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Bruselas, 23.11.2005

COM(2005) 585 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Tercer paquete de medidas legislativas para la seguridad marítima en la Unión Europea {SEC(2005) 1496}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN

Tercer paquete de medidas legislativas para la seguridad marítima en la Unión Europea

(Texto pertinente a efectos del EEE)

La conmoción suscitada por el accidente del PRESTIGE en noviembre de 2002 levantó una ola de solidaridad en toda Europa e hizo que las instituciones y las máximas autoridades de la Unión expresasen firmemente su voluntad de mantener y reforzar la política de seguridad marítima iniciada tras el accidente del ERIKA en diciembre de 1999.

Durante la reunión celebrada en Copenhague los días 12 y 13 de diciembre de 2002, poco tiempo después del accidente del PRESTIGE, el Consejo Europeo encomió los esfuerzos firmes que la Comunidad Europea y la Organización Marítima Internacional (OMI) han llevado a cabo desde el accidente del ERIKA para mejorar la seguridad marítima y la prevención de la contaminación y recordó la determinación de la Unión a la hora de adoptar todas las medidas necesarias para evitar la repetición de catástrofes similares.

Esa determinación es compartida por el Parlamento Europeo, que, en su Resolución sobre el refuerzo de la seguridad marítima adoptada el 27 de abril de 2004, basada en el trabajo de la Comisión temporal sobre el refuerzo de la seguridad marítima (MARE)[1], confirmó la necesidad de proseguir los esfuerzos emprendidos.

La Resolución destaca una serie de medidas concretas reclamadas por el Parlamento Europeo con miras al refuerzo de la seguridad marítima a nivel internacional y europeo y concretamente:

- la creación de un «espacio europeo de seguridad marítima», que incluye la prohibición de los buques deficientes y el establecimiento de un régimen de responsabilidad ampliado a toda la cadena del transporte marítimo y a las autoridades públicas responsables de la seguridad marítima;

- la implantación de un marco operativo que permita intervenir con mayor eficacia en caso de accidente y limitar las posibles consecuencias de éste, especialmente mediante una mejor utilización de los lugares de refugio;

- la mejora de la cobertura de los daños accidentales, mediante la imposición de requisitos más estrictos en materia de seguro obligatorio e indemnización;

- el incremento de la cooperación y la afirmación del principio de independencia de las investigaciones posteriores a los accidentes marítimos;

- el aumento de los controles de los buques, mediante una aplicación rigurosa del control por el Estado rector del puerto, y un mayor seguimiento de las actividades de las sociedades de clasificación.

En efecto, los accidentes del ERIKA y el PRESTIGE han conducido a un considerable refuerzo de las normas de seguridad a escala europea y, en determinados casos, a una drástica reducción de riesgos específicos como los derivados del transporte de fuelóleo pesado en petroleros de casco único.

Ese esfuerzo debe mantenerse e intensificarse. Para ello, es preciso tener en cuenta la importancia de la industria marítima para la competitividad europea.

Ese es el contexto en el que la Comisión propone, tras los paquetes «ERIKA-I» y «ERIKA-II»[2], un tercer paquete de medidas legislativas destinadas a garantizar la seguridad marítima que refuercen al mismo tiempo la competitividad de nuestros pabellones. El paquete se inscribe plenamente en los objetivos estratégicos de la Comisión para el periodo 2005-2009[3]. En efecto, al definir su visión de «Europa 2010: una asociación para la renovación europea – prosperidad, solidaridad y seguridad», la Comisión subrayó que la calidad de vida de los ciudadanos requería el establecimiento de una política de gestión y reducción de los riesgos a los que éstos se hallan expuestos, como los de accidentes marítimos. Las medidas que propone actualmente la Comisión responden a esa necesidad.

Por último, desde un punto de vista más general, el tercer paquete contribuye a reforzar el capítulo de seguridad de una política marítima europea integrada en proceso de desarrollo cuyas perspectivas se subrayarán en el futuro Libro Verde titulado «Hacia una política marítima de la Unión Europea: perspectiva europea de los mares y océanos», que se publicará durante el primer semestre de 2006. Mediante esa política integrada se tratará de conseguir un equilibrio adecuado entre las dimensiones económica, social, medioambiental, de protección y de seguridad del desarrollo de las actividades marítimas , lo que permitirá tanto la preservación de los recursos como la mejora de la competitividad, el crecimiento a largo plazo y el empleo en el sector marítimo.

