Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Proyecto de Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas de competencia a los acuerdos de acceso en el sector de las telecomunicaciones»

(97/C 287/03)

El 20 de diciembre de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de mayo de 1997 (Ponente: Sr. Meriano).

En su 346° Pleno (sesión del 28 de mayo de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 71 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El proyecto de Comunicación de la Comisión es una iniciativa muy oportuna para clarificar, a través de un instrumento interpretativo de alcance general, la aplicabilidad del derecho comunitario de la competencia en el contexto del nuevo marco normativo europeo de las telecomunicaciones, dado que los acuerdos de acceso en este sector constituyen los instrumentos que permiten a los operadores beneficiarse de la liberalización.

1.2. Por este motivo, el CES comparte plenamente el interés de la Comisión por evitar la aparición de comportamientos que falseen la competencia en la celebración de acuerdos de acceso entre operadores, mediante la adopción de una comunicación específica sobre el tema. De hecho, la Comisión publicó el 6 de septiembre de 1991 las Directrices para la aplicación de las normas comunitarias sobre competencia en el sector de las telecomunicaciones. No obstante, dichas Directrices por una parte exigen una actualización que tenga en cuenta los últimos avances normativos en el sector, y por otra no facilitan ninguna indicación específica sobre el tema de los acuerdos de acceso, por lo que no ofrecen suficientes garantías a las empresas que pretenden prestar servicios de telecomunicaciones a través de las redes existentes, en competencia con los operadores tradicionales. Asimismo, con la nueva actuación, la Comisión quiere establecer criterios de mercado más seguros y, sobre todo, condiciones más estables para la inversión y las iniciativas comerciales en los sectores de las telecomunicaciones y de los servicios multimedia.

1.3. Por otra parte, el nuevo proyecto de Comunicación incluye una definición del acceso especialmente amplia, dado que dicho concepto se refiere tanto al acceso de los proveedores de servicios que utilizan como infraestructura portante la red pública como a la interconexión de empresas que ofrecen servicios mediante una infraestructura propia (alquilada o en propiedad) y a cualquier utilización de las infraestructuras esenciales de los operadores como, por ejemplo, el acceso a las bases de datos de los listines telefónicos. Ello constituye un valor adicional del documento, que adquiere un alcance amplio y exhaustivo respecto del tema tratado.

1.4. El proyecto de la Comisión

El proyecto de Comunicación de la Comisión se divide en tres partes.

1.4.1. (I) En la Primera Parte se describe el marco normativo de referencia del mercado de las telecomunicaciones y se recuerdan las diferentes directivas sobre la oferta de red abierta (ORA) publicadas y pendientes de publicación, las directivas basadas en el artículo 90 del Tratado CE y las normas sobre competencia del Tratado (artículos 85 y 86). A este respecto, la Comisión, sin perjuicio de sus propias competencias, recuerda las de las autoridades nacionales de reglamentación, que deben garantizar el acceso a las redes públicas de los distintos operadores, de conformidad con la normativa sobre la ORA citada. Asimismo, la Comisión confirma las atribuciones de las autoridades de defensa de la competencia (antitrust) y de los tribunales nacionales en la aplicación del derecho de competencia (nacional y comunitario), y defiende la descentralización en la aplicación de dicha normativa, si no existe un significativo interés comunitario.

1.4.2. (II) La Segunda Parte del proyecto de Comunicación está dedicada a la definición de los mercados afectados, con vistas a la evaluación de los acuerdos de acceso entre empresas. Respecto de los mercados de producto, la Comisión reconoce que, en un sector tan dinámico como el de las telecomunicaciones, no se puede dar una definición actual de los diferentes mercados basada en los productos ofrecidos en ellos. Por consiguiente, la Comisión se limita a distinguir de forma general entre mercados de prestación de servicios de telecomunicaciones y mercados de acceso a las redes públicas de los diferentes operadores con vistas a la prestación de servicios. En cuanto a la definición del mercado geográfico, la Comisión defiende la necesidad de que, en la zona de que se trate, existan condiciones de acceso a la red (económicas y normativas) totalmente homogéneas.

