Informe Especial Apoyo de la Comisión 
a los equipos de acción 
para la juventud:  
se ha logrado reorientar  
la financiación del FSE, 
pero no se hace suficiente 
hincapié en los resultadosES 2015  Nº 17
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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Print ISBN 978-92-872-3509-1 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/745455 QJ-AB-15-021-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-3514-5 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/853287 QJ-AB-15-021-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-3571-8 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/251774 QJ-AB-15-021-ES-E
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Apoyo de la Comisión 
a los equipos de acción 
para la juventud:  
se ha logrado reorientar 
la financiación del FSE, 
pero no se hace suficiente 
hincapié en los resultados
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, 
párrafo segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2015  Nº 17
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala II, presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal, y especia -
lizada en los ámbitos de gasto de políticas estructurales, transporte y energía. La auditoría fue dirigida por Iliana Ivanova, 
Miembro del Tribunal, asistida por Tony Murphy, jefe de Gabinete; Mihail Stefanov y Peter Borsos, agregado del Gabinete 
y asistente, respectivamente; Emmanuel Rauch, jefe de Unidad; Valeria Rota, jefe de equipo; Luis de la Fuente Layos,  
auditor; Zhivka Kalaydzhieva y Anna Fiteni, auditoras.
De izquierda a derecha:  Z. Kalaydzhieva, M. Stefanov, E. Rauch, I. Ivanova, T. Murphy, L. de la Fuente Layos  y P . Borsos.

03
 Índice
Apartados
 Glosario
I - VI  Resumen
1-18   Introducción
1-4  Esfuerzos de la UE para combatir el desempleo juvenil
5-7  El papel de la UE en la política de empleo juvenil
8-9  Los equipos de acción para la juventud
10-15   Situación del Fondo Social Europeo antes del proceso de reorientación de 2012-2013
16-18   Resultados de la iniciativa de equipos de acción para la juventud según la información facilitada 
por la Comisión
19-22   Alcance y enfoque de la fiscalización
23-77   Observaciones
23-44   Evaluación de la eficacia de la función consultiva de la Comisión
25-37   La información financiera y sobre resultados disponible con respecto al FSE limitó la eficacia de la función 
consultiva de la Comisión en los equipos de acción para la juventud
38-44   Los trabajos preparatorios de la Comisión condujeron a la elaboración de «fichas por países»  
de carácter genérico
45-67   Efecto de la iniciativa de equipos de acción para la juventud
46-50   En las reuniones de los equipos de acción para la juventud se presentaron propuestas genéricas  
de reprogramación y reasignación del FSE
51-57   Los equipos de acción para la juventud dieron lugar a la reprogramación o reasignación de recursos del FSE, 
pero es difícil dar una cifra global
58-61   La evaluación por la Comisión de las modificaciones de PO del FSE propuestas por los Estados miembros  
se centró principalmente en aspectos presupuestarios
62-67   Se elaboraron planes de acción juvenil con distintos niveles de detalle y se hizo escasa referencia a los 
equipos de acción para la juventud en los programas nacionales de reformas
04 Índice
68-77   Seguimiento y presentación de informes por la Comisión sobre los resultados de la iniciativa  
de equipos de acción para la juventud
69-72   El seguimiento por la Comisión de los resultados de la iniciativa de equipos de acción para la juventud  
se basó en los mecanismos ordinarios de seguimiento del FSE existentes
73-77   Deficiencias en los informes presentados por la Comisión sobre los resultados de la iniciativa de equipos  
de acción para la juventud
78-86   Conclusiones y recomendaciones
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario
Autoridad de gestión : Entidad pública nacional o territorial u otro organismo público o privado designado por 
un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Se encarga de seleccionar los proyectos que deben 
financiarse, supervisar la ejecución de los proyectos e informar a la Comisión acerca de los aspectos financieros 
y los resultados obtenidos.
Eje prioritario : Cada una de las prioridades de la estrategia de un programa operativo que comprenda un grupo de 
operaciones relacionadas entre sí y cuyos objetivos específicos sean cuantificables.
Estrategia Europa 2020 : Estrategia decenal de la Unión Europea para el crecimiento y el empleo iniciada en 2010 
con objeto de crear las condiciones necesarias para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
Estrategia Europea de Empleo : Estrategia que, desde su introducción en el Tratado de la Unión Europea en 1992, 
constituye la piedra angular de la política de la UE en materia de empleo. Su objetivo primordial es crear más 
y mejores puestos de trabajo en toda la UE. En la actualidad forma parte de la Estrategia Europa 2020 y se ejecuta 
a través del Semestre Europeo.
Fondo Social Europeo  (FSE) : Fondo que tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social dentro de la 
Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo, sobre todo a través de medidas de formación, 
favoreciendo un alto nivel de empleo y la creación de más y mejores puestos de trabajo.
Garantía Juvenil : Sistema aprobado mediante la Recomendación del Consejo, de 22 de abril de 2013, sobre el 
establecimiento de la Garantía Juvenil, que vela por que todos los jóvenes menores de veinticinco años reciban 
una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de 
cuatro meses tras quedar desempleados o acabar sus estudios reglados. La Garantía Juvenil constituye una reforma 
estructural crucial que mejora la cooperación entre las distintas instituciones con objeto de aportar resultados 
concretos para los jóvenes.
Gestión compartida : Método de ejecución del presupuesto de la UE por el que la Comisión delega competencias 
de ejecución en los Estados miembros, aunque mantiene la responsabilidad final1.
Indicador : Variable sustitutiva mensurable para un objetivo que proporciona información útil para evaluar el grado 
de consecución de dicho objetivo.
Intervención : Acción u operación llevada a cabo por autoridades públicas u otras instancias, con independencia de 
su naturaleza (política, programa, medida o proyecto). Los medios de intervención utilizados son las subvenciones, 
los préstamos, las bonificaciones de interés, las garantías, la participación en el capital y los regímenes de capital 
riesgo u otras formas de financiación.
Programa nacional de reformas : Documento que elabora y presenta anualmente cada Estado miembro con 
objeto de exponer las políticas y medidas nacionales adoptadas para apoyar el crecimiento y el empleo, y alcanzar 
los objetivos de la Estrategia Europa 2020. El programa nacional de reformas se presenta acompañado de su 
correspondiente programa de estabilidad/convergencia, que recoge los planes presupuestarios del país para los 
siguientes tres o cuatro años.
06 Glosario
Programa operativo  (PO) : Documento que establece las prioridades y objetivos específicos de un Estado miembro 
y el modo en que se utilizará la financiación (cofinanciación pública y privada nacional y de la UE) durante un 
período determinado (generalmente de siete años) para financiar proyectos, que deben contribuir a la consecución 
de una serie de objetivos definidos en los ejes prioritarios del PO. Los PO son elaborados por cada Estado 
miembro y deben obtener la aprobación de la Comisión antes de que pueda efectuarse ningún pago con cargo 
al presupuesto de la UE, y solo pueden modificarse durante el período correspondiente si ambas partes están de 
acuerdo.
Período de programación : Marco plurianual en el que se planifican y ejecutan los gastos de los Fondos 
Estructurales y del Fondo de Cohesión.
Semestre Europeo : Primera fase del ciclo anual de la UE de orientación y supervisión de la política económica. 
Cada Semestre Europeo, la Comisión Europea analiza las políticas de reforma presupuestaria y estructural de cada 
Estado miembro, formula recomendaciones y controla su aplicación. En la segunda fase del ciclo anual, denominada 
«Semestre Nacional», los Estados miembros aplican las políticas acordadas.
1 Artículo 59 del Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras 
aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).
07
 Resumen
I
El desempleo juvenil no es un fenómeno nuevo, 
ya que la mayoría de los Estados miembros llevan 
muchos años afrontando problemas estructurales para 
integrar a los jóvenes en el mercado laboral y las tasas 
de desempleo juvenil son, por lo general, más eleva -
das que las correspondientes a otras categorías de 
edad. La crisis financiera y la crisis de la deuda agra -
varon el persistente problema de la tasa de desem -
pleo juvenil (de 15 a 24 años) en la UE, que ascendió 
de cotas superiores al 15% en 2008 a elevadas cotas 
sin precedentes, por encima del 23 % en 2013, y que 
en 2014 descendió a una tasa ligeramente superior 
al 22 %.
II
En diciembre de 2011, la Comisión presentó su «Ini -
ciativa de Oportunidades para la Juventud», en la que 
exponía medidas para abordar el desempleo juvenil 
sobre la base de su iniciativa emblemática «Juventud 
en Movimiento» y de la experiencia adquirida en las 
acciones financiadas a través del Fondo Social Euro -
peo (FSE). Como parte de dicha iniciativa, en la reu -
nión informal del Consejo Europeo celebrada el 30 de 
enero de 2012, la Comisión propuso a los Estados 
miembros que elaboraran y aplicaran iniciativas inte -
grales de empleo, educación y capacitación para los 
jóvenes y que introdujeran planes de acción juvenil en 
el marco de sus programas nacionales de reformas.
III
Otra de sus propuestas fue crear unos equipos de 
acción para la juventud (EAJ) que reunieran a exper -
tos nacionales y de la Comisión. Estos equipos debían 
ayudaran a los ocho Estados miembros con mayores 
tasas de desempleo juvenil2 a sacar el máximo partido 
de la financiación estructural de la UE destinando los 
recursos no asignados del período de programación 
2007-2013 a proyectos que ofrecieran oportunidades 
laborales a los jóvenes y facilitaran el acceso de las 
pequeñas empresas a la financiación.
2 Irlanda, Grecia, España, Italia, Letonia, Lituania, Portugal y Eslovaquia.
08
 Resumen
IV
El Tribunal examinó si las propuestas elaboradas por 
los equipos de acción para la juventud (EAJ) sobre 
la forma de lograr resultados más rápidos y eficaces 
para los jóvenes desempleados a través del gasto del 
FSE sirvieron de ayuda para la reorientación, es decir, 
la reprogramación y reasignación de los recursos, de 
dicho Fondo en 2012. La iniciativa EAJ abarcó casi diez 
mil millones de euros de financiación del FSE, que 
siguen estando disponibles para su reprogramación 
en los ocho Estados miembros interesados.
V
Hemos llegado a la conclusión de que los equipos de 
acción para la juventud creados en estos ocho Estados 
miembros presentaron pocas propuestas específicas 
sobre la forma de lograr resultados más rápidos y efi -
caces para los jóvenes desempleados. La eficacia de 
la función consultiva de la Comisión ante los Estados 
miembros en relación con los EAJ se vio limitada por la 
cantidad y la calidad de la información recibida sobre 
el funcionamiento en la práctica de las medidas nacio -
nales o del FSE existentes para combatir el desempleo 
juvenil. Si bien las actividades de los EAJ condujeron 
a la reprogramación y la reasignación de recursos del 
FSE (que, según los datos facilitados por la Comisión, 
ascendieron a un total de 1 900 millones de euros 
en junio de 2013), la evaluación llevada a cabo por 
la Comisión de las modificaciones de los programas 
operativos (PO) se centró principalmente en aspectos 
presupuestarios, en lugar de focalizarse en el mejor 
aprovechamiento de los recursos del FSE. Por último, 
se observaron deficiencias en el seguimiento y la 
presentación de informes por la Comisión sobre los 
resultados de la iniciativa EAJ hasta 2014.VI
El Tribunal formula las siguientes recomendaciones 
a la Comisión:
— de cara a futuras iniciativas análogas, que tenga 
en cuenta las posibilidades y limitaciones que 
ofrecen el contexto político y jurídico, sus cono -
cimientos teóricos y prácticos específicos de este 
ámbito (sobre la base de la aplicación de medidas 
financiadas por los Estados miembros y la UE) y la 
disponibilidad a escala nacional y de la UE de los 
recursos administrativos y financieros necesarios;
— en el marco del período de programación 
2014-2020:
a) que vele por que las futuras solicitudes de repro -
gramación de los Estados miembros respondan 
a la idea de obtener mejores resultados en lugar 
de centrarse principalmente en resolver las dificul -
tades para absorber los fondos de la UE;
b) que apruebe las solicitudes de modificación de los 
PO presentadas por los Estados miembros solo en 
el caso de que las transferencias presupuestarias 
propuestas permitan razonablemente obtener 
resultados adicionales;
c) que obligue a los Estados miembros a precisar 
con suficiente detalle tanto las transferencias 
extraordinarias efectuadas dentro de los progra -
mas operativos como los cambios de prioridades 
en sus informes anuales de ejecución y a presentar 
los resultados obtenidos;
d) que participe activamente en los comités de segui -
miento de los PO y aliente a los Estados miembros 
a tomar las medidas oportunas cuando se des -
prenda con claridad de la evaluación de los infor -
mes anuales de ejecución que no se van a alcanzar 
los objetivos;
— que garantice la realización sistemática de unos 
controles mínimos de verosimilitud y fiabilidad 
cuando se disponga a utilizar datos facilitados por 
los Estados miembros en sus comunicaciones.
09
 Introducción
Esfuerzos de la UE para 
combatir el desempleo 
juvenil
01 
El desempleo juvenil no es un fenó -
meno nuevo, ya que la mayoría de los 
Estados miembros llevan muchos años 
afrontando problemas estructurales 
para integrar a los jóvenes en el merca -
do laboral y las tasas de desempleo 
juvenil son, por lo general, más eleva -
das que las correspondientes a otras 
categorías de edad (véase el gráfico 1 ). 
La crisis financiera y la crisis de la deu -
da agravaron el problema de la tasa de 
desempleo juvenil (de 15 a 24 años) en 
la UE, que se disparó de cotas superio -
res al 15 % en 2008 a un 21 % en 2010, 
llegó a situarse por encima del 23 % en 
2012 y 2013, y descendió a niveles lige -
ramente superiores al 22 % en 2014.02 
Dentro del marco de la Estrategia Euro -
pea de Empleo, la Comisión Europea 
lleva muchos años ayudando a los 
Estados miembros a reducir los niveles 
de desempleo juvenil. Asimismo, en el 
contexto de la Estrategia Europa 2020, 
presentó la iniciativa emblemática 
«Juventud en Movimiento», intro -
ducida en septiembre de 2010 y que 
establecía un marco de prioridades 
políticas para reducir el desempleo 
juvenil, haciendo especial hincapié en 
facilitar la transición de la educación al 
trabajo y en reducir la segmentación 
del mercado laboral.Gráfico 1Tasa de desempleo por edad durante el período 2008-2014 en la EU-28
2014De 15 a 24 años
De 25 a 64 años
5 %10 %15 %20 %25 %
2012 2013 2011 2010 2009 2008
Fuente : Eurostat, «Serie de encuestas de población activa/desempleo total/tasas de desempleo por sexo, edad y nacionali -
dad (%)», actualizado el 28 de septiembre de 2015.
10 Introducción
03 
El 20 de diciembre de 2011, la Comisión 
puso en marcha la «Iniciativa de Opor -
tunidades para la Juventud»3 (IOJ), que 
pedía la adopción de medidas inme -
diatas en 2012 y 2013 por parte de los 
Estados miembros y la Comisión. El 
objetivo de la UE era ayudar a los Es -
tados miembros a mejorar la situación 
de empleo y educación de los jóvenes 
mediante una revisión de las políticas 
y resultados nacionales en el contexto 
del proceso de supervisión del Semes -
tre Europeo y mediante la movilización 
de los Fondos Estructurales de la UE, 
en particular del Fondo Social Europeo 
(FSE), para financiar medidas orienta -
das a reducir las tasas de desempleo 
juvenil.
04 
En abril de 2013, a partir de una 
propuesta de la Comisión, el Consejo 
recomendó a los Estados miembros 
que ofrecieran una «Garantía Juvenil» 
con objeto de asegurar que todos 
los jóvenes menores de veinticinco 
años recibieran una buena oferta de 
empleo, educación continua, forma -
ción de aprendiz o período de prácti -
cas en un plazo de cuatro meses tras 
quedar desempleados o acabar sus 
estudios reglados4.El papel de la UE en la 
política de empleo juvenil
05 
La responsabilidad principal de reducir 
el desempleo juvenil corresponde a los 
Estados miembros, tanto a nivel nacio -
nal como territorial. En virtud del Tra -
tado de Funcionamiento de la Unión 
Europea (TFUE), los Estados miembros 
y la UE han de desarrollar una estra -
tegia coordinada para el empleo, en 
particular para potenciar una mano de 
obra cualificada, formada y adaptable 
y mercados laborales con capacidad 
de respuesta al cambio económico5.
06 
La función de la UE en el ámbito de 
la política de empleo es coordinar las 
políticas de empleo de los Estados 
miembros, así como apoyar y, en caso 
necesario, complementar sus respecti -
vas actuaciones. Asimismo, al formular 
y aplicar las políticas y medidas de la 
Unión, debe tenerse en cuenta el obje -
tivo de lograr un alto nivel de empleo6.
07 
En el contexto de la Estrategia Europea 
de Empleo, reforzada desde 2011 por 
el Semestre Europeo para la gober -
nanza económica, la Comisión ejerce 
también la función de proponer al 
Consejo recomendaciones específicas 
por país, que se refieran en particular 
a las políticas de empleo de los Esta -
dos miembros7.3 «Iniciativa de Oportunidades 
para la Juventud», 
COM(2011) 933 final de 20 de 
diciembre de 2011.
