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* Tir COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 22.11.1995 
COM(95)567 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
vfLa Unión Europea y los aspectos exteriores 
de la política de derechos humanos: 
de Roma a Maastricht y en adelante" 

SUMARIO 
Introducción: evolución histórica 
Capítulo I: BALANCE 
Sección A: El compromiso internacional de la Unión Europea 
1. Naciones Unidas 
2. OSCE 
3. Consejo de Europa 
Sección B: Bases, áreas de intervención e instrumentos 
1. Bases 
2. Areas de intervención 
3. Instrumentos 
Capítulo H: PERSPECTIVAS 
Sección A: Nuevas temáticas 
1. El factor "derechos humanos" en la prevención de los conflictos 
2. La asistencia electoral 
Sección B: Coherencia y trascendencia 
1. Bases para una estrategia 
2. Mejora y refuerzo de los instrumentos 
3. Cooperación con los distintos socios 
-2-1-1-Ç-G* 

INTRODUCCIÓN 
1. El Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993, 
representa un hito por lo que respecta a los derechos humanos y los principios democráticos. 
2. Por primera vez, la acción comunitaria en materia de derechos humanos ya no se basa 
en el texto del Preámbulo, sino en la parte dispositiva: se trata de uno de los aspectos más 
innovadores del Tratado de Maastricht. 
3. El respeto de los derechos humanos constituye uno de los requisitos fundamentales para 
pertenecer a la Unión Europea y un principio básico de su acción, tal como lo recuerda el 
apartado 2 del Artículo F: "La Unión respetará los derechos fundamentales tal y como se 
ganwrtizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las 
Libertades Fundamentales firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950, y tal y como resultan 
de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales 
del Derecho comunitario". 
4. Desde el punto de vista de la acción exterior, el Tratado de la Unión Europea precisa que 
"el desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de derecho, así como el 
respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales'á constituyen uno de los 
objetivos generales de la política exterior y de seguridad común. Al mismo tiempo, la política 
de la Comunidad Europea en materia de cooperación al desarrollo "contribuirá al objetivo 
general de desarrollo y consolidación de la democraciay del Estado de derecho, así como al 
objetivo de respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales'12. 
5. Estas disposiciones constituyen un hito decisivo en la evolución de una Comunidad 
esencialmente económica hacia una entidad política Los Tratados constitutivos de las 
Comunidades, en efecto, no hacen ninguna referencia explícita a los derechos humanos ni a 
los distintos instrumentos intemacionales en este ámbito; esta referencia sólo aparece treinta 
años más tarde en el texto del Preámbulo del Acta Única Europea, que supone, entre otras 
cosas, la consolidación formal de la cooperación política. 
6. Durante el período anterior al Acta Única Europea, y a falta de referencias formales, el 
respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos empezó a incluirse 
progresivamente en las relaciones con terceros países a través de las declaraciones de los 
Jefes de Estado y de Gobierno, así como de las instituciones comunitarias. Esta innovación 
permitió destacar los valores jurídicos, políticos y morales que constituyen la base de la 
identidad europea, en particular los principios de la democracia representativa, el Estado de 
derecho y el respeto de los derechos humanos3. 
Desde un punto de vista interno, ha sido el Tribunal de Justicia el que, ante la falta de 
normas que protegieran los derechos fundamentales a escala comunitaria, ha desempeñado 
un papel innovador. Ha ido elaborando una jurisprudencia original según la cual los 
derechos humanos fundamentales forman parte de los principios generales comunes a los 
Quinto guión del apartado 2 del artículo J.l del Tratado de la Unión Europea. 
2 Apartado 2 del artículo 130 U del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. 
3 Véase concretamente la Declaración sobre la democracia del Consejo Europeo de Copenhague del 8 de 
abril de 1978. 
8 
Derechos de los Estados miembros que están en la base del Derecho comunitario y cuya 
defensa le compete. En una serie de sentencias, el Tribunal ha definido estos principios 
generales como un resultado de las tradiciones comunes a las Constituciones nacionales 
y de los principales instrumentos intemacionales y regionales de defensa de los derechos 
humanos, en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos 
y de las Libertades Fundamentales firmado el 4 de noviembre de 1950 y vigente desde 
1953. 
7. A partir del Acta Única Europea, se adopta una actitud más operativa, identificando una 
serie de acciones prioritarias y tratando de integrar el respeto de los derechos humanos en el 
Tratado de la Unión Europea. El Consejo Europeo de Luxemburgo (28-29 de junio de 1991) 
adoptó, por ejemplo, una "declaración sobre los derechos humanos" en la que se definían los 
principios y se sentaban las bases de una plataforma política que atestaba la voluntad de que 
la Comunidad y sus Estados miembros iniciaran una política de defensa activa de los derechos 
humanos y de los principios democráticos. Algunos meses más tarde, concretamente el 28 de 
noviembre de 1991, El Consejo y los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo 
adoptaban una resolución sobre "los derechos humanos, la democracia y el desarrollo", en la 
que se definían directrices, procedimientos y prioridades a fin de mejorar la cohesión y la 
coherencia de las iniciativas a favor de los países en vías de desarrollo. 
8. El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel significativo en este contexto. A través 
de distintas iniciativas, sobre todo las resoluciones anuales sobre la situación de los derechos 
humanos en el mundo, ha contribuido a integrar la dimensión humana en la acción 
comunitaria destinada a terceros países. 
9. A lo largo de este mismo período, la Comisión ha insistido cada vez más en que se 
tengan en cuenta los derechos humanos a la hora de preparar y llevar a cabo las distintas 
acciones comunitarias, adquiriendo así una rica experiencia en este campo. Las referencias 
a los derechos humanos y a los principios democráticos que figuran en el Tratado de la Unión 
Europea han llevado a la Comisión a analizar en profundidad los instrumentos y objetivos de 
su acción teniendo en cuenta la evolución de las relaciones internacionales, los nuevas 
temáticas y la importancia de los grupos destinatarios en la evolución democrática de las 
sociedades. 
10. La presente comunicación pretende esbozar una estrategia para lograr estos objetivos. 
Primer intento de este tipo, responde al œmpromiso adoptado en ese sentido por el Presidente 
Santer ante el Parlamento Europeo y figura en el orden del día del programa de trabajo de 
la Comisión. 
11. Consta de dos partes: en la primera se hace un balance de la situación actual, recordando 
la acción internacional de la Comunidad y de sus Estados miembros en el marco de la Unión 
Europea, las bases y prioridades de esta acción y los instrumentos disponibles; en la segunda 
se especifican los futuros retos a corto y a medio plazo, se presentan los nuevas temáticas y 
las bases de una estrategia destinada a reforzar la coherencia, la incidencia y la trascendencia 
de las actividades realizadas. Estos elementos van acompañados de unas directrices para el 
futuro que la Comisión espera aplicar a lo largo de su mandato. 
CAPITULO I: BALANCE 
12. En un contexto internacional marcado entre otras cosas por el reconocimiento del carácter 
universal de los derechos humanos, la Unión Europea ha ido definiendo progresivamente su 
posición en materia de defensa de los derechos humanos y de las libertades democráticas, 
contribuyendo a la asunción y a la profundización de los compromisos internacionales 
(Sección A), determinando las prioridades y objetivos en los que se basan sus intervenciones 
y creando los instrumentos necesarios para llevarlas a cabo (Sección B). 
Sección A: El compromiso internacional de la Unión Europea 
13. La Unión Europea aporta una contribución significativa a los trabajos y actividades 
llevados a cabo en las Naciones Unidas, la Organización para la Seguridad y la Cooperación 
en Europa (OSCE) y el Consejo de Europa. Esta contribución tiene que ver con la actividad 
normativa de dichos organismos internacionales y con el análisis de los instrumentos de 
referencia, con el retuerzo de los mecanismos de prevención y protección, con la definición 
de una serie de prioridades y con la ejecución de acciones específicas. 
I Naciones Unidas 
14. Los derechos humanos y las libertades fundamentales son parte esencial del patrimonio 
común de la humanidad y su respeto una condición primordial para el mantenimiento de la 
paz. Estos derechos y libertades, recogidos en la Declaración Universal de 1948 y .detallados 
en los pactos internacionales de 1966, tienen que ver con aspectos esenciales de la vida 
política, económica, social y cultural de un país. 
