INFORME DE SEGUIMIENTO del Libro Verde sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de un Fiscal Europeo

(presentado por la Comisión)

ÍNDICE

1. Introducción

Objeto del Libro Verde

Método de Consulta

2. Evaluación general

2.1. Balance general de la consulta pública sobre el Libro Verde

2.1.1. Balance de las respuestas escritas al Libro Verde

2.1.2. Balance de las opiniones expresadas en la audiencia pública

2.2. Plusvalía del Fiscal Europeo

2.2.1. Valoración de un enjuiciamiento penal efectivo del fraude comunitario

2.2.2. Criterios de evaluación de la plusvalía del Fiscal Europeo

3. Evaluación temática

3.1. Cuestiones institucionales

3.1.1. Estatuto y organización interna

3.1.2. Articulación con Europol, Eurojust y OLAF

3.1.3. Relaciones con terceros países

3.2. Cuestiones jurídicas

3.2.1. Derecho penal material

3.2.2. Derecho penal procesal

4. Seguimiento

4.1. Consecuencias políticas del Libro Verde

4.2. Reforma institucional

4.3. Profundización de las cuestiones relativas a la implantación del fiscal

1. INTRODUCCIÓN

Con el fin de combatir más efectivamente la delincuencia que afecta a las finanzas comunitarias, la Comisión ha propuesto la creación de un Fiscal Europeo para la protección de los intereses financieros de las Comunidades, en lo sucesivo Fiscal Europeo, para, de este modo, poner remedio al fraccionamiento del espacio penal en este ámbito [1].

[1] COM(2000)34; Contribución complementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales - La protección penal de los intereses financieros de la Comunidad: el Fiscal Europeo, 29.09.2000, COM(2000)608.

Objeto del Libro Verde

Un proyecto de este tipo supone una revisión del Tratado CE. Los Jefes de Estado y de Gobierno reunidos en Niza en diciembre de 2000 no dieron curso a esta idea, por falta de tiempo y de profundización en el tema. Esta es la razón por la que, de acuerdo con su Plan de Acción 2001-2003 para la protección de los intereses financieros de las Comunidades [2], la Comisión organizó un amplio debate en Europa sobre este tema a lo largo del año 2002.

[2] COM(2001)254.

El Libro Verde sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de un Fiscal Europeo [3], aprobado a tal efecto el 11 de diciembre de 2001, tenía, a los ojos de la Comisión, dos objetivos: perfilar la reflexión, planteando opciones y preferencias, para la aplicación de la propuesta de origen; ampliar el debate a todos los círculos afectados, en vísperas de la ampliación y desde la perspectiva de la revisión constitucional de los Tratados.

[3] COM (2001) 715; http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/index_fr.html.

La contribución de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental de 2000 ya proponía integrar en el Tratado las características esenciales del Fiscal Europeo (nombramiento, dimisión, misión e independencia) y remitía al Derecho derivado por lo que respecta a las normas y modalidades de su funcionamiento. El derecho derivado, en efecto, deberá definir las inculpaciones a escala comunitaria (fraude, corrupción, blanqueo, etc.) y las penas correspondientes a las actividades perjudiciales a los intereses financieros de las Comunidades, debiendo determinar la articulación de la nueva normativa comunitaria con los sistemas penales nacionales y, asimismo, abordar las modalidades de intervención del Fiscal Europeo, así como sus poderes de investigación y actuación ante los órganos jurisdiccionales nacionales. Deberá, por último, prever el control jurisdiccional de los actos del Fiscal Europeo.

Método de consulta

La consulta pública sobre el Libro Verde, referida fundamentalmente a lo que podría ser este Derecho derivado, ha respondido a las expectativas, habiéndose efectivamente desarrollado en Europa un auténtico debate, amplio y abierto. Tanto por su número, como por su calidad, las reacciones y los debates generados por el Libro Verde dan prueba de la riqueza y del vigor de esta consulta. Todos los medios interesados han podido participar en el mismo: Parlamentos y Gobiernos nacionales, instituciones y órganos comunitarios, profesiones vinculadas al proceso penal, expertos y universitarios, organizaciones no gubernamentales interesadas, etc, han respondido total o parcialmente a las 19 cuestiones que estructuran el Libro Verde [4].

[4] Habida cuenta del flujo de las respuestas, el plazo de la consulta se prorrogó del 1.6.2002 al 1.12.2002. Además, todavía pueden enviarse comentarios a la siguiente dirección: olaf-livre-vert@cec.eu.int.

Éste se ha difundido en más de 12 500 ejemplares. Se han recibido más de 70 respuestas escritas, en ocasiones individuales, con mayor frecuencia colectivas, que se han situado en Internet con el fin de optimizar la transparencia de la consulta [5]. Procedentes de los distintos Estados miembros, países candidatos y profesiones afectadas, dichas respuestas contribuyen de manera sustancial al debate, tanto por los análisis críticos como por las sugerencias constructivas. Varios Gobiernos [6] y Parlamentos nacionales [7], así como numerosos representantes de las autoridades judiciales, [8] han manifestado su posición sobre el proyecto. Por otra parte, distintas asociaciones de abogados [9], Colegios de Abogados nacionales [10], agrupaciones de juristas europeos [11] y organizaciones no gubernamentales activas en el ámbito de la delincuencia financiera y la protección de los derechos de los ciudadanos [12] se han pronunciado sobre la cuestión de la creación del Fiscal Europeo. El tema fue también objeto de análisis profundos por parte de universitarios, en particular, en algunos centros de investigación jurídica muy conocidos en Europa [13].

[5] http://europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/contributions/date.html. La lista completa de las respuestas recibidas hasta el 1.12.2002, publicadas y evaluadas por la Comisión, figura en el anexo 1.

[6] Véanse las respuestas escritas 15, 17, 20bis, 30, 43, 45, 61 y 65. Los números remiten a la lista del anexo 1.

[7] Véanse las respuestas escritas 5, 38 y 71.

[8] Véanse las respuestas escritas 11, 21, 23, 27, 28, 29, 44, 67, 68, 69 y 72.

[9] Véanse las respuestas escritas 55 y 57.

[10] Véanse las respuestas escritas 19 y 66.

[11] Véanse las respuestas escritas 1bis, 3, 4, 10, 14, 35, 40, 41, 58 y 62.

[12] Véanse las respuestas escritas 2, 34 y 70.

[13] Véanse las respuestas escritas 6, 25, 31, 32 y 33.

Desde la aprobación del Libro Verde, la Comisión ha participado, por otro lado, en una veintena de seminarios nacionales o conferencias internacionales consagrados al tema del Fiscal Europeo, tanto en los Estados miembros como en los países candidatos. A modo de conclusión, la Comisión organizó, los días 16 y 17 de septiembre de 2002, una audiencia pública con representantes de los interlocutores interesados, que reunió a trescientos participantes, incluido un grupo representativo de un centenar de oradores. Sus discursos se han publicado asimismo en el sitio Internet antes citado, con el fin de darles una amplia difusión [14].

[14] http://www.europa.eu.int/comm/anti_fraud/ green_paper/public_hearing/index_en.html.

Informe de seguimiento

De este modo, se han recogido centenares de reacciones al Libro Verde, expresadas tanto por escrito como oralmente. El presente informe propone una síntesis de las mismas, situándose en la perspectiva de la revisión constitucional de los Tratados. Se compone de una evaluación general, que va seguida de una evaluación temática de las respuestas recibidas. La primera da cuenta de las opiniones relativas a la necesidad de crear un Fiscal Europeo y lleva a reafirmar, precisándolo, su valor añadido (2). La segunda pone de relieve las cuestiones institucionales y jurídicas que deben profundizarse para facilitar la realización de este proyecto (3).

2. EVALUACIÓN GENERAL

2.1. Balance general de la consulta pública sobre el Libro Verde

Con independencia de la gran diversidad de reacciones, y a pesar de las críticas recibidas, a menudo constructivas, los participantes en el debate han apreciado la calidad del Libro Verde y aprobado el planteamiento de una amplia consulta.

En cuanto al fondo, las reacciones son, en su mayoría, favorables al principio de la creación de un Fiscal Europeo, aunque las autoridades gubernamentales se mantienen sobre este punto globalmente en segundo plano respecto de los expertos y los representantes de la sociedad civil. Una minoría se manifiesta firmemente opuesta a dicha creación. Las reacciones varían considerablemente, no obstante, en lo que se refiere a la manera como este proyecto debe realizarse. Conviene, en aras de una mayor precisión, examinar dos fuentes distintas que son, por una parte, las intervenciones pronunciadas en la audiencia pública, por el panorama completo de opiniones que ofrecen, y, por otra, las contribuciones escritas al Libro Verde, que, por regla general y por su naturaleza, son mucho más detalladas [15].

[15] Para facilitar su análisis, las respuestas recibidas se consideran representativas de las categorías de interlocutores con las que se corresponden.

2.1.1. Balance de las respuestas escritas al Libro Verde

El análisis de las respuestas al cuestionario conduce a las siguientes constataciones generales:

* Una mayoría apoya de manera constructiva la idea de creación de un Fiscal Europeo [16]. Esta mayoría formula, no obstante, una serie de críticas acompañadas de propuestas destinadas a mejorar el marco jurídico propuesto por la Comisión.

[16] Por más de 50 respuestas favorables contra 15 respuestas desfavorables sobre un total de 72 respuestas analizadas.

* Una minoría, sin excluir la posibilidad de la creación de un Fiscal Europeo, sigue siendo bastante escéptica en cuanto a su oportunidad y su viabilidad en un futuro previsible.

* Por último, una reducida minoría rechaza categóricamente la idea de establecer un Fiscal Europeo, considerando que los actuales instrumentos de cooperación judicial pueden ofrecer soluciones adecuadas a los problemas de fraude a las finanzas comunitarias.

Frente a un número considerable de representantes de las autoridades judiciales, asociaciones de juristas y medios universitarios que hacen hincapié en la urgencia de la institución de un Fiscal Europeo, diversos Estados miembros, sin embargo, escriben no estar convencidos de la oportunidad de crear, a escala comunitaria, una institución investida de prerrogativas penales y competente exclusivamente en materia de lucha contra el fraude [17].

[17] Véanse las respuestas escritas 15, 30, 43, 45 y 65.

2.1.2. Balance de las opiniones expresadas en la audiencia pública

Constituida sobre la base de un grupo de expertos representativo [18], la audiencia ofreció una imagen general bastante completa de la diversidad de las opiniones expresadas por los tres tipos de interlocutores que se escucharon, es decir los interlocutores institucionales, los interlocutores operativos y los representantes de la sociedad civil [19].

[18] Véase. el anexo 2. Los aproximadamente 105 participantes se distribuían en tres categorías. La primera se componía de representantes de los interlocutores institucionales, que participan en la elaboración del marco jurídico: Presidencia el Consejo, Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia, Tribunal de Cuentas, Comité de Vigilancia de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), Ministerios competentes de los Estados miembros, autores del Corpus Juris, Convención para el futuro de la Unión Europea (observador). La segunda categoría reunía a los interlocutores operativos, que participan en el ejercicio de las funciones de «investigar, acusar y enviar a juicio»: Europol, OLAF, servicios nacionales de investigación policiales o aduaneros, Eurojust, Red judicial europea, fiscales nacionales etc. La tercera incluía a los representantes de la sociedad civil: abogados defensores, asociaciones de contribuyentes, ONG, expertos penalistas de las asociaciones nacionales de juristas para la Protección de los Intereses Financieros de la Unión (PIF). Se invitó asimismo como observadores a los países candidatos y países adherentes.

[19] El informe tiene en cuenta las contribuciones escritas recibidas posteriormente, las cuales demuestran de hecho cierta evolución en las posiciones de algunos Estados miembros respecto de la opinión expresada en la audiencia en septiembre de 2002.

Así pues, mientras que la gran mayoría de los participantes procedentes de las instancias europeas [20], los interlocutores de la sociedad civil y una mayoría de interlocutores operativos se pronunciaron en favor de la propuesta de la Comisión, una parte de los Ministerios de Estados miembros volvió de nuevo sobre la cuestión de si el ámbito específico de la protección de los intereses financieros comunitarios justifica la creación de una nueva institución comunitaria como el Fiscal Europeo.

[20] Opiniones expresadas en la audiencia pública por los representantes del Parlamento Europeo, Tribunal de Justicia, Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y Comité de Vigilancia de la OLAF.

2.1.2.1. Posiciones de los representantes de los Estados miembros

Las posiciones de los representantes de los Ministerios competentes de los Estados miembros oscilan, en efecto, entre las de quienes se declaran favorables al principio de la institución de un Fiscal Europeo [21], quienes son escépticos en cuanto a su utilidad o su viabilidad [22] y los que rechazan enteramente el proyecto [23].

[21] Opiniones de los representantes ministeriales de Bélgica, Grecia, España, los Países Bajos, Portugal y, hasta cierto punto, de Italia.

[22] Opiniones de los representantes ministeriales de Alemania, Luxemburgo y Suecia.

[23] Opiniones expresadas en la audiencia pública por los representantes ministeriales de Dinamarca, Francia, Irlanda, Austria, Finlandia y del Reino Unido.

La mayoría de las personas opuestas al proyecto, tanto entre los Ministerios como entre los interlocutores operativos, destacó que la Comisión no ha justificado suficientemente su propuesta ni demostrado pertinentemente las dificultades concretas que encuentran los órganos encargados de la lucha contra el fraude comunitario [24]. Muchos representantes gubernamentales consideran por otra parte, que, antes de crear un servicio de actuación penal comunitaria, conviene primero buscar alternativas a la represión [25]. Algunos subrayan precisamente la necesidad [26] de dar una oportunidad a los órganos de cooperación judicial y policial ya creados [27].

[24] Alemania, Irlanda, Finlandia y el Reino Unido.

[25] Alemania, Irlanda, Austria, Finlandia, Suecia y el Reino Unido.

[26] Alemania, Francia, Irlanda, Luxemburgo, Austria y Suecia.

[27] Con referencia, en particular, a Eurojust, Europol y al Convenio de 2000 relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea, DO C 197 de 12.7.2000, p.1.

En cuanto a la realización del proyecto, varios Ministerios consideran que el Fiscal Europeo no plantea ningún problema insuperable de viabilidad [28]. En cambio, los Ministerios opuestos al Fiscal Europeo consideran que los principios de subsidiariedad y proporcionalidad constituyen límites importantes a su creación [29].

[28] Bélgica, Grecia, España, los Países Bajos y Portugal.

[29] Francia, Irlanda, Austria y Suecia.

Varios representantes gubernamentales, incluso entre los favorables al Fiscal Europeo, destacan, por una parte, su temor a que un Fiscal Europeo, tal como se propone por la Comisión, entre en conflicto con sus principios jurídicos nacionales [30] y, por otra, conduzca a un debilitamiento de las garantías de protección de los derechos fundamentales [31] y de seguridad jurídica [32]. Así pues, muchos insisten en que la propuesta de la Comisión se precise para responder, a un mismo tiempo, a los criterios de eficacia y de pleno respeto de los derechos fundamentales. Por otra parte, varios Gobiernos, incluidos algunos que, en principio, se oponen al proyecto, consideran que si hubiera de crearse un Fiscal Europeo en el futuro, sus competencias deberían necesariamente ampliarse, en relación con la propuesta del Libro Verde [33], a otros intereses comunitarios.

[30] Italia, Irlanda, Austria, Finlandia y el Reino Unido. Irlanda menciona, por otro lado, la incompatibilidad de un Fiscal Europeo con sus normas de rango constitucional.

[31] Grecia, Luxemburgo, los Países Bajos, Austria y Finlandia.

[32] Dinamarca, Finlandia y Suecia.

[33] Bélgica, Dinamarca, España, Luxemburgo, Portugal y , en menor medida, Alemania.

2.1.2.2. Posición de los restantes interlocutores

La audiencia pública puso de manifiesto que los interlocutores operativos son mayoritariamente favorables a un salto cualitativo en este ámbito. Aparecen también divididos, pero en menor grado, entre aquellos para los que la creación de un Fiscal Europeo es una etapa necesaria de la construcción de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión y aquellos, menos numerosos, que están convencidos de que es preciso seguir exclusivamente por la vía de la cooperación judicial horizontal ya que la creación de una instancia comunitaria les parece prematura.

De una manera aún más neta, una inmensa mayoría de representantes de la sociedad civil contempla la creación de un Fiscal Europeo responsable de perseguir el fraude comunitario como una necesidad ineludible para la Unión. Mientras que algunos consideran el proyecto de la Comisión demasiado modesto con relación a los retos de la gran delincuencia transnacional, otros temen que sea demasiado ambicioso para ser viable a corto plazo. En general, muchos de los favorables a la creación de un fiscal hacen hincapié también en las garantías que deben aportarse para salvaguardar los derechos fundamentales.

2.2. Plusvalía del Fiscal Europeo

En la consulta pública, si bien la mayoría acogió favorablemente el principio de la creación de un Fiscal Europeo, algunos, en cambio, pusieron en duda [34], o incluso impugnaron [35], el valor añadido del proyecto. Sin dejar de reconocer la importancia del análisis estadístico que se pidió a la Comisión con este motivo, cualquier demostración complementaria de la necesidad práctica de un Fiscal Europeo debe recurrir a otros criterios.

[34] Véanse las respuestas escritas 12, 15, 17, 24, 38, 41, 43, 49, 65, 66 y las opiniones expresadas oralmente de los representantes ministeriales en la audiencia pública (en lo sucesivo, «opiniones») de Dinamarca, Alemania, Austria y Finlandia.

[35] Véanse las respuestas escritas 16, 30, 39, 45 y las opiniones de Irlanda, Finlandia y del Reino Unido.

2.2.1. Valoración de un enjuiciamiento penal efectivo del fraude comunitario

En particular, los representantes de algunos Estados miembros pidieron que se apoyara la demostración de la plusvalía del Fiscal Europeo con estadísticas sobre su actividad potencial [36]. Otros incluso impugnaron cualquier plusvalía, alegando que el fraude cometido podía ser desdeñable en algunos Estados miembros y, por el contrario, importante en terceros países [37].

[36] Véanse las respuestas escritas 7, 16, 17, 39 y las opiniones de Alemania, Austria y del Reino Unido.

[37] Véase la respuesta escrita 30 y la opinión del Reino Unido.

En primer lugar, a veces se ha considerado que el volumen total del fraude no justificaba los costes generados por la creación de un nuevo órgano [38]. La Comisión no puede compartir este razonamiento. En efecto, conviene recordar que el objetivo de la represión penal no es primordialmente pecuniario. No deja de ser cierto, sin embargo, que castigar la delincuencia que afecta a los intereses de los contribuyentes es rentable, tanto por la recaudación del producto de las malversaciones que la represión facilita, como por las desviaciones de fondos públicos de las que disuade. Por otra parte, aunque el volumen conocido del fraude sea significativo, su volumen real no se conoce con precisión. Aun cuando se trata de un objetivo consagrado en los textos comunitarios adoptados a tal efecto [39], la actual recogida de datos sobre la amplitud del fraude y su seguimiento judicial en los Estados miembros es, en efecto, incompleta. Esta recogida no proporciona una visión de conjunto, debido al solapamiento de competencias entre más de 450 autoridades de carácter bien administrativo, bien judicial, según los Estados miembros, y, por otra parte, a la diversidad de normas nacionales de protección de los datos que se trata actualmente de comunicar a escala comunitaria a instancias de carácter administrativo, como la OLAF.

[38] Véanse las respuestas escritas 20bis, 41, 43, 64 y la opinión de España. La Comisión ilustró la importancia cuantitativa del fraude a través de los casos oficialmente detectados tanto por los Estados miembros como por la OLAF, lo que representa un importe total estimado en 1999 de 413 millones de euros, correspondiente a 1.487 casos. Véase el Libro Verde 1.2.1.

[39] Las disposiciones de los Reglamentos CE n° 1831/94 (Fondo de cohesión), n° 1681/94 (Fondos estructurales), n°595/91 (política agrícola común), n° 1150/2000 (Recursos propios) obligan a los Estados miembros a comunicar trimestralmente información sobre los casos de irregularidades.

En segundo lugar, según algunas fuentes gubernamentales, el porcentaje de los casos de fraude con carácter transnacional (varios Estados miembros afectados) pero circunscritos a la Unión (ningún tercer país implicado), que es el que interesa en primer lugar al Fiscal Europeo, es demasiado pequeño como para justificar la creación de este último [40]. Habida cuenta de su experiencia, la Comisión no puede suscribir este argumento. La mayoría de los casos que le llegan presentan, por el contrario, una dimensión transfronteriza desde el principio. Esta divergencia de valoración se debe probablemente a la variabilidad de las estadísticas nacionales, que dificulta la comparación a escala comunitaria. Si los resultados de la cooperación judicial siguen siendo insatisfactorios en materia de fraude [41], la explicación debe buscarse en las dificultades de aplicación que siguen planteando los dispositivos de asistencia judicial [42]. Por último, en cuanto a la dificultad de trabajar con terceros países, ésta resultaría menor para un órgano de nivel comunitario que dispusiera de una red de acuerdos de cooperación judicial.

[40] En la audiencia pública, la representante ministerial del Reino Unido precisó que los casos de irregularidades agrícolas en el territorio de este Estado miembro han disminuido, pasando de 393 en 2000 a 252 en 2001. Añadió que, a nivel europeo, solo el 30% de los casos de fraude se referían a otros Estados miembros o terceros países; en el 70% de los casos, el fraude se situaba en el territorio de un único Estado miembro. Véanse asimismo las respuestas 12 y 30.

[41] Véanse los informes anuales de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros comunitarios, COM (2002) 348 y COM (2001) 255.

[42] Véase. infra 2.2.2.

Por otra parte, hay que reconocer que el enjuiciamiento penal del fraude en detrimento de las finanzas comunitarias no está acreditado por la información comunicada por los Estados miembros. Por lo que se refiere a la actividad de investigación de la OLAF, se considera que, de cada cuatro casos susceptibles de seguimiento penal en los Estados miembros, sólo uno desemboca en la apertura de un procedimiento judicial. Las cifras disponibles, lejos de minimizar la importancia del fraude, traducen, más bien, la falta de una visión general y homogénea y la ausencia de voluntad de perseguir las actividades ilegales que afectan a los intereses financieros comunitarios. Sin un Fiscal Europeo, el fenómeno criminal del fraude seguirá subestimándose y castigándose de manera imperfecta. Si parece desdeñable desde un punto de vista nacional, lo que ocurre es que debe asumirse mejor, como una prioridad, desde el nivel comunitario en virtud del principio de subsidiariedad.

No basta efectivamente que los Estados miembros se comuniquen, entre sí y con la OLAF, Europol y Eurojust, información sobre una base facultativa y cooperen a partir de algunos casos bien elegidos, ni siquiera que estén jurídicamente obligados a esta comunicación, como se sugiere [43]. En esto residiría claramente el valor añadido de un Fiscal Europeo: su creación, como autoridad judicial centralizadora de la información con el fin de dar curso represivo a las infracciones cometidas, de manera coherente y continua, reduciría considerablemente las dificultades actuales de la aplicación de los objetivos del artículo 280 del Tratado CE por la simple cooperación administrativa o el recurso puntual a la cooperación judicial.

[43] Véanse las respuestas escritas 17, 27 y 41.

2.2.2. Criterios de evaluación de la plusvalía del Fiscal Europeo

Que la fragmentación del espacio judicial europeo se opone a la eficacia de las actuaciones penales, en particular, en el ámbito de la lucha contra el fraude, es una constatación muy ampliamente reconocida en la consulta pública, es verdad que con algunas excepciones [44]. A los menos convencidos conviene recordarles que siguen existiendo importantes obstáculos a una persecución eficaz del fraude, en particular, en el ámbito del Derecho penal material: por ejemplo, plazos diferentes de prescripción o falta de correspondencia de las tipificaciones de un Estado miembro a otro. Los sistemas jurídicos nacionales resultan, por sí solos, poco aptos para responder al carácter transnacional del fraude comunitario, debido al principio de territorialidad del Derecho procesal penal y a la diversidad de las normas sobre la práctica de la prueba. Con demasiada frecuencia, por estas razones, no se inician o se ultiman las actuaciones judiciales, ya que la complejidad de la obtención de las pruebas desanima a las voluntades mejor dispuestas.

[44] Véase, en particular, la opinión del Reino Unido.

Algunas voces se han alzado en favor del mantenimiento del actual sistema de protección de los intereses financieros comunitarios, repartido entre cooperación judicial e instrumentos comunitarios [45]. No obstante, el perfeccionamiento en curso de la cooperación judicial europea [46], por muy conveniente y fructífero que sea, no puede, por definición, poner remedio a los perjuicios causados a intereses propiamente comunitarios [47]. Las funciones asignadas a los órganos responsables de la coordinación y del intercambio de información en la Unión (OLAF, Eurojust, Europol, Red judicial europea) son indispensables, pero persiguen otros fines. Por lo que se refiere a Eurojust, esta Unidad no está concebida para recoger pruebas admisibles en el conjunto del territorio comunitario ni para ejercer una facultad de dirección de las actuaciones judiciales. En cuanto a la OLAF, los motivos variables que se oponen a la explotación judicial de los resultados de sus investigaciones demuestran que los instrumentos administrativos existentes en materia de lucha antifraude no bastan por sí solos. Esta es la razón por la que debe buscarse una respuesta de naturaleza distinta, en concomitancia con el desarrollo de los órganos del espacio judicial europeo de competencia general [48].

[45] Véanse las respuestas escritas 7, 16, 17, 30, 38, 43 y 65.

[46] Convenio de 1995 relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas, Convenio de 1995 relativo al procedimiento simplificado de extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea, Convenio de 1996 relativo a la extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea, Convenio de 1985 de aplicación del Acuerdo de Schengen, Convenio de 2000 relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea, Decisión del Consejo, de 28.2.2002, por la que se crea Eurojust, Decisión-marco del Consejo de 13.6.2002 relativa a la orden de detención europea.

[47] Véanse las respuestas escritas 5, 36, 37, 42, 55, 61 y 71.

[48] Véase. infra 3.1.2 (Articulación del Fiscal Europeo con Europol, Eurojust y OLAF).

Con el Fiscal Europeo se evitarían los problemas a los que se siguen enfrentando los instrumentos de cooperación judicial internacional cuando se topan con conflictos de competencia positivos o negativos, así como con las dificultades derivadas de la exigencia de la doble tipificación y de la ejecución de las comisiones rogatorias internacionales. Se evitarían tanto en la fase de investigaciones, gracias a sus delegados, cuyo trabajo, basado en un mínimo de normas comunes, sería recíprocamente admisible, como en la fase de actuaciones judiciales, gracias a la remisión para el juicio en un único Estado miembro.

Por lo que se refiere a reprimir una delincuencia contra Europa, los conflictos de intereses o de políticas criminales entre los niveles nacionales y comunitarios deberían evitarse en la medida de lo posible. Las autoridades judiciales, que deben permanentemente arbitrar entre prioridades nacionales, numerosas y concurrentes, en un contexto de escasez de recursos, difícilmente pueden asumir la protección de los intereses comunitarios en tales condiciones. Las posibilidades de éxito les parecen siempre menores en relación con una delincuencia compleja, respecto de la cual es tentador remitir la responsabilidad a los servicios de otro Estado miembro [49]. El Fiscal Europeo, en cambio, estaría en condiciones de ejercitar la acción penal de manera continua y coherente en el conjunto del territorio de la Unión ampliada, gracias a su especialidad comunitaria y a los medios destinados a tal efecto.

[49] La especialización en materia de delincuencia económica y financiera de estructuras nacionales (Schwerpunktstaatsanwaltschaften alemanes, Pôles financiers franceses, Serious Fraud Office británica, etc.) sólo constituye una respuesta muy parcial a esta dificultad, habida cuenta de la orientación legítimamente nacional que conservan.

Aunque algunos lo impugnan [50], la naturaleza específicamente común del bien público que debe protegerse - las finanzas comunitarias - requiere, a su vez, una especialización técnica y un principio de persecución a cubierto de consideraciones nacionales particulares, lo que de nuevo se garantizaría por un Fiscal Europeo especializado.

[50] VÉANSE LAS RESPUESTAS ESCRITAS 43 Y 49.

3. EVALUACIÓN TEMÁTICA

La evaluación pormenorizada que se ofrece a continuación reposa principalmente en el análisis de las respuestas escritas al Libro Verde, mientras que las opiniones expresadas en la audiencia pública sólo se mencionan en caso de divergencias significativas.

3.1. Cuestiones institucionales

3.1.1. Estatuto y organización interna

La Comisión ha propuesto la creación de un Fiscal Europeo independiente, tanto respecto de los Estados miembros como de las instituciones comunitarias. Numerosas reacciones coinciden en reconocer que se trata de una característica esencial del Fiscal Europeo [51]. Otros consideran, por el contrario, que un servicio de persecución completamente independiente es extraño a sus tradiciones jurídicas, las cuales solamente conocen la independencia del órgano de enjuiciamiento. Por lo menos, las garantías de independencia e imparcialidad del Fiscal Europeo deberían quedar aseguradas, según procedimientos transparentes, incluso, para algunos, mediante su consagración en el futuro Tratado constitucional [52].

[51] Véanse las respuestas escritas 10, 11, 14, 22, 23, 28, 33, 41, 44, 45, 47, 53, 55 y 65.

[52] Véanse las respuestas escritas 10 y 23.

A pesar de la diversidad de las propuestas presentadas, la mayoría de las reacciones [53] consideran que debería establecerse más claramente la manera en la que el Fiscal Europeo debe responder de sus actos [54]. Se formularon varias sugerencias para reforzar su responsabilidad, respecto de las que la Comisión se muestra abierta: el Fiscal podría estar obligado a rendir cuentas de su actividad cada año; su responsabilidad en caso de grave falta podría exigirse ante el Tribunal de Justicia asimismo por un quórum de los Parlamentos nacionales. En cuanto al régimen europeo de responsabilidad disciplinaria, solo algunas respuestas proponen reforzarlo, ampliando las condiciones de su aplicación por debajo de la grave falta.

[53] Véanse las respuestas escritas 6, 16, 17, 20, 20bis, 23, 37, 39, 45 y 65.

[54] En los términos propuestos por la Comisión por lo que se refiere a la responsabilidad del Fiscal Europeo, sería nombrado por el Consejo por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previo dictamen favorable del Parlamento Europeo, en condiciones similares a las previstas para el nombramiento de los miembros del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. El Fiscal respondería de sus actos en caso de grave falta en el ejercicio de sus funciones ante este mismo Tribunal de Justicia, a petición del Parlamento, el Consejo o la Comisión. Véase.el Libro Verde 4.1.2.

La organización interna descentralizada del Fiscal Europeo, tal como se propone en el Libro Verde, parece la más adecuada a los ojos de una mayoría [55]: se basaría en una distribución de tareas entre un Fiscal Europeo, que centralizaría el mínimo necesario a escala comunitaria, y los fiscales europeos delegados, pertenecientes a los sistemas judiciales nacionales, que llevarían a cabo las investigaciones y las actuaciones.

[55] Véanse las respuestas escritas 10, 11, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 y 70.

La Comisión no ha previsto un estatuto europeo autónomo para los fiscales delegados. Éstos podrían conservar su estatuto nacional a excepción de su régimen jerárquico y disciplinario. Esta solución, a la que se suma parte de las reacciones recibidas [56], se propone facilitar la integración del Fiscal Europeo en los sistemas judiciales nacionales. Otros recomiendan, por el contrario, prever el nombramiento y, cuando proceda, la destitución de los fiscales europeos delegados al nivel comunitario. Algunos desean en este sentido que se dote a los fiscales europeos delegados de un estatuto europeo o, al menos, de un estatuto nacional específico, con el fin de garantizar su independencia [57].

[56] Véanse las respuestas escritas 6, 29, 33, 35, 37, 38, 41, 44, 60, 65, 67, 69 y 70.

[57] Véanse las respuestas escritas 1, 12, 20bis, 23, 25, 27, 28, 41, 48, 53, 62 y 68.

La mayoría, incluso entre los círculos judiciales y académicos, se inclina por la opción consistente en asignar un mandato exclusivamente europeo a los fiscales delegados, como garantía de su perfecta independencia [58]. Una minoría de opiniones, al contrario, expresó su preferencia por el cúmulo de un mandato nacional y de un mandato europeo, con el fin de asimilar los poderes de los fiscales europeos delegados a los de sus colegas nacionales y permitirles compartir fácilmente la información [59]. Algunos mencionaron en la consulta que, para mantener abierta tal posibilidad, podría entonces ser útil prever normas por las que se definiera una rigurosa jerarquía de prioridades.

[58] Véanse las respuestas escritas 1, 1bis, 4, 5, 10, 12, 20bis, 23, 25, 27, 28, 41, 44, 53, 58, 60, 61 y 62. En la audiencia pública, las opiniones estaban mucho más divididas sobre esta cuestión.

[59] Véanse las respuestas escritas 3, 29, 33, 35, 37, 38, 65, 66, 67 y 69.

3.1.2. Articulación con Europol, Eurojust y OLAF

Puesto que el ámbito de competencia del Fiscal Europeo se limita a la protección de intereses comunitarios específicos, no deberían existir dificultades, según la Comisión, para garantizar la complementariedad de sus funciones, a la vez más integradas y más especializadas, con las de las instancias generalistas de cooperación en materia penal, en particular, Europol y Eurojust. Sin embargo, «habida cuenta de la evolución que se está produciendo en la Unión Europea (tercer pilar)», la Comisión sólo ha podido a este respecto «apuntar unas vías de reflexión» en los propios términos de su Libro Verde. De ahora en adelante deben ser tenidos en cuenta los debates sobre el futuro de la Unión Europea, y, en particular, la intención de una fusión de los pilares, ya que podrían facilitar la articulación entre los distintos interlocutores del espacio judicial europeo.

En la consulta se formuló de manera bastante general la aspiración a una mayor precisión sobre las relaciones del Fiscal Europeo con la OLAF, Eurojust y Europol, con el fin de evitar la multiplicación y el solapamiento de las estructuras [60]. Como es sabido, algunos prefieren a la creación de un Fiscal Europeo el refuerzo de la cooperación entre Eurojust y Europol o la OLAF [61]. Por el contrario, voces favorables a la creación de un Fiscal Europeo desean que éste ejerza un control sobre Europol y sobre la OLAF [62], deseando algunos incluso la fusión de estos dos últimos organismos [63]. Por último, sin ser objeto de ninguna cuestión específica, la hipótesis de confiar poderes de investigación judicial a la OLAF bajo la dirección del Fiscal Europeo fue defendida en varias respuestas [64].

[60] Véanse las respuestas escritas 3, 17, 20bis, 27, 28, 32, 37, 40, 41, 60, 62, 66 y 69.

[61] Véanse las respuestas escritas 15, 16, 24, 30, 43, 45 y 65.

[62] Véanse las respuestas escritas 27, 40 y 69.

[63] Véase la respuesta escrita 71.

[64] Véanse las respuestas escritas 6, 11, 20, 27, 28, 37, 40, 41 y 69.

La Comisión considera que Eurojust constituye una etapa importante en la institución de un espacio judicial europeo. Este órgano indiscutiblemente ha de desempeñar un papel acelerador de la cooperación entre los Estados miembros en matera de delincuencia transfronteriza y organizada en general, pero no constituye una respuesta suficientemente enérgica ante una delincuencia específicamente orientada contra Europa. Según el planteamiento del Libro Verde, Eurojust y el Fiscal Europeo podrían ser órganos distintos y complementarios. Mientras que el primero está destinado a recibir atribuciones correspondientes a la cooperación judicial en un ámbito de competencia muy amplio, el segundo debería ser una instancia comunitaria dotada de poderes propios de actuación judicial en el ámbito específico de la protección de los intereses financieros comunitarios. La creación del Fiscal Europeo no ha de perjudicar las competencias de Eurojust en materia de delincuencia, siempre que se prevea la competencia prioritaria del Fiscal Europeo en materia de protección de los intereses financieros comunitarios. Un reparto claro de competencias debería ir acompañado, además, de una cooperación operativa en caso de asuntos que impliquen la competencia de ambos órganos.

A partir de la consulta pública es ahora posible someter a reflexión otros planteamientos para combinar las distintas estructuras existentes. En primer lugar, podría establecerse una vinculación orgánica: el Fiscal Europeo podría convertirse en miembro de una Unidad Eurojust reforzada con el fin de garantizar mejor la complementariedad y la cooperación con ésta [65].

[65] Véase, en este sentido, en particular, la contribución de la Sra.Schreyer al Grupo de Trabajo X de la Convención transmitida por los Sres. Barnier y Vitorino «Un Fiscal Europeo» WD 27, 25.11.2002.

Una segunda alternativa podría ser la creación de la figura del Fiscal Europeo directamente en el Tratado constitucional pero integrándolo en Eurojust [66]. En este planteamiento de integración completa, Eurojust se transformaría en una fiscalía colegiada encargada, por una parte, de instruir y centralizar las investigaciones y actuaciones judiciales y de desencadenar la acción pública ante los tribunales nacionales para la protección de los intereses comunitarios de su competencia y, por otra, de garantizar la coordinación de las acciones nacionales por lo que respecta a la delincuencia transnacional en general. Dentro de esta fiscalía, se crearía el Fiscal Europeo titular de una facultad de dirección y ejercicio de la acción pública en un ámbito de competencia más limitado. Cualquiera que sea la vía elegida, la protección de los intereses financieros comunitarios debería formar parte del núcleo duro de las competencias del Fiscal Europeo desde su origen.

[66] La fiscalía europea se constituiría de este modo a partir de Eurojust.

El Fiscal Europeo es igualmente complementario de Europol y podría, en su caso, ejercer un control permanente de las actividades propiamente comunitarias de este último (protección del euro), a semejanza del control que debería efectuar sobre la OLAF.

3.1.3. Relaciones con terceros países

El Libro Verde sugiere que el Fiscal Europeo, en su ámbito de competencias, sea el interlocutor directo de las autoridades competentes de terceros países en materia de auxilio judicial mutuo y pueda enviar comisiones rogatorias internacionales, según los convenios que vinculan a los Estados miembros, así como posteriormente también a la Unión. Los puntos de vista formulados se aproximan en un porcentaje muy mayoritario a los de la Comisión sobre esta propuesta [67].

[67] Véanse las respuestas escritas 3, 17, 20bis, 25, 27, 29, 32, 33, 40, 41, 59, 60 y 61.

3.2. Cuestiones jurídicas

Varias respuestas procedentes tanto de los departamentos ministeriales como de los medios profesionales animan a la Comisión a proseguir la reflexión dirigida a que el marco jurídico del Fiscal se establezca dentro del mayor respeto tanto de las distintas tradiciones jurídicas de los Estados miembros como de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Muchas de ellas, sin embargo, se mostraron favorables a una aproximación más acentuada de las normas de Derecho penal material y procesal, con vistas a una mejor protección de los derechos fundamentales y a un buen funcionamiento del Fiscal Europeo.

3.2.1. Derecho penal material

3.2.1.1. Competencia material del Fiscal Europeo

Considerando que el Convenio de 26 de julio de 1995 [68] y sus protocolos adicionales pueden constituir el núcleo de un Derecho penal especial, la Comisión propuso [69] que la competencia del Fiscal Europeo incluya, al menos, las infracciones respecto de la protección de los intereses financieros de las Comunidades que ya han sido objeto de acuerdo entre los Estados miembros [70]. Una amplia mayoría de las respuestas considera, sin embargo, que si se creara un Fiscal Europeo, sus poderes deberían necesariamente ampliarse con relación a la propuesta de la Comisión.

[68] Convenio de 26.07.1995 relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO C 316 de 27.11.95, p.48) y sus Protocolos adicionales (DO C 313 de 23.10.1996, p.1; DO C 221 de 19.7.1997, p.11; DO C 151 de 20.5.1997, p.1).

[69] Véase el Libro Verde, 5.2.1.

[70] Véanse las respuestas escritas 1, 3, 12, 17, 20bis, 21 y 38.

Considerando que una lucha eficaz contra el fraude implica perseguir las organizaciones criminales que lo cometen, algunos desean que la competencia penal del fiscal incluya los delitos vinculados a los fraudes comunitarios, como, por ejemplo, el blanqueo de dinero, la corrupción o incluso a la asociación de delincuentes [71]. Otras opiniones, más numerosas, consideran que debería también encargarse de la protección de la moneda única, [72] así como de la integridad de la función pública europea [73]. Muchos preconizan ir incluso más allá, confiando al Fiscal Europeo la persecución de las graves formas de delincuencia [74] que afecten a intereses comunes importantes [75], como los de los consumidores, del medio ambiente o de la marca comunitaria.

[71] Véanse las respuestas escritas 1, 22, 31, 32, 42, 62, 66 y 69.

[72] Véanse las respuestas escritas 1bis, 14, 20, 37 y 70.

[73] Véanse las respuestas escritas 1bis, 27, 31, 33, 37, 42, 55, 62 y 70.

[74] Véanse las respuestas escritas 1, 8, 25, 36 y 60.

[75] Véanse las respuestas escritas 8, 10, 11, 23, 25, 28, 36, 41, 44 y 71.

Poco numerosos, son, en cambio, quienes sugieren que su competencia se extienda al conjunto de la delincuencia transfronteriza tal como se delimita, por ejemplo, por la lista de los actos delictivos de la Decisión sobre la orden de detención europea o en el Convenio Europol [76] (lista de «eurodelitos»). Muchos coinciden en la idea de que debería preverse una cláusula de apertura, por la que se permita la ampliación del ámbito de competencia material del fiscal a otras formas de delincuencia [77]. Por lo que se refiere al grado de armonización que debe alcanzarse, la gran mayoría apoya el principio de una definición común de los delitos, suficientemente clara y pormenorizada, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y evitar cualquier riesgo de conflicto de competencias entre el Fiscal Europeo y las autoridades nacionales responsables [78], así como entre estas últimas.

[76] Véanse las respuestas escritas 11 y 25.

[77] Véanse las respuestas escritas 1, 3, 11, 20, 25, 26, 36, 41, 44, 58, 60 y 71.

[78] Véanse las respuestas escritas 1bis, 20bis, 31, 42, 44 y 55.

3.2.1.2. Armonización de las normas de Derecho penal general

La voluntad de la Comisión de respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad la condujo a no prever sino una armonización parcial, referente a lo mínimo necesario para el buen funcionamiento del Fiscal Europeo [79]. Un número importante de respuestas escritas al Libro Verde considera, sin embargo, un elemento esencial a tal efecto una aproximación mínima de las normas nacionales de Derecho penal general [80].

[79] Véase el Libro Verde 5.3. a 5.5. Véanse las respuestas escritas 3, 17, 20bis, 38, 43, 45 y 66.

[80] Véanse las respuestas escritas 5, 6, 12, 14, 19, 20, 22, 27, 28, 36, 37, 41, 44, 59, 60, 62, 65 y 68.

Varias respuestas consideran, en efecto, indispensable una armonización tanto del grado máximo como del mínimo de las sanciones penales aplicables a los hechos delictivos perseguidos al nivel europeo, así como de las normas reguladoras del régimen de la prescripción [81]. Algunos destacan que el funcionamiento del fiscal se verá debilitado mientras no se efectúe cierta aproximación [82] en relación con las normas básicas en materia de responsabilidad penal individual (condiciones, circunstancias agravantes y atenuantes, prescripción), error, tentativa etc, de forma que se eviten inútiles anulaciones de procedimiento [83]. Raros son, sin embargo, quienes hacen de la unificación completa de la parte general de los Derechos penales nacionales una condición de la creación de un Fiscal Europeo [84].

[81] Véanse las respuestas escritas 12, 21, 28, 33, 44, 59 y 65.

[82] Esta opinión era recurrente entre los interlocutors operativos en la audiencia pública.

[83] Véanse las respuestas escritas 14, 20, 22, 27, 37, 41, 55, 62 y 68.

[84] Véase, por ejemplo, la respuesta escrita 19.

3.2.2. Derecho penal procesal

La realización de un espacio común de investigaciones y actuaciones judiciales supone una confianza mutua de los Estados miembros en sus sistemas penales nacionales. Esta confianza se basa, en particular, en la convergencia de los sistemas de protección de los derechos fundamentales.

A este respecto, la consulta pública permitió a la Comisión medir toda la agudeza de la cuestión de la protección de los derechos de la defensa, y por lo tanto, de la necesidad de profundizar aún más en la cuestión de la instauración de los oportunos mecanismos para su protección, desde la perspectiva de la creación de un fiscal. De este modo, el marco jurídico propuesto por la Comisión debería, según la mayoría, facilitar el establecimiento de las suficientes garantías tanto de buena administración de la justicia como de equidad del procedimiento penal.

3.2.2.1. Cuestiones relativas a la administración de la Justicia

* Información y sometimiento del asunto al Fiscal Europeo

Muchas reacciones [85] coinciden con la Comisión al considerar que sería conveniente establecer una obligación a cargo tanto de las autoridades comunitarias como de las autoridades nacionales afectadas [86] de comunicar al Fiscal Europeo todo hecho que pueda constituir o haya indicios de que constituya una infracción de su competencia. Varias reacciones hacen asimismo hincapié en la necesidad de reconocer, bajo determinadas condiciones, a los particulares el derecho de informar directamente al fiscal [87]. Las opiniones, sin embargo, están divididas entre quienes apoyan la posibilidad de someter el asunto directamente al Fiscal Europeo [88] y quienes consideran que conviene prever, en primer lugar, el sometimiento obligatorio del asunto a los fiscales europeos delegados [89]. Según estas segundas opiniones, los fiscales delegados podrían, después de una valoración individual de cada caso, decidir si procede o no remitir el asunto al Fiscal Europeo [90]. Por último, y tal como lo había sugerido la Comisión, algunos preconizan la posibilidad del Fiscal Europeo de actuar de oficio [91].

[85] Véanse las respuestas escritas 1, 3, 12, 17, 20bis, 25, 27, 28, 29, 32, 33, 36, 37, 41, 44, 55, 58, 59, 60, 61, 62, 65, 66, 70 y 71. En sentido contrario, véanse las respuestas escritas 6 y 41.

[86] Según el Libro Verde tal debería ser el caso, en particular, de los interlocutors de las administraciones aduaneras y fiscales, los servicios de policía y las autoridades judiciales.

[87] Véanse las respuestas escritas 3, 25, 37, 41, 44, 60, 70 y 71.

[88] Véanse las respuestas escritas 27, 37 y 66.

[89] Véanse las respuestas escritas 12, 14, 17, 20, 61 y 62.

[90] Véanse las respuestas escritas 12 y 14.

[91] Véanse las respuestas escritas 6, 25 y 32.

* Principio de legalidad de las actuaciones judiciales

Considerando que unas actuaciones judiciales equivalentes en el espacio judicial europeo exigen la aplicación del principio de legalidad de las actuaciones, la Comisión, sin embargo, propuso establecer algunas excepciones con el propósito de moderarlo [92]. Esta opinión es compartida por la mayoría, que considera que el Fiscal Europeo solo debería estar obligado a intervenir cuando se dé un determinado grado de gravedad del asunto [93]. La mayoría de las reacciones se pronuncia, de este modo, a favor del establecimiento de un límite máximo financiero o de «criterios de gravedad» respecto de los intereses comunitarios [94] por debajo de los cuales el Fiscal Europeo podría desistir en favor de las autoridades nacionales. Esto tendría la ventaja de no colapsar su oficina con asuntos de poca importancia, que se solucionarían mejor al nivel nacional. Algunos destacan a este respecto la necesidad de introducir categorías precisas de casos en los que las actuaciones judiciales podrían definitivamente clausurarse o abandonarse [95].

[92] Véase el Libro Verde 6.2.2.

[93] Véanse las respuestas escritas 1bis, 3, 4, 5, 6, 11, 12, 17, 20bis, 25, 27, 30, 33, 35, 37, 38, 40, 41, 44, 58, 61, 65, 70 y 71. Algunos consideran, sin embargo, que es necesario optar por el principio de oportunidad ya que sería el único que podría garantizar la independencia del Fiscal Europeo. Véanse las respuestas escritas 14, 21, 28, 29, 31, 32, 39 y 66.

[94] Véanse las respuestas escritas 6, 23, 25, 27, 33, 35, 40, 41, 61 y 71.

[95] Véanse las respuestas escritas 14, 20bis, 37, 62 y 65.

Como corolario de la aplicación del principio de legalidad, cualquier decisión negativa procedente del Fiscal Europeo (archivo, cierre, transacción con la persona acusada [96]) debería sujetarse a control judicial [97]. Algunas reacciones insisten para que este control se ejerza por una Sala de Cuestiones Preliminares Europea [98], única instancia capaz de garantizar la uniformidad en la aplicación y la interpretación del Derecho comunitario [99].

[96] Algunas respuestas excluyen explícitamente el poder del fiscal europeo de cerrar un asunto a raíz de una transacción. Se trata de Estados miembros en los que este sistema no se practica ni incluso se admite. Véanse las respuestas escritas 30 y 44.

[97] Véanse las respuestas escritas 5, 6, 12, 33, 44, 55 y 71.

[98] Véanse, en particular, las respuestas escritas 5, 6, 25, 55 y 71.

[99] Véase. infra 3.2.2.2.

* Reparto de competencias y gestión de los asuntos mixtos

Apoyando en este punto la propuesta de la Comisión, la mayoría [100] considera que, habida cuenta del carácter comunitario de los intereses a proteger, deben mantenerse los principios de intervención automática y prioridad [101] de la competencia del Fiscal Europeo, siempre que se sospeche que se ha cometido una infracción comunitaria. En cuanto a los asuntos mixtos, la norma de la prioridad debería, además, permitir evitar los conflictos de competencia positiva entre el fiscal y los órganos nacionales [102]. El propio Fiscal Europeo tendría así la posibilidad de decidir con toda independencia realizar la investigación cuando la infracción afectara principalmente a los intereses comunitarios [103] o, en su caso, confiarla a las autoridades nacionales competentes [104].

[100] Véanse las respuestas escritas 17, 27, 29, 32, 37, 41, 44, 59, 61, 68, 69 y 70.

[101] Esta prioridad o primacía de la acción del Fiscal Europeo sobre las actuacíones nacionales daría paso, cuando proceda, a un reparto de los asuntos comunitarios entre el nivel nacional y el nivel europeo, debido, en particular, a la pequeña importancia del fraude o a su impacto puramente nacional.

[102] Caso de aparecer a la vez una infracción comunitaria y una infracción nacional. En la audiencia público, la mayoría era más bien favorable a unos criterios pormenorizados de reparto de tales casos.

[103] Parte de las respuestas mantiene, sin embargo, que en presencia de criterios claros de distinción de los asuntos claros, la competencia del fiscal debería ser exclusiva con relación a la de las autoridades nacionales competentes. Véanse las respuestas escritas 1bis, 4, 10, 12, 20bis, 27 y 60.

[104] Véanse las respuestas escritas 28, 29, 32 y 70. Algunos critican esta solución en la medida en que permitiría una ampliación de la competencia del Fiscal Europeo a la persecución de delitos nacionales, en cuanto apareciera un vínculo con una infracción comunitaria. Véase la respuesta escrita 62.

Si, a pesar de todo, se produce un conflicto de competencias, algunos propusieron bien que un procedimiento de consulta entre el Fiscal Europeo y las autoridades nacionales permita designar la autoridad competente para cada caso particular [105], bien que una Sala de Cuestiones Preliminares Europea decide a quién asignar el asunto [106].

[105] Además, se propone establecer criterios de distinción pormenorizados entre la parte «comunitaria» de un delito (la cual podría definirse como infracción contra los intereses financieros comunitarios) y la parte puramente nacional, la cual debería seguir siendo competencia exclusiva de las autoridades nacionales competentes. Véanse las respuestas escritas 20bis, 30, 33 y 61.

[106] Véanse las respuestas escritas 17, 25, 38, 44 y 70.

3.2.2.2. Garantías de equidad del procedimiento penal y protección de los derechos fundamentales

Muchos consideran la cuestión del refuerzo de los derechos de la defensa y las garantías procesales el corolario indispensable de la institución de un Fiscal Europeo. La mayoría opina que deberían crearse, para la fase de investigación o incluso de juicio por lo que se refiere a admisibilidad de las pruebas, normas específicas destinadas a garantizar la protección de los derechos fundamentales y la equidad del proceso penal [107].

[107] El Libro Verde tenía, en particular, como objetivo «una profundización en la reflexión sobre la garantía judicial en la fase preparatoria del proceso y sobre el nivel pertinente, nacional o cuando proceda europeo, en el que deben encuadrarse las medidas» adoptadas por el fiscal.

* Medidas de investigación del Fiscal Europeo

Según la propuesta de la Comisión, el Fiscal Europeo debería poder utilizar todo el abanico de medidas de investigación que de manera general existen en todos los Estados miembros para perseguir delitos financieros similares. Además, la autorización de estas medidas por el juez nacional de libertades debería, en principio, ser objeto de reconocimiento mutuo [108]. Varias respuestas destacan que un marco jurídico de este tipo presenta deficiencias, en términos de protección de la vida privada y de derechos de la defensa, a causa de la diversidad de normas procesales que actualmente existe entre Estados miembros [109]. Por otra parte, otras respuestas consideran que el principio de seguridad jurídica se vería debilitado si el Fiscal Europeo tuviera la posibilidad de elegir el juez de libertades a quien dirigirse para solicitar la autorización de las medidas de investigación [110]. Según este argumento, esta situación podría también generar riesgos de forum shopping (búsqueda de la jurisdicción más ventajosa) desde la fase de investigación.

[108] Por lo que se refiere a las medidas de investigación nacionales a las que recurriría el fiscal europeo, este principio significa que, en caso de ejecutarse en un Estado miembro un acto de investigación autorizado por un juez de otro Estado miembro, el Fiscal Europeo no tendría que pedir una nueva autorización.

[109] Véanse las respuestas escritas 6, 17, 28, 40, 60, 70 y 71.

[110] Véanse las respuestas escritas 1, 5, 6, 25, 28, 40 y 60.

La Comisión reconoce que hay que profundizar en el debate a este respecto. Una alternativa propuesta por algunos [111]consistiría en elaborar una lista común de medidas de investigación que puedan ordenarse directamente por el Fiscal Europeo, así como de medidas respecto de las cuales éste se vería obligado a pedir la autorización del juez de libertades [112]. A condición de establecer un recurso jurídico en caso de vulneración de los derechos fundamentales, las medidas de investigación que no impliquen poder de coerción podrían ser ordenadas directamente por el Fiscal Europeo [113]. Las medidas de investigación coercitivas, por su parte, solo deberían ordenarse por un juez de libertades, debiendo quedar obligado el Fiscal Europeo a dirigirse preferiblemente al juez del Estado de ejecución [114]. Algunos sugieren finalmente que una Sala de Cuestiones Preliminares Europea autorice y controle la ejecución de todos los actos de investigación coercitivos ordenados por el Fiscal Europeo [115].

[111] Además, algunas respuestas preconizan en la fase preparatoria del proceso normas de competencia pormenorizadas y obligatorias para evitar el forum shopping. Véase, en particular, la respuesta escrita 6.

[112] Véanse las respuestas escritas 1bis, 3, 5, 17, 28, 32, 40, 58, 60 y 62. Otros coinciden con la Comisión en la idea de crear un acta europea de interrogatorio o audiencia que pueda servir de modelo al Fiscal Europeo.Véanse las respuestas escritas 1 y 41.

[113] Este recurso podría lógicamente interponerse ante el juez nacional de libertades competente respecto de los actos de investigación similares previstos por la legislación nacional. Véanse las respuestas escritas 1, 6, 32 y 62. Véase, al contrario, la respuesta escrita 29.

[114] Lo que facilitaría, por otro lado, el control de la legalidad de su ejecución. Véanse las respuestas escritas 6, 30, 31, 32, 33, 40 y 58.

[115] Véanse las respuestas escritas 1, 5, 25, 37 y 71.

* Elección del Estado miembro donde se celebre el juicio (elección del foro)

Cuando se trate de asuntos complejos en los que intervienen varios Estados miembros, la Comisión propone, como una de las opciones posibles, otorgar al Fiscal Europeo un margen de apreciación para elegir el Estado en el que el asunto que ha instruido se juzgue en cuanto al fondo [116]. Ahora bien, como la Comisión así lo destaca, tal elección no es neutra, puesto que determina no sólo las condiciones prácticas del proceso y el juez competente sino también el Derecho nacional aplicable.

[116] Véase el Libro Verde, 6.3.1. Esta opción permitiría asimismo evitar, en interés de todas las partes, los conflictos positivos de competencias entre Estados miembros.

La Comisión ha tenido convenientemente en cuenta las numerosas voces que impugnan esta solución y consideran que deja un poder discrecional al Fiscal Europeo, lo que, a falta de un control oportuno, entrañaría un riesgo real de forum shopping. De este modo, fueron numerosas las respuestas que propusieron fijar a escala comunitaria criterios más rigurosos de elección de jurisdicción [117], lo que permitiría responder a las exigencias de previsión y legalidad, teniendo al mismo tiempo en cuenta la especificidad del fraude transfronterizo. Para varias respuestas, estos criterios, establecidos sobre la base de las normas internacionales en la materia, deberían determinar, de manera suficientemente previsible, el Estado donde se celebre el juicio en función de varios criterios jerarquizados [118]. Para otras, estos criterios deberían ser alternativos y no jerarquizados, tal como lo propuso la Comisión, para dejar la posibilidad al Fiscal Europeo de acudir al tribunal nacional más conveniente para juzgar el asunto en cuanto al fondo [119].

[117] Véanse las respuestas escritas 6, 12, 20, 20bis, 25, 26, 27, 31, 33, 40, 44, 60, 61, 62, 68 y 70.

[118] Véanse las respuestas escritas 12, 20, 44, 58, 61, 62, 66 y 68.

[119] Véanse las respuestas escritas 20bis y 44.

Respecto del control de esta elección, una gran mayoría considera que el control judicial se impone como garantía sustancial de los derechos de las personas. Sin embargo, las opiniones están divididas entre quienes consideran que este control debe ser efectuado por el juez nacional de libertades o el juez que conoce del fondo [120] y quienes mantienen que es necesario confiarlo a una Sala de Cuestiones Preliminares Europea [121]. Esta Sala de Cuestiones Preliminares se encargaría asimismo, a semejanza de lo que ocurre con el papel que la Comisión ha propuesto confiar al Tribunal de Justicia, de solucionar los posibles conflictos negativos de competencia entre los Estados [122].

[120] Véanse las respuestas escritas 12, 17, 27, 58, 65, 68 y 70.

[121] Véanse las respuestas escritas 1, 5, 25, 27, 32, 37, 42, 44, 53, 55 y 61.

[122] Véanse las respuestas escritas 5, 17, 27, 53 y 69.

* Admisibilidad de las pruebas

Con el fin de superar el fraccionamiento actual del espacio judicial europeo, así como también para facilitar el curso judicial de las investigaciones comunitarias de lucha contra el fraude, la Comisión propone recurrir a un principio de admisibilidad mutua de las pruebas, [123] según el cual cualquier órgano jurisdiccional nacional que conozca en cuanto al fondo de un asunto penal en el que se cuestionen intereses protegidos por el Fiscal tendría la obligación de admitir las pruebas legalmente obtenidas según el Derecho nacional de otro Estado miembro. Muchas reacciones, no obstante, consideran que este tipo de sistema plantea graves problemas, tanto en cuanto a los derechos de la defensa como a la seguridad jurídica [124].

[123] Véase el. Libro Verde, 6.3.4.1.

[124] Véanse las respuestas escritas 1bis, 5, 6, 17, 20bis, 24, 25, 26, 36, 39, 40, 58, 62 y 65.

Para algunos, la referencia al Derecho interno de los Estados miembros no sería una solución adecuada debido a las diferencias entre los sistemas penales nacionales o a las desigualdades alegadas en materia de protección de los derechos fundamentales [125]. La norma de la admisibilidad mutua, aplicada sin tener que respetar normas mínimas comunes, más detalladas que actualmente, correría peligro, según algunas opiniones, de entrañar un deterioro de los derechos de la defensa a escala de la Unión, o incluso una «nivelación a la baja» de las garantías procesales vinculadas a las investigaciones del Fiscal Europeo [126].

[125] Surgirían problemas importantes en cuanto no se regulara una medida de investigación de la misma manera en todos los Estados miembros de la Unión. Véanse las respuestas escritas, 6, 17 y 70.

[126] Véanse las respuestas escritas 1bis, 6, 24, 25, 26, 33, 36, 40, 59, 62 y 65.

Son muchos quienes de este modo opinan que el principio de admisibilidad mutua, tal como se propone por la Comisión, solo debería adoptarse bajo la condición de prever los mecanismos adecuados para hacer valer las garantías judiciales y la protección efectiva de los derechos fundamentales. La Comisión está dispuesta, en esta fase, a examinar las distintas vías posibles en este ámbito. Para algunos, dichos mecanismos podrían contemplar, por ejemplo, el establecimiento de una lista común de medidas de investigación reconocidas por todos los Estados miembros o bien la institución de criterios comunes para fijar las condiciones de validez o legalidad de estas medidas [127]. Algunos recomiendan, de manera más general, una armonización bien de las normas de procedimiento penal relativas a la obtención y el traslado de las pruebas [128], bien de las normas relativas a su valoración [129]. Para otros, la consagración de normas comunes establecedoras de garantías reales en la protección de los derechos fundamentales a escala de la Unión sería una condición previa necesaria para la aceptación del principio de admisibilidad mutua [130].

[127] Véanse las respuestas escritas 1, 14, 20bis, 25, 27, 28, 31, 36, 37, 40, 41, 50, 55, 60 y 62.

[128] Véanse las respuestas escritas 5, 25, 31, 32, 60 y 70.

[129] Véanse las respuestas escritas 1, 4, 6, 14, 20bis, 37, 41 y 70.

[130] Véanse las respuestas escritas 1bis, 6, 17, 24, 25, 27, 33 y 58.

* Control de los actos del Fiscal Europeo y protección de los derechos fundamentales

Las garantías procesales relacionadas con las actividades de investigación y las actuaciones judiciales del Fiscal Europeo constituyen seguramente uno de los temas más recurrentes de las respuestas al Libro Verde. El establecimiento de mecanismos o normas mínimas comunes para la protección de los derechos fundamentales constituye, para muchos, una contrapartida indispensable de la atribución de facultades represivas a un órgano comunitario [131].

[131] Véanse las respuestas escritas 2, 5, 6, 11, 12, 20bis, 21, 25, 32, 33, 37, 66 y 70.

Diversas reacciones destacan en este sentido que la referencia al Convenio Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa y a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión no puede bastar por sí sola para establecer un sistema de garantías procesales en un espacio común de investigación y actuaciones judiciales [132]. Muchos consideran esencial, tanto para la ejecución de las medidas de investigación en todo el territorio comunitario como para la aceptación del principio de admisibilidad mutua de las pruebas, garantizar una protección equivalente de los derechos de la defensa a escala de la Unión, preconizando, en consecuencia, su futura codificación o armonización o, por lo menos, el establecimiento a escala comunitaria de un catálogo de derechos procesales que deben ser protegidos en todo el territorio de la Unión [133].

[132] Para producir efectos, tal referencia debería por lo menos garantizar que el Fiscal Europeo está vinculado por la interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos por el Tribunal de Estrasburgo. Véanse las respuestas escritas 2, 6, 25 y 58.

[133] Véanse las respuestas escritas 2, 5, 6, 21, 42, 58 y 66. En algunas reacciones se elabora una lista de los derechos esenciales de la defensa, como, por ejemplo, el derecho a ser representado por un abogado, el derecho a ser informado de los hechos objeto de la acusación, el derecho a una defensa gratuita etc.

Ya que el control judicial constituye una garantía esencial, la mayoría considera que todas las medidas de investigación, las decisiones negativas (cierre, archivo) o los actos de apertura de juicio del Fiscal Europeo deberían, en principio, ser controlados por el juez nacional sobre la base de su Derecho [134]. Algunos destacan, sin embargo, que solamente una Sala de Cuestiones Preliminares Europea estaría en condiciones de solucionar los problemas del control de la regularidad de los actos del Fiscal Europeo [135]. La Comisión no descarta en esta fase ninguna solución para reforzar una garantía equivalente de los derechos fundamentales a escala de la Unión, poniendo a este respecto de relieve la importancia de su reciente Libro Verde sobre garantías procesales para sospechosos e inculpados en procesos penales en la Unión Europea [136].

[134] VÉANSE LAS RESPUESTAS ESCRITAS 3, 11, 12, 17, 20BIS, 23, 28, 33, 40, 60, 61, 65, 66 Y 70.

[135] VÉANSE LAS RESPUESTAS ESCRITAS 5, 6, 8, 25, 27, 32, 37, 42, 44 Y 61.

[136] COM(2003)75.

4. SEGUIMIENTO

Si bien la evaluación general de los resultados de la consulta pública conduce a la reafirmación de la necesidad de modificar el Tratado para permitir la creación de un Fiscal Europeo, una evaluación más detallada de los mismos impulsa a proseguir la reflexión sobre algunos temas de primera importancia para el Derecho derivado.

4.1. Consecuencias políticas del Libro Verde

El tema del Fiscal Europeo ha pasado a formar parte de la agenda política de la Unión. Los Jefes de Estado o de Gobierno reunidos en Laeken invitaron al Consejo «a que examine cuanto antes el Libro Verde de la Comisión sobre el fiscal europeo, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas y tradiciones jurídicas.»

