Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO destinada a mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el establecimiento de reglas mínimas comunes relativas a la justicia gratuita y otros aspectos financieros vinculados a los juicios civiles

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. OBJETIVOS

La Unión Europea se ha fijado como objetivo mantener y desarrollar un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que se garantice la libre circulación de las personas.

La letra c) del artículo 61 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea prevé que para establecer progresivamente este espacio, el Consejo adoptará medidas en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil.

La letra c) del artículo 65 del mismo Tratado prevé, entre estas medidas, algunas encaminadas a eliminar los obstáculos al buen desarrollo de los procesos civiles, fomentando, si fuera necesario, la compatibilidad de las normas de procedimiento civil aplicables en los Estados miembros.

En este contexto, el Consejo Europeo, reunido en Tampere el 15 y 16 de octubre de 1999, invitó al Consejo a instaurar normas mínimas que garanticen un nivel adecuado de asistencia jurídica gratuita en litigios transfronterizos en toda la Unión.

La Comisión presentó en marzo de 2000 un Libro Verde sobre asistencia jurídica en litigios civiles. En febrero de 2001 se organizó una audiencia de expertos nacionales y medios profesionales interesados con el fin de solicitar los dictámenes de los participantes antes de preparar una iniciativa legislativa.

El objetivo del Libro Verde consistía en describir las dificultades encontradas por los demandantes transfronterizos para acceder a la justicia gratuita y en proponer soluciones para estas dificultades.

En efecto, los litigios transfronterizos están aumentando y pueden afectar a particulares con rentas tan modestas que no podrían tener acceso a la justicia si no fuera a través de una justicia gratuita conveniente.

Con el fin de obtener esta asistencia en el Estado miembro donde se desea interponer una demanda o defenderse en el caso de que la demanda haya sido interpuesta contra él, el demandante transfronterizo encontrará distintos obstáculos debido a las diferencias que existen entre los sistemas nacionales. Estas dificultades están vinculadas sobre todo con las normas nacionales relativas a la naturaleza y el alcance de la justicia gratuita así como con la admisibilidad financiera, o incluso personal, pero pueden surgir también de la necesidad que tiene el candidato a la justicia gratuita de conocer e incluir los procesos del estado del foro, de hacerse asesorar eventualmente por dos abogados y de hacer frente a los otros gastos suplementarios derivados del carácter transfronterizo del litigio.

Por otra parte, el demandante transfronterizo obtendrá más fácil y rápidamente la justicia gratuita en el estado del foro si existen procedimientos de cooperación eficaces entre las distintas Administraciones nacionales interesadas. Son también útiles las acciones de formación e información destinadas al público en general así como a los profesionales en la materia.

El Libro Verde fue acogido muy favorablemente y la gran mayoría de los interesados reconoció la necesidad de una acción a escala comunitaria.

El 29 de junio de 2001, la Comisión organizó una reunión con los expertos de los Estados miembros para discutir un primer anteproyecto.

A la luz de las numerosas reacciones a la publicación del Libro Verde, y lo expresado durante la audiencia de febrero de 2001 y la reunión de junio de 2001, parece claro que la mayoría de las partes interesadas consideran que la iniciativa de la Comisión debe prever normas mínimas destinadas a garantizar a los demandantes transfronterizos un acceso efectivo a la justicia por medio de una justicia gratuita a un nivel adecuado.

Por consiguiente, la propuesta de Directiva contiene numerosas disposiciones que garantizan, por una parte, que se tratará al demandante transfronterizo de la misma manera que si residiera en el Estado miembro del foro y, por otra parte, que las dificultades inherentes al carácter transfronterizo del litigio no supondrán un obstáculo a la concesión de la justicia gratuita.

Con el mismo espíritu, la propuesta prevé mecanismos de cooperación e información entre los Estados miembros destinados a facilitar las gestiones que las personas implicadas deben realizar de cara a los litigios transfronterizos.

Es necesario observar que los Convenios internacionales en vigor (el acuerdo de Estrasburgo de 1977 sobre la transmisión de las solicitudes de asistencia judicial y el Convenio de La Haya para facilitar el acceso internacional a la justicia, firmado en 1980) no fueron ratificados por todos los Estados miembros y son poco utilizados. Por lo tanto, la propuesta de la Comisión tiene por objeto hacer más eficaces los mecanismos de cooperación entre los Estados miembros.

La propuesta de Directiva está destinada sobre todo a garantizar un nivel adecuado de justicia gratuita en los asuntos transfronterizos. Con el fin de garantizar este nivel adecuado, es necesario garantizar la compatibilidad de algunas disposiciones de Derecho nacional. Habida cuenta de esta necesidad, la Directiva del Consejo es el instrumento legislativo más adecuado.

La definición de algunas normas mínimas comunes tiene por objeto asimismo evitar que las personas más desamparadas puedan quedar excluidas del acceso a la justicia gratuita y, por consiguiente, del espacio judicial europeo por no haber podido ejercer efectivamente sus derechos debido a su falta de recursos financieros. Es necesario recordar que el programa de reconocimiento mutuo adoptado por el Consejo el 30 de noviembre de 2000 tiene por objeto garantizar la libre circulación de sentencias mediante la supresión progresiva del procedimiento de exequátur. La Comisión presentará por otra parte próximamente una propuesta de Reglamento por la que se crea un título ejecutorio europeo para los créditos no cuestionados.

Así pues, la propuesta de Directiva contiene algunas normas que facilitan la compatibilidad de los Derechos nacionales. Estos principios deben aplicarse en todos los juicios civiles. Dicho esto, la iniciativa de la Comisión no altera la posibilidad de que los Estados miembros puedan organizar su sistema de justicia gratuita como lo deseen, de acuerdo con sus tradiciones jurídicas.

Conviene precisar que las disposiciones de la Propuesta de Directiva no impide que los Estados miembros puedan prever disposiciones más favorables para las personas candidatas a la justicia gratuita.

La iniciativa de la Comisión se inscribe asimismo en la prolongación de otros actos comunitarios e internacionales entre los cuales:

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que prevé que se conceda asistencia jurídica gratuita a quienes no disponen de recursos suficientes, siempre y cuando dicha asistencia sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia (apartado 3 del artículo 47 de la Carta).

El Convenio europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, que prevé que toda persona tiene derecho a un pleito justo (artículo 6 del Convenio). Esta disposición se refiere en primer lugar a los litigios penales, pero el principio según el cual toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativamente cualquiera que sea la naturaleza del procedimiento, fue ampliado para incluir, en algunos casos, un derecho a la asistencia jurídica gratuita en materia civil (véase la sentencia Airey / Irlanda de 9 de octubre de 1979).

El Convenio de La Haya, cuyo objetivo es facilitar el acceso internacional a la justicia, firmado en 1980, y que prevé que los nacionales de un Estado contratante, así como las personas que tengan su residencia habitual en un Estado contratante, sean admitidas a efectos de asistencia jurídica gratuita en materia civil y mercantil en cada Estado contratante en las mismas condiciones que los nacionales de este Estado que son residentes habituales (artículo 1 del Convenio). Actualmente, este Convenio sólo ha sido ratificado por una minoría de Estados miembros.

2. FUNDAMENTO JURÍDICO

La propuesta de Directiva se basa en la letra c) del artículo 61 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

La definición de algunas normas mínimas tiene por objeto que se garantice un nivel adecuado de justicia gratuita en todo el territorio de la Unión, lo que facilitará la libre circulación de personas y el buen funcionamiento del mercado interior.

La Directiva propuesta no tiene como destinataria a Dinamarca, en virtud del Protocolo adjunto al Tratado de la Unión Europea relativo a este país.

Del mismo modo, el Reino Unido e Irlanda no son destinatarios de la Directiva propuesta pero, en virtud de los Protocolos relativos a estos dos países, ambos Estados miembros disponen de la posibilidad de ejercer un «opt-in ».

3. JUSTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y SUBSIDIARIEDAD

La propuesta de Directiva se inscribe en el contexto de la creación del espacio de libertad, seguridad y justicia previsto por los Tratados y cuyo impulso lo dio el Consejo Europeo reunido en Tampere en octubre de 1999.

La medida contempla el establecimiento de procedimientos de cooperación entre los Estados miembros y garantizar la compatibilidad de determinadas disposiciones nacionales mediante el establecimiento de normas mínimas comunes.

Como estos objetivos no pueden ser alcanzados por los Estados miembros, se llevará a cabo una acción a escala comunitaria.

La propuesta se limita al mínimo requerido para alcanzar dichos objetivos y no excede de lo necesario a tal efecto.

4. COMENTARIO ARTÍCULO POR ARTÍCULO

Artículo 1 (Objetivos y ámbito de aplicación)

La propuesta de Directiva se inscribe en el contexto del objetivo del Consejo Europeo de favorecer el acceso efectivo a la justicia. Prevé el establecimiento de normas mínimas comunes destinadas a garantizar a las personas parte en un litigio un acceso efectivo a la justicia en todo el territorio de la Unión y, por consiguiente, se inscribe también en el marco del buen funcionamiento del mercado interior y de la libre circulación.

Los "otros aspectos financieros ligados a los juicios civiles" se refieren a las disposiciones previstas en el artículo 17, que sobrepasan el concepto de justicia gratuita propiamente dicho.

El ámbito de aplicación de la propuesta son los litigios en materia civil, independientemente de la jurisdicción ante la cual el litigio deba resolverse.

Este enfoque, que coincide con el espíritu del Reglamento n°44/2001 [1] del Consejo sobre la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de las decisiones en materia civil y mercantil, (Reglamento «Bruselas I») implica que la propuesta se refiere a todos los litigios en materia civil y mercantil, incluido el derecho del trabajo y la legislación sobre el consumo, incluso si son tratados por otras instancias jurisdiccionales, por ejemplo, administrativas.

[1] DO L 012 de 16 de enero de 2001, p. 1.

La propuesta excluye los litigios relativos al Derecho administrativo ya que éstos no están cubiertos por lo dispuesto en el artículos 61 del Tratado que constituyen el fundamento jurídico de la Directiva. Dicho esto, la justicia gratuita en materia de litigios administrativos puede estar cubierta por otras propuestas (así, por ejemplo, el apartado 2 del artículo 19 de la propuesta de Directiva [2] por la que se establecen normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo dispone que "los Estados miembros garantizarán a los solicitantes de asilo el derecho a impugnar ante los Tribunales las decisiones contempladas en el apartado 1 -es decir, las decisiones de no proporcionar condiciones materiales de acogida en forma gratuita-, así como el acceso a la asistencia jurídica").

[2] DO C 213 E de 31 de julio de 2001, p. 286.

Artículo 2 (Definiciones)

Este artículo define, en el sentido de la Directiva, los conceptos de justicia gratuita, juicios civiles y costas procesales.

Artículo 3 (Derecho a la justicia gratuita)

Uno de los objetivos de la propuesta es que nadie deje de hacer valer sus derechos en un juicio a causa de la carencia de recursos financieros.

