ES Diario Oficial de la Unión Europea C 285/1

INFORME ESPECIAL N o 5/2007

sobre la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al artículo 248, apartado 4, párrafo segundo, del Tratado CE)

(2007/C 285/01)

ÍNDICE

ABREVIATURAS

I-VIII RESUMEN

1-7 INTRODUCCIÓN

8-10 ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

11-60 OBSERVACIONES

11-27 Carencias de la orientación estratégica en el proceso de programación

11-19 Formulación excesivamente general de los CSP, falta de claridad en las prioridades de los PIP, falta de eficacia en la orientación de la ayuda

20 Las carencias de la orientación estratégica dieron lugar a problemas de ejecución

21-27 Reorientar la asistencia de ayuda a la inversión hacia la consolidación de las instituciones

28-41 La eficiencia de las estructuras de gestión garantizó el rápido suministro de la ayuda, pero la capacidad administrativa nacional supuso un obstáculo

28-37 Estructuras de gestión no siempre apropiadas

38-41 Ayuda suministrada con rapidez pero sin tener suficientemente en cuenta la capacidad de absorción de los países beneficiarios

42-54 El enfoque de gestión de la Comisión no ha llevado a aumentar la responsabilidad de los países receptores

45-52 Limitadas responsabilidades de los países beneficiarios en las fases de identificación y licitación del proyecto

53-54 Falta de asunción de la coordinación de donantes por parte de los países

55-60 Enfoque incoherente del seguimiento y la evaluación

61-70 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

61 ¿En qué medida fue eficaz la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión?

62-64 ¿En qué medida resultó apropiada y coherente la orientación estratégica que regía los programas?

65-67 ¿En qué medida resultaban apropiados y eficientes los enfoques de gestión establecidos y empleados por la Comisión?

68-69 ¿Hasta qué punto los proyectos financiados fomentaban la asunción del programa por parte del país beneficiario?

70 ¿En qué medida el seguimiento y la evaluación resultaron eficaces para identificar carencias y difundir información? ¿Emprendía a continuación la Comisión acciones a su debido tiempo?

Respuestas de la Comisión

ABREVIATURAS ADF «Albanian Development Fund» (Fondo albanés de desarrollo) AER Agencia Europea de Reconstrucción BA Bosnia y Herzegovina BM Banco Mundial CARDS «Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation» (Programa de asistencia a la reconstrucción, desarrollo y estabilización de los Balcanes occidentales) CE Comisión Europea CSP «Country Strategy Paper» (documento relativo al marco estratégico nacional) DG ELARG Dirección General de Ampliación DG RELEX Dirección General de Relaciones Exteriores ECPA «EC Police Assistance mission in Albania» (misión de asistencia policial de la Comisión Europea a Albania) EFS Entidad Fiscalizadora Superior EURALIUS Misión de asistencia europea al sistema judicial albanés IE Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo IPA Instrumento de preadhesión IVO Indicadores verificables objetivamente KFOR Fuerza de Kosovo, liderada por la OTAN MINUK Misión de las Naciones Unidas en Kosovo ONU Organización de las Naciones Unidas OSCE Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa PEA Proceso de estabilización y asociación PIP Programa indicativo plurianual RFY República Federativa de Yugoslavia ROM «Result-Oriented Monitoring» (sistema de seguimiento basado en los resultados) UCFC Unidad central de finanzas y contratación UE Unión Europea

RESUMEN

I. Los principales objetivos del programa de asistencia a la reconstrucción, desarrollo y estabilización (CARDS) son fomentar la participación de los beneficiarios en el proceso de estabilización y asociación (PEA) y reforzar la responsabilidad de los países y entidades de los Balcanes occidentales frente a este proceso. CARDS fue diseñado para promover reformas sostenibles y compatibles con la UE, consolidar la estabilidad y aproximar la región a la Unión Europea. Para el período 2000-2006 el programa ha dispuesto de una dotación presupuestaria superior a los 5 000 millones de euros (véanse los apartados 1 a 7).

II. El Tribunal fiscalizó el programa CARDS a fin de llegar a una conclusión sobre la eficacia de la gestión de la Comisión, para lo cual, evaluó (véase el apartado 8): a) si la orientación estratégica que regía el programa era apropiada y coherente; b) si los enfoques de gestión establecidos y empleados por la Comisión resultaban apropiados y eficientes; c) si los proyectos financiados por el programa fomentaban la asunción del mismo por parte del país beneficiario; d) si el seguimiento y la evaluación resultaban eficaces a la hora de identificar las carencias y difundir sus conclusiones, y si a continuación la Comisión emprendía acciones a su debido tiempo.

III. La orientación estratégica de la Comisión estaba formulada en términos muy generales, lo cual resultaba adecuado para la fase de reconstrucción, pero no para lograr los objetivos de consolidación de las instituciones (institution building), que son más ambiciosos. Los documentos relativos al marco estratégico nacional no proporcionaban directrices suficientes, debido particularmente a que no se veían complementados con estrategias sectoriales previstas a tiempo. Los programas indicativos plurianuales no establecían prioridades entre los distintos ámbitos de intervención ni en el seno de los mismos. Las asociaciones europeas introducidas en 2004 no se empleaban para mejorar la orientación a la hora de seleccionar acciones (véanse los apartados 11 a 27).

IV. En el pasado, la ayuda comunitaria a los Balcanes occidentales se había visto perjudicada por la coexistencia de tres bases jurídicas diferentes, la lentitud en la ejecución de los programas y la excesiva centralización. El Reglamento CARDS unificó las bases jurídicas. La Comisión consiguió también garantizar la rapidez del suministro de ayuda, aunque en ocasiones esto fue en detrimento de la capacidad de los países beneficiarios para aprovecharla. La Comisión empleó cuatro enfoques de gestión diferentes. Los dos principales —la desconcentración de las delegaciones y la Agencia Europea de Reconstrucción (AER)— resultaron en general eficaces y adecuados (véanse los apartados 28 a 41).

V. Si bien la Comisión consideraba prioritaria la asunción del programa por parte del país beneficiario, no existía un método coherente para lograr este objetivo y los enfoques de gestión empleados no fomentaban dicha asunción (véanse los apartados 42 a 54).

VI. El seguimiento y la evaluación eran satisfactorios en parte, aunque existían incoherencias entre las delegaciones y la AER. La falta de indicadores adecuados para el proyecto comprometía la eficacia de la supervisión (véanse los apartados 55 a 60).

VII. El Tribunal concluye que la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión contribuyó en gran medida a la estabilización y reconstrucción de los países beneficiarios. No obstante, la ayuda resultó menos eficaz para reforzar la capacidad administrativa, debido a la escasa atención dedicada inicialmente a la consolidación de las instituciones y a la insuficiencia de la capacidad de los países beneficiarios para absorber la asistencia suministrada (véanse los apartados 61 a 70).

VIII. El Reglamento CARDS dejó de aplicarse en 2006 y el nuevo instrumento de asistencia de preadhesión entró en vigor en 2007. El Tribunal recomienda que la Comisión mejore su orientación estratégica, garantice que la velocidad de ejecución tenga en plena consideración la capacidad de los beneficiarios para absorber la asistencia, establezca una estrategia eficaz para garantizar la asunción del programa por parte del país beneficiario y difunda las mejores prácticas de seguimiento y evaluación (véanse los apartados 61 a 70).

INTRODUCCIÓN

1. CARDS es el acrónimo de «Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation» (asistencia comunitaria a la reconstrucción, desarrollo y estabilización). El programa CARDS (1) engloba a los siguientes países de los Balcanes occidentales: Albania, Bosnia y Herzegovina, Croacia, la República Federativa de Yugoslavia (RFY) y la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Por lo que se refiere a la asistencia a la RFY y a su sucesor, el Estado de Serbia y Montenegro (2), el programa CARDS se dividió en tres programas anuales: Serbia (3), Kosovo y Montenegro.

