COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 11.10.1995 
COM(95)465 final 
LA ESTRATEGIA EUROPEA 
EN FAVOR DEL EMPLEO: 
PROGRESOS RECIENTES Y 
PERSPECTIVAS 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN SOBRE LAS TENDENCIAS Y LA EVOLUCIÓN 
DE LOS SISTEMAS DE EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA 

INDICE 
I. RESUMEN Y CONCLUSIONES 4 
II. CRECIMIENTO Y EMPLEO: 
PERSPECTIVAS Y EXIGENCIAS DE POLÍTICA 
MACROECONÓMICA 10 
(1) Proceso de recuperación actual 10 
(2) Políticas macroeconómicas para el crecimiento y el empleo 11 
(3) Ejemplos de hipótesis a medio plazo 13 
(4) Riesgos macroeconómicos desde el punto de vista del 15 
crecimiento y el empleo 
III. INTERPELACIONES ENTRE LAS POLÍTICAS 
MACROECONÓMICA Y ESTRUCTURAL 17 
(1) Competitividad y empleo 18 
(2) Políticas de mercado laboral 21 
IV. EL EMPLEO. Y LAS CINCO PRIORIDADES DE ESSEN 26 
(1) El fomento de las inversiones en la formación profesional 26 
(2) El aumento de la intensidad de creación de empleo del crecimiento 31 
(3) La reducción de los costes laborales no salariales 37 
(4) Aumento de la eficacia de la política de mercado de trabajo 40 
(5) Reforzamiento de las medidas en. favor de los grupos 44 
particularmente afectados por el desempleo 
V. CUESTIONES HORIZONTALES 49 
(1) Tendencias relativas a las PYME y al empleo 49 
(2) Los Fondos Estructurales y el empleo 53 
(3) Crecimiento económico, medio ambiente y empleo 55 
(4) Sistemas de asistencia, físcalidad y mercado de trabajo. 59 
ANEXO: Conclusiones del Consejo Europeo de Essen en materia de empleo 
LA ESTRATEGIA EUROPEA EN FAVOR DEL EMPLEO: 
PROGRESOS RECIENTES Y PERSPECTIVAS 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN SOBRE LAS TENDENCIAS Y LA EVOLUCIÓN 
DE LOS SISTEMAS DE EMPLEO EN LA UNIÓN EUROPEA 
En su reunión de los días 9 y 10 de diciembre de 1994 en Essen, el Consejo Europeo 
reafirmó el carácter prioritario de la lucha contra el paro y en favor de la igualdad de 
oportunidades. Considerando que para obtener una mejora decisiva de la situación del 
empleo, la necesaria vuelta a un proceso de crecimiento sostenido debía completarse con 
reformas estructurales del mercado de trabajo, señaló cinco ámbitos de acción prioritarios 
para superar los problemas estructurales del empleo (Anexo 1). Invitó a los Estados 
miembros a traducir sus recomendaciones en cada uno de estos ámbitos en un programa 
plurianual. Asimismo, invitó al Consejo de Ministros de Asuntos Sociales y Empleo, al 
Consejo "Cuestiones económicas y financieras" y a la Comisión a seguir con atención la 
evolución del empleo, a examinar las políticas correspondientes de los Estados miembros 
y a presentar cada año al Consejo Europeo, y por primera vez en diciembre de 1995, un 
informe sobre los nuevos avances logrados en el mercado laboral. Por último, solicitó que 
se estudiaran, por un lado, los efectos de los sistemas fiscales y de apoyo en la 
disposición para ofrecer y aceptar un trabajo y, por otro, las relaciones entre el 
crecimiento económico y el medio ambiente. 
El Consejo Europeo de Cannes de junio de 1995 subrayó la necesidad de que los Estados 
miembros intensifiquen las reformas estructurales de los mercados de trabajo, de acuerdo 
con las cinco orientaciones definidas en Essen. Además, solicitó al Consejo y a la 
Comisión que se encargaran de preparar detenidamente el informe previsto en su reunión 
de Essen sobre las relaciones entre crecimiento económico y medio ambiente, así como 
las consecuencias que de ellas se derivan para la política económica, y que estudiaran el 
efecto mutuamente benéfico resultante de un fortalecimiento de la coordinación de las 
políticas económicas y estructurales. 
La presente Comunicación quiere constituir una primera contribución de la Comisión al 
proceso iniciado en Essen. Su objetivo es analizar las principales tendencias y los 
aspectos más importantes de las políticas más recientes de los Estados miembros en los 
ámbitos prioritarios de Essen, a fin de identificar las buenas prácticas y favorecer su 
difusión. Además, incluye las primeras respuestas de la Comisión sobre el tema de la 
coordinación de las políticas económicas y estructurales que se planteó en Cannes. 
La presente Comunicación debería también proporcionar la base necesaria para la 
preparación del primer informe anual sobre el empleo que deberá presentarse aj Consejo 
Europeo de Madrid. 
I. RESUMEN Y CONCLUSIONES 
En el presente informe se llega a la conclusión de que la estrategia europea para 
responder a la crisis del empleo no obliga a elegir entre un nivel de desempleo alto y 
persistente por un lado y una mayor desigualdad y pobreza por otro. Es posible luchar 
contra el desempleo y mejorar la situación laboral general sin crear una nueva clase de 
trabajadores pobres y sin renunciar a nuestras altas ambiciones de protección social. 
No obstante, para conseguir estos objetivos, es necesario movilizar todas las políticas y, 
en particular, trabajar en dos vías simultáneamente y de manera coordinada: 
para aplicar una política macroeconómica que restaure las finanzas públicas y 
permita a las empresas expandirse y crear nuevos puestos de trabajo, en especial en lo 
que respecta a las PYME; 
para aplicar una política estructural vigorosa, sustituyendo en primer lugar las 
políticas de empleo pasivas por políticas activas. 
Éste es el objetivo esencial de la estrategia europea que se acordó en el Consejo Europeo 
de Essen en 1994, estrategia que se está aplicando actualmente. Los Estados miembros 
la están incorporando en sus programas de empleo plurianuales, que se presentarán en el 
Consejo Europeo de Madrid. El presente informe general muestra claramente la 
profundidad y alcance del actual proceso de reforma de las políticas de empleo, con el 
fin de hacerlas más activas. Un proceso de reforma paralelo tiene lugar en el sistema de 
seguridad social. Por último, los interlocutores sociales están introduciendo cambios en 
los sistemas de negociación colectiva, que contribuirán a un mayor equilibrio 
macroeconómico y a la creación de puestos de trabajo. 
En los años venideros, el resultado de este proceso mejorará gradualmente las condiciones 
para el crecimiento económico y del empleo. Pero con el fin de atajar de manera más 
contundente el problema del desempleo se necesitan nuevos y firmes compromisos por 
parte de los Estados miembros y de los interlocutores sociales. 
Todo esto es importante a corto plazo por razones obvias de índole económica, social y 
política; pero es aún más importante en una perspectiva a largo plazo si se tienen en 
cuenta las tendencias demográficas de la Unión. 
Crecimiento y empleo: perspectivas y exigencias de política macroeconómica 
1. Tras haber alcanzado una cota máxima del 11,4% a mediados de 1994, el 
desempleo ha ido descendiendo paulatinamente hasta situarse recientemente en el 
10,6%. Deberán aplicarse políticas tanto macroeconómicas como estructurales con 
el fin de reducir de manera duradera el desempleo y mantenerlo en un nivel 
aceptable. Además, la interacción entre medidas macroeconómicas y estructurales 
implica que las acciones deberán ponerse en práctica de manera coordinada dentro 
de cada país y entre los diferentes países. 
2. La economía de la Unión cuenta con el potencial necesario para conseguir una 
trayectoria de crecimiento satisfactoria y crear así empleo. Con este fin, deberían 
preservarse y reforzarse los notables éxitos ya alcanzados desde el punto de vista 
de un marco orientado a la estabilidad, en particular en lo que se refiere a la 
consolidación de las finanzas públicas. De hecho, unas finanzas públicas sólidas 
y un crecimiento satisfactorio van a la par. La solvencia de las finanzas públicas 
constituye la condición previa para un proceso de crecimiento sostenido a medio 
plazo. Esta tendencia de crecimiento es a su vez imprescindible para la creación 
de empleo, pero no puede resolver el problema del desempleo por sí sola. No 
obstante, un crecimiento satisfactorio es la base sobre la que puede crearse un 
margen de maniobra suficiente para aplicar políticas eficaces del mercado de 
trabajo. 
3. Si bien la tendencia al crecimiento de finales de los años 80 se vio interrumpida 
por una recesión de estabilización a principios de los 90, los factores básicamente 
positivos en favor del crecimiento siguen existiendo y se han visto incluso 
reforzados en algunos aspectos. Aunque las recientes turbulencias acaecidas en los 
mercados de cambio provocaron mayores incertidumbres, la Unión está 
experimentando una recuperación inducida por las exportaciones que se basa en 
la mejora de la situación competitiva de las empresas europeas y en el crecimiento 
dinámico fuera de Europa. La rentabilidad del capital sigue siendo elevada, con 
lo que se sientan las bases para inversiones generadoras de empleo. Los tipos de 
interés se han reducido tanto a largo como a corto plazo, lo que se ha traducido, 
entre otras cosas, en mejores expectativas y mayor confianza. Por último, se están 
aplicando medidas estructurales en numerosos ámbitos, entre ellos el mercado de 
trabajo, donde la flexibilidad va en aumento. 
4. Al igual que en los 80 se impuso el objetivo de una inflación baja, unas finanzas 
públicas sanas constituyen la piedra de toque del decenio de los 90. Todos los 
Estados miembros han reducido o prevén reducir sus déficits por debajo del 3% 
del PIB a medio plazo. Esta política debe mantenerse y reforzarse si se observan 
desviaciones respecto a la senda de consolidación. Además, los déficits 
estructurales deberían reducirse de manera significativa e incluso eliminarse 
completamente con el fin de crear el margen necesario de maniobra. Si bien no 
se discute el impacto favorable de unas finanzas públicas sólidas a la hora de 
impulsar un crecimiento sostenido a medio plazo, el presente informe concluye 
que la consolidación presupuestaria, llevada a cabo de manera verosímil, podría 
tener importantes efectos en la inversión y el empleo, incluso a corto plazo, 
gracias a sus repercusiones en la confianza del sector privado y a la reducción de 
la prima de riesgo sobre los tipos de interés (el denominado "efecto de 
atracción"). 
5. La evolución de los salarios sigue desempeñando un importante papel en las 
perspectivas del mercado de empleo. Aumentos de los salarios nominales 
compatibles con una inflación baja y un crecimiento de los salarios reales por 
debajo de los aumentos de productividad, tal como se define en las Orientaciones 
Generales de Política Económica, son condiciones previas para mejorar aún más 
la rentabilidad de las inversiones. 
6 La plena aplicación de la vertiente macroeconómica de estas Orientaciones 
Generales hacen posible prever un crecimiento guiado por las inversiones del 3-
3,5% al año durante el periodo 1995-2000. La tasa de inversión pasaría del 19% 
a cerca del 23% del PEB, es decir, se acercaría a la cifra señalada en el Libro 
Blanco de la Comisión. Se crearían más de 11 millones de nuevos puestos de 
trabajo, con lo que la tasa de desempleo descendería hasta alrededor del 7,5% a 
finales del año 2000. La senda muy favorable de consolidación de los 
desequilibrios fiscales se debe a dos factores: un crecimiento satisfactorio, que 
elimina el componente cíclico del déficit, y las medidas adoptadas para reducir de 
manera significativa el déficit estructural. No obstante, estas políticas 
macroeconómicas necesarias deben ir acompañadas de medidas estructurales con 
el fin de aumentar el límite de velocidad impuesto al crecimiento y para impulsar 
la empleabilidad de las personas, todo lo cual es necesario para responder a las 
ambiciones del Libro Blanco en el sentido de reducir el desempleo a la mitad 
antes del año 2000. 
Interreiaciones entre las políticas macroeconómica v estructural 
7. Con el fin de alcanzar estos resultados favorables sin crear tensiones, la estrategia 
de la Comunidad en favor del empleo se caracteriza por una combinación de 
políticas macroeconómica y estructural, que se refuerzan mutuamente tanto a nivel 
nacional como comunitario: las reformas estructurales, al aumentar la producción 
potencial, lo que engendra dinamismo, y reducir el desempleo estructural, hacen 
posible elevar el nivel de empleo sin que aparezcan presiones inflacionistas 
negativas, permitiendo así que la política monetaria centrada en la estabilidad sea 
menos restrictiva. La introducción simultánea de políticas estructurales coherentes 
en los Estados miembros mejoraría por tanto el margen de maniobra de las 
políticas macroeconómicas tanto a nivel nacional como comunitario. 
8. Las políticas estructurales cubren principalmente dos ámbitos: (i) mejora de la 
competitividad y la innovación a través del fomento del crecimiento de la 
productividad y de la transformación de ésta en nuevos puestos de trabajo 
mediante el mecanismo de precios relativos y los cambios sectoriales; (ii) 
activación de las políticas de mercado de trabajo actuando tanto sobre la oferta 
como sobre la demanda. 
En lo que respecta a la oferta del mercado de trabajo, las medidas incluyen 
educación, formación y reciclaje, orientación y rehabilitación profesional, así 
como medidas para estimular la movilidad. Se trata de conseguir la persona 
adecuada con las competencias adecuadas para el puesto adecuado y así mejorar 
la capacidad de crecimiento de la economía. En lo que respecta a la demanda, las 
medidas incluyen incentivos para la creación de puestos de trabajo que sean 
compatibles con un crecimiento no inflacionista. Esto incluye una organización 
más flexible del tiempo de trabajo e iniciativas locales para mejorar los servicios, 
así como un ajuste de los costes no salariales. Cuanto más se orienten estas 
medidas a reincorporar a los desempleados al mercado de trabajo, mejor se podrá 
conciliar la estabilidad de precios y el crecimiento del empleo. 
9. Es importante reconocer la interacción entre las dimensiones macroeconómica y 
microeconómica de las políticas económicas dirigidas a responder al desafío del 
mercado de trabajo. Ambas políticas deben aplicarse de manera simultánea para 
evitar repercusiones negativas. Una estrategia descoordinada reduciría de manera 
importante las posibilidades de explotar las condiciones básicamente favorables 
al crecimiento que se dan en la actualidad. 
El empleo y las cinco prioridades de Essen 
10. En lo que respecta al funcionamiento del mercado de trabajo, la Comunicación 
pone de manifiesto una gran movilización por parte de los Estados miembros para 
definir programas nacionales coherentes en favor del empleo a medio plazo, 
integrando las diferentes prioridades establecidas en Essen, en el marco de 
reformas, recientes o en curso, del mercado de trabajo y de los sistemas de 
empleo. 
11. Debería continuarse con decisión el desarrollo de estos programas. Dicho 
desarrollo debería afectar en particular: 
a los compromisos relativos al aumento y la mejora de las inversiones en 
formación, dando prioridad a las acciones en favor de los desempleados 
y a los programas de formación organizados por las empresas para sus 
trabajadores; 
a un desarrollo y una mejor difusión de las prácticas de distribución del 
tiempo de trabajo, junto con un aumento del empleo y una valorización de 
los empleos afectados, sin que ello vaya en detrimento de la protección 
social o de la promoción de la igualdad de oportunidades; 
a un análisis más detallado del impacto de las medidas de reducción y 
costes salariales, especialmente en función de sus destinatarios, y una 
búsqueda más sistemática de financiaciones alternativas de la seguridad 
social; 
al fomento de las iniciativas locales de desarrollo y empleo, especialmente 
a través de la mejora del marco legal, fiscal y financiero de las actividades 
correspondientes, y del fomento de las fuertes dinámicas locales en su 
favor; 
a la intensificación de los esfuerzos de activación de las políticas de 
empleo, en particular a través de la adaptación de los servicios de empleo, 
preservando a la vez un nivel elevado de protección social; 
a una mayor atención hacia las categorías más afectadas: 
los jóvenes: cada uno debería beneficiarse de un nivel de 
educación, formación o experiencia profesional suficiente para 
garantizar su empleabilidad; 
los desempleados de larga duración, que deberían haber recibido 
una oportunidad de formación de rehabilitación o de inserción 
antes de alcanzar el umbral del desempleo de larga duración 
las mujeres: debería concederse una atención más sostenida a las 
políticas de desegregación del mercado de trabajo, según las 
orientaciones adoptadas por la Conferencia de Pekín y el 4o 
programa de acción para la igualdad de oportunidades. 
Cuestiones horizontales 
Los Consejos Europeos de Essen y de Cannes han solicitado análisis específicos sobre 
las relaciones entre el empleo y algunos temas concretos: el medio ambiente, las PYME, 
los sistemas tributarios y de protección social. Éstos son abordados en la Comunicación, 
que también trata de la contribución de los Fondos Estructurales al empleo, dada la 
importancia de este tema. 
12. Conviene maximizar la contribución de las PYME a la mejora de la situación del 
empleo mediante las adaptaciones adecuadas de su entorno jurídico, fiscal y 
financiero, y la promoción de sus inversiones en formación. 
13. La creación de empleos relacionados con el medio ambiente implica el desarrollo 
de medidas incentivad oras, también en el ámbito fiscal, así como una mayor 
consideración del medio ambiente en las políticas sectoriales, en particular en el 
campo de la energía, los transportes y la agricultura. Esta integración se 
recomienda en el 5o Programa de acción en materia de medio ambiente, y se ha 
demostrado que se traduce en una creación neta de empleo. La consideración del 
medio ambiente debería intensificarse por tanto para reforzar la competitividad de 
las empresas ecológicas y acercar a la Unión Europea a un desarrollo sostenible. 
14. Con una dotación de 170 000 millones de ecus para el periodo 1994-1999, los 
Fondos Estructurales constituyen un instrumento clave de apoyo comunitario a la 
promoción del empleo y de las medidas señaladas por los recientes Consejos 
Europeos de Essen y de Cannes. 
Ello implica una mejor adecuación de las inversiones en capital físico a la 
promoción del empleo y un desarrollo de la inversión en recursos humanos. 
En este contexto, y a la hora de aplicar todos los instrumentos y Fondos 
Estructurales, conviene fomentar las medidas destinadas a promover la formación 
inicial y continua, un crecimiento más creador de empleo y un enfoque proactivo 
de solidaridad, de integración y de promoción de la igualdad de oportunidades. 
15. Deben tenerse en cuenta diversas exigencias en el marco de la revisión en curso 
de los sistemas fiscales y de asistencia, con el fin de suprimir los posibles 
obstáculos a la creación o a la búsqueda de empleo: 
debe invertirse la tendencia de los últimos años al aumento de la físcalidad 
sobre el trabajo, sobre todo sobre los salarios bajos; 
el equilibrio entre los sistemas de imposición y asistencia debe incitar a 
la creación o a la búsqueda de empleo, evitando los efectos negativos 
como la trampa del desempleo o el confinamiento de algunos trabajadores 
en trabajos con bajos salarios; 
deben preservarse las principales funciones de los sistemas europeos de 
protección social y el elevado nivel de protección que ofrecen. 
Conclusiones 
16. Se ha puesto en marcha el proceso de Essen en lo que respecta a las políticas 
macroeconómicas y estructurales. Conviene que los Estados miembros mantengan 
el rumbo de las políticas macroeconómicas, continúen el proceso de articulación 
de las mismas con las políticas estructurales de empleo y de mercado de trabajo, 
en particular en la ejecución y seguimiento de los programas plurianuales, e 
intensifiquen las medidas de ajuste de los sistemas de empleo. 
17. Los numerosos intercambios de puntos de vista que se han celebrado entre los 
Estados miembros y con la Comisión sobre el seguimiento de las recomendaciones 
de Essen han puesto de manifiesto el valor añadido que implica una concertación 
sobre las políticas a nivel europeo, con el fin de identificar las mejores prácticas 
y permitir su difusión cuando sea posible. Esta concertación sobre las políticas de 
empleo y la aplicación de los objetivos comunes adoptados en la materia debe 
continuarse con determinación e intensificarse. 
La concertación implica un desarrollo del análisis y de la evaluación, 
especialmente a través del desarrollo progresivo de indicadores comunes. 
18. La eficacia de las medidas adoptadas por los poderes públicos en materia de 
empleo depende en gran medida de su capacidad de movilización de los agentes 
sociales y económicos a todos los niveles. Esto es válido para los agentes 
institucionales a todos los niveles territoriales, que deben participar activamente 
en las estrategias en favor del empleo. 
Por otro lado, son los interlocutores sociales los responsables en gran parte de 
explotar las posibilidades crecientes que existen en el marco de las reformas del 
mercado de trabajo. Por este motivo, la Comisión concede una gran importancia 
a su participación activa en la ejecución de las recomendaciones de Essen y en la 
contribución que aportan a su seguimiento. La definición y la puesta en práctica 
de los programas plurianuales nacionales debería ser el instrumento privilegiado 
de esta movilización. 
II. CRECIMIENTO Y EMPLEO: 
PERSPECTIVAS Y EXIGENCIAS DE POLÍTICA MACROECONÓMICA 
(1) PROCESO DE RECUPERACIÓN ACTUAL 
Tras un periodo de estancamiento combinado con inflación que siguió a la segunda crisis 
de los precios del petróleo, la economía de la Unión experimentó un proceso de 
recuperación ininterrumpido y en constante aceleración durante los años 80. La segunda 
mitad de este decenio se caracterizó por una brusca expansión de la actividad económica 
y una clara mejora de la situación del mercado de trabajo. Durante el periodo 1986-1990, 
el PD3 creció un 3,3% anual en la Unión. Este fuerte crecimiento fue acompañado de la 
creación de más de 9 millones de empleos y de una reducción de más de dos puntos 
porcentuales de la tasa de desempleo, que descendió en 1990 al 7,6%. 
Con una tasa de crecimiento superior al potencial durante unos cuantos años, a finales de 
la pasada década la economía de la Unión pasó por una fase de recalentamiento. En 
términos generales, el dinamismo de la economía de la Unión ocasionó restricciones en 
capacidad, un deterioro sustancial de las balanzas de pagos, un recrudecimiento de las 
tensiones inflacionistas y una aceleración de las subidas salariales. Estos fenómenos 
llevaron al endurecimiento progresivo de la política monetaria a partir de finales de la 
década de los 80. No obstante, dado que las políticas presupuestarias siguieron siendo 
laxas, cuando no expansionistas, y, habida cuenta del compromiso de las autoridades con 
la estabilidad, fue necesario practicar una política monetaria más restrictiva a pesar de los 
signos de debilidad de la actividad económica. El impulso presupuestario procedente de 
la unificación alemana contribuyó a que se diera una combinación aún más distorsionada 
de políticas económicas. La inevitable desaceleración cíclica se convirtió en abierta 
recesión como consecuencia de la aplicación de políticas macroeconómicas 
desequilibradas, lo que refleja un problema de estabilidad. Tras un crecimiento en 1991-
1992 que apenas alcanzaba el 1%, el PIB real experimentó un descenso de medio punto 
en 1993 al tiempo que entre 1992 y 1994 se perdieron más de 5,5 millones de empleos 
en la Unión. 
Desde 1993 la recuperación de la economía de la Unión Europea ha superado 
ampliamente las expectativas. Merced al dinamismo de los mercados de exportación 
extracomunitarios y a la mejora de la competitividad de las empresas europeas, han sido 
las exportaciones las que han dado el impulso inicial. Los estímulos de crecimiento 
procedentes del sector exterior se transmitían a la inversión y era esta última la que 
estaba destinada a convertirse en el motor principal del crecimiento de la producción. 
