Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo por la que se instituye el Fondo Europeo de Garantía para fomentar la producción cinematográfica y televisiva» ()

(96/C 204/03)

El 30 de enero de 1996, de conformidad con el artículo 130 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de abril de 1996 (Ponente: Sr. Pellarini).

En su 335° pleno (sesión del 24 de abril de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 94 votos a favor, 3 votos en contra y 8 abstenciones el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. El Libro Verde de la Comisión (1994) sobre las «Opciones Estratégicas para Reforzar la Industria de Programas Audiovisuales» y la posterior Conferencia Europea sobre el Sector Audiovisual (Bruselas, 30 de junio - 2 de julio de 1994) confirmaron la necesidad de reforzar las medidas de apoyo de esta «industria» tan especial que representa unos valores culturales específicos.

1.2. Dicha necesidad motivó dos importantes medidas aprobadas por el Consejo: el Programa de formación para los profesionales de la industria europea de programas audiovisuales [95/0026 (SYN)] y el Programa de estímulo al desarrollo y a la distribución de las obras audiovisuales europeas [95/0027 (CNS)], comúnmente conocidos con el nombre de Media II.

La dotación asignada se eleva a 310 millones de ecus para un período de 5 años, que se repartirá en forma de préstamos con una cobertura máxima del 50 % (que puede llegar hasta el 75 % para la formación) y de subvenciones a fondo perdido.

1.3. El CES, en el dictamen que aprobó el 5 de julio de 1995 durante el 327° pleno, sin dejar de considerar positiva la iniciativa de la Comisión, se mostró crítico con las modalidades y los instrumentos de Media II, señalando las carencias y retrasos de los análisis, la falta de una estrategia global y lo escaso de la financiación.

1.3.1. De hecho, en las conclusiones del Dictamen, «el Comité manifiesta su decepción por la falta de un análisis general de los problemas de la industria audiovisual y considera que no son suficientes para producir efectos estructurales dado lo exiguo de las financiaciones y su carácter sectorial».

1.4. Por otra parte, la propia Comisión considera necesario reforzar el programa Media con «recursos adicionales generados directamente en el mercado», dado que «los incentivos del sector público ya no son suficientes para movilizar la masa crítica de las inversiones necesarias para desarrollar la competitividad de la industria audiovisual».

1.5. A este respecto, se consultó a entidades financieras y se realizó un estudio de viabilidad de un instrumento financiero comunitario, que confirmó el interés del sector financiero respecto de intervenciones para apoyar al sector audiovisual.

1.6. El Consejo de Cultura y Sector Audiovisual de 21 de junio de 1995 invitó a la Comisión a elaborar una propuesta de decisión, que se presentó el 14 de noviembre de 1995.

2. Objetivos e instrumentos del Fondo de Garantía

2.1. El punto de partida de la concepción del Fondo es doble:

- las dificultades de la industria audiovisual europea, formada en gran parte por pequeñas y medianas empresas, para obtener financiación del sistema bancario;

- la necesidad que tienen los operadores financieros de obtener garantías suficientes para cubrir los riesgos propios de la inversión en el sector audiovisual.

2.2. En consecuencia, el Fondo se presenta como un instrumento de garantía que permitirá superar las dificultades para obtener financiación e incitar a los operadores bancarios y financieros a que inviertan en el sector audiovisual. En los países en los que se ha instaurado un mecanismo similar, como es el caso de Francia, España e Italia, los resultados han sido muy positivos, pues se han atraído inversiones considerables a dicho sector. El Fondo Europeo, por lo tanto, debe intervenir en coordinación con los Fondos nacionales de apoyo y con los sistemas de seguros que ya funciona en diferentes países.

2.3. El Fondo «deberá centrarse preferentemente en la producción europea de obras audiovisuales tanto cinematográficas como televisivas», dándose prioridad a las obras europeas de ficción para el cine o la televisión. En este sector es en el que Europa registra el mayor déficit.

2.4. Los proyectos que soliciten financiación deberán poseer un importante potencial de circulación europea internacional, excluyéndose las producciones destinadas exclusivamente al mercado nacional.

2.5. Los destinatarios del Fondo son las sociedades europeas de producción y de distribución o exhibición que podrán beneficiarse de sus recursos a través de los intermediarios financieros (bancos y compañías de seguros).

2.6. El límite máximo de cobertura es del 50 % de los créditos a corto plazo (para la producción) y de los préstamos a medio o a largo plazo (para la producción, la constitución de catálogos y la consolidación financiera de las empresas).

2.7. Para la puesta en marcha, gestión y administración del Fondo, la Comisión propone recurrir al Fondo Europeo de Inversiones (FEI), dado que cuenta con una experiencia general en operaciones de garantía a nivel comunitario y a la vez específica en el sector audiovisual, ya que algunas entidades financieras que pertenecen al FEI ya intervienen en dicho sector.

2.8. En la propuesta de la Comisión se señala que el capital de garantía deberá alcanzar la suma de 200 millones de ecus, con una contribución de la Unión Europea de 90 millones de ecus. Esta dotación debería garantizar recursos financieros de un mínimo de 1 000 millones de ecus en favor de la producción audiovisual.

2.9. Los 90 millones de ecus se deducirán de la programación financiera de Media II y se repartirán durante el cuatrienio de 1997 al 2000.

3. Aspectos positivos

3.1. El sector audiovisual tiene una importancia estratégica para la influencia cultural en el mundo, sobre todo ante el creciente reto de la internacionalización y la globalización de los mercados.

3.2. La difusión en todos los Estados miembros de las nuevas tecnologías audiovisuales ha provocado en los últimos años un aumento considerable de la demanda de obras de ficción para la televisión. Incluso el cine, tras un período de crisis, parece haber vuelto a florecer en el centenario de su invención.

3.2.1. En 1994 el mercado mundial del cine y de los medios audiovisuales creció un 9,7 % a nivel mundial y un 15,8 % en Europa. Según la propia Comisión Europea, la demanda de programas pasó de 200 000 horas en 1981 a 650 000 horas en 1992. Las estimaciones indican que la demanda de producción audiovisual, que es actualmente de 23 000 millones de ecus, alcanzará los 45 000 millones de ecus en el año 2000.

3.3. En cambio, la oferta es cada vez más deficitaria dado que, mientras aumenta y se refuerza la producción y distribución de la industria televisiva y cinematográfica norteamericana, en Europa el sector continúa padeciendo la escasez de recursos financieros disponibles y una continua reducción de los «espacios» físicos y temporales, con la disminución de las salas de cine en numerosos países y la creciente invasión de las obras de ficción norteamericanas en los programas de televisión.

3.3.1. Los productores norteamericanos tuvieron unos ingresos globales de 20 000 millones de dólares en 1994 y contribuyeron con 4 000 millones de dólares al excedente de la balanza de pagos norteamericana.

La Unión Europea importa el 60 % de las películas de los Estados Unidos y tiene un déficit comercial de 4 200 millones de dólares, por lo que desempeña un papel marginal en el mercado mundial.

3.4. La debilidad estructural de la industria audiovisual europea es considerable, especialmente en el sector de la distribución y la exhibición de los productos. El presupuesto dedicado a la publicidad y a la exhibición de las películas norteamericanas es, como media, superior al de las películas europeas, llegando hasta el 50 % en determinados casos.

3.5. Por consiguiente, no basta con crear obras de calidad que satisfagan los gustos del público, ya que hay que darlas a conocer, programarlas y exhibirlas. A menudo, las películas deben esperar meses e incluso años antes de encontrar salas dispuestas a programarlas, aunque sólo sea por unos días.

3.6. En la actualidad, se asiste en Europa a la concentración progresiva, en manos de un número restringido de grandes empresas, de la producción y la distribución de las películas y de la propiedad de los circuitos de salas de cine. Además, dichas empresas pueden ser propietarias de grandes redes de televisión; en esta situación, el pequeño productor independiente puede encontrarse cada vez con más frecuencia ante dificultades insuperables para valorizar sus propias producciones, que no logran amortizar gastos. Esto provoca dificultades adicionales a los productores y a los autores, dado que será todavía más difícil financiar proyectos posteriores. Con todo ello, se genera un mecanismo perverso de concentración por una parte y de gran debilidad por otra.

3.7. En consecuencia, la creación de un Fondo de Garantía debe ser acogida de forma favorable, sobre todo porque sirve para poner de actualidad en la política europea la industria cultural en general y el sector audiovisual en particular.

3.8. El éxito de la producción cinematográfica está sujeto a la creatividad, pero también a los medios financieros globales que una sociedad está dispuesta a invertir en dicho sector.

3.9. Sin lugar a dudas, una política audiovisual europea que sea eficaz debe basarse no sólo en la calidad cultural de los productos, sino también en una buena capacidad para rentabilizar las inversiones que sirva para atraerlas de nuevo. Para lograrlo, hay que aumentar la capacidad de penetración comercial de los productos audiovisuales europeos en los diferentes circuitos, desde las salas de cine hasta la compra de cintas de vídeo por los particulares, pasando por la televisión. De lo contrario, el cine europeo se verá obligado cada vez más a conformarse con cuotas de mercado en continua reducción, mientras que la creciente demanda de programas ofrece perspectivas interesantes a toda la industria audiovisual.

3.9.1. En esta perspectiva, el Fondo de Garantía, mediante sus criterios de selección, puede incitar a autores y productores a prestar más atención a las expectativas del público, con el fin de garantizar unos resultados comerciales positivos.

3.10. Otro aspecto positivo que puede aportar el Fondo es el estímulo para nuevas inversiones privadas en el sector audiovisual y para la consolidación de las empresas de dicho sector, contribuyendo de esta forma al crecimiento de una industria audiovisual europea capaz de satisfacer la creciente demanda interna y de competir en el mercado internacional con los grupos estadounidenses.

3.11. Asimismo, es significativa la «condición» que deberán cumplir los proyectos para beneficiarse del Fondo: un potencial de circulación europea e internacional. Esta condición puede incitar a superar las limitaciones culturales, favoreciendo la realización de obras de inspiración más ambiciosa.

4. Conclusiones

4.1. En primer lugar, causa perplejidad la fuente de financiación, dado que los 90 millones de ecus se restarían a la dotación, ya reducida a 310 millones de ecus, prevista para MEDIA II. Por lo tanto, el Comité sugiere que se busque una financiación autónoma del Fondo en el presupuesto comunitario.

4.2. Asimismo, existe un problema de adecuación de la dotación a los ambiciosos objetivos del Fondo. No se trata tanto de verificar si los 90 millones de ecus son suficientes o no como de examinar si el hecho de incluir entre los beneficiarios del Fondo no sólo a la industria cinematográfica propiamente dicha, sino también a la producción de ficción televisiva, no puede suponer la dispersión de los recursos limitados.

A este respecto, la afirmación recogida en el tercer párrafo del punto 1 del capítulo C de la exposición de motivos parece sugerir una «prioridad» en favor de la producción televisiva cuando se habla de las «obras de ficción».

4.3. Debe precisarse más la tipología de los beneficiarios del Fondo, decidiendo si se favorece a las grandes producciones capaces de competir a nivel internacional con las producciones norteamericanas, o si se valoriza a los productores independientes y los autores que representan la elite de la cultura europea, consolidada en las últimas décadas incluso en el mercado mundial gracias a obras maestras de valor absoluto.

4.4. Por consiguiente, debería favorecerse a las pequeñas y medias empresas de producción, dando prioridad a los proyectos que propongan mayor número de películas, con el fin de poder equilibrar los posibles éxitos y fracasos y limitar los riesgos.

4.5. A este respecto, no debe olvidarse que no son necesariamente las grandes producciones con un presupuesto considerable las que se imponen en el mercado internacional. Como muestra, basta pensar, por una parte, en los fracasos estrepitosos registrados en los últimos años por películas (en general, de producción norteamericana) que costaron decenas de millones de dólares y, por otra, en el considerable éxito que logran obras europeas de calidad realizadas con recursos financieros muy limitados.

4.6. Por otro lado, se debería hacer hincapié en los aspectos de valorización cultural de la operación, junto con la conveniencia desde el punto de vista económico de producir programas para hacer frente a una invasión comercial. En esta óptica, también convendría restringir al cine el objetivo del Fondo, excluyendo los productos audiovisuales, series y telefilmes, destinados exclusivamente a la televisión.

4.7. Habida cuenta de que la industria cinematográfica europea también es muy débil respecto de la distribución y la exhibición de las obras, podría ser conveniente reservar una parte considerable de los recursos para contribuir a la creación de grupos europeos de distribución.

4.8. Debería concederse especial atención al cine «joven», reservándole un porcentaje de cobertura de la financiación.

4.9. Dado que, como ya se ha señalado, los créditos son limitados, se podría examinar la posibilidad de establecer una banda de cobertura de la financiación del 20 al 50 %, de forma que el Fondo pueda ser utilizado por un mayor número de producciones, lo que permitiría asimismo limitar el riesgo de la inversión y, por consiguiente, fomentar la participación de los bancos.

4.10. El eventual reaseguro del riesgo de financiación no debe recaer en los beneficiarios del Fondo, sino en el propio Fondo, para evitar la pérdida de atractivo de dicha financiación.

4.11. Por último, es importante que el reembolso al Fondo se efectúe después, y no antes, de que se hayan liquidado todos los demás gastos.

Hecho en Bruselas, el 24 de abril de 1996.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 41 de 13. 2. 1996, p. 8.