El alcance del concepto de justicia gratuita puede variar considerablemente de un Estado miembro al otro, lo que constituye un reflejo de las diferentes tradiciones y filosofías nacionales. La propuesta menciona, entre los distintos medios que el Estado puede poner a disposición de una persona con el fin de garantizarle un acceso efectivo a la justicia:

Por una parte, la asistencia gratuita de un abogado. La propuesta deja intacta la posibilidad de que los Estados miembros organicen las modalidades de la asistencia (sea por el Estado, las autoridades judiciales o los Colegios de Abogados) así como los criterios para la posible remuneración del abogado. La asistencia de abogado debe ser efectiva, no basta que se nombre un abogado, según lo dispuesto por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su sentencia Artico/Italia de 13 de mayo de 1980.

Por otra parte, la exención o la asunción de las costas procesales. Se trata de las costas procesales en sentido estricto, y no «de los otros costes vinculados al litigio» cuya delimitación es difícil de establecer y que podría suponer cantidades importantes; la asunción de estos otros costes con cargo a la justicia gratuita es competencia de los Estados miembros. En cambio, se tendrán en cuenta, de conformidad con el artículo 5, los gastos directamente vinculados al carácter transfronterizo de un litigio.

Artículo 4 (Responsabilidad de la justicia gratuita)

Una de las cuestiones esenciales que pueden plantearse en relación con la justicia gratuita en los asuntos transfronterizos consiste en determinar qué sistema jurídico debe aplicarse: el del Estado miembro donde reside el candidato a la justicia gratuita o el del Estado miembro del foro. Parece lógico que sea éste, ya que tendrá que financiar la justicia gratuita, aplicar su propio sistema por lo que se refiere a la amplitud de la asistencia jurídica y los criterios de admisibilidad, en cumplimiento no obstante de las disposiciones de la Directiva. (Es decir, teniendo en cuenta el aspecto transfronterizo del litigio, particularmente en caso de diferencias de coste de la vida entre los dos Estados miembros en cuestión).

Artículo 5 (Asunción de los gastos vinculados al carácter transfronterizo del juicio)

El artículo 5 prevé que la justicia gratuita, concedida por el Estado miembro del foro, cubre los gastos directamente vinculados al carácter transfronterizo del litigio (a excepción de los viajes, salvo si la presencia física de las partes en el juicio es obligatoria). Esta disposición tiene por objeto evitar cualquier discriminación financiera en detrimento del demandante transfronterizo. Esta disposición representa una contribución considerable con vistas a remediar los problemas vinculados al carácter transfronterizo de los litigios.

El apartado 3 deja al Estado miembro de residencia del beneficiario de la justicia gratuita la carga de los gastos en los que se haya incurrido en este Estado. Por ejemplo, si una persona tiene necesidad del asesoramiento de un abogado de su país de residencia antes de comprometerse en un pleito en otro Estado, los gastos incumben al país de residencia.

Artículo 6 (Principio de no discriminación)

La propuesta, a través de su artículo 6, traduce el principio de no discriminación por razones de nacionalidad contemplado en el artículo 12 del Tratado. La propuesta de Directiva tiene por objeto evitar asimismo toda discriminación entre ciudadanos de la Unión debido a su lugar de residencia.

Se refiere pues a los ciudadanos de la Unión, y también a todas las personas que tienen su residencia habitual y legal en uno de los Estados miembros, incluidos los apátridas, los refugiados y los solicitantes de asilo.

Esta disposición no impide sin embargo que los Estados miembros dispongan de legislaciones más amplias, en las que se prevea que la justicia gratuita es accesible a toda persona parte en un litigio en el ámbito de su jurisdicción, sin ninguna condición vinculada a la nacionalidad o a la residencia.

El artículo 6 constituye también la prolongación de otros actos internacionales que se mencionaron anteriormente.

En su reunión de Tampere, el Consejo Europeo destacó que «el ciudadano no puede gozar de libertad sin un verdadero espacio de justicia, en el que todos puedan dirigirse a los tribunales y a las autoridades de los Estados miembros en las mismas condiciones en que lo haría en su propio país».

Durante la reunión que siguió a la publicación del Libro Verde de la Comisión, numerosos participantes destacaron la necesidad de incluir el principio de no discriminación en el articulado de la Directiva.

Artículo 7 (Continuidad de la justicia gratuita)

Si la persona que se benefició de la justicia gratuita gana el juicio, es lógico que la justicia gratuita incluya también los gastos en los que se incurre para que una sentencia sea declarada ejecutiva o sea ejecutada. Del mismo modo si es recurrida, a condición de que la situación financiera del beneficiario no se haya visto mejorada sensiblemente mientras tanto. En cambio, en caso de que esta persona decidiera plantear un recurso contra un juicio no ganado, el Estado miembro puede prever un nuevo examen de la solicitud de justicia gratuita que tenga en cuenta también el carácter fundado de la demanda.

Por lo que se refiere a los procedimientos de exequátur, conviene aplicar los principios del artículo 50 del Reglamento n°44/2001 del Consejo relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, que dispone que "el solicitante que en el Estado miembro de origen hubiere obtenido total o parcialmente el beneficio de justicia gratuita o una exención de costas y gastos gozará, en el procedimiento previsto en la presente sección, del beneficio de justicia gratuita más favorable o de la exención más amplia prevista por el Derecho del Estado miembro requerido".

