ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

CE : Comisión Europea

DG RELEX : Dirección General de Relaciones Exteriores

EFP : educación y formación profesional

EuropeAid : Oficina de Cooperación EuropeAid

GFP : gestión de las finanzas públicas

IEVA : Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación

MEDA : Ayuda al desarrollo en el Mediterráneo (medidas de acompañamiento de la reforma de las estructuras económicas y sociales en los países mediterráneos no miembros)

MEFP : Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas

OAP : oficina de administración de los programas

PA : programa anual

PEV : política europea de vecindad

TACIS : programa de asistencia técnica a los países de la Comunidad de Estados Independientes

UE : Unión Europea

RESUMEN

I. El Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) fue instaurado en 2007 como un nuevo marco para la planificación y el suministro de asistencia a un total de 17 países y territorios asociados, y terminó convirtiéndose en el principal instrumento de apoyo financiero de la Unión Europea (UE) a los tres países del Cáucaso Sur (Armenia, Azerbaiyán y Georgia), que presentan un gran interés económico y estratégico para ésta (véanse los apartados 1 a 6).

II. La fiscalización tenía como objeto determinar si el nuevo IEVA en el Cáucaso Sur se había iniciado con éxito y estaba obteniendo resultados, un interrogante de base al que se ha querido responder con las tres preguntas siguientes:

a) ¿Fueron bien concebidos los primeros programas de acción anuales?

b) ¿Permitió obtener la ejecución de los primeros programas de acción anuales resultados positivos a su debido tiempo?

c) ¿Explotó la Comisión adecuadamente las herramientas de ejecución existentes en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación?

III. Los auditores del Tribunal examinaron el sistema de planificación que permite definir cuáles son las prioridades de la UE en materia de asistencia, los resultados de los primeros programas de acción anuales y la utilización de las distintas herramientas de ejecución.

IV. Por lo que respecta a la programación y la concepción, la Comisión recurrió a un sistema de planificación plurianual para definir las prioridades de la UE en materia de asistencia, de conformidad con las disposiciones del Reglamento IEVA. Sin embargo, los trabajos de programación tuvieron una utilidad limitada debido a una insuficiente claridad y priorización. El prolongado proceso de programación y concepción no estaba adaptado a un entorno rápidamente cambiante y sujeto a conflictos como el del Cáucaso Sur, lo que restaba pertinencia a la asistencia, y no estuvo suficientemente guiado por un diálogo estructurado con los países beneficiarios (véanse los apartados 10 a 34).

V. Globalmente, los resultados fueron limitados. Aunque el Programa para la Educación y Formación Profesionales en Armenia influyó positivamente en el proceso de reforma y lo reforzó, prácticamente no se tomó ninguna medida concreta para avanzar en la reforma energética en Azerbaiyán. El programa de reforma de la gestión de las finanzas públicas en Georgia progresó muy poco durante los primeros doce meses, aunque los cambios se intensificaron durante el segundo año. En la conflictiva región de Abjasia el IEVA todavía no ha demostrado ser un instrumento apropiado para la rehabilitación económica y el refuerzo de la confianza. El instrumento de hermanamiento aún se encontraba en una fase de despegue (véanse los apartados 35 a 56).

VI. En cuanto a las herramientas de ejecución, la Comisión consiguió adoptar una nueva forma de suministro de asistencia financiera al introducir el apoyo presupuestario sectorial y el hermanamiento. Sin embargo, la principal herramienta, el apoyo presupuestario sectorial, no estaba suficientemente perfilada, lo que afectó a los resultados previstos, mientras que la utilización de las herramientas de ejecución no fue todo lo selectiva que tendría que haber sido (véanse los apartados 57 a 66).

VII. Sobre la base de estas observaciones, el Tribunal formula recomendaciones que podrían ayudar a la Comisión a reforzar la eficacia de la asistencia prestada a Armenia, Azerbaiyán y Georgia (véanse los apartados 67 a 75). Las principales recomendaciones consisten en la racionalización del proceso de programación y concepción, así como en el empleo de la herramienta de apoyo presupuestario sectorial de forma más selectiva.

INTRODUCCIÓN

1. Tras la ampliación de 2004, la Unión Europea (UE) ha procurado evitar nuevas líneas divisorias en Europa y fomentar la estabilidad y prosperidad dentro y fuera de sus nuevas fronteras, por lo que ha desarrollado una nueva política europea de vecindad (PEV) basada en planes de acción acordados entre la UE y cada país asociado.

2. La PEV pretende tener mayor alcance que los acuerdos de asociación y cooperación existentes con el fin ofrecer a los países vecinos la perspectiva de unas relaciones cada vez más estrechas con la UE. El propósito general consiste en promover los procesos de reforma política y económica, fomentando una mayor integración económica así como una aproximación a los niveles de la UE y al desarrollo sostenible.

3. En 2007 se creó el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) [1] como un nuevo marco para regular la planificación y el suministro de ayuda. Con una dotación de 5600 millones de euros para el período 2007-2010, el IEVA proporciona asistencia a 17 países y territorios asociados: diez en la región mediterránea [2], cuatro en Europa del Este [3] y tres en el Cáucaso Sur (Armenia, Azerbaiyán y Georgia) (véase el Mapa. Cáucaso Sur). Al sustituir a TACIS [4] y MEDA [5], el IEVA se convirtió en el principal instrumento para facilitar apoyo financiero de la UE a estos países.

MAPA

CÁUCASO SUR

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Fuente: Eurostat.

4. Los componentes más significativos del IEVA son los programas de acción anuales, en el marco de los cuales se destinaron 311 millones de euros a los tres países del Cáucaso Sur durante el período 2007-2010 [6]. Además de estas dotaciones nacionales, los países se benefician de los programas plurinacionales, transfronterizos y regionales del IEVA, así como de programas financiados mediante líneas presupuestarias específicas.

5. El IEVA ofrece, para el suministro de asistencia, un abanico de dispositivos más amplio (véase el anexo I) que el anterior instrumento TACIS, entre los que figuran el hermanamiento [7] y el apoyo presupuestario sectorial. La Comisión define este tipo de apoyo como el traspaso de recursos financieros de una agencia de financiación externa a la hacienda pública de un país asociado en apoyo de un programa sectorial, previo cumplimiento por este último de las condiciones de pago fijadas. Estos recursos financieros pasan a formar parte de los recursos globales del país asociado, y deben pues asignarse de conformidad con el sistema de gestión de las finanzas públicas de éste.

6. Incluso si el Cáucaso Sur se encuentra situado en el límite de la región oriental de la PEV (solo Georgia, a través del Mar Negro, tiene una frontera marítima común con la UE), los países que lo componen presentan un gran interés económico y estratégico para la UE. El Tribunal dedica por vez primera una auditoría de gestión a la región del Cáucaso Sur; en cambio, ya se habían efectuado dos fiscalizaciones que abarcaron los Estados limítrofes de Europa oriental: la Federación de Rusia, en primer lugar (2006) [8] y, a continuación, Belarús, Moldova y Ucrania (2008) [9]. La otra región vinculada a la PEV, los países mediterréneos, fue objeto de examen en un Informe Especial publicado en 2006 [10].

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

7. El objetivo de la fiscalización consistió en examinar si el nuevo IEVA en el Cáucaso Sur se había iniciado con éxito y estaba obteniendo resultados. La verificación se centró en los primeros programas de acción anuales del IEVA que fueron aprobados por la Comisión durante el período comprendido entre octubre y diciembre de 2007. Estos programas tienen un período de ejecución plurianual que prevé pagos hasta 2013.

8. Para responder al interrogante expuesto se plantean tres preguntas:

a) ¿Fueron bien concebidos los primeros programas de acción anuales?

b) ¿Permitió la ejecución de los primeros programas de acción anuales obtener unos resultados positivos a su debido tiempo?

c) ¿Explotó la Comisión adecuadamente las herramientas de ejecución del IEVA?

9. En primer lugar, la fiscalización estuvo dirigida a examinar el sistema de planificación estratégica para determinar las prioridades de asistencia, principalmente en los servicios centrales de la Comisión (DG RELEX y EuropeAid en Bruselas). En segundo lugar, se llevaron a cabo controles sobre el terreno entre marzo y noviembre de 2009 en cada uno de los tres países con el fin de verificar los primeros resultados operativos y las herramientas de ejecución utilizadas [11]. Estas misiones comprendieron visitas a las delegaciones de la CE y a los organismos nacionales de ejecución, así como a las unidades de seguimiento [12].

OBSERVACIONES

¿FUERON BIEN CONCEBIDOS LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN ANUALES?

10. El Reglamento IEVA exige una programación plurianual y documentos estratégicos. La programación plurianual contribuye a definir las necesidades de los países beneficiarios y a plasmarlas en objetivos de desarrollo estratégicos. La subsiguiente fase de concepción transforma los objetivos de desarrollo en propuestas de programas y proyectos (definición y formulación) y concluye con una decisión sobre la contribución financiera.

11. El Tribunal examinó si el sistema de planificación define y prioriza las necesidades de los países beneficiarios de forma clara y oportuna, sobre la base de un diálogo estructurado con los beneficiarios.

SE HA ESTABLECIDO UN MARCO ESTRATÉGICO

12. La elaboración de los primeros programas de acción anuales fue el resultado de un proceso de planificación estratégica. El Tribunal analizó sus distintas etapas, los documentos relacionados y las conexiones entre los documentos (véase el gráfico I). El proceso se halla a cargo de dos direcciones generales de la Comisión: la DG RELEX, que se encarga de la programación plurianual y EuropeAid, que concibe y ejecuta los programas anuales.

