COMUNICACIÓN DE LA COMISION AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Desvincular la ayuda en aras de la eficacia

Introducción

1. El debate sobre la desvinculación de la ayuda es desde hace tiempo un tema recurrente de las discusiones sobre la política de desarrollo. En los últimos años, se ha llegado a escala internacional al consenso de que la práctica consistente en ligar la concesión de la ayuda, directa o indirectamente, a la compra de bienes y servicios mediante esta ayuda en el país donante merma la eficacia de dicha ayuda. Todo el mundo reconoce que desvincular la ayuda es un factor importante para una política de desarrollo coherente de los pobres.

2. La desvinculación de la ayuda es un aspecto importante del debate sobre la coherencia y la eficacia de la ayuda y sobre la credibilidad de los donantes. Por una parte, esta desvinculación sería una indicación fuerte de generosidad y solidaridad y, por otra, y este es seguramente un aspecto más pertinente aún, constituye un medio para reforzar la transparencia y la responsabilidad de la gestión y concesión de las ayudas. Así pues, podría contribuir en gran medida a reducir los casos de corrupción y mala gestión. Además, se considera también un estímulo a la participación de los países en vías de desarrollo en la gestión de los programas y proyectos. La aplicación íntegra - sin debilidades ni lagunas - de este concepto, que no tiene nada de retórico, podría tener efectos concretos en el desarrollo. Se insta pues a la comunidad de donantes a analizar con cuidado su posibles efectos, para lo que se requerirá una total transparencia en la aplicación y respuestas rápidas a toda solicitud de información.

3. La desvinculación de la ayuda acrecienta la eficacia de ésta. Toda vez que sólo puede vincularse la ayuda a proyectos, el hecho de desvincularla facilitaría también la ayuda sectorial o presupuestaria, al desligar en cada país donante la ayuda y los intereses comerciales, que constituye un fuerte motivo de inercia. Otro argumento que suele aducirse es que la aplicación plena de la desvinculación de la ayuda aumentaría el valor de la ayuda pública al desarrollo (APD), pues mejoraría la relación coste - eficacia de los suministros, lo que incrementaría los recursos financieros disponibles para actividades de desarrollo. Este concepto de «aumento de la APD mediante un mejor uso de los recursos» cuenta con el apoyo del Banco Mundial, que considera que una desvinculación general podría reducir hasta un 25 % el coste de las transacciones de ayuda. El Comité de ayuda al desarrollo de la OCDE (CAD) comparte esta opinión y estima que esa reducción podría suponer entre el 15 y el 30 % de los costes [1].

[1] OCDE Observer, "Untying Aid to the least Developed Countries", julio de 2001.

4. Otro efecto negativo que se achaca a la ayuda condicionada es que los suministros que se consiguen con ella son incompatibles con los facilitados por otros donantes en el mismo sector del país beneficiario. La ayuda condicionada puede ser también el fruto de una mezcla de consideraciones comerciales y proteccionismo que se contradice con el concepto comúnmente aceptado de «propiedad» por parte del país beneficiario y que lleva a que sean los donantes quienes determinan la línea a seguir.

5. Exceptuando estos efectos positivos hipotéticos, ampliamente admitidos, que se derivarían de la reducción de los costes, carecemos de información complementaria sobre los demás efectos positivos posibles de la desvinculación de la ayuda. Entre ellos se incluyen las repercusiones positivas en la propiedad por parte de los países beneficiarios y en la capacidad de las empresas de los países en vías de desarrollo para participar y competir eficazmente en un mercado totalmente desvinculado de bienes y servicios destinados al desarrollo. Otras consideraciones que deben examinarse son: el efecto de la desvinculación total - en todos los países desarrollados y en vías de desarrollo - en el desarrollo de los mercados locales de los países en vías de desarrollo; la eventual existencia de un grado marginal de desvinculación, es decir, un determinado grado de apertura, por encima del cual las ganancias son mínimas; el impacto del tipo de ayuda condicionada consistente en supeditar una ayuda a políticas adicionales para las cuales los suministros se producen exclusivamente en el país donante. Tampoco conocemos con claridad las posibles consecuencias de la desvinculación en el reparto del esfuerzo entre los donantes, en el nivel de apoyo de la opinión pública (en particular, los contribuyentes) y en la evolución de los flujos de ayuda.

6. La comunidad de donantes se ha comprometido a seguir debatiendo sobre los efectos de la desvinculación de la ayuda y sobre la relación existente entre esa desvinculación y la calidad, la eficacia y la visibilidad de la ayuda. La OCDE lleva años dedicando mucho tiempo a este tema, tanto mediante análisis como mediante debates en su foro político competente, el Comité de ayuda al desarrollo (CAD). Este trabajo se plasmó en la «Recomendación de desvinculación de la ayuda al desarrollo de los países menos desarrollados», adoptada en mayo de 2001 por el CAD de la OCDE después de largas y laboriosas negociaciones. La Comisión considera esta recomendación como una buena señal política y un primer paso en la dirección correcta, pero un paso insuficiente pues, a causa sus múltiples condiciones, limitaciones y lagunas, esta recomendación tiene efectos muy limitados en una parte marginal de la ayuda al desarrollo.

