COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
COM(91) 549 final 
Bruselas, 7 de enero de 1992 
SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES EN LAS FRONTERAS 
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento 
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1. La Comunidad va a entrar en el último año de realización del espacio sin 
fronteras. Es cierto que siguen a debate en el Consejo temas importantes en el 
ámbito de la propiedad intelectual y del derecho social; cierto, que aún deben 
adoptarse decisiones para completar la apertura de los servicios financieros 
(seguros, servicios de inversión) y de la contratación pública (servicios). 
Ahora bien, estos temas, aun siendo importantes, no afectan a la supresión de 
los controles físicos en las fronteras. Con un nivel de aplicación del Libro 
Blanco que superará un 80% a finales de año, puede afirmarse que se ha 
alcanzado la dinámica del gran mercado, aunque la supresión de los controles 
físicos en las fronteras internas no sea aún una realidad. 
2. Por lo que se refiere a los bienes, con la adopción del régimen de circulación 
de los productos sujetos al IVA, la supresión el 31 de diciembre de 1992 del 
documento administrativo único y la adopción del nuevo régimen de recogida de 
estadísticas de los intercambios intercomunitarios, cabe considerar que 
existen las disposiciones básicas para la supresión de los controles generales 
en las fronteras de todas las mercancías. Sin embargo, subsisten numerosos 
controles específicos para determinadas categorías de productos, que requieren 
una labor importante de la Comisión, del Consejo y, sobre todo, de los Estados 
miembros. 
3. En materia de libre circulación de personas, no se ha alcanzado un consenso 
respecto del problema central del libre cruce de las fronteras interiores, 
aunque la cooperación entre los Estados miembros ha quedado considerablemente 
reforzada en los distintos grupos intergubernamentales cuya misión es preparar 
las medidas necesarias para la supresión del control de personas en las 
fronteras interiores sin que supongan un déficit de seguridad. Se ha 
progresado substancialmente en el ámbito legislativo gracias a : 
la firma, el 15 de Junio de 1990, del Convenio sobre la determinación del 
Estado miembro responsable de examinar las peticiones de asilo-, 
la ultimación del Convenio sobre fronteras exteriores (la cuestión 
bilateral de Gibraltar impide por sí sola la firma de este Convenio). 
Pero para que estos Convenios entren en vigor, deben ser ratificados 
previamente por los Parlamentos nacionales; sólo Dinamarca ha ratificado el 
Convenio sobre el examen de las peticiones de asilo. 
Por otra parte, la cooperación entre Estados miembros en materia de policía se 
ha potenciado con la adopción, por los ministros responsables en el marco de 
TREVI, de un programa de medidas en fase de realización. 
4. La supresión de los controles en las fronteras no puede realizarse mediante 
medidas parciales. En 1985, el Libro Blanco ya manifestaba su voluntad de 
suprimir todos los controles, al considerar que la subsistencia de un solo 
control Justificaría el mantenimiento de todos los demás. La opinión pública 
sólo percibirá el éxito de 1992 si, el 1 de enero de 1993, desaparecen todos 
los controles físicos en las fronteras. 
5. El articulo 8A establece claramente el objetivo de realización de un espacio 
sin fronteras interiores. Dicho objetivo sólo puede alcanzarse mediante la 
supresión del conjunto de controles en las fronteras de todas las mercancías y 
de todas las personas que se encuentran en territorio comunitario. En efecto, 
el artículo 8A se refiere, en los mismos términos, tanto a las mercancías 
como a las personas; aunque sean distintos en estos dos ámbitos los 
instrumentos para el cumplimiento de dicho articulo. 
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Por consiguiente, como sucede con todos los plazos de incorporación del 
Tratado, las instituciones comunitarias y los Estados miembros deberán adoptar 
todas las disposiciones necesarias para garantizar la realización del espacio 
sin fronteras el 1 de enero de 1993. 
6. No obstante, la supresión del control en la frontera no significa que se 
supriman todos los controles. La administración podrá seguir ejerciendo su 
poder de control en su propio territorio, pero será un componente del control 
interno. El cruce de una frontera interior ya no constituirá el hecho 
generador del control. 
Análisis de los controles 
7. Control de mercancías - La historia de cada uno de los Estados miembros ha 
llevado a una acumulación de formalidades y controles que deben desaparecer; 
en algunas ocasiones han perdido su valor inicial, pero permanecen en las 
tradiciones administrativas. En colaboración con las administraciones 
nacionales, la Comisión ha decido analizar sistemáticamente estas formalidades 
y controles para facilitar su adaptación y, sobre todo, permitir la 
identificación de las medidas complementarias adecuadas. 
8. No obstante, es importante que las dificultades que puedan existir en uno u 
otro caso no retrasen la operación en su conjunto. La supresión de los 
controles en las fronteras deben iniciarse sin demora, ya que a finales del 
año próximo, desaparecerán los soportes documentales de control: 
Controles fiscales - En el ámbito de la fiscalidad indirecta, los textos 
que ya han sido aprobados o están a punto de ser aprobados por el Consejo, 
en materia de IVA y de impuestos especiales, garantizan la supresión de 
los controles en las fronteras para el 31 de diciembre de 1992. Aún 
deberán adoptarse varias medidas complementarias en 1992, relacionadas con 
los bienes de ocasión, el oro y el transporte de pasajeros. 
Controles técnicos - Estos controles son de varias indoles; abarcan desde 
el control del cristal hasta el control de los instrumentos de medida. 
Deberían poder desaparecer sin medidas complementarias; no está 
Justificada su realización en la frontera, habida cuenta del nivel de 
armonización técnica y de los métodos alternativos de control. Un enfoque 
distinto supondría para la Comunidad reglamentaciones demasiado 
específicas y contrarias al principio de subsidiar i edad. 
No obstante, es legítimo insistir en que se realicen efectivamente 
controles en las fronteras exteriores con bases comunes, si el producto 
puede exponer al consumidor a peligros particulares. La Comisión analiza 
este problema con todos los Estados miembros, pero considera que no debe 
retrasar la supresión inmediata de estos controles. 
Controles veterinarios - En aplicación de las directivas del Consejo, 
deben desaparecer completamente el 1 de Julio de 1992. El único ámbito en 
que se Justifica una atención complementaria es el de i a circulación de 
los animales domésticos, que está siendo estudiada, en el contexto de la 
directiva general, en el marco de los intercambios comerciales. Deberá 
examinarse el caso particular de los animales de compañía. La Comisión 
presentará una propuesta al respecto en abril de 1992, una vez haya 
recibido el dictamen del Comité veterinario. 
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Controles fi tosan i tar ios - Se ha organizado la supresión de estos 
controles para el 31 de diciembre de 1992. Con tal fin, el Consejo deberá 
adoptar, teniendo en cuenta las propuestas que le han sido presentadas, 
unas decisiones relativas a las semillas y a los organismos nocivos. 
Controles relacionados con la PAC - Algunos controles relacionados con el 
funcionamiento de los mercados (montantes compensatorios, organizaciones 
comunes) se suprimirán en el transcurso del año 1992. Otros controles, 
relacionados con el Acta de Adhesión, requieren una iniciativa por parte 
de la Comisión: se espera una decisión política del Consejo para mayo de 
1992. 
Controles sanitarios - Algunos de los controles realizados en las 
fronteras deberían poder suprimirse inmediatamente, habida cuenta del 
nivel comparable de las reglamentaciones nacionales; tal es el caso de los 
controles del transporte de restos mortales, de la absenta, de los 
productos farmacéuticos y químicos. En cambio, el control de las drogas y 
de los precursores requieren medidas comunes: por lo que se refiere a los 
precursores, se ha aprobado un reglamento para vigilar el comercio entre 
la Comunidad y los terceros países y se está debatiendo una propuesta 
relativa al régimen interior. En cuanto a los estupefacientes y a las 
substancias psícotrópicas, la Comisión se pronunciará sobre la necesidad 
de una directiva a principios del año próximo. 
Controles económicos y comerciales - Estos controles tienen cuatro 
objetivos : 
a) La protección de intereses sectoriales que se deben a factores 
históricos (monopolios) o que están relacionados con la política 
comercial (articulo 115): estos controles deben desaparecer antes del 
31 de diciembre de 1992; en efecto, no podrán aplicarse ya que se 
habrán suprimido los controles en las fronteras. De conformidad con la 
política iniciada en 1987 para la supresión progresiva de estas 
medidas, en principio no debería subsistir ninguna restricción a 
partir del 1 de Julio de 1992, salvo en el caso de los automóviles, de 
las motocicletas y de los plátanos, en que las restricciones se 
prorrogarán hasta el 31 de diciembre de 1992. 
b) La protección monetaria estos controles pueden desaparecer 
inmediatamente, al menos para los Estados que no se acogen a 
excepciones en los movimientos de capital o que han renunciado a las 
m i smas. 
c) La protección contra las imitaciones : existe un reglamento exterior, 
por lo que el control puede ser suprimido inmediatamente y sustituido 
por controles internos de derecho común. 
d) La protección del mercado de los transportes : la mayor parte de estos 
controles es contraria al reglamento de supresión de los controles, 
que entró en vigor el 1 de Julio de 1990. 
Controles de seguridad - La mayor parte de estos controles está 
relacionada con el control de la exportación de productos estratégicos. 
Suponen un problema para la realización del mercado interior, ya que no se 
imponen exclusivamente a las exportaciones de los Estados miembros hacia 
terceros países sino también, en gran parte, a los intercambios entre los 
propios Estados miembros. Estos controles del comercio intracomunítario no 
son compatibles con la realización del mercado interior y deberán ser 
eliminados a finales de 1992. 
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La Comisión reconoce que la eliminación para finales de 1992 del control 
de los intercambios intracomunitarios no debe impedir a los Estados 
miembros aplicar controles efectivos en las exportaciones hacia los 
terceros países. La Comisión, en colaboración con los Estados miembros ha 
realizado un análisis de las políticas y procedimientos aplicados en cada 
Estado miembro. Sobre esta base, se presentará una comunicación al Consejo 
antes de que finalice el primer semestre de 1992. 
Los demás controles, que no están relacionados con el control de la 
exportación de productos estratégicos, pueden suprimirse : por ejemplo, el 
control de las navajas de muelle, de las armas autorizadas por la 
Directiva 91/477 del Consejo y del transporte de productos peligrosos, 
habida cuenta del Reglamento 3356/91 sobre el control de los medios de 
transporte. No obstante, la Comisión ha nombrado un grupo de expertos para 
examinar la oportunidad de presentar una propuesta sobre los explosivos. 
Controles medioambientales - Todos los controles relacionados con la 
protección de las especies pueden suprimirse inmediatamente, habida cuenta 
de las medidas comunitarias adoptadas. En cambio, La supresión del control 
de residuos y de materiales nucleares radiactivos deberá realizarse de 
conformidad con la labor de armonización en curso: se presentará una 
propuesta sobre materiales nucleares radiactivos, si procede, en marzo de 
1992. 
Controles de moralidad pública - Estos controles se basan en tradiciones y 
nociones que suelen variar según los Estados. Su supresión no pone en 
entredicho estos aspectos; de hecho, estos controles ya no son eficaces, 
dado que las amenazas al orden y a la moralidad públicos son 
independientes del cruce de la frontera intracomunitari a por una persona o 
una mercancía. Por consiguiente, estos controles deben efectuarse de 
acuerdo con las modalidades de control vigentes en todo el territorio 
nacional. 
Controles sobre intercambio de bienes culturales - Habida cuenta del 
interés de la mayor parte de los Estados miembros por proteger su 
patrimonio nacional, evitando exportaciones o transacciones ilegales, la 
Comisión presentará las propuestas oportunas en enero de 1992 respecto de 
las normas de exportación y de restitución de los bienes que han 
abandonado ilegalemtne el territorio de un Estado miembro. 
Junto con el desmantel amiento de estos controles interiores, la Comisión y los 
Estados miembros deben garantizar una gestión solidaria del mercado, que 
requiere la introducción de los instrumentos de comunicación necesarios, con 
redes telemáticas entre las administraciones. Este instrumento se utilizará, 
en particular, para la gestión de la frontera exterior de la Comunidad, la 
aplicación de la cooperación administrativa en el ámbito de la fiscal i dad 
indirecta y la gestión de los controles veterinarios y fitosanitarios. 
Sobre la base de la Comunicación de la Comisión de 7 de octubre de 1991 
(SEC(91)1752) están siendo desarrollados los proyectos piloto y, en al ámbito 
aduanero, algunas redes son plenamente operativas. Tan sólo los proyectos 
relacionados con la libre circulación de personas se hallan en una fase 
preliminar, dado que se reconoce a la Comisión una función limitada. 
Habida cuenta de los esfuerzos de inversión y de organización que se solicita 
de todos los Estados miembros, la Comisión ha establecido una estructura 
permanente de concertación con las administraciones nacionales para garantizar 
una evolución coherente de los distintos proyectos. 
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10. Los controles de personas - La labor en este ámbito reviste características 
específicas, ya que se realiza principalmente en un marco intergubernamental. 
Los controles efectuados en las fronteras incluyen (o pueden incluir) dos 
tipos de control: los controles fronterizos en sentido estricto (comprobar si 
la persona que se presenta en la frontera cumple las condiciones de acceso al 
territorio y dispone de los documentos de viaje necesarios) y los controles de 
policia general realizados habitua Imente en todo el territorio y que pueden 
realizarse al mismo tiempo que los controles fronterizos; no se ponen en 
entredicho estos controles de policia general, siempre que se realicen dentro 
de los paises, como parte integrante de los sistemas de control internos. 
Es importante recordar que la supresión del control de personas está 
estrechamente relacionado con la supresión del control de mercancías 
transportadas por los viajeros; este es el caso, en particular, de las drogas, 
de la fiscal idad y de los medios de transporte, asi como de determinados 
controles veterinarios y fitosanitarios. 
11. El "documento de Palma", que recoge las medidas esenciales previas a la libre 
circulación de personas, identifica las medidas prioritarias que permitirán la 
supresión de los dos tipos de control de personas referidos anteriormente. 
Estas medidas "esenciales" para las supresión de los controles de personas, se 
refieren, en particular, a los siguientes puntos: 
armonización de los controles en las fronteras exteriores y vigilancia de 
dichas fronteras; 
política común en materia de visados; 
derecho de los ciudadanos de terceros paises con residencia legal en un 
Estado miembo de circular sin visado en el territorio de los demás Estados 
miembros; 
supresión del control de los ciudadanos de terceros paises en las 
fronteras interiores; 
determinación del Estado responsable de examinar una petición de asilo; 
cooperación Judicial en materia penal; 
cooperación e intercambio de datos entre las diferentes autoridades 
nacionales interesadas (policia, aduana, etc.). 
12. La labor realizada en el marco intergubernamental crea un problema de 
coherencia respecto de la labor realizada en el marco comunitario en materia 
de adaptación de los controles en los aeropuertos y en los puertos. El 
objetivo comunitario es la supresión de todos los controles de mercancias para 
el 31 de diciembre de 1992, mientras que en el proyecto de Convenio sobre 
fronteras exteriores subsiste una ambigüedad respecto del plazo para la 
supresión de los controles en el caso de las personas que viajan en avión o en 
barco entre dos Estados miembros. La Comisión considera que esta ambigüedad no 
puede poner en entredicho el alcance del articulo 8A, que prevalece sobre el 
texto de un Convenio que se limita a establecer las consecuencias de la 
supresión de los controles interiores para la gestión de las fronteras 
exterlores. 
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Programa de trabajo 
13. Durante los doce próximos meses, es imprescindible que el Consejo y el 
Parlamento concentren sus prioridades para garantizar la consecución del 
objetivo. A tal fin, seria conveniente adoptar las disposiciones de 
organización siguientes : 
Un seguimiento permanente da la evolución de los distintos temas para 
someter a arbitraje politico las dificultades que impidan avanzar. La 
Comisión organizará este seguimiento en estrecha colaboración con los 
Estados miembros, pero el Consejo de "mercado interior" deberá informar de 
la situación al final de sus reuniones. 
Una progresividad en el desmantel amiento de los controles para que las 
administraciones puedan adaptarse. Los Estados miembros pueden ir tomando 
iniciativas unilaterales de desmantel am lento en todos los ámbitos que no 
estén relacionados con la labor pendiente a escala comunitaria, es decir, 
en particular: 
i) los controles técnicos y los controles de protección del medio 
ambiente (salvo los residuos). Ninguno de estos controles se considera 
primordial para la protección de intereses esenciales, habida cuenta 
de la armonización técnica y de la ratificación del Convenio de 
Washington; 
i i) la supresión de los controles económicos y comerciales relacionados 
con la aplicación del articulo 115 (salvo la aplicación de las 
restricciones prorrogadas para 1991). 
14. No obstante, aún deben adoptarse decisiones importantes que condicionan la 
evolución de la labor en curso : aunque estas decisiones sólo se refieren a la 
libre circulación de personas, inciden en el objetivo común; mientras no se 
alcance un acuerdo al respecto, subsistirán infraestructuras de control que 
posibilitarán, de facto, todos los controles. Esta falta de decisión impide la 
evolución de las infraestructuras aeroportuarias. 
Conclus ion 
15. La Comisión presenta en anexo un programa de trabajo indicativo en el que se 
incluyen todos los temas referidos anteriormente. Se propone al Consejo que dé 
su apoyo a este programa. En Junio, el Consejo Europeo deberá hacer un balance 
de la labor realizada a fin de garantizar que se cumplan todas las condiciones 
para alcanzar el éxito politico del objetivo que determinó en Junio de 1985. 
En el informe elaborado en diciembre de 1989 en virtud del articulo 8B, la 
Comisión ya anunció que pod i an ser necesarias medidas excepcionales para 
garantizar la plena consecución de dicho objetivo; a tal fin, concentró las 
prioridades del Libro Blanco en torno a los temas relacionados con la 
supresión de los controles en las fronteras. El Consejo ha alcanzado, en los 
plazos previstos, decisiones indispensables, especialmente en el ámbito de la 
fiscal i dad indirecta. Deberá realizarse el mismo esfuerzo en los próximos seis 
meses. 
ANEXO 
SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES FÍSICOS 
EN LAS FRONTERAS 
PROGRAMA DE TRABAJO 
Libre circulación de personas 
Ratificación del Convenio de Dublin para que pueda entrar en vigor el 1 de 
enero de 1993. 
Celebración, ratificación y aplicación del convenio sobre fronteras exteriores 
antes del 1 de enero de 1993. 
Libre circulación de mercancías 
Ámbito Propuesta Par lamento Consejo 
A. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES FISCALES 
IVA: 
- Régimen de circulación 
- Cooperación administrativa 
- medidas complementarías: 
bienes de ocasión, oro, 
transporte de pasajeros 
Impuestos especiales 
- Régimen general, tenencia y 
circulación de productos 
sujetos a impuestos especiales COM(90)182 
C0M(91)157 
COM(90)183 
C0M(91)115 
marzo 1992 
COM(90)431 dictamen emitido 
dictamen emitido 
Junio 1992 
dictamen emitido diciembre 1991 
diciembre 1991 
diciembre 1992 
diciembre 1991 
B. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES VETERINARIOS 
- Direct iva general 
Animales de compañía 
Producción y comercialización 
de productos lácteos 
Leche tratada para consumo COM(89)500 
COM(89)658 
COM(88)836 
mayo 1992 
COM(89)667 
COM(89)672 dictamen emit ido 
Junio 1992 
dictamen emitido 
dictamen emitido diciembre 1991 
Julio 1992 
mayo 1992 
Junio 1992 
Ámbito - B -
Propuesta Parlamento Consejo 
C. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES F I TOS AN ITARIOS 
Protección contra la introduc­
ción de organismos nocivos COM(89)646 
C0M(91)246 dictamen emit ido diciembre 1991 
D. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES RELACIONADOS CON LA POL ITICA AGRARIA COMÚN 
Supresión de los montantes 
compensatorios 
Adaptación del funcionamiento 
de las organizaciones comunes 
de mercado de los cereales, de 
la leche y del azúcar 
Adaptación de los controles 
relacionados con el Acta de 
Adhesión febrero 1992 
decisión de 
la Comisión: 
septiembre 
1992 
febrero 1992 marzo 1992 
marzo 1992 Julio 1992 
mayo 1992 
E. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES SANITARIOS 
- Control de la producción y 
comercialización de precursores 
de drogas 
- D i spos i t i vos méd i eos COM(90)597 
C0M(91)287 dictamen emit ido 
abril 1992 marzo 1992 
Junio 1992 
F. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES ECONÓMICOS Y COMERCIALES 
- Organización del mercado del 
plátano 
- Transporte de pasajeros 
- Control del transporte de 
terceros países enero 1992 
COM(87)31 
COM(88)596 
febrero 1992 Junio 1992 
Dictamen emit ido 
Junio 1992 sept iembre de 
1992 
febrero 1991 
sept iembre 
1992 
G. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES DE SEGURIDAD 
Control de la exportación de 
productos estratégicos 
Fabricación, transporte y venta 
de explosivos 
Materiales nucleares 
radiact i vos abril 1992(1) 
febrero 1992 
marzo 1992(1) Junio 
Julio 1992 
Junio 1992 octubre 1992 
sept iembre 
1992 
H. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES DEL MEDIO AMBIENTE 
Transferencia de residuos 
Transferencia de residuos 
radiact i vos C0M(90)415 
COM(89)559 
COM(90)328 enero 1992 
dictamen emit ido Junio 1992 
Junio 1992 
I. SUPRESIÓN DE LOS CONTROLES DE BIENES CULTURALES 
Restitución del patrimonio 
nacional y control de la 
exportación enero 1992 abril 1992 Junio 1992 
(1) sin perjuicio de los resultados de la labor en curso 

ES XSSN0SBMS45 
C0M(91) 549 final 
DOCUMENTOS 
01 
N° de» catálogo : CB-CO-91-616-ES-C 
ISBN 92-77-79446-1 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comanidades jBuropeas 
L-2985 Luxemburgo