ES Diario Oficial de la Unión Europea C 24/52

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Mejorar la aplicación de la legislación comunitaria»

(2006/C 24/13)

El 10 de febrero de 2005, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre el tema «Mejorar la aplicación de la legislación comunitaria»

La Sección Especializada de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 27 de julio de 2005 (ponente: Sr. VAN IERSEL).

En su 420o Pleno de los días 28 y 29 de septiembre de 2005 (sesión del 28 de septiembre de 2005), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 90 votos a favor, 6 en contra y 13 abstenciones el presente Dictamen.

Aplicación y cumplimiento

Resumen

En este dictamen el CESE argumenta que una legislación, una aplicación y un cumplimiento mejorados están estrechamente vinculados: una ley buena es una ley que puede cumplirse y que se cumple. La Comisión, el Consejo y el Tribunal de Justicia resuelven habitualmente los problemas de aplicación. El seguimiento, en cambio, es limitado. La razón se encuentra en la diversidad de culturas y responsabilidades y en los distintos grados de participación en la aplicación efectiva que se observan en Europa. El CESE distingue varias series de acciones que corresponde realizar a los Estados miembros y a la Comisión. Para los Estados miembros es esencialmente una cuestión de voluntad política. La actitud de las administraciones nacionales debe reflejar que ellas mismas son la UE y que, en consecuencia, se ocupan de las decisiones de la Unión. Ello supone cambios en determinados enfoques, como garantizar la capacidad administrativa, revisar las normas y procedimientos nacionales, evitar la aplicación excesiva, que se favorezca la aplicación de determinadas normas y mejorar la información. En cuanto a los Estados miembros, son deseables un debate sistemático entre las autoridades pertinentes de toda la UE y también unas evaluaciones ex-post, además de que cada administración nacional responda ante sus homólogos de otros Estados miembros. Asimismo, es precisa la participación de las autoridades subnacionales con competencias legislativas autónomas. El CESE aboga por un papel activo de la Comisión para promover la confianza entre las autoridades responsables de la aplicación de las leyes –fomentando redes de autoridades públicas y evaluando sistemáticamente sus resultados– y la determinación y difusión de las mejores prácticas. Debe estudiarse la posibilidad de ampliar los programas de formación actuales dirigidos a jueces y administraciones públicas. Algunas de las propuestas que se debaten en este dictamen se encuentran en fase de debate con la Comisión, y ciertos Estados miembros están llevando a cabo determinados cambios en el proceso. No obstante, en estos momentos el panorama de la aplicación y el cumplimiento presenta deficiencias graves. También han de comprometerse el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales. En opinión del CESE, es preciso un cambio de mentalidad, de tal modo que se pase de crear nuevos reglamentos a la aplicación, con lo que se garantizará la plena efectividad de las leyes y las políticas acordadas en la UE. Ello contribuirá a lograr una UE de 25 Estados miembros o más y a garantizar su necesaria cohesión.

1. La legislación de la UE como base de la integración europea

1.1 Un mercado interior que funcione bien regulado por normas sociales adecuadas, especialmente en el ámbito de la protección de los trabajadores, los consumidores y el medio ambiente es fundamental para la integración europea y la legitima al generar unos beneficios importantes para los ciudadanos y las empresas.

1.2 La UE está basada en el Estado de Derecho. Refuerza los cimientos del mercado interior y evita toda discriminación por procedencia o nacionalidad de los productos, las personas o las empresas. Una aplicación efectiva de la legislación comunitaria fomenta la confianza pública en las políticas y procesos europeos, y hace que la UE se acerque más a las preocupaciones de los ciudadanos y de las empresas. Esto, no obstante, supone la transposición oportuna y correcta de la legislación comunitaria en el ámbito nacional.

1.3 Por otra parte, la legislación europea, que pretende eliminar barreras de todo tipo a la consecución de unas condiciones equitativas, debe aplicarse de forma ágil y coherente en toda la UE, y todas las autoridades correspondientes –las nacionales y las regionales– han de velar por su cumplimiento.

1.4 El mercado interior funciona adecuadamente y se convierte en fuente de crecimiento y prosperidad sólo cuando los ciudadanos y las empresas no encuentran ninguna barrera discriminatoria ni oculta, incluidos unos procedimientos administrativos engorrosos o largos. Las numerosas reclamaciones que todos los años presentan ciudadanos y empresas son el resultado de unas medidas nacionales que con frecuencia son demasiado restrictivas, complejas y desproporcionadas (1). Esto se debe, en parte, a un exceso de aplicación que se produce durante la transposición de la legislación comunitaria a la nacional. El exceso de aplicación añade normativas nacionales que pueden estorbar los objetivos de la UE.

1.5 Una legislación mejor forma parte integrante de la agenda de Lisboa. En las conclusiones del Consejo Europeo de los días 22 y 23 de marzo de 2005 se reconocía explícitamente que un marco regulador mejorado supone una positiva contribución a la competitividad. En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Competitividad de los días 6 y 7 de junio de 2005 (2). En este sentido es preciso subrayar que una legislación, una aplicación y un cumplimiento mejorados están estrechamente vinculados: una ley buena es una ley que puede cumplirse y que se cumple.

1.6 Para que una ley pueda cumplirse ha de ser suficientemente clara, y para ser eficaz ha de representar una respuesta apropiada a problemas concretos. Cuando la ley es demasiado compleja y demasiado vaga –por ejemplo, porque no se ha realizado una evaluación de impacto adecuada–, surgen inevitablemente problemas de aplicación. Por ello es preciso elaborar nuevas leyes que resuelvan esos problemas. Las leyes inadecuadas provocan la proliferación de más leyes y cantidades excesivas de normas que imponen una innecesaria carga de cumplimiento a las empresas y que confunden a los ciudadanos (3).

1.7 Para lograr una aplicación efectiva de la legislación, las autoridades deben tener la capacidad administrativa esencial. Si no fuese así surgiría una debilidad administrativa que se traduciría en problemas de aplicación y cumplimiento.

