·la seguridad social y la protección social de los trabajadores (al margen de las situaciones transfronterizas) [artículo 153, apartado 1, letra c), del TFUE];

Con todo, un número reducido de ámbitos de la política social debe someterse aún a votación por unanimidad en el Consejo y al procedimiento legislativo especial, en el cual el Parlamento Europeo no actúa como colegislador. Dichos ámbitos son los siguientes:

Cabe señalar además que, durante cerca de tres décadas, la gran mayoría de decisiones en el ámbito de la política social se han tomado con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, según el cual el Consejo (que decide por mayoría cualificada) y el Parlamento Europeo actúan como colegisladores en pie de igualdad (véase la sección siguiente). Por consiguiente, la elaboración de políticas de la UE en asuntos sociales es muy distinta a la de los otros ámbitos, en particular la fiscalidad y la política exterior y de seguridad común, donde la unanimidad sigue siendo la norma.

·La dirección de las empresas debe consultar e informar a los trabajadores antes de tomar ciertas decisiones importantes, en particular cuando se prevean una reestructuración, despidos colectivos o el traspaso de la empresa, y en el caso de las empresas de la UE (a través de comités de empresa europeos), pero (aparte de las normas sobre la implicación de los trabajadores en las diversas modalidades de sociedades europeas) no existen unos requisitos mínimos comunes para la representación y la defensa colectiva de los intereses de los trabajadores y de los empresarios. Además, solo existen unas disposiciones muy limitadas relativas a la protección específica de trabajadores individuales en caso de cese de la relación laboral.

·Se garantiza la igualdad de trato entre los ciudadanos de la UE y los nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión por lo que respecta al acceso al mercado laboral y las condiciones de trabajo (así como el acceso a la educación y la formación profesionales, el reconocimiento de títulos y de otras cualificaciones profesionales, la seguridad social y el acceso a bienes y servicios), pero no se han diseñado explícitamente unos requisitos mínimos vinculantes en la UE para su integración efectiva en el mercado laboral. Este es un ejemplo de dos procedimientos contemplados en el Tratado con distintas normas de votación que afectan a ámbitos similares, a saber, la inmigración legal y las condiciones laborales de los inmigrantes establecidos legalmente.

·En la UE existen disposiciones jurídicas exhaustivas relativas a la igualdad de oportunidades y a la igualdad de trato entre hombres y mujeres, así como la igualdad de trato independientemente del origen racial o étnico; sin embargo, no está garantizada la igualdad de trato en la misma medida en el caso de la religión o las convicciones, la discapacidad, la edad o la orientación sexual. Este es un ejemplo de un ámbito sometido a la unanimidad en el que las normas no se han desarrollado de manera uniforme.

La toma de decisiones basada en la unanimidad, por un lado, y el hecho de que coexistan el voto por mayoría cualificada y por unanimidad dentro del mismo ámbito político, por otro, han dado lugar a desigualdades en el desarrollo del acervo en materia de política social. Si bien las normas de protección son, por lo general, rigurosas, la existencia de lagunas hace que algunos grupos no gocen de la misma protección. Sirva de ejemplo lo siguiente:

Al margen de que algunos aspectos de dichos ámbitos políticos puedan repercutir en el equilibrio financiero de los sistemas nacionales de protección social, no hay ninguna lógica particular detrás del hecho de que, tras las sucesivas revisiones de los Tratados, estos pocos ámbitos aún se sometan a votación por unanimidad y al procedimiento legislativo especial, en especial si se comparan con otras materias que ya se someten a votación por mayoría cualificada.

Para activar esta cláusula, el Consejo Europeo debe tomar la iniciativa, indicar el alcance del cambio previsto en el procedimiento decisorio y notificarlo a los Parlamentos nacionales. Si en un plazo de seis meses no hay oposición por parte de ningún Parlamento nacional, el Consejo Europeo puede adoptar, por unanimidad y previa aprobación del Parlamento Europeo, una decisión por la que autorice al Consejo a pronunciarse por mayoría cualificada o que permita la adopción de los actos pertinentes con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.

No obstante, pueden exponerse argumentos generales a favor de que se tenga más en cuenta al Parlamento Europeo, especialmente en el ámbito de la política social. Los diputados del Parlamento Europeo representan a los ciudadanos, que se benefician directamente de la política social de la UE y que deberían poder opinar sobre su formulación a través de sus representantes electos.

Los procedimientos legislativos especiales, que se aplican en los ámbitos de la política social aún sometidos a la votación por unanimidad, no otorgan un papel destacado e igualitario como corresponsable de la toma de decisiones al Parlamento Europeo, que a menudo solo es consultado al respecto.

