurarse de que no tendrá ninguna nueva repercusión que no hubiese cuantificado. A este respecto, será necesario efectuar un análisis completo de los riesgos, de los costes y de las ventajas vinculados a las diferentes opciones posibles para el establecimiento de un contingente arancelario único.

Deficiencias de gestión

105. La coordinación e intercambio de información sobre el impacto de las medidas de los Fondos Estructurales y de mercado establecidas en la OCM no garantiza la consecución de la sinergia y rentabilidad que se precisan.

Sería conveniente definir con mayor claridad los diferentes objetivos de la OCM y, paralelamente, delimitar claramente las competencias de los servicios gestores de la Comisión. Éstos deberían garantizar la gestión y la coherencia de los distintos apartados de la OCM, y además adoptar unagestión más orientada hacia el futuro en relación a los Estados miembros. Así, la Comisión debería tomar todas las medidas necesarias para garantizar la aplicación y la interpretación coherente del marco reglamentario.

106. Las evaluaciones de los programas operativos, que se prevé efectuar a posteriori, deberían utilizarse en el marco del procedimiento de evaluación de la OCM, que debe terminarse al final de 2004. Con este motivo, también deberían examinarse los efectos de sinergia de las diferentes medidas tomadas hasta la fecha.

La Comisión debería tener en cuenta las evaluaciones relativas a los programas ACP, que mostraron que el desarrollo del sector del plátano no siempre es viable.

Deficiencias de control

107. El Tribunal constató deficiencias significativas en el control del sistema de contingente arancelario aplicable al régimen de importación. Este régimen resultó vulnerable al fraude y costoso para la UE. Se constataron debilidades en lo que respecta a la documentación que sirve como prueba para el pago de la ayuda compensatoria a los productores (apartados 37 a 40).

El Tribunal recomienda que la Comisión, en concertación con los Estados miembros, desarrolle unas instrucciones sobre las modalidades de los controles que éstos últimos deben efectuar. Su aplicación debería ser objeto de controles y de un seguimiento por parte de la Comisión.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 12 de septiembre de 2002.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Las cifras citadas por la Comisión en su respuesta corresponden a la tasa de renta contingentaria de 200 euros por tonelada estimada en relación a la tasa de ayuda compensatoria de ingresos de 383 euros por tonelada relativa al ejercicio 2000 (véase el anexo 6). Los cálculos del Tribunal se basan en el valor total de la renta contingentaria en relación al contingente de 2553000 toneladas que corresponde a aproximadamente 511 millones de euros. Se trata de entre 2 y 3 veces los gastos en concepto de ayuda compensatoria de ingresos en 1999 y 2000.

(2) Reglamento (CEE) n° 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 47 de 25.2.1993, p. 1).

(3) Reglamento (CEE) n° 1035/72 del Consejo (DO L 118 de 20.5.1972).

(4) Reglamento (CEE) n° 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988 (DO L 185 de 15.7.1988).

(5) La Comisión ha adoptado otras disposiciones en aplicación de la OCM, en concreto las relativas a las normas de calidad {Reglamento (CEE) n° 2257/94}, a las agrupaciones de productores {Reglamento (CEE) n° 919/94} y a las medidas de arranque {Reglamento (CEE) n° 1639/93}.

(6) Reglamento (CEE) n° 1442/93 de la Comisión (DO L 142 de 12.6.1993).

(7) Reglamento (CEE) n° 1858/93 de la Comisión (DO L 170 de 13.7.1993).

(8) Reglamento (CEE) n° 3719/88 de la Comisión (DO L 331 de 2.12.1988).

(9) Artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 404/93.

(10) Reglamento (CEE) n° 404/93 del Consejo, de 13 de febrero 1993 (DO L 47 de 25.2.1993).

(11) Fob: "franco a bordo" significa que los riesgos de daños o de pérdidas de las mercancías se transfieren, desde su embarque, al comprador.

(12) SEC(1999) 1397 final de 8 de septiembre de 1999, "Informe al Consejo sobre las consultas celebradas para la resolución del conflicto del plátano".

(13) Reglamento (CEE) n° 2587/2001 del Consejo (DO L 345 de 29.12.2001).

