ES Diario Oficial de la Unión Europea C 44/173

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las Regiones. Hacia la integración de la vigilancia marítima: Entorno común de intercambio de información sobre cuestiones marítimas de la UE»

COM(2009) 538 final

2011/C 44/32

Ponente: Nikolaos LIOLIOS

El 15 de octubre de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social europeo y al Comité de las Regiones - Hacia la integración de la vigilancia marítima: Entorno común de intercambio de información sobre cuestiones marítimas de la UE»

COM(2009) 538 final.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada preparar los trabajos del Comité sobre este tema, aprobó su dictamen el 1 de junio de 2010.

En su 464o Pleno, celebrado los días 14 y 15 de julio de 2010 (sesión del 14 de julio de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 164 votos a favor, 1 en contra y 6 abstenciones el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE acoge favorablemente la Comunicación y apoya esta serie de medidas que pueden favorecer una integración de la vigilancia marítima (IVM) que reuniría eficazmente el conjunto de actividades vinculadas al mar y que pueden afectar a la seguridad, la economía o el medio ambiente de la Unión Europea (UE) y de sus Estados miembros.

1.2 El CESE está de acuerdo en principio con las recomendaciones formuladas en la Comunicación y considera que la integración de normas relativas a la difusión y al tratamiento de datos, así como la introducción de mecanismos de control de/para todas las organizaciones participantes contribuirán a mejorar el conocimiento de la situación en el ámbito marítimo.

1.3 El CESE señala que la Comunicación sobre vigilancia constituye una contribución positiva ante los problemas de seguridad cada vez más graves que se plantean en la UE, como la inmigración clandestina, la trata y el tráfico de drogas, y la necesidad de proteger eficazmente el medio ambiente y la vida y el bienestar de los ciudadanos europeos.

1.4 El CESE reconoce que la sostenibilidad de la política marítima integrada para la UE dependerá de la sostenibilidad de sus políticas, y que la vigilancia marítima integrada no es una excepción. En este sentido, el sistema integrado de vigilancia marítima que se propone debería concebirse de tal modo que proporcionara de manera sostenible datos exactos, actualizados, poco costosos y de calidad, en el momento y lugar en que son necesarios y exactamente por la razón por la que se piden. Por tanto, deberían preverse también las posibilidades de extensión del sistema.

1.5 El CESE apoya un mecanismo de vigilancia, común al conjunto de la UE, que se base en un marco jurídico armonizado y permita garantizar que las autoridades, las agencias y los usuarios de los Estados miembros de la UE compartan la información sensible y no sensible.

1.6 El CESE reconoce la importancia de la dimensión internacional del ámbito marítimo y hace hincapié en la necesidad de elaborar normas técnicas y jurídicas y de explorar las posibilidades de cooperación con terceros países.

1.7 El CESE considera que la interconexión de los sistemas de vigilancia marítima exige un examen previo profundo de los múltiples aspectos jurídicos vinculados al intercambio de la información recogida con diversos fines y fuentes. Los Estados miembros tienen diferentes obligaciones en esta materia en tanto que la confidencialidad de los datos y la protección de los datos de carácter personal son cuestiones clave. Queda aún por definir la naturaleza de los datos en cuestión, las razones (y los métodos) que motivan el intercambio y los destinatarios potenciales de los datos, así como las garantías necesarias en materia de confidencialidad, seguridad de los datos y protección de los datos de carácter personal, cuando sea el caso.

1.8 El CESE propone que, a fin de garantizar la protección de los datos e impedir su proliferación injustificada, los datos se difundan en función de «la necesidad de disponer de ellos». Es imprescindible también definir claramente los niveles de confidencialidad, así como el nivel de autorización para la utilización de los datos, gracias a la elaboración de un sistema preciso y transparente de concesión de los derechos de acceso.

1.9 El CESE comprende que validar los datos que se han compilado representa una tarea esencial y difícil, por lo que propone desarrollar un marco que permita recoger los datos y comprobar su exactitud garantizando al mismo tiempo la seguridad de la información durante el proceso de su difusión.

1.10 El CESE considera necesario establecer una hoja de ruta para aplicar la integración de la vigilancia marítima basándose en la experiencia obtenida en proyectos piloto, grupos de expertos y análisis de impacto por lo que se refiere a los aspectos jurídicos y técnicos de la integración de la información.

1.11 El CESE recomienda establecer mecanismos de coordinación nacionales únicos así como una única plataforma de información por grupo de usuarios (comunidad) nacional con el fin de facilitar la evolución y la operabilidad de la vigilancia marítima integrada.

1.12 Dado el elevado número de sistemas ya existentes, el CESE propone evitar que se superpongan; así, el sistema integrado de vigilancia marítima no modificará la manera de recoger los datos sino cómo se difunden.

1.13 El CESE pide a la Unión Europea que adopte un enfoque de redes con una gestión más centralizada, en virtud del cual la coordinación se lograría mediante la estructura formal de gestión y unas comunicaciones centrales.

1.14 Con el fin de garantizar el proceso de interconexión de las comunidades de usuarios, el CESE recomienda a la UE que articule una plataforma clara y sólida para la concesión de los derechos de acceso, basada en un entendimiento común de la UE de los distintos puntos de vista políticos así como en la eficacia operativa. Los beneficiarios de los derechos de acceso deberán regirse por el reglamento de la UE sobre transparencia.

1.15 La arquitectura del sistema adoptada deberá prever vías de información que permitan ajustes y actualizaciones, teniendo en cuenta sobre todo la evolución del marco jurídico.

1.16 El CESE recomienda que la gestión avanzada de riesgos vinculados a la seguridad siga siendo una prioridad absoluta para el ámbito marítimo europeo. En este sentido, es preferible una arquitectura de varios niveles que garantice la validez y la seguridad de los datos.

2. Introducción

2.1 El 15 de octubre de 2009 la Comisión publicó la Comunicación titulada «Hacia la integración de la vigilancia marítima: Entorno común de intercambio de información sobre cuestiones marítimas de la UE» (COM(2009) 538 final) y pidió al Comité Económico y Social Europeo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 262 del Tratado CE, que elaborase un dictamen sobre el tema.

2.2 En la Comunicación sobre «Una política marítima integrada para la Unión Europea», la Comisión se fijó como objetivo avanzar antes de 2013 «hacia un sistema más integrado de vigilancia que aúne los sistemas de supervisión y seguimiento existentes utilizados a efectos de la seguridad marítima, la protección del medio ambiente marino, el control de la pesca, el control de las fronteras exteriores y otras actividades dirigidas al cumplimiento de la ley».

2.3 La UE ha lanzado ya una serie de iniciativas sobre vigilancia en las que se integra más de una actividad sectorial: existe un sistema de seguimiento del tráfico de buques que permite recoger e intercambiar entre Estados miembros los datos sobre movimientos y cargas de los buques, SafeSeaNet (Directiva 2002/59/CE (1), un sistema de intercambio de información entre las autoridades marítimas de los Estados miembros con objeto de impedir accidentes y la contaminación marina, así como de mejorar la eficacia de la reacción en caso de incidentes o accidentes en el mar.

2.4 A tal efecto, el servidor europeo de datos (European Index Server, EIS) está ya operativo y el sistema STIRES (SafeSeaNet Traffic Information Relay and Exchange System) está en fase de desarrollo. Además, se recogen ya los datos sobre tráfico marítimo a corta distancia y en el futuro se podrá disponer, previa solicitud, de los del tráfico a gran distancia gracias al centro europeo de datos de identificación y seguimiento a gran distancia para buques (centro de datos LRIT de la UE, resoluciones MSC 202 (81) y MSC 211 (81) del Comité de Seguridad Marítima de la OMI, por las que se modifica el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar de 1974 (SOLAS)) en cooperación con los Estados miembros. Por otra parte, el desarrollo del sistema europeo de vigilancia fronteriza (Eurosur) prevé una solución de vigilancia integrada para la Unión Europea.

2.5 Además, la Comunicación objeto de examen tiene en cuenta todas las demás iniciativas introducidas por la UE en este campo, como la creación de la Agencia Europea para la Seguridad Marítima (AESM), la Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (Frontex), la Agencia Europea de Defensa (AED) y la publicación del Libro Azul sobre el transporte marítimo. Paralelamente, se han puesto en marcha dos proyectos piloto para verificar en un teatro de operaciones cómo funciona en la práctica la vigilancia marítima integrada: uno de ellos en la cuenca mediterránea y otro en las cuencas de los mares del norte de Europa.

2.6 El objetivo de la política propuesta de vigilancia marítima integrada no es el de instaurar un sistema de vigilancia suplementario sino que se trata de crear interfaces y, posteriormente, integrar los sistemas existentes en distintos sectores y fronteras, con el fin de reforzar la eficacia de las autoridades nacionales encargadas de garantizar la vigilancia y mejorar la relación coste-eficacia de las acciones realizadas en el mar. La tarea de desarrollar una red intersectorial segura que esté en condiciones de responder a las crecientes necesidades de elaborar una imagen reconocida común exigirá planear minuciosamente los derechos de acceso y las disposiciones en materia de seguridad para los usuarios.

2.7 El CESE reconoce que la implantación de un sistema de vigilancia marítima integrada lleva aparejadas numerosas actividades, complejas y de múltiples aspectos, que a menudo se superponen pero que redundarán en interés de la UE en su conjunto.

2.8 El CESE acoge positivamente la Comunicación como base para integrar una serie de sistemas – que operan actualmente en solitario – en un entorno común de intercambio de información que esté en condiciones de apoyar la futura política europea del transporte marítimo, preservar el entorno y los servicios europeos de transporte marítimo tanto para el comercio mundial como europeo, y mejorar la vida diaria de los ciudadanos de la UE, en particular, los que residen en las zonas marítimas limítrofes de la Unión.

2.9 El CESE señala que esta Comunicación surge en un momento crítico en el que se plantean graves desafíos que afectan al transporte marítimo: a) la crisis económica y financiera mundial que empeora la crisis cíclica y estructural del sector del transporte marítimo; b) la inmigración ilegal, que se produce sobre todo en las fronteras meridionales y orientales de la UE; c) las actividades ilegales, como la trata y el tráfico de armas y drogas; d) la existencia de material sensible destinado a instalaciones militares y nucleares; problemas todos ellos que deben seguirse de cerca y afrontarse.

2.10 El CESE destaca asimismo que será necesario abordar también y solucionar los problemas de seguridad y piratería que afectan a la prestación de servicios marítimos de la UE en las aguas no europeas (por ejemplo, en África oriental, Indonesia etc.).

3. Comunicación sobre la integración de la vigilancia marítima mediante un entorno común de intercambio de información sobre cuestiones marítimas de la UE

3.1 Como ya se indicó en un dictamen previo (2), el CESE «apoya las propuestas relativas a la red europea de vigilancia marítima y la mejora de la cooperación entre los guardacostas de los Estados miembros. Tales medidas fomentarán la seguridad y protección marítima, el control de la pesca y el control de las fronteras exteriores, al tiempo que protegerán el medio ambiente marino. […] El CESE recuerda que, en respuesta a la creciente preocupación por la seguridad, es deseable adoptar un enfoque coordinado respecto de los acuerdos bilaterales para el acceso a los buques concluidos con terceros países. Asimismo, insta a que la UE actúe cuanto antes frente al recrudecimiento de ataques a buques mercantes y la proliferación de incidentes de robos a mano armada y piratería en el mar, particularmente en el Sudeste asiático y África.»

3.2 El CESE acoge favorablemente la Comunicación y apoya la serie de posibles medidas por medio de las cuales la UE podría contribuir a reforzar la seguridad en la prestación de servicios en el ámbito marítimo. El CESE está de acuerdo en principio con la Comunicación y se muestra favorable a las mejoras posteriores que contribuyan rápidamente a hacer realidad la vigilancia marítima integrada.

