INFORME DE LA COMISIÓN sobre la aplicación de las Orientaciones Generales de Política Económica para 1999

ÍNDICE

Resumen 3

0. Introducción

1. Situación económica de la UE

2. Políticas macroeconómicas orientadas al crecimiento y la estabilidad

2.1 Política macroeconómica en la zona euro

2.2 Política macroeconómica en los Estados miembros no pertenecientes a la zona euro

3. Haciendas públicas saneadas y eficientes

3.1 Logro de los objetivos presupuestarios en 1999 a pesar de una ralentización del crecimiento

3.2 Planes presupuestarios para el año 2000 y años posteriores

3.3 Calidad y sostenibilidad de las haciendas públicas

4. Evolución salarial adecuada

5. Mayor eficiencia de los mercados de productos (bienes y servicios)

5.1 Mercado único - necesidad de aplicar aplicar adecuadamente el marco legal establecido

5.2 Política de competencia: legislación modernizada y ciertos progresos en materia de ayudas estatales

5.3 Servicios públicos - progresos en los sectores de telecomunicaciones y electricidad

5.4 Distribución - continuación del proceso de liberalización en caso necesario

5.5 Administración pública - necesidad de aumentar la eficiencia y evitar la competencia desleal

5.6 Otras reformas reglamentarias - reducción de las trabas administrativas para la creación de nuevas empresas

5.7 Innovación - necesidad de reformas encaminadas a mejorar los resultados tecnológicos

6. Mercados de capital más integrados y desarrollados

7. Mejor funcionamiento de los mercados de trabajo

7.1 Evolución global

7.2 Programas activos del mercado de trabajo - realización de progresos considerables

7.3 Presión fiscal sobre el factor trabajo - numerosas reformas encaminadas a reducir los impuestos sobre el trabajo

7.4 Sistemas de prestaciones sociales - escaso progreso global a pesar de unos buenos resultados en algunos países

7.5 Flexibilidad y organización del trabajo - progreso insuficiente

RECUADROS

RESUMEN

Las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE) para 1999 fueron las primeras adoptadas después de la introducción del euro. En ellas se recomendaba una estrategia equilibrada basada en tres pilares que se refuerzan mutuamente con vistas al logro de un crecimiento sostenido, un mayor nivel de vida y un elevado nivel de empleo e inserción social.

El presente informe ofrece una profunda evaluación global de las OGPE para 1999, y contribuye al proceso permanente de supervisión multilateral de las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión, de conformidad con el apartado 3 del artículo 99 del Tratado. Además, la apreciación de los logros realizados en el marco de las OGPE para 1999 constituirá un importante factor para la preparación de las próximas OGPE. De hecho, este Informe, junto con la evaluación de la situación económica incluida en las Previsiones económicas de la primavera del 2000 llevada a cabo por los servicios de la Comisión y la evolución y desafíos presentados en informes recientes en el marco de diversos procesos de coordinación así como en la aportación de la Comisión a la Cumbre de Lisboa ("Programa de renovación económica y social para Europa") y en su Comunicación denominada "Objetivos estratégicos para 2000-2005", constituirán la base con vistas a la formulación de las OGPE para el año 2000. Entre los principales desafíos puestos de relieve en la documentación de la Cumbre de Lisboa cabe citar la transición a una economía global, basada en el conocimiento y encaminada al pleno empleo como el principal objetivo de política económica y social.

El Informe reúne y sintetiza los principales resultados y conclusiones del ejercicio de estrecho seguimiento en el marco de los diferentes procesos de coordinación a escala de la Unión al mismo tiempo que aporta una apreciación integrada [1]. El Informe viene acompañado por un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que presenta un examen detallado de la aplicación de las recomendaciones específicas para cada país.

[1] El presente Informe incluye la información y resultados de los diversos documentos e informes elaborados en el marco de los diferentes procesos de coordinación, esto es: los programas actualizados de estabilidad y de convergencia, su evaluación llevada a cabo por la Comisión y los dictámenes del Consejo; los planes de acción nacionales en materia de empleo y el Informe conjunto sobre el empleo de 1999; los informes de situación de los Estados miembros acerca de los mercados de productos, servicios y capitales, el Segundo Informe de la Comisión denominado "Reforma económica: informe sobre el funcionamiento de los mercados de productos y capitales de la Comunidad, 1999" y el "Informe anual sobre las reformas estructurales, 2000" del CPE.

Las principales conclusiones del Informe son las que se presentan a continuación.

Mejora de la situación macroeconómica

La ralentización de la economía inducida por factores externos, la cual interrumpió la sólida recuperación de 1997-1998, dio paso a una fase de aceleración en el transcurso de 1999. La recuperación se ha extendido recientemente a todos los Estados miembros y está próxima a su madurez en los países que se encuentran en la fase más avanzada. Para los próximos años se prevé un crecimiento sostenido de la producción por encima del crecimiento potencial. Al haberse registrado un crecimiento más generador de empleo, la creación de puestos de trabajo ha progresado a un fuerte ritmo. De esta forma, se ha reducido constantemente el paro durante los dos últimos años, pudiéndose llegar en un futuro próximo a un nivel no observado desde principios de los años noventa. A lo largo de todo el año 1999 se mantuvo un bajo nivel de inflación. Aunque siguen siendo favorables, las perspectivas en materia de inflación se han deteriorado un tanto a causa de la subida de los precios del petróleo y de la depreciación del euro.

Política macroeconómica equilibrada

Las OGPE para 1999 subrayaron la necesidad de una política macroeconómica en la zona euro que fomentase el crecimiento y el empleo y, con la ayuda de continuas reformas estructurales, lograse que dicho crecimiento fuese sostenible, esto es, no inflacionista. La combinación de unas mejores perspectivas de crecimiento, un desempleo decreciente y una baja inflación se reflejó favorablemente en las políticas macroeconómicas aplicadas en toda la zona euro. La gestión apropiada de las políticas económicas atenuó la amplitud y duración de la fase recesiva del ciclo y ha contribuido a la actual reactivación. En el contexto de una inflación baja y decreciente, la juiciosa relajación de la política monetaria proporcionó un apoyo adecuado a la demanda interna y a la actividad económica. Al mismo tiempo, los gobiernos de los Estados miembros mantuvieron -y, en algunos casos, reforzaron- su disciplina presupuestaria a pesar de la ralentización económica. El incremento de los salarios se mantuvo moderado. A pesar de las decisiones del BCE de subir sus tipos de interés básicos tomadas en los últimos meses, las condiciones monetarias imperantes son favorables al crecimiento. Las medidas preventivas encaminadas a contrarrestar el posible aumento de las presiones inflacionistas en la economía, cada vez más reforzada de la zona euro, aumentan la probabilidad de lograr una recuperación duradera, sostenida y no inflacionista. Con vistas a llevar a la economía a una senda de crecimiento sostenido y alto nivel de empleo, preservando al mismo tiempo la estabilidad de precios, se ha de mantener una estricta disciplina presupuestaria, a fin de alentar a los interlocutores sociales a controlar continuamente la evolución de los salarios, y aplicar las reformas estructurales necesarias.

Avances hacia una mayor eficiencia de la hacienda pública; consideración del criterio de sostenibilidad

La calidad y sostenibilidad del presupuesto público es una cuestión que está adquiriendo importancia creciente, a medida que se van alcanzando posiciones presupuestarias más sólidas. Es necesario abordar temas como la estructura de las finanzas públicas, las distorsiones creadas por la imposición y la sostenibilidad a largo plazo.

* La mayoría de Estados miembros han comenzado a reformar su sistema fiscal. Algunos Estados miembros han bajado sus impuestos sobre el factor trabajo, algunos han orientado la carga impositiva hacia impuestos sobre la energía y medioambientales, y algunas reformas fiscales han aumentado la atracción del capital-riesgo. En el ámbito del IVA, en 1999 se alcanzó un acuerdo sobre la posibilidad de aplicar tipos reducidos a los servicios intensivos en trabajo. Sin embargo, la magnitud y las repercusiones de estos ajustes a menudo son insuficientes. Dado que la presión fiscal global, y, particularmente, la presión fiscal sobre el factor trabajo, se mantiene elevada en numerosos Estados miembros, se requieren medidas de más hondo calado, sin perjuicio de la necesidad de una mayor consolidación presupuestaria. Aunque en algunos ámbitos se requiere coordinación, especialmente en lo que se refiere a los impuestos aplicables a determinadas categorías de rentas del capital, la cuales disfrutan de alta movilidad geográfica, en general, el establecimiento de dicha coordinación no parece estar próximo.

* La sostenibilidad a largo plazo de los sistemas de pensiones requiere reformas considerables en la mayoría de los Estados miembros. Los cambios introducidos recientemente constituyen un primer paso en la dirección adecuada, pero se requiere una actuación más decidida a fin de afrontar el problema del envejecimiento de la población. Una mayor conciencia de este problema constituye ciertamente un importante paso adelante. Numerosos Estados miembros cuentan con planes de reforma, pero generalmente tienden a retrasar su aplicación.

Mercados de productos bien integrados, aunque con margen para nuevas mejoras

Como consecuencia de las reformas estructurales llevadas a cabo en la pasada década, los mercados de productos de la Unión Europea están relativamente bien integrados y ha aumentado la competencia en los mismos. Sin embargo, la dispersión de precios dentro de la UE es aún elevada, en particular en comparación con la existente en Estados Unidos, y el proceso de convergencia de precios ha perdido impulso respecto de principios de los años noventa. Por consiguiente, queda margen de mejora, especialmente en determinados sectores de servicios y en los sectores de la construcción y la contratación pública.

* El grado de transposición de la legislación sobre el mercado único ha mejorado durante el último año. Sin embargo, algunos Estados miembros se encuentran muy retrasados y en algunos ámbitos (controles veterinarios y transporte) se ha avanzado lentamente. De forma análoga, se ha progresado en el ámbito de la contratación pública, aunque subsisten algunos problemas, a juzgar por una serie de indicadores, tales como el número de directivas aún no incorporadas en la legislación nacional, el número de dictámenes motivados y el escaso valor de las licitaciones publicadas en el Diario Oficial.

* La política de competencia nacional se ha reforzado y adaptado a la legislación comunitaria en numerosos Estados miembros. En la mayoría de éstos, las autoridades competentes están ya facultadas para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado UE, relativos a los acuerdos entre empresas y a los abusos de posición dominante. En otros países también se ha avanzado en esta dirección. A partir de ahora es necesario progresar hacia un aumento de la transparencia y una mejora de los procesos de seguimiento y aplicación.

* Las ayudas estatales han disminuido en los últimos años, siendo ahora más genéricas y menos específicas. No obstante, el nivel de ayudas estatales es, en general, aún elevado y deberá reducirse.

* El marco reglamentario ha mejorado en varios sectores, lo que ha llevado a una competencia más intensa y a una mejor relación calidad/precio, constituyendo quizás el sector de telecomunicaciones el ejemplo más significativo (aunque incluso en este sector persisten problemas, al ocupar el operador ya establecido frecuentemente una posición dominante y carecer los organismos reglamentarios de facultades o de transparencia). El proceso de mejora del marco reglamentario puede acelerarse más en diversos sectores, especialmente en los de ferrocarriles, agua y servicios postales, en donde los avances han sido más lentos, así como en los de gas y electricidad.

