Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo referente a las normas relativas al lugar de entrega de la electricidad y el gas"

(COM(2002) 688 final - 2002/0286 (CNS))

(2003/C 133/13)

El 16 de diciembre de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y de Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de marzo de 2003 (ponente: Sr. Pezzini).

En su 398o Pleno de los días 26 y 27 de marzo de 2003 (sesión del 26 de marzo), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 97 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Tras la instauración del mercado interior de la UE, el mercado de la electricidad y el gas se ha liberalizado progresivamente en los Estados miembros con objeto de aumentar la eficacia del sector. El Consejo Europeo, en su reunión celebrada los días 23 y 24 de marzo de 2000 en Lisboa, instó a que se "actuase rápidamente" para culminar el mercado interior y pidió a "la Comisión, al Consejo y a los Estados miembros (...) que (...) aceleren el proceso de liberalización" en los sectores del gas y la electricidad. El Consejo de Ministros de Energía celebrado el 30 de mayo de 2000 pidió a la Comisión que "presente oportunamente propuestas relativas a nuevas actuaciones."

1.2. El Consejo de Ministros de Energía, celebrado el 25 de noviembre de 2002, dio un nuevo impulso al proceso de liberalización de los mercados de la electricidad y del gas fijando las siguientes disposiciones para los Estados miembros:

- apertura de los mercados para los clientes no residenciales a más tardar el 1 de julio de 2004;

- apertura de los mercados para los clientes residenciales el 1 de julio de 2007;

- obligación de separar jurídicamente las empresas de gestión de las redes y las empresas de producción de energía;

- obligaciones que se derivan del principio de "servicio público" (entre otras, ofrecer energía a precios razonables);

- normas sobre tarifas para el transporte por las redes;

- normas sobre asignación de las instalaciones disponibles de interconexión para el comercio transfronterizo de electricidad.

1.2.1. El Comité Económico y Social Europeo es consciente de que, aunque la mayoría de los Estados miembros apoya la liberalización en los plazos previstos, la situación actual dista mucho de ser uniforme. Además, las diferencias entre Estados miembros en el grado de apertura de los mercados de la energía generan divergencias importantes para la plena realización del mercado único.

1.2.2. Por lo tanto, el CESE respalda todos los esfuerzos encaminados al establecimiento de un mercado que funcione de forma eficaz. La apertura del mercado por sí sola no garantiza que éste funcionará en la práctica.

1.3. La liberalización de estos mercados requiere una mayor desregulación y genera una intensificación del comercio transfronterizo entre Estados miembros. A consecuencia de las nuevas medidas de la UE y de los Estados miembros se está produciendo un considerable cambio en el funcionamiento de estos mercados.

1.3.1. En el mercado tradicional de la electricidad, los principales productores de electricidad, operadores de sistemas de transmisión y empresas nacionales y locales de distribución de la mayoría de los Estados miembros eran casi totalmente de propiedad estatal. En términos generales, el mercado de la electricidad era principalmente un mercado nacional cuyo comercio se situaba principalmente dentro de las fronteras de cada país. Lo mismo puede decirse del mercado del gas.

1.4. A consecuencia de la liberalización, los mercados de la energía han dejado de ser meramente nacionales y han empezado a funcionar a escala europea. Surgieron así nuevas actuaciones en el mercado, tales como los intercambios de energía, los productores independientes, los intermediarios y los operadores comerciales de energía. La posición dominante de las empresas de propiedad estatal, como grandes productores, está cambiando a través de privatizaciones y fusiones. En los países donde la liberalización se encuentra en pleno proceso se han experimentado cambios en el desarrollo de la actividad empresarial y en el propio mercado.

1.5. La creciente liberalización del sector de la distribución del gas y la electricidad obliga a revisar de manera urgente las normas actuales sobre el IVA para que sean compatibles con la necesidad de una imposición sencilla y correcta de tales entregas. Los nuevos mercados también originan nuevos problemas, tales como la fiscalidad de los costes de transmisión.

2. Problemas encontrados con las normas actuales

2.1. Lugar de entrega

2.1.1. De acuerdo con las normas sobre IVA, el "lugar de entrega" es el que determina el Estado miembro facultado para gravar una transacción. Por lo tanto, el lugar de entrega también determina el tipo de IVA aplicable y (generalmente) el Estado miembro en el que debe registrarse el proveedor a efectos del IVA. Se fija de acuerdo con un procedimiento minucioso y no se trata necesariamente del lugar en el que se podría considerar que se produce la entrega en sentido físico.

