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Bruselas, 28.8.2008

COM(2008) 528 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la aplicación del régimen especial relativo al Arbitrio sobre las Importaciones y Entregas de Mercancías vigente en las Islas Canarias

(presentada por la Comisión)

INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

sobre la aplicación del régimen especial relativo al Arbitrio sobre las Importaciones y Entregas de Mercancías vigente en las Islas Canarias

ÍNDICE

1. Contexto 3

2. Resumen 4

3. Análisis 4

3.1. Crecimiento económico: variables de actividad y empleo 4

3.2. Desventajas subsistentes que justifiquen la necesidad de seguir aplicando el régimen especial relativo al AIEM 6

3.3. Integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario 7

4. Conclusión general 8

CONTEXTO

Las disposiciones del Tratado CE, que son aplicables a las regiones ultraperiféricas de la Comunidad, tales como las Islas Canarias, no permiten, en principio, establecer diferencias fiscales entre los productos locales y los productos procedentes de otro Estado miembro. No obstante, el artículo 299, apartado 2, del Tratado CE contempla la posibilidad de que se adopten medidas especiales en beneficio de dichas regiones, debido a la existencia de desventajas permanentes que afecten a su situación económica y social.

Mediante la Decisión 2002/546/CE del Consejo, de 20 de junio de 2002, adoptada al amparo del artículo 299, apartado 2, del Tratado CE, el Reino de España fue autorizado a eximir total o parcialmente del Arbitrio sobre las Importaciones y Entregas de Mercancías en las Islas Canarias (AIEM) algunos productos locales del archipiélago entre el 1 de enero de 2002 y el 31 de diciembre de 2011. El AIEM grava de forma general los productos importados a las Islas Canarias u obtenidos en ellas. En el anexo de la Decisión del Consejo figura la lista de productos a los que se aplica la medida especial antes mencionada. La diferencia de gravamen entre los productos a los que se aplica el régimen general y aquellos a los que se aplica una exención o reducción no puede exceder del 5 %, 15 % o 25 %, dependiendo del producto.

La Decisión del Consejo de 20 de junio de 2002 exponía los motivos que justifican la adopción del régimen especial. Las principales fuentes de los problemas a los que se enfrentan las Islas Canarias son el aislamiento y la fragmentación del mercado. Esto genera dificultades ligadas sobre todo a los costes de producción más elevados (transporte, energía, entregas de materias primas, tratamiento de residuos, etc.). Asimismo, contribuye a una limitada diversificación de la economía, que es más frágil y sensible frente a una evolución adversa que los mercados europeos y mundiales.

En otras palabras, las medidas especiales se adoptaron para contrarrestar las desventajas sufridas por las Islas Canarias y permitir así a la economía del archipiélago desarrollarse. Fueron concebidas específicamente para fortalecer la industria local, fomentando su competitividad, que se ve desaventajada por la ubicación, la estructura y las dimensiones del mercado.

El artículo 2 de la citada Decisión del Consejo de 20 de junio de 2002 obliga a las autoridades españolas a presentar a la Comisión, a más tardar el 31 de diciembre de 2005, un informe sobre la aplicación del régimen del AIEM. Este informe es necesario a fin de evaluar la incidencia de las medidas adoptadas y su contribución a la promoción o el mantenimiento de las actividades económicas locales, teniendo en cuenta las desventajas que afectan a las regiones ultraperiféricas. Dicho informe, presentado a la Comisión en los primeros días de enero de 2006, figura en anexo al presente informe (anexo 1). Se adjunta, asimismo, un resumen del citado informe en inglés (anexo 2).

Con carácter adicional, el artículo 2 de la citada Decisión del Consejo exige a la Comisión que presente un informe al Consejo que contenga un análisis de los aspectos económicos y sociales de la aplicación del régimen especial del AIEM y, en su caso, una propuesta de adaptación de lo dispuesto en la Decisión.

RESUMEN

El objeto del presente informe es comprobar la incidencia de las medidas adoptadas al amparo de la Decisión 2002/546/CE del Consejo, de 20 de junio de 2002, y evaluar su contribución a la promoción o el mantenimiento de las actividades económicas locales, teniendo en cuenta las desventajas con las que se enfrenta esta región.

Las mayores desventajas a las que debe hacer frente esta región están relacionadas con el aislamiento, las reducidas dimensiones del mercado y su fragmentación. Debido a estas limitaciones, las Islas Canarias registran un coste más elevado de producción y transporte, así como costes medioambientales más altos. Además, se ven en la imposibilidad de beneficiarse de la mundialización. El AIEM está destinado a reducir esas desventajas del mercado canario. Los datos facilitados por el Gobierno español demuestran que, si bien se han observado efectos positivos tras la introducción de las medidas especiales, los problemas que motivan el régimen fiscal particular aún subsisten. Por tanto, el mantenimiento de las medidas especiales está justificado.

El análisis contenido en el informe tiene en cuenta las características y exigencias especiales de la región, así como la necesidad de no poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario, incluido el mercado interior y las políticas comunes.

La Comisión llega a la conclusión de que, a la luz de los datos facilitados por las autoridades españolas y dado que no se han registrado quejas importantes de los interesados, el AIEM funciona de forma satisfactoria. En consecuencia, pueden mantenerse las normas vigentes, sin necesidad de modificar lo dispuesto en la Decisión.

ANÁLISIS

Este análisis se basa en los datos facilitados por las autoridades españolas en el informe que presentaron de conformidad con el artículo 2. El informe expone los factores variables y, entre ellos, indica los cambios que tuvieron lugar tras la introducción de las medidas especiales en relación con el AIEM.

Crecimiento económico: variables de actividad y empleo

Durante el período analizado, en que estaba vigente el régimen especial del AIEM, se han observado numerosas tendencias positivas.

En primer lugar, se ha constatado el crecimiento de la economía canaria. El sector industrial de Canarias ha crecido más deprisa (especialmente en el sector de la construcción) que en el resto de España, lo que ha acrecentado la importancia de la industria canaria en el sector industrial español. Del examen de la actividad empresarial se desprende que el número de empresas sujetas a las medidas especiales establecidas en virtud de la Decisión del Consejo de 20 de junio de 2002 (en lo sucesivo, «empresas AIEM») aumentó gradualmente en el período 2001-03, pasando a comprender cerca del 60 % de todas las empresas manufactureras. Cabe destacar que el aumento del número de empresas AIEM fue superior al de otras empresas manufactureras en Canarias. En el período comprendido entre 2001 y 2003, el número de empresas que fabricaban productos gravados exclusivamente en la importación se incrementó un 12,5 %, cifra superior a la correspondiente a la industria manufacturera, que en ese mismo período aumentó sólo un 2,6 %.

En lo que respecta a la cifra de negocios, el importe neto correspondiente a las empresas AIEM tendió a aumentar más, especialmente durante el año 2004, que en otros sectores manufactureros.

Tras la introducción del AIEM se observó cierta diversificación de la industria manufacturera. Se implantaron varias nuevas líneas de producción en fábricas ubicadas en las Islas Canarias. Asimismo, se introdujeron nuevos productos y marcas, tales como nuevas marcas de bebidas y tabaco, agua embotellada y material de embalaje.

La tasa de inversión de las empresas AIEM, por su parte, aumentó un 13,7 % en el período 2001-03 (inversión neta de las empresas AIEM: 114,44 millones de EUR en 2001; 125,28 millones de EUR en 2002; 130,14 millones de EUR en 2003). La inversión neta en la industria manufacturera en su conjunto creció considerablemente en 2002, pero descendió en 2003 (inversión neta del conjunto de empresas manufactureras: 209,58 millones de EUR en 2001; 260,29 millones de EUR en 2002; 238,86 millones de EUR en 2003).

El AIEM incidió también en el empleo. Durante los años 2002 y 2003, el número de empleos creados en las actividades AIEM aumentó a un ritmo superior al del resto de la industria manufacturera. El empleo AIEM suponía cerca del 63% del empleo total manufacturero (número de ocupados AIEM: 22 618 en 2001; 23 721 en 2002; 24 561 en 2003 / número de ocupados total en la industria manufacturera: 37 112 en 2001; 38 571 en 2002; 39 107 en 2003). Durante ese mismo período, la relación entre la cifra de negocios AIEM y la cifra de negocios de la industria manufacturera en su conjunto se mantuvo en un nivel similar, en torno a un 51,5 % (51,8 % en 2001; 51,5 % en 2002; 51,3 % en 2003). Los resultados preliminares del año 2004 sugerían un descenso del empleo de las empresas AIEM, si bien menos marcado que el descenso observado de manera general en las Islas Canarias.

En términos generales, la evolución del índice de precios de consumo (IPC) ha sido más favorable en las Islas Canarias que en el resto de España. El diferencial de inflación era en 2004 del 0,7 %. En lo que respecta a la evolución del IPC de las Islas Canarias en comparación con el IPC correspondiente a la cesta de productos AIEM, estos últimos mostraron una tendencia más favorable. En tanto que el IPC aumentó un 2,5 % en el período 2001-04, sólo lo hizo un 1,8 % en el caso de los productos AIEM. Dentro de estos productos, las partidas de alimentación y bebidas, y tabaco registraron tasas de inflación particularmente bajas.

Los ingresos fiscales procedentes del AIEM deben inyectarse en la economía canaria y asignarse a la estrategia de desarrollo económico y social de las Islas mediante la contribución al fomento de la actividades locales (considerando nº 23 de la Decisión 2002/546/CE del Consejo). El informe español demuestra que el gasto real realizado por los organismos públicos canarios con vistas al fomento de las actividades locales rebasa los ingresos generados por el AIEM.

Las tendencias antes señaladas indican que se han producido cambios positivos en la economía canaria tras la introducción de las medidas especiales relativas al AIEM en virtud de la Decisión del Consejo de 20 de junio de 2002. En muchos aspectos (crecimiento global, cifra de negocios, diversificación, inversiones, empleo), la situación de las empresas que se acogen a una exención o reducción del AIEM en relación con los productos de producción local ha mejorado. Este hecho es particularmente patente si se compara con las empresas que no se ven afectadas por la aplicación del régimen especial del AIEM.

Los datos presentados indican, pues, que la Decisión del Consejo de 20 de junio de 2002 cumple su objetivo.

No obstante, las empresas que operan en el mercado local siguen encontrándose en situación de desventaja y aún es necesaria esta medida específica. Este aspecto se analizará en el subapartado que figura a continuación.

Desventajas subsistentes que justifiquen la necesidad de seguir aplicando el régimen especial relativo al AIEM

La industrial local sigue estando en situación de desventaja.

La región padece una serie de hándicaps de carácter permanente que inhiben el desarrollo económico de las Islas Canarias: el aislamiento geográfico, la fragmentación y las reducidas dimensiones del mercado. Estas circunstancias repercuten en muchos aspectos importantes relacionados con el desarrollo económico de la zona.

Uno de los principales hándicaps es la limitación de los medios de transporte (únicamente transporte aéreo o marítimo), que da lugar a que el coste del transporte sea mucho más elevado que el coste medio en España. Esto es particularmente patente en el caso del transporte de mercancías y en menor grado cuando se trata de transporte de pasajeros. El transporte de mercancías se ve sometido en la práctica a múltiples restricciones ligadas a la escasa competencia de precios y los retrasos en las entregas. En consecuencia, existen costes adicionales de transporte para las empresas canarias que pueden expresarse en términos de tiempo y dinero. Esta restricción lleva a una menor eficiencia y mayores costes de producción en Canarias.

Otros aspectos vinculados al proceso de producción conducen también a un aumento de los costes. Las empresas dependen en gran parte de las materias primas y la energía importadas (más del 70 % de sus inputs proceden de fuera de las Islas, cuando en el resto de España tales importaciones no exceden del 40 %). En la práctica, deben constituir existencias adicionales y, con relativa frecuencia, se encuentran con un exceso de existencias. Como consecuencia de ello, algunas materias primas tienen un coste más alto. Por ejemplo, en el caso del agua, el coste medio total por metro cúbico es de 1,68 EUR. Este precio es el más caro de España, donde el coste medio nacional es de 0,86 EUR.

Los costes adicionales para las empresas están también relacionados con factores tales como los servicios especializados de mantenimiento, la formación de directivos y técnicos, o la promoción de la empresa. Como el mercado es pequeño, es necesario traer especialistas de más lejos. Lo mismo ocurre cuando el personal necesita asistir a un curso de formación, una feria comercial o un congreso, o realizar un viaje de negocios a fin de promocionar productos o firmar un nuevo contrato.

Por otra parte, los costes derivados de la eliminación de residuos industriales son también elevados. Muchos tipos de residuos (incluidos los tóxicos) no pueden tratarse en las Islas Canarias, debido al limitado número de plantas de reciclado especializadas, por lo que, muy a menudo, los residuos deben transportarse fuera de las Islas.

El análisis de los niveles de precios demuestra que, en relación con determinados grupos de productos AIEM (alimentación, droguería y perfumería), dichos niveles son en general superiores en Canarias que en el resto de España. Los mayores precios reflejan los sobrecostes de la actividad industrial en Canarias. Ello significa que la reducción o supresión de la protección otorgada mermaría aún más la competitividad de la producción industrial canaria frente a los productos importados y, por ende, la rentabilidad de esa producción, y podría poner directamente en peligro la supervivencia de algunas, al menos, de las actividades consideradas.