15. Tras la primera fase, en la que se enunciaron los principios básicos, se entró en una 
segunda fase de profundización de los œmpromisos de los distintos Estados, identificación 
de las prioridades y refuerzo de los mecanismos de aplicación. Esta evolución ha coincidido 
con la celebración de conferencias internacionales de alto nivel que se han multiplicado estos 
últimos años: Viena, junio de 1993, sobre los derechos humanos; El Cairo, septiembre de 
1994, sobre población; Copenhague, marzo de 1995, sobre desarrollo social y Pekín, 
septiembre de 1995, sobre la mujer. 
16. Estas conferencias han demostrado que principios tan esenciales como la universalidad 
y la indivisibilidad de los derechos humanos todavía suscitan resistencias. No obstante, los 
consensos logrados al final constituyen una base para un diálogo y una mayor cooperación 
entre los miembros de la comunidad internacional. 
11 
17. La contribución de la Unión al trabajo de los distintos órganos permanentes de las 
Naciones Unidas que se ocupan de los derechos humanos ha cobrado poco a poco más 
sustancia y más importancia El discurso que la Presidencia de la Unión Europea pronuncia 
ante la Comisión de los Derechos Humanos sobre la situación de estos últimos por países 
(punto 12 del orden del día) ha adquirido gran importancia dentro de la comunidad 
internacional. 
18. Al mismo tiempo, la Unión participa activamente en el trabajo y en la elaboración de los 
documentos finales de las conferencias mundiales. Este es el caso, sobre todo, de la 
Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos de Viena, en la que se reafirman los 
principios fundamentales de universalidad, indivisibilidad e interdependencia, cuya declaración 
final y cuyo programa de acción constituyen el marco de la cooperación internacional en esta 
materia La Unión Europea presentó en esta conferencia un documento4 en el que se ponen 
de relieve sus principios políticos y que ha inspirado en gran parte el documento final de la 
Conferencia, sobre todo por lo que respecta a la creación del puesto de Alto Comisionado 
para los Derechos Humanos, destinado a desempeñar un papel esencial de interlocutor y 
coordinador de las iniciativas en esta materia 
19. Por otra parte, la Unión contribuye de manera sustancial a la creación de mecanismos 
de control, ejecución y defensa: es el caso de los Tribunales Internacionales para la antigua 
Yugoslavia y Ruanda y de los reparativos para crear un Tribunal Penal Internacional. 
IL Oiganización para ia Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCTÏ 
20. Esta organización regional, que se ocupa de los aspectos económicos, los problemas de 
seguridad y el respeto de los derechos individuales, ha contribuido a la evolución democrática 
de los países de Europa Central y Orientai y de la antigua Unión Soviética. 
21. La noción de "dimensión humana" se consagró en 1990 con la aprobación de la Carta de 
París para una nueva Europa, en la que se codifican sus principios fundamentales; esta Carta 
fue refrendada por los Jefes de Estado y de Gobierno y por el Presidente de la Comisión. Esto 
demuestra la implicación cada vez mayor de la Unión Europea en el proceso de la OSCE, 
ejemplificada hoy en día por la aplicación del Pacto de Estabilidad 
22. A escala regional, nos encontramos con la misma tendencia a crear mecanismos de 
control y de defensa: el de la "dimensión humana" -sobre todo las misiones de expertos-, el 
Alto Comisionado para las Minorías Nacionales, así como el Departamento de Instituciones 
Democráticas y Derechos Humanos. La Unión Europea, que ha respaldado con firmeza la 
inclusión de la "dimensión humana" y apoyado claramente lá creación de los mecanismos 
necesarios, desempeña un papel muy activo en las instancias de la OSCE. 
IIL Consejo de Europa 
23. Las Comunidades Europeas y el Consejo de Europa se basan en valores comunes. El 
hecho de formar parte del Consejo de Europa y, sobre todo, del Convenio Europeo para la 
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), se ha 
convertido en un requisito necesario para la adhesión de un Estado a la Unión Europea. 
4 "Position Paper" de la Comunidad Europea y de sus Estados miembros (A/157/PC/87) - abril de 1993. 
12 
24. Esta es una de las razones que han llevado a la Comisión a volver a abrir en 1990 el 
debate sobre la necesidad de reforzar la protección jurídica de los derechos fundamentales a 
escala comunitaria y a solicitar formalmente al Consejo que la autorice a entablar 
negociaciones con vistas a la adhesión de la Comunidad al CEDH. El Parlamento Europeo 
apoya esta solicitud y el Consejo ha pedido al Tribunal de Justicia que emita un dictamen al 
respecto. 
25. En la práctica, las dos organizaciones mantienen relaciones privilegiadasy realizan 
acciones conjuntas en el marco de distintos programas, sobre todo los de cooperación y 
asistencia a los países de Europa Central y Oriental, que pretenden facilitar el establecimiento 
de un Estado de derecho en estos países y su evolución hacia el modelo europeo de acuerdo 
con criterios democráticos. 
Intensificación de la colaboración 
26. La Unión Europea ha establecido con estas organizaciones unas relaciones centradas en 
la colaboración cada vez más estrechas. 
27. Uno de los ejemplos recientes de esta colaboración es el Pacto de Estabilidad, presentado 
por el Consejo Europeo de Bruselas en diciembre de 1993, adoptado en París el 20 de marzo 
de 1995 por todos los Estados miembros de la OSCE, y cuya aplicación corre a cargo de esta 
organización. Esta iniciativa demuestra la importancia de movilizar los recursos y las 
capacidades de todos los actores del teatro europeo en torno a objetivos comunes tales como 
la consolidación de las fronteras y el apaciguamiento de las tensiones entre minorías 
nacionales. 
28. Otro ejemplo de colaboración a escala europea lo constituye la primera cumbre de Jefes 
de Estado y de Gobierno del Consejo de Europa, celebrada en Viena en octubre de 1993 y 
que ha permitido hacer hincapié en las preocupaciones comunes y armonizar los objetivos y 
medios de acción de las distintas organizaciones europeas que luchan por la protección de las 
minorías nacionales, contra el racismo y la xenofobia 
29. Se ha entablado asimismo una estrecha cooperación con el Alto Comisionado de las 
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, gracias a la cual la Comunidad ha podido 
participar en la resolución de situaciones de crisis como la de Ruanda, en la que pudo 
desplegar una misión de observadores de los derechos humanos. Esta iniciativa vanguardista, 
adoptada por la Comisión en respuesta a la llamada del Alto Comisionado, se basa en la 
posición común del 24 de octubre de 1994. El mandato de los observadores consiste entre 
otras cosas en organizar e intensificar, gracias a su presencia sobre el terreno, el retorno 
efectivo de los refugiados. Se está preparando otra misión en Burundi basada en la posición 
común del 24 de marzo de 1995. 
30. La Comisión mantiene asimismo relaciones operativas estrechas con el Centro de 
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, con el Departamento de Instituciones 
Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE -sobre todo en lo que se refiere a los 
aspectos relacionados con la asistencia electoral-, con el Alto Comisionado para las Minorías 
Nacionales de esta organización y con los servicios del Consejo de Europa y de la Comisión 
para la democracia a través del derecho. 
13 
Sección B: Bases, áreas de intervención e instrumentos 
1. Bases 
31. La acción de la Unión Europea se inscribe dentro del marco general de la Carta de las 
Naciones Unidas y de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, junto con los dos 
Pactos Internacionales relativos a los derechos civiles y políticos y a los derechos económicos, 
sociales y culturales. Se basa asimismo en los compromisos que se derivan de los principales 
instrumentos internacionales y regionales de protección de los derechos humanos. Las 
prioridades aprobadas por la comunidad internacional en la declaración final y el programa 
de acción de la Conferencia Mundial sobre los Derechos Humanos (Viena, junio de 1993) 
conforman un marco de actuación que constituye una fuente de inspiración privilegiada para 
la Unión Europea Las demás conferencias mundiales centradas en temas o grupos de 
población específicos, que se han multiplicado estos últimos años, han permitido analizar a 
fondo el tema y definir unos objetivos concretos que orienten su acción. 
32. Tres principios derivados de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 
reafirmados solemnemente por la comunidad internacional en la Conferencia Mundial de 
Viena de 1993 constituyen la base del sistema internacional de protección de los derechos 
humanos: 
a) la universalidad que implica que ninguna disposición particular motivada por 
consideraciones nacionales, culturales o religiosas podría justificar una excepción con respecto 
a los principios consagrados por la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 
b) la indivisibilidad, que prohibe toda discriminación entre derechos civiles y políticos, por 
una parte, y derechos económicos, sociales y culturales, por otra; 
c) la interdependencia entre derechos humanos, democracia y desarrollo, en relación con una 
nueva definición del desarrollo centrada en el hombre en tanto en cuanto titular de los 
derechos humanos y beneficiario del proceso de desarrollo. 