1.8 Al mismo tiempo, la aplicación efectiva de la legislación comunitaria mejora la competitividad y facilita la cooperación transfronteriza, dos objetivos fundamentales de la agenda de Lisboa.

1.9 El CESE considera que la UE tiene un problema de aplicación y de cumplimiento. Las estadísticas sobre el estado de cumplimiento de la legislación comunitaria demuestran que los Estados miembros se demoran en la transposición oportuna de las directivas. Las estadísticas sobre los procedimientos de infracción revelan que la transposición es con frecuencia incorrecta o incompleta. De hecho, el 78 % de las causas incoadas por la Comisión Europea contra los Estados miembros entre 2002 y 2005 eran relativas a la transposición y la aplicación de las directivas. Esto indica que los Estados miembros tienen problemas para decidir un método nacional de aplicación para la entrada en vigor de las directivas.

1.10 El Consejo se ha ocupado de los problemas de aplicación y cumplimiento en varias Resoluciones (4). El Acuerdo Interinstitucional de 2003 sobre la mejora de la legislación también hacía referencia a la mejora de la transposición y la aplicación.

1.11 En varios casos el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha dictaminado sobre la obligación de los Estados miembros de garantizar una aplicación y un cumplimiento efectivos (5).

1.12 La Comisión ha elaborado distintos documentos en los que explica cómo podrían los Estados miembros mejorar sus resultados en transposición y aplicación (6). En su Libro Blanco sobre la gobernanza, la Comisión afirma lo siguiente: «En última instancia, el impacto de las normas de la Unión Europea depende de la voluntad y la capacidad de las autoridades de los Estados miembros para garantizar una transposición y aplicación eficaces, íntegras y oportunas» (7). Más recientemente, en su Comunicación de 16 de marzo de 2005 sobre «Legislar mejor para potenciar el crecimiento y el empleo en la Unión Europea», presentaba una línea de acción para mejorar el marco regulador de la Comunidad sin unos costes administrativos excesivos.

1.13 Desde 1985 el nuevo enfoque ha ido convirtiéndose en un instrumento de gran utilidad para fomentar la armonización efectiva de las normas y los enfoques reguladores, pues crea un marco jurídico estable, eficiente y transparente, además de ofrecer a las autoridades un sistema de comprobaciones y balances al aplicar una variada serie de elementos definidos en las directivas. Por otro lado, supone una gran responsabilidad para fabricantes y terceras partes. Por lo que se refiere a la aplicación, la Comisión, basándose en un análisis exhaustivo, llega a la conclusión de que la experiencia «ha demostrado que la aplicación de esas Directivas puede seguir mejorándose de varias maneras» (8). Este documento pone de manifiesto que existen graves deficiencias.

1.14 En su Segundo Informe de ejecución de la Estrategia para el mercado interior 2003-2006 (9), la Comisión analiza las deficiencias de aplicación y cumplimiento en numerosos ámbitos. Asimismo, presenta sus intenciones y busca vías de mejora. Entre otras cosas, ello supone un compromiso más claro de los Estados miembros y, en consecuencia, una voluntad política. La Recomendación de la Comisión relativa a la transposición al Derecho nacional de las Directivas que afectan al mercado interior (10) señala determinadas prácticas que insta a los Estados miembros a adoptar. Entre tales prácticas destacan atribuir las tareas de supervisión y coordinación a un único ministro y ministerio, establecer una base nacional de datos sobre las directivas transpuestas y alentar una estrecha cooperación entre las autoridades nacionales que negocian en Bruselas y quienes aplican las medidas nacionales.

1.15 Los cuadros de indicadores sobre aplicación señalan carencias en la transposición formal. Pero, a pesar de estas llamadas de atención de las respectivas instituciones europeas, la forma de aplicar en la legislación y la reglamentación nacionales las normas acordadas no ha sido objeto de un escrutinio y un debate de seguimiento sistemáticos en el Consejo. Aunque las diferencias de aplicación en distintas partes de un Estado miembro darían lugar rápidamente a una llamada pública a la acción, cuando estas diferencias se producen entre dos Estados miembros ni siquiera se recoge en la agenda política.

1.16 Sin duda los cuadros de indicadores han hecho más transparente el registro de la transposición en los Estados miembros, aunque todavía no son comparables a los relativos a la aplicación, que buscan fomentar la transparencia en la forma que tienen las autoridades nacionales de aplicar la legislación y las políticas de la UE.

1.17 Pese a que se debaten las mejoras, aún es escaso el conocimiento e insuficiente el compromiso de todas las partes interesadas a la hora de garantizar que la legislación comunitaria, como base de la integración europea, funcione correctamente. Tal cosa sólo ocurrirá cuando se respete debidamente todo el proceso: adopción de las directivas, transposición, aplicación y cumplimiento. En muchos casos puede faltar también la voluntad de aplicar con coherencia todo el proceso. Los documentos de la Comisión, numerosos dictámenes del Tribunal de Justicia y la bibliografía especializada pertinente aportan datos suficientes para que los Estados miembros mejoren el cumplimiento de sus obligaciones jurídicas.

1.18 La aplicación efectiva de la legislación de la UE exige una atención especial y salvaguardas en una UE formada cada vez por más países. El proceso de integración en la UE no debe ponerse en peligro por la pérdida de eficacia de las normas comunitarias.

2. Contexto y cambios

2.1 Pese a que el Tratado CE ofrece diversas medidas de aproximación y armonización para completar el mercado interior (11), la experiencia de los años setenta y principios de los ochenta ha demostrado que la armonización completa es un proceso lento, engorroso y, en algunos casos, innecesario. Las medidas basadas en el reconocimiento mutuo y el control en el país de origen son ahora más fáciles de negociar y aplicar. También se han liberado el comercio y las inversiones de forma más eficaz, sin imponer una carga de cumplimiento excesiva. No obstante, debe señalarse que la UE ha entrado en una nueva fase, caracterizada por el aumento de las diferencias en cultura gubernamental. Ello puede conducir a un incremento positivo de la oportunidad de crear reglamentos a fin de alcanzar la convergencia y promover las buenas prácticas.

