Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Introducción

1.1. La instauración de una ciudadanía de la Unión "constituye para el ciudadano una garantía de pertenencia a una comunidad política y de derecho". Así se expresaba el Parlamento Europeo en su Resolución sobre el segundo informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión [1]. En este informe [2] la Comisión afirma que la ciudadanía de la Unión "ha hecho concebir a los ciudadanos ciertas aspiraciones en cuanto a los derechos que les confiere esta ciudadanía y la posibilidad de hacerlos valer". Las conclusiones del Consejo Europeo de Cardiff reconocieron que "Se requiere un esfuerzo sostenido por parte los Estados miembros y de todas las instituciones para conseguir un mayor acercamiento de la Unión a los ciudadanos, haciéndola más abierta, más comprensible y más relevante en la vida diaria".

[1] Resolución sobre el Segundo informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión (COM(97) 230 C4-291/97), DO C 226 de 20.7.1998, p. 61.

[2] Segundo informe de la Comisión sobre la ciudadanía de la Unión (COM(97) 230 final).

1.2. En su Comunicación sobre el seguimiento de las recomendaciones del Grupo de alto nivel sobre la libre circulación de las personas [3] la Comisión confirmó que la institución de la ciudadanía de la Unión "generalizó, en favor de todos los ciudadanos, los derechos de entrada, residencia y estancia en el territorio de otro Estado miembro. En esta perspectiva, estos derechos se convierten en parte integrante del patrimonio jurídico de todo ciudadano de la Unión Europea y deberían formalizarse en un fundamento común que aproxime el estatuto jurídico de todos los ciudadanos, independientemente de si ejercen una actividad económica o no". Así pues es necesario un nuevo enfoque en el ejercicio de los derechos de los ciudadanos de la Unión que tienda hacia un régimen único de libre circulación, según lo dispuesto en los artículos 17 y 18 del TCE.

[3] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el seguimiento de las recomendaciones del Grupo de alto nivel sobre la libre circulación de las personas (COM(98) 403 final).

1.3. La presente propuesta de Directiva se inscribe en el nuevo ambiente jurídico y político creado por la ciudadanía de la Unión. El concepto básico es el siguiente: la circulación de los ciudadanos de la Unión entre los Estados miembros debería efectuarse, mutatis mutandis, en condiciones similares a las de los ciudadanos de un Estado miembro que circulan y cambian de residencia o actividad dentro de su propio país. Las obligaciones suplementarias de carácter administrativo o legislativo deberían limitarse a las estrictamente exigidas por la circunstancia específica de que la persona en cuestión sea un "no nacional".

1.4. Esta propuesta implica varios aspectos: en primer lugar, se presenta, con relación al pasado, en forma de un texto único, solución que tiene la ventaja de la legibilidad y la transparencia; a continuación, la flexibilización de las modalidades del ejercicio de la libre circulación que, siguiendo las etapas de la integración en el país, va desde la extensión del derecho de residencia sin ninguna formalidad durante seis meses hasta la desaparición de cualquier condición y compartimentación de los beneficiarios así como a la asimilación a los nacionales después de cuatro años de residencia en el Estado miembro de acogida; por último, se circunscriben mejor las limitaciones al derecho de residencia. Además la presente propuesta de Directiva facilita considerablemente el derecho de circulación y residencia de los miembros de la familia del ciudadano de la Unión, independientemente de su nacionalidad.

2. Medidas recogidas en la propuesta de Directiva

2.1. El derecho de entrada y residencia de los ciudadanos de la Unión está regulado actualmente por un arsenal legislativo complejo, compuesto de dos reglamentos y nueve directivas. Estos instrumentos están basados en varios fundamentos jurídicos del Tratado CE y cubren categorías diferentes de beneficiarios.

La presente propuesta agrupa estas categorías en un único instrumento legislativo. Para los activos, es decir, los trabajadores asalariados y no asalariados, la única condición al derecho de residencia sigue siendo el ejercicio de una actividad económica, que se probará por medio de una simple declaración.

Para las personas no activas se mantiene la condición de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad durante los cuatro primeros años de residencia en el Estado miembro de acogida, con el fin de evitar que estas personas se convierten en una carga demasiado gravosa para las finanzas de dicho Estado. No obstante se flexibiliza porque el importe de los recursos considerados suficientes ya no se define en la propuesta y no puede ser fijado por los Estados miembros, y la prueba de estas dos condiciones es sustituida por una simple declaración sobre el honor que puede comprobarse solamente en caso de recurso del interesado a la asistencia social o a la cobertura del régimen del seguro de enfermedad para las personas que no disponen de tal seguro. Los estudiantes deben probar que están inscritos en un centro escolar y deben garantizar mediante una declaración que disponen de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad.

2.2. La introducción del derecho de residencia permanente tras cuatro años de residencia regular y continua en el Estado miembro de acogida constituye una innovación que pretende ser la consecuencia lógica y necesaria de un derecho fundamental y personal conferido por el Tratado a todo ciudadano de la Unión. La materialización de cuatro años de residencia en el Estado miembro de acogida constituye para el interesado el fin de toda condición de ejercicio y limitación a su derecho de residencia y la igualdad de trato casi total con respecto a los nacionales.

2.3. Estos objetivos no se alcanzarían si las modalidades y prácticas administrativas fueran pesadas e injustificadas hasta el punto de constituir un obstáculo al ejercicio del derecho a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión. La presente propuesta de Directiva se propone asegurar a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias garantías y trámites "equivalentes" a los de un nacional.

El Derecho comunitario en vigor ya impone este objetivo. El artículo 40 del Tratado CE reclama la eliminación de los procedimientos y prácticas administrativas, plazos y otras restricciones que supongan un obstáculo para la liberalización de los movimientos de los trabajadores. El apartado 3 del artículo 9 de la Directiva 68/360/CEE [4] y el apartado 3 del artículo 7 de la Directiva 73/148/CEE [5] prevén que "Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para simplificar al máximo las formalidades y los procedimientos para la obtención de los documentos de estancia".

[4] Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad, DO L 257 de 19.10.1968, p. 13.

[5] Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios, DO L 172 de 28.6.1973, p. 14.

Conviene por lo tanto incorporar en la nueva legislación comunitaria disposiciones administrativas que tengan en cuenta, entre otras cosas, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Según la jurisprudencia reiterada del Tribunal (véase, por ejemplo, la sentencia de 8 de abril de 1976 en el asunto 48/75, Royer, Rec. 1976, página 497, apartados 31 y siguientes), el derecho de los ciudadanos de la Unión a entrar en el territorio de otro Estado miembro y de residir en él, con arreglo a los finales buscado por el Tratado, constituye un derecho directamente conferido por el Tratado o, según el caso, por las disposiciones de aplicación, y se adquiere independientemente de la expedición de un permiso de residencia por la autoridad competente del Estado miembro de acogida. Por lo tanto, la concesión de este permiso debe considerarse como un acto destinado a reconocer, por parte de un Estado miembro, la situación individual de un nacional de otro Estado miembro respecto a las disposiciones del Derecho comunitario. En otros términos, el permiso de residencia tiene, según el Tribunal, un valor puramente declarativo y no constitutivo del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión. Por otra parte no se puede ignorar que los Estados miembros tienen el derecho legítimo, reconocido por el Tribunal, de conocer los movimientos de personas en sus territorios respectivos pero un registro por parte de las autoridades competentes del lugar de residencia, en combinación con la posesión del carné de identidad del país de origen o de un pasaporte válido, satisface plenamente esta exigencia.

Por lo tanto, en primer lugar la propuesta amplía el período de estancia en otro Estado miembro durante el cual basta con estar en posesión de un carné de identidad o de un pasaporte válido, sin que sea necesario atenerse a formalidades particulares. La extensión de este período desde los tres meses actuales a seis tiene por objeto responder a las formas modernas de movilidad y a los métodos de vida alterna en los Estados miembros.

Al mismo tiempo, un nuevo enfoque se impone en el ejercicio del derecho de residencia, en particular limitando la obligación de tener un permiso de residencia a las situaciones en que esté justificado. La obligación de poseer un permiso de residencia podrá mantenerse solamente para los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro para facilitarles, por medio de un permiso de residencia, el ejercicio de su derecho de libre circulación conferido por el Derecho comunitario.

Mediante la enumeración exhaustiva de los documentos que deben presentarse a las autoridades competentes del Estado miembro de acogida, la descripción de los procedimientos que deben seguirse y la fijación de plazos, la presente propuesta de Directiva simplifica al máximo, limitándolos a lo estrictamente necesario, los trámites para el ejercicio del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión y los miembros de sus familias.

2.4. La presente propuesta de Directiva tiene también en cuenta específicamente la situación de los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión. Si es cierto que el derecho de circulación y estancia de tales miembros no está previsto expresamente en el Tratado, este derecho emana del derecho a la preservación de la unidad familiar, que está intrínsecamente vinculado al de protección de la vida familiar, derecho fundamental que forma parte de las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros cuyo respeto está garantizado por el Derecho comunitario y se recoge en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

En primer lugar, mediante la definición amplia del concepto de "miembro de la familia", la presente propuesta tiene por objeto no sólo incorporar el acervo de la jurisprudencia del Tribunal y reconocer la evolución de los Derechos nacionales, sino también facilitar la libre circulación de ciudadanos de la Unión eliminando toda posibilidad de influencia negativa debida a razones de reagrupación familiar. Por otra parte, en virtud del Derecho comunitario actualmente vigente pueden ser privados del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida el esposo divorciado y los hijos que ya no son menores o que ya no están a cargo del ciudadano de la Unión, independientemente de su nacionalidad. Este problema es especialmente grave para los nacionales de países terceros miembros de la familia de un ciudadano de la Unión; de ahí la necesidad de adoptar medidas que ofrezcan soluciones equitativas, respetando la vida familiar y la dignidad humana pero con algunas condiciones para evitar abusos.

2.5. Finalmente, la propuesta tiende a circunscribir mejor la posibilidad de limitar el derecho de residencia de un ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia. En primer lugar, procede recordar que el propio Tratado prevé la posibilidad de rechazar el derecho de libre circulación y residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Aunque ha aceptado que el concepto de orden público puede variar en función de legislaciones nacionales, el Tribunal al interpretar la Directiva 64/221/CEE [6], ha aportado algunas precisiones que merecen incorporarse en la presente propuesta, que sustituye a la Directiva 64/221/CEE. Además, la introducción de nuevas disposiciones inspiradas en los problemas de los derechos fundamentales ofrecerá a los ciudadanos de la Unión más garantías y una mayor protección, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional, ante decisiones que limiten su derecho fundamental de circulación y residencia. Esta protección es incluso completa para los menores que tengan vínculos familiares en el país de acogida y para las personas que hayan adquirido un derecho de residencia permanente.

[6] Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, DO B 56 de 4.4.1964, p. 850.

3. Elección del fundamento jurídico

3.1. La presente propuesta de Directiva se basa conjuntamente en los artículos 12, apartado 2 del artículo 18, 40, 44 y 52. Dado que el apartado 2 del artículo 18 del Tratado tiene el carácter de un fundamento jurídico residual que puede servir solamente de base para los no activos, el recurso a los fundamentos jurídicos específicos de los artículos 40, 44 y 52, que cubren a personas que ejercen una actividad económica en el Estado miembro de acogida, es necesaria para que pueda ser adoptado un único instrumento mediante la aplicación de un único procedimiento que cubra todos los procedimientos previstos por las disposiciones antes citadas. En el marco de este objetivo primordial de unicidad del instrumento propuesto, la Comisión renuncia al ejercicio de la competencia que le concede la letra d) del apartado 3 del artículo 39 del Tratado de adoptar reglamentos de aplicación que fijen las condiciones del derecho a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo. Así, la presente propuesta de Directiva incorpora disposiciones ya existentes en materia de derecho a permanecer previstas en el Reglamento (CEE) n° 1251/70 de la Comisión [7]: en su momento la Comisión presentará un acto para la derogación de dicho Reglamento (véase también comentario al artículo 42).

[7] Reglamento (CEE) n° 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, DO L 142 de 30.6.1970, p. 24.

3.2. En vista de que la presente propuesta de directiva tiene por fundamento disposiciones del tratado distintas de las del Titulo IV del mismo tratado, relativo a los visados, asilo, inmigración y otras políticas ligadas a la libre circulación de personas, deberá ser traspuesta en el derecho de todos los Estados miembros.

4. Subsidiariedad y proporcionalidad

4.1. Los artículos 40, 44 y 52 imponen a la Comunidad Europea dotarse con los instrumentos legislativos necesarios para garantizar la libre circulación -derecho de entrada y de residencia- de los trabajadores, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios. El apartado 1 del artículo 18 confiere el derecho de circulación y residencia a todo ciudadano de la Unión, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas por el Tratado o por la legislación secundaria: los Estados miembros no tienen competencia al respecto. En segundo lugar, el apartado 2 del artículo 18 confiere a la Comunidad la facultad de adoptar disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio del derecho a la libre circulación. Antes de la introducción del artículo 18 en el Tratado, el artículo 235 (nuevo artículo 308) había permitido la adopción por parte de la Comunidad de medidas destinadas a garantizar la libre circulación de personas que no ejerciesen actividad económica (jubilados e inactivos), y el artículo 7 (nuevo artículo 12), la libre circulación de estudiantes.

4.2. Las medidas previstas por la propuesta de Directiva respetan las competencias de la Comunidad Europea que deben ejercerse de conformidad con el artículo 5 del Tratado, que estipula que "Ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del Tratado". El derecho de entrada y residencia de los ciudadanos de la Unión está regulado actualmente por un cuerpo legislativo compuesto por dos reglamentos y nueve directivas: la presente propuesta tiene por objeto agrupar este cuerpo en un único instrumento legislativo, introduciendo modificaciones destinadas a facilitar aún más el ejercicio de tales derechos. Por lo tanto la elección de una Directiva se impone si se quiere mantener un único instrumento legislativo pero respetando al mismo tiempo la obligación en cuanto a la naturaleza de este instrumento, dictada por algunos de los artículos que constituyen el fundamento jurídico de la propuesta.

4.3. La elección de una Directiva permite también definir claramente los principios de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia, dejando al mismo tiempo a los Estados miembros la elección de la forma y los medios más convenientes para aplicar estos principios en su marco jurídico y administrativo y en su contexto nacional. No obstante, algunas disposiciones de la propuesta son muy detalladas con el fin de evitar que prácticas administrativas o interpretaciones divergentes creen obstáculos al ejercicio práctico de los derechos contemplados. Además, el plazo de transposición previsto por las directivas permitirá a los Estados miembros adoptar todas las medidas necesarias para adaptar el régimen actual a las nuevas disposiciones de la propuesta de Directiva.

COMENTARIO DE LOS ARTÍCULOS

Capítulo I

Disposiciones generales

Artículo 1

La Directiva sustituye a toda una serie de instrumentos legislativos relativos a la libre circulación y la residencia: su objeto es pues múltiple.

En primer lugar define las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia para los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia: estas disposiciones sustituyen a las contenidas en las Directivas 68/360/CEE, 73/148, 90/364/CEE [8], 90/365/CEE [9] y 93/96/CEE [10] relativas al derecho de circulación y residencia de trabajadores asalariados, no asalariados, inactivos, pensionistas y estudiantes.

[8] Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia, DO L 180 de 13.7.1990, p. 26.

[9] Directiva 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional, DO L 180 de 13.7.1990, p. 28.

[10] Directiva 93/96/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993, relativa al derecho de residencia de los estudiantes, DO L 317 de 18.12.1993, p. 59.

En segundo lugar, establece el derecho de residencia permanente, nuevo concepto introducido por la Directiva. Las disposiciones en esta materia incorporan y adaptan también lo esencial de las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 1251/70 y de la Directiva 75/34/CEE [11] por lo que se refiere al derecho a permanecer de trabajadores asalariados y no asalariados.

[11] Directiva 75/34/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, relativa al derecho de los nacionales de un Estado miembro a permanecer en el territorio de otro Estado Miembro después de haber ejercido en él una actividad por cuenta propia, DO L 14 de 20.1.1975, p. 10.

En último lugar, establece las limitaciones a estos derechos por razones de orden público, seguridad pública y salud pública y sustituye a las disposiciones contenidas en la Directiva 64/221/CEE sobre orden público.

Artículo 2

Este artículo contiene las definiciones de tres conceptos que se emplean en las disposiciones de la propuesta.

1. En primer lugar, la noción de ciudadano de la Unión, que es la prevista en el artículo 17 del Tratado.

2. En segundo lugar, el concepto de miembro de la familia. Hasta ahora los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que, independientemente de su nacionalidad, pueden beneficiarse de la libre circulación difieren según la categoría a la que pertenece el ciudadano de la Unión del que dependen. Por lo que se refiere a los trabajadores, el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1612/68 [12] concede el derecho a instalarse al cónyuge y a sus descendientes menores o a su cargo así como a los ascendientes que estén a su cargo. El mismo derecho es concedido por las directivas relativas al derecho de residencia de independientes, inactivos y jubilados. Por el contrario, la Directiva 93/96/CE sobre el derecho de residencia de los estudiantes concede este mismo derecho solamente al cónyuge y a los descendientes a cargo. Por tanto, la madre de un ciudadano de la Unión trabajador en otro Estado miembro no puede hasta ahora instalarse con sus hijo si no está a su cargo, debido a que tiene una renta, pero esta renta es inferior al importe de los recursos suficientes fijado por el Estado miembro de acogida. Del mismo modo, la madre de un estudiante no tiene ningún derecho a instalarse con su hijo, salvo si posee recursos suficientes y un seguro de enfermedad.

[12] Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad, DO L 257 de 19.10.1968, p. 2.

El apartado 2 propone un concepto único y ampliado de miembro de la familia.

En primer lugar este concepto incluye al cónyuge y también a la pareja de hecho sin que exista matrimonio. El párrafo b), que es nuevo, se refiere al problema del derecho de residencia de dicha pareja de hecho con un ciudadano de la Unión. En los últimos tiempos el "grupo familiar" ha sufrido una evolución rápida y un número creciente de personas, a menudo con hijos, forman parejas "de hecho". Además, en varios Estados miembros se reconoce un estatuto especial, que implica una serie de derechos y obligaciones, a las parejas no casadas que viven en unión libre y que quieren someterse a este régimen especial. El Derecho comunitario no puede ignorar esta evolución en el marco del derecho de residencia y propone asimilar, a efectos de la residencia, el cónyuge no casado al casado cuando la legislación del Estado miembro de acogida prevé tal estatuto y en las mismas condiciones previstas por la legislación de dicho Estado miembro.

En segundo lugar, incluye a los descendientes de los cónyuges sin tener en cuenta si son menores o están a cargo, y a los ascendientes de los cónyuges, independientemente de si están o no a cargo.

Como lo subrayó el informe del grupo de alto nivel presidido por la Sra. Veil, no existe ninguna razón válida para negar a los hijos mayores de 21 años que no están a cargo de sus padres o a los ascendientes que no están a cargo de sus hijos el derecho a reunirse con su familia en otro Estado miembro.

3. Finalmente, el artículo define lo que se entiende por Estado miembro de acogida.

Artículo 3

1. Esta disposición define a los beneficiarios de las disposiciones de la Directiva. Se trata de todo ciudadano de la Unión que se traslada o reside en otro Estado miembro, así como a los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad, que le acompañen o se reúnan más tarde con él. No se especifica cuál debe ser la finalidad de la circulación o de la estancia. Es evidente que el ciudadano de la Unión podrá desplazarse a otro Estado miembro para ejercer una actividad asalariada o no asalariada, para ejercer una actividad no lucrativa o para recibir una formación profesional, o en concepto de inactivo, jubilado, estudiante o prestatario o destinatario de servicios.

2. Estas disposiciones recogen las disposiciones ya existentes del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento (CEE) n° 1612/68 y del apartado 2 del artículo 1 de la Directiva 73/148/CEE que prevén que los Estados miembros favorecerán la admisión de cualquier otro miembro de la familia de los nacionales de la Unión o del cónyuge que se encuentre a su cargo o vivan bajo su techo en el país de procedencia. Estas disposiciones se aplicarían solamente cuando la persona contemplada no fuera beneficiaria de un derecho personal de estancia.

Artículo 4

Esta disposición obliga a los Estados miembros a velar por el respeto del principio de no discriminación en la aplicación de todas las obligaciones previstas por la Directiva. Esta disposición tiene en cuenta la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (artículo 21) y no obsta a las obligaciones que se derivan de otros instrumentos internacionales como el Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (artículo 14).

