INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO - Preparación de una revisión intermedia de los Programas de Orientación Plurianuales (POP)

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

Preparación de una revisión intermedia de los Programas de Orientación Plurianuales (POP)

Introducción

Los objetivos de los cuartos Programas de Orientación Plurianuales [1] se establecieron de conformidad con la Decisión 97/413/CE del Consejo, de 26 de junio de 1997, relativa a los objetivos y normas tendentes a reestructurar el sector pesquero comunitario, entre el 1 de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 2001, con vistas a conseguir un equilibrio sostenible entre los recursos y la explotación de los mismos [2].

[1] Decisiones de la Comisión 98/119/CE a 98/131/CE (DO L39 de 12.2.98, pp. 1 - 84)

[2] DO L175 de 3.7.97, p. 27

El presente informe analiza los resultados de los POP IV en sus primeros tres años de aplicación, de conformidad con lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 9 de la Decisión 97/413/CE, según los cuales:

"A más tardar el 30 de marzo de 1999, la Comisión presentará al Consejo un informe sobre el estado y la evolución de las poblaciones de peces y de las pesquerías, sobre la base de los datos científicos más recientes disponibles, y una evaluación de los efectos de los Programas de Orientación Plurianuales, sobre el estado de los recursos y sobre el sector.

"A más tardar el 31 de diciembre de 1999, el Consejo, a propuesta de la Comisión, decidirá, de conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 11 del reglamento (CEE) nº 3760/92, basándose en el asesoramiento científico y en el resto de la información que figure en el informe de la Comisión, sobre los posibles ajustes necesarios de los objetivos relativos al esfuerzo pesquero para el período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2001".

No ha sido posible respetar el plazo fijado en el apartado 1 del artículo 9, a saber, el 30 de marzo de 1999. Las negociaciones en el Consejo sobre las directrices de los POP IV duraron muchos meses, lo que retrasó la publicación de la Decisión 97/413/CE en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas hasta el 3 de julio ce 1997. Por ello, las Decisiones de la Comisión por las que se fijan los objetivos de los POP para las flotas de cada Estado miembro no se adoptaron hasta diciembre de 1997, es decir, ya en el primer año del período cubierto por los programas. Por tanto, el presente informe se retrasó también hasta que los programas se hubieran aplicado durante un período suficiente que permitiera evaluar sus resultados.

Estado y evolución de las poblaciones de peces y de las pesquerías

a) Relación con los objetivos de los POP

El índice de explotación de las poblaciones de peces en las aguas comunitarias es muy elevado y ha provocado la reducción de numerosas poblaciones de las especies más valiosas.

Con objeto de proponer al Consejo las directrices adecuadas para los POP III y POP IV, la Comisión creó grupos de trabajo compuestos por expertos para que analizaran la situación de las poblaciones de interés para los pescadores europeos y para que indicaran las reducciones del esfuerzo pesquero que sería conveniente realizar para lograr la sostenibilidad a largo plazo de dichas poblaciones.

Los informes de dichos grupos se conocen por el nombre de sus respectivos presidentes, es decir, el informe "Gulland", presentado en 1990 y el informe "Lassen", presentado en 1995. Ambos informes indicaban que era necesario disminuir la mortalidad de peces en casi todas las poblaciones examinadas. Este dictamen se basaba en varios criterios, dependiendo de la calidad de la información disponible. Las reducciones que se consideraban necesarias para gestionar prudentemente las poblaciones eran muy considerables: en torno a un 40% en general y, en múltiples casos, mucho mayores.

El informe Gulland condujo a la Comisión a proponer reducciones de capacidad durante el período de aplicación de los POP III de un 30% para los segmentos de la flota que explotan las especies demersales y de un 20% para los segmentos de la flota que explotan especies de peces planos. La mayoría de los Estados miembros consideraron que estos índices eran excesivos y en la decisión que se adoptó finalmente se redujeron a 20% y 15% respectivamente. En general, los objetivos de los POP III representaban una reducción global de, aproximadamente, un 10% de la flota comunitaria.

En el informe Lassen quedó claro que el esfuerzo pesquero seguía siendo excesivo a finales de los POP III, por lo que la Comisión propuso nuevos recortes sustanciales durante el período de aplicación de los POP IV. Para que estas reducciones se efectuaran de la manera más eficaz, se clasificaron las poblaciones sobre las que se disponía de información suficiente en las categorías de poblaciones en peligro de agotamiento, sobreexplotadas o explotadas totalmente. Estos tres estados se definieron de la forma siguiente:

Peligro de agotamiento: poblaciones cuya biomasa reproductora está ya por debajo del Nivel Biológico Mínimo Aceptable (MBAL en sus siglas inglesas) o podrá estarlo a corto plazo si se mantienen los niveles actuales de mortalidad por pesca.

Sobre explotación: poblaciones cuyo rendimiento a largo plazo experimentará un aumento sustancial si se reduce la mortalidad o poblaciones para las que existe un riesgo a medio plazo de que la biomasa reproductora caiga por debajo del MBAL.

Explotación total: poblaciones para las cuales el aumento o disminución de la mortalidad por pesca no producirá ganancias ni pérdidas sustanciales.

La Comisión propuso reducciones del esfuerzo pesquero de un 30% y un 20% respectivamente para los segmentos de la flota que explotan poblaciones en peligro de agotamiento o sobreexplotadas. Una vez más, la mayor parte de los Estados miembros rechazaron esta propuesta, y propusieron a cambio que los porcentajes de reducción se ponderaran en función de la composición de las capturas de los buques en los segmentos en cuestión. Así, cuanto mayor fuera la proporción de las poblaciones más sensibles, mayor sería la reducción del esfuerzo pesquero exigida. El resultado de esta filosofía es que los POP IV imponen una reducción global del esfuerzo pesquero de la flota comunitaria de un 5%, aproximadamente, durante el plazo de aplicación del Programa, que es de 5 años, en lugar de un 15% aproximadamente, que era el porcentaje recogido en la propuesta inicial de la Comisión.

b) Información científica más reciente sobre el estado de los recursos

Para llevar a cabo la revisión intermedia de los POP IV se pidió al Comité Científico, Técnico y Económico de la Pesca (CCTEP) que analizara las últimas evaluaciones científicas del estado de las poblaciones. Este tema se abordó en las reuniones del CCTEP celebradas en Bruselas del 26 al 30 de abril de 1999 [3] y del 8 al 12 de noviembre de 1999.

[3] SEC (1999) 932

El CCTEP no halló pruebas que demostraran que las poblaciones se hubieran deteriorado o mejorado en general desde la adopción de los POP IV.

Asimismo, el CCTEP también observó que el Consejo Internacional para la Exploración del Mar (ICES en sus siglas inglesas) había modificado la forma de sus dictámenes, puesto que actualmente emplea puntos de referencia basados en el "enfoque cautelar".

Este enfoque establece, en primer lugar, un límite mínimo para la biomasa reproductora y un límite máximo para la mortalidad de pesca (Blim y Flim). El objetivo es mantener la biomasa y la mortalidad por pesca en unos niveles que hagan improbable que se alcancen dichos límites a medio plazo. Los niveles de biomasa y mortalidad por pesca que permitan la consecución de ese objetivo (Bpa y Fpa) se proponen, entonces, como los adecuados para la gestión de la población de que se trate.

Con este nuevo enfoque, el CCTEP dio una nueva definición de los tres estados antes indicados. Las definiciones adoptadas por el CCTEP son las siguientes:

Peligro de agotamiento: biomasa reproductora inferior a Bpa.

Sobreexplotación: biomasa reproductora igual o superior a Bpa y mortalidad por pesca superior a Fpa.

