Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "Los servicios sociales privados sin ánimo de lucro en el contexto de los servicios de interés general en Europa"

(2001/C 311/08)

El 1 de marzo de 2001, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "Los servicios sociales privados sin ánimo de lucro en el contexto de los servicios de interés general en Europa".

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, elaboró su dictamen el 18 de julio de 2001 (ponente: Sr. Bloch-Lainé).

En su 384o Pleno de los días 12 y 13 de septiembre de 2001 (sesión del 12 de septiembre de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 92 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La iniciativa adoptada por el Comité de elaborar el presente dictamen no es una mera casualidad, sino que se debe a la confluencia de corrientes crecientes que, progresivamente, dan forma, consolidan y enriquecen el llamado "modelo social europeo". Se trata de prometedores progresos cuyas principales características pueden resumirse de la siguiente manera:

a) la voluntad de que la Unión Europea sea algo más que una entidad económica y monetaria dotada de un mercado único, algo más que un "espacio de libertad, seguridad y justicia". Hoy se tiene la ambición de demostrar que la política social no es una prótesis. Tampoco se trata de un ámbito de acción yuxtapuesto y secundario, dominado por el de la política económica, sino que es un factor de eficacia y capacidad productiva, en particular gracias a su potencial de cohesión;

b) la voluntad de gestionar de forma óptima la creciente complejidad de nuestras sociedades modernas; de sacar el mejor partido de su diversidad de recursos, valores y energías, así como de su riqueza de compromisos y contribuciones; de considerar y tratar su pluralismo como una ventaja más que como un inconveniente; y en dicho sentido, de ampliar, en la mayor medida posible, el ámbito de funciones y responsabilidades de la "sociedad civil organizada";

c) la voluntad de conciliar, como exigencias complementarias y no como datos contradictorios, las nociones de Unión y subsidiariedad, diferencias y normas comunes, competencia e interés general.

1.2. A instancias del Consejo Europeo de Lisboa(1), la Comisión actualizó el 20 de septiembre de 2000 su Comunicación de 1996 sobre "los servicios de interés general en Europa". Este documento esclarecedor, en la misma línea que las cuestiones mencionadas, hace referencia, en particular en su punto 30, a una categoría de servicios de interés general "que desempeñan en gran medida funciones sociales, que no pretenden obtener beneficios y que en teoría no se dedican a actividades industriales o comerciales". Ello incluye organizaciones tales como "sindicatos, partidos políticos, iglesias y sociedades religiosas, asociaciones de consumidores, asociaciones culturales, organizaciones de beneficencia, caridad y ayuda".

1.3. El presente dictamen, como su título indica, se refiere a los "servicios sociales", que constituyen únicamente una parte de todos los servicios, pero cuya actividad incluye elementos fundamentales característicos del "modelo social europeo".

Dicho término(2), concretamente en este caso, comprende una categoría de organizaciones privadas sin ánimo de lucro con estatutos variables en cada Estado (asociaciones, fundaciones), cuyas actividades se desarrollan en los ámbitos de la salud y de la acción social sin que ello excluya, llegado el caso, actividades económicas subordinadas a sus principales fines sociales. El término "sin ánimo de lucro" significa en este caso que los beneficios que puedan obtenerse no son repartidos, sino reinvertidos en el desarrollo de los servicios sociales de interés general de dichas organizaciones. También significa, por supuesto, que el principal objetivo de dichas organizaciones no puede consistir en obtener el máximo beneficio posible.

1.4. Los antecedentes de este dictamen son tan necesarios como complicados, puesto que:

a) el concepto "servicios sociales" cubre realidades que son, en los distintos países de la Unión Europea, extremadamente diversas. Proceden de historias y culturas que no pueden reducirse a una identidad unívoca, creando una situación compleja. Pero su examen revela, sin lugar a dudas, puntos comunes, elementos constantes en sus objetivos, en sus modos de actuación, en el lugar que ocupan y en las prestaciones que ofrecen. Por dichos motivos, no cabe considerarlas como un cajón de sastre marginal de módulos diseminados que simplemente sirven de apoyo. Hay que considerar dichas realidades tal y como son, es decir, como un conjunto fuerte y, al mismo tiempo, vulnerable, muy conocido y poco conocido;

b) en este ámbito, al igual que en otros, la comprensión de las realidades tropieza con la imprecisión de los términos y definiciones: "interés general", "servicios sociales", "mercado social", "económico", "de caridad", "utilidad social", etc.: ninguna de todas estas expresiones designa exactamente las mismas cosas, de hecho y de derecho, en los distintos países de la Unión Europea (ni siquiera en el seno de cada uno de ellos). Pero ello no es un motivo para soslayar la cuestión o frenar la actividad, puesto que la prudencia exige que se reconozcan las incertidumbres semánticas y que se trate de sacar el mejor partido posible, intentando, claro está, reducirlas sin descanso. Hay que concentrarse en realidades ciertas, por haberlas vivido y comprobado.

1.5. Tal es la intención del presente dictamen, que tiene por objeto:

- en primer lugar, destacar las contribuciones de los "servicios sociales" considerados (2);

- a continuación, precisar las cuestiones que les preocupan y que son importantes para ellos (3);

- finalmente, proponer un enfoque (4).

2. La contribución de los servicios sociales de interés general en Europa

2.1. Es cierto que la Unión Europea reconoce en su Declaración n° 23 anexa al Tratado de Maastricht "las asociaciones de solidaridad y las fundaciones, como instituciones responsables de establecimientos de beneficencia y de servicios sociales" y la necesidad de colaboración con las asociaciones del sector social. Además, el Libro Blanco sobre el futuro de la política social europea hace hincapié en la importancia de esta cooperación. Pero, curiosamente, hay un desconocimiento relativo de la posición que ocupan estas organizaciones, las cuales desempeñan, en los distintos Estados miembros de la Unión, funciones cuyas modalidades difieren según estén garantizados los derechos políticos, civiles, económicos y sociales de las personas y según esté concebido y estructurado el sistema de protección social. Su situación depende de los antecedentes históricos, de los fundamentos culturales e ideológicos nacionales y de las respectivas modalidades de intervención del Estado, entes locales, sector privado con ánimo de lucro y sector privado sin ánimo de lucro. A pesar de la heterogeneidad de dispositivos que pueda observarse, existen factores constantes.

a) La principal constante es que, en muchos países, las organizaciones sociales y los agentes de la sociedad civil son los responsables, de hecho, de la prestación de servicios y de la gestión de los establecimientos en el ámbito de la asistencia sanitaria y social: residencias de ancianos, establecimientos para niños y adultos minusválidos, organismos de protección de la juventud, actividad social educativa, centros de acogida y de reinserción social, guarderías, centros sanitarios, centros sociales, centros privados de tratamiento sin ánimo de lucro, servicios de asistencia a domicilio, servicios de enfermeras y de asistencia domiciliaria, doméstica, vital, etc.

b) En muchos países de la Unión, los entes públicos han decidido prudentemente, desde hace decenios, apoyarse en interlocutores sociales privados sin ánimo de lucro en materia de salud y protección social. La obligación real y continua de controlar el gasto público (es decir, reducir su ritmo de crecimiento) frente a necesidades que sí que crecen y se complican refuerza ese papel efectivo y potencial que desempeñan dichos interlocutores, a los que se puede definir como "colaboradores privados sin ánimo de lucro de interés general".

c) Las organizaciones privadas sin ánimo de lucro contribuyen al desarrollo de la riqueza de las economías y de los países. Desempeñan un papel importante en materia de creación de empleo y de desarrollo local.

2.2. Los servicios sociales objeto del presente dictamen son un elemento clave, un mecanismo esencial de los dispositivos de protección social en todos los Estados miembros de la Unión. Sin ellos, las prestaciones financieras más substanciales e intrínsecamente mejor concebidas no alcanzarían y no cumplirían de forma eficaz sus objetivos y sus efectos, puesto que les faltarían las herramientas de ejecución necesarias. Las ayudas financieras requieren, para poder alcanzar de forma óptima sus objetivos, el apoyo de los mecanismos necesarios de escucha, acompañamiento, apoyo, complemento, proximidad y flexibilidad. Es igualmente importante que los entes públicos integren en la medida de lo posible en sus orientaciones estratégicas los servicios sociales que se examinan en el presente dictamen.

2.3. Los "servicios sociales" aquí examinados contribuyen al interés general desde tres ángulos principales:

a) revelan una demanda social en continua evolución y protegen a las personas más vulnerables:

- detectan y revelan, gracias a su capacidad de vigilancia, las lagunas, las necesidades sociales y los peligros cada vez más presentes, cuyas fuentes se diversifican de forma acelerada, al tiempo que se acentúa la complejidad de sus contenidos y expresiones;

- intervienen ante los entes públicos para que se avance en el reconocimiento y la garantía de los derechos fundamentales de todo el mundo;

- aspiran a superar la noción estricta de asistencia y procuran animar a las personas a las que apoyan para que asuman responsabilidades y recuperen el control de sus vidas;

- tienen una fuerte capacidad de innovación para satisfacer las necesidades;

b) son creadores o recicladores del tejido social:

- no se contentan con prestar un servicio, sino que privilegian la noción del vínculo y asocian a las personas y familias a la actividad pública;

- desarrollan un espíritu de red, superando las exigencias del resultado inmediato;

- construyen un sistema para compartir los conocimientos y las experiencias entre personas de todos los medios sociales, independientemente de que sean voluntarias, trabajadoras por cuenta ajena o usuarias;

c) movilizan la solidaridad entre ciudadanos:

- estimulan la capacidad de la sociedad para responsabilizarse y dialogar con las estructuras del poder (entes públicos, poderes económicos);

- están abiertos a todo el mundo y no exclusivamente a ciertas categorías;

- demuestran que la cohesión, la solidaridad y la lucha contra la exclusión no deberían ser competencia exclusiva de la voluntad de los entes públicos, aunque el papel garante de estos últimos debe seguir siendo esencial; son la prueba de la contribución que la sociedad civil debe efectuar de forma voluntaria y consensual;

- se apoyan, en diversos grados, en la benevolencia, en los compromisos que no se limitan a la contribución fiscal o la donación pecuniaria y en el voluntariado;

- se preocupan, no obstante, por el hecho de que ciertos prestadores de servicios sociales pierdan parte de sus capacidades de innovación y lucha contra la exclusión a causa de su dependencia de la financiación pública.

3. Las preocupaciones

Los "servicios sociales" a los que se refiere el presente dictamen están actualmente muy inquietos(3). ¿Está justificada esta actitud? Si la respuesta es afirmativa, ¿por qué?

En varios Estados miembros de la Unión Europea, tres tipos de interlocutores intervienen actualmente en los ámbitos de la salud y de la acción social: los entes públicos, los interlocutores que operan con ánimo de lucro y los servicios privados sin ánimo de lucro. A causa de esta situación competitiva (excepto en algunos sectores que no interesan a los operadores con ánimo de lucro) hay que prestar atención a que no se olviden o se difuminen las características específicas del tercer tipo de interlocutores. Es importante que no se apliquen de manera demasiado abrupta las disposiciones relativas a los contratos públicos.

El relativo desconocimiento o subestimación de su importancia y función no explican por sí solos dicha preocupación. El problema -y se trata de un problema real- reside en la cuestión de su futuro respecto al Derecho comunitario sobre competencia.

3.1. A primera vista, esta preocupación podría parecer injustificada.

a) La Comunicación de la Comisión sobre los "servicios de interés general en Europa" señala en su apartado 30: "De forma más general, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, muchas actividades llevadas a cabo por organizaciones que desempeñan en gran medida funciones sociales, que no pretenden obtener beneficios y que en teoría no se dedican a actividades industriales o comerciales, estarán por lo general excluidas del ámbito de aplicación de las normas comunitarias de competencia y mercado interior"(4).

b) La Comunicación señala que cuando las organizaciones en cuestión se dediquen a actividades económicas, la aplicación de las normas comunitarias se efectuará "respetando en especial el entorno social y cultural en el que tienen lugar las actividades pertinentes".

c) La Comunicación indica que las normas de competencia no son, en principio, aplicables cuando las actividades de dichas organizaciones correspondan, entre otras, a:

- prestaciones asociadas a la afiliación obligatoria a regímenes básicos de seguridad social;

- actividades de organismos con funciones sociales, en su mayor parte sin ánimo de lucro, y cuyo objetivo no sea el ejercicio de una actividad comercial;

- actividades restringidas, en todos los aspectos, a un Estado miembro en particular que no obstaculicen el comercio entre los Estados miembros.

Ante indicaciones semejantes, cabe preguntarse ¿qué necesidad hay de inquietarse? ¿No se trata de peligros imaginarios?

3.2. Al analizar el problema más de cerca se puede observar que no se trata de "fantasmas imaginarios" y que la alarma de los servicios sociales en cuestión no es gratuita, puesto que:

a) algunos de ellos, para cumplir sus funciones, desempeñan actividades en el sector económico, en ámbitos en los que operan empresas con ánimo de lucro. Estas últimas consideran estar expuestas a cierta forma de competencia desleal;

b) en varios países de la Unión Europea, el Estado, con razón, ha considerado que debía examinar atentamente, en particular en materia fiscal, la conformidad de las excepciones concedidas a los servicios sociales para soslayar las normas nacionales y comunitarias en materia de competencia. Este examen ha desencadenado debates que todavía siguen abiertos, puesto que la postura generalmente adoptada por el Estado puede resumirse de la siguiente manera: "lo que importa no es quiénes sois, sino lo que hacéis";

c) la Comunicación de la Comisión, al tratarse de la aplicación de las normas de competencia, enuncia tres principios:

- la neutralidad respecto a la propiedad pública o privada de las empresas;

- la libertad de los Estados miembros para definir los servicios de interés general;

- la proporcionalidad en virtud de la cual las restricciones de la competencia no exceden lo necesario para garantizar la buena ejecución de las misiones de interés general.

Pero estos tres principios no aclaran la cuestión.

3.3. Por lo tanto, se puede comprender que los "servicios sociales" que aquí se examinan deseen fervientemente conocer mejor las "reglas del juego" que se les aplicarán en el futuro en el territorio de la Unión Europea. Para ellos se trata de una cuestión de seguridad jurídica visible, en un ámbito en el que hasta la fecha no se puede negar que existe bastante indeterminación.

4. Algunas propuestas de enfoque

Después de destacar y recomendar algunos puntos de referencia, el Comité desearía proponer una posibilidad.

4.1. Referencias

a) Es importante recordar, en caso de que sea necesario, que la Unión Europea y cada uno de sus Estados miembros han optado por el principio de una economía de mercado abierta (art. 4 y 98 del TCE) basada en la libre competencia (art. 3.1 g) del TCE), que deberá ser protegida de distorsiones indebidas. El principio de libre competencia no es el único establecido por la UE. La Unión Europea ha establecido otros principios. Los miembros de la Unión Europea han optado igualmente por la aplicación de una política en el ámbito social (art. 136 del TCE), el refuerzo de la cohesión económica y social (art. 158 del TCE) y un alto nivel de protección social (art. 2 del TCE).

b) La protección social es, en principio, competencia de los Estados miembros. Pero la Comisión es la guardiana de los tratados y su misión de intervenir en los ámbitos de aplicación "normas de competencia" y "mercado interior" no debería ser cuestionada.

c) La Comisión debe aspirar, tras consulta con los Estados miembros, a fomentar en la mayor medida posible la claridad y la seguridad jurídica, a tomar en consideración la función de los servicios sociales de interés general respecto al desarrollo común y a la promoción de la sociedad civil. Estos servicios tienen derecho a esperar, por las razones destacadas en la primera parte del presente dictamen, delimitaciones más claras respecto a las actividades económicas que pertenezcan específicamente al ámbito de la competencia, de manera que puedan tener mejor visibilidad para alcanzar con éxito sus objetivos.

d) El Comité estima que procede separar los servicios sociales de la masa de operadores con funciones de interés general (transportes, energía, comunicaciones, etc.).

e) La cuestión, ciertamente difícil pero fundamental, respecto al modelo social europeo consiste en dilucidar la manera de reservar a los servicios sociales dentro de la Unión Europea un lugar legítimo y útil entre el "sector público" y el "sector lucrativo". A menudo, los servicios sociales tienen que ejercer, en algunos de sus ámbitos, actividades económicas. Pero hay que evitar -si se pretende respetar sus contribuciones y esferas de actividad- trivializarlos y dispensarles indiscriminadamente el mismo trato que a las empresas con ánimo de lucro con las que se codean y con las que operan paralelamente en ciertos ámbitos de actividad.

Cuando los servicios sociales, sobre todo las asociaciones, fundaciones y organizaciones de beneficencia, intervienen en el ámbito económico, no se contentan con ofrecer prestaciones mercantiles por segmentos, tal y como hacen, de forma útil y eficaz, por otro lado, las empresas con ánimo de lucro. Estos servicios sociales contribuyen igualmente a conformar el tejido social gracias a su labor complementaria.

f) La Unión Europea está obligada a respetar las normas en las que se basa y, en particular, aquellas relativas a la competencia. Dichas normas no deben ser ignoradas, soslayadas o modificadas. El objetivo es interpretarlas, gestionarlas, aplicarlas óptimamente y, para ello, profundizar en el examen de sus modalidades de aplicación. Sería lamentable que, en esta cuestión, se enfrentasen las disposiciones comunitarias en materia de competencia con el problema de dispensar un trato adecuado, específico y pertinente a los servicios sociales de interés general. Los servicios sociales privados sin ánimo de lucro no reivindican "cotos reservados". No rechazan que se les coloque en situación de competencia con cualesquiera otros agentes en el ámbito de la calidad de las prestaciones. Pero piden que los criterios de calidad no sean reductores. Alegan -cosa que, por lo demás, tienen que demostrar continuamente- que, aparte de las exigencias normales de seguridad y competencia profesional aplicables a todos los interlocutores de sus ámbitos, es necesario que se tenga en cuenta su capacidad particular para tratar a los seres humanos como personas: la palabra "persona" no significa exactamente lo mismo que las palabras "individuo", "administrado", "asistido", "usuario", "cliente", etc.

Piden igualmente que, cuando se les pone en situación de competencia, se tenga en cuenta que intervienen en ámbitos difíciles y costosos que no interesan a los agentes privados con ánimo de lucro. Hacen hincapié en el inconveniente que supondría que los agentes con ánimo de lucro, que a fin de cuentas cumplen su cometido y son evidentemente muy útiles, sólo se ocupasen (sin dejar de beneficiarse de financiación pública) de las personas más solventes reivindicando al mismo tiempo una estricta "igualdad de trato" respecto al derecho de competencia.

Ello acabaría debilitando el "modelo social europeo".

g) Incurrir en semejante error conduciría inexorablemente a lo que los lógicos llaman una aporía, es decir, una contradicción lógica insalvable, lo que en román paladino se conoce como callejón sin salida. Esto sería lamentable. Una de las condiciones para superar esta aporía es reconocer, respecto a las modalidades de aplicación de las normas de competencia, la importancia creciente que revisten, a raíz del Tratado de Amsterdam, los objetivos sociales de la Unión.

4.2. Propuestas de enfoque

Para avanzar por la vía de una delimitación más clara de las disposiciones aplicables en materia de normas de competencia a los servicios sociales de interés general y a las empresas mercantiles con ánimo de lucro, se pueden adoptar dos enfoques posibles.

4.2.1. El primero consistiría en modificar el artículo 16 del Tratado, estableciendo un principio de exención general para las categorías de servicios sociales exclusivamente prestados por operadores privados que no persigan un fin lucrativo. Esta posibilidad tiene su lógica y sus partidarios, que con gusto se refieren a la sentencia del TJCE de 17 de junio de 1997 (asunto "SODEMARE"):

- la ventaja de esta posibilidad sería la claridad. Implicaría la voluntad de dar a los textos fundamentales de la Unión un equilibrio entre el principio de la competencia y el afán de evitar las repercusiones peligrosas que una aplicación demasiado absoluta de dicho principio podría provocar: debilitamiento de la cohesión social, desaliento de los operadores sin ánimo de lucro, "desnatado de los riesgos aceptables", etc.;

- pero esta solución podría conllevar ciertos riesgos: abrir la posibilidad de abusos; suscitar "protestas generales" por parte de los agentes económicos que persiguen fines lucrativos. Ello supondría ofrecer a los servicios sociales, por la vía de una exoneración incondicional, ciertas ventajas que, en primer lugar, serían peligrosas para ellos mismos; es decir, ofrecerles, desde el punto de vista de la claridad ética que reivindican, una especie de "regalo envenenado" y, por lo tanto, perjudicarlos.

4.2.2. Otro enfoque, de tipo pragmático, que ya está siendo aplicado de manera bastante eficaz en algunos Estados miembros de la Unión, consistiría, profundizando en el análisis y el debate de la cuestión, en establecer criterios más finos que permitan tener mejor en cuenta, respecto a las actividades económicas mercantiles de los servicios sociales, lo que pertenece al ámbito de aplicación de las normas de competencia y lo que debería ser eximido.

4.2.2.1. Podría probarse este enfoque sin sofisticación paralizante; la Comisión podría recomendar una concertación y definir el objetivo, las líneas generales y el espíritu. Se trataría, al final de dicho proceso, de conseguir que las instancias comunitarias formulen una interpretación clara y convencional que reconozca ciertas características específicas que conlleven la no aplicación de ciertas normas de competencia, como las que figuran en los capítulos 1 y 2 del Título VI del Tratado. Llegado el caso, la Comisión podría elaborar reglamentos de excepción previa autorización del Consejo (artículo 89, reglamentos del Consejo 7.5.1998; art. 83, reglamentos del Consejo 19/65 y 28.21/71); o promulgar directivas (art. 86.3 del TCE; por ejemplo, la directiva sobre la transparencia).

4.2.2.2. El Comité no subestima la amplitud del trabajo de profundización que debería realizarse para avanzar por semejante camino. Pero, estima que no debería requerir plazos demasiado largos. Si se decidiese adoptar este enfoque, el Comité estaría dispuesto a cooperar de forma activa.

5. Conclusiones

5.1. Es evidente que es difícil conciliar el respeto de las normas de competencia con el de las características específicas de las actividades económicas ejercidas por los servicios sociales de interés general.

5.2. Los servicios sociales de interés general, privados, sin ánimo de lucro, no pertenecen ni al sector de la administración pública ni al ámbito lucrativo. No obstante, están íntimamente conectados con el primero por la concertación que mantienen y por las financiaciones que se les otorgan; e intervienen cada vez más a menudo en el segundo. Aun así, las funciones que desempeñan no se pueden reducir a simples normas públicas. Además, tampoco se limitan a ofrecer prestaciones mercantiles.

5.3. Su preocupación, en gran parte de los Estados miembros de la Unión, consiste en que no se les convierta en instrumentos ni se les subestime. Dicho temor no es gratuito y es lo que les lleva a solicitar excepciones que pueden importunar en este u otro ámbito.

5.4. Al reivindicar que se tome en consideración su carácter específico, no desafían la razón, sino la imaginación, que no es lo mismo. Se puede tratar de imaginar sin excluir la razón. El Comité, y éste es el sentido del presente dictamen, estima que sería una equivocación no hacer un esfuerzo en este caso, dada la importancia de las cuestiones de que se trata, como son la cohesión social y la lucha contra las exclusiones.

Bruselas, 12 de septiembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Conviene recordar también que el Consejo Europeo de Niza confirmó el papel de los "servicios de interés general" y que la aprobación de la Carta de derechos fundamentales de la Unión Europea implica la mejora del ejercicio efectivo de dichos derechos, particularmente en lo que se refiere a los servicios sociales.

(2) Cabe recordar que en ciertos Estados miembros de la Unión Europea (en particular, Italia y Suecia) son las organizaciones de tipo cooperativo las que a menudo ejercen actividades sociales de solidaridad.

(3) Esta preocupación no es la única: temen también que, dados los fondos públicos que les son asignados, se les "instrumentalice", se les reduzca al papel de ejecutores, prestadores o suplentes. Pero éste es un problema de índole distinta al tratado en el presente dictamen y podría convertirse en su debido momento en el objeto de un dictamen ulterior.

(4) COM(2000) 580 final.