INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO - En relación con El mercurio procedente de la industria cloroalcalina

1. Introducción

1.1. Antecedentes

1.1.1. Producción cloroalcalina en instalaciones de células de mercurio en la UE y en los países en vías de adhesión

1.1.2. Producción y utilización del mercurio

2. Aspectos jurídicos

2.1. Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, (Directiva IPPC)

2.2. Legislación comunitaria aplicable en el ámbito del agua

2.3. Legislación comunitaria aplicable en materia de residuos

2.3.1. Mercurio procedente del cierre de plantas de producción cloroalcalina

2.4. Legislación comunitaria aplicable en materia de salud en el trabajo

2.5. El Convenio de Rotterdam para la aplicación del procedimiento ICP

2.6. El Convenio de Oslo y de París (OSPAR)

3. Consecuencias de la supresión de las células de mercurio

3.1. Reutilización

3.2. Almacenamiento provisional

3.3. Almacenamiento definitivo

4. Enfoque global

4.1. Estrategias de gestión del mercurio en América del Norte

4.2. Iniciativas internacionales

5. Conclusiones

Anexo I Instalaciones de células de mercurio en la Unión Europea, la AELC y los países en vías de adhesión en

1. Introducción

En la reunión del Consejo de Medio Ambiente de 7 de junio de 2001, el Consejo concluyó que pediría a la Comisión que "aclarara la situación jurídica en relación con la reconversión de la industria cloroalcalina, estableciera las posibles consecuencias, para todas las partes afectadas, del uso del mercurio e informara al Consejo, preferentemente antes de finales de 2001, sobre la necesidad de llevar a cabo una acción coordinada en la UE y en los países candidatos a la adhesión".

1.1. Antecedentes

La industria cloroalcalina produce cloro y alcalinos por electrólisis de salmuera. Las principales tecnologías empleadas para la producción cloroalcalina son las células de mercurio, el diafragma (amianto) y la membrana de celdas electrolíticas. Estas tecnologías fueron sometidas a examen como parte del intercambio de información sobre mejores técnicas disponibles (MTD) llevado a cabo con arreglo a la Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación [1] por parte de la Oficina europea de prevención y control integrados de la contaminación [2]. Los resultados del intercambio de información se reflejan en el documento de referencia sobre MTD en materia de producción cloroalcalina [3]. En dicho documento se identifica la mejor tecnología de producción disponible y se destaca el impacto que el mercurio residual de este sector industrial, en caso de que se abandonara definitivamente la tecnología de células de mercurio, tendría sobre el medio ambiente.

[1] Ver artículo 0 de la 2.1. Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, (Directiva IPPC) .

[2] La Oficina europea de la prevención y el control integrados de la contaminación es parte del Instituto de estudios de prospectiva tecnológica de Sevilla del CCI..

[3] Reference Document on Best Available Techniques in the Chlor-Alkali Manufacturing Industry (Documento de referencia sobre las Mejores Técnicas Disponibles en la industria cloroalcalina) (Octubre de 2000) adoptado por la Comisión en diciembre de 2001 (disponible en la dirección Internet http://eippcb.jrc.es).

Los procedimientos de células de mercurio y de diagrama datan ambos de finales del siglo XIX, mientras que el procedimiento de la membrana se desarrolló en los años 70. La distribución geográfica de los procesos de producción cloroalcalina es variada, con un predominio de la producción por células de mercurio en Europa occidental (54% de la capacidad de producción de cloro por este método en 2001), de la producción por el método de diafragma en Europa central y del este y en los Estados Unidos, y un absoluto dominio de la producción por membranas en Japón.

En el proceso de células de mercurio el cátodo es mercurio líquido. Las células de mercurio de la Unión Europea contienen, por término medio, entre 10.000 y 12.000 toneladas de mercurio. Otras 3.000 toneladas se encuentran en fábricas, edificios y vertederos. La cantidad total de mercurio que se libere como consecuencia del abandono de esta tecnología podría oscilar entre las 12.000 y las 15.000 toneladas, a las que se sumarán cerca de 2.000 toneladas procedentes de las plantas de producción cloroalcalina de la AELC y de los países en vías de adhesión.

En los próximos años se asistirá al progresivo desmantelamiento de las instalaciones europeas de células de mercurio, dado que muchas de estas instalaciones se encuentran en la última fase de su ciclo de vida económica y/o verán sus licencias de explotación revisadas a la luz de las disposiciones de la Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación. El calendario exacto de dicho desmantelamiento progresivo dependerá del modo en que las autoridades competentes de los Estados miembros interpreten la Directiva IPPC y de si se aplica o no la recomendación de eliminar gradualmente estas instalaciones.

1.1.1. Producción cloroalcalina en instalaciones de células de mercurio en la UE y en los países en vías de adhesión

Dentro de la Unión Europea, Dinamarca y Luxemburgo no cuentan con producción cloroalcalina y Austria e Irlanda no tienen producción cloroalcalina a base de mercurio. Por lo tanto, el desmantelamiento progresivo de las células de mercurio afectará a 11 Estados miembros. La industria cloroalcalina da trabajo a alrededor de 40.000 personas en Europa occidental. Euro Chlor cifró la estimación del coste total de la reconversión en alrededor 3.100 millones de euros en 2001.

De los países en vías de adhesión, la República Checa, Hungría, Polonia, Rumania y Eslovaquia disponen de plantas de células de mercurio y se verán afectados por el abandono progresivo de esta tecnología.

En el Anexo 1 se ofrece un resumen detallado de la situación de las plantas y capacidades de producción cloroalcalina por medio de células de mercurio en 2001.

En los últimos 15 años, al menos 34 instalaciones de los Países Bajos, Alemania, Reino Unido, Finlandia, Francia, Suecia, Noruega, Italia, Portugal, Bélgica, España, Austria y Dinamarca han clausurado total o parcialmente su producción a base de células de mercurio. Todas las instalaciones cerradas han destinado el mercurio liberado a otras instalaciones de producción cloroalcalina para compensar la pérdida de mercurio en el aire, el agua, en los productos o en los residuos durante la explotación y/o lo han vendido en el mercado libre del mercurio.

1.1.2. Producción y utilización del mercurio

La extracción mundial de mercurio se concentra en la actualidad en aproximadamente 10 países y las mayores producciones proceden de España y Kirgizstan. Durante los últimos 10 años, la producción mundial anual media de mercurio ha sido de 2.500 toneladas, si bien estas cifras pueden oscilar enormemente. La extracción mundial anual de mercurio va en retroceso y se estimó en 1.630 y 1.640 toneladas para los años 1999 y 2000 respectivamente [4].

[4] U.S. Geological Survey, Minerals Yearbook 2000

La de Almadén es la única mina de mercurio de Europa. Esta mina se encuentra al sudoeste de Madrid y es propiedad de la empresa Minas de Almadén y Arrayanes S.A. - MAYASA. La mina recibe un subsidio para el reajuste de la producción por parte del Estado español al que va unido un compromiso por reducir la actividad minera. En 1995 se concedió una ayuda de 5.222 millones de euros [5] al holding MAYASA, que posee la mina de Almadén. En 1999, alrededor de 100 personas trabajaban directamente en la sección minera de la empresa.

[5] Informe final EUPHEMET (agosto 2000), financiado por la DG Investigación, Contrato no. ENV4-CT97-0614.

Las emisiones directas al aire de mercurio procedente de las minas de Almadén se estimaron en alrededor de 4 toneladas [6] en 1995, de una producción de 1.500 toneladas de mercurio [7].

[6] Datos de Ferrara et al. (1998) presentados durante la 6ª Conferencia internacional sobre la contaminación global de mercurio de Minamata, Japón, de octubre de 2001 por L. Hylander, del Centro de Biología Evolutiva de la Universidad de Upsala, Suecia.

[7] De acuerdo con el documento BREF( sobre metales no férreos, las emisiones de mercurio procedentes de la producción primaria de mercurio son de entre 5-10 kg en invierno y 10-20 kg en verano por tonelada de mercurio producida. Esto significa que las emisiones de la mina de Almadén para el año 1995 fueron de entre 7,5 y 30 toneladas.

Además de a través de la minería, el mercurio también se obtiene por recuperación, por ejemplo, durante la producción de otros metales no ferrosos, principalmente cobre, zinc y plomo, o a través de la amalgama dental, de las pilas de óxido de plata y de la limpieza del gas natural. No se dispone de información detallada sobre la recuperación de mercurio en Europa, no obstante, existe una planta de producción de zinc en Finlandia que normalmente produce entre 50 y 70 toneladas de mercurio anuales (50 toneladas [8] en 1999). Los Países Bajos producen alrededor de 10 toneladas [9] anuales mediante el tratamiento del gas natural.

[8] Información presentada por el Sr.. Himmi, Outokumpu, Finlandia, a la Oficina europea para la prevención y control integrados de la contaminación de Sevilla.

[9] Informe final EUPHEMET (agosto de 2000), financiado por la DG Investigación, contrato nº. ENV4-CT97-0614.

El uso del mercurio en Europa occidental y en América del Norte ha retrocedido debido al creciente número de restricciones impuestas a los productos con contenido en mercurio. La industria cloroalcalina también dejará pronto de ser uno de los principales usuarios del mercurio. Al mismo tiempo se ha incrementado el uso de mercurio secundario o recuperado debido a la aplicación de la normativa en materia de medio ambiente, lo que ha convertido a los países desarrollados en exportadores netos de mercurio y ha provocado un descenso constante de los precios del mismo. Los precios de mercado han sido muy bajos desde 1990. Para el periodo de 1997-1999 han girado en torno a los 4 euros por kilo de mercurio.

Los excedentes de mercurio del mercado mantienen bajos los precios, lo que puede favorecer nuevos usos y aumentar la demanda a escala mundial, en especial fuera de la OCDE. El mercurio se exporta a los países en desarrollo para su reutilización en la prospectiva de oro, en la producción de cosméticos, pinturas y pesticidas, y en otros sectores en los que también se emplea en la OCDE, como medición y fabricación de aparatos eléctricos. A este respecto, es preciso tener presentes los efectos de la exportación continuada de mercurio de Europa a los países en desarrollo, en los que su uso puede provocar contaminación y traer consecuencias negativas para la salud. Además, una parte significativa de este mercurio podría volver a Europa en forma de contaminación atmosférica transfronteriza de largo alcance.

2. Aspectos jurídicos

Entre los instrumentos jurídicos para la eliminación del mercurio de la industria cloroalcalina y la gestión del mercurio excedentario, cabe citar la Directiva IPPC, la legislación sobre aguas comunitarias, la legislación sobre residuos y la relativa a la salud en el trabajo, el Convenio de Rotterdam y la Decisión OSPAR 90/3.

2.1. Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, (Directiva IPPC) [10]

[10] Directiva 96/61/CE del Consejo sobre prevención y control integrados de la contaminación (IPPC)

La industria cloroalcalina está cubierta por la Directiva IPPC. Los apartados 3 y 4 de su artículo 9 estipulan que los permisos de las instalaciones deberán basarse en las mejores técnicas disponibles. Las células de mercurio no se consideran como la mejor técnica disponible para la industria cloroalcalina [11]. La Directiva estipula en su artículo 5 que las instalaciones existentes, es decir, las instalaciones en funcionamiento antes del 30 de octubre de 1999, deberán operar de acuerdo con los requisitos de la Directiva para el 30 de octubre de 2007.

[11] Reference Document on Best Available Techniques in the Chlor-Alkali Manufacturing Industry (Documento de referencia sobre las Mejores Técnicas Disponibles en la industria cloroalcalina) (Octubre de 2000) adoptado por la Comisión en diciembre de 2001 (disponible en la dirección Internet http://eippcb.jrc.es).

No obstante, de acuerdo con el apartado 4 del artículo 9, a la hora de determinar las condiciones de los permisos a instalaciones individuales basadas en las mejores técnicas disponibles, la autoridad competente tendrá en cuenta las características técnicas de la instalación correspondiente, su situación geográfica y las condiciones medioambientales locales. Corresponde, por lo tanto, a la autoridad competente local decidir sobre las condiciones específicas de cada permiso.

