Dictamen sobre la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales de excepción al principio de libre circulación de mercancías en la Comunidad (1) (94/C 195/03)

El 18 de enero de 1994, de conformidad con el artículo 100 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de abril de 1994 (Ponente: Sr. Connellan).

En su 315° Pleno (sesión del 27 de abril de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En su « Resolución relativa al funcionamiento del mercado único » (2), el Consejo se comprometió a cooperar con todas las instituciones comunitarias y los Estados miembros para garantizar que el mercado único funcione eficazmente y actuar con rapidez en caso de que surjan nuevos obstáculos que pudieran poner en peligro su unidad. Con tal fin, el Consejo solicitó de la Comisión que le presentara todas las disposiciones prácticas que contribuyeran a una gestión armoniosa del mercado único.

1.2. La presente propuesta, que se deriva de la Comunicación de la Comisión sobre la libre circulación de mercancías y la gestión del reconocimiento mutuo de las normas nacionales después de 1992, tiene por objeto específico establecer un procedimiento simple de información en el que participen los Estados miembros y la Comisión, a fin de que la Comunidad pueda gestionar de forma transparente y pragmática el reconocimiento mutuo de las normativas nacionales que no han sido objeto de una armonización comunitaria.

1.3. El Comité debería tener en cuenta el Dictamen del CES del 27 de mayo de 1993 (3) sobre la Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el funcionamiento del Mercado Interior de la Comunidad Europea después de 1992 (seguimiento del Informe Sutherland) y el Dictamen del CES del 22 de septiembre de 1993 (4) sobre el Documento de trabajo de la Comisión « Para un programa estratégico sobre el Mercado Interior ».

1.4. El Comité concede mucha importancia a que se garantice la transparencia en el funcionamiento del Mercado Interior y recibe con agrado este paso hacia adelante que asegura la mayor coherencia posible en la aplicación de las normas.

2. Observaciones generales

2.1. Ésta es la primera oportunidad que la Comunidad tiene de examinar la redacción de la nueva legislación que regulará el Mercado Interior de acuerdo con las recomendaciones contenidas en el Informe Sutherland, a saber que toda la legislación propuesta sea examinada en función de los cinco criterios siguientes: necesidad, eficacia, proporcionalidad, coherencia y comunicación.

2.2. En términos generales, los Estados miembros podrán oponer una excepción al principio de la libre circulación de mercancías siempre que puedan apoyarse en el artículo 36 del Tratado CE o cuando se dé una de las circunstancias especificadas por el Tribunal de Justicia en relación con el artículo 30 del Tratado. El artículo 36 del Tratado CE, o bien para satisfacer una exigencia imperativa aceptada por el Tribunal. El artículo 36 autoriza a los Estados miembros a restringir las importaciones procedentes de otros Estados miembros por razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional, o protección de la propiedad industrial y comercial. Entre las zonas de interés público a efectos de una exigencia imperativa aceptada por el Tribunal conforme a la jurisprudencia relacionada con el artículo 30 del Tratado CE podrán figurar las siguientes: protección del consumidor, mejora de las condiciones de trabajo, justa relación real de intercambio, un control fiscal efectivo y protección del medio ambiente. No obstante, tales prohibiciones o restricciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. Más aún, han de ser necesarias, es decir pertinentes (ha de haber un vínculo causal entre la medida adoptada y el objetivo perseguido) y no ha de existir alternativa alguna que implique un número menor de restricciones a la libre circulación de mercancías. Por último, tales medidas han de guardar proporción con el objetivo perseguido o con los efectos prácticos de la prohibición.

2.3. Necesidad

Hasta ahora los Estados miembros tienen la posibilidad de introducir disposiciones nacionales o mantener antiguas prescripciones legales conforme a los criterios enunciados en el punto 2.2 aun cuando puedan llevar a una restricción de la libre circulación de mercancías. No obstante, en principio no están obligados a informar formalmente a los otros Estados miembros sobre dichas medidas. Existe la clara necesidad de que los demás Estados miembros conozcan las razones -p.ej. las anteriormente mencionadas- en base a las cuales se restringe la libre circulación.

2.4. Eficacia

La propuesta recomienda que aquellos Estados miembros que quieran oponer una excepción a la libre circulación de mercancías han de informar a la Comisión y a los otros Estados miembros de las medidas adoptadas. El Comité considera que este procedimiento pondrá de manifiesto determinadas barreras al Mercado Interior y que responde al criterio de eficacia.

2.5. Proporcionalidad

La propuesta recomienda que tal notificación se lleve a cabo mediante un formulario sobre una sola hoja de papel. El Comité opina que ello no impone una carga excesiva a los Estados miembros y que cumple por tanto el criterio de proporcionalidad.

2.6. Coherencia

El hecho de que la Comisión y los Estados miembros dispongan de la información en un formulario (i) facilitará la comparación de legislación nacional que se separe del principio de la libre circulación de mercancías y productos y (ii) favorecerá un control más coherente de la aplicación de los textos; lo cual no habría sido el caso sin estas nuevas cláusulas (sic).

2.7. Comunicación

Aunque no expresamente establecido en la propuesta de Decisión, queda claro que la información general relativa al número de notificaciones y a su naturaleza será publicada en el Informe Anual de la Comisión sobre la eficacia del Mercado Interior.

Para garantizar el funcionamiento sin obstáculos del Mercado Interior, el Comité opina que sería deseable un sistema de comunicación más frecuente.

2.8. Resumen

El Comité opina que la aplicación de la propuesta resultará particularmente beneficiosa para las PYME, que de otra manera no serían conscientes de las razones y justificaciones de restringir el acceso de sus productos a otros Estados miembros. El Comité observa que los servicios que son objeto de comercio no se encuentran dentro del ámbito de la propuesta de decisión y recomienda la preparación de una propuesta similar equivalente para tales servicios.

3. Observaciones específicas

3.1. Necesidad

3.1.1. A partir de la realización del Mercado Interior el 31 de diciembre de 1992, se han eliminado los controles fronterizos en el interior de la Comunidad y se ha producido una necesidad creciente de coordinar las políticas seguidas en todas aquellas áreas en las que interviene el reconocimiento mutuo.

3.1.2. Esto afecta a casos particulares no cubiertos por proyectos de reglamentos técnicos ya notificados en virtud de la Directiva 83/189/CEE (1) o de la Decisión 89/45/CEE allí donde se ha establecido una prohibición de carácter general sobre un producto en concreto por razones de peligro para la salud y la seguridad de los consumidores. Existen muchos productos, entre ellos los componentes industriales, que no están cubiertos por ninguno de estos instrumentos.

3.1.3. El proceso de notificación propuesto aumentará la confianza de los consumidores, trabajadores y empresarios en el proceso legislativo comunitario.

3.2. Eficacia

3.2.1. El artículo 1 establece la obligación de los Estados miembros de informar a la Comisión y a los demás Estados miembros de su decisión de restringir, prohibir o retirar productos del mercado.

3.2.2. El Comité cree necesario garantizar que no haya ambigüedad en la interpretación de los términos « mercancías » y « productos ». Ambos términos se usan en este artículo. « Productos » puede interpretarse en el sentido de incluir determinados servicios. Por otro lado, una reciente sentencia del Tribunal de Justicia delimitó la distinción entre las mercancías y las condiciones en las que se venden, por ejemplo, homologaciones o reventa con pérdida. El Tribunal decidió que determinadas condiciones de venta están fuera del alcance del artículo 30. Por ello resulta esencial que se defina claramente el alcance de los términos « mercancías » y « productos » en el mencionado artículo sin que, sin embargo, se cierren las puertas a la evolución de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

Más aún, es esencial que se defina claramente el alcance de la propuesta de decisión. Deberían incluirse aquellos obstáculos a la libre circulación de mercancías que el Tribunal haya considerado que no están dentro del marco del artículo 30.

3.2.3. Es posible que no todas las restricciones a la libre circulación de mercancías sean objeto de notificación por parte de los Estados miembros. Es derecho de todo individuo o grupo llamar la atención de la Comisión sobre las restricciones que se produzcan. Resulta esencial que la Comisión cuente con amplia información sobre las condiciones que en la práctica se producen.

El Comité opina que se debería proporcionar el incentivo adecuado a los comerciantes, consumidores y asociaciones para que informen a la Comisión cuando perciban que algún Estado miembro está infringiendo el principio de libre circulación de mercancías, bien a través de la legislación, bien de prácticas administrativas.

Tanto los centros Euro-Info como el CES tienen una función que cumplir en esta materia.

3.2.4. El Comité propone, además, incorporar el examen de las medidas nacionales que supongan una excepción respecto al principio de libre circulación de mercancías en la Comunidad en el curso de audiencias sobre el funcionamiento del Mercado Interior tal y como se describe en el Dictamen del CES del 22 de septiembre de 1993 (1).

3.3. Proporcionalidad

3.3.1. El artículo 4 establece que la información requerida estará constituida por:

- una copia de la decisión adoptada por la autoridad nacional competente, y

- una ficha informativa en la que figuren los dos datos presentados en un formulario.

Estos datos se facilitarán en un plazo de 30 días a partir de la fecha en que el Estado miembro interesado adopte la decisión.

3.3.2. El Comité acoge con agrado el enfoque pragmático que se ha dado al requerir únicamente información esencial. La experiencia relativa a las notificaciones de proyectos de normativa técnica en aplicación de la Directiva 83/189/CEE demuestra que se presentan entre 300 y 400 notificaciones al año. Dado que la propuesta de Decisión requiere la notificación de las excepciones a una estructura armonizada en aplicación del artículo 36 del Tratado, se espera que el número de notificaciones que se produzcan sea algo más bajo en este caso.

3.3.3. El principio de proporcionalidad ha de respetarse, pero no por ello ha de constituir el refugio que impulse a la infracción del principio, más amplio, de la libre circulación de mercancías.

Por lo tanto, cuando un Estado miembro incumpla la obligación de utilizar los simples procedimientos propuestos en esta Decisión, convendría aclarar que estará sujeto a decisión por parte del Tribunal.

3.4. Coherencia

3.4.1. El principal objetivo del procedimiento de notificación es el de garantizar la aplicación en toda la Comunidad, con raras excepciones, del principio de reconocimiento mutuo. Cuando tales excepciones se produzcan, corresponderá a los Estados miembros aceptar la situación o resolver las controversias bilateralmente, o bien tendrán que intervenir las instituciones comunitarias. Se recomienda que se establezca un procedimiento de conciliación a nivel comunitario.

3.4.2. El objetivo es encontrar soluciones prácticas y resolver las controversias de la manera más rápida posible. Resulta esencial que la Comisión utilice procedimientos claros, simples, rápidos y eficaces para llevar a cabo el examen de acciones que requieran conciliación entre los Estados miembros. La decisión debería tomarse en un plazo máximo de 6 meses a partir de la notificación de la excepción por el Estado miembro.

3.4.3. El poder de la Comisión en este ámbito emana de su papel como guardián del Tratado, tal y como se recoge en el artículo 155. En aplicación de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo, puede por tanto prevenir a los Estados miembros, cuando sea necesario, del riesgo de que el asunto sea remitido al Tribunal en aplicación del artículo 169 del Tratado.

3.5. Comunicación

3.5.1. El artículo 6 establece que los Estados miembros y la Comisión no están obligados a desvelar información que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional, a menos que razones de seguridad o salud así lo exijan.

3.5.2. El artículo 8 requiere que la Comisión elabore y publique un informe en un plazo de dos años tras la Decisión. Se entiende que tal informe ha de incluir una evaluación global del funcionamiento de la Decisión.

3.5.3. El Comité toma nota de la cláusula contenida en el artículo 8 por la cual en un plazo de dos años a partir de la notificación de la Decisión la Comisión presentará al Consejo y al Parlamento un informe sobre su aplicación y propondrá todas las modificaciones que considere oportunas. El Comité insiste en que debería incluirse al Comité Económico y Social en este proceso.

3.5.4. Además, la Comisión incluirá en su informe anual sobre el Mercado Interior un informe sobre las medidas nacionales notificadas en virtud de la Decisión. Se debería incluir en este informe un análisis de los obstáculos a la libre circulación de mercancías. El Comité recomienda, asimismo, que se incluya en subsiguientes informes anuales una lista acumulada de todas las medidas ya notificadas y todavía vigentes. A este respecto, resulta esencial suprimir en la lista las medidas de excepción que cesen de estar en vigor.

3.5.5. El Comité recomienda una mayor frecuencia -p. ej. trimestral- en la publicación por parte de la Comisión o de los Estados miembros de todas las medidas notificadas en virtud de la Decisión. Resulta esencial que una información comercial de tanto valor esté cuanto antes a disposición de comerciantes y consumidores.

4. Conclusión

El Comité acoge con buen agrado la propuesta y considera que llena una importante laguna en el proceso de garantizar la transparencia y coherencia en la gestión del mercado único. Sin perjuicio de las modificaciones anteriormente propuestas, entiende que los procedimientos de notificación cumplen con los requisitos de necesidad, eficacia, proporcionalidad, coherencia y comunicación.

Hecho en Bruselas, el 27 de abril de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

(1) DO n° C 18 de 21. 1. 1994, p. 13.

(2) DO n° C 334 de 18. 12. 1992.

(3) DO n° C 201 de 26. 7. 1993.

(4) DO n° C 304 de 10. 11. 1993.

(5) DO n° L 109 de 26. 4. 1983.

(6) DO n° C 304 de 10. 11. 1993 (apartado 5.2.2).