Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Ejecución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

(2022/C 97/05)

Ponente: Rob Jonkman (NL/CRE), miembro de la Junta de Gobierno Local de Opsterland

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

Observaciones generales

1. acoge con satisfacción el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) como instrumento ambicioso y oportuno para que la UE pueda emerger más fuerte de la crisis de la COVID-19 y acelerar las transiciones ecológica y digital. El CDR comparte la opinión de la Comisión Europea de que la mayoría de los Estados miembros han conseguido todo un logro al elaborar sus planes nacionales de recuperación y resiliencia en un plazo relativamente breve;

2. es consciente de que los planes presentados por varios Estados miembros constituyen solo una faceta de unos planes nacionales de recuperación más amplios, y destaca la necesidad de un mayor intercambio de experiencias y de un enfoque holístico a escala europea para superar la crisis y lograr que la economía de la Unión sea más fuerte y sostenible con vistas al futuro;

3. advierte de que el Semestre Europeo como mecanismo de gobernanza del Fondo (denominado «Mecanismo») sigue siendo un ejercicio centralizado y descendente, que no es adecuado para una herramienta destinada a reforzar la cohesión económica, social y territorial; señala la importancia crucial de ejecutar correctamente los planes nacionales de recuperación y resiliencia, con objetividad y transparencia en el reparto de los fondos y en estrecha colaboración con los entes locales y regionales, los interlocutores sociales y las ONG, sobre la base del principio de subsidiariedad, la gobernanza multinivel y el enfoque integrado y ascendente. Cuanto mayor es la adhesión en un Estado miembro, mayores posibilidades de éxito tiene la ejecución de su plan nacional de recuperación y resiliencia;

4. destaca que, desde el inicio de la pandemia, los entes locales y regionales han estado a la vanguardia para afrontar la crisis de la COVID-19 y sus repercusiones socioeconómicas, no solo mediante la instauración de sus políticas, sino también mediante la aplicación y el cumplimiento de las decisiones adoptadas por los gobiernos nacionales;

5. llama la atención sobre la disminución de los ingresos y el aumento de los gastos acarreados por la crisis de la COVID-19 en muchos municipios y regiones, lo cual recuerda la situación que se produjo durante la crisis financiera acaecida entre 2008 y 2011. El nivel de inversión de los entes locales y regionales todavía no ha vuelto a niveles previos a esta crisis económica y financiera;

6. recuerda que los entes locales y regionales, responsables de un tercio de la totalidad del gasto público y de más de la mitad de la inversión pública en la UE ( 1 ) , ostentan en muchos casos la titularidad competencial otorgada por las normas constituyentes de los Estados en ciertos ámbitos políticos clave para el MRR. Es esencial que los entes locales y regionales participen directamente en la elaboración y ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, llevando a cabo las reformas e inversiones que son de su competencia conforme al grado de autonomía económica, fiscal y financiera derivada de su marco jurídico nacional y del principio de subsidiariedad;

Participación de los entes regionales y locales en la elaboración de los planes nacionales de recuperación y resiliencia

7. señala que, como se desprende de los estudios del CDR, el CPE, la Fundación Konrad Adenauer y la CRPM ( 2 ) , los entes locales y regionales no han participado suficientemente en la elaboración de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, y que en la mayoría de los casos no se puede determinar en qué medida se ha incorporado la contribución de los entes locales y regionales a los planes;

8. concluye que, por lo tanto, el grado de participación de los entes locales y regionales en la elaboración de los planes nacionales de recuperación y resiliencia es muy diverso y que, aunque en varios Estados miembros se consultó oficialmente a los entes locales y regionales o a sus asociaciones sobre los proyectos de plan, en general no está clara la manera en que se llevaron a cabo las consultas en la práctica o se tuvieron en cuenta las contribuciones de los entes territoriales en los planes;

