Informes de las evaluaciones ex post correspondientes al período 2011-2013 de las acciones cofinanciadas por los cuatro Fondos con arreglo al programa marco "Solidaridad y Gestión de los Flujos Migratorios"

El presente informe se basa en cuatro estudios de evaluación ex post. Se centra en el período 2011-2013 y presenta los resultados de las evaluaciones ex post correspondientes al período 2007-2010 . De conformidad con las «Directrices para la mejora de la legislación» de la Comisión, las evaluaciones examinaron los Fondos en función de su pertinencia (si sus objetivos coincidían con las necesidades sociales), eficacia (en qué medida se habían alcanzado los objetivos), eficiencia (en qué medida los costes eran proporcionales a los beneficios logrados), sostenibilidad de sus efectos una vez finalizada la intervención, coherencia y complementariedad con otros instrumentos financieros de la UE o los recursos nacionales de los Estados miembros, y valor añadido de intervenir a nivel de la UE.

Aunque los movimientos de personas hacia, desde y dentro de cada Estado de la UE varían, nuestras sociedades comparten oportunidades y desafíos de migración similares. Unos recursos financieros suficientes, flexibles y coherentes son esenciales para reforzar el espacio de libertad, seguridad y justicia, así como para desarrollar la política común de la Unión en materia de asilo e inmigración basada en la solidaridad entre los Estados de la UE y hacia países no pertenecientes a la UE.

La asignación financiera de 2 430 millones EUR destinada a los Fondos SOLID durante el período examinado se distribuyó entre los cuatro Fondos de la siguiente manera: 1 097 millones EUR para el FFE, 486 millones EUR para el FEI, 386 millones EUR para el FER y 463 millones EUR para el FERET. Los fondos asignados fueron ejecutados principalmente por los Estados miembros a través de una gestión compartida (94 %), en la que tuvieron la responsabilidad principal de la ejecución, gestión y control de las intervenciones, presentando programas anuales a la Comisión con arreglo a una estrategia plurianual previamente acordada. La tasa de absorción media en los programas anuales de 2011-13 fue del 87 % para el FFE, el 81 % para el FER, el 81 % para el FERET y el 77 % para el FEI. Solo se ejecutó el 6 % en gestión directa a través de acciones comunitarias, incluidas las subvenciones para acciones de emergencia bajo el FFE y el FERET. Respecto al FER, las acciones de emergencia se llevaron a cabo mediante gestión compartida, mientras que en el marco del FEI no se contempló la posibilidad de proporcionar asistencia de emergencia.

Contexto

El contexto geopolítico cambió significativamente entre 2005, año en que se diseñó el programa general SOLID, y 2011-2013, el período bajo revisión. Las consecuencias de las revueltas de 2011 en el norte de África, la denominada «Primavera Árabe», la prolongada crisis en Siria y la desintegración del Estado libio provocaron un aumento repentino e inesperado de la presión migratoria en las fronteras exteriores sur y sudeste de la UE. Esta presión migratoria incidió significativamente en el contexto en el que se ejecutaron los Fondos. La evaluación de impacto anexa a la Comunicación por la que se establece el Programa SOLID hace referencia a 203 298 primeras solicitudes de asilo (en 2002), mientras que esa cifra fue de 259 400 en 2010 (el año anterior al período bajo revisión), 335 290 en 2012 y 1 322 825 en 2015. Se observó un aumento igualmente drástico en el número de nacionales de terceros países que se encuentran ilegalmente en los Estados miembros (500 000 en la evaluación de impacto y 2 154 675 en 2015).

2 EVALUACIÓN EX POST

2.1 METODOLOGÍA Y LIMITACIONES

Las cuatro decisiones que establecen los Fondos exigen que la Comisión presente el informe de evaluación ex post para el período 2011-2013 antes del 31 de diciembre de 2015. Sin embargo, dado que el plazo del período de admisibilidad de los Fondos finalizó el 30 de junio de 2015, que los Estados miembros tuvieron hasta el 31 de marzo de 2016 para informar sobre la ejecución del último programa anual y que se había llevado a cabo una evaluación ex post independiente entre 2016 y 2017, la Comisión no estuvo en condiciones de informar antes.

Los resultados detallados de la evaluación y la metodología utilizada se describen en los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que acompañan a este informe. La preparación de los documentos de trabajo se sustentó en un estudio llevado a cabo por un contratista externo, que combinó la investigación documental, las consultas públicas abiertas, las visitas in situ y el análisis cualitativo y cuantitativo. Las cuatro evaluaciones se vieron seriamente obstaculizadas por la ausencia de datos cuantitativos, indicadores y valores de referencia que pudieran compararse entre Estados miembros o entre años. Cada Estado miembro definió de forma independiente sus indicadores para las acciones ejecutadas. Esto se debe a que los requisitos de información de las bases jurídicas de los Fondos no preveían que las Autoridades Responsables (AR) debieran recopilar los datos que harían posible una evaluación de los criterios de evaluación en toda la UE. Por lo tanto, la evaluación hubo de basarse en datos más cualitativos recopilados a través de las consultas con los interesados y los informes nacionales de evaluación.

2.2 PRINCIPALES RESULTADOS

El Fondo para las Fronteras Exteriores (FFE)

En general, los Estados miembros consideraron que los objetivos del FFE eran pertinentes para sus necesidades de gestión de las fronteras exteriores de la UE y tratamiento de los visados Schengen. Gracias al diseño de la clave de reparto de las asignaciones anuales, una parte importante de los fondos fue asignada a los Estados miembros que experimentaban una gran presión migratoria en las fronteras exteriores sur y sudeste y a los Estados miembros con un volumen de tráfico significativo de viajeros de buena fe. Tanto en 2007-2010 como en 2011-2013, la mayor asignación de fondos se destinó a los mismos tres Estados miembros: Grecia, España e Italia. Además, el FFE fue lo suficientemente flexible como para dar respuesta a las necesidades cambiantes inducidas por el comienzo de la crisis migratoria mediante la asignación de recursos adicionales a los Estados miembros afectados a través de acciones de emergencia.

El FFE hizo una contribución crucial a la aplicación del acervo de Schengen teniendo en cuenta tanto el aumento de los flujos migratorios experimentados desde 2011 como las limitaciones financieras a las que se enfrentaban muchos Estados miembros en ese momento. Las acciones del FFE para 2011-2013 contribuyeron positivamente al establecimiento progresivo de un sistema común integrado de gestión de fronteras al fomentar la realización de controles armonizados de las personas en los pasos fronterizos mediante programas de formación, la construcción y mejora de los pasos fronterizos y la adquisición de vehículos, buques y aeronaves utilizados para patrullas fronterizas. Sin embargo, solo unos pocos Estados miembros notificaron que el apoyo de este Fondo fue esencial para la adquisición de tecnología punta en las fronteras exteriores de la UE.