COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Mejora de la recaudación de los créditos comunitarios derivados de la gestión directa y compartida de los gastos comunitarios

ÍNDICE

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN Mejora de la recaudación de los créditos comunitarios derivados de la gestión directa y compartida de los gastos comunitarios

RESUMEN

1. introducción

2. análisis de la situación actual

2.1. Datos contables a 30 de junio de 2002

2.2. Problemas que los datos contables no pueden identificar: los créditos comunitarios no constatados

3. Mejora de la recaudación de los créditos comunitarios constatados

3.1. Medidas consideradas por la Comisión relativas a la adopción del plan de acción de 13 de diciembre de 2000 referente a los créditos comunitarios resultantes de los gastos directos y ejecutados sobre esta base

3.1.1. Medidas preventivas

3.1.2. Medidas reparadoras (reducción de los créditos comunitarios antiguos)

3.2. Medidas que se están introduciendo a raíz del plan de acción de 13 de diciembre de 2000

3.2.1. Refuerzo de la función del ordenador (descentralización de la nota de débito)

3.2.2. Fomento de los métodos de recaudación forzosa

3.2.3. Racionalización de la anulación de las deudas

3.2.4. Medidas que deben aplicarse para garantizar el pleno uso de estas nuevas normas

4. medidas para asegurar la constatación sistemática de los créditos comunitarios en un plazo razonable

4.1. Constatación sistemática de todas las deudas "principales"

4.1.1. Mantenimiento de la obligación predominante en el nuevo Reglamento financiero

4.1.2. Refuerzo de la obligación de prever los créditos

4.1.3. Refuerzo de la responsabilidad de todos los funcionarios y personal comunitario

4.2. Constatación sistemática de los intereses de demora en deudas principales

4.3. Constatación sistemática de los créditos comunitarios derivados de la gestión compartida en la sección de Garantía del FEOGA

4.3.1. Soluciones propuestas para eliminar la "carga del pasado"

4.3.2. Solución propuesta para facilitar el tratamiento futuro de las irregularidades comunicadas

5. Conclusiones

RESUMEN

Los gastos comunitarios per capita en precios constantes aumentaron considerablemente entre 1992 y 2002. Se han encomendado a la Comisión nuevas tareas, muchas de las cuales incluyen la gestión de fondos. La financiación comunitaria total en dicho período asciende, aproximadamente, a 800 mil millones de euros, a precios de 2002.

Una parte de esta gestión de fondos ha consistido en la recaudación de créditos por las Comunidades o por los Estados miembros, en los casos de gestión compartida de fondos comunitarios, a raíz de la liquidación de anticipos o como consecuencia de errores, irregularidades de forma o de fondo o, en raros casos, de fraude.

El importe total de los créditos pendientes ascendía aproximadamente, a 30 de junio de 2002, a 3 500 millones de euros, incluidos los créditos generados por gastos agrícolas, fondos estructurales y otros varios conceptos. La recaudación de todos los créditos comunitarios se sitúa por regla general entre el 80 y el 90 por ciento del importe debido.

Pero se trata de un terreno complicado, en el que se pueden producir malentendidos, desde el momento en que el término recaudación utilizado en la contabilidad abarca en realidad cuatro conceptos bastante diferentes:

(1) la recaudación de fondos indebidamente abonados por los Estados miembros a entidades agrarias u organizaciones que participan en acciones estructurales, debido tanto a errores formales como de fondo, involuntarios o, en ocasiones, intencionados,

(2) el cobro de multas impuestas por la Comisión a organizaciones o Estados miembros,

(3) la recaudación de recursos propios procedentes de los Estados miembros dentro del procedimiento normal de utilización de créditos,

(4) la recuperación de manos de los beneficiarios de una financiación comunitaria en caso de incumplimiento de las condiciones estipuladas en el contrato o acuerdo de subvención.

Con la presente Comunicación al Parlamento, al Consejo y al tribunal de Cuentas, la Comisión pretende responder a la petición de estas instituciones de que se les proporcione información detallada sobre los progresos realizados en relación con la medida 96 del Libro Blanco sobre la reforma, relativa a una "Gestión más eficaz del proceso de recaudación de fondos indebidamente abonados".

La presente Comunicación pasa lista a los progresos realizados desde el año 2000 en la recaudación de las cantidades pagadas en el marco de la gestión directa o compartida de los gastos comunitarios, que deben ser recuperados como consecuencia de la liquidación de pagos anticipados, así como de irregularidades o, en escasas ocasiones, fraudes.

La presente Comunicación no se ocupa de las multas y de los recursos propios, que se rigen por normas diferentes, y que no resultan de la gestión de los gastos comunitarios, a pesar de que también estén anotados como créditos comunitarios en la contabilidad.

Por lo que se refiere a los créditos derivados de la gestión directa, desde el año 2000 se ha avanzado considerablemente en lo que atañe a las medidas preventivas y reparadoras y a la racionalización y el incremento de los recursos de los servicios horizontales de la Comisión que intervienen en la recaudación. A partir del 1 de enero de 2003, con la entrada en vigor del nuevo marco financiero (nuevo Reglamento Financiero, normas de aplicación y normas internas), se aplicarán unas normas transparentes, tanto reguladoras como internas y se logrará una mayor clarificación de la misión de todos y cada uno de los participantes, así como el refuerzo de los métodos de constatación y recaudación de los créditos comunitarios.

En cuanto a los créditos comunitarios derivados de la gestión compartida de los fondos comunitarios (sección Garantía del FEOGA y Fondos Estructurales), compete a los Estados miembros hacer las reclamaciones a los beneficiarios finales y comunicar las sumas de que se trate a la Comisión. En virtud de la normativa actualmente vigente, la Comisión tiene que seguir caso por caso el proceso de recaudación llevado a cabo por los Estados miembros y cuando resulte apropiado, de conformidad con los reglamentos relativos a la sección Garantía del FEOGA y a los Fondos Estructurales, hacer que los Estados miembros corran con las sumas no recuperadas. Este seguimiento supone un proceso complejo y gravoso, que provoca retrasos en la constatación de los créditos comunitarios y hace que se acumulen los casos que deben investigarse en el ámbito de la sección Garantía del FEOGA. La Comisión está constituyendo un grupo de trabajo temporal, compuesto por especialistas de la OLAF y de la DG AGRI, para ocuparse de los casos atrasados. La Comisión también está preparando una propuesta de modificación del artículo 8 del Reglamento nº 1258/1999 con el fin de simplificar estos procedimientos.

La Comisión confía en que este nuevo marco garantizará una recaudación más eficaz de los créditos comunitarios derivados de la gestión directa y compartida de los fondos comunitarios.

1. INTRODUCCIÓN

El aumento constante de las tareas conferidas a la Comisión, particularmente en relación con la gestión de fondos, ha dado una mayor relevancia al problema de los importes que las Comunidades o los Estados miembros deben recaudar en caso de gestión compartida de fondos comunitarios a raíz de la liquidación de pagos anticipados o como consecuencia de errores, irregularidades o, en escasos casos, fraudes [1].

[1] En este contexto, el término "errores" hace referencia a las transacciones que se han anotado incorrectamente en la contabilidad o que no se han realizado de acuerdo con las disposiciones normativas y reglamentarias que les son aplicables, según la definición utilizada por el Tribunal de Cuentas en sus informes anuales y en la declaración de fiabilidad (DF), con independencia de todo posible perjuicio al presupuesto de las Comunidades Europeas, Según lo dispuesto en el artículo 280 del Tratado CE, el término "irregularidad" hace referencia a una aplicación incorrecta de las normas aplicables, asociada ahora, en el contexto de la protección de los intereses financieros de la Comunidad, a una incidencia en el presupuesto. El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95 del Consejo, de 18 de diciembre de 1995, sobre protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312 de 23 de diciembre de 1995) define por "irregularidad" "toda infracción de una disposición del Derecho Comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades o a los presupuestos administrados por éstas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto indebido". Por último, la noción de "fraude", tal como se define en el artículo 1 del Convenio sobre protección de los intereses financieros de 1995, implica, en lo que a los ingresos se refiere, una acción u omisión intencionada que tenga por efecto la disminución ilegal de los recursos del presupuesto general de las Comunidades Europeas (Convenio establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas" (DO C 316 de 27 de noviembre de 1995).

La Comisión ha iniciado una importante reforma administrativa en respuesta a esta cuestión. En el Libro Blanco sobre la reforma de marzo de 2000 fijó unas directrices para una gestión más eficaz del gasto y de la recaudación de los créditos derivados de la gestión directa o compartida de los gastos comunitarios. Este enfoque es una de las principales contribuciones de la actual Comisión a la protección de los intereses financieros de la Comunidad.

El objetivo de la reforma en este sector se describió en el plan de acción para la reforma administrativa de la Comisión de abril del 2000.

Las medidas deben centrarse en cómo blindar la legislación y las normas y procedimientos de gestión financiera lo más posible contra los errores, el fraude y las irregularidades, a través de una cooperación mejor definida y más eficaz entre los servicios de la Comisión, y entre la Comisión y los Estados miembros [2].

[2] La reforma de la Comisión - Libro Blanco - Segunda parte, COM(2000)200 final/2, 5 de abril de 2000, V, XXX- Defensa de los intereses financieros de la Comunidad, págs. 69-70.

El Libro Blanco estableció varias medidas básicas para el apoyo general de la reforma, tales como la creación del Servicio de Auditoría Interna, el Servicio Financiero Central, un programa de formación e información para los directivos en el ámbito financiero y una revisión general de las normas financieras. El Libro Blanco también estableció cuatro ámbitos generales de actividad para la protección de los intereses financieros [3]. La medida 96 tiene como objetivo específico lograr una recaudación más eficaz de los importes indebidamente abonados.

[3] Medida 92 "Directrices para una gestión sana de proyectos", medida 93 "Mayor coordinación entre la OLAF y otros servicios", medida 94 "Blindaje de la legislación y la gestión de contratos frente al fraude" y medida 95 "Optimización del sistema de alerta rápida".

La Comunicación a la Comisión de 13 de diciembre de 2000 sobre la recaudación de los fondos indebidamente abonados [4] desarrolló estas directrices estableciendo un plan de acción práctico para el cobro de los créditos comunitarios constatados en el ámbito de los gastos directos [5]. Se trata ahora de calibrar hasta qué punto se han aplicado estas medidas, decidiendo los pasos siguientes y, de conformidad con los compromisos de la Comisión, complementar este plan de acción con nuevas medidas tendentes a garantizar que se constaten todas las deudas constatables en relación tanto con la gestión directa como compartida del gasto [6].

[4] Comunicación de 13 de diciembre de 2000 de la Sra. Schreyer a la Comisión, medida 96 "Gestión más eficaz del proceso de recaudación de fondos indebidamente abonados", SEC(2000)2204/3, punto 4 "Plan de acción para unos procedimientos más eficaces".

[5] Ahora denominada gestión "directa centralizada" con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 53 del Reglamento (CE, Euratom) del Consejo nº 1605/2002, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento Financieroaplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16 de septiembre de 2002) en adelante denominada gestión "directa". Con arreglo a lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 54 y en el artículo 55 del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, las recaudaciones efectuadas por las agencias ejecutivas en el marco de la gestión de programas comunitarios, o de proyectos que les hayan sido delegados, entran en el ámbito de aplicación de la presente Comunicación.

[6] O "gestión "descentralizada de los fondos comunitarios cuando las tareas ligadas a la ejecución se deleguen en terceros países de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 53 del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, como sucede en el caso de los países candidatos con arreglo a los programas SAPARD e ISPA.

La mejora de la recaudación de los créditos comunitarios es, obviamente, sólo un aspecto de la reforma de la gestión financiera que ha emprendido la Comisión a fin de blindar todo lo posible las operaciones de gasto frente a los errores, fraudes e irregularidades. A este respecto cabe mencionar la importancia vital de medidas que se están adoptando destinadas a prevenir con antelación los pagos indebidos [7], aunque no correspondan al ámbito de esta comunicación.

[7] En especial a través de una mayor evaluación de todas las actividades del ciclo de gasto (SEC(2000)1051 de 26/07/2000) y mediante el blindaje contra el fraude (COM(2001)630 de 25/10/2001) y la mejora general de la gestión de proyectos, incluidas la adopción de normas de control interno (SEC(2001)2037/4) y la armonización de contratos a fin de lograr mayor seguridad jurídica para la Comisión.

Con esta perspectiva, cabe señalar que la Comisión ejecuta los créditos aprobados por la autoridad presupuestaria para misiones que intrínsecamente no siempre permiten suprimir el riesgo de pagos indebidos. Hay dos razones principales para esto. La primera se refiere al tipo de sectores afectados: el modelo de gestión debe tener en cuenta los riesgos inherentes a estos sectores y los objetivos últimos fijados por el legislador. Esta reserva es especialmente cierta para la ayuda al desarrollo y la política de cohesión económica y social. La única protección concebible, que emplea la Comisión [8], es la utilización de métodos de evaluación de riesgo, a fin de intentar reducir ciertos riesgos al mínimo, en especial determinando la capacidad financiera y operativa de los beneficiarios de subvenciones comunitarias [9]. La segunda razón se refiere al tipo del gasto autorizado. En especial, el pago de anticipos o la concesión de prefinanciación quid pro quo en el momento del pago constituyen un riesgo evidente. Sin embargo, estas prácticas se consideran como una herramienta esencial para la realización de determinadas medidas adoptadas por el legislador comunitario. Así pues, este principio se ha mantenido con el apoyo de todas las instituciones comunitarias en el nuevo Reglamento Financiero que el Consejo aprobó por unanimidad el 25 de junio de 2002 [10], si bien sujeto a dos obligaciones. La primera consiste, cuando así se establezca en las normas desarrollo, en exigir a los contratantes o beneficiarios de subvenciones comunitarias la constitución por adelantado de una garantía con objeto de limitar los riesgos ligados a la prefinanciación [11]. La otra consiste en recuperar los intereses generados por la prefinanciación, que siguen siendo propiedad de las Comunidades [12].

[8] INCLUIDA LA EVALUACIÓN SISTEMÁTICA DE LOS GASTOS, TAMBIÉN ANTES DE CUALQUIER LEGISLACIÓN (ESTADO FINANCIERO), LA INTRODUCCIÓN DE PLANIFICACIÓN, PROGRAMACIÓN Y MEDIDA DEL RENDIMIENTO, EL ÁMBITO DE LA EJECUCIÓN Y LOS ELEMENTOS PARA UNA ACCIÓN FUTURA, EN ESPECIAL LA DEFINICIÓN DE OBJETIVOS, LA PROGRAMACIÓN PLURIANUAL, LOS PLANES DE GESTIÓN ANUALES, EL CONTROL DEL RENDIMIENTO FRENTE A LOS OBJETIVOS, EL ANÁLISIS DE RIESGO Y LA GESTIÓN (NORMA 11 DE ESTAS NORMAS DE CONTROL INTERNO), SEC(2000)2203.

[9] CONDICIONES FIJADAS EN LOS ARTÍCULOS 171 Y SS. DEL PROYECTO DE REGLAMENTO POR EL QUE SE FIJAN NORMAS DETALLADAS PARA LA APLICACIÓN DEL NUEVO REGLAMENTO FINANCIEROADOPTADO POR LA COMISIÓN EL 24 DE JULIO DE 2002.

[10] NÚMERO (I) DE LA LETRA B) DEL APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 81 DEL REGLAMENTO 1605/2002, DO L 248 DE 16/09/2002, PÁGS. 1 - 41.

[11] ARTÍCULOS 102 Y 118 DEL NUEVO REGLAMENTO FINANCIERO.

[12] ARTÍCULOS 3 Y 4 DEL PROYECTO DE REGLAMENTO POR EL QUE SE FIJAN NORMAS DETALLADAS PARA LA APLICACIÓN DEL NUEVO REGLAMENTO FINANCIERO ADOPTADO POR LA COMISIÓN EL 24 DE JULIO 2002 (COM(2002)402 FINAL).

2. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

Por motivos contables, las órdenes de cobro establecidas por la Comisión han incluido hasta ahora todos los tipos de ingresos, sin hacer más distinciones. Por consiguiente, para los fines de la presente Comunicación no se tendrán en cuenta los recursos propios [13] y las multas [14], que no resultan de la gestión de los gastos comunitarios.

[13] Los recursos propios (45 460,03 millones de EUR a 30.06.2002) están excluidos de los cuadros ya que son menos importantes a efectos de la presente comunicación. Los créditos comunitarios en este ámbito resultan de las peticiones mensuales dirigidas a los Estados miembros para que pongan a disposición recursos propios, peticiones que son satisfechas por los Tesoros nacionales dentro de los plazos estipulados. Los recursos propios no se rigen por el Reglamento Financieroaplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, sino por la Decisión 2000/597/CE, Euratom, del Consejo, sobre el sistema de recursos propios de las Comunidades Europeas

[14] Las multas impuestas por la Comisión por violación de las normas de competencia (2 935,76 millones de EUR) se mencionan sólo como un punto del memorándum, pues dan lugar a pagos provisionales o a la constitución de una garantía en caso de recurso a un tribunal comunitario

Excluidos estos dos tipos de créditos comunitarios, el importe global de los créditos comunitarios derivados de la gestión directa y compartida de los fondos comunitarios pendiente a 30 de junio de 2002, según los principales tipos de deudas que figuran en el balance anual de las Comunidades, es el siguiente:

PRESUPUESTO 2002: CRÉDITOS PENDIENTES (millones de EUR)

FEOGA 2 263,05

Fondos Estructurales 407,57

Otros 916,69

2.1. Datos contables a 30 de junio de 2002

* Cifras

Por lo que se refiere a los créditos comunitarios derivados de la gestión directa y compartida de los gastos comunitarios, la Comisión recuperó 2 461,44 millones de EUR en 2001. La cifra para los primeros seis meses de 2002 fue de 755,27 millones de EUR.

Según lo solicitado por el Tribunal de Cuentas, los 2 263 000 millones de EUR registrados recientemente para la sección de Garantía del FEOGA reflejan importes comunicados hace mucho tiempo por los Estados miembros como "pendientes de cobro", pero en realidad son importes que están a la espera de su recaudación por los Estados miembros, y que en caso de que no se recuperen, se cargarán bien al presupuesto comunitario o al presupuesto del Estado miembro en cuestión (en el último caso los importes en cuestión deberán recuperarse para el presupuesto comunitario). La Comisión no puede hacer gran cosa para recuperar estos importes relativos a los pagos excesivos realizados por los 89 organismos liquidadores de la Unión Europea a los beneficiarios, que deberán ser recuperados por estos organismos. No obstante, debido a la antigüedad de estos créditos, la Comisión decidió introducirlos en la contabilidad, pero tendrá que aplicar un coeficiente de depreciación para tener en cuenta el tiempo transcurrido desde que los organismos liquidadores de los Estados miembros declararon por primera vez estos importes.

El desglose por fecha de vencimiento figura en el cuadro siguiente (el análisis de las cifras correspondientes a la sección de Garantía del FEOGA figura en la sección 4.3).

* Análisis

El importe vencido a 30 de junio de 2002 (es decir, las deudas vencidas en esa fecha) es de:

- 2.300 millones de EUR correspondientes a la sección de Garantía del FEOGA, teniendo en cuenta la reserva anteriormente mencionada sobre la depreciación que debe aplicarse y sobre el importe que debe devolverse al presupuesto comunitario;

- 387 millones de EUR correspondientes a los fondos estructurales;

- 373 millones de EUR correspondientes a créditos comunitarios diversos en relación con la gestión directa.

Estas cifras no reflejan en sí mismas una situación problemática, siempre que pongan de manifiesto que los importes que hay que recuperar se constatan sistemáticamente y siempre que los importes pendientes consistan en deuda nueva, recuperándose regularmente los créditos comunitarios antiguos. Sin embargo, esta situación no se aplica a las deudas debidas a las Comunidades: aunque el importe pendiente se mantenga relativamente estable de mes a mes a pesar de la constatación de nuevas deudas, un análisis más detallado por años de constatación revela un considerable porcentaje de deudas antiguas no recuperadas.

En cuanto a la gestión compartida, los datos de la contabilidad comunitaria describen una situación que debe considerarse provisional: el hecho de que se hayan anotado las cifras expuestas anteriormente no significa que las Comunidades puedan exigir la devolución de todo el importe con arreglo a las normas sectoriales (véase la sección 4.3. en lo que atañe a la sección Garantía del FEOGA).

A continuación se examina el desglose por antigüedad de las deudas resultantes de la gestión directa de los fondos comunitarios. Este análisis (basado en la última columna del cuadro anterior) pone de manifiesto lo siguiente:

- el 88% del importe vencido se refiere a créditos comunitarios constatados en el año n;

- el 3% se refiere a créditos comunitarios constatados en el año n-1;

- el 1% se refiere a créditos comunitarios constatados en el año n-2;

- el 8% restante se refiere a créditos comunitarios constatados más de tres años antes.

Debería prestarse la máxima atención a los créditos comunitarios más antiguos, y ello debería constituir un objetivo de mejora. La no recaudación de estos créditos comunitarios puede significar lo siguiente:

- las medidas estándar de seguimiento adoptadas por el contable no han tenido éxito;

- los métodos alternativos de cobro que implican la compensación de deudas o el recurso a la garantía no han sido posibles o no se han aplicado;

- no se ha iniciado el procedimiento de ejecución de conformidad con el artículo 256 CE;

- en los casos en que el procedimiento de ejecución de conformidad con el artículo 256 CE no haya sido posible, el procedimiento para obtener un título ejecutivo por vía judicial haya sido infructuoso o no haya sido iniciado por los servicios competentes de la Comisión.

Existen varias razones por las que estos métodos de recaudación no han tenido éxito o no se han aplicado completamente. Parte de los fallos de gestión han podido explicarse hasta ahora por una cierta falta de adecuación de los instrumentos y procedimientos y, hasta cierto punto, por la necesidad de dar a conocer en mayor medida estos métodos en los servicios interesados. En cualquier caso, no debe subestimarse la medida en que la responsabilidad corresponde a la longitud inherente a los procedimientos judiciales iniciados.

Cuanto más antigua es la deuda, menos probable es que se recupere (cambio de dirección, insolvencia del deudor, prescripción que excluye cualquier proceso judicial). Las dificultades para el cobro de los créditos comunitarios deben, por tanto, identificarse claramente: el diagnóstico es positivo en la medida en que la recaudación de los fondos correctamente constatados es relativamente estable en términos porcentuales y supone entre el 80 y el 90% del importe debido. Aún hay que encontrar soluciones para despejar la "carga del pasado", consistente en créditos comunitarios antiguos no recuperados.

Estas conclusiones ponen de manifiesto que los esfuerzos de la Comisión para recuperar los créditos constatados deberían dar prioridad a la resolución de esta "carga del pasado", vigilando al mismo tiempo todas las deudas para garantizar que no se acumulen nuevas "cargas del pasado" de este tipo.

2.2. Problemas que los datos contables no pueden identificar: los créditos comunitarios no constatados

Evidentemente, el sistema contable sólo puede reflejar las órdenes de cobro introducidas en el sistema, es decir, los créditos comunitarios constatados, y la manera en que se realiza su seguimiento. Es, por tanto, sumamente difícil, si no imposible, cuantificar con cierta exactitud la cantidad de deudas constatables que no se han constatado o aún no pueden constatarse.

Sin embargo, en el ámbito de la gestión directa, los servicios horizontales han observado casos en que la constatación de los importes pendientes de cobro no ha sido sistemática (por ejemplo, tras el cierre de los programas o proyectos debido a la escasa ejecución de tramos anteriores del programa o proyecto).

Además, algunas auditorías realizadas por el Tribunal de Cuentas sobre la gestión compartida de la sección de Garantía del FEOGA han puesto de manifiesto que las irregularidades comunicadas por los Estados miembros no fueron seguidas por los servicios de la Comisión competentes o que el seguimiento fue tardío [15]. Los importes comunicados por los Estados miembros conforme a la legislación aplicable sobre gastos compartidos del FEOGA configuran un panorama de importes pendientes de recaudación o pendientes de cargarse al Estado miembro o a la Comunidad. Este retraso en la constatación de los créditos comunitarios en el sentido estricto del término se debe en especial a la lentitud de los procedimientos de recaudación ante algunos tribunales nacionales (véase el cuadro que figura a continuación). Estos importes se refieren a los derechos frente al beneficiario final, teniendo en cuenta que los importes que se recauden deben pasarse al FEOGA y que los Estados miembros son responsables de la gestión de este tipo de gastos en virtud de la gestión compartida.

[15] Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Anual relativo al ejercicio presupuestario 2000, informe sobre las actividades financiadas con cargo al Presupuesto General, capítulo 2.

Esta Comunicación pretende, por tanto, adoptar nuevas medidas contra este fenómeno de la infra-constatación en el ámbito de los gastos directos y contra la insuficiencia de medios para constatar los créditos comunitarios en el ámbito de la gestión compartida de los gastos comunitarios.

Importes relativos a las irregularidades comunicadas a 31/12/2001 en el ámbito de la sección de Garantía del FEOGA para el período 1970-2000 con arreglo al Reglamento (CE) 595/91

Leyendas:

Importe total inicial para recaudar

Importe total pendiente de recaudación

Importes pendientes de recaudación correspondientes a casos ANTERIORES a 1995

* Luxemburgo, Austria, Finlandia y Sueca NO tienen importes pendientes de recaudación anteriores a 1995.

Nota: los 558 millones de EUR anotados para Italia en el período es una estimación excesiva. Al detectarse una irregularidad, las autoridades italianas calculan la suma total que debe recuperarse sobre la base de los importes totales cobrados por los beneficiarios durante todo el período cubierto por la auditoría que pone de manifiesto la irregularidad; el juez sólo establece el importe exacto al que afecta la irregularidad una vez finalizado el procedimiento penal o administrativo.

3. MEJORA DE LA RECAUDACIÓN DE LOS CRÉDITOS COMUNITARIOS CONSTATADOS

La presente comunicación se centra en la recaudación de los créditos comunitarios derivados de la gestión directa de los gastos comunitarios y de la gestión compartida con los Estados miembros de los gastos correspondientes a la sección de Garantía del FEOGA y los fondos estructurales.

En los últimos casos, los derechos de la Comunidad en el sentido del Reglamento financiero se limitan a los casos de irregularidades o fraude de los operadores económicos en los que el fracaso a la hora de recuperar los importes adeudados por estos operadores son el resultado de negligencia por parte de los Estados miembros, y cuando la Comisión decide, de conformidad con las normas sectoriales aplicables, que las consecuencias financieras deben ser soportadas por los Estados miembros. La deuda que deben recuperar las Comunidades no se constata hasta que no han finalizado los procedimientos sectoriales [16]. Los importes en cuestión dan lugar a la recaudación de fondos comunitarios de los Estados miembros.

[16] Por lo que respecta a la sección de Garantía del FEOGA, aplicación del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94 de 28.04.1970, p.13); posteriormente, a partir del ejercicio presupuestario de 2000, Reglamento (CE) n° 1258/1999 del Consejo de 17 de mayo de 1999 sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160 de 26.06.199, p. 103). Por lo que respecta a SAPARD, artículos 8, 13 y 14 de la sección A del anexo al acuerdo sobre financiación plurianual. Por lo que respecta a los fondos estructurales, artículo 24 del Reglamento nº 4253/1988 (modificado por el Reglamento nº 2082/93) y posteriormente artículo 39 del Reglamento nº 1260/1999 a partir de 2000; y por lo que respecta al fondo de cohesión, aartículo H del anexo II del Reglamento nº 1164/94 . Por lo que respecta a ISPA, artículo 9 del Reglamento nº 1267/1994 y disposiciones específicas del protocolo financiero sobre las decisiones de concesión de ayuda.

Como las Comunidades tienen métodos seguros para recuperar los fondos comunitarios cuando los deudores son los Estados miembros, las medidas que deben tomarse para mejorar la recaudación de los créditos comunitarios constatados se centran básicamente en las deudas debidas por deudores distintos a los Estados miembros o en los créditos comunitarios resultantes de la gestión directa de los gastos comunitarios.

3.1. Medidas consideradas por la Comisión relativas a la adopción del plan de acción de 13 de diciembre de 2000 referente a los créditos comunitarios resultantes de los gastos directos y ejecutados sobre esta base

En diciembre de 2000 la Comisión introdujo un plan de acción tendente a mejorar la recaudación de los créditos comunitarios constatados resultantes de la gestión directa de los gastos, en especial deudas antiguas, analizando los problemas comunicados. Entre estos problemas figuran la complejidad de los casos en cuestión, la falta de coordinación entre los servicios implicados en la recaudación y algunas deficiencias en la aplicación de las herramientas disponibles. También cabe mencionar a este respecto la longitud de los procedimientos judiciales incoados ante los tribunales nacionales y comunitarios.

El plan de acción adoptado en diciembre de 2000 centró las tareas futuras en varias medidas tendentes a mejorar la gestión global de los casos de recaudación y, por lo que se refiere a la carga del pasado, continuar persiguiendo los casos que no hayan concluido con la recaudación voluntaria.

Varias medidas llevadas a cabo para aplicar este plan de acción han ayudado a mejorar la recaudación, tanto mediante la prevención de la acumulación de créditos comunitarios excesivamente antiguos que se vuelven irrecuperables como mediante la reducción de la "carga del pasado".

3.1.1. Medidas preventivas

Se han aplicado dos medidas conforme al plan de acción a fin de prevenir la acumulación de deudas excesivamente antiguas que pudieran volverse irrecuperables

Ø Por lo que respecta a las tareas tradicionales del contable

Se solicitó al contable que enviara recordatorios y cartas de requerimiento de forma más sistemática y rápida. Debería contar con herramientas refinadas que permitan la expedición de recordatorios normalizados y automáticos y cartas de requerimiento ("dunning"), así como la introducción de mecanismos automáticos de alerta rápida y de supervisión, de modo que el contable pueda desempeñar su función de coordinación general respecto a los otros actores y recordarles las medidas que deben adoptarse.

Esta operación finalizó en enero de 2002 mediante una solución de ACCESS/BO desarrollada a partir del almacén de datos de presupuesto. En la actualidad, los informes pueden también ser elaborados tanto por la Dirección General de Presupuesto como por las otras Direcciones Generales, mostrando la antigüedad de las órdenes de cobro expedidas por las DG. La fiabilidad mejoró considerablemente en 2001, incluso si aún parece deseable introducir algunas mejoras [17].

[17] En el caso del tratamiento de las "reducciones parciales" por ejemplo, aún debe garantizarse el vínculo entre la orden de cobro negativa (cancelación de la totalidad o de parte de una orden de cobro ya expedida) y la orden de cobro original (correspondiente al importe inicial que debe recuperarse).

Las medidas de comunicación permiten calibrar la amplitud de las medidas de recaudación que deberán adoptarse en cada Dirección General (en la actualidad, los datos son incluidos en el informe anual por los directores generales) o, en algunos casos, calibrar las deficiencias relativas a la constatación de los créditos comunitarios.

Ø Por lo que respecta a las nuevas tareas del contable

Se ha confiado al contable la tarea de buscar información pertinente sobre la situación financiera de los deudores cuando los ordenadores necesiten ayuda en este contexto, y desde finales de 2000 se ha proporcionado acceso a las bases de datos Dun & Bradstreet a todas las Direcciones Generales.

3.1.2. Medidas reparadoras (reducción de los créditos comunitarios antiguos)

Por lo que se refiere a la reducción de los créditos comunitarios antiguos en especial, las siguientes medidas establecidas en el plan de acción se han llevado a cabo sin ningún cambio en las normas existentes.

Dada la complejidad de los casos en los que la deuda no ha podido recuperarse, se decidió intensificar la consulta de los servicios horizontales (DG BUDG, Servicio Jurídico, OLAF y Secretaría General) para averiguar la dirección de un deudor, decidir las medidas legales que deben tomarse o, como solución final cuando la deuda es incobrable, cancelar una deuda constatada.

* Recaudación de créditos comunitarios antiguos recuperables

Ø Nuevas tareas para la OLAF

En febrero de 2002 la OLAF creó una nueva Unidad (A5) para el seguimiento administrativo, legislativo y financiero en el ámbito de los gastos directos, de conformidad con el plan de acción adoptado en la comunicación de diciembre de 2000. Esta Unidad es responsable de la coordinación interna y externa del seguimiento de los casos de fraude y de irregularidades que afectan a los gastos directos y que son objeto de investigación por la OLAF en estrecha colaboración con las DG responsables y otros servicios interesados. Desde su creación en febrero de 2002, ha recibido 51 casos de la Dirección de investigaciones de la OLAF para el seguimiento administrativo, legislativo y financiero. La Unidad garantiza que la Comisión inicie una acción civil en los casos sujetos a procedimientos penales relativos a la recaudación. A petición de un ordenador, la OLAF podrá, tan pronto como el deudor desaparezca, iniciar la búsqueda de su dirección. Esta búsqueda podrá ampliarse a cualquier otro organismo que tenga vínculos jurídicos o financieros con el tercero deudor.

Ø Tratamiento de la recaudación en el Servicio Jurídico

El Servicio Jurídico ha introducido un sistema centralizado para los casos de recaudación que deberá asignar y supervisar el equipo responsable del caso en consulta con el equipo de presupuesto del Servicio Jurídico, cuando existan dudas sobre cuestiones de principio. Posteriormente, el responsable del caso designa un funcionario encargado del cobro.

El procedimiento que deben seguir las Direcciones Generales se estableció en una nota a los Directores Generales. Una guía práctica sobre la recaudación asigna responsabilidades y da una explicación paso por paso de las medidas que deben tomar los funcionarios del Servicio Jurídico, incluidas las que implican una colaboración con los otros servicios de la Comisión a efectos del cobro [18].

[18] Nota de 31 de marzo de 2001 (JUR(2001)15037) del Sr. Rosas y del Sr. Dewost a los Directores Generales: Cobro de deudas - procedimiento de consulta al Servicio Jurídico, Anexo 2.

Ø Papel del Servicio Financiero Central (SFC)

En el plan de acción adoptado en diciembre de 2000, la Comisión invitó al SFC a que elaborase unas directrices mínimas para la organización de canales y de normas de gestión.

Las normas de control interno adoptadas por la Comisión el 13 de diciembre de 2000 (SEC(2000) 2203) y actualizadas en 2001 (SEC(2001)2037/4) establecen las normas aplicables al ciclo de gasto y al proceso de recaudación, fijando los requisitos mínimos y los procedimientos de control que deben mantenerse en cada Dirección General. Junto a estas normas (que figuran adjuntas a las normas internas sobre ejecución del presupuesto desde 2001), el SFC elabora un manual que se actualiza regularmente y que describe el proceso operativo de evaluación de riesgos no sólo para el conjunto del ciclo de gasto, sino también, en la última actualización de 2002, en el ámbito de la recaudación [19].

[19] "Evaluación pormenorizada del riesgo para procesos operativos - Manual del proceso"

Por último, las estadísticas de recaudación se han incluido en los informes anuales de las Direcciones Generales en 2001, proporcionando una herramienta útil para calibrar los progresos realizados o pendientes de realización en el ámbito de la recaudación.

Ø Estudio sobre la externalización de diversas actividades de cobro

Según lo recomendado por la Comisión en diciembre de 2000, esta cuestión se consideró en forma de análisis coste/beneficio de la externalización de parte de las actividades de cobro. No obstante, las conclusiones y recomendaciones de este estudio no han concluido y están pendientes de la estabilización de las nuevas normas y del informe final del servicio de auditoría interna sobre la recaudación.

* Reconocimiento del hecho de que algunos créditos comunitarios son incobrables

A raíz de las preguntas formuladas por los servicios [20], las recomendaciones de la autoridad responsable de la aprobación de la gestión y el compromiso adoptado en diciembre de 2000, el SFC fijó las condiciones y los procedimientos para renunciar al cobro de los créditos comunitarios que se han vuelto incobrables una vez tomadas todas las medidas necesarias, sin éxito. Esto se añade al marco recientemente adoptado para otros casos en los que la revisión de los derechos constatados puede resultar necesaria:

[20] El SFC, en su calidad de servicio de ayuda financiera, recibió y contestó a 37 preguntas relativas a la recaudación entre febrero de 2001 y julio de 2002, una media de poco más de dos preguntas al mes en este periodo de 18 meses.

- En noviembre de 2001 la Comisión adoptó unas directrices sobre la aplicación del principio de proporcionalidad a la renuncia al cobro de la deuda [21], tras la resolución de la autoridad responsable de la aprobación de la gestión relativa al ejercicio presupuestario 1999 [22]. En esta decisión, la Comisión modificó las normas internas sobre la ejecución del presupuesto de 2001, introduciendo los umbrales para la delegación de los poderes de ejecución presupuestaria exigidos por la autoridad responsable de la aprobación de la gestión y adoptando procedimientos más transparentes y formales y criterios mejor definidos y más vinculantes para la renuncia al cobro de deudas constatadas, a través de la aplicación del principio de proporcionalidad. Estos umbrales se consolidaron en las normas internas de la Comisión sobre ejecución del presupuesto de 2002 [23].

[21] SEC(2001)1857 final, 21/11/2001.

[22] Apartado 1 del punto 9 de la Resolución del Parlamento que contiene observaciones que forman una parte integrante de la aprobación de la gestión por lo que se refiere a la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea para 1999 (Comisión) (SEC(2000)537 -C5-0617/2000-2000/2155 (DEC)).

[23] C(2002)1305, 8.4.2002.

- Las normas internas sobre la ejecución del presupuesto de 2002 establecen una distinción más lógica entre la renuncia al cobro, la cancelación y los ajustes técnicos y contables, permitiendo un ajuste más satisfactorio del nivel de delegación o subdelegación en función del grado de responsabilidad y riesgo en estos tres tipos de operaciones. Este experimento, lanzado en otoño de 2001 por iniciativa conjunta de las Direcciones Generales de Control Financiero y Presupuesto, y que permite la subdelegación de poderes para efectuar correcciones de menor importancia (en sentido ascendente y descendente) para todas las órdenes de cobro cuando éstas no constituyan más que ajustes técnicos y contables, ha simplificado las muy estrictas normas sobre delegación y subdelegación para la renuncia a las deudas adoptadas durante el ejercicio presupuestario de 2001. El experimento resultó satisfactorio, por lo que se volvió a financiar [24] y se amplió en las normas internas para 2002 a fin de establecer la lógica distinción entre la renuncia al cobro de un importe vencido [25] y la cancelación de una deuda indebidamente constatada [26].

[24] Artículo 12 de las normas internas para 2002.

[25] Artículo 10 de las normas internas para 2002.

[26] Artículo 11 de las normas internas para 2002.

3.2. Medidas que se están introduciendo a raíz del plan de acción de 13 de diciembre de 2000

El plazo para finalizar la totalidad del plan de acción de diciembre de 2000 se fijó inicialmente en el 1 de abril de 2001, pero posteriormente se pospuso hasta el 30 de junio de 2002, cuando la Comisión actualizó el calendario para la ejecución de las distintas medidas del Libro Blanco en relación con la acción 96 de 21 de diciembre de 2001.

A pesar de las medidas y de los progresos mencionados anteriormente, el calendario debe ajustarse conforme a una evaluación más realista de lo que puede lograrse en vista de la reforma financiera global y del tiempo necesario para adoptar e introducir las nuevas normas.

Las principales mejoras en cuanto a cobro de los créditos comunitarios constatados, según lo establecido en diciembre de 2000, dependen de que se actualicen las normas básicas. Sin embargo, el calendario institucional establecido por el Consejo Europeo de Goteburgo fijaba la fecha de finales de 2002 para la adopción del Reglamento financiero modificado de 1977 y del marco jurídico resultante: a nivel interinstitucional, el Reglamento sobre normas de desarrollo de determinadas disposiciones del nuevo Reglamento Financiero y, en la Comisión, la revisión y la armonización prevista de diversas disposiciones del procedimiento interno relativo al cobro de los créditos comunitarios. Lo mismo se aplica a las propuestas que modifican las normas del Reglamento Financiero del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) o de los organismos comunitarios.

Este nuevo marco normativo está casi finalizado [27] e incluye tres series de modificaciones tendentes a una mejora sustancial de la recaudación de los créditos comunitarios constatados resultantes de la gestión directa y que resuelven el problema de la gestión compartida.

[27] El nuevo Reglamento financiero fue adoptado por unanimidad por el Consejo el 25 de junio de 2002 y, de conformidad con el artículo 187 A, deberá entrar en vigor el 1 de enero de 2003; el proyecto de Reglamento de la Comisión que fijaba disposiciones de aplicación se adoptó el 24 de julio de 2002 (COM(2002)402final). Por lo que respecta al FED, la Comisión propuso los mismos principios en su proyecto de Reglamento de 11 de junio de 2002 sobre el Reglamento financiero aplicable al Fondo Europeo de Desarrollo (COM(2002)290). Respecto a lo que se conoce como organismos tradicionales (frente a los organismo ejecutivos propuestos para ejecutar los programas), estos principios se establecen en el proyecto de Reglamento financiero marco de los organismos mencionados en el artículo 185 del nuevo Reglamento financiero adoptado por la Comisión el 17 de julio de 2002 (COM(2002)403/2).

3.2.1. Refuerzo de la función del ordenador (descentralización de la nota de débito)

Con el fin de establecer contactos entre los deudores y el ordenador con vistas a resolver el mayor número de casos comprobando la justificación de todos los créditos comunitarios registrados como "pendientes de recaudación" antes de que el contable inicie el procedimiento de recaudación, la Comisión se comprometió en diciembre de 2000 a delegar del contable a los ordenadores la elaboración y el envío de la "nota de débito" informando al deudor de la constatación de una deuda contra él.

Esta delegación se contempla ya en la normativa vigente y deberá entrar en vigor el 1 de enero de 2003 [28]. En esta fecha, la Comisión deberá adoptar formalmente la revisión y consolidación de las distintas disposiciones internas sobre el cobro de deudas.

[28] Apartados 1 y 2 del artículo 71 del nuevo Reglamento financiero y artículo 75 del proyecto de Reglamento por el que se fijan normas detalladas para la aplicación del nuevo Reglamento financiero.

3.2.2. Fomento de los métodos de recaudación forzosa

La revisión de las normas ha dado lugar a cambios importantes.

Ø Recaudación mediante compensación de la deuda

En el ámbito de los gastos directos, la Comisión ha hecho hasta ahora relativamente poco uso del principio de compensación legal. De hecho, aunque este principio exista en todos los Estados miembros, la reciente jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia [29] arrojó dudas sobre la posibilidad de utilizar este eficaz procedimiento, en virtud del cual el importe que debe recuperarse del deudor se deduce de cualquier crédito que este deudor pueda tener frente a su acreedor que sea cierto, líquido y exigible. Sin embargo, las conclusiones del Abogado General P. Léger en el recurso interpuesto por la Comisión en este asunto son contrarias a esta última sentencia del Tribunal, y sugiere al Tribunal de Justicia que reconozca el mecanismo de compensación como principio general del Derecho comunitario (Asunto C-87/01 P de 17 de septiembre de 2002).

[29] En su sentencia de 14 de diciembre de 2000 en el Asunto T-105/99, Conseil des communes et régions d'Europe (CCRE) c. Comisión, el Tribunal de Primera Instancia excluyó la compensación de una deuda por la razón de que la Comisión debería en primer lugar haber determinado si esta acción no obstruiría la realización de la operación.

Además, este principio se recoge explícitamente ahora en el nuevo Reglamento financiero para su utilización frente a "cualquier" deudor [30].

[30] El segundo párrafo del apartado 1 del artículo 73 del nuevo Reglamento financiero reza como sigue: "El contable procederá al cobro, por compensación y por el debido importe, de los títulos de crédito de las Comunidades frente a cualquier deudor que a su vez fuere titular de títulos de crédito ciertos, líquidos y exigibles frente a las Comunidades".

Esta formulación general deberá permitir la recaudación de los créditos comunitarios mediante la compensación en el caso de deudores "varios" en virtud de la gestión directa.

El impacto de este nuevo instrumento no puede cuantificarse en cuanto al cobro de créditos comunitarios resultantes de la gestión directa, pero el uso más sistemático y eficaz del mecanismo de compensación se verá facilitado mediante la optimización en curso del sistema de detección temprana [31].

[31] Memorándum sobre la "Optimización del sistema de detección temprana, medida 95 de la reforma administrativa", SEC(2000)1811.

En el ámbito de la gestión compartida, se aplican normas específicas tales como las fijadas para los gastos financiados para los fondos estructurales (decisión de reducir la ayuda y corrección financiera). Por tanto, cuando los Estados miembros sean deudores de las Comunidades y tengan también créditos frente a las Comunidades, este mecanismo permite recaudar todas las deudas pendientes. Esta operación de recaudación debería cubrir en especial los 408 millones de EUR constatados a 30 de junio de 2002 para los fondos estructurales y pendientes aún de recaudar.

Ø Recaudación mediante la ejecución de una garantía provisional

Este procedimiento ya se utiliza, pero se volverá más eficaz a medida que el nuevo Reglamento financiero aumente el número de casos en que deban o puedan presentarse garantías provisionales [32].

[32] En el Reglamento financiero de 1977 esta obligación se aplica solamente a los contratos (artículo 64a) y se considera una opción para las subvenciones solamente en el vademécum sobre subvenciones. La gama de garantías que pueden presentarse se ve ampliada por los artículos 98, 102 y 117 del nuevo Reglamento financiero y las condiciones en que la deuda es exigible se refuerzan tanto para los contratos como para las subvenciones (para limitar los riesgos financieros inherentes a la prefinanciación).

Ø Ejecución forzosa

La mayor utilización de la ejecución "simplificada" de conformidad con el artículo 256 del Tratado CE era una de las recomendaciones básicas establecidas en el memorándum de diciembre de 2000 sobre la mejora del cobro de deudas en caso de no producirse el pago voluntario por el deudor.

Este principio está contenido en el apartado 2 del artículo 72 del nuevo Reglamento financiero, que establece que se podrá formalizar el devengo de títulos de crédito a cargo de personas distintas de los Estados en una decisión que constituirá título ejecutivo a tenor del artículo 256 del Tratado CE. Por tanto, una orden de cobro que no esté basada en una decisión formal tomada por adelantado [33] podrá ser formalizada mediante una decisión de la Comisión con el poder de un título ejecutivo.

[33] Particularmente multas impuestas por la Comisión en virtud de la política de competencia.

También se propone incluir este principio en las normas para la participación de empresas, centros de investigación y universidades y para la ejecución del Sexto Programa Marco de acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración [34].

[34] Artículo 12 de la Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, relativa a las normas de participación de empresas, centros de investigación y universidades, y a las normas de difusión de los resultados de la investigación para la ejecución del Programa Marco de la Comunidad Europea 2002-2006..

Si la recaudación no puede ejecutarse sobre esta base deberá obtenerse un título ejecutivo por vía judicial ante los tribunales competentes [35]. Las posibilidades de lograr la recaudación mediante esta segunda vía deberían aumentar con la próxima adopción de la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece un título ejecutivo Europeo para créditos no impugnados [36].

[35] Segunda solución establecida en las normas (artículo 81 del Proyecto de Reglamento de la Comisión sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE) n° ... del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento Financieroaplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, adoptado por la Comisión el 24.7.2002).

[36] Propuesta de la Comisión de 18.4.2002 (COM(2002)159 final).

El uso de este instrumento para los créditos comunitarios resultantes de la gestión directa deberá facilitar la recaudación de importantes ordenes de cobro [37].

[37] Sujeto al resultado de las vías legales que deban iniciarse cuando no pueda aplicarse el artículo 256 del Tratado CE.

3.2.3. Racionalización de la anulación de las deudas

Por lo que se refiere a la anulación de las deudas constatadas, que es un acto específico de la ejecución presupuestaria que afecta a los activos de las Comunidades, el nuevo marco regulador debería incorporar y ampliar a las demás instituciones las distinciones hechas para satisfacción general en las normas internas de la Comisión [38]. Esta diferenciación y el establecimiento de criterios en las nuevas normas permitirán a cada institución variar el nivel de delegación o de subdelegación que se propone otorgar a sus funcionarios en función del grado de responsabilidad y el riesgo de los distintos tipos de operaciones, aunque la responsabilidad del funcionario que ejerza poderes por delegación o subdelegación no exime de responsabilidad a la autoridad que delega [39]. Los distintos tipos de operación son los siguientes:

[38] Vea el punto 3.1.1 supra.

[39] Este principio, establecido en el apartado 2 del artículo 21 del Estatuto de los funcionarios ("el funcionario encargado de dirigir un servicio será responsable ante sus superiores del ejercicio de la autoridad que le haya sido conferida y del cumplimiento de las órdenes que imparta. La responsabilidad de sus subordinados no le exonera de las suyas"), se amplía en el apartado 3 del artículo 66 del nuevo Reglamento financiero ("En caso de subdelegación, dentro de sus servicios, el ordenador delegado seguirá siendo responsable de la eficacia de los sistemas de gestión y de control interno establecidos y de la elección del ordenador subdelegado").

- renuncia a una deuda debidamente constatada (el margen más amplio de discreción), ya sea por razones de gestión financiera sana (deuda incobrable o coste de la recaudación superior al importe que debe recaudarse) o por razones de proporcionalidad (conforme a los criterios que también figuran en las normas);

- cancelación de una deuda indebidamente constatada (margen de discreción limitado);

- ajuste técnico y contable (ningún margen de discreción, ya que esto deriva automáticamente de datos objetivos).

Estas distintas fases se resumen a continuación en un diagrama abreviado

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

3.2.4. Medidas que deben aplicarse para garantizar el pleno uso de estas nuevas normas

Aparte de las medidas de formación en curso, deberá proporcionarse periódicamente a los ordenadores indicadores pertinentes para el análisis, particularmente en forma de informes trimestrales del contable a cada ordenador delegado, donde figure el balance según su antigüedad de las órdenes de cobro expedidas por su Dirección General [40]. Los ordenadores delegados utilizarán estos análisis como base para elaborar las decisiones, con la posibilidad de un título ejecutivo de conformidad con el artículo 72 del nuevo Reglamento financiero.

[40] Todos los ordenadores por delegación ya pueden efectuar este tipo de comunicación a través del almacén de datos presupuestario.

El contable también enviará una nota anual a los ordenadores responsables, llamando su atención sobre una lista de créditos comunitarios que hayan constatado y cuya renuncia puedan estudiar.

4. MEDIDAS PARA ASEGURAR LA CONSTATACIÓN SISTEMÁTICA DE LOS CRÉDITOS COMUNITARIOS EN UN PLAZO RAZONABLE

Este aspecto no fue cubierto por el anterior plan de acción adoptado en diciembre de 2000. Sin embargo, la Comisión declaró que deberían realizarse otras recomendaciones por lo que respecta a los créditos comunitarios no constatados.

Ya se ha señalado anteriormente a este respecto que es difícil presentar cifras relativas a la infra-constatación, aunque la magnitud de este fenómeno pueda medirse con indicadores existentes.

4.1. Constatación sistemática de todas las deudas "principales"

4.1.1. Mantenimiento de la obligación predominante en el nuevo Reglamento financiero

En las normas, la obligación predominante de constatar toda deuda cierta, líquida y exigible fijada en el artículo 28 del Reglamento financiero de 1977 se incluyó en el apartado 2 del artículo 71 del nuevo Reglamento financiero, y se aclararon las funciones de los actores financieros. El proyecto de Reglamento por el que se fijan normas detalladas para la aplicación del nuevo Reglamento financiero y, dentro de la institución, las nuevas disposiciones sobre el procedimiento interno consolidado aclararán más su papel.

El Reglamento financiero no deja por tanto ningún margen para ninguna interpretación de minimis que permita no constatar "pequeños importes" [41].

[41] Incluso suponiendo que el legislador permita esta posibilidad, sólo cabrían dos hipótesis. La primera hipótesis consistiría en que la regla de minimis no se estableciese oficialmente, en cuyo caso su aplicación daría lugar, si no a una evaluación arbitraria, al menos a una falta de uniformidad en la aplicación del Derecho comunitario entre los distintos servicios de la misma institución. La segunda hipótesis consistiría en que, al ser la Comunidad Europea una comunidad basada en normas, la interpretación de minimis se realizaría oficialmente, en particular para garantizar el cumplimiento del principio de no discriminación, pero los ciudadanos podrían utilizarlo y abusar del mismo, socavando la fuerza de la ley y poniendo en peligro los esfuerzos de la Comisión para administrar los fondos públicos de conformidad con el principio de gestión financiera sana. En ningún caso sería aceptable la solución.

En cambio, la obligación de constatar las deudas se ha ampliado a los intereses generados por la prefinanciación, que siguen siendo propiedad de la institución [42].

[42] Artículo 4 del proyecto de Reglamento por el que se fijan normas detalladas para la aplicación del nuevo Reglamento financiero adoptado por la Comisión el 24 de julio de 2002.

4.1.2. Refuerzo de la obligación de prever los créditos

Las nuevas normas siguen exigiendo la presentación de una estimación de los importes exigibles para cualquier medida o situación que pueda dar lugar a un crédito comunitario. Se trata de una especie de partida informativa obligatoria para uso de los ordenadores, respecto de la cual la Comisión se propone especificar las circunstancias (controles anteriores que debe realizar el ordenador [43], detalles sobre cuándo debe elaborarse [44]). El uso de este instrumento de gestión financiera sana deberá contribuir a reducir fallos a la hora de constatar los créditos comunitarios. No obstante, cuando una deuda es cierta, líquida y exigible, debe constatarse sin previamente establecer una previsión de ingresos.

[43] Artículo 74 del proyecto de Reglamento por el que se fijan normas detalladas para la aplicación del nuevo Reglamento financiero.

[44] En particular, artículo 4 sobre los intereses o beneficios equivalentes generados por la prefinanciación, que siguen siendo propiedad de las Comunidades; artículo 228 para el CCI. No obstante, la obligación de liquidar la prefinanciación en los pagos provisionales, que está vinculada a la contabilidad patrimonial, se aplicará gradualmente a raíz del periodo transitorio previsto en el nuevo Reglamento Financiero(artículo 181).

4.1.3. Refuerzo de la responsabilidad de todos los funcionarios y personal comunitario

Como resultado de la reforma administrativa de la Comisión, se ha reforzado la responsabilidad de los ordenadores. En su planes de gestión de 2004, los ordenadores consignarán indicadores clave para la supervisión regular de la gestión financiera, tal como la evolución de los compromisos pendientes (reste à liquider) y en especial los compromisos inactivos, así como el número de órdenes de cobro emitidas.

Además, la obligación de constatar toda deuda cierta, líquida y exigible también va acompañada de un sistema más duro de sanciones en caso de incumplimiento.

Sin cuestionar el principio de responsabilidad económica de cualquier funcionario conforme al Estatuto, el nuevo Reglamento financiero refundido prevé, en el apartado 1 de su artículo 66, que el ordenador "podrá incurrir en responsabilidad pecuniaria... cuando el ordenador, por falta personal grave, actúe negligentemente al establecer un acto que origine un título de crédito, omita o retrase sin justificación la emisión de órdenes de ingreso, o bien omita o retrase sin justificación la emisión de órdenes de pago".

Indudablemente, cuanto más se modernicen los canales internos a fin de mejorar la gestión en general y la recaudación en especial, y cuanto más se desarrolle la formación del personal, más fácil será distinguir los casos en los que la falta de constatación de un derecho constituye una negligencia "que un funcionario medio diligente nunca cometería", el criterio adoptado por la Comisión para establecer la responsabilidad financiera de conformidad con el artículo 22 del Estatuto [45].

[45] "Nuevas orientaciones para la reforma de la política de personal", 19.7.2001, punto 5.4, págs. 17-18, http://www.cc.cec/home/admref/en/pdf/orientation_19072001_en.pdf.

4.2. Constatación sistemática de los intereses de demora en deudas principales

La Comisión debe aplicar forzosamente la misma tolerancia cero dictada por los principios de gestión financiera sana, igualdad de trato y no discriminación entre los deudores que deben intereses de demora a las Comunidades. De acuerdo con los compromisos establecidos por la Comisión en diciembre de 2000, estos intereses deben establecerse sistemáticamente si no se han efectuado los pagos en la fecha de vencimiento.

Por otra parte, conforme a la Directiva 2000/35/CE, el tipo legal aplicable (tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo a su más reciente operación principal de refinanciación, según lo publicado en la serie de C del Diario Oficial de las Comunidades Europeas el primer día laborable del mes en que venza la deuda) deberá aumentar entre un 1,5% y un 7% para las transacciones comerciales entre las Comunidades y las empresas en el sentido de la Directiva previamente mencionada y en un 3,5 % en los demás casos.

Esta sobrecarga, junto con la aplicación de la constatación sistemática de intereses de demora a partir de la fecha de vencimiento, disuadirán en cierto modo el pago tardío de los deudores de las Comunidades y mejorarán la recaudación de los créditos comunitarios constatados.

Este principio deberá incluirse en las nuevas disposiciones del procedimiento interno consolidado respecto del cobro de deudas, que deberá entrar en vigor el 1 de enero de 2003.

Una aplicación más estricta de los principios que la realizada en el pasado tendrá obviamente consecuencias prácticas e implica unos costes, también desde el punto de vista de recursos; sin embargo, estos costes se verán compensados en gran parte con los beneficios de la reclamación sistemática de los intereses debidos.

4.3. Constatación sistemática de los créditos comunitarios derivados de la gestión compartida en la sección de Garantía del FEOGA

Las normas sobre financiación de la política agrícola común contienen disposiciones relativas al cobro de fondos indebidamente abonados, tanto por fallos de las autoridades nacionales como a causa de fraudes o irregularidades cometidos por los operadores.

El marco jurídico se desarrolla en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1258/1999 (antiguo Reglamento 729/70), que establece lo siguiente:

"1. Los Estados miembros adoptarán, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para:

a) asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,

b) prevenir y tratar las irregularidades,

c) recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.

Los Estados miembros informarán a la Comisión acerca de las medidas adoptadas con tal fin, y en particular del estado de los procedimientos administrativos y judiciales.

2. A falta de una recuperación total, las consecuencias financieras de las irregularidades o de las negligencias serán costeadas por la Comunidad, salvo las que resulten de irregularidades o de negligencias imputables a las administraciones u otros organismos de los Estados miembros.

Las sumas recuperadas serán pagadas a los organismos pagadores autorizados y descontadas por éstos de los gastos financiados por el Fondo. Los intereses correspondientes a las sumas recuperadas o pagadas con retraso se ingresarán en el Fondo.

3. El Consejo, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, establecerá las disposiciones generales de aplicación del presente artículo."

Las normas de aplicación del apartado 3 del artículo 8 figuran en el Reglamento (CEE) del Consejo nº 595/91. En especial, los artículos 3 y 5 del Reglamento nº 595/91 contemplan las comunicaciones de irregularidades por los Estados miembros a la Comisión, así como su actualización. El apartado 2 del artículo 5 establece lo siguiente:

"2. Cuando un Estado miembro considere que no se puede lograr o no cabe esperar la recuperación total de un importe, indicará a la Comisión, mediante una comunicación especial, el importe no recuperado y las razones por las que dicho importe queda, en su opinión, a cargo de la Comunidad o del Estado miembro.

Dichas informaciones deberán ser lo suficientemente detalladas para que, de conformidad con el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 (ahora 1285/1999), la Comisión pueda tomar una decisión sobre la imputabilidad de las consecuencias financieras."

En 1995, el seguimiento de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros en virtud del Reglamento (CEE) nº 595/91 se confió a la UCLAF. Las funciones de este servicio de la Comisión fueron absorbidas posteriormente por la OLAF. Sobre la base de la información recibida de los Estados miembros, cuando las deudas se consideran incobrables, la OLAF propone a la Comisión que las cargue al presupuesto comunitario o al Estado miembro, caso este último que sólo se da si se considera que el Estado miembro ha incurrido en negligencia. Se notifica a los Estados miembros la corrección financiera que sigue a los procedimientos normales de liquidación (conciliación, decisión formal, etc.).

El problema de la gestión compartida no es la recaudación, puesto que las deudas siempre pueden compensarse dado que los deudores siempre tendrán órdenes de pago a la espera para sus "anticipos" mensuales [46].

[46] Se trata de pagos reales, puesto que implican el reembolso de los gastos incurridos.

El problema es la falta de constatación cuando aún no es posible tomar una decisión de compensación por lo que se refiere a los casos comunicados por los Estados miembros en virtud de las normas aplicables.

4.3.1. Soluciones propuestas para eliminar la "carga del pasado"

Ø Análisis de la carga del pasado

* Período anterior a 1995

A partir de 1999, la OLAF realizó una revisión de todos los casos notificados antes de 1995 por los Estados miembros. Este ejercicio se realizó con todos los Estados miembros que habían notificado casos, excepto Italia

El examen de la OLAF afectaba principalmente a los casos comunicados antes de 1995 pero aún no cobrados. No obstante, incluía también un pequeño número de casos comunicados después de esta fecha, considerados incobrables por los Estados miembros, supuesto en el que una decisión de liquidación de cuentas era posible inmediatamente.

La fase de diálogo, la actualización de las cifras y la determinación de los importes que debe cubrir el presupuesto nacional y/o comunitario han finalizado para diez de los entonces (antes de 1995) doce Estados miembros, con la sola excepción de Italia [47].

[47] No figuran importes relativos a Luxemburgo.

A 30 de junio de 1999, estaba pendiente de recaudación un total de 1.019 millones de EUR de todos los casos anteriores a 1995 comunicados conforme a los Reglamentos (CEE) nº 283/72 y (CEE) nº 595/91. A raíz del diálogo con los Estados miembros y de las distintas actualizaciones, esta cifra bajó a 771 millones de EUR a 31 de diciembre de 2000.

Desde agosto de 2002, existe un "paquete" para la elaboración de una decisión formal de liquidación, dado que todos los Estados miembros han dado su acuerdo al enfoque decidido por la Comisión.

La OLAF ha seguido el procedimiento de liquidación de cuentas. Se ha enviado a todos los Estados miembros cartas con referencia al artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1663/95, se han recibido respuestas y se han celebrado reuniones bilaterales. Tras las reuniones bilaterales y, a veces tras otros intercambios, la OLAF y 10 Estados miembros alcanzaron una posición común.

Por tanto, este "paquete" de 76 millones de euros debe incluirse en una de las próximas decisiones de liquidación de cuentas.

* Período a partir de 1995 y caso de Italia

Aún existe un considerable volumen de trabajo acumulado. Su análisis requiere un método de trabajo eficaz y una inversión sustancial en personal. Por tanto, la Comisión ha decidido crear un grupo de trabajo temporal destinado a eliminar los casos pendientes para los que no se puede establecer en esta fase ninguna decisión de liquidación, que estará presidido en el nivel adecuado por la OLAF con la asistencia de la DG AGRI.

Algunos de estos importes pendientes son objeto de procedimientos judiciales cuyo resultado es aún incierto (353 millones de EUR), mientras que el importe declarado incobrable por los Estados miembros asciende a 65 millones de EUR.

El importe de 1 392 millones de EUR registrado para Italia en el período 1970-2000 es ciertamente exagerado, por las siguientes razones: las autoridades italianas, cuando detectan una irregularidad, calculan el total que debe recuperarse sobre la base de los importes globales recaudados por el beneficiario a lo largo de todo el período cubierto por la auditoría que haya puesto de manifiesto la irregularidad; sólo al final del procedimiento administrativo o penal, el juez establece el importe exacto de la irregularidad e inicia la recaudación.

Ø Estimación global de las cifras totales

El análisis de las cifras arroja los siguientes resultados en lo que respecta a los casos comunicados hasta el 31 de diciembre de 2000:

- Durante el período 1970-2000, se comunicaron como irregularidades más de 22 000 casos por un importe total de casi 3 000 millones de EUR en la sección de Garantía del FEOGA, de los que 2 780 millones de EUR deben cobrarse a distintos beneficiarios en los distintos Estados miembros.

- De este total, se recaudaron 653 millones de EUR, y 46 millones de EUR se declararon incobrables.

Esto deja un saldo pendiente de recuperar de 2 081 millones a 31 de diciembre de 2000 (7 698 casos); de ellos, 771 millones de EUR para las irregularidades comunicadas antes de 1995 (1.627 casos) y 1 310 millones de EUR (1.721 casos) durante el período 1995-2000.

La probabilidad de recuperar los importes pendientes dependerá de los esfuerzos de los Estados miembros por iniciar procedimientos de recaudación eficaces. A este respecto cabe señalar que, mientras que el 46% de los casos comunicados antes de 1995 son objeto de procedimientos judiciales, el porcentaje para el período posterior a 1995 es de sólo un 15%.

Balance por Estados miembros

Millones de euros casos antes de 1995 casos a partir de 1995 total Total general

total proc. judic. total proc. judic total proc. judic

Italia 588 269 (46%) 804 132 (16%) 1392 401 (29%)

Alemania 20 8 (40%) 208 14 (7%) 228 22 (10%)

España 67 11 (13%) 86 4 (5%) 153 15 (10%)

Otros 96 65 (66%) 202 49 (24%) 298 113 (38%)

TOTAL 771 353 (46%) 1310 199 (15%) 2081 584 (28%)

4.3.2. Solución propuesta para facilitar el tratamiento futuro de las irregularidades comunicadas

Los servicios de la Comisión garantizarán un tratamiento coherente de los casos pendientes sobre la base de instrucciones concretas para la interpretación y aplicación de las normas fijadas en el artículo 8 del Reglamento (CE) nº 1258/1999, lo que permitirá acelerar el proceso de toma de decisiones.

Por lo que respecta a los casos de fraudes e irregularidades cometidos por los operadores, la Comisión está estudiando un nuevo sistema de recaudación. A fin de introducir el nuevo sistema, la Comisión ha previsto presentar al Consejo un proyecto de reglamento por el que se modifica el artículo 8 del Reglamento (CE) n° 1258/1999.

En este contexto, la Comisión está examinando la idea de que las nuevas normas relativas a las consecuencias financieras de las irregularidades se basen en un calendario determinado de antemano. Estas normas se basarían en comunicaciones globales anuales de los Estados miembros sobre el estado de sus procedimientos nacionales de recaudación en curso. Las consecuencias financieras que deriven serían soportadas, respecto de los casos aún no liquidados al final de calendario previsto, por norma general conjuntamente por el presupuesto comunitario y el presupuesto del Estado miembro en cuestión. Tal sistema se basa en la responsabilidad de los Estados miembros y en un control ex post en el marco de la liquidación de cuentas. Esta modificación de las normas actuales simplificará y hará más rápidos los procedimientos.

La Comisión está estudiando igualmente si tal sistema podría cubrir también los casos de irregularidades cometidas antes de su entrada en vigor.

Por último, una vez se adopten estas nuevas normas, la Comisión estudiará de nuevo la división de responsabilidades de los servicios interesados dentro del espíritu de la reforma dirigida a reforzar la función de los servicios ordenadores.

5. CONCLUSIONES

Las medidas previstas en diciembre de 2000 en la primera comunicación sobre la recaudación de los importes indebidamente abonados de los fondos comunitarios ya han logrado, sin modificaciones de las normas, aumentar la sensibilización de los servicios de la Comisión, clarificar las funciones, mejorar las herramientas y aportar mayores incentivos para los servicios operativos.

El nuevo marco regulador, que entrará en vigor el 1 de enero de 2003, crea unos instrumentos jurídicos adecuados que permitirán una constatación y una recaudación más sistemática de los créditos comunitarios (particularmente por lo que se refiere a los intereses generados por los fondos que son propiedad de la Comisión), en especial, cuando no se da el pago voluntario, mediante una retención más sistemática de las garantías y un uso más sistemático de la compensación y los títulos ejecutivos.

Las nuevas disposiciones sobre la anulación de los créditos comunitarios incobrables proporcionarán la base reguladora para realizar esta operación de manera prudente, gracias a criterios específicos y procedimientos transparentes.

La Comisión ha dado instrucciones a sus directores generales y jefes de servicio para que asignen los recursos necesarios para aplicar las medidas anteriores, que informen sobre esta cuestión en sus informes anuales. Por lo que se refiere al volumen acumulado de créditos comunitarios inciertos en el ámbito de la sección de Garantía del FEOGA (pendientes de recaudación o de la decisión de imputación), una movilización temporal del personal para manejar estos casos deberá permitir acelerar la decisión de cargarlos al Estado miembro en cuestión o a la Comunidad, en virtud de los procedimientos de liquidación de cuentas. Para mejorar la gestión futura de casos complejos de este tipo, la Comisión se propone presentar una propuesta para modificar el Reglamento nº 1258/1999.

La Comisión confía en que la nueva sensibilización respecto de la prioridad que se está dando a la recaudación, junto con los nuevos recursos disponibles, mejorarán la gestión de los gastos comunitarios y de los créditos comunitarios en los próximos años.