El voto por unanimidad no ofrece estos incentivos, puesto que su principal característica es que, en la práctica, cada Estado miembro tiene derecho de veto, lo cual aumenta el riesgo de que el proceso legislativo se ralentice seriamente. Así, la Directiva propuesta en 2005 para proteger los derechos de pensión complementaria de los trabajadores móviles se quedó bloqueada en el Consejo durante seis años. Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, la norma de votación pasó a ser la mayoría cualificada y la propuesta fue adoptada posteriormente en 2014, lo cual permitió proteger mejor a los trabajadores que se desplazan dentro de la UE.

El voto por mayoría cualificada va más allá de la regla de la mayoría simple, al exigir que se alcance más del 50 % de los votos emitidos. Puesto que las abstenciones no se contabilizan como votos a favor, obtener la mayoría implica que los Estados miembros se pronuncien expresamente a favor de una propuesta y emitan un voto positivo. Para alcanzar una mayoría cualificada, deben reunirse dos condiciones:

Con objeto de afrontar estos desafíos en permanent evolución, la Unión necesita una toma de decisiones rápida, eficiente y flexible, a fin de que la legislación y los instrumentos no vinculantes de la UE, como las recomendaciones, puedan seguir el ritmo de los avances económicos y sociales.

Los Tratados prevén otra vía para resolver una situación en la que uno o varios Estados miembros bloqueen una decisión al ejercer su derecho de veto. El procedimiento de cooperación reforzada permite que un grupo de al menos nueve Estados miembros lleve adelante una iniciativa propuesta cuando resulte imposible llegar a un acuerdo unánime en el Consejo. Los Estados miembros restantes de la UE aún tienen derecho a sumarse a la iniciativa en una fase posterior. En el marco de este procedimiento, el artículo 333 del TFUE también prevé una cláusula pasarela específica que permite a los Estados miembros que participen en una cooperación reforzada específica decidir pasar a la mayoría cualificada o al procedimiento legislativo ordinario.

Con todo, en el terreno de la política social, la cooperación reforzada no es una solución a problemas más amplios a escala de la Unión, pues entraña el riesgo de fragmentar el mercado único, con una Europa a dos velocidades, y de tratar de manera diferente a los ciudadanos de la UE en función del Estado miembro en el que residan. En este contexto, el artículo 326 del TFUE especifica que la cooperación reforzada no debe perjudicar al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial, como tampoco debe constituir un obstáculo ni una discriminación para los intercambios entre Estados miembros, ni provocar distorsiones de competencia entre ellos. Esto afecta especialmente a la política social. Por consiguiente, la alternativa de emplear el procedimiento de cooperación reforzada parece insatisfactoria para aquellas propuestas que garantizan la aplicación de los derechos fundamentales, de los que deberían beneficiarse todas las personas de todos los Estados miembros de la UE. Ya en 2014, la idea de emplear la cooperación reforzada con la propuesta de Directiva relativa a la igualdad de trato horizontal fue ampliamente rechazada en el seno del Consejo.

Activar las cláusulas pasarela a fin de pasar al voto por mayoría cualificada no conlleva estas desventajas, dado que permiten que la UE avance en su conjunto, de forma que se preservan la integridad del mercado único y la dimensión social de la Unión. Además, si bien este cambio supondría modificar el método de votación y de toma de decisiones, el marco jurídico global de la acción de la UE permanecería inalterado; en particular:

I.La acción de la Unión seguiría centrándose en los campos cuyos objetivos no puedan alcanzar los Estados miembros en medida suficiente debido a la escala y los efectos de la acción propuesta, respetando plenamente el principio de subsidiariedad. En virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la acción de la Unión no deben exceder lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.

II.No cambian el ámbito ni las condiciones del ejercicio de las competencias de la UE. El artículo 153 del TFUE establece una serie de criterios que deben satisfacer las medidas de la UE en el ámbito de la política social; por ejemplo, las directivas solo pueden establecer disposiciones mínimas, teniendo en cuenta las condiciones y reglamentaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros y deben evitar imponer cargas indebidas a las pymes. Las medidas de la UE no deben afectar a la facultad reconocida a los Estados miembros de definir los principios fundamentales de su sistema de seguridad social, ni deben afectar de modo sensible al equilibrio financiero de este. Las medidas de la UE no impiden a los Estados miembros mantener o introducir medidas de protección más estrictas. El artículo 153, apartado 5, del TFUE también excluye cualquier medida relativa a la remuneración, al derecho de asociación y sindicación, al derecho de huelga o al derecho de cierre patronal. El artículo 151 del TFUE exige que las medidas de la UE tengan en cuenta la diversidad de las prácticas nacionales.

III.El papel de los interlocutores sociales en el diseño de la legislación en materia de política social permanecerá inalterado. Como exige el artículo 154 del TFUE, la Comisión seguirá llevando a cabo consultas de dos fases a los interlocutores sociales antes de presentar futuras propuestas en el ámbito de la política social: una consulta sobre la posible orientación de una acción de la UE y una segunda sobre el contenido de la propuesta que se prevea presentar. Cabe señalar que, en la medida en que la mayoría cualificada se aplique a los ámbitos sujetos al artículo 153 del TFUE, también se aplicará a la puesta en práctica de acuerdos de los interlocutores sociales por medio de decisiones del Consejo en virtud del artículo 155 del TFUE.

IV.La mejora de la legislación sigue ocupando una posición fundamental en la formulación de políticas de la UE: toda propuesta se prepararía de conformidad con las directrices para la mejora de la legislación. Estas directrices garantizan que la formulación de políticas y la elaboración de la legislación en la UE sean abiertas y transparentes, y se sustenten en pruebas y en la comprensión de las repercusiones que puedan tener en los ciudadanos, las empresas y las administraciones públicas. Los ciudadanos y las partes interesadas pueden contribuir a lo largo del proceso.

V.Pasar al voto por mayoría cualificada es una decisión que recae plenamente en los Estados miembros. Sería precisa una decisión unánime del Consejo Europeo o del Consejo para activar las cláusulas pasarela. Asimismo, en virtud de la cláusula general (artículo 48, apartado 7, del TUE), el paso al voto por mayoría cualificada o al procedimiento legislativo ordinario ha de ser respaldado por todos los Parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo debe dar su aprobación.

5.Análisis de los ámbitos políticos específicos aún sometidos a votación por unanimidad

El propósito de esta sección es evaluar los argumentos a favor del uso de las cláusulas pasarela en el ámbito social. El análisis se lleva a cabo caso por caso en las cinco áreas especificadas en la sección 2 que aún se someten a votación por unanimidad y a procedimientos legislativos especiales.

a) Ausencia de discriminación

La acción de la UE para la lucha contra la discriminación ha estado sujeta al acuerdo unánime desde su introducción en el Tratado de Ámsterdam en 1997. El Tratado de Niza introdujo el voto por mayoría cualificada por lo que respecta a la definición de los principios básicos de las medidas de estímulo de la Unión, con exclusión de toda armonización de las legislaciones nacionales, a fin de apoyar las acciones de los Estados miembros para luchar contra la discriminación.

La legislación vigente de la UE (adoptada por unanimidad) ofrece distintos niveles de protección dependiendo de las causas de la discriminación. Las directivas de la UE otorgan un determinado nivel de protección a la igualdad de trato en el empleo, la ocupación y una serie de ámbitos diversos respecto a las diferencias de género y de raza. No obstante, la igualdad de trato independientemente de la religión o las convicciones, la discapacidad, la edad y la orientación sexual solo se protegen en el terreno del empleo y la ocupación. La necesidad de una votación por unanimidad en el Consejo ha dado lugar a un marco jurídico incoherente en este ámbito, así como a un impacto desigual del Derecho de la Unión en la vida de los ciudadanos, dado que algunos gozan de mejor protección que otros.

La igualdad es uno de los valores fundamentales de la UE, por lo que la discriminación no tiene cabida en la Unión. En marzo de 2017, los dirigentes de la UE se comprometieron en la Declaración de Roma a trabajar en pos de una Unión que promueva la igualdad entre mujeres y hombres, los derechos y la igualdad de oportunidades para todos, y que luche contra la discriminación. Los Estados miembros y la Comisión han suscrito la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que implica la eliminación de leyes, políticas y prácticas discriminatorias y el fomento de la legislación, las políticas y las medidas adecuadas.

Un estudio de 2018 del Parlamento Europeo subrayaba la magnitud del impacto perjudicial que ejercen las lagunas y barreras de la legislación y la acción de la UE en la vida diaria de los ciudadanos y en la sociedad (en términos de PIB, ingresos fiscales y cohesión social). La ausencia de normas comunes de la UE para la protección frente a la discriminación al acceder a bienes y servicios menoscaba la igualdad de condiciones, que es vital para un mercado único efectivo y justo. Los ciudadanos y las empresas deben gozar de un acceso sin restricciones a las cuatro libertades fundamentales en las mismas condiciones.

La legislación de la UE exige que cada Estado miembro establezca organismos de promoción de la igualdad de trato. El mandato de dichos organismos para la igualdad incluye prestar asistencia independiente a las víctimas de discriminación, realizar estudios y publicar informes sobre cuestiones de discriminación, pero únicamente por motivos de raza u origen étnico, o de género. Debido a las limitaciones jurídicas, la Comisión solo ha emitido orientaciones no vinculantes respecto a su funcionamiento. La asistencia a las víctimas y otras actividades para el fomento de la igualdad de trato, por tanto, varían entre los Estados miembros y los motivos para la protección son de diversa índole.

Para facilitar el desarrollo de una protección por igual frente a la discriminación, con mecanismos de reparación efectivos para todos, cabría considerar el uso de la cláusula pasarela en un futuro próximo.