COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0M(94) 360 final 
Bruselas, 27.07.1994 
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo 
Evolución y futuro de la política comunitaria en el sector 
de las frutas y hortalizas 
BB 
O . Resumen y principales , conclusiones 
En opinión de la Comisión, el objetivo principal de la reforma debe ser 
el de ayudar y alentar a los productores de la Unión a hacer frente con 
éxito a las dificultades de los próximos años, desarrollando y 
potenciando las ventajas de que disponen: 
la calidad de sus productos, destinados fundamentalmente al mercado 
en fresco y, con frecuencia, muy perecederos; 
su dinamismo y capacidad de adaptación a un mercado en plena 
evolución; 
los servicios que pueden y saben ofrecer paralelamente a su 
producción, entre los que no pueden faltar la protección del 
entorno natural y la oferta al consumidor de una gama diversificada 
y sana de productos. 
En términos generales, a pesar de que es innegable que existen algunos 
desequilibrios estructurales, la organización común de mercado 
actualmente en vigor constituye un marco de funcionamiento que responde 
a los objetivos fijados y que ha dado muestras de eficacia. Conviene 
pues ahondar en sus elementos más positivos -orientación hacia el 
mercado, descentralización de la gestión y agrupación de la oferta, 
generalmente "atomizada"-. Por lo tanto, la Comisión se orienta hacia 
propuestas de reforma que consoliden los aspectos positivos de la 
actual OCM y que al mismo tiempo la simplifiquen y eliminen las 
desviaciones y puntos débiles que se han observado. 
El objetivo de la Comisión es el de reorientar el gasto presupuestario 
dando preferencia a las medidas positivas que contribuyan a construir 
el futuro e integren las preocupaciones medioambientales. 
En este sentido, propone combinar diferentes tipos de medidas: 
mayor agrupación de la oferta frente a una distribución cada vez 
más concentrada; 
nuevo método de gestión de los excedentes coyunturales y 
eliminación progresiva de los excedentes estructurales; 
relación más equilibrada entre productos frescos y productos 
transformados ; 
redefinición de la normalización; 
un enfoque específico para resolver los problemas concretos que 
plantean algunos productos, "pequeños" a escala comunitaria pero 
importantes a escala regional o local, y 
mayor control. 
El afán de llevar a bien las conclusiones de la Ronda Uruguay forma 
parte del nuevo contexto en que se sitúa el sector hortofrutícola. La 
Comisión velará por que la aplicación de esas conclusiones permita 
garantizar la preferencia comunitaria autorizada por ellas. 
I. Análisis de la situación actual y de su previsible evolución 
En cumplimiento de los compromisos que adquirió ante el Parlamento 
Europeo y el Consejo, especialmente con ocasión de las decisiones de 
los precios agrarios para la campaña de comercialización de 1993-1994, 
la Comisión ha llevado a cabo un análisis pormenorizado de la situación 
actual y de la evolución previsible del sector hortofrutícola 
comunitario y de la organización común de mercado. Este análisis le ha 
permitido extraer un determinado número de orientaciones para el 
futuro. 
En su reflexión sobre las orientaciones futuras, la Comisión ha tenido 
presente la declaración conjunta realizada en el Consejo de septiembre 
de 1993 según la cual la Comisión y el Consejo «se comprometen, en los 
sectores cuyas organizaciones comunes de mercado no han sido 
modificadas, (...) a tomar las medidas necesarias para garantizar las 
rentas agrarias y la preferencia comunitaria. En esos seqtores se 
respetarán las condiciones y principios agrarios y financieros 
aplicados al conjunto del sector agrario. Asimismo, se tendrá en cuenta 
el contexto de la Ronda de Uruguay». En aquella ocasión, la Comisión 
recordó la necesidad de que el conjunto de la política agrícola común 
respetara el marco financiero establecido para años venideros. 
Esos compromisos y declaraciones únicamente pueden plasmarse en medidas 
concretas en estrecha conexión con las características específicas del 
sector y los retos económicos que debe afrontar. 
El sector hortofrutícola se diferencia de los demás grandes sectores 
que cuentan con una organización común de mercado por la multiplicidad 
y diversidad de los productos que abarca, por el carácter perecedero de 
la mayor parte de los productos (necesidad de comercialización rápida, 
posibilidades de almacenamiento limitadas), por una mayor orientación 
hacia el mercado (menor protagonismo de la intervención) y por una 
descentralización acusada de la regulación del mercado que, en buena 
parte, corresponde a las organizaciones de productores. 
En términos generales, a pesar de algunos problemas de excedentes 
estructurales innegables, esta forma de organización ha dado pruebas de 
su eficacia y, por eso, es oportuno mantener, e incluso reforzar, todos 
los aspectos positivos que responden perfectamente a la peculiaridad 
del sector -orientación hacia el mercado, descentralización, 
reagrupamiento de una oferta demasiado dispersa, etc. 
Es esta una conclusión general que conviene subrayar en un momento en 
que se vislumbran a medio plazo riesgos de tensión para la mayor parte 
de las frutas y hortalizas, tanto a escala mundial como comunitaria, y 
en el que la demanda está conociendo un proceso de concentración a gran 
escala. 
La Comisión está convencida de que el sector hortofrutícola cuenta con 
numerosos elementos para afrontar estos nuevos retos. El marco de 
funcionamiento que constituye la organización común de mercado puede y 
debe adaptarse para ayudar e incentivar a los productores a aprovechar 
al máximo esos elementos. 
Situación mundial 
A escala mundial, se observa una fuerte tendencia al incremento de la 
producción; el consumo también aumenta pero a un ritmo menos elevado. 
Es cierto que existen grandes posibilidades de consumo en numerosos 
países en vías de desarrollo, pero estos países o bien suelen carecer 
de divisas o bien prefieren desarrollar su propia producción. Así pues, 
existen riesgos de excedentes cada vez mayores a escala mundial, que 
son más acusados en el caso de las frutas que en el de las hortalizas. 
Ante esta situación, los escasos grandes mercados solventes tenderán a 
ser cada vez más el foco de atención de todos los países exportadores. 
Esto se aplica muy especialmente al mercado europeo por las siguientes 
razones : 
representa un poder adquisitivo alto; 
los precios son relativamente atractivos; 
las importaciones de frutas y hortalizas están aumentando.;. 
La Unión Europea tiene un papel preponderante en el mercado mundial. En 
efecto, con sus importaciones por un valor aproximado de 1.950 millones 
de ecus, constituye, con diferencia, el mayor importador mundial y el 
mayor "importador neto", debido a su déficit comercial en frutas y 
hortalizas del orden de 1.280 millones de ecus. Su grado de 
autoabastecimiento de productos frescos se sitúa por debajo del 40% 
(las cifras se refieren en su totalidad a la media de 1990-1992), pese 
a que la producción comunitaria se destina principalmente al mercado en 
fresco. 
Modificaciones debidas a la Ronda Uruguay 
En los momentos actuales, las importaciones se someten a derechos de 
aduana "ad valorem" asociados, en el caso de un número de productos 
limitado, a un sistema de precios de referencia. Estos últimos tienen 
por objeto evitar que los productos importados se vendan en el mercado 
comunitario a precios inferiores a un determinado límite. La Comisión 
los fija en cada campaña y tienen la particularidad de que nunca pueden 
bajar en ecus agrarios. En la práctica, se ha dado una situación 
cercana a la estabilidad desde 1986. El mecanismo consiste en un 
seguimiento de los precios de mercado de los principales productos por 
orígenes. 
El nuevo sistema aprobado en el GATT establece la creación de precios 
de entrada, que se aplicarán a todos los productos que actualmente 
tienen precios de referencia, salvo las lechugas arrepolladas, las 
escarolas y las berenjenas. El nivel de los precios de entrada se 
calculó a partir de los precios de referencia, sin que se modificara el 
nivel de protección total. 
La Comisión hará próximamente una comunicación sobre la aplicación de 
los acuerdos del GATT en todos los sectores agrarios y, por tanto, 
también en el hortofrutícola. El principal problema que plantea el 
acuerdo del GATT en este caso sigue siendo, sin embargo, el del control 
de la observancia de los precios de entrada. Por ello, la Comunidad 
deberá dotarse de instrumentos que garanticen el correcto 
funcionamiento del régimen de los precios de entrada, se atengan a las 
normas del GATT y a ella le permitan hacer respetar los elementos de su 
oferta. 
Como consecuencia del acuerdo del GATT, la competencia se hará más 
reñida, tanto en el mercado comunitario como en los nuevos mercados que 
se abran en el futuro. Los productores comunitarios cuentan con 
indudables ventajas para afrontar esta situación, como son la calidad 
de sus productos, su dinamismo frente a un mercado en plena evolución, 
los servicios incorporados al producto que pueden ofrecer, etc., 
elementos clave todos ellos que hay que hacer valer. En un mundo más 
abierto, el aumento de la competitividad de la producción comunitaria 
constituye uno de los principales desafíos del futuro. Con las 
orientaciones para la adaptación de las OCM que presenta en este 
documento de reflexión, la Comisión pretende ayudar y estimular a los 
productores comunitarios para que respondan a este desafío. 
