DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva sobre la creación de una infraestructura para los combustibles alternativos /* SWD/2013/06 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva sobre la creación de una infraestructura para los combustibles alternativos 1. Contexto general 1. Según el Libro Blanco «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible»[1], sin la incorporación masiva de combustibles alternativos, no podemos alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020 ni nuestros objetivos climáticos para 2050. El Libro anuncia, por ello, que la Comisión va a desarrollar «una estrategia sostenible de combustibles alternativos y la correspondiente infraestructura» (iniciativa 24) y garantizar «directrices y normas para infraestructuras de reabastecimiento de combustible» (iniciativa 26). 2. Basándose en la consulta de las partes interesadas y en la experiencia adquirida, la Comisión ha identificado los combustibles alternativos que ya han mostrado un potencial a largo plazo para sustituir al petróleo. 3. El desarrollo de combustibles alternativos está obstaculizado por (1) el elevado precio de los vehículos, (2) la escasa aceptación por los consumidores y (3) la falta de infraestructuras de recarga/repostaje, causada por múltiples deficiencias del mercado. 4. Iniciativas anteriores han abordado la producción de combustible, la tecnología de los vehículos y la comercialización, pero han olvidado la construcción de la infraestructura necesaria. 5. De los análisis posteriores de los proyectos y de las medidas políticas se desprende que la falta de infraestructuras de recarga/repostaje y la incapacidad de las fuerzas del mercado para colmar esta brecha constituían un obstáculo fundamental. Si no se elimina este obstáculo, todos los demás esfuerzos corren el riesgo de seguir siendo ineficaces. 6. Tres combustibles alternativos destinados al transporte se ven especialmente afectados: la electricidad, el hidrógeno y el gas natural (gas natural licuado (GNL) y gas natural comprimido (GNC)). Las otras principales alternativas al petróleo –los biocombustibles y el gas licuado de petróleo (GLP)– se ven menos afectadas. 2. Definición del problema 7. De la evaluación de impacto se desprende que, según la evolución prevista del mercado, la infraestructura para vehículos movidos por electricidad, hidrógeno y gas natural (GNL y GNC) seguirá siendo insuficiente con respecto a lo que exigiría una amplia aceptación por el mercado. Esta red «mínima» se define a continuación. Vehículos eléctricos (VE) 8. Una red mínima para vehículos eléctricos debe garantizar: · la masa crítica de producción necesaria para lograr economías de escala; · la implantación prevista de los vehículos eléctricos, a saber, aproximadamente entre el 6 y el 8 % de las ventas de vehículos en 2020. 9. Los criterios anteriores sugieren una cantidad de referencia de 4 millones de vehículos eléctricos en las carreteras de la UE en 2020, es decir, menos de la mitad de la suma de los objetivos anunciados por los Estados miembros. 10. Los vehículos eléctricos se utilizarán sobre todo en zonas urbanas y, por lo tanto, se distribuirán en la UE en función de la urbanización de los Estados miembros. Las pruebas comerciales han mostrado que por cada vehículo eléctrico se necesitarán dos puntos de recarga (uno en casa y otro en el lugar de trabajo), y que aproximadamente el 10 % de todos ellos debería ser accesible al público para disipar los temores de la autonomía limitada. Vehículos de hidrógeno 11. En el caso del hidrógeno, un primer paso hacia la apertura del mercado exigiría conectar las estaciones de repostaje existentes y futuras. GNL en buques y GNC y GAL en vehículos 12. Los 83 puertos marítimos de la Red Transeuropea de Transporte principal son los emplazamientos fundamentales para el uso de gas natural licuado en la navegación. Si también se equipan con GNL los corredores de navegación interior y de transporte por carretera y se garantiza un número suficiente de estaciones de repostaje para los vehículos movidos por GNC, se obtendría asimismo una cobertura suficiente para estos modos de transporte. 