2.1.2. De conformidad con el apartado 2 del artículo 5 de la Sexta Directiva del IVA(1), la corriente eléctrica y el gas se consideran propiedades corporales. Por lo tanto, su suministro constituye una entrega de bienes y hay que determinar el lugar de entrega de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 de dicha Directiva. Hasta la liberalización de los mercados del gas y la electricidad no surgió la cuestión de si la entrega debía tratarse con arreglo a las disposiciones de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 o con arreglo a la letra b) del apartado 1 de ese mismo artículo (es decir, entrega con o sin transporte), porque en casi todos los Estados miembros de la UE la producción, distribución y comercio de la electricidad eran una cuestión nacional y, por lo tanto, no se producía comercio transfronterizo. Los suministros transfronterizos ocasionales no planteaban problemas porque el distribuidor se registraba en el otro Estado miembro a efectos del IVA.

2.1.3. Sin embargo, en el nuevo mercado liberalizado son frecuentes las operaciones transfronterizas. Habida cuenta de las características de la electricidad y del gas, es casi imposible trazar físicamente sus flujos. Por ejemplo, si un productor de la Europa septentrional vende electricidad a un consumidor radicado en la Europa meridional, ello no significa que los electrones generados por el productor vayan de hecho a fluir de norte a sur. Del mismo modo, no puede aplicarse el concepto clásico de transporte a la electricidad y al gas y resulta inútil pedir a un operador, en un suministro transfronterizo de estos dos bienes, que presente unos documentos que prueben la expedición o la entrega.

2.1.4. Los flujos físicos no coinciden con la relación contractual entre el vendedor y el comprador. Ello es especialmente válido cuando el comprador pide que se suministre a su cliente de forma directa.

2.1.5. La normativa actual a veces obliga al proveedor a registrarse a efectos del IVA en un Estado miembro diferente del suyo. Se trata de un procedimiento complicado y costoso que puede frenar el desarrollo del mercado único.

2.1.6. Asimismo, las diferencias en las disposiciones del Derecho civil de los Estados miembros para determinar el momento y el lugar de la entrega podrían plantear determinadas dificultades.

2.2. Costes de transmisión

2.2.1. Según el artículo 7 de la Directiva 96/92/CE, los Estados miembros deberán designar un gestor de la red que se encargará de la explotación, del mantenimiento y, en su caso, del desarrollo de la red de transmisión en una zona determinada, así como de sus interconexiones con otras redes, para garantizar la seguridad del abastecimiento. El gestor de la red es responsable de gestionar los flujos de energía en la red, teniendo en cuenta los intercambios con otras redes interconectadas. En caso de importación de electricidad, el gestor de la red asignará la capacidad disponible.

2.2.2. El gestor nacional de la red soportará los costes de la misma. Esta red se utiliza para el transporte nacional e internacional de electricidad. En los costes globales contraídos por un operador de redes de transmisión, se prevé una asignación para los costes relacionados con los servicios nacionales de transmisión y con los intercambios transfronterizos. Los participantes en el mercado que exportan electricidad pagan unos honorarios que cubren los costes totales de la red. A efectos del IVA, estos honorarios constituyen la prestación de un servicio. Si los honorarios se facturan a un operador comercial establecido en un Estado miembro distinto del Estado del gestor de redes de transmisión, el lugar de entrega de estos servicios es importante. Si dichos honorarios se consideran como el pago de un servicio de transporte intracomunitario, la obligación respecto del IVA se contraería en el Estado miembro en el que el operador comercial esté registrado a efectos del IVA. Si, en cambio, se considera que los honorarios se facturan para proporcionar acceso a la red de distribución de electricidad, el lugar de imposición se determinará con arreglo al apartado 1 del artículo 9, a saber, el país en el que tiene su sede el gestor de la red de transmisión. Las dudas sobre qué apartado del artículo 9 es aplicable en cada caso podrían dar lugar a diferencias de interpretación, lo que provocaría una doble imposición o una ausencia de imposición.

3. Solución propuesta

3.1. Planteamiento general

3.1.1. El sistema actual del IVA, en especial las disposiciones sobre suministros entre Estados miembros, da lugar a problemas innecesarios cuando se aplica a la electricidad y al gas. Deberán establecerse nuevas normas sobre el lugar de entrega que tengan en cuenta el carácter específico de dichos bienes y faciliten el funcionamiento del mercado único en dicho sector. Para estas entregas se abandona un principio básico del régimen del IVA, es decir, la imposición según el lugar en los que los bienes están físicamente situados, habida cuenta de que en la mayoría de los casos es imposible establecer un vínculo entre la transacción y el flujo físico de la mercancía.

3.2. Nuevas normas

3.2.1. Con las "normas" que se indican a continuación se intenta exponer la situación de manera sencilla pero suficientemente precisa.

3.2.2. Norma n° 1

3.2.2.1. El suministro de electricidad o gas a una persona establecida en el mismo Estado miembro que el vendedor será imponible en dicho Estado miembro y el vendedor será la persona deudora del impuesto. Una venta efectuada a una persona establecida fuera de la UE no estará sujeta al IVA comunitario. En estos dos supuestos simplemente se confirma la situación actual.

3.2.3. Norma n° 2

3.2.3.1. Cuando el comprador y el vendedor estén establecidos en distintos Estados miembros, el suministro de gas y electricidad será imponible, siempre que los bienes se adquieran para destinarlos a la reventa, en el Estado miembro en que esté establecido el adquirente. Asimismo, el adquirente será la persona deudora del impuesto. Por su parte, el vendedor no tendrá la obligación de registrarse a efectos del IVA en el Estado miembro del adquirente.

3.2.4. Norma n° 3

3.2.4.1. Cuando el comprador y el vendedor estén establecidos en distintos Estados miembros, el suministro de gas y electricidad será imponible, siempre que los bienes NO se adquieran para destinarlos a la reventa, en el Estado miembro en que se efectúa el consumo. El vendedor será la persona deudora del impuesto y deberá registrarse a efectos del IVA en dicho Estado miembro.

3.2.4.2. Sin embargo, si el adquirente de la energía está registrado a efectos del IVA en el Estado miembro donde ésta se consume, las autoridades de dicho Estado miembro podrán transferir la sujeción al IVA del vendedor al adquirente, en cuyo caso el vendedor no tendrá la obligación de registrarse en dicho Estado miembro.

3.2.4.3. Desde un punto de vista práctico, el lugar de consumo de la energía será el lugar donde está el contador.

3.2.5. Norma n° 4

3.2.5.1. No se prevén de forma explícita las compras de electricidad o gas a una persona establecida fuera de la UE. Parece que la norma aplicable será la siguiente:

- si el adquirente se dedica a la reventa de estos bienes, la compra se gravará en el Estado miembro del adquirente, que será la persona deudora del impuesto;

- si el adquirente no revende dichos bienes, la compra se gravará en el Estado miembro en el que se consume la energía. La persona deudora del impuesto en primer término será el vendedor, pero si éste no se registra a efectos del IVA en este Estado miembro, las autoridades interesadas podrá ejercer su derecho de transferir la sujeción al impuesto al adquirente en caso de que esté registrado.

3.2.6. Norma n° 5

3.2.6.1. Se suprimirá la incertidumbre actual sobre determinados honorarios por el transporte de electricidad:

- en adelante, si una persona presta un servicio y su cliente reside en el mismo Estado miembro, dicho servicio es imponible en este Estado miembro y el sujeto pasivo es el prestador del servicio;

- si ambas personas están establecidas en Estados miembros diferentes, el cliente será deudor del IVA en su Estado miembro;

- si el proveedor está establecido fuera de la UE, el cliente será deudor del IVA en su Estado miembro.

4. Observaciones

4.1. Observaciones generales

4.1.1. La propuesta de la Comisión de modificar las normas sobre el IVA para tener en cuenta la liberalización del mercado de la energía tendrá un valor importante en la continuación de la liberalización de este mercado, al suprimir los obstáculos que afrontan las empresas y que no se planteaban cuando el sector de la electricidad y el gas era en gran medida un monopolio estatal que no operaba fuera de las fronteras nacionales. Tales modificaciones han sido solicitadas por las empresas, que apoyan ampliamente las propuestas actuales. En la actualidad, aproximadamente 200 empresas suministran electricidad o gas en un Estado miembro distinto del suyo, pero esta cifra debería aumentar, e incluso multiplicarse por diez, en los próximos años.

4.1.2. Aunque el Comité se felicita por el contenido de la propuesta examinada, formula dos objeciones y una sugerencia que se exponen en los tres siguientes puntos.

