Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo destinada a garantizar la imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad"

(2002/C 48/13)

El 30 de agosto de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de noviembre de 2001 (ponente: Sr. Ravoet).

En su 386o Pleno de los días 28 y 29 de noviembre de 2001 (sesión del 28 de noviembre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 117 votos, con 3 abstenciones, el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El objetivo de la propuesta de directiva objeto de examen es garantizar la imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses en la Comunidad. Más específicamente, su finalidad es velar por que los intereses pagados en un Estado miembro a un beneficiario efectivo (persona física) que tenga su residencia en otro Estado miembro puedan ser gravados efectivamente de acuerdo con la legislación nacional de este último (en lo sucesivo denominado "Estado miembro de residencia").

1.2. La propuesta de directiva sustituye la propuesta publicada por la Comisión el 20 de mayo de 1998, destinada a garantizar un mínimo de eficacia en la imposición de los rendimientos del ahorro en forma de intereses en la Comunidad. El Comité Económico y Social elaboró un dictamen sobre este tema el 24 de febrero de 1999(1).

2. Antecedentes

2.1. Conforme a las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas de 1 de diciembre de 1997(2), la propuesta de directiva de 1998 se basaba en el denominado "modelo de coexistencia", según el cual cada Estado miembro podía elegir entre aplicar una retención a cuenta a los intereses pagados a las personas físicas residentes en otro Estado miembro, o proporcionar información al Estado miembro de residencia del beneficiario efectivo a fin de permitir la imposición.

2.2. Tras la aceptación, en el Consejo Europeo de Helsinki(3) de diciembre de 1999, del principio de que "todo ciudadano residente en un Estado miembro de la Unión Europea deberá pagar todos los impuestos aplicables a los rendimientos del ahorro", en el Consejo Europeo de Santa Maria da Feira(4), los Estados miembros alcanzaron un acuerdo conforme al cual el objetivo último dentro de la Unión Europea debía ser el intercambio de información con una base lo más amplia posible. Bélgica, Luxemburgo y Austria conservaban no obstante la posibilidad de aplicar, durante cierto periodo de tiempo, un sistema de retención a cuenta, siempre que la parte correspondiente de los ingresos recaudados con este impuesto se transfiriese al Estado de residencia del perceptor de la renta.

2.3. Al mismo tiempo se convino que, una vez se llegara a un acuerdo sobre el fondo de la directiva, la Presidencia y la Comisión entablarían conversaciones con los Estados Unidos y con terceros países clave (Suiza, Liechtenstein, Mónaco, Andorra y San Marino) para promover la adopción de medidas equivalentes en esos países. Asimismo, los Estados miembros interesados se comprometían a promover al mismo tiempo la adopción de estas mismas medidas en todos los territorios dependientes o asociados (Islas del Canal de la Mancha, la Isla de Man y los territorios dependientes o asociados del Caribe).

2.4. El fondo de la directiva fue definido por el Consejo de Economía y Finanzas celebrado en Bruselas los días 26 y 27 de noviembre de 2000(5).

2.5. Este nuevo enfoque del Consejo recibió el apoyo de la Comisión. Esta última, habida cuenta de que el nuevo enfoque se desmarcaba claramente de los criterios seguidos anteriormente, optó por retirar su propuesta de directiva de 1998. La nueva propuesta, que intenta reflejar lo más fielmente posible los elementos del acuerdo entre los Estados miembros, se publicó el 18 de julio de 2001.

3. Síntesis de la propuesta

3.1. La directiva tiene por objeto garantizar una imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de pago de intereses que los ahorradores ("beneficiarios efectivos" de los rendimientos) residentes en la Comunidad perciben en otro Estado miembro. No afecta a los regímenes nacionales internos de fiscalidad de los rendimientos del ahorro.

3.2. Por "beneficiarios efectivos" se entiende las personas físicas que perciben dichos ingresos por su propia cuenta. Por extensión, la directiva se aplicará también cuando los intereses se paguen a los representantes de ciertas "entidades" que no son personas jurídicas, que no están sujetas a las normas generales sobre la tributación de las empresas y que tampoco son organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (en lo sucesivo denominados OICVM) (véase el punto 3.6).

3.3. Se considera que toda persona física beneficiaria del pago de intereses debe actuar por su propia cuenta, a menos que aporte prueba de lo contrario. Esto puede suceder, por ejemplo, cuando esta persona actúa en calidad de agente pagador (véanse los puntos 3.5 y 3.6) o por cuenta de una persona jurídica, un OICVM u otra entidad mencionada en el texto de la directiva. Esto sucede también cuando actúa en nombre de otra persona física.

3.4. Todo beneficiario efectivo debe ser identificado de manera adecuada y se debe determinar su residencia. La directiva impone normas explícitas en la materia, que sirven como límites mínimos para los Estados miembros. Por otra parte, se establece una distinción entre las relaciones contractuales existentes antes de la entrada en vigor de la directiva y las posteriores a dicha fecha. En cuanto a las primeras, es preciso atenerse a la información disponible sobre la legislación relativa al blanqueo de capitales. Para las segundas se establecen normas específicas.

3.5. La directiva debe ser aplicada por el agente pagador, es decir, es el operador económico el que abona los intereses al beneficiario efectivo, o el que atribuye el pago de los intereses en beneficio inmediato del beneficiario efectivo, el que recaba la información o el que aplica la retención a cuenta. En general se trata de un organismo financiero, pero cuando el pago lo efectúa directamente el deudor, este último es considerado el agente pagador.

3.6. Del mismo modo, toda entidad que no sea persona jurídica, que no esté sujeta a las disposiciones de derecho común relativas a la fiscalidad de empresas, que no sea un OICVM o que prefiera no ser tratada como tal, se considera agente pagador. Esta asimilación se efectúa en el momento de la recaudación del interés o en el momento de la solicitud de pago de este último. Por tanto, la directiva deberá aplicarse en ese momento preciso (sistema denominado de "agente pagador en el momento de la recaudación"). La mayoría de las veces se trata de entidades que no están sujetas a controles muy estrictos por parte de las autoridades fiscales. Por el hecho de ser consideradas agentes pagadores entran dentro del ámbito de aplicación de la directiva.

3.7. El nuevo texto incluye también una definición propia de la noción de "pago de intereses" que se diferencia de las definiciones utilizadas en los Estados miembros. De hecho, cubre todos los rendimientos procedentes de créditos, incluidos los procedentes de las obligaciones de capitalización y las obligaciones de cupón cero. En tal caso se trata del importe de los ingresos en el momento de la cesión, devolución o rescate de los créditos. Incluye todos los intereses pagados dentro de la Comunidad, independientemente del lugar de establecimiento del deudor.

3.8. Esta definición engloba los ingresos que proceden expresamente del pago de intereses (en aplicación del "planteamiento transparente") distribuidos por OICVM, por entidades citadas en el punto 3.6 (que han preferido ser consideradas OICVM) y por organismos de inversión colectiva no pertenecientes a la Unión Europea.

También entra dentro del ámbito de aplicación de la directiva el producto de la venta, reembolso o cesión de acciones o de certificados de participación en uno de los OICVM, entidades u organismos antes citados, siempre que hayan invertido más del 15 % de sus activos (40 % durante el periodo de transición de siete años) en forma de créditos. En tal caso, es o bien el porcentaje de los intereses incluidos en el producto de la venta, o bien -cuando no se conoce el porcentaje- la totalidad del importe lo que se considera pago de intereses a efectos de la directiva.

3.9. En los Estados miembros que hayan optado por el intercambio de información, los agentes pagadores recabarán todos los datos necesarios sobre el pago de intereses y los transmitirán a la autoridad competente de su país.

3.10. Esta última, a su vez, transmitirá estos datos a las autoridades competentes del Estado miembro de residencia. Esta transmisión se hace automáticamente y tendrá lugar como mínimo una vez al año, dentro de los seis meses siguientes al final del ejercicio en el que se hayan percibido los ingresos.

3.11. Durante un periodo transitorio de siete años a partir de la entrada en vigor de la directiva, Bélgica, Luxemburgo y Austria aplicarán una retención a cuenta a los intereses. Durante dicho periodo, estos Estados miembros conservarán el derecho a no transmitir información a otros Estados miembros, pero tendrán derecho a recibirla.

Durante los tres primeros años del periodo transitorio, la retención será del 15 %, después pasará al 20 % para el resto del periodo.

3.12. En los Estados miembros citados, los beneficiarios efectivos siempre deberán conservar la posibilidad de que no se les aplique una retención a cuenta. Por tanto, sólo estarán sujetos a la imposición en su Estado miembro de residencia. A tal efecto, en estos tres Estados miembros cabe prever que se aplique el procedimiento citado en el punto 3.9 (en el que el "beneficiario efectivo" autoriza al agente pagador a transmitir la información a las autoridades fiscales) o que se emplee un certificado expedido por la autoridad competente del Estado miembro de residencia.

3.13. El 75 % de los ingresos por la retención a cuenta deberá transferirse a cada Estado de residencia, dentro de los seis meses siguientes al final del ejercicio fiscal. El 25 % restante corresponderá al Estado miembro que haya aplicado la retención.

3.14. Durante el periodo de transición, los Estados miembros de residencia deberán prever un procedimiento que evite la doble imposición.

3.15. Sobre la base de lo que se denomina la "cláusula de protección", las obligaciones y los demás títulos de deuda negociables emitidos antes del 1 de marzo de 2001 o cuyo folleto de emisión se aprobara antes de dicha fecha, así como los intereses que generan, quedan excluidos del ámbito de aplicación de la directiva. En caso de que se efectúe una "reapertura" de la emisión se aplica una reglamentación específica a los tramos emitidos a partir del 1 de marzo de 2002. En el caso de que tal "reapertura" de la emisión proceda de la autoridad pública, la emisión de nuevos tramos después de dicha fecha hace que la totalidad de la emisión quede incluida en el ámbito de aplicación de la directiva. Por el contrario, si se trata de emisiones efectuadas por otros organismos (privados), sólo se ven afectados por la directiva los tramos emitidos a partir de la fecha mencionada. Estas excepciones sólo se aplicarán durante el periodo de transición de siete años citado en el punto 3.11.

3.16. Durante el mismo periodo, Bélgica, Luxemburgo y Austria podrán abstenerse de aplicar retenciones a cuenta en lo que respecta al pago de intereses procedente de emisiones efectuadas por organismos internacionales, si resulta que ello puede contravenir las normas de los tratados internacionales suscritos por estos Estados miembros.

3.17. Los Estados miembros tienen la libertad de aplicar otras retenciones a cuenta (del tipo "deudor", por ejemplo) sobre este tipo de ingresos. Estas retenciones no presentan ninguna incompatibilidad con la retención a cuenta prevista por la directiva (véase el punto 3.11).

3.18. Los Estados miembros deberán aplicar las medidas necesarias para cumplir la directiva antes del 1 de enero de 2004.

3.19. Cada tres años, la Comisión transmitirá al Consejo un informe sobre el funcionamiento de la directiva. De este modo podrán proponerse las modificaciones pertinentes.

4. Observaciones generales

4.1. El Comité ya se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre las cuestiones relativas a la imposición de los rendimientos del ahorro transfronterizo en la Unión Europea, especialmente en sus dictámenes sobre la "Fiscalidad directa e indirecta"(6), sobre "La fiscalidad en la Unión Europea - Informe sobre la evolución de los sistemas tributarios"(7) y sobre la anterior propuesta de directiva(8).

4.2. El Comité subraya que, desde que se publicó la anterior propuesta de directiva en 1998, todos los interesados han llevado a cabo grandes esfuerzos en este ámbito. El Consejo, el Consejo de Economía y Finanzas, las presidencias sucesivas y (los servicios de) la Comisión han hecho todo lo posible por avanzar en la resolución de este tema. Los resultados obtenidos son notables.

4.3. La propuesta de directiva examinada forma parte de un conjunto de medidas fiscales (el "paquete fiscal") sobre las cuales el Consejo alcanzó un acuerdo el 1 de diciembre de 1997. En principio, se considera que este texto forma parte de un todo junto con el código de conducta en materia de fiscalidad de las empresas y el reglamento comunitario sobre el pago de intereses y cánones entre empresas. Asimismo se ha acordado que las actividades relativas a los distintos elementos que constituyen el "paquete fiscal" se desarrollarán conforme a un calendario paralelo, con el fin de llegar, en la medida de lo posible, a un acuerdo definitivo sobre la totalidad del "paquete" a más tardar el 31 de diciembre de 2002. En opinión del Comité, es muy importante respetar este principio de paralelismo en el avance de los trabajos sobre los tres elementos del "paquete fiscal". Por otra parte, la coordinación de la fiscalidad del ahorro dentro de la Comunidad constituye un factor esencial que permitirá hacer avanzar otros procesos de integración a nivel europeo.

4.4. Cabe señalar también que dos países, Austria y Luxemburgo, han declarado que no darán su aprobación a la directiva sobre la imposición de los rendimientos del ahorro hasta que no se adopte una decisión vinculante sobre el desmantelamiento de las 66 medidas adoptadas en relación con el código de conducta(9).

4.5. El Comité acoge favorablemente la propuesta de directiva. La elección de que el objetivo último sea generalizar el intercambio mutuo de información entre Estados miembros tiene como efecto permitir la imposición de los intereses percibidos en el extranjero al mismo nivel que la imposición de los rendimientos que se aplica al ahorrador. De este modo es posible contrarrestar las distorsiones de la competencia en materia fiscal.

El Comité toma nota del hecho de que la propuesta de directiva forma parte de un conjunto más amplio -concretamente, del "paquete fiscal"-, de que los tres elementos de este "paquete" están estrechamente ligados, de que las actividades en la materia en diferentes ámbitos se desarrollan según calendarios paralelos, así como de las declaraciones políticas de algunos Estados miembros.

4.6. La propuesta de directiva se publica tras intensas negociaciones entre los Estados miembros, fundamentalmente en el Consejo Europeo y en el Consejo de Economía y Finanzas, y el nuevo texto refleja el resultado. Al haberse alcanzado un equilibrio político, el Comité no pretende de ningún modo cuestionar la posición común acordada por los Estados miembros. Esto resultaría tanto menos recomendable cuanto que las propuestas anteriores tampoco constituían la solución ideal. Por el contrario, las propuestas anteriores mantenían ciertos contrastes entre Estados miembros importadores y exportadores de capitales y no resolvían -o sólo lo hacían en parte- problemas tales como el del riesgo de deslocalización de los mercados y los capitales (por ejemplo, en lo que respecta a los títulos de deuda en euros). Por consiguiente, el Comité se limitará a formular una serie de observaciones generales y a examinar las cuestiones más técnicas.

4.7. En opinión del Comité, la inclusión en los acuerdos concluidos entre Estados miembros(10) de los aspectos relativos al mantenimiento de la competitividad de los mercados financieros de la Unión Europea está totalmente justificada. Conviene evitar que los mercados financieros se encuentren en una situación desfavorable, con el consiguiente riesgo de deslocalización de capitales fuera de la UE. El Comité se adhiere a la conclusión del Consejo según la cual "una vez obtenidas garantías suficientes sobre la aplicación de las mismas medidas en los territorios dependientes o asociados y de las medidas equivalentes en los citados países, teniendo en cuenta el informe correspondiente, el Consejo decidirá, por unanimidad, la adopción y aplicación de la Directiva antes del 31 de diciembre del 2002, como máximo"(11). A juicio del Comité, se trata de un factor político manifiesto y crucial que debe desempeñar un papel muy importante, por no decir decisivo, en la fase final de decisión.

4.8. Los acuerdos citados revisten gran importancia a efectos de combatir y evitar la evasión o el fraude fiscal por parte de residentes en la Unión Europea. También son cruciales para la protección de los ingresos fiscales de los Estados miembros. En efecto, sería demasiado fácil que los contribuyentes pudieran disminuir de manera sustancial, incluso eludir totalmente, sus impuestos transfiriendo sus capitales fuera de la Unión Europea, y por tanto fuera del campo de aplicación de la directiva, bien en los territorios dependientes o asociados de un Estado miembro o en otros mercados financieros a menudo situados en las proximidades inmediatas de la UE.

4.9. Evidentemente, en el plano técnico, la elaboración de la directiva no es fácil. No es menos cierto tampoco que hay que esforzarse por conseguir un máximo de transparencia y de sencillez. En la exposición de motivos de la directiva examinada se menciona en diversas ocasiones la necesidad de ello, así como la necesidad de mantener las cargas de los agentes pagadores dentro de límites razonables. Ahora bien, ¿permitirá efectivamente la propuesta de directiva examinada alcanzar este objetivo y se ha tenido verdaderamente en cuenta esta preocupación? Habida cuenta de la complejidad y los problemas reales de aplicación, cabe preguntarse si hay garantías suficientes para que la reglamentación se aplique en toda la UE. Conviene evitar los riesgos de distorsión de la competencia, no sólo ante terceros países sino también dentro de la Comunidad. En este sentido, por ejemplo, sería conveniente poner a disposición de los agentes pagadores de todos los Estados miembros listas que incluyan los tipos de personas jurídicas, así como las categorías de las entidades cuyos beneficios están sujetos a imposición de acuerdo con las normas generales de la tributación de las empresas (conforme a la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la propuesta de directiva), ya que tanto unas como otras están excluidas de su ámbito de aplicación.

4.10. Otra condición que debe cumplirse durante el periodo de transición es la de evitar distorsiones de la competencia en las relaciones entre los Estados miembros que aplicarán inmediatamente el sistema de información y los tres Estados miembros que están exentos de ello al haber elegido el sistema de retención a cuenta. Las dificultades de aplicación que experimentarán los agentes pagadores, en efecto, tendrán repercusiones mucho más importantes en los países que han optado por la retención a cuenta que en los otros países en los que se efectúa la recogida de datos.

4.11. La Comisión ha adjuntado a su propuesta una ficha de financiación que examina en lo esencial las eventuales repercusiones para las empresas. La Comisión llega casi exclusivamente a conclusiones positivas; cuando prevé un riesgo, o bien lo considera demasiado escaso como para que merezca la pena tenerlo en cuenta, o indica que ha hecho lo máximo posible para reducir sus posibles inconvenientes. La Comisión emplea un lenguaje tranquilizador sobre todo en lo que concierne a las repercusiones para los agentes pagadores (en particular los costes y las cargas), aun cuando hay serios motivos de preocupación a este respecto, especialmente en el sector financiero.

El Comité se pregunta si no sería posible mejorar el procedimiento a fin de que las fichas de financiación sean más equilibradas. Una encuesta efectuada por un organismo independiente, por ejemplo, contribuiría a la objetividad y credibilidad de las conclusiones. Cabe citar, a modo de ejemplo, el planteamiento del Banco Central Europeo (BCE), cuya intención es imponer obligaciones suplementarias sobre los informes estadísticos para las entidades de crédito de la zona euro. El BCE intenta evaluar las repercusiones de sus proyectos mediante un procedimiento dentro del sistema del euro (participación de los bancos "nacionales") y mediante consultas al sector interesado: la viabilidad de los proyectos, concretamente, se comprueba con ayuda de datos reales, mientras que los costes y las cargas se calculan por medio de un ejercicio de evaluación, especialmente para las entidades de crédito.

4.12. Establecer un sistema de intercambio de información generalizado entre los Estados miembros, tal como prevé la propuesta de directiva, es una primicia. Tal sistema no ha existido nunca hasta ahora y puede que su aplicación acarree, en un primer tiempo, ciertos riesgos. Sin perjuicio de esto último, lo importante a juicio del Comité es que el sistema, tal como está previsto específicamente, sea viable y operativo y que permita, empleando efectivos y medios adecuados, llegar al resultado previsto, tanto en lo que concierne a las autoridades nacionales (en general, las autoridades fiscales) de los diferentes Estados miembros como a los agentes pagadores. Así pues, se trata de conciliar la eficacia del sistema con su viabilidad técnica.

4.13. Al examinar los nuevos textos, se ha podido constatar que el objetivo de la nueva propuesta de directiva ha cambiado sensiblemente. Ya no se trata como antes de "garantizar un mínimo de imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad", sino más bien de garantizar una imposición de estos mismos rendimientos conforme a las normas del Estado beneficiario efectivo.

Por otra parte, en esta nueva propuesta el régimen de retención a cuenta figura en el capítulo III, titulado "Disposiciones transitorias". En la exposición de motivos y los considerandos iniciales de la directiva se señala que sólo tres Estados miembros pueden aplicar este régimen durante un periodo determinado "con el fin de darles más tiempo para adaptar su legislación" (al sistema de intercambio de información generalizado). Siendo así, el Comité se pregunta por qué se presenta la situación de esta manera. En efecto, los tres países que han optado por aplicar el sistema de retención fiscal son los que reconocen el deber de discreción o el secreto fiscal bancario. Por tanto, es obligado subrayar que un régimen de retención fiscal es lo que mejor se ajusta a estos principios.

Aunque la conclusión final vaya en otro sentido, la OCDE ha reafirmado recientemente el valor del deber de discreción y del secreto fiscal bancario en un estudio(12) publicado el pasado año en lo relativo a un mejor acceso de las administraciones fiscales a la información bancaria.

En la nueva propuesta no se mencionan en absoluto estos principios, lo que aparentemente reduce su valor. No obstante, y tal como se afirma arriba, es capital que los terceros países y los territorios dependientes o asociados desarrollen al mismo tiempo regímenes equivalentes o idénticos en cuanto al contenido y el funcionamiento. Parece evidente que, en ciertos casos, si se descarta a priori la solución de la retención fiscal, las posibilidades de llegar a un acuerdo con los países y territorios en cuestión son muy inciertas.