Capítulo II

Derecho de circulación y residencia de hasta seis meses

Artículo 5

1. Esta disposición establece el derecho para el ciudadano de la Unión de dejar el territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro. El apartado 1 recoge, en líneas generales, los términos del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva 68/360/CEE, que prevé que el derecho de abandonar el territorio de un Estado miembro "será ejercitado mediante la simple presentación de una tarjeta de identidad o de un pasaporte válido", adaptándolo al nuevo régimen de abolición de los controles en las fronteras interiores de la Unión. A tal efecto la palabra "presentación" es sustituida por "provisto".

En su párrafo segundo amplía el derecho de abandonar el territorio a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el Estado miembro de acogida, y reutiliza la formulación del apartado 4 del artículo 2 de la Directiva 68/360/CEE.

2. Este apartado recoge la formulación del apartado 4 del artículo 2 de la Directiva 68/360/CEE en lo relativo a la prohibición de imponer visados de salida u obligaciones equivalentes a los beneficiarios de la libre circulación.

3. Este apartado reutiliza las disposiciones del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 68/360/CEE sobre la expedición y renovación por los Estados miembros de los documentos de viaje (pasaporte o carné de identidad) a sus nacionales.

4. Este apartado reutiliza y clarifica las disposiciones similares del apartado 3 del artículo 2 de la Directiva 68/360/CEE sobre la validez de los documentos de viaje.

Artículo 6

1. Este apartado adopta los términos del apartado 1 del artículo 3 de la Directiva 68/360/CEE relativos al derecho de entrada en el territorio de un Estado miembro, que es ejercido por el ciudadano de la Unión y por los miembros de su familia mediante la simple posesión de un carné de identidad o de un pasaporte válidos. Aquí también, la expresión "presentación" ha sido sustituida por "provistos". El segundo párrafo recoge la prohibición para los Estados miembros, contenida en el apartado 2 del artículo 3 de la Directiva 68/360/CEE, de imponer visados de entrada u obligaciones equivalentes al ciudadano de la Unión.

2. Estas disposiciones indican claramente que los únicos miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que pueden ser sometidos a la obligación de visado son los que tienen la nacionalidad de uno de los países indicados en el Reglamento (CE) n° 539/2001 del Consejo, que fija la lista de los terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros y la lista de aquéllos cuyos nacionales están exentos de esta obligación [13]. La segunda frase del apartado introduce la gran novedad de la equivalencia entre los visados y los permisos de residencia expedidos por los Estados miembros.

[13] DO L 81 de 21.3.2001, p. 1.

Actualmente los miembros de la familia nacionales de un país tercero ya se benefician de todas las facilidades para la obtención de un visado, cuya expedición debe, por otro lado, ser gratuita. Esta medida se mantendría en vigor solamente para los miembros de la familia que aún no estén en posesión de un permiso de residencia.

3. Esta disposición tiene por objeto limitar la aplicación de sellos en el pasaporte del miembro de la familia a los casos estrictamente necesarios (es decir, el sello de entrada que indica el inicio del período de estancia mencionado en el visado o el sello de salida que interrumpe este período de estancia). La aplicación de sellos no tiene ya razón de ser cuando el interesado ha obtenido un permiso de residencia, que conlleva el derecho de entrada y salida del territorio durante el período de validez del permiso.

4. Esta disposición contempla la situación en que el beneficiario del derecho de libre circulación no estuviera en condiciones de presentar, al cruzar la frontera, los documentos necesarios (pasaporte o carné de identidad y, en su caso, permiso de residencia o visado). En tal circunstancia el Estado miembro se verá obligado, antes de impedir la entrada, a conceder a esta persona todas las facilidades para probar su calidad de beneficiario del derecho de libre circulación. Por ejemplo, un miembro de la familia podría facilitar los documentos necesarios que simplemente fueron olvidados en casa. En el caso de los visados sería necesario examinar si se cumplen las condiciones para permitir al miembro de la familia sujeto a tal obligación obtener este visado en la frontera.

5. Durante los primeros seis meses de su estancia el ciudadano de la Unión puede permanecer en el territorio de otro Estado miembro estando simplemente en posesión de un documento de identidad. Este apartado reutiliza las disposiciones ya vigentes en el Derecho actual (artículo 8 de la Directiva 68/360/CEE y artículo 4 de la Directiva 73/148/CEE), introduciendo dos cambios. En primer lugar, el período durante el cual se puede permanecer en el territorio de otro Estado miembro sin someterse a ninguna formalidad se extiende a seis meses. Este plazo tiene en cuenta el hecho de que, en principio, una persona se considera domiciliada en un país cuando vive en él al menos seis meses al año. De esta forma se facilitan las estancias de corta duración que no sobrepasan los seis meses, por ejemplo las de aprendices, estudiantes, etc. En segundo lugar, modifica las disposiciones de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 68/360/CEE y del tercer párrafo del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 73/148/CEE, que hace referencia al documento "al amparo del cual haya entrado en el territorio", que no son compatibles con un régimen de inexistencia de controles en las fronteras interiores, sustituyéndolas por la obligación para el ciudadano de estar provisto de un carné de identidad o un pasaporte.

La segunda frase reconoce la posibilidad que el Estado miembro de acogida tiene de imponer a los interesados la obligación de señalar su presencia en el territorio (obligación ya existente en el Derecho actual). Se trata de una simple comunicación a las autoridades competentes, que algunos Estados miembros ya conocen en su Derecho interno, y que se hará en las mismas condiciones, mutatis mutandis, previstas para los nacionales. Esta exigencia es compatible con la competencia de los Estados miembros en lo relativo a las medidas destinadas a garantizar el conocimiento exacto por las autoridades nacionales de los movimientos de población que afectan a su territorio (véase al respecto la sentencia del Tribunal de Justicia del 7 de julio de 1976, asunto 118/75 Watson, puntos 17 y 18). El no respeto de esta obligación podría ser sancionada de forma no discriminatoria y proporcionada.

6. Las mismas disposiciones previstas en el apartado 5 se aplican a los miembros de la familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro y que acompañan al ciudadano de la Unión o se reagrupan con él. Una excepción está prevista para los miembros de la familia que estén sometidos a la obligación de visado, por ejemplo debido a no haber obtenido un permiso de residencia. Estas personas deberán presentar una solicitud de permiso de residencia antes de la expiración de su visado con el fin de evitar que puedan encontrarse en una situación irregular.

Capítulo III

Derecho de residencia de duración superior a seis meses

Artículo 7

1. Estas disposiciones definen las condiciones de ejercicio a las cuales se somete el derecho de residencia, que no es un derecho absoluto. Si bien es necesario facilitar el ejercicio de este derecho, el hecho de que actualmente las prestaciones de asistencia social no estén cubiertas por el Derecho comunitario y no sean, por regla general, exportables, no permite una completa igualdad de trato en materia de prestaciones sociales, sin correr el riesgo de que algunas categorías de beneficiarios del derecho de residencia, en particular los que no ejercen una actividad económica, se conviertan en una carga excesiva para la hacienda pública del Estado miembro de acogida.

Para los ciudadanos de la Unión estas condiciones se aclaran en las letras a), b), c) y d). El ciudadano de la Unión debe ejercer una actividad económica como trabajador asalariado o no asalariado o poseer recursos suficientes y un seguro de enfermedad que cubra los riesgos en el Estado miembro de acogida, o bien ser un estudiante que ha sido admitido para recibir una formación profesional en el Estado miembro de acogida.

La letra d) contempla la situación del ciudadano de la Unión que podría ejercer su derecho de residencia porque responde a las condiciones previstas en a) o b) o c) (ejercer una actividad económica o disponer de recursos suficientes o ser estudiante) o porque es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que cumple estas condiciones. Cuando las condiciones son diferentes según el estatuto sobre el cual se ejerce el derecho de residencia, en interés de la libre circulación conviene aplicar el sistema más favorable para el titular del derecho de residencia.

2. El derecho de residencia de los miembros de la familia del ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro se deriva del derecho de residencia del ciudadano de la Unión, lo que significa que este derecho está ligado al vínculo familiar y que deben acompañarlo, en sentido amplio del término, en el Estado miembro de acogida. No obstante, algunas excepciones están previstas en caso de fallecimiento, partida o divorcio del ciudadano de la Unión (artículos 12 y 13).

Artículo 8

1. El Tribunal de Justicia confirmó que el permiso de residencia no es una autorización sino simplemente un acto declarativo de un derecho preexistente (sentencia del 8 de abril de 1976, asunto 48/75 Royer, Rec. p. 497, apartado 50). El mantenimiento en vigor y la utilización de tal documento deberían implicar un efecto útil para el ciudadano de la Unión y no ser una pura carga administrativa costosa para los Estados miembros.

La Comisión considera que la obligación de expedición material de un permiso de residencia no parece indispensable. Por el contrario, sería aceptable que el ciudadano de la Unión no nacional, esté sujeto a las mismas condiciones que los nacionales cuando cambian de domicilio, es decir a la obligación de inscribirse en el padrón (o en cualquier otro sistema vigente para los nacionales) para que las autoridades tengan constancia de su presencia, inscribiéndolo, por ejemplo, en un registro de ciudadanos de la Unión no nacionales, como el que ya existe en la mayoría de los Estados miembros para las listas electorales con respecto al derecho de voto para las elecciones europeas y municipales.

Este es el sentido en que hay que leer las disposiciones del primer párrafo del apartado 1, que prevé que los Estados miembros pueden imponer a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de su familia que tengan la nacionalidad de un Estado miembro, la obligación de registrarse ante las autoridades competentes del lugar de residencia.

2. El plazo impuesto por el Estado miembro de acogida para el registro no puede ser inferior a 6 meses, para ser coherentes con el artículo 6, que prevé un derecho de residencia de hasta 6 meses sin formalidades, pero ello no impide al ciudadano de la Unión registrarse antes de los 6 meses, si así lo estima útil. Tras el registro, el párrafo 2 del mismo apartado prevé la expedición inmediata de un certificado de registro por la autoridad nacional competente que sería una especie de recibo para el ciudadano y una prueba para las autoridades de cumplimiento del requisito. El certificado es entregado inmediata y gratuitamente por la oficina responsable después de realizados los trámites previstos en los apartados 3, 4 ó 6. El certificado de residencia especifica el nombre y dirección del ciudadano, no tiene validez temporal y simplemente indica la fecha del registro, es decir, no hace más que dejar constancia de la realización de una gestión administrativa.

