En 2018, en su Informe Especial n.º 26, el Tribunal de Cuentas Europeo analizó los motivos de los retrasos en la entrega de los sistemas electrónicos en el ámbito del CAU. Los auditores subrayaron que los retrasos se habían debido a diversos factores, en particular, a cambios en el alcance de los proyectos, a la insuficiencia de los recursos asignados por la UE y los Estados miembros y a la duración excesiva del proceso de toma de decisiones debido a una estructura de gobernanza que consta de múltiples niveles. Señalaron asimismo que la Comisión no había informado adecuadamente sobre los retrasos, y que los objetivos del programa Aduana 2020 y las modalidades de presentación de informes no eran los apropiados para supervisar la aplicación. Entretanto, la Comisión y los Estados miembros han adoptado medidas de calado con el fin de mejorar la supervisión de la aplicación y la presentación de resultados y, por tanto, se encuentran ahora en mejores condiciones para prevenir los riesgos de nuevos retrasos en la aplicación del programa de trabajo y garantizar el seguimiento de las recomendaciones del Informe Especial.

Como consideración de orden general, es preciso tener en cuenta que cualquier nueva iniciativa política adoptada de aquí a 2025 que imponga obligaciones que afecten a los sistemas aduaneros podría provocar retrasos en la ultimación de los sistemas electrónicos en el ámbito del CAU en los plazos oportunos. El mundo evoluciona con rapidez y puede resultar crucial —por ejemplo, por razones de protección y de seguridad— pedir a las autoridades aduaneras que realicen tareas adicionales en las fronteras de la UE. Ahora bien, esas nuevas tareas podrían requerir ulteriores cambios en los sistemas electrónicos.

Por lo que respecta a la encuesta, una de sus conclusiones fundamentales es la existencia de un patrón común de dificultades y riesgos de retraso en los Estados miembros como consecuencia de la carencia de recursos y la complejidad de los proyectos en el ámbito del CAU. Un número considerable de Estados miembros han comunicado que no están preparados a nivel nacional para la gestión de los proyectos. En algunos casos, aún no se han adjudicado licitaciones para ninguno de los proyectos mientras que en otros, los proyectos todavía no tienen asignados gestores a escala nacional. Los Estados miembros han señalado que la escasez de recursos humanos supone un riesgo particular de cara a la ejecución satisfactoria y oportuna de los proyectos. El problema de los recursos humanos se evidencia no solo a nivel cuantitativo, sino también cualitativo, y algunos Estados miembros afirman que su personal carece de los conocimientos aduaneros necesarios.

Por otro lado, varios Estados miembros han expresado su preocupación por la aparente inestabilidad de los requisitos comunes en materia de datos que deben utilizarse para los sistemas electrónicos. Estos requisitos se establecen en el anexo B del acto delegado del CAU. Durante el desarrollo de algunos de los sistemas transeuropeos, se observó que, en algunos casos, el anexo B no podía aplicarse debido a necesidades funcionales o solo podía aplicarse incurriendo en costes desproporcionados. Por ejemplo, en el contexto de ICS2, era necesario insertar columnas adicionales en el anexo B para reflejar todos los conjuntos de datos posibles en el ICS2. Ello dio lugar a una revisión del anexo B a fin de adaptarlo a las especificaciones funcionales y técnicas de los sistemas transeuropeos y garantizar la armonización entre sistemas, tal como habían solicitado los Estados miembros y la comunidad comercial. Naturalmente, esta revisión tendrá repercusiones en los sistemas nacionales, pese al esfuerzo conjunto realizado para minimizarlas. Los Estados miembros que han progresado en mayor medida en el desarrollo de sus sistemas nacionales lamentan esta situación, si bien, en general, la revisión del anexo B es una medida apreciada.