1.4.3. (III) Por último, la Tercera Parte se dedica a la aplicación práctica de los artículos 85 y 86 del Tratado CE a los acuerdos de acceso celebrados entre operadores de telecomunicaciones. En concreto, la Comisión precisa los criterios que seguirá para evaluar la existencia o ausencia de comportamientos contrarios a la competencia por parte de dichos operadores (y, sobre todo, de los operadores con posición dominante) en la celebración y aplicación de dichos acuerdos.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité considera satisfactoria la estructura del proyecto de Comunicación analizado. No obstante, estima que debe formular algunas observaciones sobre su contenido, con el doble objetivo de mejorar la coherencia del marco normativo de referencia del sector considerado y de prevenir posibles distorsiones en la aplicación del documento.

2.2. De hecho, a juicio del CES, la Comunicación sobre la aplicación de las normas de competencia a los acuerdos de acceso en el sector de las telecomunicaciones debe mantener el carácter de instrumento interpretativo indicado anteriormente, limitándose a ilustrar las intenciones y principios que guían la actuación de la Comisión en materia de competencia, sin sacar conclusiones precipitadas sobre el comportamiento de los distintos operadores que sustituyan al análisis «caso por caso» de cada problema concreto. Tales conclusiones precipitadas inducirían también a error dado el carácter particularmente dinámico de los mercados de telecomunicaciones, caracterizados por un continuo desarrollo tecnológico, una incesante evolución y una gran variedad de situaciones resultante de esos dos factores.

3. Observaciones específicas

3.1. (I) Por lo que se refiere a la Primera Parte del proyecto de Comunicación, el CES comparte en su totalidad el análisis que hace la Comisión sobre el problema de las relaciones entre la normativa específica del sector (normativa sobre la ORA () y directivas basadas en el artículo 90 del Tratado CE) y el derecho de competencia comunitario. En especial, el Comité se une a la invitación hecha por la Comisión y dirigida a todas las autoridades nacionales y comunitarias competentes en la aplicación de dichas normas de que se eviten duplicaciones innecesarias de procedimientos en los distintos casos concretos.

3.2. No obstante, el CES teme que las indicaciones recogidas en el documento no tengan efecto alguno si no se realiza previamente una armonización de las numerosas disposiciones legales aplicables. A este respecto, cabe preguntarse si no sería conveniente armonizar la aplicabilidad del concepto de «posición dominante» recogido en el proyecto de Comunicación con las normas relativas a las «empresas con gran potencial de mercado», incluidas en la normativa sobre la ORA.

3.3. Sin esta armonización, principios legales fundamentales como la transparencia y la seguridad jurídica podrían verse gravemente comprometidos en el mercado de las telecomunicaciones, en la medida en que la actividad de muchos operadores podría ser objeto de evaluaciones divergentes en función del criterio utilizado en cada caso por la autoridad competente frente a los operadores, dando eventualmente lugar a contenciosos con las instituciones europeas.

3.4. (II) El CES también manifiesta cierta perplejidad respecto de la Segunda Parte de la Comunicación a propósito de la distinción entre mercados de prestación de servicios de telecomunicaciones y mercados de acceso a las redes públicas de los distintos operadores con vistas a la prestación de servicios. En concreto, el Comité se pregunta si es realista esa distinción en un mercado que se caracteriza por su complejidad, hasta tal punto que en muchos casos las infraestructuras necesarias para prestar un servicio determinado constituyen en sí mismas un servicio.

3.5. Asimismo, es innegable que la futura convergencia entre telecomunicaciones, medios audiovisuales y tecnologías de la información hará todavía más difícil una separación previa de los distintos mercados.

3.6. En cuanto al mercado geográfico, no cabe duda de que la definición recogida en la Comunicación se ajusta a la práctica habitual de la Comisión en materia de competencia. No obstante, el Comité considera que, para evaluar de forma correcta el comportamiento de los distintos operadores de telecomunicaciones presentes en el mercado europeo, debe tenerse en cuenta que algunos de ellos, al menos en la primera fase de la liberalización, continuarán disfrutando de derechos especiales o exclusivos en su propio país (por ejemplo, periodos de transición adicionales para la transposición de las directivas de liberalización) y, por lo tanto, podrán lograr ventajas competitivas en otros Estados miembros merced al uso de subvenciones cruzadas procedentes de sus actividades «protegidas».

3.7. (III) Por último, respecto de la Tercera Parte del proyecto de Comunicación, el CES considera que los distintos criterios enumerados por la Comisión para evaluar la existencia de una «posición dominante» en el mercado de las telecomunicaciones son excesivamente rígidos.

3.8. Bien mirado, no parece justo considerar que una empresa ocupa una posición dominante en el mercado sólo en función de criterios como la cuota de mercado o el número de clientes, sobre todo sin verificar la existencia de otras empresas en ese mismo mercado. Aunque es cierto que el mero mantenimiento de una posición dominante no es ilícito de acuerdo con el derecho comunitario (el proyecto de Comunicación tampoco introduce modificación alguna de dicho principio), también es cierto que la Comisión adopta una actitud bastante más severa a la hora de evaluar el comportamiento comercial de las empresas con posición dominante que en el caso de las demás empresas.

3.9. Aunque sea correcto desde un punto de vista general, esta actitud puede dañar el desarrollo del sector en su conjunto, obstaculizando a los operadores existentes a la hora de ampliar su actividad a sectores cada vez más próximos debido a la progresiva convergencia entre tecnologías mediante integraciones verticales y horizontales que responden únicamente a la necesidad de adecuar la estructura empresarial a los avances tecnológicos.

3.10. Ante esta situación, el Comité defiende la inclusión en el texto de, por lo menos, una frase en la que se afirme de forma clara la insuficiencia de los criterios fijados en la Comunicación, considerados por separado, para establecer la existencia de una posición dominante. Asimismo, sería conveniente hacer una referencia a la necesidad de que la Comisión verifique, caso por caso, si existen operadores de redes alternativas que puedan competir con los operadores tradicionales. En especial, la Comisión debería tener presente que, en muchos Estados miembros, los operadores alternativos ya son capaces de ejercer una influencia significativa en el mercado de las telecomunicaciones.

3.11. En relación con el concepto de infraestructura esencial definido en la Comunicación es preciso manifestar cierta perplejidad. En particular cabe señalar que algunos de los ejemplos del concepto que se incluyen en el texto están ya anticuados: por ejemplo, los circuitos arrendados, que no representan ya una infraestructura esencial para las comunicaciones, habida cuenta del actual nivel de apertura de los mercados, con el desarrollo de redes alternativas y la consolidación de tecnologías sustitutivas (p. ej. DECT). En esas condiciones, sería mejor que la Comunicación se limitara a dar una definición general del concepto de infraestructura esencial, dejando que las autoridades competentes evalúen cada caso concreto por separado.

3.12. Por lo que se refiere a la tipología de los comportamientos abusivos recogida en la Comunicación, el CES considera que es aceptable en su conjunto. De todas formas, el Comité considera que debería concederse más atención en el documento a la aplicación del concepto de «abuso» al sector de las telecomunicaciones que a la elaboración de definiciones de «posición dominante», que pueden resultar abstractas y equivocadas en el análisis de casos concretos.

3.13. Consideraciones análogas son perfectamente válidas para los puntos de la Comunicación dedicados al examen de las situaciones abusivas. A modo de ejemplo, la Comisión incluye, con toda la razón, entre los casos concretos de abuso la imposición por parte de un operador público de tarifas de acceso a la red demasiado elevadas o demasiado bajas. Sin embargo, nada se dice del posible suministro de capacidades de transmisión a precios excesivamente bajos practicado por operadores alternativos que, como se sabe, pueden compensar los costes gracias a los beneficios generados por la actividad principal, ésta administrada por lo general en régimen de monopolio.

3.14. Finalmente, en lo referente al párrafo de la Comunicación dedicado a la evaluación de los acuerdos de acceso en el sentido del artículo 85 del Tratado CE, el CES aprueba su planteamiento, suficientemente general al tiempo que eficaz, con el fin de clarificar los criterios de aplicación de la citada disposición a los distintos casos.

Bruselas, el 28 de mayo de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() En concreto, en la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre interconexión a la ORA se establecen las normas para fijar las condiciones económicas de acceso a las redes de telecomunicaciones.