(14) Segundo Informe sobre la propuesta de Reglamento del Consejo que modifica el Reglamento (CEE) n° 404/93, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano. Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural, Parlamento Europeo (A5-0374/2000 final).

(15) Comunicación de la Comisión al Consejo acerca de la utilización del orden de llegada en el régimen aplicable a los plátanos y de las implicaciones de un sistema exclusivamente arancelario.

(16) Reglamento (CE) n° 1637/98 del Consejo de 20 de julio de 1998 que modifica el Reglamento (CEE) n° 404/93 por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 210 de 28.7.1998, p. 28).

ANEXO 1

CANTIDADES DE PLÁTANOS COMERCIALIZADOS EN LA UE ENTRE 1993 Y 2000, DESGLOSADOS POR REGIÓN Y POR PAÍS DE ORIGEN

>SITIO PARA UN CUADRO>

Observaciones:

El presente cuadro muestra que durante el período 1993-2000, la UE proporcionó entre 15,5 % y 20,3 % de los plátanos necesarios para sus necesidades, y los Estados ACP aproximadamente el 18 %. También muestra que en 2000 las importaciones de plátanos de la zona del dólar representaban casi el doble de las cantidades de plátanos originarios de la UE y de los Estados ACP.

Fuente:

Comisión 2000.

ANEXO 2

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Nota 1: Generalidades

La presente descripción sólo concierne al régimen de contingentes y sistema de compensaciones. Los demás mecanismos previstos en el Reglamento (CEE) n° 404/93 (primas de arranque, organizaciones de productores y normas de calidad) no se describen aquí.

Nota 2: Tonelajes sujetos a compensaciones ofrecidos a los productores de la UE (en millares de toneladas - total 854000 toneladas) - Artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 404/93

Islas Canarias (420) - Guadalupe (150) - Martinica (219) - Madeira, Azores y Algarbe (50) - Creta y Laconia (15).

Nota 3: Plátanos tradicionales ACP (en millares de toneladas - total 857700 toneladas) - Anexo del Reglamento (CEE) n° 404/93

Costa de Marfil (155) - Camerún (155) - Surinam (38) - Somalia (60) - Jamaica (105) - Santa Lucía (127) - San Vicente y Granadinas (82) - Dominica (71) - Belice (40) - Cabo Verde (4,8) - Granada (14) - Madagascar (5,9).

Nota 4: Asignación de las cantidades anuales A, B artículos 4 y 5 del Reglamento (CEE) n° 1442/93

Registro previo de los operadores ante las autoridades económicas de cada Estado miembro por categoría económica. Las asignaciones anuales se conceden basándose en las solicitudes individuales. Las asignaciones anuales se atribuyen basándose en una cantidad de referencia que corresponde a la media de las cantidades comercializadas por los operadores durante los tres años anteriores al año de asignación (esta media se denomina "Referencia cuantitativa"). A las cantidades comercializadas se aplican unos coeficientes de ponderación según la categoría de agente económico (57 %, 15 % o 28 %, véase la nota 5). Se otorga así a cada operador una cantidad de referencia ponderada.

Nota 5: Distribución de los derechos de importación por tipo de operador económico {Reglamento (CEE) n° 1442/93}

Grupo a) 57 %: Importadores primarios. Compran/producen plátanos verdes en el país de origen (terceros o ACP), los envían y los venden en Europa (multinacionales americanas).

Grupo b) 15 %: Importadores secundarios. Abastecen, despachan a libre práctica y ponen a la venta plátanos verdes en el mercado europeo, asumiendo el riesgo comercial como propietarios de los productos (sociedades de transporte europeas).

Grupo c) 28 %: Maduradores y vendedores de plátanos en el mercado como propietarios de los productos.

Nota 6: Fijación de las cantidades trimestrales indicativas, solicitudes y expedición de los certificados trimestrales a los operadores {artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 1442/93}

La Comisión fija las cantidades indicativas trimestrales con el fin de expedir los certificados de importación. Los operadores efectúan sus solicitudes de certificados trimestralmente ante las autoridades nacionales competentes. En función de las cantidades indicativas trimestrales y teniendo en cuenta las cantidades de referencia ponderadas anuales, las solicitudes se ajustan eventualmente mediante la aplicación de un coeficiente de ponderación.

ANEXO 3

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Nota 1: Generalidades

La presente descripción sólo concierne el régimen de contingentes y el sistema de compensaciones. Los demás mecanismos previstos en el Reglamento (CEE) n° 404/93 (primas de arranque, organizaciones de productores y normas de calidad) no se describen aquí.

Nota 2: Tonelajes sujetos a compensaciones ofrecidos a los productores de la UE {artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 404/93}

Islas Canarias (420) - Guadalupe (150) - Martinica (219) - Madeira, Azores y Algarbe (50) - Creta y Laconia (15)

(en millares de toneladas - total 854000 toneladas).

Nota 3: Plátanos tradicionales ACP {anexo del Reglamento (CEE) n° 404/93}

Costa de Marfil (155) - Camerún (155) - Surinam (38) - Somalia (60) - Jamaica (105) - Santa Lucía (127) - San Vicente y Granadinas (82) - Dominica (71) - Belice (40) - Cabo Verde (4,8) - Granada (14) - Madagascar (5,9).

(en millares de toneladas - total 857700 toneladas).

Nota 4: Asignación de las cantidades anuales A y B artículos 4 y 5 del Reglamento (CEE) n° 1442/93

Registro previo de los operadores ante las autoridades económicas de cada Estado miembro por categoría económica. Las asignaciones anuales se conceden basándose en las solicitudes individuales. Las asignaciones anuales se atribuyen basándose en una cantidad de referencia que corresponde a la media de las cantidades comercializadas por los operadores durante los tres años anteriores al año de asignación (esta media se denomina "Referencia cuantitativa"). A las cantidades comercializadas se aplican unos coeficientes de ponderación según la categoría de agente económico (57 %, 15 % o 28 %, véase la nota 5). Se otorga así a cada operador una cantidad de referencia ponderada.

Nota 5: Distribución de los derechos de importación por tipo de operador económico {Reglamento (CEE) n° 1442/93}

Grupo a) 57 %: Importadores primarios. Compran/producen plátanos verdes en el país de origen (terceros o ACP), los envían y los venden en Europa (multinacionales americanas).

Grupo b) 15 %: Importadores secundarios. Abastecen, despachan a libre práctica y ponen a la venta plátanos verdes en el mercado europeo, asumiendo el riesgo comercial como propietarios de los productos (sociedades de transporte europeas).

Grupo c) 28 %: Maduradores y vendedores de plátanos en el mercado como propietarios de los productos.

Nota 6: Fijación de las cantidades trimestrales indicativas, solicitudes y expedición de los certificados trimestrales a los operadores

La Comisión fija las cantidades indicativas trimestrales con el fin de expedir los certificados de importación. Los operadores efectúan sus solicitudes de certificados trimestralmente ante las autoridades nacionales competentes. En función de las cantidades indicativas trimestrales y teniendo en cuenta las cantidades de referencia ponderadas anuales, las solicitudes se ajustan eventualmente mediante la aplicación de un coeficiente de ponderación {artículo 9 del Reglamento (CEE) n° 1442/93}.

El despacho a libre práctica de plátanos en el mercado debe acompañarse de certificados de origen {artículo 6 del Reglamento (CE) n° 478/95}.

Nota 7: Certificados de exportación {artículo 7 del Reglamento (CE) n° 478/95}

Las solicitudes de importación a partir de Colombia, Costa Rica o Nicaragua, la solicitud de un certificado de tipo A y C debe estar acompañada de un certificado de exportación válido.

Nota 8: Aplicación de coeficientes correctores {artículo 4 del Reglamento (CE) n° 478/95}

Los operadores a cuyas solicitudes se haya aplicado un coeficiente corrector pueden renunciar a su solicitud o presentar nuevas solicitudes para los orígenes en que no se haya aplicado ningún coeficiente corrector.

ANEXO 4

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Nota 1: Generalidades

La presente descripción sólo concierne el régimen de contingentes y el sistema de compensaciones. Los demás mecanismos previstos en el Reglamento (CEE) n° 404/93 (primas de arranque, organizaciones de productores y normas de calidad) no se describen aquí.

Nota 2: Tonelajes sujetos a compensaciones ofrecidos a los productores de la UE (en millares de toneladas - total 854000 toneladas) - Artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 404/93

Islas Canarias (420) - Guadalupe (150) - Martinica (219) - Madeira, Azores y Algarbe (50) - Creta y Laconia (15).

Nota 3: Plátanos tradicionales ACP (en millares de toneladas - total 857700 toneladas) - Anexo del Reglamento (CE) n° 1637/98

Costa de Marfil - Camerún - Surinam - Somalia - Jamaica - Santa Lucía - San Vicente y Granadinas - Dominica - Belice - Cabo Verde - Granada - Madagascar.

Se ha suprimido la asignación de partes específicas concedidas a los diferentes países {anexo I del Reglamento (CEE) n° 404/93}.

Nota 4: Operadores tradicionales

Los operadores tradicionales deben estar establecidos en la UE y deben haber importado por cuenta propia, durante el período de referencia, una cantidad mínima de plátanos originarios de los terceros países o de Estados ACP con miras a una posterior venta en el mercado.

Nota 5: Nuevos operadores

Un nuevo operador es un operador que debe estar establecido en la UE al registrarse y debe haber ejercido una actividad comercial como importador en el sector de las frutas y hortalizas frescas de los capítulos 7 y 8, y también de los productos del capítulo 9 (café, té, mate y especias) de la nomenclatura arancelaria y estadística y del arancel aduanero común en caso de que haya realizado también importaciones de los anteriores productos de los capítulos 7 y 8, por cuenta propia y de forma autónoma, durante uno de los tres años inmediatamente anteriores al año en concepto del que se solicitó el registro (...). El valor declarado en aduana de las importaciones realizadas durante este período de tres años debe ser de al menos 400000 euros.

Nota 6: Asignación de las cantidades de referencia (importadores tradicionales) y asignaciones anuales (nuevos operadores)

En el caso de cada operador tradicional se determinan derechos de importación (es decir, la "cantidad de referencia" anual) basándose en las cantidades de plátanos "efectivamente importados" durante el período de referencia. Respecto a 1999, el período de referencia abarca los años entre 1994 y 1996.

No existe una cantidad de referencia en el caso de los nuevos operadores. Las "solicitudes de asignación anual" no deben indicar una cantidad superior al 10 % de la cantidad global reservada anualmente a los nuevos operadores. Un nuevo operador puede convertirse en un operador tradicional al finalizar un período de tres años de actividad. Obligación de constitución de una garantía de 18 euros/tonelada.

Nota 7: Procedimiento trimestral de concesión de los certificados

La Comisión puede calcular unas "cantidades indicativas" relativas a los tres primeros trimestres con el fin de expedir los certificados. Se conceden los certificados al finalizar un procedimiento trimestral de dos etapas. Primera etapa: solicitudes de cantidades según los orígenes previstos por el Reglamento: tradicionales ACP, anexo 1 y varios. Estas cantidades se verán eventualmente ajustadas mediante un coeficiente de reducción en caso de sobrepasarse las "cantidades indicativas" o las cantidades anuales disponibles. Al finalizar la primera etapa, el solicitante anula las solicitudes, o éstas se ven completadas por nuevas solicitudes en el caso de los orígenes a los que no se aplica un coeficiente corrector. Los certificados que no estén atribuidos pueden volverse a utilizar bajo ciertas condiciones. Los certificados pueden cederse una sola vez y bajo ciertas condiciones.

ANEXO 5

INSTRUCCIONES PARA LA COMPROBACIÓN DE LA MASA DE LOS PLÁTANOS ADMITIDOS A LA IMPORTACIÓN EN LA UE

1. El Reglamento (CE) n° 89/97 de la Comisión, de 20 de enero de 1997, modifica el Reglamento (CEE) n° 2454/93 por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 del Consejo, por el que se aprueba el código aduanero comunitario. El primer considerando del Reglamento (CE) n° 89/97 estipula que, en el pasado, la comprobación de la masa neta indicada en la declaración de despacho a libre práctica de plátanos planteó un problema de metodología y de aplicación uniforme. Por consiguiente, el Reglamento en cuestión introdujo métodos específicos aplicables en cualquier circunstancia para la determinación de la masa neta de plátanos admisible. Los plátanos son las únicas mercancías importadas en que los métodos de comprobación se determinan de este modo.