3. Causas originarias 13. La Comisión ha identificado dos causas principales: · El equipamiento de recarga/repostaje existente no puede conectarse en todos los vehículos/buques que funcionan con combustibles alternativos y no es interoperable. La tecnología necesaria para la construcción de una red ha alcanzado una gran madurez. Sin embargo, en la actualidad, las normas no son comunes en toda la UE, circunstancia que disuade a posibles inversores en infraestructuras, fabricantes de automóviles y consumidores. Esto conduce a una fragmentación del mercado interior. · La incertidumbre en materia de inversión dificulta la creación de la infraestructura de recarga/repostaje de electricidad, hidrógeno y gas natural (GNL y GNC). La viabilidad comercial para los proveedores de infraestructuras para combustibles alternativos no es aún una realidad. Debe abordarse la falta de coordinación entre fabricantes de automóviles, proveedores de infraestructuras, autoridades nacionales y usuarios finales. Para salir de este punto muerto se necesitan iniciativas dirigidas específicamente a impulsar las infraestructuras. 4. Análisis de subsidiariedad 14. En el título VI del TFUE, concretamente en los artículos 90-91, se recoge el derecho de la UE a actuar en el ámbito de los transportes. 15. Habida cuenta de que los Estados miembros no disponen de los instrumentos necesarios para lograr una coordinación paneuropea en términos de especificaciones técnicas para la infraestructura y de calendario de las inversiones, sería necesaria una iniciativa de la UE en este ámbito. 16. Los fabricantes de automóviles y de equipamientos necesitan producir a gran escala para el mercado único de la UE y poder basarse en un crecimiento constante en todos los Estados miembros. Del mismo modo, los consumidores y los usuarios de los transportes están interesados en una movilidad paneuropea. 17. La acción propuesta únicamente afecta a dos modos de transporte (por carretera y por vía marítima y fluvial) para los cuales no es posible desarrollar una red mínima necesaria sin el apoyo de la UE. Estos sectores representan más del 80 % de la distribución modal en el transporte de pasajeros y mercancías. En estos sectores, los combustibles alternativos son determinantes para reducir la dependencia del petróleo y las emisiones de gases de efecto invernadero y de contaminantes. 5. Objetivos de la iniciativa de la UE 18. La UE ha fijado objetivos vinculantes respecto a la cuota de las energías renovables en los combustibles destinados al transporte (10 % en 2020) y a la reducción de la intensidad de CO2 en los combustibles destinados al transporte por carretera (- 6% en 2020). En el Libro Blanco de 2011 se anunció una reducción del 60 % de las emisiones de CO2 para 2050, lo que también exigirá una importante utilización de combustibles alternativos. 19. El objetivo general de la presente iniciativa es garantizar, en la actual situación económica, la creación de una red de infraestructuras suficiente y contribuir de este modo a alcanzar el porcentaje de vehículos y buques que utilizan combustibles alternativos anunciado en el Libro Blanco. 20. El objetivo general puede traducirse en objetivos más específicos (cuadro 1) Cuadro 1: Gráfico de problemas: definición de problemas y objetivos Problema Sobre la base de las inversiones previstas por los Estados miembros, la infraestructura para combustibles alternativos (electricidad, hidrógeno y gas natural (GNL y GNC)) será sin duda insuficiente para permitir la utilización de combustibles alternativos. || Objetivo general El objetivo general de la presente iniciativa es garantizar, en la actual situación económica, la creación de una red de infraestructuras suficiente para los combustibles alternativos y contribuir de este modo a alcanzar el porcentaje de vehículos y buques que utilizan combustibles alternativos anunciado en el Libro Blanco. Problema 1 El equipamiento de recarga/repostaje existente no puede conectarse y no es interoperable. || Objetivo específico 1 Garantizar que el equipamiento de recarga/repostaje pueda conectarse y sea interoperable. Problema 2 La incertidumbre en materia de inversión dificulta la creación de la infraestructura de recarga/repostaje de electricidad, hidrógeno y gas natural (GNL y GNC). || Objetivo específico 2 Garantizar que la incertidumbre en materia de inversión se reduzca a un nivel que rompa la actitud actual de inmovilismo que impera entre los participantes en el mercado. 21. Se han definido los objetivos operativos siguientes: (1) Conexión e interoperabilidad de todas las estaciones de recarga de vehículos eléctricos, de las instalaciones de repostaje de hidrógeno y gas natural (GNL y GNC) para vehículos de transporte por carretera y de las instalaciones de repostaje de GNL para buques. (2) El número de puntos de recarga de vehículos eléctricos alcanza los valores indicados en el cuadro 2, con un mínimo del 10 % accesibles al público. Cuadro 2: Número mínimo de puntos de recarga de vehículos eléctricos en cada Estado miembro (en miles) Estado miembro || Número de puntos de recarga || Número de puntos de recarga accesibles al público BE || 207 || 21 BG || 69 || 7 CZ || 129 || 13 DK || 54 || 5 DE || 1503 || 150 EE || 12 || 1 IE || 22 || 2 EL || 128 || 13 ES || 824 || 82 FR || 969 || 97 IT || 1255 || 125 CY || 20 || 2 LV || 17 || 2 LT || 41 || 4 LU || 14 || 1 HU || 68 || 7 MT || 10 || 1 NL || 321 || 32 AT || 116 || 12 PL || 460 || 46 PT || 123 || 12 RO || 101 || 10 SI || 26 || 3 SK || 36 || 4 FI || 71 || 7 SE || 145 || 14 UK || 1221 || 122 HR || 38 || 4 (3) Interconexión de las estaciones de repostaje de hidrógeno existentes, a través de la Red Transeuropea de Transporte principal, con una distancia máxima de 300 km entre estaciones en 2020. (4) Disponibilidad de las instalaciones de repostaje de GNL para buques en todos los puertos marítimos de la Red Transeuropea de Transporte principal en 2020. (5) Disponibilidad de las instalaciones de repostaje de GNL para buques en todos los puertos fluviales de la Red Transeuropea de Transporte principal en 2020. (6) Disponibilidad de las estaciones de repostaje de GNL para vehículos de transporte por carretera a lo largo de la Red Transeuropea de Transporte principal con una distancia máxima de 400 km entre estaciones en 2020. (7) Disponibilidad de los puntos de repostaje de GNC accesibles públicamente, con una distancia máxima de 150 km entre sí, para permitir la circulación de vehículos movidos por GNC en toda la Unión en 2020. 6. Opciones estratégicas 22. La Comisión llevó a cabo una amplia consulta de las partes interesadas sobre las diversas opciones estratégicas. Se efectuó un cribado preliminar de las posibles opciones sobre la base de los criterios siguientes: coherencia con los objetivos generales, específicos y operativos, neutralidad tecnológica y viabilidad. 23. La Comisión ha identificado tres opciones estratégicas además del escenario de referencia «mantenimiento del statu quo» y las ha analizado en profundidad. 6.1. Opción estratégica 1 24. La opción estratégica 1 corresponde a la situación futura si no se adopta ninguna nueva medida política para cambiar las tendencias actuales («statu quo»). Tiene en cuenta todas las iniciativas legislativas y políticas actuales, los anuncios nacionales en materia de creación de infraestructuras así como la prolongación de los anteriores programas e incentivos de la UE y de los Estados miembros. 6.2. Opción estratégica 2 25. La UE formulará recomendaciones sobre la aplicación de las normas relativas a la infraestructura para combustibles alternativos y establecerá criterios básicos y objetivos indicativos para la creación de la infraestructura para la electricidad, el hidrógeno y el gas natural (GNL y GNC). 6.3. Opción estratégica 3 26. La UE establecerá para los Estados miembros requisitos en materia de infraestructura para los combustibles alternativos. Asimismo, fijará los criterios básicos de una cobertura mínima de la infraestructura, junto con unos objetivos vinculantes para las tecnologías de combustibles más maduras (electricidad y GNL para el transporte marítimo y fluvial). En el caso del hidrógeno y del gas natural (GNL y GNC) para el transporte por carretera, los objetivos serán indicativos. 6.4. Opción estratégica 4 27. La UE establecerá para los Estados miembros requisitos en materia de infraestructura para los combustibles alternativos. Al mismo tiempo, fijará los criterios básicos de una cobertura mínima de la infraestructura, junto con unos objetivos vinculantes para la electricidad, el hidrógeno, el GNL y el GNC para el transporte por carretera y el GNL para el transporte marítimo y fluvial. 28. Independientemente de la opción estratégica, la legislación de la UE solo especificaría el número mínimo de instalaciones y las normas técnicas y correspondería, pues, a los Estados miembros decidir el marco regulador, la localización territorial y otras medidas de aplicación. 7. Evaluación de las repercusiones Repercusiones económicas 29. Estas opciones estratégicas pretenden ofrecer un elemento fundamental para la comercialización de vehículos y buques que utilizan combustibles alternativos, pero no pueden garantizarlo sin el apoyo de otras iniciativas que forman parte de la estrategia general. 30. La evaluación se basa en los resultados de la modelización, que cuantifican los beneficios «directos» o «intrínsecos» de la propuesta política, y en elementos sacados de otros estudios sobre su repercusión global cuando esta se combina con otras iniciativas, existentes y futuras, dirigidas a fomentar el uso de vehículos que utilizan combustibles alternativos. 31. Los costes «intrínsecos» de la creación de la infraestructura figuran en el cuadro 3. Cuadro 3: Costes de inversión estimados para cada opción estratégica[2] || || Número de puntos de recarga / estaciones de repostaje adicionales || Opción estratégica 2 || Opción estratégica 3 || Opción estratégica 4 || En miles || En millones EUR || || Electricidad (Total) || 8 000 || 3 984 || 7 968 || 7 968 || Del cual 90 % privados || 7 200 || 1 872 || 3 744 || 3 744 || Del cual 10 % accesibles al público || 800 || 2 112 || 4 224 || 4 224 || Hidrógeno || 0,143 || - || - || 230 || GNL para buques || 0,139 || 1 140 || 2 085 || 2 085 || GNL para camiones || 0,144 || - || - || 58 || GNC para vehículos || 0,654 || - || - || 164 || Estimación de los costes de inversión en la creación de la infraestructura || || 5 124 || 10 053 || 10 505 || Costes estimados de la reconfiguración || || - || 45 – 50 || 90 –100 || Estimación de los costes totales de la inversión || || 5 124 || 10 103 || 10 605 32. Los Estados miembros podrían garantizar la aplicación a través de una serie de medidas (por ejemplo, códigos de construcción, condiciones inherentes a los permisos de aparcamientos, certificación del rendimiento medioambiental de las empresas, facilitación de la cooperación entre empresas de GNL y las autoridades portuarias) que no impliquen necesariamente gasto público. 33. El enfoque adoptado para el análisis costes-beneficios no tiene en cuenta los beneficios resultantes de una menor dependencia del petróleo, el aumento de la competitividad ni el mejor funcionamiento del mercado interior. No obstante, incluso en el caso de la opción estratégica 4, si se comparan los beneficios de elegir la creación de la infraestructura con los costes de otras posibles opciones, se obtienen ratios superiores a 1,5 en todos los Estados miembros. 34. El principal efecto macroeconómico sería una reducción del consumo de petróleo y un ahorro en los costes de combustible. Este ahorro aumenta progresivamente en el periodo 2010-2030, pasando de aproximadamente 610 millones EUR anuales en 2020 a unos 2 300 millones EUR anuales en 2030 con la opción estratégica 2; de 1 700 millones EUR anuales en 2020 a 4 600 millones EUR anuales en 2030 con la opción estratégica 3; y de 4 200 millones EUR anuales en 2020 a 9 300 millones EUR anuales en 2030 con la opción estratégica 4. En términos de seguridad energética, el beneficio acumulado estimado también aumenta gradualmente. 35. En términos de repercusión macroeconómica, la principal diferencia entre las opciones 2 y 3 reside en las diferentes probabilidades de obtener los mismos resultados mediante recomendaciones o mandatos. La opción estratégica 2 se considera mucho menos eficaz por las razones siguientes: · Muchos Estados miembros han adoptado planes ambiciosos pero no han impuesto obligaciones, lo que provoca incertidumbre entre consumidores e inversores y perjudica la aceptación por el mercado. · Debe eliminarse el bloqueo entre los distintos agentes del mercado. Esto solo puede lograrse si existe un compromiso creíble que ni los planes de los Estados miembros, ni los acuerdos voluntarios de la industria ni las recomendaciones de la UE son capaces de ofrecer. Los participantes en el mercado son conscientes de que las últimas iniciativas, no vinculantes, adoptadas en este ámbito no han producido los resultados previstos (por ejemplo, la Directiva sobre biocombustibles[3]). 36. La diferencia entre las opciones estratégicas 3 y 4 es la menor probabilidad de creación de una red de abastecimiento de hidrógeno con la opción 3. Los elevados beneficios que pueden derivarse de la opción 4 deben evaluarse en comparación con los costes adicionales de inversión, que son relativamente pequeños. Repercusiones sociales 37. Según la evaluación de impacto, la inversión en la construcción de las infraestructuras se localizaría mayoritariamente en Europa, con beneficios económicos directos para los sectores participantes en dicha construcción. 38. Se crearán nuevos empleos, con una amplia gama de cualificaciones profesionales, mediante la inversión en los sectores de la construcción, la industria manufacturera, la electricidad, las tecnologías de la información y de las comunicaciones, los materiales avanzados y las aplicaciones informáticas. En los sectores del automóvil y del refino, la reconversión profesional hacia nuevas cualificaciones permitirá conservar el empleo a largo plazo. Repercusiones medioambientales 39. La utilización de combustibles alternativos puede reportar grandes beneficios ambientales. La reducción resultante con la opción 3 es ligeramente superior a la de la opción 4, porque, en esta última, aumentarán a medio plazo las emisiones producidas por los camiones que utilizan GNL. 40. En lo que atañe a las emisiones de NOx, disminuyen de aquí a 2020, un 1,4 % con la opción estratégica 2, un 2 % con la opción 3, y un 2,8 % con la opción 4. Las emisiones de partículas siguen una tendencia similar. También se reducen los costes externos debidos al ruido. Conclusiones de la evaluación de las repercusiones 41. El análisis de las repercusiones muestra que invertir en una red mínima de recarga/repostaje es la forma más eficaz de promover los vehículos que utilizan combustibles alternativos. Si bien las infraestructuras, por sí solas, no tienen una repercusión directa importante, una intervención en la red de repostaje/recarga puede tener una gran incidencia positiva en combinación con otras iniciativas dirigidas a fomentar el uso de vehículos menos contaminantes. 42. Con la opción estratégica 4, los beneficios, en términos de menor consumo de petróleo, ascienden aproximadamente a 84 900 millones EUR, y aproximadamente a 15 400 millones EUR en términos de menor impacto en el medio ambiente. Por lo tanto, los beneficios compensan en gran medida los cerca de 10 000 millones EUR necesarios para crear una red mínima. 8. Comparación de las opciones 43. Eficacia: con la opción estratégica 4, se alcanzan plenamente los objetivos relativos a todos los combustibles alternativos considerados en la evaluación de las repercusiones. La opción 3 solo difiere en la cobertura de los combustibles. La opción 2 es la más proclive a no producir resultados satisfactorios. 