Explotación total: biomasa reproductora igual o superior a Bpa y mortalidad por pesca inferior a Fpa, sin ninguna ganancia sustancial derivada del aumento o disminución de esa mortalidad.

Utilizando estas definiciones, el siguiente cuadro resume la situación de las poblaciones en las aguas europeas. En el cuadro, las columnas tituladas "Sobreexplotadas y agotadas" se refieren a las poblaciones cuya biomasa reproductora está por debajo de Bpa (peligro de agotamiento) y su mortalidad por pesca es superior a Fpa (sobreexplotación).

>SITIO PARA UN CUADRO>

El CCTEP destacó que el hecho de que no se hubiera podido clasificar una población como en peligro de agotamiento, sobreexplotada o totalmente explotada, o el que una especie no apareciera en el cuadro, no significaba que se pudiera incrementar el esfuerzo pesquero dirigido a dicha población. La clasificación se hizo únicamente para las poblaciones de las cuales se disponía de suficiente información, y el CCTEP insistió en que el esfuerzo pesquero sólo se debía incrementar si los Estados miembros podían demostrar que dicho incremento se ajustaba a los principios del enfoque cautelar. Las poblaciones que no se pueden clasificar por falta de información o porque los Estados miembros no la transmiten deben tratarse, en opinión de la Comisión, como poblaciones en peligro de agotamiento.

Aunque en el cuadro se demuestra claramente que la situación de las poblaciones en las aguas europeas está lejos de ser satisfactoria, no puede utilizarse como prueba de que dichas poblaciones se hayan deteriorado desde la adopción de los POP IV. Ello se debe a que la clasificación de las poblaciones utilizando el enfoque cautelar no puede compararse directamente con la clasificación empleada en la Decisión 97/413/CE del Consejo.

Sin embargo, otros indicadores pertinentes de la evolución de las poblaciones que son comparables desde el punto de vista histórico son la biomasa reproductora y los niveles de mortalidad por pesca correspondientes a las principales poblaciones de peces de las aguas comunitarias. La Comisión ha comparado la biomasa reproductora de dichas poblaciones en 1994 con la correspondiente a 1997 y la mortalidad por pesca media entre 1990 y 1994 con la correspondiente a 1998. En ambos casos, se han deteriorado más poblaciones de las que han mejorado en este período (véase el anexo).

Efectos de los POP en el estado de los recursos

En su informe, el CCTEP declara que es incapaz de afirmar si los POP IV han tenido incidencia alguna en la situación de las poblaciones.

No hay duda de que sería poco realista esperar poder observar las ventajas de los POP en un plazo tan breve. Ello se debe a que, pese a que los índices de explotación actual son excesivos, representan únicamente una parte de la capacidad que la flota existente podría materializar en caso de que la normativa comunitaria no impusiera limitaciones y, concretamente, de que no se hubieran asignado cuotas. El problema del exceso de capacidad es tan importante que los POP proporcionan una pequeña parte de la solución a la sobreexplotación y la reducción de las poblaciones.

Ello significa que, incluso si se hubiera aceptado la propuesta inicial de la Comisión para los POP IV, que habría reducido globalmente la capacidad de la flota comunitaria en un 15%, el nivel de esfuerzo pesquero que podría realizar dicha flota sería aún excesivo. Una reducción de capacidad de tal magnitud hubiera representado un paso importante en la dirección correcta, pero no se podía esperar que tuviera una repercusión cuantificable sobre la situación de los recursos a corto plazo. Esta afirmación es especialmente válida si se tiene en cuenta que las reducciones que finalmente se aprobaron para los POP IV estaban muy por debajo de las inicialmente propuestas por la Comisión.

Habida cuenta de todo ello, los resultados de los POP IV deben medirse en función de sus objetivos estructurales de reducción del exceso de capacidad, y no por su repercusión directa en el estado de los recursos.

