Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Salud y seguridad en el puesto de trabajo: aplicación de las medidas comunitarias y nuevos riesgos"

(2000/C 51/11)

El 29 de abril de 1999 el Comité Económico y Social decidió elaborar, de conformidad con el artículo 23.3 de su Reglamento Interno, un dictamen sobre la: "Salud y seguridad en el puesto de trabajo: aplicación de las medidas comunitarias y nuevos riesgos".

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, elaboró su dictamen el 12 de noviembre de 1999 (ponente: Sr. Beirnaert).

En su 368o Pleno de los días 8 y 9 de diciembre de 1999 (sesión del 8 de diciembre de 1999), el Comité Económico y Social ha aprobado por 118 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La importante problemática de la seguridad y la salud en el trabajo ha sido recientemente objeto de una serie de iniciativas a nivel comunitario que invitan a entablar una reflexión de fondo.

Cabe mencionar a este respecto:

- Los debates del Parlamento Europeo dedicados al informe del Comité Consultivo de Seguridad, Higiene y Protección de la Salud en el Trabajo y el informe intermedio de la Comisión sobre el programa comunitario de seguridad, higiene y salud en el trabajo (1996-2000). Las reflexiones contenidas en ambos documentos aparecen en el informe de la Sra. Ojala de 1 de febrero de 1999(1);

- El reciente estudio de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, denominada Agencia de Bilbao, sobre la repercusión económica de la seguridad y la salud en el trabajo en los Estados miembros de la Unión Europea;

- La conferencia organizada los días 19 y 21 de octubre de 1998 por la Comisión Europea y la Agencia de Bilbao sobre "El Cambiante Mundo del Trabajo" así como la conferencia organizada por la Presidencia Finlandesa y la Agencia sobre la seguridad, la salud y la empleabilidad del 27 al 29 de septiembre de 1999;

- La conferencia sobre los sistemas de gestión de la seguridad y la salud en el trabajo celebrada en Dortmund los días 18 y 19 de marzo de 1999.

1.2. De estos estudios y reflexiones surgen tres preguntas clave:

- ¿Cómo hacer la legislación comunitaria más eficaz en materia de seguridad y salud?

- ¿Cómo reforzar el vínculo existente entre la capacidad de inserción profesional por un lado y la seguridad y la salud por otro?

- ¿Cómo responder a los nuevos riesgos para la seguridad y la salud?

1.3. El Comité Económico y Social desea contribuir a esta reflexión, que considera especialmente importante. El Comité siempre ha demostrado un interés prioritario por la problemática de la seguridad y la salud que, a su entender, debe ser una de las principales preocupaciones de los empresarios y los trabajadores.

A este respecto, cabe recordar una serie de dictámenes clave sobre este asunto:

- Dictamen del 22 de noviembre de 1995 sobre la Comunicación de la Comisión sobre un programa comunitario de seguridad, higiene y salud en el trabajo (1996-2000)(2);

- Dictamen del 30 de junio de 1993 titulado "Salud/Seguridad en el lugar de trabajo - Formación"(3);

- Dictamen del 3 de julio de 1991 sobre la Propuesta de Decisión del Consejo sobre un programa de acciones en el Año europeo de la seguridad, la higiene y la salud en el lugar de trabajo (1992)(4);

- Dictamen del 27 de septiembre de 1984 sobre la Medicina profesional(5).

1.4. En el presente dictamen, el Comité pretende abordar las preguntas clave enumeradas anteriormente (véase punto 1.2). No obstante, estas cuestiones nos llevan a plantear una pregunta preliminar, a saber: ¿cuál es la función de la UE en materia de seguridad y salud?

El enfoque seleccionado es decididamente prospectivo, es decir, orientado al futuro. Por este motivo, el Comité ha adoptado un enfoque de política general haciendo hincapié en la importancia que supone basar dicho enfoque en trabajos científicos y técnicos. A este respecto, el Comité destaca la valiosa contribución de organismos como la Agencia de Bilbao. Debe destacarse también la importante función desempeñada por el Comité Consultivo tripartito de Seguridad, Higiene y Protección de la Salud en el Trabajo. Se trata de un ámbito privilegiado de concertación al que se asociaron los interlocutores sociales. De hecho, con el fin de asumir plenamente esta función, el Comité Consultivo tiene la intención de mejorar sus normas de funcionamiento. A este respecto, se plantea también un problema de recursos financieros.

2. ¿Qué papel desempeña la UE en materia de seguridad y salud?

2.1. Como destacaba el Comité en su dictamen del 22 de noviembre de 1995, es importante que la Comisión lleve a cabo una política equilibrada que combine medidas legislativas y no legislativas, coercitivas y no coercitivas.

2.2. La función legislativa es importante y sigue justificándose tanto por razones de protección social del trabajador como por razones de protección económica del empresario frente a las prácticas de competencia desleal.

