Dictamen del Comité de las Regiones sobre el tema "La simplificación de los instrumentos de la Unión"

(2003/C 73/18)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa, de 14 de mayo de 2002, de emitir, de conformidad con el quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, un dictamen sobre este asunto y encargar a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea la preparación de los trabajos del Comité en la materia;

vistas las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo celebrado en Laeken los días 14 y 15 de diciembre de 2001 y, en particular, la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión Europea;

visto el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea de 25 de julio de 2001 (COM(2001) 428 final);

vista la Comunicación de la Comisión Europea "La Gobernanza Europea: legislar mejor" (COM(2002) 275 final);

vista la Comunicación de la Comisión Europea "Plan de acción 'Simplificar y mejorar el marco regulador'" (COM(2002) 278 final);

visto el Informe de la Comisión Europea al Consejo Europeo "Legislar mejor 2001" (COM(2001) 728 final);

vista la "Comunicación de la Comisión sobre la evaluación del impacto" (COM(2002) 276 final);

vista la Comunicación de la Comisión Europea "Documento de consulta: Hacia una cultura reforzada de consulta y diálogo - Propuesta de principios generales y normas mínimas para la consulta de la Comisión a las partes interesadas" (COM(2002) 277 final);

vistas las recomendaciones del grupo de alto nivel presidido por el Sr. Mandelkern;

vistas las contribuciones del Secretario General de la Convención Europea CONV 50/02 y CONV 162/02;

vista su contribución a la Convención Europea aprobada el 4 de julio de 2002 (CDR 127/2002 fin);

vistos sus anteriores dictámenes sobre la aplicación de la legislación comunitaria (CDR 51/1999 fin)(1), el principio de subsidiariedad (CDR 302/98 fin)(2) y los informes de la Comisión Europea "Legislar mejor 1998 y 1999" (CDR 50/1999 fin y CDR 18/2000 fin)(3)(4);

visto su Dictamen de 13 de marzo de 2001 sobre "La Gobernanza Europea - Un Libro Blanco" (CDR 103/2001 fin(5);

considerando su proyecto de Dictamen (CDR 121/2002 rev.) aprobado el 4 de octubre de 2002 por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea (ponente: Sr. Guarischi (I-PPE), Consejero de la Región de Lombardía),

ha aprobado por unanimidad, en su 47o Pleno celebrado los días 20 y 21 de noviembre de 2002 (sesión del 21 de noviembre), el presente Dictamen.

1. Puntos de vista del Comité de las Regiones

1.1. La simplificación como instrumento para una legislación europea pertinente y de calidad

1.1.1. La Comisión propone la adopción de mecanismos que sirvan para la simplificación y racionalización, como la corregulación, la autorregulación y la colaboración voluntaria o la evaluación y supervisión de la legislación. El CDR es favorable a estos mecanismos, encaminándolos hacia el "principio de calidad" de la legislación. Con vistas a potenciar el método democrático -que es el referente de toda simplificación-, la inclusión del "principio de calidad" sería una manera de recurrir ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el sentido del artículo 230 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (o, en su ausencia, del artículo 232).

1.1.2. Por lo que respecta a la fase de control, la Comisión ha planteado de manera oportuna el tema de la "comitología" que, además de representar un factor de complejidad y ralentización de los procesos decisorios, se presta también a críticas por su insuficiente transparencia e insuficiente proximidad a las realidades territoriales, esto es, respecto a los usuarios finales a quienes va dirigida específicamente la simplificación. A la hora de replantearse las modalidades para controlar la actuación de la Comisión, se propone la apertura de espacios a los organismos consultivos institucionales.

1.1.3. La definición en el futuro Tratado Constitucional de los poderes legislativo y ejecutivo -así como de las consiguientes atribuciones a las instituciones- podrán representar un punto de partida que brinde nuevas oportunidades a la simplificación y la mejora del marco regulador, y que establezca mejores condiciones para la aplicación de los principios de subsidiariedad, proporcionalidad y proximidad a las realidades territoriales.

1.1.4. Al avanzar por el camino de la simplificación y la mejora cualitativa del marco regulador es inevitable que se planteen cuestiones para revisar, en el marco de la Convención, la arquitectura institucional de la Unión, también con vistas a una ampliación que, a este respecto, podrá constituir una oportunidad no sólo para mejorar el orden institucional y el contexto normativo, sino también para adecuarlos a la evolución de los acontecimientos.

1.2. Cultura de la consulta

1.2.1. Cabe señalar como positiva la afirmación de la Comisión(6) en el sentido de que "la ejecución de las políticas comunes debe también descentralizarse lo más posible", así como la orientación explícita para tener mejor en cuenta "la diversidad de las situaciones locales" y el reconocimiento de un "déficit de proximidad" en la normativa europea. La correcta aplicación del principio de subsidiariedad y la valorización de la función específica que desempeña el Comité de las Regiones, órgano consultivo institucional, son medidas de obligado cumplimiento para satisfacer las exigencias que ha reconocido explícitamente la Comisión.

1.2.2. A la hora de disponer y evaluar la actuación en materia de simplificación, los principios de subsidiariedad y proporcionalidad deberán ser en todo momento los criterios de orientación de cualquier decisión. Prueba de ello es el trabajo de simplificación actualmente en marcha en el ámbito de los Fondos Estructurales(7) comunitarios y, en especial, su impacto a escala regional y territorial. Ya sea en el Comité de Supervisión o en el de Programación (Complementos de programación), la aplicación que se ha hecho del principio de subsidiariedad en el ámbito de la gestión conjunta de estos programas comunitarios (asociación) ha sido motivo de descontento. De este modo, no se satisfacen ni las exigencias de la Comisión para transmitir de modo claro, unívoco y definitivo a los Estados miembros las orientaciones deseadas para la gestión de los programas, ni las exigencias de los propios Estados miembros para elegir las modalidades que consideren más apropiadas para llevar a cabo las intervenciones.

1.2.3. Si, como es evidente, se pretende sistematizar y reforzar el método de la consulta como un componente fundamental de las medidas de simplificación y mejora cualitativa de la normativa que ha emprendido la Comisión, se deberá también potenciar de manera prioritaria el papel del Comité de las Regiones. Conviene que la Comisión precise en sus documentos qué iniciativas piensa emprender para valorizar el papel de los órganos consultivos comunitarios y que proceda a su ejecución con tiempo suficiente para permitir la aplicación de las acciones previstas en materia de simplificación. Por su parte, el CDR formula en el presente dictamen peticiones concretas y precisas.

1.2.4. También resultaría conveniente que hubiera más precisión en el documento de la Comisión sobre la "cultura de la consulta"(8), en el que se solicita al Comité de las Regiones que, sobre la base del protocolo de cooperación, consulte con los entes locales y regionales en nombre de la Comisión, sin perjuicio de que ésta pueda consultar también de manera directa a dichos entes. El dictamen aborda con firmeza este asunto señalando que el CDR no debe únicamente ayudar a la organización de las consultas, sino que ha de ser el Consultor de referencia de la Comisión.

1.3. Análisis sin cambios en el Tratado

1.3.1. Existen algunos ámbitos de actuación comunitaria que se prestan claramente a la simplificación, incluso prescindiendo de las propuestas que posteriormente formule la Convención y figuren, por consiguiente, en el nuevo Tratado Constitucional.

En distintos sectores de la intervención comunitaria se han sucedido y acumulado de tal manera los actos de Derecho comunitario durante casi 50 años que ya se ha generalizado la necesidad, por parte de los agentes y las partes interesadas, de proceder a una "deslegislación", inspirada en unos criterios de codificación, refundición y consolidación que permitan restaurar un nivel adecuado de certidumbre jurídica. Es frecuente que los agentes y las partes interesadas utilicen versiones consolidadas no oficiales que, si bien son útiles en la práctica, son una muestra de "déficit democrático". A este respecto, la Comisión debería comprometerse a llevar a cabo iniciativas concretas que fueran acordes con los propósitos que ella misma ha expresado en los mencionados documentos, y con los que estamos de acuerdo.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

2.1. expresa la necesidad de simplificar los Tratados y los procesos decisorios y legislativos de la Unión, sobre todo para hacerlos más eficaces y buscar un mayor acercamiento, a través de la transparencia, entre los ciudadanos de la Unión y sus instituciones;

2.2. sugiere que, al objeto de evitar una proliferación de instrumentos legislativos que pueda ser nociva para la transparencia y crear indeterminación jurídica, habría que aproximar entre sí los actos en el ámbito del primer y tercer pilar, y basar el sistema institucional de la Unión en una separación clara de los poderes;

2.3. considera necesario llevar a cabo una distinción clara entre los actos normativos y los de ejecución, limitando los primeros a una legislación fundamental que posteriormente pueda detallarse a través de normas más técnicas de ejecución, en el respeto de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad;

2.4. es favorable al establecimiento de una clara jerarquía entre las normas para dar respuesta a las cuestiones relacionadas con la coherencia de los procedimientos y para una mayor claridad en la distinción entre medidas legislativas y de ejecución. El Tratado Constitucional debería definir las funciones legislativa y ejecutiva, precisando qué instituciones deberán ejercer los poderes conferidos;

2.5. destaca, por consiguiente, la necesidad de recurrir de manera más sistemática al instrumento normativo de la directiva, más conforme al espíritu del principio de subsidiariedad, principalmente en el ámbito de la aplicación de las políticas incluidas entre las competencias compartidas, así como a la legislación marco, que puede proporcionar en mayor medida la flexibilidad necesaria por parte del Estado miembro para garantizar el respeto de las particularidades locales y regionales, a la luz del principio de proporcionalidad;

2.6. desea que se consolide la tendencia a la generalización de la mayoría cualificada en el Consejo;

2.7. considera deseable la simplificación y la mejora del acervo comunitario, sobre todo si el correspondiente proceso respeta la calidad de los actos legislativos y no está dictado por una lógica únicamente cuantitativa;

2.8. considera que la calidad de la normativa depende, en gran medida, de una consulta previa (Comité de las Regiones y Comité Económico y Social como interfaces institucionales de las realidades regionales y locales, así como de las económicas y sociales), y de una serie de instrumentos, como el método abierto de coordinación, la autorreglamentación o la correglamentación, que habría que incluir en el Tratado Constitucional junto a los actos jurídicos ya utilizados, sólo en los ámbitos en que sea competente la Unión Europea;

2.9. considera inoportuna la propuesta de la Comisión relativa a la posibilidad de recurrir a una decisión autónoma, sin el acuerdo del Parlamento y el Consejo, en lo que se refiere a la retirada de antiguas propuestas legislativas para las cuales no haya sido posible completar el recorrido institucional previsto en los Tratados, aunque el objetivo último sea agilizar el procedimiento legislativo europeo; las mismas cláusulas sobre los plazos de revisión de los actos ("sunset clause") deberían aplicarse siempre con el acuerdo de las dos ramas legislativas de la Unión;

2.10. acoge favorablemente la propuesta de proceder a un análisis de impacto detallado para determinar los instrumentos normativos más apropiados que deban adoptarse y propone al respecto que el Comité de las Regiones participe en los procedimientos de análisis sobre cuestiones que tengan relevancia local y regional. En el análisis de impacto también deberían incluirse las repercusiones para las administraciones y los presupuestos de los entes regionales y locales;

2.11. propone que se lleve a cabo una decidida simplificación semántica de todos los procesos legislativos de la Unión en la medida en que el actual vocabulario institucional representa un verdadero obstáculo para la transparencia y, por consiguiente, para el acercamiento a los ciudadanos de la Unión, que desean ver en Europa, en la medida de lo posible, configuraciones similares a las que adoptan los países miembros, al menos desde el punto de vista semántico;

2.12. acoge con interés la propuesta de crear en la Comisión, bajo la coordinación de su Secretario General, una red legislativa que agrupe a todas las direcciones generales con competencias normativas, al objeto de garantizar la coherencia de los textos y el respeto de la subsidiariedad y la proporcionalidad desde la fase de elaboración de la propuesta de normativa;

2.13. propone que en los procesos de transposición de los actos legislativos europeos a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, así como en la fase de aplicación de la legislación, la Comisión no se límite a considerar únicamente el papel de los Estados miembros, sino que tome en consideración también el papel de las autoridades regionales y locales;

2.14. propone que se reconozca el papel institucional del Comité de las Regiones y que en los procesos decisorios participen todas las formas de gobernanza de la Unión, incluidas las administraciones regionales y los entes locales de los Estados miembros, en la medida en que han sido elegidos democráticamente y son responsables de la puesta en práctica de una buena parte de la legislación;

2.15. pide a la Comisión Europea que ponga en práctica el protocolo de cooperación firmado con el CDR e insta al Parlamento Europeo a ejercer de manera más completa su derecho de consulta al CDR, sobre todo para las materias que son objeto de codecisión o que tienen un impacto específico a nivel local;

2.16. considera necesario insistir en la utilidad y necesidad de tener en cuenta el potencial que representa la capacidad de iniciativa de propuesta legislativa (informes prospectivos);

2.17. propone que se le considere como parte activa en los procesos llamados de "comitología" para aquellos asuntos tratados por los comités que existen en la Comisión y que son obligatoriamente objeto de dictamen;

2.18. propone que se brinde al CDR la posibilidad de estar en contacto permanente y en tiempo real con las autoridades regionales y locales. Para ello, considera necesario proceder a una integración de personal en el CDR, en particular de personal que tenga cultura y formación regionales;

2.19. propone que el CDR, debidamente dotado de los instrumentos y personal necesarios, sea un organismo de control y garantía de la aplicación del principio de subsidiariedad. En este sentido, el CDR debería también vigilar la homogeneidad de aplicación de las normas en la UE teniendo en cuenta las realidades territoriales;

2.20. encarga a su Presidente que transmita el presente dictamen a la Convención europea, a la Presidencia de la Unión, al Consejo, al Parlamento Europeo y a la Comisión Europea.

Bruselas, 21 de noviembre de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 374 de 23.12.1999, p. 25.

(2) DO C 198 de 14.7.1999, p. 73.

(3) DO C 374 de 23.12.1999, p. 11.

(4) DO C 226 de 8.8.2000, p. 60.

(5) DO C 192 de 12.8.2000, p. 24.

(6) COM(2002) 247 final.

(7) COM(2002) 247 final.

(8) COM(2002) 277 final.