Situación comunitaria 
A escala comunitaria, la producción de la mayor parte de las frutas y 
hortalizas, destinadas fundamentalmente al mercado en fresco, está 
presentando una tendencia acusada al alza. Este aumento de la 
producción parece deberse a un incremento de los rendimientos más que a 
una ampliación de las superficies cultivadas. El consumo también 
aumenta, aunque de forma más favorable en lo que se refiere a 
determinados productos transformados (hortalizas congeladas, zumos) y a 
determinadas «especialidades» generalmente más «exóticas» 
(especialmente en el caso de las frutas) . En cambio, el consumo de 
numerosas frutas y hortalizas tradicionales (y, recientemente, el del 
kiwi) sólo aumenta lentamente e incluso tiene tendencia a estancarse o 
disminuir ligeramente (como en el caso de las peras), y existen riesgos 
cada vez mayores de saturación. En determinados productos, están 
apareciendo ya excedentes estructurales. 
La mayor dependencia de los productores de frutas y hortalizas respecto 
del mercado influirá también en la futura evolución al igual que ha 
influido en el pasado: si un mercado dado pasa a ser excedentario, 
existirá una presión en los precios que conducirá progresivamente a los 
ajustes necesarios. En estas condiciones, para llegar a una previsión 
del futuro no basta simplemente con prolongar las tendencias. En 
cambio, el análisis de las tendencias sí puede dar una idea de cuándo y 
dónde existe el peligro de que surjan problemas de ajuste. La Comisión 
ha intentado realizar un análisis de este tipo. Los principales 
resultados figuran en el Anexo l. La conclusión que sugieren es que, 
efectivamente, cabe esperar tensiones más fuertes en los próximos años, 
por lo que será muy importante que los mecanismos de la OCM puedan 
facilitar una adaptación rápida y eficaz del sector a la nueva 
situación. 
La situación del sector en la Unión 
Las frutas y hortalizas ocupan (media de 1990-1992) el 4,3% de la 
superficie agrícola útil (SAU) de la Comunidad pero representan el 16% 
de la producción final total de la agricultura comunitaria (PFA). El 
peso relativo del sector en la economía agraria ha aumentado en los 
diez últimos años. Es especialmente importante en España (27% de la PFA 
nacional), Italia (27%), Grecia (23%), Portugal (18%) y Bélgica (17%), 
pero también en los Países Bajos (13%) , Francia (12%) y el Reino 
Unido (11%). 
Otra característica específica del sector de las frutas y hortalizas en 
comparación con otros cultivos herbáceos es la gran necesidad de mano 
de obra (fuerte intensidad del trabajo) y la consiguiente importancia 
que tiene para el empleo rural en determinadas regiones. 1,8 millones 
de explotaciones de una dimensión media de 1,3 hectáreas producen 
frutas y hortalizas frescas. Las explotaciones «profesionales» 
especializadas en la producción de hortalizas son unas 100.000, con una 
superficie media de 4,2 hectáreas, mientras que en el caso de las 
frutas estas cifras son respectivamente de 350.000 explotaciones y 
7,9 hectáreas. 
Como norma general, la renta de las explotaciones especializadas en 
hortalizas es bastante superior a la renta media y a la renta de las 
explotaciones especializadas en fruticultura. La situación de estas 
últimas es más diferenciada. Conservan una renta superior a la de las 
explotaciones medias en el norte de la Unión mientras que ocurre lo 
contrario en el sur y, especialmente, en España, Grecia y Portugal. La 
importancia de los países del sur en la producción de frutas hace que 
la media del conjunto de la Unión refleje también esta situación poco 
favorable. 
Tanto las frutas como las hortalizas generan un fuerte valor añadido 
por hectárea, que es bastante superior al de las explotaciones medias. 
Sin embargo, su superficie es, por término medio, bastante más pequeña 
y sus necesidades de mano de obra, bastante mayores. Estas dos 
características explican en buena medida por qué estas explotaciones 
están peor situadas en lo que se refiere a la renta por unidad de 
trabajo, aunque hay que distinguir nuevamente la situación de los 
horticultores, que obtienen una ventaja neta, de la de los 
fruticultores, menos favorable. 
Las regiones más importantes en este sector, es decir aquellas en las 
que el valor de la producción de frutas y hortalizas representa más 
del 2,5% del total comunitario y más del 25% del valor de la producción 
agrícola total de la región, son las siguientes: Kentriki Ellada (2,6%) 
y 29%), Comunidad Valenciana (4,6% y 67%), Andalucía (4,6% y 30,2%), 
Murcia (2,5% y 64%), Provence-Alpes-Côte d'Azur (2,9% y 46%), Emilia-
romana (4,3% y 27%), Lazio (2,5% y 37%), Campania (3,9% y 43%), Puglia 
(4,3% y 42%) y Sicilia (5,9% y 54%). 
La Unión es, con mucha diferencia, el primer importador mundial. Su 
nivel de autoabastecimiento se sitúa por debajo del 40%. La Unión 
importa principalmente frutas frescas y, sobre todo, transformadas 
(zumos de cítricos y, en menor cantidad, de manzana). La principal 
hortaliza fresca es el tomate. Otra característica importante es el 
peso del comercio intracomunitario, que supera el 70% del volumen de 
productos en fresco total que circula entre los Estados miembros. Los 
principales expedidores son España e Italia y el mayor receptor es, con 
mucho, Alemania. 
"Deslocalización" de la producción 
En una situación en la que los riesgos de excedentes existen en casi 
todas partes, algunas organizaciones profesionales se quejan de la 
«deslocalización» de la producción a la que, según ellas, el sector 
tiene que hacer frente, especialmente tras la reforma de la PAC. En lo 
que se refiere a la reforma de 1992, su aplicación acaba de comenzar 
por lo que, exceptuando algunos casos que todavía son anecdóticos, es 
demasiado temprano para sacar conclusiones sobre el terreno. No 
obstante, sí es posible efectuar algunas reflexiones que no pasan de 
ser teóricas y, a veces, casi puramente especulativas. 
Aunque existen grandes cuencas de producción, especialmente en el caso 
de las frutas, que se han ido conformando a lo largo del tiempo, la 
distribución geográfica de la producción de frutas y hortalizas nunca 
ha sido algo invariable. El desarrollo de las infraestructuras de 
transporte, los avances técnicos en la fase de producción, envasado, 
almacenamiento y transporte han propiciado la aparición de nuevos 
productores y de nuevas regiones de producción, a veces bastante más 
competitivas que las antiguas. Las «deslocalizaciones» que pueden 
derivarse de ello no son, en consecuencia, sino la expresión del 
dinamismo del sector y los productores tradicionales de hoy son, con 
frecuencia, los intrusos de ayer. 
La rentabilidad relativa de una producción en un lugar dado depende de 
numerosos factores y es bastante difícil, incluso imposible, 
individualizar la importancia de cada uno de ellos. Dicho esto, uno de 
esos factores es, sin ningún género de dudas, el precio que se puede 
conseguir con producciones alternativas y el nivel y la seguridad de 
éstas. Así, se observa que los productores de cereales vienen mostrando 
un interés cada vez mayor por diversificar sus actividades agrarias 
desde la segunda mitad de los años 80 como método de afrontar la 
continua disminución de los precios de los cereales. 
En términos generales, las superficie cerealista disminuyó unos 
2,5 millones de hectáreas en el último decenio (comienzo de los años 
80 - comienzo de los años 90), pero esta disminución ha resultado 
prácticamente absorbida en su totalidad por el incremento de las 
superficies de oleaginosas y por la retirada (voluntaria) de tierras 
iniciada en 1989. En total, la superficie dedicada a cultivos herbáceos 
(y a retiradas voluntarias) aumentó incluso durante ese periodo. En 
cambio, la superficie dedicada a frutas y hortalizas ha tendido a 
disminuir. Según los últimos datos, esta disminución fue especialmente 
acusada en la campaña de 1993-1994 mientras que, por el contrario, en 
esta primera campaña de aplicación de la reforma de 1992, las 
superficies dedicadas a cereales (incluidas las retiradas) 
experimentaron un cierto crecimiento. 
Así pues, desde este punto de vista global no es posible descubrir 
movimientos significativos entre grandes cultivos agrícolas y frutas y 
hortalizas, lo que, sin embargo, no excluye que determinados 
productores de cereales se hayan orientado efectivamente hacia las 
frutas y hortalizas. Algunos estudios confirman, esta evolución, pero, 
por lo que parece, es marginal y tampoco es seguro que la disminución 
del precio real de los cereales haya sido el factor determinante de 
este movimiento. Además, existen también numerosos ejemplos de 
movimientos en el sentido inverso, es decir, de las frutas y hortalizas 
hacia los cultivos herbáceos. 