2.2 Pese a la transición a nuevos instrumentos políticos, el incremento de la legislación comunitaria ha sido, en parte, el resultado lógico del aumento y la profundización de la integración, aunque también de una aplicación incompleta o defectuosa en los Estados miembros. Se han añadido más normas para evitar que los Estados miembros incumplan sus obligaciones y que las normas nacionales resulten excesivamente complejas (12). Un ejemplo ilustrativo lo constituyen las directivas sobre liberalización aprobadas por la Comisión en virtud del apartado 3 del artículo 86 en ámbitos como los servicios y los equipos de telecomunicaciones.

2.3 Dadas las dificultades de aplicación que han experimentado muchos Estados miembros (13), la mejora de la aplicación de la legislación comunitaria exige también los esfuerzos concertados de las autoridades de los Estados miembros. Aún no se han realizado tales esfuerzos, mientras que se ha dado el deseable paso hacia un menor intervencionismo y unos instrumentos más eficaces para la aplicación y la reglamentación de las políticas en los Estados miembros.

2.4 El Consejo Europeo de Lisboa de 2000, que puso en marcha el proceso para aumentar la competitividad de la Unión, introdujo un método abierto de coordinación para mejorar la aplicación y la ejecución empleando indicadores cualitativos y cuantitativos, evaluaciones comparativas y las mejores prácticas. Los Estados miembros todavía no han aprovechado sistemáticamente y de forma generalizada las mejores prácticas para mejorar sus propios resultados en la aplicación de las políticas.

2.5 En un principio el método abierto de coordinación despertó grandes expectativas, al igual que los objetivos de las evaluaciones comparativas y de las mejores prácticas. Sin embargo, la experiencia no justifica una conclusión positiva. Sin unos compromisos vinculantes, los Estados miembros parecen reacios a adaptar la legislación, por no mencionar la aplicación o el cumplimiento.

2.6 En 2004 los diez países candidatos habían integrado el acervo comunitario en sus respectivas legislaciones nacionales, respetando así formalmente el plazo. Sin embargo, cambiar las leyes no supone por sí mismo una transposición correcta. Por otra parte, la aplicación y el cumplimiento precisan unas autoridades y unos procedimientos administrativos satisfactorios, algo para lo que, en bastantes casos, debe partirse de cero porque se carece de la experiencia necesaria en la aplicación efectiva de las normas de la UE. Una mayor cooperación entre las autoridades nacionales y con las instituciones de la UE debería facilitar la aplicación uniforme de las normas comunitarias en toda la Unión (14).

2.7 Aunque la reglamentación y la legislación de la UE se orientan a crear condiciones comunes en un mercado europeo abierto, los instrumentos pueden variar considerablemente de un ámbito a otro. El principio puede ser el mismo en todas partes: lo que puede variar enormemente es el grado de integración que se busca. Esto da lugar a más o menos normas de estricta base comunitaria y, en consecuencia, a distintas perspectivas y enfoques legales.

2.8 Estas diferencias se deben a los diversos objetivos de integración, por ejemplo, entre ámbitos como el mercado interior y las políticas medioambientales y otros como la política social y la sanidad, que son principalmente nacionales. El propio Tratado emplea términos menos ambiciosos para referirse a la sanidad pública y la educación. En estos ámbitos políticos el papel de la UE es «coordinar» y «alentar» más que integrar.

2.9 Por lo tanto, la situación actual ofrece un panorama de una gran diversidad en el que coexisten distintos instrumentos legislativos en la UE, cada uno de los cuales influye en los enfoques nacionales. Entre ellos se cuentan los siguientes: — Instrumentos comunitarios que ofrecen la plena armonización de la legislación; — Instrumentos comunitarios que ofrecen una armonización mínima que permite a los Estados miembros adoptar normas más estrictas (en las que puede aplicarse un contexto transfronterizo sujeto sólo a la prueba del reconocimiento mutuo); — Directivas de nuevo enfoque, cuyo objetivo es establecer los requisitos esenciales que han de cumplir los productos del mercado de la UE; — Legislación comunitaria basada en el principio del país de origen; — Directivas marco, cuya implantación queda, en gran parte, a la discreción de los Estados miembros; — Recomendaciones que pueden trasladarse a la legislación de los Estados miembros; — Decisiones.

2.10 Este amplio conjunto de instrumentos comunitarios que exigen transposición, aplicación y cumplimiento en los Estados miembros con frecuencia da lugar a distintas interpretaciones nacionales respecto a qué debe aplicarse y cumplirse en la legislación nacional y cómo ha de hacerse.

2.11 La repercusión práctica del modelo actual es que en los Estados miembros se recogen, en distintos grados, los elementos siguientes: — distintas culturas y sistemas jurídicos nacionales — diversidad de responsabilidades dentro de las administraciones nacionales y de los ministerios — competencias locales y regionales específicas en los Estados miembros — influencia de los grupos de presión políticos y socioeconómicos nacionales — necesidades y expectativas nacionales que conducen a un exceso de aplicación y a favorecer la aplicación de ciertas normas — recursos financieros y organizativos para una aplicación correcta.

2.12 El enfoque de la UE, por supuesto, respeta la diversidad de los Estados miembros y sus ricas tradiciones administrativas, sus distintas culturas jurídicas y sus sistemas políticos. Incluso esto es una cuestión de principio, aunque las distintas tradiciones y culturas deben garantizar la aplicación efectiva de la legislación comunitaria, de tal forma que se eviten distorsiones y discriminaciones. La ampliación de competencias de la Unión y el proceso de ampliación en curso ponen de manifiesto la complejidad de esta tarea.