Existe una legislación importante en el ámbito de la salud y la seguridad en el trabajo. Como destaca la Comisión en su informe intermedio del 3 de septiembre de 1998(6), se trata de: "evaluar si la legislación es realmente efectiva para crear y mantener condiciones correctas de seguridad e higiene o si necesita mejorarse. La Comisión continuará su política de revisar las directivas existentes para garantizar la modernización y las racionalización cuando sea necesario"(7). El Comité suscribe este punto de vista. En efecto, la función de la Comisión consiste en evaluar y controlar la aplicación y mejorar la legislación.

2.3. El Comité considera que la función no legislativa de la Unión Europea debe fomentarse y valorizarse en mayor medida sin perjuicio de la función legislativa, como se afirma en el punto 2.1.

Efectivamente, la función de la UE debe favorecer también la sensibilización, la información, la documentación, la formación y el análisis comparativo ("benchmarking"), en otras palabras, debe insistir en las mejores prácticas.

2.3.1. La Comisión se comprometió de manera decidida en este sentido con la creación de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo, denominada Agencia de Bilbao, y la propuesta de un amplio programa de medidas no legislativas destinado a mejorar el nivel de seguridad, higiene y salud en el trabajo (SAFE). El Comité suscribe plenamente esta orientación.

El Comité lamenta en particular que aún no se haya aprobado este programa tan importante teniendo en cuenta que se trata de un instrumento adecuado para hacer progresar la cultura de la salud y de la seguridad como factor importante para una buena gestión. Dicho programa concede de forma acertada una atención particular a las PYME y las microempresas.

2.3.1.1. El Comité considera que la información, la documentación, la sensibilización, el análisis comparativo y la investigación, que constituye un apoyo esencial, deberían desarrollarse de forma sistemática, en particular, en relación con los siguientes aspectos:

- la formación en materia de seguridad y salud en el trabajo en los programas escolares desde la enseñanza primaria; este punto, de especial importancia, fue objeto del dictamen del Comité del 30 de junio de 1993 titulado "Salud/Seguridad en el lugar de trabajo - Formación"(8);

- la preparación del profesorado encargado de dicha educación(9);

- la formación profesional y académica de los futuros empresarios y trabajadores;

- la movilidad y los desplazamientos entre el domicilio y el trabajo;

- la salud pública, en particular, la utilización de sustancias tóxicas y productos carcinógenos;

- las medidas medioambientales y las consecuencias en los riesgos;

- la especificidad de las PYME y las microempresas;

- el vínculo entre seguridad y salud en el trabajo y distribución del trabajo entre hombres y mujeres;

- los aspectos específicos relacionados con el trabajo temporal, la subcontratación, el trabajo a domicilio y el teletrabajo;

- el fomento de un empleo de calidad en condiciones de seguridad y salud en el trabajo;

- las condiciones de seguridad y salud en el trabajo por cuenta propia.

No obstante, sin necesidad de adoptar una actitud necesariamente normativa en estos ámbitos, la UE debe estudiar en cada caso la mejor forma de afrontar los problemas planteados y alcanzar los objetivos propuestos. Este aspecto se abordará de nuevo en los puntos 4 y 5 del presente dictamen.

En este ámbito, el Comité considera que la Agencia de Bilbao es un instrumento muy útil.

2.3.2. La eficacia y la cohesión de estas acciones requiere, como punto de partida, un marco lo más amplio posible. Ello implica que se tengan en cuenta las preocupaciones en materia de mejora de la seguridad y la salud de los trabajadores en todos los aspectos de la política comunitaria y que los demás organismos competentes de la Comisión integren estas preocupaciones en sus iniciativas.

Este es el caso de las iniciativas de la DG III relativas a la introducción en el mercado de máquinas, equipos de trabajo y medios de protección individuales seguros. Deben adoptarse iniciativas paralelas que se apoyen mutuamente para alcanzar el objetivo fijado.

A este respecto, la Comisión destaca de forma acertada en su informe intermedio que otras políticas comunitarias como la política de transportes y la política de medio ambiente introducen mejoras en materia de seguridad y salud en el trabajo. El Comité suscribe plenamente la intención de la Comisión de examinar los efectos que tienen estas políticas en la salud y la seguridad.

3. ¿Cómo hacer la legislación más eficaz?

3.1. La legislación persigue un doble objetivo: por una parte, desde el punto de vista social, proteger la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo y, por otra, desde el punto de vista económico, procurar que las máquinas y los productos que circulan libremente en la UE respondan a las normas de seguridad e higiene.

