COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Animales y vegetales más sanos y una cadena agroalimentaria más segura Un marco jurídico modernizado para una UE más competitiva /* COM/2013/0264 final */





ÍNDICE 1........... El contexto actual........................................................................................................... 4 1.1........ Sanidad animal............................................................................................................... 4 1.2........ Fitosanidad..................................................................................................................... 4 1.3........ Materiales de reproducción vegetal................................................................................. 5 1.4........ Controles oficiales.......................................................................................................... 5 1.5........ Gestión del gasto............................................................................................................ 6 2........... La necesidad de modernizar el marco jurídico de la UE relativo a los animales, los vegetales y la cadena agroalimentaria............................................................................................................... 7 2.1........ Sanidad animal............................................................................................................... 7 2.2........ Fitosanidad..................................................................................................................... 7 2.3........ Materiales de reproducción vegetal................................................................................. 8 2.4........ Controles oficiales.......................................................................................................... 8 2.5........ Gestión del gasto............................................................................................................ 9 3........... El «Paquete de revisión»................................................................................................. 9 4........... Contenido del «Paquete de revisión»............................................................................. 10 4.1........ Reglamento sobre sanidad animal.................................................................................. 10 4.1.1..... Principales cambios...................................................................................................... 10 4.2........ Reglamento sobre fitosanidad........................................................................................ 11 4.2.1..... Principales cambios...................................................................................................... 12 4.3........ El Reglamento sobre materiales de reproducción vegetal................................................ 13 4.3.1..... Principales cambios...................................................................................................... 13 4.4........ Reglamento sobre los controles oficiales........................................................................ 15 4.4.1..... Principales cambios...................................................................................................... 15 4.5........ Gestión del gasto.......................................................................................................... 17 5........... Conclusión................................................................................................................... 18 COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO Animales y vegetales más sanos y una cadena agroalimentaria más segura Un marco jurídico modernizado para una UE más competitiva Introducción Garantizar un alto nivel de salud humana, animal y vegetal es un objetivo de la Unión Europea establecido en el Tratado. A lo largo de los años, la UE ha ido elaborando una legislación exhaustiva con el fin de prevenir y gestionar los riesgos para la sanidad animal y la fitosanidad, y para la seguridad de la cadena alimentaria a escala nacional y de la UE. La legislación existente en dichos ámbitos políticos se plasma en un conjunto de normas comunes sobre los controles oficiales que han de llevar a cabo las autoridades competentes en los Estados miembros de la UE. El marco jurídico que ha elaborado la UE hasta la fecha ha demostrado que, en términos globales, es eficaz a la hora de prevenir los riesgos y hacerles frente. No obstante, en el mercado global de nuestros días la UE se ve cada vez más confrontada a nuevos riesgos y ha de prestar una atención constante a la innovación y a la competitividad. Por todo ello y sobre la base de la experiencia acumulada gracias al Derecho de la UE en estos ámbitos, resulta necesario simplificar y poner al día los instrumentos disponibles y aplicar un enfoque más integrador entre los diferentes ámbitos. Por consiguiente, la Comisión ha llevado a cabo una revisión del actual marco jurídico en materia de sanidad animal y fitosanidad, de materiales de reproducción vegetal y de controles oficiales al objeto de aumentar la eficacia, la coherencia y la claridad jurídica a ese respecto. Con ello pretende fomentar la productividad, el buen funcionamiento y la accesibilidad del mercado interior y reforzar la competitividad de la UE a escala global. Por tanto, el fin último de la revisión es contribuir a un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, acorde con los objetivos de la Estrategia UE 2020. La Comunicación presenta las cuatro propuestas legislativas resultantes en los cuatro ámbitos de la sanidad animal, la fitosanidad, los materiales de reproducción vegetal y los controles oficiales (el «paquete de revisión»), y expone, en cada uno de los casos, el contexto actual, la lógica subyacente al paquete y las principales mejoras introducidas. El paquete de revisión también incluye una quinta propuesta, por la que se establece un programa plurianual de financiación a cargo de la UE de acciones tendentes a garantizar un alto nivel de salud humana, animal y vegetal a lo largo de la cadena agroalimentaria y en ámbitos conexos, al tiempo que permite a las empresas operar en un entorno propicio a la competitividad y a la creación de empleo. La producción y el consumo de alimentos son algo primordial para toda sociedad y tiene repercusiones económicas, sociales y, en muchos casos, medioambientales. La industria agroalimentaria es el segundo mayor componente de la industria de la UE. El valor de la producción total anual de la cadena alimentaria ronda los 750 000 millones EUR. El sector da empleo a más de 48 millones de personas, desde la producción primaria hasta la venta al por menor y los servicios de catering. Existen alrededor de 14 millones de productores primarios en la agricultura y 25 millones de empresas alimentarias que operan en la cadena agroalimentaria de la UE. 1. El contexto actual Con vistas a que los ciudadanos puedan disfrutar de un alto nivel de su propia salud y de la salud animal y vegetal, al tiempo que se fomenta el funcionamiento eficaz del mercado interior, la legislación de la UE contempla un conjunto de normas armonizadas para prevenir, eliminar o reducir los riesgos para la salud humana que podrían derivarse de la cadena agroalimentaria o surgir en los dos ámbitos más estrechamente relacionados con aquella, a saber, la salud animal y vegetal. En términos generales, las normas de la UE tienen por objetivo abordar los riesgos para la salud propiamente dichos —es decir, los riesgos para la integridad de los seres humanos, los animales y los vegetales frente a la contaminación microbiana y química, las enfermedades y las plagas—, pero también pueden contemplar medidas para garantizar la productividad y la diversidad de la producción vegetal (por razones de seguridad alimentaria) y para regular ciertos métodos específicos de producción (p. ej., el bienestar animal y las indicaciones geográficas). 1.1. Sanidad animal La sanidad animal es un motivo de interés para todos. En la actualidad, la intervención de la UE se centra en prevenir y controlar las enfermedades transmisibles cuya repercusión en la salud y la economía es significativa. La repercusión de un brote de una enfermedad de los animales puede ser muy variable, pero habitualmente supone un riesgo directo para la salud de los animales y, a menudo, para la salud pública, en parte a causa de los alimentos de origen animal. Sin embargo, también pueden darse efectos negativos indirectos (p. ej. de tipo económico o social), incluido el coste que entraña para los ganaderos y los sectores industriales conexos hacer frente a la enfermedad y a sus incidencias en el negocio, el coste derivado de la erradicación y la vigilancia de la enfermedad para el sector público, y los cambios en los hábitos de consumo. También es frecuente que los brotes de enfermedades tengan efectos significativos sobre el mercado internacional de animales y productos derivados. El sector agrario es el mayor usuario de animales en toda la UE, con un mínimo de 2 000 millones de aves (pollos, gallinas ponedoras, pavos, etc.) y 334 millones de mamíferos (de las especies porcina, ovina, caprina y bovina, animales de peletería, etc.). Existen 13,7 millones de explotaciones ganaderas en la UE. El valor de la producción ganadera en la UE es de 156 000 millones EUR anuales. 1.2. Fitosanidad La fitosanidad o sanidad vegetal es un factor clave de una agricultura, una horticultura y una silvicultura sostenibles y competitivas. En una gran proporción, los alimentos que consumimos y los piensos con que se alimentan los animales productores de alimentos proceden de vegetales. El primer objetivo de las normas fitosanitarias es proteger los productos vivos (a saber, árboles, arbustos y plantas) de la agricultura, la horticultura y la silvicultura de la UE, la vegetación pública y privada (por ejemplo, el arbolado urbano y las plantas de los jardines públicos o privados) y el medio ambiente, evitando la introducción y la propagación de las plagas alóctonas. Las normas fitosanitarias garantizan un comercio seguro, al imponer requisitos de importación en la UE y condiciones a la circulación de plantas y productos vegetales dentro de la UE. Han de erradicarse los brotes de las plagas enumeradas o, en caso de que sea imposible, evitar su avance para proteger el resto del territorio de la UE. Un segundo objetivo consiste en garantizar el uso de materiales vegetales sanos al comienzo de la cadena de producción vegetal, evitando la propagación de plagas en las semillas y los materiales de reproducción. El valor de las cosechas cultivadas en la UE asciende a 205 000 millones EUR anuales. Sin la protección que ofrecen las normas fitosanitarias, la agricultura, la horticultura y la silvicultura de la UE sufrirían un grave perjuicio económico. Existe una serie de plagas, objeto de regulación a escala internacional, que amenazan el cultivo de determinados productos, como el trigo (valor de las exportaciones de la UE: 9 000 millones EUR), las patatas (valor de la producción de la UE: 9 000 millones EUR) y los tomates (valor de producción: 9 000 millones-12 000 millones EUR). 1.3. Materiales de reproducción vegetal Los materiales de reproducción vegetal son la piedra angular de la producción agrícola, hortícola y forestal. Se trata del primer eslabón en la cadena agroalimentaria y, como tal, afecta a la diversidad, la salud y la calidad de los vegetales y los alimentos. Los materiales de reproducción vegetal son objeto de control para garantizar la identidad, la salud y la calidad del material para beneficio de sus usuarios, a saber, agricultores, jardineros o silvicultores. Los objetivos de la legislación de la UE relativa a los materiales de reproducción vegetal consisten en mejorar la productividad agrícola, hortícola y forestal, y en garantizar el buen funcionamiento del mercado de dichos productos en la UE, así como la competitividad del sector a escala global. En la actualidad, el mercado de las semillas comerciales de la UE representa un volumen de 6 800 millones EUR, lo que supone más del 20 % de las ventas totales de semillas comerciales en todo el mundo. La UE es exportador neto de semillas. En el comercio mundial, la UE también es altamente competitiva en este sector: se trata del mayor exportador mundial de semillas, con un valor de exportación estimado de 4 400 millones EUR, lo que representa en torno al 60 % del valor total mundial de la exportación de semillas, que es de 7 700 millones EUR. 1.4. Controles oficiales Para que el nivel sanitario a lo largo de la cadena agroalimentaria sea alto, es preciso que los Estados miembros apliquen las normas de la UE a su debido tiempo y de forma coherente y eficaz. Es preciso velar por que en toda la UE se apliquen correctamente las normas de la cadena agroalimentaria y las normas relativas a la salud y el bienestar de los animales, a la salud vegetal, a los materiales de reproducción vegetal y a los productos fitosanitarios, a fin de que las personas, los vegetales y los animales sean más sanos y de que el mercado interior prospere y funcione adecuadamente. Para que ello sea posible, debe ofrecerse a las autoridades competentes de los Estados miembros un marco jurídico claro, fiable y coherente en el que puedan recurrir a instrumentos de ejecución y, en particular, a controles oficiales eficaces y eficientes. Dichas autoridades también necesitan recursos adecuados para garantizar la continuidad y la coherencia en su trabajo, sobre la base de las necesidades relacionadas con los objetivos de hacer cumplir las normas. En la actualidad hay más de 100 000 personas que se dedican a jornada completa a realizar controles oficiales en la UE, lo que lleva aparejadas inspecciones y otras actividades relacionadas con el control. Cabe citar, a modo de ejemplo, que más de 270 laboratorios acreditados para realizar labores de control de residuos de plaguicidas efectúan en torno a 70 000 análisis de muestras cada año. Tan solo en 2010, se obtuvieron 736 806 muestras para controlar residuos veterinarios. En 2011 se analizaron alrededor de 320 000 muestras de aves de corral y de aves silvestres simplemente en relación con la gripe aviar. Tanto para las exportaciones como para las importaciones, es de crucial importancia que funcione eficazmente un sistema oficial de controles a escala de la UE. La capacidad de la UE para exportar a países que no son miembros de la misma depende del valor añadido que demuestren tener sus productos en comparación con los de los competidores de fuera de la UE. Ello solamente puede lograrse si se dispone de un sistema de controles oficiales eficaces que garantice que se aplican coherentemente unas normas de seguridad y calidad de alto nivel, y si se satisfacen las expectativas de sus socios comerciales. Visto desde el ángulo opuesto, la UE es el mayor importador mundial de animales vivos, alimentos y piensos. Los controles efectuados por las autoridades competentes de los Estados miembros sobre los productos procedentes de países que no son miembros de la UE garantizan que estos cumplen las normas de la UE u otras normas que ofrezcan un nivel equivalente de protección. En 2010 las importaciones de alimentos y bebidas de la UE ascendieron a 78 000 millones EUR, y las exportaciones a 73 000 millones EUR. En 2010, la UE importó 79 300 000 toneladas de alimentos y animales vivos y 3 400 000 toneladas de bebidas, con un déficit comercial de 14 000 000 toneladas de alimentos y animales vivos y un excedente de 6 000 000 toneladas en cuanto a las bebidas. 1.5. Gestión del gasto La actual base jurídica de la financiación de la UE la constituyen: la Decisión 2009/470/CE del Consejo, en lo relativo a los programas veterinarios de erradicación y a las medidas de emergencia veterinaria; la Directiva 2000/29/CE del Consejo, en cuanto a las medidas fitosanitarias; y el Reglamento (CE) nº 882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo en cuanto a las medidas de financiación relativas a los laboratorios de referencia de la UE, la iniciativa «Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria» y otras medidas implantadas para aplicar normas de control oficiales. En 2011, se asignó un importe de 314,6 millones EUR principalmente a programas de erradicación de enfermedades de los animales. El gasto en laboratorios, en la iniciativa «Mejora de la formación para aumentar la seguridad alimentaria» y en otras medidas supuso un 9 % del total. Un 7 % se asignó a medidas operativas en el marco fitosanitario, mientras que un 3 % se asignó al Fondo de emergencia veterinaria y para otras enfermedades de los animales. 2. La necesidad de modernizar el marco jurídico de la UE relativo a los animales, los vegetales y la cadena agroalimentaria 2.1. Sanidad animal El actual marco legislativo aplicable a la sanidad animal está compuesto por alrededor de cincuenta directivas y reglamentos básicos, algunos de los cuales fueron adoptados a principios de la década de los sesenta del pasado siglo. Desde entonces, se ha ido constituyendo un corpus de más de 400 actos en materia veterinaria —elaborados en su mayoría entre 1988 y 1995 para una Comunidad de tan solo doce Estados miembros. Entre tanto se han venido planteando nuevos retos: han surgido enfermedades que hace un decenio eran desconocidas, mientras que otras (p. ej., la fiebre aftosa, la lengua azul y la gripe aviar) han reaparecido recientemente, recordándonos los graves riesgos que entrañan. Las condiciones comerciales también han cambiado radicalmente, con un significativo aumento del comercio de productos animales, tanto dentro de la UE como a escala mundial. En 2004, la Comisión puso en marcha una evaluación independiente para evaluar el rendimiento de la política comunitaria en materia de sanidad animal (PCSA) en el decenio precedente. Aunque tanto esta evaluación como las consultas subsiguientes concluyeron que el actual sistema funcionaba correctamente, también pusieron de manifiesto la necesidad de revisar las reglas vigentes para abordar los siguientes asuntos: – la complejidad del marco político; – la falta de una estrategia global en materia de sanidad animal; – una atención insuficiente a la prevención de las enfermedades; – la posibilidad de mejorar el comercio de animales vivos dentro de la UE. 2.2. Fitosanidad Desde su introducción en 1977, las normas fitosanitarias han protegido a la UE contra la introducción y la propagación de muchas plagas. Actualmente, la Directiva 2000/29/CE del Consejo es el principal instrumento en este ámbito. No obstante, debido a la globalización del comercio y al cambio climático, la UE se enfrenta a un alto riesgo de que se introduzcan nuevas plagas, a más ocasiones de que estas se establezcan y se propaguen, así como a una mayor vulnerabilidad de los ecosistemas agrícolas y naturales. A raíz de una evaluación de las normas fitosanitarias realizada en 2010, se demostró que el régimen actual debe adaptarse para afrontar eficazmente los nuevos riesgos. Buena prueba de ello la constituyen los importantes brotes de peligrosas plagas relacionadas con la importación y que afectan a la silvicultura ocurridos en los últimos diez años (a saber, el nematodo de la madera del pino, el escarabajo longicorne de los cítricos y el picudo rojo de las palmeras), que han sensibilizado a los responsables políticos y al público acerca del coste y la repercusión de una protección inadecuada. Los principales problemas detectados en la evaluación de 2010 se referían a: – una escasa atención a la prevención en relación con importaciones que entrañan altos riesgos; – la necesidad de concentrarse en las plagas que se propagan en los Estados miembros y que, por tanto, constituyen una prioridad para la UE; – la necesidad de disponer de instrumentos más eficaces para controlar la presencia y la propagación natural de las plagas; – la necesidad de modernizar los instrumentos existentes para el movimiento dentro de la UE (es decir, pasaportes fitosanitarios y zonas protegidas). 2.3. Materiales de reproducción vegetal El marco jurídico de la UE relativo a los materiales de reproducción vegetal se ha venido desarrollando desde los años sesenta del siglo XX. Consta de doce directivas básicas del Consejo y de cerca de noventa actos derivados que abarcan listas de variedades a los efectos de autorización de comercialización y requisitos específicos de comercialización de diferentes especies. Si bien la legislación de la UE ha conseguido los objetivos iniciales de garantizar la libre comercialización y la seguridad y la calidad de los materiales de reproducción vegetal, los siguientes asuntos exigen más atención: – la complejidad y la fragmentación de la legislación actual; – la considerable carga administrativa que recae sobre las autoridades, toda vez que la mayor parte de las tareas de registro y certificación han de ser llevadas a cabo por las autoridades oficiales; – la falta de coherencia con otras políticas de la UE (p. ej., agricultura y silvicultura sostenibles, protección de la biodiversidad, cambio climático o bioeconomía); – la falta de un enfoque coherente para recuperar los costes del registro de variedades y certificar los materiales de reproducción vegetal. 2.4. Controles oficiales Los controles oficiales se rigen por el Reglamento (CE) nº 882/2004. Gracias a las auditorías efectuadas in situ por expertos de la Comisión Europea, en primer lugar, pero también a la información proporcionada por los Estados miembros y las partes interesadas acerca de su ejecución en la práctica día a día, se han recogido pruebas al respecto. Estas pruebas confirman que los principales cambios introducidos por el Reglamento de 2004 sobre la manera en que las autoridades competentes organizan y llevan a cabo los controles oficiales a lo largo de la cadena alimentaria ha sentado las bases de un enfoque más integrado y horizontal, y, por ende, más eficaz, sobre su ejecución. Al mismo tiempo, han puesto de manifiesto una serie de deficiencias que exigen mejoras adicionales, en particular: – la simplificación del marco jurídico general, que adolece en la actualidad de la fragmentación, los solapamientos y las omisiones restantes, y por tanto de diferencias en la interpretación y la ejecución a escala nacional; – un uso más coherente del principio de los «controles basados en el riesgo»; – un uso más sistemático y coherente de las herramientas de cooperación administrativa y de los sistemas informatizados de información; – la derogación de los requisitos administrativos innecesarios. Por lo que se refiere a la financiación de los controles oficiales y a la necesidad de garantizar una financiación estable y coherente del trabajo de las autoridades competentes, las pruebas también apuntan a la actual incertidumbre acerca de la sostenibilidad a largo plazo de los controles oficiales. Un estudio externo llevado a cabo en 2011 concluyó que las disposiciones del Reglamento sobre la financiación de los controles oficiales mediante tasas no están contribuyendo del todo al logro del objetivo de garantizar un nivel adecuado de recursos para realizar controles oficiales. También existen pruebas de que las normas actuales no consiguen garantizar que el enfoque entre sectores sea equitativo y coherente: únicamente se exige el pago a determinados sectores, y las tasas no se calculan de manera uniforme y transparente en todos los Estados miembros, o de manera que se recompense el cumplimiento de la legislación por los operadores. 2.5. Gestión del gasto Es preciso ajustar el actual marco jurídico a los cambios propuestos en los diferentes ámbitos políticos para garantizar el logro de sus objetivos. Además, la gestión del gasto es compleja en la actualidad y es preciso adecuarla a lo previsto en el Marco Financiero Plurianual (MFP). Por tanto, es necesaria una nueva base jurídica. 3. El «Paquete de revisión» Para alcanzar el objetivo de reforzar, modernizar y racionalizar el actual entorno jurídico con vistas a garantizar un alto nivel de protección de la salud humana, animal y vegetal, la Comisión propone un paquete para revisar las normas de la UE que consta de cinco propuestas de Reglamento en los ámbitos siguientes: – requisitos en materia de sanidad animal (Reglamento sobre sanidad animal); – medidas de protección contra las plagas de los vegetales (Reglamento sobre fitosanidad); – producción y comercialización de materiales de reproducción vegetal (Reglamento sobre materiales de reproducción vegetal); – controles oficiales y otras actividades oficiales realizadas para garantizar el cumplimiento del conjunto de normas sobre la cadena agroalimentaria, incluidas las antedichas (el Reglamento sobre los controles oficiales); y – gestión del gasto de la UE en los principales ámbitos de la cadena agroalimentaria. Las cinco propuestas legislativas que componen el paquete han de presentarse al Parlamento Europeo y al Consejo para su aprobación con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (en virtud del artículo 289, apartado 1, y del artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea). También se solicitará el dictamen del Comité Económico y Social Europeo y del Comité de las Regiones. 4. Contenido del «Paquete de revisión» 4.1. Reglamento sobre sanidad animal La Estrategia de Salud Animal (2007-2013) de la UE fue adoptada en 2007[1]. Dicha Estrategia gira en torno a la noción de que «más vale prevenir que curar» y sus objetivos consisten en garantizar un alto nivel de salud pública y de seguridad alimentaria; apoyar la agricultura y la economía rural; mejorar el crecimiento, la cohesión y la competitividad económicos; promover unas prácticas agrícolas y un bienestar de los animales capaces de reducir al mínimo las consecuencias para el medio ambiente. Más adelante, el Plan de acción para la aplicación de la Estrategia de Salud Animal[2] se refería a la elaboración de un Reglamento de la UE en materia de salud animal, mencionado aquí como el Reglamento sobre sanidad animal (RSA), como uno de los principales elementos de una estrategia con vistas a establecer un marco jurídico moderno e innovador a favor del logro de los mencionados objetivos. La propuesta de RSA presentada por la Comisión es fruto de amplias consultas con las partes interesadas. 4.1.1. Principales cambios Los principios fundamentales que han guiado el proceso de revisión en este ámbito han sido la simplificación, la modernización y una mayor coherencia en la legislación de la UE sobre sanidad animal. De acuerdo con este enfoque, el RSA sienta las bases de un marco legislativo amplio y exhaustivo relativo a la política de la UE en materia de sanidad animal. Establece claramente los principios y los objetivos globales necesarios para seguir reduciendo las enfermedades de los animales, al tiempo que mantiene la competitividad económica de la UE. Las disposiciones pormenorizadas —tales como las medidas específicas de control de las enfermedades, las normas de identificación y registro de determinadas especies y las medidas específicas relativas a la circulación de especies concretas dentro de la UE— se abordarán por medio de actos delegados o de ejecución. Utilizar dichos actos para adoptar normas o requisitos más específicos permite disponer de la flexibilidad y la rapidez necesarias para reaccionar ante situaciones de rápidos cambios y ante emergencias veterinarias. La mejora de la vigilancia y de la notificación de las enfermedades y de las redes de transmisión de la información supondrá una mejora de la detección precoz y del control de las enfermedades, incluidas las enfermedades emergentes, como las relacionadas con el cambio climático, y conducirán a una mayor convergencia con las normas internacionales. Simplificación y clarificación Un marco legislativo más sencillo ayudará a las autoridades y a los operadores a comprenderlo y utilizarlo, a garantizar que sus acciones sean más coherentes y estén orientadas hacia la consecución de los objetivos, y a establecer los principios generales que deben seguirse para promover la prevención y el control de las enfermedades. Todo ello tiene el potencial de reducir la carga administrativa que recae sobre aquellos al disminuir el tiempo necesario para familiarizarse con la legislación y al contemplar un margen de simplificación de determinados requisitos administrativos y hacerlos más coherentes, incluyendo un marco jurídico más coherente y uniforme para la vacunación. El nuevo RSA aclarará las responsabilidades de los operadores, de los veterinarios y otros en materia de sanidad animal, en parte al exigir por primera vez un nivel básico de conocimientos. Introducción de las nuevas tecnologías El RSA permitirá disponer de un mayor margen para el uso de las nuevas tecnologías en lo relativo a las actividades relacionadas con la sanidad animal, tales como la supervisión de patógenos, la identificación y el registro electrónico de los animales y los certificados electrónicos. Gracias al uso de las nuevas tecnologías y sistemas se reducirá la carga administrativa tanto de las autoridades veterinarias como de los operadores en su trabajo cotidiano. Mayor flexibilidad mediante un enfoque basado en el riesgo Se introducirán criterios para establecer listas de las enfermedades de los animales, sistematizadas en categorías con arreglo a datos y pruebas científicos. Ello permitirá que la UE establezca mejor sus prioridades sobre el uso de sus recursos, otorgando menos prioridad a las enfermedades que plantean menos riesgos. Se permitirá un uso más extendido de la «compartimentación» (es decir, el hecho de que algunas explotaciones se consideren seguras incluso durante los brotes de enfermedades), lo que permitirá aplicar un enfoque más basado en el riesgo al control de las enfermedades de los animales y, potencialmente, menos restricciones al comercio. 4.2. Reglamento sobre fitosanidad La propuesta de la Comisión de Reglamento sobre medidas de protección contra las plagas de los vegetales, a la que se refiere el presente documento como el Reglamento sobre fitosanidad, cumple la demanda del Consejo de 21 de noviembre de 2008 de que se evaluaran las normas de la UE en materia fitosanitaria, considerando la necesidad de modificar el marco jurídico existente y el impacto de dichas modificaciones. Las partes interesadas y las autoridades de los Estados han sido objeto de amplias consultas a lo largo del proceso de revisión. En este contexto, el Reglamento propuesto tiene por finalidad subsanar las carencias identificadas a raíz de la evaluación de las normas fitosanitarias en 2010 y poner en marcha un marco reglamentario sólido, transparente y sostenible, adecuado para alcanzar los fines que se persiguen. En general, se refuerzan las sinergias con el régimen sobre los materiales de reproducción vegetal, al tiempo que se eliminan aquellos solapamientos que se pueden evitar y las cargas innecesarias. En la propuesta de Reglamento sobre controles oficiales se incluyen los controles oficiales efectuados por las autoridades competentes de los Estados miembros acerca del cumplimiento por parte de los operadores de los requisitos de la UE en materia fitosanitaria. 4.2.1. Principales cambios Ámbito de aplicación El ámbito geográfico de aplicación del Reglamento propuesto se limita a los territorios de los Estados miembros en Europa, excluyendo los territorios fuera de este continente y las regiones ultraperiféricas, en los que las plagas contra las que ha de protegerse la UE son indígenas. El Reglamento propuesto abarca todos los organismos que son directamente perjudiciales para los vegetales, p. ej., los insectos, los ácaros, los nematodos, los microorganismos patógenos y los parásitos vegetales (llamados ahora «plagas»). Abarca tanto las plagas cuarentenarias como las plagas de calidad, tal como están reguladas en la actualidad con arreglo a las directivas sobre la comercialización de semillas y de materiales de reproducción vegetal. Los criterios para decidir sobre la adecuada asignación de plagas (cuarentenarias o de calidad) se recogen en los anexos del Reglamento. Los anexos también establecen los principios y las medidas para la gestión de los riesgos fitosanitarios. El Reglamento propuesto también abarca las exportaciones de vegetales, productos vegetales y otros objetos a terceros países. Las exportaciones se rigen de acuerdo con los requisitos pertinentes de la UE o, si las normas de un país no miembro de la UE lo permiten o el país lo acepta, de acuerdo con los requisitos de dicho país. La propuesta también establece la introducción de un certificado de preexportación para casos en los que los materiales vegetales se exportan de un Estado miembro que no es el Estado miembro de origen. El certificado de preexportación está concebido para sustituir al documento informal de orientación que se usa en la actualidad. Mayor prevención en materia de importaciones y fortalecimiento de la acción precoz contra los brotes La prevención mejora al otorgar a la Comisión poderes para adoptar medidas de cautela relativas a nuevos plantones de alto riesgo importados de países que no son miembros de la UE, sobre la base de una evaluación previa de riesgo, por un plazo de tiempo de cuatro años. Este margen de tiempo es necesario para llevar a cabo una evaluación de riesgo completa y decidir sobre la adecuación de tomar las medidas permanentes. La propuesta de Reglamento establece que cuando los pasajeros introduzcan en el territorio de la UE dentro de su equipaje vegetales objeto de reglamentación deberán respetar ahora plenamente los requisitos y las prohibiciones pertinentes. Además, la propuesta de Reglamento obliga a los Estados miembros a llevar a cabo la vigilancia en su territorio respecto de la presencia de plagas en zonas en las que no haya constancia de su presencia previa. En caso de que se detecten plagas, se espera que los Estados miembros apliquen medidas de erradicación, incluida la delimitación de una zona restringida consistente en una zona infestada rodeada por una zona tampón. Además, es preciso mejorar los niveles de preparación y de vigilancia de las plagas cuarentenarias identificadas como plagas prioritarias. Las obligaciones de vigilancia y erradicación no se aplicarán a las plagas de calidad. La propuesta de Reglamento otorga a la Comisión poderes para adoptar actos de ejecución para evitar el avance (controlar) de las plagas cuarentenarias que no puedan ser erradicadas del territorio de la UE. Refuerzo y modernización de las disposiciones relativas al mercado interior La propuesta de Reglamento establece el uso obligatorio de un pasaporte fitosanitario que demuestre el cumplimiento de la legislación sobre plagas cuarentenarias y de calidad cuando han de desplazarse materiales vegetales dentro de la UE. El pasaporte, simplificado y normalizado con arreglo a la propuesta de la Comisión, deberán emitirlo los operadores, bajo la supervisión de las autoridades competentes. Los operadores deberán almacenar la información necesaria relativa a la trazabilidad de las partidas infestadas, pero el pasaporte puede contener soportes de información (códigos de barras, etc.) en vez del número de lote actual. En los casos en que los plantones exijan tanto un pasaporte fitosanitario como una etiqueta de certificación con arreglo al Reglamento de la UE sobre materiales de reproducción vegetal, las dos etiquetas podrán combinarse ahora en un único documento, reduciendo así la carga administrativa que recae en los operadores. Los pasaportes fitosanitarios serán necesarios para todos los vegetales de vivero, pero no para las ventas a usuarios finales no profesionales. 4.3. El Reglamento sobre materiales de reproducción vegetal En 2007, los Estados miembros solicitaron en el Consejo la simplificación de la legislación existente relativa a materiales de reproducción vegetal. A raíz de una evaluación externa[3] realizada en 2007-2008, se adoptó un plan de acción[4] en 2009. La propuesta de Reglamento de la Comisión sobre la comercialización de materiales de reproducción vegetal (mencionada aquí como el Reglamento sobre materiales de reproducción vegetal) se basa en amplias consultas de los Estados miembros, las partes interesadas y la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (OCVV). 4.3.1. Principales cambios Los principios más importantes subyacentes a la revisión han sido la simplificación, la modernización, la reducción de los costes, la mayor eficiencia y el aumento de la flexibilidad de los operadores, garantizando un nivel apropiado de armonización en la UE y la coordinación horizontal con otros objetivos políticos, en su mayoría medioambientales. Simplificación y modernización Estos objetivos se han conseguido mediante la sustitución de las doce directivas que abordan en la actualidad tipos específicos de materiales de reproducción vegetal, tales como los cultivos agrícolas, los frutales, las plantas ornamentales, las hortalizas y los materiales de reproducción forestal, por un reglamento. Este introduce normas básicas armonizadas aplicables a todos los tipos de materiales de reproducción vegetal (p. ej., que estén libres de organismos nocivos y de defectos) al tiempo que mantiene normas más estrictas para vegetales importantes comercializados en toda la UE (p. ej., especies vegetales de las listas, cuyas variedades han de someterse a exámenes de diferenciación, homogeneidad y estabilidad para su comercialización y a procesos de certificación e inspección). Además, el ámbito de aplicación del Reglamento se amplía a las exportaciones y al suministro para procesos industriales. Flexibilidad, reducción de costes y mejora de la eficacia El objetivo de reducir significativamente las cargas y los costes administrativos globales se consigue concediendo a los operadores y a las autoridades competentes una considerable libertad a la hora de realizar tareas de registro y certificación, así como introduciendo el principio de la recuperación de costes del registro de variedades (y de la certificación a través del Reglamento sobre controles oficiales). Sin embargo, las microempresas estarán exentas y las tasas podrán reducirse para variedades con una descripción oficialmente reconocida y para el registro de material heterogéneo, en interés de la conservación de los recursos genéticos y de la biodiversidad. La nueva legislación promueve la flexibilidad en el registro de variedades, permitiendo que la mayoría de las tareas de registro de nuevas variedades las realicen los operadores bajo supervisión oficial si el operador lo solicita. Para acelerar la innovación, es decir, el acceso de nuevas variedades vegetales al mercado, se abolirá la actual obligación de notificar a la Comisión una variedad e incluirla en los catálogos comunes antes de comercializarla en la UE. Bastará con registrar una variedad vegetal en un Estado miembro. La OCVV desempeñará un papel más importante en el registro de variedades y también gestionará la base de datos de variedades vegetales de la UE en vez de la Comisión; por otra parte, se introducirá la posibilidad de registrar una variedad directamente en la OCVV. Para garantizar la calidad del proceso de registro, la OCVV auditará los centros nacionales de examen de variedades y continuará armonizando los protocolos de ensayo de nuevas variedades. Además, gracias a un enfoque de tipo «llave maestra» se permitirá registrar una nueva variedad a efectos de comercialización y concederle derechos de variedad vegetal dentro de un único procedimiento. El proceso de certificar los lotes de materiales de reproducción vegetal antes de la comercialización también se hará más flexible. La opción de la certificación por el operador bajo la supervisión oficial de la autoridad competente de un Estado miembro se ampliará a todas las especies de las listas y a todas las categorías comercializadas de materiales de reproducción vegetal. Coordinación horizontal con otros objetivos políticos de la UE Con el fin de mejorar la biodiversidad y la conservación de los recursos genéticos vegetales en las explotaciones, se han reducido considerablemente los requisitos relativos a las variedades tradicionales y de conservación y demás material, p. ej. materiales heterogéneos y con nicho de mercado. No se exigen ensayos ni certificación de variedades. Ello mejorará considerablemente el acceso al mercado de dicho material. Las variedades tradicionales y de conservación pueden registrarse a bajo coste con arreglo a datos históricos utilizando una descripción de variedad reconocida por la autoridad competente. Además, las normas se han modificado para tener en cuenta la posibilidad de autorizar para la comercialización unos materiales heterogéneos (p. ej., poblaciones) y con nicho de mercado en pequeñas cantidades por parte de las microempresas. Los protocolos de ensayo de los criterios de sostenibilidad agrícola (p. ej., enfermedad y resistencia a la sequía) para el registro de variedades serán armonizados por primera vez para orientar la mejora vegetal hacia una dirección más sostenible. Sin embargo, los Estados miembros pueden continuar gestionando los ensayos de nuevas variedades para su cultivo y su uso, sobre la base de sus condiciones agroecológicas. 4.4. Reglamento sobre los controles oficiales La propuesta de modificar el marco general de los controles oficiales establecido en el Reglamento (CE) nº 882/2004 incorpora el resultado de una serie de evaluaciones que han tratado los diversos aspectos de dicho marco. Las posibilidades de revisión fueron objeto de amplios debates con los Estados miembros dentro del Grupo de trabajo sobre la aplicación general del Reglamento (CE) nº 882/2004, así como en las fases preparatorias de dos estudios (en 2009 y 2011) realizados sobre el estado de aplicación de las normas por las que se rige la financiación de los controles oficiales. Las partes interesadas fueron consultadas en el Grupo Consultivo de la Cadena Alimentaria y de la Sanidad Animal y Vegetal. 4.4.1. Principales cambios Consolidación del enfoque integrado, con flexibilidad sectorial específica Una importante novedad es la ampliación del ámbito de aplicación de las normas sobre controles oficiales y, en particular, su ampliación a controles pertinentes sobre fitosanidad, materiales de reproducción vegetal y subproductos animales, que, hasta la fecha, se han regido por disposiciones sectoriales que no son del todo coherentes con el enfoque establecido en el Reglamento (CE) nº 882/2004. El detallado conjunto de normas actualmente aplicable a los controles oficiales sobre los residuos de medicamentos veterinarios será derogado con el fin de que el enfoque por el que se rija este ámbito se base más en el riesgo, sin olvidar la protección de la salud, dentro del mismo marco legislativo. Esta revisión tendrá un impacto significativo sobre el marco jurídico que regula los controles oficiales de productos procedentes de países no miembros de la UE. Ofrece un conjunto de normas comunes para todas las actividades de control que han de realizarse en las fronteras de la UE sobre animales y mercancías procedentes de países que no son miembros de la UE que requieren una mayor atención por motivos sanitarios. En este contexto, introduce los puestos de control fronterizos (PCF) destinados a sustituir a los actuales puestos de inspección fronterizos (PIF, para animales y productos derivados), a los puntos designados de entrada (PDE, para los piensos y los productos alimentarios de origen vegetal) y a los puntos de entrada (vegetales y productos vegetales). A los controles llevados a cabo en los PCF se les aplicará un conjunto uniforme de normas, mientras que se utilizará un documento sanitario común de entrada (DSCE) para la notificación previa de la llegada de partidas y para consignar los controles y decisiones oficiales (en sustitución de los documentos normalizados que se utilizan ahora mismo en cada sector)[5]. Mientras que los controles documentales continuarán siendo sistemáticos para todas las mercancías reguladas y para los animales, los criterios comunes garantizarán que los controles de identidad y físicos no excedan de lo que es necesario, habida cuenta del riesgo planteado por las diferentes categorías de productos. También se recoge una disposición con el fin de adoptar nuevas normas relativas a sectores específicos por medio de actos delegados y de ejecución. Mecanismos de ejecución más eficaces Gracias a una serie de cambios se garantizará que las herramientas que el Reglamento (CE) nº 882/2004 pone a disposición de las autoridades nacionales encargadas de la ejecución sean más fáciles de utilizar y más eficaces: – respecto de cada uno de los sectores que abarca el paquete, se pedirá a cada Estado miembro que designe a una autoridad única responsable de coordinar la preparación y garantizar la coherencia de un plan de control plurianual y actuar como punto de contacto para la Comisión y los demás Estados miembros en relación con los controles oficiales; – se introducirá la gestión y el tratamiento electrónicos del DSCE de todos los animales y las mercancías sometidas a controles en la frontera; – al tiempo que se reafirma el requisito de que todos los laboratorios oficiales estén acreditados con arreglo a la norma ISO 17025, se contemplan, en su caso, medidas transitorias y excepciones temporales o permanentes. La propuesta también tiene por finalidad mejorar la utilidad de las normas sobre «asistencia administrativa», es decir, los mecanismos que permiten la cooperación entre las autoridades nacionales de control acerca de cuestiones de aplicación transfronteriza de las normas cuando las infracciones a las normas de la UE han de perseguirse no solamente en el Estado miembro en que se haya detectado la infracción sino también en el Estado miembro en que se haya originado. Un nuevo mecanismo a escala de la UE para el intercambio rápido de información relativa a infracciones graves y generalizadas permitirá a los Estados miembros hacer frente a prácticas fraudulentas de manera más eficaz. Financiación de los controles oficiales Asignar recursos adecuados a los controles oficiales es esencial para prevenir graves perturbaciones del sistema de controles oficiales de la UE en la cadena agroalimentaria y garantizar su capacidad de anticiparse a las emergencias sanitarias y responder a las mismas tan eficazmente como sea posible. La propuesta se basa en el actual sistema de tasas obligatorias (en la actualidad solamente se imputan a determinados operadores y/o a ciertos controles). Refuerza el principio conforme al cual las autoridades competentes deben ser capaces de cobrar a las empresas con el fin de recuperar los costes en que incurran a la hora de llevar a cabo sus deberes de controles oficiales a lo largo de la cadena agroalimentaria y en determinados ámbitos conexos (p. ej., controles veterinarios y fitosanitarios, y controles sobre materiales de reproducción vegetal). Se propone una serie de mejoras al actual conjunto de normas con vistas a garantizar que los recursos fluyan de forma coherente y regular hasta las autoridades competentes y a eliminar las conocidas deficiencias del sistema existente: – se imputarán tasas obligatorias a todas las empresas registradas de alimentos y piensos y a los operadores en los sectores vegetales y de los materiales de reproducción vegetal, de modo que el coste de los controles se distribuya a lo largo de toda la cadena; – las tasas permitirán que las autoridades competentes recuperen completamente los costes soportados, de modo que sus ingresos dependan menos de las políticas presupuestarias nacionales y se reduzca el riesgo de infradotación de recursos como resultado de que los fondos sean reasignados a otras prioridades alternativas; – al garantizar que los métodos utilizados para calcular las tasas y la lista de costes contemplados sean plenamente transparentes se conseguirá más equidad y justicia, así como requiriendo a los Estados miembros que recompensen el respeto constante de las normas por parte de los operadores (p. ej., con tasas reducidas); – por norma, las microempresas estarán exentas del pago de las tasas. 4.5. Gestión del gasto El principal objetivo de la propuesta de la Comisión acerca de la gestión del gasto es acompañar los cambios propuestos en los ámbitos políticos pertinentes e intentar armonizarlos con el Marco Financiero Plurianual de la UE, al tiempo que permite el uso de las reservas del sector agrícola en determinadas circunstancias, por ejemplo en respuesta a las crisis. Respecto de la fitosanidad, con el fin de proteger a la UE contra la introducción y la propagación de plagas, se financiarán programas de vigilancia de la presencia de plagas, así como medidas fitosanitarias de apoyo a las regiones ultraperiféricas de los Estados miembros. El nuevo marco también permitirá la financiación de iniciativas destinadas a actualizar la legislación con el fin de mantenerla al día respecto de la evolución tecnológica y científica y para garantizar su ejecución eficaz y eficiente. En caso de medidas de emergencia, la cofinanciación de la Unión será posible a partir de la entrada en vigor del Reglamento sobre fitosanidad para compensar a los cultivadores por la pérdida de valor provocada por la destrucción de sus materiales vegetales. 5. Conclusión El paquete legislativo propuesto es el resultado de una revisión a fondo de los componentes más importantes de la legislación de la UE por la que se rige la producción y la comercialización de alimentos, la seguridad de la cadena alimentaria y de los piensos, y la sanidad animal y vegetal. En dicha revisión han participado expertos de los Estados miembros y todas las partes interesadas a las que afecta la misma, y ello desde 2004 en el caso de la legislación en materia de sanidad animal y durante más de tres años en otros ámbitos. Se ha llevado a cabo para evaluar la pertinencia del amplio conjunto de normas que ha producido la UE a lo largo del tiempo con el fin de cumplir los objetivos del Tratado de garantizar un alto nivel de salud para las personas, los animales y los vegetales durante los diversos procesos que van de la granja a la mesa (desde la producción primaria hasta el consumo y la eliminación de los alimentos). Los métodos y las técnicas de producción han cambiado; la globalización y unos mayores intercambios están repercutiendo en la propagación de riesgos y peligros; han surgido nuevos riesgos y peligros, y las expectativas y la educación de los consumidores han evolucionado a la par. Esta exhaustiva revisión ha tenido como resultado los cambios propuestos en el Reglamento sobre sanidad animal, el Reglamento sobre fitosanidad y el Reglamento sobre los materiales de reproducción vegetal, y las normas sobre controles oficiales y demás actividades oficiales a lo largo de la cadena agroalimentaria. Estos cambios tienen por finalidad establecer un marco jurídico más eficaz y más moderno a este respecto, así como aumentar la flexibilidad y la proporcionalidad de las normas, establecidas en algunos casos hace más de cuarenta años, y, en general, responder mejor a las necesidades de los ciudadanos y de las empresas. [1] http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/index_en.htm. [2] COM(2008) 545 final, http://ec.europa.eu/food/animal/diseases/strategy/documents_en.htm. [3] FCEC (2008), Evaluation of the Community acquis on the marketing of seed and plant propagating material (S&PM) [Evaluación del acervo comunitario relativo a la comercialización de semillas y de materiales de reproducción vegetal]. Informe final. [4] SEC(2009) 1272 final. [5] A saber, el Documento Veterinario Común de Entrada (DVCE) en el ámbito de los controles veterinarios, el Documento Común de Entrada (DCE) para los controles no veterinarios, y el certificado fitosanitario actualmente en uso en el sector fitosanitario.