Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas» () (97/C 355/16)

El 6 de mayo de 1997, de conformidad con el artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de julio de 1997 (Ponente: Sra. Sánchez Miguel).

En su 348° Pleno (sesión del 1 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión ha publicado la propuesta de Directiva por la que se establece un «Marco Comunitario de Actuación en el Ámbito de la Política de Aguas» (). El Comité Económico y Social ya se pronunció en su momento sobre la Comunicación () que ha servido como documento de reflexión, no sólo para los organismos comunitarios, sino también para los representantes de los intereses económicos y sociales que, dentro de la UE, se relacionan con el agua.

1.2. El resultado de este debate es la propuesta de Directiva de la Comisión al Consejo que, con categoría de Directiva Marco, mejora la legislación anterior clarificando las normas aplicables mediante derogación total o parcial de aquellas directivas que con la práctica han quedado obsoletas.

1.2.1. No obstante esta derogación, se mantienen los conceptos hoy en día vigentes, los cuales se incorporan a las normas propuestas. De esta forma se atiende la petición que hizo el CES (), ya que supone conservar el acervo comunitario que ha servido para crear la política de aguas de la UE.

1.3. Es preciso resaltar que la técnica de armonización, mediante Directiva Marco, tiene una base práctica derivada de la aplicación de la legislación existente y de su constatación, tanto por los organismos encargados de la política de aguas como por todos los interesados. Esto ha permitido la redacción de normas que corrigen y mejoran la desigual transposición que se ha hecho, en muchos casos, de las directivas comunitarias como resultado de las diferentes condiciones, tanto climáticas y económicas como de actuación humana sobre el medio acuático, existente en la UE.

1.4. Se incorporan algunas novedades en relación con la Comunicación, aunque no todas son debidas a las consultas efectuadas a los organismos comunitarios, a pesar de que el proceso debe ser público y transparente.

1.4.1. Uno de los elementos incorporados es la exigencia de informar a la Comisión del cumplimiento de los planes hidrológicos a través de informes obligatorios realizados por las autoridades administrativas, generando, a partir de esta nueva situación, una mayor transparencia en la aplicación de la política de aguas.

1.4.2. Este mejor conocimiento del funcionamiento de los planes hidrológicos permitirá, por un lado, el control y vigilancia de su cumplimiento, así como la posibilidad de intervención sobre los mismos cuando así lo requieran las autoridades de los Estados miembros o la propia Comisión.

1.4.3. La propuesta incluye también conceptos técnicos más avanzados, especialmente a través de un enfoque combinado de la lucha contra la contaminación. Así, la adopción de normas de calidad ambiental, definidas en la Directiva 96/61/CE relativa a la «Prevención y Control Integrados de la Contaminación» (), toma una mayor relevancia, aunque la Directiva Marco no hace una referencia directa al modo y la metodología de fijación de las mismas (ver punto 3.7).

1.5. En lo que se refiere a las estrategias de lucha contra la contaminación, el Comité está al corriente de que la Comisión está estudiando la posibilidad de modificar su propuesta con el fin de incluir en la Directiva Marco una versión simplificada y actualizada de los actuales controles del vertido de contaminantes en el agua, por parte de pequeñas instalaciones, previstos por la Directiva 76/464/CEE (). Esta modificación, por la que se vería modificado el artículo 21 del proyecto de Directiva Marco, sustituiría a las disposiciones sobre sustancias peligrosas de la Directiva 76/464/CEE; como consecuencia de ello, esta Directiva pasaría a formar parte de la lista de disposiciones abrogadas incluida en el artículo 26 que se propone.

1.5.1. El Comité considera que dicha modificación constituiría un avance positivo, sobre todo en lo que se refiere al establecimiento de normas de calidad ambiental, y expresa su deseo de examinar en un futuro próximo el texto oficial de la correspondiente propuesta modificada.