33. Estos principios - recogidos, de manera más o menos indirecta, en la declaración sobre 
los derechos humanos del Consejo Europeo de Luxemburgo de junio de 1991 y en la 
resolución "derechos humanos, democracia y desarrollo" adoptada por el Consejo en 
noviembre de 1991- tienen por corolario: 
- la relación de complementariedad que vincula estrictamente los conceptos de derechos 
humanos y de democracia. En efecto, si el respeto de los derechos humanos es la 
condición previa para la plenitud individual, la sociedad democrática lo es para el 
ejercicio de estos derechos, ya que constituye el marco que permite esta plenitud; los 
derechos humanos, a su vez, son la condición previa para una sociedad democrática, ya 
que esta última se basa en la aportación voluntaria e individual de cada persona a la vida 
de la comunidad. 
- la relatividad del principio de no injerencia ya que las "diferentes formas de expresión 
que traducen la preocupación suscitada por las violaciones de estos derechos no pueden 
considerarse como injerencias en los asuntos internos de un Estado, y constituyen un 
elemento importante y legítimo del diálogo con terceros países"5. 
5 Declaración sobre los derechos humanos del Consejo Europeo de Luxemburgo de junio de 1991. 
14 
2. Áreas de intervención 
a) Marco general 
34. Partiendo de estas bases, la Comisión ha definido progresivamente distintas áreas de 
intervención que se inscriben dentro de un enfoque positivo, concreto y constructivo centrado 
en los valores de intercambio, reparto y apoyo, a saber: 
- el apoyo a los procesos de transición democrática, incluida la celebración de elecciones 
libres y regulares; 
- la promoción o el refuerzo del Estado de derecho, sobre todo a través de medidas de 
apoyo a la independencia del poder judicial y a su fortalecimiento (ejercicio de la justicia, 
trato aplicado a los delincuentes, prevención de delitos), así como a las actividades de los 
Parlamentos y demás instituciones democráticamente elegidas; el apoyo a las reformas 
institucionales y legislativas; 
- el apoyo a las instituciones locales, nacionales y regionales que luchen por la protección 
o la defensa de los derechos humanos, sobre todo a los "Ombudsmen" y "Procuradores 
de los derechos humanos"; 
- la promoción de una sociedad civil pluralista a través del refuerzo de las instituciones 
necesarias para garantizar este carácter pluralista, incluidas las organizaciones no 
gubernamentales (ONG); 
- la promoción de la independencia, el pluralismo y la responsabilidad de los medios de 
comunicación; la defensa de la libertad de expresión y de prensa; 
- el apoyo a la educación, la formación y la concienzación de la opinión pública en 
materia de derechos humanos; 
- la defensa de la igualdad de oportunidades y de las prácticas no discriminatorias; 
- el fomento de la transparencia administrativa y de una buena gestión pública; el apoyo 
a la lucha contra la corrupción; 
- el apoyo a las medidas destinadas a restaurar la confianza y la paz civil; 
- el respaldo de los esfuerzos nacionales que tiendan a favorecer la subordinación de las 
fuerzas armadas a la autoridad civil y a separar claramente las misiones del ejército y de 
la policía; la formación y concienzación del personal de estas instituciones en materia de 
derechos humanos; 
- la protección de los grupos más vulnerables, sobre todo los niños, las mujeres, las 
víctimas de la tortura, de la violencia o de los conflictos armados, los emigrantes, los 
refugiados y las personas desplazadas; 
- la protección de las personas que pertenezcan a minorías étnicas, religiosas o 
lingüísticas, y especialmente de sus derechos e identidades culturales; 
- la protección de los pueblos autóctonos, de sus derechos y de sus culturas, 
35. Estas áreas de intervención prioritarias lo serán más o menos en función de las distintas 
situaciones, sensibilidades y necesidades; este planteamiento exige un diálogo continuo y 
profundo con los beneficiarios y una gran flexibilidad a la hora de elegir y utilizar los 
instrumentos disponibles. 
b) Iniciativas específicas 
36. Algunos temas recogidos en el programa de acción de la Conferencia Mundial de Viena 
merecen una atención especial. 
* La educación en materia de derechos humanos 
15 v 
37. La educación, recogida en el artículo 26 de la Declaración Universal, es una condición 
previa para la plenitud individual y un catalizador de los procesos de democratización. Su 
efecto multiplicador la convierte en un instrumento de defensa de los derechos humanos 
especialmente eficaz, y beneficia especialmente a los grupos más vulnerables de la sociedad, 
al luchar contra la ignorancia de su entorno, principal causa de las discriminaciones. Este 
aspecto constituye una de las prioridades del programa de acción adoptado por la Conferencia 
Mundial sobre los Derechos Humanos de Viena Además, las Naciones Unidas le han 
dedicado un decenio a partir del 1 de enero de 1995. Numerosos proyectos financiados con 
cargo al presupuesto comunitario cuentan con un apartado educativo. 
16 
* La libertad de opinión y de expresión 
38. La libertad de opinión y de expresión -recogida en el artículo 19 de la Declaración 
Universal y en distintos convenios regionales- se considera asimismo prioritaria en el 
programa de acción de Viena. Debido a su valor simbólico y su "potencial democrático", 
multiplicado por las nuevas técnicas de comunicación, esta libertad constituye el primer punto 
de mira de los regímenes opresivos. Cada vez más periodistas y escritores han pagado con 
su vida o su libertad el compromiso asumido durante estos últimos años. 
39. La Comunidad Europea ha incrementado su apoyo a los medios de comunicación a través 
de proyectos destinados a fomentar su independencia y a concienciarlos respecto a su papel 
en una sociedad democrática. 
* La lucha contra el racismo y la xenofobia 
40. La lucha contra el racismo y la xenofobia constituye un objetivo primordial de la 
comunidad internacional, así como de las organizaciones regionales. Los gobiernos tienen el 
deber de tomar medidas eficaces para prevenir, eliminar y reprimir las manifestaciones de 
racismo y de intolerancia. A escala regional, el Consejo de Europa adoptó en octubre de 1993 
un plan de acción entre cuyos objetivos está la creación de una comisión contra el racismo 
y la intolerancia, en cuyos trabjos preparatorios participa activamente la Comisión. La 
reflexión entablada en la OSCE pretende analizar los distintos apartados de una acción 
conjunta 
41. El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel de catalizador en la lucha contra el 
racismo y la xenofobia; ha contribuido, sobre todo, a concienciar a la opinión pública acerca 
de la necesidad de una acción coordinada a escala europea. El Consejo Europeo de Corfú 
decidió crear una Comisión consultiva integrada por eminentes personalidades a las que se 
encomendó la formulación de recomendaciones en materia de cooperación entre los gobiernos 
y los diferentes interlocutores sociales en favor de la tolerancia y la comprensión para con 
los extranjeros. El informe de esta Comisión y el del Consejo de Justicia y Asuntos internos 
recogen los elementos necesarios para elaborar una estrategia global de lucha contra los actos 
de violencia racista y xenófoba Simultáneamente, se han llevado a cabo varias acciones 
comunitarias que complementan las de los Estados, sobre todo en materia de educación, 
formación e información de los medios de comunicación. 
* Los derechos humanos, la democraciay el desarrollo 
42. La política comunitaria de cooperación al desarrollo está centrada en el ser humano; 
también está estrechamente relacionada con el disfrute de los derechos y libertades 
fundamentales, al igual que el reconocimiento y la aplicación de los principos democráticos, 
la consolidación del Estado de derecho y la buena administración de los asuntos públicos. 
Este planteamiento -que se define en la resolución "derechos humanos, democracia y 
desarrollo" adoptada por el Consejo y los Estados miembros reunidos en su seno el 28 de 
noviembre de 1991- se basa en un diálogo abierto y constructivo con los gobiernos de los 
países afectados, así como en la organización de actividades de concienzación y de promoción 
de los derechos humanos y de la democracia Con él se pretende reforzar los vínculos entre 
cooperación al desarrollo, derechos humanos y principios democráticos, Estado de derecho 
y buena administración para que las acciones de desarrollo tengan mayor incidencia y 
viabilidad. 
17 
43. Las distintas acciones llevadas a cabo por la Comunidad Europea basándose en esta 
resolución son objeto de un informe anual de la Comisión al Consejo y al Parlamento 
Europeo; con ellas se pretende, sobre todo: 
- reforzar el Estado de derecho; 
- apoyar los procesos de transición democrática; 
- respaldar a las instituciones que defienden el carácter pluralista de la sociedad, 
incluidas las organizaciones no gubernamentales. 
* Los grupos destinatarios 
44. La igualdad de derechos, que constituye uno de los pilares de todo sistema de protección 
de los derechos fundamentales, ha llevado en principio a considerar al individuo de manera 
aislada, anteponiendo su lugar de pertenencia a la comunidad nacional. Este planteamiento 
se revisó después en profundidad y se completó al prestar una mayor atención no sólo a 
distintos grupos de la sociedad especialmente vulnerables- y que exigen, por lo tanto, una 
protección especial-, sino también a las distintas maneras de garantizar la plenitud del 
individuo y el respeto de sus derechos. Al mismo tiempo, se tomaron iniciativas específicas 
a favor de distintos grupos profesionales (periodistas, magistrados, policía, fuerzas armadas) 
que podrían influir en la evolución democrática de la sociedad. 
45. En ese sentido, la comunidad internacional ha dedicado una reflexión específica a los 
elementos más vulnerables de la sociedad, discriminados o privados del ejercicio de todos o 
parte de sus derechos fundamentales: las mujeres, los niños, las minorías naionales, los 
pueblos autóctonos y las víctimas de la tortura Estos debates, entablados en conferencias al 
más alto nivel, pretenden analizar los compromisos o recogerlos en los convenios 
internacionales o regionales pertinentes. 
46. La acción comunitaria privilegia los grupos vulnerables como destinatarios de proyectos 
apoyados con los distintos instrumentos financieros, entre ellos: 
1) Grupos que exigen una protección especial 
-Las mujeres 
47. La Unión defiende en los distintos foros internacionales los derechos de la mujer. Esta 
actitud se deriva de su responsabilidad general en materia de protección de los derechos 
universales del ser humano, de los que forman parte integrante, inalienable e indisoluble los 
derechos fundamentales de la mujer. 
48. Entre las normas de actuación seguidas por la Comisión Europea en este ámbito, 
destacaremos: 
- la consideración sistemática del papel de la mujer en los distintos aspectos de la política 
comunitaria de cooperación al desarrollo; 
- la defensa de la plena participación de la mujer en la vida cívica y política, así como 
en la vida social y económica; 
- la asistencia a las mujeres víctimas de la tortura o de malos tratos; 
Si tenemos en cuenta las conclusiones de la Conferencia Mundial de Pekín sobre la Mujer, 
hay que considerar a partir de ahora el papel de la mujer como un factor dinámico y fomentar 
su plena participación en la vida política, económica y social. 
18 
49. La Unión ha participado de manera extremadamente activa en la preparación y la 
organización de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Pekín, septiembre de 1995). 
Ha estado en primera línea a lo largo de toda la Conferencia, y ha intervenido con una sola 
voz y con gran transparencia. La Comisión, por su parte, adoptó el 29 de mayo de 1995 una 
comunicación sobre la preparación de esta Conferencia. Tres iniciativas comunitarias 
contribuyen a la aplicación de la Plataforma final. 
.el Cuarto Programa para la igualdad de oportunidades, adoptado el 19 de julio de 1995; 
.una Comunicación sobre la "igualdad de oportunidades", que se está preparando 
actualmente; 
. por lo que respecta a los terceros países, la Comunicación sobre "la integración del 
género en la cooperación al desarrollo", adoptada el pasado 19 de septiembre. 
-Los niños 
50. El Convenio sobre los Derechos del Niño -adoptado por la Asamblea General de las 
Naciones Unidas en noviembre de 1989- abarca todos los derechos civiles, económicos, 
sociales y culturales del niño, así como el derecho a una protección especial contra todas las 
formas de violencia La Comunidad Europea dispone de un amplio abanico de medidas 
incitativas que complementan la acción de los Estados miembros. La Comunidad ha 
organizado en este ámbito seminarios sobre la movilidad, los derechos del niño y los niños 
minusválidos. 
51. En los países más afectados por fenómenos de explotación económica de las nuevas 
generaciones y en las ciudades donde son víctimas del abandono o de la prostitución, la 
Comunidad apoya los esfuerzos estatales a través de proyectos específicos destinados a 
fomentar la asistencia, la protección, el bienestar social, la readaptación y la educación. 
-Las minorías nacionales 
52. Este asunto -motivo de preocupación fundamental para la comunidad internacional- resulta 
muy controvertido; pone en evidencia las contradicciones de nuestro tiempo y se enfrenta, 
ante todo, a un problema de definición. Si bien existe un consenso a la hora de considerar que 
las tensiones vinculadas a las minorías nacionales constituyen amenazas directas para la paz, 
la seguridad y la estabilidad, las soluciones preconizadas no son unívocas, sino que pueden 
responder a la visión clásica de los derechos del individuo, independientemente de sus 
orígenes y peculiaridades, o reconocer a los grupos minoritarios como tales el ejercicio o el 
disfrute de derechos específicos. Una línea divisoria divide asimismo a los partidarios de la 
integración y a los de la asimilación. El Convenio marco de protección de las minorías 
nacionales, adoptado por el Consejo de Europa y a la espera de firma desde el 31 de enero 
de 1995, sienta los fundamentos de un compromiso a partir del cual ha podido establecerse 
una base mínima de compromisos comunes a los Estados miembros de la organización. 
53. La Unión Europea, por su parte, está en el origen de la declaración incluida en el Pacto 
de Estabilidad, en el que se afirma que el respeto de los derechos humanos, incluidos los de 
las personas que forman parte de minorías nacionales, constituye la garantía de una Europa 
estable y democrática Aporta también su contribución a numerosas medidas centradas en la 
protección de los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales, sobre todo: 
- en el marco de la aplicación del Pacto, a través de medidas complementarias que tienen 
que ver con los problemas básicos de las minorías nacionales; 
19 
- mediante la realización de proyectos específicos junto con organizaciones regionales y 
no gubernamentales para luchar contra el racismo y la xenofobia y defender la libertad 
de expresión, así como consolidar la sociedad civil. 
-Los pueblos autóctonos 
54. La Comunidad Europea contribuye a la acción de la comunidad internacional en favor del 
respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales de estos pueblos. Respalda 
proyectos concretos e innovadores, en asociación con las instancias gubernamentales de las 
sociedades locales, a fin de mejorar la capacidad de organización de las comunidades 
autóctonas y, en su caso, la demarcación de sus territorios. Estas actividades hacen hincapié 
en los nexos existentes entre la defensa de los derechos humanos y el respeto del medio 
ambiente, de acuerdo con las conclusiones de la Conferencia de Río de 1992, en la que se 
dio contenido a un "derecho al medio ambiente". 
-Las víctimas de la tortura 
55. Este tema -que figura entre las prioridades del programa de acción de Viena- ha sido 
recogido por el Parlamento Europeo, que ha creado una línea presupuestaria específica 
destinada a la asistencia a las víctimas de la tortura a fin de rehabilitarles física, psíquica y 
socialmente. La Comunidad recurrirá a las organizaciones especializadas que asisten a las 
organizaciones locales en la fase inicial de los proyectos y que están en el origen de las 
iniciativas de concienzación, investigación y documentación. 
2) Grupos prioritarios a la hora de organizar actividades de concienzación 
- periodistas, magistrados, fuerzas armadas y policía 
56. La libertad de prensa y de información, la independencia del poder judicial y la 
subordinación de las fuerzas armadas a la autoridad civil son elementos esenciales del Estado 
de derecho y de la democracia 
57. Consciente del papel de los periodistas en la transmisión de los valores de tolerancia y 
coexistencia pacífica entre los distintos componentes de una sociedad, la Comunidad apoya 
numerosas acciones -sobre todo en África y en la antigua Yugoslavia- destinadas a formar 
y a concienciar a los profesionales de los medios de comunicación en relación con su papel 
de catalizador en el proceso democrático. 
58. En ese mismo sentido, las actividades apoyadas por la Comunidad destinadas a los 
magistrados y, en general, al personal judicial y penitenciario, están centradas en la 
educación, la formación y la concienciacióa A fin de tener en cuenta las características 
específicas de los distintos sistemas regionales, apoya a instituciones originales de defensa 
legal y concretamente, en América Latina, a los "Defensores de los derechos humanos". En 
este contexto, cabe mencionar asimismo la decisión adoptada por el Consejo Europeo de 
Essen de ofrecer una posibilidad de financiación de proyectos sobre justicia, asuntos internos 
y cooperación judicial a través del Programa PHARE. 
