Informe de actividades

del período del 1 de junio de 2000 al 31 de mayo de 2001

(2001/C 365/02)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

PRÓLOGO

El presente informe de actividades propone un panorama del primer año de actividad, cuya responsabilidad me incumbe, y que se caracterizó por las dificultades vinculadas a la transformación de la UCLAF en OLAF.

El primer informe de mayo de 2000, más que un informe parecía un inventario de la herencia de la UCLAF. Durante el año 2001, esta herencia resultó más difícil de administrar de lo previsto y de lo que se afirmaba en el primer informe. Una reorientación radical era necesaria, sobre todo en el caso de las investigaciones internas.

El objetivo de la primera reorganización era romper el marco a veces demasiado rígido de las unidades de investigación y, sobre todo, crear una estructura de trabajo flexible y transparente. Este objetivo se ha logrado y el nuevo personal de la OLAF, en particular, lo ha aceptado sin reserva.

Las nuevas contrataciones de personal chocaron con numerosos obstáculos administrativos, especialmente para cubrir los puestos de concepción, y no pudieron llevarse a cabo en los plazos previstos. Al propio tiempo, muchos funcionarios de la OLAF dejaron la Oficina. El acuerdo de la Comisión era la condición previa para ello. Por este motivo hasta ahora no se podía hablar verdaderamente de un "nuevo comienzo".

La mayor parte de las actividades de la OLAF han consistido en completar la transformación de la organización y en redefinir las tareas prioritarias para que, en adelante, la Oficina esté lista para llevar a cabo sus cometidos operativos de forma totalmente independiente y con el apoyo incondicional del Comité de vigilancia.

Aunque la OLAF sea un órgano administrativo de investigación, los resultados de sus investigaciones se utilizan en los distintos procedimientos jurídicos: por ejemplo, en el marco de los subsiguientes procedimientos disciplinarios, administrativos (recaudación) o incluso penales. Por esto es necesaria una estrecha cooperación con las distintas autoridades de los Estados miembros y con las autoridades judiciales. Sólo gracias a esta estrecha cooperación, internacional y multidisciplinar, se podrá alcanzar el objetivo de que las conclusiones de las investigaciones de que se disponga sean efectivamente utilizables.

La adaptación a las nuevas exigencias de la OLAF resultó especialmente difícil en el caso de la investigación interna. Hubo que revisar completamente los métodos de investigación, y ajustarlos a normas aceptables para un organismo de investigación cuyo objetivo es obtener resultados sin dejar de respetar los principios del derecho. Este proceso está bien encaminado gracias a las últimas contrataciones de personal.

La desconfianza de los funcionarios de las Instituciones tiene su origen en las experiencias vinculadas a la dimisión de la precedente Comisión. Cabe esperar que esta desconfianza llegue a superarse y se entienda mejor la importancia de las investigaciones de la OLAF.

El objetivo de todas estas reformas internas es mejorar la posición de la OLAF para proteger los intereses de Europa. La función de servicio que presta la OLAF, al perseguir por encima de las fronteras el desvío del dinero público y la subsecuente delincuencia económica, desempeña un papel decisivo en este marco. La apertura de las fronteras es una oportunidad para Europa, pero los órganos de investigación no están todavía en condiciones de cruzar rápidamente las fronteras que separan las competencias. Esta situación puede mejorarse con la ayuda de la OLAF y su experiencia acumulada de estos procedimientos debería formar parte de las futuras reflexiones sobre la mejora de la cooperación. Tanto los Estados miembros como los países candidatos y los terceros países recurren ya ampliamente a las posibilidades de la OLAF de proporcionarles la información necesaria y de ponerles en relación con los distintos órganos de investigación de ejecución.

En una Europa cada vez mayor, la cooperación de los órganos de investigación, incluido el judicial, se ha acelerado mucho durante los últimos años, al margen de los trágicos acontecimientos del 11 de septiembre de 2001. Aunque las negociaciones sobre Eurojust -Unidad de coordinación de la cooperación judicial que debería empezar sus actividades el próximo año- están aún en curso, entre tanto ha empezado a funcionar una Unidad provisional. Además de este proyecto tan visible, se están llevando a cabo muchos otros esfuerzos para mejorar la cooperación. Espero poder mantener un diálogo abierto sobre un proyecto global, basado en el Libro verde sobre la Fiscalía Europea que la Comisión deberá presentar a finales del otoño. En este contexto, se requieren grandes esfuerzos para reunir las distintas propuestas en un proyecto global encaminado a desarrollar un sistema eficaz de cooperación y colaboración.

Al margen de ello, y a pesar de la multiplicidad de órganos de investigación y de los distintos sistemas judiciales, deberíamos esforzarnos por hallar una solución que permita a esta Europa en constante crecimiento combatir con la mayor eficacia posible las irregularidades, la delincuencia económica y otras formas de delito en detrimento de nuestros intereses comunitarios.

Hoy en día se nos pide a todos que pensemos y actuemos de forma global. Pero, desgraciadamente, los órganos de investigación quedan en gran medida al margen de este tipo de reflexión. La OLAF se propone participar activamente aportando la experiencia acumulada por sus investigadores y sus expertos judiciales en este ámbito. Los países candidatos deberían también intervenir en este diálogo en una fase muy precoz con el fin de empezar a preparar el "proyecto global" para el futuro.

Franz-Hermann Brüner

Director General de la OLAF

INTRODUCCIÓN

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude debe dar cuenta periódicamente de sus actividades operativas(1). El primer informe, relativo al período comprendido entre la fecha de creación de la Oficina, el 1 de junio de 1999, y el 31 de mayo de 2000, se adoptó el 23 de mayo de 2000(2): en él se analizaban las competencias y procedimientos de la Oficina según se desprenden de la legislación, así como las actividades operativas desde el punto de vista estadístico y cuantitativo, y se presentaba una serie de cuestiones que pudieran servir de base a futuras orientaciones.

El presente informe resume, para el período comprendido entre el 1 de junio de 2000 y el 31 de mayo de 2001, los cambios importantes que ya se han producido y los que están en curso, tanto en la organización de los servicios como en los métodos de trabajo de la Oficina, con el fin de que ésta pueda cumplir sus cometidos relativos a la protección de los intereses financieros, la lucha contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal en perjuicio de los intereses de las Comunidades.

La primera parte del informe da cuenta de la actividad operativa pasada de la Oficina en el ámbito de la protección de los intereses financieros. Para cada gran sector de las políticas de la Comunidad se presenta la actividad específica junto con un resumen de casos a modo de ejemplos. Debido a la obligada protección de las personas investigadas y al respeto del secreto de la investigación, los casos que aquí se presentan son públicamente conocidos o son casos cuyos procedimientos se han visto ampliamente coronados por el éxito. Tras dicha presentación, se propone un análisis estadístico a partir de la numerosa información existente que se explota según la nueva metodología definida para tratar los expedientes.

En este informe sobre la anterior actividad operativa pasada se hace el balance de un ejercicio en el que influyeron en gran medida una serie de contingencias y muy especialmente:

- la cantidad considerable de expedientes heredados de la antigua UCLAF;

- la inercia estructural que se produce como resultado de la transferencia masiva de recursos humanos;

- la compartimentación de las actividades operativas y la falta de métodos objetivos y transparentes de trabajo;

- las características del acervo de conocimientos disponible, también heredado de la antigua estructura;

- el ritmo consustancial al procedimiento presupuestario, motivo por el cual el presupuesto 2000 corrió a cargo de la antigua estructura y se preparó antes de que se formulasen las nuevas orientaciones;

- la complejidad de las negociaciones presupuestarias 2000/2001, en gran parte con motivo del bloqueo de varios puestos;

- la cantidad de contrataciones que fueron necesarias;

- la lentitud de las reconversiones que hubo que llevar a cabo sin interrumpir las actividades;

- y, por último, la inexistencia de un derecho material completo a escala comunitaria, sobre todo para las incriminaciones en el marco de las investigaciones internas.

Por consiguiente, el Director General no dispondrá de la mayoría de los medios necesarios para la instauración de la nueva política hasta el final de este ejercicio. En resumen, el ejercicio 2000/2001 se caracteriza por el cambio de rumbo de la Oficina basado en procedimientos, recursos y métodos cuya renovación no se hará efectiva hasta finales del período.

La segunda parte resume, en primer lugar, las principales etapas de la instalación de la Oficina. El período constituyó, en efecto, una transición caracterizada por la reflexión sobre la nueva organización de manera concertada con el Comité de vigilancia(3) el cual desempeña un papel importante para consolidar la independencia operativa de la Oficina. A continuación, trata del funcionamiento de la Oficina en el marco institucional y, en particular, del esfuerzo realizado para renovar los métodos de trabajo y los procedimientos internos y para garantizar un funcionamiento óptimo y proactivo de las investigaciones y de su seguimiento. En la tercera parte se hace el balance del estado actual de los instrumentos necesarios para definir la futura estrategia operativa de la Oficina, basada en la nueva estructura y en una cultura de acción proactiva y de cooperación con los Estados miembros. En conclusión, el informe indica las orientaciones de la Oficina para sus actividades futuras.

Nuestro objetivo

La misión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude consiste en proteger los intereses de la Unión Europea, luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal, incluidas infracciones, faltas en el seno de las Instituciones europeas, y prestar de este modo un servicio de calidad al ciudadano europeo de manera responsable, transparente y eficiente.

Métodos y medios

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude cumple su misión realizando investigaciones internas y externas, de modo totalmente independiente. La Oficina organiza también una cooperación estrecha y periódica entre las autoridades competentes de los Estados miembros con el fin de coordinar actividades. Proporciona a los Estados miembros la asistencia y el conjunto de conocimientos técnicos multidisciplinares necesarios para ayudarles en sus actividades de lucha contra la delincuencia económica y financiera. Contribuye a definir la estrategia de lucha de la Unión Europea contra el fraude y las actividades ilegales, tomando las iniciativas que se imponen para reforzar el marco legislativo.

Principios

La Oficina vela por realizar sus actividades, siempre conforme a derecho, con integridad, imparcialidad y profesionalismo, y por respetar en todo momento y ocasión los derechos y libertades individuales.

TÍTULO 1

LA ACTIVIDAD DE INVESTIGACIÓN(4) (1 DE JUNIO DE 2000 - 31 DE MAYO DE 2001)

A continuación se presenta el último ejercicio, que consistió en gran medida en continuar los trabajos en curso, establecer la nueva estructura operativa, reconstituir el acervo de conocimientos y definir nuevos métodos de trabajo.

1.1. Las tendencias del ejercicio anterior en la actividad de investigación y en las demás actividades operativas

Una parte considerable de la actividad de investigación y de las demás actividades operativas(5) del último ejercicio se refirió a expedientes anteriores a la creación de la Oficina. Para aplicar la nueva política decidida por el legislador, la Oficina no empezó ex nihilo sino que tuvo que proceder a la recomposición de sus recursos y del acervo de conocimientos internos mediante reconversiones y contrataciones durante buena parte del período. Además, los recursos disponibles, que se transfirieron en bloque cuando se creó la Oficina, se dedicaron de manera prioritaria al establecimiento de nuevos procedimientos de investigación. Esta reasignación de medios tuvo repercusiones en el trabajo de campo pero también condujo a la aprobación del Manual de la OLAF y a la instauración íntegra del nuevo Sistema de Gestión de Casos (SGC)(6).