La última frase define las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de la obligación de registro que deben ser no discriminatorias y proporcionadas. Lógicamente, como el texto de la Directiva prevé un artículo específico sobre las sanciones en caso de violación de las obligaciones derivadas de la presente Directiva, deberán respetar los principios enunciados en este artículo.

3. A efectos de la expedición del certificado de registro, el ciudadano de la Unión declara ejercer una actividad económica o tener recursos suficientes y un seguro de enfermedad, en caso de que no ejerciera actividad económica como trabajador asalariado o no asalariado. El sistema propuesto aquí, comparable al ya existente para los estudiantes en la legislación actual, simplifica considerablemente el ejercicio del derecho de residencia, y se inspira en el sistema de "autocertificación" con el que cuentan varios Estados miembros. Una falsa declaración podrá eventualmente ser sancionada, con arreglo al principio de igualdad de trato con los nacionales y de respeto del principio de proporcionalidad.

En el sistema propuesto el Estado miembro no comprueba que el ciudadano cumpla las condiciones de estancia y confía en su declaración. Una falsa declaración o, eventualmente, la solicitud por el interesado de ayuda pública podrán conllevar la exigencia de una prueba de medios de subsistencia y/o la apertura de una investigación administrativa que podrían cuestionar el derecho de residencia para los interesados. De igual modo, el hecho de que el ciudadano no pueda cubrir los gastos médicos que hubiera ocasionado debido al hecho de no estar provisto de una cobertura de asistencia médica podría tener repercusiones desde el punto de vista de las responsabilidades civiles y también podría suponer el cuestionamiento de su derecho de residencia.

Por último, hay que subrayar que la presentación de una simple declaración de seguro médico no dispensa al interesado de facilitar los justificantes de dicho seguro en sus relaciones con las Administraciones encargadas de la prestación de asistencia médica en caso de que así lo prevea la legislación nacional.

4. El ciudadano de la Unión que se traslada al Estado miembro para estudiar deberá probar que está inscrito en un establecimiento reconocido para recibir una formación profesional a título principal y deberá garantizar mediante una declaración que dispone de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad.

5. El importe de los recursos considerados suficientes no debe ser fijado por los Estados miembros, como es el caso en la legislación actual, ya que tal imposición no tendría en cuenta la variedad de situaciones posibles.

6. Los ciudadanos de la Unión que tienen la intención de establecerse en otro Estado miembro en calidad de miembros de la familia de otro ciudadano de la Unión que cumple las condiciones de estancia deben presentar la prueba de que corresponden a alguna de las categorías previstas en el apartados 2 del artículo 2, que define a los miembros de la familia, o del apartado 2 del artículo 3.

7. Estas disposiciones recogen, en lo esencial, ciertas disposiciones de la Directiva 68/360/CEE pero clarificándolas e integrando en el texto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre el mantenimiento de la calidad de trabajador cuando éste ya no ejerce una actividad asalariada o no asalariada.

Artículo 9

1. Los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro deben solicitar un permiso de residencia. La expedición material del permiso de residencia a esta categoría, a diferencia de los ciudadanos de la Unión, parece necesaria a la vez en interés de la persona afectada (entre otras cosas para la equivalencia entre permiso de residencia y visado prevista en el artículo 6) y de las autoridades públicas.

2. La solicitud debe presentarse en el plazo de seis meses desde la llegada del interesado al territorio del Estado miembro de acogida. La segunda frase se refiere a los miembros de la familia que estarían eventualmente sometidos a la obligación de visado y que deben presentar la solicitud de permiso de residencia antes de la expiración de este visado.

3. Esta disposición autoriza, en caso de incumplimiento de la obligación de solicitar un permiso de residencia, la aplicación por parte de los Estados miembros de sanciones respetando el principio mencionado en el apartado 2 del artículo 8.

Artículo 10

1. El derecho de residencia de los miembros de la familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro es reconocido por un permiso de residencia que se entrega en los tres meses siguientes a la presentación de la solicitud y que indica claramente la calidad de miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, para así destacar la calidad de beneficiario del Derecho comunitario del interesado. Inmediata y gratuitamente se entrega un certificado de presentación de la solicitud que indica la calidad de beneficiario del Derecho comunitario del interesado.

2. Esta disposición, al reenviar a la redacción del apartado 6 del artículo 8, enumera de manera exhaustiva los justificantes que los miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro deben presentar para obtener su permiso de residencia. Son los mismos justificantes exigidos a los miembros de la familia que tienen la nacionalidad de un Estado miembro.

Artículo 11

1. El permiso de residencia tiene una validez de cinco años desde el momento de su entrega. Después de cuatro años de residencia continua el miembro de la familia adquirirá un derecho de residencia permanente y deberá presentar la solicitud para un nuevo permiso de residencia, según las disposiciones previstas en el capítulo IV. El hecho de que el permiso inicial tenga una duración de cinco años permitirá no dejar a la persona desprovista documentación en caso de que se necesite tiempo antes de obtener el nuevo permiso (trámites administrativos).

En la legislación actual el miembro de la familia que no tiene la nacionalidad de un Estado miembro recibe un "documento de estancia que habrá de tener la misma validez que el expedido al trabajador de quien dependa" (apartado 4 del artículo 4 de la Directiva 68/360/CEE). Dado que en la presente Directiva los ciudadanos de la Unión ya no tienen permiso de residencia sino un simple certificado que tiene la misma función de un recibo, el concepto de validez del documento de estancia del miembro de la familia con relación a la del permiso de residencia del ciudadano de la Unión ya no tiene sentido.

2. Las ausencias de seis meses o de duración mayor por razones específicas no afectan a la validez del permiso de residencia. Esta disposición recoge la formulación del apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 68/360/CEE y extiende los períodos de ausencia posibles, que son los mismos previstos en el apartado 1 del artículo 18 de la presente Directiva.

Artículo 12

1. Los miembros de la familia que sean ciudadanos de la Unión tienen un derecho de residencia que es autónomo: es decir, su derecho de residencia no se ve afectado por el fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión del que dependen. Estas disposiciones tienen por objeto simplemente clarificar que estas personas, en caso de fallecimiento o partida del ciudadano de la Unión titular del derecho de residencia a título principal, deben satisfacer personalmente una de las condiciones para el ejercicio del derecho de estancia previstas en el apartado 1 del artículo 7 y ello hasta la adquisición del derecho de residencia permanente.

2. Los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro tienen un derecho de residencia derivado del ciudadano de la Unión del que dependen. No obstante, en caso de muerte de éste, pueden mantener tal derecho. El caso de la partida del ciudadano no está previsto para los miembros de la familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro y en este caso deberán partir con el ciudadano de la Unión. Una excepción está prevista en el apartado 3 para los hijos que cursen estudios.

El derecho de residencia para los miembros de la familia supervivientes que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro, se somete a la condición de ejercer una actividad económica o de disponer de recursos suficientes, o bien a la de ser miembros de la familia, ya constituida en el Estado miembro de acogida, del que cumple estas condiciones y ello hasta el momento de adquisición del derecho de estancia permanente. Contrariamente a los ciudadanos de la Unión, una simple declaración no es suficiente y los interesados deberán probar que cumplen estas condiciones. Este apartado fija también el importe de los recursos suficientes e incorpora las disposiciones actuales sobre la estancia de inactivos.

3. Este apartado consagra en el aspecto legislativo el principio que se deriva de la sentencia del Tribunal de Justicia del 15 de marzo de 1989 en los asuntos conjuntos 389 y 390/87, Echternach et Moritz, y se refiere a la situación de los hijos del ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro, que siguen estudios en el Estado miembro de acogida y se han integrado en el sistema escolar del Estado miembro de acogida y que podrían tener dificultades para integrarse en un nuevo sistema educativo por razones lingüísticas, culturales u otras: estas personas podrían ser penalizadas por el hecho de que el padre ciudadano de la Unión abandona el territorio del Estado miembro de acogida por razones profesionales o de otro tipo. Este derecho de residencia, que puede ser limitado a la duración de los estudios, está sometido a la condición de que los hijos estén inscritos en un establecimiento escolar de nivel secundario o superior y ello porque es precisamente a este nivel de estudios donde la integración en un nuevo sistema escolar se hace más difícil. Lógicamente, la residencia de estas personas sigue estando sometida a los principios previstos en el artículo 21 relativos a la igualdad de trato.

Artículo 13

1. El divorcio o la anulación del matrimonio no afectan al derecho de residencia de los miembros de la familia que sean ciudadanos de la Unión. Esta disposición tiene por objeto simplemente clarificar que los miembros de la familia, en caso de disolución del matrimonio, debe cumplir personalmente una de las condiciones del ejercicio del derecho de residencia previstas en el apartado 1 del artículo 7.

2. Las disposiciones del apartado 2 de este artículo solucionan el problema del derecho de residencia de los miembros de la familia del ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro, en caso de divorcio o anulación del matrimonio. Esta disposición tiene por objeto ofrecer una cierta protección jurídica a las personas cuyo derecho de residencia está ligado al vínculo familiar representado por el matrimonio y que podrían sufrir, por este hecho, un chantaje en caso de divorcio. Es necesario precisar que la disolución del matrimonio implica necesariamente, por razones de seguridad jurídica, una sentencia irrevocable de divorcio; en caso de separación de hecho el derecho de residencia del cónyuge no se ve afectado para nada. Por otra parte, el Tribunal de Justicia dictaminó que "el vínculo marital no puede darse por disuelto mientras no haya puesto fin al mismo la autoridad competente. Este no es el caso de los esposos que viven simplemente de manera separada, incluso aunque tengan la intención de divorciarse posteriormente" (sentencia del 13 de febrero de 1985 en el asunto 267/83, Diatta, Recopilación, página 567, apartado 20).

El derecho concedido por esta disposición se combina con tres condiciones alternativas:

a) o una duración del matrimonio, hasta el inicio del procedimiento judicial de divorcio o anulación, de cinco años, de los que al menos uno en el país de acogida, con el fin de evitar tentativas de burlar las disposiciones sobre el derecho de residencia por medio de matrimonios fraudulentos,

b) o que la custodia de los hijos del ciudadano de la Unión se confíe al cónyuge que no tiene la nacionalidad de un Estado miembro y que deriva su derecho de residencia del vínculo familiar representado por el matrimonio. Esta condición juega a la vez en favor de los hijos, que no estarán obligados de hecho a dejar el territorio del país de acogida, en el cual eventualmente ya están integrados, y del ciudadano de la Unión, que podrá asegurarse así el fácil ejercicio de su derecho de visita y vigilancia.

c) que la disolución del matrimonio se deba a situaciones especialmente difíciles. La fórmula utilizada en el artículo es vaga y tiene por objeto cubrir, en particular, las situaciones de violencia familiar.

El derecho de residencia para los miembros de la familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro está sometido a la condición de ejercer una actividad económica o disponer de recursos suficientes, o bien a la calidad de miembro de la familia ya constituida en el Estado miembro de acogida, del que cumple estas condiciones y ello hasta la adquisición del derecho de residencia permanente. Contrariamente a los ciudadanos de la Unión, una simple declaración no es suficiente y los interesados deberán probar que cumplen estas condiciones. Este apartado fija también el importe de los recursos suficientes sobre la base de las disposiciones actuales sobre la estancia de inactivos.

Capítulo IV

Derecho de residencia permanente

El derecho a permanecer es muy restrictivo en el Derecho comunitario vigente y está sujeto a condiciones restrictivas. Por eso la Comisión propone instaurar un derecho de residencia permanente para todos los ciudadanos de la Unión y los miembros de la familia, incluso si no tienen la nacionalidad de un Estado miembro, tras una residencia continua de cuatro años en el Estado miembro de acogida. Por otra parte, algunos Estados miembros ya incorporan en su legislación nacional un derecho de estancia permanente, sin distinción de nacionalidad, vinculado a una condición de duración de la residencia.

Sección I

Adquisición

Artículo 14

1. Todo ciudadano de la Unión adquiere un derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida después de un período de cuatro años de residencia continua. Este derecho de residencia permanente ya no está sometido a las condiciones previstas en el capítulo III de la Directiva.

Después de un período suficientemente largo de residencia se puede suponer que el ciudadano ha desarrollado estrechos vínculos con el Estado miembro de acogida y se ha convertido en parte integral de su sociedad, lo que justifica la concesión de un derecho de residencia que se podría calificar de reforzado. Por otra parte, la integración de los ciudadanos de la Unión instalados permanentemente en un Estado miembro es un elemento clave para promover la cohesión social, objetivo fundamental de la Comunidad.

2. Los miembros de la familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro podrán también adquirir un derecho de residencia permanente tras haber residido, en el sentido amplio del término, durante cuatro años en el Estado miembro de acogida con el ciudadano de la Unión del que dependen.

3. Una vez adquirido, el derecho de residencia permanente sólo se perderá a causa de ausencias del Estado miembro de acogida superiores a cuatro años. Esto es así porque el derecho de residencia permanente reconoce la integración del ciudadano de la Unión y de los miembros de su familia en el Estado miembro de acogida y las ausencias superiores a cuatro años hacen suponer el cese de dicha integración.

Artículo 15

Las disposiciones del artículo 15 tienen como objeto mantener el acervo existente en materia de derecho a permanecer .

1. Las disposiciones del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1251/70 de la Comisión y del artículo 2 de la Directiva 75/34/CEE del Consejo prevén las condiciones específicas en las que los trabajadores que hayan cesado su actividad en el Estado miembro de acogida pueden adquirir un derecho a permanecer con carácter permanente después de períodos de residencia que pueden ser inferiores a cuatro años. Las disposiciones de este apartado tienen por objeto guardar este régimen más favorable para los trabajadores en comparación con la norma general establecida por el artículo 14.

2. Este apartado recoge la redacción del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 1251/70 y de la Directiva 75/34/CEE.

3. Si el trabajador de la Unión ha adquirido un derecho de residencia permanente con arreglo a las disposiciones del apartado 1, este mismo derecho es adquirido por los miembros de su familia, independientemente de su nacionalidad y sin condición de residencia previa. Esta disposición recoge las disposiciones vigentes de la legislación sobre el derecho a permanecer en las que está previsto que los miembros de la familia tienen derecho a permanecer permanentemente en el Estado miembro de acogida si el trabajador ha adquirido el derecho a residir permanentemente el territorio de dicho Estado (apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1251/70 de la Comisión y de la Directiva 75/34/CEE del Consejo).

4. Estas disposiciones recogen las disposiciones del apartado 2 del artículo 3 del Reglamento (CEE) n° 1251/70 y del artículo 3 de la Directiva 75/34/CEE, que confieren, bajo determinadas condiciones, a los miembros de la familia de un trabajador de la Unión, asalariado o no asalariado, que hubiese fallecido en el curso de su vida profesional, un derecho de residencia permanente aunque el trabajador aún no hubiera adquirido este derecho. Se introducen dos únicas modificaciones: se reduce el período de residencia previo al fallecimiento a un año, en comparación con los dos años previstos por la legislación actual y se clarifica la letra c).

Artículo 16

Por una cuestión de claridad estas disposiciones se dirigen a los miembros de la familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro y que habían conservado su derecho de residencia en caso de fallecimiento o divorcio del ciudadano de la Unión intervenido antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, tal como se establece en el apartado 2 del artículo 12 y en el apartado 2 del artículo 13. Si estas personas cumplen las condiciones previstas en estas disposiciones, adquieren un derecho de residencia permanente después de cuatro años de residencia continua en el Estado miembro de acogida a partir del momento de su llegada.

Sección II

Trámites administrativos

Artículo 17

1. El hecho de haber adquirido un derecho de residencia permanente implica una serie de derechos suplementarios importantes, como el acceso a la asistencia social en el Estado miembro de acogida para todas las categorías de beneficiarios de la directiva, o la prohibición de expulsión del territorio del Estado miembro de residencia. Por esta razón conviene que este derecho se confirme mediante la expedición de un permiso de residencia. Si es cierto que la obtención de este permiso implica forzosamente gestiones administrativas, es también cierto que estas gestiones se hacen de una vez por todas, ya que el permiso tiene una duración ilimitada.

2. El beneficiario del derecho de residencia permanente dispone de un plazo de dos años para pedir el permiso de residencia. Esta disposición se basa en la redacción del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 1251/70. A primera vista esta disposición puede parecer restrictiva, pero evita al Estado miembro de acogida imponer plazos más cortos. Por otro lado el no respeto de este plazo sólo puede ser sancionado con sanciones no discriminatorias y proporcionadas, tal como ocurre en caso de incumplimiento de la obligación de registro prevista en el artículo 8.

3. La validez de este permiso sólo se verá afectada por ausencias superiores a cuatro años.

Artículo 18

1. Estas disposiciones se basan, aunque modificándolas, en la redacción del artículo 4 del Reglamento (CEE) n° 1251/70 sobre el derecho a permanecer. La continuidad de la residencia podrá ser probada por varios medios, en especial mediante la prueba del ejercicio de una actividad profesional o mediante la presentación de recibos de alquiler. Los Estados miembros deben demostrar flexibilidad en cuanto a los medios de prueba sobre la duración y continuidad de la residencia. La duración de las ausencias permitidas que no afectan a la continuidad de la residencia se extiende hasta seis meses o a más de seis meses por razones particulares, como el cumplimiento de obligaciones militares, embarazo o maternidad, estudios, formación profesional o un traslado por razones de trabajo.

2. Este apartado implica que la duración de la residencia se interrumpe cuando se haya tomado una decisión válida de expulsión contra el beneficiario del derecho de residencia.

Capítulo V

Disposiciones comunes al derecho de residencia y al derecho de residencia permanente

Artículo 19

La primera frase 1 adopta los términos de la letra a) del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 68/360/CEE así como del artículo 5 de la Directiva 73/148/CEE. La segunda frase es una expresión del principio de la igualdad de trato y adopta los términos de la sentencia del Tribunal de Justicia del 28 de octubre de 1975 en el asunto 36/75, Roland Rutili contra Ministro de Interior, Recopilación 1975, página 1219, apartado 50.

Artículo 20

Los miembros de la familia del ciudadano de la Unión, independientemente de su nacionalidad, tienen derecho a ejercer en el Estado miembro de acogida una actividad económica, asalariada o no. Las disposiciones de este artículo no hacen ninguna distinción entre los distintos miembros de la familia, lo que representa una innovación con relación a la legislación actual, que limita este derecho al cónyuge o a los hijos menores o a cargo, aunque lógicamente, cada ciudadano de la Unión tiene derecho a ejercer una actividad económica directamente tal como se deriva directamente del Tratado.

Artículo 21

1. Esta disposición enuncia el principio de igualdad de trato entre el ciudadano de la Unión y los ciudadanos nacionales. Recoge en grandes líneas las conclusiones de la sentencia del Tribunal de Justicia del 12 de mayo de 1998 en el asunto C-85/96, María Martínez Sala contra Freistaat Bayern, Recopilación 1998, página I-2691, apartado 62, y establece un vínculo directo entre el principio de no discriminación y el derecho de residencia (artículos 12 y apartado 1 del artículo 18 del Tratado CE).

Este mismo derecho a la igualdad de trato se amplía a los miembros de la familia que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro y que son beneficiarios del derecho de residencia o del derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida.

2. El principio general de igualdad de trato para todo ciudadano de la Unión es moderado por esta disposición, que no confiere al ciudadano de la Unión y a los miembros de su familia que residen en otro Estado miembro sin ejercer una actividad económica un derecho a prestaciones en concepto de asistencia social con el fin de no implicar repercusiones financieras excesivas a cargo del Estado miembro de acogida. Por otra parte, el artículo 7 precisa claramente que las personas inactivas deben disponer de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad Y en consecuencia el recurso a la asistencia social podría resultar en un cuestionamiento del derecho de residencia de estas personas. La noción de asistencia social incluye igualmente las prestaciones médicas gratuitas que el Estado miembro prevé en su legislación interna para las personas sin recursos.

El Estado miembro de acogida tampoco está obligado a conceder una beca de subsistencia a los ciudadanos de la Unión que se trasladan a su territorio para proseguir estudios con carácter principal. Las becas de subsistencia están incluidas en el concepto de asistencia social, en sentido amplio del término, y por lo tanto los estudiantes no tienen derecho a ellas en virtud de la presente Directiva debido a que deben garantizar a la autoridad nacional que disponen de recursos para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida; en aras de la claridad es conveniente guardar esta disposición. No obstante procede destacar que el apartado 1 ofrece a los estudiantes el derecho a no sufrir una discriminación debido a su nacionalidad en otros ámbitos como, por ejemplo, las becas que no sean las de subsistencia o los créditos a medio plazo a un tipo de interés reducido en favor de los estudiantes.

