Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión: Cambio climático - Estrategia de la Unión Europea ante la Conferencia de Kyoto»

(98/C 19/23)

El 6 de octubre de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

En su 349° Pleno (sesión del 29 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha nombrado al Sr. Pellarini Ponente general y ha aprobado por 79 votos a favor, 35 en contra y 19 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Si la Cumbre para la Tierra, celebrada en 1992 en Rio de Janeiro, fue un éxito en lo que atañe al aumento de la sensibilización de la opinión pública mundial y de la asunción de compromisos para salvaguardar el futuro del planeta, la tercera conferencia de las Partes de la Convención sobre el Cambio Climático que se celebrará en diciembre en Kyoto debería constituir una etapa de consolidación jurídica y práctica de los compromisos de las Partes.

1.1.1. La Convención sobre el Cambio Climático, suscrita en Rio y que entró en vigor el 21 de marzo de 1994, constituyó el inicio de una cooperación internacional en pro del desarrollo sostenible. Sin embargo, en los casos en que se ha alcanzado el objetivo de estabilización de las concentraciones de gas de efecto invernadero en la atmósfera para evitar una interferencia peligrosa con el sistema climático (), se ha debido más bien a la acción de otros factores (recesión económica, con la consiguiente reducción del consumo de energía, utilización de la energía nuclear, reconversión de las centrales de energía mediante la introducción del gas natural, cierre de minas de carbón, etc.) y no a la puesta en práctica de una política coherente de reconversión.

1.1.2. Si en el ámbito de los CFC se observan reducciones importantes gracias al liderazgo de la Unión Europea y a los compromisos vinculantes contenidos en el Protocolo de Montreal, no puede decirse lo mismo de las emisiones de CO2. A pesar de la mejora de la eficiencia energética, el consumo total de energía y, por ende, también las emisiones de este gas, extremadamente importante para el efecto invernadero, han seguido aumentando, sobre todo en el sector de los transportes, y no se ha logrado estabilizar las emisiones en los niveles de 1990.

1.2. Teniendo en cuenta los resultados poco satisfactorios obtenidos en general, la primera conferencia de las Partes, reunidas en Berlín en marzo de 1995, encargó a los países desarrollados (listados en el Anexo I de la Convención) que asumiesen compromisos cuantitativos de limitación y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero después del año 2000 y que los hiciesen vinculantes mediante la adopción de un protocolo u otro instrumento jurídico. Dicho mandato excluye nuevos compromisos para los países no incluidos en el Anexo I, lo cual ratifica la tesis de que la mayor parte de las emisiones se origina en los países desarrollados (sobre todo en los Estados Unidos) y de que las emisiones por habitante en los países en desarrollo siguen siendo de momento relativamente bajas.

1.3. El mandato de Berlín se concreta en el Segundo informe de evaluación del Grupo intergubernamental de expertos sobre la evaluación del clima (IPCC), publicado a principios de 1996, en el que se subrayó que los datos disponibles demuestran que la actividad humana ejerce una influencia perceptible en el sistema climático global (). Se ratifica por tanto el principio de precaución que subyacía al Primer informe de los expertos y a la Convención de Rio. Ello hace aún más urgente una acción resuelta y concertada para prevenir daños futuros.

1.4. Sin embargo, en vísperas de la Conferencia de Kyoto que debería llevar a la práctica el mandato de Berlín, sólo la Unión Europea ha hecho un esfuerzo concreto para demostrar la viabilidad de un objetivo de reducción del 15 % hasta el año 2010, con una etapa intermedia hasta el año 2005 (7,5 %) para un grupo de tres gases de efecto invernadero (CO2, CH4 y N2O), y ha concretado su posición en las negociaciones en un documento de trabajo detallado sobre los aspectos económicos y tecnológicos de las medidas que deben adoptarse. Incluso sin haber adoptado aún una postura definitiva, países como Japón, EE UU y Australia se oponen en un frente común a la posición europea y se orientan a objetivos de reducción muy inferiores, cuando no una mera estabilización no vinculante. Un grupo de 77 países -de los cuales Tanzania se erigió en portavoz y entre los que figura China- ha apoyado, sin embargo, los objetivos de reducción propuestos por la Unión Europea, añadiendo un objetivo del 35 % para el 2020 y pidiendo la institución de un fondo que financie los esfuerzos de reducción de los países en vías de desarrollo, alimentado por los países del Anexo 1 (desarrollados) que no cumplan los compromisos previamente marcados.

1.5. La Unión Europea subordina la concreción de sus compromisos a las decisiones que se adopten en Kyoto y excluye por tanto una iniciativa unilateral, lo que puede constituir un elemento de debilidad en las negociaciones y, en caso de que fracasen, traducirse en una falta de acción. El riesgo es que, así como en los años recientes las decisiones políticas europeas no han estado a la altura ni han respetado por consiguiente las declaraciones de principio sobre el desarrollo sostenible, las medidas para contrarrestar el cambio climático sigan aplazándose para el futuro en nombre de la competitividad y la globalización.

2. Observaciones generales

2.1. La Comunicación de la Comisión (elaborada con arreglo al mandato de los Consejos de Ministros de marzo y junio de 1997) debe valorarse por el esfuerzo de concretar la posición de la UE en las negociaciones y demostrar la viabilidad de un desarrollo compatible con el medio ambiente; debe también considerarse un primer resultado positivo el hecho de obligar a otras Partes importantes, como EE UU y Japón, a que oficialicen sus posiciones sobre el problema para permitir una discusión más concreta y contundente en la Conferencia de Kyoto.

2.1.1. Al mismo tiempo se percibe un elemento de debilidad política, derivado de la falta de previsión de un compromiso unilateral de la UE, debilidad a la que sólo el Consejo de Ministros del 16 de octubre hubiera podido poner remedio. Además, en las hipótesis que se exponen, la argumentación se desarrolla en un doble nivel, que yuxtapone consideraciones ecológicas y consideraciones económicas, no siempre integradas. Esto es consecuencia de las vacilaciones a la hora de optar por aplicar en la práctica el concepto de desarrollo sostenible que ha sido incluido en el Tratado de Amsterdam, pero que sigue siendo una petición de principio.

2.1.2. De hecho, el Consejo ha ratificado su voluntad de que se adopte en Kyoto un protocolo eficaz que prevea objetivos vinculantes jurídicamente () y ha lamentado la ausencia o la insuficiencia de ofertas concretas de negociación por parte de importantes países industrializados, pero ha sido muy vago y hermético sobre la posibilidad de elaborar y poner en práctica políticas y medidas comunitarias necesarias para realizar los objetivos previstos.

2.2. En efecto, si se toman en serio las preocupaciones de los científicos (y sobre todo el Segundo informe de evaluación del IPCC), contrastadas mediante una gran cantidad de datos científicos irrefutables, el principio de precaución exige intervenciones urgentes y decisivas, ya que existe el riesgo de que los costes de los daños futuros sean incalculables.

2.2.1. Cuando la Comisión subraya que el cálculo económico de los costes de reconversión disuade de adoptar medidas demasiado avanzadas, dado que las decisiones se adoptan sobre la base de una competitividad a corto plazo en el mercado global, olvida el peso de la amplia documentación existente sobre el ahorro que representan muchas de las medidas de reducción que podría contribuir a apoyar sus propuestas, y los datos que demuestran que cuanto más se aplacen las medidas de reconversión más elevados serán los costes.

2.3. En efecto, la globalización se entiende no sólo en términos de mercados financieros y de competitividad, sino también como globalización de los riesgos y responsabilidades por el futuro del planeta: el problema del cambio climático es sin duda un desafío generalizado que requiere un replanteamiento de la cooperación internacional cuya lógica no puede estar dominada por los mercados financieros y los grupos de presión.

2.3.1. A este respecto, debería darse más importancia a los datos estadísticos que se refieren a la emisión de gases de efecto invernadero en tres sectores principales: industria, energía y transportes; estos datos indican que se están produciendo reducciones sustanciales inequívocas y firmes en los sectores de la industria y la energía, mientras que se registra un incremento constante y notable de las emisiones de CO2 en el sector de los transportes.

2.4. Habida cuenta de esto, y en la hipótesis positiva de que se llegue a un compromiso concreto como resultado de la Conferencia de Kyoto, deberá calibrarse cuidadosamente el reparto de los gastos de la necesaria reconversión, que deben recaer principalmente en los países industrializados, responsables de la mayor parte de las emisiones y equipados tecnológicamente para hacer frente al desafío y divulgar los avances tecnológicos. Europa puede desempeñar un papel ejemplar en este ámbito aportando una experiencia de construcción común económico-social que ha incluido entre sus parámetros el desarrollo sostenible.

2.5. Cuando la Comisión expone las medidas ya emprendidas a escala europea y las propuestas formuladas sobre las que el Comité deberá pronunciarse en este Pleno (dictamen del Sr. Schmitz sobre la imposición de los productos energéticos y dictamen del Sr. Boisserée sobre la dimensión energética del cambio climático) plantea además una serie de opciones de futuro, y ofrece de este modo a los países industrializados una plataforma común.

2.6. Esta plataforma puede contribuir a que la Conferencia de Kyoto constituya un éxito por contraposición a las opciones reduccionistas que parecen plantear EE UU y Japón. Sólo la asunción de un compromiso viable y coherente por parte de los países desarrollados puede abrir el camino a una mayor participación de los países en desarrollo, cuyo consumo de energía está destinado a aumentar de manera inevitable. Los acuerdos de intercambio de emisiones y la aplicación conjunta (emissions trade and joint implementation) por parte de los países desarrollados y los países en desarrollo, condiciones a las que Estados Unidos quiera subordinar las negociaciones de Kyoto, constituyen una etapa ulterior que sólo podrá realizarse si los países desarrollados ponen en práctica de forma coherente medidas de reducción de las emisiones en su propia evolución económica.

3. Conclusión

3.1. Convencido de que la posición de la Unión Europea en las negociaciones puede contribuir al éxito de la Conferencia de Kyoto, el Comité acoge favorablemente la Comunicación de la Comisión, aunque se reserva el derecho de expresar su opinión y valorar las propuestas de medidas concretas y su distribución en la Unión una vez se conozcan los resultados de la Conferencia de diciembre.

Bruselas, el 29 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Artículo 2 de la Convención de Río: «Stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system».

() IPCC Second Assessment Report: «the balance of evidence suggests a discernible human influence on global climate».

() Conclusiones del Consejo de Medio Ambiente del 16 de octubre de 1997.