Dictamen del Comité de las Regiones sobre la «Comunicación de la Comisión sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos»

(97/C 116/10)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la «Comunicación de la Comisión sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos» (COM(96) 399 final);

vista la decisión de la Comisión Europea de 2 de agosto de 1996, de consultar al Comité Económico y Social sobre este asunto;

vista su decisión de 8 de marzo de 1996, de encargar a la Comisión 5 la preparación de los trabajos en este asunto, de conformidad con el artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

visto el Dictamen de la Comisión 5 (Ponente: Sr. Jens Kramer Mikkelsen), aprobado el 20 de noviembre de 1996,

ha aprobado el presente Dictamen en su 16° Pleno de los días 15 y 16 de enero de 1997 (sesión del 16 de enero) por unanimidad.

INTRODUCCIÓN

1. En el mes de septiembre de 1989, la Comisión Europea elaboró su primera Comunicación al Consejo sobre una estrategia comunitaria para la gestión de residuos (). El Consejo y el Parlamento Europeo aprobaron esta estrategia en las Resoluciones de 7 de mayo de 1990 () y 19 de febrero de 1991 (), respectivamente. Por otra parte, en otra Resolución de 22 de abril de 1994, el Parlamento abogó por el perfeccionamiento de la estrategia comunitaria sobre gestión de residuos ().

2. La última Comunicación de la Comisión Europea sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos confirma la jerarquía de principios, establecida anteriormente, en materia de gestión de residuos. La prevención de los residuos es la máxima prioridad de la revisión, seguida por la valorización y, en última instancia, la eliminación (incluyendo las operaciones de incineración sin recuperación de energía). Se ha introducido un nuevo elemento en el sentido de que debería darse preferencia a la valorización de materiales sobre la valorización energética, siempre que sea una solución aceptable en términos medioambientales.

3. La revisión incluye un resumen de los principios actualmente aplicables a la gestión de residuos que establecen, en primer lugar, que los residuos deberán eliminarse en uno de los centros apropiados más próximos (principio de proximidad) y, en segundo lugar, que cada Estado miembro deberá ser autosuficiente en lo que se refiere a las instalaciones de eliminación de residuos (principio de autosuficiencia).

OBSERVACIONES GENERALES

4. Sin duda alguna, la estrategia para la gestión de residuos ha sido ineficaz. La producción de residuos sigue aumentando en toda la Comunidad y las políticas comunitarias en la materia no han surtido efectos tangibles. Los residuos constituyen un tipo de contaminación con un impacto extremadamente grave sobre el medio ambiente. La contaminación de las capas freáticas como consecuencia de una eliminación de residuos insuficiente y la contaminación del aire causado por métodos de incineración inadecuados, sólo son dos ejemplos de problemas ocasionados a diario por la eliminación de residuos. Asimismo, las enormes cantidades de residuos producidos dan prueba de una explotación inconsiderada, implacable e insostenible de nuestros recursos naturales, cuyas consecuencias afectarán a las generaciones futuras.

5. Con todo esto como telón de fondo, el Comité de las Regiones acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión Europea. Hace tiempo que urge una puesta al día de la estrategia para la gestión de residuos. La experiencia adquirida desde la formulación de la estrategia demuestra que se impone adaptar y renovarla, aunque deberían conservarse los principios fundamentales.

6. Desde el punto de vista del Comité de las Regiones, la Comisión Europea -antes de presentar su estrategia para la gestión de residuos- debería aguardar los resultados de la actual revisión del Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente, que incide en la futura estrategia para la gestión de residuos en lo que se refiere a una serie de ámbitos de vital importancia. Por ello, habida cuenta del mayor grado de legitimidad que adquirirá el Quinto Programa de acción tras su adopción con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 189 B del Tratado, el Comité de las Regiones opina que la estrategia para la gestión de residuos y su método de aplicación deberían ajustarse al contenido del Quinto Programa de acción.

7. Asimismo, el Comité de las Regiones considera que la estrategia revisada debería prestar mayor atención al importante papel que desempeñan las regiones en la planificación de la gestión de residuos, la aplicación de la estrategia y las correspondientes operaciones. Además, la estrategia carece de medidas destinadas a reforzar los instrumentos necesarios para garantizar un funcionamiento eficaz de sistemas de gestión de residuos compatibles con los objetivos medioambientales de la Comunidad.

8. Las regiones europeas son, en muchos casos, responsables de la gestión de residuos y la mayor parte de las tareas de dirección y coordinación de este sector incumbe a autoridades regionales o locales, lo que garantiza la adaptación de los sistemas de gestión de residuos a las condiciones locales.

9. A este respecto, la planificación de la gestión de residuos constituye un importante instrumento de gestión para las autoridades regionales y locales, que les ayuda a concebir sistemas y servicios apropiados de gestión de residuos. A juicio del Comité de las Regiones, en lo sucesivo será necesario otorgar mayor importancia a este instrumento.

10. Según esta revisión, se dará preferencia a la valorización de materiales sobre la valorización energética; la Comisión Europea también opina que los residuos deberían seleccionarse en la fuente misma. El Comité de las Regiones comparte ambos planteamientos, pero señala que para separar los residuos de forma satisfactoria en origen, es preciso desarrollar instrumentos normativos que garanticen la puesta en práctica de este sistema.

11. En la estrategia revisada, se señala que la función predominante corresponde al fabricante del producto, ya que de ellos dependen la composición y el impacto de los correspondientes residuos de sus productos. El Comité de las Regiones comparte esta opinión, pero también hace hincapié en la importancia del papel que debería desempeñar el productor de residuos en la gestión de los mismos. Por lo que se refiere al flujo de residuos, el productor de residuos es el único actor capaz de garantizar la separación de los materiales en origen para su posterior reciclado. Cuando los residuos producidos en la fuente misma no son de carácter homogéneo, disminuyen considerablemente las posibilidades de producir materiales de alta calidad mediante el reciclado.

12. El Comité de las Regiones opina que para poder satisfacer los requisitos mínimos en materia de tratamiento de residuos, se impone introducir sistemas de gestión de residuos eficaces y coherentes en cada región europea. El Comité también considera que la gestión de residuos debería estar sujeta a una estricta aplicación del principio de subsidiariedad.

13. La revisión se basa en gran medida en la clasificación de los residuos como mercancías. A este respecto, el Comité de las Regiones subraya que los residuos son mercancías específicas, ya que pueden ser perjudiciales para el medio ambiente. Por consiguiente, la protección del medio ambiente podría dar lugar a excepciones a la libre circulación de mercancías.

14. Los residuos deberían considerarse, ante todo, como un problema medioambiental y el Comité de las Regiones opina que la cuestión del carácter mercantil de los mismos no debería anteponerse a las preocupaciones medioambientales. Este punto de vista se ajusta al contenido del artículo 130 S del Tratado, que proporciona el fundamento jurídico de la Directiva 75/442/CEE () del Consejo, relativa a los residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE (), y el Reglamento (CEE) n° 259/93 () relativo a los traslados de residuos.

15. El carácter específico de los residuos también implica la inexistencia de una regulación de mercado para el comercio de estas mercancías. Habida cuenta de que los residuos para reciclado podrían tener un valor negativo, a menudo existe el riesgo de una gestión de residuos sin control y en condiciones ambientales inaceptables. Por consiguiente, es necesario garantizar una reglamentación de los flujos de residuos, basada en criterios ambientales aceptables.

16. La Comisión Europea ha basado su revisión en el principio de proximidad, aplicándolo únicamente a la eliminación final de los residuos, y no a su valorización. El Comité de las Regiones señala que según la decisión C-155/91 del Tribunal de Justicia, las autoridades competentes pueden limitar los traslados de residuos destinados a la valorización o la eliminación final, basándose en los planes de gestión de residuos previamente adoptados (véase el artículo 7 de la Directiva relativa a la gestión de residuos). El Comité considera que esta opción seguirá siendo esencial en el futuro. Es importante crear una estructura que permita fomentar el reciclado de materias primas secundarias.

OBSERVACIONES SOBRE LOS DIFERENTES CAPÍTULOS DE LA COMUNICACIÓN

1. Introducción

17. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la propuesta de la Comisión Europea de volver a revisar la estrategia para la gestión de residuos una vez transcurrido un período de cinco años. El Comité de las Regiones opina que esta estrategia debería constituir un instrumento dinámico que establezca las orientaciones que deberán seguirse en el futuro.

18. Por ello, el Comité de las Regiones considera sumamente importante adaptar la estrategia y su puesta en práctica al Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente, en cuanto se publique en su versión definitiva.

2. Contexto

19. En su revisión de la estrategia, la Comisión Europea explica los principios de proximidad y autosuficiencia y afirma que han sido integrados en la legislación comunitaria en materia de gestión de residuos, promulgada desde que se adoptó la estrategia. No obstante, la Comisión Europea también señala que estos principios no se han aplicado a la valorización de residuos.

20. El Comité de las Regiones hace hincapié en el artículo 7 de la Directiva 75/442/CEE sobre residuos (modificada por la Directiva 91/156/CEE), que autoriza a los Estados miembros o a sus autoridades competentes a limitar los traslados de residuos para valorización o eliminación, cuando dichos traslados no se ajusten a sus planes de gestión de residuos. Este principio también se inscribe plenamente en los artículos 4 y 7 del Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos. Así pues, los planes de gestión de residuos constituyen un instrumento de vital importancia para garantizar un tratamiento de residuos apropiado a nivel regional y local (a este respecto, véase el punto 3.4 sobre el traslado de residuos).

21. Por otra parte, la mejor forma de evitar los efectos de las actitudes del tipo «sí, pero no aquí» (not in my backyard) -que, en algunos casos, ha impedido la resolución de problemas relacionados con los residuos-, consiste en encargar a las autoridades regionales o locales de la planificación de la gestión de residuos. Las autoridades regionales y locales deberán desempeñar un importante papel en lo tocante a la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones y el desarrollo de un consenso en este ámbito complejo y controvertido. El trabajo desarrollado por numerosas autoridades locales europeas en relación con la Agenda 21 local, constituye un mecanismo clave que permite consultar a diversos sectores de la sociedad y dar paso a la participación del público en general.

22. En esta revisión, la Comisión Europea también interpreta el principio de autosuficiencia en el sentido de que es aplicable, ante todo, a escala comunitaria. El Comité de las Regiones no está de acuerdo con esta interpretación y señala que el principio de autosuficiencia es de vital importancia para las autoridades locales en lo relativo a la consecución de los objetivos en materia de gestión de residuos. Según este principio, los Estados miembros tienen la obligación de establecer una red adecuada e integrada de instalaciones de eliminación de residuos (véase el artículo 5 de la Directiva sobre la gestión de residuos).

23. El Comité de las Regiones acoge favorablemente el objetivo de la Comisión Europea de aplicar los mismos requisitos, con independencia de que los residuos sean objeto de tratamiento en instalaciones industriales o de tratamiento de residuos. El Comité de las Regiones opina que este principio puede tenerse en cuenta en todos los futuros reglamentos y directivas relacionados con el ámbito de los residuos y, por ejemplo, en la nueva normativa en materia de incineración de residuos, cuya adopción tendrá lugar en un futuro próximo.

24. El Comité de las Regiones también suscribe el objetivo de adecuar la terminología utilizada en el ámbito de los residuos. Según la revisión, si los Estados miembros consideran que la lista de residuos peligrosos no es satisfactoria, tienen la posibilidad de incluir otros tipos de residuos. No obstante, los Estados miembros deberán notificar a la Comisión Europea cualquier ampliación de la lista. Habida cuenta de que la lista de residuos peligrosos se elaboró con arreglo al artículo 130 S del Tratado, el Comité de las Regiones supone que este procedimiento de comitología no impedirá que los Estados miembros incluyan nuevos residuos en la lista.

25. El papel central desempeñado por las autoridades regionales y locales en el ámbito de los residuos brinda excelentes oportunidades para coordinar los esfuerzos realizados con las actividades de la Agenda 21 local. El Comité de las Regiones estima que la estrategia de la Comisión Europea debería hacer hincapié en la importancia que reviste esta coordinación y, por consiguiente, dar un impulso a la plena participación de los ciudadanos en la consecución de los objetivos fijados en el ámbito de los residuos.

26. Por último, el Comité de las Regiones también expresa su apoyo a los esfuerzos realizados por la Comisión Europea con el fin de recopilar los datos necesarios para respaldar las acciones futuras.

