Informe Especial El transporte marítimo  
en la UE se mueve en aguas 
turbulentas — mucha 
inversión ineficaz 
e insostenible ES 2016  N.º 23
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

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El transporte marítimo  
en la UE se mueve  
en aguas turbulentas — 
mucha inversión ineficaz  
e insostenible
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4,  
párrafo segundo, del TFUE )Informe EspecialES 2016  N.º 23
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ám -
bitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con 
el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el 
nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización II (presidida por Henri Grethen, Miembro 
del Tribunal) que está especializada en los ámbitos de gasto de inversiones de cohesión, crecimiento e inclusión. La 
auditoría fue dirigida por Oskar Herics, Miembro ponente, asistido por Thomas Obermayr, jefe de su gabinete; Pietro 
Puricella, gerente principal; Luc T’Joen, jefe de tarea; Kurt Bungartz, Luis de la Fuente Layos, Rafal Gorajski, Enrico 
Grassi, Di Hai, Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Afonso Malheiro de Castro y Christian Wieser, auditores.
De izquierda a derecha:  T. Obermayr, E. Grassi, C. Wieser, P . Puricella, A. Malheiro de Castro,  
A. Kliś-Lemieszonek, O. Herics, L. T’Joen, R. Gorajski, D. Hai.

03
 Índice
Apartados
 Glosario
I-IV Resumen
1-25 Introducción
1-7 Características principales de los servicios portuarios en Europa
8-9 Servicios ofrecidos por los operadores portuarios
10-16 Principales iniciativas normativas y legislativas relacionadas con los puertos
17-24 Financiación de infraestructuras portuarias
25 Anterior informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo sobre puertos
26-30 Alcance y enfoque de la fiscalización
31-101 Observaciones
31-49 Estrategias portuarias nacionales y de la UE: la ausencia de una implantación oportuna 
y coordinada de capacidad portuaria adicional bien planificada fue un punto débil fundamental
33-37 Los cinco Estados miembros visitados habían elaborado estrategias nacionales de desarrollo portuario, 
pero la solidez de los planes de ejecución y la coordinación fueron un problema
38-49 La estrategia de la UE sobre puertos se ha desarrollado con el tiempo, pero sigue faltando información 
sólida sobre la planificación de la capacidad
50-81 Infraestructuras portuarias financiadas por la UE: infraestructuras inutilizadas o infrautilizadas, 
retrasos y sobrecostes e inversiones insostenibles debido a la financiación de infraestructuras 
similares en puertos vecinos
52-55 Las inversiones financiadas por la UE dieron lugar a numerosas infraestructuras inutilizadas 
o infrautilizadas
56-61 Retrasos y sobrecostes en una serie de proyectos
62-65 Escasa rentabilidad de la financiación de la UE
66-73 La financiación de infraestructuras similares aumenta el riesgo de inversiones insostenibles
74-81 Coordinación ineficaz entre la Comisión y el BEI en la financiación de infraestructuras portuarias
04 Índice 
82-101 Crear una igualdad de condiciones entre puertos: es necesario garantizar mejor la aplicación 
coherente de normas comunes como las ayudas estatales y los controles aduaneros
83-87 Es necesario aplicar mejor las normas sobre ayudas estatales para puertos en los Estados miembros y la 
Comisión
88-92 Es necesario un papel más proactivo de la Comisión en las ayudas estatales a puertos
93-99 El seguimiento por parte de la Comisión de las prácticas de control aduanero de los Estados miembros no 
cubre información fundamental
100 -101 El «Cinturón Azul» o cómo el modo de transporte marítimo está en desventaja en comparación con el 
transporte por carretera
102-114 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo  I — Gasto de fondos de la UE en proyectos de transporte marítimo (período 2000-2013)
 Anexo  II — Sinopsis de los proyectos examinados por Estado miembro
 Anexo  III — Sinopsis de los proyectos no finalizados
 Anexo  IV —  Principales características de los sistemas portuarios de los Estados miembros 
y sinopsis del apoyo financiero de la UE y el BEI a las zonas portuarias fiscalizadas 
(2000-2013)
 Anexo  V —  Sinopsis de las superestructuras específicas para los usuarios cofinanciadas con 
financiación de la UE
 Anexo  VI — Sinopsis de las decisiones sobre ayudas estatales desde 2007
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario
Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA) : La Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes (INEA) es la 
sucesora de la Agencia Ejecutiva de la Red Transeuropea de Transporte (TEN-T EA), que fue creada por la Comisión 
Europea en 2006 para gestionar la aplicación técnica y financiera de su programa RTE-T. El 1 de enero de 2014, la 
INEA empezó a trabajar oficialmente para aplicar partes de los siguientes programas: Mecanismo «Conectar Europa» 
(MCE), Horizonte 2020 y programas sucesores (RTE-T y Marco Polo 2007-2013).
Autopistas del mar : «Autopistas del mar» es el término utilizada para referirse a la parte marítima de la Red 
Transeuropea de Transporte (RTE-T), que ofrece financiación para: a) conexiones marítimas entre puertos 
de la red global o entre un puerto de la red global y un puerto de un tercer país, cuando estas conexiones 
revisten una importancia estratégica para la UE; b) instalaciones portuarias, terminales de carga, plataformas 
logísticas y plataformas de mercancías situadas fuera de la zona portuaria pero asociadas a las actividades del 
puerto, tecnologías de la información y la comunicación (TIC), como sistemas electrónicos de gestión logística, 
y procedimientos de seguridad, administrativos y aduaneros en al menos un Estado miembro; c) infraestructuras 
para acceso directo por tierra y mar, y d) actividades que redunden en beneficios más amplios no directamente 
vinculados a puertos específicos, tales como servicios y acciones destinados a garantizar la movilidad de personas 
y mercancías, actividades de mejora del comportamiento medioambiental, como el suministro de electricidad 
en puerto que contribuya a la reducción de las emisiones procedentes de los buques, instalaciones y equipos 
rompehielos, actividades que garanticen la navegabilidad todo el año, operaciones de dragado, instalaciones de 
abastecimiento de combustibles alternativos, así como de optimización de procesos, procedimientos y el elemento 
humano, plataformas y sistemas de información TIC, incluidos los sistemas de gestión del tráfico y de información 
electrónicos.
Ayudas estatales : Las ayudas estatales son una forma de ayuda económica directa o indirecta proporcionada por 
las autoridades públicas a empresas del sector privado. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) 
prohíbe en general las ayudas estatales dentro del mercado común salvo que estén debidamente justificadas. 
Las normas de la UE sobre ayudas estatales especifican cuándo estas ayudas no distorsionan (o amenazan con 
distorsionar) la competencia. La Comisión Europea tiene la competencia exclusiva de evaluar si las ayudas estatales 
concedidas por los Estados miembros cumplen estas normas. Las decisiones de procedimiento y las medidas 
tomadas por la Comisión Europea están sujetas a revisión del Tribunal General y el Tribunal de Justicia Europeo.
Cinturón Azul : El marco estratégico para el entorno Cinturón Azul consistió en dos medidas: una mayor 
simplificación del sistema de los servicios marítimos regulares, aplicable desde marzo de 2014, y el desarrollo de un 
manifiesto electrónico (el «manifiesto aduanero de mercancías») que permite distinguir entre carga de la UE y ajena 
a la UE a bordo de un buque, con la intención de facilitar el transporte de mercancías de la UE. Esta medida se 
aplica a partir del 1 de mayo de 2016 a emisores autorizados; los emisores no autorizados tendrán la posibilidad de 
registrar pruebas del estatuto de la UE en una nueva base de datos central gestionada por la aduana, que se espera 
que sea plenamente operativa en octubre de 2019. Se ha creado un proyecto piloto de manifiesto electrónico para 
armonizar el manifiesto de carga requerido por las autoridades nacionales cuando los buques llegan o salen de 
puertos de la UE. La presentación e intercambio de dicho manifiesto electrónico se efectuará a través del prototipo 
de ventanilla única marítima europea, desarrollada por la EMSA.
Condiciones ex ante : Las condiciones ex ante  son condiciones basadas en criterios predefinidos establecidos 
en acuerdos de asociación que se consideran requisitos previos necesarios para el uso eficaz y eficiente de la 
financiación de la UE prevista en estos acuerdos. Al preparar los programas operativos del FEDER, el FC y el FSE en el 
marco del período de programación 2014-2020, los Estados miembros tienen que evaluar si se han cumplido estas 
condiciones. De no ser así, tendrán que elaborarse planes de acción para garantizar su cumplimiento a más tardar el 
31 de diciembre de 2016.
Correcciones financieras : Las correcciones financieras tienen como objetivo proteger el presupuesto de la UE de la 
carga de un gasto erróneo o irregular. En el caso del gasto sujeto a gestión compartida, la recuperación de los pagos 
incorrectamente efectuados es responsabilidad principal de los Estados miembros. Las correcciones financieras 
pueden aplicarse retirando gastos irregulares de las declaraciones de gastos de los Estados miembros o a través de 
recuperaciones de los beneficiarios. La Comisión también puede imponer correcciones financieras.
06 Glosario 
Fondo de Cohesión (FC) : El Fondo de Cohesión está destinado a reforzar la cohesión económica y social en la 
Unión Europea mediante la financiación de proyectos medioambientales y de transporte en los Estados miembros 
con un producto nacional bruto per cápita inferior al 90 % de la media de la UE.
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) : El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) tiene por 
objeto reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea corrigiendo los principales desequilibrios 
regionales. Esto se logra a través de apoyo financiero a la creación de infraestructuras e inversiones productivas 
creadoras de empleo, principalmente para empresas.
Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) : Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos 
(Fondos EIE) constan de cinco fondos separados que tienen como objetivo reducir los desequilibrios regionales en 
la UE, con marcos normativos establecidos para el período presupuestario septenal del MFP: el Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola 
de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).
Infraestructuras portuarias : Infraestructuras resultantes de las obras acometidas para asegurar que los buques 
puedan ser atracados y amarrados con seguridad (por ejemplo, muelles, diques, espigones), posibilitar el tránsito de 
buques entre extensiones de agua situadas a distintos niveles (esclusas) o crear instalaciones para la construcción 
y reparación de buques (por ejemplo, diques secos).
Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) : El Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) lleva proporcionando desde 2014 
ayuda económica a tres sectores: energía, transporte y tecnología de la información y la comunicación (TIC). En 
estos tres ámbitos, el MCE determina las prioridades de inversión que deberían adoptarse en la próxima década, 
como los corredores de electricidad y de gas, el uso de energías renovables, la interconexión de los corredores de 
transporte y unos medios de transporte más limpios, las conexiones de banda ancha de alta velocidad y las redes 
digitales.
Política de cohesión : La política de cohesión es uno de los mayores ámbitos políticos de gasto de la UE. Su objetivo 
es reducir las disparidades de desarrollo entre las distintas regiones, reestructurando las zonas industriales en 
declive y diversificando las zonas rurales, y fomentar la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional. 
Su financiación se efectúa con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo 
(FSE) y el Fondo de Cohesión (FC).
Programa operativo (PO) : Programa que establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado 
miembro, además del modo de utilizar la financiación (cofinanciación pública y privada de la UE y nacional) durante 
un período determinado (generalmente de siete años) para financiar los proyectos. Estos proyectos deben ayudar 
a la consecución de una serie de objetivos fijados en el eje prioritario del programa operativo. Los programas 
operativos pueden recibir financiación del FEDER, el FC o el FSE. El Estado miembro en cuestión elabora un 
programa operativo que ha de ser aprobado por la Comisión antes de abonar pagos con cargo al presupuesto de la 
UE. Los programas operativos solo pueden modificarse durante el período correspondiente si ambas partes están 
de acuerdo.
Puerto de transbordo : Los puertos de transbordo son puertos donde las mercancías se cargan en otro buque o, 
a veces, en otro modo de transporte para su traslado al destino final.
Puertos de acceso : Los puertos de acceso son puertos que atienden a las necesidades económicas e industriales de 
su (zona de influencia) interior o hinterland. Los puertos mixtos sirven al tráfico de acceso y transbordo.
07 Glosario 
Puertos principales : Los puertos principales son los puertos marítimos de la UE que se consideran de interés 
estratégico. La Comisión estableció una lista de 104 puertos principales en 2013. Los Estados miembros están 
obligados a velar por que exista una conexión adecuada entre estos puertos y las redes de ferrocarril, navegación 
interior y carretera antes de 2030.
Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) : La Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) es un conjunto planificado 
de redes de transporte vial, ferroviario, aéreo, marítimo y fluvial en Europa. Forma parte de un sistema más amplio 
de redes transeuropeas, que incluye una red de telecomunicaciones (eTEN) y una red de energía (RTE-E) propuesta. 
El desarrollo de infraestructuras dentro de la RTE-E está estrechamente relacionado con la aplicación y el avance de 
la política de transportes de la UE.
Superestructuras portuarias : Activos fijos (por ejemplo, cobertizos, almacenes, edificios de oficinas) construidos 
sobre infraestructuras portuarias, así como equipos fijos y móviles (por ejemplo, grúas) utilizados en las zonas 
portuarias.
Unidad equivalente a veinte pies (TEU) : Unidad de medida de la capacidad de carga utilizada para indicar 
la capacidad de los buques portacontenedores y las terminales de contenedores. Se basa en el volumen de un 
contenedor intermodal de veinte pies de largo, utilizado entre distintos modos de transporte, como buques, trenes 
y camiones.
08
 Resumen
I
Los puertos marítimos juegan un papel económico muy importante en la Unión Europea (UE). Existen más de 1 200 
puertos marítimos comerciales en 23 de los 28 Estados miembros de la UE. Son los nodos clave en la red comercial 
mundial, puesto que gestionan alrededor de tres cuartas partes del comercio de mercancías de la UE con países no 
miembros y más de un tercio del transporte de mercancías en el interior de la Unión. Se calcula que, en 2013, el sec -
tor de transporte marítimo sumó alrededor del 1 % del PIB de la UE y empleó a cerca de 2,2 millones de personas.
II
Las inversiones en infraestructuras portuarias pueden optar a cofinanciación de la UE a través del Fondo Europeo 
de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión (FC) bajo gestión compartida, pero también a través de la 
Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) y el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) bajo gestión directa de la Comi -
sión Europea. En total, entre 2000 y 2013, se destinaron alrededor de 6 800 millones de euros de financiación del 
presupuesto de la UE a inversiones en puertos. Además de la financiación con cargo al presupuesto de la UE, el 
Banco Europeo de Inversiones (BEI) financió inversiones portuarias en forma de préstamos por valor de cerca de 
10 100 millones de euros.
III
El Tribunal evaluó las estrategias de transporte marítimo de mercancías de la Comisión y los Estados miembros y la 
rentabilidad de las inversiones en puertos, donde examinó treinta y siete nuevos proyectos y cinco proyectos reeva -
luados financiados por la UE. En general, la fiscalización permitió constatar que:
— Las estrategias de desarrollo portuario a largo plazo establecidas por los Estados miembros y la Comisión no 
ofrecían una base sólida y coherente para planificar la capacidad necesaria en los puertos de la UE y para deter -
minar la financiación pública europea y nacional que era necesaria para las infraestructuras portuarias.
— La financiación de infraestructuras y superestructuras portuarias similares en puertos vecinos ha dado lugar 
a inversiones ineficaces e insostenibles: sobre la base de 30 de los 37 proyectos examinados y ya concluidos en -
tre 2000 y 2013, cabe señalar que uno de cada tres euros (lo que corresponde a 194 millones de euros para doce 
proyectos) se ha gastado de forma ineficaz hasta ahora. Alrededor de la mitad de esta financiación (97 millones 
de euros de financiación de la UE para 9 proyectos) se invirtió en infraestructuras que no se utilizaban o estaban 
considerablemente infrautilizadas más de tres años después de que terminasen las obras, lo que denota defi -
ciencias en la evaluación ex ante  e indica un elevado riesgo de despilfarro de los importes invertidos.
— Esta observación también se aplica a los cinco puertos reevaluados ya examinados en 2010. La reevaluación 
indicaba en general una escasa rentabilidad: la utilización de la capacidad financiada por la UE en estos puertos 
seguía siendo inadecuada después de casi una década de funcionamiento. Las zonas portuarias de cuatro puer -
tos se hallaban vacías o a un nivel muy escaso de utilización. Globalmente, se considera que se han gastado de 
manera ineficaz 292 millones de euros de las inversiones.
— Los sobrecostes y los retrasos constituyen otros ejemplos de ineficiencias en las inversiones en infraestructuras 
portuarias examinadas. En general, los proyectos financiados por la UE examinados tuvieron unos sobrecostes 
de 139 millones de euros. Además, 19 de los 30 proyectos finalizados sufrieron retrasos, 12 de ellos de más de un 
20 % de su duración prevista, y se observaron retrasos de hasta el 136 % con respecto a las previsiones. De los 
siete proyectos (correspondientes a 524 millones de euros de financiación de la UE) todavía no finalizados en el 
momento de la fiscalización, seis también sufrían retraso.
09 Resumen 
— La inexistencia o falta de idoneidad de muchos enlaces con el interior, como conexiones viarias y ferroviarias, 
requerirán más financiación pública para que las inversiones portuarias iniciales funcionen adecuadamente.
— Tanto la coordinación interna en la Comisión como el procedimiento establecido entre esta y el BEI para evaluar 
los préstamos del BEI propuestos para infraestructuras no han funcionado de manera adecuada puesto que el 
Banco no comparte toda la información pertinente con la Comisión. Además, con respecto a algunas propuestas 
de préstamos, en la Comisión se señalaron problemas críticos a nivel interno, que no le fueron comunicados al 
BEI en forma de dictamen negativo de la Comisión.
— La Comisión no tomó las medidas necesarias en el ámbito de las ayudas estatales y los procedimientos aduane -
ros para que los puertos pudieran competir en igualdad de condiciones. El control de las ayudas estatales apli -
cado por la Comisión podría haber sido más proactivo y eficaz supervisando a posteriori  si las condiciones bajo 
las que se habían adoptado decisiones anteriores (por ejemplo para las concesiones) permanecían inalteradas, 
o denegando la ayuda a superestructuras específicas para los usuarios.
Por ejemplo, se habían cofinanciado con cargo al presupuesto de la UE proyectos que incluían superestructuras 
utilizadas por operadores privados por valor de aproximadamente 92,5 millones de euros.
IV
En su informe, el Tribunal recomienda:
 — Establecer un seguimiento de la capacidad de los puertos principales, teniendo en cuenta los planes de los 
Estados miembros para la aplicación de sus estrategias a largo plazo.
 — Revisar la cifra actual de 104 «puertos principales» que son necesarios para mantener un nivel adecuado de 
accesibilidad de la UE en su conjunto.
 — Establecer un plan europeo de desarrollo portuario para los puertos principales, vías navegables marítimas 
y canales.
 — Cooperar con los Estados miembros para reducir la carga administrativa y los retrasos en la selección y ejecu -
ción de proyectos promoviendo el principio de «ventanilla única» nacional para la expedición o denegación 
de todos los permisos y autorizaciones de inversiones relacionadas con infraestructuras portuarias. Además, 
debería aplicarse cuanto antes un principio de «acuerdo tácito» (por ejemplo de dos años).
 — Aplicar estrictamente el Reglamento de disposiciones comunes de los Fondos EIE y el Reglamento MCE sobre 
correcciones financieras debidas a inversiones de rendimiento insuficiente para el período 2014-2020.
 — Estudiar la posibilidad de excluir de la financiación de la UE durante el período 2014-2020 las infraestructuras 
portuarias para trasbordo y almacenamiento de contenedores (por ejemplo la construcción de embarcaderos, 
muelles y capacidad de almacenamiento) y las superestructuras que no son públicas, puesto que deberían con -
siderarse un entorno comercial.
 — Priorizar la cofinanciación de la UE con cargo al MCE y los Fondos EIE del gasto en los puertos principales para 
mejorar sus conexiones con sus zonas de influencia interior.
10 Resumen 
 — Financiar otras infraestructuras portuarias distintas de las conexiones con el interior únicamente con la condi -
ción de que exista una necesidad claramente determinada, donde se demuestre valor añadido de la UE y exista 
un componente de inversión privada suficientemente grande asegurado en la dotación global de inversión.
 — Garantizar que toda la información necesaria sobre las propuestas de préstamos del BEI sea compartida entre 
este y la Comisión para facilitar unas evaluaciones sólidas.
 — Aclarar a nivel interno y aplicar de manera coherente el procedimiento para determinar si unas observaciones 
críticas deberían dar lugar a un dictamen negativo sobre un préstamo propuesto del BEI.
 — Publicar directrices sobre ayudas estatales para puertos marítimos.
 — Velar por la coherencia en el trato de las superestructuras portuarias específicas para los usuarios.
 — Incrementar el número de investigaciones documentales sobre ayudas estatales a puertos y el seguimiento de 
decisiones anteriores sobre ayudas estatales para garantizar que se mantienen las condiciones iniciales.
 — Los Estados miembros deberían notificar sistemáticamente a la Comisión todas las ayudas públicas concedidas 
a puertos de conformidad con las normas sobre ayudas estatales de la UE.
 — Pedir a los Estados miembros que proporcionen periódicamente información concreta sobre el tipo y número 
de procedimientos aduaneros específicos en los distintos puestos principales a fin de valorar si los puertos 
reciben un trato equitativo.
 — Mejorar la posición competitiva del transporte marítimo en comparación con otros modos de transporte me -
diante una mayor simplificación de las formalidades de transporte marítimo y de aduana, en particular avanzan -
do hacia una «ventanilla única» de la UE.
11
 Introducción
Características principales de los servicios portuarios 
en Europa
Más de 1 200 puertos marítimos comerciales en la UE
01 
Los puertos juegan un papel económico muy importante en la Unión Europea 
(UE). Existen más de 1 200 puertos marítimos comerciales en veintitrés de los 
veintiocho Estados miembros de la UE. Son los nodos clave en la red comercial 
mundial: gestionan alrededor de tres cuartas partes del comercio de mercancías 
de la UE con países no miembros y más de un tercio del transporte de mercancías 
interior de la Unión. Los graneles líquidos representaron el 37 % de toda la carga 
que pasó por puertos marítimos de la UE en 2014, seguidos por los graneles secos 
(23 %) y los contenedores (21 %). Además, utilizan estos puertos alrededor de 400 
millones de pasajeros al año1.
02 
Se calcula que en 2013 el sector de transporte marítimo aportó hasta 147 000 mi -
llones de euros (alrededor del 1 %) al PIB de la UE2, y empleó además a cerca de 
2,2 millones de personas. De ellas, aproximadamente 1,5 millones de personas 
fueron directamente empleadas por puertos de la UE3. Los puertos también des -
empeñan un importante papel en la conexión de las islas y las zonas periféricas 
con el continente.
03 
El sector portuario es muy heterogéneo, con una diferenciación significativa de 
los puertos en cuanto a tamaño, tipo, organización y forma de conectarse con el 
interior. La eficiencia y la productividad varían en gran medida entre los puertos 
de la UE y estas diferencias incluso se han acentuado en los últimos años4. Alre -
dedor del 96 % de las mercancías y el 93 % de los pasajeros que transitan por los 
puertos de la UE lo hacen a través de los 329 puertos marítimos principales consi -
derados esenciales para el funcionamiento del mercado interior en las orientacio -
nes de la UE sobre la Red Transeuropea de Transporte (RET-T)5.
04 
Existen diferencias considerables entre estos puertos principales: en 2012, solo 
los tres mayores puertos de la UE (Róterdam, Hamburgo y Amberes) aglutinaron 
alrededor de una quinta parte de los movimientos de carga, en parte debido a su 
proximidad con los principales mercados de producción y consumo del noroes -
te de Europa. En cambio, la actividad combinada de los nueve mayores puertos 
mediterráneos de los Estados miembros de la UE comprendió menos del 15 % de 
los movimientos de carga totales6.1 Datos estadísticos del negocio 
y el transporte marítimo de 
Eurostat.
2 Oxford Economics, «The 
economic value of the EU 
shipping industry  – update: 
a report for the European 
Community Ship Owners’ 
Association (ECSA)» , febrero de 
2015.
3 Comisión Europea, «Los 
puertos marítimos de Europa 
en el horizonte de 2030: retos 
futuros», Memo/13/448 de 
23.5.2013.
4 SDW(2013) 181 final de 23 de 
mayo de 2013 «Impact 
assessment accompanying the 
document Proposal for 
a Regulation of the European 
Parliament and the Council 
establishing a framework on 
market access to port services 
and financial transparency of 
ports» .
5 Reglamento (UE) n.º 1315/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 11 de diciembre 
de 2013, sobre las 
orientaciones de la Unión para 
el desarrollo de la Red 
Transeuropea de Transporte, 
y por el que se deroga la 
Decisión n.º 661/2010/UE 
(DO L 348 de 20.12.2013, p. 1).
6 Servicio de Estudios del 
Parlamento Europeo, «Briefing 
EU Legislation in Progress -The 
liberalisation of EU port 
services» , 7.12.2015; p. 3.
12 Introducción 
Aumento del tamaño de los buques
05 
En un intento de los actores mundiales por reducir costes, aumentar la eficiencia 
operativa y mejorar la huella medioambiental del transporte marítimo, los tama -
ños de los buques de todos los segmentos (por ejemplo, tanques, portacontene -
dores) han aumentado continuamente en los últimos años (véase la fotografía 1 ).Fotografía 1Evolución del tamaño de los buques: ejemplo de los portacontenedores
Fuente : © 1998-2016, Dr. Jean-Paul Rodrigue, Departamento de Estudios Globales y Geografía, Universidad de Hofstra.
Early Containerships (1956-)
      500 - 800 TEU
Fully Cellular (1970-)
      1,000 - 2,500 TEU137x17x9       metros
4 contenedores debajo de la cubierta5
4106
84
46 contenedores a lo largo
4 contenedores encimade la cubierta 200x20x9
215x20x10A
BPanamax (1980-)
      3,000 - 3,400 TEU
Panamax Max (1985-)
      3,400 - 4,500 TEU250x32x12,5
290x32x12,556
68
CPost Panamax (1988-)
      4,000 - 5,000 TEU
Post Panamax Plus (2000-)
      6,000 - 8,000 TEU59
9
6285x40x13
300x43x14,5
366x49x15,2DNew-Panamax (2014-)
      12,500 TEU10
Post New Panamax (2006-)
      15,000 TEU
Triple E (2013-)
      18,000 TEUE
400x59x15,5397x56x15,5; 22-10-8 (no mostrado)
81017
23206151313(Eslora - Manga - Calado) 
13 Introducción 
06 
Por dar una indicación del gran tamaño de los buques: un buque «Triple E» 
tiene 400 metros de eslora (el equivalente a dos campos de fútbol, dos pistas de 
hockey sobre hielo y dos canchas de baloncesto juntos) y transporta 18 000 TEU 
(recientemente hasta 22 000 TEU). Si tuviese que colocarse la misma carga en 
camiones, estos ocuparían todo un carril de la autopista entre Ámsterdam y París 
con un «muro de camiones» (véase la fotografía 2 ).Fotografía 2Ejemplo de la carga transportada por un buque «Triple E»
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.ZagrebBerlinKøbenhavn
Amsterdam
LjubljanaPraha
WienParisFrankfurt
am MainBrussel/Bruxelles
LuxembourgLondon
© iSt ock.com/t cly
© iSt ock.com/k adm y
14 Introducción 
07 
Los buques más grandes generan menores costes de transporte. Se produce 
un efecto cascada: los buques que ya no son necesarios debido a los nuevos 
megabuques construidos recientemente se utilizan en otras rutas comerciales, 
sustituyendo a otros, que a su vez sustituyen a otros, etc. desbancando en última 
instancia a los buques más pequeños. Por último, el despliegue de buques más 
grandes exige nuevas infraestructuras y también incide en la competencia entre 
autoridades y operadores portuarios.
Servicios ofrecidos por los operadores portuarios
08 
El sector portuario reúne a una amplia variedad de industrias, como la petro -
química, la siderúrgica, la automotriz, la manufacturera y la de distribución de 
energía.
09 
Los servicios portuarios incluyen la provisión de:
 — infraestructuras generales de transporte (por ejemplo, canales de acceso 
marítimo, muelles) y equipos de infraestructura auxiliares (por ejemplo, dra -
gado, rompehielos);
 — servicios náuticos técnicos: practicaje, remolque y atraque (normalmente 
servicios comerciales)7;
 — infraestructuras y «superestructuras» operativas (por ejemplo, atracaderos 
y grúas) que generalmente suministran los operadores de las terminales;
 — servicios de asistencia a pasajeros y manipulación de carga.
Principales iniciativas normativas y legislativas 
relacionadas con los puertos
Servicios portuarios e inversiones en infraestructuras
10 
En 2013, la Comisión publicó una comunicación, que incluía un plan de acción8, 
en la que definía una serie de tendencias recientes en el transporte marítimo, 
que a menudo requieren mejoras significativas de las infraestructuras portuarias 
existentes. Estas se refieren a:
 — el aumento del tamaño y la complejidad de los buques marítimos que exige 
mayores capacidades máximas de descarga de mercancías y embarque de un 
mayor número de pasajeros;7 El «practicaje» consiste en 
guiar al buque a la entrada y a 
la salida del puerto (es 
obligatorio seguir los 
requisitos internacionales de 
seguridad); el «remolque» es la 
operación de ayudar a un 
buque a maniobrar a la 
entrada y a la salida de puerto 
utilizando un remolcador, 
mientras que el «atraque» se 
refiere a las actividades de 
conexión del buque al muelle.
8 COM(2013) 295 final de 23 de 
mayo de 2013— «Puertos: 
motor de crecimiento».
15 Introducción 
 — la sustitución del petróleo y los productos refinados por gas y combustibles 
alternativos, como gas natural licuado (GNL), que da lugar a grandes instala -
ciones de gasificación y suministro de electricidad en puerto9;
 — aspectos de la seguridad portuaria, puesto que los puertos también pueden 
servir como punto de acceso para drogas, armas, artículos de contrabando 
y materiales químicos, biológicos, radiológicos y nucleares10.
11 
Además, la Comisión presentó una iniciativa legislativa11 destinada a hacer más 
accesible el mercado de servicios portuarios y establecer normas comunes sobre 
la transparencia financiera y las tasas aplicadas por los organismos de gestión 
o proveedores de servicios portuarios.
12 
Aunque el Parlamento Europeo había rechazado dos propuestas anteriores 
presentadas en 2004 y 2006 para regular estas cuestiones, o estas fueron modifi -
cadas considerablemente y posteriormente retiradas por la Comisión, el Consejo 
adoptó una posición provisional en octubre de 2015 y el Parlamento también 
adoptó en marzo de 2016 una posición provisional sobre esta propuesta de Re -
glamento de 2013, allanando así el camino a un acuerdo en los debates entre los 
órganos legislativos.
La iniciativa del «Cinturón Azul» y los procedimientos aduaneros
13 
En comparación con otros modos de transporte, el transporte marítimo está en 
desventaja por el hecho de que se considera que los buques que salen las aguas 
territoriales de los Estados miembros (doce millas náuticas desde la costa) están 
fuera del territorio aduanero de la UE, con el resultado de que las mercancías han 
de someterse a formalidades aduaneras a la salida y a la llegada a los puertos de 
la UE, lo que provoca retrasos y aumentos de los costes. Este problema de distor -
sión entre modos de transporte existe desde 1992 y, en 2013, la Comisión publicó 
una comunicación sobre medidas para simplificar las formalidades administra -
tivas y aduaneras (la iniciativa «Cinturón Azul»)12, que dio lugar a modificaciones 
en la legislación aduanera. Se está trabajando en el establecimiento de puntos 
nacionales centralizados para la comunicación de datos («ventanillas únicas 
nacionales») para las formalidades informativas de transporte (para cumplir los 
requisitos de la Directiva sobre formalidades informativas)13, cuyo objetivo es 
simplificar y armonizar los procedimientos administrativos del transporte ma -
rítimo normalizando la transmisión electrónica de información y reduciendo 
las formalidades informativas. Paralelamente, se están desarrollando sistemas 
aduaneros electrónicos, a los que se aplica un período transitorio hasta 2020 para 
adaptarse gradualmente a los nuevos requisitos del Código Aduanero de la Unión 
modernizado.9 La Directiva 2014/94/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 22 de octubre de 
2014, relativa a la implantación 
de una infraestructura para los 
combustibles alternativos 
(DO L 307 de 28.10.2014, p. 1) 
exige que todos los puertos 
marítimos de la red básica de 
la RTE-T estén equipados con 
puntos de repostaje de GNL 
y suministro de electricidad en 
puerto para finales de 2025.
10 La Directiva 2005/65/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 26 de octubre de 
2005, sobre mejora de la 
protección portuaria (DO L 310 
de 25.11.2005, p. 28) y el 
Reglamento (CE) n.º 725/2004 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 31 de marzo de 
2004, relativo a la mejora de la 
protección de los buques y las 
instalaciones portuarias 
(DO L 129 de 29.4.2004, p. 6) 
exigen que la Comisión realice 
inspecciones junto con las 
autoridades nacionales 
competentes para velar por la 
aplicación de las medidas de 
seguridad pertinentes en los 
puertos de la UE.
11 COM(2013) 296 final de 23 de 
mayo de 2013 «Propuesta de 
Reglamento del Parlamento 
Europeo y del Consejo por el 
que se crea un marco sobre el 
acceso al mercado de los 
servicios portuarios y la 
transparencia financiera de los 
puertos».
12 COM(2013) 510 final de 8 de 
julio de 2013 — «El “Cinturón 
Azul”, un espacio único para el 
transporte marítimo».
13 Directiva 2010/65/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 20 de octubre de 
2010, sobre las formalidades 
informativas exigibles a los 
buques a su llegada o salida 
de los puertos de los Estados 
miembros y por la que se 
deroga la Directiva 2002/6/CE 
(DO L 283 de 29.10.2010, p. 1).
16 Introducción 
14 
En cuanto a los controles aduaneros, se ha aprobado un nuevo código aduanero 
de la Unión modernizado14 que sustituye al código aduanero de 199215. Establece 
el marco general que rige el trabajo de las autoridades aduaneras de los Estados 
miembros.
