El presente documento es un documento de trabajo de los servicios de la Comisión Europea con fines informativos. No representa una postura oficial de la Comisión sobre lo que en él se trata ni anticipa tal postura.

1. Definición del problema

Las fundaciones de utilidad pública —en las que esta evaluación de impacto se centra específicamente— son actores importantes para la UE y para su economía. A través de sus actividades en áreas clave, como la educación y la investigación, los servicios sociales y sanitarios, el arte y la cultura, o la protección medioambiental, realizan una contribución fundamental al logro de varios objetivos comunitarios. En la UE existen aproximadamente 110 000 fundaciones de utilidad pública. Sus activos ascienden a cerca de 350 000 millones de euros y sus gastos se aproximan a los 83 000 millones (en ambos casos se trata de estimaciones por lo bajo)[1]. El papel de las fundaciones en la realización de actividades con fines de interés público siempre ha sido importante, pero ha adquirido aún mayor relevancia a raíz de la reciente crisis económica y financiera, debido a las expectativas crecientes de los ciudadanos. Sin embargo, el apoyo del sector privado a las causas de interés público no ha sido explotado plenamente en la UE.

Una de las razones principales parece ser que las fundaciones no pueden canalizar fondos eficientemente en el ámbito transfronterizo de la UE. Cuando deciden llevar a cabo operaciones transfronterizas, las fundaciones deben dedicar parte de los recursos que consiguen a obtener asesoramiento jurídico o a satisfacer requisitos jurídicos y administrativos impuestos por los distintos ordenamientos jurídicos nacionales. Esto se traduce en un recorte de la financiación disponible para las actividades de interés público. Dicho extremo fue confirmado por la consulta pública llevada a cabo por la Comisión en 2009[2], en la que los encuestados destacaron el hecho de que parte de los fondos de las fundaciones presentes en el extranjero son utilizados para cubrir los costes de las operaciones, en lugar de ser dirigidos a fines de interés general.

Además, esos requisitos jurídicos y administrativos tienen un considerable efecto disuasorio en las fundaciones que inician o llevan a cabo operaciones transfronterizas, por lo que el alcance de su actividad es menor de lo que cabría esperar dado su potencial y sus ambiciones de expansión.

Más concretamente, las fundaciones a menudo se enfrentan a la incertidumbre en cuanto a su reconocimiento como entidades de utilidad pública en otros Estados miembros (lo que a su vez implica inseguridad en lo tocante al tratamiento fiscal que se les aplica); deben asumir costes innecesarios para canalizar los fondos en sus operaciones transfronterizas debido a los obstáculos relacionados con el Derecho civil y tributario; y las donaciones transfronterizas que reciben con frecuencia son limitadas debido a la desconfianza y el desconocimiento de los donantes con respecto a las fundaciones extranjeras, así como al hecho de que los donantes no están seguros de si tienen derecho a ventajas fiscales en relación con sus donaciones transfronterizas.

2. Análisis de la subsidiariedad

Es necesaria una iniciativa de la UE para eliminar las barreras y las restricciones existentes para las fundaciones en las operaciones transfronterizas dentro de la UE. La situación actual demuestra que el problema no ha sido abordado de manera adecuada a escala nacional y que su naturaleza transfronteriza exige una solución común para mejorar la movilidad de las fundaciones. Los objetivos de la iniciativa propuesta se lograrían mejor si se llevara a cabo a escala de la UE, lo que garantizaría unas normas claras y coherentes en toda la UE. La opción preferida, a saber, la instauración del estatuto de la fundación europea, que implicaría la aplicación automática de un tratamiento fiscal no discriminatorio a las fundaciones europeas (FE), es una herramienta opcional y no reemplazaría a la legislación nacional. No iría más allá de lo necesario para alcanzar satisfactoriamente los objetivos, por lo que se ajustaría al principio de proporcionalidad.

3. Objetivos

El objetivo principal es permitir que las fundaciones canalicen los fondos privados con mayor eficiencia hacia fines de interés público transfronterizos dentro de la UE, lo que –gracias, entre otras cosas, a los menores costes soportados por las fundaciones– debería incrementar la financiación disponible para actividades de interés público, y a su vez beneficiar a los ciudadanos europeos y a la economía de la UE. Esto se traduce en varios objetivos específicos, como la reducción de los costes y de la incertidumbre para las fundaciones y el incremento de las donaciones transfronterizas.

4. Opciones de actuación

En la evaluación de impacto se consideran las siguientes opciones: 1) el escenario de base; 2) una campaña informativa y una carta de calidad de carácter voluntario; 3) un estatuto de la fundación europea (en el que se aborden o no las cuestiones tributarias); y 4) una armonización limitada de la legislación sobre fundaciones. Las subopciones del Estatuto se detallan en un anexo.

El escenario de base incluye las actividades en curso, que seguirían teniendo consecuencias en las actividades transfronterizas de las fundaciones: entre otras cosas, los procedimientos de infracción y el trabajo en el área tributaria, la supervisión de la aplicación plena de la Directiva de servicios, así como las iniciativas no legislativas en materia de investigación y dirigidas a apoyar las donaciones transfronterizas.

La campaña informativa tendría como objetivo mejorar el conocimiento por parte de las fundaciones de sus derechos y obligaciones en el marco de las normativas nacionales cuando realicen operaciones transfronterizas. Esta campaña se llevaría a cabo a través de un sitio web o de publicaciones específicas de difusión europea; podría ser ejecutada y financiada por la Comisión, por el sector de las fundaciones o bien por este con el respaldo de aquella. Además, se podría animar a las fundaciones a firmar voluntariamente una carta de calidad para garantizar la calidad y la fiabilidad de sus actividades. Dicha carta, que sería elaborada por el sector de las fundaciones con el apoyo de la Comisión, establecería una serie de normas y criterios comunes a los que ajustarse (por ejemplo, en materia de realización de informes, de transparencia y de revelación de información). La observancia de esta carta podría someterse al control independiente y objetivo de un tercero. Además, podría alentarse al sector a ampliar el alcance de la carta, acordándose una definición común del concepto de fundación de utilidad pública. Con el fin de mejorar el conocimiento público de esta carta así como la visibilidad de las fundaciones adheridas a ella, dichas entidades podrían recibir un «sello europeo de calidad».

Un estatuto de la fundación europea en el que no se aborden cuestiones tributarias sería una forma jurídica alternativa para las fundaciones; no exigiría modificar las formas de fundación existentes en los diferentes países y su utilización sería voluntaria. El estatuto establecería los requisitos principales para la fundación europea, que tendría personalidad jurídica en toda la UE.

En aras de la fiabilidad y la responsabilidad, la FE debería contar con unos activos iniciales equivalentes como mínimo a 25 000 euros. Dichos activos se dedicarían a fines de interés público, según se definan en el estatuto por medio de una lista exhaustiva de fines comúnmente aceptados en la mayor parte de los Estados miembros. Las fundaciones que deseen hacer uso del estatuto deberían demostrar su dimensión transfronteriza en términos de actividades o de intenciones al respecto en un mínimo de dos Estados miembros. La FE tendría libertad para perseguir sus objetivos de cualquier manera lícita contemplada en sus estatutos, coherente con sus fines de interés público y acorde con el Reglamento sobre el estatuto de la FE. Tendría la capacidad de llevar a cabo actividades dentro de cualquier Estado miembro y fuera de la UE. Tendría libertad para participar en actividades económicas, siempre que dedicase los beneficios exclusivamente a la consecución de sus fines de interés público. No obstante, las actividades económicas no relacionadas con los fines de interés público de la FE únicamente serían permitidas hasta un determinado umbral, que se estipularía en el estatuto. Para garantizar unos niveles elevados de transparencia y de responsabilidad, las cuentas anuales de la FE deberían ser auditadas y hechas públicas. Finalmente, la supervisión estaría a cargo de las autoridades nacionales designadas, a las que el estatuto concedería poderes proporcionados pero sólidos.

Con arreglo al estatuto de la fundación europea en el que se aborden cuestiones tributarias, las fundaciones europeas obtendrían además las mismas ventajas fiscales que las fundaciones de utilidad pública nacionales, sin necesidad de verificar si son «comparables» a dichas fundaciones nacionales. Y se aplicaría la misma solución a los donantes y a los beneficiarios de la fundación europea.

La armonización limitada de la legislación sobre fundaciones supondría unificar los requisitos que las fundaciones deben cumplir para poder registrarse y llevar a cabo operaciones en el extranjero, esto es: los objetivos aceptables de una fundación de utilidad pública, los activos mínimos, los requisitos relativos al registro y algunos aspectos de gobierno interno. Los Estados miembros tendrían que permitir a las fundaciones que cumplan los criterios armonizados desarrollar su actividad en su territorio sin imponerles requisitos adicionales. También fueron sometidas a consideración las opciones de una armonización más amplia de la legislación nacional sobre fundaciones, y de la armonización del tratamiento fiscal de las fundaciones y de sus donantes.

5. Evaluación de los efectos y comparación de las opciones

Se supone que las opciones de actuación consideradas tendrían los siguientes efectos:

El escenario de base tendría un efecto positivo pero reducido en las fundaciones y en las donaciones transfronterizas, en la medida en que los actuales procedimientos de infracción eliminarían la discriminación tributaria experimentada por las fundaciones de utilidad pública y por sus donantes. Sin embargo, es posible que los procedimientos de infracción no resuelvan los problemas de discriminación con la suficiente celeridad. Además, la mera aplicación del principio de no discriminación no facilitaría suficientemente las actividades de las fundaciones ni estimularía las donaciones transfronterizas, porque seguiría existiendo cierta incertidumbre en cuanto a si una fundación de utilidad pública extranjera podría ser reconocida como comparable a una fundación nacional por las autoridades fiscales. Por otra parte, la aplicación de la Directiva de servicios está teniendo un efecto positivo en términos de reducción de obstáculos y de costes para el establecimiento y para la prestación de servicios transfronterizos por parte de fundaciones que participan en actividades económicas, pero no supondría cambio alguno para las que no desarrollan actividades económicas (por ejemplo, las fundaciones que conceden becas). Por tanto, apenas se reduciría la incertidumbre que afecta a la condición de entidad de utilidad pública de una fundación extranjera. Por esos motivos, esta opción no alcanzaría los objetivos estratégicos fijados.

La efectividad de una campaña informativa y de una carta de calidad voluntaria sería marginal. Una campaña informativa facilitaría en determinada medida las donaciones y las actividades transfronterizas de las fundaciones, al ofrecer más información sobre las normas y los procedimientos de los Estados miembros. Sin embargo, esto exigiría un trabajo exhaustivo de recogida de información y, por tanto, generaría costes y no sustituiría a un asesoramiento jurídico específico. Por medio de unas reglas voluntarias comunes a toda la UE y la concesión de un sello europeo, la carta de calidad podría mejorar la predisposición de los donantes a realizar aportaciones a fundaciones que hayan firmado la carta, así como la de las autoridades nacionales a confiar en ellas. Pese a todo, al tratarse de un instrumento jurídico menor, tendría un efecto limitado, ya que no se ocuparía de los obstáculos relacionados con el Derecho civil y tributario nacional en vigor, y las autoridades tendrían libertad para adoptar una decisión en cuanto al reconocimiento del sello.

Estas dos opciones no implicarían cargas administrativas adicionales para las autoridades nacionales y podrían registrar una aceptación política elevada. Dado que en gran parte las barreras y los costes no experimentarían cambios para las fundaciones, es posible que estas no estén dispuestas a desarrollar muchos proyectos transfronterizos nuevos y, en consecuencia, a contratar a empleados o a voluntarios adicionales. A su vez, esto podría privar a los beneficiarios directos y a los ciudadanos de la UE en su conjunto de algunas ventajas sociales, medioambientales o económicas.

Un estatuto de la fundación europea que no aborde cuestiones tributarias ofrecería unas condiciones más uniformes en lo tocante al reconocimiento como fundación de utilidad pública, reduciendo así la inseguridad jurídica en los Estados miembros. También reduciría los costes relacionados actualmente con los obstáculos creados por el Derecho civil nacional. Las donaciones transfronterizas se verían considerablemente estimuladas por el sello europeo y la imagen europea del estatuto también podría alentar a la realización de un mayor número de actividades de las fundaciones en cuestiones de ámbito europeo como la investigación o el medio ambiente. Sin embargo, esta opción de actuación no abordaría el tratamiento fiscal de las fundaciones y los donantes extranjeros, ni tampoco sus costes asociados, y en especial la incertidumbre del reconocimiento como fundación de utilidad pública a efectos fiscales en el extranjero. Se registraría algún efecto positivo indirecto si las autoridades fiscales fuesen menos estrictas en la realización de la «prueba de semejanza» debido a la mayor fiabilidad de la forma jurídica europea.

Un estatuto de la fundación europea por el que se aplique automáticamente un tratamiento fiscal no discriminatorio se antoja la opción de actuación más apropiada, ya que alcanzaría todos los objetivos eliminando en gran medida las barreras y los costes relacionados tanto con el Derecho civil como con el tributario Ofrecería las mismas ventajas mencionadas anteriormente en relación con el estatuto que no aborde las cuestiones tributarias. Además, al introducir un tratamiento fiscal no discriminatorio sin la prueba de semejanza, reduciría más aún los costes de cumplimiento y de asesoramiento jurídico, y disminuiría todavía más la inseguridad jurídica, en especial la del reconocimiento como fundación de utilidad pública en los Estados miembros a efectos fiscales.

En general, se podría esperar que el estatuto que aborde cuestiones tributarias tuviese como resultado una reducción de la mayor parte de los costes de asesoramiento jurídico, que actualmente (tanto para Derecho civil como tributario) se estiman en entre 90 y 102 millones de euros anuales. Dado que ese estatuto debería ofrecer las mejores condiciones, en comparación con otras opciones, para que las fundaciones desarrollen sus actividades transfronterizas en áreas que resultan importantes para la sociedad (por ejemplo, la investigación y la educación, los servicios sociales y sanitarios, el arte, la cultura o el medio ambiente), y dado que sería el más indicado para incentivar las donaciones, sus efectos sobre los beneficiarios directos y los ciudadanos de la UE en términos de ventajas sociales, económicas o medioambientales también deberían ser mayores que los de otras opciones de actuación.

El impacto del estatuto dependería del número de fundaciones que decidiesen utilizarlo y del número de donaciones resultantes. Siempre que las normas por las que se rija la FE sean precisas y uniformes, se podría presumir que un determinado número de fundaciones dispuestas a ampliar sus actividades a escala de la UE (entre 25 000 y 30 000[3]) puede estar interesado en hacerlo a través de esta forma jurídica. Además, las fundaciones que actualmente solo desarrollan su actividad en un mercado nacional o las que aún no se han establecido también pueden estar interesadas en el estatuto. En cuanto al efecto sobre las donaciones transfronterizas, las cifras de las donaciones canalizadas a través del mecanismo «Transnational Giving Europe» (Donaciones Transfronterizas en Europa), que en 2010 crecieron en torno a un 25 % y superaron los 4,2 millones de euros, indican que existe un potencial creciente para las donaciones transfronterizas que podría ser explotado por el estatuto.

