COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 13.05.1998 
COM(1998) 279 final 
Recomendación de la Comisión 
sobre las Orientaciones Generales de Política Económica 
para los Estados miembros y la Comunidad 
elaboradas de conformidad con el apartado 2 del artículo 103 del 
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea 

índice 
1. Principales prioridades: un elevado empleo y el logro de la UEM 1 
2. Estabilidad de precios 3 
3. Una combinación de políticas macroeconómicas orientada al crecimiento y la 
estabilidad... 4 
4. Política monetaria y tipos de cambio 5 
5. Unas finanzas públicas saneadas y eficaces 6 
5.1. Orientaciones generales 6 
5.2. Orientaciones específicas por países 9 
6. Evolución salarial 11 
7. Políticas estructurales para impulsar el crecimiento y el empleo 13 
8. Mercados de productos, servicios y capitales 14 
9. Mercado de trabajo e inversión en conocimientos 17 
S¡A, 
Orientaciones Generales de Política Económica 
para los Estados miembros y la Comunidad 
1. Principales prioridades: un elevado empleo y el logro de la UEM 
La introducción del euro el 1 de enero de 1999 marca una nueva fase en el proceso de 
integración europea y en la política económica de la Comunidad. 
La aplicación decidida y creíble por parte de los Estados miembros, especialmente en los dos 
últimos años, de políticas destinadas a lograr un elevado grado de convergencia económica 
sostenible en la Comunidad ha producido resultados tangibles. 
En primer lugar, gracias a los esfuerzos realizados y los resultados logrados en cuanto a la 
convergencia, el 2 de mayo de 1998 el Consejo de la Unión Europea, en su composición de Jefes 
de Estado y de Gobierno, decidió que once Estados miembros cumplían las condiciones 
necesarias para la adopción del euro. 
En segundo lugar, estos esfuerzos han conducido a la instauración de una combinación de 
políticas macroeconómicas generadora de crecimiento y empleo. 
Sin embargo, hasta la actualidad no se ha progresado suficientemente en la reducción del 
desempleo en la Comunidad. 
Desde el verano de 1997, cuando se aprobaron las anteriores Orientaciones Generales de Política 
Económica, la Comunidad ha experimentado una recuperación económica cada vez más vigorosa 
y generalizada, con mínimos históricos en inflación. Teniendo en cuenta las capacidades no 
utilizadas y las perspectivas de un fuerte crecimiento de la inversión, especialmente en bienes de 
equipo, podrá obtenerse un sólido crecimiento sin que surjan limitaciones de capacidad ni 
tensiones inflaciónistas si, tal como se prevé, los salarios siguen evolucionando adecuadamente. 
De esta forma, jas condiciones monetarias pueden seguir siendo favorables al crecimiento y al 
empleo durante un largo periodo. Además, las variables económicas fundamentales son sólidas y 
van mejorando constantemente, la demanda presenta buenas perspectivas y la confianza sigue 
fortaleciéndose. 
La repercusión de los acontecimientos económicos y financieros en Asia sobre las perspectivas 
de crecimiento comunitario parece ser escasa, siempre que, en primer lugar, la crisis no empeore 
ni se extienda a otros países de la zona, y, en segundo lugar, se tomen las medidas adecuadas 
para atajarla. Si bien estos acontecimientos tendrán una ligera repercusión negativa sobre la 
actividad económica de la Comunidad, especialmente en lo que se refiere a volúmenes de 
exportación, las condiciones monetarias menos restrictivas de lo habitual y el crecimiento de la 
demanda interna contribuirán a mantener el crecimiento. 
En este contexto de consolidación de la recuperación económica, el empleo podría aumentar 
moderadamente, con una ligera reducción de la tasa de desempleo hasta 1999 para la EU en su 
conjunto. Ello constituiría un primer paso, si bien modesto, hacia el objetivo de un elevado nivel 
de empleo como establece el artículo 2 del Tratado de Amsterdam. 
El nivel de empleo en la UE es bajo (actualmente, un 60% de la población en edad laboral). Su 
causa no es sólo el elevado desempleo (unos 18 millones en 1997) sino también el hecho de que 
muchos han abandonado la búsqueda de empleo, ante las escasas perspectivas que ha habido de 
encontrarlo durante largos periodos y que, en gran parte, se benefician de otras medidas de la 
seguridad social. En consecuencia, el aumento del empleo no sólo ha de absorber el desempleo 
sino también una mayor tasa de actividad, así como un cierto aumento demográfico de la 
población en edad laboral. 
No cabe duda de que a corto plazo el actual grado de "desocupación" es negativo y tiene un 
elevado coste social, económico y presupuestario. Pero la reserva de mano de obra que supone 
también representa un importantísimo potencial de crecimiento, más allá del generado por el 
aumento de productividad laboral e independientemente del ritmo de este último. La utilización 
de este potencial a medio y largo plazo aligerará la carga que supone para la hacienda pública y 
los sistemas de seguridad social de los Estados miembros, contribuyendo a combatir la pobreza y 
la exclusión social y, de esta forma, facilitando el mantenimiento y el desarrollo de los valores 
sociales europeos comunes, así como la reducción de la presión fiscal sobre las empresas y los 
particulares. Además, la propia naturaleza de la mayoría de las nuevas oportunidades de empleo 
también facilitará la transición hacia formas de producción más respetuosas con el medio 
ambiente. 
El objetivo de la política económica es establecer las condiciones para (i) un mayor 
fortalecimiento de la recuperación y (ii) su transformación a medio y largo plazo en un proceso 
de crecimiento económico elevado, no inflacionista y autosostenido, requisito previo para 
conseguir un empleo mucho más elevado y duradero. Para ello se necesitará un programa 
reforzado de políticas macroeconómicas y estructurales y una aplicación decidida de las 
Orientaciones para el Empleo de 1998, que permitan abordar diversos retos así como una mayor 
adaptación de las economías europeas a las circunstancias cambiantes de los próximos años. 
La introducción del euro no solucionará por sí misma el problema del empleo, pero el paso a la 
tercera fase de la UEM puede suponer una importante contribución al logro de los objetivos 
mencionados, no sólo en el caso de los países que adoptarán el euro sino también en los otros 
cuatro Estados miembros si - como se prevé - continúan sus esfuerzos de convergencia. 
El marco estable de la UEM contribuirá a mantener una combinación de políticas 
macroeconómicas favorable al crecimiento y al empleo. 
En el ámbito macroeconómico, tanto los gobiernos como los interlocutores sociales deben 
efectuar todos los esfuerzos necesarios para evitar entrar en conflicto con el objetivo de 
estabilidad de la política monetaria común. En estas condiciones, no existen razones para que la 
política monetaria sea restrictiva. 
Al mismo tiempo, se precisan reformas y políticas estructurales en los mercados de productos, 
servicios y de trabajo, para facilitar un proceso de crecimiento sin tensiones, reforzar la 
competitividad, aumentar el contenido en empleo del crecimiento y lograr un crecimiento más 
respetuoso con el medio ambiente. 
Sólo si este enfoque es seguido decididamente por todos los implicados y su aplicación se 
coordina adecuadamente, tal como establece la resolución del Consejo Europeo de Luxemburgo, 
la UEM - como establece el artículo 2 del Tratado - contribuirá a lograr los objetivos generales 
de la Comunidad, entre ellos un crecimiento sostenido, no inflacionista y respetuoso con el 
medio ambiente, un elevado nivel de empleo y un aumento del nivel de vida. 