13. Tras un intensivo trabajo preparatorio de la Comisión, los planes de acción de la PEV fueron acordados bilateralmente en noviembre de 2006 entre la UE y Armenia, Azerbaiyán y Georgia. Junto con los acuerdos de colaboración y ooperación de 1999 [13], constituyen el principal marco de políticas del IEVA.

GRÁFICO I

VISIÓN GENERAL DEL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN

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1 Prorrogado automáticamente año tras año siempre que no se notifique su denuncia.

14. A partir de este marco, la DG RELEX elaboró dos documentos estratégicos para cada uno de los tres países:

a) el documento de estrategia por país de 2007-2013, que carece de previsiones financieras pero presenta una visión general del conjunto de futuras prioridades de asistencia de la CE [14] que deben ser cubiertas durante los siete años siguientes;

b) el programa indicativo nacional de 2007-2010, que plasma las prioridades de asistencia del documento de estrategia por país en prioridades de financiación para los próximos cuatro años en el marco de la dotación nacional del IEVA, y comprende una estimación del importe global necesario y un desglose indicativo de los recursos para las prioridades seleccionadas.

15. A continuación, EuropeAid concibió los programas de acción anuales de 2007 (véase el gráfico II), en el que se fijaron diferentes prioridades de asistencia para los tres países basándose en los ámbitos prioritarios definidos en los programas indicativos nacionales:

a) en Armenia se concedió la máxima prioridad a la educación y formación profesional (EFP). La Comisión considera que los progresos en este ámbito deberían contribuir a reducir la pobreza a medio y largo plazo (véanse los apartados 36 a 39);

b) en Azerbaiyán, se consideró que la principal prioridad era el sector energético, y particularmente las fuentes de energía renovables y la eficiencia energética (véanse los apartados 40 a 44);

c) en Georgia, la gestión de las finanzas públicas constituía la prioridad primordial, destinándose el apoyo de la UE al fomento del crecimiento económico y a la reducción de la pobreza a medio y largo plazo (véanse los apartados 46 a 48). La rehabilitación económica y el refuerzo de la confianza en las zonas conflictivas constituían prioridades adicionales (véanse los apartados 49 a 52).

GRÁFICO II

VISIÓN GENERAL DE LOS PROGRAMAS DE ACCIÓN ANUALES DE 2007

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16. La asistencia se suministra principalmente en forma de apoyo presupuestario sectorial, con un elemento de asistencia técnica para facilitar la ejecución. Además, los tres programas de acción anuales de 2007 incluían un instrumento de hermanamiento para la cooperación entre las administraciones de los países beneficiarios y sus homólogos en los Estados miembros de la UE.

17. El último paso en la fase de concepción consistió en la adopción de acuerdos de financiación entre la Comisión y los Estados beneficiarios. Estos acuerdos fijan las condiciones generales y específicas, así como las disposiciones técnicas y administrativas relativas al apoyo.

LA INSUFICIENTE CLARIDAD Y PRIORIZACIÓN REDUCE LOS BENEFICIOS DE LA PROGRAMACIÓN PLURIANUAL REALIZADA POR LA DG RELEX

18. Las insuficiencias en las conexiones entre el plan de acción de la PEV, el documento de estrategia por país y el programa indicativo nacional dan lugar a una claridad insuficiente en la planificación. La eficacia de la programación se ve limitada por una priorización insuficiente (véanse los apartados 19 a 27).

19. La claridad se resiente cuando una misma cuestión se trata de distintas formas en distintos documentos. Por ejemplo, en Armenia, el tema de la educación se aborda en el documento de estrategia por país en dos apartados distintos: "Reforma socioeconómica, reducción de la pobreza y desarrollo sostenible", y "Contactos entre comunidades". Además, a veces entre un documento y el siguiente se vuelven a formular y estructurar las mismas prioridades. En Georgia, por ejemplo, la cuestión de la gestión de las finanzas públicas aparece en distintos títulos de prioridades de los diversos documentos estratégicos.

20. Se utilizan tres calendarios distintos a nivel estratégico. El plan de acción de la PEV abarca cinco años, mientras que el documento de estrategia por país comprende los siete años completos de las perspectivas financieras de la UE y el programa indicativo nacional cubre cuatro años.

21. El plan de acción de la PEV debería constituir un punto de referencia fundamental para establecer las prioridades de asistencia, definiendo un abanico de ámbitos prioritarios, acciones específicas y objetivos generales. Sin embargo, el número considerable de acciones prioritarias y la vaguedad de su formulación restan eficacia al intento de priorización (véase el recuadro 1).

22. El documento de estrategia por país de 2007-2013, derivado en parte del plan de acción de la PEV, ofrece una buena visión general de la situación del país pero no contribuye en gran medida a la fijación de prioridades. En el consiguiente programa indicativo nacional de 2007-2010, que abarca un período más reducido de cuatro años, el número de prioridades principales disminuye, pero se introducen nuevas subprioridades, por lo que puede seguir optando a la asistencia financiera una amplia gama de temas (véase el recuadro 2), en claro contraste con lo que sucede en otros ámbitos de la ayuda exterior [15], en donde por lo general solo se definen dos sectores de concentración de la ayuda.

RECUADRO 1

AMPLIA FIJACIÓN DE PRIORIDADES EN EL PLAN DE ACCIÓN DE LA PEV: EL EJEMPLO DE ARMENIA

El plan de acción de la PEV para Armenia determina ocho ámbitos de cooperación prioritarios que incluyen 54 acciones específicas. A estos ámbitos prioritarios se añaden otras 248 acciones que se enmarcan en siete "objetivos generales", subdivididos en 20 subobjetivos, subdivididos a su vez en 62 sub-subobjetivos.

RECUADRO 2

AMPLIA GAMA DE TEMAS QUE PUEDEN SER OBJETO DE ASISTENCIA FINANCIERA EN EL PROGRAMA INDICATIVO NACIONAL: EL EJEMPLO DE AZERBAIYÁN

El programa indicativo nacional para Azerbaiyán comprende tres ámbitos prioritarios formulados de forma muy amplia (por ejemplo, "Apoyo al desarrollo democrático y a la buena gobernanza"), 10 subprioridades (por ejemplo, "Medio ambiente") y 19 objetivos específicos (por ejemplo, "Facilitar el comercio y mejorar de forma sostenible el entorno para las inversiones, así como la situación social y del empleo").

23. Exceptuando la mención del presupuesto indicativo de las prioridades seleccionadas para el período 2007-2010, el programa indicativo nacional aporta una contribución limitada al documento de estrategia por país. Por un lado, no propone un calendario de ejecución de las prioridades y, además, el impacto a largo plazo, los objetivos específicos, los resultados previstos y los indicadores de resultados solo son descritos a grandes rasgos. Por último, tampoco se ofrecen orientaciones específicas sobre qué sectores apropiados resultan aptos para beneficiarse del hermanamiento o del apoyo presupuestario sectorial, siendo este último instrumento promovido y recomendado únicamente de forma muy general como primera opción, siempre y cuando se cumplan las condiciones necesarias [16].

LOS ÁMBITOS SELECCIONADOS PARA RECIBIR ASISTENCIA NO QUEDABAN REFLEJADOS CON SUFICIENTE CLARIDAD EN LOS DOCUMENTOS DE PROGRAMACIÓN

24. El documento de estrategia por país y el programa indicativo nacional mencionaban todos los ámbitos en los que era posible suministrar asistencia durante el siguiente período de siete años (2007-2013), incluidas las dotaciones indicativas para los primeros cuatro años de dicho período (2007-2010). En la Comisión, incumbía a EuropeAid (véase el apartado 12) la responsabilidad de decidir en qué ámbito centrarse durante el primer año (2007).

25. Para tomar esta decisión, EuropeAid se guió en gran medida por su compromiso de canalizar al menos el 50 % de la ayuda comunitaria a través de los sistemas nacionales (véase el apartado 58). De este modo, la idoneidad de un ámbito para recibir apoyo presupuestario sectorial pasó a ser un factor importante para determinar la asistencia en los programas de acción anuales de 2007.

26. En Armenia, por ejemplo, la EFP fue seleccionada como el principal ámbito que debía abarcar el primer programa de acción anual, pese a no figurar en lugar destacado en ninguno de los documentos estratégicos y constituir tan solo uno de los 25 objetivos específicos de las siete subprioridades del programa indicativo nacional de 2007-2010 (véase el gráfico III). En Georgia, la gestión de las finanzas públicas, componente central del programa de acción anual, solo revestía una importancia secundaria tanto en las prioridades del documento de estrategia por país (donde figura como el último guión de la quinta prioridad), como en el programa indicativo nacional, donde se menciona en la tercera subprioridad del primer ámbito prioritario.

GRÁFICO III

VÍNCULOS ENTRE LA DEFINICIÓN DE LAS PRIORIDADES EN EL PROGRAMA DE ACCIÓN ANUAL DE 2007 Y LOS DOCUMENTOS ESTRATÉGICOS (EJEMPLO DE ARMENIA)

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Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo sobre la base de los documentos estratégicos de la Comisión.

27. Al recurrir al apoyo presupuestario sectorial como herramienta principal, la UE sólo podrá abordar de forma eficaz aproximadamente la mitad de las subprioridades definidas en los programas indicativos nacionales de 2007-2010, ya que este apoyo representa una proporción relativamente importante de la financiación anual disponible. Por ejemplo, en Azerbaiyán, durante el período de cuatro años, los programas de apoyo presupuestario sectorial sólo abarcarán cuatro de las diez subprioridades.

UN PROCESO DE PROGRAMACIÓN Y CONCEPCIÓN DE DOS AÑOS DE DURACIÓN PUEDE COMPROMETER LA PERTINENCIA DE LA ASISTENCIA

28. El programa de acción anual de 2007 se derivaba de un proceso de programación (DG RELEX) y concepción (EuropeAid) que se prolongó más de dos años. En Georgia, por ejemplo, los primeros pagos en el marco del programa de acción anual de 2007 tuvieron lugar en febrero de 2008, mientras que la primera evaluación de las necesidades estratégicas se produjo en noviembre de 2005 (véase el cuadro).

29. El documento de estrategia por país, el programa indicativo nacional y el programa anual fueron objeto de una serie de procedimientos de consulta y de control de calidad antes de ser aprobados por la Comisión. El proceso abarcó esencialmente evaluaciones de los grupos de apoyo a la calidad de la Comisión, una consulta interservicios de la Comisión, una revisión por el comité de gestión del IEVA de los Estados miembros y un examen por el Parlamento Europeo.

30. Aunque cada etapa de la programación tuviera sentido por sí misma, su sucesión contribuyó a ralentizar el calendario de planificación. La prolongada fase inicial del IEVA se debe principalmente a que los procedimientos de control de la calidad y de aprobación se llevaron a cabo en dos etapas sucesivas: primero, bajo la responsabilidad de la DG RELEX para el documento de estrategia por país de 2007-2013 y el programa indicativo nacional de 2007-2010 y, posteriormente, a cargo de EuropeAid para el programa de acción anual de 2007. No obstante, estos procedimientos sucesivos en la DG RELEX y EuropeAid sólo tienen lugar al introducirse o revisarse un documento de estrategia por país o un programa indicativo nacional [17].

CUADRO

ETAPAS DE LA PROGRAMACIÓN Y PROCESO DE CONCEPCIÓN DEL IEVA PARA EL PROGRAMA DE ACCIÓN ANUAL DE 2007 (EJEMPLO DE GEORGIA)

Fases | Etapas claves del proceso | Calendario | Principal DG responsable | Instrumento de planificación |

Primera versión | Primer documento de análisis y misión en Tiflis por la DG RELEX | noviembre de 2005 | RELEX | Documento de estrategia por país 2007-2013 + Programa indicativo nacional 2007-2010 |

Misión de programación en Tiflis | junio de 2006 |

Reunión del equipo encargado de Georgia | julio de 2006 |

Presentación del proyecto de documento de estrategia por país/programa indicativo nacional (PIN) a las autoridades georgianas | septiembre de 2006 |

Control de la calidad + nueva versión + control democrático | Evaluación por el grupo interservicios de apoyo a la calidad | septiembre de 2006 |

Presentación de las observaciones por las autoridades georgianas | octubre y noviembre de 2006 |

Consulta interservicios | noviembre de 2006 |

Reunión del comité de gestión del IEVA | diciembre de 2006 |

Consulta del Parlamento Europeo | diciembre de 2006 |

Aprobación oficial | Acuerdo de Georgia sobre las prioridades y el presupuesto del PIN | febrero de 2007 |

Aprobación de la Comisión | marzo de 2007 |

Primera versión | Definición y formulación de las acciones que deben financiarse (incluida una misión en Georgia) | final de 2006 / inicio de 2007 | EuropeAid | Programa nacional 2007 + Convenios de financiación |

Control de la calidad + nueva versión + control democrático | Evaluación por el grupo operativo de apoyo a la calidad (en dos etapas consecutivas) de: 1)las fichas de identificación2)las fichas de acción | febrero de 2007 abril de 2007 |

Consulta interservicios | mayo de 2007 |

Reunión del comité de gestión del IEVA | julio de 2007 |

Consulta del Parlamento Europeo | septiembre de 2007 |

Aprobación oficial | Aprobación por la Comisión | octubre de 2007 |

Firma de los convenios de financiación con Georgia | diciembre de 2007 / enero de 2008 |

Primeros pagos | | febrero de 2008 |

31. Un calendario tan prolongado puede presentar el riesgo de que la asistencia deje de ser pertinente. Otra cuestión sería que la estrategia pudiera abarcar un período más reducido que los siete años de las perspectivas financieras. En el entorno en rápida transformación y sujeto a conflictos de los países del Cáucaso Sur, resulta inevitable que una estrategia a tan largo plazo pierda actualidad y tenga que revisarse a mitad del período. La guerra de agosto de 2008 entre Georgia y Rusia creó nuevas necesidades de gran magnitud (véase el anexo V). En Armenia, la importante crisis política de la primera mitad de 2008 [18] originó necesidades que no estaban cubiertas por la estrategia, con el resultado de que se establecieron grupos consultivos de la UE para aportar un asesoramiento directo al gobierno (véase el apartado 65). Otro nuevo elemento es, por ejemplo, la creciente voluntad política de emprender una asociación oriental [19]. En términos generales, la situación de los países cambió considerablemente a raíz de la crisis financiera y económica mundial.

LA PROGRAMACIÓN Y LA CONCEPCIÓN DE LA ASISTENCIA NO ESTÁN SUFICIENTEMENTE ENCAUZADAS A TRAVÉS DE UN DIÁLOGO ESTRUCTURADO CON LOS PAÍSES BENEFICIARIOS

32. Según el principio de asociación, los homólogos de los países beneficiarios deben participar en la mayor medida posible en la programación y concepción de todas las operaciones. En el caso de los países del Cáucaso Sur, varios factores dificultaron el mantenimiento de un diálogo sistemático y equilibrado:

a) la Comisión disponía de escasa representación sobre el terreno en Armenia y Azerbaiyán. La delegación regional de Ereván (Armenia) todavía debía convertirse en una delegación de pleno derecho [20]; en febrero de 2008 se estableció la primera delegación en Bakú (Azerbaiyán), que no pasó a ser totalmente operativa hasta 2009;

c) la prioridad concedida por la Comisión a los procedimientos internos de la programación (DG RELEX) y la concepción (EuropeAid) limitó las posibilidades de diálogo con los países beneficiarios: pese a haber establecido diferentes normas y orientaciones para su diálogo interno, no existe ninguna orientación específica para un diálogo estructurado con el país beneficiario;

d) las unidades nacionales de coordinación no lograron armonizar posiciones e intereses divergentes en los países beneficiarios y, por tanto, no consiguieron desempeñar con eficacia el papel de interlocutor entre la Comisión y los gobiernos.

33. Por consiguiente, las consultas con autoridades nacionales, otros proveedores de fondos y organizaciones de la sociedad civil sobre la definición de prioridades en el documento de estrategia por país, en el programa indicativo nacional y en el programa de acción anual eran limitadas. De la conducción del diálogo se encargaron fundamentalmente los servicios centrales de la Comisión (DG RELEX y EuropeAid), quedando restringidos los intercambios directos de pareceres a los escasos días de visita al país. Los informes elaborados por la Comisión a raíz de estas visitas no siempre permitieron elucidar los temas debatidos.

34. Como consecuencia de las insuficiencias en el diálogo, los tres países en algunos casos no entendieron correctamente los distintos objetivos de los documentos de planificación ni la naturaleza de las nuevas herramientas de ejecución. Tampoco eran muy conscientes estos países de cuándo sus observaciones sobre las prioridades o los programas podían influir todavía en la toma de decisiones de la Comisión.

¿PERMITIÓ LA EJECUCIÓN DE LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN ANUALES OBTENER UNOS RESULTADOS POSITIVOS A SU DEBIDO TIEMPO?

35. Tres años después del lanzamiento del IEVA en 2007, el Tribunal examinó de qué forma las decisiones de la UE relativas al suministro de asistencia financiera se habían plasmado en actividades sobre el terreno y en qué medida estas actividades habían contribuido a la consecución de los resultados previstos de los programas.

ARMENIA: EL PROCESO DE REFORMA SE REFORZÓ PARA LA PRIORIDAD DE ASISTENCIA "EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL", PERO LOS PROGRESOS SON TODAVÍA MUY INCIERTOS

36. El primer programa de apoyo presupuestario sectorial destinado a la EFP en el marco del IEVA se emprendió en enero de 2008 (véase el subapartado 15 a)) con el objetivo general de apoyar la estrategia gubernamental de reducción de la pobreza mejorando la calidad del sector de la EFP y ajustando la estructura y el contexto de su sistema a las necesarias competencias en el mercado laboral, y favorecer así la aptitud de la población activa a ocupar un empleo y la competitividad empresarial.

37. El pago del apoyo presupuestario sectorial dependía del cumplimiento de las condiciones generales [21], así como de condiciones específicas a la EFP, entre las que cabe citar la selección y modernización de centros regionales de EFP y la creación de instituciones nacionales de EFP. El apoyo presupuestario debía abonarse en tres tramos de 5 millones de euros cada uno: el primero debía ser fijo, mientras que el segundo y tercero podían variar en función del grado de cumplimiento de las condiciones.

38. La Comisión abonó el primer tramo fijo de 5 millones de euros en junio de 2008 y, con el fin de determinar el importe que debía abonarse del segundo tramo variable, contrató expertos externos al final de 2008 para evaluar los avances de las reformas. Sobre la base de la conclusión de los expertos según la cual, pese a registrarse progresos apreciables, no se habían cumplido todas las condiciones, en enero de 2009 la Comisión liberó 3,25 millones de euros del importe máximo de 5 millones de euros (véase el anexo II). La disminución del importe abonado incitó al gobierno a tomar medidas adicionales, como dotar de equipos a los centros regionales de EFP y destinar agentes suplementarios al departamento de EFP del Ministerio de Educación y Ciencia.

39. En términos generales, el Tribunal llegó a la conclusión de que el primer programa de apoyo presupuestario sectorial del IEVA había influido positivamente en el proceso de reforma de la EFP en Armenia y lo había reforzado. Sin embargo, los progresos seguían siendo muy débiles ya que el programa de apoyo no abordó ciertos obstáculos estructurales:

a) el programa sectorial todavía no había abordado suficientemente la demanda en materia de EFP, en particular la forma de determinar las necesidades de los empresarios y los desempleados;

RECUADRO 3

ESCASEZ DE FINANCIACIÓN EN LOS CENTROS REGIONALES DE EFP

La renovación del centro docente de Ijevan comprendía la colocación de un nuevo tejado, la instalación de calefacción central de gas y la sustitución de las ventanas cerca de la entrada y la escalera central. Aunque las estufas de leña de las aulas fueron sustituidas por un sistema de calefacción moderno, este no tuvo la eficacia esperada ya que solo se sustituyó alrededor de un 10 % de las antiguas ventanas, pese a que encajaban mal y estaban a menudo resquebrajadas.

En Vanadzor en cambio todas las ventanas habían sido sustituidas; sin embargo, el nuevo sistema de calefacción central de gas funcionaba con viejos radiadores que no habían sido utilizados desde hacía una veintena de años. El alcance de las reformas resultó pues insuficiente, y los fondos ni siquiera bastaron para renovar unas instalaciones sanitarias muy básicas.

El material facilitado para Ijevan consistía en artículos de uso general (muebles para las aulas y las oficinas, ordenadores, equipos de deporte), material para cursos básicos, así como equipos para cursos especializados (reparación del automóvil y transformación de madera). Pese a congratularse de haber recibido los nuevos suministros, el director del centro indicó que era necesario reacondicionar los locales para instalar este material. Sin embargo, los fondos todavía no se encontraban disponibles; el centro tenía problemas generales de financiación, ya que el número de estudiantes (780 inicialmente) se había reducido en 230 durante los dos años anteriores debido a la apertura en Ijevan de una sección de la universidad pública de Ereván.

b) la fragmentación de la responsabilidad gubernamental respecto de las instituciones de la EFP, que dificulta la coordinación del sector. De los 82 centros gestionados por el Estado, solo 51 son competencia del Ministerio de Educación y Ciencia, mientras que los restantes dependen de otros ministerios;

c) sin un incremento significativo de la financiación regular, en particular por parte del Estado, la reforma de la EFP no puede ser de gran utilidad. La visita sobre el terreno efectuada por los auditores a los dos centros objeto del programa (Ijevan y Vanadzor) reveló hasta qué punto la escasez de financiación era un obstáculo para lograr convertirlos en centros regionales de EFP sostenibles. Las renovaciones resultaron tener un alcance mínimo e incoherente (véase el recuadro 3).

AZERBAIYÁN: AVANCES INSATISFACTORIOS EN LA PRIORIDAD DE ASISTENCIA "ENERGÍA"

40. Azerbaiyán se ha convertido rápidamente en un importante productor de petróleo y gas, así como en un país de tránsito emergente para los suministros destinados a la UE procedentes de la cuenca del mar Caspio y de Asia central. La importancia concedida al sector energético por ambas partes ha quedado reflejada en un protocolo de acuerdo específico sobre una asociación estratégica entre la UE y la República de Azerbaiyán en el ámbito de la energía, firmado en noviembre de 2006.

41. El programa de apoyo presupuestario sectorial del IEVA se centra en dos ámbitos poco desarrollados en Azerbaiyán: las fuentes de energía renovables y la eficiencia energética [véase el subapartado 15, b)]. Está previsto el desembolso del importe total de la ayuda, de 13 millones de euros, durante un período de tres años a través de un tramo inicial fijo de 3 millones de euros y de dos tramos ulteriores variables de 5 millones de euros cada uno.

42. Aunque la liberación del primer tramo fijo solo depende del cumplimiento de dos condiciones generales, el desembolso de los ulteriores tramos variables de 5 millones de euros requiere también el cumplimiento de cinco condiciones específicas. Estas comprenden la aprobación por el gobierno de una estrategia energética global, así como tres medidas en el ámbito de las fuentes de energía renovables y de la eficacia energética (planes de acción, nuevo marco legislativo, creación de una agencia nacional) y la adopción de un plan de acción GFP (véase el anexo III).

43. Al llevarse a cabo la visita sobre el terreno del Tribunal en noviembre de 2009, Azerbaiyán todavía no había solicitado ningún pago. La decisión de financiación de la Comisión, de diciembre de 2007, había sido seguida de dos años de estancamiento (véase el recuadro 4). Prácticamente no se había tomado ninguna medida concreta para alcanzar los objetivos del programa. La estrategia del sector no se había revisado ni se había entablado un diálogo sobre la política sectorial. Por tanto, en esa fase el apoyo presupuestario sectorial ofrecido por la UE apenas podía incentivar o acelerar el proceso de reforma previsto.

44. Sin embargo, Azerbaiyán mostró cierto interés en el desarrollo de fuentes de energía renovables. Por ejemplo, con independencia de la ayuda europea, en 2008 y 2009 se instalaron tres turbinas piloto en la plana costera al norte de Bakú y se tomaron medidas para la creación del primer parque eólico en la misma región. Sin embargo, los estudios llevados a cabo por diferentes proveedores de fondos mostraron que el marco nacional no permitía una intervención privada en el ámbito de las energías renovables, como el acceso garantizado a la red eléctrica. Para garantizar el progreso es necesario que los poderosos productores nacionales acepten los cambios en la dirección marcada por la política estatal.

RECUADRO 4

AZERBAIYÁN: ESCASOS PROGRESOS EN LOS DOS AÑOS SIGUIENTES A LA DECISIÓN DE FINANCIACIÓN DE LA COMISIÓN RELATIVA AL PROGRAMA DE APOYO A LA REFORMA DEL SECTOR ENERGÉTICO

El período preparatorio para la ejecución del programa de apoyo a la reforma del sector energético fue excepcionalmente prolongado con respecto al de los otros dos países. Tras la decisión de financiación de la Comisión de diciembre de 2007 transcurrieron dos años: primero, un proceso de reflexión de un año en Azerbaiyán antes de la firma del convenio de financiación correspondiente en diciembre de 2008, seguido de un año suplementario para definir las modalidades de ejecución internas de la nueva herramienta de apoyo presupuestario sectorial. Los motivos de estos retrasos residen en los dilatados procedimientos de aprobación internos en Azerbaiyán, así como en una información insuficiente sobre la nueva herramienta de asistencia por parte de la Comisión.

Las modalidades de ejecución internas establecidas por Azerbaiyán hacían hincapié en la adjudicación de contratos públicos y en la utilización de la ayuda de la UE (13 millones de euros), aunque solo el cumplimiento de las condiciones del programa de apoyo podía garantizar la liberación de fondos por la Comisión.

GEORGIA: ESCASOS AVANCES EN LA PRIORIDAD DE ASISTENCIA "GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS" Y PROGRESOS INEXISTENTES EN LA PRIORIDAD DE ASISTENCIA "REHABILITACIÓN ECONÓMICA Y REFUERZO DE LA CONFIANZA"

45. Como se explica en el subapartado 15, c), la asistencia en Georgia se concedió principalmente al ámbito de la "Gestión de las finanzas públicas" (GFP). Otro ámbito prioritario elegido era la "Rehabilitación económica y el refuerzo de la confianza en Abjasia/Georgia occidental".

GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

46. El programa de apoyo presupuestario sectorial del IEVA para la reforma de la GFP (15 millones de euros), iniciado en diciembre de 2007, tenía como finalidad reforzar la eficiencia del servicio público contribuyendo así a una reducción de la pobreza. El apoyo presupuestario debía abonarse en tres tramos equivalentes de 5 millones de euros, el primero de carácter fijo mientras que el segundo y el tercero se componían de una combinación de tramos fijos y variables. Siete condiciones específicas se referían a la planificación global y el seguimiento del programa de reforma de la GFP, así como a los anticipos realizados en seis ámbitos del sistema de la GFP. El anexo IV presenta las condiciones específicas del segundo tramo.

47. El inicio del programa de GFP fue lento, con insuficientes esfuerzos por emprender reformas por parte de Georgia. Los miembros de la delegación se quejaron de la dificultad de establecer un diálogo constructivo con sus homólogos georgianos. Sin embargo, en diciembre de 2008, EuropeAid liberó una parte del segundo tramo, abonando 4 millones de euros de un importe máximo de 5 millones de euros. Esta decisión de desembolso se basó en dos revisiones externas sucesivas de los progresos realizados: las conclusiones de la primera fueron negativas (noviembre de 2008) y las de la siguiente resultaron positivas sobre la base de nuevas pruebas presentadas en el momento (diciembre de 2008). El Tribunal observó que, dada la extremadamente difícil situación de Georgia a partir de agosto de 2008, la Comisión consideró las reformas de la GFP suficientes para permitirles efectuar el desembolso. No obstante, el Tribunal considera que no se habían reunido todas las condiciones para proceder al mismo.

