Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo destinada a garantizar un mínimo de imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad"(1)

(1999/C 116/05)

El 3 de julio de 1998, de conformidad con el artículo 100 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de febrero de 1999 (ponente: Sr. Geuenich).

En su 361o Pleno de los días 24 y 25 de febrero de 1999 (sesión del 24 de febrero), el Comité Económico y Social ha aprobado por 93 votos a favor, 22 votos en contra y 15 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Objetivo de la Comisión

La propuesta de Directiva tiene por objeto garantizar un mínimo de imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses percibidos en otro Estado miembro de la UE por personas físicas con residencia en la Comunidad. El objetivo de la Comisión es adoptar una solución pragmática minimalista para evitar complicaciones en la medida de lo posible. Los problemas relacionados con la imposición de las pensiones y prestaciones de seguros se examinarán por separado con vistas a la adopción, en su caso, de iniciativas legislativas específicas.

La imposición de los rendimientos del capital en el caso de los balances efectuados por las empresas corresponde a un nivel legislativo distinto del de la propuesta de Directiva objeto de examen.

1.2. Contenido de la propuesta de la Comisión

1.2.1. Para garantizar un mínimo de imposición de los intereses abonados a las personas físicas que residen en un Estado miembro, los Estados miembros deberán introducir, según su elección, o bien un régimen de retención a cuenta sobre los intereses pagados a los beneficiarios que residan en otro Estado miembro ("régimen de retención a cuenta"), o bien un régimen de comunicación de datos a los Estados donde residan los beneficiarios de tales intereses ("régimen de información"). Esta posibilidad de elección entre dos modelos diferentes se denomina "modelo de coexistencia". La obligación se aplica a intereses abonados por un agente pagador en el seno de la UE (el llamado principio del agente pagador). El domicilio del deudor no es determinante.

1.2.2. El tipo mínimo para la retención a cuenta deberá ser 20 %. La fijación del tipo mínimo en un 20 % no impide a los Estados miembros que lo deseen aplicar un tipo más elevado. El impuesto tiene exclusivamente la función de garantizar una imposición única (imposición mínima de los intereses). No se procederá, por tanto, a la retención cuando el beneficiario de los intereses presente al agente pagador un certificado de la administración fiscal del Estado de residencia que acredite que ésta ha sido informada del importe de los intereses a percibir. En el supuesto de que el importe de los intereses pagados exceda del mencionado en el certificado, se efectuará una retención a cuenta sobre la diferencia entre ambos importes.

1.2.3. Dicho certificado deberá indicar la identidad del beneficiario efectivo y del agente pagador, el importe de los intereses a percibir y la fecha de pago. El certificado se entregará al beneficiario efectivo en el plazo de dos meses a contar desde su solicitud. La Comisión considera necesario proceder a nuevas consultas para otros detalles relacionados con el certificado.

1.2.4. Los ingresos por retención a cuenta permanecen en el Estado en el que se recaudan. Como es lógico, en el caso mencionado en el punto anterior, es decir, cuando se presente un certificado de la administración fiscal del Estado de residencia, será el Estado de residencia el que perciba los ingresos de la imposición de los intereses.

1.2.5. En su propuesta de Directiva de 10 de febrero de 1989(2) la Comisión preveía la posibilidad de excluir las eurobligaciones de su ámbito de aplicación. En la actual propuesta de Directiva ya no es así. Los intereses de las eurobligaciones están sometidos al mismo procedimiento impositivo que los demás intereses.

1.2.6. La Comunidad se compromete a entablar negociaciones con los principales terceros países con los que mantiene relaciones comerciales para garantizar también la imposición de los intereses abonados por agentes pagadores de terceros países a beneficiarios que residan en la Comunidad.

1.2.7. La Comisión recomienda a los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo la adopción de la siguiente Decisión: "Los Estados miembros que cuentan con territorios dependientes o asociados, o que tienen responsabilidades particulares o prerrogativas fiscales sobre otros territorios, se comprometen a adoptar las medidas oportunas, en su caso, en el marco de sus disposiciones constitucionales, para garantizar que puedan aplicarse en dichos territorios disposiciones relativas a los pagos de intereses a residentes de la Comunidad equivalentes a las contenidas en la Directiva, una vez aprobada."

1.2.8. La propuesta de la Comisión prevé que los Estados miembros adaptarán y publicarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias el 31 de diciembre de 1999, a más tardar, para que la Directiva pueda aplicarse a partir del 1 de enero de 2001.

La Comisión presentará al Consejo, antes del 1 de enero de 2004, un informe sobre la aplicación de la Directiva. Basándose en dicho informe, la Comisión propondrá al Consejo las modificaciones de la Directiva que resulten necesarias para garantizar una imposición más satisfactoria de los rendimientos del ahorro y, en su caso, la eliminación de todo falseamiento indeseable de la competencia.

2. El riesgo de evasión fiscal

2.1. La introducción de una retención a cuenta o la obligación de comunicación en el caso de pagos transfronterizos de intereses en la Unión Europea podría provocar una evasión fiscal hacia países extracomunitarios con bajo nivel de fiscalidad. El Comité formula las siguientes observaciones en relación con casos importantes de entre los países afectados:

2.2. Suiza no puede estar interesada en un gran volumen adicional de impuestos evadidos procedentes de países de la UE. Un proceso de este tipo elevaría aún más el tipo de cambio del franco suizo. La actual sobrevaloración es ya una pesada carga para la competitividad de Suiza a escala internacional. Es posible que Suiza se viera obligada, en su propio interés, a adoptar medidas de defensa contra un nueva entrada intensa de capitales procedentes de la evasión fiscal.

Cabe observar en este contexto que Suiza depende de todo un conjunto de acuerdos bilaterales con la UE para no verse afectada por las desventajas inherentes a su no pertenencia a la Unión Europea. Son fundadas en tal sentido las esperanzas de un entendimiento satisfactorio entre ambas partes, Suiza y la UE, en relación con el objetivo de la propuesta de Directiva destinada a garantizar un mínimo de imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad.

2.3. En las Islas Caimán, por ejemplo, se encuentran, además de todos los nombres que ocupan un lugar destacado en el mundo financiero a escala internacional, casi 28000 sociedades extraterritoriales (al 6.11.1998 su número ascendía a 27640) y otras tantas sociedades fiduciarias (fundaciones) atraídas por el señuelo de una imposición inexistente y la confianza cada vez mayor en la estabilidad interior de las islas.

Es un "secreto a voces" que en las Islas Caimán -por seguir con el mismo ejemplo- se practica también el blanqueo de capitales a gran escala. Si existe control de este blanqueo de capitales, lo practican exclusivamente las autoridades de las Islas Caimán, que no cooperan con autoridad extranjera alguna. Cuando, pese a todo, una autoridad extranjera solicita la colaboración de los servicios de las Islas Caimán, es necesaria la autorización previa de un tribunal local. Hasta hoy no se conoce ningún caso en que esto haya ocurrido.

El punto de partida adecuado para resolver el problema de la posibilidad de una creciente evasión fiscal hacia paraísos fiscales sería probablemente el Fondo Monetario Internacional (FMI). Subsidiariamente, o como apoyo, podría servir de ayuda en caso necesario la celebración de negociaciones entre la UE y la OCDE con la participación de los EE.UU. El FMI podría, por ejemplo, cerrar el acceso al sistema internacional de pagos interbancarios a aquellos bancos que no se atienen a un mínimo de disciplina.

En todo caso, es difícilmente imaginable que las condiciones fiscales de las Islas Caimán, que son un protectorado británico, puedan bloquear a largo plazo el objetivo de garantizar un mínimo de imposición efectiva de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad.

2.4. Las Islas Caimán se conocen también con el nombre de "el Liechtenstein del Caribe", lo que pone de manifiesto al mismo tiempo el carácter de paraíso fiscal de este último. No obstante, el "problema Liechtenstein" se plantea de modo muy diferente al de las Islas Caimán, aunque sólo sea porque Liechtenstein es, igual que Noruega, un país del Espacio Económico Europeo (EEE).

2.5. El Comité observa que el proceso para resolver el problema de la evasión fiscal está en marcha. El Comité se remite en primer lugar al artículo 11 de la propuesta de Directiva, por el que la Comunidad se obliga a entablar negociaciones bilaterales o multilaterales con los principales terceros países con los que tenga relaciones comerciales con vistas a hacer posible la imposición efectiva de los rendimientos del ahorro.

El Comité se congratula de que el Consejo Europeo haya manifestado su firme intención de cumplir con dicha obligación. En las "Conclusiones de la Presidencia" del Consejo Europeo celebrado en Viena, los días 11 y 12 de diciembre de 1998, se dice por ejemplo lo siguiente con respecto a la evasión fiscal:

"El Consejo Europeo ha expresado su satisfacción ante el informe del Consejo sobre la intensificación de la cooperación en materia de política fiscal y ha puesto de relieve la necesidad de combatir la competencia fiscal perjudicial. La cooperación en el área de la política fiscal no va dirigida a la adopción de tipos impositivos uniformes ni se contradice con la competencia leal en materia fiscal, sino que es necesaria para reducir las persistentes distorsiones en el mercado único, evitar las pérdidas excesivas de ingresos fiscales u orientar las estructuras fiscales de modo que favorezcan más el empleo.

De manera especial, el Consejo Europeo:

- ha invitado al Consejo a que prosiga su trabajo sobre la propuesta de Directiva sobre la fiscalidad del ahorro y la propuesta de Directiva sobre intereses y cánones, con el fin de llegar a un acuerdo antes del Consejo Europeo de Helsinki;

- se ha congratulado del propósito de la Comisión y del Consejo de iniciar conversaciones con terceros países acerca de problemas relativos a la imposición de intereses y rendimientos."

2.6. El proceso político para resolver el problema de la evasión fiscal también está en marcha en el caso de los Estados miembros que cuentan con territorios dependientes o asociados o que tienen responsabilidades particulares o prerrogativas fiscales sobre otros territorios. Constituye un ejemplo en tal sentido la Declaración conjunta que el Primer Ministro Blair y el Canciller Schröder dirigieron, el 10 de diciembre de 1998, al Canciller austríaco Viktor Klima, a todos los demás Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno de la Unión Europea y al Presidente de la Comisión, Santer. En ella se dice literalmente:

- "Suscribimos plenamente la necesidad de reforzar la cooperación en la lucha contra el abuso y el fraude fiscal"(3).

2.7. Convendría tener en cuenta que el riesgo de una inversión de capital relacionada con la evasión de impuestos es tanto más grande cuanto más "exótico" sea el país donde se hace la inversión. Desempeña al respecto un papel particular la existencia de unas condiciones económicas internas aceptables y de un substrato económico propio que garantice las inversiones extranjeras de capital. Cuando los riesgos de inversión de capital son excesivos, la cobertura correspondiente por medio de primas de riesgo no puede ser tampoco ilimitada, ya que en definitiva todo interés, incluyendo la prima de riesgo, debe devengarse en el mercado. De este modo, el mercado de capitales impone por sí mismo unos límites naturales a la evasión fiscal hacia países de riesgo.

2.8. El Comité, por último, señala que la posibilidad de evasión fiscal no ha impedido a ningún Estado miembro gravar los intereses de los residentes en su territorio. Esta imposición sin resquicios debe completarse ahora a través de una imposición mínima de los intereses que perciban los ahorradores en otro Estado miembro de la UE.

3. Recomendaciones del Comité

3.1. El Comité se ha pronunciado ya sobre la imposición de los intereses transfronterizos en sus dictámenes sobre la "Fiscalidad directa e indirecta"(4) y sobre el tema "La fiscalidad en la Unión Europea - Informe sobre la evolución de los sistemas tributarios"(5), a los que se remite el presente dictamen.

3.2. El Comité acoge favorablemente la propuesta de Directiva por considerar que, tras su aplicación por parte de todos los Estados miembros, puede servir para contener la competencia fiscal abusiva, contribuir a proporcionar los recursos necesarios para la creación de empleo y (con el mandato de entablar negociaciones con los principales terceros países con los que mantiene relaciones comerciales) evitar que la Unión Europea se vea perjudicada en los mercados financieros internacionales.

Es conocido que la OCDE es tradicionalmente partidaria del intercambio de información entre los países miembros de la OCDE en materia de fiscalidad. Cabe suponer que la OCDE ha esperado a este paso (iniciado con la presente propuesta de Directiva de la Comisión Europea) para garantizar un mínimo de imposición de los rendimientos del ahorro en forma de intereses dentro de la Comunidad, con la idea de continuar luego con otras medidas.

3.3. El hecho de que la Comisión proponga un modelo que permita la elección entre un régimen de retención a cuenta y un régimen de información, en lugar de proponer únicamente un sistema común, planteará el siguiente problema:

Los países que se decanten por el régimen de retención a cuenta efectuarán una imposición de los intereses, mientras que los que adopten un régimen de información comunicarán a otros países los intereses y rendimientos de los residentes en dichos países y, por consiguiente, exportarán esta base imponible. A fin de evitar tal redistribución debe modificarse la propuesta de la Comisión mediante una norma por la que se elimine el efecto sobre la base imponible creado por el "modelo de coexistencia".

3.4. El Comité observa que el hecho de garantizar una imposición mínima sobre los pagos transnacionales de intereses no excluye la posibilidad de que los distintos Estados miembros favorezcan al pequeño ahorrador (por ejemplo, mediante franquicias). Esta medida se corresponde también con la posición del Comité.

3.5. Dado que la retención a cuenta no tiene carácter liberatorio, pero de hecho podría tenerlo en caso de que el beneficiario no declarase los rendimientos obtenidos en el Estado miembro de residencia, el Comité indica que el "régimen de información" puede garantizar de modo especialmente efectivo la imposición de intereses, incluso con el tipo impositivo personal del beneficiario.

El Comité, no obstante, reconoce la conveniencia de tener en cuenta la distinta situación jurídica de los Estados miembros de la UE. En Luxemburgo, por ejemplo, el "régimen de información" sería constitucionalmente imposible.

3.6. El Comité opina que, en esta era de alta tecnología en el ámbito de la comunicación electrónica, el "régimen de información" puede gestionarse administrativamente sin mayor problema.

No obstante, si junto al "modelo de coexistencia" -es decir, junto a los regímenes de información y de retención a cuenta- se quisiera introducir otros sistemas, cualquier nueva opción complicaría sensiblemente el problema de la gestión administrativa.

3.7. El Comité acoge favorablemente la propuesta de Decisión elaborada por la Comisión para el Consejo sobre la regularización de los territorios europeos fuera de la Unión y los centros extraterritoriales exóticos.

3.8. El Comité recomienda extender la imposición mínima de los intereses del ahorro a los rendimientos derivados de productos financieros, que son casi equiparables a las inversiones de renta fija. La inclusión o no inclusión de las eurobligaciones en el ámbito de aplicación de la Directiva es un problema importante. El mercado de eurobligaciones es, por su volumen, de gran importancia y reviste características que exigen un examen especial de su tratamiento fiscal. Hay que tener en cuenta que en este mercado operan muchos inversores que no tienen su sede en la Unión Europea. Se trata de un mercado muy concentrado, cuyo volumen de emisión tiene lugar en su inmensa mayoría en Londres.

El Comité subraya la gran importancia de esta cuestión y, por las razones que se exponen a continuación, se inclina por la opinión expuesta por la Comisión en la propuesta de Directiva:

La exclusión de las eurobligaciones sería una restricción excesiva del ámbito de aplicación de la propuesta de Directiva. Además, se daría a este tipo de inversión una ventaja adicional en comparación con otras inversiones de capital.

Por otro lado, hay que subrayar que las eurobligaciones representan una parte sustancial del mercado de empréstitos en el Reino Unido. La no aplicación del sistema de imposición contemplado en la propuesta de Directiva de la Comisión equivaldría en la práctica a excluir al Reino Unido de la aplicación de la Directiva. Se trata, por tanto, de un problema político extremadamente delicado, que exige una solución que cuente con la mayoría necesaria en el Consejo Europeo.

