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-ir 6 COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 30.07.1996 
COM(%) 399 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
sobre la revisión de la estrategia comunitaria 
para la gestión de residuos 
Proyecto de 
RESOLUCIÓN DEL CONSEJO 
sobre la política de gestión de residuos 
(presentado por la Comisión) 

ÍNDICE 
Resumen 
1. INTRODUCCIÓN 
2. CONTEXTO 
3. OBJETIVOS 
3.1 PRINCIPIOS GENERALES DE LA POLÍTICA COMUNITARIA 
PARA LA GESTIÓN DE RESIDUOS 
3.1.1 Jerarquía de principios en la política de gestión de residuos 
3.1.2 Responsabilidad del productor 
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 
3.2.1 Prevención 
3.2.2 Valorización 
3.2.3 Eliminación final 
3.3 FLUJOS DE RESIDUOS PRIORITARIOS 
3.4 TRASLADOS DE RESIDUOS 
4. INSTRUMENTOS 
4.1 INSTRUMENTOS NORMATIVOS 
4.2 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS 
4.3 ESTADÍSTICAS SOBRE RESIDUOS 
4.4 OTROS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN 
4.4.1 Aplicación, cumplimiento y seguimiento de las disposiciones 
vigentes 
4.4.2 Planes de gestión 
4.4.3 Comités 
4.4.4 Análisis del ciclo de vida, sistemas de auditoría ambiental 
5. PROTAGONISTAS 
6. CONCLUSIONES 
1 
Resumen 
En la presente revisión se establece que el objetivo general de la política 
comunitaria de gestión de residuos es garantizar un nivel elevado de protección 
del medio ambiente sin alterar el funcionamiento del mercado interior con el 
fin de fomentar un desarrollo sostenible. Para alcanzar este doble objetivo, se 
consideran de suma importancia los siguientes elementos: 
* un marco legal completo e integrado, 
* definiciones precisas de los conceptos relacionados con los residuos, 
* normas y principios adecuados proximidad y autosuficiencia, 
* datos fiables y comparables. 
La revisión confirma la jerarquía de principios que estableció el documento de 
1989 sobre estrategia comunitaria en materia de gestión de residuos: la 
prevención de los residuos sigue siendo la máxima prioridad, seguida por la 
valorización y, en ultima instancia, la eliminación segura de los residuos. Esta 
jerarquía debería aplicarse en función de la mejor solución desde un punto de vista 
ambiental que tenga presentes los costes económicos y sociales. 
* En lo que se refiere al principio de la prevención, deberían desarrollarse, 
en particular, las siguientes medidas: fomento de tecnologías y productos 
limpios, reducción de la peligrosidad de los residuos, elaboración de 
normas técnicas y, en su caso, normas comunitarias para limitar la 
presencia de determinadas sustancias peligrosas en los productos, fomento 
de los sistemas de reutilización y reciclado, uso adecuado de los 
instrumentos económicos, sistemas de auditoría ambiental, planes de 
auditoría medioambiental, análisis de los ciclos de vida, medidas en 
materia de educación e información al consumidor y desarrollo del sistema 
de etiquetas ecológicas. 
* En lo que se refiere al principio de la valorización la Comisión considera 
generalmente que debería darse preferencia, siempre que sea una solución 
aceptable desde el punto de vista del medio ambiente, a la valorización de 
materiales sobre la valorización energética. En efecto, el reciclado supone 
la separación de residuos en origen y la participación de los usuarios 
finales y de los consumidores en la cadena de la gestión de residuos, con 
lo que se incrementa su nivel de conciencia de la necesidad de reducir la 
producción de residuos. Por otra parte, se considera que las estrategias 
energéticas que dependen de suministros de residuos no deberían perjudicar 
a los principios de prevención y valorización de material. 
* En lo que se refiere a la eliminación final, es preciso evitar, en la medida 
de lo posible, las operaciones de incineración sin recuperación de energía. 
Los vertederos incontrolados y los emplazamientos contaminados son dos 
problemas que requieren una actuación especial y firme en distintos 
niveles. 
La estrategia plantea la cuestión de la responsabilidad de los productores. Si se 
tiene en cuenta el ciclo vital de un producto, desde su fabricación hasta el final 
de su vida útil, los suministradores de material, los distribuidores, los 
consumidores y los poderes públicos comparten responsabilidades específicas en 
materia de gestión de residuos. Ahora bien, el papel predominante lo tiene el 
fabricante, ya que le corresponde adoptar las decisiones fundamentales sobre el 
producto que determinan en gran parte su potencial en materia de gestión de 
residuos. Por consiguiente, este principio se integrará en las medidas futuras, 
examinando cada caso concreto y teniendo en cuenta las responsabilidades 
específicas de los distintos agentes económicos. 
Se desprende de la estrategia revisada sobre el programa de flujos de residuos 
prioritarios que el enfoque adoptado no ha sido suficientemente eficaz para 
sustituir la fase preparatoria tradicional del proceso decisorio institucional, por lo 
que, en principio, no se lanzarán nuevos proyectos específicos. Los flujos de 
residuos y de materiales se examinarán sobre una base puntual. 
La estrategia reitera la necesidad de un control adecuado de los traslados de 
residuos con arreglo al marco jurídico definido en el Reglamento (CEE) 
n° 259/93. Deberá hacerse hincapié en la consecución de un objetivo doble: 
garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente sin alterar el 
funcionamiento del mercado interior. Se necesita para ello una aplicación correcta 
de los principios de proximidad y autosuficiencia: en consecuencia, los residuos 
deberán eliminarse en una de las instalaciones adecuadas más próximas y los 
residuos producidos en la Comunidad no deberán ser eliminados fuera de ella. No 
obstante, estos principios no se aplican a los residuos destinados a la valorización 
sino tan sólo a aquellos que se destinen a la eliminación. 
Este documento incluye un capítulo sobre los instrumentos que deben ser 
utilizados, en los distintos niveles, para alcanzar los objetivos que determina la 
estrategia: se trata, concretamente, de instrumentos normativos y económicos, de 
estadísticas fiables y comparables sobre residuos y de otros instrumentos de 
gestión, entre los que figuran los planes de gestión, el cumplimiento de la 
normativa y el uso imparcial de análisis del ciclo de vida y de sistemas de 
auditoría ambiental. 
En lo que a los protagonistas se refiere, la estrategia reconoce la necesidad de 
una participación activa de todos los agentes económicos que persiguen los 
objetivos de la política de residuos. En efecto, dichos objetivos no pueden 
alcanzarse sin la participación de los poderes públicos, de las empresas públicas 
y privadas, de las organizaciones de protección del medio ambiente y, sobre todo, 
de los ciudadanos y de los consumidores. 
1. INTRODUCCIÓN 
1. Los residuos son una forma de contaminación que cada vez suscita mayor 
preocupación. Sin embargo, unas políticas de gestión de residuos aceptables y 
organizadas de forma adecuada contribuirían tanto a la conservación de unos recursos 
naturales escasos como a la protección del medio ambiente y, por ende, a la 
consecución de un desarrollo sostenible. 
2 En septiembre de 1989, la Comisión presentó una Comunicación al Consejo y al 
Parlamento Europeo sobre una estrategia comunitaria para la gestión de residuos 
(SEC(89) 934 final de 18.8.1989). El Consejo y el Parlamento aprobaron esta 
estrategia en las Resoluciones de 7 de mayo de 1990 (DO C 122 de 18.5.1990, p. 2) 
y 19 de febrero de 1991 (DO C 72 de 18.3.1991, p. 34), respectivamente. Por otra 
parte, en otra Resolución de 22 de abril de 1994, el Parlamento defendió la necesidad 
de perfeccionar la estrategia comunitaria sobre gestión de residuos (DO C 128 de 
9.5.1994, p. 471). 
3 El objeto de la presente Comunicación de la Comisión sobre estrategia comunitaria 
para la gestión de residuos es revisar su Comunicación de 1989 y adaptarla a los 
requisitos de los próximos cinco años1. En efecto, desde 1989 se han producido 
varios acontecimientos importantes y han surgido factores nuevos que influyen en el 
comportamiento de la administración nacional y comunitaria y de los agentes 
económicos en materia de residuos. Por consiguiente, la Comisión debe confirmar 
o adaptar los principios que regirán su política de residuos. 
4 En primer lugar, la Comunidad ha adoptado una serie de instrumentos jurídicos 
nuevos en materia de residuos y el Tribunal de Justicia ha emitido varias sentencias 
en asuntos relacionados con este ámbito. Estas sentencias contribuyen a definir las 
medidas nacionales y comunitarias de gestión de residuos. Por otra parte, el Tratado 
de la Unión Europea y la adopción del Quinto Programa de acción en materia de 
medio ambiente, que está siendo objeto de revisión, han determinado el marco en que 
se inscriben las actividades de gestión de residuos de la Comunidad Europea. Los 
factores económicos, sociales, técnicos y ambientales han evolucionado también e 
influido con fuerza en la política de gestión de residuos. Además, la Unión Europea 
se está preparando para la ampliación a los países candidatos de Europa Central y 
Oriental, así como a Chipre y Malta. Por último, a escala internacional, tanto el 
informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo 
(agenda 21) como la celebración del Convenio de Basilea sobre el control de 
traslados transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación resaltan la 
necesidad de prevenir o minimizar la producción de residuos peligrosos y de realizar 
una gestión de residuos que no perjudique a la salud y al medio ambiente. 
Esta revisión no abarca los residuos radiactivos. 
4 
Transcurridos siete años desde la primera Comunicación sobre gestión de residuos, 
conviene informar al Parlamento Europeo y al Consejo, así como al Comité 
Económico y Social, al Comité de las Regiones, a los poderes públicos, a los agentes 
económicos y a las organizaciones de protección del medio ambiente y defensa del 
consumidor de la revisión de la estrategia sobre residuos definida en 1989. La 
Comisión adoptó en fecha reciente un informe sobre las medidas adoptadas desde la 
adopción de la primera Comunicación, que remitió al Parlamento Europeo y al 
Consejo (COM (95) 522 final de 8.11.1995). 
En la aplicación de lo dispuesto en la presente Comunicación, se tendrán plenamente 
en cuenta las obligaciones de la Comunidad en virtud de la normativa internacional, 
especialmente en lo que se refiere al comercio, así como los principios que regulan 
las demás políticas comunitarias. 
2. CONTEXTO 
7 Los residuos son bienes materiales. La Comunidad Europea ha creado un mercado 
interior en el que las fronteras nacionales dejan de ser fronteras económicas y en el 
que la libre circulación de mercancías desempeña una función primordial. Los 
Estados miembros tienen la obligación de respetar las disposiciones del Tratado CE, 
por ejemplo las referentes a la libertad de circulación de mercancías de los artículos 
30 a 36, al aplicar e interpretar el Derecho comunitario mediante sus normas y 
prácticas administrativas nacionales. El Tribunal de Justicia de las Comunidades 
Europeas ha estipulado que, a efectos del Tratado, las "mercancías" se consideran 
tales cualesquiera que sean su valor, naturaleza, características y destino. Por 
consiguiente, los residuos deben considerarse mercancías a efectos del artículo 30, 
independientemente de que vayan a ser reutilizados, reciclados o eliminados (asunto 
C - 2/90, Comisión/Bélgica). Ahora bien, el Tribunal de Justicia observó que los 
residuos son mercancías específicas que pueden ser perjudiciales para el medio 
ambiente. Por consiguiente, en virtud de los artículos 30 a 36 y teniendo en cuenta 
el principio de que los atentados al medio ambiente deben corregirse en la fuente 
misma podrá limitarse la libre circulación de residuos por motivos relacionados con 
la protección del medio ambiente, de conformidad con la normativa vigente. 
8 Constituye un paso en este sentido la introducción en la estrategia sobre residuos de 
1989 de-elementos del principio "de proximidad", por el que los residuos han de 
eliminarse "en uno de los centros adecuados más próximos". Además, este documento 
proclama el principio de la autosuficiencia en la eliminación de residuos, que 
corresponde ante todo a la Comunidad en su conjunto. Se desprende por tanto la idea 
general de que los residuos producidos en la Comunidad no deben ser eliminados 
fuera de ella. La legislación aprobada desde entonces tiene en cuenta estos principios, 
aunque sólo se aplica a la eliminación de residuos, y no a su valorización. 
9 En épocas anteriores, varios Estados miembros han aplicado en gran parte los 
principios de proximidad y de autosuficiencia para establecer y mantener sistemas 
adecuados y sostenibles de gestión de residuos. La Comisión considera válidas estas 
consideraciones y prácticas nacionales, siempre que se ajusten a las disposiciones del 
Tratado y, si procede, a los principios del mercado interior. 
10 La normativa comunitaria sobre residuos ha procurado alcanzar un equilibrio entre 
la necesidad de un nivel elevado de protección, tal como exige el artículo 130 R del 
Tratado CE, y de un nivel adecuado de reglamentación para garantizar el 
funcionamiento del mercado interior. Se permite así una actuación de los agentes 
económicos en la Comunidad en condiciones equitativas, mediante la adopción de 
normas comunes, sin perjuicio de la voluntad legítima de los Estados miembros de 
definir y aplicar políticas y medidas nacionales de gestión de residuos. El hecho de 
que algunas Directivas comunitarias sobre residuos se basan en el artículo 100 A del 
Tratado CE y otras en el artículo 130 S pone de manifiesto esta diversidad de 
objetivos. La presente estrategia se propone contribuir, en materia de residuos, a la 
consecución de un alto nivel de protección del medio ambiente en el mercado 
interior. La Comisión se propone con determinación alcanzar este objetivo y hace un 
llamamiento a todas las partes interesadas para que respalden sus esfuerzos. 
11 El objeto de la política comunitaria sobre medio ambiente es garantizar un nivel 
elevado de protección, por lo que deben reducirse las emisiones al medio ambiente 
de las distintas instalaciones (aire, agua y suelo) en la medida de lo posible y de 
forma tanto económica como eficaz. Todas las emisiones tienen el mismo potencial 
de impacto en el medio ambiente, cualquiera que sea el proceso de emisión. Por 
consiguiente, no existen motivos para establecer normas distintas en función de los 
sectores (industria o instalaciones de tratamiento de residuos), cuando las materias 
primas y los procesos son comparables. En principio, deben aplicarse los mismos 
requisitos, con independencia de que los residuos sean objeto de tratamiento en 
instalaciones industriales o de tratamiento de residuos (valorización o eliminación). 
En su labor futura, la Comisión procurará alcanzar estos objetivos. Asimismo, deberá 
intentarse que los criterios destinados a limitar las emisiones en un entorno 
determinado (aire, agua o suelo) no supongan un incremento de las emisiones en otro 
entorno. Todas las estrategias comunitarias sobre residuos, deberán basarse en este 
principio básico del control integrado de la contaminación, que figura en la propuesta 
de Directiva sobre prevención y reducción integradas de la contaminación en las 
instalaciones industriales, incluidas las instalaciones de tratamiento de residuos. 
12 La Comisión está convencida de que sólo logrará superarse la preocupación creciente 
de la población, expresada concretamente en el lema "en mi jardín, no", mediante la 
aplicación de normas ambientales estrictas para todas las instalaciones de gestión de 
residuos. 
13 Hace casi veinte años surgió el debate sobre la distinción entre residuos y 
mercancías. No se ha dado aún con una definición satisfactoria para determinar 
cuándo un material pasa a ser un residuo y cuándo vuelve a ser una mercancía. A 
menudo se ha adoptado una solución por la que se considera que un material es una 
mercancía si tiene valor comercial. Sin embargo, esta definición no se ajusta ni a la 
definición comunitaria de los residuos ni al dictamen del Tribunal de Justicia, que 
especificó que la definición de los residuos es independiente del valor comercial del 
objeto desechado y declaró que los residuos que carecen de valor comercial son 
productos a efectos del artículo 30 del Tratado CE, aunque de naturaleza específica. 
Sin perjuicio de las dificultades inherentes a esta cuestión, son tales sus 
consecuencias prácticas que requieren esfuerzos redoblados de todas las partes 
implicadas, incluidas las organizaciones internacionales, para encontrar esa definición. 
14 Las definiciones de "residuos" y "residuos peligrosos" que figuran en las Directivas 
75/442/CEE, modificada por la Directiva 91/156/CEE, y 91/689/CEE del Consejo no 
han despejado todos los casos problemáticos de distinción entre residuos y productos. 
Ahora bien, han procurado ajustarse al doble objetivo de protección del medio 
ambiente y de creación y funcionamiento del mercado interior. 
15 En la aplicación de la normativa comunitaria, los Estados miembros han adoptado 
conceptos relativamente distintos de residuos y residuos peligrosos y han establecido 
listas de residuos distintas. Por consiguiente, la Comisión considera que sólo podrán 
alcanzarse los objetivos mencionados si todos los Estados miembros incorporan a su 
normativa nacional las definiciones de residuos y residuos peligrosos y las listas 
correspondientes. Se evitaría así el uso de terminología dispar (residuos industriales, 
residuos finales, materia prima secundaria, residuos especiales, etc.) que no hace sino 
dificultar la labor de los agentes económicos y de las administraciones. A su vez, 
sólo existiría, en principio, una lista de alcance comunitario de "residuos" y de 
"residuos peligrosos", lo que incrementaría de forma considerable la transparencia, 
la planificación y la seguridad económica de todas las partes interesadas. 
En el contexto de la estrategia de preadhesión, se prestará especial atención a los 
países de Europa Central y Oriental que se están preparando para ser miembros de 
la Unión. Junto con la adaptación de su legislación al nivel comunitario, deberán 
reforzarse las medidas prácticas para garantizar su aplicación efectiva. 
16 Si los Estados miembros consideran que las listas no reflejan completa o 
correctamente los distintos "residuos" y "residuos peligrosos", tienen en la actualidad 
la posibilidad de adoptar o mantener disposiciones nacionales más estrictas. Cabe 
asimismo observar que algunos residuos que no figuran en la lista comunitaria 
pueden estar cubiertas por otras normas de la Comunidad Europea. En cualquier 
caso, las medidas nacionales mencionadas han de ser notificadas a la Comisión. 
Existe un procedimiento de comitología específico y simplificado para adaptar las 
listas en caso de nuevos requisitos. 
17 De acuerdo con el informe reciente "Europe's Environment: Statistical Compendium 
for the Dobris Assessment", en 1990 la cantidad total de residuos producidos en los 
quince Estados miembros ascendió a 910 millones de toneladas (con excepción de 
los residuos agrícolas), de los que 22 millones eran peligrosos. El impacto potencial 
de estas cantidades para el medio ambiente es enorme. Ahora bien, resulta muy 
difícil, por no decir imposible, dar una imagen coherente de la situación en los 
distintos países y en un período determinado que permita indicar tendencias claras 
en cuanto a los aspectos cuantitativos de los residuos en los últimos diez años. Se 
dispone de escasos datos anteriores a 1985, las cifras más recientes son fragmentarias 
y resulta difícil compararlas o sumarlas, lo que pone de manifiesto la ausencia de una 
recogida sistemática de datos a escala comunitaria, con una base, una cobertura, unas 
definiciones y una nomenclatura armonizadas y uniformes. La cuestión de los datos 
estadísticos se examinará con más detenimiento en el capítulo 4.3. 
3. OBJETIVOS 
3.1 PRINCIPIOS GENERALES DE LA POLÍTICA COMUNITARIA PARA LA 
GESTIÓN DE RESIDUOS 
3.1.1 Jerarquía de principios en la política de gestión de residuos 
18 Pese a su importancia en cualquier política de residuos, la valorización y la 
eliminación no son sus elementos esenciales. De hecho, la producción de residuos es 
una forma de contaminación y, a su vez, un desperdicio de recursos. Por tanto, el 
objetivo clave de toda política comunitaria de gestión de residuos basada en los 
principios de cautela y acción preventiva debe ser evitar la producción de residuos 
y, además, de reducir el contenido de materiales peligrosos de los mismos. De este 
modo se evitan los riesgos tanto para la salud humana como para el medio ambiente. 
A largo plazo, esta política supone integrar ya en la fase de producción los problemas 
relacionados con los residuos y fomentar con ello un desarrollo sostenible. 
19 El concepto de valorización debe considerarse en su triple dimensión: reutilización, 
reciclado y valorización energética. Los residuos inevitables deberían recuperarse de 
acuerdo con uno de estos tres métodos. La eliminación final ha de ser segura y 
circunscribirse a los residuos para los que no exista otra posibilidad de recuperación. 
20 Por consiguiente, la Comisión confirma la jerarquía de principios que estableció en 
el documento sobre estrategia de 1989: evitar la producción de residuos sigue siendo 
la máxima prioridad, seguida por la valorización y, en última instancia, la 
eliminación segura. Obviamente, esta jerarquíade principios deberá aplicarse con 
cierta flexibilidad. Esta jerarquía deberá aplicarse teniendo en cuenta la solución 
menos perjudicial para el medio ambiente, así como los costes económicos y sociales. 
Una estrategia adecuada en materia de gestión de residuos debería recurrir a técnicas 
de análisis y de decisión que pongan de manifiesto las ventajas y los inconvenientes 
para el medio ambiente de adoptar o no adoptar medidas. Ahora bien, en todo caso, 
la Comisión considera que la prevención deberá anteponerse a todas las demás 
soluciones. 
21 A este respecto, puede resultar muy útil la internalización de los costes externos 
(ambientales). Los costes externos son los costes de los recursos naturales y 
materiales que no se han repercutido aún en los precios de mercado y los costes 
(perjuicios) para la calidad del medio ambiente que se producen a lo largo del ciclo 
del producto, incluida la gestión de los flujos de residuos. En principio, evaluar estos 
elementos externos de coste en términos monetarios e internalizarlos en el precio del 
producto en las distintas fases de su ciclo de vida permitiría, mediante mecanismos 
de mercado, crear un sistema de gestión de residuos óptimo desde el punto de vista 
medioambiental y económico. En la práctica, algunas dificultades concretas limitan 
de momento la aplicación generalizada de una estrategia de internalización. 
22 La Comisión seguirá defendiendo esta jerarquía de principios en los próximos años, 
mediante el establecimiento de instrumentos jurídicos, económicos y administrativos 
que permitan aplicar estos principios en toda la Comunidad. 
23 Con el fin de reducir de forma sustancial la cantidad de residuos producidos y de 
alcanzar objetivos ambiciosos en materia de valorización, la Comisión presentará 
propuestas en ámbitos que permitan establecer objetivos cuantitativos a escala 
comunitaria. Es muy importante garantizar que las cantidades de residuos producidas 
en los distintos procesos industriales sean objeto de un seguimiento adecuado y 
transparente para poder evaluar la eficacia de las medidas adoptadas. Además, 
debería incitarse a los agentes económicos a determinar objetivos cuantitativos para 
la reducción y la valorización de residuos en las distintas unidades de producción. 
Por último, existe un potencial considerable de reducción y valorización de los 
residuos municipales con métodos más sostenibles, para lo que se establecerán 
nuevos objetivos. 
3.1.2 Responsabilidad del productor 
24 Una política preventiva destinada a evitar la producción de residuos debe integrar el 
producto y su proceso de fabricación. Los problemas relacionados con la gestión de 
residuos deben tenerse en cuenta desde la fase de diseño o de concepción del 
producto. Para que la actuación sea eficaz, debe abarcar todo el ciclo vital del 
producto, desde la producción a la eliminación final, pasando por la recogida, la 
reutilización y el reciclado. 
25 En épocas anteriores, los costes y las responsabilidades de la eliminación de 
productos convertidos en residuos repercutían en el medio ambiente o en el 
contribuyente. Este enfoque no es compatible con los principios que establece el 
artículo 130 R del Tratado CE, especialmente con los principios de cautela y de 
acción preventiva, de que quien contamina paga y de que los atentados al medio 
ambiente deben corregirse en la fuente misma. 
26 El objeto de estos principios básicos es abarcar el ciclo vital de las sustancias, los 
componentes y los productos, desde su producción hasta su fase residual, pasando por 
su vida útil. El objetivo sólo podrá alcanzarse si la responsabilidad corresponde a los 
agentes económicos que mejor pueden contribuir a proteger, preservar y mejorar la 
calidad del medio ambiente. 
10 
27 Si se considera el ciclo vital de un producto desde su fabricación hasta el final de su 
vida útil, tanto los proveedores como los distribuidores, los consumidores y los 
poderes públicos comparten una responsabilidad específica en lo que se refiere a la 
gestión de residuos. No obstante, la función predominante corresponde al fabricante 
del producto, ya que debe tomar las decisiones fundamentales en relación con el 
producto: diseño, concepción, utilización de determinados materiales, composición 
del producto y, por último, comercialización. Por consiguiente, el fabricante puede 
disponer de los medios necesarios para evitar la producción de residuos, mediante 
una utilización adecuada de recursos naturales, de materias primas renovables o 
materiales no peligrosos. Asimismo, puede concebir productos que permitan una 
reutilización y recuperación más adecuadas. Marcar, etiquetar, adjuntar instrucciones 
de uso o fichas de características pueden contribuir a alcanzar este objetivo. 
28 Este planteamiento es compatible con el principio de responsabilidad compartida que 
propone el Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente. En efecto, este 
principio pone de manifiesto que sólo se conseguirán avances en las políticas de 
medio ambiente si todos los participantes actúan de forma coherente. 
29 La Comisión se propone integrar y aplicar concretamente los principios mencionados 
en todas las medidas futuras que proponga o adopte en materia de gestión de 
residuos, caso por caso y teniendo en cuenta las responsabilidades específicas de los 
distintos agentes económicos. 
3.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 
3.2.1 Prevención 
30 El impacto medioambiental de un producto o de una instalación no se limita a la 
producción de residuos. Por consiguiente, el impacto de un tipo específico de 
material debería evaluarse en todo su ciclo vital. En principio, la carga para el medio 
ambiente debe determinarse de acuerdo con un enfoque "de principio a fin", que 
incluya la extracción de materias primas vírgenes, la transformación, la fabricación, 
el transporté, el uso y la gestión de residuos. Se trata de conservar las materias 
primas y la energía y de reducir la producción de residuos, especialmente de residuos 
peligrosos. A largo plazo, debería alcanzarse una mayor desmaterialización de 
procesos, productos y servicios. 
31 No se dispone aún de métodos de análisis del ciclo de vida suficientemente 
consolidados. Sin embargo, cuando estén más desarrollados, estos métodos podrían 
resultar muy útiles para la planificación de dicha estrategia de residuos. 
11 
32 En el documento de estrategia de 1989 se indicaba que la prevención de la 
producción de residuos se conseguiría principalmente mediante el uso de tecnologías 
limpias en el proceso de fabricación y una acción sobre los productos, para los que 
se sugería la introducción de una etiqueta ecológica comunitaria. 
33 Huelga decir que los resultados de la Comunidad en materia de prevención de la 
producción de residuos no son satisfactorios. De hecho, la producción global de 
residuos ha seguido aumentando. 
34 La Comisión seguirá fomentando el recurso a tecnologías limpias en el marco de los 
distintos instrumentos de financiación (LIFE, programa sobre medio ambiente y 
clima, programa sobre tecnologías de materiales) y respaldará en la medida de lo 
posible su adopción por los Estados miembros y los agentes económicos, por ejemplo 
mediante instrumentos como la propuesta de Directiva sobre prevención y reducción 
integradas de la contaminación. La Comisión procurará reforzar la dimensión 
medioambiental de las normas técnicas en el marco del Comité Europeo de 
Normalización (CEN), para garantizar que las normas sobre productos tengan en 
cuenta los problemas que surgen cuando el producto concluye su ciclo vital. La 
Comisión fomentará y favorecerá la reutilización y el reciclado, siempre que sea 
factible desde un punto ambiental y económico, ya que se reduce así la necesidad de 
producir nuevos productos y, por ende, nuevos (futuros) residuos. 
35 En determinados casos, la prevención de residuos podría requerir el establecimiento 
de normas comunitarias para limitar la presencia de metales pesados en los productos 
y en los procesos de fabricación, o para prohibir determinadas sustancias, con el fin 
de evitar, a largo plazo, la producción de residuos peligrosos. Tal sería el caso si la 
reutilización, la recuperación o la eliminación segura de dicha sustancia constituyen 
soluciones inaceptables desde el punto de vista ambiental. 
36 No cabe la menor duda de que el precio desempeña un papel fundamental a la hora 
de fomentar la prevención de los residuos. Si los recursos naturales son baratos, se 
producen más residuos. Asimismo, si el precio de la eliminación de residuos es 
importante, los productores de residuos procurarán evitar esos costes y se esforzarán 
por reducir la producción de residuos. Por último, algunos Estados miembros 
recurren a instrumentos económicos, como por ejemplo impuestos sobre los 
productos que no pueden ser objeto de reutilización o reciclado, para que los 
consumidores opten por otros productos. La Comisión procurará fomentar la 
utilización de instrumentos económicos en el sector de los residuos de acuerdo con 
las normas del mercado interior. 
37 Otro medio que permite prevenir la producción de residuos es el sistema de sistemas 
de auditoría ambiental para los agentes económicos, que incrementa el nivel de 
concienciación respecto de la cantidad de residuos producida y constituye un 
incentivo para el desarrollo de estrategias de prevención. La normativa comunitaria 
sobre sistemas de auditoría ambiental constituye un instrumento básico en que pueden 
inspirarse los Estados miembros. Asimismo, puede aplicarse el Reglamento sobre la 
etiqueta ecológica en el sector de la gestión de residuos con el fin de fomentar la 
utilización de productos que generen menos residuos. Se reconoce, no obstante, la 
necesidad de tener en cuenta las preocupaciones concretas de las pequeñas y 
medianas empresas respecto de estos instrumentos. 
12 
38 En términos generales, se conseguirían avances considerables en la producción de 
residuos si se animara a los consumidores a que adquiriesen productos menos 
contaminantes, procedentes de materiales valorizados o que puedan, a su vez, ser 
objeto de reutilización o reciclado. La Comisión procurará impulsar la información 
y la educación de los consumidores en este sentido, para modificar paulatinamente 
las pautas de consumo. 
39 La Comisión seguirá creando a escala comunitaria un sistema jurídico e institucional 
de prevención de la producción de residuos. Ahora bien, el éxito de esta estrategia 
requiere la determinación de los Estados miembros, de los agentes económicos y de 
los consumidores. Es necesario el esfuerzo conjunto de las autoridades locales, 
regionales, nacionales y comunitarias para demostrar que la prevención de residuos 
merece la pena en cuanto a precios y satisfacción de los consumidores, así como 
protección del medio ambiente. 
3.2.2 Valorización 
40 La valorización de residuos es el centro de toda política sostenible de gestión de 
residuos. Por consiguiente, si no puede evitarse la producción de residuos, éstos 
deben reutilizarse o debe recuperarse su material o su energía. 
41 La reutilización de un producto debería fomentarse, si es aceptable desde un punto 
de vista ambiental, ya que contribuye a evitar la producción de residuos. Otro método 
de recuperación de residuos es la valorización de materiales, que consiste en 
transformar, total o parcialmente, el material contenido en los residuos para elaborar 
nuevos productos, o la valorización energética, operación en la que los propios 
residuos se utilizan a modo de combustible. 
42 La valorización de materiales supone una separación de los residuos en origen: por 
lo tanto, participan en la cadena de gestión de residuos los usuarios finales y los 
consumidores, con lo que aumenta su nivel de concienciación de la necesidad y de 
los métodos de reducción de la producción de residuos. En efecto, son ellos los que 
deberían encargarse de la separación de residuos antes de su eliminación final, para 
que los residuos reciclables puedan ser reintroducidos en el ciclo de producción. Las 
estrategias energéticas que dependen del suministro de residuos no deben ser 
perjudiciales para los principios de prevención y de valorización de materiales. En 
muchos casos, se considera que conservando la estructura material de los residuos 
recuperables, se minimiza la necesidad de material y energía adicionales para 
elaborar un nuevo producto. Además, la recuperación de material responde mejor al 
problema de las emisiones procedentes de instalaciones de incineración de residuos. 
Por consiguiente, siempre que sea aceptable en términos ambientales, debería darse 
preferencia a la valorización de materiales sobre las operaciones de valorización 
energética, ya que la primera opción tiene mayor impacto sobre la prevención de 
residuos. Ahora bien, deberán tenerse en cuenta los efectos medioambientales, 
económicos y científicos de ambas opciones. En determinados casos, la evaluación 
de estos efectos podría aconsejar que se optase por la valorización energética. 
13 
Vatorfzaijifo) fe materiales 
43 En lo que se refiere a la valorización de materiales, puede afirmarse que la 
complejidad de los productos, por su composición y estructura, ha aumentado de 
forma considerable con el tiempo. Sin embargo, la industria del reciclado suele 
caracterizarse por el hecho de limitarse a tratar productos más sencillos. Por 
consiguiente, será preciso desarrollar una industria del reciclado basada en 
tecnologías y métodos modernos que permitan un nuevo tratamiento rentable de los 
productos desechados. 
44 Debería establecerse un contacto más estrecho entre los agentes económicos de la 
cadena de producción y de distribución para mejorar y fomentar el reciclado de 
materiales y productos. Concretamente, los materiales empleados deberían ser 
fácilmente separados y compatibles si se procede al reciclado. Asimismo, deberían 
diseñarse los productos de tal forma que puedan ser desmontados fácilmente. 
45 También debe fomentarse en la Comunidad la creación de salidas para materiales y 
productos derivados de las actividades de reciclado. Ello supone que los agentes 
económicos y los consumidores estén convencidos de que los materiales y productos 
que proceden, total o parcialmente, de materiales reciclados cumplen las mismas 
normas en materia de salud, seguridad y medio ambiente que los productos "nuevos". 
Los requisitos que se establezcan sobre contratos públicos pueden desempeñar un 
papel importante en la promoción de los productos reciclados. 
Valorización energética 
46 En su calidad de fuente de energía, cada vez es mayor la importancia de las 
operaciones de valorización energética, aunque siguen planteando problemas 
concretos considerables. Algunos Estados miembros han adoptado definiciones 
distintas en lo que se refiere a la distinción entre incineración de residuos con y sin 
recuperación de energía. La Comisión tiene previsto tomar medidas para aclarar estas 
definiciones. En adelante, quizás deba considerarse si conviene adoptar requisitos de 
calidad comunitarios para determinar en qué casos una incineración es una 
valorización o una eliminación. Además, desde un punto de vista terminológico, 
debería limitarse el concepto de "reciclado" a la valorización de materiales y, como 
ya se establece en la Directiva 94/62/CE del Consejo en materia de envases y 
residuos de envases, no incluir las operaciones de valorización energética. 
47 Las operaciones de valorización energética deberían realizarse utilizando con la 
mayor eficacia la energía producida. Por consiguiente, deberá plantearse si sólo se 
considerarán residuos para valorización energética los residuos que puedan 
proporcionar un beneficio calorífico neto. 
48 Las emisiones de las instalaciones de valorización energética deben reducirse al 
mínimo y cumplir la normativa comunitaria. Se prestará especial atención a las 
instalaciones que en un principio no se concibieron para utilizar residuos como 
combustible sustitutivo. En todas las instalaciones, la incineración se realizará de tal 
forma que los cenizas puedan ser eliminadas sin perjudicar al medio ambiente. 
3.2.3 Eliminación final 
14 
49 La eliminación final de residuos se realiza principalmente mediante la incineración 
de residuos sin recuperación de energía y el vertido de residuos. En determinados 
casos, se ha considerado asimismo una opción el vertido de residuos en el mar. De 
acuerdo con varios Convenios internacionales, la Comisión considera que el vertido 
de residuos en el mar o en el fondo marino no es una solución conveniente y debería 
evitarse. Esta consideración se aplica a todos los residuos, incluidos los buques 
retirados de la navegación y los demás residuos voluminosos. 
50 Con arreglo a la Directiva 75/442/CEE, los Estados miembros tienen la obligación 
de adoptar las medidas oportunas para establecer una red adecuada e integrada de 
instalaciones de eliminación de residuos que permitiría a la Comunidad ser 
autosuficiente en este ámbito. No cabe duda de que los programas de gestión de 
residuos que todos los Estados miembros deben elaborar contribuirán a establecer 
paulatinamente esta red comunitaria. 
51 En los costes de la eliminación de residuos no suele reflejarse el coste real del 
perjuicio ambiental causado. Por ejemplo, no suelen tenerse en cuenta los costes de 
todo el ciclo de vida de un vertedero (cien años o más). Los precios reducidos de la 
eliminación final no crean incentivos para las operaciones de valorización o 
pretratamiento de residuos. Por consiguiente, a largo plazo, los Estados miembros 
deberían garantizar una mayor transparencia de los precios de estas operaciones. Se 
trata, en particular, de que el precio refleje exactamente los costes reales de la 
operación, habida cuenta de los precios de cierre y supervisión posterior de las 
instalaciones. Se restablecería así el equilibrio entre el coste de la eliminación, que 
en la actualidad es demasiado bajo, y el de otros métodos de tratamiento, por 
ejemplo operaciones de valorización en condiciones ambientales aceptables, cuyo 
precio es relativamente alto. 
52 La incineración de residuos reduce el volumen de los mismos, pero la incineración 
sin recuperación de energía no contribuye a ahorrar recursos, por lo que debería 
fomentarse la valorización energética en todas las instalaciones de incineración. Si 
se realiza esta operación, las emisiones deberán ser mínimas, especialmente en cuanto 
a metales pesados, dioxinas y furanos. Deberá hacerse una evaluación estricta de las 
instalaciones para garantizar que cumplan la normativa vigente y, en particular, la 
Directiva 94/67/CE adoptada en fecha reciente. Cabe reiterar que deberá prestarse 
especial atención a las instalaciones que no se concibieron en origen para la 
incineración. 
53 En principio, el vertido de residuos debería considerarse la última y la peor solución, 
ya que tiene un impacto negativo para el medio ambiente, máxime si se tienen en 
cuenta sus efectos a largo plazo. Esto no excluye que, en algunos casos concretos, 
sea la única forma razonable de eliminación. Ahora bien, en las estrategias sobre 
gestión de residuos, procurará evitarse el vertido y, de no ser posible, se reducirá al 
máximo la cantidad de residuos destinados al vertedero, especialmente mediante 
operaciones de prevención de residuos y valorización. Asimismo, debería procederse 
a la clasificación y/o tratamiento previo de los residuos antes de su vertido para 
reducir su cantidad y/o eliminar los residuos peligrosos. A medio plazo, la Comisión 
considera que sólo deberían aceptarse en los vertederos los residuos no valorizables 
y los residuos inertes. 
15 
54 Tras el rechazo por el Parlamento Europeo de la posición común del Consejo 
respecto de una Directiva sobre vertederos, la Comisión presentará en breve una 
nueva propuesta con los requisitos mínimos para autorizar vertederos. La Directiva 
se aplicará paulatinamente en los Estados miembros, lo que permitirá una mayor 
protección del medio ambiente frente a la contaminación y otros riesgos derivados 
del vertido. En los próximos años, la Comisión deberá garantizar que la Directiva se 
aplique plenamente. 
55 Existe un potencial considerable de perjuicios para el medio ambiente procedente de 
emplazamientos contaminados (vertederos, zonas ilegales de vertido, emplazamientos 
industriales o militares abandonados, etc.). Estos lugares requerirán una atención y 
unos esfuerzos especiales para su saneamiento. Asimismo, deberá prestarse especial 
atención a las antiguas minas y otras cavernas, en las que el almacenamiento 
permanente de residuos puede suponer un grave riesgo ambiental, similar al de los 
vertederos habituales, e incluso mayor. 
56 Algunos Estados miembros han iniciado acciones de saneamiento de los 
emplazamientos contaminados que suelen resultar caras y complejas. La Comisión 
considera que la identificación y rehabilitación de estos emplazamientos corresponde 
a los Estados miembros, que deberán examinar en qué medida puede aplicarse en 
estos casos el principio de que quien contamina paga. Sería conveniente que los 
Estados miembros procediesen a un intercambio de experiencias, conocimientos 
técnicos y tecnologías de saneamiento. Es probable que este problema sea 
especialmente importante en los países de Europa Central y Oriental. 
3.3 FLUJOS DE RESIDUOS PRIORITARIOS 
57 A raíz de la Resolución del Consejo de 7 de mayo de 1990, que solicitaba acciones 
comunitarias para determinados tipos de residuos, la Comisión elaboró un programa 
de flujos de residuos prioritarios. Esta acción se centra en los neumáticos usados, 
vehículos retirados de la circulación, residuos clínicos, de construcción y derribo, y 
de equipos eléctricos y electrónicos. 
58 El método de trabajo se basó en una experiencia neerlandesa, que dio lugar a la 
celebración de compromisos formales para determinados tipos de residuos: se trata 
de acuerdos entre el Gobierno, los agentes económicos y, si procede, organizaciones 
no gubernamentales, para alcanzar los objetivos de reducción o de valorización de 
residuos establecidos por el Gobierno. Sin embargo, no se han determinado objetivos 
a escala comunitaria. Los grupos de trabajo incluían representantes de los gobiernos 
nacionales, de los servicios de la Comisión, de los productores de materias primas, 
de los fabricantes, de los distribuidores, de las asociaciones de defensa del medio 
ambiente y de los consumidores, etc. 
16 
59 Sólo se concretó en parte la idea inicial de lograr un consenso de los participantes 
sobre objetivos cuantificados para los distintos flujos de residuos. Este fracaso puede 
explicarse por varios motivos: la ausencia de estadísticas fiables a escala comunitaria 
sobre la cantidad y las características de los residuos y su impacto en el medio 
ambiente, el compromiso desigual de las partes a la hora de examinar todos los 
aspectos de la gestión de residuos y las consecuencias de los flujos, la falta de una 
^metodología coherente para evaluar los aspectos económicos que hubiese permitido 
evaluar los costes y los beneficios de los residuos para el medio ambiente y, por 
último, la ausencia de un mandato que autorizase a los representantes de los Estados 
miembros, de la industria y de las ONG para negociar, aceptar y aprobar decisiones. 
60 En materia de proyectos sobre flujos prioritarios de residuos, puede afirmarse que 
este enfoque ha contribuido a una mayor concienciación e información sobre el 
problema y sus posibles soluciones, como la mejora del diseño de los productos y 
de los procesos de fabricación, aunque no siempre ha permitido sustituir la fase 
previa tradicional del proceso decisorio institucional. No puede olvidarse tampoco 
que se requieren un tiempo y un esfuerzo considerables para que este enfoque dé 
todo su fruto. 
61 Por consiguiente, la Comisión no tiene previsto, en principio, lanzar nuevos 
proyectos específicos. No obstante, examinará sobre una base puntual otros flujos de 
residuos o de materiales, como los metales pesados o determinados componentes 
orgánicos. 
3.4 TRASLADOS DE RESIDUOS 
62 La Comunidad se ha dotado de una normativa detallada en materia de traslados de 
residuos, con la aprobación del Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo y la 
ratificación del Convenio de Basilea para el control de traslados transfronterizos de 
residuos peligrosos y su eliminación. Además, la Comunidad está adoptando las 
medidas oportunas para incorporar a la normativa comunitaria los acuerdos sobre 
transporte internacional de mercancías peligrosas, incluidos los residuos, con arreglo 
a las recomendaciones de las Naciones Unidas. No obstante, es obvio que se 
necesitarán esfuerzos considerables para mejorar el traslado de residuos dentro de la 
Comunidad y también entre Estados miembros y terceros países. Deberá prestarse 
especial atención para garantizar que los países que han solicitado la adhesión a la 
Unión Europea participen plenamente en la aplicación efectiva de las normas 
comunitarias e internacionales aplicables al transporte de residuos. 
63 Ya se ha mencionado el principio de autosuficiencia, que sólo se aplica a las 
actividades de eliminación y cuyo objetivo principal es evitar que los residuos 
comunitarios no sean exportados a terceros países. Dentro de la Comunidad, este 
principio también se propone evitar los traslados de residuos para eliminación entre 
Estados miembros. Corresponde esencialmente a los Estados miembros decidir si 
recurren a esa posibilidad, y en qué medida. En general, no parece necesaria por 
ahora una intervención normativa para este tipo de transporte de residuos. 
17 
64 Como sfe ha indieadó anteriormente, los residuos transportados para operaciones de 
valorizaciónestán sujetos en gran parte a los principios del mercado interior. Sólo en 
algunas circunstancias específicas se permite a los Estados miembros oponerse a este 
tipo de traslado. No puede invocarse la seguridad de abastecimiento de residuos a las 
instalaciones nacionales para negarse a autorizar el traslado de residuos para 
valorización. Sin embargo, debe garantizarse una gestión aceptable desde el punto de 
vista ambiental en lo que se refiere a los residuos destinados a ser valorizados. Por 
consiguiente, es imprescindible que las condiciones del tratamiento de residuos deban 
cumplir las mismas normas estrictas en toda la Comunidad. Deben ofrecerse 
condiciones equitativas para las operaciones de valorización si quieren evitarse los 
traslados de residuos a aquellas partes de la Comunidad en las que menores requisitos 
ambientales permiten abaratar los costes. La Comisión considera por tanto que 
deberían aumentarse los esfuerzos en materia de aproximación de las normas 
medioambientales con el fin de establecer, si procede, normas comunes para las 
operaciones de valorización. La Comisión opina que estas consideraciones 
constituyen un compromiso aceptable entre los argumentos medioambientales y la 
libre circulación de mercancías. 
65 Por consiguiente, conviene examinar detenidamente si los residuos destinados a la 
incineración con recuperación de energía deberían estar sujetos a los principios de 
libre circulación o si debe autorizarse a los Estados miembros a prohibir por regla 
general el traslado de residuos destinados a ese fin. Además, deberá prestarse especial 
atención a la aplicación correcta de las disposiciones sobre transporte de residuos 
para evitar los traslados ilegales y las actividades delictivas correspondientes, sobre 
todo en cuanto a transporte entre Estados. 
66 La Comunidad Europea ya ha prohibido las exportaciones de todos los tipos de 
residuos a terceros países, con excepción de los países de la AELC que han 
autorizado por escrito este tipo de importaciones. La exportación de residuos 
peligrosos para valorización a países ajenos a la OCDE quedará totalmente prohibida 
en 1998. Esta iniciativa se ajusta a una decisión de 1995 adoptada en el marco de la 
Tercera Conferencia de las Partes del Convenio de Basilea sobre el traslado de 
residuos peligrosos. 
67 Desde esa fecha, varios terceros países han puesto de manifiesto su preocupación ante 
la influencia de esta decisión en la actividad económica y comercial. Por este motivo, 
y para evitar la confusión de exportadores e importadores respecto de los residuos 
que están sujetos a la prohibición de exportación, en el Convenio de Basilea se 
decidió adoptar en 1997 listas de los residuos peligrosos y de los residuos que no 
están cubiertos por el Convenio. 
68 Queda por determinar en qué medida estas listas establecerán un equilibrio aceptable 
entre los residuos que pueden ser transportados con un control adecuado y los 
residuos peligrosos, que dejarán de ser transportados de países industrializados a 
países en desarrollo. A la Comunidad le interesa que no se obstaculice indebidamente 
el comercio de residuos para valorización pero debe evitarse que residuos peligrosos, 
que los países ajenos a la OCDE no pueden tratar de forma adecuada, sean 
exportados de forma encubierta en calidad de "traslados para valorización". 
18 
4. INSTRUMENTOS 
4.1 INSTRUMENTOS NORMATIVOS 
69 De acuerdo con la terminología del Tribunal de Justicia, los residuos son 
"mercancías", aunque presentan características específicas. No puede concebirse un 
mercado interior en el que las mercancías o productos circulen libremente sin normas 
comunitarias que regulen estos productos cuando concluye su ciclo de vida. Por lo 
tanto, seguirán siendo necesarias normas de alcance comunitario. Dichas normas 
deberían tener en cuenta la evolución económica y social de la Comunidad en su 
conjunto y el desarrollo equilibrado de sus regiones. Dado que los Estados miembros 
también son responsables de la protección del medio ambiente, deberá procurarse que 
estas normas sobre residuos se ajusten al principio de subsidiariedad y garanticen un 
nivel elevado de protección ambiental en toda la Comunidad. Asimismo, debería 
hacerse hincapié en la aplicación armonizada de la normativa comunitaria para 
facilitar el intercambio de residuos valorizables, con lo que se fomentará una 
industria europea del reciclado competitiva que desarrolle progresivamente 
tecnologías menos perjudiciales. 
70 La Comunidad y los Estados miembros deberían establecer objetivos para la 
reducción o la recuperación de residuos que traduzcan los principios fundamentales 
de la política de gestión de residuos en obligaciones cuantificables, con el fin de 
alcanzar objetivos específicos, sobre valorización o reciclado por ejemplo, en un 
plazo determinado. Estas obligaciones no serán un objetivo de por sí, sino parte de 
un marco más general, que constituya un mensaje firme, claro y fiable a las 
administraciones y a los agentes económicos para que determinen sus políticas en 
consecuencia. La decisión de establecer objetivos es esencialmente política y debe 
basarse en datos actualizados y fiables, tanto desde el punto medioambiental como 
económico. Estos objetivos deberían revisarse periódicamente para permitir una 
adaptación constante de las políticas de gestión de residuos. Este es el motivo por el 
que la Directiva 94/62/CE del Consejo, que determina por primera vez a escala 
comunitaria objetivos para la valorización de residuos de envases, establece un 
mecanismo de revisión en un plazo de cinco años. 
71 Hasta la fecha, la mayor parte de los instrumentos comunitarios y nacionales 
destinados a orientar los comportamientos en materia de residuos se basaban en la 
adopción de medidas reglamentarias. A escala comunitaria, sólo existe de momento 
una recomendación sobre residuos (Recomendación del Consejo de 3 de diciembre 
de 1981 sobre la reutilización del papel usado y la utilización de papel reciclado) que 
apela a la acción voluntaria. Desgraciadamente, cabe observar que casi nadie la 
conoce ni la cumple y que su impacto en los agentes económicos y en los 
consumidores ha sido mínimo. 
72 Recientemente, se manifestó cierto interés ante la posibilidad de establecer acuerdos 
entre poderes públicos y agentes económicos para alcanzar objetivos 
medioambientales. Esta posibilidad podría examinarse en lo que se refiere al sector 
de los residuos. Dichos acuerdos podrían considerarse un instrumento para aplicar 
algunos principios de la normativa comunitaria o programas adoptados a escala 
comunitaria para alcanzar objetivos concretos. Será preciso garantizar una 
participación suficiente en toda la Comunidad, para evitar actuaciones al margen de 
las normas y conseguir un control y un seguimiento independientes. 
19 
73 La Comisión ve con interés las posibilidades que ofrece la celebración de acuerdos 
medioambientales en este sector, siempre que existan cláusulas de salvaguardia 
suficientes para garantizar que se alcanzarán resultados palpables. Este tipo de 
acuerdos puede presentar ventajas con respecto a las formas tradicionales de 
regulación: mayor participación e integración de los agentes económicos en el 
proceso de elaboración del acuerdo, mayor aceptación de los objetivos establecidos, 
medios más flexibles para garantizar su cumplimiento y, en definitiva, resultados 
mejores y más rápidos que redundarán en beneficio del medio ambiente. La 
Comisión enviará próximamente una Comunicación al respecto ai Parlamento 
Europeo y al Consejo. 
4.2 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS 
74 El Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente defiende la utilización 
de instrumentos económicos en la política ambiental. En el sector de los residuos, 
estos instrumentos permiten integrar en los precios de mercado la escasez de los 
recursos naturales y los costes externos correspondientes a la producción y gestión 
de residuos. Dado que los agentes económicos toman sus decisiones en función de 
consideraciones económicas, una política de estas características puede influir en el 
comportamiento de los productores y de los consumidores y orientarlos hacia la 
adopción de actitudes menos perjudiciales para el medio ambiente. 
75 Los instrumentos económicos pueden adoptar formas distintas (medidas fiscales, 
incentivos financieros o sistemas de consigna) y contribuir de forma sustancial a la 
consecución de los distintos objetivos estratégicos de la gestión de residuos. Pueden 
emplearse para impulsar esfuerzos de prevención y limitar el recurso a las prácticas 
de eliminación menos convenientes, para compensar la diferencia de costes entre 
recuperación y eliminación o para evitar que las consecuencias ambientales negativas 
de algunos tratamientos o prácticas de eliminación repercutan en toda la sociedad, 
lo cual sería contradictorio con el principio de que quien contamina paga. 
76 En el sector de los residuos, las directivas comunitarias sólo han defendido el recurso 
a instrumentos económicos de forma excepcional y en términos generales. Sin 
embargo, se deduce de las experiencias nacionales que pueden ser instrumentos útiles 
para influir en el comportamiento de los agentes económicos y de los consumidores. 
Por ejemplo, con los sistemas de consigna se garantiza que los productos sean 
recuperados al final de su ciclo de vida y orientados hacia las instalaciones adecuadas 
de recuperación, tratamiento o eliminación final. La Comisión hará todo lo posible 
por fomentar el recurso a instrumentos económicos en el sector de los residuos, 
aunque esté claro que muchos de ellos (impuestos y gravámenes, incentivos fiscales 
o elementos disuasorios, financiación estatal) se aplicarán principalmente a escala 
nacional. 
77 Es obvio, no obstante, que el recurso a estos instrumentos a escala nacional puede 
incidir en el funcionamiento del mercado interior, dado que las medidas económicas 
pueden tener tanta repercusión en las transacciones comerciales como las medidas 
técnicas. Hasta que se reconozca la necesidad de una acción concertada en este 
ámbito a nivel comunitario, podría recurrirse eficazmente a directrices comunes para 
garantizar una utilización coherente de estos instrumentos por los Estados miembros, 
al tiempo que se preservaría el funcionamiento del mercado interior y se evitarían 
falseamientos de la competencia. 
20 
78 La financiación comunitaria para medidas de gestión de residuos compatibles con la 
protección del medio ambiente (ayudas de los Fondos Estructurales, del Fondo de 
Cohesión o del fondo para el medio ambiente LIFE) constituye un complemento 
financiero, relativamente reducido, a la financiación de los Estados miembros en este 
ámbito. Deberán aprobarse más iniciativas destinadas a fomentar el empleo de 
tecnologías limpias en la producción, posibilidades de reciclado de distintas formas 
de residuos, métodos de saneamiento de emplazamientos contaminados y proyectos 
piloto o de demostración. Con todo, el éxito de estos esfuerzos depende del respaldo 
de los agentes económicos, de los que se solicita una mayor contribución a la política 
de gestión de residuos. 
79 En 1983, la Comisión propuso la adopción de normas comunitarias sobre 
responsabilidad en materia de daños causados por los residuos. El Consejo no aceptó 
la propuesta y declaró que se pronunciaría sobre dicho sistema de responsabilidad 
antes de 1987, sobre la base de una nueva propuesta de la Comisión. Esta propuesta 
se presentó en 1989, pero nunca llegó a ser examinada realmente por el Consejo. En 
1993, la Comisión presentó un Libro Verde sobre responsabilidad ambiental, que ya 
no se limitaba a los perjuicios causados por los residuos, sino que incluía todos los 
sectores relacionados con el medio ambiente. Habida cuenta de este enfoque más 
general, la Comisión no tiene previsto de momento realizar esfuerzos específicos para 
el sector de- los residuos, aunque sigue convencida de que unas disposiciones sobre 
responsabilidad pueden desempeñar un papel fundamental en la protección eficaz del 
medio ambiente. 
4.3 ESTADÍSTICAS SOBRE RESIDUOS 
80 Estas estadísticas constituyen un instrumento de gestión fundamental. La información 
basada en datos fiables permite formular objetivos realistas y evaluar la situación 
actual, sobre todo en lo que se refiere a la consecución de los objetivos. 
81 En la actualidad, sólo se comunica a la Oficina Estadística de la Comunidad Europea 
(Eurostat), de forma voluntaria, una serie limitada de estadísticas sobre residuos, por 
medio del cuestionario conjunto Eurostat-OCDE, que se envía a los Estados 
miembros cada dos años (1990, 1992, 1994, 1996, etc.) En su respuesta al último 
cuestionario cuya información ha sido procesada (1994), los Estados miembros 
proporcionaron datos correspondientes a los años 1992,1993 y 1994. La información 
nacional procede de una combinación de encuestas periódicas, encuestas ad hoc y 
datos administrativos relativos a la aplicación de las normativas sobre residuos. No 
hay armonización entre los datos de los Estados miembros y existen diferencias 
importantes en cuanto a cobertura, nivel de precisión y exactitud. 
21 
82 De las cifras disponibles más recientes (1990) se desprenden las siguientes 
conclusiones. Sólo se dispone de datos de los quince Estados miembros en lo que se 
refiere a los residuos de la industria manufacturera y a los residuos municipales. Los 
datos sobre residuos agrícolas deben excluirse, ya que se basan en definiciones muy 
dispares. Por consiguiente, no pueden sumarse las cifras para obtener un total de 
residuos producidos en la Comunidad de los quince. De mayor a menor, estos son 
los sectores que contribuyeron a la cantidad total de residuos en 1990 (en millones 
de toneladas): 352 minas y canteras, 336 en el sector manufacturero, 132 residuos 
municipales, 57 en el sector de producción de energía y 33 en otros sectores 
económicos, con un total de 22 millones de toneladas de residuos peligrosos para 
todos los sectores. Un desglose entre operaciones de eliminación y valorización 
muestra que, en 1990, un 68% de los residuos municipales acabaron en vertederos, 
un 18% fue incinerado, un 5% se utilizó como compost y sólo un 2% fue reciclado. 
La cantidad de residuos peligrosos representa un 2,4% de la cantidad total de 
residuos: un 10% corresponde a aceites usados, un 7% a residuos clínicos y 
farmacéuticos, un 4% a solventes orgánicos y otro 4% a resinas y látex. La 
procedencia de las demás residuos peligrosos es heterogénea. 
83 Los problemas más importantes en materia de estadísticas son la falta de 
armonización del alcance y las diferencias en las definiciones y en los sistemas de 
clasificación empleados por los Estados miembros. El Catálogo Europeo de Residuos 
se adoptó a finales de 1993 y la lista comunitaria de residuos peligrosos se aprobó 
a finales de 1994. Además, desde 1990, la Comisión ha realizado una serie de 
estudios para elaborar un sistema comunitario de estadísticas sobre residuos 
periódicas y armonizadas. La Comisión presentará en breve una propuesta de 
instrumento jurídico que establezca un intercambio periódico de datos sobre 
producción de residuos y eliminación en empresas y hogares. Este instrumento 
establecerá directrices detalladas sobre metodología. El sistema debería dar lugar a 
estadísticas comparables de suficiente calidad, con un coste total no muy superior al 
coste actual de las estadísticas nacionales inconexas sobre residuos. Eurostat, junto 
con la Agencia Europea de Medio Ambiente, seguirá trabajando en un sistema de 
estadísticas que proporcione la información necesaria para la política de gestión de 
residuos, con los menores costes posibles, tanto públicos como privados. Es 
imprescindible la cooperación activa de los Estados miembros para respaldar estos 
esftierzos. 
4.4 OTROS INSTRUMENTOS DE GESTIÓN 
4.4.1 Aplicación, cumplimiento y seguimiento de las disposiciones vigentes 
84 En los últimos veinte años, se han elaborado muchas disposiciones comunitarias 
sobre residuos. En los próximos años, se velará por una aplicación íntegra y eficaz 
de las normas sobre residuos, que no sea contradictoria con la legislación comunitaria 
en este ámbito ni con otras normativas comunitarias. En efecto, lo más perjudicial 
para una política de residuos es aprobar normas que no se cumplen. Por consiguiente, 
la Comisión procurará garantizar una transparencia suficiente en cuanto al 
cumplimiento de estas normas. 
22 
85 Se publicarán informes de aplicación de las distintas directivas sobre residuos. 
Aunque estos informes deberían haberse publicado periódicamente desde 1978, no 
se ha publicado informe alguno sobre una directiva específica. La Comisión 
procurará mejorarla y publicar informes, por lo que pedirá a los Estados miembros 
que fôtèiliteti datos «obre m situación nacional. Ademas, la existencia de definiciones 
y listas de residuos armonizadas, su actualización permanente y la disponibilidad de 
datos exactos y fiables sobre todos los aspectos de la gestión de residuos contribuirán 
a la transparencia de la política y de la normativa comunitaria en este ámbito. 
86 Corresponde a los Estados miembros aplicar las distintas medidas de gestión de 
residuos adoptadas a escala comunitaria. La Comisión debe garantizar que se aplican 
las disposiciones comunitarias. Además, la Comisión deberá cerciorarse de que las 
políticas nacionales de gestión de residuos no perjudican a los objetivos generales de 
la Comunidad (mercado interior de bienes y servicios sin falseamientos de la 
competencia). Los instrumentos principales de que dispone la Comisión son el 
seguimiento de las disposiciones comunitarias vigentes por parte de comités y la 
publicación de informes periódicos sobre la aplicación de la normativa vigente. 
4.4.2 Planes de gestión 
87 Desde 1975, los Estados miembros deben elaborar planes de gestión de residuos de 
conformidad con las Directivas comunitarias. En épocas anteriores, los Estados 
miembros han mostrado cierta renuencia ante esta obligación. Incluso hoy en día, es 
bastante excepcional que un Estado miembro disponga de planes de gestión de 
residuos actualizados que abarquen todo su territorio. Si se han elaborado planes de 
estas características, han sido generalmente documentos de estrategia general, que 
determinan una política de gestión de residuos, o planes operativos, que se refieren 
a detalles puntuales. La Comisión intensificará sus esfuerzos para que todos los 
Estados miembros elaboren planes de gestión que incluyan todos los elementos que 
exigen las disposiciones comunitarias y sean aplicados y actualizados periódicamente. 
Si procede, la Comisión tomará las medidas oportunas para que estos planes se 
conviertan en un instrumento de gestión que contribuya a la consecución de los 
objetivos en materia de gestión de residuos. En lo que se refiere a los países de 
Europa Central y Oriental, el programa PHARE de la Comisión está asistiendo a 
varios países que han solicitado la adhesión para el desarrollo de estrategias de 
gestión de residuos. Estos esfuerzos se reforzarán y, si procede, se ampliarán a otros 
países candidatos. 
4.4.3 Comités 
88 La política comunitaria de gestión de residuos no sólo incluye instrumentos 
legislativos, como los Reglamentos y las Directivas. Dado que esta política supone 
un seguimiento periódico de Revolución jurídica, económica y política dentro de la 
Comunidad y, cada vez más, fuera de ella, se han creado varios comités a escala 
comunitaria para fomentar una gestión de residuos integrada. La división teórica del 
trabajo entre comités es clara: el cometido de algunos comités es adaptar la 
normativa en este sector al progreso científico y técnico; el comité de gestión de 
residuos asesora a la Comisión en materia de políticas y gestión de residuos; el 
comité de industria y el comité de las ONG permite el enlace con los agentes 
económicos y las organizaciones de protección del medio ambiente. 
23 
89 En la práctica, podría mejorarse considerablemente la representatividad de estos 
comités. No se percibe en todos los Estados miembros la necesidad de diseñar, 
elaborar y aplicar una política de gestión de residuos integrada a escala comunitaria, 
que persiga el objetivo de un nivel elevado de protección del medio ambiente en el 
mercado interior. Por ello, se omite la comunicación de datos, con lo que, 
posteriormente, resulta más difícil encontrar soluciones comunitarias. 
90 La Comisión está convencida de que es posible y necesario mejorar la comunicación 
dentro de los distintos comités y procurará asimismo mejorar su impacto y su 
eficacia. 
4.4.4 Análisis del ciclo de vida, sistemas de auditoría ambiental 
91 Suele aceptarse, en general, que el orden de prioridades en el ámbito de la gestión 
de residuos es: prevención, valorización y eliminación final. Así pues, sería 
conveniente evaluar el impacto ambiental de un producto durante todo su ciclo de 
vida con el fin de determinar la mejor opción para el medio ambiente en lo que se 
refiere a la gestión de residuos, mediante el recurso a un enfoque "de principio a 
fin". En este tipo de sistema integrado, la fase de concepción y de producción son 
esenciales, ya que determinan el impacto general de un producto o de una actividad 
en el medio ambiente. 
92 El recurso simultáneo a sistemas de auditoría ambiental sobre gestión de residuos y 
a análisis del ciclo de vida de los productos facilita de forma considerable la 
evaluación y el estudio de las distintas opciones de gestión posibles y contribuye de 
manera apreciable a reducir el impacto ambiental de estos productos y de los 
consiguientes residuos. 
93 La Directiva 94/62/CE del Consejo sobre envases y residuos de envases establece que 
deberán realizarse lo antes posible análisis del ciclo vital para establecer un orden de 
prioridades entre envases que pueden dar lugar a reutilización, reciclado o 
valorización. En esta Directiva se establece que el Parlamento Europeo y el Consejo 
deberán examinar los resultados de la investigación científica y de las técnicas de 
evaluación tales como los sistemas de auditoría ambiental. Estos instrumentos de 
evaluación también son un elemento central del enfoque basado en los flujos de 
residuos prioritarios. 
94 Por último, estos instrumentos contribuyen a mejorar la aplicación de las prioridades 
en materia de gestión de residuos. Queda por desarrollar el potencial de estas técnicas 
de evaluación, especialmente prometedor. La Comisión impulsará su desarrollo y 
velará por que se apliquen de forma imparcial. 
24 
5. PROTAGONISTAS 
95 El Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente reconoce la necesidad 
de una participación activa de todos los agentes económicos interesados por el 
desarrollo sostenible. En efecto, los objetivos mencionados no pueden alcanzarse sin 
la participación activa de los poderes públicos, de las empresas públicas y privadas, 
de las organizaciones de protección del medio ambiente y, en definitiva, de los 
individuos, en su calidad de ciudadanos y consumidores. 
96 Con esta Comunicación, la Comisión hace un llamamiento a las autoridades locales, 
regionales, nacionales y comunitarias para que manifiesten la voluntad política 
necesaria y proporcionen los recursos adecuados para establecer una política sana de 
gestión de residuos. Los organismos regionales y locales de medio ambiente y 
energía también pueden desempeñar un papel importante en este ámbito. Es 
fundamental que se elaboren y apliquen de forma eficaz planes de gestión de 
residuos. 
97 Habida cuenta del papel fundamental de la industria en la gestión de residuos, este 
sector debería asumir plenamente, junto con los demás agentes interesados, su 
responsabilidad en materia de reducción y valorización de residuos. Su contribución 
particular debería centrarse, entre otros puntos, en el desarrollo de tecnologías y 
productos limpios y en una participación activa en la gestión de residuos. Debe 
reconocerse que las pequeñas y medianas empresas, tanto los productores como los 
agentes económicos del sector de la distribución y del comercio al por menor, pueden 
aportar una contribución eficaz a los objetivos de la gestión de residuos, siempre que 
se les preste la asistencia adecuada y no se les sobrecargue con obligaciones 
administrativas excesivas. 
98 Los residuos constituyen un problema que afecta a todos los ciudadanos, cada vez 
más interesados por la dimensión medioambiental de la sociedad moderna. Los 
ciudadanos contribuyen de forma considerable al éxito de los programas de reciclado 
y de reutilización, sobre todo mediante la clasificación en origen de los residuos, 
asumiendo así su parte de responsabilidad en la gestión de residuos. Por consiguiente, 
es necesario que los agentes económicos y los poderes públicos les faciliten una 
información extensa y correcta. 
25 
6. CONCLUSIONES 
99 La política de gestión de residuos es uno de los sectores fundamentales a que se 
refiere el Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente, cuyo objetivo 
primordial es el desarrollo sostenible. La estrategia comunitaria en materia de gestión 
de residuos establece las directrices de la política de la Comunidad en este ámbito: 
prioridad a la prevención, fomento de la valorización, reducción al mínimo de la 
eliminación final y reglamentación del traslado de residuos. Las acciones futuras de 
la Comunidad deberán centrarse en la aplicación efectiva de la normativa vigente, en 
el fomento y la aplicación de una amplia gama de instrumentos que no sean de 
índole legislativa y en la exploración de otros ámbitos de actuación (promoción de 
mercados de productos reciclados, reducción y prevención de determinados flujos de 
residuos, etc.). 
100 Los principios y las directrices de este documento se presentan a modo de 
fundamento para las acciones futuras de la Comunidad en el sector de los residuos 
y el establecimiento, en toda la Unión Europea, de estrategias de gestión que no sean 
perjudiciales para el medio ambiente. Su aplicación efectiva requiere el compromiso 
y el respaldo plenos de todas las partes interesadas. 
26 
Proyecto de 
RESOLUCIÓN DEL CONSEJO 
sobre la política de gestión de residuos 
27 
RESOLUCIÓN DEL CONSEJO 
del 
sobre la política de gestión de residuos 
(../C ../..) 
EL CONSEJO DE LA UNION EUROPEA, 
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, 
Vista la resolución del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados 
miembros, reunidos en el seno del Consejo, de 1 de febrero de 1993, sobre un Programa 
comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible 
(Quinto Programa de acción)1, 
Vista la comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 18 de 
septiembre de 1989, sobre la estrategia comunitaria para la gestión de los residuos2, y la 
revisión de dicha estrategia, de 3, 
Vista la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1990, sobre la política en materia de 
residuos4 y las correspondientes resoluciones del Parlamento Europeo de 19 de febrero 
de 1992 y 22 de abril de 19945, 
Vista la legislación comunitaria vigente en materia de gestión de residuos y, en particular, 
la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio, relativa a los residuos6, modificada 
por la Directiva 91/156/CEE7, la Directiva 91/689/CEE del Consejo, de 12 de diciembre 
de 1991, relativa a los residuos peligrosos8, el Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo, 
de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos 
en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea9, y la Decisión del 
Consejo, de 1 de febrero de 1993, sobre la celebración, en nombre de la Comunidad, del 
Convenio para el control de traslados transfronterizos de los residuos peligrosos y su 
eliminación (Convenio de Basilea)10, 
Visto el informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 8 de noviembre 
de 1995, sobre la política de gestión de residuos11; 
6 
7 
8 
9 
10 D.O. n°C 138, de 17.5.1993, p. 1. 
SEC(89) 934 final, de 18.9.1989. 
COM(96) ... final, de .. .. 1996. 
D.O. n° C 122, de 18.5.1990, p. 2. 
D.O. n° C 72, de 18.3.1991, p. 34 y D.O. n° C 128, de 9.5.1994, p. 471. 
D.O. n° L 194, de 25.7.1975, p. 39. 
D.O. n° L 78, de 26.3.1991, p. 32. 
D.O. n° L 377, de 31.12.1991, p. 20. 
D.O. n°L 30, de 6.2.1993, p. 1. 
D.O. n°L39, de 16.2.1993, p. 1. 
COM(95) 522 final, de 8.11.1995. 
28 
Considerando que la Comunidad deberá procurar establecer una política de gestión de 
residuos coherente y generalmente aceptada, racional desde el punto de vista ecológico 
y económicamente viable; considerando que dicha política deberá basarse en una 
terminología armonizada para definir y clasificar los residuos y en unos principios 
comunes que asignen un carácter prioritario a los objetivos de evitar la generación de 
residuos, fomentar su valorización, eliminarlos en condiciones de seguridad 
medioambiental y controlar y reducir al mínimo el traslado de los mismos; 
Considerando que dicha política deberá proporcionar un alto nivel de protección 
medioambiental en toda la Unión Europea así como la consecución y funcionamiento de 
un mercado interior de los residuos; considerando que este doble objetivo no podrá 
conseguirse sin una adecuada aplicación de los principios de proximidad y 
autosuficiencia; considerando que estos principios suponen que los residuos destinados 
a ser eliminados deberán serlo en una de las instalaciones apropiadas más próximas y que 
los residuos generados en la Comunidad no deberán eliminarse fuera de ella; 
considerando que para ello es necesario establecer una red adecuada de instalaciones de 
tratamiento y eliminación de residuos integrada a escala comunitaria; 
Considerando que, para resolver los problemas relacionados con los residuos, deberá 
utilizarse eficazmente una serie de medidas legislativas, económicas y de gestión, a nivel 
local, regional, nacional y comunitario; considerando que deberá prestarse especial 
atención a la aplicación y cumplimiento de la legislación en vigor, a la adopción y 
correcta aplicación de los planes de gestión de residuos y a la elaboración de estadísticas 
comunitarias sobre residuos; 
1. Acoge favorablemente y secunda la Comunicación de la Comisión sobre la revisión 
de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos, que considera es una guía 
válida de las acciones que deben emprenderse en toda la Unión Europea durante los 
próximos años en este sector; 
2. Considera que, desde la adopción, en septiembre de 1989, de la primera estrategia 
comunitaria para la gestión de los residuos, se han realizado progresos técnicos, 
económicos, legislativos e institucionales en dicho sector, lo que ha influido en las 
administraciones nacionales y de la Comunidad, así como en los agentes económicos 
y en los consumidores; 
3. Reconoce que, a pesar de los considerables esfuerzos realizados en los últimos años, 
la producción media de residuos ha continuado en aumento; 
4. Toma nota y comparte la creciente preocupación de la población respecto a los 
problemas relacionados con los residuos en toda la Unión Europea; 
29 
5. Subraya el papel primordial que pueden desempeñar las estadísticas en la 
identificación de los problemas relacionados con los residuos, la evaluación de 
prioridades de gestión de los mismos y la formulación y consecución de objetivos 
realistas en el marco de las políticas de gestión de residuos; 
deplora que no exista actualmente una recopilación de datos periódica y armonizada 
a nivel comunitario sobre residuos; 
exhorta a la Comisión a establecer, en cooperación con la Agencia Europea del 
Medio Ambiente y los Estados miembros, un sistema fiable de recopilación de datos 
sobre residuos basado en una terminología, definiciones y clasificaciones comunes, 
así como en una metodología armonizada, teniendo en cuenta las preocupaciones y 
dificultades específicas de las pequeñas y medianas empresas al respecto; 
6. Considera que toda estrategia de gestión de residuos deberá basarse en la 
ponderación de la mejor solución ambiental, que deberá tener en cuenta los 
beneficios y costes potenciales para el medio ambiente que implicará el actuar o 
abstenerse de hacerlo; 
considera que las soluciones existentes para la gestión de residuos deberán ser 
tenidas en cuenta desde la fase de concepción de un producto; 
estima que, sin perjuicio del principio de que "quien contamina paga", que deberá 
aplicarse plenamente, el fabricante de un producto tiene responsabilidades 
específicas sobre la gestión de los residuos; 
invita a la Comisión a presentar propuestas al Consejo en las que esta 
responsabilidad se traduzca en medidas prácticas; 
7. Reitera su convicción de que la prevención de residuos deberá ser la primera 
prioridad de cualquier estrategia racional en este sector, tanto en lo que respecta a 
la generación de residuos como, en su caso, al carácter peligroso de los mismos; 
considera que los esfuerzos realizados a este respecto deberán incrementarse; 
invita a los Estados miembros y a los agentes económicos a establecer objetivos 
cuantitativos de prevención de residuos y a perseguir estos objetivos, fomentando, 
en particular, las tecnologías limpias y los productos valorizables, mejorando la 
dimensión medioambiental de las normas técnicas, reduciendo la presencia de 
sustancias peligrosas en los productos, utilizando medidas económicas y sistemas de 
ecoauditoría y promoviendo el cambio de hábitos de consumo mediante la 
información y educación de los consumidores; 
30 
8. Insiste en la necesidad de fomentar la valorización de residuos con el fin de reducir 
la cantidad de los mismos y economizar recursos naturales, especialmente por medio 
de la reutilización, reciclado, compostaje y recuperación de energía de los residuos; 
estima que, por ahora y hasta que se realicen progresos científicos y técnicos y se 
produzca un mayor desarrollo de los análisis de los ciclos de vida de los productos, 
en las operaciones de valorización de residuos deberán considerarse preferibles, en 
términos del impacto ambiental, la reutilización y la valorización de materiales, 
siempre que sean ecológicamente aceptables; 
insta a la Comisión a que promueva la elaboración de una metodología comunitaria 
científicamente válida para ciclos de vida y auditorías ambientales con el fin de 
mejorar la identificación de prioridades futuras de gestión de residuos; 
insta a los Estados miembros a que fomenten sistemas de devolución, recogida y 
valorización; 
pide a la Comisión y a los Estados miembros que adopten medidas concretas para 
promover mercados para los productos reciclados que cumplan los requisitos 
comunitarios, en particular los relacionados con la seguridad, la salud y la 
protección medioambiental; 
9. Subraya la necesidad de establecer normas comunitarias para las operaciones de 
tratamiento de residuos, en particular las relacionadas con su valorización 
energética, a fin de disponer de un marco equitativo en el sector de los residuos de 
forma que se garantice un alto nivel de protección medioambiental en toda la 
Comunidad al tiempo que se respetan las disposiciones del mercado interior sobre 
los residuos destinados a operaciones de valorización y a este respecto 
evidencia la necesidad de disponer de normas sobre el uso de residuos, en especial 
como combustible u otra fuente de energía; 
opina que, cuando las materias primas y los procesos son comparables, las normas 
sobre emisiones debidas a la incineración de residuos deberán ser las mismas, 
independientemente de que los residuos se quemen en instalaciones de incineración 
o en otro tipo de instalaciones; 
10. Llama la atención sobre la necesidad de reducir al mínimo la eliminación de 
residuos, estableciendo, por lo tanto, una adecuada red integrada de instalaciones 
de eliminación, como se contempla en la Directiva 91/156/CEE sobre residuos; 
concluye que las normas comunitarias sobre emisiones a la atmósfera, a las aguas 
o al suelo, procedentes de instalaciones de incineración, deberán ser estrictamente 
respetadas; que, en lo que respecta a las instalaciones de incineración existentes, 
deberán contemplarse medidas específicas de control; que deberá proporcionarse la 
oportuna información a la población; y que las operaciones de incineración que no 
conlleven una valorización energética deberán evitarse siempre que sea posible; 
11. Considera que, en el futuro, sólo deberán llevarse a cabo en la Comunidad aquellas 
actividades de descarga en vertedero que se efectúen bajo control y en condiciones 
31 
de seguridad, respetando los requisitos de la directiva sobre vertederos de próxima 
aparición; 
pide a los Estados miembros que adopten las medidas oportunas para garantizar la 
correcta rehabilitación de antiguos vertederos y emplazamientos contaminados; 
12. Toma nota de las conclusiones establecidas por los distintos grupos responsables de 
proyectos dentro del marco del programa sobre los flujos prioritarios de residuos 
iniciado por la Comisión con respecto a los vehículos fuera de uso, neumáticos 
usados, residuos clínicos, residuos de construcción y derribo y residuos de equipos 
eléctricos y electrónicos, y a este respecto 
invita a la Comisión a presentar propuestas lo antes posible para dar el seguimiento 
oportuno a dichos proyectos; 
invita a la Comisión a un ulterior examen de cómo deberá hacerse frente, a nivel 
comunitario, a otros flujos de residuos tales como los metales pesados, los plásticos, 
los textiles o los residuos procedentes de buques; 
13. Considera que el Reglamento (CEE) N° 259/93 del Consejo es un instrumento 
jurídico primordial para el control y reducción de los traslados de residuos; 
insta a los Estados miembros a que aumenten y mejoren la cooperación, 
especialmente en cuanto a traslados ilegales y lucha contra delitos ecológicos; 
reitera el compromiso asumido en el Convenio de Basilea de prohibir, además de 
los traslados ya prohibidos de residuos peligrosos para su eliminación final, los 
traslados de residuos peligrosos a países en desarrollo para su valorización, por lo 
que 
invita a la Comisión a presentar una propuesta de ratificación de la correspondiente 
modificación del Convenio de Basilea; 
14. Invita a la Comisión a garantizar que la legislación existente y futura sea plenamente 
aplicada por los Estados miembros y cumplida en toda la Unión Europea; 
15. Subraya la importancia de una planificación adecuada de la gestión de los residuos 
a todos los niveles de competencia; 
urge a los Estados miembros que todavía no lo han hecho, a que elaboren, 
comuniquen a la Comisión y apliquen planes de gestión de residuos como lo exige 
la Directiva 91/156 sobre residuos; 
16. Insta a los Estados miembros a que hagan uso de una amplia gama de medidas, en 
particular económicas, para conseguir sus objetivos estratégicos sobre residuos, de 
la manera más coherente posible y respetando plenamente las disposiciones del 
Tratado CE; 
17. Reconoce, en sintonía con el Libro Blanco de la Comisión sobre crecimiento, 
competitividad y empleo, el potencial que supone la protección del medio ambiente 
32 
para la creación de puestos de trabajo, y en especial el de una política coherente y 
válida de gestión de residuos, por lo que 
invita a los Estados miembros a que orienten sus planes de gestión de residuos de 
forma que activen este potencial; 
reconoce la necesidad de adoptar medidas de apoyo a las pequeñas y medianas 
empresas a fin de incentivar políticas responsables de gestión de residuos; 
18. Invita a la Comisión a que, antes de finalizar el año 2000, informe al Consejo sobre 
los progresos realizados en los campos contemplados en esta Resolución. 
33 
ISSN 0257-9545 
COM(96) 399 final 
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