Introducción

El pueblo iraquí, su Gobierno y sus fuerzas armadas, con el apoyo internacional de la coalición mundial contra el Daesh, han logrado poner fin al control territorial efectivo del Daesh en Irak. El país lleva años padeciendo el conflicto, iniciado en 2003, si no antes, pero los actos de terror perpetrados por el Daesh a partir de 2014 han supuesto la más espantosa manifestación de violencia interna hasta la fecha. Irak debe ahora aprovechar esta nueva oportunidad para construir un sistema político integrador y transparente que sirva a todas las comunidades, regiones y creencias, preserve la diversidad del país y refuerce su orden democrático. Esto es esencial para restablecer la confianza entre los ciudadanos y su Gobierno, y evitar un retorno a un sectarismo y un separatismo excluyentes.

Los tres años de lucha contra el Daesh han pasado una tremenda factura al país. Un precio que incluye las vidas de numerosos civiles y militares, sufrimientos y traumas generalizados, los millones de personas que siguen desplazadas, la destrucción del tejido social, especialmente entre las comunidades afectadas por el conflicto, y la destrucción de infraestructuras públicas y privadas, así como una situación económica y financiera precaria. El Gobierno iraquí y sus ciudadanos aún tienen muchos retos por delante. Es de vital importancia para Irak, para Oriente Medio y para la comunidad internacional en su conjunto ‑todos los cuales han sufrido las consecuencias de la crisis y se verían negativamente afectados por la persistencia de la inestabilidad en Irak‑ que Irak consiga superar tales retos.

En particular, la UE tiene un interés vital en garantizar que Irak emerja fortalecido de la crisis. Es preciso abordar las causas profundas de la crisis, ya que no hacerlo debilitaría la unidad del país, así como su seguridad, su orden democrático y su desarrollo económico, y socavaría la reforma del Gobierno iraquí y los esfuerzos de reconciliación. Este escenario profundizaría muy probablemente la brecha sectaria y las tensiones étnicas. No solo haría que Irak siguiera siendo el refugio de terroristas que constituyen una amenaza directa y permanente para la seguridad de la UE, sino que también sumergiría al país en una nueva crisis cuyas consecuencias humanitarias afectarían a los países vecinos y a la UE, especialmente en forma de migración irregular. Por lo tanto, es esencial que la UE y la comunidad internacional mantengan su compromiso de apoyo a Irak en este momento crítico.

Sobre la base de los objetivos más amplios de la Estrategia Global sobre Política Exterior y de Seguridad de la UE, y teniendo en cuenta la experiencia adquirida en la aplicación de la estrategia regional de la UE para Siria e Irak de 2015, así como la amenaza que representa el Daesh, la presente Comunicación es el próximo paso natural en el compromiso de la UE de superar la lucha territorial contra el Daesh para centrarse en la manera de contribuir a hacer frente a los retos específicos a los que se enfrenta actualmente Irak. Responde a la petición del Consejo de Asuntos Exteriores de la UE de 19 de junio de 2017 de que la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y la Comisión Europea presenten una estrategia que contenga orientaciones sobre los próximos pasos a dar en el marco del compromiso de la UE con Irak. Esta estrategia para Irak persigue tres objetivos principales:

1) definir los importantes retos a que se enfrenta Irak;

2) establecer los intereses y objetivos estratégicos de la UE en sus relaciones con Irak;

3) determinar las prioridades de la acción de la UE sobre la base de su ayuda actual, centrándose ante todo en el apoyo de la UE a los problemas más inmediatos de los persistentes desplazamientos y la necesidad de estabilización y reconciliación, de acuerdo con las prioridades del Gobierno iraquí. El éxito de la aplicación de la estrategia dependerá en última instancia de la voluntad política de los dirigentes del país.

1. Retos a que se enfrenta Irak y contexto regional

1.1 El reto humanitario, de gobernanza local y de estabilización: Irak se enfrenta a un reto humanitario significativo e inmediato. Los tres años de conflicto que han sacudido la totalidad del territorio iraquí han dado lugar a terribles violaciones de los derechos humanos básicos de la población local, incluidas las minorías, que podrían constituir crímenes de lesa humanidad y que han afectado gravemente al tejido social del país. Más de tres millones de iraquíes siguen siendo desplazados internos, y otros muchos millones siguen necesitando urgentemente ayuda humanitaria. Estas cifras incluyen a grupos vulnerables, como los niños, privados de una formación a tiempo completo durante varios años, y las mujeres que han sido víctimas de violencia sexual. El conflicto ha traído consigo una destrucción generalizada de las infraestructuras civiles, incluidos los sistemas de distribución de agua, las instalaciones médicas y las escuelas, y también ha dado lugar a una grave escasez de servicios básicos. También ha afectado considerablemente al medio ambiente, por la contaminación del suelo y las aguas subterráneas, con sus correspondientes efectos sobre la salud humana y los medios de subsistencia.

Los primeros esfuerzos iraquíes e internacionales para estabilizar las zonas liberadas han cosechado avances significativos, como el regreso de dos millones de desplazados a sus lugares de origen, de forma pacífica y ordenada en la mayor parte de los casos. No obstante, aún queda mucho por hacer para que los restantes tres millones de ciudadanos desplazados puedan volver a casa. Para permitir el retorno de los desplazados a sus hogares de forma voluntaria, segura, digna y no discriminatoria, el Gobierno iraquí debe ofrecer seguridad, emprender una labor de desminado, restablecer las infraestructuras y servicios básicos, y facilitar oportunidades de subsistencia, así como garantizar urgentemente una gobernanza civil representativa y responsable en las zonas liberadas, a fin de generar confianza. Es también fundamental abordar las cuestiones relativas a los documentos de identidad, la vivienda, la tierra y los derechos de propiedad para garantizar el éxito a largo plazo de la estabilización. Esta tarea planteará retos tanto en materia de seguridad como políticos, financieros y logísticos. En algunas zonas liberadas recientemente han surgido dificultades en cuanto al restablecimiento del Estado de Derecho en plena conformidad con los derechos humanos. Para ser eficaces, los procesos de estabilización y reconstrucción tienen que combinarse con esfuerzos destinados a alcanzar la reconciliación política y abordar los agravios y vulnerabilidades que facilitaron la aparición del Daesh. Pero también se pretende mitigar el riesgo de que estos procesos se conviertan en sí mismos en un catalizador para nuevas tensiones entre las comunidades.

1.2 El reto de la seguridad es doble: defender a la sociedad iraquí de los continuados ataques terroristas, y superar la fragmentación de facto de las estructuras de seguridad. El colapso de buena parte del ejército iraquí en 2014 ante la rápida expansión del Daesh obligó a las autoridades políticas y religiosas iraquíes a animar a los ciudadanos a unirse a grupos armados, nuevos o existentes, en el marco de las «Fuerzas de Movilización Popular», como medio urgente y excepcional para ayudar a las fuerzas de seguridad iraquíes a detener la expansión del Daesh y recuperar el territorio perdido. Irak ha conservado un núcleo pequeño pero altamente cualificado del ejército nacional, que precisa un mayor apoyo estructural. Las fuerzas del Gobierno iraquí, incluidos los peshmergas de la Región del Kurdistán iraquí, han recibido abundante ayuda internacional, en particular material y formación para hacer frente al Daesh. Sin embargo, tras años de conflicto, que han generado una respuesta policial militarizada, es preciso reformar la policía iraquí para convertirla en una policía civil, responsable y defensora del estado de Derecho que respete los derechos humanos y genere confianza en todas las comunidades. La reforma profunda y efectiva del sector de la seguridad en los ámbitos tanto militar como civil se ha convertido en una prioridad urgente, a fin de consolidar la legitimidad y las prerrogativas estatales, y permitir un control eficaz del territorio y la contención de las amenazas terroristas y criminales. Dicha reforma deberá incluir mecanismos adecuados para la reintegración en la sociedad civil de buena parte de los soldados movilizados. La consolidación del Estado de Derecho y la mejora de las normas en materia de derechos humanos son también factores esenciales para limitar el riesgo de futuros ciclos de violencia.

1.3 El reto político: el éxito del Daesh fue en cierta medida un reflejo de la fragmentación política de Irak como consecuencia de situaciones de crisis anteriores y, de hecho, acabó reforzándola. La preservación y el fortalecimiento de la unidad, la seguridad y el desarrollo del país revisten, por lo tanto, más importancia que nunca: tanto la reforma política como la reconciliación nacional deben seguir estando en el centro de los esfuerzos de la clase política iraquí. Ya en septiembre de 2014, el Gobierno estableció un ambicioso programa de reforma para abordar las necesidades más apremiantes: ahora es preciso ponerlo en práctica en todos los niveles. Los pilares de dicho programa son la lucha contra la corrupción y una distribución justa de la riqueza nacional, la consolidación del Estado de Derecho y el pleno respeto de los derechos humanos, y los esfuerzos en pro de la reconciliación nacional y la integración política. Sin embargo, su aplicación se ha visto frenada no solo por la necesidad de centrarse en la lucha contra el Daesh, sino también por las divisiones políticas existentes dentro del país y por el ya viejo y generalizado problema de la corrupción y el nepotismo. Sobre la base de las iniciativas ya adoptadas, el Gobierno de Irak tiene la misión esencial de restablecer la confianza en el sistema político, combatir la fragmentación y consolidar la unidad del país. Para evitar que se repitan las condiciones que dieron lugar a la aparición del Daesh, es fundamental aplicar una política nacional global sobre la reintegración social, política y económica de la población, especialmente en las zonas afectadas por el conflicto, en vez de una mera política de retornos. Es igualmente esencial abordar cuanto antes la situación de las numerosas minorías iraquíes, a fin de preservar la diversidad de la sociedad, así como su unidad y estabilidad. También será preciso abordar las cuestiones de la pobreza y la exclusión social en las zonas no directamente afectadas por el conflicto, en particular en las regiones meridionales, ya que el progreso equilibrado y el desarrollo conjunto del país serán factores clave para su estabilidad. Un compromiso renovado para encontrar soluciones políticas negociadas a los ya antiguos o más recientes conflictos resulta esencial para garantizar la estabilidad del país a largo plazo. Existe la necesidad urgente y prioritaria de ayudar a asentar las relaciones entre el Gobierno Federal y el Gobierno de la Región del Kurdistán sobre una base viable y estable, a través de un diálogo constructivo que aborde el conjunto de asuntos relevantes en los distintos ámbitos del espectro político, económico y de seguridad. El principio rector de este diálogo debe ser que las partes eviten acciones unilaterales y procuren la plena aplicación de la Constitución iraquí.

1.4 El desafío económico y financiero: las reformas políticas y la reconciliación deben sustentarse en políticas coherentes de fomento del desarrollo económico y social que beneficien a todos los iraquíes, sobre la base de un modelo justo de distribución de la riqueza y equidad intergeneracional. Los ingresos procedentes del petróleo iraquí no han conseguido hasta la fecha generar efectos beneficiosos para el conjunto de la población, debido al comportamiento de captación de rentas, las ineficiencias de las empresas públicas y el auge del consumo a corto plazo de resultas de una corrupción incontrolada y el sobredimensionamiento del sector público. Como consecuencia de ello, Irak se enfrenta a vulnerabilidades macroeconómicas persistentes que habrá que abordar con urgencia, ya que un marco monetario y fiscal sólido es un factor decisivo para la estabilidad del país. Irak está clasificado como un país de renta media alta, pero esta clasificación se basa en el producto interior bruto (PIB) per cápita, que pasó de 7,021 dólares estadounidenses (USD) en 2013 a 4,533 USD en 2016, y no refleja la cruda realidad de que una cuarta parte de la población vive actualmente por debajo del umbral de pobreza. A lo largo de los tres últimos años, el aumento de la producción de petróleo, que se situó, por término medio, en torno a los 4,5 millones de barriles al día en 2017, ha sustentado la economía y alimentado el erario público. Sin embargo, el impacto combinado de la caída de los precios del crudo y el conflicto armado sumió a la economía no ligada al petróleo en la recesión, y a las finanzas públicas en un déficit que se elevó al 14 % del PIB en 2016. Mientras tanto, el Gobierno formalizó un acuerdo de derechos de giro (ADG) con el Fondo Monetario Internacional (FMI) en julio de 2016 que contempla la concesión de 5 300 millones de dólares de ayuda, incluidos los 2 100 millones de dólares ya desembolsados hasta la fecha. Tanto el G7 como la UE han estado apoyando este acuerdo, que está supeditado a un programa de reformas económicas y fiscales. A finales de 2017, la prolongación del ADG del FMI se halla en peligro, debido a que la política fiscal del Gobierno de Irak no refleja de manera suficiente el programa de reforma acordado. El fracaso del programa comprometería la capacidad de Irak para cumplir sus obligaciones financieras y restaría toda su eficacia al sustancial apoyo del G-7.

En conjunto, la economía iraquí ha estado en recesión durante todo 2017, con una perspectiva ligeramente más positiva en 2018, en función de la situación de la seguridad y del mercado del petróleo. Para 2017, Irak ha acordado, en el marco de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), reducir su producción de petróleo en un 6 %, lo que ha limitado el crecimiento del PIB y mermado los ingresos públicos. Como dicho acuerdo se ha prorrogado, no es esperable que los ingresos procedentes del petróleo se recuperen de forma significativa en 2018, por lo que se requieren unas medidas de austeridad más rigurosas que permitan satisfacer las condiciones del ADG y mantener a flote las finanzas públicas. Por lo tanto, Irak solo podrá lograr la tan necesaria estabilidad macroeconómica y cumplir sus obligaciones financieras si acelera las reformas fiscales y en materia de gobernanza que ya deberían haberse aplicado antes de la crisis de seguridad. Aún nos esperan importantes cargas financieras y económicas ante los retos humanitarios y de estabilización y reconstrucción a que nos enfrentamos: el Gobierno iraquí ha calculado que el precio de la reconstrucción post‑Daesh ronda los 150 000 millones de dólares. Los costes sociales de la reconstrucción serán enormes, incluidos, en particular, los necesarios para la reinserción laboral de millones de desplazados internos, minusválidos y personas traumatizadas, veteranos y jóvenes que han visto interrumpida su educación. Además, el país se enfrenta a la dura tarea de generar empleo para una población juvenil en rápido crecimiento. Los bajos precios del petróleo representan una oportunidad para impulsar la diversificación económica, pero esta transformación estructural suele tardar muchos años y se requieren medidas inmediatas que permitan integrar a la creciente población juvenil en el mercado laboral. El sector público no puede seguir proporcionándoles empleo como lo hizo durante la época en que el precio del petróleo se mantuvo elevado, lo que subraya la importancia de contar con un importante desarrollo del sector privado y una fuerte inversión extranjera directa (IED), que podría convertirse en un potente motor para el crecimiento y la creación de empleo.

1.5 El desafío de la migración: Irak es a la vez un país de acogida para los refugiados y un país de origen de importantes flujos migratorios. El país acoge a 250 000 refugiados sirios, que se suman a los tres millones de desplazados internos. El gran número de desplazados internos, junto con las difíciles condiciones para el retorno a las zonas liberadas y la volatilidad de la situación política y económica, aumentan el riesgo de que se produzcan flujos migratorios tanto dentro de Irak como hacia Europa. Entre 2014 y 2016, más de 135 000 iraquíes llegaron de forma irregular a la UE. El número de solicitudes de asilo presentadas por ciudadanos iraquíes en la UE se elevó a 125 286 en 2016. Tras empezar a aplicarse la declaración UE-Turquía, el número de llegadas irregulares a la UE disminuyó de manera significativa, pero el riesgo de migración irregular a la UE sigue siendo alto. Casi 7 500 iraquíes llegaron de forma irregular a la UE en 2017 (junio-septiembre). Hasta el momento, solo un pequeño porcentaje de los iraquíes que residen de forma irregular en la UE han vuelto a Irak. Existe, sin embargo, una tendencia creciente constante al retorno voluntario de la UE a Irak. Al mismo tiempo, existe una tendencia decreciente en la tasa de reconocimiento de asilo, lo que se traduce en un incremento de los iraquíes que son objeto de decisiones de retorno desde países de la UE, entre otras cosas debido a la mejora de la situación en Irak y a la derrota del Daesh.

1.6 El reto regional: las relaciones de Irak con sus vecinos están llamadas a desempeñar un importante papel en la estabilidad del país y en su programa de reformas políticas y económicas. Irak siempre ha estado en el punto donde convergen las diferencias sectarias que infestan la región, y obra claramente en su interés que estas no se agraven. El orden post‑Daesh ofrece a Irak nuevas oportunidades para impulsar una cooperación reequilibrada con todos sus vecinos y reintegrarse en la economía regional, aprovechando las medidas positivas adoptadas por el Gobierno iraquí hasta la fecha para entablar un diálogo con todos los vecinos del país. Este enfoque podría contribuir de forma esencial a reducir y mitigar las tensiones regionales, en interés general tanto de Irak como de la región en su conjunto, en particular en el contexto de la crisis siria.

2. Objetivos estratégicos de la UE en Irak

Con el fin de ayudar a Irak a superar los retos internos, la UE ha fijado una serie de objetivos estratégicos que orientarán su apoyo a Irak durante los próximos 5 años. Habida cuenta de la multiplicidad de los retos, la UE debe ya empezar a trabajar con vistas a alcanzar todos esos objetivos. La UE deberá incluir entre sus objetivos estratégicos: