Corregir el desempleo de larga duración exige una gran variedad de medidas, entre ellas reformas estructurales, en distintos ámbitos políticos (empleo, economía, política fiscal o inversión en capital humano), así como combinar medidas correctivas y preventivas. La UE cuenta con una estrategia pluridimensional para garantizar un entorno macroeconómico de apoyo, aumentar las oportunidades de empleo, reforzar la cohesión social y contribuir a reducir el desempleo de larga duración. Para los desempleados de larga duración, la vuelta al empleo depende no solo de la calidad de los servicios ofrecidos, sino también de la situación macroeconómica, la estructura económica y el funcionamiento del mercado laboral en cada Estado miembro.

Ya están vigentes, a escala de la UE, una serie de políticas, instrumentos e iniciativas en apoyo del empleo, en especial el Semestre Europeo de coordinación de políticas económicas, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, en particular el Fondo Social Europeo (FSE), así como la iniciativa «de aprendizaje comparativo» entre los servicios públicos de empleo.

Por tanto, la acción a escala de la UE para ayudar a los Estados miembros a lograr que los desempleados de larga duración vuelvan a obtener empleo podría aportar un valor añadido. Deberían complementarse las acciones que ya tienen lugar para garantizar que quienes necesiten ayuda puedan acceder a ella y para aumentar la eficacia de tal ayuda, en particular acompañando a quienes buscan empleo en su vuelta al mercado laboral. Tales acciones pueden basarse en años de aprendizaje mutuo y en la experiencia adquirida a través de la coordinación de las políticas de empleo, así como a través de la financiación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, en particular del Fondo Social Europeo.

Los Estados miembros ya están actuando para ayudar a los desempleados de larga duración a obtener un puesto de trabajo. No obstante, en 2014 la proporción de desempleados de larga duración que volvieron a trabajar antes de llegar a estar dos años en paro osciló en los distintos Estados miembros entre un 11 % y más de un 46 %. Aun reconociendo que hay muchos factores que pueden influir en estos resultados, esta diferencia pone de manifiesto que existe margen para basarse en las prácticas correctas en toda la UE.

El título IX del TFUE define el ámbito de competencias de la UE con respecto a las políticas de empleo, en particular el artículo 145, sobre el desarrollo de una estrategia coordinada para el empleo, y el artículo 147, sobre la contribución a un alto nivel de empleo apoyando y complementando las respectivas actuaciones de los Estados miembros. La propuesta contribuirá a la realización de los objetivos del Tratado, en particular el de promover el pleno empleo y la cohesión social (artículo 3 del Tratado de la Unión Europea).

La Recomendación podría contribuir a que, en el marco de la actual programación, se haga más hincapié en las intervenciones de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, en particular el FSE, en la integración de los desempleados de larga duración y en aumentar la eficacia de las medidas que van destinadas a ellos. La Recomendación aborda la configuración básica de un sistema de ayuda personalizada dirigida a desempleados de larga duración en el que puedan basarse las futuras intervenciones del FSE.

En la consulta dirigida a las partes interesadas, la Red Europea de Servicios Públicos de Empleo puso de manifiesto la pertinencia de un servicio individualizado, una mejor coordinación de la ayuda, obligaciones mutuas y apoyo a los empleadores. El Comité del Fondo Social Europeo resaltó que, de conformidad con la programación actual, el FSE puede desempeñar un papel importante al aplicar la iniciativa y que esta podría aumentar la eficacia de las acciones del FSE. El Comité de Empleo destacó que la diversidad de los desempleados de larga duración exige un enfoque individualizado de ayuda activa, así como que es preciso permitir que los Estados miembros tengan la flexibilidad necesaria para adaptar sus políticas en consecuencia. El Comité de Protección Social señaló que es necesario que se mantengan los recursos destinados a los grupos que se enfrentan a múltiples obstáculos para obtener empleo. En una audiencia con los interlocutores sociales que se dedicó a la iniciativa el 24 de abril de 2015, se señaló que un enfoque basado en la integración laboral puede combinarse con una orientación política general.

El resultado de la consulta puso de manifiesto la necesidad de actuar urgentemente, equilibrar mejor los componentes vinculados a los procesos y las herramientas con las orientaciones de la política general, respetar la diversidad de situaciones entre los Estados miembros manteniendo el enfoque flexible, así como reconocer la diversidad de los desempleados de larga duración como grupo promoviendo un enfoque individualizado.

4.ANÁLISIS

La Comisión analizó la eficacia y el posible impacto de una Recomendación del Consejo publicada en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto. Para el análisis se utilizó una combinación de conocimientos especializados internos y externos, en particular la cartografía de los contratos de inclusión y la coordinación de las ayudas a la renta con la activación, una recopilación de iniciativas de buenas prácticas del FSE, la revisión de los estudios de coste-beneficio existentes sobre intervenciones contra el desempleo de larga duración, incluida una evaluación detallada de cinco Estados miembros e informes a raíz de actividades de aprendizaje mutuo para corregir el desempleo de larga duración.

El análisis se centraba en los servicios de integración laboral prestados a quienes buscan empleo y en el posible impacto de introducir un sistema de ayuda personalizada para los desempleados de larga duración que consistiría en un acuerdo de integración laboral, respaldado por orientaciones de política general sobre la implicación de los empleadores, y que iría precedido por una evaluación individual.

Se eligió, por varias razones, el enfoque analítico que no conlleva una evaluación de impacto. La Recomendación ofrece orientaciones generales sobre la creación de un sistema de ayuda personalizada para que los desempleados de larga duración se reincorporen al mercado laboral, al mismo tiempo que se permite a los Estados miembros aplicar distintos elementos opcionales y flexibles con arreglo a sus prácticas nacionales. La incidencia de la Recomendación no solo dependerá de la forma probable en que los Estados miembros apliquen las medidas, sino también de muchas características importantes específicas de cada país, como la situación macroeconómica, la estructura económica y el funcionamiento del mercado laboral, por lo que es difícil desligar de otros factores el impacto específico de la propuesta. Para realizar una evaluación más detallada de la Recomendación propuesta, también sería necesario tener en cuenta un conjunto de posibles políticas complementarias que podrían adoptarse a escala nacional, así como las características institucionales específicas de cada país. Una evaluación cuantitativa detallada sería desproporcionada, dado que esta información no puede recopilarse rápidamente.

Por tanto, el enfoque analítico se basa en los análisis y estudios que existen en este ámbito, que coinciden en gran medida en sus conclusiones y sus consejos políticos. Aporta las pruebas disponibles procedentes de las reformas vigentes sobre la eficacia y el coste de una serie de medidas similares.

Además, la Recomendación mejorará la recopilación de datos a escala de la UE, lo que permitirá realizar un estrecho seguimiento de las acciones en los Estados miembros. En la Recomendación se incluye una cláusula de evaluación a fin de proporcionar una evaluación plena de los efectos que hayan tenido las medidas adoptadas como respuesta a la Recomendación una vez que haya transcurrido un período inicial de aplicación.

Conclusiones principales del análisis

Si bien reconoce que el desempleo de larga duración tiene profundas causas estructurales relacionadas con las capacidades, el nivel de logro educativo, la situación macroeconómica y el funcionamiento del mercado laboral, el análisis se centró en la organización de los servicios de ayuda encaminados a que los desempleados de larga duración se reincorporen al mercado laboral. Se señalaron varios factores que limitan los resultados obtenidos por los Estados miembros en materia de integración a la hora de acompañar a los desempleados de larga duración en su vuelta al mercado laboral:

Inscribirse permite acceder a la ayuda. Los bajos índices de inscripción indican que la ayuda solo es accesible para una parte de los desempleados de larga duración. La media de inscripción de la UE es del 73 % y, en varios Estados miembros, el índice se sitúa por debajo del 50 %. Los datos disponibles correspondientes a 2012 indican que solo el 13,5 % de los desempleados de larga duración de más de 25 años participaban en medidas activas de empleo.

La mayoría de los Estados miembros condicionan las prestaciones a la búsqueda de empleo o a unos requisitos mínimos de activación. No obstante, no siempre se exige el cumplimiento de tales condiciones, en la mayoría de los casos por lagunas en la oferta de medidas activas. En varios Estados miembros, los servicios públicos de empleo prestan servicio principalmente a los desempleados que tienen derecho a prestaciones de desempleo e intervienen al principio del período de desempleo por motivos de eficacia.

En muchos países, las prestaciones por desempleo concluyen en un plazo de un año. Cuando termina el período para recibir ayudas, los desempleados de larga duración pueden optar a unos ingresos mínimos no contributivos o a otras prestaciones de asistencia social, cuya responsabilidad varía de unos Estados miembros a otros (en la mayoría de los casos, organismos de asistencia social o servicios públicos de empleo). También pueden prestarse otros servicios sociales a través de ayuntamientos, servicios sociales y ONG. Así pues, los desempleados pueden experimentar cambios en cuanto a los organismos que les prestan ayuda.