En la actualidad no existe ningún sistema a escala de la UE para el intercambio de información sobre las decisiones de retorno dictadas en los Estados miembros de conformidad con la Directiva 2008/115/CE, y para la comprobación de si los nacionales de terceros países sujetos a dichas decisiones han abandonado de hecho el territorio de los Estados miembros. Esta situación hace que sea más fácil para los migrantes en situación irregular evitar o impedir la ejecución de una decisión simplemente trasladándose a otro Estado miembro. En tales situaciones, las autoridades públicas del Estado miembro que haya detenido al migrante irregular no tienen conocimiento de que otro Estado miembro ya ha dictado una decisión de retorno en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE. El Estado miembro que haya realizado la detención tendría por tanto que volver a poner en marcha los procedimientos de retorno desde cero, prolongando así la estancia ilegal y demorando el retorno del migrante irregular.

Para mejorar la eficacia de la política de retorno de la UE, es esencial la cooperación con los países de origen. Por ello, en junio de 2016 el Consejo Europeo concluyó que es necesario que la UE establezca y ponga en marcha con rapidez el Marco de Asociación con terceros países de origen o tránsito con incentivos eficaces y condiciones adecuadas. La Comisión se esfuerza activamente para desarrollar dichas asociaciones. No obstante, la capacidad de la UE para el retorno de los migrantes irregulares no está únicamente ligada a la cooperación con los países de origen o de tránsito. Los retos del retorno de los migrantes irregulares se derivan también de los obstáculos internos de los sistemas nacionales de retorno y en especial de las dificultades de los Estados miembros para hacer cumplir las decisiones de retorno.

La propuesta de ampliar la utilización del SIS para el seguimiento del retorno de los residentes ilegales nacionales de terceros países apoyará y reforzará la actuación de la Unión Europea hacia un sistema integrado, sostenible e integral de la política de migración de la UE. El retorno a sus países de origen de los migrantes irregulares que no tengan derecho a permanecer en la UE, respetando plenamente el principio de no devolución, es un elemento fundamental de la política de migración tal como se destacó en la Agenda Europea de Migración. Sin embargo, el sistema de retorno de la UE funciona deficientemente y no es suficientemente eficaz. Las estadísticas disponibles de Eurostat ponen de manifiesto que, en los últimos años, solo alrededor del 40 % de los migrantes irregulares obligados a abandonar la UE lo hicieron en realidad; en 2015, un total de 553 395 nacionales de terceros países recibieron la orden de abandonar la UE, pero solo 226 800 fueron devueltos efectivamente.

El Sistema de Información de Schengen (SIS) es la mejor herramienta para la cooperación eficaz de las autoridades de inmigración, policiales, aduaneras y judiciales en la UE y en los países asociados de Schengen. Las autoridades competentes de los Estados miembros, como la policía, la guardias de fronteras y los funcionarios de aduanas necesitan tener acceso a información de alta calidad sobre las personas u objetos que controlan, con instrucciones claras sobre lo que debe hacerse en cada caso. Este sistema de información de gran escala constituye el núcleo de la cooperación de Schengen y desempeña un papel fundamental a la hora de facilitar la libre circulación de personas en el espacio Schengen. Asimismo, permite a las autoridades competentes introducir y consultar datos sobre personas buscadas, personas que puedan no tener derecho de entrada o de estancia en la UE, personas desaparecidas, en particular niños, y objetos que puedan haber sido robados, sustraídos o extraviados. El SIS no solo contiene información sobre una persona o un objeto particular, sino también instrucciones claras a las autoridades competentes sobre qué hacer con dicha persona u objeto una vez hallados.

Las dificultades para identificar a los migrantes irregulares y la falta de documentos de viaje válidos expedidos por el tercer país de destino de los retornados son importantes obstáculos para el éxito del retorno. Los nacionales de terceros países en situación irregular pueden estar en posesión de documentos de identificación o viaje cuando sean detenidos y sujetos a procedimientos de retorno en un Estado miembro, pero pueden deshacerse de tales documentos posteriormente para obstaculizar el retorno o para trasladarse ilegalmente a otro Estado miembro. En estos casos, la información relativa al documento de identidad o de viaje de que disponga el Estado miembro que haya detenido en primer lugar al residente ilegal nacional de un tercer país podrá facilitar la identificación y la expedición de un documento de viaje válido por el tercer país de destino a los migrantes que hayan huido a otro Estado miembro. Con este fin, es necesario permitir la transferencia de los datos pertinentes en el SIS a las autoridades competentes de terceros países, con sujeción a requisitos muy estrictos. Dicha transferencia debe limitarse a la información estrictamente necesaria para garantizar la identificación y expedición de nuevos documentos de identidad del migrante, y deberá cumplir las disposiciones del Reglamento (UE) 2016/679 relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, y en particular del capítulo V de dicho Reglamento que establece las disposiciones y condiciones para las transferencias de datos personales a terceros países u organizaciones internacionales. Cuando dicha transferencia sea efectuada por Estados miembros que no introdujeron la información sobre el documento en la descripción del SIS y que no sean propietarios de los datos, deberá exigirse la autorización previa del Estado miembro que introdujo los datos en el SIS.

El objetivo de la propuesta es establecer un sistema de intercambio de información sobre las decisiones de retorno dictadas por los Estados miembros en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE con el fin de facilitar su aplicación y vigilar el cumplimiento de la obligación de retorno por parte de nacionales de terceros países en situación irregular. Esto no pueden lograrlo en grado suficiente los Estados miembros por sí solos. Actualmente no existe ningún sistema que permita el intercambio sistemático de información sobre las decisiones de retorno dictadas en los Estados miembros en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE; por consiguiente, las autoridades nacionales no pueden conocer las decisiones de retorno dictadas por otros Estados miembros en relación con nacionales de terceros países, incluso cuando los migrantes irregulares son interceptados mientras circulan de manera irregular por la UE y transitan por su territorio. El objetivo de la presente propuesta, por tanto, puede ser alcanzado mejor por la Unión Europea.

En lo que respecta al Reino Unido e Irlanda, la Directiva sobre el retorno tiene un carácter híbrido, tal como se refleja en los considerandos (26) y (27). De ello se deduce que tanto el Protocolo n.º 19 sobre el acervo de Schengen integrado en el marco de la Unión Europea, anejo a los Tratados, como el Protocolo n.º 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia anejo a los Tratados, son aplicables a la presente propuesta. Con arreglo a este último, el Reino Unido e Irlanda no participan en la adopción del presente Reglamento y no están vinculados por el mismo ni sujetos a su aplicación; sin embargo, podrán notificar al Consejo su deseo de participar en este instrumento.

La presente propuesta desarrolla y perfecciona un sistema existente. La propuesta amplía el ámbito de aplicación del actual SIS introduciendo un nuevo tipo de descripción para las decisiones de retorno. Su impacto en los derechos fundamentales es, por tanto, limitado, dado que el buen funcionamiento del sistema ya se ha demostrado y se han establecido salvaguardias importantes y eficaces. No obstante, dado que la propuesta implica el tratamiento de datos personales, existe un posible impacto sobre los derechos fundamentales de las personas. Esto se ha considerado, y se han tomado medidas para respetar los principios establecidos en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y en particular su artículo 8.

No se realizó una evaluación de impacto. No obstante, la propuesta se basa en los resultados del estudio de viabilidad mencionado anteriormente.

En los casos en que no haya razones para creer que no obstaculizará el objetivo del procedimiento de retorno, se preferirá el retorno voluntario al forzoso y se concederá un plazo para la salida voluntaria, de conformidad con el artículo 7 de la Directiva 2008/115/CE. La duración del plazo de salida voluntaria, y toda prórroga del mismo, deberán indicarse en la descripción a fin de permitir a las autoridades públicas decidir si es oportuno adoptar medidas en el caso concreto.

Para garantizar el funcionamiento eficaz del sistema, es fundamental que se introduzcan en el SIS todas las decisiones de retorno dictadas en los Estados miembros en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE. Esto significa que los Estados miembros deberán introducir descripciones sobre: a) las decisiones de retorno dictadas en aplicación del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2008/115; b) las decisiones que establezcan una obligación de retorno dictada con respecto a migrantes en situación irregular objeto de una denegación de entrada en un paso fronterizo o a los que sean detenidos o interceptados por las autoridades competentes con ocasión del cruce irregular de las fronteras exteriores y no hayan obtenido ulteriormente una autorización o derecho de estancia [artículo 2, apartado 2, letra a), de la Directiva 2008/115/CE]; y c) las decisiones que declaren una obligación de retorno dictada como sanción penal [artículo 2, apartado 2, letra b), de la Directiva 2008/115/CE].

Cuando el retorno no se haya confirmado, o cuando la descripción sobre retorno no se haya suprimido por otros motivos, el período máximo de conservación será de cinco años, en línea con el período de conservación de las descripciones para la denegación de entrada (artículo 34 de la propuesta de Reglamento relativo al establecimiento, funcionamiento y utilización del SIS en el ámbito de las inspecciones fronterizas).

(1)El retorno de los nacionales de terceros países que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, estancia o residencia en los Estados miembros, en el pleno respeto de los derechos fundamentales y en especial del principio de no devolución, y de conformidad con la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, es una parte esencial de los esfuerzos generales para abordar la inmigración irregular y aumentar la tasa de retorno de migrantes irregulares.

Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 79, apartado 2, letra c),

(5)El Reglamento (UE) 2018/xxx [inspecciones fronterizas] y el Reglamento (UE) 2018/xxx [cooperación policial y judicial] establecen las condiciones para el establecimiento, funcionamiento y utilización del Sistema de Información de Schengen (SIS).

(6)Las descripciones sobre retorno del SIS y el intercambio de información complementaria relativa a dichas descripciones deben ayudar a las autoridades competentes a adoptar las medidas necesarias para hacer cumplir las decisiones de retorno dictadas en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE. El SIS deberá contribuir a la identificación y la puesta en común de información entre los Estados miembros sobre los nacionales de terceros países que sean objeto de una decisión de retorno, que se hayan fugado y sean detenidos en otro Estado miembro. Estas medidas deberán ayudar a prevenir y disuadir la inmigración irregular, y fomentar la cooperación entre las autoridades de los Estados miembros.

(7)Para garantizar la eficacia del retorno y aumentar el valor añadido de las descripciones sobre retorno, los Estados miembros deberán introducir en el SIS descripciones en relación con todas las decisiones de retorno que dicten contra nacionales de terceros países en situación irregular en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE. Para ello, los Estados miembros deberán introducir una descripción en el SIS también cuando las decisiones que impongan o declaren una obligación de retorno se expidan en los supuestos definidos en el artículo 2, apartado 2, de dicha Directiva, en particular a nacionales de terceros países que sean objeto de una denegación de entrada de conformidad con el Código de fronteras Schengen, o que sean detenidos o interceptados por las autoridades competentes con ocasión del cruce irregular por tierra, mar o aire de las fronteras exteriores de un Estado miembro y que no hayan obtenido ulteriormente una autorización o derecho de estancia en dicho Estado miembro, y a los nacionales de terceros países que estén sujetos a medidas de retorno que sean constitutivas de sanciones penales o consecuencia de sanciones penales, con arreglo a la legislación nacional, o que estén sujetos a procedimientos de extradición.

(8)El presente Reglamento deberá establecer normas comunes para la introducción en el SIS de descripciones relativas al retorno tan pronto como se dicten las decisiones de retorno correspondientes en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE. La descripción deberá indicar si se ha concedido al nacional de un tercer país en cuestión un plazo para la salida voluntaria, y en particular si dicho plazo se ha ampliado teniendo en cuenta las circunstancias específicas del caso concreto, o si la decisión ha sido suspendida o la expulsión ha sido aplazada.

(9)Es preciso especificar las categorías de datos que pueden introducirse en el SIS en relación con los nacionales de terceros países objeto de un decisión de retorno dictada en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE. Las descripciones sobre retorno deben contener únicamente aquellos datos que resulten necesarios para identificar a los interesados, para que las autoridades competentes puedan adoptar decisiones con conocimiento de causa sin perder tiempo, y para garantizar, en caso necesario, su protección frente a personas armadas, violentas, que se hayan evadido o que participen en alguna de las actividades mencionadas en los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Decisión Marco 2002/475/JAI del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo. Además, para facilitar la identificación y detectar identidades múltiples, la descripción deberá incluir asimismo una referencia al documento de identificación personal y una copia de este documento, si se dispone de ellos.

(10)Cada Estado miembro deberá designar una autoridad responsable del intercambio de información complementaria en relación con las descripciones sobre retorno con el fin de garantizar una cooperación eficaz y rápida entre los Estados miembros.

(11)Deben establecerse procedimientos para permitir a los Estados miembros comprobar si la obligación de retorno se ha cumplido y para confirmar al Estado miembro que emitió la descripción sobre retorno la salida del nacional de un tercer país en cuestión. Esta información deberá contribuir a un seguimiento más exhaustivo del cumplimiento de las decisiones de retorno en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE.

(12)Las descripciones sobre retorno deberán suprimirse en cuanto el Estado miembro o la autoridad competente que haya dictado la decisión de retorno en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE haya sido informada de que se ha producido el retorno. Cuando una decisión de retorno vaya acompañada de una prohibición de entrada, esta última deberá introducirse en el SIS de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24, apartado 3, del Reglamento (UE) 2018/xxx [inspecciones fronterizas]. En tales casos, los Estados miembros deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que no exista ningún lapso de tiempo entre el momento en que el nacional de un tercer país abandona el espacio Schengen y la activación en el SIS de la descripción relativa a la prohibición de entrada.

(13)El SIS deberá incluir un mecanismo para notificar a los Estados miembros el incumplimiento por los nacionales de terceros países de la obligación de retorno, en un determinado plazo para la salida voluntaria. El mecanismo deberá apoyar a los Estados miembros en el cumplimiento de sus obligaciones de conformidad con el artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2008/115/CE por lo que respecta a los nacionales de países terceros que no hayan cumplido una obligación de retorno.

(14)El presente Reglamento deberá establecer normas obligatorias para la consulta entre las autoridades nacionales a fin de resolver posibles instrucciones contradictorias. Las consultas deberán tener lugar en caso de que los nacionales de terceros países que sean titulares, o se les conceda, un permiso de residencia válido u otra autorización o derecho de estancia por un Estado miembro, sean objeto de una descripción sobre retorno emitida por otro Estado miembro, o en los casos en que puedan surgir situaciones conflictivas en el momento de su entrada en el territorio de los Estados miembros.

(15)Las descripciones deberán conservarse en el SIS únicamente durante el tiempo necesario para alcanzar los fines para los que hayan sido introducidas. De conformidad con el artículo 34 del Reglamento (UE) 2018/xxx [inspecciones fronterizas] el período de revisión de las descripciones relativas a nacionales de terceros países es de cinco años.

(16)Los datos tratados en el SIS o transferidos a través del intercambio de información complementaria podrán facilitar al Estado miembro de ejecución información útil para la rápida identificación y redocumentación de nacionales de terceros países en situación irregular, con vistas a su retorno a un tercer país. En casos concretos, deberá ser posible compartir esos datos e informaciones con un tercer país para este fin. El intercambio de datos personales deberá estar sujeto a condiciones claras, deberá llevarse a cabo de conformidad con las disposiciones del Reglamento (UE) 2016/679 y deberá realizarse con el consentimiento del Estado miembro que haya emitido la descripción.

(17)Las autoridades nacionales responsables del retorno pueden variar considerablemente entre los Estados miembros, y también pueden variar dentro de un Estado miembro en función de las razones de la estancia ilegal. Las autoridades judiciales también pueden dictar decisiones de retorno en virtud de disposiciones conformes a la Directiva 2008/115/CE, por ejemplo, como resultado de recursos contra la denegación de la concesión de una autorización o derecho de estancia, o como sanción penal. Todas las autoridades nacionales encargadas de dictar y ejecutar las decisiones de retorno con arreglo a la Directiva 2008/115/CE deben tener derecho de acceso al SIS a fin de introducir, actualizar, suprimir y consultar descripciones sobre retorno.

(18)El acceso a las descripciones sobre retorno debe concederse a las autoridades nacionales a que se hace referencia en las letras a), b), c) y d) del artículo 29, apartado 1, y en el artículo 29, apartado 2, del Reglamento (UE) 2018/xxx [controles fronterizos] a efectos de identificación y retorno de los nacionales de terceros países.

(19)El Reglamento (UE) 2016/794 del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación Policial (Reglamento Europol) dispone que Europol apoyará y reforzará las acciones llevadas a cabo por las autoridades competentes de los Estados miembros y cooperará en la lucha contra el terrorismo y los delitos graves y aportará análisis y evaluaciones de amenazas. Con el fin de facilitar a Europol el desempeño de sus tareas, en particular en el Centro europeo sobre el tráfico ilícito de migrantes, procede permitir el acceso de Europol a la categoría de descripciones definidas en el presente Reglamento.

(20)El Reglamento (UE) 2016/1624 dispone que el Estado miembro de acogida podrá autorizar a los miembros de los equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas o a los equipos de personal implicados en tareas relacionadas con el retorno, desplegados por la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, a consultar las bases de datos europeas, cuando la consulta sea necesaria para cumplir objetivos operativos especificados en el plan operativo sobre controles en las fronteras, vigilancia fronteriza y retorno. El objetivo del despliegue de los equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, los equipos de personal implicados en tareas relacionadas con el retorno y los equipos de apoyo a la gestión de la migración es prever el refuerzo operativo y técnico a los Estados miembros que lo soliciten, especialmente a aquellos que se enfrentan a desafíos de migración desproporcionados. El cumplimiento de las tareas asignadas a los equipos de la Guardia Europea de Fronteras y Costas, los equipos de personal implicados en tareas relacionadas con el retorno y los equipos de apoyo a la gestión de la migración, requiere el acceso a las descripciones sobre retorno del SIS a través de una interfaz técnica de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas conectada al SIS Central.

(21)Las disposiciones relativas a las responsabilidades de los Estados miembros y de la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia; la introducción y tratamiento de las descripciones; las condiciones de acceso y mantenimiento de las descripciones; el tratamiento de datos; la protección de datos; la responsabilidad y el seguimiento y las estadísticas conforme al Reglamento (UE) 2018/xxx [inspecciones fronterizas] también deben aplicarse a los datos introducidos y tratados en el SIS de conformidad con el presente Reglamento.

(22)De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º 22 sobre la posición de Dinamarca anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Dinamarca no participa en la adopción del presente Reglamento y no está vinculada por el mismo ni sujeta a su aplicación. Dado que el presente Reglamento, en la medida en que se aplica a los nacionales de terceros países que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada de conformidad con el Reglamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo y del Consejo, desarrolla el acervo de Schengen, Dinamarca, de conformidad con el artículo 4 de dicho Protocolo, decidirá, en un plazo de seis meses a partir de que el Consejo haya tomado una decisión sobre el presente Reglamento, si lo incorpora a su Derecho interno.

(23)En la medida en que se aplica a los nacionales de terceros países que no cumplan o hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada de conformidad con el Reglamento (UE) 2016/399, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en que el Reino Unido no participa, de conformidad con la Decisión 2000/365/CE del Consejo; el Reino Unido no participa en la adopción del presente Reglamento, que no será vinculante ni aplicable en este país. De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y sin perjuicio del artículo 4 de dicho Protocolo, el Reino Unido no participa en la adopción del presente Reglamento y no queda vinculado por él ni sujeto a su aplicación.

(24)En la medida en que se aplica a los nacionales de terceros países que no cumplan o hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada de conformidad con el Reglamento (UE) 2016/399, el presente Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en que Irlanda no participa, de conformidad con la Decisión 2002/192/CE del Consejo; Irlanda no participa, en consecuencia, en la aprobación del presente Reglamento ni está, por lo tanto, vinculada por este ni sujeta a su aplicación. Asimismo, de conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º 21 sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda respecto del espacio de libertad, seguridad y justicia, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y sin perjuicio del artículo 4 de dicho Protocolo, Irlanda no participa en la adopción del presente Reglamento y no queda vinculada por él ni sujeta a su aplicación.