COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 20.5.2020 COM(2020) 535 final INFORME DE LA COMISIÓN Italia



Informe elaborado de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea



INFORME DE LA COMISIÓN Italia



Informe elaborado de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 1. Introducción El 20 de marzo de 2020, la Comisión adoptó una Comunicación relativa a la activación de la cláusula general de salvaguardia del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La cláusula, tal como se recoge en el artículo 5, apartado 1, el artículo 6, apartado 3, el artículo 9, apartado 1, y el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1466/97 y en el artículo 3, apartado 5, y el artículo 5, apartado 2, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, facilita la coordinación de las políticas presupuestarias en tiempos de crisis económica grave. En su Comunicación, la Comisión compartía con el Consejo su opinión de que, teniendo en cuenta la grave recesión económica que se preveía como consecuencia del brote de COVID-19, las condiciones actuales permiten la activación de la cláusula. El 23 de marzo de 2020, los ministros de Hacienda de los Estados miembros aceptaron la evaluación de la Comisión. La activación de la cláusula general de salvaguardia permite una desviación temporal respecto de la trayectoria de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, siempre que dicha desviación no ponga en peligro la sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. Por lo que respecta al componente corrector, el Consejo también puede decidir, previa recomendación de la Comisión, adoptar una trayectoria presupuestaria revisada. La cláusula general de salvaguardia no suspende los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La misma permite a los Estados miembros no cumplir los requisitos presupuestarios que se aplicarían en condiciones normales, y a la Comisión y al Consejo tomar las medidas necesarias de coordinación de políticas en el marco del Pacto. Los datos notificados por las autoridades italianas el 22 de abril de 2020, validados a continuación por Eurostat, muestran que el déficit de las administraciones públicas en Italia alcanzó el 1,6 % del PIB en 2019, mientras que la deuda bruta de las Administraciones Públicas se situó en el 134,8 % del PIB. Según el Programa de Estabilidad de 2020, Italia planifica un déficit del 10,4 % del PIB en 2020, mientras que la deuda si situará previsiblemente en el 155,7 % del PIB. El déficit planificado para 2020 proporciona indicios razonables de la existencia de un déficit excesivo tal como se define en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por otra parte, los datos de 2019 reflejan un avance insuficiente hacia el valor de referencia para la reducción de la deuda, lo que también aporta indicios razonables de la existencia de un déficit excesivo tal como se define en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En este contexto, la Comisión ha elaborado el presente informe, en el que se analiza el cumplimiento por parte de Italia de los criterios de déficit y deuda del Tratado. El informe tiene en cuenta todos los factores pertinentes y presta la debida consideración al gran choque económico asociado a la pandemia de COVID-19. Cuadro1. Déficit y deuda de las Administraciones Públicas (% del PIB) 2016 2017 2018 2019 2020 COM 2021 COM Criterio de déficit Saldo de las Administraciones Públicas -2,4 % -2,4 % -2,2 % -1,6 % -11,1 % -5,6 % Criterio de deuda Deuda bruta de las Administraciones Públicas 134,8 % 134,1 % 134,8 % 134,8 % 158,9 % 153,6 % Diferencia respecto al valor de referencia de la deuda 5,8 % 6,3 % 7,3 % 7,4 % 1290 % 5,7 % Fuente: Eurostat, previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión 2.Criterio de déficit Sobre la base del Programa de Estabilidad de 2020, se espera que el déficit de las Administraciones Públicas de Italia alcance el 10,4 % del PIB en 2020, cifra superior y no cercana al valor de referencia del Tratado del 3 % del PIB. El exceso previsto sobre el valor de referencia del Tratado en 2020 es excepcional, ya que es el resultado de una grave recesión económica. Teniendo en cuenta el impacto de la pandemia de COVID-19, las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión anticipan una contracción del PIB real del 9,5 % en 2020. Se espera que el descenso de la actividad económica reduzca los ingresos públicos, y que, paralelamente, aumente el gasto público debido al coste de los estabilizadores automáticos y a la respuesta política. El impacto presupuestario directo de esta situación se situará en torno al 4,5 % del PIB en 2020. El exceso previsto sobre el valor de referencia del Tratado no sería temporal, ya que, según las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión, el déficit se mantendrá por encima del 3 % del PIB en 2021. En resumen, el déficit planificado para 2020 supera el valor de referencia del 3 % del PIB establecido en el Tratado, y no se mantiene próximo a ese valor. Se considera que el exceso previsto es excepcional, pero no temporal a efectos del Tratado y del Programa de Estabilidad y Crecimiento. Por lo tanto, el análisis indica que, a primera vista, no se cumple el criterio de déficit a efectos del Tratado y del Reglamento (CE) n.º 1467/97. 3.Criterio de deuda La ratio deuda pública/PIB de Italia se estabilizó en torno al 134,8 % entre 2018 y 2019. Concretamente, el efecto de «bola de nieve» de aumento de la deuda (1,8 % del PIB en 2019, debido a unos gastos en concepto de intereses de en torno al 3,4 % del PIB y a un crecimiento del PIB nominal del 1,2 %) se vio compensado por el superávit primario (1,7 % del PIB) y el impacto muy marginal en la reducción de la deuda del ajuste entre flujos y fondos. Los datos notificados muestran que Italia no cumplió el valor de referencia para la reducción de la deuda en 2019 (véase el cuadro 1), al separarse del mismo en un 7,4 % del PIB. Por lo tanto, el análisis indica que, a primera vista, no se cumple el criterio de deuda basándose en los datos de ejecución de 2019.

