Dictamen del Comité Económico y Social sobre "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen requisitos y procedimientos armonizados para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de graneleros"

(2001/C 14/08)

El 23 de junio de 2000, de conformidad con el apartado 2 del artículo 80 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 28 de septiembre de 2000 (ponente: Sra. Bredima Savopoulou).

En su 376o Pleno de los días 18 y 19 de octubre de 2000 (sesión del 19 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente dictamen.

1. Introducción

1.1. Los más de 5 000 graneleros que operan en el mundo transportan un 30% de la carga marítima total (cargas secas a granel) sometidos a difíciles condiciones de mercado y a intensas presiones de funcionamiento. Las actividades de los graneleros exigen mucha atención tanto en puerto como en el mar. Los esfuerzos y los daños provocados de forma accidental durante la carga o descarga pueden derivar en terribles fallos estructurales y, por consiguiente, en la inaceptable pérdida de vidas humanas.

1.2. En los últimos años ha aumentado la preocupación por el número de graneleros que han desaparecido en el mar y la consiguiente pérdida de vidas humanas. De acuerdo con recientes estadísticas, durante el período 1994-1998 desaparecieron 131 graneleros con 731 marinos(1). Las investigaciones pusieron de manifiesto que la sobrecarga debida a operaciones de cargamento incorrectas, regímenes de carga excesivos por un procedimiento mal controlado y daños físicos en la estructura de la bodega de carga durante la descarga contribuyeron al fallo estructural del casco y, por consiguiente, al naufragio de buques. Los efectos de las operaciones de manipulación de las cargas secas a granel suelen ser invisibles, pero pueden resultar devastadores cuando el buque se enfrenta a las fuerzas dinámicas que ejercen las olas durante la travesía.

1.3. La seguridad de los graneleros es uno de los temas más importantes de los que se ocupa actualmente la Organización Marítima Internacional (OMI). De esta forma, recientemente instauró una serie de medidas de seguridad que cubren aspectos estructurales y operativos de estos buques como, por ejemplo, el Código de prácticas para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de graneleros (Código BLU). La finalidad de este código es ayudar a las personas responsables de la seguridad de las operaciones de carga y descarga de los graneleros a ejercer sus funciones y fomentar la seguridad de los graneleros.

1.4. Se ha pedido al CES que emita un dictamen sobre la propuesta de Directiva presentada por la Comisión con el fin de establecer requisitos y procedimientos armonizados para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de graneleros.

2. Propuesta de la Comisión

2.1. La Comisión, en su Comunicación sobre una política común de seguridad marítima (1993), destacó el problema de los graneleros que desaparecen sin dejar rastro y solicitó una acción prioritaria para mejorar la seguridad de un tipo de buque tan vulnerable.

2.2. En el estudio de las causas del naufragio de graneleros efectuado por Intercargo se señala que las desapariciones súbitas por causas desconocidas plantean la duda de si las operaciones incorrectas de manipulación de la carga podrían haber sido la causa de algunos de los siniestros. Asimismo, los resultados de un estudio especial de la Comisión Europea indicaron claramente la necesidad de mejorar los procedimientos de cooperación y comunicación entre los graneleros y las terminales dedicadas a la manipulación de cargas secas a granel en los puertos europeos, sugiriendo también que las terminales deberían funcionar con arreglo a una política de aseguramiento de la calidad.

2.3. Respecto de los aspectos operativos que pueden afectar a la seguridad de los graneleros, la Comisión considera que debe prestarse especial atención a los aspectos relacionados con la interfaz buque/puerto. Sin embargo, dado que la manipulación de las cargas está intrínsecamente relacionada con la seguridad de los buques, sin una aplicación uniforme de las normas de seguridad en todos los puertos puede falsearse la competencia.

2.4. El objeto de propuesta de Directiva es mejorar la seguridad de los graneleros que hacen escala en terminales de la Comunidad para el embarque o desembarque de cargas sólidas a granel. En la propuesta se establecen requisitos relacionados con la aptitud de los graneleros y terminales, las responsabilidades de los capitanes y representantes de terminales, los procedimientos entre graneleros y terminales y la función de las autoridades competentes.

2.5. La propuesta pretende establecer un marco legal en la Comunidad con el fin de aplicar de forma armonizada las disposiciones pertinentes previstas en el Código de prácticas para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de graneleros (Código BLU), que la OMI adoptó en diciembre de 1997 (Resolución A.862(20)). Las disposiciones obligatorias propuestas se basan en las secciones fundamentales del Código BLU, dado que no se juzgó necesario incluir en la propuesta todas las disposiciones de dicho Código.

3. Observaciones generales

3.1. El CES, en su dictamen relativo a la Comunicación de la Comisión sobre "Una política común de seguridad marítima"(2) suscribía la opinión de que "la política de transporte marítimo de la Comunidad debe proporcionar unos servicios de transporte competitivos y asegurar su prestación a niveles mínimos de riesgo para las tripulaciones, los pasajeros, las cargas y los buques, para el medio ambiente marino y para las actividades costeras". La propuesta sigue este enfoque y amplia el ámbito de aplicación del programa de acción de la política común de seguridad marítima incluyendo un campo importante de los aspectos operativos de la seguridad en el que, hasta la fecha, el cumplimiento y armonización de las normas era limitado.

3.2. El CES también señaló en dicho dictamen(3) que "son los armadores, operadores, marineros, empresas de seguros, fletadores, Estados de bandera, sociedades de clasificación y Estados rectores de los puertos los que deben aunar esfuerzos" y encontrar "la fórmula para lograr mares más seguros y limpios". Del mismo modo, la Carta de la industria marítima firmada en la Conferencia Mare Forum, celebrada en Amsterdam el 22 de junio de 1999, por 24 organizaciones del sector marítimo, incluidas las dos organizaciones portuarias (ESPO(4) y FEPORT(5)), establece de forma expresa que los aspectos de seguridad deben formar parte integrante de las actividades de todos los eslabones de la cadena de responsabilidad, tanto en mar como en tierra.

3.3. Hay alrededor de 100 puertos y terminales comerciales de la UE para la carga y descarga de los graneleros de carga seca. Los agentes portuarios, los operadores de terminales y, lo que es igualmente importante, los fletadores que pueden ser propietarios de terminales, deben ser conscientes del riesgo que entrañan las operaciones de manipulación de las cargas. Los puertos y terminales llevan demasiado tiempo utilizando prácticas de manipulación de las cargas dictadas por la necesidad de cargar y de descargar con toda la rapidez que permiten sus equipamientos. En los puertos de carga existe una presión constante para que los buques acepten las cargas a un ritmo cada vez más rápido. Dentro de los puertos de descarga, la utilización de cucharas o de martillos neumáticos muy pesados para tratar la carga así como el uso de enormes maquinas de movimiento de tierra con cuchillas de acero son moneda corriente en numerosos muelles de descarga. A este respecto, un estudio de la IACS(6) pone de manifiesto que la manipulación incorrecta de cargas pesadas y de gran densidad durante las operaciones de carga o descarga puede producir esfuerzos excesivos y daños físicos en las bodegas y mamparas y dañar el recubrimiento que protege las bodegas de carga contra la corrosión. Con el tiempo, ello puede reducir o poner en peligro la seguridad estructural de los buques cuando afrontan mal tiempo.

3.3.1. Muchos graneleros, presionados por consideraciones comerciales para no desviarse de su ruta o no aminorar la velocidad y llegar a puerto en el momento previsto, han desaparecido o han sufrido daños estructurales al atravesar zonas con malas condiciones meteorológicas.

3.3.2. El capitán y la tripulación son responsables del mantenimiento del buque en condiciones normales de explotación. No obstante, en numerosos casos, la necesidad de velar por la seguridad del buque para garantizar la suya propia puede supeditarse a presiones económicas, como lo demuestra la utilización de buques que incumplen las normas. Asimismo, el trabajo exigente y las distintas tareas que deben desempeñar los capitanes y las tripulaciones cuando atracan en los puertos provocan cansancio y, por lo tanto, merman la seguridad de explotación de los buques.