48. Para resumir, el programa de GFP progresó muy poco durante los doce primeros meses. Sin embargo, a principios del año 2009 se produjo un cambio de actitud alentador por parte de Georgia. En concreto, el gobierno, que se había mostrado reacio al concepto de auditoría interna en 2008, adoptó una estrategia de auditoría interna en 2009. Esta mayor receptividad hacia la reforma de la GFP podría explicarse por el cambio de la situación de base. Tras el doble choque del conflicto de agosto de 2008 con Rusia y la recesión mundial, la economía de Georgia dependía de la ayuda exterior, lo que llevó al gobierno a conceder mayor atención al apoyo presupuestario de la UE.

REHABILITACIÓN ECONÓMICA Y REFUERZO DE LA CONFIANZA

49. Tras la independencia de Georgia de la Unión Soviética en 1991, se puso término a los conflictos con los movimientos secesionistas en las regiones de Abjasia y de Osetia del Sur con acuerdos de alto al fuego y un estado de guerra larvada. Desde entonces, la UE ha apoyado los programas de rehabilitación socioeconómica en ambas regiones. En las zonas controladas por el gobierno de Georgia, la UE financió medidas de ayuda a los "desplazados internos". La guerra de agosto de 2008 entre Georgia y Rusia constituyó un retroceso en estos programas, aniquilando prácticamente el proceso de consolidación de la paz entre Georgia y sus territorios separatistas.

50. El primer programa del IEVA (asistencia técnica) preveía 4 millones de euros para las medidas de rehabilitación económica y de refuerzo de la confianza. Este programa, centrado en la rehabilitación en la región separatista de Abjasia, no se concretizó puesto que, ya antes de la guerra de agosto de 2008, los fondos fueron bloqueados de facto, pese a que tanto la Comisión como las autoridades georgianas habían firmado el convenio de financiación en enero de 2008. Las preocupaciones políticas, tanto en Georgia como en Abjasia, constituyeron un obstáculo para cualquier avance:

a) la preocupación de las autoridades de Georgia consistía, en términos generales, en que una ayuda exterior en favor de Abjasia pudiera reafirmar su estatuto separatista. Por ejemplo, temían que en Abjasia pudiesen recibir ayuda escuelas en las que no fuese hablado o enseñado el georgiano, o que organizaciones no gubernamentales (ONG) locales, favorables al separatismo, ejecutasen directamente los proyectos;

b) las autoridades de Abjasia parecían considerar que las acciones de la UE respondían solo a los intereses de Georgia, puesto que su gobierno era el único que aprobaba y firmaba el programa.

51. En conclusión, a finales de 2009, el IEVA no había resultado ser un instrumento apropiado para la rehabilitación económica y el refuerzo de la confianza en la conflictiva región de Abjasia.

52. Contrariamente a Abjasia, donde la discusión todavía era posible, desde el conflicto no ha habido cooperación alguna entre Osetia del Sur y Georgia, y todos los proyectos de reconstrucción emprendidos por la UE han sido interrumpidos. Se carece de una base (como voluntad política o interés común) que permita proseguir los programas de rehabilitación. Por tanto, la Comisión reafectó 6 millones de euros a las necesidades de los nuevos "desplazados internos" en el territorio de Georgia, particularmente al refuerzo de la ayuda a la vivienda, importe que estaba inicialmente destinado, en el programa de acción anual de 2008, a la zona de conflicto en Georgia/Osetia del Sur. Cabe destacar que la ejecución de este tipo de medidas supuso riesgos vinculados a la optimización de los recursos (véase el anexo V).

EN TODOS LOS PAÍSES: EL HERMANAMIENTO EN EL MARCO DEL IEVA TODAVÍA SE ENCONTRABA EN UNA FASE INICIAL

53. Los programas de acción anuales de 2007 prevén un instrumento de hermanamiento que permite afectar un total de 14 millones de euros a los tres países [22]. La Comisión previó que los primeros proyectos de hermanamiento se pusieran en marcha en 2008. Sin embargo, el primer contrato de hermanamiento del IEVA no fue firmado en Georgia hasta junio de 2009. En Armenia y Azerbaiyán, varios contratos se encontraban en curso de elaboración durante la segunda mitad de 2009, pero todavía no habían sido firmados. Así pues, se retrasó la puesta en marcha del instrumento de hermanamiento del IEVA [23].

54. Uno de los motivos principales reside en la reticencia de los países a destinar recursos a la creación de la estructura de gestión necesaria para el hermanamiento. Es posible que el incentivo de una aproximación a través del hermanamiento pierda fuerza ante la inexistencia de perspectivas de adhesión a la UE.

55. Cada país debía disponer de una oficina de administración de los programas (OAP) encargada de la gestión del instrumento de hermanamiento. La Comisión respaldó el establecimiento de estas oficinas a través de sucesivos proyectos TACIS. Sin embargo, al final de estos proyectos, las oficinas todavía no podían pilotar y orientar el instrumento de hermanamiento de forma independiente. En lugar de reforzar las capacidades institucionales, los expertos externos de los proyectos TACIS tendieron a asumir la función de las oficinas.

56. La Comisión estableció otros contratos de asistencia técnica que precisaban asesores privados para definir el mandato de los proyectos de hermanamiento. De ese modo el sector privado participó ampliamente en las primeras experiencias de hermanamiento pese a ser un ámbito en el que la información obtenida debería reservarse a los organismos públicos.

¿EXPLOTÓ LA COMISIÓN ADECUADAMENTE LAS HERRAMIENTAS DE EJECUCIÓN DEL INSTRUMENTO EUROPEO DE VECINDAD Y ASOCIACIÓN?

57. La eficacia de la asistencia depende en gran medida de la utilización razonable de sus distintas modalidades de suministro. El Tribunal examinó si la Comisión había utilizado adecuadamente la nueva herramienta de apoyo presupuestario sectorial y si había empleado de forma apropiada las distintas herramientas existentes.

LA COMISIÓN MODIFICÓ SU FORMA DE SUMINISTRAR ASISTENCIA FINANCIERA

58. La nueva herramienta privilegiada por la Comisión es el apoyo presupuestario sectorial. En consonancia con las reflexiones actuales de muchos proveedores de fondos en el mundo, la Comisión considera que un apoyo a las finanzas públicas ofrece un potencial de desarrollo más importante que una asistencia por proyectos. Al instaurar el apoyo presupuestario sectorial y el hermanamiento, la Comisión consiguió introducir un cambio con respecto a los proyectos de asistencia técnica que predominaban con TACIS [24].

59. La utilización del apoyo presupuestario sectorial se encuentra también en consonancia con el "Consenso Europeo sobre Desarrollo" de diciembre de 2005, que tiene como fin canalizar el 50 % de la ayuda pública a través de sistemas nacionales. Sin embargo, pese a que el principal objetivo de la cooperación al desarrollo de la UE es la reducción de la pobreza, su cooperación con los países del Cáucaso Sur tiene como meta primordial su acercamiento a la Unión. Por ejemplo, en el documento de estrategia por país relativo a Georgia, la Comisión subrayó que la asistencia debería centrarse principalmente en el apoyo a una integración económica y social más estrecha entre Georgia y la UE. Según el documento de estrategia por país, el papel de ésta sería así distinto del de otros proveedores de fondos, centrados en el desarrollo.

EL PASO AL APOYO PRESUPUESTARIO SECTORIAL NO ESTUVO SUFICIENTEMENTE PREPARADO, LO QUE AFECTA A LOS RESULTADOS

60. Varios factores muestran que la Comisión no preparó suficientemente el paso al apoyo presupuestario sectorial, lo que repercute negativamente en su puesta en práctica (véanse los problemas descritos en los apartados 39, 43 y 47):

a) las conclusiones sobre las condiciones previas para un uso eficaz del apoyo presupuestario sectorial no fueron suficientemente documentadas (véanse los apartados 61 y 62);

b) se supuso, equivocadamente, que los países socios tendrían una buena comprensión de la nueva herramienta de apoyo presupuestario sectorial gracias a experiencias anteriores con tipos de medidas similares (véase el apartado 63);

c) a nivel local la Comisión carecía de la experiencia técnica sobre los mecanismos de apoyo presupuestario sectorial. Las delegaciones tuvieron que apoyarse en gran medida en los trabajos de expertos externos por lo que respecta a los aspectos técnicos de las modalidades de ejecución (por ejemplo, para concebir las matrices de condiciones o interpretar si estas condiciones se habían respetado satisfactoriamente).

61. De conformidad con sus propias directrices, antes de emprender un programa de apoyo sectorial, la Comisión debe examinar la situación en siete "ámbitos claves de apreciación" (véase el recuadro 5). La Comisión realizó estas apreciaciones pero no llegó a unas conclusiones claramente documentadas. Asimismo, la evaluación tendió a otorgar una importancia sustancial a las promesas de los países beneficiarios por lo que respecta a sus realizaciones futuras. Esta insuficiencia se manifestó particularmente en la apreciación de la existencia de sistemas de seguimiento y de coordinación sectorial eficaces. Por ejemplo en Georgia, la Comisión reconoció las insuficiencias del sistema de seguimiento de los resultados existente, pero simplemente concluyó que la plena adopción del marco de gastos a medio plazo implica la introducción de indicadores de resultados fiables y pertinentes.

62. Además, el Tribunal no halló elementos probatorios de que la Comisión, antes de optar por un apoyo presupuestario sectorial, hubiera evaluado las otras posibilidades de ejecución de un programa de apoyo sectorial, en particular el fondo común y los procedimientos de proyecto Comisión Europea [25].

63. En sus documentos de planificación, la Comisión se mostró confiada en cuanto a la buena comprensión del mecanismo de apoyo presupuestario por los países beneficiarios, dado que éstos ya tenían experiencia con medidas similares. Sin embargo, en la práctica, los países no habían aprovechado demasiado estas experiencias anteriores. Incluso si los programas de seguridad alimentaria les habían proporcionado apoyo presupuestario durante numerosos años, eran demasiado específicos para servir de guía a la introducción del apoyo presupuestario sectorial prevista en el marco del IEVA. Por ejemplo, los programas de seguridad alimentaria no estaban centrados en la reforma de un solo sector, no correspondían a los mismos ministerios y tendían a proporcionar el apoyo presupuestario en tramos fijos más que en tramos variables.

RECUADRO 5

SIETE ÁMBITOS CLAVE DE APRECIACIÓN PARA LOS PROGRAMAS DE APOYO SECTORIAL

1) La estabilidad del marco macroeconómico; 2) La credibilidad y pertinencia de un programa de mejora de los sistemas de gestión de las finanzas públicas; 3) La coherencia y uniformidad de la política sectorial y del marco estratégico global; 4) La credibilidad, exhaustividad y transparencia de los presupuestos sectoriales anuales, en particular una perspectiva de presupuestación estratégica a medio plazo; 5) La existencia y eficacia de un sistema de coordinación sectorial y entre proveedores de fondos gestionado por el gobierno; 6) La existencia y eficacia de un sistema de seguimiento de los resultados; 7) La existencia y eficacia de un programa de refuerzo de las capacidades institucionales.

Fuente: Directrices de EuropeAid para el apoyo a los programas sectoriales (julio de 2007).

LA UTILIZACIÓN DE LAS HERRAMIENTAS DE EJECUCIÓN NO FUE LO SUFICIENTEMENTE SELECTIVA

64. Los programas de acción anuales de 2007 ofrecen fundamentalmente dos herramientas principales: el apoyo presupuestario sectorial y el hermanamiento (que representan, respectivamente, un 72 % [26] y un 22 % de la dotación presupuestaria total afectada a los tres países). Sólo se recurrió al apoyo tradicional a través de proyectos de asistencia técnica en la rehabilitación de las zonas de conflicto en Georgia (6 %). Esta preferencia por el apoyo presupuestario sectorial y al hermanamiento en los programas de acción anuales tiene sus limitaciones:

a) la ayuda financiera directa a la sociedad civil y al sector privado solo es posible en programas específicos como el instrumento para la promoción de la democracia y de los derechos humanos [27], pero apenas en el programa de acción anual del IEVA; al mismo tiempo, la visibilidad de la ayuda de la UE es menos evidente a través del uso predominante del apoyo presupuestario sectorial;

b) resulta muy difícil poner en práctica soluciones rápidas, flexibles y especialmente adaptadas a problemas específicos en el marco del apoyo presupuestario sectorial y del hermanamiento (véase el apartado 65).

65. En Armenia, se financiaron objetivos directos de la PEV con independencia del IEVA. Para apoyar el proceso de reforma conforme al plan de acción de la PEV, la delegación estableció el grupo consultivo de la UE, financiado a través del instrumento de estabilidad. Este grupo tenía como fin ofrecer un apoyo global a varios organismos clave, como los ministerios, poniendo a su disposición asesores personales. Esta herramienta de ejecución complementa el hermanamiento, lo que precisa cierta coordinación.

66. El Tribunal estimó que el apoyo presupuestario sectorial era la modalidad de ayuda preferida en los tres países, no resultante de una evaluación pormenorizada de las distintas herramientas. Por lo que se refiere a Azerbaiyán, se expresaron dudas sobre si debería utilizarse el apoyo presupuestario sectorial en un país cuyas exportaciones de petróleo y gas son cada vez mayores [28]. De ese modo, en la reunión del comité de gestión del IEVA de septiembre de 2007 se planteó la cuestión de la idoneidad del apoyo presupuestario. A pesar de estas objeciones, la Comisión optó por el apoyo presupuestario sectorial en Azerbaiyán. Durante la fiscalización, representantes del gobierno insistieron a los auditores en que el país prefería la asistencia técnica al apoyo presupuestario.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

67. La Comisión lanzó el nuevo IEVA en los tres países del Cáucaso Sur, aunque con resultados diferentes.

INSUFICIENCIAS EN EL PROCESO DE PLANIFICACIÓN EN LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN ANUALES

68. Conforme a las disposiciones del Reglamento IEVA, la Comisión recurrió a un sistema de planificación plurianual para definir las prioridades de la UE en materia de asistencia. No obstante, las deficiencias en las conexiones entre el plan de acción de la PEV, el documento de estrategia por país y el programa indicativo nacional contribuyeron a la falta de claridad de la planificación, agravada aún más a medida que las mismas prioridades se reformulaban y reestructuraban de un documento al siguiente. Una insuficiente priorización redujo la utilidad de la programación.

69. Los tres documentos sucesivos no permitieron definir las prioridades con la suficiente precisión. Por lo que respecta a los primeros programas de acción anuales, los ámbitos seleccionados para beneficiarse de una asistencia no quedaban reflejados con la suficiente claridad en estos documentos estratégicos. En cambio, la idoneidad de un ámbito para recibir apoyo presupuestario sectorial pasó a ser un factor importante para determinar la asistencia en los programas de acción anuales de 2007. Además, los tres documentos abarcan períodos de duración distintos (respectivamente cinco, siete y cuatro años).

70. El proceso de programación y concepción se demoró más de dos años antes de la aprobación de los primeros programas de acción anuales. Ello se explica principalmente por el hecho de que los procedimientos de control de la calidad y de aprobación se desarrollaron en dos ciclos sucesivos en dos direcciones generales diferentes, DG RELEX y EuropeAid. La duración total del proceso no está adaptada a un entorno en rápida evolución y sujeto a conflictos como el del Cáucaso Sur, lo que compromete la pertinencia de la asistencia.

71. La programación y la concepción de la asistencia no estuvieron suficientemente encauzadas a través de un diálogo estructurado con los países beneficiarios, ya que en el proceso influían considerablemente los procedimientos internos de la Comisión. El diálogo se vio también obstaculizado por la escasa presencia de la Comisión sobre el terreno en Armenia y Azerbaiyán, así como por la inexistencia de un interlocutor nacional apropiado que lograra aunar los intereses de los países.

RECOMENDACIÓN 1

Con la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior, habría que aprovechar la oportunidad de racionalizar el proceso de programación y concepción. A este respecto, debería estudiarse lo siguiente:

a) la creación de una estructura organizativa que refuerce los vínculos entre los documentos estratégicos (programación) y los programas de acción anuales (concepción) y que evite los sucesivos ciclos de aprobación;

b) la racionalización de los documentos estratégicos (procurando encontrar formas de fusionar los documentos, así como de armonizar los períodos de tiempo abarcados);

c) una mayor priorización durante la programación, con miras a ofrecer a los países vecinos la perspectiva de una relación cada vez más estrecha con la UE.

DISPARIDAD DE RESULTADOS EN LA EJECUCIÓN DE LOS PRIMEROS PROGRAMAS DE ACCIÓN ANUALES

72. Globalmente, los logros pueden calificarse de dispares. Si bien el programa de apoyo presupuestario sectorial para la EFP en Armenia permitió reforzar el proceso de reforma, en Azerbaiyán los progresos del programa para la reforma energética no fueron satisfactorios. El programa destinado a incentivar la reforma de la GFP en Georgia comenzó a dar sus frutos el segundo año, tras un primer año caracterizado por la escasa participación de los homólogos georgianos. En la conflictiva región de Abjasia, el IEVA resultó no ser todavía un instrumento apropiado para la rehabilitación económica y el refuerzo de la confianza.

73. En los tres países, el componente de hermanamiento financiado en el marco del IEVA quedó estancado en la fase preparatoria, en gran parte debido a la reticencia de los países a destinar recursos a las estructuras necesarias para la gestión de este instrumento.

RECOMENDACIÓN 2

La Comisión debería:

a) en el caso de Armenia: con el fin de alcanzar un desarrollo sostenible en el ámbito de la EFP, tomar en consideración los elementos hasta la fecha pasados por alto en el proceso de reforma: la demanda en materia de EFP (necesidades de los empresarios y de los desempleados), la coordinación del sector por el gobierno y la falta de financiación nacional (regular) adecuada;

b) en el caso de Azerbaiyán: examinar si el país, tras un periodo de retraso considerable, sigue dispuesto a satisfacer las condiciones previstas para avanzar en el ámbito de la reforma energética;

c) en el caso de Georgia: evaluar más rigurosamente las condiciones impuestas al programa de apoyo presupuestario sectorial en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas; en cuanto a la rehabilitación económica y el refuerzo de la confianza en las zonas sujetas a conflictos, considerar la utilización de otros instrumentos distintos del IEVA;

d) por lo que se refiere al hermanamiento en los tres países: velar por que los gobiernos beneficiarios se comprometan a reforzar sus propias capacidades de gestión de este instrumento.