2.2. Legislación comunitaria aplicable en materia de aguas

El Consejo adoptó, sobre la base de la Directiva 76/464/CEE relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, la Directiva específica 82/176/CEE relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de mercurio del sector de la electrólisis de los cloruros alcalinos. La aplicación de dicha Directiva, junto con la de la Directiva 84/156/CEE relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de mercurio de sectores distintos al de la electrólisis de los cloruros alcalinos, ha reducido enormemente la contaminación por mercurio del medio ambiente acuático.

Sin embargo, y con arreglo a la Directiva 2000/60/CE por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, recientemente se decidió clasificar el mercurio como "sustancia peligrosa prioritaria". Por este motivo, se prepararán medidas para la eliminación progresiva de los vertidos, emisiones y fugas de mercurio en un plazo de 20 años a partir de la adopción de las mismas. Dicha Directiva establece, como una de sus disposiciones, la revisión de la Directiva 82/176/CEE antes mencionada para finales de 2003 con el fin de concluir la eliminación progresiva de los vertidos.

2.3. Legislación comunitaria aplicable en materia de residuos

Con arreglo a la Directiva marco "residuos" [12], tal y como fue modificada, se entiende por residuo "cualquier substancia u objeto [...] del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención u obligación de desprenderse" [13].

[12] Directiva 75/442/CEE del Consejo modificada por la Directiva 91/156/CEE de 18 de marzo de 1991 y por la Decisión de la Comisión 96/350/CE de 24 de mayo de 1996.

[13] La letra a) del artículo 1 de la Directiva se refiere a las sustancias objetos "de las categorías que se recogen en el Anexo I". Es importante señalar que la lista del Anexo I no es exhaustiva, dado que la categoría Q16 se refiere a cualquier "materia, sustancia o producto que no esté incluida en las categorías anteriores". Por lo tanto, la definición de "residuo" queda abierta y cubre cualquier sustancia u objeto de la que su dueño se desprenda, tenga intención u obligación de desprenderse.

La distinción entre residuo y producto es una distinción jurídica concebida para establecer un equilibrio adecuado entre libertad de mercado y gestión responsable de los residuos. Son varias las ocasiones en que se ha apelado al Tribunal de Justicia para interpretar la definición de residuo, por lo que este órgano ha desarrollado varios criterios clave que ayudan a la hora de poder señalar la existencia de residuos en la práctica. El Tribunal ha confirmado en varias ocasiones que la interpretación de la definición no ha de ser restrictiva, dado que el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CE confirma que la política de medio ambiente de la Comunidad tiene por objetivo conseguir un alto grado de protección y debe basarse en los principios de cautela y de acción preventiva [14]. Además, el Tribunal ha señalado de forma expresa que, para la definición de residuo, es irrelevante que la sustancia u objeto tenga un valor comercial o sea susceptible de ser reutilizado económicamente [15].

[14] Ver párrafos 39-40 de la sentencia del TJE en el caso C-418-419/97 ARCO Chemie Nederland Ltd [2000] ECR I-4475.

[15] Caso C-359/88 Zanetti [1990] ECR I-1509.

El Tribunal también ha subrayado que la expresión "se desprenda" deberá interpretarse a la luz del objetivo de la Directiva marco "residuos", señalando que, a ese respecto, en el tercer considerando se dice que "cualquier regulación en materia de gestión de los residuos debe tener como objetivo esencial la protección de la salud del hombre y del medio ambiente contra los efectos perjudiciales causados por la recogida, el transporte, el tratamiento, el almacenamiento y el depósito de los residuos" [16].

[16] Caso C-418-419/97 ARCO Chemie Nederland Ltd (supra), párrafo 37 de la sentencia.

A falta de disposiciones comunitarias, los Estados miembros pueden elegir las modalidades de prueba de la existencia de residuos, siempre que no menoscaben la eficacia de la legislación comunitaria. El Tribunal se ha pronunciado en el sentido de que la efectividad del artículo 174 del Tratado CE como de la Directiva marco "residuos" se verían mermadas si se emplearan modalidades de prueba que tuvieran como efecto la restricción del ámbito de aplicación de la Directiva y no incluyeran materiales, sustancias o productos que correspondan a la definición de "residuos" con arreglo a la Directiva [17].

[17] Caso C-418/97 ARCO Chemie Nederland Ltd (supra), párrafo 42 de la sentencia.

Además, el Tribunal ha añadido nuevos criterios para establecer la existencia de residuos, principalmente en el contexto de los desechos de los procesos de producción [18]. En concreto, el Tribunal Europeo ha dejado también claro que, en los casos en los que deban tomarse precauciones especiales para la utilización de unos desechos, debido a la naturaleza perjudicial para el medio ambiente de su composición, se puede considerar que estamos ante una prueba de que existe "desprendimiento" en el sentido de la definición de residuo que se recoge en la Directiva [19].

[18] Ver casos C-418/97 ARCO Chemie Nederland Ltd (supra), párrafos 44-97 de la sentencia y C-9/00 Palin Granit Oy, sentencia de 18 de abril de 2002 (aún no hecha pública).

[19] Tribunal de Justicia, casos C-418 y 419/97 (ARCO), párrafos 86 y 87

Son varias las consecuencias de la aplicación de la definición de residuo. En caso de considerarse residuo, un material está sujeto no sólo a los requisitos y controles recogidos en la legislación comunitaria de base en relación con los residuos, es decir, la Directiva marco "residuos", la Directiva relativa a los residuos peligrosos [20] y el Reglamento sobre traslados de residuos [21], por los que se aplica el Convenio de Basilea en la UE, incluidas las disposiciones por las que se prohibe la exportación de residuos peligrosos a países de fuera de la OCDE. Está también sujeto a una serie de instrumentos legislativos comunitarios específicos en relación con las operaciones de tratamiento [22] y los flujos de residuos [23].

[20] Directiva 91/689/CEE del Consejo de 12 de diciembre de 1991 sobre residuos peligrosos.

[21] Reglamento (CEE) No 259/93 del Consejo de 1 de febrero de 1993 relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la CE.

[22] Principalmente, la Directiva 99/31/CE de 26 de abril de 1999 relativa al vertido de residuos y la Directiva 2000/76/CE de 4 de diciembre de 2000 relativa a la incineración de los residuos..

[23] Directiva 75/439/CEE de 16 de junio de 1975 relativa a la gestión de aceites usados (modificada), Directiva 94/62/CE de 20 de diciembre de 1994 relativa a los envases y los residuos de envases, Directiva 2000/53/CE de 21 de octubre de 2000 relativa a los vehículos al final de su vida útil.

2.3.1. Mercurio procedente del cierre de plantas de producción cloroalcalina

El mercurio que se obtiene del desmantelamiento de células y a través del tratamiento de equipos y residuos es puro y de calidad similar al vendido en el mercado libre.

Teniendo en cuenta la definición de residuo de la Directiva marco 75/442/CEE relativa a los residuos y la jurisprudencia, el mercurio puro extraído de las células de electrólisis para su comercialización no puede considerarse en principio como un residuo. Antes es preciso demostrar que el propietario de la instalación cuyo funcionamiento queda interrumpido se desprende del mercurio, que tiene intención de desprenderse o que está obligado a desprenderse en virtud de la legislación nacional. La decisión deberá adoptarse caso por caso en función de las circunstancias.

El requisito de la Directiva 96/61/CE "IPPC" sobre el abandono progresivo de los procesos de células de mercurio en la industria cloroalcalina no permite concluir de forma general que, en caso de cierre de una planta de producción cloroalcalina, el propietario vaya a desprenderse, tenga la intención de desprenderse o la obligación de desprenderse del mercurio puro. Por lo tanto, no se puede concluir o presumir que el mercurio puro extraído de la interrupción en el funcionamiento de células de electrólisis por el cierre de plantas de producción cloroalcalina constituye un residuo con arreglo a la legislación comunitaria sobre residuos.

Por este motivo, el mercurio procedente del cierre de instalaciones no pasa a estar automáticamente cubierto por la legislación comunitaria relativa a los residuos ni sometido a las disposiciones del Convenio de Basilea. Ello significa que no hay ni condiciones específicas ni disposiciones particulares aplicables a su tratamiento o a su comercio dentro o fuera de la UE.

2.4. Legislación comunitaria aplicable en materia de salud en el trabajo

La Directiva 98/24/CE del Consejo relativa a la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores contra los riesgos relacionados con los agentes químicos durante el trabajo es aplicable a las operaciones de manipulación del mercurio. En ella se fijan los requisitos mínimos para garantizar la protección de los trabajadores y se autoriza el establecimiento de un valor límite de exposición profesional y de un valor límite biológico para el mercurio.

El Comité científico sobre los límites de exposición profesional de la UE adoptó recientemente una recomendación sobre los límites de exposición profesional para el mercurio elemental y para los compuestos inorgánicos divalentes del mercurio (SCOEL/SUM/84 final). Al término de las consultas externas que se llevarán a cabo sobre esta recomendación, la Comisión podrá proponer un límite europeo de exposición profesional para el mercurio.

2.5. El Convenio de Rotterdam para la aplicación del procedimiento ICP

En 1998 se concluyó el Convenio de Rotterdam para la aplicación del procedimiento de información y consentimiento previos (ICP) en relación con determinados productos químicos y pesticidas peligrosos objeto de comercio internacional. La Comunidad Europea lo firmó el 11 de septiembre de 1998. Este convenio entrará en vigor el nonagésimo día siguiente a la fecha de depósito del quincuagésimo instrumento de ratificación, de aceptación, de aprobación o de adhesión [24].

[24] En julio de 2002, habían ratificado el Convenio trece partes.

El principio de base del Convenio es que un producto químico prohibido o estrictamente regulado, que se inscriba en el Anexo III del Convenio sólo podrá exportarse con el consentimiento e información previos del importador. El Convenio prevé un mecanismo que permite integrar nuevas sustancias, siempre que se respeten determinados criterios.

La Comisión ha propuesto un Reglamento del Consejo relativo a la exportación e importación de productos químicos peligrosos [25] en aplicación de las disposiciones del Convenio en el territorio de la UE. El Reglamento propuesto aplicaría el Convenio y sustituiría al Reglamento (CEE) nº 2455/92 del Consejo. En el Anexo I de la propuesta de Reglamento se enumeran los productos químicos sometidos a la notificación de exportación y los que reúnen las condiciones necesarias para ser objeto de la notificación ICP y de aquéllos a los que se aplica el procedimiento internacional ICP.

[25] Propuesta de Reglamento del Consejo relativa a las exportaciones e importaciones de productos químicos peligrosos - COM(2001) 803 final

Por el momento, el mercurio metálico no figura en la lista del Anexo I del Reglamento en vigor ni de la propuesta de Reglamento ni en el Anexo III del Convenio. No obstante, el mercurio metálico podría responder a los criterios de inscripción y debería ser posible añadirlo tanto al Anexo I del nuevo Reglamento como al Anexo III del Convenio.

2.6. El Convenio de Oslo y de París (OSPAR)

La Comunidad Europea es parte contratante del Convenio OSPAR para la protección del medio ambiente marino del Atlántico Nordeste.

La decisión OSPAR 90/3 de 14 de junio de 1990 recomienda el cese de la actividad de las instalaciones existentes de células de mercurio de las plantas de producción cloroalcalina lo antes posible con el fin de conseguir el objetivo de su total eliminación de aquí a 2010. La recomendación relativa a la supresión progresiva de las células de mercurio de la Decisión 90/3 se volvió a examinar en 1999-2001, pero no se ha introducido ninguna modificación.

El Consejo no ha aprobado formalmente la decisión OSPAR 90/3, por lo que la Comunidad no está obligada a respetar dicho texto.

3. Consecuencias de la supresión de las células de mercurio

La eliminación progresiva de las células de mercurio de la industria europea cloroalcalina ya ha comenzado y se desarrollará a lo largo de al menos diez años. El calendario preciso de esta supresión dependerá de la forma en que las autoridades competentes de los Estados miembros interpreten y apliquen la Directiva IPPC y de su voluntad de respetar la recomendación relativa a la supresión de las células de mercurio de aquí a 2010 que se recoge en la decisión OSPAR 90/3. Algunos Estados miembros parecen estar determinados a eliminar rápidamente las células de mercurio, pero otros no han dado a conocer aún sus intenciones a este respecto.