3.3.3. A juicio del CES, no debe permitirse que estas presiones económicas sobre los buques y las tripulaciones menoscaben los márgenes de seguridad correspondientes.

3.4. Los oficiales de los buques tienen la obligación de prevenir cualquier clase de daños a sus buques. No obstante, en la mayoría de los casos es difícil establecer que se han producido daños físicos hasta que no se ha completado la operación de descarga, y más complicado aún es impedirlos. También resulta muy difícil probar la culpabilidad de la terminal, dado que los buques abandonan el atracadero en cuanto se ha completado la descarga. Con el fin de lograr una rápida detección de los problemas potenciales, la Resolución A.862(20) de la OMI estableció normas orientativas para la tripulación de los buques y el personal de las terminales sobre las principales zonas de los graneleros que pueden sufrir daños o corrosión. En estas normas orientativas se recomienda que los propios operadores de las terminales y los tripulantes inspeccionen periódicamente las bodegas de carga, las tapas de las escotillas y los tanques de lastre con el fin de detectar posibles daños y defectos. Asimismo, se destaca que, desde el punto de vista de la seguridad, es deseable que los operadores de las terminales y los tripulantes realicen la inspección de las bodegas de carga mucho antes de introducir cualquier carga y después de toda operación de descarga, aunque sea necesario tener en cuenta determinadas limitaciones prácticas.

3.5. El CES señala que, aunque el Código BLU de la OMI no es en sí un instrumento jurídicamente vinculante, determinadas partes del Código se incluyeron en la Regla 7 del Capítulo VI del Convenio SOLAS, que entró en vigor el 1 de julio de 1998 y, por lo tanto, son obligatorias desde entonces. Dicha Regla trata de forma específica las relaciones entre los buques y las terminales de carga y descarga de cargas a granel. Se considera que la manera más conveniente y eficaz de reforzar la seguridad de los graneleros es que la legislación comunitaria convierta en obligatorias las principales disposiciones de las resoluciones de la OMI e instaure las correspondientes medidas complementarias como, por ejemplo, la aplicación de un sistema de gestión de la calidad por parte de las terminales.

3.6. El CES acoge favorablemente la propuesta, esperada desde hace tiempo, y apoya su principal objetivo, a saber, aplicar en la UE de manera armonizada los principios esenciales y las disposiciones de las Resoluciones de la OMI sobre seguridad de los buques que transportan cargas sólidas a granel y sobre seguridad de las operaciones de carga y descarga de dichos buques, en especial los cinco principios fundamentales recogidos en la parte efectiva de su Resolución A.862 (20). El CES también estima que la propuesta debería incluir disposiciones importantes de la Resolución A.866 (20) de la OMI. El instrumento jurídico propuesto, es decir, una directiva, ofrecerá a los Estados miembros un amplio margen de flexibilidad, de acuerdo con el principio de subsidiariedad.

4. Observaciones específicas

4.1. Artículo 2 - Ámbito de Aplicación

El CES comparte la opinión de la Comisión de que, dado que el Código BLU no restringe su ámbito de aplicación en función del tamaño de las terminales ni de los graneleros, conviene evitar un régimen de seguridad de dos niveles en el que se excluirían del ámbito de aplicación de la propuesta de Directiva determinadas categorías de graneleros o terminales por criterios de tamaño.

4.2. Artículo 3 - Definiciones

El CES señala que la definición de "Representante de la terminal" puede interpretarse en el sentido de que la terminal designa obligatoriamente a un representante para cada buque. Aunque ello sea posible en la práctica, conviene que una única persona asuma las funciones de representante de la terminal, dado que es el equivalente de la "persona designada" prevista en el Código ISG(7), y que asuma la responsabilidad general de velar por que la terminal respeta sus obligaciones de conformidad con el Anexo VI.