Resultados de los POP IV

Los resultados detallados de las reducciones del esfuerzo logradas durante los primeros tres años de los POP IV serán objeto del próximo informe anual al Consejo y al Parlamento Europeo. Por tanto, el presente informe se limita a examinar la forma en que las directrices de base de los POP IV han incidido en sus resultados y a analizar las revisiones que podrían estudiarse en consecuencia.

Dos características concretas de las directrices de los actuales POP, que son los porcentajes de reducción ponderados y las disposiciones encaminadas a reducir la actividad pesquera en lugar de la capacidad de pesca, han socavado de manera importante la eficacia de los POP IV a la hora de reducir la capacidad de pesca.

Efecto de los porcentajes de reducción ponderados

El efecto de la ponderación de los porcentajes de reducción en función de la proporción de las capturas representada por poblaciones sobreexplotadas y agotadas se resume en el cuadro siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Como resultado de la ponderación, la reducción de la flota comunitaria en conjunto exigida por los POP IV es de un 5% en un plazo de 5 años, en lugar de ser de un 15%.

Además, la ponderación de los porcentajes de reducción de esta manera está necesariamente viciada. Cabría esperar que una población más agotada estuviera menos representada en las capturas, bien por su escasez intrínseca o porque los TAC serían más restrictivos. El procedimiento de ponderación tiene el efecto perverso de proteger menos, no más, a las poblaciones más vulnerables.

Esta información queda ilustrada por el siguiente ejemplo hipotético: la presencia de bacalao del mar del Norte en las capturas justificaría un porcentaje de reducción piloto de un 30%. Si la población de bacalao estuviera agotada hasta el punto de que su representación en la captura descendiera de un 10% a un 5%, el porcentaje de reducción ponderado descendería de un 3% (10% x 30%) a un 1,5% (5% x 30%).

Dado que los TAC de muchas de las poblaciones más pescadas han sufrido recientemente una reducción, este efecto puede ser el resultado en caso de que se decidiera volver a calcular los porcentajes de reducción ponderados utilizando los últimos datos de capturas. Por desgracia, no es posible cuantificar tal efecto, porque para ello sería necesario disponer de información sobre las capturas de cada uno de los buques de los segmentos afectados.

Efecto de las reducciones de actividad

Para los segmentos que utilizan artes activos, los Estados miembros pueden optar por cumplir todos o parte de sus objetivos reduciendo actividad (el número de días en el mar) en lugar de reducir capacidad. Seis Estados miembros han escogido esta opción; estos son Alemania, Francia, Irlanda, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido.

El cuadro que aparece a continuación muestra la contribución de las reducciones de actividad a los objetivos globales de los POP IV. Las líneas sombreadas indican los Estados miembros que han optado por reducir la actividad en lugar de la capacidad en uno o más segmentos de sus flotas:

>SITIO PARA UN CUADRO>

El resultado de ello es que la reducción de capacidad impuesta a la flota comunitaria en conjunto por los POP IV ha pasado, de aproximadamente, un 5% a menos de un 3%.

Más arriba se señalaba que no se podía esperar que los POP tuvieran una incidencia a corto plazo sobre la situación de los recursos porque los índices de explotación actual representan únicamente una parte de la capacidad actual de la flota. En vista de ello, podría esgrimirse que una reducción de la actividad tendría una repercusión más directa sobre los índices de explotación que una reducción de la capacidad.

Sin embargo, los regímenes de gestión del esfuerzo no son satisfactorios en varios Estados miembros. Las restricciones de fin de semana o las reducciones esporádicas de la actividad no son suficientes para los objetivos de los POP, que propugnan una reducción estructural permanente del esfuerzo pesquero. La Comisión utilizará las disposiciones de los apartados 3 y 4 del artículo 6 de la Decisión 97/413/CE en su totalidad para volver a formular los objetivos de los segmentos en cuestión únicamente en términos de capacidad para el plazo restante del programa. Los nuevos objetivos de capacidad serán de tal naturaleza que todo esfuerzo pesquero superior a los objetivos intermedios desde el comienzo de los programas se compensará mediante una reducción de capacidad durante el período restante. Asimismo, la Comisión garantizará la aplicación de las disposiciones del artículo 10 del Reglamento 2792/99 del Consejo para velar por el cumplimiento de estos objetivos.

Para que la limitación de la actividad tenga el mismo efecto que la limitación de la capacidad al amparo de los POP, las reducciones de actividad deberán ser permanentes, de la misma manera que lo son las reducciones de capacidad. Si se ha aceptado implícitamente este principio al optar por reducir la actividad dentro de los POP, es ilógico aducir, tal y como han hecho varios Estados miembros, que las limitaciones de la actividad no son aplicables si quedan cuotas por utilizar. También se volverán a formular los objetivos en términos de capacidad únicamente en los Estados miembros que no reconozcan la necesidad de restringir la actividad pesquera de conformidad con las obligaciones que les imponen los POP.

Administración de los POP IV

La ineficacia de los POP IV a la hora de reducir el esfuerzo pesquero debe contrastarse con su considerable complejidad y la gran carga administrativa que estos programas representan. Los servicios de la Comisión deben vigilar no sólo la evolución de la capacidad en cada Estado miembro, sino también el esfuerzo pesquero realizado en todas las pesquerías que se han definido dentro de los segmentos. Ello implica el control de los regímenes de esfuerzo pesquero en los Estados miembros afectados para garantizar que se aplican correctamente.

Además, varios Estados miembros han presentado a la Comisión solicitudes para incrementar los objetivos de sus programas, bien de conformidad con los artículos 3 y 4 de la Decisión 97/413/CE, que permite incrementos por motivos de seguridad, bien de conformidad con el artículo 8, que permite un incremento si se detectan posibilidades adicionales de pesca. Estas solicitudes exigen una evaluación detenida que exige tiempo para evitar aumentos de capacidad que socaven aún más la eficacia de los POP IV.

Conclusiones

No es realista esperar que programas estructurales tales como los POP tengan a corto plazo una repercusión cuantificable en el estado de los recursos. Ello se debe a que los índices de explotación actuales sólo representan una fracción de la capacidad que, potencialmente, puede materializar la flota en el momento actual. El exceso de capacidad es de tales dimensiones que los POP sólo proporcionan una solución parcial a la sobreexplotación y a la reducción de las poblaciones.

Aunque los POP III supusieron un avance significativo en la reducción del exceso de capacidad, las reducciones globales de capacidad y actividad impuestas por los POP IV son inadecuadas.

Ello se debe principalmente a la ponderación de los porcentajes de reducción en función de la proporción de la captura compuesta por poblaciones en peligro de agotamiento y sobreexplotadas. La ponderación de los porcentajes de reducción debe abandonarse para adoptar un sistema más simple que se ajuste en mayor medida a la propuesta inicial de la Comisión, en la cual se aplicaban porcentajes de reducción sin ponderación alguna a los segmentos en función de las poblaciones objetivo.

La aplicación de limitaciones de actividad también ha socavado la eficacia de los POP IV, especialmente en los Estados miembros que no han aplicado regímenes de esfuerzo adecuados o que no reconocen la naturaleza permanente y obligatoria de las reducciones de actividad.

Es probable que el nivel real del esfuerzo pesquero efectivo haya aumentado desde el comienzo de los POP IV. En aras de la simplicidad, los POP definen el esfuerzo pesquero como el producto de la capacidad y la actividad, midiendo la capacidad únicamente en términos de toneladas y potencia del motor principal, y la actividad sólo por el número de días en el mar. En realidad, el esfuerzo pesquero depende de muchos factores, y entre ellos, de la calidad del equipo electrónico y mecánico que se lleva a bordo, la cualificación y experiencia de la tripulación, etc. Estos factores tienden a aumentar la eficacia de la flota con el paso del tiempo, de forma que un determinado nivel de capacidad puede general, gracias a los avances tecnológicos, un nivel cada vez mayor de esfuerzo pesquero.

En vista de estas conclusiones, la Comisión sugiere:

*que se modifiquen los POP IV para lograr reducciones más sustanciales del esfuerzo nominal a lo largo del período restante de los programas. Los porcentajes de reducción ponderados deben de sustituirse por porcentajes sin ponderar y aplicarse pro-rata durante el período restante de tales programas. Ello representará una reducción adicional de la flota comunitaria de aproximadamente un 2% anual. Las reducciones porcentuales anuales aplicables durante el resto de los POP IV corresponderán aproximadamente a las que se habrían aplicado si el Consejo hubiera adoptado la propuesta inicial de la Comisión relativa a las directrices de los POP IV;

*que, las reducciones adicionales que se derivarán de la sustitución de los porcentajes de reducción ponderados por los no ponderados se logren exclusivamente en términos de capacidad en todos los Estados miembros;

*que habida cuenta de que solamente quedan 18 meses de los POP IV, se amplíe el plazo aplicación de dichos programas en un año, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2002. Así, se podrán aplicar dos años completos los porcentajes de reducción sin ponderar antes de que concluya el período de aplicación de los programas y se podrá estudiar el futuro marco de reestructuración de la flota dentro de la reforma de la Política Pesquera Común.

En el cuadro que se recoge a continuación se muestran las reducciones aproximadas que serían necesarias en cada uno de los Estados miembros en los últimos dos años del programa. Conviene observar que los Estados miembros que hayan superado sus objetivos para 2001 en los segmentos afectados, consiguiendo porcentajes superiores a los fijados, quedarán exentos de efectuar nuevas reducciones.

Las líneas sombreadas indican los Estados miembros que han optado por reducir la actividad en lugar de la capacidad en uno o más segmentos. Para estos Estados miembros, la reducción que debe lograrse únicamente en términos de capacidad tiene en cuenta que la reducción adicional necesaria al amparo de la revisión intermedia de los programas debe lograrse única y exclusivamente mediante una reducción de capacidad, y se calcula restando la contribución aportada por las limitaciones de actividad en el período comprendido entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2001 de las reducciones totales impuestas en el período comprendido entre el 1 de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2002. Obsérvese que si se elimina la opción de reducir la actividad en cualquiera de los Estados miembros afectados, la reducción total deberá lograrse única y exclusivamente mediante una reducción de capacidad:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Si las reducciones obtenidas como consecuencia de estas propuestas requieren fondos adicionales, la Comisión adoptará las medidas apropiadas para cofinanciar la reestructuración de la flota mediante los fondos del IFOP disponibles para el periodo 2000-2006.

Es fundamental para la viabilidad a largo plazo de la industria pesquera que se logre un equilibrio entre la capacidad de la flota y la disponibilidad de los recursos, pero el éxito de los POP en este sentido ha sido escaso. La Comisión llevará a cabo una revisión en profundidad de la política estructural que se aplicará a la flota en el futuro. Para llevar a cabo dicha revisión se celebrarán amplias consultas con todas las partes interesadas, incluidos los Estados miembros y los representantes de la industria, con objeto de crear instrumentos más simples y eficaces y otras opciones políticas que garanticen la viabilidad a largo plazo y la rentabilidad del sector.

Anexo

Los histogramas que se recogen a continuación resumen los cambios experimentados por la biomasa reproductora y la mortalidad por pesca. Cada barra representa el número de poblaciones que han sufrido el cambio porcentual indicado. La barra negra indica la categoría 0% (sin cambios en la biomasa reproductora ni en la mortalidad en el período considerado)

Biomasa reproductora:

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Mortalidad por pesca:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

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