Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Libro Verde - Indemnización a las víctimas de delitos"

(COM(2001) 536 final)

(2002/C 125/09)

El 28 de septiembre de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el "Libro Verde - Indemnización a las víctimas de delitos".

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen 27 de febrero de 2002 (ponente: Sr. Melícias).

En su 389o Pleno de los días 20 y 21 de marzo de 2002 (sesión del 20 de marzo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 85 votos a favor, 3 votos en contra y ninguna abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. A partir del momento en que el Estado, en el siglo XVIII, asumió el papel de parte compareciente, tomando así el lugar las víctimas de delitos en la resolución de la relación conflictiva con el delincuente, las personas, los ciudadanos, víctimas de delitos fueron paulatinamente perdiendo su voz propia, siendo ignoradas hasta quedar apartadas del proceso. Este papel del Estado, y el consiguiente apartamiento de las víctimas, ha perjudicado a éstas, produciéndoles sufrimientos, injusticias y perturbaciones en su vida social.

1.1.1. Se creó, así, una situación perversa e insoportable, que sólo desde hace unos años se intenta, lentamente, invertir.

1.2. En casi todos los países, desde hace cerca de dos decenios, determinados movimientos asociativos de ciudadanos, organizados ya como un foro propio en el espacio europeo, han dado voz y presencia a los que sufren las consecuencias psicológicas, físicas y materiales de los delitos.

1.3. A la vez que estos movimientos y asumiendo la evolución que se ha producido en ese período en los ámbitos de los sistemas penales y de la defensa de los principios de equidad y solidaridad social, determinados Estados han comenzado a prestar atención a estos ciudadanos hasta hace poco prácticamente ignorados.

1.3.1. Dichos Estados actúan no sólo en la perspectiva de la posición que las víctimas ocupan en el funcionamiento de la justicia penal, sino previendo también la posibilidad de compensarlos por los daños sufridos, en los casos en que la ausencia cualquier otra forma de indemnización fuera una ofensa al sentido más elemental de la justicia.

1.4. Las Naciones Unidas y el Consejo de Europa han dado pasos significativos para instrumentar respuestas a escala internacional a los problemas de las víctimas de delitos, en particular el Convenio Europeo de 1983 (que aún no ha sido ratificado por todos los signatarios) y la Declaración de las Naciones Unidas de 1985.

1.5. La Unión Europea no podía por menos que seguir la misma vía, en defensa de una sociedad en la que la seguridad y el sistema judicial descansan en una cultura de la solidaridad basada en la corresponsabilidad efectiva y el derecho universal y fundamental de que cada individuo no se halle solo ante la agresión, el peligro y el crimen.

1.6. Con el excelente trabajo ya realizado por la Comisión (Comunicación de la Comisión de julio de 1999), que, por lo que se refiere a la problemática de las víctimas de delitos, dio curso satisfactorio a las directrices del Plan de acción de Viena(1) e influyó sobre las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de 1999 (Conclusiones de la Presidencia, punto 32), el proceso, iniciado con el Tratado de Amsterdam, de creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en los Estados miembros de la Unión tomó una amplitud y un sentido particulares, centrándose en la resolución de los problemas concretos de las personas. Asimismo, el Parlamento Europeo apoyó claramente el proceso de mejora de las indemnizaciones de las víctimas de delitos (Resoluciones de 1989 y 1999).

1.7. En la misma línea, durante la Presidencia portuguesa (primer semestre de 2000), y por iniciativa de ésta, con el apoyo resuelto de la Comisión y los Estados miembros que le sucedieron en la Presidencia de la Unión, se reconoció la necesidad de adoptar una Decisión marco relativa al estatuto de víctima en el procedimiento penal y se iniciaron los trabajos relativos a la misma que condujeron a su aprobación en marzo de 2001.

1.8. Como resultado del compromiso de la Presidencia sueca con la realización de los trabajos preparatorios, la Comisión, por medio del presente Libro Verde realiza una contribución decisiva a la indemnización por parte del Estado de las víctimas de delitos, que se inscribe en las recomendaciones del Consejo de Tampere.

1.9. El Comité Económico y Social, como foro institucional de encuentro y debate de la sociedad civil organizada no puede sino acoger con satisfacción esta iniciativa.

2. Síntesis del documento de la Comisión

2.1. El presente Libro Verde inicia la consulta sobre la manera de garantizar y mejorar la indemnización estatal a las víctimas de delitos en la UE.

2.2. Dicho documento presenta las normas europeas pertinentes para abordar la indemnización estatal a las víctimas de delitos.

2.3. Asimismo, informa de manera detallada sobre la situación en este contexto en cada Estado miembro.

2.4. También proporciona información y sugiere pistas que contribuyan a la formulación de preguntas esenciales en relación con:

- la necesidad y el alcance de una acción a nivel comunitario;

- cómo concretar y reforzar en todos los Estados miembros las posibilidades de que una víctima de delito reciba indemnización estatal; y

- cómo facilitar el acceso de las víctimas a una indemnización estatal cuando la acción criminal se haya cometido en un Estado distinto del Estado de residencia de la víctima.

2.5. El tratamiento de las respuestas a estas preguntas tendrá como resultados relevantes potenciales:

- la obligatoriedad en todos los Estados miembros de un nivel adecuado de indemnización estatal de las víctimas de delitos, creando así un denominador común para este nivel;

- garantizar la existencia de mecanismos prácticos, a través de la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros y el desarrollo de los sistemas existentes, facilitando la indemnización por el Estado, independientemente del lugar de la UE donde resida la víctima y de dónde se cometa el delito.

3. Observaciones generales

3.1. En un contexto de gran diversidad de tradiciones, culturas y prácticas en los diferentes Estados miembros, así como de distintos estadios de desarrollo del tratamiento de las cuestiones relativas a las víctimas, la indemnización estatal de las víctimas de delitos, como muestra el estudio fruto de la Conferencia de Umeå (octubre de 2000) y el propio Libro Verde, varía considerablemente de un Estado miembro a otro, yendo desde una indemnización casi inexistente hasta niveles muy aceptables en algunos Estados miembros, imposibles de adoptar, sin embargo, en otros en la actualidad.

3.1.1. El análisis de la cuestión en el contexto de la ampliación no hace más que poner de relieve estas diferencias.

3.1.2. Destaca la dificultad del presente ejercicio y recomienda tomar todas las precauciones posibles para llevarlo a cabo; no obstante, aparece como un ejercicio esencial habida cuenta del alcance práctico y simbólico de sus resultados desde el punto de vista del éxito de una construcción europea centrada en el ciudadano y sus problemas concretos.

3.2. Es sin duda deseable, y evidentemente aceptable por todos los Estados miembros, que haya en todos ellos sistemas garantizados de indemnización de las víctimas de delitos.

3.2.1. Es también aceptable establecer y garantizar que estos sistemas proporcionen un nivel de protección conveniente.

3.2.2. La respuesta común a la pregunta de cómo definir ese nivel y cómo hacer frente a las consecuencias resultantes del mismo es ciertamente difícil y exige un gran esfuerzo y una firme voluntad por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros para alcanzar resultados realmente positivos.

3.3. En efecto, se ha de instaurar una dinámica positiva y combatir el riesgo de que con el establecimiento de un mínimo común denominador pueda frena la voluntad de las autoridades competentes de los Estados que ya alcanzaron niveles superiores, y los disuadan de mantenerlos o de desarrollarlos más.

3.3.1. Al mismo tiempo, y en esta misma óptica, hay que evitar que los Estados miembros que no han dado todavía solución a esta cuestión, o aquellos cuyo nivel de tratamiento de la misma se sitúe por debajo del nivel mínimo convenido, cedan a la tentación de transformar el nivel mínimo en nivel máximo.

3.3.2. Sólo una dinámica positiva permitirá afirmar el espíritu de la construcción europea, respetar el principio de equidad y garantizar la protección del ciudadano.

3.4. Por a otra parte, si se quiere que la iniciativa de la Comisión en este ámbito tenga sentido, es indispensable prever parámetros de referencia y, por consiguiente, normas comunes que permitan la convergencia.

3.4.1. Lo que está aquí en juego, una vez más, es el reconocimiento y la defensa de los intereses de los ciudadanos en una combinación equilibrada -y en ocasiones también en paradójica tensión- con los intereses colectivos inherentes a la realidad concreta de cada Estado miembro, en un necesario y deseable ejercicio de construcción de un espacio de libertad, seguridad y justicia común a todos los ciudadanos de la Unión.

3.5. El cuestionario propuesto por la Comisión proporciona las pistas que deben conducir a este difícil equilibrio y les da fundamento.

3.6. El presente Dictamen del CES debe ser leído teniendo presentes estas llamadas de atención y nuestra cultura común de solidaridad y corresponsabilidad.

4. Respuestas a las preguntas de la Comisión

4.1. Pregunta 1: ¿Debería una iniciativa comunitaria sobre indemnización estatal a víctimas de delitos perseguir los tres objetivos mencionados en el capítulo 4.2? ¿Existen otros objetivos que deban igualmente perseguirse?

4.1.1. La respuesta a la primera parte de la pregunta no puede ser sino afirmativa. Los tres objetivos enunciados son fundamentales y deben ser objeto de una iniciativa de la Comisión (una Directiva parece ser la solución más indicada). El Comité apoya totalmente que se asuma esta iniciativa.

4.1.1.1. Otros objetivos -como la disponibilidad o la entrega a las víctimas de información completa y en una lengua que puedan comprender, o la necesidad de garantizar una ayuda a las víctimas para que puedan beneficiarse plenamente de los mecanismos puestos a su disposición- son de carácter instrumental con relación a los tres primeros. Las respuestas a varias de las preguntas siguientes configuran además en gran parte el modo de alcanzar estos objetivos.

4.1.1.2. El Comité tiene plena conciencia de las implicaciones financieras que tendrá para los Estados miembros la aplicación de una iniciativa de la Comisión en este ámbito. A pesar de ello, el Comité entiende que se trata de un ámbito de intervención esencial a la construcción europea, en lo que ésta tiene de más crucial: la dignificación del ciudadano, dentro de un verdadero espacio común de justicia; la defensa de sus derechos más sensibles y esenciales; y la construcción de un enfoque normativo basado en una serie de objetivos aceptados como fundamento ineluctable de un mejor futuro común.

4.2. Pregunta 2: ¿Qué criterios para poder acogerse a la indemnización deberían figurar en una norma mínima por tipos de delitos y de daños?

4.2.1. Sin dejar de tener en cuenta la necesidad de evitar caer en los mínimos comunes denominadores a la luz de la situación de cada Estado miembro, y de alcanzar una norma mínima que defienda la posición y los intereses de la víctima como ciudadano del espacio de la UE, la situación presentada en el Libro Verde parece cubrir el espacio posible de respuesta.

4.2.2. Se analizan los criterios para poder acogerse a la indemnización:

- Víctimas indemnizables: tanto las víctimas directas como las indirectas, debiendo normalizarse por consiguiente las definiciones en la medida de lo posible, sin olvidar las personas a cargo, los transeúntes y los buenos samaritanos.

- Criterios relacionados con los tipos de delitos y lesiones: el enfoque que parece más aceptable actualmente consistiría en cubrir los efectos de los delitos acompañados de violencia que impliquen daños corporales (físicos) y psicológicos (inmateriales, como dolor o sufrimiento), o daños materiales indisociables de los primeros. Los daños puramente materiales, aun cuando sean el resultado de un delito cometido sin violencia, deben tenerse en cuenta cuando coloquen a la víctima en una situación de desamparo económico extremo. Deberían preverse también los casos de daños causados por la conducción bajo los efectos del alcohol o de otras sustancias que inhiben la capacidad de conducción. De hecho, en los casos en que la conducta del conductor asuma la gravedad de una actuación dolosa y en la que estén en juego situaciones de daños corporales o de pérdida de vida, habrá de consagrarse el reconocimiento común de que se trata de un delito criminal practicado con violencia, y sacar de ello las debidas consecuencias.

- Por consiguiente, es necesaria una definición genérica de los delitos cuyos daños puedan dar derecho a una indemnización.

4.3. Pregunta 3: ¿Deberían incluirse en una norma mínima un determinado grado de prueba exigido a los solicitantes de indemnización estatal?

4.3.1. Hay que establecer la necesidad de la existencia de indicios suficientemente probatorios y de los medios de prueba de éstos (así como del principio de castigo por abuso del sistema).

4.3.1.1. Del mismo modo, es preciso sentar también el principio de una mayor facilidad y amplitud en la presentación de las pruebas (entendida como la más alta probabilidad de establecer una relación de causalidad entre el delito alegado y los daños para los cuales se pide reparación), prohibiéndose los procedimientos que lo dificulten.

4.3.1.2. Además de los principios rectores cuya aplicación, en virtud del principio de solidaridad, incumbe a cada Estado miembro -y corresponde juzgar al sentido común europeo- desarrollar la norma mínima común relativa a un plazo razonable (con algunas excepciones justificadas) de presentación de los indicios o pruebas, habida cuenta siempre de la situación especialmente vulnerable y de inseguridad en la que se encuentra, en principio, la víctima, y de la necesidad de evitar victimizaciones secundarias.

4.4. Pregunta 4: ¿Deberían incluirse los daños inmateriales en una norma mínima, y en caso afirmativo, podría incluirse una definición de tales daños?

4.4.1. En lo que se refiere a los daños sujetos a indemnización, suscribimos enteramente la perspectiva del Libro Verde por lo que se refiere a los daños materiales (debiéndose prestar una atención especial a las víctimas más desfavorecidas).

4.4.2. En lo que se refiere a los daños inmateriales, es esencial contar con una norma mínima. Procede también apoyar la solución que aporta a este respecto el Libro Verde, habida cuenta de la dificultad de llegar a una definición común. Debe prestarse una atención especial a las situaciones de victimización en la secuencia de daños cuyas consecuencias se prolongan en el tiempo.

4.4.2.1. El principio de valorar los daños según criterios similares a los de la legislación nacional en materia de responsabilidad civil, sin llegar necesariamente hasta una uniformización, constituiría no obstante un paso importante.

4.4.2.2. Se podría avanzar sin embargo en la uniformización mediante el establecimiento de una tarifa indicativa común que fije los niveles de indemnización para cada categoría de tipo de delito y en la que se establezcan los criterios de integración de las situaciones en cada categoría de la tarifa.

4.4.2.3. La utilización de tarifas indicativas comporta sin embargo el peligro de que las autoridades las apliquen de un modo mecánico, con lo que se crearían situaciones de deshumanización de la decisión. Para combatir este efecto sería importante escuchar, en este tipo de decisiones, a las organizaciones de ayuda a las víctimas que, por su preparación y sensibilidad, podrían facilitar elementos esenciales adecuados a cada situación concreta, esenciales para una decisión que no sea fría y automática.

4.5. Pregunta 5: ¿Podría definirse la indemnización por incapacidad permanente a los efectos de una norma mínima?

4.5.1. Se acepta en general la perspectiva de la Comisión. Es necesario destacar que la norma mínima en cuanto a indemnización de los perjuicios inmateriales, mencionada anteriormente, no podrá que dejar de tener en cuenta todas las situaciones posibles de incapacidad permanente, así como las situaciones de daños inmateriales derivados de una incapacidad prolongada. La existencia de una tarifa común que fije los distintos grados de incapacidad podría también ser útil.

4.6. Pregunta 6: ¿Debería una norma mínima permitir tener en cuenta la situación económica de la víctima, al determinar el derecho a la indemnización de la víctima o al determinar el importe de ésta?

4.6.1. El CES estima que la respuesta debe ser negativa. La indemnización en función del perjuicio real, a la luz de criterios de equidad, parece ser la solución más justa.

4.6.2. En lo que se refiere a la determinación del importe de la indemnización, el CES respalda de nuevo el enfoque general de la Comisión. Para los perjuicios inmateriales, la solución consistente en dejar que cada Estado miembro decida cómo se debe fijar el importe parece la más viable, aun cuando no sea necesario descartar, como se indica anteriormente y a pesar de las dificultades que pudiera plantear, el recurso a una tarifa común.

4.6.3. Cuando se trate de una situación transfronteriza, es necesario tener en cuenta las posibles diferencias de tratamiento de un Estado miembro, lo que se examinará más adelante.

4.7. Pregunta 7: ¿Cómo debería definirse en una norma mínima el carácter subsidiario de la indemnización estatal, en relación con las restantes fuentes de indemnización de las víctimas?

4.7.1. No es necesario llegar al final de un proceso para saber si es posible obtener reparación por parte del autor del delito o de otra forma.

4.7.2. La demora en la respuesta a los problemas que sufra la víctima redundará siempre en perjuicio de ésta.

4.7.3. Deberá establecerse el principio de la indemnización estatal y, por consiguiente, del anticipo de una suma suficiente para responder a las necesidades reales de la víctima, como primera respuesta inmediata, cuando sea necesario.

4.7.4. El Estado gozará del derecho de reembolso por lo que se refiere a toda indemnización que se produzca posteriormente, en particular por parte del autor del crimen.

4.7.5. El carácter subsidiario de la indemnización por el Estado, establecido como principio, no podrá conducir a una no intervención o a una intervención que tenga como resultado una victimización secundaria.

4.7.6. En la práctica, la indemnización por el Estado deberá a menudo ser la primera etapa.

4.7.7. Si la víctima se viese obligada a demostrar, antes de poder obtener una indemnización por el Estado, que ha agotado ya todas las otras posibilidades eventuales de obtener indemnización sin conseguirla (agresor, seguros, etc.), la demora y la dificultad de ese proceso sólo reforzaría la situación de victimización y haría de la ayuda del Estado algo muy cercano a la hipocresía.

4.8. Pregunta 8: ¿Qué otras fuentes de indemnización deberían deducirse de la indemnización estatal?

4.8.1. La pregunta se plantea esencialmente, como destaca el Libro Verde, en relación con los seguros privados.

4.8.1.1. A este efecto, la cuestión de los seguros es similar a la de la situación económica de la víctima.

4.8.1.2. No obstante, se podría admitir que el Estado obligase al reembolso de la ayuda que adelantó, cuando la víctima sea compensada por un seguro y en la totalidad del importe de esta indemnización, cuando sea igual o inferior a la suma pagada por el Estado.

4.8.1.3. Aparentemente, quedaría así defendido suficientemente el interés de la víctima.

4.8.1.4. No obstante, lo que está en juego es, por consiguiente, la aplicación del principio de complementariedad, no el de subsidiariedad. La existencia de un seguro privado no debe tenerse en cuenta y el Estado debe actuar como si la víctima no hubiera tomado ninguna precaución, de otro modo ésta se vería castigada por su propia previsión.

4.8.1.5. Si se defiende una lógica de subsidiariedad de la indemnización por parte del Estado, éste debe entonces fomentar y promover los seguros privados y sociales mediante incentivos especiales y un tratamiento fiscal ventajoso.

4.9. Pregunta 9: ¿Debería incluirse en una norma mínima la posibilidad de un anticipo?

4.9.1. Si se siguen las etapas que conducen a esta pregunta (puntos 5.5 a 5.8 del Libro Verde), es preciso establecer como principio que la subrogación del Estado en cuanto a derechos de indemnización de la víctima se deriva del carácter subsidiario de su intervención.

4.9.1.1. No obstante, no son aceptables, habida cuenta de las necesidades de la víctima, las posibles implicaciones de este principio para el desarrollo en el tiempo de la intervención estatal.

4.9.2. El hecho de relegar la acción del Estado a una etapa en la que se hayan agotado los demás recursos equivale a no defender los intereses de la víctima, legitimando así soluciones que se sabe de entrada que son contradictorias.

4.9.3. Los anticipos son en todos los casos los mecanismos más eficaces para apoyar a la víctima a su debido tiempo y eliminar los elementos de exclusión que implique su situación.

4.9.4. Establecer el mecanismo de los anticipos como instrumento de acción prioritario, una vez reunidos los elementos suficientes que los justifiquen, relativiza los problemas de plazos de la solicitud de indemnización, dado que la existencia de esta posibilidad constituye para la víctima un fuerte incentivo para la presentación de su solicitud con la mayor celeridad, y obliga al Estado a proceder a un examen previo y a tomar una decisión, que el procedimiento generalmente facilitará posteriormente.

4.9.5. Se admite, en cualquier caso, que los plazos sean lo más dilatados posibles y que incluyan excepciones para aquellos casos especiales en que los plazos deban ser aún mayores (por ejemplo, en los casos de abuso sexual de menores), habida cuenta de la primacía del interés de la víctima, sin que de ello se derive perjuicio particular alguno para el Estado.

4.9.6. La declaración del delito a las autoridades en las condiciones y con las excepciones previstas en el apartado 5.6. del Libro Verde debería ser objeto de una norma mínima, debiendo establecerse, como se indica, excepciones siempre que sea aceptable o inevitable que la víctima proceda de otro modo.

4.10. Pregunta 10: ¿Deberían incluirse en una norma mínima criterios relacionados con el comportamiento de la víctima en el delito, con su implicación en una actividad criminal, en general, u otras consideraciones de justicia u orden público?

4.10.1. No puede ignorarse el comportamiento de la víctima cuando forme parte de la infracción y del consiguiente daño sufrido, pudiendo influir negativamente, o incluso negar, la indemnización por parte del Estado. Ningún comportamiento anterior, social, moral o de otro tipo, incluso ilegal, podrá relacionarse "a la fuerza" con una situación concreta de victimización para justificar la no indemnización por parte del Estado. Con ello se abriría la puerta a todo tipo de procesos de discriminación, inaceptables en términos de derechos humanos y de un espacio común de libre circulación, libertad y garantías.

4.10.2. Parece por lo tanto justificado, en interés de la víctima y del carácter equitativo del tratamiento que se le conceda, proceder al análisis y a la mejora de los criterios del Convenio Europeo de 1983. Es en efecto inaceptable, por ejemplo, que la víctima sea penalizada por tener un pasado criminal que no tenga nada que ver con el delito del cual sea víctima, o que pueda hacerse referencia a la orden pública en relación con la posibilidad de indemnización por parte del Estado de determinados comportamientos o grupos de personas.

4.11. Pregunta 11: ¿Qué otros criterios, no mencionados en el presente documento, podría considerarse que deben incluirse en una norma mínima?

4.11.1. En el mismo orden de ideas de la pregunta anterior, no parece conveniente prever otros criterios.

4.12. Pregunta 12: ¿Podría ser el derecho de la víctima transfronteriza a recibir ayuda de una autoridad de su Estado miembro de residencia a la hora de solicitar la indemnización estatal de otro Estado miembro una manera apropiada de facilitar el acceso a la indemnización estatal de las víctimas transfronterizas?

4.12.1. En numerosos casos, una solución viable podría consistir en una cooperación interactiva que se base en la red de instancias nacionales competentes en materia de indemnización de las víctimas, o en la red europea de asociaciones u otras organizaciones de la sociedad civil organizada que ayuden a las víctimas, combinada con una cooperación entre los Estados en el marco de la Red Judicial Europea. Debería existir una instancia nacional (con la deseable participación de organizaciones de la sociedad civil dedicadas a la ayuda a las víctimas) que sea responsable del proceso nacional de articulación e intervención, actuando sola o en coordinación con otras instituciones del Estado miembro.

4.12.2. Los obstáculos mencionados en el punto 6.2 del Libro Verde podrían reducirse ventajosamente con la complementariedad de las acciones respectivas de los Estados miembros, una vez definidos los puntos comunes de procedimiento que todos los Estados miembros deban respetar.

4.12.3. El principio de territorialidad parece ser difícil de eludir en el contexto actual.

4.12.3.1. Al tratarse, de hecho, de la base más conocida y desarrollada de cooperación y asistencia mutua, procedería quizá prever un modelo híbrido basado en la primacía de la territorialidad y completado por un sistema de doble responsabilidad al cual podría recurrir el ciudadano cuando el mecanismo de indemnización de su Estado le fuera más favorable, lo que completaría la indemnización que pudiera recibir del Estado donde fue víctima de un delito.

4.12.4. A efectos de intervención complementaria, e inspirándose en una forma de reconocimiento mutuo, el Estado miembro de residencia de la víctima debería aceptar el resultado del procedimiento de indemnización finalizado en el Estado en el cual se produjo el delito.

4.12.4.1. Una solución de este tipo no impediría sin embargo que a la víctima presentase inmediatamente en su Estado de residencia su solicitud de ayuda complementaria, lo que le permitiría beneficiarse de anticipos cuando las circunstancias lo justificasen.

4.13. Pregunta 13: ¿Podría ser la posibilidad para la víctima de obtener la indemnización estatal tanto en su Estado miembro de residencia como en el Estado miembro en el que el delito haya tenido lugar una manera apropiada de facilitar el acceso a la indemnización estatal de las víctimas transfronterizas?

4.13.1. El modelo de doble responsabilidad encierra la dificultad de que el Estado miembro de residencia de la víctima deba tratar una situación que se produjo en otro Estado y toda la información relativa a la misma (sigue existiendo el problema de la colaboración entre los Estados miembros y las dificultades de la obtención de pruebas por parte de la víctima).

4.13.1.1. Por otra parte, su aplicación puede también implicar decisiones que pueden ser divergentes por razones procesales.

4.13.2. El modelo híbrido mencionado en la respuesta anterior parece permitir una uniformidad de tratamiento en cada Estado miembro para casos similares y, al mismo tiempo, que el ciudadano de un Estado miembro cuyo régimen sea más favorable no sea tratado manera más desfavorable que sus conciudadanos víctimas de un crimen similar en su propio país.

4.13.2.1. Por otro lado, es cierto que ese sistema fomenta poco la evolución hacia la convergencia de las respuestas estatales menos positivas.

4.13.3. A fin de evitar una estratificación de las respuestas en cada Estado miembro a la cual este modelo podría conducir, es necesario definir un punto de referencia basado en las mejores características de las soluciones aportadas en los distintos Estados miembros. El punto óptimo de convergencia podría así encontrarse.

4.13.3.1. Debería ser obligatorio para los Estados miembros alcanzar este punto de referencia en un plazo razonable, en función de su inicio.

4.13.3.2. Existirían así dos normas comunes sobre la base de las cuales se definirían los parámetros de la intervención:

- aquélla por debajo de la cual no existiría un sistema creíble, que los sistemas eventualmente menos favorables deberían inmediatamente garantizar, y que serviría de inicio para su mejora; y

- aquélla que definiría un nivel de intervención de calidad, que serviría de referencia e incentivo de mejora, así como de parámetro de evaluación de los progresos realizados en un plazo razonable comúnmente aceptado.

4.13.4. La posible armonización podría realizarse en etapas sucesivas, moderadas por el mecanismo híbrido de la territorialidad-complementariedad o por la existencia de un fondo común de normalización.

4.13.5. Se podría prever una programación en el tiempo, por ejemplo en tres o cuatro etapas, para llegar a la norma de referencia, que permitiría colocar los Estados miembros sobre una tarifa inicial y que permitiría apreciar su progresión.

4.14. Pregunta 14: ¿Qué otras soluciones, diferentes de las resumidas en el presente documento, podrían contemplarse para facilitar el acceso a la indemnización estatal de las víctimas transfronterizas?

4.14.1. El modelo híbrido antes citado es una hipótesis que merece estudiarse.

4.14.2. No hay que olvidar los trabajos en curso en las Naciones Unidas relativos a la constitución de un Fondo de ayuda a las víctimas de delitos transfronterizos. En la perspectiva de la indemnización de las víctimas que ocupa el presente Dictamen, dicho fondo completaría la intervención de los Estados miembros que no estén en condiciones de pagar los importes mínimos considerados razonables. El fondo contribuiría también a las campañas de publicidad e información necesarias en el espacio de la Unión.

4.15. Pregunta 15: ¿Deberían establecerse formularios armonizados, que pudieran utilizarse al solicitar la indemnización estatal en todos los Estados miembros?

4.15.1. Como se indica más arriba, la elaboración de formularios armonizados, con traducción a las lenguas más corrientes, son indispensable en la estrategia avanzada en el Libro Verde.