La eliminación progresiva de las instalaciones de producción cloroalcalina a base de células de mercurio representa, en principio, un paso adelante en la defensa del medio ambiente. Redundará en una reducción considerable de las emisiones de mercurio y una disminución del consumo energético de dicho sector industrial. No obstante, el cese de la actividad de las células de mercurio liberará entre 12.000 y 15.000 toneladas de mercurio en la Unión Europea a lo largo de los próximos años. Si dicho mercurio no recibe el tratamiento adecuado podría resultar un peligro mucho más grande para el medio ambiente que su uso actual confinado en la industria cloroalcalina. El destino del mercurio que se libere de las células es por lo tanto fundamental si se desea obtener un beneficio ecológico de su eliminación.

Existen tres alternativas posibles de tratamiento del mercurio que se libere de la industria cloroalcalina:

1. Reutilización

2. Almacenamiento provisional

3. Almacenamiento definitivo

Estas tres alternativas se recogen y evalúan en función de algunos indicadores en el cuadro siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.1. Reutilización

En la actualidad, el mercurio recuperado de antiguas plantas de producción cloroalcalina se reutiliza de diversos modos: puede ser reutilizado por la industria cloroalcalina, comercializado o enviado a la mina de Almadén.

Reutilización en la industria del cloro

Una parte del mercurio se reutiliza en células de mercurio de plantas de producción cloroalcalina con una fecha de cierre posterior. En la actualidad esta práctica es corriente, pero en los próximos años, cuando el ritmo de cierre de las plantas de células de mercurio se acelere, habrá más mercurio disponible que instalaciones que puedan usarlo en Europa. La reutilización del mercurio por parte de la industria cloroalcalina no eliminará el mercurio, antes bien, favorecerá su dispersión en el medio ambiente a través de los residuos y de los productos de estos procesos de producción.

Una vez que la técnica de producción cloroalcalina por medio de células de mercurio haya sido totalmente abandonada en Europa, se pondrá fin a la demanda de mercurio de esta industria en el continente. El mercurio podrá venderse a la industria que siga empleando esta tecnología fuera de las fronteras de la UE, lo que exportará el problema fuera de Europa y reducirá la demanda de mercurio primario, extraído en mina.

Comercialización

Las empresas se deshacen del mercurio residual respetando algunas restricciones impuestas por las autoridades locales. Hasta el momento, todas las instalaciones que han procedido al cese de su actividad han comercializado sus excedentes de mercurio en el mercado sin ningún tipo de restricción.

No se conoce con exactitud la demanda mundial de mercurio, pero no supera las 5 000 toneladas anuales [26]. El consumo mundial de mercurio se estimó en 3.800 toneladas en 1993 [27] y en 3 400 toneladas en 1996 [28]. La cantidad de mercurio procedente de operaciones de recuperación está en aumento al tiempo que disminuye su uso legal, lo que significa que será preciso colocar cantidades cada vez mayores de mercurio en un mercado cada vez más restringido.

[26] Informe final EUPHEMET (agosto de 2000), financiado por la DG Investigación, contrato n° ENV4-CT97-0614.

[27] Informe final EUPHEMET (agosto 2000), financiado por la DG Investigación, contrato n° ENV4-CT97-0614.

[28] Informe ERM (diciembre de 1998) encargado por la DG III, referencia 5260.

El destino del mercurio procedente de las instalaciones clausuradas es incierto. Una parte importante de dicho mercurio podría ser objeto de una utilización sin restricciones, principalmente en las actividades de minería de oro a pequeña escala desarrolladas en China, Filipinas, Indonesia, Brasil, Colombia y otros países.

Entrega a la mina de mercurio de Almadén

El mercurio de vende y envía a la mina de Almadén en España. La actividad de extracción se verá reducida y se sustituirá por una adecuada capacidad de almacenamiento.

Euro Chlor, que representa a la industria europea cloroalcalina, ha celebrado un contrato con Minas de Almadén por el que la segunda se compromete a comprar el mercurio excedentario procedente de las instalaciones de producción de Europa occidental y lo comercializa en sustitución del mercurio de producción primaria. Todas las empresas comunitarias que forman parte de Euro Chlor se han comprometido a vender sus excedentes de mercurio a Almadén. Euro Chlor piensa que también será posible llegar a un acuerdo con los países miembros de Europa central y oriental. Es preciso señalar que no todas las empresas que poseen plantas de producción a base de células de mercurio en los países en vías de adhesión son miembros de Euro Chlor.

La mina española es el mayor productor mundial de mercurio y sus ventas oscilan entre las 700 y 1.300 toneladas anuales [29]. Según Euro Chlor y Minas de Almadén, si la industria del cloro de Europa occidental se tuviera que deshacer de entre 400 y 500 toneladas de mercurio al año, el mercado podría absorberlas. Estas cifras se basan en el supuesto de que el cese total del procedimiento de mercurio llevará más de veinte años, como se sugiere en los argumentos a favor de una revisión de la recomendación PARCOM 90/3 de OSPAR.

[29] Risks to Health and the Environment Related to the Use of Mercury Products (Riesgos para la Salud y el Medio Ambiente relacionados con el uso de productos de mercurio); informe final redactado por la Comisión Europea, DG Empresas, julio de 2002

No obstante, en caso de que se fuerce el cierre de estas instalaciones antes de 2020 surgirán problemas ante la incapacidad del mercado para absorber las cantidades de mercurio que en la actualidad se devuelven a la mina. En tal caso sería preciso almacenar el mercurio. El acuerdo alcanzado entre Euro Chlor y Minas de Almadén es válido para un máximo de 1000 toneladas anuales. Si esta cantidad se viera superada, sería preciso revisar las condiciones del acuerdo.

En 2000, las transferencias de mercurio entre las instalaciones de producción de Europa occidental y Minas de Almadén ascendieron a 354 toneladas. En 2001, esta cifra pasó a 506 toneladas y, según las estimaciones, debería ser del orden de 450 toneladas en 2002. En 2000, Almadén produjo 236 toneladas [30] de mercurio y vendió en total 1095 toneladas, lo que demuestra que Almadén extrae menos mineral y vende el mercurio excedentario procedente de sus stocks y de las instalaciones de producción cloroalcalina.

[30] Datos del Instituto Geológico y Minero de España para la Oficina europea del control y la prevención integrados de la contaminación de Sevilla..

