Informe	Especial	¿Ha	garantizado 	
la Comisión 	la	aplicación 	
eficaz	de	la	Directiva 	
de servicios?ES	 2016	N.º	05
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel.: +352 4398-1
Preguntas: eca.europa.eu/es/Pages/ContactForm.aspx
Sitio web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet ( http://europa.eu ).
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-4152-8 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/88691 QJ-AB-16-002-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-4150-4 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/294193 QJ-AB-16-002-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-4179-5 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/124329 QJ-AB-16-002-ES-E
© Unión Europea, 2016
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
¿Ha	garantizado 	
la Comisión 	la	aplicación 	
eficaz	de	la	Directiva 	
de servicios?
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, 
párrafo segundo, del TFUE)Informe	EspecialES	 2016	Nº	05
02
 Equipo	auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización IV (presidida por Milan Martin Cvikl, Miembro 
del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de ingresos, investigación y políticas internas, e instituciones y ór -
ganos de la Unión Europea. La fiscalización fue dirigida por Neven Mates, Miembro del Tribunal, asistido por Georgios 
Karakatsanis, jefe de gabinete, y Marko Mrkalj, agregado de gabinete; Paul Stafford, gerente principal; Wayne Codd, jefe 
de tarea, y los auditores Sandra Dreimane, Jurgen Manjé y Wolfgang Stolz.
De izquierda a derecha: J. Manjé, P . Stafford, N. Mates, W. Codd, S. Dreimane y G. Karakatsanis.

03
 Índice
Apartados
 Glosario	y	abreviaturas
I – VIII Resumen
1 – 11 Introducción
6 – 7 Objetivos	de	la	Directiva	de	servicios
8 – 11 Funciones 	y	responsabilidades
12 – 13 Alcance	y	enfoque	de	la	fiscalización
14 – 110 Observaciones
16 – 42 Transposición	y	seguimiento	de	la	aplicación
16 – 18 La	Comisión	ayudó	a	la	transposición	y	realizó	un	seguimiento	de	la	misma
19 – 20 Veinte	Estados	miembros	presentaban	retrasos	en	la	transposición
21 – 27 Las	evaluaciones	recíprocas	constituyeron	una	práctica	innovadora,	bien	gestionada	por	la	Comisión	y 	
utilizada	posteriormente	también	para	otras	directivas
28 – 29 La	aplicación	adecuada	aún	queda	lejos
30 – 32 Se	llevaron	a	cabo	controles	de	eficacia	sobre	cómo	funciona	la	legislación	de	la	UE	en	situaciones 	
empresariales 	prácticas
33 – 34 Los	efectos	propiciaron	más	propuestas	legislativas	de	la	Comisión
35 – 36 La	Comisión	podría	haber	utilizado	mejor	los	resultados	para	hacer	cumplir	de	manera	sistemática	la 	
Directiva 	de	servicios
37 – 42 No	hay	una	evaluación	del	impacto	económico
43 – 77 Aplicación
43 – 45 Las	herramientas	y	el	apoyo	prestado	por	la	Comisión	para	la	aplicación	de	la	Directiva	de	servicios	se	han 	
infrautilizado	y	por	tanto	solo	son	parcialmente	eficaces
46 – 52 Retrasos	en	el	establecimiento	de	las	ventanillas	únicas	y	distintos	niveles	de	calidad	en	los	Estados 	
miembros
53 – 55 Las	ventanillas	únicas	son	difíciles	de	encontrar	y	hay	poca	sensibilización	empresarial
56 – 64 Hay	poca	cooperación	administrativa	en	asuntos	relacionados	con	la	Directiva	de	servicios
65 – 71 Los	consumidores	siguen	teniendo	problemas	para	acceder	al	mercado	único	de	servicios
04 Índice	
72 – 75 Los	proveedores	de	servicios	siguen	discriminando	de	manera	desleal
76 – 77 Solución 	de	problemas
78 – 110 Ejecución
78 – 79 La	Comisión	utiliza	varios	instrumentos	de	ejecución
80 – 85 SOLVIT	se	emplea	poco	para	la	Directiva	de	servicios
86 – 93 EU	Pilot:	un	sistema	previo	a	la	infracción	apreciado	por	los	Estados	miembros
94 – 99 La	Comisión	ha	utilizado	muy	poco	los	procedimientos	de	infracción
100 – 101 Los	procedimientos	de	infracción	duran	demasiado
102 – 104 Se	ha	realizado	un	seguimiento	periódico	de	reclamaciones	concretas	relativas	a	los	servicios,	aunque	hay 	
largos	períodos	de	inactividad	durante	los	procedimientos	de	infracción
105 – 107 Solo	se	ha	remitido	un	procedimiento	al	Tribunal	de	Justicia
108 – 110 Las	recomendaciones	específicas	por	país	han	tenido	poco	éxito
111 – 120 Conclusiones 	y	recomendaciones
112 – 114 Transposición	y	seguimiento	de	la	aplicación 		
115 – 118 Aplicación
119 – 120 Ejecución
 Respuestas	de	la	Comisión
05
 Glosario 	y abreviaturas
Barridos : Cribado de sitios web de toda la UE, en particular, en sectores en línea.
CHAP : Sistema de registro de reclamaciones de la Comisión
CPC : Cooperación en materia de protección de los consumidores
EU Pilot : EU Pilot entraña la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión sobre asuntos relativos a la 
conformidad del Derecho nacional con el Derecho de la UE o a la correcta aplicación del mismo. Se utiliza como un 
primer paso, con el objetivo de evitar en lo posible un procedimiento formal de infracción.
IMI: Sistema del Información del Mercado Interior
NACE	Rev. 2 : Nomenclatura estadística de actividades económicas en la Unión Europea
PIB: Producto interior bruto
PSC : Ventanilla única
REP : Recomendaciones específicas por país
Red	CEC : Red de Centros Europeos del Consumidor
SEC : Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales
SOLVIT : Mecanismo alternativo de resolución de litigios creado para ayudar a los ciudadanos y a las empresas de 
la UE a los que se ha negado la posibilidad de ejercer sus derechos en el mercado interior europeo debido a la 
incorrecta aplicación de la legislación del mercado interior por parte de la administración pública de otro Estado 
miembro.
TFUE : Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
TJE: Tribunal de Justicia Europeo
UE: Unión Europea
06
 Resumen
I
Si bien el mercado único de bienes está bien desarrollado en términos de comercio intraeuropeo, todo el mundo 
reconoce que el mercado de servicios no ha alcanzado su pleno potencial. La Directiva de servicios regula este tipo 
de actividades que representan aproximadamente el 46 % del PIB de la UE, con el objetivo de reducir los obstácu -
los jurídicos y administrativos tanto para los proveedores como para los destinatarios de los servicios. Los Estados 
miembros deben lograr este objetivo mediante la transposición o incorporación a su ordenamiento de la Directiva, 
una mayor transparencia y procedimientos simplificados que faciliten a empresas y consumidores la prestación 
o recepción de servicios en el mercado único.
II
La fiscalización del Tribunal se centró en las medidas que ha adoptado la Comisión Europea para apoyar a los Esta -
dos miembros, y en un examen de las medidas de ejecución que deberían solucionar los problemas de incumpli -
miento que restringen el adecuado funcionamiento del mercado único de servicios.
III
La mayoría de los Estados miembros no han transpuesto a tiempo la Directiva a su legislación nacional. No obstante, 
a lo largo del proceso, la Comisión ha realizado un seguimiento de los avances y ha prestado ayuda para contribuir 
a aplicar la Directiva durante y después de la transposición, organizando el proceso de evaluación recíproca y facili -
tando directrices en reuniones periódicas de grupos temáticos de expertos.
IV
Las evaluaciones recíprocas y los controles de eficacia en sectores específicos resultaron útiles para los Estados 
miembros, pero también pusieron de manifiesto la persistencia de un número importante de obstáculos. La Comi -
sión no investigó lo suficiente dichos obstáculos, en especial por su reticencia a cuestionar la justificación de «pro -
porcionalidad» utilizada por algunos Estados miembros para mantener requisitos no conformes.
V
La Comisión solo logró garantizar de manera parcialmente eficaz la aplicación de la Directiva. Algunos años después 
de la fecha límite de aplicación, fijada en 2009, persisten obstáculos al mercado interior de servicios regulado por la 
Directiva, y la Comisión se muestra reticente a iniciar acciones legales, en parte debido a la duración de estas, pero 
también a la falta de solidez de la legislación. Se han utilizado métodos como SOLVIT y EU Pilot para resolver proble -
mas, aunque sin los rápidos resultados que necesitan las empresas y los destinatarios de los servicios. Los consumi -
dores no disfrutan todavía del nivel de acceso al mercado interior de servicios que prevé la Directiva.
VI
Aún se desconoce el posible beneficio económico que conllevaría la plena aplicación de la Directiva, aunque con 
frecuencia se citan los beneficios estimados en términos de producción para demostrar el impacto de la reducción 
de los obstáculos. Debido a la falta de datos suficientemente detallados sobre los sectores afectados por la Direc -
tiva, aún no se ha cuantificado de forma fiable su impacto.
Resumen 07
VII
Entre sus recomendaciones, el Tribunal pide a la Comisión, en particular, que sea más audaz en la ejecución de la 
Directiva, mediante:
— el seguimiento de los resultados de procesos como la evaluación recíproca y los controles de eficacia para re -
solver el incumplimiento, y junto con los Estados miembros, la consideración de las cuestiones más importantes 
desde el punto de vista económico;
— el inicio de procedimientos de EU Pilot en cuanto se detecte un problema; se debe compartir la información 
sobre las resoluciones;
— la reducción, en la medida de lo posible, de la duración de los procedimientos de infracción;
— la remisión de problemas importantes de incumplimiento o aplicación incorrecta al Tribunal de Justicia.
VIII
Asimismo:
— la Comisión debería elaborar orientaciones para la transposición,y publicarlas lo antes posible tras la adopción;
— la Comisión debería tratar de garantizar que la publicación de datos necesarios para evaluar el impacto de la 
nueva legislación se aborda en las primeras fases del procedimiento legislativo;
— los Estados miembros deberían respetar la Carta de las ventanillas únicas, por ejemplo, poniendo a disposición 
del público la información en varias lenguas y facilitando la realización de todos los trámites administrativos 
necesarios para la prestación transfronteriza de servicios;
— el legislador debería introducir un período de statu quo  para notificar los proyectos de requisitos y garantizar 
que se publican en un sitio web público que permita un mejor acceso y un control en tiempo oportuno.
— la revisión del Reglamento relativo a la cooperación en materia de protección de los consumidores debería am -
pliar su ámbito de aplicación para incluir los requisitos de la Directiva de servicios.
08
 Introducción
01	
La Directiva de servicios (denominada en lo sucesivo «la Directiva») se adoptó 
en 2006 con el objetivo de reducir los obstáculos jurídicos y administrativos para 
proveedores y destinatarios de servicios. Los Estados miembros deben lograr 
este objetivo mediante la transposición de la Directiva, una mayor transparen -
cia y procedimientos simplificados que facilitarían a empresas y consumidores 
la prestación o uso de servicios en el mercado único. La Directiva abarca los 
servicios que aportan el 46 %1 del PIB de la UE. Todos los países de la UE debían 
transponerla, a más tardar, antes del final de 2009.
02	
El origen de la Directiva data de 1997, con la presentación del Plan de acción 
para el mercado único2 de la Comisión, que pedía la supresión de los obstáculos 
sectoriales a la integración del mercado. Documentos posteriores se centraron 
específicamente en los servicios, alegando que los distintos obstáculos en el mer -
cado interior de los servicios actúan «como un freno sobre la economía europea 
y sobre su potencial en términos de crecimiento, de competitividad y de creación 
de empleo»3, y en última instancia propiciaron una propuesta de Directiva de ser -
vicios en 2004 (denominada comúnmente Directiva Bolkestein), que estableció el 
principio de la libre circulación de servicios en el país de origen. Esto implicaría 
que los proveedores de servicios solo deberían cumplir la normativa del Estado 
miembro de establecimiento, independientemente de dónde se lleve a cabo la 
actividad de servicios. Sin embargo, el principio del país de origen fue abando -
nado a petición del Parlamento Europeo4. La Directiva de servicios5, adoptada 
en 2006, introdujo en su lugar la obligación de que los Estados miembros asegu -
ren «la libertad de acceso y el libre ejercicio de la actividad de servicios dentro de 
su territorio» y no supediten «el acceso a una actividad de servicios o su ejercicio 
en sus respectivos territorios a requisitos que no respeten los principios [...] de 
falta de discriminación, necesidad y proporcionalidad»6.
03	
La Directiva eximió a una serie de actividades económicas: los servicios no eco -
nómicos de interés general, los servicios financieros, las comunicaciones elec -
trónicas, las empresas de trabajo temporal, los servicios sanitarios, los servicios 
audiovisuales, las actividades de juego, las actividades vinculadas al ejercicio de 
la autoridad pública, los servicios sociales, los servicios de seguridad privados, los 
servicios prestados por notarios y agentes judiciales y la fiscalidad. La Directiva 
tampoco afecta a la legislación de los Estados miembros referente a la seguridad 
social.1 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión « Work 
plan for reporting on national 
reforms in services markets » 
[SWD(2014) 131 final de 31 de 
marzo de 2014].
2 Comunicación de la Comisión 
al Consejo Europeo de 4 de 
junio de 1997 «Plan de acción 
para el mercado único» 
[CSE(97)1 final]
3 Informe de la Comisión al 
Consejo y al Parlamento 
Europeo «Estado del mercado 
interior de servicios» 
[COM(2002) 441 final de 30 de 
julio de 2002].
4 Propuesta de Directiva del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo sobre servicios de 
pago en el mercado interior 
y por la que se modifican las 
Directivas 2002/65/CE, 
2013/36/UE y 2009/110/CE, y se 
deroga la Directiva 2007/64/CE 
[COM(2013) 547 final de 24 de 
julio de 2013].
5 Directiva 2006/123/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 12 de diciembre 
de 2006, relativa a los servicios 
en el mercado interior 
(DO L 376 de 27.12.2006, p. 36).
6 Artículo 16, apartado 1, de la 
Directiva de servicios. 
Proporcionalidad: el requisito 
deberá ser el adecuado para 
conseguir el objetivo que se 
persigue y no ir más allá de lo 
necesario para conseguirlo.
09 Introducción 	
7 Informe sobre el mercado 
interior de servicios: situación 
actual y próximas etapas 
[2012/2144(INI), ponente: Anna 
Maria Corazza Bildt] ( http://
www.europarl.europa.eu/
sides/getDoc.do?pubRef=-//
EP//TEXT+REPORT+A7-2013-
0273+0+DOC+XML+V0//ES ).
8 Informe sobre la gobernanza 
del mercado único en el marco 
del Semestre Europeo 2014 
[2013/2194(INI), ponente: 
Sergio Gaetano Cofferati] 
(http://www.europarl.europa.
eu/sides/getDoc.
do?pubRef=-//EP//
TEXT+REPORT+A7-2014-
0066+0+DOC+XML+V0//ES ).
9 Nota sobre el plan de trabajo 
de la Comisión para notificar 
las reformas nacionales en el 
mercado de los servicios, 
5431/14, COMPET 29, MI 51, 
Consejo de la UE, Bruselas, 22 
de enero de 2014.
10 Tal y como se describen en el 
artículo 14 de la Directiva.04	
Si bien el mercado único de bienes está bien desarrollado en términos de co -
mercio intraeuropeo, todo el mundo reconoce que el mercado de servicios no 
ha alcanzado todo su potencial, y es necesario que crezca, tal y como subrayó el 
Parlamento Europeo en el Informe Corazza Bildt7 sobre el mercado interior de 
servicios y, más recientemente, en el Informe Cofferati8. Es posible que la apli -
cación satisfactoria de la Directiva tenga un impacto muy importante, dada la 
importancia de los servicios en la economía europea.
05	
La fecha de transposición se fijó para 2009, pero la comunicación de la Comi -
sión de 22 de octubre de 2013, afirmaba que «Europa no está a la altura de sus 
ambiciones en cuanto al mercado único, en particular en ámbitos clave como la 
economía digital, la energía y los servicios». En enero de 2014, el Consejo hizo 
hincapié en la necesidad de lograr la coordinación entre la Comisión y los Estados 
miembros para mejorar la aplicación, implantación y cumplimiento de las normas 
del mercado único9.
Objetivos	de	la	Directiva	de	servicios
06	
La plena aplicación de la Directiva debería suprimir la burocracia y facilitar de 
manera significativa el establecimiento de proveedores de servicios en sus países 
de origen y en el extranjero, así como la prestación transfronteriza de servicios. 
Para contribuir a lograr este objetivo, los Estados miembros tienen que establecer 
las llamadas «ventanillas únicas», destinadas a ayudar a las empresas al facilitarles 
información exhaustiva sobre los procedimientos necesarios para ofrecer y pres -
tar servicios, y al permitirles realizar los trámites necesarios. La Directiva también 
hace hincapié en los derechos de los destinatarios de los servicios, en particular 
los consumidores, prohibiendo la discriminación por motivos de nacionalidad 
o residencia.
07	
Los obstáculos que pretende suprimir la Directiva son10:
a) requisitos discriminatorios basados directa o indirectamente en la nacionali -
dad o, en lo que se refiere a las sociedades, el domicilio social;
b) prohibición para un proveedor de estar establecido en varios Estados miem -
bros o de estar inscrito en los registros o colegios o asociaciones profesiona -
les de varios Estados miembros;
10 Introducción 	
c) obligación de que el prestador tenga su establecimiento principal en el terri -
torio nacional del destinatario;
d) condiciones de reciprocidad con el Estado miembro en el que el proveedor 
tenga ya su establecimiento;
e) aplicación de una prueba de la existencia de una necesidad económica o de 
una demanda en el mercado para la concesión de la autorización, o una 
evaluación obligatoria de los efectos económicos, posibles o reales, de la 
actividad o una apreciación de si la actividad se ajusta a los objetivos de pro -
gramación económica fijados por la autoridad competente;
f) intervención de competidores, incluso dentro de órganos consultivos, en el 
proceso de concesión de autorizaciones o en la adopción de otras decisiones 
pertinentes de las autoridades competentes;
g) avales financieros, incluida la obligación de suscribir un seguro con un pro -
veedor u organismo establecido en el territorio del destinatario;
h) obligación de haber estado inscrito con carácter previo durante un período 
determinado en los registros existentes en el territorio nacional o de haber 
ejercido previamente la actividad durante un período determinado en dicho 
territorio.
Funciones 	y responsabilidades
08	
La Directiva fija las funciones y responsabilidades de la Comisión y de los Estados 
miembros.
09	
Los Estados miembros reciben el cometido de transponer la Directiva a su legis -
lación y de ocuparse de una serie de tareas relativas al seguimiento de la trans -
posición a través de las evaluaciones recíprocas (véanse los apartados 21 a 29), 
y de facilitar la ayuda a las empresas mediante el establecimiento de ventanillas 
únicas. Esta es la primera vez que los Estados miembros se ven obligados legal -
mente a implantar dichos servicios de administración electrónica y a ponerlos 
a disposición de los usuarios transfronterizos.
11 Introducción 	
10	
SOLVIT es un mecanismo de resolución de litigios creado para ayudar a los ciuda -
danos y a las empresas de la UE a los que se ha negado la posibilidad de ejercer 
sus derechos en el mercado interior europeo debido a la incorrecta aplicación de 
la legislación del mercado interior por parte de la administración pública de otro 
Estado miembro. El sistema funciona a través de una red de centros SOLVIT basa -
dos en la administración nacional de cada uno de los Estados miembros. SOLVIT 
constituye una alternativa práctica a los mecanismos formales de resolución de 
problemas, como los procedimientos judiciales nacionales o las reclamaciones 
ante la Comisión Europea.
11	
La DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes (la antigua DG Mer -
cado Interior y Servicios), encargada de coordinar la política de la Comisión sobre 
el mercado único europeo, se esfuerza por suprimir los obstáculos injustificados 
al comercio, en particular en el ámbito de los servicios y los mercados financieros, 
para lo cual debe realizar un seguimiento del modo en que se aplica el Derecho 
de la UE en la práctica, ayudar a los Estados miembros e incoar procedimientos 
de infracción cuando sea necesario.
12
 Alcance	y enfoque 	
de la fiscalización
12	
La pregunta de auditoría principal que se planteó el Tribunal era si la Comisión 
garantizaba la aplicación eficaz de la Directiva. Esta pregunta se dividió a su vez 
en dos preguntas secundarias:
a) ¿Ha realizado la Comisión un seguimiento y una evaluación adecuados de la 
aplicación de la Directiva?
b) ¿Ha proporcionado la Comisión los medios suficientes para facilitar y hacer 
cumplir la aplicación de la Directiva?
13	
En la fiscalización se llevaron a cabo entrevistas y exámenes de expedientes en 
la Comisión y visitas de control a una serie de ministerios competentes, organi -
zaciones empresariales, cámaras de comercio y organismos de consumidores en 
siete Estados miembros, con el fin de recabar información sobre los obstáculos 
persistentes al comercio y sobre la eficacia de los mecanismos existentes para su 
eliminación. El Tribunal seleccionó varios Estados miembros con un nivel impor -
tante de comercio transfronterizo: Alemania, el Reino Unido, Austria, Eslovaquia, 
Francia, los Países Bajos y Portugal, y consultó además a diversas organizaciones 
europeas.
13
 Observaciones
11 Las versiones en todas las 
lenguas se publicaron en 
internet en noviembre de 
2007; la versión en inglés fue la 
única disponible a partir del 30 
de julio de 2007.14	
Tras el final del proceso de transposición en 2009, la Comisión intentó definir los 
ámbitos en los que la Directiva no se había aplicado, al tiempo que establecía 
varios mecanismos para reducir los obstáculos que aún persistían, y sin embargo 
persisten, en algunos casos por una redacción poco clara de la Directiva. La Comi -
sión se ha mostrado reticente a adoptar medidas de infracción, en parte debido 
a la falta de solidez del fundamento jurídico y en parte por el tiempo requerido 
para que este tipo de acciones legales imponga la obligación de cumplimiento 
(varios años, incluso si los intercambios tienen lugar a tiempo).
15	
Aún no es posible evaluar en qué grado se han alcanzado las ventajas económi -
cas previstas de la Directiva. La Comisión ha publicado estimaciones sobre los 
posibles beneficios que la Directiva generaría en el PIB, pero sobre la base de 
datos aproximados, y tampoco realizó ningún esfuerzo sistemático por compilar 
datos sobre el comercio transfronterizo de servicios que abarca la Directiva antes 
de 2014. Además, en 2015 estos datos siguen sin estar disponibles, lo que hace 
imposible evaluar el crecimiento en los servicios transfronterizos o los aumentos 
del PIB derivados de la aplicación de la Directiva.
Transposición 	y seguimiento 	de	la	aplicación
La	Comisión	ayudó	a la	transposición	y realizó	un 	
seguimiento	de	la	misma
16	
La Directiva entró en vigor el 28 de diciembre de 2006 y fijó el plazo para la trans -
posición en el 28 de diciembre de 2009, una tarea que resultaba onerosa para los 
Estados miembros, al abarcar legislación aplicable a un gran número de activida -
des económicas, por lo que la Directiva permitía hacerlo en tres años en lugar de 
los dos años habituales.
17	
La Comisión publicó el «Manual sobre la transposición de la Directiva de servi -
cios», que tenía como objetivo prestar asistencia técnica a los Estados miembros 
mediante la descripción de enfoques adecuados para la transposición. Sin em -
bargo, no estuvo disponible en todas las lenguas hasta casi un año después de la 
aprobación de la Directiva11. Representantes de los Estados miembros visitados 
comunicaron que el manual constituyó una herramienta útil, aunque considera -
ban que habría tenido mayor impacto si hubiera estado disponible poco después 
de la entrada en vigor de la Directiva. Además del manual, la Comisión facilitó 
asesoramiento a los Estados miembros mediante visitas de seguimiento y res -
puesta a sus preguntas.
14 Observaciones 	
12 Comunicación sobre la 
implementación de la 
Directiva de servicios 
«Colaboración para un nuevo 
crecimiento de los servicios 
2012-2015» 
[COM(2012) 261 final de 8 de 
junio de 2012] y documentos 
que se acompañan.
13 República Checa, Estonia, 
Croacia, Lituania, Hungría, 
Malta, los Países Bajos 
y Suecia.
14 Alemania (concluido el 26 de 
enero de 2012), Austria 
(concluido el 26 de abril 
de 2012), y Grecia (concluido el 
31 de mayo de 2012).
15 Las ventanillas únicas de 
primera generación cumplen 
los requisitos limitados 
establecidos en la Directiva. 
Según la Carta de las 
ventanillas únicas, las 
ventanillas únicas de segunda 
generación no solo deberán 
cumplir las obligaciones de la 
Directiva de servicios, sino 
superarlas, tanto en ámbito 
como en funcionalidad.18	
Mediante el trabajo bilateral y el apoyo prestado a los Estados miembros, la 
Comisión adoptó las medidas necesarias para realizar un seguimiento de los 
avances en la transposición y comunicarlo al Consejo de Competitividad. En junio 
de 2012 publicó un informe más pormenorizado bajo la forma de «Paquete de 
servicios»12.
Veinte	Estados	miembros	presentaban	retrasos	en	la 	
transposición
19	
Solo ocho Estados cumplieron el plazo para la transposición13. Se enviaron escri -
tos de requerimiento a aquellos Estados miembros que no habían comunicado 
la transposición, notificando el comienzo de procedimientos de infracción. El 27 
de octubre de 2011, los tres asuntos14 que no se habían resuelto entre tanto, se 
remitieron al Tribunal de Justicia. No obstante, estos asuntos se resolvieron antes 
de que el Tribunal los tomara en consideración. El último Estado miembro que 
completó la transposición fue Grecia, el 31 de mayo de 2012.
20	
La Comisión preveía que las ventanillas únicas (véanse los apartados 44 a 55) 
desempeñarían un importante papel en la aplicación de la Directiva, por lo que 
les concedió especial relevancia en su comunicación sobre los avances de la apli -
cación por parte de los Estados miembros, basándose en su propio análisis y en 
estudios elaborados por organizaciones empresariales. En la fecha límite de 2009, 
21 de los 27 Estados miembros habían establecido ventanillas únicas de «primera 
generación»15, aunque el grado en que los trámites administrativos podían reali -
zarse por vía electrónica, y utilizarse de manera transfronteriza, podía variar.
Las	evaluaciones	recíprocas	constituyeron	una	práctica 	
innovadora,	bien	gestionada	por	la	Comisión	y utilizada 	
posteriormente 	también 	para	otras	Directivas
21	
El proceso de evaluaciones recíprocas previsto en la Directiva exigía que cada 
uno de los Estados miembros evaluara las justificaciones de los requisitos na -
cionales a los proveedores de servicios y que compartiera sus conclusiones 
con otros Estados miembros. Su finalidad era aumentar la comprensión de los 
motivos subyacentes a los requisitos en vigor y animar a los Estados miembros 
a comparar sus enfoques reglamentarios y a compartir mejores prácticas, supri -
miendo aquellos requisitos que se consideraran injustificados.
15 Observaciones 	
16 Comunicación de la Comisión 
«Hacia un mejor 
funcionamiento del mercado 
único de servicios, partiendo 
de los resultados del proceso 
de evaluación recíproca de la 
Directiva de servicios» 
[COM(2011) 20 final de 27 de 
enero de 2011, p. 6].
17 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión sobre 
el proceso de evaluación 
recíproca de la Directiva de 
servicios, que acompaña al 
documento COM(2011) 20 final 
[SEC(2011) 102 final de 27 de 
enero de 2011, p. 10].22	
La Directiva establecía el proceso y los requisitos para las evaluaciones recíprocas 
del marco reglamentario aplicable a las actividades de servicios en los Estados 
miembros. Se fijó como fecha límite el 28 de diciembre de 2009 para que los 
Estados miembros presentaran un informe a la Comisión que recogiera informa -
ción sobre: i) regímenes de autorización; ii) requisitos nacionales específicos que 
los Estados miembros tenían intención de mantener; y iii) actividades multidisci -
plinares. Los Estados miembros debían facilitar explicaciones que demostraran la 
compatibilidad de los regímenes de autorización o requisitos que se mantenían 
con la esencia de la Directiva, justificar por qué dichos requisitos cumplían las 
condiciones de falta de discriminación, necesidad y proporcionalidad, e indicar 
qué proveedores seguían sujetos a dichos requisitos.
23	
La Comisión compartió las explicaciones sobre los requisitos con otros Estados 
miembros y les dio seis meses para responder, y el 28 de diciembre de 2010 
elaboró un informe sobre el proceso de evaluaciones recíprocas, tras haber 
coordinado las respuestas de los Estados miembros, acompañado, en su caso, de 
propuestas de iniciativas adicionales. La Comisión debía realizar un seguimiento 
de carácter anual, que tuvo lugar por primera vez bajo la forma del «Paquete de 
servicios», publicado en junio de 2012, y posteriormente a través de iniciativas 
como las revisiones inter pares sobre los requisitos relativos a la forma jurídica, el 
accionariado y las tarifas, la evaluación de las normas nacionales sobre el acceso 
a las profesiones, y el acceso a los seguros, talleres para partes interesadas, etc.
24	
El éxito del proceso de evaluación recíproca para cribar la legislación de nume -
rosos Estados miembros fue tal que esta práctica se ha copiado posteriormen -
te en otros ámbitos, como la revisión de la Directiva sobre las cualificaciones 
profesionales.
25	
La metodología de la evaluación recíproca constaba de los siguientes pasos16: 
autoevaluaciones en cada uno de los Estados miembros, debates en grupos de 
cinco Estados miembros y reuniones plenarias con todos los Estados. La Comisión 
constató las mejoras logradas, como la sustitución de los regímenes de autori -
zación transversales por métodos menos onerosos, como las declaraciones, y la 
supresión de regímenes específicos de algunos sectores, de requisitos mínimos 
de capital, de la prohibición de contar con más de un establecimiento, de los 
aranceles obligatorios y de las restricciones cuantitativas y territoriales17.
16 Observaciones 	
18 J. Monteagudo, A. Rutkowski, 
D. Lorenzani, « The economic 
impact of the Services Directive: 
A first assessment following 
implementation », Economic 
Papers, n.º 456, junio de 2012, 
Comisión Europea, Bruselas, 
2012, p. 30.26	
Se han dado importantes pasos para eliminar los obstáculos. Los funcionarios de 
los Estados miembros visitados consideraron el proceso de evaluación recíproca 
como uno de los puntos fuertes de la aplicación de la Directiva, debido a la nece -
sidad que tenían los Estados miembros de cooperar intensamente para cribar una 
gran cantidad de legislación nacional y regional, evaluar su compatibilidad con la 
Directiva y con la jurisprudencia vigente del Tribunal de Justicia.
27	
Los Estados miembros visitados reconocieron que la Comisión se había esforzado 
mucho a nivel práctico para contribuir a la aplicación de la Directiva, organizan -
do debates en grupo para la evaluación recíproca y facilitando orientaciones en 
reuniones periódicas de grupos temáticos de expertos.
La	aplicación	adecuada	aún	queda	lejos
28	
Los informes del proceso de evaluación recíproca mostraron que los obstáculos 
solo se habían suprimido en parte. Según los cálculos de la Comisión, de todos 
los obstáculos que pretende suprimir la Directiva para los grupos profesionales 
seleccionados para su estudio, el 10 % se había suprimido totalmente, el 60 % 
se había suprimido en parte y aún persistía el 30 %18. Esto demostraba que aún 
quedaba un largo camino para completar la aplicación.
29	
Si bien las evaluaciones recíprocas incluían la cooperación para cribar grandes 
cantidades de legislación nacional y regional, funcionarios de algunos Estados 
miembros visitados criticaron la eficacia en última instancia de este proceso, al 
considerar que la Comisión no se había esforzado por eliminar los posibles obs -
táculos injustificados que se habían detectado durante el proceso de evaluación 
recíproca. Además, un grupo de seis Estados miembros creía que la Comisión no 
cuestionaba lo suficiente la justificación de «proporcionalidad». Defendía la pu -
blicación de orientaciones específicas con ejemplos de lo que es proporcionado 
y lo que no lo es, lo cual proporcionaría una visión común de la proporcionalidad 
y proporcionaría a la Comisión un criterio para la evaluación de los actuales y los 
nuevos requisitos.
17 Observaciones 	
19 COM(2011) 20 final, p. 9.
20 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión « on 
the results of the performance 
checks of the internal market for 
services (construction, business 
services and tourism) » 
(SWD(2012) 147 final de 8 de 
junio de 2012).
21 Directiva 2013/55/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 20 de noviembre 
de 2013, por la que se modifica 
la Directiva 2005/36/CE 
relativa al reconocimiento de 
cualificaciones profesionales 
y el Reglamento (UE) 
n.º 1024/2012 relativo a la 
cooperación administrativa 
a través del Sistema de 
Información del Mercado 
Interior («Reglamento IMI») 
(DO L 354 de 28.12.2013, 
p. 132).Se	llevaron	a cabo	controles	de	eficacia	sobre	cómo	funciona 	
la	legislación	de	la	UE	en	situaciones	empresariales	prácticas
30	
En 2011 y en 2012, la Comisión llevó a cabo «controles de eficacia» para evaluar 
«cómo se aplican diferentes actos normativos de la UE y cómo funcionan en la 
práctica»19 desde la perspectiva de distintos usuarios del mercado único. Esto in -
cluyó la toma en consideración de instrumentos de la UE distintos de la Directiva. 
La Comisión decidió llevar a cabo los controles sobre la base de estudios de casos 
en sectores empresariales concretos y para actividades determinadas.
31	
Se instó a los Estados miembros a que facilitaran información sobre cómo se 
aplicaría en la práctica su legislación nacional a los potenciales proveedores de 
servicios, que deseaban establecer un negocio o prestar servicios transfronteri -
zos en su territorio
32	
Un documento de trabajo de los servicios de la Comisión20 resumió los resultados 
de los controles de eficacia para los tres sectores considerados importantes para 
el comercio transfronterizo de la UE: construcción (con una aportación del 6,3 % 
al PIB), servicios empresariales (11,7 %) y turismo (4,4 %).
Los	efectos	propiciaron	más	propuestas	legislativas	de	la 	
Comisión
33	
Los controles demostraron que existe una relación muy estrecha entre la Directi -
va y la Directiva sobre las cualificaciones profesionales. A menudo un particular 
necesita el reconocimiento de sus cualificaciones antes de que se le permita 
prestar servicios o establecer un negocio transfronterizo. Los resultados de los 
controles de eficacia instaron a la Comisión a presentar enmiendas a la Directiva 
sobre las cualificaciones profesionales y a cooperar a través del IMI21.
18 Observaciones 	
22 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión « on 
the outcome of the peer review 
on legal form, shareholding and 
tariff requirements under the 
Services Directive » 
[SWD(2013) 402 final de 2 de 
octubre de 2013].
23 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión 
«Access to insurance for services 
provided in another Member 
State » [SWD(2014) 130 final de 
31 de marzo de 2014].34	
Los controles de eficacia detectaron obstáculos en la legislación nacional por 
los que se imponían requisitos relativos a seguros y estructuras de accionariado 
especiales. Las empresas a menudo tenían que adaptar su forma jurídica o su 
estructura de accionariado para poder operar en otro Estado miembro a través 
de un establecimiento secundario, lo que podría conllevar costes adicionales. 
Otra de las dificultades habituales detectadas se refería a la cobertura de los 
seguros. En un importante número de casos, el Estado miembro en el que la em -
presa pretende prestar servicios no reconoce la cobertura de seguro en el Estado 
miembro de establecimiento, lo que de nuevo conlleva costes adicionales para el 
proveedor. En octubre de 201322 y en marzo de 201423 se publicaron documentos 
de trabajo de los servicios de la Comisión sobre estas dos cuestiones.
La	Comisión	podría	haber	utilizado	mejor	los	resultados	para 	
hacer	cumplir	de	manera	sistemática	la	Directiva	de	servicios
35	
Los controles de eficacia revelaron que aún persisten importantes barreras y obs -
táculos en los Estados miembros, algunos de ellos comunes a los tres sectores 
(obstáculos transversales) y algunos específicos de uno de ellos en concreto.
36	
Aunque este no era el objetivo principal del proceso, las conclusiones de los con -
troles de eficacia reiteraron las obtenidas en las evaluaciones recíprocas, esto es, 
que aún persistía un importante número de obstáculos. Los resultados podrían 
haber respaldado una intensificación de la ejecución sistemática de la Directiva 
por parte de la Comisión al abordar las cuestiones más importantes desde el 
punto de vista económico.
No	hay	una	evaluación	del	impacto	económico
37	
La Comisión únicamente llevó a cabo una evaluación predictiva de los beneficios 
económicos derivados de la Directiva, efectuada en el momento de su introduc -
ción, y no incluyó datos económicos lo suficientemente pormenorizados para 
abarcar solo aquellas actividades afectadas por la Directiva.
19 Observaciones 	
24 J. Monteagudo, Al. Rutkowski, 
D. Lorenzani, « The economic 
impact of the Services Directive: 
A first assessment following 
implementation », Economic 
Papers, n.º 456, junio de 2012, 
Comisión Europea, Bruselas, 
2012.
25 «Services: tapping the potential 
for growth and jobs », 
contribución de la Comisión al 
Consejo Europeo de los días 
20 y 21 de marzo de 2014.
26 Con respecto al desglose de la 
NACE rev. 2 de 64 sectores en 
las cuentas nacionales. 
Conforme al programa de 
transmisión recientemente 
finalizado del SEC 2010, este 
desglose será ahora 
presentado por los Estados 
miembros. Véase el 
Reglamento (UE) n.º 549/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 21 de mayo de 
2013, relativo al Sistema 
Europeo de Cuentas 
Nacionales y Regionales de la 
Unión Europea (DO L 174 de 
26.6.2013, p. 1).38	
En 2012 la Comisión calculó que se podría lograr un aumento del PIB del 1,6 % 
adicional mediante una mejor aplicación de la Directiva, además del 0,8 % que 
supuestamente ya se había logrado24. En este estudio se utilizaron un modelo 
econométrico y datos sobre los obstáculos existentes con anterioridad al plazo 
de aplicación de 2009, recabados durante el proceso de evaluación recíproca, en 
combinación con datos económicos sobre los sectores afectados a fin de predecir 
las consecuencias de la supresión de los obstáculos. Por tanto, no se trató de un 
análisis ex post  para cuantificar los efectos de la aplicación de la Directiva.
39	
La Comisión se vio obligada a elaborar hipótesis sobre el tamaño de los sectores 
económicos afectados por la Directiva, ya que no disponía de desgloses porme -
norizados procedentes de las cuentas nacionales o de las balanzas de pagos.
40	
La Comisión se comprometió en el Consejo Europeo, ya en 201425, a que reforza -
ría sus herramientas de seguimiento mediante la elaboración de informes cuan -
titativos y cualitativos más profundos sobre las reformas sectoriales y nacionales 
relacionadas con los servicios. En particular, acordó la recogida de datos relativos 
a los servicios para los años 2012, 2013 y 2014, que distinguiera entre los datos 
pertinentes para sectores abarcados por la Directiva y los relativos a sectores al 
margen de su alcance. Habida cuenta de que los datos no incluirán el período 
anterior a la aplicación de la Directiva, no se podrá efectuar una evaluación de su 
efecto total.
41	
La Comisión presentó un documento en mayo de 2014 al Grupo de Trabajo sobre 
Contabilidad Nacional en el que describía el análisis económico acometido con 
respecto a la Directiva y presentaba las necesidades relativas a los datos deriva -
das de los futuros compromisos analíticos que había suscrito. En particular, hacía 
hincapié en la necesidad de datos que diferenciaran entre la actividad económica 
abarcada por la Directiva y la actividad no abarcada. La Comisión observó que la 
disponibilidad de los datos limitaba gravemente en la actualidad el alcance del 
análisis en profundidad y de los informes de seguimiento, y buscó una solución 
para los problemas de datos desfasados o inexistentes26, a menudo correspon -
dientes a un período de hasta diez años.
42	
Los miembros del Grupo de Trabajo sobre Contabilidad Nacional acordaron res -
ponder a las peticiones de la Comisión para intentar resolver problemas especí -
ficos en los que fuera posible facilitar datos que no estuvieran a disposición del 
público. No obstante, no se suscribió ningún compromiso para facilitar los datos 
necesarios para la correcta evaluación de la Directiva.
20 Observaciones 	
27 Artículo 7 de la Directiva.Aplicación
Las	herramientas	y el	apoyo	prestado	por	la	Comisión	para	la 	
aplicación	de	la	Directiva	de	servicios	se	han	infrautilizado 	
y por	tanto	solo	son	parcialmente	eficaces
43	
Una serie de herramientas, servicios de información y mecanismos de coopera -
ción se han previsto en la Directiva o han sido creados por la Comisión de otro 
modo, a fin de facilitar la plena aplicación de la Directiva. Las ventanillas únicas 
han sido los más importantes de los que emanan directamente de la Directi -
va. Otros, incluido el Sistema de Información del Mercado Interior y la Red de 
Centros Europeos del Consumidor, también se han desarrollado con la intención 
de mejorar el comercio de servicios en la UE. Sin embargo, la eficacia de estos 
instrumentos en lo que respecta a la Directiva no ha sido tan elevada como se 
pretendía.
44	
La Directiva obliga a los Estados miembros a garantizar que las ventanillas únicas 
permiten a los proveedores de servicios seguir todos los procedimientos y trámi -
tes necesarios para recibir la autorización de las autoridades competentes por vía 
electrónica y en un único lugar. También tendrían que facilitar información a los 
posibles proveedores y usuarios. Los Estados miembros deberían proporcionar 
acceso a la información y a los servicios «a distancia y por vía electrónica»27 y se 
les anima a ofrecerlos en otras lenguas comunitarias.
45	
El establecimiento de las ventanillas únicas ha resultado ser una tarea difícil y los 
Estados miembros cuentan con una considerable libertad a la hora de elegir un 
enfoque para llevarla a cabo, lo que se traduce en distintos modos de integrar las 
ventanillas en sus estructuras administrativas.
Retrasos	en	el	establecimiento	de	las	ventanillas	únicas 	
y distintos	niveles	de	calidad	en	los	Estados	miembros
46	
A la fecha límite fijada para la transposición (28 de diciembre de 2009), muchos 
Estados miembros aún no contaban con ventanillas únicas plenamente funciona -
les. Con el fin de ayudar a los Estados miembros, la Comisión creó dos grupos de 
expertos además del grupo de expertos general encargado de la aplicación de la 
Directiva de servicios. El grupo de expertos de EUGO se encarga de las ventanillas 
únicas en general y recibe su nombre de la red de ventanillas únicas que tam -
bién se utiliza para crear una marca común en toda Europa (véase el gráfico 1 ). El 
grupo de expertos en procedimientos electrónicos se centra en cuestiones más 
técnicas encaminadas a que los proveedores de servicios puedan realizar por vía 
electrónica los trámites administrativos.
21 Observaciones 	
28 —  «Services Directive 
implementation survey  —
The Chambers’ perspective 
on the Points of Single 
Contact », Eurochambres, 
Encuesta política, Séptima 
edición, enero de 2011.
 —  «Are the points of Single 
Contact truly making things 
easier for European 
companies? » Informe de 
aplicación de la Directiva de 
servicios, BusinessEurope, 
noviembre de 2011.
 —  «The functioning and 
usability of the Points of 
Single Contact under the 
Services Directive  — State of 
Play and Way Forward » 
Informe final elaborado por 
Deloitte y tech4i2 para la 
Comisión Europea, 
Dirección General de 
Mercado Interior y Servicios, 
DG MARKT/2010/22/E 
(SMART 2007/035, lote 4), 
21.1.2012.
 —  J. Monteagudo, 
A. Rutkowski, D. Lorenzani 
«Part 2: Assessing the 
economic impact of setting 
up Points of Single Contact: 
an approximation based on 
the Doing Business»  en «The 
economic impact of the 
Services Directive: a first 
assessment following 
implementation»  Economic 
Papers,  n.º 456, junio de 
2012.
29 COM(2012) 261 final, p. 12.47	
Las ventanillas únicas se incluyen en el Cuadro de Indicadores del Mercado Único 
de la Comisión y han sido objeto de varios estudios por parte de la Comisión y de 
distintas organizaciones externas28. Estos análisis han demostrado que el gra -
do de ambición varía significativamente en cuanto a los objetivos perseguidos 
por las administraciones de los Estados miembros y, por consiguiente, también 
varía la calidad de las ventanillas únicas. Existen insuficiencias en relación con las 
lenguas disponibles para completar los requisitos administrativos, la facilidad de 
uso, la aceptación de firmas electrónicas y la medida en que realmente funcionan 
como portales de la administración electrónica. La promoción y la facilidad de 
búsqueda de las ventanillas únicas también varía, y no todas ellas se identifican 
con el logotipo de EUGO creado por la Comisión.
48	
Tras un anuncio en el «Paquete de servicios» de 201229 y con el propósito de que 
las ventanillas únicas fueran más sensibles a las necesidades de las empresas, la 
Comisión desarrolló una Carta de las ventanillas únicas con arreglo a la Directiva 
de servicios («Carta de las ventanillas únicas») para que sirviera de orientación 
para aquellos países que desean que sus ventanillas únicas exijan más de lo 
prescrito por la legislación. La Carta de las ventanillas únicas tiene por finalidad 
respaldar el desarrollo de las ventanillas únicas de segunda generación. Gráfico	1Logotipo	de	identificación	de	los	sitios	web	de	las	
ventanillas	únicas	común	a toda	la	UE
22 Observaciones 	
30 «The Performance of the Points 
of Single Contact. An 
Assessment against the PSC 
Charter» . Estudio elaborado 
para la DG Mercado Interior, 
Industria, Emprendimiento 
y Pymes de la Comisión 
Europea, 2015.49	
La Carta de las ventanillas únicas ofrece directrices a los Estados miembros que 
tienen voluntad y ambición de desarrollar sus ventanillas únicas y permite que 
ese desarrollo se lleve a cabo en una misma dirección. La Carta puede servir 
como marco para el debate sobre el mejor modo de aplicarla y para intercambiar 
mejores prácticas.
50	
El desarrollo de la Carta por parte de la Comisión constituye una medida positiva 
para superar el conjunto limitado de obligaciones jurídicas vigentes para las ven -
tanillas únicas para empresas y particulares, que esperan bastante más. 51	
La utilización de la Carta de las ventanillas únicas para verificar su funcionamien -
to permite a los Estados miembros tener una idea clara de los criterios con arre -
glo a los cuales se van a medir sus ventanillas únicas. Por una parte, la inclusión 
de criterios voluntarios ayuda a los Estados miembros ambiciosos a obtener una 
evaluación independiente de la situación de sus ventanillas únicas; por otra par -
te, los Estados miembros menos ambiciosos pueden verse animados a desarrollar 
ventanillas de conformidad con la Carta.
52	
Un estudio contratado por la Comisión30, publicado en 2015, constató que el 
funcionamiento de las ventanillas únicas era mediocre y que existía bastante 
margen para su mejora, y ofrecía una lista pormenorizada de recomendaciones 
específicas.
Las	ventanillas	únicas	son	difíciles	de	encontrar	y hay	poca 	
sensibilización 	empresarial
53	
Para que las ventanillas únicas puedan contribuir a aumentar el comercio y la 
prestación de servicios a escala transfronteriza, las empresas deben conocer 
la información y los servicios que ofrecen. Un buen acceso por vía electrónica 
permitiría que las empresas en busca de información o ayudas se dirigieran a las 
ventanillas únicas.
23 Observaciones 	
31 Por ejemplo, en el documento 
de trabajo de los servicios de 
la Comisión: «Detailed 
information on the 
implementation of Directive 
2006/123/EC on services in the 
internal market»  
[SWD(2012) 148 final de 8 de 
junio de 2012, p. 20].54	
No obstante, numerosas organizaciones consultadas por el Tribunal de Cuentas 
comunicaron que el conocimiento de las ventanillas únicas entre las empresas 
seguía siendo escaso. Tanto las autoridades de los Estados miembros como los 
grupos de empresas declararon que la Comisión debería esforzarse más por pro -
mover las ventanillas únicas.
55	
La Comisión afirma que el motivo de esta promoción limitada de las ventanillas 
únicas es la falta de recursos31. En su opinión, las actividades de promoción espe -
cíficas por internet tendrían un impacto considerable, pero si las organizaciones 
empresariales desempeñaran un papel más activo para promocionar las ventani -
llas únicas entre sus miembros, aumentaría el nivel de sensibilización.
Hay	poca	cooperación	administrativa	en	asuntos 	
relacionados 	con	la	Directiva 	de	servicios
56	
La libertad de prestación de servicios transfronterizos implica que las autorida -
des se enfrentan a un desafío más a la hora de efectuar los controles necesarios 
a los proveedores de otro Estado miembro. La Directiva prevé los medios para 
ello mediante la cooperación administrativa, que se realiza por vía electrónica 
a través del sistema IMI (véase el recuadro 1 ). Esta cooperación reviste la forma 
de asistencia recíproca, por la que un Estado miembro puede pedir a otro que 
facilite información, por ejemplo, sobre los permisos y el cumplimiento de las 
normas comerciales, o que efectúe controles, inspecciones e investigaciones.
Sistema	IMI
La Directiva exigía que la Comisión estableciera un sistema electrónico para el intercambio de información 
sobre la cooperación administrativa entre los Estados miembros, teniendo en cuenta los sistemas de informa -
ción existentes. La Decisión 2009/739/CE de la Comisión32 establece que el Sistema de Información del Merca -
do Interior (IMI) se utilizará para este fin. El IMI ya se había lanzado en febrero de 2008 en apoyo de la Direc -
tiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de las cualificaciones profesionales33. Desde diciembre de 2009, el 
IMI se ha convertido en un instrumento para el intercambio de información en el ámbito de los servicios. El 
número de ámbitos en los que se ha utilizado el IMI se ha ampliado desde entonces a ocho: cualificaciones 
profesionales, servicios, trabajadores desplazados, transporte transfronterizo por carretera de fondos en eu -
ros, SOLVIT, derechos de los pacientes en la atención sanitaria transfronteriza, comercio electrónico (proyecto 
piloto) y licencias de conducción de trenes (proyecto piloto).
32 DO L 263 de 7.10.2009, p. 32.
33 Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones 
profesionales (DO L 255 de 30.9.2005, p. 22).Recuadro	1
24 Observaciones 	
57	
El número de peticiones relacionadas con la Directiva (véase el gráfico 2 ) depen -
de de factores como el número de proveedores de servicios que operan de ma -
nera transfronteriza, la legislación pertinente en el país de acogida, la sensibiliza -
ción y la conexión al sistema IMI de las autoridades competentes y la necesidad 
de ponerse en contacto con las autoridades competentes en otro Estado miem -
bro. La interpretación del número de peticiones cursadas a través del IMI resulta 
por ello difícil, pero la Comisión reconoce que se utiliza poco en relación con la 
Directiva, si se compara su uso con el de la Directiva sobre las cualificaciones pro -
fesionales. Con el fin de impulsar el uso del IMI para cuestiones relacionadas con 
la Directiva, la Comisión ha organizado conferencias y cursos de formación. Gráfico	2Peticiones	totales	al	IMI	relacionadas	con	la	Directiva,	por	trimestres
Fuentes: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/internal_market_information_system/index_en.htm  
http://ec.europa.eu/internal_market/imi-net/statistics/index_es.htm
58	
El IMI también se utiliza como herramienta de comunicación para el mecanismo 
de alerta de la Directiva, por el que las autoridades de otros países reciben una 
advertencia contra determinados proveedores de servicios por razones sani -
tarias, de seguridad o de medio ambiente. Sin embargo, las autoridades de los 
Estados miembros visitados rara vez emplean el mecanismo de alerta, y afirman 
que la función correspondiente en el sistema IMI es superflua. Únicamente se han 
enviado tres alertas en total, una de las cuales resultó ser errónea y se retiró.140
120
100
80
60
40
20
0
1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4T 1T 2T 3T 4T 1T 2T
2010 2011 2012 2013 2014 2015
25 Observaciones 	
34 Cifras hasta el 1 de junio de 
2015, facilitadas por la 
Comisión.
35 Directiva 98/34/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 22 de junio de 
1998, por la que se establece 
un procedimiento de 
información en materia de las 
normas y reglamentaciones 
técnicas (DO L 204 de 
21.7.1998, p. 37).
36 La adopción de la legislación 
nacional se pospone hasta el 
final del período de statu quo .
37 Artículo 18 de la Directiva: no 
obstante lo dispuesto en el 
artículo 16 y con carácter 
excepcional, los Estados 
miembros podrán tomar 
medidas relativas a la 
seguridad de los servicios 
respecto de un proveedor que 
tenga su establecimiento en 
otro Estado miembro.59	
A través del sistema del IMI, la Directiva de servicios prevé que se notifiquen los 
nuevos requisitos nacionales relativos a la circulación transfronteriza de servicios 
y a la libertad de establecimiento. En septiembre de 2013 se lanzó un módulo de 
notificaciones en el IMI para sustituir a las notificaciones por correo electrónico. 
La Comisión y los coordinadores nacionales del IMI en los Estados miembros reci -
ben las notificaciones enviadas a través de dicho sistema, con el fin de que sean 
objeto de revisiones inter pares por parte de los demás Estados miembros.
60	
Las administraciones de los Estados miembros visitados no consideran útil el 
proceso de notificación. Las críticas versan sobre la carga de trabajo resultante 
para las autoridades de los Estados miembros y la falta de claridad de las notifica -
ciones recibidas.
61	
Se han enviado un total de 310 notificaciones34 a través del sistema IMI desde que 
se puso en marcha para este fin. Aunque el envío de notificaciones constituye 
una obligación legal, siete de los 31 Estados miembros de la UE y del EEE nunca 
han enviado ninguna. En el caso de los 24 Estados miembros restantes, el número 
de notificaciones durante un período de 20 meses osciló entre 1 y 73.
62	
La notificación de los nuevos requisitos constituye una obligación que la Direc -
tiva comparte con la Directiva 98/34/CE35, que obliga a los Estados miembros 
a informar a la Comisión de sus reglamentos técnicos relacionados con productos 
y servicios de la sociedad de la información cuando se encuentren en fase de pro -
yecto. No obstante, la Directiva no incluye el período de statu quo36 que se aplica 
a las notificaciones de la Directiva 98/34/CE antes de que se adopten ni la con -
sulta pública de las notificaciones. Se está estudiando la posibilidad de publicar 
las notificaciones de la Directiva en un sitio web público, según el personal de la 
Comisión. Varios interlocutores en los Estados miembros indicaron que acogerían 
con satisfacción un procedimiento de statu quo  similar.
63	
En general, el uso del sistema IMI para la Directiva oscila entre moderado y bajo: 
se producen peticiones de información y notificaciones, pero escasean las alertas 
y las excepciones en casos individuales37.
26 Observaciones 	
64	
Habida cuenta de que la Directiva obliga a los Estados miembros a notificar los 
nuevos requisitos, es lógico que se utilice el IMI para este fin. El sistema IMI, como 
plataforma de comunicación, ofrece la funcionalidad necesaria. La ampliación del 
sistema IMI para que incluya un período de statu quo  y un sitio web de acceso públi -
co que contenga los requisitos notificados permitiría a las partes interesadas lograr 
un mejor acceso a las notificaciones y un mayor control de los nuevos requisitos.
Los	consumidores 	siguen	teniendo 	problemas 	para	acceder 	
al	mercado	único	de	servicios
65	
El artículo 20 de la Directiva establece que los Estados miembros deberán garan -
tizar que los destinatarios de servicios —incluidos los consumidores— no se vean 
sujetos a requisitos discriminatorios basados en su nacionalidad o en su lugar 
de residencia, y que el acceso a un servicio tampoco sea objeto de restricciones. 
Ejemplos típicos de dichas restricciones pueden tener que ver, por ejemplo, 
con un distribuidor multinacional en línea que no permite a un cliente comprar 
directamente en un sitio web, sino que lo redirige automáticamente a una tienda 
en línea de su propio país, en la que los precios y las condiciones pueden ser 
diferentes. En otros casos de incumplimiento, un comerciante puede negarse 
a ofrecer un producto a un cliente de otro país sin justificación alguna. La Direc -
tiva permite «diferencias en las condiciones de acceso directamente justificadas 
por criterios objetivos».
66	
La Comisión y los Estados miembros han establecido una Red de Centros Euro -
peos del Consumidor (Red CEC) para facilitar información y ayuda a los destina -
tarios de servicios que tienen problemas con comerciantes de otros países. Los 
centros de esta red —compuesta por los Estados miembros de la UE, Noruega 
e Islandia— reciben financiación del presupuesto de la UE y de fondos naciona -
les. Cada Estado miembro alberga un centro que ha de responder a las preguntas 
de los consumidores, ofrecer asesoramiento sobre procedimientos de recurso 
y utilizar los contactos con los centros de la Red CEC en otros países si fuera 
necesario.
67	
La red publicó un informe en el que analizaba las reclamaciones de los consumi -
dores presentadas entre enero de 2010 y diciembre de 2012. En dicho período, la 
red recibió 222 reclamaciones relacionadas con el artículo 20. En sus visitas a los 
CEC y a otros organismos en siete Estados miembros, el Tribunal constató que 
esta cifra rebaja el alcance del problema, ya que los CEC o los Estados miembros 
consideran que los consumidores no están bien informados sobre sus derechos y, 
en particular, sobre los que emanan de la Directiva. Asimismo, aunque los consu -
midores tienen conocimiento de que puede haber un incumplimiento, a menudo 
estiman que el esfuerzo necesario para presentar una reclamación no merece la 
pena, bien por el valor del servicio de que se trate bien por la necesidad de obte -
ner una solución rápida.
27 Observaciones 	
38 Publicado el 7 de diciembre de 
2009.
39 Publicado en septiembre de 
2011.
40 Los productos incluían ropa, 
artículos deportivos, artículos 
del hogar, libros, DVD 
musicales, videojuegos 
o juegos de ordenador, 
software, equipos electrónicos 
y productos de cuidado 
personal.
41 Por ejemplo, dificultades para 
encontrar suficientes 
comerciantes web dispuestos 
a efectuar ventas 
transfronterizas, porcentaje de 
entregas correctas, retirada de 
ofertas de envío gratuito, 
y diferencias en los importes 
cargados a las tarjetas de 
crédito, que posteriormente 
se atribuyeron a «tipos del IVA, 
despachos de aduanas 
y problemas de divisas». 
Numerosos comerciantes no 
facilitaron información 
suficiente sobre los derechos 
de los clientes a devolver los 
productos.68	
Se han publicado dos informes más relativos a la aplicación de requisitos dis -
criminatorios: «Study on business practices applying different conditions of access 
based on the nationality or the place of residence of service recipients»38 y « Online 
cross-border mystery shopping — State of the e-Union », elaborados por la Red de 
Centros Europeos del Consumidor (Red CEC)39.
69	
El primer informe pretendía identificar si existían diferencias de trato hacia los 
consumidores en función de la nacionalidad o la residencia. El estudio compren -
día cuatro sectores: alquiler de coches, descargas digitales, venta en línea de 
productos electrónicos y turismo. Llegó a la conclusión de que, a primera vista, 
había pruebas de una diferenciación sistemática en función de la residencia del 
cliente, aunque no de la nacionalidad, para los cuatro sectores considerados. Se 
estableció la diferenciación, en particular, con respecto a los servicios prestados 
en línea, con un redireccionamiento automático en función de la dirección o la 
existencia de sitios web nacionales paralelos.
70	
El estudio sugiere que podrían existir motivos jurídicos y normativos, así como 
empresariales, para dichas diferencias. Ejemplos de motivos jurídicos y normati -
vos de esta diferenciación podrían ser los costes financieros, los costes del cum -
plimiento o las diferencias en la legislación de los Estados miembros, mientras 
que los motivos empresariales podrían ser los costes de transporte y entrega, los 
costes de comercialización y la estructura empresarial, incluidas las franquicias.
71	
El segundo informe pretendía detectar los obstáculos a las compras transfron -
terizas por internet. Con la ayuda de 17 Estados miembros de la UE y de la Red 
CEC, se procedió a análisis de 305 compras transfronterizas por internet para diez 
categorías de productos pertinentes40. En total, los CEC comunicaron que 173 
asuntos de los 305 (56 %) presentaban algunos problemas41 en relación con las 
cláusulas contractuales y los derechos de los consumidores, lo que demuestra 
que los consumidores aún se enfrentan a obstáculos en la recepción transfronte -
riza de servicios.
28 Observaciones 	
Los	proveedores 	de	servicios 	siguen	discriminando 	de	
manera 	desleal
72	
Si bien el artículo 20, apartado 2, de la Directiva exige que toda discriminación 
esté directamente justificada «por criterios objetivos», el considerando 95 abre 
una laguna, al mencionar «factores objetivos que pueden variar de un país a otro, 
como los costes adicionales ocasionados por la distancia, las características téc -
nicas de la prestación, diferencias en las condiciones del mercado, como una de -
manda más o menos elevada influenciada por temporalidad, distintos períodos 
de vacaciones en los Estados miembros o distintas políticas de precios por parte 
de los competidores, o los riesgos adicionales derivados de normativas distintas 
de las del Estado miembro de establecimiento».
73	
Esto ha provocado discriminación injustificable, tal y como se describe en los 
ejemplos incluidos en el recuadro 2 .
Prácticas 	discriminatorias 	hacia	los	consumidores
Al realizar la reserva por internet de un paquete de vacaciones en un parque temático francés, una consumi -
dora búlgara seleccionó por error el Reino Unido como su país de residencia. Pronto se dio cuenta de su error 
y cambió su selección por Bulgaria. La consumidora se enteró de que había una diferencia de precio de casi el 
40 % y se le pidió que pagara 500 euros más que sus homólogos británicos.
Mientras se encontraba de vacaciones en una estación de deportes de invierno, un consumidor alemán des -
cubrió que el precio de compra de los billetes para los telesillas era mucho más caro para los turistas que para 
los residentes austriacos.
Fuente: «Enhanced Consumer Protection — the Services Directive 2006/123/EC ». Análisis de las reclamaciones de consumidores relativas al artículo 
20, apartado 2, y al artículo 21, enviadas a la Red CEC entre 2010 y 2012, pp. 20-21.Recuadro	2
74	
El informe de la Red CEC recoge una serie de ejemplos similares de dicho trato 
discriminatorio, basados con más frecuencia en la residencia que en la nacionali -
dad y que a menudo se aplican indirectamente en función del país de expedición 
de la tarjeta de crédito o del lugar de entrega.
29 Observaciones 	
42 Documento de trabajo de los 
servicios de la Comisión: « With 
a view to establishing guidance 
on the application of Article 
20(2) of Directive 2006/123/EC 
on services in the internal 
market (‘the Services Directive’) » 
[SWD(2012) 146 final de 8 de 
junio de 2012].
43 «(External) evaluation of the 
Consumer Protection 
Cooperation Regulation. Final 
Report submitted by the 
Consumer Policy Evaluation 
Consortium (CPEC) », 17 de 
diciembre de 2012.75	
El artículo 20, apartado 2, también ha demostrado ser causa de intranquilidad 
e incertidumbre para las empresas que no entienden qué obligaciones tienen 
en la venta a larga distancia a clientes de otros países. Según representantes del 
comercio minorista en los Estados miembros, las orientaciones facilitadas hasta la 
fecha42 no han podido tranquilizar ni ofrecer seguridad sobre el momento en que 
las empresas deben prestar servicios transfronterizos.
Solución	de	problemas
76	
La Comisión ha adoptado un enfoque temático para resolver los tipos de proble -
mas más importantes relativos a los proveedores de servicios: utiliza la red de 
cooperación en materia de protección a los consumidores (red CPC) para realizar 
«barridos», que consisten en cribados de sitios web en toda la UE, en particu -
lar de sectores en línea. Al mismo tiempo, se efectúan controles coordinados 
para detectar infracciones de la legislación sobre los consumidores y garantizar 
posteriormente su cumplimiento. Tras dichas investigaciones, las autoridades 
nacionales competentes habrán de tomar las medidas de ejecución apropiadas, 
poniéndose en contacto con las empresas por las presuntas irregularidades y pi -
diéndoles que adopten medidas correctoras o avisándolas de que, de lo contra -
rio, se enfrentan a procedimientos judiciales. Se han realizado «barridos» en los 
siguientes ámbitos: vuelos, contenidos de teléfonos móviles, productos electró -
nicos, venta electrónica de entradas, créditos al consumo, contenidos digitales 
y reservas de viajes por internet.
77	
De conformidad con una evaluación externa43 llevada a cabo en 2012, la tasa de 
ejecución resultante era elevada para todos los sectores, aunque el impacto de 
los «barridos» podría reforzarse con más publicidad y acciones de seguimiento 
para asegurar un cumplimiento continuado. Desafortunadamente, los requisitos 
de la Directiva no se han integrado específicamente en las evaluaciones efectua -
das en estos procesos ya que, según la Comisión, la legislación de cooperación 
en materia de protección de los consumidores se aprobó antes de la entrada en 
vigor de la Directiva. En la evaluación externa se formulaban recomendaciones 
para ampliar el alcance de los «barridos», pero se rechazaba la inclusión de la 
Directiva, pese a admitir que garantiza determinados derechos a los destinatarios 
de los servicios, como la falta de discriminación, los derechos de información, el 
seguro de responsabilidad profesional y la comunicación comercial. Los criterios 
de pertinencia transfronteriza y coherencia son significativos a este respecto. Sin 
embargo, según la evaluación, la Directiva de servicios hacía gran hincapié en 
las obligaciones de los Estados miembros y no en las actividades de los provee -
dores de servicios y, además, abarca aspectos de relaciones entre empresas (el 
concepto de «destinatarios de los servicios» no se limita a los consumidores), que 
no guardan coherencia con la atención prestada al consumidor en los objetivos 
de la cooperación en materia de protección de los consumidores. Esta pers -
pectiva contradice las pruebas presentadas en el informe de la Red CEC, que 
subraya el importante efecto que tiene el incumplimiento de la Directiva en los 
consumidores.
30 Observaciones 	
44 Recomendación de la 
Comisión, de 7 de diciembre 
de 2001, sobre los principios 
para la utilización de 
«SOLVIT» — Red de Resolución 
de Problemas en el Mercado 
Interior (DO L 331 
de 15.12.2001, p. 79).
45 Recomendación de la 
Comisión, de 17 de septiembre 
de 2013, sobre los principios 
por los que se rige SOLVIT 
[C(2013) 5869 final].
46 Recomendación de la 
Comisión, de 17 de septiembre 
de 2013, sobre los principios 
por los que se rige SOLVIT, p. 2.
47 http://ec.europa.eu/solvit/
index_es.htmEjecución
La	Comisión	utiliza	varios	instrumentos	de	ejecución
78	
El cumplimiento de la Directiva es importante, tanto desde el punto de vista 
jurídico como económico. Cuando se vulneran los derechos de la UE, se necesitan 
soluciones rápidas y eficientes para los proveedores y los destinatarios de los 
servicios.
79	
La Comisión puede incoar un procedimiento de infracción contra un Estado 
miembro que haya incumplido una obligación prevista en el Tratado. La Comi -
sión también ha establecido el mecanismo general previo a la infracción EU Pilot 
y el mecanismo alternativo de resolución de conflictos SOLVIT, especialmente 
concebido para cuestiones del mercado interior. La Comisión puede asimismo 
abordar cuestiones políticas de alto nivel mediante recomendaciones específicas 
por país dentro del Semestre Europeo.
SOLVIT	se	emplea	poco	para	la	Directiva	de	servicios
80	
SOLVIT es un servicio gratuito entre Estados miembros, principalmente en línea, 
que proporcionan las administraciones nacionales. Creado en 200144 y actualiza -
do en 201345, SOLVIT proporciona soluciones para distintas situaciones prácticas, 
como reconocimiento de las cualificaciones profesionales, derechos de visado 
y residencia, comercio y servicios (empresas), vehículos y permisos de conduc -
ción, prestaciones familiares, derechos de pensión, trabajo en el extranjero, 
prestaciones de desempleo, seguros de enfermedad, acceso a la enseñanza, mo -
vimientos transfronterizos de capitales o pagos y devoluciones del IVA. En 2013 
la Comisión publicó un folleto con ejemplos de soluciones prácticas a problemas 
concretos que se habían conseguido utilizando los centros SOLVIT.
81	
En general, la mayoría de los asuntos se resuelve satisfactoriamente en un plazo 
medio de nueve semanas46 (frente al objetivo de diez semanas47). Normalmente 
el sistema recibe alrededor de 1 400 asuntos al año, que aumentaron hasta los 
2 368 en 2014.
31 Observaciones 	
48 «Delivering a stronger Single 
Market », Informe de Nordic 
Innovation, junio de 2012, 
p. 50.
49 Ibíd.
50 Dr. M. Kaeding, F. Voskamp, 
«Better Implementation of EU 
Legislation is not just a question 
of taking Member States to 
Court », Documento de trabajo 
(2011/w/01 EIPA), p. 10.82	
Sin embargo, SOLVIT desempeña un papel menor en relación con la Directiva. 
En 2014, solo 17 asuntos de 2 368 tenían que ver con la misma (6 en 2013, 16 
en 2012 y en 2011).
83	
SOLVIT cuenta con personal y capacidad técnica limitados para gestionar asuntos 
empresariales complejos48. En países de gran tamaño como Alemania, Francia y el 
Reino Unido, los centros SOLVIT tienen poco personal49 y el número de trabaja -
dores con titulación jurídica es insuficiente50. No obstante, la Comisión organiza 
cursos de formación periódicos sobre cuestiones legales para el personal de los 
centros SOLVIT.Soluciones 	SOLVIT
SOLVIT	permite	a turistas	contratar	yates	alemanes	en	Italia
Una empresa alemana fletó cuatro yates con pabellón de su país a turistas en Italia. El propietario de la em -
presa recibió una multa por no haber registrado sus yates comerciales con la autoridad portuaria local, de 
conformidad con una reciente normativa italiana. Cinco meses después, tras reiterados esfuerzos por obtener 
dicho registro, se dijo al propietario de la empresa que solo sería posible conseguirlo si establecía su empresa 
en Italia. SOLVIT intervino para dejar claro que esta exigencia no era conforme con el Derecho de la UE y que 
las autoridades debían aceptar el registro en la Cámara de Comercio alemana. Los yates quedaron registrados 
y se expidieron las licencias.
Solucionado en un plazo de nueve semanas.
SOLVIT	garantiza	un	trato	justo	para	empresas	de	rafting	en	Eslovenia
Empresas de rafting de Hungría y Eslovaquia se quejaron de que un acceso continuado y más barato a un de -
terminado río de Eslovenia quedaba reservado para empresas de este país. Las empresas extranjeras debían 
pagar más y contaban con el inconveniente diario de la compra de entradas. Gracias a SOLVIT, se cambiaron 
las normas discriminatorias y las empresas extranjeras ya pueden ofrecer sus servicios en los ríos eslovenos en 
las mismas condiciones que las empresas locales. Debido a que implicó un cambio de las normas, la resolu -
ción de este asunto tardó más que el promedio de SOLVIT.
Solucionado en un plazo de 10 meses.
Fuente: Comisión Europea, SOLVIT — Asuntos resueltos, 2013.Recuadro	3
32 Observaciones 	
51 La República Checa, 
Dinamarca, Alemania, Irlanda, 
España, Italia, Lituania, 
Hungría, los Países Bajos, 
Austria, Portugal, Eslovenia, 
Finlandia, Suecia y el 
Reino Unido.84	
La mayoría de los asuntos fueron iniciados por particulares y solo aproximada -
mente 20 por empresas, ya que normalmente cuentan con otros medios de solu -
cionar los problemas derivados de la realización de negocios en el extranjero. Un 
estudio elaborado por la Comisión en 2011 señalaba que las empresas preferían 
dirigirse a instancias formales para encontrar soluciones.
85	
Las soluciones proporcionadas por SOLVIT no son legislativas y la información so -
bre los asuntos y sobre su resolución no es pública, por lo que no sirven de ayuda 
a otras partes que puedan estar interesadas. Asimismo, pueden darse soluciones 
distintas para problemas idénticos, por ejemplo, a cargo de distintos Estados 
miembros y entes regionales.
EU Pilot:	un	sistema	previo	a la	infracción	apreciado	por	los 	
Estados 	miembros
86	
EU Pilot es un mecanismo confidencial para el intercambio de información entre 
la Comisión y los Estados miembros. Fue creado por la Comisión en 2008 con 
quince Estados miembros voluntarios51 y para julio de 2013 ya incluía a los 28 
Estados miembros. EU Pilot se utiliza para intentar aclarar o resolver problemas 
de modo que, si es posible, se evite un procedimiento de infracción formal con 
arreglo al artículo 258 del TFUE.
87	
La Comisión inició 1 502 asuntos de EU Pilot de todos los ámbitos en 2013 y 1 208 
casos en 2014. A principios de 2015 se habían iniciado 84 asuntos relacionados 
con la Directiva.
La	resolución	de	un	asunto	de	EU Pilot	relacionado	con	la	Directiva	
de	servicios	se	prolonga,	como	media,	algo	más	de	dieciséis	meses
88	
La Comisión envía mediante la aplicación de EU Pilot asuntos concretos a los 
Estados miembros afectados, cuyas autoridades cuentan con un plazo de diez 
semanas para contestar y proponer una solución.
33 Observaciones 	
52 http://ec.europa.eu/
internal_market/scoreboard/
performance_by_
governance_tool/ eu_pilot/
index_
en.htm#maincontentSec
53 «Second Evaluation Report on 
EU Pilot»  [SEC(2011) 1629/2 de 
21 de diciembre de 2011].89	
La Comisión publica el índice de respuesta medio de los Estados miembros en 
todas las cartas de EU Pilot, tras haber establecido un plazo de 70 días. De confor -
midad con el Cuadro de Indicadores del Mercado Único (julio 2014)52, se asignó el 
color «verde» a la mayoría de los países por respetar el plazo. La República Checa, 
Irlanda, España, Italia, Letonia, Polonia, Portugal, Rumanía, Suecia y el Reino Uni -
do han recibido el color «amarillo» o cercano a respetar el plazo (con un tiempo 
medio de respuesta de entre 71 y 77 días). El tiempo medio de respuesta en 
Francia, sin embargo, es de 93 días. El tiempo que emplea la Comisión no se in -
dica en el Cuadro de Indicadores, pero según el Segundo Informe de Evaluación 
de EU Pilot53, en el que también se establece un plazo de 70 días para evaluar las 
respuestas y decidir el curso a seguir, el tiempo medio empleado fue de 102 días.
90	
En la mayoría de los asuntos de EU Pilot relativos a la Directiva se requirieron 
varios intercambios de correspondencia, que aumentaron el tiempo necesario. La 
duración media de dichos asuntos es de 16,6 meses.
En	algunos	casos,	la	Comisión	ha	esperado	demasiado	para	
adoptar 	medidas
91	
El Tribunal estudió seis asuntos de EU Pilot relacionados con la Directiva. En dicha 
muestra, el proceso tardó entre cinco y ocho meses si el asunto se había resuelto 
mediante EU Pilot. No obstante, los asuntos más complejos, que posteriormente 
se transfirieron a la fase de infracción, tardaron entre nueve y treinta meses.
92	
Los Estados miembros enviaron sus respuestas a tiempo. No obstante, el 
recuadro 4  proporciona ejemplos de retrasos en el procedimiento de EU Pilot.
Ejemplos	de	retrasos	en	el	procedimiento	de	EU Pilot
En el caso de un país, la Comisión tardó 16 meses, una vez detectado el problema, en enviar la carta adminis -
trativa a un Estado miembro, y otros seis meses más en iniciar el procedimiento de EU Pilot.
En el caso de otro Estado miembro, la Comisión tardó casi 20 meses desde la recepción de la reclamación en 
iniciar el procedimiento de EU Pilot.
Un asunto de EU Pilot comenzó en 2012 y aún no ha concluido, dado que todavía es necesario verificar la co -
rrecta aplicación de las modificaciones legislativas introducidas.Recuadro	4
34 Observaciones 	
54 Todas las reclamaciones, sobre 
todos los asuntos, incluidos los 
que derivan en un 
procedimiento de EU Pilot y/o 
de infracción, se registran en 
el CHAP (sistema de registro 
de reclamaciones). Este 
sistema incluye el marcado 
con indicadores cuando las 
reclamaciones sean relativas al 
artículo 56 (libre prestación de 
servicios) o 49 (libertad de 
establecimiento) del TFUE.93	
La información sobre los procedimientos de EU Pilot no se hace pública mientras 
dichos procedimientos están activos o una vez que hayan finalizado. En conse -
cuencia, aunque los procedimientos proporcionen una solución a un país concre -
to, no benefician a otras partes interesadas ni contribuyen a crear una práctica 
jurídica arraigada de alcance europeo en este ámbito.
La	Comisión	ha	utilizado	muy	poco	los	procedimientos	de 	
infracción
94	
Si, tras las consultas preliminares en EU Pilot, la Comisión considera que no se 
están aplicando correctamente las normas de la UE, puede incoar un procedi -
miento de infracción contra el Estado miembro en cuestión. La Comisión tiene 
competencias para intentar poner fin a la infracción, incluida, si procede, la de 
remitir el procedimiento al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, bien a partir 
de una reclamación recibida por la Comisión54 bien por propia iniciativa.
95	
El procedimiento puede resolverse si el Estado miembro facilita la información 
adicional necesaria que asegure a la Comisión que, de hecho, no existe infrac -
ción, o si acepta el dictamen de la Comisión y pone fin a la infracción.
96	
La Comisión anunció una «política de tolerancia cero» como parte de su «Paquete 
de servicios» en 2012, pero adoptó la posición al mismo tiempo de incluir úni -
camente un subconjunto limitado de requisitos en el ámbito de su «política de 
tolerancia cero» (véase el recuadro 5 ).
35 Observaciones 	
97	
Esta política aborda únicamente los requisitos más restrictivos que contempla 
la Directiva y no se aplica a otros obstáculos detectados en los que es necesa -
rio evaluar y, posiblemente, cuestionar la justificación de la proporcionalidad 
facilitada por los Estados miembros. La Comisión mantiene la postura de que no 
puede pronunciarse sobre estos asuntos específicos, sobre los que únicamente 
puede decidir el Tribunal de Justicia, pero también se muestra reticente a remitir 
asuntos si no está absolutamente convencida de que la sentencia confirmará el 
incumplimiento de la legislación.
98	
En algunos casos, en las presentaciones para reuniones de grupos de expertos, 
la Comisión ha ofrecido orientaciones sobre nuevos requisitos basados en las 
notificaciones de medidas legislativas en el sistema IMI. No obstante, la «política 
de tolerancia cero» no se aplica a lo que la Comisión considera requisitos injustifi -
cados impuestos por los Estados miembros.«Tolerancia	cero»	con	el	incumplimiento
La Comisión ha decidido aplicar su «política de tolerancia cero» en relación con el incumplimiento únicamente 
con respecto a las siguientes obligaciones contempladas en la Directiva de servicios:
La Directiva prohíbe una serie de requisitos discriminatorios y especialmente onerosos, que se recogen en el 
artículo 14.
La Directiva introduce obligaciones específicas para simplificar los procedimientos de autorización:
1) aprobación tácita, esto es silencio administrativo que supone la aprobación, prevista en el artículo 13, 
apartado 4;
2) validez nacional de las autorizaciones previstas en el artículo 10, apartado 4.
La Directiva establece, en el artículo 24, la supresión de las prohibiciones totales de realizar comunicaciones 
comerciales en el caso de las profesiones reguladas.
Los requisitos relativos al establecimiento imposibilitan la prestación transfronteriza de servicios. Se trata de 
uno de los requisitos más restrictivos, que aborda el artículo 16 de la Directiva de servicios (la libre prestación 
de servicios) en su apartado 2, y los Estados miembros no pueden imponerlo a los proveedores de servicios.
Fuente: Comunicación «Colaboración para un nuevo crecimiento de los servicios 2012-2015» [COM(2012) 261 final, p. 4].Recuadro	5
36 Observaciones 	
55 A 1 de abril de 2015.99	
Solo ha habido nueve procedimientos de infracción por no conformidad de la 
legislación nacional con la Directiva desde su introducción. Es un número bajo 
en comparación con la cantidad de asuntos notificados durante las evaluaciones 
recíprocas, los controles de eficacia y el informe de aplicación («Paquete de servi -
cios»), y no guarda coherencia con la anunciada «política de tolerancia cero» por 
parte de la Comisión.
Los	procedimientos	de	infracción	duran	demasiado
100	
Según los datos facilitados por la Comisión, la duración media de los dieciocho 
casos pendientes el 1 de octubre de 2014 relativos a la Directiva fue de diecinue -
ve meses y medio, lo cual ya excede el objetivo de dieciocho meses fijado por la 
Comisión para resolver dichos incumplimientos. Al final de 2015, unos quince me -
ses más tarde, once de dichos casos seguían pendientes. La Comisión no recaba 
ni publica sistemáticamente información sobre la duración de los procedimientos 
de infracción archivados relativos a la Directiva de servicios.
101	
Además de los veinte asuntos de transposición tardía (véase el apartado 19) y los 
nueve asuntos de no conformidad (véase el apartado 99), se han registrado 55 
asuntos55 de aplicación o transposición incorrectas de la Directiva de servicios 
y veinte incumplimientos similares relacionados con los artículos 49 (libertad de 
establecimiento) o 56 (libre prestación de servicios) del TFUE. Se trata de asuntos 
en los que, si bien la Directiva se transpuso correctamente a la legislación nacio -
nal, las disposiciones de la legislación se transpusieron o aplicaron de manera 
incorrecta.
Se	ha	realizado	un	seguimiento	periódico	de	reclamaciones 	
concretas	relativas	a los	servicios,	aunque	hay	largos 	
períodos	de	inactividad	durante	los	procedimientos	de 	
infracción
102	
El Tribunal examinó diez procedimientos de infracción derivados de obstáculos 
manifestados en las visitas a la Comisión y a los Estados miembros o en los que la 
duración fue especialmente prolongada.
37 Observaciones 	
56 Artículos 14, 15 y 16.
57 Asunto C-179/14 Comisión/
Hungría, 2012/4083.103	
Se realizó un seguimiento periódico de los asuntos incluidos en el sistema de 
registro de reclamaciones de la Comisión (CHAP). Los relacionados con la Direc -
tiva se remitieron a la DG Mercado Interior y Servicios, que a su vez preparó una 
respuesta o lanzó un procedimiento de EU Pilot para iniciar las diligencias previas 
al procedimiento de infracción. En todos los casos se produjeron numerosas 
comunicaciones entre la Comisión y los Estados miembros. No obstante, una 
vez iniciados los procedimientos de infracción, se produjeron grandes retrasos 
y períodos de inactividad en casos concretos, así como retrasos en las respuestas 
de los Estados miembros. Por ejemplo, en un caso hubo un período de inactivi -
dad comprendido entre febrero de 2012 y marzo de 2014, y en otro caso hubo un 
paréntesis en la correspondencia de la Comisión entre noviembre de 2012 y mayo 
de 2015, aunque posteriormente la decisión se adoptó rápidamente.
104	
Aunque se tarda más de lo previsto y planificado, todos los procedimientos de 
infracción concluidos tuvieron como resultado la modificación de la legislación 
por parte del Estado miembro, y por tanto la resolución de los problemas detec -
tados. Se puede llegar a la conclusión de que, cuando se inician procedimientos 
de infracción, estos propician cambios legislativos en los Estados miembros. Sin 
embargo, su número sigue siendo extremadamente bajo. A ello se añade que, si 
bien la Comisión anuncia la apertura de un procedimiento de infracción, la docu -
mentación detallada no se difunde al público cuando termina el procedimiento, 
lo que reduce la transparencia del mismo y afecta negativamente al desarrollo de 
una práctica jurídica común.
Solo	se	ha	remitido	un	procedimiento	al	Tribunal	de	Justicia
105	
Cuando la Comisión lleva a un Estado miembro ante el Tribunal de Justicia, le 
corresponde facilitar la prueba de la infracción del Derecho de la UE. Si la prueba 
presentada no resulta suficientemente concluyente, el Tribunal está facultado 
para pronunciarse contra la Comisión no admitiendo a trámite el procedimien -
to o declarándolo infundado. La Comisión solo ha remitido un procedimien -
to de infracción sobre la base de la Directiva56 al Tribunal de Justicia57 (véase 
el recuadro 6 ).
38 Observaciones 	
106	
En los informes de la Comisión, del Parlamento Europeo y de otros organismos 
y, especialmente en el «Paquete de servicios» (junio de 2012), se han revisado los 
instrumentos de ejecución y se han formulado recomendaciones para la actua -
ción futura. El Tribunal constató el consenso entre los Estados miembros visitados 
en cuanto a que las cuestiones de incumplimiento deberían abordarse de manera 
rigurosa y se deberían incoar procedimientos de infracción.
107	
La Comisión no ha creado una estrategia sistemática para reforzar el mercado 
único de los servicios, en particular en los ámbitos cubiertos por la Directiva. Las 
actividades actuales de ejecución no siempre se centran en las industrias más 
importantes desde el punto de vista económico, seleccionadas con arreglo a un 
enfoque basado en riesgos.Procedimiento	de	infracción	remitido	al	Tribunal	de	Justicia
La Comisión Europea ha decidido llevar a Hungría ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea para impug -
nar su legislación sobre expedición de cheques restaurante, bonos de ocio y vacaciones. Según la Comisión, 
las restricciones introducidas por la legislación húngara, en vigor desde el 1 de enero de 2012, son contrarias 
a los principios fundamentales de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, consagrados 
en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículos 49 y 56) y contrarios a la Directiva de servicios 
(Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servi -
cios en el mercado interior).
En 2011 Hungría modificó su legislación sobre la expedición de cheques restaurante (para comidas frías 
y calientes), bonos de ocio y vacaciones concedidos por los empleadores a sus trabajadores, y los consideró 
remuneraciones en especie y, por tanto, sujetas a unas normas de fiscalidad y seguridad social más favora -
bles. Esta legislación entró en vigor el 1 de enero de 2012 sin medidas ni períodos transitorios significativos. 
Anteriormente no se habían establecido condiciones específicas para los empleadores que emitieran cheques 
restaurante a sus empleados, o sobre la forma que debían adoptar dichos cheques.
Esta nueva legislación ha creado un monopolio para la fundación pública que expide los cheques restaurante 
(en papel o electrónicos) y los bonos para comidas (en papel) concedidos por los empleadores a sus trabaja -
dores, además de establecer condiciones muy estrictas para la expedición de cheques restaurante, bonos de 
ocio y vacaciones, considerados remuneraciones en especie, que pueden no facilitarse en formato electrónico.
Esta nueva legislación ha significado la exclusión de los operadores presentes en el mercado de los cheques 
restaurante durante años, por la consideración de los cheques como remuneraciones en especie.
Al no haber modificado Hungría su legislación a raíz del dictamen motivado que le fue transmitido en no -
viembre de 2012, la Comisión decidió remitir el asunto al Tribunal de Justicia. En octubre de 2015 el asunto 
seguía pendiente de decisión.Recuadro	6
39 Observaciones 	
58 http://ec.europa.eu/
europe2020/pdf/csr2014/
overview_
recommendations_2014 _by_
member_state_en.pdf
59 Por ejemplo, las profesiones 
reguladas, en particular las 
farmacias y las ópticas, la 
promoción de la competencia 
en los servicios, la reducción 
de la carga normativa que 
afecta al sector minorista con 
la «Loi relative à l’artisanat, au 
commerce et aux très petites 
entreprises » (ACTPE), destinada 
a simplificar el procedimiento 
de establecimiento de 
comercios minoristas, y el 
proyecto de ley sobre la 
actividad económica, que 
otorga más poderes a la 
autoridad de competencia.Las	recomendaciones	específicas	por	país	han	tenido	poco 	
éxito
108	
Además de los procedimientos de infracción, la Comisión trata de influir en los 
Estados miembros mediante la inclusión de recomendaciones relacionadas con la 
Directiva de servicios en las recomendaciones específicas por país (REP) formula -
das en el contexto del Semestre Europeo. Dichas recomendaciones son aproba -
das por el Consejo. La Comisión considera que las REP tienen un impacto político 
mayor que los procedimientos de infracción, al haber sido acordadas y adoptadas 
por los gobiernos de los Estados miembros.
109	
En junio de 2014 se incluyeron problemas relacionados con la «competencia en 
el sector de los servicios» en 14 REP58. Por ejemplo, la Comisión recomendó al 
Gobierno francés suprimir las restricciones injustificadas al acceso y al ejercicio 
de las profesiones reguladas y reducir los costes de entrada y promover la com -
petencia en los servicios. En 2015 se constató que se habían producido algunos 
avances al respecto59. Sin embargo, en algunos países no ha habido progresos, 
o se ha avanzado poco o no se han atendido las REP . (Véase el recuadro 7 ).
110	
Aunque la Comisión considera que las recomendaciones específicas por país 
tienen mayor impacto político que los procedimientos de infracción, no todos los 
Estados miembros actúan adecuadamente ante dichas recomendaciones. No hay 
pruebas que demuestren que las REP son más eficaces que los procedimientos de 
infracción a la hora de suprimir obstáculos.
40 Observaciones 	
Seguimiento	en	2015	de	las	recomendaciones	específicas	por	país	de	2014,	donde	
se	constata	poco	o ningún	avance
La REP n.º 5 para Hungría recomendaba estabilizar el marco reglamentario y promover la competencia en el 
mercado, en particular, suprimiendo los obstáculos en el sector de los servicios.
No obstante, en 2015 se constató que Hungría ha progresado poco en lo que respecta a la REP n.º 5 y a la re -
comendación del Consejo. De hecho, no se han logrado avances en la estabilización del marco reglamentario 
y en el fomento de la competencia en el mercado, especialmente en el sector de los servicios.
La REP n.º 4 para Austria recomienda suprimir los obstáculos excesivos para los proveedores de servicios, tam -
bién los requisitos relativos a la forma jurídica y al accionariado, y con respecto al establecimiento de empre -
sas de servicios interdisciplinarios.
Austria no ha avanzado en las reformas durante el período de notificación, tampoco en cuanto a los requisi -
tos relativos a la forma jurídica y al accionariado y a las actividades de servicios interdisciplinarios. Aún no ha 
llevado a cabo una revisión amplia de las restricciones existentes.
La REP n.º 6 para España recomienda aprobar una reforma ambiciosa de los servicios y colegios profesionales 
antes de finales de 2014, definiendo las profesiones que exigen la inscripción en un colegio profesional, así 
como las normas de transparencia y rendición de cuentas de los organismos profesionales, liberalizando las 
actividades reservadas injustificadamente y preservando la unidad de mercado en el acceso a los servicios 
profesionales y su ejercicio en España. Reducir el tiempo, el coste y el número de trámites necesarios para es -
tablecer y poner en marcha una empresa. Corregir las restricciones injustificadas al establecimiento de gran -
des superficies comerciales, en concreto mediante la revisión de las disposiciones autonómicas de urbanismo.
No se han logrado avances en cuanto a la adopción de la reforma de los servicios y colegios profesionales.
Se ha producido algún avance en la reducción del tiempo, el coste y el número de trámites necesarios para 
establecer y poner en marcha una empresa.Recuadro	7
41
 Conclusiones 	
y recomendaciones
111	
La Comisión tiene la obligación de coordinar las políticas sobre el Mercado Único 
Europeo y procurar la eliminación de obstáculos injustificados al comercio para 
los servicios. Algunos años después de la fecha límite de aplicación de la Direc -
tiva de servicios, aún persisten obstáculos al mercado interior para los servicios 
regulados por la Directiva. La Comisión ha instaurado una serie de mecanismos 
para detectar obstáculos, ha creado estructuras de apoyo para ayudar a los 
Estados miembros a reducir dichos obstáculos y ha implantado medidas alterna -
tivas de resolución de conflictos, pero al mismo tiempo se ha mostrado reticente 
a iniciar acciones legales, en parte debido a su duración y en parte debido a una 
falta de confianza en la solidez de la legislación. En general, la Comisión solo ha 
sido parcialmente eficaz a la hora de garantizar la aplicación de la Directiva.
Transposición 	y seguimiento 	de	la	aplicación
112	
La mayoría de los Estados miembros no transpusieron a tiempo la Directiva a su 
legislación nacional. La Comisión realizó un seguimiento de los avances de los 
Estados miembros e informó de los mismos al Consejo de Competitividad. Los 
Estados miembros reconocieron que la Comisión se ha esforzado mucho a nivel 
práctico para ayudarles a aplicar la Directiva durante y después de la transpo -
sición, organizando debates en grupo para el proceso de evaluación recíproca 
y facilitando orientaciones en reuniones periódicas de grupos temáticos de 
expertos. Las orientaciones para la transposición se publicaron en la forma del 
«Manual sobre la transposición de la Directiva de servicios», que, a pesar de ser 
considerado útil, no se publicó a tiempo para el comienzo del período de tres 
años y contribuyó de este modo a los retrasos de la plena transposición (véanse 
los apartados 16 a 20).
Recomendación 1
La Comisión debería elaborar orientaciones para la transposición a la legislación, 
y publicarlas lo antes posible tras la adopción.
113	
El proceso de evaluación recíproca y los posteriores controles de eficacia de -
mostraron la persistencia de un importante número de obstáculos. Los Estados 
miembros consideran que la Comisión podría haberse esforzado más por eli -
minar los obstáculos potencialmente injustificados que se detectaron durante 
este proceso. Tampoco la Comisión cuestionó suficientemente la justificación de 
«proporcionalidad» que ofrecieron algunos Estados miembros. Los resultados no 
se emplearon para respaldar una ejecución sistemática de la Directiva por parte 
de la Comisión, abordando las cuestiones más importantes desde el punto de 
vista económico (véanse los apartados 21 a 36).
42 Conclusiones 	y recomendaciones 	
Recomendación 2
Habría que realizar un seguimiento de los resultados de procesos tales como las 
evaluaciones recíprocas y los controles de eficacia, a fin de resolver el incumpli -
miento; la Comisión y los Estados miembros deberían abordar las cuestiones más 
importantes desde el punto de vista económico.
114	
No se conoce el potencial beneficio económico de la plena aplicación de la Direc -
tiva, aunque con frecuencia se citan los beneficios de producción estimados para 
demostrar el impacto de la reducción de los obstáculos. Debido a la falta de da -
tos suficientemente detallados sobre los sectores afectados por la Directiva, aún 
no se ha cuantificado de forma fiable su impacto. La Comisión solo ha solicitado 
muy recientemente a los Estados miembros que faciliten los necesarios desgloses 
detallados de las cuentas nacionales (véanse los apartados 37 a 42).
Recomendación 3
La Comisión debería esforzarse por garantizar que la publicación de datos nece -
sarios para evaluar el impacto de la nueva legislación se aborda en las primeras 
fases del procedimiento legislativo.
Aplicación
115	
Las ventanillas únicas constituyen un importante elemento de la Directiva. Su 
creación ha sufrido retrasos y su calidad varía considerablemente según los Es -
tados miembros: algunos demuestran falta de ambición en sus objetivos de que 
las ventanillas únicas sean más sensibles a las necesidades de las empresas. La 
Comisión elaboró una Carta que insta a los Estados miembros a llevar a cabo el 
importante esfuerzo requerido para ello, pero sin resultados satisfactorios toda -
vía (véanse los apartados 46 a 52).
116	
No hay una gran sensibilización sobre las ventanillas únicas entre las empresas 
y no todas las ventanillas son lo suficientemente visibles (véanse los apartados 53 
a 55).
Recomendación 4
Los Estados miembros deberían observar lo dispuesto por la Carta de las venta -
nillas únicas, por ejemplo, poniendo a disposición del público la información en 
varias lenguas y facilitando la realización de todos los trámites administrativos 
necesarios para la prestación transfronteriza de servicios.
43 Conclusiones 	y recomendaciones 	
117	
La cooperación administrativa a través del sistema IMI se puede aplicar de 
manera útil a la Directiva, pero se utiliza mucho menos que, por ejemplo, con la 
Directiva sobre las cualificaciones profesionales. El sistema IMI también consti -
tuye un instrumento de comunicación útil para las notificaciones obligatorias, 
pero se infrautiliza debido a la disconformidad de los Estados miembros con el 
tratamiento dispensado por la Comisión a las notificaciones enviadas y con la fal -
ta de comprensibilidad de las notificaciones recibidas de otros Estados miembros 
(véanse los apartados 56 a 64).
Recomendación 5
El legislador debería introducir un período de statu quo  para notificar los pro -
yectos de requisitos y garantizar que se publican en un sitio web público que 
permita un mejor acceso y un control en tiempo oportuno.
118	
Se ha comprobado que muchos consumidores siguen encontrando problemas 
para acceder al mercado único de servicios, aunque no presenten reclamaciones 
formales. No obstante, la Comisión podría proponer que se ampliara el ámbito 
de aplicación del Reglamento relativo a la cooperación en materia de protección 
de los consumidores para que abarque el artículo 20 de la Directiva de servicios 
(véanse los apartados 65 a 77).
Recomendación 6
La Comisión debería modificar el anexo del Reglamento relativo a la cooperación 
en materia de protección de los consumidores para que incluya el artículo 20 de 
la Directiva de servicios.
Ejecución
119	
Si bien EU Pilot constituye un instrumento útil para la cooperación entre los Esta -
dos miembros y la Comisión, a menudo se tarda demasiado en iniciar los proce -
dimientos y la información sobre su resolución no es pública. En consecuencia, 
aunque EU Pilot proporcione una solución en un asunto concreto, no beneficia 
a otras partes interesadas ni contribuye a crear una práctica jurídica arraigada de 
alcance europeo en este ámbito (véanse los apartados 86 a 93).
44 Conclusiones 	y recomendaciones 	
Recomendación 7
La Comisión no debería retrasar el inicio de un procedimiento de EU Pilot cuando 
se haya detectado un problema. La información sobre los problemas resueltos 
a través de EU Pilot debería compartirse (de manera anónima, en caso necesario), 
para contribuir a la difusión de las mejores prácticas.
120	
A pesar de la «política de tolerancia cero», solo ha habido nueve procedimientos 
de infracción por la falta de conformidad de la legislación nacional con la Direc -
tiva. Dichos procedimientos han tardado demasiado en resolverse (dos años de 
media) y únicamente un procedimiento de infracción de la Directiva de servicios 
ha llegado al Tribunal de Justicia. La Comisión no cuenta con una estrategia 
sistemática para reforzar el mercado único de los servicios, en particular en los 
ámbitos cubiertos por la Directiva. Las actividades actuales de ejecución no siem -
pre se basan en un enfoque basado en riesgos para centrarse en los sectores más 
importantes desde el punto de vista económico (véanse los apartados 94 a 107).
Recomendación 8
La Comisión debería reducir en la medida de lo posible la duración de los proce -
dimientos de infracción y aplicar un enfoque para incoar estos procedimientos 
sobre la base de los riesgos y la importancia económica del asunto concreto. Por 
último, dado que la propia Comisión considera que los problemas importantes 
de aplicación solo los puede decidir el Tribunal de Justicia, debería someterlos 
a dicha institución cuando sea necesario.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala IV, presidida por Milan Martin 
Cvik, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 
3 de febrero de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

45 Respuestas 		
de	la	Comisión
Resumen
IV
La Comisión estableció sus prioridades en la Comunicación sobre la implementación de la Directiva de servicios de 
20121. En su Comunicación, la Comisión explica que está haciendo hincapié en la ejecución, pero que este no es el único 
ámbito de acción. La Comisión ha identificado también sectores prioritarios y ha adoptado medidas para los próximos 
años, incluido un Plan de acción para el comercio minorista, la reforma de la Directiva sobre cualificaciones profesionales 
y una evaluación inter pares  sobre los requisitos relativos a la forma jurídica y a la estructura accionarial. Este conjunto de 
actuaciones ha sido acogido con satisfacción por el Consejo Europeo en sus Conclusiones de 23 de octubre de 2013. Los 
Estados miembros, tal como subrayó el Consejo Europeo, tienen un papel central que desempeñar en la aplicación de la 
Directiva de servicios.
La Comisión ha abierto varios expedientes de infracción en la primera mitad de 2015 en los que debe evaluarse la pro -
porcionalidad de una medida nacional. Por ejemplo, la Comisión ha incoado ocho procedimientos de infracción sobre 
los requisitos relativos a la forma jurídica y a la estructura accionarial, o sobre tarifas (que son obligaciones condiciona -
les establecidas en el artículo 15 de la Directiva de servicios). También se han iniciado una serie de asuntos en materia 
de límites cuantitativos o territoriales (artículo 15 de la Directiva de servicios) y sobre la base del artículo 20, apartado 2 
(acceso no discriminatorio a los servicios). En la segunda mitad de 2015 se han abierto también diez procedimientos de 
EU Pilot, previos a la infracción, sobre el incumplimiento del artículo 8 de la Directiva de servicios relativo a las ventanillas 
únicas, que requieren, asimismo, una evaluación de la proporcionalidad.
V
La Comisión inicia acciones legales cuando es preciso. La Comisión ha identificado sus sectores prioritarios y ha adoptado 
medidas al respecto.
Parte de la Directiva se basa en que los Estados miembros realicen una evaluación de la proporcionalidad caso por 
caso, y la Comisión debe tener esto en consideración (por ejemplo, el artículo 15 y el artículo 39 exigen que los Estados 
miembros evalúen determinados requisitos). Por tanto, las acciones legales no se deciden por el nivel de confianza sino 
por su base jurídica. La duración de un procedimiento judicial nunca ha sido un elemento disuasorio para la apertura de 
expedientes de infracción. En relación con las obligaciones incondicionales contenidas en la Directiva, la Comisión ha 
actuado con prontitud iniciando un número considerable de investigaciones de oficio. De la media de 80 procedimientos 
de EU Pilot anuales, la Comisión abre más de 30 expedientes a iniciativa propia.
1 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Respuestas	de	la	Comisión	 46
VI
En cuanto al impacto económico de la Directiva de servicios, el estudio de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) se basó en una evaluación de los obstáculos en el sector de 
los servicios en dos momentos temporales: antes de la introducción de la Directiva y después de su introducción (finales 
de 2011). La Comisión también ha llevado a cabo una actualización de este estudio para incorporar las reformas nacio -
nales efectuadas entre 2012 y 2014 (disponible en este enlace: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attach -
ments/1/translations/en/renditions/native ). Además, se han realizado evaluaciones más exhaustivas recientemente sobre 
los obstáculos que persisten y sobre el potencial económico de suprimirlos en los sectores prioritarios de los servicios 
empresariales y del comercio minorista. Estas evaluaciones se publicaron en el Documento de trabajo de los servicios 
de la Comisión ante la Estrategia para el Mercado Único (véanse las secciones 2.3 y 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
VII	Primer	guion
La Comisión ha abierto más de 30 expedientes (política de tolerancia cero) después del proceso de evaluación recíproca 
de 2013. Inició 15 procedimientos de EU Pilot tras la evaluación inter pares  sobre los requisitos relativos a la forma jurídica, 
a la estructura accionarial y a las tarifas en 2014. De esos 15 expedientes, en cinco asuntos se ha enviado un escrito de 
requerimiento a los Estados miembros afectados, lo que supone un total de alrededor de 80 procedimientos de EU Pilot 
al año. Este es uno de los números más elevados de apertura de expedientes en la Comisión en relación con un único 
acto legislativo derivado. Representa un enorme esfuerzo por parte de los Estados miembros y de la Comisión, puesto 
que han sido necesarios 1 584 actos legislativos nacionales para transponerla, el número más elevado de medidas de 
transposición que se ha necesitado nunca en relación con un único acto legislativo derivado de la UE.
VII	Segundo 	guion
EU Pilot es un sistema a través del cual la Comisión y los Estados miembros debaten, en una fase inicial, las posibles 
violaciones de la legislación de la UE. Estos debates se rigen por la confidencialidad; la Comisión no revela si un asunto 
de EU Pilot sobre un tema particular está o estuvo pendiente en relación con un Estado miembro concreto. La Comisión 
intercambia buenas prácticas con los Estados miembros sobre la aplicación de la legislación de la Unión, incluido el fun -
cionamiento del procedimiento de EU Pilot, en los foros dedicados a ello. La Comisión publica información sobre EU Pilot 
de manera agregada en el informe anual sobre el control de la aplicación de la legislación de la UE [COM(2015)329]. Si la 
Comisión publicara información específica sobre un procedimiento de EU Pilot, tendría que respetar las obligaciones de 
confidencialidad respecto a los Estados miembros, que deben considerarse caso por caso. La práctica de la Comisión de 
tramitar las investigaciones de EU Pilot en curso de manera confidencial ya ha sido confirmada por el Tribunal de Justi -
cia de la Unión Europea (TJUE) [sentencia de Petrie  (asunto T-191/99), sentencia de Spirlea  (asunto T 306/12), ClientEarth /
Comisión , asuntos T-424/14 y T-425/14]. Estas sentencias se dictaron en relación con las solicitudes de acceso a la docu -
mentación realizadas por terceras partes externas. A la luz de lo anterior, la Comisión considera que su actual política de 
difusión consigue el equilibrio adecuado entre la necesidad de fomentar las buenas prácticas sobre la aplicación de la 
legislación de la UE y el respeto de la confidencialidad respecto a los Estados miembros. La Comisión tiene el compro -
miso de difundir la información agregada sobre el procedimiento de EU Pilot.
VII	Tercer	guion
La Comisión considera que el objetivo del procedimiento de infracción es poner fin a una violación de la legislación de 
la UE y garantizar el cumplimiento en la etapa más temprana posible. Está comprometida a limitar, en la medida de lo 
posible, el plazo necesario para alcanzar este objetivo. La manera más efectiva de lograrlo, no obstante, no está siempre 
vinculada a la rapidez de un procedimiento de infracción, puesto que en ocasiones seguir adelante con un procedimiento 
de infracción sin tener en cuenta las situaciones contingentes puede tener resultados contraproducentes.
Respuestas	de	la	Comisión	 47
VII	Cuarto	guion
El hecho de que algunos asuntos no hayan sido remitidos al Tribunal de Justicia no significa necesariamente que la Comi -
sión no haya sido activa en la persecución de las infracciones sino que se ha hecho efectivo el cumplimiento antes de su 
remisión. La finalidad del procedimiento de infracción es garantizar el cumplimiento en la fase más temprana posible. En 
este sentido, la herramienta EU Pilot es un instrumento eficaz para la resolución de cuestiones antes de iniciar un procedi -
miento formal de infracción y, en último caso, remitir el asunto al Tribunal de Justicia si es preciso. Tras la introducción del 
mecanismo de EU Pilot, el número de procedimientos de infracción y, por tanto, de remisiones al Tribunal de Justicia se 
ha reducido de manera drástica en general. Tal como se indica en la respuesta, esta afirmación es válida para el procedi -
miento de infracción en su conjunto.
VIII	Primer	guion
La Comisión está ayudando a los Estados miembros en la aplicación de la legislación de la Unión utilizando un amplio 
abanico de instrumentos para fomentar el cumplimiento (planes de aplicación de iniciativas legislativas importantes, 
redes, directrices y reuniones de comités de expertos). El paquete de medidas para mejorar el marco reglamentario adop -
tado en mayo de 2015 confirmó el apoyo de la Comisión a los Estados miembros en sus esfuerzos de aplicación (Directri -
ces para mejorar el marco reglamentario, páginas 33 a 35). En este sentido, todas las propuestas de directivas importantes 
están acompañadas de planes de aplicación que describen los retos de la misma y las medidas de apoyo pertinentes 
adoptadas por la Comisión.
El manual de aplicación de la Directiva de servicios estuvo disponible siete meses después de la adopción de la Directiva 
y 29 meses antes de la fecha límite de la transposición. Tuvieron lugar numerosos debates y consultas con los Estados 
miembros antes de la publicación del manual, y el contenido, por tanto, era bien conocido por los Estados miembros de 
antemano. La publicación del manual sin las consultas adecuadas hubiera supuesto un problema mayor que el retraso en 
su publicación.
VIII	Segundo 	guion
De acuerdo con la nueva agenda para mejorar el marco reglamentario, la Comisión está reforzando su enfoque en rela -
ción con la evaluación de impacto y las evaluaciones generales, a fin de mejorar la base empírica que subyace a todas las 
propuestas legislativas, sin perjuicio de las decisiones políticas. La Comisión abrió su proceso de elaboración de la política 
para promover el escrutinio público y fomentar las contribuciones, con un portal web en el que puede hacerse un segui -
miento de las iniciativas y de las nuevas consultas públicas cuando la Comisión está evaluando las políticas existentes 
o valorando posibles nuevas propuestas.
VIII	Cuarto	guion
En la Estrategia para el Mercado Único en relación con los bienes y servicios publicada por la Comisión el 28 de octubre 
de 2015 se anunciaron varias medidas con el fin de mejorar la aplicación de la Directiva de servicios, incluida la reforma 
del procedimiento de notificación. La Comisión está considerando varias opciones legislativas, incluidos elementos como 
un período de statu quo  y el acceso de las partes interesadas a las notificaciones para garantizar una mayor transparencia. 
En la Estrategia para el Mercado Único se indica que no está en funcionamiento todavía un sitio web a disposición del 
público en el que se facilite información. Hay prevista una propuesta en este sentido para 2016.
VIII	Quinto	guion
En la Estrategia para el Mercado Único se anuncia dicha revisión de la legislación en materia de protección de los con -
sumidores, y también de la legislación que proporciona un marco más específico que va más allá del artículo 20 de la 
Directiva de servicios.
Respuestas	de	la	Comisión	 48
Introducción
11
La Comisión constata que la Dirección General Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes se constituyó a par -
tir de la fusión de las anteriores DG Mercado Interior y Servicios y DG Empresa e Industria.
Observaciones
14
La Comisión identificó los ámbitos en los que la Directiva no había sido aplicada y adoptó las medidas adecuadas, por 
ejemplo, la política de tolerancia cero y la apertura de asuntos relativos a la forma jurídica, a la estructura accionarial y a 
las tarifas. Los Estados miembros tienen la responsabilidad de identificar los límites y los obstáculos en su territorio.
La Comisión ha considerado útil aplicar de modo sistemático el mecanismo EU Pilot como una manera efectiva de evitar 
los prolongados procedimientos judiciales y de garantizar el cumplimiento por parte de los Estados miembros de forma 
rápida.
Algunas disposiciones importantes de la Directiva requieren que el Estado miembro realice una evaluación de la propor -
cionalidad caso por caso, y la Comisión debe tener este elemento en consideración y tratar de no ir más allá del ámbito 
de aplicación de la Directiva de servicios.
15
En cuanto al impacto económico de la Directiva de servicios, el estudio de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) se basó en una evaluación de los obstáculos en el sector de los 
servicios en dos momentos temporales: antes de la introducción de la Directiva y después de su introducción (finales de 
2011).
La Comisión ha llevado a cabo una actualización de este estudio para incorporar las reformas nacionales efectuadas entre 
2012 y 2014 (disponible en este enlace: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/translations/en/
renditions/native ). Además, también se han realizado recientemente evaluaciones más exhaustivas sobre los obstáculos 
que persisten y sobre el potencial económico de suprimirlos en los sectores prioritarios de los servicios empresariales 
y del comercio minorista. Estas evaluaciones se publicaron en el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión 
ante la Estrategia para el Mercado Único (véase la sección 2.3 y 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13405/
attachments/1/translations/en/renditions/native ).
17
El manual de aplicación de la Directiva de servicios estuvo disponible siete meses después de la adopción de la Directiva 
y 29 meses antes de la fecha límite de la transposición. Tuvieron lugar numerosos debates y consultas con los Estados 
miembros antes de la publicación del manual, y el contenido, por tanto, era bien conocido por los Estados miembros de 
antemano. La publicación del manual sin las consultas adecuadas hubiera supuesto un problema mayor que el breve 
retraso en su publicación.
Respuestas	de	la	Comisión	 49
28
La Comisión considera que debe hacerse más para mejorar la ambiciosa aplicación de la Directiva de servicios. En 2015, 
los servicios de la Comisión llevaron a cabo un análisis de seguimiento de la evaluación de 2012, examinando los avances 
logrados durante el período 2012-2014. Dicho análisis concluyó que las medidas adoptadas en este período solo añadirán 
un 0,1 % adicional al PIB de la UE (del potencial 1,8 % del PIB que se identificó en el estudio de 2012).
La Comisión considera que deberán adoptarse medidas adicionales para reducir aún más los límites relativos a la forma 
jurídica, como resulta evidente, por ejemplo, a partir de las recomendaciones específicas por país en el marco del Semes -
tre Europeo y de las medidas recientes de la Comisión encaminadas a la eliminación de dichos límites en varios Estados 
miembros.
29
La Comisión estableció sus prioridades en la Comunicación sobre la implementación de la Directiva de servicios de 
20122. En su Comunicación, la Comisión explica que está haciendo hincapié en la ejecución, pero que este no es el único 
ámbito de acción. La Comisión ha identificado también sectores prioritarios y ha adoptado medidas para los próximos 
años, incluido un Plan de acción para el comercio minorista, la reforma de la Directiva sobre cualificaciones profesionales 
y una evaluación inter pares  sobre los requisitos relativos a la forma jurídica y a la estructura accionarial. Este conjunto de 
actuaciones ha sido acogido con satisfacción por el Consejo Europeo en sus conclusiones de 23 de octubre de 2013. Los 
Estados miembros, tal como subrayó el Consejo Europeo, tienen un papel central que desempeñar en la aplicación de la 
Directiva de servicios.
En el verano de 2012, la Comisión se puso en contacto con los Estados miembros para averiguar de qué manera tienen 
intención de poner fin a las infracciones obvias (política de tolerancia cero).
36
Los controles de eficacia no tenían el objetivo de identificar los obstáculos incompatibles con la Directiva de servicios. 
A raíz de los controles de eficacia, se modificaron la Directiva sobre cualificaciones profesionales en 2013 [véase la pro -
puesta inicial COM (2011) 883 fin., sección 4.11] y la Comunicación de la Comisión de 2011 [COM (2011) 20, sección 4.2], 
y las enmiendas a la Directiva sobre viajes combinados están siendo acordadas en 2015 [véase la propuesta inicial de la 
Comisión COM (2013), 512, sección 1.4, de la propuesta].
37
En 2012 se publicó una evaluación pormenorizada de las reformas aplicadas por los Estados miembros desde la introduc -
ción de la Directiva de servicios hasta finales de 2011 y su potencial impacto económico.
Este estudio ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) ofrece una 
explicación exhaustiva de los datos económicos utilizados para llevar a cabo la evaluación, así como sus fuentes (véanse 
las páginas 19-20 y 67-68). Es posible que algunos de los datos en relación con uno o más Estados miembros falten o no 
estén disponibles. No obstante, este es un problema muy común en cualquier tipo de estudio económico o análisis 
econométrico.
38
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 15.
2 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Respuestas	de	la	Comisión	 50
39
Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 37 y 38.
40
Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 37 a 39.
Respuesta	conjunta	a los	apartados	41	y 42
La Comisión ha puesto en marcha una iniciativa cuyo objetivo es tratar de obtener una presentación más completa 
y puntual de los datos de la contabilidad nacional publicados por Eurostat. No obstante, existen otros tipos de datos 
estadísticos diversos sobre los sectores de servicios (incluidas, por ejemplo, las estadísticas estructurales de las empresas 
de Eurostat), que permiten un análisis exhaustivo de los mercados de servicios.
43
En cuanto a los servicios de información o los mecanismos de cooperación, la Directiva de servicios solo preveía las ven -
tanillas únicas. Por lo que se refiere al uso del Sistema del Información del Mercado Interior (IMI), más de 6 000 autorida -
des competentes están registradas en el sistema en relación con el ámbito de los servicios. El número de intercambios de 
información entre las autoridades es todavía relativamente bajo porque los Estados miembros subestiman el potencial 
del sistema (debido también a la falta de sensibilización sobre las obligaciones legales derivadas de la Directiva de servi -
cios, especialmente a escala local).
La Red de Centros Europeos del Consumidor no ha sido creada para los fines de la Directiva de servicios. Se dedica a una 
amplia gama de actividades. Una de sus principales funciones es promover los derechos de los consumidores en un con -
texto transfronterizo. Los Centros Europeos del Consumidor también participan, tanto como lo permiten sus recursos, en 
el fomento de los derechos del consumidor en el marco de la Directiva de servicios.
46
El establecimiento de las ventanillas únicas y la garantía de su funcionamiento adecuado es responsabilidad de los Esta -
dos miembros. La Comisión ha facilitado ayuda a lo largo de este proceso mediante dos grupos de expertos:
— El grupo de expertos de EUGO, que ha proporcionado una plataforma para el intercambio de las mejores 
prácticas y para la organización de un ejercicio de evaluación comparativa que facilita a los Estados miembros 
información de retorno sobre sus resultados y las mejoras necesarias (organizado anualmente mediante estu -
dios comparativos o ensayos con usuarios).
— El grupo de expertos en procedimientos electrónicos, que se estableció para debatir cuestiones relacionadas 
con la interoperabilidad de los procedimientos electrónicos y de las herramientas específicas proporcionadas 
por la Comisión para facilitar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en virtud del artículo 8 de la Di -
rectiva de servicios. Este subgrupo técnico ya no existe en la actualidad. Las cuestiones pertinentes en relación 
con los procedimientos electrónicos se abordan ahora en el marco del Reglamento (UE) n.º 910/2014 relativo a la 
identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior.
47
El Cuadro de Indicadores del Mercado Único ofrece la oportunidad de informar sobre los resultados de las ventanillas 
únicas anualmente. Esto se ha hecho basándose en los estudios externos a los que hace referencia el Tribunal, y también 
a partir de los ensayos con usuarios que la Comisión ha venido realizando junto con los Estados miembros. Los ensayos 
con usuarios efectuados en común con los Estados miembros tuvieron lugar en 2011, 2013 y 2015. En 2013 la Comisión 
también implicó a las empresas (a través de la Red Enterprise Europe, Eurochambers  y Business Europe ) en la realización 
de los ensayos. No tuvieron continuación en 2015, ya que el contratista externo llevó a cabo ensayos con empresas como 
parte del estudio.
Respuestas	de	la	Comisión	 51
51
La Comisión continuará apoyando a los Estados miembros mediante la facilitación de orientaciones y la formulación de 
recomendaciones basadas en las mejores prácticas.
52
Tras el reciente estudio sobre las ventanillas únicas, la Comisión ha decidido incoar diez procedimientos de EU Pilot en 
relación con diez Estados miembros. Las investigaciones están en curso actualmente (diciembre de 2015).
54
La red de expertos de EUGO ha sido creada para coordinar las medidas de las autoridades responsables de las ventani -
llas únicas que contribuyen a la sensibilización entre los empresarios y las empresas sobre cómo conseguir información 
pormenorizada relativa a las actividades comerciales en el extranjero y cómo cumplimentar los trámites administrativos 
referentes al establecimiento de una empresa o a la prestación de servicios transfronterizos.
55
La Comisión ha estado trabajando para aumentar el acceso a las ventanillas únicas, por ejemplo, mediante una mejor 
señalización en el sitio web Tu Europa — Empresas. En el marco del programa COSME, la Comisión ha propuesto la 
financiación de proyectos transfronterizos de sensibilización sobre las ventanillas únicas, en particular centrándose en las 
actividades en línea.
60
La claridad y la calidad de las notificaciones enviadas a través del IMI, y en particular de la evaluación de la proporcio -
nalidad de la normativa nacional exigida en virtud de la Directiva de servicios, dependen del Estado miembro que las 
notifica. Con el fin de facilitar la evaluación de las notificaciones, la Comisión proporciona una traducción al inglés a todos 
los Estados miembros y la pone a su disposición en el sistema IMI.
Cabe destacar que, puesto que no existe obligación alguna de notificar los proyectos de medidas en el marco de la 
Directiva de servicios, en la mayoría de los casos las medidas notificadas ya han sido adoptadas. En este contexto, la única 
herramienta eficaz de la Comisión para abordar estas medidas es un procedimiento de infracción, si bien la acción de la 
Comisión sería más eficaz en la fase de proyecto. En el marco de la Estrategia para el Mercado Único la Comisión anunció 
una iniciativa legislativa para abordar estas cuestiones.
61
La Comisión es consciente de diversos requisitos que deberían haber sido notificados por los Estados miembros pero no 
lo han sido. A diferencia del sistema establecido en el marco de la Directiva sobre la transparencia (antes 98/34/CE, ahora 
2015/1535/UE) completada por la jurisprudencia del TJUE (asunto C-194/94 CIA Security ), en el que, en ausencia de notifica -
ción, las medidas nacionales son inaplicables, las sanciones de este tipo no existen en virtud de la Directiva de servicios. 
La Comisión está considerando la introducción, en el marco de su acción legislativa, de conformidad con la Estrategia 
para el Mercado Único, una disposición con arreglo a la cual la ausencia de notificación anule el requisito impuesto, lo 
que deberá animar a los Estados miembros a efectuar la notificación.
Respuestas	de	la	Comisión	 52
62
Aunque la Directiva de servicios y la Directiva sobre la transparencia establecen ambas la obligación de notificar los 
nuevos requisitos impuestos, la Directiva de servicios no contiene obligación alguna de notificar proyectos de medidas 
y no incluye ningún período de statu quo , limitando gravemente la posibilidad de que la Comisión intervenga. Las cifras 
muestran que la gran mayoría de las medidas notificadas ya han sido adoptadas por los Estados miembros. Además, las 
notificaciones en el marco de la Directiva de servicios no son transparentes para las partes interesadas y la comunidad 
empresarial en general y, por tanto, estas no tienen la posibilidad de reaccionar ante el proyecto de medida. Con el fin 
de mejorar el procedimiento de notificación en relación con los servicios, la Comisión está considerando varias opciones 
legislativas, incluidos elementos como un período de statu quo  y el acceso de las partes interesadas a las notificaciones 
para garantizar una mayor transparencia. La facilitación de información en un sitio web a disposición del público puede 
considerarse una herramienta para conseguir esta transparencia.
66
Determinados Centros Europeos del Consumidor (CEC) acogen un punto de contacto de la Directiva de servicios, pero las 
actividades de estos puntos de contacto son independientes de las actividades de dichos CEC, que son estructuras cofi -
nanciadas por la Comisión Europea y los Estados miembros para ayudar a los consumidores con las cuestiones relativas 
a las compras transfronterizas.
67
Se han publicado folletos a escala de la UE para garantizar que los consumidores estén mejor informados, entre otros 
«Buying services everywhere in the EU » (La adquisición de servicios en cualquier parte de la UE)3, que proporcionan indi -
caciones claras a los consumidores sobre sus derechos. No obstante, los principales esfuerzos de sensibilización deben 
tener lugar a escala nacional, a fin de tener en cuenta las necesidades de comunicación específicas de los ciudadanos en 
los diversos Estados miembros.
Las 222 reclamaciones relativas al artículo 20 de las que han informado los Centros Europeos del Consumidor representan 
solo un subgrupo de todas las reclamaciones efectuadas por los consumidores, ya que no todas ellas llegan a los CEC sino 
que pueden presentarse ante las autoridades nacionales, las asociaciones de consumidores o la Comisión (por ejemplo, se 
han realizado alrededor de 1 000 reclamaciones ante Tu Europa — Asesoramiento y  Europe Direct ).
75
Las orientaciones de 2012 de la Comisión no han sido eficaces para proporcionar seguridad jurídica a comerciantes y con -
sumidores y para aclarar las disposiciones del artículo 20, apartado 2. Por tanto, es necesario tomar medidas adicionales 
para que estos principios cobren efecto y elaborar normas concretas contra la discriminación por motivos de nacionalidad 
o lugar de residencia de los participantes en el mercado. En la Estrategia para el Mercado Único, la Comisión anunció que 
adoptará medidas legislativas para luchar contra el diferente tratamiento injustificado de clientes por motivos de residen -
cia o nacionalidad en términos de acceso, precios u otras condiciones de venta. Esto comprende la identificación y la prohi -
bición de formas específicas de discriminación por motivos de residencia no basadas en factores objetivos y verificables.
76
Los «barridos» se llevan a cabo en virtud del artículo 9 del Reglamento (CE) n.º 2006/2004 sobre cooperación en mate -
ria de protección de los consumidores, que contiene un anexo donde se enumeran las leyes sustantivas en cuestión. La 
Directiva de servicios no está incluida en la actualidad en este anexo y, por tanto, no pueden realizarse «barridos» para 
verificar el cumplimiento por parte de las empresas de las disposiciones de la Directiva (a saber, el artículo 20) pertinentes 
para los consumidores. En el marco de la Estrategia para el Mercado Único, el propósito es añadir el artículo 20 al anexo 
del Reglamento (CE) n.º 2006/2004. Esto significaría que dicho artículo quedaría sujeto a todas las disposiciones del Regla -
mento: no solo las disposiciones sobre «barridos» (artículo 9) sino también las disposiciones generales como las solicitu -
des de asistencia mutua (artículos 6, 7 y 8).
3 http://bookshop.europa.eu/en/buying-services-everywhere-in-the-eu-pbKM0414646/?CatalogCategoryID=X0gKABstUGQAAAEjwZAY4e5L
Respuestas	de	la	Comisión	 53
77
La evaluación externa recomienda, en efecto, la ampliación del alcance de los «barridos», puesto que estos son eficaces 
instrumentos de ejecución. Esto se tiene en cuenta en la revisión del Reglamento (CE) n.º 2006/2004, ya que una de las 
medidas que serán propuestas es el aumento de la eficacia de las acciones coordinadas (de conformidad con el artículo 
9 del Reglamento) tales como los «barridos». La evaluación externa hizo una clara distinción entre el marco actual sobre 
cooperación en materia de protección de los consumidores y los objetivos que deben alcanzarse para fortalecer sus 
mecanismos de cooperación per se  y, por otra parte, el ámbito de aplicación de su anexo. Como en la actualidad no se 
incluye ninguna disposición de la Directiva de servicios en el anexo del Reglamento sobre cooperación en materia de 
protección de los consumidores, no existe ninguna recomendación específica relativa a los «barridos» en relación con la 
Directiva de servicios.
En cuanto al ámbito de aplicación del anexo, la evaluación externa no recomienda tener en cuenta la totalidad de la 
Directiva de servicios por los motivos a los que hace referencia el Tribunal, extraídos del informe de evaluación externo. 
No obstante, a la hora de preparar la revisión del Reglamento sobre cooperación en materia de protección de los consu -
midores se ha tenido en cuenta la valoración que se hizo en la evaluación externa sobre la importante dimensión trans -
fronteriza de la Directiva, y la Comisión tiene la intención de proponer la inclusión del artículo 20 únicamente (tal como se 
explica en la respuesta de la Comisión al apartado 76).
82
Las cuestiones de aplicación relacionadas con la Directiva de servicios son con frecuencia problemas estructurales vin -
culados a la normativa y no a una conducta administrativa irregular. Una vez dicho esto, en la Estrategia para el Mercado 
Único se prevé que SOLVIT se refuerce a fin de que tenga capacidad para tratar más problemas estructurales y cuestiones 
que no necesariamente tengan una dimensión transfronteriza.
83
La Comisión respalda el funcionamiento de SOLVIT y presta ayuda mediante:
a) la organización de sesiones periódicas de formación y actos orientados a la red en colaboración con los centros 
SOLVIT nacionales;
b) la redacción y actualización del manual de tramitación de asuntos de SOLVIT en colaboración con los centros SOLVIT 
nacionales;
c) la asistencia en la tramitación de asuntos a petición de los centros SOLVIT. En los asuntos complejos tal asistencia 
puede incluir asesoramiento jurídico informal;
d) la gestión y el mantenimiento de la base de datos SOLVIT y de una interfaz pública, y la provisión de formación 
específica y materiales a fin de facilitar su utilización por los centros SOLVIT;
e) el control de la calidad y la eficacia de los centros SOLVIT y el seguimiento de los asuntos de los que estos se ocupan;
f) la garantía de una buena coordinación de la tramitación de las reclamaciones y de SOLVIT;
g) la información a los centros SOLVIT, a petición de estos, sobre el curso dado por la Comisión a los asuntos no re -
sueltos, cuando se haya presentado una reclamación ante la Comisión.
89
EU Pilot es, ante todo, una herramienta para lograr que los Estados miembros den cumplimiento a sus obligaciones y evi -
tar así la incoación del procedimiento de infracción. Esto requiere un análisis exhaustivo y un diálogo continuo.
Respuestas	de	la	Comisión	 54
90
El plazo desde el registro de la primera reclamación es de 16,6 meses. Así pues, la duración de un caso en el procedi -
miento de EU Pilot es, de media, 11 meses.
Recuadro	4 —	Ejemplos	de	retrasos	en	el	procedimiento	de	EU	Pilot
La Comisión inició un procedimiento de EU Pilot en noviembre de 2012 y envió un escrito de requerimiento (el primer 
paso del procedimiento de infracción) en octubre de 2013. En sentido estricto, la fase del procedimiento de EU Pilot tuvo 
una duración solamente de 11 meses.
El tercer asunto se inició en marzo de 2012 y se cerró en mayo de 2013 para su tramitación posterior en el marco de un 
procedimiento de infracción. La solicitud de la Comisión de información adicional en febrero de 2013 es el motivo del 
ligero retraso en la terminación del procedimiento de EU Pilot.
93
EU Pilot es un sistema a través del cual la Comisión y los Estados miembros debaten, en una etapa temprana, las posibles 
violaciones de la legislación de la UE. Se trata de una fase de diálogo, informal pero estructurada, entre la Comisión y el 
Estado miembro individual afectado, cuyo objetivo es encontrar soluciones de manera rápida y evitar el recurso a pro -
cedimientos formales de infracción. Si este diálogo bilateral produce un resultado satisfactorio, el asunto de EU Pilot se 
cierra. Si, por el contrario, se ha detectado una posible violación de la legislación de la UE pero no se ha podido encontrar 
una solución en esta fase temprana, la Comisión puede iniciar un procedimiento de infracción (enviando al Estado miem -
bro un escrito de requerimiento). Este diálogo se rige por la confidencialidad. La Comisión no revela si un asunto de EU 
Pilot sobre un tema particular está o estuvo pendiente en relación con un Estado miembro concreto. La Comisión inter -
cambia buenas prácticas con los Estados miembros sobre la aplicación de la legislación de la Unión, incluido el funciona -
miento del procedimiento de EU Pilot, en los foros dedicados a ello. La Comisión publica información sobre los casos de 
infracción, es decir, cuando abre un procedimiento formal de violación de la legislación de la UE enviando un escrito de 
requerimiento. Una vez incoado el procedimiento de infracción y enviado el escrito de requerimiento, la Comisión publica 
el título y número del asunto ( http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_
decisions/?lang_code=e s). Lo mismo es aplicable a la fase de dictamen motivado, en la que se publica también una breve 
nota de prensa. En la fase de remisión al Tribunal de Justicia, la Comisión publica un comunicado de prensa más deta -
llado. La Comisión publica información sobre el procedimiento de EU Pilot de forma agregada en el informe anual sobre 
el control de la aplicación de la legislación de la UE [COM(2015)329]. Si la Comisión publicara información específica sobre 
un asunto de EU Pilot, contravendría las obligaciones de confidencialidad respecto a los Estados miembros en el contexto 
previo al procedimiento de infracción (lo que puede socavar la confianza de las autoridades nacionales en estos y otros 
casos). La práctica de la Comisión de tramitar las investigaciones de EU Pilot en curso de manera confidencial ha sido con -
firmada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) [sentencia Petrie (asunto T-191/99), sentencia Spirlea (asunto 
T 306/12), ClientEarth/Comisión, T-424/14 y T-425/14].
A la luz de lo anterior, la Comisión considera que su actual política de difusión consigue el equilibrio adecuado entre la 
necesidad de fomentar las mejores prácticas sobre la aplicación de la legislación de la UE y su relación de confidencia -
lidad con los Estados miembros. La Comisión tiene el compromiso de reflexionar sobre la mejor manera de difundir la 
información agregada relativa al procedimiento de EU Pilot.
Respuestas	de	la	Comisión	 55
97
En la primera mitad de 2015 la Comisión ha abierto varios expedientes de infracción sobre asuntos en los que debía 
evaluarse la proporcionalidad de una medida nacional. Por ejemplo, la Comisión ha incoado ocho procedimientos de 
infracción sobre los requisitos relativos a la forma jurídica y a la estructura accionarial, o sobre tarifas (que son obligacio -
nes condicionales previstas en el artículo 15 de la Directiva de servicios). También se han iniciado una serie de asuntos 
en materia de límites cuantitativos o territoriales (artículo 15 de la Directiva de servicios) y sobre la base del artículo 20, 
apartado 2 (acceso no discriminatorio a los servicios). En la segunda mitad de 2015 se han abierto también diez proce -
dimientos de EU Pilot sobre el incumplimiento del artículo 8 de la Directiva de servicios relativo a las ventanillas únicas, 
en los que se requiere, asimismo, una evaluación de la proporcionalidad. Cuando la Comisión lleva a un Estado miembro 
ante el Tribunal de Justicia, corresponde a la Comisión aportar las pruebas necesarias que demuestren la infracción de la 
legislación de la UE y que ofrezcan a los Estados miembros la oportunidad de presentar sus argumentos antes de cual -
quier acción judicial. Si la Comisión no presenta dichas pruebas, el Tribunal de Justicia está facultado para pronunciarse 
contra la Comisión no admitiendo a trámite el procedimiento o declarándolo infundado.
98
La política de tolerancia cero fue concebida inmediatamente después del proceso de evaluación recíproca como una 
política para abordar las obligaciones incondicionales, es decir, las obligaciones no dependientes de un análisis de la 
proporcionalidad. Al comienzo de la aplicación de la Directiva de servicios, dichas obligaciones se consideraron una prio -
ridad para la Comisión. No obstante, tal como indica la Comisión en su respuesta al apartado 97, la Comisión ha incoado 
posteriormente procedimientos de infracción en relación con requisitos injustificados.
99
La Comisión ha incoado mucho más de nueve procedimientos por falta de conformidad de la legislación nacional y ha 
abierto nueve expedientes por infracción basados en la política de tolerancia cero, lo que significa que en relación con 
una selección de medidas incluidas en la Directiva de servicios —que la Comisión identifica como obligaciones incon -
dicionales— los Estados miembros no deberán tener casos de infracción por falta de conformidad de la legislación 
nacional. La «política de tolerancia cero», por tanto, se cumple cuando no existen procedimientos de infracción contra los 
Estados miembros. Aunque se han incoado nueve procedimientos de infracción, la Comisión ha iniciado alrededor de 40 
investigaciones. Los nueve procedimientos de infracción, por tanto, pueden considerarse un buen resultado, puesto que 
el resto ha sido resuelto en las fases previas de la investigación. Es necesario tener en cuenta que la Comisión fundamentó 
sus expedientes relativos a la política de tolerancia cero en el informe sobre los obstáculos nacionales en el que se basa 
el paquete de aplicación de 2012. Tras el examen de este informe, la Comisión identificó las obligaciones incondicionales 
que no cumplían los Estados miembros. Las 40 investigaciones abiertas son el resultados de dicho análisis.
100
La Comisión confirma que 18 meses ha sido el objetivo de plazo de un procedimiento de infracción y que la duración 
media de los asuntos relativos a la Directiva de servicios era de 19,6 meses. Dichos asuntos comprenden algunos muy 
delicados desde un punto de vista político. La duración de los asuntos relativos a la Directiva de servicios se encuentra 
por debajo de la duración media de los asuntos relativos a otras directivas sobre el mercado interior.
101
Tal como la Comisión explicó en su respuesta al apartado 99, los denominados asuntos «por falta de conformidad» son 
procedimientos basados en la política de tolerancia cero incoados de oficio por la Comisión.
Respuestas	de	la	Comisión	 56
104
La duración de los procedimientos de infracción relacionados con la Directiva de servicios se encuentra por debajo de la 
media. Además, la Comisión considera que los cambios legislativos en los Estados miembros no son solo la consecuencia 
de la incoación de procedimientos de infracción: desde la introducción del mecanismo de EU Pilot muchos asuntos han 
sido resueltos antes de la incoación de procedimientos de infracción. El éxito de EU Pilot es el motivo de la reducción del 
número de procedimientos de infracción y remisiones posteriores al Tribunal de Justicia. En cuanto a la documentación 
disponible, las decisiones adoptadas por la Comisión sobre los procedimientos de infracción están a disposición del 
público en el sitio web de la Comisión. Asimismo, el Informe Anual de la Comisión sobre el control de la aplicación de la 
legislación de la Unión ofrece una visión global completa de los procedimientos de infracción tramitados por la Comi -
sión en el año anterior. Tal como ha reconocido el Tribunal de Justicia, el clima de confianza mutua entre la Comisión 
y el Estado miembro afectado deberá preservarse cuando dichos procedimientos se encuentren en curso. Esta política 
también se aplica en el contexto de las solicitudes de acceso a la documentación [véase el artículo 4, apartado 2, del 
Reglamento (CE) n.º 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos]. No obstante, en consonancia con dicha 
jurisprudencia, tan pronto como la investigación se cierra, y en la medida en que no esté vinculada a otras investigaciones 
en curso, la Comisión ya no aplica dicha presunción general y examina cada solicitud con vistas a conceder el más amplio 
acceso posible, de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 1049/2001.
Recuadro	6 —	Procedimiento	de	infracción	remitido	al	Tribunal	de	Justicia
Tal como se indicó en el Informe Anual sobre el control de la aplicación de la legislación de la UE (2014)4, puede estable -
cerse una relación entre la disminución general del número de procedimientos de infracción y el considerable aumento 
de las decisiones prejudiciales en virtud del artículo 267 del TFUE desde 2010. El Tribunal de Justicia ha abordado las 
cuestiones de la conformidad de las leyes nacionales con la legislación de la UE en alrededor de la mitad de sus senten -
cias, en virtud del artículo 267 del TFUE, desde 2010 y ha detectado falta de conformidad en numerosos casos. Aunque las 
decisiones prejudiciales son diferentes de las sentencias por infracción, ofrecen a la Comisión una oportunidad adicional 
de garantizar de manera más sistemática que se ponga fin a las violaciones del Derecho de la Unión derivadas de la legis -
lación nacional o de su aplicación.
El Abogado General emitió su dictamen en septiembre de 2015.
107
La estrategia de ejecución en el ámbito cubierto por la Directiva de servicios se basa en diferentes instrumentos: infrac -
ciones, responsabilidad social de las empresas (RSE) y diálogo con los Estados miembros. La Comisión debe considerar 
todos estos diversos instrumentos a la hora de emprender acciones. Desde 2007 la Comisión ha establecido las priorida -
des de dichos instrumentos mediante medidas de ejecución y ha establecido sus propias prioridades en la Comunica -
ción de 2012. Estas prioridades se han perseguido teniendo en cuenta, por supuesto, las obligaciones de la Comisión en 
calidad de guardiana del Tratado. En el marco de la Estrategia para el Mercado Único se seguirá desarrollando una política 
basada en las prioridades de manera más exhaustiva.
108
La responsabilidad social de las empresas (RSE) en el marco del proceso del Semestre Europeo hace referencia a cuestio -
nes y problemas que han sido analizados y debatidos entre los Estados miembros y la Comisión, así como en el ámbito 
del Consejo. Esto da lugar, por tanto, a una mayor responsabilización política. Los procedimientos de infracción también 
pueden tener repercusiones políticas.
110
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 108.
4 COM(2015) 329 final.
Respuestas	de	la	Comisión	 57
Conclusiones 	y recomendaciones
111
La Comisión inicia acciones legales cuando es preciso. La Comisión ha identificado sus sectores prioritarios y ha adoptado 
medidas respecto a ellos.
Gran parte de la Directiva se basa en que los Estados miembros realicen una evaluación de la proporcionalidad caso por 
caso, y la Comisión debe tener esto en consideración (por ejemplo, el artículo 15 y el artículo 39 exigen que los Estados 
miembros evalúen determinados requisitos). Por tanto, las acciones legales no se deciden por el nivel de confianza sino 
por su base jurídica. La duración de un procedimiento judicial nunca ha sido un elemento disuasorio para la apertura de 
expedientes de infracción. En relación con las obligaciones incondicionales contenidas en la Directiva, la Comisión ha 
actuado con prontitud iniciando un número considerable de investigaciones de oficio. De la media de 80 procedimientos 
de EU Pilot anuales, la Comisión abre más de 30 expedientes por iniciativa propia.
112
El manual de aplicación de la Directiva de servicios estuvo disponible siete meses después de la adopción de la Directiva 
y 29 meses antes de la fecha límite de la transposición. Tuvieron lugar numerosos debates y consultas con los Estados 
miembros antes de la publicación del manual, y el contenido, por tanto, era bien conocido por los Estados miembros de 
antemano. La publicación del manual sin las consultas adecuadas hubiera supuesto un problema mayor que el breve 
retraso en su publicación.
Recomendación 	1
La Comisión acepta esta recomendación. El paquete de medidas para mejorar el marco reglamentario adoptado el 19 de 
mayo de 2015 estableció un marco general para simplificar las leyes de la UE y hacerlas más eficaces. La Comisión está 
ayudando a los Estados miembros en la aplicación de la legislación de la Unión utilizando un amplio abanico de instru -
mentos para fomentar el cumplimiento (planes de aplicación de iniciativas legislativas importantes, redes, directrices 
y reuniones de comités de expertos). La Comisión considera que la elaboración de orientaciones no deberá interferir en el 
proceso político conducente a un acuerdo entre el Parlamento Europeo y el Consejo sobre nueva legislación.
113
La Comisión estableció sus prioridades en la Comunicación sobre la implementación de la Directiva de servicios de 
20125. En su Comunicación, la Comisión explica que está haciendo hincapié en la ejecución, pero que este no es el único 
ámbito de acción. La Comisión ha identificado también sectores prioritarios y ha adoptado medidas para los próximos 
años, incluido un Plan de acción para el comercio minorista, la reforma de la Directiva sobre cualificaciones profesionales 
y una evaluación inter pares  sobre los requisitos relativos a la forma jurídica y a la estructura accionarial. Este conjunto de 
actuaciones ha sido acogido con satisfacción por el Consejo Europeo en sus Conclusiones de 23 de octubre de 2013. Los 
Estados miembros, tal como subrayó el Consejo Europeo, tienen que desempeñar también su papel en la aplicación de la 
Directiva de servicios.
Los controles de eficacia no tenían el objetivo de identificar obstáculos incompatibles con la Directiva de servicios. Por el 
contrario, se centraban en posibles incoherencias entre los diferentes actos legislativos de la UE, a fin de evitar discrepan -
cias entre ellos. A raíz de los controles de eficacia, se modificaron la Directiva sobre cualificaciones profesionales en 2013 
[véase la propuesta inicial COM (2011) 883 fin., sección 4.11] y la Comunicación de la Comisión de 2011 [COM (2011) 20, 
sección 4.2], y las enmiendas a la Directiva sobre viajes combinados están siendo acordadas en 2015 [véase la propuesta 
inicial de la Comisión COM (2013), 512, sección 1.4, de la propuesta].
5 http://ec.europa.eu/growth/single-market/services/services-directive/implementation/evaluation/index_en.htm
Respuestas	de	la	Comisión	 58
Recomendación 	2
La Comisión acepta esta recomendación. La Comisión ha identificado sus prioridades en la Comunicación de 2012 y ha 
actuado a partir de estas. En su Comunicación de junio de 2012, hizo un llamamiento a los Estados miembros para que 
iniciaran reformas nacionales más ambiciosas en el ámbito de los servicios. Respaldó esta petición formulando recomen -
daciones específicas por país en el contexto del Semestre Europeo.
114
El estudio de 2012 ( http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2012/pdf/ecp_456_en.pdf ) se 
basó en una evaluación de los obstáculos en el sector de los servicios en dos momentos temporales: antes de la intro -
ducción de la Directiva y después de su introducción (finales de 2011). Los efectos calculados, por tanto, no se basaron en 
estimaciones teóricas ex ante  sino en reformas nacionales reales llevadas a cabo. Las elasticidades calculadas para estimar 
el impacto económico de la supresión de obstáculos se basaron en comparaciones de los datos económicos disponibles 
en ese momento entre los diferentes países. No obstante, esto no significa que dichas elasticidades sean inexactas o poco 
fiables.
La Comisión también ha llevado a cabo una actualización de este estudio para incorporar las reformas nacionales efec -
tuadas entre 2012 y 2014 (disponible en este enlace: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/13327/attachments/1/
translations/en/renditions/native ). Además, también se han realizado recientemente evaluaciones más exhaustivas sobre 
los obstáculos que persisten y sobre el potencial económico de suprimirlos en los sectores prioritarios de los servicios 
empresariales y del comercio minorista. Estas evaluaciones se publicaron en el Documento de trabajo de los servicios 
de la Comisión ante la Estrategia para el Mercado Único (véanse la secciones 2.3 y 2.4: http://ec.europa.eu/DocsRoom/
documents/13405/attachments/1/translations/en/renditions/native ).
Recomendación 	3
La Comisión acepta esta recomendación. El 19 de mayo de 2015 la Comisión adoptó el paquete de medidas para mejorar 
el marco reglamentario con el propósito de garantizar la eficacia de las acciones de la Comisión. Este paquete de medidas 
también contiene directrices sobre cómo realizar evaluaciones de impacto a fin de examinar las posibles consecuencias 
económicas, sociales y medioambientales de las opciones de acción propuestas. La Comisión sigue dichas directrices.
115
La Comisión continuará apoyando a los Estados miembros mediante la facilitación de orientaciones y la formulación de 
recomendaciones basadas en las mejores prácticas.
116
La Comisión ha estado trabajando para aumentar el acceso a las ventanillas únicas, por ejemplo, mediante el sitio web 
Tu Europa — Empresas. En el marco del programa COSME, ha propuesto la financiación de proyectos transfronterizos de 
sensibilización sobre las ventanillas únicas, en particular centrándose en las actividades en línea.
Recomendación 	4
La Comisión acepta esta recomendación. Aunque los destinatarios de esta recomendación son los Estados miembros, la 
Comisión continuará apoyándoles, mediante la facilitación de orientaciones y la formulación de recomendaciones basa -
das en las mejores prácticas.
Respuestas	de	la	Comisión	 59
117
La claridad y la calidad de las notificaciones enviadas a través del IMI, y en particular de la evaluación de la proporcio -
nalidad de la normativa nacional exigida en virtud de la Directiva de servicios, dependen del Estado miembro que las 
notifica. Con el fin de facilitar la evaluación de las notificaciones, la Comisión proporciona una traducción al inglés a todos 
los Estados miembros y la pone a su disposición en el sistema IMI.
Los servicios de la Comisión evalúan todas las notificaciones presentadas por los Estados miembros en el sistema IMI. 
Cuando la evaluación de los requisitos nacionales plantea cuestiones relativas a la compatibilidad con la Directiva de 
servicios, los servicios de la Comisión realizan observaciones al Estado miembro en cuestión a través del IMI.
Cabe destacar que, puesto que no existe obligación alguna de notificar los proyectos de medidas en el marco de la 
Directiva de servicios, en la mayoría de los casos las medidas notificadas ya han sido adoptadas. En este contexto, la única 
herramienta eficaz de la Comisión para abordar estas medidas es un procedimiento de infracción, si bien la acción de la 
Comisión sería más eficiente en la fase de proyecto.
Recomendación 	5
La Comisión acepta esta recomendación.
118
En la actualidad, la Comisión carece de medios para hacer un mejor uso del Reglamento sobre cooperación en materia 
de protección de los consumidores. Este Reglamento debe modificarse formalmente con el fin de que pueda ser utilizado 
para aplicar el artículo 20 de la Directiva de servicios.
Recomendación 	6
La Comisión acepta esta recomendación.
119
EU Pilot es un sistema a través del cual la Comisión y los Estados miembros debaten sobre posibles violaciones de la 
legislación de la UE relativas a una transposición incorrecta o a una mala aplicación del acervo de la UE. El procedimiento 
de EU Pilot se cierra en el caso de que los debates con el Estado miembro tengan un resultado satisfactorio o puedan dar 
lugar a un procedimiento de infracción (mediante el envío al Estado miembro de un escrito de requerimiento) si la Comi -
sión concluye que se está produciendo una violación de la legislación de la UE por parte del Estado miembro. EU Pilot 
no es una herramienta que ofrezca soluciones en casos individuales sino que aborda cuestiones generales en materia de 
aplicación de la legislación de la Unión.
Respuestas	de	la	Comisión	 60
Recomendación 	7
La Comisión acepta la primera parte de la recomendación. La Comisión tiene el compromiso de limitar, en la medida de 
lo posible, el tiempo necesario para investigar las supuestas violaciones de la legislación de la UE en el marco del proce -
dimiento de EU Pilot. Por lo que se refiere a la segunda parte de la recomendación, la Comisión no revela si un asunto de 
EU Pilot sobre un tema particular está pendiente en relación con un Estado miembro concreto. La Comisión intercambia 
buenas prácticas con los Estados miembros sobre la aplicación de la legislación de la Unión, incluido el funcionamiento 
del procedimiento de EU Pilot, en los foros dedicados a ello. La Comisión publica información sobre EU Pilot de forma 
agregada en el Informe Anual sobre el control de la aplicación de la legislación de la UE [COM(2015)329]. Si la Comisión 
publicara información específica sobre un asunto de EU Pilot, esto sería contrario a las obligaciones de confidencialidad 
respecto a los Estados miembros en el contexto previo al procedimiento de infracción (lo que puede socavar la confianza 
de las autoridades nacionales en estos y otros casos). La práctica de la Comisión de tramitar las investigaciones de EU 
Pilot en curso de manera confidencial ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) [senten -
cia Petrie (asunto T-191/99), sentencia Spirlea (asunto T 306/12), ClientEarth/Comisión, asuntos T-424/14 y T-425/14]. Estas 
sentencias se dictaron en relación con solicitudes de acceso a la documentación.
A la luz de lo anterior, la Comisión considera que su actual política de difusión consigue el equilibrio adecuado entre la 
necesidad de fomentar las mejores prácticas sobre la aplicación de la legislación de la UE y su relación de confidencia -
lidad con los Estados miembros. La Comisión tiene el compromiso de reflexionar sobre la mejor manera de difundir la 
información agregada relativa al procedimiento de EU Pilot.
120
La estrategia de ejecución en el ámbito cubierto por la Directiva de servicios se basa en diferentes instrumentos: infrac -
ciones, responsabilidad social de las empresas (RSE) y diálogo con los Estados miembros. La Comisión debe considerar 
todos estos diversos instrumentos a la hora de emprender acciones. Desde 2007 la Comisión ha establecido las priorida -
des de dichos instrumentos mediante medidas de ejecución y ha establecido sus propias prioridades en la Comunica -
ción de 2012. Estas prioridades se han perseguido teniendo en cuenta, por supuesto, las obligaciones de la Comisión en 
calidad de guardiana del Tratado.
Recomendación 	8
La Comisión acepta esta recomendación. Considera que el objetivo del procedimiento de infracción es poner fin a la 
violación de la legislación de la UE y garantizar el cumplimiento en la etapa más temprana posible, y está comprometida 
a limitar, en la medida de lo posible, el tiempo necesario para alcanzar este objetivo. La manera más eficaz de alcanzarlo, 
no obstante, no está siempre vinculada a la rapidez de un procedimiento de infracción, puesto que, en ocasiones, seguir 
adelante con un procedimiento de infracción sin tener en cuenta las situaciones contingentes puede tener resultados 
contraproducentes.
Desde la introducción del mecanismo de EU Pilot el número de procedimientos de infracción y, por tanto, de remisiones 
al Tribunal de Justicia ha disminuido de manera drástica, debido al hecho de que las soluciones se encuentran con fre -
cuencia en el marco de este sistema. El principal objetivo de la política de la Comisión es convencer a los Estados miem -
bros de que adopten medidas para abordar las cuestiones de cumplimiento.
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
  Un único ejemplar:  
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
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En las representaciones de la Unión Europea (http://ec.europa.eu/represent_es.htm),  
en las delegaciones en terceros países (http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm)  
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Todo el mundo reconoce que el mercado de servicios no 
ha alcanzado su pleno potencial en términos de comercio 
intraeuropeo. La Directiva de servicios tiene como objetivo 
reducir los obstáculos jurídicos y administrativos tanto 
para los proveedores como para los destinatarios de los 
servicios, pero algunos años después de la fecha límite de 
aplicación, fijada en 2009, persisten obstáculos 
injustificados. La fiscalización reveló que la Comisión, si 
bien ha logrado identificar los problemas en los Estados 
miembros, no ha cuestionado suficientemente ciertos 
tipos de obstáculos y que las medidas adoptadas no han 
tenido resultados con la necesaria rapidez. Los 
proveedores de los servicios y los consumidores siguen 
estando frustrados por no disponer del nivel de acceso al 
mercado interior previsto por la Directiva.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO