COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - PROGRAMACIÓN FINANCIERA DEL TÍTULO 4 PARA EL PERÍODO 2000-2006

El período 2000-2006: examen general

1. Tras los acontecimientos geopolíticos de la década pasada en los países de Europa Central y Oriental (PECO), la acción exterior de la UE se convirtió en un ámbito de la política comunitaria en rápida expansión. Los programas de ayuda a estos países (PHARE y TACIS) se crearon en 1989 y 1992, respectivamente. En especial a partir de 1995 la Comunidad adoptó nuevas estrategias para la ampliación de la Unión a los PECO asociados y para reforzar las asociaciones entre la UE y los países mediterráneos terceros, los nuevos Estados independientes (NEI) y los países en vías de desarrollo de Asia y América Latina. Tras los diversos conflictos y desastres naturales en África Central, la antigua Yugoslavia (Bosnia y Hercegovina), los NEI, Centroamérica (Mitch), Afganistán, Iraq y, recientemente, los Balcanes occidentales (Kosovo) y Timor Oriental las intervenciones comunitarias en crisis han aumentado sustancialmente, pasando de 114 MEUR en 1990 a 810 en 1999 (presupuesto general más Fondo Europeo de Desarrollo).

2. En el presupuesto comunitario, los créditos anuales comprometidos para las políticas exteriores aumentaron desde 1.900 MEUR en 1990 a 6.400 en 1999 y 8.200 en el año 2000 tomando en cuenta la estrategia de preadhesión que ascendió a 1.411 MEUR en 1999 para Phare y que, en el año 2000 asciende a 1.587 MEUR para Phare, 1.058 MEUR para ISPA y 529 MEUR para SAPARD.

3. En el marco de la Agenda 2000 y en especial de la perspectiva financiera adoptada tras el Consejo Europeo de Berlín de 1999, el techo para el título 4 aumenta desde 4.627 MEUR en el 2000 a 4.787 en 2006 a precios de 2001 (según la hipótesis de un deflactor del PIB del 2 %, en 2006 ascendería a 5.285 MEUR). Como se estableció en la programación de la Comisión al redactar el proyecto de presupuesto para el año 2000, este importe aún permite cubrir las prioridades existentes. La cantidad prevista para cooperación con los países occidentales de los Balcanes era originalmente de unos 1.850 MEUR durante el período 2000-06 y de 280 EUR en el 2000. Aunque la perspectiva financiera de Berlín es más restringida en comparación con la propuesta inicial de la Comisión, se creyó que el importe restante llegaría para la financiación adecuada de todos los otros programas.

4. La crisis de Kosovo y el bombardeo subsiguiente desplazaron las prioridades políticas de la UE hacia los Balcanes, un hecho que no se ha tenido en cuenta en las perspectivas financieras de Berlín. Una declaración anexa al acuerdo interinstitucional prevé la posibilidad de revisar las perspectivas financieras "habida cuenta de la situación en los Balcanes". La Comisión considera que las cifras previstas inicialmente deberían ajustarse al alza para tener en cuenta la nueva prioridad política de estabilizar y desarrollar esta región.

5. Para el 2000 las necesidades suplementarias para Kosovo se cubrieron haciendo pleno uso del instrumento de flexibilidad y de cierto reajuste en el título 4. Puesto que habrá que encontrar otros 40 MEUR mediante reajuste en el curso del 2000, 30 MEUR se transfirieron a partir de 1999 y otros 15 están previstos como ayuda macrofinanciera a Bosnia y Hercegovina, con lo que la cantidad total para los países de los Balcanes occidentales será en el 2000 de 540 MEUR.

6. En el marco de su segunda lectura del presupuesto del 2000 el Parlamento Europeo y el Consejo hicieron pública una declaración sobre su decisión de usar el instrumento de flexibilidad para financiar la reconstrucción de Kosovo, que establece que la Comisión presentará a la autoridad presupuestaria un programa integrado de ayuda para los Balcanes occidentales, cuyo aspecto financiero implica que la Comisión deber revisar la perspectiva financiera y la programación de la categoría 4 para el proyecto de presupuesto del 2001. El presente documento forma parte de ese paquete.

Necesidades de financiación en los Balcanes

7. Un nuevo Reglamento del Consejo propuesto simultáneamente consolidará el marco jurídico para la cooperación entre la UE y los Balcanes occidentales, estableciendo un programa de reconstrucción integrada y desarrollo económico denominado CARDS (Ayuda comunitaria para la reconstrucción, el desarrollo y la estabilización) que será un programa completo que abarcará la cooperación regional, la reconstrucción y el desarrollo económico de Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y la República Federal de Yugoslavia (incluidos Montenegro y Kosovo) en los años 2000-06. El grado de participación en el programa dependerá del respeto de ciertos criterios relativos a los principios de base de la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos. La partida financiera del programa (un máximo de 5.500 MEUR) cubrirá la reconstrucción y la cooperación así como la ayuda macrofinanciera, excepto la ayuda humanitaria y la ayuda en favor de la democracia.

* Según lo recordado anteriormente, la programación inicial de la Agenda 2000 preveía 1.850 MEUR para los Balcanes occidentales durante el período 2000-2006. La situación ha cambiado y las necesidades de la región se estiman en 5.500 MEUR, es decir, 3.650 más de lo previsto en abril - mayo de 1999.

* Teniendo en cuenta la cantidad para los Balcanes occidentales disponible en el 2000 (540 MEUR), que incluye ya 200 millones del instrumento de flexibilidad, las necesidades para el período 2001-06 en esa región ascienden a 5.000 MEUR, es decir, 3.400 millones más de los ya programados.

* No es posible cubrir esta necesidad adicional enteramente con el título 4 sin revisar el techo de las perspectivas financieras durante ese período.

8. La cantidad orientativa de 5.500 MEUR se basa en el supuesto de un programa económico de reconstrucción de Serbia de 2.300 MEUR durante los años 2001-06. La ayuda comunitaria a ese país está condicionada, por supuesto, a un desarrollo favorable de su régimen político; en caso contrario se propone solamente una ayuda mínima (de unos 300 MEUR durante ese período) para consolidar a las fuerzas de oposición serbias.

Para el ejercicio presupuestario del 2001, incluso sin la reconstrucción en Serbia, un aumento del techo del título 4 en 300 millones será necesario, principalmente debido a los primeros desembolsos para la reconstrucción en Kosovo. En caso de que Serbia sea un régimen democrático en el 2001, la Comisión propondría utilizar el instrumento de flexibilidad por un máximo de 200 MEUR.

9. Teniendo en cuenta el debate orientativo de la Comisión para el 2001, los 540 MEUR previstos en el 2000 y basándose en esa hipótesis, la Comisión hizo unas previsiones según las cuales los 5.000 millones restantes para el período 2001-06 se cubrirían mediante un redespliegue en la categoría 4 (1.400 MEUR) y un aumento del techo de 2.000 MEUR durante ese período, es decir, una revisión de 300 MEUR anualmente del 2001 al 2006 y, posiblemente, mediante el uso del instrumento de flexibilidad en el 2001. La evaluación de las necesidades depende, por supuesto, del desarrollo de la situación política en la región, especialmente por lo que respecta a Serbia.

10. El cuadro 2 adjunto presenta una simulación de programación financiera para reducir los efectos financieros del programa de los Balcanes occidentales y de otras regiones. Esta situación apoyaría el esfuerzo financiero y permitiría acumular poco a poco un margen para cubrir futuros acontecimientos imprevistos en las relaciones exteriores y los posibles ajustes relacionados con el cálculo del índice de deflación.

11. Esta propuesta para la programación financiera de la categoría 4 presupone un apoyo total a Serbia en el 2002 suponiendo que el cambio de régimen en ese país ocurra ese año. La cantidad total alcanzaría los 5.300 MEUR, con 800 para la región en el 2001 y la posibilidad de alcanzar los 5.500, si se movilizara completamente el instrumento de flexibilidad en el 2001.

Nueva programación del título 4: evolución de los diversos componentes de las políticas exteriores

12. La hipótesis de la cobertura sólo por redespliegue implicaría graves consecuencias para casi todas las áreas cubiertas por el título 4. Un redespliegue de 3.400 MEUR (alrededor de 570 millones anuales) pondría en cuestión la programación financiera existente, los compromisos políticos y las expectativas creadas por los presupuestos de 1999 y del 2000, así como por los acuerdos de cooperación, las comunicaciones estratégicas y los reglamentos adoptados en los últimos dos años y todos los programas geográficos de ayuda se verían seriamente recortados en términos reales.

13. Como se ve en la tabla, en la actual situación los otros programas del título 4 no tendrían que sufrir una disminución de medios financieros disponibles en términos nominativos entre el 2000 y el 2006. Según el Acuerdo Interinstitucional sobre Disciplina Presupuestaria, un redespliegue debe utilizarse antes de recurrir a un aumento de las perspectivas financieras. El redespliegue tiene en cuenta las siguientes 3 consideraciones:

- el peso geopolítico y las prioridades de determinadas regiones;

- la focalización de los programas en la pobreza;

- la experiencia pasada y presente de la Comisión en la gestión de distintos programas.

La comparación demuestra que aunque se hayan producido recortes en relación con la programación de mayo de 1999 antes de la crisis de los Balcanes, el conjunto del título 4 registra un aumento durante el período 2000 - 2006 en relación con el período anterior (1993 - 1999).

14. Sobre esta base la Comisión ha llegado a la conclusión de que para las líneas presupuestarias geográficas, aparte de los Balcanes occidentales y de la antigua Yugoslavia, desea mantener en primer lugar el aumento para Asia. El programa para Asia se centra básicamente en combatir la pobreza y cualquier disminución afectaría directamente a los pobres. La partida geográfica aumentará un 6,4% entre el 2000 y el 2006 con lo que la partida para el nuevo período será así un 11% más alta que los compromisos para 1993 y 1999 [1].

[1] Las cifras para el período 1993-99 no son comparables porque las perspectivas financieras 1993-99 se incrementaron ampliamente en 1995 para tener en cuenta la ampliación.

15. El programa de Sudáfrica tiene una considerable importancia política y un alto contenido de lucha contra la pobreza y sólo se reducirá ligeramente para 2000 - 2006. La cantidad propuesta para Sudáfrica es, por lo tanto, el resultado de una continuación lineal de los 120 MEUR por año en vez de los 123,5 decididos ya para el presupuesto del 2000. Así el programa se estabiliza.

16. Los programas para los países terceros mediterráneos, los NEI y América Latina, en cambio, deberían en principio reducirse en cierta medida con respecto a la programación de mayo de 1999, dada su menor atención a la pobreza y los resultados menos brillantes obtenidos en cuanto a la gestión.

Específicamente, y con arreglo a las conclusiones del debate de orientación de la Comisión, la reserva (reste à liquider) fue un factor clave en la decisión de aumentar menos nuevos créditos de compromiso y ayuda a explicar la reducción en la partida prevista para América Latina para 2000 - 2006 que, sin embargo, recibió un aumento importante en el año 2000. Mientras que el principal objetivo de la asistencia financiera y técnica es ayudar a los segmentos más pobres de la sociedad a través de programas y proyectos en uno de los campos de competencia específica de la UE, la cooperación económica aspira a crear el ambiente ideal para el crecimiento económico. Para América Latina la tasa de crecimiento anual media para el período 2000 - 2006 será de un -1,1% con respecto al +4,5% en 1993-99. La partida total de 2000 - 2006 será un 17% superior a la de 1993 - 1999, lo que se explica por el importante crecimiento registrado en el período 1993 - 1999.

Para los NEI la cantidad de referencia contenida en el nuevo reglamento TACIS de 3.138 MEUR, que sólo es orientativa, está por debajo de la programación de la Agenda 2000 y justifica una reducción de la cantidad programada. El TACIS fue recortado en 1998, 1999 y en el 2000 con respecto al año previo. Durante 1993-99 el crecimiento medio anual fue del -2,2%, un descenso en términos reales. Sin embargo, la región de los NEI, a pesar del período de transición económica más largo de lo previsto, es ahora más importante políticamente teniendo en cuenta la futura ampliación. Por lo tanto el crecimiento anual medio del 2000-06 será del +3,2%. Parece probable que esta partida tenga que financiar una nueva contribución comunitaria al "Chernobyl Shelter Fund" (fondo para sellar Chernóbil). Es también digno de mención que incluso antes de que la base jurídica se centrara más en la concentración de esfuerzos, el rendimiento en la gestión del TACIS era tal que su reserva pudo reducirse durante el año pasado.

17. El programa MEDA crecerá un 16% durante el período 2000 - 2006, a una media anual del 2,2%. Este programa tendrá que financiar en los próximos años la segunda fase del establecimiento de una zona de libre comercio UE/MED y por lo tanto el refuerzo de la asociación con esos países para atenuar las consecuencias comerciales, sociales y económicas. Turquía, país que ha adquirido recientemente un estatuto de candidato, se beneficiará de la partida MEDA con un importe que se ha aumentado de forma significativa respecto a 1999. El bajo nivel de ejecución en 1999 indudablemente ha sido un factor en la decisión de reducir la asignación del 2001; además, el alto nivel de la reserva (RAL) también justifica tal reducción. Se hará un esfuerzo para estabilizar la reserva antes de que la partida financiera del programa aumente de nuevo a partir del 2002. La Comisión también prolongará su implicación activa en el proceso de paz de Oriente Medio. Estas intervenciones específicas podrían, si son acertadas, dar lugar a necesidades de financiación sustanciales a medio plazo. Comparada a la del período 1993-99 la partida MEDA es la que más aumenta (+50%) si no se considera el incremento para los Balcanes occidentales.

18. En el aspecto temático, la Comisión propone disminuir ligeramente la asignación para ayuda alimentaria desde 3.851 MEUR durante 1993-99 a 3.458 en el período 2000-06. La ayuda alimentaria ha disminuido como media un 2,1% durante 1993-99 y aumentará por encima del 2,7%, por término medio durante el período 2000-06. La ayuda alimentaria está dirigida a los pobres y la reducción propuesta sobre la programación de mayo de 1999 debe por lo tanto ser tan pequeña como sea posible.

En cuanto a "otra cooperación", la Comisión desea limitar la disminución en comparación con la Agenda 2000. Esta partida se estabilizará con un crecimiento medio anual del 0,5%, lo que representa una disminución en 2000 - 2006 con relación a 1993 - 1999. Se ha hecho ya un esfuerzo importante de racionalización en el sentido de que las líneas presupuestarias se han reagrupado según su orientación temática: geográfica, ambiental, social o según su usuario final (ONG). Los acuerdos pesqueros incluidos en 'otra cooperación' son, por lo menos a corto plazo, un gasto inelástico y se estabilizarán durante el período. Al mismo tiempo se creará un nuevo instrumento, el 'mecanismo de reacción rápida' en este campo. La ya tensa situación presupuestaria en este grupo de intervenciones no permite ninguna nueva reducción.

19. La ayuda humanitaria no debería cortarse debido a su buen rendimiento y publicidad y porque llega a los estratos de población más pobres y más afectados por la crisis. Se estabilizará en el alto nivel que alcanzó después del crecimiento anual medio del 13,2% durante 1993-99.

20. La actual programación permite aumentar poco a poco, durante todo el período, una reserva que deje cierto margen para imprevistos en el campo imprevisible de las relaciones exteriores, así como para posibles fluctuaciones del índice de deflación.

21. En conclusión, la Comisión considera que la actual propuesta coincide con nuestros objetivos a medio plazo y con las declaraciones políticas recientes. Muestra nuestro compromiso dual en apoyo de las regiones de importancia geopolítica para la UE y de las regiones más pobres del mundo en su conjunto. También respeta las restricciones impuestas por las perspectivas financieras y tiene en cuenta la capacidad de gestión financiera de la Comisión.

Anexos:

1- comparación 1993-99 con respecto a 2000-06

2- nueva programación del título 4 para 2000-06

3 Programa CARDS para la Europa sudoriental

ANEXO 1 - comparación entre 1993-1999 y 2000-2006

DELORS II/BERLÍN (abril 1999)/REVISIÓN PERSPECTIVAS FINANCIERAS (abril 2000)

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 2 - Nueva programación del título 4 para 2000-2006

ACCIONES EXTERIORES SIMULACIÓN INTERNA DE UNA PROGRAMACIÓN FINANCIERA PLURIANUAL CON REVISIÓN DE LAS PERSPECTIVAS FINANCIERAS PARA 2001-2006

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) La cantidad total prevista para los Balcanes occidentales es DE 5.500 millones de EUR si Serbia se democratiza en 2001. La necesidad adicional sería cubierta por el instrumento de flexibilidad (200 millones de EUR).

(2) Balcanes occidentales: la cantidad de 542 millones de EUR para el ejercicio presupuestario de 2000 se compone de 472 millones de EUR del presupuesto de 2000 + 40 millones de EUR reasignados de otras acciones + 30 millones de EUR transferidos de 1999 a 2000.

(3) El margen para 2000 se mantiene en 29.220 millones de EUR (cifra ajustada teniendo en cuenta la citada transferencia).

ANEXO 3 - Programa CARDS para el sudeste de Europa

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) 240 + 30 (transferencia) + 40 (reasignación)

(2) Si Serbia se democratiza en 2001, la necesidad adicional se cubriría mediante el instrumento de flexibilidad

(3) En caso de que se utilice el instrumento de flexibilidad en 2001

(4) Pendiente de programación