La conclusión es que, globalmente, no existe ningún fenómeno evidente 
de "deslocalización" que se pueda achacar claramente a la reforma de la 
PAC, lo que no excluye que esta evolución llegue a darse en el futuro, 
por lo que parece necesario mantener un seguimiento riguroso de la 
situación. 
II. Dificultades de la OCM 
Analizando detenidamente los mecanismos de la OCM se observan los 
siguientes puntos débiles: 
un funcionamiento todavía no demasiado satisfactorio de 
determinadas organizaciones de productores; 
la importancia que han alcanzado las retiradas subvencionadas, que 
se han convertido en algo estructural, de determinados productos en 
determinadas regiones de la Unión; 
las críticas de que a veces es objeto la normalización a escala 
comunitaria; 
importantes lagunas estadísticas. 
Organizaciones de productores 
Las organizaciones de productores constituyen uno de los elementos 
fundamentales de la OCM y garantizan el funcionamiento descentralizado 
de sus mecanismos. Excepto en casos de crisis graves, relativamente 
limitados hasta el momento, las retiradas subvencionadas están 
circunscritas a las organizaciones de productores que las efectúan de 
acuerdo con las normas comunitarias. Además, algunas organizaciones 
retiran a veces de forma autónoma productos que no se benefician de 
ayuda comunitaria. 
Dicho esto, el cometido de las organizaciones de productores debe ir 
bastante más allá de la gestión descentralizada de las retiradas. 
Frente a una demanda cada vez más concentrada (centrales de compra y 
distribución a gran escala), agrupar la oferta a través de las 
organizaciones de productores constituye una necesidad económica 
ineludible para reforzar la posición de los productores en el mercado. 
Éstas son las razones por las que la actual OCM contiene desde el 
principio medidas destinadas a fomentar la creación de organizaciones 
de productores. El balance de esta política es desigual. Por una parte, 
en numerosas regiones ha sido un auténtico éxito, plasmado en 
agrupaciones de productores que se ocupan eficazmente de la 
comercialización de la producción de sus socios y que han sabido 
consolidar su posición en el mercado. 
Por otra parte, siguen existiendo: 
organizaciones de productores que o bien carecen de grandes 
ambiciones comerciales y únicamente justifican su existencia por 
las retiradas que gestionan o por las subvenciones estructurales 
que reciben, o bien se encuentran con dificultades objetivas para 
realizar su labor comercial, y 
regiones en las que las organizaciones de productores son 
minoritarias y en las que existen otros agentes comerciales que 
parecen desempeñar su función de una forma que la.mayor parte de 
los productores locales considera satisfactoria. 
En opinión de la Comisión, la agrupación de la oferta, que de otro modo 
se presentaría desperdigada, seguirá siendo necesaria también en el 
futuro. Esta agrupación de la oferta debe realizarse de forma 
voluntaria, por medio de organizaciones de productores que resulten 
atractivas por los servicios específicos de comercialización eficaz que 
ofrecen y no porque tengan el monopolio de las retiradas. 
Retiradas subvencionadas. 
El sistema de retiradas subvencionadas fue concebido para hacer frente 
a los excedentes coyunturales de productos frescos y perecederos, que 
dependen de los avatares climáticos. 
En los cinco últimos años (1989 a 1993), los gastos presupuestarios 
generados por las retiradas han sido, por término medio, de unos 310 
millones de ecus anuales. Más del 90% de estos gastos corresponden a 
las frutas y, entre éstas, casi exclusivamente a los melocotones, las 
nectarinas, las manzanas y los cítricos. En el caso de las hortalizas, 
el sistema sólo se ha llevado a la práctica para los tomates de verano 
y las coliflores y para algunas pequeñas cantidades de berenjenas . 
La evolución de las retiradas se caracteriza más bien por una tendencia 
al alza y cabe esperar que este aumento prosiga, tanto en volumen como 
en gastos, a pesar de la existencia de un régimen de umbrales de 
intervención (estabilizadores). En caso de rebasamiento de estos 
umbrales está prevista la aplicación de reducciones de los precios 
institucionales del año siguiente. En algunos casos, este rebasamiento 
debe registrarse campaña por campaña (caso de las hortalizas, de los 
melocotones y de los cítricos) o como media de varias campañas (caso de 
las manzanas) . En ningún caso la reducción puede sobrepasar el 20%. En 
la práctica, este límite ya ha sido alcanzado por determinados 
productos. Así, por ejemplo, de no existir este límite, la penalización 
de 1992-1993 (aplicable en 1993-1994) habría sido del 25% en el caso de 
los melocotones y del 95% en el de las nectarinas. 
En algunos casos en los que los costes de producción son bajos, la 
retirada parece haberse convertido progresivamente en una salida en sí 
misma. A veces, se tiene la impresión de que hay productores que se han 
embarcado en un círculo vicioso: se produce para la retirada, por lo 
que se intentan reducir al máximo los costes de mantenimiento y se da 
prioridad a la cantidad y no a la calidad; el resultado es que este 
productor se aleja así cada vez más de las exigencias del mercado y 
acaba por desembocar en una producción que sólo puede destinarse a la 
retirada. En el caso de los cítricos, y más especialmente en el de las 
naranjas, la función de las retiradas ha sido sustituida en parte por 
la transformación. Pero también en este caso se trata de una salida 
subvencionada utilizada sistemáticamente para una producción que 
inicialmente estaba destinada al mercado en fresco pero que, 
progresivamente, se ha alejado del mercado. 
Este tipo de círculos viciosos deben romperse en interés del propio 
sector. Sería importante reorganizar el régimen de retiradas y, en 
algunos casos, el régimen de ayudas a la transformación, de tal forma 
que desapareciera la tentación de utilizarlo como salida sistemática y 
subvencionada y que los propios productores se sintieran más 
responsabilizados e incitados a orientarse hacia el mercado. 
La opinión pública difícilmente entiende las retiradas. Éstas deben 
limitarse estrictamente a los excedentes coyunturales y los productos 
retirados deben, en la medida de lo posible, destinarse a fines 
humanitarios. Hay cantidades de frutas y hortalizas que se destinan ya 
a estos fines cuando, por ejemplo, se realiza una distribución gratuita 
de productos apícolas a los más desfavorecidos. 
Además, no puede descartarse la posibilidad de que la utilización 
sistemática de las retiradas como salida subvencionada esté relacionada 
con fraudes: fraudes de calidad, en primer lugar, que, de acuerdo con 
algunos testimonios, a veces no respeta las normas establecidas, y 
fraudes de cantidad al declararse cantidades mayores que las 
efectivamente retiradas. 
Normas de calidad 
Las normas de calidad constituyen un sistema de clasificación que 
contribuye a la transparencia del mercado, ya que permite conocer 
determinadas características de los productos comercializados. Así, las 
normas disminuyen los costes de transacción de los productos y permiten 
el comercio sin presencia física del producto. 
¿Qué ocurriría si se suprimiera el carácter obligatorio de las normas? 
En una primera etapa es probable que se produjeran pocos cambios. Los 
grandes agentes económicos comerciales continuarían haciendo referencia 
de todas formas a las normas, porque las necesitarían para sus 
transacciones, pero, en los mercados locales y regionales, se 
produciría un desmoronamiento progresivo que reduciría la transparencia 
del mercado. 
La normalización ha sido utilizada también como instrumento de gestión 
del mercado. Así, por ejemplo, ha llevado a adoptar dos medidas un 
tanto polémicas : 
la prohibición de principio de comercializar en el mercado de 
fresco productos de la categoría III, y 
la fijación en 1990 del calibre mínimo de las manzanas comunitarias 
de variedades de grandes frutos en 65 mm en lugar de los 60 mm 
iniciales (calibre al que también se han sumado las normas 
internacionales en vigor); este aspecto obedecía ante todo al deseo 
de limitar la oferta en el mercado a través de la eliminación de 
las manzanas de pequeño calibre. 
El COPA-COGECA, tras haber diagnosticado una crisis grave en el mercado 
europeo del kiwi, pide ahora que se aumente el calibre mínimo de la 
norma CE de 65 gramos a 70 gramos la unidad. 
Esta utilización de las normas para gestionar el mercado presenta las 
siguientes ventajas: 
al aplicarse tanto a los productos comercializados como a los 
productos que se deben retirar, limita los volúmenes disponibles en 
el mercado sin que se produzcan retiradas subvencionadas lo cual, 
en situaciones excedentarias como la de numerosos productos, 
contribuye al equilibrio del mercado, disminuye los gastos 
presupuestarios y mejora los precios obtenidos por los productores; 
en algunos casos, como el del kiwi, por ejemplo, es el único 
instrumento actualmente existente para gestionar el mercado. 
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No obstante, a veces estas ventajas no son bien entendidas por los 
consumidores que no pueden disponer de una mercancía apta para el 
consumo y, a veces, consumida tfadicionalmente en sus regiones. 