2. Observaciones generales

2.1. La Comisión presenta la propuesta de Directiva por la que se establece un «Marco Comunitario de Actuación en el Ámbito de la Política de Aguas» en base al Artículo 130 S (1) del Tratado, a fin de mantener y mejorar el medio ambiente acuático de la UE, siendo su objetivo mínimo el buen estado de las aguas de superficie, las subterráneas y las de los espacios protegidos. Con este fin, se propone la creación de estructuras y procedimientos administrativos que permitan la gestión y protección de las aguas a nivel cualitativo y cuantitativo.

2.2. El CES positivamente el conjunto de la propuesta de Directiva Marco. No obstante considera preciso hacer una serie de observaciones que completarían la efectividad de la política de aguas y que es lo que se pretende, en definitiva, con la mencionada propuesta.

2.3. Los objetivos perseguidos en la Directiva Marco descansan sobre cuatro ejes fundamentales que permiten su consecución; éstos son:

2.3.1. La definición de un marco general dentro del cual los Estados miembros y los organismos comunitarios establecerán los fundamentos de utilización y de protección duradera de las aguas, no sólo de las que corresponden a países de la UE, sino también de las de territorios transfronterizos que se verán afectados por las medidas adoptadas.

2.3.2. La constitución de una red de seguridad que subsane los problemas hoy día no resueltos o aquellos que puedan ocasionarse puntualmente, por ejemplo inundaciones, sequías, etc.

2.3.3. Recogida y análisis de la información que sea necesaria para comprobar el estado medioambiental de las aguas y para proponer políticas viables.

2.3.4. Transparencia en la información recogida mediante su publicación y difusión, a lo que el CES añade la exigencia de que ésta sea pública (como se explica en los puntos 3.9 y siguientes).

2.4. Conviene poner de manifiesto que la mayor parte de la Directiva Marco trata temas relacionados con la calidad de las aguas y que la consideración de los aspectos cuantitativos se hace desde el punto de vista de su integración en la calidad como un elemento determinante del cumplimiento de los criterios establecidos para los objetivos de calidad. Esto queda patente en las definiciones recogidas en el Artículo 2, donde se observa que la mayoría hace referencia a conceptos relacionados con la calidad de las aguas y el resto se refiere a parámetros relacionados con su coste.

2.5. También es preciso destacar la inclusión de los temas relativos al coste del agua, cosa que no hacía la Comunicación. Este tema puede considerarse desde diversos puntos de interés, en primer lugar el de las compañías de aguas que, a primera vista, parece ser el que se ha tenido en cuenta principalmente en la redacción de las normas incorporadas.

2.5.1. Las organizaciones ecológicas y las económico-sociales interesadas en fomentar una nueva cultura del agua, consideran el precio como un instrumento que crea una práctica de ahorro. El CES considera ajustada esta idea siempre que no responda a simples criterios mercantilistas y respete la realidad productiva y social. En este contexto y en su justa medida, el precio actuaría como mecanismo disuasorio del consumo excesivo de agua. Asimismo se puede considerar que en los supuestos de contaminación el precio puede ser un instrumento que coadyuva a las sanciones, sin que en ningún caso suponga gravar los consumos y usos necesarios.

2.5.2. No obstante, conviene hacer ciertas precisiones en relación con las tarifas de las aguas ya que, si en principio pueden ser un instrumento válido de la política de aguas, no han de responder tan sólo a intereses económicos. El CES considera que hay que proponer mecanismos de transferencia financiera que ayuden a que futuros incrementos en el coste del agua se reinviertan en medidas de ahorro (por ejemplo: mejora de cultivos y técnicas de riego) y permitan mantener costes a aquellos más afectados, tales como el sector agrícola, el sector industrial y también los consumidores domésticos.

2.6. Otra novedad que presenta el proyecto de Directiva Marco es que la gestión de los planes hidrológicos se comparte entre diversas autoridades administrativas que, en unos casos, pertenecen a un mismo país y, en otros, a distintos países de la UE. En todo caso dichas autoridades deberán cumplir con carácter obligatorio los objetivos contenidos en el artículo 4.

2.6.1. Con el fin de orientar las posibles formas de cumplir con los objetivos de los planes hidrológicos transnacionales en el caso de que incluyan a países que no pertenecen a la UE, se recomienda a la Comisión que tome la iniciativa de establecer y/o reforzar:

2.6.1.1. Convenios internacionales en el ámbito institucional que recojan tanto objetivos como políticas a desarrollar en un marco superior al comunitario, como puede ser el Convenio de Helsinki sobre «Protección y uso de los cursos de agua transfronterizos y los lagos internacionales» ().