3. Objetivos

3.1. Principios generales de la política comunitaria para la gestión de residuos

27. La revisión confirma la jerarquía de principios en la política de gestión de residuos establecida en el documento sobre estrategia de 1989. La prevención de la producción de residuos sigue siendo el objetivo prioritario, seguido por la valorización y, en última instancia, la eliminación.

28. Por otra parte, la revisión da a entender que la Comisión Europea tiene la intención de presentar propuestas que permitan establecer objetivos fijos para la producción y la valorización de residuos. El Comité de las Regiones expresa su apoyo al concepto de objetivos mínimos fijos. Sin embargo, cabe señalar que la revisión no hace ninguna mención de la forma de alcanzar estos objetivos. En este contexto, la fiabilidad de los objetivos mínimos fijos está estrechamente vinculada a la disponibilidad de instrumentos normativos apropiados, aplicables a las autoridades regionales y locales encargadas de alcanzar estos objetivos. Puede que sea necesario tomar medidas complementarias cuando otros actores como, por ejemplo, los fabricantes de productos, estén obligados a alcanzar este tipo de objetivos.

29. Asimismo, la revisión afirma que el fabricante del producto desempeña un papel predominante en el ciclo vital de un producto, desde la fabricación al tratamiento final, pasando por la venta, el consumo y la recogida. Puesto que corresponde al fabricante decidir sobre el diseño y la composición del producto, éste también ejerce una influencia considerable sobre el potencial del producto en términos de valorización y eliminación al convertirse en residuo.

30. El Comité de las Regiones suscribe el principio según el cual los fabricantes de productos deberían compartir en gran medida la responsabilidad de garantizar que la producción, la utilización y la eliminación final de sus productos, perjudiquen lo menos posible al medio ambiente, reduciendo al mínimo la utilización de recursos naturales; asimismo, en algunos casos, los fabricantes deberán disponer de instalaciones apropiadas para el tratamiento de los materiales, con arreglo al principio de que «quien contamina, paga».

31. Sin embargo, el Comité de las Regiones señala que la función del fabricante está limitada por su falta de influencia sobre los métodos de tratamiento de residuos utilizados por el productor de residuos. La reutilización, el reciclado o la eliminación de fracciones de residuos específicas depende, en gran medida, de las empresas, que clasifican los productos como residuos en función de sus actividades comerciales. El productor de residuos también decide sobre la conveniencia o no de mezclar las fracciones de residuos que produce. En caso de que el productor de residuos llegue a mezclar estas fracciones específicas de forma incorrecta, acabarán por contaminarse otras fracciones por lo demás puras y fácilmente reciclables, lo que impedirá, dificultará o encarecerá considerablemente el reciclado de los consiguientes residuos.

32. Desde el punto de vista del Comité de las Regiones, el productor de residuos, como único actor capaz de garantizar suficientemente una separación cuidadosa de los residuos, debería ser el primer responsable de llevar a cabo esta tarea. A través de la clasificación de los residuos, el productor de residuos tomará conciencia del carácter y la cantidad de residuos que produce y cambiará su actitud con respecto al fabricante del producto. Así pues, al igual que el fabricante del producto, el productor de residuos debería acabar por desempeñar un papel predominante.

33. La atribución de la responsabilidad de la recogida y separación de los residuos al fabricante del producto podría conducir, en el peor de los casos, a la creación de onerosos sistemas paralelos de recogida y separación de los residuos producidos por el fabricante, similares a los sistemas organizados por las autoridades regionales o locales. Como consecuencia de ello, se produciría una duplicación innecesaria de los costes de recogida y, al mismo tiempo, resultaría difícil mantener un nivel de calidad suficiente en relación con los materiales reciclables recogidos.

34. El Comité de las Regiones también señala que no procede crear sistemas paralelos y hace hincapié en que es importante coordinar la responsabilidad que va ligada al establecimiento de sistemas de recogida con las autoridades competentes en materia de planificación de la gestión de residuos. Cabe subrayar que esto es completamente inadmisible puesto que la introducción de la responsabilidad del productor y los posibles sistemas paralelos están contribuyendo a aumentar los gastos de las autoridades locales.

35. A juicio del Comité de las Regiones, la atribución de la responsabilidad de la recogida directamente al fabricante del producto surtirá el efecto deseado cuando, en la práctica, sea posible devolverle sus propios productos. A modo de ejemplo, pueden citarse los automóviles retirados de la circulación y los frigoríficos usados, cuyos componentes son fáciles de separar.

36. La Comisión Europea señala, en su revisión, que la responsabilidad del fabricante de garantizar la correcta valorización o eliminación del producto utilizado es compatible con el principio de responsabilidad compartida contemplado por el Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente.

37. El Comité de las Regiones señala que el principio de responsabilidad compartida formulado en el Quinto Programa de acción en materia de medio ambiente exige un esfuerzo por parte de todos los agentes económicos. Por ello, el Comité de las Regiones hace hincapié en que debería aplicarse este principio en la elaboración de la estrategia de gestión de residuos, a fin de que la Comisión Europea tenga suficientemente en cuenta a los fabricantes de productos, los productores de residuos y todos los demás agentes económicos, en la puesta en práctica de la estrategia.

38. El Comité de las Regiones también opina que a fin de aplicar el principio de responsabilidad compartida en el sector de los residuos, las autoridades competentes deberán dar un seguimiento oportuno a las acciones de los actores interesados y garantizar una capacidad de tratamiento suficiente para los materiales reciclables y las fracciones de residuos cuyo tratamiento resulte especialmente complicado. Por consiguiente, las autoridades responsables de la gestión de residuos deberán disponer de instrumentos normativos apropiados que les permitan llevar a cabo esta tarea.

39. A juicio del Comité de las Regiones, los acuerdos concertados entre la Comunidad y, por ejemplo, las organizaciones comerciales, en relación con la introducción, entre otras cosas, de sistemas de devolución («take-back») de productos reciclables con objeto de aplicar el principio de responsabilidad compartida, deben inscribirse en el marco de la consecución de los objetivos comunitarios en materia de medio ambiente con arreglo al artículo 130 R del Tratado. Por ello, la aplicación de estos acuerdos debe llevarse a cabo, conforme al artículo 130 S del Tratado, con arreglo al procedimiento contemplado en el artículo 189 C del Tratado.

40. De este modo, se evitarían los posibles efectos secundarios que puedan generar estos acuerdos como consecuencia de la aplicación de las decisiones comunitarias.

3.2. Objetivos específicos

41. El Comité de las Regiones valora positivamente los objetivos que la Comisión Europea se fija para prevenir la producción de residuos. A este respecto, es evidente que los esfuerzos realizados en el pasado han sido insuficientes y que es preciso intensificar la labor en este ámbito.

42. En particular, el Comité de las Regiones suscribe los esfuerzos realizados por la Comisión Europea con el fin de minimizar el peligro que presentan ciertos residuos. Así pues, el Comité de las Regiones comparte la opinión de que la Comunidad debería prohibir o reducir en su territorio los límites máximos autorizados de determinadas sustancias en los residuos.

43. El Comité de las Regiones coincide con la Comisión Europea en que es preciso tomar medidas para limitar la presencia de metales pesados en algunos productos y en los procesos de fabricación. No obstante, el Comité de las Regiones opina que también podrían adoptarse medidas similares en relación con otras sustancias peligrosas.

44. El Comité de las Regiones comparte la opinión de la Comisión Europea en el sentido de que debería fomentarse la reutilización, puesto que contribuye a reducir la producción de residuos. Por consiguiente, el Comité de las Regiones estima que la reutilización debería situarse por encima del reciclado de materiales en el orden de prioridades.

45. Según la revisión, debería darse preferencia a la valorización de materiales sobre la valorización energética. Por lo general, el Comité de las Regiones comparte esta opinión, pero señala que los efectos positivos de la valorización de materiales, mencionados por la Comisión Europea, dependen de la separación en origen. No obstante, la Comunicación no especifica los métodos necesarios para garantizar la realización de la separación en origen. Asimismo, el Comité de las Regiones hace hincapié en que es preciso prever un margen de flexibilidad al aplicar el principio de dar prioridad a la valorización de materiales, para permitir que se tengan en cuenta particularidades geográficas como la densidad demográfica y la disponibilidad de instalaciones de reprocesamiento, así como la propiedad de los materiales afectados.

46. A fin de realizar una separación de residuos en origen eficaz y apropiada, se requieren instrumentos normativos que afecten a los productores de residuos. El Comité subraya una vez más la necesidad de que las autoridades competentes dispongan de instrumentos apropiados.

47. La Comisión Europea sugiere que la formulación de criterios estrictos para el vertido de residuos es un factor decisivo para el objetivo de reducir al máximo la cantidad de residuos destinados al vertedero. El Comité de las Regiones opina que deberían tomarse medidas similares a fin de minimizar la cantidad de residuos reciclables o incombustibles destinados a la incineración, a través de programas apropiados de separación en origen. Estos programas deberían formar parte de los planes de gestión de residuos. En cuanto a la realización de este objetivo, el CDR acepta que es preciso procurar que se tengan en cuenta y se reconozcan las diferentes situaciones en los Estados miembros.

48. En su revisión, la Comisión Europea afirma que el principio de proximidad conducirá a la creación de una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación de residuos en toda la Comunidad y que los programas de gestión de residuos contribuirán en gran medida a la creación de esta red. Sin embargo, la estrategia no se refiere al papel que desempeña la planificación de la gestión de residuos y tampoco describe la función que le atribuye el artículo 7 de la Directiva relativa a la gestión de residuos. El Comité de las Regiones estima que es preciso definir con mayor precisión las diferentes formas de garantizar un sistema de gestión de residuos coherente y eficaz a través de la planificación de la gestión de residuos; también es necesario hacer hincapié en que los planes de gestión de residuos garantizan la adaptación de estos sistemas a las condiciones regionales y locales.

La aplicación del principio de proximidad debería permitir a las zonas fronterizas de los Estados miembros disponer de un plan de gestión de residuos para zonas transfronterizas, siempre que los exijan las condiciones y estén de acuerdo las autoridades competentes.

49. A juicio del Comité de las Regiones, tanto los Estados miembros individuales como las autoridades regionales y locales deberían aplicar la estrategia en función de las circunstancias locales, a fin de garantizar el desarrollo de prácticas más sostenibles en el ámbito de la gestión de residuos. Cabe recordar que una política encaminada a introducir cambios importantes en los métodos de gestión de residuos durante un breve período podría ocasionar graves problemas presupuestarios a las autoridades locales.

3.3. Flujos de residuos prioritarios

50. En su revisión, la Comisión Europea opina que no deberían iniciarse nuevos proyectos sobre flujos de residuos prioritarios. El Comité de las Regiones está de acuerdo con este planteamiento. La experiencia adquirida en el pasado en relación con estos proyectos demuestra que es preciso introducir cambios importantes, por ejemplo, en lo tocante a la representación de los diferentes grupos de interés en los grupos de trabajo de los proyectos.

51. Por lo tanto, el Comité de las Regiones opina que debería desarrollarse un nuevo procedimiento para sustituir a los actuales procedimientos en materia de flujos de residuos prioritarios. Tras el posible establecimiento de nuevos procedimientos, deberían considerarse algunas fracciones de residuos como, por ejemplo, los residuos de laboratorio, los residuos de actividades de ingeniería genética, los residuos de buques y los residuos procedentes de la utilización de plaguicidas químicos en la agricultura.

3.4. Traslados de residuos

52. La Comisión Europea presenta, en su revisión, una nueva interpretación de una serie de Reglamentos vigentes en la UE y decisiones del Tribunal de Justicia. Se afirma que los principios de proximidad y autosuficiencia sólo son aplicables a la eliminación de residuos; así pues, la Comisión Europea presupone que en la CE existe la libre circulación de residuos destinados a la valorización. El Comité de las Regiones no está de acuerdo con esta interpretación.

53. A este respecto, el Comité de las Regiones señala que esta interpretación generará problemas medioambientales de mayor envergadura y contribuirá a la desaparición de las condiciones necesarias para una planificación de residuos satisfactoria y coherente, propugnadas por la normativa comunitaria. Además, el Comité de las Regiones opina que esta interpretación no concuerda con la Directiva 75/442/CEE relativa a la gestión de residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, y que va en contra de decisiones anteriores del Tribunal (véase el punto 16, asunto C-155/91).

54. La citada sentencia del Tribunal y las normas comunitarias subrayan que es sumamente importante poder limitar los traslados de residuos, incluidos los residuos destinados a ser valorizados, siempre que dichos traslados no se realicen de conformidad con los planes de gestión de residuos adoptados por las autoridades competentes. Por consiguiente, con arreglo a la citada decisión del Tribunal de Justicia, el traslado de residuos para valorización puede limitarse, en virtud del artículo 7 de la Directiva relativa a la gestión de residuos, siempre que dichos traslados no se ajusten a los planes de gestión de residuos.

55. El Comité de las Regiones considera que la puesta en práctica de la interpretación de la Comisión Europea, que implicaría la libre circulación de residuos dentro de la UE, perjudicaría considerablemente al medio ambiente. Los residuos son considerados como mercancías de carácter específico y, por consiguiente, aún no existe una regulación normal de mercados para el flujo de residuos (mercancías). Así pues, un «vendedor» de residuos para valorización no suele tener motivo para molestarse en averiguar si se han tratado los residuos en condiciones ambientales aceptables; su principal preocupación consiste en evitar que se prolongue su parte de responsabilidad en relación con los residuos. Asimismo, el «comprador» de residuos, si sólo está interesado en las fracciones más pequeñas o específicas, tampoco suele prestar atención a su composición y naturaleza.

56. Por lo tanto, a juicio del Comité de las Regiones, la atribución del calificativo de mercancía de carácter específico a los residuos exigiría una regulación apropiada de los flujos de residuos, sobre la base de criterios ecológicos.

57. El considerable impacto ambiental de los traslados de grandes cargamentos de residuos proporciona motivos suficientes para limitarlos en la medida de lo posible.

58. Si se fijan objetivos concretos para la valorización y el reciclado de materiales, que exceden en su cometido lo que puede conseguirse por medio de otros mecanismos de la economía de mercado, será necesario encontrar la forma de garantizar una capacidad suficiente para el tratamiento de residuos. En caso de que también sea necesario establecer esta capacidad con arreglo a los principios de la economía de mercado, deberá garantizarse o posibilitarse un suministro de residuos, lo que también implica la necesidad de una planificación controlada de los flujos de residuos existentes.

59. En opinión del Comité de las Regiones, no deja de ser paradójico que, en caso de aplicarse la estrategia, las actividades de reciclado establecidas como consecuencia de la planificación de la gestión de residuos podrían conducir a la no inclusión de las mismas en los planes de gestión de residuos, lo que conduciría a condiciones cada vez más insuficientes para la creación de nuevos proyectos de reciclado y a mayores dificultades para el mantenimiento de lo conseguido en el pasado.

60. Independientemente de la interpretación de los principios de proximidad y autosuficiencia, la revisión especifica que debe garantizarse una gestión aceptable desde el punto de vista ambiental en lo que se refiere a los residuos destinados a ser valorizados. Por consiguiente, es preciso aplicar normas estrictas al tratamiento de residuos en toda la Comunidad. No obstante, el Comité de las Regiones opina que debido, precisamente, a los objetivos ambientales de la regulación de los residuos, se llega a la conclusión de que las normas armonizadas no deberían ser normas establecidas, sino normas mínimas (conforme al artículo 130 T del Tratado) que permitan a los Estados miembros aplicar requisitos más estrictos que los que existen actualmente en el conjunto de la Comunidad.

4. Instrumentos

4.1. Instrumentos normativos

61. La Comisión Europea sugiere que deberían establecerse objetivos que permitan conseguir resultados tangibles en el ámbito de la gestión de residuos. Pero no se mencionan los instrumentos que tienen a su disposición las autoridades competentes para alcanzar estos objetivos. En muchos casos, las autoridades regionales y locales son responsables de elementos clave como, por ejemplo, la planificación de la gestión de residuos, las normas, la inspección, la aplicación y la recogida y tratamiento de residuos. El Comité de las Regiones considera que no se ha explicado la forma de garantizar la consecución de los objetivos mencionados por medio de estos instrumentos. La Comisión Europea tampoco se refiere al tipo de relación que debería existir entre los objetivos propuestos, los correspondientes instrumentos y los planes de gestión de residuos adoptados.

62. El Comité de las Regiones hace hincapié una vez más en que la fijación de objetivos concretos para la valorización y el reciclado de residuos exige un seguimiento de los mismos por medio de instrumentos apropiados, puestos a disposición de las autoridades competentes. También es sumamente importante que los planes de gestión de residuos adoptados tengan en cuenta los objetivos fijados y especifiquen la forma de alcanzarlos. El Comité de las Regiones opina que los instrumentos normativos deberían establecerse antes de la creación de un sistema de separación en origen que permita alcanzar los objetivos fijados.

4.2. Instrumentos económicos

63. En su Comunicación, la Comisión Europea pide a los Estados miembros que introduzcan instrumentos económicos que fomenten, en particular, el reciclado de residuos y de productos no contaminantes. El Comité de las Regiones suscribe esta petición dada la gran flexibilidad de los instrumentos económicos.

4.3. Estadísticas sobre residuos

64. El Comité de las Regiones lamenta la insuficiencia de los datos estadísticos disponibles en materia de residuos a escala comunitaria. Por consiguiente, opina que esta situación podría subsanarse a través de una mayor cooperación entre las autoridades regionales y locales.

4.4. Otros instrumentos de gestión

65. Según la revisión, los Estados miembros sólo han elaborado planes nacionales de gestión de residuos de forma limitada. Estos planes deberán ser elaborados por las autoridades competentes designadas a tal efecto en cada Estado miembro. A juicio del Comité de las Regiones, la organización de la planificación de la gestión de residuos es una forma excelente de garantizar que se toman en cuenta las condiciones regionales y locales en la elaboración y la puesta en práctica de los planes de gestión de residuos. Así pues, la adopción de estos planes es una cuestión que debe seguir estando sujeta al principio de subsidiariedad.

66. Habida cuenta de lo expuesto en el punto anterior, el Comité de las Regiones hace hincapié en la necesidad de aclarar la futura función de los planes de gestión de residuos. La falta de una definición del papel que debería desempeñar esta importante planificación en la estrategia para la gestión de residuos podría relegar este instrumento a un segundo plano en el orden de prioridades. El Comité de las Regiones opina que la elaboración de un plan satisfactorio por parte de las autoridades competentes y la disponibilidad de instrumentos normativos apropiados para ponerlo en práctica, son factores decisivos para la consecución de los futuros objetivos sobre valorización y reciclado. Tal como lo señala la Comisión Europea, este planteamiento contribuirá a la observancia de los principios de proximidad y autosuficiencia.

67. Por lo demás, el Comité de las Regiones comparte la opinión de que es necesario controlar y aplicar con eficacia la normativa vigente en este ámbito.

5. Protagonistas

68. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la opinión de la Comisión Europea de que las autoridades regionales y locales desempeñan un importante papel en la formulación de una política de gestión de residuos acertada. No obstante, el Comité de las Regiones considera que la revisión no refleja suficientemente el papel central que corresponde a las autoridades regionales y locales en todos los aspectos del sistema de gestión de residuos y, por consiguiente, la estrategia carece de propuestas para la realización de iniciativas que permitan consolidar los instrumentos necesarios para la consecución de los objetivos.

6. Observaciones sobre las conclusiones de la Comunicación

69. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la propuesta de la Comisión Europea sobre una nueva estrategia para la gestión de residuos. Asimismo, reconoce que se impone una revisión de la estrategia y que, en particular, es preciso garantizar una aplicación más eficaz de las políticas formuladas.

70. El Comité de las Regiones está dispuesto a realizar un esfuerzo con el fin de dar un impulso a la aplicación de las políticas, entre otras cosas, trabajando conjuntamente con la Comisión Europea para alcanzar una mayor coherencia entre la política de gestión de residuos aplicada a escala regional y local y la política comunitaria.

Bruselas, el 16 de enero de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO n° C 162 de 6. 6. 1995, p. 5.

() DO n° C 122 de 18. 5. 1990, p. 2.

() DO n° C 72 de 13. 3. 1991, p. 34.

() DO n° C 128 de 9. 5. 1994, p. 471.

() DO n° L 194 de 25. 7. 1975, p. 39.

() DO n° L 78 de 26. 3. 1991, p. 32.

() DO n° L 30 de 6. 2. 1993, p. 1.