Es importante señalar que la estimación total de mercurio excedentario del cierre de instalaciones cloroalcalinas de Europa occidental (entre 12.000 y 15.000 toneladas) correspondería a entre 7 y 9 años de producción mundial, tomando como referencia la producción mundial de 2000, que alcanzó las 1,650 toneladas.

El acuerdo alcanzado con Minas de Almadén forma parte de la estrategia desarrollada por las empresas cloroalcalinas de Europa occidental para eliminar de forma segura el mercurio metálico procedente del cierre de células de producción.

Reutilización

Ventajas // Inconvenientes

Disminución de la demanda de mercurio primario extraído de la mina.

Menor impacto medioambiental en la zona minera debido a la reducción de la actividad de extracción.

Disminución de las emisiones de mercurio transfronterizas de larga distancia debidas a la extracción.

Buena aceptación por parte de la industria ya que no implica gastos adicionales para el cierre. // El problema que plantea el mercurio residual se aplaza o desplaza a países de fuera de Europa.

Continuarán las emisiones locales y transfronterizas de larga distancia debidas a la utilización del mercurio.

El futuro del mercurio excedentario procedente del cierre de instalaciones es incierto. Una parte importante corre el riesgo de acabar en países en los que no hay o no se aplican restricciones, con los consiguientes riesgos para la salud y el medio ambiente en algunas partes del mundo.

3.2. Almacenamiento provisional

El mercurio podría almacenarse de manera segura durante un periodo indeterminado hasta que se elabore una estrategia para su reutilización y/o su eliminación en condiciones de total seguridad. Este almacenamiento podría realizarse en la planta de producción, en la mina de Almadén o en otro lugar en el que sea posible un almacenamiento adecuado. Llegado el momento se podría reutilizar o eliminar el mercurio así almacenado. Sería necesario crear una capacidad de almacenamiento segura desde el punto de vista del medio ambiente.

En la medida en que se trate de una solución provisional, ello implicaría gastos adicionales durante un periodo de tiempo cuya duración no es previsible. El propietario de la instalación de almacenamiento seguiría siendo responsable durante el periodo de depósito del mismo en sus instalaciones. El mercurio almacenado podría utilizarse de nuevo o eliminarse según surjan usuarios potenciales o se habiliten instalaciones de eliminación adecuadas.

Almacenamiento provisional

Ventajas // Inconvenientes

Si el almacenamiento se realiza en el lugar de las instalaciones de producción cloroalcalina, la empresa seguirá siendo responsable del mercurio.

Las posibilidades de reutilización o eliminación definitiva siguen estando abiertas.

Los poderes públicos seguirían conservando el control del mercurio. // Al tratarse de una solución provisional, presenta costes adicionales frente a una hipotética solución definitiva.

Se deberán crear nuevas capacidades de almacenamiento.

La manipulación o la reutilización pueden provocar la contaminación del medio ambiente.

El futuro del mercurio sigue siendo incierto.

3.3. Almacenamiento definitivo

El almacenamiento definitivo del mercurio excedentario constituiría la mejor solución y el mejor medio de reducir las emisiones de mercurio. Es evidente el interés que tiene la eliminación gradual de las células de mercurio desde un punto de vista medioambiental. Si el mercurio procedente del cierre de estas instalaciones se almacena de forma definitiva, cesarán las emisiones causadas por dicho mercurio y la industria cloroalcalina consumirá mucha menos energía. No obstante, aún no se han puesto totalmente a punto los métodos adecuados y los costes son todavía relativamente altos. Sería posible aplicar el principio del que contamina paga, pero ello podría desfavorecer a la industria europea frente a otros competidores.

El mercurio podría transformarse en una amalgama insoluble, con sulfuro, por ejemplo, y eliminarse en vertederos especialmente reservados a este uso o en vertederos para residuos peligrosos. Sería preciso crear la capacidad de tratamiento necesaria para la Unión Europea y poner a punto soluciones técnicas. Aún no se conocen muy bien los costes del tratamiento y las capacidades disponibles en los Estados miembros.

Las autoridades suecas tienen en proyecto el almacenamiento definitivo de todo el mercurio y los residuos con contenido en mercurio a gran profundidad en lecho rocoso. Según sus estimaciones, este método tendría un coste de entre 12 y 15 euros por kilogramo de mercurio, sin incluir los gastos de pretratamiento. Esto significaría que el coste de la eliminación de las entre 12.000 y 15.000 toneladas de mercurio procedentes de las instalaciones cerradas en Europa occidental oscilaría entre los 180 y los 330 millones de euros. Esta cifra podría compararse a los 3.100 millones de euros [31] en que se estima el coste total de la conversión en Europa occidental. Esta estimación aproximada apunta a un coste adicional de entre el 6 y el 10% para la eliminación definitiva del mercurio procedente de las instalaciones cerradas en Europa occidental.

[31] Según Euro Chlor, el coste de reconversión generalmente admitido es de 530 euros por tonelada de producción de cloro. Dado que la capacidad total de producción de cloro con células de mercurio de Europa occidental fue de 5 850 000 toneladas en 2001, el coste total sería de 3 100 millones de euros.

Almacenamiento definitivo

Ventajas // Inconvenientes

Enfoque sostenible de la reducción de las emisiones de mercurio.

El abandono de las plantas de células de mercurio tiene dos ventajas ecológicas: fin de las emisiones de mercurio y menos consumo de energía por parte de la industria del cloro.

Europa podría servir de ejemplo a otros países y acelerar la reducción de las emisiones de mercurio a nivel mundial. // Por el momento no hay capacidad adecuada. Aún no se han desarrollado totalmente los métodos adecuados.

Aún no se han cifrado los costes de la eliminación definitiva, pero comparados con otras alternativas serían más caros para la industria y el contribuyente.

Cabe esperar cierta resistencia por parte de la industria, ya que esta opción hará más costoso el cierre de las instalaciones.