El artículo 118 A del Acta Única, que ha constituido el fundamento jurídico de la mayoría de las directivas sociales en la materia, fija como objetivo la armonización, dentro del progreso. A tal fin, las directivas han establecido "disposiciones mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las condiciones y regulaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados miembros." Para el Comité es importante que los niveles de protección considerados esenciales no puedan diferir en función de los Estados miembros o del tamaño de las empresas.

3.1.1. Sin embargo, la armonización no se ve necesariamente favorecida por una legislación detallada y formalista. En su informe intermedio, la Comisión destaca la importancia de tener la posibilidad de evaluar si una legislación contribuye de forma eficaz a crear y mantener las condiciones correctas en materia de seguridad y salud.

El problema de la eficacia plantea en primer lugar el asunto de la aplicabilidad. A este respecto, cabe citar el dictamen emitido el 15 de noviembre de 1998 por el Comité Consultivo tripartito sobre la evaluación económica y social de una legislación propuesta. En este dictamen, dicho Comité destaca acertadamente que unos análisis socioeconómicos pueden resultan muy importantes para obtener una legislación de calidad. Debería informarse a los medios políticos acerca de los costes que, a menudo, recaen en las empresas, y acerca de las ventajas sociales. A juicio del Comité Consultivo, dicho análisis debería llevarse a cabo en dos etapas. En la primera etapa, habría que examinar, en particular, el objetivo, las ventajas previstas para la seguridad y la salud y los costes incurridos por las empresas en términos de inversiones y gastos administrativos y proporcionar indicaciones sobre los efectos involuntarios en los riesgos en cuestión. En caso de que tras el primer análisis se observe una repercusión financiera considerable para las empresas o la necesidad de profundizar la investigación sobre las ventajas, habrá que realizar un segundo análisis.

3.1.2. En el presente dictamen se trata el asunto de la eficacia desde dos puntos de vista distintos. En primer lugar, se trata de articular lo mejor posible la legislación comunitaria y la legislación nacional, es decir, la distribución de las funciones entre el nivel europeo y el nivel nacional. En segundo lugar, se trata de articular la legislación en la dimensión de las PYME y las microempresas.

3.2. ¿Cómo articular la normativa comunitaria y nacional para hacer más eficaz la legislación?

3.2.1. La articulación entre el nivel comunitario y el nivel nacional plantea una serie de problemas de gran envergadura:

- sin duda alguna, es necesario evaluar la transposición de una directiva comunitaria en el Derecho nacional desde el punto de vista jurídico, pero esto no es suficiente. Asimismo, es necesario comprobar la aplicación práctica y, en particular, la aplicación por sectores. En efecto, en caso de que siga habiendo diferencias o si éstas aumentan, como parece ser la tendencia actualmente, la seguridad y la salud del trabajador se convierte en un problema de competencia. Este asunto se abordará en el punto 3.2.4;

- el mundo del trabajo se enfrenta a nuevos desafíos que exigen un enfoque distinto del que se adopta en el caso de riesgos tradicionales en materia de seguridad y salud en el trabajo. Se trata de problemas como el estrés en el trabajo, las enfermedades óseomusculares, etc. La aparición de nuevas modalidades de trabajo plantea una serie de problemas concretos que se abordan en el punto 5.6.1. Dichos problemas no pueden abordarse al igual que los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales tradicionales. Dado que las situaciones y las percepciones en este ámbito difieren según los países, los sectores y las regiones de los Estados miembros, será necesario otorgarles un mayor margen de autonomía y responsabilización para que definan las modalidades de aplicación. A tal fin, se podría considerar un nuevo tipo de directivas que establezcan objetivos, pero que vayan acompañadas de anexos en los que se incluya un catálogo de medidas de acompañamiento que sirvan como puntos de referencia para las acciones de los Estados miembros (véanse puntos 3.2.2 y 3.2.3). En este contexto, cabe destacar que resultaría extremadamente importante elaborar un trabajo previo de selección y difusión de ejemplos adecuados. La elaboración de análisis comparativos constituye una medida no legislativa recomendada por el Comité (véase punto 2.3).

3.2.2. Independientemente de las directivas tradicionales, que determinan al mismo tiempo los objetivos y las modalidades de protección (algunos sectores seguirán exigiendo un enfoque más exhaustivo), el Comité recomienda la adopción de directivas por las que se establezcan unos objetivos comunitarios claros y se confíe a los Estados miembros la elección de las medidas de aplicación mediante garantías de evaluación y control.

La distribución de las responsabilidades podría realizarse del modo siguiente:

A nivel europeo:

- establecer con mayor precisión el objetivo que se persigue;

- definir las modalidades que permiten controlar y comprobar si se ha alcanzado el objetivo propuesto;

- determinar los medios de los que se dispone (investigación, soluciones prácticas, campañas informativas) en colaboración con los sectores interesados;

- establecer la modalidad de participación de los interlocutores sociales.

A nivel nacional:

- definir algunas modalidades de aplicación en función de los distintos grupos a los que se dirige y las actividades en colaboración con los sectores concernidos;

- establecer métodos y medios de control e inspección;

- informar y sensibilizar a los empresarios y los trabajadores con la ayuda de los interlocutores sociales.

La Agencia de Bilbao debe, mediante sus acciones, tener la facultad de apoyar tanto a la Comisión Europea como a los Estados miembros, sin sustituirlos.

3.2.3. Por este motivo, además de adoptar las directivas por las que se establecen los objetivos que se deben alcanzar, es necesario poner a disposición instrumentos complementarios, en forma de orientaciones, más exhaustivos que la legislación vinculante. Podría tratarse de un manual destinado a las empresas que no fuese de carácter normativo, cuya aplicación no estaría sometida a certificaciones. Dicho manual podría modularse en función de los sectores de actividad y de las propias empresas. Los interlocutores sociales participan en los trabajos de la Comisión consultiva a través de la concertación tripartita.

3.2.4. Como se destacó anteriormente, el control de la transposición de una directiva comunitaria no puede limitarse exclusivamente a una comprobación jurídica, es decir, no se debe verificar únicamente si la legislación nacional prevé una obligación similar. Además de comprobar el texto legislativo, es necesario comprobar la aplicación sobre el terreno por parte de los Estados miembros de acuerdo con unos criterios concretos armonizados, como el número de empresas que aplica la directiva, las modalidades de aplicación en las pequeñas y grandes empresas, su justificación y los resultados obtenidos.

- Como ya indicó en su informe del 3 de septiembre de 1998, la Comisión debe aplicar el programa por el que se elaboran unos indicadores comunitarios con el fin de evaluar la política nacional. Los componentes de estos indicadores provendrían en particular de las estadísticas relativas a los accidentes laborales y las enfermedades profesionales. A este respecto, el Comité considera que, con el fin de seguir la evolución de la eficacia de la legislación existente, sería conveniente proseguir los trabajos de armonización de las estadísticas europeas sobre los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales iniciados por la Comisión. El Comité propone que se establezca un reglamento comunitario para facilitar la transferencia de los datos de los Estados miembros hacia los servicios de la Comunidad. El Comité opina, asimismo, que en la elaboración de dichas estadísticas habría que hacer una distinción entre hombres y mujeres;

- El Comité Consultivo de Seguridad, Higiene y Protección de la Salud en el Trabajo ha realizado recientemente trabajos sobre el funcionamiento de los servicios multidisciplinares de prevención y la aplicación de los controles sanitarios. Se trata de un ejemplo de investigación que se justifica y se desarrolla más adelante. Dicho proceso debería favorecer un intercambio de mejores prácticas, facilitar la comprobación de la aplicación práctica y los resultados de la normativa vigente así como la elaboración de unas propuestas de modificación destinadas a mejorar el nivel de protección en el trabajo;

- Las encuestas realizadas por la Fundación de Dublín relativas a las condiciones de trabajo, las distintas categorías de trabajadores y las distintas formas de trabajo pretenden contribuir al examen de la eficacia de las medidas emprendidas a nivel europeo y el grado de realización de sus objetivos.

3.3. La aplicación a las PYME y a las microempresas: no se trata en ningún caso de adoptar criterios distintos en función del tamaño de la empresa, sino más bien de tener en cuenta la especificidad de las PYME, la necesidad de disponer de una información y una formación más acentuada y su mayor vulnerabilidad frente a posibles complicaciones administrativas. A este respecto, cabe recordar que el artículo 118 A estipula que tales directivas evitarán establecer trabas de carácter administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas.

3.3.1. El objetivo fijado y el nivel de seguridad e higiene prescrito deben ser idénticos para todos los trabajadores. Las modalidades de realización, control y, en particular, difusión de la información y de las medidas de acompañamiento de los trabajadores y las empresas, evidentemente, varían en función del tamaño de las empresas.

3.3.2. Algunas PYME se muestran críticas con respecto a determinadas disposiciones legales que no pueden aplicarse de forma realista en las empresas más pequeñas. En la mayoría de los casos se trata de exigencias administrativas que complican la legislación sin utilidad práctica y, generalmente, son inaccesibles para la mayoría de las empresas.

Unas orientaciones más detalladas acerca de las modalidades técnicas mencionadas en el punto 3.2.3 pueden constituir un instrumento muy útil para las propias PYME y, al mismo tiempo, para comprobar su aplicación en las empresas de menor tamaño.

3.3.3. No obstante, las PYME y las microempresas sólo se beneficiarán de este enfoque si los textos:

- son simples y fáciles de adaptar;

- proponen soluciones prácticas;

- se elaboran de forma concertada y, más concretamente, en colaboración con las organizaciones de pequeñas y medianas empresas;

- se difunden a través de los organismos a los que generalmente recurren las PYME;

- se articulan por actividades: talleres mecánicos, carpinterías, restaurantes, etc.

3.3.4. Los instrumentos de información e inspección deben ir acompañados de programas de ayuda específicos, proyectos piloto y una integración en la formación profesional (programa Leonardo).

4. El vínculo entre capacidad de inserción profesional y seguridad/salud. Coste económico

4.1. Los accidentes laborales, las enfermedades profesionales y los demás riesgos para la salud y la seguridad constituyen, ante todo, un grave problema humano y social para las víctimas, pero, al mismo tiempo, representan un coste económico considerable para la sociedad y la empresa concernida.

La Agencia Europea de Bilbao ha elaborado un estudio sobre la repercusión económica de la seguridad y la salud en el trabajo en los Estados miembros de la Unión Europea. Algunos Estados miembros estiman que los costes originados por las enfermedades relacionadas con el trabajo oscilan entre el 2,6 y el 3,8 % de su PNB. No obstante, debe tenerse en cuenta que se utilizan distintos métodos de cálculo, lo que complica las comparaciones. El Comité sostiene que es fundamental disponer de datos fiables y comparables, gracias a los que se podrá determinar cuáles son los regímenes más eficaces.

4.2. Una política eficaz en materia de salud y seguridad se justifica no sólo por razones humanas evidentes y por los costes económicos que suponen los accidentes y las enfermedades, sino también porque mejora la capacidad de inserción profesional y la productividad del trabajador, lo que beneficia directamente al empleo. Por este motivo, el Comité estima que, en el futuro, la preocupación por la seguridad y la salud en el trabajo debería ser objeto de una de las directrices para el empleo. Dicha directriz debería basarse en ejemplos de buenas prácticas de acuerdo con el modelo de análisis comparativo que sirve de apoyo para las directrices actualmente en curso. Asimismo, habría que evaluar la repercusión de las políticas de empleo en la seguridad y la salud en el trabajo. Considerando asimismo las condiciones laborales de hombres y mujeres, cabe recordar que uno de los pilares de las directrices para el empleo consiste en reforzar la integración de las mujeres en el mercado de trabajo. De hecho, el Comité subraya esta preocupación en su dictamen sobre la "Propuesta de directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros en el año 2000"(10).

4.3. Deben desarrollarse acciones destinadas a los empresarios y los trabajadores.

4.4. El empresario, en calidad de encargado de la organización de la empresa, es también responsable de las repercusiones que tienen las decisiones que adopta en la seguridad y la salud de sus trabajadores. Para ejercer esta responsabilidad -destacada en la directiva marco del 12 de junio de 1989- es necesario que el empresario pueda elegir las medidas preventivas que se adaptan mejor a su empresa y el tipo de organización que le permitirá garantizar al mismo tiempo la protección de la salud y la seguridad de sus trabajadores y fomentar la competitividad sin verse obstaculizado por una normativa inadecuada.

4.4.1. Para la producción de unos bienes y unos servicios de calidad son esenciales unas buenas condiciones de trabajo. Tanto los accidentes laborales y demás riesgos para la salud como la seguridad representan ante todo un problema humano y social, pero también un coste económico para la empresa en términos de absentismo, contribuciones a los sistemas de seguridad social, pérdida de producción y de conocimientos, etc.

Por este motivo, deben desarrollarse instrumentos y acciones con el fin de:

- convencer a los empresarios de que unas buenas condiciones de seguridad y salud constituyen un factor de competitividad y de poder de atracción y que una buena política en materia de seguridad y salud es un signo de eficacia económica;

- sensibilizar al empresario con respecto a la integración de la política de seguridad como uno de los elementos constituyentes de una política global;

- poner de relieve el papel clave que desempeña la organización del trabajo en el fomento de la seguridad y la salud en el trabajo;

- destacar la importancia de los servicios de prevención y vigilancia de la salud de los trabajadores; a este respecto, el Comité menciona la importante contribución de la medicina del trabajo en la mejora de la protección de la salud y la seguridad en el trabajo(11). En el ejercicio de sus funciones, los servicios de prevención y vigilancia de la salud deberán tener en cuenta la necesidad de información y formación en el trabajo, que varía en función de las distintas poblaciones.

A tal fin es necesario:

- recopilar e inventariar las buenas prácticas en las empresas y poner de relieve los sistemas eficaces. Algunos estudios han puesto de manifiesto el valor de ejemplo:

- de los procedimientos de evaluación sistemáticos de las condiciones de seguridad acompañados de incentivos que ponen de relieve los buenos resultados alcanzados por los departamentos de la empresa;

- de los sistemas de gestión de la seguridad y la salud integrados en un enfoque global; y

- de las realizaciones en materia de adaptación de los puestos de trabajo para los trabajadores de edad avanzada y los trabajadores con discapacidades;

- definir y difundir los criterios relativos a las buenas prácticas, los métodos de evaluación de una política determinada y las medidas adoptadas;

- aumentar la visibilidad de los beneficios que supone una buena política y calcular mejor los costes y los beneficios para orientar mejor al responsable de la toma de decisiones. Tanto la continuación de las investigaciones como la definición de unos instrumentos simples y prácticos que permitan evaluar de forma objetiva los costes y los beneficios constituyen una prioridad a la hora de seleccionar opciones y decisiones más juiciosas y acertadas.

4.4.2. Es importante implicar de forma sistemática a los trabajadores o a sus representantes en este enfoque:

- involucrándoles en la preparación, el establecimiento, la evaluación y el ajuste de la política comunitaria mediante los comités de concertación existentes, en particular el Comité Consultivo de Seguridad, Higiene y Protección de la Seguridad y la Salud en el trabajo;

- a través de la información, la consulta y la participación previstas en la directiva marco del 12 de junio de 1989 y las directivas específicas;

- integrando los aspectos relativos a la seguridad en la educación, la enseñanza y la formación. A este respecto, el Comité apoya el dictamen del Comité Consultivo de Seguridad, Higiene y Protección de la Salud en el Trabajo (doc. 070/2/97). Cabe mencionar también el dictamen del CES de 30 de junio de 1993 sobre Salud/Seguridad en el lugar de trabajo con respecto a los siguientes aspectos:

- el futuro ciudadano (durante los estudios)

- el futuro trabajador

- el trabajador que llega a la empresa

- la estructura jerárquica

- los representantes de los trabajadores que desempeñan funciones específicas para la protección de la salud y la seguridad en el trabajo.

4.4.3. En esta importante función de estudio, sensibilización e información, que incumbe a la Comisión Europea, a la que se pide que siga llevando a cabo análisis comparativos de buenas prácticas, la Agencia de Bilbao podría encargarse de los trabajos preparatorios para la investigación, el inventariado y la difusión de buenas prácticas, programas de formación, etc. Los propios Estados miembros son responsables de la difusión a través de los canales apropiados.

5. ¿Cómo responder a los nuevos riesgos?

5.1. El mundo del trabajo ha experimentado numerosos cambios. La organización del trabajo se ha diversificado. En una misma empresa coexisten distintos regímenes laborales con distintos horarios. La informatización ha modificado el contenido de las tareas y la forma de trabajar. Han surgido nuevas formas de organización del trabajo: los contratos a tiempo parcial, los contratos de duración determinada y los contratos de interinidad son cada vez más frecuentes. Asimismo se extienden el teletrabajo y los contratos para obras o servicios determinados ("work on-call"). La composición de la mano de obra ha cambiado. Por una parte, ha aumentado considerablemente la participación de las mujeres en el mercado del trabajo y, por otra, se observa un envejecimiento de la mano de obra. Una parte cada vez mayor del empleo se sitúa en el sector terciario debido a la expansión de los servicios. Numerosas empresas se han centrado en su actividad principal ("core business") y han subcontratado una serie de actividades, principalmente a PYME. Las PYME representan un porcentaje cada vez mayor de las empresas. Por último, en las empresas se han introducido unos métodos de gestión más descentralizados. Todos estos cambios han influido en la forma de trabajar y, por tanto, en las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo.

5.1.1. En algunos países podemos observar un aumento preocupante del trabajo no declarado sin tener en cuenta las exigencias de seguridad y salud en el trabajo. Esta tendencia fue objeto de la Comunicación de la Comisión sobre el trabajo no declarado. En su dictamen del 27 de enero de 1999(12) el Comité suscribe plenamente la estrategia de lucha contra este fenómeno propuesta por la Comisión.

5.2. Sería especialmente restrictivo reducir los cambios mencionados en el punto 5.1 a una noción de riesgo. El contexto económico obliga a las empresas a comprometerse en un proceso permanente de modernización y adaptación de la gestión y la organización del trabajo. A este respecto, la inversión en nuevas tecnologías a menudo va acompañada de la mejora de las condiciones de trabajo. Con respecto a las nuevas formas de trabajo, éstas pueden responder a una necesidad de flexibilidad tanto de los empresarios como de los trabajadores.

5.3. Si bien estos cambios no pueden reducirse a una cuestión de riesgo, no obstante es indiscutible que han generado nuevos riesgos para los trabajadores que ya no pueden identificarse con los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales tradicionales. El número de quejas psicosociales aumenta de forma gradual. Los casos de estrés se hacen frecuentes, en particular, entre los altos cargos. Algunos trabajadores ya no pueden más ("burnt-out") al verse incapaces de afrontar los desafíos.

5.3.1. A diferencia de los demás trabajadores, son los trabajadores más jóvenes, los trabajadores con discapacidades(13), los trabajadores emigrantes y los trabajadores no cualificados quienes se enfrentan más a menudo a unas situaciones de mayor vulnerabilidad. A veces son clasificados como grupos "de riesgo" en el mercado laboral.

5.4. Las medidas tradicionales son menos eficaces cuando se aplican a las nuevas situaciones y las nuevas formas de trabajo. El desafío consiste en saber cómo proteger de forma eficaz a los trabajadores y encontrar soluciones prácticas que permitan alcanzar los objetivos, en particular mediante:

- la recopilación de datos, la objetivación de la problemática y la comparación de los indicadores;

- la elaboración de herramientas apropiadas en función del público al que van dirigidas, de las actividades y de las formas de trabajo.

5.5. Tanto el marco jurídico general como los objetivos se establecen a nivel europeo. En la práctica, es necesario estudiar y comprobar constantemente la forma de obtener los resultados que se persiguen, teniendo en cuenta las nuevas modalidades de trabajo, los cambios que experimenta la población y los nuevos riesgos.

En primer lugar, los aspectos técnicos de la legislación vigente deben ser objeto de un seguimiento y ajustarse permanentemente, teniendo en cuenta:

- los nuevos productos y procesos;

- los nuevos datos sobre los efectos de los productos y procesos existentes (por ejemplo, el O.P.S. (síndrome psicosomático) y las fibras minerales);

- los nuevos datos sobre determinadas afecciones como los dolores musculares y óseos

de forma que los objetivos perseguidos se adapten a la evolución de la ciencia y la técnica, en particular en relación con los valores límite.

5.6. Asimismo, es necesario comprobar si en la aplicación de la normativa marco a estas nuevas formas de trabajo se plantean algunos problemas prácticos y determinar las herramientas y las soluciones que se deben aplicar. Se trata en particular de:

- el control de la salud;

- la información y la formación de los trabajadores;

- el seguimiento de los posibles riesgos ocasionados por nuevos productos o procedimientos.

5.6.1. A este respecto, debe prestarse especial atención a los contratos de interinidad, los contratos temporales de corta duración y los trabajos subcontratados. En efecto, se trata de situaciones concretas que dificultan la integración del trabajador en el lugar de trabajo debido a los siguientes factores:

- la responsabilidad y el control de las condiciones de trabajo se distribuyen entre varios empresarios;

- los trabajadores cambian más a menudo de lugar de trabajo y siempre se les exige una rápida adaptación al nuevo entorno.

Para alcanzar el nivel necesario de protección, deberán adoptarse medidas aplicables en la práctica en relación con:

- el intercambio de información entre los distintos empresarios y los trabajadores sobre los riesgos y las exigencias del trabajo;

- unas instrucciones específicas muy claras para cada nueva función;

- la formación permanente;

- la vigilancia médica y la supervisión de la exposición del trabajador a agentes o productos peligrosos, y

- la investigación epidemiológica.

Es necesario intercambiar la información relativa a las prácticas existentes, las experiencias y las encuestas que se llevan a cabo en los distintos Estados miembros para contribuir a un enfoque más eficaz.

5.7. Un alto nivel de rotaciones y de absentismo suele ser el reflejo de unas malas condiciones de trabajo, pero, en la mayoría de los casos, el problema no puede achacarse únicamente a estas condiciones. Ahora bien, el vínculo con las condiciones de trabajo está más presente en situaciones de trastornos psicosociales, estrés y estados de agotamiento. El modo de afrontar estos problemas forma parte de los principios de "buena gestión". No obstante, la función y la responsabilidad de la empresa en relación con estos riesgos no son tan evidentes como en el caso de los riesgos tradicionales presentes en el trabajo. La situación privada (familia, reparto de las tareas en el interior de la familia), la formación básica, las posibilidades de formación y contratación pueden influir en estos fenómenos. Los esfuerzos que se exigen a las empresas y los empresarios deben ir acompañados de medidas en otros ámbitos para evitar que dichos esfuerzos se vean anulados debido a la falta de un enfoque global.

Estas medidas deben adoptarse en el trabajo, en casa, en la escuela, etc.; ello exige que la Comisión opte por un enfoque global (véase el punto 2.3.2). Las medidas aisladas resultan menos eficaces.

5.8. Con respecto a la forma de afrontar los nuevos riesgos y las nuevas formas de trabajo, se han emprendido numerosas iniciativas en los distintos Estados miembros, que experimentan nuevos enfoques en colaboración con los interlocutores sociales.

Con respecto al compromiso contraído por los interlocutores sociales, podemos citar algunos ejemplos(14):

- En los Países Bajos, la denominada "Agenda 2002" -mediante la que los interlocutores sociales han fijado los temas principales para las negociaciones de los próximos años- invita a los interlocutores sociales a prestar una atención prioritaria a los problemas relacionados con el estrés y la mejora de las condiciones de trabajo. En numerosos convenios colectivos sectoriales se ha tomado en consideración esta preocupación. Cabe citar también numerosos acuerdos entre sectores, que han movilizado a las autoridades públicas, los empresarios y los trabajadores frente a determinados riesgos.

- En Bélgica, el 30 de marzo de 1999, los interlocutores sociales firmaron un convenio colectivo interprofesional relativo a la política de prevención del estrés en el trabajo en el que se estipula que el empresario deberá consultar al Comité de Seguridad e Higiene acerca de la política que tiene la intención de seguir. Cabe destacar también la creación por parte de los interlocutores sociales sectoriales de "Prévention et Intérim" (Prevención y Trabajo temporal) cuya misión consiste en sensibilizar y asesorar a las empresas en materia de prevención.

- En Dinamarca se ha celebrado un acuerdo nacional entre organizaciones sindicales y patronales relativo a la reducción del trabajo monótono y repetitivo.

- En Suecia los interlocutores sociales han firmado un acuerdo relativo a la designación de delegados territoriales de prevención.

Con respecto a las iniciativas adoptadas recientemente por algunos Estados miembros, cabe destacar el programa lanzado por el Gobierno portugués destinado a mejorar la salud y la seguridad en el trabajo mediante la concesión de incentivos a los empresarios que hayan desplegado esfuerzos considerables en este sentido que constituyen un ejemplo de mejores prácticas.

5.9. A partir de un inventario de estas acciones, de las buenas prácticas y los resultados obtenidos gracias a iniciativas eficaces, la Comisión Europea podrá llevar a cabo una evaluación en colaboración con los interlocutores sociales, adaptar la legislación en caso necesario, diseñar nuevos instrumentos, darlos a conocer e integrarlos en nuevos programas de ayuda y en los ya existentes.

6. Conclusiones

- El fomento de la seguridad y la salud en el trabajo debe ser una de las principales preocupaciones de las autoridades públicas, los interlocutores sociales, los jefes de empresa y los trabajadores. Esta movilización es aún más prioritaria si consideramos que el mundo del trabajo está experimentando profundos cambios. El enfoque que puede contribuir de forma más eficaz a la realización de este importante objetivo consiste en aumentar las responsabilidades de todas las partes interesadas tanto a nivel comunitario como a nivel nacional, sectorial, regional y local.

- Sin poner en tela de juicio la función legislativa, que continúa siendo importante y se sigue justificando por motivos sociales y económicos, debe fomentarse y valorizarse en mayor medida la función no legislativa de la Unión Europea mediante acciones de información, sensibilización, formación y análisis comparativo.

- Se podría favorecer la eficacia de la legislación mediante textos que prevean una mejor distribución de las funciones entre el nivel europeo y el nacional y que establezcan unos objetivos claros a nivel comunitario confiando la aplicación a los organismos nacionales y proporcionando garantías de control.

- Para reforzar el vínculo existente entre la capacidad de inserción profesional por un lado y la seguridad y la higiene en el trabajo por otro, son necesarias acciones de sensibilización y formación en favor de los empresarios y los trabajadores.

- La aplicación de la normativa en caso de nuevos riesgos exige una evaluación constante de la eficacia de estas medidas; la adaptación de la normativa debe basarse en un análisis de las buenas prácticas en los Estados miembros. El análisis comparativo debe dar cuenta de los ejemplos más instructivos y, en particular, de las prácticas seleccionadas por los interlocutores sociales.

Bruselas, 8 de diciembre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) PE 228.815/final.

(2) DO C 39 de 12.2.1996.

(3) DO C 249 de 13.9.1993.

(4) DO C 268 de 14.10.1991.

(5) DO C 307 de 19.11.1984.

(6) COM(1998) 511 final.

(7) COM(1998) 511 final, págs. 5-6.

(8) Dictamen del CES de 30 de junio de 1993 - DO C 249 de 13.9.1993.

(9) Dictamen del CES de 30 de junio de 1993 - DO C 249 de 13.9.1993.

(10) DO C 328 de 20.12.1999.

(11) DO C 307 de 19.11.1984.

(12) DO C 101 de 12.4.1999.

(13) Cabe remitirse al compendio de buenas prácticas en materia de empleo de las personas discapacitadas, publicado a iniciativa de los interlocutores sociales europeos, la UNICE, la CES y el CEEP, con el apoyo de la Comisión Europea. Este compendio incluye en particular ejemplos de reinserción profesional.

(14) Véanse también los ejemplos de buenas prácticas en el sitio Internet de la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el trabajo de Bilbao. (http://www.eu-osha.es).