[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 13.2.2008

SEC(2008) 154

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento que acompaña a la COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Preparación de los próximos pasos en la gestión de fronteras en la Unión Europea RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO {COM(2008) 69 final}{SEC(2008) 153}

INTRODUCCIÓN

La evaluación de impacto sobre la creación de un sistema de entrada y salida en las fronteras exteriores de la Unión Europea y sobre la facilitación de los cruces fronterizos para viajeros de buena fe se basa en los datos recogidos en entrevistas así como en estudios de casos, proyectos experimentales y análisis de documentación. Las entrevistas se llevaron a cabo principalmente con expertos por lo que se refiere a los sistemas ya existentes en los Estados miembros. El acopio de datos y una gran parte de las consultas con las autoridades pertinentes de los Estados miembros se realizaron a través de dos estudios externos solicitados por la Comisión en diciembre de 2006 y junio de 2007. Los estudios externos y el presente informe se han elaborado con las aportaciones de numerosos contactos entre la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad y los contratistas. En noviembre de 2007 se celebró una reunión interservicios con otros servicios, incluidos el Servicio Jurídico (SJ), Fiscalidad y Unión Aduanera (TAXUD), Pesca y Asuntos Marítimos (FISH), Empresa e Industria (ENTR) y Relaciones Exteriores (Relex). Además, cabe señalar que la DG TREN formó parte del comité de dirección para el estudio externo y participó en el proceso ya desde el principio.

Se revisó la evaluación de impacto para tener en cuenta el dictamen emitido por el Comité de evaluación del impacto el 4 y el 14 de diciembre de 2007.

Situación y problemas

Los flujos de pasajeros en las fronteras exteriores de la Unión Europea han crecido y continuarán aumentando en el futuro. La mayoría de los pasajeros son los llamados viajeros de buena fe, y se les permite la entrada de acuerdo con los Reglamentos y las normas existentes; pero también hay delitos graves estrechamente relacionados con los movimientos transfronterizos de personas: fraude en documentos de viaje y documentos de identidad, contrabando, tráfico de personas y terrorismo. La inmigración clandestina en la UE plantea un reto a los Estados miembros.

Por tanto, deben alcanzarse dos objetivos que pueden parecer contradictorios: por una parte, a los pasajeros de buena fe debería asegurárseles un cruce de fronteras sin problemas, y por otra parte, debe garantizarse la seguridad interna del espacio de Schengen.

En la EU27 tienen lugar del orden de 300[1] millones de cruces de fronteras exteriores al año, en pasos fronterizos designados. Se calcula que 160 millones de estos cruces fronterizos los realizan ciudadanos de la UE; 60 millones nacionales de terceros países (NTP) a los que no se les exige visado; y 80 millones NTP a los que se les exige visado.

Se calcula que en 2006 había unos 8 millones de inmigrantes ilegales en la UE. Es probable que más de la mitad de los inmigrantes ilegales hayan entrado en la UE legalmente, pero se hayan convertido en ilegales por quedarse más tiempo del que tenían derecho.

El pasaporte de todos los NTP debería sellarse manualmente cada vez que entran y salen del espacio Schengen. El tiempo que un nacional de un tercer país ha pasado en los Estados miembros se calcula basándose en estos sellos, que sin embargo a menudo son difíciles de interpretar: pueden ser ilegibles o haber sido falsificados. Hacer un cálculo exacto del tiempo pasado en el espacio de Schengen basándose en los sellos de los documentos de viaje es tan largo como difícil. Además, no hay ningún registro del tiempo pasado en el espacio Schengen por los NTP. Por estas razones, actualmente no hay medios manejables y fiables para determinar si un NTP ha sobrepasado su derecho de estancia; no hay ningún registro fiable de entradas y salidas de viajeros hacia y desde el espacio Schengen que pueda ayudar a mejorar la gestión fronteriza, la seguridad y la planificación; y no hay ninguna posibilidad de recopilar información sobre las personas que sobrepasan su derecho de estancia.

En este contexto, los principales problemas identificados en la situación actual son los siguientes:

1. la inmigración clandestina,

2. el terrorismo y los delitos graves,

3. la falta de datos,

4. la creciente presión de los flujos de pasajeros,

5. los retos de la migración económica.

Objetivos de ACTUACIÓN

Los objetivos generales del sistema de entrada y salida son, por orden de prioridad, los siguientes:

- reducir la inmigración clandestina (especialmente las personas que han sobrepasado su derecho de estancia);

- contribuir a la lucha contra el terrorismo y los delitos graves; y

- mejorar la gestión efectiva de la migración económica (por ejemplo, temporeros).

Los objetivos generales del Programa de Viajeros Registrados son, por orden de prioridad, los siguientes:

- facilitar el cruce de las fronteras exteriores de la UE para los viajeros de buena fe, garantizando al mismo tiempo la coherencia global de la política fronteriza de la UE; y

- mejorar la gestión efectiva de la migración económica (por ejemplo, temporeros).

Se han elaborado objetivos específicos y operativos para cada uno de los objetivos previamente mencionados.

OPCIONES DE ACTUACIÓN

Se han identificado cinco opciones distintas:

Opción 1: Status quo

La opción de status quo debe reflejar un gran número de progresos importantes que están en curso, tales como el uso del documento electrónico de viaje y la plena aplicación del VIS. También se ha previsto una mejora sustancial en la infraestructura de gestión de los flujos transfronterizos.

Opción 2: Sistema de entrada y salida

Esta opción implicaría el registro de la hora y lugar de entrada y salida de los NTP que cruzan la frontera exterior de la UE. Se generaría una mejor información sobre los flujos transfronterizos de NTP. Tal información podría utilizarse para detectar y revisar la situación de las personas que han sobrepasado su derecho de estancia. Los datos también serían útiles para planificar el uso de los recursos de control fronterizo y de gestión de la migración. Esta opción consta de dos subopciones: sistema de entrada/salida para NTP que necesitan visado (2a) y sistema de entrada/salida para NTP que no necesitan visado (2b).

Opción 3: Medidas para facilitar los flujos transfronterizos

Esta opción podría adoptar varias formas, y aplicarse a distintas categorías de viajeros. Se han elegido tres subopciones de modo que el proceso de evaluación del impacto pueda evaluar las implicaciones de las principales diferencias que pueda haber. La subopción de un Programa de Viajeros Registrados para NTP (3a) sería, en parte, una respuesta a los obstáculos y a las implicaciones adicionales para los viajes transfronterizos que podría imponer el sistema de entrada/salida. Los NTP a quienes se conceda el Estatuto de Viajero Registrado se beneficiarían de controles automatizados más rápidos. La evaluación de las dos subopciones relativas a los ciudadanos de la UE ilustra las diferencias de enfoque entre el establecimiento de un único sistema a escala comunitaria (3b) y el establecimiento de normas mínimas para el desarrollo de varios sistemas (3c) adaptadas a las necesidades de los grupos de viajeros y de los pasos fronterizos específicos de la UE (es decir, tanto los sistemas de viajeros registrados como el control fronterizo automatizado).

Se consideraron otras dos opciones que imponían diversas obligaciones a los emigrantes de confirmar la vuelta al país de origen, combinadas posiblemente con un sistema de bonos, pero se eliminaron. Estas opciones eran demasiado amplias y complejas - tanto en sentido político como por lo que respecta a su aplicación práctica - para aplicarse a medio plazo. En el futuro, estas alternativas podrían reflejarse de nuevo en un contexto más amplio como parte de consideraciones políticas más amplias para la gestión de la migración económica y el desarrollo internacional.

Asimismo, se consideraron varias opciones técnicas para el sistema de entrada/salida de los NTP, pero la evaluación se ha centrado en un sistema que utiliza los progresos que se están produciendo en el status quo, en especial el VIS.

Comparación entre las opciones de actuación

Las distintas opciones se evaluaron teniendo en cuenta los objetivos generales, específicos y operativos, así como otros criterios pertinentes tales como la solidez a la luz de los cambios sustantivos y de estrategia, y el impacto en los derechos fundamentales, especialmente la protección de la intimidad y la protección de datos.

Los cuadros 1 y 2 infra reflejan la evaluación del status quo y la evaluación comparativa de otras opciones y subopciones a la luz de los objetivos generales del sistema de entrada/salida y del Programa de Viajeros Registrados.

Cuadro 1 - Evaluación del status quo

Opción de actuación (impactos anticipados valorados desde - (contribución negativa al objetivo) hasta √√√√√ (plena consecución del objetivo) |

Objetivo que debe alcanzarse/problema abordado | Opción de actuación 1 (status quo) |

Objetivo de la medida: Reducir la inmigración clandestina (especialmente de las personas que han sobrepasado su derecho de estancia) | √√ |

Objetivo de la medida: Facilitar el cruce de las fronteras exteriores de la UE a los viajeros de buena fe, garantizando la coherencia global de la política fronteriza de la UE | - |

Objetivo de la medida: Contribuir a la lucha contra el terrorismo y los delitos graves | √ |

Objetivo de la medida: Mejorar la gestión efectiva de la migración económica (por ejemplo, temporeros) | √ |

Costes relativos | No disponible |

Nota: El status quo se ha evaluado a la luz de la situación actual.

Cuadro 2 - Evaluación comparativa de las otras opciones y subopciones de actuación (2a - 3c)

Evaluación comparativa de las opciones y subopciones de actuación |

Opción de actuación (impactos anticipados valorados desde - (contribución negativa al objetivo) hasta √√√√√ (plena consecución del objetivo) |

Objetivo que debe lograrse/problema abordado | Opción de actuación 2a | Opción de actuación 2b | Opción de actuación 3a | Opción de actuación 3b | Opción de actuación 3c |

Objetivo de la medida: Reducir la inmigración clandestina (especialmente de las personas que han sobrepasado su derecho de estancia) | √√ | √√√ | √ | √ | √ |

Objetivo de la medida: Facilitar el cruce de las fronteras exteriores de la UE a los viajeros de buena fe, garantizando la coherencia global de la política fronteriza de la UE | √ | -/0 | √√√ | √√ | √ |

Objetivo de la medida: Contribuir a la lucha contra el terrorismo y los delitos graves | 0/√ | √ | - | - | - |

Objetivo de la medida: Mejorar la gestión efectiva de la migración económica (por ejemplo, temporeros) | √√ | √ | √ | 0/√ | 0/√ |

Costes relativos[2] | Bajo | Medio | Bajo-medio | Medio | Bajo |

Opción escogida | √ | √ | √ | √ |

Nota: La situación de fondo en base a la cual se hacen las calificaciones supone que se ha aplicado con éxito el status quo (cuadro 1). Se han evaluado otras opciones de actuación (2a-3c) frente a esta opción. Como ejemplo, la opción 2a es dos medidas (√√ = impacto medio) más eficaz "reducir la inmigración clandestina (especialmente los personas que han sobrepasado su derecho de estancia)" que la situación de fondo.

Nota: Opción 2a = entrada/salida de NTP que necesitan visado; 2b = entrada/salida de NTP que no necesitan visado; 3a = Programa de Viajeros Registrados disponible para NTP; 3b = Programa Armonizado de Viajeros Registrados disponible para los ciudadanos de la UE; 3c = establecimiento de normas mínimas para los Sistemas de Viajeros Registrados y el sistema de Control Fronterizo Automatizado para los ciudadanos de la UE.

Opción escogida

Tomando como base las evaluaciones, se eligieron las opciones de actuación que puedan alcanzar los objetivos y que de modo realista puedan aplicarse a corto y medio plazo, por lo que respecta a los derechos fundamentales y a la protección de datos.

La opción escogida es por tanto una combinación de un sistema de entrada/salida para todos los nacionales de terceros países (subopciones 2a y 2b), el Programa de Viajeros Registrados para los nacionales de terceros países (subopción 3a) y las normas mínimas para los Sistemas de Viajeros Registrados y el sistema de Control Fronterizo Automatizado para los ciudadanos de la UE (subopción 3c).

La opción escogida genera beneficios y contribuye a la consecución de los objetivos, aunque su potencial en cuanto a la reducción del terrorismo y los delitos graves no es significativo. No obstante, la opción escogida depende en gran medida del éxito de la aplicación del status quo.

Desde la perspectiva técnica relativa al sistema de entrada/salida, el VIS y el SIS II persiguen objetivos distintos, y por tanto no pueden aplicarse sinergias amplias en este contexto, aunque podrían encontrarse sinergias técnicas. El sistema VIS podría utilizarse en el marco del sistema de entrada/salida para registrar los datos de entrada y salida de los NTP que necesitan visado, así como para verificar los identificadores biométricos. En lo que respecta a los NTP que no necesitan visado, se requerirían al menos sistemas parcialmente separados, pero que podrían utilizar la misma plataforma técnica que el VIS y utilizar el mismo sistema de correspondencias biométricas ( Biometric Matching System - BMS). Esto permitiría aprovechar las sinergias con los sistemas biométricos existentes, reduciendo costes y garantizando la interoperatividad.

Por lo que respecta al Programa de Viajeros Registrados, se necesitará una unidad de almacenamiento de datos separada. Dado que sería posible crear una base de datos centralizada única para el sistema de entradas y salidas y el Programa de Viajeros Registrados, sólo se necesitaría una nueva base de datos. La Comisión presentará a principios de 2008 un documento de trabajo sobre las opciones técnicas del sistema de entradas y salidas y del Programa de Viajeros Registrados.

De acuerdo con el proyecto de informe final sobre el estudio de viabilidad técnica, la estimación de costes del sistema centralizado de entradas y salidas y el Programa de Viajeros Registrados sería de aproximadamente 20 millones de euros en un periodo de 2 a 3 años, y los costes anuales de funcionamiento y de mantenimiento ascenderían a aproximadamente 6 millones de euros. Los costes para todos los Estados miembros ascenderían a aproximadamente 35 millones de euros, pero esto podría variar considerablemente en función del número de barreras automáticas que se instalen. Cada barrera automática cuesta aproximadamente 35 000 euros. El Fondo europeo para las fronteras exteriores podría apoyar a los Estados miembros a adquirir el equipo necesario. Para los terceros países no habría coste alguno.

CONTROL Y EVALUACIÓN

La evaluación del impacto revela posibles indicadores que permitirían medir el grado de cumplimiento de las políticas específicas y operativas. Las principales fuentes de información son las bases de datos del sistema de entrada/salida y de los Programas de Viajeros Registrados.

[1] Cálculo de la base de datos de Eurostat sobre turismo. El número se basa en las estimaciones de estancias de noche en hoteles, alojamientos colectivos o alojamientos turísticos privados. No se cuenta a las personas que se quedan con amigos y parientes. Las estancias nocturnas se registran por el país de residencia de los viajeros.

[2] Los costes de aplicación técnica se presentarán en un documento de trabajo separado sobre las opciones técnicas a principios de 2008.