Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Revisión intermedia de la Política Agrícola Común"

(2003/C 73/07)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Revisión intermedia de la Política Agrícola Común (COM(2002) 394 final);

vista la Decisión de la Comisión Europea de 10 de julio de 2002 de consultarle sobre este asunto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la Decisión de su Mesa de 14 de mayo de 2002 de encargar a la Comisión de Desarrollo Sostenible la elaboración de un dictamen sobre este asunto;

visto su Dictamen sobre las Propuestas de Reglamentos (CE) del Consejo relativos a la reforma de la política agrícola común (CDR 273/98 fin)(1);

visto el proyecto de dictamen (CDR 188/2002 rev.) aprobado el 3 de octubre de 2002 por mayoría por la Comisión de Desarrollo Sostenible (ponente: Sr. Robert Savy, Presidente del Consejo Regional de Limousin, F/PSE),

ha aprobado, en su 47o Pleno, celebrado los días 20 y 21 de noviembre de 2002 (sesión del 20 de noviembre), por mayoría, el presente Dictamen.

Opiniones y recomendaciones del Comité de las Regiones

1.1. El Comité de las Regiones aprueba la iniciativa tomada por la Comisión Europea de presentar, con motivo de la revisión intermedia de la PAC, propuestas con miras a ilustrar un debate ampliamente iniciado en los Estados miembros, los medios profesionales y la opinión pública sobre el futuro de la política agrícola común.

1.2. En efecto, había llegado el momento de interrogarse sobre el futuro de esta política sectorial, a la que se destina casi el 50 % de los recursos de la Unión Europea, y cuyas consecuencias interesan al conjunto de los territorios rurales de los quince Estados miembros, a raíz de unos acontecimientos muy diferentes que podían afectar a la PAC y, quizá, ponerla en entredicho:

- Las recientes crisis sanitarias (EEB, epizootia de fiebre aftosa, dioxina), las frecuentes alertas sobre el contenido en nitrato de las aguas y los interrogantes sobre la utilización de OMG provocaron la desconfianza de los ciudadanos-consumidores en la capacidad de la agricultura y de la industria agroalimentaria europea para proporcionar productos sanos y de calidad en condiciones respetuosas con el medio ambiente. Los propios agricultores son, al igual que los consumidores, víctimas de tales prácticas.

- La apertura en Doha de una nueva ronda de negociaciones sobre la liberalización de los intercambios comerciales -que incluye un capítulo agrícola-, la solicitud de reforma de las subvenciones agrícolas en el mundo desarrollado por el G77 en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo y las decisiones unilaterales de los Estados Unidos (FARM BILL) obligan a la Unión Europea a reflexionar sobre la mejor manera de defender el modelo agrícola europeo, en consonancia con lo que ya pedía en 1999 el Comité de las Regiones (CDR 273/98 fin).

- La perspectiva muy próxima de la ampliación de Europa a nuevos Estados miembros, cuya agricultura está preparada de modo diverso para los mecanismos de la PAC, hace necesaria una reflexión sobre la mejor manera de preparar a estos nuevos miembros para las exigencias comunitarias sobre salubridad alimentaria, rastreabilidad o respeto del medio ambiente. Las normas comunes europeas rigen en su principio para todos los Estados miembros y no se pueden rebajar los elevados niveles de exigencia de la UE ni tampoco pueden coexistir normas diversas.

- Los cambios que afectan en la actualidad al mundo rural llevan a los agricultores a preguntarse sobre su lugar y su función, así como sobre la visión que la sociedad tiene de ellos, y sobre el futuro de los espacios rurales en un contexto de competencia entre los territorios.

2.1. En este contexto, el Comité de las Regiones toma nota con satisfacción de la afirmación de la Comisión Europea sobre la necesidad de mantener y perennizar una política agrícola común. Aunque todavía se puede progresar en la vía de la liberalización de los intercambios, una política agrícola común sigue siendo indispensable para preservar el modelo agrícola europeo y permitir a la agricultura y al mundo rural responder a las expectativas de la sociedad de hoy en día.