4. Enfoque global

El mercurio no es un problema local. En todo el planeta hay niveles de mercurio de fondo elevados. En la actualidad, se considera que las centrales de carbón son, con mucho, la principal fuente de contaminación atmosférica de mercurio en el mundo. La combustión de otros combustibles fósiles contribuye también de manera importante. Otra fuente no despreciable de contaminación procede de la extracción de oro a pequeña escala. La técnica consiste en calentar el mercurio hasta su evaporación, lo que implica que la casi totalidad del mercurio empleado se libera en la atmósfera. La industria del cloro es una gran consumidora de mercurio, pero las emisiones directas procedentes de las instalaciones de producción son relativamente bajas. Estas fuentes vienen a alimentar, junto con otras no mencionadas, la contaminación de mercurio de la biosfera del planeta.

Los orígenes del depósito de mercurio atmosférico (flujo de mercurio del aire hacia la tierra y el mar) afectan tanto a nivel local como planetario. Al margen de las fuentes locales, como la combustión de carbón, la actividad industrial y la extracción de oro a pequeña escala, las concentraciones atmosféricas de fondo en el planeta contribuyen de manera importante a la contaminación de mercurio de cualquier punto de la Tierra. Las fuentes locales, a su vez, vienen a incrementar las concentraciones de fondo a escala mundial [32]. Ello se debe al hecho de que el mercurio es volátil y sus emisiones se dispersan por amplias áreas de la atmósfera y el mar.

[32] Bergan et al (1999); Lindquist et al (1984) en 'Experiences from phasing out the use of mercury in Sweden', K. von Rein and L.D. Hylander, Reg Environ Change (2000) 1:126-134.

Desde la época preindustrial, las emisiones antropogénicas de mercurio han hecho aumentar de 0,5 a 3 veces la tasa de depósito media en el mundo [33]. En las zonas más fuertemente industrializadas y sus alrededores en Europa, América del Norte y del Sur y China, las concentraciones han aumentado en un factor 2 a 10 a lo largo de los últimos 2 siglos.

[33] Documento de síntesis sobre la contaminación del aire ambiente con mercurio (Hg), 2001. Publicado por la Comisión y accesible en la dirección de Internet http://europa.eu.int/comm/environment/air/ambient.htm (avanzar hasta "The fourth Daughter Directive", y después, Position paper on Mercury).

La contaminación por mercurio, que en un principio se consideraba un problema local y agudo, ha pasado a verse como un mal planetario, difuso y crónico. El mercurio es persistente y se acumula en los organismos vivos. La toxicidad del mercurio y de sus compuestos es bien conocida y está ampliamente descrita: efectos sobre el desarrollo neurológico, efectos tóxicos sobre el sistema nervioso y sobre el sistema cardiovascular, el sistema inmunitario, el aparato reproductor y los riñones. Los déficits del desarrollo neurológico y las alteraciones psicomotoras consecuencia de la intoxicación del sistema nervioso central constituyen los efectos más frecuentes y mejor descritos.

El mercurio se transforma parcialmente en metilmercurio por procesos naturales y puede acumularse en los organismos vivos de la cadena alimentaria, lo que presenta riesgos tanto para los animales como para el hombre. Las poblaciones que consumen mucho pescado, marisco y otras especies de mamíferos marinos son especialmente vulnerables [34]. El metilmercurio alcanza el feto, atraviesa la barrera hematoencefálica y puede, incluso en bajas concentraciones, afectar al desarrollo mental, a veces sin que haya síntomas clínicos en la madre [35].

[34] UNEP Global Mercury Assessment (Evaluación mundial del mercurio de PNUMA), proyecto de informe de 25 de abril de 2002. En la dirección Internet GMA PNUMA: http://www.chem.unep.ch/mercury/report/1stdraft-report.htm.

[35] Toxicological Effects of Methylmercury (2000) (Efectos toxicológicos del metilmercurio), U.S. National Research Council. Este informe lo encargó la agencia de los EE.UU. de protección del medio ambiente y está disponible en Internet: http://www.nap.edu.

4.1. Estrategias de gestión del mercurio en América del Norte

Los efectos del mercurio constituyen un motivo de preocupación desde hace varios años en América del Norte. Canadá, Estados Unidos y Méjico han acordado un plan de acción para luchar contra la contaminación por mercurio.

El gobierno de los Estados Unidos cuenta con un stock de 5000 toneladas de mercurio en reserva desde 1994, momento en el que se planteó la cuestión de las consecuencias medioambientales de la colocación de estas existencias en el mercado mundial de materias primas. La política provisional consistió en almacenar las reservas federales de mercurio por razones de protección medioambiental. Se está llevando a cabo un estudio del impacto medioambiental con el fin de saber lo que conviene hacer al respecto.

Estas cuestiones se abordaron en la conferencia norteamericana titulada "Breaking the Mercury Cycle: Long Term Management of Surplus & Recycled Mercury & Mercury-Bearing Waste," (Interrupción del ciclo de mercurio: gestión a medio plazo del mercurio excedentario y reciclado y de los desechos con contenido en mercurio) auspiciado conjuntamente por la Agencia de protección del medio ambiente de los EE.UU., Environment Canada y otros organismos, celebrada en Boston, Massachusetts, del 1 al 3 de mayo de 2002 [36].

[36] http://www.newmoa.org/Newmoa/htdocs/prevention/mercury/breakingcycle/toc.cfm

4.2. Iniciativas internacionales

El mercurio plantea un problema a escala mundial y ya se ha emprendido una acción internacional sobre este tema. Además de la decisión OSPAR 90/3, las instalaciones de producción cloroalcalina a base de células de mercurio están cubiertas por el protocolo de la Comisión económica para Europa de las Naciones Unidas de 1998 relativo a los metales pesados del Convenio de 1979 sobre la contaminación atmosférica transfronteriza de larga distancia.

El objetivo de este protocolo relativo a los metales pesados es reducir las emisiones de metales pesados causadas por actividades antropogénicas que pueden estar en el origen de contaminaciones transfronterizas de larga distancia y que pueden tener efectos adversos sobre la salud humana o el medio ambiente. La producción cloroalcalina a base de células de mercurio es una de las actividades contempladas en el protocolo con sus correspondientes emisiones de mercurio.

El mercurio y sus compuestos son también objeto de una evaluación mundial por parte del PNUMA en colaboración con otros miembros del Programa Inter-organizaciones para la gestión racional de los productos químicos (IOMC). La evaluación se basará en las contribuciones de los gobiernos y de los organismos gubernamentales e intergubernamentales. El informe [37] deberá presentarse en la vigésimo segunda sesión del consejo de administración del PNUMA (GC 22) prevista para 2003.

