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Bruselas, 27.9.2005

COM(2005) 451 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Creación de un espacio aéreo común con Ucrania

1. INTRODUCCIÓN

En su Comunicación “Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación” (COM (2005) 79 final), la Comisión subrayaba la importancia de crear un espacio aéreo común con los países vecinos del este y el sur. El objetivo final debería ser reunir a la CE y sus socios de las fronteras meridionales y orientales a fin de que todos ellos compartan unas mismas normas de explotación del mercado. El Consejo de la Unión Europea celebrado el 27 de junio respaldó este objetivo en sus conclusiones sobre el desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación, en las que también acogió muy favorablemente los progresos realizados hacia la creación, para 2010, de un Espacio Aéreo Común Europeo más amplio mediante la incorporación de los países vecinos de la UE.

En la Comunicación “Una política aérea de la Comisión para sus países vecinos” (COM (2004) 74 final), la Comisión anunciaba su intención de seguir muy de cerca los avances legislativos y económicos de Ucrania con el fin de presentar, en el momento oportuno, propuestas concretas de estrechamiento de las relaciones en el sector de la aviación con ese país.

Después de la Federación Rusa, Ucrania es el mayor vecino de la Unión Europea ampliada. La UE es, además, el principal socio comercial de Ucrania. En 2003, un 34% de las exportaciones ucranianas se destinaron a la UE de los 25 y un 33,4% de las importaciones procedieron de ella. Ese mismo año, el PIB ucraniano aumentó un 8,5% y el sector de los transportes llegó a crecer hasta un 9%. Las relaciones entre la UE y Ucrania se rigen por el Acuerdo de Asociación y Cooperación, que hace hincapié en el objetivo de reforzar la cooperación en el sector del transporte (artículo 64) y establece la posibilidad de negociar acuerdos específicos sobre transporte entre ambas Partes (artículo 40). Ucrania se considera un país prioritario en la “Política Europea de Vecindad”, especialmente tras los cambios políticos experimentados por el país. En febrero de 2005, ambas Partes suscribieron un Plan de acción común UE-Ucrania para facilitar la consecución del objetivo ucraniano de mayor integración en las estructuras políticas y económicas de la UE. El incremento de la cooperación en el sector de la aviación civil, incluidos los aspectos de seguridad y protección, constituye una de las prioridades concretas del Plan de acción.

Como consecuencia de las sentencias sobre “cielos abiertos” emitidas por el Tribunal de Justicia Europeo el 5 de noviembre de 2002, fue preciso modificar los 25 acuerdos bilaterales entre los Estados miembros y Ucrania, pues algunas disposiciones de esos acuerdos, especialmente las que prohíben a las líneas aéreas europeas volar a Ucrania salvo si despegan de sus países de origen, resultan contrarias al Derecho comunitario. La Comisión ha recibido el mandato “horizontal” de negociar con los terceros países esas correcciones necesarias de los acuerdos bilaterales. A lo largo de 2005, la Comisión ha ejercido ese mandato con gran eficacia, consiguiendo que numerosos acuerdos bilaterales resulten compatibles con el Derecho comunitario. Con arreglo a ese mismo mandato, la Comisión Europea rubricó en junio de 2005 un acuerdo sobre servicios aéreos con Ucrania que resuelve los problemas jurídicos señalados por el Tribunal de Justicia Europeo en los asuntos sobre “cielos abiertos” y crea una base para el mayor desarrollo de las relaciones UE-Ucrania en el sector de la aviación.

La mejora de las relaciones en materia de aviación de la UE con otros países vecinos, con la meta final de crear un Espacio Aéreo Común, es un importante objetivo para el mayor desarrollo económico del sector europeo de la aviación. Los destinos a los países vecinos de la UE representan un 19% del tráfico internacional exterior a la UE, cifra levemente inferior que la del tráfico a los mercados de América del Norte. La UE ya integró los mercados de la aviación de Suiza y Noruega mediante sendos acuerdos. En marzo de 2005, la Comisión abrió las negociaciones para un Acuerdo sobre el Espacio Aéreo Común Europeo (EACE) con los países de Balcanes Occidentales, basándose en las directrices de negociación emitidas por el Consejo en diciembre de 2004. Al mismo tiempo, la Comisión recibió directrices para la negociación de un acuerdo global de aviación con Marruecos dirigido a integrar en la mayor medida posible el sector de la aviación de ese país en el espacio aéreo europeo.

Ucrania, en su afán de integración en las estructuras europeas, ha mostrado interés en una cooperación mucho más estrecha con la UE en el sector del transporte aéreo y en la apertura de negociaciones para un acuerdo global de aviación. Ucrania ha puesto asimismo de manifiesto su voluntad de reformar la reglamentación del transporte aéreo internacional de forma conjunta con la Comunidad Europea. Desde el comienzo de 2005, Ucrania ha empezado a aplicar políticas económicas y de transporte más liberales y a abrir su mercado a los Estados miembros de la UE.

Con la presente Comunicación, la Comisión recomienda por lo tanto al Consejo que la autorice para negociar un acuerdo global sobre un espacio aéreo común con Ucrania que combine la apertura del mercado con un proceso paralelo de cooperación y/o convergencia reguladora, especialmente en ámbitos prioritarios como la seguridad y la protección aéreas, el respeto del medio ambiente y la aplicación de normas que aseguren la igualdad de condiciones ante la competencia.

2. EL MARCO EXISTENTE

Tras la ampliación de mayo de 2004, la UE pasó a ser el principal socio comercial de Ucrania, con un 35% del comercio total de este país. En 2003, las exportaciones de Ucrania a la UE de los 25 supusieron 5 700 millones de euros, y las importaciones procedentes de la UE 8 800 millones de euros. El comercio con Ucrania se efectúa con arreglo al principio de “nación más favorecida” en virtud del Acuerdo de Asociación y Cooperación, que permite el comercio de mercancías sin restricciones cuantitativas excepto en lo que respecta al sector del acero, para el que existen medidas específicas. El 28 de diciembre de 2004 entró en vigor un nuevo acuerdo bilateral sobre el acero. El 9 de marzo de 2005, la UE y Ucrania firmaron un acuerdo bilateral sobre el comercio de textiles que suprime las últimas restricciones que afectaban al comercio de productos textiles y de la confección, y por el que ambas Partes fijan niveles similarmente bajos de derechos de aduanas. Ucrania ha solicitado su ingreso en la OMC y en marzo de 2003 firmó un protocolo bilateral de acceso al mercado con la CE. Actualmente, Ucrania se está esforzando por cumplir todas las reglas multilaterales de la OMC, proceso en el que cuenta con la ayuda de la UE. Ante los recientes acontecimientos políticos en Ucrania, la UE se ha comprometido a aumentar al máximo su contribución a la reforma y modernización de la economía ucraniana.

Ucrania y la UE han ampliado su cooperación bilateral mediante la firma de un acuerdo sobre ciencia y tecnología y, recientemente, mediante la rúbrica de un acuerdo para la participación de Ucrania en el programa europeo de radionavegación por satélite GALILEO. Esas iniciativas ponen claramente de manifiesto el deseo de Ucrania de conseguir una mayor integración en los programas y las actividades de la UE.

Ucrania ha firmado 68 acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos con terceros países y pertenece desde hace mucho tiempo a la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Después de la Federación Rusa, Ucrania constituye el mercado de la aviación más importante de Europa del Este y la CEI, con un fuerte potencial de crecimiento. Según cifras preliminares, el transporte internacional de pasajeros en Ucrania aumentó un 30% durante los primeros meses de 2005.