Esta situación es válida hasta la adquisición del derecho de residencia permanente según las disposiciones del Capítulo IV de la Directiva: una vez adquirido este derecho la situación de los beneficiarios del derecho de residencia permanente se asimila a la de los nacionales.

Artículo 22

1. Esta es una nueva disposición que aporta precisiones sobre el valor de los documentos de residencia expedidos por el Estado miembro de acogida, sacando las consecuencias del carácter declarativo, ya reconocido por el Tribunal de Justicia, del permiso de residencia: su posesión no es un preliminar necesario para el ejercicio de los derechos vinculados a la libre circulación de personas y, en particular, al derecho de residencia en otro Estado miembro (entre otras: sentencia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497, apartado 50).

2. Los documentos de residencia son expedidos por los Estados miembros gratuitamente o al mismo precio que los documentos similares expedidos a los nacionales (por ejemplo, el precio del permiso de residencia podrá ser comparable al exigido para expedir el carné de identidad a los nacionales).

Artículo 23

Este artículo es una expresión del principio de igualdad de trato por lo que se refiere a la obligación de estar siempre en condiciones de presentar un permiso de residencia. El primer párrafo se inspira en la sentencia del Tribunal de Justicia del 27 de abril de 1989 en el asunto 321/87, Comisión/Bélgica, Recopilación 1989, página 997, apartado 12; y el segundo en la jurisprudencia del Tribunal (sentencias de 12 de diciembre de 1989 en el asunto C-265/88, Messner, Recopilación 1989, página 4209, apartado 14, y del 30 de abril de 1998 en el asunto C-24/97, Comisión/Alemania, Recopilación 1998, página I-2133).

Artículo 24

Se trata de una disposición nueva que quiere proteger al ciudadano de la Unión contra decisiones arbitrarias de las autoridades públicas.

Las disposiciones de este artículo establecen las garantías procesales que se conceden al beneficiario del derecho de residencia cuando un Estado miembro decide adoptar en su contra una decisión de expulsión del territorio por razones diferentes de las previstas en el capítulo VI (orden público). Son las mismas previstas contra las decisiones de expulsión adoptadas por razones de orden público: se trata de evitar que un ciudadano esté menos protegido contra decisiones de expulsión adoptadas por razones administrativas que por razones de orden público.

Una decisión de expulsión adoptada por estas razones no puede incluir una prohibición de entrada en el territorio del Estado que adoptó la medida, lo que diferencia tal medida de una orden de expulsión adoptada por razones de orden público.

Capítulo VI

Limitación del derecho de entrada y residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 3 de julio de 1980 en el asunto 157/79, Regina/Pieck, Recopilación 1980, página 2171), la reserva sobre circulación de personas que recoge el Tratado por razones de orden público, seguridad pública o salud pública no es una condición previa impuesta a la adquisición del derecho de entrada y estancia, pero permite aportar, en casos concretos y si existe una justificación conveniente, restricciones al ejercicio de un derecho directamente derivado del Tratado. Por lo tanto los Estados miembros no tienen la posibilidad de alegar en general y sin justificación concreta excepciones de orden público, seguridad pública o salud pública con el fin de limitar el ejercicio del derecho de libre circulación y estancia.

La propuesta de la Comisión tiene por objeto circunscribir mejor el concepto de orden público integrando la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia sobre este tema, reforzar las garantías procesales, en particular previendo siempre la posibilidad de un recurso jurisdiccional, y aumentar la protección contra las medidas de expulsión, para tener en cuenta el grado de integración del ciudadano en el Estado miembro de acogida, hasta garantizar una protección absoluta para los menores que tienen vínculos familiares en dicho Estado y los beneficiarios del derecho de residencia permanente.

Artículo 25

1. Este artículo enuncia el principio, ya contenido en el Tratado, de que las limitaciones a la libre circulación y la residencia sólo son posibles por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no pueden alegarse con fines económicos (apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 64/221/CEE).

2. Las medidas de orden público o seguridad pública deben adoptarse sobre la base de un comportamiento personal del individuo que es objeto de estas medidas. La simple existencia de una condena penal no puede justificar la adopción automática de tales medidas (Directiva 64/221/CEE, artículo 3, apartados 1 y 2).

Este párrafo define la noción de orden público de acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia del 27 de octubre de 1977 en el asunto 30/77, Bouchereau, Recopilación 1977, página 1999, punto 35. La amenaza que pueda suponer el individuo debe ser actual y grave y basarse en un comportamiento personal.

Este párrafo consagra en el plano legislativo un principio derivado de la sentencia del Tribunal de Justicia del 18 de mayo de 1992 en los asuntos conjuntos 115 y 116/81, Adoui et Cornuaille, Recopilación 1982, página 1665, punto 8, que clarifica la noción de amenaza grave y garantiza un trato igual para los nacionales de otros Estados miembros con relación a los nacionales.

3. Este apartado reproduce, con pequeñas modificaciones, la redacción del apartado 3 del artículo 3 de la Directiva 64/221/CEE.

4. Este apartado reproduce, con pequeñas modificaciones, la redacción del apartado 2 del artículo 5 de la Directiva 64/221/CEE.

5. Este apartado reproduce la redacción del apartado 4 del artículo 3 de la Directiva 64/221/CEE.

Artículo 26

1. Estas disposiciones tienen por objeto garantizar una mayor protección contra las medidas de expulsión del territorio, obligando a los Estados miembros, antes de tomar una decisión de expulsión contra el ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, a tener en cuenta el grado de integración de la persona en el país de acogida sobre la base de algunos elementos que se mencionan allí a título orientativo. No se trata de una disposición sin efectos jurídicos, puesto que una decisión de los Estados miembros que no tenga en cuenta estos elementos correría el riesgo de ser considerada desproporcionada y podría por lo tanto ser cancelada por los órganos jurisdiccionales nacionales que, por disposición expresa de la presente Directiva (apartado 4 del artículo 29), estarán obligados a controlar la consideración efectiva de estos elementos.

2. Esta disposición introduce una protección absoluta contra la expulsión para los ciudadanos de la Unión o los miembros de su familia, que hayan adquirido un derecho de residencia permanente y para los miembros de la familia que sean menores. En el caso de los menores esta protección es dictada por consideraciones de orden humanitario. Por lo que se refiere a las personas que adquirieron un derecho de residencia permanente, se supone que desarrollaron con el Estado miembro de acogida vínculos de integración muy estrechos, que hacen injustificable una medida de expulsión. Una medida de expulsión implica graves consecuencias para la persona afectada, que ve romperse todos los vínculos emocionales o familiares que había desarrollado en el Estado miembro de acogida.

Artículo 27

1. Estas disposiciones especifican las únicas enfermedades que pueden justificar la denegación de entrada o estancia por razones de salud pública. Son algunas de las enfermedades que figuraban en el Anexo de la Directiva 64/221/CEE y que son aún de actualidad. Como las otras enfermedades ya no son pertinentes actualmente, en el presente texto no se recoge el Anexo de la Directiva 64/221/CEE.

2. Esta limitación recoge las disposiciones del apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 64/221/CEE y no permite el cuestionamiento del derecho de residencia por razones de salud.

3. El recurso a estas disposiciones debe ser totalmente excepcional a condición de que haya indicios serios de que el interesado sufre de una de las enfermedades que pueden justificar la denegación de entrada o el derecho de residencia y que el Estado miembro de acogida asume todos los gastos vinculados a este examen. Este examen no puede nunca tener un carácter sistemático que comprometería el efecto útil de las disposiciones relativas a la expedición del recibo de residencia o del permiso de residencia previstas en los artículos 8 ó 10.

Artículo 28

1. Esta disposición adopta los términos del primer párrafo del artículo 7 de la Directiva 64/221/CEE, precisando al final la forma en que debe hacerse la notificación según un principio establecido en la sentencia del Tribunal de Justicia del 18 de mayo de 1982 en los asuntos acumulados 115 y 116/81, Adoui y Cornuaille, Recopilación 1982, página 1665, apartado 13. La frase final no exige que la decisión se traduzca a la lengua del interesado, sobre todo cuando se trata de una lengua menos conocida, pero impone a los Estados miembros adoptar todas las medidas apropiadas para asegurarse de que el interesado ha comprendido el contenido y los efectos de la decisión.

2. Estas disposiciones adoptan los términos del artículo 6 de la Directiva 64/221/CEE incorporando dos precisiones inspiradas en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 28 de octubre de 1975 en el asunto 36/75, Rutili, Recopilación 1975, página 1219, apartado 39), según la cual el Estado miembro debe comunicar al interesado, en el momento en que la medida restrictiva adoptada le es notificada, los motivos precisos y completos de la decisión, con el fin de ponerlo en condiciones de garantizar eficazmente su defensa. Se añade una garantía suplementaria que prevé que la decisión de denegación de entrada o el derecho de residencia debe no solamente justificarse sino además ponerse por escrito para que los órganos jurisdiccionales competentes puedan efectuar, cuando proceda, un control jurisdiccional efectivo.

3. Para completar la protección del interesado, la notificación debe informarle de las vías de recurso contra una decisión de denegación de entrada o de derecho de residencia. El último párrafo adopta los términos del segundo párrafo del artículo 7 de la Directiva 64/221/CEE y permite al interesado, excepto en caso de urgencia debidamente justificado, permanecer en el territorio del Estado miembro de acogida, según el caso, al menos quince días o un mes, lo que le da el tiempo necesario para cumplir los trámites para la introducción de su recurso.

Artículo 29

1. Estas disposiciones tienen por objeto ofrecer a los beneficiarios del derecho de residencia un acceso a las vías de recurso administrativas y jurisdiccionales, garantizando de tal manera una protección jurisdiccional completa.

2. La protección jurisdiccional completa no excluye la posibilidad de que un Estado miembro prevea un procedimiento de recurso ante una autoridad administrativa. En este caso es necesario respetar las garantías de objetividad recogidas del artículo 9 de la Directiva 64/211/CEE y, en particular, el dictamen previo de una autoridad competente distinta de la que tomará la decisión de denegación de entrada o la orden de expulsión del territorio, así como las garantías para los derechos de la defensa.

3. En virtud de esta disposición el juez nacional tendrá la posibilidad de pedir que se suspenda la ejecución de la decisión de denegación de entrada o de expulsión cuando considere la decisión injustificada prima facie, aunque el Derecho nacional no prevea que el recurso tenga un efecto suspensivo. La posibilidad de reconocer al recurso un efecto suspensivo automático no parece ser una solución conveniente puesto que abriría la vía a posibles abusos. Ahora bien, se puede confiar en el buen criterio del juez nacional para asegurar tanto una protección adecuada de los intereses de los particulares como de los Estados miembros.

