INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Primer Informe de Situación de la aplicación por parte de Rusia de las Medidas Comunes para el establecimiento de la exención de visados para los viajes de corta duración de los ciudadanos de Rusia y de la UE con arreglo al Diálogo sobre Visados UE-Rusia /* COM/2013/0923 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Primer Informe de Situación de la aplicación por parte de Rusia de las Medidas Comunes para el establecimiento de la exención de visados para los viajes de corta duración de los ciudadanos de Rusia y de la UE con arreglo al Diálogo sobre Visados UE-Rusia I. Antecedentes En la Cumbre UE-Rusia de mayo de 2003 celebrada en San Petersburgo, se acordó que las Partes empezaran a examinar las condiciones de exención recíproca de visados de viaje con una perspectiva a largo plazo que pusiera las bases de conversaciones sobre exención de visados entre Rusia y la UE. De acuerdo con ello, en la primavera de 2007 se inició el Diálogo sobre Visados UE-Rusia. De forma similar a los diálogos sobre visados con otros terceros países y basado en los requisitos del Reglamento (CE) nº 539/2001, el Diálogo sobre Visados UE-Rusia se estructuró en cuatro bloques (seguridad documental y biometría, migración y readmisión, orden público y seguridad, y relaciones exteriores). Entre diciembre de 2007 y marzo de 2010 se mantuvieron en Moscú seis encuentros de expertos para explorar el estado de la legislación y los usos de la UE y de Rusia en todas las materias incluidas en los cuatro Bloques del Diálogo sobre Visados. Basándose en las conclusiones de dichas reuniones de expertos, la Comisión propuso al Consejo que, en el Consejo Permanente de Asociación UE-Rusia sobre Libertad, Seguridad y Justicia de mayo de 2010 (CPA LSJ), ambas Partes acordaran empezar a trabajar en un documento sobre «Medidas Comunes para la exención de visados de viaje» que enumerara los criterios y requisitos técnicos necesarios para la eliminación de visados. El Consejo aceptó este enfoque. A partir de ahí, el CPA LSJ de mayo de 2010 mandató a un grupo de altos funcionarios para que vieran de avanzar a una fase práctica. A propuesta de dichos altos funcionarios, que se reunieron varias veces en 2010, el CPA LSJ UE-Rusia de noviembre de 2010 refrendó formalmente la metodología de Medidas Comunes y pidió a los altos funcionarios que redactaran el documento. El primer borrador de dicha lista de criterios y requisitos se remitió a Rusia en marzo de 2011 con vistas a iniciar las negociaciones. El proceso duró hasta final de año y, en la Cumbre de 15 de diciembre de 2011, se acordaron oficialmente entre la UE y Rusia las «Medidas Comunes para el establecimiento de la exención de visados para los viajes de corta duración de los ciudadanos de Rusia y de la UE». La Cumbre inició también la aplicación de las mismas. En marzo de 2012 tuvo lugar una reunión especial para iniciar las medidas entre expertos de la UE y de Rusia. Durante la misma, ambas partes debatieron y explicaron su visión de cada Medida Común y de las medidas operativas que debían abordarse para evaluar plenamente su correcta aplicación de las medidas. Rusia y la UE prepararon después sus respectivos informes escritos sobre el estado de aplicación de todas las Medidas Comunes. Rusia transmitió su informe el 13 de abril de 2012 y la UE lo hizo el 31 de mayo de 2012. Hasta septiembre de 2012 se realizaron nuevos intercambios escritos y se respondió a preguntas adicionales planteadas por ambas partes. Con base en los intercambios escritos, ambas Partes organizaron misiones de campo de expertos. Entre septiembre de 2012 y julio de 2013 hubo cuatro misiones a Rusia de expertos de la UE (a Moscú y a numerosas regiones; una misión por Bloque). Paralelamente, expertos rusos emprendieron cuatro misiones a la UE entre diciembre de 2012 y octubre de 2013 (se organizaron en total 23 visitas a Estados miembros concretos). El Diálogo sobre Visados UE-Rusia se basa en una plena reciprocidad entre las Partes. La vía hacia la liberalización de los visados depende del progreso que se alcance en la aplicación de las Medidas Comunes, proceso que no es en absoluto automático. Como especifican las Medidas Comunes en sus disposiciones finales, solo cuando se haya completado la aplicación de las Medidas Comunes, decidirán las Partes, con arreglo a sus procedimientos internos respectivos, si iniciar negociaciones sobre un acuerdo de exención de visados UE-Rusia. La aplicación plena de los acuerdos UE-Rusia de facilitación de visados y readmisión es muy importante para el Diálogo sobre Visados. Además, al examinar la aplicación de las medidas comunes, se tendrán también en cuenta la evolución y la valoración de otras materias enumeradas en las disposiciones finales de las Medidas Comunes (relaciones entre los flujos migratorios y la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, proporción de visados denegados, de solicitudes de readmisión aceptadas y de regresos efectivos, número de decisiones de retorno, de denegación de entrada en la frontera y de detenciones de ciudadanos respectivos en situación irregular en el territorio de cada Parte, así como tiempo necesario para cruzar la frontera entre la UE y Rusia). La Comisión ha informado periódicamente al Consejo y al Parlamento Europeo de la evolución de todos los asuntos del Diálogo sobre Visados. A su debido tiempo, la Comisión presentará también una evaluación global de cuestiones como los posibles efectos migratorios, de gestión de las fronteras y de seguridad en la UE y en la coherencia regional de un futuro sistema de exención de visados entre la UE y Rusia. Este es el primer Informe de Situación presentado por la Comisión que describe la aplicación por parte de Rusia de las Medidas Comunes y enuncia puntos problemáticos y recomendaciones. II. Evaluación de la aplicación de las Medidas Comunes de cada Bloque Bloque 1: Seguridad documental y biometría Apreciación general Durante estos últimos años, Rusia ha progresado mucho en este área. Muestra de ello es la introducción del pasaporte biométrico en 2006 y las actualizaciones del mismo siguiendo las normas de la OACI en 2010 y 2013. La producción, la expedición y la personalización de los pasaportes internacionales biométricos son muy seguras y se ajustan a las prácticas y normas correspondientes de la OACI. El robo y extravío de pasaportes se declara a la base centralizada de Interpol, aunque el proceso es manual. Los documentos de base que deben presentarse para la obtención de un pasaporte (incluidos los pasaportes internos, principales documentos de identidad de Rusia) son suficientemente seguros al efecto y los procesos de personalización y expedición siguen las normas usuales. Se imparten programas de formación sobre medidas contra la corrupción, aunque su eficacia está por ver. Cabe también observar que una reglamentación poco exigente sobre cambio de nombre, junto con el hecho de que no hay registro civil central, puede ser una fuente potencial de abusos. Comentarios detallados Introducir pasaportes biométricos según normas OACI basados en una gestión de identidades completa y segura, teniendo en cuenta el trabajo realizado en la OACI y la adecuada protección de datos personales, garantizar su autenticidad y facilitar la adecuada comprobación de identidad de los titulares a las autoridades correspondientes de ambas Partes Tras la introducción de pasaportes biométricos in 2006, el 1 de marzo de 2010 se comenzó a expedir un formato actualizado. Cumple las normas OACI y ha mejorado las medidas de seguridad. A partir de 2013 se está expidiendo una tercera generación de pasaportes biométricos que incluyen huellas dactilares. Pese a que la demanda de pasaportes no biométricos disminuye, sigue siendo posible obtenerlos y no hay planes para dejar de expedirlos. Las principales competencias de producción y expedición de pasaportes internacionales y de documentos de base corresponden a: Imprenta Estatal Goznak; Oficina de Registro Estatal (ZAGS) con sus oficinas regionales y locales (responsables de expedir los certificados primarios); el Servicio Federal de Emigración con sus oficinas regionales y locales (responsables de la expedición de pasaportes internacionales y de pasaportes internos rusos). La actual generación de pasaportes biométricos está bien protegida contra la falsificación y cumple las normas OACI. El proceso de expedición es fiable y muy seguro, tanto en la fase de comprobación de la identidad del solicitante y de impresión y almacenamiento de pasaportes vírgenes como en la de personalización. La seguridad de la información almacenada para este proceso está regulada por la Ley Federal nº 152-FZ de 27 de julio de 2006 de datos personales. Los documentos de base (a saber, pasaportes internos y certificados primarios) están bien protegidos técnicamente contra la falsificación. Además, el nuevo tipo de pasaporte interno (expedido desde enero de 2008) incluye medidas adicionales de seguridad y su contenido es legible por máquina según normas OACI. Los impresos vírgenes se fabrican (a nivel central) y almacenan de modo seguro y eficiente. La personalización y expedición de estos documentos se hace a nivel regional y los procedimientos aplicados cumplen con las normas al uso. Las instalaciones centrales y los locales visitados de las respectivas autoridades que gestionan los pasaportes internacionales y los documentos de base están bien protegidas. Los procedimientos administrativos de acceso y tratamiento de documentos se cumplían. No hay registro central. Los certificados primarios se tramitan regionalmente y cada región tiene su propio registro y su base de datos electrónica (al menos en las oficinas visitadas por los expertos de la UE). En caso de duda, las regiones se consultan por vía administrativa (por petición oficial remitida por correo). Las autoridades rusas aludieron a planes para crear un nuevo registro civil electrónico centralizado, pero no concretaron la fecha. Una mejora al respecto puede ser el portal de interconexión entre distintas agencias y ministerios federales (SMEV), que permite tramitar electrónicamente las consultas (y que, al parecer, ya es operativo). Las normas para cambiar el nombre propio parecen excesivamente laxas y siguen siendo un problema. De hecho, no hay en la actualidad restricción alguna para que los ciudadanos cambien su nombre. Además, a falta de un registro civil centralizado, el cambio de nombre solo puede rastrearse a nivel regional o tras petición formal a otra oficina regional del ZAGS, lo que consume tiempo y da pie al abuso. Garantizar la denuncia pronta y sistemática a la base de Interpol de los pasaportes extraviados o robados La información sobre extravío y robo de pasaportes internacionales se guarda en la base de datos centralizada del Servicio Federal de Emigración y luego se remite a la Oficina Central Nacional de Interpol (sita en el Ministerio del Interior) para su integración en el sistema de ida y vuelta de la base de datos de Interpol de documentos de viaje robados y extraviados. Las descargas en la base de Interpol se hacen manualmente a diario. El Ministerio del Interior ha estado desarrollando un proyecto para mejorar el intercambio de información entre el Servicio Federal de Emigración y la base de la Oficina Central Nacional de Interpol que permita descargas automáticas a la base (y que debería finalizar en 2013). Hasta ahora, Rusia no ha integrado en la base de Interpol los documentos internos extraviados o robados ni los documentos de base porque tales documentos no pueden utilizarse en el extranjero. No obstante, Rusia está considerando la posibilidad de introducirlos también en la base. Mantener un intercambio regular sobre modelos de pasaporte y formularios de visados, datos sobre documentos falsos y cooperación en seguridad documental Los modelos de pasaporte y los formularios de visados se intercambian regularmente a través de los canales diplomáticos del Ministerio de Asuntos Exteriores. Este recibe del Ministerio del Interior los modelos de documentos extranjeros y los remite para información a sus oficinas territoriales. Organizar programas de formación sobre métodos de protección de documentos, basados en las normas OACI, por ejemplo sobre introducción de parámetros biométricos, e intercambiar información sobre los métodos y las respectivas investigaciones científicas que puedan hacerse en la materia Los funcionarios del ZAGS y del Servicio Federal de Emigración deben asistir a cursos de formación inicial, que se actualizan periódicamente. También se imparten programas de enseñanza a distancia. El Departamento Consular del Ministerio de Asuntos Exteriores ha creado un centro de formación que imparte cursos sobre el procedimiento de expedición y las características de seguridad de los pasaportes biométricos. La eficiencia de los programas de formación puede variar según el tamaño de una oficina concreta, su mayor o menor lejanía y los recursos humanos de que disponga. Los funcionarios de todas las instalaciones con los que se trató durante las misiones de expertos de la UE eran perfectamente conscientes de los procedimientos necesarios, de sus derechos y de sus competencias. Emprender y, en su caso, mejorarlas, medidas anticorrupción, incluyendo normas éticas, dirigidas a funcionarios de todo departamento público que se ocupe de la gestión completa y segura de identidades Según las autoridades rusas, los aspectos anticorrupción se incluyen en la formación general del personal respectivo y el contenido anticorrupción se actualiza al aprobarse cualquier nueva ley pertinente. Sin embargo, la misión de expertos no pudo confirmar bien el contenido y la calidad de los cursos de formación ni los requisitos curriculares (en particular en el ZAGS). Dentro de una política general anticorrupción, el Servicio Federal de Emigración adoptó un Código de Ética y Buena Conducta de Funcionarios Estatales (Orden del Servicio Federal de Emigración de 25 de febrero de 2011) que está aplicándose a todos sus empleados. Algunas de sus disposiciones se incorporan explícitamente en los contratos de trabajo del Servicio. Este ha abierto también canales de comunicación ciudadana para combatir la corrupción (sitio web, línea directa, etc.) y está implantando medidas de prevención. La importancia de las medidas anticorrupción en materia de seguridad documental la subraya el hecho de que, aunque el sistema de expedición de documentos es eficaz para prevenir las falsificaciones, la corrupción puede crear nuevas posibilidades de obtención ilegal de documentos originales. Puntos problemáticos y actuaciones recomendadas en el Bloque 1: A partir de las conclusiones anteriores, la Comisión ha destacado los siguientes puntos problemáticos que es preciso seguir discutiendo con las autoridades rusas: La normativa que regula el cambio de nombre en Rusia es muy laxa y puede dar pie a abusos y cambios fáciles de identidad. Dichos cambios no serían fácilmente detectables, especialmente para las autoridades de terceros países y, por tanto, de los Estados miembros de la UE. Además, la falta de información sobre el contenido y los resultados de los requisitos de formación y currículo de los funcionarios del Servicio Federal de Emigración y del ZAGS, especialmente respecto de las medidas anticorrupción, no permitió a la Comisión evaluar completamente el progreso en este campo. Por último, la Comisión seguirá intercambiando información con las autoridades rusas sobre el ulterior desarrollo de un registro civil especializado, el sistema electrónico que interconecte las agencias federales y los ministerios (SMEV) y un sistema automático de introducción de alertas en la base de datos de robo y extravío de documentos de Interpol. Bloque 2: Inmigraciones ilegales y readmisión Apreciación general En los últimos años, la política migratoria rusa ha experimentado cambios significativos. El nuevo Concepto de Política Migratoria adoptado en 2012 es muestra visible de dicho proceso. En efecto, las autoridades rusas han iniciado una amplia reconsideración de la migración que tiene en cuenta igualmente los efectos benéficos que pueden aportar los flujos migratorios al desarrollo económico. Además, han reconocido que la burocracia y la ineficacia de los procedimientos migratorios son frecuentemente la causa que convierte en irregulares a muchos inmigrantes regulares y entienden la necesidad acuciante de integrar a los inmigrantes en la sociedad rusa. En lo que se refiere a los visados y a los canales de la migración legal, la autoridad principal que gestiona en Rusia la emigración y vela por la coherencia de esta es el Servicio Federal de Emigración. Hay al respecto un sistema completo y amplio de normas. Algunas de estas siguen siendo demasiado complejas (p. ej., las cuotas y los permisos de trabajo). Ya se han introducido determinadas modificaciones en la Ley Federal, especialmente en el contexto de la aplicación del Acuerdo de Facilitación de Visados (AFV) UE-Rusia; la mejora de la situación de los especialistas de alta cualificación; la facilitación del registro de inmigración y de los trámites de visado y la simplificación del acceso al mercado de trabajo (en relación al sistema de cuotas y las patentes). Y se esperan otros cambios, especialmente para mejorar los trámites de emigración legal ampliándolos a otros grupos de inmigrantes. La inmigración irregular plantea un envite del que son conscientes las autoridades responsables. Cada vez se dedica más esfuerzo a garantizar un retorno efectivo de los inmigrantes irregulares detenidos en territorio ruso y una aplicación general de la normativa de inmigración. Una adecuada cooperación con Bielorrusia (en razón de la unión estatal y la ausencia de controles fronterizos), así como los flujos de los países de la CEI (y los adecuados controles de pasaporte) parecen plantear problemas. Los procedimientos de retorno funcionan y con muchos países de origen se está colabora ya en este sentido. El acuerdo de readmisión UE-Rusia funciona satisfactoriamente. Tanto para la inmigración irregular como para la gestión de fronteras, el sistema de recogida de información y en particular el análisis de riesgos, nivel regional incluido, fueron difíciles de evaluar. La recogida de indicadores definidos (p. ej., cruce ilegal de fronteras, denegación de entrada, etc.) sobre nuevos canales de inmigración irregular, delitos en rutas y delincuencia transfronteriza puede acrecentar la eficacia de los controles fronterizos siempre que la información se comunique a las unidades locales. Con relación al asilo, se han dispuesto estructuras y procedimientos administrativos, y los centros de recepción de solicitantes de asilo visitados por los expertos de la UE reunían los requisitos básicos y las normas al uso. Podría pensarse en ofrecer más información en los pasos fronterizos a los potenciales solicitantes de asilo y en reforzar y estructurar la cooperación entre el Servicio Federal de Emigración y la Guardia de Fronteras (un departamento del Servicio Federal de Seguridad). Deberían estudiarse normas que condicionaran el acceso a determinados derechos de los refugiados y los solicitantes de asilo reconocidos a que se registrasen, así como homologar más el estatus de asilo temporal (protección subsidiaria) al de refugiado. En este sentido se espera que la nueva ley de asilo suponga una cierta mejora. El sistema de gestión de fronteras y los procedimientos en los pasos fronterizos son los normales, aunque algunas mejoras podrían contribuir a mejorar su eficacia. La Guardia de Fronteras es una autoridad profesional de gestión de fronteras y seguridad con una posición bien asentada en la administración. En principio, la Guardia de Fronteras se ha comprometido a cooperar con las autoridades de frontera de los países vecinos y el Frontex. También se ha progresado algo en la cooperación entre la Guardia de Fronteras y las autoridades de gestión de fronteras de terceros países, lo que incluye a los Estados miembros de la UE. Ahora debe profundizarse la cooperación y deben intercambiarse más datos e información estructural. En cuanto a la cooperación con otros organismos pertinentes de Rusia, la Guardia debe desplegar más esfuerzos para concretar el ámbito de la cooperación, especialmente con el Servicio Federal de Migración y el Servicio Federal de Aduanas. La recogida de datos se hace periódicamente y los principales organismos (al menos la Guardia de Fronteras y el Servicio Federal de Migración) cuentan con unidades de análisis. Los datos siguen recogiéndose organismo a organismo, lo que lleva a estadísticas fragmentadas. El análisis de riesgos no se comparte e, incluso si se elabora, su ámbito y su metodología son dudosos. Según las autoridades rusas, los programas de formación, que incluyen formación sobre seguridad documental para guardias de frontera, están bien elaborados. Las medidas anticorrupción forman parte de ello y hay códigos éticos. No obstante, el contenido de estos no se facilitó a los expertos de la UE. Comentarios detallados 2.1 Migración Celebrar entre Rusia y todos los Estados miembros de UE afectados protocolos al Acuerdo entre la Federación Rusa y la Comunidad Europea sobre Readmisión, de 25 de mayo de 2006, garantizando a la vez la aplicación efectiva de dicho Acuerdo El Acuerdo sobre Readmisión UE-Rusia entró en vigor el 1 de junio de 2007. La Comisión hace un seguimiento regular de él en cooperación con los Estados miembros de la UE (por parte de la UE) y el Servicio Federal de Migración (por parte de Rusia). La principal plataforma para debatir cualquier problema que surja durante la aplicación del Acuerdo es el Comité Conjunto sobre Readmisión (CCR), que hasta ahora se reúne dos veces al año (trece reuniones organizadas hasta la fecha en Moscú y Bruselas). Todos los procedimientos de readmisión del Acuerdo funcionan. La evaluación global del Acuerdo es satisfactoria. Todos los puntos técnicos se abordan regularmente en las reuniones del CCR. Vista la buena cooperación lograda hasta ahora, en la última reunión del Comité se decidió reducir las reuniones a una al año. El Servicio Federal de Migración es el principal organismo responsable por parte rusa de la aplicación del Acuerdo; tiene una unidad especial que trata todos los asuntos relacionados con el mismo. La Guardia de Fronteras es responsable del proceso acelerado de readmisión en los pasos fronterizos. Se han nombrado delegados de puestos fronterizos para aplicar el procedimiento de readmisión en frontera. Pero durante las reuniones celebradas en algunos puestos fronterizos, los expertos de la UE comprobaron que los representantes locales de la Guardia de Fronteras no conocían bien los detalles del procedimiento. Los protocolos de aplicación del Acuerdo (entre Rusia y los Estados miembros de la UE) están prácticamente acabados. Se han firmado protocolos con 23 Estados miembros de la UE. El Protocolo con Grecia está firmado y debe ratificarse en fecha próxima. Rusia informó de que está abierta a negociar también con Croacia. En distintas reuniones del CCR, Rusia informó de que está dispuesta a negociar el Protocolo con el Reino Unido. Irlanda y Dinamarca no están vinculadas por el Acuerdo. Aplicar realmente el Acuerdo entre la Federación Rusia y la Comunidad Europea sobre Facilitación de la Expedición de Visados a los Ciudadanos de la Federación Rusa y la Unión Europea, de 25 de mayo de 2006 El Acuerdo de Facilitación de Visados entre la UE y Rusia entró en vigor el 1 de junio de 2007 (paralelamente al Acuerdo sobre Readmisión). La Comisión hace un seguimiento periódico del mismo en cooperación con los Estados miembros (por parte de la UE) y del Servicio Federal de Migración (por parte rusa). La principal plataforma para debatir cualquiera problema que surja durante la aplicación del Acuerdo es el Comité Conjunto de Facilitación de Visados, que se reúne regularmente a petición de una de las Partes y normalmente una vez al año por lo menos (9 reuniones organizadas hasta la fecha en Moscú y Bruselas). Para que las Partes hagan una aplicación plena, correcta y armonizada de las disposiciones del Acuerdo, el Comité Conjunto ha desarrollado y adoptado unas Directrices de aplicación del Acuerdo de Facilitación de Visados. Ambas Partes consideran que las reuniones del Comité Conjunto suponen una plataforma de cooperación constructiva y una oportunidad de discutir de cualquier aspecto técnico que surja en el contexto de la aplicación del Acuerdo. Este se está aplicando satisfactoriamente. La Comisión no tiene estadísticas detalladas sobre los visados expedidos por Rusia en el periodo 2007-2011. La proporción exacta de denegaciones a ciudadanos de la UE se desconoce pero, según estimaciones de los rusos, sería solo de un 0,01-0,02 % (entre 200 y 300 al año). 1 250 000 aproximadamente de visados se expiden anualmente a ciudadanos de la UE, de los que un 45 % son visados de entradas múltiples con largo plazo de validez. Antes de adoptar la decisión final sobre la firma del Acuerdo, debe evaluarse el Acuerdo de Facilitación de Visados mejorado a la luz de las relaciones globales UE-Rusia. Modificar el citado Acuerdo de Facilitación de Visados para simplificar aun más los requisitos de visado para viajes de corta duración El texto del Acuerdo mejorado, que ya ha recibido el visto bueno, incluirá, entre otros puntos, una exención recíproca de visado para los miembros de tripulaciones de aviación civil y su aplicabilidad provisional a partir de su firma. Esto pondrá fin a la desequilibrada situación actual en la que todos los Estados miembros eximen de obligación de visado a las tripulaciones rusas de aviación civil mientras Rusia sigue manteniendo la obligación de visado para los Estados miembros con los que no tiene acuerdos de exención bilateral de visado para esta categoría de personas (Bélgica, República Checa, Estonia, Grecia, Finlandia, Irlanda, Letonia, Luxemburgo, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia). Queda pendiente un problema: la exención de visado a titulares de pasaportes de servicio biométricos como pide Rusia. La UE está todavía examinando las garantías que deben acompañar a la exención de visado. Trabajar para garantizar la facilitación, una mayor simplificación y una aplicación transparente de las normas respectivas de registro o listado de ciudadanos con residencia legal en el territorio de la otra Parte, de expedición de permisos de estancia o residencia y ejercicio de actividades laborales, dirigido todo ello a reducir la duración de los trámites administrativos y las molestias para los ciudadanos; asimismo, intercambiar información periódica sobre las políticas de visado respectivas Rusia tiene un amplio sistema de normas de emigración legal establecidas en varias leyes federales y sus modificaciones. El Servicio Federal de Emigración es la principal autoridad responsable de aplicarlas. Se han introducido muchos cambios en relación con el listado (registro) de extranjeros, que es obligatorio en todos los lugares de estancia en Rusia. Actualmente, dicha obligación se impone a cada extranjero (independientemente de la duración de su estancia) dentro de los siete días laborables en la oficina regional del Servicio Federal de Migración (antes eran tres días laborables). Este periodo puede alargarse con arreglo a acuerdos bilaterales, como sucede, por ejemplo con Francia (10 días) o Kazajistán (30 días). Además, los nacionales de terceros países con residencia como trabajadores de alta cualificación y los miembros de sus familias pueden permanecer en Rusia hasta 30 o 90 días (según las circunstancias) sin registro migratorio. Los trámites de registro migratorio debe realizarlos para el Servicio Federal de Migración la parte anfitriona (claramente definida por ley). En el caso de los turistas, esta tarea corresponde a los hoteles o a la persona que los invite a Rusia. El ciudadano de un tercer país no está obligado, al menos directamente, a tener ningún contacto específico con el Servicio Federal de Migración. Los anfitriones pueden presentar directamente los documentos necesarios para el registro (incluidas copias del pasaporte y tarjeta de migración) o remitirlos por correo. Además, los nacionales de terceros países ya no son responsables del incumplimiento de la obligación de registro migratorio y las sanciones solo son aplicables a los anfitriones (antes la responsabilidad incumbía también al ciudadano de tercer país). Los trámites de registro son aplicables a los nacionales de terceros países que residan legalmente en Rusia durante un periodo mayor (trabajo, estudios, etc.). En este procedimiento se han introducido algunas mejoras, especialmente en los modos de presentar la solicitud. Dicho esto, pese a que, en principio, el procedimiento consiste en una obligación de declarar, la documentación justificativa que se exige al solicitante es a veces difícil de reunir (p. ej., prueba de propiedad o declaración del propietario). Comoquiera que, para acceder a varios derechos sociales, los inmigrantes deben estar registrados válidamente, el procedimiento podría ser en la práctica un obstáculo para acceder a dichos derechos. Los dos tipos principales de permisos que se expiden para la estancia legal de nacionales de terceros países son los permisos de estancia temporal y de residencia permanente. Un ciudadano de tercer país que quiera obtener un permiso de residencia temporal en Rusia necesita solicitarlo en la oficina territorial correspondiente del Servicio Federal de Migración o en la correspondiente misión diplomática u oficina consular de Rusia en su país de residencia. La solicitud puede presentarla en persona o electrónicamente, acompañada de los documentos acreditativos exigidos y de un certificado que confirme que no sufre VIH ni adicción a las drogas. Las autoridades rusas tienen seis meses para decidir sobre la solicitud. Las razones para denegarla están claramente especificadas por la ley. Los nacionales de terceros países que residan en Rusia con permiso de residencia temporal solo pueden trabajar en la región y en el puesto que autorice (normalmente para un año) el permiso de trabajo. Además, si un permiso de trabajo está limitado a una región, sus viajes de negocios en Rusia no pueden exceder de 10 días. Estas normas parecen demasiado restrictivas. El permiso de residencia temporal tiene una validez de tres años y puede renovarse a solicitud del nacional del tercer país presentando los mismos documentos (incluidos los referentes al VIH y la drogadicción) si la persona en cuestión había dejado el país y regresado a Rusia. Si ha permanecido en Rusia sin interrupción durante 3 años, puede solicitar un permiso de residencia permanente (véase más adelante). El personal altamente cualificado goza de un trato de privilegio en la legislación sobre inmigración laboral de Rusia. Para atraerlo al mercado laboral ruso, las autoridades rusas le facilitan las normas de colocación y residencia. Los trabajadores altamente cualificados no tienen cuotas y, junto con los miembros de su familia, tienen derecho a visados de entrada múltiple durante el periodo de validez de sus contratos de trabajo (hasta 3 años), con prórrogas sucesivas de sus permisos de hasta tres años cada vez. Además, si realizan actividades laborales en dos o más regiones, el permiso expedido es válido en esas regiones. Si cambian de empresa, tienen 30 días laborables para buscar una nueva. Los trabajadores altamente cualificados pueden solicitar un permiso de residencia permanente sin someterse al procedimiento de un permiso temporal de residencia y, junto con los miembros de su familia, disfrutan de amplios derechos socioeconómicos. El permiso de residencia permanente puede expedírsele a un nacional de tercer país cuando ha residido en el país con carácter temporal durante al menos un año. El permiso de residencia se expide por un periodo máximo de 5 años y puede renovarse un número ilimitado de veces. Los ciudadanos de terceros países deben presentar una solicitud a la oficina del Servicio Federal de Migración correspondiente 6 meses al menos antes de que expire su permiso de residencia temporal. La solicitud debe acompañarse de un amplio paquete de documentos similar al requerido para un permiso de residencia temporal. Las razones para denegar la concesión de un permiso de residencia permanente son similares a las de denegación de permisos temporales. El estatus legal de los ciudadanos extranjeros titulares de un permiso de residencia permanente es muy parecido al de los ciudadanos rusos, incluso en lo referido a la exención de cuotas y a las obligaciones de permisos de trabajo. Los extranjeros solo pueden realizar actividades laborales si cuentan con un permiso de trabajo, a menos que entren en una de las excepciones que figuran en la Ley Federal nº 115-FZ de 2001. Para obtener un permiso de trabajo, el nacional de tercer país debe solicitarlo al departamento territorial del Servicio Federal de Emigración correspondiente a su lugar de estancia y presentar el formulario de solicitud y los documentos acreditativos exigidos. El permiso de trabajo se expide dentro de los 10 días laborables siguientes a la recepción de la solicitud. Si el permiso de trabajo debe concederse en el plazo de 30 días, el nacional de tercer país debe presentar documentación médica (incluyendo certificados de VIH negativo y de que no tiene drogadicción ni está afectado por enfermedades infecciosas graves), so pena de rescisión de su contrato laboral. Las pruebas médicas solo deben realizarse en los lugares al efecto (cuyo número es limitado), lo que a veces origina dificultades prácticas. El número anual de permisos de trabajo que pueden expedirse a nacionales de terceros países está limitado por una cuota que fija el Ministerio de Trabajo y Protección Social en cooperación con el Servicio Federal de Migración y otros organismos. El proceso en su conjunto es muy complejo, largo y nada flexible. Las cuotas se establecen por adelantado en cada región para los años siguientes a partir de previsiones reunidas por las empresas. Este enfoque puede causar problemas y dilaciones y es de una eficacia dudosa. Las autoridades rusas parecen conscientes de ello y están estudiando una revisión del sistema de cuotas. En paralelo al sistema de cuotas y permisos de trabajo hay un sistema de «patentes», reservado a ciudadanos extranjeros que van a Rusia en un régimen de exención de visados, en particular de países CEI (excepto Turkmenistán). La patente se expide en el plazo de diez días laborables a solicitud de un ciudadano ruso (el anfitrión). Autoriza la actividad laboral en las necesidades personales, domésticas o similares de un particular, basada en un acuerdo laboral o un contrato civil (niñeras, servicio doméstico, etc.). Las patentes solo pueden concederse para un periodo de entre 1 y 3 meses, ampliable hasta un año. Transcurrido ese plazo, debe expedirse una nueva patente. El número de patentes no está limitado. Al principio, Rusia no tenía política de integración para inmigrantes. Pero más recientemente, a raíz de un gran flujo de nacionales de terceros países (especialmente de países CEI), se ha hecho necesaria, como refleja el Concepto de Política de Migración (véase más abajo). Se están aplicando medidas como la enseñanza del ruso y de la historia y las tradiciones culturales rusas; cursos previos a la partida organizados en países de origen con probables trabajadores migrantes a Rusia; formación profesional y lecciones sobre legislación migratoria y lengua rusa. Dos proyectos pilotos de este campo se han realizado en Tayikistán y Kirguizistán. Amén de ello, nos han informado de que el Servicio Federal de Migración ha creado una unidad especial que se ocupa de integración. Aún no se ha implantado plenamente una estrategia general de integración. Todos los trámites de visado están regulados por reglamentos gubernamentales que se ajustan igualmente a las disposiciones del Acuerdo sobre visados UE-Rusia. Para obtener cualquier tipo de visado, un ciudadano extranjero debe solicitarlo a la misión diplomática u oficina consular de Rusia presentando los documentos necesarios (claramente especificados y que están bastante normalizados), acompañados de una invitación. Para visados de estancias largas pueden precisarse otros documentos adicionales. El Servicio Federal de Migración puede denegar un visado por motivos especificados en la ley. No está obligado a justificar la denegación. La falta de conformidad del objeto declarado de la entrada con el objeto real se considera violación del régimen de entrada o residencia y es punible (multa, expulsión o prohibición de reingreso). Los titulares de visado están obligados a abandonar el territorio ruso al expirar el periodo de estancia fijado en el visado. La duración total de la estancia en Rusia de un ciudadano extranjero con visado de entrada múltiple de corta duración (negocios) no puede superar 90 días en cada periodo de 180 días. Los visados de larga duración se expiden específicamente para la duración del objeto de la estancia en Rusia. El sistema de visados ruso se apoya mucho en acuerdos bilaterales concretos. Rusia ha celebrado más de 100 acuerdos de exención de visados para viajes de corta duración (sobre todo con Israel y Turquía) o de facilitación de visados (p. ej., con la UE o Estados Unidos). Además, los regímenes de exención de visado se aplican a casi todos los países CEI (a excepción de Turkmenistán). Según los datos proporcionados por Rusia, podrían firmarse otros acuerdos de exención de visado con Japón, Corea del Sur y la India. Intercambiar información, en el contexto del Diálogo sobre Migración UE-Rusia, sobre un marco legal y sobre estructuras administrativas, con sus competencias y métodos de trabajos respectivos, y sobre infraestructura (y centros de detención) para una gestión eficaz y general de la inmigración, especialmente para preparar realmente una metodología de detección y expulsión de inmigrantes ilegales presentes en el país, y para conocer los flujos, estadísticas y análisis de riesgo reales de la inmigración ilegal y cooperar estrechamente en la lucha contra la delincuencia relacionada con la inmigración ilegal, y paliar posibles deficiencias El Servicio Federal de Migración ha elaborado el nuevo Concepto de Política de Migración (el Concepto) del periodo 2012-2025, adoptado por el Presidente de la Federación Rusa en junio de 2012. Es el principal documento sobre política migratoria en Rusia. El Concepto aspira a promover la emigración a Rusia de determinadas clases de nacionales de terceros países, especialmente de personal altamente cualificado y grandes inversores, estudiantes, compatriotas y trabajadores cualificados (de países CEI), en función de las necesidades del mercado. A este propósito, define medidas para promover la inmigración, como el establecimiento de condiciones para la reunificación familiar, la simplificación gradual de los trámites de entrada y estancia con objetivos de negocios, trabajo (mejora de los sistemas de cuotas) y educativos o científicos, los trámites de inscripción de residentes y de atención médica, el desarrollo de la migración circular, etc. El Concepto se centra en los efectos positivos de la inmigración legal, que se presenta como respuesta necesaria al declive demográfico. A nivel federal se están preparando leyes de aplicación. Al mismo tiempo, el Concepto hace hincapié en el respeto de la normativa migratoria por parte de los nacionales de terceros países en Rusia y en la lucha contra la inmigración irregular. La mayoría de aspectos migratorios compete al Servicio Federal de Migración. Desde 2012, el Servicio Federal de Migración está directamente subordinado al Gobierno ruso y a su director se le ha dado recientemente rango de ministro federal. El Servicio es un importante órgano ejecutivo federal que cuenta con oficinas regionales, estructuras interregionales y puntos de contacto en el extranjero. Es responsable de elaborar y aplicar la política migratoria federal y de gestionar el control de la migración, legal o irregular. Otro organismo de gestión de la migración es la Guardia de Fronteras, responsable de los controles fronterizos y de la vigilancia de fronteras. Otros ministerios y organismos se ocupan también del control y gestión de la migración en función de sus competencias (Ministerio de Educación y Ciencia, Ministerio de Trabajo y Protección Social, Ministerio de Asuntos Exteriores, etc.). Según las autoridades rusas, aunque el Servicio Federal de Migración no realiza controles en las zonas fronterizas, coopera con la Guardia de Fronteras según un plan de cooperación anual y planes regionales. No obstante esta información, los expertos de la UE no pudieron confirmar durante su misión que el Servicio Federal de Migración tuviera una cooperación operativa con la Guardia. El Servicio Federal de Migración no tiene presencia en los pasos fronterizos, aunque se han establecido canales de comunicación entre la Guardia de Fronteras y las oficinas regionales del Servicio. La cooperación internacional rusa en material de migración implica principalmente contactos entre el Servicio Federal de Migración y los organismos de migración de los países CEI basados en el Acuerdo de 1992, que contempla el intercambio de funcionarios de enlace. Las actividades se centran en la lucha contra la migración irregular. Según nuestra información, en el marco de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva se llevan también a cabo medidas operativas preventivas y operaciones especiales contra la migración irregular y la trata de seres humanos que, por parte rusa, implican al Servicio Federal de Migración, al Ministerio del Interior, a la Guardia de Fronteras y a la Agencia Federal de Control Financiero). La colaboración se extiende en material de readmisión con base en acuerdos bilaterales. Además de con la UE, Rusia ha celebrado tales acuerdos con, por ejemplo, Dinamarca, Islandia, Noruega, Suiza, China, Turquía, Ucrania, Kazajistán, Kirguizistán, Uzbekistán, Moldavia, Bielorrusia y Vietnam. Negociaciones sobre readmisión se están llevando a cabo, por ejemplo, con Azerbaiyán, Turkmenistán, Tayikistán, India, Bielorrusia, Montenegro, Macedonia y Bosnia-Herzegovina. Rusia indica que todos los acuerdos en vigor funcionan satisfactoriamente. El Diálogo sobre Migración UE-Rusia se inició en 2011 y ha dedicado varias sesiones a la migración irregular y legal. En concreto, en Bratislava, Kaliningrado y Budapest se han organizado dos sesiones sobre migración irregular y una sobre migración legal (ambas partes intercambiaron estadísticas migratorias sobre escasez de mano de obra, cuotas y visados en el contexto de la migración legal y buenas prácticas de política de integración; tocante a la migración irregular, se intercambiaron estadísticas de retornos). El Diálogo sobre Migración constituye una plataforma útil para discutir y para intercambiar mejores prácticas sobre las políticas migratorias respectivas. La unión estatal entre Rusia y Bielorrusia y la ausencia de controles fronterizos entre ambos exigen que los organismos respectivos refuercen los contactos y la cooperación. Los dos países no tienen una política común de visados y la entrada en Rusia no implica autorización para entrar en Bielorrusia y viceversa. Según nuestras informaciones, la Guardia de Fronteras y el Servicio Federal de Migración de Rusia cooperan con las autoridades de migración bielorrusas en su zona fronteriza. Dicho esto, no parece haber instrumentos tangibles (bases de datos, intercambio de información) de dicha cooperación (aparte del reconocimiento mutuo de las tarjetas de migración). El Servicio Federal de Emigración guarda estadísticas amplias y detalladas de entradas y estancias de inmigrantes regulares en Rusia (especialmente gracias a la creación de la base de entradas y salidas). Algunas de las cifras más significativas demuestran que anualmente entran en Rusia de 13 a 14 millones de nacionales de terceros países. La mayoría (70 %) proviene principalmente de los países CEI y solo un 10 % proviene de la UE. Menos del 5 % de los que entran llegan a residir largo tiempo. El Servicio Federal de Emigración conoce la composición de los flujos de inmigración irregular a Rusia pero realmente no se comunicaron estadísticas más detalladas. Según la información disponible, la migración irregular (calculada en unos 4 millones de personas) se origina principalmente en los países CEI (80 %) y afecta a inmigrantes originariamente regulares que luego permanecen en territorio ruso pasado el plazo de validez de su permiso. No parece haber estadísticas comunes sobre migración irregular entre el Servicio Federal de Migración y la Guardia de Fronteras y cada agencia recopila sus propios datos (el Servicio Federal de Migración sobre la situación interior y la Guardia sobre detenciones en la frontera). Esto no ayuda a un conocimiento general de los flujos migratorios irregulares en Rusia. Por consiguiente, ninguno de los dos organismos prepara evaluaciones de riesgo generales y estructuradas o, si lo hacen, no las transmitieron a los expertos de la UE durante su misión. La normativa sobre migración irregular, claramente establecida en la ley, se ha analizado, según la información proporcionada por el Servicio Federal de Migración, y busca aumentar las sanciones por organización de inmigración irregular. El Código de Infracciones Administrativas prevé la responsabilidad de quienes transportan viajeros sin la autorización necesaria para entrar en Rusia. El Servicio Federal de Migración coopera además con los transportes por ferrocarril dándoles acceso a la base de datos personales para detectar a personas que figuren en la lista de prohibiciones de regreso. El Servicio Federal de Emigración, que es responsable de la detección de la migración irregular dentro de Rusia pero no es un organismo ejecutivo, realiza controles en cooperación con la policía y otros organismos si es necesario. El Servicio Federal de Emigración se centra claramente en los controles en el lugar de trabajo. Los controles regulares exigen planificación previa (un año de antelación) y deben publicarse. Los controles imprevistos requieren la autorización de la Fiscalía. El Servicio Federal de Migración creó una base de datos de entradas y salidas en cooperación con la Guardia de Fronteras. Esta recopila datos de entrada, salida y estancia en Rusia de nacionales de terceros países. Se está desarrollando como ejercicio piloto otro sistema orientado a la cumplimentación electrónica de tarjetas de migración que deberá presentar todo nacional de tercer país que entre en Rusia (y no sea nacional de Bielorrusia). El sistema funciona ya en los aeropuertos de Moscú y debe ampliarse en el futuro a todos los puestos de control fronterizo (aunque no se han dado fechas concretas). A una persona detenida por situación irregular en Rusia puede imponérsele una sanción administrativa o comunicársele una orden de expulsión. Además, puede imponérsele una prohibición de entrada, que, para quienes infrinjan varias veces la normativa de migración, puede ser de duración ilimitada. Los datos de las personas a las que se les deniega la entrada se introducen en una base de datos especial. Si a la persona se la detiene por primera vez, la única sanción que parece haber en la mayoría de los casos es una sanción administrativa (sin orden de expulsión). Esto, sin embargo, deja a esa persona en una situación ambigua en cuanto a su estatus en Rusia. A los detenidos se les toman también las huellas digitales y sus datos se almacenan en una base de datos. Hay dos tipos de procedimiento de retorno: expulsión y deportación. El marco legal y el procedimiento de ambos están regulados en la Ley federal nº 115 FZ y en una orden del Ministerio del Interior. La expulsión administrativa puede ser voluntaria o involuntaria y la dicta un tribunal. La ejecutan el Servicio Federal de Agentes Judiciales o la Policía. La deportación afecta a los ciudadanos extranjeros que no abandonen el territorio ruso como ordena la normativa de migración (p. ej., terminación o cancelación de un permiso o de la validez de un visado, denegación de su solicitud de asilo, etc.). La orden de deportación la dicta el jefe de la unidad territorial del Servicio Federal de Migración o el director de este Servicio. La persona afectada puede recurrir contra ambos tipos de decisión en el plazo de los diez días siguientes. Para un retorno efectivo, la persona en cuestión podrá beneficiarse de la readmisión si Rusia tiene un procedimiento de readmisión con su país de origen. Hay dos clases de centros de detención: para personas sujetas a expulsión o deportación y para personas cuyo retorno al país de origen está cubierto por un acuerdo de readmisión. Los últimos los gestiona el Servicio Federal de Migración; los primeros, el Ministerio del Interior pero, a partir de 2014, los gestionará también el Servicio Federal de Migración. A los afectados puede detenérseles por resolución judicial, que puede recurrirse dentro de los diez días siguientes. El Código de Infracciones Administrativas no fija un periodo máximo de detención. Algunos centros de inmigrantes en espera de readmisión se han construido con ayuda del Proyecto AENEAS de la UE tras celebrarse un acuerdo de readmisión entre la UE y Rusia. Los expertos de la UE han visitado centros de inmigrantes irregulares (en la región de Moscú, Rostov del Don y Pskov), concluyendo que se ajustan a las normas generales de la UE. 2.2 Aspectos del asilo Establecer procedimientos de asilo claros y transparentes que puedan de verdad conocer los solicitantes Garantizar un estatus adecuado, con derechos y obligaciones, para las personas necesitadas de protección