Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO por el que se adapta por sexta vez el régimen de ayuda para el algodón, establecido por el Protocolo nº 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia

(presentadas por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Introducción

La presente exposición de motivos y las propuestas legislativas adjuntas responden a las disposiciones del apartado 11 del Protocolo n° 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia, modificado, entre otros, por el Protocolo n° 14 anejo al Acta de adhesión de España y de Portugal. En dicho apartado se mencionaba un informe sobre el funcionamiento del régimen de ayuda. En 1997/1998, este compromiso se atendió ya parcialmente con el informe de la Comisión al Consejo sobre las solicitudes griegas en el sector del algodón (COM(1998) 10 final). En junio de 1998, habiendo analizado este informe y a raíz de la adopción de algunas de las medidas propuestas, el Consejo instó a la Comisión a examinar los siguientes aspectos:

- posibilidad de establecer un sistema que permita abonar directamente la ayuda al productor,

- compatibilidad de ese sistema con las prácticas comerciales actualmente válidas para este producto,

- posibilidad de establecer un sistema de regionalización de las penalizaciones,

- problemas de gestión y vigilancia inherentes a esos sistemas.

Las modificaciones sugeridas se evaluaron con el propósito de simplificar la normativa y con el objetivo de mantener o potenciar las medidas de control y mejorar su eficacia. En efecto, el Tribunal de Cuentas, en sus informes anuales [1], había destacado que el régimen de ayuda al algodón presentaba serios problemas en materia de control.

[1] DO C 309 de 16.11.1993, p. 1. DO C 340 de 17.11.1996, p. 1.

2. El régimen del Algodón

En lo que respecta a la normativa comunitaria, el régimen del algodón se fundamenta en un Protocolo anejo al Acta de adhesión de Grecia. Después de la adhesión de España y de Portugal, y con el fin concreto de establecer una cantidad máxima garantizada, se introdujo el Reglamento (CEE) n° 1964/87 del Consejo, por el que se adapta el régimen de ayuda para el algodón establecido por el Protocolo nº 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia. Más tarde, este Reglamento se adaptó en cuatro ocasiones sucesivas, introduciéndose modificaciones de algunos artículos y también de algunos apartados del Protocolo n° 4. Por otra parte, el Reglamento (CE) n° 1554/95 del Consejo establece las normas generales del régimen de ayuda. Este engranaje legislativo, poco habitual, se fue haciendo especialmente complejo. Por ello, en aras de la simplificación, es conveniente limitar las disposiciones del Protocolo a lo esencial y reunir las demás disposiciones en un único Reglamento del Consejo.

El régimen del algodón se basa en un precio mínimo por tonelada de algodón sin desmotar que la empresa desmotadora abona al productor. La empresa percibe una ayuda comunitaria por tonelada, que varía en función de las cotizaciones del mercado, con objeto de poder vender el algodón desmotado al precio mundial. Además, desde la campaña de 1998/1999, existe la posibilidad de que las agrupaciones de productores procedan al desmotado por encargo y perciban la ayuda a través de los desmotadores.

El régimen está sujeto a cantidades nacionales garantizadas (CNG) : 782 000 toneladas para Grecia y 249 000 toneladas para España. Cuando la producción sobrepasa la cantidad nacional garantizada, el precio de objetivo, la ayuda y el precio mínimo se reducen, sin que por ello se garantice la neutralidad presupuestaria. No obstante, existe un mecanismo que limita la reducción en determinadas condiciones, especialmente cuando el precio mundial se mantiene relativamente elevado. Así, en la mayoría de los casos los gastos presupuestarios cuentan con un cierto límite en torno a los770 millones de euros. No obstante, pueden ser mucho más elevados, especialmente en un contexto como el actual, con precios mundiales débiles y recuperación del interés por el cultivo. En este caso el gasto puede ser superior a 900 millones de euros.

Se concede un anticipo sobre la ayuda en función de los precios mundiales registrados y de las estimaciones de la cosecha realizadas antes del inicio de la campaña (1 de septiembre). Además, desde la campaña de 1998/99 se ha instaurado una revisión de los anticipos a partir de una nueva estimación de la cosecha, a finales de noviembre, cuando el período de desmotado se encuentra ya bastante avanzado.