Artículo 8 (Tramitación de las solicitudes )

Este artículo tiene por objeto proteger los derechos del candidato a la justicia gratuita. El recurso mencionado en el apartado 3 no ha de ser necesariamente un recurso judicial.

Artículo 9 (Introducción y transmisión de las solicitudes de justicia gratuita)

El acuerdo de Estrasburgo de 1977 sobre la transmisión de las solicitudes de asistencia judicial prevé que toda persona con residencia habitual en el territorio de una de las Partes Contratantes que desea solicitar la asistencia judicial en el territorio de la otra Parte Contratante puede presentar su solicitud en el Estado de su residencia habitual, que deberá transmitirla al otro Estado.

La propuesta de Directiva incorpora los mecanismos previstos por este Acuerdo, que ha sido relativamente poco utilizado hasta ahora. Las autoridades expedidoras y receptoras notificadas por los catorce Estados miembros de la Comunidad que ratificaron el Acuerdo deberían seguir siendo las mismas en el contexto de la presente Directiva.

Dicho esto, la propuesta de Directiva introduce novedades. Establece un plazo para la transmisión de las solicitudes, fijado ahora en ocho días y la creación de un formulario estándar.

Artículo 10 (Notificaciones a la Comisión)

Este artículo prevé que los Estados miembros notifiquen a la Comisión la lista de las autoridades expedidoras y receptoras de las solicitudes de justicia gratuita, así como la lista de las lenguas en las cuales aceptan que se les remita estas solicitudes.

Artículo 11 (Formulario estándar)

La elaboración de un formulario estándar es un trabajo delicado, que exigirá tiempo. En cambio, una vez creado, tal instrumento facilitará la cooperación entre las autoridades interesadas, así como las gestiones de los candidatos a la justicia gratuita.

Artículo 12 (Procedimiento de urgencia)

Este artículo tiene por objeto evitar las situaciones en las cuales un demandante al que se le asigna o debe presentar de urgencia una acción judicial en un Estado miembro distinto de aquel en que reside, no llega a obtener la justicia gratuita en este Estado suficientemente pronto.

Artículo 13 (Condiciones de recursos financieras )

La cuestión de delimitar cuando una persona no está en condiciones de hacer frente a los gastos judiciales debido a su situación financiera es muy difícil de solucionar. La gran mayoría de los Estados miembros han establecido límites máximos de recursos por debajo de los cuales las personas pueden obtener la justicia gratuita, pero con algunas condiciones.

Habida cuenta de las diferencias en los niveles de vida y el coste de los juicios entre los Estados miembros, parece difícil definir un límite máximo «europeo» común.

Por consiguiente, la propuesta proporciona la posibilidad de que los Estados miembros puedan establecer estos límites máximos con el fin de alcanzar los objetivos de la Directiva.

Independientemente de los límites máximos fijados de manera objetiva, debe siempre ser posible para un candidato a la justicia gratuita demostrar que sin ella, le sería imposible hacer valer sus derechos. Esto es particularmente importante en el caso de un litigio transfronterizo.

El artículo 13 hace también referencia a la posibilidad de que las personas solicitantes de justicia gratuita o asistencia jurídica gratuita puedan recurrir a un mecanismo de financiación privado que les permita un acceso efectivo a la justicia. Puede tratarse, por ejemplo, del recurso a un seguro o a un acuerdo privado con un abogado, de acuerdo con el cual éste sólo sería remunerado si ganara el juicio para su cliente. Este tipo de acuerdo privado no constituye una forma de justicia gratuita, pero permite a la persona interesada tener acceso a la justicia y en consecuencia ya no es necesaria la justicia gratuita.

Artículo 14 (Condiciones vinculadas al fondo del litigio )

El objetivo de esta disposición es permitir a los Estados miembros descartar las solicitudes de justicia gratuita relativas a acciones temerarias o incluso fantasiosas. Tales disposiciones han sido previstas por las legislaciones de los Estados miembros. Dicho esto, la propuesta de Directiva no hace referencia expresamente a conceptos como "posibilidad razonable de éxito" de la acción porque eso introduciría un elemento subjetivo convirtiendo el análisis de la solicitud de justicia gratuita en un "juicio previo". Este enfoque se inscribe en el marco de una reciente sentencia del Tribunal Europeo de Derechos humanos (Aerts/Bélgica de 31 de julio de 1998), en la cual el Tribunal consideró que la autoridad encargada de examinar la solicitud de justicia gratuita no debía examinar las posibilidades de éxito de la acción considerada (en este caso, un recurso en casación).

Artículo 15 (Aplicación a las personas jurídicas)

Puede suceder que la supervivencia financiera de pequeñas empresas o la situación del empleo en su seno dependa del resultado de un procedimiento judicial. Estas personas jurídicas pueden necesitar la justicia gratuita por las mismas razones que las personas físicas, es decir, cuando no tienen los recursos financieros suficientes para hacer frente a los costes del proceso. Las legislaciones de algunos Estados miembros prevén que, en determinadas condiciones, las personas jurídicas puedan obtener justicia gratuita, mientras que otros lo excluyen o imponen condiciones extremadamente estrictas.

Habida cuenta de las diferencias de enfoque entre los Estados miembros y de las reticencias expresadas por una amplia mayoría de éstos, la propuesta de Directiva no se refiere a las personas jurídicas con ánimo de lucro. En cambio, prevé que la justicia gratuita sea accesible a las personas jurídicas sin ánimo de lucro como, por ejemplo, las asociaciones de consumidores, cuando la acción judicial pretenda la protección de intereses generales jurídicamente reconocidos, es decir, intereses colectivos que no son una simple acumulación de intereses particulares. Esta disposición debe ponerse en relación con la Directiva relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores (Directiva 98/27/ CE de 19 de mayo de 1998 [3]). Esta Directiva prevé la posibilidad de que «entidades habilitadas» reconocidas por los Estados miembros puedan ejercer una acción de cesación en todo el territorio de la Comunidad. El hecho de que estas organizaciones puedan obtener justicia gratuita contribuye a la realización de los objetivos de la Directiva de 1998.

[3] DO L 166 de 11 de junio de 1998, p. 51.

Artículo 16 (Procedimientos extrajudiciales)

La Comisión prepara un Libro Verde sobre los medios alternativos de resolución de los conflictos. La utilización de estos medios como, por ejemplo, la mediación, ya es promovida por la ley en algunos Estados miembros con el fin de agilizar el sistema judicial tradicional. Los procedimientos extrajudiciales pueden ocasionar costes para las partes, al igual que los procedimientos tradicionales, y es lógico que las personas que no pueden hacer frente a estos costes debido a su situación financiera personal se beneficien de la justicia gratuita en las mismas condiciones.

Artículo 17 (Reembolso de los gastos judiciales y honorarios de abogado)

Este artículo tiene un alcance general, que supera la problemática de la justicia gratuita. La Comisión envió, en agosto de 1999, un cuestionario a los Estados miembros para evaluar en qué medida prevén las distintas legislaciones el reembolso de los honorarios de abogado a la parte que gana un juicio. La gran mayoría de los Estados miembros que respondieron al cuestionario poseen un sistema para el reembolso de los honorarios de abogado a la parte que haya obtenido satisfacción al final del procedimiento de acuerdo con unos criterios que varían de un Estado al otro. Estos honorarios son generalmente costeados por la parte perdedora, hasta un límite máximo fijado unas veces por la ley, otras por los Colegios de Abogados o bien por los jueces. La propuesta tiene por objeto generalizar este sistema, dejando al mismo tiempo una gran flexibilidad a los Estados miembros (ilustrada por el empleo de los términos «equitativo» y «de una parte o de la totalidad de los gastos en que hubiere incurrido»).

La perspectiva de tener que pagar los gastos judiciales u honorarios de abogado aunque se haya obtenido satisfacción al final del procedimiento constituye un obstáculo importante al acceso a la justicia. En efecto, una persona que sabe que estos gastos serán tan elevados, o más aún, que los que puede esperar obtener gracias al juicio renunciará probablemente a hacer valer sus derechos.

Por otra parte, esta persona se encontrará en una situación menos favorable que la que obtuvo la justicia gratuita, lo que constituye una forma de discriminación.

La propuesta de Directiva hace también referencia a la posibilidad de prever excepciones a estos principios para proteger las partes sin recursos. Estas excepciones se refieren, en particular, al Derecho del Trabajo y a la legislación sobre el consumo. Como ejemplo, no sería justo que un asalariado que impugnase su despido y que perdiese el juicio fuese condenado a reembolsar los gastos de la sociedad que lo despidió.

Por último, si la persona que pierde el juicio se benefició de la justicia gratuita, es probable que no tenga medios para reembolsar los gastos de abogado a la parte ganadora; en este caso, los Estados miembros podrán prever que no se lleve a cabo tal reembolso o que se haga a cargo del Estado.

Artículo 18 (Información)

Las mejoras en las posibilidades de acceso a la justicia, particularmente en el caso de los litigios que tiene una incidencia transfronteriza, podrían tener pocos efectos si no se ponen en conocimiento de los posibles beneficiarios. Las características de los sistemas de justicia gratuita nacionales se recogen en el sitio «Diálogo con los ciudadanos» así como en una publicación del Consejo de Europa. En el sitio de la red judicial europea se publicará una información complementaria sobre las legislaciones nacionales y sobre las disposiciones de la presente Directiva.

Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO destinada a mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el establecimiento de reglas mínimas comunes relativas a la justicia gratuita y otros aspectos financieros vinculados a los juicios civiles

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, la letra c) del artículo 61,

Vista la propuesta de la Comisión [4],

[4] DO C [...] de [...], p. [...].

Visto el dictamen del Parlamento Europeo [5],

[5] DO C [...] de [...], p. [...].

Visto el dictamen del Comité Económico y Social [6],

[6] DO C [...] de [...], p. [...].

Visto el dictamen del Comité de las Regiones [7],

[7] DO C [...] de [...], p. [...].

Considerando lo siguiente:

(1) La Unión se ha fijado como objetivo mantener y desarrollar un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que se garantice la libre circulación de las personas.

(2) La letra c) del artículo 65 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea prevé, entre estas medidas, algunas encaminadas a eliminar los obstáculos al buen desarrollo de los juicios civiles, fomentando, si fuera necesario, la compatibilidad de las normas de procedimiento civil aplicables en los Estados miembros.

(3) El Consejo Europeo, reunido en Tampere el 15 y 16 de octubre de 1999, invitó al Consejo a instaurar normas mínimas que garanticen un nivel adecuado de justicia gratuita para los asuntos transfronterizos en el conjunto de la Unión.

(4) La falta de recursos de una persona parte en un litigio, en calidad de demandante o demandada, del mismo modo que las dificultades que se derivan de la condición transfronteriza de un litigio, no deben constituir obstáculos a un acceso efectivo a la justicia.

(5) La propuesta de Directiva está destinada sobre todo a garantizar un nivel adecuado de justicia gratuita en los asuntos transfronterizos, pero, con el fin de garantizar este nivel conveniente, es necesario fijar algunas normas mínimas comunes. La Directiva del Consejo es el instrumento legislativo más adecuado para lograr este objetivo.

(6) La presente Directiva se refiere a todos los litigios en materia civil, incluidos los correspondientes al Derecho mercantil, Derecho del trabajo y la legislación sobre el consumo.

(7) Cualquier persona implicada en un litigio en materia civil debe poder hacer valer sus derechos en un juicio aunque su situación financiera personal no le permita hacer frente a las costas procesales.

(8) La justicia gratuita debe implicar como mínimo la asistencia efectiva de un abogado y la exención o la asunción de las costas procesales.

(9) La justicia gratuita se considerará la adecuada cuando permita al beneficiario un acceso efectivo a la justicia.

(10) Cuando la justicia gratuita es concedida por el Estado miembro del foro, y con excepción de la ayuda previa al juicio prestada por un abogado local si el candidato a la justicia gratuita no tiene su residencia habitual en el Estado miembro del foro, éste mismo Estado deberá aplicar su propia legislación respetando los principios de la Directiva.

(11) La complejidad y las diferencias de los sistemas judiciales de los Estados miembros, así como los costes inherentes al carácter transfronterizo de los litigios no deberían obstaculizar el acceso a la justicia. Conviene pues que la justicia gratuita cubra los costes directamente vinculados al carácter transfronterizo de un litigio.

(12) Los ciudadanos de la Unión, cualquiera que sea su lugar de residencia, deben poder beneficiarse de la justicia gratuita si cumplen las condiciones previstas por la Directiva. Lo mismo se aplica a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de un Estado miembro.

(13) Si se concede la justicia gratuita, debe cubrir todo el proceso, incluidos los gastos para que una sentencia sea declarada ejecutiva o sea ejecutada; el beneficiario seguirá percibiendo esta asistencia en el caso de que se interponga un recurso contra él.

(14) Conviene organizar la cooperación judicial civil entre los Estados miembros con el fin de favorecer la información del público y los profesionales, y simplificar y hacer más rápido el envío de las solicitudes de justicia gratuita de un Estado miembro a otro.

(15) El Acuerdo europeo relativo a la transmisión de solicitudes de asistencia jurídica gratuita firmado en Estrasburgo en 1977, que prevé que las Partes Contratantes notificarán las autoridades expedidoras y receptoras así como los mecanismos de transmisión de las solicitudes por estas autoridades, sigue siendo aplicable a las relaciones entre los Estados miembros y los Estados terceros parte en este Acuerdo. En cambio, la presente directiva substituye el acuerdo relativo a las relaciones entre los Estados miembros.

(16) Los mecanismos de notificación y transmisión previstos por la Directiva se inspiran directamente en los previstos por el Acuerdo europeo. Conviene fijar un plazo, no previsto en el Acuerdo de 1977, para la transmisión de las solicitudes de justicia gratuita. La determinación de un plazo relativamente corto contribuye al buen funcionamiento de la justicia.

(17) La creación de un formulario estándar para la transmisión de las solicitudes de justicia gratuita en los casos de litigios transfronterizos podría hacer más fáciles y más rápidos los procesos.

(18) Habida cuenta de las diferencias de niveles de vida y del coste de los juicios entre los Estados miembros, conviene dejar a estos últimos la libertad de definir los límites máximos más allá de los cuales se considera que una persona puede hacer frente a las costas procesales, con el fin de lograr los objetivos de la presente Directiva.

(19) No obstante, el objetivo de la presente Directiva no podría alcanzarse si no se ofreciera a los candidatos a la justicia gratuita la posibilidad de probar que no pueden hacer frente a las costas procesales aunque sus recursos superen el límite máximo fijado por el Estado miembro del foro.

(20) La posibilidad de recurrir a mecanismos o acuerdos privados que garanticen el acceso efectivo a la justicia no es una forma de justicia gratuita. Esta posibilidad puede sin embargo dar a entender que la persona interesada está en condiciones de hacer frente a las costas procesales a pesar de su situación financiera desfavorable.

(21) Conviene ofrecer a los Estados miembros la posibilidad de rechazar las solicitudes de justicia gratuita relativas a demandas manifiestamente infundadas, sin por ello proceder a una evaluación previa del asunto con el fin de valorar las posibilidades de éxito del candidato a la justicia gratuita.

(22) El ámbito de aplicación de la Directiva incluye a las personas jurídicas. Sin embargo debe poder ofrecerse la justicia gratuita a las personas jurídicas sin ánimo de lucro como las asociaciones de consumidores que han de emprender acciones judiciales con el fin de proteger intereses generales jurídicamente reconocidos. Este principio contribuye a la realización de los objetivos de la Directiva relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores (Directiva 98/27/ CE de 19 de mayo de 1998.) [8]

[8] DO L 166 de 11 de junio 1998, p 51.

(23) La justicia gratuita debe concederse en las mismas condiciones se trate de procedimientos judiciales tradicionales o de procedimientos extrajudiciales como la mediación, siempre que el recurso a éstos últimos haya sido promovido por la Ley.

(24) El hecho de que una parte en un litigio haya de hacer frente al pago de los gastos judiciales o los honorarios de abogado aun cuando gane el juicio constituye un obstáculo al acceso a la justicia. El reembolso equitativo de estos gastos, a cargo de la parte que perdió, atenuaría este inconveniente. La protección de las partes sin recursos en el ámbito del Derecho del trabajo y la legislación sobre el consumo puede justificar excepciones a este principio.

(25) Conviene precisar que el establecimiento de normas mínimas no supone un obstáculo para que los Estados miembros establezcan disposiciones más favorables para las personas candidatas a la justicia gratuita.

(26) Dado que los objetivos de la acción prevista no pueden ser realizados adecuadamente por los Estados miembros por sí solos y se alcanzarían mejor mediante una acción a escala comunitaria, la Comunidad podrá adoptar medidas de conformidad con el principio de subsidiariedad consagrado en el artículo 5 del Tratado. De acuerdo con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la Directiva no irá más allá de lo que es necesario para lograr estos objetivos.

(27) La presente Directiva respeta los derechos fundamentales y observa los principios reconocidos por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En particular, tiene como objetivo promover la aplicación del principio de la concesión de justicia gratuita a los que no disponen de recursos suficientes en la medida en que esta justicia gratuita es necesaria para garantizar la eficacia del acceso a la justicia tal como se recoge en el tercer párrafo del artículo 47 de la Carta.

(28) [De acuerdo con los artículos 1 y 2 del Protocolo sobre la posición del Reino Unido e Irlanda anexo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Reino Unido e Irlanda no participan en la adopción de la presente Directiva.] [Con arreglo al artículo 3 del Protocolo sobre la posición del Reino Unido e Irlanda anexo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Reino Unido e Irlanda, han notificado su deseo de participar en la adopción y la aplicación de la presente Directiva.]

(29) De acuerdo con los artículos 1 y 2 del Protocolo sobre la posición de Dinamarca anexo al Tratado de la Unión Europea y de acuerdo con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Dinamarca no participa en la aprobación de la presente Directiva y por lo tanto no queda vinculada por ésta ni sujeta a su aplicación.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Artículo 1

Objetivos y ámbito de aplicación

La presente Directiva tiene como objeto mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el establecimiento de unas normas mínimas comunes relativas a la justicia gratuita y otros aspectos de los juicios civiles.

La presente Directiva abarca todo litigio en materia civil con independencia de cual sea la naturaleza de la jurisdicción.

Artículo 2

A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:

Justicia gratuita: todos los medios puestos a disposición de una persona con el fin de garantizarle un acceso efectivo a la justicia en caso de que sus recursos financieros fueran insuficientes para hacer frente a las costas procesales.

Juicio civil: todo procedimiento relativo a un litigio en el ámbito del derecho civil, incluidos el derecho comercial, el derecho del trabajo y la legislación sobre el consumo.

Costas procesales: los gastos judiciales y los honorarios de abogado.

Artículo 3

derecho a la justicia gratuita

Cuando una persona física parte en un litigio en materia civil, sea en calidad de demandante o demandada, no disponga de los recursos suficientes, en el sentido del artículo 13, para hacer valer sus derechos en juicio, tendrá derecho a obtener la adecuada justicia gratuita sin perjuicio de las disposiciones del artículo 14.

La justicia gratuita incluye, en particular, la asistencia efectiva de un abogado y/o de cualquier otra persona habilitada por la ley para su defensa en justicia, para aportar asistencia previa al juicio y representar a la persona interesada en el juicio, y la exención o la asunción de las costas procesales.

Los Estados miembros podrán prever que el beneficiario de la justicia gratuita reembolse la misma, total o parcialmente, al final del procedimiento, si su situación financiera mejora sustancialmente.

Artículo 4

responsabilidad de la justicia gratuita

La justicia gratuita es concedida por el Estado miembro del foro de acuerdo con su legislación y de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva.

Artículo 5

Asunción de los gastos vinculados al carácter transfronterizo del litigio

La justicia gratuita concedida en el Estado del foro incluye los gastos suplementarios directamente vinculados al carácter transfronterizo del litigio.

Estos gastos incluyen, en particular, los servicios de interpretación y traducción, así como los gastos de desplazamiento en la medida en que la presencia física de las personas concernidas en los juzgados sea obligatoria.

El Estado miembro de residencia del candidato a la justicia gratuita concederá ésta con el fin de cubrir los gastos en los que ha incurrido en este Estado miembro y en particular el acceso a la asistencia de un letrado local.

Artículo 6

No discriminación

Los Estados miembros concederán el beneficio de la justicia gratuita sin discriminación a los ciudadanos de la Unión y a los nacionales de terceros países que residan legalmente en uno de los Estados miembros.

Artículo 7

continuidad de la justicia gratuita

La justicia gratuita se concederá al beneficiario con el fin de que cubra los gastos en los que ha incurrido para que una sentencia sea declarada ejecutiva o sea ejecutada en el Estado del foro, sin perjuicio de las disposiciones del apartado 3 del artículo 3.

Las disposiciones del artículo 50 del Reglamento n°44/2001 del Consejo relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil se aplican en cuanto al exequátur.

La justicia gratuita también se concederá en caso de que se planteara un recurso contra el beneficiario. Un nuevo examen de la demanda está previsto en caso de que el beneficiario ejerza la vía de recurso.

Artículo 8

Tramitación de las solicitudes

Las autoridades nacionales competentes para pronunciarse sobre las solicitudes de justicia gratuita velarán por la transparencia en la tramitación de las solicitudes.

Toda decisión denegatoria deberá ser motivada.

Los Estados miembros garantizarán la posibilidad de recurso contra una decisión denegatoria de la solicitud de justicia gratuita.

Artículo 9

introducción y transmisión de las solicitudes de justicia gratuita

Los candidatos a la justicia gratuita que residan habitualmente en un Estado miembro distinto del Estado del foro, podrán presentar su solicitud de justicia gratuita en el Estado miembro de su residencia habitual.