2. Estabilidad de precios 
La estabilidad de precios es un requisito esencial para conseguir un crecimiento económico 
sostenido a medio plazo. Tras el impresionante avance de los últimos años, la Comunidad ha 
logrado una estabilidad de precios sostenible. Es necesario que todas las políticas sean 
predecibles, creíbles y coherentes con la estabilidad de precios duradera. 
En la futura zona euro, con una tasa de inflación media que se sitúa por debajo del 2%, todos los 
Estados miembros participantes deben aplicar políticas económicas orientadas a mantener la 
estabilidad de precios, lo que permitirá unas condiciones monetarias generadoras de crecimiento. 
También deben evitar diferenciales de inflación demasiado amplios que crearían problemas de 
competitividad. 
En Dinamarca, Suecia y el Reino Unido se ha logrado la estabilidad de precios y el objetivo es 
consolidar este resultado a medio plazo. En Dinamarca, es esencial salvaguardar la estabilidad de 
precios en un contexto de varios años de crecimiento superior al tendencial y de endurecimiento 
del mercado de trabajo que se va estrechando. En Suecia y en el Reino Unido, la inflación en los 
últimos años ha sido baja comparada con los datos históricos. Estos dos Estados miembros han 
de seguir sus esfuerzos en política económica y monetaria para lograr una estabilidad de precios 
sostenida. En el Reino Unido en particular, el Gobierno ha declarado que supervisará su objetivo 
de inflación a la luz de la actuación del Banco Central Europeo. 
Grecia ha efectuado importantes avances hacia la estabilidad de precios en los últimos años, lo 
cual, junto con los esfuerzos de consolidación presupuestaria ha permitido la entrada de la 
dracma en el MC en Marzo de 1998. La participación en el MC contribuirá a mejorar sus 
resultados de inflación. Sin embargo, es preciso intensificar los esfuerzos a fin de frenar la 
tendencia inflacionista generada por la fuerte devaluación de la dracma y lograr una estabilidad 
de precios lo antes posible. 
3. Una combinación de políticas macroeconómicas orientada al 
crecimiento y la estabilidad 
En el ámbito macroeconómico es esencial que los Estados miembros mantengan su compromiso 
de proseguir la estrategia orientada al crecimiento y a la estabilidad recomendada en las 
anteriores Orientaciones y que ha empezado a dar fruto. Esta estrategia se basa en tres aspectos 
fundamentales: 
política monetaria orientada a la estabilidad; 
esfuerzos sostenidos para lograr y mantener una situación presupuestaria sana y coherente 
con el Pacto del estabilidad y crecimiento; y 
evolución de los salarios nominales coherente con el objetivo de estabilidad de precios; al 
mismo tiempo, la evolución de los salarios reales respecto a los aumentos de productividad 
deberá tener en cuenta la necesidad de fortalecer la rentabilidad de la inversión y de 
aumentar el nivel de vida. 
Es evidente que cuanto más se vea facilitada la función estabilizadora de la política monetaria 
por las medidas presupuestarias adecuadas y por la evolución salarial, más favorables al empleo 
y al crecimiento serán las condiciones monetarias, incluidos los tipos de cambio y los tipos de 
interés a largo plazo. 
La combinación de políticas macroeconómicas en la zona euro resultará básicamente de la 
interacción de la política monetaria común y la evolución presupuestaria y salarial media de los 
países participantes. Esta combinación de políticas será favorable al crecimiento y al empleo si 
todos los agentes y grupos de agentes siguen las orientaciones que se han resumido 
anteriormente. En el marco del Tratado, que se complementa con el Pacto de estabilidad y 
crecimiento y la Resolución del Consejo Europeo de Amsterdam sobre crecimiento y empleo, las 
responsabilidades se distribuyen de la siguiente forma: 
(i) La política monetaria única de la zona euro quedará bajo la responsabilidad del BCE 
independiente y del SEBC. Tal como establece el apartado 1 del artículo 105, el objetivo 
principal de la política monetaria será mantener la estabilidad de precios y, sin perjuicio de 
este objetivo, apoyar los objetivos económicos de la Unión, en particular un crecimiento 
sostenible y no inflacionista y un elevado nivel de empleo, tal como establece el artículo 2 
del Tratado. 
(ii) Las políticas presupuestarias seguirán siendo responsabilidad de los Gobiernos nacionales 
pero estarán sujetas a las normas del Tratado (artículos 104 a 104 C) y al Pacto de 
Estabilidad y Crecimiento, que destaca la necesidad de contar con una situación 
presupuestaria cercana al equilibrio o con superávit en condiciones económicas normales y 
aclara las disposiciones fundamentales del Tratado en lo que respecta a la política 
presupuestaria. Los gobiernos nacionales deberán coordinar sus políticas presupuestarias en 
el marco de las Orientaciones Generales de Política Económica. 
(¡ii) La fijación de salarios seguirá siendo competencia de los interlocutores sociales a escala 
nacional, regional, sectorial o incluso de manera más descentralizada, según sus respectivas 
tradiciones. Tal como se destaca en la Resolución de Amsterdam sobre "•Crecimiento y 
Empleo", los interlocutores sociales tienen la responsabilidad de compatibilizar un elevado 
empleo con acuerdos salariales adecuados y de establecer un marco institucional apropiado 
para la negociación salarial. Debido al importante peso que tiene en \<\ política 
macroeconómica, la evolución de la masa salarial es un asunto ele interés general. 
En el contexto de la política macroeconómica general de la zona euro, la combinación de 
políticas macroeconómicas de cada país participante también dependerá de sus condiciones 
económicas específicas y de su evolución presupuestaria y salarial particular. A fin de garantizar 
una combinación adecuada tanto en la zona euro como en cada Estado miembro participante, las 
políticas macroeconómicas serán parte integral del ejercicio de supervisión multilateral reforzada 
y de la coordinación de políticas económicas, tal como se acordó en el Consejo Europeo de 
Luxemburgo. 
Los países que inicialmente no adopten la moneda única tendrán idéntica necesidad de una 
política macroeconómica orientada a la estabilidad y convergente, especialmente si participan en 
el MC2, como se prevé que harán los que se acojan a una excepción. La fuerte interdependencia 
económica y monetaria entre los países de la zona euro y los países que todavía no se han 
integrado en ella, así como la necesidad de garantizar una mayor convergencia y el buen 
funcionamiento del mercado único, exigirán que todos los Estados miembros participen en la 
coordinación de las políticas económicas. 
4. Política monetaria y tipos de cambio 
Si se desea iniciar la UEM en las circunstancias más favorables posibles, es preciso que el 1 de 
enero de 1999 la transición al euro se realice sin sobresaltos. Para ello, la coordinación de las 
políticas monetarias entre los Estados miembros que adopten el euro deberá intensificarse en los 
meses que quedan de 1998. En particular, se prevé la coordinación de las políticas monetarias 
nacionales para garantizar que los tipos de interés oficiales converjan paulatinamente en la zona 
euro hacia un tipo común, que se aplicará desde el inicio de lar UEM, y que los tipos de cambio 
de mercado converjan hacia los tipos de conversión bilaterales anunciados previamente. Ese 
proceso también asegurará la continuidad entre los tipos de interés nacionales y el tipo del euro y 
evitará incertidumbre respecto a los tipos de conversión del euro. Para garantizar la convergencia 
de tipos de interés y de tipos de cambio antes de la UEM, es inevitable que las políticas 
monetarias nacionales de los Estados miembros participantes den mayor importancia a los 
factores vinculados a la zona euro. 
