ÍNDICE

Introducción general

INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL PRESUPUESTO

INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DE LOS SEXTO, SÉPTIMO, OCTAVO Y NOVENO FONDOS EUROPEOS DE DESARROLLO (FED)

ANEXOS

(4) Dictamen no 2/2004 del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas sobre el modelo de auditoría única (y una propuesta de marco de control interno comunitario) ( DO C 107 de 30.4.2004 ).

INFORME SOBRE LAS ACTIVIDADES DEL PRESUPUESTO GENERAL

CAPÍTULO 7 Acciones exteriores ÍNDICE Introducción Observaciones específicas en el contexto de la declaración de fiabilidad Alcance y naturaleza de la fiscalización Sistemas de control y supervisión Normas de control interno Oficina de Ayuda Humanitaria Oficina de Cooperación EuropeAid a nivel central Sistemas de control y supervisión en las delegaciones Fiscalización de las operaciones Fiscalización de las operaciones a nivel central Fiscalización de las operaciones en las delegaciones Organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos Análisis de los informes anuales de actividad y de las declaraciones de los ordenadores delegados Conclusiones Recomendaciones ONSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN INTRODUCCIÓN 7.1. El presente capítulo aborda la ayuda exterior financiada por el presupuesto general. Los principales ámbitos de interés son la ayuda alimentaria/seguridad alimentaria, la ayuda humanitaria, la cofinanciación de las ONG y la cooperación financiera y técnica con Asia, América Latina, los países mediterráneos, los Balcanes Occidentales, los nuevos Estados independientes y Mongolia. Las Direcciones Generales de Relaciones Exteriores y de Desarrollo se encargan de formular políticas de cooperación al desarrollo y de establecer estrategias nacionales o regionales y una programación plurianual, mientras que la Oficina de Cooperación EuropeAid (EuropeAid) se ocupa de la cooperación al desarrollo. La Oficina de Ayuda Comunitaria (ECHO) es plenamente responsable de la ayuda humanitaria. La ayuda proporcionada por los Fondos Europeos de Desarrollo (1 2 3 4 5 7) aparece sólo pro memoria en el presupuesto general, ya que se financia por separado. Los gráficos 7.1 y 7.2 reflejan cómo se gastaron los fondos en 2003 en el caso de la línea 4 de las perspectivas financieras (véanse los apartados 2.40 y 2.41 con respecto a las observaciones sobre gestión presupuestaria). 7.2. En 2003 el proceso de desconcentración mediante el cual las funciones y tareas pasaban de la sede de la Comisión a sus delegaciones se completó, en los programas geográficos (1 2 3 4 5 7), en las delegaciones situadas en los países que recibían fondos del presupuesto general de la Unión. Asimismo, en 2003 entró en vigor el nuevo Reglamento Financiero (1 2 3 4 5 7). La función de auditoría interna, exigida por éste, ya se introdujo en 2002. Puesto que el Reglamento de la Comisión (1 2 3 4 5 7) sobre las normas de aplicación correspondientes fue aprobado al final de diciembre de 2002, las modificaciones consiguientes en los manuales y directrices de la Oficina de Cooperación EuropeAid no pudieron completarse, traducirse y comunicarse a las delegaciones hasta la primera mitad de 2003. En 2003, las consecuencias más importantes para los sistemas de control y supervisión fueron la desaparición de la función del interventor centralizado y, en consecuencia, el refuerzo de la función de las unidades financieras y la introducción de las verificaciones previas y a posteriori bajo la responsabilidad del ordenador. OBSERVACIONES ESPECÍFICAS EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD Alcance y naturaleza de la fiscalización 7.3. El objetivo general de las observaciones específicas era llegar a una conclusión con respecto a la legalidad y a la regularidad de las operaciones en el ámbito de las acciones exteriores (rúbrica 4 de las perspectivas financieras del presupuesto general). La fiscalización incluyó una revisión de los sistemas de control y supervisión que deben garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones, basada en pruebas de operaciones en las oficinas centrales y delegaciones de la Comisión, así como en organizaciones encargadas de la ejecución, y una revisión de los informes anuales de actividad del director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid y del director de la Oficina de Ayuda Humanitaria. 7.4. La fiscalización tuvo lugar en las oficinas centrales de la Comisión, en seis delegaciones (Albania, Indonesia, Marruecos, Perú, Sudáfrica y Ucrania) y en 13 organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos. Se revisaron y comprobaron los ámbitos mencionados en el apartado 7.1. En los casos de Albania y Ucrania, la fiscalización del Tribunal se limitó a una evaluación preliminar de los sistemas sin realizar pruebas directas. Las ayudas para la reconstrucción de Kosovo y la República Federal de Yugoslavia son objeto de una fiscalización anual específica de la Agencia Europea para la Reconstrucción. Además, la fiscalización incluyó la verificación de un número limitado de operaciones en el marco de los Acuerdos Internacionales de Pesca. 7.5. Con respecto a los sistemas de control y supervisión, el Tribunal centró su examen en las normas de control interno relativas a los análisis de riesgo realizados por los servicios competentes, las estructuras de información y la elaboración de informes en el contexto de la supervisión y control financieros, así como las funciones de auditoría interna de la Oficina de Cooperación EuropeAid y la Oficina de Ayuda Humanitaria. 7.6. El trabajo del Tribunal se vio obstaculizado porque, en el momento de elaborar su informe, no había recibido información completa de la sede de la Oficina de Cooperación EuropeAid sobre los informes que les facilitaron las delegaciones, que se tienen en cuenta para la preparación del informe anual de actividad y la declaración del director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid. 7.6. La Comisión pondrá empeño en garantizar el correcto funcionamiento de este procedimiento en el futuro. Sistemas de control y supervisión Normas de control interno 7.7. En 2002, tanto la Oficina de Cooperación EuropeAid como la Oficina de Ayuda Humanitaria completaron el marco para la aplicación de las normas de control interno, tal como lo definió la Comisión el 13 de diciembre de 2000 (1 2 3 4 5 7) La introducción de las normas tuvo como apoyo la emisión o la actualización de instrucciones y directrices, así como amplios programas de formación, en particular sobre los procedimientos administrativos y financieros. En 2003 estos últimos se revisaron y actualizaron de manera sustancial, a raíz de la introducción del nuevo Reglamento financiero. Oficina de Ayuda Humanitaria Evaluación de riesgos 7.8. La Oficina de Ayuda Humanitaria realizó una autoevaluación de riesgos satisfactoria, cuya conclusión era que muchos riesgos en el ámbito de la ayuda humanitaria, con excepción de la calidad de las organizaciones encargadas de la ejecución, escapaban al alcance de su control. Manteniendo la coherencia con años anteriores, los esfuerzos para reducir los riesgos se centraron en el procedimiento de selección de los socios encargados de la ejecución y en un estricto sistema de auditorías de los socios seleccionados. 7.8. A la reducción del riesgo coadyuvaron varias otras medidas, entre las que cabe mencionar: el seguimiento realizado por los asistentes técnicos (expertos de ECHO), la utilización de una herramienta de seguimiento específica, y el creciente recurso a indicadores específicos para medir la realización de los objetivos del proyecto. Auditoría de los socios encargados de la ejecución de los programas 7.9. En 2002, la Oficina de Ayuda Humanitaria puso en marcha un enfoque global de auditoría de los socios encargados de la ejecución de los programas. El sistema era plenamente operativo en 2003. Las auditorías evaluaron aspectos como la organización, procedimientos y controles internos de los socios responsables de la ejecución, así como de los sistemas contables y financieros, la cultura de gestión y los sistemas de contratación de personal. Aunque se efectuaron controles detallados de los gastos de los proyectos ejecutados por los socios, se observó que en 2003, aparte de una visita de inspección a un proyecto de ACNUR en Sierra Leona, ninguna organización internacional (principalmente organismos de las Naciones Unidas) fue objeto de estos controles. 7.9. En 2003, la Comisión (ECHO) no realizó auditorías en las sedes de organizaciones internacionales, dado que se estaba elaborando el nuevo Acuerdo Marco de Asociación (FPA). Por entonces, se estaban ultimando con las organizaciones de las Naciones Unidas las negociaciones que conducirían a la celebración del Acuerdo Marco Financiero y Administrativo (FAFA), concluido el 29 de abril de 2003. Este último, a su vez, dio lugar a la revisión del Acuerdo Marco de Asociación con las organizaciones internacionales. Por otra parte, los servicios de la Comisión (EuropeAid y ECHO) iniciaron un examen de los sistemas de control de las Naciones Unidas utilizados en la gestión de los proyectos financiados por la UE. Las verificaciones de estos sistemas y de los estados de gastos efectuadas in situ, en la sede de las Naciones Unidas, han comenzado en 2004. En el primer semestre de 2004 se han realizado auditorías de las organizaciones de la Cruz Roja Internacional. 7.10. En 2003 se completaron auditorías de 136 socios encargados de la ejecución, que representaban 535 proyectos. El Tribunal revisó 16 auditorías, de buena calidad y que revelaban los siguientes problemas más importantes: procedimientos de licitación deficientes (7 casos de 16), debilidades en los sistemas contables, problemas de conciliación, información financiera (7 de 16) y controles de existencias insuficientes (3 de 16). Las razones más frecuentes para desautorizar el gasto eran la falta de documentación justificativa de éste y el carácter no subvencionable. Sólo se observó un caso de incumplimiento de las normas de licitación porque la mayor parte de las auditorías no incluyó pruebas de las licitaciones. La naturaleza de las observaciones formuladas en los informes de auditoría y los errores detectados en los gastos coinciden ampliamente con los resultados de la fiscalización del Tribunal de las organizaciones encargadas de la ejecución (véanse los apartados 7.38 y 7.39). 7.11. Los socios encargados de la ejecución se comprometieron a aplicar las recomendaciones efectuadas para mejorar sus sistemas. Los importes desautorizados se deducirán de los pagos de proyectos en curso o nuevos. Los resultados muestran que las auditorías de las organizaciones encargadas de la ejecución constituyen un instrumento eficaz de supervisión y control. Oficina de Cooperación EuropeAid a nivel central Seguimiento de las observaciones de 2002 7.12. En su Informe Anual relativo al ejercicio 2002 (apartados 7.6 y 7.37), el Tribunal observó que aún quedaba por realizar un análisis de riesgos global, que no se utilizaban sistemáticamente los cuestionarios para la tramitación de los compromisos y pagos y que faltaba un sistema de información sobre las órdenes de ingreso y las debilidades de los controles internos. En 2003 la situación mejoró en el sentido de que la Oficina de Cooperación EuropeAid finalizó su evaluación de riesgos en octubre de 2003 y que se observó que los cuestionarios se utilizaban sistemáticamente en todas las delegaciones visitadas por el Tribunal. Sin embargo, aparte de una revisión en profundidad de los cobros efectuada por la sección de «Análisis de la gestión financiera y de los controles» (GFC), las unidades de «Finanzas, contratos y auditorías» de todas las direcciones todavía no han establecido un seguimiento e información satisfactorios de los cobros (véase el apartado 7.23). Del mismo modo, no hay pruebas de que funcionara correctamente el sistema que garantiza que el personal de la institución informe de las debilidades de control interno. 7.12. La Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal referentes a los avances realizados por la Oficina de Cooperación EuropeAid durante el año 2003, respecto a 2002, por lo que se refiere al análisis de riesgos y a la utilización sistemática de listas de control. En materia de recaudación, la labor desarrollada durante el pasado ejercicio permitió una reducción del saldo acumulado pendiente de cobro al final de 2002 de 10 millones de euros aproximadamente, correspondientes a cerca de 100 créditos. Estos resultados se vieron parcialmente eclipsados por la aparición de un nuevo saldo pendiente de cobro en el transcurso de 2003 (un aumento de 2 millones de euros, correspondientes a 50 créditos). Así, a principios del ejercicio 2003, el número de créditos pendientes de cobro a la fecha de vencimiento ascendía a 614 (por importe de 64 038 938,27 euros) y, al final de ese mismo ejercicio, a 567 (por importe de 56 542 997,78 euros). El número de créditos pendientes de cobro registró, por tanto, una disminución del 7,65 %, y el importe de los mismos, del 11,7 %. En cuanto a la detección de las deficiencias del control interno por parte del personal, la Comisión estudiará la manera de mejorar su funcionamiento. Evaluación de riesgos 7.13. La evaluación de riesgos finalizada en octubre de 2003 constituye una presentación de riesgos aplicable a los donantes de asistencia externa. Se centraba en riesgos vinculados a países asociados, a organizaciones de desarrollo y al apoyo presupuestario. La evaluación indicaba qué tipos de acción se llevan a cabo para hacer frente a los riesgos, que principalmente consisten en unos enfoques y procedimientos mejorados de ayuda al desarrollo o un diálogo más profundo con los socios de desarrollo. Las acciones sobre los riesgos financieros, tal como se describen en la evaluación de riesgos, se centran de manera global en la unidad de auditoría interna y en el refuerzo de las auditorías externas de las organizaciones encargadas de la ejecución. En su plan anual de gestión de 2004, la Oficina de Cooperación EuropeAid ha formulado una serie de acciones más concretas al respecto, que deberían crear la base de un sistema coordinado y global de control y supervisión. Información y presentación de informes 7.14. En particular, en esta situación en que la gestión y la ejecución de las acciones de desarrollo se ha transferido en gran medida a las delegaciones, resulta esencial que las oficinas centrales de Bruselas lleven a cabo un seguimiento basado en un sistema adecuado de información y elaboración de informes. Este principio, expuesto en el análisis de riesgos por la Oficina de Cooperación EuropeAid en diciembre de 2002, fue confirmado por la autoevaluación de riesgos completada en octubre de 2003. 7.15. La mayor parte de la información financiera utilizada a efectos de supervisión es obtenida del Sistema Común de Información RELEX (CRIS) de la Oficina de Cooperación EuropeAid. En 2003 mejoró la calidad de la información de CRIS, en particular con respecto a la supervisión del progreso de la ejecución de los proyectos. La información financiera se centra en las decisiones, en la contratación, en los compromisos y en los pagos. El sistema no facilitaba información sobre las auditorías realizadas de los distintos proyectos, de sus resultados o de las acciones emprendidas 7.15. La introducción de nuevas herramientas (tales como CRIS-Audit) contribuirá a seguir mejorando el flujo de información sobre los resultados de auditoría a nivel central. Los datos correspondientes a las auditorías realizadas por iniciativa de la Sede y de las Delegaciones quedan registrados en el sistema CRIS-Audit. La información referente a auditorías que deben facilitar los beneficiarios antes de presentar solicitudes de pago (auditorías de certificación) se codificarán en dos fases, esto es, al celebrar el contrato, y al presentar el certificado o el informe de auditoría. Si bien las etapas del procedimiento y los campos pertinentes están ya previstos en el sistema CRIS, deben aún desarrollarse. No obstante, no se pretende registrar datos referentes a las auditorías de certificación en la misma medida que en lo que atañe a las auditorías externas realizadas por iniciativa de la Sede y de las Delegaciones. Supervisión financiera 7.16. Actualmente, las unidades de «Finanzas, contratos y auditorías» se encargan de la supervisión financiera en las oficinas centrales. Para ello, las unidades disponen, entre otros, de los siguientes instrumentos: — información financiera facilitada por el sistema CRIS e información adicional de las delegaciones; — auditorías de las delegaciones; — auditorías de las organizaciones encargadas de la ejecución, bien organizadas por la Comisión o proporcionadas por dichas organizaciones. Además, también se han realizado controles previos facultativos (véase el apartado 7.20). 7.17. Todas las unidades financieras realizan un análisis de una serie de indicadores financieros, como los importes de compromisos y pagos y los importes que quedan por gastar en los proyectos. Cada unidad financiera de las direcciones decide libremente qué aspectos han de supervisarse. Un análisis común de las necesidades de información y una metodología general común contribuirían considerablemente a reforzar la supervisión financiera. 7.17. La Comisión reconoce que una metodología global común en cuanto a la utilización de información sobre la gestión podría mejorar el seguimiento de la ejecución y los resultados obtenidos respecto a objetivos predefinidos. 7.18. Las unidades financieras de dos de las cinco direcciones que gestionan operaciones descentralizadas realizaron auditorías de sus delegaciones en forma de revisión de sus sistemas financieros de tratamiento de las operaciones, su sistema de contratación y sus sistemas de control y supervisión, completadas por una auditoría de las operaciones tratadas por las delegaciones. Los resultados fueron que los sistemas financieros funcionaban correctamente en este nivel. Este importante instrumento de auditoría de las delegaciones debería ser utilizado por todas las direcciones. 7.18. La desconcentración de la gestión de la ayuda exterior ha comportado la transferencia a las Delegaciones de numerosos cometidos y responsabilidades, y, por ende, una modificación importante de la cantidad de trabajo a que deben hacer frente, así como de la naturaleza y la organización del mismo. Ante la envergadura de los cambios previstos, antes de considerar la desconcentración operativa en una Delegación dada, se efectuó sistemáticamente una comprobación orientada a: — corroborar, con el Jefe de Delegación, que se reunían las condiciones necesarias para la asunción de las tareas que lleva consigo la desconcentración, — facilitar al ordenador subdelegado competente (Director en la Sede) información adecuada que le permita formarse una idea de la capacidad de cada Delegación de funcionar de forma desconcentrada en condiciones aceptables por lo que se refiere a la eficiencia y el riesgo, habida cuenta, en particular, del nivel de formación y los conocimientos especializados del personal, — presentar al Jefe de Delegación y al Director competente un dictamen sobre la conformidad de los sistemas instaurados y de las operaciones efectuadas con las normas vigentes. Algunas Direcciones efectuaron evaluaciones suplementarias, fundamentalmente aquellas en las que la desconcentración tuvo lugar en la primera fase del proceso (2001). Las Direcciones donde la desconcentración tuvo lugar posteriormente estudiarán cuándo llevar a cabo tales evaluaciones. Auditoría de las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos 7.19. En 2003, las distintas direcciones de la Oficina de Cooperación EuropeAid pusieron en marcha unas cien auditorías de las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos como parte del programa de auditoría de 2003. La mayor parte de ellas todavía se hallaban en curso a comienzos de 2004. Se añadieron a unas 350 auditorías realizadas por cuenta de las delegaciones y a un número desconocido de auditorías contratadas directamente por las organizaciones responsables de la ejecución para sus propios fines de presentación de informes y de ejercicio de sus competencias. En 2003 se realizaron progresos considerables desde el punto de vista del número de las auditorías realizadas en comparación al año anterior (en total, 250 auditorías en 2002). En cuanto a planificación y coordinación de las auditorías, se estableció un programa para 2003, pero sólo para 100 de las iniciadas por las oficinas centrales. En la mayoría de los casos, los servicios de éstas no disponían de información continua de las auditorías organizadas por las delegaciones. Todavía no se ha incorporado una información global sobre las auditorías al sistema de información financiera CRIS de la Oficina de Cooperación EuropeAid, aunque se han tomado unas primeras medidas para la creación de un módulo de auditoría. 7.19. La Comisión coincide con el análisis del Tribunal en cuanto a los avances realizados durante 2003. La información sobre las auditorías efectuadas por iniciativa de las Delegaciones ha ido estando disponible con mayor regularidad a partir de la inclusión de cuadros en los Informes de gestión de la ayuda exterior (IGAE). Por otra parte, se ha puesto a punto el sistema CRIS-Audit (un módulo de CRIS) para la codificación de las auditorías, tanto en la Sede como en las Delegaciones. La utilización de este módulo exige una formación adecuada, que comenzó a impartirse en mayo de 2004. Secciones de control previo 7.20. En cada una de las direcciones se creó una sección para realizar controles previos facultativos (véase el apartado 7.16) además de las verificaciones normales previas previstas en el artículo 60 del Reglamento Financiero, como medida intermedia tras la supresión de la función del interventor. El Tribunal recibió información sobre los controles financieros previos de la mitad de las direcciones. Debido a problemas de personal, no se realizaron controles previos durante largos periodos del año. En una dirección se comprobaron todas las operaciones; en las otras dos, alrededor de 310 operaciones de un total de 3 500. Estos controles incluyen los de los pagos autorizados por los servicios centrales o por las delegaciones a las organizaciones encargadas de la ejecución sobre la base de las solicitudes de pago de éstas, que están justificadas por programas financieros de los gastos efectuados. En esa fase no se comprueban documentos justificativos subyacentes, como por ejemplo, facturas. Una de las tres direcciones mencionadas presentó un informe con un análisis de los resultados de los controles previos. Las otras dos direcciones dieron explicaciones orales y mostraron que los controles previos detectaron principalmente deficiencias formales, lo que concuerda con los resultados de la propia fiscalización del Tribunal de las operaciones en los servicios centrales de la Comisión y en las delegaciones. 7.20. Se trata de una función facultativa de control ex ante de segundo nivel, aplicada, de manera transitoria, como dispositivo complementario de los cambios inducidos por la entrada en vigor del nuevo Reglamento Financiero, y hasta tanto no comience a aplicarse un sistema de verificación ex post (centralizado) en EuropeAid. Estructura de auditoría interna 7.21. En 2003 la unidad de auditoría interna completó la evaluación de las normas de control interno y examinó los sistemas de control de tres ámbitos específicos. Asimismo, actualizó en marzo de 2004 sus revisiones de las normas de control interno, formulando recomendaciones muy pertinentes sobre la realización de análisis de riesgo más detallados y las mejoras de los sistemas de control y supervisión. Además de las tareas de auditoría indicadas, la unidad también llevó a cabo evaluaciones de la carga de trabajo, tanto a nivel central como de las delegaciones. Aunque dichas evaluaciones han tenido unos resultados interesantes como un primer paso para valorar las necesidades de personal, es cuestionable si este tipo de trabajo debería hacerlo la unidad de auditoría interna, teniendo en cuenta en particular sus muy limitados recursos de personal. La prioridad de esta unidad debería dirigirse a evaluar los sistemas destinados a garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones y a ayudar al director general a formular una declaración anual bien fundada, en particular sobre la calidad de los procedimientos de control. 7.21. La Comunicación en virtud de la cual se crearon estructuras de auditoría interna definía, en relación con éstas, tres objetivos: dos se refieren al control del riesgo y al sistema de control interno, el tercero, a la formulación de recomendaciones con vistas a mejorar la eficiencia y la eficacia del funcionamiento general y economizar en la utilización de recursos. Las evaluaciones de la carga de trabajo efectuadas tanto en EuropeAid como en ECHO responden a este tercer objetivo. En su autoevaluación de riesgos, EuropeAid había determinado la existencia de riesgo en la gestión de recursos humanos; por su parte, la Comunicación de enero de 2004 sobre la desconcentración exigía que las estructuras de auditoría interna (EAI) de la DG RELEX verificasen conjuntamente la evaluación de la carga de trabajo de las Delegaciones que funcionaban en régimen de desconcentración, a fin de garantizar que contasen con personal suficiente para hacer frente al incremento de sus cometidos. También ECHO consideró necesario efectuar una verificación comparativa de la carga de trabajo de sus unidades, basándose en los flujos de trabajo. En todos estos casos, se desarrollaron métodos idóneos y pertinentes, que pueden ser ahora utilizados por las autoridades de gestión. Tanto en EuropeAid como en ECHO, las autoridades de gestión consideran que el análisis de la carga de trabajo forma parte de las funciones de las EAI, que deben contribuir a la economía, la eficacia y la eficiencia del funcionamiento de la DG (véase el apartado. 1.3 de la Comunicación sobre la instauración de EAI en cada uno de los servicios de la Comisión). Verificaciones a posteriori 7.22. Basándose en una amplia muestra de operaciones, la sección «Análisis de la gestión financiera y de los controles», encargada de las verificaciones a posteriori, ha realizado revisiones, para obtener en particular una visión global de la situación de los cobros y de los anticipos no liquidados. Dada la similitud del trabajo realizado por esta sección y la supervisión de las unidades financieras de las direcciones, en la declaración de objetivos de la sección se indicó que ésta debería contribuir a establecer una metodología más homogénea para un sistema de verificación a posteriori por parte de las unidades financieras. Hasta la fecha, las unidades financieras de las direcciones no han concedido prioridad a un enfoque coordinado. Además, pese al carácter potencialmente complementario del trabajo desempeñado por la sección «Análisis de la gestión financiera y de los controles» y la unidad de auditoría interna, no hay muestras de coordinación e intercambio de información entre las dos entidades. 7.22. Con la creación, el 1 de febrero de 2004, de un nueva unidad encargada de supervisar la aplicación de las medidas de control interno, así como de controlar las operaciones, EuropeAid considera haber creado las condiciones adecuadas para asegurar una mejor coordinación y complementariedad entre las distintas instancias de control interno. Funciones generales de control y supervisión 7.23. Los apartados anteriores muestran que varios servicios en las oficinas centrales desempeñan determinadas funciones de control y supervisión además de las realizadas por las delegaciones. El cuadro 7.2 presenta una visión general. Ahora que el proceso de desconcentración está prácticamente completado en las delegaciones, resulta necesario revisar estas actividades de manera global. Mediante una definición más clara de la estrategia general de control y supervisión, la Comisión podría explicar: a) cómo deberían enlazarse las funciones de control de los distintos servicios y proporcionar el nivel de garantía necesario; b) cuáles deberían ser los objetivos específicos; c) qué trabajo deben realizar, y con qué grado de detalle, teniendo en cuenta las auditorías o controles realizados por otros servicios o las auditorías proporcionadas por las propias organizaciones encargadas de la ejecución. Un ejemplo que requiere estas aclaraciones lo constituyen los tres tipos distintos de verificaciones a posteriori realizadas por las unidades financieras, por las delegaciones y por la sección de «Análisis de la gestión financiera y de los controles». En este contexto, los cobros y los anticipos no liquidados deberían ser revisados sistemáticamente por las unidades financieras en lugar de que la sección de «Análisis de la gestión financiera y de los controles» realice revisiones puntuales, como era el caso en 2003 (véase el apartado 7.12). Los responsables, tanto en las oficinas centrales como en las delegaciones, deben presentar y supervisar sistemáticamente la información sobre los cobros y los anticipos no liquidados. 7.23. En el marco de las medidas consiguientes al procedimiento de aprobación de la gestión del presupuesto de 2002, se ha presentado, en 2004, una descripción de los controles, que explica las funciones de cada uno de ellos. La Comisión estudiará la manera de mejorar la aplicación de su estrategia global. 7.24. La mayor parte de las comprobaciones y controles que aparecen en el cuadro se han efectuado sobre operaciones procesadas por la sede y las delegaciones de la Oficina de Cooperación EuropeAid. Cuando las declaraciones van acompañadas por un informe de un auditor externo en el que certifica que los gastos han sido objeto de una auditoría sobre el terreno por el personal de la Comisión, es posible evaluar si las operaciones subyacentes efectuadas por las demás organizaciones encargadas de la ejecución son, en substancia, legales y regulares. En otros casos, cuando la Comisión se basa en documentos facilitados por dichas organizaciones, sólo puede comprobar la verosimilitud de la solicitud de pago con arreglo a los términos del contrato o del acuerdo de financiación y el presupuesto previsto. Estas verificaciones revelaron una escasa incidencia de error, como confirmó la fiscalización del Tribunal (véanse también los apartados 7.34 y 7.36). Cuadro 7.1 — Resumen de la supervisión y los controles de los pagos de EuropeAid Preparación del pago Supervisión financiera/verificación de los gastos efectuados por la organización encargada de la ejecución Supervisión por los servicios centrales de la Comisión Estructura de auditoría interna (EAI) Ordenador (en los servicios centrales o en las delegaciones) Control ex-ante facultativo Delegaciones Unidades de finanzas, contratos y auditoría Análisis de la gestión financiera y de los controles (GFC) Actividad Controles previos a la autorización del pago (6) (Efectuado en los servicios centrales) Supervisión financiera/seguimiento/contratos Auditorías iniciadas por la delegación o proporcionadas por la organización encargada de la ejecución Supervisión financiera/presentación de informes/seguimiento Gestión financiera de las delegaciones Auditorías de las organizaciones encargadas de la ejecución Controles ex-post (6) Auditorías y revisiones Objeto Legalidad/Regularidad de los pagos Legalidad de la operación antes del pago Revisión de la situación financiera/Indicios de situaciones inusuales Legalidad de los gastos efectuados por las organizaciones encargadas de la ejecución Revisión de la situación financiera/Indicios de situaciones inusuales Revisión de la calidad de los controles internos Legalidad de los gastos efectuados por las organizaciones encargadas de la ejecución Legalidad de los pagos Comisión/Revisión de los sistemas financieros Revisión de los controles internos Obligación/Base jurídica Reglamento Financiero/Normas de EuropeAid Reglamento Financiero/Normas internas de EuropeAid Reglamento financiero Planes de auditoría de las delegaciones/Acuerdos financieros/Contratos Normas internas de EuropeAid/Dirección Normas de la Dirección/Normas de control interno Plan de auditoría de EuropeAid Reglamento financiero/Normas internas de EuropeAid Reglamento financiero/Programa de trabajo EAI Iniciado por: Solicitud de pago de un tercero Dirección Delegación Delegación/Organizaciones encargadas de la ejecución Unidad de finanzas Unidad de finanzas Unidad de finanzas GFC EAI Mandato aprobado por la Comisión/Delegación N/A N/A N/A sí N/A N/A sí o N/A N/A N/A Realizado por: Unidades técnicas y unidades de finanzas Unidad de finanzas Delegación Auditores externos Unidad de finanzas Unidad de finanzas Unidad de finanzas/Auditores externos GFC EAI Resultados comunicados a: Resultados registrados en el sistema contable Director Delegación-Sección de Finanzas Delegación-Sección de Finanzas Jefe de unidad/Director Jefe de unidad/Director Jefe de unidad/Director Director General/Director Director General Supervisado por: N/A Ordenador Delegación-Sección de finanzas Delegación-Sección de finanzas/Organizaciones encargadas de la ejecución Jefe de unidad Delegación/Jefe de unidad/Director Delegación Ordenador Director(es)/Delegaciones Servicio de Auditoría Interna 7.25. En 2003, el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión realizó una auditoría en profundidad del sistema de control interno de la Oficina de Cooperación EuropeAid, cuyas conclusiones fueron que los sistemas de control interno en las oficinas centrales y en las delegaciones de la Comisión se habían reforzado considerablemente y eran en general adecuados. No obstante, criticaba la falta de coherencia entre la multitud de sistemas de control y el insuficiente desarrollo de las células de auditoría de las unidades financieras de las direcciones. También recomendaba que se realizaran mejoras significativas en el sistema de información financiera CRIS y en el sistema de presentación de informes de gestión de las delegaciones. En general, esto coincide con los resultados del Tribunal (véanse los apartados 7.15 a 7.20, 7.22 a 7.24 y 7.48). El trabajo del Servicio de Auditoría Interna no incluyó auditorías de las organizaciones encargadas de la ejecución. 7.25. La auditoría detallada de EuropeAid efectuada por el Servicio de Auditoría Interna proporcionó garantías razonables en cuanto a la adecuación global de su sistema de control interno. Donde se consideraba procedente, la citada auditoría incluía recomendaciones con vistas a seguir mejorando el sistema de control interno de EuropeAid. Sistemas de control y supervisión en las delegaciones 7.26. El Tribunal visitó seis delegaciones (Albania, Indonesia, Marruecos, Perú, Sudáfrica y Ucrania) para evaluar los sistemas de control y supervisión y fiscalizar una serie de operaciones de las que la Oficina de Cooperación EuropeAid era el ordenador delegado. La Unión de Estados Independientes y los Balcanes occidentales 7.27. La gestión de la ejecución de la ayuda exterior se transfirió a la delegación de Ucrania en 2003 y durante todo el año estuvieron establecidos los sistemas de control y supervisión. La evaluación preliminar de los sistemas de control y supervisión en la delegación indicaba que los procedimientos seguidos eran, en general, suficientes. 7.28. La gestión de la ejecución de la ayuda exterior se transfirió a la delegación de Albania al inicio de 2003. Sin embargo, debido a circunstancias especiales, el proceso de desconcentración sigue en una fase muy temprana, de modo que el Tribunal sólo pudo efectuar un examen limitado. Esta evaluación preliminar no indicó debilidades importantes en los procedimientos seguidos. Asia, América Latina, países mediterráneos (MEDA) y Sudáfrica 7.29. La gestión de la ejecución de la ayuda exterior se transfirió plenamente a las cuatro delegaciones fiscalizadas (Indonesia, Marruecos, Perú y Sudáfrica) en 2003 y los sistemas y de control y supervisión exigidos estuvieron en funcionamiento durante todo el año. La revisión de los sistemas de control y supervisión en las delegaciones indicó que los procedimientos seguidos en general eran suficientes para garantizar que las operaciones procesadas por la Comisión eran legales y regulares. 7.30. En los países visitados por el Tribunal se examinaron doce auditorías externas de las organizaciones encargadas de la ejecución. Este examen, junto con los resultados de los controles realizados sobre algunos proyectos que habían sido objeto de auditorías externas, indicaba que los informes de éstas eran de una calidad satisfactoria con respecto a lo previsto en su mandato específico. Algunos mandatos que no fueron dados o aprobados por la Comisión no incluían específicamente el cumplimiento de los requisitos de financiación comunitarios, en particular los procedimientos de contratación. En tres de los cuatro casos en que el mandato incluyó los citados requisitos, las auditorías revelaron gastos irregulares. 7.30. Las condiciones de las auditorías impuestas por los acuerdos y/o contratos financieros, así como el alcance y los objetivos de las mismas, están establecidos en dichos actos jurídicos, que EuropeAid continúa perfeccionando. Así, por ejemplo, desde 2003 es obligatorio, con arreglo a ciertos tipos de contrato, el recurso a auditores profesionales. Con todo, la variedad de las operaciones y del marco jurídico en que éstas se inscriben requiere mejoras específicas, que generalmente se introducen con ocasión de la revisión de los citados textos. Para EuropeAid constituye sin duda una prioridad mejorar la fiabilidad de las auditorías presentadas por los organismos de ejecución, dada la importancia que revisten dentro del marco más amplio del control de la ayuda exterior. 7.31. Dos de las delegaciones visitadas (Sudáfrica y Marruecos) habían desarrollado un enfoque específico para el seguimiento de la auditoría externa. 7.31. El seguimiento de los resultados de auditoría forma parte de las funciones del personal directivo, tanto en las Delegaciones como en la Sede. Todo informe de auditoría debe recibir la debida atención y ser objeto de seguimiento. No obstante, CRIS-Audit proporcionará determinada información, especialmente en lo que se refiere a las auditorías efectuadas con arreglo a los planes anuales de auditoría, y a otras auditorías realizadas por iniciativa de la Sede o de las Delegaciones. 7.32. En general, la utilización de procedimientos para la designación de auditores externos está prevista en los acuerdos de financiación de los proyectos y con frecuencia las disposiciones están redactadas en términos imprecisos. La ausencia, hasta mayo de 2003, de unas directrices claras de la Comisión, como unos mandatos normalizados, deja un amplio margen a la organización encargada de la ejecución para adoptar varios enfoques de selección y fuente de remuneración de los auditores externos y para la definición de sus objetivos. 7.32. El Tribunal se refiere aquí a las «auditorías de certificación», que son auditorías exigidas en virtud de acuerdos y/o contratos financieros. A este respecto, se han efectuado mejoras, con la introducción de requisitos específicos en lo que se refiere a las directrices y al mandato otorgado a los auditores, así como a su calidad profesional, y/o mediante la imposición de la obligación de aprobación del auditor por parte de la Delegación. Fiscalización de las operaciones Fiscalización de las operaciones a nivel central 7.33. Se seleccionó una muestra de 22 pagos de grandes contratistas, además de dos proyectos no descentralizados visitados sobre el terreno. Los grandes contratistas son las organizaciones que recibieron la mayor financiación durante el año. 7.34. En 10 casos de un total de 24 (principalmente organizaciones internacionales), la Comisión efectuó pagos sobre la base de documentos justificativos facilitados por organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos. En los 14 casos restantes, las comprobaciones de los pagos también incluyeron verificaciones de datos, entre otras, a nivel de proyectos, tanto por parte del personal de la Comisión como por auditores externos. 7.34. Todos los pagos auditados por el Tribunal se realizaron de manera legal y regular y totalmente acorde con las disposiciones contractuales pertinentes. Fiscalización de las operaciones en las delegaciones 7.35. En cada delegación visitada se auditó una muestra de operaciones, lo que supuso 41 pagos y 6 licitaciones en total. 7.36. El trabajo realizado por el Tribunal durante las auditorías realizadas en los países beneficiarios de los pagos efectuados a proyectos de los que las delegaciones eran responsables revelaron sólo un escaso nivel de irregularidades. Esto se debe en parte a las mismas cuestiones detalladas en el apartado 7.24. Organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos 7.37. El Tribunal efectuó fiscalizaciones sobre el terreno de 13 proyectos en las organizaciones encargadas de la ejecución, comprobando una muestra de 215 operaciones en total, con el fin de confirmar el funcionamiento de sus sistemas de control interno. 7.38. Las fiscalizaciones realizadas por el Tribunal de los proyectos pusieron de manifiesto, en seis de 13 organizaciones visitadas, debilidades en sus controles internos en lo que respecta a garantizar el cumplimiento de los requisitos contractuales. En la mayoría de los casos no se cumplieron los procedimientos contractuales establecidos por la Comisión ni se mantuvo la documentación justificativa adecuada. 7.38. Los sistemas de seguimiento y control de la Comisión tienen por objeto garantizar la observancia de las obligaciones contractuales por parte de los socios contratantes (ONG, «unidades de gestión de proyectos» públicas, etc.). Los controles y auditorías de los sistemas de control interno de los socios contratantes se basan en una evaluación del riesgo, pues, en muchos casos, añadir a los controles habituales de la legalidad y regularidad de los pagos un examen exhaustivo de los referidos sistemas internos de control resultaría desproporcionado. La Comisión coincide con el Tribunal en que la observancia de los procedimientos de licitación y contratación por parte de las unidades de gestión de proyectos y las ONG continúa siendo motivo de inquietud. A raíz de la desconcentración de la gestión de los proyectos, las correspondientes Delegaciones pueden aplicar controles más estrictos in situ. Por otra parte, desde junio de 2003, en consonancia con las disposiciones revisadas de los contratos de subvención, las cuentas de los proyectos se someten a auditoría antes de proceder al pago final. 7.39. En las operaciones examinadas a nivel de proyectos, se encontró un número significativo de irregularidades. Los tipos más frecuentes eran unos procedimientos contractuales irregulares (hallados en 5 de los 13 proyectos fiscalizados sobre el terreno) documentación justificativa insuficiente (en 5 de 13) y gastos no subvencionables (en 5 de 13). 7.39. Además de los controles mejorados a que se alude en la respuesta al punto 7.38, la Comisión ha tomado medidas para subsanar las irregularidades concretas que menciona el Tribunal. Análisis de los informes anuales de actividad y de las declaraciones de los ordenadores delegados 7.40. El Tribunal revisó los informes anuales de actividad y las declaraciones del director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid y el director de la Oficina de Ayuda Humanitaria. La revisión se centró en las partes de los informes que abordaban el seguimiento por parte de la Comisión de las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas y los auditores internos de la Comisión y de las acciones previstas en su plan de acción (adjunto a su Síntesis de los informes anuales de actividad sobre 2002 (1 2 3 4 5 7)), así como en las normas de control interno. El Tribunal examinó si las declaraciones del director general y del director relativas a los procedimientos de control establecidas para garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes estaban justificadas y basadas en pruebas suficientes, y en qué grado. 7.41. En general, se observó que la información presentada en los informes era exacta y que reflejaba fielmente las actividades realizadas en el seguimiento de los planes de acción y en la aplicación de las normas de control interno. Tanto la Oficina de Ayuda Humanitaria como la Oficina de Cooperación EuropeAid han tomado medidas adecuadas para corregir deficiencias identificadas en 2002 y para completar y mejorar las normas de control interno. También se indica correctamente en el informe de la Oficina de Cooperación EuropeAid que la aplicación de las normas de control interno en las delegaciones se halla en curso. Respondiendo implícitamente a las recomendaciones del Tribunal (véase el apartado 7.44 del Informe Anual relativo al ejercicio 2002), la Oficina de Cooperación EuropeAid también indicaba en su informe que se están tomando medidas para que se realicen auditorías de las operaciones de manera más sistemática. 7.42. La medida 2 del plan de acción de la Comisión de 2001 estipulaba que los servicios de relaciones exteriores debían examinar las posibilidades de sinergia organizativa entre sí y realizar un análisis de los riesgos relativos a sus actividades, en particular con respecto a la ayuda presupuestaria directa. Como se menciona en la síntesis de la Comisión del informe anual de actividad de 2002, los comisarios competentes han decidido mantener como está la organización actual para dar más tiempo a la reforma de la ayuda exterior. La evaluación de los riesgos asociados con la ayuda exterior, y en particular el apoyo presupuestario, se realizó en 2003 (véase también el apartado 7.12). 7.43. En los informes anuales de actividad debería incluirse una apreciación de los sistemas de control interno. Mientras que la Oficina de Ayuda Humanitaria ha dado una descripción de los sistemas clave establecidos junto con una evaluación de los distintos elementos, la Oficina de Cooperación EuropeAid limitó su contribución a una descripción de los elementos de los sistemas sin indicar si los sistemas funcionaban adecuadamente y en qué medida. 7.43. A principios de 2004, se efectuó una evaluación de la eficacia los diversos controles aplicados actualmente, evaluación que el Director General de EuropeAid tuvo presente en su Declaración. En 2004 asimismo, se ha presentado una descripción de los controles, que explica las funciones de cada uno de ellos. 7.44. En 2003 se exigió por primera vez que las delegaciones informaran a las oficinas centrales (en sus informes de enero de 2004) sobre las auditorías externas realizadas y se les pedía explícitamente que informaran de los aspectos de legalidad y de regularidad, así como de las acciones emprendidas al respecto. Aunque esto supuso una mejora importante con respecto a 2002, en la práctica muy pocas delegaciones proporcionaron más que información global sobre cuestiones de legalidad y regularidad y la calidad de la información sobre las auditorías externas variaba considerablemente entre las distintas delegaciones. 7.44. Atendiendo a la experiencia adquirida, la información sobre las auditorías forma ahora parte de los IGAE. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en que la inclusión de tal información representa un avance. Previsiblemente, la exhaustividad y la calidad de la información seguirán mejorando con el tiempo. Los informes pretenden ofrecer una visión panorámica, y no proporcionan información pormenorizada sobre cada uno de los proyectos. 7.45. El informe anual de actividad contiene una descripción de los sistemas de control interno (véase el apartado 7.43) centrados principalmente en las operaciones entre la Comisión y las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos, que en general funcionan de manera satisfactoria. Sin embargo, aunque el sistema de auditorías de las citadas organizaciones ha mejorado desde 2002, la utilización y el seguimiento de los informes de auditoría todavía no eran adecuados para obtener garantías sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones gestionadas por estas organizaciones. 7.45. Los elementos fundamentales de la estrategia global –planes anuales de auditoría, herramientas metodológicas, formación, etc.– se aplicaron ya en 2003. En julio de 2004, la estrategia global se ha formalizado en un documento único. Se han ido introduciendo mejoras mediante la modificación de los textos jurídicos normalizados (7.30), el desarrollo de una serie de herramientas (contrato marco, guía metodológica, formación) y la elaboración de los programas anuales de auditoría para 2003 y 2004, basados en una metodología común y en un análisis de riesgos. Las auditorías externas no constituyen la única fuente de garantía. Se cuenta también con otros dispositivos, como, por ejemplo, los controles ex ante facultativos, la verificación ex post de las operaciones, las inspecciones in situ o los informes de seguimiento. Los citados controles se consideraron adecuados a efectos de garantía global de la validez de los datos en el contexto de la Declaración del Director General. Por lo que se refiere a la utilización y seguimiento de los informes de auditoría, se considera que la introducción de nuevas herramientas (como, por ejemplo, CRIS-Audit) contribuirá a seguir mejorando el flujo de información sobre los resultados de las auditorías a nivel central, en particular, por lo que respecta a la estrategia de auditoría y a la selección de operaciones para su inclusión en el plan de auditoría. No obstante, como se ha señalado anteriormente, el seguimiento de los resultados de auditoría forma parte de las funciones del personal directivo, tanto en las Delegaciones como en la Sede. En efecto, la programación de las auditorías tiene lugar al mismo nivel que la ordenación de los pagos del proyecto que se someterá a auditoría, lo que permite una mejor explotación de los resultados. Así pues, las auditorías están plenamente integradas en el ciclo de gestión del proyecto. 7.46. El sistema de información financiera CRIS y los sistemas de elaboración de informes internos todavía no proporcionan información suficiente sobre los resultados de las auditorías de los gastos efectuados por las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos. 7.46. La Comisión se propone ampliar las funciones de CRIS, de modo que puedan codificarse los requisitos de auditoría y los datos referentes al cumplimiento de dichos requisitos por los organismos de ejecución. 7.47. La declaración del director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid incluía una reserva sobre las modalidades de cooperación de una asociación de ONG de ayuda alimentaria y seguridad alimentaria. La declaración no ofrece información suficiente sobre el problema subyacente ni especifica cuál podría ser su impacto financiero. En el momento de la redacción del presente informe, la Comisión estaba examinando el problema, por lo que no podía ofrecer más información. 7.47. El problema que motivó la reserva llevó a adoptar, tras su detección en el transcurso de 2003, diversas medidas destinadas, a un tiempo, a proteger los intereses financieros de la Comunidad, a permitir la prosecución de las operaciones efectuadas por las ONG y a cumplir los compromisos jurídicos contraídos por la Comisión. La investigación sigue abierta, pero la Comisión mantendrá informado al Tribunal de todo hecho relevante a este respecto. 7.48. El director general de la Oficina de Cooperación EuropeAid declaró, siguiendo la formulación estándar, que había obtenido garantías razonables de que los procedimientos de control establecidos ofrecen la seguridad necesaria con respecto a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes, basándose en su propio criterio y en la información de que disponía. Esta declaración está justificada en el caso de los sistemas que garantizan la legalidad y la regularidad de los pagos efectuados por las oficinas centrales y las delegaciones a las organizaciones encargadas de la ejecución. Sin embargo, el Tribunal considera que los sistemas que supervisan la legalidad y la regularidad de los gastos subyacentes a los informes financieros presentados por las organizaciones encargadas de la ejecución todavía no son suficientemente adecuados. 7.48. La Comisión está de acuerdo en que todos los componentes del sistema de control interno pueden y deben mejorarse. En 2003, se disponía ya de todos los sistemas de supervisión y control necesarios para permitir al Director General ofrecer garantías razonables en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones realizadas por EuropeAid en 2003. En las respuestas a los puntos precedentes, la Comisión especifica qué aspectos del sistema de auditoría requieren un mayor desarrollo. El Tribunal ha reconocido los progresos que EuropeAid ha ido gradualmente realizando en la materia. Las auditorías constituyen uno de los elementos de garantía suplementaria a los controles de veracidad y regularidad que los servicios de la Comisión efectúan, al 100 % y previamente al páguese, en el marco de los circuitos financieros establecidos con arreglo a las disposiciones del nuevo Reglamento financiero, a la hora de ordenar un pago. Entre tales elementos de garantía suplementaria, cabe mencionar asimismo las auditorías del plan anual de auditoría, el control ex post de las operaciones, las inspecciones in situ y los informes de seguimiento. Si bien debe perseverarse en el empeño por mejorar constantemente el sistema de auditoría externa, entre las componentes del control que contribuyen a garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones, el control de riesgos, en razón de la diversidad estos últimos, no puede reposar en uno u otro elemento del sistema tomado aisladamente, sino en la articulación armonizada de sus distintas componentes. Conclusiones 7.49. 2003 fue el año en que entró en vigor el nuevo Reglamento Financiero y se completó el proceso de desconcentración para los programas geográficos. El grado en que se ha establecido una combinación equilibrada de controles, revisiones, inspecciones y auditorías realizadas por empresas externas e internas difiere considerablemente entre las distintas delegaciones y entre las direcciones de la Oficina de Cooperación EuropeAid. 7.49. En el marco de la reforma de la gestión de la ayuda exterior, la Comisión se ha fijado el objetivo de desconcentrar, antes del final de 2004, la gestión del conjunto de programas geográficos y temáticos en 78 Delegaciones. A 31 de diciembre de 2003, la desconcentración era efectiva en 61 Delegaciones por lo que respecta a la gestión de los programas geográficos, que engloban la totalidad de los programas CARDS, TACIS, MEDA, ALA y PERD. La desconcentración de líneas temáticas, iniciada en 2003, se llevará a cabo, en su mayor parte, en 2004. La combinación diferenciada de controles, revisiones, inspecciones y auditorías atiende a las diferentes exigencias de los servicios en relación con la evolución del proceso de desconcentración y es coherente con él. 7.50. La fiscalización del Tribunal reveló pocos errores que afectaran a las transacciones en las oficinas centrales de la Comisión y en sus delegaciones (véanse los apartados 7.34 y 7.36). Sin embargo, en las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos se detectaron debilidades en los controles internos y un número relativamente elevado de irregularidades (véase el apartado 7.39), por lo que insiste en la necesidad de aplicar un enfoque global a la supervisión, control y auditoría de estas organizaciones. 7.50. En los últimos años, la utilización de documentos contractuales normalizados (contratos, subvenciones y acuerdos de financiación) ha contribuido a mejorar el nivel de los controles efectuados por la Comisión. Los pagos y la comprobación de los justificantes se realizan conforme a lo exigido en el Reglamento financiero. Se han mejorado asimismo las disposiciones contractuales referentes a las «auditorías de certificación» (véanse las respuestas a los apartados 7.30 y 7.32). Más aún, la estrategia de auditoría externa se ha reforzado mediante la elaboración de planes anuales de auditoría –basados en una evaluación de riesgos– en los que se prevén las auditorías que deberán realizar la Sede y las Delegaciones (véase también la respuesta al apartado 7.45). 7.51. Los informes anuales de actividad de la Oficina de Ayuda Humanitaria y de la Oficina de Cooperación EuropeAid ofrecieron descripciones de los sistemas de control interno existentes. Sin embargo, en el caso de la Oficina de Cooperación EuropeAid el Tribunal no puede obtener garantías del informe y la declaración (véanse los apartados 7.19 y 7.45) puesto que los sistemas esenciales de control y supervisión para la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes en las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos todavía no eran plenamente operativos. 7.51. Los sistemas básicos de supervisión y control de EuropeAid funcionaban ya en 2003, y tales controles se consideraron adecuados a efectos de la garantía global que ha de proporcionar la Declaración del Director General. Se remite asimismo al Tribunal a las respuestas a los apartados 7.45 y 7.48. Recomendaciones 7.52. Debería establecerse una estrategia de auditoría basada en un análisis de riesgo, combinada con unos requisitos contractuales aplicables a las organizaciones encargadas de la ejecución, como también se indicaba en el informe más reciente de la estructura de auditoría interna sobre las normas de control interno de EuropeAid (véase el apartado 7.21). Las delegaciones deberían transmitir sistemáticamente sus programas de auditoría, las auditorías realizadas y sus resultados a las oficinas centrales de Bruselas, tal como está previsto a partir de 2004, incluyendo las auditorías contratadas por las organizaciones encargadas de la ejecución. La supervisión realizada por las oficinas centrales de EuropeAid debería centrarse en la información facilitada por las delegaciones, que debería comprobarse durante las auditorías de éstas realizadas por los servicios centrales (véase el apartado 7.18). Dichas auditorías deberían limitarse en principio a los proyectos y programas cuya ejecución sea de la competencia directa de los servicios centrales, es decir, las actividades «no descentralizadas». Hasta que no funcione plenamente tal sistema, el informe anual del director general debería reflejarlo. 7.52. Los elementos fundamentales de la estrategia global se aplicaron ya en 2003, incluidos los planes anuales de auditoría, las herramientas metodológicas, la formación, etc. En julio de 2004, la citada estrategia global se formalizó y se recogió en un documento único. La información sobre las auditorías debe ahora formar parte, obligatoriamente, de los IGAE de las Delegaciones. La introducción de nuevas herramientas (tales como CRIS-Audit) contribuirá a seguir mejorando el flujo de información sobre los resultados de auditoría a nivel central, en particular, por lo que respecta a la estrategia de auditoría y a la selección de operaciones para su inclusión en el plan de auditoría. Con todo, los actuales sistemas se consideran adecuados a efectos de la garantía global que ha de proporcionar la Declaración del Director General La Comisión está de acuerdo en que, en principio, las auditorías de las actividades transferidas deben realizarse a iniciativa de las Delegaciones interesadas. No obstante, es preciso que la Sede pueda poner en marcha auditorías de dichas actividades, ya sea de manera puntual o con fines de supervisión. 7.53. La Oficina de Cooperación EuropeAid debería definir con más claridad su estrategia global de control y supervisión, por medio de la cual se clarifiquen la función y las tareas de los servicios en la sede y en la delegación (véase el apartado 7.23). En este contexto, debería desarrollarse más el sistema de información para facilitar la supervisión y el control (véanse los apartados 7.14, 7.15 y 7.46). 7.53. La Comisión conviene en la utilidad de formalizar y consolidar su estrategia global en un documento único. Por lo que respecta al sistema de gestión de la información, la Comisión proseguirá la labor de desarrollo del sistema CRIS (véase la respuesta al apartado 7.17). (1) Véase el informe específico sobre los FED. (2) Programas financiados por líneas presupuestarias destinadas a determinadas regiones geográficas (como Asia, América Latina, países mediterráneos, Europa oriental y los Balcanes), frente a líneas presupuestarias que financian determinados tipos de operaciones (como ayuda alimentaria o cofinanciación de ONG). (3) Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002 (DO L 248 de 16.9.2002). (4) Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002 (DO L 357 de 31.12.2002). (5) SEC(2000) 2203. (6) Una gran proporción de los pagos se efectúa en forma de anticipos a las organizaciones encargadas de la ejecución, que, en una fase posterior, tienen que presentar declaraciones de los gastos efectuados. (7) Síntesis de los informes anuales de actividad de las direcciones generales y de los servicios; Comunicación de la Comisión, COM(2003) 391 de 9 de julio de 2003. ANEXO a) Evaluación del Tribunal de los sistemas de control y supervisión en 2003 Oficina de Ayuda Humanitaria Oficina de Cooperación EuropeAid Delegaciones Concepto global A B — Procedimientos y manuales A A A Funcionamiento en la práctica A B (1) B (1) Auditorías internas B (2) B (2) B (2) Presentación de informes de gestión A B (1) B

b) Evaluación del Tribunal de las auditorías externas en las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos financiados por EuropeAid Calidad de las auditorías A Cantidad de auditorías B (3) Definición del mandato B (4) Participación de la Comisión en la designación de auditores B (4) Inclusión de procedimientos de licitación en el ámbito de las auditorías B (4) Notificación de los resultados de la revisión del sistema contable C Pruebas de seguimiento B

Indicadores Clasificación de los sistemas de gestión y supervisión Funciona bien; precisa pocas o pequeñas mejoras A Funciona, pero precisa mejoras B No funciona conforme a lo previsto C

c) Ámbitos clave objeto de seguimiento por el Tribunal de Cuentas en 2003 Oficina de Ayuda Humanitaria Oficina de Cooperación EuropeAid Delegaciones Ejecución de análisis de riesgos Se realizaron análisis como en años anteriores. Se realizaron los análisis de riesgo como en años anteriores, así como los análisis de riesgo específicos que estaban pendientes en 2002. (Plan de acción, medida no 2) — Sistemas de presentación de informes Se mantuvo un buen nivel. Los sistemas de presentación de informes mejoran con respecto a 2002, pero aún necesitan perfeccionarse. Las delegaciones informan con regularidad. Concepto de controles y auditorías externas El concepto empezó a desarrollarse en 2002, y se aplicó plenamente en 2003. El concepto comenzó en 2002, se desarrolló en 2003, documento de estrategia en 2004. — Realización de auditorías externas y seguimiento Se efectuaron auditorías y se les dio seguimiento. Se realizaron más auditorías; es necesario mejorar el mandato y el seguimiento. — (1) La mayoría de los elementos funcionan, pero sigue siendo necesario mejorar algunos elementos importantes. (2) La unidad de auditoría interna se centró en el análisis de los sistemas y éstos todavía no se habían comprobado. (3) Sin embargo, el número de auditorías aumentó con respecto a 2002. (4) En las auditorías organizadas por la Comisión, el mandato y la participación en la designación de los auditores son satisfactorios, pero cuando las auditorías son puestas en marcha por las organizaciones encargadas de la ejecución de los proyectos, es preciso realizar mejoras.