2.13 Por lo que se refiere a la Comisión, algunos de los elementos vinculantes específicos que influyen en el resultado final son los siguientes: — deficiente formulación técnico-jurídica de las normativas legales (incluidos problemas de traducción) — distintos grados de utilización de los instrumentos jurídicos vinculantes como consecuencia de las decisiones del Consejo — distintos grados de participación en la aplicación y el cumplimiento en la propia Comisión, con diferencias notables incluso entre Direcciones Generales — en ocasiones falta claridad en cuanto a las prerrogativas de los Estados miembros y las de la Comisión, debido a las repercusiones de la subsidiariedad — a veces falta personal en la Comisión — problemas lingüísticos (al realizar la supervisión en los nuevos Estados miembros) — significado y consecuencias de los recursos por incumplimiento.

2.14 Paralelamente al aumento de la legislación comunitaria se ha producido un incremento de los instrumentos y procesos no jurídicos, cuyo objetivo es inducir a los Estados miembros a aplicar la legislación comunitaria oportuna y correctamente, como son los informes periódicos y los cuadros de indicadores sobre el registro de la transposición en los Estados miembros.

2.15 Por otra parte, la Comisión ha emprendido distintas acciones para informar a los ciudadanos y a las empresas sobre sus derechos y alentarlos a ejercerlos ante las autoridades nacionales y en los tribunales nacionales. Por ejemplo, los puntos de contacto para ciudadanos y empresas y los centros de SOLVIT pretenden determinar y resolver las dificultades que tienen los particulares y las empresas que trabajan o se trasladan a otro Estado miembro.

2.16 El último informe sobre los casos de que se han ocupado los centros de SOLVIT demuestra que más del 50 % del total se refiere al reconocimiento de las titulaciones profesionales, el acceso de productos al mercado, la matriculación de vehículos y los permisos de residencia. Aunque el 80 % de los casos se resuelven, estas estadísticas indican también que los problemas no son nuevos. Las dificultades tanto de los ciudadanos como de las empresas están provocadas, en gran medida, por los procedimientos burocráticos y por la falta de voluntad de las administraciones nacionales para simplificar los requisitos. Por otra parte, y pese al éxito de los centros de SOLVIT, el 20 % de los problemas no se solucionan. Los Estados miembros deberían actuar de tal manera que se reduzca este porcentaje y deberían hacer que el público –empresas y ciudadanos por igual– conozcan mejor las oficinas nacionales de SOLVIT y la red europea SOLVIT.

2.17 La ampliación de la Unión supone también un desafío. El aumento del número de miembros no puede gestionarse si no se refuerzan al mismo tiempo los procedimientos de consulta y supervisión.

2.18 Este reforzamiento de los sistemas de consulta y supervisión se ha hecho particularmente evidente en la última ampliación, así como en los parámetros aprobados por el Consejo Europeo de Bruselas de diciembre de 2004 dedicado a las próximas ampliaciones. Los futuros Estados miembros estarán sometidos a un escrutinio más atento de la Comisión y tendrán que aplicar una parte mayor del acervo comunitario para poder integrarse en la UE. Además, tendrán que cumplir en menos tiempo las disposiciones transitorias que se les concedan.

3. Una reflexión necesaria

3.1 La aplicación y el cumplimiento efectivos son de la máxima importancia para los ciudadanos y las empresas y forman parte del Estado de Derecho. Las interpretaciones a menudo divergentes de la legislación comúnmente adoptada plantean preguntas entre los ciudadanos y las empresas: ¿dónde reclamar? ¿quién es el responsable? ¿qué hacer de forma inmediata? Y hay otra pregunta más importante: ¿hasta qué punto una aplicación ineficaz provoca retrasos o alteraciones en las pautas de inversión y pérdida de confianza entre los ciudadanos? Estas preguntas tienen que ver con la legitimidad, la coherencia de las políticas comunitarias y con la posibilidad de predecirlas. Ya no puede tolerarse que continúe el actual ritmo insatisfactorio de transposición y aplicación.

3.2 La gran complejidad y los confusos cambios en la aplicación de unas directivas debidamente aprobadas a escala comunitaria exige un análisis SWOT global del sistema: ¿en qué punto nos encontramos? ¿Cuáles son las causas de los problemas? ¿Qué retos afrontan los Estados miembros? ¿Qué buscan los Estados miembros? ¿Cuáles son la relación y la interacción deseables entre la subsidiariedad y la supervisión de la UE? En otras palabras: ¿quién es responsable de valorar qué y cuáles son los criterios? ¿En qué medida se corresponden los instrumentos jurídicos y las prácticas actuales con los objetivos de la integración europea? ¿Cómo van a responder la UE y los Estados miembros a las reclamaciones de empresas y ciudadanos sobre la forma incompleta y, a veces, contraproducente de transponer, aplicar y cumplir las normas de la UE en las regulaciones y las prácticas nacionales?

3.3 Además de los debates sobre las mejoras en los Estados miembros, hay que plantearse estas inquietantes preguntas para apoyar un diálogo amplio y abierto entre los responsables políticos y las autoridades, así como en el sector privado y la sociedad civil, sobre las adaptaciones necesarias de los procedimientos y las prácticas en la UE y en los Estados miembros. Es preciso un mayor conocimiento de las consecuencias de una transposición, así como una aplicación y un cumplimiento correctos de todas las políticas comunitarias aprobadas.

3.4 Es necesario reflexionar sobre el impacto de futuras ampliaciones en la coherencia y la aplicación uniforme de la legislación comunitaria en toda la UE. La UE, además, debe estudiar la forma de evitar una situación con 27 o más Estados miembros, cada vez más distintos entre sí, que pueda interponer ciertas barreras al comercio, la inversión y la creación de empresas.

