ES Diario Oficial de la Unión Europea C 339/49

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas y por el que se deroga la Directiva 2004/67/CE»

[COM(2009) 363 final — 2009/0108 (COD)]

(2010/C 339/11)

Ponente: Sergio SANTILLÁN CABEZA

El 4 de septiembre de 2009, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo relativo a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas y por el que se deroga la Directiva 2004/67/CE»

COM(2009) 363 final.

El 29 de septiembre de 2009, la Mesa del Comité Económico y Social Europeo encargó a la Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información la preparación de los trabajos sobre este asunto.

Dada la urgencia de los trabajos, en su 459a Pleno, de los días 20 y 21 de enero de 2010 (sesión del 20 de enero de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha nombrado ponente general al Sr. SANTILLÁN CABEZA y ha aprobado por 173 votos a favor y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 La sustitución de la actual normativa para garantizar el suministro de gas natural forma parte de un paquete de medidas de urgencia que se adoptan ante las graves consecuencias de los cortes de suministro.

1.2 El CESE aprueba el proyecto de Reglamento para garantizar el suministro de gas natural en la UE.

1.3 El instrumento jurídico escogido para sustituir a la Directiva 2004/67/CE relativa a unas medidas para garantizar el suministro de gas natural (1) es acertado, porque permite mayor celeridad y uniformidad en la aplicación. La urgencia y la seriedad del problema obligan a los responsables a actuar con la máxima rapidez posible en la implementación de medidas para evitar los cortes de suministro.

1.4 Destaca el CESE positivamente en la propuesta la concreción de las acciones a las que están obligados los responsables (infraestructuras, medidas preventivas y planes de emergencia para situaciones de crisis) reduciendo el margen de discrecionalidad que existe con la Directiva de 2004.

1.5 Dado que la atribución de competencias no es suficientemente explícita en la propuesta de la Comisión, sugiere el Comité que se delimite claramente las que corresponden a autoridades públicas (Comisión y autoridades competentes nacionales) de las empresas y organizaciones privadas.

1.6 El CESE llama la atención sobre los derechos de los consumidores, insuficientemente contemplados en el proyecto, en lo relativo a aspectos como: repercusión del coste de las medidas en las tarifas, clarificación de los conceptos de «cliente doméstico» y «cliente protegido», derecho de información en caso de emergencia, etc.

1.7 Tal como se señala en el punto 5.3, es necesario establecer sanciones para los Estados miembros que no cumplan con las obligaciones relativas a la seguridad de suministro.

1.8 Reclama el CESE que se prevea una protección especial para los clientes domésticos y los pequeños consumidores de gas en casos de emergencia.

1.9 En opinión del CESE, todos los proveedores de servicios deben tener igual nivel de responsabilidad en el suministro acorde con su capacidad, sin admitirse excepciones.

1.10 Los proyectos de gasoductos alternativos (como Nord Stream o Nabucco) aportarán soluciones duraderas en el medio y largo plazo, pero hasta que se produzca la plena vigencia de las medidas previstas en el proyecto de Reglamento es necesario adoptar medidas preventivas para evitar una repetición de la crisis de enero de 2009.

1.11 El CESE destaca la importancia de que se implementen cuanto antes medidas previstas en el Tercer Paquete energético, entre ellas, el establecimiento de Planes de Acción Nacionales sobre Energía para luchar contra la pobreza energética, la independencia de los organismos reguladores y la protección de los usuarios vulnerables.

1.12 El CESE sugiere la conveniencia de abrir un debate sobre la liberalización del mercado energético, que ha sido hasta ahora una política central de la UE, dado que no ha cumplido con el objetivo buscado de diversificar las fuentes de suministro y asegurar el abastecimiento. Además, la liberalización ha producido importantes pérdidas de empleos cualificados.

1.13 Es necesario destacar que la eficacia del proyecto de Reglamento, como las demás medidas que se han aprobado, depende fundamentalmente de la solidaridad y la voluntad de cooperación entre los Estados miembros de la UE.

1.14 Es, asimismo, importante que se refuercen los poderes de la Comisión para coordinar las medidas en caso de emergencia, evitándose las decisiones unilaterales que debilitan la capacidad de la UE frente a terceros países.