2.2. En este sentido, la Comunicación de la Comisión Europea es básicamente una continuación del proceso iniciado hace diez años, que intenta perfeccionar y garantizar a largo plazo, pero contiene elementos nuevos que son esenciales para la política agrícola común. Se trata de encontrar el mejor equilibrio posible entre exigencias difíciles de conciliar, aunque fundamentales. La Agenda 2000 fijó unos objetivos alrededor de los cuales se constituyó un consenso que la Comisión Europea no pone en entredicho:

- adaptar los mecanismos de intervención para reforzar su papel de red de seguridad, con el fin de reducir las restituciones a la exportación, que falsean la competencia y son objeto de crítica a escala internacional. No obstante, deben existir disposiciones adaptadas que garanticen que la agricultura europea siga disponiendo de buenas oportunidades en los mercados nacionales y mundiales, sin mermar las posibilidades de que disponen los países en desarrollo;

- orientar la producción agrícola hacia los productos o servicios deseados por el público, y no aquellos para los cuales los incentivos financieros son los más fuertes, apoyando de manera particular los sistemas de producción tradicionales y de alto valor natural;

- apoyar y estabilizar las rentas agrícolas para garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, y para permitir el mantenimiento de la mayor diversidad posible de formas y tamaños de explotaciones agrarias. Es necesario, en efecto, que la PAC contribuya a promover el relevo generacional en el sector agrario, ofreciendo a los jóvenes agricultores una perspectiva atractiva y estable desde el punto de vista económico. En este contexto, el Comité quiere señalar las orientaciones contenidas en su dictamen (Proyecto "Jóvenes por la agricultura europea") aprobado el 13 y 14 de junio de 2001, así como su apoyo a la Declaración conjunta del Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social sobre el futuro de los jóvenes agricultores, aprobada el 6 de diciembre de 2001;

- integrar en la PAC las preocupaciones relativas a la salubridad alimentaria, la rastreabilidad de las producciones, al respeto del medio ambiente, al mantenimiento del empleo agrícola y la ocupación de los territorios.

2.3. El Comité de las Regiones se propone elaborar su dictamen sobre las orientaciones de la Comisión Europea, sobre la base de estas consideraciones.

3.1. Para el Comité de las Regiones, la Comunicación de la Comisión Europea no incluye precisiones que permitan medir exactamente el alcance de cada una de las medidas propuestas. La manera en que se precisen y se apliquen puede cambiar profundamente su significado. Se trata solamente de orientaciones destinadas a abrir un debate en el curso del cual podrán expresarse los intereses comunitarios, las preocupaciones nacionales y los intereses consustanciales a determinadas producciones o a determinados territorios. Después de este debate podrán realizarse los arbitrajes políticos.

3.2. El CDR desea ver un mayor reconocimiento del papel de los entes locales y regionales en el fomento del desarrollo rural en una PAC reformada, ya que los entes locales y regionales tienen responsabilidad legal en una serie de actividades rurales reglamentarias o discrecionales directamente relacionadas con las propuestas de la Comisión Europea, como la gestión estratégica de la tierra y el fomento del bienestar económico, social y medioambiental de las comunidades rurales.

3.3. El Comité de las Regiones se declara de acuerdo con muchas de las orientaciones propuestas. Suscribe y sigue pidiendo la compensación con ayudas directas de las pérdidas de rentas de los agricultores y apoya la voluntad de consolidar el desarrollo rural como segundo pilar de la PAC. Se pronuncia a favor de integrar mejor las exigencias medioambientales y de protección de los animales con medidas que no perjudiquen económicamente a los agricultores y compensando el gasto suplementario. Comprende también que la Comisión se proponga desde su punto de vista reducir los precios de intervención. No obstante, el Comité de las Regiones se pregunta seriamente si disociar los pagos directos de las producciones agrarias, el modo y alcance de la "modulación dinámica" de las ayudas directas en el sector de la organización de mercados y supeditar la forma de la vinculación y los controles a nuevos requisitos medioambientales conducirán efectivamente a los objetivos indicados. A tal fin serán necesarios nuevos y detenidos exámenes de las medidas esbozadas.