3.3 La Comunicación establece cuatro principios rectores para la creación de un entorno común de intercambio de información: (1) un enfoque que vincule a todas las comunidades de usuarios; (2) elaborar un marco técnico par la interoperabilidad y la futura integración; (3) intercambio de información entre autoridades civiles y militares; y (4) las disposiciones jurídicas específicas para llevar a la práctica el entorno común de intercambio de información. Dado que la Comunicación se limita a exponer principios generales, el dictamen se limitará a examinar los principios propuestos. Naturalmente, para convertir estos principios en medidas legislativas, sería necesario precisar muchos aspectos.

3.4 El CESE reconoce que, debido a que el transporte marítimo europeo opera a nivel mundial, el conocimiento del contexto reviste una importancia significativa ya que: (a) los movimientos de los buques constituyen un sistema dinámico a nivel temporal y espacial; (b) la seguridad y los aspectos medioambientales no conocen fronteras; (c) las decisiones tomadas por una entidad pueden afectar a otros sistemas.

3.5 Cabe señalar que existen dos problemas que deben solucionarse: el marco de las políticas públicas y la viabilidad del sistema. La instauración del sistema integrado de vigilancia marítima puede verse obstaculizada por cuestiones de confidencialidad o de otro tipo en los Estados miembros por lo que el sistema deberá mejorarse a fin de que su aplicación sea eficaz.

3.6 El CESE considera que los principales tipos de problemas que se plantean en la aplicación concreta del sistema son tres: jurídicos, técnicos/tecnológicos y de gestión. A nivel jurídico, los problemas más importantes afectan a la confidencialidad y se refieren al hecho de que se mezclan datos de carácter personal, comercial y militar. Además, las políticas en materia de (seguridad de) datos podrían prohibir o restringir el intercambio (o la reutilización) de algunos de ellos.

3.7 En lo que respecta a la confidencialidad, las disposiciones relativas a los principales instrumentos de control y vigilancia clasifican como confidenciales (en el ámbito comercial) un gran número de datos de información y vigilancia marítimas. Por consiguiente, el tratamiento de estos datos estará sometido al deber de confidencialidad y al secreto profesional de las personas autorizadas para acceder a ellos.

3.8 Los sistemas actuales son de carácter sectorial, y aun así se ven lastrados por problemas de confidencialidad. Extender el intercambio de datos más allá de un solo sector podría plantear nuevos retos y cuestiones vinculados a la confidencialidad, al multiplicarse el número de instancias que se verán implicadas.

4. Observaciones específicas

4.1 El CESE muestra su acuerdo y apoya los principios expuestos en la Comunicación sobre integración de la vigilancia marítima.

4.2 El CESE reconoce la necesidad de seguir analizando los aspectos políticos, jurídicos, tecnológicos y de mercado que permitan adoptar un plan de acción específico para integración de la vigilancia marítima, haciendo hincapié en los retos jurídicos y tecnológicos. Mediante tales análisis se podría elaborar una hoja de ruta con un calendario preciso para aplicarla; dicho análisis podría basarse en las experiencias obtenidas en proyectos como SafeSeaNet, Freightwise, e-Freight y AIS (sistemas de identificación automática) u otras iniciativas que hagan al caso.

4.3 El CESE reitera la importancia de examinar los resultados de los proyectos piloto actualmente en curso antes de tomar algunas decisiones. Los proyectos piloto deben orientarse a la vez las empresas y las administraciones que operan en ámbitos representativos del sector marítimo de la UE. Asimismo, estos proyectos piloto deben dar cuenta de la sostenibilidad a largo plazo de la integración de la vigilancia marítima. A tal efecto, la puesta en marcha de más proyectos piloto redundaría en una mejor comprensión de las cuestiones vinculadas al desarrollo de este sistema. Además, para que estos proyectos piloto se concluyan en el momento adecuado, habrá que fijar plazos específicos y garantizar el seguimiento.

4.4 El CESE desea destacar que la estrategia para la integración de la vigilancia marítima podría apoyarse, en lo que respecta al intercambio de datos, en las conclusiones extraídas de prácticas existentes en el sector del transporte, como por ejemplo el documento único de transporte, que se considera un sistema equivalente de intercambio de información desde el punto de vista comercial (en la actualidad se requiere un Documento para el transporte de mercancías (Reglamento no 11/60 y Directiva 92/106/CE); de conformidad con el Plan de acción para la logística del transporte de mercancías, se implantará un único documento europeo de transporte que podrá utilizarse en todos los modos de transporte y mejorará el marco que ofrecen las cartas de porte multimodal o los manifiestos multimodales). Además, el intercambio de información debería realizarse en la lengua más utilizada en el sector marítimo.

4.5 Es preciso garantizar la sostenibilidad de la vigilancia marítima integrada mediante una extensibilidad que sea inherente al sistema y que permita garantizar la integración de los futuros sistemas de vigilancia autónomos.

4.6 Por lo que se refiere al intercambio de información, el CESE es partidario del principio de compartir «tanta información como sea necesaria, según la necesidad de conocer y de acuerdo con las normas de utilización» en lugar de «[…] la mayor información posible […]». La información debe ser compartida por todas las comunidades de usuarios sobre la base de normas claras que garanticen la protección de datos de carácter personal así como de otros datos sensibles. Por otra parte, es imprescindible controlar la difusión de la información más allá de los organismos «autorizados», es decir, se deben respetar los marcos jurídicos europeos.

4.7 En lo que atañe a los aspectos técnicos, el CESE recomienda el uso de plataformas de «código abierto» (open source) para la concepción, el desarrollo, el despliegue y el mantenimiento de las soluciones pertinentes. El núcleo del sistema debería incluir: a) la ontología del ámbito marítimo para el intercambio automatizado de datos; b) herramientas para el diseño, simulación, análisis de resultados y máximo aprovechamiento de las soluciones de vigilancia; c) un registro de los servicios; d) herramientas que contribuyan a resolver conflictos de interoperatividad; e) mecanismos para la detección e integración automatizada de los servicios adecuados; f) una interoperatividad segura; g) mecanismos de control y de evaluación.

4.8 El CESE está de acuerdo con la arquitectura del sistema, en varios niveles, que se propone. Este enfoque permitiría el recurso a la avanzadísima «arquitectura en nube» (cloud architecture) utilizada actualmente por todos los desarrolladores de aplicaciones informáticas. Sin embargo, cabe recordar que este tipo de arquitecturas tienen una mayor tendencia a plantear problemas de seguridad, por lo que convendría prever mecanismos de protección reforzados. No obstante, un proceso decisorio jerarquizado dentro de la organización y un marco reglamentario para el acceso a los datos podrían mejorar la confidencialidad de los datos.

4.9 El CESE constata que hoy en día se dispone de los medios tecnológicos necesarios para recoger, homogeneizar y difundir datos significativos a todas las partes interesadas, e insiste para que la UE establezca plataformas comunes que puedan ser utilizadas eficazmente por dichas partes interesadas en el conjunto de los Estados miembros. Asimismo, a fin de evitar duplicaciones a la hora de recabar y almacenar datos, conviene desarrollar mecanismos que permitan hacer frente a los problemas.

4.10 Por lo que se refiere al Principio 1 que se expone en la Comunicación, el CESE propugna que se intente de manera proactiva tender a unas normas comunes y establecer normativas a nivel sectorial y funcional en materia de datos a fin de mejorar su calidad.

4.11 Habida cuenta de que el ámbito marítimo es muy amplio, la seguridad de los datos podría verse debilitada por la flexibilidad de un entorno común de intercambio de información y la amenaza potencial que supone.

4.12 El CESE considera que la interoperatividad técnica es importante y debería permitir facilitar el intercambio de datos entre todas las partes interesadas, ya se trate de empresas o de autoridades públicas (incluidas las comunicaciones entre administraciones (A2A), de la Administración con las empresas (A2B) y entre empresas (B2B)).

4.13 En lo que respecta al Principio 3 expuesto en la Comunicación, el CESE reconoce la necesidad de seguir examinando las posibilidades de interconexión civil y militar con el fin de integrar mejor los datos y facilitar una mejor utilización de la información. El CESE está de acuerdo en que la información sobre vigilancia debe compartirse entre las autoridades civiles y militares. El CESE reitera la necesidad de que se determinen mandatos subyacentes. Conviene disponer de normas y procedimientos operativos comunes de acceso a la información y a su utilización con el fin de que el intercambio de información en dos direcciones sea legal cuando su utilización esté sujeta a la legislación comunitaria.

4.14 En lo que se refiere al Principio 4 enunciado en la Comunicación, el CESE desea señalar la necesidad de efectuar evaluaciones suplementarias para la protección de los datos de carácter personal que caen dentro del ámbito de aplicación de este documento; pide a la UE que reexamine y adopte todas las medidas necesarias para garantizar la seguridad de los datos sensibles. Aunque ello implica un lastre para este proceso – la instauración del sistema en cuestión –, se considera un principio fundamental.

4.15 El CESE aprueba el enfoque sectorial del intercambio de información propuesto en la directiva. En cualquier caso, convendría adoptar orientaciones específicas para la concesión de derechos de acceso a las autoridades competentes y al personal autorizado.

4.16 El CESE pide a la Comisión que siga investigando sobre la existencia de acuerdos bilaterales en materia de intercambio de información entre los Estados miembros de la UE y terceros países para activar, si es el caso, la aplicación del acervo comunitario (Reglamentos 4055/86 y 4058/86).

4.17 En lo que se refiere a los datos de origen espacial, se menciona específicamente el programa GMES. El CESE desearía que además se mencionara expresamente en la Comunicación la utilización del sistema de navegación Galileo.

4.18 El CESE es consciente de que el tratamiento de datos personales con fines militares y para la seguridad del Estado y la aplicación del derecho penal sigue quedando, por el momento, excluido del marco jurídico general de la protección de datos. El CESE suscribe las conclusiones del estudio sobre aspectos jurídicos de la vigilancia marítima encargado por la Comisión (Legal Aspects of Maritime Monitoring and Surveillance Data, informe final, Comisión Europea, contrato marco de servicios no FISH/2006/09, lote 2), en el que se afirma con claridad que la protección de datos constituye una obligación primordial para la UE y que debe abordarse tanto a escala de la Unión como de los Estados miembros. Se señala que cabe exigir las máximas salvaguardas cuando se prevea un intercambio de datos de carácter personal entre autoridades que caen dentro del ámbito de aplicación del marco jurídico actual (por ejemplo, las autoridades competentes en materia de pesca) y otras autoridades que se encuentran (en la actualidad) fuera de ese ámbito (por ejemplo, las autoridades competentes en materia de Defensa, seguridad del Estado o aplicación del derecho penal).

4.19 El CESE considera de suma importancia desarrollar un marco jurídico que cubra aspectos como la calidad de los datos, su utilización posterior y su seguridad, los mecanismos de permiso de acceso a los datos, la naturaleza de los datos en cuestión, la finalidad (y los métodos) del intercambio, los destinatarios potenciales de los datos, las garantías necesarias en materia de confidencialidad y seguridad de algunos datos, la protección de los datos de carácter personal y los procedimientos adecuados.

4.20 El CESE opina que el intercambio de datos debería basarse en el criterio de: «qué datos se comparten, por qué razón, durante cuánto de tiempo y con quién». Por lo que se refiere sobre todo a este último criterio, es esencial definir qué autoridades competentes serán las encargadas de controlar, difundir y recibir los datos dentro de la UE, manteniendo una mayor cautela con las autoridades de terceros países.

4.21 El CESE pide a la Comisión Europea que publique un informe anual sobre la aplicación y los resultados de las actividades de supervisión marítima.

Bruselas, 14 de julio de 2010. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) DO L 208, 5.8.2002, p. 10-27.

(2) Dictamen del CESE sobre «Una política marítima integrada para la Unión Europea», DO C 211 de 19.8.2008, p. 31-36.