ES    ES ES 
ES 1   ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 8.10.2008 
SEC(2008) 2545 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
Documento que acompaña a la 
Propuesta de  
 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO  
 
sobre los derechos de los consumidores 
  
RESUMEN DE LA EVAL UACIÓN DE IMPACTO 
{COM(2008) 614 final} 
{SEC(2008) 2544} {SEC(2008) 2547} 
ES 2   ES 1. C ONSULTA Y ASESORAMIENTO  
El 8 de febrero de 2007, la Comisión adoptó un  Libro Verde sobre el reexamen del acervo 
relativo a los consumidores y puso en marcha una consulta pública1. La Comisión recibió más 
de trescientas respuestas, procedentes de asoc iaciones empresariales y de consumidores, de 
Estados miembros, del Parlamento Europeo, de l Comité Económico y Social Europeo y de 
otras partes interesadas, como pr ofesores universitarios y juristas. 
El 14 de noviembre de 2007, la Dirección General de Salud y Consumidores celebró una 
conferencia de un día entero c on las partes interesadas para identificar los problemas en 
materia de regulación y debatir diferentes cu estiones que habían sido abordadas en las 
respuestas a la consulta del Libro Verde. En el marco del trabajo de evaluación de impacto, 
entre diciembre de 2007 y marzo de 2008 se pro cedió a una amplia cons ulta de las partes 
interesadas. Dicha consulta ge neró información importante sobre la definición del problema y 
la evaluación de las opciones políticas.  
El 20 de diciembre de 2007, la empresa s ubcontratada por la Comisión envió dos 
cuestionarios a numerosos consumidores y empr esas interesadas, uno di rigido a las empresas 
y el otro, a los consumidores. Además, in corporó los resultados de dos encuestas 
Eurobarómetro sobre la actitud de los consum idores y los minoristas, encargadas por la 
Comisión. 
En enero y febrero de 2008, bajo  la supervisión de la Comisión, la empresa subcontratista 
organizó más de veinte entrevis tas personales con representantes de las principales empresas.  
Se creó un grupo de expertos compuesto por es pecialistas en materia jurídica y económica y 
por representantes de los consumidores con el fin de asesorar acerca de las opciones políticas 
y su probable impacto.  
El 6 de febrero de 2008, se organizó un taller de un día entero con la s partes interesadas 
durante el cual más de cuarenta representantes  de diferentes empresas  debatieron los efectos 
para las empresas de los cambios en la legisl ación de la UE en materia de consumidores.  
El 13 de febrero de 2008, se organizó un grupo de  reflexión con más de veinte consumidores; 
dicho grupo evaluó el impacto de  la legislación vigente en materia de protección de los 
consumidores en el comportamiento de estos y valoró los efectos que tendrían los cambios 
legislativos previstos en la confianza de los consumidores a la hora de realizar compras 
transfronterizas. 
El 29 de febrero de 2008, en el marco del Grup o consultivo europeo de los consumidores, la 
empresa subcontratista organizó un taller para deba tir los efectos que tendrían en la protección 
y la confianza de los consumidores los cambios en la legislación de la UE en materia de 
consumidores, en particular en  las compras transfronterizas. 
Por otro lado, los servicios de la Comisión cel ebraron reuniones bilate rales con la BEUC (la 
organización europea de consumi dores), al tiempo que representant es de esta participaban en 
la reunión del grupo de reflexión, el grupo de  expertos y el subgrupo del Grupo consultivo 
europeo de los consumidores.  
                                                 
1 Libro Verde sobre la revisión del acervo en materia de consumo, COM( 2006) 744 final, de 8 de febrero 
de 2007. El Libro Verde y los resultados de la consulta pueden consultarse en: 
http://ec.europa.eu/consumers/rights/cons_acquis_en.htm  
ES 3   ES La Comisión organizó dos consultas separadas a cerca de las Directivas sobre venta a distancia 
y venta a domicilio. Se invitó a todas las part es interesadas a enviar  sus respuestas a la 
Comisión antes del 21 de noviembre de 2006 y del 4 de diciembre de 2007, respectivamente2. 
Por último, otras direcciones generales participar on en el proceso de evaluación de impacto a 
través del Grupo Director Interservicios de  Evaluación sobre el análisis del acervo.  
2. D EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
El problema que se aborda en esta evaluación de impacto es que  el mercado in terior, por lo 
que respecta a las relaciones entre las empres as y los consumidores, sigue estando incompleto. 
Estos últimos siguen sin beneficiar se de las ventajas que se de rivan de un mercado minorista 
plenamente integrado con una oferta más am plia y unos precios más bajos. El mercado 
interior presenta una serie de obstáculos prácticos y estructurales, de tipo lingüístico, logístico 
y legislativo.  
La fragmentación de las leyes nacionales que re gulan las transacciones de los consumidores 
constituye un importante obstáculo legislativo. Di chas leyes son la transposición de una serie 
de directivas que conforman el acervo de la  UE en materia de consumidores. Según el 
Eurobarómetro de 2008, el 60 % de los comerciant es considera que los costes adicionales que 
se derivan del cumplimiento de las diferentes leyes nacionales que rigen las transacciones de 
los consumidores son un obstáculo importante al  comercio transfronterizo entre estos y las 
empresas.  
Las cláusulas de armonización mínima que contienen las directivas en materia de 
consumidores son la causa principal de dich a fragmentación. Estas cláusulas reconocen de 
manera explícita el derecho de los Estados miem bros a mantener o adoptar en su legislación 
nacional disposiciones más estrictas sobre protecci ón de los consumidores. A fin de garantizar 
un mayor nivel de protección a sus consumidores , los Estados miembros han hecho un amplio 
uso de esta posibilidad. El prob lema de la fragmentación de la s leyes se ha agravado por dos 
motivos: por un lado, la imperfecta coordinación de l marco regulador de la UE y, por otro, el 
desfase de algunas disposicione s de las Directivas; los inte ntos descoordinados de los 
legisladores nacionales por hacer frente a estos problemas han generado una mayor fragmentación. La evaluación de im pacto se centra exclusivamente  en las cuestiones relativas 
a los efectos de la fragmentación, en partic ular en los consumidores y las empresas.  
Los efectos de la fragmentación en el mercado inte rior son dos. En primer lugar, la reticencia 
de las empresas a realizar intercambios tran sfronterizos con consum idores. Las empresas 
perciben los efectos de la fragmentación a través  de las disposiciones sobre conflicto de leyes 
y, en particular, el Reglamento Roma I, que  impide a los comerciantes ofrecer a los 
consumidores extranjeros un nivel de protección in ferior al previsto en su país de origen. Un 
comerciante que desee realizar una  venta transfronteriza tendrá que  soportar gastos jurídicos y 
otros gastos de cumplimiento para asegurarse de  que respeta el nivel de  protección previsto 
para los consumidores en el país en cues tión. Puede ocurrir que estos gastos acaben 
repercutiendo en el consumidor o, lo que es pe or, que las empresas se nieguen a vender más 
allá de sus fronteras.  
En segundo lugar, los bajos niveles de confia nza de los consumidores en las compras 
transfronterizas. El déficit de confianza de los consumidores tiene varias causas, como el 
escaso conocimiento que tienen de sus derechos y su percepción de que, al comprar a comerciantes extranjeros, están menos protegidos , y que tanto la aplicación de las leyes como 
                                                
 
2 Los resultados de ambas consultas figuran en http://ec.europa.eu/consumers/rights. 
ES 4   ES la mediación son más difíciles de llevar a cabo en  el extranjero. La frag mentación de las leyes 
y el correspondiente desequilibrio en el nivel de protección de los consumidores entre los 
distintos Estados miembros de la UE hacen difícil organizar campañas de sensibilización 
paneuropeas sobre los derechos de los consum idores y aplicar mecanismos alternativos de 
solución de conflictos. 
3. D ERECHO DE LA UE A ACTUAR  
El artículo 153, apartado 1, y el artículo 153, apartado 3, letra a), del Tratado establecen que 
la Comunidad contribuirá a que se alcance un a lto nivel de protección de los consumidores 
mediante las medidas que adopte en virtud del artículo 95 que tengan como objeto el 
establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. 
Como resultado de la fragme ntación, un comerciante que desee vender más allá de sus 
fronteras tendrá que soportar ga stos jurídicos y otros gastos de  cumplimiento para asegurarse 
de que respeta el nivel de  protección previsto para los consumi dores en el país en cuestión, de 
conformidad con el Reglamento Roma I, lo que constituye un obstáculo legislativo a la 
finalización del mercado interior.  
Este problema solo puede resolverse mediante una actuación coordinada de la UE, ya que la 
falta de coordinación en el us o de las cláusulas de armonizac ión mínima por parte de los 
Estados miembros se encuentra en el origen del problema. Además, la respuesta descoordinada a la evolución del mercado y a la s lagunas y contradicciones entre las distintas 
legislaciones de la UE en materia de consum idores genera una mayor fragmentación y agrava 
el problema. 
4. O
BJETIVOS  
Objetivo global:  Contribuir a la mejora del funcionami ento de las relaciones entre empresas 
y consumidores en el mercado interior y logr ar un nivel común elevad o de protección de los 
consumidores. 
Objetivo específico conexo: 
Estimular la competencia transfronteriza, es de cir, proporcionar a los consumidores una gama 
más amplia de productos y servicios a precios más bajos.  
ES 5   ES Objetivo operativo conexo:  
Mejorar la legislación en materia de prot ección de los consumidores, simplificándola y 
haciéndola más coherente.  
Objetivo general 1: Reducir la reticencia de 
las empresas al comercio transfronterizo. 
Objetivo específico conexo:  
Disminuir los gastos de cumplimiento que 
soportan las empresas. 
Objetivos operativos conexos: 
Reducir la inseguri dad jurídica de las 
empresas mediante la supresión de la fragmentación legislativa
3 y la disminución 
de los gastos administrativos y de cumplimiento de los requisitos de la legislación en materia de protección de los 
consumidores.  
Incrementar el número de transacciones 
transfronterizas entre empresas y consumidores.  Objetivo general 2: Aumentar la confianza 
de los consumidores en el mercado interior. 
Objetivos específicos conexos: 
Proporcionar a los cons umidores un nivel 
uniforme de protección en sus compras transfronterizas. 
Garantizar un alto nivel de protección de 
los consumidores. 
Objetivos operativos conexos: 
Reducir la inseguridad jurídica de los 
consumidores. 
Aumentar los incentivos para que los 
consumidores realicen compras transfronterizas. 
5. O PCIONES POLÍTICAS  
A partir de los resultados de las consultas, se han elabora do diferentes opciones políticas. 
Algunas de ellas, como la introducción de un ré gimen dual para las transacciones nacionales y 
transfronterizas entre empresas y consumidores , se descartaron en una etapa temprana. Un 
régimen dual para las transacc iones nacionales y transfront erizas generaría una mayor 
fragmentación y dificultaría más las cosas pa ra que los consumidores, que ya tienen un 
conocimiento insuficiente de sus derechos, se  familiarizasen con el marco regulador. El 
régimen dual incrementaría otros gastos de cumplimiento, como los gastos de gestión de la actividad (por ejemplo, las de voluciones), sería contrario al  objetivo de simplificación y 
falsearía la competencia entre las empresas que operan solo en territori o nacional y las que lo 
hacen tanto en el territorio nacional como en el ámbito transfronterizo.  
Los resultados del análisis indican que el statu quo  (opción política 1) y la consiguiente 
fragmentación tendrían consecuencias negativa s en el mercado inte rior. Las medidas no 
legislativas (opción política 2) consistentes en la concienciación y la autorregulación tendrían 
consecuencias positivas de poca importancia en los consumidores, pero, en la práctica, la 
fragmentación legislativa mitigaría sus ventajas para las empresas; no se solucionarían los 
aspectos negativos de la fragmentación. La op ción política 2 también podría aplicarse como 
complemento a las opciones 3, 4 y 5, de manera que  reforzara las ventajas  de estas últimas.  
Los cambios legislativos introducidos en las opc iones políticas 3, 4 y 5 se basan en la plena 
armonización. La opción 4 incluye la opción 3 junto con otras cuestiones legislativas. La 
opción 5 incluye la opción 4 junto con otras modificaciones legislativas.  
                                                
 
3 En este caso, fragmentación se refiere a las diferenc ias existentes entre las leyes vigentes que puedan 
ser de aplicación a transacciones concretas. 
ES 6   ES Los cuatro cambios legislati vos que se proponen en la op ción política 3 tendrían escasas 
consecuencias positivas por lo que se refiere a la mejora del funcionamiento del mercado 
interior y al objetivo «legislar mejor». Las ventajas se limitarían  a la clarificación o 
«limpieza» de la legislación.  
Los cambios intermedios integrados en la opción 4 incluyen un total de veinte cambios 
legislativos (los cuatro de la opción 3 y dieciséis  adicionales), que, j unto con otros: i) 
definirían la entrega y determinarían quién soporta el riesgo de pérdida o deterioro, en 
particular cuando las mercancías se envían al consumidor; ii) de limitarían y simplificarían el 
ámbito de aplicación de la legislación sobre vent a a distancia y fuera del establecimiento; iii) 
armonizarían los requisitos de información y las cláusulas sobre el derecho de desistimiento 
en los contratos a distancia y los celebrados fuera del establecimiento; iv) armonizarían el orden de los mecanismos de solución en caso de productos defectuosos; y v) introducirían 
listas negras y grises, armonizadas a nivel de la  UE, de cláusulas abusivas, en lugar de la 
vigente lista indicativa.  
En general, se espera que las ventajas de  la opción política 4 compensen los gastos. La 
propuesta contribuiría en gran medida a mejora r el funcionamiento del mercado interior, a 
través de la armonización y la racionalizació n, reduciendo la carga que pesa sobre las 
empresas —en particular, las PYME— que desean realizar transacciones transfronterizas. En 
general, esta opción aumentaría la confia nza de los consumidores en las compras 
transfronterizas y nacionales, en particular a través de la disminución de los precios y la 
mejora de la oferta. Mejoraría mucho la calidad de la legislación y el nivel de la normativa en 
materia de protección de los consumidores, en particular en las transacciones a distancia y 
fuera del establecimiento, ya que, mediante la fijación de dispos iciones y definiciones 
comunes, se eliminarían incoherencias y lagunas. 
Los cambios legislativos adicionales previs tos como parte de la  opción política 5 son 
propuestas a largo plazo (como las disposici ones sobre defectos recurrentes o sobre la 
disponibilidad de piezas de recambio) que ge neran a las empresas gastos que no se ven 
compensados por las ventajas pa ra los consumidores, por lo que  incumplen los dos objetivos 
del reexamen, a saber, reducir los gastos de cumplimiento que soportan las empresas y 
aumentar la confianza de los consumidores.  
La opción política 6 combina una cláusula sobr e el mercado interior con, bien la opción 3 
(subopción 1), bien la opción 4 (subopción 2). Sin embargo, entr e estas dos subopciones, hay 
muchas otras variantes posibles, con sus consecu encias correspondientes. La cláusula sobre el 
mercado interior entraría en conflicto con el Reglamento Roma I, al permitir a los comerciantes que realizan trans acciones transfronteri zas elegir libremente la ley aplicable al 
contrato. Con ocasión del proc eso de consulta pública, las empresas dieron su apoyo a la 
cláusula sobre el mercado interior, que, sin em bargo, se encontró con la  oposición de la gran 
mayoría de Estados miembros y or ganizaciones de consumidores.  
Si bien esta opción política eliminaría los obstáculos legislativos del mercado interior y 
reduciría de manera significativa la carga que pe sa sobre las empresas, también desplazaría el 
problema de la inseguridad jurídica hacia los consumidores, con la co nsiguiente incidencia 
negativa en la confianza de estos: los consumi dores disfrutarían de diferentes niveles de 
protección al realizar compras en el extranje ro. Esta opción generaría problemas para los 
tribunales y los mediadores; no mejoraría la ca lidad de la legislación y supondría un cambio 
estratégico importante pocos meses después de  la adopción del Reglamento Roma I, que 
contiene una cláusula de reexamen que permite a la Comisión evaluar su aplicación práctica.  
ES 7   ES No hay ninguna necesidad de evaluar la combinaci ón de la cláusula sobre el mercado interior 
y la opción política 5, ya que, co mo se pone de manifiesto en la evaluación de dicha opción, 
se trata de una opción legislativa inferior.  
Por los motivos indicados, la opción política 4 (cambios legislativos intermedios) se propone 
como la solución más adecuada para los problema s identificados en el proceso de reexamen. 
Solo esta opción cumpliría los dos objetivos  de este, lo que no impide la aplicación 
simultanea de los complementos no legislati vos identificados en la opción política 2.  
6. C ARGA ADMINISTRATIVA  
Teniendo en cuenta el enfoque de plena arm onización que plantea la opción política elegida 
(la opción 4), la carga adicional que se deriva de la propuesta (el coste del cambio) para las 
empresas de venta a distancia que operan en la  actualidad es de 2 153 EUR por empresa. Para 
las empresas de venta a domicilio que operan en la actualidad, el coste del cambio es de 
3 653 EUR por empresa. Para los minoristas que realizan ventas directas no se prevé ninguna 
carga adicional. Una vez asumido este coste, las empresas que operan en la actualidad cumplirán los requisitos legales pertinentes en toda la UE y podrán operar libremente en los 
veintisiete Estados miembros. El resultado será una importante reducción de la carga que pesa 
sobre las empresas que desean realizar in tercambios transfront erizos en la UE.  
Por ejemplo, una empresa de venta a distancia que  opere en la actualidad en su país podrá 
vender a los veintisiete Estados miembros  por un coste de 2 153 EUR en lugar de 
70 526 EUR. De la misma forma, una empresa de venta a domicilio que op ere en la actualidad 
en su país podrá ampliar sus operaciones a los veintisiete Estados miembros por un coste de 
3 653 EUR en lugar de los 71 625 EUR que le h ubiera costado en el marco del fragmentado 
régimen vigente.  
Para las nuevas empresas, disminuirá el cost e de cumplimiento de la legislación de los 
veintisiete Estados miembros. Para una empresa nue va de venta a distanci a, la carga será de 
5 526 EUR en lugar de 70 526 EUR. Para una em presa nueva de venta a domicilio, la carga 
será de 6 625 EUR en lugar de 71 625 EUR. La s empresas que en la actualidad realizan 
operaciones transfronterizas te ndrán que soportar el coste de  la fragmentación durante el 
período transitorio que transcurra  entre la entrada en vigor del Reglamento Roma I y la 
posible aplicación de la propue sta legislativa sobre derech os de los consumidores.  
Dado que, de conformidad con el Eurobarómetro de 2008, del 75 % de los comerciantes que 
en la actualidad no realizan intercambios transfronterizos a través de métodos de 
comunicación a distancia, prácticamente la mitad ha señalado que lo haría si se armonizaran las leyes, la importancia de la reducción de lo s costes sería aún mayor. De este modo, si el 
número de empresas de venta a distancia que realizan ventas tr ansfronterizas aumentara en un 
31% (sin tener en cuenta el  efecto multiplicador que podría conllevar este cambio), la 
incidencia en el volumen de inte rcambios sería muy significativa.  
Las principales conclusiones del análisis, expr esadas de manera simple en términos de 
ganadores y perdedores, serían las siguientes: 
• Las empresas que en la actualidad solo operan en el ámbito nacional pero se han 
planteado la expansión transfronteriza sa ldrían ganando, ya que se beneficiarían 
de la importante disminución de los cost es derivada de la plena armonización. 
• Las empresas que en la act ualidad realizan intercam bios con uno o dos Estados 
miembros pero se plantean la expansi ón a otros saldrían ganando, ya que también 
se beneficiarían de la impor tante disminución de los costes derivada de la plena 
armonización. 
ES 8   ES Algunas empresas que operan únicam ente en el ámbito nacional y no están interesadas  en 
expandir su actividad a otros países se ve rían perjudicadas marginalmente debido a los 
pequeños costes excepcionales de adaptación a las modificaciones legislativas. Tanto las 
empresas de venta a distancia como las de  venta directa deberán soportar un coste de 
adaptación (coste excepcional) a nivel de la UE, ya que tendr án que adaptarse a la nueva 
Directiva, familiarizarse con las obligaciones y es tablecer nuevas cláusulas contractuales tipo. 
En cuanto a los minoristas que realizan ventas directas, se prevén pequeñas cargas adicionales 
para tipos específicos de empresas, como las tiendas de artículos de segunda mano que actúan como intermediarios entre particulares. Todos lo s costes que implica la adaptación son costes 
excepcionales. En cuestión de carga administrativ a para las autoridades públicas no se esperan 
consecuencias importantes.  
7. E
VALUACIÓN Y SUPERVISIÓN  
El proceso de evaluación y supervisió n debería incluir, entre otras cosas: 
• La realización sistemática de estudios de casos de comerciantes concretos que 
aumentan sus intercambios tran sfronterizos con consumidores. 
• La posibilidad de crear un grupo de co merciantes para analizar los costes 
derivados de la opción elegida.  
• La posibilidad de crear un pequeño grupo de  «expertos legales» para reexaminar 
los datos relativos al funcionamiento jurídi co de la opción elegida. El proceso de 
observación de los mercados de consum o recientemente inic iado por la Comisión 
podría ser pertinente para la futura eval uación y supervisión de la opción elegida. 
En el Programa Plurianual de Evaluación de la  Dirección General de Salud y Consumidores 
está prevista una evaluación de la legislación en  materia de protección de los consumidores 
para 2016.