Los mercados de la aviación de la UE y Ucrania se hallan estrechamente vinculados. Ucrania es uno de los pocos países del mundo que ha firmado acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos con todos y cada uno de los 25 Estados miembros de la UE. Este dato pone de manifiesto la importancia de las relaciones en materia de aviación con este vecino fundamental de la Unión Europea. En 2003 volaron entre la UE y Ucrania casi 1,2 millones de pasajeros. Según datos provisionales, esa cifra aumentó a 1,4 millones de pasajeros en 2004. La proporción más elevada del tráfico UE-Ucrania corresponde al tráfico con Alemania (260 000 pasajeros en 2004), Austria (215 000), los Países Bajos (168 000), Hungría (128 000) y Polonia (110 000). Un 50% de estos pasajeros viajaron en líneas aéreas de la CE. La elevada tasa de crecimiento registrada en los últimos años se ha producido a pesar de la actitud relativamente restrictiva mantenida hasta 2004 por las autoridades ucranianas en relación con la apertura del mercado. Los factores clave que fomentan los viajes desde Ucrania son la floreciente economía y el aumento de la renta disponible, que genera un aumento del nivel de vida y, por ende, una mayor propensión a viajar al extranjero.

Ucrania es asimismo un mercado turístico en rápida expansión para los viajeros de Europa Central y Occidental. En 2002, visitaron Ucrania más de 6 millones de turistas extranjeros (+ 9%), cifra comparable a la de la Federación Rusa y Croacia[1].

Ucrania es desde 1999 miembro de pleno derecho de la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC) y en 2004 se convirtió en miembro de Eurocontrol. La orientación europea de la política ucraniana de aviación ha quedado reforzada tras el cambio de gobierno que se produjo al principio de 2005 y confirmada por la rúbrica del acuerdo horizontal con la Comunidad Europea el 3 de junio de 2005, en el que Ucrania acepta el principio de designación de las líneas aéreas comunitarias.

Un paso pendiente para Ucrania es la plena pertenencia a las Autoridades Conjuntas de Aviación (ACJ), a las que ya ha presentado su candidatura. Las ACJ, cuyas funciones se integrarán en la Agencia Europea de Seguridad Aérea (AESA), cuentan con 39 países miembros y han elaborado importantes normas de seguridad válidas en toda Europa. Interesa tanto a Ucrania como a la Unión Europea intensificar las relaciones de ambas Partes en materia de seguridad y ayudar a Ucrania a adoptar las normas de seguridad de la UE. Como parte del programa TACIS, la UE ya ha iniciado proyectos de apoyo a las actividades en este sector.

El sector de la aviación ucraniano

Están registradas ante las autoridades de aviación civil ucranianas unas 80 líneas aéreas. Las dos grandes líneas aéreas internacionales son Aerosvit y Ukraine International Airlines y ambas operan vuelos nacionales e internacionales. En 2004, Aerosvit absorbió un 33% del mercado ucraniano y experimentó un aumento de casi el 50% del número de pasajeros, hasta alcanzar la cifra de 1 millón. La compañía dispone de una flota de 9 Boeing 737 y 767 que vuela al sureste de Europa, los Estados Unidos y el Lejano Oriente, con participación mayoritaria de una agencia de viajes ucraniana y participación minoritaria del Estado y una empresa de inversiones neerlandesa. Ukraine International Airlines, compañía con participación mayoritaria del Fondo de propiedad estatal de Ucrania y participación del 22% de Austrian Airlines, vuela a 20 destinos internacionales situados esencialmente en Europa Occidental.

Las medidas de modernización del mercado ucraniano de la aviación pendientes son las siguientes:

- eliminar los “cuellos de botella” de la infraestructura

- modernizar el sector con arreglo a las exigencias occidentales

- aplicar plenamente los requisitos de control de la seguridad europeos

- modernizar los procedimientos de ATM y los sistemas de navegación

- aumentar las normas de seguridad y respeto del medio ambiente aplicables a las aeronaves ucranianas: las líneas aéreas ucranianas han empezado a comprar y arrendar aeronaves occidentales modernas, pero los vuelos nacionales se efectúan sobre todo en aeronaves antiguas que se remontan al periodo soviético; en 2003, sólo un 5% de las aeronaves registradas cumplían totalmente las normas medioambientales de la UE; la necesidad de disponer de aeronaves modernas que satisfagan los requisitos internacionales y de la UE abrirá nuevas posibilidades para la industria aeronáutica europea y ucraniana.

Cooperación industrial

Ucrania heredó de la URSS una importante industria aeronáutica cuyos principales componentes son la oficina de diseño Antonov y las fábricas dependientes de ella. La industria aeronáutica se considera un núcleo de alta tecnología para el resurgimiento del sector industrial ucraniano. La crisis del sector de la aviación en la etapa postsoviética condujo asimismo a una drástica disminución de la fabricación de aeronaves durante la última década. Actualmente, la oficina Antonov se centra en la producción de una aeronave regional (An-140) y prosigue el desarrollo de otras aeronaves, incluida la aeronave de transporte militar An-70. Las industrias aeronáuticas de Ucrania y la UE tienen un gran interés en el refuerzo de su cooperación mutua. El acuerdo proyectado podría crear un nuevo marco de relaciones en materia de aviación industrial entre ambos países que podría acompañar a la reestructuración y la modernización de la industria aeroespacial ucraniana. Esta cooperación deberá centrarse en los proyectos comunes de investigación -incluidos los inscritos en el acuerdo de cooperación UE-Galileo-, la aproximación de las normas ucranianas a las disposiciones de la UE en materia de seguridad y protección y respeto del medio ambiente, los programas de formación y la ayuda a la modernización de la infraestructura aeroportuaria ucraniana y el sistema de gestión del tráfico aéreo con el objetivo de armonizar los sistemas de navegación. De tal modo, el incremento de la cooperación al amparo de un acuerdo global no sólo aumentaría los niveles de seguridad y protección del sector de la aviación de un vecino estratégico de la UE, sino que además brindaría nuevas oportunidades a la industria aeroespacial mediante la creación de normas y procedimientos de certificación comunes. Asimismo, facilitaría la participación de Ucrania en proyectos y empresas clave de la UE como “Sesame”[2], o la Agencia Europea de Seguridad Aérea (EASA).

3. REFUERZO DE LAS RELACIONES CON UN VECINO ESTRATÉGICO

En junio de 2005, tras la rúbrica de un acuerdo horizontal entre la Comunidad y Ucrania, este país solicitó entablar unas relaciones más estrechas en materia de aviación con la Unión Europea. Las autoridades ucranianas confirmaron su voluntad de iniciar, lo antes posible, la aproximación de su legislación en materia de aviación al acervo comunitario y de entablar unas relaciones más intensas en este campo con la Unión Europea. El Gobierno ucraniano está asimismo interesado en profundizar las relaciones con la UE en el campo de la seguridad aérea, lo que incluye la cooperación con la Agencia Europea de Seguridad Aérea, y en recibir ayuda de la UE para la modernización de los aeropuertos ucranianos y los sistemas de navegación aérea.

Desde el principio de 2005, Ucrania ha adoptado una política más liberal respecto de las operaciones internacionales con varios Estados miembros de la UE, y ha facilitado el acceso al mercado ucraniano. Tras diversas negociaciones bilaterales, Ucrania y los Estados miembros de la UE han podido aumentar considerablemente sus frecuencias semanales de forma recíproca.

