Informe Especial no 1/2003

sobre la prefinanciación de las restituciones por exportación, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 98/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. Muchos productos agrícolas cuestan más dentro que fuera de la Unión Europea (UE). Los exportadores reciben una subvención para compensar la diferencia entre el precio comunitario y el precio del mercado mundial. En 2001, se pagaron 3394 millones de euros en forma de restituciones por exportación.

II. La prefinanciación se estableció en 1969 con el fin de mantener la preferencia de la Comunidad por los productos de la UE frente a los procedentes de terceros países importados temporalmente para su almacenamiento o transformación antes de volver a ser exportados. Aproximadamente el 11 % de todos los pagos de restituciones se efectúan en el marco del régimen de prefinanciación, en virtud del cual el exportador recibe un pago anticipado hasta 240 días antes de la exportación efectiva (180 días de prefinanciación más 60 días para las exportaciones no sujetas a la prefinanciación). Las mercancías prefinanciadas se mantienen bajo control aduanero previo a la exportación, y durante este tiempo pueden ser transformadas o permanecer almacenadas en el mismo Estado.

III. La fiscalización examinó el funcionamiento del régimen de prefinanciación como parte del sistema de restituciones por exportación en ocho Estados miembros, así como la gestión del régimen por la Comisión.

IV. De las restituciones pagadas en 2000, alrededor del 11 % del total, estimado en aproximadamente 600 millones de euros, se efectuaron en virtud del régimen de prefinanciación. Las disposiciones de prefinanciación no suponen un coste adicional para el presupuesto comunitario. Sin embargo, existen determinados costes, soportados por los Estados miembros, asociados a dichas disposiciones (costes de financiación en términos de intereses sobre restituciones pagadas por anticipado y costes administrativos).

V. El régimen ha resultado problemático. El último control extensivo efectuado por la Comisión en 1997 puso de manifiesto debilidades en los controles efectuados por las autoridades nacionales y la Comisión impuso a los Estados miembros correcciones financieras por un importe superior a 166 millones de euros. Posteriormente no se efectuó ninguna revisión detallada de los procedimientos.

VI. La interpretación del marco reglamentario que cubre el régimen de prefinanciación resulta compleja y las disposiciones de control carecen de transparencia. No se especifican los controles que se han de realizar de las restituciones prefinanciadas (número, alcance y calendario). Se observaron grandes diferencias, tanto entre Estados miembros como entre distintas regiones dentro de éstos, en el tipo y en la profundidad de los controles realizados de las exportaciones prefinanciadas.

VII. Los registros utilizados a efectos de control con respecto a la transformación en el marco de la prefinanciación no reflejaban la realidad, lo que supone una pérdida de tiempo y de dinero para las partes afectadas y un riesgo de que se confíe en controles realizados sobre registros que no son fiables.

VIII. El modo en que se depositan grandes cantidades de carne de vacuno en régimen de prefinanciación y posteriormente se exportan en numerosos envíos diferentes, mezcladas con otras solicitudes de restituciones, dificulta extremadamente el trazado de la pista de auditoría y los procedimientos de control se hacen complicados, costosos y exigen demasiado tiempo.

IX. Los objetivos originales del régimen ya no son los únicos por los que éste se aplica. En la actualidad se utiliza principalmente para aumentar el control de las exportaciones de carne de vacuno y, en el sector de los cereales, para ampliar el período en el que se pueden ejecutar las licencias de exportación.

X. El Tribunal recomienda que se revise completamente el régimen de prefinanciación y se estudie la posibilidad de su supresión.

INTRODUCCIÓN A LA PREFINANCIACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE LA FISCALIZACIÓN

Razones del pago de restituciones por exportación

1. En general, los precios de los productos agrícolas son más elevados dentro que fuera de la UE. Para permitir que los productos comunitarios puedan exportarse a precios competitivos, se paga una subvención para compensar la diferencia entre el precio comunitario y el del mercado mundial.

2. Estos pagos se denominan "restituciones por exportación" y en 2001 se gastó en este tipo de ayuda aproximadamente el 8 % de las subvenciones agrícolas, lo que representa el 3,7 % del presupuesto comunitario total (3400 millones de euros). Cerca del 11 % del total de las restituciones pagadas en 2000 (último ejercicio del que se dispone de información detallada), estimado(1) en unos 600 millones de euros, se efectuó con arreglo al régimen de prefinanciación, en virtud del cual pueden pagarse restituciones hasta 240 días antes de la exportación efectiva (180 días de prefinanciación más 60 días para las exportaciones no sujetas a prefinanciación).

3. La Comisión calcula el tipo de restitución que se ha de pagar, y éste varía según el producto y la diferencia entre el precio que prevalezca en el mercado comunitario y el precio, a veces teórico, de dicho producto en el mercado mundial. En determinados productos, el importe de restitución aplicable depende del destino final de su exportación.

4. La restitución se paga a la empresa o persona que exporta el producto del territorio comunitario al amparo de una licencia concedida por la Comisión. Cada pago es objeto de una solicitud, y éstas son administradas por las autoridades nacionales competentes de cada Estado miembro [en general, el servicio aduanero y el organismo pagador(2)].

Ilustración 1

Importancia de la agricultura en general, y de las restituciones por exportación en particular, para el presupuesto comunitario

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Fuente:

Datos facilitados por los organismos pagadores.

Las restituciones pueden pagarse antes de que se efectúe la exportación

5. La restitución por exportación debe pagarse cuando las mercancías en cuestión hayan salido del territorio aduanero de la UE. