[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 7.6.2007

SEC(2007) 744

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Documento de acompañación de la Propuesta de

DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa a la protección de los consumidores con respecto a determinados aspectos del aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico, los productos vacacionales de larga duración, la reventa y el intercambio Proyecto de EVALUACIÓN DE IMPACTO relativa a la revisión de la Directiva 94/47/CE, sobre tiempo compartido

RESUMEN {COM(2007) 303 final}{SEC(2007) 743}

INTRODUCCIÓN

Se entiende por «aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico» o «tiempo compartido» el derecho a pasar un periodo de tiempo (p. ej. una semana o más) en un bien de uso turístico en una época del año especificada o especificable durante al menos tres años. La Directiva 94/47/CE, sobre tiempo compartido, ofrece protección a los consumidores por lo que respecta, entre otras cosas, a la información precontractual que reciben, a su derecho a desistir del contrato en un plazo mínimo de diez días, a la prohibición del pago de anticipos durante ese periodo y a la lengua de redacción del contrato.

A principios de 2006, se llevó a cabo una amplia consulta pública en la que se utilizaron dos cuestionarios para recabar la opinión de las partes interesadas y un documento de consulta en el que se presentaban las principales cuestiones que podrían ser objeto de revisión. La consulta culminó en julio de ese mismo año con un taller que contó con una nutrida participación de partes interesadas.

La evaluación de impacto que acompaña a la propuesta de nueva directiva pone en relación los resultados del proceso de consulta sobre cuestiones específicas con las tres opciones de actuación más probables. Se evalúa el impacto de las distintas opciones y la actuación requerida en el contexto de cada una de ellas. A fin de facilitar el ejercicio general consistente en sopesar las ventajas e inconvenientes inherentes a cada una de las opciones se adoptó un método analítico. La evaluación de impacto incluye, por tanto, una serie de cuadros en los que se resumen en unas cuantas frases las principales consecuencias de las posibles combinaciones de medidas consideradas.

Definición del problema

Desde la adopción de la Directiva en 1994, se han producido importantes novedades en el mercado, en particular la aparición de nuevos productos que eluden la cobertura de la legislación sobre tiempo compartido. Estos productos se comercializan de forma semejante al aprovechamiento por turno y, desde el punto de vista económico, son muy similares a ese régimen, en tanto en cuanto requieren el desembolso de una suma importante en un primer momento, seguido de pagos posteriores relacionados con la utilización efectiva del alojamiento turístico (de forma aislada o en combinación con viajes). El hecho de que estos productos eludan la normativa vigente ha generado graves problemas a consumidores y empresas que actúan conforme a la ley, y prueba de ello es el número de reclamaciones presentadas ante centros europeos de consumidores, organizaciones de consumidores y otras autoridades públicas.

Desde un punto de vista económico, el aprovechamiento por turno y los productos afines pueden definirse como la combinación de un contrato de alquiler reiterado por temporada y un servicio (p. ej. el mantenimiento del bien). Por lo general, estos contratos prevén estancias repetidas en un alojamiento de vacaciones. El grado de especificación del lugar del alojamiento o del periodo de utilización varía de un contrato al otro. Los clubes de descuentos vacacionales pueden ofrecer asimismo el transporte, que también puede ser uno de los servicios que se ofrecen en intercambio.

Este tipo de contratos supone fuertes desembolsos económicos por parte de los consumidores, que efectúan un pago inicial seguido de pagos anuales (cuyo importe depende del tipo de alojamiento que se ofrece, de la temporada y de las modalidades del servicio) mientras dure el contrato. Para los productos vacacionales de larga duración (clubes de descuentos vacacionales, etc.), la cuota de ingreso puede ser inferior a la que se exige en el caso del aprovechamiento por turno o productos afines, pero los pagos que han de efectuarse por cada estancia pueden ser más elevados que la cuota de gestión anual que abonan los titulares de derechos de tiempo compartido.

Si el consumidor participa en un sistema de intercambio, tendrá que abonar su cuota de socio anual y/o un pago adicional por cada intercambio efectuado.

Los contratos de reventa implican generalmente un pago único que cubre, por ejemplo, los costes de comercialización y los costes administrativos asociados a la reventa y que el consumidor tendrá que efectuar a menudo de forma anticipada.

En estas transacciones suelen intervenir varios agentes (véase el anexo II de la evaluación de impacto), por ejemplo, el promotor de un complejo de aprovechamiento por turno, la empresa que comercializa los productos, la entidad propietaria del complejo y una empresa de gestión, encargada de su administración. Las empresas de intercambio se encargan de gestionar el intercambio de estancias semanales en régimen de aprovechamiento por turno. Para poder participar en un programa de este tipo es necesario estar inscrito en un club, inscripción que suele comercializarse y venderse al mismo tiempo que el derecho de aprovechamiento por turno. Si el consumidor desea vender su derecho de aprovechamiento por turno, puede celebrar un contrato de reventa con un agente, mientras que el contrato de venta propiamente dicho lo concluyen el consumidor que vende y otro consumidor.

Los contratos de aprovechamiento por turno, productos afines y productos vacacionales de larga duración suelen tener carácter transfronterizo, pues la comercialización y la celebración del contrato suelen tener lugar en un país distinto del país de origen del consumidor o del país en que está ubicado el bien. En el caso de la reventa, no es infrecuente el caso de un consumidor con en el que se pone en contacto, en el país de origen de aquél, un agente de reventa de otro país, mientras que el complejo turístico en el que se encuentra el bien en régimen de aprovechamiento por turno está situado en un tercer país. Los sistemas de intercambio proponen alojamientos en todo el mundo, por lo que requieren la participación de empresas, bienes y servicios establecidos en numerosos países.

Por lo general, estos contratos son jurídicamente complejos. A juzgar por las denuncias presentadas por los consumidores, parece que no siempre está clara para el comprador la delimitación de responsabilidades entre las distintas partes. Un ejemplo típico es que los servicios prometidos en la presentación del producto no siempre están disponibles. En muchos casos, la respuesta del complejo turístico o de la empresa de gestión es que las dos compañías son independientes entre sí y que ninguna es responsable de las promesas hechas en la presentación del producto. Cabe la posibilidad de que tengan razón, pero de lo que no hay duda, si atendemos a los datos sobre reclamaciones, es que los consumidores no siempre entienden esta situación: para ellos, el vendedor es el representante del complejo.

Opciones de actuación

La evaluación de impacto se centró en tres opciones de actuación y analizó las repercusiones de cada una de ellas:

1. Mantenimiento del statu quo

2. Revisión vertical de la Directiva 94/47/CE (con varias subopciones)

3. Acción no legislativa (con tres subopciones)

Efectos previstos

Del análisis se desprende que el mantenimiento de la situación actual (opción nº 1) tendría consecuencias negativas para la gran mayoría de las partes interesadas y que pocas de ellas se beneficiarían del mantenimiento de la Directiva 94/47/CE en su versión actual. Lo mismo puede decirse de la opción no legislativa (opción nº 3), que dejaría sin resolver gran parte de los problemas detectados en el proceso de revisión.

En cambio, el análisis de impacto de la opción consistente en una revisión vertical de la Directiva (opción nº 2) sugiere que ésta aseguraría un mejor funcionamiento del mercado para la mayoría de las partes implicadas. Los principales efectos de esta opción son los siguientes:

Efectos económicos

Efectos en los consumidores

- Los consumidores estarán asistidos de derechos y gozarán de protección en la compra de estos productos.

- Es posible que aumente la confianza de los consumidores, ya que al comprar estos productos dispondrán de un periodo de reflexión y de otros derechos.

- Los consumidores estarán menos expuestos al riesgo de tratar con operadores deshonestos y estafadores, pues cabe esperar que, con la nueva regulación, estos elementos queden erradicados del mercado.

- Los consumidores estarán más protegidos, ya que recibirán mejor información sobre sus contratos.

- Los derechos de los consumidores serán más claros y transparentes en toda la Unión Europea.

Efectos en las empresas

- La armonización de los periodos de reflexión en toda la Unión Europea aumentará la seguridad jurídica.

- Disminuirán los costes de asesoramiento jurídico.

- La armonización de los periodos de reflexión facilitará las transacciones transfronterizas.

- Es probable que aumenten las ventas como consecuencia de la mejor imagen del producto y la mayor confianza de los consumidores.

- La actualización de los requisitos en materia de lengua se traducirá en una simplificación de las obligaciones contractuales de las empresas hacia los consumidores.

- Es probable que la regulación de estos productos acabe erradicando del mercado a los comerciantes deshonestos.

- Las empresas del sector del aprovechamiento por turno que actúan conforme a la ley dejarán de estar sometidas a la competencia desleal, dado que los operadores de los nuevos productos también estarán sometidos a la normativa.

- Mejorará en general el funcionamiento del mercado, con lo que las PYME se beneficiarán tanto como las grandes empresas.

- Es poco probable que se generen costes administrativos excesivos. Los datos relativos al mercado sugieren que las empresas serias y que actúan conforme a la ley velan ya por que la información se facilite de manera estructurada y transparente y a menudo van más allá de lo que exige la Directiva. Según las estimaciones, los costes administrativos adicionales que supondría la opción preferida (opción nº 2) ascienden a 202 541 EUR, mientras que los costes derivados de la actual Directiva son de 279 794 EUR.

Efectos en los flujos de inversiones y en la competitividad

- En tanto en cuento se espera que la regulación de estos productos mejore la situación del mercado, la Unión Europea será más atractiva para las inversiones procedentes tanto de empresas europeas como internacionales. Prueba de ello es el incremento de las inversiones registrado en los últimos años en el sector del aprovechamiento por turno, en particular en los Estados Unidos, Oriente Medio y Asia.

Efectos sociales

- A medida que se vaya desarrollando el mercado del aprovechamiento por turno, habrá mayor demanda de mano de obra y, por consiguiente, se creará empleo en las regiones que abastecen al sector.

- Se diversificarán los recursos humanos hacia la industria turística y habrá una nueva demanda de distintas competencias orientadas hacia el sector del turismo.

- Disminuirán los efectos negativos sufridos por los consumidores en el mercado del aprovechamiento por turno, ya que la legislación revisada reduce el margen de maniobra para actividades delictivas o deshonestas en el sector.

Efectos medioambientales

- Si se considera que la mejora del entorno regulador en el sector propicia las condiciones necesarias para el desarrollo del mercado del aprovechamiento por turno (gracias, esencialmente, a los argumentos económicos antes expuestos), cabe esperar lógicamente una expansión de los complejos de aprovechamiento por turno existentes y la aparición de otros nuevos, para atender la demanda de los consumidores. Esta evolución podría tener incidencia en el medio ambiente. No obstante, en opinión de los expertos, el desarrollo del aprovechamiento por turno cumple normas medioambientales estrictas que están definidas en la normativa europea y en las legislaciones nacionales.

- Por consiguiente, no se espera que la propuesta de Directiva revisada tenga una incidencia negativa en el medio ambiente.

Comparación entre las distintas opciones de actuación

Opciones de actuación Objetivo | Opción nº 1: mantenimiento del statu quo | Opción nº 2: revisión vertical de la Directiva 94/47/CE | Opción nº 3: acción no legislativa |

OBJETIVOS GENERALES | Reforzar la confianza de los consumidores y las empresas en el mercado interior, alcanzando un grado común elevado de protección de los consumidores, eliminando los obstáculos al buen funcionamiento del mercado interior y simplificando la normativa mediante la aplicación de los principios de la iniciativa «Regular mejor». | No permite avanzar hacia la consecución de este objetivo, ya que los consumidores seguirían sin estar protegidos al comprar productos no contemplados en la actual Directiva,las empresas seguirían teniendo que hacer frente a la competencia desleal de profesionales deshonestos y el mercado interior seguiría estando fragmentado debido a la persistencia de disposiciones nacionales divergentes (plazo de reflexión, etc.) | Es probable que aumente la confianza de los consumidores al ampliarse a los nuevos productos las disposiciones relativas a la protección de los consumidores. Las empresas se beneficiarían de la supresión de la competencia desleal, sin exponerse a costes reglamentarios o administrativos excesivos derivados de la regulación propuesta. La adopción de un plazo de reflexión de catorce días, completamente armonizado en el conjunto de la Unión, permitiría eliminar uno de los obstáculos al buen funcionamiento del mercado interior. La simplificación se lograría gracias a unos requisitos relativos a la lengua de redacción menos estrictos y a la clarificación y actualización de la lista de requisitos sobre la información precontractual y el contrato. Se garantizaría un mejor cumplimiento de la normativa gracias a la inclusión de disposiciones pertinentes en la nueva Directiva. | La autorregulación de la industria ha demostrado tener cierta incidencia a la hora de poner coto a ciertas prácticas empresariales, pero no puede hacer nada contra las lagunas de la normativa. Lo mismo puede decirse de la posibilidad de garantizar un mejor cumplimiento de la legislación en materia de protección de los consumidores; las campañas de información a los consumidores podrían tener efectos positivos, pero no cabe esperar que refuercen la confianza de los consumidores, y no solucionarían el problema que plantea la falta de regulación de los nuevos productos que han aparecido después de la adopción de la Directiva. |

OBJETIVOS ESPECÍFICOS | 1. Ampliar la protección de los consumidores en relación con la compra de derechos de aprovechamiento por turno a los productos afines y a otros productos vacacionales de larga duración, así como a los sistemas de reventa e intercambio. | No permite avanzar hacia la consecución de este objetivo. | La opción nº 2, que pasa por la ampliación del ámbito de aplicación de la legislación a estos productos, es la única de las tres soluciones consideradas que permitiría alcanzar este objetivo. | Una mejor ejecución de la legislación vigente permitiría eliminar algunas actividades fraudulentas; la autorregulación también podría dar algunos resultados, pero el consumidor seguiría sin obtener protección jurídica en la compra de estos productos. |

2. Armonizar plenamente en toda la Unión Europea, cuando proceda, las disposiciones relativas a la protección de los consumidores en lo tocante al aprovechamiento por turno, los productos afines, los clubes de descuentos vacacionales y los contratos de intercambio y reventa (p. ej. los requisitos en materia de información). | En esta fase, no permite avanzar hacia la consecución de este objetivo. | La solución 2 prevé una armonización total de los requisitos en materia de información para los consumidores, poniendo fin a la fragmentación entre los Estados miembros, reduciendo los costes de asesoramiento jurídico y reforzando la seguridad jurídica. | No permite avanzar hacia la consecución de este objetivo. |

OBJETIVOS OPERATIVOS | 1. Permitir a las empresas de aprovechamiento por turno que actúan conforme a la ley prosperar en toda la Unión Europea protegiéndolas de la competencia desleal y suprimiendo los obstáculos al comercio transfronterizo. | No permite avanzar hacia la consecución de este objetivo. | La opción nº 2 permite algunos avances con vistas a la supresión de los obstáculos al comercio transfronterizo. Es más, cabe esperar que contribuya a que las empresas mejoren considerablemente sus resultados, dado que ya no tendrán que hacer frente a la competencia desleal de comerciantes que no están sujetos a la normativa, sin que ello implique elevados costes reglamentarios o administrativos. | No permite avanzar hacia la consecución de este objetivo. |

2. Garantizar el cumplimiento efectivo de la legislación | No permite avanzar hacia la consecución de este objetivo. | La opción nº 2 permitiría alcanzar este objetivo, pues la propuesta contiene disposiciones específicas relativas a la ejecución de la legislación por los Estados miembros. | Con la opción nº 3 se podrían conseguir algunos avances hacia este objetivo, pero dejaría sin abordar todos los demás problemas detectados. |

3. Permitir a los consumidores tomar decisiones con conocimiento de causa. | No permite avanzar hacia la consecución de este objetivo. | La opción nº 2 permitiría alcanzar este objetivo, ya que se ha clarificado y actualizado la lista de requisitos sobre la información que se ha de facilitar a los consumidores. | Con la opción nº 3 se podrían conseguir considerables avances hacia la consecución de este objetivo, pero dejaría sin abordar todos los demás problemas detectados. |

Costes administrativos

Conforme a las directrices de la Comisión, la presente evaluación de impacto examinó minuciosamente los costes administrativos asociados a las tres opciones de actuación consideradas.

En comparación con el importe de los costes administrativos que se derivan de la Directiva actual (279 794 EUR), los costes suplementarios netos resultantes de la propuesta de Directiva revisada de la Comisión ascienden a 202 541 EUR.

Se considera que esta suma es muy baja a escala europea en comparación con los beneficios que conlleva esta opción reguladora. Por lo que hace al coste para las empresas, estas medidas no se consideran excesivamente gravosas o desproporcionadas, teniendo en cuenta la magnitud del problema.

Para más información sobre estas estimaciones y sobre el método utilizado para obtenerlas, véase el anexo I de la evaluación de impacto.

Conclusiones

Tras sopesar las ventajas y los inconvenientes se considera que la opción nº 2 es la más favorable, por lo que se propone como solución óptima para la revisión de la Directiva 94/47/CE.

Sin imponer obligaciones excesivamente gravosas a las empresas, esta opción amplía las disposiciones de la Directiva relativas a la protección de los consumidores a nuevos productos y ámbitos que plantean problemas, en particular los clubes de descuentos vacacionales, los productos afines al aprovechamiento por turno, la reventa y el intercambio. En virtud de esta propuesta, se conferirán a los consumidores derechos legales (por ejemplo, un plazo de desistimiento) y se les otorgará protección en sus compras de estos productos, lo que probablemente refuerce su confianza. La presión que la normativa ejercerá sobre los operadores deshonestos para que actúen conforme a la legalidad o se expongan a sanciones penales, debería reforzar asimismo la confianza en el mercado. Es más, el periodo de desistimiento de catorce días, plenamente armonizado, aportará seguridad a los consumidores y creará un entorno jurídico más simple para las empresas.

Para las empresas, la nueva Directiva creará condiciones de competencia más equitativas. Mientras que los operadores del aprovechamiento por turno deben cumplir actualmente las disposiciones de la Directiva 94/47/CE, las empresas que venden otros productos vacacionales de larga duración, como los clubes de descuentos vacacionales, operan en el mismo sector, se dirigen a la misma clientela y ofrecen productos que pueden considerarse alternativos al aprovechamiento por turno, pero no están sometidos a las obligaciones de la Directiva. Esta situación contribuye a explicar, al menos en parte, el declive que ha conocido, estos últimos años, la industria europea del aprovechamiento por turno. La nueva Directiva tiene por objeto corregir esta situación combatiendo la competencia desleal y erradicando del mercado a los elementos deshonestos. Es de esperar que estos objetivos puedan alcanzarse sin imponer costes administrativos considerables o desproporcionados, como sería el caso, por ejemplo, si se introdujeran requisitos en materia de concesión de licencias profesionales.