2. CARDS forma parte de la estrategia de estabilización y asociación de la Unión Europea para los Balcanes occidentales, que surgió como respuesta a las guerras de los años noventa en la antigua Yugoslavia. Dicha estrategia marcó el final de conflicto militar, el inicio de la reconstrucción material y el relanzamiento económico de los países (estabilización), así como el estrechamiento de los vínculos con la Unión Europea (asociación). El Consejo Europeo, en su reunión de junio de 2000, afirmó explícitamente que la integración podría conducir en última instancia a la adhesión a la Unión Europea.

3. El preámbulo del Reglamento CARDS describe el objetivo principal de la asistencia: «Conviene desarrollar y reorientar la asistencia comunitaria existente para adaptarla a los objetivos políticos de la Unión Europea respecto a la región y, más concretamente, para contribuir al desarrollo del proceso de estabilización y asociación y reforzar la responsabilidad de los países y entidades beneficiarias frente a este proceso». También conforme a este Reglamento, debe prestarse especial atención a la dimensión regional de la asistencia comunitaria.

4. El proceso de estabilización y asociación (PEA) consiste en una asociación progresiva, en la que la UE ofrece una combinación de concesiones comerciales (medidas comerciales autónomas), asistencia económica y financiera (programa CARDS) y relaciones contractuales (acuerdos de estabilización y asociación).

5. En el período comprendido entre 2000 y 2006, el programa CARDS ha contado con un presupuesto superior a los 5 000 millones de euros, destinados principalmente a ayuda a la inversión y a consolidación de las instituciones. La población total de la región de los Balcanes occidentales ronda los 24 millones de habitantes, de modo que la dotación del CARDS representa una asistencia de 30 euros anuales per cápita, prueba evidente de la importancia política que la UE concede a la región (4).

6. Los principales ámbitos de intervención del programa CARDS son: a) la reconstrucción, la estabilización democrática, la reconciliación y el retorno de los refugiados; b) el desarrollo institucional y legislativo, incluidos la armonización con la normativa y los métodos de la Unión Europea, el apoyo a la democracia y el Estado de Derecho, los derechos humanos, la sociedad civil y los medios de comunicación, así como el buen funcionamiento de una economía de libre mercado; c) el desarrollo económico y social sostenible, incluidas las reformas estructurales; d) el fomento de unas relaciones más estrechas y de la cooperación regional de los países entre ellos y con la UE y los (entonces) países candidatos de Europa Central.

7. En la Comisión Europea, la gestión del programa CARDS era hasta principios de 2005 responsabilidad conjunta de la Dirección General de Relaciones Exteriores (DG RELEX) y la Oficina de Cooperación EuropeAid. La DG RELEX se encargaba de las relaciones políticas y del desarrollo estratégico, por ejemplo, elaborando los documentos relativos al marco estratégico nacional y los programas indicativos plurianuales. La Oficina de Cooperación EuropeAid se encargaba de la gestión de los programas anuales. A principios de 2005, la Dirección General de Ampliación (DG ELARG) asumió la responsabilidad del ciclo íntegro del proyecto, desde la formulación y la programación de políticas hasta su ejecución.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

8. El propósito de la fiscalización del Tribunal del Cuentas Europeo consistía en evaluar la eficacia de la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión. Los objetivos principales de la fiscalización eran concluir la medida en la que: a) la orientación estratégica que regía el programa era apropiada y coherente; b) los enfoques de gestión establecidos y empleados por la Comisión resultaban apropiados y eficientes; c) los proyectos financiados por el programa fomentaban la asunción del mismo por parte del país beneficiario; d) el seguimiento y la evaluación resultaban eficaces a la hora de identificar las carencias y difundir sus conclusiones, y a continuación la Comisión emprendía acciones a su debido tiempo.

9. El trabajo de fiscalización implicaba revisar los documentos, las directrices y los informes de estrategia y planificación. Asimismo, se examinó una muestra discrecional de proyectos CARDS (anexo) para el período 2002-2005.

10. En la fiscalización se examinaron igualmente los informes de evaluación pertinentes, elaborados por cuenta de la Comisión —incluida la evaluación intermedia del programa CARDS (5), completada en junio de 2004—, así como las acciones de seguimiento emprendidas por la Comisión. El Tribunal concluyó que proporcionaban fundamento suficiente para emplear las conclusiones como pruebas de corroboración de los resultados de su fiscalización (6).

OBSERVACIONES

Carencias de la orientación estratégica en el proceso de programación

Formulación excesivamente general de los CSP, falta de claridad en las prioridades de los PIP, falta de eficacia en la orientación de la ayuda

11. El Reglamento CARDS constituye el fundamento jurídico de los principales documentos relativos al marco estratégico de la asistencia CARDS: «La asistencia comunitaria será objeto de un marco estratégico y de una programación anual y plurianual que se someterán al dictamen del Comité de gestión instaurado por el presente Reglamento».

12. El Tribunal evaluó la medida en que el programa CARDS se regía por una orientación estratégica adecuada y se encaminaba a cubrir las necesidades específicas de los países implicados, al tiempo que mantenía la coherencia con los objetivos reglamentariamente definidos del programa y del PEA en sentido amplio.

13. De conformidad con el Reglamento CARDS, la Comisión delimitó un marco estratégico para los países de los Balcanes occidentales, consistente en un documento relativo al marco estratégico nacional (CSP) de cada país, así como un documento regional, redactado teniendo en cuenta a todos los países beneficiarios. Como exige el marco reglamentario, la Comisión ha elaborado dos programas indicativos plurianuales (PIP), uno para cada país y otro para el programa regional interestatal, correspondientes a los períodos 2002-2004 y 2005-2006.

14. En 2004 —al término del primer período de los PIP— el Consejo Europeo aprobó documentos de asociación europea para Albania, Bosnia y Herzegovina, la Antigua República Yugoslava de Macedonia, y Serbia y Montenegro incluido Kosovo (7), con el fin de intensificar el proceso de estabilización y asociación (8). Se establecieron asociaciones con todos los países de la región y se identificaron ámbitos de acción y obligaciones que debían cumplir los países socios para aproximarlos a la Unión Europea. La asistencia comunitaria debía destinarse a las prioridades determinadas en los acuerdos de asociación.

15. La fiscalización puso de manifiesto carencias en la orientación estratégica de los mecanismos de programación del CARDS. Las estrategias descritas en los documentos relativos al marco estratégico nacional (CSP), aunque formalmente cumplían las directrices de la Comisión al respecto, estaban formuladas de manera demasiado amplia para resultar útiles al elaborar la programación. Los CSP no fueron actualizados para recoger cambios sustanciales como los documentos de asociación europea del Consejo.

16. Los PIP no establecían prioridades entre sectores ni en el seno de los mismos, como exigen las directrices de la Comisión (9), ni indicaban calendarios para las acciones previstas. En 2004, la primera asociación europea ofreció a la Comisión la oportunidad de centrar su actuación de forma más concreta en el PIP para el período 2005-2006 (10). Aunque los PIP correspondientes a 2005-2006 contenían referencias a las prioridades de las asociaciones europeas, las orientaciones que proporcionaban seguían resultando insuficientes para seleccionar las acciones que habían de financiarse.

17. Según lo dispuesto en el Reglamento CARDS, el Comité de gestión (11) debía emitir un dictamen sobre las directrices de programación de CARDS, los programas indicativos plurianuales y los programas anuales, con la intención de mejorar la orientación estratégica del proceso de programación. En realidad, no se encontraron pruebas de que el trabajo del Comité hubiera contribuido a mejorar la calidad de los documentos propuestos.

18. En general, no existían análisis sectoriales detallados por parte de la Comisión ni estrategias nacionales dictadas por los países beneficiarios, o bien dichos análisis y estrategias se elaboraban demasiado tarde como para mejorar la orientación estratégica. A consecuencia de ello, los proyectos no se seleccionaban mediante criterios objetivos y, en ciertos casos, la selección obedecía a solicitudes ad hoc de los beneficiarios.

19. Aunque el proceso de identificación era complejo, no implicaba una metodología clara para optimizar la selección de proyectos. Por ejemplo, no se realizaban análisis coste-beneficio (12) ni ningún otro tipo de evaluación comparativa de otros posibles proyectos antes de seleccionarlos. Algunos proyectos eran meras continuaciones de ayudas anteriores. No existían directrices para ayudar a decidir cuál de las intervenciones daría mayor respaldo al proceso de estabilización y asociación.

Las carencias de la orientación estratégica dieron lugar a problemas de ejecución

20. En la fiscalización se identificaron diferencias entre los proyectos planeados y su ejecución. Algunos proyectos esenciales no se pusieron en marcha debido a la resistencia del país beneficiario, y en otros casos se incumplieron los planes iniciales (véase el recuadro 1). Recuadro 1Ejemplos de proyectos no ejecutadosCaso 1: Falta de apoyo político a la Entidad Fiscalizadora Superior (EFS) serbiaYa en 2001 la AER había identificado los elementos básicos necesarios para una significativa reforma institucional del Estado en Serbia, entre ellos apoyo al tesoro público y a la función de auditoría interna, así como un proyecto de creación de una Entidad Fiscalizadora Superior. No obstante, el Parlamento Serbio no otorgó el refrendo necesario a la EFS y el proyecto no salió adelante hasta el programa de 2006.Caso 2: La misión de asistencia policial de la Comisión Europea a AlbaniaLa ficha del proyecto del sector de justicia e interior albanés para el año de programación 2002 preveía un componente de policía y orden público «para contribuir a la instauración del Estado de Derecho y al establecimiento de una fuerza policial operativa capaz de contribuir a la estabilidad democrática». Disponía lo siguiente: «El proyecto se ejecutará a través del apoyo de la misión de asistencia policial de la CE (ECPA), de formación y de ayudas a la inversión relacionadas.» De los 8 millones de euros asignados al componente de policía y orden público, el plan destinaba 4 millones de euros a ayuda a la consolidación de las instituciones (financiación de la misión ECPA), 2,5 millones de euros al componente de formación y apoyo y 1,5 millones de euros al componente de inversión.En la práctica, la ficha del proyecto se incumplió por completo. No se dedicó ni un solo euro a financiar la misión ECPA sino que 4,7 millones de euros se gastaron en una red de comunicación de datos, 1,9 millones se dedicaron a equipos de suministro eléctrico y 1 millón se destinó a una subvención a las Naciones Unidas para apoyar el programa de reforma del sector de seguridad.

Reorientar la asistencia de ayuda a la inversión hacia la consolidación de las instituciones

21. Dado que los países beneficiarios estaban recuperándose de la guerra en los años iniciales del programa CARDS, este se centró más en la reconstrucción (a través de proyectos de inversión) que en la consolidación de las instituciones. Sin embargo, a medida que el programa cumplía años, se necesitaba un desplazamiento hacia la consolidación institucional.

22. La reorientación de la asistencia interesaba a la autoridad encargada de aprobar la gestión. En su informe sobre la Agencia Europea de Reconstrucción (AER), publicado en mayo de 2002, el Parlamente Europeo consideró que la AER debía incrementar significativamente la asistencia comunitaria a ambos países (la República Federativa de Yugoslavia y la Antigua República Yugoslava de Macedonia) para favorecer la consolidación de las instituciones.

23. El Tribunal analizó los proyectos CARDS para determinar y evaluar la proporción de los proyectos de consolidación de las instituciones frente a la representada por los proyectos de inversión (véase el gráfico 1).

24. En general, entre 2001 y 2005 aumentó la importancia de los proyectos de consolidación institucional. Desde el comienzo, la atención a este capítulo fue mayor en aquellos países donde la asistencia era gestionada por las delegaciones (14) que en aquellos donde era gestionada por la AER (15).

25. El hermanamiento está reconocido como un instrumento importante para reforzar la capacidad administrativa de un país (16). A pesar de ello, tardó en ponerse en marcha en los Balcanes occidentales, particularmente en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, donde la AER no empezó a utilizarlo hasta 2005. La AER realizó una evaluación del hermanamiento (17), en la que concluyó que, en ocasiones, los gestores de programas de la Agencia no proporcionaban más que un apoyo limitado a este instrumento y que el personal de la AER no siempre estaba suficientemente entrenado en su uso.

26. A medida que los países de los Balcanes occidentales se recuperaban de la guerra, los proyectos de programas y las fichas de proyecto correspondientes (18), así como los proyectos en curso, fueron tomando en cuenta la solicitud del Parlamento de aumentar la asistencia comunitaria y desplazarla de la ayuda a la inversión hacia la consolidación de las instituciones. Sin embargo, en algunos casos los cambios en los proyectos planificados condujeron a una disminución de la atención concedida a la consolidación institucional (véase el recuadro 2). Recuadro 2Reorientar un proyecto de consolidación de las instituciones — Gestión integrada de las fronteras en la Antigua República Yugoslava de MacedoniaEl programa anual del CARDS 2003 en la Antigua República Yugoslava de Macedonia preveía, entre otras cosas, reforzar el control de la frontera natural terrestre y asignaba 2,8 millones de euros a este fin. Conforme al programa anual, la zona necesitaba una serie de acciones a corto plazo: 1) establecer un servicio especializado de vigilancia de fronteras, 2) mejorar los procedimientos de contratación del personal, 3) proporcionar entrenamiento básico y cursos de profundización en el control de fronteras y 4) suministrar equipos de detección de documentos falsos o falsificados y de registro de vehículos de alta tecnología, junto con las herramientas de formación correspondientes.La iniciativa tenía dos objetivos: 1) mejorar la capacidad de cooperación de los servicios fronterizos estatales en el seno del marco organizativo existente, para responder a necesidades inmediatas, y 2) desarrollar una nueva estructura organizativa para la policía de fronteras y unas capacidades operativas que cumplieran las normas de la Unión Europea.En lugar de abordar de forma coherente las necesidades, objetivos y prioridades mencionados, la AER empleó el importe total para adquirir vehículos.

27. El Tribunal no encontró pruebas de continuidad en el seguimiento de los proyectos por parte del Comité de gestión tras la fase de aprobación. En otras palabras, el Comité no se ocupó de las modificaciones de los proyectos una vez iniciada su ejecución.

La eficiencia de las estructuras de gestión garantizó el rápido suministro de la ayuda, pero la capacidad administrativa nacional supuso un obstáculo

Estructuras de gestión no siempre apropiadas

28. En julio de 1998, el Tribunal publicó su Informe Especial no 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996-1997). La fiscalización afectaba a dos países: Bosnia y Herzegovina y, en menor medida, Croacia. El informe criticaba que, pese a que las declaraciones de intención de la UE no dejaban lugar a dudas, la Comisión no había conseguido desplegar personal suficiente en favor de la reconstrucción en la antigua Yugoslavia, tanto en sus servicios centrales como, en las zonas que debían reconstruirse. El Tribunal llegó a las siguientes conclusiones: a) la falta de plan de ejecución, la insuficiencia de personal, la centralización excesiva y las debilidades institucionales de las autoridades locales habían dado lugar a una lentitud en la movilización de los créditos destinados por la Unión Europea a la reconstrucción; b) en 1997, el ritmo de los pagos del programa de reconstrucción de la UE (29 %) era más lento que el de los demás donantes, cuya media se acercaba al 52 %; c) la coexistencia de tres reglamentos por los que se regían las líneas presupuestarias utilizadas para la financiación de las acciones de reconstrucción había dificultado la gestión de la Comisión.

29. Para superar las deficiencias del suministro de ayuda comunitaria, el Tribunal recomendó que la Comisión desconcentrara la gestión de dichas ayudas en favor de sus delegaciones y se centrara en un número más reducido de sectores.

30. Tomando en consideración las carencias mencionadas, la presente fiscalización del Tribunal evaluó la medida en que las estructuras de gestión del CARDS resultaban eficientes y si la ayuda se suministraba con suficiente rapidez.