4. Por esta disposición, que recoge el apartado 15 de la sentencia Adoui y Cornuaille, se hace evidente que el control del juez nacional no es solamente un control de la legalidad, que sobre este tema sólo tendría una importancia muy limitada, sino también un control de los hechos en que se basa la decisión impugnada. El segundo párrafo del apartado 4 incluye en el campo de apreciación del juez nacional todos los elementos mencionados a título orientativo en el artículo 26 de la presente Directiva, imponiéndole que proceda a un control de la medida en cuestión con relación al principio fundamental de la proporcionalidad.

5. El apartado 5 permite a los Estados miembros rechazar la presencia del interesado en su territorio hasta el momento del juicio, garantizando al mismo tiempo su presencia en persona ante el juez nacional así como su derecho fundamental a un proceso equitativo (sentencia Pecastaing del Tribunal de Justicia, apartado 13).

Artículo 30

1. Esta disposición consagra a nivel legislativo un derecho ya reconocido por el Tribunal de Justicia (sentencia de 18 de mayo de 1982 en los asuntos acumulados 115 y 116/81, Adoui y Cornuaille, apartado 12; sentencia de 19 de enero de 1999 en el asunto C-348/96, Donatella Calfa), prohibiendo que se prohiba la entrada en el territorio de por vida a la persona que fue objeto de una medida de expulsión por razones de orden público o seguridad pública.

2. El apartado 2 establece que el plazo razonable para la presentación de una nueva solicitud, al que el Tribunal se refiere en la sentencia antes citada Adoui y Cornuaille, no puede ser superior a dos años a partir de la decisión de denegación de entrada o expulsión del territorio. Al reexaminar la nueva solicitud el Estado miembro deberá tener en cuenta todo cambio material en las circunstancias que habían justificado la primera decisión de expulsión.

Esta disposición fija también el plazo en el cual el Estado miembro debe pronunciarse sobre la nueva solicitud con el fin de evitar vaciar de efecto al primer apartado.

3. El apartado 3 adopta los términos del apartado 12 de la sentencia antes citada Adoui y Cornuaille. La solución parece adaptada a la necesidad de no dejar la vía abierta a posibles abusos.

Artículo 31

1. Esta nueva disposición se refiere a los casos en que la medida de expulsión del territorio nacional se pide como pena o medida accesoria a una pena de detención, bien por el juez penal o por la Administración, como es el caso en algunos Estados miembros cuando hay una condena penal por determinados delitos. Aunque en principio la legislación penal es competencia de los Estados miembros, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia el Derecho comunitario impone límites a esta competencia y esta legislación no puede, en efecto, limitar las libertades fundamentales garantizadas por el Derecho comunitario (sentencia de 2 de febrero de 1989 en el asunto 186/87, Cowan, apartado 19). En virtud de esta nueva disposición, el juez penal nacional o la autoridad administrativa deberán, antes de ordenar como sanción o medida accesoria prevista por su legislación nacional la expulsión de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia , independientemente de su nacionalidad, respetar el Derecho comunitario y en especial las disposiciones de la presente Directiva, en particular los artículos 25, 26, 27 y el apartado 1 del artículo 30.

2. En varios Estados miembros, la medida de expulsión se decide en un momento determinado, a menudo en concomitancia con una condena penal, mientras que su ejecución material se produce posteriormente, a veces varios años después de la decisión inicial. Esta disposición impone al Estado miembro comprobar que en el momento de la ejecución de la medida de expulsión el peligro para el orden público y la seguridad pública subsiste, y de evaluar si las circunstancias que habían determinado la decisión inicial de expulsión no cambiaron.

Capítulo VII

Disposiciones finales

Artículo 32

Como la Directiva introduce un nuevo régimen relativo a la libre circulación y la residencia de los ciudadanos de la Unión y establece nuevos derechos, es oportuno que los Estados miembros informen a los ciudadanos de la Unión de sus derechos y obligaciones en las materias cubiertas por la presente Directiva.

Artículo 33

Este artículo define los principios que deben ser respetados por las sanciones aplicables en caso de violación de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la Directiva. Las sanciones deberán ser efectivas, proporcionadas y disuasivas y deben ser comparables a las que los Estados miembros aplican a sus propios nacionales en caso de infracciones de menor importancia. Esta disposición integra la jurisprudencia constante del Tribunal de Justicia en la materia (asuntos C-265/88 Messner y C-24/97 Comisión/Alemania).

Artículo 34

La presente Directiva no supone un obstáculo a la aplicación de disposiciones nacionales que sean, por lo que se refiere a los nacionales de los otros Estados miembros, más favorables que las disposiciones de la presente Directiva. Así pues, la legislación de un Estado miembro que prevé que un miembro de la familia nacional de un tercer país pueda adquirir un estatuto autónomo después de dos años de residencia, puede seguir aplicándose.

Artículo 35

Este artículo indica las disposiciones del Derecho comunitario que se derogan y las que se mantienen. En la práctica, de los textos comunitarios actuales sobre libre circulación y derecho de residencia, solamente los Reglamentos (CEE) n° 1612/68 y (CEE) n° 1251/70 siguen en vigor.

Por lo que se refiere al Reglamento (CEE) n° 1612/68, la presente Directiva suprime algunas de sus disposiciones relativas al concepto de miembro de la familia y al acceso al trabajo de los miembros de la familia. Las disposiciones de la presente Directiva al respecto se aplican a todo el mundo y sustituyen por lo tanto a disposiciones similares contenidas hasta ahora en el Reglamento (CEE) n° 1612/68.

Tras la adopción de la presente Directiva la Comisión presentará, en el momento oportuno, una propuesta destinada a derogar el Reglamento (CEE) n° 1251/70, que adoptó sobre la base de la letra d) del apartado 3 del artículo 39, y que confiere una competencia exclusiva a la Comisión en el ámbito del derecho a permanecer de los trabajadores.

Para evitar la creación de un vacío jurídico, las disposiciones de los apartados 1 y 2 de este artículo surtirán efecto a partir del 1 de julio del 2003.

Artículo 36

Este artículo prevé la preparación por parte de la Comisión de un informe sobre la aplicación de la presente Directiva, como ocurre a menudo con las nuevas directivas. Será así posible que la Comisión compruebe la correcta transposición de la Directiva, detecte posibles dificultades en su aplicación práctica y evalúe la conveniencia de proponer modificaciones de las disposiciones.

Artículo 37

Obliga a los Estados miembros deben adoptar y publicar las disposiciones de aplicación de la presente Directiva antes del 1 de julio del 2003 y aplicar sus disposiciones a partir de la misma fecha, informando a la Comisión de las modificaciones de sus disposiciones legales, reglamentarias o administrativas e insertando una referencia a la presente Directiva al adoptar esas disposiciones.

Artículo 38

Este artículo fija la fecha de entrada en vigor de la Directiva.

Artículo 39

Los únicos destinatarios de la Directiva son los Estados miembros.

2001/0111 (COD)

Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros

(Texto pertinente a efectos del EEE)

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, sus artículos 12, 18, 40, 44 y 52,

Vista la propuesta de la Comisión [14],

[14] DO C [... ] [... ], p [... ].

Visto el dictamen del Comité Económico y Social [15],

[15] DO C [... ] [... ], p [... ].

Visto el dictamen del Comité de las Regiones [16],

[16] DO C [... ] [... ], p [... ].

De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado [17],

[17]

Considerando lo que sigue:

(1) En las disposiciones comunes del Título I del Tratado de la Unión Europea se fija ésta como objetivo, entre otros, "reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros, mediante la creación de una ciudadanía de la Unión".

(2) La libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales en el mercado interior que, en virtud del apartado 2 del artículo 14 del Tratado CE, constituye un espacio sin fronteras interiores en el que esta libertad esté garantizada con arreglo a las disposiciones del Tratado.

(3) Los artículos 17 y 18 del Tratado han instituido la ciudadanía europea y conferido a cada ciudadano de la Unión un derecho primario e individual a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros.

(4) El desarrollo de la movilidad de estudiantes, investigadores, personas en formación, voluntarios, profesores y formadores ha sido reconocido como una prioridad política de la Unión Europea.

(5) En este sentido, el enfoque sectorial y fragmentario del derecho de libre circulación y residencia previsto por el Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad [18]; la Directiva 68/360/CEE del Consejo, de 15 de octubre de 1968, sobre supresión de restricciones al circulación y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad [19], la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones a la circulación y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios [20], la Directiva 90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia [21], la Directiva 90/365/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia de los trabajadores por cuenta ajena o por cuenta propia que hayan dejado de ejercer su actividad profesional [22], y la Directiva 93/96/CEE del Consejo, de 29 de octubre de 1993, relativa al derecho de residencia de los estudiantes [23], requiere una reconsideración con el fin de facilitar el ejercicio de este derecho, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 18 del Tratado.

[18] DO L 257 de 19.10.1968, p. 2. Reglamento cuya última modificación la constituye el Reglamento (CEE) nº 2434/92 (DO L 245 de 26.8.1992, p. 1).

[19] DO L 257 de 19.10.1968, p. 13. Directiva cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia.

[20] DO L 172 de 28.6.1973, p. 14.

[21] DO L 180 de 13.7.1990, p. 26.

[22] DO L 180 de 13.7.1990, p. 28.

[23] DO L 317 de 18.12.1993, p. 59.

(6) El derecho de cada ciudadano de la Unión a circular libremente y residir en el territorio de los Estados miembros exige, para que pueda ejercerse en condiciones objetivas de libertad y dignidad, que se conceda a los miembros de la familia cualquiera que sea su nacionalidad. La definición de miembro de la familia debe ampliarse y unificarse para todos los beneficiarios del derecho de residencia.

(7) Conviene definir claramente la naturaleza de los trámites relativos a la libre circulación de los ciudadanos de la Unión en el territorio de los Estados miembros. Conviene igualmente facilitar, mediante la equivalencia entre permiso de residencia y visado de corta duración, la libre circulación de miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que estén sometidos a la obligación de visado a efectos del Reglamento (CE) nº 539/2001 del Consejo, de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación [24].

[24] DO L 81 de 21.3.2001, p. 1.

(8) Para responder mejor a las nuevas formas de movilidad, trabajo y formas de vida alterna, conviene prever que las estancias del ciudadano de la Unión que no superen los seis meses no estén sometidas a otra formalidad que la posesión de un carné de identidad o un pasaporte válidos.

(9) Conviene sin embargo evitar que los beneficiarios del derecho de libre circulación se conviertan en una carga desrazonable para la hacienda pública del Estado miembro de acogida durante un primer período de estancia. Por ello, es necesario prever el mantenimiento de un régimen por el cual el ejercicio del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión, para períodos superiores a seis meses, siga estando sometido a la condición de ejercer una actividad económica o, para quienes no ejerzan actividad económica, de disponer, para si mismos y para los miembros de su familia, de recursos suficientes y de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado de acogida , o bien a la condición de ser un estudiante admitido para cursar estudios de formación profesional en el Estado miembro de acogida o bien a la condición de poseer la calidad de miembro de la familia del ciudadano de la Unión que cumpla una de estas condiciones.

(10) El derecho fundamental y personal de los ciudadanos de la Unión a residir en otro Estado miembro no depende de la expedición de un permiso de residencia. Conviene por lo tanto limitar la obligación de poseer dicho permiso a situaciones debidamente justificadas, en particular para los miembros de la familia del ciudadano de la Unión que no tienen la nacionalidad de un Estado miembro y para estancias que superan los seis meses.

(11) Para estancias superiores a seis meses, el registro del ciudadano de la Unión ante las autoridades competentes del lugar de residencia, probado por un certificado a tal efecto en combinación con la posesión del carné de identidad del Estado miembro de origen o de un pasaporte válido, es una medida suficiente y proporcionada y responde al interés del Estado miembro de acogida de conocer los movimientos de población en su territorio.

(12) Los justificantes requeridos por la Administración para la expedición de un certificado o de un permiso de residencia deben precisarse de manera exhaustiva con el fin de evitar que prácticas administrativas o interpretaciones divergentes constituyan un obstáculo desproporcionado al ejercicio del derecho de residencia de los ciudadanos de la Unión o los miembros de su familia.

(13) Conviene por otro lado ofrecer una protección jurídica a los miembros de la familia, en caso de fallecimiento del ciudadano de la Unión o de disolución del matrimonio. Resulta pues necesario adoptar medidas para establecer el mantenimiento del derecho de residencia en tales hipótesis, respetando la vida familiar y la dignidad humana y bajo algunas condiciones para evitar abusos.

(14) La garantía de una residencia permanente para los ciudadanos de la Unión que eligieron instalarse duraderamente en un Estado miembro refuerza el sentimiento de pertenencia a una ciudadanía común y es un elemento clave para promover la cohesión social, objetivo fundamental de la Comunidad. Conviene por lo tanto establecer un derecho de residencia permanente para todos los ciudadanos de la Unión, sobre la base de un criterio de duración de residencia continua de cuatro años.

(15) No obstante, conviene mantener algunas ventajas específicas consustanciales a los ciudadanos de la Unión que ejercen una actividad asalariada o no asalariada, que constituyen derechos adquiridos conferidos por el Reglamento (CEE) nº 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo [25], y por la Directiva 75/34/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, relativa al derecho de los nacionales de un Estado miembro a permanecer en el territorio de otro Estado miembro después haber ejercido en él una actividad por cuenta propia [26].

[25] DO L 142 de 30.6.1970, p. 24.

[26] DO L 14 de 20.1.1975, p. 10.

(16) El ejercicio del derecho de residencia permanente de los ciudadanos de la Unión implica que este derecho se extienda a los miembros de la familia. En caso de fallecimiento del ciudadano que ejerció una actividad asalariada o no asalariada durante su vida profesional antes de haber adquirido el derecho de residencia permanente, la adquisición del derecho de residencia permanente de los miembros de la familia debe también reconocerse y ser objeto de condiciones particulares.

(17) Con el fin de constituir un verdadero instrumento de integración en la sociedad del Estado miembro de acogida donde el ciudadano de la Unión reside, el derecho de residencia permanente no estará sometido a condiciones y garantizará una igualdad de trato completa con los nacionales, así como una protección máxima contra las expulsiones.

(18) Por lo tanto la adquisición del derecho de residencia permanente implica, para el ciudadano de la Unión y los miembros de la familia, derechos suplementarios y una mayor protección. Conviene por ello reconocer este derecho por la expedición de un permiso de residencia de duración ilimitada.

(19) En virtud del principio de no discriminación, cada ciudadano de la Unión y los miembros de la familia deben beneficiarse de la igualdad de trato con los nacionales en el ámbito de aplicación del Tratado. No obstante, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente corresponde al Estado miembro de acogida determinar si se propone conceder a las personas que no ejercen actividad económica prestaciones en concepto de asistencia social, o becas de subsistencia a los ciudadanos de la Unión que llegan a su territorio para estudiar.

(20) Algunas limitaciones al ejercicio del derecho de libre circulación por razones de orden público, seguridad pública o salud pública están previstas por el Tratado en el apartado 3 del artículo 39, apartado 1 del artículo 46, y 55. La Directiva 64/221/CEE del Consejo [27], ha previsto la coordinación la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia , justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública.

[27] DO L 56 de 4.4.1964, p. 850. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 75/35/CEE (DO L 14 de 20.1.1975, p. 14).

(21) Habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del derecho fundamental de libre circulación, conviene precisar las condiciones y garantías procesales con arreglo a las cuales puede adoptarse la decisión de denegación de entrada o de expulsión de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia.

(22) La expulsión de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia por razones de orden público o seguridad pública constituye una medida radical que puede perjudicar seriamente a las personas que, haciendo uso de los derechos y libertades conferidas por el Tratado, verdaderamente se integraron en el Estado miembro de acogida; conviene por lo tanto limitar el alcance de estas medidas para tener en cuenta el grado de integración de la persona en cuestión y prohibir la expulsión de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia titulares de un derecho de residencia permanente o de un miembro de la familia que sea menor.

(23) Conviene también precisar las normas de procedimiento administrativo para garantizar un elevado nivel de protección de los derechos del ciudadano de la Unión y los miembros de su familia en caso de denegación de entrada o residencia en otro Estado miembro y la observancia del principio de motivación suficiente de los actos de la Administración.

(24) En cualquier caso, un recurso jurisdiccional debe ofrecerse al ciudadano de la Unión y a los miembros de su familia en caso de denegación del derecho de entrada y residencia en otro Estado miembro, sin discriminación con relación a los nacionales en cuanto a las condiciones relativas a la introducción del recurso y al desarrollo del procedimiento.

(25) Como prolongación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, conviene confirmar el derecho del ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia que hayan sido objeto de una medida de expulsión, a presentar una nueva solicitud después de un plazo razonable máximo de dos años.

(26) Debido a las nuevas condiciones establecidas por la presente Directiva para el ejercicio del derecho de libre circulación, conviene derogar o suprimir las disposiciones en vigor que sean contrarias a la presente Directiva, permitiendo al mismo tiempo la aplicación de las disposiciones nacionales que sean más favorables.

(27) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos, en particular por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

HAN ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Capítulo I Disposiciones generales

Artículo 1 Objeto

La presente Directiva establece:

a) las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;

b) el derecho de residencia permanente en los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;

c) las limitaciones a estos derechos por razones de orden público, seguridad pública y salud pública.

Artículo 2 Definiciones

A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

1) Ciudadano de la Unión: toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.

2) Miembro de la familia:

a) el cónyuge;

b) la pareja de hecho sin que exista matrimonio, si la legislación del Estado miembro de acogida asimila la situación de las parejas no casadas a la de los matrimonios y respetando las condiciones previstas por dicha legislación;

c) los descendientes directos y los del cónyuge o pareja de hecho contemplada en la letra b);

d) los ascendientes directos y los del cónyuge o pareja de hecho contemplada en la letra b);

3) Estado miembro de acogida: el Estado miembro al que se traslada el ciudadano de la Unión para ejercer su derecho de libre circulación o de residencia

Artículo 3 Beneficiarios

1. La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión que se traslade o resida en un Estado miembro de la Unión distinto del Estado del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia, tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, independientemente de su nacionalidad, que le acompañen o se reúnan con él posteriormente.

2. Los Estados miembros facilitarán la entrada y la residencia de cualquier otro miembro de la familia no definido en el punto 2 del artículo 2 pero que esté a cargo o viva, en el país de procedencia, bajo el techo del ciudadano de la Unión beneficiario del derecho de residencia con carácter principal, sin perjuicio del derecho personal del interesado a la libre circulación y a la residencia.

Artículo 4 Cláusula de no discriminación

Los Estados miembros aplicarán las disposiciones previstas en la presente Directiva sin aplicar discriminaciones entre los beneficiarios basándose, entre otros factores, en el sexo, la raza, el color, o el origen étnico o social, las características genéticas, la lengua, la religión o las convicciones, las opiniones políticas o de otro tipo, la pertenencia a una minoría nacional, la riqueza, el nacimiento, una minusvalía, la edad o la orientación sexual.

Capítulo II Derecho de circulación y de residencia de hasta seis meses

Artículo 5 Derecho de salida

1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho a salir del territorio de un Estado miembro para trasladarse a otro Estado miembro, provisto de un carné de identidad o de un pasaporte válidos.

Este derecho se aplicará igualmente a todos los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro y que acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan posteriormente con él.

2. No podrá imponerse a las personas contempladas en el apartado 1 la obligación de ningún visado de salida ni obligación equivalente.

3. Los Estados miembros expedirán o renovarán a sus ciudadanos un carné de identidad o un pasaporte en el que conste, en particular, su nacionalidad.

4. El pasaporte deberá ser válido al menos para todos los Estados miembros de la Unión y para los países de tránsito directo entre éstos. En caso de que la legislación de un Estado miembro no prevea la expedición de un carné de identidad, la validez del pasaporte, desde el momento de su expedición o renovación no podrá ser inferior a cinco años.

Artículo 6 Derecho de entrada y de residencia de hasta seis meses

1. Los Estados miembros admitirán en su territorio al ciudadano de la Unión y a los miembros de su familia, cualquiera que sea nacionalidad, siempre que estén provistos de un carné de identidad o de un pasaporte válidos.

No podrá imponerse al ciudadano de la Unión la obligación de ningún visado de entrada ni obligación equivalente.

2. Los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro sólo podrán estar sometidos a la obligación de un visado de corta estancia de acuerdo con el Reglamento (CE) nº 539/2001. La posesión de un permiso de residencia válido expedido por un Estado miembro equivaldrá a