4 Recomendación del Consejo, 
de 22 de abril de 2013, sobre el 
establecimiento de la Garantía 
Juvenil (DO C 120 de 26.4.2013, 
p. 1).
5 Artículo 145 del TFUE 
(DO L 326 de 26.10.2012, 
p. 112).
6 Artículo 147 del TFUE 
(DO L 326 de 26.10.2012, 
p. 112).
7 Artículo 148 del TFUE 
(DO L 326 de 26.10.2012, 
p. 112).
11 Introducción
Los equipos de acción 
para la juventud
08 
Como parte de la IOJ, en la reunión 
informal del Consejo Europeo celebra -
da el 30 de enero de 2012, la Comisión 
propuso que los Estados miembros 
elaboraran y aplicaran iniciativas in -
tegrales de empleo, educación y ca -
pacitación para los jóvenes e introdu -
jeran planes de acción juvenil en sus 
programas nacionales de reformas. La 
Comisión planteó asimismo la idea de 
crear unos «equipos de acción para la 
juventud (EAJ)» con objeto de ayudar 
a los ocho Estados miembros con las 
mayores tasas de desempleo juvenil 
a movilizar la financiación de la UE   
—incluido el FSE— que aún quedaba 
disponible en el marco del período de 
programación 2007-2013, para ofrecer 
oportunidades de empleo a los jóve -
nes y facilitar el acceso de las pymes 
a la financiación8 (véase el recuadro 1 ).
Mandato y composición de los equipos de acción para la juventud
La iniciativa de equipos de acción para la juventud se puso en marcha con el objetivo de destinar fondos no 
asignados de la UE y conocimientos especializados a la obtención de resultados más rápidos y eficaces. Cada 
equipo tenía que colaborar con los interlocutores de los Estados miembros en acciones específicas para luchar 
contra el desempleo juvenil y ayudar a las pymes a acceder a préstamos y subvenciones. Los expertos debían 
sugerir otras maneras de utilizar los Fondos Estructurales y aprovechar los conocimientos de la Comisión 
sobre buenas prácticas de los distintos Estados miembros con el fin de ayudar a las autoridades nacionales 
a reasignar los recursos a los proyectos que marcaran «la mayor diferencia en poco tiempo»9.
Los EAJ estaban integrados por expertos de las autoridades nacionales competentes y de las Direcciones 
Generales de Política Regional y Urbana, de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, de Educación y Cultura, y de 
Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión, y estaban coordinados por representantes de los gabinetes 
de los Jefes de Gobierno de los Estados miembros y representantes de la Secretaría General de la Comisión 
bajo la autoridad de su presidente.
9 MEMO/12/100 de la Comisión, de 14 de febrero de 2012.Recuadro 18 Declaración de los miembros 
del Consejo Europeo de 30 de 
enero de 2012; presentación 
«Crecimiento y empleo: 
Próximos pasos» de 
J. M. Barroso al Consejo 
Europeo informal de 30 de 
enero de 2012; MEMO/12/100 
de la Comisión, de 14 de 
febrero de 2012.
12 Introducción
09 
La iniciativa de los EAJ se centraba 
en los ocho Estados miembros cuyas 
tasas de desempleo juvenil rondaban 
o superaban el 30 % a finales de 2011: 
Irlanda, Grecia, España, Italia, Leto -
nia, Lituania, Portugal y Eslovaquia. 
La elección de los Estados miembros 
se basó en las tasas de desempleo 
juveniles. El Consejo Europeo pidió 
a la Comisión que, como primer paso, 
trabajara con los Estados miembros 
que tuvieran los niveles de desem -
pleo juvenil más elevados a fin de reorientar los fondos de la UE dispo -
nibles hacia el apoyo a los jóvenes 
para encontrar trabajo o formación10. 
Sin embargo, la Comisión no tuvo en 
cuenta la financiación FSE disponible 
para la reprogramación o reasignación 
cuando seleccionó a los ocho Estados 
miembros (véase el cuadro 1 ). Los 
equipos de acción se constituyeron en 
febrero de 2012 y celebraron reuniones 
en los ocho Estados miembros entre el 
14 y el 28 de febrero de 2012 (véase el 
gráfico 2 ).Gráfico 2Reuniones de los equipos de acción para la juventud celebradas en 2012  
en los ocho Estados miembros: fechas de las reuniones, tasa de desempleo juvenil 
y número de jóvenes desempleados
Desempleo juvenil en la EU-28:
Tasa: 22,5/uni00A0%
Personas: 5/uni00A0505/uni00A0000
Fechas de las reuniones de los EAJ
Tasa de desempleo juvenil (%, noviembre de 2011)
Jóvenes desempleados (miles, noviembre de 2011)
16/02/2012
48,328/02/2012
15834,424/02/2012
33,922/02/2012
60135,324/02/2012
15429,221/02/2012
6814-15/02/2012
36
15428,3
30
29,2
46,622/02/2012
899
Fuente : Eurostat: cifras de desempleo juvenil. Comisión: fechas de las reuniones de los EAJ.10 Consejo Europeo, 
«Declaración de los miembros 
del Consejo Europeo», de 30 
de enero de 2012.
13 Introducción
Situación del Fondo Social 
Europeo antes del 
proceso de reorientación 
de 2012-2013
10 
El Reglamento relativo al FSE dispo -
ne que este contribuirá a ejecutar las 
prioridades de la UE en lo que respecta 
al refuerzo de la cohesión económica 
y social, mejorando el empleo y las 
oportunidades de trabajo, favore -
ciendo un alto nivel de empleo y la 
creación de más y mejores puestos 
de trabajo11.
11 
El FSE está sujeto a un régimen de ges -
tión compartida, en el que la Comisión 
es la responsable en última instancia 
de la ejecución del presupuesto de 
la UE12. El Fondo se ejecuta mediante 
programas operativos (PO) plurianua -
les nacionales y regionales elaborados 
por los Estados miembros y aprobados 
por la Comisión. Dentro de cada PO se 
desglosan todos los recursos disponi -
bles entre los distintos ejes prioritarios 
del programa.
12 
Durante el período de programación, 
antes del cierre de los programas, los 
Estados miembros o la Comisión de 
acuerdo con los Estados miembros 
pueden modificar la distribución 
de los recursos no utilizados de una 
prioridad a otra en circunstancias que 
requieran apartarse de los objetivos 
iniciales establecidos en el programa 
de conformidad con los reglamentos. 
Esta  
reorientación puede realizarse en for -
ma de transferencia alternativamente:
 ο entre distintos PO (por ejemplo, 
entre dos PO del FSE o entre un PO 
del FSE y un PO del Fondo Europeo 
de Desarrollo Regional [FEDER] 
o del Fondo de Cohesión); ο entre distintos ejes prioritarios de 
un determinado PO;
 ο entre dos subapartados diferentes 
de un determinado eje prioritario.
13 
En los dos primeros casos, se trata de 
una «reprogramación» y se necesita 
una decisión de la Comisión para mo -
dificar el PO. En el tercer caso, al que se 
hace referencia en este informe como 
«reasignación», la transferencia se 
puede realizar también a partir de una 
decisión de la Comisión o ser efectua -
da por el propio Estado miembro en 
función de la flexibilidad del eje priori -
tario afectado, en cuyo caso se tendría 
que pedir a la autoridad de gestión 
competente que evalúe la reasigna -
ción presupuestaria en cuestión.
14 
Por otra parte, la Comisión desempeña 
una función supervisora con respecto 
al marco de seguimiento y se encarga 
asimismo de comprobar si los PO han 
producido las realizaciones y resulta -
dos previstos. En la práctica, y dentro 
de sus funciones de seguimiento, la 
Comisión revisa los informes anua -
les de ejecución elaborados por las 
autoridades de gestión13 y celebra 
reuniones anuales de examen con 
dichas autoridades para analizar los 
progresos registrados en la ejecución 
de los programas operativos con vistas 
a mejorarlos14. Además, la Comisión 
participa en la labor de los comités de 
seguimiento a título consultivo15.11 Artículo 2 del Reglamento (CE) 
nº 1081/2006 del Parlamento 
Europeo y el Consejo, de 5 de 
julio de 2006, relativo al Fondo 
Social Europeo y por el que se 
deroga el Reglamento (CE) 
nº 1784/1999 
(DO L 210 de 31.7.2006, p. 12).
12 Véase el artículo 17, 
apartado 1, del TUE, 
el artículo 317 del TFUE, 
y el artículo 53, apartado 1, 
del Reglamento (UE, Euratom) 
nº 966/2012.
13 Artículo 67 del Reglamento 
(CE) nº 1083/2006 del Consejo, 
de 11 de julio de 2006, por el 
que se establecen las 
disposiciones generales 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo y al Fondo de 
Cohesión y se deroga el 
Reglamento (CE) nº 1260/1999 
(DO L 210 de 31.7.2006, p. 25).
14 Artículo 68 
del Reglamento (CE) 
nº 1083/2006 del Consejo.
15 Artículo 64 
del Reglamento (CE) 
nº 1083/2006 del Consejo.
14 Introducción
15 
El presupuesto del FSE correspondien -
te al período de programación 2007-
2013 ascendió a 76 000 millones de 
euros (más de 10 000 millones de eu -
ros anuales) y se asignó a través de 117 
programas operativos en los 27 Esta -
dos miembros de aquel momento . Sin 
embargo, a finales de 2011, los Estados 
miembros disponían aún de 22 000 mi -
llones de euros procedentes del FSE 
que no se habían destinado a activi -
dades concretas y casi 10 000 millones 
de estos recursos no asignados del FSE 
se pusieron a disposición de los EAJ 
en los ocho Estados miembros con las 
mayores tasas de desempleo juvenil 
(véase el  cuadro 1 ).Cuadro 1Recursos no asignados del FSE disponibles al comienzo de 
la iniciativa EAJ en los ocho Estados miembros interesados
Estado miembroImporte  
(millones de euros)Participación del total 
de recursos no asignados 
del FSE  
(EU-27)
Italia 3 674 16,5  %
España 2 712 12,2  %
Portugal 1 760 7,9 %
Grecia 1 495 6,7 %
Lituania 289 1,3 %
Eslovaquia 39 0,2 %
Irlanda 2 0,0 %
Letonia10 0,0 %
Total de los ocho Estados 
miembros9 971 44,8 %
Otros Estados miembros 12 300 55,2 %
Total de recursos no asignados 
del FSE22 271 100,0 %
1 Letonia carecía de recursos no asignados del FSE.
Fuente:  cálculo de la Comisión a finales de 2011.
15 Introducción
Resultados de la iniciativa 
de equipos de acción  
para la juventud según  
la información facilitada 
por la Comisión
16 
En su actualización para el Consejo 
de marzo de 2013, la Comisión des -
tacó que unas inversiones selectivas 
con cargo a los Fondos Estructura -
les de la UE pueden tener una gran 
repercusión sobre el crecimiento y el 
empleo. El objetivo de los equipos de 
acción era maximizar el impacto de 
la financiación estructural de la UE 
dirigiendo los fondos pendientes de 
asignación para el período 2007-2013 
a proyectos de apoyo directo a los 
jóvenes y las pymes. Al comienzo de 
las actividades en 2012 se estimaba 
que unos 82 000 millones de euros 
de los Fondos Estructurales de la UE 
seguían pendientes de asignación para 
el período presupuestario 2007-2013 
en toda la UE.
17 
Esta cifra incluía alrededor 
de 30 000 millones de euros para los 
ocho Estados miembros en los que 
se habían creado equipos de acción. 
Según el documento, a principios 
de 2013, la labor de los equipos había 
contribuido a movilizar un total 
de 16 000 millones de euros de dichos 
fondos en los ocho Estados miembros 
interesados y añade que esta finan -
ciación ayudaría a unos 780 000 jóve -
nes y a unas 55 000 pymes, además 
de apoyar otras medidas de impulso 
al crecimiento.18 
En marzo de 2014 la Comisión publicó 
su documento más reciente sobre la 
reorientación del FSE16. Con arreglo 
a dicho documento, los recursos del 
FSE reprogramados o reasignados 
a acciones específicas dirigidas a los 
jóvenes ascendían a cerca de 4 200 mi -
llones de euros17, de los que 1 800 mi -
llones se habían destinado a proyec -
tos que ya estaban en curso en ese 
momento en los Estados miembros. Se 
esperaba que cerca de 1,2 millones de 
jóvenes se beneficiaran de esta ayuda 
(véanse los apartados 51 a 56).16 Dirección General de Empleo, 
Asuntos Sociales e Inclusión 
de la Comisión Europea: «La 
Iniciativa de Empleo Juvenil 
y el Fondo Social Europeo: 
Documento temático del 
Fondo Social Europeo», marzo 
de 2014.
17 Según la Comisión, los 
recursos del FSE incluyen en el 
caso de Italia una reasignación 
de fondos nacionales 
destinada a medidas que 
luchen contra el desempleo 
juvenil, lo que fue posible 
a través de una reducción del 
porcentaje de cofinanciación 
nacional para los FSE y los PO 
del FEDER. Los recursos 
financieros de más de 
1 500 millones que se 
liberaron en su momento se 
invirtieron en un Plan de 
Acción para la Cohesión 
financiado a nivel nacional, 
a través de una serie de 
iniciativas que incluía algunas 
que beneficiaban a los jóvenes 
desempleados.
16
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
19 
A través de la presente fiscalización el 
Tribunal ha tratado de determinar si 
las propuestas elaboradas en 2012 por 
los equipos de acción para la juventud 
sobre la forma de lograr resultados 
más rápidos y eficaces para los jóvenes 
desempleados a través del gasto del 
FSE sirvieron de ayuda para reorientar 
los recursos de dicho Fondo. El enfo -
que de la fiscalización se limitó a las 
acciones relacionadas con el FSE en el 
marco de la iniciativa EAJ y excluyó las 
financiadas con otras fuentes, como el 
FEDER. Se examinaron los siguientes 
aspectos:
 ο si, a través de los conocimientos 
y la información disponible sobre 
las iniciativas y medidas de fomen -
to del empleo juvenil con cargo 
al FSE que existen y de su cono -
cimiento de buenas prácticas en 
otros Estados miembros, la Comi -
sión había cumplido con eficacia la 
función consultiva que le atribuye 
la citada iniciativa;
 ο si la iniciativa EAJ había llevado 
a los Estados miembros a presentar 
propuestas significativas y espe -
cíficas de reprogramación de los 
fondos disponibles en el marco de 
los programas operativos del FSE 
de 2007-2013 (o de reasignación 
de fondos dentro de determinados 
ejes prioritarios de un PO) y si la 
Comisión había evaluado dichas 
propuestas con arreglo a los obje -
tivos de la iniciativa EAJ;
 ο si la Comisión había establecido 
los mecanismos adecuados para 
la presentación de informes de 
seguimiento de la iniciativa EAJ.20 
Nuestra fiscalización abarcó el período 
de 2012 a 2014 y se centró en la con -
tribución de la Comisión a la iniciativa 
EAJ. En particular, comportó:
 ο un examen de la información a dis -
posición de la Comisión en 2012 
sobre las medidas del FSE en favor 
de los jóvenes desempleados y so -
bre los respectivos resultados de 
estas medidas;
 ο un examen de las reprogramacio -
nes efectuadas dentro de los doce 
meses posteriores a las reuniones 
de los EAJ para los sesenta progra -
mas operativos del FSE de los ocho 
Estados miembros incluidos en la 
iniciativa EAJ, y un examen detalla -
do de las modificaciones introdu -
cidas en una muestra de ocho PO18 
y de la correspondiente evaluación 
de la Comisión;
 ο un análisis del seguimiento y la 
presentación de informes por la 
Comisión sobre los resultados de 
los EAJ hasta finales de 2014.
21 
Se recabaron pruebas mediante exá -
menes documentales y entrevistas con 
la Comisión y se realizó una encuesta 
sobre la financiación del FSE a los 
departamentos de esta institución que 
participan en las actividades de los EAJ.
22 
En marzo de 2015 publicamos un 
primer informe sobre la cuestión del 
desempleo juvenil, en concreto sobre 
la Garantía Juvenil de la UE19.18 Irlanda: PO «Inversión en 
capital humano»; Grecia: 
PO «Educación y aprendizaje 
permanente» y «Desarrollo de 
recursos humanos»; España: 
PO de la Comunidad Foral de 
Navarra; Italia: PO de la región 
de Sicilia; Lituania: 
PO «Desarrollo de recursos 
humanos»; Portugal: 
PO «Potencial humano», y 
Eslovaquia: PO «Empleo 
e inclusión social» (véase el 
cuadro 1 ).
19 Informe Especial del TCE 
nº 3/2015, «Garantía juvenil de 
la UE: Se han dado los 
primeros pasos pero la 
aplicación del programa 
presenta riesgos»  
(http://eca.europa.eu ).
17
 Observaciones
Evaluación de la eficacia 
de la función consultiva 
de la Comisión
23 
La iniciativa EAJ se puso en marcha 
con la idea de que la Comisión ayudara 
a título consultivo a las autoridades 
nacionales y regionales de los ocho Es -
tados miembros a reasignar la financia -
ción del FSE a proyectos que marcaran 
la mayor diferencia en menor tiempo 
(véase el cuadro 1 ). En particular, los 
expertos de la Comisión tenían el co -
metido de trabajar con las autoridades 
y los interlocutores sociales nacionales 
en acciones específicas para luchar 
contra el desempleo juvenil.