* Mejorar la eficiencia del sector de distribución es esencial para un buen funcionamiento de los mercados de productos, lo cual aumentara la variedad de productos a disposición de los consumidores y a precios inferiores. La competencia en este sector sigue limitada por las disposiciones en materia ordenación del suelo y las restricciones sobre los horarios de apertura, así como por aquellas restricciones que afectan a las grandes superficies de manera específica. Aunque algunos Estados miembros han abordado estas cuestiones, la mayoría de ellos podrían beneficiarse de a una mayor liberalización en este ámbito.

* Numerosos Estados miembros han emprendido programas y medidas encaminadas a mejorar el entorno reglamentario de las empresas (obstáculos a la puesta en marcha de empresas, tales como procedimientos administrativos complejos, posibilidades inadecuadas de financiación e información limitada) y han reducido la presión fiscal sobre las PYME. No obstante, el marco reglamentario sigue siendo poco favorable a las empresas en numerosos Estados miembros y requiere una mayor reforma.

Innovación: importante fuente de dinamismo

Globalmente, la UE se encuentra situada por detrás de los Estados Unidos desde el punto de vista de la capacidad de innovación. Todos los Estados miembros aplican políticas de fomento de la actividad de I+D y de la innovación. Sin embargo, persisten amplias diferencias entre Estados miembros, y los esfuerzos de la Unión adolecen de fragmentación y compartimentación.

* Ello apunta a la necesidad de la UE de intensificar y mejorar sus esfuerzos en materia de I+D e incrementar la producción y difusión de Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC).

* La mayoría de Estados miembros se beneficiaría de un mejor sistema de educación y formación que les permitiese alcanzar el potencial de empleo de la sociedad de la información, que aún se ve obstaculizado por un enorme déficit de cualificaciones. Se derivarían ventajas adicionales de un apoyo financiero más adecuado a las actividades de I+D y a la innovación, de un marco reglamentario apropiado para los sectores de información y telecomunicaciones y de una mayor competencia en estos mercados.

* Algunos Estados miembros han emprendido medidas de fomento de la innovación reforzando las relaciones entre los centros de investigación y las empresas, aunque aún se echa en falta un auténtico "espacio de investigación europeo" que fomente las actividades científicas y tecnológicas dentro de la Unión, al tiempo que aproveche plenamente el gran potencial de los Estados miembros.

* Un sistema de patentes más favorable a las empresas estimularía la actividad de I+D y la innovación. Sería conveniente una reforma del régimen de patente europea.

Mercados de capital: plena integración aún por alcanzar, aunque ha influido favorablemente la introducción del euro

La introducción del euro ha tenido efectos significativos en todos los mercados financieros europeos, contribuyendo a la creación de unos mercados desarrollados, amplios y de gran liquidez. No obstante, persisten obstáculos a la plena integración de los marcados financieros.

* La supresión en diversos Estados miembros de algunas de las restricciones cuantitativas a la inversión por parte de inversores institucionales está contribuyendo al desarrollo de los mercados financieros. La Comisión ha publicado una Comunicación sobre regímenes de fondos de pensiones y está preparando un proyecto de Directiva relativa a la supervisión prudencial de los fondos de pensiones.

* Algunos Estados miembros han introducido en su legislación la distinción entre inversores profesionales e inversores por cuenta propia, que deberá aplicarse más ampliamente y de forma más uniforme. La Comisión está elaborando una Comunicación en este ámbito.

* Las cuestiones relativas al capital-riesgo han sido abordadas con diferente intensidad en todos los Estados miembros. Sin embargo, la disponibilidad y la asignación del capital-riesgo sigue estando por debajo del óptimo desable. En este contexto, la Comisión ha publicado una Comunicación en la que se presentan propuestas concretas para acelerar la aplicación del Plan de Acción sobre Capital-Riesgo.

Progresos considerables en las políticas activas del mercado de trabajo, pero las reformas de este mercado muestran avances insuficientes

A pesar del constante aumento del empleo registrado en los últimos años, el desempleo se sitúa todavía a un nivel inaceptable y la tasa de participación es baja en la UE por término medio. Como se indica en el Informe conjunto sobre el empleo, de 1999, actualmente existe una orientación clara hacia un enfoque preventivo para combatir el desempleo de los jóvenes, así como de los parados de larga duración, en conformidad con las Directrices para el empleo. Sin embargo, algunos Estados miembros han avanzado más que otros. Aunque se han emprendido algunas reformas, los progresos en la aplicación de políticas encaminadas a mejorar el funcionamiento de los mercados del trabajo han sido globalmente escasos, sobre todo si se comparan con las reformas llevadas a cabo en los mercados de productos y capitales.

* Numerosos Estados miembros han realizados avances significativos en la aplicación de un enfoque preventivo para combatir el desempleo de los jóvenes y el de larga duración basado en programas activos para el mercado de trabajo. Algunos Estados miembros también han tomado importantes medidas encaminadas a combinar políticas activas con la evaluación de la duración de las prestaciones de desempleo y de sus criterios de concesión. No obstante, a otros les queda aún un gran camino por recorrer a fin de cumplir el medio plazo establecido para los objetivos cuantificados en materia de medidas preventivas en las Directrices para el empleo. Para todos los Estados miembros es importante garantizar la eficiencia de estas medidas, particularmente de aquellas con más dificultad de integración en el mercado de trabajo.

* Una mayoría de Estados miembros ha realizado o realizará reformas encaminadas a reducir los impuestos sobre la renta y las cuotas de la seguridad social de los trabajadores, aplicándose a menudo las reducciones a los trabajadores de salarios más bajos. Estos esfuerzos se han venido desarrollando desde mediados de los años noventa y se han traducido en un ligero descenso de la presión fiscal directa sobre el factor trabajo, que se ha financiado principalmente desplazando la carga impositiva a los impuestos indirectos, tales como el IVA o los impuestos en materia de energía y medio ambiente. Estos cambios son positivos y deberán proseguirse.

* Unos cuantos países han iniciado una revisión sistemática de sus sistemas de prestaciones y han emprendido importantes reformas, particularmente en lo relativo a los criterios de concesión de las mismas. Al margen de estos Estados miembros -en los que las reformas han contribuido a una importante reducción del desempleo estructural-, los esfuerzos en el progreso de reforma realizados hasta la fecha en el ámbito de las prestaciones sociales han sido con frecuencia muy reducidos y dispersos, requiriéndose una intensificación de los mismos.

* Se han logrado algunos avances en la modernización de la organización del trabajo. Algunos Estados miembros han tomado medidas para facilitar el trabajo a tiempo parcial. En algunos Estados miembros se han alcanzado progresos limitados en lo que se refiere a la flexibilidad y el cómputo anual del tiempo de trabajo. El avance en estos ámbitos también es importante con vistas a promover la igualdad de oportunidades. Además, algunos Estados miembros han realizado esfuerzos para facilitar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, por ejemplo, mejorando las guarderías infantiles, aunque se requieren mayores esfuerzos. Apenas se han abordado los problemas derivados de la rigidez del mercado laboral, que tienden a desalentar la contratación de personal de plantilla. El hecho de que los costes laborales no se ajusten a los significativos diferenciales de productividad regional observados en algunos Estados miembros apunta, en general, a una falta de flexibilidad del mercado de trabajo. Con algunas excepciones, los interlocutores sociales no han participado suficientemente en la modernización de la organización del trabajo.

Conclusión

La aplicación global de las OGPE para 1999 es alentadora. Prácticamente, todos los Estados miembros alcanzaron o superaron sus objetivos presupuestarios en 1999 y para los próximos años se prevén nuevas mejoras de las situaciones presupuestarias. La calidad y sostenibilidad de las haciendas públicas, particularmente la reforma de los sistemas tributarios y de pensiones, se han considerado por fin cuestiones de interés. En lo que se refiere a la reforma económica de los mercados de productos, los avances han sido más patentes en la incorporación de la legislación sobre el mercado único y la liberalización de los mercados de telecomunicaciones y electricidad. Se han realizado algunos avances, aunque insuficientes, en la racionalización de las ayudas estatales. Junto con la reforma fiscal, el fomento del trabajo a tiempo parcial y la aplicación de un enfoque preventivo para combatir el desempleo de los jóvenes y el de larga duración han constituido las principales áreas de progreso en los mercados de trabajo. Por otra parte, se han logrado avances escasos en la incorporación y aplicación de las normas de contratación pública, la liberalización de los sectores de ferrocarriles, agua, gas y servicios postales, así como del comercio minorista, la promoción de la actividad de I+D y la innovación, el desarrollo de los mercados de capital-riesgo, la reforma de los sistemas de prestaciones sociales y la modernización de la organización del trabajo. El grado de progreso varía entre Estados miembros. De forma general, se observa que los Estados miembros que han seguido una estrategia global conforme a las OGPE han logrado los mejores resultados económicos.

0. Introducción

Las Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE) para 1999 fueron las primeras adoptadas tras la introducción del euro. Las mismas establecen una estrategia global encaminada a lograr un alto crecimiento sostenido y un elevado nivel de empleo. Las recomendaciones de esta estrategia pueden agruparse en tres ámbitos principales: políticas macroeconómicas sólidas; medidas para mejorar el funcionamiento de los mercados de trabajo; y reformas económicas para fomentar la eficiencia y la flexibilidad de los mercados de bienes, servicios y capitales. Las OGPE para 1999 fueron las primeras en las que las orientaciones generales, aplicables a todos los Estados miembros, se complementaron con un conjunto de orientaciones específicas por países, las cuales identificaban las prioridades de política económica para cada Estado miembro teniendo en cuenta sus circunstancias particulares.

Para el buen funcionamiento de la estrategia de política económica es fundamental garantizar su aplicación efectiva mediante una supervisión adecuada y regular. El presente Informe tiene un doble objetivo: en primer lugar, constituye un test válido del grado de compromiso de los Estados miembros con la estrategia económica común. En segundo lugar, presenta la información y los análisis necesarios para la elaboración y aprobación de unas nuevas Orientaciones. De hecho, este informe, junto con la evaluación de la situación económica incluida en las Previsiones económicas de la primavera del 2000, llevada a cabo por los servicios de la Comisión, y la evolución y desafíos presentados en informes recientes en el marco de diversos procesos de coordinación así como en la aportación de la Comisión a la Cumbre de Lisboa ("Programa de renovación económica y social para Europa") y en su Comunicación denominada "Objetivos estratégicos para 2000-2005", constituirán la base con vistas a la formulación de las OGPE para el año 2000. Entre los principales desafíos puestos de relieve en la documentación de la Cumbre de Lisboa cabe citar la transición a una economía global, basada en el conocimiento y encaminada al pleno empleo como el principal objetivo de política económica y social.

La presente evaluación reúne y sintetiza los principales resultados y conclusiones de los diversos procesos, al mismo tiempo que añade una evaluación integrada. Ha de observarse que el presente Informe debe considerarse una evaluación provisional, integrada en el proceso de supervisión continua.

La estructura del Informe sigue en líneas generales a la de las OGPE para 1999. En la sección 1 se presenta un breve panorama general de la situación económica de la UE. En la sección 2 se expone la política macroeconómica. En la sección 3 se analizan los avances hacia unas haciendas públicas saneadas y eficientes y en la sección 4 se evalúan las evoluciones de los salarios. Por último en las secciones 5 a 7 se presentan los principales resultados de la evaluación de los progresos de las reformas estructurales en los mercados de productos, capitales y trabajo, respectivamente.