7. La Unión Europea se comprometió claramente a proseguir los debates sobre la desvinculación de la ayuda en su plataforma de negociaciones para la Conferencia internacional sobre la financiación del desarrollo [2]. Después de esta conferencia, la comunidad internacional se comprometió [3] «a apoyar y fomentar recientes iniciativas como el abandono de la ayuda condicionada». Así pues, se reconoció en Monterrey que la desvinculación de la ayuda puede mejorar la eficacia de estos flujos.

[2] Monterrey, México; 18 a 22 de marzo de 2002.

[3] Apartado 43 del "Consenso de Monterrey".

8. La propia Comunidad Europea tiene una gran experiencia en los distintos aspectos de la desvinculación, debido a la apertura de los programas de desarrollo destinados a sus Estados miembros y, cada vez más, a países beneficiarios. Ya desde el primer Convenio de Yaundé, en 1963 [4], esos aspectos se incluían en sus programas de desarrollo. A mediados de los años 1990, en el marco de su diálogo político con el Parlamento Europeo [5], la Comisión Europea reafirmó su apoyo al concepto de desvinculación y destacó el papel que podía desempeñar en la mejora de la política de desarrollo [6]. El presente documento se propone consolidar el enfoque de la Comisión y clarificar la situación actual en materia de desvinculación de la ayuda comunitaria.

[4] Convenio de Yaundé I entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y los Estados africanos y malgaches asociados, por otra, 1963.

[5] Respuesta a la pregunta parlamentaria n° 161/96 del Diputado Howitt, DO 1996, C 322/95.

[6] En 1991, la Comisión presentó una primera comunicación sobre la desvinculación (SEC(9231)2273 final de 25/11/1991) y se produjeron debates, sin resultados concretos, en los Consejos de desarrollo de 4.5.1992, 18.11.1992, 25.5.1993 y 28.11.1997.

9. En la presente comunicación se expone el concepto que tiene la Comisión de la desvinculación de la ayuda (parte I), se analiza la situación actual en que se encuentra la desvinculación de la ayuda comunitaria (parte II), se examinan aspectos relacionados con la desvinculación de la ayuda bilateral de los Estados miembros (parte III) y, por último, se formulan algunas recomendaciones concretas (parte IV).

Parte I: Una visión de la desvinculación de la ayuda

10. Desde el primer Convenio de Lomé [7], el espíritu de la ayuda comunitaria siempre se ha basado en el principio de asociación, el cual se asienta en el concepto de propiedad. Ambos conceptos no pueden tratarse solamente como declaraciones de respeto y reconocimiento mutuos, sino que tienen también implicaciones concretas que atañen al de desvinculación. El debate sobre la desvinculación no puede ser sólo un debate entre donantes y resolverse en foros reservados a éstos, sino que requiere necesariamente un nivel elevado de participación de los países beneficiarios. Desde sus inicios, la ayuda comunitaria siempre ha tenido en cuenta a los países beneficiarios por considerar que la calidad del diálogo con ellos es la clave del éxito de la política de desarrollo. De ahí que la Comisión Europea esté interesada en dar cabida a los países en vías de desarrollo en el diálogo sobre la desvinculación de la ayuda y en introducir en él un elemento de decisión por parte de ellos.

[7] Convenio de Lomé I (1975) entre la Comunidad Europea y los Estados de África, el Caribe y el Pacífico (ACP). Fue el primero de cinco generaciones de acuerdos de asociación entre la CE y los países ACP soberanos.

11. La Comunicación sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea [8] reorientó las actividades comunitarias hacia varios objetivos prioritarios entre los que se hallan la integración regional y el refuerzo de la capacidad de las instituciones. Ambos han sido reconocidos por la comunidad internacional como elementos esenciales de la lucha contra la pobreza, de la perdurabilidad del desarrollo en todas las zonas y de la prevención de conflictos. La experiencia de la Comunidad Europea en este campo hace que esté llamada a desempeñar un papel activo y preponderante. Así, la Comisión Europea, coherente con su planteamiento, considera que la desvinculación de la ayuda comunitaria debe utilizarse como un instrumento de enriquecimiento mutuo que permita aprovechar el potencial de esos dos elementos.

[8] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea, 26 de abril de 2000 (COM(2000) 212 final).

12. Uno de los objetivos, si no el principal, de la desvinculación es mejorar la eficacia de los flujos de ayuda pública al desarrollo y sus efectos. La recomendación del CAD sobre la desvinculación instituye como principio el objetivo de alcanzar un equilibrio en el esfuerzo de los miembros del CAD. Reconoce también que este objetivo es una preocupación importante y legítima de los Gobiernos, de los parlamentos y de la población en general [9]. Es fundamental que los medios empleados para desvincular la ayuda no den lugar a distorsiones de competencia entre los donantes más avanzados y los que aún tienen camino por recorrer. Tal distorsión podría enviar un mensaje contradictorio a los donantes más generosos y tener consecuencias negativas sobre el nivel de la ayuda pública al desarrollo. Ello sitúa pues la desvinculación de la ayuda en el centro del debate sobre la financiación del desarrollo y sustenta el objetivo internacionalmente admitido del 0,7 % de la renta nacional bruta (RNB).

[9] OCDE, Informe 2001 del Diario de la cooperación al desarrollo del CAD, 2002, volumen 3, n° 1, p. 43.

13. La desvinculación de la ayuda no es un concepto aislado sino que forma parte del debate en curso sobre la eficacia de la ayuda y la armonización de las políticas y procedimientos de los donantes. Conviene recordar que, en el Consejo Europeo de Barcelona, la Unión Europea se comprometió a adoptar medidas concretas de armonización de los procedimientos y de coordinación de las políticas antes de 2004 [10].