9. lamenta, asimismo, que el desarrollo de los planes nacionales de recuperación y resiliencia haya sido un proceso descendente en la mayoría de los Estados miembros, lo que conlleva un riesgo de centralización de las principales inversiones públicas y, en última instancia, repercute en el éxito del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. Esto contrasta con la importancia otorgada a la gobernanza multinivel, al principio de subsidiariedad y al proceso de descentralización de competencias que se ha observado en muchos Estados miembros en las últimas décadas, en particular en lo que se refiere a los programas de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE);

10. señala que la manera en que se han elaborado los planes nacionales de recuperación y resiliencia y en que se hizo partícipes a los entes locales y regionales no fomenta la responsabilización con respecto a dichos planes de recuperación. Las lecciones aprendidas del pasado en el contexto del Semestre Europeo muestran que muchas recomendaciones específicas por país no se han seguido por falta de un enfoque y responsabilización claros; señala que esto obedece también a la falta de reconocimiento del papel de los entes locales y regionales en el Semestre Europeo;

11. lamenta que, en general, no se haya dado seguimiento alguno a su Dictamen en el que pedía la participación directa de los entes locales y regionales como tales en la elaboración de los planes nacionales de recuperación y resiliencia ( 3 ) . El CDR lamenta que solo se tenga parcialmente en cuenta el llamamiento realizado en el considerando 34 del Reglamento sobre el MRR, que exhorta a los Estados miembros a hacer partícipes a los entes locales y regionales de la elaboración y ejecución de los planes de recuperación. Los procesos de elaboración de los planes nacionales de recuperación y resiliencia también ponen en entredicho el respeto del principio de subsidiariedad;

12. recuerda el caso específico de las regiones ultraperiféricas, cuya necesidad de atención particular en el seno del Semestre Europeo ha sido reconocida por la Comisión Europea;

13. reitera que los entes locales y regionales constituyen el nivel de gobierno más próximo a la ciudadanía y las empresas y, por tanto, el más consciente de sus necesidades, problemas y ambiciones. Al final, son responsables de la ejecución de la mayoría de las estrategias nacionales a escala local, que suelen formularse con un enfoque descendente y, por lo tanto, no se ajustan a las necesidades locales. Además, son los entes locales y regionales los que prestan la mayor parte de los servicios públicos a la ciudadanía y a las empresas e invierten en los ámbitos políticos que contemplan los planes de recuperación. La recuperación económica y social, así como las transiciones ecológica y digital —y en particular la digitalización de la administración pública—, solo podrán tener éxito si los entes locales y regionales participan directamente en la elaboración y la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia. Sin la participación estructural de los entes locales y regionales quedará excluido el nivel político más próximo a la ciudadanía, de modo que no se podrán alcanzar los hitos y objetivos establecidos; por lo tanto, sugiere que los entes locales y regionales o las asociaciones nacionales que los representan participen en las comisiones de planificación, así como que formen parte de las negociaciones con la Comisión Europea;

14. concluye, asimismo, que la mayoría de los planes nacionales de recuperación y resiliencia no contienen referencia alguna a las contribuciones a la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), pese a que la Unión Europea ya ha establecido como norma general que sus políticas deben contribuir a ello; por lo tanto, se sugiere que la Comisión Europea establezca indicadores claros que deben seguir los Estados miembros;

15. subraya que los Estados miembros y las instituciones de la UE deben aplicar y respetar de forma estricta el principio de «no causar un perjuicio significativo» en todas las inversiones y reformas, en particular las inversiones sostenibles que contribuyan a los objetivos en materia de clima y biodiversidad; insiste en que la Comisión Europea garantice que el sistema de notificación funcione y que se tengan en cuenta la dimensión territorial y los conocimientos de los entes locales y regionales en la evaluación, ya que esta se efectúa a escala nacional para cada medida;

Participación de los entes regionales y locales en la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia

16. subraya, a la luz de lo anterior, que la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia en la esfera local y regional es de vital importancia, y pide a la Comisión que anime a los Estados miembros a que asocien activa y estructuralmente a los entes locales y regionales a este proceso y que formule orientaciones a tal efecto;

