Informe Especial Enseñanzas extraídas  
por la Comisión Europea 
con el desarrollo del 
Sistema de Información 
de Schengen  
de segunda generación 
(SIS II)ES 2014  Nº 03
TRIBUNAL
DE CUENTAS EUROPEO

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014
ISBN 978-92-9241-935-6  
doi: 10.2865/8138
© Unión Europea, 2014
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Printed in Luxembourg
ES 2014  Nº 03
Informe Especial Enseñanzas extraídas  
por la Comisión Europea  
con el  desarrollo del  
Sistema de Información  
de Schengen  
de segunda generación  
(SIS II)
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, párrafo segundo)
02
 Índice
Apartados
 Glosario
I–VII  Resumen
1–3 Introducción
4–7 Alcance y enfoque de la fiscalización
4–6 Alcance de la fiscalización
7 Enfoque de la fiscalización
8–69  Observaciones
8–32  Sección 1. La Comisión terminó el SIS II, aunque con más de seis años de retraso
8 Criterios de auditoría
9–12  El plazo inicial del proyecto no era realista
13–20  Hasta 2007, la Comisión no dedicó suficiente personal con conocimientos especializados para gestionar 
eficazmente el trabajo de desarrollo subcontratado
21–25  Inicialmente la Comisión mantuvo malas relaciones de trabajo con algunos países miembros y no logró 
aprovechar la experiencia de todos los usuarios finales hasta que creó el Consejo de gestión global del 
proyecto
26–28  No estaba claro para todas las partes interesadas quién tomaba las principales decisiones
29–32  Los requisitos del sistema no alcanzaron suficiente estabilidad hasta la fase final del proyecto
33–49  Sección 2. El coste de desarrollo del sistema y la red centrales aumentó de 23 millones de euros 
a 189 millones de euros
33 Criterios de auditoría
34–37  Hasta 2010, la Comisión no actualizó su presupuesto global del proyecto de 2003
38 El retraso en la finalización del SIS II produjo un incremento de los costes
39–41  Rendimiento insuficiente del sistema creado por el principal contratista encargado del desarrollo en la 
primera parte del proyecto
42–43  Los cambios introducidos en los requisitos del sistema provocaron un incremento de los costes
03 Índice
44–49  La Comisión incrementó la cuantía del principal contrato de desarrollo, que pasó de 20 millones de euros 
a 82 millones de euros mediante modificaciones negociadas
50–63  Sección 3. La Comisión no garantizó en el modelo de negocio aplicado al SIS II que volvieran 
a evaluarse exhaustivamente los costes y los beneficios previstos ni su actualización para tener en 
cuenta los cambios importantes
50 Criterios de auditoría
51–54  Al asumir la responsabilidad del proyecto, en su modelo de negocio actualizado para SIS II, la Comisión 
no previó que volvieran a evaluarse exhaustivamente todos  los costes, los beneficios previstos y las 
alternativas
55–63  La Comisión no volvió a evaluar exhaustivamente el modelo de negocio durante el proyecto pese a que se 
produjeron cambios significativos en los costes y en los beneficios previstos
64–69  Sección 4. Durante la primera parte del proyecto, la Comisión aplicó las enseñanzas extraídas para 
completar el SIS II y elaborar futuros proyectos 
64 Criterios de auditoría
65 La Comisión aplicó en la fase final las enseñanzas extraídas en la primera parte del proyecto
66–69  La Comisión ya ha aplicado a otros proyectos las enseñanzas extraídas con el SIS II
70–72  Conclusiones y recomendaciones
 Anexo  — Cronología del SIS II
 Respuestas de la Comisión
04
 Glosario
Alerta : Conjunto de datos sobre personas u objetos introducidos en el Sistema de Información de Schengen por las 
autoridades nacionales competentes.
Comité director : Establece las principales orientaciones y coordina las principales tareas del proyecto. Aprueba los 
recursos asignados al proyecto y sus principales resultados.
Comité SISVIS : Asiste a la Comisión en el desarrollo del SIS II y del Sistema de Información de Visados, integrado 
por todos los países miembros y presidido por la Comisión.
DG: Dirección general de la Comisión Europea.
Dirección General de Informática : Dirección general de la Comisión encargada de las tecnologías de la 
información
Director comercial : Actúa en representación del propietario del sistema para establecer objetivos y prioridades 
comerciales.
Documento de control de interfaz : Documento en el que se describe la interfaz entre la parte central del Sistema 
de Información de Schengen y los sistemas nacionales.
Ensayos de objetivos intermedios : Ensayos del sistema introducidos a raíz de la solicitud del Consejo de junio de 
2009 que debían ser superados con éxito por el SIS II para poder continuar con el proyecto.
Espacio Schengen : Grupo de veintiséis países que abolieron los controles de pasaporte e inmigratorios en sus 
fronteras comunes. Lo integran veintidós países miembros de la UE y los cuatro países miembros de la Asociación 
Europea de Libre Comercio (AELC).
eu-LISA : Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de 
Libertad, Seguridad y Justicia.
Fase de ejecución : Fase del proyecto en la que se llevan a cabo las actividades establecidas en los planes del 
mismo y se proporcionan resultados del proyecto.
Fase de planificación : Segunda etapa del proyecto, en la cual se elaboran planes.
Fase final del proyecto : Modificación del contrato del SIS II suscrito en diciembre de 2010 con el principal 
contratista encargado del desarrollo para finalizar el sistema en marzo de 2013 incorporando nuevos requisitos de 
capacidad, rendimiento y ensayos.
Fase inicial : Primera fase de un proyecto, en la que se define el objetivo del proyecto y se crea el modelo de 
negocio.
Gobernanza : Se refiere al modo en que se toman las decisiones.
HPS : Principal contratista encargado del desarrollo: consorcio entre Hewlett-Packard y Steria.
ISPMB : Consejo de gestión del proyecto de sistemas de información. Presidido por la Dirección General de 
Informática, examina nuevas propuestas de proyectos de tecnologías de la información.
Modelo de negocio : Documento en el que se justifica el proyecto y se examinan los costes, los riesgos, los 
beneficios y las alternativas. Se elabora en la fase inicial del proyecto y se actualiza a medida que cambian los 
costes, los riesgos, los beneficios y las alternativas.
05 Glosario
Países miembros : Los veintiséis países del espacio Schengen. El Reino Unido e Irlanda, pese a no formar parte de él, 
también participan en el Sistema de Información de Schengen, salvo en las alertas relativas a ciudadanos de países 
que no pertenecen a Schengen.
Partes interesadas : Intervinientes que pueden afectar al proyecto o resultar afectados por él. Desde el punto de 
vista del negocio, son el propietario del sistema y los usuarios, y, desde el punto de vista de las tecnologías de la 
información, el proveedor del sistema, el gestor del proyecto y el equipo a cargo del proyecto.
Propietario del sistema : Le corresponde fijar los objetivos y las prioridades empresariales y normalmente preside 
el comité director.
Proveedor del sistema : Suministra el sistema de tecnología de la información según los requisitos, los plazos y el 
presupuesto acordados.
Registro de las decisiones : Contiene un resumen de las decisiones adoptadas. Confiere visibilidad y permite la 
rendición de cuentas respecto al modo en que se tomaron las decisiones y a quién las tomó.
Requisitos del sistema : Descripción del comportamiento requerido del sistema que se va a desarrollar.
Resultado : Documento, hardware, software  o cualquier otro producto entregado según lo previsto.
Sistema de Información de Visados (VIS) : Sistema informático de gran magnitud desarrollado por la Dirección 
General de Interior al mismo tiempo que el SIS II y mediante el mismo contrato de desarrollo principal.
Unisys : Contratista responsable del control de calidad.
06
 Resumen
I
El Sistema de Información de Schengen es utilizado 
por guardias de fronteras, policía, autoridades de 
aduanas, responsables de expedición de visados 
y autoridades judiciales en el espacio Schengen. 
Contiene información (alertas) sobre personas que 
puedan haber cometidos infracciones penales gra -
ves o que puedan no tener derecho de entrada o de 
estancia en la Unión Europea (UE). Contiene asimismo 
alertas sobre personas desaparecidas y sobre bienes 
robados u ocultados fraudulentamente, como billetes 
de banco, vehículos, armas de fuego y documentos de 
identidad. Las alertas son introducidas en el sistema 
por las autoridades nacionales (véase el apartado 1).
II
Creado y gestionado en un marco intergubernamental, 
el Sistema de Información de Schengen inicial (SIS 1) 
funcionó desde 1995 hasta el lanzamiento del SIS II 
en 2013. En 2001, el Consejo decidió sustituirlo por 
la versión de segunda generación (SIS II). El Consejo 
encomendó a la Comisión su desarrollo y la Dirección 
General de Interior1 gestionó el proyecto, que debía 
estar terminado antes del final de 2006. El principal 
motivo para desarrollar el SIS II era inicialmente conec -
tar a un número mayor de países miembros, además de 
introducir en el sistema los últimos avances tecnológi -
cos y dotarle de mayores prestaciones, como nuevas 
categorías de alertas, una aplicación para vincularlas 
entre sí y la capacidad de almacenar documentos rela -
tivos a ellas (véanse los apartados 2 y 3). 
III
El Tribunal de Cuentas Europeo examinó si la Comisión 
terminó el SIS II a su debido tiempo con arreglo a las 
estimaciones de costes iniciales y si contaba con un 
modelo de negocio riguroso que tuviera en cuenta los 
principales cambios en los costes y en los beneficios 
previstos. Además, el Tribunal evaluó si la Comisión 
había aprendido de las enseñanzas extraídas en su 
gestión del proyecto y si había aplicado lo aprendido 
(véanse los apartados 4 a 7).
1 Por entonces era la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad .IV
En la fiscalización se constató que la Comisión ter -
minó el sistema central, pero con más de seis años de 
retraso con respecto a la fecha inicialmente prevista, 
y con un coste ocho veces superior al previsto en el 
presupuesto inicialmente estimado. El retraso y el 
coste excesivo se debieron en parte al difícil contexto 
de gobernanza, que limitaba la capacidad de la Comi -
sión para resolver las cuestiones operativas, y en parte 
a las insuficiencias de la gestión de la Comisión. Esto 
fue así sobre todo en la primera parte del proyecto, 
hasta 2009:
a) el plazo inicial del proyecto no era realista (véanse 
los apartados 9 a 12);
b) hasta 2010, la Comisión no actualizó su presupues -
to global del proyecto de 2003 (véanse los aparta -
dos 34 a 37);
c) los requisitos del sistema la Comisión evoluciona -
ron durante el proyecto para ajustarse a las necesi -
dades de los usuarios y no fueron suficientemente 
estables hasta la fase final del proyecto a partir de 
2010. El sistema actual tiene una capacidad mucho 
mayor que el previsto en 2001 (véanse los aparta -
dos 29 a 32, 42 y 43);
d) hasta 2007, la Comisión no asignó personal sufi -
ciente con conocimientos para gestionar eficaz -
mente el trabajo de desarrollo subcontratado 
(véanse los apartados 13 a 20);
e) el principal contratista encargado del desarro -
llo creó un sistema de rendimiento insuficiente 
en la primera parte del proyecto (véanse los 
apa rtados 3 9 a 41);
f) las relaciones de trabajo entre algunos países 
miembros y la Comisión fueron malas al principio. 
Hasta la creación del Consejo de gestión global del 
proyecto, la Comisión no consiguió aprovechar la 
experiencia de todos los usuarios finales (véanse 
los apartados 21 a 25);
Resumen 07
g) no estaba claro para todas las partes interesadas 
quién tomaba las principales decisiones (véanse 
los apartados 26 a 28);
h) la Comisión incrementó la cuantía del principal 
contrato de desarrollo de 20 millones de euros 
a 82 millones de euros a través de una serie de mo -
dificaciones negociadas; aunque esto esté previsto 
en el Reglamento Financiero, todo procedimiento 
negociado comporta el riesgo inherente de que 
los precios pagados no sean competitivos (véanse 
los apartados 44 a 49).
V
Durante el proyecto, los costes y los beneficios previs -
tos sufrieron importantes cambios. Las estimaciones 
preliminares e indicativas de los costes que suponía 
para el presupuesto de la UE el sistema central subes -
timaban considerablemente la verdadera magnitud de 
la inversión necesaria. El coste total del SIS II ascendía 
a unos 500 millones de euros al final del proyecto: 
189 millones de euros para desarrollar el sistema cen -
tral y una estimación de más de 330 millones de euros 
para desarrollar los sistemas nacionales. Al mismo 
tiempo, el principal beneficio inicialmente previsto 
del SIS II era menos importante porque el SIS 1 se 
amplió con éxito a los nuevos países miembros en 
2007 a través del SISone4all. Sin embargo, pese a estos 
cambios en los costes y los beneficios, la Comisión 
no volvió a evaluar exhaustivamente los costes y el 
modelo de negocio del SIS II para demostrar que el 
proyecto seguía siendo una prioridad organizativa que 
generaba mayor rendimiento de la inversión que otras 
oportunidades (véanse los apartados 50 a 63).
VI
La Comisión aprendió de las enseñanzas extraídas 
durante la primera parte del proyecto, cambió de 
enfoque en la fase final a partir de 2010 y terminó SIS II 
en abril de 2013; además, pese a no haber efectuado 
una evaluación formal, ya ha aplicado las enseñanzas 
extraídas con SIS II a la elaboración de otros proyectos 
informáticos de gran magnitud (véanse los aparta -
dos 64 a 69).VII
Sobre la base de estas observaciones, las principales 
recomendaciones del Tribunal son que la Comisión, 
al gestionar el desarrollo de dichos sistemas, debería 
(véanse los apartados 70 a 72):
a) basar el calendario en un análisis técnico de las 
tareas que deben llevarse a cabo;
b) garantizar que todos los proyectos se integren en 
su estructura de gobernanza informática institu -
cional y aprovechar plenamente los conocimientos 
especializados de sus expertos internos para ges -
tionar eficazmente el trabajo de los contratistas;
c) garantizar que en la toma de decisiones se tenga 
suficientemente en cuenta las necesidades comer -
ciales y las opiniones de usuarios;
d) garantizar la aprobación del modelo de negocio 
antes de pasar de la fase inicial a la de planifica -
ción y su revisión en caso de cambios importantes 
en los costes del proyecto, los beneficios previstos, 
los riesgos o las alternativas;
e) garantizar que se documenten las principales deci -
siones relativas al proyecto en un registro al efecto 
para poder seguirlas fácilmente;
f) asegurarse de que existe una coordinación global 
eficaz cuando un proyecto requiera el desarrollo 
por varias partes interesadas de sistemas diferen -
tes pero dependientes entre sí;
g) desarrollar sistemas informáticos de gran mag -
nitud utilizando elementos interconectados 
fácilmente reutilizables para evitar el «secuestro» 
técnico con los contratistas;
h) transmitir las enseñanzas extraídas gracias a la fis -
calización del Tribunal a las direcciones generales 
y a las instituciones, las agencias y otros organis -
mos de la UE. La Comisión debería evaluar si se 
lograron los beneficios previstos del SIS II.
08
 Introducción
01 
El Sistema de Información de Schen -
gen es utilizado por guardias de fron -
teras, policía, autoridades de aduanas, 
responsables de expedición de visados 
y autoridades judiciales en el espacio 
Schengen2. Contiene información 
(alertas) sobre personas que puedan 
haber cometido infracciones penales 
graves o que puedan no tener derecho 
de entrada o de estancia en la UE. Con -
tiene asimismo alertas sobre personas 
desaparecidas y sobre bienes robados 
u ocultados fraudulentamente como 
billetes de banco, vehículos, armas de 
fuego y documentos de identidad. Las 
alertas son introducidas en el siste -
ma por las autoridades nacionales. El 
Sistema de Información de Schengen 
inicial (SIS 1) se creó como un proyecto 
intergubernamental dirigido por Fran -
cia y empezó a funcionar en 1995, bajo 
la dirección de este país hasta mayo 
de 2013, cuando fue reemplazado por 
el SIS II. Tanto el SIS 1 como el SIS II 
se componen de sistemas nacionales, 
desarrollados por los países miembros, 
unidos a un sistema central por una 
red (véase el gráfico  1).
02 
En un principio, los países Schen -
gen decidieron crear un Sistema de 
Información de Schengen de segunda 
generación (SIS II) en diciembre de 
1996. En diciembre de 2001, el Consejo 
encargó a la Comisión el desarrollo 
de dicho sistema estableciendo como 
fecha límite el final de 2006, y la Direc -
ción General de Interior de la Comisión 
gestionó el proyecto y subcontrató 
el trabajo de desarrollo del sistema 
central.03 
La razón primordial de la creación del 
SIS II era conectar al creciente número 
de países miembros tras la ampliación 
de la Unión Europea en 2004. Además, 
el SIS II incorporaría los últimos avan -
ces tecnológicos y ofrecería nuevas 
prestaciones.  2 Los veintiséis países del 
espacio Schengen son 
Austria, Bélgica, República 
Checa, Dinamarca, Estonia, 
Finlandia, Francia, Alemania, 
Grecia, Hungría, Islandia, 
Italia, Letonia, Liechtenstein, 
Lituania, Luxemburgo, 
Malta, Países Bajos, Noruega, 
Polonia, Portugal, Eslovaquia, 
Eslovenia, España, Suecia 
y Suiza.
09 Introducción Gráfico 1Esquema del Sistema de Información de Schengen
Fuente:  Dirección General de Interior.sistema 
nacionalsistema 
nacionalsistema 
nacionalsistema 
nacional
sistema 
central 
Dominio centralinterfaz 
nacional
interfaz 
nacionalinterfaz 
nacionalinterfaz 
nacional
Usuarios UsuariosUsuarios Usuarios
10
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
Alcance de la fiscalización
04 
La fiscalización examinó si la Comisión 
había gestionado adecuadamente 
el desarrollo del SIS II y formuló las 
siguientes preguntas:
a) ¿Terminó la Comisión el SIS II a su 
debido tiempo?
b) ¿Desarrolló la Comisión el SIS II 
con arreglo a las estimaciones de 
costes iniciales?
c) ¿Contaba el SIS II durante el pro -
yecto con un modelo de negocio 
riguroso que tuviera en cuenta los 
principales cambios en los costes 
y en los beneficios previstos?
d) ¿Aprendió la Comisión de las en -
señanzas extraídas en su gestión 
del proyecto de desarrollo del SIS II 
y aplicó lo aprendido?05 
En conjunto, la Comisión cuenta con 
una considerable experiencia en el 
desarrollo de proyectos informáticos 
y en la formulación de orientaciones 
a las direcciones generales sobre 
la buena gestión de aquellos3, y es 
además consciente de la necesidad de 
extraer enseñanzas del desarrollo de 
proyectos específicos de tecnologías 
de la información y de compartir lo 
aprendido con el resto de la organiza -
ción4. En 2011, por ejemplo, el servicio 
de auditoría interna de la Comisión 
tuvo la oportunidad de extraer con -
clusiones de una revisión de las fases 
iniciales de los proyectos informáticos 
en varias direcciones generales de la 
Comisión5. Gracias a la fiscalización del 
SIS II llevada a cabo por el Tribunal se 
determinaron, en un único proyecto, 
las razones de los retrasos y de los 
gastos excesivos, así como de los cam -
bios que permitieron finalmente a la 
Comisión terminar el sistema.
06 
La presente fiscalización no es una 
auditoría informática concebida para 
proporcionar garantías sobre la calidad 
del SIS II o para examinar cómo ges -
tionaron las autoridades nacionales el 
desarrollo de sus sistemas SIS II.3 El Rational Unified 
Process (RUP@EC) era la 
metodología estándar para 
el desarrollo de software  en 
la Comisión establecida en la 
Comunicación a la Comisión 
de 2004 «The improvement 
of information technology 
governance in the Commission» , 
SEC(2004) 1267. En 2011, esta 
se completó con Metodología 
de gestión de proyectos (PM2).
4 «Obtener los mejores 
resultados de las tecnologías 
de la información en la 
Comisión», SEC(2010) 1182 
final, de 7 de octubre de 2010.
5 Carta de gestión del 
servicio de auditoría 
interna de la Comisión 
de 1 de febrero de 2011, Setup 
of IT Projects in the Commission .
11 Alcance y enfoque de la fiscalización 
Enfoque  
de la fiscalización
07 
La fiscalización consistió en:
a) Entrevistas estructuradas con par -
tes interesadas en el SIS II, entre las 
cuales cabe citar las siguientes:
i) personal de la Comisión en la 
Dirección General de Interior 
encargado del desarrollo del 
SIS II;
ii) personal de Comisión en las 
direcciones generales de 
Presupuestos y de Informá -
tica, en la Secretaría General 
y en la Dirección General de 
Fiscalidad y Unión Aduanera, 
para asuntos relacionados con 
la gobernanza informática 
en la Comisión y con otros 
sistemas informáticos de gran 
magnitud;
iii) el principal contratista en -
cargado del desarrollo del 
SIS II (un consorcio entre 
Hewlett -Packard y Steria) y el 
contratista responsable del 
control de calidad (Unisys);
iv) personal de la Secretaría del 
Consejo de la UE y del Parla -
mento Europeo encargado del 
seguimiento del desarrollo del 
SIS II;v) representantes de las partes 
interesadas de seis países 
miembros (Alemania, España, 
Francia, Luxemburgo, Hungría 
y Portugal), los cuales fueron 
seleccionados para contar 
con una amplia variedad de 
opiniones.
b) Una encuesta realizada a las partes 
interesadas que participaron en 
el desarrollo del SIS II de todos los 
países miembros, a la Secretaría 
del Consejo de la UE, a la Comisión 
y a los contratistas que trabaja -
ban para ella, en la que se pedía 
la opinión de las partes intere -
sadas sobre varios aspectos del 
desarrollo del SIS II. Respondieron 
a la encuesta 91 de las 144 partes 
interesadas seleccionadas, lo que 
supone un índice de respuesta 
del 63 %. De los encuestados que 
respondieron, 81 eran de los países 
miembros y del Consejo, y 10 de la 
Comisión y de sus contratistas. Tres 
cuartas partes de los consultados 
habían participado en el proyecto 
desde 2009 o antes.
c) Examen de la documentación y de 
los procedimientos relativos al SIS II.
12
 Observaciones
Sección 1. La Comisión 
terminó el SIS II, aunque 
con más de seis años de 
retraso
Criterios de auditoría
08 
En la fiscalización se examinó si:
a) se había elaborado un calendario 
realista para el proyecto;
b) la Comisión había asignado sufi -
ciente personal especializado al 
proyecto para controlar su ejecu -
ción y supervisar los contratos con 
eficacia;
c) la Comisión tenía buenas rela -
ciones de trabajo con las partes 
interesadas y había tomado en 
cuenta las opiniones de los usua -
rios finales;
d) se disponía de modalidades claras 
de toma de decisiones;
e) los requisitos del sistema eran su -
ficientemente estables como para 
permitir el desarrollo eficiente del 
sistema. El plazo inicial del proyecto 
no era realista
09 
En diciembre de 2001, un reglamento 
del Consejo6 fijó como plazo inicial del 
proyecto el final de diciembre de 2006 
con el propósito de que los países que 
se habían incorporado a la UE en 2004 
entraran en el espacio Schengen al 
final de 2006. Aunque el estudio de 
viabilidad de la Comisión realizado 
en 2003 consideraba que el plazo era 
factible, se basaba en la estabilidad de 
los requisitos y en que las especifica -
ciones se desarrollarían con rapidez7. 
Pese a que la Comisión reconoció al 
final de 2003 que sería difícil cumplir 
el plazo inicial8, este no fue revisado 
hasta el final de 2006. En la encuesta 
de auditoría a las principales partes 
interesadas en el SIS II realizada por el 
Tribunal, la mayoría de los encuesta -
dos (69 %) consideraban que el plazo 
inicial no era realista. En el anexo  se 
presenta una cronología del desarrollo 
del SIS II.
10 
Los encuestados, que debían ponde -
rar las causas del retraso de 75 meses, 
consideraron que, en un 16 %, se debió 
a que el plazo inicial no se había es -
tablecido sobre la base de un análisis 
técnico realista (véase el gráfico 2 ).6 Reglamento (CE) nº 2424/2001 
del Consejo, de 6 de diciembre 
de 2001, sobre el desarrollo 
del Sistema de Información 
de Schengen de segunda 
generación (SIS II) (DO L 328 
de 13.12.2001, p. 4), y Decisión 
2001/886/JAI del Consejo, 
de 6 de diciembre de 2001, 
relativa al desarrollo del 
Sistema de Información 
Schengen de segunda 
generación (SIS II) (DO L 328 
de 13.12.2001, p. 1).
7 Feasibility Study SIS II , Deloitte, 
7 de abril de 2003.
8 COM(2003) 771 final, 
de 11 de diciembre de 2003.
13 Observaciones
11 
Puesto que la Comisión no terminó el 
SIS II a su debido tiempo, fue necesa -
rio adaptar el SIS 1 en diciembre de 
2007 para conectar a los nuevos países 
miembros. Esta modificación era una 
copia del sistema nacional portugués 
y se denominó «SISone4all». Propor -
cionó una solución para nueve de los 
diez países en vías de adhesión9, lo 
cual era el principal objetivo del SIS II. 
Se acordaron después las posteriores 
prórrogas del plazo inicial del proyec -
to, pero tampoco se cumplieron, por lo 
que aumentó el riesgo de que cambia -
ran los requisitos del sistema:
a) en diciembre de 2006, el 
plazo se prorrogó hasta 
diciembre de 200810.
b) en octubre de 2008, el plazo se 
prorrogó hasta junio de 201011.9 Al no poder aplicar sus 
normas, Chipre no se 
incorporó al espacio 
Schengen.
10 Decisión 
2006/1007/JAI del Consejo, 
de 21 de diciembre de 2006, 
por la que se modifica la 
Decisión 2001/886/JAI sobre 
el desarrollo del Sistema de 
Información de Schengen 
de segunda generación 
(SIS II) (DO L 411 de 30.12.2006, 
p. 78), y Reglamento (CE) 
nº 1988/2006 del Consejo, 
de 21 de diciembre de 2006, 
por el que se modifica el 
Reglamento (CE) nº 2424/2001 
sobre el desarrollo del Sistema 
de Información de Schengen 
de segunda generación (SIS II) 
(DO L 411 de 30.12.2006, p. 1).
11 Reglamento (CE) 
nº 1104/2008 del Consejo, 
de 24 de octubre de 2008, 
sobre la migración del 
Sistema de Información de 
Schengen (SIS 1+) al Sistema 
de Información de Schengen 
de segunda generación (SIS II) 
(DO L 299 de 8.11.2008, p. 1), 
y Decisión 2008/839/JAI del 
Consejo, de 24 de octubre de 
2008, sobre la migración del 
Sistema de Información de 
Schengen (SIS 1+) al Sistema 
de Información de Schengen 
de segunda generación (SIS II) 
(DO L 299 de 8.11.2008, p. 43).Gráfico 2Causas de los retrasos del SIS II
Fuente:  Encuesta de auditoría a las partes interesadas en el SIS II.Otros 4 %Inestabilidad de los requisitos 
del sistema 22 %Modalidades insatisfactorias
de toma de decisiones 11 %Falta de colaboración de algunos países
y escasas relaciones de trabajo 17 %Falta de personal especializado para supervisar 
eﬁcazmente los contratos 30 %
Plazo inicial establecido sin un 
análisis técnico realista 16 %
14 Observaciones
12 
 En junio de 2010, la Comisión presentó 
un calendario final para la finaliza -
ción del SIS II que fue refrendado por 
el Consejo12. Se cumplió el plazo de 
marzo de 201313 y el SIS II se lanzó en 
abril de 2013, con más de seis años 
de retraso sobre el plazo inicialmente 
previsto. Tras un período de un mes 
de seguimiento intensivo, empezó 
a funcionar plenamente y sustituyó al 
SIS 1 en mayo  de 2013.
Hasta 2007, la Comisión no 
dedicó suficiente personal 
con conocimientos espe -
cializados para gestionar 
eficazmente  el trabajo de 
desarrollo subcontratado
13 
A juicio de los encuestados, el re -
traso se debía en parte al hecho de 
que la Comisión carecía de personal 
suficiente con conocimientos especia -
lizados para supervisar eficazmente 
los contratos, y otorgaron una ponde -
ración del 30 % a esta causa14 (véase 
el gráfico 2 ).
14 
En 2002, el equipo a cargo del proyec -
to SIS II en la Comisión estaba com -
puesto por cuatro agentes, supervisa -
dos por un jefe de unidad15. En 2003 
se incorporaron cuatro agentes más16. 
Al principio del proyecto, un repre -
sentante de la Dirección General de 
Informática participaba en algunas 
reuniones. Solo el 10 % de los encues -
tados consideraba que la Comisión 
había asignado suficiente personal con las cualificaciones y experiencia nece -
sarias para desarrollar adecuadamente 
el SIS II al inicio del proyecto. 
15 
En 2005, una solicitud de recursos 
adicionales dirigida a la dirección17 
describía una situación de gestión de 
crisis permanente y de incapacidad de 
dar respuesta a los problemas plan -
teados por los países miembros. Los 
agentes temporales con contrato de 
corta duración carecían de la prepa -
ración y las competencias técnicas 
necesarias. El contratista responsable 
del control de calidad confirmó esta 
falta de personal especializado en la 
Comisión18. Casi la mitad del personal 
dedicado al proyecto eran agentes 
temporales con contratos que vencían 
al año siguiente. Ninguno de los en -
cuestados de la plantilla de la Comi -
sión consideraba que el elevado índice 
de rotación del personal constituyera 
un obstáculo para las buenas relacio -
nes con las partes interesadas, pero el 
49 % de los encuestados de los países 
miembros opinaba lo contrario. Según 
la auditoría llevada a cabo en 2006 por 
el Servicio de Auditoría Interna de la 
Comisión19, el personal del proyecto 
SIS II trabajaba de forma comprometi -
da y competente, aunque siempre con 
sobrecarga de trabajo. A raíz de dicha 
auditoría, la Dirección General de 
Interior reforzó los efectivos asignados 
al proyecto. Al final de 2007, el sector 
del SIS II en la Dirección General de 
Interior contaba con doce agentes per -
manentes que se incrementaron hasta 
diecisiete en 201220.12 Reglamento (UE) 
nº 541/2010 del Consejo, 
de 3 de junio de 2010, por el 
que se modifica el Regla -
mento (CE) nº 1104/2008 
sobre la migración del Sistema 
de Información de Schen -
gen (SIS 1+) al Sistema de 
Información de Schengen de 
segunda generación (SIS II) 
(DO L 155 de 22.6.2010, p. 19), 
y Reglamento (UE) nº 541/2010 
del Consejo, de 3 de  junio de 
2010, por el que se modifica el 
Reglamento (CE) nº 1104/2008 
sobre la migración del Sistema 
de Información de Schen -
gen (SIS 1+) al Sistema de 
Información de Schengen de 
segunda generación (SIS II) 
por el que se modifica la 
Decisión 2008/839/JAI sobre 
la migración del Sistema de 
Información de Schengen 
(SIS 1+) al Sistema de Informa -
ción de Schengen de segunda 
generación (SIS II) (DO L 155 
de 22.6.2010, p. 23) prorrogó 
el plazo del proyecto hasta 
marzo de 2013.
13 SEC(2010) 1138 final, 
de 21 de septiembre de 2010.
14 La respuesta constaba de los 
siguientes elementos:
a) Muy pocos agentes 
de la Comisión tenían 
experiencia en proyectos 
informáticos de gran 
magnitud y en cuestiones 
relativas a Schengen (9 %).
b) Rendimiento insuficiente 
del contratista de desarro -
llo principal (9 %).
c) Litigios contractuales (5 %).
d) La Comisión no supervisó 
eficazmente los resultados 
del contratista de desarro -
llo principal (4 %).
e) La Comisión no comunicó 
con claridad las necesi -
dades al contratista de 
desarrollo principal (3 %).
15 SEC(2003) 206 final, de 18 de 
febrero de 2003.
16 COM(2003) 771 final.
17 Nota del gestor del programa 
al director competente en la 
Dirección General de Justicia, 
Libertad y Seguridad de 16 de 
septiembre de 2005.
18 Informe de seguimiento de 
los problemas elaborado por 
el contratista responsable del 
control de calidad, agosto de 
2005.
19 Informe del Servicio de Audi -
toría Interna sobre la gestión 
15 Observaciones
16 
Los seis países miembros entrevistados 
durante la fiscalización destacaron la 
falta de personal especializado en la 
Comisión antes de 2009. Dos de ellos 
y el principal contratista encargado del 
desarrollo indicaron que el proyecto 
habría mejorado de contar con más 
expertos informáticos de otros ámbi -
tos de la Comisión, como por ejemplo, 
la Dirección General de Informática. La 
Comisión carecía de personal espe -
cializado suficiente para gestionar el 
contrato de manera eficaz y garantizar 
la calidad de los resultados21.
17 
El 22 de octubre de 2004, HPS obtu -
vo la adjudicación del contrato para 
desarrollar el SIS II y el Sistema de 
Información de Visados (VIS); sin em -
bargo, el 18 de noviembre del mismo 
año, tuvo que suspender el trabajo 
en el contrato hasta el 31 de enero de 
2005 a la espera de la resolución de un 
recurso interpuesto por un licitador no 
seleccionado. La razón de este retraso 
inicial era que el método empleado 
por la Comisión para evaluar las ofer -
tas no demostraban de forma convin -
cente que la elegida fuera la mejor 
(véase el recuadro  1). En el marco 
de un procedimiento de cesación, el 
Tribunal de Justicia consideró que la 
Comisión había cometido errores en la 
evaluación de las ofertas pero desesti -
mó la demanda de medidas provisio -
nales interpuesta por el licitador no 
seleccionado por falta de elementos 
de prueba suficientes que demostra -
ran que hubiera sufrido un perjuicio 
grave e irreparable22.informática en la Dirección Ge -
neral de Justicia, Libertad y Se -
guridad (8 de junio de 2006).
20 Al final de 2008, el sector SIS II 
seguía teniendo doce agentes, 
que aumentaron a catorce 
al final de 2009. Al final de 
2010 tenía trece agentes, 
que pasaron a dieciséis 
al final de 2011. El equipo 
también contaba con agentes 
contractuales y expertos 
nacionales en comisión de 
servicio. Por ejemplo, en el 
plan de gestión anual de 2008 
de la Dirección General de 
Justicia, Libertad y Seguridad 
se indicaba la existencia de 
nueve agentes contractuales 
y seis expertos nacionales en 
comisión de servicio.
21 El informe del Servicio de 
Auditoría Interna sobre 
gestión informática en 
la Dirección General de 
Justicia, Libertad y Seguridad 
junio de 2006 señalaba que el 
personal era insuficiente para 
gestionar el creciente nivel de 
subcontratación.
22 Auto del Presidente del 
Tribunal de Primera Instancia 
de 31 de enero de 2005,  
T-447/04 R.
16 Observaciones
18 
La Comisión carecía de personal sufi -
ciente para supervisar debidamente 
el contrato y evitar el rendimiento 
insuficiente del principal contratista 
encargado del desarrollo23. La audito -
ría de 2006 del Servicio de Auditoría 
Interna de la Comisión criticaba la 
gestión del proyecto SIS II porque no 
garantizó que el principal contratista 
encargado del desarrollo cumpliera los 
plazos y se ajustara a las especificacio -
nes. Cinco de los seis países miembros 
entrevistados durante la fiscalización consideraban que la Comisión carecía 
de experiencia suficiente para valorar 
la calidad de los resultados y super -
visar el rendimiento del contratista. 
Solo el 20 % de los encuestados creían 
que la Comisión había supervisado 
los resultados del principal contratista 
responsable del desarrollo del SIS II 
de manera eficaz antes de 2009. Dicho 
porcentaje se incrementó al 72 % 
a partir de 2009, lo cual denota una 
mejora en la capacidad de la Comisión 
para controlar la calidad en la fase final 
del proyecto. 23 UK House of Lords, European 
Union Committee, 9th Report 
of Session 2006-07 , Schengen 
Information System II (SIS 
II), Report with Evidence, 
2 de marzo de 2007.  La 
Comisión lamentó no haber 
realizado la mejor supervisión 
posible en sus relaciones 
con el principal contratista 
encargado del desarrollo, 
y declaró que, con los recursos 
humanos disponibles en aquel 
momento, no pudo supervisar 
el contrato debidamente 
para evitar el rendimiento 
insuficiente del principal 
contratista encargado del 
desarrollo.La Comisión consideró que la oferta seleccionada era más baja, cuando en realidad 
era más alta
Las ofertas se evaluaron primero por su calidad (evaluación técnica) y después según el precio (evaluación 
financiera).
De las siete ofertas recibidas, la de HPS y la del licitador no seleccionado que posteriormente recurrió eran 
mejores en la evaluación técnica, y obtuvieron aproximadamente la misma puntuación, aunque la de HPS fue 
superior en un 0,4 % a la del licitador no seleccionado.
Ambas empresas se sometieron a la fase de evaluación financiera, cuyos resultados se agregaban a la puntua -
ción técnica para obtener la calificación final.
En la evaluación financiera, la oferta de HPS se consideró un 43 % más barata y, en consecuencia, recibió una 
puntuación final más alta y se le adjudicó el contrato.
Sin embargo, el importe de la oferta de HPS era, de hecho, superior en un 3,5 % al de la del licitador no selec -
cionado (38,1 millones de euros frente a 36,8 millones de euros).
La Comisión valoró la oferta de HPS por como más barata, cuando de hecho era más cara, porque dividió la 
oferta en quince partes, calculó una puntuación distinta para cada parte basándose en la relación entre las 
ofertas de cada contratista y luego sumó las puntuaciones (sin ponderar y sin hacer distinciones entre los 
precios fijos y los artículos que se encargarían independientemente cuando se necesitaran). De este modo 
obtuvo una puntuación final que poco tenía que ver con la oferta global.Recuadro 1
17 Observaciones
19 
La Comisión aprobaba los resultados 
de los ensayos basándose en la infor -
mación facilitada por el principal con -
tratista encargado del desarrollo y por 
el contratista responsable del control 
de calidad. Los ensayos operativos no 
superados al final de 2008 (los prime -
ros efectuados en el sistema central 
y en los sistemas nacionales en los 
que participaron los países miembros) 
revelaron los problemas del sistema. 
En la fase final del proyecto, mejoró la 
capacidad de la Comisión para valorar 
la calidad de los resultados a través de 
ensayos de aceptación del sistema24 
(véase el gráfico  3).20 
Los seis países miembros entrevistados 
consideraban que la gestión y la comu -
nicación de la Comisión había mejo -
rado a partir de 2009. El equipo que 
gestionaba la fase final del proyecto 
contaba con más personal con expe -
riencia en el desarrollo de proyectos 
informáticos de gran magnitud y con 
conocimientos sobre el Sistema de 
Información de Schengen (procedente 
de la Dirección General de Fiscali -
dad y Unión Aduanera, de los países 
miembros o de la propia fase anterior 
del proyecto SIS II). Una tercera parte 
de los encuestados consideraba que, 
durante todo el período de ejecución 
del proyecto, la Comisión había asigna -
do suficiente personal con las cualifi -
caciones y experiencia necesarias para 
desarrollar adecuadamente el SIS II, 
cuando al inicio del proyecto solo un 
10 % pensaba lo mismo, lo cual supone 
una mejora significativa en la opinión 
(véase el apartado 14).24 En las Conclusiones 
del Consejo de Justicia 
y Asuntos de Interior de 26 
y 27 de febrero de 2009, la 
institución se congratula de 
la revisión del planteamiento 
de los ensayos del SIS II, 
que garantiza una mayor 
participación de los Estados 
miembros en la definición 
y gestión de los ensayos.Gráfico 3Mejora en los procedimientos de ensayo a partir de 2009
Fuente:  Encuesta de auditoría a las partes interesadas en el SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Encuestados que están de acuerdo
Desde 2009 Antes de 2009Las especiﬁcaciones de los ensayos estaban 
claramente deﬁnidasLa división de tareas entre la Comisión y los 
países miembros estaba claramente deﬁnidaLos criterios de valoración de los resultados 
estaban claramente deﬁnidos
18 Observaciones
Inicialmente la Comisión 
mantuvo malas relaciones de 
trabajo con algunos países 
miembros y no logró aprove -
char la experiencia de todos 
los usuarios finales hasta que 
creó el Consejo de gestión 
global del proyecto
21 
Los encuestados consideraban que al -
gunos de los retrasos se debieron a las 
malas relaciones de trabajo con las 
partes interesadas y a la falta de com -
promiso de algunos países miembros. 
Otorgaron una ponderación del 17 % 
a este motivo25 (véase el gráfico 2 ).22 
Las entrevistas con los países miembros 
pusieron de manifiesto las difíciles rela -
ciones con la Comisión. En ellas se des -
cribía, por ejemplo, que el Comité SISVIS 
(véase el apartado 27) se convirtió en el 
escenario de continuas discusiones. En 
la encuesta, solo el 15 % de los encues -
tados, ninguno de la Comisión, conside -
raba que, antes de 2009, las reuniones 
relacionadas con el proyecto SIS II se 
desarrollaban en un ambiente construc -
tivo (véase el gráfico 4 ).
23 
El ambiente en que se desarrolló el SIS II 
antes de 2009 contrasta con el existente 
cuando la Dirección General de Fiscali -
dad y Unión Aduanera creó otro sistema 
informático de gran magnitud en aque -
lla época (véase el recuadro 2 ).25 La respuesta constaba de los 
siguientes elementos:
a) Oposición al proyecto 
o falta de compromiso 
con respecto a él en 
algunos países miembros 
(8 %).
b) Malas relaciones de 
trabajo entre las partes 
interesadas (5 %).
c) SIS II carecía de 
importancia estratégica, 
sobre todo después de la 
ejecución del SISone4all 
(4 %).Gráfico 4Malas relaciones entre algunos países miembros y la Comisión antes de 2009
Fuente:  Encuesta de auditoría a las partes interesadas del SIS II.0 % 20 % 40 % 60 % 80 %
Encuestados que están de acuerdo 
Desde 2009 Antes de 2009Las partes interesadas participaban suﬁcientemente 
en la toma de decisionesReinaba un clima constructivo en las reunionesLa Comisión colaboró eﬁcazmente con los países 
miembros en un clima de conﬁanza mutuaLa Comisión utilizó las sugerencias de las partes 
interesadas para impulsar mejorasLa Comisión trabajó adecuadamente con los países 
miembros en el desarrollo de los sistemas nacionales
19 Observaciones
24 
La falta de compromiso de algunos 
países miembros y las malas relaciones 
de trabajo se debieron a una serie de 
factores:
a) La Comisión no era usuario del sis -
tema, y aunque contrató a exper -
tos de los países miembros, carecía 
del conocimiento específico de las 
prácticas del usuario final necesa -
rio para comprender las necesida -
des comerciales y de los usuarios.b) La Comisión no logró aprovechar 
la experiencia de todos los países 
miembros que eran usuarios fina -
les y conocían el sistema existente. 
Aunque se organizaron varias 
reuniones en las que los países 
miembros trasladaron su punto de 
vista de usuario final a la Comisión 
(reuniones de gestores nacio -
nales de proyecto, Comité SIS II, 
Amigos del SIS II y Grupo especial 
SIS II), antes de 2009, la Comisión 
no colaboró eficazmente con los 
países miembros, que se sintieron 
excluidos de la toma de decisiones 
(véase el gráfico 4 ). Según los seis 
países miembros entrevistados, 
no se tuvieron suficientemente en 
cuenta las opiniones de los usua -
rios finales.Principales factores de éxito para desarrollar sistemas informáticos en la Dirección 
General de Fiscalidad y Unión Aduanera
La Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera ha logrado desarrollar una serie de grandes sistemas infor -
máticos para países participantes utilizando su metodología TEMPO26. El informe de 2006 del servicio de audi -
toría interna de la Comisión sobre los grandes sistemas informáticos de esta dirección general consideraba el 
desarrollo del Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado Comunitario (NCTS) como ejemplo de buena práctica en 
la gestión de proyectos. Este sistema permite intercambiar mensajes electrónicos relativos a mercancías impor -
tadas entre las aduanas de los países participantes con el fin de garantizar que los derechos de aduana se pagan 
en el destino final. La Comisión consideró que el NCTS era comparable en escala al proyecto SIS II27.
Según la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera, el factor de éxito más importante en el desarrollo 
de proyectos informáticos de gran magnitud como el NCTS era la comunicación y construcción de relaciones 
formales e informales con los países participantes para crear un clima de confianza, cooperación y empeño 
compartido por el logro de resultados.
26 TEMPO (TAXUD electronic management for projects online ): siglas en inglés del instrumento de gestión electrónica de proyectos  on line TAXUD 
(Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera). Es una metodología de gestión de proyectos desarrollada por la Dirección General de 
Fiscalidad y Unión Aduanera.
27 COM(2001) 720 final, de 18 de diciembre de 2001, anexo 1, apartado 5.1.2, y COM(2003) 771, anexo 3, apartado 5.1.2.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo a partir de las entrevistas realizadas en la Dirección General de Fiscalidad y Unión 
Aduanera.Recuadro 2
20 Observaciones
c) La Comisión proporcionó un 
marco para que los países miem -
bros pudieran comunicarse con 
el principal contratista encargado 
del desarrollo, pero cinco de los 
seis países miembros entrevistados 
consideraban que no era eficaz. 
Pese a las numerosas peticiones 
de dichos países, la Comisión no 
les facilitó una copia del principal 
contrato de desarrollo hasta que 
su servicio jurídico se lo recomen -
dó en 2009.
d) Algunos países miembros no es -
taban convencidos de que el SIS II 
fuera necesario.
e) La escasa calidad de los resultados 
afectó a la confianza de los países 
miembros en la capacidad de la 
Comisión para llevar a cabo el SIS II 
(véase el apartado 16).
25 
La encuesta reveló que a partir de 
2009 mejoraron las relaciones con los 
países miembros (véase el gráfico 4 ). 
Este cambio obedece a varios factores:
a) En 2009, la Comisión creó el Conse -
jo de gestión global del proyecto 
(GPMB), que permitió a los usuarios 
finales de los países miembros 
aportar su visión y experiencia en 
la última fase del proyecto. En las 
reuniones semanales del GPMB 
participaba la Comisión, expertos 
de hasta ocho países miembros (en 
representación de los usuarios fi -
nales más que de su país) y los con -
tratistas. Gracias a las reuniones 
del GPMB se intensificó la interac -
ción entre los países miembros y el 
principal contratista encargado del 
desarrollo. b) La mejora de la gestión y la comu -
nicación de la Comisión (véase el 
apartado 20).
c) La comparación realizada en 2009 
con una solución alternativa con -
tribuyó a justificar la continuación 
del proyecto SIS II (véase el aparta -
do 63).
d) El principal contratista encargado 
del desarrollo obtuvo mejores 
resultados durante la fase final del 
proyecto a partir de 2010 (véase el 
apartado 41).
No estaba claro para todas 
las partes interesadas quién 
tomaba las principales 
decisiones
26 
En su informe de 2011 sobre la evolu -
ción del SIS II28, el Centro de Estudios 
Políticos Europeos (CEPS) describía el 
marco de gobernanza del proyecto 
(véase el gráfico 5 ).
27 
Según la legislación de 2001, el 
desarrollo del SIS II correspondía a la 
Comisión, con la asistencia del Comi -
té SISVIS. Si el Comité no estaba de 
acuerdo con alguna de las medidas 
propuestas por la Comisión, el Con -
sejo podía ordenar a la Comisión que 
volviera a examinar la propuesta29. 
La auditoría practicada en 2006 por 
el Servicio de Auditoría Interna de la 
Comisión reveló que la capacidad de 
la Comisión para abordar cuestiones 
operativas estaba limitada por los me -
canismos de dirección del proyecto.  28 The Difficult Road to the 
Schengen Information System 
II, Joanna Parkin, Centro de 
Estudios Políticos Europeos, 
abril de 2011.
29 El Comité SISVIS asistió a la 
Comisión en el desarrollo 
del Sistema de Información 
de Schengen de segunda 
generación (SIS II) y del 
Sistema de Información de 
Visados (VIS). La Decisión 
2001/886/JAI del Consejo 
estableció dos procedimientos 
de toma de decisiones:
i) Un procedimiento de 
reglamentación para las 
decisiones principales 
sobre la concepción de 
la arquitectura física del 
sistema, la protección de 
los datos personales, los 
aspectos con importantes 
repercusiones financieras 
para los presupuestos 
de los Estados miembros 
o con importantes 
repercusiones técnicas 
para los sistemas 
nacionales de los Estados 
miembros y los requisitos 
en materia de seguridad. 
Si el Comité no estaba 
de acuerdo con las 
medidas propuestas por 
la Comisión, el Consejo 
podía ordenar a esta que 
volviera a examinar la 
propuesta.
ii) Un procedimiento de 
gestión para las restantes 
materias. Si el Comité no 
estaba de acuerdo con las 
medidas propuestas por 
la Comisión, el Consejo 
podía adoptar una 
decisión diferente.
21 Observaciones Gráfico 5Marco de gobernanza del SIS II a partir de 2010
Notas:
Las flechas representan los canales de información
PM Países miembros de Schengen
AdSIS  Amigos del SIS II
GE SIS II  Grupo especial SIS II 
SIS TECH   Grupo de trabajo sobre Asuntos Schengen (configuración SIS-TECH)
SIS SIRENE   Grupo de trabajo sobre Asuntos Schengen (configuración SIS/SIRENE)
CATS  Comité del artículo 36 
GNP  Reunión de gestores nacionales de proyectos 
GPMB  Consejo de gestión global del proyecto
PCD  Principal contratista encargado del desarrollo
CCC  Contratista responsable del control de calidad
GCP   Grupo consultivo de ensayos (grupo de trabajo asesor del Comité SISVIS)
CGC   Comité de gestión del cambio (grupo de trabajo asesor del Comité SISVIS)
Comité SISVIS   Comité que asiste a la Comisión en el desarrollo del SIS II y del Sistema de Información de Visa -
dos (VIS)
SIS II TECH  Configuración SIS II TECH del Comité SISVIS
SIRENE  Configuración SIRENE del Comité SISVIS
Fuente:  Centro de Estudios Políticos Europeos y Dirección General de Interior.SIS TECH GE SIS IIAdSISPARLAMENTO 
EUROPEO
SIS 
SIRENECATSCONSEJO 
(COREPER)
PMPMPM
PMGCP CGC GNPSIRENESIS II 
TECHGPMBCOMISIÓN
DG InteriorCCCPCD
Comité SISVIS
Europol 
Eurojust
22 Observaciones
28 
No estaba claro para todas las partes 
interesadas del SIS II quién tomaba 
las decisiones principales en la prác -
tica. Aunque se levantaba acta de las 
reuniones del Comité SISVIS, no se 
llevaba un registro de las decisiones 
que permitiera conocer y compren -
der fácilmente los motivos de todas 
las decisiones importantes. La mitad 
de los encuestados consideraba que, 
hasta 2009, la Comisión había tomado 
las decisiones fundamentales (véase el 
gráfico 6 ), pero después de la creación 
del Consejo de gestión global del pro -
yecto en 2009, solo el 24 % era de la 
misma opinión. Pese a que Consejo de 
gestión era un órgano consultivo y no 
decisorio, el 34 % de los encuestados 
pensaba que tomaba las decisiones 
principales. Los encuestados opinaban 
que los retrasos se debían en parte a la 
toma de decisiones compleja y poco 
clara, otorgaron una ponderación del 
11 % a ese motivo (véase el gráfico 2 ).Los requisitos del sistema 
no alcanzaron suficiente 
estabilidad hasta la fase final 
del proyecto
29 
Los encuestados consideraban que los 
retrasos en el proyecto se debieron en 
parte a la inestabilidad de los requisi -
tos del sistema, y otorgaron una pon -
deración del 22 % a esta causa (véase 
el gráfico 2 ).  Gráfico 6Percepción de las partes interesadas sobre quién tomaba las decisiones principales 
en la práctica
Fuente:  Encuesta de auditoría a las partes interesadas en el SIS II.0 %10 %20 %30 %40 %50 %60 %
Desde 2009 Antes de 2009Encuestados que opinaban que las 
decisiones principales eran tomadas por:
Otros No está claro GPMB Contratista 
encargado del 
desarrolloComité 
SISVISComisión
y Consejo 
conjuntamenteConsejo Comisión
23 Observaciones
30 
El pliego de condiciones, publicado 
en junio de 2003, proporcionaba una 
primera descripción de la arquitectura 
física del sistema y de los requisitos 
funcionales, técnicos, de eficacia y de 
migración. A partir de estas especifica -
ciones, se adjudicó a HPS el contrato 
para desarrollar el sistema central en 
octubre de 2004. Después empezó 
a trabajar en la fase I30, el diseño de las 
especificaciones detalladas. Sin embar -
go, debido a los cambios introducidos 
posteriormente en los requisitos del 
sistema, hubo que modificar el contrato 
de desarrollo, lo cual contribuyó a los 
retrasos.
31 
Por ejemplo, en diciembre de 2006, 
se incorporó a la normativa sobre el 
establecimiento, el funcionamiento 
y la utilización del SIS II una capacidad 
adicional, la «amnistía de datos», para 
atender las necesidades de los usuarios. 
Esto concedía a los países miembros 
un plazo de tres años para asegurarse 
de que las alertas transferidas desde el 
SIS 1 se ajustaban a las disposiciones de 
la normativa31. La amnistía de datos no 
constaba en el pliego de condiciones 
y se incorporó en una modificación del 
contrato32.32 
Algunos cambios, como el aumento 
de la capacidad, estaban parcialmente 
vinculados a la duración del proyecto, 
superior a la prevista. El contrato inicial 
de 2004 era para un sistema que debía 
ponerse en marcha en 2006 que podía 
gestionar 15 millones de alertas y am -
pliarse a 22 millones de alertas sin in -
troducir cambios técnicos. A partir de 
2007 se produjo un notable aumento 
de la tasa de crecimiento del número 
de alertas, por lo que se cambiaron los 
requisitos relativos a la capacidad del 
sistema. En la fase final del proyecto se 
introdujo una modificación para que el 
sistema pudiera gestionar 70 millo -
nes de alertas y ampliarse hasta los 
100 millones, basándose en las proyec -
ciones de un estudio volumétrico lle -
vado a cabo por la Comisión en 2009. 
En la migración de abril de 2013 había 
46 millones de alertas. En el gráfico 7  
se muestra la evolución del número de 
registros en la base de datos SIS.30 El contrato se dividió en dos 
fases: la fase I consistía en el 
diseño técnico, y la fase II, en 
el desarrollo y la ejecución del 
sistema.
31 Artículo 54, apartado 1, del 
Reglamento (CE) nº 1987/2006 
del Parlamento Europeo 
y el Consejo, de 20 de 
diciembre de 2006, 
relativo al establecimiento, 
funcionamiento y utilización 
del Sistema de Información 
de Schengen de segunda 
generación (SIS II) (DO L 381 
de 28.12.2006, p. 4), 
y artículo 70, apartado 1, de 
la Decisión 2007/533/JAI del 
Consejo, de 12 de junio de 2007, 
relativa al establecimiento, 
funcionamiento y utilización 
del Sistema de Información 
de Schengen de segunda 
generación (SIS II) (DO L 205 
de 7.8.2007, p. 63).
32 Modificación nº 4 
de 30 de abril de 2008 al 
contrato JAI -C3-2003-01.Gráfico 7Evolución del número de registros en la base de datos SIS
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo a partir de estadísticas del Consejo, de documentación del SIS II y del estudio volumétrico de 
la Comisión de 2009. 020406080100120140
2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025
Proyecciones del estudio volumétrico de 2009Capacidad prevista para SIS II SIS 1 realmillones de registros
24 Observaciones
Sección 2. El coste de 
desarrollo del sistema  
y la red centrales 
aumentó de 23 millones 
de euros a 189 millones 
de euros
Criterios de auditoría
33 
En la fiscalización se examinó si:
a) la Comisión había elaborado un 
presupuesto inicial realista;
b) la Comisión había evitado retrasos 
que incrementaran los costes;
c) la Comisión se había asegurado 
de que el contratista entrega -
ra los productos dentro de los 
plazos previstos y con la calidad 
necesaria;d) los requisitos eran estables;
e) si los trabajos adicionales habían 
sido económicamente ventajosos.
Hasta 2010, la Comisión no 
actualizó su presupuesto glo -
bal del proyecto de 2003
34 
En junio de 2001, el Consejo estimaba 
que el coste del desarrollo del SIS II 
ascendería a 14,6 millones de euros. 
En la Comunicación de la Comisión de 
diciembre de 200133 esta cifra se in -
crementó a 23 millones de euros. Dos 
años después, la Comisión calculaba 
que costaría 35,3 millones de euros34. 
En 2013, al final del proyecto, el coste 
estimado de desarrollo del sistema 
ascendía a 188,6 millones de euros 
(véase el gráfico 8 ). 33 COM(2001) 720 final.
34 COM(2003) 771 final.Gráfico 8Evolución del presupuesto del SIS II
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo a partir de documentación del SIS II.Millones de euros
Reglamento 
y Decisión del 
Consejo (2001)Comunicación de la 
Comisión (2001)Comunicación de la 
Comisión (2003)Documento de tra -
bajo de la Comisión 
(2010)Compromisos hasta 
el final del proyecto 
(abril de 2013)
Diseño, desarrollo 
y migración 14,617, 2 31,3124,5122,8
Red 1,0 45,3
Total de contratos 14,6 18,2 31,3 124,5 168,1
Gastos administrativos 
y de personal de la 
ComisiónDatos no disponibles 4,8 4,0 20,520,5
(Basado  
en el cálculo de 2010)
Total 14,6 23,0 35,3 145,0 188,6
25 Observaciones
35 
La Comisión subrayó que su estima -
ción preliminar de costes de 2001, 
basada en la información entonces 
disponible, era provisional, y la des -
cribió como una hipótesis de trabajo. 
En diciembre de 2003 se actualizó 
para tener en cuenta información más 
reciente, como el estudio de viabili -
dad, pero siguió siendo una hipótesis 
de trabajo que podía incrementaría 
debido a decisiones sobre los requisi -
tos de los usuarios o a la necesidad de 
contar con ayuda externa para cumplir 
el apretado calendario.
36 
La Comisión no presentó una esti -
mación revisada más realista cuando 
disponía de información más completa 
sobre el diseño del sistema y de la red 
y conocía la dificultad y complejidad 
del proyecto y de su entorno. Por 
ejemplo, el coste de la red se estimó 
en 1 millón de euros en 2001, pero no 
se incluyó en las estimaciones de 2003 
porque quedaba cubierto por otras 
partidas del presupuesto de la UE. En 
mayo de 2005, la Comisión presentó 
un presupuesto de 132 millones de eu -
ros para los gastos de funcionamien -
to del SIS II en el período 2007 a 2013, 
tras su lanzamiento, previsto para 
principios de 200735. Dicho presupues -
to contenía la información de que los 
costes de red de una línea dedicada 
a los puntos de acceso nacionales del 
SIS II ascenderían a 6 millones de euros 
anuales. Sin embargo, el presupuesto 
global del proyecto de desarrollo  del 
SIS II no volvió a presentarse hasta 
2010, cuando la Comisión estableció 
los compromisos contraídos hasta la 
fecha y los costes previsibles para la 
finalización del SIS II36.37 
Pese a que la mayoría de los encues -
tados no participaron en el proyecto 
SIS II en 2001, un 57 % de ellos con -
sideraba que el presupuesto inicial 
del proyecto de 23 millones de euros 
no era realista teniendo en cuenta 
la información disponible en aquel 
momento, ya que se basaba, por 
ejemplo, en un plazo tan irrealizable 
(véanse los apartados 9 y 10) como la 
estimación revisada de 2003. Cuando 
se pidió a los encuestados que pon -
derasen las causas del incremento en 
los costes del desarrollo del sistema 
central, consideraron que el incremen -
to se debía en parte al hecho de que 
el presupuesto inicial no se basara en 
un análisis técnico realista. Otorgaron 
una ponderación del 24 % a esta causa 
(véase el gráfico 9 ).35 COM(2005) 236 final, 
de 31 de mayo de 2005, 
y COM(2005) 236 final/2, 
de 23 de agosto de 2005. La 
dotación presupuestaria de 
132 millones de euros de la 
ficha financiera cubría los 
gastos de funcionamiento 
del sistema central y la red 
del SIS II y destinaba también 
40 millones de euros al 
desarrollo y funcionamiento 
de un motor de búsqueda 
basado en un identificador 
biométrico.
36 SEC(2010) 436 final, 
de 12 de abril de 2010.
26 Observaciones
El retraso en la finalización 
del SIS II produjo un incre -
mento de los costes
38 
Según lo previsto inicialmente, el SI S II 
debería haber estado terminado en 
diciembre de 2006 para atender a las 
necesidades de los nuevos países 
miembros, pero se finalizó con más 
de seis años de retraso, en abril de 
2013 (véanse los apartados 9 a 32). Los 
encuestados opinaron que las exten -
sas prórrogas del plazo de entrega del 
proyecto contribuyeron al incremento de los costes, y otorgaron una pon -
deración del 31 % a esta causa (véase 
el gráfico 9 ). La prolongación del 
proyecto provocó incrementos en de -
terminados costes, como la garantía de 
calidad y el uso de la red. Pese a que 
en el principal contrato de desarrollo 
de SIS II se establecía un precio fijo, los 
retrasos dieron lugar a actualizaciones 
(véase el apartado 43) y al aumento 
de la capacidad para gestionar el 
significativo incremento en el número 
de alertas a partir de 2007 (véase el 
apartado 32). Los factores determinan -
tes de los retrasos en el SIS II también 
incrementaron los costes.Gráfico 9Causas del incremento de los costes del SIS II central
Fuente:  Encuesta de auditoría a las partes interesadas en el SIS II.El proyecto tardó más de lo 
previsto en completarse 31 %El presupuesto inicial no se basó en 
un análisis técnico realista 24 %
Posición negociadora 
poderosa del contratista 5 %Introducción de cambios
en los requisitos 27 %Otros 3 %
Bajo rendimiento del contratista 10 %
27 Observaciones
Rendimiento insuficiente del 
sistema creado por el prin -
cipal contratista encargado 
del desarrollo en la primera 
parte del proyecto
39 
La Comisión no contaba con recursos 
suficientes para supervisar eficazmen -
te al principal contratista encargado 
del desarrollo (véase el apartado 
18). En 2005, los países miembros 
señalaron la escasa calidad de los 
primeros documentos elaborados por 
HPS37. Cinco de los seis países miem -
bros entrevistados y el contratista 
responsable del control de calidad 
consideraban que las especificaciones 
iniciales facilitadas por HPS eran de 
poca calidad. El fallo de los ensayos 
del sistema operativo en diciembre de 
2008 reveló que HPS había creado un 
sistema de rendimiento insuficiente 
(véase el apartado 19). Al no entregar 
el sistema en el plazo fijado cumplien -
do los requisitos de calidad contribuyó 
al retraso del proyecto, que a su vez 
dio lugar a un incremento de los costes 
(véase el apartado 38). Los encuesta -
dos opinaron que el incremento de 
los costes se debió en parte al bajo 
rendimiento del principal contratista 
encargado del desarrollo, y otorgaron 
una ponderación del 10 % a esta causa 
(véase el gráfico 9 ).
40 
La Comisión solo podía exigir a HPS 
una indemnización de 390 000 euros  
(menos del 0,5 % de la cuantía fi -
nal del contrato, que ascendía 
a 82,4 millones de e uros38, véase el 
apartado 44) específicamente por no 
haber entregado a tiempo el informe 
de los ensayos del sistema operativo. 
Otros problemas de rendimiento no re -
cibieron ninguna sanción financiera39.41 
El principal contratista encargado del 
desarrollo superó el ensayo del primer 
objetivo intermedio en marzo de 2010 
y aplicó satisfactoriamente la fase final 
del proyecto y el ensayo del segundo 
objetivo intermedio en mayo de 2012 
(véase el apartado 63). Solo el 11 % de 
los encuestados consideraban que la 
Comisión colaboró eficazmente con el 
principal contratista encargado del de -
sarrollo en el período anterior a 2009, 
pero este porcentaje aumentó al 64 % 
en el período posterior a 2009. Cuatro 
de los seis países miembros entrevista -
dos durante la fiscalización señalaron 
la repercusión positiva del cambio 
en el equipo de gestión del principal 
contratista encargado del desarrollo 
para ejecutar la fase final del proyecto 
a partir de 2010.
Los cambios introducidos 
en los requisitos del sistema 
provocaron un incremento 
de los costes
42 
Los encuestados consideraban que el 
incremento de los costes se debía en 
parte a los requisitos nuevos o a las 
modificaciones en los existentes, como 
la introducción de la amnistía de datos 
o el aumento de la capacidad (véanse 
los apartados 31 y 32), y otorgaron una 
ponderación del 27 % a esta causa 
(véase el gráfico 9 ). 37 Comments on the Commission’s 
progress report for SIS II, 
y Council of the European 
Union note from SIS -TECH WG 
to SIS -SIRENE WG, 8861/05, 
de 13 de mayo de 2005 
(comentarios al informe de 
situación de la Comisión sobre 
SIS II, y Consejo de la Unión 
Europea, nota de SIS -TECH WG 
a SIS -SIRENE WG, 8861/05).
38 Por el contrato del VIS con 
HPS, que estaba combinado 
con el contrato del SIS II, 
la Comisión exigió una 
indemnización de unos 
9 millones de euros, lo 
cual representa más de un 
20 % de la cuantía total del 
contrato VIS.
39 En el informe del Servicio 
de Auditoría Interna 
de junio de 2006 sobre la 
gestión informática en la 
Dirección General de Justicia, 
Libertad y Seguridad se 
señalaba que en esta dirección 
general la calidad de los 
resultados se percibía como 
insuficiente. En el informe 
se recomendaba que los 
pagos de las prestaciones 
se ajustaran más al trabajo 
realizado y que los futuros 
contratos incorporasen un 
mecanismo de sanción eficaz 
para garantizar el puntual 
suministro de prestaciones 
conformes a las normas 
básicas de calidad.
28 Observaciones
43 
Los cambios en los requisitos im -
plicaban la modificación del prin -
cipal contrato de desarrollo y en 
consecuencia repercutieron en los 
costes. El coste de la amnistía de 
datos ascendió a 505 000 euros. La 
modificación más significativa fue la 
nº 15 de diciembre de 2010, por un 
importe de 35,0 millones de euros 
para la fase final del proyecto. Esta 
modificación supuso una importante 
transformación40 e incorporó nuevos 
requisitos relativos a la capacidad, el 
rendimiento, la estrategia de ensayo, el 
documento del control de las interfa -
ces, las actualizaciones del software  
y la migración del sistema41.La Comisión incrementó la 
cuantía del principal con -
trato de desarrollo, que 
pasó de 20 millones de 
euros a  82 millones de euros 
mediante modificaciones 
negociadas
44 
La cuantía del contrato inicial con 
HPS para desarrollar el SIS II en octu -
bre de 2004 era de 20,3 millones de 
euros42. El importe del contrato era 
fijo y no especificaba los precios de 
paquetes de trabajos menores bien 
definidos que podrían usarse para 
introducir ajustes en el proyecto sin 
renegociaciones. Las modificaciones 
introducidas cuadruplicaron su valor, 
que alcanzó los 82,4 millones de euros 
en 201343. En el gráfico 10  se muestra 
la evolución de la cuantía del principal 
contrato de desarrollo del SIS II. 40 Conclusions of the first 
meeting of the evaluation 
committee on the negotiated 
procedure C2-2009-01 SIS II , 
17 de septiembre de 2010.
41 SEC(2010) 1138 final.
42 3,3 millones de euros 
en la fase I (el diseño 
técnico pormenorizado) 
y 17,0 millones de euros en la 
fase II (desarrollo y entrega del 
sistema).
43 Se trataba de un total de 
veintisiete modificaciones 
introducidas en el principal 
contrato de desarrollo de SIS II 
y VIS (los contratos de ambos 
sistemas agrupados en un 
único acuerdo).Gráfico 10Valor del principal contrato de desarrollo del SIS II
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo a partir de las modificaciones del contrato del SIS II.0102030405060708090
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013millones de euros acumuladosNos 24, 25 y 27
Nos 12, 13 y 15
(Fase ﬁnal del proyecto)
Nos 9 y 11Nº 5Nº 4Modiﬁcación  Nº 2
29 Observaciones
45 
Las modificaciones acordadas entre 
2006  y 2008 incrementaron la cuantía 
del contrato con el principal con -
tratista encargado del desarrollo en 
14,1 millones de euros (69 %) hasta 
alcanzar los 34,4 millones de euros 
(véase el gráfico 10 ). Antes del primer 
incremento de 4 millones de euros 
en diciembre de 2006 (modificación 
nº 2), la Dirección General de Interior 
consultó a la Dirección General de 
Presupuestos sobre la posibilidad de 
negociar un incremento de la cuantía 
del contrato con el contratista, y esta 
última aconsejó que, con arreglo al 
artículo 126, apartado 1, letra e), de las 
normas de desarrollo del Reglamento, 
la Dirección General de Interior podía 
negociar modificaciones por servicios 
complementarios que no figurasen en 
el primer contrato pero que fueran ne -
cesarios. Con arreglo al citado artículo, 
la cuantía acumulada de los contratos 
complementarios no debería supe -
rar el 50 % de la cuantía del contrato 
inicial44. La cuantía inicial del contrato 
SIS II era de 2 0,3 millones de euros , por 
lo que la cuantía total de las modifi -
caciones negociadas con arreglo al 
artículo 126, apartado 1, letra e), no 
podían exceder los 10,2 millones de 
euros.
46 
En 2008, la cuantía total de las modifi -
caciones alcanzó el límite del 50 %. La 
Dirección General de Interior negoció 
ulteriores modificaciones con arreglo 
al artículo 126, apartado 1, letra b), de 
las normas de desarrollo del Regla -
mento financiero45. Este artículo no 
limita la cuantía total de las modifica -
ciones, pero solo puede aplicarse con 
la condición de que el contrato solo se 
adjudique a una empresa en particu -
lar (lo que se denomina «secuestro» 
técnico). 47 
En el pliego de condiciones para el 
SIS II no se preveía un sistema como un 
conjunto de elementos que pudieran 
ser fácilmente reutilizados por otro 
contratista46. La Dirección General de 
Interior decidió que, por razones téc -
nicas, el contrato para la modificación 
de 35,0 millones de euros en 2010 para 
la fase final del proyecto solo podía 
ser adjudicado al principal contratista 
encargado del desarrollo, HPS, pues 
consideraba que ningún otro contra -
tista habría podido realizar SIS II con 
la calidad requerida dentro del pla -
zo establecido por el mismo precio. 
Además, la convocatoria de una nueva 
licitación habría supuesto más tiempo. 
Por su parte, la Comisión consideró 
que, puesto que el contrato del SIS II 
estaba agrupado con el del Sistema 
de Información de Visados, rescindir el 
contrato del SIS II podría haber pertur -
bado el desarrollo del otro.
48 
La Comisión consideró que no podía 
justificar un nuevo procedimiento de 
licitación pública desde el punto de 
vista de la buena gestión financiera 
e incrementó la cuantía del contrato, 
que pasó de 20,3 millones de euros 
a 82,4 millones de euros, con el contra -
tista que había entregado un sistema 
de rendimiento insuficiente en 200847. 
El aumento se realizó a través de una 
serie de modificaciones negociadas: 
Aunque este procedimiento está pre -
visto en el reglamento Financiero, todo 
procedimiento negociado comporta 
el riesgo inherente de que los precios 
pagados no sean competitivos.  44 Según el artículo 126, 
apartado 1, letra e), de las 
normas de desarrollo del 
Reglamento financiero, los 
órganos de contratación 
podrán recurrir a un 
procedimiento negociado 
(sin concurso), en el 
supuesto de servicios y obras 
complementarios que, aun 
no figurando en el proyecto 
inicial ni en el primer contrato 
celebrado, sean necesarios, 
por circunstancias imprevistas 
e independientes del órgano 
de contratación, para la 
ejecución de los servicios 
o las obras y no puedan 
ser separados del contrato 
principal sin mayores 
inconvenientes. La cuantía 
acumulada de los contratos 
complementarios no deberá 
superar el 50 % de la cuantía 
del contrato inicial.
45 Con arreglo al artículo 126, 
apartado 1, letra b), de las 
normas de desarrollo del 
Reglamento financiero, los 
órganos de contratación 
podrán recurrir a un 
procedimiento negociado 
(sin concurso), en los 
contratos cuya ejecución 
deba encomendarse, por 
razones de especificidad 
técnica, artística o por razones 
de protección de derechos 
exclusivos, a un operador 
económico determinado.
46 Este enfoque basado en 
componentes se describe 
en la metodología para 
el desarrollo de software  
utilizado en la Comisión 
Europea (RUP@EC). El Rational 
Unified Process (RUP@EC) 
era la metodología estándar 
para el desarrollo de software  
en la Comisión establecida 
en la 2004 la Comunicación 
a la Comisión de 2004 «the 
improvement of information 
technology governance in the 
Commission»
47 En 2012, las modificaciones 
por valor de 4,7 millones 
de euros incrementaron la 
cuantía total a 82,4 millones 
de euros.
30 Observaciones
49 
Pero la Comisión, consciente del 
riesgo, en la negociación de la mo -
dificación nº 15 para la fase final del 
proyecto tomó medidas para obte -
ner garantías de que el precio fuera 
razonable. La oferta inicial presentada 
por HPS ascendía a 49,9 millones de 
euros. Una vez alcanzado el consen -
so sobre el contenido de la oferta, la 
Comisión realizó su propia estimación 
de 25,8 millones de euros y después, 
tras comparar los precios de una 
muestra del 10 % de los elementos de 
hardware  con los del contrato marco 
gestionado por la Dirección General 
de Informática48, constató que los 
precios propuestos doblaban a los 
otros y pudo acogerse a la cláusula de 
mejor cliente que garantizaba el mejor 
precio a la Comisión. Gracias a estas 
medidas redujo la oferta inicial de HPS 
en un 30 %, de 49,9 millones de euros 
a 35,0 millones de euros, aunque una 
licitación competitiva podría haber 
permitido un mayor ahorro.Sección 3. La Comisión no 
garantizó en el modelo de 
negocio aplicado al SIS II 
que volvieran a evaluarse 
exhaustivamente los cos -
tes y los beneficios previs -
tos ni su actualización 
para tener en cuenta los 
cambios importantes
Criterios de auditoría
50 
En la fiscalización se examinó si la 
Comisión evaluó de nuevo el modelo 
de negocio de SIS II cuando los costes 
y los beneficios previstos sufrieron 
cambios significativos.
Al asumir la responsabilidad 
del proyecto, en su modelo 
de negocio actualizado para 
SIS II, la Comisión no previó 
que volvieran a evaluarse 
exhaustivamente todos los 
costes, los beneficios previs -
tos y las alternativas
51 
Los países Schengen adoptaron la 
Decisión de desarrollar SIS II en diciem -
bre de 1996 después de sopesar las 
ventajas e inconvenientes de realizar 
una ampliación de SIS 1. En las estima -
ciones de costes del SIS II se incluía un 
cálculo del coste del desarrollo de los 
sistemas nacionales y se reconocía que 
excederían considerablemente los cos -
tes de desarrollo del sistema central49.48 Correo electrónico de la 
Dirección General de Interior 
al principal contratista 
encargado del desarrollo, 
7 de septiembre de 2010.
49 SCH/OR.SIS(96) 165, 
de 15 de diciembre de 1996, 
Note from the Presidency of 
the SIS Steering Committee.  
Nota de la presidencia del 
Comité director de SIS, que 
calculó que el coste del nuevo 
sistema central ascendería 
a entre 50 y 60 millones de 
francos franceses (entre 
8 y 9 millones de euros) 
y que el coste de cada nuevo 
sistema nacional se situaría 
entre 20 y 25 millones 
de francos franceses 
(entre 3 y 4 millones de euros).
31 Observaciones
52 
En 2001, el Consejo describió los costes 
y beneficios del SIS II en los siguientes 
términos50:
a) El desarrollo del sistema central 
costaría 14,6 millones de euros.
b) La razón primordial para desarro -
llar el SIS II era conectar a un nú -
mero creciente de países después 
de la ampliación. SIS II se bene -
ficiaría asimismo de los últimos 
avances tecnológicos y de nuevas 
funciones.
53 
Para la mayoría de los encuestados 
(76 %), esta justificación inicial del 
SIS II era convincente, y los beneficios 
justificaban los costes. En 2001, no 
se había solicitado que la propuesta 
del proyecto SIS II se presentara a la 
Dirección General de Informática para 
su aprobación. En 2004, la gobernanza 
informática institucional y los contro -
les de la Comisión se reforzaron a raíz 
de una Comunicación sobre la gober -
nanza de la tecnología de la informa -
ción51 en la que se recomendaba que 
la Dirección General de Informática 
emitiera un dictamen sobre el desarro -
llo de nuevos sistemas de información 
proyectados por direcciones genera -
les independientemente de la fuente 
presupuestaria (tanto administrativa 
como operativa). En la práctica, desde 
2004, siguieron este procedimiento 
solo los proyectos financiados con car -
go al presupuesto administrativo, pero 
no, en general, los proyectos, como el 
SIS II, financiados con cargo a presu -
puestos operativos52.54 
Cuando se le encomendó el desa -
rrollo del SIS II, la Comisión publicó 
comunicaciones en diciembre de 2001 
y en diciembre de 2003 basadas en la 
justificación de la legislación de 2001 
y que revisaban el cálculo de los costes 
(véase el gráfico 8 ). Sin embargo, el 
modelo de negocio actualizado de 
la Comisión para SIS II no ofrecía un 
examen exhaustivo de los costes, los 
beneficios y las alternativas:
a) Las estimaciones preliminares 
e indicativas, que no se revisaron 
hasta 2010, subestimaban conside -
rablemente la verdadera magnitud 
de la inversión necesaria (unos 
500 millones de euros al final del 
proyecto): 189 millones de euros 
para desarrollar el sistema central 
(véase el apartado 34), y una esti -
mación de más de 330 millones de 
euros para desarrollar los sistemas 
nacionales53. El coste del desarro -
llo de los sistemas nacionales se 
cargó a los presupuestos naciona -
les, pero contó con una ayuda de 
95 millones de euros del Fondo 
para las Fronteras Exteriores de la 
UE. Los sistemas nacionales son 
parte integrante del Sistema de 
Información de Schengen puesto 
que los principales usuarios finales 
del SIS II accederán al sistema cen -
tral a través de su sistema nacional 
(véase el gráfico 1 ). Aunque la 
realización de los proyectos nacio -
nales SIS II no era cometido de la 
Comisión, la coordinación de estos 
era esencial para el éxito del pro -
yecto54, hecho reconocido por los 
países miembros en su propuesta 
inicial de 1996 para SIS II (véase el 
apartado 51). Sin embargo, ni las 
estimaciones preliminares ni en 
las subsiguientes presentadas por 
la Comisión se incluía el coste del 
desarrollo de aquellos.  50 Reglamento (CE) 
nº 2424/2001 del Consejo, 
Decisión 2001/886/JAI del 
Consejo e Iniciativa del Reino 
del Bélgica y del Reino de 
Suecia con vistas a la adopción 
de un Reglamento del Consejo 
sobre el desarrollo del Sistema 
de Información de Schengen 
de segunda generación (SIS II) 
(9844/2001).
51 SEC(2004) 1267. La gobernanza 
informática institucional y los 
controles de la Comisión 
se reforzaron a través de 
otras Comunicaciones en 
2010 y 2011 en parte como 
respuesta a la sensibilización 
respecto del riesgo para la 
reputación que supone la 
ejecución de proyectos de 
sistemas informáticos de gran 
magnitud: SEC(2010) 1182 
y SEC(2011) 1500, de 
30 de noviembre de 2011.
52 El grupo de trabajo 
Methodology, Architecture, 
Portfolio Management Working 
Group  (MAP), presidido por 
la Dirección General de 
Informática, se encarga de 
revisar los documentos de 
identificación de los proyectos 
elaborados por las direcciones 
generales antes de liberar los 
fondos administrativos.
53 En un informe de 2009 al Grupo 
de trabajo SIS -TECH [8708/09 
de 19 de mayo de 2009, Note 
from Presidency on Alternative 
Scenario Assessment Paper 
SIS 1+RE  (Nota de la presi -
dencia sobre el documento 
de evaluación de la solución 
alternativa SIS 1+RE)], se calcu -
laba que los costes invertidos 
por los países miembros en 
los sistemas nacionales SIS II 
hasta mayo de 2009 ascendían 
a 170 millones de euros. Las 
estimaciones de los países 
miembros en el contexto 
de la evaluación intermedia 
del Fondo para las Fronteras 
Exteriores de la Comisión 
identificaban otras inversiones 
en los sistemas nacionales SIS II 
de unos 160 millones de euros 
entre 2009 y 2012. La inversión 
total es considerablemente ma -
yor, porque no se disponía de 
las cifras de Dinamarca, Estonia, 
Alemania, Grecia, Luxembur -
go, los Países Bajos, Portugal, 
España y Suiza. De la inversión 
total en sistemas nacionales de 
más de 330 millones de euros 
hasta el final de 2012, la Comi -
sión, a través del Fondo para 
las Fronteras Exteriores, aportó 
76 millones de euros y otros 
19 millones de euros en 2013.
32 Observaciones
b) El modelo establecía las ventajas 
del SIS II por su contribución a la 
lucha contra el crimen o al refuer -
zo de las fronteras exteriores, ni los 
problemas a los que debía hacer 
frente SIS II ni al modo en que se 
mediría su éxito.
c) El modelo no consideraba solucio -
nes alternativas; por ejemplo, no 
explicaba por qué no era posi -
ble ampliar SIS 1 a otros países 
miembros. Cinco de los seis países 
miembros entrevistados durante 
la fiscalización consideraban que 
SIS 1 podría haberse ampliado 
a los nuevos países miembros. 
Cuando, al final de 2006, SIS II no 
estaba disponible como se había 
previsto, SIS 1 fue efectivamente 
modificado y se lanzó SISone4all 
en diciembre de 2007 para incor -
porar a los nuevos países miem -
bros (véase el apartado 11).
La Comisión no volvió 
a evaluar  exhaustivamente 
el modelo de negocio 
durante el proyecto pese 
a que se produjeron cambios 
significativos  en los costes 
y en los beneficios previstos
55 
Decisiones clave como la de 2004 de 
iniciar la planificación detallada, la 
de 2005 de activar la fase II del proyec -
to55 y la de 2009-2010 de proseguir con 
el SIS II después de haberlo compara -
do con el SIS 1+RE (véanse los aparta -
dos 62 y 63) se adoptaron en el marco decisorio del proyecto. El mecanismo 
institucional introducido en la Comi -
sión a partir de 2010 para decidir si ha -
bía que continuar o no con los proyec -
tos de tecnologías de la información 
no era aplicable al pro yecto SIS II56. Las 
decisiones de prolongación del desa -
rrollo del SIS II se financiaron con el 
presupuesto aprobado para los gastos 
de funcionamiento del SIS II tras su 
lanzamiento (véase el apartado 36)57. 
En las decisiones de prolongación del 
proyecto SIS II no se volvieron a eva -
luar de forma exhaustiva los costes 
generales y los beneficios previstos, 
pese a que ambos habían sufrido im -
portantes cambios.
56 
Los costes de desarrollo del sistema 
central fueron muy superiores a los 
inicialmente estimados (véanse los 
apartados 34 a 49). La prolongación 
del proyecto más allá de lo previsto 
también provocó costes adicionales, 
porque fue necesario actualizar el SIS 1 
(véase el apartado 59). Los retrasos 
y los cambios en el diseño del SIS II 
también incrementaron el coste del 
desarrollo de los sistemas nacionales. 
Cuatro de los seis países miembros 
entrevistados relataron que habían 
adquirido material para su sistema 
nacional que no usaron porque había 
quedado obsoleto. En la encuesta de 
auditoría, el 74 % de los encuestados 
de los países miembros consideraba 
que la necesidad de buscar fondos adi -
cionales para financiar los continuos 
cambios y las prórrogas del plazo para 
concluir el proyecto afectaron negati -
vamente al desarrollo de sus sistemas 
nacionales.  54 En el plan del proyecto 
SIS II, de 3 de marzo de 
2008, se explica que el 
proyecto también incluía 
la coordinación de la 
preparación nacional en 
cada país participante en 
el SIS II: la Comisión no se 
encargaba de llevar a cabo 
los proyectos, pero como 
la preparación nacional 
repercute en el proyecto 
SIS II, se considera esencial. 
La Comisión no supervisó de 
cerca los progresos realizados 
en los países miembros; 
desconocía, por ejemplo, la 
falta de avances en desarrollo 
del sistema en Finlandia hasta 
que este país no superó el 
ensayo completo en el verano 
de 2012.
55 En un principio, el contrato 
de desarrollo abarcaba 
únicamente la fase I (diseño). 
La activación de la fase II 
(desarrollo y entrega del 
sistema) se dejaba al criterio 
de la Comisión teniendo en 
cuenta los resultados de la 
fase I y las disponibilidades 
presupuestarias.
56 El Comité de alto nivel en 
materia de tecnologías de 
información (ISPMB), presidido 
por el director general de 
la Dirección General de 
Informática, examina los 
informes intermedios anuales 
sobre grandes proyectos 
informáticos y facilita alertas 
rápidas sobre las dificultades 
detectadas. En 2011, la 
Dirección General de Interior 
acordó con los organismos 
de gobernanza informática 
de la Comisión que el ISPMB 
no tenía competencias en el 
proyecto SIS II.
57 COM(2010) 633 final, 
de 5 noviembre de 2010, 
y COM(2011) 391 final, 
de 29 junio de 2011.
33 Observaciones
57 
A medida que los costes del SIS II au -
mentaban, perdía importancia el prin -
cipal beneficio previsto (conectar al 
creciente número de países miembros 
tras la ampliación), debido a la aplica -
ción del SISone4all en 2007 (véase el 
apartado 11). En la encuesta, se pidió 
a los participantes que ponderaran las 
justificaciones para desarrollar SIS II 
al inicio y al final del proyecto. Según 
lo encuestados, al inicio del proyecto 
la justificación más importante era 
conectar a un número mayor de países 
miembros, mientras que al final, la im -
portancia de esta justificación dismi -
nuyó, pasando del 36 % al 15 % (véase 
el gráfico 11 ). Otros motivos para 
desarrollar SIS II también recibieron 
ponderaciones diferentes al final y al 
inicio del proyecto. Por ejemplo, evitar 
el daño a la reputación de la UE58 y la 
protección de las inversiones ya reali -
zadas adquirieron mayor importancia 
al final del proyecto.  58 En su informe anual de 
actividades de 2011, la 
Dirección General de Interior 
de la Comisión formulaba una 
reserva sobre los riesgos para 
la reputación de la Comisión 
debidos a los retrasos en la 
ejecución de SIS II.Gráfico 11Justificación del desarrollo del SIS II
Fuente:  Encuesta de auditoría a las partes interesadas en SIS II.0 %5 %10 %15 %20 %25 %30 %35 %40 %
Final del proyecto Inicio del proyectoOtros Proteger las
inversiones
realizadasEvitar el daño 
a la reputación 
de la UETransferencia del SIS 
a las instituciones
de la UECapacidad
y rendimientoNuevas 
funcionesMás países 
miembros
34 Observaciones
58 
La segunda justificación más impor -
tante del SIS II al inicio del proyecto 
(aportar nuevas funciones) se convirtió 
en la más importante al final. SIS II 
proporciona a los usuarios finales 
nuevas funciones tales como nuevas 
categorías de alerta (aeronaves, bu -
ques, contenedores y medios de pago 
sustraídos), la posibilidad de enlazar 
diferentes alertas (por ejemplo, entre 
personas y vehículos) y la capacidad de 
almacenar documentos relacionados 
con una alerta (por ejemplo, órdenes 
de detención europeas) que conten -
gan información biométrica. El 82 % 
de los encuestados consideraba que el 
SIS II contaba con funciones adiciona -
les significativas que proporcionaban 
a los usuarios finales ventajas prácticas 
palpables con respecto al SIS 1 (véase 
el gráfico 12 ).59 
No obstante, al final del proyecto, 
independientemente de las nuevas 
funciones, los encuestados estaban 
menos seguros de los beneficios del 
SIS II con respecto al SIS 1; considera -
ban que la segunda justificación más 
importante del SIS II al final del pro -
yecto eran las ventajas no funcionales, 
tales como la mayor capacidad y ren -
dimiento. Sin embargo, solo el 52 % de 
los encuestados opinaba que el SIS II 
presentaba ventajas no funcionales 
significativas con respeto al SIS 1 (véa -
se el gráfico 12 ). Esto se debía a que se 
habían realizado varias actualizaciones 
del SIS 1 por los retrasos en el desarro -
llo del SIS II (véase la cronología en el 
anexo ):Gráfico 12Ventajas del SIS II con respecto al SIS 1
Fuente:  Encuesta de auditoría a las partes interesadas del SIS II.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
De acuerdoNi de acuerdo ni 
en desacuerdo En desacuerdoExistía un mecanismo 
eﬁcaz para decidir la 
interrupción del SIS II 
basado en la justiﬁcación 
del proyectoLos beneﬁcios 
derivados del  
SIS II justiﬁcan 
los costesEl SIS II cuenta con 
funciones adicionales 
signiﬁcativas que 
aportan ventajas 
prácticas con respecto 
al SIS 1El SIS II presenta ventajas 
no funcionales
con respecto al SIS 1 
(capacidad
y rendimiento)Encuestados
35 Observaciones
a) En 2006, después de renovar el 
hardware  y de añadir funciones, 
fue rebautizado como SIS 1+R.
b) En 2007 se conectaron nuevos 
países miembros a través del 
SISone4all.
c) En 2011, al vencer los contratos de 
mantenimiento, SIS 1+R fue redi -
señado y reprogramado en Java 
(sustituyendo al anterior C++). Dos 
de los seis países miembros entre -
vistados durante la fiscalización 
consideraban que el rendimiento 
del nuevo sistema modular, rebau -
tizado SIS 1+R2, era equivalente al 
del SIS II.
60 
En 2009, el SIS II llevaba ya dos años 
de retraso con respecto al plazo inicial, 
los costes habían aumentado, los 
beneficios previstos habían disminui -
do y el sistema no había superado los 
ensayos de los sistemas operativos al 
final de 2008. Pese a las dificultades, 
retrasos e incrementos en los costes, 
la mayoría de las partes interesadas 
deseaban seguir desarrollando el SIS II. 
Solo el 19 % de los encuestados para 
la fiscalización creían que debería 
haberse interrumpido el desarrollo del 
SIS II. Sin embargo, el proyecto había 
llegado a un importante momento 
de Decisión y, en febrero de 2009, la 
Presidencia del Consejo pidió que se 
consideraran detenidamente solucio -
nes alternativas59. 61 
Sin embargo, no se tomó ninguna 
Decisión sobre si continuar o cancelar 
el proyecto sobre la base de un análisis 
de costes y beneficios. Solo el 30 % de 
los encuestados consideraba que exis -
tía un mecanismo eficaz para adoptar 
dicha Decisión (véase el gráfico 12 ). La 
Comisión no volvió a evaluar los costes 
globales (incluidos los del desarrollo 
de los sistemas nacionales) ni los bene -
ficios previstos que se obtendrían del 
SIS II (como su contribución a reforzar 
la seguridad de la UE). No demostró 
que el proyecto siguiera siendo una 
prioridad organizativa que generara 
mayor rendimiento de la inversión que 
otras oportunidades. En la encuesta 
de fiscalización, solo el 38 % de los 
encuestados consideraban que los 
beneficios previstos del SIS II justifica -
ban los costes finales de su desarrollo 
(véase el gráfico 12 ).
62 
Aunque no volviera a evaluar los 
costes y los beneficios globales del 
SIS II, en mayo de 2009, la Comisión 
contribuyó a una comparación con la 
solución alternativa del SIS 1+RE, que 
requería la modificación del SIS 1+R 
para incorporar las funciones del 
SIS II60. De este modo se reconocía, por 
vez primera, que existían una alternati -
va al SIS II61. La Comisión reconoció de 
que las consecuencias financieras para 
los proyectos nacionales SIS II de los 
países miembros eran considerables, 
aunque la comparación no tuviera en 
cuenta los costes de desarrollo de los 
sistemas nacionales62. Cinco de los 
seis países miembros entrevistados 
durante la fiscalización percibían que 
la comparación se inclinaba en exceso 
a favor de la opción de continuar con 
el SIS II y subestimaba el tiempo y los 
costes necesarios para terminar el SIS II 
mientras resaltaba las dificultades de 
cambiar al SIS 1+RE.  59 Documento del Consejo 
6067/09, 3 de febrero de 2009, 
Note from Presidency on SIS II 
implementation measures.
60 Documento del Consejo 
10005/09, de 20 de mayo de 
2009, Note from Presidency 
and Commission Services to 
Article 36 Committee, Report on 
the further direction of SIS II and 
SEC(2010) 436 final.
61 Las opciones estudiadas, por 
ejemplo, en el documento 
de trabajo de la Comisión 
de 31 de agosto de 2006 
relativo a la reprogramación 
global del SIS II, implicaban 
en todos los casos la 
continuación del desarrollo 
del SIS II. En noviembre de 
2006, la Comisión insistió en 
la imposibilidad técnica de 
añadir nuevas funciones al 
SIS 1. Véase House of Lords, 
European Union Committee, 
9th Report of Session 2006-07, 
Schengen Information 
System II (SIS II), report with 
evidence, 2 March 2007 reply to 
question 441 .
62 Conclusiones del Consejo de 
Justicia y Asuntos de Interior, 
26 y 27 de febrero de 2009.
36 Observaciones
63 
En junio de 2009, el Consejo decidió 
continuar con el SIS II63, pero introdujo 
dos ensayos de objetivos intermedios 
y estableció medidas para suspender 
el contrato de desarrollo y optar por 
la hipótesis alternativa de SIS 1+RE si 
el sistema no superaba algunos de los 
ensayos64.Sección 4. Durante la 
primera parte del 
proyecto , la Comisión 
aplicó las enseñanzas 
extraídas para completar 
el SIS II y elaborar futuros 
proyectos
Criterios de auditoría
64 
En la fiscalización se examinó si la Co -
misión había efectuado una evaluación 
del proyecto SIS II y si las enseñanzas 
extraídas en la gestión del SIS II se 
aplicó a las siguientes fases del proyec -
to, a otros proyectos de tecnologías 
de la información de la Comisión y a la 
nueva Agencia Europea para la Gestión 
Operativa de Sistemas Informáticos de 
Gran Magnitud en el Espacio de Liber -
tad, Seguridad y Justicia (eu -LISA).
La Comisión aplicó en la 
fase final las enseñanzas 
extraídas  en la primera parte 
del proyecto
65 
La Comisión aplicó los conocimien -
tos, la experiencia y la comprensión 
adquiridos durante la primera parte 
del proyecto para llevar a cabo con 
éxito la fase final. En la encuesta de 
auditoría se aprecia una clara diferen -
cia entre la primera parte del proyecto, 
hasta 2009, y la fase final del proyecto, 
a partir de 2010. En el gráfico 13  se 
muestra el cambio de enfoque de la 
Comisión en la fase final del proyecto 
para abordar las causas de los retrasos 
y los incrementos en los costes y com -
pletar el SIS II. Dos de los seis países 
miembros entrevistados observaron 
que la gestión de la fase final del pro -
yecto era apropiada para un proyecto 
de tecnologías de la información de 
gran magnitud.63 Documento del 
Consejo 10708/09, 
de 5 de junio de 2009, 
Conclusiones del Consejo 
sobre la orientación futura del 
SIS II.
64 El sistema superó el ensayo del 
primer objetivo intermedio en 
marzo de 2010, y el ensayo del 
segundo objetivo intermedio 
en mayo de 2012.
37 Observaciones
La Comisión ya ha aplicado 
a otros proyectos las ense -
ñanzas extraídas con el SIS II
66 
La Comisión no ha llevado a cabo una 
evaluación formal con representantes 
de todas las partes interesadas para 
recapitular las enseñanzas extraídas en 
la gestión del proyecto, pero ha aplica -
do algunas experiencias extraídas del 
SIS II a otros proyectos de la Comisión 
mediante:a) directrices de gestión de 
proyectos;
b) Comunicaciones en las que recapi -
tulaba las experiencias generales 
adquiridas del SIS II que podían 
aplicarse al desarrollo de futuros 
sistemas informáticos en el espacio 
de libertad, seguridad y justicia;
c) la adopción de medidas específi -
cas al planificar futuros sistemas 
informáticos de gran magnitud.Gráfico 13Enseñanzas extraídas tras el fracaso de la primera parte del proyecto
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo a partir de la encuesta a las partes interesadas del SIS II.Causas de los retrasos y del aumento 
de los costes en el SIS II Nuevo enfoque de la fase final del proyecto 
a partir de 2010
Plazo poco realista.El plazo de marzo de 2013 para terminar el proyecto, 
vigente a partir de junio de 2010, era realista y se 
cumplió. 
Falta de personal especializado en la Comisión para 
gestionar eficazmente los trabajos de desarrollo 
subcontratados.La Comisión asignó más recursos al proyecto y pudo 
contratar personal con la experiencia necesaria (del 
propio SIS II, de la Dirección General de Fiscalidad 
y Unión Aduanera y de los países miembros)
Las relaciones entre algunos países miembros 
y la Comisión eran malas y no garantizaban su 
colaboración. La comparación de 2009 con el SIS 1+RE aportó jus -
tificación adicional para continuar con la inversión.
La creación del Consejo de gestión global del 
proyecto en 2009 permitió a la Comisión aprovechar 
mejor la experiencia de los usuarios finales de los 
países miembros.
Inestabilidad de los requisitos del sistema.Los requisitos del sistema permanecieron estables 
durante la fase final del proyecto.
38 Observaciones
67 
La última metodología de gestión 
de proyectos  de la Comisión (PM2)65 
destaca los procedimientos de los que 
carecía el SIS II, como por ejemplo:
a) la importante función del ges -
tor comercial para garantizar la 
satisfacción de las necesidades del 
usuario;
b) la necesidad de que el comité 
director otorgue su aprobación al 
final de las fases inicial, de planifi -
cación y de ejecución para que el 
proyecto pueda seguir adelante.
68 
En la Comunicación  2011(680) sobre 
fronteras inteligentes66 se insistía en 
que en el futuro desarrollo del Sistema 
de registro de entradas y salidas (SES) 
y del Programa de Viajeros Registra -
dos (PVR) también deben tenerse en 
cuenta las enseñanzas extraídas del 
desarrollo de otros proyectos de siste -
mas informáticos a gran escala como 
SIS II. La Comunicación  2010/385: 
«Panorama general de la gestión de la 
información en el espacio de libertad, 
seguridad y justicia»67 describía de qué 
modo iba a desarrollar la Comisión los 
futuros sistemas de tecnología de la 
información. Partiendo del ejemplo 
del SIS II, destacaba dos principales 
premisas:
a) la necesidad de establecer requisi -
tos en la legislación antes de iniciar 
el trabajo de desarrollo;
b) la importancia de contar con 
unas estructuras de gobernanza 
eficaces.69 
Al planificar el proyecto de fronteras 
inteligentes, la Comisión ya había 
tomado las siguientes medidas con -
cretas , que reflejaban las enseñanzas 
extraídas con el SIS II:
a) En la ficha financiera legislativa del 
Sistema de registro de entradas 
y salidas y del Programa de Viaje -
ros Registrados se preveía cubrir el 
coste del desarrollo de los sistemas 
nacionales con el presupuesto de 
la UE.
b) La nueva Agencia Europea para 
la Gestión Operativa de Sistemas 
Informáticos de Gran Magnitud 
en el Espacio de Libertad, Segu -
ridad y Justicia (eu -LISA)68, que 
asumió la responsabilidad de 
gestionar y mantener el SIS II tras 
su lanzamiento, debe reunir los 
conocimientos técnicos necesarios 
para desarrollar futuros sistemas 
limitando el riesgo de problemas 
como los que surgieron duran -
te el desarrollo del SIS II69. En la 
encuesta de auditoría, el 68 % de 
los encuestados consideraba que 
la creación de la nueva Agencia 
facilitaría el desarrollo de futuros 
sistemas informáticos de gran 
magnitud. Sin embargo, todos los 
países miembros entrevistados 
durante la fiscalización destaca -
ron el hecho de que las relaciones 
con los países miembros repre -
sentaría un reto decisivo para la 
nueva Agencia; tratándose de una 
agencia reguladora, no está sujeta 
a las disposiciones de gobernanza 
institucional de la tecnología de la 
información de la Comisión70.65 PM2 es la metodología 
de gestión de proyectos 
recomendada a las direcciones 
generales por la Dirección 
General de Informática 
desde 2011.
66 COM(2011) 680 final, 
de 25 de octubre de 2011.
67 COM(2010) 385 final, de 20 de 
julio de 2010.
68 Reglamento (UE) nº 1077/2011 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 25 de octubre de 
2011, por el que se establece 
una Agencia Europea para 
la Gestión Operativa de 
Sistemas Informáticos de Gran 
Magnitud en el Espacio de 
Libertad, Seguridad y Justicia 
(DO L 286 de 1.11.2011, p. 1).
69 COM(2011) 680 final.
70 En el documento 
SEC(2012) 492, «e -Commission 
2012-2015», se afirma que 
todos los sistemas de 
información de la Comisión, 
entre ellos los de las oficinas 
y las agencias ejecutivas , 
financiados tanto por el 
presupuesto administrativo 
como por el operativo, están 
sujetos a la gobernanza de la 
tecnologías de la información 
de la Comisión.
39
 Conclusiones 
y recomendaciones
70 
El Consejo encomendó a la Comisión 
el desarrollo del SIS II y fijó como 
plazo para llevarlo a cabo diciembre 
de 2006, con objeto de que los nuevos 
países miembros, que se incorporarían 
a la UE en 2004, pudieran integrarse 
en el espacio Schengen. Sin embargo, 
la Comisión terminó el sistema central 
con más de seis años de retraso con 
respecto a la fecha prevista, en abril de 
2013, con un coste ocho veces superior 
al fijado en el presupuesto inicial. El 
retraso y el coste excesivo se debieron 
en parte al difícil contexto de gober -
nanza, que limitaba la capacidad de la 
Comisión para resolver las cuestiones 
operativas, y en parte a las insufi -
ciencias de la gestión de la Comisión, 
especialmente en la primera parte del 
proyecto, hasta 2009:
a) El plazo inicial del proyecto no era 
realista (véanse los apartados 9 
a 12).
b) Hasta 2010 la Comisión no ac -
tualizó su presupuesto global 
del proyecto de 2003 (véanse los 
apartados 34 a 37).
c) Los requisitos del sistema la 
Comisión evolucionaron durante 
el proyecto para ajustarse a las 
necesidades de los usuarios y no 
fueron suficientemente estables 
hasta la fase final del proyecto 
a partir de 2010. El sistema actual 
tiene una capacidad mucho mayor 
que el previsto en 2001 (véanse los 
apartados 29 a 32, 42 y 43).d) Al principio, la Comisión no asignó 
personal suficiente con conoci -
mientos para gestionar eficazmente 
el trabajo de desarrollo subcontra -
tado (véanse los apartados 13 a 20).
e) El principal contratista encargado 
del desarrollo creó un sistema 
de rendimiento insuficiente en la 
primera parte del proyecto (véanse 
los apartados 39 a 41).
f) Las relaciones de trabajo entre 
algunos países miembros y la 
Comisión fueron malas al principio. 
Hasta la creación del Consejo de 
gestión global del proyecto, la Co -
misión no consiguió aprovechar la 
experiencia de todos los usuarios 
finales (véanse los apartados 21 
a 25).
g) No estaba claro para todas las 
partes interesadas quién tomaba 
las principales decisiones (véanse 
los apartados 26 a 28).
h) La Comisión incrementó la cuantía 
del principal contrato de desarrollo 
de 20 millones de euros a 82 millo -
nes de euros a través de una serie 
de modificaciones negociadas; 
aunque esto esté previsto en el 
Reglamento Financiero, todo pro -
cedimiento negociado comporta el 
riesgo inherente de que los precios 
pagados no sean competitivos 
(véanse los apartados 44 a 49).
40 Conclusiones y recomendaciones
71 
A partir de 2001, cuando la Comisión 
tuvo que encargarse del proyecto, su 
modelo de negocio actualizado para 
SIS II no incluía un examen exhausti -
vo de la totalidad de los costes y los 
beneficios previstos, que durante 
el proyecto sufrieron importantes 
cambios. Las estimaciones prelimi -
nares e indicativas de los costes que 
suponía para el presupuesto de la UE 
infravaloraban considerablemente la 
verdadera magnitud de la inversión 
necesaria (véase el gráfico 8 ). Tenien -
do en cuenta el coste de los sistemas 
nacionales, los gastos globales ascen -
dían a unos 5 00 millone s de euros al 
final del proyecto. Pese a que el SIS II 
proporciona nuevas funciones y una 
mayor capacidad, el beneficio inicial -
mente previsto (conectar al creciente 
número de países miembros tras la 
ampliación) debido a la aplicación del 
SISone4all en 2007. Sin embargo, pese 
a estos cambios, se tomaron decisio -
nes para continuar con el proyecto sin 
volver a evaluar exhaustivamente los 
costes y el modelo de negocio del SIS 
II, para demostrar que el proyecto se -
guía siendo una prioridad organizativa 
que generara mayor rendimiento de 
la inversión que otras oportunidades 
(véanse los apartados 50 a 63).72 
La Comisión aprendió de su expe -
riencia durante la primera parte del 
proyecto y cambió de enfoque en la 
fase final y en la terminación del SIS 
II; además, pese a no haber efectuado 
una evaluación formal, ya ha aplicado 
las enseñanzas extraídas con SIS II al 
elaborar otros proyectos informáticos 
de gran magnitud (véanse los aparta -
dos 64 a 69).
41 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
Para fijar el calendario del desarro -
llo de sistemas informáticos de gran 
magnitud, la Comisión debería basarse 
en un análisis técnico de las tareas que 
deben llevarse a cabo, teniendo en 
cuenta los riesgos y la complejidad del 
proyecto.
Recomendación 2
La Comisión debería incluir todos 
los proyectos informáticos de gran 
magnitud a su cargo en su estructura 
de gobernanza informática institucio -
nal. No deberían hacerse distinciones 
entre los proyectos informáticos con 
cargo a presupuestos operativos y los 
financiados con presupuestos adminis -
trativos. La Comisión debería implicar 
a los expertos en tecnología de la 
información de la Dirección General de 
Informática o de otras direcciones ge -
nerales desde el inicio de los proyectos 
informáticos de gran magnitud. Debe -
ría asimismo incluir a un representante 
de la Dirección General de Informática 
en el comité director del proyecto. Al 
subcontratar trabajos de desarrollo, 
la Comisión debería garantizar que 
aprovecha plenamente a sus expertos 
internos para gestionar el contrato 
y supervisar el trabajo del contratista 
con eficacia para reducir el riesgo de 
obtener malos resultados.
Recomendación 3
La Comisión debería garantizar que los 
representantes de los usuarios del sis -
tema comprendan y tengan en cuenta 
las necesidades comerciales y las de 
los usuarios. Recomendación 4
El comité director del proyecto debería 
otorgar su aprobación al final de cada 
fase para que el proyecto pueda seguir 
adelante. Antes de pasar de la fase 
inicial a la de planificación, el comité 
director y el organismo de gobernanza 
informática de la Comisión que corres -
ponda deberían aprobar el modelo de 
negocio.
En el modelo de negocio deberían fi -
gurar alternativas posibles, un análisis 
global de los costes y beneficios que 
determine los costes totales del pro -
yecto y un plan de recursos humanos 
que especifique el personal necesario 
tanto en el ámbito de los usuarios 
como en el de los informáticos.
El modelo de negocio debería man -
tenerse al día y revisarse cuando se 
produzcan cambios significativos en 
los costes del proyecto, los beneficios 
previstos, los riesgos o las alternativas.
Recomendación 5
La Comisión debería documentar 
las principales decisiones relativas al 
proyecto en un registro al efecto para 
poderlas seguir fácilmente.
Recomendación 6
Cuando un proyecto requiera el desa -
rrollo por varias partes interesadas de 
sistemas diferentes pero dependientes 
entre sí, la Comisión debería asegurar -
se de que existe una gestión global del 
proyecto eficaz capaz de coordinarlo.
42 Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 7
La Comisión debería garantizar que 
los contratos para desarrollar sistemas 
informáticos de gran magnitud con -
tienen precios de paquetes de trabajo 
de menor envergadura claramente de -
finidos que puedan usarse como base 
para ajustar el proyecto sin renego -
ciación. Además, la Comisión debería 
desarrollar sistemas informáticos de 
gran magnitud utilizando elementos 
interconectados fácilmente reutiliza -
bles, por ejemplo, para poder pasar el 
trabajo terminado de un contratista 
al siguiente. Aunque requiera una 
inversión en diseño, este enfoque de 
desarrollo de software  a partir de com -
ponentes minimiza el impacto de los 
cambios que puedan producirse en los 
requisitos y permite beneficiarse de los 
avances tecnológicos y evitar el «se -
cuestro» técnico con los contratistas.Recomendación 8
La Comisión debería transmitir las 
enseñanzas extraídas gracias a la 
fiscalización del Tribunal a las direccio -
nes generales y a las instituciones, las 
agencias y otros organismos de la UE, 
y evaluar si se han obtenido los benefi -
cios previstos del SIS II.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Louis GALEA, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 
18 de marz o de 2014.
Por el Tribunal de Cuentas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

43
 Anexo 
Cronología del SIS II
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.Anexo 
1985
Firma del 
Acuerdo de 
Schengen
Junio de 2010
Finalización de 
la planiﬁcación 
revisadaDic. de 2008
Finalización de 
la planiﬁcación 
revisada
SIS II en desarrolloSIS II en desarrolloSIS 1+R2Junio de 2010
El Consejo aprueba la 
fase ﬁnal del proyecto Dic. de 2006
Finalización de 
la planiﬁcación 
inicial
2011
 Reprogramación 
en Java del
SIS 1+R22006
Renovación del hardware 
del SIS 1+R1996
Los países
Schengen deciden 
desarrollar el SIS II
SIS I+RESIS 1+RSIS 1
Mayo de 2012
Superación del ensayo 
del segundo objetivo 
intermedioMarzo de 2010
Superación del ensayo 
del primer objetivo 
intermedioSIS II en desarrolloSIS II en desarrolloSIS II en desarrolloSIS 1+SIS 1+RANTECEDENTES
INICIO DEL SIS II
Abril de 2013
Lanzamiento 
del SIS IIOct. de 2011
Reglamento (UE) nº 1077/2011 por el que se establece 
una Agencia Europea para la Gestión Operativa de 
Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio 
de Liberdad, Seguridad y Justicia2009
La Comisión crea el 
Consejo de gestión global 
del proyecto
Junio de 2009 
Conclusiones del Consejo
se acepta SIS 1+RE como 
opción alternativaDIciembre de 2007
Lanzamiento de 
SISone4all
incorporando 
a nueve nuevos 
Estados miembrosMoselle
Princesse Marie-Astrid1990
Convenio de aplicación del 
Acuerdo de Schengen por 
el que se establece el Sistema 
de Información de Schengen 
(SIS)
2006
Reglamento (CE) nº 1987/2006 
relativo al establecimiento,
funcionamiento y utilización 
del SIS II2001
El Reglamento (CE)
nº 2424/2001
encomienda a la Comisión 
el desarrollo del SIS II
2001
SIS 1+ incorpora a los 
países nórdicosNov. de 2004 -
Enero de 2005
Proyecto paralizado por 
el recurso de un licitador 
no selecionadoOctubre de 2004
Firma del contrato 
con Hewlett 
Packard SteriaSIS 11995
Creación del espacio Schengen
y entrada en funcionamiento 
del SIS 1
Dic. de 2008
Ensayos del sistema no superados 
44
IV b)
La Comisión presentó un presupuesto realista para 
el proyecto en 2010 una vez dispuso de información 
completa, especialmente sobre los requisitos del 
sistema.
IV c)
La constante evolución de los requisitos del sistema 
(principalmente como consecuencia de solicitudes 
de los Estados miembros) fue una de las causas de 
los retrasos y del incremento del coste. También 
tuvo consecuencias importantes en el aspecto de 
la gestión contractual del proyecto, puesto que 
implicaba la realización de varias revisiones del con -
trato, lo que, a su vez, no facilitaba la relación con el 
contratista, que debía hacer frente constantemente 
a nuevos requisitos.
IV d)
La falta de personal afectó a todo este ámbito de 
actividad, que crecía muy rápidamente.
IV f)
En ocasiones, durante la fase inicial del proyecto 
SIS I I, las relaciones de trabajo entre la Comisión 
y algunos Estados miembros fueron tensas. Sin 
embargo, la Dirección General de Interior, utili -
zando el mismo contrato y los mismos contratistas, 
suministró otro sistema informático de gran magni -
tud (el Sistema de Información de Visados o VIS) en 
un ambiente de trabajo constructivo y armonioso 
con los Estados miembros y sin ambigüedades ni 
dificultades en lo referente al proceso de toma de 
decisiones. Lo mismo podría decirse del desarrollo 
de Eurodac.
La relación con la Comunidad SIS resultó más 
complicada por varios motivos, como un sistema 
heredado, una compleja estructura de gobernanza 
o consideraciones políticas relacionadas con el 
planteamiento general de algunos países miembros 
con respecto a la ampliación del espacio Schengen.
La estructura de gobernanza era compleja, tanto 
por los requisitos legislativos como por las necesi -
dades cambiantes de las partes interesadas. Resumen
II
El desarrollo del SIS II se puso en marcha con arre -
glo a un marco institucional y jurídico muy particu -
lar aplicable entonces a este ámbito de actividad. El 
Consejo tomó la Decisión de desarrollar el SIS II por 
propia iniciativa y sin que mediara una propuesta 
de la Comisión.
En lugar de estar previstos desde el principio, 
muchos requisitos se añadieron en un momento 
posterior, por lo que el Consejo no los estimó ade -
cuadamente a la hora de determinar el plazo o el 
presupuesto.
III
No cabe duda de que el SIS II no se terminó con 
arreglo al plazo y a las estimaciones presupues -
tarias establecidos en 2001, hecho que se conoce 
desde hace tiempo. No obstante, el sistema que 
se entregó difería en gran medida del previsto. La 
Comisión considera que el SIS II funciona adecuada -
mente y satisface las necesidades de los usuarios.
IV
La Comisión ha informado detalladamente en 
numerosas ocasiones de que el sistema se termi -
naría más tarde y con un coste mayor que el inicial -
mente previsto y proyectado. También ha explicado 
que el principal motivo de ello fueron los impor -
tantes cambios introducidos en los requisitos del 
sistema. 
IV a)
El Consejo estableció el plazo inicial del proyecto 
a partir de sus propios análisis y sin contribución 
alguna de la Comisión.
La Comisión llamó la atención de los Estados miem -
bros, en Comunicaciones de 2001 y 2003, sobre los 
riesgos que conllevaba dicho plazo y los supues -
tos que tendrían que cumplirse (y que finalmente 
no se cumplieron) en caso de que se tuviese que 
mantener. Respuestas de la Comisión
Respuestas de la Comisión 45
VII h)
La Comisión puede aceptar esta recomendación. La 
experiencia adquirida con la fiscalización del Tribu -
nal se compartirá con las demás direcciones gene -
rales tanto a escala técnica como de gestión, y se 
difundirá igualmente a las agencias pertinentes, 
incluida eu-LISA, a través de las redes adecuadas.
El impacto del SIS II se evaluará en 2016 (tres 
años después de su entrada en funciona -
miento), tal como exige la base jurídica (artí -
culo 50, apartados 4 y 5, del Reglamento (CE) 
nº 1987/2006, y el artículo 66, apartados 4 y 5, de la 
Dec isión 2007/533/JA I). 
Introducción
01
El Sistema de Información de Schengen inicial (S IS I) 
se creó como un proyecto intergubernamental 
liderado por Francia y empezó a funcionar en 1995 
(también con un retraso significativo con respecto 
a la previsión inicial) bajo la dirección de este país 
hasta mayo de 2013, cuando fue reemplazado por 
el SIS II. A pesar de ello, tanto la arquitectura como 
las funciones de ambos sistemas difieren de forma 
sustancial. 
La Comisión considera que la comparación entre el 
plazo original y la fecha en la que se terminó debe 
tener en cuenta la gran diferencia entre la natu -
raleza del sistema inicialmente previsto y el que 
finalmente se entregó.
02
Un año después de la entrada en funcionamiento 
del SIS I, en diciembre de 1996 los Estados Schen -
gen decidieron empezar a trabajar en la definición 
de los elementos y requisitos de un SIS II. El Consejo 
tomó la Decisión de desarrollar el SIS II a partir de 
un estudio de viabilidad realizado en 1998 y de una 
serie de consultas entre los Estados miembros que 
culminó con la iniciativa sueco-belga que sustentó 
la primera base jurídica del SIS II.IV g)
Durante todo el proyecto SIS II, la Comisión siguió 
plenamente las normas del Reglamento financiero 
y negoció defendiendo el interés superior del pre -
supuesto de la Unión.
V
El modelo de negocio inicial se había analizado en 
el Consejo sin prever una función formal para la 
Comisión. A lo largo de la vida del proyecto, este 
se vio sometido a un procedimiento de codecisión, 
y los colegisladores confirmaron que el SIS II seguía 
siendo una prioridad absoluta, a pesar de las dificul -
tades detectadas. 
La Comisión volvió a evaluar de forma sistemática 
las estimaciones de costes al alcanzarse los obje -
tivos intermedios clave del proyecto cuando así lo 
justificaban nuevos elementos y siempre informó 
sobre cuestiones presupuestarias con transparen -
cia, tal como se aclara en el apartado 70, letra b).
No se exigió en ningún caso a la Comisión que 
estimase o realizase un seguimiento de los gastos 
nacionales para el SIS II.
VI
La Comisión confirma que, en efecto, ha extraído 
y aplicado varias lecciones clave del desarrollo de 
este sistema. No obstante, debe reconocerse que 
el desarrollo del SIS II y su aplicación constituyen 
una empresa muy específica difícil de reproducir en 
otros sistemas informáticos.
VII
La mayor parte de las recomendaciones del Tribunal 
refleja la estructura de gobernanza informática de 
la Comisión vigente desde 2010. 
Respuestas de la Comisión 46
Observaciones
09
El Consejo tomó la Decisión de desarrollar el SIS II 
a partir de un estudio de viabilidad realizado en 
1998 y de una serie de consultas entre los Estados 
miembros que culminó con la iniciativa sueco-belga 
que sustentó la primera base jurídica del SIS II. La 
Decisión del Consejo fijó la fecha en la que debía 
estar terminado: finales de 2006. No se asignó 
ninguna función formal a la Comisión en el proceso 
legislativo.
Aparte de informar sobre los avances logrados 
y las principales dificultades del proyecto en cada 
informe anual de actividad desde 2001, la Comi -
sión llamó la atención de los Estados miembros, en 
Comunicaciones de 2001 y 2003, sobre los riesgos 
que conllevaba dicho plazo y los supuestos que ten -
drían que cumplirse (y que finalmente no se cum -
plieron) en caso de que se tuviese que mantener. 
Tanto en la Comunicación de 2001 [COM (2001) 720] 
como en el posterior estudio de viabilidad realizado 
por un contratista externo se evaluaron cuidado -
samente (con todo detalle, en este último caso) 
las necesidades comerciales a las que debería dar 
respuesta el nuevo sistema, las elecciones técnicas 
y sus efectos, el calendario del proyecto y su presu -
puesto, así como los riesgos y limitaciones relativos 
a su desarrollo. 
Sobre esa base, el Consejo optó por una de las 
opciones de aplicación propuestas (pero no la reco -
mendada por el estudio de viabilidad) para iniciar el 
proyecto en 2003. 
El marco jurídico del SIS II no estuvo finalizado 
hasta finales de 2006.
10
En efecto, el plazo inicial fijado por el Consejo no 
era realista, dado que se había establecido prin -
cipalmente en función de consideraciones políti -
cas y no en un conjunto estable de requisitos del 
sistema y un análisis técnico correcto de la carga de 
trabajo.Los Estados miembros trabajaron en un marco inter -
gubernamental sin la participación de la Comisión.
Una vez se encomendó a la Comisión el desarrollo 
del SIS II, esta realizó un estudio de viabilidad para 
evaluar las necesidades comerciales a las que debe -
ría dar respuesta el nuevo sistema, las opciones 
técnicas y sus efectos, el calendario del proyecto 
y su presupuesto, así como los riesgos y limitacio -
nes relativos al desarrollo. Dicho estudio de viabi -
lidad se encargó a una empresa de consultoría en 
2003. Sobre esa base, el Consejo optó por una de las 
opciones de aplicación propuestas (pero no la reco -
mendada por el estudio de viabilidad) para iniciar el 
proyecto. 
03
Si bien es cierto que las principales razones de la 
creación del SIS II eran la necesidad de conectar 
a los nuevos países miembros de Schengen e incor -
porar los últimos avances tecnológicos, una serie 
de acontecimientos políticos importantes, como 
los atentados de septiembre de 2001, alteraron el 
alcance de los proyectos, con lo que el sistema final 
es muy distinto del inicialmente previsto. 
Alcance y enfoque  de la fiscalización
05
La Comisión ha notificado las razones de los 
retrasos y del incremento del gasto con respecto 
a lo previsto inicialmente, así como las dificultades 
detectadas en relación con el proyecto también 
a través de los informes anuales de actividad de la 
Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad, 
primero, y, a partir de 2001, de la Dirección General 
de Interior.
Respuestas de la Comisión 47
16
Con respecto al personal especializado del equipo, 
la Comisión recalca que el personal especializado 
del SIS II estaba compuesto principalmente de 
personal procedente de los antiguos proyectos SIS1 
de los Estados miembros o bien de personas que 
habían trabajado para empresas informáticas antes 
de incorporarse a la Comisión. En el proyecto VIS 
se contó con el mismo personal especializado. Las 
direcciones generales de Informática, de Sociedad 
de la Información y de Empresa e Industria también 
prestaron apoyo a la DG Interior, especialmente 
durante los primeros años del proyecto. Además, 
en una fase muy inicial del proyecto (abril en 2002) 
se firmó un contrato específico con Unisys para 
compensar la falta de recursos internos en el campo 
de la gestión de la calidad.
La Comisión sostiene que el contrato se gestionó 
de manera eficaz. A modo de ejemplo, la Comisión 
utilizó desde el principio la reunión semanal con 
el contratista para expresar su decepción con la 
calidad de los resultados y exigir que se introduje -
ran medidas correctivas. Ya en octubre de 2005, la 
Comisión exigió (y logró) el cambio del gestor de 
proyectos del contratista. Sin embargo, como se 
indica en la información a la Cámara de los Lores 
mencionada en la nota 22, el nivel de dotación de 
personal significaba que no podía prever ni evitar 
la incompetencia del contratista. Como se indica en 
la nota 21, el Servicio de Auditoría Interna llegó a la 
conclusión de que el personal era insuficiente para 
gestionar el creciente nivel de subcontratación.
17
La suspensión del contrato durante unos meses se 
debió a que un licitador ejerció su derecho a impug -
nar la Decisión de adjudicación ante el Tribunal de 
Justicia. La evaluación de las ofertas se realizó de 
acuerdo con los criterios y el método publicados, 
conocidos y aceptados por todos los licitadores que 
decidieron presentarse. 11
Cada calendario para el SIS II se basaba en la mejor 
información disponible en ese momento y se había 
debatido previamente con los Estados miembros. 
Tras la adopción de la base jurídica, el único 
parámetro de las especificaciones susceptible de 
evolucionar era el tamaño del sistema, vinculado 
al uso de este por parte de los Estados miembros. 
Dicho riesgo, que se ha evaluado durante todo el 
proyecto de acuerdo con el uso del SIS1+ por parte 
de los nuevos Estados miembros, se llegó a mate -
rializar a consecuencia de un uso más intenso que 
el inicialmente esperado. No obstante, aunque el 
SIS II se hubiera terminado dentro del plazo inicial 
adoptado por el Consejo en 2001, el sistema habría 
necesitado un aumento de tamaño de igual magni -
tud que el que se aplicó en el marco de la prórroga 
del proyecto llevada a cabo en 2010 (véase el grá -
fico 7) (delta final).
14
El 16 de diciembre de 2002 se creó una nueva uni -
dad denominada «Sistema de información de gran 
magnitud» en el seno de la Dirección General de 
Justicia, Libertad y Seguridad con el fin de aprove -
char las sinergias entre los principales proyectos 
informáticos en los ámbitos de las políticas de 
Justicia e Interior: SIS II, Eurodac y VIS (Sistema de 
Información de Visados).
15
La Comisión está de acuerdo en que la dotación 
de personal del proyecto era insuficiente en los 
primeros años y en que el personal del proyecto 
SIS II trabajaba de forma comprometida y compe -
tente, aunque siempre con sobrecarga de trabajo. 
Los sucesivos informes anuales de actividad de 
la DG Justicia, Libertad y Seguridad señalaron la 
falta general de personal a la que se enfrentaban la 
dirección general en general y el SIS II en particular. 
Sin embargo, la Comisión no considera que el nivel 
de rotación fuese distinto al de otros servicios de la 
Comisión de características comparables. De hecho, 
algunos actores clave, como el oficial de programas, 
permanecieron en sus puestos desde el principio 
hasta el final. 
Respuestas de la Comisión 48
19
Los ensayos del sistema operativo realizados en 
2008 (que no se superaron) eran solo una fase de 
los ensayos del sistema SIS II. La estructura de los 
ensayos del sistema SIS II se diseñó de forma que 
permitiera un aumento progresivo de su nivel de 
complejidad. Con un planteamiento de ensayos de 
este tipo, cabe la posibilidad de que en una fase 
dada se detecten problemas que no se hayan detec -
tado con anterioridad (por la propia naturaleza 
de los ensayos realizados hasta ese momento). El 
objetivo es utilizar las distintas fases para identificar 
(idealmente todos) los problemas potenciales antes 
de que el sistema entre en fase de producción. Eso 
fue lo que sucedió en 2008, así como durante la 
fase final del proyecto a partir de 2009 (dado que el 
planteamiento de ensayos no se modificó durante 
el proyecto). 
Los puestos adicionales recibidos a partir de 2007 
permitieron al equipo del proyecto contratar más 
personal con una experiencia pertinente.
22
La Comisión observa que el Comité SISVIS abordaba 
también el VIS, cosa que reducía el tiempo dispo -
nible para debatir sobre el SIS II y frustraba a los 
expertos de este último. De hecho, la mayoría de 
los problemas que normalmente se tendrían que 
haber debatido en el Comité SISVIS se debatían 
en realidad en el grupo de trabajo SIS-TECH del 
Consejo, responsable de los problemas del S IS 1. 
Muchos problemas técnicos relacionados con el 
SIS I I posiblemente podían tener consecuencias 
sobre el SIS 1, motivo por el cual muchos Estados 
miembros insistieron en que se debatieran también 
en el SIS-TECH.Las conclusiones del presidente del Tribunal de Jus -
ticia se adoptaron en un procedimiento de cesación 
en el que el Tribunal de Justicia, por definición, no 
toma una postura definitiva hasta después de un 
procedimiento contradictorio completo, pero debe 
tomar una postura preliminar para dictar un reque -
rimiento de cese y debe hacerlo sin celebrar una 
vista completa sobre el fondo. Por tanto, las conclu -
siones solo son relevantes para el procedimiento 
de cesación, pero no permiten deducir una postura 
final del Tribunal de Justicia; y en ningún caso 
prejuzgan una Decisión definitiva. Por consiguiente, 
el método de evaluación nunca se comprobó en 
el Tribunal de Justicia, puesto que el demandante 
retiró su demanda.
La evaluación de las ofertas se llevó a cabo de con -
formidad con los criterios y el método publicados.
No existen indicios de que el cómputo de una 
media ponderada (o no) de las puntuaciones de 
los elementos con precios fijos hubiese arrojado 
un resultado distinto. Desde un punto de vista 
metodológico, no existe una solución perfecta para 
tomar decisiones sobre la base de elecciones con 
una pluralidad de criterios.
La Comisión desea declarar firmemente que recibió 
dos ofertas adecuadas que eran muy similares; se 
tomó una Decisión respetando las normas. Si las 
normas hubieran sido otras, podrían haber dado 
lugar a una Decisión distinta; sin embargo, la Comi -
sión estaba obligada a aplicar las normas elegidas. 
Respuestas de la Comisión 49
24 c)
La Comisión fomentó y organizó el contacto directo 
entre el principal contratista encargado del desarro -
llo y los Estados miembros, pero, como recomienda 
la metodología y las mejores prácticas de los 
proyectos informáticos, dicho contacto/interacción 
debía llevarse a cabo dentro de un marco dado. 
Los contratistas estaban presentes en las reuniones 
del Comité y de gestores nacionales de proyectos, 
que se celebraban como mínimo una vez al mes. 
También existía un ciclo formal de revisión de docu -
mentos, lo que permitía a los expertos nacionales 
evaluar las especificaciones técnicas que posterior -
mente se entregaban formalmente al Comité SISVIS 
para su aprobación. 
Con respecto a la divulgación del contrato, un 
miembro del consorcio HPS se opuso a dicha 
divulgación.
24 d)
El Consejo decidió en 2001 que el SIS II era nece -
sario y mantuvo su postura en sus conclusiones 
sucesivas, describiendo siempre la aplicación del 
SIS II como una «prioridad absoluta».
25 a)
Tras la suspensión de los ensayos del sistema 
operativo en 2008 por una serie de problemas con 
el sistema central, la Comisión puso en marcha un 
planteamiento de gestión global del programa S IS II 
a partir de enero de 2009. El objetivo era garan -
tizar la coherencia necesaria entre el desarrollo 
del sistema central y de los sistemas nacionales 
[COM(2009) 133]. Este incluía un órgano oficioso 
formado por un número limitado (ocho) de exper -
tos de los Estados miembros designados como 
«Consejo de gestión global del programa», creado 
para mejorar la cooperación y prestar apoyo directo 
de los Estados miembros al proyecto central del 
SIS II. El planteamiento global fue acogido favora -
blemente por el Consejo en sus conclusiones sobre 
el SIS II del 26 y 27 de febrero de 2009. 23
El entorno en el que se desarrolló el proyecto SIS II 
entrañaba mayores dificultades que el entorno 
en el que se desenvolvía la Dirección General de 
Fiscalidad y Unión Aduanera. Estas dificultades las 
explican tanto el hecho de que el SIS II se basaba 
en un sistema heredado y que tenía una compleja 
estructura de gobernanza como las consideraciones 
políticas relacionadas con el planteamiento gene -
ral de algunos países miembros con respecto a la 
ampliación del espacio Schengen y las constantes 
modificaciones de los requisitos del sistema.
Recuadro 2 
Los contextos predominantes para el desarrollo del 
Nuevo Sistema de Tránsito Informatizado Comuni -
tario (NCTS) y del SIS II diferían sustancialmente en 
términos de retos políticos e institucionales. Ade -
más, el desarrollo del NCTS se llevó a cabo en un 
entorno basado en una larga tradición de coopera -
ción con los Estados miembros (iniciada a principios 
de la década de 1990). La confianza entre todos los 
socios participantes se sustentaba con redes asen -
tadas desde hacía tiempo.
24 a)
La Comisión acepta que no destinó personal sufi -
ciente al proyecto en la fase inicial, lo que por otra 
parte se señaló con toda claridad en el informe 
anual de actividad de la Dirección General. 
La Comisión confirma que no era un usuario final 
del sistema, así como tampoco del VIS ni de Euro -
dac. En consecuencia, tuvo que basarse en las 
contribuciones realizadas por los Estados miem -
bros a través de sus delegados en las reuniones de 
gestores nacionales de proyectos y en los grupos de 
trabajo ad hoc así como de expertos de los Estados, 
que eran expertos nacionales enviados por los Esta -
dos miembros a la Comisión. 
Respuestas de la Comisión 50
30
La Comisión está de acuerdo en que, debido a los 
cambios introducidos posteriormente en los requi -
sitos del sistema, hubo que modificar el contrato 
de desarrollo, lo que contribuyó a los retrasos. El 
tiempo que se necesitó para acordar los requisitos 
del sistema y adoptar los instrumentos jurídicos 
correspondientes escapaba a su control. 
32
El redimensionamiento de la capacidad del sis -
tema no se debió a los retrasos sino que, por el 
contrario, contribuyó a que se produjeran. Dicho 
redimensionamiento surgió principalmente por 
el mayor número de transacciones enviadas por 
los Estados miembros con respecto a lo que estos 
habían previsto inicialmente (lo que demuestra 
de forma indirecta, por tanto, el valor añadido del 
SIS). La capacidad se multiplicó por siete (es decir, 
la capacidad actual del sistema puede ampliarse 
a 100 millon es de registros), lo que afectaba necesa -
riamente también al plazo y al coste. De nuevo, esto 
demuestra que la inestabilidad de los requisitos del 
sistema fue el principal motivo de los retrasos y del 
incremento del coste.
34
La Comisión considera que la evolución del coste 
debe situarse en su contexto. Cada estimación 
se basaba en un nuevo conjunto de requisitos: 
los requisitos y la dimensión del SIS II cambiaron 
de forma significativa durante el transcurso del 
proyecto, principalmente como consecuencia de 
solicitudes de los Estados miembros o de los usua -
rios finales:
• Originalmente se suponía que el SIS II gestiona -
ría un máximo de 15 millones de registros, y se 
amplió para tener una capacidad de 70 (con una 
posibilidad de ampliación adicional de hasta 
100 millones de regi stros, en caso necesario).
• El planteamiento de ensayos se reconsideró e in -
cluyó una prueba de conformidad para los siste -
mas de cada Estado miembro.25 b)
El incremento de la dotación de personal que 
la Comisión asignó al proyecto a partir de 2007 
le permitió mejorar la gestión del proyecto y su 
comunicación.
26
La Comisión apoya totalmente las conclusiones 
del Centro de Estudios Políticos Europeos (CEPS) 
relativas a la compleja estructura de gobernanza 
para el SIS II. De hecho, el CEPS declara: «[...] Incluso 
después de dotar a la Comisión Europea de com -
petencia para gestionar el proyecto SIS II, y tras la 
ampliación del proceso de codecisión, que fortale -
ció aún más las funciones legislativas de la Comisión 
y del Parlamento Europeo, (determinados) Estados 
miembros no estaban listos para ceder el control de 
una herramienta tan importante para la gestión de 
la migración y la seguridad. Surgieron estrategias 
para mantener la titularidad del proyecto, como la 
proliferación de grupos de expertos, y la propuesta 
SIS1+RE para una alternativa"intergubernamental"» 
al SIS II».
28
La Comisión no puede sino lamentar que una gran 
parte de los encuestados desconociera la estructura 
de toma de decisiones que los Estados miembros 
habían acordado.
29
La Comisión considera que el hecho de que los 
requisitos del sistema cambiaran sin cesar (prin -
cipalmente como consecuencia de solicitudes de 
los Estados miembros) fue el principal motivo de 
los retrasos y del incremento del coste. También 
tuvo consecuencias importantes en los aspectos 
de la gestión contractual del proyecto, puesto que 
implicaba la realización de varias revisiones del con -
trato, lo que, a su vez, no facilitaba la relación con el 
contratista, que debía hacer frente constantemente 
a nuevos requisitos. También aumentaba la carga 
de trabajo de la Comisión a la hora de gestionar los 
contratos.
Respuestas de la Comisión 51
41
Antes de 2009, la estructura de gestión de proyec -
tos y de programas del principal contratista encar -
gado del desarrollo había sido incapaz, en varias 
ocasiones, de satisfacer los compromisos contrac -
tuales. La Comisión no dudó en solicitar varios 
cambios en la composición del equipo de gestión 
de proyectos del contratista principal.
42
La Comisión está de acuerdo en que los cambios 
en los requisitos del sistema provocaron un incre -
mento de los costes y ocasionaron retrasos.
43
El ejemplo del Tribunal ilustra el impacto de la ines -
tabilidad de los requisitos del sistema. 
44
La mayor parte de los incrementos de costes que 
conllevaban (modificaciones 12, 13 y 15) correspon -
dían a los principales cambios en los requisitos del 
sistema, a saber: el tamaño y la capacidad del SIS II, 
el rendimiento, el planteamiento de migración, el 
planteamiento de ensayo y los servicios de ayuda 
a los Estados miembros durante el ensayo, o el 
apoyo que debía proporcionarse para la gestión 
operativa del sistema. La Comisión considera que el 
planteamiento de paquetes de trabajo propuesto 
solo puede funcionar cuando se conocen todos los 
requisitos desde el principio. Dada la inestabilidad 
de los requisitos del sistema, esto no sucedía en 
este caso. Un planteamiento de paquetes de trabajo 
no habría evitado el incremento del coste vinculado 
a un diseño de red diferente o a nuevos requisitos 
de capacidad.• Los ensayos adicionales del «objetivo in -
termedio 1 » y «objetivo intermedio 2» impuestos 
por el Consejo debían añadirse al plan de ensayos 
existente, lo que supuso una mayor duración y ta -
reas adicionales, que a su vez acarrearon mayores 
gastos.
• El nuevo planteamiento de migración a partir de 
2010 solicitado por el Consejo incluía una solución 
alternativa que precisaba de un convertidor capaz 
no solo de convertir los datos del SIS I al SIS I I, 
sino también de hacerlo en sentido inverso, lo que 
conllevaba, nuevamente, costes adicionales.
36
La Comisión siempre intentó presentar una visión 
clara de los costes a partir de la información dis -
ponible. Así se hizo especialmente en el contexto 
del procedimiento presupuestario anual así como 
en cada informe de progreso del SIS II. El Tribunal 
pone el ejemplo de la red: el traslado, a petición 
de los Estados miembros, a una infraestructura de 
red especializada basada en una red privada virtual 
(VPN) en s-TESTA en lugar de usar una infraestruc -
tura ya existente en s-TESTA (dominio euro) como 
se había previsto inicialmente tuvo, en efecto, un 
impacto muy importante en el presupuesto. La 
utilización del dominio euro como había previsto 
inicialmente la Comisión y como se hace para Euro -
dac habría supuesto un coste mucho menor. No fue 
hasta 2005, una vez se conoció el diseño final de la 
red, cuando la Comisión pudo volver a evaluar los 
costes de red, cosa que hizo en la COM(2005) 236. 
No obstante, los costes de la red se publicaban cada 
año en el proyecto de presupuesto presentado a la 
autoridad presupuestaria.
40
La cuantía de la indemnización exigida al contra -
tista se calculó tras una evaluación exhaustiva de la 
situación contractual, realizada tanto por el servicio 
jurídico de la Comisión como por un bufete de abo -
gados externo: en ese momento, esta cuantía era la 
mayor posible desde el punto de vista jurídico. 
Respuestas de la Comisión 52
49
La Comisión considera que las negociaciones de la 
modificación 15 se llevaron a cabo con arreglo a las 
mejores prácticas en materia de procedimientos 
negociados.
El hecho de que los precios inicialmente propuestos 
por el contratista duplicasen o no al resto es irrele -
vante. Lo importante es el nivel de precio final que 
se obtuvo tras las negociaciones, y la garantía jurí -
dica de obtener los mejores precios en caso de que 
hubiesen surgido divergencias durante la implan -
tación o la entrega. El hecho de que la Comisión 
verificase los precios de una muestra de elementos 
comparándolos con los utilizados por la Dirección 
General de Informática en sus contratos marco es 
una garantía más de que se obtuvo el mejor precio 
posible en el procedimiento.
La Comisión reitera que cree que la solución utili -
zada era, en efecto, adecuada desde el punto de 
vista financiero. 
53
Como observa el Tribunal, dado que el SIS II era un 
proyecto informático desarrollado para los Estados 
miembros y no para la Comisión, no era compe -
tencia del plan de gobernanza informática de la 
Comisión implantado a partir de 2004. No obs -
tante, la Dirección General de Informática participó 
sistemáticamente en las reuniones mensuales del 
Consejo de gestión del proyecto (PMB) hasta finales 
de 2008, con una única interrupción, entre mayo 
y octubre de 2008. Además, la Dirección General de 
Informática recibió información anualmente sobre 
el desarrollo del SIS II en el marco del Plan Director. 
54
Tras su nombramiento como organismo respon -
sable del proyecto, la Comisión tuvo que iniciar el 
desarrollo del SIS II basándose en un modelo de 
negocio elaborado por el Consejo, que no incluía 
una evaluación exhaustiva de todos los costes, 
beneficios esperados y alternativas.Respuesta conjunta a los apartados 45 
y 46
Ya en el momento de la primera modificación del 
contrato, la Comisión había identificado los motivos 
técnicos (es decir, una situación de «secuestro» téc -
nico con el adjudicatario del contrato inicial) como 
base para la modificación del contrato por medio 
de un procedimiento negociado. Sin embargo, para 
la primera modificación, las dos opciones contem -
pladas en el Reglamento financiero (la «opción de 
un máximo del 50 % por servicios adicionales» y la 
«opción de "secuestro" técnico») estaban igual -
mente justificadas y eran igualmente pertinentes. 
En dicho contexto, la Comisión eligió aplicar la 
primera opción para las primeras modificaciones. La 
Comisión no optó por la segunda opción hasta que 
fue la única posible.
47
La Comisión considera que pese a que un plantea -
miento basado en módulos es preferible cuando se 
puede aplicar y especialmente cuando los requisitos 
del sistema son estables, eso no sucedía en el caso 
del SIS II. Además, el SIS II es un sistema a medida 
altamente complejo que incluye la migración de 
un sistema heredado. Un planteamiento basado en 
módulos habría provocado problemas importan -
tes en caso de traspasos y en última instancia un 
problema de responsabilidad cuando un contratista 
de un módulo pudiese eludir su responsabilidad 
culpando de los problemas técnicos a los supuestos 
defectos de otros módulos. La elección, por tanto, 
se tomó deliberadamente (y con total transparen -
cia, dado que expertos de los Estados miembros 
revisaron también la convocatoria de licitación) 
con objeto de no utilizar un planteamiento basado 
en módulos. Además, debe tenerse en cuenta que 
en el momento en el que se inició el proyecto no 
se había implantado aún la metodología RUP en la 
Comisión.
48
El rendimiento del contratista fue inferior al espe -
rado en determinadas fases del contrato, por lo que 
pagó sanciones con arreglo al contrato.
Respuestas de la Comisión 53
56
Con respecto a la financiación de los desarrollos 
nacionales, la Comisión realizó esfuerzos significati -
vos en 2011 para atenuar el riesgo de retraso debido 
a la falta de recursos financieros para los Estados 
miembros invitando a las autoridades nacionales 
a conceder una mayor prioridad al SIS II en virtud 
de sus asignaciones nacionales del Fondo para las 
Fronteras Exteriores (FFE) existentes y a través de 
la organización de una convocatoria de propuestas 
para acciones de emergencia de acuerdo con las 
acciones de la Comunidad del FFE, en virtud de la 
cual se proporcionan 7,5 millones de euros adicio -
nales a los ocho Estados miembros con mayor nece -
sidad de recursos adicionales (países con asigna -
ciones del FFE muy bajas y/o cuyos recursos del FFE 
eran absorbidos por otras prioridades clave en el 
ámbito de las fronteras exteriores). Estos proyectos 
se pusieron en marcha a finales de 2011. 
57
Los Estados miembros informaron de que el SIS II ha 
acarreado beneficios importantes en términos de 
rendimiento y capacidad. 
La Comisión confirma que el riesgo de perjuicios 
para la reputación en caso de fallo del desarrollo 
revistió cada vez mayor importancia hacia el final 
del proyecto, como indicaban las reservas emitidas 
en los informes anuales de actividad de la Dirección 
General de Interior entre 2008 y 2012. Esto refleja 
una serie de consideraciones relativas a la buena 
gestión financiera (el hecho de no desperdiciar 
inversiones ya realizadas).
58
Como la gran mayoría de los encuestados, la 
Comisión también considera que el SIS II contaba 
con funciones adicionales significativas que propor -
cionaban a los usuarios finales ventajas prácticas 
palpables con respecto al SIS 1.54 a)
Según los instrumentos jurídicos del SIS II, los Esta -
dos miembros son responsables del desarrollo de 
los sistemas nacionales. El Consejo creó dos grupos 
en el transcurso del proyecto para supervisar los 
desarrollos nacionales (que también incluyen los 
costes) e informar de ellos: el Grupo especial SIS II 
y el Grupo Amigos del SIS II. La Comisión era miem -
bro de ambos grupos e intentaba en todo momento 
obtener información sobre los proyectos naciona -
les, aunque sin éxito. 
La Comunicación de 2003 aclaraba que las bases 
para el reparto de los costes para el desarrollo del 
SIS II se distribuían entre la Unión y los Estados 
miembros. También aclaraba el presupuesto para 
desarrollar los sistemas centrales, pero no estimaba 
los costes de desarrollo de los sistemas nacionales, 
dado que dichos desarrollos eran ajenos a su man -
dato. La Comisión no tenía control alguno sobre 
dichos costes ni información sobre ellos (salvo 
cuando estaban cofinanciados por el Fondo para las 
Fronteras Exteriores).
54 b)
La Comisión no está de acuerdo en que debería 
haber presentado nuevos análisis sobre los benefi -
cios del proyecto una vez el Consejo hubo tomado 
su decisión. En aquel momento, el Consejo disponía 
de competencia exclusiva para la adopción de la 
base jurídica inicial para el SIS II. 
54 c)
El propio Consejo había excluido la posibili -
dad de una ampliación del SIS 1 en su Deci -
sión d e 6 de diciembr e de 2001 sobre el desa -
rrollo del Sistema de Información de Schengen 
de segunda generación (SIS II) (2001/886/JAI). La 
Comisión no tenía asignada ninguna función formal 
en este proceso legislativo.
Respuestas de la Comisión 54
61
El Consejo reafirmó en febrero de 2009 que la 
rápida puesta en marcha del SIS II seguía siendo 
una prioridad absoluta (véase la nota a pie de 
página 63). 
En junio de 2009, basándose en un detallado 
informe de la Presidencia y de la Comisión sobre la 
dirección futura del SIS II que contenía un análisis 
del impacto de dos escenarios sobre, entre otras 
cosas, el gasto para el presupuesto de la UE, la 
viabilidad técnica y los riesgos, el Consejo decidió 
continuar con el desarrollo del SIS II.
62
Como explicó la Comisión en el documento 
SEC(2010) 436 final, el hecho de desarrollar el 
SIS II  sobre la base de la solución SIS I + RE proba -
blemente tendría efectos importantes sobre los 
proyectos nacionales. Estos costes solo podían ser 
estimados por los Estados miembros para cada 
proyecto concreto, por lo que no se incluyeron en el 
informe comparativo. 
63
La Comisión desea señalar que la inclusión de dos 
ensayos de objetivos intermedios, solicitados por 
el Consejo en sus Conclusiones de junio de 2009, 
incrementó tanto la duración como el coste del 
proyecto.
66
La Comisión ha documentado la experiencia adqui -
rida con el proyecto SIS II en su Comunicación de 
2010 [COM(2010) 385, p. 27] y en la propuesta de 
crear una agencia dedicada a la gestión y el desa -
rrollo de sistemas informáticos de gran magnitud 
en el ámbito normativo [COM(2010) 93].59
La Comisión considera que, en comparación con 
el sistema anterior, el SIS II ha aportado importan -
tes beneficios funcionales y no funcionales a los 
usuarios.
Por ejemplo, gracias a la mayor abundancia de 
contenidos (como fotografías, copias de órdenes de 
detención europeas, etc.), el tamaño de una alerta 
SIS II es significativamente mayor en promedio que 
en el caso del SIS1. Estas alertas, no obstante, se 
emiten sin que exista pérdida de rendimiento. El 
SIS 1 no se desarrolló para gestionar alertas de este 
tipo.
Finalmente, el SIS II ofrece la posibilidad de gestio -
nar un elevado volumen de consultas directas en la 
base de datos central (240 consultas por segundo), 
mientras que el SIS 1 no contaba con esta funciona -
lidad. Existen cinco Estados miembros que se basan 
exclusivamente en esta funcionalidad para todas 
sus transacciones SIS II.
60
La magnitud de los problemas a los que tuvo que 
enfrentarse el proyecto SIS II no quedó clara hasta 
la etapa del fallido ensayo del sistema operativo 
(finales de 2008), cuando el sistema central empezó 
a interactuar con un subconjunto de sistemas nacio -
nales. La Comisión formuló una reserva sobre el 
SIS II en el informe anual de actividad de la Direc -
ción General de Interior de 2008 y anunció un plan 
de acción.
En un planteamiento acordado conjuntamente por 
todas las partes interesadas, la Comisión, junto con 
los Estados miembros y con la ayuda del Consejo 
de gestión global del programa, reconsideró las 
especificaciones de tamaño, aplicó cambios técni -
cos encaminados a mejorar la solidez y fiabilidad 
del sistema así como cambios en la forma en la que 
el SIS II se sometería a los ensayos y en la que se 
llevaría a cabo la propia migración.
Al final de este proceso, que en efecto requería 
tiempo, pero que se hizo lo más rápidamente 
posible, la Comisión adoptó un calendario nuevo 
y realista apoyado por todas las partes interesadas 
y culminó el desarrollo del proyecto SIS II ajustán -
dose a dicho calendario.
Respuestas de la Comisión 55
- en abril de 2010, en el Informe sobre el calendario 
global y presupuesto para la puesta en marcha del 
Sistema de Información de Schengen de segunda 
generación (SIS II) [SEC(2010) 436];
- en septiembre de 2010, en el Informe sobre el ca -
lendario global y presupuesto para la puesta en 
marcha del Sistema de Información de Schengen 
de segunda generación (SIS II) [SEC(2010) 1138].
Además, en cada informe de progreso desde 
2003 se incluía una sección sobre la ejecución del 
presupuesto.
70 c)
La constante evolución de los requisitos del sistema 
(principalmente como consecuencia de solicitudes 
de los Estados miembros) fue una de las causas de 
los retrasos y del incremento del coste. También 
tuvo consecuencias importantes en el aspecto de 
la gestión contractual del proyecto, puesto que 
implicaba la realización de varias revisiones del con -
trato, lo que, a su vez, no facilitaba la relación con el 
contratista, que debía hacer frente constantemente 
a nuevos requisitos.
70 d)
La falta de personal se generalizó en toda la política 
comunitaria, que aumentaba muy rápidamente.
70 f)
La misma unidad de la Dirección General de Interior 
que trabajaba en el proyecto SIS II, utilizando el 
mismo contrato y los mismos contratistas, terminó 
otro sistema informático de gran magnitud (el VIS) 
en un ambiente de trabajo constructivo y armo -
nioso con los Estados miembros y sin ambigüeda -
des ni dificultades en lo referente al proceso de 
toma de decisiones. Lo mismo podría decirse del 
desarrollo de Eurodac.
Existían motivos subyacentes para la mala relación 
con la Comunidad SIS (por ejemplo, un sistema here -
dado, una compleja estructura de gobernanza, una 
dirección política del proyecto poco realista, etc.).67
La Comisión subraya asimismo que cuando se pre -
sentó el proyecto SIS II no existía ni PM2 ni ninguna 
metodología similar.
68 a)
La revisión del Tratado implica que toda nueva 
legislación sobre el desarrollo de proyectos infor -
máticos de gran magnitud se decidirá entre el Con -
sejo y el Parlamento sobre la base de una propuesta 
presentada por la Comisión. Esto no era así en 2001.
69 a)
Las propuestas de la Comisión de 2011 para el 
Marco Plurianual 2014-2020 [COM(2011) 749, p. 8] 
estipulan la financiación del desarrollo y funciona -
miento de los sistemas central y nacionales.
Conclusiones y recomendaciones
70 a)
La Comisión llamó la atención de los Estados miem -
bros, en las Comunicaciones tanto de 2001 como de 
2003, sobre los riesgos que conllevaba dicho plazo 
y los supuestos que tendrían que cumplirse (y que 
finalmente no se cumplieron) en caso de que se 
tuviese que mantener. 
70 b)
La Comisión evaluó de nuevo de forma sistemática 
las estimaciones de costes en los principales hitos 
del proyecto cuando así lo justificaban nuevos ele -
mentos e informó sobre cuestiones presupuestarias 
con transparencia:
- en 2005, cuando se volvieron a evaluar los costes 
de la red [COM(2005) 236];
- en mayo de 2009, en el informe conjunto de la Co -
misión y la Presidencia sobre la orientación futura 
del SIS II (documento del Consejo 10005/09);
Respuestas de la Comisión 56
La Comisión no puede confirmar la cifra de 
500 millones  de euros citada por el Tribunal. Al 
quedar los costes nacionales fuera del perímetro de 
desarrollo financiado de forma centralizada por el 
presupuesto de la UE, no había motivos para incluir -
los en los estados financieros adjuntos a la pro -
puesta legislativa. No se exigió en ningún caso a la 
Comisión que estimase o realizase un seguimiento 
de los gastos nacionales para el SIS II. 
La Comisión volvió a evaluar de forma sistemática 
las estimaciones de costes al alcanzarse los obje -
tivos intermedios clave del proyecto cuando así lo 
justificaban nuevos elementos y siempre informó 
sobre cuestiones presupuestarias con transparen -
cia, tal como se aclara en el apartado 70, letra b).
72
La Comisión confirma que, en efecto, ha adquirido 
una experiencia clave con el desarrollo de sistemas 
informáticos de gran magnitud, y que ya ha apli -
cado dicha experiencia, especialmente en el diseño 
del paquete Fronteras Inteligentes. No obstante, 
este proyecto debe considerarse como sui generis  
por los motivos descritos en los párrafos anteriores.
Recomendación 1
La Comisión puede aceptar esta recomendación, 
que refleja su estructura de gobernanza informática 
vigente desde 2010. Más concretamente, durante el 
análisis de los proyectos informáticos realizado por 
el Consejo de Gestión de Proyectos de Sistemas de 
Información (creado a finales de 2010), estas consi -
deraciones se examinan cuidadosamente. También 
se consulta a la dirección general encargada de las 
tecnologías de la información (la Dirección General 
de Informática) en la fase de evaluación de impacto 
cuando una nueva iniciativa de la Comisión incluye 
un componente informático.70 g)
La Comisión solo puede lamentar el escaso recono -
cimiento general por parte de muchas partes intere -
sadas de las modalidades de toma de decisiones en 
las que se inscribe el proyecto SIS II.
La compleja estructura de gobernanza generaba 
dificultades para la gestión del proyecto. 
70 h)
Durante todo el proyecto SIS II, la Comisión siguió 
plenamente las normas del Reglamento financiero 
y negoció defendiendo el interés superior del pre -
supuesto de la Unión.
71
La Comisión recuerda que los Estados miembros 
constituyeron el modelo de negocio y llevaron 
a cabo las evaluaciones preliminares necesarias en 
un marco intergubernamental. El Consejo tomó 
la Decisión de desarrollar el SIS II a partir de un 
estudio de viabilidad realizado en 1998 y de una 
serie de consultas entre los Estados miembros que 
culminó con la iniciativa sueco-belga que sustentó 
la primera base jurídica del SIS II.
La Comisión no era competente para oponerse 
legalmente o revisar la legislación de este tipo ema -
nada del Consejo. La única obligación de la Comi -
sión era aplicar la Decisión del Consejo. También 
debe recordarse que el Consejo reafirmó en múlti -
ples ocasiones que la puesta en marcha del SIS II era 
una prioridad absoluta.
Una vez se encomendó a la Comisión el desarrollo 
del SIS II, esta realizó un estudio de viabilidad para 
evaluar las necesidades comerciales a las que debe -
ría dar respuesta el nuevo sistema, las elecciones 
técnicas y sus efectos, el calendario del proyecto 
y su presupuesto, así como los riesgos y limitacio -
nes relativos al desarrollo. 
Respuestas de la Comisión 57
Recomendación 4
La Comisión puede aceptar esta recomendación, 
que refleja su estructura de gobernanza informática 
vigente desde 2010. La Comisión sigue la metodo -
logía de gestión de proyectos PM2 y los dispositivos 
de proyecto ya ofrecen entradas para alternativas, 
estimaciones de coste, recursos, etc. Todos los pro -
yectos con un coste total derivado de la Propiedad 
que supere la cifra de 500 000 euros (en cinco años) 
deben presentar un Modelo de Negocio/Docu -
mento Conceptual al ISPMB y presentar informes 
con carácter anual.
Recomendación 5
 La Comisión puede aceptar esta recomendación, 
que refleja su estructura de gobernanza informática 
vigente desde 2010. De hecho, los dispositivos de 
proyecto de PM2  incluyen ya cuatro tipos de regis -
tros que los gestores de proyecto pueden utilizar: 
registro de riesgos, registro de problemas, registro 
de decisiones y registro de cambios. Por otra parte, 
se puede acceder a los documentos de cada pro -
yecto (modelo de negocio, documento conceptual, 
informes de progreso, etc.) a través de un sistema 
central llamado GOVIS.
Recomendación 6
La Comisión puede aceptar esta recomendación, 
que refleja su estructura de gobernanza informática 
vigente desde 2010. Se refleja en el planteamiento 
de «dominio» que se ha seguido en el ejercicio de 
racionalización informática desde 2010. Se han 
agrupado los sistemas de acuerdo con los dominios 
empresariales (por ejemplo, «gestión de subvencio -
nes», «gestión financiera», «contratación pública», 
etc.). Actualmente existen 19 dominios, dirigidos 
en cada caso por un líder de dominio responsable 
de la convergencia y racionalización en su dominio. 
Los nuevos sistemas necesitan la autorización del 
líder de dominio con anterioridad a su desarrollo, 
lo que garantiza, por tanto, el cumplimiento de la 
estrategia de dominio así como su coherencia con 
los sistemas existentes. Recomendación 2
La Comisión puede aceptar esta recomendación, 
que refleja su estructura de gobernanza informática 
vigente desde 2010. El proceso de racionalización 
informática, puesto en marcha por la Comisión en 
2010, incluye ya todos los proyectos informáticos 
gestionados por ella, con independencia de su 
fuente de financiación. La Comunicación SEC(2011) 
1500 recuerda: « [...] además del Proyecto de Conso -
lidación de Infraestructura (ITIC), que se extenderá 
a todos los servicios, todos los sistemas de infor -
mación  de la Comisión, incluidas oficinas y agencias 
ejecutivas, financiados tanto con presupuestos 
operativos como administrativos , se someten al 
proceso de racionalización ». 
En lo referente a proyectos informáticos de gran mag -
nitud pertenecientes a la Comisión, los mecanismos 
de gobernanza implantados desde 2010 garantizan su 
atento examen no solo por parte de la DG Informática, 
sino también del Consejo de Gestión de Proyectos 
de Sistemas de Información, del que son miembros 
no solo las demás direcciones generales horizonta -
les, sino también cinco direcciones generales que 
representan distintos tipos de políticas. Más concre -
tamente, el dominio «sistemas transeuropeos» (véase 
también la respuesta a la recomendación 6) es super -
visado por el Comité de Alto Nivel sobre Informática . 
Recomendación 3
La Comisión puede aceptar esta recomendación, 
que refleja su estructura de gobernanza informática 
vigente desde 2010. Antes del inicio de un proyecto, 
las direcciones generales están obligadas, en virtud 
de las normas de gobernanza informática estable -
cidas en 2010, a presentar un Modelo de Negocio 
o Documento Conceptual al Consejo de Gestión de 
Proyectos de Sistemas de Información que aclare, 
entre otras cosas, cómo se crea la estructura de 
gobernanza del proyecto. El Consejo presta especial 
atención a la adecuada representación de los usua -
rios en la gobernanza del proyecto. Por otra parte, 
todos los proyectos deben presentar informes 
anualmente al Consejo, lo que garantiza, por tanto, 
un estrecho seguimiento del trabajo llevado a cabo 
y de posibles desviaciones del alcance, el calendario 
y el presupuestos iniciales. 
Respuestas de la Comisión 58
Recomendación 7
La Comisión puede aceptar esta recomendación, 
que refleja su estructura de gobernanza informática 
vigente desde 2010. Los servicios de la Comisión 
están trabajando actualmente en la definición de 
una arquitectura empresarial basada en un con -
junto coherente de módulos reutilizables. Varios de 
estos módulos ya se han identificado y, en cuanto 
estén disponibles, los nuevos sistemas o los siste -
mas que se sometan a revisiones importantes debe -
rán utilizarlos obligatoriamente. En estos momentos 
se están identificando módulos que no están pre -
sentes pero que son necesarios. La DG Informática 
ha creado recientemente una Oficina de Arquitec -
tura. El programa ISA y, más recientemente, la ini -
ciativa Mecanismo «Conectar Europa » (IIE) también 
recomiendan aumentar el uso de servicios comu -
nes horizontales para dar respuesta a necesidades 
genéricas (por ejemplo, transmisiones seguras, 
firmas electrónicas o herramientas semánticas).
Recomendación 8
La Comisión puede aceptar esta recomendación. La 
experiencia adquirida en la fiscalización del Tribunal 
se compartirá con las demás direcciones generales 
tanto a escala técnica como de gestión, y se difun -
dirá, igualmente, a las agencias relevantes a través 
de las redes adecuadas.
El impacto del SIS II se evaluará en 2016 (tres años 
después de su entrada en funcionamiento), tal 
como exige la base jurídica [artículo 50, apartados 4 
y 5, del Reglamento (CE) nº 1987/2006, y artículo 66, 
apartados 4 y 5, de la Decisión 2007/533/JAI]. 
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
•  Un único ejemplar:  
A través de EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
•  Varios ejemplares/pósteres/mapas:  
En las representaciones de la Unión Europea ( http://ec.europa.eu/represent_es.htm ),  
en las delegaciones en terceros países ( http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm ) 
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*) Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles) son gratuitas.
Publicaciones de pago:
• A través de EU Bookshop ( http://bookshop.europa.eu ).
Suscripciones de pago:
•  A través de los distribuidores comerciales de la Oficina de Publicaciones  
de la Unión Europea ( http://publications.europa.eu/others/agents/index_es.htm ).
QJ-AB-14-003-ES-C ISSN 1831-0842
El Sistema de Información de Schengen contiene 
información sobre personas y bienes que es 
utilizada por guardias de fronteras y policía en el 
espacio Schengen. En este informe, el Tribunal 
de Cuentas examina cómo ha gestionado la 
Comisión Europea el desarrollo del Sistema de 
Información de Schengen de segunda 
generación (SIS II) y explica por qué el sistema se 
terminó con más de seis años de retraso con 
respecto a la fecha inicialmente prevista, y con 
un coste ocho veces superior al previsto en el 
presupuesto inicialmente estimado.
TRIBUNAL
DE CUENTAS EUROPEO