COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - La creación del cielo único europeo

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

La creación del cielo único europeo

Introducción

1. Actualmente en Europa un vuelo de cada tres no llega a la hora. El retraso medio es de 20 minutos y puede alcanzar varias horas en periodos de punta. La situación, que exacerba a los pasajeros y frustra a las compañías, se califica de caótica y supone unos costes para la colectividad [1] a los que se añaden numerosos negocios echados a perder y vacaciones malogradas. (cf. anexo 1). Contribuye, además, a aumentar la inquietud respecto a las repercusiones ambientales del tráfico aéreo [2].

[1] En la medida en que el coste económico total de los retrasos directamente relacionados con la congestión del espacio aéreo es del orden de 5 millardos de euros y que estos retrasos representan alrededor de la mitad de los retrasos, el perjuicio podría estimarse en 10 millardos de euros anuales.

[2] Este tema se trata en otra comunicación.

2. Según la opinión de los especialistas, basada en previsiones realistas sobre el tráfico y suponiendo que todos los planes de mejora en vías de realización puedan aplicarse según lo previsto, es de esperar que se produzca un empeoramiento de la situación en los 5 próximos años.

3. No hay duda de que no hay un único responsable de los retrasos, pero si los operadores y los aeropuertos son cada uno causa de la cuarta parte de los retrasos, la mitad de los mismos es imputable a la saturación del espacio aéreo :

- Los retrasos provocados por los operadores son principalmente de índole operativa y logística pero pueden aumentar por la estrategia comercial de las compañías aéreas, que tienden a concentrar algunos vuelos en determinados aeropuertos y horas del día para facilitar las correspondencias (cf. anexo 2) ;

- Por lo que respecta a los aeropuertos, aparte de escasos incidentes de explotación, la causa principal de los retrasos es la saturación de las infraestructuras cuya expansión choca a menudo con las exigencias medioambientales ;

- La saturación del espacio aéreo está vinculada a la necesidad de garantizar la seguridad de los vuelos. Las prestaciones de las aeronaves ya no permiten de hecho al piloto asegurar por sí solo la prevención de las colisiones en vuelo. Los Estados han puesto en práctica, por tanto, y en aplicación del Convenio de Chicago, medios y procedimientos adecuados para garantizar la seguridad de los vuelos : la gestión del espacio aéreo (cf. anexo 3). Las técnicas utilizadas hoy en día sólo pueden garantizar la seguridad de un número limitado de aviones en un espacio dado, y a veces a base de métodos artesanales. El espacio aéreo tiene, así, una capacidad limitada que exige, para mantener el nivel óptimo de seguridad, la organización de listas de espera en tierra o el desvío del tráfico: de este modo se crean los retrasos.

4. Con el fin de coordinar sus actividades en este campo y de reducir al mínimo las discontinuidades debidas a las fronteras políticas, varios Estados europeos crearon en 1961 una organización internacional, EUROCONTROL [3], que tiene por cometido, dentro del respeto de la soberanía de sus miembros, organizar la cooperación entre las administraciones nacionales y gestionar el tráfico aéreo en parte del espacio de Alemania, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos. Un nuevo Convenio, firmado el 27 de junio de 1997 y cuya ratificación por los Estados miembros de la Comunidad está ligada a la adhesión de la misma a esta organización, contribuirá a fortalecer la capacidad de decisión de los órganos de EUROCONTROL.

[3] EUROCONTROL acoge hoy día a 28 Estados europeos, entre ellos los Estados miembros de la Comunidad menos Finlandia, que está negociando su adhesión.

5. Está claro que la congestión del tráfico aéreo es consecuencia del crecimiento del transporte en un espacio limitado. Los Estados Unidos conocen también una situación semejante y las compañías aéreas, los pasajeros y el Congreso han venido poniendo de manifiesto su descontento. En Europa, al problema de las infraestructuras - presente en todas partes - y al de las condiciones climáticas, se añade el problema de la organización del espacio aéreo. Esta organización se resiente de la fragmentación creada por las fronteras nacionales - cuyos efectos negativos la Comunidad se ha propuesto suprimir gracias a la creación del mercado interior - y de las dificultades de una utilización óptima del espacio para usos civiles y militares. La Comunidad no puede permanecer indiferente ante la degradación de la situación del tráfico aéreo porque, aun sin reivindicar competencias técnicas en este campo, tiene la responsabilidad política ante los ciudadanos y los usuarios del espacio aéreo de asegurar el buen funcionamiento del mercado interior. Al mismo tiempo debe velar por que los problemas planteados por el crecimiento del tráfico no se traten sólo incrementando las capacidades de gestión en vista del impacto ambiental a que ello daría lugar.

6. Con el fin de permitir al Consejo evaluar la incidencia de estas acciones y decidir, según las necesidades, las nuevas iniciativas por adoptar, el Consejo invitó a la Comisión el 17 de junio de 1999 a presentar una comunicación sobre las medidas recientes y en curso destinadas a reducir los retrasos registrados en el tráfico aéreo y la congestión en Europa [4]. El análisis de la situación, que se halla recogido en los anexos de la presente comunicación, pone de manifiesto que, a pesar de los esfuerzos realizados hasta el presente, deben emprenderse nuevas acciones si lo que se quiere es garantizar que la gestión del tráfico aéreo contribuya a la consecución de las políticas comunitarias sobre todo en materia de funcionamiento del mercado interior y de protección del entorno, así como a un mayor nivel de seguridad de los ciudadanos. Aunque la comunidad aeronáutica ha elaborado una nueva estrategia para los años venideros - la estrategia para los años 2000 [5] - hay dudas de que esta iniciativa, que se apoya en métodos tradicionales de trabajo de EUROCONTROL y que no contiene ningún plan de acción claro para el desarrollo y la puesta en práctica de nuevos conceptos y procedimientos de gestión del tráfico aéreo, vaya a constituir una respuesta apropiada si no se emprenden importantes reformas estructurales tanto a nivel nacional como europeo.

[4] Resolución del Consejo de 17 de junio de 1999.

[5] A instancias de los Ministros de Transportes de la Conferencia Europea de Aviación Civil, EUROCONTROL elaboró una estrategia encaminada a responder a las necesidades de los usuarios en los quince próximos años. La estrategia será presentada a los Ministros con motivo de la reunión que celebrarán el 28 de enero del año 2000.

7. Pero ante todo, y para evitar que la falta de decisión de los Estados miembros conduzca a una recaída en la desastrosa situación del verano de 1999, habrá que adoptar medidas de urgencia.

I. Urgencia de las medidas a corto plazo

8. La experiencia de los últimos años y la crisis de Kosovo han puesto en evidencia una vez más la incapacidad de los actuales mecanismos para hacer frente a situaciones críticas. En vista del número y de la diversidad de los factores que intervienen, así como del tiempo preciso para hacer efectivas las reformas estructurales, es inevitable que se produzcan fenómenos crónicos de congestión; los responsables deben, por tanto, dotarse de los medios de gestionarlos en condiciones aceptables para el usuario final. Es necesario, por ello, recurrir a medidas a corto plazo :

- Todos los protagonistas deberán aplicar una programación, bajo la responsabilidad de EUROCONTROL, para dar un marco de referencia a los proveedores de servicios (en especial los centros de control) y a las compañías aéreas [6]. Una estructura de coordinación, que reúna a todas las partes interesadas e incluya a los usuarios finales del transporte aéreo, deberá, pues, introducirse dentro de EUROCONTROL y las capacidades que los Estados han de aplicar deberán ser objeto anualmente de un compromiso formal

[6] EUROCONTROL ha desarrollado instrumentos de previsión dentro de su « medium term capacity planning mechanism » que pueden servir de base a esta programación

- EUROCONTROL ha de poder asimismo concebir itinerarios alternativos y de imponer la utilización de los mismos en situaciones de crisis;

- EUROCONTROL debe tener la capacidad de desarrollar y aplicar planes de urgencia para afrontar situaciones de crisis debidas a acontecimientos imprevistos relacionados con el propio sistema (condiciones meteorológicas, huelgas&) o con fenómenos externos tales como la crisis de los Balcanes.

9. Ha llegado la hora de llevar estos problemas al plano político. Los ministros de la Conferencia Europea de Aviación Civil deberán, en su reunión de 28 de enero del 2000, encargar al Consejo Provisional de EUROCONTROL que establezca medidas urgentes al respecto para la próxima temporada de verano. EUROCONTROL dispone de la información y experiencia necesarias si existe la voluntad de otorgarle los poderes precisos para que se haga cargo de esta gestión a corto plazo.

10. Por otra parte la Comisión propondrá en el año 2000 el establecimiento de un sistema de publicación de indicadores de puntualidad, como ya se hace en Estados Unidos desde hace tiempo, de modo que los usuarios se puedan formar por sí mismos una opinión sobre la evolución de la situación y sus causas.

II. Prioridad de la reforma de la gestión del tráfico aéreo

11. La Comunidad debe asumir sus responsabilidades estableciendo una relación coherente entre la gestión del espacio aéreo y la integración económica y política. En tiempos de la moneda única, en tiempos en que la Comunidad se compromete a una cooperación judicial y policial cada vez más activa, en tiempos, en fin, en que las iniciativas para la creación de una Europa de la defensa se hacen más ambiciosas, la gestión del cielo responde a métodos y principios ya superados. La Comunidad no puede mantener en su cielo las fronteras que ha sabido eliminar en tierra y debe permitir que la libertad de circulación de personas, mercancías y servicios funcione más allá de esas fronteras. Tal afirmación no podría interpretarse como un cuestionamiento de EUROCONTROL sino como la voluntad de la Comisión de demostrar la complementariedad de las misiones políticas comunitarias y de las responsabilidades específicas de EUROCONTROL en beneficio de los objetivos de la Comunidad y dentro del respeto de los derechos reconocidos por el Convenio a los Estados no pertenecientes a la Comunidad Europea.

12. La creación de un cielo único pasa por la implantación de medidas muy precisas que tienen su equivalente en muchos otros campos de la actividad comunitaria, como cuando se adoptan medidas de armonización para que se actúe dentro de un marco común, o cuando la compatibilidad entre diferentes sistemas se fundamenta en normas comunes o se crea una solidaridad financiera para garantizar la ejecución simultánea de objetivos comunes. El funcionamiento del mercado interior - más concretamente de la política común de transporte aéreo tal como ha quedado definida en el artículo 71 del Tratado o se ha puesto en práctica especialmente con la apertura de los mercados nacionales - justifica igualmente tales medidas en el sector aéreo. La responsabilidad de la Comunidad no puede limitarse a elaborar proyectos de investigación para mejorar la gestión del tráfico aéreo que pasarán a aplicarse en un espacio fragmentado.

13. La Comisión estima que la creación de un cielo único europeo no depende solamente de respuestas técnicas y operativas comunes sino que supone una gestión colectiva del espacio aéreo que sepa responder a los intereses de todos sus usuarios y que permita una reorganización sustancial de sus estructuras y de su utilización (cf. anexo 4). Esa reorganización debe descansar en las pautas siguientes:

- La delimitación de sectores y la definición de rutas deben hacerse al margen de las fronteras. Ello permitirá a la utilización del espacio aéreo responder a criterios de eficacia.

- La distribución del espacio aéreo entre usos civiles y militares debe tener en consideración las nuevas realidades geopolíticas y formar parte de un marco coherente y eficaz. En la actualidad la cooperación entre el sector militar y el civil está organizada de manera incompatible con el funcionamiento eficaz del espacio aéreo. Además, la delimitación de las zonas reservadas a uso militar no tiene en cuenta el interés colectivo de la Comunidad. La Unión Europea ya ha demostrado su capacidad de gestionar la relación entre usos civiles y militares de las tecnologías y esta experiencia puede ser de utilidad en el nuevo contexto.

14. En un campo tan diversificado y complejo como el de la gestión del tráfico aéreo, cualquier acción y cualquier evolución dependen de la adhesión y la colaboración de gran número de participantes. Es por ello necesario establecer nuevos mecanismos de decisión que den garantías de transparencia idóneas para atraer esa adhesión. Es preciso igualmente que las decisiones colectivas se apliquen, en especial en lo que se refiere a las capacidades que ha de emplear cada Estado miembro para evitar los embotellamientos. Ello lleva consigo cierto número de acciones como, por ejemplo, las que se recogen en el anexo 5.

15. La eficacia de cualquier sistema de gestión del tráfico aéreo depende del desarrollo de nuevos procedimientos e instrumentos. Las actividades de investigación y desarrollo tecnológico, especialmente las comunitarias, como el proyecto Galileo, constituyen en este sentido aportaciones esenciales que conviene intensificar y acelerar. Ello supone también que la industria sea capaz de contribuir a los esfuerzos de innovación e investigación necesarios conforme a objetivos operativos comunes y desempeñe un papel en el desarrollo y la aplicación de especificaciones técnicas y de procedimientos de certificación que garanticen la aplicación de sistemas compatibles (cf. anexo 6).

16. La búsqueda de la eficacia en la labor respectiva del regulador y del proveedor de servicios implica la separación de estas dos actividades tanto dentro de los Estados miembros como de EUROCONTROL. Además de ello, la aplicación de los principios fundamentales del Tratado relativos a la prestación de servicios y a la competencia puede contribuir a mejorar la calidad de los servicios asegurando a la vez un elevado nivel de seguridad. Tomando como referencia métodos ya utilizados en otras esferas, en particular la de las telecomunicaciones y del transporte aéreo, la Comisión examinará las iniciativas por adoptar teniendo en cuenta el carácter específico del sector. (cf. anexo 7).

17. Es evidente que, aunque sólo sea para asegurar la necesaria interoperabilidad, debe avanzarse en el desarrollo de gran número de acciones señaladas aquí y detalladas en los anexos de manera prioritaria dentro de EUROCONTROL, que ya dispone de la experiencia precisa, siempre que se dote de los medios de actuación que le confiere el Convenio revisado. Para llevarlo a cabo, la Comisión presentará al Consejo propuestas de acción para EUROCONTROL que permitan reformar sus métodos de trabajo y crear los elementos constitutivos del cielo único europeo ; el hecho de que la Comunidad pase a formar parte de EUROCONTROL vendrá a facilitar indudablemente el proceso por lo que debe mantenerse el carácter prioritario de la adhesión de la Comunidad. La creación de un cielo único comunitario no es sólo una cuestión técnica : es la confirmación de una opción política recogida en los diferentes tratados constitutivos de la Comunidad. Y esta opción no debe poner en tela de juicio la cooperación necesaria que debe seguirse con los demás Estados europeos miembros de EUROCONTROL, algunos de los cuales son candidatos a la adhesión a la Comunidad ; no es sino la confirmación de la voluntad de la Comunidad de llegar antes y más lejos en la gestión solidaria de su espacio sin que esta aceleración ponga en juego de un modo u otro su cooperación en las instancias ya existentes.

18. No puede excluirse, sin embargo, que los estados pertenecientes a EUROCONTROL, pero no a la Comunidad, no deseen entrar en esta iniciativa. Los retrasos de la entrada en vigor del Convenio revisado y de la adhesión de la Comunidad pueden suponer un obstáculo a la puesta en marcha de los objetivos comunitarios en cuanto a EUROCONTROL. De ser así, la Comunidad deberá asumir sus responsabilidades y la Comisión hará las propuestas adecuadas para realizar las metas del Tratado utilizando otros medios.

Conclusión

19. La congestión del espacio aéreo exige a corto plazo medidas no sólo de carácter técnico para evitar una nueva situación de crisis; en este sentido la Comisión se propone utilizar la reunión ministerial de la Conferencia Europea de Aviación Civil de enero para abordar las iniciativas necesarias. La saturación exige igualmente la realización de reformas estructurales que permitan la creación de un cielo único gracias a una gestión integrada del espacio aéreo y a la elaboración de nuevos conceptos y procedimientos de gestión.

20. Al proponer estas orientaciones, la Comisión no quiere hacer caso omiso de los obstáculos que se presentarán en el camino, ya sean las habituales inercias o las legítimas sensibilidades. Por este motivo, tiene previsto establecer dos marcos de trabajo en los que apoyarse para la aplicación de las orientaciones antes expresadas:

- Apertura de un diálogo con los interlocutores sociales. Ellos son quienes utilizan o permiten el funcionamiento del sistema de gestión del espacio aéreo y serán ellos quienes utilizarán y permitirán el funcionamiento del cielo único.

- Constitución de un grupo de alto nivel bajo la presidencia del miembro de la Comisión responsable de transportes. El grupo ha de reunir a los responsables de la gestión del tráfico aéreo en los Estados miembros y cubrir la utilización civil y militar del espacio aéreo con la debida consideración de los intereses de los usuarios finales. Su labor se basará en especial en las propuestas de actuación contenidas en los anexos de la presente comunicación e informará de sus avances en el plazo de 6 meses.

21. La Comisión estima que el enfoque propuesto exige un compromiso político al más alto nivel para apoyar una iniciativa que, en lo esencial, no difiere de la que se dio en 1985 para el mercado único comunitario o en 1990 para la unión económica y monetaria. En todos estos casos se trataba de lograr el apoyo del Consejo Europeo y del Parlamento Europeo para dar un paso que se sabía iba a requerir una energía y una voluntad de todas las partes para superar el peso de la historia y la fuerza de la inercia.

22. La Comisión informará en el plazo de 6 meses sobre los avances de la aplicación de las orientaciones propuestas en la presente comunicación.

ANEXO 1

situación actual de la congestión

y los retrasos del tráfico aéreo

I. Evaluación del funcionamiento del sistema europeo de gestión del tráfico aéreo (ATM)

1. En su Libro Blanco sobre el sistema ATM, la Comisión ha hecho hincapié en las dificultades que existen para obtener datos globales y coherentes, especialmente sobre el nivel de calidad de los servicios prestados [7]. El colectivo ATM ha reconocido dichas dificultades y creado un "sistema de evaluación del funcionamiento". (Performance Review System), en el marco de la aplicación provisional del Convenio EUROCONTROL Revisado.

[7] Apéndice 2del Libro Blanco ATM:COM(96)57 final.

2. La propia Comisión de evaluación del funcionamiento declaraba en su primer informe: "en estas circunstancias, la Comisión de evaluación ha tenido que realizar su examen dentro de los límites de la información disponible .... pero a nivel europeo la información es insuficiente, especialmente en lo que respecta a la seguridad y rentabilidad. Un sistema que no se puede medir no puede ser gestionado con eficacia. De aquí que deban tomarse una serie de acciones para mejorar la calidad y el carácter global de los futuros informes de evaluación del funcionamiento."

3. El presente documento resume las conclusiones de la Comisión de evaluación del funcionamiento.

Seguridad

4. A nivel europeo, la falta de coherencia y disponibilidad de datos de seguridad ha impedido extraer conclusiones significativas sobre el funcionamiento de la seguridad del sistema ATM. Es necesario adoptar un enfoque armonizado de los informes nacionales sobre el funcionamiento de la seguridad ATM, así como unas categorías armonizadas de los índices de seguridad, un enfoque común de los temas confidenciales y medios para identificar los factores causantes de los accidentes e incidentes del sistema ATM [8].

[8] Los servicios de la Comisión han trabajado sobre la viabilidad de dichos sistemas de informes, con vistas a una propuesta de directiva sobre la comunicación obligatoria de incidentes.

5. Sin embargo, se ha reconocido que no hay indicios de cambios significativos en el nivel de la seguridad ATM. Esto implica que ATM ofrece una protección satisfactoria de las operaciones aéreas. Las tendencias actuales se reflejan mejor con el "indicador de proximidad de aeronaves y salida de nivel de vuelo", mencionado en el primer informe de la Comisión de evaluación de EUROCONTROL.

>SITIO PARA UN CUADRO>

6. Como indica el documento CANSO [9], una de las dificultades fundamentales a que se enfrenta la industria aeronáutica es que el riesgo de colisión es proporcional al cuadrado del nivel de tráfico, de modo que un ligero crecimiento del tráfico puede tener efectos considerables sobre los niveles de seguridad. Por tanto, las tentativas de mejorar el funcionamiento del sistema ATM no pueden llevarse a cabo a expensas de la seguridad de los ciudadanos europeos.

[9] CANSO es la asociación de empresas que prestan servicios de aviación civil.

Retrasos

7. En 1998, los retrasos debidos a la gestión del tráfico aéreo fueron la causa de la mitad de los retrasos de salida, excluidos los retrasos en cadena. Pero si, tal como se reconoce actualmente, los retrasos en cadena (debidos a los retrasos de las llegadas) se examinan según sus causas de origen, la conclusión sigue siendo que ATM es la causa de la mitad de los retrasos. Otras causas son la meteorología, la capacidad de control del tráfico aéreo (ATC) del aeropuerto, las operaciones en tierra y otras causas técnicas no identificadas. A grosso modo, puede decirse que tanto compañías aéreas como aeropuertos son responsables de un 25% de los retrasos en cada caso.

8. En 1998, el tráfico se incrementó en un 5% respecto de 1997. El 17% de los vuelos se retrasaron por razones ATC, en una media de 21 minutos. Los datos relativos a 1997 fueron, respectivamente, de 15,4% y 19 minutos. Los datos relativos a las últimas tres temporadas de verano de (de mayo a septiembre) figuran en el siguiente cuadro:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente: CFMU (Central Flow Management Unit)

9. De acuerdo con la Comisión de evaluación, el 45% de estos retrasos se debieron a un número muy limitado de sectores ATC (3%). De aquí se deduce que "esto ilustra la estrecha interdependencia de todos los centros y refuerza la importancia de los argumentos en favor de una forma colectiva de gestión del sistema ATM a nivel europeo."

10. Las cifras anteriores, que sólo cubren un periodo muy limitado, dado que el sistema de recogida de datos EUROCONTROL ha entrado en funcionamiento recientemente, no permiten realizar una evaluación adecuada de la situación. Para ello, es preciso basarse en los datos recogidos por las asociaciones de líneas aéreas, como hizo la Comisión en 1996. La situación, con arreglo a estos datos, es la siguiente:

· Los vuelos con más de 15 minutos de retraso (la mitad de los cuales se retrasaron por causas de ATC) representaron el 12% de los vuelos en 1986, el 20% en 1988, el 23,8% en 1989, el 12,7% en 1993, el 18,5% en 1996 y el 22,8% en 1998.

· Las cifras más altas fueron el 23,6% en julio de 1988, 30,8% en junio de 1989 y 29,2% en junio de 1998. Las cifras de 1999 muestran un deterioro con una media del 30% de los vuelos retrasados en los 6 primeros meses, con un porcentaje máximo del 37,3% en junio (Fuente: AEA).

11. Esto explica la conclusión de la Comisión de evaluación en su primer informe: "no es una exageración declarar que la situación de los retrasos debidos a ATM alcanzó proporciones de crisis en 1998. La situación está empeorando en 1999".

12. Los datos del verano de 1999 han sido, no obstante, menos desastrosos de lo esperado a tenor de los meses anteriores, e indican una infraevaluación del impacto de factores coyunturales tales como los cambios en la red de rutas o la crisis de Kosovo. No obstante, esto confirma que el sistema está funcionando al límite de sus capacidades y que cualquier acontecimiento perturbador puede transformar la congestión en una crisis.

Rentabilidad

13. Subrayando que " hay una carencia general de datos coherentes de nivel europeo sobre los costes, factores de producción (recursos humanos, activos) y planes del ATM, que ha impedido a la Comisión de evaluación realizar un análisis profundo", el examen de los datos EUROCONTROL sobre la recaudación de tasas sobre las rutas muestra que estas tasas ascendieron a 3.900 millones de euros en 1998; es decir, un incremento del 80% en valor actual comparado con 1993, que a su vez fue un 120% superior que en 1986. En términos reales (considerando la inflación) estas cifras son del 45% y 60%, respectivamente.

14. A pesar de estos incrementos significativos, la incidencia relativa de estas tasas sobre los costes de las líneas aéreas parece estabilizarse en torno al 5,6% en 1993 (en 1986 esta cifra era sólo del 3,8%).

15. Sin embargo, son más importantes los costes indirectos de la congestión y los retrasos, aunque aquí también faltan datos. En 1996, el Libro Blanco sobre ATM indicaba la cifra de 2.000 Mecus procedente del estudio INSTAR [10] como el coste de los retrasos para las líneas aéreas, sin contar los soportados por pasajeros, transportistas y las economías europeas. Tomando como base estas cifras, este coste indirecto puede estimarse actualmente en 5.4000 M de ecus [11], de los que los costes operativos directos y adicionales para las empresas aéreas ascenderían a 600 millones de ecus [12].

[10] Estudio "Institutional Arrangements study, dirigido por ECAC con el apoyo de la Comisión en 1994y 1995.

[11] El coste indirecto total de 5.400 millones de ecus para las líneas aéreas se basa en 450.000 horas de retrasos ATM (fuente: CFMU 1998), a un coste por hora de 12.000 euros (fuente: referencia 3 anterior).

[12] IATA ha fijado valores para los costes de los retrasos (en tierra y en aire) en Europa, basados en los costes operativos directos de las empresas aéreas. En 1997, el valor era 22 ecus/minuto para los costes de tierra de retrasos ATFM. Los costes adicionados relativos a los retrasos aéreos ATM no se conocen y no se incluyen.

Evaluación general

16. A pesar de la falta preocupante de indicadores adecuados del rendimiento, que explica en parte las dificultades en este sector, se puede concluir con seguridad que el sistema europeo ATM es capaz de desempeñar sus funciones principales, que son garantizar la seguridad de las operaciones aéreas en el espacio aéreo europeo. Sin embargo, esto se está realizando a expensas de unos costes en términos de retrasos, cargas adicionales y gastos para los pasajeros, compañías aéreas, transportistas y economía en general, que no pueden aceptarse.

17. Además, todos los profesionales del sector insisten en que el aumento de la capacidad ATC, que ha permitido aumentar el tráfico en la última década, se basa fundamentalmente en la optimización del sistema y en un esfuerzo de productividad de los trabajadores, especialmente de los controladores aéreos. En consecuencia, consideran que el sistema está funcionando al límite de sus posibilidades.

II. La reacción del colectivo ATM

18. Desde la crisis de los últimos años de la década de 1980, el colectivo ATM es consciente de la gravedad y urgencia de la situación. En consecuencia, organizaciones nacionales - civiles y militares - responsables del sistema ATM, han reaccionado de forma individual y colectiva dentro de sus organizaciones comunes CEAC [13] y EUROCONTROL, con la ayuda de la Comisión Europea, desarrollando y aplicando numerosas medidas de mejora a nivel técnico, operativo e institucional, en el marco de las sucesivas estrategias de la CEAC que cubren la fase de duración de los vuelos (ATCHIP) y lo relativo a aeropuertos de TTA (APATSI). El Convenio EUROCONTROL se está revisando y reforzando. La estrategia ATM 2000+ se ha elaborado para crear una red europea APM uniforme capaz de responder a la demanda de ATM prevista hasta el año 2015. Esto requerirá la aplicación progresiva y gradual de nuevas soluciones técnicas y operativas basadas en un enfoque global desde arriba y en sistemas rentables. Además de las cuestiones técnicas, la estrategia tiene aspectos de seguridad, económicos, medioambientales e institucionales. Esta estrategia englobará todas las fases de los vuelos en un contexto del "puerta a puerta", y proporcionará un programa de trabajo global para el desarrollo de ATM en los próximos quince años.

[13] Conferencia Europea de Aviación Civil.

Medidas técnicas

19. Actualmente, los límites del espacio aéreo se fijan mediante métodos de gestión del tráfico y, en particular, por el número de aeronaves que un controlador aéreo es capaz de controlar al mismo tiempo en un determinado espacio aéreo. Por lo tanto, para aumentar la capacidad del espacio aéreo es preciso cambiar el conjunto del sistema y proporcionar a los pilotos los instrumentos adecuados para evitar las colisiones en el aire, o bien incrementar el número de aeronaves que un controlador aéreo puede manejar dotándole de los instrumentos adecuados, o bien una combinación de ambas cosas.

20. Hasta ahora se ha progresado lentamente en esta dirección, los diversos programas ambiciosos que se han propuesto han dado resultados frustrantes. Esto explica en parte que el sistema haya alcanzado sus límites en diversos lugares. En realidad no es un problema meramente europeo, ya que en otras partes del mundo en que la densidad del tráfico es equivalente a la europea, como sucede en Norteamérica, surgen las mismas dificultades.

21. Buscar la auténtica panacea que permita una fluidez perfecta del tráfico tal como disfrutaba la aviación en sus primeros tiempos es algo ilusorio, aunque el progreso tecnológico en campos como la inteligencia artificial, la transmisión de datos, telemática, posicionamiento y navegación indican que no está del todo fuera de nuestro alcance.

22. Por lo tanto, sigue siendo necesaria la actividad de investigación y desarrollo tecnológico para elaborar y validar conceptos, procedimientos e instrumentos. Además, la contribución de recursos humanos del colectivo ATM, basada en los conocimientos y principios del factor humano, será un aspecto esencial de la aceptabilidad de las nuevas tecnologías. Sin embargo, en este ámbito, hay que reconocer que aunque el mercado mundial ATM está ampliándose con rapidez, sigue siendo bastante reducido y no es seguro que la inversión espontánea de la industria sea suficiente para obtener resultados a corto plazo. El sistema CNS/ATM mundial se ha estimado en aproximadamente 100.000 millones de euros para el período comprendido entre 1997 y 2006. Europa representa 1/4 de este mercado [14].

[14] Treaty 2 Study - 1998.

23. La Comunidad ha dedicado medios muy importantes a la investigación y al desarrollo tecnológico (IDT) de ATM, y ha gastado alrededor de 120 millones de ecus en la iniciativa ECARDA del cuarto Programa Marco de IDT 1994-98, doblando prácticamente el valor real de los gastos totales en IDT. Está previsto conceder aproximadamente la misma cantidad de ayuda financiera en el quinto Programa Marco 1998-2002.

24. Por su parte, EUROCONTROL está financiando estudios exteriores sobre el desarrollo y la adaptación de los nuevos instrumentos, por importe de 45 millones de ecus al año.

25. Además, se estima que las organizaciones europeas ATM invierten un promedio de 180 millones de ecus al año en pruebas y estudios. No se dispone de cifras sobre otras inversiones nacionales en IDT y ATM, aunque algunos países europeos, cuya industria ATM figura entre las principales del mundo, se caracterizan por proporcionar una ayuda considerable al sector.

Medidas operativas

26. No se espera ninguna revolución tecnológica a corto plazo, por lo que el colectivo ATM se limita a evolucionar paso a paso para aprovechar al máximo el sistema y la tecnología actuales. Esto implica una inversión individual y colectiva por las organizaciones ATM a fin de incrementar la capacidad y el espacio aéreo a través de la multiplicación de los sectores, la ampliación de los períodos en que están en funcionamiento y la mejora de la productividad de los controladores aéreos. Ello requiere:

- reestructurar las redes de rutas y la división del espacio aéreo en sectores

- contratar y formar a nuevos controladores

- ampliar y modernizar los centros de control del tráfico aéreo

- proporcionar a los controladores aéreos instrumentos que estén a la altura de los conocimientos actuales

- aplicar medios de comunicación, navegación y control adicionales.

Medidas nacionales

27. Dada la interdependencia, a que ya se ha hecho referencia anteriormente, de todos los elementos del mosaico europeo de sistemas nacionales, el colectivo ATM decidió en 1999 confiar a EUROCONTROL la tarea de coordinar todas las medidas necesarias que deberían aplicarse de forma coherente. A tal fin, EUROCONTROL ha desarrollado el Programa de Convergencia y Aplicación (CIP) como un instrumento de planificación colectiva, con objetivos y calendario comunes, una programación detallada a nivel de cada Estado (CIP local), con el objetivo de lograr la armonización de los sistemas europeos en 1998. Las organizaciones ATM han contratado y formado al personal y mejorado sus instalaciones en este marco.

28. La propia comunidad, a través de su presupuesto de redes transeuropeas, ha contribuido a estos proyectos con un importe de 80 millones de ecus entre 1995 y 1999.

29. EUROCONTROL reconoce que aproximadamente el 80% de los objetivos fijados se alcanzaron a finales de 1998. No obstante, los grados de realización varían considerablemente entre los centros de control del tráfico aéreo (ACC), y oscilan entre el 100% y el 27%. En los últimos años, se ha progresado con más lentitud de lo previsto, y se han retrasado algunos progresos que podrían haber supuesto ventajas significativas, especialmente en lo que respecta a la distancia entre vuelos, la cobertura por radar y el tratamiento informático de los datos de vuelo.

30. EUROCONTROL ha comprobado que existe una buena correlación entre el nivel de realización de los objetivos del programa CIP y el nivel de retrasos: el retraso medio por ACC disminuye a medida que la proporción aumenta (ver cuadro y mapa a continuación). Las zonas señaladas especialmente por su bajo nivel de aplicación son Grecia [15], Suiza, Italia del norte, Francia oriental y sur de Alemania.

[15] Esto ha cambiado en 1999 con la aplicación operativa de nuevas instalaciones.

Traducción de la leyenda

Achievement in December 98 : Objetivos realizados en diciembre 98

High ATC Complexity Area Border : Zona de alta complejidad ATC

Very Low Complexity : complejidad muy baja

Progress 97-98 : evolución 97-98

Satisfactory : satisfactorio

Not satisfactory : no satisfactorio

Lower Airspace : espacio aéreo inferior

Achievement of CIP Objectives contributing most to Capacity (target date