59. Las fuerzas armadas, así como los agentes de policía y de seguridad, desempeñan también 
un papel fimdarnental en la sociedad, sobre todo en lo que se refiere al respeto de las 
libertades individuales. Por ello, resulta esencial concienciarles en relación con los derechos 
fimdamentales a través de actividades que tengan en cuenta el carácter específico de sus 
20 
tareas. En ese sentido, la Comunidad ha puesto en marcha un programa plurianual de defensa 
de los derechos humanos en América Central en el que se otorga prioridad a proyectos de 
educación y de concienzación del personal de la policía, las fuerzas armadas, la 
administración de justicia y las cárceles. 
3. Instrumentos 
60. La Comunidad cuenta con toda una serie de instrumentos para llevar a cabo estas 
acciones, entre ellos las relaciones convencionales con terceros países y sus propios recursos 
financieros. 
a) Relaciones con terceros países 
61. Las relaciones convencionales con terceros países se han ido intensificando a medida que 
se iba adquiriendo experiencia, y se ha logrado hacer de cada acuerdo un instrumento global 
del desarrollo político, social y económico. Dentro de la comunidad internacional, estas 
relaciones destacan por su originalidad, sobre todo en lo que respecta a los derechos humanos. 
62. Respondiendo al deseo expresado por el Parlamento Europeo, y teniendo en cuenta los 
trabajos realizados en el Consejo, la Comisión adoptó el 23 de mayo de 1995 una 
comunicación sobre "la consideración de los principios democráticos y de los derechos 
humanos en los acuerdos entre la Comunidad Europea y terceros países "6. Este texto recuerda 
los fundamentos y las referencias a los derechos humanos que están en la base del 
planteamiento comunitario de este tema, destaca la evolución acaecida desde 1992, a partir 
de la inclusión sistemática en los acuerdos de la Comunidad con terceros países de una 
cláusula en la que se definen los derechos humanos como un "elemento esencial" de las 
relaciones œntractuales, realiza un balance de la acción comunitaria a lo largo de estos dos 
últimos años y propone una orientación coherente y estmcturada 
63. En las conclusiones de esta comunicación se prevé reforzar el alcance jurídico del 
dispositivo convencional que se insertará en todos los proyectos nuevos de directrices de 
negociación de los acuerdos de la Comunidad con terceros países. De esta forma, la cláusula 
"elemento esencial" se complementará con un artículo relativo a la no ejecución, el cual se 
especificará en dos declaraciones mterpretativas. Estas conclusiones coinciden con el texto 
aprobado por el Consejo el 29 de mayo de 19957. Pretenden mejorar la coherencia, la 
transparencia y la visibilidad del planteamiento comunitario teniendo en cuenta la sensibilidad 
de los terceros países y el principio de no discriminación. El mecanismo previsto favorece la 
realización de acciones positivas y œnfirma la inclusión de los derechos humanos y de los 
principios democráticos como un "elemento esencial" del acuerdo, tema de interés común y 
motivo de diálogo. Este planteamiento debe concebirse como un compromiso común sobre 
el respeto y la defensa de los valores universales, y no como una relación de condicionalidad. 
64. El corolario de este planteamiento positivo lo constituye la posibilidad de tomar medidas 
apropiadas en caso de violaciones graves y persistentes de los derechos humanos o de 
mterrupción del proceso democrático. Estas medidas son lo suficientemente amplias como 
para permitir reacciones graduadas en función de la gravedad del caso. Estas van desde las 
gestiones confidenciales o públicas hasta las intervenciones en los foros internacionales o la 
6 OOM(95)216 final. 
7 Doc. 7255/95, Consejo de Asuntos Generales. 
21 
participación en investigaciones a escala internacional o regional. Contemplan asimismo, en 
caso de relaciones convencionales, la posibilidad de diferir la celebración de un acuerdo, 
modificar el contenido de los programas de cooperación e incluso, siempre que se respete el 
derecho internacional, suspender el acuerdo. La Comisión, al adoptar estas medidas, ha tratado 
de no castigar a la población por la actitud de su gobierno y de canalizar sus intervenciones 
a través de organizaciones de la sociedad civil. 
65. La misma innovación aparece en los reglamentos más recientes, en los que se define el 
marco de la asistencia técnica y de la cooperación financiera. Aunque se trate de medidas 
unilaterales, contienen referencias explícitas al respeto de los derechos humanos y de los 
principios democráticos como elemento esencial de la cooperación. Prevén la posibilidad de 
adoptar medidas apropiadas -que pueden ir hasta la suspensión de la cooperación-, sobre todo 
en caso de violaciones graves de los derechos humanos y de los principios democráticos. Esta 
fórmula se recoge en el Reglamento n° 443/92, de 25 de febrero de 1992, relativo a los países 
de Asia y de América Latina, en el Reglamento TACIS destinado a los países de la antigua 
Unión Soviética y Mongolia, y en la Propuesta de Reglamento MEDA en favor de los 
terceros países mediterráneos. 
65bis. Dentro de la revisión intermedia del Cuarto Convenio de Lomé, cuyas negociaciones 
acaban de finalizar, el dispositivo negociado entre los países ACP y la Unión Europea es 
particularmente elaborado. En efecto, no sólo incluye el respeto de los derechos humanos y 
de los principios democráticos como "elemento esencial" de las relaciones entre las partes, 
sino que acompaña este elemento de una cláusula de suspensión, así como de un mecanismo 
muy preciso de consultas sobre una base paritaria entre estas. En consonancia con las 
conclusiones de la comunicación del 23 de mayo de 1995, este mecanismo potencia el diálogo 
como medio de llegar a una solución antes de tomar medidas negativas, salvo en caso de 
especial urgencia, ya que sólo se debe suspender la cooperación en última instancia 
66. La reflexión continúa: tanto en los foros internacionales como en las instituciones 
comunitarias se ha entablado un debate sobre la inclusión del respeto y de la defensa de los 
derechos sociales fundamentales en las relaciones convencionales con terceros países, se trata 
ante todo de luchar contra las distintas formas de trabajo forzado y de explotación de los 
niños , así como de defender la libertad sindical y de negociación colectiva basándose en los 
convenios pertinentes de la OIT. El debate todavía está abierto, ya que los países en vías de 
desarrollo han expresado reservas, al considerar que se trata de una forma encubierta de 
proteccionismo con la que se pretende privarles de la ventaja competitiva de sus bajos 
salarios. 
67. Este debate tiene asimismo una repercusión en el ámbito multilateral. Ademas de las 
disposiciones existentes, la reforma del Sistema de Preferencias Generalizadas aprobada por 
la Comunidad establece también que los países que se comprometan a respetar los convenios 
de la OIT relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, así como al 
trabajo infantil, gozarán de ventajas comerciales suplementarias; esta disposición no se 
aplicará hasta enero de 1998, a fin de permitir que los países solicitantes adapten sus políticas 
en consecuencia Por otra parte, la Declaración adoptada en la Conferencia Mundial sobre el 
Desarrollo Social (Copenhague, marzo de 1995), así como la Plataforma de Pekín, incluyen 
el compromiso de promover el respeto de los convenios de la OIT realtivos a la prohibición 
del trabajo forzado y el trabajo infantil, la libertad sindical, el derecho de organización y de 
negociación colectiva y el principio de no discriminación, incluidos los aspectos relativos a 
la aplicación del Convenio n° 100. 
22 
68. La Comisión va a profundizar en este debate basándose especialmente en los resultados 
de los análisis realizados en foros internacionales tales como la OIT, la OMC y la (XDE 
sobre las relaciones entre el comercio y los derechos de los trabajadores. 
b) Los recursos financieros 
69. El Presupuesto comunitario constituye asimismo un medio de "acción positiva". A 
iniciativa del Parlamento Europeo, se destina una parte cada vez mayor de los recursos a la 
defensa de los derechos humanos y de la democracia, abarcando distintos aspectos temáticos 
y geográficos. Es el caso, sobre todo, del Capítulo "Iniciativa europea para los derechos 
humanos y la democracia", que agrupa líneas presupuestarias específicas. Para utilizar estos 
recursos, es necesaria una concertación entre los servicios afectados de la Comisión a fin de 
definir las orientaciones, identificar las referencias y los criterios comunes de selección de los 
proyectos y armonizar los procedimientos. 
70. Se utilizan también otros recursos extraídos de los créditos de la asistencia y la 
cooperación financiera y técnica con estos mismos objetivos. Estos recursos que, al principio, 
privilegiaban los derechos económicos, sociales y culturales se invierten cada vez más en 
acciones para promover el Estado de derecho y proteger a los grupos vulnerables, sobre todo 
cuando se trata de créditos relacionados con reglamentos financieros que contienen referencias 
explícitas a los derechos humanos. 
71. En distintos informes se hace un balance anual de la utilización de estos recursos 
financieros. Los aspectos temáticos se tratan de manera horizontal en los "informes sobre la 
ejecución de acciones de defensa de los derechos humanos y de la democratización" (1992-
1993, 1994) y sobre "los resultados de la resolución "derechos humanos, democracia y 
desarrollo", de 28 de noviembre de 1991, adoptada por el Consejo y los Estados miembros 
reunidos en el seno del Consejo" (1992, 1993. y 1994). Por otra parte, la Comisión, 
atendiendo especialmente a las necesidades de las ONG, está intentando mejorar la 
información sobre las distintas fuentes de financiación comunitarias en este ámbito y ha 
editado un "Compendio comentado de los recursos comunitarios disponibles para financiar 
las actividades de las ONG"8 
D nnODDG DD 0X0.1 IX] DDOOD DDDnDDnDDDDDDD GDGaDDDD nDDOŒ)DGD 
23 
CAPÍTULO H : PERSPFXHVAS9 
Sección A: Nuevas temáticas 
72. La comunidad internacional es cada vez más consciente de la incidencia de los derechos 
humanos en la paz y la seguridad internacional y regional, así como en la situación global de 
un país, su estabilidad política y su desarrollo social y económico. 
73. Esta toma de conciencia va acompañada de un interés cada vez mayor por los aspectos 
relacionados con la prevención en las acciones llevadas a cabo para defender el respeto de 
los derechos humanos y los principios democráticos. Al mismo tiempo, el deseo de intervenir 
en la fase inicial ha llevado a reforzar las medidas de apoyo y de acompañamiento de los 
procesos de transición democrática. 
74. Es evidente que la noción de prevención no es nueva, ya que toda política de defensa de 
los derechos humanos tiene que ver con ella Sin embargo, un análisis en profundidad de este 
tema ha llevado a la formulación de un planteamiento global y multidimensional (derechos 
humanos, seguridad, desarrollo, medio ambiente) y a nuevas perspectivas en las que se 
inscriben las iniciativas originales que describimos a continuación. 
1. El factor "derechos humanos" en la prevención de los conflictos y la reacción ante 
las situaciones de crisis 
75. Gran parte de los conflictos se dan en un contexto de violaciones generalizadas de los 
derechos fundamentales del ser humano. A su vez, estas violaciones engendran conflictos que 
se traducen en otras violaciones, creando de esta forma una espiral de violencia, a menudo 
irreversible. A lo largo de los últimos decenios, la mayoría de los conflictos se han desatado 
a causa de tensiones previsibles y que, por lo tanto, podían contenerse. La prevención no es 
un lujo: al contrario, su coste es inferior en términos de vidas humanas y de daños materiales 
al del tratamiento del conflicto y a la subsiguiente reconstrucción. 
76. En las situaciones de crisis o de alerta, el elemento fundamental es la capacidad de 
reacción inmediata y la articulación de una "prevención activa" a través de la rápida ejecución 
de acciones concretas. La Comunidad participó así en el envío a Ruanda de una misión de 
observadores con la que se pretendía introducir un elemento de imparcialidad y confianza en 
una situación de violaciones graves y persistentes, y que tema por objetivo calmar las 
tensiones y favorecer el retomo de los refugiados. La prevención incluye asimismo aspectos 
de represión, especialmente en situaciones en que la impunidad de los autores de violencias 
graves mantiene un clima de inseguridad propicio a nuevos actos de violencia La gravedad 
de estos fenómenos ha llevado al Consejo de las Naciones Unidas a decidir la creación de 
Tribunales internacionales especiales para la antigua Yugoslavia y Ruanda encargados de 
juzgar a los autores de violaciones graves de los derechos humanos y de atentados contra el 
derecho humanitario. Estas innovaciones de considerable alcance en derecho internacional han 
recibido el apoyo activo de la Unión Europea y de iniciativas específicas de la Comisión 
destinadas a facilitar su puesta en marcha. Los recientes progresos en los trabajos realizados 
9 Las partes del texto que aparecen a continuación en redondilla corresponden a las 
propuestas que orientarán a la Comisión en el transcurso de su mandato 
24 
en el marco de las Naciones Unidas para elaborar el estatuto de una jurisdicción penal 
internacional han sido favorablemente acogidos por la Comunidad Europea y, especialmente, 
por el Parlamento Europeo, que se pronunció en repetidas ocasiones a este respecto10 y, por 
primera vez, introdujo en el presupuesto una línea presupuestaria específica destinada a 
apoyar a las ONG internacionales que colaboran en la instauración de esa jurisdicción. 
77. Aunque suelen ser de difícil ejecución y su efecto es a veces más simbólico que efectivo, 
estas nuevas formas de intervención se acompañan de una acción a medio y largo plazo 
basada en un planteamiento diferente destinado a instaurar un clima de confianza y de 
"seguridad democrática" y a anteponer la acción a la reacción, la continuidad de las 
intervenciones a las iniciativas puntuales, dispersas y sin seguimiento. Estos requisitos son 
el punto de partida de iniciativas tales como el programa plurianual de defensa de los 
derechos humanos en América Central y el programa de rehabilitación en Sudáfrica, 
78. La defensa y la promoción de los derechos humanos son también un instrumento de 
prevención de los flujos migratorios masivos generados por situaciones de crisis o conflictos 
en los países de origen. La intervención actúa aquí en las causas profundas de los 
movimientos migratorios forzados, tal como se apunta en la reciente comunicación de la 
Comisión sobre las políticas de inmigración y de asilo11, que insiste en la importancia de una 
estrecha coordinación entre la política de asilo e inmigración y la de promoción y defensa de 
los derechos humanos. 
79. En el contexto de su actuación global en favor del Estado de derecho y de las 
libertades democráticas, la Comisión se ha propuesto profundizar su reflexión sobre la 
prevención de las situaciones de crisis, especialmente, sobre los aspectos relacionados con la 
definición y la calidad de sus intervenciones, su modo de financiación y el procedimiento a 
seguir para su ejecución De forma general, sería conveniente ampliarlas consultas en materia 
de capacidad de análisis y de prevención activa a nivel europeo con las instituciones europeas 
pertinentes, entre éstas, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión 
2. La asistencia electoral 
80. La asistencia electoral tiene una serie de características destacables: un efecto positivo de 
confianza para la población, una incidencia política importante y un grado de transparencia 
que supera con mucho al de las iniciativas tradicionales. 
81. Este tipo de operaciones -cuyo carácter político se ha reforzado a lo largo de los años-
demuestra la existencia de una actitud "voluntarista" por parte de la comunidad internacional, 
que se compromete activamente y apoya la transición democrática de un país. 
82. La asistencia electoral se inscribe ante todo dentro de una acción de conjunto destinada 
a promover el Estado de derecho y las libertades democráticas. Su concepto se ha ampliado 
progresivamente hasta abarcar un período cada vez más amplio entre una fase de maduración 
de la sociedad civil, la ejecución de reformas institucionales y la consolidación de la 
transición. La Comunidad Europea -que a lo largo del período 1992-1994 ha suministrado 
asistencia fundamentalmente técnica a 41 países a través de organismos especializados- ha 
10 en su reciente Resolución del 13 de julio de 1995 - PE 192.560. 
nCOM(94)23 final 
25 
llevado a cabo toda una serie de actividades vinculadas a las fases pre y postelectorales a fin 
de crear las condiciones para una transición democrática y su consolidación tras el período 
electoral. Se trata sobre todo de apoyos específicos a la independencia del poder judicial, el 
surgimiento de una sociedad civil, incluida la participación electoral de las mujeres (como 
candidatas y como electoras informadas), la concienciación de los medios de comunicación, 
la educación cívica y la formación de las estructuras parlamentarias. 
83. La dimensión política de este tipo de actuación se ha concretado en las primeras acciones 
comunes decididas por la Unión Europea en el marco de la política exterior y de seguridad 
común. Tres de ellas tienen que ver con la asistencia electoral: Rusia (diciembre de 1993), 
Sudáfrica (mayo de 1994) y el apoyo al proceso de paz en Oriente Medio que se está 
preparando. Estas intervenciones dan a la asistencia electoral de la Unión una identidad 
propia 
84. La Comisión tratará de identificar los "módulos" de intervención que puedan incluirse en 
los programas y que se elaborarán en función de las necesidades específicas de las distintas 
regiones y se adaptarán a las fases pre y postelectordes. El objetivo de estos programas sería 
crear las condiciones para una transición democrática y su consolidación tras el período 
electoral. Deberá prestarse una atención especia a la participación activa de todos los agentes 
de la sociedad civil, sobre todo de las mujeres, ya que su acceso a las esferas más días 
constituye un indicador importante del grado de democracia de un país. 
85. Por lo que respecta a las misiones de observación -elecciones y derechos humanos-, la 
Comunidad debería tratar de: 
- acelerar el despliegue sobre el terreno a través de la elaboración de listas de reserva de 
observadores cualificados y seleccionados basándose en cútenos objetivos; 
- organizar programas de formación estructurados según una fórmula común a los 
distintos tipos de misión y completados con una especidización en cada uno de estos 
ámbitos; 
- "profesiondizar" la orientación en términos de experiencia jurídica y logística a través 
de la elaboración de "módulos" adaptados a las distintas situaciones; 
- normdizar los procedimientos de manera que se pueda garantizar la coherencia de todas 
las intervenciones; 
- coordinar las actividades con las organizaciones intemaciondes y regiondes. 
Sección B: Coherencia e incidencia 
86. El papel de la Unión Europea en materia de defensa de los derechos fundamentales es el 
resultado de una voluntad política expresada en el Tratado de la Unión Europea Esta 
voluntad se deriva de las posturas institucionales y de las expectativas de la opinión pública, 
y se concreta en las primeras acciones comunes de la política exterior y de seguridad común, 
así como en el planteamiento global de la política comunitaria de cooperación al desarrollo. 
87. La Unión se enfrenta a un reto importante: partiendo de un compromiso político a escala 
universal y regional, y disponiendo de una importante gama de instrumentos y recursos, debe 
concentrar su esfuerzo en la definición y aplicación de una estrategia que pueda garantizar 
la coherencia, la incidencia y la eficacia de las acciones, así como la transparencia en la 
utilización de los instrumentos. 
26 
88. En un futuro próximo sabremos hasta qué punto se cumplirán los compromisos y la 
Unión será capaz de realizar sus objetivos y utilizar los instrumentos de manera transparente 
y no discriminatoria, y hasta qué punto los recursos de que dispone le permitirán actuar con 
eficacia a medio y a largo plazo y reaccionar en situaciones de emergencia con la incidencia 
prevista. 
1. Bases para una estrategia 
89. La definición de una estrategia implica incrementar la coherencia y mejorar la calidad 
la incidencia y la transparencia de las intervenciones, así como reforzar los instrumentos de 
forma que sea posible iniciar acciones o programas a medio y a largo plazo y aumentar la 
capacidad de reacción a corto plazo. 
90. Para ello es necesario: 
-profundizar la reflexión sobre los distintos temas relacionados con los derechos humanos 
con objeto de dotarse de una gama de instrumentos que se puedan utilizar en función de 
las necesidades específicas y las características particulares de los países o regiones 
correspondientes; 
- reforzar la articulación entre el planteamiento temdico y el geográfico, deforma que 
se desarrolle la capacidad de iniciativa en las situaciones que requieren una respuesta 
rápida; 
- garantizar la transparencia de la información y tener en cuenta las directrices 
instituciondes a la hora de establecer las prioridades de acción, sobre todo a través de un 
didogo constructivo con los distintos organismos del Parlamento Europeo que podría 
basarse en la inclusión sistemáica del tema "derechos humanos" en su programa de 
acción; 
- reforzar la continuidad entre las tomas de postura de la Unión en los foros 
intemaciondes y regiondes y las acciones llevadas a cabo a escda comunitaria; 
91. Por lo que se refiere más específicamente a la mejora de la cdidady la incidencia de las 
intervenciones, es preciso: 
- aprovechar la experiencia adquirida en las acciones redizadas desarrollando una 
capacidad de evduación específica de los proyectos relacionados con los derechos 
humanos; 
- reforzar la capacidad de andisis y técnica afín de prevenir las situaciones de crisis e 
identificar las necesidades y prioridades, a la vez que se tienen en cuenta las 
características específicas de los pdses o regiones correspondientes; 
- formar equipos especidizados que puedan intervenir de manera eficaz en situaciones 
relacionadas con los derechos humanos y la democratización; 
-fomentar un intercambio de información con los Estados miembros, afín de garantizar 
la coherencia de la acción globd. 
92. La coherencia y la transparencia van a la par. La acción comunitaria será tanto más 
transparente cuanto más coherente, homogénea y concreta. 
2. Ix)s instrumentos: profundización y refuerzo 
93. La definición de una estrategia implica la utilización óptima de los instrumentos 
disponibles y, en su caso, la búsqueda de nuevas fórmulas apropiadas. 
27 
a) Las relaciones convenciondes con terceros países 
94. La consideración de los derechos humanos en las relaciones convenciondes con 
terceros países, uno de los instrumentos más visibles de que dispone la Comunidad para 
manifestar sus compromisos, exige unareflexión específica acerca de: 
- la definición de los criterios previos al establecimiento de relaciones convenciondes que 
premitan un planteamiento no discriminatorio; 
- la evdución de los esfuerzos redizados por los socios. 
95. Por lo que respecta al primer punto: ¿Hay que definir criterios previos para evaluar la 
situación o hay que considerar que el mismo hecho de iniciar negociaciones con un país 
puede resultar benéfico para la evolución de esta situación? De entrada, una condición resulta 
indispensable: la voluntad manifestada por el país afectado de iniciar un proceso de 
democratización y de respeto de los principios y compromisos internacionales que haya 
suscrito. Por ejemplo, el recurso à cierto número de instrumentos de protección de los 
derechos humanos podría considerarse como un testimonio de esta voluntad 
96. Teniendo en cuenta las orientaciones definidas a escda intemaciond o regiond, el 
didogo continuado con el Estado interesado debería permitir, llegado el caso, determinar en 
común las prioridades de un programa de asociación o medidas específicas para defender los 
derechos humanos y la democracia 
97. La aplicación de estas medidas -al tiempo que el cumplimiento de los objetivos propios 
del Estado- permitirá valorar los esfuerzos realizados. Unos resultados positivos deberían 
permitir acceder a una ayuda más importante. En caso de que no se cumplan los 
compromisos, deberán tomarse medidas apropiadas. 
98. La concertación resulta por lo tanto esencial, tanto en la fase inicial de concepción de un 
programa como en su ejecución. Sólo a través de ella se podrá adoptar un planteamiento 
flexible y que respete las sensibilidades culturales y las necesidades específicas de los países 
afectados, así como las prioridades de la Unión Europea. 
b) Los recursos financieros 
99. La multiplicación de los recursos financieros a los que se puede acceder para llevar a 
cabo los proyectos sobre derechos humanos ha permitido ampliar considerablemente el 
alcance de las intervenciones, tanto desde un punto de vista geográfico como temático. Hay 
que examinar ahora -respetando la reglamentación financiera y el principio de transparencia 
presupuestaria- hasta qué punto ofrecen estos recursos la posibilidad de actuar con eficacia 
a medio y a largo plazo, reaccionar en situaciones de emergencia, garantizar la 
complementariedad de los intrumentos y de dar algún tipo de estímulo a los países 
beneficiarios. 
100. En efecto, las iniciativas que tienen que ver con la promoción del Estado de derecho, 
la democracia y los derechos humanos exigen a menudo una flexibilidad difícilmente 
compatible con las condiciones de utilización de los intrumentos financieros. Esta flexibilidad 
es esencial para las distintas acciones: a corto plazo, las que requieren una disponibilidad 
inmediata de recursos, y a medio y a largo plazo, las que implican la continuidad de las 
intervenciones más allá del ejercicio presupuestario. Es esencial por ello hacer todo lo posible 
por identificar los instrumentos financieros más adaptados a las características propias de los 
objetivos que se persiguen. 
28 
101. Por lo que respecta a las acciones a medio y a largo plazo, los reglamentos de la 
asistencia técnica y los fondos de cooperación al desarrollo ofrecen una solución, ya que 
perrmiten continuar las intervenciones sobre una base geográfica a través de programas 
plurianuales. En cambio, se echa de menos un sistema de "reacción inmediata". Habría que 
dar por tanto con la fórmula adecuada para obtener rápidamente los créditos necesarios para 
acciones tales como el envío de misiones de observadores en diferentes situaciones (procesos 
"políticos", violaciones graves de los derechos humanos, prevención de conflictos, etc.). 