Estas actividades se llevaron a cabo en la reciente Dirección de investigaciones y actividades operativas, que se creó en septiembre de 2000, formado por dos equipos encargados de las investigaciones y de las actividades operativas respectivamente.

Al dotarse con tal estructura operativa y con estos instrumentos, la Oficina se fijó por objetivo definir una política de investigación basada en la contribución de todos los servicios y, en particular, de la futura Dirección de Inteligencia. En el contexto inmediato de transición, las orientaciones de la actividad operativa se basaron en la armonización de los criterios de tratamiento de la información y un deslinde pragmático de las actividades.

Los dos equipos de investigadores de la nueva Dirección operativa se ocuparon de continuar la actividad en los siguientes sectores:

Investigaciones internas

Con arreglo a los ejes prioritarios definidos por el Enfoque estratégico global(7) y por las directrices del Parlamento Europeo en sus distintas Resoluciones, así como por los dictámenes del Comité de Vigilancia, las investigaciones internas relativas a las instituciones, órganos y organismos europeos constituyeron la prioridad del sector operativo.

Gastos directos

En el ámbito de los gastos directos, las operaciones se basaron principalmente en la necesidad de reforzar la actividad relacionada con los casos con ramificaciones internas. También se concedió prioridad a los casos complejos de carácter transnacional y a los que requerían cooperación con las autoridades judiciales dentro y fuera de la Unión Europea con el fin, en particular, de sentar una base para la actividad de 2001/2002 en el ámbito de los gastos para la ampliación y de los gastos del Fondo Europeo de Desarrollo.

Medidas estructurales

Para las medidas estructurales, se concedió prioridad a los casos con repercusiones transnacionales o financieras significativas.

Aduanas y Comercio

En este sector, la actividad se refirió esencialmente a:

- la protección de los regímenes aduaneros preferenciales;

- los casos relativos a las importaciones de azúcar y de plátanos, debido a la considerable cuantía de los derechos que están en juego;

- las restituciones a la exportación, en particular hacia la Federación Rusa(8).

Agricultura

En los ámbitos de la ayuda a la transformación y a la producción, en particular, de aceite de oliva, tomate, lino textil y productos lácteos, sobre la base de la definición de los riesgos.

Derechos aduaneros e impuestos especiales sobre el consumo

Lucha contra el contrabando de cigarrillos y de alcohol y contra otras actividades ilegales.

1.2. Investigaciones internas

Durante el período en cuestión se iniciaron treinta y seis investigaciones, ocho de las cuales se refirieron a instituciones, órganos y organismos comunitarios distintos de la Comisión y sus servicios. Nueve investigaciones dieron lugar a la elaboración de un informe. Estos informes se refieren a la Comisión, el Comité Económico y Social, el Centro de Traducción de los Órganos de la Unión Europea y el Parlamento Europeo; ocho informes de investigación dieron lugar a una decisión de transmisión a las autoridades judiciales nacionales.

En general, se trata de casos complejos de fraudes cometidos por individuos bien organizados, o de casos de fraude cometidos por individuos aislados o, también, de comportamientos individuales que pudieran constituir incumplimientos de las obligaciones profesionales. Estos casos demuestran la diversidad de comportamientos (malversación de fondos, uso de documentos falsificados, manipulación de licitaciones, transmisión de información sobre adjudicaciones que pudiera dar lugar a diligencias penales, actividades ocultas) achacables a funcionarios o agentes de las distintas instituciones.

Investigaciones particulares

Dos investigaciones particulares que, con la asistencia de la Oficina, dieron lugar a juicio demuestran la dificultad de establecer una cooperación entre todas las autoridades o servicios implicados pero, simultáneamente, ilustran la evolución de las prácticas. Estos dos expedientes muestran de manera notable la necesidad de coordinar la acción para luchar contra las prácticas fraudulentas.

El caso de la "Oficina de Representación de Estocolmo"

En el mes de noviembre de 1999, se dio noticia de ciertas malversaciones financieras presuntamente cometidas en la oficina de Representación de la Comisión en Estocolmo. Debido a las dificultades particulares derivadas del Protocolo de Privilegios e Inmunidades y del Estatuto de los Funcionarios, las autoridades judiciales suecas solicitaron la asistencia de la Oficina, que dispone de las competencias de investigación adecuadas dentro de la Comisión. La OLAF desempeñó esta función y, el 24 de mayo de 2000, entregó su informe a la Comisión y a las autoridades suecas. Sobre la base de las comprobaciones efectuadas por los investigadores de la Oficina, los servicios judiciales pudieron proseguir sin demora sus trabajos, también con ayuda de la OLAF.

La fiscalía de Estocolmo pudo proceder a las audiencias y diligencias necesarias para las actuaciones judiciales que consideró adecuadas. El 28 de junio de 2001, la Comisión inició los procedimientos disciplinarios.

Este caso ilustra los riesgos que se derivan de la gestión descentralizada de la financiación comunitaria y la necesidad de contar con una buena gestión financiera, especialmente en las delegaciones. Por otra parte, el caso en cuestión demostró la excelente cooperación que se estableció entre la OLAF y las autoridades judiciales suecas. El interés del público por el caso y el eco en la prensa fueron excepcionalmente intensos tanto en Suecia como en los demás Estados miembros. El tratamiento riguroso y profesional de este caso interno por la OLAF fue extremadamente importante para la credibilidad de las Instituciones europeas.

El caso del "turismo" en Francia

En Francia, el Tribunal de Gran Instancia de París dictó una primera sentencia el 22 de septiembre de 2000 relativa a fraudes descubiertos en el ámbito de la política de turismo y denunciados por la Comisión (UCLAF) en diciembre de 1994. Se pronunciaron algunas condenas de un año a cuatro años de prisión y multas de 304898 euros contra los 5 principales acusados, y se reconoció un perjuicio civil de 1029030 euros a la Comunidad.

Como consecuencia de la apelación de las partes, el Tribunal de Apelación de París juzgará de nuevo este caso (audiencias programadas para finales de 2001).

Otros procedimientos en curso relativos a este mismo caso, en particular en Bélgica y también iniciados en 1994, deberían dar lugar a decisiones judiciales en el próximo período.

Este caso ilustra la dificultad con que tropiezan las autoridades judiciales nacionales para hacer progresar rápidamente los casos que se caracterizan por operaciones transnacionales fraudulentas, cuya complejidad puede ser mayor todavía en razón del estatuto del personal de la Comisión. Cabe lamentar que la investigación judicial no haya alcanzado el mismo grado de desarrollo en todos los Estados miembros.

Este tipo de investigación demuestra ampliamente la estrecha cooperación que se requiere entre servicios comunitarios y nacionales así como entre los propios servicios nacionales, para conseguir resultados satisfactorios en plazos razonables para todas las partes afectadas. De un modo general, para fomentar la mejora de la cooperación y reducir los plazos de obtención de resultados, la política de la Oficina consistirá en adelante en hacer intervenir sus propias capacidades y experiencia de lo penal, así como a las autoridades judiciales nacionales, lo antes posible en el curso de la investigación.

1.3. Gastos directos

1.3.1. Ayuda exterior y ampliación

Aunque reconocido como un sector de actividad importante, la prioridad concedida a los casos internos, a la reorganización y a la revisión de los procedimientos, ha reducido necesariamente por el momento los recursos disponibles para la actividad de investigación relacionada con los expedientes en los sectores en cuestión. Con todo, visto el carácter complementario de los programas de financiación y las sinergias que pueden producirse en materia de cooperación e intercambio de información, reviste gran importancia para la OLAF la colaboración con otras organizaciones donantes (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, agencias de la ONU, etc.) y especialmente con sus servicios de investigación y de lucha contra el fraude. La Oficina también se benefició de una estrecha cooperación con las Organizaciones no gubernamentales (ONG), como "Transparency International", y aportó su apoyo a las acciones de refuerzo de la sociedad civil y de lucha contra el fraude y la corrupción. Como la OLAF y las ONG persiguen objetivos comunes, sería conveniente profundizar estos contactos.

1.3.1.1 Tipología de los fraudes

Los tipos de fraude descubiertos en estos dos ámbitos siguen siendo los mismos que se definían en el informe de actividades de la Oficina correspondiente al período 1999/2000. No obstante, durante el período 2000/2001, la Oficina descubrió problemas particulares en el ámbito de los contratos públicos.

Una parte considerable del presupuesto de la UE se dedica a la asistencia técnica a terceros países, incluidos los países candidatos a la adhesión. La mayoría de estos fondos se invierte en contratos de prestación de servicios con empresas especializadas que licitan en los concursos publicados por los servicios responsables de la UE o por las administraciones beneficiarias, bajo la vigilancia de los servicios de la Unión Europea.

Como en todas las situaciones que se refieren a concursos o licitaciones, existen distintas posibilidades de fraude o de irregularidades. Las normas aplicables para evitar los fraudes y garantizar condiciones equitativas de competencia que permitan obtener los mejores servicios al precio más ventajoso proceden de la experiencia acumulada a lo largo del tiempo.

Los casos por los que se interesó la OLAF se refieren a presuntas presiones ejercidas indebidamente sobre los miembros de los comités encargados de evaluar la calidad de las ofertas de los licitadores. Algunas de estas presunciones se refieren a pagos ilícitos y al soborno de ciertas personas con el fin de conseguir ventajas ilícitas sobre los demás licitantes. Otras alegaciones se refieren a conflictos de intereses entre los peritos encargados de elaborar los proyectos, los pliegos de condiciones y las ofertas. Las normas aplicables se concibieron para garantizar una situación de igualdad entre todos los competidores; por consiguiente, comunicar de forma prematura información relativa a las condiciones técnicas en beneficio de licitadores potenciales puede impedir que las condiciones de competencia sean equitativas.

La OLAF desplegará los máximos esfuerzos para colaborar estrechamente con los servicios responsables con el fin de que éstos dispongan de una mayor capacidad de detección de los casos potenciales de fraude en el ámbito de los contratos públicos, así como para mejorar las normas y las estructuras necesarias para luchar contra las irregularidades en el ámbito de los contratos públicos.

1.3.1.2. Ayuda al desarrollo y ayuda humanitaria

En junio de 2000, la firma del Acuerdo de Cotonú, que sustituye al Convenio de Lomé, supuso la reconducción de la asociación entre la Comunidad y los países ACP por un período de 20 años. El objetivo de esta asociación es crear un entorno más favorable para el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza e invertir los procesos de marginalización económica, tecnológica y social. El Acuerdo establece también procedimientos específicos de consulta y las sanciones adecuadas para los casos graves de corrupción.

La Oficina examinó una serie de casos relacionados con financiaciones concedidas en virtud del Convenio de Lomé y, con el fin de apoyar la actuación de las autoridades judiciales afectadas por los problemas de fraude en ciertos países ACP, inició investigaciones. En el marco de los compromisos vinculados al acuerdo de Cotonú, la Oficina considera primordial basarse en esta experiencia con el fin de reforzar acciones de lucha contra el fraude.

Actualmente, la Oficina proporciona a Kenia asistencia relacionada con una investigación penal sobre alegaciones graves de irregularidades en una licitación. Este expediente, actualmente en curso, se considera como un experimento útil de lo que es posible hacer, habida cuenta de las limitaciones jurídicas que en tales casos pesan sobre la acción directa de la Oficina.

1.3.1.3. Ampliación

Es necesario garantizar la protección adecuada de la financiación previa a la adhesión; por eso la Oficina se concentró en la ayuda a las Administraciones nacionales en la lucha de éstas contra el fraude. A continuación se presentan algunos ejemplos del trabajo emprendido con la cooperación de las Administraciones nacionales para llevar a cabo las investigaciones.

Contratos públicos

Durante el año 2000, la OLAF trató dos casos en Rumania relacionados con licitaciones. Uno de los casos consistía en un presunto fraude en el marco de una licitación relativa a un proyecto de asistencia técnica en favor de las autoridades rumanas. Hubo que cancelar la licitación que se volvió a organizar tras una revisión completa reformulación. En otro caso, la información recibida llevó a la OLAF a pensar que los licitadores habían ejercido influencias en algunos miembros del Comité independiente de evaluación. El expediente se transmitió a la Fiscalía General de Rumania. La Unidad de magistrados y asesoramiento judicial de la Oficina sigue cooperando con las autoridades rumanas.

Gestión de los fondos Phare

En 2001, la OLAF inició una investigación basada en alegaciones de corrupción relativas a la gestión de los fondos Phare en Eslovaquia. La OLAF asiste a los investigadores nacionales responsables en este caso y facilita la información necesaria sobre el sistema de programación Phare y sus procedimientos de presentación de ofertas. Cada mes se organiza una reunión seminario con los investigadores nacionales para analizar el plan de trabajo y los resultados provisionales de la investigación. La OLAF contribuye también a proporcionar a los investigadores información indispensable que se encuentra en los expedientes bajo el control de los servicios de la Unión Europea.

Programa JOP

Por último, la Oficina trabajó sobre algunos casos en estrecha colaboración con los servicios de la Comisión. Un ejemplo de este tipo de trabajo conjunto se refiere a una serie de casos relacionados con un programa de "joint venture" financiado por Phare.

En el marco del Programa JOP, la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (ECFIN) realizó un gran número de inspecciones de control de las empresas beneficiarias. Las comprobaciones efectuadas durante estas visitas permitieron sacar a la luz la intervención de ciertas empresas de asesoramiento, incluso en la Unión Europea, y obtener una visión global de su actuación. En colaboración con el Servicio de operaciones financieras de la ECFIN, la OLAF analizó el conjunto de los expedientes en cuestión y propuso una estrategia evolutiva, teniendo en cuenta los distintos elementos descubiertos durante la investigación, con el fin de determinar el mecanismo del fraude y adoptar las medidas más eficaces para sancionar a sus autores.

1.3.2. Políticas internas

Corresponde a la OLAF llevar a cabo las investigaciones a partir de presunciones de irregularidad o de fraude grave en el sector "Políticas internas" del presupuesto europeo. Estas políticas, que incluyen ámbitos como transportes, enseñanza y cultura, investigación y desarrollo tecnológico, etc..., representan alrededor del 6 % del presupuesto; las aplican y administran los distintos servicios competentes de la Comisión y no implican ninguna responsabilidad formal de los Estados miembros, como ocurre en cambio en los ámbitos de la agricultura o de los fondos estructurales, por ejemplo.

En la medida de lo posible, la OLAF procura cooperar cada vez más con los servicios responsables de la Comisión en todas las fases de este tipo de programas con objeto de frustrar y detectar las irregularidades y fraudes, es decir: consulta al inicio de los programas para incluir las medidas antifraude adecuadas en las condiciones de aprobación de las subvenciones y pagos; recopilación y evaluación común de información; ejecución de controles conjuntos (según el fundamento jurídico adoptado para el control) y, si procede, coordinación de las operaciones de recuperación de los fondos.

En marzo de 2000, actuando a partir de información recibida de un servicio de la Comisión, la OLAF lanzó una investigación sobre una organización sin ánimo de lucro que durante varios años había recibido fondos de la Comisión. La OLAF, en estrecha asociación con dos servicios distintos de la Comisión, preparó y efectuó una inspección completa de la totalidad de las financiaciones anticipadas a dicha organización. Además de muchísimas operaciones no seleccionables, la Oficina descubrió una serie de gastos presentados a la Comisión para reembolso que no pertenecían a la organización en cuestión, así como gastos en concepto de prestación de servicios no cubiertos por facturas o notas de gastos. Los resultados provisionales confirmaron la necesidad de recuperar unos 300000 euros aproximadamente, operación que llevarán a cabo los servicios de la Comisión con ayuda de la OLAF. Además, el caso se transmitió formalmente a las autoridades judiciales de los Estados miembros para que actúen con respecto a la presunción de fraude y estafa.

De esta investigación se desprende que la financiación por la Comisión durante un período prolongado de organismos sin ánimo de lucro, crea a veces una dependencia de hecho, ya que este tipo de organismo dispone rara vez de recursos propios para financiar sus necesidades estructurales (edificio, equipamiento, personal).

1.4. Gastos estructurales

Habida cuenta del papel primordial que los Estados miembros desempeñan en el ámbito de los fondos estructurales, la Oficina concentró sus esfuerzos en sus propias investigaciones así como en los sectores de alto riesgo. No obstante, se mantuvo especialmente alerta en cuanto al curso dado por los Estados miembros a las irregularidades sistemáticas que conllevan un aspecto financiero importante.

En este contexto, la OLAF colaboró estrechamente con los servicios ordenadores de pagos de Comisión y de los Estados miembros con el fin de coordinar la actividad de protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude y remediar los fallos persistentes.

Desde diciembre de 2000, la Oficina utiliza un nuevo programa informático de comunicación que se elaboró con arreglo al Reglamento (CE) n° 1681/94(9), el cual, al permitir la comunicación en línea entre los Estados miembros y los demás servicios interesados, aumentará la eficacia del seguimiento administrativo y financiero.

Además, la Oficina transmitió a las autoridades judiciales competentes y a la policía toda la información sobre actividades delictivas pertinente para iniciar los procedimientos penales, al tiempo que propuso su plena cooperación y asistencia. Esta opción principal dio lugar a la apertura de casos de coordinación y de asistencia.

En cuanto a la actividad de carácter más operativo, la OLAF prestó una atención especial a los casos en que la intervención exclusiva de los Estados miembros resultaba insuficiente o era incluso imposible. Es decir, con carácter ilustrativo:

- irregularidades transnacionales o en las que podían estar implicados operadores económicos que actúan en varios Estados miembros,

- respuesta inadecuada del Estado miembro a las preguntas de la OLAF,

- concesión al beneficiario de financiaciones comunitarias de diferente carácter (financiaciones directas y fondos estructurales).

En un control de rutina efectuado por un servicio ordenador de pagos de la Comisión en un Estado miembro sobre un proyecto financiado en parte con cargo a un fondo estructural, las declaraciones de gastos presentadas por el beneficiario sobre la base de documentos expedidos por uno de sus contratantes que tenía su sede en otro Estado miembro, llamaron la atención de la OLAF. El contratante en cuestión, que también era beneficiario directo de financiaciones comunitarias, fue objeto de un control in situ de la OLAF en virtud del Reglamento (CE, Euratom) n° 2185/96(10). Los trabajos de la Oficina permitieron constatar la existencia de elementos de los que se podía deducir que los gastos presentados en el marco del proyecto cofinanciado se habían incrementado de manera injustificada y, en particular, que se había utilizado parte de esta facturación excesiva para abonar cantidades a una empresa instalada en un paraíso fiscal. Inmediatamente se transmitió un expediente, que incluía el informe del control y toda la documentación relacionada con éste, a las autoridades judiciales del Estado miembro donde se había presentado el proyecto en cuestión. Los registros y decomisos, efectuados posteriormente con la colaboración de la Oficina, confirmaron la realidad de los hechos que se habían sospechado.

1.5. Aduanas, comercio exterior agrícola y fiscalidad

1.5.1. Presentación general

No hay que olvidar que la unión aduanera y la política comercial común son responsabilidad exclusiva de la Comunidad (artículos 23 y 131 del Tratado CE). Por consiguiente, la Comisión dispone de competencias que le permiten actuar contra las actividades que constituyen o parecen constituir infracciones de la legislación aduanera. El Reglamento (CE) n° 515/97(11) constituye el fundamento jurídico de las disposiciones sobre asistencia mutua entre los Estados miembros, así como entre éstos y la Comisión. La OLAF es responsable de la correcta aplicación del Reglamento en cuestión.

Con arreglo a los distintos instrumentos jurídicos aplicable(12) y a los acuerdos internacionales, corresponde a la OLAF la responsabilidad de organizar una cooperación eficaz a todos los niveles con el fin de garantizar la correcta aplicación de la reglamentación aduanera y agraria. Para ello, la OLAF procede a intercambios de información, coordina las acciones emprendidas en los Estados miembros, colabora en las investigaciones tanto en los Estados miembros como en terceros países y efectúa controles in situ.

Todas las investigaciones en el sector aduanero se refieren al comercio de mercancías entre la Comunidad Europea y terceros países (importación, exportación, tránsito, almacenamiento y perfeccionamiento) y se basan en informaciones sobre el incumplimiento o la presunción de incumplimiento de la legislación aduanera.

Por el contrario, en el ámbito de la lucha contra el fraude del IVA, el fundamento jurídico aplicable (Reglamento (CEE) n° 218/92(13) y Directiva 77/799/CEE(14)) establece la responsabilidad primaria de los Estados miembros(15). No obstante, el apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE establece la obligación de los Estados miembros de coordinar sus acciones destinadas a proteger los intereses financieros de la Comunidad contra el fraude y de organizar "con la ayuda de la Comisión, una estrecha y periódica colaboración entre las autoridades competentes".

La Comisión, que ya dispone de experiencia operativa en este sector, desempeña un papel de coordinación y estímulo, especialmente en el intercambio de información, en los casos más graves de fraude intracomunitario con ramificaciones en muchos Estados miembros. Por lo tanto, en cuanto al IVA, la OLAF sólo interviene en los expedientes internacionales que exigen una coordinación de las operaciones a escala comunitaria, siempre y cuando una autoridad administrativa o judicial nacional solicite explícitamente su asistencia.

1.5.2. Comercio exterior agrícola

En cuanto al comercio agrícola con terceros países, entre las prioridades se cuentan, en particular, el examen de las cuestiones relativas al pago de las restituciones a la exportación, la recaudación de los derechos de aduana adeudados por la importación de determinadas mercancías agrícolas y la aplicación, en materia agrícola, de los acuerdos preferenciales con terceros países. La OLAF realizó investigaciones específicas en los siguientes sectores de alto riesgo: sector de la carne de vacuno (exportaciones a Rusia), sectores de frutas y de hortalizas frescas (investigación sobre las importaciones de plátanos - véase la descripción detallada en la sección siguiente), sector de la leche y los productos lácteos (investigación sobre la mantequilla adulterada), así como investigaciones relacionadas con las exportaciones de vino y alcohol.

Investigación sobre la importación de plátanos

Tras los controles efectuados conjuntamente por la OLAF y por las autoridades italianas y belgas en el marco de investigaciones penales y administrativas, se estableció a mediados del año 2000 que se habían utilizado falsos certificados de importación AGRIM para el despacho a libre práctica de plátanos procedentes de Centroamérica y Sudamérica. Las investigaciones a este respecto continúan y se han ampliado a otros varios Estados miembros (Francia, Portugal y España).

Cuando se lleva a cabo con certificados de importación AGRIM, la importación de plátanos originarios de Centroamérica y Sudamérica disfruta de derechos de aduana reducidos (75 euros/tonelada) en el marco de un contingente arancelario anual. Exceptuando las del contingente arancelario, estas importaciones se someten actualmente al pago de 680 euros/tonelada. Los plátanos en cuestión entraron en la Comunidad principalmente a través de los puertos belgas e italianos, aunque también se descubrieron algunas operaciones similares en España, Portugal, Grecia y Alemania. Hasta la fecha, se ha establecido que entre principios de 1998 y mediados de 2000 se importaron, como mínimo, 160000 toneladas de plátanos al amparo de falsos certificados franceses, mientras que unas 60000 toneladas aproximadamente se importaron cubiertas por falsos certificados españoles. Hasta el momento, se considera que se han eludido derechos de aduana por un importe aproximado de 160 millones de euros. Tras la detección de este fraude a gran escala en el sector del plátano, la Comisión reforzó inmediatamente las medidas de control aplicables mediante el Reglamento (CE) n° 1632/2000(16).

Tanto en el sector de los falsos certificados franceses como en el de los falsos certificados españoles las investigaciones se llevaron a cabo en estrecha cooperación con los servicios judiciales nacionales; las investigaciones sacaron a la luz el funcionamiento de organizaciones criminales estructuradas que pretendían utilizar las "zonas grises" de la cooperación internacional para ganar pingües beneficios con riesgos mínimos. El descubrimiento de estas actividades ilustra la excelente cooperación instaurada entre los Estados miembros y la OLAF (tanto en la esfera judicial como en la administrativa) y demuestra los muy positivos resultados del trabajo realizado conjuntamente, con un espíritu de asociación y compartiendo la información, al servicio de la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

1.5.3. Productos pesqueros y productos industriales (textil y calzado)

En el ámbito de los productos pesqueros y de los productos industriales (incluida la industria textil y de la confección), se consideraron prioritarios los expedientes que requerían una acción a escala comunitaria y respondían a uno o más de los siguientes criterios:

- intervención de grupos internacionales decididos a conquistar mercados mediante prácticas fraudulentas;

- derechos de aduana elevados o una combinación de derechos de aduana y derechos antidumping;

- amenazas sobre otras políticas comunitarias y medidas encaminadas a proteger la salud pública;

- necesidad de asegurarse de la correcta aplicación de los regímenes preferenciales;

- abuso del sistema de tránsito y de reducción de valor, en particular en el ámbito de los productos textiles y del calzado;

- desvío masivo de medidas de protección comercial.

En el sector pesquero, estas acciones permitieron constatar fraudes de alcance significativo en:

- obtención indebida del tratamiento preferencial reservado a los países ACP (África, Caribe y Pacífico) para la importación de conservas de atún;

- obtención indebida del tratamiento preferencial SPG (Sistema de Preferencias Generalizadas) para la importación de camarones y calamares e intento de eludir las medidas de prohibición sanitaria que afectan a determinados productores indios;

- obtención indebida del tratamiento preferencial previsto en el acuerdo EEE (Espacio Económico Europeo) para la importación de bacalao salado de Islandia.

En el ámbito de los productos industriales, estas acciones condujeron a la comprobación de fraudes de alcance significativo en:

- aluminio brasileño, canadiense y ruso importado con franquicia recurriendo de modo abusivo al régimen concedido a los territorios de ultramar;

- silicio (metal) falsamente declarado de origen suizo o ruso para evitar los derechos antidumping sobre los productos chinos;

- carburo de silicio falsamente declarado de origen checo para evitar los derechos antidumping sobre los productos rusos y ucranianos;

- productos de confección declarados originarios e importados de Malasia con obtención indebida del tratamiento preferencial en el marco del SPG y desvío de los contingentes aplicables al país de origen real de las mercancías en cuestión (Vietnam);

- calzado importado con falsificación del origen con objeto de eludir límites cuantitativos o para evitar los derechos antidumping en vigor frente a China;

- sustracción de productos textiles asiáticos al régimen de tránsito comunitario para eludir el pago de los derechos de aduana correspondientes y los límites cuantitativos existentes;

- despacho a libre práctica (sin abonar el IVA) de productos textiles asiáticos en un Estado miembro sobre la base de una factura falsificada y por lo tanto con un valor declarado reducido; tras esta primera irregularidad, los destinatarios de otros Estados miembros procedían al pago de los importes correctos a los proveedores de los terceros países. Por este método, los servicios aduaneros del Estado miembro importador no están en condiciones de establecer el valor correcto de la importación; además, el control del subsiguiente pago del IVA resulta muy difícil.

Importación de textiles: un caso específico

A raíz de una misión de investigación y cooperación administrativa organizada por la OLAF, se efectuaron conjuntamente con las autoridades competentes de Malasia controles relativos a la utilización fraudulenta de certificados de origen malayo para productos textiles, sobre todo pantalones vaqueros.

Un importador, instalado en Alemania pero con intereses comerciales en otros Estados miembros y en varios terceros países, emprendió un ataque sistemático a las restricciones comunitarias a la importación utilizando documentos falsificados en los que se describía el origen y el valor de las mercancías de manera falsa. Según el análisis de un Estado miembro (los Países Bajos), el fraude sobre las importaciones ilegales procedentes de Malasia representó cerca del 10 % de todas las importaciones comunitarias anuales de este tipo de productos. Otras importaciones fraudulentas similares se habían llevado a cabo con anterioridad, mediante declaraciones de origen de Camboya, Laos, Myanmar, Vietnam y Lesotho. El impacto económico global puede estimarse en 30 millones de euros como mínimo, y en 4,5 millones de euros de recursos propios.

El principal sospechoso consiguió escapar a la jurisdicción de las autoridades europeas, no sin antes obtener fraudulentamente más de 60 millones de euros de ciertos bancos europeos y del Comité de Desarrollo del Comercio de un Gobierno africano.

Este caso es característico de la capacidad de un individuo, que actúe dentro de una red criminal internacional bien organizada, de obtener y confeccionar documentos de origen y de transporte falsificados, así como una documentación mercantil falsa. Los efectos superan las repercusiones inmediatas desde el punto de vista de la deuda aduanera (derechos de aduana a la importación) y del fraude al IVA. El perjuicio es en efecto inmediato sobre el comercio y las actividades económicas de los importadores comunitarios honestos así como para la política de intercambios comunitarios: la carga anómala que supone para los acuerdos comunitarios de comercio internacional y para los acuerdos de cooperación administrativa es desproporcionada en relación con el beneficio financiero directo del defraudador.

1.5.4. Precursores de drogas

En el ámbito de los precursores de drogas, se concedió prioridad a la coordinación de los esfuerzos de los Estados miembros encaminados a decomisar estos productos o prevenir su utilización para fabricar drogas ilegalmente. En efecto, el objetivo de la transmisión de información a los Estados miembros es evitar que tanto personas como sociedades se dediquen a la búsqueda de oportunidades en el territorio comunitario ("shopping around"). La preparación de la operación mundial de control del anhídrido acético ("operación Topaz") fue otra prioridad, así como la cooperación con otras organizaciones internacionales (como, por ejemplo, las Naciones Unidas, el Órgano Internacional de Control de los Estupefacientes y la Organización Mundial de Aduanas).

1.5.5. Impuestos indirectos

En este ámbito, competencia en primer lugar de los Estados miembros, la OLAF proporciona una asistencia coordinada a la protección de los intereses financieros y a la lucha contra el fraude, de acuerdo con los Estados miembros y a petición suya. Esta actividad, con arreglo al mandato definido en el apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE, constituye la prefiguración de la plataforma comunitaria de servicios que se describe en la conclusión.

La actividad se centró en las acciones que permiten a los Estados miembros coordinar sus actuaciones contra el fraude en los casos que:

- se refieren a importes considerables y/o;

- son organizados a través de fraudes "carrusel", en los que interviene el comercio intracomunitario y en algunos casos actividades de importación y exportación y/o;

- son obra de organizaciones criminales y/o;

- están vinculadas a fraudes en otros ámbitos (cigarrillos, blanqueo de dinero, etc,...).

Teniendo en cuenta estos criterios, las acciones se concentraron sobre todo en los siguientes productos: vehículos, teléfonos móviles, componentes electrónicos y metales.

IVA - Coordinación de las investigaciones referentes a metales preciosos (plata, oro, etc,...)

Los metales preciosos forman parte de las mercancías utilizadas por la delincuencia organizada internacional para el fraude sistemático del IVA. La materia prima para la producción de metales preciosos (como, por ejemplo, la plata) se intercambia o adquiere en los mercados mundiales, donde se trata y se vende en forma de lingotes o de granos. El curso internacional se fija cada día en la Bolsa de los metales de Londres (London Metal Exchange).

Las fábricas de producción o las empresas de venta al por mayor suministran las mercancías a las empresas intermediarias de dos maneras:

- las mercancías se importan a la Comunidad sin pagar el IVA en la aduana; a continuación se venden en otro Estado miembro, lo que permite al importador recuperar el impuesto gracias a una factura falsa con IVA que le proporciona el comprador del Estado miembro de destino (que se convertirá a su vez en una "empresa fantasma");

- el mismo dispositivo es organizado en el marco de ventas intracomunitarias.

El impago del IVA proporciona a los agentes económicos que participan en ello una ventaja competitiva indebida que acarrea distorsiones en el mercado interior europeo. Las transacciones sucesivas entre Estados miembros cuya legislación sobre el IVA no está armonizada multiplica en cada fase las repercusiones de esta evasión del IVA. La subsiguiente pérdida de ingresos fiscales es muy elevada.

A petición de las autoridades competentes de los Estados miembros, la OLAF contribuye a la coordinación de las acciones de las Administraciones nacionales, utilizando su experiencia y su acervo de conocimientos para tener en cuenta las distintas legislaciones, tanto en materia penal como de IVA, y las distintas organizaciones administrativas nacionales.

1.6. Agricultura

1.6.1. Introducción

Por lo que se refiere al mercado interior agrícola de la Comunidad, la OLAF se dedicó especialmente a investigar el sector del lino (el caso figura a continuación) y a presuntas infracciones en la aplicación de las cuotas lácteas por empresas situadas en varios Estados miembros.

1.6.2. Irregularidades en el régimen textil del lino en España

En 1999, a raíz de informes procedentes de España sobre presuntas irregularidades cometidas en el funcionamiento del régimen del lino financiado por la Comunidad, la OLAF se puso en contacto con las autoridades españolas competentes. Tras este contacto, la Fiscalía Especial Anti-Corrupción inició una investigación. En mayo de 2000, la OLAF inició a su vez su propia investigación administrativa con arreglo al Reglamento (CE) n° 2185/96. En diciembre de 2000, la OLAF recibió copia del informe final de la Fiscalía Anti-Corrupción española. La investigación de la OLAF se terminó a mediados de marzo de 2001.

Esencialmente, las presuntas irregularidades se referían a la declaración excesiva de la producción de paja de lino obtenida de las parcelas dedicadas al cultivo de lino, así como a la presentación de solicitudes de subvención falsificadas a las autoridades españolas. Dichas solicitudes de ayuda se presentaban junto con falsas declaraciones de transformación certificadas por unidades de transformación de lino. Durante el período investigado, España recibió transferencias financieras por un importe superior a 100 millones de euros. La investigación de la OLAF se prolongó con la investigación en Bélgica de un operador económico vinculado a los transformadores españoles. Otras investigaciones están en curso en Portugal y en el Reino Unido en este mismo ámbito.

Al término de estas investigaciones, a mediados de marzo de 2001, la OLAF envió un ejemplar del informe de investigación a las autoridades judiciales españolas, para que adoptasen las medidas adecuadas, junto con una copia al FEGA (el organismo pagador español) con las recomendaciones pertinentes y a la Unidad de liquidación de cuentas de la Dirección General de Agricultura para que, en el procedimiento de liquidación de cuentas, compruebe si procede imponer una corrección financiera a España con motivo de posibles fallos en los controles del régimen de la industria textil del lino efectuados durante los períodos en cuestión(17).

Esta investigación ilustra la complejidad de la acción que hay que realizar en sus múltiples aspectos: recaudación frente a los operadores, correcciones financieras de las financiaciones de los Estados miembros, medidas de asistencia judicial a las autoridades nacionales competentes en materia de presunta corrupción.

1.7. Cigarrillos

1.7.1. Prioridades del sector

La protección de los intereses financieros comunitarios contra el fraude internacional organizado en el sector de los cigarrillos fue una de las prioridades de la Oficina durante el pasado ejercicio. El contrabando de cigarrillos es un problema para todos los Estados miembros, y para muchos terceros países, que ocasiona serias pérdidas a los presupuestos comunitarios y nacionales. Los organizadores de los fraudes realizan beneficios enormes, y el contrabando de cigarrillos está a menudo relacionado con otras actividades ilegales como el fraude del IVA, el blanqueo de capitales y el comercio ilícito de estupefacientes. Especialmente en el sector de los cigarrillos, los defraudadores tratan el fraude como un negocio mundial para el cual disponen de recursos enormes y de infraestructuras muy sofisticadas.

Con frecuencia, en una primera fase, los cigarrillos de contrabando se almacenan en la Unión Europea antes de exportarlos o de declarar que se han exportado a terceros países. Los procedimientos de exportación y los regímenes aduaneros posteriores en los terceros países son generalmente estrictamente legales, pero las cantidades exportadas hacia algunos destinos y las marcas de los cigarrillos en cuestión deberían suscitar inquietudes en cuanto a las intenciones de uso posteriores. Sólo la cooperación reforzada, la sensibilización a esta situación y los intercambios de información y de inteligencia adecuados permitirán adoptar medidas preventivas más eficaces para reducir el contrabando de cigarrillos. La Oficina contribuye a luchar contra el fraude de cigarrillos proporcionando información a escala comunitaria sobre este problema, mediante la coordinación de las investigaciones dentro y fuera de la Comunidad y los servicios prestados a las autoridades administrativas y judiciales de los Estados miembros con el fin de ayudarles a analizar, impedir y perseguir el fraude.

Además, la Oficina contribuye plenamente a la acción civil de la Comisión en las instancias pendientes ante los Tribunales de Justicia de los Estados Unidos contra dos fabricantes americanos de cigarrillos. Por otra parte, con arreglo al Convenio de asistencia mutua aduanera entre la Unión Europea y los Estados Unidos y a raíz de un acuerdo entre el Director General de la Oficina y el Comisario responsable de Aduanas de los Estados Unidos, dos colegas americanos de aduanas vinieron a trabajar tres meses en la OLAF durante el primer semestre de 2001 con el fin de incrementar la cooperación en los ámbitos de interés común. Esta medida resultó ser de gran utilidad y podría renovarse en el futuro.

En realidad, no existe un nuevo método de fraude en el sector de los cigarrillos: el contrabando se lleva a cabo sobre todo mediante falsas declaraciones, desvío y contrabando "puro" (expediciones no declaradas). No obstante, la organización de los fraudes varía para tener en cuenta los cambios de circunstancias. Si el control de procedencia y movimiento de los cigarrillos se vuelve más estricto en un Estado miembro o en un tercer país particular, los defraudadores desplazan sencillamente sus operaciones a otro Estado miembro u otro tercer país. Debido a los enormes beneficios generados, los defraudadores están dispuestos a almacenar o desplazar los cigarrillos durante períodos considerables y a esperar a que disminuya el interés de las autoridades de represión antes de intentar introducirlos fraudulentamente en la Comunidad. Por consiguiente, a la luz de las tendencias en el ámbito del movimiento y almacenamiento de cigarrillos, uno de los principales objetivos de la Oficina consistirá en mejorar la cooperación con algunos países terceros clave, de modo que se pueda disponer rápidamente de la información relativa a los movimientos de cigarrillos y pueda utilizarse para impedir que se introduzcan de contrabando en la Comunidad.

1.7.2. Descripción de un caso

En un caso reciente, la Oficina proporcionó asistencia a un Estado miembro que tenía que recoger pruebas para perseguir judicialmente a un defraudador de gran envergadura, implicado en actividades graves de contrabando en la Unión Europea desde hace varios años. Los miembros de la Oficina se encargaron de determinadas misiones comunitarias en ciertos países de la antigua Yugoslavia con el fin de situar los itinerarios y los medios de transporte utilizados para trasladar los cigarrillos, y descubrir la identidad de los destinatarios y los almacenes implicados en los movimientos. Durante las misiones pudieron constatarse asimismo los destinos finales declarados para el regreso de los cigarrillos a la Unión Europea, las fechas de estos movimientos, los buques utilizados y los datos de las tripulaciones.

En cooperación con las autoridades de estos países, también durante las misiones se pudo examinar la documentación comercial relativa a las distintas expediciones y su financiación. Se obtuvieron también copias de muchísimos documentos que los Estados miembros podrán utilizar para perseguir fraudes en la Unión Europea. Además, estos documentos serán analizados por la Oficina para ver la información complementaria que es posible recoger y pudiera ser útil para otros Estados miembros que no participaron en las misiones. Los acuerdos comunitarios con los terceros países en general y las relaciones con las autoridades pertinentes en dichos países permiten a la Oficina prestar un servicio de un alcance mucho mayor del que los Estados miembros pudieran obtener sólo mediante los acuerdos bilaterales con los países en cuestión.

1.8. Resumen estadístico

A continuación se presentan las estadísticas relativas a las operaciones realizadas durante el período comprendido entre el 1 de Junio de 2000 y el 31 de mayo de 2001. Las cifras que figuran en los cuadros siguientes proceden del Sistema de Gestión de los Casos y reflejan las tendencias del último ejercicio. Convendrá tener en cuenta que las cifras se han redondeado al decimal superior o inferior. El establecimiento del presente resumen corrió a cargo del personal aún no desplazado a partir de antiguos expedientes. Por consiguiente, no es representativo de la nueva política de operaciones, aunque las estadísticas se hayan establecido sobre la base de la nueva metodología y de la transparencia requerida por el Director General. Para garantizar la continuidad de la instrucción de los expedientes, hubo que adaptar el método que se describe a continuación a los expedientes existentes.

El desglose estadístico de los expedientes se ajusta al siguiente esquema: evaluación, investigación y archivo.

Evaluación

La evaluación no incluye ninguna actividad de investigación. La información, tanto si llega por correo, por teléfono, correo electrónico o notificación oficial, y tanto si procede de un particular, de un agente económico, de una autoridad nacional o de una institución comunitaria, en primer lugar es evaluada por un investigador encargado de los expedientes del sector en cuestión. El investigador responsable de la evaluación puede remitirse a la información disponible en la Oficina, ponerse en contacto con las instituciones, agencias y organismos europeos, con las autoridades nacionales competentes y con la fuente de la información con el fin de confirmar los hechos indicados. El consejero encargado de este sector procede a una evaluación y transmite el expediente al comité de la Dirección de operaciones. El comité, formado por el director de operaciones, todos los consejeros y el jefe de la unidad de magistrados y asesores judiciales, prepara un dictamen para el Director General que, a continuación, decide iniciar o no una investigación. La Oficina hace todo lo posible por asegurarse de que se procede cuanto antes a la evaluación y que la asignación de recursos es la adecuada. Uno de los objetivos de esta fase es eliminar la información poco fiable y archivar el expediente correspondiente. Este filtrado permite que en esta fase la Oficina pueda archivar muchos expedientes.

Investigación

Significa que el Director General abre una investigación formal con arreglo a los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 ó (Euratom) n° 1074/1999. Al término de esta etapa, se prepara un informe final de la investigación para su adopción. Sobre la base de este informe, el Director General toma la decisión formal de archivar el caso. Esto indica que la fase de investigación ha terminado y el expediente se considera entonces cerrado desde el punto de vista operativo.

Archivo

El procedimiento y el nivel de examen para abrir un caso son los mismos que para archivarlo, aunque la decisión se basa normalmente en la evaluación que figura en el informe final de la investigación. El expediente, aunque concluido desde el punto de vista operativo, requiere en general un seguimiento financiero, administrativo o judicial (véase el apartado 3.1 sobre la versión revisada del Manual de la Oficina).

Durante el período en cuestión, se archivaron expedientes por distintos motivos. En general, se trata de casos en los que la investigación demostró que las presunciones carecían de fundamento. No se disponía de pruebas o, tras evaluarlas, no permitían demostrar los presuntos hechos. Del mismo modo, se presentaron casos en los que hubo confirmación de los hechos pero sin que se pudiera constatar el fraude o irregularidad financiera. Algunas veces el informante se ha retractado, en otras ocasiones un testigo esencial puede negarse a cooperar o el ámbito investigado es ajeno a las competencias de la OLAF. También hubo casos que habían prescrito desde el punto de vista jurídico debido al tiempo transcurrido entre la infracción y su indicación a la Oficina o a la capacidad de la Oficina para resolver el caso en el plazo asignado. A este respecto, cabe indicar que el proceso de contratación de nuevo personal y de instauración de sistemas de gestión más eficaces no justifica en modo alguno que se produzcan lentitudes tales en la gestión del expediente que sean motivo de que se abandone el caso.

A raíz de la aprobación del Manual de la OLAF y tras las tareas de recuento y comprobación de los ficheros que había que transferir de la antigua base de datos (que figuran en el apartado 2.3.3 a continuación) durante el período de actividad, la Oficina adoptó una nueva metodología estadística basada en el registro sistemático y completo de los expedientes. Antes de la introducción del SGC, no se disponía de ningún procedimiento para introducir los cambios en la base cuando el Director General decidía la apertura o el archivo oficial de un caso. El cambio de estatuto de un expediente (de la evaluación a la apertura y de la apertura al archivo de un caso) se basaba en la apreciación de los investigadores. Desde la instalación del SGC en mayo de 2001, se establecieron los procedimientos internos destinados a garantizar que todos los casos abiertos o resueltos formalmente por el Director General se introducen en el Sistema.

Por consiguiente, en la relación de casos abiertos o archivados durante el período se mezclan aquellos cuyo estatuto fue modificado por el investigador y los que fueron objeto de una decisión formal de apertura o de clausura por el Director General de la Oficina.

Situación a 1 de junio de 2000(18)

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>SITIO PARA UN CUADRO>

El número total de casos a principios del período se caracteriza por:

- una distribución aproximadamente igual de casos en curso de evaluación (33 %), en fase de instrucción (35 %) y archivados (32 %);

- un gran número de casos en curso de evaluación pertenece al ámbito de aduanas y comercio exterior agrícola (el 44 % de todos los casos de aduanas y comercio), gastos directos (el 45 % de todos los casos de gastos directos) y cigarrillos (el 46 % de todos los casos de cigarrillos). Esto refleja el gran número de casos abiertos que no dieron lugar a posteriores diligencias por falta de recursos o porque había otros expedientes más prioritarios;

- los expedientes relativos a aduanas y comercio constituyen cerca de la mitad del número total de expedientes (el 49 % del total);

Flujos durante el período (1 de junio de 2000 - 31 de mayo de 2001)

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>SITIO PARA UN CUADRO>

Este cuadro muestra que durante el período se abrieron 511 casos, 441 casos pasaron a la fase de investigación y 659 se archivaron. El total de los flujos incluye tanto los casos ya que figuraban a 1 de junio de 2000 como los nuevos casos que se produjeron durante el período.

La evolución del número de casos durante el período se caracteriza por:

- un elevado nivel de actividad en el ámbito de los casos internos, que representan el 8 % de los casos abiertos, lo que refleja el carácter prioritario de esta actividad para la Oficina;

- el gran número de casos archivados, en particular, en el ámbito de aduanas y comercio (el 65 % de todos los casos archivados); esto refleja el esfuerzo que se dedicó para revalidar y actualizar todos los casos importados de la anterior base de datos mencionada en el apartado 2.3.3 del presente informe.

Situación a 31 de mayo de 2001

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>SITIO PARA UN CUADRO>

La combinación del número de aperturas a 1 de junio de 2000 con los flujos del período examinado ofrece un panorama de la situación a 31 de mayo de 2001 que ilustra el cuadro. A continuación figura la comparación de la situación entre el principio y el final del período.

Comparación entre el principio (1 de junio de 2000) y el final del período de actividad (31 de mayo de 2001)

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La situación al término del período debe compararse con la situación al comienzo de éste y se caracteriza por:

- un aumento absoluto del número total de casos que pasan de 1832 a 2343, o sea un aumento del 28 % durante el período, lo que representa un nivel de actividad relativamente elevado y se debe en parte al sistema más riguroso de registro de los casos introducido con el SGC, así como a una mayor conciencia de las actividades de la OLAF en las instituciones de la Unión Europea y entre la opinión pública y a la mejora de la cooperación con los Estados miembros;

- una reducción significativa del número total de casos en fase de evaluación de 612 a 436. En términos de proporción de todos los casos, corresponde a una reducción del 33 % al 19 % sobre el período. Como se ha indicado anteriormente, esta evolución está ampliamente vinculada en el trabajo de envergadura realizado por la Oficina para hacer avanzar los casos de aduanas y comercio anteriormente mencionados;

- un ligero aumento del número total de casos en fase de investigación, que pasan de 636 a 664, aunque esto representa una reducción proporcional de todos los casos, que pasan del 35 % al 28 % durante el período;

- un aumento considerable del número total de casos archivados, que pasan de 584 a 1243, lo que representa un aumento del 32 % al 52 % con relación al total de casos del período. Esta evolución está estrechamente relacionada con el trabajo de envergadura realizado por la Oficina sobre los antiguos casos anteriormente mencionados.

Por lo que se refiere al desglose de todos los casos entre ámbitos de investigación, se observan las siguientes evoluciones entre el principio y el final del período:

- aumento del número de investigaciones internas (incremento absoluto de 51 a 88 casos, lo que representa un crecimiento del 3 % al 4 % de todos los casos) y de los casos de gastos directos (incremento absoluto de 304 a 470 casos, lo que representa un crecimiento del 17 % al 20 % de todos los casos);

- disminución, en proporción del número total de casos, de las investigaciones en el ámbito de aduanas y comercio (el incremento absoluto es de 903 a 1065 casos, pero la disminución global es de entre el 49 % y el 45 % de todos los casos) y en el sector de los cigarrillos (el aumento absoluto es de 85 a 102 casos pero, globalmente, estos casos disminuyen del 5 % al 4 % de todos los casos).

TÍTULO 2

FUNCIONAMIENTO DE LA OLAF EN EL MARCO INSTITUCIONAL

2.1. Relaciones con los servicios de la Comisión

Los artículos 2 y 3 de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999(19) establecen una distinción entre la misión de investigación que la Oficina ejerce con total independencia y los demás cometidos que ejerce en tanto que servicio de la Comisión propiamente dicho.

2.1.1. Autonomía funcional de la Oficina

La Oficina, que dispone de autonomía administrativa y financiera en la Comisión, se atiene a las orientaciones que establece la Decisión de 28 de abril de 1999 para su organización interna: siempre que sean compatibles con las disposiciones relativas a su independencia operativa, la Oficina aplica las normas de organización interna de la Comisión. Para tener en cuenta este estatuto particular y de acuerdo con el Director General y el Comité de Vigilancia, la Comisión adaptó la composición de su Comité Consultivo de nombramientos para el personal de dirección. En calidad de Autoridad Facultada para Proceder a los Nombramientos (AFPN) el Director General decide la organización de los servicios e informa de ello a la Comisión.

En materia financiera, el Director General de la Oficina prepara el anteproyecto de presupuesto y lo comunica a la Dirección General de Presupuesto(20). Sobre esta base, el Parlamento y el Consejo aprueban el presupuesto y la plantilla de la Oficina. El Director General de la Oficina tiene la calidad de ordenador para la ejecución de la línea específica del presupuesto general reservada a la OLAF. En la práctica, en conexión con las Direcciones Generales de Presupuesto y de Administración y los servicios de la Comisión, se elaboró un inventario más o menos formal de los gastos que la Oficina debe administrar directamente y se efectuó una distribución de las tareas de gestión sobre una base pragmática, con objeto de realizar economías de escala sin afectar a la independencia de la Oficina. La descentralización de las funciones prevista por el Reglamento financiero (ordenador, contable, auditor) está bien encaminada.

El legislador(21) ha querido que la OLAF disponga de competencias de investigación administrativa independientes, en particular, en el interior de todas las instituciones y órganos comunitarios. El Director General y el Comité de vigilancia son los garantes de esta independencia funcional(22).

2.1.2. Organización administrativa y presupuestaria

2.1.2.1. Una nueva estructura que traduzca las nuevas orientaciones

La Comisión presentó su estrategia global de lucha contra el fraude al Parlamento Europeo y al Consejo durante el segundo semestre de 2000(23). Además, el Comité de vigilancia destacó en sus distintos dictámenes y en su informe anual la necesaria adaptación de las estructuras y de la plantilla de la OLAF a las tareas que le incumben y a las prioridades definidas. Estas prioridades se desarrollan en un Plan de acción 2001-2003 aprobado por el Consejo de Gotemburgo el 15 de junio de 2001(24).

Desde el punto de vista de la organización, el enfoque global supone establecer una distinción más clara entre las funciones operativas: inteligencia, trabajo de campo, asistencia y seguimiento administrativo, legislativo, judicial y financiero. Esta distinción, además de evitar la acumulación de funciones y los conflictos de intereses en la misma estructura, tiene por objeto organizar el trabajo de forma transversal y fomentar la complementariedad.

Con esta intención y con el fin de tener en cuenta el traslado del conjunto del personal de la antigua UCLAF y garantizar la transición hacia la Oficina y la definición de una nueva cultura operativa, en la primera reorganización llevada a cabo en septiembre de 2000, se crearon dos Direcciones: una encargada de investigaciones y operaciones y otra horizontal que, además de su papel de iniciativa política y legislativa, se encarga de apoyar y asesorar al polo operativo. Además, la estructura ejecutiva de la Dirección de Investigaciones y Operaciones agrupa a los consejeros sectoriales en dos equipos, uno encargado de las investigaciones internas, los gastos directos y acciones estructurales y el otro, de las investigaciones externas y las operaciones. Con arreglo a las directrices definidas, el objetivo consistía en sustituir las estructuras sectoriales por equipos que sean a la vez flexibles y polivalentes, lo que permite una política de prioridades flexible. En cuanto a la Dirección horizontal si objetivo es reforzar la dimensión legal y judicial y la cohesión de la acción operativa con las autoridades administrativas y judiciales nacionales.

Esta estructura transitoria tuvo por finalidad permitir la transferencia global de los recursos, tras un período de observación destinado a asegurarse de la capacidad del organismo para adaptarse a las nuevas orientaciones y organizar el redespliegue de los recursos. A finales del primer semestre de 2001, se siguió procediendo a la reorganización de las estructuras administrativas con la creación, actualmente en curso, de una tercera Dirección encargada de la inteligencia estratégica y operativa, servicios anteriormente directamente dependientes del Director General. En efecto, el nivel comunitario, encrucijada de la información, debe prefigurar un futuro Observatorio de la delincuencia económica y financiera y contribuir a la definición de las prioridades de la acción operativa. La nueva estructura deberá agrupar las actividades vinculadas a la recogida y explotación, inclusive desde el punto de vista informático, de la información y deberá encargarse principalmente de reforzar la pertinencia y el impacto de las investigaciones y de las operaciones realizadas por la OLAF. Este polo propondrá asimismo su acervo de experiencia y conocimientos tanto a escala interna (servicios de la Comisión y demás instituciones) como externa (Estados miembros) con el fin de garantizar una buena complementariedad con las acciones de la Oficina.

Al mismo tiempo, se han creado o están en curso de constitución:

- una unidad de Seguimiento financiero y recaudación de la Dirección de Asuntos Generales y Legislación para los expedientes a cargo de la Oficina;

- una unidad de Apoyo a los países candidatos, ante el Director General, encargada de establecer una estrecha cooperación con estos países con el fin de que desde antes de la adhesión puedan prepararse para garantizar un nivel de protección de los intereses financieros comunitarios equivalente al alcanzado en el resto de la Comunidad;

- un auditor financiero encargado de mejorar la gestión financiera y las misiones de evaluación, de acuerdo con las nuevas orientaciones definidas por la Comisión;

- un consejero responsable de las cuestiones de seguridad y de la confidencialidad de los datos.

2.1.2.2. Adaptación de los recursos humanos y financieros

A lo largo de los últimos ejercicios, la autoridad presupuestaria reforzó sustancialmente los medios financieros y los recursos humanos de la Oficina(25). No obstante, en su dictamen emitido a mediados de 2000, el Comité de vigilancia(26) se expresó sobre los retrasos constatados en la aplicación de las condiciones necesarias tanto para la independencia de la Oficina como para su autonomía administrativa y presupuestaria. Efectivamente, el procedimiento de contratación para la Oficina resultó difícil y complejo, debido a dos factores principales: por una parte, el nuevo Director General tuvo que gestionar el cambio de rumbo del organismo cuando el proyecto de presupuesto 2000 había sido establecido por la antigua UCLAF(27) y, por otra, durante el procedimiento presupuestario de 2001 se introdujeron varias modificaciones sucesivas en la plantilla. Además, la organización de la selección de agentes temporales para establecer las listas de reserva (1200 candidaturas) constituyó una carga muy gravosa.

Con objeto de atenerse a las directrices definidas por el legislador y por el grupo de alto nivel constituido por el Consejo Europeo(28), en el momento de la adopción del presupuesto 2001 la autoridad presupuestaria modificó sensiblemente la composición de la plantilla de la OLAF: en particular, aumentó el número de puestos temporales de las categorías A y B (123 puestos de trabajo temporales autorizados en 2001; las plazas permanentes pasaron de 143 en 2000 a 109 en 2001) y el número de plazas de la categoría B con relación a las plazas de la categoría A. Además se bloqueó la disponibilidad de 76 nuevas plazas previstas en el presupuesto inicial de 2001 a la espera de que se cumplieran las condiciones previstas en la Resolución de 16 de mayo de 2000 sobre Protección de los intereses financieros y lucha contra el fraude; se prevé un desbloqueo parcial en el marco del presupuesto rectificativo de 2001(29). Esto supone una reafectación de funcionarios de la categoría A a otros servicios de la Comisión, procurando evitar rupturas en la continuidad de la actividad y en el grado de experiencia.

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Este cuadro demuestra la amplitud de los cambios que se han producido durante el período. Aumentar la plantilla casi un 70 %, al tiempo que se procede a una reconversión del personal, sin poner en entredicho la cohesión de la organización y la continuidad del servicio constituye un verdadero reto para cualquier organización.

Sin embargo, el plan trienal adoptado por la autoridad legislativa en 1999 con objeto de aumentar el personal estatutario hasta 300 puestos de trabajo en 2001 se siguió aplicando, globalmente, durante todo el período. Con el fin de disponer de agentes polivalentes muy calificados, como la mayoría de los peritos procedentes de los Estados miembros, la Oficina llevó a cabo varios procesos de selección de agentes temporales en 2000 y durante la primavera de 2001: dos para contrataciones en las categorías B y A de investigadores especializados en los casos complejos de fraude, incluidas las investigaciones internas, y dos para contratar magistrados especialistas de derecho penal en el ámbito de la delincuencia económica y financiera.

Tras estas selecciones, en noviembre de 2000 se constituyeron listas de reserva y se procedió a las primeras contrataciones.

Por los motivos anteriormente mencionados, la Oficina no estará en condiciones de finalizar la contratación de magistrados y asesores judiciales (dos terceras partes del equipo) hasta el segundo semestre de 2001. De modo que a finales de 2001 la Oficina podrá disponer de magistrados especialistas de derecho penal y de lucha contra la delincuencia organizada económica y financiera. El acervo de conocimientos y experiencia de que disponen es necesario para abarcar la totalidad de los sistemas judiciales nacionales y debiera contribuir a que las dimensiones disciplinaria, administrativa, judicial y civil de la acción de la Oficina sean más eficaces.

Por lo que se refiere a los directivos, en abril de 2001 se procedió al nombramiento del responsable de la Dirección A (Política, legislación y asuntos jurídicos); sus homólogos de las Direcciones B (Investigaciones y operaciones) y C (Inteligencia, estrategia operativa y tecnología de la información) deberían asumir sus funciones en octubre y noviembre de 2001 respectivamente.

Una vez en funciones la totalidad del personal directivo, sobre la base del cubrimiento efectivo de las nuevas plazas de 2001, la Oficina procederá a un examen riguroso de cada puesto de trabajo y de la adecuación entre los recursos de los que dispone a finales de 2001 y las misiones que se le han encomendado con el fin de asegurarse de que está en condiciones de cumplirlas: tanto si se trata de misiones operativas (investigaciones y operaciones), de nuevos cometidos (inteligencia, seguimiento administrativo, financiero, judicial y legislativo, especialmente desde el punto de vista de la "estanqueidad al fraude") o de sus tareas más tradicionales como servicio de la Comisión.

2.1.3. Política de formación contra el fraude y comunicación de cara al público

Una acción específica de formación

Dada su especificidad en cuanto a su ámbito de actividad, su estatuto y sus medios de intervención, la Oficina ha desarrollado una estrategia de formación especializada en el ámbito de la lucha contra el fraude. Desde el punto de vista interno, la entrada en funciones de muchos agentes de reciente contratación requirió un esfuerzo por parte de la Oficina con el fin de proporcionarles la formación básica que les permita ser operativos cuanto antes en un entorno que incluye varias culturas, idiomas distintos y procedimientos diversos. Además, en el marco de sus actividades, la Oficina coopera estrechamente con los Estados miembros, especialmente participando en acciones de formación.

Algunas de estas acciones fueron (co)organizadas o (co)financiadas por la Oficina (13 durante el período en cuestión). En tales ocasiones se determinaron las prioridades y modalidades de intervención de la OLAF. Por otra parte, con frecuencia se invita a los agentes de la Oficina a participar, como ponentes o en tanto que público, en conferencias, seminarios o coloquios. Entre junio de 2000 y mayo de 2001 se llevaron a cabo 74 intervenciones de este tipo.

Comunicación de cara al público

Con frecuencia, las tareas de la OLAF son de carácter muy técnico y deben explicarse de manera inteligible a la opinión pública. Por consiguiente, la Oficina dispone de una política de información sobre su actividad operativa. Su objetivo consiste en establecer procedimientos transparentes que respeten a la vez los principios y los límites que rigen la comunicación de informaciones sensibles que pueden afectar a los derechos de las personas y la eficacia de las investigaciones.

Para ello, la Oficina se dedicó a idear medios adecuados para informar al público, como entre otros, la transmisión a su debido tiempo de informaciones precisas y presentadas de un modo que permita a los medios de comunicación desempeñar su papel. Además, se informó al público de las actividades de la Oficina y de los éxitos alcanzados gracias a la cooperación con los servicios nacionales de investigación.

En el caso de las actividades operativas vinculadas a la función independiente de la OLAF, sólo el portavoz de la Oficina y el Director General están capacitados para mantener contactos con los medios de comunicación. Las relaciones públicas relativas a las actividades de la Oficina que no forman parte de sus actividades operativas independientes, corren a cargo del servicio de Prensa y Comunicación de la Comisión y, en particular, del portavoz del Comisario interesado.

Por otra parte, se ha organizado una "red de comunicadores antifraude" que reúne a los distintos portavoces y responsables de relaciones públicas de los principales organismos nacionales de investigación con los que colabora la OLAF. El objetivo de esta red es crear sinergias y establecer contactos permanentes entre la Unidad de comunicación, relaciones públicas y coordinación de la formación de la OLAF y sus homólogos nacionales(30).

2.2 Relaciones con las otras instituciones, órganos y organismos de la UE

2.2.1. Entorno institucional

En aplicación de las disposiciones del artículo 280, el legislador y la Comisión quisieron que la Oficina participase en la cooperación con los Estados miembros y con sus respectivas autoridades policiales y judiciales(31), y, en particular, que prestara asistencia técnica a las demás instituciones, órganos u organismos comunitarios así como a las autoridades nacionales competentes. La OLAF cumple también un papel de asistencia técnica y operativa para la Comisión en el ámbito de la cooperación judicial penal(32). Con el fin de garantizar el pleno cumplimiento de estas misiones, la Oficina desea constituirse como "plataforma comunitaria de servicios"(33).

La Oficina dispone de competencias claras y de un mandato bien definido bajo el control del Tribunal de Cuentas y del Tribunal de Justicia y bajo el control político del Parlamento Europeo y del Consejo. Además, el seguimiento de sus informes de investigación está bajo el control del juez nacional. La Oficina dispone de los medios necesarios para integrar la dinámica del planteamiento comunitario (artículo 280 del Tratado CE) a la necesidad del enfoque intergubernamental vinculado al objetivo de un espacio judicial único (artículo 2 del Tratado UE). Cuando es necesario para el cumplimiento de sus respectivas misiones, coopera con Europol o con la unidad provisional de Eurojust y, actualmente, está negociando con Europol un marco de cooperación que también deberá tener en cuenta las necesidades específicas de asistencia mutua en el ámbito de actividad de la OLAF.

Por otra parte, de las disposiciones reglamentarias se desprende que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude y las instituciones, órganos y organismos comunitarios deben informarse mutuamente, de acuerdo con sus respectivos derechos y obligaciones, en el respeto de las normas de confidencialidad y de los derechos legítimos de las personas, también según el Derecho nacional. La competencia de investigación interna, en particular, se basa en las obligaciones reglamentarias de información y cooperación de los miembros o de los agentes de las instituciones, respetando los derechos y garantías de que disponen(34) en virtud del Convenio europeo de derechos humanos, del Estatuto de los funcionarios y otros agentes de las Comunidades y del Protocolo sobre privilegios e inmunidades.

No obstante, algunos aspectos del papel de la Oficina en materia operativa, así como las prácticas relacionadas con la cooperación con las instituciones afectadas por las investigaciones internas y competentes para la protección de los intereses financieros (Parlamento, Tribunal de Cuentas, Consejo, Comisión) merecen precisarse: información recíproca y gestión de la información operativa, incluso en el marco de las investigaciones internas y externas(35), y articulación de las investigaciones internas de la Oficina con los procedimientos disciplinarios(36) y administrativos. Estos aspectos se abordaron en un proyecto de Código de conducta y en un proyecto de Directrices para una política de comunicación de la Oficina (que figura a continuación en los apartados 3.2 y 3.3).

2.2.2. Marco legal de las investigaciones internas

En su primer informe de actividades(37), el Comité de vigilancia destacó algunas lagunas del dispositivo jurídico e institucional de la Oficina, en particular, en el delicado ámbito de la investigación administrativa interna.

El Parlamento Europeo invitó a la Comisión a proponer una modificación del Reglamento (CE) n° 1073/1999 destinada a instituir una Fiscalía europea competente en el ámbito de las investigaciones internas(38). La Comisión por su parte, después de una primera propuesta(39) que el Consejo Europeo de Niza no retuvo, propuso continuar el debate sobre una Fiscalía europea para la protección de los intereses financieros mediante una amplia consulta de los medios interesados (Libro verde) en el marco de la modificación del Tratado.

La Oficina comparte esta preocupación y procura reforzar la legitimidad de las investigaciones internas, a la espera de los resultados de la amplia consulta sobre la creación de una Fiscalía europea en el ámbito de la protección de los intereses financieros comunitarios. Este último punto, fundamental para reforzar la credibilidad de las instituciones, es una prioridad para la dirección de la Oficina. Habrá que profundizar en ello en el marco de la reflexión conjunta con el Comité de vigilancia.

Con ocasión del examen de los informes anuales de la Comisión(40), el Consejo constató también los retrasos en la ratificación por los Estados miembros del Convenio de 26 de julio de 1995 relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas y de sus protocolos adicionales(41). Esta situación hipoteca el marco jurídico y judicial de la protección de los intereses financieros de la Unión Europea y, en particular, constituye un obstáculo al seguimiento judicial de las investigaciones administrativas de la Oficina.

En este contexto, el Director General de la Oficina está dispuesto a estudiar cualquier pista que, en cuanto a organización de las funciones, permita responder de forma adecuada a la cuestión planteada por el Parlamento Europeo y el Comité de vigilancia.

2.3. Nuevos instrumentos de gestión

La instauración de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude requiere que se resuelvan varias cuestiones relativas a su independencia y organización. Según la nueva estrategia operativa de la Oficina, en el marco de la separación entre las funciones operativas (inteligencia, investigación y seguimiento) la transparencia y la complementariedad constituyen un principio central de la gestión. Con este ánimo se concibió una serie de nuevos instrumentos para, por una parte, orientar mejor la actividad operativa y, por otra, organizar de forma adecuada la circulación de la información. En efecto, el análisis y la circulación interna de la información estratégica y operativa deben contribuir a determinar las prioridades del trabajo de campo al tiempo que facilitan el seguimiento administrativo y judicial de las investigaciones. Por otra parte, la Oficina necesita una estrategia propia de comunicación basada en un dispositivo de gestión eficaz de la información, delicada por esencia.

2.3.1. Información y comunicación con las demás instituciones y con los Estados miembros(42)

Además de la información procedente de sus actividades operativas, la Oficina dispone esencialmente de la información que los Estados miembros comunican a la Comisión con arreglo a la normativa sectorial, así como de la información procedente de las instituciones europeas y de terceros. Las disposiciones comunitarias o nacionales en cuanto a confidencialidad, protección de datos (artículo 8 del Reglamento (CE) n° 1073/1999), secreto profesional y protección de los derechos fundamentales (artículos 286 y 287 del Tratado) son de aplicación. Además, en los nuevos Reglamentos, el legislador ha adoptado normas y medidas relacionadas con la protección de los datos de carácter personal y el acceso a los documentos(43).

La circulación adecuada de la información pertinente en poder de la OLAF requiere clarificar las obligaciones de la OLAF y definir una estrategia de comunicación propia. Habrá que elaborar criterios y mecanismos de comunicación(44) para definir de manera precisa los datos de que dispone la Oficina, las personas tienen acceso a éstos (y su responsabilidad en caso de difusión de informaciones confidenciales), así como para definir las reglas para la comunicación de estas informaciones, a menudo delicadas. Ante todo, la Oficina debe disponer también de un sistema fiable y centralizado de recogida, registro y tratamiento de la información operativa que permita responder a los requisitos de eficacia, disponibilidad, transparencia y acceso controlado a la par que respetar las restricciones y límites que requiere la protección de los derechos individuales. La validación de este sistema corresponderá a la nueva Dirección de Inteligencia.

2.3.2. Manual de la OLAF

El manual de la OLAF se creó para mejorar los métodos de trabajo y los procedimientos de la Oficina y se basa en la legislación y en los reglamentos aplicables a la OLAF. Este documento de uso interno para el personal de la OLAF incluye las disposiciones legales e internas existentes sin crear derechos u obligaciones respecto a terceros. El hilo conductor es asegurar la transparencia y la eficacia de los trabajos de la Oficina, de plena conformidad con los fundamentos jurídicos pertinentes y con los derechos de las personas.

El manual trata principalmente de las actividades operativas de la OLAF. Las investigaciones constituyen la primera función de la Oficina y el manual establece los procedimientos administrativos que deben aplicarse en las distintas fases de investigación y la conclusión, desde la recepción de la información inicial hasta el archivo del expediente. El Manual de la OLAF aclara la política interna en varios ámbitos clave; define las funciones y responsabilidades internas y proporciona directrices específicas sobre una serie de temas pertinentes.

2.3.3. Apoyo informático eficaz

Las nuevas orientaciones de la política operativa favorecen la explotación racional de la información (inteligencia) y el refuerzo de la dimensión penal del trabajo de campo. De acuerdo con el mandato definido por la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 y, en particular, por el apartado 5 del artículo 2, la Unidad de Tecnología de la Información de la Oficina definió un plan de trabajo para desarrollar la infraestructura, asegurar la recogida y explotación de la información y prestar asistencia técnica a las instituciones, órganos y organismos así como a las autoridades nacionales competentes. La actividad informática tiene por objeto, por una parte organizar los sistemas de control del funcionamiento interno y, por otra, concebir sistemas de apoyo destinados al exterior (servicios e instituciones comunitarios, autoridades nacionales).

La Oficina emprendió la elaboración de un nuevo sistema de gestión de los expedientes para los 2300 casos tratados desde su creación, que sustituyó a la antigua base de datos (Irene) en mayo de 2001. Los 2300 casos corresponden en gran parte a los trasladados desde el sistema Irene.

La anterior base de datos (Irene)

La decisión de sustituir Irene por el Sistema de Gestión de Casos se adoptó para responder a las siguientes necesidades:

- disponer de un sistema de gestión de los expedientes adaptado a los procedimientos que se definen en el Manual de la OLAF;

- disponer de una base de datos más centralizada para garantizar un registro homogéneo y coherente de la información relativa a los expedientes a lo largo de su ciclo de vigencia, con el fin de controlar más fácilmente el progreso de los casos y poder ser utilizado como instrumento de gestión por la dirección;

- disponer de una base de datos técnicamente más estable y adaptable a las exigencias de ampliación de la Oficina.

Instauración del Sistema de gestión de los expedientes

Desde el punto de vista organizativo, se creó un comité de control para supervisar la presentación del proyecto en octubre de 2000. Se designó un equipo de proyecto para la instauración. La elaboración duró seis meses, recurriendo exclusivamente a los recursos de la Oficina, hasta que la nueva base (Sistema de Gestión de Casos, SGC) fue operacional en mayo de 2001.

El SGC tiene dos objetivos esenciales:

- funciona como un instrumento de seguimiento de los casos y facilita el establecimiento de un registro exhaustivo de los expedientes por el personal de investigación;

- funciona como un útil de gestión que permite, tanto a la dirección como a los investigadores, seguir los expedientes gracias a la función de informe.

Las principales características del sistema son las siguientes:

- una unidad administrativa independiente (Unidad de apoyo técnico y administrativo) se encarga de examinar toda la información relativa a presuntos fraudes que se recibe con el fin de decidir si procede o no constituir un expediente (función importante que antes correspondía a los investigadores);

- los datos cifrados en el SGC son más completos que los de la antigua base;

- la introducción de la parte esencial de los datos, que antes se delegaba completamente en los investigadores, corresponde ahora a la Unidad de apoyo;

- todo el personal autorizado tiene acceso al sistema, que conserva el rastro de todas las entradas (en lectura/escritura); en el pasado las condiciones de acceso eran más restrictivas;

- el SGC es un instrumento de análisis y de informe muy eficaz.

Todos los casos registrados en el sistema Irene se importaron al SGC. Se llevaron a cabo las siguientes operaciones:

- revalidación y actualización de todos los casos emigrados de la base de datos anterior. Esta operación fue necesaria porque la información almacenada en Irene no siempre estaba al día. La Oficina adoptó medidas de corrección para mejorar la calidad de los datos. Visto el volumen y la complejidad de la información transferida de Irene al SGC y el hecho de que la actualización debe hacerse manualmente, el proceso está aún en curso.

- codificación y mantenimiento en el SGC

- desarrollo y mejora del SGC a partir del análisis de las necesidades de los usuarios. En particular, está previsto ampliar la base con el fin de supervisar las actividades de seguimiento, incluido el seguimiento financiero, administrativo y judicial.

El sistema funciona desde el 1 de mayo de 2001, al término de una estrecha colaboración entre la Unidad de tecnología de la información y la Dirección de Investigación. El sistema se acompaña con una guía de procedimientos pormenorizada que permite una mejor calidad de los datos tratados por la Oficina y la producción sobre esta base de estadísticas e informes. Está previsto ampliar el sistema mediante módulos de seguimiento administrativo y judicial de los expedientes archivados.

Sistemas externos

Por lo que se refiere a los sistemas externos, se introdujeron varias novedades. Se creó un nuevo sistema de registro de las comunicaciones procedentes de los Estados miembros (ECR, "Electronic Communications Registry"). Gracias a este sistema la Oficina dispone ahora de medios más fiables de registro, validación y explotación de los datos proporcionados en el marco de los Reglamentos sectoriales, que antes se almacenaban en la base Irene. Este sistema empezó a funcionar en octubre de 2000 y, en adelante, los servicios interesados de la Comisión pueden acceder a él. La Unidad de Inteligencia, que administra las autorizaciones de acceso, se encarga de controlar este acceso limitado.

Otra mejora consistió en el desarrollo de AFIS, un sistema de información antifraude que se transfirió a la OLAF el 1 de enero de 2000. Este sistema permite el intercambio electrónico de información con los demás participantes en la lucha antifraude, especialmente sobre las irregularidades detectadas en distintos sectores así como, en adelante, sobre determinados productos sensibles. Las nuevas aplicaciones permiten introducir, en particular, la información prevista por los Reglamentos sectoriales(45). Se realizó, además, una nueva versión del sistema de información aduanera sobre las actividades del "tercer pilar".

2.3.4. Instrumentos de cooperación y prevención: dos ejemplos

Cooperación en el marco de la ampliación

Uno de los cometidos encomendados a la Oficina es aportar la ayuda de la Comisión a la cooperación con los Estados miembros en el ámbito de la lucha contra el fraude(46), con el fin de proteger efectivamente los intereses financieros. Esto tiene repercusiones para los países candidatos que deben demostrar, antes de la adhesión, que disponen de la capacidad operativa necesaria para luchar eficazmente contra el fraude y cualquier otra actividad ilegal en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad(47).

En los países candidatos, las competencias en el ámbito de la lucha contra el fraude y las irregularidades se reparten generalmente entre varias entidades administrativas y judiciales cuya capacidad operativa para proteger efectivamente el presupuesto comunitario es difícil calibrar. Además, todo parece indicar que la mayoría de estos servicios no coordinan sus actividades entre sí, motivo por el que tampoco está garantizada la cooperación con los Estados miembros y con la Comisión.

Durante los últimos años, la OLAF ha desplegado esfuerzos considerables para disponer, en cada país candidato, de un punto de contacto central competente para coordinar las investigaciones administrativas relativas a irregularidades y fraudes en detrimento del presupuesto comunitario, y que coopere con la OLAF desde el punto de vista operativ