31. La fiscalización reveló una mejora significativa de la eficiencia de las operaciones de la UE en los Balcanes occidentales desde 1998, con importantes cambios. En primer lugar, el Reglamento CARDS unificó las bases jurídicas para operaciones similares. En segundo lugar, se introdujo el proceso de desconcentración que tenía como finalidad mejorar la calidad de la ayuda exterior comunitaria (19). En tercer lugar, la Comisión delegó en parte la ejecución de la asistencia a una nueva organización especialmente creada a tal efecto, la Agencia Europea de Reconstrucción. Todas estas acciones aceleraron el suministro de ayuda y aumentaron la eficiencia de la asistencia (véase el recuadro 3). Recuadro 3Ejemplo de elevados porcentajes de contratación en el marco del CARDSLa AER se creó como respuesta a la necesidad de actuar con rapidez y eficiencia al abordar, en el período inmediatamente posterior a la crisis de 1999, las urgentes necesidades de la población de Kosovo derivadas del conflicto. El Tribunal concluyó en fiscalizaciones anteriores que las acciones de la AER en Kosovo inmediatamente después de la crisis cumplieron sus ambiciosos objetivos en el ámbito de los servicios básicos. Los elevados porcentajes de contratación se han mantenido en Kosovo a lo largo de todo el programa CARDS. Con fecha de noviembre de 2006, la AER había gestionado en esta provincia más de 1 100 millones de euros en nombre de la Comisión, de los cuales en torno al 91 % había sido utilizado mediante los oportunos contratos y aproximadamente el 86 %, desembolsado. Junto con la intervención de las tropas de la KFOR, la asistencia de la UE ha contribuido a normalizar la situación en Kosovo.

32. En general, el CARDS se ejecutó empleando cuatro métodos y estructuras diferentes (véase el gráfico 2), la mayoría de los cuales dejaban poco margen de implicación a los Estados beneficiarios. Esta forma de organización buscaba garantizar el rápido suministro de la ayuda y era reflejo de las carencias de las administraciones nacionales.

33. Las principales características de las diferentes estructuras de gestión son las siguientes: a) gestión centralizada por parte de la DG de Ampliación (anteriormente, de EuropeAid): la DG ELARG gestiona los programas regionales directamente desde sus servicios centrales. Los programas regionales se centran en reforzar la capacidad administrativa, en ámbitos como aduanas, lucha contra el crimen organizado y apoyo a la sociedad civil; b) gestión desconcentrada: las delegaciones de la CE en Albania, Bosnia y Herzegovina y Croacia se vieron afectadas por el proceso de desconcentración (20), a resultas del cual, las delegaciones asumieron las responsabilidades de elaboración de proyectos, contratación y ejecución financiera y técnica; c) ejecución descentralizada: consiste en que la Comisión delega la ejecución de algunos programas en el gobierno del país beneficiario, en Albania y Croacia; d) gestión centralizada indirecta: la Agencia Europea de Reconstrucción (AER) (21), una agencia independiente perteneciente a la UE, gestiona el programa en Kosovo (22), Serbia, Montenegro y la Antigua República Yugoslava de Macedonia. Administrativamente, la AER ha de rendir cuentas al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo, aunque no a la Comisión Europea.

34. El Tribunal comprobó que la desconcentración y la centralización indirecta (AER) garantizaban la eficiencia del suministro de ayuda, aunque señaló carencias en las dos estructuras restantes (la centralizada y la descentralizada) (23).

35. En ambas delegaciones y en la AER, la rapidez de la gestión de proyectos aumentó gracias al incremento de la capacidad de las unidades operativas y a la presencia sobre el terreno de personal encargado de los aspectos financieros y contractuales. El mayor número de contactos con los beneficiarios y otras partes relevantes y el mejor conocimiento de las condiciones, los riesgos y las oportunidades locales mejoraron el rendimiento, a la vez que reducían el tiempo necesario para resolver los problemas (24).

36. Las dos estructuras de ejecución restantes, aunque menos significativas en términos monetarios, resultaron menos eficaces. La gestión centralizada —programa regional interestatal gestionado de forma central— sufría varias deficiencias: a) los fondos asignados a cooperación regional constituían una proporción muy reducida del gasto total (en torno al 5 %) y parte de ellos se gestionaba a nivel nacional y no regional, como era el caso de la gestión integrada de las fronteras; b) de forma similar, la mayoría de los programas de retorno de los refugiados que, por definición, tienen características transfronterizas, se gestionaban por separado en cada país; c) a pesar de que en 2003 se adoptaron medidas para implicar más a los países beneficiarios en la programación de las dotaciones regionales de CARDS, en general estos no recibían suficiente información sobre los proyectos regionales.

37. Las estructuras de ejecución descentralizada de Albania y Croacia también presentaron problemas: a) en Albania, prosiguieron los programas en que intervenía el fondo albanés de desarrollo (ADF) sin que la Comisión hubiera evaluado si el ADF era capaz de cumplir sus responsabilidades, conforme a las disposiciones del Reglamento financiero aplicable en 2003. Debido a los problemas surgidos con el ADF, la Comisión decidió reducir drásticamente la parte descentralizada del programa CARDS albanés y ponerla en manos de su delegación; b) en 2002, en Croacia se dieron pasos específicos hacia la descentralización formal. No obstante, el ritmo al que EuropeAid consideraba apropiado llevar a cabo el proceso no tenía en cuenta las realidades prácticas del funcionamiento del Ministerio de Finanzas croata. A consecuencia de ello, la descentralización quedó detenida entre 2003 y 2005. Cuando el programa CARDS se trasladó de EuropeAid a la DG ELARG a principios de 2005, la Comisión volvió a evaluar la situación y en febrero de 2006 decidió iniciar de nuevo la descentralización en Croacia (25).

Ayuda suministrada con rapidez pero sin tener suficientemente en cuenta la capacidad de absorción de los países beneficiarios

38. El Tribunal de Cuentas Europeo, en sus informes relativos a las acciones exteriores [por ejemplo, en su Informe Especial no 6/2006 sobre aspectos ambientales de la cooperación al desarrollo llevada a cabo por la Comisión (26)], ha criticado reiteradamente los retrasos de la Comisión en contratación y ejecución. El programa CARDS, en cambio, registró una velocidad de contratación muy elevada (véase el gráfico 3) en Kosovo, Bosnia y Herzegovina y Serbia, aunque, debido al desfase de programas anteriores, arrancó con relativa lentitud en Albania y Croacia.

39. En Albania, la necesidad de compensar este retraso condujo posteriormente a una concentración muy elevada de firmas de contratos: el 63 % de los contratos del CARDS concluidos para el período comprendido entre 2001 y 2005 se suscribieron en 2004, lo cual dio lugar a la ejecución simultánea de gran número de ellos, poniendo a prueba aún más la capacidad de absorción de los beneficiarios (27) (véase el recuadro 4). Las demoras en el programa anual de 2001 dieron lugar a que en Croacia se ejecutaran dos programas anuales al mismo tiempo. Recuadro 4Capacidad administrativa nacional al límite de sus posibilidades en AlbaniaEn Albania, además de acumularse un elevado número de proyectos en un breve período de tiempo, la asistencia se concentró en su mayor parte en el sector de justicia e interior. En el momento de la fiscalización, se estaban desarrollando simultáneamente al menos 48 proyectos diferentes en este ámbito, de los cuales 13 habían sido financiados por la UE y 35, por otros donantes.Por ejemplo, en el caso del proyecto EURALIUS en Albania (misión de asistencia europea al sistema judicial albanés), la fiscalización demostró que el diseño del proyecto era extremadamente ambicioso. Habían de alcanzarse diez objetivos específicos, que implicaban a 15 tipos diferentes de socios de proyecto al mismo tiempo. Cada uno de los diez objetivos involucraba a numerosos socios de proyecto diferentes. A consecuencia de ello, el Ministerio de Justicia, que era el principal beneficiario, tenía que hacer frente a 78 actividades previstas distintas.

40. Uno de los muchos efectos secundarios no deseados de la elevada velocidad de contratación fomentada por la Comisión fue la posibilidad de que los beneficiarios no sacaran el máximo partido a los proyectos, reduciendo así su eficacia e impacto.

41. Para garantizar la eficacia de los proyectos, la asistencia comunitaria en el marco del proceso de estabilización y asociación es condicional y el incumplimiento de las condiciones puede llevar a la Comisión a adoptar medidas. No obstante, se han ejecutado proyectos en casos en que el beneficiario no respetaba las condiciones, de modo que el valor añadido obtenido ha sido inferior al esperado. Un ejemplo de ello es la ayuda prestada al sistema judicial croata que se describe en el recuadro 5. Recuadro 5Ayuda al sistema judicial croataEl proyecto de hermanamiento financiado por el programa de 2002 se ejecutó a pesar de que ninguna de las condiciones establecidas en el formulario del proyecto se cumplía en el momento de ponerlo en marcha. Una de ellas daba por sentada la existencia de una estrategia de reforma del poder judicial. Dado que el proyecto constituía una prioridad absoluta para la Comisión, le fue impuesto al beneficiario. Por los motivos mencionados, las recomendaciones hechas al beneficiario, aunque han sido reconocidas y aceptadas por el Ministerio de Justicia croata, no han dado lugar a acciones importantes en todos los ámbitos.

El enfoque de gestión de la Comisión no ha llevado a aumentar la responsabilidad de los países receptores

42. Además de su contribución al PEA, el preámbulo del Reglamento CARDS describe así el otro objetivo principal de la asistencia: «[…] la asistencia comunitaria existente […] [debería] reforzar la responsabilidad de los países y entidades beneficiarias frente a este proceso [PEA]».

43. Como se establece en el apartado 31, el principal motivo que justifica las estructuras de gestión establecidas es garantizar el rápido suministro de la ayuda. El inconveniente de dicho enfoque es la escasa implicación del Estado beneficiario. Este método resultaba apropiado para la fase de reconstrucción, pero ha ido dejando de serlo a medida que la asistencia se desplazaba de proyectos de infraestructuras a proyectos de consolidación institucional.

44. El Reglamento no define responsabilidad específica alguna de los países beneficiarios. A pesar de la aparente voluntad política de integrar a estos países en la Unión Europea lo más rápido posible, no se han producido los consiguientes incrementos de sus responsabilidades de gestión. El Tribunal no percibió ningún indicio de que la Comisión poseyera una estrategia formal de gestión de la ayuda —ni general ni específica por países— encaminada a aumentar progresivamente la responsabilidad de los beneficiarios.

Limitadas responsabilidades de los países beneficiarios en las fases de identificación y licitación del proyecto

45. El Tribunal evaluó la medida en que la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión contribuyó a incrementar la responsabilidad de los países beneficiarios en ciertas etapas críticas de la gestión del ciclo del proyecto, y evaluó las consecuencias de la insuficiente asunción del programa por parte de estos países.

46. Las directrices de la Comisión para la identificación de proyectos y la subsiguiente redacción de los programas anuales (28) no promovieron la participación de los beneficiarios en la adopción de decisiones. Las instrucciones emitidas por EuropeAid para la programación anual de 2001 y 2002 no especificaban ninguna clase de implicación por parte del beneficiario. Las directrices para los programas anuales de 2003 y 2004 especificaban cierta implicación —aunque limitada—, pues exigían que se establecieran contactos iniciales con los potenciales beneficiarios durante los trabajos preparatorios y que la delegación o la AER les enviaran los borradores de las fichas de proyecto con un mínimo de dos semanas de antelación antes de aprobar la versión definitiva del programa anual. La fiscalización evaluó el grado de implicación de los beneficiarios entrevistando sobre el terreno a 30 de ellos aproximadamente.

47. El Tribunal encontró algunos ejemplos, especialmente en Bosnia y Herzegovina, Croacia y Serbia, en los que la Comisión y la Agencia habían intentado aumentar el grado de asunción del programa por parte del país beneficiario (véase el recuadro 6). Recuadro 6Ejemplo de buenas prácticas de asunción del programa por parte del país beneficiarioCaso 1: Refuerzo de la Dirección de Integración Europea en Bosnia y Herzegovina (BA)El proceso de adopción de decisiones para la programación del CARDS 2006 en BA es un buen ejemplo de avances en la asunción del programa y en la rendición de cuentas por parte del país beneficiario. Ya con los programas anuales de 2004 y 2005, la Comisión empezó a aumentar la capacidad de este país, por ejemplo mediante la creación de puestos de altos funcionarios de programación en la jerarquía de los ministerios y agencias de BA y el apoyo a la Dirección de Integración Europea. Gracias a los esfuerzos realizados, en el último año del programa CARDS las fichas de proyecto fueron elaboradas por las autoridades de BA.Caso 2: Proyecto Nikola Tesla en SerbiaAunque el marco jurídico de la Agencia (es decir, la gestión centralizada indirecta) no es el más adecuado para fomentar la asunción del programa por parte del país beneficiario, la AER pudo sin embargo encontrar una solución innovadora en el caso de un proyecto de central eléctrica en Serbia (Nikola Tesla A5).El aspecto innovador de la ejecución del proyecto fue el uso de un «convenio de subvención». A través de este mecanismo, la responsabilidad de la planificación, incluidas la definición de las especificaciones técnicas y la gestión del proyecto, fue confiada al beneficiario, la compañía eléctrica serbia.El supervisor contratado comprobó y aprobó las especificaciones técnicas y la Agencia se encargó del procedimiento de licitación y del control de los pagos. Todas las partes, incluido el beneficiario, se sintieron muy satisfechas con la fórmula aplicada y, por lo tanto, se puede concluir que la asunción del proyecto por parte de este fue la máxima que cabe esperar con los actuales mecanismos.

48. Sin embargo, en la mayoría de los casos la Comisión no promovió de forma coherente la responsabilidad de los países beneficiarios al elaborar las llamadas fichas de proyecto y, más adelante, los pliegos de condiciones. La participación varió de país a país en función de las iniciativas emprendidas por las delegaciones o la AER, dependiendo de las capacidades del país en cuestión. Aunque el Tribunal percibió una mayor implicación de los países beneficiarios, la asunción del programa por parte de estos continuó siendo limitada.

49. La cofinanciación de proyectos con fondos nacionales constituye un indicador de la asunción del programa por parte del país beneficiario y de su interés en él. Aunque las directrices del CARDS propugnan el recurso a la cofinanciación nacional, este procedimiento apenas se ha empleado (29). A este respecto una excepción positiva, es decir, la única de los 31 proyectos fiscalizados que no empleaban el sistema de subvención, es la del proyecto del catastro croata, en el que la cofinanciación representó una proporción significativa y las autoridades croatas gestionaron eficazmente la coordinación de donantes. De forma análoga, el grado de compromiso de los beneficiarios de subvenciones también fue alto (30).

50. Una manera de reforzar la asunción del programa por parte de los países beneficiarios es favorecer la participación de las autoridades nacionales en los comités de evaluación de licitaciones. No obstante, las instrucciones de EuropeAid, que son vinculantes para las delegaciones y funcionan como orientación para la AER, exigen que la mayoría de los miembros con derecho a voto de dichos comités sean representantes de la Comisión (véase el recuadro 7). Esta situación contrasta con la de otros muchos ámbitos de la acción exterior, en los que la Comisión no está representada como miembro con derecho a voto en los comités de evaluación, aunque dispone de derecho de veto. Recuadro 7Composición de los comités de evaluación de licitacionesEl Tribunal estudió 177 comités de evaluación de licitaciones correspondientes a los años que van de 2002 a 2005. En promedio, el 55 % de los miembros con derecho a voto eran gestores de proyecto de las delegaciones o de los centros de operaciones de la AER y el 13 % de dichos miembros eran expertos externos independientes. La representación media de las organizaciones beneficiarias era del 32 %, con las excepciones de Croacia, donde la proporción era sensiblemente mayor (del 52 %), y Bosnia y Herzegovina, donde la cifra de miembros con derecho a voto del beneficiario disminuía hasta el 24 %.

51. Las instrucciones de EuropeAid requieren que los comités de evaluación se compongan de un mínimo de cuatro miembros del personal de la delegación de la CE o de la AER (a saber, el presidente, el secretario y dos evaluadores) por evaluador externo, más dos representantes adicionales de la delegación de la CE o de la AER por cada evaluador adicional que represente al beneficiario. Este sistema absorbe excesivos recursos humanos de las delegaciones y a la vez impide avanzar en la asunción del programa por parte del país beneficiario.