Lagunas estadísticas importantes 
Durante sus trabajos de análisis, la Comisión ha observado lagunas 
importantes en la información estadística disponible. A este respecto 
deben señalarse los siguientes aspectos : 
la estructura del arbolado frutal se establece cada cinco años 
mediante encuestas de base pero los resultados no se dan a conocer 
hasta pasados varios años; por otra parte, el cálculo de la 
superficie a partir de las encuestas provisionales (sobre los 
cambios en el arbolado) no siempre es coherente con los resultados 
de las siguientes encuestas de base; 
en las estadísticas anuales sobre superficie y producción no existe 
homogeneidad entre los Estados miembros a la hora de considerar los 
huertos familiares y los árboles ornamentales; 
para las mismas variables estadísticas (superficie, producción, 
rendimiento), las fuentes oficiales disponibles dan, en algunos 
casos, resultados notablemente diferentes; 
no se dispone en este sector de datos fiables sobre el consumo; por 
un lado, no todos los Estados miembros establecen balances de 
aprovisionamiento y la fiabilidad de algunas partidas es bastante 
dudosa, y, por otro, las estimaciones hechas mediante encuestas 
entre los consumidores no se transmiten sistemáticamente a la 
Comisión y, en cualquier caso, no permiten llevar a cabo un 
seguimiento satisfactorio de la evolución del consumo; 
algunos de los problemas antes indicados se deben a la falta de 
obligación jurídica para los Estados miembros de proporcionar a la 
Comisión las estadísticas anuales de superficie y producción y los 
balances de aprovisionamiento; 
a veces, las diferencias entre la estimación del comercio 
intracomunitario basada en los envíos y la estimación basada en las 
cantidades recibidas son demasiado importantes: en algunos casos, 
han llegado a alcanzar el 50%; 
en numerosos casos, y especialmente en el de algunos productos 
transformados, los únicos datos disponibles son los que vienen de 
la industria. 
III. ¿Qué orientaciones son las más adecuadas para el futuro? 
El objetivo de la presente Comunicación no es presentar propuestas 
concretas de reforma. Al igual que en 1991 con la reforma de la PAC^1' 
y en 1993 con la política vitivinícola'2', lo que la Comisión pretende 
en la fase actual es exponer algunas orientaciones que den lugar a una 
reflexión general. 
En ese sentido, la presente Comunicación se sitúa en la línea marcada 
en diciembre de 1992 en el Consejo Europeo de Edimburgo acerca de la 
transparencia de las decisiones comunitarias, que aboga por que se 
consulte al abanico más amplio posible de interlocutores. 
En opinión de la Comisión, el objetivo principal de la reforma debe ser 
el de ayudar y alentar a los productores de la Unión a hacer frente con 
éxito a las dificultades de los próximos años desarrollando y 
potenciando las ventajae de que disponen: 
(1) COM (91) 100 de 1.2.1991. 
(2) COM (93) 380 de 22.7.1993. 
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la calidad de sus productos, destinados fundamentalmente al mercado 
en fresco y, con frecuencia, muy perecederos; 
su dinamismo y capacidad de adaptación a un mercado en plena 
evolución; 
los servicios que pueden y saben ofrecer paralelamente a su 
producción, entre los que no pueden faltar la protección del 
entorno natural y la oferta al consumidor de una gama diversificada 
y sana de productos. 
En términos generales, a pesar de que es innegable que existen algunos 
desequilibrios estructurales, la organización común de mercado 
actualmente en vigor constituye un marco de funcionamiento que responde 
a los objetivos fijados y que ha dado muestras de eficacia. Conviene 
pues ahondar en sus elementos más positivos -orientación hacia el 
mercado, descentralización de la gestión y agrupación de la. oferta, 
generalmente "atomizada"-. Por lo tanto, la Comisión se orienta hacia 
propuestas de reforma que consoliden los aspectos positivos de la 
actual OCM y que al mismo tiempo la simplifiquen y eliminen las 
desviaciones y puntos débiles que se han observado. 
Por el contrario, si se fijaran cuotas de producción y se estableciera 
una política de "derecho a producir", preconizada por algunos sectores, 
se correría el riesgo de obstaculizar la dinámica indispensable para 
seguir el ritmo del mercado, sobre todo en un momento en que la 
competencia exterior es cada vez más fuerte. Además, un planteamiento 
de este tipo requeriría un sistema de datos estadísticos y de 
vigilancia continua que no existe en la actualidad. 
Ese mismo problema se plantearía de instaurarse un sistema generalizado 
de ayudas por hectárea. No existe un registro o un catastro, ni se 
dispone de datos históricos lo suficientemente fiables, para establecer 
un sistema de este tipo, y las primeras experiencias de proyectos 
piloto de creación de un registro citrícola confirman estos problemas. 
Se requerirían muchos años de trabajo y gastos importantes para poder 
contar con un instrumento eficaz de gestión. La experiencia del 
registro vitícola confirma este análisis y es una razón más para que la 
Comisión desaconseje seguir esta vía y prefiera orientarse hacia la 
adaptación del marco actual. 
El objetivo de la Comisión es el de reorientar el gasto presupuestario 
dando preferencia a las medidas positivas que contribuyan a construir 
el futuro e integren las preocupaciones medioambientales. 
En este sentido, propone combinar diferentes tipos de medidas: 
mayor agrupación de la oferta frente a una distribución cada vez 
más concentrada; 
nuevo método de gestión de los excedentes coyunturales y 
eliminación progresiva de los excedentes estructurales; 
relación más equilibrada entre productos frescos y productos 
transformados; 
redefinición de la normalización; 
12 
un enfoque específico para resolver los problemas concretos que 
plantean algunos productos, "pequeños" a escala comunitaria pero 
importantes a escala regional o local, y 
mayor control. 
El afán de llevar a bien las conclusiones de la Ronda Uruguay forma 
parte del nuevo contexto en que se sitúa el sector de las frutas y 
hortalizas. La Comisión velará por que la aplicación de esas 
conclusiones de la Ronda Uruguay permita garantizar la preferencia 
comunitaria autorizada por ellas. Ya han comenzado los trabajos 
destinados a ello y la Comisión someterá a la consideración del 
Consejo y del Parlamento Europeo una propuesta marco y decidirá en 
breve las medidas concretas que sean necesarias. 
Para acompañar la aplicación de esas conclusiones y, desde una óptica 
más general, para asegurar un funcionamiento regular del mercado, la 
Comisión tienen intención de iniciar una ronda de consultas con 
nuestros principales interlocutores comerciales con objeto de evitar 
que se produzcan perturbaciones graves del mercado que perjudiquen a 
los suministradores, ya sean comunitarios o de terceros países. 
En lo que a la apertura de nuevos mercados se refiere, la Comisión 
velará con todo rigor por que los interlocutores de la Unión en el GATT 
apliquen plenamente las conclusiones de la Ronda Uruguay, especialmente 
en lo referente al acceso a sus mercados. En el marco de la reforma, 
alentará a los productores a interesarse por esos nuevos mercados y les 
ayudará a dar a conocer los productos comunitarios a los nuevos 
consumidores potenciales. 
1. Mejor organización de la oferta comunitaria 
La organización de la oferta es un elemento esencial de la 
competitividad de los productores comunitarios por los siguientes 
motivos : 
El ramo de la gran distribución desempeña un papel cada vez más 
importante, llegando, en algunos Estados miembros, a representar 
más del 60% de las ventas de frutas y hortalizas a las familias. En 
general, las centrales de compra : 
disponen de una gran capacidad de negociación de los precios a 
la baja; 
intentan conseguir grandes volúmenes, de calidad uniforme y 
normalizada; 
trabajan en función de las necesidades puntuales, reduciendo 
las existencias al máximo, con lo que transfieren una buena 
parte de la gestión de existencias a las agrupaciones de 
productores y a los comerciantes locales. 
La evolución constante de la demanda: los productores deben estar 
pendientes de la demanda de los consumidores y adaptarse a las 
señales del mercado. 
La importancia cada vez mayor que conceden los consumidores a la 
calidad intrínseca de los productos y a la necesidad de proteger el 
medio ambiente. El cumplimiento de la normativa sobre residuos, 
particularmente los de plaguicidas y nitratos, que se encuentra en 
pleno desarrollo, requieren de los productores esfuerzos 
organizativos. 
13 
La integración a escala comunitaria de las preocupaciones 
medioambientales en las prácticas de cultivo y la necesidad de 
desarrollar en particular los métodos de lucha integrada. 
La reducción de los costes de producción, transacción y 
comercialización exige también esfuerzos y economías de escala. 
Las organizaciones de productores son ya uno de los pilares de la OCM 
actual. La Comisión considera que debe reforzarse todavía más su 
función activa de agente comercial, siempre y cuando desempeñen de 
forma convincente esta función. Para ello, se debería hacer, por 
ejemplo, lo siguiente: 
Imponer unos criterios comunitarios más rigurosos para el 
reconocimiento por los Estados miembros de las organizaciones de 
productores. 
Se reconocerían como organizaciones de productores las agrupaciones 
que realicen un volumen de negocios mínimo con la comercialización 
de frutas y hortalizas y que comercialicen realmente en el mercado 
un porcentaje elevado (el 80%) de la producción comercial i zable de 
sus socios. Asimismo, deberían contar con una dimensión económica 
mínima que les permita justificar la existencia de un departamento 
comercial. 
Crear un mecanismo de cofinanciación pública para constituir fondos 
de operaciones en favor de las organizaciones de productores 
reconocidas por los Estados miembros con arreglo a los nuevos 
criterios, con la condición de que: 
constituyan estos fondos con las cotizaciones efectivas de sus 
socios, basándose en las cantidades realmente comercializadas 
en el mercado; 
se comprometan a fomentar entre sus socios las técnicas de 
lucha integrada o de otro tipo que no sean perjudiciales para 
el medio ambiente; 
garanticen el cumplimiento por parte de sus socios de las 
normas de calidad y de las disposiciones fitosanitarias; 
se sometan a los controles nacionales y comunitarios en lo 
relacionado con la correcta gestión de los fondos públicos. 
La aportación pública a esos fondos de operaciones se sufragaría en 
común con cargo al presupuesto comunitario y a los presupuestos 
nacionales o regionales, con una mayor participación comunitaria en las 
regiones del objetivo n° 1 que en las demás, para responsabilizar así 
a todas las Administraciones públicas en su correcta utilización. El 
criterio que se seguiría sería el de "un ecu de aportación pública por 
cada ecu de aportación privada". La participación comunitaria se 
incrementaría si la organización de productores cooperara con 
organizaciones de productores de otros Estados miembros para, por 
ejemplo, completar su gama de productos o prolongar sus periodos de 
entregas. 
Dados los problemas específicos con que se enfrentan algunas regiones 
en las que no existen, o apenas existen, organizaciones de productores, 
durante un periodo de tiempo limitado se estudiará la forma de adaptar 
en ellas el citado principio de "un ecu de aportación pública por cada 
ecu de aportación privada". 
14 
El fondo de operaciones podría servir, entre otros fines, para: 
mejorar la calidad de los productos; 
promover y fomentar el uso, por parte de los productores, de 
técnicas de lucha integrada o de cualesquiera otras técnicas que no 
sean perjudiciales para el medio ambiente, incluido el reciclado de 
los plásticos y envases utilizados; los Estados miembros regularán 
la elaboración de pliegos de condiciones para estas técnicas; 
sacar mayor provecho comercial de los productos y, en particular, 
crear o desarrollar un departamento comercial; 
promover los productos en los diferentes mercados. 
La aportación pública al fondo de operaciones se calcularía en función 
del volumen de negocios efectivo de la organización de productores en 
el mercado de frutas y hortalizas, pero será decreciente en función de 
su tamaño. La base de cálculo no se circunscribiría por lo tanto a los 
productos para los que actualmente existen retiradas subvencionadas 
sino que abarcaría la producción comunitaria en toda su variedad y 
diversidad. 
Una parte de esos fondos podría dedicarse, en su caso, a los siguientes 
fines : 
aumentar con un porcentaje limitado las indemnizaciones 
comunitarias de retirada previstas para los productos que cuentan 
actualmente con un precio de retirada (véase el punto 2); 
pagar a los productores asociados una compensación por los 
productos retirados del mercado para los que no existen, 
actualmente, precios de retirada; 
incrementar con un porcentaje limitado en favor de los productores 
asociados los precios obtenidos por los productos vendidos para la 
transformación. 
Se tomarán las medidas adecuadas para evitar que estas disposiciones 
provoquen retiradas masivas de determinados productos. Esta posibilidad 
estaría además supeditada a la utilización de técnicas respetuosas del 
medio ambiente. 
Al igual que en el caso de la reforma vitivinícola^3', la Comisión, en 
la línea de su Comunicación de 1990 sobre la colaboración 
interprofesional^4^, considera que conviene ofrecer a los Estados 
miembros que lo deseen un marco comunitario ligero para las actividades 
de carácter interprofesional del sector hortofrutícola. 
2. Nuevo método de gestión de los excedentes coyunturales 
La reforma no está únicamente encaminada a responsabilizar más a los 
productores en la gestión del mercado sino también a disminuir la 
capacidad de atracción de las retiradas y de las organizaciones de 
productores ideadas principalmente con ese fin. 
(3) COM (93) 380 de 22. 7.1993. 
(4) SEC (90) 562 de 26.10.1990. 
15 
La aparición de excedentes coyunturales es inherente a la producción de 
frutas y hortalizas. Las organizaciones de productores tendrían 
libertad para retirar los productos y volúmenes que consideraran 
adecuados en el momento que juzgaran oportuno. En el caso de los 
productos que cuentan actualmente con un apoyo comunitario de retirada 
(precio de retirada), se compensaría al productor con una indemnización 
comunitaria de retirada de una cuantía tal que no resulte remuneradora, 
es decir, bastante inferior a la mayoría de los precios de retirada 
actuales. Los regímenes de las frutas y hortalizas transformadas se 
ajustarían en consecuencia. 
Las organizaciones de productores podrían completar la indemnización de 
retirada percibida por sus socios. Para ello, podrían emplear una parte 
limitada y decreciente de los fondos de operaciones (véase el punto 1). 
Asimismo, podrían utilizar esa parte del fondo de operaciones para 
pagar a sus socios una compensación por los productos retirados que 
actualmente no gozan de un precio de retirada. 
Tanto la indemnización comunitaria de retirada como las posibilidades 
de incremento o de compensación por medio del fondo de operaciones 
estarían supeditadas a la definición previa y al empleo de técnicas no 
perjudiciales para el medio ambiente. 
Este mayor rigor en las retiradas permitirá suprimir el régimen de 
umbrales de intervención de los productos frescos al final del periodo 
transitorio. 
Los productores que no pertenezcan a una agrupación también podrían 
retirar a través de las organizaciones de productores los productos 
para los que esté prevista una indemnización comunitaria. Se les 
abonaría la indemnización menos un importe a tanto alzado destinado a 
cubrir los gastos de gestión de la organización de productores. 
3. Relación equilibrada entre productos frescos y transformados 
La heterogeneidad no sólo es una característica de los productos 
frescos sino que se refleja también en la enorme complejidad y 
diversidad de las relaciones entre los productos que se consumen 
frescos y los que se consumen después de ser transformados. En algunos 
casos, las orientaciones propuestas en la presente Comunicación para 
los productos frescos tendrán también consecuencias en los productos 
transformados, y en otros, dichas consecuencias serán inexistentes. 
A título indicativo, se pueden distinguir cinco situaciones: 
1. Los productos para los que existen retiradas pero no ayudas de 
transformación. Es el caso de las coliflores y de las manzanas, 
sujetas a un sistema de umbrales de intervención. 
2. Los productos que disponen de retiradas pero no de ayudas a la 
transformación ni de umbrales: albaricoques y uvas de mesa. 
La fijación de indemnizaciones de retirada que no sean remuneradoras 
(más bajas que hasta ahora) y la posibilidad de completar los precios 
obtenidos con la venta de los productos a la industria de 
transformación facilitarán una relación más estable y fluida entre 
producción y transformación. 
16 
3. Los cítricos, cuyo régimen de ayuda a la transformación está 
incluido en la OCM de productos frescos. El umbral abarca todas las 
cantidades a las que se dé salida subvencionada, independientemente 
de la forma en que se haga (retirada o transformación con ayuda) . 
4. Los productos destinados simultáneamente al consumo en fresco y a 
la transformación pero en los que los dos mercados son, 
normalmente, distintos. Disponen de retiradas y de ayudas a la 
transformación, estas últimas incluidas en la OCM de los productos 
transformados; existen así dos estabilizadores diferentes: uno para 
los productos frescos y otro para los transformados. En el caso 
concreto de los tomates, el estabilizador de los productos 
transformados reviste la forma de un cupo por fábrica y en el de 
los melocotones y peras, la de umbrales de intervención. 
En estos dos grupos, el hecho de fijar indemnizaciones de retirada más 
bajas también acarreará una disminución de los precios mínimos^y de las 
ayudas a la transformación. Las sumas liberadas de este modo servirán 
para los fondos de operaciones de las organizaciones de productores. 
Tal como se indicó en el punto III.1, los fondos de operaciones podrán 
utilizarse parcialmente para incrementar los precios obtenidos en las 
ventas a la industria de transformación. Con ello, una parte de la 
ayuda pública concedida actualmente a la industria transformadora (con 
un beneficio indirecto para los productores) se transformará en ayuda 
directa a los productores. 
5. Los productos a los que se aplica únicamente la ayuda a la 
transformación dentro de la OCM de productos transformados, sujeta 
a un umbral de garantía: ciruelas pasas, higos y uvas pasas (en 
este último caso, hasta el final de la actual campaña de 1993-1994, 
fecha tras la cual el sistema será totalmente sustituido por el de 
la superficie máxima garantizada). 
Estos productos no se verán afectados directamente por la reforma de la 
OCM de los productos frescos. 
No obstante, la Comisión analizará los diferentes productos 
transformados y, en su caso, propondrá los ajustes necesarios para el 
buen funcionamiento de todo el sector hortofrutícola tras la reforma 
del mismo. De este modo, se regirá por los principios siguientes: 
La política seguida con las frutas y hortalizas transformadas debe 
ser coherente con la seguida con los productos frescos; así, debe 
propiciar la competitividad y la búsqueda de salidas comerciales 
verdaderas. 
El marco comunitario del mercado de las frutas y hortalizas 
transformadas debe dejar un margen suficiente a la industria y a 
los productores para que puedan adaptarse a las necesidades del 
mercado y abrirse nuevas salidas valorizadoras y hagan funcionar su 
competitividad relativa. Cualquier sistema rígido, como por ejemplo 
los cupos de producción o de transformación, podría ser una traba 
para los ajustes necesarios y, a la larga, supondría un impedimento 
cada vez más grave para la industria de transformación frente a un 
mercado en continua evolución. 
17 
La futura industria transformadora comunitaria no puede concebirse 
como administradora de los excedentes del mercado de fresco. En 
aquellos casos en que sea posible, debe establecerse una distinción 
entre productos destinados al mercado en fresco y productos 
destinados a la industria de transformación. Por ello, parece 
adecuado explorar el método de contratos plurianuales entre la 
industria y los productores. 
4. Redefinición del papel de la normalización 
La normalización desempeña un papel importante como sistema de 
clasificación que contribuye a la transparencia del mercado. Nadie pone 
en duda esta función a escala comunitaria o mundial. La falta de un 
marco comunitario podría incitar a las regiones o a los Estados 
miembros a crear un marco propio, lo que, a la larga, originaría 
fuertes distorsiones. 
Por ello, parece conveniente mantener, actualizándola, la normalización 
como marco comunitario de referencia de obligado cumplimiento, tal como 
desea también la gran mayoría de los agentes económicos, para que 
exista una transparencia comercial mínima. Esto no excluye en modo 
alguno que los agentes comerciales completen el marco de referencia con 
las especificaciones adicionales de sus pliegos de condiciones. 
En esta perspectiva, convendría revisar, simplificar, actualizar y 
desarrollar el conjunto de normas vigentes en coordinación con los 
trabajos de normalización de los grandes foros internacionales en los 
que participa la Unión. 
Sin embargo, la normalización ha sido criticada en múltiples ocasiones 
por su complejidad y se ha puesto en tela de juicio el papel que 
desempeña la Unión en la fijación de las normas.comerciales. En nombre 
del principio de subsidiariedad, la Comisión es presentada con 
frecuencia como un organismo alejado de la realidad y deseoso de 
imponer normas puntillosas, excesivas e inútiles. Estas críticas 
contradicen las peticiones, dirigidas también a la Comisión, de que 
actualice y desarrolle sus trabajos de normalización. Por consiguiente, 
la Comisión sugiere que se abra un debate sobre estas cuestiones. 
En cambio, de lo que no cabe duda es de que la Comisión debe velar por 
la salud de los consumidores en el marco del mercado único. Por lo que 
respecta a la calidad sanitaria, se establecieron de modo horizontal 
límites máximos de residuos de plaguicidas y de productos 
fitosanitarios para todas las frutas y hortalizas en la Directiva 
90/642/CEE. Pronto se remitirán al Consejo sendas propuestas de 
directiva sobre el contenido máximo de nitratos (importante en el caso 
de las hortalizas) y de aflatoxina (hortalizas y frutos de cascara). 
Además, se está preparando una propuesta de directiva para armonizar, 
también de forma horizontal, los demás aspectos que tienen que ver con 
la calidad sanitaria de los vegetales. 
Finalmente, por lo que se refiere a la calidad organoléptica de los 
productos, tan codiciada por los consumidores, es difícil definir en la 
actualidad criterios objetivos y mensurables. 
18 
5. Enfoque especifico de problemas concretos 
Otro aspecto sobre el que la Comisión considera necesario que se lleve 
a cabo una reflexión es el del futuro de productos como el ajo, los 
espárragos, las setas, las bayas y otros, cuyos problemas no siempre 
podrán resolverse únicamente con los instrumentos generales de la OCM. 
No tienen una importancia económica, decisiva a escala comunitaria o, 
incluso, nacional, pero sí a escala regional o local. Frente a una 
competencia internacional fuerte, la supervivencia económica de este 
tipo de producción podría llegar a estar en juego, con todas las 
consecuencias sociales que de ello se derivarían 
La creación de fondos de operaciones, propuesta en esta Comunicación, 
sería un paso importante para dar a las organizaciones de productores 
afectadas los medios de hacer frente a esos problemas. No obstante, es 
posible que se precisen más medidas. Si es necesario, la Comisión se 
propone estudiar, en estrecha colaboración con las regiones, los 
Estados miembros y los agentes económicos del ramo, la situación 
específica de cada uno de estos sectores para preparar, en su caso, las 
disposiciones que sean convenientes, las cuales deberán respetar, en 
cualquier caso, las decisiones de la Ronda Uruguay y los compromisos 
internacionales de la Unión, lo que ya ocurre con productos como los 
frutos de cascara o las uvas pasas. 
6. Mayor control 
El incremento del control es una exigencia expresada en repetidas 
ocasiones por todas las instituciones europeas (Parlamento, Consejo, 
Tribunal de Cuentas, Comité Económico y Social y Comisión). Sólo será 
posible aplicar de manera eficaz los acuerdos del GATT y las 
orientaciones propuestas si existen mecanismos de control adecuados 
tanto a escala nacional como de la Unión Europea. 
En general, las orientaciones propuestas se inscriben en una línea de 
simplificación de la normativa comunitaria y de responsabilizaron de 
los productores y de sus organizaciones: por ello, su aplicación 
necesitará mayores esfuerzos de control que los actuales por parte de 
las distintas administraciones. 
Este mayor control se centrará particularmente en la correcta gestión 
de los fondos de operaciones por las organizaciones de productores, el 
cumplimiento de las normas comerciales y sanitarias de calidad y el 
funcionamiento adecuado del régimen de precios de entrada. La 
existencia de un grupo de inspectores comunitarios, reducido pero 
operativo, contribuirá a garantizar a los productores comunitarios y de 
terceros países y a los consumidores y agentes económicos del sector 
una aplicación uniforme y no discriminatoria de los controles. La 
intensificación de las relaciones entre los inspectores nacionales y 
los comunitarios y la realización de actividades comunes de formación e 
información a escala comunitaria contribuirán también a lograr este 
objetivo. La proliferación de organismos competentes en los diferentes 
aspectos del control, la necesidad de responsabilizar a los agentes en 
la correcta gestión del sector y la importancia de los compromisos 
internacionales de la Unión hacen que este trabajo de coordinación y 
cohesión sea indispensable. 
19 
7. Transición necesaria 
La Comisión es consciente de que, una vez que se hayan fijado los 
objetivos y los instrumentos adecuados, deberá transcurrir un periodo 
de transición y se necesitarán medidas de acompañamiento. 
La disminución de los precios de retirada hasta llegar a niveles que no 
resulten remuneradores podría hacerse progresivamente en cuatro años. 
La aplicación práctica de las orientaciones propuestas por la Comisión 
planteará problemas de transición a algunas regiones de la Comunidad y 
a determinados productores y productos 
. Entre estos problemas se encuentran los siguientes: 
la debilidad de las organizaciones de productores o su inexistencia 
.en algunas regiones de la Comunidad; 
la preponderancia que la reforma dará a las organizaciones de 
productores que contribuyan con eficacia a agrupar la oferta 
comunitaria y la necesidad de unos criterios más rigurosos para el 
reconocimiento de dichas organizaciones; este mayor rigor, por 
imprescindible que sea, exigirá que se dé una solución al problema 
de la existencia de un gran número de organizaciones que, por tener 
una dimensión económica demasiado reducida o por comercializar un 
porcentaje insuficiente de la producción de sus socios, no cumplen 
(o no cumplen todavía) los nuevos criterios y que, debido a ello, 
no podrán beneficiarse de la contribución comunitaria a los fondos 
de operaciones; 
la fijación de indemnizaciones de retirada en unos niveles que no 
resulten remuneradores, que ocasionará problemas a algunas regiones 
y agrupaciones en las que las retiradas han adquirido excesiva 
importancia. 
La Comisión propone solucionar estos problemas mediante programas de 
adaptación de cuatro años, que cuenten con una financiación 
comunitaria, destinados a: 
ayudar a las organizaciones de productores a adquirir mayor 
dimensión comercial, por ejemplo agrupándose entre sí o 
incorporando a nuevos socios, y a facilitar su creación allí donde 
no existan; 
ayudar a los productores que tradicionalmente dependían de las 
retiradas a que vuelvan a entrar en contacto con el mercado; 
arrancar o reconvertir plantaciones, tras una eventual 
concentración parcelaria, hacia variedades mejor adaptadas al 
mercado u otros usos como la forestación y la ordenación que 
supongan mejoras para el medio ambiente. 