El tipo de interés común en la zona euro dependerá de las expectativas y de las condiciones 
económicas reinantes al iniciarse la UEM, pero es seguro que el BCE fijará un tipo que permita 
mantener la estabilidad de precios en el conjunto de la zona. Dado que este tipo de interés será 
compatible con la estabilidad de precios, la convergencia de los tipos de interés entre los Estados 
miembros no planteará problemas para la zona euro en su conjunto. No obstante, probablemente 
el tipo de interés de la zona euro no encajará exactamente con la distinta fase del ciclo 
económico en que se encuentre cada Estado miembro participante. En consecuencia, la 
convergencia hacia un tipo único - y en menor medida la convergencia de los tipos de cambio 
hacia los tipos de conversión bilaterales previamente anunciados - podría exigir ajustes de la 
política macroeconómica, en especial mediante medidas de política presupuestaria (véase 
apartado 5.2). 
Los Estados miembros que no adopten la moneda única desde el principio conservan la 
competencia de su política monetaria nacional si bien, de conformidad con el Tratado, deben 
considerar sus tipos de cambio como un asunto de interés común. El MC2 proporcionará un 
marco adecuado para las relaciones monetarias entre los países candidatos y la zona euro a partir 
de 1999 y apoyará los esfuerzos de convergencia de aquéllos de cara a la adopción del euro. Si 
bien la participación en el MC2 será voluntaria, se prevé que los países candidatos se integren en 
el mismo. 
5. Unas finanzas públicas saneadas y eficaces 
5.1. Orientaciones generales 
Tras alcanzar un máximo del 6,1% del PIB en 1993, el déficit público corriente en la Comunidad 
en su conjunto ha disminuido fuertemente, situándose en el 2,4% del PIB en 1997. En la UE en 
promedio, la totalidad del ajuste presupuestario se logró mediante una reducción del gasto 
público en porcentaje del PIB (del 52,4% en 1993 al 48,7% en 1997). Este notable resultado se 
debió fundamentalmente a los decididos esfuerzos de consolidación realizados en todos los 
Estados miembros, en particular en 1997, apoyados por el mayor crecimiento económico y la 
disminución de los tipos de interés. 
A la luz de las medidas presupuestarias decididas hasta mediados de abril de 1998, es probable 
que la necesidad de financiación de las Administraciones Públicas en el conjunto de la 
Comunidad siga reduciéndose hasta situarse por debajo del 2% del PIB en 1998 y, suponiendo 
que no se modifiquen las políticas, se sitúe en el 1,6% en 1999. No obstante, se prevé que el 
déficit ajustado de la influencia del ciclo, sólo registre una moderada disminución en este 
periodo. En la futura zona euro el déficit público se situó en el 2,5% del PIB en 1997 y. 
suponiendo que no se modifiquen las políticas, podría disminuir al 2% del PIB en 1999. Una 
aplicación estricta de las orientaciones presupuestarias por países, detalladas en el apartado 5.2, 
podría situar el déficit presupuestario por debajo del 1,5% del PIB en 1999 para el conjunto de la 
zona euro. 
Pese al logro de una hacienda pública sostenible prácticamente en todos los Estados miembros, 
en la mayoría de países es preciso seguir avanzando en el cumplimiento del objetivo a medio 
plazo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, a saber, un presupuesto cercano al equilibrio o con 
superávit. Ello es aplicable a todos los Estados miembros, pero en particular a aquellos que 
adopten el euro a partir de enero de 1999, por las siguientes razones: 
(i) Una política presupuestaria saneada, al generar expectativas de inflación baja y estable, 
facilitará el objetivo de la política monetaria única a saber, el mantenimiento de la 
estabilidad de precios. En la coyuntura actual, una reducción adicional del déficit público 
contribuirá a la sostenibilidad de la recuperación económica, pues permitirá unas 
condiciones monetarias favorables continuadas, lo que fortalecerá la inversión y aliviará las 
limitaciones de capacidad. 
(ii) En muchos países, las finanzas públicas todavía no han recuperado un margen de maniobra 
suficiente para hacer frente a una evolución económica adversa. Teniendo en cuenta que, 
tras la introducción de la moneda única, el ajuste a las depresiones cíclicas y a los 
problemas propios de cada país deberá efectuarse, en gran parte, mediante medidas 
presupuestarias, es muy importante garantizar que los estabilizadores automáticos 
desempeñen plenamente su función. Además, una política presupuestaria saneada 
aumentará también, con toda probabilidad, la efectividad de dichos estabilizadores. Una 
disciplina presupuestaria manifiesta aumentará la confianza de los agentes económicos en 
que un aumento del déficit durante una recesión no supondrá una alteración permanente de 
las finanzas públicas, lo cual evitará toda influencia negativa de los mercados financieros. 
(iii) Unas situaciones presupuestarias saneadas contribuirán a mantener bajos los tipos de interés 
a largo plazo, lo que atraerá la inversión hacia el sector privado. En estas circunstancias, el 
sector público deja de absorber ahorro privado y su contribución al ahorro nacional es 
positiva. Por tanto, si los demás factores no varían, la tasa de inversión puede aumentar sin 
ejercer una presión sobre la balanza de pagos y los tipos de interés a largo plazo. 
(iv) Finalmente, un presupuesto cercano al equilibrio o con superávit permitirá una rápida 
reducción de la ratio de deuda pública, todavía relativamente elevada en muchos países y, 
con ello, de la carga de los intereses que genera. A su vez, esto facilitará la necesaria 
reorientación del gasto público hacia usos más productivos y la disminución de los 
impuestos y de las cotizaciones a la seguridad social, al tiempo que se avanzará hacia un 
sistema impositivo más favorable al empleo. También ayudará a prepararse de cara a las 
repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población. 
En este contexto, es fundamental que los Estados miembros garanticen la continuidad del ajuste 
presupuestario. Para ello, los Estados miembros deben comprometerse a: 
(i) aplicar plenamente sus presupuestos para 1998, evitando cualquier retroceso; si el 
crecimiento económico es superior a las previsiones actuales deberá aprovecharse para 
acelerar la reducción del déficit; 
(ii) aprovechar la oportunidad única que ofrece la actual coyuntura económica favorable y 
especialmente el crecimiento de la producción y las reducciones adicionales del coste del 
servicio de la deuda, para fijarse objetivos presupuestarios ambiciosos, tal como el logro de 
una situación cercana al equilibrio o con superávit; 
(iii) adelantar la presentación de sus programas de estabilidad y convergencia con vistas a que la 
Comisión y el Consejo puedan evaluarlos, incluida la situación presupuestaria general y las 
políticas macroeconómicas que se aplicarán en la zona euro, al inicio de la tercera fase de la 
UEM; 
(iv) garantizar, cuando sea necesario, un fuerte descenso adicional de la deuda pública y una 
estructura de vencimientos adecuada, con vistas a reducir la vulnerabilidad de las finanzas 
públicas ante evoluciones negativas de los tipos de interés. 
El calendario, el alcance y la composición de los ajustes presupuestarios son factores 
importantes, que condicionan la durabilidad de sus efectos sobre la situación presupuestaria y la 
mejora del dinamismo económico, la competitividad y el empleo. Aunque es preciso que se 
ajusten a las condiciones de cada país, en anteriores Orientaciones se fijaban varios principios 
generales, que las actuales reafirman y desarrollan. 
(i) La reducción del déficit deberá basarse en una reducción del gasto, más que en un aumento 
de los impuestos. 
(ii) Cuando las ratios de déficit o de deuda respecto al PIB, todavía sean relativamente elevadas 
deberá darse prioridad a una reducción rápida del déficit. Una disminución continuada del 
gasto público en porcentaje del PIB acelerará la reducción del déficit y lo hará más 
sostenible. 