17. señala, a este respecto, que el papel fundamental de los entes locales y regionales no se limita a la ejecución de los planes de recuperación, sino que también concierne la planificación y evaluación ulteriores de los planes nacionales de recuperación y resiliencia;

18. pide a asociaciones europeas como el CMRE, Eurocities y la CRPM ( 4 ) que sigan informando, junto con el CDR, a los entes locales y regionales y sus asociaciones sobre los planes nacionales de recuperación y resiliencia (y su ejecución), así como sobre el papel que pueden desempeñar a este respecto;

19. pide a los Estados miembros que determinen, en las disposiciones operativas acordadas con la Comisión Europea (con arreglo al artículo 20, apartado 6, del Reglamento sobre el MRR) y en los compromisos jurídicos individuales relativos a la contribución financiera (de conformidad con el artículo 23 del Reglamento), el papel de los entes locales y regionales en la ejecución así como la planificación y evaluación ulteriores de los planes de recuperación, teniendo en cuenta las relaciones intrínsecas al marco constitucional y el reparto de competencias interno de los Estados miembros, sobre todo a la vista de que en algunos Estados miembros una parte de la ejecución del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia recae bajo las competencias de los entes subestatales. Los Estados miembros deben incluir en sus informes anuales sobre la ejecución del MRR un epígrafe sobre la participación de los entes locales y regionales, de conformidad con el considerando 34 de dicho Reglamento;

20. observa que el cuadro de indicadores para medir los progresos y facilitar información sobre la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, que deberá estar operativo para el 31 de diciembre de 2021, tal como se define en el artículo 30 del Reglamento sobre el MRR, sirve de base para el diálogo sobre recuperación y resiliencia y debe tener en cuenta los intereses regionales y locales; pide a la Comisión Europea que garantice que se tenga debidamente en cuenta la dimensión territorial y el papel de los entes locales y regionales en el cuadro de indicadores semestral. Para un proceso de seguimiento integrador y una visión objetiva de la ejecución, es fundamental conocer los objetivos alcanzados a nivel local y regional, sin provocar una carga administrativa excesiva para los entes locales y regionales;

21. pide a la Comisión Europea que mantenga la necesidad de que los Estados miembros sigan tomando en consideración las especificidades de todas las clases y tipos de regiones en la ejecución de sus planes nacionales de recuperación y resiliencia, a fin de permitir una ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia orientada a las características de cada territorio;

22. acoge con satisfacción que el Reglamento sobre el MRR prevea un «diálogo sobre recuperación y resiliencia». A este respecto, el CDR desea llamar la atención del Parlamento Europeo sobre la facultad que le otorga el artículo 26 del Reglamento de invitar cada dos meses a la Comisión a presentar el estado de la recuperación, los planes de los Estados miembros y su grado de consecución;

23. pide a la Comisión Europea que consulte periódicamente con los Estados miembros y sus regiones y que, asimismo, vele por que se respeten en la medida de lo posible todos los requisitos y principios, en particular el principio de subsidiariedad y el de gobernanza multinivel, durante el proceso de ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia y que estos sirvan como punto de referencia en los debates sobre los informes de situación semestrales;

24. pide al Parlamento y a la Comisión que, dada la importancia de la participación de los entes locales y regionales en la ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, asocien sistemáticamente al Comité Europeo de las Regiones a los referidos «diálogos sobre recuperación y resiliencia» con el fin de promover el diálogo entre todas las instituciones y órganos consultivos de la UE, a fin de preservar la dimensión regional y local;

25. pide a los veintisiete miembros y suplentes del Grupo de Trabajo de las Comisiones ECON-BUDG del Parlamento Europeo sobre el control del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que desempeñen plenamente su papel como «guardianes» de la ejecución de los planes de recuperación y que hagan participar regularmente al CDR y a otros representantes de los entes locales y regionales en estos diálogos. Destaca que el CDR también puede aprovechar la experiencia de su Grupo de Trabajo sobre el Pacto Verde y su Plataforma de Banda Ancha para contribuir al seguimiento de los principales objetivos ecológicos y digitales;

Cohesión territorial

26. acoge con satisfacción que el MRR se centre en la cohesión económica, social y territorial al tener por fundamento jurídico el artículo 175 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como la inclusión de la cohesión entre los pilares establecidos en el artículo 3 de la versión definitiva del Reglamento sobre el MRR;

27. aboga por que los Estados miembros incorporen a los entes locales y regionales en el análisis coste-beneficio de las inversiones públicas y las reformas del MRR en el ámbito de la cohesión, la sostenibilidad y la digitalización, y por que ejecuten los regímenes de financiación del MRR mediante gestión compartida o directa, según proceda;

28. insiste en que es esencial que la aplicación del Reglamento sobre el MRR se lleve a cabo respetando plenamente el artículo 4, apartado 2, del TUE y los principios de atribución, objetividad, no discriminación e igualdad de trato; destaca que, según lo acordado en las Conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2020, debe protegerse el presupuesto de la Unión (incluido el instrumento NextGenerationEU) contra todo tipo de fraude, corrupción y conflicto de interés, para proteger su buena gestión financiera y los intereses financieros de la Unión;

29. observa, no obstante, que los planes nacionales de recuperación y resiliencia abordan solo hasta cierto punto la cohesión territorial. Algunos planes proporcionan información de alcance local y regional y contemplan cuestiones sociales, de digitalización y medioambientales desde una perspectiva territorial. Sin embargo, el enfoque territorial no se incorpora sistemáticamente a todos los ámbitos políticos;

30. considera que esto se debe al enfoque descendente de la mayoría de los planes nacionales de recuperación y resiliencia así como a la falta de participación de los entes locales y regionales, por lo que insta a la Comisión y a los Estados miembros a que respeten y pongan en práctica el principio de asociación consagrado en el Código de Conducta Europeo sobre las asociaciones en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos;

31. subraya que el enfoque centralista ha hecho que se pasen por alto las divergencias territoriales, no solo en términos de retos, sino también de oportunidades. Como consecuencia de ello, la eficacia y el impacto de los planes nacionales de recuperación y resiliencia podrían situarse por debajo de lo deseable. Es probable que las regiones cuyo desarrollo estaba ya a la zaga antes del estallido de la pandemia acusen una brecha aún mayor en materia de empleo, nivel educativo, apoyo a las empresas, digitalización o movilidad, entre otros ámbitos políticos clave;

32. señala, además, que la insuficiente participación de los entes locales y regionales en la elaboración de los planes nacionales de recuperación y resiliencia puede hacer peligrar las posibles sinergias con la política de cohesión. Las inversiones previstas en los planes de recuperación y en los programas adscritos a los Fondos EIE podrían solaparse, lo cual suscitaría una competencia entre estos instrumentos. El hecho de que los planes nacionales de recuperación y resiliencia no requieran cofinanciación nacional y estén sujetos a un régimen especial de ayudas estatales resulta perjudicial para los programas de los Fondos EIE. No deben ponerse en peligro los objetivos de la política de cohesión de reducir las disparidades entre las diferentes regiones y el retraso de las regiones más desfavorecidas;

33. manifiesta su sorpresa por la falta de coordinación clara, por el momento, entre los planes nacionales de recuperación y resiliencia y los programas de los Fondos EIE, ya que se trata de una obligación en virtud del artículo 17 del Reglamento sobre el MRR. Por consiguiente, el CDR pide a la Comisión que preste atención a esta cuestión en los acuerdos que suscriba con los Estados miembros sobre los planes nacionales de recuperación y resiliencia. La sinergia entre los planes nacionales de recuperación y resiliencia y los programas adscritos a los Fondos EIE también debe reflejarse en los informes anuales de la Comisión sobre la ejecución del MRR y someterse al control del Parlamento;

34. llama también la atención sobre la coordinación con otros programas financiados con cargo a NextGenerationEU (por ejemplo, REACT-UE). La eficacia de la ejecución por parte de los entes locales y regionales se ve obstaculizada por las divergencias en los plazos relativos a los programas de recuperación y la falta de armonización entre los programas de la UE que ya existen y los nuevos programas financiados por NextGenerationEU en cuanto a sus ambiciones respecto a las transiciones ecológica y digital;

35. observa, además, que los planes nacionales de recuperación y resiliencia apenas hacen referencia a otros programas europeos (por ejemplo, el Mecanismo «Conectar Europa» o MCE), de manera que sigue siendo necesario reforzar la coordinación entre los planes nacionales de recuperación y resiliencia y estos programas de la UE;

Capacidad administrativa

36. subraya que, aunque muchos planes nacionales de recuperación y resiliencia prevén reformar la capacidad administrativa a raíz de las recomendaciones específicas por país, algunos Estados miembros no prestan suficiente atención al refuerzo de la capacidad administrativa en la esfera local y regional; señala que, en particular teniendo en cuenta la multitud de programas europeos y posibilidades de apoyo financiero, debería reforzarse la capacidad administrativa de muchos entes locales y regionales;

37. destaca que, para garantizar una buena ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia y un adecuado nivel de absorción de los fondos del MRR, los Estados miembros, en estrecha cooperación con los entes regionales y locales, podrán mejorar, cuando proceda, la creación o la ampliación de las capacidades administrativas de los entes regionales y locales a fin de lograr, de este modo, un uso eficiente de los fondos públicos desarrollando y apoyando conjuntamente mecanismos de coordinación de la gestión, de colaboración, de trasmisión de la información y de formación específicos y constantes;

38. considera, por tanto, que debería facilitarse el acceso al Instrumento de Apoyo Técnico para ayudar a los entes locales y regionales, especialmente a las regiones menos avanzadas que sufren mayores carencias en materia de capacidad, ya que, de lo contrario, no podrán aprovechar al máximo las ayudas previstas por el MRR para la ejecución de las inversiones y reformas;

Semestre Europeo

39. señala que incumbe a los entes locales y regionales, como socios de gobernanza, un importante papel a través de las inversiones, las reformas y la legislación, en la ejecución de las reformas acometidas en el marco de los planes nacionales de recuperación y resiliencia sobre base de las recomendaciones específicas por país del Semestre Europeo; insta a la Comisión europea, en cooperación con el CDR, a publicar y compartir buenas prácticas y experiencias sobre la participación de los entes locales y regionales en el Semestre Europeo;

40. pide a la Comisión Europea que apoye activamente a los entes locales y regionales que hayan experimentado problemas con la absorción de fondos de la UE en el pasado para que puedan solventarlos, de modo que la aplicación de los planes nacionales de recuperación y resiliencia en toda la Unión Europea pueda llevarse a cabo de manera eficaz;

41. reitera, por tanto, el llamamiento que hizo en anteriores dictámenes ( 5 ) en favor de un código de conducta para la participación de los entes locales y regionales en el contexto del Semestre Europeo. Tal código resulta más urgente y necesario que nunca para lograr que el Semestre Europeo sea más transparente, inclusivo y democrático, pero también más eficaz mediante la participación de los entes locales y regionales. Además, permitirá reforzar la responsabilización a nivel local y regional, mejorando así la ejecución de las reformas pendientes en los Estados miembros;

42. concluye que un código de conducta para la participación de los entes locales y regionales en el marco del Semestre Europeo habría evitado el enfoque descendente adoptado para la elaboración de los planes nacionales de recuperación y resiliencia. La participación directa de los entes locales y regionales como entes socios de pleno derecho habría permitido integrar mejor el objetivo de cohesión económica, social y territorial en los planes nacionales de recuperación y resiliencia;

43. se remite a la Comunicación de la Comisión sobre la subsidiariedad, de 23 de octubre de 2018 ( 6 ) , en la que, entre otras cosas, se reconoce que los entes locales y regionales son diferentes de otras partes interesadas, ya que asumen la iniciativa para aplicar la legislación de la Unión y que «en muchos casos existe margen para que cada Estado miembro refleje mejor los dictámenes de los Parlamentos nacionales y regionales y de los entes locales y regionales durante el procedimiento legislativo»; pide a la Comisión Europea que mejore su participación en el futuro;

44. observa, asimismo, que, en cuanto a la dimensión territorial del Semestre Europeo, la Comisión ha tomado medidas para incluir más elementos regionales en las recomendaciones específicas por país y establecer un vínculo con los programas adscritos a los Fondos EIE. Por consiguiente, el CDR considera lógico y necesario elaborar un código de conducta para formalizar la participación de los entes locales y regionales en el Semestre Europeo;

45. pide que, en consonancia con el artículo 18, apartado 4, letra q), del Reglamento sobre el MRR, al menos los Estados miembros que informen sobre las consultas con los entes locales y regionales y las partes interesadas en los programas nacionales de reforma presentados anualmente en el contexto del Semestre Europeo, y que describan detalladamente el impacto práctico de estas consultas;

46. considera que, para conseguir una buena ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia con una participación sistemática de los entes locales y regionales, es necesaria una reforma exhaustiva del Semestre Europeo, no solo a la luz de las lecciones aprendidas del desarrollo de los planes nacionales de recuperación y resiliencia, sino también para convertirlo en un instrumento real con vistas a alcanzar los objetivos a largo plazo de la UE, ya sea en el contexto del paquete de medidas «Objetivo 55», la transición digital, la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de aquí a 2030, así como para lograr la neutralidad climática para 2050.

Bruselas, 1 de diciembre de 2021. El Presidente del Comité Europeo de las Regiones Apostolos TZITZIKOSTAS

(1) OECD, Key Data on Local and Regional Governments in the European Union (Datos clave sobre gobiernos locales y regionales de la Unión Europea) (folleto), 2018. Disponible en línea: https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf.

(2) Centro de Política Europea y Fundación Konrad Adenauer Europa: National Recovery and Resilience Plans: Empowering the green and digital transitions?, Documento de debate (abril de 2021).

Valenza, A., Iacob, A., Amichetti, C., Celotti, P. (t33 Srl), Zillmer, S. (Spatial Foresight) y Kotrasinski, J.: Regional and local authorities and the National Recovery and Resilience Plans, estudio del CDR (junio de 2021). https://cor.europa.eu/en/engage/studies/Documents/Regional%20and%20local%20authorities%20and%20the%20National%20Recovery%20and%20Resilience%20Plans/NRRPs_study.pdf,

CRPM, CPMR analysis on the National Recovery and Resilience Plans, Nota técnica (junio de 2021).

(3) Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Plan de Recuperación para Europa en respuesta a la pandemia de COVID-19: Mecanismo de Recuperación y Resiliencia e Instrumento de Apoyo Técnico (COR-2020-03381).

(4) CMRE: Consejo de Municipios y Regiones de Europa (https://www.ccre.org).

Eurocities (https://eurocities.eu).

CRPM: Conferencia de Regiones Periféricas Marítimas de Europa (https://cpmr.org).

(5) Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Plan de Recuperación para Europa en respuesta a la pandemia de COVID-19: Mecanismo de Recuperación y Resiliencia e Instrumento de Apoyo Técnico (octubre de 2020 COR-2020-03381).

Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — El Semestre Europeo y la política de cohesión: reformas estructurales destinadas a las inversiones a largo plazo (abril de 2019, COR-2018-05504).

Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Mejorar la gobernanza del Semestre Europeo: un código de conducta para la participación de los entes locales y regionales (mayo de 2017, COR-2016-05386).

(6) COM(2018) 703 final.