20 
Si el arranque de plantaciones se efectúa dentro de ciertos límites y 
se enmarca en programas de adaptación de los que dependa el futuro de 
la organización de productores, habrá más garantías de éxito. Por el 
contrario, la Comisión no está convencida de que el arranque 
subvencionado a gran escala pueda resolver por si sólo el problema de 
los excedentes estructurales. Para que una medida como ésa sea eficaz 
debería ir acompañada de un sistema de derechos de plantación y de 
medidas de control adecuadas, y no se deben subestimar las dificultades 
que surgirían debido a la falta de un verdadero catastro y al ya 
señalado desconocimiento estadístico del sector. 
Al final del periodo transitorio la Comisión elaborará un informe en el 
que se evaluará la realización de los programas de adaptación. 
IV. CONCLUSIONES 
Estas son las conclusiones a que ha llegado la Comisión en su análisis 
de la política comunitaria en el sector hortofrutícola. Es necesario 
llevar a cabo una reforma de los mecanismos actuales para ayudar y 
animar a los productores comunitarios a sacar partido de todas las 
bazas con que cuentan y así movilizar al máximo el dinamismo del 
sector. Éste es el mejor camino para ofrecer una verdadera perspectiva 
de futuro al sector y, especialmente, a los jóvenes agricultores. 
El objetivo de la Comisión es el de reorientar el gasto presupuestario 
dando preferencia a las medidas positivas que contribuyan a construir 
el futuro e integren las preocupaciones medioambientales. 
En este sentido, propone combinar diferentes tipos de medidas: 
mayor agrupación de la oferta- frente a una distribución cada vez 
más concentrada; 
nuevo método de gestión de los excedentes coyunturales y 
eliminación progresiva de los excedentes estructurales; 
relación más equilibrada entre productos frescos y productos 
transformados; 
redefinición de la normalización; 
un enfoque específico para resolver los problemas concretos que 
plantean algunos productos, "pequeños" a escala comunitaria pero 
importantes a escala regional o local, y 
mayor control. 
El afán de llevar a bien las conclusiones de la Ronda Uruguay forma 
parte del nuevo contexto en que se sitúa el sector hortofrutícola. La 
Comisión velará por que la aplicación de esas conclusiones permita 
garantizar la preferencia comunitaria autorizada por ellas. 
La Comisión desea que se inicie una amplia reflexión en la Unión 
Europea sobre las perspectivas que se apuntan en este documento. Cuando 
llegue el momento, presentará las propuestas concretas que corresponda 
y aprovechará la ocasión para revisar los textos reglamentarios con el 
fin de ponerlos al día. 
21 
Cuadro: Superficie y producción de frutas y hortalizas en la Unión 
Europea - media de 1990-1992 (en miles de toneladas y en %) 
Superficies Frutas 
Hortalizas 
Total 
FRUTAS 
i r 
| ooo t | 
J I % 
i r 
8143 
2474 
3089 
569 
513 
889 
863 
772 
648 
444 
522 
5550 
340 
427 
1277 
1491 
2221 
1151 
31383 Millones de ha 
3.64 
1.91 
5.55 % SAU 
4.3 
HORTALIZAS 
| ooo t I % 
Manzanas de mesa 
Peras de mesa 
Melocotones 
Albaricoques 
Cerezas 
Ciruelas 
Nectarinas y Bruñones 
Frutos de cascara 
Fresas 
Kiwis 
Bayas, excepto kiwis 
Naranjas 
Mandarinas 
Satsumas 
Clementinas 
Limones 
Uvas de mesa 
Otras 
TOTAL 25,9 
7,9 
2,5 
2,1 
1,4 
1,7 
17,7 
1,1 
1,4 
4,1 
4,8 
7,1 
3,7 Coliflores 
Coles blancas 
Otras coles 
Apio 
Puerros 
Lechugas 
Achicorias y escarola 
Espinacas 
Espárragos 
Endivias 
Alcachofas 
Tomates 
Pepinos 
Berenj enas 
Calabazas 
Pimientos 
Zanahorias 
Ajo 
Cebollas 
Guisantes 
Judías verdes 
Setas 
Otras 
TOTAL i r 
2197 
1912 
1517 
534 
731 
2432 
599 
423 
232 
667 
1002 
13140 
1348 
561 
842 
1473 
3030 
339 
3070 
723 
1003 
739 
8194 
46708 4 
3 
1, 
1, 
5, 
1, 
0, 
0, 
1, 
2 
28, 
2, 
1, 
1, 
3 
6 
0, 
6 
1, 
2, 
1, 
17,5 
100,0 
BÉLGICA 
DINAMARCA 
ALEMANIA (*) 
GRECIA 
ESPAÑA 
FRANCIA 
IRLANDA 
ITALIA 
LUXEMBURGO 
PAÍSES BAJOS 
PORTUGAL 
REINO UNIDO 
EUR-12 FRUTAS 
000 t 
412 
72 
3017 
3454 
8540 
3405 
17 
10567 
8 
539 
859 
494 
31383 % EUR-12 
1,3 
0,2 
9,6 
11,0 
27,2 
10,8 
0,1 
33,7 
0,03 
1,7 
2,7 
1,6 
100,0 HORTALIZAS 
000 t j % EUR-12 
1253 
261 
2147 
4000 
11048 
5655 
233 
12610 
2 
3657 
2048 
3793 
46708 2,7 
0,6 
4,6 
8,6 
23,7 
12,1 
0,5 
27,0 
0,00 
7,8 
4,4 
8,1 
100,0 TOTAL 
000 t I % EUR-12 
1665 
333 
5164 
7454 
19588 
9060 
250 
23177 
10025 
4196 
2907 
4287 
78091 2 
0 
6 
9 
25 
11 
0 
29 
0, 
5 
3 
5 
100 ,1 
,4 
,6 
,5 
,1 
,6 
,3 
,7 
01 
,4 
,7 
,5 
,0 
(*) Nuevos Estados federados excluidos en el caso de 
incluidos en el de las hortalizas. las frutas e 
22 
Evolución de los gastos totales de la Sección de Garantía del FEOGA (millones de 
ecus ) 
I 1 1 1 r— 1 ^ i 
| | FyH|FyH |FyH | FEOGA | % | 
| | frescas | transf. | total | Garantía | | 
¡ 1988 ¡ 283 | 427 ¡ 710 ¡ 27,687 ¡ 2,6 ¡ 
| 1989 | 497 ¡ 522 | 1,019 ¡ 25,875 ¡ 3,9 ¡ 
| 1990 | 670 | 583 ¡ 1,253 | 26,475 j 4,7 ¡ 
¡ 1991 | 489 | 618 | 1,107 ¡ 31,865 ¡ 3,5 ¡ 
| 1992 ¡ 608 | 654 ¡ 1,262 | 32,114 | 3,9 ¡ 
¡ 1993 | 1,076 ¡ 596 ¡ 1,672 ¡ 35,590 | 4,7 ¡ 
I I I ! I L l 
Principales medidas para los productos frescos (millones de ecus) 
I I 1 I I T I I 
| | 1988 | 1989 | 1990 | 1991 | 1992 | 1993 | 
i i i ¡ i i i l 
¡Restit. ¡ 49 ¡ 63 ¡ 67 | 77 ¡ 92 | 156 | 
I—• 1 ! 1 1 T ' i ~" T 1 
|Retiradas| 169 | 284 | 304 | 187 | 188 | 597 | 
| î j j T^=~~_ j , , 
|Transf.de| 54 | 128 | 230 | 129 | 229 | 179 | 
|cítricos | | | | I I I 
¡Frutos de¡ | ¡ 34 j 35 ¡ 46 | 81 | 
|cascara I I I I I I I 
Otros | 11 | 22 ¡ 35 | 61 | 53 ¡ 63 ¡ 
i i i j i i i J 
¡Total ¡ 283 ¡ 497 ¡ 670 ¡ 489 | 608 ¡ 1076 | 
I I ! I _ ......I 1 1 1 
23 
EVOLUTION DU COMMERCE EXTRA DE FRUITS ET LEGUMES 
Mj FRAIS ET TRANSFORMES EN VOLUME 
12 
10 IMPORTATIONS i 
TOTALES 
: IMPORTATIONS 
¡st prod, tropicaux 
iEXPORJATIONSJ 
1984 
WOl 1985 1986 
Source : EUROSTAT 1987 1988 1989 1990 1991 1992 
2l± 
ANEXO 1 
Producción y consumo: primer balance 
Hacia un incremento de las tensiones 
Salvo en contadas excepciones, el incremento de la producción no ha 
supuesto, hasta el momento, la aparición de excedentes estructurales. 
En primer lugar, en la mayoría de los casos el incremento de la 
producción ha sido paralelo a un incremento de la demanda que ha 
atenuado (y a veces incluso neutralizado) sus efectos en el equilibrio 
de los mercados. En segundo lugar, numerosas frutas y hortalizas no 
disfrutan del apoyo interno específico que representan la intervención 
(retiradas) o las ayudas para la transformación. En estos casos, la 
producción tiende a ajustarse sistemáticamente a la demanda. En efecto, 
la producción de frutas y hortalizas se guía mucho más que la de otros 
sectores agrarios por la evolución del mercado, de ahí que, en la mayor 
parte de los productos los excedentes de producción sean mucho menos 
preocupantes que en otros sectores. 
No obstante, la excepciones a esta regla general son muy importantes, 
sobre todo si se tiene en cuenta que la mayor parte de la producción 
comunitaria se destina al mercado en fresco. Es el caso de determinadas 
variedades de manzanas y melocotones, cuyos volúmenes de retirada son 
bastante importantes y se están convirtiendo en sistemáticos. En el 
caso de los cítricos, las retiradas son todavía relativamente modestas 
pero tienden a aumentar y una gran parte de la fruta no vendible en el 
mercado en fresco se dirige, gracias a ayudas, hacia la transformación, 
la cual representa también una salida de urgencia subvencionada para 
una parte de los melocotones. 
Las retiradas y la transformación subvencionadas son bastante menos 
importantes en el caso de las hortalizas, exceptuando las coliflores y, 
en menor medida, los tomates. En este último caso, la transformación ha 
conocido un éxito de tal magnitud que el sistema de ayuda ha tenido que 
ser restringido mediante cupos de transformación. En cambio, en el caso 
de los tomates de verano las retiradas sólo desempeñan un papel 
limitado. 
La mayor dependencia de los productores de frutas y hortalizas respecto 
del mercado determinará también la futura evolución: si el mercado 
interior se vuelve excedentario comenzará a notarse una presión en los 
precios que conducirá progresivamente a los ajustes necesarios. Así 
pues, no basta con prolongar simplemente las tendencias para llegar a 
una previsión. En cambio, el análisis de las tendencias sí puede dar 
una idea de dónde y cuándo existe el peligro de que surjan problemas de 
ajuste. Éste es el análisis que se ha intentado a continuación en el 
cuadro 1 (frutas) y en el cuadro 2 (hortalizas). 
Z$T 
Para interpretar el cuadro 1, es preciso recordar que las utilizaciones 
incluyen también los zumos de fruta (convertidos en equivalente de 
fruta fresca) , que se producen en gran parte a partir de zumos 
concentrados importados, dado que la producción comunitaria no es 
competitiva sin ayuda masiva. El consumo de zumos es especialmente 
importante en el caso de los cítricos: se estima que en 1990-1992 
supuso aproximadamente el 50% y que en el año 2000 representará en 
torno al 55%. Sin él, el consumo de cítricos será de unos 8,8 millones 
de toneladas en el año 2000 en lugar de 19,7 millones. Los datos sobre 
las uvas de mesa del cuadro n° l no recogen las consecuencias de la 
reforma vitícola actualmente propuesta. De acuerdo con nuestras 
estimaciones, la prohibición de vinificar uva de mesa llevaría a un 
pequeño excedente productivo cercano a las 200.000 toneladas. 
La conclusión que se puede sacar de los cuadros 1 y 2 es que el mercado 
de prácticamente todas las principales frutas y hortalizas producidas 
en la Comunidad corre el riesgo de padecer fuertes tensiones. 
1. PREVISIONES DE PRODUCCIÓN Y CONSUMO 
DE FRUTAS FRESCAS Y TRANSFORMADAS (MILES DE t) (*) 
r 1 1 1 
| | PRODUCCIÓN | UTILIZACIÓN | 
| | j j j . . . 1 
| |1990-92 | 2000 |DIF. % |1990-92 | 2000 |DIF. % | % año | 
l I I I I I I I I 
r I I I i ! i i i 
[MANZANAS | 8143 | 10000 | 22,8 | 8540 | 8820 | 3,3 | | 
¡PERAS ¡ 2474 ¡ 2450 ¡ -1,0 ¡ 2751 ¡ 2356 | -14,4 | | 
¡MELOCOTONES (1) ¡ 3951 ¡ 4555 | 15,3 ¡ 3155 ¡ 3600 | 14,1 | ¡ 
¡UVAS | 2221 ¡ 2430 ¡ 9,4 j 2305 ¡ 2700 | 17,1 | ¡ 
¡CÍTRICOS ¡ 9177 ¡ 10700 ¡ 16,6 ¡ 16920 ¡ 19685 ¡ 16,3 ¡ ¡ 
¡NARANJAS ¡ 5550 ¡ 6219 ¡ 12,1 ¡ 12845 ¡ 15060 ¡ 17,2 ¡ ¡ 
¡LIMONES ¡ 1490 ¡ 1670 ¡ 12,1 ¡ 1445 ¡ 1630 ¡ 12,8 ¡ ¡ 
¡OTROS CÍTRICOS ¡ 2137 ¡ 2811 ¡ 31,5 ¡ 2630 ¡ 2995 ¡ 13,9 ¡ ¡ 
¡SUBTOTAL ¡ 25966 ¡ 30135 ¡ 16,1 ¡ 33671 ¡ 37161 ¡ 10,4 ¡ 1,10 ¡ 
¡ PER CAPITA ¡ ¡ ¡ ¡ 97,5 ¡ 104,1 ¡ 6,7 ¡ 0,73 ¡ 
¡OTRAS FRUTAS (2) ¡ 6279 ¡ 7530 ¡ 19,9 ¡ 6303 ¡ 6815 ¡ 8,1 ¡ ¡ 
¡FRUTAS TROPICALES (3) ¡ ¡ ¡ ¡ 4037 ¡ 5360 ¡ 32,8 ¡ 3,20 ¡ 
¡TOTAL ¡ 32245 ¡ 37665 ¡ 16,8 ¡ 44011 ¡ 49336 ¡ 12,1 ¡ 1,20 ¡ 
¡ PER CAPITA lili 127,5 ¡ 138,2 ¡ 8,4 ¡ 0,90 ¡ 
|TOTAL excluidos zumos | | | | | j | | 
¡y frutas tropicales(4)¡ ¡ ¡ j 29274 ¡ 30386 ¡ 3,8 ¡ 0,42 ¡ 
¡ PER CAPITA ¡ ¡ ¡ ¡ 84,8 ¡ 85,1 ¡ 0,4 ¡ 0,04 ¡ 
I I I I I I I I I 
NOTA: las cifras de utilizaciones incluyen también el consumo de zumos de frutas 
producidos a base de zumos importados concentrados y convertidos en equivalente de fruta 
fresca. 
(*) En las importaciones netas de zumos de manzana (53.000 t), peras transformadas 
(40.000 t) y zumo de naranja (550.000 t) los factores de conversión empleados para 
transformarlas en equivalente de fruta fresca son, respectivamente, 8, 8,5 y 12,5 
mientras que EUROSTAT utiliza el factor de 1,6. 
(1) Incluye las nectarinas. 
(2) Producción estimada, basada en la evolución del subtotal de frutas; el consumo se ha 
calculado de manera idéntica pero excluyendo los zumos. 
(3) Datos basados en las importaciones de la UE. 
(4) 1990-1992 = total - 2.120 (manzanas) - 8.580 (cítricos) - frutas tropicales 
2000 = ídem + 27% de zumos. 
* .2* 
TOMATES 
COLIFLORES 
LECHUGAS 
ZANAHORIAS 
CEBOLLAS 
SUBTOTAL 
PER CAPITA 
OTRAS HORTALIZAS 
TOTAL 
PER CAPITA 
frescas 
PER CAPITA 
transformadas 
PER CAPITA 2. PREVISIONES DE PRODUCCIÓN Y CONSUMO 
DE HORTALIZAS FRESCAS Y TRANSFORMADAS 
PRODUCCIÓN (000 de t) 
1990-92 
13222 
2197 
2432 
3030 
3070 
23951 
22757 
46708 2000 |DIF. % 
I 
14050 
2500 
2742 
3630 
3440 
26362 
25138 
51500 6,3 
13,8 
12,7 
19,8 
12,1 
10,1 
10,5 
10,3 UTIL. (000 de t y kg/per capita) 
1 r ' 1 
1990-92 | 2000 |DIF. % | % año 
13465 
2045 
ND 
ND 
ND 
45880 
132,9 
33880 
98,1 
12000 
34,8 13925 
2285 
ND 
ND 
ND 
50300 
140,9 
36100 
101,1 
14200 
39,8 3, 
11, 
9,6 
6,0 
3,0 
14,4 0,37 
1,24 
1,03 
0,65 
0,33 
1,51 
ND: datos no disponibles 
ES ISSN 0257-9545 
COM(94) 360 final 
DOCUMENTOS 
03 
N° de catálogo : CB-CO-94-377-ES-C 
ISBN 92-77-72236-3 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
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