Ayudas estatales
15 
La financiación de infraestructuras que no están destinadas a ser explotadas 
económicamente queda excluida de la aplicación de las normas sobre ayudas 
estatales en el sentido del artículo 107, apartado 1 del Tratado, por lo que dicha 
financiación no puede ser controlada por la Comisión. Las ayudas estatales no 
incluyen, por ejemplo, la financiación de infraestructuras que se utilizan para 
actividades que el Estado habitualmente desempeña en el ejercicio de la auto -
ridad pública (por ejemplo, faros y otros equipamientos para las necesidades de 
navegación general, incluidas las vías navegables interiores, la protección contra 
las inundaciones y la gestión de la escasez de agua de interés público, policía 
y aduanas)o que no se utilizan para ofrecer bienes o servicios en un mercado (por 
ejemplo, carreteras para uso público gratuito). No obstante, la financiación de 
infraestructuras destinadas a ser explotadas económicamente, como las infraes -
tructuras portuarias, se incluyen en la aplicación de las normas sobre ayudas 
estatales. La financiación pública de infraestructuras portuarias o la ayuda econó -
mica concedida a las autoridades portuarias pueden distorsionar la competencia 
entre puertos, puesto que pueden permitirles cobrar a las empresas navieras 
precios más bajos para atraer tráfico. Esto puede suceder también con las ayudas 
indirectas concedidas a dichos operadores económicos (es decir, operadores de 
terminales) y usuarios si no pagan un precio de mercado por la infraestructura 
portuaria. Todas las ayudas estatales deben notificarse a la Comisión para que 
pueda evaluar su compatibilidad con el mercado interior.
16 
El nuevo Reglamento general de exención por categorías16 que entró en vigor en 
julio de 2014, define los casos en los que pueden concederse ayudas estatales 
a empresas sin notificarlas de antemano a la Comisión. La Comisión está plan -
teándose actualmente definir en el reglamento las inversiones no problemáticas 
en puertos (es decir, las categorías de inversiones portuarias que no tienen que 
notificarse).14 Reglamento (UE) n.º 952/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 9 de octubre de 
2013, por el que se establece el 
código aduanero de la Unión 
(DO L 269 de 10.10.2013, p. 1). 
Las disposiciones principales 
se aplicarán con efecto a partir 
del 1 de mayo de 2016.
15 Reglamento (CEE) n.º 2913/92 
del Consejo, de 12 de octubre 
de 1992, por el que se aprueba 
el Código Aduanero 
Comunitario (DO L 302 de 
19.10.1992, p. 1).
16 Reglamento (UE) n.º 651/2014 
de la Comisión, de 17 de junio 
de 2014, por el que se declaran 
determinadas categorías de 
ayuda compatibles con el 
mercado común en aplicación 
de los artículos 107 y 108 del 
Tratado (DO L 187 
de 26.6.2014, p. 1).
17 Introducción 
Financiación de infraestructuras portuarias
Principales tendencias actuales en el transporte marítimo
17 
La gran mayoría de las autoridades portuarias de Europa son públicas. La au -
toridad portuaria es propietaria de las infraestructuras básicas y las arrienda 
a operadores portuarios, normalmente por medio de una concesión, mientras 
conserva todas las funciones reguladoras (modelo de titularidad). Las actividades 
portuarias son dirigidas por empresas privadas, que suministran y mantienen 
sus propias superestructuras, entre ellas edificios y equipos de manipulación de 
carga en las terminales. En el Reino Unido, algunos de los mayores puertos (como 
Felixstowe, Manchester, Liverpool, Immingham y Southampton) están totalmente 
privatizados.
18 
Las autoridades portuarias normalmente tienen una autonomía limitada en la fi -
jación de las tasas portuarias (que por lo general son definidas por los gobiernos), 
pero asumen una parte importante de las responsabilidades de inversión17.
19 
En los grandes puertos europeos, al menos, un factor fundamental que contri -
buye a la necesidad de capacidad adicional y nuevas infraestructuras y supe -
restructuras portuarias es el aumento del tamaño de los buques. Además de las 
necesidades específicas de inversión para adaptar los puertos, los megabuques 
también plantean otras dificultades a estos últimos: sus volúmenes de carga 
significativamente mayores dan lugar a picos en la actividad portuaria y crean un 
riesgo de congestión en la zona portuaria y las conexiones de transporte con su 
interior económico. Puede resultar costoso mitigarlas. Además, debido a los picos 
de carga, los puertos necesitarán más terreno. Puesto que los megabuques solo 
resultan rentables si son manipulados muy rápidamente en los puertos, también 
se producirá una creciente tendencia hacia la automatización. Por último, los me -
gabuques aumentan el riesgo de insostenibilidad de las inversiones en infraes -
tructuras portuarias, puesto que importantes cantidades de contenedores y gran -
des volúmenes de carga pueden trasladarse de un puerto a otro, aumentando así 
la presión para que los puertos ofrezcan tasas de desembarco atractivas.17 Fuente:  ESPO, «European Port 
Governance, Report of an 
enquiry into the current 
governance of European 
seaports», 2010, pp. 7 a 11.
18 Introducción 
Financiación de la UE a través del FEDER/FC, la RTE-T y el MCE
20 
Las inversiones en infraestructuras portuarias han sido cofinanciadas a cargo del 
presupuesto de la UE a través del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) 
y el Fondo de Cohesión (FC) bajo gestión compartida, pero también a través del 
programa Red Transeuropea de Transporte (RTE-T) y el Mecanismo «Conectar 
Europa» (MCE) en gestión directa.
21 
En general, entre 2000 y 2013, se destinaron alrededor de 6 800 millones de 
euros de financiación del presupuesto de la UE a inversiones en puertos marí -
timos: 3 000 millones de euros durante el período de programación 2000-2006 
y 3 800 millones de euros durante el período 2007-2013. En ambos períodos, la 
mayor parte de la financiación de la UE (en torno al 91 %) procedió del FEDER/FC 
a través de programas operativos (véase el resumen por Estado miembro en el 
anexo I ).
22 
Sin embargo, no se dispone de información completa sobre el total de inversio -
nes públicas y privadas en infraestructuras portuarias efectuadas en los Estados 
miembros sin cofinanciación de la UE.
23 
Durante el período de programación 2014-2020, la financiación de la UE seguirá 
siendo importante: el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE) está dotado con un 
importe indicativo de 24 000 millones de euros para cofinanciar inversiones en 
transporte (todos los modos de transporte) ya sea en gestión directa o mediante 
instrumentos financieros (delegada al BEI). Los proyectos de transporte maríti -
mo, incluidas las inversiones en infraestructuras portuarias y autopistas del mar, 
pueden optar a esta financiación. Se han afectado hasta 900 millones de euros 
a proyectos de autopistas del mar, mientras que los proyectos relativos a la red 
global y a servicios de transporte de mercancías dispondrán de unos presupues -
tos de hasta 1 000 millones de euros y 200 millones de euros respectivamente.  
En la primera convocatoria de propuestas del MCE (2014), se presentaron solicitu -
des para 7 100 millones de euros de cofinanciación para puertos, y se han apro -
bado subvenciones por un total de 907 millones de euros, principalmente para 
104 puertos principales (véase el apartado 41) y proyectos de autopistas del mar. 
Además, se han afectado alrededor de 2 000 millones de euros de financiación de 
la UE a los puertos marítimos a través del FEDER/FC: 1 500 millones de euros para 
grandes puertos marítimos (RTE-T) y 500 millones de euros para puertos maríti -
mos más pequeños (véase la ilustración 1 ).
19 Introducción 
18 Artículo 309 del TFUE.
19 Artículo 18 de los Estatutos del 
BEIIlustración 1Financiación de la UE para infraestructuras portuarias en los períodos  
de programación 2000-2006, 2007-2013 y 2014-2020 (millones de euros)
Nota : El importe indicado para la gestión directa en el período 2014-2020 es una estimación basada en los datos recopilados de la primera convo -
catoria de propuestas para financiación del MCE.
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos proporcionados por la DG Política Regional y Urbana y la INEA.FEDER/FC (gestión compartida) - 
solo ﬁnanciación con cargo al 
presupuesto de la UEMCE/RTE-T (gestión directa)
2014-2020 2007-2013 2000-20064 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
 500
 0
Ayuda financiera del BEI
24 
De conformidad con el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 
(TFUE), la misión del Banco Europeo de Inversiones (BEI) consiste en «contri -
buir al desarrollo equilibrado y estable del mercado interior en interés de la 
Unión, recurriendo a los mercados de capitales y a sus propios recursos»18.  
En el cumplimiento de su misión, el Banco «facilitará la financiación de pro -
gramas de inversión en combinación con acciones de los fondos estructura -
les y otros instrumentos financieros de la Unión». Además, con arreglo a los 
Estatutos del BEI, este velará por que sus fondos se utilicen de la forma más 
racional posible, en interés de la Unión Europea. Solo puede conceder présta -
mos o garantizar empréstitos «... cuando la ejecución de la inversión contri -
buya al incremento de la productividad económica en general y favorezca 
la consecución del mercado interior»19. Además de la financiación con cargo 
al presupuesto de la UE, el BEI ha financiado inversiones en infraestructuras 
y superestructuras portuarias en la UE y en países vecinos del Mediterráneo 
(Marruecos y Egipto) en forma de préstamos por valor de aproximadamente 
10 100 millones de euros entre 2000 y 2013.
20 Introducción 
Anterior informe especial del Tribunal de Cuentas 
Europeo sobre puertos
25 
En 2012, en un informe especial anterior, el Tribunal de Cuentas Europeo de -
tectó problemas en la planificación y la asignación de la financiación europea 
y nacional del FEDER/FC para infraestructuras portuarias examinando veintisiete 
proyectos portuarios seleccionados por muestro aleatorio en 2010. En concreto, 
el Tribunal hacía constar en su informe que muchos de los proyectos no habían 
finalizado, algunos no se utilizaban y otros necesitaban una inversión adicional 
considerable antes de entrar efectivamente en funcionamiento20.20 Informe Especial n.º 4/2012 
«¿Resulta una inversión eficaz 
la utilización de los Fondos 
Estructurales y de Cohesión 
para cofinanciar las 
infraestructuras de 
transportes en puertos 
marítimos?» ( http://eca.
europa.eu ).
21
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
26 
En esta fiscalización, el Tribunal evaluó las estrategias de transporte marítimo de 
mercancías de la Comisión y los Estados miembros y la rentabilidad de las inver -
siones en servicios portuarios financiadas por la UE. En particular, se examinó en 
la fiscalización si:
— los Estados miembros y la Comisión habían establecido estrategias coheren -
tes de desarrollo de servicios portuarios para el transporte marítimo de mer -
cancías, desarrollado una planificación de la capacidad sólida y determinado 
la financiación pública europea y nacional necesaria para infraestructuras 
portuarias;
— los proyectos de infraestructuras portuarias financiados por la UE (seleccio -
nados entre 2000 y 2013) habían finalizado dentro del plazo y el presupuesto 
establecidos y se habían ejecutado eficazmente para mejorar los servicios 
portuarios de transporte marítimo y el transporte de mercancías hacia el 
interior;
— la Comisión había tomado las medidas necesarias con respecto a las ayudas 
estatales y los procedimientos aduaneros para que los puertos marítimos 
puedan competir en igualdad de condiciones.
27 
La fiscalización consistió en un examen documental (incluidas las estrategias na -
cionales y de la UE para el transporte marítimo, los planes de desarrollo portuario 
y los planes maestros portuarios), entrevistas en la Comisión y con representantes 
de las autoridades regionales y portuarias en los Estados miembros, y controles 
sobre el terreno de los puertos y proyectos portuarios. También se organizaron 
entrevistas y una encuesta a representantes de federaciones de autoridades por -
tuarias, operadores portuarios, armadores y empresas logísticas (partes interesa -
das principales)21. Además, expertos externos de la OCDE y la Universidad Libre 
de Bruselas suministraron al Tribunal un análisis de las capacidades portuarias 
y previsiones de volúmenes de mercancías.
28 
La labor de fiscalización se llevó a cabo entre febrero de 2015 y abril de 2016 en la 
Comisión (en las Direcciones Generales de Movilidad y Transporte, Política Regio -
nal y Urbana, Competencia, Asuntos Económicos y Financieros, Fiscalidad y Unión 
Aduanera y Presupuestos) y en cinco Estados miembros: España, Italia, Alemania, 
Polonia y Suecia. Estos países recibieron el 60 % de los fondos de la UE asignados 
a inversiones en infraestructuras portuarias entre 2000 y 2013 y, según Eurostat, 
cerca del 40 % (en valor) de las mercancías transportadas que pasaron por sus 
puertos marítimos en 2013.21 Las federaciones consultadas 
fueron la Organización 
Europea de Puertos Marítimos 
(ESPO), la Asociación Europea 
de Armadores (ECSA), la 
Federación de Operadores de 
Puertos Privados de Europa 
(FEPORT) y la Asociación 
Europea de Transporte, 
Logística y Servicios 
Aduaneros (CLECAT).
22 Alcance y enfoque de la fiscalización  
22 Cuatro puertos de España 
(Algeciras, Cartagena, Santa 
Cruz de Tenerife y Vigo), tres 
puertos de Polonia (Gdańsk, 
Gdynia y Szczecin — 
Świnoujście),otros tres de 
Alemania (Brake, Cuxhaven 
y Wilhelmshaven), dos puertos 
en Italia (Salerno y Taranto) 
y otros dos en Suecia 
(Karlskrona y Norrköping). Los 
puertos de Arinaga, 
Campamento, Ferrol 
y Langosteira (España) 
y Augusta (Italia) se volvieron 
a evaluar (ya fueron 
examinados en 2010).29 
En los cinco Estados miembros examinados en este informe, la fiscalización 
incluyó:
— visitas de control a diecinueve puertos para examinar los resultados de las in -
versiones en infraestructuras portuarias financiadas por la UE22. Estos puertos 
se seleccionaron por su ubicación (es decir, proximidad a puertos que ofrecen 
servicios similares), importe total de financiación de la UE que recibieron 
y grado en que las infraestructuras se habían construido para un operador 
privado específico. El Tribunal también seleccionó puertos que en su informe 
anterior de 2012 constató que tenían infraestructuras vacías o mal conecta -
das al interior;
— Estudios de caso específicos sobre puertos vecinos en la costa noroeste de 
Italia (Génova, La Spezia, Livorno y Savona) y en el mar Adriático en Italia, 
Eslovenia y Croacia (puertos de la Asociación de Puertos del Adriático Septen -
trional (NAPA): Venecia, Trieste, Koper y Rijeka) para evaluar el potencial y las 
ventajas de la colaboración interportuaria, así como un estudio de caso en 
Alemania en el Nord-Ostsee-Kanal.
30 
El examen del Tribunal abarcó las inversiones en infraestructuras portuarias que 
habían recibido 1 400 millones de euros de financiación de la UE entre 2000 
y 2013 (alrededor del 20 % de la cofinanciación total de la UE). Estos se dividen en 
1 076 millones de euros (treinta y siete nuevos proyectos examinados) y 329 mi -
llones de euros (cinco reevaluaciones de los resultados de los proyectos ya 
examinados en 2010). La mayoría de los proyectos examinados consistían en un 
aumento de capacidad: veinticuatro de los cuarenta y dos proyectos, que repre -
sentan el 55 % de la financiación de la UE (774 millones de euros) de la muestra, 
estaban relacionadas con la construcción o ampliación de muelles y espigones. 
La segunda categoría se refería a la mejora de las conexiones portuarias (carrete -
ra y ferrocarril: diecisiete proyectos, que representan alrededor de 600 millones 
de euros de financiación de la UE), mientras que una adquisición de superestruc -
turas (por ejemplo, grúas) representa el resto del gasto examinado. La  fotografía 
3 muestra los puertos visitados durante la fiscalización.
23 Alcance y enfoque de la fiscalización  Fotografía 3Puertos de la UE y Estados miembros visitados durante esta fiscalización
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo. 
 
ϭ 
  
 
 Nord-Ostsee-Kanal
Brake
WilhelmshavenCuxhavenNorrköping
Karlskrona
Gdynia
GdańskSzczecin – Świnoujście
Venecia
Trieste
KoperRijekaSalernoTarantoAugustaGénova
SavonaLa SpeziaLivornoCartagenaCampamentoAlgecirasSanta Cruz de TenerifeArinagaLangosteiraFerrol
Vigo
Puertos examinados
Puertos ya examinados para el Informe Especial n.º 4/2012Puertos/canales ya incluidos en estudios de casoLeyenda
Visitas de ﬁscalización
24
 Observaciones
Estrategias portuarias nacionales y de la UE: la 
ausencia de una implantación oportuna y coordinada 
de capacidad portuaria adicional bien planificada  
fue un punto débil fundamental
31 
Las inversiones en infraestructuras y superestructuras portuarias son muy cos -
tosas y requieren una planificación a largo plazo para garantizar su rentabilidad. 
Por ello, los Estados miembros deberían establecer una estrategia sólida y cohe -
rente a largo plazo para el desarrollo de sus puertos. Desde 2013, el Reglamento 
RTE-T prevé una planificación de infraestructuras a escala de la UE mediante la 
creación de una red principal y global junto con normas técnicas y plazos de 
ejecución. Para apoyar las inversiones en puertos utilizando financiación de la UE 
durante el período 2014-2020, incluso existe la obligación legal de integrar estas 
inversiones en un plan estratégico de desarrollo portuario más amplio y gene -
ral (las normas sobre las «condiciones ex ante »23). Este plan debería aumentar la 
posibilidad de obtener mayor eficacia de las futuras inversiones en infraestruc -
turas portuarias, puesto que dicha estrategia debería determinar la capacidad 
portuaria ya existente y la necesidad de capacidad adicional, evaluar la demanda 
de mercado actual y futura plausible y estudiar la colaboración, sinergias y espe -
cialización portuarias.
32 
El Tribunal evaluó si los cinco Estados miembros objeto de esta fiscalización ha -
bían establecido una estrategia de este tipo en relación con el desarrollo portua -
rio y la planificación de infraestructuras.
Los cinco Estados miembros visitados habían elaborado 
estrategias nacionales de desarrollo portuario, pero la 
solidez de los planes de ejecución y la coordinación fueron 
un problema
33 
La fiscalización del Tribunal reveló que los cinco Estados miembros visitados ha -
bían comenzado a establecer una estrategia portuaria a largo plazo antes de fina -
les de 2015. España había elaborado documentos que respaldaban su estrategia 
ya en 1998 y 2000 y los había completado en 2005 y 2013 respectivamente. Po -
lonia tenía un plan desde 2007, Alemania desde 2009, Suecia desde 2010 e Italia 
solo desde 2015. En Alemania, esta estrategia se había revisado en 2016, mientras 
que la estrategia de Suecia se actualizaba periódicamente (véase el cuadro 1 ).23 Reglamento (UE) n.º 1303/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, por el que se 
establecen disposiciones 
comunes relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión, al Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
y al Fondo Europeo Marítimo 
y de la Pesca, y por el que se 
establecen disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión y al Fondo Europeo 
Marítimo y de la Pesca, y se 
deroga el Reglamento (CE) n.º 
1083/2006 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 320); Anexo XI — 
Condiciones ex ante  7.1 y 7.3.
25 Observaciones 
24 Cuxhaven, Brake, Salerno, 
Gdansk, Vigo, Ferrol 
y Karlskrona.
25 Wilhelmshaven, Taranto, 
Gdynia, Swinoujscie-Sczeczin, 
Cartagena, S.C. de Tenerife 
y Norrköping.
26 Algeciras y Augusta (que está 
vacío).Cuadro 1Estrategias portuarias aprobadas por los Estados miembros visitados  
durante esta fiscalización
Estado Miembro Nombre de la estrategia portuaria Año de aprobación
AlemaniaGemeinsame Plattform des Bundes und der Küstenländer zur Deutschen 
Seehafenpolitik
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen
Nationales Hafenkonzept für die See- und Binnenhäfen 20151999
2009
2016
EspañaMarco Estratégico del Sistema Portuario de Titularidad Estatal (MESPTE)
Plan de Infraestructuras 2000-2007 (PIT)
Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (2005-2020) (PEIT)
Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda (2012-2024) (PITVI)1998
2000
2005
2013
Italia Piano Strategico Nazionale della Portualità e della logistica 2015
Polonia Strategia rozwoju portów morskich do 2015 roku 2007
Suecia Nationell plan för transportsystemet för perioden 2010–20212010, actualizaciones 
cuatrienales
34 
El análisis de estas estrategias nacionales indicó que la mera existencia de una 
estrategia no implica necesariamente que se efectúen con éxito inversiones sos -
tenibles. El recuadro 1 ) contiene información sobre las estrategias nacionales.
Los datos comunicados por las autoridades portuarias  
eran incompletos y no siempre fiables
35 
Para la muestra de puertos examinada en este informe, el Tribunal comprobó la 
fiabilidad de los datos sobre capacidad de transbordo de contenedores comuni -
cados por las autoridades portuarias (es decir, cuánto tráfico de contenedores, en 
TEU, pueden gestionar anualmente). El análisis del Tribunal reveló que las auto -
ridades portuarias de siete de los dieciséis puertos incluidos en el informe que 
desarrollan actividades de transbordo de contenedores no comunicaron datos 
agregados de capacidad24. En el caso de siete de los nueve puertos restantes que 
habían compilado datos de capacidad de contenedores, su capacidad real dispo -
nible es mayor que la comunicada por las autoridades portuarias25. En el caso de 
dos puertos, la cifra comunicada es mayor que la calculada por el Tribunal26. Esto 
ilustra que, incluso cuando las autoridades portuarias comunican datos de ca -
pacidad, siguen existiendo dudas sobre su solidez, lo que plantea interrogantes 
acerca del fundamento de las decisiones adoptadas en relación con las principa -
les inversiones en infraestructuras portuarias.
26 Observaciones 
Estrategias a largo plazo de los Estados miembros: sinopsis
 οAlemania  contaba con una estrategia portuaria nacional a largo plazo, pero los estados federales (Bun -
desländer) decidían las principales inversiones en infraestructuras portuarias. No había una coordinación 
eficaz entre las autoridades nacionales y federales. El Estado federal (Bund) no tiene competencias en 
materia de planificación portuaria, que es efectuada a nivel local y regional. La intervención directa del 
estado federal (Bund) en la planificación portuaria a nivel local no es suficiente ni suficientemente opor -
tuna, aunque el estado federal es responsable de las conexiones con el interior y el dragado de los canales 
de acceso.
 οEspaña  tenía establecida una estrategia integral, con un organismo central vinculado al Ministerio de Fo -
mento que evaluaba y supervisaba la necesidad de inversiones portuarias en todo el país con carácter per -
manente. Aunque se observaron insuficiencias en algunos de los documentos (por ejemplo, no se efectuó 
un análisis del interior y no se buscaron sinergias entre puertos debido a la libre competencia), en general 
había apoyo técnico suficiente para poner en marcha los proyectos.
 οItalia  también había aprobado una estrategia nacional con muchos elementos capaces de servir como 
base para realizar buenas inversiones portuarias, pero esta estrategia se había aprobado en 2015 y todavía 
no se había acompañado de un plan de ejecución. La primera medida para aplicar esta estrategia era es -
tablecer un nuevo sistema de gobernanza portuaria, que dio lugar a la decisión de fusionar varios puertos 
existentes, reduciendo así el número de autoridades portuarias y aumentando el potencial de coordina -
ción y ahorro de costes.
 οPolonia  también había aprobado una estrategia nacional con numerosos elementos capaces de servir 
como base para realizar buenas inversiones portuarias, pero esta estrategia no se había acompañado de 
un plan de ejecución ni se había supervisado adecuadamente. Como consecuencia, los proyectos seleccio -
nados no siempre tenían la máxima prioridad o se habían desarrollado lo suficientemente bien. Además, 
en algunos casos se habían financiado proyectos no marítimos (por ejemplo, carreteras en ciudades, mue -
lles con atracciones turísticas) con cargo a la asignación dedicada al transporte marítimo.
 οAunque un objetivo fundamental del Gobierno de Suecia  es dotar de suficiente capacidad a sus puertos, 
son los municipios los que deciden las inversiones en infraestructuras para los cincuenta y dos puertos 
principales del país. El Gobierno nacional es responsable únicamente de los pasos (acceso a puertos) y las 
conexiones terrestres a los puertos. Esta disposición se refleja en la estrategia, y a nivel ministerial nacional 
solo había información escasa sobre las inversiones en infraestructuras portuarias.Recuadro 1
36 
La situación es similar en el caso de los datos sobre creación de empleo. La fis -
calización del Tribunal mostró que las autoridades portuarias generalmente no 
podían facilitar datos sobre el empleo, incluidos los puestos de trabajo creados 
por los concesionarios y los proveedores de servicios externos. Por consiguiente, 
la información y los datos que maneja la Comisión sobre la creación de empleo 
por los puertos también son muy escasos.
27 Observaciones 
37 
En 2013, la Comisión puso en marcha un proyecto de investigación («Portopia») 
conforme al cual los datos portuarios se recopilan actualmente con carácter 
voluntario. No obstante, pocos Estados miembros y autoridades portuarias faci -
litaron dichos datos y se observaron diferencias metodológicas en el análisis de 
creación de empleo.
La estrategia de la UE sobre puertos se ha desarrollado con 
el tiempo, pero sigue faltando información sólida sobre la 
planificación de la capacidad
La Comisión aprobó su estrategia a largo plazo sobre puertos  
en 2013
38 
Durante más de dos décadas, especialmente desde el primer libro blanco sobre 
transporte de la Comisión de 199227, la UE ha mantenido una política para apoyar 
el desarrollo de los puertos y sus infraestructuras como forma de mejorar la mo -
vilidad. Desde entonces, las inversiones en infraestructuras portuarias, terminales 
multimodales e interoperabilidad se han considerado esenciales para aumentar 
la movilidad sostenible en Europa.
39 
En 1997, la Comisión publicó un Libro Verde sobre los puertos y las infraestruc -
turas marítimas28, y en 2007, aprobó una comunicación que ponía de relieve la 
necesidad de mejorar las conexiones de los principales puertos con el interior 
económico y lograr una combinación más equilibrada de modos de transporte 
dentro de la UE29.
40 
En 2013, la Comisión publicó una nueva comunicación en la que ahondaba en 
su estrategia de desarrollo portuario en la UE30. En este documento, establecía 
el vínculo, por primera vez, entre las inversiones en infraestructuras propuestas 
y la financiación de la UE disponible en el marco del MCE durante el período 
de programación 2014-2020. Supuso una mejora significativa con respecto a su 
comunicación anterior de 2007.
41 
Además, la Comisión definió 329 puertos como puertos clave de la UE, de los 
cuales 104 se consideraron puertos «principales» sobre la base de un conjunto 
de criterios predefinidos31. La Comisión se propone que estos puertos principales 
estén conectados al interior para 2030, mientras que el plazo límite para los res -
tantes 225 puertos de la red global es 205032. Esto ha dado a los puertos princi -
pales un estatus prioritario en lo que respecta al acceso a la financiación de estas 
conexiones por la UE.27 COM(92) 494 final de 2 de 
diciembre de 1992 «El curso 
futuro de la política común de 
transportes: Un enfoque 
global para la elaboración de 
un marco comunitario de 
movilidad sostenible».
28 COM(97) 678 final de 10 de 
diciembre de 1997 «Libro 
Verde sobre los puertos y las 
infraestructuras marítimas».
29 COM(2007) 616 final de 18 de 
octubre de 2007 
«Comunicación sobre una 
política portuaria europea».
30 COM(2013) 940 final de 7 de 
enero de 2014 «Construir la 
Red Principal de Transporte: 
Corredores de la Red Principal 
y Mecanismo “Conectar 
Europa”».
31 SWD(2013) 542 final de 7 de 
enero de 2014. Por ejemplo, 
respecto a los «puertos 
basados en volúmenes»: si el 
1 % del volumen de transporte 
de la UE pasa a través de este 
puerto, se considera un puerto 
principal; si se trata del 0,1 % 
del volumen de transporte, 
entonces el puerto pertenece 
a la red global; se aplican otros 
criterios a los «puertos 
basados en la cohesión» (que 
son los puertos con bajos 
volúmenes pero con una 
amplia zona interior a la que 
dar servicio) o los puertos 
insulares.
32 Reglamento (UE) n.º 1315/2013.
28 Observaciones 
42 
Durante la fiscalización, algunas organizaciones de interesados señalaron que la 
estrategia de la Comisión designaba demasiados puertos como puertos princi -
pales. Inicialmente, la Comisión había propuesto noventa y cuatro puertos, pero 
durante el procedimiento legislativo se formularon propuestas adicionales33. Sin 
embargo, incluso la propuesta inicial de la Comisión ya superaba considerable -
mente los cincuenta puertos principales considerados necesarios para mantener 
un nivel adecuado de accesibilidad en el conjunto de la UE34.
Insuficiencias en la planificación de la capacidad realizada  
por la Comisión
La Comisión y la OCDE esperan que el tráfico portuario crezca
43 
Aunque la crisis económica mundial tuvo un efecto negativo temporal en los 
volúmenes totales transportados entre 2007 y 2009, el tráfico portuario ha creci -
do en los últimos 15 años (véase la ilustración 2 ). Se espera que esta tendencia 
continúe: en 2013, la Comisión pronosticó un crecimiento del 50 % del tráfico en 
los puertos de la UE para 2030. Asimismo, la OCDE prevé un aumento del tráfico 
portuario, pero a un nivel ligeramente inferior. Las tasas de crecimiento previstas 
varían en función del tipo de carga y buque. Se prevén tasas de crecimiento rela -
tivamente inferiores para el sector de los contenedores. El crecimiento esperado 
en este sector en los puertos de la UE es del 38 % durante el período que transcu -
rrirá hasta 2030, mientras que se calcula que el crecimiento será mayor en otros 
segmentos del mercado: 46 % en el caso de los graneles líquidos, 50 % en el de 
los graneles secos y 58 % en el de los ro-ro. Además, el crecimiento previsto no se 
distribuye por igual en todo el mundo: Asia Meridional registrará el crecimiento 
más rápido y Europa el más lento35.Ilustración 2Volúmenes (peso bruto en millones de toneladas) 
transportados por mar (2000-2014)
Fuente:  Eurostat, «Maritime ports freight and passenger statistics» , enero de 2016.2 8003 0003 2003 4003 6003 8004 0004 200
200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014
Europa de los Veintiocho Europa de los Quince33 Anexo II de la COM(2011) 650 
final de 19 de octubre de 2011.
34 Comisión Europea, «Ports and 
their connections within the 
TEN-T» , 29 de junio de 2010. 
Estudio realizado por NEA, 
TNO y la Universidad de Leeds.
35 OCDE e ITF. (2015), ITF 
Transport Outlook 2015 , OECD 
Publishing, París (http://dx.doi.
org/10.1787/9789282107782-
en).
29 Observaciones 
La Comisión no hace un seguimiento de la capacidad  
de los puertos principales
44 
La fiscalización del Tribunal mostró que la Comisión no recibió datos detallados 
y actualizados de los Estados miembros sobre su capacidad disponible, la capa -
cidad que utilizaban realmente o sus futuras necesidades de capacidad. Como 
consecuencia, no hubo un seguimiento a nivel de la UE de la capacidad de los 
104 puertos principales y, en general, de los 329 puertos clave de la Unión. En 
ausencia de dicha información, la Comisión no ha podido hasta la fecha presen -
tar un plan europeo de desarrollo portuario. Puesto que nadie (ni a nivel de la 
UE ni de los Estados miembros) tenía una visión estratégica de conjunto de qué 
puertos necesitaban financiación y para qué, muchos puertos vecinos invirtieron 
simultáneamente en infraestructuras y superestructuras de transbordo de conte -
nedores similares.
Riesgo de que la previsión realizada por la Comisión  
de la capacidad portuaria necesaria se haya sobrestimado
45 
Sobre la base de las previsiones de tráfico actualizadas36 y las comparaciones con 
otros estudios e informes que incluían previsiones37, la Comisión calculó en 2013 
que el promedio de utilización de la capacidad de todos los puertos de la UE era 
de aproximadamente el 90 % y que existe un riesgo de congestión portuaria en 
los próximos años38.
46 
En cambio, la OCDE, que facilitó al Tribunal una evaluación de las futuras necesi -
dades de capacidad portuaria, estimó que:
— la tasa de utilización portuaria de la UE para contenedores está en general 
muy por debajo del nivel global del 67 %;
— existe una variación considerable de uso de la capacidad portuaria entre las 
regiones de Europa: 50 % en los puertos escandinavos y bálticos; 56 % en Eu -
ropa noroccidental; 61 % en el Mediterráneo oriental y el mar Negro; y 62 % 
en el mar Mediterráneo occidental;
— se espera que el uso de la capacidad previsto se reduzca en varias regiones. 
Por ejemplo, del 50 % al 30 % en los puertos escandinavos y bálticos y del 
61 % al 50 % en el Mediterráneo oriental y el mar Negro.36 SWD(2013) 181 final, volumen 
1, punto 3.
37 ISL Port Traffic forecasts up to 
2025; Port of Rotterdam, port 
vision 2025; Optimar, HIS 
Fairplay, «Benchmarking 
Strategic Options for European 
Shipping and for the European 
Maritime transport System in 
the Horizon 2008-2018» , 
actualización de 2010.
38 SWD(2013) 181 final, volumen 
2, anexo VII.
30 Observaciones 
47 
Por lo tanto, existe el riesgo de que la Comisión haya sobrestimado la necesidad 
de capacidad portuaria adicional. Este es el caso especialmente de las regiones 
específicas indicadas anteriormente.
48 
En este contexto, el Tribunal también observó un desajuste entre la financiación 
de la UE determinada en la estrategia y los flujos comerciales: la mayoría de las 
mercancías procedentes del exterior entran en la UE a través de los puertos de 
la zona Hamburgo-Le Havre. Sin embargo, más del 90 % de la financiación de la 
UE para los puertos durante el período 2000-2013 se concede a través del FEDER/
FC y la mayoría de ella se asigna a puertos mediterráneos y polacos (véanse los 
importes asignados por Estado miembro en el anexo I ). Los Estados miembros 
y las autoridades regionales deciden qué proyectos van a financiarse con cargo 
al FEDER/FC, excepto los grandes proyectos, que deben ser aprobados por la 
Comisión.
49 
Una importante vía navegable, el Nord-Ostsee-Kanal (NOK) estaba identificada 
como una sección de la red básica en el Reglamento MCE. Sin embargo, el NOK 
no formaba parte de los corredores de la red básica y no fue seleccionado para 
recibir financiación (véase el recuadro 2 ).
Nord-Ostsee-Kanal (NOK)
El NOK es el canal artificial más utilizado del mundo, con 32 000 buques de carga cada año. Se trata de una vía 
navegable estratégica para el mantenimiento de la competitividad de los Estados del mar Báltico, de los cua -
les Dinamarca, Suecia, Finlandia, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia son miembros de la UE. El canal conecta 
los puertos de Brunsbüttel y Kiel al norte de Alemania (véase la fotografía  4).
Es urgente mejorar las infraestructuras existentes, tanto en la entrada este del canal, donde algunas esclusas 
están en mal estado, como en la entrada oeste. El coste adicional de circunnavegar Jutlandia en comparación 
con el paso a través del NOK asciende a aproximadamente 70 000 euros. Además, debe tenerse en cuenta el 
ahorro de tiempo: se tarda entre diez y catorce horas en circunnavegar Jutlandia. Según una estimación del 
sector, cada año podrían ahorrarse hasta 2 200 millones de euros haciendo segura y fiable esta infraestruc -
tura. En 2015 no se seleccionó una solicitud de subvención de 161 millones de euros de cofinanciación de la 
UE a través del MCE para construir una quinta cámara de esclusa. Pese a que este canal forma parte de la red 
básica RTE-T, no fue una prioridad para la financiación del MCE en 2015.Recuadro 2
31 Observaciones 
Nord-Ostsee-Kanal (NOK)Fotografía 4
Nota : Los puertos señalados con círculos rojos son los que visitaron los auditores.
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo. 
  
Lübeck  
Hamburg  Kiel Flensburg  KoldingCopenaghenMalmö  
Cuxhaven 
Wilh elms haven  
Hafen Brake   Brunsbüttel  
32 Observaciones 
Infraestructuras portuarias financiadas por la UE: 
infraestructuras inutilizadas o infrautilizadas, retrasos 
y sobrecostes e inversiones insostenibles debido a la 
financiación de infraestructuras similares en puertos 
vecinos
50 
Teniendo en cuenta las insuficiencias en la planificación de la capacidad de las 
infraestructuras portuarias a nivel nacional y europeo, existe un riesgo conside -
rable de que la financiación de la UE genere inversiones insostenibles, puesto 
que la capacidad adicional creada en realidad no se necesita. Para esta fiscaliza -
ción, el Tribunal visitó diecinueve puertos marítimos de cinco Estados miembros 
para examinar un total de cuarenta y dos proyectos financiados por la UE, de los 
cuales:
— treinta y siete proyectos se examinaban por primera vez;
— cinco proyectos se sometían a un seguimiento tras su examen inicial en 2010 
(véase el Informe Especial n.º 4/2012).
51 
En particular, el Tribunal evaluó si:
— la capacidad portuaria adicional creada a través de las inversiones se había 
utilizado totalmente;
— los proyectos habían concluido dentro del plazo y el presupuesto 
establecidos;
— se había asignado financiación de la UE a puertos vecinos para inversiones 
similares;
— la coordinación entre la Comisión y el BEI funcionaba adecuadamente.
Las inversiones financiadas por la UE dieron lugar 
a numerosas infraestructuras inutilizadas o infrautilizadas
52 
Las inversiones en infraestructuras portuarias necesitan cierto tiempo para mos -
trar resultados y, por su propia naturaleza, los proyectos portuarios consisten en 
la creación de capacidad para el futuro a largo plazo (con el resultado de que, en 
la mayoría de los casos, la rentabilidad es baja y se genera lentamente). La pun -
tualidad de las inversiones suele ser crucial para su eficacia, especialmente en un 
entorno tan competitivo como el transporte marítimo.
33 Observaciones 
53 
El análisis de los treinta y siete proyectos examinados por primera vez reveló que 
30 proyectos por valor de 553 millones de euros de financiación de la UE habían 
concluido a mediados de 2015. De estos 30 proyectos:
— dieciocho se estaban utilizando según lo según lo inicialmente previsto, lo 
que representa una financiación de la UE de 359 millones de euros;
— doce no se estaban utilizando (vacíos) o estaban considerablemente infrauti -
lizados, lo que representa una financiación de la UE de 194 millones de euros; 
esto significa que uno de cada tres euros se ha gastado de forma ineficaz 
hasta ahora39. Alrededor de la mitad de esta financiación (97 millones de 
euros de financiación de la UE para nueve proyectos40) se invirtió en infraes -
tructuras que no se utilizaban o estaban considerablemente infrautilizadas 
más de tres años después de que terminasen las obras41. Esto pone de relieve 
deficiencias en la evaluación ex ante  e indica un elevado riesgo de despilfarro 
de los importes invertidos. Esta observación también se aplica a los cinco 
puertos reevaluados que llevan en funcionamiento casi una década (véase el 
apartado 63).
54 
Los otros siete proyectos de la muestra (524 millones de euros de financiación de 
la UE, principalmente en Italia) todavía no habían concluido en el momento de la 
fiscalización. Por lo tanto, estos siete proyectos no se incluyeron en el análisis de 
su uso efectivo.
55 
En el anexo II  se ofrece información detallada sobre los puertos y los proyectos 
examinados. En el recuadro 3  se exponen dos ejemplos de infraestructuras bien 
utilizadas y dos ejemplos de proyectos de infraestructuras portuarias finan -
ciadas por la UE vacías o infrautilizadas. En el recuadro 4,  el recuadro 6  y el 
recuadro 8  pueden encontrarse más ejemplos de infraestructuras inutilizadas 
o infrautilizadas.39 Metodología aplicada: el 
importe se ha determinado 
teniendo en cuenta la 
evaluación detallada del uso 
de las infraestructuras 
portuarias fiscalizadas en el 
momento de la visita. Si se 
consideraba que un puerto ha 
estado vacío o estaba 
considerablemente 
infrautilizado aplicando 
criterios internacionalmente 
aceptados, el gasto del 
proyecto se calculaba de 
acuerdo con el grado de 
infrautilización.
40 Dos proyectos fiscalizados en 
Cuxhaven, dos proyectos en 
Wilhelmshaven y uno de los 
proyectos fiscalizados en 
Taranto, Cartagena, Santa Cruz 
de Tenerife y Karlskrona: solo 
Polonia no tenía proyectos 
que estuviesen inutilizados 
o considerablemente 
infrautilizados durante más de 
tres años.
41 Esto se refiere al «marco de 
medición de resultados» 
introducido por el BEI. Sobre 
esta base, el BEI utiliza 
sistemáticamente dos 
períodos para evaluar la 
calidad y la solidez de sus 
operaciones de préstamo: uno 
tras la finalización del 
proyecto y otro tras la 
finalización del proyecto + tres 
años (véase http://www.eib.
org/projects/cycle/
monitoring/rem.
htm?lang=en ).
34 Observaciones 
Ejemplos de infraestructuras portuarias bien utilizadas:
1. Puerto de Norrköping: ampliación y profundización del canal de acceso y refuerzo de los atracade -
ros existentes
Este proyecto contribuyó a una navegación más segura, de conformidad con las normas internacionales. Los 
condicionantes de oscuridad, visibilidad y viento existentes se redujeron, lo que permitió un acceso ininte -
rrumpido al puerto de buques de mucho mayor tamaño. También se mejoró la capacidad de los buques para 
confluir en el paso, logrando un ahorro de tiempo y mejoras en la seguridad, y se lograron efectos medioam -
bientales positivos por el mayor coeficiente máximo de carga de los buques más grandes.  El coste total de 
este proyecto ascendía a 35,3 millones de euros, de los cuales la UE cofinanció 3,5 millones de euros.
2. Carretera de conexión de Szczecin con el puerto
La construcción del tramo de 2,63 km de carretera terminó en 2009 y la infraestructura vial se está utilizan -
do. El principal resultado del proyecto fue la mejora del acceso por carretera al puerto de Szczecin (véase la 
fotografía 5 ) evitando la antigua carretera con numerosos semáforos. Aunque existen problemas de cone -
xión críticos de «último tramo», la mejora del acceso por carretera al interior es visible, al haberse reducido la 
congestión desde y hacia el puerto y mejorado la seguridad de los habitantes. El coste total de este proyecto 
ascendía a 28 millones de euros, de los cuales la UE cofinanció 23 millones de euros.
Fotografía 5  — La nueva calle Struga que lleva al puertoRecuadro 3
© Ayuntamiento de Szczecin.
Ejemplos de infraestructuras portuarias vacías o considerablemente infrautilizadas:
1. Terminal de contenedores de Taranto (Italia)
La terminal de contenedores de Taranto entró en funcionamiento en 2002. El proyecto generó considerables 
volúmenes de tráfico poco después de que la terminal iniciase sus actividades, pero estos volúmenes dismi -
nuyeron a partir de 2006. La compañía naviera que recalaba en el puerto de Taranto dejó gradualmente de 
prestar servicio al puerto y la empresa operadora de la terminal se unió a un grupo radicado en un puerto 
vecino competidor (Pireo) y cesó las actividades en Taranto en junio de 2015 (véase la fotografía 6 ). El acuer -
do de concesión entre el operador de la terminal y la autoridad portuaria de Taranto establecía que la auto -
ridad portuaria debía acometer obras adicionales de infraestructura, por ejemplo obras de dragado, que sin 
embargo nunca se llevaron a cabo. En el puerto de Taranto se invirtieron 38 millones de euros de financiación 
de la UE en la terminal de transbordo y sus conexiones con el interior durante el período de programación 
2000-2006. La terminal está inutilizada actualmente.
35 Observaciones 
Fotografía 6.  — Capacidad de transbordo inutilizada en el puerto de Taranto
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.
2. Terminal polivalente en el puerto de Cartagena (España)
En febrero de 2013, el puerto de Cartagena terminó de construir un muelle de 575 metros de largo, una zona 
adyacente de 4,5 hectáreas y un espacio de almacenamiento de 20 hectáreas para las actividades relaciona -
das con una futura terminal multifuncional. El coste total combinado de los dos proyectos alcanzó los 62,8 mi -
llones de euros y se pagaron 29,7 millones de euros. Actualmente, parte de la zona se utiliza para graneles 
secos, chatarra y almacenamiento de subproductos de una refinería cercana. La otra parte (20 hectáreas) 
todavía no se ha pavimentado y sigue sin utilizarse (véase la fotografía 7 ). Se había asignado una financiación 
de la UE por valor de 10,4 millones de euros con cargo al FEDER a este proyecto particular.
Fotografía 7  — Zona vacía para una terminal multifuncional en el puerto de Cartagena
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.Recuadro 3
36 Observaciones 
Retrasos y sobrecostes en una serie de proyectos
Retrasos en la ejecución en diecinueve de los treinta proyectos 
finalizados
56 
El Tribunal ya había observado y notificado en su informe de 2012 retrasos sig -
nificativos en la ejecución de proyectos portuarios resultantes de los acuerdos 
administrativos en vigor: se necesitaban 33 autorizaciones para la construcción 
y el funcionamiento de un puerto deportivo en Italia y se tardaron 22 años en 
obtener las autorizaciones necesarias para iniciar construcciones portuarias en 
Grecia42. Esto indicaba problemas estructurales relacionados con la expedición 
de permisos y autorizaciones.
57 
El análisis de los treinta proyectos examinados por primera vez ya finalizados re -
veló que once proyectos finalizaron a tiempo, pero también que diecinueve no lo 
hicieron. En estos diecinueve proyectos, el promedio de retraso fue de casi trece 
meses, y los retrasos oscilaban entre tres meses (suministro de equipos para ter -
minal ro-ro en el puerto español de Vigo) y treinta y tres meses (Jade-Weser-Port 
en Wilhelmshaven, Alemania). Doce de los diecinueve proyectos registraron un 
retraso de más del 20 % de la duración prevista, y llegaron hasta un 136 % en el 
puerto de Santa Cruz de Tenerife (España).
58 
En la ilustración 3  se indican detalles de los diecinueve proyectos (finalizados) en 
cuestión.42 Informe Especial n.º 4/2012 
sobre infraestructuras 
portuarias.
37 Observaciones 
Cuadro sinóptico de los retrasos en los diecinueve proyectos finalizadosIlustración 3
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.11201824233817276097122935334445486678
15923711532915163491771833114
136 %45 %128 %29 %48 %13 %18 %107 %25 %16 %25 %14 %26 %52 %16 %40 %69 %17 %5 %
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100110120130140S. C. Tenerife Cartagena Vigo Algeciras Cuxhaven Hafen
BrakeWilhelmshaven GdyniaEspaña Alemania Polonia
MesesRetraso en % en comparación con 
la planiﬁcaciónRetraso en meses en comparación 
con la planiﬁcación inicialPeríodo de ejecución del 
proyecto inicialMejora del canal del puerto
Mejora de una infraestructura
Construcción de una nueva zona portuaria y terminal de contenedores
Construcción para aumentar la capacidad portuaria
Rehabilitación de un muro de contención
Ampliación de la zona portuaria y construcción de un nuevo muelle 
Ampliación de la zona portuaria y construcción de un nuevo muelle 
Construcción de un nuevo muelleConstrucción de un nuevo muelle
Creación de nuevos terrenos ganados al mar
Construcción de un nuevo muelle
Ampliación de los muelles existentes hacia el este y el norte
Construcción de un silo para el almacenamiento de vehículos
Construcción de un nuevo espigón y una nueva dársena
Construcción de un muelle y una zona adyacente
Relleno de un espacio de almacenamiento
Construcción para aumentar la capacidad de las terminales de contenedoresConstrucción para aumentar la capacidad de las terminales de contenedores
Construcción de una nueva zona terrestre adyacente al espigón existente
38 Observaciones 
Los procedimientos administrativos pueden contribuir a los 
retrasos en la ejecución de los proyectos: el caso de Italia
59 
Como se ha mencionado anteriormente, siete de los treinta y siete proyectos 
fiscalizados por primera vez todavía no habían concluido en el momento de la 
fiscalización, principalmente debido a la carga administrativa. A estos proyectos 
se les había asignado casi la mitad del gasto fiscalizado (524 millones de euros de 
financiación de la UE). Seis de esos siete proyectos incompletos también habían 
sufrido retrasos, que oscilaban entre trece meses para obras de dragado hasta un 
mínimo de treinta y seis meses para las conexiones dentro del puerto de Salerno. 
Los procedimientos administrativos nacionales y regionales pueden contribuir 
significativamente a los retrasos en la finalización de los proyectos de infraes -
tructuras portuarias. La fiscalización del Tribunal reveló que, solo en Italia, cinco 
de los seis proyectos examinados se habían retrasado, principalmente debido 
a problemas relacionados con la expedición de permisos y autorizaciones, lo que 
pone de relieve los problemas relativos a la coordinación de los distintos orga -
nismos intervinientes. En el anexo  III puede encontrarse información detallada 
sobre los proyectos incompletos.
60 
Además, en varios Estados miembros el procedimiento para aprobar un plan 
maestro portuario (necesario antes de que puedan iniciarse las obras) incluye 
a muchos organismos intermediarios. Por ejemplo, en el puerto de Taranto, en el 
momento de la visita de control (finales de 2015) todavía no se había aprobado 
una propuesta de plan maestro portuario presentada en 2006, que incluía al co -
mité portuario, el Consejo Superior de Obras Públicas, la Autoridad Regional de 
Protección Medioambiental, la región en cuestión y el municipio.
Sobrecostes en dieciséis de los treinta proyectos finalizados
61 
Además, la fiscalización del Tribunal también reveló que solo 14 de los proyectos 
examinados no habían registrado sobrecostes, con el resultado de que dieciséis 
de los treinta proyectos concluidos habían sufrido sobrecostes por un valor total 
de 139 millones de euros. Esto se aplicaba principalmente a los puertos marítimos 
de Alemania y España (los proyectos italianos todavía no habían finalizado, por lo 
que no puede emitirse una valoración final en esta fase). El promedio de sobre -
costes ascendía a alrededor de 8,7 millones de euros, y oscilaban entre 0,2 millo -
nes de euros para un edificio de inspección en el puerto de Vigo (España) y 67 mi -
llones de euros para infraestructuras de transbordo en el puerto de Algeciras 
(España). En comparación con los costes inicialmente previstos43, los sobrecostes 
alcanzaron hasta el 37 % (la construcción de un nuevo muelle en Cuxhaven). En el 
cuadro 2  se recoge un resumen de los sobrecostes de los dieciséis proyectos en 
siete puertos diferentes.43 Estos sobrecostes se aplican 
solo a los costes 
subvencionables a nivel de 
proyecto y no a la totalidad de 
los costes de inversión 
portuaria, donde los 
sobrecostes podrían ser 
mucho mayores.
39 Observaciones 
Cuadro sinóptico de los sobrecostes en los dieciséis proyectos finalizados
Estado 
miembroPuerto Proyecto examinadoCostes del 
proyecto 
(euros)1Financiación 
de la UE 
(euros)2Sobrecostes
(euros)2% del coste 
total
AlemaniaCuxhaven  Herstellung Offshore Basishafen Cuxhaven 
Liegeplatz 831 945 019 15 942 509 3 300  000 10,3
Östliche Erweitung Offshore Basis Cuxhaven 
Liegeplatz 941 436 573 18 800  000 15 600  000 37,7
Offshore Basis Cuxhaven Errichtung der 
Hafensohle Liegeplatz 83 400 649 1 250 000 1 000  000 29,4
Wilhelmshaven  Ertüchtigung der Niedersachsenbrücke 16 456 421 6 704 346 305 000 1,9
Großprojekt «Jade-Weser-Port» 146 856 096 32 930 149 17 000  000 11,6
Hafen Brake Norderweiterung Hafen Brake - 
2. Ausbaustufe)14 803 596 5 924 021 400  000 2,7
EspañaCartagenaAmpliación dársena de escombreras, 
Fase 1116 492 375 46 035 682
22 461 000 12,5Terminal polivalente de graneles 34 454 637 19 275 477
Relleno y urbanizacion terminal polivalente 28 314 601 10 440 783
AlgecirasInfraestructuras portuarias y auxiliares en 
Isla Verde (3ª fase), en Algeciras511 460 000 127 314 481
67 045 000 9,9Muelle y explanada exterior al dique , junto 
a Isla Verde168 576  557 52 199 106
VigoMejora de la operatividad de los muelles 
comerciales (1ª fase)48 249 668 27 973 501 5 449 000 11,3
Ampliación del puesto de inspección 
fronteriza Arenal2 188 957 750 884 236 000 10,88
Santa Cruz  
de  TenerifeNueva base de contenedores en la dársena 
del este del puerto de Santa Cruz de  
Tenerife17 770  802 7 860 602 4 301 000 24,2
Nueva base de contenedores en la dársena 
del este, 2ª fase15 605 808 6 387 113 1 153 000 7, 4
Tramo 1º fase 2ª Def. rellenos D. Este: 
quiebro 1º y 2ª alineación espigón Cueva 
Bermeja5 673  967 2 809 113 562 000 9,9
Total31 203 685 726 382 597 768 138 812 000
1 Se refiere a los costes totales subvencionables a nivel de proyectos, no el coste total de inversión portuaria.
2 Los sobrecostes corresponden a los costes totales subvencionables del proyecto en cuestión, no a la totalidad del coste de la inversión portuaria.
3 Excluidos los proyectos reevaluados.
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.Cuadro 2
40 Observaciones 
Escasa rentabilidad de la financiación de la UE
Reevaluación de los resultados de los cinco puertos examinados 
en 2010: escasa rentabilidad, incluso cinco años después
62 
En 2012, el Tribunal informó44 de que una elevada proporción (82 %) de la finan -
ciación de la UE gastada en una muestra de 27 proyectos seleccionados aleato -
riamente se había utilizado de forma ineficaz. En esta fiscalización, el Tribunal 
reevaluó cinco puertos (Augusta en Italia y los puertos españoles de Arinaga, 
Campamento, Ferrol y Langosteira) que habían sido especialmente problemáti -
cos en 2010, puesto que las construcciones no se habían utilizado y las infraes -
tructuras financiadas por la estaban vacías o mal conectadas. Estos puertos ha -
bían recibido 329 millones de euros de financiación de la UE durante el período 
2000-2006 para construir las infraestructuras.
63 
Las principales conclusiones de la reevaluación fueron las siguientes:
i) en general, la eficacia fue muy baja: solo alrededor del 5 % (lo que repre -
senta 18 millones de euros de financiación de la UE invertida) de la capa -
cidad global creada se está utilizando según lo inicialmente previsto des -
pués de casi una década de actividad45. El hecho de que no haya habido 
un nivel significativo de actividad portuaria en promedio casi una década 
después de que terminasen las obras46 pone de manifiesto que no era 
necesario gastar financiación de la UE en estas infraestructuras y que no 
hubo ni una justificación económica ni un análisis adecuado de los costes 
y los beneficios de antemano. En total se considera que 292 millones de 
euros de inversiones financiadas por la UE seguían siendo ineficaces en 
2015. Como se indicó en el anterior informe del Tribunal47, los Estados 
miembros se centraron más en absorber los fondos de la UE que en la 
eficacia de las inversiones en la capacidad portuaria adicional;
ii) tres de los cuatro puertos españoles (Arinaga, Ferrol y Langosteira) de -
mostraron un modesto aumento de sus actividades con respecto a 2010, 
pero seguían estando significativamente por debajo de la capacidad 
máxima creada (alrededor del 10 % en Arinaga y Langosteira, y en torno 
al 25 % en Ferrol). El puerto comercial de Augusta no registra actividad 
en la terminal de contenedores ni en el atracadero ro-ro financiados por 
la UE.
Mientras que las inversiones iniciales financiadas por la UE en zonas de 
almacenamiento de contenedores en Campamento continúan considerable -
mente inutilizadas, se realizan actividades de reparación de buques (véase la 
fotografía 8 ).44 Véase el Informe Especial 
n.º 4/2012.
45 Metodología aplicada: el 
importe se ha determinado 
teniendo en cuenta la 
reevaluación detallada del uso 
de las infraestructuras 
portuarias fiscalizadas por 
primera vez en 2010. Si se 
consideraba que un puerto ha 
estado vacío o se ha 
infrautilizado en gran medida 
aplicando criterios 
internacionalmente 
acordados, el gasto se 
calculaba de acuerdo con el 
grado de infrautilización.
46 Las obras terminaron en 
Arinaga en 2008, en 
Campamento en 2004, en 
Ferrol en 2005, en Langosteira 
en 2011 y en Augusta en 2006.
47 Informe Especial n.º 4/2012, 
apartado 22.
41 Observaciones 
iii) desde 2012, la Comisión ha realizado un seguimiento de tres de los cinco 
puertos practicando inspecciones in situ  o debatiendo la forma de proce -
der a nivel central, por ejemplo:
— En el caso de Arinaga, las autoridades españolas han pospues -
to la fase 3 de la ampliación del puerto hasta que haya suficiente 
actividad;
— En el puerto comercial de Augusta, las autoridades italianas habían 
asignado financiación adicional para terminar las obras durante el 
período 2014-2020. El coste estimado de las obras pendientes es de 
145 millones de euros, de los cuales la UE cofinanciará 67 millones de 
euros con cargo al FEDER (el 27 de marzo de 2013 se publicó una deci -
sión de la Comisión relativa al importante proyecto). El marco nacio -
nal estratégico portuario general recientemente aprobado en Italia 
ha dado lugar a una fusión con el cercano puerto de Catania y esto 
podría generar sinergias con Augusta en el tráfico ro-ro, el tráfico de 
cruceros y la carga a granel. Por lo tanto, las obras pendientes y la fi -
nanciación de la UE asignada deberían revisarse a la luz de la reciente 
fusión para aumentar el potencial de mayor eficacia.
Capacidad portuaria inutilizada creada en 2004 en el 
puerto de Campamento: Se invirtieron 16,5 millones  
de euros en esta infraestructura
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Fotografía 8
42 Observaciones 
Muchos enlaces inexistentes e inadecuados requerirán más 
financiación pública para que las inversiones portuarias iniciales 
funcionen adecuadamente
64 
En los catorce puertos examinados faltaban conexiones a la red (Italia y España) 
o estas eran inadecuadas (en Alemania y Polonia). En Italia (Salerno y Taranto), 
España (Algeciras, Ferrol y en parte Langosteira), Alemania (Jade-Weser-Port) 
y Polonia (Szczecin- Świnoujście, Gdańsk y Gdynia), las conexiones por carretera 
y ferrocarril eran inexistentes, se habían retrasado o no se habían planificado, 
o habían sufrido problemas críticos «de último kilómetro». Un ejemplo es el 
proyecto de autopista del mar Gdynia-Karlskrona entre Polonia y Suecia, donde 
la construcción de una terminal de transbordadores necesaria para unir los dos 
puertos se ha aplazado hasta 2019 (véase el recuadro 6 ).
65 
Será necesaria una financiación pública adicional considerable para que los 
proyectos en cuestión puedan funcionar adecuadamente. Por ejemplo, se calcula 
que el coste adicional de la construcción de conexiones ferroviarias a los puertos 
españoles de Algeciras, Ferrol y Langosteira se eleva a alrededor de 183 millones 
de euros. En Polonia, deberán invertirse 350 millones de euros adicionales para 
aumentar a -12,5 m el calado del canal de acceso de 65 km al puerto de Szczecin, 
para que puedan entrar al puerto los buques más grandes para los que se mejoró 
la infraestructura.
La financiación de infraestructuras similares aumenta  
el riesgo de inversiones insostenibles
Desplazamiento del tráfico entre puertos vecinos
66 
Puesto que Europa solo conforma una pequeña parte del globo en términos geo -
gráficos, los puertos se dividen en «zonas portuarias». Por ejemplo, está la zona 
Hamburgo-Le Havre o la zona mediterránea, dividida en las zonas del Mediterrá -
neo oriental y occidental (véase la fotografía 9 ).
67 
Los puertos dentro de la misma zona compiten entre sí, mientras que también 
existe competencia entre zonas portuarias. Durante la fiscalización, el Tribunal 
examinó los volúmenes de tráfico de los 171 mayores puertos de contenedores 
de la UE durante el período 2005-2014, es decir, los puertos con un volumen de 
contenedores de al menos 200 000 TEU en 2005.
43 Observaciones 
Zona mediterránea, con la zona mediterránea oriental y occidentalFotografía 9
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.
68 
El análisis del Tribunal demostró que la actividad en seis de estos 171 puertos 
de contenedores se había reducido más de un 50 % con respecto a 2005: Savo -
na y Taranto (Italia, véase el recuadro 3 ), Medway y Thamesport (Reino Unido), 
Rouen (Francia) y Málaga (España, véase el recuadro 5 ). El declive de un puerto 
estaba relacionado con el crecimiento de otro puerto cercano a menudo de ma -
yores dimensiones.
69 
Además, el Tribunal también constató desplazamientos de tráfico notorios entre 
otros puertos vecinos examinados en este informe: entre Salerno y Nápoles (Ita -
lia) y entre Gdansk y Gdynia (Polonia). En cuanto entraba en funcionamiento una 
infraestructura adicional en un puerto, tenía un efecto negativo en los volúme -
nes que transitaban por el puerto vecino.
44 Observaciones 
Financiación de infraestructuras similares destinadas 
principalmente al aumento de la capacidad
70 
Todos los proyectos examinados incluían obras para aumentar el calado de los 
canales de acceso, ampliar dársenas de maniobra, atracaderos y espacios de alma -
cenamiento, mejorar las conexiones portuarias y proporcionar grúas adecuadas 
y equipos de depósito para gestionar con eficiencia los mayores volúmenes de 
carga previstos.
71 
El análisis del Tribunal detectó catorce casos en los que se habían realizado inver -
siones similares en puertos vecinos de la misma zona: varias autoridades y opera -
dores portuarios habían invertido de forma simultánea en capacidad adicional para 
infraestructuras y superestructuras de transbordo a pesar de que había capacidad 
disponible no utilizada en puertos vecinos. Estas inversiones similares se habían 
realizado en puertos que dan servicio a las mismas zonas del interior del mismo 
Estado miembro, lo que indica una falta de coordinación en la planificación de 
capacidad a nivel nacional.
72 
Dichas inversiones se consideraron insostenibles (véanse ejemplos en el recuadro 4 ).
Ejemplos de planes de inversión similares en puertos vecinos
a) Puertos en la coste noroeste italiana (Génova, La Spezia, Livorno y Savona) en Italia
En Italia, los cuatro puertos de la costa noroeste (Génova, La Spezia, Livorno y Savona) están realizando o han 
previsto inversiones para aumentar un 50 % su capacidad combinada actual de 3 730 000 TEU (1 800 000 TEU 
adicionales). Todos estos puertos compiten por la misma zona interior: en los últimos años, Savona ha perdido 
claramente cuota de mercado a favor de Génova, al igual que Livorno, aunque en menor medida. Además, no 
se está utilizando totalmente la capacidad actual: en 2014, las tasas de utilización de las terminales de conte -
nedores correspondieron a aproximadamente un 20 % en Savona, un 65 % en Livorno, un 74 % en La Spezia 
y un 77 % en Génova. Tampoco se prevé que el tráfico vaya a aumentar significativamente en los próximos 
años.
b) Puertos polacos (Gdańsk y Gdynia)
En Polonia, el Ministerio de Infraestructuras y Desarrollo aprobó simultáneamente una ampliación conside -
rable de las terminales de contenedores de Gdańsk y el dragado del puerto de Gdynia, ambos orientados al 
mismo negocio de contenedores, con zonas del interior similares, y sin tener en cuenta el grado en que se 
estaba utilizando la capacidad existente disponible.Recuadro 4
45 Observaciones 
c) Puertos españoles (Cartagena, Algeciras y Ferrol)
En España, los puertos de Cartagena, Algeciras y Ferrol incluían en su estrategia de crecimiento la captación 
de mayor tráfico con origen o destino a la región de Madrid, que también es un mercado tradicional de otros 
grandes puertos (Valencia en particular). El aumento de la capacidad se llevó a cabo sin evaluar si había tráfico 
suficiente para cubrir la misma zona de influencia del interior.
d) Puertos NAPA en Italia, Eslovenia y Croacia (Venecia, Trieste, Koper y Rijeka)
Todos los puertos NAPA (Venecia, Trieste, Koper y Rijeka) tenían como objetivo atraer más tráfico y buques más 
grandes, pero no había una estrategia para aumentar las sinergias entre ellos una vez que un barco decidiese 
recalar en un puerto en la zona del norte del Adriático. Un obstáculo al refuerzo de la cooperación es que estos 
puertos están ubicados en tres Estados miembros diferentes, con distintos sistemas de gobernanza a nivel nacio -
nal y portuario, y con distintos porcentajes de cofinanciación en el marco de las normativas de la política de cohe -
sión y el MCE, lo que puede hacer que prevalezcan las consideraciones individuales por encima de las colectivas.
73 
Un aumento simultáneo de la capacidad en puertos vecinos también entraña 
el riesgo de mayor competencia de precios entre estos puertos para atraer los 
volúmenes de tráfico adicionales necesarios. Como consecuencia, salvo que el 
volumen de tráfico global aumente, la capacidad de todos los puertos quedará 
inutilizada o infrautilizada mientras y su rentabilidad, al mismo tiempo, dismi -
nuirá. En el caso de los puertos de transbordo, este riesgo es particularmente 
elevado, puesto que las compañías navieras pueden decidir cambiar de puertos 
de escala en consonancia con su nuevo enfoque de red.
Coordinación ineficaz entre la Comisión y el BEI  
en la financiación de infraestructuras portuarias
74 
De conformidad con el Tratado de la Unión Europea, la misión del Banco Europeo 
de Inversiones (BEI) consiste en contribuir al desarrollo equilibrado y estable del 
mercado interior en interés de la Unión, recurriendo a los mercados de capitales 
y a sus propios recursos. Además de los 6 800 millones de euros de financiación 
de la UE (a través del FEDER/FC o el MCE), varios de los puertos examinados en 
esta fiscalización recibieron también préstamos del BEI, que ascienden a un total 
de 10 100 millones de euros, entre 2000 y 2013. Recuadro 4
46 Observaciones 
75 
En el anexo IV  se presenta información detallada sobre las principales caracterís -
ticas de los sistemas portuarios de los Estados miembros y una visión global del 
apoyo financiero de la UE y el BEI a las zonas portuarias fiscalizadas (2000-2013).
76 
Antes de que el BEI conceda un préstamo, la Comisión y el Estado miembro 
afectado tienen que emitir un dictamen acerca de si las inversiones que van 
a financiarse con cargo a los recursos del BEI cumplen la legislación y las políticas 
pertinentes de la UE48. El procedimiento de coordinación entre la Comisión y el 
BEI se rige por un memorando de entendimiento49. Con respecto a los puertos 
examinados en este informe, esta consulta había tenido lugar en cuatro casos: 
Algeciras (España), Tanger-Med (Marruecos), Taranto (Italia) y Jade-Weser-Port 
(Alemania).
77 
El análisis del Tribunal reveló que la información compartida entre el BEI y la 
Comisión no dejaba de ser limitada. Por ejemplo, no se indicaba la cuantía del 
préstamo, no se especificaba el beneficiario y no se compartió con la Comisión la 
evaluación técnica y financiera del BEI y su evaluación de los riesgos para la efica -
cia de la política de cohesión. La escasa información proporcionada por el BEI no 
permite a la Comisión evaluar correctamente las circunstancias de cada caso.
78 
Además, la Comisión no tiene competencias para bloquear una propuesta de 
préstamo si está en desacuerdo y, de hecho, nunca ha emitido un dictamen ne -
gativo sobre una propuesta de préstamo del BEI, aunque ha habido algunos ca -
sos muy controvertidos. La ausencia de una respuesta apropiada de la Comisión 
a las propuestas de préstamo del BEI para apoyar a puertos vecinos fuera de la UE 
menoscabó la eficacia de la financiación de la UE invertida en los puertos de la 
Unión. El ejemplo del recuadro 5  sobre los puertos de la zona del Mediterráneo 
occidental indica que faltó una coordinación adecuada dentro de los servicios 
de la Comisión, ni tampoco una advertencia de problemas de la Comisión al BEI, 
y esto dio lugar a un exceso de capacidad de infraestructuras de transbordo e in -
versiones insostenibles, puesto que algunos de los puertos perdieron volúmenes 
significativos que gestionaban anteriormente.48 Artículo 19 de los Estatutos del 
Banco Europeo de Inversiones 
(BEI).
49 Memorando de 
entendimiento (MoU) entre la 
Comisión de las Comunidades 
Europeas y el Banco Europeo 
de Inversiones sobre los 
procedimientos de trabajo 
para consultar a la Comisión 
sobre préstamos globales, 
préstamos de mediana 
capitalización, préstamos 
marco y préstamos de 
inversión en virtud del artículo 
21 de los Estatutos del BEI (13 
de junio de 2006); modificado 
en último lugar el 13 de 
diciembre de 2010. El MoU 
está siendo revisado 
actualmente y el último 
proyecto de texto data de 
septiembre de 2015.
47 Observaciones Recuadro 5La financiación simultánea de infraestructuras portuarias en puertos vecinos  
por el BEI con cargo al presupuesto de la UE dio lugar a inversiones insostenibles 
y a la pérdida de volúmenes significativos en los puertos de la UE: el ejemplo  
del puerto Tanger-Med (Marruecos) y los puertos en España y Portugal
Desde 2000 se han destinado más de 500 millones de euros con cargo al FEDER/FC y 229 millones de euros en 
préstamos del BEI para apoyar la infraestructura en varios puertos de España (Andalucía) y Portugal. Solo el 
puerto de Algeciras (España) ha recibido alrededor de 248 millones de euros de financiación de la UE. Además, 
el BEI concedió un préstamo de cerca de 129 millones de euros para aumentar la capacidad.
En 2008 y 2010 se concedieron dos préstamos del BEI por un valor total de 240 millones de euros con garantías 
de la UE al puerto de Tanger-Med (Marruecos) para construir capacidad adicional para gestionar un tráfico de 
contenedores de 8 millones de TEU. Este puerto se encuentra en las proximidades del puerto de Algeciras al 
otro lado del Estrecho de Gibraltar. Ambos puertos se especializan en el transbordo y compiten directamente 
entre sí y con actividades de transbordo vecinas (por ejemplo, Cádiz, Málaga y Sines, véase la fotografía 10 ).
Fotografía 10 — Capacidad portuaria financiada con fondos públicos  
en la zona del Mediterráneo occidental
Algeciras
UE: 247,9 millones de eurosBEI: 128,9 millones de euros
Ceuta
BEI: 16 millones de eurosTánger
BEI: 240 millones de eurosSinesUE: 0,8 millones de euros
CádizUE: 76,3 millones de eurosBEI: 60 millones de eurosMálagaUE: 34,6 millones de eurosMotrilUE: 22,7 millones de euros
AlmeríaUE: 41,4 millones de eurosCartagenaUE: 89 millones de eurosHuelvaUE: 32,7 millones de eurosSevillaUE: 67,3 millones de eurosBEI: 100 millones de eurosAlicanteUE: 40,4 millones de euros
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.
Aunque un nuevo operador inició actividades en la terminal de transbordo de contenedores recientemente 
construida en el puerto de Algeciras (España), 30 hectáreas de zona de transbordo (que representan el 58 % 
de la financiación de la UE de 144 millones de euros) seguían sin utilizarse en el momento de la fiscalización, 
y la eficacia de la inversión de la UE en este puerto dependerá de la capacidad de la autoridad portuaria para 
atraer operadores adicionales.
Esto, sin embargo, puede afectar negativamente a los volúmenes de tráfico de los puertos vecinos.
Además, los puertos vecinos de Cádiz y Málaga sufrieron una considerable reducción del tráfico de contenedo -
res entre 2007 y 2015: un 53 % en Cádiz y un 92 % en Málaga.
48 Observaciones 
79 
Por último, la Comisión no recibe información acerca de las decisiones finales 
del BEI sobre las solicitudes de préstamo ni una copia firmada de los contratos 
de préstamo, con o sin garantía de la UE. Tampoco se ha presentado un informe 
final sobre la ejecución de los proyectos o sobre cómo se ha gastado el préstamo 
concedido ni ninguna otra información pertinente sobre si se han devuelto ínte -
gramente o no los préstamos.
La financiación de la UE a los proyectos estaba vinculada  
a la obtención de realizaciones, pero no de resultados durante  
los períodos 2000-2006 y 2007-2013
80 
Durante los períodos 2000-2006 y 2007-2013, la financiación de la UE a los 
proyectos tenía que estar vinculada a la obtención de realizaciones, pero no de 
resultados o impacto. Aunque algunas de las inversiones financiadas por la UE 
no se utilizaban efectivamente (estaban vacías, infrautilizadas en gran medida 
o no cumplían los objetivos, resultados e impacto buscados), sus costes seguían 
pudiendo optar a cofinanciación de la UE en el marco del FEDER/FC y del progra -
ma RTE-T.
81 
En el  recuadro 6  se expone uno de los numerosos ejemplos en los que se había 
logrado la realización del proyecto, pero no el resultado previsto.
Realizaciones de proyectos obtenidas, pero sin producir el resultado  
previsto — ejemplos del proyecto de autopista del mar Gdynia-Karlskrona 
(conexión de transbordadores entre Polonia y Suecia)
Este proyecto de autopista del mar, gestionado principalmente por la agencia ejecutiva INEA de la Comisión, 
consistía en la conexión de dos puertos: uno en Polonia (Gdynia) y otro en Suecia (Karlskrona). Su objetivo era 
reducir la cantidad de mercancías transportadas por carretera, aumentando la proporción intermodal en el co -
rredor del 3 % en 2008 al 10 % en 2015 y al 36 % en 2025. Se acordaron indicadores clave de rendimiento, con 
un seguimiento específico para indicar los avances registrados cada año hacia los resultados previstos.
Se construyeron las conexiones viarias y ferroviarias en el puerto de Gdynia, y se modernizaron las vías ferro -
viarias en Suecia a finales de 2013. Sin embargo, no se logró ninguno de los objetivos previstos del proyecto 
(resultados), porque faltaba un elemento fundamental para que funcionase: no se había construido la terminal 
de transbordadores del puerto de Gdynia, que era un requisito indispensable para ejecutar plenamente el 
proyecto y era esencial para que este lograse los beneficios previstos. Tras haberse programado inicialmente 
su finalización durante el período 2007-2013, la terminal se pospuso hasta 2016 ya en la fase de solicitud, por -
que los volúmenes de tráfico previstos inicialmente se habían revisado a la baja por el puerto de Gdynia. Por 
lo tanto, la construcción del edificio se ha aplazado hasta finales de 2018 como pronto. Esto significa que la 
autopista del mar, como se previó inicialmente, no empezará a funcionar, en el mejor de los casos, hasta 2019 
(al menos seis años después de la finalización del proyecto examinado).Recuadro 6
49 Observaciones 
Crear una igualdad de condiciones entre puertos: es 
necesario garantizar mejor la aplicación coherente de normas 
comunes como las ayudas estatales y los controles aduaneros
82 
La competencia entre los puertos puede ser bastante intensa si estos sirven a la 
misma zona de influencia interior, los mismos tipos de mercancías y de tráfico. 
Sin embargo, la concesión de ayudas públicas a las autoridades portuarias puede 
distorsionar el mercado. La ausencia de directrices sobre normas estatales para 
puertos marítimos y las diferencias en las prácticas de control aduanero entre 
los Estados miembros pueden hacer más atractivo un puerto para las empresas 
navieras mundiales que otros. Por lo tanto, el Tribunal examinó si la Comisión ha -
bía tomado las disposiciones necesarias con respecto a las ayudas estatales y los 
procedimientos aduaneros para que los puertos puedan competir en igualdad de 
condiciones.No obstante, la UE pagó 34,4 millones de euros por la realización sin poder esperar resultados o impactos 
reales en los años siguientes: 17,4 millones de euros en fondos de la UE con cargo al FEDER en el lado polaco 
para accesos viarias y ferroviarios (véase la fotografía 11 ) y 17,1 millones de euros con cargo a la RTE-T en el 
lado sueco para modernizar las vías ferroviarias. Esto se debió a una información incorrecta del beneficiario, 
a un seguimiento insuficiente por parte de la INEA de los indicadores clave de rendimiento acordados y tex -
tos inadecuados del acuerdo de subvención que permitían abonar pagos sin resultados. Si la terminal no se 
hubiese incluido en la solicitud del proyecto, las autoridades suecas solo habrían podido solicitar la financia -
ción habitual de inversiones de la RTE-T del 10 %, mientras que, en este caso, se cofinanció el 20 % porque se 
consideró un proyecto de autopista del mar.
Fotografía 11 — Conexiones por carretera y ferrocarril en el puerto de Gdynia sin un 
edificio de terminal de transbordadores para la conexión con el puerto de KarlskronaRecuadro 6
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.
50 Observaciones 
Es necesario aplicar mejor las normas sobre ayudas estatales 
para puertos en los Estados miembros y la Comisión
En varios casos se detectaron riesgos de falseamiento  
de la competencia por ayudas estatales
83 
Ya en 2000, el Tribunal General de la Unión Europea aclaró que el funcionamien -
to de las infraestructuras públicas, como un aeropuerto, puede constituir una 
actividad económica50; este principio se confirmó y se desarrolló en la sentencia 
de Leipzig Halle en 201151.
Falta de claridad respecto a las superestructuras portuarias
84 
Sin embargo, la fiscalización reveló ciertos riesgos considerables de distorsión 
de la competencia en el sector portuario. Por ejemplo, los concesionarios son 
responsables de financiar las superestructuras que utilizan en sus terminales (por 
ejemplo, grúas, equipos de carga y descarga y almacenes). Por ello, la Comisión 
hizo una distinción entre las infraestructuras públicas (generales) y específicas 
para los usuarios en su comunicación de 2001 sobre los puertos52. La financiación 
pública de superestructuras abiertas a todos los usuarios sin carácter discrimi -
natorio no debía considerarse una ayuda estatal, mientras que la cofinanciación 
de estos equipos, teniendo en mente un usuario particular o en beneficio de una 
determinada empresas que ya tenía la concesión53, se consideraba ayuda estatal, 
puesto que brindaba una ventaja a dicha empresa y, por lo tanto, podía afectar 
a la competencia.
85 
El Tribunal detectó una falta de claridad con respecto a la financiación pública 
de superestructuras portuarias: en principio, los términos de la convocatoria de 
propuestas de 2014 para el MCE no consideraban un gasto subvencionable la 
financiación de estas superestructuras. Sin embargo, había dos excepciones: las 
superestructuras podían financiarse en el marco de la parte multimodal (bajo de -
terminadas condiciones) y de la parte «Autopistas del mar» de la misma convoca -
toria de propuestas. Como consecuencia, varios puertos solicitaron financiación 
de la UE para estos equipos en el marco de estas partes de la convocatoria de 
propuestas. Además, las condiciones de los Fondos EIE, en principio, no conside -
ran un gasto no subvencionable la financiación de superestructuras portuarias.50 Sentencia del TJUE en el 
asunto T-128/98 sobre 
«Aéroports de Paris».
51 Asuntos acumulados T-455/08 
Flughafen Leipzig-Halle Gmbh 
y Mitteldeutsche Flughafen 
AG/Comisión y T-443/08 
Freistaat Sachsen y Land 
Sachsen Anhalt/Comisión, de 
24 de marzo de 2011.
52 COM(2001) 35 final de 13 de 
febrero de 2001 «Refuerzo de 
la calidad de los servicios en 
los puertos de mar: una clave 
para el transporte europeo», p. 
11.
53 Salvo que las condiciones de la 
licitación incluyesen esta 
ventaja particular para el 
ganador, en cuyo caso se 
brindaría la misma ventaja 
a todos los licitadores.
51 Observaciones 
86 
En general, el Tribunal detectó diez casos de superestructuras específicas para los 
usuarios que recibieron financiación de la UE en los puertos examinados, princi -
palmente en Polonia (en los tres puertos examinados de Szczecin- Świnoujście, 
Gdańsk y Gdynia), y en España (puerto de Algeciras). Proyectos que incluían grúas 
y equipos de transbordo utilizados por operadores privados se habían cofinan -
ciado con cerca de 92.5 millones de euros del presupuesto de la UE. La Comi -
sión, a la que los Estados miembros en cuestión notificaron estos casos en 2005 
(Polonia) y 2010 (España), los autorizó sin plantear objeciones a su financiación. 
En el recuadro 7  se expone un ejemplo, y la lista completa puede consultarse en 
el anexo V .Recuadro 7Financiación pública de superestructuras específicas para los usuarios en España
En el puerto de Algeciras se invirtieron 22 millones de euros de financiación de la UE en la compra de ocho 
grúas de muelle (buque-tierra) para un determinado operador privado de la terminal (véase la fotografía 12 ).
Fotografía 12 — Superestructuras cofinanciadas por la UE en el puerto de Algeciras
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.
Seguimiento de anteriores decisiones sobre ayudas estatales  
en caso de cambios sustanciales
87 
El sistema de la UE de control de las ayudas estatales se basa en una evaluación 
ex ante  de la Comisión y en la cooperación eficaz entre esta y los Estados miem -
bros. Pueden surgir problemas cuando las condiciones de las ayudas notificadas 
han cambiado sustancialmente tras la decisión de la Comisión y esta no realiza un 
seguimiento para evaluar si las nuevas circunstancias dan lugar a una distorsión 
de la competencia (véase un ejemplo en el recuadro 8 ).
52 Observaciones Recuadro 8Falta de notificación formal en caso de cambios sustanciales - Jade-Weser-Port  
en Alemania
En Alemania, entre 2008 y 2012 se construyó una nueva terminal de contenedores, el «Jade-Weser-Port», con 
2,7 millones TEU de capacidad en las cercanías del puerto de gran calado de Wilhelmshaven (uno de los 104 
«puertos principales»). La infraestructura básica de la terminal fue construida por el Estado de Baja Sajonia 
con la ayuda de una subvención. Junto con la financiación nacional y privada, la UE aportó una financiación 
de 33 millones de euros. Además, el BEI concedió dos préstamos que ascendían a 325 millones de euros para 
financiar la construcción de la infraestructura.
En diciembre de 2008, la Comisión decidió no plantear ninguna objeción a las medidas que se habían notifica -
do (acuerdo de concesión con una empresa internacional por 40 años), porque no las consideraba una ayuda 
estatal54.
Sin embargo, las condiciones comunicadas junto con la notificación se modificaron sustancialmente después 
de tomar la decisión: dos modificaciones significativas en el acuerdo de concesión (firmado en 2006), intro -
ducidas en 2010 (incluso antes de que la terminal hubiese empezado a funcionar) y 2014 respectivamente, 
alteraban considerablemente las condiciones iniciales de la licitación pública. Estas modificaciones también 
repercutían en las tasas pagadas por los buques de las compañías navieras externas55. En general, esto tuvo 
una repercusión financiera negativa de alrededor de 15 millones de euros a fecha de octubre de 2015 (menos 
ingresos, más gastos por los tipos de interés) para la entidad pública que mantenía el acuerdo de concesión 
con la empresa privada. Las autoridades alemanas no notificaron estas modificaciones a la Comisión, aunque 
habría sido conveniente hacerlo en aras de la seguridad jurídica, y la propia Comisión no hizo un seguimiento 
de la decisión inicial para ver si las condiciones modificadas distorsionaban la competencia.
Aunque se esperaba que la entidad pública que otorgó la concesión obtuviese beneficios para asegurar el 
préstamo que pidió, en realidad generó pérdidas, puesto que el Jade-Weser-Port se infrautiliza en gran medi -
da: desde que abrió el puerto en septiembre de 2012, los volúmenes de contenedores, aunque aumentaron de 
76 000 TEU (2013) a 429 000 TEU (2015), solo representan aproximadamente el 16 % de la capacidad total de 
2,7 millones TEU que existirá una vez que hayan terminado todas las obras y el puerto esté totalmente opera -
tivo a medio plazo (véase la ilustración 4  y la fotografía 13 ).
Debido a las modificaciones del acuerdo de concesión y a las pérdidas de la entidad pública concesionaria por 
valor de 21,5 millones de euros a finales de 2014, tanto Baja Sajonia como Bremen, propietarios conjuntos de 
la entidad, planearon aportar 3 millones de euros (2015) y 5,5 millones de euros en 2016 para esta entidad.
54 La concesión prevería condiciones de mercado: las autoridades alemanas no podrían conceder subvenciones y ventajas discrecionales al 
concesionario; la infraestructura portuaria estaría abierta a todos los usuarios del puerto sin discriminación; y el precio cobrado por la 
manipulación de carga se basaría en las condiciones de mercado.
55 Se referían al aplazamiento del pago del canon por concesión y a un cambio en las garantías por las tasas pagadas por los buques a favor de la 
empresa. También reducían las tasas pagadas por los buques durante un determinado período de tiempo a favor de las empresas navieras 
externas.
53 Observaciones 
Uso de la capacidad creada en Jade-Weser-PortIlustración 4
0500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 500 0003 000 000
inicio
en 9/20122013 2014 2015 2016 2017número de TEUcapacidad anual 
2 700 000 TEU a medio plazo (a pleno funcionamiento y tras la ﬁnalización de las obras)Fotografía 13Capacidad de transbordo considerablemente infrautilizada en Jade-Weser-Port
Fuente : Tribunal de Cuentas Europeo.

54 Observaciones 
Es necesario un papel más proactivo de la Comisión  
en las ayudas estatales a puertos
Pocos casos de notificaciones de ayudas estatales por los Estados 
miembros y escaso número de reclamaciones presentadas  
a la Comisión
88 
La fiscalización del Tribunal mostró que los Estados miembros han informado a la 
Comisión de muy pocos casos de ayudas estatales a puertos en los últimos años:
— antes de 2007 la Comisión no había recopilado datos sobre notificaciones de 
ayudas estatales a puertos;
— entre 2007 y 2010, los Estados miembros notificaron en total solo de cuatro 
casos de ayudas estatales a infraestructuras portuarias;
— entre 2011 y 2015 hubo veintisiete notificaciones de ayudas estatales (véase 
el anexo VI ).
89 
La fiscalización demostró que la Comisión había recibido muy pocas 
reclamaciones:
— antes de 2007 no había datos disponibles sobre reclamaciones;
— entre 2007 y 2011 solo hubo una decisión formal de la Comisión en un caso 
de reclamación, mientras que todos los demás casos se cerraron sin una de -
cisión formal de la Comisión (es decir, los casos se cerraron tras una carta de 
evaluación preliminar a la que no había respondido el reclamante o debido 
a la retirada de la reclamación);
— entre 2011 y 2015, solo se presentaron a la Comisión tres casos individuales 
de reclamación.
La supervisión de la Comisión de las ayudas estatales a puertos  
se limita a los regímenes de ayuda
90 
La Comisión llevó a cabo pocas investigaciones documentales de la financiación 
pública de infraestructuras portuarias56. Además, de conformidad con las dispo -
siciones legales, su ejercicio anual de seguimiento de las ayudas estatales abarca 
los puertos solo parcialmente puesto que se limita a los regímenes de ayuda y no 
a las notificaciones de ayuda individuales57.56 Estas investigaciones se 
referían a la evaluación de las 
inversiones anuales realizadas 
utilizando fondos públicos en 
las cuentas de dos puertos 
alemanes, Hamburgo 
y Bremen, y un caso en 
Bélgica.
57 Reglamento (UE) 2015/1589 
del Consejo, de 13 de julio de 
2015, por el que se establecen 
normas detalladas para la 
aplicación del artículo 108 del 
Tratado de Funcionamiento de 
la Unión Europea (DO L 248 de 
24.9.2015).
55 Observaciones 
91 
Teniendo en cuenta el importante número de puertos clave (329) y el elevado 
importe de financiación pública invertido en ellos, el Tribunal considera que 
el número actual de notificaciones de ayudas es excesivamente bajo. También 
observó la ausencia de dichas notificaciones durante varias de las auditorías 
financieras y de conformidad de los proyectos financiados por el FEDER/FC en los 
puertos. Por ejemplo, el Informe Anual del Tribunal relativo al ejercicio 2012 reve -
ló una falta de notificaciones relacionadas con ayudas del FEDER para la construc -
ción de instalaciones en los puertos de Patras (Grecia) y Rostock (Alemania)58.
Necesidad de orientaciones adicionales de la Comisión
92 
Durante la fiscalización, varias partes interesadas (autoridades portuarias, opera -
dores portuarios, armadores y empresas de logística) indicaron que eran nece -
sarias directrices de la Comisión sobre las ayudas estatales a puertos para aclarar 
qué inversiones entraban dentro de la definición de ayuda estatal y qué inversio -
nes debían notificarse. Sin embargo, a pesar de que la Comisión ya lo ha anun -
ciado varias veces, actualmente no existen directrices sobre ayudas estatales 
relacionadas con las inversiones en el sector portuario59. La Comisión ha incluido 
el cometido de publicar dichas directrices en sus medidas para 2014-201960.
El seguimiento por parte de la Comisión de las prácticas 
de control aduanero de los Estados miembros no cubre 
información fundamental
Las prácticas de control aduanero de los Estados miembros en los 
puertos son un elemento importante del atractivo de los puertos
93 
El Tribunal también evaluó si las diferencias en la organización, la calidad y la 
rapidez de los controles aduaneros hacían a algunos puertos más «atractivos» 
que otros para las compañías navieras mundiales. El Tribunal constató que la le -
gislación aduanera de la UE establece la posibilidad de utilizar procedimientos de 
despacho aduanero y simplificaciones del procesamiento de las mercancías a la 
llegada y antes de la admisión para libre circulación, por ejemplo:
— proceder a un análisis de riesgos antes de la llegada de las mercancías (o an -
tes de su carga), principalmente de los riesgos de seguridad y protección, ba -
sado en la declaración sumaria de entrada. El análisis debe complementarse 
para las mismas partidas con otra serie de análisis de riesgos, principalmente 
de riesgos financieros, basados en las declaraciones de aduana;
— recopilar información sobre requisitos adicionales relacionados con las mer -
cancías con antelación (por ejemplo, certificados);58 Informe Anual del Tribunal 
relativo al ejercicio 2012, 
recuadro 5.4 (DO C 331 de 
14.11. 2013).
59 No deben confundirse con las 
directrices sobre ayudas 
estatales al transporte 
marítimo, que se ocupan de 
los sistemas tributarios sobre 
el tonelaje y las medidas 
relacionadas con los marinos. 
Fuente:  C(2004) 43 — 
Directrices comunitarias sobre 
ayudas de Estado al transporte 
marítimo (DO C 13 de 
17.1.2004, p. 3).
60 Comisión Europea: capítulo 2: 
Espacio único europeo de 
transporte — punto 2.5 
Mercado interior, puertos 
marítimos, apartado 3.3.
56 Observaciones 
— agilizar el despacho de la carga tras la llegada y la confirmación final de que las 
mercancías coinciden con la declaración presentada antes de la llegada.
94 
Todos los controles aduaneros se basan en el artículo 13 del Código Aduanero, que 
establece que cada Estado miembro puede llevar a cabo todos los controles que 
considere necesarios. Las inspecciones aduaneras se basan en análisis de riesgos. 
La autoridad portuaria puede decidir utilizar procedimientos simplificados, bajo 
determinadas condiciones y después de evaluar la fiabilidad del operador. En 2014, 
la UE aprobó un sistema común de gestión de riesgos aduaneros61, pero la Comi -
sión todavía no ha establecido un sistema de gestión de riesgos para las autorida -
des aduaneras de los Estados miembros: una hoja de ruta detallada debería llevar 
a su aplicación antes de 2020.
95 
Cada autoridad aduanera tiene sus propias modalidades. Además, existen distin -
tas formas de simplificar los procedimientos y diferencias de velocidad, calidad 
e incidencia de los procedimientos de control aduanero. Esto ha hecho a algunos 
puertos más atractivos que otros para las compañías navieras mundiales. Por 
ejemplo, varios Estados miembros como Bélgica, Dinamarca, los Países Bajos, el 
Reino Unido, Finlandia o Suecia renunciaban sistemáticamente a la obligación de 
notificar a las autoridades aduaneras la llegada de las mercancías o la intención de 
despacharlas. Sin embargo, esto debería hacerse únicamente caso por caso, tras un 
análisis de riesgos meticuloso. Hacerlo implica que las autoridades aduaneras no 
pueden llevar a cabo controles basados en riesgos62.
96 
En una fiscalización anterior, el Tribunal también encontró pruebas de diferencias 
en las prácticas de control aduanero, que hacían que las mercancías se entrega -
sen al destino final a través de una ruta inusual: las mercancías se descargaban 
en Hamburgo (Alemania) y se transportaban a Róterdam (Países Bajos), donde se 
despachaban a libre práctica y se transportaban a su destino final en Polonia63. En 
otras palabras, los importadores solicitaban el despacho en un Estado miembro 
distinto al que importaba las mercancías, para reducir la probabilidad de ser objeto 
de controles o para complicar cualquier posible procedimiento de recuperación.
97 
La inspección de recursos propios practicada por la Comisión en la oficina de adua -
nas del puerto de Róterdam en 2013 reveló que los controles de la exactitud de 
la condición UE se llevaban a cabo al azar y que, en algunos casos, la supervisión 
aduanera concluía sin haberse verificado la información. De los 200 conocimientos 
de embarque recibidos a diario, solo entre 15 y 20 son objeto de declaraciones 
aduaneras normales y, en el caso de los procedimientos de despacho aduanero 
para almacenamiento o libre circulación, no había controles, electrónicos o de otro 
tipo, para garantizar que la declaración sumaria para el almacenamiento temporal 
fuese coherente con la posterior declaración para un procedimiento aduanero 
antes de terminar la supervisión aduanera.61 COM(2014) 527 final de 21 de 
agosto de 2014 sobre la 
estrategia y el plan de acción 
de la UE para la gestión de los 
riesgos aduaneros: afrontar los 
riesgos, reforzar la protección 
de la cadena de suministro 
y facilitar el comercio.
62 Informe temático de la 
Comisión Europea sobre las 
inspecciones realizadas en los 
Estados miembros en 2011 
sobre el procedimiento de 
despacho aduanero.
63 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2013, recuadro 2.1, 
último caso indicado 
(DO C 398 de 12.11.2014).
57 Observaciones 
98 
El Tribunal también evaluó los datos disponibles en la Comisión extraídos de 
inspecciones de recursos propios sobre controles posteriores al despacho adua -
nero y comparó los datos de los Países Bajos con datos de los países vecinos 
y otros países. La evaluación indicó que el número de funcionarios de aduanas que 
intervienen en los controles posteriores al despacho en los Países Bajos es signifi -
cativamente inferior al de otros Estados miembros y la cifra está disminuyendo en 
los últimos años [de 164 equivalentes a tiempo completo (ETC) en 2007 a 141 ETC 
en 2013]. Por compararlos con los datos de organizaciones aduaneras de algunos 
de los principales países portuarios: en Bélgica intervienen el doble de funciona -
rios de aduanas en los controles posteriores al despacho (292 ETC); Alemania tiene 
cincuenta veces más funcionarios de aduanas que ejercitan controles posteriores al 
despacho (7 222 ETC); el Reino Unido tiene 1 033 funcionarios; Polonia 794; Francia 
491 y España 41364.
Insuficiencias en el seguimiento por parte de la Comisión  
de las prácticas de control aduanero de los Estados miembros
99 
Aunque el Código Aduanero establece un marco para que todas las autoridades 
decidan si simplifican o no sus prácticas, los procedimientos aduaneros deben 
aplicarse de manera uniforme en la UE. En otras palabras, la falta de una única 
autoridad aduanera de la UE no debería abocar a que los operadores económicos 
reciban un trato diferente. Aunque existe un elevado riesgo de falseamiento, no 
hay un sistema para el seguimiento de posibles diferencias. Por ejemplo, la fiscali -
zación reveló que:
— los Estados miembros no tienen la obligación de facilitar información a la 
Comisión sobre el número de controles aduaneros específicos en los puertos 
principales. Sin embargo, esta información es esencial para detectar las dife -
rencias en la forma en que las autoridades aduaneras tratan a los operadores 
económicos;
— se había puesto en marcha un programa de «Aduanas 2013», que incluía 
medidas para armonizar o racionalizar las prácticas de control aduanero. La 
evaluación ex post  de la Comisión65 indicó que, aunque se había avanzado 
en la consecución del objetivo fundamental del programa de que todas las 
autoridades aduaneras actuasen al unísono, seguía existiendo una diversidad 
considerable en la ejecución de los procesos de importación en la UE, mientras 
que cada Estado miembro sigue teniendo su propio sistema de importación 
automatizado;
— hay buenas prácticas sobre evaluación de los controles que podrían compartir -
se: por ejemplo, la autoridad portuaria de Santa Cruz de Tenerife construyó en 
su zona portuaria un edificio específico para reagrupar a todos los organismos 
de inspección (aduanas, organismos de control de inspecciones fitosanitarias, 
veterinarias y sanitarias fronterizas). Esto significa que solo se practica una 
única inspección integrada, que permite medir el tiempo necesario para la 
inspección y mejora la calidad y la rapidez de las inspecciones con el tiempo.64 Análisis de las inspecciones de 
recursos propios practicadas 
por la Comisión de 
conformidad con el artículo 18 
del Reglamento (CE, Euratom) 
n.º 1150/2000 del Consejo, de 
22 de mayo de 2000, por el 
que se aplica la Decisión 
94/728/CE, Euratom relativa al 
sistema de recursos propios 
de las Comunidades (DO L 130 
de 31.5.2000, p. 1) y el 
Reglamento (CE, Euratom) 
n.º 1026/1999 del Consejo, de 
10 de mayo de 1999, por el 
que se determinan los 
poderes y obligaciones de los 
agentes acreditados por la 
Comisión para el ejercicio de 
los controles de los recursos 
propios de las Comunidades 
(DO L 126 de 20.5.1999, p. 1) 
y de los informes de actividad 
de los Estados miembros 
sobre los recursos propios 
tradicionales (2013)
65 Evaluación final del programa 
Aduana 2013 – Informe final 
(véase http://ec.europa.eu/
taxation_customs/resources/
documents/common/
publications/studies/
customs_2013_final_
evaluation_report.pdf ).
58 Observaciones 
El «Cinturón Azul» o cómo el transporte marítimo está en 
desventaja en comparación con el transporte por carretera
100  
En las condiciones actuales, el transporte por carretera sigue siendo el modo pre -
dominante de enviar mercancías de un punto a otro de la UE, puesto que presen -
ta ventajas de flexibilidad, bajo coste y entrega puerta a puerta fluida y rápida. El 
transporte marítimo dentro de la UE solo será competitivo si se mejora su rapidez 
y fiabilidad. Uno de los principales problemas a los que se enfrenta el transporte 
marítimo es que el mercado interior todavía no se ha realizado plenamente en el 
sector marítimo. Se considera que los buques que salen de las aguas territoria -
les de un Estado miembro (zona de 12 millas náuticas) están fuera del territorio 
aduanero de la UE y tienen que someterse a formalidades aduaneras tras llegar al 
siguiente puerto de la Unión, aunque solo transporten mercancías de la UE y no 
hayan hecho escala en el puerto de un tercer país. En comparación, un camión 
desde Tallin (Estonia) hasta Lisboa (Portugal) puede cruzar la UE sin cumplimen -
tar formalidades adicionales en las fronteras interiores de la UE.
101  
La ausencia de una igualdad de condiciones entre el transporte marítimo y otros 
modos de transporte ha sido evidente desde la apertura de las fronteras interio -
res (1992). En 1995, la Comisión indicó66 que no todos los modos de transporte 
recibían el mismo trato y que el transporte marítimo se hallaba en desventaja. 
Pese a la importancia del asunto, los avances han sido especialmente lentos:
— sobre la base de un plan de acción titulado «Cinturón Azul» que tenía como 
objetivo crear un «espacio marítimo europeo sin fronteras» para el transporte 
marítimo, en marzo de 2014 entró en vigor un nuevo régimen que facilita el 
transporte marítimo dentro de la Unión a través de un registro más rápido 
y la posibilidad de dispensar de los controles aduaneros67 a los «servicios 
marítimos regulares» que deben ser preautorizados por las autoridades adua -
neras. Sin embargo, solo entre el 10 % y el 15 % de los buques pueden utilizar 
los servicios marítimos regulares y todos los demás deben seguir sometién -
dose a la totalidad de formalidades aduaneras;
— la «Directiva 2010/65/UE sobre las formalidades informativas (una «iniciativa 
de los sistemas marítimos electrónicos») que promueve el uso de las tecnolo -
gías de la información en el sector del transporte marítimo fue aprobada para 
simplificar y armonizar los procedimientos administrativos aplicados a este 
sector. El trabajo para simplificar la notificación electrónica de las mercancías 
a bordo de los buques está en marcha, pero solo se refiere a la creación de 
una «ventanilla única nacional» para la notificación. Esto significa que todos 
los Estados miembros mantendrán sus sistemas nacionales de información, 
mientras que todavía no se ha creado una ventanilla única de la UE para la 
formalidades informativas. Paralelamente, se están desarrollando sistemas 
aduaneros electrónicos durante un período transitorio hasta 2020, con el 
fin de adaptar gradualmente los requisitos del nuevo Código Aduanero de 
la Unión modernizado. Esto significa que, casi tres décadas después de que 
se pusiese de manifiesto el problema por primera vez, la cuestión no se ha 
resuelto.66 COM(95) 317 final de 5 de julio 
de 1995 «El desarrollo del 
transporte marítimo de corta 
distancia en Europa: 
Perspectivas y desafíos».
67 Esto implica acortar el período 
de consulta entre Estados 
miembros de los 45 días 
actuales a 15 días y posibilitar 
la extensión del régimen 
a futuras escalas en puerto de 
una manera más rápida 
y directa.
59
 Conclusiones 
y recomendaciones
102  
La fiscalización de las estrategias de transporte marítimo de mercancías de la 
Comisión y los Estados miembros y la rentabilidad de las inversiones en puertos, 
en la cual se examinaron 37 nuevos proyectos y cinco proyectos reevaluados 
financiadas por la UE apunta a problemas importantes. En general, el Tribunal 
constató que:
— Las estrategias de desarrollo portuario a largo plazo establecidas por los 
Estados miembros y la Comisión no ofrecían una base sólida y coherente para 
planificar la capacidad necesaria en los puertos de la UE y para determinar 
la financiación pública europea y nacional que era necesaria para las infraes -
tructuras portuarias.
— La financiación de infraestructuras y superestructuras portuarias similares 
en puertos vecinos ha dado lugar a inversiones ineficaces e insostenibles: 
sobre la base de 30 de los 37 proyectos examinados y ya concluidos entre 
2000 y 2013, cabe señalar que uno de cada tres euros (lo que corresponde 
a 194 millones de euros para doce proyectos) se ha gastado de forma ineficaz 
hasta ahora. Alrededor de la mitad de esta financiación (97 millones de euros 
de financiación de la UE para nueve proyectos) se invirtió en infraestructuras 
que no se utilizaban o estaban considerablemente infrautilizadas más de tres 
años después de que terminasen las obras, lo que denota deficiencias en la 
evaluación ex ante  de necesidades e indica un elevado riesgo de despilfarro 
de los importes invertidos.
— Esta observación también se aplica a los cinco puertos reevaluados ya exami -
nados en 2010. La reevaluación indicaba en general una escasa rentabilidad: 
la utilización de la capacidad financiada por la UE en estos puertos seguía 
siendo inadecuada después de casi una década de funcionamiento. Las zonas 
portuarias de cuatro puertos se hallaban vacías o a un nivel muy escaso de 
utilización. Globalmente, se considera que se han gastado de manera ineficaz 
292 millones de euros de las inversiones.
— Los sobrecostes y los retrasos constituyen otros ejemplos de ineficiencias 
en las inversiones en infraestructuras portuarias examinadas. En general, los 
proyectos financiados por la UE examinados tuvieron unos sobrecostes de 
139 millones de euros. Además, 19 de los 30 proyectos completados sufrieron 
retrasos, 12 de ellos de más de un 20 % de su duración prevista, y se obser -
varon retrasos de hasta el 136 % con respecto a las previsiones. Los retrasos 
superaron la duración inicialmente prevista entre un 5 % y un 136 %. De los 
siete proyectos (correspondientes a 524 millones de euros de financiación de 
la UE) todavía no finalizados en el momento de la fiscalización, seis también 
sufrían retraso.
— La inexistencia o falta de idoneidad de muchos enlaces con el interior, como 
conexiones viarias y ferroviarias, requerirán más financiación pública para 
que las inversiones portuarias iniciales funcionen adecuadamente.
— Tanto la coordinación interna en la Comisión como el procedimiento esta -
blecido entre esta y el BEI de evaluar los préstamos del BEI propuestos para 
infraestructuras no han funcionado de manera adecuada puesto que el 
Banco no comparte toda la información pertinente con la Comisión. Además, 
con respecto a algunas propuestas de préstamos, los servicios de la Comisión 
señalaron problemas críticos a nivel interno, que no le fueron comunicados al 
BEI en forma de dictamen negativo de la Comisión.
60 Conclusiones y recomendaciones 
— La Comisión no tomó las medidas necesarias en el ámbito de las ayudas esta -
tales y los procedimientos aduaneros para que los puertos pudieran competir 
en igualdad de condiciones. El control de las ayudas estatales aplicado por 
la Comisión podría haber sido más proactivo y eficaz supervisando a poste -
riori  si las condiciones bajo las que se habían adoptado decisiones anteriores 
(por ejemplo para las concesiones) permanecían inalteradas, o denegando la 
ayuda a superestructuras específicas para los usuarios.
Por ejemplo, se habían cofinanciado con cargo al presupuesto de la UE proyectos 
que incluían superestructuras utilizadas por operadores privados por valor de 
aproximadamente 92,5 millones de euros.
Las estrategias de desarrollo portuario a largo plazo de los Estados 
miembros y la Comisión deberían centrarse en la creación  
de las conexiones necesarias con la red
103  
Los cinco Estados miembros visitados (Alemania, Italia, Polonia, España y Sue -
cia) habían establecido estrategias de desarrollo portuario a largo plazo antes 
de 2015, debido en parte a la introducción de una condición ex ante  para la 
financiación de la UE. Se detectaron insuficiencias en la forma de explorar la 
colaboración entre puertos, en términos de sinergias entre ellos y potencial de 
especialización, y la forma de traducir estas estrategias en inversiones portuarias 
oportunas y bien coordinadas.
104  
A nivel de la UE, la estrategia de la Comisión sobre los puertos marítimos se ha 
desarrollado con el tiempo, pero sigue faltando información sólida sobre la plani -
ficación de capacidad. Además, existen demasiados «puertos principales» (104 en 
total, a los que va a asignarse la mayoría de la financiación de la UE). Esto impide 
que la financiación de la UE se dirija a los puertos más importantes. Por otro lado, 
algunas vías navegables importantes que necesitan financiación no se incluyen 
en la estrategia de la Comisión.
105  
Además, la Comisión dispone de poca información sobre la situación real de es -
tos puertos principales y, en particular, no recibe datos sobre su capacidad dispo -
nible, la capacidad que utilizan realmente o sus futuras necesidades de capacidad 
ni sobre las inversiones públicas de los Estados miembros en estos puertos. Ante 
la falta de esta información de seguimiento, no hay una visión general a nivel 
europeo que siente la base para una mejor coordinación de la planificación de 
la capacidad de los puertos principales. La ausencia de información sólida sobre 
capacidad portuaria en la Comisión, junto con el crecimiento sobrestimado del 
tráfico futuro, ha contribuido a la sobrestimación de la capacidad portuaria adi -
cional necesaria dentro de la UE, al menos en determinadas regiones (véanse los 
apartados 31 a 49).
61 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 1
El Tribunal recomienda que la Comisión:
a)  establezca un seguimiento de los datos de capacidad de los puertos prin -
cipales y creación de empleo, teniendo en cuenta los planes de los Estados 
miembros para aplicar sus estrategias a largo plazo;
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
b) revise la actual cifra de 104 «puertos principales» que son necesarios para 
mantener un nivel adecuado de accesibilidad de la UE en su conjunto;
Fecha límite de aplicación: antes de 2023.
c) establezca un plan europeo de desarrollo portuario para los puertos princi -
pales, vías navegables marítimas y canales;
Fecha límite de aplicación: antes de 2020.
Las inversiones en infraestructuras portuarias financiadas  
por la UE deberían ser más eficaces y eficientes
106  
Las inversiones en infraestructuras portuarias necesitan cierto tiempo para mos -
trar resultados y, por su propia naturaleza, los proyectos portuarios consisten en 
la creación de capacidad para el futuro a largo plazo. La puntualidad de las inver -
siones suele ser crucial para su eficacia, especialmente en un entorno tan com -
petitivo como el transporte marítimo. Muchos proyectos examinados estaban 
inutilizados (vacíos) o considerablemente infrautilizados en el momento de la 
fiscalización. Sobre la base de los 30 proyectos examinados y ya concluidos entre 
2000 y 2013, uno de cada tres euros (lo que corresponde a 194 millones de euros 
para doce proyectos) se ha gastado de forma ineficaz hasta ahora. Alrededor de 
la mitad de esta financiación (97 millones de euros de financiación de la UE para 
nueve proyectos) se invirtió en infraestructuras que no se utilizaban o estaban 
considerablemente infrautilizadas más de tres años después de que terminasen 
las obras. Esto denota deficiencias en la evaluación ex ante  e indica un elevado 
riesgo de despilfarro de los importes invertidos;
62 Conclusiones y recomendaciones 
107  
Al igual que en su anterior informe sobre puertos marítimos, el Tribunal cons -
tató que un número significativo de proyectos sufrían retraso, debido en parte 
a procedimientos administrativos engorrosos. El promedio de retraso es de casi 
trece meses y los retrasos varían entre tres y treinta y tres meses. En cuanto a la 
duración inicialmente prevista, los retrasos eran de hasta un 136 %. El Tribunal 
también observó sobrecostes que ascendían a 139 millones de euros, o a una me -
dia de 8,7 millones de euros (sin los proyectos que todavía no habían concluido). 
Además, la inexistencia o falta de idoneidad de muchos enlaces con el interior 
(como carreteras o vías ferroviarias) requerirán más financiación pública para que 
las inversiones portuarias iniciales funcionen adecuadamente.
108  
La reevaluación de cinco proyectos portuarios examinados en 2010 indicó una 
baja rentabilidad general: el uso de la capacidad financiada por la UE de estos 
puertos seguía siendo inadecuada después de casi una década de actividades. 
Las zonas portuarias de cuatro puertos seguían estando a niveles muy bajos de 
utilización o vacías, mientras que otro puerto no estaba en funcionamiento. En 
total, se considera que se han gastado de manera ineficaz 292 millones de euros 
de las inversiones.
109  
Numerosas autoridades portuarias de Europa invirtieron simultáneamente (y 
prevén continuar invirtiendo) en infraestructuras y superestructuras portuarias 
similares para mejorar su competitividad, lo que entraña riesgos significativos 
para la eficacia y sostenibilidad de los proyectos.
110  
Tanto la coordinación interna en el seno de la Comisión como el procedimiento 
establecido entre esta institución y el BEI para evaluar los préstamos propuestos 
del Banco para infraestructuras portuarias no han funcionado adecuadamente, 
puesto que el BEI no comparte toda la información pertinente con la Comisión. 
Además, en el caso de algunas propuestas de préstamos, a nivel interno de la 
Comisión se destacaron problemas críticos, pero no se señalaron al BEI en forma 
de dictamen negativo (véanse los apartados 50 a 81).
63 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 2
El Tribunal recomienda que la Comisión:
a) coopere con los Estados miembros para reducir la carga administrativa y los 
retrasos en la selección y ejecución de proyectos promoviendo el principio 
de una «ventanilla única» nacional para la expedición, o denegación, de 
todos los permisos y autorizaciones para las inversiones relacionadas con 
infraestructuras portuarias. Además, debería aplicarse lo antes posible un 
principio de «acuerdo tácito» (por ejemplo de dos años);
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
b aplique estrictamente el Reglamento de disposiciones comunes de los Fon -
dos EIE y el Reglamento MCE sobre correcciones financieras debidas a inver -
siones de rendimiento insuficiente para el período 2014-2020;
Fecha límite de aplicación: inmediatamente.
c) estudie la posibilidad de excluir de la financiación de la UE durante el período 
2014-2020 las infraestructuras portuarias para transbordo y almacenamiento 
de contenedores (por ejemplo, la construcción de embarcaderos, muelles 
y capacidad de almacenamiento) y las superestructuras que no son públicas, 
puesto que deberían considerarse un entorno comercial;
Fecha límite de aplicación: finales de 2018.
Recomendación 3
El Tribunal recomienda que la Comisión y los Estados miembros:
a) prioricen la cofinanciación de la UE con cargo al MCE y los Fondos EIE en el 
gasto en puertos principales para mejorar sus conexiones con el interior;
Fecha límite de aplicación: finales de 2016.
b) financien otras infraestructuras portuarias distintas de las conexiones con el 
interior únicamente con la condición de que exista una necesidad claramen -
te determinada, donde se demuestre el valor añadido de la UE y exista una 
componente de inversión privada suficientemente grande asegurado en la 
dotación global de inversión;
Fecha límite de aplicación: finales de 2016.
64 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 4
El Tribunal recomienda que la Comisión:
a) garantice que toda la información necesaria sobre las propuestas de prés -
tamos del BEI sea compartida entre este y la Comisión para facilitar unas 
evaluaciones sólidas;
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
b) aclare a nivel interno y aplique de forma coherente el procedimiento para 
determinar si las observaciones críticas deberían dar lugar a un dictamen 
negativo sobre un préstamo propuesto del BEI;
Fecha límite de aplicación: finales de 2016.
Normas sobre ayudas estatales y controles aduaneros: es 
necesaria hacer más para asegurar una igualdad de condiciones
111 
Las distintas interpretaciones de las normas sobre ayudas estatales en el sector 
portuario y las diferencias en la forma de aplicar los procedimientos aduaneros 
de la Unión pueden contribuir a una distorsión del mercado y menoscabar la 
competencia leal entre puertos marítimos. En ambos ámbitos, la Comisión toda -
vía no ha adoptado suficientes medidas para crear una igualdad de condiciones 
entre puertos.
112  
La Comisión solo ha examinado de forma esporádica las posibles ayudas estata -
les a puertos desde 2010, a pesar del gasto público significativo de los Estados 
miembros en infraestructuras portuarias. Además, todavía no se han presentado 
unas directrices sobre ayudas estatales específicas para puertos marítimos a pe -
sar de que se prometió hace años.
113  
La fiscalización indicó que las diferencias en los controles aduaneros pueden 
afectar a la competitividad de los puertos y que el seguimiento por parte de la 
Comisión de las prácticas de control aduanero entre puestos de los distintos Esta -
dos miembros es inadecuado para detectar prácticas que puedan crear ventajas 
competitivas desleales.
65 Conclusiones y recomendaciones 
114  
Además, las normas aduaneras penalizan el transporte marítimo interior de la UE, 
puesto que los buques que salen de las aguas territoriales de un Estado miembro 
tienen que someterse a formalidades aduaneras a su llegada al siguiente puerto 
de la Unión, aunque solo transporten mercancías de la UE y no hayan hecho esca -
la en el puerto de un tercer país (véanse los apartados 82 a 101).
Recomendación 5
El Tribunal recomienda que la Comisión:
a) publique unas directrices sobre ayudas estatales para puertos marítimos;
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
b) vele por la coherencia en el trato de las superestructuras portuarias específi -
cas para los usuarios;
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
c) incremente el número de investigaciones documentales de ayudas estatales 
a puertos y el seguimiento de anteriores decisiones sobre ayudas estatales 
para garantizar que se mantengan las condiciones iniciales;
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
Recomendación 6
El Tribunal recomienda que los Estados miembros notifiquen sistemáticamente 
a la Comisión todas las ayudas públicas concedidas a puertos de conformidad 
con las normas sobre ayudas estatales de la UE;
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
66 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 7
El Tribunal recomienda que la Comisión:
a) pida a los Estados miembros que proporcionen periódicamente información 
concreta sobre el tipo y el número de procedimientos aduaneros específicos 
en los puertos principales a fin de determinar si los puertos reciben un trato 
equitativo;
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
b) mejore la posición competitiva del transporte marítimo en comparación con 
otros modos de transporte mediante una mayor simplificación de las forma -
lidades de transporte marítimo y de aduana, en particular avanzando hacia 
una «ventanilla única» marítima de la UE.
Fecha límite de aplicación: finales de 2017.
El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri Grethen, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 20 de 
julio de 1016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente
67
 Anexos
Gasto de fondos de la UE en proyectos de transporte marítimo (período 2000-2013)
España 2 610 322 428 38,51 %
Italia 837 719 751 12,36 %
Grecia 588 742 943 8,69 %
Polonia1564 232 876 8,33 %
Francia 341 726  711 5,04 %
Portugal 314 324 344 4,64 %
Letonia 173 729  139 2,56 %
Alemania 143 786 488 2,12 %
Países  Bajos 91 333  779 1,35 %
Rumanía 83 148 025 1,23 %
Estonia 80 303 497 1,18 %
Reino  Unido 78 033 155 1,15 %
Lituania 54 675 005 0,81 %
Bélgica 52 685 257 0,78 %
Malta 46 945 423 0,69 %
Suecia 38 982 443 0,58 %
Austria226 910 589 0,40 %
Chipre 22 085 473 0,33 %
Eslovenia 13 330 356 0,20 %
Hungría212 275 556 0,18 %
Finlandia 6 515 269 0,10 %
República Checa24 203 737 0,06 %
Irlanda 1 842 000 0,03 %
Bulgaria 1 200  000 0,02 %
Proyectos transfronterizos 109 561 318 1,62 %
Interreg 24 290 310 0,36 %
Otros proyectos de la UE 454 519 870 6,71 %
Total 6 777 425 742 100,00  %
1 Se refiere únicamente al período de programación 2007-2013.
2 Aunque estos países no tienen puertos marítimos, declararon gastos en infraestructuras portuarias con cargo al FEDER/FC, probablemente 
por error. Anexo  I
68 Anexos 
España: 38,51 %
Italia: 12,36 % Grecia: 8,69 %Polonia (solo PO 2007-2013): 8,33 %Reino/uni00A0Unido: 1,15 %Suecia: 0,58 %
Malta: 0,69 %Bélgica: 0,78 %Lituania: 0,81 %
Estonia: 1,18 %
Rumanía: 1,23 %Países/uni00A0Bajos: 1,35 %
Alemania: 2,12 %
Letonia: 2,56 %
Portugal: 4,64 %
Francia: 5,04 %Otros: 10,27 %Anexo  I
69 Anexos 
Sinopsis de los proyectos examinados por Estado miembroAnexo  II
N.º de 
pro -
yectosEstado 
miem -
broPuerto Proyecto examinado Costes del 
proyecto 
en eurosFinancia -
ción de 
la UE en 
eurosContenido del 
proyectoCapacidad Conexión OtrosRealiza -
ción no 
finalizada1Reali -
zación 
finalizada 
y utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
Proyectos fiscalizados por primera vez
1
AlemaniaCuxhaven Herstellung Offshore 
Basishafen Cuxhaven 
Liegeplatz 831 945 019 15 942 509Construcción de un 
nuevo muelle15 942 509 X 7 971 255
2Östliche Erweitung Offs -
hore Basis Cuxhaven 
Liegeplatz 941 436 573 18 800 000Construcción de un 
nuevo muelle18 800 000 X 18 800 000
3Offshore Basis Cuxhaven 
Errichtung der Hafenso -
hle Liegeplatz 83 400 649 1 250 000Construcción de un 
muelle  acomodación 
última de buques 
autoelevadores1 250 000 X 1 250 000
4
Wilhel -
ms-haven Sanierung «Alter Vorha -
fen» Wilhelmshaven2 175 813 761 534Rehabilitación de un 
muro de contención761 534 X 761 354
5Ertüchtigung der 
Niedersachsenbrücke16 456 421 6 704 346Construcción para au -
mentar la capacidad 
portuaria6 704 346 X
6Großprojekt 
«Jade-Weser-Port» 146 856 096 32 930 149Construcción de 
una nueva zona 
portuaria y terminal 
de contenedores32 930 149 X 26 344 119
7
Hafen 
Brake Norderweiterung Hafen 
Brake - Sandaufspülung 
und Errichtung Kaianlage 24 600 000 8 610 000Ampliación de la 
zona portuaria y 
construcción de un 
nuevo muelle8 610 000 X
8Norderweiterung Hafen 
Brake - 
2. Ausbaustufe)14 803 596 5 924 021Ampliación de la 
zona portuaria y 
construcción de un 
nuevo muelle5 924 021 X
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
70 Anexos 
N.º de 
pro -
yectosEstado 
miembroPuertoProyecto 
examinado Costes del 
proyecto 
en eurosFinancia -
ción de 
la UE en 
eurosContenido del 
proyectoCapacidad Conexión OtrosRealiza -
ción no 
finalizada1Reali -
zación 
finalizada 
y utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
9
ItaliaSalernoLogistica e porti. 
Sistema integrato 
portuale Salerno73 000 000 53 262 297a) Ampliación de la 
entrada del puerto 
(imboccatura)
b) estabilización del 
muelle
c) dragado26 631 149 26 631 149 X
10Collegamenti 
ferroviari e stradali. 
Sistema dei trasporti 
Salerno Porta Ovest. 
Primer lote
146 600 000 115 245 000Conexiones viales y 
ferroviarias al puerto
115 245 000X
11Collegamenti 
ferroviari e stradali. 
Sistema dei trasporti 
Salerno Porta Ovest. 
Segundo loteConexiones viales y 
ferroviarias al puertoX
12
TarantoCollegamento ferro -
viario del complesso 
del porto di Taranto 
con la rete nazionale25 500 000 1 875 000Conexión ferroviaria 
al puerto 1 875 000 X
13Dragaggio e cassa di 
colmata83 000 000 15 000 000Dragado y profun -
dización del lecho 
marino15 000 000 X
14Terminal de contene -
dores del puerto de 
Taranto (2000-2006)41 100 000 11 250 000Ampliación de una 
terminal existente 11 250 000 11 250 000Anexo  II
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
71 Anexos Anexo  II
N.º de 
pro -
yectosEstado 
miem -
broPuerto Proyecto examinado Costes del 
proyecto 
en eurosFinancia -
ción de la 
UE en eurosContenido del 
proyectoCapacidad Conexión OtrosReali -
zación 
no 
finali -
zada1Realiza -
ción fina -
lizada y 
utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
15
PoloniaGdańskPołączenie Portu 
Lotniczego z Portem 
Morskim Gdańsk - Trasa 
Słowackiego337 572 017 273 634 889Construcción de una 
carretera de 10,4 km 
de longitud273 634 889 X
16Modernizacja wejścia 
do portu wewnętrznego 
(w Gdańsku). Etap I - 
przebudowa falochronu 
wschodniego12 550 797 10 644 987Mejora de un espigón 
existente, ampliación 
y dragado del paso de 
entrada5 322 493.50 5 322 493.50 X
17Modernizacja wejścia do 
portu wewnętrznego (w 
Gdańsku). Etap II - prze -
budowa szlaku wodnego 
na Motławie6 705 529 5 676 090Reconstrucción de 
un muelle turístico 
(centro de la ciudad)5 676 090 X
18
GdyniaRozbudowa infrastruk -
tury portowej do obsługi 
statków ro-ro z dostępem 
drogowym i kolejowym 
w Porcie Gdynia29 070 083 10 968 299Mejora de una 
infraestructura 
necesaria para 
ampliar la capacidad 
de manipulación
buques ro-ro: rampa, 
carretera y acceso 
ferroviario10 968 299 X 5 484 149
19Przebudowa Kanału 
Portowego w Porcie 
Gdynia22 129 659 14 691 975Mejora del canal del 
puerto mediante 
dragado14 691 975 X
20Infrastruktura dostępu 
drogowego i kolejowego 
do wschodniej części 
Portu Gdynia27 474 031 17 731 050Reconstrucción/cons -
trucción de 2,12 km de 
carreteras y 2,85 km 
de vías ferroviarias17 731 050 X 17 731 050
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
72 Anexos Anexo  II
N.º de 
pro -
yectosEstado 
miembroPuertoProyecto 
examinado Costes del 
proyecto 
en eurosFinancia -
ción de 
la UE en 
eurosContenido del 
proyectoCapacidad Conexión OtrosRealiza -
ción no 
finalizada1Reali -
zación 
finalizada 
y utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
21
PoloniaSzczecin 
- ŚwinoujścieModernizacja toru 
wodnego Świnou -
jście - Szczecin 
(Kanał Piastowski i 
Mieliński) - etap II, 
strona wschodnia i 
zachodnia77 825 375 65 264 553Reconstrucción del 
paso entre los dos 
puertos65 264 553 X
22Modernizacja dos -
tępu drogowego do 
Portu w Szczecinie28 534 045 23 002 547Reconstrucción de 
un tramo de una 
calle para conectar el 
puerto23 002 547 X
23Przebudowa falo -
chronu wschodniego 
w Świnoujściu 10 318 058 8 422 871Reconstrucción de 
1,47 km de espigón8 422 871 X
24
SueciaNorrköping2008-SE-92606-P 
(Paquete de 
infraestructuras 
intermodales de 
Norrköping, mejora 
del paso de acceso) 35 300 000 3 528 000Ampliación y 
aumento del calado 
del paso de acceso3 528 000 X
25 Karlskrona2009-EU-21010-P” 
(Proyecto de 
Autopistas del Mar: 
Conexión báltica 
Gdynia-Karlskrona)85 400 000 17 090 800Obras de infraestruc -
tura para conectar 
los dos puertos con 
el fin de crear una 
cadena de transporte 
marítimo y ferrovia -
rio intermodal sin 
fisuras17 090 800 X 17 090 800
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
73 Anexos Anexo  II
N.º de 
pro -
yectosEstado 
miembroPuertoProyecto 
examinado Costes del 
proyecto 
en eurosFinancia -
ción de 
la UE en 
eurosContenido del 
proyectoCapacidadCone -
xiónOtrosRealiza -
ción no 
finaliza -
da1Reali -
zación 
finalizada 
y utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
26
EspañaCartagenaAmpliación dársena de 
escombreras. Fase 1116 492 375 46 035 682Construcción de un nuevo 
espigón y una nueva 
dársena46 035 682 X
27Terminal polivalente de 
graneles34 454 637 19 275 477Construcción de un 
muelle de 575 m de largo 
y una zona adyacente de 
4,5 ha19 275 477 X
28Relleno y urbanización 
terminal polivalente28 314 601 10 440 783Relleno de una zona 
de almacenamiento de 
aproximadamente 20 ha10 440 783 X 10 440 783
29
AlgecirasInfraestructuras 
portuarias y auxiliares 
en Isla Verde (3.ª fase) en 
Algeciras511 460 000 127 314 481Creación de 125 ha de 
nuevas zonas de tierra 
ganadas al mar127 314 481 X 73 842 399
30Muelle y explanada 
exterior al dique, junto a 
Isla Verde168 576 557 52 199 106Construcción de un nuevo 
muelle52 199 106 X
31Terminal pública de con -
tenedores TTI Algeciras168 950 665 22 226 148Adquisición de supe -
restructuras para una 
terminal de contenedores22 226 148 X
32
VigoMejora de la operati -
vidad de los muelles 
comerciales (1.ª fase)48 249 668 27 973 501Ampliación de los 
muelles existentes hacia 
el este y el norte27 973 501 X
33Almacenamien -
to de coches en 
altura en la terminal de 
transbordadores20 054 823 15 143 049Construcción de un silo 
para el almacenamiento 
de vehículos en la termi -
nal ro-ro15 143 049 X
34Ampliación del puesto 
de inspección fronteriza 
Arenal2 188 957 750 884Construcción de un 
nuevo edificio para la 
inspección sanitaria de 
las mercancías  750 884 X
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
74 Anexos Anexo  II
N.º de 
pro -
yectosEstado 
miembroPuertoProyecto 
examinado Costes del 
proyecto en 
eurosFinancia -
ción de la 
UE en eurosContenido del 
proyectoCapacidad Conexión OtrosRealiza -
ción no 
finaliza -
da1Realiza -
ción fina -
lizada y 
utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
35
EspañaSanta Cruz 
de TenerifeNueva base de 
contenedores en 
la dársena del este 
del puerto de Santa 
Cruz de Tenerife17 770 802 7 860 602Construcción 
para aumentar la 
capacidad de las 
terminales de conte -
nedores y mejorar la 
operatividad.7 860 602 X
36Nueva base de 
contenedores en la 
dársena del este, 
2.ª fase15 605 808 6 387 113Construcción 
para aumentar la 
capacidad de las 
terminales de conte -
nedores y mejorar la 
operatividad.6 387 113 X
37Tramo 1.º fase 2.ª 
Def. rellenos D. 
este: quiebro 1.º 
y 2.ª alineación 
espigón Cueva 
Bermeja5 673 967 2 809 113Construcción de una 
nueva zona de tierra 
adyacente al espigón 
existente para apo -
yar las actividades 
en el muelle para 
graneles líquidos y 
secos.2 809 113 X 2 809 113
Suma 1 (excluidos 
los proyectos 
nuevamente 
fiscalizados)2 461 546 621 1 076 626 856Total de proyectos 
fiscalizados por 
primera vez por 
categoría:447 553 574 599 658 626 29 414 656 7 18 12 193 775 022
Total general de pro -
yectos fiscalizados 
por primera vez por 
categoría1 076 626 856
Total general de pro -
yectos fiscalizados 
por primera vez en % 
del total:41,57 55,70 2,73
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
75 Anexos Anexo  II
N.º de 
pro -
yec-
tosEstado 
miem -
broPuerto Proyecto examinado Costes del 
proyecto 
en eurosFinancia -
ción de 
la UE en 
eurosContenido del 
proyectoCapacidad Conexión OtrosRealiza -
ción no 
finalizada1Reali -
zación 
finalizada 
y utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
Proyectos nuevamente fiscalizados
38 Italia Augusta Puerto de Augusta 15 493 707 3 839 328Construcción de 
edificios, muelles, 
embarcaderos ro-ro, 
pavimentos, barreras, 
sistemas externos 
para la finalización 
del puerto comercial 
de Augusta. 1 919 664 1 919 664 X 3 839 328
39
EspañaCampa -
mento San 
Roque infraestructuras portua -
rias en las instalaciones 
de  Campamento, San 
Roque37 688 436 16 582 912Rehabilitación de un 
muelle y construcción 
de 33,2 ha de espacio 
en la terminal, 
de las cuales 17,6 
ha se han creado 
recientemente16 582 912 X 16 582 912
40Punta Lan -
gosteira (A 
Coruña)Nuevas instalaciones 
portuarias en Punta Lan -
gosteira (A  Coruña) — 
1.ª Fase  — Beneficiario: 
Autoridad Portuaria de 
A Coruña590 172 648 257 539 720Construcción de 
un puerto exterior 
adyacente al puerto 
existente257 539 720 X 244 662 734
41 FerrolAmpliación del Puerto 
de Ferrol (puerto exte -
rior) — Beneficiario: 
Autoridad Portuaria de 
Ferrol — San Cibrao 
(nueva fiscalización)110 860 209 39 065 500Construcción de un 
puerto exterior que 
complemente al 
puerto existente39 065 500 X 35 158 950
42Arinaga - 
Las PalmasPuerto de Arinaga — 
Muelle de Agüimes 
1.ª fase A Beneficiario: 
Autoridad Portuaria de 
Las Palmas23 480 152 11 750 152Construcción de un 
nuevo puerto para 
descongestionar Las 
Palmas11 750 152 X 10 692 6381 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
76 Anexos Anexo  II
N.º de 
pro -
yectosEstado 
miembroPuertoProyecto 
examinado Costes del 
proyecto en 
eurosFinancia -
ción de la 
UE en eurosContenido del 
proyectoCapacidad Conexión OtrosReali -
zación 
no 
finali -
zada1Reali -
zación 
finalizada 
y utilizada 
según lo 
previsto1Reali -
zación 
finalizada 
e inuti -
lizada o 
infrau -
tilizada 
en gran 
medida% de la 
cantidad de 
financiación 
de la UE 
inutilizada o 
infrautiliza -
da en gran 
medida 
gastada o 
por gastar2
Suma 2 (solo los 
proyectos nueva -
mente fiscalizados)777 695 152 328 777 612Total de proyectos 
nuevamente fiscali -
zados por categoría:326 857 948 1 919 664 0 0 5 310 936 562
Suma 3 (proyectos 
fiscalizados 
nuevamente y por 
primera vez)3 239 241 773 1 405 404 468Total de proyectos 
fiscalizados por 
categoría:774 411 522 601 578 290 29 414 656 7 18 17
Total general de pro -
yectos fiscalizados:1 405 404 468
Total general de pro -
yectos fiscalizados en 
% del total:55,10 42,80 2,09
Infraestructuras 
relacionadas con el 
aumento del poten -
cial de transbordo:943 805 903
1 Conclusión en el momento de la visita de control.
2 Solo para los proyectos finalizados.
77 Anexos Anexo  IIISinopsis de los proyectos no finalizados
Estado 
miembroPuerto Proyecto no finalizado¿Cuándo estaba pre -
visto que finalizase el 
proyecto (fecha inicial en 
el contrato)?¿Qué importancia tiene el 
retraso en comparación 
con el objetivo inicial 
fijado (en meses, conocido 
hasta ahora)?Importe de la UE en 
cuestión
(euros)
ItaliaSalernoLogística y puertos Puerto 
integrado de Salerno 31.12.2015 13 meses 53 262 297
Conexiones viales y ferrovia -
rias del puerto de Salerno, 
puerta oeste, primer lote30.6 .2014 Mínimo 36 meses 115 245 000Conexiones viales y ferrovia -
rias del puerto de Salerno, 
puerta oeste, segundo lote
TarantoConexión vial del puerto de 
Taranto a la red ferroviaria 
nacional 31.12.2015 Mínimo 24 meses 1 875 000
Dragado y recuperación de 
tierras31.12.2014 Mínimo 26 meses 15 000 000
PoloniaGdańskPołączenie Portu Lotniczego 
z Portem Morskim Gdańsk - 
Trasa Słowackiego 30.9 .2015 Mínimo 16 meses 273 634 889
Szczecin 
- ŚwinoujścieModernización del paso 
Świnoujście - Szczecin (Kanał 
Piastowski i Mieliński) - fase 
II, de este a oeste 30.9 .2015 Sin retraso 65 264 553
Retraso mínimo total en 
meses ya conocido en el 
momento de la fiscalización: 
115524 281 739
78 Anexos Anexo  IV
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/2016Helgoland: EU: 11.3
Norddeich:
EU: 1.6
Emden:
EU: 1.2Wilhelmshaven:
EU: 40.4
EIB: 325Bensersiel:
EU: 0.2Bremerhaven:EU: 20.8EIB: 375.5
Brake:
EU: 22.5Kreis Nordfriesland: EU: 0.3
Hooge: EU: 0.8
Rendsburg:
EU: 1.2
Cuxhaven: EU: 37.6Sassnitz: EU: 19
Lubmin: EU: 34.3Stadt Barth:
EU: 2
Stralsund:
EU: 20.8 Rostock:
EU: 88.2Wismar:EU: 23.7Lübeck:EU: 22.7Kiel: EU: 6.5
Stade-Bütz/f_leth:
EU: 4.2Hamburg:
EU: 6.3
EIB: 225Flensburg: EU: 0.7
0 100 kmAmrum: EU: 0.3Principales características de los sistemas portuarios de los Estados miembros 
y sinopsis del apoyo financiero de la UE y el BEI a las zonas portuarias fiscalizadas 
(período 2000-2013) 1 
1. Alemania
Alemania tiene cerca de 21 puertos marítimos y 250 puertos fluviales. Existe una división de competencias entre 
el Gobierno federal, los estados federales (Länder) y las autoridades locales y otras partes interesadas principa -
les (por ejemplo, la industria, los sindicatos), lo que dificulta la definición de objetivos y estrategias comunes. 
El Gobierno federal es responsable esencialmente de establecer el plan marco de regulación del transporte 
y crear conexiones de infraestructura con los puertos marítimos y fluviales (conexión interior), mientras que los 
estados federales (y las autoridades locales) son responsables principalmente de las infraestructuras portuarias, 
y la industria y los sindicatos aseguran las actividades portuarias. Se han identificado las siguientes inversiones 
principales (fondos estructurales):
 1 Fuente : Compilación por el Tribunal de Cuentas Europeo de datos de la Comisión y datos del BEI de dominio público (página web).millones de euros  
79 Anexos Anexo  IV2. España
España tiene uno de los litorales más extensos de Europa (8 000 km). Su ubicación geográfica, la más cercana al 
eje de una de las principales rutas marítimas del mundo, también refuerza su posición como zona estratégica 
en el transporte marítimo internacional y plataforma logística al sur de Europa. El sistema portuario público 
español incluye 46 puertos de interés general, gestionados por 28 autoridades portuarias, cuyas inversiones, 
coordinación y eficiencia son supervisadas y gestionadas por un organismo gubernamental, Puertos del Estado, 
dependiente del Ministerio de Fomento, que se encarga de la aplicación de la política portuaria del Gobierno. 
España es el país que más ha invertido fondos de la UE en sus puertos (casi el 40 % de la cantidad total de la UE). 
Se señalaron las siguientes inversiones principales:
Mahón: EU: 10.5Other ﬁnancing in various posts:
Accessability ports infrastructure: EIB: 105
Spanish state ports FL: EIB: 50
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/2016Palma de Mallorca: 
EU: 14.5
0 150 km0100 kmSanta Cruz de Teneriﬀe: EU: 114Canarias
Las Palmas: EU: 169EIB: 80
Gobierno de Canarias: EU: 64.8
Melilla: EU: 34.5 mio €Ceuta: EU: 16Malaga:EU: 34.6
Tangier: EIB: 240Algeciras: EU: 247.9, EIB: 128.9Motril: EU: 22.7Almeria: EU: 41.4Sevilla: EU: 67.3, EIB: 100Junta de Andalucia: EU: 37.3
Huelva: EU: 32.7
Cadiz: EU: 76.3, EIB: 60Sines: EU: 0.8
Cartagena: EU: 89Alicante: EU: 40.5Valencia: 
EU: 159.4, EIB: 548.5Sagunto: EIB: 45Castellon: EU: 53Tarragona: EU: 22.6, EIB: 60Barcelona: EU: 278.6, EIB: 640Gobierno Vasco: EU: 5.6
Bilbao: EU: 38.5, EIB: 187
Santander: EU: 9.6
Vigo: EU: 56.7Ferrol: EU: 68
Gijon: EU: 264, EIB: 250
Aviles: EU: 50.9Principado de Asturias: EU: 29.4
Langosteira: EU: 301, EIB: 130
Xunta/portos de Galicia: EU: 14.8Pontevedra: EU: 29.4Villagarcia: EU: 29Pasajes: EU: 7.9millones de euros  
80 Anexos Anexo  IV3. Italia
El sistema portuario italiano está fragmentado. Consta de una multitud de pequeños puertos caracterizados por 
la ineficiencia y un limitado poder de mercado con respecto a los operadores de las terminales mundiales. El 
Gobierno italiano ha aprobado recientemente una nueva ley de reforma portuaria, entre otras cosas para fusio -
nar los puertos cercanos y sus autoridades portuarias con el fin de racionalizar el sistema portuario, mejorar la 
coordinación, atraer carga e inversiones adicionales y facilitar una mayor autonomía financiera. Las inversiones 
en la parte sur del país provinieron principalmente de los fondos de la política de cohesión, mientras que la 
parte norte se centró en los fondos del BEI y la RTE-T. Se señalaron las siguientes inversiones.