4.3. Artículo 5 - Requisitos relacionados con la aptitud de las terminales

El artículo 5 es una parte indispensable del conjunto que garantiza una distribución equilibrada de las obligaciones entre buques y terminales para lograr una utilización segura. La obligación de que las terminales establezcan, apliquen y mantengan un sistema de gestión de la calidad certificado de acuerdo con la norma ISO 9001:2000 debe considerarse como una contrapartida de la obligación que tienen los buques y armadores de cumplir el Código ISG. Se considera que sólo un 20 % de las terminales disponen de un sistema de gestión de la calidad. Además, determinadas terminales de Europa Occidental están en peores condiciones que algunas terminales de los países en vías de desarrollo. El CES felicita a la Comisión por su idea y objetivo de garantizar, tanto para los graneleros como en las terminales, un nivel equivalente de cometidos a la hora de aplicar los principios de gestión de la seguridad y la calidad acordados a nivel internacional.

4.4. Artículo 6 - Responsabilidades de los capitanes y de los representantes de la terminal

El Código BLU y la propuesta de Directiva establecen con precisión las responsabilidades respectivas y diferenciadas del capitán y del representante de la terminal. La responsabilidad general del capitán debe considerarse como un reconocimiento de su papel primordial en temas relacionados con la seguridad de su buque y de la primacía de su opinión en caso de divergencia de opiniones en temas referentes a la interfaz buque/puerto. En cambio, no debe entenderse que también asume la responsabilidad por prácticas, acciones u omisiones de la terminal.

4.5. Artículo 9 - Reparación de los daños sobrevenidos durante las operaciones de carga o descarga

El Código BLU prevé que, en caso de que resulte dañado el buque durante las operaciones de carga o descarga, las decisiones correspondientes, es decir, efectuar inmediatamente las reparaciones o aplazarlas, deben contar con el visto bueno de la administración o de una organización reconocida por ella y las autoridades del Estado rector del puerto. Asimismo, se establece que, si son necesarias reparaciones de forma inmediata, el capitán debe estar de acuerdo con el resultado antes de que el buque abandone el puerto. Con arreglo a la propuesta de Directiva, la decisión será tomada por las autoridades del Estado rector del puerto, que podrán basarse en la recomendación de una organización reconocida (aparentemente distinta de la organización reconocida por la administración). Podría ser conveniente precisar que la opción de recurrir a una organización diferente debe limitarse a los casos de buques certificados por organizaciones no reconocidas en la UE.

4.6. Artículo 10 - Supervisión y presentación de informes

El CES considera que debería ampliarse el alcance de la supervisión para permitir la supervisión y el control de que las terminales han desarrollado, aplican y mantienen un sistema de gestión de la calidad tal como se establece en el apartado 4 del artículo 5 de la propuesta.

4.7. Anexos V y VI - Obligaciones del capitán y del representante de la terminal antes y durante las operaciones de carga o descarga

Entre las obligaciones del capitán y del representante de la terminal debería incluirse, siempre que sea posible, la de inspeccionar las bodegas de carga con suficiente antelación a toda operación de carga y después de toda descarga, con el fin de detectar daños o fallos.

5. Conclusiones

5.1. El CES considera que la aplicación de la propuesta de Directiva reforzará la seguridad de los graneleros en los puertos comunitarios y que ofrecerá una señal inequívoca de la voluntad de los Estados miembros de apoyar las medidas adoptadas a escala internacional. Asimismo, reducirá el peligro de falseamiento de la competencia entre terminales.

5.2. El CES respalda los objetivos propuestos que responden a las preocupaciones legítimas del sector del transporte marítimo. Se regula de forma adecuada la seguridad de los graneleros y se establecen mecanismos para garantizar la aplicación y el cumplimiento del derecho internacional y comunitario vigente. Las medidas complementarias establecidas en la Directiva permitirán alcanzar el equilibrio adecuado entre los intereses de los buques y los de las terminales. Este equilibrio debería mantenerse si se quiere mejorar la seguridad.

Bruselas, 19 de octubre de 2000.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Intercargo: Informe de accidentes de graneleros, 1998.

(2) DO C 34 de 2.2.1994, p. 47.

(3) DO C 34 de 2.2.1994, p. 47.

(4) ESPO: Organización de Puertos Marítimos de la Comunidad Europea.

(5) FEPORT: Federación de operadores de puertos privados de Europa.

(6) AISC: Asociación Internacional de Sociedades de Clasificación.

(7) Código ISG: Código Internacional de Gestión de la Seguridad.