Dadas las restricciones geográficas, el mercado de Canarias sigue siendo de carácter muy limitado. La contribución de las exportaciones al PIB total es la más baja de todas las Comunidades Autónomas españolas. En comparación con el resto del país, Canarias cuenta con el menor número de empresas dedicadas a la actividad exportadora. Además, se observa una gran interdependencia entre las empresas locales: el cierre de una de ellas incide negativamente en las demás. Por otra parte, el tamaño medio de las empresas industriales canarias, en términos de empleados, tiende a ser más reducido que el del país en su conjunto.

Las restricciones a que se ve sometido el mercado canario dan lugar a una escasa diversificación de toda la economía, lo que significa que no existe en el mercado un equilibrio entre diferentes sectores de la industria. Continúa registrándose un predominio similar del sector de servicios (especialmente del turismo), que prácticamente no ha variado en los últimos años. En 2001, la contribución del sector de servicios al valor añadido bruto total era del 79 % y, en 2004, era del 78 %. En España se mantenía en el 66 % en ambos períodos.

Este desequilibrio redunda en una mayor fragilidad del mercado.

Integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario

Los datos presentados en el análisis del informe demuestran que el régimen en cuestión satisface igualmente el requisito según el cual las medidas adoptadas por el Consejo en virtud del artículo 299, apartado 2, del Tratado no deben poner en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario.

Las medidas aplicadas con arreglo a la Decisión 2002/546/CE del Consejo, de 20 de junio de 2002, son necesarias y proporcionadas a los objetivos fijados en la misma.

Desde un principio, las medidas adoptadas en el marco de la Decisión del Consejo han sido selectivas y se han dirigido exclusivamente a los productos industriales más vulnerables. Las cifras presentadas por el Gobierno español demuestran que los sobrecostes soportados por esta región ultraperiférica no se ven excesivamente compensados por la aplicación de las exenciones autorizadas a los productos AIEM especificados. Las medidas establecidas son, pues, proporcionadas a los objetivos fijados. Los pormenores se especifican en la decisión de la Comisión de 16 de abril de 2008, relativa al componente de ayuda estatal de este expediente[1].

Por otra parte, del estudio complementario presentado por el Gobierno español (IMPACTO DE LOS APE EN CANARIAS, de 26 de septiembre de 2006), se desprende que las relaciones comerciales entre las Islas Canarias y los países ACP son insignificantes, por lo que el régimen especial del AIEM no puede considerarse un obstáculo en el contexto del Acuerdo de Partenariado Económico que se está negociando entre la UE y África occidental, y cuya finalidad es incrementar el comercio y la inversión entre ambas partes.

Además, la Comisión no ha recibido ninguna queja significativa acerca de un posible impacto negativo del AIEM sobre el funcionamiento del mercado interior. Concretamente, la Comisión no ha recibido información alguna que indique que la aplicación del AIEM compense en exceso los costes ocasionados por las desventajas que, con carácter permanente, afectan a las Islas Canarias.

Como conclusión de lo expuesto anteriormente cabe señalar que el actual régimen funciona correctamente y debe mantenerse vigente, a fin de compensar adecuadamente la difícil situación de las Islas Canarias.

CONCLUSIÓN GENERAL

Las medidas especiales introducidas por la Decisión 2002/546/CE del Consejo, de 20 de junio de 2002, han tenido una incidencia positiva en las condiciones económicas y sociales de las Islas. El análisis de las tendencias de los indicadores considerados muestra que se ha cumplido el objetivo de fomento o mantenimiento de las actividades económicas locales.

Habida cuenta de los hándicaps que se derivan de la particular situación de las Islas Canarias, la vigencia de dichas medidas sigue justificándose. En particular, y pese a las tendencias positivas, las Islas siguen estando en muchos aspectos en situación de desventaja.

La información disponible confirma que el régimen especial relativo al AIEM no pone en peligro la integridad y coherencia del ordenamiento jurídico comunitario. Las medidas son muy selectivas (sólo están dirigidas a los productos más sensibles) y se limitan a lo necesario para alcanzar los objetivos fijados (compensación por las desventajas que padece la región, como la lejanía, las reducidas dimensiones y la fragmentación del mercado). Todos los interesados están satisfechos con las actuales disposiciones, que no impiden el correcto funcionamiento del mercado interior. Por otra parte, la reducción o supresión de la protección otorgada reduciría drásticamente la rentabilidad de fabricar en Canarias productos industriales. En algunos casos, podría, incluso, provocar el cese de algunas producciones locales.

La Comisión concluye que la aplicación del AIEM, tal como ha sido instaurado al amparo de la Decisión del Consejo de 20 de junio de 2002, sigue estando justificada sin ninguna modificación. En consecuencia, no se requiere propuesta alguna de la Comisión para adaptar las disposiciones de la citada Decisión del Consejo.

[1] Expediente NN 22/2008