3.5 Existen varias opiniones acerca del problema de resolver la aplicación inadecuada de la legislación comunitaria que, desde una perspectiva política, está relacionado con las tensiones entre la subsidiariedad y el punto de vista de la Comunidad. Una primera opinión es que, aunque se acepta plenamente la responsabilidad de los Estados miembros a la hora de aplicar la legislación de la UE, la Comunidad debe vigilarla muy de cerca. Una segunda opinión se basa en la subsidiariedad: dar libertad a los Estados miembros y dejar que cada cual resuelva sus propios problemas. Una tercera posibilidad es que los Estados miembros se responsabilicen más, tengan más iniciativa y rindan cuentas unos a otros, mientras que la Comisión vigila el cumplimiento y utiliza plenamente sus competencias jurídicas cuando proceda.

3.6 Como guardiana de los Tratados e iniciadora de la legislación, la Comisión desempeña un papel importante garantizando el correcto funcionamiento del mercado interior. Es responsable de proponer una legislación sencilla, que pueda cumplirse y que resuelva los problemas del mercado interior sin imponer unos costes excesivos a los Estados miembros ni a las empresas. De hecho, la Comisión ha hecho grandes esfuerzos en los dos últimos años para simplificar la legislación y medir el impacto de sus propuestas. Al mismo tiempo, la Comisión debe actuar con rapidez y decisión para acabar con los incumplimientos. La Comisión debería estudiar la forma de ampliar las recomendaciones que hizo en 2004 (véase más arriba) sobre la transposición oportuna y correcta, a fin de incluir también las fases de aplicación y cumplimiento.

3.7 Como cotitulares de la Unión, los Estados miembros tienen el deber de actuar de modo leal con la Unión, cumplir sus obligaciones, facilitar la realización de las tareas de la Comunidad y no poner en riesgo los objetivos del artículo 10 del Tratado CE. En pocas palabras: la actitud de los Estados miembros debe reflejar que ellos mismos son la Unión Europea y que, en consecuencia, se ocupan de las decisiones de la Unión (15).

3.8 El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha dictaminado claramente en numerosas ocasiones que los Estados miembros no pueden alegar en su defensa la existencia de dificultades administrativas internas para justificar la aplicación incompleta o incorrecta de la legislación comunitaria. Estos fallos del Tribunal pueden servir para mejorar actuaciones previsibles en el futuro.

3.9 También será necesario reflexionar sobre el tipo de instrumentos y procedimientos jurídicos y no jurídicos más apropiados para garantizar una aplicación efectiva de las políticas en una Unión de más de 30 miembros.

3.10 Los resultados de la utilización de instrumentos y procedimientos no jurídicos han sido bastante desiguales. Pese a unos prometedores inicios, el método abierto de coordinación no parece haber tenido éxito. En cambio, los centros de SOLVIT han resuelto el 80 % de los problemas que se les han planteado.

3.11 En sus conclusiones de marzo de 2005, el Consejo de Competitividad invitaba a los Estados miembros a revisar si su legislación nacional era compatible con las normas de la UE, a fin de eliminar barreras del mercado y abrir la competencia. El Parlamento Europeo también ha reconocido las ventajas de que las administraciones nacionales controlen el cumplimiento de las normas de la UE en sus países. La revisión es un modo práctico de determinar si existen barreras comerciales y eliminarlas, tanto si se derivan de una aplicación incorrecta como de una falta de cumplimiento adecuado de la legislación comunitaria, o simplemente de una práctica administrativa que no cumple los requisitos de la UE.

4. Conclusiones y recomendaciones

4.1 Generales

4.1.1 El CESE considera que la aplicación y el cumplimiento de la legislación son elementos indisociables de una mejor legislación y, en consecuencia, una prioridad política (16). La realidad no es así todavía, pese al cambio de mentalidad en algunos Estados miembros y dentro de la Comisión que prepara el camino para el futuro. Con frecuencia los legisladores han dejado de lado los requisitos de aplicación y cumplimiento. Las evaluaciones de impacto coherentes para legislar mejor también deben tener en cuenta cómo ha de desarrollarse y cumplirse la legislación. Todo el proceso es un requisito previo para la igualdad de condiciones y para la legitimidad de la UE.

4.1.2 En un principio, corresponde sobre todo a los Estados miembros garantizar que la aplicación y el cumplimiento de la legislación de la UE sean adecuados. El papel de la Comisión, como guardiana de los Tratados, consiste en asegurarse de que los Estados miembros cumplan plenamente sus responsabilidades. La Comisión puede resolver cualquier fallo a través de un recurso por incumplimiento u otros medios que se consideren apropiados para resolver un problema de aplicación indebida de la legislación de la UE.

4.1.3 Como resultado del Acuerdo Interinstitucional de 2003, el Consejo estudia en estos momentos cómo mejorar la reglamentación y simplificar la legislación. El CESE considera que debe prestarse atención suficiente a la mejora de la aplicación de todas las normas de la UE que hayan de cumplir los Estados miembros, no sólo las directivas.

4.1.4 El CESE cree que el Consejo de Competitividad, comprometido con el mercado interior, esencia del proceso de integración, debería ser el interlocutor natural de la Comisión en el ámbito comunitario para debatir sobre la aplicación y el cumplimiento.

4.1.5 Un aspecto de gran importancia y, a menudo, decisivo es que los acuerdos administrativos nacionales de los Estados miembros quedan fuera del ámbito de los Tratados. No obstante, del artículo 10 del Tratado CE y de la jurisprudencia se desprende que las autoridades nacionales deben garantizar una aplicación y un cumplimiento apropiados. En este sentido, el CESE subraya la cotitularidad de los Estados miembros de la UE y, por supuesto, su corresponsabilidad.

4.1.6 Durante demasiado tiempo se ha dado más importancia a introducir nuevos reglamentos comunitarios. El CESE coincide con la Comisión en que en una UE de 25 Estados miembros el foco de atención debe ser la aplicación y el cumplimiento de la legislación vigente, en lugar de añadir más reglamentos. La nueva legislación comunitaria no será una opción atractiva porque exigirá una considerable inversión de tiempo y de recursos. De forma similar, recurrir excesivamente a los procedimientos judiciales para obligar a los Estados miembros a solucionar problemas también llevará mucho tiempo y agotará unos recursos escasos. Lo que hace falta es un cambio de mentalidad, de tal modo que en los Estados miembros y en la Comisión se pase de crear nuevos reglamentos a la aplicación y el cumplimiento, con lo que se garantizará la plena efectividad de las leyes y las políticas acordadas en la UE. Esto, lógicamente, no significa que la insistencia en la aplicación y el cumplimiento pueda servir de excusa para no legislar en ámbitos en los que aún se necesita más legislación.