Entre 1982 y 1992, la Comunidad fomentó la creación de agrupaciones de productores en el sector del algodón, con una ayuda al inicio de actividades y ayudas a la inversión, fundamentalmente para la compra de máquinas cosechadoras. Actualmente, la dotación de cosechadoras es ya general, tanto en Grecia como en España. Las agrupaciones de productores desempeñan una función de gestoras de este material. Desde 1992, se considera que el régimen de ayuda a la producción permite estimular la creación de agrupaciones de productores y favorecer su funcionamiento.

En Grecia, de un total aproximado de 75 empresas desmotadoras, 20 cooperativas, es decir, más o menos la cuarta parte de ellas, disponen aproximadamente de un tercio de la capacidad de desmotado. La capacidad total de desmotado no plantea dificultades particulares habida cuenta del volumen de la producción griega.

En España existen 10 cooperativas que representan casi la mitad de las 22 empresas. La situación es de una excesiva capacidad de desmotado en relación con la oferta de los productores, que se manifestó especialmente en las recientes campañas entre 1993/94 y 1995/96, cuando la sequía fue persistente.

En lo que se refiere a los controles del régimen, los puntos clave son los siguientes:

- la declaración de superficie por parte de los productores y su integración en la solicitud de ayuda por superficie en el contexto del Sistema Integrado de Gestión y Control (S.I.G.C.),

- el contrato entre el productor y el desmotador, que lleva consigo un compromiso sobre el precio mínimo,

- el control del algodón sin desmotar en la empresa,

- la contabilidad de existencias de los productos que entran y salen de la empresa desmotadora.

El control de estos particulares permite conocer el origen de cada partida de algodón sin desmotar, controlar la verosimilitud de las cantidades con respecto a las superficies y establecer una relación entre el algodón sin desmotar y las balas de fibra producidas.

En el contexto de la liquidación de cuentas del FEOGA, y en relación con el control de la aplicación de la normativa en Grecia, se introdujeron correcciones financieras de un 10% de los gastos declarados con cargo a los ejercicios financieros de 1991 y 1992. De acuerdo con la DAS de 1994, el Tribunal de Cuentas también constató deficiencias, por parte de los desmotadores griegos, en el respeto de algunas disposiciones normativas, lo que llevó a la aplicación de una corrección financiera de 3,2 millones de EUR.

Desde 1994, se han venido revisando los procedimientos de control en Grecia y, actualmente, la unidad de liquidación de cuentas del FEOGA considera que los regímenes de control han mejorado.

En conjunto, el régimen actual funciona de manera que permite obtener una producción de calidad bastante elevada y proporciona salidas comerciales para el algodón desmotado al precio mundial. No obstante, los últimos datos disponibles muestran una evolución preocupante de las superficies y la producción, lo que indica que podría ponerse en peligro el respeto de la disciplina presupuestaria global y el respeto de los aspectos medioambientales. Para solucionar esta situación, conviene garantizar una mejor neutralidad presupuestaria del régimen de ayuda al algodón, por lo que se propone aumentar el porcentaje de reducción del precio de objetivo sin modificar los demás elementos del mecanismo estabilizador.

3. La cuestión de la ayuda directa al productor

Los productores y los desmotadores suelen estar en desacuerdo debido al plazo necesario para que los anticipos de la ayuda percibidos repercutan en el pago del precio mínimo y a las adaptaciones de este último en función de la calidad. Desde la campaña de 1995/1996, en aras de la subsidiariedad y a petición unánime de los agentes económicos del sector, se suprimió el modelo comunitario que establecía bonificaciones y descuentos del precio mínimo en función de la calidad. Actualmente, en caso de que la calidad del algodón suministrado difiera de la calidad tipo, el precio acordado del algodón sin desmotar debe ajustarse proporcionalmente de común acuerdo entre las partes contratantes. No existiendo un acuerdo interprofesional, el organismo de intervención griego ha establecido un modelo de bonificación y descuento. Además, este organismo grava a los desmotadores con el 1% de los pagos abonados por éstos a los productores, lo cual perjudica al equilibrio del sistema.