Está previsto que a finales de 2019 se alcance un acuerdo con los Estados miembros sobre el anexo B revisado, y que a continuación, en 2020, se adopte la legislación correspondiente. Sin embargo, a los Estados miembros les preocupa que esta inestabilidad afecte negativamente a los esfuerzos de planificación emprendidos a nivel nacional. En concreto, admiten que la frecuente incorporación de nuevas obligaciones y plazos a través de las actualizaciones del programa de trabajo pone en riesgo su capacidad para reflejar los requisitos comunes en materia de datos en sus sistemas nacionales. No obstante, es preciso señalar que la revisión del programa de trabajo que se lleva a cabo actualmente en una condición necesaria a fin de aplicar correctamente el artículo 278 modificado del CAU. La modificación del artículo 278 del CAU es el resultado del compromiso alcanzado entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. La aplicabilidad de las distintas columnas del anexo B del Acto delegado del CAU está vinculada a las fechas de implantación de los sistemas electrónicos definidos en el programa de trabajo.

Otra preocupación manifestada por los Estados miembros es la inestabilidad y las dificultades de planificación derivadas de los actuales ciclos de revisión de la documentación empresarial e informática. Estos ciclos de revisión (en los que los documentos son objeto de reiteradas actualizaciones como consecuencia de las aportaciones de los expertos) son necesarios para garantizar una comprensión y una aplicación comunes de los sistemas. Mientras que los Estados miembros dependen de la finalización de la documentación del proyecto, a veces no tienen todavía ninguna forma de planificación nacional para algunos proyectos. Aunque muchos Estados miembros se muestran dispuestos a tomar medidas atenuantes que garanticen el respeto por su parte de los plazos de planificación establecidos en el programa de trabajo, sus procesos de evaluación de impacto son largos y complejos y ralentizan sus esfuerzos.

Los Estados miembros han informado de que operan basándose en un enfoque «Agile», lo que les procura cierta flexibilidad. Sin embargo, la aplicación de este enfoque supone al mismo tiempo que algunos proyectos solo se planifiquen con seis trimestres de antelación. Por lo tanto, estos Estados miembros todavía no tienen una visión precisa de su capacidad para cumplir las fechas de implantación previstas para algunos sistemas.

Por último, surgirán nuevos desafíos que exigirán la aplicación de nuevas medidas de política aduanera, legales e informáticas, a veces con carácter urgente, y que a menudo pondrán en riesgo los proyectos de planificación ya acordados con vistas a la aplicación del programa de trabajo (por ejemplo, el comercio electrónico, etc.).

En conclusión, no se ha detectado por el momento ningún riesgo crítico de incumplimiento del plazo para finalizar la aplicación de los sistemas en el ámbito del CAU como muy tarde a finales de 2025. Dicho esto, es preciso poner a disposición de los equipos informáticos de la Comisión y de las Administraciones de aduanas de los Estados miembros los recursos adecuados para atenuar el riesgo elevado de incumplimiento de los plazos fijados en relación con algunos de los sistemas, especialmente de los nacionales. Es necesario garantizar que los equipos informáticos cuenten con el personal estatutario adecuado para dirigir los proyectos, así como con recursos financieros en el marco del actual programa Aduana 2020 y del programa que lo sustituirá, a fin de garantizar el cumplimiento por parte de los socios que recurren a la externalización. También es preciso evitar la ampliación gradual del alcance y la adopción, antes de finales de 2023, de nueva legislación que repercuta en los sistemas aduaneros. Si se aplican estas medidas, tal como recomienda el Tribunal de Cuentas Europeo, el nivel de riesgo debería mantenerse razonablemente bajo control.

Medidas de mitigación

Para medir los progresos que le corresponde realizar, la Comisión utiliza como herramienta de información y seguimiento el cuadro de indicadores del plan estratégico plurianual para las aduanas. Las referencias para fijar los hitos del cuadro de indicadores son el plan estratégico plurianual para las aduanas de 2019 y el programa de trabajo en el ámbito del CAU de 2019. El cuadro se presenta trimestralmente a los Estados miembros (Grupo de Coordinación Electrónica de Aduanas) y a la comunidad comercial (Grupo de contacto sobre comercio) a efectos de información y orientación.

En la actualidad, la Comisión no solo supervisa los progresos realizados mediante una comparación con las principales etapas del proyecto, tal como figuran en el programa de trabajo en el ámbito del CAU y el plan estratégico plurianual para las aduanas, sino que establece asimismo etapas intermedias específicas por proyecto (por ejemplo, etapas en que todos los Estados miembros deberían haber completado las pruebas de conformidad). Este seguimiento más estrecho es necesario para facilitar la gestión de la implantación de los sistemas transeuropeos descentralizados y evitar los costes adicionales derivados de la explotación de sistemas antiguos y nuevos en caso de ampliación del calendario de implantación. Dado que estos sistemas transeuropeos de arquitectura descentralizada solo tendrán éxito si todos los Estados miembros se han incorporado al nuevo entorno, la Comisión ha instado a los Estados miembros a que no esperen hasta el final del calendario de implantación para pasar a los nuevos sistemas. A partir de 2020, estará operativo un «programa de seguimiento trimestral de la Administración nacional» destinado a los sistemas transeuropeos AES y el NSTI, y que incluirá indicadores clave de rendimiento, a fin de medir periódicamente los avances realizados y activar avisos con bastante antelación en caso de que puedan surgir problemas.

Como medida adicional de acompañamiento, la Comisión establecerá a principios de 2020 un «programa de coordinación de la Administración nacional» para apoyar a los Estados miembros en el desarrollo e implantación de los componentes nacionales para los sistemas transeuropeos. El motivo de que se haga especial hincapié en estos sistemas es que, en el período 2016-2017, los Estados miembros acordaron considerar fundamentales los sistemas de importación, tránsito y exportación y otorgar a su implantación la máxima prioridad. Dado que una serie de Estados miembros han prolongado sus tareas de transición en relación con los sistemas y componentes nacionales relacionados con los regímenes de importación, tránsito y exportación hasta agotar prácticamente los plazos para la implantación, existe el riesgo de que no hayan previsto tiempo suficiente para probar y finalizar la implantación con arreglo a las especificaciones comunes y a la política de transición en materia de TI. Teniendo en cuenta que los sistemas transeuropeos solo funcionarán correctamente cuando todos los Estados miembros se hayan adherido a ellos, los problemas o retrasos en la implantación a nivel nacional afectarán a la dimensión transeuropea de los sistemas y pondrán en peligro su oportuna finalización.

Además, basándose en la información comunicada por los Estados miembros, la Comisión ya había detectado riesgos de cara a la compleción de los sistemas nacionales que debían implantarse a más tardar 2022, en particular en el ámbito de la importación y la entrada de mercancías, lo que repercutiría negativamente en la finalización de la ICC.

Los programas mencionados contribuirán a orientar el proceso de transición en el ámbito informático a partir de 2020, con un servicio de ayuda específico, seminarios en la red, visitas bilaterales, formación, pruebas de conformidad, comunicación de los progresos con periodicidad trimestral, gestión de la prestación de servicios, etc. Los Estados miembros y la Comisión deben estar correctamente equipados para afrontar los retos futuros.

Se considera que el resultado de estos programas aportará información valiosa respecto de los progresos realizados y se utilizará en los futuros informes anuales sobre los avances. Proporcionará información detallada sobre los progresos realizados por proyecto y por Estado miembro.

4.Conclusión

En conclusión, resulta evidente que la Comisión y los Estados miembros se enfrentan a dificultades a la hora de garantizar la plena implantación de los sistemas electrónicos en el ámbito del CAU en los plazos oportunos. Los Estados miembros registran problemas en materia de recursos, los sistemas son complejos y están interconectados, y debe producirse una transición fluida de los sistemas existentes a otros perfeccionados, de modo que se minimicen los efectos sobre el comercio.

No obstante, también es evidente que se están logrando progresos tangibles. Ya se ha implantado un número importante de sistemas electrónicos que están plenamente operativos.