La estabilización del sistema de Schengen mediante el uso de sus mecanismos de salvaguardia es esencial para garantizar la posterior supresión de todos los controles en las fronteras interiores. No hacerlo no solo privaría a los ciudadanos de las enormes ventajas de la libre circulación transfronteriza sino que también conllevaría importantes costes económicos para la economía de la UE en su conjunto al socavar el mercado único. Desde una perspectiva económica, la Comisión ha estimado que el pleno restablecimiento de controles en las fronteras para supervisar el movimiento de personas dentro del espacio Schengen generaría costes directos inmediatos para la economía de la UE que oscilarían entre 5 000 y 18 000 millones EUR al año. Estos costes se concentrarían en determinados regiones y actores, pero repercutirían inevitablemente en la economía de la UE en su conjunto.

La crisis actual también ha puesto de relieve la estrecha relación estructural entre la gestión de fronteras y otros ámbitos conexos. La ausencia de controles en las fronteras interiores debe ir de la mano de una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores que esté basada en la solidaridad entre Estados miembros y sea equitativa respecto de los nacionales de terceros países. Resulta, por lo tanto, esencial que se llegue a un acuerdo sobre la creación de la Guardia Europea de Fronteras y Costas y se adopte legalmente, a más tardar en junio para que pueda entrar en funcionamiento durante el verano, con objeto de garantizar que la Unión Europea pueda asumir la responsabilidad conjunta de proteger las fronteras exteriores. Por otra parte, más allá de los retos relacionados con el control de las fronteras se han de abordar otros problemas conexos con el fin de generar la confianza necesaria para restablecer el pleno funcionamiento del espacio Schengen, tal como se establece en la Comunicación de la Comisión de 10 de febrero. Ello incluye, en particular, una reducción sustancial de los flujos de entrada de inmigrantes irregulares en Grecia, colaborando con Turquía para que se aplique plenamente el Plan de Acción Conjunto, y con el apoyo de la OTAN. Debe restablecerse la total aplicación de las actuales normas de Dublín, con la plena participación de Grecia, en consonancia con la Recomendación de la Comisión de 10 de febrero, al tiempo que se mejoran estas normas de cara al futuro sobre la base del objetivo de solidaridad y reparto justo de cargas entre los Estados miembros. Los planes de reubicación de urgencia ya en vigor desde septiembre de 2015 deben ofrecer resultados concretos en cuanto a volúmenes sustanciales de personas reubicadas desde Grecia. Las personas que no tengan derecho a permanecer en la Unión Europea deben ser retornadas de forma efectiva.

Si bien reconoce las mejoras ya introducidas desde la visita in situ de noviembre de 2015, la Comisión adoptó el 24 de febrero de 2016 una Decisión de ejecución por la que se establecen recomendaciones sobre las medidas específicas que debe adoptar Grecia, tal como se establece en el Código de fronteras de Schengen. Estas medidas están concebidas con vistas a garantizar el pleno cumplimiento por parte de Grecia de las recomendaciones del Consejo. La aplicación de estas medidas serviría para garantizar una adecuada vigilancia de las fronteras (incluida la detección y la detención), así como un proceso correcto y exhaustivo de identificación, registro y acogida de nacionales de terceros países que cruzaron la frontera exterior de manera irregular y de retorno de quienes no necesitan protección. Esto se aplica también a los controles de salida reforzados en la frontera entre Grecia y la Antigua República Yugoslava de Macedonia. De este modo, estas medidas deben garantizar el correcto funcionamiento del espacio Schengen en su conjunto.

El 2 de febrero de 2016 la Comisión adoptó un informe de evaluación de Schengen, basado en visitas in situ sin previo aviso a la frontera terrestre entre Grecia y Turquía, y a la zona geográfica de las islas de Quíos y Samos, realizadas del 10 al 13 de noviembre de 2015. Como consecuencia de ello, el Consejo adoptó el 12 de febrero de 2016 una serie de 50 recomendaciones dirigidas a Grecia con el fin de suplir las deficiencias graves detectadas en la gestión de las fronteras exteriores. Las recomendaciones se refieren, en particular, a la identificación, el registro y la toma de impresiones dactilares de los inmigrantes en situación irregular y la vigilancia de las fronteras marítimas.

Al mismo tiempo, los Estados miembros deben denegar la entrada en la frontera exterior a los nacionales de terceros países que no cumplan las condiciones de entrada establecidas en el artículo 5 del Código de fronteras de Schengen, incluidos los nacionales de terceros países que no hayan presentado una solicitud de asilo pese a haber tenido la oportunidad de hacerlo. Por lo que se refiere a los Estados miembros que hayan restablecido temporalmente los controles en sus fronteras interiores, también deben denegar la entrada en esa frontera interior a los nacionales de terceros países que no cumplan las condiciones de entrada. Ello debe ser así con independencia de la voluntad del nacional del tercer país de solicitar asilo en otro Estado miembro.

Los mecanismos de reubicación acordados son instrumentos esenciales para reducir la carga de los Estados miembros que soportan mayor presión y restablecer el orden en la gestión de la migración. En el caso de Grecia, se han convertido en un instrumento de ayuda humanitaria. Los Estados miembros deben incrementar el ritmo de reubicación acelerando las operaciones de tramitación en consonancia con la necesidad de efectuar controles de seguridad adecuados. La Comisión está dispuesta a prestar asistencia logística y administrativa. En consonancia con estos mecanismos, los Estados miembros deben adoptar también todas las medidas necesarias para impedir que se produzcan movimientos secundarios, exigiendo el retorno inmediato al Estado miembro de reubicación y adoptando las medidas preventivas necesarias en el ámbito del acceso a las prestaciones sociales y a los recursos judiciales, de conformidad con el Derecho de la Unión.

Se ha de incrementar y facilitar la ayuda humanitaria a Grecia mediante la rápida adopción y aplicación de la propuesta de la Comisión sobre la prestación de ayuda de emergencia dentro de la Unión.

Además, el aumento de la presión migratoria en Grecia puede conducir a que se haga un mayor uso de rutas alternativas a través de la región de los Balcanes en sentido amplio. La UE debe utilizar todos los instrumentos a su disposición (información de los Estados miembros, el SEAE, la Comisión, Frontex, el satélite Copernicus) para controlar los flujos migratorios y anticiparse a los cambios de la ruta. Asimismo debe tratar de intensificar la coordinación con los posibles países de tránsito como Albania, Montenegro y Bosnia y Herzegovina.

5.Controles en las fronteras interiores: de un mosaico de decisiones unilaterales a un enfoque coherente

5.1. Situación actual: restablecimiento unilateral de los controles en las fronteras interiores

Desde septiembre de 2015, un total de ocho países del espacio Schengen han restablecido los controles en sus fronteras interiores ante lo que consideran una amenaza grave para su seguridad interna y el orden público provocada por los movimientos secundarios de inmigrantes irregulares. Los países en cuestión son Bélgica, Dinamarca, Alemania, Hungría, Austria, Eslovenia, Suecia y Noruega. Las decisiones unilaterales notificadas por los Estados miembros hacen referencia a la afluencia masiva de personas indocumentadas o mal documentadas, incluso menores, que no fueron registradas en el momento de su primera entrada en la Unión Europea, así como al hecho de que estos movimientos masivos llevan al límite las capacidades de acogida de las respectivas autoridades nacionales y suponen una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior.

Aunque entre tanto se han suprimido los controles en las fronteras interiores de Eslovenia y Hungría, los demás países han prorrogado los controles en varias ocasiones, en consonancia con el Código de fronteras de Schengen.

En los ocho casos los países basaron su decisión unilateral de restablecimiento de los controles en las fronteras interiores en la disposición relativa a los casos que requieren actuación inmediata (artículo 25 del Código de fronteras de Schengen), que ofrece la posibilidad de restablecer controles en las fronteras interiores durante un período de hasta 2 meses. Dado que la situación no ha mejorado significativamente, los controles se han prorrogado posteriormente sobre la base de los artículos 23 y 24 del Código de fronteras de Schengen, que permite la reintroducción de los controles en las fronteras interiores por un período de hasta 6 meses. La información detallada con las fechas de restablecimiento de los controles en las fronteras interiores y sus prórrogas figura en el resumen del anexo I.

Francia restableció los controles en las fronteras interiores en noviembre de 2015 por motivos no relacionados con la migración irregular. Los controles se introdujeron por primera vez en el contexto de la Conferencia COP21 y, posteriormente, como consecuencia del estado de emergencia a raíz de los atentados terroristas del 13 de noviembre de 2015. Actualmente Francia sigue aplicando controles en sus fronteras interiores. Estos controles también tienen que cumplir las disposiciones del Código de fronteras de Schengen sobre la introducción temporal de los controles fronterizos. La presente Comunicación no se ocupa de los controles en las fronteras interiores que se introdujeran por motivos no relacionados con la migración irregular. Ni que decir tiene que la intención de volver a la normalidad no impediría la posibilidad de aplicar controles de seguridad temporales y justificados en consonancia con el Código de fronteras de Schengen.

El restablecimiento de los controles en las fronteras interiores constituye una medida excepcional de carácter temporal. La aplicación combinada de los artículos 23, 24 y 25 del Código de fronteras de Schengen permite mantener los controles fronterizos durante un período total de hasta ocho meses.