5. Observaciones particulares

5.1. El Comité señala que el texto de la propuesta plantea cuestiones importantes en diferentes ámbitos. Sin querer poner sistemáticamente en cuestión todos los objetivos de las disposiciones previstas, parece necesario llamar la atención sobre los problemas a los que se verán enfrentados los operadores encargados de la aplicación de la directiva, concretamente los agentes pagadores.

5.2. Un primer problema se refiere a si están sujetos a imposición los rendimientos de los organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM) que invierten al menos el 15 % (40 % durante el periodo transitorio) en créditos(13). Este umbral se ha fijado para evitar incluir en el ámbito de aplicación a OICVM que sólo invierten en créditos a título subsidiario para solucionar sus necesidades de liquidez. Si se quiere evitar que la casi totalidad de los OICVM quede incluida en el ámbito de aplicación de la directiva, conviene aumentar este porcentaje de manera sustancial. Por lo demás, para un agente pagador que no esté en contacto directo con un OICVM no es fácil conocer la política de este último en materia de inversiones.

5.3. Además, y siempre en lo que concierne a los rendimientos procedentes de los OICVM, el Comité observa que, en la definición de los rendimientos en cuestión, la terminología no siempre es muy clara y que en la definición del pago de intereses se incluyen, además de los intereses propiamente dichos, elementos que no guardan relación con el objetivo de la directiva.

5.4. Es comprensible que, para combatir ciertos puntos débiles de la directiva, se incluyan en el ámbito de aplicación de la misma ciertas entidades híbridas(14) (que no poseen personalidad jurídica, cuyos beneficios no están sometidos a imposición de acuerdo con las normas generales de la tributación de las empresas y que no son OICVM). No obstante, la solución planteada es poco práctica. Además, las obligaciones a que se ven sometidos los operadores que pagan intereses a esas entidades son excesivas. Esto ocurre especialmente en lo que respecta a la obligación de comunicar a la autoridad nacional el importe de los intereses pagados a estas entidades.

5.5. Las normas para establecer la identidad de los beneficiarios efectivos(15) van más allá de las normas habitualmente fijadas para combatir el blanqueo de capitales. En cualquier caso, la distinción añadida en función del periodo en el que se conciertan las relaciones contractuales supone una complicación innecesaria; por otra parte, convendría afirmar claramente que un agente pagador no puede ser considerado responsable de la exactitud de los datos necesarios para el establecimiento de la residencia fiscal del beneficiario efectivo. Esta cuestión es responsabilidad de las autoridades fiscales. Por lo demás, las normas previstas para los ciudadanos con pasaporte de un Estado miembro que tengan su residencia fiscal en el extranjero son inaplicables si el tercer país se niega a expedir un certificado de residencia.

5.6. El texto prevé la posibilidad de que los Estados miembros anualicen los intereses, es decir, que calculen los intereses sobre una base anual y consideren esto como pago de intereses(16). No se exponen ni las razones ni la finalidad de esta disposición. Su aplicación parece imposible en el terreno práctico y, además, sólo conduciría a un desplazamiento de los capitales a otros Estados miembros que no hayan ejercido esta opción.

5.7. La cláusula de protección(17) establece una diferencia entre las emisiones de títulos que entran en el ámbito de aplicación de la directiva y el resto. En la práctica, hacer tal distinción es muy sencillo, especialmente para las emisiones fuera de la UE. En lo que respecta a la "reapertura" de emisiones, el sistema particular previsto para las emisiones públicas y para las de emisores que son entidades "afines" sólo puede aplicarse en la práctica si se ponen a disposición de los agentes pagadores informaciones complementarias referentes a esta última categoría de emisores.

5.8. El procedimiento destinado a evitar la doble imposición entra en juego cuando la retención fiscal impuesta a un beneficiario efectivo es más elevada que el impuesto final debido en su Estado de residencia. El texto de la propuesta de directiva no indica con precisión si este principio es también aplicable cuando los rendimientos quedan exentos en este último país. Por consiguiente, conviene aclarar este punto.

5.9. Determinados procedimientos previstos en el texto de la directiva difieren según se refieran al periodo precedente a la entrada en vigor de la directiva o al periodo posterior a dicha fecha. Así pues, esta disposición tiene un carácter retroactivo. Para evitar este inconveniente, es necesario que las modificaciones sean aplicables a partir de la fecha de entrada en vigor de las normas nacionales de transposición de la directiva.

5.10. Por lo demás, entre la publicación de las normas nacionales y su entrada en vigor, conviene dejar a los agentes pagadores un plazo suficiente para que puedan adaptar su sistema interno (sobre todo en el terreno informático). Teniendo en cuenta el impacto de la directiva, parece que lo apropiado es un mínimo de un año. El texto actual no contiene ninguna precisión sobre este punto. Es más, la mejor solución consistiría en hacer coincidir la entrada en vigor de estas disposiciones y el paso al sistema definitivo con el comienzo de un nuevo año civil.

5.11. Del mismo modo, el Comité observa que no se toman en consideración otros rendimientos, como, por ejemplo, ciertas prestaciones de los seguros. Actualmente, se constata un auge no desdeñable de estos productos, que muy frecuentemente cubren los riesgos biométricos en cierta medida, pero que en lo esencial son productos añadidos o asimilables a inversiones en créditos como las que contempla la directiva. La única referencia a este tema en los considerandos de la directiva ("El ámbito de aplicación de la presente Directiva debe limitarse a la tributación de los rendimientos del ahorro en forma de pagos de intereses de los créditos, con la exclusión de las cuestiones vinculadas a la imposición de pensiones y prestaciones de seguros")(18) es poco convincente, teniendo en cuenta que se toman en consideración los derechos de participación y las acciones de los OICVM. Además, en su reciente Comunicación sobre la eliminación de los obstáculos fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas de empleo(19), la Comisión considera que el mejor medio de proteger los ingresos fiscales en los Estados miembros reside en el intercambio de información, tal como propone la propuesta de directiva objeto de debate.

5.12. Otro problema se refiere a la determinación de la base de aplicación de la directiva en cuanto al pago de intereses, cesión, devolución o rescate de créditos. Esto es muy importante porque hasta ahora nunca se había aplicado a este nivel un sistema de intercambio de información tal como se prevé en el nuevo texto. Por otra parte, el principio de igualdad de trato (level playing field) no sólo debe plantearse frente a terceros países (véase el punto 4.7), sino también dentro de la Unión.

En este contexto, se prevé la aplicación del principio de prorrateo de los rendimientos en función del periodo de tenencia del crédito por el beneficiario efectivo. No obstante, este prorrateo sólo está previsto explícitamente en los casos en que se aplica el sistema de retención fiscal a cuenta(20).

A este respecto, el Comité plantea la cuestión de si este principio no debería generalizarse y, por consiguiente, valer también en caso de que se aplique el sistema de intercambio de información.

Según el texto de la propuesta de directiva(21), en esos casos la información puede referirse al importe de los intereses pagados.

Esta cuestión reviste importancia en la medida en que, a falta de normas claras en la materia, podrían surgir diferencias relativamente importantes en cuanto a la fijación de la base de aplicación de la directiva. Esto sucedería, por ejemplo, en la cesión de un crédito de capitalización tras cierto periodo de tenencia (por ejemplo, obligaciones de cupón cero, OICVM de capitalización, etc.). Si se tiene en cuenta el objetivo que persigue la directiva, uno de cuyos fundamentos es la determinación de la base de aplicación, no se puede afirmar terminantemente que ello no deba estar regulado por la directiva. Además, las disparidades entre los Estados miembros podrían tener efectos perturbadores (véase el punto 4.9).

Este mismo problema también podría surgir si los ingresos se expresaran en divisas. El texto de la propuesta no prevé disposiciones sobre la conversión. También a este respecto convendría encontrar una solución clara e inequívoca.

6. Conclusiones

6.1. El Comité acoge favorablemente la propuesta de directiva, cuyo objetivo último es el intercambio de información entre Estados miembros. Este planteamiento permite una imposición efectiva del beneficiario final, evita que los Estados miembros compitan indebidamente en materia fiscal y contribuye a un reparto equitativo de los ingresos fiscales.

6.2. El Comité señala con satisfacción que en este ámbito todos los sectores interesados han realizado últimamente esfuerzos sostenidos para llegar a resolver este asunto. El texto objeto del presente dictamen constituye un compromiso que refleja la posición común de los Estados miembros.

6.3. El Comité estima conveniente que las negociaciones se efectúen según el método de trabajo "en paralelo" que se ha acordado, al objeto de alcanzar un acuerdo definitivo en los plazos previstos (es decir, antes de finales de 2002) sobre los diferentes componentes del "paquete fiscal" del 1 de diciembre de 1997, del cual la propuesta de directiva forma parte al igual que el código de conducta para la fiscalidad de las empresas y el régimen fiscal común para los intereses y cánones.

6.4. El Comité comparte plenamente la preocupación expresada sobre la necesidad de mantener la competitividad de los mercados financieros europeos. En esta óptica, tiene una importancia crucial y decisiva contar con una garantía previa de que las mismas medidas se aplicarán en los territorios dependientes y asociados y que se aplicarán disposiciones equivalentes en una serie de mercados financieros cercanos o importantes. Por lo demás, estos acuerdos son importantes para combatir la evasión y el fraude fiscal por parte de residentes en la Unión Europea.

A este respecto, el Comité acoge con satisfacción la decisión adoptada en el Consejo de Economía y Finanzas del 16 de octubre de 2001, en Luxemburgo, que incluye un mandato de negociación con los seis terceros países clave en materia de fiscalidad del ahorro, a saber, Estados Unidos, Suiza, Liechtenstein, Mónaco, Andorra y San Marino, con el fin de garantizar que estos países adopten medidas equivalentes a las aplicadas dentro de la Comunidad(22).

6.5. A juicio del Comité, el texto propuesto debe ser a la vez sencillo y eficaz. Por tanto, insta a todos los interesados a que sometan la propuesta a un examen crítico y detenido y la mejoren desde todos los ángulos posibles, intentando al mismo tiempo contener al máximo el coste de su aplicación. Las autoridades y los agentes pagadores deben asumir respectivamente sus responsabilidades en la materia.

El Comité opina asimismo que la propuesta de directiva relativa a la fiscalidad del ahorro debe incluir un ámbito de aplicación lo más coherente y amplio que sea posible. En la medida en que el texto incluye ya en la definición de la noción de intereses los devengados directamente de los créditos y los recaudados indirectamente a través de inversiones de determinados OICVM, el Comité considera conveniente también examinar si es necesario incluir otras inversiones que permiten producir intereses indirectamente, como, por ejemplo, ciertas prestaciones de los seguros.

6.6. El Comité, por último, considera indispensable que los agentes pagadores participen lo más directamente posible en la evolución ulterior del sistema previsto, en vista del papel decisivo que desempeñan en su aplicación efectiva. En esta perspectiva, pide también a la Comisión que estudie y perfeccione procedimientos que permitan evaluar los efectos de la reglamentación prevista.

Bruselas, 28 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 116 de 28.4.1999, p. 18.

(2) DO C 2 de 6.1.1998, p. 1.

(3) Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Helsinki de los días 10 y 11 de diciembre de 1999. Comunicado de prensa n° 00300/1/99 de 11.12.1999 publicado en el sitio Internet del Consejo de la Unión Europea (http://ue.eu.int).

(4) Anexo IV de las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Santa Maria da Feira de los días 19 y 20 de junio de 2000. Comunicado de prensa n° 200/1/00 de 19.6.2000 publicado en el sitio Internet del Consejo de la Unión Europea.

(5) Conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas de los días 26 y 27 de noviembre de 2000. Comunicado de prensa n° 13861/00 (Presse 453) de 26.11.2000, publicado en el sitio Internet del Consejo de la Unión Europea.

(6) DO C 82 de 19.3.1996.

(7) DO C 296 de 29.9.1997.

(8) DO C 116 de 28.4.1999.

(9) Conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas celebrado en Bruselas los días 26 y 27 de noviembre de 2000. Comunicado de prensa n° 13 861/60, declaraciones incluidas para el acta del Consejo a), 1.

(10) Véase 2.8 anterior.

(11) Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Santa Maria da Feira de 19 y 20 de junio de 2000.

(12) Documento del "Comité de Asuntos Fiscales" de la OCDE: "Mejorar el acceso a la información bancaria con fines fiscales", publicado el 12 de abril de 2000; doc. DAFFE/CFA (2000) 4/final.

(13) Apartados 1, 2, 3, 6, 7 y 8 del artículo 6 y punto 3.8 anterior.

(14) Apartado 2 del artículo 4 y punto 3.6 anterior.

(15) Artículo 3 y punto 3.4 anterior.

(16) Véase el apartado 5 del artículo 6.

(17) Considerando decimoquinto y punto 3.15 anterior.

(18) Considerando decimoquinto.

(19) COM(2001) 214 final.

(20) Apartado 3 del artículo 11.

(21) Apartado 2 del artículo 8.

(22) Consejo de Economía y Finanzas de 16 de octubre de 2001 en Luxemburgo, Comunicado de prensa (Presse 363) n° 12827/01.