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Bruselas, 12.12.2006

COM(2007) 795 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (excepciones de carácter regional)

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo[1], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (en lo sucesivo, «Directiva sobre los impuestos energéticos» o «Directiva»), además de lo previsto en otras disposiciones de la Directiva, y, en particular, en sus artículos 5, 15 y 17, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar a cualquier Estado miembro (que así lo solicite) a aplicar otras exenciones o reducciones impositivas por motivos vinculados a políticas específicas.

La Comisión examinará las solicitudes. A continuación, presentará una propuesta al Consejo o, alternativamente, informará al Consejo de los motivos que la han llevado a no proponer la autorización de la medida.

En el contexto más amplio de revisión de las excepciones a la Directiva sobre los impuestos energéticos que expirarán a finales de 2006, Italia ha presentado tres solicitudes de autorización a fin de acogerse, de 2007 en adelante, a una excepción a las disposiciones de la Directiva sobre los impuestos energéticos y aplicar tipos impositivos diferenciados por regiones a una serie de productos energéticos concretos en determinadas zonas geográficas. Las solicitudes quedaron registradas en la Dirección General de Impuestos y Unión Aduanera[2].

El objeto de la presente comunicación es informar al Consejo de las razones por las cuales la Comisión no propone tal autorización.

2. SÍNTESIS DE LAS SOLICITUDES

1. Italia desearía aplicar una exención fiscal total a un contingente anual de determinados productos energéticos consumidos en la región de Val d'Aosta.

El contingente anual objeto de exención se fija a escala regional. La medida se aplica a los carburantes para vehículos de motor (gasolina y gasóleo) y también a ciertos combustibles para calefacción (GLP para calefacción doméstica). Los posibles beneficiarios en relación con cada categoría de productos están claramente identificados y en la mayoría de los casos se trata de particulares residentes en esa región.

En opinión de las autoridades italianas, el objetivo de la medida es evitar el denominado «turismo de depósito», es decir, el cruce de fronteras por parte de los ciudadanos para adquirir carburante a precios más ventajosos. Italia alude a la situación geográfica de la región, ubicada en la frontera exterior de la UE. La medida se propone, asimismo, evitar las consecuencias negativas derivadas de la expiración de la excepción contenida en el anexo II de la Directiva sobre los impuestos energéticos, que llevaría aparejada una pérdida de bienestar.

Italia considera que la medida puede justificarse en base a factores geográficos y relacionados con las infraestructuras de la región - una zona montañosa muy dependiente del transporte por carretera. Asimismo, Italia hace referencia al estatus constitucional específico de esta región y a la política de cohesión económica y social de la Comunidad, que presta especial atención a las zonas de montaña. Por lo que respecta a la utilización de GLP para la calefacción, Italia alude a las condiciones climáticas extremas de la región.

2. Italia desearía aplicar una exención fiscal total a un contingente anual de determinados productos energéticos consumidos en el territorio de la provincia de Gorizia.

El contingente anual objeto de exención se fija a escala regional. La medida se aplica a los carburantes para vehículos de motor (gasolina y gasóleo) y también a ciertos combustibles para calefacción (gas natural para calefacción doméstica e hidrocarburos para calefacción de las empresas). Los posibles beneficiarios en relación con cada categoría de productos están claramente identificados y, salvo en el caso de los hidrocarburos, se trata de particulares residentes en esa provincia.

Según las autoridades italianas, la aplicación de la medida se justifica por razones históricas relacionadas con la fragilidad socioeconómica de la región, en particular, de la situación geográfica específica de la misma. Italia considera que la expiración de la excepción provocaría una reducción de la demanda de productos energéticos (debido al turismo de depósito en el extranjero), haría disminuir el bienestar y reduciría la actividad económica conexa.

Las autoridades italianas opinan que, habida cuenta del insuficiente grado de armonización de los impuestos especiales dentro de la Unión, la aplicación del tipo impositivo normal a raíz de la expiración de la excepción contenida en el anexo II de la Directiva sobre los impuestos energéticos no llevaría aparejado incremento alguno de los ingresos fiscales, ya que, previsiblemente, la totalidad de la demanda se desplazaría fuera del país. Por último, y por lo que respecta al gas natural, Italia señala las ventajas ambientales de este combustible sobre los hidrocarburos y hace hincapié en lo positiva que ha resultado la medida de excepción de cara a la extensión de la red de gas natural en la provincia.

Italia considera que la medida puede ser compatible con las políticas de la Comunidad en este ámbito, basándose en la particular situación geográfica y en la fragilidad socioeconómica de la zona, que entran en el supuesto del artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado CE y puede optar a los Fondos Estructurales de la UE.