4.16. Otros aspectos que deben cubrir las normas

4.16.1. La información y las explicaciones que deben proporcionarse a la víctima, sobre todo en situaciones de delitos transfronterizos, deben ser objeto de una norma que cubra el tipo de información que debe estar disponible en toda la Unión, las modalidades para acceder a la misma y las instancias que la proporcionan.

4.16.2. En los casos de crímenes transfronterizos, la utilización de las lenguas europeas de trabajo más corrientes (así como el lenguaje de señas -con sus respectivos intérpretes- para facilitar la comunicación de las víctimas que sufran deficiencias auditivas) deberían ser aceptados por todos los Estados. La utilización de formularios comunes bilingües o trilingües es, como se ha dicho, esencial.

4.16.3. Es necesario prever una norma que fije un plazo máximo para el trámite de las solicitudes de indemnización por las instancias oficiales.

4.16.4. Les documentos oficiales necesarios para que la víctima presente su solicitud deben ser gratuitos. Es necesario prever más ayuda de las autoridades para su utilización, y su contenido y su formulación deben ser comprensibles, directa o indirectamente, por la víctima. Debe también privilegiarse la utilización de los medios técnicos de comunicación más expeditivos.

5. Conclusiones

5.1. Reiterando las advertencias formuladas en la introducción y teniendo conciencia de la dificultad de las opciones finales, que siempre serán fruto de un eventual consenso, se puede decir que se dan pasos concretos en la dirección del objetivo buscado.

5.2. Teniendo en cuenta, sobre todo en el contexto de la problemática general en cuestión, que la pregunta esencial consiste en responder de manera satisfactoria a las situaciones que plantean las víctimas transfronterizas, se considera, como se indica más arriba, que con el fin de evitar las dificultades planteadas es necesario apostar por el nivel común más exigente de respuesta, definiendo distintas etapas de desarrollo sucesivas a partir de inicios diferentes para llegar progresivamente a eliminar las divergencias.

5.3. La solución deberá favorecer el principio de solidaridad e igualdad de trato de los ciudadanos en el espacio común, sin olvidar que la convergencia es un proceso y no solamente un objetivo, y que el concepto de "ciudadano europeo" debe constituir una plataforma común, que sea una referencia de calidad, por lo que, precisamente en tanto que referencia, no podrá ser nunca reductora.

5.4. Dicho de otro modo, el proceso de integración de la norma de referencia máxima debe llegar a configurar, en los Estados miembros, el mínimo denominador común.

5.5. Con este fin, los objetivos de desarrollo progresivo deben definirse en términos tanto de contenido como de plazos necesarios para su realización, y a la vez es necesario prever determinadas sanciones para los que no cumplan sus compromisos.

5.6. La idea de un principio de complementariedad, tal como indica, podría resultar difícil de llevar a la práctica, dado que la mayoría de las decisiones en cuanto a indemnización estatal no se basa en criterios legales objetivos sino en principios de equidad, lo que puede plantear el problema del doble valoración. Se trata sólo de un elemento de debate, como la posible complementariedad del recurso a un fondo europeo, en el marco del cual y debido a sus contribuciones respectivas, los Estados miembros convergerían para respetar la norma y el nivel de indemnización consensuado. El recurso a un fondo tendría como efecto atenuar el hecho de que sean siempre los mismos los que más pagan.

5.7. Como se indica al principio, el excelente trabajo de la Comisión, del que el Comité Económico y Social se felicita, señala un jalón esencial en la creación de un importante marco para la instauración de un espacio común de libertad, seguridad y justicia.

5.8. La concreción de la iniciativa de la Comisión relativa a la indemnización estatal de las víctimas de delitos representará un verdadero y notable esfuerzo para encontrar soluciones en favor de los ciudadanos, y la realización de una etapa visible y ejemplar por los Estados miembros en la vía de la construcción de un verdadero espacio europeo de justicia, fundado sobre una cultura de la solidaridad, entendida como una corresponsabilidad efectiva, y sobre el derecho universal y fundamental para cualquiera de asistencia ante la agresión, el peligro y el delito.

Bruselas, 20 de marzo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 19 de 23.1.1999, pp. 1-15; Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an area of freedom, security and justice.