[10] Conclusiones del Consejo Europeo relativas a la Conferencia internacional sobre la financiación del desarrollo, Barcelona, 14 de marzo de 2002.

Parte II: Desvinculación de la ayuda comunitaria

14. En la reunión de alto nivel del CAD de abril de 2001, la Comisión Europea indicó, entre otras cosas, que «aplicaría el espíritu y los objetivos de la recomendación del CAD, aunque ajustándose a las políticas y procedimientos definidos a escala comunitaria y en los acuerdos de asociación» [11].

[11] Decisión [ PV(2001)1519] de la Comisión de 11 abril de 2001.

15. En febrero de 2002, la Comisión, en su Comunicación al Consejo y al Parlamento sobre la preparación de la conferencia internacional sobre la financiación del desarrollo (Monterrey, México, marzo de 2002), se comprometió a aplicar la recomendación del CAD. La comunicación precisaba además que «los Estados miembros deberían decidir desvincular íntegramente la ayuda bilateral en los quince y con respecto a todos los socios de la Unión en los países en desarrollo, manteniendo al mismo tiempo el actual sistema de preferencias arancelarias en el marco Unión Europea/ países ACP».

16. En marzo de 2002, en las conclusiones relativas a la preparación de la conferencia de Monterrey, el Consejo Europeo decidía «aplicar la recomendación del CAD sobre la desvinculación de la ayuda a los países menos desarrollados y continuar los debates con miras a una aplicación más general de la misma» (conclusiones de Barcelona, apartado 7, punto c)), con el fin de mejorar la eficacia de la ayuda pública al desarrollo.

17. Este compromiso se mantuvo después de la conferencia de Monterrey y se confirmó en el plan de aplicación adoptado en la Cumbre mundial sobre el desarrollo sostenible de Johanesburgo (Sudáfrica, agosto de 2002). La Comisión reiteró su compromiso de respetar las conclusiones de Barcelona con motivo del estudio del CAD sobre la ayuda comunitaria [12].

[12] Estudio del CAD de la OCDE sobre la ayuda comunitaria, París, 6 de junio de 2002.

Situación actual de la desvinculación de la ayuda comunitaria

18. La ayuda comunitaria está desvinculada en gran medida desde hace más de veinticinco años. Las licitaciones están abiertas a los quince Estados miembros y a los setenta y un [13] países ACP, sin que se hagan distinciones entre los países menos desarrollados y los otros países en desarrollo en los proyectos financiados por el FED, así como a todos los países mediterráneos socios, en el marco del programa MEDA, y a los países beneficiarios de América Latina y Asia (ALA). Esta apertura de las licitaciones tuvo efectos concretos en los 6º, 7º y 8º FED (1985-2000), ya que permitió que el 23,6 % de los contratos se adjudicaran a agentes económicos de los países ACP, por un importe total de 1 415 millones de euros. Además, la ayuda comunitaria se está orientando progresivamente hacia el apoyo a la balanza de pagos y al presupuesto, un ámbito que, por definición, está completamente desvinculado.

[13] Cuando el Acuerdo de Cotonú entre en vigor, los países ACP serán setenta y siete..

19. De conformidad con sus compromisos y con lo que precede, la Comisión introdujo nuevas disposiciones para una mayor desvinculación en sus propuestas de reforma del Reglamento sobre la ayuda oficial al desarrollo y del Reglamento sobre las enfermedades transmisibles y la salud reproductiva [14]. Con ocasión de la revisión del Reglamento financiero comunitario [15] se han introducido los elementos necesarios para una mayor desvinculación de la ayuda comunitaria cuyas disposiciones de aplicación siguen debatiéndose.

[14] La Comisión ha incluido ya en su propuesta de nuevo reglamento ALA, COM (2002) 340 final, una disposición sobre ayuda desvinculada referida a los Estados miembros, a los paises andidatos y a los de Asia y América Latina sobre cooperación en sus respectivas regiones, así como desvinculación suplementaria en casos individuales para los paises en desarrollo. (artículo 9); La propuesta aunque ya es conforme con el enfoque previo de la Comisión sobre desvinculación, podría reforzarse ulteriormente, a la luz de la presente comunicación y de cualquier otro elemento adicional relativo a la desvinculación que pudiera resultar del debate en el Consejo. El debate sobre el artículo 9 de la propuesta de reglamento ALA de la Comisión debería entretanto suspenderse. Ello permitiría evitar retrasos en la adopción de la propuesta de reglamento debido al debate sobre desvinculación. Se adoptará una solución similar para la adopción de cualquier otro texto legal que pueda ser próximamente objeto de debate.

[15] El nuevo Reglamento financiero es el Reglamento n° 1605/2002 del Consejo de 25 de junio de 2002 (DOCE L 248 de 16.9.2002), que entrará en vigor el 1 de enero de 2003.

Posición de la Comisión con respecto a la recomendación del CAD

20. Si bien los esfuerzos del CAD por fomentar la desvinculación de la ayuda mediante ese primer paso que representa su recomendación son loables, la Comisión considera que dicha recomendación adolece de limitaciones. Al centrarse exclusivamente en los países menos desarrollados y excluir la ayuda alimentaria y el transporte de ésta, el ámbito de aplicación de la recomendación es muy restringido. Según las propias estimaciones del CAD, el importe de la ayuda desvinculada no alcanzará más del 2 % de la ayuda pública al desarrollo. Los cálculos más optimistas predicen una desvinculación de tres cuartas parte de la ayuda pública al desarrollo de los países menos desarrollados (5 500 millones de USD), lo que correspondería al 10 % de toda la APD. Además, la lógica que subyace en esta recomendación se considera insatisfactoria.

21. La Comisión Europea recela especialmente de la distinción, a efectos de la desvinculación de la ayuda, entre países menos desarrollados y demás países en vías de desarrollo y de su efecto acumulado sobre el alcance ya limitado de la recomendación del CAD. Las consecuencias de esta restricción se ven agravadas además por el hecho de que cerca de una tercera parte de los PMD o bien se encuentran en guerra, o bien salen de una guerra, o bien están en una situación de preguerra, lo que dificulta enormemente el suministro de la ayuda. Si sólo se aplicase la recomendación del CAD, la distinción que efectúa esta recomendación obligaría a la Comunidad a cuestionar uno de los fundamentos de la asociación UE-ACP, es decir, las preferencias de que gozan los agentes económicos de los países ACP en las adjudicaciones de contratos. Tal cambio sería contrario a las obligaciones contractuales de la CE y constituiría, por añadidura, un paso atrás con respecto a la situación actual. Esta distinción va, además, a contracorriente de los objetivos actuales de armonización y simplificación de los procedimientos.

22. La recomendación del CAD deja de lado la ayuda alimentaria y remite, en este sentido, a los «debates y acuerdos celebrados en el marco de otros foros internacionales relativos al suministro de ayuda alimentaria, teniendo presentes los objetivos y principios enunciados en la presente recomendación». El Convenio sobre la Ayuda Alimentaria [16], que probablemente es el foro más adecuado de debate en este ámbito, aún no ha adoptado medidas concretas en relación con la desvinculación de la ayuda [17]. La Comisión Europea reafirma la importancia extrema de la ayuda alimentaria para los países y poblaciones que se encuentran en situaciones de crisis alimentaria. La ayuda alimentaria sólo debería proporcionarse cuando se determine, mediante una evaluación de las necesidades, que se trata del medio más eficaz y conveniente de ayudar a esas poblaciones, e intentando, en la medida de lo posible, respetar las hábitos alimentarios locales. Es importante tener en cuenta los distintos tipos de ayuda alimentaria y sus objetivos, diferenciar la ayuda alimentaria de la seguridad alimentaria, y reconocer sus posibles efectos en la capacidad, en la agricultura local y en los mercados regionales y locales de los países vulnerables. La Comisión Europea preconiza desvincular totalmente la ayuda alimentaria y su transporte y propone introducir estos elementos en la futura renegociación del Convenio sobre la Ayuda Alimentaria.

[16] El Convenio sobre la Ayuda Alimentaria dispone, en el inciso i) de la letra e) del artículo IX, que «la provisión de ayuda alimentaria no [debe estar] vinculada, directa o indirectamente, oficial o extraoficialmente, explícita o implícitamente, con las exportaciones comerciales de productos agrícolas u otros bienes y servicios a países beneficiarios».

[17] El Convenio sobre la Ayuda Alimentaria actual, que data de 1999, se ha prorrogado hasta junio de 2003. Se refiere solamente a la ayuda alimentaria ligada a exportaciones

23. La Comisión, en su declaración aneja a la recomendación del CAD (véase anexo II), expresó claramente su compromiso de alcanzar los objetivos fijados en la recomendación, sin ceñirse necesariamente por ello al alcance limitado de ésta. En realidad, la ayuda comunitaria ya se desvincula más de lo que prevé la recomendación del CAD pues está completamente desvinculada para los quince Estados miembrors y parcialmente, para los países candidatos a la adhesión, los países miembros del Espacio Económico Europeo y la mayor parte de los países en vías de desarrollo.

Aplicación del enfoque de la Comisión

24. Conforme a las políticas y procedimientos definidos a escala comunitaria y a los acuerdos de asociación [18], para desvincular aún más la ayuda comunitaria es preciso modificar los fundamentos jurídicos de toda una serie de instrumentos financieros de la ayuda comunitaria, entre ellos, el Reglamento financiero, el Reglamento financiero del FED, el anexo IV del Acuerdo de Cotonú, algunos instrumentos financieros de alcance regional (Reglamentos CARDS, MEDA, TACIS y ALA), así como otros instrumentos financieros relativos al desarrollo. La lista de los textos que deberían modificarse figura en el anexo III.

[18] Tal como se indica en la declaración de la Comisión aneja a la recomendación del CAD.

25. Estas modificaciones requieren la aprobación del Consejo y el Parlamento Europeo, y, en algunos casos, de los países socios. Deberán aplicarse a cada instrumento y dependerán de los calendarios consustanciales a cada uno de ellos. En el caso del FED, las modificaciones están supeditadas a la entrada en vigor del acuerdo de Cotonú y exigirán una nueva negociación con los países ACP para obtener su aprobación. A causa de los procedimientos y obligaciones antes mencionados, la Comisión puede elegir entre dos métodos para introducir los cambios. El primero consiste en revisar los instrumentos uno por uno y de forma gradual añadiéndoles conceptos comunes. El segundo consiste en adoptar un reglamento horizontal que se aplique a todos los instrumentos y que, en casos concretos, podría completarse con una revisión limitada de algunos instrumentos.

26. Por coherencia con los argumentos expuestos en los apartados anteriores y en la primera parte de la presente comunicación, la Comisión Europea ha optado por el primer método e introducirá los siguientes elementos de desvinculación en los fundamentos jurídicos de todos los instrumentos financieros relacionados con el desarrollo:

Líneas presupuestarias horizontales (temáticas)

- Desvinculación para todos los países en vías de desarrollo.

- Desvinculación para todos los países desarrollados, a reserva de reciprocidad con el tercer país y del acuerdo del país beneficiario.

Líneas presupuestarias geográficas

- Desvinculación para los países en vías de desarrollo sobre una base regional.

- Desvinculación para todos los países desarrollados, a reserva de reciprocidad con el tercer país y del acuerdo del país beneficiario.

- Posibilidad de una desvinculación suplementaria, caso por caso [19],

[19] Las circunstancias específicas de los aspectos que deban examinarse pueden justificar tal extensión, si con ella la CE logra aumentar el cociente coste-eficacia de sus acciones.

- atendiendo a condiciones geográficas particulares;

- atendiendo a condiciones temáticas particulares.

27. A estos efectos, los países candidatos a la adhesión y los del Espacio Económico Europeo (EEE) [20] se asimilan a los Estados miembros de la Unión Europea [21].

[20] Noruega, Islandia y Liechtenstein. Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, Oporto, 2 de mayo de 1992.

[21] Esta asimilación atañe al «acceso a los procedimientos de contratación pública en la Comunidad».

28. La desvinculación de la ayuda comunitaria también permitirá sentar las bases para una cooperación más estable y eficaz con las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales. Podría considerarse que, en el contexto de la gestión común de programas y proyectos con arreglo a lo dispuesto en la letra c) del apartado 1 del Artículo 53 del nuevo Reglamento financiero, así como en futuros mecanismos estratégicos de cooperación con agencias, fondos o programas de las Naciones Unidas, también se dan circunstancias específicas como las antes mencionadas, lo que exigiría igualmente que se modificasen los fundamentos jurídicos cuando se revisasen los textos legales pertinentes.

29. El enfoque propuesto por la Comisión tiene un alcance mucho mayor que el de la recomendación del CAD y desembocará en una desvinculación casi íntegra de la ayuda comunitaria. La totalidad de la ayuda comunitaria se desvincularía inmediatamente para dieciséis de los veintitrés miembros del CAD, para treinta y dos países desarrollados y para ciento cincuenta y un países en vías de desarrollo, como grupo, en las líneas presupuestarias temáticas y sobre una base regional en los instrumentos de alcance regional. Análogamente, la totalidad de esta ayuda se desvincularía para todos los demás terceros países, a reserva de reciprocidad y el acuerdo del país beneficiario. El hecho de solicitar el acuerdo del país beneficiario se ajusta perfectamente a los principios de propiedad universalmente reconocidos. El hecho de exigir la reciprocidad se deriva de la propia recomendación del CAD, de su universalidad a los ojos de la comunidad de donantes y del común acuerdo sobre la necesidad de repartir de manera equilibrada el esfuerzo, además de ser coherente con las disciplinas multilaterales de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Parte III: Situación de la ayuda bilateral de la Unión Europea.

30. La ayuda comunitaria es un aspecto complementario de las medidas de desarrollo de la Unión Europea a la que se suma la ayuda bilateral de los Estados miembros. Esta ayuda bilateral se basa en normas y procedimientos distintos adaptados a la especificidad de la ayuda al desarrollo, aunque debe respetar el Tratado CE y el Derecho comunitario aplicable. Tanto las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre circulación de bienes y servicios como las normas de contratación pública de la Unión Europea prohiben la discriminación en favor de las empresas nacionales y en detrimento de los agentes económicos establecidos en otros países de la Unión. La ayuda bilateral vinculada podría violar la legislación comunitaria sobre competencia y las normas del mercado interior e infringir el principio de no discriminación que figura en el Artículo 12 del Tratado CE. Por consiguiente, a raíz de algunas denuncias, la Comisión está examinando el régimen aplicado por los Estados miembros a la ayuda al desarrollo y ha abierto recientemente procedimientos de infracción contra algunos Estados miembros, en particular con base en las Directivas de Adjudicación Pública. A continuación se exponen las cuestiones jurídicas que plantea la vinculación de la ayuda de los Estados miembros. Es importante precisar que todos estos elementos se refieren a la desvinculación de la ayuda de los Estados miembros de la Unión Europea.

Aplicación de las normas comunitarias sobre ayudas estatales

31. Para que una medida constituya una ayuda estatal en la acepción del apartado 1 del Artículo 87 del Tratado, debe ser atribuible a un Estado miembro e implicar la utilización de recursos públicos de manera selectiva para favorecer a determinadas empresas, falseando la competencia y afectando al comercio entre los Estados miembros. Si las ayudas vinculadas cumplieran todas estas condiciones constituirían ayudas estatales y, como tales, deberían notificarse a la Comisión en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88. Cuando examine este tipo de ayuda, la Comisión tendrá en cuenta, en particular, el Acuerdo de la OCDE sobre directrices en materia de crédito a la exportación con apoyo oficial.

La ayuda vinculada puede tener efectos en el comercio intracomunitario

32. Las normas del Tratado, en particular sus Artículos 28 a 30 y 49 [22], se aplican a los procedimientos de contratación pública organizados por las autoridades competentes de los Estados miembros en su territorio o en un país tercero beneficiario. La Comisión cree que si los Estados miembros imponen una cláusula de origen nacional, ello impediría a los agentes económicos de otros Estados miembros participar en el concurso y afectaría así al comercio interior [23], aunque los bienes o servicios objeto del contrato se destinen a un tercer país. La ayuda vinculada, que restrinja las prácticas de adjudicación de contratos de bienes y servicios, podría infringir por ello los Artículos 28 y 49 y no podría acogerse a ninguna derogación.

[22] Anteriormente, artículos 30 a 36 y 59 del Tratado CE.

[23] La jurisprudencia del Tribunal admite que la distorsión de los intercambios entre la Unión Europea y un tercer país también puede afectar al comercio interior.

Aplicación de las Directivas sobre contratación pública

33. A menos que una contratación pública esté cubierta por la cláusula específica de excepción para acuerdos internacionales de las Directivas comunitarias (Cf. Below) las Directivas de la UE sobre contratación pública se aplican a los contratos previstos por un poder adjudicador [24] de un Estado miembro, tanto si se financia mediante la ayuda bilateral al desarrollo como si no, a partir del momento en que el valor estimado del contrato es igual o superior a un valor umbral. Los contratos que caigan dentro de esta categoría deben adjudicarse de acuerdo con los procedimientos de adjudicación de contratos previstos por las Directivas y no deben concederse excluyendo a los agentes económicos establecidos en otros Estados miembros de la Unión Europea, en países del EEE o en países signatarios de un acuerdo europeo.

[24] Las Directivas sobre contratos públicos entienden por «poderes adjudicadores» «el Estado, los entes públicos territoriales, los organismos de Derecho público y las asociaciones constituidas por uno o más de dichos entes o de dichos organismos de Derecho público», entendiéndose por «organismo de Derecho público» «todo organismo creado para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil, dotado de personalidad jurídica, y cuya actividad esté mayoritariamente financiada por el Estado, los entes públicos territoriales u otros organismos de Derecho público, cuya gestión se halle sometida a un control por parte de estos últimos, o cuyo órgano de administración, de dirección o de vigilancia esté compuesto por miembros de los cuales más de la mitad sean nombrados por el Estado, los entes públicos territoriales u otros organismos de Derecho público».

34. Cuando una autoridad de un país tercero licita un contrato, las directivas no se aplican, a menos que la autoridad del país tercero en cuestión actúe en nombre y por cuenta de un poder adjudicador de un Estado miembro. Para la Comisión, en este último caso las embajadas o instancias nacionales situadas en el país beneficiario entrarían en el ámbito de aplicación de las directivas. La inobservancia de los procedimientos previstos por las directivas constituiría así una violación del Derecho comunitario susceptible legalmente de ser recurrida por la Comisión y por los agentes económicos sujetos al Derecho comunitario que estén o hayan estado interesados en conseguir un contrato público de suministro de bienes, servicios u obras y que hayan sido perjudicados o corran el riesgo de serlo por la presunta infracción, así como por los agentes económicos de los países del EEE y de los países signatarios de un acuerdo europeo.

Cláusula de exención para los acuerdos internacionales

35. Las directivas contienen una cláusula por la que se exime de su aplicación a los contratos de suministro de bienes, servicios u obras adjudicados «en virtud de un acuerdo internacional celebrado entre un Estado miembro y uno o más terceros países». No obstante, estas excepciones sólo se aplican a los acuerdos celebrados «de conformidad con el Tratado» [25]. Como se adujo anteriormente las cláusulas que discriminen a proveedores de otros países de la Unión Europea no cumplirían esta condición. Incluso en aquellos casos en los que esta exención internacional sería de aplicación, el Estado miembro está obligado a notificar el acuerdo a la Comisión [26].

[25] Artículo 4, letra a), de la Directiva 93/36/ CEE de 14 junio 1993, artículo 5, letra a), de la Directiva 92/50/ CEE, artículo 5, letra a), de la Directiva 97/37/ CEE.

[26] Respuesta a la pregunta PE n° 3104/95, DO C 45/1, 1998.

Exención contenida en el Acuerdo sobre contratación pública

36. Los acuerdos GATT y GATS tienen cláusulas que excluyen los contratos públicos de sus principales disposiciones. En la OMC, la ayuda vinculada está excluida actualmente del ámbito de aplicación del Acuerdo sobre contratación pública [27] concluido en el marco de la Ronda Uruguay [28]. La aceptación de estos principios no impide, no obstante, que la ayuda vinculada pueda infringir las normas comunitarias sobre el mercado interior.

[27] Acuerdo sobre contratación pública, DO L 336/273, 1994. Las Partes en este acuerdo son: la Comunidad Europea y sus quince Estados miembros, Canadá, Hong Kong, China, Israel, Japón, la República de Corea, Liechtenstein, los Países Bajos (por Aruba), Noruega, Singapur, Suiza y los Estados Unidos.

[28] Las notas del párrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo sobre contratación pública dejan claro que los contratos celebrados en relación con ayuda vinculada prestada a países en desarrollo no entran dentro del ámbito de aplicación del Acuerdo: «Teniendo en cuenta consideraciones de política general relativa a la ayuda vinculada, con inclusión del objetivo que persiguen los países en desarrollo respecto de la desvinculación de esa ayuda, el presente Acuerdo no se aplicará a los contratos celebrados con motivo de la ayuda vinculada prestada a los países en desarrollo por las Partes». En los Anexos que describen las obligaciones de las Partes, el de la Comunidad Europea estipula que «el Acuerdo no se aplicará a los contratos adjudicados en virtud de [... ] un acuerdo internacional y para la ejecución o gestión conjunta de un proyecto por parte de los Estados signatarios».

Efectos de la descentralización

37. Cuando un contrato financiado por un Estado miembro es suscrito bajo la responsabilidad exclusiva de una autoridad del tercer país beneficiario, que no actúa ni en nombre ni por cuenta de un poder adjudicador de un Estado miembro, no se aplican las Directivas comunitarias sobre contratación pública ni el Tratado. Puede ocurrir incluso que [29], a falta de obligación, no se aplique desvinculación alguna.

[29] Los miembros del CAD han suscrito las recomendaciones del CAD sobre la desvinculación de la ayuda pública al desarrollo de los países menos avanzados, de mayo 2001, y se han comprometido a aplicarlos, en el Apéndice 1 («Procedimientos y acuerdos operativos»), no sólo de derecho, sino también de hecho.

Parte IV: Recomendaciones

38. Para solventar la insuficiencia de la información sobre los efectos de una desvinculación total y sin restricciones de la ayuda por parte de todos los donantes en la eficacia de la misma, en la asignación de recursos y en las estructuras y agentes de desarrollo, la Comisión sugiere acometer un estudio amplio sobre ellos a escala europea.

39. Dado que la información de que se dispone sobre las relaciones entre la desvinculación de la ayuda y la descentralización, sobre la armonización de los procedimientos y sobre el papel del país beneficiario es insuficiente, la Comisión propone acometer iniciativas concretas con cada Estado miembro según el principio de cooperación.

40. La Comisión propondrá integrar las orientaciones de desvinculación de la ayuda comunitaria expuestas en el presente documento en todos los fundamentos jurídicos pertinentes de los instrumentos financieros comunitarios de desarrollo.

41. Las normas del mercado interior y las Directivas sobre contratación pública se aplican a una parte de la ayuda al desarrollo de los Estados miembros. La Comisión insta a todos los agentes de la Unión Europea a ajustarse a estas normas.

42. Con respecto a los contratos adjudicados por las autoridades del país beneficiario, cuando éstas no actúan en nombre ni por cuenta del poder adjudicador de un Estado miembro, la Comisión propone que los Estados miembros se comprometan a desvincular la ayuda y a incluir sistemáticamente una cláusula contractual en los instrumentos por los cuales se concede la ayuda por la que las autoridades del país beneficiario estarían obligadas a aplicar procedimientos de adjudicación basados en los principios en que se basa la Directiva sobre contratación pública, como los principios de igualdad de trato, de transparencia, de reconocimiento mutual y de proporcionalidad.

43. La Comisión recomienda que prosigan y se intensifiquen los esfuerzos actuales que realizan los donantes, en el marco del CAD de la OCDE, con miras a una desvinculación total de la ayuda, incluida la correspondiente a ayuda alimentaria y al transporte de ésta, basándose en particular en el principio de la reciprocidad plena entre donantes.

ANEXO I

Ámbito de aplicación de la recomendación del CAD sobre la desvinculación de la ayuda pública al desarrollo destinada a los países menos desarrollados (mayo de 2001)

La recomendación del CAD de la OCDE de mayo de 2001 propone desvincular las subvenciones o préstamos a los países menos desarrollados (cuarenta y nueve países) a partir del 1 de enero de 2002 sólo en los ámbitos siguientes:

- balanza de pagos y ajuste estructural,

- condonación de deudas,

- programas sectoriales y plurisectoriales,

- proyectos de inversión,

- importación y productos básicos,

- contratos de servicios comerciales, y

- ayuda pública al desarrollo a organizaciones no gubernamentales para actividades relacionadas con contratos.

La recomendación excluye la cooperación técnica independiente y la ayuda alimentaria.

La recomendación no se aplica a actividades de un importe inferior a 700 000 DEG (130 000 DEG en el caso de la asistencia técnica a proyectos de inversión).

ANEXO II

Declaración de la Comisión aneja a la recomendación del CAD sobre la desvinculación de la ayuda pública al desarrollo destinada a los países menos desarrollados (25 de abril de 2001)

La Comisión declara que:

Propondrá a los Estados miembros seguir desvinculando la ayuda comunitaria, sobre una base regional, a los países de Asia y América Latina, sin hacer distinciones entre los países menos desarrollados y los demás.

Tiene la intención de abrir a todos los países, desarrollados o en vías de desarrollo, sus contratos de servicios y de productos farmacéuticos esenciales para combatir el VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo, procediendo caso por caso.

La declaración de la Comisión se basa en la decisión [PV(2001)1519] de la Comisión, de 11 de abril de 2001, por la que se aprueba la opción 2 del documento [SEC(2001)623/3], en la que se insta a la Comisión a:

- felicitar al CAD por su trabajao;

- reconocer las limitaciones de la recomendación del CAD;

- indicar que aplicará el espíritu y los objetivos de la recomendación del CAD, ajustándose al mismo tiempo a las políticas y procedimientos fijados a escala comunitaria y en los acuerdos de asociación;

- anunciar que propondrá extender las normas sobre desvinculación regional aplicables a los países ACP y MEDA a otras regiones en vías de desarrollo; de esta manera, se desvincularía la ayuda comunitaria entre los quince Estados miembros y los países en vías de desarrollo de cada uno de los grandes conjuntos regionales (Asia, América Latina, Mediterráneo y ACP) en el marco de nuestros acuerdos o programas regionales de cooperación, sin distinción entre países menos desarrollados y otros países en vías de desarrollo, y para todas las formas de ayuda;

- utilizar la posibilidad de abrir la contratación a todos los países en vías de desarrollo, basándose en las normas comunitarias vigentes y procediendo caso por caso, para los medicamentos y servicios esenciales para combatir el VIH/SIDA, la tuberculosis y el paludismo;

- examinar (con miras a la desvinculación regional para los países ALA y los medicamentos) la posibilidad de una mayor desvinculación de la ayuda a otros miembros de la OCDE.

ANEXO III

Lista orientativa de los reglamentos que deben modificarse

1. Reglamento (CE) n° 1292/96 del Consejo, de 27 de junio de 1996, sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria

2. Reglamento (CE) nº 1257/96 del Consejo, de 20 de junio de 1996, sobre la ayuda humanitaria

3. Reglamento (CE) nº 1659/98 del Consejo, de 17 julio 1998, relativo a la cooperación descentralizada

4. Reglamento (CE) nº 1658/98 del Consejo, de 17 de julio de 1998, sobre la cofinanciación, con organizaciones no gubernamentales (ONG) de desarrollo europeas, de acciones en los ámbitos que afectan a los países en desarrollo

5. Reglamento (CE) nº 2494/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de noviembre de 2000, por el que se establecen medidas destinadas a promover la conservación y la gestión sostenible de los bosques tropicales y de otro tipo en los países en desarrollo

6. Reglamento (CE) nº 2493/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de noviembre de 2000, por el que se establecen medidas destinadas a promover la plena integración de la dimensión medioambiental en el proceso de desarrollo de los países en desarrollo

7. Reglamento (CE) n° 2836/98 del Consejo, de 22 de diciembre de 1998, sobre la integración de las cuestiones de género en la cooperación para el desarrollo

8. Reglamento (CE) nº 2046/97 del Consejo, de 13 de octubre de 1997, relativo a la cooperación Norte-Sur en materia de lucha contra las drogas y la toxicomanía

9. Reglamento (CE) n° 1484/97 del Consejo, de 22 de julio de 1997, relativo a las ayudas a las políticas y programas demográficos en los países en vías de desarrollo

10. Reglamento (CE) nº 550/97 del Consejo, de 24 de marzo de 1997, sobre las acciones en el ámbito del VIH/SIDA en los países en desarrollo

11. Reglamento (CEE) n° 443/92 del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativo a la ayuda financiera y técnica y a la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia

12. Reglamento (CE) nº 2258/96 del Consejo, de 22 de noviembre de 1996, sobre acciones de rehabilitación y reconstrucción en favor de los países en desarrollo

13. Reglamento (CE) n° 1725/2001 del Consejo, de 23 de julio de 2001, relativo a las acciones contra las minas terrestres antipersonas en terceros países excepto los países en desarrollo

14. Reglamento (CE) n° 1724/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2001, relativo a las acciones contra las minas terrestres antipersonas en los países en desarrollo

15. Reglamento (CE) n° 381/2001 del Consejo, de 26 de febrero de 2001, por el que se crea un mecanismo de reacción rápida

16. Reglamento (CE) n° 976/1999 del Consejo, de 29 de abril de 1999, por el que se fijan los requisitos para la aplicación de las acciones comunitarias, distintas de las de cooperación al desarrollo que, dentro del marco de la política de cooperación comunitaria, contribuyan a alcanzar el objetivo general de desarrollar y consolidar la democracia y el Estado de Derecho así como respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales en los terceros países

17. Reglamento (CE) n° 975/1999 del Consejo, de 29 de abril de 1999, por el que se fijan los requisitos para la aplicación de las acciones comunitarias de cooperación al desarrollo que contribuyan a alcanzar el objetivo general de desarrollar y consolidar la democracia y el Estado de Derecho así como el de respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales

18. Reglamento (CEE) n° 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, relativo a la ayuda económica a favor de la República de Hungría y de la República Popular de Polonia

19. Reglamento (CE, Euratom) n° 99/2000 del Consejo, de 29 de diciembre de 1999 (TACIS)

20. Reglamento (CE) n° 1267/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999 (ISPA)

21. Reglamento (CE) n° 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999 (SAPARD)

22. Reglamento (CE) n° 2666/2000 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000 (CARDS)

23. Reglamento (CE) n° 1488/96 del Consejo, de 23 de julio de 1996 (MEDA)

24. Reglamento (CEE) n° 443/92 del Consejo, de 25 de febrero de 1992 (ALA)

25. Acuerdo de asociación de Cotonú n° 483/2000, de 23 de junio de 2000 (ACP/FED)

26. Reglamento (CE) n° 2500/2001 del Consejo, de 17 de diciembre de 2001 (preadhesión de Turquía)

27. Reglamento (CE) n° 555/2000 del Consejo, de 13 de marzo de 2000 (preadhesión de Chipre y Malta)