Las autoridades correspondientes remitirán esta solicitud a las autoridades competentes del Estado miembro del foro en el plazo de ocho días.

Los documentos remitidos en aplicación de la presente Directiva estarán eximidos de la autenticación y de cualquier otra formalidad semejante.

Los Estados miembros no podrán percibir ninguna remuneración por los servicios prestados en virtud del párrafo 2.

Las autoridades expedidoras pueden negarse a remitir una solicitud manifiestamente inadmisible, en particular si el procedimiento judicial no tiene carácter civil.

Las solicitudes de justicia gratuita transmitidas según el procedimiento previsto por la presente Directiva se redactarán en la lengua de la autoridad receptora o en otra lengua aceptada por ésta.

Las disposiciones de la presente Directiva sustituyen a las del Acuerdo europeo sobre la transmisión de solicitudes de asistencia judicial firmado en Estrasburgo en 1977 por lo que se refiere a las relaciones entre los Estados miembros.

Artículo 10

Notificaciones a la Comisión

Los Estados miembros notificarán a la Comisión la lista de las autoridades competentes para la expedición y la recepción de las solicitudes, que se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Los Estados miembros notificarán a la Comisión la lista de las lenguas oficiales de la Unión Europea, distinta de la suya o de las suyas, en la cual o en las cuales aceptan que se transmitan a las autoridades interesadas las solicitudes de justicia gratuita.

Artículo 11

Formulario estándar

Con el fin de facilitar la transmisión de las solicitudes, la Comisión establecerá un formulario estándar, asistida por el Comité previsto en el Reglamento 1348/2000 [9] del Consejo, relativo a la notificación y al traslado en los Estados miembros de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil.

[9] DO L 160 de 30/06/2000, p. 0037

Artículo 12

Procedimiento urgente

Los Estados miembros velarán por que las solicitudes de justicia gratuita presentadas por personas que no residen en el Estado miembro del foro sean examinadas en un plazo razonable de tiempo antes del juicio.

Artículo 13

Condiciones de los recursos financieros

Los Estados miembros concederán justicia gratuita a las personas físicas que, siendo parte en un litigio del que conozcan sus órganos jurisdiccionales, no puedan hacer frente a las costas procesales debido a su situación económica personal.

Los Estados miembros podrán establecer un límite máximo de recursos por encima del cual se estimará que el candidato a la justicia gratuita está en condiciones de sufragar las costas procesales. Estos límites máximos se establecerán teniendo en cuenta distintos elementos objetivos como el coste de la vida y los gastos judiciales.

El candidato a la justicia gratuita que no responda a las condiciones del apartado anterior podrá, sin embargo, aportar la prueba de que no podría hacer frente a las costas procesales debido a las diferencias en el coste de la vida entre los Estados miembros de residencia y del foro, en cuyo caso deberá concedérsele la gratuidad.

Se presume que el candidato a la justicia gratuita está en condiciones de hacer frente a las costas procesales cuando sea capaz de recurrir a mecanismos de derecho privado mediante los cuales queda liberado de pagar los honorarios de abogado en caso de perder el juicio y un tercero asume los gastos judiciales.

Artículo 14

Condiciones vinculadas al fondo del litigio

Los Estados miembros podrán prever que las solicitudes de justicia gratuita relativas a una acción judicial que parezca manifiestamente no fundada puedan ser rechazadas por las autoridades competentes.

Artículo 15

Aplicación a las personas jurídicas

La justicia gratuita se concederá a las personas jurídicas sin ánimo de lucro establecidas en el territorio de un Estado miembro cuando la acción judicial persiga la protección de intereses generales jurídicamente reconocidos y cuando no posean los recursos suficientes para hacer frente a los gastos del juicio, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 14.

Artículo 16

Procedimientos extrajudiciales

El beneficio de la justicia gratuita se ampliará a la resolución del litigio por una instancia extrajudicial cuando la utilización de esta instancia haya sido prevista por la ley o cuando el juez remita a las partes en el litigio a dicha instancia.

Artículo 17

Reembolso de los gastos judiciales y los honorarios de abogado

Los Estados miembros preverán que la parte que haya obtenido satisfacción al final del procedimiento tenga derecho al reembolso equitativo, a cargo de la parte que ha perdido el juicio, de una parte o de la totalidad de las costas procesales.

Los Estados miembros podrán prever excepciones a este principio con el fin de garantizar una protección adecuada de las partes más débiles.

Los Estados miembros podrán prever que, cuando la parte que ha perdido el juicio se hubiera beneficiado de la justicia gratuita, no se pague el reembolso o sea asumido por el Estado.

Artículo 18

Información

Las autoridades nacionales competentes colaborarán con el fin de informar al público y a los profesionales de la justicia sobre los distintos sistemas de justicia gratuita a través de la red judicial europea en materia civil y mercantil creada mediante la Decisión n° 2001/470/CE del Consejo.

Artículo 19

disposiciones más favorables

Las disposiciones de la presente Directiva no impiden que los Estados miembros prevean disposiciones más favorables para las personas candidatas a la justicia gratuita.

Artículo 20

La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Artículo 21

Los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva a más tardar el 1 de enero de 2004. Informarán de ello inmediatamente a la Comisión.

Las disposiciones que dichos Estados miembros adopten incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en el momento de su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.

Artículo 22

Los destinatarios de la presente Directiva son los Estados miembros de acuerdo con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

Hecho en Bruselas, el [...]

Por el Consejo

El Presidente