52. Uno de los obstáculos a la descentralización era la falta de conocimiento de los procedimientos de contratación de la Comisión Europea por parte de los países beneficiarios. En Croacia, la Delegación invitaba sistemáticamente a representantes de las autoridades nacionales a participar en las reuniones de los comités de evaluación en calidad de observadores sin derecho a voto. Se trata de una buena práctica, pues permitió a las autoridades nacionales familiarizarse con los detalles de los procedimientos de licitación, pero no se aplicó sistemáticamente en otros países. Por ejemplo, en Albania, la Antigua República Yugoslava de Macedonia y Serbia, solo se empleó en casos excepcionales.

Falta de asunción de la coordinación de donantes por parte de los países

53. Conforme a las directrices de CARDS, todas las intervenciones del programa deben coordinarse con otros donantes. Este aspecto supone una empresa particularmente difícil en los Balcanes occidentales, dado el elevado número de donantes y la existencia de dos agendas: la agenda de adhesión a la UE, y la de desarrollo y lucha contra la pobreza del Banco Mundial, la ONU y algunas agencias de los Estados miembros de la UE.

54. La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo (31) confirmó el principio de que los propios países beneficiarios deben ejercer el liderazgo de la coordinación a todos los niveles, mientras que los donantes deben comprometerse a respetar dicho liderazgo. En los países de CARDS, la fiscalización apenas encontró pruebas de dicho liderazgo de los países beneficiarios ni acciones de los donantes para fomentarlo. La única iniciativa visible se llevó a cabo en Albania (véase el recuadro 8). Recuadro 8Coordinación de donantes en AlbaniaPara mejorar la coordinación de los donantes en Albania, las cuatro organizaciones multilaterales (CE, OSCE, ONU y BM) establecieron un mecanismo de coordinación sectorial en diciembre de 2003 y acordaron dividir las responsabilidades entre ellas en cuatro áreas temáticas. Para gestionar el proceso de coordinación, formaron la Donor Technical Secretariat (secretaría técnica de donantes), que contribuye a aumentar la eficacia de la complementariedad y de la división del trabajo. De los donantes se espera que aprovechen sus respectivas ventajas comparativas en el ámbito sectorial y que deleguen la autoridad a los donantes líderes designados para la ejecución de los programas.La comunidad de donantes contribuyó a establecer un sistema de planificación integrada, lanzado por el Gobierno de Albania en 2005 y que debería ayudar al país a liderar su propio proceso de desarrollo. Su objetivo es integrar los diversos marcos de políticas en un único plan de desarrollo a medio plazo en 2007 y establecer una nueva arquitectura de coordinación de donantes y gestión de la ayuda exterior.

Enfoque incoherente del seguimiento y la evaluación

55. Las delegaciones y la AER emplean procedimientos de seguimiento diferentes: a) los servicios centrales y las delegaciones de la Comisión subcontratan las tareas de seguimiento conforme a una metodología estándar denominada Result-Oriented Monitoring, o ROM (sistema de seguimiento basado en los resultados), que implica el uso de un mecanismo de clasificación de los proyectos, conforme a sus resultados, pero no proporciona un registro formal de su desarrollo; b) la AER dispone de sus propios equipos de seguimiento en cada centro de operaciones, así como de un coordinador en su sede central. Estos equipos han utilizado el sistema ROM desde principios de 2005. El desarrollo posterior se registra formalmente en los documentos de seguimiento.

56. Para que el seguimiento resulte eficaz, los proyectos han de contar con objetivos e indicadores verificables objetivamente (IVO) con los que establecer comparaciones. Sin embargo, o bien no se facilitaban IVO o bien, cuando se facilitaban, no eran mensurables o no estaban sujetos a un calendario. Por ejemplo, en un proyecto de academia de policía, uno de los IVO era «la adecuada formación del personal», sin especificar el número esperado de participantes ni el plan de estudios. En otro proyecto, había indicadores como «la mejora de la capacidad operativa», que carecían de criterios específicos.

57. De conformidad con el Reglamento CARDS, la Comisión evaluó el programa a finales de junio de 2004. Según el pliego de condiciones de la evaluación, el objetivo de esta consistía en proporcionar a la Comisión Europea una valoración independiente y fiable de la estrategia de asistencia en el marco de CARDS y de su evolución en un contexto político amplio. Temporalmente, abarcaba el período 2001-2003 (véase asimismo el apartado 10).

58. A fin de mejorar la gestión financiera, una parte crucial del proceso de evaluación es el seguimiento de las recomendaciones formuladas. En principio, la Comisión dispone de un año para informar de sus acciones de seguimiento, pero en este caso se retrasó más de dos años, lo cual puede deberse en parte a que no estaba satisfecha con la calidad de algunas de las recomendaciones.

59. Aunque no existía una obligación establecida de evaluar proyectos o sectores determinados, hacerlo constituye una buena práctica, pues puede permitir concretar los resultados y las recomendaciones. La AER llevaba a cabo de manera sistemática evaluaciones a nivel de sector y de proyecto, tanto a medio plazo como a posteriori. Los resúmenes de dichas evaluaciones se publican en el sitio web de la AER, lo cual contribuye a la difusión de sus resultados. Las delegaciones, en cambio, rara vez realizaban evaluaciones de proyecto o de sector, y los escasos informes elaborados por ellas no se publicaron en sus sitios web.

60. La difusión de los resultados obtenidos en los procesos de seguimiento y evaluación también difiere entre las delegaciones y la AER. La Agencia organiza periódicamente reuniones y talleres para los gestores de proyectos y programas de los diferentes centros de operaciones, a fin de que intercambien experiencias. Sin embargo, entre los países cuyos programas corren a cargo de las delegaciones no se da el mismo nivel de difusión. Se producen ciertos contactos entre el personal de las delegaciones y de la AER, pero no son sistemáticos.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

¿En qué medida fue eficaz la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión?

61. El Tribunal concluye que la gestión del programa CARDS por parte de la Comisión contribuyó en gran medida a la estabilización y reconstrucción de los países beneficiarios. No obstante, la ayuda resultó menos eficaz para reforzar la capacidad administrativa, debido a la escasa atención dedicada inicialmente a la consolidación de las instituciones y a la insuficiencia de la capacidad de los países beneficiarios para absorber la asistencia facilitada.

¿En qué medida resultó apropiada y coherente la orientación estratégica que regía los programas?

62. La orientación estratégica de la Comisión estaba formulada en términos generales y no estaba dirigida a ámbitos específicos, lo cual resultaba adecuado para la fase de reconstrucción, pero no para lograr los objetivos de consolidación de las instituciones, que son más ambiciosos.

63. Los documentos relativos al marco estratégico nacional estaban formulados de forma amplia, de modo que no proporcionaban suficiente orientación en cuanto a los detalles, especialmente debido a que no se veían complementados con estrategias sectoriales previstas a tiempo. Los programas indicativos plurianuales —que constituyen la base de la planificación anual y de la identificación de proyectos— no establecían prioridades entre los diferentes ámbitos de intervención ni en el seno de los mismos. Por tanto, no existía base alguna para optimizar la selección de proyectos, lo cual dio lugar a una serie de proyectos aislados y descoordinados.

64. En los primeros estadios de los programas, la ayuda se destinaba principalmente a proyectos de reconstrucción de tipo inversión, y no a la consolidación de las instituciones. A medida que los programas avanzaban, la atención se desplazó de forma natural hacia la consolidación institucional, que actualmente representa la parte más importante del gasto. El Tribunal observa que, desde el comienzo, la atención a este capítulo fue mayor en aquellos países donde la asistencia era gestionada por las delegaciones que en aquellos donde era gestionada por la AER. En este último caso, la introducción de proyectos de hermanamiento sufrió retrasos a causa de ello. Recomendación no 1La orientación estratégica para la ejecución del nuevo instrumento de preadhesión (IPA) (32) debería dedicar atención suficiente a ámbitos concretos de intervención con el fin de garantizar que la ayuda se dirige de manera adecuada, que los ámbitos clave son objeto de un enfoque sistemático y que la base sobre la que se seleccionan los proyectos y se establecen prioridades resulta idónea.

