Los esfuerzos desplegados para desarrollar las capacidades de seguridad en los países asociados abarcan una serie de ámbitos de acción. Recurren a diferentes instrumentos y se centran en la creación de instituciones legítimas, eficaces y sostenibles, en particular en lo que respecta a la justicia y la seguridad, el control de las fronteras y la vigilancia costera. Las actividades de desarrollo de capacidades incluyen, entre otras cosas, el acceso a instrumentos internacionales, el diálogo político, la cooperación técnica (incluida la investigación y la innovación conjunta), la formación (transferencia de conocimientos y desarrollo de capacidades) y el suministro de material y equipamiento básicos. La formación en el sector de la seguridad tiene por objeto mejorar la capacidad de un socio para garantizar la estabilidad y la protección de los ciudadanos. Puede adoptar la forma de formación previa a la entrada en funciones, pero también puede integrarse en las fases operativas mediante tutorías o formación y apoyo en el puesto de trabajo. El equipamiento puesto a disposición de los socios puede ir desde equipos de comunicaciones, reanimación y servicios de campo o instalaciones médicas, de transporte y de otro tipo, hasta equipos de protección.

Para que un país pueda velar por su seguridad y desarrollo, debe tener o adquirir capacidades adecuadas en todos los sectores esenciales, tales como la seguridad y la defensa. De esta forma, no solo se estabiliza el país sino que también se le capacita para contribuir de manera constructiva a la paz, la estabilidad y la prevención de crisis en su región.

Es evidente la necesidad de intervenciones en los ámbitos de la seguridad y el desarrollo que se refuercen mutuamente. La UE ha subrayado reiteradamente que «la seguridad es una condición necesaria para el desarrollo» y que «sin desarrollo y erradicación de la pobreza no se podrá lograr una paz sostenible» . La creación y promoción de unas condiciones políticas, sociales y económicas que garanticen la estabilidad son esenciales para la seguridad de un país y un requisito previo para su desarrollo. Esta vinculación entre seguridad y desarrollo es fundamental para maximizar la eficacia de la acción exterior de la UE.

Sobre la base de las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2013 y de la declaración de la Cumbre UE-Unión Africana (UA) de abril de 2014, la presente Comunicación conjunta identifica las deficiencias y propone medidas correctoras. Se centra en la cuestión del equipamiento para apoyar el desarrollo de capacidades de seguridad en los países asociados, dejando de lado el suministro de armas letales. La Unión Europea no ofrecerá este tipo de equipos.

Una acción exterior coordinada, que haga uso de las herramientas diplomáticas, humanitarias, de seguridad y de desarrollo de la Unión Europea (UE), es fundamental para restaurar la confianza y para garantizar que las instituciones de los países asociados estén equipadas para hacer frente a los desafíos. Los instrumentos de acción exterior de la UE tienen funciones diferentes y complementarias. La vinculación entre la seguridad y el desarrollo es un principio clave que subyace al enfoque integral adoptado por la UE en relación con los conflictos y las crisis exteriores y que complementa las políticas de seguridad interior, seguridad marítima y otras. No obstante, es preciso reforzar el enfoque integral de la UE para colmar las lagunas que presenta la actual respuesta de la UE. Este podría ser el caso, por ejemplo, cuando las misiones de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) han impartido formación, pero su sostenibilidad y eficacia se han visto mermadas por la falta de equipamiento básico en los países asociados.

Los acontecimientos que se viven en África, en la Vecindad Europea y en otras partes del mundo apuntan a una dramática situación de la seguridad mundial en constante deterioro, con más de 1 500 millones de personas que viven en regiones frágiles y afectadas por conflictos en todo el mundo. De mantenerse las tendencias actuales, se prevé que esta cifra alcance los 2 000 millones de aquí a 2030. Los países en situaciones frágiles no han alcanzado los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), lo que favorece el enquistamiento de retos de primer orden para el desarrollo, como los conflictos violentos y una gobernanza deficiente. La fragilidad y la violencia se han visto igualmente exacerbadas por nuevas amenazas como el terrorismo y la delincuencia organizada .

En la última década, la cooperación al desarrollo de la UE ha aumentado sustancialmente su financiación y su compromiso a favor de los sectores de la seguridad y la justicia en países asociados, recurriendo a un amplio abanico de instrumentos en todo el mundo.

En la actualidad, las acciones de paz y seguridad se financian, entre otras fuentes, con cargo al presupuesto de la UE a través del Instrumento en pro de la estabilidad y la paz (IEP) y su antecesor, el Instrumento de Estabilidad (IE). Así, por ejemplo, el IEP prevé, en el marco de un proyecto de desarrollo de capacidades más general, equipamiento para apoyar a la policía de Camerún en la lucha contra Boko Haram (un factor desestabilizador en África Occidental que amenaza el desarrollo y la estabilidad de los países socios y de la UE).

En el contexto más general de la estrategia de la UE para el Sahel, un amplio proyecto del IE ha facilitado equipamiento básico y apoyo (formación y tutoría) para el desarrollo de las capacidades de las fuerzas policiales en la República de Níger, lo que les ha permitido operar de manera independiente. Este proyecto forma parte de un programa global de apoyo que incluye la promoción de iniciativas de paz y de reconciliación, la desactivación de minas y la reintegración socioeconómica.

En el seno del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) , el Fondo de Paz para África (APF) presta apoyo a la Unión Africana y a las comunidades económicas regionales con miras a prevenir y, en su caso, gestionar las crisis. La financiación abarca, entre otras cosas, los costes operativos de las operaciones africanas de mantenimiento de la paz (salvo la remuneración del personal), la financiación de la formación y los ejercicios, los sistemas de mando, control y comunicación, o misiones de investigación. Desde su creación en 2003, el APF ha destinado más de 1 200 millones EUR a los esfuerzos de consolidación de la paz en África.

Entre los ejemplos más recientes de ayuda financiera a las operaciones de apoyo a la paz dirigidas por África, cabe mencionar la misión de la Unión Africana en Somalia (AMISOM). Desde 2007, la AMISOM ha recibido unos 800 millones EUR. Desempeña un papel fundamental a la hora de facilitar las condiciones de seguridad mínimas para el proceso político en Somalia y para la prestación de ayuda humanitaria a través de los agentes humanitarios. Contribuye asimismo a crear condiciones favorables para la reconciliación, la reconstrucción y el desarrollo sostenible en el país.

Por último, el apoyo financiero de la UE a la Arquitectura de Paz y Seguridad de África (APSA) busca reforzar la capacidad y el buen funcionamiento de este mecanismo y mejorar la cooperación con el fin de prevenir y, en su caso, gestionar y resolver los conflictos en África.

Estos ejemplos ponen de manifiesto que el desarrollo de capacidades de seguridad puede centrarse en las fuerzas civiles o policiales, pero también en las fuerzas armadas. Las funciones relacionadas con la protección pueden adoptar diferentes estructuras organizativas en los distintos países. Por ejemplo, las funciones de protección civil, control de las fronteras y vigilancia costera pueden ser de carácter militar, civil o híbrido.

2.2 Retos para la efectiva consecución de resultados sobre el terreno: los casos piloto

Por lo que respecta al apoyo de la UE al desarrollo de capacidades de las fuerzas armadas, se han seleccionado varios casos piloto en Mali y Somalia para examinar los desafíos actuales. Las primeras conclusiones ponen de manifiesto necesidades en materia de formación y equipamiento, así como de una mejor coordinación, tanto a nivel estratégico como operativo.

Caso piloto en Mali

El objetivo de la Misión de Formación de la UE en Mali (EUTM Mali), que se financia a través de las contribuciones de los Estados miembros y del mecanismo Athena, es entrenar a militares malienses con el objetivo de crear unas fuerzas armadas eficaces y democráticamente responsables, capaces de contribuir a la estabilización del país. El asesoramiento militar y en materia de formación se centra en la formación operativa, el mando y el control, las cadenas logísticas y los recursos humanos. También se imparte formación en materia de Derecho internacional humanitario, protección de civiles y derechos humanos. El desarrollo de capacidades se facilita a las fuerzas armadas malienses bajo el control de las autoridades civiles legítimas en el sur. Una vez formados, se despliegan batallones en el norte del país durante al menos seis meses.

Sin embargo, las unidades formadas carecen de equipos de comunicación, lo que obstaculiza las labores de mando y control. Los soldados no disponen de equipos de protección individual contra minas y artefactos explosivos. Otras necesidades incluyen ambulancias, depósitos de agua y camiones de combustible para garantizar la autonomía y la capacidad de actuar de forma independiente. También faltan productos de primera necesidad, incluido alojamiento, alimentos y asistencia médica. Se precisa asistencia en la prestación de dichos equipos y apoyo para garantizar que los batallones formados no tengan que depender del apoyo de la población local.

En algunos casos, se han encontrado soluciones ad hoc, como el suministro de vehículos por otros donantes en Mali, pero esta solución no ha sido coherente ni es sostenible a largo plazo. Cuando no ha sido posible este tipo de financiación ad hoc, no se han previsto fuentes de financiación alternativas para colmar estas lagunas.

Caso piloto en Somalia

En Somalia, el compromiso de la UE se vehicula mediante una serie de instrumentos. A través del APF, la UE es el principal contribuyente financiero a la operación AMISOM, que es dirigida por la Unión Africana. Por otra parte, la UE opera tres misiones PCSD en Somalia y la región en su conjunto centradas en la formación militar, la lucha contra la piratería y la creación de capacidades marítimas.

EUTM Somalia —una misión de la PCSD que imparte formación militar en Somalia— empezó a funcionar en abril de 2010 con el fin de apoyar y desarrollar el sector de la seguridad somalí reforzando las fuerzas armadas del país mediante la prestación de formación militar específica . En 2014, la EUTM transfirió sus actividades de asesoramiento, tutoría y formación a Mogadiscio, donde la formación se imparte en el campo de entrenamiento de Jazeera (JTC), dirigido por la AMISOM.

Las condiciones de vida y las instalaciones de enseñanza en el campo de entrenamiento fueron durante mucho tiempo insuficientes. Su acondicionamiento, incluidas las obras de construcción, requirió mucho tiempo y faltó apoyo básico (p. ej. agua, alimentos, camas, colchones y mantas). Estas deficiencias han incidido negativamente en la eficacia de la formación y han dañado la imagen de la UE.

Como operación militar de la PCSD, son los Estados miembros contribuyentes quienes se encargan de financiar y dotar de personal a la EUTM, con la aportación complementaria del mecanismo Athena para la financiación de los costes comunes. Se considera que el JTC, una instalación AMISOM para la formación de las fuerzas de seguridad somalíes, está en consonancia con el mandato de la AMISOM, ya que el APF sigue un enfoque exclusivamente regional que le impide prestar apoyo a escala nacional. Se parte de la hipótesis de que si los fondos hubieran estado disponibles directamente se habría dado mayor prioridad a la consecución de unos niveles de calidad aceptables para el campo de entrenamiento y se habrían registrado avances antes.

Estos casos piloto ilustran solo algunos de los desafíos que hay que superar: la falta de financiación disponible, las limitaciones a que está sujeta la financiación, especialmente en el marco del APF, y las dificultades prácticas derivadas de un mosaico de diferentes instrumentos que se utilizan en un mismo contexto.

3.Mejora de los resultados en materia de refuerzo de las capacidades en apoyo de la seguridad y el desarrollo