I. LA UNIÓN EUROPEA A FAVOR DE UN TRANSPORTE MARÍTIMO COMPETITIVO, SEGURO Y DE CALIDAD

Debido a su geografía y a su historia y a la creciente mundialización del comercio, el desarrollo económico de la Unión Europea depende estrechamente del transporte marítimo. Baste con recordar los siguientes datos:

- cerca de un 90% de su comercio exterior en volumen de mercancías y más de un 40% de sus intercambios comerciales internos se efectúan por mar;

- aproximadamente un millardo de toneladas de petróleo entran anualmente en los puertos de la Unión o transitan por las aguas que circundan su territorio;

- las compañías marítimas pertenecientes a nacionales de la Unión Europea controlan cerca del 40% de la flota mundial, y el grueso del comercio exterior de la UE, primera potencia comercial del mundo, se efectúa con buques controlados por agentes económicos originarios de la Unión;

- el sector marítimo en sentido amplio, incluidos la construcción naval, los puertos, la pesca y las industrias y servicios afines (seguros, bancos, etc.), da empleo a unos 3 millones de personas en la Unión Europea.

Resulta por lo tanto vital para la Unión Europea disponer de una flota y de un sector marítimo competitivos, capaces de garantizar su futuro económico y de consolidar su capacidad de actuación en el escenario internacional. Desde hace ya muchos años, la Unión Europea lleva a cabo una política activa de fomento de la competitividad de su flota que presenta diversos aspectos:

- el aspecto reglamentario, con la regulación de las ayudas estatales al sector marítimo a través de las «Directrices comunitarias» revisadas en 2004 y destinadas a fomentar, en particular, el «reabanderamiento europeo», garantía de mayor calidad y seguridad;

- el aspecto contractual, como los acuerdos marítimos bilaterales e internacionales que favorecen el acceso libre y no discriminatorio de los operadores de la Unión al mercado internacional de servicios de transporte marítimo,

- las ayudas, especialmente en el contexto de la red transeuropea de transportes, destinadas a la creación de infraestructuras para los puertos y sus accesos, al fomento de servicios innovadores a través del programa Marco Polo y al desarrollo de la investigación en el sector marítimo.

El grado de calidad del servicio marítimo prestado por los propios operadores constituye también uno de los principales factores de la competitividad del sector. Las medidas propuestas por la Comisión a raíz de los trágicos accidentes de contaminación petrolífera de estos últimos años deben por lo tanto enmarcarse en la perspectiva del refuerzo del sector marítimo de calidad y concebirse como oportunidad para que los mejores operadores afiancen su competitividad en el mercado internacional.

Mediante el tercer paquete marítimo, la Comisión contribuye al funcionamiento de un sector marítimo transparente que desemboca, a escala comunitaria e internacional, en la progresiva creación de un mercado equitativo («level playing field») del transporte marítimo en beneficio de los operadores europeos. La Comisión velará por la estricta aplicación de las reglas existentes y seguirá promoviendo el proceso de fertilización cruzada entre el marco reglamentario internacional y la legislación comunitaria, que también contribuye a la implantación, a nivel mundial, de una competencia equitativa, elemento clave del mantenimiento de la calidad actual de los pabellones europeos, mediante las acciones siguientes:

- Un control riguroso de la incorporación y la aplicación de la normativa comunitaria sobre seguridad marítima. Para obligar a los Estados miembros a cumplir sus obligaciones, la Comisión utiliza los medios que le brinda el Tratado y, de tal modo, ha incoado contra los Estados miembros incumplidores procedimientos de infracción que, en algunos casos, han dado ya lugar a condenas por el Tribunal de Justicia.

- La consolidación de la presencia y la participación activa de la Comunidad en los foros internacionales.

La Comisión se propone, sobre todo, proseguir y reforzar la aplicación uniforme y rigurosa de las reglas internacionales adoptadas bajo los auspicios de la OMI. Se seguirá un procedimiento semejante con las reglas adoptadas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en el contexto de la actual refundición de los convenios adoptados bajo los auspicios de dicha organización. En ese proceso, la excelente cooperación con los interlocutores sociales ha permitido realizar grandes progresos hacia la futura incorporación del nuevo convenio en el Derecho comunitario por parte de la Comisión.

Además, con la elaboración del tercer paquete legislativo sobre seguridad marítima, la Comisión desea contribuir a la consecución de los objetivos de la estrategia de Lisboa mediante la mejora y la simplificación de los textos legislativos existentes, como la Directiva sobre el control por el Estado rector del puerto y la Directiva sobre las sociedades de clasificación, modificadas en diversas ocasiones. El objetivo perseguido es, en particular, aumentar la legibilidad y la eficacia del corpus normativo comunitario, iniciativa de la que los ciudadanos europeos y los operadores del transporte marítimo serán los primeros beneficiarios.

En la aplicación de las medidas contenidas en este paquete participará, cuando así proceda, la Agencia Europea de Seguridad Marítima creada por el Reglamento (CE) nº 1406/2002 del Consejo[4]. De hecho, algunas de esas medidas están ya contempladas en dicho Reglamento. Otras serán objeto de una propuesta de modificación del Reglamento por el que se crea la Agencia que la Comisión tiene previsto presentar en los próximos meses.

En conclusión: la consolidación de las reglas, el aumento de la eficacia de las administraciones marítimas, la intensificación de los controles de los buques con peor perfil de riesgo y la atenuación de los controles de los buques con mejor perfil de riesgo contribuirán de forma importante a aumentar la competitividad de nuestro sector marítimo. Seguridad y competitividad son dos conceptos inseparables.

II. ESFUERZOS NECESARIOS PARA APLICAR LAS REGLAS VIGENTES

LOS ESTADOS MIEMBROS SON RESPONSABLES DE LA aplicación de las directivas y los reglamentos comunitarios.

Como subrayaba el Parlamento Europeo en su Resolución de 27 de abril de 2004, «con las medidas legislativas tomadas a raíz de las catástrofes del ERIKA y del PRESTIGE, se han tomado medidas importantes para aumentar la seguridad de la navegación marítima en aguas europeas y, por lo tanto, han de ser prioritarios la transposición rápida y plena y el respeto riguroso de las normas europeas por parte de los Estados miembros».

La Comisión está resuelta a otorgar una gran prioridad a la correcta aplicación, por parte de los Estados miembros, de la legislación comunitaria en materia de seguridad marítima. Con la ayuda de la Agencia Europea de Seguridad Marítima, ha iniciado un programa específico de control de la conformidad y la aplicación sobre el terreno de la legislación sobre seguridad marítima (2005-2007). De hecho, la ejecución de ese programa ha producido ya un aumento del número de procedimientos de infracción contra Estados miembros. A 30 de septiembre de 2005 se hallaban en fase de instrucción 68 procedimientos de seguridad marítima, incluidos casos de no comunicación y denuncias.

La comunicación de la incorporación por los Estados miembros de las Directivas adoptadas en el contexto de los paquetes «ERIKA» ha mejorado considerablemente (actualmente hay sólo tres casos ante el Tribunal de Justicia). En cambio, la situación es aún insatisfactoria en lo que se refiere a los textos más recientes (31 procedimientos abiertos). Además, la Comisión sigue preocupada acerca de la calidad de algunos textos nacionales, especialmente aquéllos que incorporan las Directivas sobre el control por el Estado rector del puerto y las instalaciones de recepción de desechos, respecto de los cuales hay doce procedimientos en instrucción. En relación con esas mismas Directivas, se encuentran en distintas fases de instrucción 19 casos de aplicación deficiente de los textos nacionales en varios Estados miembros.

III. NECESIDAD DE INTENSIFICAR LA SEGURIDAD MARÍTIMA Y LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN PROVOCADA POR LOS BUQUES

Tras los accidentes del ERIKA y del PRESTIGE, la Unión Europea adoptó medidas de emergencia para implantar un dispositivo «defensivo» destinado a proteger a Europa contra los riesgos de accidentes y de contaminación. Se ha reprochado a Europa en determinadas ocasiones su actitud menos decidida que la de los Estados Unidos, país que, especialmente mediante la OPA 90 (Oil Pollution Act o Ley de contaminación por petróleo de 1990), reaccionó de manera unilateral al accidente del Exxon Valdez[5]. Quienes así opinan pasan por alto el hecho de que Europa no se halla en una situación comparable a la de los Estados Unidos. El problema fundamental de Europa reside en el paso de los buques, en tránsito, por las zonas situadas fuera de la jurisdicción de los Estados miembros, que implica a buques de riesgo con pabellón de terceros países: cada año transitan frente a nuestras costas unos 200 millones de toneladas de petróleo crudo y de productos petrolíferos[6] sin que pueda ejercerse ningún control al respecto en ningún puerto de la Unión.