Si bien parece difícil y poco oportuno solucionar a escala comunitaria las relaciones contractuales entre productores y desmotadores, conviene indicar que la ayuda debe abonarse íntegramente al beneficiario para que pueda ejercer de forma efectiva su función compensadora entre el precio de objetivo y el precio en el mercado mundial. Además, parece adecuado detallar algunas normas que deban respetarse, como la relación entre las calidades de algodón sin desmotar y de algodón desmotado o la obligación de abonar un anticipo del precio mínimo.

En este contexto, y para que la ayuda beneficie más directamente al productor, Grecia ha solicitado que se estudie la posibilidad de conceder la ayuda directamente a las organizaciones de productores (OP) que pagan el precio mínimo a sus miembros, encargan el desmotado del algodón y comercializan el algodón desmotado. Esa posibilidad sería facultativa y, al menos al principio, se utilizaría en contadas ocasiones. Actualmente, ninguna de las OP que no poseen instalaciones de desmotado se encuentra en situación de comercializar el algodón desmotado.

La hipótesis de una concesión directa de la ayuda a las OP en las condiciones indicadas plantea dos dificultades principales:

- para poder solventar la comercialización del algodón desmotado, es necesario que la OP disponga de un capital que le permita garantizar los créditos bancarios necesarios para el pago del precio mínimo, de material e instalaciones de comercialización (almacenamiento, manutención, instrumental de comunicación, etc.), de personal cualificado y, en particular, de personal directivo capacitado para seguir el mercado mundial, gestionar la ayuda variable y firmar los contratos de venta. Los riesgos de dificultades financieras para pagar el precio mínimo o reembolsar los empréstitos bancarios son importantes,

- las cantidades de algodón sin desmotar y desmotado por las que se concede la ayuda quedarían sin controlar, principalmente en las empresas desmotadoras que trabajan por encargo. De registrarse irregularidades en estas empresas, las OP podrían eludir su responsabilidad.

Así pues, parece que las agrupaciones de productores que no desmotan el algodón por sí mismas no disponen de los medios necesarios para gestionar directamente la ayuda variable definida por el régimen actual. La cuestión debería volver a plantearse transcurridos algunos años, según la experiencia que puedan adquirir las agrupaciones que, de acuerdo con la normativa introducida al comienzo de la campaña de 1998/99, encarguen el desmotado del algodón a cambio de la retrocesión de la ayuda percibida por la empresa desmotadora. Hasta ahora nadie se ha acogido a esta posibilidad.

En vista de cuanto se ha expuesto, es conveniente mantener el régimen actual de concesión de la ayuda por la cantidad producida en las empresas desmotadoras.

4. La cuestión de la regionalización de las penalizaciones

Grecia desea implantar el principio de regionalización del cultivo del algodón con el fin de evitar su ampliación a zonas no tradicionales, en regiones en que el consumo de agua representa tanto una fuente de conflictos como un problema de gestión del medio ambiente. En España, el cultivo del algodón se concentra casi exclusivamente en Andalucía.

Las relaciones entre el algodón y el medio ambiente son bastante conflictivas. Por una parte, el algodón es la principal fibra textil de origen vegetal. Gracias a su carácter "natural", su imagen de marca es mejor que la de las fibras sintéticas competidoras. Pero, por otra parte, las consecuencias en el medio ambiente a veces levantan protestas debido al consumo de agua que requiere, al uso de plaguicidas y abonos y a la tendencia al monocultivo en algunas zonas. La ausencia de rotación de cultivos puede agotar los suelos a largo plazo y aumenta los riesgos fitosanitarios.

Para atenuar estos inconvenientes, se están realizando ya múltiples esfuerzos en el sector. La técnica de riego por goteo y de siembra bajo plástico permiten racionalizar el consumo de agua. Grecia ha iniciado un programa de reducción del uso de abono y de riego por goteo que afecta fundamentalmente las superficies sembradas de algodón. En España, las Asociaciones para Tratamientos Integrados del Algodón (ATRIAS) están llevando a cabo iniciativas de reducción de los costes de producción y lucha biológica integrada.