Los Estados miembros deberían adaptar sus sistemas nacionales y formar al personal de las autoridades nacionales pertinentes en materia de registro, supervisión y tributos, para que puedan ocuparse de la nueva forma jurídica de la FE, si bien esto no debería suponer cargas administrativas de consideración. La mayor parte de los países ya cuenta con un registro de fundaciones, y en todos los Estados miembros también existe una autoridad supervisora estatal para las fundaciones, por lo que el estatuto no acarrearía unos costes significativos asociados a la creación de autoridades nuevas. Dado que el estatuto no debería implicar cambios en el Derecho nacional, también debería ser más aceptable desde un punto de vista político que la opción de la armonización.

La armonización limitada de la legislación sobre las fundaciones ofrecería un grado mayor de uniformidad entre las legislaciones nacionales sobre este tema. Dado que armonizaría las normas más importantes para las operaciones transfronterizas de las fundaciones, y en especial la definición de fin de interés público, podría facilitar sus actividades, reducir sus costes y proporcionarles más seguridad jurídica en cuanto a su reconocimiento en el extranjero como entidades de utilidad pública a efectos del Derecho civil. Sin embargo, debido a la diversidad de los ordenamientos jurídicos nacionales, resultaría muy complicado alcanzar un compromiso sobre definiciones armonizadas entre todos los Estados miembros.

La armonización limitada tampoco generaría ventajas directas en lo tocante a las restricciones fiscales, aunque se podría argumentar que puede producir ventajas indirectas y un enfoque menos estricto por parte de las administraciones tributarias en la realización de la «prueba de semejanza». Por tanto, esta opción supondría una reducción de costes y un impacto sobre las donaciones potencialmente comparables a los conseguidos en el marco del estatuto que no aborde cuestiones tributarias, aunque a diferencia de este no ofrecería a las fundaciones un sello europeo reconocible. La actualización de las legislaciones nacionales sobre fundaciones debido a la armonización implicaría ciertos costes administrativos y de cumplimiento para las autoridades y los agentes interesados nacionales.

Se descartaron las opciones de una armonización más amplia de las legislaciones nacionales sobre fundaciones y de la introducción de una serie de leyes tributarias uniformes para las fundaciones y sus donantes. Aunque podrían haber generado ventajas importantes, al eliminar eficazmente todas las diferencias pertinentes entre las legislaciones nacionales y al garantizar el mismo tratamiento fiscal en toda la UE, estas opciones serían técnicamente exigentes y políticamente inaceptables para los Estados miembros, sobre todo debido a la susceptibilidad política de las cuestiones tributarias.

6. Seguimiento y evaluación

La Comisión supervisará la aplicación de la opción de actuación escogida y evaluará los progresos registrados de conformidad con los objetivos establecidos. Los datos necesarios se recopilarán en colaboración con las autoridades nacionales, con el sector de las fundaciones y con otros interesados pertinentes. Si se elige el estatuto, al realizar su seguimiento la Comisión podría centrarse en cuestiones tales como el número de fundaciones europeas creadas, las variaciones en sus actividades transfronterizas y las tendencias en materia de donaciones transfronterizas. Si se prefiere la armonización limitada, la Comisión se centraría inicialmente en la transposición de la propuesta, y solamente después en reunir los datos. En cuanto a la evaluación, siete años después de la entrada en vigor de la propuesta elegida se elaboraría un informe para valorar la evolución habida y para comprobar si se han alcanzado los objetivos.

[1] Los datos proceden del estudio de viabilidad de 2008. Las cifras facilitadas anteriormente tienen como objetivo ofrecer un esbozo —y no una imagen completa— del sector de las fundaciones y deben ser consideradas meramente orientativas, debido a la dificultad para obtener datos acerca de las fundaciones europeas. Véase http://ec.europa.eu/internal_market/company/docs/eufoundation/feasibilitystudy_en.pdf.

[2] Véase http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2009/foundation/summary_report_en.pdf.

[3] Datos extraídos del estudio de viabilidad.