3. Italia desearía aplicar un tipo impositivo reducido a los hidrocarburos consumidos en las provincias de Údine y Trieste, en el respeto de las obligaciones fijadas en la Directiva sobre los impuestos energéticos.

La medida adopta la forma de una exención fiscal para un contingente anual de gasolina y gasóleo y su ámbito de aplicación queda limitado a la provincia de Trieste y a algunos municipios de la zona oriental de la provincia de Údine. Sus beneficiarios son particulares residentes, en su mayor parte, en esas zonas.

El objetivo de la medida es evitar el denominado «turismo de depósito». Italia señala que la expiración de la excepción contenida en el anexo II de la Directiva sobre impuestos energéticos tendría un impacto negativo desde el punto de vista socioeconómico, no llevaría aparejado ningún incremento de los ingresos fiscales y provocaría el cierre de estaciones de servicio en la zona.

Las tres solicitudes fijan como fecha de expiración de la medida el 31 de diciembre de 2012.

3. CONTEXTO DE LA SOLICITUD

En el pasado, algunos Estados miembros, y concretamente Italia, fueron autorizados en virtud del procedimiento previsto en el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE[3] del Consejo, a aplicar tipos impositivos reducidos o exenciones fiscales por motivos vinculados a políticas específicas en determinadas zonas geográficas o regiones, para fomentar el desarrollo económico o en razón de las particularidades geográficas (clima, situación) de esas zonas. Además, se establecieron algunos regímenes regionales a fin de desincentivar el denominado «turismo de depósito».

En su Comunicación de junio de 2006, Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (en lo sucesivo, «Comunicación de 2006»)[4], la Comisión subrayó que, en relación con este grupo de excepciones, se planteaban dos grandes cuestiones: por un lado, la idoneidad de los impuestos especiales como instrumento para hacer frente a las especificidades regionales de carácter socioeconómico y, por otro, el interés de disponer de un mercado interno sin distorsiones de competencia. La Comisión hizo hincapié en que el concepto de tipos mínimos va en interés del mercado interior y que, en caso necesario, dichos tipos mínimos podían ajustarse.

La comunicación concluía, no obstante, que correspondía a los Estados miembros afectados determinar si, aún así, era necesaria una excepción a la Directiva por motivos vinculados a políticas específicas y, en ese caso, si dicha excepción podía ser compatible con los objetivos de la Directiva, es decir, con los intereses y políticas previstos en su artículo 19, apartado 1, párrafo tercero.

4. EVALUACIÓN DE LA COMISIÓN

Ante todo, la Comisión desea recordar la formulación del artículo 93 del Tratado CE, en el que se asienta la acción de la Comisión en el ámbito de la fiscalidad indirecta. Dicho artículo exige «… la armonización de las legislaciones relativas a los impuestos (…) indirectos, en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior …».

A tal fin, se fijan niveles mínimos de imposición en aquellos ámbitos en que se ha procedido a la armonización de los impuestos especiales, siendo ejemplo de ello la Directiva sobre impuestos energéticos. Habida cuenta de que los Estados miembros pueden establecer sus propios tipos nacionales, siempre que respeten los mínimos fijados, y situarlos al nivel que juzguen oportuno en el contexto de sus propias circunstancias nacionales, el legislador comunitario fija los tipos mínimos del impuesto al nivel que considera necesario a fin de mantener el eventual falseamiento de la competencia dentro de unos límites aceptables.

El hecho de que la armonización de los tipos no sea total implica que pueden existir diferencias entre los tipos nacionales y que éstos pueden propiciar en cierta medida las adquisiciones transfronterizas por motivos fiscales en el mercado interior y, en su caso, dentro de los límites establecidos por los artículos 8 y 9 de la Directiva 92/12/CEE. Ahora bien, si el falseamiento resultante rebasa ciertos límites, y éstos ya no se consideran aceptables ni acordes a la lógica de armonización descrita anteriormente, la solución pasará por una mayor aproximación efectiva de los tipos nacionales con arreglo al artículo 93 del Tratado CE, ya sea mediante una revisión al alza de los tipos impositivos mínimos, o por otros medios que el legislador comunitario juzgue oportunos.

Por consiguiente, la Comisión rechaza el punto de vista de las autoridades italianas, según el cual, una armonización insuficiente de los tipos de los impuestos especiales podría justificar, con arreglo al artículo 19, una solicitud de excepción a las disposiciones de la Directiva sobre los impuestos energéticos. Tal justificación no se corresponde con los «motivos vinculados a políticas específicas» a que se refiere el artículo 19. De hecho, los tipos impositivos mínimos fijados en la Directiva constituyen el principal elemento que ha tenido en cuenta el legislador comunitario. Basándose en dichos tipos, éste ha llegado a la conclusión de que los Estados miembros ya no tienen ningún motivo válido para diferenciar sus tipos a escala nacional a fin de reaccionar ante los niveles establecidos en otros Estados miembros, al margen de los mecanismos previstos en la propia Directiva. De otro modo, existe el riesgo de que los tipos de los carburantes para vehículos aplicados en las fronteras entre Estados miembros se fijen mediante un mecanismo bilateral y progresivo de adaptación de los tipos mínimos a la baja, opción ésta no prevista en la Directiva.