4.1.7 Revisar las leyes comunitarias existentes y ya aplicadas –recuérdese también la experiencia de Dinamarca– será de utilidad en el proceso de mejora de la legislación. Es un ejemplo claro de la interacción entre la simplificación y la mejora de la aplicación y el cumplimiento.

4.1.8 Por lo que se refiere a las alternativas –es decir, la autorregulación y la corregulación (17), debe realizarse un examen caso por caso para determinar dónde funcionarían y dónde no. No obstante la necesidad de fomentar las iniciativas de autorregulación y corregulación, es preciso comprobar su viabilidad en el proceso de su aplicación concreta.

4.1.9 En opinión del CESE, también resulta obvio que las crecientes dificultades de los procesos nacionales de aplicación y cumplimiento deben estudiarse y resolverse a través de una mayor cooperación entre las autoridades nacionales y las autoridades comunitarias.

4.1.10 El CESE considera que tal cooperación reforzada cubre también el objetivo de evitar una legislación comunitaria superflua que seguramente no será el mejor camino para los procedimientos nacionales de aplicación, que son demasiado lentos y complicados y que, con frecuencia, persiguen objetivos políticos nacionales con unos medios desproporcionados.

4.2 Estados miembros

4.2.1 El CESE considera que los Estados miembros deben seguir teniendo libertad para decidir sus propios métodos y procedimientos de aplicación. Tales métodos y procedimientos también podrían ser controlados por los Estados miembros y por la Comisión en sus evaluaciones de impacto.

4.2.2 En opinión del CESE, y con independencia de los métodos y procedimientos que los Estados miembros elijan para aplicar la legislación de la UE o la legislación nacional que afecte al funcionamiento del mercado interior, los resultados deben ser similares en toda la Unión y lograr una vigencia real de la legislación primaria y secundaria de la UE.

4.2.3 En cuanto a los Estados miembros, el CESE cree que también es precisa la participación de las autoridades subnacionales con competencias legislativas autónomas y responsabilidad en la aplicación (Estados federados, provincias, regiones).

4.2.4 El CESE considera que el siguiente paso en la cooperación entre las instituciones comunitarias y las autoridades nacionales para la aplicación de la legislación y las políticas de la UE debe ser reforzar o perfeccionar la capacidad administrativa nacional para la aplicación de las políticas, tal y como se debate actualmente en algunos Estados miembros.

4.2.5 La capacidad administrativa es una cuestión común: los Estados miembros deben asegurarse de que las autoridades responsables de la aplicación y del cumplimiento poseen tal capacidad en grado elevado. Para el CESE esto supone, entre otras cosas, una estrecha cooperación entre quienes negocian en Bruselas y los órganos legislativos de las administraciones nacionales.

4.2.6 Un enfoque concreto que el CESE ha observado es la práctica de los reguladores nacionales en ciertos ámbitos, como las telecomunicaciones. Los reguladores nacionales respetan, al mismo tiempo, las normas europeas comunes y la vigilancia nacional. También es preciso examinar estas prácticas.

4.2.7 Debe alentarse a los Estados miembros a que revisen las normas y procedimientos nacionales (como ya hace Dinamarca, por ejemplo). Los problemas de aplicación surgen muchas veces porque las normas y los procedimientos nacionales no están suficientemente adaptados al gran mercado europeo.

4.2.8 Una forma especial de aplicar la legislación de la UE es el exceso de aplicación y favorecer la aplicación de determinadas normas. El CESE considera que podría introducirse una norma general en virtud de la cual los Estados miembros, al notificar las medidas nacionales de aplicación, justificasen formalmente a la Comisión, mediante cuadros de transposición, que son completa y totalmente conformes a la legislación comunitaria.

4.2.9 Tal vez sea oportuno que los Estados miembros informen más y mejor sobre derechos y obligaciones, tanto a sus propias administraciones como al público en general. La falta de información adecuada es frecuentemente causa del incumplimiento. El CESE cree que podrían estudiarse sanciones nacionales a ciudadanos y empresas por incumplimiento.

4.2.10 En este momento las consultas sobre transposición y aplicación están limitadas esencialmente a contactos bilaterales entre los gobiernos y la Comisión. Hace falta más interacción y flexibilidad. Debe aumentarse el impacto de las conversaciones multilaterales en grupos de expertos nacionales que ya están teniendo lugar con vistas a la transposición y la aplicación. Es preciso un debate sistemático y claro entre todas las autoridades de la UE responsables de un ámbito político determinado para conocer los resultados conseguidos y la experiencia de los Estados miembros. Es deseable una evaluación ex-post.

4.2.11 En los contactos bilaterales entre Estados miembros debe valorarse el intercambio de autoridades de un modo similar a los acertados proyectos de hermanamiento que son de gran ayuda para los nuevos Estados miembros y los países candidatos.

4.2.12 Debe llevarse a cabo sistemáticamente una evaluación ex-post de las directivas y las leyes comunitarias aplicadas. Dado que la consulta es esencial para legislar mejor, deben preverse procedimientos similares para el proceso de evaluación ex-post (18). Los órganos legislativos originales no deben ser responsables de esta evaluación, que podría incluir también la futura necesidad y pertinencia de determinadas normas.