Si bien inicialmente se pudo dar la impresión de que el Libro Verde disfrutaba de una acogida reservada en el Consejo, con posterioridad la cuestión de la creación de un Fiscal Europeo se debatió ampliamente en el Parlamento Europeo [137] y en el Grupo de Trabajo «Libertad, Seguridad y Justicia» de la Convención europea [138]. La reflexión entablada en términos más generales sobre el refuerzo de la Unión en materia de justicia y asuntos de interior ha facilitado finalmente lograr una mayoría convencida de la necesidad de profundizar en los trabajos sobre las condiciones de creación de un Fiscal Europeo [139]. La opinión mayoritaria parece ahora favorable a su creación en el nuevo Tratado constitucional o, al menos, a la transformación a largo plazo de Eurojust en un Fiscal Europeo. La opinión de los Estados miembros no está consolidada, mostrándose algunos de ellos manifiestamente más abiertos que en un principio [140]. Una minoría, sin embargo, se mantiene firmemente opuesta. Por último, en la medida en que después de la firma del Tratado de adhesión, previsto para el 16 de abril de 2003, los países de la adhesión participarán como observadores activos en los Grupos de Trabajo del Consejo, un dictamen de cada uno de ellos contribuiría provechosamente a la continuación del debate.

[137] La audiencia pública con los Parlamentos Nacionales organizada el 5.11.2002 por el Parlamento Europeo mostró todo el interés de este último por el tema.

[138] Informe final del Grupo de Trabajo X, Convención Europea, CONV 426/02 de 2.12.2002.

[139] En sus conclusiònes de la sesión plenaria del 6.12.2002, el Presidente de la Convención destacó la necesidad de profundizar en los trabajos en este ámbito.

[140] Alemania y Francia propusieron de este modo la idea de crear un Fiscal Europeo que debería en un futuro indeterminado adquirir facultades de investigación y acusación a escala de la Unión. (Propuestas conjuntas francogermanas para la Convención Europea en el ámbito de la Justicia y Asuntos de Interior, presentadas el 27.11.2002, Documento 32 del Grupo de Trabajo X antes citado).

Aun cuando, en el momento actual, no es posible prever la dirección que van a tomar estos debates, todo indica claramente que el Libro Verde ha cumplido su cometido al haber desencadenado un debate general, incluso en el seno de las instancias competentes de la Unión. La propuesta de creación de un Fiscal Europeo ha sido efectivamente objeto de consultas a los niveles ministerial y parlamentario en los Estados miembros. En vísperas de la ampliación a diez nuevos Estados miembros, el proyecto se ha valorado en el contexto del refuerzo de la política europea en materia de Justicia y Asuntos de Interior, a veces haciendo hincapié en el objetivo de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, otras veces bajo un ángulo más amplio, contemplando la creación de una instancia comunitaria que completaría los poderes operativos que puedan en el futuro atribuirse a Europol.

El debate parece así orientarse, según una verdadera dinámica, hacia una progresiva toma de conciencia de la necesidad de un Fiscal Europeo y de la plusvalía que aportaría a la represión de la delincuencia contra los intereses financieros comunitarios. Una parte de la opinión favorable al proyecto defiende, además, la idea de situar a escala comunitaria la función de control de los actos del Fiscal Europeo, lo que contribuiría al establecimiento de un verdadero espacio común de libertad, seguridad y justicia.

4.2. Reforma institucional

La revisión de los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas sigue siendo una condición ineludible: solo dicha revisión puede consagrar la legitimidad política de una propuesta de este tipo. La Convención Europea ofrece el marco político e institucional adecuado para debatirla, al trabajar efectivamente en una reforma en profundidad de los Tratados existentes. Si la Convención se limitara a habilitar el Consejo para crear por unanimidad la figura del Fiscal Europeo en un futuro indeterminado, se trataría de una promesa sin porvenir, habida cuenta de la necesidad de ratificar este principio una segunda vez en el marco de una Unión ampliada. Por el contrario, resulta importante elaborar soluciones que sean a un mismo tiempo claras para los ciudadanos y eficaces para la consecución de los objetivos de la Unión, en este caso, la protección de los intereses financieros respetándose los derechos fundamentales de las personas.

En cuanto al contenido de esta revisión, a la luz de la consulta pública, la Comisión mantiene la sustancia de la propuesta que presentó en Niza, [141]añadiendo dos elementos nuevos [142].

[141] Proyecto de artículo 280bis CE.

[142] Contribución antes citada de la Sra. Schreyer a la Convención, 25.11.2002.

Por una parte, el Tratado constitucional, que debería crear directamente la figura del Fiscal Europeo, debería asimismo prever que el Derecho derivado precisará su articulación con Eurojust. A este respecto, se han esbozado más arriba varias posibilidades (cooperación entre órganos distintos y complementarios; vinculación orgánica; integración completa).

Por otra parte, Tratado constitucional debería definir la competencia material del fiscal, de una manera precisa desde un principio pero lo suficientemente abierta como para facilitar la evolución ulterior. En virtud del Tratado constitucional, el Fiscal Europeo estaría desde un principio encargado de investigar, acusar y enviar a juicio ante los órganos jurisdiccionales competentes de los Estados miembros a los autores de infracciones que afecten a los intereses financieros de la Comunidad. El Consejo, por unanimidad o por mayoría cualificada reforzada, a propuesta de la Comisión y previo dictamen favorable del Parlamento Europeo, podría más tarde decidir ampliar el ámbito de competencia del Fiscal Europeo a las infracciones que afecten a otros intereses de la Unión.

Finalmente en respuesta a algunas objeciones más específicas, la Comisión considera que el procedimiento de nombramiento que propone para el Fiscal Europeo preserva el equilibrio entre las instituciones comunitarias y que el carácter no renovable de su mandato protege al Fiscal Europeo de los riesgos de influencias externas negativas [143]. A este respecto, este procedimiento debería figurar en el Tratado. En cuanto a la propuesta de la Comisión, podría adoptar la forma de una lista elaborada sobre la base de una selección abierta, como se sugirió en la audiencia pública.

[143] El Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previo dictamen favorable del Parlamento Europeo, nombraría al Fiscal Europeo por un mandato de una duración de seis años no renovable.

4.3. Profundización de las cuestiones relativas a la implantación del Fiscal

El establecimiento de una base jurídica en el Tratado es indispensable para cualquier trabajo legislativo preparatorio. En el estado actual del Tratado, la Comisión no está facultada para presentar propuestas concretas sobre el Derecho derivado que vayan más allá de las preferencias que ha formulado en el Libro Verde. Sin embargo, en función de los resultados de la consulta pública, la Comisión puede definir a continuación una serie de temas sobre los que reconoce debe profundizarse en el futuro, dado lo controvertido del debate. Esta profundización podría adoptar la forma de estudios complementarios o consultas tanto al nivel de los expertos como de las instancias políticas nacionales.

Eje n°1: Articulación del Fiscal Europeo con las instancias europeas existentes

En primer lugar, la cuestión del papel del Tribunal de Justicia en la solución de los conflictos de jurisdicción, tanto verticales como horizontales, debe ser objeto de un análisis particular. La elección del Estado miembro de enjuiciamiento debe, en efecto, determinarse por criterios objetivos; su definición debería figurar en los próximos trabajos de la Comisión en materia de prevención de los conflictos de jurisdicción entre Estados miembros [144].

[144] Libro Verde de la Comisión en preparación.

Al nivel institucional, importa, en particular, estudiar las distintas configuraciones en las que el Fiscal Europeo y Eurojust podrían combinarse. Por último, el futuro de OLAF deberá contemplarse desde una óptica de renovación en cuanto se cree el Fiscal Europeo [145].

[145] Informe de la Comisión, Evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, en curso de aprobación.

Eje n°2: Derechos de la defensa y práctica de la prueba desde la perspectiva de la creación de un Fiscal Europeo

Al nivel procesal, dos temas esenciales se desprenden de la consulta. En primer lugar, entre las principales preocupaciones formuladas respecto de la creación de un Fiscal Europeo, aparece una protección equivalente de los derechos de la defensa, por lo que será importante integrar los resultados de la consulta llevada a cabo por la Comisión este año mediante un Libro Verde sobre las garantías procesales de las personas implicadas en procedimientos penales [146], para saber si conviene ir más allá de las normas ya compartidas por los Estados miembros desde la perspectiva de la creación de un Fiscal Europeo.

[146] Libro Verde sobre garantías procesales para sospechosos e inculpados en procesos penales en la Unión Europea, 19.2.2003, antes citado.

En segundo lugar, el valor en un Estado miembro de las pruebas obtenidas por el Fiscal Europeo en otro Estado miembro supone una aproximación de las legislaciones nacionales, limitada al núcleo mínimo necesario para la aplicación del principio de admisibilidad mutua de las pruebas. El grado de armonización del Derecho de la prueba deseable para el buen funcionamiento de un Fiscal Europeo debería ser objeto de un estudio más detenido, en sinergia con el programa de trabajo de la Comisión en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal.

Eje n°3: Conexión del fiscal europeo con los sistemas penales nacionales

Por último, la Comisión prevé mostrar, por medio de variantes nacionales, las modalidades según las cuales un Fiscal Europeo, disponiendo de garantías de independencia, podría integrarse en los sistemas penales de los Estados miembros sin cuestionar su organización interna. (Ejemplo: neutralidad con relación a las prerrogativas del «juez de instrucción» o a la pluralidad de «law enforcement agencies»). Estas alternativas podrían precisar cómo, según el contexto nacional, podrían abordarse los casos mixtos (renuncia del Fiscal Europea o de las autoridades nacionales competentes, aquél en favor de éstas o viceversa; acción conjunta de los mismos, etc).

***

En conclusión, a las dificultades actuales solo puede responder la creación de la función del Fiscal Europeo en el Tratado constitucional, junto con una base jurídica para la elaboración del Derecho derivado por el que se garantice su conexión con los sistemas judiciales nacionales. Es una señal que la opinión pública espera del próximo Tratado, si se quiere hacer la construcción europea más popular a los ojos de los ciudadanos y contribuyentes.

Anexo 1

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Anexo 2

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