Dicho esto, la inseguridad marítima tiene profundas raíces relacionadas con las características propias del transporte marítimo y sus modos de funcionamiento. Sólo una política más agresiva permitirá modificar la situación en profundidad y restablecer, de forma duradera, las condiciones necesarias para una competencia sana entre operadores respetuosos de las reglas internacionales.

El refuerzo de las normas de seguridad marítima a nivel internacional sigue revistiendo una importancia fundamental por diversos motivos:

- Todos los datos existentes demuestran que siguen proliferando los buques deficientes y los pabellones de conveniencia. Según cifras recientes de la OCDE, entre un 10% y un 15% de la flota mundial, es decir, entre 5 000 y 7 500 buques, incumple las normas internacionales de seguridad.

- Además, las estadísticas recogidas en el Memorando de París[7] revelan un aumento del número de deficiencias registradas con ocasión de las inspecciones de los buques[8], especialmente en cuanto a los aspectos humanos y la gestión de los buques[9]. Esas cifras nos recuerdan que las legítimas preocupaciones sobre los riesgos para el medio ambiente no deben hacernos olvidar el gravoso tributo rendido por la gente de mar a la inseguridad marítima.

- En los últimos cinco años han aumentado los intercambios comerciales por vía marítima de bienes exteriores a la UE, tanto en términos de volumen como de valor de las mercancías. Europa sigue registrando el mayor volumen de tráfico marítimo, a pesar de que la proporción de buques en tránsito ha disminuido con la ampliación. Se han creado nuevas vías de tráfico: Rusia ha construido grandes terminales petrolíferas que están generando un rápido y espectacular aumento del tráfico marítimo en el Golfo de Finlandia En 2000, se transportaron por dicho Golfo unos 40 millones de toneladas de petróleo crudo y de productos petrolíferos. Según las previsiones, esa cifra podría situarse entre 100 y 120 millones de toneladas en 2010.

- Paralelamente, la protección del Mediterráneo contra el riesgo de contaminación provocada por los buques procedentes del Mar Negro sigue constituyendo una fuente de preocupación. En 2002 franquearon el estrecho del Bósforo 122 millones de toneladas de petróleo a bordo de 7 400 petroleros. Es probable que este riesgo de contaminación se agrave con el aumento de la producción de petróleo en la región del mar Caspio: en el supuesto de que se ejecuten todos los proyectos de ampliación o de construcción de oleoductos, la capacidad media de exportación de petróleo desde el mar Caspio hasta las terminales del Mar del Norte alcanzará 2,4 millones de barriles al día en 2015. Esas tendencias, que inquietan a los países del norte de Europa y del Mediterráneo, demuestran la necesidad de desarrollar e intensificar la vertiente de «seguridad marítima» del diálogo entre la Comunidad y sus vecinos, especialmente en el contexto de la implantación del Espacio Común Europeo entre la UE y Rusia, así como a través del diálogo creado por la política europea de vecindad[10], que establece un marco para las relaciones entre la Europa ampliada y sus vecinos. En aplicación de esa estrategia, se han ultimado con los países socios del Mar Negro y del Mediterráneo planes que incluyen diversas medidas destinadas a intensificar la cooperación en materia de políticas de seguridad marítima y a aumentar la eficacia de la aplicación de las normas relativas a los Estados rectores de puertos y Estados de abanderamiento.

- Las auditorías de las sociedades de clasificación homologadas a escala comunitaria realizadas por la Comisión ponen de manifiesto que es preciso intensificar las medidas aplicadas para garantizar que la seguridad de los buques sea objeto de constantes comprobaciones con arreglo a las normas más exigentes.

- Por último, los convenios internacionales ofrecen a los operadores marítimos una responsabilidad limitada. Ese privilegio, raro en otros sectores industriales, puede contribuir a desresponsabilizar a los actores de la cadena marítima. Los esfuerzos ya realizados por otro lado para aumentar los límites de indemnización de las víctimas no bastan, aunque el aumento, de unos 240 millones de euros a 900 millones de euros, del importe tope del FIPOL[11] logrado a iniciativa de la Comisión constituye una mejora considerable.

IV. BUENA COOPERACIÓN ENTRE LA COMUNIDAD Y LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES

La Comisión reconoce plenamente el valor añadido que representa la intervención a nivel internacional en materia de seguridad marítima, por lo general preferible a la actuación regional siempre que permita alcanzar niveles de protección suficientemente altos Desgraciadamente, a pesar de la ampliación, la Unión Europea no tiene a nivel internacional una influencia equivalente a la importancia de su flota y de sus intereses marítimos. Esa situación se debe a la falta de estatuto jurídico de la Unión Europea en el seno de la OMI. Por consiguiente, la Comisión comparte totalmente el deseo expresado por el Parlamento Europeo en la Resolución MARE de que el Consejo solicite la adhesión de la Unión a la OMI, como ya se propuso en 2002.

Conclusión

El tercer paquete sobre seguridad marítima reposa en un conjunto coherente de medidas, numerosos elementos de los cuales son interdependientes. Lleva a la práctica las peticiones del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo y de los ministros reunidos en el Consejo de Transportes o en la Conferencia interministerial de Vancouver celebrada en noviembre de 2004 sobre el control de los buques por el Estado rector del puerto.

Esas peticiones, que son más que una simple reacción a un accidente concreto. Pretenden reformar en profundidad las actuales prácticas del sector marítimo y ponen de manifiesto, según los términos empleados por el Parlamento Europeo en su resolución de 27 de abril de 2004, la necesidad de una «política europea del mar, global y coherente, dirigida a la creación de un espacio europeo de seguridad marítima». Además, ese nuevo paquete legislativo, al igual que los anteriores, contribuirá a la consecución de los objetivos de la estrategia temática para la protección del medio ambiente marino exigida por el Sexto programa de acción en materia de medio ambiente.

Las medidas contenidas en el tercer paquete contribuyen a ese objetivo al formar parte de una política global destinada a valorizar un transporte marítimo eficaz y de calidad, respetuoso con el medio ambiente y con las personas. Los esfuerzos realizados por la Unión Europea, los poderes públicos nacionales y el sector con el fin de fomentar un transporte marítimo sostenible y económicamente viable beneficiarán a los operadores que cumplan las normas de seguridad. El tercer paquete crea ese contexto de igualdad de condiciones que puede redundar en pleno beneficio de nuestro sector marítimo, el cual contribuye al crecimiento y la prosperidad europea.

En un momento en que la Unión Europea se está dotando de una política ambiciosa para el desarrollo de las «autopistas del mar»[12], es preciso además establecer un marco jurídico claro y previsible que posibilite las inversiones necesarias para su desarrollo.

[1] http://www.europarl.eu.int/comparl/tempcom/mare/default_en.htm

[2] COM(2000) 142 y COM(2000) 802. Los paquetes ERIKA-I y ERIKA-II intentan reforzar la legislación existente, especialmente la relativa al control por el Estado rector del puerto, pero incluyen asimismo nuevas medidas; por ejemplo, las relativas a la retirada acelerada de los buques de casco único, el seguimiento del tráfico, la reparación de los daños provocados por la contaminación y la creación de una Agencia Europea de la Seguridad Marítima encargada de asistir a la Comisión y a los Estados miembros en la aplicación de la normativa comunitaria.

[3] COM(2005) 12, 26.1.2005.

[4] DO L 208 de 5.8.2002, p. 1.

[5] El naufragio del petrolero americano "Exxon-Valdez", el 24 de marzo de 1989, provocó el vertido de 40 000 toneladas de petróleo crudo en las costas de Alaska.

[6] Es decir, el equivalente de una cuarta parte de las importaciones europeas por vía marítima. Éstas ascienden a 800 millones de toneladas y representan, por sí solas, un 90% de las importaciones totales.

[7] http://www.parismou.org.

[8] Cerca de 72 000 en 2003 frente a menos de 58 000 en 1998.

[9] Entre 2001 y 2003 se detectó un aumento del 152% del número de deficiencias en materia de formación y certificación de la gente de mar y del 186% en relación con los sistemas de gestión de seguridad (ISM).

[10] COM(2004) 373,12.5.2004.

[11] Convenio internacional de 1992 sobre la constitución de un fondo internacional de indemnización de daños debidos a la contaminación por hidrocarburos (http://en.iopcfund.org/).

[12] El Libro Blanco de la Comisión «La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» - COM(2001) 370 - propone desarrollar «autopistas del mar» que conecten los puertos europeos como verdadera alternativa competitiva al transporte terrestre.