En lo que respecta a la petición griega, la opción de regionalizar el sistema de la cantidad nacional garantizada (CNG) mediante una cantidad regional garantizada (CRG) constituye una fuente de complicaciones, de riesgos para el FEOGA o de conflictos entre regiones en los siguientes aspectos:

- estimaciones regionales de producción y anticipos de la ayuda,

- reasignaciones de las CRG no utilizadas en algunas regiones,

- control del origen del algodón sin desmotar, que podría obtener diferentes importes de ayuda por tonelada.

Otra solución propuesta por Grecia se basa en las cuotas individuales. En este supuesto, el régimen de ayuda vigente seguiría aplicándose a los desmotadores, tal como se hace ahora, con una CNG para la totalidad del algodón producido. Por lo que respecta a los productores, el precio mínimo, con una reducción adecuada, se pagaría por cuotas individuales cuya suma sería igual a una estimación de la producción. No habría ninguna obligación de abonar un determinado precio de compra al productor por el algodón que sobrepasara las cuotas individuales.

El sistema descrito en esta opción tiene precedentes, concretamente en los sectores de la leche y del trigo duro, que han demostrado su complejidad. En el caso que nos ocupa, surgirían dos dificultades principales:

- la gestión de las cuotas individuales, que deberían redistribuirse anualmente, puede plantear conflictos importantes,

- la existencia en el mercado de algodón desmotado a bajo precio, que daría derecho al desmotador a la misma ayuda que el algodón al precio mínimo, puede ser una fuente de desvío de los circuitos comerciales y de fraudes.

Así pues, las dos posibilidades consideradas -regionalización de las CNG y cuotas individuales- generan complicaciones adicionales, conflictos y riesgos de fraude. No obstante, para alcanzar el objetivo perseguido en lo que respecta al control de la extensión del cultivo, se propone que el Estado miembro establezca medidas adecuadas de medio ambiente y, basándose en criterios objetivos al respecto, limite las superficies o las zonas en las cuales el cultivo del algodón puede optar a la ayuda. Según estas consideraciones, la propuesta queda englobada entre los objetivos de medio ambiente incluidos en las decisiones de la Agenda 2000. Se propone que los Estados miembros remitan a la Comisión, antes del 31 de diciembre de 2003, un informe sobre la situación medioambiental del sector.

5. Otras cuestiones de gestión y control

Entre las dificultades relacionadas con el funcionamiento del régimen, las normas de fijación de la ayuda pueden plantear problemas. En el régimen vigente, el importe de la ayuda que debe concederse es el válido el día en que el desmotador presenta la solicitud. Este último puede presentar su solicitud o sus solicitudes, para la cantidad o las cantidades que desee, a su elección entre la fecha de entrada del algodón en la empresa (no antes del 1 de septiembre) y el 31 de marzo siguiente a más tardar. Este sistema permite al desmotador obtener un importe que tenga en cuenta el precio mundial el día que más convenga del contrato de venta de las fibras producidas.

Este mecanismo no permite que el beneficiario presente la solicitud de ayuda antes de disponer físicamente del producto, y dificulta la celebración de contratos en el mercado mundial antes del periodo de cosecha. Se puede proponer ampliar el plazo de fijación del importe de la ayuda, pero ello supondría desvincular la contabilización de las cantidades subvencionables por la ayuda y el control físico de cada partida de algodón recibido en la empresa.

Por ejemplo, las solicitudes de ayuda, por cantidades que debería especificar el interesado, corresponderían a los importes vigentes en el momento de su presentación, entre el 1 de julio y el 31 de marzo siguiente. El total de solicitudes debería corresponder al total de las cantidades de algodón recibidas en la empresa entre el 1 de septiembre y el 31 de marzo siguiente. En cambio, los anticipos de la ayuda quedarían tal como están ahora, sujetos a las cantidades efectivamente controladas en la empresa en cuestión.

