Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Cohesión y transporte"

(1999/C 258/09)

El 14 de enero de 1999, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social en relación con la comunicación mencionada.

Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 2 de junio de 1999 (ponente: Sr. Tosh).

En su 365o Pleno de los días 7 y 8 de julio de 1999 (sesión del 7 de julio) el Comité Económico y Social ha aprobado por 104 votos a favor y 2 en contra el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El presente dictamen consta de cinco capítulos. La introducción seguida del capítulo dos, que contiene un resumen de la Comunicación de la Comisión.

1.2. En los capítulos tercero y cuarto, el Comité pasa revista al documento y sus cuadros, y formula observaciones y recomendaciones generales. Por último, en el capítulo quinto se exponen las conclusiones generales.

1.3. En segundo lugar, y dada la naturaleza un tanto imprecisa del contenido de la Comunicación y la importancia del presupuesto de transportes en la UE y de su incremento durante los próximos cinco años, el Comité intenta señalar que considera esencial proceder a una revisión analítica y al control de determinados aspectos para fortalecer la evolución de la cohesión y el transporte.

1.4. Las relaciones cruzadas de varios mecanismos de financiación -Fondos estructurales, Fondo de Cohesión y Banco Europeo de Inversión (BEI)- se han considerado en el contexto de la evolución de la Política Común de Transportes y la Política de Ordenación Territorial, que, con miras a la ampliación, representan un núcleo cuya importancia debe quedar clara. El presente dictamen contiene recomendaciones para que la Comisión pueda integrar de manera más eficaz los instrumentos financieros tan dispares que acompañan a las medidas relativas a los transportes en favor de los objetivos globales de la UE. Comparativamente, la importancia del gasto de los Fondos estructurales destinado al transporte es diez veces superior al del Fondo de Cohesión.

2. Síntesis de la Comunicación de la Comisión

2.1. La Comunicación expone las aspiraciones de la Unión Europea de a) emprender un proceso dinámico hacia la convergencia económica y b) fomentar la integración social, a la vez que subraya la importancia que tienen las infraestructuras de transportes en el mantenimiento de un desarrollo sostenible general. La Comunicación se centra esencialmente en mejorar la situación de i) las regiones periféricas, ii) las regiones atrasadas, y iii) los grupos sociales desfavorecidos.

2.2. La Comunicación señala la importancia de la convergencia de objetivos de i) los programas e iniciativas de los Fondos estructurales (FEDER, INTERREG), ii) los programas del Fondo de cohesión, y iii) el apoyo del BEI.

2.3. La política común de transportes (PCT) tiene como objetivo reforzar y destacar las necesidades de las personas y de la economía para promover las perspectivas de desarrollo y la competitividad.

2.4. La Comunicación indica que unas políticas regionales coordinadas y bien concebidas constituyen el canal apropiado para lograr:

- el desarrollo económico (crecimiento, competitividad, empleo);

- un desarrollo equilibrado en toda la UE;

- las condiciones propicias para la futura ampliación; y

- una movilidad mejorada para todos los grupos desfavorecidos, tanto económicamente como los que sufren problemas de movilidad,

sin poner en entredicho los objetivos medioambientales.

2.5. La Comunicación describe algunas disparidades en las que el transporte puede suponer mejoras, en:

- la reducción de las tendencias a la concentración demográfica que contribuyen a la congestión y tienen un impacto ambiental;

- la mejora del acceso a las zonas periféricas y la disponibilidad de servicios en éstas, a fin de aportar prosperidad por medio de la competitividad;

- los costes del transporte de mercancías como variable de las inversiones.

2.6. En la Comunicación se afirma que las mejoras en el transporte pueden crear:

- mayores oportunidades de acceso a los factores de producción y de la producción misma a los mercados, y

- contando con una correcta adecuación, un crecimiento económico duradero y sostenible, así como más empleo;

si bien se debe reconocer que:

- existen otros factores impulsores del crecimiento, como por ejemplo las telecomunicaciones;

- la creación de empleo es tan importante como el acceso a las regiones periféricas desfavorecidas.

2.7. La inversión se dirigirá cada vez más a la cobertura de determinadas necesidades individuales y sociales de transporte e infraestructuras, a la vez que se reconoce que en determinadas zonas de los Estados miembros más ricos el transporte revela deficiencias de desarrollo o un aumento de las disparidades. Hace hincapié de manera explícita en el futuro papel del transporte público en la consecución de estos objetivos.

2.8. Los medios para colmar estas lagunas consisten en programas de financiación de la UE coordinados para promover el desarrollo. El Fondo de Cohesión constituye un complemento esencial.

2.9. El gasto de la UE está demasiado centrado en el transporte por carretera:

- 2/3 de las inversiones del FEDER destinadas a transportes en el periodo 1994-1999;

- 2/3 de las inversiones del Fondo de Cohesión entre 1993 y 1999 por el mismo concepto;

- los préstamos del BEI destinados a objetivos regionales (los transportes constituyen un subgrupo).

Cabe destacar que 1/4 de los préstamos del BEI para proyectos de desarrollo regional incluyen la cofinanciación de operaciones con los fondos estructurales.

2.10. La Comunicación reconoce que los planes nacionales de desarrollo han provocado numerosas incoherencias y obstáculos que dan lugar a un uso desequilibrado del territorio europeo y justifican la necesidad de una Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) a través de una gestión global. La cooperación financiera entre los sectores público y privado y la cooperación social deberían garantizar una visión de conjunto coherente a efectos de desarrollo del territorio europeo.

2.11. La Comunicación considera que la liberalización tendrá como resultado el fomento de la cohesión regional mediante:

- la disponibilidad y accesibilidad de los servicios de transporte para todos los ciudadanos europeos;

- el establecimiento de un marco regulador para controlar los resultados y garantizar la existencia de opciones sostenibles entre modos de transporte;

- el esfuerzo por evitar políticas de transporte dirigidas sólo por el mercado, mediante la asignación de valor social y económico general;

- la creación de procedimientos de concesión de derechos a operadores para proteger la calidad del servicio, empleando el cabotaje de manera selectiva en los enlaces más periféricos.

2.12. Se sugiere que la tarificación por el uso de infraestructuras refleje o recupere únicamente los costes marginales por medio de exacciones, lo que tendrá como resultado que:

- mejorará la eficacia mediante una selección óptima con costes de transporte reducidos;

- los costes periféricos "podrían" aumentar;

- la producción periférica se modificará para desplazar a los productos de bajo valor añadido.

2.13. El impulso a la integración de los modos de transporte, con todos los puertos y terminales, se considera parte de la diversificación esencial de los enlaces de la red.

3. Observaciones generales

3.1. Si bien el Comité respalda los principios de la cohesión y su espíritu, no halla datos históricos que demuestren que el gasto de los Fondos estructurales y de cohesión haya contribuido a lograr los objetivos descritos en el punto 2.1.

3.1.1. El Comité cree que los cuadros que figuran en el documento apenas contribuyen a la comprensión de los principios que justifican el gasto del Fondo de Cohesión en materia de transporte o a justificar las afirmaciones relativas al impacto de la intervención de la UE. Sus datos son antiguos y en ningún punto de la Comunicación se hace referencia a ellos en defensa de sus tesis. Tampoco se demuestra cómo se han combinado los gastos del Fondo de Cohesión con las financiaciones de los Fondos estructurales y del BEI para lograr los objetivos fijados.

3.2. Al tiempo que se reconoce la dificultad de establecer relaciones de causa a efecto, la falta de estudios de caso o de auditorías operativas dificulta el juicio sobre la política y el gasto. Se temía que la delegación de la gestión de los fondos en aplicación de la subsidiariedad acarreara un descuido de las prioridades y posibilitara, por ejemplo, su concentración y crecimiento en las conurbaciones, en caso de que únicamente se persiguieran objetivos de transporte basados en el mercado. Es más, el énfasis que se hace en unos objetivos de transporte basados en el mercado plantea dificultades para garantizar una calidad adecuada en el transporte público, ya sea para alcanzar localmente los objetivos de la UE de inclusión social y equidad o para fomentar una movilidad sostenible y reducir la dependencia del automóvil.

3.3. No se ha examinado la coordinación del gasto de cohesión en transporte en los casos en que los aspectos interregionales son importantes, ni tampoco en las conexiones exteriores con terceros países. La Comunicación hace también caso omiso de las rutas de tránsito a través de países no beneficiarios del Fondo de Cohesión, a pesar de su evidente valor estratégico.

3.4. El estilo de la Comunicación, similar al de un ensayo, con sus repetidas afirmaciones del valor añadido del impacto de la cohesión, resulta más bien irritante, subraya su falta de fundamento y le quita convicción.

3.5. La elevada proporción del gasto de cohesión en infraestructuras de carreteras es preocupante a la luz de las políticas de cohesión social y sostenibilidad. Desde el punto de vista del ciudadano, el objetivo consiste en unos gastos de cohesión que sean justificables socialmente, que conlleven desarrollo sostenible y movilidad, y que permitan, a la vez, equilibrar el impacto medioambiental. La financiación de las futuras necesidades del transporte público requiere una atención mucho mayor, habida cuenta en particular de la falta de viabilidad financiera con que han tropezado numerosas iniciativas de transporte público.

3.6. De cara al futuro, el Comité considera que la UE debe intensificar sus esfuerzos en los servicios de transporte público porque:

- el transporte público desempeña un papel suplementario en la eliminación de la exclusión social, y

- una red buena de servicios de transporte público reduce los efectos nocivos en el medio ambiente.

4. Recomendaciones generales

4.1. El Comité reconoce que al tiempo que los Estados miembros fijan sus propias prioridades de inversión, los principios de los Fondos estructurales y de cohesión se imponen a la subsidiariedad, por lo que la competencia de los programas debería recaer en la Unión Europea si se pretenden alcanzar los objetivos de la cohesión. Se deberían desarrollar programas específicos y crear instrumentos financieros imaginativos para atraer a inversores privados y fomentar la cooperación entre la UE, los Estados miembros y los diferentes operadores. Es preciso estudiar el potencial que ofrece la financiación del transporte a través de la tarificación de los costes sociales marginales, enfoque que debería adoptarse como principio de base(1). No obstante, las zonas periféricas de la UE y otras zonas desfavorecidas pueden exigir un trato especial de exención de estas disposiciones en caso de que las opciones de transporte sostenible no sean posibles o resulten financieramente inviables. En este contexto, se deberían fomentar programas de cohesión interregional de más envergadura.

4.2. La inversión en transportes debe plantearse de manera estratégica y las obligaciones relativas a la subsidiariedad deberían evolucionar. La referencia a objetivos de rendimiento a la hora de calificar los proyectos debería contribuir al establecimiento de prioridades. Recomendaciones específicas relativas a la interoperabilidad, tanto a nivel transeuropeo como local, podrán aportar beneficios y ayudar a la vez al desarrollo, en un plano de igualdad.

4.3. La inversión en el ferrocarril, transporte marítimo, vías navegables y travesías marítimas cortas debería extenderse a las estructuras que incluyen enlaces intermodales, de preferencia junto a inversiones en carreteras, llegado el caso.

4.4. El Comité considera que se debe dar más relieve a las conexiones intermodales y un mayor apoyo evolutivo en los programas de la cohesión.

4.5. El Comité considera que la eficiencia en la identificación del gasto de la cohesión en transportes puede lograrse sólo si los interlocutores sociales influyen en el proceso de toma de decisiones.

4.6. El volumen de gastos de transportes en apoyo de la cohesión posterior a la ampliación debería estudiarse ya ahora de manera rigurosa. Será siempre más imperativo que la eficiencia en la asignación de los recursos y la vigilancia del gasto será llevada a cabo activamente por aquellas economías regionales en las que se reconozca claramente la globalización.

4.7. Debería llevarse a cabo una evaluación clara del impacto de la "valoración" de infraestructuras en las zonas periféricas para observar su incidencia en la producción en ámbitos donde la pérdida neta es una posibilidad clara y dificulta la aplicación de medidas en favor de la cohesión.

4.8. También considera que las regiones periféricas separadas por el mar, como algunas zonas de Grecia e Irlanda; o muy alejadas, como en la península Ibérica; o limitadas por los escasos servicios de transporte con países limítrofes no miembros de la UE, deberían ser objeto de ayudas porque sufren y continuarán sufriendo las desventajas que representan los costes de transporte al mercado. La situación del PNB no debería ser el único criterio determinante. Se podrían incluir en nuevos indicadores criterios como, por ejemplo, la accesibilidad. La financiación no debe limitarse únicamente a los países definidos como países de la Cohesión.

4.9. En opinión del Comité, la consulta a los interlocutores sociales en las regiones de la cohesión podría influir positivamente en los programas y podría realzar los aspectos funcionales cruzados del gasto para optimizar los principios indicados en el punto 2.1.

4.10. La Comisión debería examinar la financiación a largo plazo del transporte como elemento de la cohesión y definir su vinculación con el desarrollo económico equilibrado, con la mejora de las condiciones de vida de la población desfavorecida mediante la oferta de servicios y con la ayuda a la ampliación. A pesar de su reconocimiento por la Comisión, es improbable que las dificultades que encierra disminuyan en una Unión ampliada, siendo aconsejable la adopción de un sistema de evaluación comparativa como elemento de ayuda. Todo esto requiere que se preste una mayor atención a la política de transporte público y a la asignación de los recursos necesarios para su desarrollo.

4.11. El Comité reconoce los objetivos comunes del presente dictamen y del dictamen sobre la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio(2) que adoptó en septiembre de 1998, pues ambos abogan claramente por "una inflexión significativa del conjunto de las políticas que tienen un impacto en el territorio". En ese dictamen, el Comité subraya que la calidad de vida debe ser un objetivo implícito de cualquier iniciativa territorial y también señala, por ejemplo, que las "zonas de montaña" presentan características periféricas. Concuerda con la opinión de que los planteamientos transnacionales y transfronterizos deberían coordinarse y que deberían establecerse vínculos entre todas las políticas de regeneración socioeconómica. El Comité es consciente del riesgo de una concentración excesiva de la actividad en el centro en detrimento de la periferia y considera que las relaciones interperiféricas podrían compensar en cierta medida las tendencias centrípetas.

4.12. El Comité reitera sus puntos de vista ya expresados en su Dictamen de septiembre de 1998 sobre la propuesta de la Comisión relativa a la concesión de ayudas financieras comunitarias en el campo de las redes transeuropeas(3) (RTE) que permitirán a la Comisión financiar al 100 % estudios de naturaleza estratégica global. Estos estudios deberían ayudar a apoyar y mejorar la validación del gasto de la cohesión. Cabe señalar que se propone un presupuesto para las RTE de transportes, para los años 2000 a 2006, de 4992 millones de ecus, lo que significa un aumento del 277 %, comparado con el período 1995-1999. Dada esta aceleración y escala del proyecto, cabe preguntarse si el impacto de la cohesión en el desarrollo de transporte será mensurable.

4.13. El Comité considera que la Comisión debería reconocer las demandas de conexiones aéreas y de desarrollo ferroviario a pesar de sus altos costes de inversión inicial en las regiones periféricas, en particular en lo que se refiere a la conexión con los países de la ampliación.

4.14. Ante la proximidad de la ampliación, el Comité considera que no deben repetirse los defectos de algunos de los últimos proyectos de cohesión en materia de transporte, y que el planteamiento estratégico que vincula, por ejemplo, la ordenación territorial, la protección medioambiental, la creación de empleo y el desarrollo rural de una manera coordinada, y, en su caso, a través de fronteras, debe desarrollarse de manera centralizada y trasladarse posteriormente a las regiones para su adopción y materialización. Cabe señalar en este sentido la importancia del programa ISPA.

4.15. En opinión del Comité, una comunicación futura sobre este asunto requeriría una reestructuración por la que se incluyera:

- una definición de la cohesión basada en el desarrollo territorial y en objetivos apropiados de cohesión;

- la identificación de objetivos específicos y de indicadores de efectividad;

- una revisión de las estrategias actuales para la RTE de transportes, el Fondo de Cohesión y los componentes de transporte del FEDER;

- un modelo de los impactos de la RTE de transportes, del Fondo de Cohesión, de los fondos estructurales y de la financiación del BEI y FEI, a nivel regional;

- la adopción de prioridades sobre la base de estos impactos en la accesibilidad relativa, la competitividad, y los niveles actuales y potenciales de déficit de PIB y en infraestructuras.

5. Conclusiones

5.1. El Comité considera que el propósito de la Comunicación debe clarificarse y sus objetivos deben indicarse con claridad, y estima que la esencia del mensaje debería ser la compatibilidad fundamental de los siguientes objetivos de la UE:

- mejora de las perspectivas de desarrollo económico, de la competitividad y del empleo en las regiones periféricas;

- contribución a un desarrollo equilibrado en los 15 Estados miembros y la creación de condiciones favorables para la integración de nuevos miembros;

- fomento de una movilidad sostenible, haciendo hincapié y dando prioridad a la mejora del transporte público;

- garantía de servicios de transporte asequibles a los usuarios del transporte público y a los que tengan dificultades de movilidad; y

- adopción de prácticas idóneas para el control del impacto medioambiental que conlleva la construcción de las infraestructuras de transporte y la gestión de los servicios de transporte aprobados y promocionados a través de los programas del Fondo de Cohesión. Se considera en general que el transporte por carretera es una de las principales fuentes de contaminación.

5.2. Es esencial que la planificación, la evaluación, la valoración y las formas de supervisión, así como la adopción de indicadores y técnicas de medida se beneficien de los programas de investigación y desarrollo tecnológico y de otros programas de investigación.

5.3. Es también imperativo que se desarrollen principios adaptados a las regiones periféricas para garantizar precios justos y eficientes y evitar discriminaciones debidas a la falta de alternativas o de una demanda suficiente como para crear servicios viables.

5.4. La ampliación acarreará problemas adicionales tanto para los nuevos Estados miembros como para los actuales y también en las fronteras de la UE. Trasladará el centro gravedad de la UE hacia el Este, lo que agravará los problemas con que se enfrentan ya las regiones periféricas existentes y tendrá un impacto en las regiones periféricas de nueva creación. Esta situación debería contemplarse en toda su amplitud.

Bruselas, el 7 de julio de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 56 de 24.2.1997, p. 31; DO C 138 de 18.5.1999, p. 7.

(2) DO C 407 de 28.12.1998, p. 85.

(3) DO C 407 de 28.12.1998, p. 120.