2. El Reglamento (CE) n° 89/97 precisa la naturaleza de los controles que deben efectuarse. De conformidad con las disposiciones de este último:

- deberá tomarse una muestra para cada tipo de envase y para cada origen,

- el control deberá realizarse de forma que garantice que la muestra de las unidades de empaquetado que vayan a pesarse sea representativa de la declaración y que consista, por lo menos, en las cantidades siguientes:

- hasta 400 unidades: 5 unidades. para control,

- entre 401 y 700: 7,

- entre 701 y 1000: 10,

- entre 1001 y 2000: 13,

- más de 2000: 15,

- cuando la totalidad de un cargamento sea objeto de una única declaración en aduana, el servicio de aduanas podrá, a menos de que exista sospecha de fraude, basar el cálculo de la masa neta en una muestra mínima de 15 unidades por tipo de envase y lugar de origen,

- la masa neta se determinará de la manera siguiente:

- abrir al menos una unidad de envase para establecer el peso de éste,

- deducir este peso de la masa total de las unidades (cartones) que componen la muestra con el fin de determinar una masa neta para cada una de ellas,

- calcular la masa neta media para la muestra,

- multiplicar esta masa neta media por el número total de cartones que figuran en la declaración para determinar la masa total admitida a la importación.

ANEXO 6

EVOLUCIÓN DE LA AYUDA COMPENSATORIA A LOS PRODUCTORES DE PLÁTANOS

>SITIO PARA UN CUADRO>

Observación:

El presente cuadro muestra que en 1999/2000 el precio abonado a los productores de plátanos comunitarios disminuyó y que la compensación de ingresos aumentó en consecuencia.

Fuente:

Comisión.

Respuestas de la comisión

RESUMEN

III. El detalle en la definición y en la cuantificación de los objetivos es comparable al de las demás OCM y será objeto de un examen en profundidad en el ejercicio de evaluación de la OCM, prevista para 2004 {artículo 32 del Reglamento (CEE) n° 404/93}.

La Comisión opina que los mecanismos de cálculo de la ayuda compensatoria están claramente definidos en el artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 404/93.

La Comisión considera haber aportado respuestas eficaces a los problemas de gestión surgidos en los Estados miembros, adoptando medidas correctoras inmediatas.

IV. La Comisión llamará la atención de las autoridades nacionales competentes sobre el régimen de ayudas nacionales mencionado por el Tribunal con objeto de pronunciarse sobre su compatibilidad con el mercado común, de acuerdo con el artículo 87 del Tratado.

Las insuficiencias mencionadas por el Tribunal en los documentos justificativos del pago de ayudas compensatorias ya habían sido resaltadas por la Comisión y son objeto de un seguimiento en el marco de la revisión de cuentas.

V. La ayuda al arranque era una medida específica (1993 y 1994) vinculada a la transición hacia la organización común de mercados. La medida tenía por objeto, en particular, ofrecer una oportunidad de salida del sector para productores que se encontraban en situaciones muy específicas y limitadas.

VI. El diferencial con relación a otros mercados representativos (por ejemplo, Estados Unidos) no se debe únicamente a la renta por cuota, sino también a otros elementos, como el alejamiento de las zonas de producción, los costes de distribución, la calidad del producto y el derecho de aduana.

Además se establecerá un régimen exclusivamente arancelario antes del 1 de enero de 2006 {apartado 1 del artículo 16 del Reglamento (CEE) n° 404/93, modificado por el Reglamento (CE) n° 216/2001} y en todo régimen de contingente arancelario existe una renta por cuota.

VII. El régimen a la importación establecido en 1993 sucedía a una situación previa extremadamente heterogénea debido a la presencia de 12 regímenes de importación nacionales diferentes. Este régimen tenía por objeto garantizar un acceso equitativo al mercado comunitario para una pluralidad de orígenes y operadores, habida cuenta de la situación de los distintos participantes en el sistema de importación (por ejemplo la de los países ACP productores que tienen estrechas relaciones con algunos países de la UE).

El sistema actualmente existente ha alcanzado una estabilidad notable. Los terceros países productores y los demás socios comerciales de la UE lo aprecian muchísimo por su simplicidad.

VIII. La Comisión es consciente de las debilidades de los Estados miembros en la aplicación de la legislación comunitaria en cuanto a comprobación material de la masa neta de los plátanos importados. Con motivo del Comité del código aduanero de 17 de mayo de 2002, los servicios de la Comisión recordaron a los Estados miembros las obligaciones que les incumbían en aplicación de la legislación comunitaria e hicieron hincapié en la importancia de dichas obligaciones. La Comisión garantizará un seguimiento de esta cuestión en el Comité aduanero con el fin de llegar a una aplicación plena y correcta de la legislación comunitaria.

La Comisión detectó los fraudes al régimen de importación. Se observa que este descubrimiento fue posible gracias al hecho de que las importaciones se someten a un régimen de certificado. La Comisión aprobó inmediatamente el Reglamento (CE) n° 1632/2000 con el fin de introducir un procedimiento de control cruzado de la expedición y utilización de los certificados a efectos de poner coto a toda posible continuidad de estos fraudes.

IX. El régimen de transición actualmente en vigor tiene por objeto preservar efectivamente un acceso equitativo al mercado para los productores de la UE y los países ACP antes de la instauración de un régimen exclusivamente arancelario, en la fecha última del 1 de enero de 2006. No obstante, por lo que se refiere a los volúmenes de las importaciones, una transferencia de 100000 toneladas del contingente C (plátanos ACP) al contingente B (abierto a todos los orígenes) tuvo lugar ya el 1 de enero de 2002, tras la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 2587/2001.

X. La Comisión comparte con el Tribunal la exigencia de conceder mucha importancia al ejercicio de evaluación previsto para 2004 por lo que se refiere a los distintos aspectos de la OCM y sus objetivos.

XI. La Comisión considera que:

a) los objetivos fundamentales de la OCM se lograron ampliamente y en particular la fusión de varios mercados nacionales en un solo mercado único, el equilibrio cuantitativo del abastecimiento del mercado, así como un nivel de precios equitativo para los consumidores y para los productores comunitarios y ACP. En el marco de un mercado mundial dominado por las multinacionales, el mercado comunitario siguió siendo un mercado diversificado y pluralista tanto en cuanto a los orígenes del plátano como en cuanto a los operadores comerciales;

b) la ayuda al arranque era una medida específica (1993 y 1994) vinculada a la transición hacia la organización común de mercados. La medida tenía por objeto, en particular, ofrecer una oportunidad de salida del sector para productores que se encontraban en situaciones muy específicas y limitadas;

c) los mecanismos de cálculo de la ayuda compensatoria son definidos claramente por la legislación comunitaria vigente {artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 404/93 y Reglamento (CEE) n° 1858/93}. La Comisión definió las insuficiencias en la aplicación de la legislación comunitaria y éstas son objeto de un seguimiento en el marco de la revisión de cuentas;

d) por último, acerca de la comparación entre la renta por cuota y el apoyo a los productores UE y ACP, la Comisión hace constar lo siguiente:

- los "plátanos dólar" representan una cantidad igual a 3,5 veces la cantidad de plátanos producidos en la Comunidad (ídem para los ACP),

- los productores comunitarios se benefician de una ayuda compensatoria que alcanzó en el 2000 un importe igual a 1,9 veces la renta por cuota teórica estimada para los "plátanos dólar",

- los productores de los plátanos de origen ACP se benefician, además de la aportación correspondiente a asistencia técnica, de un régimen preferencial especialmente ventajoso (un contingente arancelario exclusivo, un derecho de importación cero dentro de todas las cuotas y reducido en 300 euros fuera de las cuotas),

- la existencia de contingentes arancelarios, y necesariamente de una renta por contingente, facilita también la comercialización de los plátanos comunitarios y ACP, y representa un beneficio indirecto para los productores de estos orígenes,

XII. La Comisión definió las debilidades relativas a la aplicación en los Estados miembros de la legislación en materia de organizaciones de productores y ello es objeto de un seguimiento en el marco de la revisión de cuentas.

Por otra parte, la Comisión adoptó varias medidas destinadas a mejorar la situación de tesorería de los productores (véanse los puntos 27 y siguientes).

Sigue pendiente una mejora de los procedimientos aduaneros de importación en los Estados miembros y la Comisión destacó esta cuestión ante los Estados miembros en la reunión del Comité del código aduanero de 17 de mayo de 2002 La Comisión seguirá insistiendo ante los Estados miembros para llegar a una solución definitiva del problema.

XIII. La Comisión comparte con el Tribunal la exigencia de conceder mucha importancia al ejercicio de evaluación previsto para 2004 por lo que se refiere a los distintos aspectos de la OCM. La Comisión velará por que se respete el calendario establecido.

MARCO GENERAL

1. Una afirmación general de que el plátano dólar se vende a un precio inferior al plátano de origen comunitario no refleja toda la realidad del mercado. Los precios de los plátanos de los distintos orígenes se sitúan con relación a un conjunto de factores de mercado y, en particular, de distribución, de preferencia del consumidor y calidad, así como de marca comercial.

4. Los objetivos de la OCM reflejan los establecidos para la política agrícola común en el artículo 33 del Tratado. la Comisión considera que, en general, se ha alcanzado el equilibrio buscado por el legislador entre los objetivos de la OCM, aunque estos objetivos sean complejos.

En el marco de un mercado mundial dominado por las multinacionales, el mercado comunitario siguió siendo un mercado diversificado y pluralista tanto en cuanto a los orígenes del plátano como en cuanto a los operadores comerciales.

5.e). El fundamento jurídico de las ayudas estructurales se sitúa en el marco de la política de desarrollo rural y en la política regional. El dispositivo de la OCM constituye únicamente una remisión a instrumentos estructurales que pueden intervenir coherentemente en la consecución de los objetivos de la OCM.

17. La cantidad presupuestada para el marco especial de ayuda a favor de los proveedores tradicionales ACP de plátano debe repartirse entre doce países beneficiarios ACP. El presupuesto anual ha sido hasta ahora aproximadamente de 44 a 45 millones de euros y el sistema fue instaurado por el Reglamento (CE) n° 856/1999 del Consejo para un período no superior a diez años.

MEDIDAS FINANCIADAS POR LA UE

18 a 20. El régimen de la ayuda compensatoria no es un régimen de ayudas a la renta en un sentido estricto. Su objetivo es más limitado, como lo indica el séptimo considerando del Reglamento (CEE) n° 404/93, y va dirigido "a mantener la producción comunitaria en los costes que genera la peculiar situación estructural (...), y ello durante el tiempo en que tal situación no haya sido ajustada por las medidas estructurales que se apliquen".

21. La Comisión no ha considerado necesario establecer una lista de los elementos de precio y costes seleccionables, además de las definiciones previstas por el Reglamento (CEE) n°1858/93, dado que ya existe una nomenclatura reconocida a nivel internacional que menciona el detalle de los elementos que deben tenerse en cuenta para cada una de las fases de la comercialización (nomenclatura Incoterms). Los Estados miembros de la OMC, entre otros, utilizan la nomenclatura Incoterms. En la UE, la gestión de esta nomenclatura corresponde en general a las cámaras de comercio de los Estados miembros.

22. La Comisión aprobó el Reglamento (CE) n° 1467/1999 {modificación del Reglamento (CEE) n° 1858/93} que prevé, por una parte, la contabilización global de los costes que deben deducirse para determinar los precios de producción en la fase "salida del hangar de acondicionamiento" y, por otra parte, el desglose de las cantidades y precios entre los plátanos comercializados efectivamente dentro y fuera de las zonas de producción para detectar mejor el origen de los precios anormalmente bajos.

Los precios "anormalmente bajos" corresponden a productos de comercialización local y no en el resto de la Comunidad, y se refieren a porcentajes muy limitados.

23. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que el término de comercialización debe corresponder a la venta real del producto. Considera que este problema resulta de una incorrecta aplicación de la legislación comunitaria a nivel nacional, que se resolverá en el marco del procedimiento de revisión que está actualmente en curso.

24 y 25. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que el método, aplicado en Francia desde el 1 de enero de 1998 y que determina la cantidad para la cual se paga la ayuda compensatoria, no se ajusta a la normativa comunitaria. La Comisión prosigue estas comprobaciones en el marco de la revisión de cuentas, pero aún no ha acordado una corrección financiera.

La Comisión confirma que la circular interministerial por la que se establecen, entre otras cosas, las disposiciones de referencia le fue notificada en su momento. No obstante, la Comisión recuerda que corresponde al Estado miembro dar instrucciones a nivel nacional de acuerdo con la normativa comunitaria y que éste no puede eximirse de dicha tarea mediante una simple comunicación a la Comisión.

27. La Comisión aprobó el Reglamento (CE) n° 471/2001, que tiene por objeto expresamente mejorar la situación de tesorería de los productores mediante la introducción de la posibilidad de pagar un sexto anticipo para los plátanos comercializados durante los meses de noviembre y diciembre. El sistema actual de anticipos constituye, pues, una ventaja importante para los productores comunitarios, que tienen derecho al pago de seis anticipos a lo largo del año, escalonados regularmente cada dos meses.

30 a 33. Cualquier ayuda concedida por un Estado miembro sin la autorización previa de la Comisión constituye una ayuda ilegal cuya compatibilidad con las normas de competencia corresponde establecer a ésta, en su caso. Los servicios de la Comisión llamarán la atención de las autoridades francesas con respecto a este régimen de ayudas con el fin de obtener la información necesaria para permitir a la Comisión pronunciarse sobre su compatibilidad con el mercado común según el artículo 87 del Tratado.

34. La Comisión destaca que la evolución de la producción comunitaria después de 1993 pone de manifiesto que la producción tradicional de plátanos en la Comunidad aumentó ligeramente (+ 6,3 %). La Comisión considera que este índice es prueba de que la contribución financiera generada a la vez por los precios obtenidos en el mercado con la comercialización de los plátanos y los distintos apoyos comunitarios, y en particular la ayuda compensatoria, resultaron instrumentos eficaces y de un nivel muy satisfactorio, especialmente para los productores comunitarios de algunas regiones.

La Comisión toma nota de la sugerencia del Tribunal destinada a efectuar una evaluación profunda de la relación entre coste y eficacia de las medidas adoptadas en relación con el régimen interno. Lo hará, en particular, con motivo del ejercicio de evaluación de 2004.

35 a 38. En el caso indicado por el Tribunal, la Comisión destaca que no hay impacto financiero.

39 a 41. La prima al arranque era una medida específica para los años 1993 y 1994 e iba destinada a ofrecer una oportunidad de salida a los productores de las zonas menos favorecidas, desde el punto de vista productivo, que hubieran deseado abandonar la producción de plátanos. Esta medida de arranque contemplaba, pues, casos específicos y en número limitado.

En el contexto general de producción del plátano, habida cuenta de la ausencia de otras fuentes de ingresos, la prima al arranque no podía constituir en sí misma una alternativa estratégica duradera para la gran mayoría de los productores.

43 y 44. La Comisión confirma que ha hallado incumplimiento de los criterios reglamentarios sobre el reconocimiento de las organizaciones de productores en Francia y que, a pesar de mejoras aparentes, sigue habiendo problemas. Dichos problemas son objeto de un seguimiento en el marco de la revisión de cuentas.

45. Las medidas estructurales previstas en la OCM se están aplicando en los programas de desarrollo de las regiones interesadas (Martinica, Guadalupe y Canarias). Este tipo de medidas de "estímulo de la economía agrícola" de estas regiones existía antes de la OCM del plátano. Sucede lo mismo con el sector azucarero y con todos los demás sectores de actividad agrícola de estas regiones (ganadería, frutas y hortalizas, etc.).

46. En el marco de la programación regional de los Fondos Estructurales las medidas en favo