4.Factores pertinentes El artículo 126, apartado 3, del Tratado establece que, si un Estado miembro no cumple los requisitos de uno de estos criterios o de ambos, la Comisión debe elaborar un informe. El informe debe también examinar «si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro». Esos factores se especifican más detalladamente en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, que también dispone que debe prestarse la debida consideración a «cualquier otro factor que, en opinión del Estado miembro de que se trate, sea pertinente para evaluar globalmente la observancia de los criterios en materia de déficit y deuda y que el Estado miembro haya puesto en conocimiento del Consejo y de la Comisión». En caso de incumplimiento aparente del criterio de deuda, el análisis de los factores pertinentes se justifica tanto más cuanto que la dinámica de la deuda se ve influida en mayor medida que el déficit por factores ajenos al control del Gobierno. Es lo que reconoce el artículo 2, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, que determina la necesidad de tomar en consideración los factores pertinentes al evaluar el cumplimiento del criterio de deuda, independientemente de la importancia del incumplimiento. De tal forma, para evaluar el cumplimiento del criterio de deuda deben tomarse en consideración al menos los tres aspectos principales siguientes, dada su incidencia en la dinámica de la deuda y en su sostenibilidad: i) el cumplimiento del objetivo a medio plazo o a la trayectoria de ajuste hacia dicho objetivo; ii) la aplicación de reformas estructurales; y iii) las condiciones económicas imperantes. Tal como se especifica en el artículo 2, apartado 4, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, por lo que se refiere al cumplimiento del criterio de déficit en 2020, dado que la ratio deuda pública/PIB supera el valor de referencia del 60 % y no se cumple la doble condición, es decir, que el déficit se mantenga próximo al valor de referencia y que el exceso sobre el valor de referencia sea de carácter temporal, estos factores pertinentes no pueden tenerse en cuenta en las etapas conducentes a la decisión sobre la existencia de un déficit excesivo sobre la base del criterio de déficit para Italia. En la situación actual, un factor clave adicional que debe tenerse en cuenta en relación con 2020 es el impacto económico de la pandemia de COVID-19, que tiene repercusiones muy importantes en la situación presupuestaria y da lugar a unas perspectivas muy inciertas. La pandemia también ha dado lugar a la activación de la cláusula general de salvaguardia. 4.1. Pandemia de COVID-19 La pandemia de COVID-19 ha ocasionado una grave perturbación económica que está teniendo repercusiones negativas significativas en toda la Unión Europea. Las consecuencias de la pandemia en el crecimiento del PIB dependerán tanto de su duración como de las medidas adoptadas por las autoridades nacionales y a nivel europeo y mundial para ralentizar su propagación, proteger las capacidades de producción y apoyar la demanda agregada. Los Estados miembros ya han adoptado o están adoptando medidas presupuestarias para aumentar la capacidad de sus sistemas sanitarios y prestar ayuda a las personas y sectores especialmente afectados. También se han adoptado importantes medidas de apoyo a la liquidez y otras garantías. A reserva de una información más detallada, las autoridades estadísticas competentes deben examinar si esas medidas tienen o no un impacto inmediato en el saldo de las Administraciones Públicas. Unidas a la caída de la actividad económica, esas medidas contribuirán a aumentar sustancialmente las situaciones de déficit público y de deuda pública. 4.2 Situación económica a medio plazo teniendo en cuenta las reformas estructurales La pandemia de COVID-19 y las medidas de contención conexas empujarán a la economía italiana hacia una profunda recesión en 2020. Esa situación constituye un factor atenuante en la evaluación del cumplimiento del criterio de déficit por parte de Italia en 2020. En concreto, según las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión, el PIB disminuirá un 9,5 % en el año en curso, en particular debido a la brusca paralización del consumo privado y la marcada contracción de los mercados de exportación que han traído consigo las medidas de confinamiento, y que han afectado con especial dureza al sector del turismo, entre otros. Por otra parte, se espera que las empresas recorten el gasto en inversión en un contexto de caída de la demanda, drenaje de los flujos de tesorería y elevada incertidumbre. Se espera que en el segundo semestre de 2020 se produzca una recuperación técnica, apuntalada por la adopción de medidas estratégicas y seguida de una recuperación parcial en 2021. Sin embargo, las perspectivas macroeconómicas se caracterizan por un grado de incertidumbre excepcional vinculado a la duración de la pandemia y su impacto económico. Por otra parte, Italia ya estaba sufriendo una ralentización macroeconómica antes de la crisis actual, con un crecimiento del PIB real y un deflactor del PIB por debajo del 1 % desde 2018. En concreto, el crecimiento del PIB real disminuyó del 1,7 % en 2017 al 0,8 % en 2018 y al 0,3 % en 2019, cayendo así por debajo del crecimiento potencial de ese año (0,6 %), a medida que el impacto de una ralentización en el comercio mundial se extendía a la economía y se veía amplificado por una demanda interna moderada. El deflactor del PIB, a su vez, pasó del 0,7 % en 2017 al 0,9 % en 2018 y permaneció estable en 2019. En general, la prolongada ralentización macroeconómica de Italia, con un crecimiento del PIB nominal inferior al 2 % desde 2018, podría explicar en parte lo lejos que quedó este país de cumplir el valor de referencia para la reducción de la deuda en 2019. En su informe por país de 2020, la Comisión consideró que Italia había realizado algunos avances en la aplicación de las recomendaciones específicas por país de 2019, lo que puede considerarse un factor atenuante adicional. Más concretamente, Italia realizó progresos sustanciales en la lucha contra la evasión fiscal, en particular mediante el refuerzo del uso obligatorio de los pagos electrónicos. Italia efectuó algunos progresos en garantizar que las políticas activas del mercado de trabajo y las políticas sociales se integraran de forma efectiva y alcanzasen a los grupos vulnerables; en la orientación de la política económica en materia de inversión hacia la investigación, la innovación y la calidad de las infraestructuras; en la mejora de la eficacia de la administración pública; en el fomento de la reestructuración de los balances de los bancos; y en la mejora de la financiación no bancaria en favor de las empresas más pequeñas e innovadoras. Por otra parte, Italia realizó avances limitados en el desplazamiento de la presión fiscal sobre el trabajo hacia otros factores, la reducción de los gastos tributarios y la reforma del sistema catastral; en la lucha contra el trabajo no declarado; en el apoyo a la participación de las mujeres en el mercado laboral; en la mejora de los resultados educativos, por ejemplo, mediante inversiones adecuadas y específicas, y el fomento de la mejora de las capacidades; en la reducción de la duración de los juicios civiles mediante el cumplimiento y la racionalización de las normas de procedimiento; y en la mejora de la eficacia de la lucha contra la corrupción mediante la reforma de las normas procesales a fin de reducir la duración de los procesos penales. Por último, Italia no realizó progreso alguno en la reducción del porcentaje del gasto público que se destina a las pensiones de jubilación para disponer de margen para financiar otros gastos sociales y favorables al crecimiento; ni en la resolución de restricciones a la competencia, por ejemplo, mediante una nueva ley anual de competencia. 4.3 Situación presupuestaria a medio plazo teniendo en cuenta la inversión pública El déficit global disminuyó del 2,2 % del PIB en 2018 al 1,6 % en 2019, la cifra más baja jamás registrada. Esa disminución se debe a una evolución positiva de los ingresos, respaldada por las medidas políticas adoptadas por el Gobierno, por ejemplo, para luchar contra la evasión fiscal, y un mercado laboral resiliente. Se estima que la inversión pública ha aumentado ligeramente, pasando de alrededor del 2,1 % del PIB en 2018 a alrededor del 2,3 % en 2019, cifra superior al déficit de las Administraciones Públicas registrado en 2019. El 13 de julio de 2018, se recomendó a Italia que garantizase que la tasa de crecimiento nominal del gasto público primario, excluidas las medidas discrecionales relativas a los ingresos y las medidas puntuales, no superase el 0,1 % («valor de referencia para el gasto») en 2019, lo que corresponde a un ajuste estructural del 0,6 % del PIB. Basándose en los datos de ejecución y en las previsiones de la Comisión, el crecimiento del gasto superó el valor de referencia. Una vez que el margen del 0,18 del PIB concedido en virtud de la cláusula de acontecimientos excepcionales se sustrae del requisito correspondiente al componente preventivo , se produce una desviación de la trayectoria de ajuste recomendada hacia el objetivo presupuestario a medio plazo del 0,4 % del PIB, lo que apunta a cierta desviación en 2019 y una desviación