2.6.1.2. Actuaciones sobre problemas de contaminación más limitados potenciando acuerdos voluntarios con sectores de la producción, órganos institucionales, usuarios etc. de ámbito extracomunitario, pero con la misma orientación que se da en el «V Programa Comunitario de Acción en Materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible» ().

2.7. La mejor información y, especialmente, la centralización de la misma por la Comisión y por la Agencia Europea de Medio Ambiente, parece cumplir una de las solicitudes hechas por el CES en su Dictamen sobre la ya mencionada Comunicación.

2.7.1. No obstante el CES estima necesario que la propuesta clarifique que el acceso a la información corresponde a todos los organismos y personas interesadas en el cumplimiento de los planes hidrológicos. La información ha de ser verdaderamente pública para que los ciudadanos de la UE puedan familiarizarse con la cultura de prevención de contaminación y ahorro de los recursos hídricos, lo que constituiría una extensión no sólo de los objetivos del «V Programa Comunitario de Acción en Materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible», sino también de los de la actual revisión del mismo.

2.8. La regulación de sanciones por el incumplimiento de los planes hidrológicos reforzará su aplicación. No obstante, el CES considera un «handicap» que sean las autoridades nacionales las que fijen dichas sanciones, al ser autoridades administrativas las responsables del cumplimiento del plan. Asimismo, el CES estima que el hecho de no fijar unos criterios generales de contenido de las sanciones puede crear un agravio comparativo entre los diversos países.

2.9. Conviene resaltar la importancia de los Anexos, ya que muchos de ellos corresponden a partes de Directivas derogadas. El CES considera más apropiado que la parte conceptual de los mismos se incorpore al articulado de la Directiva Marco, quedando en ellos los aspectos técnicos, para poder así facilitar su modificación según vaya siendo necesario. Si esto no se llevara a cabo, gran parte de los procedimientos de aplicación detallados serían competencia del Comité creado con arreglo al Artículo 25.

2.9.1. Independientemente del resultado del examen del Consejo, el CES considera que deberían establecerse procedimientos adecuados para que las organizaciones de «usuarios» sean consultadas antes de que el Comité creado con arreglo al Artículo 25 apruebe modificaciones de los Anexos.

3. Observaciones particulares

3.1. El CES considera que los artículos que constituyen la base de la propuesta de Directiva Marco responden acertadamente a las recomendaciones hechas en su Dictamen sobre la Comunicación. No obstante, se proponen algunos añadidos y/o sugerencias que mejoran el contenido del articulado en general.

3.2. Artículo 2 (definiciones)

Es preciso reconocer el esfuerzo positivo realizado por la Comisión para sintetizar un conjunto de conceptos que tienen distintos contenidos en los Estados de la UE, con el fin de evitar conflictos de desarrollo de la Directiva en las diferentes legislaciones nacionales.

3.2.1. Se recomienda añadir en las definiciones los siguientes usos del agua:

- uso domestico;

- uso industrial y de generación de energía;

- uso agrícola;

- uso destinado al ocio y al deporte.

3.2.2. El uso agrícola genera unos consumos de agua y un tipo de contaminación (productos fitosanitarios, contaminación difusa, necesidad de modernización de técnicas de riego etc.) diferente del uso industrial, lo que requiere una definición del uso señalado.

3.3. Artículos 3 y 4

Estos Artículos introducen una fórmula que es idónea para el cumplimiento de los objetivos de la propuesta de Directiva Marco.

3.3.1. Los planes de cuenca deben cumplirse en su integridad, al margen de la forma en que las autoridades de cada Estado diseñen los organismos administrativos, y dando una gran autonomía para el modo en que éstos establezcan las estrategias de colaboración necesarias para el cumplimiento obligado de los requisitos y objetivos propuestos en los planes de cuenca.

3.3.2. No obstante y aceptando la necesidad de que existan excepciones, éstas deben ser las mínimas posibles, y estar perfectamente delimitadas, así como comunicarse a la Comisión. En este sentido, introducir en la Directiva Marco conceptos de difícil y peligrosa interpretación como el de «coste prohibitivo» en el Artículo 4(4)(i), no ayudan al buen desarrollo de la misma, por lo que el CES solicita que dicha referencia sea eliminada. No obstante se podría hacer referencia a la relación «coste-beneficio» y a la necesidad de que ésta incluya los beneficios sociales y ambientales.

3.4. Artículo 6

Hay que considerar la necesidad de que tanto las obras hidráulicas destinadas a la regulación y distribución de recursos, como las actividades económicas que utilicen y afecten masas de agua, requieran obligatoriamente estudios de impacto ambiental en línea con las Directivas que así lo exigen, ampliándolas, cuando sea preciso, por requerimientos de protección ambiental.

3.5. Artículo 8

Este artículo requiere la realización, por cuenca fluvial, de un inventario de todas las masas de agua susceptibles de ser utilizadas para la captación de agua destinada al consumo humano en la actualidad o en un futuro, y el establecimiento de normas de calidad ambiental para que, tras su tratamiento, dichas aguas cumplan los requisitos de la Directiva 80/778/CEE ().

3.5.1. Esta medida debe ser apoyada y complementada con:

- la obligación de realizar una revisión periódica (anual) del estado de dicha masa de agua;

- el acceso público al inventario.

3.6. Artículo 12

Este artículo trata de la tarifación, que es un tema particularmente complejo y delicado, ya que afecta a las condiciones de vida de la totalidad de la ciudadanía. Por ello, es preciso actuar con gran prudencia y evaluar la necesidad de una revisión de los precios del agua con criterios de protección ambiental.

3.6.1. Teniendo en cuenta que, en base al principio de la subsidiariedad, los Estados miembros son los competentes para establecer los sistemas de tarifación para los distintos usos del agua, la Comisión deberá determinar con total claridad cuáles son los contenidos de dichos sistemas.

3.6.2. La actual redacción del Artículo 12(1) deja indeterminados conceptos sustantivos como son:

- quién recupera el coste (las empresas, las administraciones ...);

- quién determina el precio;

- en las zonas protegidas, cómo repercutirán los costes en los propietarios de bienes raíces por las obligaciones de gestión;

- qué sucede en aquellos casos en que existe un libre mercado para el agua;

- sobre quién repercuten los costes totales de la cuenca hidrológica (todos los consumidores o sólo los beneficiarios de un servicio).

3.6.3. La diversidad de climas, condiciones geográficas y mercantiles, modelos de desarrollo territorial etc., requiere que se haga un esfuerzo para definir los criterios de excepcionalidad en el cumplimiento de los imperativos de la Directiva, teniendo siempre presente que la tarifación de los recursos hídricos debe respetar el acceso de todos los ciudadanos al abastecimiento necesario para satisfacer sus necesidades, y que los costes ambientales deben recaer, fundamentalmente, en los responsables del consumo excesivo y de la contaminación de los mismos.

3.6.4. El CES estima que, para eliminar las incertidumbres existentes, deben habilitarse todos los mecanismos consultivos necesarios para desarrollar las posteriores especificaciones técnicas de la tarifación.

3.7. Artículos 13 y 21 (estrategias de la Comisión para combatir la contaminación de las aguas)

El CES se complace en observar -en línea con la petición específica hecha en el Dictamen sobre la Comunicación ()- que «con respecto a las medidas básicas relativas a la emisión de contaminantes», la Comisión propone aplicar «un enfoque combinado, utilizando un control de la contaminación en la fuente mediante la fijación de valores límite de emisión y normas de calidad ambiental».

3.7.1. No obstante, y para que dicho enfoque sea verdaderamente eficiente a la hora de combatir la contaminación de las aguas, la Directiva Marco debe ofrecer una metodología uniforme a seguir para la fijación de las normas de calidad ambiental, tanto a nivel comunitario -en caso de que sean necesarias- como a nivel de Estado miembro o de países que forman parte de cuencas fluviales comunitarias y no pertenecen a la UE.

3.8. Artículo 16

Dada la importancia que tienen los planes de cuenca para la gestión adecuada de los recursos hídricos, el CES considera conveniente que gran parte de los Anexos V, VII y VIII sean incorporados al texto normativo, para armonizar el cumplimiento de las recomendaciones y especificaciones técnicas en todos los países de la UE. Así se evitaría la discrecionalidad que generalmente acompaña a la transposición de los Anexos, dando al artículo 16 la relevancia que tiene en el marco general de los objetivos de la Directiva Marco.

3.8.1. Sería aconsejable que los planes de gestión no supusieran un incremento de los costes administrativos que repercutiera desfavorablemente en el precio final del agua.

3.9. Artículo 20

Este artículo obliga a la transparencia y al intercambio de la información obtenida en la aplicación de la Directiva Marco entre los Estados miembros y la Comisión y la Agencia Europea de Medio Ambiente. El CES considera que el volumen de la información requerida es satisfactorio, pero que deben cumplirse además los derechos de la ciudadanía consagrados en la Directiva 90/313/CEE () sobre el acceso a la información en materia de medio ambiente.

3.9.1. Para facilitar este acceso, las autoridades competentes y los organismos administrativos responsables deberían establecer un registro público que centralizase el conjunto de informaciones en cada Estado, el cual debería ser actualizado periódicamente. En todo caso la entrega de información deberá realizarse al mínimo coste.

3.10. El CES considera insuficiente el tratamiento que la propuesta de Directiva Marco da a la participación ciudadana y social en la gestión de los recursos hídricos. Para mejor materializar esta participación, el CES estima necesario el desarrollo de un nuevo artículo que haga referencia a:

3.10.1. La necesidad y obligatoriedad de que se creen órganos consultivos de las autoridades competentes con participación de los consumidores, organizaciones socioeconómicas, agrícolas y medioambientales, así como expertos y administraciones afectadas, que examinen, entre otros asuntos, la definición de los planes de cuenca y el control de su cumplimiento -apoyando a la Comisión-, y que desarrollen acciones complementarias de información y concienciación social.

3.10.2. El establecimiento de registros públicos obligatorios a nivel de cuenca, en materia de control de calidad de aguas, de vertidos, de concesiones, y de cuantos datos sean significativos para el cumplimiento de las normas contenidas en los artículos de la Directiva Marco.

3.11. El CES considera que también seria preciso incluir en el Anexo VI:

- en la parte A: una referencia a la Directiva 90/313/CEE sobre el acceso a la información;

- en la parte B: «(iii) instrumentos de participación ciudadana».

Bruselas, el 1 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 184 de 17. 6. 1997, p. 20.

() Doc. COM(97) 49 final.

() Doc. COM(96) 59 final, Comunicación sobre la «Política de Aguas de la Comunidad Europea»; Dictamen CES: DO C 30 de 30. 1. 1997.

() Cf. punto 7.2 del Dictamen sobre la Comunicación, DO C 30 de 30. 1. 1997.

() DO L 257 de 10. 10. 1996 - Dictamen CES DO C 195 de 18. 7. 1994.

() Directiva relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129 de 18. 8. 1976). La industria pesada ya está sometida al control de la Directiva IPPC.

() DO L 186 de 5. 8. 1995 - Dictamen CES, DO C 34 de 2. 2. 1994.

() Original - DO C 138 de 17. 5. 1993 - Dictamen CES DO C 287 de 4. 11. 1992. Revisión - DO C 140 de 11. 5. 1996 - Dictamen CES DO C 212 de 22. 7. 1996.

() Directiva relativa a la calidad de las aguas destinadas al consumo humano. Original - DO L 229 de 30. 8. 1980. Propuesta de revisión - DO C 131 de 30. 5. 1995 - Dictamen CES DO C 82 de 19. 3. 1996.

() Cf. punto 6.2 del Dictamen sobre la Comunicación, DO C 30 de 30. 1. 1997.

() DO L 158 de 23. 6. 1990 - Dictamen CES DO C 139 de 5. 6. 1989.