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Bruselas, 9.11.2007

SEC(2007) 1482

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

adjunto a la Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO que modifica el Reglamento (CE) nº 1782/2003 por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores, en lo que atañe al régimen de ayudas del algodón Resumen de la evaluación de impacto {COM(2007) 701 final} {SEC(2007) 1481}

DEFINICIÓN DEL PROBLEMA

La evaluación de impacto aborda la necesidad de encontrar un equilibrio adecuado entre el respeto de los Protocolos que se acordaron cuando los Estados miembros productores de algodón accedieron a la CE y el paso a la ayuda disociada provocado por la reforma de la Política Agrícola Común (PAC) de 2003.

Según lo establecido en dichos Protocolos, la Comunidad debe sostener la producción de algodón en las regiones cuya economía agraria así lo exige. El régimen de ayuda debe permitir a los productores interesados obtener unos ingresos dignos, para lo que incluye una ayuda a la producción.

El primer régimen del algodón se creó con la adhesión de Grecia a la CE en 1980, tras lo que se extendió a España y Portugal en 1986. El régimen se basaba en la concesión de un pago compensatorio a los transformadores, los cuales abonaban a su vez un precio mínimo a los agricultores que les suministraban algodón sin desmotar. La ayuda y el precio mínimo se basaban en la diferencia entre el precio de objetivo interno y el precio del mercado mundial.

Este régimen propició una fuerte expansión del sector del algodón de la UE.

El principio por el que se rige el actual proceso de reforma de la PAC consiste en abandonar progresivamente la ayuda a los precios y la producción en favor de medidas de sostenimiento de la renta.

Para alinear el sector del algodón con la PAC reformada, el Consejo aprobó en abril de 2004 un nuevo régimen para ese cultivo, basado en una ayuda disociada a la renta y un pago específico (por superficie) para dicho cultivo. El nuevo régimen entró en vigor en enero de 2006.

El 7 de septiembre de 2006, como consecuencia del recurso interpuesto por España, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas declaró nula la reforma.

El Tribunal fundamentó su sentencia en la infracción del principio de proporcionalidad, habida cuenta de que:

- La CE no había llevado a cabo ningún estudio de impacto;

- En su proceso de decisión y evaluación, la CE no había tenido en cuenta los costes de la mano de obra familiar;

- La CE no había tomado en consideración las repercusiones del nuevo régimen en la industria desmotadora que, aunque no se menciona en el Protocolo, está directamente relacionada con la producción de algodón.

La presente evaluación de impacto presta una especial atención a estos dos últimos puntos.

Objetiv OS

Teniendo en cuenta todos estos factores, el nuevo régimen del algodón debería fomentar la existencia de un sector competitivo, sostenible y comercial, siempre en cumplimiento de los compromisos contenidos en el Protocolo. Concretamente, debería fijarse los siguientes objetivos:

- la prosecución de la actividad agrícola como componente del desarrollo sostenible de las regiones productoras de algodón,

- la compatibilidad de la ayuda a los productores de algodón con los principios de la PAC reformada,

- la compatibilidad de esa ayuda con los compromisos adquiridos por la UE ante la OMC y con la necesidad de limitar todo efecto perjudicial para los países en desarrollo,

- la estabilidad y el control del presupuesto comunitario,

- la competitividad y la orientación hacia el mercado del sector del algodón,

- la mitigación de las repercusiones de la producción de algodón en el medio ambiente,

- la simplificación del régimen de ayuda para los productores de algodón.

OPCIONES

Se han estudiado tres opciones que reflejan tres decisiones políticas diferentes: otras alternativas o variaciones recaen en alguna de esas «familias de opciones».

La opción de ayuda a la producción (situación previa a la reforma) supondría un regreso al régimen vigente antes de la reforma de 2004. Contempla un pago compensatorio para el transformador (desmotador) a condición de que éste pague un precio mínimo a los productores de algodón por el algodón sin desmotar.

La opción de disociación cuasi plena (situación de la reforma de 2004) es similar al régimen vigente desde el 1 de enero de 2006.

El anterior pago compensatorio se divide al 65% y el 35% en un pago disociado y un pago específico por superficie, ambos pagaderos directamente a los cultivadores de algodón. El presupuesto restante se destina a medidas de desarrollo rural como la reestructuración del sector y la comercialización en las regiones afectadas por la reforma.

Se han estudiado las repercusiones de los distintos niveles de pagos no disociados.

Esta opción también incluye la posibilidad de imponer una obligación de cosecha, además de unas normas mínimas de calidad.

La opción de disociación plena contempla la total supresión de todos los pagos no disociados para el algodón, incluido el actual pago específico por superficie de este cultivo.

Con arreglo a esta opción, parte de la anterior ayuda no disociada se destinará a medidas de desarrollo rural en las regiones afectadas por la reforma. Se tratará entre otras cosas de medidas de reestructuración del sector, diversificación e innovación.

ANÁLISIS DE LAS REPERCUSIONES

Repercusiones económicas

La decisión de los agricultores sobre la conveniencia de seguir cultivando algodón se basará esencialmente en la rentabilidad de ese cultivo en comparación con otros. El principal indicador de la rentabilidad - el utilizado en el presente estudio- es el margen bruto.

Se llevó a cabo un análisis de los márgenes brutos generados por los principales métodos de producción de algodón y los distintos regímenes de ayuda (es decir, las tres opciones), así como los de los cultivos alternativos que podrían efectuarse en las regiones interesadas.

Habida cuenta de que el margen bruto no incluye los costes de la mano de obra familiar no remunerada, esta primera fase se completó con un análisis de las repercusiones de las tres opciones en la renta familiar agraria, es decir, la remuneración de la mano de obra familiar.

La existencia de primas medioambientales puede influir considerablemente en las decisiones de cultivo de los agricultores. Si bien no forma parte del régimen del algodón, la posible participación de los agricultores en programas medioambientales es por ese motivo un factor que también se tuvo en cuenta.

Para la opción 2, se llevó a cabo un análisis de sensibilidad de las repercusiones en la producción de algodón de los distintos niveles de disociación de las ayudas en comparación con el 35% decidido por el Consejo en abril de 2004.

Opción de ayuda a la producción (opción 1)

- Dado que la ayuda está vinculada a la producción, el algodón resulta mucho más rentable que cualquier otro cultivo.

- La sustitución del cultivo del algodón por el de cereales provoca una pérdida de ingresos superior a 1 500 euros por hectárea en España y comprendida entre 700 y 1 000 euros por hectárea en Grecia.

- Existe la probabilidad de que se rebasen las cantidades nacionales garantizadas, con la consiguiente reducción de las ayudas por tonelada, lo que perjudica a los agricultores más vulnerables y acelera la concentración entre los más competitivos.

- El fuerte incentivo para el cultivo del algodón asegura su continuidad en las regiones productoras.

- El pago no disociado para el algodón constituye una anomalía, habida cuenta de que las ayudas para los cultivos competidores se hallan actualmente muy disociadas.

- Esta opción no incluye ninguna medida para resolver el problema del exceso de capacidad de la industria de desmotado y demora la reestructuración. En el periodo 2003–2005, bajo el anterior régimen, de características similares, el porcentaje de utilización de la capacidad era del 41 % en España, y del 70 % en Grecia.

Opción de disociación cuasi plena (opción 2)

- En 2006, la superficie plantada de algodón en España se redujo hasta los niveles previos a la adhesión, y los rendimientos disminuyeron aproximadamente en una tercera parte. En Grecia, la superficie dedicada al algodón se mantuvo estable y los rendimientos disminuyeron sólo en una quinta parte.

- Cuando existen programas agroambientales, el algodón sigue siendo el cultivo más rentable.

- En España, incluso a falta de pagos agroambientales, el algodón es más rentable que los cultivos alternativos. Esta situación quedaría reforzada si se eliminan los restantes pagos no disociados por los cultivos alternativos.

- En Grecia, existe un mayor potencial para la sustitución del algodón por maíz y, en cierta medida, trigo.

- En ambos países, es poco probable que las superficies de algodón caigan muy por debajo de los niveles previos a la adhesión.

- Los productores de algodón pueden inclinarse por otras alternativas sin perder su derecho a los pagos disociados.

- El análisis de sensibilidad indica que es innecesario aumentar el pago no disociado al 40 % a fin de mantener la producción de algodón en niveles razonables. Podría producirse una acusada disminución si se redujese al 30 % o al 25 %.

- Podría obtenerse algodón de una mayor calidad si se combinase una obligación de cosechar (en lugar de la actual obligación de apertura de las cápsulas) con un requisito de calidad mínima.

- Las repercusiones en la industria de desmotado de ambos países requerirán importantes medidas de reestructuración y consolidación. En 2006, el uso de la capacidad de desmotado se redujo al 17 % en España, y al 56 % en Grecia. Una parte de la industria desmotadora deberá abandonar su actividad y el resto aumentar su índice de utilización de la capacidad a fin de mejorar la rentabilidad.

- La adaptación y la diversificación de las regiones algodoneras podrían fomentarse mediante fondos de desarrollo rural adicionales.

Opción de disociación plena (opción 3)

- En Grecia, la producción de algodón se limitaría probablemente a la producción extensiva con arreglo a programas agroambientales, resultando por lo tanto beneficiosa para el medio ambiente.

- En España, habida cuenta de que dejaría de ser económicamente viable, es muy probable que la producción de algodón se abandonase totalmente.

- La sustitución del algodón por el trigo resultaría beneficiosa para el medio ambiente; su sustitución por maíz, en cambio, apenas produciría ventajas medioambientales y exigiría más agua.

- La mayor parte de las plantas de desmotado se verían obligadas a cerrar.

- Si bien se ajusta al proceso de reforma de la PAC, la plena disociación de la ayuda al algodón no garantiza la continuidad de la producción de algodón en las regiones afectadas. Al no incluir una ayuda específica para el algodón, esta opción no respeta los Protocolos.

Repercusiones medioambientales

La producción de algodón está vinculada con una serie de consecuencias perjudiciales para el medio ambiente.

Cantidad de agua : casi toda la superficie dedicada al algodón en la UE es de regadío. El algodón se cultiva en zonas donde al agua es un recurso limitado.

Calidad del agua : se registra una elevada utilización de plaguicidas, herbicidas, retardadores del crecimiento y defoliantes, situación que se agrava cuando va asociada al monocultivo.

Suelo : la elevada utilización de insumos, el regadío y el monocultivo provocan su deterioro.

Biodiversidad y hábitats : la elevada utilización de insumos y el monocultivo tienen repercusiones negativas para la biodiversidad, la disponibilidad de los hábitats y la estabilidad biológica.

La gravedad de estos riesgos varía en función de las prácticas agrícolas, la intensidad del cultivo del algodón y la vulnerabilidad de cada zona de cultivo.

La comparación con otros cultivos pone de manifiesto que, si bien la sustitución del algodón por cereales de invierno, girasol o cultivos forrajeros de regadío podría ofrecer ventajas para el medio ambiente, su sustitución por maíz y hortalizas no representaría mejora alguna en ese sentido.

Opción de ayuda a la producción (opción nº 1)

- Habida cuenta de que el sostenimiento de los precios favorece la intensificación, las repercusiones medioambientales de esta opción son especialmente marcadas.

- La contaminación del agua se considera el problema más grave, habida cuenta de que el algodón se cultiva esencialmente en zonas clasificadas como vulnerables por la Directiva sobre nitratos.

- La condicionalidad no puede aplicarse en las explotaciones exclusivamente dedicadas al cultivo del algodón.

- Actualmente, los programas agroambientales pueden resultar más atractivos para los productores de algodón de determinadas regiones.

Opción de disociación cuasi plena (opción 2)

- En Grecia, la lenta reacción al cambio de régimen se tradujo en una ligera expansión de la superficie dedicada al algodón.

- En España se redujeron tanto la superficie de algodón como los rendimientos y la utilización de insumos. También se registró una mayor participación en los programas agroambientales.

- Los pagos no disociados y disociados están sujetos al régimen de condicionalidad.

Opción de disociación plena (opción 3)

- Es probable que en Grecia el algodón quedase limitado a la producción extensiva al amparo de programas agroambientales.

- En España, es probable que la producción de algodón se abandonase completamente.

- La sustitución del algodón por trigo aportaría ventajas medioambientales, pero no su sustitución por maíz.

La industria de desmotado

Esta industria no genera problemas medioambientales específicos.

Repercusiones sociales

En Grecia, 79 700 agricultores se dedican al cultivo del algodón; en España, la cifra correspondiente es de unos 9 500.

Dado que el cultivo de algodón requiere bastante mano de obra, el paso a otros cultivos significaría una reducción del número de horas necesarias por hectárea. A este respecto, la opción con mayores repercusiones sería la 3.

En 2005/06, la industria de desmotado del algodón empleaba a unos 3 200 trabajadores en Grecia y 1 350 en España; entre una tercera y una cuarta parte del empleo en esa industria es temporero.

El exceso de capacidad hará inevitable la pérdida de algunos puestos de trabajo con arreglo a todas las opciones. Si bien esas pérdidas serían moderadas con la opción 2, en el caso de la opción 3 las pérdidas de España serían absolutas y las de Grecia ascenderían a unas 2 600 unidades de trabajo.

Repercusiones en las relaciones internacionales

La producción de la UE representa sólo el 2 % del consumo mundial de la producción global. El comercio comunitario del algodón es completamente libre: no se aplican derechos de importación ni restricciones cuantitativas ni se pagan restituciones por las exportaciones. La UE es importadora neta de algodón.

Opción de ayuda a la producción (opción 1) : el regreso a los pagos compensatorios contradiría la postura negociadora de la UE en la Ronda de Doha y se consideraría negativo.

Opción de disociación cuasi plena (opción 2 ) : la reforma de 2004 redujo los efectos distorsionadores del comercio de las subvenciones concedidas por la UE al algodón, por lo que se considera bastante positiva.

Opción de disociación plena (opción 3) : el régimen de ayuda plenamente disociado sería coherente con la postura negociadora de la UE en la Ronda de Doha y se consideraría muy positivo.

Repercusiones en el presupuesto de la UE

Las tres opciones son neutras en relación con el gasto actual, que asciende a unos 800 millones de euros.

Ayuda a la producción (opción 1)

Habida cuenta de que esta opción se basa en un pago compensatorio que depende de las variaciones de los precios mundiales, cabe esperar una fuerte variabilidad del gasto comunitario además de costes adicionales de control.

Opción de disociación cuasi plena (opción 2)

Los gastos son mucho más estables, dado que la parte disociada de la ayuda es fija. El pago no disociado se limita a una superficie máxima garantizada y, por consiguiente, sólo está sujeto a variaciones a la baja.

Opción de disociación plena (opción 3)

El carácter fijo de la ayuda disociada hace que esta opción sea la más estable y previsible desde el punto de vista del gasto comunitario.

Repercusiones en los costes administrativos y en la simplificación

Opción de ayuda a la producción (opción 1)

Al tener que coexistir con el régimen de la PAC reformada (pagos ampliamente disociados), esta opción resultaría compleja y engorrosa tanto para los beneficiarios como para las administraciones públicas, ya que necesitaría sus propios sistemas de información, control y vigilancia. Los costes de reajuste serían elevados para la administración de la Comisión, las autoridades nacionales y regionales y las empresas que ya han introducido adaptaciones al nuevo sistema.

Opción de disociación cuasi plena (opción 2)

Esta opción es más simple desde el punto de vista administrativo. Dada su similitud con el régimen posterior a la reforma, los costes de ajuste serían muy pequeños. Todos los pagos directos quedarían sujetos a las normas comunes de las ayudas directas, en particular el pago único por explotación.

Opción de disociación plena (opción 3)

La gestión de esta opción es mucho más sencilla. La ausencia de pagos específicos por este cultivo reduce tanto los costes como los riesgos derivados de los controles. La producción de algodón quedaría sujeta a las normas comunes del pago único por explotación.

Go bernanza y participación

Las repercusiones de las tres opciones en la gobernanza y la participación no son significativamente diferentes, aunque las opciones 2 y 3 otorgan una mayor autonomía a los empresarios agrarios.

Conclusi ÓN

La comparación de las distintas repercusiones de las tres opciones permite apreciar que la opción 2 (disociación cuasi plena) es la que mejor responde a los diversos objetivos de la reforma. Cumple los requisitos de los Protocolos y, al mismo tiempo, es coherente con la dirección general del proceso de reforma de la PAC. Aunque el aumento del nivel de pagos no disociados sería viable, la carga administrativa que representaría superaría sus pequeñas ventajas posibles. Se considera conveniente modificar en algunos aspectos el régimen actual, especialmente con el fin de garantizar la calidad.