No hay ningún elemento de la Directiva sobre impuestos energéticos que dé pie a otra interpretación.

La opinión de la Comisión en relación con los argumentos horizontales aducidos por Italia en cada una de sus cuatro solicitudes es la siguiente:

En primer lugar, por lo que respecta al hecho de que las regiones mencionadas gocen de un estatus constitucional específico en virtud de la legislación italiana, la Comisión desea señalar que no se trata de un argumento suficiente a los fines del artículo 19. Aunque no se descarta que determinadas consideraciones de tipo regional puedan constituir motivos vinculados a políticas específicas en el sentido del artículo 19, el estatus constitucional de una región con arreglo a la legislación nacional no se incluye entre las mismas.

En segundo lugar, la Comisión no puede admitir los argumentos generales esgrimidos por Italia en relación con la situación socioeconómica de determinadas regiones (derivada de la competencia económica del exterior, de su particular situación geográfica o de otros factores geográficos de la zona). Dichos argumentos equivalen a afirmar que las regiones en cuestión necesitan ayuda estatal. Sin embargo, hasta ahora, las excepciones autorizadas nunca se han considerado formalmente un instrumento de las políticas aplicadas a este fin, y por tanto, no es posible aceptar ninguna «prórroga» por este motivo con arreglo al artículo 19. Además, existen instrumentos y políticas mucho más específicos[5] para abordar tales problemas y que no minan los efectos positivos de la armonización de los impuestos especiales en el ámbito de los productos energéticos.

En tercer lugar, por lo que se refiere a la situación geográfica específica de algunas de las zonas mencionadas, esto es, su proximidad a la frontera italiana, la Comisión remite a sus anteriores observaciones. De acuerdo con ellas, la vecindad de otro Estado miembro con diferentes tipos impositivos no es motivo suficiente para conceder una autorización con arreglo al artículo 19 de la Directiva sobre impuestos energéticos. En concreto, las excepciones justificadas en su momento por el hecho de que el Estado vecino era un tercer país no pueden prorrogarse en virtud del artículo 19, una vez que dicho Estado se ha adherido a la Comunidad y habida cuenta de las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva sobre los impuestos energéticos. En cuanto al argumento relacionado con las fronteras exteriores planteado por Italia en uno de los casos (Val d'Aosta), la Comisión señala que la excepción solicitada no constituye una respuesta proporcionada al supuesto problema del «turismo de depósito». Es más, esa medida puede provocar un falseamiento de los hábitos de consumo dentro de Italia y en otros lugares de la Comunidad, puesto que el consumo de los residentes es atraído de forma artificial hacia la región en cuestión, cuando podría efectuarse también en el exterior. A este respecto, cabe señalar que Val d'Aosta no sólo comparte frontera con Suiza sino también con Francia.

Por último, la Comisión desea recordar que las consecuencias negativas derivadas de la expiración de la excepción no constituyen un motivo vinculado a políticas específicas en el sentido del artículo 19.

Asimismo, resulta oportuno analizar por separado las situaciones y argumentos más específicos contenidos en las solicitudes.

Por lo que respecta a la supuesta dependencia del transporte por carretera que sufre la Región de Val d'Aosta, la Comisión no estima que la medida prevista —una exención total de los impuestos especiales sobre el carburante para vehículos de motor— sea proporcionada al problema y justifique la concesión de una autorización con arreglo al artículo 19. La Comisión señala que Italia no ha explicado el motivo de dicha exención, vinculada a una política específica, frente al trato concedido a otras regiones de Italia que también pueden calificarse de rurales (por ejemplo, con poca densidad de población) o montañosas y en las que, presumiblemente, se aplica el tipo nacional normal. No se dispone de ningún dato que demuestre la existencia de una relación objetiva con los costes adicionales generados, sea cual sea su cálculo. Para concluir, la exención total del carburante para vehículos de motor sería incompatible con las políticas en materia de energía, transporte y medio ambiente a las que se alude en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva. La comparación con el artículo 5, tercer guión, de la misma Directiva refuerza esta conclusión. En reflejo de las políticas mencionadas, esta disposición establece que el transporte público local de viajeros, pese a poder recibir un trato preferente frente al transporte privado (el que se aborda en el presente caso) por parte de los Estados miembros, permanece sujeto a los niveles mínimos de imposición. Únicamente en circunstancias muy concretas, a las que se alude en el artículo 15, apartado 1, letras e) e i), de la Directiva, cabe la posibilidad de fijar tipos inferiores a ese nivel.