3.4. El Comité de las Regiones considera en particular que, no obstante representar las propuestas de la Comisión Europea una buena base de debate para el futuro desarrollo de la PAC tras la expiración de la Agenda 2000, no convendría empezar la aplicación de las propuestas más prometedoras antes de dicha expiración. Así mismo sería necesario un marco jurídico y de ayuda de la PAC con vigencia de mayor duración que el actual (6 años), con el fin de dar a los productores agrarios la suficiente seguridad y confianza en el marco legislativo vigente, para el desarrollo de su actividad productiva a medio término.

4.1. La desvinculación de las ayudas de toda referencia a la producción y la creación de una ayuda a la renta única por explotación presenta algunas ventajas. Se trata, básicamente, de la confirmación del principio según el cual las reducciones de precio se compensan con ayudas directas a la renta de los agricultores. El principio de la ayuda única puede simplificar la aplicación administrativa de la PAC. La desvinculación traduce la voluntad de reforzar la función del mercado de orientación de las producciones agrícolas y al agricultor su papel de empresario: las decisiones de los agricultores no dependerían ya de los incentivos públicos sino, en primera instancia, de los precios del mercado. El CDR también apoya el principio de la desvinculación como método para proteger las finanzas públicas europeas y de los Estados miembros. Las ayudas directas desvinculadas de la producción deberían tener en cuenta la necesidad de mantener el empleo agrícola, para evitar que aumente el paro en determinadas regiones.

4.2. El Comité de las Regiones desea, sin embargo, llamar la atención sobre los riesgos del sistema de desvinculación propuesto, ya que confirmaría las diferencias regionales actuales. La presente propuesta mantendría la situación actual, en la que los agricultores que alcanzan un mayor rendimiento obtienen más ayudas por hectárea que aquellos que producen menos. La concesión de una ayuda sin vínculo con la producción puede falsear las condiciones de la competencia entre agricultores y conducir a la desestabilización de determinadas producciones: Esto ocurrirá siempre que una explotación que reciba ayudas pueda, conservando al mismo tiempo su ayuda, abandonar su producción antigua para pasar a producciones más remuneradoras con las que pondrá en peligro las explotaciones que se dedicaban a esta misma producción sin beneficiarse hasta entonces de apoyos públicos.

4.3. El sistema propuesto podría originar algunas desventajas, que deberán estudiarse mejor, como, por ejemplo:

- La decisión de los agricultores de iniciar nuevas producciones podrá conducir a capacidades excesivas en algunos mercados que actualmente reciben pocas ayudas, con la consecuencia de una reducción de los precios y, quizá, la desaparición de algunas explotaciones; la Comisión lo admite, por otra parte, cuando escribe (§ 2.5) que la desvinculación "(...) también puede servir de presión para el abandono de la producción en alguna superficie marginal".

- Los cambios que se producirán en las producciones podrán acarrear dificultades de suministro en determinadas ramas de la industria agroalimentaria, y conducir a deslocalizaciones de empresas (por ejemplo hacia los puertos, donde llegan las producciones agrícolas importadas) en detrimento de la actividad en las zonas rurales.

- Este sistema puede favorecer la subida del precio de las tierras agrícolas, en los lugares en los que la referencia a los "pagos históricos" dará derecho a una ayuda única elevada: la consiguiente presión sobre las propiedades agrícolas podría favorecer la constitución de explotaciones importantes, en detrimento de la instalación de nuevos agricultores. También podría, al contrario, acelerar los fenómenos de abandono constatados en algunos territorios.

- El nuevo sistema no prevé mecanismos de compensación y ayuda para la incorporación de jóvenes agricultores.

4.4. Por otra parte, el Comité de las Regiones se pregunta sobre la pertinencia de las modalidades propuestas de cálculo de la ayuda única a la renta. Dicha ayuda se basaría en el nivel alcanzado por el conjunto de las ayudas pagadas anteriormente a la explotación, según modalidades que quedan por precisar. De ahí un triple interrogante, que sería necesario analizar en profundidad:

- ¿Permite esta referencia a los derechos adquiridos poner la ayuda única al servicio de los objetivos de la PAC?

- ¿Es aceptable, por este sistema, penalizar a los que, al haber elegido en el pasado un modo de producción más sostenible y menos extensivo, se subvenciona menos?

- ¿Es razonable no exigir del beneficiario ningún compromiso sobre su producción?

4.5. Sin condenar a priori el principio de la desvinculación, el Comité de las Regiones desea que, antes de toda decisión, los riesgos que se mencionan sean objeto de una rigurosa evaluación ex ante, y que se entable una reflexión sobre la manera de evitar esta deriva. Es probable que el sistema propuesto por la Comisión presente algunos inconvenientes que deberán ser analizados en profundidad.

5.1. El Comité de las Regiones toma nota de la propuesta de la Comisión Europea que tiende a la instauración de un sistema de modulación progresiva de las ayudas en todos los Estados miembros de la Unión Europea, combinado con un límite máximo y con una franquicia. Puede ser el medio para corregir el carácter desigual del método actual de distribución de las ayudas, con el que un veinte por ciento de las explotaciones se reparten el ochenta por ciento de las ayudas comunitarias.

5.2. La instauración de una franquicia permitirá excluir de la reducción progresiva de las ayudas a las pequeñas explotaciones o a las que emplean mucha mano de obra. Responde en cierta medida a la preocupación ya expresada por el Comité (CDR 273/98 fin) de favorecer la agricultura familiar y el empleo en las zonas rurales. A tal efecto, debería tenerse en cuenta asimismo la situación especial en que se halla el sector agrícola en diversas regiones, determinada por su estructura y por cuestiones referidas al tamaño de las explotaciones, con objeto de evitar la pérdida de puestos de trabajo. Cabe preguntarse, sin embargo, si

- no se debería elevar el importe de la franquicia;

- no se debería establecer franquicias complementarias de hasta el 100% de las ayudas aplicables a los jóvenes agricultores, a las explotaciones localizadas en zonas de montaña e islas, y las explotaciones dedicadas exclusivamente a la agricultura ecológica;

- se debería mejorar el porcentaje de cofinanciación de la UE para todas las medidas adoptadas en el marco del Reglamento (CE) no 1257/1999 hasta un 75 % para las regiones que no se benefician de las ayudas del objetivo no 1, o bien un 90 % para las regiones del objetivo no 1.

5.3. Las propuestas de la UE para limitar la ayuda directa deben ser concebidas teniendo en cuenta la diversidad de las estructuras de propiedad y el tamaño de las explotaciones del territorio de los Estados miembros. Un límite máximo uniforme de 300000 EUR no constituye, sin duda, una buena solución para el conjunto de la Unión Europea. Corre el riesgo, a veces, de fomentar la concentración de las explotaciones hasta 800 ó 1000 hectáreas, destruyendo la estructura familiar preexistente y, quizás, poniendo en peligro el empleo y la competitividad de explotaciones importantes.

5.4. El Comité de las Regiones desea que, en sus disposiciones de aplicación, estas normas tengan en cuenta la diversidad de los territorios.

6.1. El Comité de las Regiones aprueba las propuestas de la Comisión encaminadas a consolidar y reforzar el desarrollo rural como segundo pilar de la PAC. Acoge favorablemente las nuevas medidas complementarias que tienden a animar a los agricultores a participar en los programas de garantía de calidad y certificación, incluidos los relativos a las indicaciones geográficas protegidas, las denominaciones de origen, la protección de los animales, el medio ambiente y la agricultura biológica.

6.2. El Comité lamenta, no obstante, que la Comisión Europea contemple principalmente el desarrollo rural como la prolongación de la actividad agrícola. En la mayoría de los territorios rurales de hoy en día, la agricultura ya no es la actividad mayoritaria: el turismo, la artesanía, las actividades de servicios, las pequeñas instalaciones industriales, las actividades culturales, constituyen en la actualidad, junto a la agricultura, los elementos complementarios de un desarrollo integrado. Aprovechando la experiencia de los programas Leader, el Comité de las Regiones desearía que se crearan procedimientos para aplicar las medidas de desarrollo rural en el marco de una estrategia global elaborada en cada territorio por los propios protagonistas locales. El Comité también desea que se flexibilicen las normas de utilización del Feoga-Garantía para permitir a los territorios rurales innovar en su proyecto de desarrollo.

7.1. El Comité de las Regiones aprueba las orientaciones contenidas en la Comunicación de la Comisión Europea destinadas a promover unos métodos de producción más respetuosos con el medio ambiente. El Comité aprueba, en particular, el refuerzo de las normas en este ámbito, el sistema de control que condicionará efectivamente el pago de las ayudas al respeto de las normas, y las ayudas transitorias destinadas a facilitar la adaptación de los agricultores.

7.2. No obstante, al Comité de las Regiones le preocupa la dificultad para los productores de conciliar el cumplimiento de las normas medioambientales y su competitividad en el mercado en un contexto de liberalización del comercio. El CDR opina que la aplicación efectiva de las normas relativas al medio ambiente, a la salubridad alimentaria, a las condiciones de trabajo o al bienestar de los animales debe comprobarse o bien en el marco de la OMC o bien a la entrada de los productos en el territorio de la Unión Europea: en su defecto, se penalizaría a los productores europeos, sin que ello tuviera un efecto significativo sobre los grandes equilibrios ecológicos.

8.1. El Comité de las Regiones considera, finalmente, que el futuro de la PAC debe definirse situándolo en el marco más general de los grandes desafíos de la Unión Europea. La Unión Europea debe afirmarse como una potencia capaz de hacer valer, a escala mundial, sus valores y sus intereses.

8.2. Por ser una potencia a escala mundial, Europa debe influir en las normas que regulan los intercambios internacionales de producciones agrícolas, de modo que respeten a la vez sus intereses y sus valores. La nueva PAC debe, en este espíritu, tener en cuenta con realismo el nuevo contexto internacional vinculado al unilateralismo americano, y velar por organizar con los países en vías de desarrollo un sistema de intercambios equilibrado y equitativo. Estas dos preocupaciones, indisociables, no aparecen de forma suficientemente clara en la Comunicación de la Comisión Europea.

8.3. La ampliación de la Unión Europea, que ya está muy cerca, no debe conducir a la disolución progresiva del modelo social y agrícola europeo en un gran mercado abierto donde se abandonarían progresivamente las políticas comunes. Ésta es la razón por la que el Comité de las Regiones se congratula por la voluntad manifestada por la Comisión Europea de mantener una Política Agrícola Común fuerte. Sin embargo, en su Comunicación, la Comisión sigue siendo vaga sobre la manera en que los agricultores de los países de la ampliación podrán responder a las exigencias de competitividad, calidad, rastreabilidad y salubridad alimentaria, y sobre las consecuencias que estas adaptaciones podrían tener en los países en cuestión. El CDR considera que deben mantenerse los requisitos en materia de salubridad alimentaria y bienestar animal, así como las cuotas de producción, incluso en una Unión ampliada. Ahora bien, lo que está en juego aquí es la cohesión social y territorial, y todavía hay que realizar una evaluación equilibrada de los efectos positivos o negativos de la PAC sobre cada uno de los territorios de la Unión Europea ampliada. Por consiguiente, es importante hacer participar a los países candidatos en los debates sobre la revisión intermedia. El Comité de las Regiones desea que la Comisión precise en su propuesta el apoyo que se dará a los agricultores de los países candidatos para responder progresivamente a estas exigencias.

8.4. Finalmente, el Comité de las Regiones lamenta que la Comisión Europea no vincule la reforma de la PAC con la de la política regional. Ello se debe a la debilidad del análisis del impacto territorial de las medidas propuestas. El período actual, en el que se desarrolla en paralelo un debate sobre las dos políticas comunitarias de mayor peso, debe ser la ocasión de abordarlas de manera complementaria, para que ninguna de ellas se considere como la variable de ajuste de la otra.

9.1. El Comité de las Regiones no ha considerado posible mencionar en el presente dictamen los problemas particulares planteados por la organización del mercado de cada una de las grandes producciones agrícolas. Por una parte, el calendario previsto no le permitía consultar adecuadamente a los distintos actores; por otra, le parecía prioritario precisar las grandes orientaciones de la reforma y, si fuere necesario, aclarar las ambigüedades. El Comité desea que se le consulte, en el momento oportuno, sobre las medidas particulares que se propongan.

9.2. Por último, el CDR manifiesta su sorpresa por la ausencia total de referencias a la dimensión regional de la Política Agrícola Común. Esta ausencia es tanto más perjudicial cuanto que esta política integra cada vez más una dimensión estructural que afecta directamente a los entes regionales y que a éstos se les insta cada vez más a participar en la financiación de algunas medidas complementarias en materia agrícola. En consecuencia, el CDR pide a la Comisión Europea que presente propuestas en este ámbito para que los entes regionales puedan ocupar el lugar y desempeñar la función que les corresponde, en especial la de paliar las desventajas estructurales que padecen determinadas regiones de la Unión Europea por su carácter montañoso o insular.

9.3. No obstante, en la fase actual, el Comité de las Regiones se propone hacer hincapié en la necesidad, a la hora de aplicar la PAC, de tener en cuenta la diversidad de los territorios, los cultivos y los métodos de producción en la Unión Europea: el objetivo de cohesión impuesto por el Tratado recomienda adaptar las normas comunitarias a esta diversidad. Para reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas. Convendrá atribuir un lugar que no tienen en el proyecto actual a:

- las producciones agrícolas escandinavas, o mediterráneas;

- las producciones de regiones que sufren desventajas estructurales permanentes, vinculadas a su carácter insular o montañoso.

Será necesario admitir, sin duda, que para determinadas producciones, la regulación por el mercado no permitirá responder a los objetivos de la PAC, y que mecanismos del tipo de los utilizados hoy para el azúcar y la leche no deben ser descartados por principio.

9.4. El Comité de las Regiones considera que el desarrollo rural sostenible sólo puede lograrse haciendo participar plenamente a los entes locales y regionales en la aplicación detallada de las reformas finales. La revisión intermedia es un buen comienzo para el proceso de reforma de la PAC, reconociendo que el apoyo a la agricultura debe acompañarse de medidas claras para fomentar un medio rural con vida. Una PAC reformada es fundamental para el futuro de una Europa ampliada. El CDR también reconoce que es importante aplicar correctamente estas reformas en lugar de acordar medidas poco eficaces.

9.5. Para el Comité de las Regiones, el debate que se inicia debe evitar todo dogmatismo para conseguir, finalmente, un equilibrio entre la regulación por el mercado y una regulación pública comunitaria sin la cual el modelo agrícola europeo estaría amenazado. Lo que está en juego es suficientemente importante para que los interlocutores de la Unión Europea se tomen todo el tiempo necesario.

9.6. A este respecto, el Comité de las Regiones se congratula de que el Consejo Europeo celebrado en Bruselas los días 24 y 25 de octubre de 2002 no haya puesto en tela de juicio la necesidad y los objetivos principales de una profunda reforma de la Política Agrícola Común.

El Comité toma nota de la voluntad del Consejo de planificar el futuro de la agricultura desde una perspectiva a largo plazo (2013) y se felicita por la reafirmación de la necesidad de preservar una agricultura multifuncional en todas las regiones de Europa y de tener en cuenta las necesidades de los agricultores de las zonas desfavorecidas.

El Comité de las Regiones manifiesta su deseo de que el tiempo que se ha concedido el Consejo para lograr dicha reforma se aproveche para discurrir sobre las consecuencias de la desvinculación de las ayudas de la producción, considerar la diversidad de los agricultores en las regiones de Europa en la manera de modular las ayudas y hallar los medios de financiar un desarrollo rural indispensable para la cohesión social del territorio europeo.

Por último, el Comité de las Regiones desea que se le mantenga informado de los avances realizados por la Comisión en su reflexión relativa a la reforma de la PAC y que se le consulte con respecto a las propuestas legislativas que aquélla deba formular.

Bruselas, 20 de noviembre de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 93 de 6.4.1999, p. 1.