102. Otro aspecto de la flexibilidad es la capacidad de adaptarse, sin dejar de respetar el 
principio de transparencia presupuestaria, a los rasgos específicos en el ámbito de los 
derechos humanos, tanto por lo que respecta a los beneficiarios como a los procedimientos 
de concesión y evaluación. Es fundamental, en efecto, tomar en consideración las 
peculiaridades de los beneficiarios que llevan a cabo, con el apoyo comunitario, acciones de 
defensa y de promoción de los derechos humanos, y sobre todo el carácter no lucrativo de 
sus actividades. Al mismo tiempo, la selección de los proyectos sobre derechos humanos se 
diferencia claramente de un concurso para la realización de infraestructuras, con lo cual los 
procesos de evaluación deben basarse en planteamientos diferentes. 
103. Hay que garantizar, asimismo, una conplementariedad en la utilización de 
instrumentos de distinto tipo. El problema se plantea sobre todo cuando los comentarios 
presupuestarios incluyen referencias generales a los derechos humanos, y la única diferencia 
es de orden geográfico. Una posible solución sería el establecimiento de una jerarquía en la 
utilización de los instrumentos. Los proyectos innovadores, por ejemplo, podrían financiarse 
sistemáticamente en un primer tiempo a escala reducida y con cargo a líneas presupuestarias 
específicas antes de desarrollarse a gran escala y financiarse con fondos de la asistencia 
técnica o de la cooperación al desarrollo. 
104. Por lo que respecta a los recursos financieros, cabe estudiar también disponibilidad 
de "importes incitativos". Esta fórmula se planteó por primera vez en la Resolución sobre 
"derechos humanos, democracia y desarrollo" del Consejo, de 28 de noviembre de 1991, en 
la que se subraya la importancia de las fórmulas incitativas o de "premio" a los esfuerzos 
realizados; esta fórmula se recoge por primera vez en el proyecto de Cuarto Convenio de 
Lomé revisado, en el que está previsto incluir un "importe incitativo" para financiar reformas 
institucionales o administrativas en el marco de la democratización, la consolidación o el 
establecimiento de un Estado de derecho. Este importe podrá utilizarse siempre que el Estado 
ACP haya decidido financiar tales reformas con cargo a los fondos de Lomé previstos para 
acciones de desarrollo. Con este importe se completa, por lo tanto, la parte de los recursos 
procedentes del Programa Indicativo Nacional (PIN) del país en cuestión. Este dispositivo se 
inscribe totalmente dentro del planteamiento propugnado por la Comunidad y refuerza todavía 
más los vínculos entre democracia, derechos humanos y desarrollo. Habría que ampliar esta 
práctica a otros países o grupos de países que no formen parte del Convenio de Lomé. 
105. En resumen, para utilizar de manera óptima los distintos instrumentos financieros 
destinados a la defensa de los derechos humanos, habrá que garantizar. 
-su flexibilidad, de manera que sean compatibles con los objetivos específicos 
perseguidos, sobre todo para poder contar con recursos financieros en un plazo muy breve 
en caso de operaciones urgentes, así como su adaptabilidad a las exigencias específicas 
en el ámbito de los derechos humanos; 
29 
- su complementariedad (asistencia técnica fondos de cooperación d desarrollo, líneas 
presupuestarias consagradas a los derechos humanos, etc.), afín de evitar duplicaciones 
innecesarias, de garantizar una continuidad y la obtención de los resultados perseguidos; 
- la disponibilidad de "importes incitativos", cuya concesión dependerá de los esfuerzos 
redizados para apoyar las reformas instituciondes, el Estado de derecho y la 
democratización; 
- la transparencia de la información sobre las distintas fuentes de financiación y su 
utilización 
3. Refuerzo de la cooperación con los distintos socios 
106. La eficacia de la acción de la Unión Europea también depende de la movilización 
de los diferentes socios nacionales, regionales e internacionales - organizaciones 
internacionales y regionales, Estados y organizaciones de la sociedad civil - y requiere sobre 
todo un diálogo abierto y constructivo que permita intervenciones complementarias y 
sinérgicas. 
107. Varias organizaciones situadas en distintos escalones de la comunidad internacional 
se ocupan de temas relacionados con los derechos humanos. Debemos procurar beneficiarnos 
de la experiencia de cada una de ellas y evitar duplicaciones y posturas conflictivas. En este 
sentido, hay que profimdizar el diálogo con las Naciones Unidas, la OSCE, el Consejo de 
Europa y otras organizaciones regionales como la OEA y la OUA, a fin de coordinar las 
acciones y mejorar sus resultados, además de apoyar las iniciativas regionales que mejor 
respondan a las sensibilidades y las necesidades locales. 
108. En este contexto, los primeros socios de la acción comunitaria son los Estados, 
directamente responsables de la construcción democrática y de los derechos humanos. Como 
tales, poseen los principales instrumentos para actuar allí donde surgen los problemas. El 
diálogo entre la Unión Europea y los terceros países constituye un factor esencial a la hora 
de promover los derechos humanos y los valores democráticos. Resulta primordial, por esta 
razón, mantener y profundizar este diálogo con los distintos organismos estatales y las 
instituciones nacionales a fin de establecer las prioridades comunes -de acuerdo con los 
compromisos internacionales y teniendo en cuenta las características culturales y las 
sensibilidades propias de cada país- y, sobre esta base, elaborar programas de acción 
concretos. 
109. La Comunidad Europea mantiene asimismo una relación privilegiada con la sociedad 
civil en sus distintas expresiones democráticas, sobre todo con las organizaciones no 
gubernamentales, cuyo conpromiso con el respeto y la promoción de los derechos 
fundamentales se ha reafirmado tanto en los distintos foros internacionales como in situ. Su 
contribución a la construcción, consolidación y defensa del Estado de derecho, así como su 
papel de portavoces privilegiadas de los grupos vulnerables, resultan importantísimos. Su 
capacidad a la hora de determinar las necesidades reales, adaptarse a la gran variedad de 
situaciones con las que se encuentran y evaluar día a día los progresos realizados en las 
distintas acciones las convierten en instrumentos esenciales de la promoción y la defensa de 
los derechos fundamentales. 
110. La asociación con los distintos organismos de la sociedad civil, circunscrita en 
principio a la cooperación al desarrollo y a la ayuda humanitaria, se ha extendido 
progresivamente a nuevos ámbitos tales como la defensa de los grupos vulnerables, la 
promoción de las libertades democráticas y la asistencia en los procesos electorales. Dentro 
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de las actividades de promoción del Estado de derecho, la Comunidad Europea apoya 
asimismo la creación y consolidación de organizaciones no gubernamentales como 
componentes esenciales de una sociedad civil democrática 
111. Habida cuenta de todo lo anterior, la Comisión se propone reforzar los lazos de 
colaboración con las organizaciones intemaciondes y remondes profundizando el didogo con 
ellas afín de determinar las prioridades y necesidades, sobre todo: 
- respddando los distintos mecanismos de control y las estructuras de promoción; 
- fomentando una programación a medio y a largo plazo de las actividades que van a 
llevarse a cabo en colaboración con las organizaciones regiondes e intemaciondes; 
- desarrollando una capacidad de reacción para operaciones puntudes; 
- reforzando el intercambio de información sobre las actividades en curso y las 
investigaciones temáicas. 
112. En cuanto a las relaciones con las organizaciones no gubemamentdes, habría que 
intensificar el didogo con ellas afín de determinar las prioridades y tener en cuenta sus 
necesidades. 
113. Esta comunicación se inscribe en un período marcado por 
acontecimientos contradictorios', en Europa, la coexistencia de cincuenta años 
de paz y de conflictos desgarradores en pleno corazón del continente; en el 
mundo, la expansión de la democraciay de las libertades individuales junto 
a la persistencia de violaciones graves y masivas de los derechos 
fundamentales, el resurgimiento del fanatismo y la intolerancia 
114. Se propone a las instituciones comunitarias como garantía de futuro, 
afin de contribuir al desarrollo de una dimensión humana que esté a la altura 
de las tradiciones y las esperanzas de los pueblos europeos. 
115. Sean cuales fueren las ambiciones de la Unión, los resultados de su 
acción se basan en las aportaciones de las distintas instituciones y en el apoyo 
de una opinión publica responsable y comprometida 
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116. Esta Comunicación esto destinada al Consejo y al Parlamento Europeo. 
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ISBN 92-77-96683-1 
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