(iii) La consolidación presupuestaria deberá lograrse respetando el equilibrio social, sin reducir 
la calidad de las prestaciones del Estado sino tratando de aumentar la efectividad del gasto 
público. En este sentido, las medidas deberán estar dirigidas a un mayor control o reforma 
del consumo público, y de los sistemas de pensiones, sanidad, medidas pasivas del mercado 
laboral y subvenciones. Además, en los últimos años ha tendido a reducirse la inversión 
pública, en porcentaje del PIB, aunque en parte debido al mayor peso que han tenido la 
financiación y gestión privada de las inversiones en infraestructura. En la medida de lo 
posible y sin poner en peligro una reducción adicional del déficit público, debe favorecerse 
el gasto en inversiones en infraestructuras y otras actividades productivas, tales como las 
medidas de desarrollo de los recursos humanos y políticas laborales activas. Una 
reestructuración de este tipo es probable que conduzca a un aumento de la tasa de empleo o 
a una reducción del número de personas en edad laboral receptoras de transferencias 
sociales, lo que a medio plazo mejoraría la situación presupuestaria. 
(iv) La mejora de la eficacia económica y el fomento del dinamismo aboga por una reducción de 
la presión fiscal en la mayoría de los Estados miembros, aunque subordinada a mayores 
avances en el logro de situaciones presupuestarias saneadas. De acuerdo con las 
Orientaciones para el Empleo de 1998, se recomienda a los Estados miembros que reduzcan 
la carga de las cotizaciones sociales o la cuña fiscal en su conjunto, a fin de invertir la 
tendencia al aumento de la presión fiscal sobre los trabajadores, especialmente la de 
aquellos con salarios más bajos. Es muy importante que el calendario y las modalidades de 
reducción de la carga fiscal sobre el trabajo tengan en cuenta la necesidad de lograr la 
máxima repercusión sobre el empleo, así como de consolidar unas finanzas públicas 
saneadas y preservar la conservación de la sostenibilidad de los sistemas de protección 
social, mediante un mayor control del gasto y la búsqueda de fuentes de financiación 
alternativas. 
5.2. Orientaciones especificas por países 
(i) Estados miembros de la zona euro 
En Bélgica las favorables condiciones económicas han contribuido a que se logren los objetivos 
presupuestarios del programa de convergencia con un año de antelación. Sin embargo, debe 
seguir esforzándose para garantizar que se cumpla el compromiso de mantener un superávit 
primario del 6% del PIB a medio plazo, de forma que se asegure una rápida reducción de la ratio 
de deuda, todavía muy elevada. Se debe intensificar un estricto control de las transferencias a las 
familias y especialmente del gasto en sanidad. 
Alemania debe reducir su déficit público en los próximos años. Las subvenciones, las 
transferencias a familias y el consumo público deben experimentar una mayor reducción. 
También es necesario un mayor esfuerzo para recortar el gasto con vistas a lograr el objetivo del 
Gobierno de que en el año 2000 la ratio de gasto se sitúe en los niveles anteriores a la 
unificación, 46% del PIB. Alemania debe acelerar su ajuste presupuestario a fin de colocar su 
ratio de deuda en una senda decreciente y situarla de nuevo rápidamente por debajo de! valor de 
referencia del 60% del PIB en un futuro próximo. 
En España el mantenimiento de la política presupuestaria actual permitirá que en los próximos 
años se reduzca el déficit público, debido a la situación económica favorable. Sin embargo, será 
preciso un esfuerzo adicional para seguir mejorando la situación presupuestaria, con un objetivo 
a medio plazo de acercarse al equilibrio presupuestario o lograr un superávit. España también 
precisa una política presupuestaria más rigurosa a fin de prevenir el riesgo de recalentamiento. 
Es necesario un mayor control del gasto para lograr el objetivo del Gobierno de situar el 
porcentaje de gasto respecto al PIB por debajo del 42% en el año 2000. 
En Francia debe clarificarse la estrategia presupuestaria a medio plazo. Deben acelerarse los 
esfuerzos de ajuste presupuestario para situar el déficit netamente por debajo del valor de 
referencia, 3% del PIB, en 1999 y mantenerlo a continuación, a fin de respetar las obligaciones 
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. También son precisos esfuerzos de consolidación para 
estabilizar la ratio de deuda y situarla en una senda decreciente en un futuro inmediato. Al 
tiempo que se logra la reducción del déficit, debe hacerse lo posible por mantener un severo 
control de las transferencias a las familias y del consumo público. 
En Irlanda se prevé que el presupuesto público presente superávit en los próximos años y que la 
ratio de deuda se sitúe por debajo del 60% del PIB en 1998 y continúe disminuyendo. Teniendo 
en cuenta el fuerte crecimiento económico actual y la posibilidad de recalentamiento, todo 
excedente de ingresos en relación con los previstos en el presupuesto de 1998 deberá utilizarse 
para aumentar el superávit presupuestario. Además, Irlanda también precisa una política 
presupuestaria estricta a fin de reducir el riesgo de recalentamiento, en concreto en 1999, sin que 
peligre a causa de reducciones fiscales adicionales. 
Tras el éxito en la reducción del déficit público por debajo del valor de referencia, 3% del PIB, 
en 1997, Italia necesita intensificar su labor de consolidación presupuestaria. Es preciso un 
esfuerzo para asegurar una rápida disminución de la ratio de déficit, mediante un superávit 
primario suficientemente elevado a medio plazo. Esta evolución del déficit global, reforzada por 
los ingresos procedentes de privatizaciones, permitirá una disminución continuada de la ratio de 
deuda. 
Se prevé que Luxemburgo mantendrá un superávit presupuestario en los próximos años, al 
tiempo que su ratio de deuda seguirá en niveles muy bajos. 
Los Países Bajos no deben permitir el deterioro de su actual situación presupuestaria. Teniendo 
en cuenta las favorables condiciones de crecimiento económico previstas para los próximos 
años, debe lograrse una mayor reducción del déficit. De ahí que no deba relajarse la política 
presupuestaria ni permitirse que el déficit público aumente de nuevo. Es preciso mantener el 
ajuste presupuestario para garantizar una mayor y continuada disminución de la ratio de deuda. 
Austria debe continuar sus esfuerzos de consolidación en los próximos años a fin de lograr el 
objetivo de una situación presupuestaria cercana al equilibrio o con superávit a lo largo del ciclo. 
Austria precisa ejercer un severo control del presupuesto para asegurar que la reforma estructural 
en curso del sistema de pensiones y la modificación de la fiscalidad sobre las familias para 
adaptarse a una sentencia reciente del Tribunal Constitucional no generen presiones sobre el 
presupuesto. También se necesita una mayor consolidación presupuestaria para situar claramente 
la ratio de deuda en una senda decreciente. 
Portugal debe aprovechar la oportunidad que ofrece el crecimiento económico en los próximos 
años para acelerar el paso de una situación de déficit al equilibrio o al superávit, tal como exige 
el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. De esta forma también se reducirá el riesgo de 
recalentamiento. El ajuste presupuestario debe centrarse más en el gasto, en lugar de basarse 
sobre todo en un aumento de los ingresos y en la reducción de los pagos de intereses. La ratio de 
deuda se prevé que se situará en el 60% del PIB en 1998 y seguirá disminuyendo en los anos 
siguientes. 
En Finlandia se prevé que el déficit presupuestario se convierta en superávit en 1998 y que éste 
aumente en los años siguientes. Finlandia prevé introducir una reducción del impuesto sobre la 
renta en 1999; esta medida deberá aplicarse de forma que no se interrumpa el proceso de ajuste 
presupuestario. 
(ti) Estados miembros que no adoptan el euro a partir de enero de 1999 
Se prevé que Dinamarca aplique una política presupuestaria más estricta y que aumente su 
superávit presupuestario en los próximos años. La recaudación fiscal seguirá siendo excelente y 
la inversión pública continuará reduciéndose. Teniendo en cuenta el aumento del superávit 
presupuestario y la venta de activos financieros por parte del Gobierno, se prevé que la ratio de 
deuda se sitúe por debajo del 60% del PIB en 1998 y continúe disminuyendo en los años 
siguientes. 
10 
Grecia ha efectuado importantes avances en la reducción de los graves desequilibrios de su 
hacienda pública en los últimos años, aunque en 1997 su déficit siguió siendo superior al 4% del 
PIB y hasta ahora sólo ha habido un año en que se redujera la elevada ratio de deuda. Grecia 
deberá continuar sus esfuerzos de consolidación presupuestaria, en especial mediante una 
aplicación rigurosa de las medidas anunciadas por el Gobierno cuando la dracma pasó a formar 
parte del MC, para garantizar que su participación en el MC pueda hacerse sin sobresaltos y de 
forma ordenada. Estas medidas incluyen un recorte suplementario del gasto primario, la reforma 
del sistema de seguridad social a medio plazo, la ampliación de los planes de privatización y la 
reestructuración de las grandes empresas públicas. 
Suecia tiene previsto mantener su esfuerzo presupuestario, si bien a un ritmo gradualmente 
descendente, y lograr superávit cada vez mayores en los próximos años. El objetivo de Suecia es 
un superávit presupuestario de alrededor del 2% del PIB a lo largo del ciclo. El ajuste 
presupuestario debe centrarse en el control del gasto, especialmente en las transferencias a las 
familias, al tiempo que debe aligerarse la presión fiscal. 
También en el Reino Unido el objetivo es reducir el déficit y situarlo a finales del decenio en una 
situación cercana al equilibrio o con superávit. Para ello el Reino Unido deberá aplicar 
rigurosamente la política presupuestaria anunciada. Debe seguir controlándose rigurosamente el 
gasto público. La política presupuestaria también debe tener en cuenta la necesidad de lograr las 
condiciones de estabilidad generales previstas para la economía del país. 
6. Evolución salarial 
La evolución de la masa salarial y de los diferenciales salariales tiene importantes consecuencias 
para la inflación, el crecimiento, el empleo y el contenido en empleo del crecimiento. En la 
UEM, con un régimen de moneda única, la relación entre salarios y empleo pasará a ser más 
evidente y estricta. Por otra parte, el marco macroeconómico creíble y orientado a la estabilidad 
fomentará un comportamiento salarial adecuado. 
Para que la evolución salarial contribuya a una política macroeconómica favorable al empleo, los 
interlocutores sociales deben seguir aplicando políticas responsables y llegar a acuerdos 
salariales nacionales y regionales que se ajusten a las siguientes normas generales: 
(i) En la zona euro, los aumentos nominales de la masa salarial deben ser compatibles con la 
estabilidad de precios. Ello implica que los acuerdos salariales deben incorporar el objetivo 
de inflación del Banco Central Europeo. El objetivo de estabilidad de precios, público y 
creíble, facilitará el respeto continuado de esta norma. Unos acuerdos salariales, en toda la 
zona euro, que fueran incompatibles con la estabilidad de precios conllevarían 
inevitablemente un endurecimiento de las condiciones monetarias en esta zona, lo cual 
tendría consecuencias negativas para el crecimiento y el empleo. Un aumento salarial 
nominal excesivo en un país o en una región no tendría necesariamente importantes 
consecuencias para la inflación en la totalidad de la unión monetaria, pero, al afectar a los 
costes laborales unitarios, empeoraría las condiciones de competitividad y empleo en este 
país o región. 
11 
(ii) Un incremento de los salarios reales con respecto al aumento de la productividad laboral 
debe tener en cuenta la necesidad de fortalecer, y posteriormente mantener, la rentabilidad 
de las inversiones que refuerzan las capacidades y crean empleo, paralelamente al 
mantenimiento del poder adquisitivo de los asalariados. Ello significa que en los países 
donde el crecimiento de la productividad laboral global se va desacelerando, debido a las 
políticas que aumentan el contenido en empleo del crecimiento (por ejemplo mediante una 
reducción de la jornada laboral y un recorte en los costes laborales no salariales para los 
salarios más bajos), se reducirá el margen para aumentar los salarios reales, a nivel 
macroeconómico. Para que una mayor rentabilidad genere una mayor inversión dentro de la 
Comunidad y no fuera de ella, es fundamental que la evolución de la demanda, las 
condiciones del mercado de trabajo, la fiscalidad y la normativa sean favorables a la 
inversión. 
(iii) Los acuerdos salariales deben reflejar mejor las diferencias de productividad según las 
cualificaciones y las aptitudes, las regiones y, en cierta medida, los sectores. En esta 
situación, los interlocutores sociales deben considerar la posibilidad de crear salarios de 
inserción para los jóvenes, los parados poco cualificados o de larga duración, cuyos efectos 
se reforzarán mediante medidas de fomento de la empleabilidad y adaptabilidad de la 
población activa. 
(iv) Debe evitarse un efecto de "imitación salarial", las diferencias en los costes laborales de los 
Estados miembros deben seguir reflejando las diferencias de productividad. Al existir una 
moneda única, las diferencias salariales entre Estados miembros serán más transparentes, lo 
que podría conducir a un cierto aumento de la movilidad laboral pero también dar lugar a 
demandas de aumento salarial en países con salarios inferiores, a fin de acercarse a aquellos 
con salarios más altos. Si en un país o región los salarios aumentaran más que la 
productividad, se deterioraría la competitividad y la rentabilidad de la inversión y, en 
consecuencia, su atractivo como ubicación productiva; sus exportaciones se verían 
afectadas, se frenaría la inversión y aumentaría el desempleo. 
Estos requisitos son especialmente válidos para los países que adopten la moneda única, pero 
asimismo para los demás Estados miembros, que también están comprometidos con las políticas 
orientadas al crecimiento y la estabilidad. No obstante, su cumplimiento no implica que la 
evolución salarial deba ser uniforme en toda la zona euro. Es probable que existan diferencias en 
el crecimiento de la productividad y, con ello, en el margen de maniobra disponible para la 
modificación de los salarios reales. Por otra parte, deben considerarse las distintas situaciones 
del mercado de trabajo y las distintas condiciones económicas. En la DEM, los ajustes salariales 
deberán desempeñar una función más importante en la adaptación a las circunstancias 
económicas cambiantes, especialmente cuando se trate de problemas específicos de un país, lo 
que exigirá mayor flexibilidad en el proceso de fijación de salarios. 
Teniendo en cuenta que los interlocutores sociales son los principales responsables de que se 
obtenga una evolución salarial compatible con la consecución y el mantenimiento de un elevado 
empleo, con lo que desempeñan una importante función en el logro de una política 
macroeconómica adecuada, es fundamental fortalecer el diálogo social en las instancias 
adecuadas. A escala nacional, los gobiernos deben dar mayor prioridad al fomento del diálogo y 
a la promoción de la comprensión de la estrategia política contenida en las Orientaciones 
Generales de Política Económica. A escala comunitaria, la Comisión continuará desarrollando el 
12 
diálogo social, en especial en temas de política macroeconómica. Además, en el marco de una 
coordinación de políticas económicas fortalecida, es necesario instaurar la credibilidad y un 
clima de confianza entre los principales agentes, que podrían reforzarse mediante un diálogo 
regular entre los interlocutores sociales y las autoridades responsables de las políticas 
presupuestaria y monetaria. 
7. Políticas estructurales para impulsar el crecimiento y el empleo 
Las políticas estructurales son fundamentales para fomentar el crecimiento económico, recuperar 
la competitividad y aumentar el empleo. Su función primordial es contribuir a asegurar un 
proceso de crecimiento macroeconómico sin tensiones, reforzar la competitividad de la UE, 
aumentar el contenido en empleo del crecimiento y lograr un crecimiento más respetuoso con el 
medio ambiente. No obstante, para que sean plenamente efectivas deben ser coherentes con la 
aplicación de políticas macroeconómicas adecuadas. A este respecto, es fundamental controlar el 
coste presupuestario de la reforma estructural y no poner en peligro el logro de unas situaciones 
presupuestarias saneadas. Además, sus beneficios económicos sólo aparecen gradualmente a lo 
largo del tiempo y resultan claramente más eficaces en una situación de mayor crecimiento 
económico. 
Teniendo en cuenta los insuficientes avances en la aplicación de las reformas estructurales en los 
mercados de productos, de servicios y, en particular, de trabajo en la mayoría de los Estados 
miembros, es preciso redoblar los esfuerzos para eliminar deficiencias estructurales a menudo 
muy arraigadas. La introducción de la moneda única acrecienta esta necesidad, pues la 
resolución de los problemas económicos específicos de los Estados miembros dependerá en gran 
medida de la flexibilidad y la capacidad de adaptación de los mercados de productos, servicios y 
factores de producción. La UEM también intensificará la presión competitiva sobre las empresas 
debido a la mayor transparencia en los precios y a la supresión de la posibilidad de modificar los 
tipos de cambio dentro de la zona euro. 
El fracaso en la introducción de una mayor flexibilidad en las economías de los Estados 
miembros tendría graves consecuencias; ni el crecimiento económico ni el empleo serían 
suficientes y peligraría el avance hacia una mayor cohesión económica y social entre los Estados 
miembros. Por otra parte, es probable que la introducción del euro actúe como catalizador de la 
reforma estructural. La moneda única liberará fuerzas competitivas que fortalecerán los 
incentivos para la reforma estructural, con lo que serán mayores las posibilidades de reducir el 
desempleo. De la misma manera que la inmediatez de las exigencias de Maastricht logró el 
apoyo al ajuste macroeconómico, el compromiso de un funcionamiento adecuado de la UEM y 
una reducción duradera del desempleo debería contribuir ahora a obtener el apoyo a un programa 
de medidas estructurales que se refuerzan mutuamente, en ámbitos como la fiscalidad, los 
sistemas de protección social, y los mercados de productos y de trabajo, con objeto de mejorar la 
eficacia del mercado y la cohesión social. 
13 
8. Mercados de productos, servicios y capitales 
Para salvaguardar y promover la competitividad, el empleo y el nivel de vida de la UE en un 
mundo de libre comercio y en constante cambio tecnológico es fundamental que los Estados 
miembros y la Comunidad intensifiquen sus esfuerzos para mejorar sus mercados de productos, 
servicios y capitales. Estos esfuerzos deberán concentrarse en cuatro ámbitos principales: 
(i) Reformas que perfeccionen el mercado único 
La mejora del funcionamiento del mercado único tiene gran importancia para el logro de la 
UEM puesto que, pese a los considerables avances, persisten varios problemas importantes. 
El marco legislativo del mercado único sigue siendo incompleto, debido fundamentalmente 
a la ausencia de una plena incorporación nacional de las directivas de la Unión Europea. 
Debe proseguirse el esfuerzo para reducir el número de directivas del mercado único no 
incorporadas, particularmente en Portugal, Francia, Austria, Italia y Bélgica, países en los 
que el déficit de incorporación se sitúa entre el 6 y el 7,5%. Reconociendo este problema, la 
Comisión y los Estados miembros acordaron, en Junio de 1997, un Plan de Acción para el 
Mercado Único en el que los Estados miembros se comprometen a que el 1 de enero de 
1999 se hayan solventado las principales lagunas legislativas que subsisten. Entre los 
ámbitos que requieren nuevas actuaciones cabe destacar la contratación pública y el 
reconocimiento mutuo. 
Los esfuerzos deben centrarse ahora en asegurar la pronta aplicación del Plan de Acción y 
en supervisar el avance hacia un mercado único efectivo. Con este fin, se ha previsto la 
publicación semestral de un Cuadro de Indicadores del Mercado Único. Por otra parte, en 
las conclusiones del Consejo Europeo de Luxemburgo se insiste en la importancia de 
prestar atención a las políticas y situaciones económicas nacionales que podrían impedir el 
buen funcionamiento del mercado único y en la necesidad de coordinación para apoyar una 
reforma fiscal que aumente la eficacia e impida la competencia fiscal perniciosa. Los 
incentivos fiscales deberán ser coherentes con las normas comunitarias sobre ayudas 
estatales y se supervisará la aplicación en los Estados miembros de los principios de una 
competencia fiscal leal. Esta es una de las principales tareas del Grupo de Seguimiento 
creado el 1 de diciembre de 1997. 
El Mercado Único y la globalización ejercen una fuerte presión en pro de la mejora de la 
competitividad, pero esta última también está relacionada con las políticas nacionales o 
comunitarias en el ámbito de la I+D y, en particular, de la sociedad de la información. Por 
esta razón es esencial aplicar rápidamente las medidas contenidas en el Plan de Acción que 
promuevan la innovación y una difusión amplia de las nuevas tecnologías. El entorno 
logístico de las empresas también precisa que se fortalezcan los esfuerzos en las redes 
transeuropeas y en los proyectos de infraestructuras nacionales manteniendo el porcentaje 
adecuado de inversión en el gasto público global y realizando proyectos conjuntos con el 
sector privado cuando sea adecuado. Los esfuerzos también deben centrarse en el fomento 
de una cultura empresarial y en la promoción del espíritu de empresa, factor decisivo en la 
estimulación del crecimiento, el empleo y la competitividad comunitarios. 
14 
(ii) Reformas que mejoren ¡a competencia 
La Comisión ha reconocido la necesidad de simplificar y descentralizar la aplicación de las 
normas de defensa de la competencia para aumentar su efectividad y reducir los costes que 
supone para las empresas. Los Estados miembros también deberán contribuir a lograr una 
aplicación más efectiva de estas normas modificando su legislación para permitir la 
aplicación efectiva de aquéllas por parte de las autoridades nacionales de defensa de la 
competencia y eliminar cualquier carga innecesaria para las empresas. 
En lo que se refiere a las ayudas estatales, es preciso que la Comisión ejerza un control 
estricto y los Estados miembros apliquen una autodisciplina rigurosa, particularmente 
aquellos cuyas ayudas estatales, en porcentaje del PIB, son superiores a la media 
comunitaria (Alemania, Luxemburgo, Italia, Bélgica y Grecia) y en aquellos en los que las 
ayudas ad hoc para salvamento y reestructuración son relativamente elevadas, lo que da 
lugar a un mayor efecto de distorsión (Portugal, Francia, Italia y España) listas ayudas 
estatales pueden crear ventajas artificiales en los costes en sectores de baja tecnología y de 
demanda débil. En la Comunidad, ese factor ha contribuido a mantener sectores de demanda 
débil, reduciendo su competividad sin lograr crear o mantener empleo. Una parte de lo.s 
recursos dedicados a financiar estas ayudas podrían orientarse a otras políticas estructurales 
de fomento de la innovación, desarrollo de recursos humanos y fortalecimiento de la 
competitividad y la productividad. Este enfoque mejoraría la capacidad de las economías 
europeas para dar respuesta a los desafíos que plantea un mundo de rápidas mutaciones y 
con constantes cambios tecnológicos. 