internacional en cumplimiento de obligaciones de las partes derivadas de la legislación internacional, como la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967 sobre el estatuto de los refugiados Rusia se adhirió en 1993 a la Convención de 1951 sobre el estatuto de los refugiados y al Protocolo de 1967, cuando se adoptó la primera ley sobre refugiados. La ley se amplía a un llamado asilo temporal (protección subsidiaria). Desde entonces la legislación se ha modificado ampliamente. Además, se está preparando una ley de nuevo cuño sobre refugiados que debiera tratar muchos puntos pendientes. En principio, las solicitudes de asilo deben todas presentarse en un puesto fronterizo al entrar en territorio ruso. Pero, en la práctica, tal demanda solo puede hacerse cuando la persona en cuestión ha entrado ya, legal o ilegalmente, en territorio ruso. Las solicitudes de asilo las examinan las oficinas territoriales del Servicio Federal de Migración. En este contexto, cabe observar que el Servicio Federal de Migración no tiene presencia en los puestos fronterizos. La situación requiere una gran cooperación entre la Guardia de Fronteras y el Servicio así como una adecuada formación en protección internacional de los guardias de frontera. La información sobre los trámites que correspondan debe poder consultarse en los puestos fronterizos. Durante las visitas de puestos fronterizos realizadas por los expertos de la UE había disponible muy poca información sobre protección internacional y trámites para los posibles solicitantes de asilo. La Guardia de Fronteras señaló que la formación normal de sus guardias de frontera abarca también la protección internacional. El Servicio Federal de Migración informó también de que organizaba algunos cursos sobre el tema. En la práctica, la cooperación entre la Guardia de Fronteras y el Servicio Federal de Migración parece ser puntual. En algunos casos esto puede llevar a que se deniegue la entrada a una persona que solicita asilo en un puesto fronterizo. Uno de los objetivos del nuevo proyecto de ley sobre asilo es efectivamente revisar los protocolos de frontera. Una vez presentada la solicitud, debe examinarse su admisibilidad en un plazo de 5 días. Pero durante ese tiempo, el solicitante no recibe ningún documento, lo que puede en algunos casos acarrear un riesgo de devolución. Según el Servicio Federal de Migración, la solicitud solo se rechaza si el solicitante está incurso en un proceso penal, en cuyo caso la solicitud solo puede examinarse al término de dicho procedimiento. Según nos informaron, solo entre el 1 y el 2 % de los casos se declaran inadmisibles. La decisión de inadmisibilidad puede recurrirse en un tribunal. Cuando un caso se declara admisible, los funcionarios de las oficinas territoriales del Servicio Federal de Migración revisan en profundidad la solicitud y realizan entrevistas al solicitante (que debe también cumplimentar cuestionarios especiales). Normalmente se proporciona interpretación gratuita, aunque puede haber problemas con lenguas poco corrientes. Al estudiar las solicitudes de asilo, el Servicio Federal de Migración utiliza distintas fuentes, incluidas las propias y las del Ministerio de Asuntos Exteriores. Según nos dicen, también reúne información cursando peticiones regulares al ACNUR y a las ONG de derechos humanos. Ello no obstante, el Servicio Federal de Migración no parece disponer de un sistema concreto y estructurado de información sobre países de origen que pueda contribuir a un enfoque más sistemático de evaluación en cada caso. Las solicitudes deben resolverse en un plazo de 3 meses (un periodo prorrogable por otros tres). Las denegaciones de solicitudes de asilo pueden recurrirse ante un tribunal en el plazo del mes siguiente. El recurso suspende el procedimiento de retorno. No hay comité de apelación ni órgano jurisdiccional especializado en asuntos de asilo. Los recursos son examinados por los órganos judiciales normales. El Servicio Federal de Migración declaró que regularmente organiza cursos sobre protección internacional para jueces. Dicho esto, no fue posible confirmar la eficacia de dichos cursos ni el porcentaje de recursos que prosperaron, pues las autoridades correspondientes se negaron a reunirse con los expertos de la UE. Según fuentes no gubernamentales, el número de resoluciones judiciales que anulan las administrativas en tales recursos es prácticamente cero. La persona cuya solicitud se deniegue está obligada a abandonar el territorio ruso durante los tres días siguientes a la notificación de la resolución. Las personas reconocidas como refugiados disfrutan de su estatus durante un periodo indefinido. Ello se debe a un cambio producido en 2013; antes, dicho estatus se concedía por tres años, renovables mediante nueva solicitud y nuevo examen. La legislación rusa protege de la devolución a las personas reconocidas como refugiados con documentos de identidad biométricos (desde julio de 2013). Estas gozan de los mismos derechos sociales y económicos que los ciudadanos rusos (con libertad de circulación, trabajo, educación, asistencia sanitaria). No obstante, la posibilidad de ejercer dichos derechos depende mucho en la práctica de si la persona en cuestión está registrada válidamente en una dirección en Rusia, lo que para algunos (especialmente quienes no se hallan en centros de recepción) puede constituir un obstáculo. El acceso a los derechos puede complicárseles aun más a los beneficiarios reconocidos del llamado asilo temporal (especie de protección subsidiaria), dado que su estatus tiene menos privilegios que el de los refugiados (sus derechos son los mismos de los solicitantes de asilo y su estatus se les concede por un año). El nuevo proyecto de ley de protección internacional homologa el estatus de los refugiados y de los beneficiarios de asilo temporal, lo que es una buena noticia. Tocante a las condiciones de recepción de solicitantes de asilo, el Servicio Federal de Migración gestiona una serie de centros de recepción donde se les permite permanecer voluntariamente. Aparte de dichos centros, y si los solicitantes de asilo no desean permanecer en ellos, no se les proporciona otra ayuda, como dinero de bolsillo o cupones de comida. Durante el procedimiento, los solicitantes de asilo no pueden ser devueltos. Tienen derecho a trabajar y acceso libre a la asistencia sanitaria y a la educación. Pero el acceso a estos derechos depende de que se registren, lo que puede resultar difícil para quienes no residan en un centro de recepción. Las estadísticas demuestran que la proporción de solicitantes de asilo reconocidos es relativamente escasa. Durante el periodo 2006-2011, de 13 000 solicitantes, solo un 7 % (un 9 % en 2011) fueron reconocidos como refugiados. Sin embargo, a un 40 % de los solicitantes se les concedió asilo temporal. Los solicitantes procedían en su mayoría de Afganistán, Georgia y, más recientemente, de Siria. Cooperar estrechamente en aspectos del asilo en el contexto del Diálogo Rusia-UE sobre Migración El 14 de diciembre de 2011 se celebró en Moscú una larga sesión monográfica sobre protección internacional en el contexto del Diálogo UE-Rusia sobre Migración. En el curso de la misma, las Partes intercambiaron información, datos estadísticos y experiencias sobre todos los aspectos de la concesión de asilo, y sobre Derecho internacional y nacional en la materia, y estudiaron las oportunidades que brindaría al respecto un mayor desarrollo de la cooperación entre Rusia y UE. Las próximas sesiones especializadas sobre protección internacional del Diálogo sobre Migración deben celebrarse en diciembre de 2013 en Estocolmo y en 2014. Por otra parte, en el contexto de la Iniciativa del Proceso de Praga y su proyecto piloto, así como dentro del Proyecto de Iniciativa de Calidad de Europa Oriental del ACNUR, auspiciados ambos por la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) y financiados por la UE, se han traducidos al ruso varios módulos de formación de la OEAA (inclusión, información sobre países de origen, técnicas de entrevista y redacción y toma de decisiones). Rusia fue invitada a participar en ambos proyectos. Intercambiar información sobre las respectivas estructuras administrativas competentes para tramitar los casos de asilo, así como las instalaciones de recepción de solicitantes, y paliar posibles deficiencias El organismo responsable para recibir y examinar las demandas de protección internacional es el Servicio Federal de Migración. De acuerdo con la información facilitada por Rusia, las oficinas territoriales del Servicio cuentan con departamentos especiales de refugiados que se ocupan de los solicitantes de asilo y varias veces al año reciben formación especial a cargo de expertos del Servicio y de ACNUR. El Servicio Federal de Migración coopera regularmente con ACNUR en materia de asilo. Diversas ONG trabajan también en este campo y colaboran con el Servicio y con ACNUR. Los expertos de la UE visitaron dos centros de recepción de solicitantes de asilo en Ochyor y Vishnyi Volochek y tuvieron una impresión positiva de los mismos pese a que estaban situados en zonas bastante alejadas. Ninguno estaba al máximo de su capacidad. Los dos centros de recepción visitados tenían un «punto de asistencia sanitaria» y en ellos trabajaban al menos dos enfermeros titulados. Uno de los centros tenía un psicólogo entre su personal. Los centros no contaban con intérpretes entre su personal. Si es necesario, pueden contratarse. No parece haber una formación especial del personal de los centros para ocuparse de las necesidades específicas de los solicitantes de asilo o los refugiados ni de las personas vulnerables. Los responsables de ambos centros declararon que preferían aplicar enfoques individuales para que cada residente reciba el cuidado y la atención que precise. Desarrollar un amplio intercambio de información sobre sus respectivas políticas de integración y adaptación de los refugiados reconocidos y de las personas que gocen de protección internacional, y paliar posibles deficiencias No parece haber una política especial que trate los problemas de integración y adaptación en la sociedad rusa de las personas que gocen de protección internacional. En la práctica, sin embargo, hay iniciativas similares a las que se ofrecen a otros inmigrantes. La mayoría se brindan a refugiados que deciden permanecer en uno de los albergues de gestión pública. Para los que residen fuera de los centros no hay ningún programa específico de integración o asistencia. Hay un cierto nivel de integración garantizado por los derechos concedidos a los refugiados, lo que incluye la educación o la posibilidad de adquirir la ciudadanía rusa. Los refugiados tienen el derecho formal de «invitar» también a los miembros de sus familias. Pero estos deben someterse al mismo trámite de reconocimiento. 2.3 Aspectos de la gestión de fronteras Optimizar un mecanismo de funcionamiento adecuado para una cooperación más estrecha, contactos más estrechos y un intercambio de información más intenso entre los servicios de fronteras de Rusia y de los Estados miembros de la UE, especialmente en los cruces fronterizos, y aplicar de verdad el acuerdo de trabajo entre la Agencia Europea de Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Externas de los Estados miembros de la UE (Frontex) y la Guardia de Fronteras del Servicio Federal de Seguridad de la Federación Rusa La Guardia de Fronteras inició su cooperación con Frontex en 2006, año en que se firmó un acuerdo de trabajo. Desde entonces se han acordado diversos planes de actuación para desarrollar gradualmente la cooperación, el último de los cuales, para el periodo 2013-2015, se acordó en octubre de 2013. Dicha cooperación abarca todo el abanico de actividades de Frontex, con especial hincapié en las operaciones y el análisis de riesgo. Se han hecho avances positivos. En materia de intercambio de información y actividades de análisis caben, sin embargo, mejoras, no solo en el intercambio definido y regular de datos estadísticos, ya acordado, sino también en el área de los análisis conjuntos, que podrían contribuir a una mejor comprensión de la situación de la emigración irregular en la región. La cooperación entre la Guardia de Fronteras y los servicios de fronteras de los Estados miembros de la UE limítrofes con Rusia es satisfactoria y funciona a nivel central, regional y local. Dicha cooperación cubre también el despliegue de delegados de frontera para contactos directos diarios. Además hay intercambio de mejores prácticas y se organizan sesiones conjuntas de formación. Dicho esto, el intercambio de información sigue siendo limitado, especialmente sobre violación de fronteras verdes, documentación falsa detectada en los puestos fronterizos y colas en dichos puestos. Emprender las medidas necesarias para desarrollar la cooperación entre la Agencia Federal de Desarrollo de Instalaciones Fronterizas Estatales de la Federación Rusa (Rosgranitsa) y la Agencia Europea de Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la UE (Frontex) Rosgranitsa participa en diversos foros internacionales de cooperación. Este organismo ha desarrollado también la cooperación (dentro de sus competencias) con los Estados miembros limítrofes de la UE y, a este efecto, tiene protocolos de cooperación con las autoridades letonas y estonias. Durante la misión de los expertos, Rosgranitsa reiteró su oferta de 2010 de desarrollar y firmar un memorando o acuerdo conjunto con Frontex para cooperar en el desarrollo de los puestos fronterizos, especialmente intercambiando mejores prácticas. Entretanto, Rosgranitsa ha participado en varios actos organizados por Frontex, especialmente en materia de investigación y desarrollo relacionado con los sistemas futuros de control automático de las fronteras. Desplegar personal adecuado, recursos, equipos e infraestructura técnica en zonas adecuadas de la frontera de Estado y aplicar realmente procedimientos y mejores prácticas de control de fronteras en los pasos fronterizos comunes para garantizar un entorno seguro a la circulación de cruce de fronteras entre la UE y la Federación Rusa, combatiendo a la vez la delincuencia transfronteriza, mejorar la eficacia del control de dicho movimiento y agilizar el cruce de fronteras reduciendo el tiempo de espera La misión de expertos del Bloque 2 de la UE visitó muchos puestos fronterizos en distintas partes de la frontera rusa, a saber, la frontera con Kazajstán (Karaozek-Kotyayevka), Ucrania (Matveyev Kurgan, Kuibyshev, Krasnodon, Belgorod, Naumovka, Nehotyeyevka y Troebortnoe), Bielorrusia (sin puestos de control debido a la ausencia de controles fronterizos), Letonia (Terehova-Burachki y Zilupe-Sebeza) y Estonia (Narva-Ivangorod y Kunichina-Gora), así como varios aeropuertos (Domodedovo, Sheremetyevo, Vnukovo, Rostov del Don y Astrakán) y puertos marítimos (San Petersburgo y Astrakán). Rosgranitsa es el organismo ruso responsable de suministrar equipo y desarrollar la infraestructura de los pasos fronterizos. Posee el equipo básico y la infraestructura de los 372 puestos internacionales y los 259 puestos locales que hay a lo largo de toda la frontera rusa. Es también responsable del desarrollo de los puestos ya existentes. Hay un programa de financiación especial para el desarrollo de instalaciones e infraestructura en los puestos fronterizos rusos gestionados por Rosgranitsa. Las prioridades de dichas mejoras son por el momento: la zona de Sochi, las fronteras marítimas y los enlaces ferroviarios internacionales. Se recomienda que la frontera UE-Rusia sea otra de esas prioridades. Las mejoras y los cambios de infraestructuras efectuados en todos los puestos fronterizos se acuerdan en juntas de coordinación especiales creadas al efecto. Estas reúnen a los principales servicios responsables de los pasos fronterizos: Rosgranitsa, la Guardia de Fronteras y el Servicio Federal de Control de Aduanas. Es patente que a la mejora de los actuales puestos fronterizos se dedican muchos esfuerzos. Algunos de los puestos visitados eran muy recientes. A la vez, los puestos antiguos (aún en funcionamiento) de estos lugares eran muy obsoletos y a los expertos de la UE no se les dio un acceso real a sus instalaciones. Algunos de los nuevos puestos fronterizos ofrecían ya las facilidades necesarias para efectuar controles fronterizos conjuntos (p. ej., en la frontera con Ucrania y Kazajistán). También se está trabajando para limitar el tiempo de espera en los puntos más transitados (especialmente con la UE)). En Rosgranitsa se es muy consciente del problema. Se han construido algunas terminales (p. ej., los puestos fronterizos con Letonia) para agilizar los controles de camiones y hay en marcha varios proyectos para ampliar la capacidad de otros puestos fronterizos entre Rusia y los Estados miembros de la UE. Igualmente se están poniendo a punto medidas facilitadoras como sitios web con webcams que proporcionan información en tiempo real en los pasos fronterizos. Aquí podrían plantearse algunas mejoras de los trámites, especialmente los referidos a una estricta división de trabajo entre el Servicio Federal de Aduanas (que solo controla las mercancías) y la Guardia de Fronteras (que solo controla a las persona) y al enfoque demasiado formalista de dichos trámites que tiene cada organismo. El 12 de septiembre de 2013, el Servicio Federal de Aduanas clasificó en el apartado de mayor riesgo partidas de productos procedentes de un Estado miembro de la UE, lo que obligó a controlar manualmente en su totalidad todos los camiones cargados en dicho Estado miembro. Los largos controles implicaban la descarga de todo el vehículo, en un proceso muy costoso y perturbador. Ni a la Comisión ni a dicho Estado miembro se les notificó el hecho por adelantado. Esta acción incrementó sustancialmente el tiempo de espera en los puestos fronterizos correspondientes. La situación en dichos puestos ha vuelto a la normalidad. Seguirá supervisándose estrechamente. Las leyes y prácticas sobre controles de frontera siguen normas aceptables. Los procedimientos están muy armonizados en todo el país. La preocupación primera parece ser cómo enfocar el control fronterizo de personas. Estos controles parecen orientarse en primer lugar al control de la identidad de las personas. Prácticamente no se presta atención al objeto de la visita, pese a que la ley da plena autorización a los guardias de frontera para interrogar a los viajeros si tienen dudas sobre la buena fe de los mismos. Para los controles de personas no se elaboran perfiles de los viajeros, ni siquiera en los grandes aeropuertos, en los que el diseño de las cabinas hace imposible incluso visualizar a las personas hasta que no están delante del guardia de frontera. El equipo de los pasos fronterizos es bastante estándar. Los funcionarios que realizan los primeros controles cuentan con un lector de pasaportes, un ordenador con acceso al menos a la base de datos de prohibición de entrada y de personas en busca y captura y un conjunto básico de herramientas para comprobar la autenticidad de los documentos. Esto puede ser suficiente. La segunda fila de control de documentos no se mostró a los expertos de la UE excepto en el aeropuerto de Sheremetyevo y el puerto marítimo de San Petersburgo. Estas segundas filas de control mostradas eran de calidad suficiente. En los demás sitios, debemos suponer que no hay segunda línea de control. El hecho parece confirmarse con una práctica según la cual en los puestos fronterizos con los Estados miembros de la UE, los controles de segunda fila los efectúan los guardias de frontera de la UE. Lo anterior, junto con la inexistencia de una base de datos de documentos falsificados y con el hecho de que en los puestos fronterizos no se dispone de ninguna otra información sobre tales documentos, podría limitar la eficacia de los controles de frontera. En algunos aeropuertos se han adoptado disposiciones para automatizar totalmente los controles (los llamados ABC) y se han instalado ya algunas puertas (aunque aún no funcionan). Los controles de frontera en trenes y barcos se efectúan con equipo móvil que garantiza una calidad igual a la de los puestos fijos. También había instalado en los puestos fronterizos equipo de control de mercancías (rayos X, sensores, etc.), pero a los expertos de la UE no se les dejó examinarlo con detalle. Naturalmente, en razón de la unión aduanera con este país, los puestos fronterizos con Kazajistán están pensados solo para centrarse en los controles de personas. En razón de la unión estatal con Bielorrusia y la consiguiente falta de controles, no hay allí puestos de control fronterizo. Ello requiere una cooperación reforzada entre las autoridades, lo que no se pudo comprobar durante la misión de la UE. Otra particularidad es el acceso de los nacionales de países CEI a Rusia con solo sus pasaportes internos. Este problema parece haberse subsanado ahora con el reciente requisito de que los nacionales de países CEI presenten un pasaporte internacional para entrar en Rusia, lo que debe entrar en vigor en 2015. Los visados no se expiden en la frontera si no es en casos muy excepcionales. Pero los guardias de frontera pueden ampliar el plazo del visado hasta tres días en las salidas de Rusia, situación que se da sobre todo cuando alguien sobrepasa en hasta tres días el plazo de estancia que fija su visado. En relación con la vigilancia de fronteras naturales terrestres y marítimas, a los expertos de la UE se les informó de que se habían implantado ya los recursos y equipos adecuados. Pero las autoridades rusas se negaron a dar información más detallada. No es, pues, posible, sacar conclusiones al respecto. Intercambiar información sobre las estructuras administrativas de frontera adecuadas, mantener cooperación entre los servicios de frontera, las fuerzas del orden y otros servicios competentes y paliar posibles deficiencias La Guardia de Fronteras es responsable de la vigilancia de todas las fronteras terrestres y marítimas de Rusia y de los controles en todos los puestos fronterizos. La actividad del organismo se lleva a cabo a nivel federal, regional y local. La Guardia de Fronteras forma parte del Servicio Federal de Seguridad desde 2003, pero este tiene su propio presupuesto. Las autoridades responsables declararon que la cooperación operativa entre los organismos de orden público de Rusia, a saber, la Guardia de Fronteras, el Servicio Federal de Migración y la policía/Ministerio del Interior y el Servicio Federal de Aduanas funciona bien. Según dijeron, hay vigentes acuerdos interinstitucionales y se mantienen reuniones a nivel central, regional y local. Los expertos de la UE no pudieron comprobar el aserto porque no pudieron consultar ningún acuerdo o protocolo escrito de cooperación. El estricto reparto de tareas y las distintas prácticas que siguen la Guardia de Fronteras y el Servicio Federal de Aduanas no confirman realmente la cooperación entre esos dos organismos. Desarrollar un sistema de recogida y análisis de datos que posibilite análisis de riesgos periódicos de la gestión de fronteras La Guardia de Fronteras (como el Servicio Federal de Migración) cuenta con unidades y personal especializados para recoger información completa sobre las fronteras, estadísticas y análisis de riesgo a nivel central y regional. Lo que suscitó dudas fue la distribución de la información recogida dentro de la Guardia de Fronteras (desde la central a los puestos fronterizos y al revés). Además, el intercambio de información entre las unidades de análisis de las distintas autoridades de orden público debe mejorarse. Por ahora, cada organismo elabora sus propias estadísticas en función de sus necesidades e indicadores propios, lo que origina, por ejemplo, una falta de estadísticas armonizadas de inmigración irregular. Además de ello, la oficina estadística (Rosstat) no tiene competencia para recopilar estadísticas de emigración irregular. La Guardia de Fronteras y el Servicio Federal de Migración están desarrollando distintas bases de datos que cubren las principales necesidades. Pero la interconectividad de algunas bases debería mejorarse, pues algunas solo puede consultarse pasando por las respectivas ramas regionales de cada organismo o cursando solicitud administrativa oficial (p. ej., el sistema de entradas y salidas controlado por el Servicio Federal de Migración). Además, resultó imposible evaluar la calidad y metodología del análisis de riesgo. Los expertos de la UE no vieron muestra alguna del análisis de riesgo que, según les informaron, se elabora con periodicidad mensual, trimestral y anual. La cooperación con los Estados limítrofes miembros de la UE en la recogida y análisis de datos funciona. Y ya hemos descrito los intercambios que se realizan según el acuerdo de trabajo entre la Guardia de Fronteras y Frontex. Rusia pretende recoger datos de los pasajeros que lleguen, salgan y transiten por su territorio por cualquier medio de transporte (tierra, mar o aire). Desde el 1 de diciembre de 2013 se está implantando gradualmente legislación que obliga a los operadores de transporte a presentar información adelantada sobre pasajeros. El objeto de la medida parece ser la seguridad más que la inmigración irregular. Los rusos confirmaron que el ámbito de la ley se limita a la información anticipada sobre pasajeros. La legislación correspondiente se ha modificado. Los planes de recoger datos de sobrevuelos siguen siendo motivo de preocupación para la UE. Seguiremos con atención la situación. Proseguir las medidas de prevención y represión del fraude de documentos y su utilización para cruzar la frontera, formando, por ejemplo a los cuerpos de seguridad y al personal de los organismos de control de fronteras y aduanas Todos los pasos fronterizos visitados estaban equipados con material básico de detección de documentos falsos. El personal se instruye en el uso del equipo en cursos de formación, seminarios y talleres. Todos los guardias de frontera de primera línea reciben instrucción sobre seguridad de documentos en uno de los centros de formación de la Guardia. Aparte, cada cinco años asisten a cursos de mejora de la cualificación. Los jefes de los puestos fronterizos se ocupan de la formación adicional necesaria sobre el terreno. Puntualmente se organizan también cursos de puesta al día. La documentación sospechosa se investiga más concienzudamente en la segunda fila de controles (si se dispone de ellos en el puesto: véanse arriba los comentarios a los controles de segunda fila de los documentos). Los funcionarios de segunda fila no tienen formación particular pero se reclutan entre un personal con mayor experiencia. No hay bases de datos de documentos falsificados ni material especial alguno con ejemplos de documentación falsa que pueda consultarse en los puestos fronterizos. El material más común de que disponen los puestos fronterizos son muestras de documentos internacionales de viaje con descripción de sus principales características de seguridad. Las novedades sobre falsificación se comunican solo puntualmente (p. ej., al comenzar un turno de trabajo). Realizar programas de formación e implantar medidas anticorrupción que incluyan normas éticas, orientadas específicamente a funcionarios de organismos de control de fronteras, y paliar posibles deficiencias Los expertos de la UE visitaron la academia de la Guardia de Fronteras y uno de los centros de formación de agentes. El sistema de formación recibió una evaluación positiva y parece estar en línea con el proceso de Bolonia. El enfoque académico y la investigación científica forman parte integral de la formación. Las medidas contra la corrupción y las normas éticas se incluyen en la formación básica de todo agente. El instituto organiza también cursos de reciclaje para agentes de la Guardia de Fronteras. Los cursos son obligatorios para todos los oficiales cada cinco años y duran uno o dos meses. Pero los programas de los guardias de fronteras y los oficiales no se facilitaron al equipo de misión. Las medidas anticorrupción y las normas éticas se incluyen también, según nos comunicaron, en la formación básica de los funcionarios de la Guardia de Fronteras. A los expertos de la UE se les dijo que ni el Servicio Federal de Migración ni la Guardia de Fronteras imparten cursos adicionales de lucha contra la corrupción. A los expertos no se les permitió ver el código anticorrupción de la Guardia de Fronteras. Se les explicó que en los puestos fronterizos hay distintos tipos de controles internos y externos, que incluyen cuestionarios para los viajeros, líneas especiales de comunicación y cámaras. Puntos problemáticos y actuaciones recomendadas en el Bloque 2: Con arreglo a las conclusiones anteriores, la Comisión ha señalado los siguientes aspectos problemáticos que es preciso seguir discutiendo con las autoridades rusas: · Las condiciones de estancia con permiso temporal de residencia o de trabajo, especialmente en lo referido a la duración de los viajes de negocios, el procedimiento de registro, el sistema de cuotas, el procedimiento de renovación de permisos y las pruebas médicas requeridas parecen ser innecesariamente complicadas; · No se ha previsto una estrategia general de integración que incluya también a las personas con protección internacional, lo que limita la posibilidad de gestionar eficazmente los flujos migratorios legales; · Las decisiones de concesión de estatus de protección internacional no parecen basarse en un sistema de información coherente del país de origen que suponga una base sólida para las autoridades sobre la situación real de los países de origen de los solicitantes. Esto puede incidir en la coherencia de dichas decisiones; · La inexistencia de controles fronterizos entre Rusia y Bielorrusia permite la libre circulación entre ambos países (y los posibles movimientos subsiguientes de personas en estancia irregular). Para impedir posibles abusos de un modo eficiente, debe establecerse una cooperación tangible y estructural del Servicio Federal de Migración y de la Guardia de Fronteras con las autoridades correspondientes de Bielorrusia; · Una gestión eficaz de la migración requiere una buena cooperación entre las autoridades de control de la frontera (es decir, la Guardia de Fronteras) y las autoridades que se ocupan de la situación dentro del país (Servicio Federal de Migración), que puede sustanciarse interconectando bases de datos, con presencia de agentes del Servicio Federal de Migración en algunos puestos fronterizos y difusión de información sobre procedimientos de asilo. Esto no solo garantiza una buena perspectiva de la situación (p. ej., estadísticas sobre detenciones de inmigrantes irregulares en el país y en la frontera) sino también un acceso adecuado en la frontera a los mecanismos de protección internacional; · En algunos casos, a las personas detenidas por estancia irregular en Rusia no se les comunica una orden de expulsión sino se les impone solo una sanción administrativa. Esto puede originar limbos jurídicos en que la persona no tenga derecho ni a permanecer en Rusia ni a abandonar el país; · Muchos puestos de control de la frontera con la UE no tienen capacidad suficiente para tratar efectivamente el flujo de personas, lo que origina largos tiempos de espera. Además, la infraestructura de algunos de los puestos de control en la frontera con países CEI está obsoleta. Esto podría solucionarse modernizando los puestos fronterizos necesarios y mejorando los procedimientos de control en los puestos fronterizos por parte de los distintos organismos responsables. En este contexto, cabe observar también que las autoridades no recurren prácticamente en absoluto a la confección de perfiles o al análisis de riesgo en los controles de personas que se hacen en los puestos fronterizos; hacerlo podría mejorar la eficacia de tales controles. Para una mejor aplicación de las Medidas Comunes se recomiendan las siguientes actuaciones: · Dar plena operatividad al procedimiento acelerado con arreglo al acuerdo de readmisión UE-Rusia, informando e instruyendo a los guardias de frontera sobre sus tareas al respecto; · Adoptar el nuevo proyecto de ley de asilo y sus procedimientos de frontera; tratar de homologar los derechos de las personas con protección subsidiaria a los de los refugiados; acceso a los derechos independientemente del registro; expedición de documentación adecuada a los solicitantes de asilo sobre el procedimiento de admisibilidad; · Visto el importante número de personas originarias de Rusia que solicitan asilo en la UE, organizar campañas de información en las regiones más afectadas sobre los derechos y obligaciones de las personas con protección internacional o de quienes solicitan asilo en la UE; · Mejorar el intercambio de información estadística periódica armonizada, basada en indicadores y en un trabajo de análisis conjunto con Frontex con arreglo al acuerdo de trabajo firmado por la Guardia de Fronteras; · Establecer controles de documentos de segunda línea en los puestos fronterizos de mayor tráfico e instalar en estos material adecuado para controlar posibles falsificaciones y equiparlos mejor para detectar la documentación falsa. A falta de información suficiente, la Comisión no pudo evaluar los progresos realizados en los aspectos siguientes del Bloque 2: · Estrategia de vigilancia de las fronteras naturales terrestres y marítimas (equipo, técnicas, etc.); · Contenidos de la formación y del código ético de los guardias de frontera; · Efectividad del sistema judicial de recursos en casos de asilo (estadística, formación, etc.); · Informes de análisis de posibles riesgos en la migración irregular y la gestión de fronteras; · Contenidos de los acuerdos interinstitucionales entre la Guardia de Fronteras y otros organismos de orden público sobre cooperación en la gestión de fronteras. Bloque 3: Orden público, seguridad y cooperación judicial Apreciación general Con la estructura y la capacidad administrativas plenamente desarrolladas de sus organismos de orden público, Rusia se ha empeñado mucho en los últimos años en el combate contra la delincuencia transfronteriza, el terrorismo y la corrupción. Pero su gran cantidad de organismos tiene el problema de un posible solapamiento de competencias. La interconexión de las bases pertinentes podría ayudar también en los contactos entre los organismos respectivos. Además, aunque Rusia está abierta a la cooperación internacional y ha establecido diversos canales al efecto en dichas áreas, en la práctica el proceso está muy centralizado y se dirige desde las sedes de los organismos correspondientes. De esto se derivan largas demoras en la tramitación de solicitudes de terceros países. Está cooperación podría potenciarse conviniendo acuerdos operativos con Europol. La reforma policial que se ha venido ejecutando durante varios años debe mejorarse más dado que algunos de sus objetivos iniciales no parecen haberse alcanzado. Rusia ha desarrollado un sistema general de lucha contra el lavado de dinero y la contrafinanciación del terrorismo (ALD/LFT). Las deficiencias señaladas por el Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el blanqueo de capitales van a solucionarse con próximas modificaciones legislativas. Las autoridades rusas persiguen también una estrategia global de lucha contra las drogas, dirigida a reprimir tanto la oferta como la demanda. Sobre la trata de seres humanos, la misma Rusia reconoce que no dispone de datos para abarcar la extensión del problema. Aunque se emprenden actuaciones para combatir los aspectos delictivos de la trata, falta un marco claro de estrategia general (incluidos albergues de protección) para con las víctimas. Rusia tiene también una amplia estrategia antiterrorista, ajustada a la práctica internacional, que incide claramente en la amenaza derivada de la región del Cáucaso Septentrional. A cambio, no se ha hecho mucho esfuerzo en dichas áreas para elaborar análisis de riesgos inherentes al establecimiento de la Unión Aduanera (con Kazajistán y Bielorrusia) y un posible régimen de exención de visados con la UE. Recientemente Rusia ha emprendido muchos esfuerzos estratégicos y legislativos contra la corrupción. Ya ha ratificado todos los principales convenios internacionales, incluidos los de Naciones Unidas, la OCDE y el Consejo de Europa y consiguientemente está sometida a los mecanismos de supervisión de los mismos. Rusia parece abierta a aplicar las recomendaciones formuladas en esta actividad de supervisión. Indudablemente sigue habiendo varios focos de preocupación, tocantes, por ejemplo, a la cooperación con la sociedad civil, la independencia del poder judicial y los contratos de suministros públicos. En cooperación judicial, Rusia ha ratificado los dos Convenios de La Haya sobre sustracción internacional y protección de menores. La aplicación del primero (con posibles mejoras de poca importancia) está ya preparada aunque queda pendiente que todos los Estados de la UE aprueben la adhesión de Rusia en nombre de la UE. El segundo Convenio no entró en vigor hasta hace muy poco y, aunque ya se ha nombrado su autoridad central, aún se está preparando la legislación de aplicación. En materia penal, Rusia es parte de los principales convenios del Consejo de Europa que aportan la base de una cooperación eficaz. Pero la cooperación judicial en materia penal sigue estando (de modo parecido al área policial) extremadamente centralizada, lo que retarda las respuestas a distintas solicitudes. Además, algunos Estados miembros de la UE tienen problemas con sus peticiones si la respuesta no les llega antes de seis meses o si no les llega en absoluto. En protección de datos, Rusia ha ratificado el Convenio de 1981 del Consejo de Europa y lo ha aplicado mediante varias leyes federales y otros actos. La ratificación del Protocolo adicional sigue, sin embargo, pendiente y la Comisión no cree que el organismo de supervisión que se ha designado (Roskomnadzor) sea independiente. Comentarios detallados 3.1 Lucha contra la delincuencia organizada transnacional, el terrorismo y la corrupción Seguir las normas internacionales correspondientes en la lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo y cumplir especialmente las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional sobre el blanqueo de capitales Rusia ha desarrollado un Sistema global de ALD/LFT desde que en 2001 adoptó su primera legislación en la materia. La principal base jurídica al respecto es la Ley Federal nº 115-FZ. Algunas disposiciones del Código Penal y del Código de Infracciones administrativas son también aplicables en este contexto. Este marco legal se ha modificado varias veces, debido sobre todo a la necesidad de homologarlo con las normas internacionales. El organismo clave al respecto es el Servicio Federal de Supervisión Financiera, que funciona como una unidad de inteligencia financiera. Este se colocó bajo la autoridad directa del Presidente en mayo de 2012. Este Servicio es un organismo profesional bien equipado y con suficiente personal (en su sede y en sus oficinas regionales). El Servicio Federal de Supervisión Financiera dirige el mecanismo nacional de coordinación frente al blanqueo de dinero y participa en el mecanismo antiterrorista nacional. Además, en 2013 se le encargó esbozar una estrategia nacional contra el lavado de dinero y, el 5 de Julio de 2013, presentó un plan de actuación para aumentar la transparencia e impedir malos usos de empresas y otras entidades jurídicas. En 2014, presentará también la primera evaluación de amenaza nacional que se elabora en Rusia sobre ALD/LFT. El Servicio opera también un Centro Internacional de Formación y Metodología que imparte información adecuada para 3 000 participantes al año. Hay también cursos en línea para autodidactas. La investigación penal de casos de blanqueo de dinero denunciados por el Servicio la llevan a cabo distintos organismos de orden público y los casos de financiación terrorista los investiga el Servicio Federal de Seguridad a partir de las denuncias de este Servicio. El Servicio Federal de Supervisión Financiera desarrolla una activa cooperación internacional y, en concreto, asume la secretaría del Grupo Euroasiático y, desde julio de 2013, preside el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). En 2011 hubo 1 200 intercambios de información con servicios de información financiera extranjeros. El sistema ruso de lucha contra el blanqueo de dinero y la financiación del terrorismo lo han evaluado a fondo en los últimos años instancias internacionales (GAFI y Consejo de Europa/Moneyval). Para responder a las recomendaciones formuladas por el GAFI en su último informe, publicado en 2012, se encuentra en estudio en el Parlamento ruso una proposición de ley con diversas modificaciones legislativas. Cuando se apruebe esta proposición, el principal asunto pendiente deberá ser la responsabilidad penal de las entidades jurídicas, que aún no figura en la legislación rusa. La misión constató un progreso sustancial en línea con otras evaluaciones de instancias internacionales. Según los expertos de la UE, el marco institucional y jurídico ruso se corresponde en conjunto con las normas internacionales. Las estadísticas de actividad que se ofrecieron durante la misión de la UE se incluyen en el «Segundo Informe Escrito de Avances de la Tercera Ronda» presentado a Moneyval. Con relación a la financiación del terrorismo, las autoridades rusas han denunciado una creciente interconexión entre el terrorismo y la delincuencia organizada, así como el hecho de que los beneficios de la extorsión y el robo se emplean para financiar actividades terroristas. Las autoridades son bien conscientes de los riesgos que aquí se presentan. La cooperación interservicios entre el Servicio Federal de Supervisión Financiera y el Servicio Federal de Seguridad parece estar consolidada y funcionar bien. Potenciar el intercambio de información y la cooperación entre los organismos correspondientes de ambas Partes para combatir eficazmente el tráfico ilegal de drogas, sustancias psicotrópicas y sus precursores y aplicar eficazmente el acuerdo de trabajo entre el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías (OEDT) y los organismos correspondientes de la Federación Rusa La Estrategia de la política estatal de lucha contra la droga elaborada por el Servicio Federal de Control de las Drogas se adoptó en 2010 y tiene validez hasta 2020. Sus puntos centrales son: la reducción de la demanda, la reducción de la oferta y la cooperación internacional. El principal organismo responsable de la lucha contra la delincuencia ligada a las drogas y de aplicar dicha estrategia es el Servicio Federal de Control de Drogas. En 2007 se creó un Comité Central Antinarcóticos, con comités regionales en toda Rusia, para coordinar el trabajo y las actuaciones. El comité está dirigido por el Servicio Federal de Control de Drogas y, según los informes, trabaja con otros organismos de orden público. Para la reducción de la demanda, se hace hincapié sobre todo en los jóvenes que aún no han consumido drogas. Se ofrecen tratamiento y rehabilitación y se coopera con escuelas, padres y ONG. Se está invirtiendo en la construcción de centros de tratamiento, aunque actualmente no cubren las necesidades (faltan, por ejemplo, plazas para el tratamiento del VIH). Los programas de tratamiento parecen centrarse solo en una enfermedad por programa, lo que no permite un tratamiento global y general de las personas. En la reducción de la oferta trabajan muchos organismos de orden público. La posición central es la que mantiene el Servicio Federal de Control de Drogas. Pero la investigación penal corresponde a la policía, al mismo Servicio, al Servicio Federal de Seguridad o al Comité de Investigaciones (según las circunstancias y los hechos del caso). El número de organismos de orden público (incluyendo el FCS para los controles en la frontera), así como sus competencias, precisa aclaración y un reparto claro de funciones. Esta situación incide también en la eficiencia de la cooperación internacional. Además, el problema de las drogas de diseño y, en particular, la lentitud en incluir las nuevas combinaciones de drogas en la lista de sustancias prohibidas se consideran generalmente un problema. Las estadísticas sobre sustancias narcóticas se elaboran con datos recogidos en los distritos; el comité nacional se encarga de la aplicación general e informa al Presidente. Pero no hay análisis sobre riesgos potenciales del contrabando de drogas tras la constitución de la unión aduanera con Kazajistán y Bielorrusia y tras un posible régimen de exención de visados con la UE. Entre los socios clave de la cooperación internacional están los países de Asia Central. Otros socios importantes son Pakistán, Afganistán, EE.UU y los Estados miembros de la UE (por ejemplo, por acuerdos internacionales). Rusia está también presente en foros internacionales y regionales como el Grupo Pompidou o el Consejo de Estados del Mar Báltico (CEB). El flujo principal de la cooperación está centralizado y requiere contactos entre las sedes centrales para toda demanda de cooperación. De ello se derivan grandes demoras para obtener responsas. Aunque las autoridades rusas señalaron algunos mecanismos de cooperación directa al efecto, la práctica actual debe reforzarse. La cooperación entre el Servicio Federal de Control de la Droga y el OEDT funciona con base en el Memorando de Acuerdo firmado el 26 de octubre de 2007. En este contexto, ambos organismos han establecido un canal estable y permanente de comunicación que permite intercambiar información sobre diversos asuntos de interés mutuo. El FDCS y el OEDT se han intercambiado invitaciones para reuniones técnicas e invitaciones a reuniones de expertos. Periódicamente, el OEDT recibe peticiones de información sobre legislación de drogas nacional y de la UE. El Acuerdo UE-Rusia sobre precursores de drogas se firmó durante la cumbre de junio de 2013. Entrará en vigor una vez completados los procedimientos de ratificación en ambas partes. Intercambiar información sobre estrategias y legislación respectivas para combatir la trata de seres humanos y proteger a las víctimas de la misma, con arreglo a las obligaciones que incumben a las Partes por la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y su Protocolo sobre Trata de Seres Humanos y paliar posibles deficiencias Los castigos por trata de seres humanos en Rusia se fijaron por vez primera en la Ley Federal nº 162-FZ de 2003 por la que se modifica el Código Penal ruso. Rusia ratificó también, en 2014, la Convención de Naciones Unidos contra la Delincuencia Organizada Transnacional y su Protocolo sobre Trata de Seres Humanos. Rusia es un país de origen, tránsito y destino de la trata de seres humanos. Los fines principales de esta son la explotación sexual y laboral. Aunque las estadísticas oficiales (bastante básicas) indican que los delitos de trata constituyen solo un 0,1 % de los delitos totales, las mismas autoridades dicen que la cifra real es mucho más elevada (alrededor del 8 %). Las principales regiones de origen de las víctimas son Asia Central y los estados del Cáucaso Sur. No había estadísticas específicas sobre víctimas de la trata. La autoridad con mayor responsabilidad para investigar la trata de seres humanos es el Ministerio del Interior, que tiene un departamento especializado para ello. El Servicio Federal de Seguridad persigue los delitos penales que acarrean amenazas nacionales y las actividades organizadas a gran escala de inmigración irregular. El Comité de Investigación, por su parte, realiza las investigaciones penales en casos que implican a menores o funcionarios. Aunque el Servicio Federal de Migración no es competente para investigar tales casos, es responsable cuando hay inmigrantes irregulares y, al menos, se pone en contacto con las víctimas de la trata de seres humanos. Como en otras áreas, el solapamiento de competencias puede originar problemas aquí. El Gobierno no tiene un departamento que supervise las actividades de lucha contra el tráfico y evalúe periódicamente sus resultados. El Ministerio del Interior publicó una hoja de ruta de su reforma que incluía la formación de una comisión interservicios de lucha contra el tráfico en que estaban representados la Fiscalía, el Ministerio de Asuntos Exteriores, el Servicio Federal de Migración, el Servicio Federal de Seguridad, el Comité de Investigación y otros organismos. Rusia no cuenta con un plan de actuación específico contra la trata de seres humanos que aborde el fenómeno con una perspectiva global. El tráfico se aborda sobre todo desde un ángulo delictivo, el de la lucha contra las redes que lo organizan. Desde esta perspectiva no se precisan mayores comentarios, excepto en lo relativo al solapamiento de competencias ya apuntado. Aparte de esto no hay legislación específica sobre protección de las víctimas de la trata y las únicas reglas aplicables parecen ser las del programa de protección de víctimas y testigos de cualquier delito. Este enfoque debe mejorarse dadas las circunstancias particulares de las víctimas de la trata, que pueden no estar cubiertas por regímenes generales. Los albergues para víctimas suelen gestionarlos ONG u organizaciones internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), la Cruz Roja o las iglesias. El Estado (el Servicio Federal de Migración) o los municipios aportan algunos fondos puntualmente. La OIM desempeña un papel importante en la asistencia a las víctimas y coopera con el Ministerio del Interior, el Servicio Federal de Migración y otros. La OIM ofrece un albergue en San Petersburgo y realiza programas regionales en la República de Carelia y otras regiones. El albergue visitado en la regi