24 
Así pues, procedimos a examinar:
 ο la información financiera y sobre 
resultados de que disponía la Co -
misión con respecto a las medidas 
del FSE dirigidas a los jóvenes 
desempleados;
 ο los trabajos preparatorios de la 
Comisión con vistas a las reuniones 
de los EAJ.
La información financiera 
y sobre resultados disponible 
con respecto al FSE limitó 
la eficacia de la función 
consultiva de la Comisión  
en los equipos de acción  
para la juventud
Información sobre resultados
25 
La información sobre resultados de 
que disponía la Comisión acerca de 
las medidas de fomento del empleo 
con cargo al FSE aplicadas por los 
Estados miembros procedía de las 
actividades periódicas de seguimiento y evaluación realizadas a escala na -
cional. Las obligaciones mínimas de 
los Estados miembros en materia de 
presentación de informes a la Comi -
sión se definían en los Reglamentos 
pertinentes20. Estos informes solían 
elaborarse a nivel de eje prioritario en 
el marco del PO. Además, la Comisión 
solicitaba a los Estados miembros 
que facilitasen información ad hoc  de 
forma voluntaria.
26 
El seguimiento de los resultados de 
una medida o proyecto específico era 
competencia de la autoridad de ges -
tión del Estado miembro. La Comisión 
se encargaba de recopilar y examinar 
de forma continua estos datos de 
seguimiento y evaluación con respec -
to a cada Estado miembro. Durante el 
período de programación 2007-2013, los 
Estados miembros gozaron también de 
una amplia discrecionalidad en cuanto 
a la forma de presentar a la Comisión 
los resultados globales. El Reglamento 
sobre normas de desarrollo preveía un 
único tipo obligatorio de indicador que 
consistía en datos de realización sobre 
los participantes21. Por ejemplo, en lo 
que respecta a los jóvenes, los Estados 
miembros solo tenían que controlar 
e informar anualmente sobre el número 
de participantes en las medidas del FSE 
para personas de entre 15 y 24 años de 
edad. Los Reglamentos no especifica -
ban indicadores de resultados.20 Artículo 10 del Reglamento 
(CE) nº 1081/2006.  
Artículos 66 a 68 del 
Reglamento (CE) nº 1083/2006 
del Consejo.  
Anexo XVIII del Reglamento 
(CE) nº 1828/2006 de la 
Comisión, de 8 de diciembre 
de 2006, por el que se fijan 
normas de desarrollo para el 
Reglamento (CE) nº 1083/2006 
del Consejo, por el que se 
establecen las disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo y al Fondo de 
Cohesión, y el Reglamento 
(CE) nº 1080/2006 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, relativo al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional  
(DO L 371 de 27.12.2006, p. 1).
21 Anexo XXIII del 
Reglamento (CE) nº 1828/2006 
de la Comisión.
18 Observaciones
27 
El informe de 2014 de la Red de Eva -
luación de Expertos del FSE sobre los 
principales logros del FSE en 2007-2013 
señaló también que los mecanismos 
vigentes no les permitían obtener da -
tos significativos sobre los resultados 
de las intervenciones del FSE en los 
Estados miembros22.
28 
Además, existen insuficiencias en 
cuanto a la calidad y la fiabilidad de la 
información que los Estados miembros 
suelen facilitar a la Comisión sobre los 
resultados del FSE, como ya ha señala -
do el Tribunal en anteriores informes23. 
El Servicio de Auditoría Interna de la 
Comisión planteó cuestiones similares 
en su informe de diciembre de 2013 
sobre los sistemas de medición del 
rendimiento en la Dirección General de 
Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión.
29 
En general, la información de se -
guimiento facilitada por los Estados 
miembros no permitía a la Comisión 
determinar qué actividades habían 
logrado eficazmente en el pasado el 
objetivo de facilitar el acceso de los jó -
venes al empleo. Por tanto, la Comisión 
no se encontraba en condiciones de 
identificar fácilmente «enseñanzas ex -
traídas» o «buenas prácticas» (es decir, 
las medidas del FSE —cuya eficacia se 
había demostrado en el pasado— que 
podrían haberse puesto en marcha 
rápidamente con o sin reprogramación 
y las medidas existentes que deberían 
haberse adaptado porque no funcio -
naban o no eran prioritarias).Encuesta complementaria 
ad hoc
30 
En 2010 la Comisión, conjuntamente 
con los Estados miembros, llevó a cabo 
un examen de las intervenciones del 
FSE dirigidas a la juventud para elabo -
rar «una propuesta destinada a sensi -
bilizar sobre el potencial del FSE para 
los jóvenes y a aprovecharlo al máxi -
mo»24. La finalidad de este examen era 
identificar «buenas prácticas» de uso 
eficiente de los recursos del FSE con 
vistas a aumentar las posibilidades de 
empleo juvenil e inspirar su aplicación 
de forma más amplia en los programas 
de los Estados miembros (véase el 
apartado 25).
31 
A tal fin, la Comisión realizó una 
encuesta a autoridades de gestión del 
FSE en todos los Estados miembros. 
Sobre la base de las respuestas recibi -
das, la Comisión elaboró un informe 
que definió como «un primer paso 
en la identificación de algunas de las 
medidas y planteamientos desarrolla -
dos en el marco del FSE que ayudan 
eficazmente a los jóvenes a adquirir la 
educación y la formación pertinentes, 
a encontrar trabajo y a desempeñar un 
papel activo en la sociedad»25.22 El informe de 2014 de la Red 
de Evaluación de Expertos del 
FSE sobre los principales 
logros del FSE en 2007-2013 
concluye que, si bien se 
disponía de datos exhaustivos 
sobre las realizaciones en cada 
Estado miembro, la situación 
con respecto a los resultados 
era mucho menos favorable: 
ni siquiera se habían podido 
obtener de forma homogénea 
las cifras absolutas de tres 
resultados clave —acceso al 
empleo, cualificaciones 
obtenidas y altas en 
autónomos— en una serie de 
Estados miembros y, sin dichas 
cifras absolutas, no se podían 
generar las cifras globales de 
los resultados asociados a las 
intervenciones financiadas por 
el FSE en el conjunto de los 
Estados miembros (véase el 
apartado 5 del resumen de 
dicho informe) .
23 Véanse los Informes Especiales 
del TCE nº 3/2000, nº 12/2001, 
nº 1/2006, nº 17/2009 
y nº 25/2012 
(http://eca.europa.eu )
24 «Juventud en Movimiento: 
Una iniciativa destinada 
a impulsar el potencial de los 
jóvenes para lograr un 
crecimiento inteligente, 
sostenible e integrador en la 
Unión Europea», 
COM(2010) 477 final de 15 de 
septiembre de 2010, p. 16.
25 Dirección General de Empleo, 
Asuntos Sociales e Inclusión 
de la Comisión Europea: 
«Fondo Social Europeo: 
Ofrecer a los jóvenes un mejor 
comienzo en la vida », 
diciembre de 2011.
19 Observaciones
32 
Si bien dicho informe tiene carácter 
descriptivo en la medida en que con -
tiene numerosos ejemplos de medi -
das aplicadas en los distintos Estados 
miembros, no incluye ningún análisis 
que determine las medidas del FSE que 
deberían considerarse «buenas prácti -
cas» y, en particular, no hace ninguna 
alusión a la eficacia y eficiencia de las 
intervenciones desde el punto de vista 
de la consecución de resultados reales 
medibles para los jóvenes.
33 
El informe incluye asimismo una serie 
de anexos que presentan de forma 
general la asignación y ejecución 
financieras de los diversos programas 
operativos, así como el número de 
participantes. Los Estados miembros 
proporcionaron dicha información de 
forma voluntaria. La advertencia de la 
Comisión de que dichos datos no son 
exhaustivos ni plenamente compara -
bles demuestra las insuficiencias de 
este tipo de datos a su disposición 
sobre la ejecución de los FSE (véanse 
los apartados 25 a 29).
Información financiera
34 
Para el examen específico de los EAJ, 
la Comisión debería haber dispuesto 
de una descripción suficientemente 
detallada de los importes potencial -
mente disponibles para su repro -
gramación o reasignación con vistas 
a ofrecer oportunidades laborales a los 
jóvenes. Por consiguiente, procedi -
mos a evaluar la medida en que dicha 
información se encontraba disponible 
para facilitar a la Comisión la tarea de 
preparar las reuniones de los EAJ. La 
Comisión no dispuso de dicha infor -
mación fácilmente, por lo que necesitó 
establecer estimaciones ya acordadas 
con los Estados miembros interesados.35 
En términos de información financiera, 
una de las principales dificultades re -
side en que el sistema de seguimiento 
financiero del FSE para el período de 
programación 2007-2013 no permite 
vincular directamente la financiación 
a grupos destinatarios específicos 
(como los jóvenes desempleados). Las 
categorías de gasto previstas en el 
marco jurídico se dividen por tipo de 
intervención, como la «aplicación de 
medidas activas y de prevención en el 
mercado laboral», en lugar de clasifi -
carse por grupo destinatario, como, 
por ejemplo, «jóvenes» o «trabajadores 
de edad avanzada»26.
36 
Si bien corresponde a las autoridades 
de gestión a escala nacional con -
trolar la información relativa a los 
recursos del FSE que se encuentran 
potencialmente disponibles para su 
reprogramación o reasignación, en el 
marco del grupo de trabajo técnico del 
FSE la Comisión ha acordado con los 
Estados miembros que estos elabora -
rán informes trimestrales voluntarios 
sobre la ejecución financiera de cada 
PO en la práctica. Nuestra fiscalización 
determinó que este informe financiero 
trimestral no se encontraba armoniza -
do: en particular, los Estados miembros 
elaboraron sus informes sobre la base 
de sus definiciones nacionales de los 
términos «no asignado» o «no compro -
metido». De hecho, estas definiciones 
derivan de una diversidad de prácticas 
contables de los distintos Estados 
miembros, por lo que la información 
sobre ejecución financiera de que 
disponía la Comisión no fue necesaria -
mente la más precisa.26 Anexo IV del Reglamento (CE) 
nº 1083/2006 del Consejo.
20 Observaciones
37 
En este sentido, en el caso de Eslova -
quia hemos detectado importantes 
incoherencias entre las estimaciones 
globales de fondos no asignados 
publicadas por la Comisión y los datos 
utilizados en el contexto de las activi -
dades de los EAJ (véase el recuadro 2 ).
Los trabajos preparatorios de 
la Comisión condujeron a la 
elaboración de «fichas por 
países» de carácter genérico
38 
En febrero de 2012, la Comisión anun -
ció que sus expertos estaban «dispues -
tos a ir sobre el  terreno para trabajar 
con la situación y las necesidades 
específicas de cada país»27. En este sen -
tido, procedimos a evaluar si, sobre la 
base de su supervisión de las políticas 
de empleo de los Estados miembros 
y antes de las reuniones de los EAJ con 
las autoridades nacionales, la Comisión 
había:
 ο analizado las necesidades y desa -
fíos que afrontaban determinados 
grupos de jóvenes para acceder al 
mercado laboral;
 ο examinado los requisitos actuales 
y futuros de cualificación exigidos 
por los empleadores28;
 ο identificado la forma en que las 
intervenciones del FSE podían con -
tribuir a la satisfacción de algunas 
de estas necesidades; ο analizado los cambios que podían 
introducirse en la ejecución de los 
programas (como ajustes en los 
criterios de admisibilidad y selec -
ción) para mejorar la eficacia de las 
medidas de FSE.
39 
A fin de preparar con eficacia las reu -
niones de los EAJ, la Secretaría General 
de la Comisión elaboró una plantilla 
(conocida como «ficha por país») que 
se distribuyó a todas las Direcciones 
Generales (DG) que iban a participar 
en las actividades de los EAJ para que 
la cumplimentaran (véase el recua -
dro 1 ). En este contexto, se encargó 
a la Dirección General de Empleo, 
Asuntos Sociales e Inclusión que anali -
zara las principales causas del elevado 
desempleo juvenil en cada uno de los 
ocho Estados miembros interesados 
y de los grupos de jóvenes especial -
mente afectados por este fenómeno. 
También se solicitó a dicha Dirección 
General que examinara la necesidad 
de reorientar los fondos disponibles de 
la UE hacia la juventud en el contex -
to de la ejecución de los programas 
operativos del FSE con objeto de 
identificar las medidas del FSE a corto 
plazo que podrían ser de ayuda y es -
tudiar las posibilidades de aplicación 
rápida. La Secretaría General se ocupó 
de consolidar las «fichas por países» 
cumplimentadas, que se enviaron a los 
Estados miembros antes de que se 
celebrase la reunión.
Ejemplo de incoherencias en la información facilitada sobre los fondos disponibles
Si bien en noviembre de 2011 la Comisión calculó que el importe de los recursos del FSE disponibles en Eslo -
vaquia era de 39 millones de euros, tras su visita a dicho Estado miembro en febrero de 2012, el valor de estos 
recursos ascendió a 422 millones de euros. Aunque es verosímil que se produzcan estimaciones más elevadas 
debido a los desfases temporales inherentes al sistema de información, este no es el caso de la cifra inferior.Recuadro 227 MEMO/12/100 de la Comisión, 
de 14 de febrero de 2012.
28 Por ejemplo, a partir de la 
evaluación periódica 
y sistemática llevada a cabo 
por el Centro Europeo para el 
Desarrollo de la Formación 
Profesional (Cedefop) sobre las 
previsiones a medio y largo 
plazo de las cualificaciones 
necesarias a escala de la UE, 
desglosadas por sector, 
profesión, nivel de 
cualificación y país, o de la 
investigación en curso de la 
Organización Internacional del 
Trabajo y la Fundación 
Europea para la Mejora de las 
Condiciones de Vida y de 
Trabajo (Eurofound).
21 Observaciones
40 
Nuestro análisis de las «fichas por 
países» reveló que ofrecían una visión 
general de las causas de las elevadas 
tasas de desempleo en los Estados 
miembros (como, por ejemplo, la 
inestabilidad laboral debida a la seg -
mentación del mercado de trabajo, el 
abandono escolar, el desempleo de 
larga duración entre los jóvenes, la 
inadecuación de las cualificaciones, la 
ausencia de vacantes de empleo debi -
do a la elevada tasa de desempleo, la 
crisis económica, etc.). En sus «fichas 
por países», la Comisión identificó en 
cierta medida los grupos de jóvenes 
especialmente afectados por el desem -
pleo por edad y, en parte, por nivel de 
estudios (a saber, «menos capacitados/
menos cualificados»). A pesar de que 
la medición estándar de desempleo 
juvenil del Eurostat cubre la población 
con edades comprendidas entre los  
15 y los 24 años, hemos observado que 
el análisis incluido en estas «fichas por 
países» presentaba distintos niveles 
de detalle y escasa uniformidad sobre 
la franja de edad que se entiende por 
«joven»29. Además, el análisis no abar -
caba la magnitud del problema para 
los jóvenes según el sexo, la situación 
geográfica o el tipo de desventaja (por 
ejemplo, inmigrantes, minorías margi -
nadas, etc.).
41 
Las «fichas por países» de la Comi -
sión tampoco incluían un análisis de 
las tendencias en las cualificaciones 
y las necesidades del mercado labo -
ral por país y sector, aun cuando es 
fundamental conocer bien las necesi -
dades del empleador para reducir la 
inadecuación de las cualificaciones. 
Un análisis del sector que mostrase el 
aumento potencial de las demandas 
laborales podría haber resultado de 
especial utilidad en una situación en 
la que coexistieran un elevado desem -
pleo y crecientes dificultades para cubrir las vacantes, como lleva ocu -
rriendo en los Estados miembros de la 
UE desde 2010. Esto habría facilitado 
la reorientación de la formación hacia 
sectores con mayor capacidad de 
empleo30.
42 
Además, nuestra fiscalización re -
veló que los análisis facilitados por 
la Comisión que contribuyeron a la 
elaboración de las «fichas por países» 
contenían vaguedades del tipo «te -
nemos que desarrollar urgentemente 
las cualificaciones que son o serán ne -
cesarias en el mercado laboral»31 o «la 
formación debería guardar una estricta 
relación con las necesidades del mer -
cado laboral a corto y medio plazo en 
los sectores económicos prioritarios»32.
43 
En cuanto a las medidas a corto plazo 
para combatir el desempleo juvenil 
financiables con cargo al FSE, hemos 
observado que las «fichas por países» 
eran muy generales y no establecían 
plazos concretos, y, por tanto, podrían 
referirse a cualquier Estado miembro, 
sobre todo a falta de un análisis deta -
llado de las necesidades del mercado 
laboral (véase el recuadro 3 ).29 Por ejemplo, la «ficha por país» 
de Irlanda incluyó a los 
jóvenes menores de 35 años 
(sin estudios superiores) 
dentro de los grupos de 
jóvenes más afectados por el 
desempleo; la «ficha por país» 
de España referida a las 
medidas del FSE se dirigía a los 
desempleados mayores de 25, 
y la «ficha por país» de 
Portugal también se dirigía 
a edades comprendidas entre 
los 25 y los 29.