SE INTRODUJERON NUEVAS HERRAMIENTAS DE EJECUCIÓN, PERO LA UTILIZACIÓN DEL APOYO PRESUPUESTARIO SECTORIAL NO FUE SUFICIENTEMENTE SELECTIVA

74. Con la instauración del apoyo presupuestario sectorial y el hermanamiento, la Comisión ha conseguido introducir alternativas a los proyectos de asistencia técnica predominantes hasta entonces. No obstante, el apoyo presupuestario sectorial no se había preparado lo suficiente, lo que ha afectado a los resultados. Pese a que la Comisión evaluó las condiciones previas para una utilización eficaz, no ha llegado a unas conclusiones claramente documentadas y ha tendido a conceder un valor sustancial a las promesas de los países beneficiarios de acción en el futuro. Asimismo, se mostró excesivamente optimista al suponer que las experiencias anteriores de los países les proporcionarían una buena comprensión del funcionamiento del instrumento. Por último, no destinó suficientes recursos humanos sobre el terreno con la competencia adecuada.

75. Los programas de acción anuales de 2007 permitieron fundamentalmente proponer a los países dos instrumentos de ejecución, el apoyo presupuestario sectorial y el hermanamiento. La prioridad concedida a estos dos instrumentos limitó la posibilidad de aportar, en el marco del IEVA, una asistencia directa a la sociedad civil y al sector privado, y no permitió a los programas de acción anuales ofrecer soluciones rápidas y enérgicas a problemas específicos. Además, la utilización preponderante del apoyo presupuestario sectorial redujo la visibilidad de la asistencia de la UE. En el caso de Azerbaiyán, este apoyo no respondió a la necesidad de asistencia técnica del país. El apoyo presupuestario sectorial no constituye necesariamente una herramienta adecuada para todos los países y en cualquier circunstancia.

RECOMENDACIÓN 3

La Comisión debería:

a) elegir el apoyo presupuestario sectorial de forma más selectiva y teniendo en cuenta las otras opciones disponibles en el marco del IEVA y procurar recurrir de forma más equilibrada a las diferentes herramientas;

b) mejorar la preparación y la documentación de las decisiones para poner en marcha operaciones de apoyo presupuestario;

c) prever un número suficiente de agentes cualificados para la aplicación del apoyo presupuestario sectorial, que no precisa las mismas aptitudes analíticas que la financiación de proyectos;

d) estudiar cómo mejorar la visibilidad del apoyo presupuestario sectorial y garantizar el seguimiento de este nuevo instrumento;

e) contribuir a reforzar el marco general de la administración pública en los países beneficiarios recurriendo a medidas complementarias al hermanamiento (por ejemplo, un apoyo horizontal general al servicio público).

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Jan KINŠT, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 16 de noviembre de 2010.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Reglamento (CE) no 1638/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (DO L 310 de 9.11.2006), aplicable desde el 1.1.2007 hasta el 31.12.2013.

[2] Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Autoridad Palestina, Siria, Túnez.

[3] Belarús, Moldova, Federación de Rusia, Ucrania.

[4] Programa de asistencia técnica a los países de la Comunidad de Estados Independientes.

[5] Medidas financieras y técnicas de acompañamiento de la reforma de las estructuras económicas y sociales en el marco de la Asociación Euromediterránea.

[6] Los fondos se asignaron del modo siguiente: 98,4 millones de euros a Armenia, 92,2 millones de euros a Azerbaiyán y 120,4 millones de euros a Georgia. A raíz del conflicto de 2008 en Georgia, la Comisión decidió incrementar la dotación destinada a este país en 61,5 millones de euros (véase el anexo V).

[7] Comisión de servicio a tiempo completo y a largo plazo de expertos nacionales procedentes de administraciones públicas de los Estados miembros de la UE en los países beneficiarios. Los contratos de hermanamiento son documentos legales que comprometen a ambas partes a alcanzar los resultados previstos.

[8] Informe Especial no 2/2006 sobre la realización de los proyectos financiados por TACIS en la Federación de Rusia (DO C 119 de 19.5.2006).

[9] Informe Especial no 9/2008 sobre la eficacia de la ayuda de la UE en el ámbito de la seguridad, la libertad y la justicia en Belarús, Moldova y Ucrania (DO C 71 de 25.3.2009).

[10] Informe Especial no 5/2006 sobre el programa MEDA (DO C 200 de 24.8.2006).

[11] Los pagos correspondientes tuvieron lugar en 2008 y 2009.

[12] La Comisión contrata a un consorcio para que se encargue del seguimiento de los programas.

[13] Estos acuerdos, que constituyen el fundamento jurídico de las relaciones entre la UE y los tres países, se adoptaron por un período inicial de diez años y desde entonces se renuevan automáticamente año tras año siempre que ninguna de las partes notifique a la otra por escrito la denuncia del acuerdo.

[14] Incluidos los programas nacionales, plurinacionales y de cooperación transfronteriza del IEVA, así como los programas temáticos y el Instrumento de Estabilidad.

[15] Instrumento de Cooperación al Desarrollo; Fondo Europeo de Desarrollo.

[16] Véase el programa indicativo nacional del período 2007-2010 relativo a Armenia.

[17] Conforme al Reglamento IEVA, los documentos estratégicos deberán examinarse a medio plazo o cuando se considere necesario, y están sujetos a revisión.

[18] El país se vio gravemente afectado por una crisis política durante el primer semestre de 2008 a raíz de las elecciones presidenciales impugnadas de febrero de 2008.

[19] Declaración Conjunta de la Cumbre de Praga sobre la Asociación Oriental, Praga, 7 de mayo de 2009.

[20] Ello se consiguió en febrero de 2008.

[21] Proseguir la ejecución de una política de estabilización macroeconómica sólida, así como el refuerzo de las finanzas públicas; además, puesta a disposición de los documentos vinculados a la ejecución del programa.

[22] El instrumento TAIEX (Oficina de Asistencia Técnica y de Intercambio de Información), anteriormente reservado a los países candidatos a la UE, también se puso a disposición de los países vecinos.

[23] Sin embargo, en Azerbaiyán, se iniciaron en 2008 tres contratos de hermanamiento financiados por TACIS.

[24] Principalmente transferencia de experiencia técnica y de conocimientos, incluida la formación, pero también abastecimiento y asistencia con el fin de catalizar y apoyar las inversiones.

[25] Directrices de EuropeAid sobre el apoyo a los programas sectoriales (julio de 2007).

[26] Incluidos 3 millones de euros de asistencia técnica para el lanzamiento del apoyo presupuestario sectorial.

[27] Reglamento (CE) no 1889/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de diciembre de 2006 por el que se establece un instrumento financiero para la promoción de la democracia y de los derechos humanos a escala mundial (DO L 386 de 29.12.2006, p.1).

[28] En 2006 se obtuvieron por vez primera ingresos considerables de las exportaciones de petróleo y gas.

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ANEXO I

CONJUNTO DE HERRAMIENTAS DE EJECUCIÓN DE LA AYUDA EN EL MARCO DEL IEVA [1]

TIPOS DE MEDIDAS

1. La ayuda comunitaria se utilizará para financiar programas, proyectos y cualquier tipo de medida que contribuya a la realización de los objetivos del presente Reglamento.

2. La ayuda comunitaria también podrá utilizarse para:

a) financiar asistencia técnica y medidas concretas de cooperación administrativa, incluidas las de cooperación en las que participen expertos del sector público habilitados por los Estados miembros y sus autoridades regionales y locales participantes en el programa;

b) financiar inversiones y actividades relacionadas con las mismas;

c) las contribuciones al BEI o a otros intermediarios financieros, de conformidad con el artículo 23, la financiación a través de préstamos, las inversiones en capital social, fondos de garantía o fondos de inversión;

d) programas de reducción de la deuda en casos excepcionales, en el marco de un programa de reducción de deuda acordado internacionalmente;

e) el apoyo presupuestario sectorial o general si la gestión del gasto público del país socio es suficientemente transparente, fiable y eficaz, y si dicho país ha instaurado políticas sectoriales o macroeconómicas bien definidas, aprobadas por sus principales proveedores de fondos, incluidas, en su caso, las instituciones financieras internacionales;

f) ofrecer bonificaciones de los tipos de interesés, especialmente para préstamos en el sector medioambiental;

g) ofrecer seguros contra riesgos no comerciales;

h) contribuciones a un fondo establecido por la Comunidad, sus Estados miembros, organizaciones internacionales y regionales u otros proveedores de fondos o países socios;

i) contribuciones al capital de instituciones financieras internacionales o de bancos de desarrollo regionales;

j) financiar los costes necesarios para la administración y supervisión efectiva de los proyectos y programas por los países beneficiarios de la ayuda comunitaria;

k) financiar microproyectos;

l) medidas de seguridad alimentaria.

[1] Artículo 15 del Reglamento (CE) no 1638/2006.

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ANEXO II

ARMENIA: CONDICIONES ESPECÍFICAS DEL PROGRAMA DE APOYO SECTORIAL PARA LA EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL, SEGUNDO TRAMO VARIABLE (5 MILLONES DE EUROS)

Condiciones | Peso | Importe disponible (millones de euros) | Importe efectivamente desembolsado (millones de euros) |

1.En los centros de EFP seleccionados se están llevando a cabo los trabajos de renovación y el suministro de equipos modernos:firma de los contratos relativos a los trabajos de renovación, por el importe total;fase previa al lanzamiento de licitaciones para el suministro de equipos. | 40 % | 2 | 1,5 |

2.Elaboración de una visión de conjunto de las intervenciones de los proveedores de fondos en el ámbito de la educación. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

3.Refuerzo de las capacidades internas de seguimiento del ministerio y puesta en marcha del mecanismo de supervisión para el programa de apoyo a las políticas sectoriales de 2007. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

4.Elaboración y aprobación de la decisión relativa a la creación del Centro Nacional para el Desarrollo de la EFP. | 10 % | 0,5 | 0,5 |

5.Adopción, por el gobierno, de un organigrama revisado del departamento de EFP, conforme al reexamen funcional propuesto por el grupo de trabajo y aprobado por el Ministerio de Educación y Ciencia. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

6.Elaboración de las descripciones de puestos de trabajo y de los perfiles de competencias para el personal del departamento de EFP, adopción por el grupo de trabajo y aprobación por el Consejo de la Función Pública. | 10 % | 0,5 | 0,25 |

7.El grupo de trabajo se convierte en el Consejo Nacional de la EFP, como órgano tripartito encargado de proporcionar orientaciones sobre el desarrollo del sistema de EFP nacional:definición precisa de la misión y responsabilidades del Consejo Nacional de la EFP;aprobación de los actos legislativos relativos a la creación del Consejo. | 10 % | 0,5 | 0 |

| 100 % | 5 | 3,25 |

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ANEXO III

AZERBAIYÁN: CONDICIONES ESPECÍFICAS DEL PROGRAMA DE APOYO SECTORIAL PARA LA REFORMA DEL SECTOR ENERGÉTICO, SEGUNDO TRAMO VARIABLE (5 MILLONES DE EUROS)

Condiciones específicas | Peso (tramo variable) | Importe disponible (millones de euros) | Importe efectivamente desembolsado (millones de euros) |

1.Marco político

Aprobación, por el gobierno, de una estrategia sectorial global totalmente integrada | 25 % | 1,25 | 0 |

2.Planes de acción para las fuentes de energía renovables y la eficacia energética

Planes de acción con un calendario definido para la aplicación de estrategias en materia de fuentes de energía renovables y de eficacia energética durante el programa de apoyo a la reforma energética hasta 2010, acordado con otras instituciones y aprobado mediante decreto del Ministerio de Industria y de Energía. | 15 % | 0,75 | 0 |

3.Marco legislativo en materia de fuentes de energía renovables y de eficacia energética

Presentación al Parlamento de proyectos de ley sobre la utilización de las fuentes de energía renovables y la eficacia energética | 20 % | 1,00 | 0 |

4.Agencia nacional para las fuentes de energía renovables y la eficacia energética

Agencia Nacional para las Fuentes de Energía Renovables y la Eficacia Energética, dependiente del Ministerio de Industria y Energía. Definición de los derechos y responsabilidades de la Agencia. Agencia operativa. | 20 % | 1,00 | 0 |

5.Gestión de las finanzas públicas

Aprobación de planes de acción para la gestión de las finanzas públicas. | 20 % | 1,00 | 0 |

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ANEXO IV

GEORGIA: CONDICIONES ESPECÍFICAS DEL PROGRAMA DE APOYO SECTORIAL PARA LA REFORMA DE LA GESTIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, SEGUNDO TRAMO VARIABLE (5 MILLONES DE EUROS)

| Condiciones específicas | Indicadores | Peso (tramo variable) | Importe disponible (millones de euros) | Importe efectivamente desembolsado (millones de euros) |

Tramo fijo | 1.Planificación y control del programa de reforma de la GFP |

El Ministerio de Finanzas actualizará la visión estratégica de la GFP a partir de los resultados del Programa PEFA (gasto público y responsabilidad financiera) y proseguirá la elaboración de un plan de acción con los plazos y etapas claves necesarios para actualizar el programa de reforma global de la GFP. | Plan de acción de la GFP con indicadores de resultados sujetos a un calendario aprobado por las agencias competentes. | s.o. | | |

2.Proceso presupuestario basado en el MTEF | 3 | 3 |

El proceso relativo a la planificación presupuestaria y al marco de gastos a medio plazo (MTEF) se ve reforzado por una mejor planificación sectorial a medio plazo, por una estimación más exacta de los costes por sector y por la integración de estos elementos en el proceso anual de elaboración de los presupuestos. El contenido de las contribuciones al MTEF 2009-2012 mejoró en tres ministerios competentes seleccionados, y se amplió la cobertura para incluir las estrategias de los gobiernos regionales. | El alcance del documento Datos de base y orientaciones de 2009-2012 se amplió para incluir una amplia visión de las estrategias y prioridades de los gobiernos regionales. El Ministerio de Justicia, el Ministerio de Energía y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales tienen estrategias cifradas en términos de costes que muestran un vínculo claro entre políticas, planificación del gasto y elaboración anual de los presupuestos. Una región seleccionada posee una estrategia cifrada en términos de costes que muestra un vínculo claro entre la planificación a medio plazo del gasto y la elaboración anual de los presupuestos. | s.o. | | |

Tramo variable | 3.Sistemas de contabilidad de las finanzas públicas |

Se completó la primera fase del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (MEFP) de 2001. | Se encuentra disponible el libro mayor de las cuentas de las finanzas públicas que integra la clasificación presupuestaria del MEFP de 2001. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

4.Auditoría externa |

La Sala de Control ha elaborado una política de gestión de las auditorías y unas directrices de procedimiento. Se ha adoptado el proyecto de ley relativo a la Sala de Control. | Se ha revisado y adoptado la nueva política de gestión de la Sala de Control y la estrategia de desarrollo empresarial. | 10 % | 0,2 | 0,2 |

Las directrices de auditoría se encuentran disponibles y se utilizan para la formación de base del conjunto del personal. | 10 % | 0,2 | 0 |

5.Sistemas de control internos y auditoría interna |

El gobierno aprueba un documento de orientación y un plan de acción para la introducción progresiva de un sistema armonizado de control interno de las finanzas públicas (responsabilidad de la gestión y auditoría interna). | Actas de la reunión del gabinete en la que se aprueba el documento de orientación y el plan de acción | 20 % | 0,4 | 0 |

6.Adjudicación de contratos públicos |

Se ha presentado al gobierno y se ha aprobado un plan de acción basado en las recomendaciones del grupo de trabajo que tenía como fin la reestructuración del marco jurídico y reglamentario de la adjudicación de contratos públicos. | Recomendaciones del grupo de trabajo. | 10 % | 0,2 | 0 |

Plan de acción aprobado por el gabinete. | 10 % | 0,2 | 0 |

7.Administración fiscal |

Elaboración de un proyecto de estrategia empresarial para la administración fiscal. Elaboración de un proyecto de directrices sobre los procedimientos. Refuerzo de los procedimientos relativos a todos los aspectos de los controles aduaneros y del sistema de análisis de los riesgos de los contribuyentes y aprobación por el Ministerio de Finanzas. | Se aplican una metodología, un sistema y unas normas para la elaboración y la actualización del conjunto de los procedimientos de la administración fiscal. | 20 % | 0,4 | 0,4 |

| | 100 % | 5,00 | 4 |

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ANEXO V

GEORGIA: RIESGOS QUE AFECTAN A LA OPTIMIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LA DOTACIÓN SUPLEMENTARIA POSTERIOR A LA CRISIS DE LA UE

La Unión Europea reaccionó ante la crisis de agosto de 2008 ampliando su apoyo político y financiero a Georgia, prometiendo una cantidad de hasta 500 millones de euros durante una conferencia de proveedores de fondos de octubre de 2008. Estos fondos procedían de varios instrumentos financieros, entre los cuales se encontraba el IEVA. Aunque el programa indicativo nacional del IEVA para el periodo 2007-2010 no fue modificado, la Comisión decidió incrementar la dotación nacional concedida a Georgia en el marco del IEVA en 61,5 millones de euros, comprometidos a través de medidas especiales que representan una parte importante del programa de ayuda humanitaria.

La dotación suplementaria del IEVA sirvió fundamentalmente para apoyar la reinstalación, en el propio territorio de Georgia, de personas desplazadas a raíz de los combates de 2008. Esta ayuda se concedió en forma de apoyo presupuestario específico a las necesidades en materia de vivienda de las "personas desplazadas en su propio país", competencia del Fondo de Desarrollo Municipal de Georgia [1]. En julio de 2009, la Comisión había efectuado dos pagos (9,8 millones de euros y 12,1 millones de euros) en favor del presupuesto nacional para la construcción de viviendas, así como para instalar las redes de agua y electricidad.

Auditores externos comprobaron que los gastos subyacentes eran conformes a la legislación y normativa aplicable. Sin embargo, todavía no se ha llevado a cabo una auditoría de la optimización de recursos, y ello a pesar de los riesgos elevados que presentaba: inexistencia de licitación abierta realizada por el Fondo de Desarrollo Municipal para las empresas contratadas; avances insuficientes en lo que respecta el control interno y externo en el ámbito de la GFP; experiencias negativas en el programa precursor en Osetia del Sur por lo que se refiere a la calidad de la construcción de los refugios.

[1] El Fondo de Desarrollo Municipal de Georgia es una entidad de derecho público, establecida en 1997 por decreto del presidente de Georgia en el marco del programa nacional de desarrollo municipal.

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