[37] El 25 de abril de 2002 se difundió un primer proyecto de informe de la Evaluación mundial del mercurio para su examen y presentación de observaciones. Se encuentra en la dirección Internet: http://www.chem.unep.ch/mercury/Report/1stdraft-report.htm.

5. Conclusiones

El Consejo invitó a la Comisión a que clarifique la situación jurídica por lo que se refiere a la reconversión de las instalaciones industriales de producción cloroalcalina por células de mercurio y a establecer las consecuencias posibles, para todas las partes implicadas, del uso del mercurio y a que le informe, preferentemente antes de finales de 2001, sobre la eventual necesidad de una actuación coordinada en la UE y los países en vías de adhesión.

En respuesta a la solicitud del Consejo, la Comisión expuso la situación en relación con el mercurio procedente del cierre de instalaciones de producción cloroalcalina:

-Es evidente que las concentraciones de mercurio en el medio ambiente siguen siendo muy importantes y deberán reducirse aún más.

-El mercurio es un contaminante atmosférico transfronterizo de larga distancia y seguir adelante con su comercialización provocará emisiones de mercurio que vendrán a sumarse a las concentraciones de fondo ya elevadas a nivel local y a escala planetaria.

-Las 47 instalaciones de producción cloroalcalina con células de mercurio con que cuenta la Unión Europea liberarán entre 12.000 y 15.000 toneladas de mercurio cuando se proceda a su cierre, a las que se sumarán otras 2.000 toneladas procedentes del mismo tipo de instalaciones de los países de la AELC y de los países en vías de adhesión.

-El cierre de las instalaciones de producción cloroalcalina liberará grandes cantidades de mercurio. Es necesario resolver de forma racional y sostenible su destino para evitar daños medioambientales tanto en la Unión Europea como en futuros Estados miembros y terceros países.

-La demanda de mercurio es débil tanto en la UE como en América del Norte, pero sí existe demanda mundial. El constante abastecimiento del mercado con mercurio excedentario mantendrá bajo su precio y hará atractivo su uso.

El análisis de las disposiciones jurídicas que afectan al mercurio procedente del cierre de instalaciones de la industria cloroalcalina lleva a las siguientes consideraciones:

-La Directiva IPPC constituye el único instrumento jurídico obligatorio aplicable al caso de cierre de células de mercurio. El proceso de las células de mercurio no está considerado como una MTD para la producción cloroalcalina y corresponde a las autoridades locales determinar caso por caso las condiciones de autorización de cada instalación, en función de las MTD. Todas las instalaciones existentes deberán respetar las condiciones de autorización basadas en las MTD y funcionar con arreglo a las exigencias de la Directiva para el 30 de octubre de 2007 a más tardar.

-El mercurio procedente de las células de mercurio del cierre de plantas cloroalcalinas no coincide automáticamente con la definición de residuo. Para determinar si dicho mercurio constituye un residuo es preciso analizar la situación caso por caso y establecer que el propietario de la instalación trata de desprenderse del mercurio, que tiene la intención de desprenderse del mercurio o que tiene la obligación de desprenderse del mercurio en virtud de la legislación nacional.

Por lo tanto, la legislación comunitaria en materia de residuos y las disposiciones del Convenio de Basilea no son de aplicación automática al mercurio excedentario procedente del cierre de plantas de producción cloroalcalina. Esto quiere decir que las normas de la legislación comunitaria en materia de residuos y las disposiciones del Convenio de Basilea relativas al tratamiento y al comercio dentro y fuera de la UE no son aplicables de forma sistemática.

Por lo que se refiere a la gestión de grandes cantidades de mercurio procedente del cierre de plantas cloroalcalinas, el objetivo fundamental es garantizar un elevado nivel de protección de la salud humana y del medio ambiente. Para ser verdaderamente eficaz, una solución habrá de tener en cuenta la situación a nivel mundial, ser sostenible y prever el riesgo de distorsión del mercado interno.

Este objetivo se puede alcanzar gracias a una gestión responsable del mercurio, velando por que no se comercialice sin una evaluación previa adecuada del riesgo de efectos nefastos sobre el medio ambiente. Dentro de los actuales márgenes jurídicos, este objetivo puede alcanzarse de dos modos:

-Convendría invitar a los países en vías de adhesión y los países candidatos a la adhesión a que practiquen el mismo sistema que los miembros de Euro Chlor de Europa occidental: vender el mercurio a la mina de Almadén. Ello facilitaría el control de los flujos de mercurio sin imponer nuevas restricciones jurídicas.

-Siempre que se cumplan los requisitos necesarios, el mercurio metálico podría ser objeto de una propuesta para su inclusión en el Anexo III del Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento ICP aplicable a determinados productos químicos y pesticidas peligrosos que son objeto de comercio internacional. También podría incluirse posteriormente en el Anexo I del nuevo reglamento del Consejo propuesto relativo a las importaciones y exportaciones de productos químicos peligrosos [38]. Ello permitiría a las empresas que comercian con mercurio metálico estar mejor informadas sobre los efectos potenciales de dicha sustancia. Uno de los obstáculos para el éxito de esta modificación es que otra parte del Convenio procedente de otra región geográfica debería notificar también el mercurio metálico.

[38] COM(2001) 803 final.

No obstante, desde un punto de vista medioambiental, la eliminación definitiva del mercurio excedentario sería la mejor solución teniendo en cuenta que aún no se han desarrollado métodos adecuados y que los costes son relativamente altos. Se podría aplicar el principio "el que contamina paga", si bien ello colocaría a la industria europea en una posición desfavorable frente al resto de competidores.

Una estrategia coherente y sostenible debería no sólo abordar el problema del mercurio excedentario procedente del cierre de las plantas de producción cloroalcalina, sino también abarcar la producción primaria de mercurio en Europa.

ANEXO I: Instalaciones de células de mercurio y capacidades de producción en la Unión Europea, la AELC y los países en vías de adhesión en 2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Número de instalaciones de células de mercurio en la Unión Europea, la AELC y los países en vías de adhesión en 2001.

>SITIO PARA UN CUADRO>