30 El análisis de datos de empleo 
llevado a cabo por Eurostat 
muestra una relación negativa 
entre la tasa de desempleo 
y las vacantes de empleo, lo 
que indica una correcta 
adecuación de la oferta a la 
demanda de empleo («curva 
de Beveridge»). Esta era la 
situación de los Estados 
miembros de la Europa de los 
Veintisiete hasta el primer 
trimestre de 2010. A partir de 
entonces, el aumento de las 
vacantes dejó de repercutir en 
las tasas de desempleo. 
Fuente: Eurostat, 
«Inadecuación de las 
cualificaciones y movilidad 
laboral», de 28.5.2013.
31 Documentos internos de la 
Dirección General de Empleo, 
Asuntos Sociales e Inclusión: 
Proyecto de documento de 
trabajo sobre la IOJ (8 de 
febrero de 2012); 
Modernización de los servicios 
públicos de empleo y las 
políticas activas del mercado 
de trabajo en España (octubre 
de 2011, p. 9).
32 «Evaluación de las actividades 
dirigidas a la juventud en 
Letonia », documento 
facilitado por la Dirección 
General de Empleo, Asuntos 
Sociales e Inclusión al Tribunal 
en el contexto de la presente 
fiscalización.
22 Observaciones
44 
Si bien las «fichas por países» identifi -
caban los grupos de jóvenes especial -
mente afectados por el desempleo, 
las intervenciones del FSE propuestas 
no siempre se centraban especialmen -
te en ellos. Por ejemplo, aunque en 
Italia se detectó que los jóvenes con 
un «nivel de estudios medio y alto» se 
encontraban en una situación espe -
cialmente difícil, la principal iniciativa 
identificada en la «ficha por país» 
consistía en reprogramar los recursos 
disponibles de los PO regionales del 
FSE (311 millones de euros en 2012) al 
PO nacional en materia de educación, 
dirigido en su mayoría a los centros 
de educación primaria y secundaria. 
El principal motivo de esta elección 
era maximizar la absorción financiera. 
También se propusieron contratos de 
aprendizaje y desgravaciones fiscales 
como posibles intervenciones, sin 
aportar pruebas de que fueran los 
mejores instrumentos que podían 
emplearse en Italia para ayudar a per -
sonas altamente cualificadas dada la 
situación del mercado laboral.Efecto de la iniciativa de 
equipos de acción para 
la juventud
45 
Con objeto de evaluar el efecto de la 
iniciativa EAJ, examinamos si:
 ο las reuniones de los EAJ habían 
dado lugar a propuestas específi -
cas de medidas más rápidas y efi -
caces con cargo al FSE para reducir 
los niveles de desempleo juvenil;
 ο se habían calculado los importes 
de los recursos del FSE repro -
gramados o reasignados como 
consecuencia de las reuniones de 
los EAJ;
 ο la Comisión había evaluado la 
eficacia de las modificaciones del 
PO propuestas por los Estados 
miembros a raíz de las reuniones 
de los EAJ;
 ο los Estados miembros habían res -
pondido a la invitación de la Comi -
sión de elaborar planes de acción 
juvenil con arreglo al resultado 
de las reuniones de los EAJ y si se 
había incluido una referencia a los 
resultados previstos de los proce -
sos de reprogramación y reasig -
nación del FSE en los programas 
nacionales de reformas a raíz de las 
reuniones de los EAJ.Ejemplos de medidas genéricas mencionadas en las «fichas por países»
La Comisión sugería que Irlanda debía «potenciar unas políticas activas del mercado laboral dirigidas a la 
juventud que hicieran hincapié en una orientación profesional personalizada, la prestación de asesoramiento 
y las actividades de búsqueda de empleo», «intervenir con rapidez ofreciendo educación complementaria, 
formación o reciclaje o medidas de activación…» o «acelerar la transición de los jóvenes al mercado laboral».
En el caso de Portugal, la Comisión proponía medidas dirigidas a los jóvenes desempleados, tales como 
períodos de prácticas y reciclaje, y orientación en ámbitos o profesiones relevantes para las necesidades del 
mercado laboral.Recuadro 3
23 Observaciones
En las reuniones de los 
equipos de acción para la 
juventud se presentaron 
propuestas genéricas 
de reprogramación 
y reasignación del FSE
46 
Tras la celebración de las reuniones de 
los EAJ en febrero de 2012, la Comisión 
resumió las propuestas de reasigna -
ción presupuestaria y reprogramación 
del FSE en un documento de conclu -
siones (denominado «conclusiones 
operativas») elaborado por la Secre -
taría General y lo remitió oficialmente 
a los Estados miembros.
47 
De nuestro análisis de los informes de 
la Dirección General de Empleo, Asun -
tos Sociales e Inclusión acerca de las 
reuniones de los EAJ y las conclusiones 
operativas de la Secretaría General 
se desprende que, en siete de los 
ocho Estados miembros interesados, los participantes habían debatido en 
líneas generales posibles opciones de 
redistribución de los recursos del FSE, 
sin especificar realmente de qué forma 
podía mejorarse la eficacia de los 
instrumentos y programas existentes 
para reducir el desempleo juvenil. Al -
gunos ejemplos de resultados de estos 
debates según los registró la Comisión 
son que «puede estudiarse una mayor 
priorización en la reprogramación para 
hacer más hincapié en el empleo juve -
nil y en el apoyo a las pymes» (Italia)33, 
que «las autoridades estudiarán la 
idea de financiar más becas Leonardo 
y Erasmus en el marco del PO del FSE» 
y «se estudiarán posibles proyectos 
piloto de formación profesional dual» 
(España)34.
48 
La reunión del correspondiente EAJ 
con las autoridades lituanas puede 
considerarse como un caso de buenas 
prácticas comparado con el plan -
teamiento general seguido (véase 
el recuadro 4 ).
Propuestas específicas en las conclusiones operativas  
de la reunión del EAJ en Lituania
Las conclusiones operativas de la reunión del EAJ en Lituania identificaron acciones concretas para mejorar la 
situación de los jóvenes desempleados mediante la reorientación a corto plazo de los recursos disponibles del 
FSE. Estas acciones incluían, entre otras:
 οla prórroga del proyecto «Participa de forma activa en el mercado laboral», finalizado en enero de 2012, 
con el fin de ayudar a  un total comprendido entre 6 000 y 10 000 jóvenes más durante el ejercicio 2012-
2013 (lo que se calculaba que exigía una dotación adicional de entre 6 y 10 millones de euros con cargo al 
FSE); la eficacia de este proyecto se había evaluado de forma positiva, ya que más de la mitad de los parti -
cipantes había conseguido un empleo fijo;
 οla aceleración de la ejecución del Fondo de Promoción del Emprendimiento mediante la concesión de 
400 préstamos adicionales y la formación de 1 000 jóvenes más (lo que se calculaba que exigía una dotación 
adicional de 3 millones de euros con cargo al FSE); casi la mitad de los participantes era menor de 29 años.Recuadro 433 Informe de misión del EAJ, 
elaborado por la Dirección 
General de Empleo, Asuntos 
Sociales e Inclusión para la 
reunión del 22 de febrero de 
2012 en Italia.
34 Conclusiones operativas de la 
Secretaría General remitidas al 
Representante Permanente de 
España ante la UE el 14 de 
mayo de 2012.
24 Observaciones
49 
Las conclusiones operativas de la Se -
cretaría General destacaban la necesi -
dad de ampliar o prolongar las me -
didas existentes, pero no explicaban 
con claridad cómo podía mejorarse su 
eficacia. Por ejemplo, las conclusiones 
operativas sobre Grecia aludían a las 
medidas destinadas a aumentar la  
aplicación efectiva de la nueva estra -
tegia nacional de aprendizaje perma -
nente y a reforzar la educación y la 
formación profesionales, así como los 
sistemas de aprendizaje35, pero no 
especificaban de qué forma podían 
mejorarse estas medidas con respec -
to al pasado con objeto de ayudar 
a los jóvenes a superar los obstáculos 
específicos que se les plantean para 
acceder al mercado laboral.
50 
Se propuso ampliar algunas de las 
medidas existentes porque habían 
garantizado una rápida ejecución en 
materia de absorción de fondos sin ha -
ber debatido o evaluado previamente 
la eficacia de sus resultados anteriores 
(por ejemplo, el número de destina -
tarios finales que habían encontrado 
empleo tras la intervención del FSE). 
Por último, nuestro análisis reveló que 
la Comisión no había proporcionado 
a los Estados miembros unas orien -
taciones técnicas sobre la manera de 
mejorar la orientación de los fondos en 
la ejecución de sus PO (por ejemplo, 
mediante una mejor definición del 
ámbito de las actividades, la convoca -
toria de procedimientos de licitación 
concretos o la inclusión de un criterio 
de selección específico dirigido a las 
necesidades de los grupos destinata -
rios prioritarios de jóvenes) durante 
estas reuniones.Los equipos de acción 
para la juventud dieron 
lugar a la reprogramación 
o reasignación de recursos 
del FSE, pero es difícil dar 
una cifra global
51 
A fin de determinar el efecto de los 
EAJ en lo que respecta a la reorienta -
ción de recursos del FSE hacia medi -
das destinadas a reducir los niveles 
de desempleo juvenil, examinamos 
dos aspectos específicos: la reprogra -
mación formal del FSE (que debe ser 
aprobada mediante una decisión de 
la Comisión) y el proceso de reasig -
nación presupuestaria dentro de un 
eje prioritario del PO existente. Con 
objeto de calcular el importe total de 
los recursos del FSE que habían sido 
reprogramados o reasignados a raíz de 
la iniciativa EAJ, analizamos la infor -
mación financiera facilitada en 2015 
por la Comisión con respecto a los 
sesenta PO del FSE afectados, y más 
concretamente el alcance de la repro -
gramación en una muestra de ocho PO 
del FSE.
52 
Nuestro análisis reveló que se había 
llevado a cabo un proceso de repro -
gramación del FSE tras las reuniones 
de los EAJ celebradas en febrero 
de 2012. Entre febrero de 2012 y marzo 
de 2013 se reprogramaron un total de 
36 de los 60 PO del FSE existentes en 
los ocho Estados miembros incluidos 
en la iniciativa EAJ. En los ocho PO que 
examinamos en detalle, el importe 
de los recursos del FSE que se habían 
reprogramado con el objetivo de 
lograr resultados rápidos para reducir 
el desempleo juvenil ascendió, según 
confirmó la Comisión, a 337 millones 
de euros.35 Conclusiones operativas de la 
Secretaría General remitidas al 
Representante Permanente de 
Grecia ante la UE el 14 de 
mayo de 2012.
25 Observaciones
53 
Es difícil dar una cifra global exacta de 
los recursos del FSE cuya reprograma -
ción o reasignación está relacionada 
con los EAJ, ya que puede que esta 
no fuera consecuencia de las corres -
pondientes reuniones, sino de otros 
factores. Con arreglo a la información 
facilitada por los Estados miembros 
a la Comisión hasta junio de 2013, la 
iniciativa EAJ había dado lugar a la 
reprogramación o reasignación de 
cerca de 1 915 millones de euros del 
FSE en los Estados miembros interesa -
dos con la excepción de Letonia (véase 
el cuadro 2 ), cifra equivalente al 19,2 % 
del total de recursos no asignados del 
FSE inicialmente disponibles en los 
ocho Estados miembros, cuyo importe 
ascendía a 9 971 millones de euros.54 
Por otro lado, hemos constatado que 
esta información no es precisa, al 
menos en el caso de Italia, donde el 
importe total reasignado de 557 millo -
nes de euros que se había comunicado 
incluía 27 millones de euros corres -
pondientes al PO regional del FSE en 
Apulia (Italia), que, de hecho, se habían 
reprogramado y notificado como tales 
dentro del importe total reprograma -
do (esto es, 131 millones de euros).Cuadro 2Importes del FSE reprogramados y reasignados como consecuencia de los EAJ  
 hasta junio de 2013, según la información facilitada por la Comisión
Estado 
miembroNúmero de 
PO del FSEFSE antes de los EAJ 
(finales  de 2011)Importes del FSE movilizados para medidas o acciones de empleo 
juvenil a raíz de los EAJ
Total de 
recursos del 
FSE (1) 
(millones de 
euros)Recursos no 
asignados del 
FSE según la 
Comisión  
(millones de euros)Recursos repro -
gramados del FSE 
según la Comisión  
(millones de euros)Recursos reasigna -
dos del FSE según 
la Comisión  
(millones de euros)Total (3) 
(millones de 
euros)Porcentaje 
del total de 
recursos del 
FSE (3/1)
Irlanda11 375 2 25 25 6,7 %
Grecia 4 4 364 1 495 466 466 10,7  %
España 22 8 057 2 712 491 491 6,1 %
Italia224 6 931 3 674 131 557 688 9,9 %
Letonia 1 583 0 0 0 0 0,0 %
Lituania 2 1 028 289 27 27 2,6 %
Portugal 4 6 845 1 760 143 143 2,1 %
Eslovaquia32 1 500 39 75 0 75 5,0 %
TOTAL 60 29 683 9 971 1 915 6,5 %
1 En el caso de Irlanda, la reasignación de 25 millones de euros ya se había solicitado en diciembre de 2011, es decir, antes de la puesta en mar -
cha de la iniciativa EAJ.
2 En el caso de Italia, el importe reasignado comunicado incluye 27 millones de euros del PO de Apulia que, de hecho, se habían reprogramado 
y notificado como tales dentro del importe reprogramado (véase el apartado 54).
3 En cuanto a Eslovaquia, la estimación de 39 millones de euros de recursos no asignados transmitida por la Comisión se había quedado corta, 
ya que después resultó que en realidad había 422 millones de euros disponibles (véase el recuadro 2 ).
Fuente:  cálculo del TCE basado en el sistema de gestión de los fondos de la UE (SFC2007) y en los datos suministrados por la Comisión.
26 Observaciones
55 
La Comisión no se encontraba en con -
diciones de proporcionar un desglose 
entre los importes del FSE reprogra -
mados y los reasignados en cinco de 
los ocho Estados miembros. En cuanto 
a los PO incluidos en la muestra, la Co -
misión solo pudo facilitar información 
sobre los PO del FSE de dos Estados 
miembros: el PO griego sobre educa -
ción y aprendizaje permanente (con 
una dotación aproximada de 24 millo -
nes de euros destinados a nuevas me -
didas para la juventud) y el PO lituano 
sobre desarrollo de recursos humanos 
(con una dotación aproximada de 
29 millones de euros).56 
Según la publicación más reciente de 
la Comisión centrada en la reorienta -
ción del FSE36, presentada en marzo 
de 2014, los recursos del FSE repro -
gramados o reasignados a acciones 
específicas para la juventud ascendie -
ron aproximadamente a 4 200 millones 
de euros37. De estos, 1 800 millones de 
euros fueron destinados a proyectos 
que estaban en curso en ese momento 
en los Estados miembros. Probable -
mente, cerca de 1 200 millones de 
jóvenes se beneficiarían de esta ayuda, 
aunque el Tribunal no pudo confirmar 
la precisión de estas cifras.
57 
La tasa de desempleo juvenil (de 
15 a 24 años) disminuyó hasta cotas 
ligeramente superiores al 22 % en 2014 
(véase el apartado 1). A continuación 
se muestra la evolución de la tenden -
cia de dicha tasa en los ocho Estados 
miembros incluidos en la iniciativa EAJ 
(véase el gráfico 3 ), aunque no se ha 
establecido una relación directa con 
las actividades de los EAJ.Gráfico 3
2014 2013 2012 2011 2010 2009 200860 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %Irlanda
GreciaEspañaItaliaLetoniaLituaniaPortugal
Eslovaquia
Fuente:  Eurostat, «Serie de encuestas de población activa/desempleo total/tasas de desempleo por sexo, edad y nacionalidad (%)».Tasas de desempleo en jóvenes de 15 a 24 años durante el período 2008-2014  
en los Estados miembros participantes en los EAJ36 Dirección General de Empleo, 
Asuntos Sociales e Inclusión 
de la Comisión Europea: «La 
Iniciativa de Empleo Juvenil 
y el Fondo Social Europeo: 
Documento temático del 
Fondo Social Europeo », marzo 
de 2014.
37 Según la Comisión, en el caso 
de Italia, los recursos del FSE 
incluyen una reasignación de 
los fondos nacionales 
destinada a medidas que 
luchen contra el desempleo 
juvenil, lo cual fue posible 
a través de una reducción del 
porcentaje de cofinanciación 
nacional para los FSE y los PO 
del FEDER. Los recursos 
financieros de más de 
1 500 millones que se 
liberaron en su momento se 
invirtieron, conforme a un Plan 
de Acción para la Cohesión 
financiado a nivel nacional, en 
una serie de iniciativas que 
incluía algunas que 
beneficiaban a los jóvenes 
desempleados.
27 Observaciones
La evaluación por 
la Comisión de las 
modificaciones de PO  
del FSE propuestas por  
los Estados miembros se 
centró principalmente en 
aspectos presupuestarios
58 
A la hora de proponer la modificación 
de un PO, los Estados miembros deben 
aportar un análisis de los motivos de 
las revisiones, incluido el impacto que 
se espera que tengan dichas revisio -
nes38. Con el objetivo de garantizar 
el uso económico, eficiente y eficaz 
de los fondos de la UE, los Estados 
miembros deberían explicar también 
los efectos previstos de los cambios 
desde el punto de vista de su eficacia 
y eficiencia para lograr resultados en 
relación con el PO y con los objetivos 
de la UE.