4.2. Primera objeción

4.2.1. Las disposiciones que se detallan en el punto "Norma n° 3" generan incertidumbre dentro del sistema. El proveedor establecido en un Estado miembro puede tener en otro Estado miembro numerosos clientes que no revenden la energía sino que la consumen. Las autoridades del Estado miembro de dichos clientes podrán ejercer el derecho de transferir la sujeción al IVA a un cliente pero no a otro; asimismo, respecto de todos los clientes, podrían cambiar de idea y adoptar la decisión contraria para entregas posteriores y así sucesivamente. El proveedor puede tener clientes en otros Estados miembros en los que puede verse sometido a la misma incertidumbre.

4.2.2. La Comisión no explica en su documento las razones por las que ha adoptado estas disposiciones que son contrarias al principio de que el gravamen debe fijarse con certeza y, sobre todo, no ser discrecional, especialmente en un aspecto tan esencial como el de saber quién debe pagarlo.

4.2.3. La Comisión ha dado dos respuestas a esta inquietud:

- un proveedor que tenga varios clientes en otro Estado miembro probablemente estará registrado a efectos de la imposición del IVA y, por lo tanto, no existirá ningún problema;

- un Estado miembro que quiera transferir la sujeción al IVA debería aplicarlo a todos los proveedores y a todas las entregas.

4.2.3.1. Respecto de la primera respuesta de la Comisión, el CESE afirma que es perfectamente plausible que los proveedores tengan más de un cliente en otro país sin haberse registrado.

4.2.3.2. Respecto de la segunda repuesta de la Comisión y de acuerdo con las disposiciones de la Directiva propuesta, el CESE sigue pensando que el Estado miembro tendrá libertad para transferir la sujeción al IVA sólo en determinadas entregas. Sería deseable que la Comisión pueda garantizar por escrito que todos los Estados miembros aceptan dicha interpretación.

4.2.4. La disposición que parece prevalecer, es decir, que se aplica si el Estado no ejerce el derecho de transferir la sujeción al impuesto, requiere que el proveedor se registre a efectos del IVA fuera de su propio Estado miembro, una carga que la nueva Directiva debería intentar reducir.

4.2.5. El CESE sugiere que se modifique la redacción de la "Norma n° 3" en el siguiente sentido:

4.2.5.1. Norma n° 3 (nueva versión que se sugiere)

4.2.5.2. Cuando el comprador y el vendedor estén establecidos en distintos Estados miembros, el suministro de gas y electricidad debería ser imponible, siempre que los bienes NO se adquieran para destinarlos a la reventa, en el Estado miembro en que se efectúa el consumo. La persona deudora del impuesto debería ser el adquirente si está registrado a efectos del IVA en dicho Estado miembro. Si no está registrado, la persona deudora del impuesto debería ser el vendedor, que tendrá que registrarse a tal efecto.

4.3. Segunda objeción

4.3.1. La aplicación de las nuevas normas depende de que el adquirente compre la electricidad o el gas para su reventa o no. A la pregunta del CESE sobre el caso hipotético de un ayuntamiento que compra electricidad, vende una parte a sus administrados y utiliza el resto en sus propias oficinas y para el alumbrado público, la Comisión responde que conviene conocer la intención del comprador en el momento de la compra. Si la intención es revender la mayor parte de la electricidad, la compra se someterá a la norma n° 2 y la operación será imponible en el Estado miembro en el que está establecido el adquirente, que será el deudor del impuesto. En caso contrario, se aplicará la norma n° 3.

4.3.2. El CESE opina que la "intención" es un criterio difícil de verificar e inadecuado en el ámbito de la fiscalidad, y que la expresión "mayor parte" es demasiado vaga. Si se precisara más el contenido de esta disposición, se evitarían dificultades al aplicar la Directiva propuesta.

4.4. Sugerencia

4.4.1. En el supuesto de que una empresa italiana compre gas a un productor francés, que se utilizará en su totalidad para producir electricidad y venderla, la compra del gas, de acuerdo con la Directiva que propone la Comisión, estará sujeta ahora a la norma n° 3. No obstante, el CESE considera que sería más conforme con los principios de dicha Directiva que se aplicara la norma n° 2.

5. Conclusión

5.1. El CESE, aunque se muestra a favor de los objetivos de la propuesta y de determinadas disposiciones, se reserva su aprobación hasta que haya recibido una respuesta satisfactoria a las objeciones que se exponen en los puntos 4.2 y 4.3 del presente documento.

Bruselas, 26 de marzo de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) DO L 145 de 13.6.1977, p. 1.