¿En qué medida resultaban apropiados y eficientes los enfoques de gestión establecidos y empleados por la Comisión?

65. Los enfoques de gestión empleados por la Comisión resultaban en la mayoría de los casos, aunque no siempre, adecuados a las circunstancias y necesidades de los países beneficiarios. Eran efectivos para garantizar la rapidez del suministro de la ayuda, pero no prestaban suficiente atención a maximizar los beneficios de esta.

66. Se emplearon cuatro enfoques de gestión diferentes, con el fin de responder a las circunstancias de los países beneficiarios en cuestión. Dos de estos enfoques (las delegaciones desconcentradas y la AER) —que representan la mayor parte del gasto— resultaron en general eficaces y apropiados. Los dos restantes (la gestión centralizada y la descentralizada) fueron menos eficientes y respondieron peor a las necesidades específicas.

67. La Comisión respondió de forma satisfactoria a las pasadas críticas a la lentitud de la ejecución, garantizando el rápido suministro de la ayuda, lo cual resultó especialmente ventajoso durante la fase de reconstrucción. Sin embargo, en lo relativo a la consolidación de las instituciones, el afán de rapidez no se vio equilibrado con una atención suficiente a la capacidad de los países beneficiarios para maximizar los beneficios de la ayuda o para cumplir todas las condiciones previas. Recomendación no 2La Comisión debería seguir centrándose en ejecutar las ayudas con rapidez, pero también debería prestar suficiente atención a cuestiones de eficacia, tales como la capacidad de los beneficiarios para absorber plenamente la asistencia facilitada (en particular en el contexto de los proyectos de consolidación de las instituciones).

¿Hasta qué punto los proyectos financiados fomentaban la asunción del programa por parte del país beneficiario?

68. Si bien la Comisión consideraba prioritaria la asunción del programa por parte del país beneficiario, no existía un enfoque coherente para lograr este objetivo y los enfoques de gestión no fomentaban dicha asunción.

69. Los países beneficiarios no estaban implicados más que de forma limitada en las fases de identificación y licitación de los proyectos. Hacia el final del programa, aumentó la participación de los países beneficiarios, aunque la asunción de los proyectos por estos siguió siendo limitada. A pesar de que los países beneficiarios se comprometieron a coordinar a los numerosos donantes diferentes de la zona —lo cual constituye un importante indicador de asunción del programa— la fiscalización no encontró pruebas de que dicha coordinación se haya producido. Recomendación no 3Por lo que se refiere al programa del IPA, la Comisión debería abordar el crucial aspecto de la asunción del mismo por parte del país beneficiario, a través de estrategias específicas en todos los ámbitos de gestión y ejecución, en particular las licitaciones.

¿En qué medida el seguimiento y la evaluación resultaron eficaces para identificar carencias y difundir información? ¿Emprendía a continuación la Comisión acciones a su debido tiempo?

70. El seguimiento y la evaluación fueron satisfactorios en parte, pero de calidad desigual. Los procedimientos de seguimiento diferían entre las delegaciones y la Agencia Europea de Reconstrucción, aunque a partir de 2005 se aplicó una metodología común. La falta de indicadores adecuados para el proyecto comprometió la eficacia de la supervisión. Se efectuó una evaluación del programa CARDS según lo previsto, aunque el seguimiento de la Comisión se retrasó. Existen diferencias injustificadas entre las delegaciones y la AER en cuanto a la intensidad de las evaluaciones de proyecto y de sector y a la difusión de los resultados de los procesos de seguimiento y evaluación. Recomendación no 4Los procesos de seguimiento y evaluación deberían armonizarse, entre otras cosas ampliando a las delegaciones la práctica de la AER de evaluar proyectos y sectores concretos y publicar los resultados y las lecciones extraídas.La Comisión debería proceder inmediatamente al seguimiento de las evaluaciones.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 28 de junio de 2007. Por el Tribunal de Cuentas Hubert WEBER Presidente

(1) Reglamento (CE) no 2666/2000 del Consejo (DO L 306 de 7.12.2000, p. 1).

(2) En febrero de 2003, la RFY se reestructuró en una unión de estados de dos repúblicas, «Serbia y Montenegro». La Carta Constitucional permitía a ambas repúblicas celebrar un referéndum de independencia al cabo de tres años. Montenegro lo hizo en la primavera de 2006, conforme a las normas internacionales. Los votos favorables a la escisión de Serbia superaron el umbral del 55 %, lo cual permitió a Montenegro proclamar oficialmente su independencia el 3 de junio de 2006. Dos días después, Serbia se declaró Estado sucesor de la unión de Serbia y Montenegro.

(3) En el presente informe, las referencias a Serbia excluyen, por tanto, la provincia de Kosovo.

(4) A modo de comparación, el Reglamento TACIS correspondiente al mismo período que el CARDS prevé una cantidad inferior a 2 euros anuales per cápita.

(5) El artículo 13 del Reglamento CARDS establece que «a más tardar el 30 de junio de 2004, la Comisión presentará al Consejo un informe de evaluación que contenga propuestas respecto al futuro del presente Reglamento y las modificaciones que hayan de introducirse».

(6) Las principales conclusiones de la evaluación de la asistencia a los países balcánicos conforme al Reglamento (CE) no 2666/2000 (contrato no B7-6510/2002/005) fueron:

a) el programa CARDS revestía gran importancia a la hora de garantizar apoyo financiero y técnico al proceso de estabilización y asociación;

b) su naturaleza y su enfoque centralizados podrían convertirse en obstáculos para la eficacia del programa y su asunción por parte del país beneficiario;

c) una de las principales dificultades consistía en equilibrar el apoyo a la consolidación de las instituciones y la inversión en desarrollo;

d) la dimensión regional del programa resultaba precaria.

(7) Sobre la base del Reglamento (CE) no 533/2004 del Consejo (DO L 86 de 24.3.2004, p. 1).

(8) La Asociación Europea con Croacia fue aprobada por Decisión 2004/648/CE del Consejo (DO L 297 de 22.9.2004, p. 19).

(9) Véase el punto 3.1.4 de las Guidelines for implementation of the Common Framework for Country Strategy Papers (directrices para la ejecución del marco común de los documentos relativos al marco estratégico nacional).

(10) Desde que pasara a ser país candidato en 2004, Croacia se ha beneficiado de los instrumentos de preadhesión. Por este motivo no fue necesaria la revisión del PIP del CARDS para el período 2005-2006.

(11) El Comité de gestión del CARDS se compone de los representantes de los Estados miembros y está presidido por la Comisión.

(12) Los análisis coste-beneficio permiten medir la eficiencia económica del programa o proyecto y constituyen una base para comparar alternativas.

(13) Los proyectos correspondientes a cada ejercicio de programación n se ejecutan en el año n y siguientes.

(14) Las delegaciones de la CE ejecutan programas CARDS en Albania, Bosnia y Herzegovina y Croacia.

(15) La AER cuenta con centros de operaciones en la Antigua República Yugoslava de Macedonia, Kosovo, Montenegro y Serbia.

(16) Ya en mayo de 1998 la Comisión lanzó el hermanamiento como principal instrumento de asistencia de preadhesión para la consolidación institucional. En la Cumbre de Salónica, celebrada en junio de 2003, se subrayó la importancia del hermanamiento para los Balcanes occidentales.

(17) Véase la evaluación UE/13/040/05 de la AER, de noviembre de 2005.

(18) Una ficha de proyecto es una breve descripción (de 4-5 páginas de media) sin pliego de condiciones específico. La descripción inicial consta de la lógica de intervención prevista del proyecto, sus objetivos, resultados y actividades. Evalúa los riesgos del mismo y define indicadores verificables objetivamente (IVO) que pretende comprobar.

(19) A consecuencia de la desconcentración, las delegaciones de la CE son responsables de la elaboración de proyectos, la contratación y la ejecución financiera y técnica, por lo que el papel de los servicios centrales de Bruselas ha evolucionado para alejarse de la gestión directa de proyectos y centrarse en realizar el seguimiento de las delegaciones y proporcionarles apoyo.

(20) El proceso de desconcentración había empezado en Bosnia y Herzegovina en 1998, incluso antes de que la Comisión anunciara en mayo de 2000 la importante reforma en la gestión de su programa de ayuda exterior. La delegación de Croacia fue desconcentrada en 2001 y la delegación de Albania, en 2003.

(21) La AER fue instituida en febrero de 2000; su predecesor, el grupo de trabajo para Kosovo, había empezado a operar en 1999. En 2001, el mandato de la agencia se amplió a Serbia y Montenegro y, en 2002, a la Antigua República Yugoslava de Macedonia.

(22) Kosovo se encuentra actualmente bajo administración de la MINUK, conforme a la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU.

(23) Las deficiencias también se han visto confirmadas por la evaluación intermedia del CARDS.

(24) Véase el Informe Especial no 10/2004 sobre la desconcentración de la gestión de la ayuda exterior comunitaria a las delegaciones de la Comisión (DO C 72 de 22.3.2005, p. 1).

(25) Véase el artículo 2 de la Decisión de la Comisión C(2006) 264 (E/148/2006): «Por lo que al CARDS se refiere, la presente Decisión se aplicará a una serie de proyectos acordados entre la Comisión y Croacia en el Convenio de Financiación CARDS 2003 (firmado el 2 de septiembre de 2003) y en el Convenio de Financiación CARDS 2004 (firmado el 29 de noviembre de 2004).»

(26) DO C 235 de 29.9.2006.

(27) El pico de contrataciones en Albania en 2004 es consecuencia, al menos en parte, de una inspección llevada a cabo en diciembre de 2003 con el fin de verificar la desconcentración de los servicios centrales de la Comisión, en la que se llegó a la conclusión de que la confirmación definitiva de la desconcentración de la subdelegación estaba condicionada a conseguir un objetivo de licitaciones por importe de 25 millones de euros en un plazo de seis meses.

(28) Los programas anuales contienen una lista detallada de los proyectos —las llamadas fichas de proyecto— que van a financiarse e indican los importes correspondientes. Desde 2005, las fichas se agrupan y consolidan en fichas sectoriales. Formalmente, las fichas de proyecto no forman parte de las decisiones de financiación de la Comisión y, por tanto, no son jurídicamente vinculantes, al contrario de lo que ocurre con las fichas sectoriales.

(29) A excepción de los contratos de subvención en que la cofinanciación es obligatoria. Una subvención es un pago directo de naturaleza no comercial, efectuado por la Comunidad Europea a un beneficiario específico, para que este ejecute una acción que forma parte de la política de la UE.

(30) Entre los proyectos fiscalizados se encuentran, por ejemplo, un centro turístico en la fortaleza de Travnik en Bosnia y Herzegovina y una biblioteca móvil en la ciudad de Zadar en Croacia.

(31) La Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo se firmó tras un Foro de Alto nivel celebrado en dicha ciudad en marzo de 2005. Entre los participantes se encontraban la Comisión Europea y 91 países, dos de los cuales representaban la zona CARDS (Albania y Serbia y Montenegro).

(32) Reglamento (CE) no 1085/2006 del Consejo (DO L 210 de 31.7.2006, p. 82).

ANEXO PROYECTOS CARDS FISCALIZADOS (33 en total) Programa anual Fecha de firma Sector EUR ALBANIA 1 Fondo de desarrollo de comunidades locales 2002 10/2003 Desarrollo regional 7 400 000 2 EURALIUS — Misión de asistencia europea al sistema judicial albanés 2002 05/2005 Poder judicial y policía 4 498 686 3 PAMECA II — Misión de Asistencia Policial de la Comunidad Europea a Albania 2004 12/2004 Poder judicial y policía 3 800 000 4 Tribunales de apelación de Korça y Vlora 2003 05/2005 Poder judicial y policía 1 630 395 5 ASYCUDA II — Asistencia y formación técnicas 2002 04/2005 Poder judicial y policía 399 815 Total 17 751 366 BOSNIA Y HERZEGOVINA 1 Construcción del paso fronterizo de Karakaj 2001 02/2004 Gestión integrada de las fronteras 3 427 967 2 Asistencia técnica al establecimiento del espacio económico único II 2002 04/2003 Desarrollo económico 1 939 802 3 Fiscalización funcional y financiera básica de las instituciones de BA 2001 04/2003 Administración pública 146 513 4 Formación de fiscales de BA en los nuevos códigos de enjuiciamiento penal 2002 04/2003 Poder judicial y policía 146 255 5 Evaluación, diseño y supervisión del bloqueo de pasos fronterizos ilegales hacia Croacia 2001 04/2003 Gestión integrada de las fronteras 144 900 6 Reconstrucción parcial de la fortaleza de Travnik para el turismo educativo (en el marco de EU-RED) 2002 12/2004 Desarrollo regional 57 433 Total 5 862 870 CROACIA 1 Modernización de la vigilancia de las fronteras del Estado 2004 05/2005 Gestión integrada de las fronteras 5 000 000 2 Apoyo a la reforma del catastro y del registro de la propiedad 2002 05/2003 Desarrollo económico 5 000 000 3 Registro de ámbito marítimo 2003 02/2004 Desarrollo económico 2 000 000 4 Productos agrícolas y alimentarios 2002 03/2005 Agricultura 1 749 864 5 Apoyo al sistema judicial croata. Asistencia a la reforma de los tribunales 2002 02/2004 Poder judicial y policía 1 000 000 6 Suministro de equipo para el sistema de inteligencia criminal 2002 12/2004 Poder judicial y policía 248 944 7 Biblioteca móvil de la ciudad de Zadar 2002 07/2005 Estabilización democrática 238 630 Total 15 237 438 ANTIGUA REPÚBLICA YUGOSLAVA DE MACEDONIA 1 Buen autogobierno local. Construcción de carreteras locales en 9 términos municipales 2004 11/2004 Desarrollo regional 3 474 623 2 Suministro de vehículos para la policía de fronteras — lote 1 2003 10/2004 Gestión integrada de las fronteras 2 486 726 3 Desarrollo de capacidad operativa para la lucha contra el blanqueo de dinero 2002 09/2004 Poder judicial y policía 700 000 4 Desarrollo de la capacidad administrativa de los tribunales 2003 09/2004 Poder judicial y policía 148 495 5 Asistencia técnica a la ejecución de la gestión integrada de fronteras 2002 11/2004 Gestión integrada de las fronteras 55 540 Total 6 865 384 KOSOVO 1 Reforma de la administración pública — Desarrollo municipal e infraestructura social, asistencia técnica 2003 12/2004 Desarrollo económico 11 200 000 2 Programa de derechos de las minorías y retorno — Programa de reintegración en el término municipal de Prizren (Prizren 615 000 EUR) 2004 08/2004 Refugiados y PDI 5 000 000 3 Apoyo institucional al Ministerio de Comercio e Industria 2003 04/2004 Desarrollo económico 2 235 760 Total 18 435 760 SERBIA 1 Reforma en profundidad de la unidad A5 de la central eléctrica Nikola Tesla (convenio de subvención) 2003 12/2003 Energía 42 721 021 2 Apoyo a la estrategia nacional de cierre de los centros colectivos en Serbia 2004 12/2004 Refugiados y PDI 4 443 000 3 Refuerzo de la gestión de calidad, las capacidades y las infraestructuras del Estado de Serbia y Montenegro 2003 12/2003 Reforma de la administración pública 3 559 520 4 Asistencia en la formación de un mercado de la electricidad en Serbia 2004 01/2005 Energía 2 723 637 5 Auditoría interna y control financiero interno público, fase 2 2003 04/2005 Reforma de la administración pública 1 870 680 6 Asistencia a la Oficina de Integración Europea 2002 04/2002 Reforma de la administración pública 1 500 000 7 Apoyo a las iniciativas transfronterizas y a los PDI de Kosovo 2004 08/2004 Refugiados y PDI 449 983 Total 57 267 841 TOTAL GENERAL 121 420 659