En relación con los argumentos sobre los productos energéticos utilizados para calefacción, la Comisión estima lo siguiente:

Ante todo, la Comisión considera injustificada la intención de aplicar un trato fiscal más ventajoso a los hidrocarburos utilizados para la calefacción de las empresas. La finalidad de la medida es subvencionar a ciertas compañías implantadas en una zona determinada. En su Comunicación de junio de 2006, la Comisión hizo hincapié en que la Directiva ya tiene debidamente en cuenta el consumo de las empresas y las eventuales limitaciones en términos de competitividad que puede provocar la imposición de la energía. Al respecto, la Comisión desearía destacar que el Consejo, por unanimidad, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado, ha sopesado ya los diversos motivos vinculados a políticas específicas que hacen recomendable un trato fiscal más favorable en relación con los usos empresariales. Las posibilidades previstas por la Directiva en relación con el uso empresarial, en particular, en sus artículos 5 y 17, reflejan el grado de flexibilidad que el legislador comunitario ha juzgado adecuado y suficiente en ese caso. Por tanto, consideraciones tales como las realizadas por Italia no pueden estimarse motivos vinculados a políticas específicas en el sentido del artículo 19. Por otro lado, las posibilidades previstas por la Directiva atienden asimismo a los intereses mencionados en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero de la Directiva, e incluyen el correcto funcionamiento del mercado interior, la necesidad de garantizar una competencia leal y las políticas en materia de sanidad, medio ambiente, energía y transporte. Esos mismo intereses se opondrían a la concesión de la autorización solicitada en el caso aquí abordado.

Por lo que respecta a la solicitud por parte de Italia de una exención en relación con el gas natural utilizado como combustible para calefacción, la Comisión desea señalar que la Directiva sobre los impuestos energéticos tiene ya debidamente en cuenta las posibles ventajas del gas natural. Por lo tanto, no puede considerarse que la solicitud italiana contenga motivos vinculados a políticas específicas en este contexto (al margen del hecho de que las ventajas del gas natural aducidas por Italia no varían en función de las regiones). En este caso, las consideraciones efectuadas anteriormente en relación con el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, y con las políticas comunitarias en materia de medio ambiente, energía y transporte también son válidas y se oponen a la concesión de la excepción.

Por último, por lo que se refiere al trato fiscal favorable aplicado al GLP que se utiliza para la calefacción doméstica en la región montañosa de Val d'Aosta, la Comisión estima que dicha medida se solapa con otra que le ha sido comunicada por Italia para su evaluación con arreglo al artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos energéticos. Mediante dicha medida, Italia tiene previsto diferenciar las ventajas fiscales aplicadas al GLP utilizado como combustible para calefacción en función de las condiciones climáticas de determinadas regiones. Sin embargo, la autorización solicitada por Val d'Aosta va mucho más allá de ese otro régimen presentado. La Comisión concluye que, según las propias declaraciones de las autoridades Italianas, las condiciones climáticas a las que se hace referencia no justifican el régimen particular previsto para Val d'Aosta. La otra solicitud remitida por Italia se tratará por separado.

5. CONCLUSIÓN

De acuerdo con todo lo expuesto anteriormente, la autorización solicitada por Italia no debe concederse. Ante todo, en relación con el principal argumento esgrimido por Italia para justificar su solicitud, cabe señalar que la supuesta armonización insuficiente del mercado interior no podría solucionarse mediante la concesión de una autorización con arreglo al artículo 19. Los niveles mínimos de imposición se encuentran entre los principales elementos que el legislador comunitario ha tenido en cuenta a la hora de adoptar la Directiva.

Por otro lado, la Comisión tampoco considera aceptable ninguno de los argumentos complementarios presentados por Italia en relación con algunos elementos específicos de sus solicitudes.

Por consiguiente, la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas .

[1] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003 p. 51; Directiva modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30.4.2004, p. 87 y p.100).

[2] El 17 de octubre de 2006.

[3] Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992 relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (DO L 316 de 31.10.1992); Directiva derogada junto con la Directiva 92/82/CEE, de 19 de octubre de 1992 relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos a partir del 31 de diciembre de 2003 mediante la Directiva 2003/96/CE del Consejo.

[4] COM(2006)342, de 30 de junio de 2006: Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo .

[5] Al recurrir a dichos instrumentos y políticas, los Estados miembros deben respetar las disposiciones de la legislación comunitaria, en particular, en el ámbito de las ayudas estatales.