6. Medidas propuestas

Tras analizar el funcionamiento del régimen del algodón, las propuestas de la Comisión consisten esencialmente en lo siguiente:

- mantener el régimen de ayudas actual,

- establecer la concesión íntegra de la ayuda a los beneficiarios y precisar algunas normas de pago y de ajuste del precio mínimo,

- aumentar el porcentaje de reducción del precio de objetivo,

- prever que los Estados miembros establezcan criterios objetivos de medio ambiente y limiten, en su caso, a ciertas zonas las superficies que pueden optar a la ayuda,

- prever que los Estados miembros elaboren un informe sobre la repercusión de las medidas nacionales adoptadas en el sector en materia de medio ambiente,

- ampliar el plazo de las solicitudes de ayuda dentro de un sistema renovado de contabilización de las cantidades subvencionables,

- simplificar la normativa comunitaria reuniendo la mayoría de las disposiciones legislativas correspondientes al Protocolo n° 4, por lo que se refiere a los principios del régimen aplicable al algodón, en un mismo Reglamento del Consejo referente a la ayuda a la producción de algodón.

Las medidas propuestas aportan una simplificación de la normativa y también de las condiciones de fijación y concesión de ayuda que beneficia, en particular, a la pequeña y mediana empresa, y contribuyen a respetar mejor el medio ambiente y la disciplina presupuestaria.

Todas estas medidas se incluyen en el objetivo general de una aplicación uniforme de los regímenes relacionados con la producción agrícola y son competencia exclusiva de la Comunidad.

1999/0201 (CNS)

Propuesta de

REGLAMENTO DEL CONSEJO

por el que se adapta por sexta vez el régimen de ayuda para el algodón, establecido por el Protocolo nº 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Protocolo nº 4 sobre el algodón [2], anejo al Acta de adhesión de Grecia, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) nº 1553/95 [3], y, en particular, su apartado 11,

[2] DO L 291 de 19.11.1979, p. 174.

[3] DO L 148 de 30.6.1995, p. 45.

Vista la propuesta de la Comisión [4],

[4]

Visto el dictamen del Parlamento Europeo [5],

[5]

Visto el dictamen del Comité Económico y Social [6],

[6]

Considerando lo siguiente:

(1) Los resultados del examen del funcionamiento del régimen de ayuda y del régimen de ayuda a los cultivos herbáceos establecido en el apartado 11 del Protocolo nº 4 demuestran que es necesario adaptar el régimen del algodón.

(2) Las medidas relativas al algodón están establecidas en el Protocolo nº 4, en el Reglamento (CE) n° 1554/95 del Consejo, de 29 de junio de 1995, por el que se establecen las normas generales del régimen de ayuda al algodón y deroga el Reglamento (CEE) nº 2169/81 [7], cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) nº 1419/98 [8], y en el Reglamento (CEE) nº 1964/87 del Consejo, de 2 de julio de 1987, por el que se adapta el régimen de ayuda para el algodón establecido por el Protocolo nº 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia [9], cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) nº 1553/95. Resulta adecuado, por una parte, mantener el régimen previsto en el Protocolo nº 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia y, en concreto, la posibilidad de que el Consejo pueda adaptar el régimen y, por otra, en aras de la simplificación, reunir en un mismo Reglamento del Consejo las disposiciones de aplicación relativas a la ayuda a la producción de algodón.

[7] DO L 148 de 30.6.1995, p. 48.

[8] DO L 190 de 4.7.1998, p. 4.

[9] DO L 184 de 3.7.1987, p. 14.

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

Artículo 1

El texto del apartado 3 del Protocolo nº 4 se sustituye por el siguiente:

"3. El régimen contemplado en el apartado 2 incluirá la concesión de una ayuda a la producción.".

Artículo 2

El texto del apartado 6 del Protocolo nº 4 se sustituye por el siguiente:

"6. El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, decidirá las adaptaciones necesarias del régimen establecido por el presente Protocolo y adoptará las normas básicas necesarias para la aplicación de las disposiciones previstas en el presente Protocolo.".

Artículo 3

Se suprimen los apartados 7, 8, 8 bis, 9, 10, 11 y 12 del Protocolo nº 4.

Artículo 4

El apartado 13 del Protocolo nº 4 pasa a ser el apartado 7.

Artículo 5

El presente proyecto de Reglamento entrará en vigor el séptimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Será aplicable a partir del 1 de septiembre de 2000.

El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

Hecho en Bruselas, el

Por el Consejo

El Presidente

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