4. BENEFICIOS Y VALOR AÑADIDO DEL ENFOQUE COMUNITARIO

El sector de la aviación civil (en el que están incluidos las infraestructuras, los operadores y otros agentes del sector) es un componente significativo de la economía europea. Las líneas aéreas generan un 1,5% del PIB europeo y dan empleo a unos 350.000 trabajadores, y el sector en sentido amplio da trabajo a unos 3 millones de personas en el conjunto de la UE. La creación de un mercado único de la aviación emprendida a principio de los años 90 ha contribuido significativamente a otorgar dinamismo y eficacia al sector y ha producido grandes beneficios económicos y sociales. Entre 1992 y 2003, el número de rutas intracomunitarias aumentó en más de un 40%. Las principales líneas aéreas comunitarias experimentaron un aumento de productividad del 87% entre 1990 y 2002.[3] No obstante, resultará difícil explotar el pleno potencial del mercado interior en tanto la Comunidad no actúe como entidad única y coordinada en sus relaciones en este sector con terceros países siempre que esa actuación coordinada genere valor añadido en interés del sector europeo de la aviación y sus usuarios. Además, la experiencia adquirida por la UE en este campo es considerada sumamente valiosa por los terceros países, y especialmente por Ucrania, con quien la UE desearía establecer una relación privilegiada.

Los Estados miembros de la UE y Ucrania han negociado la firma de diversos acuerdos bilaterales de servicios aéreos con distintos grados de liberalización del mercado y distintas condiciones para los operadores. Algunos Estados miembros han logrado acuerdos más abiertos con Ucrania, otros todavía no. Algunos de esos acuerdos contemplan la designación múltiple, en otros sólo se designa una línea aérea. El actual sistema de acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos entre los Estados miembros de la UE y Ucrania distorsiona por lo tanto las pautas del tráfico y puede causar desventajas a varias líneas aéreas de la UE así como a los consumidores de ciertos Estados miembros de la UE. La firma de un acuerdo con la UE crearía, en el nivel más alto posible, una situación de igualdad de condiciones para todas las líneas aéreas de la CE y permitiría a los pasajeros de todos los Estados miembros acogerse a condiciones similares y recibir las ventajas del aumento del tráfico entre la UE y Ucrania.

La existencia de un espacio aéreo común entre la UE y Ucrania generaría importantes beneficios económicos. La apertura del mercado y la aproximación a la legislación comunitaria por parte de Ucrania resultarían especialmente beneficiosas para los mercados centroeuropeos debido a su posición geográfica y a sus tradicionales vínculos económicos y comerciales con ese país.

La liberalización del mercado tendría como consecuencia un considerable aumento de las posibilidades de viaje para los pasajeros ucranianos y de la CE. Se espera que el número de conexiones directas entre ambos destinos y el número total de vuelos incremente de forma significativa los flujos comerciales y turísticos entre la UE y Ucrania. Se prevé que una importante proporción de los beneficios económicos de ese modo obtenidos será recogida por las aerolíneas europeas y, en general, por la economía europea. El acuerdo crearía nuevas e importantes oportunidades comerciales para las líneas aéreas de la UE que están dispuestas a volar a Ucrania pero carecen actualmente de los derechos de tráfico necesarios. Asimismo, podría facilitar la integración de las líneas aéreas ucranianas en las alianzas de aerolíneas de la UE existentes, lo que permitiría su modernización y el aumento de sus niveles de seguridad, protección y respeto del medio ambiente.

Como es evidente, resultará crucial asegurar que la apertura y la integración de los mercados se lleven a cabo con un método equilibrado que tenga en cuenta otros importantes objetivos políticos y mitigue los posibles efectos adversos de las operaciones. Resulta esencial asegurar que el proceso de liberalización del mercado vaya acompañado por un proceso paralelo de cooperación y/o convergencia reguladora en relación con las cuestiones de seguridad, protección y Derecho de medio ambiente y competencia con el fin de asegurar la igualdad de oportunidades y la competencia leal. Los mercados liberalizados requieren un marco que garantice, además de la lealtad de competencia, elevados niveles de seguridad y protección. Por lo que respecta a los aspectos medioambientales, el acuerdo debe ser coherente con el compromiso con el desarrollo sostenible de la Comunidad. Es importante, pues, que el acuerdo no restrinja la capacidad de la UE de aplicar los instrumentos reguladores o económicos necesarios para mitigar los efectos secundarios no deseados del aumento del tráfico aéreo, especialmente en lo que se refiere a la calidad del aire, los niveles de ruido alrededor de los aeropuertos y la contribución al cambio climático global.

La UE tiene un interés tanto político como económico en asegurar que se aplican las normas europeas en sus fronteras orientales. Ello sólo puede conseguirse mediante un acuerdo global negociado a nivel comunitario cuyo objetivo final sea la integración del sector de la aviación ucraniano en un espacio aéreo común con la Unión Europea y la plena armonización de la legislación ucraniana con sectores clave de la legislación en materia de aviación de la UE.

La propuesta de un mandato global para entablar negociaciones con Ucrania demostraría el compromiso de la UE con sus vecinos de abrir los mercados, reforzar las normas de seguridad y protección y lograr un desarrollo sostenible. Un acuerdo sobre aviación entre la UE y Ucrania podría tener repercusiones económicas más amplias para el transporte aéreo entre la UE y otros países de sus fronteras orientales y aumentar la cooperación regional.

Como pone de manifiesto la presente Comunicación, Ucrania se ha declarado dispuesta a iniciar el proceso de integración en un espacio aéreo común con la UE según lo propuesto por la Comisión Europea en su Comunicación de marzo de 2005. Ello significa que Ucrania está preparada para lanzarse a la modernización de su sector de la aviación civil.

5. CONCLUSIONES

La Comisión considera importante, por lo tanto, ofrecer a Ucrania amplias posibilidades de refuerzo de la cooperación en el sector de la aviación civil. El acuerdo con Ucrania establecería un ambicioso marco que abarcaría múltiples aspectos del sector de la aviación, como la cooperación reguladora en materia de seguridad y protección, la gestión del tráfico aéreo, la tecnología y la investigación, además de las cuestiones más estrictamente comerciales y la cooperación industrial.

El sector de la aviación civil ofrece nuevas e importantes posibilidades de reforzar la cooperación en el sector del transporte y de aumentar los beneficios de ella derivados para la UE y Ucrania. Es preciso, por lo tanto, esforzarse por conseguir que el sector del transporte aéreo se convierta en un tema clave de incremento de la cooperación entre la UE y Ucrania que ofrezca a este último un ejemplo concreto de integración en las estructuras y los mercados europeos. El acuerdo supondrá un importante paso hacia la consecución de un espacio aéreo común entre la Unión Europea y sus vecinos, objetivo esencial de la política exterior de aviación e importante elemento de la política externa general de la UE.

Sólo un acuerdo con la UE en su conjunto permitirá que se materialicen las aspiraciones de Ucrania, a saber, lograr una mayor integración en las estructuras de transporte aéreo de la UE y combinar los beneficios de la liberalización del mercado con la cooperación en los sectores regulador, técnico e industrial a fin de conseguir un contexto de igualdad de condiciones para los operadores y una serie de ventajas para los consumidores.

El considerable valor añadido político y económico de un acuerdo sobre transporte aéreo con Ucrania podría, a largo plazo, servir de modelo a otros países de la región y contribuir al incremento de la cooperación regional en Europa del Este.

Visto cuanto antecede, la Comisión propone la negociación y celebración de un acuerdo global sobre aviación con Ucrania, y solicita al Consejo que la autorice para entablar las negociaciones oportunas con ese fin.

La Comisión colaborará estrechamente con los Estados miembros y todos los interesados para el mayor desarrollo y la consecución de los objetivos fijados en la Decisión del Consejo propuesta.

[1] Organización Mundial del Turismo, Datos y Cifras, estadísticas sobre desplazamientos internacionales de turistas en Europa (http://www.world-tourism.org/facts/tmt.html)

[2] Sesame, la aplicación técnica del “Cielo Único Europeo” puesta en marcha por la Comisión Europea, trata de elaborar una nueva generación de sistemas de gestión del tráfico aéreo capaces de hacer frente al creciente tráfico aéreo.

[3] Anexo de la Comunicación de la Comisión «Desarrollo de la política exterior comunitaria en el sector de la aviación», COM (2005) 79 final.