Bruselas, el 24 de febrero de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) DO C 212 de 8.7.1998, p. 13.

(2) COM(89) 60 final y DO C 141 de 7.6.1989, p. 5.

(3) Fuente: Agence Europe n° 7361 (N.S.) de 11.12.1998.

(4) DO C 82 de 19.3.1996.

(5) DO C 296 de 29.9.1997.

ANEXO

al Dictamen del Comité Económico y Social

(de conformidad con el apartado 3 del artículo 47 del Reglamento Interno)

La siguiente enmienda, que obtuvo más de una cuarta parte de los votos emitidos, fue rechazada en el transcurso de los debates.

Enmienda de los Sres. Levitt y Walker

Sustitúyase todo el texto por el siguiente:

"1.1. Aunque, en principio, acepta la idea de un régimen de retención a cuenta unificado en la UE, el Comité Económico y Social considera que la Comisión ha presentado sus propuestas en un mal momento y que no han sido estudiadas de forma adecuada.

1.2. A falta de un acuerdo con los países no pertenecientes a la Unión Europea, es muy probable que una medida en este sentido, aplicada unilateralmente en la Unión, provoque fugas de capitales masivas a países con sistemas fiscales más ventajosos, incluidos unos costes de cumplimiento menores. Esto es lo que ha ocurrido anteriormente siempre que algún Estado miembro ha intentado introducir de forma individual una normativa similar y es lo que volverá a ocurrir, a mayor escala, si la propuesta entra en vigor en este momento. Es un hecho que los bancos ya están elaborando planes de emergencia para transferir fondos a Suiza, Liechtenstein y otros paraísos fiscales europeos, y no lo es menos que tales países acogerán dichos flujos de entrada con entusiasmo.

1.2.1. Por tanto, el Comité Económico y Social estima que las negociaciones con países no pertenecientes a la UE deberían preceder la introducción de dicha legislación, aunque sólo sea porque, si dicha normativa entra en vigor, los negociadores no tendrán ninguna ventaja con la que negociar.

1.3. La extensión de esta normativa a las eurobligaciones actuales tendría unas consecuencias desastrosas para dicho mercado. En muchos casos, los titulares de obligaciones tienen un rendimiento específico garantizado después de impuestos y, como consecuencia, para que el rendimiento neto fuese el mismo, los emisores de obligaciones se verían obligados a elevar el tipo de interés bruto pagado. De este modo, aumentaría el coste del capital y ello, a su vez, repercutiría de forma negativa en el empleo. Siempre y cuando las condiciones de emisión permitan un reembolso anticipado, los emisores de obligaciones reembolsarían las obligaciones anteriores y las sustituirían por nuevas emisiones con un tipo de interés más bajo. Ello implicaría una transferencia masiva de capitales a los emisores por parte de los obligacionistas, incluidos los titulares de fondos de pensión.

1.3.1. El efecto neto de esta situación sería poner a los mercados de capitales de la UE en una situación de desventaja con respecto a sus competidores de otros países, lo que provocaría un aumento del paro.

1.4. En cualquier caso, es poco probable que esta normativa influya mucho en la consecución de su objetivo declarado de reducir la evasión de impuestos. En el caso en el que un Estado miembro imponga un régimen de retención a cuenta, éste recibiría dicho impuesto en su Ministerio de Hacienda correspondiente. Por otra parte, si decide informar al Estado miembro en el que reside el contribuyente, el impuesto sería recaudado por este último. En tales circunstancias, es lógico que todos los Estados miembros decidan imponer una retención a cuenta y ninguno opte por informar al Estado miembro de residencia. El 'modelo de coexistencia' es, por tanto, un mito.

1.4.1. De ahí se desprende que el tipo mínimo para la retención del 20 % será, a su vez, el máximo, puesto que los Estados miembros en los que residen los contribuyentes continuarán ignorando la existencia de transacciones que, en consecuencia, escaparán a los tipos de retención más elevados que, en la mayoría de los casos, habrían sido aplicados si se hubiese utilizado el método de información."

Exposición de motivos

Se considera innecesaria.

Resultado de la votación

Votos a favor: 40, votos en contra: 72, abstenciones: 7.