COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 20.03.1996 
COM(96) 109 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
LAS INTERVENCIONES ESTRUCTURALES COMUNITARIAS Y EL EMPLEO 

LAS INTERVENCIONES ESTRUCTURALES COMUNITARIAS Y EL EMPLEO 
índice 
Página 
I. Análisis y balance de los efectos en el empleo de las 
intervenciones estructurales 3 
A. La acción estructuradora de los Fondos es una 
condición necesaria para la creación de empleos 
duraderos 3 
B. Unos efectos en el empleo que varían en función 
de los objetivos 8 
C. Cuantificación de los efectos 14 
II. Adaptaciones posibles: obrar más y mejor en favor del 
empleo dentro de la programación actual 16 
A. Conseguir condiciones que permitan 
un crecimiento duradero a largo plazo 16 
B. Intensificar la traducción del crecimiento en empleo 19 
C. Impulsar de manera más decidida la solidaridad 
económica y social, incluida la igualdad de 
oportunidades 26 
D. Desarrollar y acrecentar la cooperación en las 
intervenciones estructurales 27 
Conclusiones 32 
Anexos 
LAS INTERVENCIONES ESTRUCTURALES COMUNITARIAS Y EL EMPLEO 
CONTEXTO 
La gravedad de la situación del empleo constituye una preocupación primordial de la 
Unión Europea, que cuenta actualmente con unos 18 millones de parados. Por ello, la 
lucha contra el desempleo y la creación de nuevos puestos de trabajo representa una 
prioridad fundamental de la Comunidad Europea y de sus Estados miembros. Dentro 
de la línea trazada por el Libro blanco sobre "Crecimiento, competitividad y empleo", 
el Consejo Europeo de Essen decidió desarrollar medidas a corto plazo en este ámbito 
por medio de programas plurianuales definidos por los Estados miembros. 
En su comunicación al Consejo sobre el seguimiento del Consejo Europeo de Essen1, la 
Comisión subrayó la necesidad de garantizar la coherencia entre la política decidida en 
Essen y el uso dado a los Fondos estructurales. Asimismo, en su reciente comunicación 
sobre las tendencias y la evolución de los sistemas de empleo en la Unión Europea y 
sobre la estrategia europea de empleo2, la Comisión ha presentado sus prioridades 
sobre la manera en que los Fondos estructurales deben tener en cuenta las últimas 
tendencias y perspectivas en materia de política de empleo. Este informe recibió una 
acogida favorable en el Consejo Europeo de Madrid, en el que se subrayaron 
principalmente "los efectos positivos mutuos derivados de una mayor coordinación 
entre las políticas económicas y estructurales de la Unión". 
Con un presupuesto de 170.000 millones de ecus, a precios de 1995 (incluyendo el 
Fondo de Cohesión) para 1994-1999, los Fondos estructurales desempeñan, dentro de 
la cohesión económica y social, un papel importante en el fomento del empleo, 
especialmente en los Estados miembros y regiones en los que se concentra su actividad, 
a través de una programación cuya principal responsabilidad corresponde a los Estados 
miembros. Contribuyen a la creación de empleo a medio y largo plazo por medio de la 
mejora de la adaptación del capital físico y humano y del funcionamiento del mercado 
laboral. Igualmente, tienen efectos a corto plazo al ayudar a crear una demanda 
suplementaria de bienes y servicios. 
COM(95)74 final de 8 marzo de 1995. 
COM(95) 465 final de 11 de octubre de 1995. 
Para reducir la persistencia de las disparidades regionales dentro de la Unión Europea, 
incluidas las disparidades de empleo, las políticas estructurales favorecen el desarrollo 
territorial equilibrado de las regiones prioritarias. Las disparidades en términos de 
empleo tienden a originar fuertes tensiones dentro de la Unión, con tasas de desempleo 
que varían entre regiones del 3,4 % al 34,7 %, es decir, en una proporción de 1 a 10 
(véase Anexo 1). Por otra parte, las estadísticas de desempleo deben completarse con 
indicaciones sobre la tasa de desempleo que recojan el porcentaje de participación 
(relación entre población activa y población de 15 a 64 años en edad de trabajar) y 
permitan reflejar las situaciones de subempleo. También en este caso las disparidades 
son grandes: los porcentajes de participación oscilan entre el 51 y el 86,5% (véase 
Anexo 2), siendo los porcentajes más bajos principalmente los del sur de la Unión 
(norte de Grecia, España, Mezzogiorno italiano). 
En las demás regiones, las políticas estructurales contribuyen a la puesta en marcha de 
políticas activas del mercado laboral destinadas, por una parte, a integrar a los jóvenes, 
a los parados de larga duración y a las personas amenazadas por la marginación social 
y, por otra, a adaptar la mano de obra a las mutaciones industriales. 
Mediante su contribución al fomento del empleo, las políticas estructurales pueden 
fomentar además la igualdad de oportunidades, considerada por los Consejos Europeos 
como tarea prioritaria de la Unión y de sus Estados miembros". 
I. ANÁLISIS Y BALANCE DE LOS EFECTOS EN EL EMPLEO DE LAS 
INTERVENCIONES ESTRUCTURALES 
A. La acción estructuradora de los Fondos estructurales es una condición 
necesaria para la creación de empleos duraderos 
1. En términos generales, las intervenciones estructurales ejercen una acción 
doble: 
a) Principal, por el lado de la oferta: las inversiones cofinanciadas por los 
Fondos estructurales contribuyen a mejorar los resultados económicos 
del aparato productivo al permitir un incremento y una adaptación de los 
medios de capital físico y humano, que acaban desembocando en un 
crecimiento del empleo. 
b) Derivada, por el lado de la demanda, ya que tienen un efecto directo en 
las rentas y en el empleo y efectos indirectos e inducidos importantes 
derivados del incremento de la demanda final. Además, tienen un efecto 
de arrastre ("leakage effect") fuera de las regiones ayudadas del que se 
benefician principalmente las zonas más desarrolladas. 
De manera más general, las políticas estructurales pueden ser consideradas un 
elemento de las políticas económicas nacionales que contribuyen a financiar. El 
ejemplo tipo es el de la "Gemeinschaftsaufgabe" (tarea común) en Alemania, 
que es un sistema nacional de ayudas con finalidad regional. 
Impacto macroeconómico 
Proporción en las inversiones efectuadas en las regiones beneficiarios 
Expresadas en formación bruta de capital fijo, las ayudas comunitarias dedicadas a inversiones 
(principalmente con cargo al FEDER) representan una proporción cercana al 12 % de todas las 
inversiones públicas y privadas en Grecia, entre el 8 y 9% respectivamente en Irlanda y Portugal, y el 
7% en las regiones españolas beneficiarias. Estos porcentajes, en los que no se contabiliza todavía el 
Fondo de Cohesión, dan una idea del impacto económico de los Fondos. Si, en lugar de calcularse con 
respecto a las inversiones totales, privadas y públicas, como se ha hecho, se calculan únicamente con 
respecto a las inversiones públicas, los porcentajes pasan a ser considerables, llegando en algunos 
casos hasta el 50% de dichas inversiones. 
Efectos en el crecimiento de los Estados miembros beneficiarios 
Las primeras estimaciones sobre los MCA aprobados hacen pensar que éstos tendrán un efecto 
considerable en el crecimiento y, por lo tanto, en el empleo. En Portugal y Grecia, el crecimiento 
adicional del PIB derivado de la ayuda comunitaria se calcula en un 0,5% anual (más del 1% si se 
contabiliza la contribución nacional). Esto significa que, en 1999, los PIB portugués y griego 
alcanzarán probablemente un nivel un 3% superior al que lograrían sin transferencias comunitarias. 
Los primeros resultados de las estimaciones referentes a España e Irlanda muestran un crecimiento 
adicional del PIB en las regiones beneficiarías del 0,4% anual (0,7% si se contabiliza la contribución 
nacional), lo que supone que en 1999 el PIB será un 2% superior al que alcanzarían sin la ayuda. 
Por supuesto, los efectos reales en el crecimiento dependerán en gran medida del contexto económico 
general, es decir, tanto del éxito de las políticas macroeconómicas como de la evolución de la 
economía mundial. 
2. Las intervenciones estructurales emplean una gama de instrumentos centrados 
en medidas de tres tipos: apoyo a infraestructuras, apoyo del sector productivo 
y desarrollo de recursos humanos. 
a) Las infraestructuras tienen un efecto de estímulo del crecimiento y, por 
lo tanto, del empleo: 
i) una mejor dotación de infraestructuras crea factores externos 
positivos para el capital privado (aumento de la productividad y 
reducción de los costes de producción), aspecto que es 
especialmente marcado en las regiones peor equipadas del 
objetivo n° 1 ; 
ii) los efectos en el empleo son positivos en general y pueden 
dividirse en: 
efectos directos ligados fundamentalmente a la actividad 
de construcción, aunque, por naturaleza, los puestos de 
trabajo así creados son temporales y, en parte, exógenos; 
efectos indirectos relacionados con los factores externos 
derivados de la realización de las infraestructuras y con el 
grado de utilización de las mismas; la densidad en 
términos de empleo es variable. 
Infraestructuras 
Los grandes programas de infraestructuras ferroviarias apoyados por el FEDER en Italia y Grecia 
contribuirán de modo directo a la creación y al mantenimiento de 37.000 y 11.600 puestos de trabajo, 
respectivamente. El efecto indirecto se ha calculado en 57.000 puestos de trabajo en el caso de Italia y 
en 7.100 en el de Grecia. Por su parte, el programa de construcción y equipamiento de 15 centros 
hospitalarios previsto para la región de Castilla y León contribuirá a la creación de 445 empleos 
directos. Una estimación inicial, probablemente infraevaluada, del impacto de las infraestructuras 
financiadas por el Fondo de Cohesión en 1993 arroja un total de 40.000 personas/año, al que deben 
sumarse otras 7.500 personas/año destinadas al funcionamiento de las infraestructuras. 
b) Apoyo del sector productivo 
En este punto deben diferenciarse los regímenes de ayudas a las 
empresas y las intervenciones indirectas en la oferta de servicios: 
i) Las ayudas directas tienen efectos variables desde el punto de 
vista del empleo en función del tipo de inversión (productividad, 
capacidad, descontaminación, diversificación), del tipo de sector 
(coeficiente capital-trabajo) y de su orientación más o menos 
decidida en favor del empleo. Además, su principal limitación es 
que el hecho de que suelan ser automáticas no siempre permite 
tomar en consideración la variable del empleo en las decisiones 
de financiación. En cualquier caso, los Reglamentos de los 
Fondos estructurales imponen una orientación de esos regímenes 
de ayudas hacia la creación o el mantenimiento de puestos de 
trabajo duraderos, y la Comisión y los Estados miembros deben 
comprobar sistemáticamente que se cumple esta exigencia. Por 
otra parte, muchas ayudas directas están insuficientemente 
encaradas hacia los sectores en crecimiento mientras que, en 
general, tienden a beneficiar más a las grandes empresas que a 
las PYME, que son las que habitualmente generan innovaciones 
tecnológicas y crean puestos de trabajo. Además, a menudo se 
dirigen a inversiones físicas más que a inversiones inmateriales. 
Ayudas a las inversiones 
En España, este aspecto está regulado por disposiciones legales mientras que, en Alemania y el Reino 
Unido, la condición fundamental de las ayudas a las inversiones es que tengan repercusiones positivas 
en el empleo. En Portugal y, en menor medida, en Italia, los regímenes de ayuda a las inversiones se 
orientan, por su parte, a la competitividad de la empresas y, de este modo, el efecto de creación de 
empleo se manifiesta únicamente a medio plazo. 
ii) Servicios a las empresas: estas medidas de carácter inmaterial 
constituyen un elemento esencial de ayuda al sector productivo. 
Tienen un efecto difuso en el empleo: refuerzan la 
dotación de capital inmaterial y permiten mejorar la 
eficacia de las empresas locales y su competitividad 
externa. Pueden dividirse en: 
servicios de asesoría y acompañamiento, que 
incluyen mecanismos de ingeniería financiera; 
servicios de estímulo de las innovaciones, de la 
calidad y de la IDT, que son vitales para las zonas 
más excentradas y con menor densidad de 
población. 
