Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "El papel del Banco Europeo de Inversiones (BEI) en la política regional europea"

(2000/C 367/04)

El 2 de marzo de 2000, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el tema "El papel del Banco Europeo de Inversiones (BEI) en la política regional europea"(1).

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de septiembre de 2000 (ponente: Sr. Donovan).

En su 375ο Pleno de los días 20 y 21 de septiembre de 2000 (sesión del 20 de septiembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 101 votos a favor, 2 votos en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El presente dictamen consta de tres partes. La primera examina brevemente la noción de "política regional" o, según la terminología empleada por el Banco Europeo de Inversiones, "la convergencia y el desarrollo regional". La segunda se centra en la prioridad que el BEI otorga a la política regional y plantea algunas cuestiones sobre la ejecución de dicha política mediante las distintas operaciones crediticias. La tercera y última ofrece algunas conclusiones y recomendaciones.

2. Significado de "política regional" y razones por las que es deseable

2.1. La reducción de las disparidades de renta entre áreas geográficas, países o regiones, así como en zonas rurales, generalmente se considera deseable. Los principales argumentos que se aducen en apoyo de este punto de vista pueden agruparse en las categorías siguientes:

1. equidad en la distribución de la renta, el nivel de vida y las opciones vitales;

2. mantenimiento de la diversidad cultural;

3. preservación de la calidad de vida;

4. protección del medio ambiente evitando fenómenos como la congestión y la contaminación de los países o regiones económicamente más avanzados;

5. evitación de los efectos perniciosos de protestas como las que representan las reclamaciones salariales excesivas en regiones relativamente pobres a causa de la comparación con niveles de vida más altos en una región más productiva;

6. explotación de las ventajas comparativas de cada país o región;

7. necesidad, en una unión monetaria, de evitar crisis que dañen a un país más que a otros; la razón estriba en que el país afectado no puede servirse del tipo de cambio (o del tipo de interés) como instrumento(s) para resolver sus problemas específicos; la probabilidad de que se produzcan tales crisis "asimétricas" disminuye si hay un grado significativo de convergencia económica (esto forma parte de la lógica que subyace a la estrategia para los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, así como otras iniciativas de la UE en que el BEI desempeña un importante papel).

2.2. Estos argumentos son contundentes, pero hay que observar que la política regional puede entrañar costes. Por ejemplo, si por motivos culturales o medioambientales un gobierno incentiva a la gente a permanecer en regiones relativamente subdesarrolladas en lugar de emigrar a conurbaciones, es claro que tal política tiene que financiarse con cargo a fondos públicos. Incluso cuando un gobierno o agencia implanta fábricas u otro tipo de empresas en las regiones menos desarrolladas puede estar en juego un elemento de ayuda. Sin embargo, muchos gobiernos y agencias parecen estimar que merece la pena incurrir en esos costes. Es posible que la revolución de la tecnología de la información impulse decididamente la política regional reduciendo la dependencia de las ciudades y la necesidad de "apiñarse", y ello a un coste pequeño (o nulo) para la Hacienda pública.

2.3. Con frecuencia se dice que para el buen funcionamiento de una unión económica (y particularmente de una unión monetaria) se necesitan transferencias fiscales de carácter automático. Este modelo de "federalismo fiscal" es el que se aplica en los Estados Unidos y en algunos países europeos. Si un determinado Estado sufre una pérdida de ingresos en un ejercicio fiscal dado, le serán transferidos fondos del presupuesto federal en forma de subsidios de paro, ayudas, etc. A pesar de esto, lo cierto es que algunos Estados han visto prolongarse durante muchos años su situación de "pobreza relativa".

2.4. La Unión Económica y Monetaria (UEM) no sigue este modelo. En efecto, los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión se consideran un sucedáneo del federalismo fiscal, aunque muchos argüirían que tales Fondos son un sucedáneo bastante raquítico; por descontado, tampoco son automáticos. Por ello, para algunos miembros de la UEM puede revelarse difícil alcanzar el nivel medio de renta per cápita de la UEM.

2.5. No obstante, en la literatura especializada existe una concepción divergente, que sugiere que puede haber una tendencia automática a que países con infraestructuras, marcos jurídicos y culturas empresariales aceptables converjan con sus socios más avanzados.

2.6. Mientras que históricamente ha habido algunas excepciones a este proceso de convergencia, queda aún pendiente una cuestión importante: en la medida en que la convergencia puede ser automática, ¿son necesarias medidas e instituciones específicas para producirla o para acelerar el proceso? Es probable que la respuesta sea "sí", especialmente en una unión monetaria carente de federalismo fiscal.

3. Modos de ejecución de la política regional por el BEI

3.1. El Banco Europeo de Inversiones, fundado en 1958, es ante todo un banco. Sus objetivos se encuentran descritos en la página 11 del Informe anual de 1998 de la manera siguiente(2):

"La misión principal del BEI en su calidad de institución financiera de la Unión Europea consiste en promover mediante sus préstamos a largo plazo el desarrollo equilibrado y la cohesión económica y social de los Estados Miembros de la UE. En el desempeño de esta misión el Banco atribuye una importancia muy especial al fomento de la convergencia y el desarrollo regional, sin descuidar naturalmente las demás prioridades económicas definidas por su Consejo de Gobernadores en los ámbitos de las RTE, la energía, las PYME, la educación, la sanidad y las iniciativas tendentes a potenciar el crecimiento y el empleo en Europa.

El BEI financia por este concepto proyectos económicamente justificados en los sectores de las comunicaciones, la energía, la protección del medio ambiente natural y del entorno urbano, la industria y los servicios, la sanidad y la educación.".

3.1.1. Por lo tanto, su vinculación a la política regional europea es profunda. Consecuentemente, el Consejo de Administración del BEI adoptó, en enero de 1999, el primer Plan de Operaciones dentro de las líneas del Marco Estratégico aprobado, en junio de 1998, por el Consejo de Gobernadores.

3.1.2. Según el Plan de Operaciones, dentro de la UE revisten prioridad absoluta, además de otros objetivos, "el fomento del desarrollo regional y de la cohesión de la Unión. Principalmente a través de una estrecha cooperación con la Comisión Europea en el marco de la puesta en práctica de la Agenda 2000".

3.1.3. El BEI, sin embargo, debe compatibilizar su carácter institucional con el respeto a los principios de eficiencia propios de un banco que actúa en los mercados de capitales.

3.2. Mientras que el principal objetivo del BEI es promover la convergencia y el desarrollo regional, no cabe duda de que también hay otros objetivos. A algunos de ellos se alude en el pasaje transcrito supra, pero hay otros fines y objetivos que se mencionan en otras partes del Informe anual. Son éstos:

- contribuir al éxito de la puesta en marcha y consolidación de la unión monetaria y la moneda única;

- desarrollar los mercados de capitales denominados en euros;

- ejecutar el programa de apoyo al crecimiento y el empleo en Europa(3);

- conceder créditos para inversiones que requieran mucha mano de obra;

- regenerar las ciudades;

- proteger el medio ambiente;

- apoyar la competitividad de la industria europea;

- apoyar a los países candidatos a ingresar en la Unión(4);

- fortalecer el tejido económico y social de la Unión;

- contribuir a la ayuda exterior de la Unión y a sus políticas de cooperación en más de ciento veinte países repartidos por todo el mundo.

3.3. A primera vista, esta lista de objetivos podría parecer poco manejable y carente de precisión. Sin embargo, en la práctica la apreciación puede diferir, porque una proporción bastante elevada del total de los fondos prestados se asigna a las regiones menos favorecidas.

3.4. Los créditos totales del BEI en 1999 se repartieron así:

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3.5. Los 1600 millones de euros asignados a "otros" países están muy repartidos entre casi cien países, por lo que su efecto en los índices de crecimiento o tendencias de convergencia de esos países se antoja pequeño, cuando no inapreciable. Las cargas administrativas que implica este ámbito del programa de préstamos del BEI deben de ser muy altas en relación con los beneficios que se derivan para los países en cuestión.

3.6. Los 2400 millones de euros destinados a los diez países candidatos y Chipre probablemente podrían calificarse de escasos, porque estos países -casi por definición- necesitan converger con bastante rapidez, a fin de estar preparados para ingresar en la UE.

3.7. La otra cara de la moneda es que los 27800 millones de euros que van a los actuales quince Estados miembros de la UE probablemente resulten demasiado elevados. La mayoría de estos países ya tienen un buen nivel de desarrollo y las empresas estatales y paraestatales pueden acceder con relativa facilidad, en principio, a la financiación para el desarrollo. Aunque es difícil conseguir datos sobre las empresas, hay indicios de que estos países ya están convergiendo. Más adelante se abordará la contribución del BEI a este proceso.

3.8. Los Estados miembros de la UE están divididos en unas ciento cincuenta subregiones (por ejemplo: veintitrés en Francia, veintiuna en Italia, cuatro en Bélgica, etc.), siendo de reseñar que Irlanda y Luxemburgo se consideran regiones individuales. El PIB per cápita que se utiliza para determinar qué subregiones están por encima o por debajo de la media de la UE corresponde a 1995, por lo que está desfasado; en cualquier caso, pone de relieve que existen disparidades bastante grandes. Por ejemplo, la región de Hamburgo tiene un PIB per cápita que casi dobla la media de la UE, mientras que el de Andalucía constituye aproximadamente la mitad. Así pues, la región económicamente más fuerte de Europa está en una situación cuatro veces mejor que la más débil. Tampoco en este caso es posible determinar a ciencia cierta, dada la escasez de datos, si estas disparidades se reducen con el tiempo o si el enfoque subregional del BEI representa una diferencia significativa para la convergencia.

3.9. Un dato bastante sorprendente es que el BEI presta bastantes fondos a los países más avanzados de la UE. En los cuadros del anexo se encuentran desglosados los pagos por países y regiones. También resulta llamativo que muchas de las subregiones con un PIB per cápita por encima de la media de la UE se beneficiaron de una financiación considerable. Ello se debe a que las ayudas destinadas a las RTE y a la energía están incluidas en las atribuciones del Banco, como se demuestra en los siguientes proyectos:

- construcción de un tramo de autopista en la Alta Baviera (Alemania);

- línea de tranvía en Orleans (Francia);

- central eléctrica cerca de Turín (Italia);

- desarrollo de yacimientos de gas en el Mar del Norte (Reino Unido);

- extensión de la red de telefonía móvil (Reino Unido).

3.10. No parece probable que estos proyectos (y otros similares) hubieran quedado truncados sin la ayuda del BEI. También debe tenerse presente que, cuando se localizan proyectos productivos en regiones ya desarrolladas, es probable que se registren efectos sinérgicos, economías de escala y demás. Por supuesto, se contribuye así al crecimiento y al empleo en el país en cuestión, pero -ceteris paribus - tienden a ampliar las disparidades, no a reducirlas.

3.10.1. Se plantea la cuestión de si las regiones más pobres son capaces de llevar adelante por su cuenta proyectos financiables. Parece que en muchas de estas zonas no será suficiente la financiación sin la ayuda de todas las demás iniciativas comunitarias y, por lo tanto, es indispensable el máximo grado de cooperación y coordinación de las actividades del BEI, la UE y los interlocutores sociales.

3.11. Elaborado en respuesta a la "Resolución sobre el crecimiento y el empleo" del Consejo Europeo de Amsterdam en junio de 1997, el Programa de Acción Especial de Amsterdam encomendó al Banco nuevas tareas en el empeño por movilizar recursos suplementarios para fomentar el crecimiento económico y, por ende, el empleo.

3.11.1. El programa abarcaba inicialmente tres años (septiembre de 1997 - 2000) y constaba de tres elementos(5):

- Una "Ventanilla PYME" destinada a ofrecer nuevos instrumentos de capital riesgo para la provisión de capital propio a las PYME de alta tecnología y fuerte potencial expansivo. Al objeto de cubrir los riesgos inherentes a estas operaciones se dispuso la constitución de una reserva de mil millones con cargo a los excedentes anuales del Banco(6);

- desarrollo de las financiaciones concedidas por el Banco en favor de proyectos de educación y sanidad, sectores que, a partir de julio de 1999, quedaron incorporados de pleno derecho a la actividad del Banco(7);

- intensificación de los esfuerzos (ya de por sí considerables) desplegados por el Banco en favor de las RTE y otras grandes redes de infraestructura, así como de las inversiones encaminadas a la protección del medio ambiente y la mejora del entorno urbano y rural(8). A este respecto, el Banco puede financiar, asimismo, estudios preparatorios o de viabilidad relativos a proyectos de RTE en los ámbitos de los transportes y el medio ambiente.

4. Conclusiones y recomendaciones

4.1. La política regional (que conduce a la convergencia) se antoja un objetivo deseable, especialmente en el marco de la UEM, donde no existe un federalismo fiscal y conviene minimizar los efectos de crisis asimétricas. Aunque puede haber una cierta tendencia a que los países converjan automáticamente (proceso que puede verse impulsado por la revolución de las tecnologías de la información y el paradigma de la Nueva Economía), las agencias como el BEI siguen teniendo un importante papel.

4.2. No obstante, se observa que con el paso de los años el mandato del BEI se ha ampliado con muchas tareas nuevas (no fundamentales), con el resultado de que su misión aparece ahora demasiado difuminada y su actividad crediticia muy repartida, sobre todo en el caso de países no europeos.

4.3. Podría estudiarse la posibilidad de reequilibrar la misión del BEI de manera que se concentrase más en la política regional y la convergencia. En la práctica, esto podría significar una disminución del crédito a los países desarrollados de la UE (y a algunas de sus subregiones) y un aumento del destinado a los países que se adherirán a ella. El BEI podría contribuir a precisar los criterios que tendrán que satisfacer los países candidatos para ingresar en la UE. Podría plantearse como un quid pro quo de cara a incrementar la financiación.

4.4. Es dudoso que el acceso a la financiación para el desarrollo a largo plazo resulte problemático en los países avanzados de la UE; en cualquier caso, no es tan problemático como en 1958, cuando se fundó el BEI. Los gobiernos de numerosos Estados de la UE disponen de sus propios regímenes de financiación (y, de hecho, de ayudas) para las pequeñas y medianas empresas (PYME).

4.5. Además, hay opciones alternativas a la financiación bancaria, como la emisión de acciones o de obligaciones y la constitución de reservas, por citar algunos ejemplos. En la mayoría de los países desarrollados, lo difícil no es tanto obtener financiación como disponer de proyectos adecuadamente concebidos. ¿Sería posible que el BEI se dedicase más al asesoramiento de proyectos, especialmente en el ámbito de las nuevas tecnologías, en el que Europa en su conjunto sufre un retraso considerable con respecto a los Estados Unidos? ¿Deberían destacarse asesores permanentes del BEI en las subregiones más pobres para asegurar el desarrollo óptimo de los proyectos y, por tanto, la convergencia?

4.6. También podría prestarse atención al solapamiento y la duplicidad entre diferentes agencias crediticias (BEI, BERD, bancos nacionales de desarrollo, etc.), de manera que cada institución pueda dar lo mejor de sí misma.

4.7. Uno de los problemas económicos más acuciantes de la UE es la falta de reformas estructurales. ¿Hay algo que el BEI pueda hacer para acelerar tal proceso? Es probable que muchos préstamos a proyectos y muchos préstamos globales sólidamente concebidos no rindan todo lo que podrían, debido a rigideces distorsionadoras en el mercado. Evidentemente, el BEI no podría imponer la condicionalidad a los gobiernos nacionales, pero ¿podría hacer algo para flexibilizar los mercados a nivel subregional? El proceso de convergencia económica implica una "destrucción creativa" que puede ser dolorosa a corto plazo y que muchas veces se topa con la resistencia de los gobiernos, a no ser que éstos hayan optado por acometer reformas estructurales. En muchos casos, esto último es más importante para el proceso de convergencia que la propia financiación destinada al desarrollo.

4.8. ¿Se corre el peligro de que las actividades del BEI relativas al medio ambiente sean contraproducentes? Hay quien mantiene que la política fiscal y las sanciones permiten combatir la contaminación con mucha más eficacia que la financiación de proyectos medioambientales. Es de presumir que ambos enfoques pueden ir de la mano, pero hay ocasiones en que es mejor prevenir (sancionando) que curar (financiando proyectos).

4.9. No es fácil discernir los métodos concretos de evaluación de los proyectos, aunque presumiblemente se analicen la duración de la amortización y las ratios coste/beneficio. No obstante, ¿es necesario establecer un sistema para evaluar si -y en qué medida- la financiación facilitada estimula realmente la convergencia? Estudios de seguimiento como éstos son importantes para ver si verdaderamente se está cumpliendo la misión nuclear de la institución.

4.10. El reciente lanzamiento por el Banco de la iniciativa "Innovación 2000" constituye una rápida respuesta favorable a las orientaciones del Consejo de Lisboa de marzo de 2000 para el desarrollo de una sociedad basada en el conocimiento impulsada por la innovación. Esta iniciativa está concebida para canalizar la financiación aportada por el BEI en cinco áreas:

1. formación del capital humano;

2. investigación y desarrollo;

3. información y comunicaciones;

4. difusión de las innovaciones en materia de redes tecnológicas;

5. desarrollo de las PYME y del espíritu empresarial.

La dotación prevista para esta iniciativa para los próximos tres años es de doce a quince millardos de euros. En opinión del Comité, sería necesario que esta cantidad aumentara y que se acelerase su aplicación.

4.11. Por último, al evaluar la convergencia, el BEI no debería limitarse sólo a indicadores económicos, sino que debería ampliar el espectro de parámetros para incluir los de orden social, siguiendo las orientaciones ya establecidas por las Naciones Unidas.

Bruselas, 20 de septiembre de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) DO C 133 de 16.5.1994.

(2) Cf. Informe anual de 1998 p. 11 (subrayado añadido).

(3) Consecuencia del programa de acción especial de Amsterdam.

(4) Mediante el instrumento de los préstamos de preadhesión.

(5) Para una descripción más precisa, véanse páginas 16 y 17 del Informe anual de 1998.

(6) Los resultados se encuentran analizados en el capítulo sobre "La financiación de las PYME" en las páginas 28 y 29 del Informe anual de 1999.

(7) En la página 16 del Informe anual de 1999 se incluye un subcapítulo especial dedicado a estos sectores.

(8) Las actividades consagradas a estos diversos objetivos se detallan en las páginas 18-24 del Informe anual de 1999.