Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Francia /* COM/2013/0384 final - 2013/ () */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO encaminada a poner fin a la situación de déficit público excesivo de Francia EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 126, apartado 7, Vista la recomendación de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) Con arreglo al artículo 126 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), los Estados miembros deben evitar déficits públicos excesivos. (2) El Pacto de Estabilidad y Crecimiento tiene por objetivo lograr unas finanzas públicas saneadas como medio de reforzar las condiciones para la estabilidad de precios y para un crecimiento fuerte, sostenible y generador de empleo. (3) El 27 de abril de 2009, el Consejo, de conformidad con el artículo 104, apartado 6, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE), declaró la existencia de un déficit excesivo en Francia y, con arreglo al artículo 104, apartado 7, del Tratado CE y al artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo[1], dirigió a este país una recomendación para su corrección en 2012 a más tardar[2]. (4) El 2 de diciembre de 2009, el Consejo decidió, de conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE, que, aunque las autoridades francesas habían adoptado medidas eficaces, desde la adopción de la recomendación habían aparecido factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. Por esa razón, el Consejo recomendó que Francia corrigiera su déficit excesivo en 2013 a más tardar. A fin de situar el déficit de las administraciones públicas por debajo del 3 % del PIB de modo creíble y sostenible, se recomendó a las autoridades francesas que: a) aplicaran las medidas de saneamiento en 2010 como estaba previsto e hicieran un mayor esfuerzo presupuestario a partir de 2011; b) garantizaran un esfuerzo presupuestario anual medio superior al 1 % del PIB en el período 2010-2013; c) especificaran las medidas que eran necesarias para corregir el déficit excesivo en 2013 a más tardar, si las condiciones cíclicas lo permitían, y aceleraran la reducción del déficit si las condiciones económicas o presupuestarias fueran mejores de lo previsto en el momento de la recomendación. En sus recomendaciones, el Consejo estableció la fecha límite del 2 de junio de 2010 para la adopción de medidas eficaces, de conformidad con el artículo 3, apartado 4, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo. (5) El 15 de junio de 2010, la Comisión concluyó que, sobre la base de las previsiones de la primavera de 2010 de los servicios de la Comisión, Francia había tomado medidas eficaces, conforme a la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 de que situara el déficit de las administraciones públicas por debajo del valor de referencia del 3 % del PIB, por lo que consideró que no era necesario adoptar ninguna medida adicional en el marco del procedimiento de déficit excesivo. (6) De conformidad con el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97, el Consejo, partiendo de una recomendación de la Comisión, puede decidir adoptar una recomendación revisada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, si se han tomado medidas eficaces y, tras la adopción de la recomendación, aparecen factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública. La aparición de factores económicos adversos e inesperados con importantes efectos desfavorables sobre la hacienda pública ha de evaluarse teniendo en cuenta las previsiones económicas en que se base la recomendación del Consejo. (7) De conformidad con el artículo 126, apartado 7, del TFUE y el artículo 3 del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, este debe dirigir recomendaciones al Estado miembro de que se trate para que ponga fin a la situación de déficit excesivo en un plazo determinado. La recomendación debe establecer un plazo máximo de seis meses para que el Estado miembro tome medidas eficaces encaminadas a corregir el déficit excesivo. Por otra parte, en una recomendación relativa a la corrección del déficit excesivo, el Consejo debe exigir el logro de objetivos presupuestarios anuales que, teniendo en cuenta las previsiones en que se base la recomendación, sean compatibles con una mejora anual mínima del saldo presupuestario estructural (saldo ajustado en función del ciclo excluidas las medidas puntuales y otras medidas de carácter temporal) equivalente como mínimo al 0,5 % del PIB, como valor de referencia. (8) Según las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, en que se basaba la recomendación del Consejo de 2 de diciembre de 2009 adoptada con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE, la economía francesa crecería un 1,2 % en 2010 y un 1,5 % en 2011. Los años 2012 y 2013 no entraban en el período de previsión, pero con la hipótesis de eliminación gradual de la amplia brecha negativa de producción en el período hasta 2015, para 2012 y 2013 se preveía un crecimiento superior al de 2011. En 2010, el crecimiento del PIB se situó bastante por encima de las previsiones del otoño de 2009 de los servicios de la Comisión, y en 2011 fue ligeramente superior al 1,5 % previsto, mientras que en 2010 la economía francesa se estancó. (9) Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el PIB disminuirá en un 0,1 % este año, lo que implica un escenario mucho peor también en 2013 que el escenario en que se basaba la recomendación de diciembre de 2009 del Consejo. La debilidad de la renta disponible real de las familias, debida sobre todo al aumento del desempleo y de los impuestos, solo se verá compensada parcialmente por la desaceleración de la inflación, al tiempo que se prevé que la falta de confianza de las empresas conlleve una caída continuada de las inversiones. Se prevé que el ligero repunte del sector exterior se traduzca en un modesto aumento de la actividad en el segundo semestre del año. La mejora gradual de la confianza y la recuperación de la renta disponible real (con la hipótesis de que no se apliquen nuevas medidas de saneamiento) se traducirán en un crecimiento positivo en 2014 (1,1 %). Pese a los esfuerzos del Gobierno para apoyar el empleo, en especial de los jóvenes y de los trabajadores de más edad, se prevé que la tasa de desempleo siga aumentando, llegando al 10,6 % en 2013 y al 10,9 % en 2014. La inflación disminuirá al 1,2 % en 2013, gracias a la reducción de los precios de la energía, y aumentará el año siguiente, sobre todo a causa de las subidas del IVA previstas. (10) La crisis económica también ha tenido repercusiones considerables en el saldo presupuestario de las administraciones públicas. El déficit experimentó un aumento sin precedentes, pasando del ya elevado 3,3 % del PIB en 2008 al 7,5 % en 2009, debido al efecto de los estabilizadores automáticos y a los estímulos fiscales discrecionales aplicados por las autoridades en el marco del Plan Europeo de Recuperación Económica (PERE). En 2010, el déficit de las administraciones públicas disminuyó al 7,1 % del PIB, como consecuencia tanto de efectos cíclicos como de una mejora del saldo estructural (contrarrestada parcialmente por medidas puntuales de aumento del déficit). El saldo estructural mejoró en un 0,3 % del PIB. En 2011, el déficit se redujo notablemente, hasta el 5,3 % del PIB. Mientras que el crecimiento del PIB se mantuvo sin cambios con respecto a 2010, en el 1,7 %, la mejora se debió, principalmente, a los mayores esfuerzos de consolidación y a la finalización de la supresión gradual de las medidas del Plan Europeo de Recuperación Económica. El esfuerzo presupuestario, medido por la variación del saldo estructural, fue del 1,2 % del PIB. En 2012, el déficit global se situó en el 4,8 % del PIB, por encima del objetivo del 4,5 % fijado por las autoridades, a pesar de la adopción de un conjunto de nuevas medidas de gran calado. Parte de la diferencia se debió al coste del rescate del grupo bancario Dexia (0,1 % del PIB). El saldo estructural mejoró en un 1,1% del PIB. (11) Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el déficit global seguirá disminuyendo este año gracias a las medidas adoptadas en particular en el marco del presupuesto. Las medidas relativas a los ingresos incluyen un nuevo aumento de la imposición directa y de las cotizaciones sociales. Se han renovado las normas relativas al gasto corriente (administración central y atención sanitaria), lo que contribuirá a mantener las restricciones del gasto. La inflación, menor de lo previsto anteriormente, y la suspensión parcial de la indexación de las pensiones del segundo pilar de acuerdo con los interlocutores sociales también ayudarán a contener el gasto. No obstante, la previsión de que el PIB crecerá de nuevo muy por debajo de su potencial afectará al saldo global. En conjunto, se espera que el déficit llegue al 3,9 % del PIB. Se prevé que el saldo estructural mejore en un 1,3 % más del PIB. En 2014, se prevé que el déficit llegue al 4,2 % del PIB en la hipótesis habitual de mantenimiento de la política económica, lo que implica que solo se han tenido en cuenta las medidas suficientemente detalladas. En particular, falta por concretar una parte de las medidas destinadas a financiar el reciente crédito relativo al impuesto de sociedades en favor de la competitividad y el empleo, y al final de 2013 expirarán una serie de pagos puntuales de impuestos. En conjunto, se prevé que el saldo estructural se mantenga prácticamente estable el próximo año. (12) Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el déficit estructural disminuirá en un 2,2 % del PIB este año, frente a una disminución del 6,1 % de 2009, lo que supone una disminución media del 1,0 % del PIB en el período de referencia 2010-2013. Si se toman en consideración las revisiones a la baja del crecimiento del PIB potencial (0,1 % del PIB) y los ingresos imprevistos (– 0,2 % del PIB) respecto al momento en que se publicó la recomendación de la Comisión, el esfuerzo presupuestario anual medio es del 0,9 % del PIB, por lo que se queda ligeramente por debajo del esfuerzo recomendado de más del 1 % del PIB. Sin embargo, según una evaluación global de las medidas discrecionales aplicadas por las autoridades francesas durante el período 2010-2013, el impacto presupuestario acumulado de las mismas asciende a alrededor de un 5,25 % del PIB, es decir, una media del 1,3 % del PIB al año. Además de las mejoras conseguidas en el saldo estructural, los efectos de las medidas discrecionales individuales durante este período han permitido contrarrestar la tendencia a un aumento autónomo del gasto público derivado de factores como el envejecimiento, con lo que el análisis ascendente (bottom-up) ofrece un panorama más positivo que el enfoque descendente (top-down), basado en el saldo estructural. Entre dichas medidas cabe señalar un aumento sustancial del impuesto sobre la renta de las personas físicas y del impuesto de sociedades, complementado con subidas de los impuestos indirectos y de las cotizaciones a la seguridad social, una congelación de los salarios base de los funcionarios, así como el ahorro derivado de la Revisión General de las Políticas Públicas (RGPP), la reforma de las pensiones de 2010 y el hecho de que se ha alcanzado (o superado) el objetivo de gasto sanitario (ONDAM). A tenor de lo anterior, se puede considerar que las autoridades francesas han tomado medidas eficaces. (13) El año pasado, el ratio deuda pública/PIB, que era del 79,2 % en 2009, superó el 90 %. Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el ratio de deuda seguirá aumentando en el período de previsión, hasta alcanzar el 94,0 % y el 96,2 % del PIB en 2013 y 2014, respectivamente, como consecuencia de los déficits relativamente elevados de las administraciones públicas y al moderado crecimiento del PIB nominal. Los ajustes stock-flujos, que incluyen las aportaciones realizadas al Mecanismo Europeo de Estabilidad de la zona del euro y los préstamos directos a los países de la zona del euro objeto de un programa, contribuirán también al aumento de la deuda pública. (14) El considerable deterioro de la situación presupuestaria resultante del debilitamiento de la situación general de la economía respecto a aquella en la que se basó la recomendación del Consejo de 2009 hace pensar que las recomendaciones revisadas con arreglo al artículo 126, apartado 7, del TFUE dirigidas a Francia y que amplían el plazo de corrección del déficit excesivo están justificadas y son coherentes con las normas del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. (15) Ante este contexto de gran incertidumbre en cuanto a la evolución económica y presupuestaria, el objetivo presupuestario recomendado para el último año del período de corrección debe fijarse en un nivel que esté claramente por debajo del valor de referencia, a fin de garantizar una corrección efectiva y duradera en el plazo establecido. (16) Una prórroga de solo un año del plazo de corrección del déficit excesivo precisaría de un esfuerzo presupuestario en 2014 muy superior al esfuerzo presupuestario anual medio recomendado por el Consejo el 2 de diciembre de 2009 para el período 2010-2013, lo que frenaría notablemente la recuperación económica prevista para el año próximo. Una prórroga de dos años permitiría situar el déficit global por debajo del 3 % del PIB en 2015, limitando al mismo tiempo el impacto en el crecimiento en 2014 y 2015. La concesión a Francia de dos años más sería compatible con los objetivos de déficit global del 3,9 % del PIB para 2013, el 3,6 % para 2014 y el 2,8 % para 2015. La mejora anual subyacente del saldo presupuestario estructural sería del 1,3 % del PIB en 2013 y del 0,8 % en 2014 y 2015. Además, teniendo en cuenta un posible deterioro tendencial del saldo estructural, sería necesario aplicar medidas discrecionales superiores al 1 % del PIB anual en 2014 y 2015. (17) Con el fin de alcanzar los objetivos presupuestarios, es crucial que las autoridades apliquen plenamente las medidas ya adoptadas para 2013 (que se estiman actualmente en el 1,5 % del PIB) y especifiquen, adopten y apliquen medidas de ahorro y/o ingreso superiores al 1 % del PIB al año en 2014 y 2015 (el impacto global de las medidas adoptadas o especificadas suficientemente hasta ahora para 2014-2015 no es más que marginal). En especial, la mayor parte del ahorro previsto para financiar los distintos objetivos de gasto para 2014-2015 todavía debe precisarse. El mantenimiento de la congelación de los salarios base más allá de 2013, que se aplica a todos los subsectores de las administraciones públicas, no se ha confirmado explícitamente. Por otra parte, aunque se está llevando a cabo el examen del gasto público denominado «modernización de la acción pública» (MAP), sigue sin estar claro si se traducirá en un ahorro de importancia (y fácil de cuantificar). En cuanto al régimen de pensiones, siguen sin desvelarse las medidas en las que se apoyaría la reforma prevista. Tampoco hay detalles sobre la ralentización prevista del gasto de las administraciones locales. Por el lado de los ingresos, una serie de pagos puntuales de impuestos expirará al final de 2013, y hasta el momento no se han anunciado medidas específicas de compensación. Además, hay claros riesgos a la baja respecto al escenario macroeconómico de las autoridades francesas para el año próximo. Si bien se prevé un crecimiento del PIB del 1,2 %, que se acerca mucho a las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión (1,1 %), los escenarios presupuestarios subyacentes divergen: el primero se basa en un esfuerzo estructural del 1 % en 2014, mientras que este último se basa en un saldo estructural en ligero deterioro. El Consejo Presupuestario («Haut Conseil des finances publiques» en su denominación en francés) también ha considerado que el escenario macroeconómico en que se basa el actual objetivo de déficit para 2014 es muy optimista. En general, la situación deberá ser objeto de una estrecha supervisión, y las autoridades deben estar preparadas para tomar medidas correctoras en caso de aumento del gasto o disminución de los ingresos. (18) En el informe de 2012 de la Comisión sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas se indica que no parece que, a corto plazo, Francia corra riesgos presupuestarios. A medio y largo plazo, los riesgos son medios y bajos. No obstante, es más preocupante la situación del sistema de pensiones, que ha resultado afectado por la evolución reciente. En particular, las previsiones más recientes del Consejo de Orientación de Pensiones («Conseil d’orientation des retraites» en su denominación en francés) señalan déficits persistentes del sistema hasta 2020, lo que confirma la urgente necesidad de una reforma adicional de las pensiones para restaurar plenamente la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. (19) Francia cumple las condiciones para la ampliación del plazo de corrección del déficit público excesivo según lo establecido en el artículo 3, apartado 5, del Reglamento (CE) nº 1467/97 relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo, HA ADOPTADO LA PRESENTE RECOMENDACIÓN: (1) Francia debe poner fin a su actual situación de déficit excesivo a más tardar en 2015. (2) Francia debe alcanzar un déficit global del 3,9 % del PIB en 2013, el 3,6 % en 2014 y el 2,8 % en 2015, lo que supondría una mejora del saldo estructural del 1,3 % del PIB en 2013, el 0,8 % en 2014 y el 0,8 % en 2015, sobre la base de las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión. (3) Francia debe aplicar plenamente las medidas ya adoptadas para 2013 (1,5 % del PIB) y especificar, adoptar y aplicar rápidamente las medidas de saneamiento necesarias para 2014 y 2015, a fin de conseguir la mejora recomendada del saldo estructural, realizando al mismo tiempo, conforme a lo previsto, un profundo examen de las categorías de gasto en todos los subsectores de las administraciones públicas, sobre todo en lo que respecta a la seguridad social y a la administración local. (4) Francia debe utilizar todos los ingresos imprevistos para reducir el déficit. Las medidas de saneamiento presupuestario deben garantizar una mejora duradera del saldo estructural de las administraciones públicas favorable al crecimiento. (5) El Consejo establece la fecha límite del 1 de octubre de 2013 para que Francia adopte medidas eficaces y, de conformidad con el artículo 3, apartado 4 bis, del Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, transmita un informe detallado sobre la estrategia de saneamiento prevista para alcanzar los objetivos. Además, las autoridades francesas deben reforzar la sostenibilidad a largo plazo del sistema de pensiones mediante una nueva adaptación de todos los parámetros pertinentes. En especial, la reforma prevista debe adoptarse antes del final del presente año, tal y como está previsto, y conseguir equilibrar el sistema de manera sostenible a más tardar en 2020, evitando al mismo tiempo cualquier nuevo aumento de los costes laborales. Además, para garantizar el éxito de la estrategia de saneamiento presupuestario, será importante respaldar el saneamiento presupuestario con reformas estructurales globales, en consonancia con las recomendaciones del Consejo dirigidas a Francia en el contexto del Semestre Europeo y, en particular, las que se refieren al procedimiento de desequilibrio excesivo. Además del informe previsto en la recomendación 5, las autoridades francesas deben presentar, como mínimo cada seis meses, un informe sobre los progresos realizados en la aplicación de estas recomendaciones, y dedicar a esta cuestión un capítulo específico en los programas de estabilidad, hasta que se haya corregido totalmente el déficit excesivo. El destinatario de la presente Recomendación será la República Francesa. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] Todos los documentos relacionados con el procedimiento de déficit excesivo de Francia pueden consultarse en: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/deficit/countries/france_en.htm [2] DO L 209 de 2.8.1997, p. 6.