(iii) Reformas en la normativa 
Un marco normativo adecuado es una condición previa para estimular el crecimiento de la 
productividad y de la competitividad de las empresas europeas. Debido en parte a una carga 
normativa excesiva, la productividad de los sectores de alta tecnología (aerospacial, 
farmacéutico, instrumentos de precisión) y en relación con el sector manufacturero en su 
totalidad, ha tenido un crecimiento menor en la Comunidad que en los Estados Unidos. Por 
esta razón, los gobiernos y la Comisión tienen la responsabilidad de revisar continuamente 
las normativas existentes a fin de evaluar su adecuación, reducir el coste de su aplicación y 
supervisión y aumentar su transparencia y aplicabilidad. Ello también es cierto en lo que se 
refiere a la normativa medioambiental, que debería basarse en incentivos que permitan a los 
agentes económicos lograr objetivos medioambientales bien definidos con una mínima 
repercusión sobre los costes. Dado que las normativas nacionales son todavía muy dispares, 
un enfoque que, mediante evaluaciones, identificase las mejores prácticas normativas podría 
suponer una mejora importante en el marco jurídico de las empresas. La Comisión podría 
coordinar esta iniciativa a partir de las contribuciones de los Estados miembros. 
15 
La normativa administrativa y los procedimientos engorrosos tienden a ser una carga 
especialmente pesada para las pequeñas y medianas empresas, en particular, en su fase de 
lanzamiento. El resultado del Grupo Operativo BEST señala los ámbitos de actuación 
prioritaria a este respecto. Por esta razón, este ejercicio de evaluaciones podría aplicarse en 
primer lugar a las normas administrativas para la creación de empresas. De la misma 
manera, debería darse prioridad a identificar y suprimir cualquier barrera normativa que 
subsista al desarrollo del capital de riesgo y de los nuevos productos financieros, 
particularmente aquellos que puedan contribuir a la financiación de las PYME. 
Debe prestarse especial atención a la creación de empleo a nivel local en la economía social 
y en nuevas actividades ligadas a necesidades todavía no satisfechas por el mercado, que 
tienen un importante efecto indirecto tanto para la actividad económica como para la 
cohesión social. Para explotar plenamente las oportunidades que ofrecen estos ámbitos debe 
crearse un marco fiscal y normativo más favorable. 
(iv) Mercados financieros 
La UEM supondrá importantes cambios en los mercados financieros europeos. A partir del 
1 de enero de 1999, el BCE definirá y aplicará su política monetaria en euros. Los mercados 
interbancarios, monetarios, de capitales y de divisas de los Estados miembros pasarán a 
operar con la nueva moneda. Las nuevas emisiones de deuda pública y la deuda viva de los 
Estados miembros participantes se denominarán en euros y también se prevén emisiones de 
valores de renta fija y variable del sector privado en euros. También facilitarán la utilización 
del euro en el sector privado el mecanismo de pagos transfronterizos TARGET y la 
armonización de los usos de los mercados. La UEM supondrá el surgimiento de amplios y 
muy líquidos mercados financieros en euros, que constituirán un importante estímulo al 
crecimiento económico en la zona euro. Para ello, es importante que las autoridades 
nacionales tomen las medidas necesarias para suprimir los obstáculos jurídicos y financieros 
a la integración del mercado. A medida que en la UEM disminuya la segmentación entre los 
mercados financieros de los Estados miembros, la mayor competencia entre las instituciones 
financieras de la zona euro hará más evidente cualquier ineficacia. Además, es muy 
probable que los nuevos mercados financieros en euros sean atractivos para las instituciones 
financieras de fuera de Europa. Por ello es esencial que los operadores estén totalmente 
preparados para la UEM, a fin de que pueda obtenerse todo el potencial de los nuevos 
mercados financieros en euros. 
Para que estas reformas sean totalmente efectivas, deben coordinarse a escala comunitaria y 
controlarse estrechamente mediante una supervisión multilateral regular, que complemente la 
actual supervisión multilateral macroeconómica. Para ello y para asegurar un decidido progreso 
en la reforma económica, los Estados miembros y la Comisión deben presentar breves informes 
anuales en los que describan sus políticas para mejorar la eficacia de sus mercados de productos, 
servicios y capitales. Estos informes aportarán datos para las Orientaciones Generales de Política 
Económica a partir del próximo año. La Comisión también elaborará un Cuadro de Indicadores 
ampliado sobre la integración efectiva del mercado, en el que se incluirán los diferenciales de 
precios y la aplicación de !as medidas del Mercado Único. 
9. Mercado de trabajo e inversión en conocimientos 
Es posible lograr una reducción duradera en los niveles de desempleo y de "desocupación" 
comunitarios, actualmente muy elevados. Para ello se precisa una utilización decidida y 
constante de una amplia gama de políticas que se refuercen mutuamente y que a menudo sólo 
darán fruto a medio y largo plazo. La interacción entre políticas macroeconómicas y políticas 
estructurales asegurará el logro de un periodo de elevado crecimiento no inflacionista, apoyado 
en una inversión que aumente la capacidad productiva. Las políticas necesarias a este respecto 
son el centro de éstas y de anteriores Orientaciones Generales de Política Económica. Pero la 
resolución del problema del desempleo y la "desocupación" requerirá una modernización general 
y simultánea de los mercados de trabajo comunitarios, con vistas a aumentar el contenido en 
empleo del crecimiento y a asegurar la empleabilidad de la población activa. Este segundo 
componente de la estrategia comunitaria para lograr un elevado empleo fue desarrollada en las 
Directrices para el empleo del Consejo de Luxemburgo. 
Las Directrices para el Empleo - basadas en cuatro pilares: aumentar la empleabilidad, impulsar 
el espíritu de empresa, favorecer la adaptabilidad de las empresas y los trabajadores, y fomentar 
la igualdad de oportunidades - serán aplicadas mediante Planes de Acción Nacional (PAN) para 
el empleo. Estos planes, adaptados a las circunstancias nacionales específicas, deben integrar las 
medidas de empleo en una estrategia de política macroeconómica adecuada, que incluya la 
consolidación presupuestaria de conformidad con los requisitos del Pacto de Crecimiento y 
Estabilidad. Además, deben contribuir a reducir los desfases en el mercado de trabajo y a 
reforzar la capacidad de respuesta de las empresas ante los cambios económicos. De esta forma, 
los PAN serán un importante instrumento dirigido a reforzar el potencial de crecimiento y 
empleo de la Comunidad y, por esa razón, serán un destacado componente de las futuras 
Orientaciones Generales de Política Económica. 
Las actuaciones de los Estados miembros deben dar prioridad a una estrategia preventiva, que se 
centre en políticas activas que aumenten una oferta de mano de obra con la formación y 
preparación adecuadas. Estas medidas activas deben combinarse con esfuerzos para incentivar 
más la búsqueda y creación de puestos de trabajo, a través de una revisión del sistema impositivo 
y de prestaciones sociales. 
(i) Políticas activas del mercado laboral 
En un periodo de 5 años los Estados miembros deben solucionar el desempleo de los 
jóvenes y evitar el desempleo de larga duración, ofreciendo a toda persona joven o adulta 
una nueva oportunidad, antes de que transcurran seis o doce meses de desempleo 
respectivamente. Ello exige mayores recursos para los servicios de empleo a fin de que 
puedan realizar efectivamente tareas de búsqueda de puestos de trabajo. Estas medidas 
deberían combinarse con medidas de acompañamiento como la formación y, en algunos 
casos, las ayudas salariales y la reducción de las cargas sociales, especialmente para el 
trabajo poco cualificado. Alrededor del 15-30% de desempleados encuentran un trabajo en 
un plazo de un año. Es importante concentrar los escasos recursos de los servicios de 
empleo en el otro 70 a 85% que necesita ayuda para encontrar un puesto de trabajo. 
17 
El desempleo de larga duración es particularmente importante en Bélgica, Irlanda, Italia y 
España, mientras que el desempleo juvenil lo es en Finlandia, Francia, Grecia, Italia y España. 
Estos Estados miembros deberán realizar un esfuerzo especial para respetar estas orientaciones. 
(ii) Fiscalidad 
Durante más de quince años, la evolución estructural de los sistemas fiscales (impuestos y 
cotizaciones a la seguridad social) en los Estados miembros ha sido desfavorable al empleo. 
El promedio comunitario del tipo impositivo implícito sobre el trabajo asalariado pasó del 
35% al 42% entre 1981 y 1996, al tiempo que el aplicado a otros factores productivos siguió 
una tendencia decreciente. El resultado de ello ha sido que los impuestos sobre el trabajo 
han creado un cuña fiscal cada vez mayor entre lo que reciben los trabajadores y lo que 
pagan las empresas. Una fuerte fiscalidad incide negativamente en la eficiencia económica y 
el crecimiento económico y, en última instancia, en la creación de empleo Los elevados 
impuestos sobre el trabajo son especialmente perniciosos para los salarios más bajos, ya que 
su alto coste expulsa del mercado a los empleos poco cualificados y poco pagados y 
aumenta las actividades en el mercado negro. 
A medio plazo, los Estados miembros deberían proponerse reducir la imposición, en general 
y especialmente sobre el trabajo, aunque sin poner en peligro la consolidación 
presupuestaria. En Bélgica, Francia, Países Bajos, Dinamarca, Austria, Finlandia y Suecia, 
la cuña fiscal es superior a la media comunitaria, lo cual exige un especial esfuerzo en estos 
Estados miembros. Una reducción importante y generalizada de los impuestos sobre el 
trabajo implicaría, o bien una fuerte reducción de las prestaciones sociales, o bien costes 
presupuestarios elevados. A corto plazo, y con vistas al aumento del empleo, la reducción 
de los impuestos sobre el trabajo, especialmente las cotizaciones a la seguridad social de los 
empresarios, resultaría más eficaz si se aplicara a categorías específicas de población activa, 
correspondientes a la parte inferior de la escala salarial (trabajadores jóvenes, desempleados 
de larga duración o poco cualificados), puesto que su repercusión sobre el empleo sería 
mayor, especialmente si se combinara con medidas activas del mercado laboral en 
educación, planes de aprendizaje, formación profesional y reciclaje. Deben examinarse, y 
poner en práctica si resulta posible, sistemas tributarios más favorables al empleo, así como 
la posibilidad de trasladar una parte de la carga fiscal del trabajo a la energía y a la 
contaminación medioambiental, sin que ello afecte a los ingresos. 
(iii) Reforma de las prestaciones sociales 
Los sistemas de prestaciones sociales deben reformarse con objeto de aumentar los 
incentivos y las oportunidades para aceptar puestos de trabajo y, de una manera más 
general, mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo. Ello supone pasar de ayudas 
pasivas a los ingresos a medidas de ayuda a través del trabajo. En algunos países, sin 
embargo, aceptar un puesto de trabajo presenta pocas ventajas comparativamente a recibir 
prestaciones sociales, especialmente para los que reciben los salarios bajos y han 
permanecido largos periodos en situación de desempleo: la suma de las prestaciones por 
desempleo, vivienda e hijos genera, en determinadas circunstancias, una tasa de sustitución 
neta de aproximadamente un 80% en Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, 
Países Bajos, Suecia y el Reino Unido. 
Hacer que sea rentable trabajar precisa una doble estrategia. En primer lugar, debe actuarse 
sobre las prestaciones, endureciendo los criterios para recibirlas, los requisitos de búsqueda 
de empleo y, en algunos casos, revisando su duración. Algunos países como Dinamarca y 
los Países Bajos han tenido resultados positivos en este ámbito. Debe revisarse la 
interacción entre los distintos sistemas de prestaciones para asegurar que aceptar un puesto 
de trabajo siempre resulte más rentable que recibir prestaciones. En segundo lugar, la 
aplicación de reformas que aumenten el salario realmente percibido, como por ejemplo 
prestaciones que se abonen a quienes estén trabajando, desgravación fiscal por renta salarial 
o subvenciones a los salarios más bajos. El sistema del Reino Unido denominado 
"prestaciones al trabajo" (welfare to work) abre una vía interesante. De una manera más 
general los sistemas de prestaciones y impositivos deben contemplarse en relación con las 
normativas sobre el mercado de trabajo. Los Estados miembros, especialmente aquellos con 
sistemas relativamente generosos de prestaciones sociales y de protección del empleo, que 
constituyen una doble red de seguridad, deberían revisar su legislación laboral para tratar de 
compatibilizar flexibilidad y seguridad, aumentando al mismo tiempo la eficacia de los 
sistemas de prestaciones sociales. 
(iv) Modificaciones de la jornada laboral 
A lo largo del último siglo las economías de los Estados miembros han presenciado una 
disminución del número de horas de trabajo semanales y anuales y ello ha contribuido en 
gran manera al progreso social y al bienestar. La mayoría de los avances en este ámbito se 
efectuaron en periodos de crecimiento y empleo elevados y se inscribían en la alternativa 
entre ocio y trabajo. De hecho, esta tendencia no es más que un reparto del crecimiento de 
la productividad: menos horas de trabajo y menor crecimiento de los salarios reales. De ahí 
que, en cuanto se recupere el crecimiento, sea de esperar que se reemprenda esta tendencia 
secular, que constituirá una mejora de las condiciones de trabajo y de calidad de vida. Sin 
embargo, una reducción obligatoria y generalizada de la jornada laboral, impulsada en parte 
por el deseo de aumentar el nivel de empleo, podría tener consecuencias adversas y debe, 
por tanto, evitarse. 
No obstante, cuando sea adecuado, debe fomentarse el empleo mediante medidas 
específicas de reducción de la jornada laboral a nivel macroeconómico cuando lo permitan 
las condiciones locales, suponga una disociación de las horas de funcionamiento de las 
instalaciones y de las horas de trabajo, provenga de una negociación de los interlocutores 
sociales y sea reversible o pueda integrarse en esta tendencia secular de reducción del 
tiempo de trabajo. En este sentido, algunas iniciativas sugieren que las medidas que 
combinen una reducción del tiempo de trabajo con la creación de empleo y ventajas fiscales 
podrían tener resultados positivos. Otro enfoque para aumentar el contenido en empleo del 
crecimiento podría consistir en aumentar al máximo el tiempo parcial voluntario y las 
nuevas formas de empleo. Las posibilidades en este ámbito son muy distintas según los 
Estados miembros teniendo en cuenta las grandes diferencias en la proporción de 
trabajadores a tiempo parcial que pueden observarse en la actualidad. En estos ámbitos debe 
fomentarse el intercambio comunitario de experiencias y de las mejores prácticas. 
19 

ISSN 0257-9545 
COM(98) 279 final 
DOCUMENTOS 
ES 10 01 08 02 
N° de catálogo : CB-CO-98-334-ES-C 
ISBN 92-78-36414-2 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo