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Bruselas, 31.10.2008

COM(2008) 682 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Desarrollo de un espacio aéreo común con Argelia

1. INTRODUCCIÓN

1. En su Comunicación «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación»[1], la Comisión subrayaba la importancia de crear un espacio aéreo común con los países de la política de vecindad, al Este y al Sur de la Unión Europea.

2. El objetivo final es reunir a los países de la Unión Europea y a sus interlocutores de las fronteras orientales y meridionales dentro de un mercado común enmarcado por normas de funcionamiento armonizadas. El Consejo de Transporte reunido el 27 de junio de 2005 apoyó este objetivo en sus «Conclusiones sobre el desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación», en las que instó a la creación, para 2010, de un espacio aéreo común europeo con los países vecinos de la Unión Europea.

3. La dinámica que rodea este espacio aéreo común ha llevado ya a la Unión Europea a integrar los mercados suizo, noruego e islandés de la aviación, a continuación los de los Balcanes Occidentales (junio de 2006), y por último el de Marruecos, tras la firma del primer acuerdo euromediterráneo en diciembre de 2006. A petición del Consejo, la Comisión iniciará asimismo negociaciones en este sentido con Jordania e Israel y proseguirá sus conversaciones con Ucrania. El refuerzo de las relaciones entre la Unión Europea y sus países vecinos en el ámbito de la aviación es un elemento esencial para el desarrollo de la industria aeronáutica europea. Con cerca del 20 % de los vuelos internacionales fuera de la Comunidad, las relaciones aéreas con los países vecinos de la Unión Europea, que afectan a todos los segmentos del mercado (viajes de ocio, para visitar a familiares o amigos, de tipo profesional) representan un volumen de vuelos comparable al existente con los países de América del Norte. Además de las posibilidades de crecimiento del sector aéreo, este espacio común constituye desde un punto de vista más global un importante vector de integración regional y de desarrollo económico que se inscribe plenamente en la lógica del Proceso de Barcelona y de la política europea de vecindad. El reciente proyecto «Proceso de Barcelona: Unión por el Mediterráneo» se sitúa también dentro de la misma lógica.

4. La realización de este espacio aéreo común con los países del sur del Mediterráneo convierte a Argelia en un interlocutor fundamental para la Unión Europea. La asociación euromediterránea creada por el Acuerdo de Asociación[2] insiste además en la necesidad de reforzar la cooperación en el sector de los transportes, de desarrollar la cooperación entre las partes en materia de reglamentación o incluso de modernizar las infraestructuras aeroportuarias y la gestión del tráfico aéreo. Este objetivo fijado por el Acuerdo de Asociación se traduce también en un programa de ayuda al sector de los transportes argelino (20 millones de euros) y en particular en un apartado dedicado al sector de la aviación civil. La finalidad de este programa es mejorar el marco legislativo e institucional del sector aéreo, lo cual se traduce en acciones de apoyo al gobierno argelino para la elaboración del plan director de la aviación civil, la actualización del Código de Aviación Civil, la creación de una autoridad reguladora autónoma o incluso la mejora de los aeropuertos.

5. Existe pues una profunda coherencia entre las diferentes medidas adoptadas por la Unión Europea hacia los países mediterráneos y este proyecto de espacio común específico del ámbito aéreo. Además, este proyecto responde a un objetivo compartido a ambos lados del Mediterráneo. Los intercambios en el marco del proyecto «Euromed Aviation», creado por la Unión Europea para reforzar, con los países del sur del Mediterráneo, la cooperación en materia de aviación, fueron la ocasión para que Argelia manifestase su interés por la apertura de negociaciones con la Comunidad Europea en el marco de un acuerdo aéreo global. Un acuerdo aéreo comunitario de este tipo permitiría abrir nuevas oportunidades al conjunto del sector aéreo (compañías aéreas, gestores de las infraestructuras aeroportuarias, prestadores de servicios en escala), así como a los viajeros de las dos orillas del Mediterráneo. Las restricciones existentes en los acuerdos bilaterales celebrados entre los Estados miembros de la UE y este país podrían relegarse: se eliminarían las limitaciones relativas al número de vuelos semanales realizados por las compañías aéreas, al número de compañías aéreas autorizadas, a los aeropuertos en los que pueden operar o incluso a las tarifas aplicadas, desarrollando al mismo tiempo un proceso de convergencia reguladora.

2. REFUERZO DE LAS RELACIONES AÉREAS CON UN SOCIO CLAVE

6. El peso económico y la importancia de las relaciones aéreas con la Unión Europea convierten a Argelia en un socio indispensable para poner en práctica rápidamente el objetivo de espacio común de la aviación fijado por el Consejo en 2005.

7. Según una clasificación efectuada por el Banco Mundial en 2006 basada en el producto interior bruto, Argelia es el segundo país desde el punto de vista económico del continente africano, con un PIB de 138 000 millones de dólares, detrás de Sudáfrica y seguida por Nigeria. Así pues, Argelia es un país clave cuyo principal socio comercial es la Unión Europea, con intercambios económicos que ascendieron, en 2006, a casi 34 000 millones de euros y que van en aumento (+ 8 % entre 2000 y 2005).

8. Estos importantes intercambios económicos van unidos a vínculos históricos, culturales e incluso familiares, que explican el papel esencial que desempeñan las relaciones aéreas. Entre los Estados miembros de la Unión Europea y Argelia existen diecisiete acuerdos aéreos bilaterales en vigor, que constituyen la base jurídica necesaria para el transporte de 2,9 millones de pasajeros entre Europa y Argelia en 2007, de los cuales 2,4 millones correspondieron únicamente al mercado franco-argelino. Los demás mercados de la aviación destacados en Europa son el de España (150 000 pasajeros transportados desde o hacia Argelia), Italia (125 000 pasajeros) y el Reino Unido (120 000 pasajeros).

9. La relativa debilidad del mercado argelino en comparación con sus vecinos del Magreb (8 millones de pasajeros volaron entre Marruecos y Europa en 2007; 8,5 millones hacia Túnez) se explica por las tensiones que han caracterizado a la sociedad argelina durante toda la década de los 90 y el consiguiente escaso desarrollo del turismo. Las posibilidades por explotar del mercado argelino son más que evidentes y un acuerdo aéreo global que liberalice las relaciones aéreas sólo podrá favorecer la intensificación de las relaciones con Europa.

10. Cabe destacar, además, que la cuota de las compañías aéreas comunitarias en los intercambios aéreos con Argelia está en constante aumento desde 2002 hasta el punto de igualar a la de Air Algérie, que es la principal aerolínea argelina que vuela a Europa. Air Algérie, de propiedad mayoritariamente estatal, ha iniciado estos últimos años un importante programa de reformas y de modernización para hacer frente al retorno de la competencia de las compañías europeas en los años 2000. En particular, realizó una profunda renovación de su flota entre 2000 y 2004 (posee 30 aviones en propiedad) y ha retomado los principios de una gestión moderna de una compañía aérea con la escisión en filiales de algunas de sus actividades (asistencia en escala, mantenimiento), el lanzamiento de productos de fidelización de los pasajeros y incluso la adopción del « yield management » [gestión de la rentabilidad]. En 2007 transportó a 3 millones de pasajeros a 38 destinos de Europa, África y Oriente Medio.

11. Existe una segunda compañía aérea argelina, creada por iniciativa de la industria petrolera, que posteriormente pasó a manos del Estado: Tassili Airlines. Esta compañía centra su actividad en la clientela «de negocios» y planea un incremento de su flota para llegar a competir con Air Algérie y las líneas aéreas comunitarias.

12. La dinámica del mercado del transporte aéreo argelino, la voluntad expresada por los transportistas argelinos de dotarse de las bazas necesarias para hacer frente a la apertura progresiva a la competencia y a las posibilidades que se brindan a las compañías aéreas constituyen una base sólida para iniciar la negociación de un acuerdo aéreo global con la Comunidad Europea.

13. Desde un punto de vista de la regulación, y aunque no se ha observado ninguna divergencia con las recomendaciones de la OACI, Argelia sigue estando alejada de las normas comunitarias en particular en lo tocante a la reglamentación relativa al Cielo Único y a las exigencias de la Agencia Europea de Seguridad Aérea. La rápida aplicación del espacio aéreo común con Argelia hará necesarias medidas de apoyo y de cooperación adicionales por parte europea con el fin de acompañar el desarrollo de la regulación argelina y la reorganización de algunas de sus estructuras. En materia de seguridad, las autoridades argelinas han iniciado una política voluntarista de protección del transporte aéreo, que permita aplicar un marco legislativo coherente con la reglamentación internacional y europea y las auditorías realizadas por la OACI en 2004 y 2006 validan el dispositivo operativo de protección del aeropuerto de Argel[3]. Este proceso de convergencia reguladora hacia las normas comunitarias ha sido alentado y seguido por el Programa de Apoyo al sector de los transportes y por el proyecto «Euromed Aviation», que han puesto en práctica planes de asistencia técnica específicos para Argelia que corresponden a las necesidades identificadas en dicho país.

3. VENTAJAS Y VALOR AÑADIDO DEL ENFOQUE COMUNITARIO

14. El sector de la aviación civil (que incluye infraestructuras, operadores y otros agentes industriales) es un componente fundamental de la economía europea. Los operadores del transporte aéreo representan por sí solos alrededor del 0,6 % del valor añadido de la Unión Europea y dan empleo a más de 400 000 personas (el 0,4 % del total empleado en la economía comercial no financiera)[4], mientras que el sector en su conjunto emplea a unos 3 millones de personas en toda la Unión Europea. La creación de un mercado único de la aviación desde principios de la década de los noventa ha contribuido significativamente a otorgar dinamismo y eficacia al sector y ha generado grandes beneficios económicos y sociales. Entre 1992 y 2003, el número de rutas intracomunitarias aumentó en más del 40 %. Las principales líneas aéreas comunitarias registraron un aumento de la productividad del 87 % entre 1990 y 2003[5]. Argelia obtendrá ventajas de su integración progresiva en este mercado común de la aviación y se beneficiara así de la experiencia de la Unión Europea en este ámbito. La ampliación de este mercado común, basada en una liberalización de los derechos de tráfico asociada a una armonización reguladora, constituirá también un valor añadido para la industria europea y sus usuarios.

15. Hasta la fecha y por regla general, los Estados miembros han negociado con Argelia acuerdos de servicios aéreos restrictivos que regulan la apertura de los mercados y limitan las posibilidades de las compañías aéreas y de los pasajeros. Existen mecanismos que regulan la fijación de las capacidades de las compañías aéreas, las cuales, además, no siempre tienen posibilidad de fijar libremente sus tarifas. Estos acuerdos bilaterales no permiten tampoco a las compañías aéreas comunitarias operar en todos los aeropuertos argelinos saliendo de todos los aeropuertos europeos. Así pues, el sistema de acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos actualmente vigente entre los Estados miembros de la UE y Argelia introduce desequilibrios en el reparto del tráfico y puede causar desventajas a determinadas compañías aéreas comunitarias, al igual que a los consumidores de los Estados miembros de la Unión Europea.

16. Un acuerdo global con la Comunidad Europea permitiría corregir esta situación y el aumento del número de rutas directas entre la UE y Argelia que traería aparejado[6] permitiría incrementar de forma significativa los intercambios comerciales y los flujos turísticos. Una extrapolación basada en el ejemplo marroquí y en el del mercado único europeo hace prever un aumento anual del tráfico del orden del 15 al 20 % en los primeros años siguientes a la aplicación del acuerdo: en términos de volumen, esto se traduciría en un aumento del orden de 500 000 pasajeros. Estas previsiones, a reserva de las condiciones macroeconómicas y políticas existentes, deberán sin duda revisarse al alza, habida cuenta del formidable potencial de crecimiento del mercado argelino.

17. Cabe prever que una parte importante de los beneficios económicos así obtenidos será recogida por la industria aeronáutica europea y, en general, por la economía europea. Esto podría facilitar también la integración de las compañías aéreas argelinas en las alianzas comerciales existentes al lado de compañías aéreas comunitarias y permitir así el desarrollo de productos integrados y de mejores servicios para los pasajeros.

18. Esta apertura de los mercados aéreos deberá ir acompañada de un proceso paralelo de convergencia reguladora en determinados ámbitos claves como la seguridad, la protección, el medio ambiente o las normas relativas a las ayudas estatales, que permitan garantizar condiciones de competencia leal teniendo como objetivo la aplicación de niveles elevados en el sector de la aviación a ambos lados del Mediterráneo. En lo que se refiere a los aspectos medioambientales, el acuerdo deberá responder al compromiso de desarrollo sostenible del transporte aéreo asumido por la UE: es importante, pues, que el acuerdo no restrinja la capacidad de la Unión Europea de aplicar los instrumentos reguladores o económicos necesarios para mitigar los efectos secundarios no deseados del aumento del tráfico aéreo, especialmente en lo relativo a su contribución al cambio climático, la calidad del aire y los niveles del ruido generado alrededor de los aeropuertos. El nivel adecuado para poner en marcha este proceso de convergencia de la legislación argelina hacia la legislación existente en Europa sólo puede ser el nivel comunitario. El mandato de negociación que se otorgue a la Comisión Europea para negociar un acuerdo aéreo global con Argelia tendrá como objetivo final la integración completa del mercado argelino de la aviación en un espacio aéreo común con la Unión Europea.

19. La creación de un espacio aéreo común con Argelia permitirá también desarrollar una dinámica de integración regional que no sólo abarque las relaciones aéreas con la Unión Europea, sino también los intercambios aéreos entre los propios países del sur del Mediterráneo. Tal es el objetivo que ha llevado a la Comunidad Europea a incluir en el acuerdo aéreo con Marruecos una cláusula de ampliación geográfica que permita anticipar la participación de un país como Argelia en este espacio aéreo común: la liberalización de las relaciones aéreas entre la UE y Marruecos, por una parte, y la UE y Argelia, por otra, podría dar lugar, potencialmente, a la apertura de los mercados aéreos entre Argelia y Marruecos. Sin embargo, aunque la lógica subyacente sea idéntica e interactúen uno con otro, parece preferible, en esta fase, negociar por separado estos acuerdos aéreos con cada uno de los países del sur del Mediterráneo, en particular para conservar la lógica de la política europea de vecindad y responder a la voluntad de dichos países de mantener unas «relaciones bilaterales privilegiadas» con la Unión Europea que permitan asimismo una mayor flexibilidad y enfoques diferenciados.

20. Un mandato otorgado a la Comisión para negociar con Argelia mostraría además la determinación de la Unión Europea en concretar los objetivos políticos asignados por el Consejo en 2005 y abrir su mercado de la aviación, a reserva de una convergencia reguladora paralela, con el conjunto de sus países vecinos. La creación de un espacio aéreo común con Argelia reforzaría pues la cooperación regional y la integración de los mercados aéreos del conjunto de los países del sur del Mediterráneo.

5. CONCLUSIONES

21. La Comisión considera importante, por lo tanto, ofrecer a Argelia posibilidades de refuerzo de la cooperación en el sector de la aviación civil. Un acuerdo aéreo global con dicho país permitiría a la vez abarcar los aspectos comerciales tradicionales de los acuerdos de servicios aéreos, y también establecer un ambicioso marco para desarrollar la cooperación reguladora en materia de seguridad, de protección, de gestión del tráfico aéreo, y facilitar la cooperación industrial con estos países.

22. El sector de la aviación civil ofrece importantes posibilidades de reforzar la cooperación en el sector del transporte en general, y de aumentar los beneficios de ella derivados para Argelia y la Unión Europea. Es preciso, por lo tanto, esforzarse ahora por conseguir que el transporte aéreo se convierta en un sector clave de cooperación con este país y que ofrezca a Argelia otro ejemplo de integración en las estructuras comunitarias y los mercados europeos.

23. El acuerdo supondrá un importante paso hacia la consecución de un espacio aéreo común entre la Unión Europea y sus vecinos mediterráneos, un objetivo esencial de la política comunitaria en materia de relaciones exteriores en el ámbito del transporte aéreo así como, en líneas generales, un importante elemento de la política exterior de la Unión Europea. El considerable valor añadido político y económico de este acuerdo sobre transporte aéreo con Argelia podría, a largo plazo, servir de modelo para acuerdos similares con los demás países del sur del Mediterráneo y de esta forma contribuir a la integración regional de dicho país.

24. Visto cuanto antecede, la Comisión propone al Consejo que le dé un mandato para entablar negociaciones destinadas a la celebración de un acuerdo global que permita la creación de un espacio aéreo común con Argelia. La Comisión colaborará estrechamente con los Estados miembros y todos los interesados para la precisión y la consecución de los objetivos fijados en la propuesta de Decisión del Consejo.

[1] COM(2005) 79 final de 11.3.2005.

[2] El Acuerdo de Asociación UE-Argelia se firmó en abril de 2002.

[3] Informe de fin de misión del proyecto Euromed Aviation en Argelia [Rapport de Mission du Projet Euromed Aviation en Algérie] (nº MED 2006/132-039)

[4] EUROSTAT Statistics in focus, 37/2005, ISBN 1561-4840.

[5] Anexo de la Comunicación de la Comisión: «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación», COM(2005) 79 final.

[6] A raíz del acuerdo euromediterráneo firmado con Marruecos en diciembre de 2006, el tráfico aumentó en un 18 % llegándose en 2007 a una cifra cercana a los 8 millones de pasajeros transportados entre la Unión Europea y Marruecos.