Estas medidas requieren un esfuerzo decidido de 
información y difusión. 
Aunque su efecto directo en el empleo es relativamente 
limitado en lo que a las actividades económicas 
individuales se refiere, los puesto de trabajo creados 
suelen ser de elevada cualificación, con fuerte valor 
añadido y con un potencial general importante, 
especialmente con miras a la creación de empresas, el 
fomento de nuevas tecnologías y la intensificación de 
contactos entre centros de investigación y empresas. 
Servicios a las empresas 
El subprograma de industria del MCA portugués insiste de manera especial en el objetivo de 
suministrar una gama completa de servicios nuevos a las empresas. 
Los DOCUP del objetivo n° 2 del Reino Unido constan de medidas específicas encaminadas 
a apoyar la creación de grupos estratégicos de PYME en los sectores clave de cada región, 
fundamentalmente a través del desarrollo de pequeñas empresas de carácter local. 
La problemática de la ayuda a la innovación y a la IDT ha sido considerada especialmente 
importante dentro del objetivo n° 6. Así, Finlandia dedicará a estas zonas el 35% de los 
recursos de su programación dentro de este objetivo. Igualmente, la introducción de las 
telecomunicaciones en el área rural ha permitido que determinadas actividades se implantaran 
en zonas aisladas y ha facilitado el acceso a determinados servicios y formaciones de tipo 
ocupacional ("telecottages" en el Reino Unido). 
Por último, puede señalarse el ejemplo del programa comunitario de Centros europeos de 
empresa e innovación, por el que se proporciona una ayuda integrada a los creadores de 
PYME, que, desde que se inició en 1984, ha contribuido a consolidar unas 5.600 empresas 
que, a su vez, han generado 27.000 puestos de trabajo directos en los países de la Unión. 
c) Desarrollo de recursos humanos 
El desarrollo de recursos humanos tiene múltiples efectos en la 
competitividad, el crecimiento y el empleo. 
Para abarcarlos mejor pueden articularse en torno a dos aspectos: 
i) Inversiones en capital humano mediante la educación y la 
formación, en la medida en que el sistema productivo sea capaz 
de absorber la mano de obra formada de este modo. Estas 
medidas aumentan el potencial productivo del factor humano, 
cuya importancia en los esfuerzos de recuperación económica y 
de arranque del proceso de crecimiento es cada vez mayor. El 
hecho de disponer de una mano de obra competente permite 
inversiones físicas que desembocan en una productividad mayor 
y facilita la difusión de nuevos conocimientos y técnicas que, a 
su vez, pueden mejorar la eficacia de las empresas y la 
competitivad de la economía en su conjunto. 
En este aspecto, la línea adoptada por los Fondos estructurales 
consiste en desarrollar cualificaciones, adaptadas a los empleos, 
mediante la modernización del sistema de enseñanza y de 
formación inicial y la mejora de los mecanismos de formación a 
lo largo de toda la vida activa. 
Además, los Fondos estructurales actúan también para mejorar el 
potencial humano en las áreas de investigación, ciencias y 
tecnologías, fundamentalmente a través de actividades de 
formación de postgrado y de formación de gestores y técnicos de 
los centros de investigación. A medio y largo plazo, este 
potencial contribuye a la creación de nuevos puestos de trabajo y 
a la consolidación de los empleos expuestos a la competencia 
internacional. 
ii) Medidas activas en el mercado laboral que actúan tanto en la 
oferta de trabajo, por medio de medidas de formación, como en 
la demanda, por medio de ayudas al empleo. 
En este área, las medidas contribuyen a atenuar las rigideces del 
mercado laboral, apoyando así de manera significativa las 
medidas de las políticas macroeconómicas de fortalecimiento del 
proceso de crecimiento. Igualmente, estas medidas operan de 
manera directa en el nivel de desempleo ya que hacen más fácil 
el empleo de las categorías menos cualificadas de la población. 
En este sentido, la combinación de medidas de subvención de los 
sueldos pequeños y del aumento de la cualificación permiten 
aprovechar de la mejor manera posible la mano de obra 
disponible y reforzar la cohesión social. 
Recursos humanos 
El MCA de Grecia dedica recursos financieros importantes al desarrollo y la modernización 
de los sistemas de educación y formación inicial. La estrategia adoptada incluye los 
principales elementos siguientes: 
en la educación media, se insiste en la adaptación dé los currículos, en la promoción 
de asignaturas técnicas y científicas y en la introducción de la informática; 
en el sistema de formación inicial, la prioridad es la revalorización de la formación 
y del aprendizaje profesionales; 
en la enseñanza superior, el esfuerzo se concentra en la modernización de la gestión 
de los centros universitarios y en la potenciación de los vínculos con el mundo 
económico. 
En el área del aprovechamiento de los recursos humanos mediante la formación, los 
programas de "Bases de conocimiento" y de "Formación profesional y empleo" permitirán a 
Portugal formar a 31.200 trabajadores, de los que 4.700 lo serán en el sector de la 
investigación. Este tipo de medidas tiene, además, una importancia determinante en las zonas 
del objetivo n° 2 afectadas por las mutaciones industriales. 
La política urbana seguida en varios Estados miembros insiste mucho en la ayuda a la 
integración. Así, en las zonas francesas del objetivo n° 2, las intervenciones estructurales 
prestan apoyo a centros de formación y empleo destinados a agrupar los servicios de 
información sobre el empleo y las actividades de formación y orientación de los parados. 
De 1989 a 1993, la formación profesional absorbió cerca del 11 % de la financiación total del 
objetivo n° 5b) y, en el nuevo período, se prevé que alcance el 15%, aproximadamente, lo 
que permitirá mejorar la cualificación de los trabajadores rurales y adaptarles a empleos en 
sectores como el turismo o el medio ambiente, que son nuevos para algunas regiones. 
B. Unos efectos en el empleo que varían en función de los objetivos 
Los efectos en el empleo dependen de la intensidad y de la combinación de las 
intervenciones, que varían en función de la situación inicial, de los objetivos de los 
Fondos y de los Estados miembros. 
1. En las regiones del objetivo n°l. que llegarán a representar el 70% de las 
intervenciones de los Fondos estructurales, la prioridad que constituye la 
creación de puestos de trabajo se intenta conseguir mediante un impulso del 
crecimiento que reduzca las diferencias de PNB per capita. Esto explica el gran 
esfuerzo dedicado, por una parte, a la modernización y a la puesta al día del 
sector productivo, dentro de una perspectiva de competitividad, y, por otra 
parte, a la dotación de diversas infraestructuras básicas. En relación con el 
empleo, la idea central que subyace en este planteamiento es la intención de 
constituir una base económica para un desarrollo sostenible que genere empleo 
a largo plazo, recurriendo también a medios como la mejora de la educación, de 
la formación, de la investigación y de las innovaciones tecnológicas. 
A corto plazo, los efectos de este planteamiento en el empleo son moderados, 
ya que desemboca en la creación de puestos de trabajo temporales para las 
obras pero también en la destrucción de empleo como consecuencia de la 
modernización y reestructuración de la economía (agricultura y sectores 
tradicionales). Es importante subrayar también la contribución que, en este 
aspecto, hacen las políticas de mercado laboral activas con miras a facilitar la 
contratación de mano de obra. 
Objetivo n° 1 
El MCA de Irlanda basa su estrategia de desarrollo en un afianzamiento de los sectores de la 
economía más expuestos. A largo plazo, este afianzamiento resultará beneficioso para la 
competitividad de dichos sectores y para su capacidad de producción y, por consiguiente, para la de 
generar empleo. Las intervenciones en favor del ramo agroalimentario, que es el que mayor número 
de personas emplea en ese país, están encaminadas a mantener el empleo, a aumentar la productividad 
en la fase de producción, y a incrementar el número de puestos de trabajo en la parte final de los 
sectores de la transformación y comercialización. 
En el caso de Portugal, la evolución de la economía conducirá a una reducción de la población agraria 
activa, que pasará de suponer el 16,7 % del empleo total en 1991 a probablemente menos del 10 % en 
1999. Los programas cofinanciados por los Fondos estructurales tienen por objetivo, entre otros, 
reducir las consecuencias negativas para el empleo de esta adaptación estructural. En la misma línea, 
mientras que, según el Ministerio de Planificación, se crearon 80.000 puestos de trabajo entre 1989 y 
1993 como resultado directo del MCA, el empleo global permanecía estable al final de ese período, lo 
que significa que se destruyó un número equivalente de puestos en los sectores que se encontraban en 
reestructuración. 
En las regiones del objetivo n° 2. cuya definición se asienta en criterios 
vinculados principalmente al empleo, la prioridad es diversificar y revitalizar un 
tejido industrial que se encuentra en declive, buscando los efectos más 
inmediatos posibles en el empleo. Conviene añadir a la lista de estas regiones 
las pequeñas zonas industrializadas del objetivo n° 1 del Reino Unido 
(Merseyside), Bélgica (Henao) y Francia (Nord-Pas-de-Calais), que presentan 
características muy similares. 
Así pues, los medios utilizados se concentran en apoyar al sector productivo y 
en sacar provecho de los recursos humanos buscando, al mismo tiempo, efectos 
inmediatos en el empleo. 
Para el apoyo del sector productivo, la mayor parte de los DOCUP dan 
prioridad al desarrollo endógeno a través de la creación de empresas y de 
ayudas a las inversiones generadoras de empleo en las empresas ya existentes. 
Esta evolución contribuye también a aumentar la parte de las ayudas indirectas 
destinadas a mejorar el entorno de la empresa con relación a las ayudas directas 
a la inversión. 
Objetivo n.° 2. 
La tendencia a reorientar hacia el sector productivo las ayudas concedidas resulta especialmente clara 
en los programas del Reino Unido, donde el porcentaje dedicado a apoyar a las PYME ha pasado del 
10% del total de intervenciones de la programación anterior al 30% de la actual. Este esfuerzo ha ido 
acompañado por una mayor cofinanciación por parte del sector privado. Una tendencia similar, 
aunque menos intensa, puede observarse en Alemania (DOCUP de las regiones de Sarre y Renania del 
norte-Westfalia, por ejemplo) y en Francia (DOCUP de la región de Lorena en el que se da prioridad 
al apoyo de las innovaciones, y medidas en la mayoría de los DOCUP para promover los centros de 
fundación de empresas). 
Las medidas para desarrollar los recursos humanos están encaminadas 
principalmente a mejorar la base productiva y la gestión de las empresas, 
especialmente en las PYME. Con ello se pretende apoyar la diversificación de 
la economía regional y permitir a la mano de obra adaptarse a las necesidades 
productivas engendradas por la aplicación de las nuevas tecnologías. 
De manera más general, debe subrayarse, enlazando con el punto anterior, la 
fuerte disminución de la financiación de infraestructuras (incluidas las del sector 
productivo) con relación al período de programación anterior. No cabe duda de 
que, de este modo, la relación coste-eficacia de estos programas en términos de 
empleo ha mejorado. 
En los casos de los objetivos nos5 y 6. la problemática gira fundamentalmente 
en torno al mantenimiento de actividades, empleos y población en el medio 
rural, que muchas veces consiste en zonas de poca densidad poblacional que 
necesitan una diversificación económica, y en el sector de la pesca. 
Por lo que se refiere al objetivo n° 5a). cuyo fin es la modernización de las 
estructuras agrarias, debe observarse que los reglamentos por los que se rige se 
aplican uniformemente en toda la Unión Europea. La adaptación de estos 
reglamentos a la nueva normativa de los Fondos estructurales, que pefínite una 
mayor articulación de este objetivo con los objetivos territoriales 
(particularmente en su integración en el objetivo n° 1) y que toma en 
consideración nuevos factores como el medio ambiente y la diversificación de 
actividades en el sector agrario, se ha producido recientemente. 