significativa en el periodo 2018-2019 tomados en conjunto. El saldo estructural mejoró en 0,8 puntos porcentuales del PIB en 2019, apuntando así (tras considerar la cláusula de acontecimientos excepcionales) a un cumplimiento del ajuste recomendado hacia el objetivo presupuestario a medio plazo tanto en 2019 como en el período 2018-2019 en su conjunto. La diferencia entre los dos indicadores se debe principalmente a los ingresos imprevistos (0,5 puntos porcentuales del PIB) y a la variación del gasto en concepto de intereses (0,3 puntos porcentuales del PIB). El primer factor está relacionado con un fuerte aumento de los ingresos públicos pese al débil crecimiento del PIB real, que se explica por la evolución positiva del mercado de trabajo vinculada en gran medida a los contratos indefinidos y, en menor medida, por las importantes medidas políticas adoptadas para luchar contra la evasión fiscal (por ejemplo, la facturación electrónica, la transmisión electrónica de los tickets de compra, y la revisión de la metodología para estimar los ingresos de los contribuyentes), cuyo impacto discrecional exacto sigue siendo difícil de evaluar. El segundo factor se debe a la disminución del rendimiento medio de los bonos soberanos en 2019 en comparación con 2018, lo que también puede considerarse el resultado de la percepción positiva por el mercado de las medidas presupuestarias adoptadas por Italia en diciembre de 2018 y julio de 2019, tras un diálogo con la Comisión. Dado el carácter estructural de la evolución de los ingresos más positiva de lo esperado sobre la base de la dinámica del PIB real, una evaluación global pone de relieve, por tanto, que no hay pruebas sólidas de que Italia registrara una desviación significativa respecto de la trayectoria de ajuste recomendada hacia el objetivo presupuestario a medio plazo en 2019 y en 2018 considerados conjuntamente. El Programa de Estabilidad proporciona información sobre las medidas esenciales destinadas a contener la pandemia y apoyar la economía. En él se estima que el impacto presupuestario directo de estas medidas de apoyo se situará en torno al 4,5 % del PIB en 2020. Por último, a pesar de la persistente incertidumbre sobre las perspectivas presupuestarias a medio plazo, el Programa de Estabilidad expone los principales rasgos de una estrategia a largo plazo para reducir la deuda pública, tras preverse que esta alcanzará en 2020 el 155,7 % del PIB, el nivel más elevado de la historia. Más específicamente, prevé que la ratio deuda/PIB empezará a descender ya en 2021, hasta el 152,7 %, en el marco de un «esfuerzo plurianual de conservación de la sostenibilidad fiscal dentro de una estrategia de desarrollo justo y sostenible desde el punto de vista social y medioambiental». En ese contexto, las autoridades destacan que, tras la crisis actual, la economía italiana necesitará un período de reactivación del crecimiento sin efectos contraproducentes de saneamiento presupuestario, adoptando al mismo tiempo una estrategia sostenible de reducción de la deuda basada en un superávit primario y en el refuerzo del potencial de crecimiento de Italia respaldado por ambiciosas inversiones públicas y privadas. 4.4 Situación de la deuda pública a medio plazo La deuda de las Administraciones Públicas se mantuvo prácticamente estable, en torno al 134,8 % del PIB entre 2016 y 2019, ya que el efecto de aumento de la deuda derivado de los gastos en concepto de intereses (aunque con tendencia decreciente) y los ajustes entre flujos y fondos se vio compensado en gran medida por un historial coherente de superávits primarios globales y un crecimiento positivo, aunque escaso, del PIB nominal. Según las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión, se espera que la deuda de las Administraciones Públicas de Italia aumente del 134,8 % del PIB en 2019 al 158,9 % en 2020, reflejando principalmente la dinámica del PIB y un saldo primario que se espera pase a ser negativo solo por segunda vez desde la introducción del euro. El análisis de la sostenibilidad de la deuda actualizado con las previsiones de la primavera de 2020 de la Comisión confirma que, a pesar de los riesgos, la situación de deuda de Italia sigue siendo sostenible a medio plazo, lo que tiene en cuenta importantes factores atenuantes, como el perfil de la deuda pública y la posición exterior. En particular, aunque la situación de la deuda se deteriora como consecuencia de la actual crisis provocada por la COVID-19, se espera que la ratio de deuda en el escenario de referencia siga una trayectoria sostenible (decreciente) a medio plazo (gráfico 1). Gráfico1: Ratio deuda pública/PIB de Italia (% del PIB)