Aunque en la actualidad el consumo privado muestra bastante atonía, deberá ir 
aumentando paulatinamente a medida que se incrementan las rentas familiares reforzadas 
progresivamente por la caída del desempleo y la reacción positiva, aunque moderada, de 
los salarios reales. Después de haber alcanzado una cota máxima del 11,4% a.mediados 
de 1994, la tasa de desempleo ha descendido, como se esperaba, al 10,6% de la población 
activa. 
10 
Desde principios del presente año, pero especialmente después de las turbulencias 
monetarias de la primavera, da la impresión de que la expansión económica de la 
Comunidad ha perdido parte de su vigor. Una pausa en .el proceso de recuperación no 
constituye, en sí misma, un motivo que haga temer por un final prematuro de la 
expansión actual. El hecho de que se produzca una desaceleración después de varios 
trimestres de reactivación está en total consonancia con los antecedentes históricos, tanto 
más cuanto que la primera fase del actual ciclo ha sido pujante y que este ligero 
estancamiento refleja un cambio en los factores que contribuyen al proceso de 
recuperación (de las exportaciones a la inversión). Además, una cierta moderación del 
crecimiento parece oportuna debido a la rapidez con que el año pasado se absorbieron las 
capacidades inutilizadas. 
Lo más importante es que los principales factores que configuran la actividad económica 
siguen orientados correctamente: i) la demanda exterior sigue siendo fuerte y la 
competitividad de la Comunidad mantiene su línea ascendente, como lo ilustra el hecho 
de que este año se mantenga la expansión de las importaciones mundiales reales, excluida 
la Comunidad, de aproximadamente el 11% anual y de que se estima que el saldo de la 
balanza comercial de la Unión alcance un 1,6% del PIB en 1995, frente a un resultado 
negativo en 1992 del 0,4%; ii) la rentabilidad del capital sigue siendo elevada, con un 
índice de 96,5 en 1995 para EUR15 frente al 85 de todo el periodo 1986-1990, lo que 
indica que casi se llega al nivel 100 alcanzado en la década de los 60, y se esperan 
nuevas mejoras significativas (para 1996 las previsiones actuales son de 99,3); iii) la 
inflación media de la Unión se sitúa bastante por debajo de la de periodos anteriores, con 
una tasa anual estabilizada en torno al 3,2% para EUR15 desde 1994, el mejor resultado 
desde los años 60, lo que facilita la moderación salarial y hace poco probable que 
aumente la tasa de inflación durante la fase de expansión, habida cuenta del firme 
compromiso de las autoridades monetarias de mantener la estabilidad de precios y una 
mayor competencia a nivel mundial; iv) se han reducido sustancial m ente los tipos de 
interés (los tipos a corto plazo de Alemania se sitúan más de 200 puntos básicos por 
debajo de los de finales de 1993 y la media de los tipos a largo de la Comunidad se 
encuentra 100 puntos básicos por debajo de la existente en la primavera de 1995) y v) 
el informe económico de la primavera de 1995 sobre intenciones de inversión observa una 
fortísima progresión en este ámbito (incremento de un 13% en términos reales para este 
año). 
(2) POLÍTICAS MACROECONÓMICAS PARA EL CRECIMIENTO Y EL 
EMPLEO 
Las Orientaciones Generales de Política Económica que el Consejo ha venido adoptando 
desde diciembre de 1993 y la estrategia aprobada en Essen han definido las líneas 
maestras de política macroeconómica que se han seguir para lograr los dos objetivos más 
importantes de la Unión. Es evidente que estas políticas están destinadas a superar el 
estancamiento actual del crecimiento y a transformar la reactivación en una expansión 
vigorosa y no inflacionista a medio plazo y en un proceso de creación de empleo. Al 
mismo tiempo, estas medidas pretenden lograr el grado de convergencia necesario que 
garantice una transición sin sobresaltos a la tercera fase de la UEM, lo que no sólo 
permitirá sacar el máximo provecho del mercado único, sino también reforzar el proceso 
de crecimiento y empleo de la Unión 
El contexto macroeconómico requerido se caracteriza por: 
una política monetaria basada en la estabilidad, cuyo funcionamiento se facilitaría 
mediante las oportunas medidas salariales y presupuestarias; 
una evolución de los salarios nominales compatible con la necesidad de lograr 
instaurar y mantener una inflación baja e incrementos positivos, aunque 
moderados, de los salarios reales, que se mantengan, sin embargo, por debajo del 
crecimiento anual de la productividad laboral, conduciría a un nuevo incremento 
en la rentabilidad del capital, necesario para fomentar la inversión, habida cuenta 
de que la relación capital/producción es superior a la de los años 60. Por otra 
parte, la persistencia de elevados tipos de interés reales en la economía mundial 
exige una mayor tasa de rentabilidad para atraer a los inversores en número 
suficiente. La mejora de la rentabilidad es, a su vez, un requisito básico para que 
se incremente sensiblemente la capacidad y la inversión generadora de empleo. 
A este respecto, resulta prioritario velar por que la mayor rentabilidad conduzca 
realmente al incremento de la inversión productiva. Los datos y previsiones de 
que se dispone apuntan en esta dirección; 
la aplicación de una política firme y creíble de consolidación presupuestaria en 
la mayoría de los Estados miembros que sea consecuente con los objetivos de sus 
programas de convergencia. El clima de confianza que crearía la ejecución estricta 
de esta política y de los programas de convergencia debería producir una bajada 
de los tipos de interés a largo plazo y una reducción del riesgo de que se 
produzcan turbulencias en los mercados de divisas. La adopción de medidas 
creíbles de austeridad presupuestaria que rebajen las expectativas de inflación y 
los tipos de interés a corto plazo dejaría también el camino expedito para que se 
puedan aplicar políticas monetarias menos restrictivas. Como consecuencia de ello, 
la adopción de medidas rápidas y eficaces para reducir sensiblemente los déficit 
presupuestarios estructurales (con ajustes que tengan en cuenta las influencias 
cíclicas) no constituye un impedimento, sino un requisito previo imprescindible, 
para lograr cifras de crecimiento y empleo más elevadas y constantes. 
Especialmente en aquellos países con elevados déficit presupuestarios y una deuda 
pública desmesurada (como es el caso de Italia), es probable que la aplicación de 
medidas factibles de consolidación que se concentren en la fase inicial conduzca 
a un acusado descenso de las primas de riesgo sobre los tipos de interés, lo que 
a su vez contribuiría a rebajar los déficit presupuestarios y a estimular la 
confianza de inversores y consumidores. Es muy probable que el efecto positivo 
de acumulación de todas estas medidas compense con creces las consecuencias 
negativas que, incluso a corto plazo, ocasiona normalmente en la demanda la 
consolidación presupuestaria. La experiencia de países como Irlanda (1987-1990) 
y Dinamarca (1982-1986) muestra claramente que un plan racional de 
consolidación presupuestaria puede ser compatible con la expansión, en lugar de 
la contracción, del crecimiento económico y el empleo. El fenómeno opuesto se 
pone de manifiesto en países en los que un deterioro rápido y acusado de la 
situación presupuestaria ha ido en detrimento de la estabilidad de los precios y el 
tipo de cambio, amén de minar la credibilidad de la política monetaria con 
implicaciones negativas para el crecimiento y la creación de puestos de trabajo. 
12 
En la actualidad existe un amplio consenso en la Comunidad, suscrito plenamente por los 
Interlocutores sociales europeos1, en torno a las condiciones para que se vuelva a producir 
un proceso sostenido de crecimiento que cree puestos de trabajo. El hecho de que el 
consenso sea tan generalizado es un factor importante para crear un clima de confianza. 
Por otra parte, parece que las políticas económicas de la Comunidad y los Estados 
miembros siguen, por regla general, el curso indicado en las Directrices generales. Sin 
embargo, es evidente que se han de adoptar más medidas para que ganen credibilidad las 
perspectivas de crecimiento y empleo a corto y medio plazo. 
(3) EJEMPLOS DE HIPÓTESIS A MEDIO PLAZO 
Las estimaciones de crecimiento a medio plazo2 muestran cuál podría ser la evolución de 
la economía europea si se aplicara plenamente y de forma coordinada la vertiente 
macroeconómica de las Orientaciones Generales de Política Económica y los programas 
de convergencia. Las simulaciones sugieren que estas medidas colocarían a la Unión 
Europea en un camino de crecimiento de entre el 3 y el 3,5% anual hasta el año 2000, 
basándose en la reutilización progresiva de las capacidades no utilizadas, sin que se 
produzca un recalentamiento, y en el fortalecimiento constante del potencial de 
crecimiento de la Comunidad. En este proceso la oferta laboral es un factor importante 
que contribuye al crecimiento, dado que existe un potencial considerable de mano de obra 
compuesta por casi los 18 millones de desempleados, otros 9 millones que, según los 
estudios, están dispuestos a trabajar, y otros 4 millones de trabajadores a tiempo parcial 
dispuestos a trabajar a tiempo completa No obstante, en el corto a medio plazo, el factor 
de inhibición del crecimiento se basa en la inversión generadora de capacidad y empleo. 
Así pues, en condiciones óptimas un proceso de crecimiento macroeconómico presenta 
las siguientes características: 
un crecimiento inducido por la inversión, con un gasto de capital que crece dos 
veces más rápido que el PIB (es decir, entre un 6 y un 7% anual), suficientemente 
compensado con un consumo privado que aumenta moderadamente (entre el 2,5% 
y el 3% anual). El crecimiento de la tasa de inversión de esta magnitud durante 
el periodo alcanzaría el objetivo fijado en el Libro Blanco de la Comisión en 
torno al 23% del PIB en el año 2000; de esta forma, la tasa potencial de 
crecimiento de la Comunidad aumentaría paulatinamente de menos del 2,5% 
actual a un 3,5% al término del periodo; 
"Directrices de los Interlocutores sociales para que la recuperación se convierta en un 
proceso constante de crecimiento generador de empleo". Dictamen conjunto elaborado por 
el Grupo macroeconómico para el diálogo social, 16 de mayo de 1995. 
Estas perspectivas macroeconómicas se analizaron en la reunión que el Grupo de expertos 
sobre perspectivas a medio plazo celebró el 22 de junio de 1995. Se consideró que se 
ajustaban a las estimaciones realizadas, aunque, como cualquier modelo abstracto, estos 
resultados pueden ser objeto de ajustes como consecuencia del hecho de que los modelos 
son simplificaciones de la realidad. 
13 
mayor estabilidad de precios, con una inflación que desciende de la tasa actual 
superior al 3% al 2,5% y una mejora considerable de la convergencia de precios 
entre los Estados miembros; 
una evolución de los salarios nominales y reales que respeta las condiciones de 
estabilidad de los precios y de rentabilidad, como se explica a propósito de las 
medidas a adoptar; 
una reducción progresiva pero importante de los déficit presupuestarios, que 
caerían a medio plazo bastante por debajo del valor de referencia del 3% fijado 
por el Tratado de Maastricht y con ello contribuirían al factor de convergencia de 
la inversión productiva y a un aumento sustancial del ahorro nacional que es 
necesario para financiar de forma sostenible el aumento de la participación de la 
inversión en el PIB. 
Un proceso de crecimiento que reúna estas características podría conducir a la creación 
de más de 11 millones de nuevos puestos de trabajo en el periodo 1995-2000, con lo que 
la tasa de desempleo descendería hasta un 7,5% antes del año 2000. La consecución de 
este objetivo depende de la aplicación de políticas macroeconómicas adecuadas. A pesar 
de constituir una meta ambiciosa, aún quedaría lejos del objetivo que figura en el Libro 
Blanco de la Comisión, consistente en una reducción a la mitad de la tasa de desempleo. 
Para obtener mejores resultados aún, se impone un incremento en la contribución de las 
políticas estructurales, (véanse los Capítulos III y IV). 
En este contexto, se deberían hacer dos observaciones. En primer lugar, de aquí al año 
2000 un margen de entre el 3% y el 3,5% es probablemente el crecimiento máximo que 
las políticas macroeconómicas pueden lograr sin provocar el recalentamiento de la 
economía. Por otra parte, las cifras de desempleo son muy sensible al crecimiento de la 
producción. Las previsiones a medio plazo ponen de relieve que el simple hecho de que 
la tasa anual de crecimiento del PIB se sitúe únicamente un cuarto de punto por debajo 
de la prevista en el periodo 1996-2000 dejaría a la tasa de desempleo del año 2000 en el 
9%, en lugar del 7,5% de las estimaciones más optimistas. 
En segundo lugar, la aplicación de políticas macroeconómicas coordinadas y equilibradas 
y la caída del desempleo contribuyen a mejorar el equilibrio presupuestario, lo que facilita 
la consecución de los objetivos fijados. En la hipótesis macroeconómica ideal a medio 
plazo descrita anteriormente, el déficit presupuestario descendería por término medio en 
la Unión del 5,5% del PIB en 1994 al 0,5% en el año 2000, lo que implicaría la casi 
eliminación del déficit estructural. De esta reducción de 5 puntos porcentuales, la mitad 
(2,5% del PIB por término medio para los Estados miembros) procedería de los efectos 
presupuestarios automáticos -debidos especialmente al incremento del empleo y a la 
reducción de los gastos generados por los intereses de la deuda pública- y la otra mitad 
de las demás medidas presupuestarias discrecionales, una parte de las cuales ya se ha 
ejecutado o planificado para 1996. 
Las estimaciones a medio plazo también indican que, si las políticas macroeconómicas 
necesarias van acompañadas de reformas estructurales (como las aprobadas en Essen) 
destinadas a mejorar el funcionamiento de los mercados de productos, servicios y mano 
de obra - pero adaptadas a la necesidad de mejorar la competitividad de la Unión y a la 
imprescindible consolidación presupuestaria- mejorarían considerablemente las 
14 
perspectivas de crecimiento y creación de empleo. Los ajustes estructurales tienen una 
importancia capital a la hora de: i) ampliar los límites de velocidad que se imponen al 
crecimiento y potenciar la capacidad de los trabajadores para optar a los puestos de 
trabajo, con la consiguiente reducción del límite NAIRU3; ii) incrementar el componente 
de empleo del crecimiento y iii) reforzar la cohesión social y ayudar a los trabajadores 
a que reaccionen de forma positiva a unas circunstancias en constante evolución. Ciertos 
análisis económicos sugieren que una aplicación audaz de tales políticas estructurales, que 
venga a sumarse a la hipótesis macroeconómica más optimista, podría lograr un descenso 
de la tasa de desempleo, que pasaría a situarse en torno al 5% en el año 2000, frente al 
7,5% de la hipótesis macroeconómica aplicada aisladamente. 
Estas perspectivas a medio plazo no ofrecen una panorámica abiertamente optimista, dado 
que parten de modelos macroeconómicos cuyos coeficientes y parámetros reflejan 
magnitudes y comportamientos observados. La experiencia de la segunda mitad de la 
década de los 80 indica con claridad que se puede lograr una mejora significativa en la 
situación del mercado laboral en un plazo relativamente corto de tiempo, si se adoptan 
las medidas oportunas. Por otra parte, estas políticas comparten los mismos objetivos con 
los programas de convergencia de los Estados miembros. 
A la inversa, si nos imaginamos una situación a medio plazo que se caracterice por la 
inexistencia de coordinación y la falta de medidas reales de consolidación o convergencia 
presupuestaria en los Estados miembros, que haga recaer una carga demasiado onerosa 
sobre la política monetaria, los resultados de esta simulación reflejan un cuadro 
tremendamente descorazonados Dichos.resultados indican que la cifra efectiva y potencial 
de crecimiento de la producción se estancaría entre el 2% y el 2,5% en el periodo 1997-
2000. La creación de empleo sería muy escasa y la tasa de desempleo, tras un descenso 
temporal hasta situarse en el 9,75% en 1997, retomaría su tendencia al alza hasta alcanzar 
el 11% de la población activa de la Unión en el año 2000. Como consecuencia de ello, 
esta hipótesis de trabajo llevaría consigo riesgos considerables de tensiones sociales, 
situaciones presupuestarias insostenibles y una constante inestabilidad de los tipos de 
cambio en la UE. 
(4) RIESGOS MACROECONÓMICOS PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO 
Pese al hecho de que la actual recuperación -tal y como se ha producido- se corresponda 
perfectamente con la mejor hipótesis de crecimiento macroeconómico, varios elementos 
de la situación actual comportan serios riesgos a corto plazo 
En primer lugar, la Unión ha padecido una dura conmoción exterior. Desde principios de 
1994, el dólar estadounidense cayó en picado con respecto a las monedas de la UE, hecho 
que, combinado con la falta de credibilidad de las políticas seguidas en varios Estados 
miembros, provocó importantes fluctuaciones de los tipos de cambio en el interior de la 
UE. Estos desajustes monetarios perjudican las perspectivas de crecimiento de la Unión 
a corto plazo, ya que tienen efectos negativos palpables sobre las exportaciones, la 
"Non-accelerating inflation rate of unemployment". Tasa de desempleo no inflacionista. 
15 
inversión y la confianza. En buena medida a consecuencia de estas turbulencias 
monetarias, la mayoría de los países cuya moneda más se revalorizó (Alemania, Francia, 
Bélgica) registraron una ralentización del crecimiento, mientras que aquellos en que la 
moneda más se depreció (Italia, España, Suecia) padecieron los efectos menos graves, o 
incluso ninguno. 
En varios países se temía que los aumentos salariales fueran superiores, amenazando el 
objetivo de estabilidad de precios y un nuevo incremento de la rentabilidad. A principios 
de este año, la toma de conciencia de este riesgo condujo a retrasar las reducciones de 
los tipos de interés. Con todo, las políticas monetarias se suavizaron más adelante, al 
moderarse la inflación y el crecimiento monetario. 
Además y sobre todo, los logros realizados de cara a un saneamiento financiero han sido 
claramente insuficientes en varios países. Mientras que los beneficios a corto plazo de 
esta falta de rigor serán probablemente escasos y temporales, pudiendo verse anulados o 
contrarrestados con creces por desajustes en los tipos de cambios y el aumento de las 
primas de riesgo en los tipos de interés, sus costes a medio y largo plazo serían 
sustanciales y permanentes. Si, debido a la impaciencia o a la insatisfacción con la actual 
moderación del crecimiento, las políticas apuntaran a una hipótesis de falta de 
convergencia, las perspectivas de crecimiento y de empleo a medio plazo se verían 
seriamente perjudicadas. Los acontecimientos registrados en los mercados cambiarios a 
finales de septiembre demostraron sin lugar a dudas que estos riesgos subsisten. Las 
crecientes dudas acerca de la capacidad y la determinación de varios gobiernos de aplicar 
rigurosamente el ajuste fiscal previsto provocaron inmediatamente un recrudecimiento de 
las perturbaciones, poniendo fin de manera abrupta a la evolución ordenada de los tipos 
de cambio registrada en verano. 
La falta de una aplicación coordinada de las políticas macroeconómica y estructural 
precisas no sólo acarrearía resultados inferiores a los posibles en el conjunto de la Unión, 
sino que incrementaría el riesgo de que se produjeran divergencias en los resultados 
económicos, lo que acabaría por redundar en detrimento de los mercados financieros. En 
este sentido, las simulaciones a partir de modelos indican que, en ese caso, los países que 
no lo hicieran se encontrarían en una situación menos favorable (debido en particular a 
una mayor prima de riesgo sobre los tipos de interés, que repercutiría a su vez 
negativamente sobre la demanda interior y el déficit presupuestario), mientras que 
aquellos que sí lo hicieran no podrían beneficiarse plenamente de los resultados de sus 
esfuerzos. Al correr parejas estas divergencias con grandes fluctuaciones monetarias, los 
efectos positivos de las reformas estructurales y la realización del mercado único se 
verían considerablemente mermados. 
16 
III. INTERRELACIONES ENTRE LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICA Y 
ESTRUCTURAL 
El análisis macroeconómico presentado antes ha demostrado que los riesgos existentes 
imponen claramente una aplicación plena y coordinada por todos los Estados miembros 
de las Orientaciones Generales de Política Económica y de los programas de 
convergencia. La Comisión tiene la intención de presentar en los meses venideros los 
resultados de un análisis pormenorizado sobre las ventajas de una mayor coordinación de 
las políticas macroeconómica y estructural entre los Estados miembros, con objeto de 
responder a la solicitud específica formulada en Cannes por el Consejo Europeo. 
La estrategia comunitaria en materia de empleo se caracteriza por una combinación de 
las políticas macroeconómica y estructural, que se refuerzan mutuamente. Si bien la plena 
aplicación del marco macroeconómico de las Orientaciones Generales debe garantizar la 
vuelta a un crecimiento estable y generador de empleo, las políticas macroeconómicas 
subyacentes deben correr parejas con reformas estructurales e iniciativas destinadas a 
acelerar el crecimiento, mejorando la aptitud de las personas para ocupar puestos de 
trabajo y fomentando la creación de empleo. Los agentes sociales europeos comparten 
esta opinión, destacando que "resulta capital abordar de manera conjunta los problemas 
de crecimiento, competitividad y empleo"4. 
Existen claros efectos de arrastre entre ambos tipos de política, lo que facilita la 
aplicación de reformas en una coyuntura de crecimiento, puesto que servirán de acicate 
del proceso de crecimiento, que intensificarán. Por una parte, un crecimiento satisfactorio 
hace más aceptable la introducción de las políticas estructurales precisas (desde los puntos 
de vista de la eficacia y la aceptabilidad social y financiera); por otra parte, estas 
profundas reformas mejoran la eficacia y la competitividad de la economía, incrementan 
su potencial de producción y su dinamismo y reducen la NAIRU5, por lo que puede 
alcanzarse una tasa de empleo más elevada sin propiciar tensiones inflacionistas 
perjudiciales, permitiendo así que la política monetaria basada en la estabilidad sea menos 
restrictiva. 
La importancia de estos efectos de arrastre entre las políticas macroeconómica y 
estructural de cara al éxito de la estrategia de empleo hace que los Estados miembros 
tengan un claro interés en adoptar también las medidas apropiadas en el terreno 
estructural, acordes con las características de cada país, con objeto a escoger el adecuado 
equilibrio. Además, la explotación de estos efectos a escala nacional tiene también 
consecuencias positivas para los demás socios comunitarios. Por consiguiente, un esfuerzo 
simultáneo de realizar reformas estructurales coherentes por parte de los Estados 
miembros daría más margen de maniobra para la adopción de políticas macroeconómicas 
a escala comunitaria, mejorando así los resultados en términos de empleo y convergencia 
en la Comunidad. Por el contrario, unos esfuerzos estructurales insuficientes en algunos 
países podrían producir divergencias económicas y conflictos entre las políticas", es decir, 
Véase la referencia en la nota 1 al capítulo II. 
Tasa de desempleo no inflacionista. 
17 
efectos de arrastre negativos a nivel macroeconómico entre los Estados miembros. Por 
consiguiente, éstos tienen interés en centrarse también en las medidas estructurales al 
coordinar sus políticas económicas a escala comunitaria. 
A medio y largo plazo, un esfuerzo ininterrumpido de mejora de la competitividad y la 
innovación, así como el buen funcionamiento de los mercados de productos y servicios, 
asegurará el aumento de la productividad (la principal fuente de riqueza real) y su 
transformación en nuevos puestos de trabajo, merced a los cambios en los precios 
relativos y los trasvases sectoriales. Una eficaz activación de los importantes recursos de 
mano de obra, mediante una reducción del desempleo y el aumento de las tasas de 
actividad, provocará un aumento del potencial de crecimiento (no inflacionista) del PIB. 
Estas políticas de mercado laboral contribuyen a prevenir las tensiones en el proceso de 
crecimiento macroeconómico, mediante: 
la limitación de las posibles situaciones de bloqueo laboral y, por consiguiente, 
el riesgo inflacionario, que constituye un importante obstáculo macroeconómico 
para el crecimiento (el denominado "problema NAIRU") 
una mejora del capital humano, es decir, un refuerzo del propio potencial de 
crecimiento 
un aumento de los empleos creados por el crecimiento, es decir, un incremento 
del número de puestos de trabajo generados por una tasa de crecimiento dada. 