59 
En su Comunicación sobre la iniciativa 
EAJ, la Comisión declaró que «La re -
programación debe hacerse de común 
acuerdo entre la Comisión Europea 
y cada uno de los ocho Estados miem -
bros, y este será el trabajo esencial 
de los equipos de acción»39. En este 
contexto, el trabajo de la Comisión con 
respecto al FSE consistió, en particular, 
en comprobar de qué forma se po -
día agilizar la ayuda para combatir el 
desempleo juvenil sobre el terreno en 
dichos Estados miembros o reorientar -
la hacia intervenciones que actuaran 
o pudieran actuar más rápido que 
otras y tener el impacto necesario.60 
No obstante, nuestro análisis de la 
documentación disponible sobre 
los ocho PO del FSE incluidos en la 
muestra indica que la Comisión había 
centrado su evaluación principalmente 
en aspectos presupuestarios (como 
la prevención del riesgo potencial de 
liberación automática de recursos asig -
nados o la aceleración de la baja ejecu -
ción financiera de los PO, entre otros), 
en lugar de hacerlo en la eficacia de 
los cambios propuestos, es decir, en el 
mejor aprovechamiento de los recur -
sos del FSE para ayudar a los jóvenes 
a encontrar trabajo o a mejorar su 
empleabilidad. La Comisión no garan -
tizó a través de su evaluación y de sus 
observaciones dirigidas a los Estados 
miembros que las modificaciones de 
PO propuestas estuvieran justificadas 
en lo que respecta al logro de mejo -
res resultados ni tampoco se aseguró 
de que la reprogramación propuesta 
fuera una respuesta adecuada para sa -
tisfacer las necesidades específicas de 
los distintos grupos de jóvenes (véase 
el recuadro 5 ).
61 
Si bien no era obligatorio en el marco 
del FSE 2007-2013, en general la Comi -
sión no alentó a los Estados miembros 
a que establecieran o ajustaran indica -
dores de resultados que permitieran 
una mejor evaluación de la eficacia de 
los fondos reasignados para ayudar 
a los jóvenes. La fiscalización puso 
de manifiesto que, salvo en el caso 
de Portugal (PO «Potencial humano», 
véase el recuadro 6 ) y España (PO de 
Navarra), el resto de los PO auditados 
no estableció indicadores de resulta -
dos pertinentes.38 Artículo 48 
del Reglamento (CE) 
nº 1083/2006 del Consejo.
39 MEMO/12/100 de la Comisión, 
de 14 de febrero de 2012.
28 Observaciones
Ejemplo de modificación de PO propuesta que no fue evaluada por la Comisión 
desde el punto de vista de los resultados
En el caso de España (PO de Navarra), la Comunidad Foral justificó la reprogramación con dos objetivos: ace -
leración de la baja ejecución del PO (que, en diciembre de 2011, corría el riesgo de no poder absorber todos 
los fondos asignados) y mitigación del impacto de la crisis económica en los jóvenes, las personas mayores de 
45 años, las personas con discapacidad y los desempleados de larga duración. Uno de los objetivos de este PO 
es reforzar los Programas de Cualificación Profesional Inicial (PCPI), que ofrecen una vía a los jóvenes que no 
hayan obtenido el título de Graduado en Educación Obligatoria.
Aunque la evaluación de la Comisión afirma que uno de los objetivos de la revisión era «satisfacer la demanda 
existente de acciones de formación, cualificación y recualificación», en realidad, la explicación de las modifi -
caciones del PO aportada por la Comunidad Foral no contiene ninguna información sobre los tipos de cua -
lificación y recualificación necesarios. No había pruebas de que la Comisión hubiera intentado determinar si 
los cambios que las autoridades forales navarras proponían introducir en los sistemas de formación estaban 
orientados a la impartición de cualificaciones que respondían a las exigencias del mercado laboral.
El objetivo de aumentar la absorción de los fondos disponibles también resultó uno de los principales objeti -
vos en la revisión de las modificaciones propuestas en los PO de Irlanda, Sicilia (Italia) y Portugal.Recuadro 5
Ejemplo de buena práctica de especificación de un nuevo indicador de resultados
A raíz de la reunión del EAJ, Portugal puso en marcha el programa de Impulso Joven, que prevé una serie de 
medidas dirigidas a los jóvenes desempleados con objeto de proporcionarles experiencia laboral para ayudar -
los a integrarse en el mercado de trabajo.
En el marco del PO «Potencial humano» del FSE se introdujo una nueva serie de prácticas profesionales deno -
minada «Pasaporte al empleo» como parte del programa «Impulso Jovem». Mediante la modificación de este 
PO, se aumentó el valor objetivo de dos indicadores de resultados («número de puestos de trabajo creados» 
y «número de becarios integrados al finalizar su período de prácticas») para reflejar el incremento de la asig -
nación financiera. Asimismo, se introdujo un nuevo indicador, a saber, «número de puestos de trabajo creados 
mediante el reembolso de las cotizaciones de seguridad social», con vistas a medir los resultados del apoyo 
a la contratación de jóvenes a través de la devolución de las cotizaciones de seguridad social condicionada 
a la creación neta de empleo.Recuadro 6
29 Observaciones
Se elaboraron planes de 
acción juvenil con distintos 
niveles de detalle y se hizo 
escasa referencia a los 
equipos de acción para la 
juventud en los programas 
nacionales de reformas
62 
Con arreglo a la información suminis -
trada por la Comisión, aunque no era 
obligatorio, cinco de los ocho Estados 
miembros elaboraron planes de acción 
o de empleo para la juventud a raíz de 
las reuniones de los EAJ: Grecia, Italia 
(Sicilia)40, Lituania, Portugal y Eslova -
quia41. Según la Comisión, su principal 
objetivo es establecer medidas estra -
tégicas y presupuestarias específicas 
para apoyar la creación de empleo y la 
formación de los jóvenes, reduciendo 
la inadecuación de las cualificaciones 
y el abandono escolar prematuro.63 
Cuatro de estos planes de acción (de 
Grecia, Lituania, Portugal y Eslova -
quia42) presentaban medidas para su fi -
nanciación con cargo al FSE con distin -
tos niveles de detalle acerca del modo 
en que se reorientaría la financiación 
del FSE hacia medidas o acciones es -
pecíficas para combatir el desempleo 
juvenil. El plan de acción de 2012 de 
Italia (Sicilia) se financió con recursos 
nacionales liberados por el aumento 
del porcentaje de cofinanciación de la 
UE para el PO del FSE regional y no con 
la financiación del FSE.
64 
Nuestra fiscalización ha revelado que 
no todas las medidas expuestas en 
los planes de acción juvenil se diri -
gían con claridad al grupo prioritario 
identificado. Por ejemplo, a pesar 
de que, según los documentos de la 
Comisión, en la reunión del EAJ en 
Portugal se señaló que los jóvenes 
altamente cualificados constituían una 
prioridad con vistas a combatir la fuga 
de cerebros, las medidas presentadas 
para su financiación con cargo al FSE 
no se dirigían específicamente a los jó -
venes con altas cualificaciones43 (véase 
el recuadro 7 ).
Ejemplo de atención insuficiente a los grupos prioritarios identificados
El acta de la reunión del EAJ afirma que, con el objetivo de combatir la fuga de cerebros y poner a expertos 
altamente cualificados al servicio del mercado laboral y las empresas, el plan estratégico presta especial 
atención a aquellos que posean un máster o doctorado. Sin embargo, en el Plan de Acción Juvenil de Portugal, 
facilitado por la Comisión, la única medida que se dirigía especialmente a la categoría de educación superior 
representaba solo el 11 % de los recursos del FSE destinados al plan.Recuadro 740 La propuesta del Plan de 
Empleo Juvenil de Italia (Sicilia) 
se presentó el 19 de diciembre 
de 2011 (es decir, antes de la 
puesta en marcha de la 
iniciativa EAJ) en el contexto 
del Plan de Cohesión italiano. 
El Plan de Empleo Juvenil 
cuenta con una dotación de 
452 millones de euros en 
recursos nacionales 
disponibles a raíz del aumento 
de la cofinanciación del FSE 
con cargo al presupuesto de la 
UE para el PO del FSE de Sicilia 
con objeto de evitar la 
liberación de créditos.
41 En el caso de Eslovaquia, el 
plan de acción juvenil no fue 
un resultado directo de las 
actividades del EAJ, ya que su 
elaboración había empezado 
antes dentro del programa 
nacional de reforma y la 
ejecución de la reforma de la 
ley sobre la EFP .
42 En el caso de Eslovaquia, el 
grupo destinatario incluía 
jóvenes desempleados 
menores de 29 años 
y personas desfavorecidas 
mayores de 50 años. No se 
especificaba el importe 
reasignado con exactitud para 
ayudar a los jóvenes ni el 
número de empleos que se 
crearían por cada grupo 
destinatario.
43 Niveles siete y ocho del 
Quadro Nacional de 
Qualificacões  («Marco 
Nacional de Cualificaciones »).
30 Observaciones
65 
Los Estados miembros podían incluir 
elementos de estos planes de acción 
juvenil en sus programas nacionales 
de reformas (PNR), que son evaluados 
por la Comisión en el contexto del 
ejercicio del Semestre Europeo. Así 
pues, también procedimos a examinar 
los PNR de 2012 y 2013 de los ocho Es -
tados miembros interesados, así como 
la correspondiente evaluación de la 
Comisión, con el fin de determinar si 
hacían referencia a los resultados de 
las reuniones de los EAJ.
66 
Nuestro examen reveló que el resul -
tado de las reuniones de los EAJ y su 
incidencia en la reorientación de la 
financiación del FSE hacia medidas de 
fomento del empleo juvenil se mencio -
naban únicamente de manera general 
en los PNR (véase el recuadro 8 ).67 
Asimismo, en la evaluación de los PNR 
llevada a cabo por la Comisión, la refe -
rencia a los EAJ estaba principalmente 
asociada a comentarios generales 
sobre los importes reprogramados ha -
cia medidas de apoyo a los jóvenes en 
lugar de a soluciones concretas para 
abordar la situación y las necesidades 
específicas de los jóvenes desemplea -
dos y su impacto previsto.
Ejemplos de medidas de fomento del empleo juvenil financiadas por el FSE 
y mencionadas en los PNR
El PNR italiano de 2012 señalaba que se iba ampliar la reprogramación a nuevas medidas destinadas a la mejo -
ra de la formación y la empleabilidad de los jóvenes en el marco del equipo de acción UE-Italia para el fomen -
to del empleo y emprendimiento juvenil creado a raíz del Consejo Europeo de 30 de enero de 2012, pero no se 
detallaban las medidas que se verían afectadas por la reprogramación.
El PNR irlandés de 2012 incluía una sección destinada al desempleo juvenil, que mencionaba la visita a la de -
legación de la Comisión en febrero para debatir los desafíos clave del desempleo juvenil, pero no incluía nin -
guna descripción del efecto de esa visita en términos de medidas que estuvieran apoyadas por la financiación 
de la UE. Se declaró que el Gobierno irlandés seguiría comprometido con el desarrollo de soluciones políticas 
innovadoras para combatir este desafío clave.Recuadro 8
31 Observaciones
Seguimiento 
y presentación de 
informes por la Comisión 
sobre los resultados de la 
iniciativa de equipos de 
acción para la juventud
68 
En lo que respecta al seguimiento 
efectuado por la Comisión de la inicia -
tiva EAJ, se examinó si:
 ο se habían creado mecanismos de 
seguimiento específicos para los 
importes reprogramados y reasig -
nados en el contexto de los EAJ;
 ο los informes presentados por la 
Comisión contenían información 
pertinente y fiable sobre los logros 
reales de la iniciativa EAJ.
El seguimiento por la 
Comisión de los resultados 
de la iniciativa de equipos 
de acción para la juventud 
se basó en los mecanismos 
ordinarios de seguimiento 
del FSE existentes
69 
La Comisión ha llevado a cabo junto 
con los Estados miembros un segui -
miento de las modificaciones en favor 
de la juventud introducidas en los 
PO a raíz de los EAJ sobre la base del 
actual marco reglamentario vigente 
relativo al FSE, en particular mediante 
los informes anuales de ejecución y el 
examen anual de los PO.70 
Los informes anuales de ejecución exa -
minados por el Tribunal revelaron que 
se disponía de poca información acer -
ca de las actividades de reprograma -
ción y los correspondientes resultados 
obtenidos, y además solían limitarse 
a ejemplos y no proporcionaban infor -
mación coherente y comparable sobre 
grupos destinatarios específicos de 
jóvenes. Constatamos que España (PO 
de Navarra) era el único Estado miem -
bro al que la Comisión había solicitado 
explícitamente que incluyera indicado -
res de seguimiento relacionados con 
la «Iniciativa de Oportunidades para 
la Juventud»44 en sus observaciones 
sobre el informe de ejecución de 2012.
71 
También evaluamos las actas de las 
reuniones anuales de examen facilita -
das por la Comisión y advertimos que, 
en cuatro de los siete45 casos exami -
nados, las observaciones formuladas 
se centraban en las realizaciones y la 
ejecución financiera en lugar de foca -
lizarse en resultados reales. Solo en las 
actas relativas a Italia, Lituania y Eslo -
vaquia se encontró una referencia a los 
logros obtenidos en el contexto de la 
iniciativa EAJ.
72 
De nuestro análisis se desprende que 
la Comisión aceptó los datos que los 
Estados miembros habían presentado 
en las reuniones anuales de examen 
sin efectuar suficientes verificaciones 
(véase el recuadro 9 ).44 En el marco de la cual se 
desarrollaron las actividades 
de los EAJ.
45 En 2012 no se celebró ninguna 
reunión anual de examen en 
Irlanda.
32 Observaciones
Deficiencias en los informes 
presentados por la Comisión 
sobre los resultados de la 
iniciativa de equipos de 
acción para la juventud
73 
A fin de mantener informado al 
Consejo Europeo sobre los progresos 
registrados en el proceso de reprogra -
mación de los EAJ, la Comisión presen -
taba solicitudes informales ad hoc  de 
información a las autoridades de ges -
tión del FSE con el fin de obtener infor -
mación actualizada sobre la situación 
en el Estado miembro y, en particular, 
sobre los recursos del FSE que habían 
sido reprogramados o reasignados 
y sobre el número estimado de posi -
bles beneficiarios. La Comisión limitó 
sus solicitudes de información a indi -
cadores de realización (por ejemplo, 
nivel de participación en las medidas 
del FSE), en lugar de centrarse en los 
resultados (véase el apartado 26).74 
Sobre la base de esta información, la 
Comisión elaboró una serie de infor -
mes sobre los resultados de la iniciati -
va EAJ en respuesta a las diversas ac -
tualizaciones solicitadas por el Consejo 
Europeo (mayo y noviembre de 2012, 
marzo, junio y octubre de 2013), así 
como de propia iniciativa (en marzo 
de 2014).Ejemplo de problemas derivados de los datos comunicados por los Estados 
miembros sobre los logros
El acta de la Comisión relativa a la reunión anual de examen celebrada con las autoridades lituanas en enero 
de 2014 afirmaba que ya se habían logrado los objetivos de tres medidas46. En una de ellas, a saber, la medida 
relativa a la concesión de microcréditos, nuestra repetición del cálculo reveló que, de hecho, solo se había 
logrado el 72 % del valor objetivo.
46 Educación y formación profesionales para los jóvenes, apoyo a la adquisición de cualificaciones profesionales y la concesión de microcréditos.Recuadro 9
33 Observaciones
75 
De nuestro examen de los informes 
de actualización presentados por la 
Comisión al Consejo Europeo y de 
otras comunicaciones, se desprende 
que dichos informes no aportaban un 
análisis cualitativo de la ejecución de 
los fondos reprogramados y reasigna -
dos (véase el recuadro 10 ).76 
En ocasiones, los ejemplos aportados 
de «acciones concretas» y «resultados 
específicos por país sobre la ayuda 
prestada por los equipos de acción 
a los jóvenes» no eran exhaustivos 
(véase el recuadro 1 1 ).
Ejemplos de análisis limitados aportados por la Comisión en sus actualizaciones 
para el Consejo Europeo
Las actualizaciones de los EAJ tuvieron un efecto limitado en su descripción de los resultados de equipos 
de acción. Por ejemplo, en la actualización de mayo de 2012, en el caso de Grecia, se afirmó que a raíz de los 
trabajos del EAJ en primavera de 2012, se habían puesto en marcha nuevas acciones concretas dirigidas a la 
juventud, pero no se especificaba qué nuevas medidas para la juventud se financiarían con cargo al FSE ni qué 
importes financieros se destinarían a las mismas.
Asimismo, en el caso de España, se afirmaba que se habían destinado 135 millones de euros al servicio público 
de empleo para ayudar a los jóvenes a encontrar trabajo. Estos fondos adicionales fueron destinados a medi -
das de apoyo ya existentes a nivel nacional con el objetivo de ayudar a emplear a más jóvenes, sin necesidad 
de explicar cuál había sido su eficacia en el pasado.Recuadro 10
Ejemplo de información demasiado optimista sobre acciones concretas
En el caso del PO regional del FSE para Italia (Sicilia), las nuevas acciones para el fomento del empleo ju -
venil no se financiaban mediante la transferencia de recursos del FSE, sino mediante la liberación, a través 
del aumento del porcentaje de cofinanciación de la UE, de recursos nacionales originalmente asignados al 
programa operativo, con la condición de que los fondos nacionales se destinaran por completo a la juventud. 
El resultado fue un plan valorado en 452 millones de euros que supuestamente beneficiaría a 50 000 jóvenes. 
La Comisión anunció la puesta en marcha del plan y señaló que seguía en curso en diversas actualizaciones 
presentadas al Consejo entre mayo de 2012 y junio de 2013.
Sin embargo, en junio de 2013, el comité de seguimiento comunicó a la Comisión que el plan estaba experi -
mentando importantes retrasos en su fase inicial. El proyecto arrancó finalmente en junio de 2014, pero, justo 
después, en agosto de 2014, las entidades regionales sicilianas revocaron la resolución por la que se aprobaba 
y financiaba el proyecto de ejecución de las medidas previstas debido a las importantes deficiencias del siste -
ma informático para la selección de los participantes, que habían impedido el acceso de aproximadamente el 
54 % de los usuarios al proceso de selección47.
47 Regione Siciliana, Decreto del Dirigente Generale Numero 4567, de 18 de agosto de 2014.Recuadro 11
34 Observaciones
77 
Dado que toda la información publica -
da procedía de las solicitudes ad hoc  
de la Comisión a los Estados miem -
bros, el proceso debía repetirse cada 
vez que se tenía que publicar o facilitar 
al Consejo una nueva actualización. 
La Comisión carecía de un mandato 
jurídico para llevar a cabo controles de fiabilidad o verosimilitud en relación 
con dicha información, lo que conlleva 
el riesgo potencial de que se incluyan 
datos poco fiables o incorrectos en los 
informes de actualización presentados 
al Consejo. Sin embargo, tampoco fue -
ron eficaces los controles de los datos 
presentados en virtud del marco del 
FSE (véase el recuadro 12 ).
Ejemplo de datos imprecisos comunicados a las partes interesadas
Con arreglo a la actualización de marzo de 2014 sobre los EAJ, la Comisión afirmó que, en el marco de la 
iniciativa «Impulso Jovem» de Portugal, se habían reasignado 143 millones de euros del FSE, dicho importe 
se había comprometido en su totalidad hasta finales de 2013 y se habían beneficiado 56 000 jóvenes. Sin 
embargo, esto parece ser un valor objetivo perseguible en lugar de los logros obtenidos hasta la fecha. De 
hecho, los datos relativos a la ejecución financiera del PO y los datos comunicados en el informe anual de 
ejecución de 2013 sobre el Programa Operativo «Potencial humano» indicaban una participación de menos 
de diez mil jóvenes.Recuadro 12
35
 Conclusiones 
y recomendaciones
78 
Hemos llegado a la conclusión de que 
la eficacia del apoyo consultivo presta -
do por la Comisión a los Estados miem -
bros en relación con los EAJ se vio 
limitada por la cantidad y la calidad de 
la información recibida sobre el funcio -
namiento en la práctica de las medidas 
nacionales o del FSE existentes para 
combatir el desempleo juvenil (véan -
se los apartados 25 a 37). Además, 
la evaluación llevada a cabo por la 
Comisión de las modificaciones de PO 
propuestas por los Estados miembros 
se centró principalmente en aspectos 
presupuestarios en lugar de focalizarse 
en el mejor aprovechamiento de estos 
recursos del FSE (véanse los aparta -
dos 58 a 61). Por último, se observaron 
deficiencias en los informes presenta -
dos por la Comisión sobre los resul -
tados de la iniciativa EAJ hasta 2014 
(véanse los apartados 73 a 77).
La Comisión prestó apoyo 
consultivo a los Estados 
miembros, pero este se vio 
limitado por la cantidad y   
la calidad de la información 
disponible
79 
La iniciativa EAJ no pudo satisfacer las 
elevadas expectativas depositadas en 
la reunión informal del Consejo Euro -
peo de 2012, en particular debido a las 
limitaciones de la información facilita -
da a la Comisión sobre la base de los 
mecanismos de seguimiento y presen -
tación de informes previstos en los Re -
glamentos para el período de progra -
mación 2007-2013. Este hecho supuso 
que la Comisión no dispusiera de:
 ο una descripción general de las 
medidas de fomento del empleo 
juvenil financiadas con cargo al 
FSE existentes en la que se especi -
ficase cuáles habían resultado más 
satisfactorias por haber logrado 
los resultados previstos a escala 
de los Estados miembros; dicha información podría haber ayudado 
a formular propuestas prácticas 
a corto plazo sobre la reorienta -
ción de recursos del FSE a medidas 
que habían resultado eficaces 
anteriormente o en otros lugares;
 ο información completa y actualiza -
da sobre la financiación disponible 
del FSE que podía ser objeto de 
reprogramación o reasignación.
80 
Como parte de sus trabajos prepa -
ratorios, la Comisión elaboró «fichas 
por países» para cada uno de los ocho 
Estados miembros interesados. Asimis -
mo, coordinó las reuniones de los EAJ 
y redactó las conclusiones operativas 
desde el punto de vista de la reprogra -
mación y reasignación del FSE. Si bien 
se trata de dos contribuciones posi -
tivas de la Comisión, estaban sujetas 
a las limitaciones arriba señaladas.
81 
Nuestro análisis ha puesto asimismo  
de manifiesto que los equipos de 
acción para la juventud creados en 
los ocho Estados miembros presen -
taron pocas propuestas específicas 
sobre la forma de lograr resultados 
más rápidos y eficaces para los jóve -
nes desempleados. Una iniciativa más 
amplia, más prolongada y a más largo 
plazo exigiría la elaboración de planes 
de acción juvenil nacionales específi -
cos del tipo previsto por la Comisión 
y que los Estados miembros pudieran 
utilizar eficazmente los Fondos Es -
tructurales para respaldar sus esfuer -
zos dirigidos a reducir los niveles de 
desempleo juvenil.
36 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
De cara a futuras iniciativas análogas, 
la Comisión debería tener en cuenta 
las posibilidades y limitaciones que 
ofrecen el contexto político y jurídico, 
sus conocimientos teóricos y prácti -
cos específicos de este ámbito (sobre 
la base de la aplicación de medidas 
financiadas por los Estados miem -
bros y la UE) y la disponibilidad de 
recursos financieros a escala nacional 
y de la UE.
Si bien la iniciativa de 
equipos de acción para 
la juventud condujo 
a la reprogramación 
y reasignación del FSE, 
la evaluación de las 
modificaciones de PO llevada 
a cabo por la Comisión se 
centró principalmente en 
aspectos presupuestarios
82 
Según la información suministrada 
por los Estados miembros a la Comi -
sión, el importe total de los recursos 
del FSE reprogramados y reasignados 
en siete de los ocho Estados miem -
bros que participaron en el proceso 
ascendía a 1 900 millones de euros en 
junio de 2013. Sin embargo, es difícil 
dar una cifra global exacta, ya que no 
toda esta reprogramación del FSE es 
necesariamente consecuencia de la 
iniciativa EAJ, sino que podría deberse 
a otros factores.83 
A raíz de las reuniones de los EAJ y en 
relación con sus conclusiones ope -
rativas, todos los Estados miembros 
elaboraron planes de acción juvenil 
o tuvieron estos aspectos en cuenta en 
sus programas nacionales de refor -
mas, aunque ambas medidas fueron 
de carácter general. En este contexto, 
corresponde exclusivamente al Estado 
miembro interesado introducir toda 
reprogramación necesaria de recursos 
del FSE mediante la presentación de 
una propuesta de modificación de los 
PO oportunos. La Comisión se encarga 
seguidamente de evaluar la justifica -
ción aportada por el Estado miembro 
y de aprobar la modificación si está 
conforme.
84 
Hemos constatado que, en su evalua -
ción de las solicitudes de modificación 
presentadas por los Estados miembros 
con respecto a los PO incluidos en la 
muestra, la Comisión se había centrado 
en aspectos presupuestarios del pro -
ceso de reprogramación en lugar de 
examinar si los recursos reprograma -
dos del FSE tenían más probabilidades 
de ayudar a los jóvenes a «encontrar 
un trabajo o mejorar su empleabili -
dad» que las medidas originalmente 
previstas. Sobre la base de la informa -
ción facilitada por los Estados miem -
bros a la Comisión, hemos concluido 
que tampoco es posible determinar 
en qué medida los recursos del FSE 
reprogramados o reasignados en 2012 
abordaron las necesidades específicas 
de los distintos grupos de jóvenes 
desempleados.
37 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 2
En el marco del período de progra -
mación 2014-2020, se recomienda a la 
Comisión:
a) que vele por que las futuras soli -
citudes de reprogramación de los 
Estados miembros respondan a la 
idea de obtener mejores resulta -
dos en lugar de centrarse princi -
palmente en resolver las dificulta -
des para absorber los fondos  
de la UE;
b) que apruebe las solicitudes de 
modificación de los PO presenta -
das por los Estados miembros solo 
en el caso de que las transferencias 
presupuestarias propuestas per -
mitan razonablemente obtener los 
resultados adicionales previstos;
c) que obligue a los Estados miem -
bros a precisar con suficiente 
detalle tanto las transferencias 
extraordinarias efectuadas dentro 
de los programas operativos como 
los cambios de prioridades en sus 
informes anuales de ejecución y a 
presentar los resultados obtenidos;
d) que participe activamente en los 
comités de seguimiento de los PO 
y aliente a los Estados miembros 
a tomar las medidas oportunas 
cuando de su evaluación de los 
informes anuales de ejecución se 
desprenda con claridad que no 
se van a alcanzar los objetivos 
previstos.Deficiencias en los informes 
presentados por la Comisión  
al Consejo sobre el impacto  
de la iniciativa de equipos  
de acción para la juventud
85 
Consciente de las limitaciones de la 
información proporcionada de manera 
sistemática por los Estados miembros 
en el marco de los mecanismos de 
seguimiento del FSE, la Comisión ha 
enviado a los Estados miembros solici -
tudes de información ad hoc  con vistas 
a elaborar actualizaciones para el Con -
sejo sobre la evolución de la iniciativa. 
La Comisión carece de un mandato 
jurídico para llevar a cabo controles de 
fiabilidad o verosimilitud de los datos 
facilitados por los Estados miembros 
de forma voluntaria. Sin embargo, 
tampoco fueron siempre eficaces los 
controles de los datos presentados en 
virtud del marco del FSE.
86 
Por lo tanto, el análisis de la informa -
ción suministrada al Consejo reveló 
algunas deficiencias en cuanto a in -
tegridad, coherencia y fiabilidad. 
Además, dado que la Comisión no 
realiza controles sistemáticos de la 
información facilitada por los Estados 
miembros, existe un riesgo potencial 
de que se incluya información poco 
fiable o incorrecta en los informes de 
actualización presentados.
38 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 3
La Comisión debería garantizar la rea -
lización sistemática de unos controles 
mínimos de verosimilitud y fiabilidad 
cuando se disponga a utilizar datos 
facilitados por los Estados miembros 
en sus comunicaciones.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri Grethen, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 11 de 
noviembre de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manual da SILVA CALDEIRA
 Presidente

39
V
En opinión de la Comisión, la iniciativa EAJ ha satis -
fecho las expectativas políticas establecidas por el 
Consejo en sus conclusiones de 30 de enero de 2012. 
El objetivo principal de los EAJ conjuntos —una 
iniciativa puntual y  ad hoc — consistió en movilizar 
los instrumentos de la UE y nacionales, incluidos los 
Fondos Estructurales, y estimular el debate de las 
reformas políticas que se incluirían en los planes de 
empleo juvenil. Los equipos tenían que «sacudir el 
árbol» a través del fomento de la sensibilización en las 
más altas esferas políticas, la creación de un senti -
miento de urgencia y la capacidad de dar un impulso 
más firme, sin crear procedimientos administrativos 
o jurídicos adicionales.
Asimismo, la Comisión considera que los EAJ hicieron 
una importante contribución al sentar las bases para 
la adopción de nuevas iniciativas de lucha contra el 
desempleo juvenil, incluida la Garantía Juvenil, la IEJ 
y la mejora de la programación del FSE para el período 
2014-2020, que presta más atención a los jóvenes.
La Comisión ha hecho uso proactivo de todos los 
instrumentos a su disposición, habida cuenta del 
marco jurídico vigente, para lograr los objetivos de la 
iniciativa EAJ e informar sobre ellos.
Pese a que, en cuanto a los fondos ejecutados en el 
marco de una gestión compartida, es posible que 
la Comisión no disponga siempre de información 
detallada sobre todas las medidas objeto de ayuda y a 
que uno de los objetivos de las reuniones de los EAJ 
consistía precisamente en verificar con los Estados 
miembros las estimaciones relativas a la financiación 
con cargo al FSE disponible, cerciorándose de que se 
hiciera uso de la información más adecuada y actua -
lizada, la Comisión también ofrece asesoramiento 
y orientación sobre la base de información obtenida 
y de evaluaciones políticas llevadas a cabo en el con -
texto del Semestre Europeo.
En cuanto a la idoneidad de las medidas financiadas, 
siendo las medidas de empleo juvenil típicamente 
subvencionadas con cargo al FSE las referidas a la 
formación, la experiencia laboral, la subvención de la 
contratación, el aprendizaje y la educación continuos, 
el planteamiento consistió en estimular que los Esta -
dos miembros potenciaran las más eficaces de tales 
medidas.Resumen
I
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados I, 
II, III y IV:
El desempleo juvenil ha representado un problema 
generalizado en numerosos Estados miembros a lo 
largo del último decenio. Los equipos de acción para 
la juventud (EAJ), pese a constituir un instrumento 
ad hoc , han tenido el mérito de situar este problema, 
agravado por la crisis económica, en un lugar priorita -
rio de la agenda política europea.
Esta nueva sensibilización ha dado lugar a una serie 
de acciones concretas en el ámbito de la UE y de los 
Estados miembros, concretamente la Garantía Juvenil 
y la IEJ. El Paquete de Empleo Juvenil  (2012), que cons -
tituye una continuación del Paquete de Empleo , de 
carácter más amplio, incluía la propuesta de creación 
de una Garantía Juvenil . Dio lugar a una Recomenda -
ción adoptada por el Consejo en abril de 2013.
También impulsó a los dirigentes europeos a adoptar 
medidas concretas desde la perspectiva financiera 
a través, concretamente, de la puesta en marcha de la 
Iniciativa de Empleo Juvenil  (2013). El objetivo de esta 
consiste en apoyar especialmente a los jóvenes que no 
participan en regímenes de educación o formación ni 
trabajan en regiones cuyos índices de desempleo son 
superiores al 25 %. La IEJ, junto al FSE, ha proporcio -
nado a los Estados miembros una financiación especí -
fica para la puesta en marcha de la Garantía Juvenil.
IV
La Comisión señala que los importes «disponibles» 
con cargo al FSE estimados por los Estados miembros 
a título indicativo dependían en concreto de convo -
catorias de propuestas ya iniciadas y de regímenes 
contractuales encuadrados en los programas operati -
vos correspondientes.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 40
VI Segundo guion a)
La Comisión acepta esta recomendación y considera 
que el marco jurídico vigente incorpora los requisitos 
necesarios.
El marco jurídico de los Fondos EIE 2014-2020 contri -
buye en gran medida a la provisión de las condiciones 
necesarias para garantizar un mayor grado de ren -
tabilidad. Esta ha de lograrse, entre otros métodos, 
a través de un marco de prestaciones y reserva, con -
diciones ex ante , resultados comunes e indicadores de 
resultados. El uso y la programación de los Fondos EIE 
están, además, estrechamente vinculados a la Estrate -
gia para el Crecimiento y el Empleo, y las recomenda -
ciones específicas por país.
El artículo 30 del RDC exige que las modificaciones de 
los PO se acompañen de una justificación del Estado 
miembro a propósito del impacto previsto en la con -
secución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, 
así como de los objetivos específicos del PO.
Además, el artículo 23 del RDC establece que la Comi -
sión podrá solicitar a un Estado miembro que pro -
ponga modificaciones de sus programas operativos 
para garantizar el cumplimiento de las recomendacio -
nes pertinentes del Consejo en el contexto del Semes -
tre Europeo y asegurar así que los Fondos EIE apoyen 
las prioridades de crecimiento y empleo pertinentes 
a nivel nacional o regional.
La Comisión señala que la supervisión de cualesquiera 
cuestiones presupuestarias o de absorción también 
forma parte de su función supervisora.
VI Segundo guion b)
La Comisión acepta esta recomendación y considera 
que el marco jurídico vigente incorpora los requisitos 
necesarios.
El artículo 30 del RDC exige explícitamente que, tras 
haber evaluado la Comisión la justificación del Estado 
miembro y previa petición de información adicional, 
el Estado miembro facilite a la institución toda la 
información adicional necesaria. Se aplican, además, 
normas adicionales específicas a las modificaciones 
de los PO relativas a la asignación de la reserva de 
rendimiento.En el marco de los informes regulares presentados 
al Consejo Europeo, la Comisión, sobre la base de 
la información facilitada por los Estados miembros, 
dio parte de una serie de evoluciones favorables tras 
la movilización de los EAJ en cuanto a la puesta en 
marcha de medidas sobre el terreno, el apoyo presu -
puestario nacional y la cifra de jóvenes beneficiarios 
de ayuda. La Comisión considera que los fondos 
que se reprogramaron para incrementar la ayuda 
financiera a los programas de juventud que estaban 
funcionando bien representaron una clara mejora en 
la ayuda de la UE a los jóvenes.