Cada año, las intervenciones llevadas a cabo en este contexto contribuyen a la 
instalación de unos 15.000 agricultores jóvenes, que reciben subvenciones a la 
inversión en sus explotaciones. Además, 33.000 explotaciones mejoran y 
modernizan sus condiciones de producción y de trabajo cada año, lo cual 
garantiza una mejor utilización de la mano de qbra familiar, permite crear 
nuevos puestos de trabajo y evita que los jóvenes abandonen las zonas rurales. 
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Las indemnizaciones compensatorias también son importantes porque permiten 
a aproximadamente 1 millón de explotaciones de un 56% del territorio de la 
Unión Europea alcanzar una renta suficiente, y este hecho también contribuye a 
que la población permanezca en las zonas rurales. 
Un sector que proporciona aún mas puestos de trabajo que el sector agrario es 
el sector agroalimentario, en el que las inversiones para la mejora y la 
transformación de los productos agrícolas y forestales permiten un crecimiento 
del empleo en algunos ramos, especialmente los conectados a nuevos mercados 
y a nuevos productos de consumo. 
En el caso del objetivo n° 5a)-pesca, los objetivos del IFOP son, por un lado, la 
reducción del esfuerzo pesquero con miras a corregir la sobreexplotación de los 
recursos naturales y, por otro, el apoyo de un sector afectado por una 
importante crisis estructural. 
La primera categoría de intervenciones implica, por su propia naturaleza, una 
pérdida inevitable de puestos de trabajo, aunque ésta puede atenuarse gracias a 
las medidas de acompañamiento que han sido aprobadas por la Unión Europea: 
ayudas a los regímenes nacionales de jubilación anticipada y primas individuales 
globales de cese de actividad para los pescadores más jóvenes. Por el contrario, 
la segunda categoría de medidas tendrá repercusiones positivas en el empleo, 
aunque el objetivo prioritario de las mismas sigue siendo incrementar la 
competitividad de la industria pesquera europea. 
Objetivon° 5a)-pesca 
En el área de la transformación de los productos pesqueros, por ejemplo, el IFOP contribuirá a crear, 
de aquí a 1999, 750 nuevos empleos en Italia y 1.100 en Alemania y, sobre todo, a mantener los 
empleos existentes, que se encuentran fuertemente amenazados por la crisis del sector. 
Consideraciones análogas pueden aplicarse a la acuicultura (con la creación prevista de 1.300 puestos 
de trabajo en Irlanda) y a las inversiones para modernizar la flota y las instalaciones portuarias. 
En cualquier caso, la conservación y la creación de puestos de trabajo dependen del apoyo que se 
preste al sector productivo. Por el contrario, la iniciativa comunitaria PESCA se concentra en el 
empleo y los recursos humanos de las zonas litorales porque puede ayudar a mantener el nivel de 
actividad de esas zonas, tanto en el sector pesquero como fuera de él: por una parte, puede financiar 
proyectos de diversificación de las empresas o de reconversión profesional de los pescadores hacia 
otras actividades, como el turismo o la acuicultura, y, por otra, puede subvencionar cursillos de 
formación encaminados a mejorar la cualificación profesional o la formación general de los 
pescadores. 
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^»HKiwMiirw»»^ww^iminam»i mm mn \ tf »w'l""nwnwWWPIW|! " i Jif'i' 
En el objetivo n° 5b), las intervenciones en favor del empleo se concretan 
fundamentalmente en la diversificación de las actividades. Si, en el caso de la 
producción agrícola propiamente dicha, la finalidad de esta diversificación es 
mantener los empleos, en particular a través de una mayor valorización local de 
los productos, es en otras actividades y sectores como el del turismo, las 
PYME, los servicios o, más recientemente, el medio ambiente, donde se está 
creando la mayor parte de los empleos. En este sentido, el turismo rural ocupa 
un lugar importante ya que su rápido crecimiento ha acarreado además el 
desarrollo de diversas actividades conexas. 
Objetivo n° 5b) 
Las intervenciones en el área del medio ambiente se han dirigido sobre todo a reducir la 
contaminación en la agricultura y en la industria agrbal i mentaría (instalación de estaciones 
depuradoras en Trcnto, Italia), a purificar el agua en unos cien municipios del Limousin (Francia), a 
desarrollar la agricultura ecológica en Bretaña (Francia) y a acondicionar zonas boscosas en Cantabria 
(España). La protección del medio ambiente está siendo acompañada, cada vez en mayor medida, por 
la valorización económica de los entornos protegidos. En una evaluación de unas veinte regiones se 
han contabilizado 1.270 iniciativas vinculadas al medio ambiente que han permitido crear un buen 
número de puestos de trabajo. 
La renovación y el desarrollo de pueblos constituye también el punto de partida de numerosas 
inversiones que, hasta el momento, han tenido un efecto de arrastre notable, especialmente en el 
sector de la construcción, principalmente en los nuevos Estados federados de Alemania. Tal como lo 
demuestra el ejemplo francés, el apoyo del sector turístico constituye un elemento fundamental de 
diversificación de las zonas del objetivo n° 5b). Dentro de las realizaciones turísticas financiadas por 
los Fondos estructurales cabe resaltar la emergencia rápida del turismo de naturaleza (travesía de las 
playas del Mont-St-Michel) y del turismo pedestre y de aventura (ruta de Stevenson). 
Similares observaciones se aplican al objetivo n° 6, aunque, en este caso, los 
programas son muy recientes. Al aplicarse a zonas todavía menos pobladas que 
las del objetivo n° 5b), los gastos de IDT y de las NTIC son un elemento 
importante de diversificación económica. 
Finalmente, las medidas enmarcadas en los objetivos nos 3 y 4, que están más 
orientadas hacia el mercado laboral, están directamente ligadas al empleo 
debido a que su principal objetivo es facilitar la adecuación de la demanda a la 
oferta y, a través de ello, permitir la ocupación de los puestos de trabajo 
disponibles. Las intervenciones llevadas a cabo con arreglo a estos objetivos se 
aplican a toda la Unión. 
En la actualidad, aproximadamente el 8% de las medidas de los Fondos se 
inscriben dentro del objetivo n° 3. La finalidad de las mismas es la integración 
de los jóvenes (36%), de los parados de larga duración (40%) y de las personas 
sobre las que pesa la amenaza de exclusión (16%) así como fomentar la 
igualdad de oportunidades para hombres y mujeres (5%). 
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Objetivo n° ,3 
Las medidas enmarcadas en el objetivo n° 3 están encaminadas a desarrollar o consolidar las políticas 
nacionales de empleo, en función de las necesidades regionales y locales. Así, en los Estados 
federados de Alemania., las intervenciones estructurales completan las iniciativas llevadas a cabo en c! 
ámbito de la ley de fomento del empleo. Se estima que el número de beneficiarios de las medidas 
cofinanciadas asciende a unas 400.000 personas. 
En España, dada la elevada tasa de paro que existe entre los jóvenes, las intervenciones estructurales 
se concentran en la inserción socioprofesional de esta categoría de población. La contribución 
comunitaria sirve para afianzar los esfuerzos de ese país por mejorar la proporción de jóvenes de 16-
18 años escolarizados, de conformidad con los objetivos de la iniciativa comunitaria Youthstart. 
En el objetivo n° 4, cuyo propósito es favorecer la adaptación de los 
trabajadores a las mutaciones industriales, se inscribe un 2% de las medidas de 
los Fondos estructurales. 
Objetivo n° 4 
En Francia, los principales beneficiarios de las intervenciones enmarcadas en el objetivo n° 4 son los 
trabajadores menos cualificados, que constituyen las principales víctimas de las mutaciones 
industriales. Las medidas preventivas también permiten prestar ayuda a estudios de previsiones en los 
distintos ramos, a los mecanismos de asesoría y diagnóstico de empresas, y a algunos trabajos de los 
"observatorios regionales del empleo y la formación". Además, está establecido que al menos el 70% 
de los trabajadores que se beneficien de medidas en virtud del objetivo n° 4 debe proceder de 
empresas con menos de 500 empleados y que debe prestarse especial atención a las de menos de 250 
trabajadores. 
En el caso de Dinamarca, el objetivo principal es mejorar el acceso a la formación continuada para los 
empleados de PYME, con miras a promover la rotación en él empleo. 
Los efectos en el empleo de las medidas emprendidas en virtud de los objetivos 
nos 3 y 4 únicamente pueden evaluarse caso por caso y mediante métodos 
apropiados pero, a pesar de ello, se estima que unos 11 millones de personas se 
beneficiarán de las medidas cofinanciadas de 1994 a 1999. 
De manera general, las intervenciones de los Fondos estructurales enmarcadas 
en los objetivos nos 3 y 4 se desarrollan en condiciones desfavorables derivadas 
de la persistencia de un paro masivo y de larga duración y de la aceleración de 
la reestructuración económica, cuyas principales víctimas son las personas 
menos competitivas del mercado laboral. En este difícil contexto, las 
intervenciones estructurales son de especial utilidad. Los programas 
cofinanciados, diseñados con una perspectiva que combina el corto y medio 
plazo, contribuyen a reforzar los vínculos entre desarrollo económico y 
creación de empleo, paliando así las presiones en los grupos menos favorecidos. 
A pesar de sus modestos recursos, estas intervenciones también actúan como 
catalizador de las políticas nacionales. De este modo, las políticas activas salen 
favorecidas en relación con las políticas pasivas de garantía de rentas y las 
buenas prácticas adquieren mayor difusión entre los interlocutores y las redes 
creadas gracias a dichas intervenciones. 
13 
En el Anexo 3 figuran cuadros que resumen todo lo anterior y que precisan, por 
Estado miembro y objetivo por objetivo, los presupuestos asignados a cada una 
de las grandes categorías de las intervenciones estructurales. 
C. Cuantificación de los efectos 
La programación de la actuación estructural para el período de 1994-1999, elaborada 
en cooperación, refleja la gran preocupación que constituye el fomento del empleo en 
la Unión. Además, debido a que sus efectos son difusos y más bien indirectos, también 
es reveladora de las dificultades inherentes a todo intento de compromiso en firme 
sobre objetivos de empleo cuantificados. 
1. La mayoría de los programas contienen muchos datos sobre el empleo que 
demuestran, especialmente en el caso de las regiones subvencionadas, la 
magnitud de los problemas a que deben hacer frente los responsables nacionales 
y regionales. 
Sin embargo, la información disponible da más indicaciones sobre las 
dificultades de mantener el empleo y de estimar los efectos en el empleo que 
sobre el efecto total que cabe esperar. Este hecho se debe a una falta de 
consenso, tanto desde el punto metodológico como desde el operativo, sobre 
cómo calcular los efectos en el empleo. Así, por ejemplo, mientras que en la 
región A se prevé que una medida como la de "regeneración y mejora de zonas 
industriales" genere 30 puestos de trabajo por millón de ecus invertido, en la 
región B, se llega a prever que la misma medida dará lugar a 300 empleos por 
millón de ecus. 
La diferencia no se explica necesariamente por la menor o mayor eficacia de los 
respectivos programas sino por los tipos de empleos que se contabilizan. Así, 
mientras en un caso puede darse que sólo se calculen los puestos de trabajo 
derivados de la limpieza de la zona, en el otro es posible que se excluyan esos 
trabajos temporales pero se incluyan los creados una vez que se ocupe la zona 
recuperada. 
Por consiguiente, es necesario determinar los distintos mecanismos mediante los 
cuales los Fondos estructurales pueden crear puestos de trabajo y las razones 
que hacen que se infravalore o se valore en exceso el efecto total (en este 
sentido, en el futuro será necesario desarrollar una metodología de previsión de 
creación de empleo). Tomando el ejemplo antes citado, pueden crearse puestos 
de trabajo: 
relacionados directamente con las operaciones de construcción: obras de 
rehabilitación, construcción de las vías de acceso necesarias, programas 
de formación de acompañamiento ... ; 
14 
relacionadas directamente con el resultado de la construcción: personal 
para el funcionamiento de la instalación cofinanciada por la intervención 
estructural, puestos de trabajo creados en el lugar cuando se trate de una 
atracción turística ... ; 
de manera directa o inducida: puestos de trabajo creados gracias al 
aumento del poder adquisitivo generado por la intervención estructural, 
empresas creadas gracias a la mejoría del entorno productivo y de la 
cualificación de los recursos humanos ... 
Los efectos indirectos son los más difíciles de calcular ya que requieren que se 
cuantifique el impacto de factores que no tienen que ver directamente con los 
Fondos estructurales. 
Por todo ello, además de debido a la falta de una metodología común, los datos 
remitidos son bastante dispares y no se prestan a un análisis sintético. 
Los DOCUP de los objetivos nos 2 y 5b) parecen indicar que se crearán entre 650.000 y 518.000 
puestos de trabajo en este período, pero estas cifras deben manejarse con prudencia dada la 
importancia de la movilidad y del lastre del pasado en estas regiones. 
Para responder a esta situación, la Comisión ha emprendido una serie de 
estudios para mejorar rápidamente la comprensión y el cálculo de los efectos en 
el empleo. 
La fuerte dimensión macroeconómica que revisten las transferencias 
estructurales de la Unión, especialmente en los Estados miembros con mayor 
número de regiones incluidas en el objetivo n° 1 (E, EL, I, IRL y P), tiene 
repercusiones directas en el empleo. En los casos en que el objetivo n° 1 se 
aplica a países enteros o, cuando menos, a grandes macrorregiones, se utilizan 
análisis descendentes, basados en las relaciones macroeconómicas o 
intersectoriales de la economía. Aunque esta técnica tiene, que obedecen 
principalmente al carácter estático de las relaciones tomadas como suposiciones, 
puede dar estimaciones generales de las repercusiones de las intervenciones 
estructurales en el empleo y en la renta. 
Análisis independientes prevén que, en el período de 1994-1999, la aplicación de los MCA movilizará 
aproximadamente 1,2 millones de empleos en las regiones del objetivo n° 1, lo que equivale al 4,1% 
de la población activa. En el caso de Portugal, por ejemplo, esta cifra ascenderá a 190.000 puestos de 
trabajo; en el de España, a 220.000; en el de Grecia, a 260.000, y en el de los nuevos Estados 
federados alemanes, a 160.000. No obstante, sólo una parte de estos empleos serán nuevos puestos de 
trabajo, lo que diferencia estos análisis de las previsiones de los Estados miembros. La ventaja es que 
estos análisis representan una evaluación homogénea y comparable de las repercusiones de las 
intervenciones comunitarias en la fuerza laboral movilizada en esos Estados miembros. 
* 
* * 
15 
Este examen de la programación en curso muestra que pueden proponerse mejoras, 
particularmente a los comités de seguimiento, en la línea de la Comunicación de la 
Comisión sobre la estrategia europea en favor del empleo. Dichas mejoras pueden 
consistir tanto en una adaptación del contenido como de los procedimientos de 
intervención, siempre y cuando se respeten las directrices ya acordadas. Para ello, 
podrá recurrirse a todos los márgenes de maniobra posibles (efecto del "deflactor", 
reorientación dentro de los programas sin exceder las atribuciones del comité de 
seguimiento, etc.) y se procurará potenciar la articulación entre los efectos 
macroeconómicos y la base territorial efectiva. 
II. ADAPTACIONES POSIBLES: OBRAR MAS Y MEJOR EN FAVOR DEL 
EMPLEO DENTRO DE LA PROGRAMACIÓN ACTUAL 
La misión de los Fondos estructurales es contribuir a la cohesión económica y social de 
la Unión. Por consiguiente, la primera tarea es lograr crear las condiciones para un 
crecimiento fuerte y duradero que tome en consideración la intensificación de la 
competencia internacional, la aceleración de los cambios tecnológicos y las 
repercusiones en el medio ambiente. No obstante, si bien el crecimiento es una 
condición fundamental, no basta por sí solo para solucionar el problema del paro, por 
lo que, paralelamente, deberá intensificarse el aspecto del empleo de este crecimiento. 
El sistema actual de reparto del trabajo, que se plasma en bajos índices de actividad y 
en un fuerte desempleo, es inaceptable y debe sustituirse por acuerdos que garanticen 
la plena participación en el trabajo y movilicen todo el potencial de nuestra economía. 
Ello permitirá también desembocar en una economía y una sociedad más solidarias y 
más activas en su manera de abordar el problema del empleo. 
Así pues, la finalidad última es buscar, dentro de la programación en vigor, las 
adaptaciones que sean capaces de aumentar los efectos en el crecimiento así como la 
traducción de este crecimiento en puestos de trabajo. Para ello, deberán utilizarse 
prioritariamente los márgenes de maniobra y de flexibilidad que ofrece la 
programación actual, con la mira puesta en las siguientes orientaciones: 
A. Conseguir condiciones que permitan un crecimiento económico duradero 
1. En primer lugar, se deberá conceder la debida importancia a las inversiones 
inmateriales, que se han convertido en un factor importante del crecimiento 
económico. El relieve dado por los Fondos estructurales al fomento de la 
investigación, al desarrollo y a la organización de empresas, principalmente 
PYME, abiertas a las innovaciones y a la mejora constante del capital humano 
gracias a la educación y a la formación constituye una contribución vital al 
desarrollo y a la difusión de tecnologías y métodos de producción novedosos. 
16 
a) Las inversiones en capital humano son un componente básico de las 
inversiones inmateriales, por lo que debe dárseles preferencia con 
respecto a los otros componentes3. En el contexto actual, debería darse 
preponderancia a los siguiente objetivos prioritarios: 
Incrementar la oferta para garantizar el acceso a la educación y a 
la formación de base a todos los jóvenes. Los Fondos 
estructurales deberían desempeñar un papel importante en este 
aspecto, especialmente en las regiones menos equipadas de la 
Unión. 
Promover un sistema integrado de educación y formación a lo 
largo de toda la vida activa. 
Adaptar las estructuras y el contenido de la educación y de la 
formación a las necesidades generadas por los cambios 
económicos y técnicos. Esto requiere que se adapten los 
programas, que se creen mecanismos de relación entre la escuela 
y el mundo laboral (aprendizaje, fomento del desarrollo del 
espíritu de empresa...), y que se impulse la formación 
profesional en las empresas. 
Favorecer las inversiones públicas y privadas en educación y 
formación y crear estructuras adecuadas que permitan rentabilizar 
estas inversiones. 
b) En paralelo con estas mejoras, sería también muy conveniente reforzar 
los servicios de ayuda a las empresas y, principalmente, a las PYME. 
Para ello, sería de desear que los sistemas de ayuda nacionales y 
regionales cofinanciados por las intervenciones estructurales se 
orientaran más decididamente a apoyar la demanda de servicios de 
calidad de las PYME, que conforman una categoría de empresas que 
dispone de una amplia flexibilidad para organizar su producción. Más 
decisiva aún es la necesidad de realizar un esfuerzo de integración en el 
apoyo a la oferta de tales servicios. 
Si bien se han desarrollado numerosas estructuras de servicios a las 
PYME en las regiones, especialmente en los últimos diez años, que han 
dado lugar a una proliferación sobre el terreno de organismos 
relativamente especializados y, a veces, competidores, los directores de 
empresas continúan encontrando grandes dificultades para obtener 
servicios generales de asesoría que les dirijan, en función del estudio de 
sus necesidades, hacia servicios específicos. En este sentido, la 
Este enfoque se confirma de forma constante en los Libros blancos de la Comisión sobrre 
Crecimiento, competitividad y empleo, Política social y Sociedad de la formación. 
17 
Comisión acaba de iniciar varios proyectos piloto encaminados a prestar 
ayuda, a escala regional, para la elaboración de una estrategia de 
fomento de la innovación y la tecnología en las PYME ("Regional 
Innovation Strategies": RIS). Esta estrategia consiste en analizar la 
oferta de servicios de ayuda, en compararla y adaptarla a las necesidades 
variables de las PYME al tiempo que se promueve un punto de acceso 
único (agencias de desarrollo, cámaras de comercio, Centros europeos 
de empresa e innovación, centros tecnológicos, etc..) o un punto de 
correspondencia de información (Euroventanillas - EIC) a estos 
servicios, reunidos y organizados en forma de red regional. 
Por otra parte, el aspecto de asesoría de estos servicios no está 
coordinado, en general, con el aspecto financiero, lo que merma en gran 
medida su eficacia, dado que la infracapitalización de las PYME es un 
punto crítico del que se deriva la mayoría de los problemas que tienen 
para sobrevivir, desarrollarse e internacionalizarse. 
Por lo tanto, la Comisión recomienda que los servicios financieros (en 
especial, capital de lanzamiento, capital de riesgo y otros instrumentos 
de ingeniería financiera) se integren de manera sistemática en las 
estructuras de asesoramiento y ayuda a las PYME. Elemento importante 
para el desarrollo de las PYME es también el marketing internacional. 
Otro aspecto que debe cuidarse de manera especial son las medidas de 
acompañamiento de la innovación tecnológica. En esta perspectiva, se están 
aplicando una serie de programas comunitarios y se ha abierto un debate en el 
marco del Libro Verde sobre la innovación, adoptado por la Comisión el 20 de 
diciembre de 1995. 
El reto que supone la sociedad de la información debe ser encarado con vigor. 
Debe trabajarse territorialmente con miras a anticiparse a la evolución 
tecnológica para no verse obligado a someterse a ella pasivamente. 
Los servicios y aplicaciones telemáticas ofrecen ahora la posibilidad técnica de 
responder rápidamente a una demanda de servicios individualizados de calidad y 
de bajo coste, tanto por parte de los particulares (telemedicina, educación-
formación, comercio, reservas ...) como por parte de los trabajadores 
(teletrabajo), de las empresas y de las autoridades públicas locales. 
Sin embargo, estas nuevas tecnologías no conllevan solamente ventajas para el 
empleo ya que sirven para racionalizar y automatizar tareas humanas. Pero, 
puesto que su llegada es ineluctable, es preciso organizar medidas de 
acompañamiento con mucha antelación y, si estas medidas tienen éxito, las 
nuevas tecnologías también crearán oportunidades: 
18 
de apertura y expansión de mercados y conocimientos para los territorios 
menos desarrollados (objetivos nos 1 y 5b) y más apartados (objetivo n° 
6); ejemplos de ello son el teletrabajo, que tiene un potencial importante, 
y la mejora cualitativa que supondrá el telediagnóstico médico; 
de personalización y acceso a la formación, especialmente para los 
objetivos nos 2, 3 y 4, lo que permitirá una actualización constante de 
conocimientos y una adaptación de los programas en función de las 
necesidades específicas, que constituirán ventajas considerables en un 
mundo en continua mutación; 
en general, de disminución del tiempo de trabajo: las ganancias de 
productividad de las nuevas tecnologías tenderán a reducir el tiempo de 
trabajo, lo que tendrá un efecto positivo para las nuevas fuentes de 
empleo del sector de servicios. 
Esta es, por lo tanto, la finalidad de las medidas piloto comunitarias de 
acompañamiento de la sociedad de la información que se han puesto en marcha 
recientemente dentro de la iniciativa IRIS y de los proyectos piloto del artículo 
10 del FEDER y del artículo 6 del FSE. 
Tecnologías de la información 
Algunas experiencias y orientaciones de las programaciones merecen ser señaladas aquí: desarrollo de 
actividades de telesecretariado en el Lemosín y Aquitania (Francia) y, a mayor escala, introducción de 
nuevos métodos de trabajo, de formación y de educación apoyados por las intervenciones estructurales 
en Suecia y Finlandia. 
Los programas británicos basados en las "industrias del conocimiento" ("knowledge-based industries") 
y en la integración entre turismo, cultura e industria de los medios de comunicación son ejemplos que 
ilustran la vía a seguir, al igual que el apoyo de IDT prestado en Francia a las PYME para lograr una 
"excelencia regional ". 
B. Intensificar la traducción del crecimiento económico en empleo 
Aquí, el objetivo es recuperar un margen de maniobra en la relación entre el 
crecimiento y el empleo, restringido actualmente por los imperativos de competitividad 
a medio plazo. Para ello, deberá ponerse especial énfasis en: 
1. La cuestión del empleo a la hora de financiar infraestructuras' e inversiones 
productivas, debiéndose dar mayor peso a este criterio en las regiones más 
desarrolladas. 
19 
a) De manera general: 
en lo que a la realización se refiere, las metodologías y los 
criterios de selección de proyectos no siempre son satisfactorios 
y dan lugar a intervenciones indiferenciadas orientadas a reducir 
el coste total de la inversión; aunque, en general, han mejorado 
con relación a los del período anterior, todavía deberían ser más 
selectivos y dar mayor prioridad a las operaciones con mayor 
potencial de creación de empleo; por otra parte, sería 
conveniente simplificar y acelerar los procedimientos de 
asignación de esas ayudas, principalmente para las PYME. 
Criterios de selección de proyectos 
El "scoring system" empleado en el Reino Unido constituye umo de tantos ejemplos de método de 
apoyo al análisis cualitativo de las ayudas. Se asienta en dos elementos esenciales: por un lado, los 
proyectos deben cumplir un determinado número de criterios básicos y, por otro, existen criterios 
específicos que permiten valorar la calidad de un proyecto dado en relación con la medida 
correspondiente. El empleo es uno de los criterios básicos, lo que significa que si un proyecto no 
genera empleo (neto), tiene muy pocas posibilidades de ser seleccionado. Los criterios relacionados 
con la medida se basan en indicadores de coste unitario coherentes con el tipo de intervención, entre 
los que figura el coste por puesto de trabajo creado. Sólo los proyectos más eficaces, es decir, los que 
presentan la mejor relación de coste/empleo creado, son financiados en virtud del régimen de ayudas. 
En esta misma línea, algunos comités de seguimiento de las regiones del objetivo n° 5b) como, por 
ejemplo, el de la región francesa de Provenza-Alpes-Costa Azul, han introducido la creación de 
nuevos puestos de trabajo como uno de los criterios de selección de proyectos. 
es necesario utilizar métodos de evaluación más apropiados y 
adaptados a la diversidad de las regiones, que permitan una 
mejor aprehensión de los objetivos cuantificados en cuanto a 
creación y preservación de puestos de trabajo; para el 
seguimiento de las operaciones, podrían construirse cuadros de 
instrumentos para efectuar una evaluación de los resultados 
intermedios en paralelo con la realización de la medida, 
especialmente en el caso de las medidas más eficaces desde el 
punto de vista de la creación de empleo. 
b) Es necesario intensificar el acompañamiento de las obras de 
infraestructura y de las ayudas a la inversión para que tengan los 
máximos efectos en el empleo local. Se trata de paliar las dos 
limitaciones que presentan los puestos de trabajo creados por las grandes 
infraestructuras: el hecho de que tengan carácter temporal y el riesgo de 
que sean exógenos en su mayor parte. 
Esta constatación debería incitar a actuar de manera decidida y con 
estrecha colaboración entre las autoridades y los responsables de grandes 
proyectos para lograr que las obras tengan los mayores efectos posibles 
20 
en la zona. Evidentemente, este paso será posterior a la atribución de 
contratos, para no influir en las condiciones de su celebración (véase 
recuadro). Esta misma observación puede aplicarse a las empresas 
locales en el contexto de la subcontratación de las distintas partes de la 
obra, lo que además entronca con las orientaciones de la Comisión para 
facilitar el acceso de las PYME a los contratos públicos. 
Otro aspecto que deberá cuidarse es la posibilidad de transformar en 
permanentes el empleo y la economía locales movilizados (véase 
recuadro). 
Idénticas orientaciones (formación específica de trabajadores y 
actualización de las PYME locales) podrían aplicarse a las grandes 
inversiones productivas. 
Medidas de compañamiento de las infraestructuras 
Los puestos de trabajo generados por las infraestructuras con de carácter temporal debido a que están 
conectados a los trabajos de construcción y a que, en general, no se toma medida alguna para dar 
carácter permanente a parte de los mismos una vez que las obras hayan finalizado (ejemplar resultan 
en este sentido la región de Andalucía y la Expo 92 de Sevilla). Una estimación efectuada en las 
grandes obras en construcción del objetivo n° 1 revela que entre el 50 y el 80% de los trabajos los 
llevan a cabo empresas (y trabajadores) de fuera de la región y, a veces, de fuera del Estado 
miembro. Obviamente, esta estimación fluctúa en función de las cualificaciones precisas y de la 
densidad de población de la zona donde se sitúa la obra. 
Para mejorar los efectos locales de estas obras, podrían tomarse las siguientes medidas, tras la 
atribución de los contratos con arreglo a las disposiciones comunitarias que les sean aplicables: 
recuento anticipado de la mano de obra necesaria; 
comparación de estas necesidades con los recursos del mercado laboral local o regional; 
adaptación de la oferta local a las necesidades no cubiertas por medio de programas 
intensivos de formación (cofinanciados por el FSE). 
Para dar carácter permanente a los empleos, puede actuarse : 
ya sea de manera endógena: actividades de mantenimiento, reparación y gestión operativa de 
la infraestructura y de sus servicios generales (suministro de productos consumibles, 
comidas), que se estima crearían 100.000 puestos de trabajo anuales, cifra que incluso podría 
aumentarse mediante medidas sistemáticas en favor del empleo en los servicios de 
proximidad, especialmente en el sector del medio ambiente; 
ya sea de manera exógena: creación de centros de asesoramiento sobre una o varias de las 
profesiones necesarias para la realización de la obra que, además, pueden servir en obras 
similares fuera de la zona. 
El MCA alemán de los nuevos Estados federados abre perspectivas interesantes de acompañamiento 
de las inversiones productivas como son el hecho de concentrarse en el problema del reciclado de los 
materiales industriales y en el fomento de una estrategia de cooperación interempresarial en beneficio 
de las nuevas PYME. 
21 
La compensación, allí donde sea necesario, del esfiíerzo de modernización del 
sector productivo, tanto para amortiguar sus consecuencias sectoriales (pesca, 
por ejemplo) o en las ciudades como para frenar en las demás zonas el éxodo 
rural, que es un factor que contribuye a agravar los problemas urbanos. En este 
sentido, convendría potenciar y generalizar la ayuda prestada por las 
intervenciones a los planteamientos integrados de desarrollo local tendentes a 
valorizar productos o sectores poco o nada expuestos a la competencia 
internacional: 
a) En primer lugar, debería estimularse una estrategia de desarrollo 
sistemático de los puntos fuertes regionales basada en sectores 
económicos o ramos específicos en los que destaquen la tradición y la 
calidad y que permitan una diversificación de mercados de la economía 
del territorio: en este sentido, los productos y servicios locales pueden 
desempeñar una función esencial. Asimismo, podría asentarse esta 
estrategia en la oferta de servicios con base en ciudades medias 
revitalizadas, a las que debería darse un papel estructurador mayor. 
En cualquier caso, esta estrategia requiere: 
una mayor cooperación entre las PYME y entre las PYME y las 
grandes empresas, con la finalidad de constituir "cuencas de 
innovación" en sustitución de los distritos industriales; 
un nivel adecuado de servicios de asesoramiento y 
acompañamiento de calidad, que son fundamentales para la 
creación y el desarrollo de PYME (véase II/A.l), teniendo en 
cuenta su papel como fuente dinámica de empleo4. 
b) En segundo lugar, se debería prestar especial atención, tal como se 
señala en la Comunicación de la Comisión al Consejo5, al desarrollo de 
las "nuevas fuentes de empleo" en un determinado número de ámbitos 
de iniciativa local destinados a dar cobertura a necesidades nuevas 
insuficientemente cubiertas y ligadas principalmente a la calidad de vida 
(servicios de ayuda a las personas, especialmente a las de la tercera 
edad, cultura, turismo, servicios de proximidad), y a la gestión de 
recursos escasos (patrimonio cultural, gestión y protección del medio 
ambiente -véase 11/A/3-, energías alternativas, como la biomasa). El 
objetivo es desarrollar nuevas actividades con entidad propia y que 
requieran gran intensidad laboral basadas en necesidades nuevas 
emanadas de la evolución demográfica y social de la sociedad europea, 
las tres más importantes de las cuales son: el envejecimiento de la 
Véase el informe de la Comisión al Consejo Europeo de Madrid (CSE(95)2087) sobre el papel 
de las PYME como fuente de empleo, crecimiento y competitividad en la Unión Europea. 
COM(95)273, de 13 de junio de 1995, sobre una estrategia de fomento de las iniciativas locales 
de desarrollo y empleo. 
22 
población (uno de cada tres adultos de la Unión Europea tiene más de 60 
años), el aumento del tiempo libre y la mejora de la gestión de los 
recursos escasos. 
La premisa sobre la que se asientan estas consideraciones es que en esos 
campos existe una demanda solvente en potencia que no sólo deberá 
fomentarse mediante intervenciones públicas (en particular, mediante la 
activación de los recursos destinados a la indemnización pasiva del 
paro), sino que deberá abrirse paso de manera natural en el sector 
comercial. 
Fuentes de empleo 
Las estrategias de desarrollo de los puntos fuertes regionales deben orientarse a activar fuentes de 
empleo ancladas en la tradición, como: 
los productos locales "únicos" en vías de extinción o ya desaparecidos pero que siguen 
perteneciendo a la memoria colectiva (conocimientos adquiridos y oficios, especialmente los 
de artesanía); 
productos artesanales o tradicionales típicos que, sin ser exclusivos de una zona determinada, 
presentan una fuerte diferenciación competitiva y requieren estrategias de comercialización 
adaptadas. 
Ejemplos de este tipo de orientaciones pueden hallarse en el MCA irlandés, cuyo programa de ayuda 
al desarrollo local se lleva a cabo mediante una subvención global y se asienta en un método de 
"desarrollo comunitario". 
El programa de fomento del potencial de desarrollo regional de Portugal también ha sido reorientado 
recientemente en ese sentido y enfocado hacia el desarrollo de pequeñas empresas y de 
microempresas. 
Abundan también los buenos ejemplos en la iniciativa comunitaria LEADER, en la que la mayor parte 
de los grupos de actuación local apoyan proyectos para mejorar la elaboración y la venta de productos 
regionales típicos. 
En el objetivo n° 2, un problema crucial es de la financiación de las PYME, especialmente en lo que 
se refiere al capital de lanzamiento de las que se encuentran en fase de creación. Este problema no 
puede disociarse del acompañamiento de los creadores de empresas mediante servicios integrados de 
calidad suministrados, en cooperación, por los diferentes proveedores de servicios de una misma 
zona. Los DOCUP de los nuevos Estados miembros, entre los que destaca el caso de Suecia, 
conceden especial importancia a estos aspectos. 
La ayuda aportada a las nuevas fuentes de empleo debe aumentar. Así, los programas de Grecia 
podrían reestructurarse o asignar los recursos del "deflactor" a la tarea de apoyo de un cupón de 
empleo preparado por las autoridades nacionales a semejanza del sistema de cheque-servicio francés. 
En el caso concreto del DOCUP de la región de Merseyside (UK), se hace hincapié en las 
posibilidades ofrecidas por los empleos de proximidad, para los que se han identificado 38 "sendas" 
basadas en estrategias de iniciativa local. 
23 
3. Estimular una reorganización dinámica del trabajo y del tiempo de trabajo 
cuando ello suponga una mejora para el empleo 
La rápida difusión de las nuevas técnicas y de los tipos de producción que de 
ellas se derivan requieren que se diseñen nuevas formas de organización del 
trabajo. Los retrasos en este aspecto podrían frenar el crecimiento de la 
productividad y reducir las ventajas que tienen en potencia para el empleo los 
regímenes flexibles del tiempo de trabajo. 
Los Fondos estructurales podrían actuar de catalizador prestando apoyo, por 
ejemplo mediante ayudas al empleo, para los costes de transición derivados de: 
la aplicación de sistemas que permitan a los trabajadores interrumpir 
provisionalmente su carrera laboral para mejorar su formación, a cambio 
de la contratación de un parado mientras dure esa formación, por 
ejemplo; 
la reorganización del tiempo de trabajo a lo largo de toda la vida activa 
para repartir mejor el empleo disponible. 
En este contexto, es importante señalar la importancia de establecer sistemas 
apropiados de formación para los trabajadores de las PYME y de sistemas que 
favorezcan la formación a lo largo de toda la vida así como el papel importante 
que desempeñan los interlocutores socioeconómicos. 
Gestión del trabajo y del tiempo de trabajo 
En Dinamarca, la legislación que entró en vigor en 1994 permite que se concedan permisos de entre 
13 y 52 semanas por motivos personales, financiados según los mismos haremos de las prestaciones 
por desempleo. Estos permisos pueden otorgarse para formación o en concepto de permiso parental o 
sabático. Los puestos de trabajo que se liberan así permiten la inserción de parados y de jóvenes en 
busca de trabajo. Esta rotación aporta flexibilidad al mercado laboral y contribuye al 
perfeccionamiento profesional de la mano de obra a largo de toda la vida activa* 
Promover un crecimiento que no perjudique al medio ambiente 
La protección del medio ambiente constituye una fuente importante de nuevos 
puestos de trabajo. Además de los empleos movilizados por la construcción y el 
mantenimiento de infraestructuras, cada vez se da más importancia al potencial 
de puestos de trabajos que presenta el sector de actividades vinculadas al medio 
ambiente, llamado a veces "ecosector". 
Este ramo crea bienes y servicios para la medición, prevención, limitación o 
corrección de los daños causados al agua, el aire o el suelo, además de incluir 
también la reducción y el tratamiento de residuos y de la contaminación acústica 
y la buena gestión de la energía a nivel local. Entre estos servicios figuran 
también el asesoramiento y las auditorías medioambientales de otros sectores 
industriales. El desarrollo de estas industrias ligadas al medio ambiente, que en 
24 
su mayoría son de elevado nivel tecnológico y suponen industrias de desarrollo 
innovadoras (producción de material de lucha contra la contaminación; 
desarrollo de medios telemáticos que contribuyen a dar un enfoque más 
integrado a la gestión medioambiental, a escala local y regional, de la 
prevención de riesgos naturales y de riesgos causados por el hombre o de la 
gestión de los recursos naturales; desarrollo de técnicas de ahorro de energía o 
de energías renovables), presenta buenas expectativas para la creación de 
puestos de trabajo duraderos. 
Además, los servicios relacionados con el medio ambiente, incluidos la puesta 
en marcha y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias, que son 
aspectos fundamentales en las regiones del objetivo n° 1 (por ejemplo: gestión 
de residuos, lucha contra la contaminación, gestión del agua, preservación de 
zonas naturales protegidas, y actividades que, aunque se salen del sector 
medioambiental propiamente dicho, contribuyen de manera significativa a 
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, como pueden ser la conservación 
del patrimonio, la renovación urbana, etc.), pueden ser actividades que 
requieren mucha mano de obra y que, por lo tanto, contribuyen en gran medida 
a la lucha por el empleo. 
Ya en 1988, la Comunicación de la Comisión sobre el futuro del mundo rural 
destacaba el interés de reforzar la protección del medio ambiente. En las zonas 
rurales, el constante aumento de la demanda de productos agrícolas "naturales", 
de turismo "verde" y de espacios naturales y pisajes bien conservados abre 
nuevas perspectivas regionales. Junto a ellas, existen otras actividades 
económicas ligadas a un entorno "limpio" (como, por ejemplo, la investigación 
tecnológica) que también pueden contribuir considerablemente a diversificar las 
rentas y, de este modo, a evitar el éxodo de la población rural. 
Medio ambiente 
El Fondo de cohesión va a repartir más de 16.000 millones de ecus entre 1993 y 1999. Durante los 
dos primeros años de funcionamiento (1993-1994), mientras que los proyectos medioambientales 
supusieron el 40% del total de proyectos, los de transporte representaron el 60%; la Comisión 
considera que esta proporción es insuficiente y que deberá variar significativamente para ir 
acercándose al objetivo fijado, que es de 50%/50%. 
Dentro del objetivo n° 2, el DOCUP de Alemania dedica el 7% de los recursos al desarrollo de 
tecnologías y de productos "limpios". El del Reino Unido tiene la misma orientación: en Escocia 
occidental se han destinado 47 millones de ecus a mejorar la imagen y el medio ambiente de la región 
dentro de la prioridad de "Infraestructuras de las empresas". El FEDER financiará proyectos como, 
por ejemplo, los que permitan aumentar el nivel de reciclado de tierras, los que tengan como objetivo 
atenuar los daños a que se están sujetos los lugares y los monumentos históricos, o un número 
limitado de proyectos de reconstrucción de habitats naturales en la periferia de las ciudades. En la 
región de Picardía (Francia), el 17% de los recursos del DOCUP se dedicarán a este tema y existe un 
proyecto piloto modelo encaminado a crear una red industrial local de tratamiento y aprovechamiento 
de residuos domésticos. 
25 
C. Impulsar de manera más decidida la solidaridad económica, incluida la 
igualdad de oportunidades 
La solidaridad económica y social deben diferenciarse aquí claramente de las 
medidas puramente asistenciales. 
El crecimiento del paro ha fragilizado a amplios sectores de la población en 
toda la Comunidad y ha conducido a la extensión del fenómeno de la 
marginación, especialmente en detrimento de las categorías más vulnerables del 
mercado laboral, que son los jóvenes desfavorecidos, las mujeres, los parados 
de larga duración y una parte de la población de inmigrantes. 
Para combatir y prevenir el paro de largo duración y el riesgo de fragmentación 
social es necesario actuar en favor de una reforma de las políticas del mercado 
laboral. Se trata de privilegiar las políticas activas en lugar de las políticas de 
indemnización pasiva del desempleo. Ello permitiría emplear de manera 
productiva los recursos financieros disponibles y, sobre todo, movilizar a los 
parados y marginados. Con tal fin, el acceso a los subsidios de desempleo 
deberá asociarse en mayor medida a actividades de formación y a la adquisición 
de nuevas competencias para prevenir el paro de larga duración y la 
marginación. 
La transferencia de las ayudas concedidas hasta ahora para medidas pasivas 
hacia medidas activas del mercado laboral que, por lo tanto no supondrán un 
peso suplementario para la hacienda pública, requiere que se adapte la gama de 
servicios de empleo y la calidad de los mismos. Estas mejoras son necesarias 
para responder eficazmente a las dificultades específicas de los parados y de las 
personas más desfavorecidas, especialmente de las mujeres, dándoles los 
medios de acceder a la actividad económica y social. 
Todo esto implica que se creen mecanismos que aunen medidas de orientación, 
formación, asesoramiento y de ayuda al empleo para facilitar la inserción de las 
personas afectadas. En este contexto, las iniciativas de promoción de la 
participación activa en la vida económica y social deberían insistir en la 
igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. 
En su Comunicación de 21 de febrero 19966, la Comisión propuso que los 
fondos estructurales tuvieran en cuenta de forma sistemática en sus 
intervenciones las situaciones respectivas de los hombres y las mujeres para 
contribuir de mejor manera a la igualdad de oportunidades. Asimismo propuso 
orientaciones sobre el posible papel de los fondos en relación conla 
compaginación entre vida familiar y vida profesional y con la integreción de las 
mujeres desfavorecidas. 
COM(96)67 final de 21 de febrero 1996 "Integrar la igualdad de oportunidades entre hombres y 
mujeres en el conjunto de las políticas y acciones comunitarias". 
26 
Este tipo de orientación, cuya primer prioridad es la actividad y el empleo, 
también puede combinarse con leí aprovechamiento de las nuevas fuentes de 
empleo. El fomento de las iniciativas locales de desarrollo y empleo podría 
proceder de la activación de una parte de los recursos adscritos a la 
indemnización pasiva del desempleo y de un aumento de la cooperación con la 
economía competitiva. 
Economía solidaria 
En el Henao belga (objetivo n° 1), existen "agencias de desarrollo de barrio" que, asociadas con las 
estructuras apropiadas de las autoridades regionales, trabajan en pos de la inserción social de los 
jóvenes desfavorecidos por medio de proyectos de renovación del espacio público local (viviendas, 
escuelas, renovación de barrios). El grupo modelo, dirigido por un asistente social y un jefe de obra, 
consta de entre 7 y 8 aprendices a los que se da una preformación en técnicas no cualificadas que, 
posteriormente, desembocarán en una formación realmente cualificadora o en un trabajo. En 1994, 
2.205 personas participaron en este tipo de proyectos en Henao. La duración media es de 453 
horas/participante y el coste medio por participante y hora asciende a 6 ecus. 
Para integrar a las personas extremadamente marginalizadas, los centros públicos de asistencia social 
de Bélgica (CPAS) pueden diseñar una orientación individualizada para cada persona con objeto de 
proporcionarle una formación y de permitirle acceder a la seguridad social. La duración media de 
estas medidas es de 1.350 horas por persona. 
En Kolding (Dinamarca), un grupo de jóvenes excluidos del mercado laboral ha transformado un 
antiguo submarino ruso en atracción turística. El proyecto fue apoyado por el ayuntamiento con ayuda 
del FSE (40%; objetivo n° 3) y consistía en una combinación de clases teóricas y prácticas. Tras un 
cursillo de formación de base (historia, idiomas, guía turístico), los participantes podían elegir entre 
diferentes tipos de formación profesional (informática, electrónica, comercialización, metalurgia) y de 
trabajos prácticos (publicación, comunicación, creación de un museo de submarinos, etc.), El número 
de participantes durante los tres primeros años fue de 110, de los que 69 han encontrado un trabajo o 
participan en cursillos de formación. El coste medio por participante y hora es de 18 ecus. 
En Lelystad (Países Bajos), la reconstrucción de un barco del siglo XVII ha permitido cada año a un 
equipo de unos 50 parados de larga duración participar en un trabajo de renovación, acompañado por 
programas de formación profesional. Con el paso del tiempo, el proyecto se convirtió en una atracción 
turística y acabó por transformarse en una organización sociocultural. La mayoría (224) de los 350 
participantes han encontrado trabajo en el sector privado mientras que otras 70 personas están todavía 
en fase de formación. 
La renovación histórica de la iglesia anglicana de Hamburgo (Alemania) entre 1991 y 1994 fue llevada 
a cabo por un grupo de 10 parados de larga duración que participaron en un programa de formación 
cualificadora de construcción, arquitectura y técnicas de renovación. La participación del FSE en el 
proyecto ascendió a unos 170.000 ecus. 
D. Desarrollar y acrecentar la cooperación en las intervenciones estructurales 
Cada una de las orientaciones anteriormente descritas constituye un filón al 
servicio del empleo que, para ser activado plenamente, necesita un 
reforzamiento y una renovación de la cooperación, respetando plenamente las 
competencias específicas y la legitimidad de cada uno de los socios que deben 
intervenir en las diferentes fases del proceso. Efectivamente, donde existe un 
27 
margen de maniobra importante es, más que en el propio contenido o en el 
volumen financiero de las intervenciones estructurales, en la forma en que se 
llevan a la práctica. 
1. En este contexto, es preciso ampliar el número de participantes para 
conseguir un valor añadido triple: económico, financiero y político. 
Económico, en la medida en que la gran heterogeneidad de los 
territorios en lo que a empleo se refiere obliga a que, para conseguir la 
máxima eficacia, las medidas tengan objetivos claramente definidos y se 
dé prioridad a los vínculos con los agentes locales. Además, el 
mantenimiento o la creación de actividades con base en el 
aprovechamiento del conjunto de recursos de un territorio hacen 
necesario que la empresa sea colectiva y que se prime la iniciativa 
empresarial. 
Financiero, ya que los recursos públicos están supeditados a 
obligaciones presupuestarias que son cada vez más restrictivas. Una 
amplificación de la cooperación financiera con el sector privado para las 
intervenciones que le atañen más directamente redundaría en una 
potenciación del efecto de palanca de las mismas y de su impacto en el 
empleo. A este respecto, debería efectuarse un análisis complementario 
para comprobar la coherencia entre las políticas estructurales y la 
política de competencia. 
Empero, este aspecto es indisociable de la participación de los agentes 
privados en la preparación y realización de las intervenciones, según 
demuestran los proyectos de subvención global desarrollados en varios 
Estados miembros. 
Político, en la medida en que las intervenciones comunitarias, 
especialmente las de carácter estructural, deben hacerse más perceptibles 
para los ciudadanos. Este importante aspecto de la construcción europea, 
que ilustra la cohesión económica y social y se incluye en un ámbito de 
interés general como es el empleo, debería aprovecharse para dar mayor 
participación a las opiniones públicas de la Unión. 
2. La Comisión observa un aprovechamiento incompleto de la cooperación 
política, económica y social así como de su práctica, incluso por parte 
de las administraciones nacionales. La movilización de las autoridades 
locales, los interlocutores sociales, las asociaciones y las empresas suele 
ser insuficiente y siempre demasiado formal. Debe amplificarse, lo que 
supone: 
28 
a) Dar mayor cabida a la cooperación territorial: desde el punto de 
vista organizativo, deberá integrarse una cooperación tradicional, 
de tipo vertical, entre autoridades nacionales, regionales y 
locales, con una cooperación horizontal, entre actores públicos y 
privados del nivel territorial más apropiado. 
Ante todo se trata de mejorar el efecto local de las 
intervenciones. Los proyectos específicos de formación, las 
medidas de acompañamiento de infraestructuras, la creación de 
servicios de ayuda a las PYME y una orientación más decidida 
de los regímenes de ayuda hacia el sector productivo necesitan 
una descentralización mínima para la preparación y la aplicación 
de las medidas. Con tal fin, está ampliamente justificado que se 
mejore la cooperación vertical entre los diferentes niveles 
administrativos, ya que el nivel local está generalmente 
infrarrepresentado en los comités de seguimiento, cuando no se 
le ignora completamente. 
b) Ampliar la cooperación económica: al mismo tiempo, conviene 
no perder de vista la necesaria dimensión horizontal de la 
cooperación: las medidas de apoyo al sector privado, las 
intervenciones en el ámbito educativo, la ayuda a la IDT no 
pueden ser concebidas ni aplicadas sin una participación activa de 
los interlocutores económicos y sociales y, especialmente, de las 
organizaciones socioprofesionales (PYME, artesanía y economía 
social). Idéntica consideración se aplica al sector asociativo, en el 
sentido más amplio de la palabra, con relación a las medidas de 
estímulo socioeconómico, lucha contra la marginación, apoyo a 
las nuevas fuentes de empleo yla igualdad de oportunidades. 
En la práctica cotidiana, se tratará de rebasar el marco de los 
comités de seguimiento para desarrollar espacios menos formales 
de reflexión y propuestas tendentes a promover una participación 
más equilibrada del hombre y la mujer, aportar un flujo de 
información adecuado y debatir proyectos territoriales 
encaminados a ello. Sin embargo, esta mayor cooperación no 
debe dar origen a confusión: las autoridades nacionales se 
concentrarán en el arbitraje, en el análisis de la coherencia 
general y en la elaboración de instrumentos de evaluación de los 
proyectos. 
29 
Fondos estructurales y cooperación 
La situación en este sentido es muy variable de un objetivo a otro y de un Estado miembro a otro. 
1- Organización de los comités de seguimiento 
a) Objetivo n° 1 
Existen ejemplos de ampliación de la cooperación mediante subcomités. En España, un modelo de ello 
es el ejemplo de Andalucía, donde un comité especial dependiente del comité de seguimiento agrupa al 
Gobierno autonómico y a los interlocutores sociales, que pueden dar su opinión sobre el desarrollo 
económico y la problemática de la creación de puestos de trabajo. 
Otro modelo de organización de la cooperación socioeconómica consiste en seguir de cerca la 
organización territorial de la programación y de la ejecución. En algunos países (I e IRL), este 
modelo de cooperación se lleva a cabo en el segundo nivel, es decir, el de los programas operativos. 
En algunos casos, existe incluso un tercer nivel, en el que los comités creados por las autoridades 
regionales (Irlanda) operan en sus áreas respectivas y en el que la cooperación socioeconómica es 
incluso mayor. En los comités de seguimiento del Reino Unido, la cooperación socioeconómica 
desempeña un papel poco destacado. En Merseyside y en Highlands ands Islands, la no participación 
del sector privado constituye un tema de debate. 
En Alemania, se ha avanzado en la creación de subcomités, en los que participan los agentes 
socioeconómicos, en los Estados federados. No obstante, los ministros-presidentes de los mismos han 
indicado su intención de circunscribir la participación de interlocutores socioeconómicos a la 
información sobre el desarrollo de los programas. 
Otro medio de reforzar la capacidad del comité de seguimiento puede ser darle una asistencia técnica 
adaptada. En España, por ejemplo, un equipo pluridisciplinar está a su disposición para asesorarle 
sobre las intervenciones del FEDER y del FSE y le presenta informes regularmente. 
b) Objetivo n° 2 
En estas regiones, la cooperación socioeconómica es mucho mayor que en las anteriores. Dinamarca, 
Bélgica y los Países Bajos son buenos ejemplo de ello, aunque presentan algunas diferencias en el 
proceso de decisión. Inversamente, en el Reino Unido destaca la falta de participación de los 
interlocutores sociales y el escaso protagonismo de los representantes electos locales. 
En unos casos, la Comisión es a la vez miembro del comité de selección de proyectos y del comité de 
seguimiento, lo que le permite hacer énfasis desde un primer momento en las orientaciones más 
convenientes. En otros, el comité de seguimiento selecciona los proyectos a propuesta de comités 
técnicos y financieros (Bélgica, por ejemplo). 
En las zonas del objetivo n° 2 también se recurre a veces a subcomités de seguimiento (España, por 
ejemplo). 
En Francia, se sigue la técnica de asociar a los agentes socioeconómicos en un segundo nivel, 
consistente, por ejemplo, en darles representación en los Consejos económicos y sociales de las 
regiones, pero excluyéndoles totalmente de los comités de seguimiento. 
30 
Luxemburgo constituye un ejemplo interesante (que también vale para el objetivo n° 
5b) de amplia representación de los agentes socioeconómicos en los comités de 
seguimiento, en los que, además de los interlocutores tradicionales, participan las 
cámaras de comercio y las cámaras profesionales. 
En España, Bélgica y los Países Bajos, se proporciona además asistencia técnica a 
los comités de seguimiento. 
Por otra parte, en los Países Bajos se ha creado un comité de dirección para 
coordinar los programas de los objetivos nos 2 y 5b). 
c) Objetivos n0£ 3 y 4 
En las intervenciones enmarcadas en los objetivos nos 3 y 4, la Comisión ha hecho 
hincapié en la necesidad de contar con los interlocutores económicos y sociales para 
la negociación de los MCA y para la elaboración de los reglamentos de régimen 
interno de los comités de seguimiento. Dentro del objetivo n° 4, se está realizando 
un importante esfuerzo para asociar tanto a los interlocutores sociales y económicos 
como a las representaciones consulares y a las PYME (Alemania, Francia, Países 
Bajos). 
2. Función de los comités de seguimiento 
Hay una tendencia general entre los comités de seguimiento a participar en mayor 
medida en la gestión de los programas regionales o locales a partir de redes creadas 
contal fin. 
Actualmente, existe en España e Irlanda un debate sobre cómo transmitir de manera 
homogénea a los servicios de la Comisión la información sobre los efectos de las 
intervenciones en el empleo. 
Para potenciar el papel de los interlocutores económicos y sociales es importante 
asociarles de manera efectiva a los comités de seguimiento, que, en cualquier caso, 
pueden llevar a cabo una política de cooperación más activa: en algunos Estados 
miembros hay ejemplos de medidas de ampliación de la cooperación (especialmente 
con los interlocutores económicos y sociales) que muestran el camino que debe 
seguirse para conseguir una mayor eficacia dentro de la observancia de las 
competencias administrativas. Otros foros menos oficiales, con diferentes nombres 
(seminarios, comités técnicos, comités consultivos sectoriales, subcomités, grupos de 
trabajo ...) y que se reúnen de forma periódica, permiten debatir en común las 
perspectivas, intereses y esfuerzos de todos los agentes interesados. 
Se trata de estructuras complementarias de los comités de seguimiento y adscritas a 
éstos que permiten difiíndir la información y las nuevas orientaciones, hacerse eco de 
los problemas y preocupaciones de los participantes, mejorar los análisis y las 
reflexiones gracias a la participación de especialistas de los diferentes ámbitos, y 
concertarse sobre el trabajo que cada cual debe realizar. 
31 
El modelo italiano de "pactos territoriales", fundamentado en cuencas de empleo, 
representa sin duda la forma más innovadora y perfeccionada de una cooperación 
amplia y dinámica. 
* 
* * 
Conclusiones7 
1- Las lineas de actuación que se derivan de las orientaciones formuladas requieren 
un esfuerzo concertado de todas las personas implicadas en la puesta en marcha 
de las intervenciones estructurales. Por su parte, la Comisión, respetando 
plenamente los objetivos de los Fondos estructurales, tiene intención de tomar 
las iniciativas políticas necesarias para apoyar ante sus distintos interlocutores el 
planteamiento desarrollado en el presente documento. 
En el estado actual de la programación, no se trata de reabrir una negociación 
sobre los MCA y DOCUP sino de aprovechar al máximo el margen de 
flexibilidad de los programas y de orientar los sistemas de seguimiento y 
evaluación hacia una aplicación progresiva de las prioridades expuestas en este 
documento. 
Así, sin dejar de tener presente la situación específica de cada región, los 
servicios encargados de los Fondos estructurales deberían trabajar de forma 
coordinada para que los comités de seguimiento lleven a la práctica las 
prioridades desarrolladas. A este respecto, se prestará especial atención a la 
preparación de la programación del segundo periodo del objetivo n° 2 (1997-
1999) y al balance intermedio de las intervenciones. Además, será necesario 
sacar provecho de los recursos que, dentro de la programación vigente, 
resulten de la aplicación anual del deflactor o de los retrasos de los ejercicios de 
1994 y 1995. 
Con la misma óptica, es necesario adaptar rápidamente los sistemas y 
metodologías de evaluación a las recomendaciones expresadas. 
2. Para lograr estos objetivos, la Comisión, entroncando con la recomendaciones 
anteriores, propone la creación, en el contexto de las políticas estructurales, de 
pactos territoriales en favor del empleo entre los interlocutores públicos y 
privados, que incluso podrían rebasar el ámbito de los Fondos estructurales. 
Estos pactos, celebrados al nivel más apropiado, podrían constituir una 
traducción descentralizada de los aspectos territoriales de los programas 
plurianuales de empleo acordados con los Estados miembros. 
En su reunión del 13 de febrero de 1996, el Comité del Fondo Social Europeo manifestó su 
acuerdo con estos análisis y orientaciones generales. 
32 
Su contenido y normas de aplicación práctica se analizarán detenidamente en 
una reunión multilateral con el fin de tener presente las situaciones y las 
prácticas institucionales existentes en cada Estado miembro. Además del debate 
ya iniciado en los comités de los Fondos estructurales, el análisis podrá 
continuarse en los próximos Consejos y en el Parlamento Europeo. 
No obstante, la Comisión considera que los pactos por el empleo implicarán 
que todos los interlocutores participen en la elaboración de diagnósticos 
territoriales globales del empleo, de los que se inferirán estrategias que los 
diferentes actores -en particular, los órganos administrativos- pondrán en 
marcha de forma concertada y dando prioridad a los planteamientos 
innovadores, particularmente mediante la difusión sistemática de las 
experiencias que tengan éxito. 
Se trata, pues, tomando como ejemplo experiencias llevadas a buen término en 
la Unión (Pacto por el Empleo en Andalucía, Carta por el Empleo en Deux-
Sèvres (Poitou-Charentes) y Area Development Management en Irlanda), de 
organizar y aplicar una dinámica política, cuya finalidad no es repetir la 
actuación de los comités de seguimiento de los programas, sino ofrecerles un 
marco de reflexión y referencia que permita utilizar de modo prioritario todos 
los márgenes de flexibilidad disponibles en la programación vigente para el 
apoyo de iniciativas locales de desarrollo y empleo. 
33 
Annexe 1 
Unemployment rates, 1994 
.##"?? 
European Commission 
Regional Policy and Cahesmn 
DG XVI-A4 Axiültia : unemploymcnl (ale lot 1993 
Reunion. Guadeloupe. Martinique. Guyane average unemployment rale 1991-92-93 
Annexn ? 
Participation rates, 1993 
Annexe 3a 
Contribution des Fonds structurels aux dépenses de développement objectif 1 pour la période 1994-1999 
Mécu prix 1 994 
Infrastructures 
Transport 
>' Télécommunications 
Energie 
Environnement & Eau 
Santé 
Ressources humaines 
Education 
Formation 
Recherche & 
Développement 
Environnement productif 
Industrie et services 
Agrie. & Développement rur 
Pêche 
Tourisme 
Autres 
TOTAL Belgique 
138 
34 
12 
• 92 
254 
'.21 
139 
93 
335 
252 
50 
0 
32 
4 
730 Allemagne 
1106 
1106 
4261 
3648 
613 
7973 
4748 
3141 
83 
* ' 300 
13640 Grèce 
6408 
4002 
252 
864 
624 
666 
: 3444 
1878 
1236 
330 
3888 
1008 
2040 
150 
690 
246 
13986 Espagne 
10628 
6100 
418 
624 
3034 
452 
7462 
623 
5974 
865 
8023 
3019 
3422 
1033 
550 
187 
26300 France 
610 
262 
• >. 1 
8 
323 
15 
595 
86 
465 
43 
753 
215 
387 
' 42 
99 
238 
2195 Irlande 
1109 
888 
37 
70 
74 
39 
2470 
1007 
1094 
368 
1845 
559 
853 
78 
355 
211 Italie 
4420 
1742 
418 
312 
1867 
81 
3184 
2209 
975 
7168 
3708 
2341 
257 
862 
88 
5634 14860 Pays-Bas 
36 
31 
5 
40 
28 
11 
56 
22 
22 
8 
5 
18 
150 Portugal 
4146 
1872 
.276 
426 
1056 
516 
4110 
1404 
2334 
372 
5006 
2226 
1908 
251 
618 
732 
13994 Royaume 
Uni 
671 
314 
20 
190 
146 
895 
791 
104 
713 
331 
242 
37 
103 
82 
2360 Autriche* 
33 
4 
4 
25 
43 
4 
32 
7 
86 
35 
24 
27 
4 
166 EUR 11 
29304 
15244 
1435 
2495 
8328 
1770 
26713 
5048 
17890 
3775 
35845 
16088 
14405 
1940 
3313 
2104 
94014 31,2% 
16,2% 
1,5% 
2,7% 
S.9% 
1.9% 
2 £,4% 
5.4% 
13,0% 
¿.0% 
3£,1 % 
17,1% 
15.3% 
2,1% 
3,5% 
2,2% 
100,0% 
• Mécu prix 1 995 
•V* 
!. í 
Annexe 3b Contribution des Fonds Structurels aux dépenses de développement de l'Objectif 2 (1994-1936) 
Mécu prix 1994 
; 
Environnement productif 
Infrastructures de soutien 
Industries et services 
PME 
Tourisme , 
Sites Industriels, oménogament et ' 
rehabilitación 
Environnement ; 
Zones urbaines, aménagement et 
réhabilitation 
Protection de 'environnement, 
infrastructures 
Ressources hurr.olnes 
Formation, emploi 
Centres de formation, équipements 
Recherche à Développement 
Assistance tecnnique 
TOTAL 
C) moy. 1995-35 en Mecu 1995 Allemagne 
; 245 
48 
. 24 
! 162 
11 
119 
, '65 
• 13 
. 62 
293 
213 
79 
11 
733 Belgique 
76 
31 
17 
'2 
10 
16 
11 
3 
8 
53 
27 
9 
17 
4 
160 Danemark 
23 
9 
8 
1 
5 
32 
12 
20 
.1 
56 Espagne 
592 
302 
290 
214 
174 
40 
317 
258 
59 
8 
1130 France 
710 
158 
264 
160 
148 
154 
262 
169 
103 
614 
305 
67 
242 
25 
1765 Italie 
335 
36 
49 
191 
68 
77 
57 
9 
48 
204 
131 
5 
63 
11 
684 Luxem­
bourg 
1 
/ 
2 
2 
2 
2 
; 
/ 
0 
7 Pays-Bas 
131 
31 
36 
30 
.34 
41 
5 
5 
113 
90 
23 
9 
300 Royaume-
Uni 
1038 
252 
248 
330 
207 
189 
138 
138 
755 
528 
39 
188 
22 
2142 Finland 
48 
16 
10 
17 
5 
0 
7 
7 
0 
13 
13 
1 
69 Austria" 
24 
8 
10 
2 
3 
0 
0 
0 
0 
15 
11 
2 
2 
1 
40 Sweden" 
42 
2 
13 
18 
8 
0 
0,24 
Q.24 
20 
14 
1 
6 
2 
64 TOTAL 
3264 
901 
671 
1203 
489 
599 
762 
364 
398 
2431 
1608 
123 
699 
95 
7151 % 
45,6% 
12,8% 
9,4% 
16,8% 
6,8% 
8,4% 
10,7%j 
5,1% 
5,8% 
34,0% 
22,6% 
1,7% 
9,8% 
1.3% 
100,0% 
f s 
CO Annexe 3C 
Contribution of me Structural Funds to Objective 3.and 4 expenditure on Human Resources ':•• ifs period 1094-1996/1999 
Contribution des Fends structurais ûux dopepsos de Ressources Humaines objectifs 3 et 4 p;j- ,a période 1894-1996/1999. 
Baltrag der Slrctturicncis ;u den Au3wendung9n for Menschflcha Rû60uicen nach Zlel 3 ur,c 4 'y. dw Période 1994-1096/1099. 
Mecus 1994 I BE 
Cb'octlvo 3 
',. Occupational Integration ol long-term unemp/oyea 
'2. Occupational intégration ol young pensons 
;3. ;.V.c*çrolion of parsoni excluded fiorn the labour marker 
A Pfcmction of equal opportunities 
5. Antros 
• 133 
82 
' 12-1 
26 
29 
^C'.s! ! 393 
o,..*., 
'. Adaptation of v/o/kers to induslilal change 
2. Autres 
"A-'al > 7 24 
2 
26 DK 
144 
55 
58 
0 
6 
263 
12 
13 DE 
952 
442 
77 
160 
50 
1.681 
105 
0 
• 105 ES 
495 
723 
188 
62 
0 
1-.468 
369 
0 
369 FR | ¡T 
I 
724 423 
S5C j 566 
7C5 j 132 
IS- 1G5 
135 | 91 
! 
2.562 1316 
3CD 
0 321 
76 
300 | 399 LU 
6 
3 
10 
1 
1 
21 
1 
0 
1 NL 
577 
346 
0 
0 
0 
923 
156 
.0 
156 UK 
562 
474 
360 
90 
15 
1.501 
0 
0 
0 Tolal f 
4.015 j 40 
3.67 Í I ¿5 
1.654-j ' 5 
461 j 5 
- - 327 ! 3 
1 
10.128 | OD| 
1.287 
- 81 
1.368 >4 
5 
« -,~i 
Cbioctlvo 3 lu UK ¡s ogroed (or 1994-1996; Ctjocuvu 4 ;r. BE. DK, DE, FR, LU ¡3 aoreod for 1994-1996; no ug/uoment lot 
<M '..•'.'" Ahnexe 3D 
Contribution des Fonds structurels aux dépensés de développement de l'objectif 5a-pêche (hors objectif 1), 1994-99 
Mécus1994 B 
24,5 DK 
139,8 D 
74,6 E 
119,6 F--- ' K.\C 
. ': ''•. ..'. ';•'/' •• 
189,0 Fl-v--. 
' ^ ,'. .' . 
--:"* .23 1 
134,4 L 
1.1 NL 
46,6 SE 
40 UK 
88,8 TOT 
882,3 
>M 
.iï\> 
"-'2-H 
•:M 
Annexe 3£ 
DOCUP de l'Objectif 5b (1994-1999) : Allocation communautaire par axe prioritaire de développement 
•:'. •:••:••; ]- !" ' • 
-. :¡i; .'•..•] i ' . Axe priorité.re 
Diversification Agricole el sylvicole 
Divciàilicetion et développement des sscteurs non-egricoles 
Protection de l'environnement 
Tourisme 
Développement local et rénovation ;"es villages 
Ressources humâmes 
Assistance technique et évaluation 8E 
20,3 
22,8 
6,9 
10,2 
3,9 
12,9 
1,1 
total j 78.1 •.••DK. . 
14,7 
12,9 
14,7 
(") . 
10,6 
1,1 
54,0 DE 
224,2 
3 21,7 
207 ;7 
86,7 
146,1 
219,6 
23,0 
1229,0 ES 
297,9 
96.2 
67,5 
45,2 
68,6 
88,6 
664,0 FR . 
683,8 
508,6 
244,8 
266.0 
205.9 
286.3 
43.9 
2239,4 IT . 
331.5 
168.3 
94.6 
168,6 
7.2 
120,9 
12,6 
903.7 LU ! NI 
0.7 ¡ 15.2 
0.3 | 58.1 
0.5 j 35.7. 
1.0 i 20.9 
2.0\ 1,1 
0.8 | 17.2 
0.2 Í 1,8 
6,0 | 150.0 MECU 
UK 
64,8 
305.7 
63.9 
174,9 
69,0 
132.1 
10.1 
820,5 prix cour uni 
totaf 
1653,2 
1495.2 
721.5 
7 88,2 
503,8 
889.1 
93,7 
6144,7 
" 
Axe priorité,» ! BE 
Diversification agricole ei sylvicole | 26,0% 
Diversification ai développement es; s ?c! euis non-agricoles ! 29,2% 
Protection de l'environnement , 8,8% 
Tourisme ' '13,1% 
Développement local et rénovation ces -.¡liages 4,9% 
Ressources humaines : 16,6% 
Assistance technique el évaluation ¡ 1,4% 
|loul ; 100,0% DK' 
27,2% 
24,0% 
t") 
. 27,2% 
19,6% 
2,0% 
100,0% . DE 
18,2% 
26,2% 
1 6,9% 
7,1% 
1 1,9% 
17,9% 
1,9% 
100,0% ES 
44,9% 
14,5% 
10,2% 
6.8% 
10,3% 
13,4% 
('*) 
'100,0% FR 
30.5% 
2 2.7% 
10.9% 
1 1.9% 
9,2% 
1 2,8% 
2,0% IT 
36.7% 
18.6% 
10.5% 
18.7% 
0.8% 
13,4% 
1,4 % 
100,0%; 100,0% LU í NL 
11,2 % 
14,2% 
8.8% 
1 6,4% 
34,1% 
12,8% 
2,5% 
100.0% 10.1 % 
3 8,7% 
23,8% 
13,9% 
0.7% 
1 1.4% 
1.2% % totai 
UK | total 
7.9% 
3 7,3% 
7.8% 
21.3% 
8,4% 
16,1% 
1.2% 26,9% 
24,3% 
11.7% 
12 ¡8% 
• 8,2% 
14.5% 
1,5%| 
100.0%| 100,0% i 100.0%! 
Cl Programmes approuvés par habi'-'i 
C 'I Les ecti'onj relevant de cet axe s. 1 ¡agrées dans d'autres axes prioritaires. 
i. J¡^^¿^^ 
'.!"f :--i-Annexe 3 F 
Contribution des Fonds Structurels à 
l'Objectif 6 (1995-1999) 
•:'.,-<-:, •'•.• : ' . Mecu 1995 
Finlande Suède Toial , % 
Infrastructures de base 0 . 13 13 1,6 
Secteur productif -347 152 \ 499 61,1 
Ressources humaines 104 64 168 20,5 
Recherche et développement 114 23 -137 - 16,8 
TOTAL 565 252| ~817 100,0 
•t~ï. 
^ 
« 
ISSN 0257-9545 
COM(96) 109 final 
DOCUMENTOS 
ES 13 04 
N* de catálogo : CB-CO-96-117-ES-C 
ISBN 92-78-01673-X 
Oficina de Publicsctenes Oficiales-de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
¿/Z-