(1) COMPETITIVIDAD Y EMPLEO 
1.1 Mecanismo general 
Las políticas encaminadas a reforzar la competitividad y la innovación tienen como 
objetivo principal incrementar las fuerzas de crecimiento endógenas de la Unión. Como 
se indica en el Libro blanco (capítulos 2 a 7), esto debe lograrse explotando plenamente 
el potencial del mercado interior y de un sistema comercial abierto a escala mundial, 
agilizando la creación de las redes transeuropeas, invirtiendo en nuevas tecnologías, 
aplicando el plan de acción sobre la sociedad de la información y explotando mejor el 
potencial de crecimiento y empleo que suponen las PYME. Durante el último año se 
realizaron considerables progresos en varios de estos ámbitos. 
Todos estos esfuerzos podrían acelerar el ritmo de crecimiento de las economías de la UE 
merced a la innovación en los productos y a un aumento de la productividad global. De 
hecho, el incremento de la productividad es la principal fuente de ingresos y de riqueza 
real. Como recalcan el Libro blanco y los agentes sociales, no hay contradicción entre las 
iniciativas destinadas a reforzar el crecimiento de la productividad y la creación neta de 
empleo, siempre y cuando la riqueza generada por los sectores que conozcan grandes 
aumentos de la productividad se distribuya convenientemente entre todos los sectores 
económicos, haciendo que aquellos cuya productividad crezca más despacio puedan crear 
también empleo. Este proceso permite homogeneizar los salarios ofrecidos para 
cualificad ones similares en todos los sectores. Un importante canal de redistribución de 
los beneficios obtenidos de la productividad es la reducción de los precios relativos en 
los sectores con un alto crecimiento de la productividad, aumentando así el poder 
adquisitivo de todos los consumidores y, por lo tanto, la demanda de productos y 
servicios en general, en particular en los sectores con abundante mano de obra, 
caracterizados por un pequeño aumento de la productividad y un incremento de los 
precios relativos. Para que este proceso funcione con eficacia, deben cumplirse 
simultáneamente tres condiciones esenciales: 
los precios relativos de los productos de un sector a otro deben 
evolucionar en la buena dirección, sin rigideces artificiales. El 
funcionamiento pleno del mercado interior y la consecución de la 
convergencia, junto con la presión de la competencia internacional en una 
economía mundial más abierta, están preservando y reforzando la 
flexibilidad necesaria de los mercados en la Unión. Hay pruebas 
estadísticas de que este proceso ha funcionado y sigue en marcha; 
los cambios sectoriales tienen que estar justificados económicamente y ser 
socialmente aceptables. A este respecto es también manifiesto que el 
proceso sigue vigorosamente en marcha. Se están produciendo progresos 
en las cinco áreas clave fijadas en el Consejo Europeo de Essen (véase la 
sección IV), especialmente en la reorientación de las políticas del mercado 
laboral, que han pasado de sostener pasivamente los ingresos a medidas 
más activas, como las reformas y el refuerzo de los sistemas educativo y 
de formación, que serán fundamentales para respaldar este proceso de 
cambio, atenuando al propio tiempo los posibles costes sociales negativos; 
y, por encima de todo, la tasa de crecimiento debe ser lo bastante alta para 
mantener un equilibrio positivo entre la creación y la destrucción de 
puestos de trabajo de un sector a otro. Para explotar plenamente este 
potencial de crecimiento recién creado, el proceso de expansión a medio 
plazo debe seguir adelante sin toparse con obstáculos macroeconómicos 
(v.gr., inflación y restricciones de capacidad): de ser así, contribuirá 
considerablemente al logro de los objetivos en materia de empleo en la 
Unión. Como se ha indicado en la sección II, la aplicación decidida y 
rápida de las políticas acordadas en las Orientaciones Generales de Política 
Económica conlleva varios riesgos. 
De cumplirse estas condiciones, los efectos de las políticas estructurales sobre la oferta 
y la demanda serán considerables, aunque difíciles de evaluar. Lo mismo puede decirse 
de las redes transeuropeas, que además tienen una incidencia sobre la demanda cuya 
influencia acumulada en las tasas de empleo y desempleo en el año 2000 podría ser, de 
acuerdo con simulaciones realizadas a partir de modelos, del orden de medio punto para 
el conjunto de la Unión. 
1.2 Funcionamiento de los mercados de productos y servicios 
Cabe recalcar que el funcionamiento correcto de los mercados de productos y servicios 
tiene una importante función a la hora de poner a la economía europea en la senda de una 
alta tasa de empleo. 
La ausencia de competencia, los importantes obstáculos de entrada a las nuevas empresas, 
la escasa eficacia y las trabas a la difusión del progreso técnico tienen una notable 
incidencia en el funcionamiento de la economía y, en último término, en la evolución del 
empleo. Cabe esperar que unos mercados de productos y servicios más eficaces y 
competitivos contribuyan a lograr una mayor tasa de empleo, al permitir que los precios 
relativos se amolden a las conmociones exteriores, agilizando la difusión de los aumentos 
de productividad entre los sectores económicos, lo que propiciará un aumento de la 
demanda y la aparición de nuevas actividades económicas, creándose así más puestos de 
trabajo. Las recientes experiencias adquiridas durante la liberalización de las 
telecomunicaciones, que provocó una caída de los precios, la aparición de servicios 
nuevos y la mejora de los existentes, así como una aceleración de la innovación en todas 
las fases de la producción, ponen de relieve el funcionamiento de estos mecanismos. 
Estas consideraciones muestran que, a largo plazo, permitir la subsistencia de esquemas 
de mercado concretos por miedo a las consecuencias inmediatas de la liberal i zación sobre 
los puestos de trabajo existentes es contraproducente. Por ello la estrategia europea en 
materia de empleo incluye medidas destinadas a mejorar el funcionamiento de los 
mercados de servicios y productos. 
En cuanto a los mercados de productos, los efectos positivos sobre la competencia del 
mercado interior deben complementarse con una política rigurosa de defensa de la 
competencia . En lo que respecta a los servicios -la principal fuente de creación de 
puestos de trabajo-, es esencial eliminar las restricciones que ostaculizan indebidamente 
su capacidad de evolución y de creación de empleo, empezando para ello por completar 
la realización del mercado interior en los sectores de las telecomunicaciones y la energía. 
1.3 La sociedad de la información 
La transición que se está produciendo hacia la sociedad de la información es básica para 
la futra competitividad de la Unión. Ofrece posibilidades de lograr considerables 
aumentos de la productividad en casi todos los sectores de la economía y podría tener una 
influencia de primer orden en el empleo, en términos cualitativos y cuantitativos. No 
obstante, la pérdida de puestos de trabajo debida a aumentos de productividad debe 
estudiarse en el contexto de las posibilidades de empleo creadas por los nuevos mercados 
que surgirán rápidamente con los nuevos servicios de información, las aplicaciones 
multimedia, las infraestructuras de la información y una amplia gama de nuevos 
"teleproductos". Los altos ingresos generados en estos nuevos mercados y en todos los 
sectores que se beneficien de un rápido crecimiento de la productividad incentivarán la 
demanda de bienes y servicios en todos los demás sectores de la economía. Sin embargo, 
este proceso debe contar con el respaldo de un entorno reglamentario e institucional 
apropiado, así como un clima macroeconómico positivo. 
También cambiarán los esquemas de trabajo. El teletrabajo es un ejemplo muy llamativo. 
En los cinco mayores países de la UE hay aproximadamente 1,1 millones de 
teletrabajadores. El teletrabajo da más flexibilidad a los empleados en la organización de 
su tiempo y ofrece nuevas posibilidades de empleo, merced a una mejor respuesta a la 
demanda del mercado y a las posibilidades que da el trabajo sin restricciones de 
localización. Al propio tiempo, esta modalidad requerirá una adaptación de los sistemas 
20 
de relaciones laborales y de la protección de los derechos de los trabajadores y de las 
condiciones de trabajo. 
La incipiente sociedad de la información requiere importantes adaptaciones sociales y 
económicas: adaptación del marco jurídico (lib eral i zación de los servicios e 
infraestructuras de telecomunicaciones, derechos de propiedad intelectual, respeto de la 
intimidad, derecho laboral), desarrollo de redes telemáticas avanzadas (política de redes 
transeuropeas), reorganización de la empresa y cambios en los sistemas educativos y de 
formación. Estos cambios, aunque ya estén en curso, requieren un fuerte compromiso por 
parte de los gobiernos y políticas estructurales de acompañamiento más activas. 
(2) POLÍTICAS DE MERCADO LABORAL 
En lo que respecta a las políticas del mercado laboral, la aplicación de la estrategia 
común de mercado laboral establecida en el Consejo Europeo de Essen se examina con 
detalle en el Capítulo IV. La presente sección hace hincapié en la contribución que estas 
políticas pueden tener para el crecimiento y el empleo, sin crear tensiones, así como en 
el aumento de la intensidad en empleo del crecimiento. 
2.1. El mercado laboral a dos velocidades 
Conviene subrayar en primer lugar algunas características del mercado de trabajo europeo, 
que reducen actualmente la capacidad de crecimiento y de empleo de la Unión. 
El principal problema estructural de la economía europea reside en "el mercado laboral 
a dos velocidades", es decir, el desfase entre las calificaciones exigidas y las 
calificaciones adquiridas. La transformación de la vida profesional, impulsada por las 
nuevas tecnologías y la competencia entre las empresas, en el mercado mundial y 
nacional va a una velocidad, mucho más rápida que la de la oferta de nuevas 
calificaciones y competencias. 
El origen de los problemas estructurales existentes se remonta a los años setenta y 
ochenta, en que políticas pasivas del mercado de trabajo se tradujeron en un elevado 
desempleo. Los nuevos puestos de trabajo se adjudicaban principalmente a las personas 
que acababan de acceder al mercado laboral, que con frecuencia ofrecían los 
conocimientos teóricos y prácticos más modernos y resultaban menos caras que los 
trabajadores más experimentados. Quienes poseían calificaciones anticuadas o eran 
desempleados de larga duración no interesaban a los empresarios que ofrecían nuevos 
empleos. 
El desfase creciente en materia de calificaciones convirtió a algunas categorías de 
trabajadores en tecnológicamente obsoletas y/o favoreció su sustitución por-equipos o 
trabajadores más cualificados de modo que la oferta de empleo se ha distanciado cada vez 
más de los trabajadores con pocas cualificad ones. La rigidez tradicional a la baja de los 
salarios en Europa y la carga que representaba para los trabajadores la creciente presión 
fiscal contribuyeron también a reducir las posibilidades de contratación de la mano de 
obra poco cualificada, ya que su productividad no justificaba el coste total de su 
utilización. 
21 
Esta evolución demuestra que una parte creciente de los desempleados no puede utilizarse 
eficazmente como reserva de mano de obra para las empresas en expansión Ello es 
debido a la aceleración de la transformación estructural del mercado laboral, que supone 
la consolidación de un núcleo de desempleados de larga duración. Cabe señalar que en 
un año desaparecen el 10% aproximadamente de los empleos disponibles y se crea un 
10% de empleos nuevos y más productivos. Este proceso tiene una repercusión 
considerable en la demanda de calificaciones y competencias. En algunos países de la 
Unión, más del 90% de las vacantes de empleo están relacionadas con exigencias no 
satisfechas de experiencia y/o formación. 
En la mayoría de los países europeos el flujo de entradas y salidas del mercado laboral 
es relativamente reducido, especialmente si se compara con Estados Unidos. Esto da lugar 
a una diferencia enorme en la duración media del desempleo. De hecho, el porcentaje de 
desempleados de larga duración (es decir, las personas que llevan más de un año en paro) 
oscilaba entre el 30% y el 60% del total de parados en la mayoría de los Estados 
miembros, mientras que en los Estados Unidos y en Canadá esta proporción era apenas 
superior al 10%. 
Estas cifras muestran que existe un potencial considerable de crecimiento económico en 
Europa a condición de que se superen los obstáculos macroeconómicos al crecimiento y 
de que las políticas de mercado laboral se centren en la mejora de las cualificaciones y 
las competencias, así como en la calidad de la oferta de mano de obra, a fin de satisfacer 
la demanda de las empresas en crecimiento y facilitar los incentivos apropiados a las 
empresas y a los solicitantes de empleo. 
Este es el objetivo de la estrategia europea sobre empleo, acordada en el Consejo Europeo 
de Essen el año pasado. 
2.2. Las políticas de mercado laboral y el proceso de crecimiento 
Políticas laborales activas y más eficaces, como las que se propusieron en Essen, 
repercuten en el proceso de crecimiento y de creación de empleo, actuando a tres niveles: 
En primer lugar, inciden en el funcionamiento del propio mercado laboral, 
aumentando su transparencia y su capacidad global de garantizar la adecuación 
entre la oferta y la demanda de empleos, por una parte, y entre el contenido de 
los empleos y las cualificaciones de los trabajadores, por otra (punto 4 de las 
conclusiones de Essen). 
Este es el elemento central de las políticas activas de mercado laboral, que 
subraya el papel clave que deben desempeñar los servicios de empleo en materia 
de colocación y asesoría. Constituye también el objetivo de las reformas de los 
sistemas de imposición/prestaciones, destinadas a favorecer la búsqueda de trabajo 
por los desempleados. Las medidas que tienen por objetivo incrementar la 
movilidad profesional y geográfica de los trabajadores actúan también en este 
sentido. 
Aunque estas acciones no generan, en sí mismas, nuevos puestos de trabajo, 
contribuyen a eliminar los bloqueos del mercado, a reducir el coste de 
contratación de mano de obra y a facilitar la publicación de ofertas de empleos 
complementarias. De este modo, ayudan a mantener estable la inflación cuando 
22 
el desempleo disminuye y a controlar el límite NAIRU, evitando la aparición de 
un obstáculo macroeconómico importante al crecimiento: un rápido repunte de la 
inflación. 
En segundo lugar, actúan del lado de la oferta, al aumentar la calidad de los 
recursos humanos y las posibilidades de contratación de la mano de obra (punto 
1 de Essen). Los sistemas de educación, formación y reciclaje constituyen 
elementos clave en este proceso, y la cumbre de Essen estableció como prioridad 
fundamental de la nueva estrategia sobre empleo la inversión en estos ámbitos. 
Una mejora de la calificaciones y las competencias refuerza las posibilidades de 
los trabajadores y mejora la flexibilidad positiva del mercado laboral. Las medidas 
destinadas a controlar el problema del núcleo duro del desempleo de larga 
duración, como la readaptación y la adquisición de experiencia laboral, revisten 
una importancia fundamental. La formación y el reciclaje de los trabajadores en 
activo contribuyen a aumentar la productividad y a prevenir el desempleo En 
todos estos casos, es indispensable garantizar una estrecha relación entre la 
formación y las necesidades del mercado. 
Las medidas que se adopten en todos estos ámbitos reforzarán el potencial de 
crecimiento en sí mismo al producir el mismo efecto que una mejora de la 
competitividad. Sin embargo, aunque constituyen une elemento importante del 
ajuste estructural, sólo resultarán plenamente fructíferas cuando la economía 
genere un número suficiente de puestos de trabajo. 
En tercer lugar, actúan del lado de la demanda, al incitar a los empresarios a 
crear empleos y a contratar a personas dispuestas a trabajar. Ello corresponde al 
objetivo de Essen de incrementar la intensidad en empleo del crecimiento (puntos 
2, 3 y 5 de Essen). 
Desde el punto de vista macroeconómico, un proceso de crecimiento de mayor 
intensidad en mano de obra significa esencialmente que una tasa de crecimiento 
dada del PIB real generará más puestos de trabajo (en número de personas 
empleadas). En términos puramente estadísticos, implica una reducción de la tasa 
de crecimiento de la productividad aparente del trabajo (calculada mediante el 
crecimiento del PIB real por persona empleada). Es evidente que este resultado 
no puede obtenerse mediante la destrucción de la productividad a nivel de la 
empresa o del sector, ya que esto pondría en grave riesgo la competitividad de la 
economía y el proceso global de creación de riqueza. 
(i) Desde el punto de vista macroeconómico, una evolución de los precios relativos 
de los factores puede aumentar la intensidad en empleo del crecimiento al 
favorecer la utilización de mano de obra con respecto al capital. El logro de un 
efecto de este tipo mediante cambios en los precios relativos globales de los 
factores puede, no obstante, requerir un tiempo considerable y conllevar efectos 
secundarios no deseados. Aparte de este proceso de sustitución macroeeonómica, 
existen principalmente otros dos métodos para aumentar la intensidad en empleo 
del crecimiento: uno se centra en los costes de la mano de obra y el otro en el 
tiempo de trabajo. 
23 
(ii) Una distribución más amplia de los salarios en el extremo inferior haría rentables 
las actividades poco productivas que, debido a su precio quedaban antes excluidas 
del mercado oficial o eran "transferidas" a trabajadores extranjeros de bajos 
salarios, lo cual redundaría en una aumento de la intensidad en empleo del 
crecimiento. Esta ampliación hacia el extremo inferior de la escala de salarios 
puede obtenerse, bien (como sucede en los Estados Unidos) permitiendo que las 
presiones del mercado reduzcan sensiblemente los salarios de los trabajadores 
poco cualificados, lo que tiene graves consecuencias sociales (el síndrome de los 
"working poor", es decir, las personas que viven en la pobreza a pesar de tener 
un empleo), bien mediante una serie de acciones más pragmáticas que reformen 
el modelo social europeo y vayan dirigidas al extremo inferior de la escala 
salarial. Entre estas acciones cabe citar los salarios especiales para las personas 
que acceden por primera vez al mercado laboral, una revisión de los sistemas de 
prestaciones sociales que actúan implícitamente como topes mínimos salariales y 
la reducción de los costes indirectos, ya sea de modo temporal (por ejemplo, para 
los desempleados) o permanente (por ejemplo, para compensar las incapacidades 
laborales), en particular en el extremo inferior de la escala de salarios. Estas 
últimas medidas tienden a reducir al mínimo el impacto en los ingresos salariales 
netos, pero tienen consecuencias presupuestarias considerables que exigen la 
aplicación de medidas compensatorias (véase el punto IV.3.C más adelante). 
(iii) Medidas relacionadas con la reorganización del tiempo y las pautas de trabajo. 
La cuestión fundamental consiste en disociar la evolución de la productividad por 
hora trabajada de la productividad por persona empleada. Una reducción 
obligatoria, generalizada y masiva del tiempo de trabajo no constituiría una 
solución satisfactoria dadas sus consecuencias en las capacidades de producción 
futuras, los niveles salariales y la evolución demográfica a partir del año 2000. 
Estos efectos negativos pueden, sin embargo, evitarse si se adoptan medidas 
específicas de reducción del tiempo de trabajo a nivel microeconómico, que se 
apoyan en el contexto social y están socialmente aceptadas por todas la partes 
afectadas, y que pueden ser reversibles o integrarse en la tendencia general de 
reducción del tiempo de trabajo. Estas medidas deben fomentarse, así como las 
destinadas a explotar plenamente las posibilidades del trabajo a tiempo parcial 
voluntario. Dado que la mayoría de los trabajadores a tiempo parcial son mujeres, 
es importante que todos los trabajadores puedan optar por este tipo de horario. 
Asimismo, es esencial no reforzar la segregación existente en el mercado de 
trabajo. Por último, las consecuencias negativas que la reducción del tiempo de 
trabajo tiene en el potencial de producción pueden atenuarse e incluso invertirse 
mediante sistemas de trabajo por turnos destinados a disociar las horas de 
funcionamiento del equipo de las horas de trabajo de la mano de obra. No 
obstante, este instrumento no puede aplicarse de modo generalizado, ya que, 
aparte de su importante dimensión social, únicamente podrían implartarlo las 
empresas que encuentran restricciones del lado de la oferta y que disponen de una 
"reserva" suficiente de mano de obra utilizable. 
(iv) El fomento de iniciativas locales, por ejemplo en el ámbito de los servicios 
sociales y de las medidas de protección del entorno, puede aumentar la intensidad 
en mano de obra del crecimiento. Este mecanismo actúa a través de las mismas 
24 
4) 
pautas económicas descritas anteriormente o mediante la subvención de algunas 
de estas actividades. 
Así pues, existen métodos pragmáticos de aumentar la intensidad en mano de obra del 
crecimiento mediante la reducción de los costes salariales y la reforma del tiempo de 
trabajo, junto con la promoción de nuevos ámbitos de actividad, sin cuestionar los valores 
sociales fundamentales. Sin embargo, estas acciones no deben obstaculizar el propio 
proceso de crecimiento y no deben, por tanto, ser incompatibles con la necesidad de 
reforzar la competitividad de la Unión ni con la indispensable consolidación 
presupuestaria. Teniendo esto en cuenta, los análisis económicos realizados en el marco 
de acciones conjuntas y coordinadas sugiere n la posibilidad de obtener importantes 
beneficios en materia de empleo. Las primeras estimaciones efectuadas por los servicios 
de la Comisión6 indican, por ejemplo, que una reducción de los costes salariales 
indirectos de aproximadamente el 1% del PEB, centrada en las categorías de salarios 
inferiores y financiada mediante la instauración del impuesto comunitario C02/energía, 
tal como fue propuesto por la Comisión en 1992, podría -aparte de ser positivo para el 
medio ambiente- incrementar en un 0,25% al año el crecimiento del empleo y permitir, 
de este modo, la creación a medio plazo de hasta dos millones de puestos de trabajo en 
el Unión. En cuanto al tiempo de trabajo y la organización del mismo, si se utilizara al 
máximo el trabajo a tiempo parcial voluntario podría conseguirse otro aumento del 0,25% 
del crecimiento anual del empleo. El efecto agregado de ambas medidas, sumadas a un 
contexto macroeconómico óptimo, podría traducirse por una reducción de la tasa de 
desempleo al 5%, aproximadamente, en el año 2000, mientras que, sin ellas, aunque se 
parta de un supuesto macroeconómico óptimo, el desempleo no descendería por debajo 
del 7,5%. . 
Este análisis muestra que las ventajas potenciales de este tipo de acciones estructurales 
son importantes. El capítulo IV subraya que ya hay acciones de este tipo en curso en los 
Estados miembros. No obstante, conviene señalar que las medidas actualmente aplicadas 
no tienen la envergadura de las que se encuentran en la base de la hipótesis anterior. Ello 
es debido a que este tipo de acciones tienen unos costes sociales y políticos inevitables, 
incluso cuando son neutros desde un punto de vista estrictamente contable. 
Más a largo plazo, si las políticas macroeconómicas y estructurales consiguen los 
resultados antes indicados, es posible que el pleno empleo (tal como existió en los años 
sesenta) puede restablecerse en la próxima década y que en torno al año 2020 la tasa de 
actividad media en la Unión alcance el nivel elevado que se registra en la parte 
septentrional de Europa y en los Estados Unidos. En estas circunstancias, la evolución 
demográfica, caracterizada por un incremento considerable del número de personas de 
edad avanzada con respecto a la población activa empleada, representaría una carga 
mucho menos pesada. Una tasa de empleo y de actividad reducida implicaría un 
incremento entre 1995-2020 del 39% al 50% de la proporción entre personas de edad 
avanzada y población activa empleada. En un contexto de empleo y actividacTelevados, 
el incremento sería tan sólo de 1 a 2 puntos porcentuales. Una evolución tan positiva 
"Imposición, empleo y entorno: reforma fiscal para la reducción del desempleo", 
Economía Europea, n° 56, 1994. 
