COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Promover el desarrollo sostenible en la industria extractiva no energética de la UE

ÍNDICE

1. Introducción

1.1. Objetivo de la presente Comunicación

1.2. Contexto de desarrollo sostenible

2. Características de la industria de la UE

2.1. La industria

2.2. Características de la competitividad

2.2.1. Geología, acceso a la tierra y exploración

2.2.2. Subsectores

2.3. Impacto ambiental

2.4. Aspectos sociales

3. Prioridades para el desarrollo sostenible de la industria

3.1. Desarrollo de la sostenibilidad de la industria - elevado nivel de protección medioambiental

3.1.1. El marco legislativo vigente

3.1.2. Necesidad de nuevos instrumentos

3.1.3. Acuerdos sobre medio ambiente

3.1.4. Otras iniciativas

3.2. Aspectos económicos

3.2.1. Competitividad

3.2.2. Procedimientos administrativos

3.3. Comportamiento desde el punto de vista social y empleo

3.4. Investigación y Desarrollo Tecnológico (IDT)

3.5. Ampliación

4. Seguimiento

1. Introducción

1.1. Objetivo de la presente Comunicación

El objetivo de la presente Comunicación es establecer unas directrices políticas generales para la promoción del desarrollo sostenible en la industria extractiva no energética comunitaria (a la que se denominará, en lo sucesivo, la industria) que permitan reconciliar, simultáneamente, la necesidad de promover unas actividades extractivas más seguras y menos contaminantes con el mantenimiento de la competitividad del sector. La Comisión subraya la necesidad de mejorar el rendimiento ambiental de la industria en general, a fin de prevenir accidentes similares a la recientes rupturas de presas de retención de residuos acaecidas en Rumania y en España. La Comunicación enmarca las iniciativas presentes y futuras, de carácter legislativo o de otros tipos, en el contexto del desarrollo sostenible y propone una modalidad de actuación que hará posible mantener el respeto del principio de subsidiariedad a la hora de tratar estas cuestiones. En ella se invita a los Estados miembros, a la industria y a otras partes interesadas a participar activamente en la creación de un marco de diálogo más intenso que conduzca a la formulación de objetivos específicos, al establecimiento de un calendario para su realización y a la propuesta de acciones concretas.

1.2. Contexto de desarrollo sostenible

El artículo 6 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE) impone la integración de las exigencias de la protección del medio ambiente en las políticas comunitarias, con objeto de fomentar un desarrollo sostenible. En aplicación de los dispuesto en el Tratado, el Consejo Europeo invitó al Consejo, en sus distintas composiciones, a establecer estrategias globales de integración antes de junio de 2001. El Consejo de Industria efectuó una primera contribución por lo que respecta a la política industrial, a través de sus conclusiones de 29 de abril de 1999 y de su informe relativo a la integración del desarrollo sostenible en la política industrial, de 9 de noviembre de 1999, dirigido al Consejo Europeo. En ese marco, el Consejo hizo hincapié en la necesidad de adoptar un planteamiento integrado de desarrollo sostenible que persiga un elevado nivel de desarrollo económico y social, y de protección del medio ambiente (tres pilares). La integración del desarrollo sostenible también constituirá una de las prioridades de la política de empresa y del Nuevo programa plurianual para la empresa y el espíritu empresarial (2001-2005).

2. Características de la industria de la UE

2.1. La industria

Con algunas excepciones, como son el agua dulce y los recursos renovables de la agricultura y la silvicultura, todas las materias primas que utiliza la sociedad para la producción y el consumo se extraen de la tierra, del mar o de los fondos marinos. Los metales y los minerales son elementos básicos en nuestra vida diaria, ya se trate de edificios, carreteras o vehículos de transporte, por mencionar sólo algunos casos. La industria engloba la extracción de todos los minerales sólidos, a excepción del carbón y el uranio, a los que se refieren otros Tratados y que no son, por consiguiente, objeto de la presente Comunicación. También están excluidos del ámbito de la Comunicación el lignito, la turba y los esquistos bituminosos.

Por lo general, se suele dividir la industria en tres subsectores:

- minerales metálicos (hierro, cobre, cinc, etc.)

- minerales de construcción (por ejemplo, piedra natural [1], áridos, arena y grava, piedra caliza, tiza, yeso)

[1] También se utilizan frecuentemente los términos piedra ornamental o roca ornamental.

- minerales industriales, subdivisible a su vez en

- minerales industriales físicos (por ejemplo, caolín, feldespato, talco)

- minerales industriales químicos (sal, potasa, azufre, etc.)

Para hacer referencia a todos los materiales de manera colectiva, se utilizará en la Comunicación el término "minerales".

Las operaciones extractivas presentan unas características que hacen necesario mantener un equilibrio riguroso, y a veces delicado, entre intereses económicos, ambientales y sociales. Por una parte, la ubicación de la industria depende de la presencia de yacimientos geológicos cuyo aprovechamiento sea viable; por otra, las operaciones extractivas afectan inevitablemente al medio ambiente y al paisaje, así como a la salud y la seguridad de los trabajadores y los ciudadanos afectados por las emisiones que se producen. Las operaciones extractivas también plantean la cuestión del agotamiento de los recursos no renovables. Por todo ello, es preciso establecer si las medidas de protección del medio ambiente que se han exigido a la industria en el pasado ha sido suficientes y si el sector las ha puesto en práctica, como también lo es determinar si se ha producido la integración de los costes ambientales globales en el precio de los minerales. Si bien es cierto que la industria constituye una fuente importante de empleo y de creación de riqueza, sus operaciones exigen la aplicación de importantes medidas de control, a fin de garantizar un nivel elevado de protección tanto del medio ambiente, como de la salud y la seguridad de los trabajadores.

Como consecuencia de sus distintas repercusiones ambientales y del riesgo superior a la media que supone para los trabajadores, la industria se ve en la necesidad de dar respuesta a los desafíos del desarrollo sostenible. Entre los foros para ello cabe mencionar la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Banco Mundial, así como organizaciones empresariales de ámbito global como el Consejo empresarial mundial de desarrollo sostenible (WBCSD), federaciones sectoriales, empresas y ONG. Muchos países, comunitarios o no, han adoptado diversas iniciativas para adaptar sus políticas industriales nacionales a los requisitos de desarrollo sostenible. En los países especialmente ricos en recursos, como Canadá y Australia, esta necesidad de incorporar un planteamiento de desarrollo sostenible ha desencadenado una intensa actividad de diálogo y consulta entre las partes interesadas, a través de la cual se ha dado forma al marco político de desarrollo industrial.

El empleo directo generado por la industria en la UE se cifra en 190 000 puestos de trabajo [2] . La industria presenta una estructura fragmentada, constituida por un importante número de PYME orientadas hacia los mercados regionales y por diversas empresas multinacionales con sede en la UE, las cuales poseen filiales o empresas asociadas en todo el mundo. El subsector de los minerales de construcción, con sus 140 000 puestos de trabajo [3], es el que proporciona, con diferencia, mayor cantidad de empleo directo. Es, asimismo, un sector dominado por las PYME (más del 90% de las empresas tienen plantillas de menos de 50 trabajadores [4]).

[2] Estimación correspondiente a 1997, Nace rev. 1 13.1-2 y 14.1-5. Fuentes: EUROSTAT y encuestas geológicas, institutos estadísticos y ministerios nacionales.

[3] Fuente: Panorama de la industria de la UE de 1997.

[4] Nace rev. 1 14.1-14.2; cálculo efectuado sobre datos de EUROSTAT correspondientes a 1995 y 1996.

La industria está activamente presente en toda la Comunidad. La extracción de minerales industriales y de construcción se extiende de manera relativamente uniforme por la UE; en este sentido cabe destacar, por ejemplo, que la extracción de áridos (cantos triturados) y de arena y grava para la construcción se lleva a cabo en todos los Estados miembros. Por otra parte, el sector con mayor concentración de la producción es el de los minerales metálicos, ya que Finlandia, Grecia, Irlanda, Portugal, España y Suecia suman entre sí el 75% de la producción total [5] de la UE. En el caso de la extracción de piedra natural, los Estados miembros más prominentes (Francia, Grecia, Italia, Portugal y España) suman el 90% de la producción comunitaria total [6].

[5] Calculada sobre la base de las cantidades de producción, en toneladas métricas. Fuente: World Mining Data 1997.

[6] Calculada sobre la base de las cantidades de producción. Fuente: European Minerals Yearbook 1996/97.

Las operaciones de extracción llevadas a cabo en Europa proporcionan la base para una industria competitiva e innovadora de fabricación de equipos y maquinaria, caracterizada por su estrecha dependencia de la industria extractiva para desarrollar, poner a prueba y demostrar sus productos. Los productores europeos de maquinaria y equipos abastecen a las empresas de extracción de todo el mundo. Otras actividades industriales, como la construcción, suelen proporcionar un mercado secundario para estos productos.

A escala mundial la industria mantiene una presencia activa en la mayor parte de los países. Entre los principales países productores figuran los EE.UU., Canadá, Australia, Rusia y China. En el ámbito de los minerales industriales y de construcción, la contribución comunitaria a la producción mundial supera el 20% [7]; cabe destacar que la UE figura entre los mayores productores mundiales de algunos materiales, como son la piedra natural, los feldespatos, el caolín y la potasa. La mayoría de los minerales industriales y de construcción son objeto de producción y comercio entre los países comunitarios y, en ocasiones, también lo son dentro de determinados Estados miembros. En el sector de los minerales metálicos, la UE representa entre el 2 y el 3% de la producción mundial [8]. En su conjunto, la balanza comercial de los minerales es deficitaria (en unos 8 000 millones de euros), lo que da muestra de la fuerte dependencia comunitaria de las importaciones para el suministro de materias primas. Más de las tres cuartas partes de las importaciones totales de la UE (21 500 millones de euros en 1998) tienen su origen en países no pertenecientes a la OCDE; entre los proveedores más importantes cabe destacar Brasil, Sudáfrica y China [9].

[7] Toneladas métricas. Incluye todos los minerales de la Nace rev. 1 14.1-14.5, a excepción de la piedra natural. Fuente: World Mining Data 1997.

[8] Toneladas métricas. Fuente: World Mining Data 1997.

[9] Fuente: COMEXT 1998.

La deficiente gestión del sector de los minerales en los países en vías de desarrollo puede comprometer el acceso a recursos necesarios, además de agravar las amenazas al medio ambiente local y mundial que plantean las operaciones que se llevan a cabo de manera inadecuada o se encuentran en manos de poderes públicos incapaces de establecer y administrar de forma eficaz una normativa ambiental adecuada.

En consecuencia, se ha de prestar una especial atención a la asistencia a los países con los que la UE mantiene programas de cooperación, al objeto de tratar cuestiones como la creación y el refuerzo de entornos empresariales adecuados y la gestión adecuada del medio ambiente en la explotación minera. Dicha ayuda contribuiría al fomento del desarrollo sostenible, con el fin de suprimir la pobreza en los países en vías de desarrollo y favorecer su integración en la economía mundial.

2.2. Características de la competitividad

La UE es el mayor consumidor mundial de minerales, como pone de manifiesto la dependencia de muchas industrias fabriles que utilizan los minerales como materia prima. Las perspectivas económicas de la industria están íntimamente vinculadas al nivel global de actividad económica, a escala nacional, europea y mundial. Por consiguiente, los mercados de minerales se caracterizan por la elevada volatilidad de los precios y las fluctuaciones en la demanda, con repercusiones pasajeras, pero ocasionalmente graves para la industria, como en el caso de la crisis económica asiática de 1998. Entre los principales factores para la competitividad de todos los subsectores de la industria figuran los recursos humanos, el acceso a la tierra, la existencia de marco jurídico estable y fiable que haga posible una legislación proporcionada a los objetivos perseguidos, la investigación y el desarrollo tecnológico, la disponibilidad de infraestructuras (incluidas las de transporte), el mantenimiento de unos costes de transporte bajos y el suministro energético.

2.2.1. Geología, acceso a la tierra y exploración

Los yacimientos geológicos determinan la ubicación de las operaciones extractivas. La viabilidad económica de los yacimientos queda determinada por diversos factores, entre los que se encuentran el tipo de mineral y su riqueza, la profundidad del yacimiento y el proceso técnico que haya que aplicar para la extracción. Igualmente importante es la influencia de los precios de mercado y de los costes de producción, pues en función de los cambios que se produzcan un yacimiento considerado inviable puede pasar a ser un objetivo factible de explotación comercial, o viceversa. El desarrollo tecnológico permite el descubrimiento periódico de nuevos yacimientos, así como la explotación de minerales previamente considerados inviables o cuya extracción parecía técnicamente imposible. Por consiguiente, el acceso a la tierra y la eficacia de la exploración son elementos clave para el desarrollo y la competitividad de la industria en el futuro. Sin embargo, cualquier decisión en materia de acceso a la tierra debe evaluarse cuidadosamente en relación con las potenciales repercusiones negativas para el medio ambiente.

Desde el punto de vista de la utilización del suelo, cabe señalar que las actividades preliminares de exploración requieren el acceso a una amplia zona de terreno, que puede alcanzar a veces decenas de kilómetros cuadrados, principalmente cuando se trata de minerales metálicos y de minerales industriales de alta calidad, cuya detección suele plantear dificultades. La explotación en sí misma sólo requiere una área extremadamente reducida, cuya extensión se limita por lo general a algunas hectáreas.

La participación de la UE en los costes de exploración a escala mundial (estimada en unos 68 millones de euros en 1998 [10]) es muy reducida. El gasto se destina principalmente a la exploración de metales comunes, oro y diamantes, de los que la UE sólo posee recursos limitados en comparación con otras partes del mundo. En la práctica, la exploración tiende a concentrarse en los Estados miembros en los que se lleva a cabo actualmente la extracción de minerales metálicos, destacando las regiones septentrionales de Finlandia y Suecia. La racionalización de la legislación sobre explotación minera que realizaron dichos países a principios de los años 90 trajo consigo un aumento significativo de las actividades de exploración, en términos tanto de volumen de gasto como de número de permisos concedidos.

[10] Mining Journal, 30.10.1998, vol. 331.

Por lo que respecta a los problemas de financiación relacionados con el alto riesgo que entraña la exploración, hay que señalar que las empresas de exploración de menor tamaño suelen verse en dificultades para lograr financiación mediante endeudamiento, por lo que han de recurrir al capital de riesgo para financiar sus actividades de exploración. Por otra parte, las operaciones extractivas pueden implicar una etapa de planificación larga y compleja, acompañada de importantes inversiones de capital, cuyos períodos de amortización suelen ser dilatados. Por ejemplo, no es excepcional que transcurra un plazo de 7 a 10 años entre el descubrimiento inicial de un yacimiento y el inicio de la fase de producción. En ocasiones, hay que comprometer importantes cantidades de capital en las fases iniciales de un proyecto, en las que el riesgo es el más alto como consecuencia de la incertidumbre que plantean el valor y coste de extracción de los yacimientos de que se trate. Buena parte de los costes de protección del medio ambiente se producen en la fase inicial de los proyectos, debido a la elaboración de evaluaciones ambientales completas y a la planificación de las operaciones (en la que se incluyen aspectos como el cierre de la explotación, las medidas de saneamiento y el seguimiento posterior). La otra cara de la moneda son los beneficios ambientales que se derivan de los requisitos de protección, los cuales no suelen quedar reflejados, sin embargo, en los cálculos. Los retrasos en las concesiones de permisos pueden provocar dificultades administrativas específicas, que pueden ser muy costosas para los operadores y ejercen un efecto disuasorio a la hora de seguir adelante con las inversiones.

Por todo ello, entre los principales factores que determinan la inversión en el desarrollo de nuevas operaciones se encuentran las previsiones de la evolución de la demanda, las condiciones geológicas, el acceso al capital de riesgo y la existencia de un marco legal y administrativo que refuerce la fiabilidad de la decisión adoptada.

2.2.2. Subsectores

La competitividad y la rentabilidad de las operaciones difiere en los distintos subsectores. En el ámbito de los minerales metálicos, la industria europea se enfrenta a una fuerte competencia mundial, en especial por parte de las operaciones de gran envergadura y elevada calidad situadas fuera de la Comunidad, que proponen en los mercados internacionales una oferta de minerales producidos en condiciones de bajo coste. La predominancia de las explotaciones subterráneas no hace sino incrementar los costes de la industria comunitaria, que ya son de por sí elevados en comparación con los de sus competidores a escala mundial. La industria ha realizado un importante esfuerzo para reducir sus niveles globales de costes, mediante el incremento de la racionalización y de la intensidad de capital, lo que ha supuesto una reducción significativa de la mano de obra empleada. La globalización ofrece numerosas oportunidades de inversión fuera de la UE, a las que la industria europea ha dado una respuesta ampliamente positiva. Habida cuenta de la existencia de un comercio global de metales y del establecimiento de precios a escala mundial, la industria apoya sin reservas el comercio equitativo, la libre competencia y la supresión de barreras comerciales.

Entre los usos de los minerales de construcción, cuya extracción se efectúa principalmente en canteras, destacan la construcción de carreteras, edificios y ferrocarriles, y la fabricación de cemento, cal, yeso y otros productos como el vidrio y la cerámica. La UE es un importante productor a escala mundial, autosuficiente en gran parte por lo que respecta a prácticamente todos los minerales de este grupo. Los mercados de minerales de construcción se abastecen por lo general dentro de una zona limitada, ya que la distancia entre las explotaciones y los lugares de utilización constituye un factor de coste clave. Por consiguiente, los costes de transporte limitan la competencia exterior en materias primas de construcción a granel. Sin embargo, debido a su elevado valor, la piedra natural es un importante producto de exportación, que cuenta con Norteamérica, en especial, como mercado de destino importante para los productores europeos. Con todo, cada vez es más perceptible la competencia de productores de bajo coste situados en países como India, Brasil y China.

La extracción de los minerales industriales también se lleva a cabo en canteras, con escasas excepciones. Constituyen materias primas fundamentales para las industrias de fabricación de sustancias químicas y de abonos, así como para la producción de cerámica, vidrio, papel, pinturas y plásticos. La competencia a escala mundial ha aumentado notablemente en los últimos años, a consecuencia de los costes inferiores de muchos terceros países, y se prevé que esta tendencia se mantenga. Los indicios de sobreabundancia en la oferta de diversos minerales industriales químicos, como son la potasa y la sal, apuntan asimismo hacia el recrudecimiento de la competencia. Sin embargo, la calidad de los yacimientos y la pericia técnica en las tareas de procesamiento son factores importantes a la hora de satisfacer los requisitos de calidad y las necesidades de los clientes para usos finales específicos. Por lo general, a los consumidores se les ofrece una amplia variedad de posibles proveedores de dentro y fuera de Europa entre los que poder elegir.

2.3. Impacto ambiental

Desde el punto de vista del medio ambiente, las operaciones extractivas suscitan inquietudes de dos tipos. En primer lugar, la utilización de recursos en sí no renovables puede suponer el agotamiento de los mismos para las generaciones futuras. En segundo lugar, el impacto de la explotación minera puede dañar la calidad del medio ambiente. El impacto ambiental de las operaciones extractivas incluye aspectos como la contaminación atmosférica (principalmente por el polvo), el ruido, la contaminación del agua o del suelo y diversas repercusiones en los niveles freáticos, la destrucción o perturbación de hábitats naturales y el impacto visual en el paisaje circundante. El alcance del impacto ambiental real de una explotación específica depende de la naturaleza del mineral y de las características específicas del yacimiento (profundidad del depósito, composición química del mineral y de las rocas circundantes, sustancias naturales presentes y demás condiciones geográficas y climáticas). Entre los factores que determinan las consecuencias para el medio ambiente también cabe mencionar las tecnologías utilizadas para extraer y tratar el mineral, así como para eliminar de los residuos generados. Por lo general, la extracción de metales suele entrañar un mayor impacto ambiental, habida cuenta de la necesidad de utilizar, en algunos casos, sustancias químicas tóxicas para las tareas de separación del mineral. Las grandes cantidades de residuos tóxicos que pueden generarse deben ser objeto de una gestión especialmente cuidadosa, a fin de evitar, por ejemplo, la contaminación del agua como consecuencia del drenaje de ácidos y de prevenir la avería o ruptura de las estructuras y las presas construidas para contener los residuos.

La explotación minera se encuentra entre las mayores fuentes de residuos a escala comunitaria. Algunos vertidos de residuos (en particular los generados por la minería de metales no férreos) contienen grandes cantidades de sustancias peligrosas, como son los metales pesados, y representan un riesgo significativo.

El vertido de cianuro en las aguas del río Tisza como consecuencia de la ruptura de un dique de contención en la mina de oro "Baia Mare" de Rumania provocó una estela tóxica contaminante que llegó a desembocar en el Danubio. Los efectos visibles en los ecosistemas vecinos pusieron nuevamente de relieve los problemas ambientales relacionados con la gestión de las actividades de explotación minera. En los últimos años ya habían ocurrido otros accidentes del mismo tipo, entre los que destaca el acaecido en Aznalcóllar (España), donde una ruptura similar causó el envenenamiento del entorno en el Parque Nacional del Coto de Doñana. El 25 de abril de 1998 el desmoronamiento de una presa de residuos en la mina de Aznalcóllar provocó un flujo de más de 5 millones de metros cúbicos de residuos tóxicos que contaminaron una vasta zona, de aproximadamente 4 500 hectáreas, colindante con el Coto de Doñana. Es necesario recordar las lecciones extraídas de dichos accidentes, al objeto de minimizar riesgos similares en el futuro.

Al margen de las cuestiones propias de los minerales, existen otros problemas de tipo ambiental que afectan directamente a esta industria. La Comisión ya ha planteado la cuestión de cómo promover a escala comunitaria modelos de producción y de consumo eficientes en el plano ecológico, que permitan reducir el uso de los materiales, el consumo de energía y las emisiones, pero que mantengan el nivel de los productos y servicios [11] . Estos problemas, que seguirán siendo relevantes para la industria e influenciarán las políticas relacionadas con ella, son tratados por la Comisión en diversos contextos. Un ejemplo de ello es el ámbito de la promoción del reciclaje, en el que la contribución a los objetivos ambientales por parte de sectores usuarios como el de la construcción constituye un aspecto clave.

[11] Comunicación de la Comisión - El medio ambiente en Europa: Hacia dónde encauzar el futuro - Evaluación global del programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible: «Hacia un desarrollo sostenible», COM (1999) 543, 24.11.1999.

Nuestro legado de yacimientos abandonados y canteras pendientes de rehabilitación son muestra de un pasado de rendimiento ambiental insatisfactorio por parte de la industria. Estas explotaciones abandonadas deterioran el paisaje y pueden plantear graves amenazas ambientales, especialmente como consecuencia del drenaje de ácidos procedentes de las minas. La responsabilidad jurídica por la restauración ambiental de dichas explotaciones es a menudo confusa, debido a las deficiencias del marco jurídico o a la dificultad para identificar a las partes responsables. La Comisión considera necesaria la elaboración de un inventario de este tipo de explotaciones y de los problemas ambientales que provocan, a fin de establecer las correspondientes medidas correctivas, en estrecha coordinación con los Estados miembros. La industria europea ha manifestado su voluntad de ayudar en la realización de dicho inventario, así como en el desarrollo de un instrumento que permita establecer prioridades en cuanto a las medidas requeridas. Por su parte, diversos Estados miembros también han comenzado a adoptar medidas de rehabilitación. Además, la Comisión financia, a través del Programa LIFE, una serie de iniciativas destinadas a prevenir o limitar el impacto ambiental derivado de las actividades de extracción, asimismo dirigidas a las explotaciones abandonadas.

El desarrollo tecnológico ha hecho posible el incremento de la seguridad en la manipulación y el vertido de residuos peligrosos, así como la sustitución de los métodos de tratamiento peligrosos, obteniendo a menudo aumentos simultáneos de productividad. Gracias a las modernas tecnologías de la información, es posible efectuar un seguimiento eficiente del impacto ambiental en tiempo real y proceder a la supervisión de las explotaciones con posterioridad a su clausura. Por otra parte, han mejorado los métodos de rehabilitación que hacen posible utilizaciones alternativas más atractivas. En muchos casos las canteras ofrecen notables posibilidades para la restauración ecológica de tipos de hábitats y de especies naturales de interés comunitario. A pesar del progreso realizado durante los últimos años en materia de rendimiento medioambiental, es posible y necesario efectuar nuevas mejoras, si bien el alcance de las mismas variará en función del subsector o subsectores de que se trate. La introducción y difusión a escala comunitaria de tecnologías más avanzadas constituirá un factor clave para la mejora de dicho rendimiento.

2.4. Aspectos sociales

Las estadísticas de accidentes ponen de manifiesto que la industria se encuentra entre los sectores de alto riesgo y alberga peligros potenciales, como consecuencia de la interacción estrecha entre la naturaleza, la tecnología y el ser humano. Las repercusiones en materia de salud y seguridad en el trabajo hacen necesario el control de los riesgos a que pueden verse expuestos los trabajadores en un entorno laboral hostil al que es preciso adaptar las diversas actividades. El alcance de las repercusiones potenciales difiere en función del tipo de operaciones. En este sentido, cabe destacar el potencial de consecuencias negativas para la salud y la seguridad que caracteriza a las explotaciones subterráneas (falta de iluminación natural, ventilación limitada en lugares confinados, riesgo de desprendimiento de rocas, etc.)

Las operaciones extractivas también pueden tener repercusiones negativas para la salud y la seguridad de la población circundante, así como para sus fuentes de ingresos, si no se adoptan las medidas adecuadas para reducir las emisiones y prevenir los accidentes. Cuando se producen efluentes líquidos, es preciso proteger a las poblaciones que viven aguas abajo.

En el marco de la legislación comunitaria en el ámbito de la salud y la seguridad, la Directiva relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo [12] y la Directiva relativa a las disposiciones mínimas destinadas a mejorar la protección en materia de seguridad y de salud de los trabajadores de las industria extractivas a cielo abierto o subterráneas [13] establecen una serie de requisitos específicos destinados a este sector. Ambas Directivas tienen como fundamento jurídico el antiguo artículo anterior 118 A del Tratado CE, en el que se dispone que "tales directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas".

[12] Directiva 89/391/CEE del Consejo de 12.6.1989.

[13] Directiva 92/104/CEE del Consejo de 3.12.1992.

La importancia de la industria como fuente de empleo a escala regional puede ser sustancial, especialmente en las áreas alejadas y escasamente pobladas donde constituye, a menudo, el principal generador de puestos de trabajo (por ejemplo, en determinados municipios de la Suecia septentrional, la industria representa el 14-17% del empleo total [14]). El sector se caracteriza por una amplia dependencia de la subcontratación en diversas áreas de actividad, como son la construcción de pozos de extracción y el transporte. Por consiguiente, una explotación puede generar a escala local un volumen de empleo indirecto igual, e incluso superior, al que proporciona de manera directa.

[14] Municipios de Kiruna, Gällivare y Arjeplog. Fuente: Encuesta geológica sueca.

3. Prioridades para el desarrollo sostenible de la industria

3.1. Desarrollo de la sostenibilidad de la industria - elevado nivel de protección medioambiental

Entre las prioridades para la integración de los aspectos medioambientales en la industria figuran la prevención de accidentes en la explotación minera, la mejora del rendimiento ambiental global de la industria y la gestión correcta de los residuos generados, incluido el reciclaje.

3.1.1. El marco legislativo vigente

En el ámbito de la legislación ambiental de la UE, las actividades de la industria se rigen por las Directivas comunitarias sobre residuos, aguas, y calidad del aire, así como por las Directivas relativas a la protección de las aves y los hábitats naturales. El acceso a la tierra, que constituye un factor clave para la competitividad industrial, debe evaluarse cuidadosamente desde el punto de vista del impacto ambiental. La Directiva sobre evaluación del impacto ambiental [15] incluye en su ámbito de aplicación las explotaciones mineras a cielo abierto y las canteras, cuya superficie supere las 25 hectáreas. En las demás operaciones extractivas, los Estados miembros deciden, sobre la base del análisis de cada caso particular o mediante el establecimiento de umbrales o criterios, si las operaciones en cuestión han de ser objeto de evaluación con arreglo a lo dispuesto en la Directiva.

[15] Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27.6.1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo de 3.3.1997.

La Directiva 75/442/CEE sobre residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE [16], es aplicable a los residuos generados en la prospección, extracción, tratamiento y almacenamiento de recursos minerales y en la explotación de las canteras, ya que estas últimas no están cubiertas hasta la fecha por otra legislación comunitaria. El artículo 4 de la Directiva 75/442/CEE establece que los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para asegurar que los residuos se gestionarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin perjudicar al medio ambiente .

[16] Directiva 75/442/CEE del Consejo de 15.6.1975 relativa a los residuos y Directiva 91/156/CEE del Consejo de 18.3.1991 por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos.

El vertido de residuos procedentes del tratamiento de minerales (escorias) en un estanque constituye una operación de eliminación que está cubierta por la legislación comunitaria vigente, a través de la Directiva 99/31/CE relativa al vertido de residuos [17]. Dicha Directiva, que entró en vigor 16 de julio de 1999 y será efectiva, a más tardar, el 16 de julio de 2001, establece requisitos referentes a la autorización de los vertederos, su construcción técnica, los tipos de residuos que pueden aceptar y los procedimientos aplicables para su supervisión.

[17] Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26.4.1999, relativa al vertido de residuos.

La Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación [18] incluye en su ámbito de aplicación determinadas actividades de tratamiento de los minerales. En concreto, la categoría a) del apartado 2.5 de su Anexo I hace referencia a las instalaciones para la producción de metales en bruto no ferrosos a partir de minerales. En las actividades contempladas por la Directiva habrá que prevenir y limitar la contaminación mediante el empleo de las mejores técnicas disponibles. La Directiva es aplicable a partir de 1999 a las instalaciones nuevas o que hayan sufrido transformaciones importantes, mientras que el plazo para su aplicación a las instalaciones ya existentes expirará en 2007.

[18] Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24.9.1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación.

El sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) [19] proporciona un instrumento para la integración y gestión de los intereses ambientales en las empresas. Si bien puede decirse que la industria, a escala tanto comunitaria como mundial, ha tardado en hacer suyos el EMAS y otros sistemas de gestión ambiental como el ISO 14001, no es menos cierto que el proceso de absorción está aumentando rápidamente. La Comisión acoge con satisfacción los esfuerzos del sector a ese respecto y lo anima a avanzar en la adopción de tales sistemas, que pueden ser una herramienta vital no sólo para mejorar la gestión y el rendimiento ambientales, sino también en lo que se refiere a la comunicación exterior. La Comisión ha propuesto una revisión del Reglamento por la que se prevé, en particular, dotarlo de los medios necesarios para tratar los aspectos que afectan a las partes interesadas de manera creíble, mediante la incorporación de requisitos más estrictos en materia de verificación periódica e independiente de las declaraciones ambientales y uso de indicadores para garantizar la calidad y relevancia de la comunicación exterior. La revisión también incorporará el ISO 14001 como sistema de gestión ambiental aplicado en el marco del EMAS.

[19] Reglamento (CEE) nº 1836/93 del Consejo, de 29.6.1993, por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales.

Es importante que las PYME, que constituyen la inmensa mayoría de las empresas del sector, adopten este tipo de sistemas. En este sentido, no debe olvidarse que el Reglamento EMAS incluye una recomendación a los Estados miembros para que estos fomenten, en especial, la participación de las PYME mediante la adopción de medidas de apoyo técnico. En el caso de las regiones menos desarrolladas, también es posible recurrir a los fondos estructurales para proporcionar ayuda a la auditoria y la gestión medioambientales en las pequeñas y medianas empresas. Las redes de información previstas en el marco del nuevo programa plurianual propuesto para la empresa harán hincapié en esta necesidad.

La comunicación de resultados que impone el EMAS también constituye para la industria una herramienta vital de información detallada sobre su rendimiento ambiental, de cara tanto al público como a las autoridades reguladoras. La Comisión anima a la industria a que avance en el desarrollo de la comunicación de datos ambientales, entre los que deberán figurar informes relativos e explotaciones específicas que incluyan los resultados de auditorías independientes.

3.1.2. Necesidad de nuevos instrumentos

Entre las actuales propuestas legislativas de la Comisión en materia ambiental que afectan a la industria cabe destacar la Directiva marco sobre política de aguas [20] y la Directiva sobre evaluación ambiental estratégica [21].

[20] COM (1997) 49, 17.6.1997, COM (1999) 271, 17.6.1999.

[21] COM (1996) 511, 4.12.1996, COM (1999) 73, 18.2.1999.

Habida cuenta de los accidentes recientemente acaecidos, es preciso proceder a la revisión de la legislación comunitaria sobre seguridad en la explotación de instalaciones mineras. A ese efecto la Comisión presentará en breve una comunicación al respecto, que incluirá un plan de acción para el seguimiento de los accidentes de Baia Mare y Aznalcóllar. En términos de gestión de riesgos industriales, la Directiva Seveso II [22] parece ser la herramienta legislativa más apropiada para prevenir accidentes como los ocurridos en Rumania y España. Dicha Directiva obliga a los operadores industriales a aplicar sistemas de gestión de la seguridad que deben incluir una evaluación de riesgos pormenorizada sobre la base de posibles situaciones de accidente. Con todo, el ámbito de aplicación actual de la Directiva no abarca de forma clara las actividades de explotación minera ni las presas o fosos para residuos, motivo por el cual podría ser objeto de una revisión que permitiera determinar las modalidades de inclusión de las actividades extractivas..

[22] Directiva 96/82/CE del Consejo de 9.12.1996 sobre el control de peligros de accidente grave que implican sustancias peligrosas.

Los fosos de decantación de residuos forman parte del ámbito de aplicación de la Directiva 99/31/CE sobre vertido de residuos. Sin embargo, ésta no trata específicamente todos los problemas relacionados con su gestión.

En el verano de 2000 quedará finalizado un estudio a escala comunitaria (UE 15) sobre la gestión de residuos de explotación minera y la evaluación de los riesgos ambientales vinculados a ésta (la conclusión de un estudio similar sobre los países candidatos está prevista para finales de 2000). Sobre la base de los resultados obtenidos, se determinará la necesidad de elaborar una propuesta de nueva Directiva específicamente centrada en la gestión de los residuos de la minería.

Cabría proceder, en el marco del intercambio de información a que se refiere el apartado 2 del artículo 16 de la Directiva 96/61/CE, a la elaboración de un documento de referencia sobre las mejores técnicas disponibles para el tratamiento de minerales en los ámbitos pertinentes. Dicho documento podría centrarse en las técnicas aplicables para reducir la contaminación "habitual" y para prevenir los accidentes o paliar sus consecuencias.

Por otra parte, el Libro Blanco en el que se propone una directiva en materia de responsabilidad ambiental [23] tiene por objeto mejorar la aplicación de principios clave como los de prevención, precaución y quien contamina paga, así como de la legislación ambiental comunitaria vigente, además de garantizar una restauración adecuada del medio ambiente. La realización de inversiones rentables y oportunas en medidas de prevención que permitan evitar daños cuya reparación sería más costosa serán con toda probabilidad en beneficio de las explotaciones que todavía no hayan adoptado las medidas adecuadas.

[23] Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental, COM (2000) 66, 9.2.2000.

Hasta la fecha, las medidas que afectan a la industria rara vez han sido objeto de evaluación en términos de costes y beneficios. Por consiguiente, es difícil determinar si éstas han generado realmente un aumento neto del bienestar social o si los costes adicionales que entrañan, incluida la pérdida de competitividad, constituyen una carga para la sociedad que implica una pérdida neta de bienestar. Convendría volver a explorar estas cuestiones, teniendo en cuenta las dificultades aparecidas en el curso de un estudio anterior al respecto [24] . Unos resultados más concluyentes ayudarían a determinar qué objetivos ambientales deben adoptarse desde un punto de vista social. La Comisión está dispuesta a estudiar este problema en consulta con los Estados miembros, la industria y demás interesados.

[24] Efectuado para la Comisión en 1996.

3.1.3. Acuerdos sobre medio ambiente

Uno de los aspectos que ha centrado la atención del reciente debate mantenido en los años 90 en relación con el marco regulador para la industria europea en general, principalmente por lo que se refiere a la protección del medio ambiente, ha sido cómo incrementar la utilización de instrumentos de carácter no reglamentario. La Comisión ya ha expuesto las ventajas que podrían derivarse de una mayor utilización de acuerdos sobre medio ambiente, entre las que figuran la posibilidad de ofrecer soluciones rentables y a medida, y ha formulado una serie de directrices sobre los criterios que deberán respetar dichos acuerdos [25]. La medida en que puedan utilizarse los acuerdos vinculantes dependerá del marco jurídico e institucional existente en los diversos Estados miembros para la celebración de dichos acuerdos, así como la medida en que las empresas los adopten de forma sustancial y ambiciosa. Actualmente, la adopción y las consecuencias reales de los acuerdos de medio ambiente tienen carácter limitado.

[25] Comunicación de la Comisión relativa a los acuerdos sobre medio ambiente, COM(96) 561, 27.11.1996.

En primer lugar, los acuerdos sobre medio ambiente pueden ofrecer un potencial significativo a escala local, habida cuenta de la especificidad geográfica en relación con aspectos como la calidad del agua y la restauración de los lugares donde se encuentran las explotaciones. Hasta la fecha los acuerdos de medio ambiente se han producido a ese nivel. Por otra parte, las ordenanzas locales también pueden incorporar la flexibilidad necesaria a la hora de establecer las condiciones y objetivos concretos relacionados con una explotación específica, sobre la base de una evaluación ambiental, teniendo en cuenta para ello las condiciones locales.

La Comisión ha iniciado un estudio sobre las iniciativas voluntarias puestas en práctica en la UE, así como en otros países, en el que se elaborará un inventario de acuerdos de medio ambiente en la Comunidad. Sobre la base de los resultados del estudio, la Comisión llevará a cabo una nueva evaluación del uso potencial de tales instrumentos en la industria, así como de las recomendaciones necesarias al respecto. En el ámbito de los acuerdos ambientales a nivel comunitario, la Comisión prepara en la actualidad una propuesta de reglamento marco, a fin de resolver los obstáculos jurídicos e institucionales que dificultan la adopción de acuerdos a ese nivel y de garantizar la necesaria participación pública.

3.1.4. Otras iniciativas

Un requisito esencial para lograr el desarrollo sostenible es la integración de la problemática ambiental en todas las etapas de una operación, desde la fase de planificación hasta la de restauración y rehabilitación posterior. El carácter esencial de este planteamiento es evidente si se tiene en cuenta que, una vez iniciadas las operaciones de extracción, suele resultar difícil modificar la planificación general y la metodología inicialmente elegidas.

La industria ha adoptado iniciativas voluntarias al objeto de fomentar la mejora del rendimiento ambiental y de comunicar los avances ya efectuados o en curso de realización. Diversas empresas (principalmente multinacionales del sector de los minerales metálicos) han adoptado políticas ambientales y de desarrollo sostenible. Las federaciones empresariales han elaborado para sus miembros códigos de conducta y declaraciones de objetivos, en los que se establecen los principios que rigen la política ambiental de los varios sectores. También se han confeccionado guías de mejores prácticas para ilustrar de qué modo la industria se esfuerza por garantizar la protección del medio ambiente. Una importante aplicación de dichos códigos es la que se hace en las explotaciones situadas en países en vías de desarrollo, cuyo marco jurídico puede ser insuficiente. En tales casos, el respeto de un código de conducta independientemente verificado puede ser para la industria una manera de demostrar su compromiso en relación con los requisitos de orden ambiental y social. Es necesario evaluar si, a la hora de reducir el impacto ambiental, el efecto que surten tales compromisos es suficiente, en comparación con el de otros instrumentos.

En conjunto, no obstante, no puede decirse que las iniciativas de este tipo, aparentemente inferiores en número y envergadura a las de los principales países no comunitarios productores de minerales, hayan supuesto una contribución sustancial al marco político general. La circunstancia de que su puesta en práctica no siempre resulte rentable para las pequeñas y medianas empresas que constituyen el grueso de la industria comunitaria puede explicar la situación y pone de relieve la necesidad de que las organizaciones de apoyo a las empresas asuman una implicación activa a través, por ejemplo, de la difusión de información al respecto. Como ya se ha señalado en el apartado 3.1.3, la Comisión ha puesto en marcha un estudio sobre iniciativas voluntarias tanto a escala comunitaria como en otros países, a fin de determinar el impacto y alcance de tales iniciativas, así como los posibles modelos para su desarrollo futuro.

El desarrollo de indicadores de rendimiento medioambiental permitiría efectuar importantes avances en materia de evaluación pormenorizada del rendimiento de la industria, seguimiento de las mejoras efectuadas y clasificación de los diversos subsectores y emplazamientos, en función de las condiciones geológicas y los ecosistemas locales. Entre los indicadores que podrían resultar pertinentes cabe mencionar la utilización de recursos, las emisiones atmosféricas y los vertidos al agua o la utilización del suelo. Ante todo, es fundamental que los indicadores que se establezcan respondan a requisitos como transparencia, relevancia, posibilidad de cuantificación y validez analítica.

La práctica de una información ambiental más completa por parte de la industria podría desempeñar un importante papel en el desarrollo de indicadores. Algunas empresas han empezado ya a desarrollar y utilizar este tipo de indicadores en sus informes. Para alcanzar sus objetivos, los indicadores han de hacer referencia a unas normas comunes de medición que hagan posible la comparación y evaluación de los rendimientos. Este enfoque proporcionará el grado de objetividad necesario para mejorar el diálogo entre las partes interesadas, al basarlo en un análisis objetivo que puede traer consigo el establecimiento de metas comunes para mejoras futuras. Es asimismo posible que dicho diálogo incremente la comprensión de los obstáculos a que se enfrenta la industria en términos de competitividad y desarrollo social.

La Comisión invita a los Estados miembros, la industria y las demás partes interesadas a que intensifiquen los intercambios de información sobre las actividades llevadas a cabo en este ámbito y debatan sus posibles modalidades de desarrollo.

3.2. Aspectos económicos

3.2.1. Competitividad

La vía óptima desde un punto de vista social para lograr la eficacia económica pasa por la integración de todos los impactos ambientales negativos (las denominadas "externalidades") en el precio de las operaciones de extracción y, en definitiva, del producto comercializado. Con ello también sería posible mantener un nivel idóneo de utilización de un recurso dado, gracias al control de la demanda mediante un mecanismo de regulación de precios, y se proporcionarían los incentivos necesarios para alcanzar un nivel óptimo de medidas de control de la contaminación y de prevención de accidentes. Asimismo, se logrará un mayor equilibrio a la hora de determinar la ubicación de las explotaciones, ya que, entre otros factores, se deberán tener en cuenta la elevada calidad del mineral (a fin de limitar los residuos y las emisiones al medio ambiente), el impacto paisajístico y la biodiversidad. Con todo, ante la falta de estudios al respecto es actualmente imposible efectuar una cuantificación exacta de la pérdida global de bienestar social como consecuencia de las repercusiones ambientales derivadas de las actividades extractivas. Es preciso realizar estudios complementarios en este ámbito, a fin de determinar en qué medida puede adoptarse este tipo de análisis para optimizar el diseño de unos instrumentos económicos que permitan reducir, como objetivo a largo plazo, la necesidad de legislación.

Las políticas de utilización del suelo y ordenación del territorio afectan directamente a las estrategias de desarrollo sostenible que puede adoptar la industria. El acceso a la tierra es un requisito previo esencial para el desarrollo futuro del sector que, sin embargo, puede tener considerables repercusiones para el medio ambiente, cuya evaluación es necesaria. Durante los últimos años, las condiciones de acceso por parte de la industria se han visto cada vez más afectadas por la competencia de otras utilizaciones del suelo, como son el desarrollo urbano, la construcción de infraestructuras, un desarrollo agrícola más intenso y la conservación de zonas naturales.

Aunque la ordenación territorial es ante todo competencia de los poderes públicos de los Estados miembros, se han puesto en marcha diversas iniciativas clave de naturaleza estratégica a nivel de la UE con el fin de desarrollar un planteamiento más integrado. En este sentido, hay que mencionar, como de especial relevancia para la industria, la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio [26], destinada a promover la cooperación entre Estados miembros en la consecución del desarrollo sostenible a través de una utilización equilibrada del territorio de la UE. Con arreglo a las Directivas sobre conservación de hábitats y protección de las aves [27], a la hora de concebir medidas de utilización del suelo, los Estados miembros están asimismo obligados a cerciorarse de que se cumplen los requisitos de protección de los espacios naturales incluidos en la red Natura 2000. El objetivo de dicha red es mantener la diversidad biológica de la UE mediante la protección de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Cuando se plantea la posibilidad de que un plan o proyecto (relacionado, por ejemplo, con operaciones extractivas) tenga un impacto significativo en un espacio protegido de la red Natura 2000, los Estados miembros han de aplicar las salvaguardias necesarias que establece el artículo 6 de la Directiva sobre hábitats, a fin de garantizar la viabilidad de las actividades en cuestión desde el punto de vista de la protección de naturaleza.

[26] "Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union" (Hacia un desarrollo equilibrado y viable del territorio de la Unión Europea), documento acordado en el Consejo informal de Ministros responsables de la ordenación territorial celebrado en Potsdam en mayo de 1999. Publicado por la Comisión Europea.

[27] Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21.5.1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres y Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2.4.1979, relativa a la conservación de las aves silvestres.

No es posible analizar las actividades y el impacto de las industrias comunitarias de extracción sin hacer referencia al mercado mundial. El constante incremento de las importaciones de materias primas destinadas a la UE puede repercutir de manera negativa en el medio ambiente a escala planetaria, como consecuencia de la intensificación del transporte. Por lo demás, a menudo es difícil evaluar las condiciones ambientales en las que se extraen los minerales en los países en vías de desarrollo, en comparación con la situación comunitaria. La necesidad de integrar el criterio de sostenibilidad en la política de desarrollo es especialmente pertinente en ese contexto. La experiencia de aplicación de requisitos ambientales estrictos adquirida por la industria comunitaria también hace posible la elaboración de mejores prácticas ambientales, extensivas a los países en vías de desarrollo al objeto de contribuir a la consecución de objetivos ambientales.

Desde una perspectiva social, deben tenerse en cuenta otras consideraciones asimismo importantes. En las regiones escasamente pobladas, que se encuentran ya bajo la presión de los cambios estructurales, las posibilidades de practicar una actividad económica alternativa pueden ser limitadas. Además, el empleo directo e indirecto generado por una operación extractiva puede constituir un freno a la despoblación. Sin embargo, la vida de toda explotación es finita, motivo por el cual es preciso prever desde la fase inicial las posibilidades de mantenimiento de los efectos económicos beneficiosos después de su cierre. Por otra parte, algunas operaciones extractivas pueden tener repercusiones negativas sobre los estilos de vida tradicionales de las zonas rurales, por ejemplo en caso de impacto adverso en las poblaciones locales. Todo ello pone de relieve la importante responsabilidad de la industria a la hora de implicar a la comunidad local en las diversas fases de planificación y desarrollo de una explotación.

La Comisión recomienda que los poderes públicos de los Estados miembros establezcan un equilibrio adecuado entre la necesidad de acceso a la tierra por parte de la industria y los requisitos de protección elevada del medio ambiente. También se invita a los Estados miembros a que intercambien experiencias e información sobre aspectos como la adopción de enfoques equilibrados en la asignación de terrenos para futuras operaciones extractivas o el desarrollo y la aplicación eficaces de sistemas globales de ayuda a la toma de decisiones, en los que se integren datos relativos a la utilización del suelo, la biodiversidad, el patrimonio cultural y los recursos geológicos e hídricos.

3.2.2. Procedimientos administrativos

En muchos Estados miembros, los derechos de exploración y explotación de minerales metálicos y minerales industriales de alto valor pertenecen al Estado. Las legislaciones nacionales establecen, por lo general mediante una ley de explotación minera, los principios por los que se rigen la adquisición y ejercicio de tales derechos.

La legislación, tanto nacional como comunitaria, en materia de explotación minera, utilización del suelo, medio ambiente y salud y seguridad constituye un reflejo de la situación de los Estados miembros. En ocasiones los ámbitos mencionados pueden integrarse, como por ejemplo en las leyes sobre explotación de minas que incluyen disposiciones relativas al medio ambiente o a la utilización del suelo. En muchos casos la elaboración y ejecución de los textos legales son competencia regional o local, como, por ejemplo, a la hora de establecer las condiciones exactas de protección del medio ambiente en aspectos como los métodos trabajo, la gestión de residuos y la restauración del entorno. A su vez, el control de los procedimientos de concesión de permisos puede encontrarse en manos de diversas autoridades a varios niveles.

La correcta aplicación de la legislación y su ejecución estricta son requisitos esenciales para garantizar tanto la eficacia de la protección ambiental como la imparcialidad de cara a la industria. Para alcanzar ambas metas, los poderes públicos han de dotarse de estructuras administrativas adecuadas y poseer un elevado nivel de conocimientos y experiencia que les permita dar una solución eficaz a los problemas que se planteen.

La eficacia del gran número de procedimientos administrativos por los que se rige la industria reviste asimismo una importancia especial a la hora de mantener en el sector un clima empresarial favorable a la inversión. Lo anterior es especialmente cierto en el caso de las PYME, cuya naturaleza las hace particularmente sensibles a las cargas administrativas. Sería oportuno analizar la estructura y funcionamiento de los procedimientos de los Estados miembros, a fin de fomentar el intercambio de información y determinar las mejores prácticas.

La Comisión invita a los Estados miembros y a la industria a identificar los aspectos de la legislación nacional en materia de explotación minera que determinan en mayor medida el clima empresarial y la competitividad de la industria, a fin de establecer una base para la evaluación comparativa de dicha legislación.

3.3. Comportamiento desde el punto de vista social y empleo

En el ámbito de la salud y la seguridad, la industria ha mejorado su comportamiento en los últimos años, lo que ha supuesto una notable disminución del número de accidentes. Sin embargo, las estadísticas sobre siniestralidad siguen indicando que se trata de un sector de alto riesgo y que es necesario efectuar una serie de mejoras para llegar a una situación que sea comparable con las de los demás sectores industriales. A diferencia de la problemática de protección del medio ambiente, este aspecto no parece suscitar un interés público equiparable.

Para que el sector pueda mantener su competitividad, es esencial una mano de obra que posea un alto nivel de formación. Debido a su dilatada tradición de operaciones extractivas, la UE posee un capital humano excelente en este ámbito. Sin embargo, el escaso tamaño de la industria de extracción comunitaria ha incidido en la cantidad de recursos dedicados a la ingeniería de minas en la enseñanza superior. Dicha titulación constituye un requisito previo para la competitividad del sector, así como para la incorporación al mismo de innovaciones y nuevas tecnologías, además de ofrecer la posibilidad de incrementar, en todas las etapas de las operaciones extractivas, los conocimientos y la concienciación en materia de protección del medio ambiente. A fin de garantizar la oferta de trabajo en el futuro, la industria también tiene que comunicar de manera eficaz hacia el exterior su evolución en relación con la salud y la seguridad, a fin de atraer en cantidad suficiente a un personal cualificado.

La Comisión recomienda que los Estados miembros estudien las necesidades sectoriales en materia de enseñanza superior, con el fin de reforzar en el futuro la competitividad de la industria. Ésta debería verse implicada de manera activa en el proceso, mediante el patrocinio de centros de aprendizaje. En este contexto, la Comisión acoge con satisfacción la iniciativa puesta en marcha por varias universidades técnicas y empresas europeas de crear una red para la cooperación y el intercambio de estudiantes en el ámbito de la explotación minera y de la ingeniería de minas, que contará con el apoyo de la Comunidad a través del programa Sócrates.

3.4. Investigación y Desarrollo Tecnológico (IDT)

El ritmo de desarrollo de nuevas tecnologías en la industria ha sido muy rápido, principalmente en el sector de los minerales metálicos. Las tecnologías modernas de gestión de la información y el uso de las tecnologías de la información y de la comunicación han aumentado la eficiencia de la exploración mediante la realización de operaciones en tiempo real, reduciendo al mismo tiempo los costes y los riesgos asociados al capital. El aumento de la productividad y del rendimiento ambiental de las operaciones extractivas ha sido posible gracias a la aplicación de métodos de exploración y supervisión más efectivos, en ámbitos como la adquisición de datos mediante teledetección y la utilización de técnicas de tratamiento digital, así como el análisis de laboratorio, la utilización de equipos y la evaluación de las repercusiones para el medio ambiente. Hasta la fecha, el comercio electrónico ha tenido un impacto relativamente lento en el sector de las materias primas, pero es probable que la situación cambie y se abra la puerta a la aparición de mercados de productos y oportunidades comerciales vía Internet, con el consiguiente aumento adicional de la competitividad que afecta a la industria.

A través de sus programas de IDT en Europa, la Comunidad apoya una amplia gama de acciones en este ámbito. Más de 50 proyectos han recibido financiación comunitaria con cargo al Cuarto Programa Marco 1994-1998, por un importe superior a 40 millones de euros, en ámbitos como las tecnologías de explotación minera y de excavación de túneles, piedras ornamentales, tecnologías de tratamiento limpias para minerales comunes y minerales industriales y tecnologías de exploración. Los proyectos financiados han abordado cuestiones como el drenaje de ácidos en las minas y la contaminación del agua, los sistemas y procesos informáticos integrados o la mejora de la calidad de los productos. El programa también ha financiado la red temática europea sobre industrias de extracción (EUROTHEN), creada a iniciativa de la Comisión Europea. La red reúne los proyectos de investigación financiados por este programa y proporciona un foro europeo para intercambios de problemas y experiencias que facilita la incorporación y transferencia de tecnologías, así como la movilidad de los investigadores, además de permitir la interacción entre la industria y las autoridades reguladoras en relación con el desarrollo sostenible.

El programa temático Crecimiento competitivo y sostenible del Quinto Programa Marco (1998-2002) aborda las necesidades de la industria a través de su acción clave sobre productos, procesos y organización innovadores, así como en el marco de actividades de carácter genérico relativas a la creación y mejora de materiales. El programa CRAFT se centra en las necesidades específicas de las PYME, para las que se establecen prioridades y objetivos temáticos coincidentes con los del Quinto Programa Marco.

Dentro de la acción clave de Gestión sostenible y calidad del agua del programa temático de Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible se llevan a cabo tareas de investigación relacionadas con la rehabilitación de parajes contaminados a causa de la realización de actividades extractivas, así como con la gestión del agua de lixiviación procedente de explotaciones mineras, al objeto de elaborar directrices avanzadas para incrementar la protección del medio ambiente.

Para consolidar los esfuerzos realizados en el ámbito de IDT, la Comisión ha propuesto la creación de un espacio europeo de investigación [28], con el que se persigue el objetivo de mejorar la integración y coordinación de las actividades de investigación, tanto en la Unión como a nivel nacional. Ente los elementos clave para ello cabe mencionar la creación de una red de centros de excelencia, la adopción de un enfoque común sobre las infraestructuras de investigación y el incremento de la movilidad de investigadores en Europa. Esta iniciativa abrirá nuevas oportunidades para que la industria de extracción mejore su competitividad y su rendimiento tanto ambiental como social. La Comisión anima a la industria a que desarrolle una plataforma europea común que le permita sacar provecho del potencial que ofrecerá el espacio europeo de investigación. Habida cuenta de la diversidad estructural del sector y del gran número de PYME presentes en el mismo, dicha plataforma podría desempeñar un papel importante a la hora de coordinar y difundir los resultados, así como de determinar los ámbitos de investigación futura.

[28] Comunicación de la Comisión "Hacia un espacio europeo de investigación, COM(2000) 6, 18.1.2000.

3.5. Ampliación

La estructura de la industria en los países candidatos guarda cierta similitud con la de la UE, en la medida en que posee un sector de minerales metálicos relativamente pequeño, pero presenta sectores de minerales industriales y de construcción de mayor envergadura, destinados a cubrir la demanda nacional. La explotación de minerales metálicos se concentra principalmente en Bulgaria, Rumania, Turquía y, sobre todo, en Polonia. En dichos países también es importante el sector de los minerales industriales, así como en la República Checa.

Hasta la fecha, ha sido mayor el éxito alcanzado en la reestructuración y privatización de los sectores de minerales industriales y de construcción, en los que se han registrado considerables inversiones extranjeras en operaciones extractivas y en otras industrias de transformación relacionadas con aquellas. A su vez, el progreso del sector de minerales metálicos, donde la inversión extranjera es insignificante, ha sido mucho más lento, debido en parte a la escasa calidad de gran parte de los minerales extraídos en la actualidad, así como al marco jurídico inadecuado y al legado de daño ecológico existente, lo cual no impide que los regímenes de responsabilidad carezcan en estos países de fuerza suficiente.

Los requisitos de orden económico, social y ambiental plantean desafíos especialmente difíciles a los que deben enfrentarse la industria y las regiones afectadas. Aunque el empleo total generado es difícil de calcular, la productividad mucho más reducida de los PECO permite suponer que sea superior al comunitario. La reestructuración de muchas explotaciones, inevitable para hacer frente a la presión de la competencia a escala europea y mundial, traerá indefectiblemente consigo una reducción sustancial de tamaño y un ajuste social de los que se pueden derivar repercusiones graves a nivel regional o local. A pesar de la necesidad de mejorar los rendimientos ambiental y social en la mayor parte de las instalaciones, en muchos casos falta la información completa que podría facilitar ese proceso. En concreto, un gran número de explotaciones presentan una necesidad urgente de rehabilitación ambiental, como han puesto de manifiesto los recientes accidentes acaecidos en Rumania.

La Comisión exhorta a los países candidatos a acelerar la privatización y la reestructuración de la industria. La adopción, puesta en práctica y ejecución completas del acervo es un requisito previo esencial para la el éxito de la ampliación. La Comisión considera oportuna la elaboración de un inventario de puntos conflictivos en relación con las operaciones extractivas de los PECO, a fin de determinar tanto las modalidades de asistencia que contribuirán a la adopción de las medidas correctivas necesarias, como las acciones precisas para evitar nuevos accidentes relacionados con la explotación minera. La solución de los aspectos conflictivos existentes pasa por la aplicación del principio de quien contamina paga. La Comisión recuerda asimismo la importancia de un marco jurídico estable y previsible para fomentar la inversión. Ésta puede desempeñar un papel clave en ámbitos como la exploración, la reestructuración de operaciones existentes y la diseminación de las mejores prácticas. Habida cuenta de la necesidad de tener en cuenta los problemas económicos y ambientales desde la etapa inicial de planificación, la concepción de nuevas operaciones extractivas puede constituir el procedimiento más eficaz para desarrollar el sector en estos países. La cooperación industrial puede desempeñar un papel importante en este sentido, motivo por el cual la Comisión seguirá fomentando ante la industria europea la realización de iniciativas sostenibles con ese objeto.

4. Seguimiento

En la presente Comunicación se ha señalado una serie de problemas complejos cuya solución exige un análisis equilibrado de aspectos económicos, ambientales y sociales que garantice el desarrollo sostenible de la industria. El tratamiento de los problemas indicados hace necesario el establecimiento de una política comunitaria coherente en la materia.

Las líneas generales de este planteamiento figuran en la Comunicación, cuyo texto esboza diversas posibilidades de actuación por parte de la Comunidad en las que reviste carácter esencial la mejora del diálogo entre las partes interesadas. Las acciones comunitarias también incluyen la gestión de la seguridad y la prevención de los riesgos industriales, así como las mejores técnicas disponibles para la industria, y hacen especial hincapié en los requisitos específicamente relacionados con la gestión correcta de los residuos de la explotación minera y con la responsabilidad ambiental. La Comisión presentará en breve una nueva Comunicación que incluirá un plan de acción en la materia, para seguimiento de los accidentes de Baia Mare y Aznalcóllar.

Por otra parte, también se ha puesto en marcha un estudio sobre las iniciativas voluntarias por parte de la industria para determinar en qué medida pueden contribuir a su rendimiento ambiental global.

La mejora del diálogo ocupa un lugar fundamental en la creación de una industria minera de naturaleza sostenible. Entre las estructuras de diálogo ya existentes, cabe destacar el Órgano Permanente de seguridad e higiene en las minas de hulla y otras industrias extractivas, creado en virtud de una Decisión del Consejo [29], cuya financiación y gestión corren por cuenta de la Comisión Europea y que está compuesto de representantes nacionales de los Gobiernos, los empresarios y los trabajadores. En la actualidad el Órgano Permanente trata de intensificar sus contactos con los países candidatos. Con sus actividades el O.P. trata de garantizar un intercambio eficiente de información a la hora de elaborar recomendaciones, directrices y propuestas dirigidas a los Estados miembros, además de proporcionar su asistencia a la Comisión Europea en la preparación de medidas destinadas a la mejora del entorno laboral de la industria.

[29] Decisión 74/326/CEE del Consejo, de 27.6.1974.

Por lo que respecta a los acuerdos informales, es digna de mención la consulta periódica mantenida por los funcionarios de la Comisión con expertos de los Estados miembros y representantes del sector en el marco del grupo de suministro de materias primas, en relación con los problemas encontrados en ámbitos como el de la competitividad. Recientemente se ha adoptado una primera serie de medidas a fin de implicar a otras partes, como ONG y sindicatos, en las actividades del grupo.

Existen, igualmente, otros foros como, por ejemplo, la red EUROTHEN, mencionada en el apartado 3.4, y el consorcio EuroGeoSurveys que agrupa las encuestas geológicas nacionales de los Estados miembros, así como de Noruega e Islandia.

Como ya se ha señalado, la industria se ve afectada directa o indirectamente por una diversidad de programas y políticas comunitarios en áreas como el medio ambiente, la empresa, el empleo y la investigación. Las acciones que se lleven a cabo, concretamente, en los ámbitos de la recopilación y difusión de la información y el establecimiento de las mejores prácticas contribuirán a la consecución del objetivo de desarrollo sostenible. Sin embargo, para conseguir avances sustanciales la industria y los demás interesados deberán asumir sin reservas un compromiso de cooperación objetiva y transparente en aras de dicho objetivo.

La existencia de estructuras incomunicadas en diversas áreas pone de manifiesto la necesidad de crear un marco para el diálogo más integrado, en que todos los interesados puedan examinar conjuntamente los diversos aspectos del desarrollo sostenible de la industria. Para que el diálogo alcance sus objetivos, debe contar con la participación de los Estados miembros, los interlocutores sociales, las ONG y demás partes interesadas, así como de la Comisión. La Comisión está dispuesta a facilitar un marco que permita consolidar e intensificar el diálogo en relación con todos los aspectos prioritarios que afectan a la industria. Por consiguiente, invita a los Estados miembros, los interlocutores sociales, las ONG y demás partes interesadas a que elaboren propuestas sobre los objetivos, constitución y estructura de dicho marco e indiquen cuáles son las condiciones que deben reunirse para lograr resultados tangibles.