4.2.13 El CESE considera que los debates conducirán a la determinación sistemática de las mejores prácticas que pueden adoptar las autoridades de toda la UE. Cuando las diferencias jurídicas o administrativas entre Estados miembros impidan la adopción de las mejores prácticas establecidas, las autoridades nacionales deberían demostrar que su método o procedimiento produce resultados similares a los de otros Estados miembros que aplican las mejores prácticas. Por ejemplo, la «norma de prioridad» utilizada en algunos Estados miembros constituye una buena práctica de este tipo. Como principio de trabajo básico, la transposición de la legislación comunitaria tiene prioridad sobre la aplicación de la legislación nacional.

4.2.14 Las autoridades nacionales son habitualmente responsables ante los gobiernos o los ministros y, en ocasiones, ante el Parlamento. Puesto que una aplicación errónea o inexistente de la legislación de la UE también afecta negativamente a los intereses de los ciudadanos y las empresas de otros Estados miembros, el CESE cree posible que la UE tenga que desarrollar un nuevo concepto de responsabilidad mutua respecto de las autoridades homólogas de otros Estados miembros (19).

4.2.15 Las autoridades de los Estados miembros deberán explicar a sus homólogos sus prácticas administrativas, sus decisiones formales y otras acciones relacionadas con la aplicación y el cumplimiento de la legislación de la UE cuando las autoridades de otros Estados miembros consideren que esas prácticas, decisiones y acciones impiden el buen funcionamiento del mercado interior.

4.2.16 Para el CESE es importante que los Estados miembros revisen periódicamente la capacidad de sus autoridades encargadas de la aplicación y el cumplimiento, así como la compatibilidad de las normas y reglamentos nacionales y de las prácticas administrativas con los requisitos de la legislación comunitaria.

4.2.17 En el proceso de futuras ampliaciones, los países candidatos deberán haber transpuesto la totalidad del acervo comunitario. Para el CESE resulta deseable que dispongan de la capacidad administrativa necesaria para aplicarlo correctamente antes de incorporarse a la UE.

4.2.18 El CESE considera que los Estados miembros han de estar preparados para dedicar más recursos humanos y financieros a la promoción seria de la aplicación y el cumplimiento. El Comité subraya el sorprendente contraste entre los recursos dedicados al método abierto de coordinación (autoridades, reuniones, documentación) y las dificultades financieras y de personal que experimentan muchos Estados miembros para apoyar una red tan importante como SOLVIT. Hay excepciones positivas en este sentido, como, por ejemplo, Suecia.

4.2.19 Habrá que prestar una atención muy especial al funcionamiento de los tribunales, ya que se trata de órganos especialmente encargados de interpretar y aplicar directamente la legislación comunitaria (reglamentos), así como la resultante de su transposición (directivas), que encuentran grandes dificultades a la hora de uniformar su interpretación y acelerar su aplicación a los casos concretos. Por ello es especialmente necesaria la formación de los jueces y abogados en el área del Derecho comunitario, sobre todo en los ámbitos del Derecho en materia de competencia, sanidad y protección de los consumidores.

4.3 Comisión

4.3.1 El CESE considera que la Comisión, más allá de sus esfuerzos por mejorar la legislación en sus propios servicios, tiene también la tarea de fomentar la confianza entre las autoridades responsables del cumplimiento para que respalden a las redes de autoridades nacionales, se evalúe de modo sistemático su actuación y se determinen y difundan las mejores prácticas. Asimismo, puede contribuir a través de instrumentos especiales, como los sistemas de información, a facilitar la cooperación administrativa cotidiana entre funcionarios. En este sentido el Comité Consultivo del mercado interior supone una plataforma útil para la Comisión y los Estados miembros, y lo mismo puede decirse del servicio de información sobre el mercado interior previsto por la Comisión para promover la cooperación entre los Estados miembros.

4.3.2 Además de los instrumentos que la Comisión señala en su Comunicación sobre la mejora del control de la aplicación del derecho comunitario (20) para evitar casos de incumplimiento, el CESE cree igualmente importante desarrollar más la cooperación entre autoridades nacionales. La Comisión puede ayudar revisando las prácticas nacionales, incluso cuando no se hayan iniciado formalmente procedimientos por incumplimiento, facilitando la resolución de problemas y promoviendo en los Estados miembros las mejores prácticas en cuanto a aplicación.

4.3.3 El CESE recomienda invitar a la Comisión a realizar auditorías sobre las estructuras de cumplimiento en los Estados miembros, posiblemente recurriendo a un interlocutor neutral, y a informar periódicamente sobre la aplicación y el cumplimiento a través de cuadros de indicadores.

4.3.4 Es preciso fomentar programas de formación financiados por la UE y basados en estudios y experiencias nacionales que reúnan a expertos de toda Europa. La formación de jueces en el ámbito de la competencia que recientemente ha patrocinado la Comisión ha dado resultados positivos. Estos programas dirigidos a jueces de tribunales regionales y secundarios, así como a las administraciones públicas, deben ampliarse a todos los ámbitos pertinentes, pues muchas veces se carece de los conocimientos necesarios. También debería prestarse atención al papel del defensor del pueblo.

4.3.5 La Comisión debería buscar activamente alternativas a los procedimientos contenciosos formales, que suelen ser demasiado lentos para el demandante. ¡La mitad de los recursos por incumplimiento duran más de cuatro años! Una de las alternativas son las reuniones para tratar varios asuntos e instrumentos como SOLVIT. La Comisión podría valorar el hacer públicos los resultados de tales reuniones.

4.3.6 El trabajo debe orientarse a determinar las medidas más apropiadas para conseguir los resultados políticos deseados. En casos concretos y para garantizar la fiabilidad de los resultados en los Estados miembros, la Comisión podría estudiar la presentación de propuestas de reglamento en lugar de propuestas de directiva. De forma más general, la Comisión debería tener presentes los problemas que pudieran plantear los diversos procedimientos de aplicación nacionales.

4.3.7 En opinión del Comité, la Comisión debe dotarse de las competencias y recursos necesarios para llevar a cabo su labor tradicional de supervisar la aplicación de la legislación de la UE, así como sus nuevas labores de facilitar la identificación y difusión de las mejores prácticas. El CESE acoge con agrado la auditoría interna que la Comisión tiene previsto realizar en 2006 para valorar sus procedimientos y métodos de trabajo actuales en este ámbito.

4.3.8 Debe animarse a la Comisión a perfeccionar su trabajo de vigilancia de la aplicación y el cumplimiento, para lo cual tal vez se precisen también más recursos en el seno de la Comisión. En este sentido se necesita una mayor coherencia entre los enfoques de las distintas Direcciones Generales.

4.4 Buena gobernanza y sociedad

4.4.1 Para el CESE, la información, la consulta y la vigilancia de la aplicación y el cumplimiento no deben limitarse a las administraciones y a las autoridades. El Parlamento Europeo y también los parlamentos nacionales deben participar en este proceso. El CESE acoge con satisfacción la reciente iniciativa del Parlamento Europeo de incluir en su programa la aplicación y el cumplimiento. Sin duda esta iniciativa contribuirá a conseguir la tan necesaria atención política hacia este asunto.

4.4.2 Como parte de la iniciativa para mejorar la gobernanza, la Comisión se comprometió a realizar una amplia consulta (21) y se espera lo mismo de los Estados miembros. Una parte de la legislación secundaria, como los reglamentos sobre competencia o las directivas sobre telecomunicaciones, exige que las autoridades nacionales consulten a las partes interesadas antes de adoptar cualquier medida. Algunos Estados miembros tienen la tradición de realizar consultas públicas que respalden la formulación y valoración de sus políticas. La mayoría de los Estados miembros efectúan algún tipo de evaluación del impacto financiero y medioambiental. La evaluación de impacto tiene una fase consultiva y un componente de valoración. En opinión del CESE, tales consultas y evaluaciones, que esencialmente determinan las necesidades de los ciudadanos y empresas y los efectos que las políticas supondrán para ellos, aumentan la comprensión de las políticas, refuerzan su legitimidad y preparan el terreno para posibles mejoras.

4.4.3 Dada la complejidad de estos procesos, la buena gobernanza implica explicar a toda Europa que, pese a la «subsidiariedad» y a tradiciones administrativas concretas, los gobiernos tienen que llevar a cabo lo que se ha acordado a escala de la UE. Esto significa también que, aparte de la Comisión y los Estados miembros, la aportación del sector privado y de la sociedad civil es muy necesaria para fomentar el progreso y las mejores prácticas.

4.4.4 En opinión del CESE, se necesita una publicidad muy estudiada tan pronto como la Comisión y los Estados miembros hayan elaborado ideas concretas sobre la presentación de la aplicación y el cumplimiento como parte integrante del proceso de legislar mejor.

Bruselas, 28 de septiembre de 2005. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Anne-Marie SIGMUND

(1) En el anexo B se resumen los resultados de un cuestionario realizado por el CESE sobre posibles carencias y deficiencias de aplicación y cumplimiento en los Estados miembros.

(2) En el punto 11 de sus conclusiones, el Consejo «invita a los Estados miembros a redoblar esfuerzos para reducir el déficit de transposición y a que se planteen una criba de su legislación nacional para compatibilizarla con las normas de la UE».

(3) Está plenamente justificado mencionar aquí a la Better Regulation Task Force (BRTF), que en 2003 y 2004 publicó tres valiosos documentos sobre los procesos legislativos nacionales y europeo, incluido el aspecto de la aplicación. Sus análisis y recomendaciones subrayan, entre otras cosas, la necesidad de claridad y eficacia, a fin de lograr la necesaria interacción entre los distintos procesos.

(4) Resoluciones del Consejo de 16 de junio de 1994, 29 de junio de 1995 y 8 de julio de 1996. Véase «National Implementation of EU Law and the Shaping of European Administrative Policy», Hans Petter Graver, en ARENA Working Papers WP 02/17, p. 6.

(5) Ibídem p. 21.

(6) Véase la reciente Recomendación de la Comisión de 12 de julio de 2004, 2005/309/CE.

(7) La gobernanza Europea – Un Libro Blanco, COM(2001) 428 final, p. 25.

(8) Reforzar la aplicación de las Directivas de nuevo enfoque, COM(2003) 240 final, p. 3.

(9) COM(2005) 11 final de 27 de enero de 2005.

(10) DO L 98/47, 16.4.2005.

(11) Véanse los artículos 94 a 97 del Tratado CE.

(12) Véase el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, COM(2001) 428 final.

(13) Véase, por ejemplo, el 21o Informe de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario, COM(2004) 839 final, 30.12.2004.

(14) Véase también: J. Vervaele, Compliance and Enforcement of European Community Law, La Haya, Kluwer Law International, 1999, Ph. Nicolaides, From Graphite to Diamond: The Importance of Institutional Structure in Establishing Capacity for Effective and Credible Application of EU Rules, Instituto Europeo de Administración Pública, 2002, y las referencias citadas en estas obras.

(15) El análisis del resultado negativo en los referendos de Francia y los Países Bajos demuestra hasta qué punto es frecuente que la opinión pública y ¡algunos políticos!, al referirse a las relaciones entre un Estado miembro y Bruselas, digan «nosotros» y «ellos».

(16) Esta consideración concuerda perfectamente con las observaciones de los dictámenes elaborados por el CESE desde 2000 sobre la actualización, simplificación y mejora del acervo comunitario y el marco regulador.

(17) «La situación actual de la corregulación y la autorregulación en el mercado único»; ponente: Sr. Vever; CESE 1182/2004.

(18) Los resultados del cuestionario del CESE (véase el anexo A) contienen ejemplos que subrayan la necesidad de esta evaluación ex-post.

(19) Recientemente el gobierno británico ha establecido un Panel for Regulatory Accountability (Comisión para la Responsabilidad Reguladora), que tal vez contenga elementos útiles a escala comunitaria.

(20) COM(2002) 725 final de 11.12.2002.

(21) Véase COM(2002) 713 final de 11.12.02.