1. Situación económica de la UE

- Ralentización moderada y temporal seguida de una fuerte recuperación del crecimiento

Las OGPE para 1999 se adoptaron en el contexto de una pronunciada ralentización del crecimiento a raíz de las crisis financieras de 1997-1998. La tasa anual de crecimiento del PIB real en la Unión bajó al 1,5% en el primer semestre de 1999, frente a aproximadamente el 3% en el primer semestre de 1998. Las exportaciones sufrieron una notable desaceleración y la débil demanda exterior, unida a unas perspectivas de crecimiento menos favorables, llevó a un importante ajuste a la baja de las existencias. La tasa de variación de la inversión en bienes de equipo también disminuyó, aunque en menor medida de la esperada en un primer momento. Desde principios del verano de 1999, la Unión ha experimentado un reforzamiento progresivo y generalizado de la actividad económica. El crecimiento de la producción aumentó significativamente en el segundo semestre. Como consecuencia de ello, se estima que el PIB real aumentó un 2,2% en 1999 (véase gráfico 1 y cuadro 1).

La demanda interna fue el motor del crecimiento económico en 1999, resultando más dinámica de lo previsto. El consumo privado se mantuvo firme debido al fuerte aumento del empleo, la expansión constante de los créditos, favorecida por unos bajos tipos de interés, la baja inflación y los florecientes mercados de valores. Las mejoras de los mercados de trabajo unidas a los constantes aumentos de la renta per capita real reforzaron la confianza de los consumidores hasta un máximo histórico. La inversión fue sorprendentemente sólida, gracias en parte a una alta rentabilidad. Los gastos de capital se vieron cada vez más respaldados por las halagüeñas perspectivas de la demanda y el reforzamiento de la confianza de las empresas. Con la desaparición gradual de los efectos de las crisis registradas en los mercados emergentes y la continuación de la economía estadounidense en una senda de elevado crecimiento, las exportaciones registraron un fuerte repunte en el segundo semestre, con lo cual en todo el año 1999 la desaceleración de las exportaciones fue ligeramente inferior a la que se preveía en primavera.

Las diferencias en las tasas de crecimiento de los Estados miembros se mantuvieron en 1999, bajo el efecto de tres factores principales: el diferente grado de exposición a la influencia de las economías de mercado emergentes afectadas por la crisis, el efecto retardado del ajuste en la preparación de la tercera fase de la UEM y los diferenciales de crecimiento potencial. El crecimiento se mantuvo muy elevado en Irlanda y Luxemburgo, siguió siendo robusto en España, los Países Bajos, Portugal y Finlandia, y fue fuerte en Suecia. En Alemania e Italia, la actividad económica, que apenas progresaba, se aceleró claramente durante 1999.

Las perspectivas a corto plazo apuntan a una intensificación de la recuperación. El sector exterior de la economía seguirá beneficiándose de la mejoría de la economía mundial, que se está intensificando, y de la mejora de la competitividad derivada de la depreciación del euro. Se espera que la demanda interna siga constituyendo el pilar básico del elevado nivel de crecimiento. El consumo privado se verá apoyado por la elevada confianza de los consumidores y las continuas mejoras en el mercado de trabajo, así como por el constante aumento de la renta per capita real. Las mejores perspectivas de demanda, el aumento de la confianza de las empresas y la alta rentabilidad auguran un buen comportamiento de la inversión. Además, las diferencias de crecimiento entre Estados miembros se estrecharán a medida que disminuyan los desiguales efectos de las crisis sufridas por las economías de mercado emergentes y desaparezcan los efectos retardados de los diferentes ajustes de la política macroeconómica llevados a cabo en la carrera hacia la tercera fase de la UEM.

- Mayor capacidad de reacción del empleo y disminución del desempleo

Los resultados en materia de empleo registrados en la UEM han sido cada vez más alentadores durante los últimos años a medida que ha aumentado la intensidad de empleo del crecimiento. A pesar de un crecimiento del PIB que bajó temporalmente a unas tasas ligeramente superiores al 2%, existen indicios de un aumento del empleo del orden del 1,25%, lo que sugiere que las empresas consideraban temporal la ralentización de la economía. Ello también refleja, además de las meras influencias cíclicas, los efectos de varios años de moderación salarial y de reforma estructural encaminada a reforzar la empleabilidad y la adaptabilidad y a reforzar la oferta de empleo. De ello se derivan unas perspectivas favorables para el futuro, cuando la creación de empleo se beneficiará del reforzamiento del crecimiento y de una continua reorientación hacia los sectores de servicios, más intensivos en empleo. La mejor situación del empleo se ha reflejado cada vez más en el descenso de las tasas de desempleo. Tras alcanzar máximos históricos en 1997 en numerosos Estados miembros, el desempleo se ha reducido gradualmente en el conjunto de la UE hasta llegar al 9,2% en 1999 (véase gráfico 2).

En 1999, la creación de empleo se mantuvo particularmente elevada en las economías en rápido crecimiento como Irlanda y Luxemburgo, mientras que fueron aún discretos en Alemania e Italia. La generación de empleo también fue intensa en Finlandia y España. En este último país, la reducción del desempleo prosiguió a un ritmo rápido, mientras que Luxemburgo registró de nuevo la tasa de desempleo más baja de la UE.

- Ausencia de tensiones inflacionistas

En 1999, la economía de la UE continuó disfrutando de un alto grado de estabilidad de precios. La inflación (expresada por el índice de precios al consumo armonizado -IPCA) tocó fondo a principios de 1999 a un nivel del 1%. Desde entonces ha aumentado lentamente hasta el 1,8% en enero de 2000, debido al rápido repunte de los precios de la energía y de las materias primas, particularmente del petróleo bruto, y a la depreciación del euro. El componente energético añadió directamente 0,9 puntos porcentuales a la cifra de inflación del mes de enero. Por otra parte, la demanda interna y las condiciones de la oferta han llevado a una disminución de la inflación subyacente de la economía de la UE. Los incrementos salariales siguieron siendo moderados y la liberalización y la mayor competencia observada en algunos mercados de servicios públicos (principalmente, telecomunicaciones y electricidad) presionaron los precios a la baja. Como consecuencia de ello, la inflación básica (esto es, excluida la energía y la alimentación) bajó hasta un mínimo de aproximadamente el 1% en 1999 (véase gráfico 3 y cuadro 2).

Otra característica de 1999 fue la ampliación de los diferenciales de inflación entre Estados miembros. A principios de dicho año, la inflación cayó rápidamente a niveles muy bajos en varios países (Alemania, Francia y Austria) y se incrementó en otros (España, Irlanda, Países Bajos y Portugal). Desde entonces, la dispersión de las tasas de inflación tiende a estrecharse gradualmente. Los diferenciales de inflación reflejaban en gran medida diferencias estructurales y disparidades cíclicas a corto plazo en la zona euro. En países como España e Irlanda, los incrementos de precios reflejaban un riesgo de recalentamiento de la economía, exigiendo una restricción de la demanda mediante un ajuste de la política presupuestaria.

En lo que se refiere a la evolución futura, como consecuencia de una nueva subida de los precios del petróleo y una depreciación del euro en los últimos meses, las perspectivas de inflación son algo más inciertas y menos favorables. No puede descartarse que la inflación pueda rebasar ligeramente, aunque de modo temporal, el nivel del 2% en la zona euro a principios del año 2000. La evolución futura dependerá considerablemente de la medida en que la depreciación del euro se repercuta en los precios de importación y de consumo y de la futura evolución de los salarios.

2. Políticas macroeconómicas orientadas al crecimiento y a la estabilidad

2.1 Combinación de políticas macroeconómicas en la zona euro

Las OGPE para 1999 recomendaban una combinación de políticas económicas que llevase al crecimiento, el empleo y la estabilidad y consistiera en una política monetaria encaminada a mantener la estabilidad de precios de conformidad con el Tratado, unos esfuerzos sostenidos encaminados a garantizar una situación próxima al equilibrio o con superávit a medio plazo en las cuentas públicas, una evolución salarial coherente con la estabilidad de precios y la creación de empleo y un compromiso de realizar una reforma económica.

El año 1999, con el fructífero lanzamiento de euro, fue el primero en el que se pudo comprobar en la práctica la gestión macroeconómica llevada a cabo en la zona de la moneda única, siendo positivo el resultado de dicha verificación.

Las condiciones monetarias de la zona euro fueron generalmente favorables al crecimiento en 1999 en un contexto de ralentización económica y mantenimiento de la estabilidad de precios. Considerando que los riesgos de inflación eran bajos, el BCE redujo su tipo de interés de intervención en 50 puntos básicos, hasta el 2,5%, en abril, manteniendo posteriormente invariables sus tipos hasta noviembre. El descenso de los tipos del mercado monetario como respuesta a la medida del BCE estuvo acompañado por una depreciación sustancial del tipo de cambio efectivo nominal del euro. La relajación implícita de las condiciones monetarias se compensó, en cierta medida, con una subida sustancial de los rendimientos de las obligaciones en la zona euro, que, a pesar de la ausencia de presiones inflacionistas internas, fueron arrastrados al alza por la evolución observada en los Estados Unidos (véanse los gráficos 4 y 5).

Con unas perspectivas de crecimiento halagüeñas en la zona euro, la expectativa de una mayor utilización de la capacidad y unos mercados de trabajo más rígidos, el BCE consideró que había aumentado el riesgo de inflación, por lo que anuló la medida anterior en noviembre, incrementando adicionalmente sus tipos en 25 puntos básicos a principios de febrero.

La aplicación de la política monetaria se vio facilitada por la determinación de los gobiernos de los Estados miembros de cumplir sus objetivos presupuestarios en 1999, a pesar de un crecimiento medio inferior al previsto cuando se establecieron los planes correspondientes. De hecho, prácticamente todos los Estados miembros de la zona euro alcanzaron o incluso superaron estos objetivos. Diversos factores contribuyeron a estos resultados positivos, tales como una nueva reducción de la carga del servicio de la deuda (véase la sección 3). Como consecuencia de ello, la necesidad de financiación de las administraciones públicas del conjunto de la zona euro se redujo hasta el 1,25% del PIB, aproximadamente, en 1999. En el pasado año también se observó una notable mejora del saldo de las cuentas públicas ajustado en función del ciclo en la zona euro, equivalente al 0,75% del PIB. El saldo primario ajustado registró una mejora moderada, de 0,25 puntos porcentuales, aproximándose al 3,50% del PIB. Los resultados de 1999 también implican que un número de Estados miembros mayor que el previsto logró una saneada situación presupuestaria subyacente de conformidad con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

La evolución salarial en la zona euro continuó siendo coherente con el objetivo de estabilidad de precios en 1999. Por término medio, los aumentos se mantuvieron moderados, con un incremento del salario nominal por trabajador alrededor del 2,25%. Ello, habida cuenta del incremento de la productividad, supuso un aumento de los costes laborales unitarios del 1,25%, aproximadamente, lo que no suscitaba inquietud en materia de inflación. Además, los salarios reales aumentaron en línea con la productividad del trabajo, manteniendo así la tasa de rentabilidad de la inversión a un nivel que debería ser favorable a la actividad inversora, al crecimiento y a la creación de empleo, a medida que se siga reforzando la demanda (véase también la sección 4).

En resumen, una política monetaria adecuada, unas políticas fiscales firmes y una evolución apropiada de los salarios han dado como resultado una combinación adecuada de políticas económicas a la luz de la situación económica actual. La economía de la zona euro ha pasado con éxito su primera prueba de gestión macroeconómica. Por otra parte, las continuas medidas encaminadas a fomentar la vitalidad y la capacidad de reacción de la economía, mediante un proceso de reforma estructural a escala de la UE, han reforzado la confianza de los agentes económicos y, consiguientemente, la actividad económica (véanse las secciones 5 a 7).

2.2 Combinación de políticas macroeconómicas en los Estados miembros no pertenecientes a la zona euro

Teniendo en cuenta que los Estados miembros no participantes en la zona euro conservan la facultad de determinar sus políticas monetarias y de tipos de cambio, las OGPE para 1999 recomendaban mantener unas políticas macroeconómicas orientadas a la estabilidad. Para los dos Estados miembros participantes en el Mecanismo de Cambio II (MC II), el principal objetivo había de ser mantener unas políticas, monetaria y fiscal, adecuadas con objeto de respetar los compromisos en materia de tipos de cambio. Para los dos Estados miembros con sendos objetivos directos de inflación, era importante que las políticas, monetaria y fiscal, fueran coherentes con el logro de dichos objetivos, creando así las condiciones para la estabilidad de los tipos de cambio.

Dinamarca se encuentra en una posición cíclica relativamente avanzada, habiendo aparecido en su economía ciertas presiones inflacionistas al haber aparecido tensiones en el mercado de trabajo. El Banco Nacional de Dinamarca se ha comprometido a mantener la corona danesa dentro de la banda estrecha de fluctuación del MC II y su tipo de cambio se ha mantenido muy estable desde la introducción del mecanismo (a un nivel ligeramente superior al tipo central), ya que el banco central ha seguido muy de cerca los tipos de cambio del euro (véase el gráfico 6). Con vistas a sentar las bases de un crecimiento sostenido y, al mismo tiempo, cumplir el compromiso de mantener un tipo de cambio fijo frente al euro, en 1999 se aplicaron medidas presupuestarias encaminadas a moderar la demanda interna, de conformidad con el Programa "Whitsun" de 1998. Aunque han supuesto una reducción temporal del crecimiento, estas medidas deberían contribuir a poner fin a las pérdidas de competitividad, especialmente frente a la zona euro. Además, las medidas discrecionales adoptadas han mejorado aún más la situación de las cuentas públicas, que actualmente es de superávit y cumple con holgura las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Grecia ha avanzado, simultáneamente, en los procesos de convergencia real y nominal en 1999. El diferencial de inflación con la zona euro se ha estrechado considerablemente y los tipos de interés básicos se redujeron progresivamente a finales del año, mientras que la dracma se mantenía por encima de su tipo central dentro del MC II, dentro de la banda normal de fluctuación del 15%. En un contexto de disminución de la brecha de producción ("output gap"), la política fiscal logró reducir aún más el déficit, lo que supuso asimismo una mejora de la posición subyacente. Reconociendo los progresos ya alcanzados en 1998, el pasado mes de noviembre el Consejo Ecofin, sobre la base de una Recomendación de la Comisión, anuló la Decisión relativa a la existencia de un déficit excesivo en Grecia. En enero, el tipo central de la dracma frente al euro se revaluó un 3,5%, lo que debería respaldar los esfuerzos de las autoridades griegas por mantener la economía en una senda de crecimiento sostenido con estabilidad de precios.

Suecia registró en 1999 una amplia y fuerte reactivación económica, al haber entrado su economía, al parecer, en un círculo virtuoso en un contexto de buenos fundamentos económicos. Su inflación -expresada por el índice armonizado de precios de consumo (IAPC)- se encuentra entre las más bajas de la UE, la balanza por cuenta corriente arroja un superávit y las finanzas públicas presentan una situación mucho mejor que hace unos cuantos años. En 1999 se relajó la política fiscal. El superávit sigue cumpliendo las exigencias del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y la reducción de la imposición es un factor positivo teniendo en cuenta la elevada presión fiscal. No obstante, podría ser conveniente una cierta cautela en la adopción de una política fiscal procíclica, ya que la brecha de producción se está cerrando y se espera que pase a ser positiva en los próximos años, y más aún habida cuenta que el compromiso del Riksbank con el objetivo de estabilidad de precios ha sido nuevamente subrayado por la legislación que entró en vigor en 1999. El Riskbank tiene un objetivo explícito de inflación del 2,0%, con un intervalo de tolerancia de ± 1 punto porcentual. La inflación es aún baja, aunque registra una tendencia al alza, y los tipos a corto plazo se han orientado al alza en los últimos meses.

La economía del Reino Unido soportó relativamente bien las crisis de las economías de mercado emergentes y aumentó su ritmo de crecimiento en el transcurso de 1999. Tras importantes mejoras en años anteriores, en 1999 la política fiscal se mantuvo más estable, realizando, no obstante, ciertos avances hasta llegar a un superávit presupuestario cercano al 1,0% del PIB. Esta favorable evolución refleja el compromiso del gobierno de seguir una política fiscal coherente con el objetivo de estabilidad macroeconómica. La inflación se ha mantenido controlada, habiendo disminuido incluso por debajo de la media de la zona euro en el segundo semestre del último año (según el índice armonizado de precios de consumo). Sin embargo, existen riesgos inflacionistas al estar operando la economía en una situación próxima a la plena utilización de la capacidad productiva. El Comité de Política Monetaria del Banco de Inglaterra invirtió, en septiembre de 1999, la tendencia constante a la baja de los tipos de interés. Esta medida y las adoptadas posteriormente tienden a garantizar que se siga logrando el objetivo de inflación del 2,5%, expresada por el índice de precios de consumo, excluidos los pagos de intereses de hipotecas.

3. Finanzas públicas saneadas y eficientes

En 1999, la política fiscal fue aplicada en la UE por primera vez en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Las OGPE para 1999 recomendaban que los Estados miembros: a) alcanzasen una situación próxima al equilibrio o con superávit a más tardar al final de 2002 en las cuentas públicas, de conformidad con los programas de estabilidad y de convergencia; b) lograsen plenamente sus objetivos fiscales para 1999; y c) mejorasen simultáneamente la calidad y sostenibilidad de sus finanzas públicas (véase el recuadro 1, relativo a las recomendaciones específicas por país). A continuación se analiza la evolución en 1999, así como las perspectivas a corto plazo y los planes a medio plazo, tal como se presentan en las recientes actualizaciones de los programas de estabilidad y de convergencia.

3.1 Logro de los objetivos presupuestarios en 1999 a pesar de una ralentización del crecimiento

Cuando los gobiernos de los Estados miembros prepararon sus planes presupuestarios para 1999 en el segundo semestre de 1998, aún no era patente la amplitud de la ralentización de la actividad económica que ya estaba teniendo lugar en numerosos países de la UE. Lo mismo puede decirse, en líneas generales, de la primera serie de programas de estabilidad y de convergencia, ya que éstos se basaban, sobre todo, en los planes presupuestarios (véanse los cuadros 3 y 5). En la mitad de los Estados miembros, aproximadamente, el crecimiento del PIB efectivo fue inferior al previsto en los programas. La ralentización fue especialmente notable en Alemania, Italia y Austria, mientras que en Bélgica, Grecia y España el crecimiento casi igualó al esperado, registrándose en otros países, tales como Francia, Irlanda, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido, un crecimiento incluso superior al esperado.

No obstante, independientemente de los distintos resultados en materia de crecimiento, los objetivos fiscales de 1999 se alcanzaron generalmente o incluso se superaron. Siete de los quince Estados miembros registraron superávit (los países nórdicos, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos y el Reino Unido). Cuatro países experimentaron déficit comprendidos entre el 1,0% y el 1,5% del PIB, mientras que los déficit de Francia, Italia, Austria y Portugal seguían aún cercanos al 2,0% del PIB o por encima de esta cifra (véase el cuadro 3). Las ratios de deuda pública también disminuyeron más deprisa de lo previsto.

Algunos Estados miembros con un crecimiento superior al previsto también superaron sus objetivos fiscales iniciales. A este respecto, los Países Bajos, Suecia y el Reino Unido obtuvieron unos resultados notables. Quizás sean aún más dignos de resaltar los resultados obtenidos por los países que sufrieron una acentuada ralentización económica, tales como Alemania, que alcanzó un saldo en el sector administraciones públicas significativamente mejor que el previsto. En Italia, en donde el objetivo de déficit se había revisado al alza durante el año en vista de la ralentización de la economía, el resultado obtenido fue ligeramente mejor que el objetivo previsto inicialmente (un déficit del 2% del PIB). Únicamente Irlanda y Austria registraron en 1999 unos resultados por debajo de los objetivos fiscales establecidos.

Diversos factores contribuyeron en 1999 al logro de unos saldos públicos superiores a los previstos, aunque a veces resultan difíciles de cuantificar de forma precisa. Como factores principales cabe citar [2]: los saldos públicos en 1998 fueron mejores de lo previsto, mejorándose así la situación de partida; los continuos esfuerzos de control estricto del gasto; unos ingresos tributarios inesperadamente elevados, que además se vieron beneficiados por la composición del crecimiento, basado en la demanda interna; y, por último, una tendencia de los Estados miembros a constituir implícitamente reservas para imprevistos, en sus objetivos presupuestarios, especialmente, por lo que parece, en los pagos de intereses. En 1999, el déficit del sector administraciones públicas de la UE en su conjunto se redujo hasta el 0,75% del PIB, mejorándose también la posición subyacente (véase el cuadro 4).

[2] También contribuyó el cambio del sistema de cuentas de referencia, del SEC 79 al SEC 95 (los objetivos de las cuentas públicas se establecieron aplicando el SEC 79, mientras que los resultados se basan en el SEC 95). El cambio del SEC aplicado tuvo un efecto pequeño sobre las cifras de las cuentas públicas correspondientes a 1999 por término medio, pero fue notable en los casos de Portugal y Suecia.

La mayor parte de la mejora de los saldos públicos en 1999 puede atribuirse a un incremento de la proporción de los ingresos en el PIB. La proporción de los gastos totales en el PIB disminuyó marginalmente, aunque esto se debió en su totalidad al hecho de que la menor carga de intereses compensó un aumento de los gastos primarios. Se puso fin a la decreciente proporción de la inversión pública en el PIB. En el conjunto de la UE, esta proporción mejoró ligeramente hasta el 2,3%, aunque aún se encuentra muy por debajo de los niveles alcanzados a principios de los años noventa (véase el gráfico 7). Mientras que en la mayoría de países se mantuvo estable, la ratio de inversión aumentó notablemente en Irlanda e Italia. Además, numerosos Estados miembros han emprendido esfuerzos para aumentar la inversión en capital humano.

Puede considerarse que las mayores proporciones de impuestos y de gastos primarios constituyen el aspecto menos positivo del ajuste fiscal global de 1999, teniendo en cuenta que se admite generalmente que una estrategia apropiada de ajuste fiscal debe basarse en una restricción del gasto que permita, a su vez, una reducción de la presión fiscal. No obstante, ha de observarse que las reformas fiscales actualmente en curso en los Estados miembros tienden, generalmente, a bajar los tipos impositivos y a ampliar las bases imponibles. A corto plazo, mientras que los agentes económicos se adaptan, esto podría llevar a una fluctuación de los ingresos tributarios. Además, en la medida en que aumente la eficiencia de la recaudación tributaria -que, en algunos casos, constituye una condición previa para la reducción de los tipos impositivos-, esto también debería conducir a unos mayores ingresos tributarios. Por el lado del gasto, al margen de la ratio de inversión ligeramente superior, el funcionamiento de los estabilizadores automáticos contribuyó también al incremento de los gastos. De hecho, según los actuales planes presupuestarios a medio plazo, es probable que las proporciones de ingresos y de gastos primarios hayan alcanzado un máximo en 1999.

3.2 Planes presupuestarios para el año 2000 y años posteriores

En cuanto a las perspectivas a corto plazo de las finanzas públicas en 2000, la mayoría de Estados miembros no parece haber incluido esfuerzos de consolidación importantes en sus planes actuales. No obstante, a juzgar por los objetivos fiscales presentados hasta ahora para el año 2000, los saldos presupuestarios continuarán, por término medio , mejorando ligeramente debido a razones cíclicas y a unos menores gastos de intereses. Los saldos primarios ajustados en función del ciclo probablemente se deteriorarán ligeramente en caso de que los objetivos nominales se logren estrictamente, sin rebasarse. Aunque los objetivos no son muy ambiciosos, ha de observarse, sin embargo, que la mayor parte de los presupuestos se basa en hipótesis económicas deliberadamente prudentes, por lo que, teniendo en cuenta las brillantes perspectivas económicas para el año 2000, es muy probable que los objetivos fiscales para este año puedan de nuevo mejorarse.

Desde el pasado mes de septiembre, todos los Estados miembros menos uno han presentado programas actualizados de estabilidad y de convergencia. Únicamente Austria no ha presentado su actualización, debido a los retrasos en la formación de un nuevo gobierno y a la consiguiente inexistencia de un presupuesto para el año 2000. Se espera que el nuevo Gobierno austríaco transmita su programa de estabilidad actualizado antes de finalizar el mes de marzo.

Los programas actualizados se conforman con los objetivos a medio plazo de los programas iniciales, o refuerzan dichos objetivos, aprovechando frecuentemente el año adicional al final del programa para avanzar aún más en la reducción del déficit (véase el cuadro 5). Estas actualizaciones indican que los catorce Estados miembros ya cumplen, o cumplirán en el año 2000 a más tardar, la obligación de alcanzar la posición mínima de referencia, que permita el funcionamiento de los estabilizadores automáticos sin el riesgo de rebasar el valor de referencia para el déficit, equivalente al 3% del PIB. En 2002 ó 2003, ocho Estados miembros prevén superávit presupuestarios y otros cinco esperan registrar déficit no superiores al 0,5% del PIB.

Estas actualizaciones se basan, generalmente, en hipótesis prudentes sobre la evolución del crecimiento y los tipos de interés. De conformidad con las OGPE para 1999, se espera que los Estados miembros aceleren el proceso de ajuste y la reducción de las proporciones de deuda, aún elevadas, si llegaran a concretarse las mejores perspectivas económicas. Una estrategia más ambiciosa podría haber sido más apropiada para aquellos Estados miembros a los que se pidió que crearan márgenes de seguridad adicionales o para aquellos en los que aún es preocupante el elevado nivel de deuda pública. En este contexto hay que tener en cuenta, también, la situación cíclica. En aquellos países que han mantenido un fuerte crecimiento y cuya recuperación económica se encuentra en fase avanzada, un ajuste mayor y concentrado en los primeros años del programa contribuiría a disminuir los riesgos de sobrecalentamiento de la economía.

La estructura del ajuste fiscal previsto que se presenta en las actualizaciones parece, generalmente, favorable ya que las proporciones de ingresos totales y de gastos totales se estabilizan y comienzan a disminuir progresivamente a medio plazo, aunque manteniéndose en altos niveles. En cuanto a los gastos, se espera que la inversión pública se mantenga constante, en términos generales. Además, muchos Estados miembros adoptan explícita o implícitamente una estrategia presupuestaria basada en el control de los gastos primarios a fin de crear el margen necesario para una reducción de la presión fiscal.

Se prevé que las proporciones de deuda pública en el PIB sigan su tendencia a la baja para llegar a niveles más sostenibles. Todos los Estados miembros que han presentado actualizaciones hasta ahora, prevén unas ratios deuda/PIB inferiores a las de los programas del año pasado. De hecho, la mayoría de Estados miembros registrará en 2001 proporciones de deuda inferiores al límite máximo del 60% del PIB. Los países con elevado nivel de deuda (Bélgica, Grecia e Italia) seguirán reduciendo su deuda para acercarse al 100% del PIB en 2002-2003 (véase el cuadro 6).

3.3 Calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas

* Reforma de las pensiones

Habida cuenta que los cambios que se realicen en los sistemas de pensiones y de asistencia sanitaria tienen consecuencias persistentes a muy largo plazo, es importante que las reformas sean el fruto de una reflexión profunda y logren un amplio consenso social. Por ello, sería inadecuado evaluar la aplicación de las OGPE basándose únicamente en las medidas aplicadas en un año, sin tener en cuenta las propuestas de reforma y las consultas con los interlocutores sociales.

Existe una gran diversidad en los sistemas públicos de pensiones de los Estados miembros, encontrándose en distintas fases del proceso de reforma. No obstante, es evidente que la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, particularmente en lo relativo a los sistemas públicos de pensiones, forma parte de las preferencias políticas en casi todos los Estados miembros (véase el recuadro 2). Globalmente, pueden citarse algunas tendencias comunes en las reformas en curso: a) se están tomando medidas para frenar la jubilación anticipada y aumentar las tasas de participación de los trabajadores de más edad; b) se busca un mejor equilibrio entre cotizaciones y gastos; c) se observa una tendencia a un mayor peso de la capitalización en los sistemas públicos de pensiones, en detrimento del reparto; y d) se pretende lograr un mejor equilibrio de los sistemas de pensiones mediante el reforzamiento de sistemas de pensiones financiados con arreglo a los pilares b) y c).

En varios Estados miembros se han aplicado medidas concretas o se han llevado a la práctica reformas pendientes (especialmente en Dinamarca, Irlanda, los Países Bajos, Finlandia, Suecia y el Reino Unido). En Alemania, se ha llegado a un acuerdo para reducir los tipos de cotización de los empleadores y de los trabajadores, que se financiarían mediante unos mayores impuestos sobre la energía.

El año 2000 podría representar un importante hito en la reforma de los sistemas públicos de pensiones en Europa, existiendo la posibilidad de que se lleven a cabo reformas significativas en Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia y Portugal. También es posible y, de hecho, conveniente, una mayor reforma de los sistemas públicos de pensiones en Italia y Austria. Es esencial que tales reformas aborden el tema de la sostenibilidad a largo plazo de los sistemas públicos de pensiones de forma global, teniendo en cuenta la necesidad de hacerlos más favorables al empleo y de garantizar una distribución equitativa de la carga financiera que los mismos representan tanto dentro de una misma generación como entre generaciones.

En varios Estados miembros, las reformas de los sistemas públicos de pensiones se han visto suspendidas por la entrada de nuevos gobiernos salidos de las elecciones. En los últimos años, esto ha ocurrido en Alemania y Francia. Aunque es importante que los gobiernos logren un amplio consenso social sobre la reforma de los sistemas de pensiones, es esencial que no se aplacen reiteradamente las decisiones difíciles. Existen escasas oportunidades de abordar este reto antes de la jubilación de la abultada ("baby-boom") generación de la posguerra, que tendrá lugar alrededor del año 2010.

En general, en lo que se refiere a la sostenibilidad, las OGPE se han respetado, aunque muchos países se encuentren en fase de consulta. Sin embargo, el cumplimiento en el año 2000 deberá evaluarse sobre la base de en qué medida las propuestas y consultas se hayan materializado en acciones concretas.

En 1999, se creó un grupo de trabajo en el seno del Comité de Política Económica (CPE) con la misión de facilitar estimaciones comparables de las implicaciones presupuestarias a largo plazo del envejecimiento de la población. Sus trabajos deberían finalizar en 2000. Es fundamental disponer de estimaciones coherentes y comparables que permitan mejorar la elaboración de políticas económicas a nivel de la UE. Además, hasta ahora se ha hecho hincapié en los sistemas públicos de pensiones y son necesarios más estudios acerca de las repercusiones del envejecimiento de la población sobre los gastos públicos de asistencia sanitaria y sobre los ingresos impositivos. La labor del CPE aportará una información esencial al Grupo de trabajo de alto nivel constituido por la Presidencia portuguesa, que evaluará la sostenibilidad a largo plazo de los regímenes de asistencia social, especialmente de las pensiones.

* Reformas fiscales

Reducción de la presión fiscal global

La mayoría de Estados miembros ha emprendido, o prevé emprender, reformas fiscales que afectan a las cotizaciones a la seguridad social, a los impuestos sobre la renta personal, a los impuestos sobre la renta de las sociedades y, en mucha menor medida, a la imposición indirecta (véase el recuadro 3). Debido a su cobertura y grado de ambición, en muchos casos dichas reformas parecen haber tenido, hasta la fecha, un efecto limitado sobre los ingresos públicos. Sin embargo, durante el período 2000-2003, se espera una reducción de la presión fiscal global (medida como el cociente entre los ingresos públicos totales y el PIB) en la mayoría de Estados miembros, particularmente en Dinamarca, Alemania, Francia, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Finlandia y Suecia.

Reducción de la distorsión fiscal sobre los trabajadores de menores salarios y desplazamiento de la carga fiscal

La mayor parte de Estados miembros (Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, los Países Bajos, Finlandia y el Reino Unido) ha tomado medidas para reducir los costes laborales no salariales, que están destinadas a los trabajadores de menores salarios (Bélgica, Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido), así como a incrementar los incentivos para la realización de contratos laborales nuevos y permanentes (Grecia, España e Italia). Además, varios Estados miembros están reformando sus impuestos sobre la renta personal con objeto de reducir la carga fiscal total sobre las rentas del trabajo. En Alemania, España, Irlanda, los Países Bajos, Finlandia y Suecia, se han previsto o aplicado reducciones generales de los tipos impositivos marginales y normales. Determinadas reformas con destinatarios específicos (Dinamarca, Grecia, Italia, Austria y el Reino Unido) consistentes en recortes impositivos para las rentas más bajas y en incrementos de la renta mínima exenta, tienden a hacer más "remunerador" el trabajo. En el Reino Unido (en el marco del denominado Programa bienestar-trabajo), también se ha subido la renta mínima garantizada (Working Families Tax Credit).

Las reformas de los impuestos sobre la renta personal parecen estar provocando reducciones moderadas de la presión fiscal directa soportada por el factor trabajo [3]. La reducción de los costes laborales no salariales se ha iniciado de forma moderada (véase el cuadro 7) [4]. En conjunto, la reducción de las cuotas de la seguridad social podría tener un efecto insignificante sobre los costes laborales no salariales [5]. Esto no es sorprendente dado que la mayoría de las medidas están dirigidas a grupos específicos de renta (nuevos empleos, salarios más bajos) y podrían afectar únicamente a una pequeña fracción de la base impositiva.

[3] La presión fiscal directa sobre el factor trabajo está constituida por las cuotas de la seguridad social, más los impuestos aplicables a la masa salarial y a la mano de obra y la parte de los impuestos sobre la renta personal correspondiente a las rentas del trabajo, y se expresa generalmente como porcentaje de la masa salarial bruta.

[4] El cuadro 7 también muestra los denominados tipos impositivos efectivos aplicados al factor trabajo. Aunque desde un punto de visto conceptual son muy similares a los tipos impositivos implícitos publicados por Eurostat, existen algunas diferencias metodológicas. Basados en gran medida en datos macroeconómicos, dichos tipos pueden actualizarse en función de las previsiones económicas de los servicios de la Comisión, permitiendo así una evaluación basada en la información más reciente.

[5] Estos se calculan como el cociente entre las cuotas de la seguridad social, más los impuestos sobre la masa salarial y la mano de obra, y la masa salarial bruta.

Las reformas de los impuestos indirectos son bastante limitadas. Únicamente en Dinamarca, Alemania, Francia, Finlandia y el Reino Unido han aumentado los impuestos energéticos y medioambientales, que, en algunos casos, están encaminados a redistribuir la carga fiscal de forma menos desfavorable al factor trabajo. En Alemania y el Reino Unido, los ingresos adicionales están destinados a financiar la reducción de los costes laborales no salariales. En Francia, los impuestos ecológicos contribuirán a financiar las repercusiones presupuestarias de la reducción del tiempo de trabajo. Por otro lado, nueve Estados miembros (Bélgica, Grecia, España, Francia, Italia, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido, únicamente en lo que se refiere a la Isla de Man) prevén aplicar tipos reducidos de IVA a las ramas de servicios intensivas en mano de obra con vistas a fomentar la demanda de trabajo en dichos actividades.

Mejora de la eficiencia de los sistemas impositivos

Aunque lograr unos sistemas impositivos más favorables al empleo parece constituir el objetivo principal de la política fiscal de los Estados miembros, en algunos casos también se busca mejorar su eficiencia. En ciertos países, la reforma del impuesto sobre la renta personal ha consistido en una reducción general de los tipos impositivos marginales. Además, unos recortes impositivos destinados a grupos específicos de renta reducirán ciertos efectos distorsionadores de los impuestos, tales como la aparición de "trampas del desempleo". No obstante, los casos de evasión y fraude indican la necesidad de aumentar la eficiencia y la efectividad de la administración y la recaudación tributaria. Además, unos recortes impositivos para las rentas más bajas, así como la subida de la renta mínima exenta, puede provocar la aparición de discontinuidades en los tipos impositivos marginales y fomentar la progresividad de los impuestos personales en la mitad inferior de la escala de rentas.

Las reformas de los impuestos sobre el capital y sobre sociedades no parecen responder a las presiones que podría ejercer la competencia fiscal, y están encaminadas a mejorar el funcionamiento de los mercados de capitales (Dinamarca, Alemania, Francia e Italia) y a crear incentivos al capital-riesgo y a las inversiones en inmovilizado inmaterial (Grecia, España, Francia, Irlanda e Italia). En Alemania y Finlandia las reformas son más generales. Los tipos del impuesto sobre sociedades se reducirán en Alemania, mientras que en Finlandia los tipos se aumentarán un punto porcentual.

En lo que se refiere a las rentas de capital, los niveles actuales y la evolución de los tipos impositivos efectivos aplicables al capital parecen confirmar que las reformas de los impuestos sobre sociedades y de otros impuestos sobre el capital no están introduciendo cambios fundamentales en la presión fiscal sobre el capital [6]. Parece, más bien, que las reformas de los impuestos sobre la renta personal, que también gravan las rentas de capital, están reduciendo la presión fiscal tanto sobre el trabajo como sobre el capital. Durante el período 2000-2001 se espera una reducción del tipo impositivo efectivo aplicable al capital.

[6] La imposición efectiva del capital consiste en los impuestos personales sobre las rentas del capital, más los impuestos sobre la propiedad y los impuestos sobre la renta de sociedades, expresados en porcentaje del excedente de explotación.

Armonización del IVA y de otros impuestos indirectos

La imposición indirecta es el ámbito en el que la UE ha avanzado más. Sin embargo, se requieren nuevos avances con objeto de garantizar un funcionamiento armónico del mercado único. En cuanto a los tipos legales y efectivos del IVA, todavía existen amplias diferencias entre los Estados miembros, además de las diferencias en exenciones y en el tratamiento especial de bienes y servicios. Además, la tecnología está cambiando la naturaleza de los impuestos sobre el consumo. El comercio electrónico podría influir profundamente en el funcionamiento de los sistemas impositivos de la UE, dado que la tercera parte de los ingresos públicos procede de los impuestos indirectos. Las transacciones electrónicas confieren gran movilidad al consumo final y exponen al IVA a una potencial evasión fiscal. También pueden cambiar radicalmente los conceptos de administración y recaudación tributaria. Todo ello hace necesarios unos esfuerzos renovados de armonización del IVA y de otros impuestos indirectos [7].

[7] De conformidad con una propuesta presentada por la Comisión en noviembre de 1998 relativa a una Directiva sobre determinados aspectos jurídicos del comercio electrónico en el mercado interior, el Consejo llegó a un acuerdo sobre una posición común en diciembre de 1999.

Necesidad de proseguir la coordinación fiscal y evitar una competencia fiscal perniciosa

La competencia fiscal tiene importantes consecuencias positivas: constituye un medio de favorecer a los ciudadanos, de ejercer presión a la baja sobre el gasto público y de garantizar que las políticas fiscales tengan en cuenta la competitividad global de la Unión Europea. Al mismo tiempo, sin embargo, la erosión de determinadas bases impositivas nacionales mediante una competencia fiscal incontrolada en el caso de actividades móviles representa una amenaza para los ingresos impositivos de los Estados miembros y podría llevar a un desplazamiento de la presión fiscal hacia bases menos móviles; esto es, hacia el factor trabajo. Esta competencia fiscal perniciosa también socava los fundamentos del mercado único, a saber, unas condiciones de igualdad reflejadas en la competencia leal entre empresas.

El conjunto de medidas encaminadas a abordar la competencia fiscal perniciosa, incluido el Código de conducta para la imposición de la actividad económica, se basa en el principio de la necesidad de coordinación (en lugar de armonización) de determinadas políticas de imposición directa, y proporciona un medio de desarrollar soluciones coordinadas para problemas que los Estados miembros son incapaces de resolver de forma individual. En este contexto, se necesitan nuevos esfuerzos de coordinación entre los Estados miembros, paralelamente a los avances logrados sobre el Código de conducta, especialmente en lo que se refiere a los impuestos sobre determinadas categorías móviles de rentas del capital [8].

[8] A pesar de que en las OGPE para 1999 se afirmaba que el Consejo esperaba los resultados del debate en curso acerca de la imposición de los intereses procedentes del ahorro de conformidad con las conclusiones del Consejo Europeo de Viena de diciembre de 1998, aún no se ha llegado a ningún acuerdo.

4. Evolución salarial adecuada

En las OGPE para 1999 se mantenía que: a) los aumentos de los salarios nominales habían de ser coherentes con el objetivo de estabilidad de precios; b) los aumentos de los salarios reales en relación con la productividad del trabajo deberían tener en cuenta la necesidad de reforzar, en su caso, y mantener posteriormente la rentabilidad de la inversión; c) los acuerdos salariales deberían tener más en cuenta las diferencias de salarios en función de las distintas cualificaciones, aptitudes y zonas geográficas; y d) debería evitarse la imitación de los sistemas de salarios, y las diferencias de productividad de la mano de obra deberían reflejarse en unos costes laborales diferentes entre Estados miembros.

El salario por trabajador (incluidas las cuotas patronales de la seguridad social) aumentó cerca de un 3% en la UE en 1999, siguiendo la tendencia observada en los últimos años [9]. El incremento de los costes laborales unitarios nominales aumentó hasta el 2%, debido, en parte, a una baja de la productividad del trabajo inducida por el ciclo (véase el cuadro 8). Esta situación es perfectamente compatible con la estabilidad de precios, aunque puede acarrear riesgos inflacionistas si otros factores ejercen presión sobre los precios. Los costes laborales unitarios aumentaron a tasas cercanas o superiores al 3% en algunos de los Estados miembros con el ciclo económico más avanzado, tales como Dinamarca e Irlanda. En Portugal, se aceleraron hasta una tasa del 4% y en el Reino Unido siguieron superando el 4%. En caso de mantenerse, estas tasas podrían afectar a la estabilidad de precios y a la competitividad.

[9] El salario por trabajador aumentó un 2,4% en 1998. Sin embargo, esta cifra incluye el efecto de la reforma fiscal italiana, que redujo las cuotas patronales de la seguridad social. Si no se tiene en cuenta este efecto esporádico, el incremento del salario en toda la UE habría sido similar al observado en 1999.

Los salarios reales (salarios nominales ajustados por el deflactor del PIB), que aumentaron a un ritmo muy inferior al de la productividad del trabajo desde mediados de los años ochenta, permitiendo así una mejora notable de la rentabilidad de la inversión, se aceleraron un tanto en 1999, superando ligeramente a los aumentos de productividad, lo que ha llevado a una interrupción temporal del aumento de la rentabilidad en toda la UE. Los costes laborales unitarios reales se incrementaron rápidamente particularmente en Suecia y en el Reino Unido. Mientras que ambos países han registrado unos niveles de rentabilidad superiores a la media de la UE, una nueva aceleración significativa de los salarios que no estuviese compensada por un aumento equivalente de la productividad podría reducir la competitividad.

Algunos países han adoptado o prevén adoptar medidas encaminadas a garantizar que los diferenciales de costes salariales reflejen mejor las diferencias de productividad según las distintas cualificaciones, aptitudes o zonas geográficas. En España, Francia y en Italia, en 1999 se llevó a cabo una reducción de los costes laborales no salariales dirigida a grupos específicos, y en Bélgica están previstas nuevas reducciones. En Grecia, unos pactos territoriales sobre empleo ofrecen en principio la posibilidad de no atenerse a los acuerdos salariales sectoriales en regiones de elevado desempleo, y, en Italia, el "Pacto social para el desarrollo y el empleo" permite que contratos de determinadas zonas se aparten de las normas nacionales de fijación de los salarios.

Es importante que la evolución de los salarios se ajuste a la de la productividad, especialmente en los países de la zona euro. Aunque la evolución en 1999 generalmente no ha planteado problemas a este respecto, los costes laborales unitarios se incrementaron en Portugal claramente más deprisa que en el conjunto de la zona de la moneda única, lo que, de continuar así, podría afectar a la competitividad de la economía portuguesa. En cambio, deberá seguirse muy de cerca el nivel del salario mínimo de Irlanda a fin de garantizar que los trabajadores de baja productividad no se vean expulsados del mercado laboral.

5. Mayor eficiencia de los mercados de productos (bienes y servicios)

Según las OGPE para 1999: a) la política de competencia y el mercado único habrá de aplicarse estrictamente y seguirse muy de cerca; b) los Estados miembros deben ejercer una autodisciplina en materia de ayudas estatales y la Comisión ha de controlar éstas; c) las reformas reglamentarias en los sectores de telecomunicaciones, transportes y energía deberán seguirse y acelerarse; d) habrá que seguir avanzando en la mejora de la calidad del marco legal y reglamentario especialmente en lo relativo a las PYME y a la creación de empresas; e) habrá que continuar la revisión y simplificación del IVA; f) habrán de realizarse nuevos avances con el fin de evitar la competencia fiscal perniciosa; y g) los Estados miembros también deberán hacer más hincapié en la dimensión medioambiental de la política económica (véase recuadro 4 en relación con las recomendaciones específicas por país).

Los mercados de productos de la Unión Europea están relativamente bien integrados y la competencia en los mismos está aumentando. Sin embargo, la exposición de los mercados nacionales de productos a la competencia internacional, medida por el grado de apertura comercial, la importancia de la inversión extranjera directa y las adquisiciones y concentraciones internacionales varía entre Estados miembros (véase cuadro 9). Por ejemplo, países como Bélgica, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos y el Reino Unido están relativamente más expuestos a la competencia exterior que otros Estados miembros. Por consiguiente, en estos últimos países las reformas reglamentarias emprendidas son incluso más importantes para elevar el nivel de competencia en los mercados de productos así como para hacer frente a las futuras presiones competitivas.

A pesar de los significativos avances en el proceso de integración europea y las intensas relaciones comerciales, la dispersión de precios dentro de la UE es todavía elevada, particularmente en comparación con la de los Estados Unidos [10]. Además, el proceso de convergencia de precios ha sido más lento en los últimos años que a principios de los años noventa y persisten diferencias de precios significativas entre Estados miembros (véase recuadro 5).

[10] Se requiere cautela a la hora de comparar la dispersión de precios de la UE con la de los Estados Unidos.

Queda un considerable margen de mejora del funcionamiento del mercado interior, particularmente en determinados sectores de servicios, así como en la construcción y en la contratación pública. Los sectores no cubiertos por la legislación del mercado único también se beneficiarían de una competencia más intensa. Para superar estos problemas y solventar los obstáculos estructurales, los Estados miembros han emprendido en los últimos años un significativo número de reformas en los mercados de productos.

5.1 Mercado único - necesidad de aplicar adecuadamente el marco legal establecido

El grado de incorporación de la legislación del mercado único ha seguido aumentando. El marco reglamentario del mercado único ya ha sido establecido en gran medida en casi todos los Estados miembros. Como se indica en el último Informe de situación sobre el mercado interior, diez de los quince Estados miembros tienen un déficit de incorporación inferior al 4% (véase cuadro 10). Esfuerzos similares deberán realizar los cinco Estados miembros cuyo déficit de incorporación sigue siendo superior al 4% (Grecia, Francia, Irlanda, Luxemburgo y Portugal). Los progresos han sido relativamente escasos en el ámbito de los controles veterinarios y el transporte.

A medida que aumenta el grado de incorporación, debe prestarse más atención a la aplicación correcta de las directivas sobre el mercado único. A este respecto, los dictámenes motivados constituyen un indicador útil ya que señalan la existencia de una infracción al derecho comunitario. Cuatro países (Bélgica, Grecia, Francia e Italia) han sido los destinatarios de más de la mitad de los dictámenes motivados emitidos entre septiembre de 1998 y agosto de 1999.

Dada su importancia económica, la contratación pública constituye un sector esencial del mercado único en el que el marco jurídico ha de incorporarse y aplicarse adecuadamente. Los procedimientos de adjudicación de contratos públicos que se publican tienen un valor ligeramente inferior al 2% del PIB, mientras que los mercados de contratación pública (incluidos los de los ministerios de Defensa) representan el 14% del PIB de la UE. Varios indicadores (directivas aún no incorporadas, número de dictámenes motivados, escaso valor de las licitaciones publicadas en el Diario Oficial) indican la persistencia de problemas en este ámbito en algunos Estados miembros (Alemania, Italia, Países Bajos y Austria) [11]. El nuevo enfoque de la normalización técnica, esto es, la armonización legislativa de las exigencias fundamentales en materia de productos ha adquirido cada vez más importancia para la eliminación de los obstáculos técnicos al comercio persistentes dentro de la Unión.

[11] Véase también el Segundo Informe de la Comisión en el marco del proceso de Cardiff: "Reforma económica: informe sobre el funcionamiento de los mercados de productos y capitales de la Comunidad", COM (2000) de 26.1.2000.

5.2 Política de defensa de la competencia: legislación modernizada y ciertos progresos en materia de ayudas estatales

La política de defensa de la competencia tiene un importante papel que desempeñar en la salvaguarda y el fomento de la flexibilidad y la eficiencia de los mercados de productos. En este ámbito, una mayoría de Estados miembros han realizado importantes esfuerzos para modernizar su legislación de la competencia así como para reducir las ayudas estatales. En el Reino Unido, la nueva Ley de Defensa de la Competencia, que refuerza las facultades y la independencia de los organismos de competencia, entró en vigor el 1 de marzo de 2000, y en otros seis Estados miembros (Bélgica, Alemania, España, Francia, Países Bajos y Austria) la legislación en materia de competencia se reforzó o simplificó en 1999. Sin embargo, una serie de Estados miembros aún carecen de una autoridad de competencia totalmente independiente.

En nueve Estados miembros, las autoridades nacionales de competencia disponen actualmente de facultades para aplicar los artículos 81 y 82 del Tratado UE, relativo a los acuerdos entre empresas y a los abusos de posición dominante. Este no es aún el caso de Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Austria, Finlandia y Suecia. Sin embargo, en Suecia, el Gobierno está examinando la posibilidad de conferir facultades a la autoridad nacional para aplicar los artículos 81 y 82 y ha presentado un proyecto de ley encaminado a simplificar el control de las operaciones de concentración. Está prevista la adopción de las medidas apropiadas para abril del año 2000. En Austria, la nueva Ley sobre cárteles, aprobada en julio de 1999, extendía el ámbito de prohibición de éstos. Por último, en Dinamarca se espera que el Parlamento adopte este año una nueva ley que confiera al Consejo de la competencia facultades para controlar las operaciones de concentración e imponer multas a las empresas en caso de infracción.

En cuanto a las ayudas estatales, sus niveles relativamente elevados muestran la necesidad de un control continuo y estricto y una aplicación rigurosa de las normas comunitarias. En todo caso, en los últimos años se ha registrado una evolución positiva. En particular, la tendencia a la baja observada desde principios de los años noventa parece continuar. Los niveles de ayuda estatal (excluidas las ayudas agrarias) en porcentaje del PIB son todavía relativamente elevados en Alemania, Italia y Portugal.

El efecto de las ayudas estatales sobre la competencia dentro del mercado único no depende sólo de su volumen global, sino también de su composición. Ha de reducirse la parte de las ayudas específicas y de las ayudas sectoriales. A este respecto, es positiva la disminución de la parte de las ayudas específicas en casi todos los Estados miembros, con la notable excepción de Francia, en la que este tipo de ayuda aún representa casi la cuarta parte del total de ayudas estatales (proporción más elevada registrada en la Unión). En Alemania se ha observado una disminución sustancial, habiéndose reducido a la mitad las ayudas específicas. Las ayudas sectoriales son todavía relativamente elevadas en Bélgica (ferrocarriles), Alemania (carbón, ferrocarriles, aunque disminuyen en valor absoluto), Grecia (ferrocarriles y líneas aéreas, donde se observa actualmente una gran reducción), España (ferrocarriles, carbón y construcción naval), Francia (ferrocarriles y servicios financieros) e Irlanda (servicios financieros). En Italia, la reducción de la parte de las ayudas sectoriales constituye un factor favorable. En lo que se refiere a la estructura de las ayudas estatales, la parte de las ayudas regionales ha aumentado en detrimento de otras ayudas por objetivos horizontales. Las ayudas horizontales predominan claramente en países tales como Dinamarca, Países Bajos, Austria y Finlandia.

5.3 Servicios públicos - progresos en los sectores de telecomunicaciones y electricidad

La eficiencia de ciertos servicios públicos básicos es fundamental para garantizar un entorno favorable a la actividad de las empresas y aumentar el potencial de crecimiento económico. Es vital mantener los esfuerzos encaminados a aumentar la competencia y mejorar el marco reglamentario en sectores tales como los de servicios públicos, distribución y servicios financieros. En el sector de servicios públicos, la liberalización se está llevando a cabo, pero a un ritmo muy diferente entre sectores y Estados miembros. Los avances han sido más rápidos en el sector de las telecomunicaciones, y la introducción de la competencia también ha progresado en el sector de la electricidad. Por otra parte, ha sido más lenta la liberalización en los sectores de gas, ferrocarriles, agua y servicios postales.

Durante la última década, el sector de telecomunicaciones se abrió a la competencia en todos los Estados miembros. Han penetrado nuevos operadores en el mercado, disminuyendo la cuota de mercado de los operadores ya instalados, lo que ha dado lugar a una reducción sustancial de los precios en la mayoría de Estados miembros. Por ejemplo, según el Quinto Informe sobre la aplicación del marco reglamentario en el sector de telecomunicaciones, los precios de las llamadas telefónicas nacionales a larga distancia e internacionales realizadas dentro de la UE cayeron un 27% y un 38% por término medio, respectivamente, durante el período 1997-1999 (véase cuadro 11). La reducción de precios fue muy significativa para las llamadas nacionales en Irlanda (54%), Austria (41%) y Suecia (39%) y, para las llamadas internacionales, en los Países Bajos (89%), Alemania (67%) y Luxemburgo (63%). A pesar de estos progresos, los operadores ya instalados aún ocupan una posición dominante en la mayoría de los Estados miembros, particularmente en el mercado de llamadas locales. En algunos Estados miembros (Bélgica, España y Francia), es preocupante la falta de competencias de la autoridad encargada de la regulación o la falta de transparencia.

La introducción de la competencia en los mercados de electricidad y gas también ha progresado. La Directiva comunitaria sobre electricidad, que contempla la apertura progresiva de los mercados nacionales a la competencia, se ha incorporado a los ordenamientos jurídicos de todos los Estados miembros (véase recuadro 6). La mayor parte de los Estados miembros se han fijado ambiciosos objetivos de liberalización en términos de cuotas de mercado y segmentos abiertos a la competencia, y en algunos países ya se han registrado reducciones de precios. El plazo para la incorporación de la Directiva sobre gas finaliza en agosto de 2000. A Grecia y Portugal, países en los que la utilización del gas natural se encuentra en sus primeras fases de desarrollo, se les ha concedido una excepción por un período de diez años para la liberalización de este sector. Se han adoptado importantes medidas de apertura del mercado del gas en el Reino Unido (en donde los consumidores pueden ahora elegir a sus proveedores) y España (en donde el 46% del mercado se liberalizó en 1998). Este año, Austria liberalizará totalmente sus mercados, mientras que Irlanda prevé la aplicación de la legislación que permita liberalizar el 75% de su mercado de gas. Los Países Bajos y Bélgica liberalizarán el 45% y el 47%, respectivamente.

En los sectores de ferrocarriles, agua y servicios postales, el proceso de liberalización ha sido más lento. Sin embargo, se han tomado algunas medidas para aumentar la competencia. En el sector ferroviario, ha habido una tendencia a separar la gestión de las infraestructuras de la explotación de los servicios. El grado en que esto se ha realizado varía desde la creación de divisiones internas hasta la creación de empresas legalmente distintas. Se han tomado medidas en este sentido en Bélgica, Dinamarca, Alemania, España, Francia, Italia, Países Bajos, Austria, Portugal, Finlandia, Suecia y el Reino Unido. Todos los Estados miembros ya han separado formalmente la contabilidad de la gestión de infraestructuras de la de la explotación de los ferrocarriles, conforme a las exigencias de la Directiva 91/440. En el sector postal, se ha aprobado una Directiva comunitaria por la que se abre el sector a la competencia. No obstante, la incorporación de dicha Directiva todavía está pendiente en varios Estados miembros.

La competencia en la prestación de servicios constituye un incentivo para fomentar las mejoras en este ámbito. En cuanto a la gestión de las infraestructuras, están apareciendo nuevos desafíos, tales como la necesidad de mejorar la supervisión reglamentaria de los ferrocarriles con el fin de proporcionar incentivos adecuados para la inversión y la eficiencia y proteger al mismo tiempo los intereses de los consumidores. Esta cuestión ha revestido particularmente importancia en el Reino Unido. Este equilibrio entre la protección de los intereses de los productores y de los consumidores es fundamental para la mayoría de los sectores industriales (véase recuadro 7).

5.4 Distribución - es necesario continuar con el proceso de liberalización

Mejorar la eficiencia del sector de distribución es esencial para el buen funcionamiento de los mercados de productos. Un sector de distribución eficiente podría ampliar la variedad de productos ofrecidos a los consumidores y llevar a unos precios más bajos. La mayor transparencia de los precios junto con la introducción del euro podría estimular el desarrollo de operaciones de arbitraje y, a este respecto, los distribuidores desempeñarán un papel fundamental en el proceso de convergencia a la baja de los niveles de precios.

No obstante, la ordenación del suelo (en los Países Bajos y Suecia), los límites sobre los horarios de apertura de los establecimientos comerciales (Bélgica, Dinamarca, Alemania y Austria) y las restricciones específicas impuestas a los grandes almacenes (España y Portugal) siguen obstaculizando la competencia en este sector. En algunos de estos países (Dinamarca, Alemania y Suecia) se está investigando el impacto de estas disposiciones. En Italia, en 1998 se inició un proceso significativo de liberalización del sector del comercio minorista, que llevó a una desregulación de los horarios de apertura y a una simplificación de los procedimientos de creación de establecimientos. El comercio minorista está muy concentrado en varios países, sobre todo en Finlandia y Suecia, lo que puede contribuir a la aplicación de precios relativamente más altos en estos países. En Francia, el Gobierno, al que preocupa el riesgo de abuso de posición dominante en las relaciones entre productores y minoristas, presentará un proyecto de ley en 2000 con el fin de regular estas relaciones.

5.5 Administración pública - necesidad de aumentar la eficiencia y evitar la competencia desleal

Una administración pública moderna es fundamental para el buen funcionamiento de una economía. Esto es especialmente cierto en la UE debido al tamaño relativamente elevado de la administración pública en la mayoría de los Estados miembros. Por ello, se acogen favorablemente las medidas encaminadas a aumentar la eficiencia de la administración pública, tales como el empleo de nuevas técnicas de gestión y comunicación (comercio electrónico, Internet), especialmente en aquellos Estados miembros, tales como los Países Nórdicos, con un peso del sector público superior a la media de la UE. A este respecto, Finlandia ha realizado un esfuerzo específico de fomento de la aplicación de criterios de mercado para la prestación de servicios públicos. En general, y particularmente en estos países, es esencial evitar que el sector público imponga a las empresas privadas una competencia desleal.

Algunos Estados miembros (especialmente, Bélgica, Irlanda, Países Bajos, Finlandia, Suecia y el Reino Unido) han optado por promover asociaciones mixtas (entre los sectores público y privado) con el fin de introducir en los servicios ofrecidos por el sector público la gestión y experiencia del sector privado y una asunción eficiente de riesgos. Estas iniciativas pueden contribuir a aumentar la eficiencia de los servicios públicos al introducir mecanismos de mercado en su prestación. Sin embargo, habrá que procurar evitar una falta de transparencia en las relaciones entre los sectores público y privado que pudiera falsear la competencia o permitir la concesión de una ayuda estatal al socio privado.

5.6 Otras reformas reglamentarias - reducción de las trabas administrativas para la creación de nuevas empresas

En los últimos años, los gobiernos han adquirido consciencia creciente de los obstáculos a la creación de empresas, tales como complejos procedimientos administrativos, posibilidades de financiación inadecuadas e información limitada. Los procedimientos administrativos eran particularmente onerosos en Alemania, Grecia, España e Italia y más ligeros en los Países Nórdicos, Luxemburgo y el Reino Unido.

Numerosos Estados miembros han emprendido recientemente programas y medidas con objeto de mejorar el entorno reglamentario de las empresas, tales como el establecimiento de ventanillas únicas para las pequeñas empresas (España, Francia, Italia, Portugal y el Reino Unido), la simplificación de la burocracia con el fin de reducir los plazos necesarios para el establecimiento de empresas (Bélgica, Francia, Irlanda, Países Bajos, Portugal, Finlandia y Suecia) y la reducción de los costes de registro de una empresa (Francia y Austria). Además, algunos Estados miembros han reducido la presión fiscal sobre las PYME (Alemania, Grecia, Austria, Portugal y el Reino Unido). En Grecia, España e Italia podrían realizarse nuevos esfuerzos para mejorar el entorno económico de las empresas.

5.7 Innovación - necesidad de reformas encaminadas a mejorar los resultados tecnológicos

La innovación constituye una fuerza motriz de la competitividad y el empleo. Europa está retrasada respecto de los Estados Unidos desde el punto de vista de la capacidad innovadora y esta brecha parece haberse incrementado desde mediados de los años noventa. En 1998, los gastos de I+D representaron el 1,8% del PIB en la Unión Europea, frente al 2,8% en los Estados Unidos. Los gastos de I+D muestran una gran dispersión entre Estados miembros, representando desde el 0,5% del PIB en Grecia hasta el 3,9% en Suecia (véase cuadro 12). Por una parte, se encuentran Portugal, España e Italia, con porcentajes de gastos de I+D aproximadamente equivalentes o inferiores al 1% y, por otra, Alemania, Francia, Países Bajos y Finlandia con porcentajes comprendidos entre el 2% y el 3%. Austria se ha fijado el objetivo de aumentar sus gastos de I+D hasta el 2,5% del PIB para el año 2005 (partiendo de una cifra del 1,6% del PIB en 1998). Además, los esfuerzos de investigación de la Unión adolecen de fragmentación y compartimentación. Las estructuras reglamentarias y administrativas y los sistemas de referencia para la investigación muestran grandes diferencias y apenas existe un auténtico "mercado interior" de conocimientos científicos y tecnología.

Europa también está retrasada respecto a los Estados Unidos en la producción y difusión de tecnologías de la información y de la comunicación (TIC), existiendo grandes variaciones entre Estados miembros. Dos países, Alemania y el Reino Unido, ostentan cerca de la mitad del total de producción de la UE de artículos TIC. En cuanto a la penetración de estas tecnologías, los Países Nórdicos se encuentran a la cabeza. La difusión de estas tecnologías en los países del Benelux, Alemania, Francia y el Reino Unido se encuentra a un nivel intermedio, mientras que las tasas de penetración más bajas de estas tecnologías se observan en el Sur de Europa.

Esta comparación con los Estados Unidos señala la necesidad de la Unión Europea de intensificar y mejorar su actividad de I+D y aumentar la producción y difusión de TIC. Numerosos Estados miembros han emprendido reformas con este fin. En Irlanda, en donde es particularmente bajo el nivel de gasto público de I+D, se han asignado recursos presupuestarios adicionales para el período 2000-2006. En materia de innovación, se han emprendido iniciativas encaminadas a fomentar una mejor colaboración entre los centros de investigación y las empresas (Dinamarca, Alemania, Grecia, Francia, Países Bajos, Portugal, Finlandia y Suecia), dado que la principal desventaja de Europa es su dificultad para hacer que la investigación científica se traduzca en resultados comerciales. Otras medidas son la financiación de proyectos de I+D (Irlanda) y los incentivos fiscales encaminados a fomentar el gasto de I+D (España, Austria y Reino Unido).

La importancia de la difusión de las TIC ha sido reconocida por las políticas comunitarias y por varios Estados miembros, habiéndose examinado este aspecto en el proceso de evaluación de los planes nacionales para el empleo. En las Directrices para el Empleo de 2000, los Estados miembros acordaron facilitar el acceso a Internet y a otros servicios informáticos en las escuelas a más tardar a finales del año 2002. Además, varios Estados miembros (Bélgica, Alemania, Francia, Portugal y el Reino Unido) han tomado medidas para fomentar la utilización de Internet y de ordenadores personales.

No obstante, con el fin de reducir la fragmentación de la actividad investigadora de la Unión, ha de crearse un auténtico "espacio de investigación europeo", que fomente las actividades científicas y tecnológicas de la Unión y aproveche plenamente el alto potencial ya existente en los Estados miembros.

Por último, el importante escasez de personal cualificado constituye otro obstáculo a la plena realización del potencial de innovación de la sociedad de la información y, por ello, del potencial de crecimiento y empleo de la Unión. Aunque se estima que es importante el déficit de personal altamente cualificado, la sociedad de la información supone un cambio de las exigencias de cualificaciones fuera del sector de TIC. Esto requiere una mejora de la formación del capital humano así como, en particular, la difusión de los conocimientos básicos en TIC entre todos los agentes económicos.

6. Mercados de capital más integrados y desarrollados

Las OGPE para 1999 instaban a los Estados miembros a: a) coordinar sus esfuerzos para reducir las diferencias en los regímenes fiscales y normativas nacionales, preservando al mismo tiempo la coherencia con las exigencias nacionales en materia prudencial y fiscal; b) garantizar, en su caso, que las exigencias adicionales del país de acogida únicamente se apliquen a los servicios financieros ofrecidos a los consumidores por cuenta propia y no a los profesionales; c) asegurar que las normativas nacionales vigentes relativas al "interés general" que estén encaminadas a garantizar la protección del consumidor y la promoción de empresas transfronterizas se apliquen de forma transparente y proporcionada; y d) fomentar la asunción de riesgo y la innovación dentro de la Unión (véase recuadro 8 para las recomendaciones específicas por país).

Las OGPE para 1999 subrayaban la necesidad de eliminar las diferencias entre los distintos regímenes nacionales reglamentarios y fiscales, que siguen fragmentando los mercados financieros de la UE, y lograr unos mercados de capital-riesgo más desarrollados y que funcionen mejor. Se debería prestar especial atención a las normas aplicables a los inversores institucionales, a la consecución de una política que diferencie entre consumidores profesionales e individuales en materia de imposición de requisitos adicionales por parte del país de acogida, a la creciente transparencia en la aplicación de las normas nacionales de "interés general" encaminadas a la protección del consumidor, y a la mejora del acceso de las PYME al capital-riesgo y del acceso de todas las empresas a la financiación de la actividad de I+D.

La introducción del euro ha tenido importantes efectos en los distintos mercados financieros europeos, contribuyendo a la creación de unos mercados desarrollados, amplios y de gran liquidez. Sin embargo, según se indicaba en las OGPE para 1999, subsisten obstáculos al logro de unos mercados financieros plenamente integrados. Durante 1999 se realizaron progresos sobre la base de iniciativas adoptadas a nivel de la UE y también como consecuencia de las reformas introducidas por los Estados miembros.

A escala de la UE, la aplicación del Plan de Acción sobre Servicios Financieros está avanzando basándose en la labor del Grupo de Política de Servicios financieros y de cinco grupos de