25 
reduciría las cargas que pesan sobre los regímenes de protección social y de jubilación, 
y facilitaría la aplicación de reformas.7 
La necesaria mejora de la situación del mercado laboral depende de la aplicación 
simultánea de políticas macroeconómicas y estructurales firmes en un clima caracterizado 
por una mayor confianza y un consenso social más firme. 
En este contexto, es probable que el estancamiento actual se transforme en un proceso 
de crecimiento sostenido y generador de empleo a medio plazo. La estrategia comunitaria 
sobre empleo parte de este planteamiento. Como mostraremos en el Capítulo IV, los 
Estados miembros están emprendiendo en la actualidad una serie de iniciativas para 
aplicar la vertiente estratégica correspondiente al mercado laboral. Sin embargo, los 
gobiernos y los interlocutores sociales deben suscribir compromisos nuevos y firmes para 
mantener y reforzar este proceso. 
IV. EL EMPLEO Y LAS CINCO PRIORIDADES DE ESSEN 
Durante los dos últimos años, los Estados miembros han recurrido a una gran 
movilización para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo, lo que en numerosos 
casos se ha traducido en la presentación de planes nacionales en favor del empleo: Plan 
Global en favor del Empleo de 1994 en Bélgica, reformas danesa y española del mercado 
de trabajo de 1994, Plan Quinquenal francés de 1993, completado con las medidas de 
urgencia del verano de 1995, programa de acción sueco en favor del empleo de principios 
de 1995, etc. En otros Estados miembros se han llevado a cabo reformas puntuales de 
diferentes aspectos del mercado de trabajo. De manera general, estas reformas dan fe de 
un amplio consenso sobre las orientaciones de Essen, aunque no siempre es posible 
distinguir a través de las numerosas reformas el enfoque global desde el punto de vista 
de "sistemas de empleo" preconizado por el Libro Blanco y por el Consejo Europeo. 
(1) EL FOMENTO DE LAS INVERSIONES EN LA FORMACIÓN PROFESIONAL 
El contexto 
Durante los últimos años se han conseguido importantes avances a la hora de mejorar la 
educación y la formación inicial de los jóvenes. Ello se refleja en la mayor proporción 
de jóvenes que siguen programas de educación y de formación, lo cual se traduce en un 
importante descenso de la participación de los jóvenes de menos de 25 años en la 
población activa en casi todos los Estados miembros. Por el contrario, las empresas han 
reducido sus inversiones en formación durante el periodo de recesión y la consecución 
del objetivo de una formación a lo largo de toda la vida exige una mayor participación 
de las empresas y sus trabajadores en materia de formación. 
Algunas consecuencias económicas de la evolución demográfica hasta el año 2020, 
Economía Europea, n°56, 1994 
26 
Medidas nacionales recientes 
a) Fomento de la inversión en la formación a través de la mejora de los sistemas de 
los Estados miembros 
Los Estados miembros están reformando sus sistemas de educación y de formación para 
adaptarlos a las diferentes necesidades geográficas, ocupacionales, sectoriales e 
individuales. Se hace un mayor hincapié en el papel de los interlocutores sociales en 
la planificación, contenidos y oferta de formación y cualificaciones. La oferta de 
formación se ha descentralizado y el papel del sector privado ha aumentado de manera 
significativa. En el Reino Unido, los Training and Enterprise Councils imparten 
programas de formación del gobierno en sus áreas y están dirigidos por empresarios del 
sector privado. En Francia, existen más de 20 000 centros privados de formación de los 
60 000 aproximadamente que existen en toda la Unión Europea. En general, los Estados 
miembros asumen la responsabilidad de la formación de los jóvenes y los desempleados. 
No obstante, en algunos se hace cada vez más hincapié en la prevención del desempleo 
a través de la formación y existen programas públicos destinados a los trabajadores 
amenazados de desempleo a causa de las transformaciones industriales. 
Se realizan esfuerzos para que los sistemas de formación se adapten mejor a las 
necesidades del mercado, que están cambiando a una velocidad cada vez mayor. Los 
Estados miembros intentan identificar y prever las nuevas necesidades en materia de 
cualificaciones 
Por ejemplo, en Alemania, los Países Bajos, Austria, Suecia y el Reino Unido, se revisan 
periódicamente los contenidos de las cualificaciones y las características de los puestos 
de trabajo. Los métodos más comunes de previsión son: análisis de los puestos vacantes 
(Bélgica); análisis de las tendencias de las cualificaciones (Dinamarca, Países Bajos, 
Portugal y Finlandia); encuestas del mercado de trabajo sectoriales y regionales 
(Alemania, Grecia, España y Austria); y modelos de previsión (Irlanda y algunas regiones 
de Italia). No obstante, se está de acuerdo en que las metodologías actuales resultan 
insuficientes para prever de manera eficaz los cambios. 
Las autoridades de los Estados miembros a menudo establecen normas que deben cumplir 
los proveedores de formación antes de que puedan impartir los programas públicos de 
formación, pero las empresas o los particulares tienen pocos datos sobre la calidad de la 
formación que se ofrece. Existe una tendencia a mejorar la transparencia del mercado 
de los proveedores de formación mediante la introducción de normas o medidas de 
calidad. Los sistemas de certificación de la calidad se están utilizando en la actualidad 
o se encuentran en fase de desarrollo en Bélgica, Dinamarca, Francia, Portugal y Grecia. 
Alemania, Austria y los Países Bajos tienen normas obligatorias para la formación 
continua. En el Reino Unido, la calidad se evalúa en función de los resultados del 
proceso de formación. 
27 
b) Fomento de la inversión a través de la mejora de la empleabilidad de las personas 
El menor número de jóvenes que se incorporan al mercado laboral y el impacto del 
cambio tecnológico han destacado la importancia de la formación continua. En 
Dinamarca se ha puesto en marcha una iniciativa para aumentar las actividades de 
formación de los adultos y elevar el número de puestos de formación a 50 000 para el 
año 2000, con el fin de mejorar la calidad de su mano de obra. Francia, Austria, 
Finlandia, España y el Reino Unido han desarrollado métodos de reconocimiento y 
validación de la formación informal y/o experiencia laboral. En todos los Estados 
miembros se acepta el principio de acceso a la formación en toda la vida laboral. 
Algunos contemplan en su legislación permisos de formación, como es el caso de 
Bélgica, la mayoría de los Estados alemanes y Francia (donde se están desarrollando 
créditos de formación que dan derecho a permisos de formación fuera del lugar de 
trabajo). En Dinamarca, es posible tomarse hasta un año de permiso para seguir cursos 
oficiales de educación de adultos o de formación profesional y el trabajador puede ser 
sustituido de manera temporal por una persona sin empleo. Asimismo, se observa 
claramente una tendencia a fomentar que los trabajadores asuman una mayor 
responsabilidad a la hora de identificar y satisfacer sus propias necesidades de formación 
y existen diversos incentivos financieros para seguir cursos de formación. Se conceden 
subsidios a los desempleados que siguen un curso de formación. En Bélgica, Grecia, 
Francia y el Reino Unido existe la deducción fiscal de los gastos de formación en 
profesiones específicas o que conduce a cualificaciones reconocidas y también es posible 
beneficiarse de préstamos subvencionados para educación y formación en relación con 
el desarrollo profesional. 
Sin embargo, hay indicios de que los menos cualificados y, por tanto, los más vulnerables 
en el mercado de trabajo son los que menos posibilidades tienen de recibir formación, 
junto con las mujeres y los trabajadores de pequeñas y medianas empresas (PYME) 
Los Estados miembros han adoptado diversas medidas para fomentar el acceso de las 
mujeres a la formación y adaptar la oferta a sus necesidades: por ejemplo, cursillos 
específicos para mujeres en profesiones o sectores tradición al m ente ocupados por 
hombres, así como orientación y apoyo para las mujeres que se reintegran al mercado de 
trabajo. Algunos Estados miembros, como Bélgica, Francia, Irlanda, España y Portugal, 
consideran a los trabajadores de las PYME objetivo prioritario de los cursos de formación 
que reciben financiación pública. 
c) Fomento de la inversión mediante nuevas relaciones entre formación y trabajo 
Existen diversos incentivos para animar a las empresas a invertir en formación. En 
algunos países existen impuestos de formación expresados como porcentaje del salario, 
por ejemplo en Bélgica, Grecia, Francia e Irlanda, donde también existen ventajas fiscales 
para las empresas que aumentan sus inversiones en formación. Con el fin de aplicar los 
programas del Fondo Social Europeo, algunos Estados miembros han tenido que 
introducir nuevos planes o reforzar los existentes, apoyando la inversión de las empresas 
en la formación de sus trabajadores, en especial en lo que se refiere a la adaptación de 
los trabajadores a las transformaciones industriales (objetivo 4 de los Fondos 
Estructurales). 
28 
La reestructuración económica y los cambios tecnológicos han obligado a las empresas 
a adoptar regímenes más flexibles de trabajo, por ejemplo, trabajadores temporales, a 
tiempo parcial y subcontratación de servicios. Ello tiene importantes implicaciones para 
la formación desde el punto de vista del acceso (los trabajadores temporales y a tiempo 
parcial son los que menos posibilidades tienen de recibir formación) y de la manera de 
percibir las necesidades de formación por parte de las empresas. La formación ocupa un 
lugar cada vez más prioritario en el diálogo social, al incluirse en algunos convenios 
colectivos de carácter sectorial y en los debates de los comité de empresa. No obstante, 
el desarrollo de nuevos regímenes que combinen el tiempo de trabajo y la formación se 
encuentra todavía en estado embrionario. 
d) Apoyar la inversión y sus rendimientos 
Los Estados miembros se han comprometido a reformar e invertir en sus sistemas de 
educación y formación, y orientaciones políticas claras se han manifestado en toda la 
Unión Europea. No obstante, el objetivo de fomentar las inversiones en la formación 
se inscribe en el contexto de las difíciles decisiones relativas al gasto público y privado. 
Los Estados miembros han intentado mejorar la eficacia del gasto destinado a formación 
mediante la racionalización y una mejor selección, pero en el sector público siguen 
existiendo claras tensiones entre la presión para reducir el gasto público y la necesidad 
de continuar las reformas para consolidar y completar los avances conseguidos hasta 
ahora. Sin embargo, en los momentos de recesión las empresas redujeron la inversión 
en formación, y no es del todo seguro que la recuperación económica haya conseguido 
recuperar los niveles anteriores. Hasta cierto punto, estos problemas se deben a que la 
formación se percibe más como un gasto que como una inversión. Las políticas de 
formación deben considerarse una prioridad y no una carga para los recursos públicos o 
privados. 
Las limitaciones presupuestarias han obligado a hacer más hincapié en la calidad, lo que 
se refleja en los esfuerzos para mejorar la eficacia y la eficiencia de los sistemas a través 
de una mayor selección y racionalización, y haciendo también más pertinente la oferta 
formativa. No obstante, los resultados deseados o previstos de los recursos asignados a 
la formación por parte de los Estados miembros y otros (el rendimiento de la inversión) 
son menos evidentes. Algunos Estados miembros han establecido indicadores 
específicos en el ámbito de la formación. El Reino Unido ha fijado objetivos nacionales 
para la educación y la formación, que se definen mediante el nivel de cualificación de los 
diferentes sectores de la mano de obra. Francia e Italia tienen objetivos para el nivel de 
cualificación de los jóvenes. En Suecia y Finlandia, los objetivos se refieren al número 
de plazas de formación en la educación secundaria superior. Estos indicadores facilitan 
a los Estados miembros la evaluación del impacto total de sus políticas de educación y 
formación en el mercado de trabajo. 
Perspectivas "" , 
A pesar de las estrictas limitaciones presupuestarias que prevalecen tanto en el sector 
público como en el privado, es importante que los Estados miembros mantengan su 
compromiso en favor del aumento y la mejora de las inversiones en la formación, 
compromiso que implica tanto a los poderes públicos como a los interlocutores sociales, 
a las empresas y a los particulares. La formación debe ser más selectiva, más adaptada 
29 
a la necesidades del mercado y coordinarse mejor con la reforma de los sistemas fiscales 
y de -seguro de desempleo. El fomento de las inversiones en la formación tiene que ser 
apoyado a través de una serie de objetivos claros, que deben inspirar también el proceso 
de toma de decisiones y destinarse a mejorar la utilización de recursos. 
La calidad de la educación y la formación depende de la eficacia, la efectividad y la 
evaluación de los sistemas existentes. Estos elementos podrían fomentarse mediante: 
el desarrollo de incentivos a las empresas y a los individuos para 
fomentar la inversión en formación profesional; 
los incentivos podrían ser de tipo fiscal (deducciones fiscales, reembolsos, 
reducciones, etc), financiero (subvenciones, préstamos preferenciales, etc), 
aunque también de otro tipo, como el número de plazas de formación 
disponibles para los jóvenes, mejor acceso, por ejemplo, a través de una 
nueva organización del tiempo de trabajo y la formación, etc). 
el desarrollo de indicadores medibles de tipo cuantitativo y cualitativo, 
como la introducción de objetivos para: los niveles de cualificación de 
los grupos de edad 18-24 años; 25-50 años; y más de 50 años; y para 
el número de plazas de formación destinadas a los jóvenes y a los 
desempleados de larga duración. 
Correspondería a los Estados miembros definirlos en el contexto de sus 
propios sistemas. El establecimiento de objetivos de cualificación responde 
a las -recomendaciones de las conclusiones de Essen, ya que son 
importantes para mejorar las perspectivas de empleo y como indicadores 
de los niveles de cualificación de las personas, y contribuir así a aumentar 
la transparencia del mercado. Los objetivos respecto al número de plazas 
subrayarían el compromiso del sector público para ofrecer formación a los 
trabajadores más vulnerables del mercado de trabajo. 
el seguimiento y la evaluación de la inversión en las medidas de 
formación, así como el impacto de las mismas. 
Estas disposiciones podrían incluir el control del gasto público, y de ser 
posible, del gasto privado en formación profesional y el desarrollo de 
criterios para medir el impacto de las medidas de formación, por ejemplo, 
índices de participación, niveles de cualificación, mejoras de la 
productividad, tasas más elevadas de empleo. 
Todo ello serviría de base para realizar el seguimiento de los avances en los Estados 
miembros en función de sus propios objetivos e iniciativas. Además, contribuiría a 
garantizar el papel central de la formación profesional y permitiría a los responsables de 
la política en este ámbito y de su aplicación participar activamente en el debate sobre la 
mejora de los sistemas de empleo. 
30 
(2) EL AUMENTO DE LA INTENSIDAD DE CREACIÓN DE EMPLEO DEL 
CRECIMIENTO 
El contexto 
Aunque la recuperación económica que se ha generalizado desde mediados de 1993 se 
haya traducido ya en un aumento de la tasa de creación neta de empleo en la Unión, la 
cifra de desempleados sigue siendo elevada: 18 millones, es decir, cerca del 11% de la 
población activa. Las proyecciones recientes prevén la creación neta de únicamente 3 
millones de empleos en la Unión en 1995 y 1996, lo que sólo reduciría el número de 
desempleados en 1,6 millones, habida cuenta del aumento de la población activa. 
Por otro lado, cabe señalar el enorme desfase entre la recuperación del crecimiento y los 
efectos de la misma en el nivel de desempleo. Mientras que el crecimiento del PNB en 
la Unión parece haberse recuperado a mediados de 1993, éste sólo ha tenido un impacto 
mínimo en el número de parados. Esta situación pone de manifiesto la urgencia de 
adoptar medidas destinadas a aumentar la intensidad de creación de empleo del 
crecimiento, de acuerdo con las recomendaciones de Essen 
Este objetivo no debe interpretarse como contrario al de la mejora del nivel general de 
productividad en la Unión (véase el capítulo III); se trata de estimular, a través de 
diferentes iniciativas, la oferta de empleo, especialmente a través del desarrollo de los 
servicios. El Consejo Europeo de Essen señaló los principales ámbitos de intervención: 
una organización más flexible del trabajo, una política salarial favorable al empleo y el 
fomento de iniciativas, en particular a nivel local, que permitan crear puestos de trabajo 
que respondan a exigencias nuevas. 
Medidas nacionales recientes 
a) Cambios en la organización del trabajo y el tiempo de trabajo 
Durante los últimos años, numerosos Estados miembros han introducido reformas para 
flexibilizar la organización del trabajo. Se han dedicado a adaptar el tiempo de trabajo 
a las variaciones de la actividad económica: cómputo anual del tiempo de trabajo 
(instaurado en Francia, Bélgica y España en 1994); prevención de los despidos mediante 
el fomento de la reducción temporal del tiempo de trabajo (B, D, F, I). Además, algunos 
han facilitado el recurso a contratos de trabajo "atípicos", de duración determinada o a 
tiempo parcial, facilitando la utilización de los mismos por parte de los empresarios y 
reforzando los derechos de los trabajadores afectados (derechos al desempleo, seguros, 
etc). Asimismo, han instado a los interlocutores sociales a celebrar acuerdos en este 
sentido. 
Este proceso de adaptación continúa ya que se encuentran actualmente en fase de estudio 
modificaciones de la legislación relativa al tiempo de trabajo en el sentido de una mayor 
flexibilidad en Portugal (flexibilización de los contratos de duración determinada y a 
tiempo parcial, agencias de trabajo temporal, condiciones de despido, etc,), en Italia 
(proyecto de ley de junio de 1995), en Suecia, Finlandia y en los Países Bajos. 
31 
Cada Estado miembro busca, a través de las reformas adecuadas, un equilibrio entre la 
necesaria flexibilidad de la organización del trabajo, que implica el recurso a diferentes 
tipos de contratos de trabajo, y la exigencia de protección de los derechos de los 
trabajadores. Así, España ha introducido condiciones más restrictivas para el recurso a 
los contratos de duración determinada, al tiempo que suavizaba las condiciones de 
despido. 
Debe concederse especial atención a las medidas que establecen un vínculo entre la 
flexibilidad de las condiciones de trabajo y la creación de empleo. Algunos Estados 
miembros (F, B) han fomentado mediante incentivos financieros (reducción de las cargas 
sociales) los acuerdos que prevén una reducción sustancial del tiempo de trabajo 
compensada con contrataciones en la misma empresa, lo que permite una redistribución 
del trabajo dentro de la misma. Los dispositivos introducidos por diversos Estados 
miembros (por ejemplo, DK), y que permiten a los trabajadores interrumpir de manera 
provisional su carrera, por ejemplo para seguir un curso de formación, a cambio de la 
contratación de un desempleado durante ese periodo, apuntan también a una redistribución 
más amplia del trabajo. 
El Alemania, los interlocutores sociales han concedido una nueva importancia en sus 
convenios colectivos a la garantía del empleo: como contrapartida de un compromiso del 
empresario a no proceder a despidos económicos, los trabajadores aceptan una reducción 
del tiempo de trabajo acompañada de una rebaja del salario. Acuerdos de este tipo se han 
celebrado en diversos sectores industriales, en la distribución y en los servicios públicos 
de Alemania Oriental. Asimismo, estos acuerdos prevén a menudo una mayor 
flexibilidad del tiempo de trabajo. 
La reducción del tiempo de trabajo puede resultar especialmente interesante para las 
empresas que proceden a una "disociación" de las horas de trabajo de los trabajadores 
y las horas de funcionamiento de los equipos (por ejemplo, semana de 4 días para los 
trabajadores, pero utilización de los equipos durante 6 días). En efecto, se ha comprobado 
que disposiciones de este tipo pueden derivar en un aumento importante de la 
productividad del capital y ser rentables aun sin reducir de manera importante los salarios 
reales. La Ley relativa al tiempo de trabajo que entró en vigor en Alemania en 1994 
facilita el recurso a estas prácticas permitiendo distribuciones más flexibles del tiempo 
de trabajo. En los Países Bajos, estas prácticas podrían verse fomentadas mediante la Ley 
relativa al tiempo de trabajo, que se encuentra actualmente en fase de discusión. 
El empleo a tiempo parcial, que se fomenta intensamente en la mayoría de los Estados 
miembros, aumentó en 1994, alcanzando el 15,4% del empleo total por término medio 
en la Unión Europea (14,7% en 1993). Dinamarca es el único país que ha registrado un 
descenso al respecto. Esta evolución puede considerarse en general una tendencia positiva 
que permite una respuesta más flexible a la oferta y a la demanda de empleo. Se observa 
que una proporción elevada de mujeres ocupa estos empleos. Según la encuesta" sobre las 
fuerzas de trabajo, 2/3 de las mujeres que tenían un empleo de este tipo en 1994 no 
deseaban un empleo a tiempo completo. No obstante, estas respuestas deben analizarse 
en el contexto general en el que trabajan las mujeres (disponibilidad y costes de los 
servicios). Además, esta percepción parece diferir enormemente entre los Estados 
miembros. En el Reino Unido, el gobierno estima que el 86% de las personas empleadas 
a tiempo parcial lo hace por decisión propia, mientras que al gobierno de Suecia le 
32 
(5) 
preocupa el aumento considerable del número de mujeres con empleos a tiempo parcial 
contra su voluntad (esta cifra se triplicó entre 1990 y 1994), y quiere conseguir que el 
mayor número posible se beneficie de empleos en jornada completa. 
La compatibilidad entre una mayor flexibilidad del tiempo de trabajo y la compaginación 
entre la vida familiar y la vida profesional merece también una reflexión. En los Países 
Bajos, la ley actualmente en discusión sobre el tiempo de trabajo, si bien otorga a los 
interlocutores sociales más responsabilidades en este ámbito, obliga a los empresarios a 
tomar en consideración las tareas domésticas de sus trabajadores y a redactar una 
declaración sobre la política de la empresa al respecto. 
b) Política salarial 
De conformidad con la recomendación de Essen, la tendencia general en los Estados 
miembros es la moderación salarial. Ésta se deriva principalmente de los convenios 
colectivos, que en la mayoría de los Estados miembros se han mantenido dentro de los 
límites de la inflación. Los poderes públicos instan a los interlocutores sociales a moderar 
los aumentos salariales y a dar una mayor importancia al empleo en sus convenios. 
Además, algunos gobiernos intervienen de manera más directa en los acuerdos salariales. 
Así, el Plan Global belga prevé una congelación de los salarios reales entre 1994 y 1996, 
y el programa irlandés en favor de la competitividad y el empleo limita al 8% el aumento 
nominal en este mismo periodo (aumento estimado muy inferior al de la productividad); 
el acuerdo central de noviembre de 1993 en los Países Bajos, los convenios colectivos 
en Alemania o los acuerdos tripartitos italianos (1993) y luxemburgueses (1994) van en 
esta misma dirección. 
Algunos Estados miembros utilizan directamente la moderación salarial para redistribuir 
más ampliamente los aumentos de productividad: es el caso de Bélgica, donde la 
"cotización de solidaridad" permite financiar acciones en favor del empleo, la formación 
profesional y el cuidado de los niños. 
La moderación global va acompañada de una búsqueda de flexibilidad y los salarios 
reales tienden cada vez más a fijarse a nivel de las empresas. En España, la reforma de 
1994 ha limitado el marco legal de los salarios concediendo un papel determinante a los 
interlocutores sociales. En Irlanda, el objetivo del Acuerdo tripartito es la moderación a 
nivel nacional, con flexibilidad dentro de cada empresa. Asimismo, en Dinamarca y el 
Reino Unido se busca una descentralización del proceso de negociación salarial que 
permita una relación más estrecha entre rendimiento y salario. 
Por otro lado, se ha intentado diferenciar los salarios en función de las categorías de 
trabajadores, para facilitar la inserción de algunas categorías (según la misma íogica que 
la que preside la reducción de los costes salariales indirectos para estas categorías, véase 
(3) más abajo). En Alemania, los convenios colectivos celebrados en 1995 en algunos 
sectores, como el sector químico o el papel, prevén salarios inferiores (un máximo del 
10%) a los normales para la contratación de parados de larga duración. En Dinamarca, 
los interlocutores sociales estudian la posibilidad de introducir salarios menores para 
algunos trabajos de menor envergadura. En España, los jóvenes reciben un salario mínimo 
33 
reducido. En los Países Bajos, se anima a los interlocutores sociales a prever trabajos con 
salarios reducidos para los parados de larga duración, y se están debatiendo excepciones 
al salario mínimo. 
Para reducir los costes laborales en el caso de los trabajadores menos productivos, los 
Países Bajos han congelado el salario mínimo legal en 1995 y han previsto limitar los 
aumentos en 1996-98 a la mitad del aumento medio de los salarios. Por otro lado, se 
anima a los interlocutores sociales a explotar el margen existente en la actualidad entre 
el salario mínimo convencional y el salario mínimo legal, para contratar a trabajadores 
poco cualificados. 
c) Evolución de las políticas en el ámbito de los nuevos yacimientos de empleo y las 
iniciativas locales 
En función de la naturaleza de las necesidades que se quieran satisfacer, la explotación 
de nuevos yacimientos de empleo exige iniciativas a niveles diferentes. Así, la respuesta 
a las necesidades que se refieren especialmente a los transportes, a las comunicaciones 
o al reciclado encuentra su mejor solución a nivel interregional o comunitario. Ello se 
refleja en las conclusiones del Consejo Europeo de Essen, en las que se menciona la 
necesidad de encontrar fuentes de financiación para proyectos transeuropeos en materia 
de protección del medio ambiente. En la Comisión Europea se estudian en la actualidad 
proyectos comunes sobre medio ambiente. Las inversiones en estas infraestructuras 
crearán empleos y al mismo tiempo contribuirán a proteger el entorno. 
Las iniciativas locales de desarrollo y de empleo son importantes por cuatro motivos: 
se prestan a acciones de reinserción en favor de los parados de larga 
duración, de los jóvenes en dificultades o de las mujeres desempleadas; 
pretenden optimizar la satisfacción de las nuevas necesidades de la 
sociedad a través de la creación de nuevos oficios; 
' - responden a las aspiraciones de nuevos empresarios; 
se sitúan a menudo en el contexto de un proyecto local, en medio rural o 
urbano, de renovación o de desarrollo económico y social. 
Después del Consejo de Essen, en el que tres gobiernos (Dinamarca, Irlanda y Portugal 
por segunda vez) expresaron su apoyo sin reservas al informe de la Comisión consagrado 
al empleo y a las iniciativas locales, se han producido avances importantes en el marco 
de los intercambios de ideas y prácticas entre Estados miembros. 
34 
Poco a poco, y por encima de las inclinaciones tradicionales nacionales, comienza a 
invertirse en el conjunto de los 17 ámbitos8 en los que existen necesidades locales 
identificadas por la Comisión (proyectos relativos a los servicios a domicilio NL y D, 
servicios de proximidad y de calidad de vida P). 
Para muchos de los Estados miembros (F, NL, D, A), las iniciativas locales siguen siendo 
un campo privilegiado para la inserción de los desempleados, ya sea a través de medidas 
de ayudas directas temporales o a través de una disminución de los costes salariales para 
las empresas o actividades pertenecientes a los 17 ámbitos. 
La satisfacción de las nuevas necesidades da lugar a la experimentación de 
instrumentos financieros, destinados a fomentar la creación de un nuevo "mercado". Es 
el caso del cheque de servicios con diversas variantes nacionales (adoptado en 1994 en 
Francia y Bélgica, en estudio en Alemania y Países Bajos), de la adaptación de los 
dispositivos jurídicos, financieros o fiscales con el fin de permitir que los hogares se 
conviertan en empresarios o consumidores de los servicios a domicilio (F, DK, en estudio 
en D), o también los nuevos sistemas de seguros personales, en especial para cubrir el 
riesgo de "dependencia" (A, D). Se prevé que estos tres tipos de medidas se traduzcan, 
en cada caso, en la creación de varias decenas de miles de empleos. Dichas medidas van 
a veces acompañadas de programas de formación para profesionalizar estos nuevos oficios 
(P, F, NL). Sin embargo, por el momento, los interlocutores sociales no parecen impulsar 
este proceso. 
Al parecer, la transformación de las estructuras empresariales no se ha comprendido 
todavía plenamente. El autoempleo, opción que apoyan desde hace tiempo algunos países 
(UK), suscita el interés de otros Estados miembros que desean adaptarlo, velando por el 
acompañamiento de los microempresarios (P, SF). Las estructuras asociativas, la 
asociación de los sectores privado y público y las organizaciones sin fines lucrativos 
atraen también la atención de los gobiernos por su contribución directa a la creación de 
empleo. Las medidas recientes se refieren principalmente a la simplificación de las 
normas aplicables al sector de la economía social (P, F), o a la puesta en marcha de 
trabajos de reflexión en los casos en que este sector se encuentra todavía poco 
desarrollado (Irl, SF). 
Por último, excepto en los países ya conocidos por su sensibilidad a este tipo de medidas 
(P, DK, Irl, UK, A, S), la dimensión local de las iniciativas en favor del empleo apenas 
se manifiesta en las medidas nacionales adoptadas recientemente. También es verdad que 
la creación de una relación dinámica entre el empleo, la satisfacción de las necesidades 
y el desarrollo local implica una acción de sensibilización y una larga preparación del 
Los servicios a domicilio, el cuidado de los niños, las nuevas tecnologías de la 
información y la comunicación, la ayuda a los jóvenes en dificultades y la inserción, la 
mejora de la vivienda, la seguridad, los transportes colectivos locales, la revalorización 
de los espacios públicos urbanos, los comercios de proximidad, el turismo, el sector 
audiovisual, el patrimonio cultural, el desarrollo cultural local, la gestión de residuos, la 
gestión del agua, la protección y el mantenimiento de zonas naturales, la normativa, el 
control de la contaminación y las instalaciones correspondientes. 
35 
"terreno local" (descentralización, cooperación "vertical" entre los 3 ó 4 niveles de 
autoridades públicas, intervención de todos los agentes locales, elaboración de una 
estrategia común económica y social), en la que los poderes públicos desempeñan un 
importante papel. 
Desde este punto de vista, cabe señalar algunas iniciativas como las que se han puesto 
en marcha en Francia (encuesta sobre las posibilidades de creación de empleos en cada 
departamento) y en Suecia (grupo de trabajo sobre la promoción local de la creación de 
empleos). 
Perspectivas 
Aunque los Estados miembros hayan introducido numerosas medidas que permiten 
una mayor flexibilidad en la organización del tiempo de trabajo estas 
posibilidades distan mucho de haber sido explotadas plenamente por los 
interlocutores sociales. Debería concederse prioridad a la difusión de prácticas de 
distribución del tiempo de trabajo que favorezcan el empleo y refuercen la 
productividad del trabajo. 
Además, es importante que la flexibilidad de las condiciones de trabajo no vaya 
en detrimento del nivel de protección social de los trabajadores, ya que ello 
tendría un efecto disuasorio de cara al empleo. Asimismo, la concentración 
elevada de mujeres en los empleos temporales o a tiempo parcial suscita una 
cuestión fundamental en la perspectiva de la desegregación del mercado de trabajo 
y de la igualdad de oportunidades, que debería ser objeto de una mayor atención. 
Si bien el objetivo de moderación salarial se ha respetado durante el periodo 
reciente, las presiones que ya se dejan sentir, en un contexto de recuperación 
económica, para que se aumenten los salarios reales, podrían cuestionar esta 
tendencia. Por tanto, será especialmente importante poder demostrar el impacto 
positivo de una política de moderación salarial sobre el empleo. A este respecto, 
en los convenios colectivos deberá buscarse, puede ser que incluso más que en el 
pasado, el equilibrio entre disposiciones salariales y disposiciones en materia de 
empleo. 
Por otro lado, sería útil estudiar si debería concederse una mayor importancia a 
la introducción de una mayor flexibilidad en los mecanismos y criterios de 
fijación de los salarios, en función de los trabajadores y de las empresas de que 
se trate, en relación con una política general de moderación salarial. 
Se han conseguido avances significativos para permitir la explotación de los 
nuevos yacimientos de empleo. Sin embargo, este potencial permanece 
claramente infrautilizado. En su Comunicación de junio de 1995, "Una'estrategia 
europea de estímulo a las iniciativas locales de desarrollo y de empleo"9, la 
Comisión señaló los siguientes tipos de medidas para crear un marco favorable: 
COM(95)273 de 13 de junio 1995 
36 
el establecimiento de otro paquete de instrumentos financieros, la adaptación de 
las formaciones y los títulos para consolidar los nuevos oficios, la renovación del 
marco jurídico y una descentralización suficiente de la actuación administrativa. 
Asimismo, subrayó el apoyo que podía concederse a estas iniciativas dentro de la 
Unión. Tomando nota de dicha Comunicación, el Consejo Europeo de Cannes, de 
junio de 1995, insistió en la necesidad de difundir las experiencias emprendidas 
a nivel nacional e invitó al Consejo de Asuntos Sociales a presentarle un informe 
sobre el tema en la reunión de Madrid de diciembre de 1995. 
(3) REDUCCIÓN DE LOS COSTES LABORALES NO SALARIALES 
El contexto 
Durante el periodo 1980-93, el tipo impositivo sobre el trabajo en proporción del PNB 
pasó del 19% al 21% , mientras que bajó (del 9% al 8,5%) para los demás factores de 
producción y pasó del 10% al 11% para el consumo. 
El objetivo que se ha fijado la Unión es rebajar estos costes en una proporción suficiente 
para influir en las decisiones de contratación de trabajadores, en particular los menos 
cualificados, cuyo nivel de productividad es demasiado bajo para compensar el coste real 
del trabajo. 
Medidas nacionales recientes 
a) Medidas adoptadas por los Estados miembros 
Varios Estados miembros (E, L, P, NL, SF) han seguido la vía de la reducción general 
de las cotizaciones sociales. No obstante, algunos Estados miembros, sobre todo los 
nórdicos, han llegado incluso a decidir aumentar las cotizaciones sociales basadas en el 
trabajo para reforzar el carácter contributivo de la protección social y la incitación a 
trabajar en un empleo declarado. 
Sin embargo, la mayoría de los Estados miembros han recurrido a reducciones 
temporales y/o condicionales de las cotizaciones sociales ligadas a la contratación, en 
particular en favor de grupos en dificultades, como los jóvenes, los desempleados y los 
desempleados de larga duración o los minusválidos. Varios Estados miembros, en especial 
Bélgica y Francia, han reforzado recientemente este tipo de disposiciones. 
La estrategia seguida en estos últimos tiempos por seis Estados miembros se basa en 
reducciones específicas de las cotizaciones en favor de los salarios más bajos (B, DK, 
ERL, F, NL, UK). En este contexto, se observa con interés que el plan francés de 1995 
por el que se reducen las cotizaciones sociales para los salarios bajos va acompañado de 
contrapartidas en forma de creación de empleos, y que está previsto evaluar los resultados 
después de 18 meses. 
Finlandia aplica también otro tipo de reducción selectiva en el caso de los costes 
indirectos para las pequeñas y medianas empresas, incrementando la contribución de las 
empresas más grandes y generalmente con mayor intensidad de capital. 
37 
Asimismo, se han adoptado algunas medidas nacionales en el sentido del "doble 
dividendo", que consiste en compensar la reducción de las cargas sobre el trabajo a 
través de un aumento de los impuestos sobre la utilización de los recursos naturales, con 
el fin de proteger el medio ambiente. Así, el Reino Unido ha impuesto recientemente el 
IVA sobre la energía y está en fase de introducción un nuevo impuesto sobre los 
residuos, conjuntamente con una reducción de las cuotas patronales a la seguridad social. 
Se han adoptado o están en estudio numerosas iniciativas destinadas a introducir 
impuestos sobre la energía, con repercusiones más o menos directas en los costes 
laborales. Dinamarca ha previsto aumentar las ecotasas y los impuestos ecológicos hasta 
el 1,6% del PNB. Luxemburgo ha introducido cargas (e impuestos suplementarios sobre 
consumos específicos) sobre el consumo de energía. España ha creado un impuesto sobre 
los vertidos de aguas residuales. Por último, en los Países Bajos se está estudiando un 
impuesto sobre la utilización de la energía, cuyos ingresos financiarían diferentes 
reducciones de impuestos para los contribuyentes. 
Por último, es importante no olvidar los costes laborales no salariales distintos de las 
cotizaciones sociales, especialmente las diversas formas de imposición de las empresas 
u otros costes indirectos calculados sobre la base de la masa salarial. En Alemania, la 
posibilidad de suprimir las contribuciones patronales a la formación profesional, optando 
por una financiación por parte de la fiscal i dad, se encuentra actualmente sometida a 
estudio. 
b) Efectos en el empleo: necesidad de orientar la reducción y vincularla a la creation 
de empleo 
Dado que una reducción de los costes laborales no salaríales puede tener consecuencias 
presupuestarias importantes y que no se conoce el alcance de su impacto en el empleo, 
es más eficaz concentrarse en aquellos segmentos del mercado de trabajo que son más 
sensibles que otros a una reducción. De hecho, el Libro Blanco insistía en la necesidad 
de orientar la reducción a grupos específicos (especialmente los trabajadores menos 
cualificados) para limitar el coste presupuestario de esta medida por empleo salvado o 
creado. En el marco de una estrategia de prevención del desempleo de larga duración, 
parece particularmente adecuado que los beneficiarios principales sean los desempleados. 
Sin embargo, las medidas adoptadas en algunos Estados miembros para reducir los costes 
laborales no salariales se han dirigido a una amplia variedad de grupos. La multiplicidad 
de la población destinataria puede haber contribuido a que se diluya el impacto de las 
medidas y es posible que las complejidades administrativas hayan disuadido a los 
empresarios, en particular a los de las PYME, a beneficiarse de las mismas. Por todo ello, 
es aconsejable que los programas se centren en unos pocos objetivos específicos y que 
sean lo más sencillos posibles. 
Además, los incentivos fiscales que representa dicha reducción deberían vincularse, o 
utilizarse conjuntamente, con medidas que se traduzcan en una creación neta de empleo 
(por ejemplo, reorganización del tiempo de trabajo). 
Esta necesidad de vinculación no se aplica únicamente a las medidas para reducir los 
costes laborales no salariales, sino también a los beneficios fiscales concedidos con otras 
formas: por ejemplo, subvenciones a las empresas que apliquen planes de formación 
aprobados o aumenten sus inversiones en formación. Ello garantizaría que las inversiones 
en capital humano se siguen produciendo después de que los empresarios hayan 
contratado a nuevos trabajadores. Sin embargo, esta necesidad de vinculación debería 
considerarse más una medida a corto plazo que a largo plazo. A la larga, podría introducir 
rigideces en los mercados de trabajo. No obstante, la prioridad concedida al empleo 
justifica su utilización a corto plazo. 
Perspectivas 
Es necesario prestar una atención renovada a la necesidad de proceder a reducciones 
selectivas de las cotizaciones sociales para obtener el máximo impacto. En los próximos 
meses, deberá prestarse especial atención a las repercusiones respectivas de las diferentes 
opciones elegidas por los Estados miembros para dicha selección. 
Teniendo en cuenta las actuales limitaciones de las finanzas públicas, sólo puede 
producirse una reducción importante de los costes laborales no salariales si se aplican 
medidas compensatorias adecuadas. Algunos Estados miembros esperan compensar una 
reducción de estos costes mediante una reducción del gasto público y/o mayores ingresos 
fiscales derivados del crecimiento económico. Sin embargo, debido a la magnitud de la 
necesaria reducción del endeudamiento y de los déficits públicos, estas medidas, aplicadas 
individual o conjuntamente, no serán suficientes y en muchos Estados miembros será 
necesario plantearse la adopción de otras. 
A pesar de la necesidad general de compensación, las diferentes estructuras fiscales de 
los Estados miembros y sus diferentes historiales de imposición (no sólo en los últimos 
quince años) invitan a la flexibilidad en la elección de las medidas compensatorias 
adecuadas. Para garantizar la compatibilidad de dichas medidas con el mercado interior, 
es necesario intensificar los actuales intercambios de experiencias e información, 
conjuntamente con una mayor cooperación entre los Estados miembros. En el marco del 
mercado interior, una de las limitaciones más estrictas al margen de maniobra de cada 
Estado miembro es el riesgo de trasladar algunas bases imponibles, especialmente las más 
móviles, cuando el tipo impositivo efectivamente aplicado a estas bases difiere en exceso 
entre los Estados miembros. 
La Comisión ya ha presentado diversas propuestas de "redes de seguridad" (tipo 
impositivo normal mínimo de IVA, imposición sobre el ahorro, imposición sobre la 
energía), que aparte de sus objetivos específicos, ofrecerían la posibilidad de introducir 
una compensación presupuestaria además de limitar el riesgo de competencia fiscal entre 
los Estados miembros. 
Por otro lado, las medidas compensatorias no deben considerarse únicamente un método 
de estabilizar los ingresos fiscales totales, sino también un instrumento secundario para 
facilitar la sustitución de otros factores de producción por el trabajo. Con este fin, las 
medidas compensatorias deberían afectar básicamente a factores de producción distintos 
del trabajo más que al consumo. Algunos recursos, especialmente los de tipo 
medioambiental, se han sob reutil izado claramente en estos últimos años y el aumento de 
la fiscalidad sobre los mismos (imposición sobre los productos o los procesos) podría 
conducir a una utilización más equilibrada de todos los recursos. Simulaciones efectuadas 
39 
por los servicios de la Comisión10 indican que los impuestos sobre la utilización de los 
recursos naturales, por ejemplo el proyecto de impuesto C02/energía, introducido para 
financiar reducciones de las cotizaciones sociales, sería más eficaz desde el punto de vista 
de la creación de empleo que las subidas de otros impuestos, como el IVA o el impuesto 
sobre la renta. Así, un impuesto C02/energía que obtuviera ingresos del 1% 
aproximadamente del PIB, aumentaría el empleo total en la Unión en casi el 1%. Si la 
reducción de las cargas sociales se aplicara a los grupos menos cualificados o con rentas 
más bajas, este aumento del empleo podría incluso duplicarse, lo que representaría hasta 
dos millones de empleos suplementarios en el conjunto de la Comunidad 
El traslado del peso impositivo desde el trabajo hacia otros factores de producción debería 
tener dos objetivos claros. En primer lugar, y a corto plazo, ofrecer a los agentes 
económicos un signo claro de que se está reformando el sistema fiscal para impulsar la 
creación de empleo y ofrecer un incentivo para la utilización de la mano de obra. En 
segundo lugar, y a largo plazo, reducir de manera importante los costes laborales no 
salariales, que se mantienen todavía demasiado elevados, a pesar de las medidas 
adoptadas recientemente por los Estados miembros. 
Con este fin, debería establecerse claramente lo siguiente: 
debería invertirse la tendencia de la estructura fiscal, que ha sido 
desfavorable al trabajo en los últimos 15 años; 
debería intensificarse la-cooperación entre los Estados miembros en este 
ámbito, de manera que los riesgos de competencia fiscal dentro del 
mercado interior no impidan trasladar parte del peso fiscal del trabajo a 
otros factores de producción distintos del trabajo o, en último término, al 
consumo. 
(4) AUMENTO DE LA EFICACIA DE LA POLÍTICA DE MERCADO DE 
TRABAJO 
El contexto 
Mientras que los gastos relativos a la política de mercado de trabajo en la Unión 
representan por término medio un 3,5% del PNB, dos tercios de los mismos se destinan 
a las medidas de apoyo a la renta de los parados y a las jubilaciones anticipadas. Se 
impone, por tanto, una reorientación de estos medios presupuestarios considerables en 
función de una prioridad de reinserción de los parados en el mercado de trabajo. Esta 
política de "activación" debe ofrecer a cada individuo afectado una motivación para 
buscar trabajo, en particular desde el punto de vista financiero, y mayores posibilidades 
10 "Imposición, empleo y entorno: reforma fiscal para reducir el desempleo". Economía 
Europea, n° 56, 1994 
40 
de encontrarlo gracias a una mayor eficacia de los servicios de empleo y una mayor 
movilidad geográfica y profesional. 
Todos los Estados miembros han adoptado o reforzado medidas activas en los últimos 
años, aunque el aumento considerable y rápido del desempleo ha mantenido a un nivel 
elevado los gastos pasivos. Aparte de los importantes esfuerzos realizados en materia de 
formación, que constituyen un aspecto fundamental de una política activa del mercado 
de trabajo, al reforzar la movilidad profesional de los trabajadores y demandantes de 
empleo (capítulo III. 1), los esfuerzos de los Estados miembros se han centrado 
principalmente en los servicios públicos de empleo y en la motivación de los parados para 
buscar un empleo. 
Medidas nacionales recientes 
a) Los servicios de empleo 
Numerosos Estados miembros han llevado a cabo importantes esfuerzos para mejorar la 
eficacia de los sistemas de empleo (lo que se refleja en la mayoría de los casos en un 
aumento de los gastos correspondientes en el PNB entre 1985 y 1993). Las reformas 
recientes más llamativas son sin duda las que han emprendido Austria, Dinamarca y los 
Países Bajos, así como la modernización de los servicios de empleo griegos. 
Se busca la eficacia a través de reformas estructurales, como en Alemania, donde se 
está estudiando una mayor autonomía de las oficinas de empleo, en Austria, donde los 
servicios de empleo se han convertido en empresa pública autónoma, o en los Países 
Bajos, donde, al contrario que en otros Estados miembros, se busca una mayor 
centralización. En Italia, el proyecto de ley de junio de 1995 pondrá fin al monopolio 
público de las colocaciones. 
El servicio público de empleo se diversifica, como en Alemania (Start), donde se han 
creado servicios de trabajo temporal para la reinserción de los desempleados de larga 
duración. Además, se observa una apertura creciente a los servicios privados: agencias 
sin fines lucrativos en España, oficinas de colocación en Alemania o en Austria, agencias 
de trabajo temporal en Italia, etc. 
Se busca también el establecimiento de relaciones de cooperación más estrechas con 
los medios empresariales, como en Francia con las grandes empresas, en Alemania con 
las PYME, los artesanos y las organizaciones profesionales, o en los Países Bajos con 
algunos sectores, con el fin de identificar mejor sus necesidades y responder a sus 
demandas. 
Las actividades de los servicios de empleo se centran en objetivos prioritarios, 
especialmente gracias a un refuerzo de los servicios de orientación individualizados para 
los parados con mayores dificultades, en especial los jóvenes y los desempleados de larga 
duración (B, FR, UK, S, DK). Así, Dinamarca ha puesto en marcha una política de 
"activación" a través de la cual se ofrece a cada parado un plan de acción individual, que 
conduce a un curso de formación o a un empleo. Los resultados de este plan se 
41 
consideran muy positivos por parte del gobierno, en especial por la participación de un 
mayor número de parados en las acciones de formación. 
Varios Estados miembros (especialmente Austria, Países Bajos y Reino Unido) intentan 
definir criterios de rendimiento de los servicios de empleo. En el Reino Unido, los 
objetivos se publican en un Convenio de Rendimiento Anual celebrado entre el gobierno 
y el servicio de empleo, y los recursos se asignan en función de los objetivos. Tras una 
auditoría independiente del servicio público de empleo de los Países Bajos, se está 
llevando a cabo una amplia reforma que creará en particular un vínculo explícito entre 
el rendimiento y la adjudicación de fondos públicos. 
b) Fomento de la flexibilidad profesional y geográfica 
En la actualidad, los esfuerzos para desarrollar la movilidad de los trabajadores en la 
Unión parecen concentrarse más en la formación. Las inversiones efectuadas en materia 
de formación, en particular de formación continua y de tipo "transferíble", para la 
adaptación de los trabajadores a los cambios industriales van en este sentido. Como ya 
se ha señalado anteriormente (capítulo IV. 1) parece justificado reforzar las acciones en 
este ámbito. 
Se dispone de poca información sobre otro tipo de medidas, que son no obstante 
necesarias, que podrían suprimir los obstáculos a la movilidad profesional mediante la 
apertura de los oficios, las categorías profesionales o las profesiones. 
La movilidad geográfica entre los Estados miembros sigue siendo limitada en la Unión, 
aunque sólo sea por motivos lingüísticos. No obstante, la supresión de obstáculos de tipo 
jurídico, administrativo y fiscal a la movilidad geográfica constituye una prioridad en el 
marco de la realización del mercado interior. Por otro lado, la creación de servicios como 
la red EURES, que pone en conexión a las agencias nacionales de empleo, pretende 
alentar y facilitar la movilidad de los trabajadores entre los Estados miembros. 
A nivel nacional, las principales medidas adoptadas consisten en ayudas al transporte y 
al traslado, además de las relacionadas con la política de la vivienda. El debate sobre la 
movilidad geográfica reviste especial actualidad en Italia, ya que el norte experimenta 
déficits de mano de obra mientras que el sur sufre una tasa de desempleo muy elevada. 
La cuestión de la movilidad geográfica está directamente vinculada a la del desarrollo 
regional. Los Fondos Estructurales comunitarios dedican sumas considerables a apoyar 
las políticas de los Estados miembros destinadas a garantizar un desarrollo regional 
equilibrado, mediante el apoyo a las actividades económicas y a la formación de los 
trabajadores. 
c) Refuerzo de los incentivos a la búsqueda de empleo y a la contratación 
Un ámbito fundamental de la acción política en la mayoría de los Estados miembros ha 
sido la revisión del funcionamiento actual de los sistemas fiscales y de apoyo, con el 
objetivo de eliminar las barreras potenciales a la creación o aceptación de un puesto de 
trabajo. El Consejo Europeo de Essen solicitó un informe específico sobre este tema, y 
a la presente Comunicación se adjunta en anexo un resumen de los principales análisis 
y conclusiones. 
42 
Para reforzar los incentivos que animen a los parados a buscar activamente un empleo, 
se han restringido las condiciones de adjudicación de los subsidios de desempleo En 
Dinamarca, se introdujeron en abril de 1995 normas más estrictas sobre la disposición a 
trabajar; en España, donde el sistema de ayudas se revisó en 1992 para fomentar una 
búsqueda activa de trabajo, el derecho a las prestaciones puede suprimirse en caso de 
rechazo de una oferta adecuada o de negativa a participar en trabajos de utilidad colectiva 
o en una acción de formación; en Suecia, el rechazo de una oferta de empleo o de 
formación entraña la pérdida de los subsidios de desempleo. En el Reino Unido, se está 
examinando una reforma del sistema y el nuevo subsidio para los que buscan empleo 
(Jobseeker's allowance) se ha concebido para mantener el estímulo a la hora de buscar 
un empleo. 
En Grecia, la activación de la política de empleo se ilustra especialmente a través del 
dispositivo de los "bonos multiuso" introducidos en 1995. Estos bonos, que se entregan 
a los parados, tienen valor económico y pueden ser utilizados por el parado de diversas 
maneras: pueden entregarse al empresario en el momento de una contratación, contribuir 
a los costes de formación o ser cobrados por el parado como ayuda para montar una 
empresa. Este sistema pretende reforzar la responsabilidad del parado en la búsqueda de 
empleo, al mismo tiempo que implica incentivos para los empresarios y reduce la 
burocracia. 
Algunos Estados miembros han adoptado medidas destinadas a impedir que "índices de 
sustitución" demasiado elevados (nivel de los subsidios de desempleo y de otro tipo 
respecto al salario), sobre todo en la parte baja de la escala salarial, no tengan efectos 
disuasorios en la búsqueda de trabajo, habida cuenta de los costes adicionales que implica 
(por ejemplo, transportes, ayuda familiar, etc). En los Países Bajos, por ejemplo, la 
congelación del salario mínimo legal repercute en el nivel de los subsidios sociales y 
mejora el índice de sustitución respecto a los salarios mínimos convencionales o al salario 
medio. Asimismo, se observan algunas reducciones de los subsidios (Suecia) o del 
periodo de concesión de subsidios suplementarios (Dinamarca). En Finlandia se está 
estudiando una reforma del sistema de subsidios de desempleo. Por el contrario, el 
subsidio básico de desempleo se ha aumentado notablemente en Grecia en 1994. 
El mantenimiento de los subsidios de desempleo, o de una parte de los mismos, además 
de los ingresos del trabajo, es una manera de reducir el índice de sustitución. La mayoría 
de los Estados miembros cuenta con un dispositivo de este tipo para los parados que 
deciden crear su propia empresa o recuperar una. Algunos Estados miembros permiten 
también que los desempleados que ocupen un empleo asalariado conserven una parte del 
subsidio de desempleo además de su salario. Así, en el Reino Unido el sistema de crédito 
familiar, que completa los ingresos de las personas con responsabilidades familiares y un 
empleo con ingresos bajos, afecta actualmente a más de 600 000 familias. 
Estos incentivos destinados a los demandantes de empleo o a los trabajadores se ven 
completados por toda una serie de incentivos a los empresarios en forma de 
subvenciones al empleo. Estas son particularmente importantes en Bélgica, Dinamarca, 
Finlandia y España. Grecia y Portugal las incluyen también como elemento esencial de 
sus políticas en favor del empleo. Asimismo, se desarrollan en Alemania y en Suecia, así 
como en Francia, con el plan en favor del empleo que entró en vigor en julio de 1995. 
Estas subvenciones van dirigidas en la mayor parte de los casos a determinados grupos, 
43 
en particular los desempleados de larga duración y los jóvenes. Deben considerarse 
conjuntamente con las medidas de reducción de las cargas indirectas (véase (3) más 
arriba). 
Los Estados miembros han intensificado sus esfuerzos de evaluación de la eficacia de las 
políticas de empleo. Se concluye así que una mayor orientación y asistencia en la 
búsqueda de empleo mejoran las perspectivas laborales de los parados. Por el contrario, 
y en lo que se refiere a las subvenciones al empleo, parece que una parte muy importante 
de los gastos carece de repercusiones o bien implica efectos de sustitución (contratación 
de una persona en lugar de otra). Resulta particularmente difícil evaluar los efectos de la 
formación desde el punto de vista del acceso al empleo. 
Perspectivas 
A pesar de los progresos realizados, el equilibrio entre gastos "pasivos" y 
gastos "activos" en favor del empleo dista mucho de ser el mejor. Conviene 
intensificar los esfuerzos de "activación" de las políticas de empleo, sin cuestionar 
por ello el elevado nivel de protección social. Teniendo en cuenta las limitaciones 
presupuestarias de los Estados miembros, la evaluación de los resultados de los 
diferentes enfoques de activación será especialmente importante en el marco de 
la cooperación europea. 
La experiencia de los últimos años ha puesto de manifiesto la necesidad de 
conceder mayor atención a los servicios de empleo, en el marco de su triple 
función de recopiladores/difusores de información sobre el mercado de trabajo, 
mediadores entre, las ofertas y las demandas de empleos, y responsables de una 
mejor adaptación de la mano de obra a las necesidades del mercado laboral. 
La activación del mercado de trabajo se basa también en el compromiso de los 
individuos para convertir el periodo de desempleo en un periodo de intensa 
búsqueda de empleo o de preparación para un futuro trabajo. Las reformas de los 
sistemas de protección social que se han puesto en marcha tienen por objeto 
promover esta búsqueda. 
El potencial de acción en materia de promoción de la movilidad profesional y 
geográfica de los trabajadores no parece haber sido explotado plenamente por los 
Estados miembros. En el futuro, deberían profundizarse los intercambios de 
información y experiencias en estos ámbitos. 
(5) REFORZAMIENTO DE LAS MEDIDAS EN FAVOR DE LOS GRUPOS 
PARTICULARMENTE AFECTADOS POR EL DESEMPLEO 
El contexto 
El desempleo en Europa se caracteriza no sólo por su elevado nivel sino también por la 
intensidad con la que afecta a algunas categorías de población (jóvenes, mujeres, 
trabajadores de más edad), así como por su duración. 
44 
La tasa de desempleo de los jóvenes se mantiene especialmente elevada en la Unión 
(20%)), sobre todo en los países del Sur y en Irlanda. Las mujeres siguen padeciendo una 
tasa de desempleo netamente superior a la de los hombres (12,6%> frente al 9,7%o en tasa 
no ajustada estacional mente de mayo de 1995). En 1994, cerca del 48%o de los parados 
de la Unión se encuentra sin trabajo desde hace un año o más (la mitad de los mismos 
desde hace al menos dos años). Este porcentaje no sólo no ha disminuido desde hace 10 
años sino que ha aumentado el número absoluto de personas afectadas. La tasa de 
desempleo de larga duración aumenta con la edad de los desempleados. No obstante, el 
fenómeno es también importante entre los jóvenes (cerca del 40%> en el grupo de edad 
20-24 años), aunque esta categoría se beneficia de manera privilegiada de la recuperación 
económica. Por término medio, las mujeres se ven ligeramente más afectadas por el 
desempleo de larga duración que los hombres. Por último, el riesgo de desempleo de 
larga duración es mayor en el caso de las personas con cualificaciones insuficientes. 
Esta situación es inaceptable no sólo desde un punto de vista humano o de cohesión 
social, sino también desde el punto de vista de la utilización óptima de los recursos 
humanos, teniendo en cuenta en especial las perspectivas demográficas de la Unión. 
Medidas nacionales recientes 
a) Medidas en favor de los jóvenes 
A pesar de que su tasa de desempleo es todavía muy elevada, el número de jóvenes sin 
empleo ha disminuido notablemente en varios Estados miembros, en especial debido a 
que cada vez son más los jóvenes que permanecen en el sistema educativo. Los Estados 
miembros han realizado importantes esfuerzos en este sentido con el fin de reducir el 
número de jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo sin una formación básica 
adecuada, y que están especialmente expuestos al riesgo de desempleo (por ejemplo, tres 
veces más que la media en los Países Bajos). Se puede citar concretamente el programa 
danés que se puso en marcha en 1993, "Educación para todos", o una iniciativa reciente 
de los Países Bajos para crear a nivel regional registros de los alumnos que abandonan 
la escuela sin una cualificación, con el fin de poder ofrecerles soluciones individuales 
adecuadas (por ejemplo, formación o experiencia profesional). 
Para los jóvenes que a pesar de todo han abandonado el sistema educativo sin una 
cualificación, están previstos en varios Estados miembros sistemas de "compensación" en 
forma de garantía de formación o de empleo. En los Países Bajos, la Ley de Garantía de 
Empleo de los Jóvenes garantiza un empleo en una "fundación municipal", o, a partir de 
1995, en el sector privado, a todos los jóvenes después de 6 meses (12 en algunos casos) 
de desempleo. En Dinamarca, todos los jóvenes de menos de 25 años que no tengan 
derecho a los subsidios de desempleo pueden acogerse a una posibilidad de formación o 
de empleo en un plazo de tres meses, dispositivo que se reforzó en julio de 1995. Al 
mismo tiempo, se ha revisado el sistema de asistencia para hacer más atractivos los 
cursos de formación. 
Están previsfas garantías de formación en Bélgica ("promoción social"), España, Portugal 
(convenio de 1991 con los interlocutores sociales para garantizar a los jóvenes un mínimo 
de un año de formación inicial, en particular a los poco cualificados o que carecen de 
cualificación), y en el Reino Unido, con el programa "Youths Credits" (que ofrece un 
45 
crédito intercambiable por una formación que conduzca a una cualificación reconocida). 
En Irlanda, el programa Youthstart, lanzado como respuesta al Libro Blanco de la 
Comisión y que reúne los diferentes dispositivos de formación inicial para las personas 
que se incorporan al mercado de trabajo, se concentra en los jóvenes de 18 a 21 años; 
incluye acciones preventivas, medidas en favor de los jóvenes que han abandonado la 
escuela precozmente, la formación básica y la formación profesional, así como el 
aprendizaje. 
b) Medidas en favor de los desempleados de larga duración (DLD) 
Los Estados miembros han desplegado importantes esfuerzos desde comienzos de la 
década de los 90 para combatir el desempleo de larga duración. Algunos Estados 
miembros basan su estrategia en la aplicación privilegiada de las medidas generales a los 
DLD (formación, orientación, acompañamiento en la búsqueda de empleo, ayudas a la 
contratación). Otros estiman necesarias medidas específicas. En esta categoría, se concede 
una importancia creciente a los servicios especiales de orientación y colocación (por 
ejemplo, "Programa 900 000" en Francia, "Restart" en el Reino Unido), que parecen 
haber demostrado su eficacia, así como a las ayudas a la contratación (en forma de 
subvenciones, asunción total o parcial de los salarios, reducción de las cargas sociales). 
En materia de lucha contra el desempleo de larga duración, es importante preguntarse si 
unas medidas destinadas exclusivamente a los desempleados de larga duración no 
implican un riesgo de marginación de las personas afectadas, y evaluar con atención el 
impacto respectivo de los dos enfoques existentes. 
En 1995 se distingue, no obstante, un claro refuerzo de la prioridad concedida a los DLD 
en varios Estados miembros. En abril de 1995 Suecia decidió reservar la mayor parte de 
las medidas en favor del empleo a los DLD. En los Países Bajos, acaba de ponerse en 
marcha un programa destinado a ofrecer un empleo en el sector público a 40 000 
personas desde ahora hasta 1998; se tratará básicamente de empleos en los servicios de 
proximidad (salud, asistencia, seguridad, cuidado de niños). En Francia, el plan de 
emergencia en favor del empleo creado por el nuevo gobierno en verano de 1995 prevé 
un refuerzo sustancial de las ayudas a la contratación de DLD. En el Reino Unido, se han 
adoptado o reforzado un conjunto de medidas a partir de abril de 1995 relativas al 
acompañamiento en la búsqueda de empleo, combinada a veces con una experiencia 
laboral o incentivos financieros en favor de los empresarios ("Work trials"). En Finlandia, 
se puso en marcha en 1995 un programa nacional especial para luchar contra el 
desempleo de larga duración. 
Varios de estos últimos planes van acompañados de objetivos cuantitativos. Por ejemplo, 
en Finlandia, la reducción a la mitad del desempleo de larga duración desde ahora hasta 
1999; en Francia, el aumento de 180 000 a 350 000 de las contrataciones anuales de 
DLD; en los Países Bajos, la oferta de 40 000 empleos hasta 1998. 
Asimismo, los interlocutores sociales pueden adoptar medidas en favor de los DLD (por 
ejemplo, convenio en Italia para la reducción de salarios). 
46 
c) Medidas en favor de los trabajadores de más edad 
La cuestión de los trabajadores de más edad se plantea con especial intensidad ya que las 
tendencias demográficas de la Unión propugnan un mantenimiento de estos trabajadores 
en la población activa. Por este motivo, varios Estados miembros han optado claramente 
por mantener a estas personas el mayor tiempo posible en el trabajo. Éste es el caso de 
Italia, donde la importante reforma de los sistemas de jubilación, que se aprobó en agosto 
de 1995, establece condiciones más restrictivas para acogerse a la jubilación y la 
jubilación anticipada. Asimismo, en Austria se han introducido recientemente restricciones 
a la jubilación anticipada. Con esta misma prioridad, los Países Bajos conceden una 
mayor atención a las condiciones de trabajo de los de más edad en las empresas. 
Para ayudar a la reinserción profesional de los trabajadores de edad que se encuentran en 
situación de desempleo, algunos Estados miembros han previsto diversos incentivos 
financieros específicos, junto con medidas generales en favor de los desempleados, en 
particular los DLD. Se trata a menudo de ayudas al empleo y de reducciones de las 
cargas sociales. Los umbrales para la aplicación de estas medidas son muy variables y 
oscilan entre los 45 y los 60 años. En Austria, los servicios de empleo llevan una política 
activa en las empresas para invitarles a contratar trabajadores de más edad. 
No obstante, ante algunas situaciones de crisis, determinados Estados miembros siguen 
favoreciendo las jubilaciones anticipadas, como Grecia en algunas regiones con una tasa 
de paro muy elevada o en caso de reestructuración de grandes empresas. 
d) Medidas en favor de las mujeres 
Las mujeres encuentran problemas específicos en el mercado de trabajo según se trate de 
mujeres que se incorporan al mercado de trabajo, de jóvenes sin empleo, de mujeres que 
desean sustituir su trabajo a tiempo parcial, temporal o informal por un trabajo a tiempo 
completo, de mujeres que han interrumpido su carrera y que desean reanudarla o incluso 
de mujeres que pertenecen a grupos desfavorecidos. 
La prevención, a través de una especial atención en los sistemas de educación y de 
formación inicial, puede desempeñar un papel importante. En Finlandia, se llevan a cabo 
esfuerzos especiales para formar a las jóvenes en empleos tradicional mente reservados 
a los hombres. Acaba de ponerse en marcha el proyecto "Las mujeres y la formación 
profesional en la industria". 
En Dinamarca, los servicios de empleo participan activamente en la lucha contra la 
segregación del mercado de trabajo. 
En Alemania, la Ley relativa a la promoción del empleo ("Arbeitsfórderungsgesetz") 
contiene disposiciones específicas sobre las mujeres desempleadas, que acaban de 
reforzarse en 1994/95. Amplían los derechos de las mujeres en desempleo (asimilación 
de las mujeres que hayan interrumpido su carrera profesional para ocuparse de sus hijos 
a DLD) y permiten la concesión de un apoyo privilegiado a los proyectos de creación de 
empleo que afectan principalmente a las mujeres. 
47 
Austria ha creado un programa específico en relación con el empleo de las mujeres, 
aumentando las medidas en su favor. 
Perspectivas 
A pesar de los esfuerzos de los Estados miembros, todavía sigue siendo 
demasiado elevado el número de jóvenes que abandonan el sistema educativo sin 
una cualificación suficiente. Aún es necesario progresar para alcanzar el objetivo 
del Libro Blanco de garantizar que ningún joven menor de 18 años se encuentre 
en el paro. En particular, es importante incorporar al sistema de formación a los 
jóvenes que corren el riesgo de exclusión social por haber abandonado el sistema 
educativo algunos años antes y no haber seguido ningún curso de formación. 
Toda persona que se incorpora por primera vez al mercado de trabajo debería 
poder beneficiarse de un nivel suficiente de educación, formación o experiencia 
profesional para garantizar su empleabilidad. 
Si bien no hay duda de que la mayoría de los Estados miembros han intensificado 
sus acciones en favor de la reinserción profesional de los desempleados de larga 
duración, todos deberían haber recibido una oportunidad de formación, 
rehabilitación o inserción antes de alcanzar el umbral del desempleo de larga 
duración. 
La Comisión observa la existencia de importantes diferencias en la percepción por 
parte de los Estados miembros de la importancia que debe concederse a medidas 
de promoción de la igualdad de oportunidades ,especialmente en lo que respecta 
a la desegregación del mercado de trabajo y la integración de las mujeres con 
dificultades especiales. En este ámbito, declarado prioritario por el Consejo 
Europeo de Essen, no parece que los enfoques nacionales hayan evolucionado 
claramente en los últimos tiempos. Debe fomentarse la intensificación de los 
intercambios de puntos de vista y de experiencias entre los Estados miembros, que 
pueden beneficiarse en particular de la experiencia de los países que se han 
incorporado a la Unión recientemente. 
Por último, merece subrayarse la tendencia, que se manifiesta en varios Estados 
miembros, a cuantificar los resultados esperados de las medidas en favor de 
grupos específicos, ya que presenta la ventaja de dar a conocer las prioridades y 
contribuye a un método de evaluación de los resultados de las medidas en favor 
del empleo. 
48 
V. CUESTIONES HORIZONTALES 
La estrategia para mejorar la situación del empleo definida por el Consejo Europeo de 
Essen se basa en la movilización de todas las políticas en favor del empleo. Aparte de 
las políticas macroeconómicas y de las relativas al mercado de trabajo, el Consejo 
Europeo expresó su deseo de que se concediera una atención particular a determinados 
ámbitos. En Essen, solicitó que se estudiaran, por un lado, "los efectos de los sistemas 
fiscales y de apoyo en la disposición de ofrecer y aceptar trabajo" y, por otro, "las 
relaciones entre el crecimiento económico y el medio ambiente". En Cannes, puso 
también de relieve el papel fundamental que desempeñan las pequeñas y medianas 
empresas en la creación de puestos de trabajo y, de manera más general, como factor de 
estabilidad y de dinamismo económico. 
Además, teniendo en cuenta el importante papel de los Fondos Estructurales comunitarios 
en materia de empleo en general, y en la aplicación de la estrategia de Essen en 
particular, la Comisión ha considerado útil abordar esta cuestión en la presente 
Comunicación. 
El presente capítulo tiene por objeto presentar de manera breve estos temas, sin perjuicio 
de la existencia o la preparación de informes separados más detallados. 
(1) TENDENCIAS RELATIVAS A LAS PYME Y AL EMPLEO 
Las PYME constituyen la fuente predominante de empleo del sector privado. Además, 
siguen siendo una fuente dinámica de creación de nuevos puestos de trabajo porque 
pueden responder de manera más rápida que las grandes empresas a las nuevas 
oportunidades y tienen una mayor flexibilidad para adaptarse a las circunstancias 
económicas. No obstante, el potencial de creación de empleo de las PYME se ve 
obstaculizado por una serie de barreras, muchas de las cuales escapan a su control. 
a) "Instantánea" PYME - Empleo 
Los últimos datos11 relativos a una serie de Estados miembros (EUR 15) confirman el 
papel predominante de las PYME en la creación de empleo. Los 15,8 millones de PYME 
(< 250 trabajadores) de la Unión Europea emplean a 64,2 millones de personas y 
representan el 41,2% del total de la población activa. Las pequeñas empresas (< 50 
trabajadores) emplean ellas solas a 52 millones de personas, lo que equivale al 32% del 
total de la población activa. 
En la mayoría de los países, las PYME (< 250 trabajadores) representan más del 60% del 
total de empleo de las empresas. De los países cubiertos, Italia (17%) cuenta con la 
proporción más elevada de empleo en las PYME y Alemania (56%) con la más baja. En 
todos los países, las pequeñas empresas (< 50 trabajadores) representan el 40% o más del 
total del empleo de las empresas. 
Fuente: Proyecto PYME Eurostat; Las empresas en Europa, tercer informe, 1994. 
49 
Desde una perspectiva sectorial, la contribución más elevada de las PYME al total del 
empleo de las empresas se da en la construcción y los servicios. Las PYME representan 
el 85,7% del total del empleo en la construcción, teniendo Bélgica (89,1%) el porcentaje 
más elevado y Francia (81,4%) el más bajo, y el 78% del total del empleo en las 
empresas de servicios, siendo una vez más Bélgica (82,9%) el país con un porcentaje más 
elevado y Francia (69%) el país con un porcentaje más bajo. Asimismo, las PYME 
representan el 51% del total del empleo industrial: Portugal (68,9%) tiene el mayor 
porcentaje entre los países cubiertos y Alemania (37,5%) y el Reino Unido (38,9%) los 
más bajos. 
b) Contribución reciente de las PYME al empleo 
Datos recientes12 confirman que las PYME siguen contribuyendo de manera significativa 
a la creación de empleo. Entre 1988 y 1995, el empleo en las PYME (< 250 trabajadores) 
en EUR 15 se ha incrementado en un 0,25% sobre una base media anual, frente a un 
descenso del 0,5% en las grandes empresas. Asimismo, los datos muestran que, a pesar 
de la tendencia de las las PYME a una aceleración más limitada del crecimiento del 
empleo que las grandes empresas a medida que se confirmaba la recuperación económica, 
cabe esperar en los próximos años una creación de empleo más rápida por parte de las 
PYME, al disminuir el exceso de capacidad. 
Las PYME, y las microempresas en particular, están representando un papel 
especialmente importante y dinámico en las regiones menos desarrolladas. En la mayoría 
de las regiones de los objetivos 1, 2 y 5b, las PYME han sido responsables bien del 
incremento global del empleo, bien del descenso global menos intenso que en las grandes 
empresas. 
Hay que tener en cuenta el estrecho vínculo que existe entre las grandes y las pequeñas 
empresas, en el sentido de que las pequeñas empresas son muchas veces sub contratistas, 
total o parcialmente. La política de subcontratación de las grandes empresas, que ha 
prevalecido durante algunos años, influye de manera positiva en la creación de trabajo 
en las PYME. 
c) Barreras a la creación de empleo en las PYME en los mercados laborales 
nacionales 
La capacidad de las PYME para preservar o crear puestos de trabajo depende de múltiples 
factores, algunos de los cuales comparten las empresas de todos los tamaños. 
El clima económico general es sin duda un factor importante, especialmente si se tienen 
en cuenta los efectos indirectos de las grandes empresas a través de los contratos de 
suministros y la subcontratación. Un clima mejor, que favorezca la demanda y la 
inversión, según las condiciones que se describen en el capítulo II, es por tanto esencial 
para las PYME. Este clima debería aprovecharse también para resolver más problemas 
estructurales que afectan al potencial de creación de empleo de las PYME. 
12 Fuente: Observatorio Europeo para las PYME, tercer informe anual, 1995. 
50 
Uno de estos problemas estructurales se deriva del entorno legal y administrativo en 
que trabajan las empresas. Unos procedimientos legales y administrativos complejos y sus 
correspondientes cargas financieras representan un freno a la capacidad de creación de 
empleo de todas las empresas. Reducen la eficacia del funcionamiento y aumentan los 
costes. Tienen un impacto relativamente mayor en las PYME, cuyo nivel de operaciones 
a menudo no es suficiente para absorber los gastos generales en que se incurre para 
satisfacer estos requisitos. 
Algunas de estas obligaciones se refieren más directamente a la contratación y gestión 
de trabajadores. Aunque no es posible establecer un vínculo claro entre el nivel de 
protección de la legislación laboral y el nivel de empleo, las PYME consideran que la 
legislación laboral puede obstaculizar su potencial de creación de empleo, especialmente 
cuando implica complejas cargas administrativas y limita la flexibilidad de la gestión de 
la mano de obra (normas relativas a contratos atípicos o al tiempo de trabajo, condiciones 
de despido). Algunas disposiciones, cuando son aplicables únicamente por encima de un 
tamaño determinado, disuaden a las empresas de superar determinados niveles de 
efectivos. Hay que subrayar que la legislación laboral en la Unión tiene básicamente 
origen nacional -tanto si se basa en disposiciones legales o administrativas como en 
convenios colectivos- mientras que la legislación comunitaria establece requisitos 
mínimos en una serie de ámbitos limitados. 
La creación y expansión de las PYME y trabajos relacionados se ve también dificultada 
por sus problemas específicos de acceso a fuentes externas de financiación Los 
sistemas fiscales no se conciben muchas veces para favorecer la autofinanciación de las 
PYME y los costes derivados del cumplimiento de las obligaciones tributarias representan 
para ellas una pesada carga. 
Las PYME consideran que unos costes laborales no salariales elevados constituyen un 
importante elemento desincentivador para invertir en mano de obra. 
Por último, las PYME se enfrentan a menudo a importantes dificultades para encontrar 
trabajadores debidamente cualificados. Ello es reflejo, por una parte, del inadecuado 
funcionamiento del mercado de trabajo en su "función de mediador" (véase IV.4 más 
arriba) y, por otra, de la necesidad de mejorar la capacidad de los sistemas de formación 
para ofrecer las cualificaciones que exige el mercado. No obstante, en este contexto, hay 
que resaltar que las PYME invierten menos que las grandes empresas en la formación de 
sus propios trabajadores. 
d) Medidas importantes adoptadas para reducir los obstáculos 
Una parte importante de las medidas que se describen en el capítulo IV en relación con 
la reforma de los mercados laborales contribuyen directamente a aumentar el potencial 
de creación de empleo de las PYME. 
En lo que respecta a la formación, las PYME pueden beneficiarse de la mayor prioridad 
que los Estados miembros conceden a la formación profesional de los trabajadores. 
Existen una serie de planes de apoyo a la inversión en formación por parte de las 
empresas, especialmente con la ayuda de los Fondos Estructurales. Es fundamental que 
51 
las PYME aprovechen estas oportunidades y comprendan la necesidad de una estrategia 
a largo plazo para invertir en recursos humanos. 
En lo que se refiere a la flexibilidad del mercado de trabajo, se han conseguido avances 
significativos en muchos Estados miembros, tal como se muestra en el punto 2 del 
capítulo IV. No obstante, es importante destacar que la necesidad de garantizar una 
gestión flexible de la mano de obra puede contradecirse a veces con el objetivo de 
fomentar las inversiones en recursos humanos por parte de las PYME. Estas inversiones 
requieren una cierta estabilidad de mano de obra y las PYME deberían plantearse la 
posibilidad de ofrecer esta estabilidad a sus empleados como solución a sus dificultades 
para atraer a trabajadores altamente cualificados. 
Asimismo, las PYME son las principales beneficiarías de diversas subvenciones públicas, 
tanto directas como en forma de reducción de las cargas sociales (véase IV.3) en la 
contratación de trabajadores, aunque dichas subvenciones no tienen en cuenta en 
ocasiones el tamaño de la empresa. 
En lo que se refiere a la simplificación legal y administrativa, los Estados miembros han 
introducido nuevos procedimientos, la supresión de la obligación de declaración, 
ventanillas únicas y evaluaciones del impacto en las empresas para facilitar la creación 
y desarrollo de PYME. En lo que respecta a la simplificación administrativa, en Italia 
un impuesto fijo ha sustituido a seis impuestos anteriores; en Finlandia, se ha introducido 
un procedimiento único de pago por anticipado para todos los impuestos; y en Irlanda, 
se ha introducido un único formulario de registro para todos los impuestos. En Francia, 
está previsto introducir tres simplificaciones en 1996: las declaraciones únicas de 
seguridad social y de contratación y un contrato único de aprendizaje. 
En Austria se han adoptado normas de contabilidad simplificadas para las empresas con 
un volumen de negocios bajo. En el Reino Unido e Irlanda, los umbrales de declaración 
del IVA se están aumentando para reducir las labores administrativas. En Alemania y 
Suecia se van a poner en marcha ventanillas únicas para fomentar la creación de 
empresas. En Bélgica y España, está previsto establecer un punto de contacto único para 
todos los asuntos de las PYME con los servicios públicos. En los Países Bajos y el Reino 
Unido se están llevando a cabo evaluaciones del impacto de la legislación en las 
empresas. 
Diversas exenciones fiscales y reducciones de los tipos del impuesto de sociedades 
constituyen los ámbitos principales de la simplificación fiscal en favor de las PYME en 
los Estados miembros. La reforma fiscal en Alemania se ha centrado en las fusiones y 
reorganizaciones, y ofrece ahora la posibilidad de proceder a una modificación del tipo 
de empresa sin repercusión en los impuestos, que resulta de especial importancia para las 
PYME. En Francia, constituye una prioridad la reforma de los impuestos profesionales. 
En Bélgica, se quiere revisar el régimen fiscal para reforzar los recursos propíos de las 
empresas. En Irlanda, está previsto racionalizar la legislación existente relativa a los 
impuestos sobre la renta, sociedades y plusvalías. 
Entre las exenciones fiscales aplicadas, tanto en los Países Bajos como España, existe una 
reducción de los impuestos durante los tres primeros años tras la creación de una 
empresa. En Austria, se ha aumentado la exención fiscal en favor de las pequeñas 
52 
empresas. En Alemania, España y los Países Bajos se han reducido los tipos del impuesto 
de sociedades. 
Conclusiones 
Para explotar plenamente el potencial de creación de empleo de las PYME, es esencial 
que los Estados miembros compartan y adopten las mejores prácticas. Dada la 
importancia de este tema, el Consejo Europeo de Cannes de junio de 1995 solicitó a la 
Comisión que le presentara un informe sobre las políticas que se desarrollan actualmente 
en favor de las PYME y sobre los medios de mejorar su eficacia. En la actualidad, la 
Comisión prepara un informe separado sobre este tema. 
(2) LOS FONDOS ESTRUCTURALES Y EL EMPLEO 
Dotados con 170 000 millones de ecus (incluido el Fondo de Cohesión) para el periodo 
1994-99, los Fondos Estructurales desempeñan un papel fundamental en la promoción de 
la cohesión económica y social de la Unión. En este contexto, constituyen un instrumento 
clave a la hora de fomentar el empleo y el crecimiento, especialmente en los Estados 
miembros y regiones en los que están concentrados. 
El apoyo de los Fondos Estructurales se aplica a tres ámbitos principales: infraestructuras, 
asistencia directa al sector productivo y desarrollo de recursos humanos. A corto plazo, 
contribuye a la creación de puestos -de trabajo, apoyando la demanda de bienes y 
servicios. Asimismo, aporta una contribución duradera al empleo, sobre todo mediante 
el aumento y la adaptación del capital físico y humano, y la mejora del funcionamiento 
del mercado de trabajo. 
El impacto sobre el empleo depende de la intensidad del esfuerzo y de la combinación 
de las intervenciones, que varían según la situación inicial, los objetivos de los Fondos 
y los Estados miembros. 
Para las regiones del objetivo 1, que representan en torno al 70% de las intervenciones 
de los Fondos Estructurales, la prioridad de crear empleo se busca principalmente a través 
de la promoción del crecimiento para reducir las diferencias desde el punto de vista de 
PNB per capita. 
Para las regiones del objetivo 2, cuya definición se basa en criterios relacionados sobre 
todo con el empleo, la prioridad es la diversificación y la revitalización de un tejido 
industrial en declive, buscando el impacto más inmediato posible sobre el empleo. 
Por último, en lo que respecta a los objetivos 5 y 6, la problemática radica básicamente 
en el mantenimiento de actividades, empleo y población en el medio rural, incluyendo 
muchas veces zonas de poca densidad y que necesitan una diversificación económica. 
53 
En la medida en que pretenden en primer lugar facilitar la adecuación de la demanda a 
la oferta, y por tanto la ocupación de los empleos disponibles, las acciones más orientadas 
al mercado de trabajo tienen por su naturaleza relación directa con el empleo. Se trata de 
las intervenciones emprendidas en toda la Unión: 
en relación con la integración de los jóvenes, los desempleados de larga duración 
y los que corren el riesgo de exclusión (objetivo 3) 
destinadas a favorecer la adaptación de los trabajadores a las transformaciones 
industriales (objetivo 4), contribuyendo así también a un crecimiento sostenible. 
A pesar de estas importantes contribuciones, es deseable que la actuación de los Fondos 
Estructurales hasta 1999 tenga plenamente en cuenta los cambios recientes y previstos de 
las políticas de empleo. Sin apartarse de la programación ya acordada, es importante 
aprovechar los márgenes de flexibilidad que surjan durante la ejecución de los programas 
existentes. Es fundamental la aportación de la inversión en capital físico. Asimismo, 
deberá concederse la debida atención a otras exigencias del crecimiento y el empleo, de 
acuerdo con la evolución de la política de empleo. 
Entre los temas de especial importancia para el futuro debate político se encuentran los 
siguientes: 
Fomentar las medidas que contribuyan a un crecimiento más intensivo en 
empleo 
Ello implica en particular: 
- un reconocimiento explícito de la dimensión del empleo y de los recursos 
humanos al financiar inversiones productivas y proyectos de infraestructura, 
- un mayor énfasis en el desarrollo integrado local y rural y en las iniciativas de 
empleo para explotar mejor los nuevos yacimientos de empleo, 
- el fomento de una organización más dinámica del trabajo y del tiempo de 
trabajo, cuando ello se combina con un aumento del empleo. 
establecer una mayor cooperación entre agentes públicos y privados. 
Se trata en particular de ampliar la movilización de los interlocutores económicos, 
sociales y asociativos para la celebración de pactos territoriales en favor del 
empleo, destinados a ampliar y profundizar el proceso de cooperación. 
fomentar un enfoque más voluntarista de la integración social y económica, 
incluida la igualdad de oportunidades. 
La transferencia relativa de la financiación hacia medidas activas de mercado de 
trabajo -librando así a las finanzas públicas de una carga más pesada-, en 
detrimento de las medidas pasivas, crea nuevas y urgentes necesidades para 
adaptar la gama y la calidad de los servicios de empleo. Estas mejoras son 
54 
necesarias para responder de manera eficaz a las dificultades específicas de los 
desempleados y de las personas más desfavorecidas, en especial las mujeres, 
facilitando su acceso a la actividad económica y social. 
garantizar que se concede la adecuada importancia a la inversión en capital 
inmaterial. 
La inversión inmaterial se ha convertido en un importante motor del crecimiento 
económico. Es necesario hacer hincapié en el apoyo de los Fondos Estructurales 
para fomentar la investigación, el desarrollo y una organización de las empresas 
que se adapte a la innovación, así como la mejora continua del capital humano a 
través de la educación y la formación, con el fin de contribuir al desarrollo y la 
difusión de las nuevas tecnologías y modos de producción y, por tanto, al 
crecimiento y la competitividad a largo plazo. 
En la búsqueda de estas prioridades será necesario tener en cuenta1 las situaciones 
específicas de los diferentes Estados miembros y regiones y la ejecución de los programas 
existentes. 
(3) CRECIMIENTO ECONÓMICO. MEDIO AMBIENTE Y EMPLEO 
El 75% de los ciudadanos europeos considera que garantizar el desarrollo económico 
protegiendo a la vez el medio ambiente-constituye un importante objetivo13. Se refleja así 
un gran apoyo al objetivo establecido en el Tratado de Maastricht, en el sentido de que 
la Unión debe conseguir "un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el 
medio ambiente" (artículo 2). Para alcanzar dicho objetivo, el Tratado establece que las 
exigencias de la protección del medio ambiente deberían integrarse directamente en la 
definición y en la formulación de las políticas económicas (artículo 130 R). El 5o 
Programa de acción en materia de medio ambiente, adoptado por la UE en 1993, explica 
cómo puede conseguirse esta integración en los diferentes sectores de la economía: 
industria, energía, transportes, agricultura, turismo. 
Esta integración es un reto político ya que el crecimiento económico implica una mayor 
demanda de servicios energéticos y recursos naturales y una mayor utilización de los 
transportes, lo cual, si todo lo demás permanece como hasta ahora, conduce a niveles más 
elevados de emisiones y residuos industriales. Es posible romper esta relación si se 
consigue utilizar los recursos naturales y medioambientales de manera más eficaz en los 
procesos de producción y se introducen tecnologías más limpias. Por este motivo, las 
economías más prósperas tienden a tener niveles de contaminación más bajos por unidad 
de PIB. El paso de la industria manufacturera a los servicios tiene también efectos 
positivos en el medio ambiente. 
El grado de disociación entre el crecimiento económico y el perjuicio causado al medio 
ambiente depende de la acción de los gobiernos en materia de legislación, normas, cargas 
13 Eurobarómetro 1995. 
55 
u otros instrumentos de una política orientada hacia el mercado, destinados a limitar 
algunas emisiones u otras formas de comportamiento contaminante y a fomentar una 
utilización más eficaz de los recursos naturales no renovables. Los nuevos modos de 
producción han llevado a la creación de nuevas industrias que fabrican los equipos, las 
tecnologías o los servicios necesarios para un mejor comportamiento medioambiental de 
las industrias existentes. 
Estas nuevas empresas producen bienes y servicios capaces de medir, evitar, limitar o 
corregir los efectos nocivos en el agua, el aire y el suelo. Asimismo, resuelven problemas 
relacionados con los residuos y el ruido. Con esta definición restringida, el sector tiene 
una producción anual de 250 000 millones de dólares americanos en los países de la 
OCDE, con una tasa de crecimiento anual del 8%14. Si quisiéramos ampliar esta 
definición e incluir en ella los gastos en I+D por parte de los poderes públicos y de las 
empresas privadas, así como el mercado en plena expansión de productos respetuosos con 
el medio ambiente, el volumen de ventas y la tasa de crecimiento correspondiente serían 
mucho más elevados. 
En lo que respecta al cumplimiento de los nuevos requisitos en el sector medioambiental, 
varios Estados miembros han adoptado medidas para estimular este sector. Esta ayuda va 
dirigida en parte a la industria existente, para que pueda respetar las nuevas normas 
medioambientales, y en parte a las industrias que producen equipos, tecnología o servicios 
relacionados con el medio ambiente. Italia ofrece incentivos fiscales a las nuevas 
empresas que fomentan la eficacia energética, el reciclado y actividades similares. España 
ofrece apoyo financiero a la reconversión de tecnología y maquinaria que reduce la 
contaminación. Los Países Bajos han aplicado exenciones fiscales a los dividendos e 
intereses de las inversiones ecológicas. Suecia ha creado un sistema de subvenciones para 
apoyar los empleos de las industrias medioambientales y fomenta ya la inversión en la 
depuración de aguas residuales, la ampliación de las redes de calefacción central, la 
reducción de ruidos, la limpieza de emplazamientos contaminados y la mejora de las 
zonas naturales. Asimismo, apoya las inversiones de los hogares en calefacción solar y 
a las empresas y comunidades que invierten en procesos sostenibles que van más allá de 
lo que exige la ley. 
Desde el punto de vista de la competitividad internacional, este mercado muy dinámico 
ofrece oportunidades y desafíos a la Unión. Estados Unidos es con mucho el mayor 
productor y consumidor de tecnologías y servicios medioambientales (134 000 millones 
de dólares en 1993), seguido por el mercado de Europa Occidental (94 000 millones de 
dólares en 1992) y Japón (24 000 millones en 1990), según los datos de la OCDE 
Aunque algunos Estados miembros de la Unión cuentan ya con una fuerte presencia en 
estos mercados mundiales, deberían realizarse esfuerzos para reforzar la situación 
competitiva de todos ellos. Estados Unidos, Japón y Canadá han creado ya programas 
especiales en apoyo de las empresas medioambientales, en forma de ayudas a la 
investigación y el desarrollo y a la exportación. En esta misma línea, el Parlamento 
Europeo ha invitado a poner en marcha una "ofensiva tecnológica verde europea", 
solicitando un enfoque más coordinado de I+D y otras políticas a nivel comunitario15. 
14 OCDE, enero 1995. 
15 Informe y resolución sobre las tecnologías medioambientales: posibilidad de crecimiento 
y empleo, abril 94, adoptado en sesión plenaria el 6 de mayo de 1994 
56 
Cabría esperar que el principal impacto de las políticas de protección medioambiental en 
el crecimiento y el empleo proceda de la introducción progresiva de las tecnologías 
limpias en toda la gama de actividades de producción. Esta introducción exige una 
estrategia de inversión a largo plazo, que resulta especialmente importante en los 
principales sectores económicos, como la energía, el transporte o la agricultura. 
Asimismo, exige, en el caso de los transportes, que los usuarios se hagan cargo de todos 
los costes de sus decisiones en este ámbito para animarles a elegir las opciones que 
impliquen el menor coste social. 
Utilizando una definición limitada de industrias medioambientales, el Informe sobre el 
Empleo de 1995 indica que 1,5 millones de personas son empleadas con carácter 
permanente en la Unión Europea en actividades relacionadas con el medio ambiente: el 
tratamiento de residuos y aguas residuales y la fabricación de instrumentos de precisión, 
de óptica y similares. Desde el punto de vista de la creación de empleo, estos sectores 
han experimentado una tasa de crecimiento significativamente más elevada que el resto 
de la economía. Entre 1985 y 1993, el número de puestos de trabajo creció en este sector 
en un 2% anual, es decir, el doble que en los demás sectores. Una política activa 
destinada a crear incentivos económicos positivos para los consumidores y las empresas 
podría aumentar esta cifra de manera sustancial. 
Se espera incurrir en gastos importantes, por ejemplo, para la construcción de nuevas 
redes de tratamiento de aguas residuales y para equipos e infraestructuras de transportes 
públicos. Otras actividades fuera del sector medioambiental stricto sensu pueden también 
crear numerosos empLeos y contribuir de manera importante a mejorar la calidad de vida 
de los ciudadanos: la protección del patrimonio nacional, la renovación urbana, el 
mantenimiento de parques nacionales y bosques, etc. 
La experiencia de diversos Estados miembros muestra que es posible simultanear un 
fuerte crecimiento económico, la protección del medio ambiente y la creación de empleo. 
Asimismo, las simulaciones realizadas por los servicios de la Comisión muestran que la 
integración de los aspectos medioambientales en todos los sectores de la economía, según 
el principio de rentabilidad y sobre la base de los mecanismos del mercado, implica un 
mayor crecimiento económico, un medio ambiente mejor y más empleo16. El Libro 
Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo ha abordado un cambio estructural 
fundamental al abandonar una economía caracterizada por la explotación excesiva de los 
recursos naturales y la infrautilización de la mano de obra. Esto podría llevarse a cabo 
modificando los precios relativos de estos factores de producción, por ejemplo, mediante 
la reducción de los impuestos y las contribuciones sobre el trabajo y el aumento de los 
relativos a la utilización de recursos naturales. Este cambio estructural cuenta con un 
amplio respaldo. La encuesta Eurobarómetro de 1995 pone de manifiesto que un 40% de 
los ciudadanos de la Unión Europea está plenamente de acuerdo y otro 40% bastante de 
acuerdo con la idea de que se reduzcan las contribuciones a la seguridad social y el 
16 Utilizando el modelo econométrico DRI: "Potential benefits of integration of 
environmental and economic policies" (Beneficios potenciales de la integración de las 
políticas medioambientales y económicas), Graham & Trotmam/ Oficina de Publicaciones 
Oficiales de la Comunidad Europea, 1994 
57 
impuesto sobre la renta y se compensen con un aumento de los impuestos sobre bienes 
y procesos que dañan el medio ambiente (productos químicos que debilitan la capa de 
ozono, residuos, transportes, dióxido de carbono, energía y pesticidas). 
Asimismo, a nivel local, existen numerosas posibilidades para estimular el crecimiento 
económico, mejorar la situación medioambiental y crear trabajo al mismo tiempo. 
Diversos Estados miembros han adoptado ya iniciativas concretas poniendo en marcha 
programas piloto en los que se ofrecen a los desempleados puestos de trabajo respetuosos 
con el medio ambiente y formación. En España, 200 000 jóvenes parados han trabajado 
durante 2 años en proyectos de restauración de monumentos históricos. Más de 50 
ciudades de los Países Bajos han creado cuerpos de vigilantes, mejorando así el medio 
ambiente y la seguridad urbana. En Berlín, los desempleados que reciben prestaciones de 
la seguridad social pueden trabajar 32 horas semanales en empleos como la renovación 
ecológica de las escuelas. En Francia, numerosos jóvenes desempleados han trabajado con 
carácter temporal en los parques nacionales. 
Como se ha señalado anteriormente, el desarrollo de redes transeuropeas tendrá un efecto 
positivo sobre el empleo y el medio ambiente, gracias a una utilización más eficaz de la 
energía y los transportes, y a un desarrollo más equilibrado del territorio de la Unión 
Europea. En relación con las redes transeuropeas en el ámbito de los transportes, cabe 
observar que la mayor parte del gasto se destinará a enlaces ferroviarios. En respuesta a 
las conclusiones del Consejo de Essen, la Comisión prepara orientaciones para las redes 
medioambientales en determinados sectores (residuos, agua). 
En el sector privado, las empresas ecológicas están dispuestas a realizar inversiones en 
las grandes industrias más respetuosas con el medio ambiente. Las ecoempresas ofrecen 
equipos, tecnología y asesoramiento para reducir la contaminación al final del proceso de 
fabricación y para el tratamiento de residuos. Cabe esperar que estas actividades 
sustituyan la "limpieza" de la industria por la "ecologización" de la misma, con lo que 
cambiarían los propios procesos de producción. A medida que se desarrollen y apliquen 
las tecnologías verdes y limpias, se producirá un cambio cualitativo, trasladando la 
frontera tecnológica, esencial para el crecimiento (y el empleo) en una perspectiva a más 
largo plazo. 
Estos cambios estructurales obligarán a aumentar los esfuerzos de formación. Se estima 
que el 80% de las personas empleadas en la actualidad en la industria medioambiental 
tiene cualificaciones insuficientes y una competencia relativamente baja. No obstante, el 
20% de la mano de obra que participa en las actividades técnicas y la gestión es personal 
altamente cualificado y que ha recibido una formación intensiva. A medida que 
evolucione la tecnología y que el control de la contaminación y la eficacia energética 
pasen a formar parte integrante de los procesos productivos, surgirá la necesidad de 
ofrecer formación adecuada a los especialistas técnicos, los directores, los ingenieros y 
todos los que trabajen en urbanismo, paisajismo, gestión de reservas naturales bosques, 
etc. 
58 
Conclusiones 
Sobre la base de las consideraciones anteriores, puede deducirse que la protección del 
medio ambiente representa una vía importante para crear un número sustancial de puestos 
de trabajo. Representa un sector de fuerte expansión en la UE, pero todavía más a escala 
internacional, donde la presión competitiva va en aumento. Se necesitan políticas 
adecuadas para materializar este potencial de empleo, especialmente a través de un 
intercambio de información, el fomento de la competencia leal dentro del mercado 
interior y mayores incentivos económicos para los consumidores y las empresas. Al 
mismo tiempo, estas políticas facilitarán los cambios estructurales a que debe someterse 
la economía europea en los ámbitos de la energía, los transportes, la industria y la 
agricultura, tal como se indica en el 5o Programa de acción en materia de medio 
ambiente. 
17 (4) PRESTACIONES SOCIALES. FISCALIDAD Y MERCADO DE TRABAJO 
En las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Essen de 1994, se solicitó 
al Consejo de Asuntos Sociales y Empleo y al Consejo de Cuestiones Económicas y 
Financieras, así como a la Comisión, que estudiaran "los efectos de los sistemas fiscales 
y de apoyo en la disposición de ofrecer y aceptar trabajo". Este mandato debe 
considerarse a la luz de la estrategia en favor del empleo presentada en el Libro Blanco 
de la Comisión sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, y que últimamente se ha 
vuelto a definir en las cinco prioridades en favor de la política de empleo adoptadas en 
el Consejo de Essen. 
Este mandato responde a la prioridad política concedida a la evaluación de los efectos de 
los sistemas fiscales y de prestaciones sobre los incentivos de los agentes económicos 
para ocupar o crear empleos. Existe un amplio consenso sobre la necesidad de adaptar 
el funcionamiento del modelo social europeo, de responder a las nuevas necesidades de 
nuestras sociedades y de evaluar su impacto en el mercado de trabajo. 
Cabe señalar que este enfoque aborda sólo parcialmente el problema del desempleo en 
su conjunto. En efecto, gran parte de la situación negativa de la Comunidad en materia 
de empleo y de los riesgos para la viabilidad presupuestaria de los sistemas de protección 
social de muchos Estados miembros se debe principalmente a factores macroeconómicos 
y a otros factores estructurales. De hecho, una valoración completa del impacto de los 
sistemas fiscales y de protección social en el funcionamiento de los mercados de trabajo 
exige la confrontación de los problemas de incentivación y eficacia que se mencionan 
más adelante con la función de la protección social, que constituye uno de los 
componentes del modelo social europeo. 
17 El presente capítulo presenta un resumen de un informe más amplio y detallado que 
preparó el Consejo de Cuestiones Económicas y Financieras según el mandato otorgado 
por el Consejo Europeo de Essen en diciembre de 1994 
59 
Sin embargo, se puede discutir cuál debe ser el la diferencia entre el nivel de la renta 
disponible en caso de desempleo respecto a la que se obtiene a través del trabajo para que 
ello constituya un elemento disuasorio importante a la hora de buscar trabajo. Hay datos 
que indican que, incluso en niveles similares de renta, las personas prefieren normalmente 
el trabajo al desempleo. 
El informe resumido a continuación se concentra en particular en la relación entre la 
fiscalidad y el sistema de protección contra el desempleo 
a) El impuesto sobre la renta, las prestaciones de desempleo y la promoción del 
empleo 
Los sistemas de protección social cumplen tres funciones principales respecto a los 
desempleados, a saber, compensan la pérdida de renta derivada de la situación de 
desempleo, prevén una mejor adecuación entre las competencias de los desempleados y 
las exigencias de los puestos vacantes, y garantizan una renta a los hogares procurándoles 
un nivel de vida mínimo socialmente aceptable en caso de desempleo. 
En algunas circunstancias, un sistema de prestaciones sociales excesivamente generoso 
puede provocar índices netos elevados de sustitución de ingresos, lo cual, si se combina 
la percepción de las prestaciones durante un periodo prolongado, puede suponer un 
elemento disuasorio para el beneficiario a la hora de buscar activamente un empleo, 
prolongando así indebidamente la percepción de prestaciones. Este periodo más largo de 
inactividad puede llegar a convertir a los beneficiarios en desempleados de larga duración, 
cuya reintegración al mundo laboral es cada vez más difícil y costosa ^trampa del 
desempleo"). 
También puede ocurrir que, para garantizar que la renta de los hogares alcance un nivel 
mínimo socialmente aceptable, los desempleados que ocupan un empleo poco remunerado 
se beneficien de prestaciones complementarias aunque trabajen. No obstante, el ritmo de 
retirada de las prestaciones, combinado con la entrada progresiva en el régimen fiscal, 
conduce a tipos impositivos marginales efectivos e implícitos muy progresivos sobre las 
rentas suplementarias obtenidas del trabajo. En consecuencia, esta mano de obra poco 
remunerada tiene pocos incentivos, por no decir ninguno, para aumentar sus 
cualificaciones y productividad con el fin de mejorar en la escala de ingresos ^trampa 
de la pobreza"). Además, las barreras económicas, tecnológicas y reglamentarias se 
acumulan para "recluir" a estas personas en puestos de trabajo mal remunerados y poco 
productivos, y que ofrecen pocas alternativas. 
Por otro lado, sistemas de prestaciones excesivamente generosos resultan a menudo caros 
porque consumen los escasos recursos públicos, que podrían destinarse a otros objetivos 
económicos y sociales. Además, los problemas que surgen en el diseño, administración 
y aplicación de la normativa pueden permitir a los desempleados, en algunos casos, pasar 
o ser transferidos a otros regímenes de protección social (por ejemplo, enfermedad, 
invalidez, jubilación anticipada), creando así tensiones en otras partes del sistema de 
protección social. 
La financiación de un sistema de protección social desarrollado ha sido una de las razones 
del aumento de las necesidades financieras del sector público. La satisfacción de estas 
60 
necesidades extraordinarias de ingresos públicos ha provocado el aumento de la presión 
fiscal general en las rentas del trabajo. Además, las reformas fiscales emprendidas desde 
comienzos de los años 70 en muchos Estados miembros se han traducido en la reducción 
de la progresividad real del sistema fiscal, lo que perjudica sobre todo a las rentas más 
bajas. 
Existe un amplio consenso en el sentido de que estos problemas afectan sobre todo a la 
mano de obra poco cualificada, que a menudo obtiene de su trabajo remuneraciones más 
bajas. Por otro lado, la mano de obra poco cualificada se enfrenta a un riesgo 
relativamente superior de desempleo, debido a los rápidos cambios que tienen lugar 
actualmente en la composición de la demanda de mano de obra en favor de trabajadores 
más cualificados. 
Teniendo en cuenta que la mano de obra poco cualificada es mucho más sensible al nivel 
y evolución prevista de su coste total, se observa que los costes no salariales que afectan 
al trabajo poco remunerado dificultan su adaptación a los costes, en relación con la 
evolución de la productividad. Además, algunos análisis indican que, en determinadas 
circunstancias, las prestaciones sociales pueden contribuir a generar salarios mínimos que 
comprimen la parte inferior de la distribución de las rentas, lo que excluye del trabajo a 
la mano de obra menos cualificada. 
Una forma de conseguir una mejor adaptación de los costes del trabajo poco cualificado 
sería ampliar la escala salarial en el extremo inferior. En particular, la experiencia de 
Estados Unidos muestra que esta opción ha conducido a una mayor creación de empleo 
aunque entraña graves problemas de equidad y eficacia. Estos se derivan de la presión 
hacia abajo ejercida sobre los ingresos reales en la mitad inferior de la escala salarial, de 
la creación de una categoría de trabajadores con un nivel de salarios muy bajo 
^trabajadores pobres") y del deterioro de las cualificaciones profesionales medias de la 
mano de obra. De hecho, reformas recientes en el sistema de protección social 
estadounidense han tendido a ampliar el sistema de protección social para resolver estos 
desequilibrios sociales. 
Para evitar este problema, el Libro Blanco de la Comisión ha recomendado reducir las 
cotizaciones sociales de los empresarios, en particular en trabajos poco remunerados, con 
el fin de reducir los costes laborales totales. Esta prioridad, en la que ha vuelto a insistir 
el Consejo de Essen, debe considerarse en un contexto de mantenimiento de un nivel 
satisfactorio de protección social general, mejorando a la vez la eficacia operativa de los 
mercados de trabajo y garantizando la viabilidad presupuestaria de los sistemas de 
protección social. 
b) Evaluación de la situación en los Estados miembros 
Los datos disponibles indican lo siguiente: 
• En algunos casos, la diferencia entre la renta disponible obtenida del trabajo y la 
que se recibe a través de la prestación de desempleo es demasiado escasa. Cabe 
esperar entonces que los beneficiarios de prestaciones se vean atrapados en una 
"trampa del desempleo", con pocos incentivos para aceptar un trabajo. Estas 
trampas amenazarían sobre todo a hogares con rentas bajas, ya. que los índices 
61 
18 
19 netos de sustitución pueden ser muy elevados, especialmente si se tienen en 
cuenta los subsidios por hijos a cargo (por ejemplo, D, F, DK, IRL, NL y SF)18. 
El riesgo de que se cree una "trampa del desempleo" es mayor cuando el periodo 
de percepción de las prestaciones es también relativamente largo (por ejemplo, B, 
DK, SF, S V, NL). Aunque un periodo largo de prestaciones per se no constituye 
necesariamente un elementos disuasorio de cara al trabajo, la experiencia muestra 
que permanecer demasiado tiempo en situación de desempleo puede hacer que los 
trabajadores menos cualificados pierdan contacto con el mercado de trabajo, 
deteriorándose así su capital humano. Por tanto, es necesario actuar lo antes 
posible para mantener este contacto a través de medidas activas de mercado de 
trabajo. 
En algunos casos, cuando se agota la protección del seguro o no se tiene derecho 
a las prestaciones, la función de garantizar la renta se transfiere a las prestaciones 
del subsidio de desempleo, lo que implica un tipo más bajo de prestación. No 
obstante, en aquellos casos en los que pueden abonarse prestaciones sociales 
complementarias (p. ej., prestaciones de vivienda, subsidios para el cuidado de los 
hijos), es posible que se generen índices netos de sustitución sustancialmente 
elevados, lo que aumenta el riesgo de que se produzcan "trampas de desempleo". 
Una estricta comprobación de los recursos y la naturaleza condicional y 
especializada de las prestaciones sociales a menudo incitan a los desempleados a 
acogerse o a ser trasladados a otros regímenes de protección, con prestaciones 
relativamente generosas y/o criterios de concesión menos rígidos (p. ej., 
enfermedad, invalidez temporal o permanente, jubilación anticipada). 
Aparentemente, este problema ha adquirido una magnitud considerable en DK, I, 
NL y UK. Con el fin de evaluar las medidas que pueden tener un efecto 
disuasorio en la oferta de mano de obra, así como el impacto presupuestario 
general del desempleo, debe tenerse en cuenta la posibilidad de que los 
desempleados se puedan beneficiar de regímenes sociales cercanos a la función 
de protección contra el desempleo. 
Surge un problema de riesgo moral cuando la multiplicidad de sistemas de 
protección social y/o una gestión poco estricta de los mismos permite a los 
empresarios y, en algunos casos a los trabajadores, actuar en connivencia y 
provocar periodos repetidos de desempleo. Este problema parece afectar en 
particular a sectores sometidos a una demanda estacional elevada (p. ej., turismo, 
transportes, construcción y obras públicas19) o sometidos a políticas de 
reestructuración controladas por el Estado. 
En muchos Estados miembros, el índice neto de sustitución en el extremo inferior de la 
escala salarial es superior al 80% y, en algunos casos, supera el 100% 
Ello explica que estos sectores tengan a menudo regímenes de protección contra el 
desempleo de carácter específico, financiados a través de cotizaciones ajustadas en 
función de los antecedentes, sobre la base de los registros de contratación de las empresas. 
62 
En los países nórdicos (DK, SV, SF), puede plantearse un problema de riesgo 
moral en la financiación de las cajas voluntarias de protección contra el 
desempleo, con lo que se ve afectada la financiación real de las mismas. Cabe 
esperar que los elevados índices netos de sustitución que ofrecen las prestaciones 
de asistencia social reduzcan los incentivos individuales para contribuir a dichas 
cajas, ya que existe una generosa red de seguridad de garantía de ingresos. Falta 
por evaluar la importancia real de este efecto. 
Durante los últimos años, muchos países han revisado las prestaciones de 
desempleo para restringir los criterios de concesión, reducir su duración o mejorar 
la gestión de los sistemas de prestaciones. Asimismo, han procurado introducir o 
reforzar algunas condiciones de recursos y controlar la disposición y voluntad de 
los beneficiarios de cara al trabajo. Estas últimas medidas van dirigidas a vincular 
más eficazmente la garantía de ingresos con una búsqueda activa de empleo o la 
participación en medidas activas de empleo. Estas reformas coinciden a menudo 
con otras para mejorar los sistemas de colocación financiados con fondos públicos 
y otros servicios públicos de empleo. 
Las políticas activas de mercado de trabajo deben prever una asistencia selectiva 
para que los desempleados vuelvan al trabajo con una oferta de formación 
profesional más orientada al mercado y con una asistencia técnica y financiera en 
la búsqueda de empleo. Los países nórdicos cuentan con una larga experiencia en 
estas políticas activas de empleo y todos los Estados miembros siguen ahora una 
vía similar, haciendo mayor hincapié en la reorientación del gasto público hacia 
políticas de mercado de trabajo activas, en detrimento de las medidas pasivas de 
garantía de ingresos. 
Si bien los efectos en la oferta general de mano de obra son relativamente 
escasos, hay datos que indican que los trabajadores a tiempo parcial son más 
sensibles a los cambios del tipo marginal de imposición. Debe señalarse que los 
empleos a tiempo parcial se han convertido recientemente en una fuente 
especialmente importante de creación de empleo, en especial para las mujeres, en 
numerosos Estados miembros. El régimen fiscal aplicado a los niveles inferiores 
de ingresos debería revisarse para eliminar las barreras al empleo derivadas de 
escalas de impuestos regresivas tanto en el impuesto sobre la renta como en las 
cotizaciones a la seguridad social (p. ej., topes máximos/mínimos para las 
cotizaciones frente a deducciones de impuestos). 
Muchos Estados miembros han introducido o redefinido una amplia gama de 
regímenes que, en la mayoría de los casos, contemplan una reducción selectiva y 
temporal de las cotizaciones sociales de los empresarios. No obstante, en aquellos 
regímenes dirigidos al nivel de ingresos, debe procurar evitarse la creación de 
escalas impositivas muy progresivas cuando se produzca la entrada paulatina en 
el régimen fiscal normal de trabajadores cuyas rentas se acerquen o alcancen el 
umbral a partir del cual se puede optar al beneficio de dichos regímenes. 
63 
Conclusiones 
Desde el punto de vista histórico, los sistemas fiscales y de protección social se han 
desarrollado para responder a numerosos factores diferentes, y los efectos potenciales de 
distorsión en el funcionamiento de los mercados laborales constituyen únicamente una de 
las dimensiones del proceso. No obstante, la difícil situación del desempleo 
(especialmente el de larga duración) y las finanzas públicas justifica la necesidad de 
revisar el funcionamiento efectivo de los sistemas fiscales y de prestaciones con el fin de 
eliminar los posibles elementos disuasorios para la creación o la aceptación de empleos. 
Los problemas pueden resultar, por ejemplo, de la escasa diferencia entre las rentas 
disponibles a través del trabajo y las que se perciben en caso de desempleo ^trampa del 
desempleo"), de la posibilidad de un nivel elevado del tipo marginal de imposición 
efectiva implícita derivado de las prestaciones del trabajo ^trampa de la pobreza"), de 
costes no salariales relativamente elevados que gravan los trabajos poco remunerados, y 
de los costes que implica equilibrar una estructura no equitativa de tipos impositivos. 
Dentro de la Unión, los Estados miembros están abordando estos problemas de diversas 
formas. Para estimular la disposición de los desempleados a aceptar trabajos, la mayoría 
de los países han optado por una orientación más selectiva de los beneficiarios de las 
prestaciones, una aplicación y control más estrictos de los criterios de adjudicación y una 
vinculación más estrecha con medidas activas de mercado de trabajo. Por otro lado, el 
Reino Unido y hasta cierto punto Irlanda se han inclinado por la ampliación de la escala 
salarial combinada con mayores posibilidades de acceder a las prestaciones laborales, de 
manera que se fomente la ocupación de puestos de trabajo poco remunerados 
completando los ingresos hasta alcanzar un nivel social mínimo. Con objeto de fomentar 
la creación de empleos, las reducciones generalizadas o selectivas de las cotizaciones 
sociales de los empresarios se han convertido en el principal medio para aliviar la carga 
de los costes no salariales de los empleos no productivos, en especial de la mano de obra 
poco cualificada. 
La experiencia pone de manifiesto que, a la hora de actuar, siempre surgen compromisos 
entre la creación de "trampas de desempleo" y la proliferación de "trampas de pobreza", 
lo que indica que cada Estado miembro debe elegir el camino a seguir. No se dice que 
un determinado enfoque de la protección social y de la fiscalidad sobre el trabajo sea de 
alguna manera "el mejor". No obstante, en cada caso existe cierta libertad para introducir 
nuevas mejoras, que busquen tanto la eficacia como la equidad y contribuyan a la vez a 
un funcionamiento más flexible del mercado de trabajo, con el fin de conseguir un nivel 
más elevado de empleo y garantizar una reducción del desempleo estructural. 
64 
ANEXO 
Extracto de las conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Essen 
9-10 de diciembre de 1994 
Temas económicos 
1. Mejora de la situación del empleo 
La lucha contra el desempleo y la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, 
seguirán siendo también en el futuro la principal tarea de la Unión Europea y sus Estados 
miembros. La actual recuperación coyuntural facilita la realización de esta tarea. Pero la 
recuperación no resolverá por sí sola los problemas del empleo y del parto en Europa, por 
lo cual necesitamos esfuerzos adicionales para resolver los problemas estructurales. A este 
respecto desempeña un papel importante el diálogo entre los interlocutores sociales y la 
política, en el cual cada parte debe asumir plenamente su propia responsabilidad. 
Las medidas que han de tomarse deberían abarcar los cinco principales ámbitos 
siguientes: 
1) Mejora de las posibilidades de empleo de la población activa mediante el fomento 
de las inversiones en la formación profesional. En este ámbito debe desempeñar 
un papel clave la cualificación profesional en particular de los jóvenes. El mayor 
número de personas posible debería recibir una formación profesional y continua, 
en forma de aprendizaje a lo largo de la vida, para poder adaptarse a los cambios 
derivados del progreso tecnológico y limitar así el riesgo de perder su puesto de 
trabajo. 
2) Aumento de la intensidad de creación de empleo del crecimiento, en particular 
mediante 
una organización más flexible del trabajo, que corresponda a los deseos de los 
trabajadores y a los requisitos de la competencia; 
una política salarial que propicie las inversiones generadoras de puestos de 
trabajo; en la actual situación hacen falta unos ajustes salariales moderados, 
inferiores al aumento de la productividad; 
por último, el fomento de iniciativas, en particular a nivel regional, generadoras 
de puestos de trabajo que respondan a necesidades nuevas, por ejemplo en el 
ámbito del medio ambiente y de los servicios sociales. 
3) Reducción de los costes salariales accesorios en la medida necesaria-para que 
surta un efecto perceptible en las decisiones sobre la contratación de trabajadores, 
en particular trabajadores no cualificados. El problema de los costes salariales 
accesorios sólo podrá resolverse mediante un esfuerzo común de la economía, los 
sindicatos y la política. 
65 
4) Mayor eficacia de la política aplicable al mercado laboral: 
Debe aumentarse la eficacia de la política de empleo evitando el recurso a 
prácticas que repercuten negativamente en la disposición a trabajar y pasando de 
una política laboral pasiva a una activa. Hay que mantener el estímulo personal 
de esforzarse constantemente por buscar un empleo dentro del mercado laboral en 
general. Este aspecto ha de tenerse en cuenta particularmente a la hora de elaborar 
medidas de apoyo a la renta. 
Los instrumentos de la política de empleo deberán revisarse con periodicidad 
regular en lo que respecta a su oportunidad y efectividad. 
5) Reforzamiento de las medidas en favor de los grupos particularmente afectados 
por el desempleo: 
Se requieren esfuerzos especiales en favor de los jóvenes, en particular los jóvenes 
con escolaridad inconclusa, que carecen prácticamente de cualificaciones, 
ofreciéndoles o bien un empleo, o bien una formación. 
La lucha contra el empleo de larga duración debe constituir una de las prioridades 
de la política laboral. Dadas las grandes diferencias que existen entre los grupos 
y las necesidades de los desempleados de larga duración, se requieren a este 
respecto medidas diferentes en materia de política laboral. 
Corresponde conceder particular atención asimismo a la difícil situación de las 
mujeres desempleadas y de los desempleados de cierta edad. 
El Consejo Europeo insta a los Estados miembros a que apliquen estas 
recomendaciones en sus políticas nacionales en el marco de un programa 
plurianual, teniendo en cuenta las características de su situación económica y 
social. Pide a los Consejos "Asuntos Sociales y Laborales" y "Cuestiones 
Económicas y Financieras" y a la Comisión que sigan con atención la evolución 
del empleo, que examinen las políticas correspondientes de los Estados miembros 
y que presenten anualmente al Consejo Europeo, y por primera vez en diciembre 
de 1995, un informe sobre los nuevos avances logrados en el mercado laboral. 
Sobre la base de los primeros informes se estudiarán, por un lado, los efectos de 
los sistemas fiscales y de apoyo en la disposición de ofrecer y aceptar trabajo y, 
por otro, las relaciones entre el crecimiento económico y el medio ambiente, así 
como las consecuencias que ello supone para la política económica. El Consejo 
Europeo toma nota con interés de la información comunicada por el Presidente 
Delors sobre la mutación del actual modelo de crecimiento económico y de los 
objetivos económicos en relación con el medio ambiente y la gestión del tiempo. 
66 
ISSN 0257-9545 
COM(95) 465 final 
DOCUMENTOS 
ES 04 
N° de catálogo : CB-C0-95-524-ES-C 
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