44. Eficiencia: el menor coste puede asociarse a la opción 2, que es, sin embargo, consecuencia de una menor eficacia en la consecución de los objetivos. Si bien los costes de la opción 4 superan a los de la opción 3, los beneficios potenciales pueden compensar esta diferencia. 45. Coherencia: con la opción 2 se obtendrían, probablemente, menores inversiones, circunstancia que penalizaría especialmente la dimensión ambiental. La opción estratégica 3 consigue limitar más los compromisos entre los aspectos económicos, sociales y medioambientales. La opción 4, que puede considerarse que pone más énfasis en la dimensión medioambiental que en la económica, sería una opción más arriesgada. 9. Conclusión 46. Se descarta la opción estratégica 2, ya que no resiste la comparación con las opciones estratégicas 3 y 4. 47. Las opciones estratégicas 3 y 4 tienen muchos elementos en común, pero se da prioridad a la opción 3 por prestar mayor atención a las dificultades económicas actuales. 48. Sin embargo, no está descartada la opción estratégica 4 ya que su idoneidad está determinada, básicamente, por las perspectivas tecnológicas existentes, que pueden cambiar rápidamente, circunstancia que aumentaría su eficacia. 49. La necesidad imperante de enviar señales claras a los mercados favorecería sobre todo a la opción 4. Si resultara elegida, un paso tan decisivo a escala de la UE podría acelerar el desarrollo comercial de los combustibles alternativos en general y garantizar una mayor repercusión de las inversiones en el crecimiento económico de Europa. 50. La rápida puesta en marcha de las medidas necesarias, con objetivos reconfortantes para el mercado, también puede intensificar fuertemente el impulso de la Estrategia UE 2020. 10. Seguimiento y evaluación 51. Será necesario efectuar un seguimiento y presentar informes, aprovechando los canales de transmisión existentes y la recopilación de información suplementaria a través de las empresas comunes, de las plataformas tecnológicas y de los grupos de expertos existentes. 52. Los Estados miembros deberán, muy probablemente, elaborar planes nacionales sobre la construcción de la infraestructura para combustibles alternativos. 53. La Comisión deberá presentar al Parlamento Europeo y al Consejo informes sobre la aplicación y las repercusiones de la presente Directiva. 54. Los informes también deberán revisar los requisitos en función de los avances técnicos, económicos y de mercado, y proponer los ajustes necesarios. [1] COM(2011) 144 final. [2] El coste unitario de un punto de recarga inteligente privado puede estimarse en aproximadamente 520 EUR, mientras que el de un punto de recarga accesible al público es de aproximadamente 5 280 EUR. El coste de una estación de abastecimiento de hidrógeno es de 1,6 millones EUR. El coste unitario de una pequeña instalación de aprovisionamiento de combustible es de 15 millones EUR, mientras que el coste estimado de una estación de abastecimiento de GNL es de 400 000 EUR. [3] La Directiva 2003/30/CE sobre biocombustibles establece un valor de referencia del 2 % para la cuota de biocombustibles en el consumo de gasolina y gasóleo en 2005 y del 5,75 % en 2010. Se invitó a los Estados miembros a fijar sus objetivos indicativos para 2005, teniendo en cuenta ese valor de referencia. Los informes publicados en 2009, así como el Programa de trabajo de la energía renovable [COM(2006) 848 final], hacían hincapié en «la lentitud de avance de los Estados miembros y en la improbabilidad de que la UE en su conjunto alcanzara sus objetivos para 2010. El Programa de trabajo sugería las razones que explicaban este hecho, entre ellas la naturaleza meramente indicativa de los objetivos nacionales y la escasa certidumbre que el marco normativo proporciona a las inversiones.». La Comisión propuso entonces un marco más riguroso y objetivos vinculantes para 2020, como parte del Paquete sobre cambio climático y energías renovables.