2. El motivo de la propuesta de Reglamento

2.1 Una cuarta parte del total de la energía consumida en la UE es gas, el 58 % del cual es importado. De este último, el 42 % proviene de Rusia. Cerca del 80 % de las importaciones europeas de gas ruso lo hacen a través de Ucrania (entre 300 y 350 millones de metros cúbicos por día). Entre los ocho nuevos Estados miembros de Europa del Este, la dependencia del gas ruso supone un promedio del 77 % (Comission Staff Working Document SEC(2009) 977 final). Dada la fuerte dependencia de fuentes externas, desde hace años viene siendo motivo de preocupación en la UE la seguridad en el abastecimiento de gas y a ello obedeció la Directiva de 2004 (1). En 2006, un conflicto entre Gazprom (Rusia) y Naftogaz (Ucrania) derivó en un corte transitorio del suministro.

2.2 El 13 de noviembre de 2008, la Comisión publicó la Comunicación (COM(2008) 769) sobre la aplicación de la Directiva de 2004 señalando la necesidad de modificaciones.

2.3 El 1 de enero de 2009, en pleno invierno, Gazprom cortó otra vez el suministro de gas a través de Ucrania creando una grave situación en dieciocho países europeos. Aunque se trataba, en principio, de una diferencia comercial sobre el precio del gas, dadas sus consecuencias y el hecho de que afectó a numerosos Estado miembros de la UE, hizo necesaria una activa intervención de la Comisión Europea. El conflicto finalizó con la firma de un acuerdo entre las empresas (19 de enero de 2009), pero su duración, el gran daño causado y la fuerte dependencia europea del gas ruso han disparado la alarma.

2.4 Tras la «Cumbre del gas» («Gas natural para Europa: seguridad y cooperación», Sofía, abril de 2009), que reunió a representantes de países de las regiones de Mar Caspio, Asia Central, Mar Negro, los Balcanes, EE. UU., Rusia y la UE, la propuesta de Reglamento a la que se refiere este dictamen trata de dar solución a problemas detectados, como la falta de coordinación entre los Estados miembros o la insuficiente definición de las obligaciones que corresponden a los diferentes responsables. Por lo tanto, en lugar de introducir enmiendas parciales, se ha optado, acertadamente, por la total sustitución de la Directiva de 2004.

3. El contenido de la propuesta de Reglamento

3.1 Responsabilidad de la seguridad del suministro

3.1.1 Dentro del ámbito que a cada uno le corresponde, son responsables las empresas de gas natural, la autoridad que designe cada Estado miembro, los consumidores industriales de gas y la Comisión (Art. 3.1). Debe haber un alto nivel de cooperación entre todos ellos.

3.1.2 En el plazo de doce meses desde la entrada en vigor, la autoridad competente de cada Estado miembro establecerá – tras la celebración de consultas con las partes interesadas e intercambio de información con las otras autoridades nacionales y la Comisión – un plan de medidas preventivas y un plan de emergencia. Previas consultas con la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas (ENTSO-G) y con la Agencia de Cooperación de los Reguladores de Energía (ACER), la Comisión podrá recomendar el establecimiento de un plan conjunto a nivel transnacional.

3.1.3 Las medidas para garantizar la seguridad del suministro estarán claramente definidas, serán transparentes, proporcionadas, no discriminatorias y verificables, y no falsearán indebidamente la competencia ni el funcionamiento del mercado interior (Art. 3.5).

3.2 Plan de medidas preventivas

3.2.1 El plan de medidas preventivas debe incluir medidas en materia de infraestructura, evaluación de los riesgos, medidas para hacer frente a los riesgos detectados e información sobre las obligaciones de servicio público pertinentes. Se actualizará cada dos años (Art. 5).

3.2.2 Infraestructura de suministro. En caso de interrupción de la estructura principal de suministro debe asegurarse que el resto de las infraestructuras tienen la capacidad para distribuir el volumen de gas necesario para satisfacer la demanda total de gas de la zona, calculada durante un período de 60 días de demanda de gas excepcionalmente elevada durante el período más frío que se haya registrado estadísticamente en los últimos años (Art. 6.1). El indicador N-1 describe la capacidad de la infraestructura de gas de suministrar el gas para la demanda máxima en la zona calculada en caso de interrupción de la principal infraestructura (Anexo 1 del proyecto).

3.2.3 Medidas para garantizar el suministro. La autoridad competente debe garantizar el suministro a los clientes protegidos por el Estado (clientes domésticos, establecimientos escolares, hospitales, etc.) evitando la discriminación y las cargas indebidas para los nuevos participantes en el mercado y las pequeñas empresas (Art. 7).

3.2.4 Evaluación de riesgos. Será obligatoria para las autoridades según determinados criterios (Art. 8).

3.3 Plan de emergencia y niveles de crisis

3.3.1 El contenido del plan está detallado en el proyecto (incluye, entre otros aspectos, la delimitación del cometido de cada uno de los responsables, los procedimientos a seguir en caso de crisis, los mecanismos para la cooperación entre Estados, etc.). El plan se basará en los niveles de crisis, que son tres en función de la gravedad de la amenaza: alerta rápida, alerta y emergencia (Art. 9.1 y 9.2).

3.3.2 Las facultades de la Comisión son amplias en cuanto puede verificar «si la declaración de emergencia está justificada y si no impone una carga excesiva a las empresas de gas natural y al funcionamiento del mercado interior», pudiendo además pedir a la autoridad competente la modificación o incluso el levantamiento de la medida en caso de que suponga una carga excesiva o carezca de justificación (Art. 9.6).

3.3.3 La Comisión podrá declarar la emergencia comunitaria a petición de una autoridad competente (entre otros supuestos) determinando el ámbito geográfico de la medida. Su misión principal es la coordinación de las actuaciones de las autoridades competentes y será asistida por el Grupo de Coordinación del Gas (Art. 10.1).

3.4 Grupo de Coordinación del Gas (GCG)

3.4.1 Creado por la Directiva de 2004, el GCG estará integrado por representantes de: las autoridades competentes, ACER, ENTSO-G, «organismos representativos de la industria y clientes relacionados». La Comisión decidirá la composición del GCG y ejercerá su presidencia (Art. 11).

3.4.2 Son funciones del GCG asistir a la Comisión en el cumplimiento de las medidas previstas en el reglamento.

3.5 Intercambio de información

3.5.1 En caso de emergencia nacional, la autoridad competente deberá disponer de información diaria sobre aspectos como el flujo de gas horarios en todos los puntos de entrada y salida transfronterizos y en el de emergencia comunitaria se incluye la facultad de la Comisión de solicitar información a la autoridad competente sobre una serie de aspectos, entre otros, la información de la que esta autoridad disponga (Art. 12.1 a 12.5).

3.5.2 Debe informarse también a la Comisión sobre acuerdos intergubernamentales y contratos comerciales de suministros que se celebren con terceros países (Art. 12.6). Se prevé además la publicación de informes anuales (Art. 13).

4. Observaciones generales

4.1 La sustitución de la Directiva de 2004 forma parte de un conjunto de medidas adoptadas para garantizar la seguridad del suministro, como, entre otras, la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural; el Reglamento CE no 713/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea la Agencia de Cooperación para los Reguladores de Energía y el «Tercer Paquete» del mercado interior de la energía (2). Es fundamental el cumplimiento estricto y puntual de todas esas medidas.

4.2 El CESE celebra la propuesta de Reglamento, que es, dados los antecedentes relatados, imprescindible. En cuanto al rango normativo, considera que es acertada la promulgación de un reglamento por la celeridad en la entrada en vigor de las medidas y la uniformidad en su aplicación.

4.3 Aprueba el CESE que la propuesta aumente sustancialmente la coordinación en la respuesta ante situaciones de emergencia reduciendo el margen de discrecionalidad que actualmente existe. Las facultades de la Comisión resultan reforzadas con esta propuesta y eso es positivo.

4.4 También valora muy favorablemente el Comité el detallado establecimiento de planes y medidas ante diferentes situaciones críticas, señalando que su cumplimiento demandará un considerable esfuerzo en recursos humanos y materiales para los diferentes responsables.

4.5 Otro aspecto positivo es la concreción de obligaciones de los diferentes responsables en materia de infraestructuras tomando como referencia un peligro concreto (principio N-1). Al mismo tiempo, debe hacerse hincapié en el elevado coste que supondrán para algunos de los Estados miembros afectados las infraestructuras que deberán construirse en cumplimiento del reglamento.

5. Observaciones particulares

5.1 Considera el Comité que la responsabilidad y las atribuciones de las autoridades públicas a las que se refiere el art. 3.1. deben distinguirse de las de las empresas u organismos privados, por lo que sugiere una nueva redacción, dejando claro que:

— La seguridad en el suministro de gas es un cometido de las autoridades competentes de los Estados miembros y de la Comisión, dentro de sus respectivos ámbitos de responsabilidades.

— Las empresas de gas natural y los consumidores industriales de gas deben cooperar y aplicar las medidas decididas por las autoridades responsables.

5.2 El CESE considera que el proyecto de Reglamento (y, en su caso, la aplicación del mismo en cada Estado miembro) debe contemplar con mayor énfasis los derechos de los consumidores en, al menos, algunos de los siguientes aspectos:

a) Tarifas. Dado que los costes de las medidas podrán recaer total o parcialmente sobre los consumidores a través de las tarifas, es bueno recordar que, en las sociedades democráticas, las autoridades deben tener en cuenta las condiciones económicas y sociales del usuario a la hora de adoptar decisiones sobre esta materia.

b) Clarificación de los conceptos de «cliente doméstico» y «cliente protegido», que sólo están descritos de manera genérica en el proyecto (Considerando 18, donde se menciona a «establecimientos escolares» y «hospitales»). Debe incluirse una lista más detallada, aunque no sea exhaustiva.

c) Derecho de información. Los consumidores deben recibir puntual información acerca de las medidas que adoptan las autoridades, previsiones sobre la evolución de la situación, organismos a los que deben dirigirse, etc. Estos aspectos no se mencionan en el proyecto.

5.3 El CESE considera necesario asegurar que, tal como se indica en el proyecto de reglamento, todos los Estados miembros estén en condiciones de garantizar el suministro a sus clientes finales hasta 2014. Para ello deben prever o crear una red de N-1 o bien prever capacidades correspondientes de almacenamiento. Los Estados miembros elaborarán informes en los años 2011 y 2014 sobre las medidas tomadas para alcanzar este nivel. En caso de que un Estado miembro no alcance dicho nivel, los demás Estados miembros quedarán exentos de la obligación de abastecer de gas en caso de escasez de suministro.

5.4 En opinión del CESE, los clientes domésticos y los pequeños consumidores deben gozar de una protección especial en caso de que se produzcan fallos de suministro. Para ello, todos los Estados miembros deben comprometerse a garantizar el suministro de gas y calefacción según las normas vigentes.

5.5 El CESE considera que, en caso de escasez de suministro, todos los proveedores de servicios de gas deberán estar equiparados en la obligación de adoptar las medidas de emergencia necesarias. Solo así podrá garantizarse a largo plazo una competencia equitativa y no discriminatoria en el mercado del gas de la UE. Las excepciones que figuran en la propuesta de la Comisión Europea para los nuevos participantes en el mercado y las pequeñas empresas (art. 7.3) deberían suprimirse.

5.6 Están en marcha proyectos de gasoductos alternativos que aportarán soluciones duraderas en el medio y largo plazo. El 5 de noviembre de 2009, los Gobiernos de Suecia y Finlandia (antes lo había hecho ya el Gobierno de Dinamarca) dieron autorización para la construcción de «Nord Stream», dos gasoductos paralelos que llevarán el gas desde Rusia a Alemania por el Mar Báltico. El plazo previsto para la entrada en funcionamiento es 2011-2012. El proyecto «Nabucco», liderado por el consorcio austríaco OMV y que cuenta con el apoyo de la UE y EE. UU., pretende llevar gas a Europa desde la regiones del Mar Caspio, Asia Central, Oriente Medio y Próximo, sin pasar por Rusia. Compite con «South Stream» (Gazprom – ENI) de suministro de gas ruso a Bulgaria y otras zonas de Europa. Sin embargo, dado que las medidas previstas en el proyecto de Reglamento no entrarán en vigor hasta 2011, cabe expresar una preocupación por la seguridad en el suministro de gas en el futuro inmediato, sobre todo durante el invierno. El CESE confía en que las autoridades europeas y nacionales actuarán preventivamente para evitar que se repitan crisis similares a la de enero de 2009. La creación de una célula de crisis con capacidad para adoptar medidas rápidamente puede ser una opción a considerar.

5.7 En relación con el objetivo de este proyecto, pone de manifiesto el CESE la importancia que tiene el acuerdo EU-Rusia sobre alerta temprana («early warning system») en caso de problemas de suministro firmado en Moscú el 16 de noviembre de 2009, así como la voluntad de cooperación entre ambas partes en materia energética acordada en la Cumbre celebrada en Estocolmo el 18 de noviembre de 2009.

5.8 Las medidas aprobadas en el Tercer Paquete del mercado interior de la energía son complementarias a las previstas en esta propuesta de Reglamento, por lo que es importante su puesta en vigor. Entre ellas destacan el establecimiento de Planes de Acción Nacionales sobre Energía para luchar contra la pobreza energética, la independencia de los organismos reguladores y la protección de los usuarios vulnerables, prohibiéndose la desconexión en los períodos críticos.

5.9 Considera el CESE que las instancias políticas correspondientes de la UE deben reconsiderar la política de liberalización del mercado del gas en cuanto resulta contradictoria con la seguridad en el abastecimiento. En este sentido, Evert Faber van der Meulen (EU Studies Coordinator, Leiden University), critica la «inclinación liberal» de la Comisión sosteniendo que la liberalización debería contemplarse sólo como un objetivo a «largo plazo». (V. «Gas Supply and EU–Russia Relations»). Según algunas experiencias han demostrado, la desregulación de los mercados no ha producido un aumento de las inversiones en energías limpias ni ha mejorado la diversificación en el aprovisionamiento. Véase, como ejemplo, el caso del Reino Unido: «The call for a U-turn on two decades of government policy thas has created one of the most liberal energy markets came as the Comitee on Climate Change, chaired by Lord Turner, concluded that deregulated markets did not produce the needed investment in low carbon energy and a diversity of supply» («U-turn urged on UK energy policy», Financial Times, October 12, 2009). Por otra parte, el proceso de liberalización y privatización del sector energético ha producido muchas pérdidas de empleos cualificados. Se ha estimado que la liberalización del mercado de electricidad ha producido la pérdida del 34 % de los empleos en la UE-15 (ejemplos de pérdidas en Estados miembros: Alemania 34 %, Italia 40 %, Países Bajos 39 %, España 34 %, Suecia 33 %), mientras que en el caso del gas, en doce Estados miembros (CZ, DK, DE, ES, IT, LV, LT, HU, AT, PT, SI, FI) se ha registrado una pérdida del 12 % en sólo cuatro años. (Hermann, C. and R. Atzmüller (2008) «Liberalisation and Privatisation of Public Services and the Impact on Employment, Working Conditions and Labour Relations». Transfer, Summer 2008, Volume 14, Number 2, p. 303).

5.10 El CESE pone de manifiesto que la gran complejidad de la materia y su carácter estratégico pone en el ámbito de los Estados miembros decisiones fundamentales sobre seguridad de abastecimiento que son complementarias a las de esta propuesta, como son las referentes a las redes de transporte, energías renovables y ahorro energético. En definitiva, la crisis de 2009 puso en evidencia la necesidad de aumentar la solidaridad y la cooperación en el seno de la UE ante una situación de emergencia. Este reglamento implica un paso importante en esa dirección, pero su eficacia depende de su aplicación estricta y dentro del plazo previsto.

Bruselas, 20 de enero de 2010. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) DO L 127 de 29.4.2004, p. 92.

(2) DO L 211 de 14.8.2009, p. 94; DO L 211 de 14.8.2009, p. 1.