24. 4. 89 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 102/27 
Dictamen sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a los viajes combinados, 
incluidas las vacaciones combinadas y los circuitos combinados (') 
(89/C 102/17) 
El 7 de abril de 1988, de conformidad con el artículo 100 del Tratado constitutivo de la 
Comunidad Económica Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social 
sobre la propuesta mencionada arriba. 
El Comité encomendó la preparación de los trabajos en la materia a la Sección de medio 
ambiente, sanidad y consumo, que adoptó su dictamen el 31 de enero de 1989 (ponente: Sr. 
Vassilaras). 
En su 263 sesión plenaria (sesión del 23 de febrero de 1989), el Comité Económico y Social 
adoptó por 78 votos a favor, 5 en contra y 5 abstenciones, el dictamen siguiente. 
1. Observaciones generales 
1.1. El Comité aprueba el proyecto de Directiva, que 
está de acuerdo con el documento «Nuevos impulsos 
para la Política de Protección del Consumidor» y que 
constituye el punto de partida de otra serie de Directivas 
y Reglamentos, que deben necesariamente intervenir a 
fin de asegurar la protección del consumidor mediante 
el establecimiento de un equilibrio justo entre los intere­
ses de este último y los del sector del turismo. 
1.2. El Comité se congratula de un modo particular 
al observar que se han tenido en cuenta muchos puntos 
de sus anteriores dictámenes: a) orientaciones para una 
política turística comunitaria (2) y b) acción comunita­
ria en el sector del turismo (3). 
1.3. El Comité observa que la actual propuesta se 
limita intencionadamente a la protección del consumi­
dor en el marco de los viajes combinados, y señala que 
es necesario proceder a un examen más detenido de 
los problemas que surgen a raíz de la elaboración de 
dictámenes con ocasión de próximas consultas, como 
la relativa, por ejemplo, al «Turismo - programa de 
acción quinquenal», que tendrá lugar muy pronto. 
1.4. En especial, el Comité considera que los siguien­
tes puntos deben ser objeto de examen: 
— la necesidad de disponer de modelos comunes no 
sólo para los viajes combinados, sino también para 
toda la gama de actividades turísticas, tal como se 
deduce del examen del resumen de las legislaciones 
vigentes en los Estados miembros que figura en el 
documento de la Comisión, y sobre todo la norma­
tiva relativa a los organizadores y detallistas de 
los viajes combinados, al problema del exceso de 
reservas y a la posición del hotelero, último eslabón 
de la cadena en todo viaje organizado, así como a las 
dificultades derivadas del desarrollo de las agencias 
« marginales » {bucket-shop) que venden billetes a 
precios reducidos, 
(!) DO n° C 96 de 12. 4. 1989, p. 5. 
(2) DO n°C358de31. 12. 1983. 
(3) DO n° C 328 de 22. 12. 1986. — la necesidad de hacer justicia rápidamente al 
consumidor/turista por una parte y al organizador/ 
detallista por otra, y de resolver los litigios suscita­
dos entre los propios profesionales del turismo, 
— la cobertura de los profesionales del turismo, some­
tidos actualmente al derecho convencional no armo­
nizado vigente en los Estados miembros, 
— la introducción de un procedimiento más sencillo, 
con arreglo al Convenio de La Haya, encaminado 
a facilitar el acceso internacional a los tribunales, 
medida aprobada por el Comité en 1987 (4), 
— la posibilidad de introducir un código voluntario de 
práctica para el sector del turismo, conforme al 
dictamen del Comité sobre el diálogo productores/ 
consumidores (5), si bien dichos códigos deben ser 
objeto de una verificación estricta, dado que los 
códigos existentes en este sector han suscitado crí­
ticas, 
— el examen de medidas que deben adoptarse para 
garantizar la competencia leal dentro del propio 
sector del viaje turístico, 
— la fijación de un fondo de garantía a nivel comunita­
rio, ya que en determinados Estados miembros se 
considera generalmente satisfactorio el funciona­
miento de tales fondos. 
1.5. El Comité señala que se necesitará una investiga­
ción permanente para garantizar soluciones equitativas 
a los problemas antes planteados y para que todo el 
proceso de armonización tenga lugar dentro del 
contexto de la plena realización del mercado interno 
para 1992 y a la luz de las estimaciones que prevén que 
para el año 2000 el turismo constituirá una de las 
actividades económicas más importantes de la Comu­
nidad. 
1.6. El Comité recuerda también el objetivo general 
de la Comisión de garantizar la integración de las 
políticas de consumo y de medio ambiente en otras 
políticas comunitarias, tal como lo establecen los cor­
respondientes documentos de la Comisión (6). 
(4) DO n° C 83 de 30. 3. 1987. 
(5) DO n° C 206 de 6. 8. 1984. 
(6) (i) Nuevo impulso para la Política de Protección del Consu­
midor [doc. COM(85) 314 final], (ii) IVo Programa de Acción 
de la CEE en materia de medio ambiente 1987-1992, DO n° 
C 328 de 7. 12. 1987. 
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1.6.1. Por lo tanto, en lo que se refiere al turismo, 
la Comisión debería observar que los viajes combinados 
deben verse como un elemento en el que se conjugan 
los derechos y las obligaciones de los profesionales del 
turismo y del turista como consumidor con, por ejem­
plo, la seguridad del consumidor, y la prevención de 
daños a las instalaciones turísticas. 
1.6.2. La Comisión también debería ocuparse de la 
necesidad de evitar que el turismo deteriore el medio 
ambiente y la cultura local, como por ejemplo deterioro 
de playas y de aguas y deterioro de monumentos histó­
ricos. 
2. Observaciones particulares 
2.1. Artículo 1 
La propuesta no especifica cuáles son las diferencias 
concretas (si las hay) por lo que respecta a su aplicación 
a las siguientes categorías de viajes combinados: 
— organizados en un Estado miembro pero con un 
destino fuera de la CE, 
— organizados en un país no perteneciente a la CE 
pero con un destino dentro de la CE, 
— organizados en un país no perteneciente a la CE con 
un destino en otro país no perteneciente a la CE, 
pero anunciado dentro de la CE (por ejemplo, viaje 
de Estados Unidos a Australia anunciado dentro de 
la CE). 
El Comité teme que se produzcan distorsiones en la 
competencia si no se aclara este tema. 
2.2. Artículo 2 
a) El Comité está de acuerdo con las definiciones de 
los términos « combinado », « detallista », « consumi­
dor» y «contrato»; 
b) El comité no está satisfecho con la definición del 
término « organizador », ya que no incluye a organi­
zadores no profesionales como los clubs privados. 
Así resulta de la frase que define al organizador 
como «la persona que, en el ejercicio de su profe­
sión, organiza el viaje combinado ...». El hecho de 
que esta definición sea la utilizada en el Convenio 
de Bruselas de 1970 queda contrarrestada por el 
hecho de que dicho Convenio fue ratificado tan sólo 
por dos Estados miembros (Bélgica e Italia) y las 
iniciales directrices de la Comisión sobre el turismo 
la describen como «inadecuada». El Comité desea­
ría que se procediera a una revisión de esta defini­
ción. Por otra parte, la expresión «al público en 
general» debería eliminarse ya que excluye del 
ámbito de la Directiva los viajes combinados comer­
cializados para grupos de edad o de intereses deter­
minados; 
c) El comité sugiere también que la Comisión consi­
dere la preparación e inclusión de una definición del término «destino», que abarque todos los servi­
cios de acogida de que dispondrá el turista/consumi­
dor en el lugar al que se desplaza. 
2.3. Artículo 3 
2.3.1. El Comité considera que la Directiva propues­
ta debería aclarar si debe aplicarse a todos los viajes 
combinados, hayan sido o no anunciados públicamente. 
2.3.2. Cuando se anuncie el viaje combinado, el 
Comité considera que es indispensable que los Estados 
miembros garanticen que todo material descriptivo 
publicado o divulgado por el organizador o el detallista 
referente a las vacaciones combinadas etc., sea exacto, 
legible y comprensible, y contenga las informaciones 
precisas y actualizadas correspondientes previstas en 
los puntos a) a f) de este artículo. También deberían 
especificarse todas las obligaciones excepcionales a las 
que están sometidos los turistas (p.e. sobre la admisión 
de animales). En cuanto a la calidad del material des­
criptivo, el Comité considera que las organizaciones 
turísticas y los grupos de interés implicados, incluidas 
las organizaciones de consumidores y los gobiernos, 
constituyen las instancias de control más flexibles. En 
lo que concierne a la publicidad en TV, el Comité pide 
a la Comisión que examine las consecuencias legales de 
la venta de viajes combinados mediante el servicio de 
televenta y de un modo particular en el contexto de su 
anterior trabajo sobre la venta a domicilio. 
2.4. Artículo 4(3) 
2.4.1. Este apartado se refiere a las transferencias de 
reservas de un consumidor a otro debido a determina­
dos «motivos graves» que se especifican (tales como 
enfermedad o defunción). 
No obstante, el Comité considera que debe poder 
hacerse la transferencia de la reserva turista/consumi­
dor a otra persona, a condición de que se abone una 
compensación por todos los gastos suplementarios en 
que se haya incurrido. 
2.5. Artículo (4)(a) 
En cuanto a las «paridades de-cambio», el Comité es 
consciente de que el turista/consumidor se considera 
particularmente agraviado respecto de las variaciones 
de precios debidas a las fluctuaciones en las paridades 
de cambio y al aumento de los precios del carburante 
y observa que éstos nunca se aplican en beneficio del 
consumidor. Pide a la Comisión que vuelva a examinar 
este tema y presente propuestas para garantizar una 
mayor transparencia y soluciones equitativas tanto para 
el organizador/detallista como para el turista/consumi­
dor. Una solución podría ser la utilización del ECU 
como base de cambio. 
2.6. Artículo 4(5) 
2.6.1. Tal como se indica en el apartado 2.5, el 
Comité considera que el aumento de precios no se 
justifica nunca o casi nunca, y preconiza una modifica-
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ción adecuada del punto a) a la vista de un examen 
ulterior de dicha cuestión llevado a cabo por la Comi­
sión. 
2.6.2. El texto de la letra b) debería formularse de 
una forma menos general, ofreciendo al consumidor la 
posibilidad de desvincularse del contrato en aquellos 
casos en que, antes de la salida y sin su consentimiento, 
se modifiquen partes sustanciales del contrato, como 
por ejemplo las fechas de salida y de vuelta, el aeropuer­
to de salida, el lugar de vacaciones establecido en la 
reserva inicial o la categoría del hotel. 
2.6.3. El Comité aprueba el contenido de la 
cláusula c), según la cual el consumidor tiene derecho 
a rescindir el contrato sin penalización « si se produce 
un retraso injustificado en la salida, cualquiera que sea 
su causa, salvo si es por culpa suya ». No obstante, será 
necesario que la legislación de los Estados miembros, y 
por lo tanto la Directiva del Consejo, fije de forma 
más precisa la manera en que debería aplicarse dicho 
principio. Posiblemente, un retraso en la salida de más 
de 24 horas sería suficiente para justificar la rescisión 
del contrato, mientras que los retrasos de 12 a 24 horas 
estarían sujetos a una compensación monetaria. El 
Comité reconoce que ello puede ir en detrimento del 
organizador, pero considera que en tales circunstancias 
el organizador debería poder reclamar contra el trans­
portista. 
La Comisión necesitaría revisar también la redacción 
del artículo en las diferentes versiones lingüísticas. En 
algunas, la palabra unreasonable aparece como injusti-
fiable. 
2.7. Artículo 4(6) 
2.7.1. Primer párrafo 
Debería revisarse y redactarse del siguiente modo (revi­
sión en negrita): 
«Que si ... el organizador cancela el viaje combi­
nado antes de la fecha de salida acordada, el consu­
midor tenga derecho a elegir entre: ...» 
2.7.2. Artículo 4(6) (II) 
« Fuerza mayor » tiene escaso significado en la nor­
mativa de los Estados miembros y debe definirse en 
la Directiva. 
2.7.3. Artículo 4(8) 
Añadir el siguiente texto como subapartado (8) al final 
del artículo 4: 
« Que habría que disponer de una escala reconocida 
en materia de indemnizaciones al consumidor, en 
los límites aprobados a nivel comunitario, en caso 
de que se lleven a cabo modificaciones en las condi­
ciones de reserva; dicha escala deberá figurar obliga­
toriamente en el impreso correspondiente. » 2.8. Artículo 5(2) 
2.8.1. Artículo 5 
El Comité celebra la propuesta en la que se responsabi­
liza civil y generalmente a los detallistas de la calidad 
de sus servicios, como ya es el caso respecto de los 
fabricantes y/o detallistas de productos. 
El Comité reconoce que el fácil acceso del consumidor 
a la justicia constituye un factor fundamental para 
la realización del mercado interior y señala que los 
detallistas se encuentran en una posición dominante 
respecto a la del turista aislado en lo referente a la 
reparación de los daños provocados por hoteles o trans­
portistas, en especial en materia de seguridad e higiene. 
2.8.2. No obstante, el Comité opina que en el apar­
tado 2 del artículo 5 es preciso especificar al consumidor 
la persona en quien recae la responsabilidad en cada 
caso. 
Por otra parte, el Comité lamenta que la Comisión no 
mencione, ni en el artículo 5 ni en la nota explicativa, 
las importantes cuestiones relativas a la limitación de 
la responsabilidad (ya fuera mediante una referencia al 
contrato de transporte o a una simple cifra máxima), 
así como a la importancia o irrelevancia de los errores 
o negligencia por parte del agente de viajes o sus subcon-
tratistas. 
2.8.3. El artículo 5, «observaciones sobre los artí­
culos», establece que un organizador debe poner la 
«máxima atención» al seleccionar un agente en un 
país no perteneciente a la CEE. En algunos casos el 
organizador puede estar limitado en su opción (p.e. 
Intourist en URSS) y la Directiva no deja muy claro 
qué remedios podría utilizar un organizador de la CE 
ante tales casos. 
2.9. Artículo 6 
2.9.1. El Comité observa que el concepto contenido 
en el artículo 6 de facilitar el curso de las reclamaciones 
de los consumidores fue sugerido inicialmente por el 
propio Comité en otro dictamen. 
2.9.2. Sin embargo, después de haber vuelto a exami­
nar el tema, el Comité considera que el organizador/ 
detallista debería gozar del correspondiente derecho de 
defensa y pide a la Comisión que presente propuestas 
para establecer un arbitraje internacional, por ejemplo 
mediante un ombudsman, que pueda servir a ambas 
partes en caso de conflicto, si bien se deben tener en 
cuenta los procedimientos de arbitraje ya existentes a 
nivel de los Estados miembros, y se debe ampliar el 
poder de las autoridades municipales de turismo a 
fin de que éstas puedan investigar las demandas. No 
obstante, el Comité desea hacer hincapié en que no se 
debe poner al turista que viaja solo en condiciones de 
inferioridad debido a recursos financieros limitados. 
2.10. Artículo 7 
2.10.1. El Comité acoge favorablemente la propuesta 
del artículo 7 según la cual los Estados miembros vela-
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rán por que los organizadores cubran con un seguro la 
parte de su responsabilidad que sea asegurable. 
La Comisión podría definir con mayor precisión lo que 
es asegurable y lo que no lo es, y cuál es la posición del 
organizador respecto de la parte no asegurable de su 
responsabilidad. 
2.11. (a) El Comité observa que si los viajes combina­
dos se han convertido en una actividad comercial 
importante, es gracias al hecho de que ofrecen una 
serie de opciones interesantes desde el punto de vista 
económico: seguirán desarrollándose siempre y cuando 
sigan respondiendo a dicho criterio y estén bien organi­
zados. 
(b) El Comité observa que la Comisión juzga que el 
coste derivado del seguro en materia de responsabilidad 
en el marco de la propuesta sometida a examen es 
marginal, pero señala que si bien el consumidor puede 
estar dispuesto a pagar este coste adicional marginal, 
Hecho en Bruselas, el 23 de febrero de 1989. que resulta necesario para garantizar su protección 
fundamental, no existe todavía una norma reconocida 
que fije lo que se entiende por coste «mínimo». La 
Comisión debería examinar la cuestión con mayor dete­
nimiento antes de tomar una decisión definitiva. 
2.12. El Comité señala que existe el riesgo de que 
los viajes combinados vean menguar su clientela debido 
a la hinchazón de los precios provocada por costes 
excesivos, lo cual puede hacer disminuir el turismo 
dentro de la Comunidad e implicar el alejamiento de 
un gran número de turistas de la Comunidad y su 
orientación hacia otros destinos fuera de ella; no 
obstante, no considera que esto sea una razón suficiente 
para que el turista/consumidor se vea privado de la 
protección prevista por la propuesta sometida a 
examen. 
2.13. Finalmente, el Comité espera que las acciones 
previstas para el próximo Año Europeo del Turismo 
conducirán a una mayor transparencia de los problemas 
del consumidor y los solucionarán definitivamente. 
El Presidente 
del Comité Económico y Social 
Alberto MASPRONE