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/2016Malta: EU: 4.20 100 kmCatania: EU: 34.1
Augusta: EU: 50.3Messina: EU: 5Gioia Tauro: EU: 61.3Brindisi: EU: 25
Taranto: EU: 29Civitavecchia: EU: 0.6 
Marina di Pisciotta: EU: 0.5Acciaroli: EU: 3.6Salerno: EU: 167.4
Torre del Greco: EU: 0.7Livorno: EU: 0.7Savona: EIB: 109.7 €Genova: 
EU: 12.3EIB: 100Venezia: EU: 6.5
Ravenna: EU: 3.1EIB: 30
NAPA ports cooperation: Rieka, Venezia, Trieste, Koper:EU: 18.4
Procida: EU: 0.4 Napoli: EU: 115.7
Port of Ischia: EU: 0.001Port of Baia/Bacoli: EU: 0.2millones de euros  
81 Anexos Anexo  IV4. Polonia
La «Estrategia nacional para el desarrollo de los puertos polacos antes de 2015» elaborada en 2007 tenía como 
objetivo mejorar la competitividad de los puertos polacos, aumentar su contribución al desarrollo socioeconó -
mico del país y reforzar su importancia dentro de la red de transporte internacional. Tres puertos se considera -
ron fundamentales para el funcionamiento de la economía nacional: Gdańsk, Gdynia y Szczecin-Świnoujście. Por 
lo tanto, la mayor parte de las inversiones públicas se concentran en estos tres puertos y sus conexiones a los 
corredores internacionales, de la manera siguiente:
Elblag: EU: 7.4 mio € Gdansk: EU: 342.2Gdynia: EU: 80.5
Further investments called:
“Polish sea”: EU: 47.9Szczecin: EU: 163.9Kołobrzeg: EU: 26.9Darlowo: EU: 4.95 
Administrativeboundaries :©EuroGeographic s©EEA Cartography: Euros tat-GISCO, 04/20160 500 kmmillones de euros  
82 Anexos Anexo  IV5. Suecia
La legislación sueca atribuye al Estado central las responsabilidades financieras y de gestión de los accesos 
que conducen a los puertos y las conexiones con el interior, mientras que el área dentro de la zona portuaria 
es responsabilidad de la autoridad local o regional. Desde 2010 existe un plan nacional global de inversión en 
proyectos de infraestructuras para todos los modos de transporte en Suecia. El plan abarca el período 2010-
2021, se actualiza cada cuatro años e incluye el transporte marítimo, puertos y pasos. En cuanto a las inversiones 
en infraestructuras portuarias, las autoridades portuarias, pertenecientes a los municipios, son las que deciden 
y el Estado no tiene voz ni voto en ello debido a la autonomía regional y local, mientras que los derechos de los 
pasos, gestionados por la Administración Marítima Sueca, son responsabilidad del Estado. Desde 2000 se seña -
laron las siguientes inversiones de la UE y el BEI:
0 700 km
Lulea: EU: 3.7
Göteborg: 
EU: 5.6EIB: 79
Karlskrona: EU: 17
Malmö: EU: 6.9
Trelleborg: EU: 1.5, EIB: 48Norrköping: EU: 3.5Södertälje: EU: 0.6Lake Malaren: EU: 2.8
Stockholm: EU: 14
Administrative boundaries : © EuroGeographic s © EE A Cartography: Euros tat - GISCO, 04/2016millones de euros  
83 Anexos Anexo  VSinopsis de las superestructuras específicas para los usuarios cofinanciadas  
con financiación de la UE
Estado 
miembroBeneficiario Nombre del proyectoCoste total en 
eurosFinanciación 
de la UE en 
eurosÁmbito del proyecto
PoloniaGCT GdyniaFase III de la construcción de 
la terminal de contenedores 
GCT en Gdynia50 007 971 15 195 631Ampliación de las infraestructuras (por ejem -
plo, lecho de balasto para grúas de pórtico, 
depósitos de almacenamiento de contenedo -
res) y adquisición de equipos (por ejemplo, 
grúas de pórtico, tractores de terminal, 
semirremolques portacontenedores)
BCT GdyniaModernización de la terminal 
BCT en Gdynia49 666 124 13 469 631Ampliación/reconstrucción de infraestruc -
turas (superficie de calzada de las vías) y 
adquisición de equipos y soluciones infor -
máticas (por ejemplo, máquinas y equipos 
utilizados en el proceso de manipulación de 
contenedores)
Autoridad Portuaria 
de GdyniaReconstrucción de la terminal 
ferroviaria intermodal en el 
puerto de Gdynia24 108 770 9 773 125Ampliación/reconstrucción de infraestructu -
ras, incluidas vías para las grúas y sistema vial
DCT Gdańsk Fase III de la DCT Gdańsk 23 942 459 8 339 326Construcción de infraestructuras (por 
ejemplo, depósitos de almacenamiento 
de contenedores, modernización de los 
lechos de balasto para grúas de pórtico) y 
adquisición de equipos (por ejemplo, grúas 
de pórtico, tractores de terminal, semirremol -
ques portacontenedores)
DCT Gdańsk Fase II de la DCT Gdańsk 40 845 816 6 710 647Ampliación/reconstrucción de infraestructu -
ras (por ejemplo, apartaderos de ferrocarril, 
depósitos de almacenamiento de contenedo -
res) y adquisición de equipos (por ejemplo, 
grúas de pórtico, tractores de terminal, 
semirremolques portacontenedores)
GCT GdyniaFase II de la construcción de la 
terminal de contenedores GCT 
en Gdynia45 660 580 5 251 613Ampliación/reconstrucción de infraestruc -
turas (por ejemplo, almacenes, depósitos de 
almacenamiento de contenedores, aparca -
mientos de coches, instalación eléctrica) y 
adquisición de equipos (por ejemplo, grúas 
de pórtico, tractores de terminal, semirremol -
ques portacontenedores)
DB SzczecinTerminal de contenedores 
en el puerto de Szczecin — 
etapa I fase I14 161 270 4 887 595Construcción de las infraestructuras de la 
terminal de contenedores y adquisición de 
equipos (por ejemplo, grúas de pórtico)
BCT GdyniaAdquisición de una grúa de 
muelle para aumentar los 
volúmenes intermodales en la 
terminal BCT Gdynia16 275 975 3 969 750Adquisición de equipos (por ejemplo, grúas 
de pórtico)
Autoridad Portuaria 
de GdańskAmpliación de la terminal 
de contenedores intermodal 
en el Muelle Szczecińskie del 
puerto de Gdańsk6 724 173 2 704 222Reconstrucción de depósitos de almacena -
miento y manipulación de contenedores, 
instalaciones de servicios subterráneas y 
aparcamientos
España Puerto de Algeciras Terminal Pública de Contene -
dores TTI Algeciras168 950 665 22 226 148Adquisición de ocho grúas de muelle 
buque-tierra
Fondos totales de la UE 
para superestructuras:92 527 688
84 Anexos Anexo  VI
Casos de 
ayudas 
estatales 
a puertos 
marítimosAño PaísPuerto 
marítimoTipo de bien cubierto, infraestructura (I) o 
superestructura (S)Costes de 
inversión 
previstos 
(euros)Intensidad de 
la ayudaAyuda 
(euros)Núme -
ro de 
decisiónBeneficiario
1 2007 Estonia Muuga La ampliación oriental del puerto de Muuga 92 976 699 81 % no ayuda N 507 /06Majandus- ja Kommunikat -
siooniministeerium, Harju 
11; EE-15072 Tallinn
2 2007 Países Bajos RóterdamAmpliación del puerto de Róterdam (contribución 
a la financiación de la infraestructura pública 
y participación en la Autoridad Portuaria de 
Róterdam)934 000 000571 millones 
de euros para 
infraestructu -
ras públicas y 
500 millones 
de euros para 
participaciónno ayuda 
estatalN60/06Project Mainportontwi -
kkeling Rotterdam
3 2008 AlemaniaJade-We -
ser-Port 
Wilhelmshavena) diseño y construcción de infraestructuras 
portuarias (370 millones de euros); b) diseño y 
construcción de infraestructuras relacionadas con 
la terminal (240,2 millones de euros); c) diseño y 
construcción de una terminal de contenedores y 
edificios conexos960 000 000no ayuda 
estatalN 110 /08JadeWeserPort Infras -
truktur und Beteiligungen 
GmbH 
4 2009 Grecia El Pireoa) los equipos de carga y descarga en la terminal 
de contenedores (asunto C -169/08) se excluyen 
de este caso; b) construcción de un pantalán (C -
168/08) (véase asimismo SA. 28876 - alegaciones)159 768 000 Menos del 50 % 35 000 000 C21/09Autoridad Portuaria de El 
Pireo
ninguno 2010  nosin proyectos 
portuariossin proyectos portuarios
5 2011 Letonia Ventspilsa) construcción de una terminal para carga seca; 
b) construcción de atracaderos; c) construcción de 
un espigón; d) dragado; e) construcción de vías 
ferroviarias; f) renovación de los pantalanes; g) 
fortificación de la costa del canaldesconocida, 
por motivos 
de confiden -
cialidad no se 
han facilitado 
cifras62,86 %no constituía 
ayuda 
estatalC39/09 (ex. 
358/09)Autoridad portuaria de 
Ventspils
6 2011 Letonia Krievu SalaReubicación del puerto de Riga desde el centro 
de la ciudad a la actual zona portuaria inutilizada 
llamada Krievu Sala que permite la expansión de 
la ciudad de Riga195 380 916 61,10 % 119 387 658 N 44/2010 Autoridad Portuaria de Riga
7 2011 Países Bajos RóterdamCreación de un centro multimodal para conte -
nedores a 60 km de la terminal del puerto de 
Róterdam46 300 000 17 ,90 % 8 300 000 SA 32224Ablasserdam container 
transferiumSinopsis de las decisiones sobre ayudas estatales desde 2007
85 Anexos Anexo  VI
Casos de 
ayudas 
estatales 
a puertos 
marítimosAño PaísPuerto 
marítimoTipo de bien cubierto, infraestructura (I) o 
superestructura (S)Costes de 
inversión 
previstos 
(euros)Intensidad de 
la ayudaAyuda 
(euros)Núme -
ro de 
decisiónBeneficiario
8 2012 Italia Augustaa) ampliación del puerto existente (82 000 m2 para 
almacenamiento de contenedores y graneles sóli -
dos (28,3 millones de euros); b) instalación de dos 
grúas de pórtico para la manipulación de conte -
nedores (21,7 millones de euros) y fortalecimiento 
de una parte del muelle existente (17 millones de 
euros); c) construcción de un nuevo muelle y de -
pósito adyacente (45 000 m2) (25,83 millones de 
euros); d) construcción de un nuevo muelle (410 m 
y 116 000 m2) (52,5 millones de euros)145 330 000 68,87 % 100 088 771 SA 34940Autoridad Portuaria de 
Augusta
9 2012 Lituania KlaipedaConstrucción de infraestructuras para una nueva 
terminal de pasajeros y carga en Klaipeda: a) 
inversiones en construcciones realizadas por la 
autoridad portuaria 27 825 millones de euros); 
b) inversiones en almacenes de carga, punto de 
control e inspección, inversiones relacionadas con 
la seguridad realizadas por el operador privado de 
la terminal (KKIKT) (21 335 millones de euros) 49 200 000 64  % 17 900 000SA30742  
(N 137 /10)Autoridad Portuaria de Klai -
peda (SE KSSA) y Klaipedos 
keleiviu ir kroiniu terminals 
(KKIKT)
10 2013 España Cádiza) construcción de una nueva terminal de con -
tenedores con carreteras de acceso (con túnel) y 
dragado (108,4 millones de euros); b) renovación 
de la estación marítima de cruceros (1 millón de 
euros); c) renovación de las instalaciones portua -
rias existentes (17 ,53 millones de euros de los que 
se deducen 8,4 millones de euros correspondien -
tes al valor de una superficie de 9,8 hectáreas) 118 538 678 50,70 % 60 099 110 SA.36953Autoridad Portuaria de la 
Bahía de Cádiz
11 2013 Grecia El Pireoa) construcción de un espigón y zona terrestre; 
b) redes (drenaje, fibra óptica, suministro de 
electricidad y agua)120 000 000 95 % 113 900 000 SA.35418Autoridad Portuaria de El 
Pireo S.A. (PPA)
12 2013 Grecia Katakoloa) Ampliación del muelle de barlovento (160 m); b) 
ampliación del embarcadero existente enfrente de 
los restaurantes (63 m); c) obras adicionales en el 
muelle existente (ampliación); d) construcción de 
un edificio de recepción de pasajeros; c) amplia -
ción/renovación del viejo almacén; f) construcción 
de un teatro al aire libre; g) reconstrucción de las 
zonas y espacios públicos colindantes; h) construc -
ción de un edificio de control de tráfico portuario 
y pasaportes12 265 965 91,23  % 11 190 240 SA.35738Fondo Portuario Municipal 
de Pirgos
86 Anexos Anexo  VI
Casos de 
ayudas 
estatales 
a puertos 
marítimosAño PaísPuerto 
marítimoTipo de bien cubierto, infraestructura (I) o 
superestructura (S)Costes de 
inversión 
previstos 
(euros)Intensidad de 
la ayudaAyuda 
(euros)Núme -
ro de 
decisiónBeneficiario
13 2013 EspañaSanta Cruz de 
Tenerifea) obras de abrigo del puerto (protección y 
refuerzo del lado norte del muelle y el dique 
exterior (128 millones de euros); b) contradique 
para proteger el lado sur del muelle (27 ,8 millones 
de euros); c) zonas comerciales para almacena -
miento de graneles líquidos y contenedores (86,8 
millones de euros); d) restauración de la reserva 
natural cercana (fase 1) (0,6 millones de euros)243 800 000 27 ,48 % 67 000 000 SA.36223Puerto de Santa Cruz de 
Tenerife y Ley de Puertos 
del Estado y de la Marina 
Mercante (LEPEYMM)
14 2013 PoloniaSuperestructu -
ras portuarias 
polacasModificación del régimen de ayudas N 546/2008 
- Ayudas a la inversión para el desarrollo del 
transporte intermodal en el marco del programa 
operativo «Infraestructuras y medio ambiente» 
(aumento del presupuesto de 111 millones a 
aproximadamente 170 millones de euros) debido 
a la necesidad sustancial de modernizar e invertir 
en infraestructuras intermodales en Polonia. (las 
infraestructuras portuarias serán un objetivo es -
pecífico) a) transporte intermodal: construcción de 
centros logísticos y terminales de contenedores, 
instalaciones de almacenamiento y manipulación, 
carreteras y vías ferroviarias internas, suministro 
de agua, equipos electrónicos; b) red interna 
de transporte en los puertos (carreteras, vías 
ferroviarias, pasos subterráneos, aparcamientos, 
depósitos de almacenamiento, sistemas de 
telecomunicaciones). 170 000 00050 % para 
infraestructuras 
portuarias e in -
termodales; 30 % 
para equipos de 
información y 
comunicaciónSA.36485La ayuda está a disposición 
de las empresas de los Esta -
dos miembros de la UE que 
realicen o tengan intención 
de realizar actividades 
de transporte intermo -
dal en Polonia —como 
operadores de terminales 
de contenedores y centros 
logísticos— excluidas las 
empresas con dificultades 
financieras y las empresas 
a quienes la Comisión 
haya ordenado devolver la 
ayuda, mientras la ayuda 
no se haya recuperado 
íntegramente.
15 2013 Italia Capo d'OrlandoEspigón, dragado, atracadero, infraestructuras 
turísticas48,71 % 20 020 000 SA.36621
87 Anexos Anexo  VI
Casos de 
ayudas 
estatales 
a puertos 
marítimosAño PaísPuerto 
marítimoTipo de bien cubierto, infraestructura (I) o 
superestructura (S)Costes de 
inversión 
previstos 
(euros)Intensidad de 
la ayudaAyuda 
(euros)Núme -
ro de 
decisiónBeneficiario
16 2014 Letonia VentspilsMejora de la estabilidad del suelo del dique del 
canal del río Venta detrás de los atracaderos 2 y 
3 - primera decisión6 150 000 38,60 % 3 775 918 SA.38771Autoridad Portuaria del 
Puerto de Ventspils
17 2014 Grecia Patrasa) mejora del puerto de Patras (5.º muelle); obras 
de drenaje de carreteras y agua de lluvia; c) 
construcción de la terminal 1; d) construcción de la 
terminal 2; e) edificio auxiliar 52 247 600 100 % 52 247 600 SA.38048Autoridad Portuaria de 
Patras S.A. (OLPa)
18 2014 Italia Salernoa) Ampliación de la entrada del puerto; b) estabili -
zación del muelle; c) dragado73 000 000 97 ,28 % 71 016 396 SA.38302Autoridad Portuaria de Sa -
lerno a través del Ministro 
deglo Affari esteri P .le della 
Farnesina 1 I-00194 Roma
19 2014 Letonia Ventspils Estabilización del suelo 2 300 000 SA.38771
20 2015 Letonia VentspilsMejora de la estabilidad del suelo del dique del 
canal del río Venta detrás de los atracaderos 2 y 3 - 
segunda decisión (véase también SA.38771)6150000 (véa -
se la primera 
decisión)aumento de la 
ayuda del 38,6 % 
al 85 %cifra 
actualizada: 
de 3 775 918 
euros a 
5 227 500 
eurosSA. 40838Autoridad Portuaria del 
Puerto de Ventspils
21 2015 Alemania SassnitzAmpliación del puerto mediante la construcción 
de un nuevo atracadero (n.º 10) para optimizar el 
uso de los atracaderos 8 y 95 100 000 88,68 % 4 523 000 SA.41865 Fährhafen Sassnitz GmbH 
22 2015 Francia CalaisAmpliación del puerto de Calais y construcción 
de una nueva terminal para posibilitar un mejor 
funcionamiento de los servicios de transporte 
marítimo a través del canal887 500 000 30,40 % 270 000 000 SA.39688 Puerto de Calais
23 2015 Italia TarantoDragado y eliminación de materiales de dragado 
debido a la inadecuación de las infraestructuras 
para acomodar buques portacontenedores cada 
vez más grandes83 000 000 54 % 38 158 587 SA.39542Autoridad Portuaria de 
Taranto
88 Anexos Anexo  VI
Casos de 
ayudas 
estatales 
a puertos 
marítimosAño PaísPuerto 
marítimoTipo de bien cubierto, infraestructura (I) o 
superestructura (S)Costes de 
inversión 
previstos 
(euros)Intensidad de 
la ayudaAyuda 
(euros)Núme -
ro de 
decisiónBeneficiario
24 2015 Alemania WismarAumento de la capacidad portuaria para la ma -
nipulación de madera mediante a) la ampliación 
del muellaje; b) dragado y tierra ganada al mar; c) 
terminales para mercancías líquidas; d) terminal 
para agua de refrigeración; e) medidas compensa -
torias medioambientales37 141 615 65,98 % 24 506 881 SA.39608Autoridad Portuaria del 
Puerto de Wismar
25 2015 Alemania WismarAmpliación y mejora de la terminal de cruceros 
existente mediante a) la ampliación de la longitud 
del atracadero en 240 m; b) un edificio para 
Aduanas y la Policía; valla de seguridad PBIP; c) 
dragado; d) construcción de una carretera; e) 
instalación de agua potable/residual; f) zona de 
abastecimiento para cruceros; g) aparcamiento 
para autobuses33 899 000 8,19 %2 776 300 
euros (la 
construc -
ción de un 
edificio para 
la Policía y 
Aduanas no 
constituye 
ayuda 
estatal y, por 
lo tanto, no 
se incluye 
en esta 
cantidad)SA.39637Autoridad Portuaria del 
Puerto de Wismar
26 2015 Países Bajos LauwersoogEliminación de congestionamiento en el puerto 
que se realizará ampliando el muelle de pesca 
200 m 4 161 300no se considera 
ayuda estatal832,260 SA.39403Exploitatiemaatschappij 
Havencomplex Lauwersoog
27 2015 AlemaniaPuerto de 
MaasholmAcondicionamiento del muelle para buques de 
pescano aid no aid SA.42219
28 2015 PortugalPuerto de 
LeixoesTerminal de cruceros, puerto deportivo (sin efecto 
en el comercio)no aid no aid SA.43250
29 2015 LetoniaPuerto de 
LepajaDragado 75 % 32 300 000 SA.41734
30 2015 GreciaPuerto de 
MykonosInfraestructuras de transporte de pasajeros, algu -
nas infraestructuras turísticas (ayuda regional)10 718 252 100 % 10 600 000 SA.39232Organización de gestión del 
puerto municipal (MPMO) 
de Mykonos
31 2015 AlemaniaPuerto de 
RostockVarias inversiones, carga seca sin mercancías a 
granel7 182 900 80 % 5 600 000 SA.43376Rostocker Fracht- und 
Fischereihafen GmbH
89 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
III Primer guion
La Comisión observa que el Reglamento RTE-T y los planes de trabajo de los corredores de la red principal prevean 
la elaboración de estrategias a nivel de la UE a fin de garantizar que se tienen en cuenta las prioridades europeas de 
desarrollo portuario.
Desde 2013, el Reglamento sobre la red transeuropea de transporte establece una planificación de infraestructuras 
a escala de la UE mediante la creación de redes básicas y globales asociadas con las normas técnicas y los plazos de 
aplicación. El presente Reglamento deriva del análisis de los volúmenes de tráfico de los puertos marítimos de la UE.
La aplicación de la red básica y global de RTE-T está respaldada por instrumentos de gobernabilidad, como los planes 
de trabajo de los corredores, el apoyo de los coordinadores europeos, los foros de los corredores que permitan super -
visar mejor la realización de la RTE-T e identificar los proyectos de gasoductos.
La Comisión también desarrolla una estrategia a largo plazo para las actividades portuarias destinadas a incrementar 
la eficacia de los servicios portuarios y la transparencia de la financiación pública. En este contexto, la Comisión ha 
presentado un proyecto de Reglamento1, que está siendo examinado actualmente por los colegisladores. También 
supervisa el respeto del art. 49 del TFUE sobre la libertad de establecimiento. Esto debería contribuir a lograr una 
mejor utilización de la capacidad de infraestructura en los puertos y a una mejor gestión de la financiación pública 
nacional y de la UE.
En el marco de la política regional, en relación con el período de programación 2014-2020, la exigencia a largo plazo 
para el desarrollo de las infraestructuras es una de las condiciones ex ante  en el ámbito de los transportes (objetivo 
temático 7). Entre otros requisitos, los Estados miembros están obligados a aprobar planes de transporte completos, 
que incluyan el desarrollo de estrategias a largo plazo para los puertos.
III Segundo guion
La Comisión considera que la infraestructura portuaria está prevista y diseñada con una vigilancia a largo plazo (10 
a 20 años) después de su finalización. Por lo tanto, las inversiones en los puertos no pueden apreciarse con una pers -
pectiva a corto plazo.
La Comisión considera que tres años después de la conclusión de las obras, es prematuro concluir que las inversiones 
en los puertos infrautilizados no son eficaces y suponen un despilfarro de dinero.
La crisis financiera de 2008/2009, ha llevado a una disminución de la demanda, lo que se ha traducido en capacidades 
infrautilizadas en casi todos los sectores del transporte, no solo en el transporte marítimo. Esto podría haber afectado 
a la evaluación de las necesidades.
La política de cohesión 2014-2020 dispone de un marco de rendimiento para examinar cada programa operativo. Entre 
otras cosas, este marco incluye la posibilidad de suspender los pagos o aplicar correcciones financieras, en el caso de 
un rendimiento insuficiente.
1 COM (2013) 296: Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se crea un marco sobre el acceso al mercado 
de los servicios portuarios y la transparencia financiera de los puertos
Respuestas de la Comisión 90
III Tercer guion
Por lo que se refiere a nuevos proyectos auditados, la Comisión toma nota de los retrasos y sobrecostes, pero señala 
que estos riesgos son inherentes a las inversiones en infraestructuras. Los proyectos en infraestructura marítima 
son largos y complejos. Estos proyectos son propensos a los cambios en diseño y en el presupuesto. En particular, la 
Comisión reconoce la complejidad de los procedimientos administrativos de autorización y está estudiando posibles 
maneras de simplificar el marco regulador, por ejemplo, a través de la creación de una ventanilla única en el sentido 
preconizado por el Tribunal de Cuentas.
Considera que las autoridades de gestión deben poder elegir entre diferentes solicitudes de proyectos maduros para 
financiar aquellos proyectos con más facilidad para alcanzar los objetivos del programa. Sin embargo, la competencia 
entre los grandes proyectos de infraestructura es a menudo limitada, ya sea porque no existen muchos proyectos 
listos para su ejecución o porque no se ajustan a los objetivos establecidos en el programa.
III Cuarto guion
De conformidad con la información recibida de las autoridades españolas, la Comisión observa que la capacidad uti -
lizada para la mayoría de los puertos examinados por el Tribunal no ha dejado de aumentar. La Comisión subraya que 
las conclusiones del Tribunal de Cuentas deben interpretarse de manera adecuada en el contexto de una perspectiva 
a largo plazo (10-20 años) de inversiones en puertos. Por otra parte, también deben tomarse en consideración los efec -
tos de la crisis financiera en el transporte marítimo.
III Quinto guion
La Comisión señala que las comunicaciones con el interior del puerto sean analizadas y tenidas en cuenta en los planes 
de trabajo de los corredores.
Las inversiones en infraestructuras son «elementos constitutivos» que crean y mejoran la red global de transportes. 
Los proyectos seleccionados para su financiación por la Comisión están siempre en el marco de un «proyecto global» 
que incluye diversos proyectos.
Sin embargo, no todas las inversiones pueden realizarse al mismo tiempo y, por lo tanto, debe darse prioridad a las 
necesidades de la mejor manera posible teniendo en cuenta los recursos disponibles.
III Sexto guion
La Comisión considera que las estructuras de consulta para los préstamos del BEI propuestos cumplen con el procedi -
miento establecido en el artículo 19 de los Estatutos del BEI, que se aplica a todas las inversiones financiadas por el BEI 
con cargo a sus recursos propios. El papel de la Comisión es emitir un dictamen sobre la conformidad de las inversio -
nes financiadas por el BEI con cargo a sus recursos propios, con toda la legislación pertinente de la UE y sus políticas.
El dictamen de la Comisión se elaboró sobre la base de la información facilitada por el BEI en el marco del procedi -
miento del artículo 19.
Puede emitir un dictamen negativo si la Comisión no recibe la información suficiente para poder evaluar su conformi -
dad con la legislación y políticas de la UE.
Respuestas de la Comisión 91
III Séptimo guion
La Comisión ha estado trabajando en el establecimiento de unas condiciones de competencia equitativas para los 
puertos europeos de varias maneras: a partir de la sentencia Leipzig/Halle en 2011, la Comisión ha examinado numero -
sos casos individuales que se notificaron a la Comisión o en los que los competidores presentaron una denuncia ante 
la Comisión. Esta práctica casuística contribuyó a garantizar que los puertos compitieran en igualdad de condiciones.
Se esperan nuevas facilidades en relación con las formalidades informativas relativas al transporte marítimo gracias 
a la iniciativa de la ventanilla única marítima de la UE, la evaluación de la ejecución y la revisión de la Directiva sobre 
formalidades informativas.
Por lo que se refiere a la superestructura, la Comisión subraya lo siguiente: si la financiación de superestructuras cons -
tituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado, es algo que no prohíbe a los Estados 
miembros financiar estas superestructuras. La Comisión puede declararla compatible con el Tratado. Las ayudas esta -
tales a los puertos se rigen por el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado.
En lo que se refiere al seguimiento, la Comisión subraya que el régimen de control de ayudas estatales se basa en una 
evaluación previa y de cooperación leal de los Estados miembros. Habida cuenta de los recursos de la Comisión, no es 
factible sistemáticamente revisar todas las decisiones individuales ex post . Sin embargo, todas las decisiones se publi -
can y permiten a las partes interesadas presentar una reclamación en caso de que consideren que se han producido 
infracciones. A este respecto, la Comisión considera que existen suficientes instrumentos a nivel nacional y de la UE 
para garantizar un buen desarrollo de las autoridades nacionales por lo que se refiere a la adjudicación de concesiones 
y permitir que los licitadores descartados sigan cometiendo posibles irregularidades.
IV Primer guion
La Comisión acepta la recomendación de vigilar la capacidad del puerto principal y de volver a evaluar los planes de 
desarrollo de los Estados miembros. La Comisión estudiará los efectos macroeconómicos de finalización de la red 
RTE-T.
IV Segundo guion
La Comisión acepta la recomendación.
IV Tercer guion
La Comisión acepta la recomendación. Un plan de desarrollo para el sector portuario se conseguirá especialmente 
mediante el plan de implementación detallado de las autopistas del mar, y las vías navegables clave están incluidas en 
los respectivos planes de trabajo de los corredores de la red básica.
IV Cuarto guion
La Comisión observa que esta recomendación está dirigida parcialmente a los Estados miembros.
En la medida en que la afecta, la Comisión se compromete a aplicar esta recomendación como se describe a continua -
ción y la considera aplicada parcialmente.
Respuestas de la Comisión 92
La Comisión ha puesto en marcha un estudio para identificar la forma de simplificar los procedimientos administrati -
vos de los proyectos de la RTE-T. Los principales problemas actualmente ya se han identificado y las posibles solucio -
nes están siendo analizadas. La Comisión examinará específicamente la posibilidad de crear una «ventanilla única» 
para los promotores de proyectos para simplificar y acelerar los procedimientos de autorización para los proyectos de 
la RTE-T, junto con otras medidas de actualización. También estudiará la concepción de un único marco para la autori -
zación de los proyectos de la RTE-T de la UE pertinentes. Como siguiente paso, la Comisión tiene la intención de llevar 
a cabo una evaluación de impacto en 2017 que considere la presentación de una propuesta legislativa.
La Comisión ya ha anunciado estas iniciativas en la Comunicación de 1 de junio de 2016: Europa Invierte de Nuevo: 
Balance del Plan de Inversiones para Europa y próximas etapas [1]: «(...) la Comisión estudiará la posibilidad de diseñar 
un único marco de autorización para la UE que se aplicaría directamente a los grandes proyectos transfronterizos o a 
las grandes plataformas de inversión que impliquen cofinanciación nacional, a fin de sustituir una amplia serie de pro -
cedimientos de autorización a nivel nacional y de la UE».
IV Quinto guion
La Comisión acepta la recomendación pero desearía destacar que sólo puede aplicar correcciones financieras en caso 
de incumplimiento de las condiciones legales.
IV Sexto guion
La Comisión acepta en parte esta recomendación. Se volverá a evaluar la necesidad de un mayor apoyo en estos dos 
ámbitos.
Sin embargo, las inversiones en contenedores, el transbordo y el almacenamiento son elegibles para la cofinanciación 
de la UE, si se quiere que la igualdad y el acceso no discriminatorio para todos los operadores también se puedan 
garantizar, teniendo en cuenta, en su caso, la doble función de determinadas infraestructuras de tránsito y acceso.
Respecto a las superestructuras que no entran en el ámbito de las competencias públicas, la Comisión observa que 
estos gastos se excluyen de la financiación en el marco del Mecanismo «Conectar Europa», ya que no están vinculados 
a los objetivos de la política energética y medioambiental, y al objetivo 7 (Transporte) del FEDER. Las superestructuras 
podrán permitirse en otras zonas del FEDER, por ejemplo, como una inversión productiva.
IV Séptimo guion
La Comisión acepta la recomendación por lo que respecta el mecanismo «Conectar Europa», y en la medida en que no 
genere una mayor congestión de la conexión con el interior al aumentar la concentración de los flujos marítimos a un 
reducido número de puertos.
Respuestas de la Comisión 93
IV Octavo guion
La Comisión acepta parcialmente la recomendación por lo que se refiere el valor añadido de la UE y, cuando proceda, 
las condiciones relacionadas con el componente de inversión privada, según se explica a continuación. Sin embargo, 
por lo que respectan los casos específicos de acceso marítimo a los puertos (dragado), así como los puertos situados 
en las regiones ultraperiféricas (islas), garantizar los componentes de la inversión privada no siempre es factible.
Los criterios de adjudicación para los proyectos presentados en las convocatorias de propuestas del MCE ya incluyen 
la demostración de «valor añadido europeo» y, en su caso, la necesidad de tener el potencial de estimular la inver -
sión pública y privada, según lo previsto en la parte V del anexo I del Reglamento del MCE. El Mecanismo «Conectar 
Europa» pide que, a partir de 2015, se haga una presentación sistemática de los análisis de costes y beneficios en los 
que se demuestre el importe de la ayuda de la UE y destaque las repercusiones de los proyectos.
IV Noveno guion
La Comisión acepta la recomendación, pero desearía destacar que no pueden aplicarse unilateralmente los cambios 
en el memorando de entendimiento.
IV Décimo guion
La Comisión no acepta esta recomendación. Los servicios de la Comisión participantes en la consulta interservicios del 
procedimiento del artículo 19 ya tienen la posibilidad de proporcionar un dictamen negativo sobre un proyecto si tie -
nen observaciones críticas. Mientras se mantenga este dictamen negativo por el servicio de que se trate, el Comisario 
responsable de los asuntos económicos y financieros no aprobará un dictamen positivo a través de un procedimiento 
de habilitación.
IV Undécimo guion
La Comisión no acepta esta recomendación. Se ha estado trabajando en la orientación de las normas aplicables a las 
ayudas estatales en el sector portuario mediante el desarrollo de su práctica decisoria, la publicación de un conjunto 
de criterios analíticos para proyectos de infraestructura y la adopción de la Comunicación sobre el concepto de ayuda 
estatal. Además, la Comisión está trabajando actualmente en una ampliación del Reglamento general de exención 
por categorías (RGEC) a la financiación de la infraestructura portuaria, que proporcionará nuevas orientaciones. En 
este momento no está previsto emitir directrices portuarias específicas en materia de ayudas estatales, además de las 
medidas antes mencionadas.