En cuanto al seguimiento, la Comisión señala que, 
en el marco de la gestión compartida, los Estados 
miembros son responsables de establecer sistemas de 
seguimiento y elaboración de informes y de garantizar 
su fiabilidad, con sujeción a las auditorías de la Comi -
sión. La Comisión tuvo acceso a información proce -
dente de los informes exigidos por el Reglamento del 
FSE. Además, toda vez que los EAJ constituyeron un 
ejercicio político y como tal se anunciaron desde un 
inicio, la Comisión recopiló datos de manera informal, 
a través de cuestionarios y solicitudes de información, 
así como por medio de otros procesos políticos como 
el Semestre Europeo. En cuanto a dicha información, 
la Comisión no está jurídicamente obligada a llevar 
a cabo controles de fiabilidad y/o verosimilitud.
VI Primer guion
La Comisión acepta esta recomendación.
En sus actuaciones, la Comisión siempre tiene en 
cuenta el contexto político, jurídico, económico 
y administrativo. En el caso concreto de la iniciativa 
EAJ, la Comisión era consciente de que se enfrenta -
ría a diversas limitaciones. No obstante, ello no fue 
motivo para la inacción: en vista de la inaceptable 
situación de desempleo juvenil, la Comisión resolvió 
emprender las medidas que fueran posibles para 
mejorar la situación.
Como regla general, la Comisión basa sistemática -
mente ejercicios como este en los conocimientos téc -
nicos recabados a través de la ejecución de los Fondos 
Estructurales y de Inversión Europeos y, en concreto, 
del Fondo Social Europeo, y asimismo en su participa -
ción en el Semestre Europeo.
Respuestas de la Comisión 41
Introducción
09
La Comisión propuso crear equipos de acción en los 
Estados miembros en los que el desempleo juvenil 
estaba significativamente por encima del promedio 
de la UE. El Consejo Europeo aprobó esta propuesta. 
Por entonces, el promedio de la UE se situaba en el 
22,3 %, de modo que se eligió un índice de referencia 
del 30 % con arreglo al que ocho Estados miembros 
serían beneficiarios de ayuda en el marco de esta 
acción. Dicho porcentaje se adecuaba a lo indicado en 
la declaración del Consejo. La Comisión considera que 
obró con arreglo a la declaración del Consejo.
Observaciones
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 25 y 26
La Comisión solo está facultada para supervisar la 
financiación de la UE con arreglo a la disposiciones de 
los reglamentos y los Estados miembros gozan de un 
considerable grado de discrecionalidad en cuanto a la 
presentación de informes sobre su actuación. Aunque 
existía, en efecto, un indicador de realización (obli -
gatorio) común en materia de juventud, los Estados 
miembros también daban parte de los resultados con -
seguidos cada año en el informe anual de ejecución 
sobre la base de los indicadores específicos definidos 
en el PO para cada eje prioritario, aunque tales indica -
dores específicos no permitían la agrupación a escala 
de la UE. En todos los casos, la Comisión ha cumplido 
tales disposiciones.
27
La Comisión considera que existe un número de 
indicadores suficiente, aunque específico de cada PO, 
que permite una supervisión adecuada por parte de la 
institución.VI Segundo guion c)
La Comisión acepta esta recomendación y considera 
que el marco jurídico vigente incorpora los requisitos 
necesarios.
El RDC contempla la presentación de informes en el 
marco de los informes anuales de ejecución con arre -
glo a su artículo 50 a propósito de todos los aspectos 
de rendimiento pertinentes. Los Estados miembros 
están asimismo obligados a presentar informes sobre 
la base de las categorías de intervención establecidas 
en el Reglamento de Ejecución (UE) nº 215/2014 de la 
Comisión.
VI Segundo guion d)
La Comisión acepta esta recomendación y es de la opi -
nión de que se trata de una práctica corriente, habida 
cuenta del ámbito específico de su participación en el 
comité de seguimiento.
VI Tercer guion
La Comisión acepta esta recomendación. En efecto, 
en el contexto de la gestión compartida, la Comisión 
comprueba, entre otras cuestiones, la solidez de los 
sistemas de registro y archivo de los registros con -
tables y los datos sobre ejecución facilitados por los 
Estados miembros. Ello suele llevarse a cabo a través 
de una labor de auditoría de sistemas efectuada tanto 
por la Comisión como por las autoridades nacionales 
de auditoría.
En el período 2014-2020, el RDC establece que la auto -
ridad de gestión del FSE/IEJ ha de recopilar, almacenar 
y registrar datos fiables sobre indicadores en un sis -
tema informatizado [artículo 125, apartado 2, letras a), 
d), y e)], ateniéndose a las auditorías de la Comisión.
Respuestas de la Comisión 42
Además, la Comisión puso en marcha varias evaluacio -
nes de políticas durante el período 2007-2013, cuyos 
resultados estarán disponibles a mediados de 2016. 
Todas estas evaluaciones aportarán datos útiles sobre 
la consecución de logros de los programas. Además, 
se incorporarán a los informes finales volúmenes 
específicos centrados en las enseñanzas extraídas 
y las buenas prácticas.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 30 y 32
El informe de la Comisión constituía una visión gene -
ral basada en los cuestionarios enviados a las auto -
ridades de gestión, es decir, en la propia evaluación 
de los Estados miembros de qué ha funcionado bien 
y ha constituido una buena práctica. La finalidad del 
informe consistía en divulgar ideas y prácticas sobre 
políticas con el fin de «inspirar» a los responsables 
políticos. El informe no tenía por objeto ofrecer una 
evaluación de la calidad y la eficacia de las interven -
ciones relativas al FSE.
34
La Comisión señala que una de las finalidades de las 
reuniones de los EAJ consistió precisamente en identi -
ficar con mayor exactitud, junto a los Estados miem -
bros, de qué financiación de la UE se dispondría y qué 
más cabía hacer para satisfacer las necesidades de los 
jóvenes desempleados.
35
En el contexto de la gestión compartida, los detalles 
específicos pertinentes a propósito de las operacio -
nes están disponibles a través de los Estados miem -
bros, ya que estos son responsables de la puesta en 
marcha y la ejecución de las diversas convocatorias 
de solicitudes. A pesar de las limitaciones objetivas 
del marco jurídico 2007-2013, la Comisión ha tratado 
activamente de recopilar, de un modo más regular, 
información pertinente de los Estados miembros 
sobre la ayuda con cargo al FSE destinada a medidas 
de empleo juvenil en conexión con otras iniciativas en 
materia de empleo juvenil a escala de la Unión.El problema identificado en el estudio de la Red de Eva -
luación de Expertos se desprende fundamentalmente 
de la circunstancia de que, a diferencia de la presenta -
ción de informes sobre indicadores de realización, la 
correspondiente a los indicadores de resultados para 
medidas concretas no era obligatoria. Por lo tanto, no se 
disponía de datos exhaustivos y sistemáticos sobre indi -
cadores de resultados La introducción de indicadores 
de realización y de resultados comunes para el período 
de programación 2014-2020 subsanará este problema.
28
El informe del SAI citado por el Tribunal concluye que 
ciertas deficiencias existentes se derivan del marco 
jurídico en el que la Comisión basa, por definición, 
su trabajo. El informe del SAI también reconoce la 
importante mejora de los requisitos de rendimiento 
introducida con el marco jurídico 2014-2020. Durante 
el período 2007-2013, las autoridades de gestión esta -
ban obligadas a definir unos indicadores de resultados 
específicos y a establecer objetivos en los programas 
operativos. Ello era objeto de negociación en el con -
texto de la programación de los programas operati -
vos. La Comisión reconoce que la agrupación a escala 
de la UE ha representado, pues, una dificultad, aunque 
considera adecuada su supervisión en el contexto de 
los programas operativos. Por otra parte, la Comisión 
ha llevado a cabo un estudio para analizar todos los 
indicadores de resultados específicos, empleando el 
conocimiento adquirido para proponer unos indicado -
res de resultados comunes para el período 2014-2020 
y creando una red de evaluación con el fin de tratar 
de reunir datos contrastados de seguimiento y eva -
luación procedentes de las autoridades de gestión, 
al objeto de facilitar información sobre rendimiento 
a los funcionarios responsables de la institución, en el 
marco de la elaboración de informes.
29
La Comisión señala que, a través de sus contactos 
bilaterales regulares con las autoridades de gestión, 
su evaluación del informe anual de ejecución y la 
participación en las reuniones previstas con arreglo al 
Reglamento y, asimismo, con los departamentos polí -
ticos de los Estados miembros en el marco del ciclo 
del Semestre Europeo, los funcionarios responsables 
de la Comisión están informados de los avances y las 
«buenas prácticas» correspondientes a la ejecución de 
los PO. Gracias a sus análisis de los diversos indicado -
res específicos, están perfectamente al corriente de la 
eficacia de la ejecución de los diversos PO.
Respuestas de la Comisión 43
Desde la identificación de los Estados miembros con 
los mayores índices de desempleo juvenil hasta los 
análisis y debates posteriores, se ha hecho uso de 
la definición estándar de jóvenes de Eurostat (15 a 
24 años). No obstante, el fundamento de los EAJ con -
sistía en garantizar la adopción de las medidas por país 
más adecuadas, por lo que, en ciertos casos, se aplicó 
cierto grado de flexibilidad en la definición donde 
estuviera justificado por las circunstancias nacionales.
41
La función de los EAJ consistió en examinar las 
oportunidades de actuación rápida para responder 
a la repercusión inmediata de la crisis. El desajuste 
de competencias representa un problema estructu -
ral y los PO del FSE se programaron, ya en 2006, con 
vistas a solucionar los problemas estructurales de los 
mercados laborales. Sin embargo, esta vía hacia la 
reforma estructural se ha visto gravemente obstacu -
lizada por la crisis económica, que ha acarreado drás -
ticos aumentos de los índices de desempleo en toda 
la UE. Por lo tanto, aunque los EAJ tuvieran la misión 
de hallar soluciones inmediatas tanto económicas 
como en materia de ejecución de políticas, el estímulo 
paralelo general de los esfuerzos de la Comisión tuvo 
por objeto reconducir a los Estados miembros a la vía 
de las reformas.
Además, la Comisión se encarga de una gran parte de 
las tareas de recopilación de información específica 
acerca de la política en el contexto de su labor analí -
tica a propósito del análisis del Semestre Europeo. Tal 
información se publica en los informes de la Comisión 
o nacionales. La Comisión, además, se basa en una serie 
de informes de expertos y hay ciertos ejemplos de infor -
mes políticos internos de la DG Empleo, Asuntos Socia -
les e Inclusión, los denominados informes nacionales, 
que se elaboran en el contexto del Semestre Europeo.
42
La Comisión señala que las ocho fichas por países 
recomendaron la adopción de orientaciones políticas 
basadas en un análisis de las necesidades del mercado 
laboral y fundamentadas en una serie de fuentes, con -
cretamente en el trabajo analítico de la Comisión en el 
contexto de Semestre Europeo.36
La Comisión señala que sus estimaciones se basaban 
en datos aportados de manera voluntaria por los 
Estados miembros. Tales estimaciones no eran sino el 
punto de partida de los debates bilaterales y se actua -
lizaron sistemáticamente con arreglo a la situación 
real de cada Estado miembro.
37
La Comisión reconoce que se cometió un error técnico en 
relación con Eslovaquia. Sin embargo, el debate cele -
brado en la reunión del EAJ se basó en las cifras correctas.
38
La Comisión señala que, en el contexto de la prepara -
ción de las reuniones de los EAJ, cualquier evaluación 
debía basarse en lo que la institución había anun -
ciado, a lo que se había comprometido y a lo que 
podría haber ofrecido dentro de los plazos acordados 
y con arreglo al marco jurídico vigente.
40
La Comisión considera que el objetivo de los EAJ 
no consistía en ofrecer análisis ex ante  a los Estados 
miembros a propósito de grupos de jóvenes específi -
cos ni exámenes sobre futuras exigencias en materia 
de cualificaciones.
Por otra parte, el análisis de la Comisión sobre las 
necesidades del mercado laboral no se limita a las 
fichas por países, que se emplearon, en calidad de 
documentos informativos, como notas de referencia 
para las reuniones bilaterales de los EAJ. Los respon -
sables geográficos elaboran informes nacionales 
detallados y analizan minuciosamente la situación del 
empleo y las políticas sociales en los Estados miem -
bros. Tales informes fundamentan la formulación de 
las recomendaciones por país. Subsanar el problema 
del desempleo juvenil conlleva la adopción de un 
planteamiento integral y las fichas por países presen -
tan datos y políticas coherentes no solo sobre cuestio -
nes de empleo, sino, asimismo, en relación con otros 
aspectos cruciales como la educación.
Respuestas de la Comisión 44
Por ejemplo, en el caso de los países con un gran 
número de PO, como Italia, hubo de comprobarse 
la aplicabilidad de cualquier propuesta detallada 
con respecto a la situación (ejecución, resultados) 
de cada PO (es decir, qué PO reprogramar, por qué 
cantidades, etc.).
49
La Comisión considera que el resumen de conclusio -
nes operativas del Secretario General no debería inter -
pretarse de manera aislada. En el caso concreto de 
Grecia, la asistencia técnica era ya muy intensa habida 
cuenta del programa de ayuda financiera, por lo que 
las conclusiones operativas del Secretario General 
recomendaban la ampliación o el refuerzo de las 
iniciativas vigentes en forma de orientaciones políticas 
y sentaban las bases para la formulación posterior de 
medidas específicas que respondieran a necesidades 
identificadas. El resultado operativo de los EAJ fue el 
Plan de acción de intervenciones orientadas al forta -
lecimiento del empleo y el emprendimiento juveniles, 
adoptado por Grecia en diciembre de 2012.
Por otra parte, los Estados miembros reciben ya 
evaluaciones por país y recomendaciones políti -
cas detalladas de la Comisión en el contexto del 
Semestre Europeo.
50
La Comisión se remite a su respuesta a los aparta -
dos 29, 44 y 47.
En los casos procedentes, se debatieron los cambios 
específicos de las convocatorias de licitaciones y los 
criterios de selección en el contexto de las reuniones 
del comité de seguimiento, en el que la Comisión 
desempeña una función consultiva. La Comisión con -
sidera que el valor añadido de las iniciativas propues -
tas no se evaluó exclusivamente en relación con su 
repercusión prevista en la absorción.
51
La Comisión señala que las modificaciones de los 
PO no siempre se relacionaron íntegramente con las 
medidas de empleo juvenil como tales. A menudo 
formaron parte de reasignaciones más amplias de la 
financiación orientadas hacia medidas de empleo en 
general. Además, en el contexto de los EAJ, la función 
consultiva de la Comisión fue más allá de las conside -
raciones relativas a las reasignaciones financieras.43
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 41.
44
En Italia, la situación del mercado laboral era espe -
cialmente complicada para los jóvenes. En la ficha 
nacional se identificaron ciertos grupos que causaban 
especial preocupación, entre los que se incluía el de 
los jóvenes con niveles de educación medio y superior 
tras la titulación, aunque las iniciativas se atuvieron 
a un planteamiento global para solucionar la situación 
de una manera integral.
La opción de la transferencia de la gestión de los fon -
dos (como en el resto de las iniciativas EAJ) tenía un 
claro objetivo doble: el incremento de los niveles de 
capital humano (para estabilizar el empleo) y la acele -
ración del gasto (como se indica en la ficha nacional, 
los «problemas de Italia no se relacionan con las priori -
dades de gasto, sino con las demoras en la ejecución»).
45
La Comisión señala que cualquier evaluación de los 
resultados de los EAJ tiene que tener en cuenta los 
objetivos y la finalidad de las misiones EAJ y el marco 
reglamentario del FSE.
47
El núcleo de las misiones EAJ lo constituyó, a través 
de debates políticos de alto nivel, la identificación 
de métodos por los que las autoridades nacionales 
pudieran reasignar la financiación a proyectos que 
supusieran la mayor aportación dentro del plazo más 
breve posible. Ello conllevó, en concreto, acordar el 
modo de gestionar las prioridades divergentes del 
FSE, pero no entrañó abordar las cuestiones técni -
cas correspondientes a la gestión de los fondos. Las 
reuniones brindaron la ocasión de explorar distintas 
posibilidades, que tuvieron que verificarse técnica -
mente a la luz de las especificidades de cada PO.
Antes de que pudiera efectuarse reprogramación 
alguna, fue necesario debatir con los Estados miem -
bros hasta qué punto era posible reorientar los fondos 
del FSE hacia los programas de juventud.
Respuestas de la Comisión 45
En cuanto a la idoneidad de las medidas financiadas, 
siendo las medidas de empleo juvenil típicamente 
subvencionadas con cargo al FSE las referidas a la 
formación, la experiencia laboral, la subvención de 
la contratación, el aprendizaje y la educación conti -
nuos, el planteamiento consistió en estimular que los 
Estados miembros potenciaran las más eficaces de 
tales medidas. En el contexto general del desempleo 
juvenil en 2011 (bajo nivel de empleo global e índices 
de inactividad crecientes, sobre todo en el caso de los 
NiNi), uno de los objetivos cruciales de la Comisión 
consistió asimismo en incrementar la cobertura en 
cuanto a los participantes en medidas que pudieran 
mejorar la empleabilidad de los jóvenes en el mercado 
laboral. Por último, todas las medidas citadas son asi -
mismo cruciales en el marco de la Garantía Juvenil, a la 
que el FSE también presta ayuda financiera.
Respuesta conjunta al apartado 64 y   
al recuadro 7
La Comisión destaca que los grupos prioritarios objeto 
de debate en la reunión bilateral del EAJ fueron los 
jóvenes poseedores de una cualificación elevada y los 
jóvenes con una educación básica. Estos dos grupos 
también fueron el objetivo del Plan de Acción Juvenil 
portugués, denominado «Impulso Jovem», y de la 
reprogramación correspondiente del PO.
Respuesta conjunta a los apartados 65, 
66 y 67 y al recuadro 8
La Comisión señala que los PNR son documentos 
estratégicos cuya responsabilidad exclusiva corres -
ponde a los Estados miembros. No tienen por objeto 
describir qué medidas podrían ser subvencionadas 
por los fondos de la UE de resultas de la reunión 
del EAJ.
La Comisión supervisa la situación de los jóvenes en el 
mercado laboral en el contexto del Semestre Europeo, 
cuyo objetivo consiste en reforzar y promover refor -
mas políticas que beneficien a los ciudadanos de la 
UE. En ese contexto, la Comisión facilita una evalua -
ción analítica exhaustiva en los informes nacionales 
y propone medidas políticas en forma de proyectos 
de recomendaciones específicas por país. En el marco 
del Semestre Europeo 2015, cinco Estados miembros 
recibieron recomendaciones encaminadas a fomentar 
la adopción de medidas políticas más ambiciosas en 
este ámbito.53
Al objeto de ofrecer una imagen completa de los 
resultados financieros de la iniciativa EAJ, la Comisión 
considera que también es necesario incluir la infor -
mación sobre los recursos financieros dedicados a las 
iniciativas vinculadas a la juventud derivadas de la 
reducción de la cofinanciación nacional en los PO del 
FSE y el FEDER. En el caso de Italia, por ejemplo, tales 
recursos, derivados de la reprogramación de los PO, 
financiaron una serie de iniciativas (incluido el Plan 
Juvenil de Sicilia) encuadradas en el Plan de Acción de 
Cohesión nacional. Según Italia, aquellos representa -
ron 1 500 millones de euros adicionales y han formado 
parte de la financiación reasignada declarada en Italia 
a lo largo del ejercicio del EAJ.
54
La Comisión reconoce el error técnico, que ha tenido, 
sin embargo, una repercusión muy limitada en el 
importe total (inferior al 4 % del importe total del FSE 
y al 1,2 % si se tiene en cuenta el presupuesto EAJ 
total, incluido el Plan de Acción de Cohesión italiano).
56
En el marco de la gestión compartida, los Estados 
miembros son responsables de establecer sistemas de 
seguimiento y elaboración de informes y de garantizar 
su fiabilidad.
60
La Comisión considera que incrementar la ayuda 
financiera a programas de juventud (formación, etc.) 
que ya estaban dando frutos sobre el terreno es mejor 
que perder los fondos debido a la liberación automá -
tica de los compromisos. Los programas reforzados 
ya se habían evaluado en el momento de su adopción 
y su ejecución se atuvo a los requisitos reglamentarios.
Respuestas de la Comisión 46
73
La Comisión tuvo acceso a información procedente 
de los informes exigidos por el Reglamento del FSE. 
Además, toda vez que los EAJ constituyeron un 
ejercicio político y como tal se anunciaron desde un 
inicio, la Comisión recopiló datos de manera informal, 
a través de cuestionarios y solicitudes de información, 
así como por medio de otros procesos políticos como 
el Semestre Europeo.
No fue posible implantar, en relación con los EAJ, 
un proceso formal de supervisión y elaboración de 
informes que fuera más allá de marco de supervisión 
del FSE.
75
Los informes presentados al Consejo Europeo ofrecie -
ron una descripción general del estado de implanta -
ción de los EAJ, sobre la base de los datos recopilados 
ad hoc  a través de los Estados miembros. Véase tam -
bién la respuesta de la Comisión al apartado 68.
76
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 72.
Asimismo, los informes elaborados por la Comisión 
se basaron en la información facilitada por Italia. En 
cuanto a las demoras, importantes sobre todo en la 
fase inicial del plan nacional, la Comisión instó a una 
rápida ejecución en cuanto fuera posible.
77
En el marco de la gestión compartida, los Estados 
miembros son responsables de establecer sistemas de 
seguimiento y elaboración de informes y de garantizar 
su fiabilidad. La Comisión comprueba la solidez de los 
sistemas a través de sus auditorías.68
La Comisión señala que, para mantener la carga 
administrativa de los Estados miembros en el mínimo 
nivel posible y obtener resultados rápidos, los EAJ se 
implantaron y supervisaron con arreglo a las disposi -
ciones jurídicas del FSE.
70
La Comisión señala que la información facilitada en 
relación con los objetivos de los indicadores depende 
del contexto general de la modificación de los PO 
propuesta y de si esta se vincula específicamente al 
empleo juvenil o, de un modo más amplio, al fomento 
de las medidas de empleo destinadas a todos los gru -
pos destinatarios en el contexto general del PO.
En el caso de Grecia, por ejemplo, los indicadores de 
seguimiento para jóvenes ya se habían incluido en los 
programas operativos.
71
La Comisión señala que las actas de las reuniones de 
examen anuales no son la única fuente de información 
en relación con el seguimiento periódico de los PO 
por parte de la institución.
Respuesta conjunta de la Comisión  
al apartado 72 y al recuadro 9
La Comisión cuestiona en ocasiones la verosimilitud 
de los valores de los indicadores específicos recogi -
dos en el informe anual de ejecución. Asimismo, los 
sistemas informáticos de los Estados miembros están 
sujetos a auditorías de la Comisión y de sus autorida -
des competentes.
La Comisión reconoce que se produjo un error técnico 
en la información facilitada por la autoridad de ges -
tión lituana.
Respuestas de la Comisión 47
79 Segundo guion
Uno de los objetivos de las reuniones de los EAJ 
consistió precisamente en verificar con los Estados 
miembros las estimaciones relativas a la financia -
ción con cargo al FSE disponible, cerciorándose de 
que se hiciera uso de la información más adecuada 
y actualizada.
80
La Comisión considera que las «fichas por países» 
deben ser de índole general, toda vez que resumen 
el análisis de la evolución del mercado laboral que la 
institución lleva a cabo regularmente (por ejemplo, 
el informe sobre la evolución en materia de empleo 
y asuntos sociales en Europa, el informe anual sobre la 
evolución del mercado laboral y los salarios y el análi -
sis trimestral sobre la situación en materia de empleo 
y asuntos sociales en la UE).
81
Habida cuenta de la urgencia de la situación del 
empleo juvenil, la Comisión y el Consejo Europeo deci -
dieron emprender una iniciativa puntual ad hoc  que 
dio lugar, en concreto, a la reasignación de fondos del 
FSE a medidas relacionadas con la juventud.
Asimismo, la Comisión considera que los EAJ hicieron 
una importante contribución al sentar las bases para 
la adopción de nuevas iniciativas de lucha contra el 
desempleo juvenil, incluida la Garantía Juvenil, la IEJ 
y la mejora de la programación del FSE para el perío -
 do 2014-2020, que presta más atención a los jóvenes.
Recomendación 1
La Comisión acepta esta recomendación.
En sus actuaciones, la Comisión siempre tiene en 
cuenta el contexto político, jurídico, económico 
y administrativo. En el caso concreto de la iniciativa 
EAJ, la Comisión era consciente de que se enfrenta -
ría a diversas limitaciones. No obstante, ello no fue 
motivo para la inacción: en vista de la inaceptable 
situación de desempleo juvenil, la Comisión resolvió 
emprender las medidas que fueran posibles para 
mejorar la situación.Conclusiones y recomendaciones
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 78 y 79
En opinión de la Comisión, la iniciativa EAJ ha satis -
fecho las expectativas políticas establecidas por el 
Consejo en sus conclusiones de 30 de enero de 2012. 
El objetivo principal de los EAJ conjuntos consistió 
en movilizar los instrumentos de la UE y naciona -
les, incluidos los Fondos Estructurales, y debatir las 
reformas políticas que se incluirían en los planes de 
empleo juvenil. Los EAJ se centraron en los problemas 
identificados en los Estados miembros destinatarios. 
Los equipos tenían que «sacudir el árbol» a través 
del fomento de la sensibilización en las más altas 
esferas políticas, la creación de un sentimiento de 
urgencia y la capacidad de dar un impulso más firme, 
sin crear procedimientos administrativos o jurídicos 
adicionales.
La Comisión ha tomado la iniciativa y hecho uso de 
todos los instrumentos a su disposición, habida cuenta 
del marco jurídico vigente, para lograr los objetivos 
de la iniciativa EAJ e informar de ellos. La experiencia 
de los EAJ también ha contribuido a la formulación de 
nuevas iniciativas políticas, tales como el Paquete de 
Empleo Juvenil y, en ese contexto, la Recomendación 
del Consejo sobre la Garantía Juvenil. Por otra parte, 
el atento seguimiento de la situación en los ocho Esta -
dos miembros interesados (así como en otros Estados 
miembros con elevados niveles de desempleo juvenil) 
a través de los procesos ordinarios del Semestre Euro -
peo ha dado lugar a las recomendaciones específicas 
por país (REP) relativas al empleo juvenil. En el marco 
de los informes regulares presentados al Consejo 
Europeo, la Comisión, sobre la base de la información 
facilitada por los Estados miembros, dio parte de una 
serie de evoluciones favorables tras la movilización de 
los EAJ en cuanto a la puesta en marcha de medidas 
sobre el terreno, el apoyo presupuestario nacional y la 
cifra de jóvenes beneficiarios de ayuda.
79 Primer guion
Pese a que, en cuanto a los fondos ejecutados en el 
marco de una gestión compartida, es posible que 
la Comisión no disponga siempre de información 
detallada sobre todas las medidas objeto de ayuda, 
la institución ofrece asesoramiento y orientación 
sobre la base de la información obtenida y de eva -
luaciones políticas llevadas a cabo en el contexto del 
Semestre Europeo.
Respuestas de la Comisión 48
Recomendación 2 a)
La Comisión acepta esta recomendación y considera 
que el marco jurídico vigente incorpora los requisitos 
necesarios.
El marco jurídico de los Fondos EIE 2014-2020 contri -
buye en gran medida a la provisión de las condiciones 
necesarias para garantizar un mayor grado de ren -
tabilidad. Esta ha de lograrse, entre otros métodos, 
a través de un marco de prestaciones y reserva, con -
diciones ex ante , resultados comunes e indicadores de 
resultados. El uso y la programación de los Fondos EIE 
están, además, estrechamente vinculados a la Estrate -
gia para el Crecimiento y el Empleo y las recomenda -
ciones específicas por país.
El artículo 30 del RDC exige que las modificaciones de 
los PO se acompañen de una justificación del Estado 
miembro a propósito del impacto previsto en la con -
secución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020, 
así como de los objetivos específicos del PO.
Además, el artículo 23 del RDC establece que la Comi -
sión podrá solicitar a un Estado miembro que pro -
ponga modificaciones de sus programas operativos 
para garantizar el cumplimiento de las recomendacio -
nes pertinentes del Consejo en el contexto del Semes -
tre Europeo y asegurar así que los Fondos EIE apoyen 
las prioridades de crecimiento y empleo pertinentes 
a nivel nacional o regional.
La Comisión señala que la supervisión de cualesquiera 
cuestiones presupuestarias o de absorción también 
forma parte de su función supervisora.Como regla general, la Comisión basa sistemática -
mente ejercicios como este en los conocimientos téc -
nicos recabados a través de la ejecución de los Fondos 
Estructurales y de Inversión Europeos y, en concreto, 
del Fondo Social Europeo, y asimismo en su participa -
ción en el Semestre Europeo.
82
La Comisión conviene en que es difícil proporcionar 
una cifra global estable, habida cuenta de que la ins -
titución solo puede acceder a las decisiones formales 
de modificación de los PO y de que las cantidades 
disponibles dentro de un PO de un Estado miembro 
para la reasignación dentro del propio programa 
o entre varios programas operativos ha evolucionado 
de manera dinámica, dependiendo del nivel y de la 
velocidad de contratación de los proyectos del avance 
en la ejecución del PO en general.
84
La Comisión considera que los fondos que se repro -
gramaron para incrementar la ayuda financiera a los 
programas de juventud que estaban funcionando 
bien representaron una clara mejora en la ayuda de 
la UE a los jóvenes. En cualquier caso, las medidas 
fortalecidas de este modo se habían seleccionado, 
ejecutado y supervisado con arreglo a las normas, por 
lo que se consideró que habían dado unos resultados 
favorables aunque aún fuera demasiado pronto para 
llevar a cabo una evaluación integral.
En cuanto a la idoneidad de las medidas financiadas, 
siendo las medidas de empleo juvenil típicamente 
subvencionadas con cargo al FSE las referidas a la 
formación, la experiencia laboral, la subvención de la 
contratación, el aprendizaje y la educación continuos, 
el planteamiento consistió en estimular que los Esta -
dos miembros potenciaran las más eficaces de tales 
medidas.
La Comisión se remite a su respuesta a los aparta -
dos 60, 72 y 76.
Respuestas de la Comisión 49
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 85 y 86
En el marco de la gestión compartida, los Estados 
miembros son responsables de establecer sistemas de 
seguimiento y elaboración de informes y de garantizar 
su fiabilidad.
La Comisión comprueba la fiabilidad de los datos 
facilitados por los Estados miembros a través de sus 
auditorías.
En el período 2014-2020, el RDC establece que la auto -
ridad de gestión del FSE/IEJ ha de recopilar, almacenar 
y registrar datos fiables sobre indicadores en un sis -
tema informatizado [artículo 125, apartado 2, letras a), 
d), y e)], con sujeción de las auditorías de la Comisión.
Recomendación 3
La Comisión acepta esta recomendación. En efecto, 
en el contexto de la gestión compartida, la Comisión 
comprueba, entre otras cuestiones, la solidez de los 
sistemas de registro y almacenamiento de los regis -
tros contables y los datos sobre ejecución facilitados 
por los Estados miembros. Ello suele llevarse a cabo 
a través de una labor de auditoría de sistemas efec -
tuada tanto por la Comisión como por las autoridades 
nacionales de auditoría.
En el período 2014-2020, el RDC establece que la auto -
ridad de gestión del FSE/IEJ ha de recopilar, almacenar 
y registrar datos fiables sobre indicadores en un sis -
tema informatizado [artículo 125, apartado 2, letras a), 
d), y e)], ateniéndose a las auditorías de la Comisión.Recomendación 2 b)
La Comisión acepta esta recomendación y considera 
que el marco jurídico vigente incorpora los requisitos 
necesarios.
El artículo 30 del RDC exige explícitamente que, tras 
haber evaluado la Comisión la justificación del Estado 
miembro y previa petición de información adicional, 
el Estado miembro facilite a la institución toda la 
información adicional necesaria. Se aplican, además, 
normas adicionales específicas a las modificaciones 
de los PO relativas a la asignación de la reserva de 
rendimiento.
Recomendación 2 c)
La Comisión acepta esta recomendación y considera 
que el marco jurídico vigente incorpora los requisitos 
necesarios.
El RDC contempla la presentación de informes en el 
marco de los informes anuales de ejecución con arre -
glo a su artículo 50 a propósito de todos los aspectos 
de rendimiento pertinentes. Los Estados miembros 
están asimismo obligados a presentar informes sobre 
la base de las categorías de intervención establecidas 
en el Reglamento de Ejecución (UE) nº 215/2014 de la 
Comisión.
Recomendación 2 d)
La Comisión acepta esta recomendación y es de la opi -
nión de que se trata de una práctica corriente, habida 
cuenta del ámbito específico de su participación en el 
comité de seguimiento.

CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
  Un único ejemplar:  
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
  Varios ejemplares/pósteres/mapas:  
En las representaciones de la Unión Europea (http://ec.europa.eu/represent_es.htm),  
en las delegaciones en terceros países (http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm)  
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
En 2012 se crearon los equipos de acción para la juventud 
(EAJ), integrados por expertos representantes de las 
autoridades nacionales competentes y  de la Comisión. Su 
objetivo era ayudar a los ocho Estados miembros con 
mayores tasas de desempleo juvenil a sacar el máximo 
partido de la financiación estructural de la UE destinando 
los recursos no asignados (incluidos casi diez mil millones 
de euros de financiación del FSE) del período de 
programación 2007-2013 a proyectos que ofrecieran 
oportunidades laborales a los jóvenes y facilitaran el 
acceso de las pequeñas empresas a la financiación.
El Tribunal examinó en esta fiscalización el alcance que 
había tenido el proceso de reorientación para la 
financiación del FSE no asignada, así como la contribución 
al mismo de los equipos de acción al ayudar a las 
autoridades nacionales a reasignar fondos a los proyectos 
que marcaran «la mayor diferencia en poco tiempo».
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO