Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores» ()

(96/C 174/12)

El 26 de octubre de 1995, de conformidad con el artículo 100 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de marzo de 1996 (Ponente: Sr. Vinay).

En su 334° Pleno (sesión del 27 de marzo de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 107 votos a favor, dos en contra y tres abstenciones el presente dictamen.

1. Antecedentes

1.1. La supresión de los controles en las fronteras interiores y la consiguiente libre circulación de las personas son aspectos fundamentales para el pleno establecimiento del mercado interior. Este es uno de los puntos importantes del Tratado de Roma tras la modificación del Acta Única Europea y la confirmación posterior del Tratado de Maastricht, cuya finalidad es la realización de un espacio que amplía y supera el concepto de mercado común, en el que se tiene la facultad de funcionar en las mismas condiciones que en un mercado nacional. La libre circulación es, por lo tanto, un aspecto central de la iniciativa de la Unión Europea, como estímulo del crecimiento económico y como paso fundamental en el proceso de integración entre los Estados miembros.

1.2. En el pasado, y también recientemente, el Comité se ha manifestado sobre este tema, con el dictamen sobre el «Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: el mercado interior en 1994». En este documento se subrayaba, por una parte, la exigencia de eliminar los controles sobre las personas en las fronteras interiores, y, por otra, la de completar algunas medidas de acompañamiento, como, por ejemplo, las relativas a la armonización de los controles en las fronteras exteriores.

1.3. La Comisión se ha manifestado al respecto en varias ocasiones, en particular con las comunicaciones del 18 de diciembre de 1991 () y del 8 de mayo de 1992 ().

1.3.1. En la primera de dichas comunicaciones la Comisión destacaba la diversidad de los controles y de los trámites que aún existían en las fronteras interiores y la necesidad de adoptar medidas específicas para eliminar dicha diversidad, para que el artículo 8 A del Tratado CEE (el actual 7 A) pudiese realizar plenamente sus objetivos.

1.3.2. En la segunda comunicación, la Comisión subrayaba el preocupante retraso con el que se estaba llevando a cabo la supresión de las fronteras físicas para las personas con relación a los progresos alcanzados en materia de libre circulación de mercancías, servicios y capitales. Precisamente debido a dicho retraso, el Parlamento Europeo, el 18 de noviembre de 1993, presentó un recurso por omisión contra la Comisión en el Tribunal de Justicia, por no haber presentado las propuestas necesarias para la instauración de la libre circulación de las personas. Además, el Parlamento Europeo intervino en diversas ocasiones, con resoluciones de diverso tipo, para afirmar los principios citados, pedir las consiguientes acciones y evitar ulteriores retrasos ().

1.4. La propuesta de Directiva pretende subsanar estas lagunas.

1.5. Cabe recordar además que la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores, prevista también en el Convenio de Schengen, ya es operativa de modo irreversible para siete Estados miembros () desde marzo de 1995 y, de acuerdo con la valoración de los propios Estados miembros, funciona en general de forma satisfactoria. Cabe señalar que uno de los Estados miembros signatarios del Convenio de Schengen ya ha utilizado las cláusulas de salvaguardia para la reintroducción de los controles; esta medida también está prevista en la propuesta de Directiva.

2. Motivaciones y objetivos de la propuesta de Directiva

2.1. La definición de «mercado interior» como «espacio sin fronteras interiores» implica que, al igual que sucede en cada mercado nacional, las mercancías, servicios, capitales y personas han de poder circular libremente sin estar sujetos a ningún control en las fronteras de los Estados miembros.

2.2. La libre circulación de las personas todavía no se ha producido porque está unida a la simultánea definición y aplicación de medidas de acompañamiento esenciales. Nos referimos al Convenio de Dublín relativo a la determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo, al proyecto de Convenio relativo al control de personas con ocasión del cruce de las fronteras exteriores (Convenio «Fronteras exteriores»), al Reglamento por el que se determinan los terceros países cuyos nacionales han de presentar un visado al franquear las fronteras exteriores, al Reglamento del Consejo por el que se establece un modelo tipo de visado y al proyecto de Convenio para un Sistema de Información Europeo.

2.2.1. Dichas medidas, algunas de las cuales están en vigor, otras han sido adoptadas pero no todavía aplicadas y otras todavía están en proceso de aprobación, tienen como finalidad determinar condiciones externas capaces de dar claridad, certeza y seguridad a la libre circulación de las personas que, tal como figura en el artículo 7 A, constituye un elemento clave en el funcionamiento de un mercado común ().

2.2.2. Cabe subrayar además que en las Conclusiones de la Presidencia del Consejo de Madrid (), en diciembre pasado, se pidió completar las ratificaciones del Convenio de Dublín y se exhortó al Consejo a que resolviera lo antes posible los temas en suspenso que obstaculizan la adopción del Convenio «Fronteras exteriores».

2.3. El objetivo de la propuesta de Directiva objeto de este dictamen es la supresión de los controles en las fronteras interiores para cualquier persona de cualquier nacionalidad y excluyendo que las fronteras se crucen en lugares de tránsito autorizados.

2.4. De esto derivan algunas consideraciones esenciales:

- el ámbito territorial de aplicación de la Directiva, que corresponde a los territorios en los que está vigente la libre circulación prevista por el artículo 8 A del Tratado CE;

- la definición de fronteras interiores;

- la coherencia y la compatibilidad entre la prohibición de control en las fronteras y el ejercicio de los controles y de las competencias policiales de cada Estado miembro en su propio territorio. Cabe puntualizar que la supresión de los controles en las fronteras interiores no implica que éstas se conviertan en zonas en las que no se pueden efectuar controles policiales. La prohibición afecta únicamente a las formalidades fronterizas, mientras que la supresión de los controles en las fronteras interiores no anula la obligación de estar en posesión de títulos y documentos cuando estén previstos por la legislación de los Estados miembros;

- las situaciones excepcionales en presencia de las cuales un Estado puede solicitar la reintroducción temporal y limitada de los controles en la frontera;

- la prohibición de un control realizado en las fronteras interiores «por delegación» por las empresas de transportes.

2.5. La prohibición de los controles implica también naturalmente la supresión de los trámites de frontera, como por ejemplo la cumplimentación de tarjetas de desembarque, formalidades que no se exigen a quienes se desplazan dentro de un mismo país y que por lo tanto atentarían contra la lógica de un mercado interior.

2.6. La entrada en vigor de la Directiva es inseparable de la aplicación simultánea de las medidas complementarias fundamentales. El plazo que se indica, el 31 de diciembre de 1996, se basa en la previsión, realizada en el momento de la presentación de la propuesta, de la entrada en vigor de las citadas medidas en 1996. Por consiguiente, existe un compromiso explícito por parte de la Comisión para modificar tal fecha si no fuese posible aplicar las medidas complementarias antes del plazo citado. De hecho, de estas medidas depende la posibilidad de eliminar cualquier posible efecto negativo de la supresión de los controles en las fronteras interiores.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité subraya que la referencia a las «personas» indica una evolución significativa: las primeras normas en el tema, de hecho, esbozaban una libre circulación de individuos considerados dentro de su papel económico, con una clara referencia a los trabajadores por cuenta ajena y a los prestadores de servicios; este concepto, de carácter económico originariamente, ha asumido poco a poco connotaciones de alcance mucho más general propias del concepto de ciudadanía.

3.1.1. Dicha evolución se ha realizado a través de una intensa actividad normativa y jurisprudencial. La propia Comisión, además, ha aclarado que la expresión «libre circulación de las personas» hace referencia a todas las personas, sean más o menos activas económicamente y prescindiendo de su nacionalidad ().

3.2. La interpretación del término «personas» también afecta por lo tanto a los ciudadanos de terceros países legalmente presentes en un Estado miembro. De hecho, no podría ser de otro modo, ya que la libre circulación de todas las personas estaría obstaculizada por controles de nacionalidad efectuados en las fronteras interiores para comprobar la condición de extranjero en el territorio de un Estado miembro.

3.2.1. Sin embargo, esto no significa, para los ciudadanos de terceros países legalmente admitidos para una estancia en un primer Estado miembro, que de esta Directiva se desprende la libertad para establecerse en un segundo Estado miembro.

En este sentido, el Comité subraya todo lo que se afirmó en la posición de la Comisión en relación con la interpretación del artículo 8A (actual 7A) del Tratado CE, es decir, que la circulación sin obstáculos de personas en el mercado interior no debe confundirse con los derechos que dimanan de los artículos 48 al 66 del Tratado CE -o lo que es lo mismo, el acceso a actividades económicas asalariadas o no, y por lo tanto el derecho de residencia- y que afectan a los nacionales de los Estados miembros (con excepción del segundo apartado del artículo 59) ().

3.3. El Comité insiste, por lo tanto, en que el proyecto de Directiva es coherente y necesario para la lógica del mercado interior, por lo cual cualquier interpretación del artículo 7 A que limitase los efectos del mismo únicamente a los ciudadanos comunitarios dejaría vacía de eficacia dicha disposición.

3.4. El Comité observa un retraso preocupante en la aprobación y aplicación de las medidas de acompañamiento, que demora de forma clara la libre circulación de las personas dentro de la UE. Por consiguiente, espera que el Consejo y los Estados miembros demuestren una voluntad política más incisiva.

3.5. El Comité toma nota de que, en la propuesta de Directiva, la simultaneidad con las medidas de acompañamiento se menciona en los considerandos y no en el texto de la Directiva. De hecho, no sería posible subordinar jurídicamente medidas que haya que adoptar en virtud del Tratado CE a otras medidas que corresponden al Tratado de la UE.

3.6. El Comité considera que debe subrayar que, a partir de las citadas medidas de acompañamiento, es necesario dar lugar a una mayor y más intensa cooperación entre las fuerzas de policía y las demás autoridades competentes de los Estados miembros, también mediante la armonización de leyes y prácticas administrativas (incluidas las relativas a las extradiciones) que permita luchar contra las actividades ilegales de la criminalidad en sus diversas formas. En este marco, es necesario incrementar el intercambio informativo y la colaboración en este sector con el fin de lograr un nivel análogo al que existe entre los servicios de policía de cada Estado, con el fin de que la supresión de los controles en las fronteras interiores no se traduzca en una pérdida de seguridad.

3.7. Finalmente, no hay que olvidar el hecho de que los temas tratados en la propuesta de Directiva hacen alusión a los problemas de la política de emigración sobre la cual, en el pasado, el Comité ya tuvo ocasión de pronunciarse (). De hecho, la multiplicidad de las políticas de emigración nacionales ha producido efectos negativos incluso en la libre circulación de las personas entre los Estados miembros. Por consiguiente, el Comité aprovecha la ocasión para subrayar la necesidad de llegar a una política comunitaria capaz de controlar y regular las migraciones y evitar la inmigración clandestina.

4. Observaciones específicas

4.1. Las medidas previstas por la propuesta de Directiva recalcan las incluidas en el Convenio de Schengen, y no entran en contradicción con él. Del mismo modo, no deben plantear problemas en cuanto a los acuerdos para facilitar el cruce de las fronteras que existen tanto entre Estados miembros como entre Estados miembros y terceros Estados pertenecientes al EEE.

4.2. Cabe notar además algunas mejoras respecto al texto del Convenio de Schengen, en particular por lo que respecta a:

- una terminología y un esfuerzo definitorio más precisos;

- una reglamentación más adecuada de la facultad de los Estados miembros para volver a introducir los controles en sus fronteras interiores en caso de amenaza grave para el orden público o la seguridad pública.

4.2.1. Sobre este último punto sería oportuno precisar más, a nivel comunitario, los conceptos de «amenaza grave para el orden público o la seguridad pública», para evitar enfoques excesivamente diversificados del problema por parte de los Estados miembros.

4.3. Además, como es sabido, la supresión de los controles no elimina la posibilidad de que los Estados miembros adopten medidas que lleguen hasta la expulsión por motivos de seguridad pública, como prevé la Directiva 64/221/CEE y la propuesta de Directiva sobre el derecho de los nacionales de terceros países a viajar dentro de la Unión. También en este caso el Comité reitera que debe mejorarse, a nivel comunitario, la armonización de la normativa que regula este tema.

4.4. Debe asimismo destacarse que la propuesta de Directiva no trata el tema de la seguridad sanitaria puesto que esto, si procede, debería tratase en la normativa relativa al cruce de las fronteras exteriores.

4.5. Pese a que la propuesta de Directiva no impone obligación alguna a este respecto, cabe señalar que la supresión de los controles en las fronteras interiores podría conducir a un aumento de los controles de policía en los Estados miembros, de conformidad con las diferentes legislaciones nacionales, ya que de lo contrario se verán desprovistos de medios para cerciorarse de que los ciudadanos de terceros países que hayan entrado en su país procedentes de otro país de la UE tengan un permiso de residencia válido y documentos de viaje en regla de conformidad con la propuesta de Directiva n° 346. Esto podría plantear importantes problemas en aquellos Estados miembros que no exigen la tenencia de documentos de identidad y cuyas autoridades no están facultadas para llevar a cabo controles de identidad de forma arbitraria.

4.6. El Comité recomienda que las autoridades competentes reflexionen sobre la forma más adecuada de resolver este problema sin recurrir a la imposición de nuevas obligaciones a los ciudadanos de los Estados miembros, y consideren si sería posible llevar a cabo una mayor armonización de las disposiciones nacionales relativas al control de documentos de identidad en aquellos países que exijan su tenencia.

4.7. El Comité considera que el Consejo debería aprobar medidas de armonización para lograr un modelo uniforme de permiso de residencia en los Estados miembros.

4.8. El Comité señala que la Directiva debe incluir normas relativas al seguimiento de sus aplicaciones -tras la transposición a las legislaciones nacionales-. El Comité manifiesta su deseo de que también las medidas de acompañamiento sean objeto de un seguimiento en el momento oportuno.

4.9. Finalmente, el Comité expresa su esperanza de que, una vez adoptada la Directiva, la Comisión y los Estados miembros pongan en marcha una campaña de información adecuada para que los ciudadanos conozcan sus derechos y sus deberes respecto a la libre circulación de las personas.

5. Fundamento jurídico

5.1. El Comité considera correctos los argumentos de la Comisión (ya incluidos en la Comunicación del 18 de mayo de 1992) para reconocer en la Directiva propuesta un instrumento esencial para el logro de los objetivos planteados por el artículo 7 A del Tratado CE. La elección del artículo 100 como fundamento jurídico es la consecuencia lógica de ello.

5.2. El tema de la libre circulación de las personas -y la consiguiente abolición de los controles en las fronteras interiores- afecta, por lo tanto, a la realización del mercado interior y, por consiguiente, es competencia exclusiva del Tratado CE.

5.3. Tal como se ha dicho, la abolición de los controles sobre las personas debe ser simultánea a la puesta en práctica de las medidas de acompañamiento fundamentales (Convenio de Dublín, Reglamento «Visados», Convenio «Fronteras exteriores», etc.); no obstante han de mantenerse diferenciados los correspondientes fundamentos jurídicos.

6. Conclusiones

6.1. A la luz de las consideraciones y de las observaciones expuestas en el presente dictamen, el Comité emite su dictamen favorable a la propuesta de Directiva.

6.2. El Comité subraya que, de cara a la opinión pública europea e internacional, la supresión de los controles en las fronteras interiores reviste un valor político enormemente simbólico. Un aplazamiento ulterior, precisamente en el año en que comienza la Conferencia Intergubernamental, tendría un efecto negativo muy superior al hecho en sí, ya que esta Directiva debe ser considerada fundamental para la esencia concreta de un auténtico «mercado interior».

6.3. Por último, el Comité reitera la importancia fundamental de las medidas de acompañamiento, que considera indispensables para la aplicación de la Directiva. Por consiguiente, sugiere que la Directiva entre en vigor tres meses después de que el Consejo haya comprobado que se reúnen las condiciones para que su puesta en práctica sea satisfactoria. No obstante, en determinadas situaciones especialmente complejas podrían preverse excepciones específicas en lo referente a los plazos de aplicación.

Hecho en Bruselas, el 27 de marzo de 1996.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 289 de 31. 10. 1995, p. 16.

() Doc. COM(91) 549 final.

() Doc. SEC(92) 877 final.

() Resolución común en los docs. B3-291, 300 y 310/90. Ciudadanía de la Unión A3-139/91. Libre circulación de las personas. Resolución A3-0284/92.

() Alemania, Bélgica, España, Francia, Luxemburgo, Países Bajos y Portugal.

() El Convenio de Dublín ya ha sido aprobado y sólo quedan las ratificaciones de los Países Bajos y Austria; Finlandia y Suecia todavía no lo han suscrito. El Convenio «Fronteras exteriores» y el Sistema de Información Europeo están siendo examinados por el Consejo. El Reglamento sobre visados y el relativo al modelo tipo de visado ya han sido aprobados. El primero entra en vigor el 3 de abril de 1996 y el segundo será operativo en septiembre.

() SN 400/95.

() Doc. SEC(92) 877 final.

() Doc. SEC(92) 877 final.

() DO n° C 159 de 17. 6. 1991, p. 12; DO n° C 339 de 31. 12. 1991; DO n° C 148 de 30. 5. 1994; DO n° C 40 de 17. 2. 1992.