En opinión de la Comisión, la cuestión podría estudiarse una vez que la prórroga RGEC esté vigente y la práctica haya 
sido desarrollada suficientemente.
IV Duodécimo guion
La Comisión acepta la recomendación y se esforzará por seguir garantizando un análisis coherente de las superestruc -
turas específicas para los usuarios en su evaluación de casos individuales de ayuda estatal. La Comisión, además, tiene 
el propósito de facilitar nuevas orientaciones en lo que se refiere a cada una de las superestructuras en el RGEC.
IV Decimotercer guion
La Comisión acepta la recomendación.
Ya se ha incrementado el número de investigaciones de oficio. Tras la adopción del RGEC, se dispondrá de más recur -
sos para dichas investigaciones. La adopción de este Reglamento está prevista para el primer semestre de 2017.
Respuestas de la Comisión 94
IV Decimocuarto guion
La Comisión observa que los destinatarios de la presente Recomendación serán los Estados miembros.
Los Estados miembros ya están obligados, en virtud del artículo 108 del TFUE, a notificar sistemáticamente cualquier 
tipo de ayuda pública para los proyectos de infraestructura portuaria que constituye una actividad económica. La 
Comisión señala que no tiene competencias para exigir a los Estados miembros que le informen de cualquier interven -
ción financiera pública que no constituya una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE.
IV Decimoquinto guion
La Comisión no acepta esta recomendación ya que introduciría un requisito adicional de notificación y, por lo tanto, 
aumentaría la carga administrativa para las administraciones de los Estados miembros de la UE sin aportar claramente 
beneficios proporcionados.
IV Decimosexto guion
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión reconoce que se necesitan más esfuerzos de simplificación para reducir la carga administrativa en el 
ámbito del transporte marítimo.
Señala que las acciones ya están en curso en las formalidades informativas relativas al transporte marítimo exigibles 
a través de la puesta en marcha del proyecto piloto e-Manifest  centrándose en el principio «informar una vez» para el 
sector, así como a través del desarrollo, junto con la AESM, de un servicio de ventanilla única marítima europea a través 
del cual todos los buques puedan informar de manera normalizada.
Además, la Comisión está llevando a cabo actualmente una evaluación de la Directiva sobre las formalidades informa -
tivas sobre cuestiones marítimas, lo que podría dar lugar a su revisión.
Introducción
04
La concentración del tráfico en determinados puertos se debe a su proximidad a las grandes vías marítimas y a su 
papel como instalaciones de transbordo para conexiones subordinadas. Es consecuencia del desarrollo histórico 
y geográfico de los puertos. La Comisión considera que no se trata de un fenómeno intrínsecamente negativo.
13
La Comisión considera que las formalidades aduaneras para las mercancías de la Unión que circulan entre puertos de 
la UE se han reducido al mínimo y son mucho menos rigurosas con respecto a las mercancías que proceden de otros 
países. En esencia, estas formalidades para las mercancías de la Unión solo suponen una mera prueba del estatuto 
de la Unión en la reintroducción en la UE. Esta prueba no es necesaria incluso cuando los productos circulen por un 
«servicio marítimo regular autorizado». Otra ventaja es que las mercancías no pertenecientes a la Unión que circulan 
entre puertos de la UE no necesitan ser sometidas a un régimen de tránsito aduanero a menos que se trasladen junto 
con mercancías de la Unión y sean transportadas mediante un «servicio marítimo regular autorizado». En ese caso, se 
aplica un régimen de tránsito simplificado basado en el manifiesto marítimo e incluye una exención de una garantía 
financiera.
Respuestas de la Comisión 95
La iniciativa del «Cinturón Azul» se puso en marcha para crear una igualdad de condiciones mediante la simplificación 
de los procedimientos aduaneros y mediante el establecimiento, antes del 1 de junio de 2015, de las ventanillas únicas 
nacionales y marítimas para suavizar la presentación de las formalidades del transporte marítimo, como así lo exige la 
legislación.
La nueva legislación aduanera (Código Aduanero de la Unión) entró en vigor el 1 de mayo de 2016, y prevé un período 
transitorio hasta 2020, especialmente para la creación o la mejora de sistemas electrónicos de notificación de datos 
aduaneros.
23
Las inversiones portuarias solo recibirán un modesto apoyo procedente de fuentes de cofinanciación de la UE: las ayu -
das del Fondo de Cohesión/FEDER se conceden solo en casos limitados, cuando se establece la importancia estraté -
gica de la inversión (por ejemplo, en un plan global de transporte), y únicamente para cubrir el déficit de financiación. 
Esto significa que los fondos de cohesión/FEDER no podrían desplazar la inversión privada, sino más bien apoyarlos en 
caso necesario.
25
La Comisión toma nota de que, en enero de 2012, 25 de los 27 proyectos se habían completado. Veintidós de ellos se 
estaban aplicando, aunque cuatro necesitan inversiones adicionales para que puedan constituir un enlace eficaz con 
las regiones del interior. En el caso de tres proyectos, su eficacia y su aplicación deben mejorar aún más.
OBSERVACIONES
31
La política de la Comisión relativa a la infraestructura (planificación de la RTE-T) se basa en una metodología exhaus -
tiva y transparente según el volumen de tráfico de los puertos de la UE con el fin de determinar su inclusión en la red 
básica o en la red global.
Cualquier evaluación de la relación costes-beneficios para una determinada inversión formula hipótesis sobre los 
futuros flujos de tráfico, teniendo en cuenta los datos históricos y las simulaciones de tráfico y también la opinión de 
los expertos sobre la manera en que una nueva inversión puede aumentar el número de unidades de tráfico, o cómo 
contribuirá a operar las unidades de manera más eficiente.
A largo plazo, las previsiones de tráfico pueden variar significativamente en términos reales debido a cambios en las 
condiciones de mercado de las economías mundiales, a cambios tecnológicos y a otros factores que influyen en estas 
previsiones.
34
La Comisión observa que el Reglamento RTE-T y los planes de trabajo de los corredores de la red principal prevén la 
elaboración de estrategias a nivel de la UE a fin de garantizar que se tienen en cuenta las prioridades europeas de 
desarrollo portuario.
Por otra parte, por lo que respecta a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, la Comisión garantiza la existen -
cia y aplicación de planes nacionales de transporte en el marco de la condición ex ante  de evaluación para el período 
de programación 2014-2020.
Respuestas de la Comisión 96
Recuadro 1 — Tercer guion
El plan nacional de Italia ha sido recientemente puesto en marcha. Como tal, su aplicación generará nuevos planes de 
inversión del puerto para la llamada Autorità di Sistema Portuale (Piano regolatore di sistema portuale) durante los próxi -
mos años.
La Comisión retiene el Programa FEDER por el incumplimiento de la condicionalidad ex ante  7.3 (en consonancia con las 
recomendaciones específicas por país de 2014 y 2015), a la espera de la plena aplicación de la reforma y planificación 
portuaria, incluido un plan global de dragado, la creación de nuevas agrupaciones de autoridades portuarias de «dársena 
portuaria» en los mismos ámbitos, reducción de los trámites (ventanilla única marítima nacional), etc.
Recuadro 1 — Cuarto guion
En 2014, el documento de ejecución de la estrategia de desarrollo de los transportes fue adoptado por el Consejo de 
Ministros.
En los últimos años, muchas inversiones urgentemente necesarias han sido programadas y ejecutadas correctamente, 
a pesar de que la estrategia no estaba bien controlada. El volumen de negocios en los puertos polacos ha ido aumentando 
cada año y los Fondos EIE de distintos periodos han ayudado y seguirán ayudando a este proceso mediante la financiación 
de inversiones importantes en infraestructuras.
Los proyectos no marítimos fueron complementarios a las inversiones en los puertos y solo hay un caso único en que la 
modernización de los muelles se realizó junto con su conversión en zonas peatonales.
35
La Comisión señala que el cálculo de la capacidad de transporte es una tarea compleja en la que deben tenerse en cuenta 
muchos factores, y los métodos de cálculo pueden variar según el país, el tipo de mercancías transportadas o los puertos.
Además, la capacidad total no es la única o la principal medida de eficiencia, y debe considerarse con la perspectiva 
a largo plazo aplicada en el diseño de los puertos.
Además, en la última década, el tráfico de transbordo ha pasado a ser extremadamente volátil y está ligado a las opciones 
de mercado de grandes inversores privados.
36
La Comisión observa que el empleo y el crecimiento inducidos por los puertos no deben considerarse solo en los puer -
tos. Los puertos siguen siendo el punto de tránsito para el 75 % del comercio exterior y el 40 % del comercio interno, 
cuando el marítimo es la modalidad más competitiva (y con un menor consumo de energía). Por otra parte, los trabajos de 
infraestructura no crean puestos de trabajo solamente a través de las obras de construcción, sino en los sectores a largo 
plazo que se benefician indirectamente de ella, como el turismo y la logística.
El impacto en el crecimiento y el empleo debería establecerse a través de un proceso de evaluación, incluida una mayor 
competitividad debido a la reducción de los costes logísticos y de transporte de la zona afectada.
Respuestas de la Comisión 97
La Comisión evaluó el impacto económico de la aplicación de la política en materia de RTE-T, incluido su componente 
portuario2. La Comisión tiene previsto realizar un análisis de impacto global sobre el empleo y el crecimiento en 2017 de la 
plena realización de los proyectos de la red transeuropea de transporte a escala europea, sobre la base de las conclusiones 
preliminares y los resultados de la evaluación intermedia en curso del programa del Mecanismo «Conectar Europa».
En el marco de la política regional, se recopilaron datos sobre la creación de empleo a través del indicador principal perti -
nente a nivel de los programas operativos (PO), teniendo en cuenta que la información sobre estos no era obligatoria en el 
período de programación 2007-2013. Para el período 2014-2020, la utilización de los indicadores comunes pertinentes será 
obligatoria cuando proceda, incluido aún en el caso los PO (véase el apartado 79 sobre el establecimiento de los indicado -
res fijados para los PO).
40
La Comisión también desarrolla una estrategia a largo plazo para las actividades portuarias destinadas a incrementar la 
eficacia de los servicios portuarios y la transparencia de la financiación pública. En este contexto, la Comisión ha presen -
tado un proyecto de Reglamento3, que está siendo examinado actualmente por los colegisladores. También supervisa el 
respeto del art. 49 del TFUE sobre la libertad de establecimiento. Esto debería contribuir a lograr una mejor utilización de 
la capacidad de infraestructura en los puertos y a una mejor gestión de la financiación pública nacional y de la UE.
Se espera que la Comisión informe sobre esta estrategia en 2018.
41
Todos los puertos están conectados con el interior, al menos por carretera. La Comisión señala que el objetivo de esta 
es que estos puertos estén conectados mediante el ferrocarril y, siempre que sea geográficamente factible, con las vías 
navegables interiores.
42
La Comisión recuerda que el Reglamento sobre las RTE-T actualmente en vigor es el resultado de un acuerdo entre los 
colegisladores europeos siguiendo el procedimiento legislativo ordinario.
La propuesta de la Comisión para el Reglamento RTE-T4 en relación con los puertos se basó en la metodología objetiva, 
que ya había sido objeto de una amplia consulta a las partes interesadas y a los Estados miembros, y se publicó junto con 
la propuesta legislativa. La metodología, preparada por un grupo de expertos, incluyó criterios basados en el volumen, así 
como otros criterios, con el fin de garantizar la cobertura geográfica necesaria.
El número de puertos principales fue ampliado posteriormente por los colegisladores para que incluyeran los puertos 
situados en las islas5.
La Comisión observa que, aparte de los criterios basados en el volumen, la selección tuvo en cuenta la necesidad de cohe -
sión dentro del territorio de la UE. Esto evitó que algunos Estados miembros, como Rumanía o Bulgaria, se quedaran sin 
un puerto principal. Para más detalles, véase el punto 2.1, letra b), de la metodología de planificación.
2 Estudio sobre el coste de la no realización de la RTE-T: http://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/studies/doc/2015-06-fraunhofer-cost-
of-non-completion-of-the-ten-t.pdf
3 COM (2013) 296: Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se crea un marco sobre el acceso al mercado 
de los servicios portuarios y la transparencia financiera de los puertos
4 COM(650) 2011.
5 Heraklion, Huelva, Las Palmas, Santa Cruz de Tenerife, Augusta, Cagliari, Moerdijk y Galaţi Milford Haven. La propuesta de la Comisión no incluía el 
puerto croata de Rijeka.
Respuestas de la Comisión 98
44
La Comisión supervisa la evolución anual del volumen de tráfico de los puertos, pero no controla su capacidad. La 
Comisión considera que los volúmenes de tráfico son un indicador más pertinente para las decisiones políticas.
Con arreglo al art. 49, apartado 4, del Reglamento RTE-T, esta información se utiliza para incluir o excluir a los puertos 
de la red global de la RTE-T; este ejercicio se basa en datos comparables y objetivos de Eurostat.
48
La Comisión considera que el objetivo de la financiación no solo es favorecer el mejor rendimiento de los puertos 
de Europa, sino también promover el transporte marítimo de corta distancia y, en el caso de la política de cohesión, 
potenciar el crecimiento económico en las regiones periféricas y menos desarrolladas de la UE. Al concentrar la finan -
ciación pública en los puertos que obtienen mejores resultados, se deterioraría aún más la situación de los puertos 
pequeños y aumentaría la presión sobre las conexiones terrestres con los puertos del mar del Norte.
Además, el aumento del volumen de transbordo en los puertos del mar del Norte conlleva un desarrollo de servicios 
de enlace a otras cuencas marítimas. Esto ha de combatirse eficazmente para reducir al mínimo la cantidad de carga 
de aguas profundas que llegan a Europa a través de los puertos del mar del Norte y continuar su camino por tierra, uti -
lizando en muchos casos el transporte por carretera. Por lo tanto, el desarrollo de las instalaciones portuarias en puer -
tos más pequeños tiene por objeto aumentar el atractivo de los servicios del transporte marítimo de corta distancia 
y aumentar el atractivo de otros puertos del mar del Norte en relación con el tráfico oceánico, lo cual es precisamente 
el caso en Gdańsk, por ejemplo.
49
La convocatoria de propuestas para subvenciones del Mecanismo «Conectar Europa», iniciado en 2014, ha sido casi 
tres veces superior para el objetivo de financiación que este proyecto había aplicado.
En el proceso de selección y adjudicación, la Comisión tuvo que establecer un orden de prioridad y considera que 
otros proyectos han demostrado mayor valor añadido para la UE, pertinencia, grado de madurez y calidad en las 
solicitudes.
Recuadro 2 — Segundo párrafo
La Comisión desea señalar que el Nord-Ostsee-Kanal (NOK) está incluido en la red principal y, como consecuencia, se 
considera una prioridad. Además, aunque oficialmente no esté incluido en ninguno de los corredores de la red prin -
cipal, podrá utilizar la financiación del Mecanismo «Conectar Europa» como figura en la parte III del anexo I del Regla -
mento del MCE.
Este mecanismo de financiación está destinado, en particular, a proyectos que no pueden ser financiados de cualquier 
otra forma, excepto como financiación en forma de subvenciones. Esto se hace con el fin de reducir el efecto de peso 
muerto de los fondos de la UE. Todos los proyectos que tienen un claro flujo de ingresos se destinan a los instrumentos 
financieros, incluidos los instrumentos del Mecanismo «Conectar Europa», así como el recientemente creado Fondo 
Europeo para Inversiones Estratégicas.
50
Las inversiones en infraestructura requieren una planificación a largo plazo y deben satisfacer las necesidades a largo 
plazo. Por lo tanto, por lo general no se utilizarán íntegramente a corto plazo. Generalmente, la infraestructura de los 
puertos se diseña para 10-20 años tras su construcción. La inversión del puerto no se puede analizar con una perspec -
tiva a corto plazo.
La crisis financiera de 2008/2009 dio lugar a una disminución del tráfico y ralentizó la utilización de capacidad adicio -
nal. También dio lugar a la modificación, supresión o retraso de muchos proyectos de inversión.
Respuestas de la Comisión 99
Los retrasos y los sobrecostes son riesgos inherentes a inversiones en infraestructuras y las variaciones razonables 
forman parte de la gestión de riesgos.
53
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 50.
53 Segundo guion
La Comisión considera que la infraestructura portuaria está prevista y diseñada con una vigilancia a largo plazo (10 
a 20 años) después de su finalización. Por lo tanto, las inversiones en los puertos no pueden evaluarse con una pers -
pectiva a corto plazo.
La Comisión considera que tres años después de la conclusión de las obras, es prematuro concluir que las inversiones 
en los puertos infrautilizados no son eficaces y suponen un despilfarro de dinero.
Los Fondos EIE pueden apoyar solo los grandes proyectos de inversión que puedan demostrar claramente, mediante 
un minucioso análisis de costes y beneficios (ACB), que son deseables desde el punto de vista económico y que son 
financieramente viables. En la mayoría de esos proyectos, los datos y la información utilizados en los ACB procedían de 
antes de la crisis.
Por lo que respecta la financiación del MCE, la Comisión toma nota de que la ayuda financiera se destine principal -
mente a los proyectos que contribuyen a la accesibilidad de los puertos, a la multimodalidad y a las conexiones con las 
zonas del interior en lugar de un aumento de la capacidad. Por otra parte, cada proyecto presentado está sujeto a un 
análisis de costes y beneficios (ACB), verificado por expertos independientes, con el fin de reducir el riesgo de inefica -
cia de las inversiones. Estos análisis se apoyan en los volúmenes de tráfico estimados.
La crisis financiera de 2008/2009 ha llevado a una disminución de la demanda que dio lugar a capacidades infrauti -
lizadas en casi todos los sectores del transporte, no solo en el transporte marítimo. Esto podría haber afectado a la 
evaluación de las necesidades.
La política de cohesión 2014-2020 dispone de un marco de rendimiento para examinar cada programa operativo. Entre 
otras cosas, este marco incluye la posibilidad de suspender los pagos o aplicar correcciones financieras en el caso de 
un rendimiento insuficiente.
56
La Comisión reconoce el complejo marco reglamentario en los Estados miembros para la autorización de proyectos de 
transporte y señala que se está desarrollando una labor continua en abordar esta cuestión para proyectos que revistan 
importancia para la UE.
57
La Comisión reconoce el problema de los retrasos en la construcción de infraestructuras importantes. Lo ha planteado 
regularmente en los comités de seguimiento, en las reuniones bilaterales y mediante notas oficiales dirigidas a los 
Estados miembros.
La responsabilidad de determinar las facultades de las autorizaciones recae en las autoridades nacionales. Sin 
embargo, la Comisión ha manifestado en varias ocasiones a las autoridades de los Estados miembros la necesidad de 
simplificar los procedimientos de decisión y ha recomendado la conveniencia de evitar cualquier carga adicional sobre 
la administración de los fondos de la UE.
Respuestas de la Comisión 100
59
La Comisión subraya que, durante las negociaciones sobre el marco financiero plurianual 2014-2020, la Comisión ha 
abordado estas cuestiones mediante un nuevo plan que exige tanto para los puertos como para la logística, que se ha 
materializado ahora, y nuevas normas de contratación pública (con arreglo a la condicionalidad ex ante  para el período 
2014-2020).
Más concretamente, el plan nacional de los puertos también formó parte de las recomendaciones específicas por país 
de 2015, publicadas por el Consejo tras las propuestas de la Comisión.
Además, la Comisión inició un estudio para identificar los principales obstáculos reglamentarios y administrativos para 
los proyectos RTE-T (incluidos los puertos) y considerar posibles maneras de hacer frente a estos problemas. Entre las 
posibles opciones que se analizan se encuentran la creación de una ventanilla única para los promotores de proyectos 
con el fin de simplificar y acelerar los procedimientos de autorización para los proyectos de RTE-T y el diseño de un 
marco de autorización única de la UE. Como siguiente paso, la Comisión tiene la intención de llevar a cabo una evalua -
ción de impacto en 2017 que considere la presentación de una propuesta legislativa.
60
La Comisión constata que el nuevo plan portuario en Italia requiere una serie de medidas para simplificar la adopción 
de planes directores. Esto debería reducir el plazo para su adopción.
61
La infraestructura marítima representa obras complejas y prolongadas. Estos proyectos son propensos a los cambios 
en la formulación y en el presupuesto. Esto se reconoce en las normas de contratación pública nacionales y de la UE al 
permitir un cierto nivel de flexibilidad.
En el caso de España, la Comisión señala, además, que el Estado miembro no declara sobrecostes como parte de su 
declaración de gastos a la Comisión. Como consecuencia de ello, estos costes excesivos no están cofinanciados por el 
presupuesto de la UE.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 53.
62
El objetivo de los programas del FEDER tiene que ver sobre todo con el desarrollo regional y local. Por lo tanto, los 
proyectos deben cumplir con los objetivos de la política de cohesión y con los objetivos fijados en cada programa 
específico. Estos se han cumplido.
La Comisión recuerda el impacto de la crisis económica de 2007 (con una fuerte disminución del crecimiento del PIB) 
sobre el tráfico marítimo de la UE y el hecho de que la actividad registrada en la EU-28 en 2014 no ha alcanzado aún el 
nivel de actividad anterior a 2007.
Por lo que se refiere a los puertos españoles, la autoridad de gestión informó a la Comisión de que se ha completado la 
inversión según los planes previstos y de que los puertos se encuentran operativos y en una fase de desarrollo. Existe 
actividad en todos ellos y las autoridades portuarias están planeando inversiones adicionales para desarrollar aún más 
la actividad en dichos puertos.
La actividad ha ido aumentando desde la última fiscalización del Tribunal. Además, algunas de las conexiones ferrovia -
rias o por carretera (por ejemplo, Langosteira y Ferrol) han sido aprobadas, lo cual mejorará mucho su actividad.
Por lo que se refiere a Augusta en Italia, la Comisión señala que solo se concedió alrededor de 1 millón EUR con cargo 
al presupuesto de la UE.
Respuestas de la Comisión 101
63 i)
Los proyectos portuarios consisten en grandes proyectos de obras de ingeniería que requieren un largo período de 
planificación y de construcción, y en ellos intervienen numerosos factores que pueden influir en su desarrollo. Los 
puertos no están diseñados para una capacidad en un plazo de 5 años, pero están planeados para la capacidad pre -
vista en 20 o más años.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 53.
63 ii)
Por lo que respecta la planificación a largo plazo, no estaba previsto un uso pleno de la capacidad para el 2010. A la 
vista de la actual crisis económica y la reducción de la demanda de transporte, el aumento de la utilización de la capa -
cidad entre 2010 y 2015 no estaba previsto.
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 62.
64
La Comisión observa que las inversiones en infraestructuras son elementos fundamentales para la creación y mejora 
de la red. Por lo tanto, los proyectos individuales siempre forman parte del marco de un proyecto global mayor. Todas 
las inversiones no pueden realizarse al mismo tiempo, sino que deberán priorizarse en responder a las necesidades de 
la mejor manera posible teniendo en cuenta la disponibilidad de los recursos necesarios.
La Comisión señala que, en el período 2014-2020, tanto el FEDER como el Mecanismo «Conectar Europa» han puesto 
mayor énfasis en la conexión de los puertos con la red de transporte (y no solo en las infraestructuras portuarias).
Los Estados miembros deben garantizar que se haga el mejor uso posible de los limitados fondos de la UE. Las inver -
siones portuarias necesitan inversiones complementarias en redes de autopistas o de carreteras a fin de garantizar 
su eficacia. Algunas de estas inversiones están siendo financiadas con cargo a programas de la UE o con fondos 
nacionales.
Por lo que respecta a los proyectos del MCE, la Comisión señala que las comunicaciones del puerto con el interior se 
tienen en cuenta en los planes de trabajo de los corredores.
Esto tendrá prioridad a la hora de tomar decisiones.
65
La Comisión señala que no es inusual que, dentro de un proyecto global, las distintas acciones se lleven a cabo poste -
riormente en función de la capacidad técnica y financiera del promotor del proyecto.
Por ejemplo, el Puerto de Langosteira y Ferrol estuvieron inicialmente conectados a la red de transporte por carretera. 
El acceso ferroviario al puerto de Ferrol ha sido aprobado por el fondo financiero de accesibilidad portuaria como 
se menciona en el plan anual de 2016. En relación con los accesos ferroviarios de Langosteira, el diseño del proyecto 
estará acabado en 2017 y las obras finalizarán antes de 2021.
67
El transporte marítimo es una industria competitiva y la Comisión considera que la competencia es positiva en general. 
Reconoce que el aumento de la capacidad en un puerto puede causar un impacto en otros puertos de forma temporal.
Respuestas de la Comisión 102
68
La Comisión considera que el impacto de una actividad en declive debido a un «efecto de canibalización» en 6 de los 
171 puertos sigue siendo limitada. Véase la respuesta de la Comisión al recuadro 5.
69
Por lo que respecta a los dos puertos vecinos de Gdańsk y Gdynia en Polonia, la Comisión recuerda que los dos puertos 
son complementarios y que ambos gozan de crecimiento en el número de operaciones. Por ejemplo, Gdańsk tiene una 
gran terminal de carga líquida, y Gdynia no. Existe un margen para la intensificación de la cooperación entre los dos 
puertos y un estudio más exhaustivo de nuevas maneras de promover la complementariedad entre los dos puertos. 
Esto es lo que la Comisión está tratando de fomentar a través del programa «Autopistas del mar», así como las activida -
des del coordinador europeo para el corredor de la red principal del Báltico–Adriático. Estas iniciativas permitirán una 
mejor racionalización de los fondos disponibles para el beneficio de este grupo de puertos en el Golfo de Gdańsk.
Además, el Acuerdo de Asociación firmado para el período 2014-2020 exige específicamente que los fondos financia -
dos por el EIE en los dos puertos vecinos se basen en la cooperación y la complementariedad.
Por lo que respecta a Italia, el nuevo plan del puerto italiano debería abordar esta cuestión mediante la fusión de dos 
o más puertos contiguos. Según el plan, este será el caso de Salerno y de Nápoles.
76
La Comisión considera que las disposiciones de la consulta para los préstamos del BEI propuestos cumplen con el pro -
cedimiento establecido en el artículo 19 de los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones (BEI), que se aplica a todas 
las inversiones financiadas por el BEI con cargo a sus recursos propios. El papel de la Comisión es emitir un dictamen 
sobre la conformidad de las inversiones financiadas por el BEI con cargo a sus recursos propios, con toda la legislación 
pertinente de la UE y sus políticas.
El dictamen de la Comisión se elaboró sobre la base de la información facilitada por el BEI en el marco del procedi -
miento del artículo 19. Puede emitir un dictamen negativo si la Comisión no recibe información suficiente para poder 
evaluar su conformidad con la legislación y las políticas de la UE.
77
La evaluación financiera y técnica de un proyecto no entra en el ámbito de aplicación del procedimiento del artí -
culo 19. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 76.
78
Durante la preparación del dictamen formal de la Comisión, los servicios de la Comisión que participan en el grupo 
interservicios del BEI pueden dispensar los siguientes dictámenes sobre un proyecto:
• Dictamen favorable.
• Dictamen favorable con observaciones.
• Dictamen negativo.
Respuestas de la Comisión 103
En caso de dictamen desfavorable de la Comisión, la aprobación de los proyectos por el Consejo de Administración del 
BEI requiere unanimidad y la abstención de la Comisión.
En el proceso de consulta interna de la Comisión hay algunos casos cada año en los que un servicio de la Comisión 
presenta un dictamen negativo sobre un proyecto. En tal caso, el BEI ofrece respuestas satisfactorias a los problemas 
planteados por el servicio competente para que este pueda retirar su dictamen negativo o retire el proyecto y no lo 
presente a su Consejo de Administración.
Recuadro 5 — Cuarto párrafo
La Comisión observa que los puertos de Cádiz y Málaga son puertos de uso combinado (importación, exportación 
y pasajeros). La pérdida de tráfico de mercancías en dichos puertos también puede atribuirse a los efectos de la crisis 
financiera. En el caso de Cádiz, este se ha visto compensado por un incremento considerable en el tráfico de pasajeros.
79
El procedimiento del artículo 19 afecta a la posibilidad de realizar un control previo de las solicitudes de crédito para 
inversiones que vayan a financiarse con recursos propios del BEI con vistas a su conformidad con la legislación y las 
políticas de la UE. Tampoco tiene por objeto el seguimiento de tales préstamos, por parte de la Comisión, que es de la 
exclusiva competencia del BEI.
Sin embargo, la Comisión recibe información del BEI acerca de proyectos en los que se proporciona una garantía de la 
UE.
80
Ya en períodos anteriores, la Comisión evaluó los resultados previstos de los proyectos en el contexto del acuerdo del 
ACB. No obstante, no pudo realizar correcciones financieras de acuerdo con el marco de rendimiento. Esto ha cam -
biado en el período 2014-2020, cuando las correcciones financieras son posibles en el marco de rendimiento.
En el período 2014-2020, el ACB ha introducido como condición previa de financiación del Mecanismo «Conectar 
Europa» con el fin de que el instrumento esté más orientado hacia los resultados que el programa RTE-T.
Recuadro 6
La Comisión observa que la terminal del transbordador de Gdynia no formaba parte de la decisión de la Comisión de 
conceder la ayuda al proyecto de la autopista del mar (ADM). Se entendió que la terminal estará finalizada en 2016, 
lo que se consideró un retraso razonable para proyectos de infraestructuras de tamaño similar, especialmente en un 
período de crisis económica y de disminución en la demanda de tráfico.
La Comisión observa que el proyecto ADM Gdynia-Karlskrona siguió un doble proceso de preselección en aquel 
momento y fue propuesto tras alcanzar el apoyo del grupo de trabajo del Báltico en el que participan autoridades de 
transporte de 7 Estados miembros, que no solo aceptaron su participación, sino que también reconocieron la calidad 
de este proyecto. El proyecto siguió el procedimiento aplicable y ha sido objeto de evaluaciones internas y externas.
Respuestas de la Comisión 104
El apoyo de la UE se concede sobre la base del resultado previsto, es decir, sobre los trabajos o estudios planificados. 
Las previsiones de tráfico y otros indicadores, por ejemplo, el mencionado indicador clave de rendimiento (KPI), se 
utilizan en la selección de propuestas, pero no constituyen la base para el pago de la ayuda de la UE.
La Comisión considera que el proyecto no puede producir todos los resultados esperados hasta que las inversiones en 
Gdynia hayan sido completadas, pero que todavía pueden producirse algunos resultados basados en las inversiones 
completadas.
82
La Comisión no está de acuerdo en que la falta de directrices sobre ayudas estatales a los puertos y las diferencias en 
las prácticas de control aduanero puedan crear un puerto más atractivo que otros para las compañías navieras mun -
diales (véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 92 y 93).
83
La Comisión considera que, según la sentencia «Aéroports de Paris», la práctica decisoria sobre este asunto solo 
se desarrolló gradualmente, lo que constituye la principal razón de por qué antes de la sentencia Leipzig/Halle los 
Estados miembros, que, en virtud del Tratado, eran responsables de la notificación de una ayuda, consideraban que 
la construcción de infraestructuras portuarias generales suele ser de naturaleza no económica, en el sentido de que 
su financiación con fondos públicos no entraría en el ámbito de aplicación del control de las ayudas estatales y no 
requiere una notificación. Las muy pocas notificaciones recibidas de todos modos por la Comisión durante este 
período se hicieron fundamentalmente por motivos de seguridad jurídica y en la mayoría de los casos dio lugar a la 
constatación por la Comisión de que la medida no constituía ayuda estatal.
Tras las aclaraciones ofrecidas en la sentencia Leipzig/Halle de 2011, el número de notificaciones aumentó sensible -
mente. En el período comprendido entre 2011 y finales de 2015, la Comisión emitió 27 decisiones sobre ayudas estata -
les en relación con la financiación de infraestructuras portuarias.
85
La Comisión condiciona la cofinanciación de superestructuras en multimodalidad y en las autopistas del mar, en 
particular, que ha de estar abierta a todo usuario sobre una base no discriminatoria. Además, se aplicarán las siguien -
tes condiciones: las necesidades de inversión deben relacionarse con la mejora del enlace marítimo, justificadas por 
el aumento de la capacidad del buque, y responder al propósito de la acción durante al menos cinco años tras su 
finalización.
No obstante, los servicios de la Comisión volverán a evaluar la necesidad de un mayor apoyo en estos dos ámbitos 
para las convocatorias de propuestas posteriores.
86
La Comisión subraya lo siguiente: si la financiación de superestructuras constituye una ayuda estatal en el sentido del 
artículo 107, apartado 1, del Tratado, es algo que no prohíbe a los Estados miembros financiar estas superestructuras. 
La Comisión puede declararla compatible con el Tratado. Las ayudas estatales a los puertos se rigen por el artículo 107, 
apartado 3, letra c), del Tratado, según el cual la ayuda podría considerarse compatible si dichas ayudas están «destina -
das a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas» y «siempre que no 
alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común».
Respuestas de la Comisión 105
Recuadro 7
La inversión portuaria española cofinanciada por el FEDER no se consideró un proyecto grande. El gasto fue certificado 
por el Estado miembro que lo aceptó como subvencionable.
En función de la información disponible actualmente, parece que la inversión se aceptó debido a que se consideró una 
«inversión productiva», tal como se prevé en los Reglamentos.
87
La Comisión toma nota de que el régimen de control de ayudas estatales se basa en una evaluación previa y una coo -
peración leal de los Estados miembros. Habida cuenta de los recursos de la Comisión, no es factible que verifiquen sis -
temáticamente cada decisión individual ex post.  Sin embargo, todas las decisiones se publican y permiten a las partes 
interesadas presentar una reclamación en caso de que consideren que se han producido infracciones. A este respecto, 
la Comisión considera que existen suficientes instrumentos a nivel nacional y de la UE para garantizar un buen desa -
rrollo de las autoridades nacionales por lo que se refiere a la adjudicación de concesiones y permitir que los licitadores 
descartados promuevan posibles irregularidades.
Recuadro 8
Según la información facilitada por el Tribunal de Cuentas, la Comisión examinará la cuestión mencionada en el recua -
dro 8 y evaluará si se abordan las cuestiones relativas a las ayudas estatales potenciales.
88
En virtud del Tratado, los Estados miembros están obligados a notificar las ayudas estatales a la Comisión antes de su 
concesión.
Antes de 2007, los Estados miembros podían considerar legítimamente que la financiación pública de los proyectos de 
infraestructura portuaria no constituía una ayuda estatal y, por tanto, no estaban obligados a notificar los proyectos de 
este tipo.
Durante el período 2007-2010 se registró una considerable inseguridad en cuanto a si la financiación de estos proyec -
tos constituiría una ayuda estatal y, en general, se supuso que no es así.
Desde la sentencia Leipzig/Halle de 2011, el número de notificaciones ha aumentado notablemente. Véase la respuesta 
de la Comisión al apartado 83.
89
La Comisión observa que el número de quejas recibidas depende, entre otros, del mercado y del grado de competen -
cia entre los distintos agentes del mercado. A este respecto, un número reducido de reclamaciones podría apuntar 
hacia un bajo nivel (potencial) de infracciones de las normas en materia de ayudas estatales o a un cierto grado de 
competencia entre los diferentes operadores del mercado en un sector determinado.
91
La Comisión señala que la obligación de notificar cualquier proyecto de concesión de ayudas estatales deriva directa -
mente del artículo 108 del Tratado. Los Estados miembros tienen, por tanto, la obligación de notificar los proyectos de 
concesión de ayudas estatales. En caso de que la Comisión tenga conocimiento de la existencia de una ayuda que haya 
sido otorgada sin notificación previa podrá, con arreglo al artículo 12 del Reglamento de Procedimiento 2015/1589, 
iniciar una investigación. Además, la Comisión investiga periódicamente los casos de posibles ayudas sobre la base de 
las denuncias que recibe de los competidores.
Respuestas de la Comisión 106
92
La Comisión podrá adoptar directrices sobre ayudas estatales específicas del puerto, pero no está obligada a hacerlo, 
pues tiene un amplio margen discrecional con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado (véanse tam -
bién las respuestas de la Comisión a los apartados III y IV). El hecho de que ya no existan directrices o documentos no 
puede considerarse que genere inseguridad jurídica puesto que las disposiciones del Tratado constituyen un marco 
jurídico exhaustivo. También en otros sectores (por ejemplo, hasta hace muy poco, cultura) no existían orientaciones 
complementarias distintas respecto a las decisiones individuales de ayuda estatal.
No obstante lo dispuesto en el marco jurídico existente, la Comisión ha estado trabajando en la orientación de las 
normas aplicables a las ayudas estatales en el sector portuario mediante el desarrollo de una práctica decisoria, que 
ha aclarado numerosos puntos (como costes subvencionables, intensidades de ayuda, criterios de compatibilidad), la 
publicación de un conjunto de criterios analíticos para proyectos de infraestructura en septiembre de 2015 y la adop -
ción de la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal en mayo de 2016. Además, la Comisión está trabajando 
actualmente en una ampliación del Reglamento general de exención por categorías para la financiación de la infraes -
tructura portuaria. Estas medidas tomadas en conjunto ya han proporcionado directrices específicas sobre las normas 
aplicables a las ayudas estatales al sector, y seguirán haciéndolo.
Por último, la Comisión está siempre disponible para asesorar sobre casos individuales en el marco de un procedi -
miento de notificación previa. Esta posibilidad se utiliza habitualmente por los Estados miembros con el fin de prepa -
rar una notificación.
En vista de lo anterior, la Comisión, en esta fase, no está convencida de que la emisión de directrices específicas en 
materia de ayudas estatales, además de las medidas antes mencionadas, sean útiles y necesarias. Esta cuestión puede 
revisarse una vez que tenga lugar la extensión del RGEC para la financiación de la infraestructura portuaria y además la 
Comisión haya desarrollado suficientemente la práctica.
93
Los controles aduaneros se basan en un análisis de riesgos automatizado. Si una determinada ruta o determinados 
operadores presentes en el puerto constituyen riesgos más elevados, esto conducirá a un control mayor (y más 
completo). En estos casos, las diferencias en las prácticas de control aduanero pueden estar justificadas y pueden ser 
oportunas para la aplicación armonizada de la Unión Aduanera.
En este contexto, la Comisión considera que los controles aduaneros no son, y no deberían ser, un elemento atractivo 
del puerto.
94
En 2013, la Comisión evaluó el marco de gestión de riesgos aduaneros vigentes (véase la Comunicación de la Comisión 
COM (2013)793). En 2014, la comunicación en la que se define la estrategia de gestión de los riesgos aduaneros y del 
plan de acción (COM (2014)527), que buscaba un mejor marco de gestión de riesgos, fue aprobada por el Consejo y se 
está aplicando.
Los procedimientos aduaneros simplificados se basan en las autorizaciones emitidas después de un examen del 
operador económico y su fiabilidad, evaluados con arreglo a criterios estrictos establecidos en el Código Aduanero de 
la Unión. Todos los controles aduaneros se basan en un análisis de riesgos y, por tanto, no es necesario y no están en 
consonancia con la legislación de la Unión de manera que se obligue a una serie de controles.
95
En el marco del Código Aduanero de la Unión, todos los Estados miembros deben facilitar, en igualdad de circunstan -
cias, las mismas simplificaciones; debería existir un trato idéntico y, por tanto, ausencia de ventajas a la hora de elegir 
uno u otro puerto o ruta de transporte según sea la probabilidad de los controles o la disponibilidad de simplificacio -
nes. Si un puerto es más eficiente y ofrece un mejor servicio logístico, seguirá atrayendo más comercio y transporte, 
pero no se basará en la probabilidad de los controles o la disponibilidad de simplificaciones.
Respuestas de la Comisión 107
96
Un puerto que sea eficiente y en el que operan empresas fiables podrían hacer frente a menos controles (según análi -
sis de riesgos) y podría, de hecho, tener una ventaja competitiva.
Posteriormente al caso mencionado por el Tribunal, en 2014, la Comisión fijó las medidas necesarias para reforzar los 
controles de los importadores, tal como se establece en el objetivo 4 de la estrategia de gestión de riesgos aduaneros 
y el plan de acción [COM (2014)527] para «garantizar la equivalencia en la aplicación efectiva del marco común de ges -
tión de los riesgos (CRMF) e incrementar la capacidad de respuesta a los nuevos riesgos detectados».
97
La Comisión halló deficiencias en los procedimientos aduaneros neerlandeses. Las autoridades neerlandesas han con -
firmado tras la inspección que, desde julio de 2015, se verificará siempre el estado de todos los envíos. El informe de 
inspección de la Comisión indicó que de los 200 conocimientos de embarque no tramitados diariamente una vez expi -
rado el plazo de 45 días para su tramitación, solo 15 o 20 son examinados por las autoridades neerlandesas. Cuando 
se trataba de procedimientos de despacho local de importaciones, no se realizaron controles, electrónicas o de otro 
tipo, con el fin de garantizar que la declaración sumaria de depósito temporal de las mercancías fuera coherente con 
la consiguiente declaración de las mercancías para un procedimiento aduanero antes de la finalización de la vigilancia 
aduanera. Está en curso el seguimiento de los servicios de la Comisión de todos estos puntos con las autoridades de 
los Países Bajos.
98
Los datos mencionados por el Tribunal han sido facilitados por los propios Estados miembros y pueden no ser total -
mente comparables entre los Estados miembros, sobre todo debido a la forma en que se definen los controles y por -
que al mismo personal se le asigna, teóricamente, tareas distintas. Por otra parte, un gran número de declaraciones 
presentadas en los Países Bajos hacen referencia a las importaciones a cargo de los importadores establecidos en otros 
Estados miembros y los controles de estos importadores solo pueden ser realizados por sus respectivas autoridades 
aduaneras. Dicho esto, a juzgar por la información facilitada por los propios Estados miembros, los Países Bajos operan 
con una intensidad de agentes de aduana relativamente baja.
99
La Comisión lleva a cabo inspecciones de las prácticas y procedimientos aduaneros en los Estados miembros para 
garantizar que tales prácticas y procedimientos se ajustan a la legislación aduanera de la UE y que esta legislación se 
aplica de forma coherente en todos los Estados miembros. Cuando se producen, la Comisión actúa enérgicamente 
contra las infracciones de la legislación aduanera de la UE incoando procedimientos de infracción.
La legislación establece que los controles aduaneros se efectuarán en un marco común de gestión de riesgos, que va 
más allá de los controles con vistas a garantizar la capacidad de detectar y reducir los riesgos de una forma equivalente 
en toda la UE.
99 Primer guion
En el marco de la Unión Aduanera, la Comisión trata con las autoridades aduaneras nacionales, a fin de garantizar 
que los intereses financieros de la Unión queden protegidos, que las autoridades aduaneras se ajusten a la legislación 
aduanera de la UE y que la legislación aduanera comunitaria se aplique de manera coherente en todos los Estados 
miembros.
Respuestas de la Comisión 108
99 Segundo guion
El nuevo Código Aduanero de la Unión se aplica desde el 1 de mayo de 2016 y simplifica todos los procesos y proce -
dimientos, lo que limita la posibilidad de una aplicación y ejecución divergentes de los procedimientos. Además, los 
sistemas de TI se racionalizarán y, en algunos casos, estarán a escala de la Unión, puesto que contribuyen a la armoni -
zación de los procedimientos aduaneros.
101 Primer guion
En cuanto a la iniciativa «Cinturón Azul», la Comisión señala que las dos medidas contempladas en la Comunicación, 
es decir, la facilitación de los servicios regulares de transporte marítimo y la creación de un medio para acreditar el 
estatuto de la Unión de las mercancías a bordo de los buques que también hacen escala en puertos de terceros países, 
han sido aplicadas mediante modificaciones en la legislación aduanera.
101 Segundo guion
La Comisión está de acuerdo en que es beneficioso contar con una ventanilla única para el transporte marítimo euro -
peo encargada de las formalidades informativas y señala que la evolución hacia la ventanilla única marítima de la UE 
está ya en curso, a través de
a) el lanzamiento del proyecto piloto e-Manifest  haciendo especial hincapié en el principio «informar una vez» para 
el sector;
b) el desarrollo, junto con la Agencia Europea de Seguridad Marítima, de un servicio de ventanilla única marítima 
europea a través del cual todos los buques puedan informar de manera normalizada.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
102 Primer guion
La política de la Comisión (Comunicación: «puertos: motor de crecimiento») tiene por objeto aumentar la eficacia de 
los servicios portuarios y la transparencia de la financiación pública. El Reglamento sobre los puertos, acordado el 
27 de junio de 2016, contribuirá a un mejor uso de la capacidad portuaria y a la gestión de las ayudas públicas en los 
puertos.
Desde 2013, el Reglamento sobre la red transeuropea de transporte establece una planificación de infraestructuras 
a escala de la UE mediante la creación de una red básica y global asociada con las normas técnicas y los plazos de 
aplicación. Este ejercicio de planificación se basa en un análisis del tráfico en los puertos de la UE que determina su 
inclusión en las redes básicas o globales.
Se han introducido nuevos instrumentos de gobernabilidad para la aplicación de la red básica de la RTE-T para super -
visar la ejecución de la RTE-T y para identificar la cartera de proyectos que sirve a los objetivos políticos de la UE, entre 
los cuales el desarrollo portuario tiene un papel central.
Los 104 puertos principales de la RTE-T identificados por los colegisladores ofrecen una base sólida para la asignación 
de financiación del MCE para los puertos que cuentan con el mayor valor añadido para la UE.
En el marco de la política regional, en relación con el período de programación 2014-2020, la exigencia a largo plazo 
para el desarrollo de las infraestructuras es una de las condiciones ex ante  en el ámbito de los transportes (objetivo 
temático 7). Entre otros requisitos, los Estados miembros están obligados a aprobar planes de transporte completos, 
que incluyan el desarrollo de estrategias a largo plazo para los puertos.
Respuestas de la Comisión 109
102 Segundo guion
La Comisión considera que la infraestructura portuaria está prevista y diseñada con una vigilancia a largo plazo (10 
a 20 años) después de su finalización. Por lo tanto, las inversiones en los puertos no pueden evaluarse con una pers -
pectiva a corto plazo.
La Comisión considera que tres años después de la conclusión de las obras, es prematuro concluir que las inversiones 
en los puertos infrautilizados no son eficaces y suponen un despilfarro de dinero.
Los Fondos EIE pueden apoyar solo los grandes proyectos de inversión que puedan demostrar claramente, mediante 
un minucioso análisis de costes y beneficios (ACB), que son deseables desde el punto de vista económico y que son 
financieramente viables. En la mayoría de esos proyectos, los análisis de costes y beneficios se han llevado a cabo con 
la información o los datos de antes de la crisis.
Por lo que respecta a la financiación del MCE, la Comisión toma nota de que la ayuda financiera se destina principal -
mente a los proyectos que contribuyen a la accesibilidad de los puertos, a la multimodalidad y a las conexiones con las 
zonas del interior en lugar de un aumento de la capacidad. Por otra parte, cada proyecto presentado está sujeto a un 
análisis de costes y beneficios (ACB), verificado por expertos independientes, con el fin de reducir el riesgo de inefica -
cia de las inversiones. Estos análisis se apoyan en los volúmenes de tráfico estimados.
La crisis financiera de 2008/2009 ha llevado a una disminución de la demanda, lo que se ha traducido en capacidades 
infrautilizadas en casi todos los sectores del transporte, no solo en el transporte marítimo. Esto podría haber afectado 
a la evaluación de las necesidades.
La política de cohesión 2014-2020 dispone de un marco de rendimiento para examinar cada programa operativo. Entre 
otras cosas, este marco incluye la posibilidad de suspender los pagos o aplicar correcciones financieras en el caso de 
un rendimiento insuficiente.
102 Tercer guion
Por lo que se refiere a nuevos proyectos auditados, la Comisión toma nota de los retrasos y sobrecostes, pero señala 
que estos riesgos son inherentes a las inversiones en infraestructuras. Los proyectos en infraestructura marítima 
son largos y complejos. Estos proyectos son propensos a los cambios en diseño y en el presupuesto. En particular, la 
Comisión reconoce la complejidad de los procedimientos administrativos de autorización y está estudiando posibles 
maneras de simplificar el marco regulador, por ejemplo, a través de la creación de una ventanilla única en el sentido 
preconizado por el Tribunal de Cuentas.
Considera que las autoridades de gestión deben poder elegir entre diferentes solicitudes de proyectos maduros para 
financiar aquellos proyectos con más facilidad para alcanzar los objetivos del programa. Sin embargo, la competencia 
entre los grandes proyectos de infraestructura es a menudo limitada, ya sea porque no existen muchos proyectos 
listos para su ejecución o porque no se ajustan a los objetivos establecidos en el programa.
102 Cuarto guion
De conformidad con la información recibida de las autoridades españolas, la Comisión observa que la capacidad uti -
lizada para la mayoría de los puertos examinados por el Tribunal no ha dejado de aumentar. La Comisión subraya que 
las conclusiones del Tribunal de Cuentas deben interpretarse de manera adecuada en el contexto de una perspectiva 
a largo plazo (10-20 años) de las inversiones portuarias. Por otra parte, también deben tomarse en consideración los 
efectos de la crisis financiera en el transporte marítimo.
Respuestas de la Comisión 110
102 Quinto guion
La Comisión señala que las comunicaciones con el interior del puerto sean analizadas y tenidas en cuenta en el corre -
dor de planes de empresa.
Las inversiones en infraestructuras son elementos fundamentales para la creación y mejora de la red. Por lo tanto, los 
proyectos individuales siempre forman parte del marco de un proyecto global mayor.
Los Estados miembros están obligados a tomar las decisiones adecuadas para garantizar que se hace el mejor uso 
posible de los limitados fondos de la UE. Las inversiones portuarias necesitan inversiones complementarias en redes 
de autopistas o de carreteras y de ferrocarriles a fin de garantizar su eficacia.
Todas las inversiones no pueden realizarse al mismo tiempo, sino que deberán priorizarse en responder a las necesi -
dades de la mejor manera posible teniendo en cuenta la disponibilidad de los recursos. Algunas de estas inversiones 
están siendo financiadas con cargo a fondos de la UE o con fondos nacionales.
102 Sexto guion
La Comisión considera que las estructuras de consulta para los préstamos del BEI cumplen con el procedimiento esta -
blecido en el artículo 19 de los Estatutos del BEI (procedimiento del artículo 19), que se aplica a todas las inversiones 
financiadas por el BEI con cargo a sus recursos propios. El papel de la Comisión es emitir un dictamen sobre la confor -
midad de las inversiones financiadas por el BEI con cargo a sus recursos propios, con toda la legislación pertinente de 
la UE y sus políticas. El dictamen de la Comisión se elaboró sobre la base de la información facilitada por el BEI en el 
marco del procedimiento del artículo 19.
102 Séptimo guion
A partir de la sentencia Leipzig/Halle en 2011, en la que se explicaba que la financiación de los proyectos de infraes -
tructuras destinados a ser explotados económicamente entra dentro del ámbito de aplicación de las normas sobre 
ayudas estatales, la Comisión ha examinado numerosos casos individuales que se notificaron a la Comisión o en los 
que los competidores presentaron una denuncia ante la Comisión. Esta práctica casuística contribuyó a garantizar que 
los puertos compitieran en igualdad de condiciones.
La Comisión subraya lo siguiente: si la financiación de superestructuras constituye una ayuda estatal en el sentido del 
artículo 107, apartado 1, del Tratado, ello no impide necesariamente a los Estados miembros financiar estas superes -
tructuras ya que la Comisión puede declararla compatible con el Tratado. Las ayudas estatales a los puertos se rigen 
por el artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado.
En lo que se refiere al seguimiento, la Comisión subraya que el régimen de control de ayudas estatales se basa en una 
evaluación previa y de cooperación leal de los Estados miembros. Habida cuenta de los recursos de la Comisión, no es 
factible sistemáticamente revisar todas las decisiones individuales ex post . Sin embargo, todas las decisiones se publi -
can y permiten a las partes interesadas presentar una reclamación en caso de que consideren que se han producido 
infracciones. A este respecto, la Comisión considera que existen suficientes instrumentos a nivel nacional y de la UE 
para garantizar un buen desarrollo de las autoridades nacionales por lo que se refiere a la adjudicación de concesiones 
y permitir que los licitadores descartados promuevan posibles irregularidades.
Los procedimientos aduaneros en los puertos ya se han facilitado en gran medida. Con el proyecto de e-Manifest , la 
iniciativa de ventanilla única marítima, y la evaluación y revisión de la aplicación de la Directiva sobre las formalidades 
informativas están previstas otras facilidades de transporte marítimo que informen acerca de las formalidades.
Respuestas de la Comisión 111
103
La Comisión considera que la cooperación entre los puertos, así como su correcta integración en los correspondientes 
corredores de la red básica, es una parte importante de la función de los coordinadores europeos, tanto para el coordi -
nador del programa «Autopistas del mar», como para los coordinadores de los corredores de la red principal.
104
La selección de 104 puertos principales se realizó con el fin de determinar los principales generadores de movimiento 
dentro de la Unión Europea, pero también para garantizar la adecuada accesibilidad y cohesión territorial.
La Comisión considera que la política portuaria europea, que tiene por objeto lograr la transparencia financiera y la 
eficiencia de los servicios portuarios, contribuye a mejorar la planificación de las infraestructuras.
105
La Comisión se remite a sus actuales esfuerzos para desarrollar de manera significativa su base de datos TENtec para 
poder tener en cuenta datos muy detallados relacionados con los puertos, recogidos en el marco de los estudios en 
curso para actualizar los planes de trabajo de los corredores y preparar el plan de aplicación de las autopistas del mar. 
Las conexiones con las zonas del interior están incluidas en los estudios y planes de trabajo de los respectivos corredo -
res de la red principal multimodal y en tierra.
Recomendación 1a)
La Comisión acepta la recomendación de vigilar la capacidad del puerto principal y de volver a evaluar los planes de 
desarrollo de los Estados miembros.
La Comisión estudiará los efectos macroeconómicos de finalización de la red RTE-T.
Recomendación 1b)
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 1c)
La Comisión acepta la recomendación. Un plan de desarrollo para el sector portuario se conseguirá especialmente 
mediante el plan de implementación detallado de las autopistas del mar, y las vías navegables clave están incluidas en 
los respectivos planes de trabajo de los corredores de la red principal.
106
La Comisión considera que las inversiones en infraestructura requieren una planificación a largo plazo, debido a que 
deben satisfacer las necesidades a largo plazo.
Por tanto, el desarrollo de la infraestructura marítima debe evaluarse con una perspectiva a largo plazo. La crisis 
financiera ha conducido a una disminución de la demanda que dio lugar a una capacidad no utilizada en casi todos los 
sectores del transporte.
Como se indica en la respuesta de la Comisión al apartado 102, segundo guion, la política de cohesión 2014-2020 ha 
introducido un marco de rendimiento. Esto incluye la posibilidad de suspender los pagos o de aplicar correcciones 
financieras en caso de rendimiento insuficiente.
Respuestas de la Comisión 112
107
La Comisión reconoce el problema de los retrasos en la construcción de infraestructuras importantes. Por lo que 
respectan los proyectos subvencionados por el FEDER y el Fondo de Cohesión, se ha planteado regularmente en los 
comités de seguimiento, en las reuniones bilaterales y en la correspondencia con los Estados miembros.
La Comisión ha recordado en varias ocasiones a las autoridades de los Estados miembros que simplifiquen sus respec -
tivos procedimientos nacionales/regionales de toma de decisiones y administración de los fondos de la UE.
Además, la Comisión emprendió un estudio sobre la identificación de los principales obstáculos reglamentarios 
y administrativos para los proyectos RTE-T (incluidos los puertos) e identificación de posibles soluciones para abordar 
estos problemas.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 102, segundo guion.
108
De conformidad con la información recibida de las autoridades españolas, la Comisión observa que la capacidad uti -
lizada para la mayoría de los puertos examinados por el Tribunal no ha dejado de aumentar. La Comisión subraya que 
las conclusiones del Tribunal de Cuentas deben interpretarse de manera adecuada en el contexto de una perspectiva 
a largo plazo (10-20 años) de inversiones en puertos. Por otra parte, también deben tomarse en consideración los efec -
tos de la crisis financiera en el transporte marítimo.
109
La Comisión es consciente del carácter competitivo del mercado portuario. A fin de reducir el riesgo de proyectos 
ineficaces, fomenta estrategias de desarrollo portuario. Por otra parte, defiende la aplicación de las normas sobre 
ayudas estatales y de competencia.
110
La Comisión considera que las estructuras de consulta para los préstamos del BEI propuestos cumplen con el procedi -
miento establecido en el artículo 19 de los Estatutos del BEI, que se aplica a todas las inversiones financiadas por el BEI 
con cargo a sus recursos propios. El papel de la Comisión es emitir un dictamen sobre la conformidad de las inversio -
nes financiadas por el BEI con cargo a sus recursos propios, con toda la legislación pertinente de la UE y sus políticas.
El dictamen de la Comisión se elaboró sobre la base de la información facilitada por el BEI en el marco del procedi -
miento del artículo 19.
Puede emitir un dictamen negativo si la Comisión no recibe la información suficiente para poder evaluar su conformi -
dad con la legislación y políticas de la UE.
Recomendación 2a)
La Comisión observa que esta recomendación está dirigida parcialmente a los Estados miembros.
En la medida en que le afecta, la Comisión se compromete a aplicar esta recomendación como se describe a continua -
ción y la considera aplicada parcialmente.
Respuestas de la Comisión 113
La Comisión ha puesto en marcha un estudio para identificar la forma de simplificar los procedimientos administrati -
vos de los proyectos de la RTE-T. Los principales problemas actualmente ya se han identificado y las posibles solucio -
nes están siendo analizadas. La Comisión examinará específicamente la posibilidad de crear una «ventanilla única» 
para los promotores de proyectos para simplificar y acelerar los procedimientos de autorización para los proyectos de 
la RTE-T, junto con otras medidas de actualización. También estudiará la concepción de un único marco para la autori -
zación de los proyectos de la RTE-T de la UE pertinentes. Como siguiente paso, la Comisión tiene la intención de llevar 
a cabo una evaluación de impacto en 2017 que considere la presentación de una propuesta legislativa.
La Comisión ya ha anunciado estas iniciativas en la Comunicación de 1 de junio de 2016: Europa invierte de nuevo: 
Balance del Plan de Inversiones para Europa y próximas etapas [1]: «(...) la Comisión estudiará la posibilidad de diseñar 
un único marco de autorización para la UE que se aplicaría directamente a los grandes proyectos transfronterizos o a 
las grandes plataformas de inversión que impliquen cofinanciación nacional, a fin de sustituir una amplia serie de pro -
cedimientos de autorización a nivel nacional y de la UE».
Recomendación 2b)
La Comisión acepta la recomendación pero desearía destacar que sólo puede aplicar correcciones financieras en caso 
de incumplimiento de las condiciones legales.
Recomendación 2c)
La Comisión acepta en parte esta recomendación. Se volverá a evaluar la necesidad de un mayor apoyo en estos dos 
ámbitos.
Sin embargo, las inversiones en contenedores, el transbordo y el almacenamiento son elegibles para la cofinanciación 
de la UE, si se quiere que la igualdad y el acceso no discriminatorio para todos los operadores también se puedan 
garantizar, teniendo en cuenta, en su caso, la doble función de determinadas infraestructuras de tránsito y acceso.
Respecto a las superestructuras que no entran en el ámbito de las competencias públicas, la Comisión observa que 
estos gastos se excluyen de la financiación en el marco del Mecanismo «Conectar Europa», ya que no están vinculados 
a los objetivos de la política energética y medioambiental, y al objetivo 7 (Transporte) del FEDER. Las superestructuras 
podrán permitirse en otras zonas del FEDER, por ejemplo, como una inversión productiva.  
Recomendación 3
La Comisión observa que esta recomendación está dirigida parcialmente a los Estados miembros. Con arreglo al FEIE, 
la selección de proyectos individuales es responsabilidad de los Estados miembros y la responsabilidad directa de la 
Comisión se limita a los grandes proyectos.
Recomendación 3a)
La Comisión acepta la recomendación por lo que respecta el mecanismo «Conectar Europa», y en la medida en que 
no genere una mayor congestión de las conexiones con el interior del país al aumentar la concentración de los flujos 
marítimos a un reducido número de puertos.
Respuestas de la Comisión 114
Recomendación 3b)
La Comisión acepta parcialmente la recomendación por lo que se refiere el valor añadido de la UE y, cuando proceda, 
las condiciones de inversión privada que estadísticamente, según se explica a continuación. Sin embargo, por lo que 
respectan los casos específicos de acceso marítimo a los puertos (por ejemplo, el dragado), así como los puertos situa -
dos en las regiones ultraperiféricas (islas), garantizar los componentes de la inversión privada no siempre es factible.
Los criterios de adjudicación para los proyectos presentados en las convocatorias de propuestas del MCE ya incluyen 
la demostración de «valor añadido europeo6» y, en su caso, la necesidad de tener el potencial de estimular la inversión 
pública y privada, según lo previsto en la parte V del anexo I del Reglamento del MCE. A partir de 2015, las convoca -
torias de propuestas en el marco del Mecanismo «Conectar Europa» exigen que se haga una presentación sistemática 
de los análisis de costes y beneficios en los que se demuestre el importe de la ayuda solicitada a la UE y destaque las 
repercusiones de los proyectos.
Recomendación 4a)
La Comisión acepta la recomendación, pero desearía destacar que no pueden aplicarse unilateralmente los cambios 
en el memorando de entendimiento.
Recomendación 4b)
La Comisión no acepta esta recomendación. Los servicios de la Comisión participantes en la consulta interservicios del 
procedimiento del artículo 19 ya tienen la posibilidad de proporcionar un dictamen negativo sobre un proyecto sobre 
el cual reciben observaciones críticas. Mientras se mantenga este dictamen negativo por el servicio de que se trate, 
el Comisario responsable de los asuntos económicos y financieros no aprobará un dictamen positivo a través de un 
procedimiento de habilitación.
111
La Comisión ha estado trabajando en la orientación de las normas aplicables a las ayudas estatales en el sector portua -
rio con el fin de garantizar unas condiciones de competencia equitativas para los puertos en Europa de muchas mane -
ras: mediante el desarrollo de su práctica decisoria, la publicación de un conjunto de criterios analíticos para proyectos 
de infraestructura y la adopción de la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal. Además, la Comisión está 
trabajando actualmente en una ampliación del Reglamento general de exención por categorías para la financiación de 
la infraestructura portuaria. Estas medidas tomadas en conjunto ya han proporcionado directrices específicas sobre las 
normas aplicables a las ayudas estatales al sector, y seguirán haciéndolo.
6 El valor añadido de la UE, tal como se define en el artículo 3, letra d), de las orientaciones de la RTE-T 1315/2013, supone, además del valor de 
un proyecto aportado por un Estado miembro por sí solo, considerables mejoras de las conexiones de transporte y de los flujos de transporte 
entre los Estados miembros en términos de eficiencia, sostenibilidad, competitividad y cohesión, aspectos también desarrollados en las 
orientaciones sobre la RTE-T
Respuestas de la Comisión 115
112
Desde 2011, la Comisión se ha enfrentado a un número cada vez mayor de casos de posibles ayudas estatales a los 
puertos. Además, se ha trabajado para ofrecer orientaciones sobre las normas aplicables a las ayudas estatales en el 
sector portuario mediante la publicación de un conjunto de criterios analíticos para proyectos de infraestructura y la 
adopción de la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal. Por otro lado, la Comisión está trabajando actual -
mente en una ampliación del Reglamento general de exención por categorías relativo a la financiación de la infraes -
tructura portuaria que proporcionará nuevas orientaciones. Estas medidas tomadas en conjunto ya han proporcio -
nado directrices específicas sobre las normas aplicables a las ayudas estatales al sector, y seguirán haciéndolo.
En este momento, no está prevista la emisión de directrices portuarias específicas en materia de ayudas estatales, ade -
más de las medidas antes mencionadas.
Esta cuestión puede revisarse una vez que tenga lugar la extensión del RGEC para la financiación de la infraestructura 
portuaria y además la Comisión haya desarrollado suficientemente la práctica.
113
La Comisión considera que la supervisión de las prácticas de control aduanero de los Estados miembros es adecuada 
para detectar prácticas que puedan crear ventajas competitivas injustas. El objetivo de las inspecciones de la Comisión 
de las prácticas de control aduanero de los Estados miembros es garantizar que los intereses financieros de la Unión 
queden protegidos, que estos se ajusten a la legislación aduanera de la UE y que la legislación aduanera comunitaria 
se aplique de forma coherente en todos los Estados miembros. Estos controles limitan en gran medida la competencia 
desleal entre los Estados miembros, según los controles de calidad diferenciados que infringen la legislación aduanera 
de la UE. No obstante, el marco normativo aduanero de la UE aún deja margen para la competencia entre los Estados 
miembros.
Por otra parte, la Comisión observa que el Código Aduanero establece un marco de normas y procedimientos unifor -
mes y debería por ello dar lugar a una estrecha alineación de los controles.
114
La introducción del manifiesto aduanero de mercancías y la prueba del sistema de la Unión, de conformidad con el 
Código Aduanero de la Unión, tienen que aportar una solución a la cuestión planteada por el Tribunal de Justicia.
Recomendación 5a)
La Comisión no acepta esta recomendación. Se ha estado trabajando en la orientación de las normas aplicables a las 
ayudas estatales en el sector portuario mediante el desarrollo de su práctica decisoria, la publicación de un conjunto 
de criterios analíticos para proyectos de infraestructura y la adopción de la Comunicación sobre el concepto de ayuda 
estatal. Por otro lado, la Comisión está trabajando actualmente en una ampliación del Reglamento general de exen -
ción por categorías relativo a la financiación de la infraestructura portuaria que proporcionará nuevas orientaciones. 
En este momento no está previsto emitir directrices portuarias específicas en materia de ayudas estatales, además de 
las medidas antes mencionadas.
En opinión de la Comisión, la cuestión podría estudiarse una vez que la prórroga RGEC esté vigente y la práctica haya 
sido desarrollada suficientemente.
Respuestas de la Comisión 116
Recomendación 5b)
La Comisión acepta la recomendación y se esforzará por seguir garantizando un análisis coherente de las superestruc -
turas portuarias específicas para los usuarios en su evaluación de casos individuales de ayuda estatal. La Comisión, 
además, tiene el propósito de facilitar nuevas orientaciones en lo que se refiere a cada una de las superestructuras 
portuarias para los usuarios en el RGEC.
Recomendación 5c)
La Comisión acepta la recomendación.
Ya se ha incrementado el número de investigaciones de oficio. Tras la adopción del RGEC, se dispondrá de más recur -
sos para dichas investigaciones. La adopción de este Reglamento está prevista para el primer semestre de 2017.
Recomendación 6
La Comisión observa que los destinatarios de la presente Recomendación serán los Estados miembros.
Los Estados miembros ya están obligados, en virtud del artículo 108 del TFUE, a notificar sistemáticamente cualquier 
tipo de ayuda pública para los proyectos de infraestructura portuaria que constituye una actividad económica. La 
Comisión señala que no tiene competencias para exigir a los Estados miembros de que le informen de cualquier inter -
vención financiera pública que no constituya una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE.
Recomendación 7a)
La Comisión no acepta esta recomendación ya que introduciría un requisito adicional de notificación y, por lo tanto, 
aumentaría la carga administrativa para las administraciones de los Estados miembros de la UE sin aportar beneficios 
proporcionados.
Recomendación 7b)
La Comisión acepta la recomendación.
La Comisión reconoce que se necesitan más esfuerzos de simplificación para reducir la carga administrativa en el 
ámbito del transporte marítimo.
Señala que las acciones ya están en curso en las formalidades de los transportes marítimos exigibles a través de la 
puesta en marcha del proyecto piloto e-Manifest  centrándose en el principio «informar una vez» para el sector, así 
como a través del desarrollo, junto con la EMSA, de un servicio de ventanilla única marítima europea a través del cual 
todos los buques pueden informar de manera normalizada.
Además, la Comisión está llevando a cabo actualmente una evaluación de la Directiva sobre las formalidades informa -
tivas sobre cuestiones marítimas que pueda dar lugar a la revisión de esta Directiva.
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Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM) / Inicio de la fiscalización 18.12.2014
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 25.5.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 20.7.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada)  
en todas las lenguas31.8.2016
Los puertos marítimos constituyen una parte esencial  
de la red comercial de la UE. Entre 2000 y 2013, la UE 
invirtió 6 800 millones de euros en puertos. El Tribunal 
constató que las estrategias de desarrollo establecidas  
por los Estados miembros y la Comisión no facilitaban 
suficiente información para permitir llevar a cabo una 
planificación eficaz de la capacidad, lo que ha dado lugar 
a que las inversiones cofinanciadas por la UE en 
infraestructuras portuarias sean ineficaces e insostenibles, 
con un elevado riesgo de despilfarro de alrededor de 400 
millones de euros. Las conexiones viarias y ferroviarias con 
las zonas de influencia de los puertos eran a menudo 
inadecuadas o inexistentes, lo que implica que se 
necesitará financiación pública adicional para que las 
inversiones portuarias iniciales funcionen bien. El Tribunal 
observó asimismo que la Comisión no había tomado las 
medidas necesarias en el ámbito de las ayudas estatales 
y de los procedimientos aduaneros para permitir a los 
puertos competir en igualdad de condiciones.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO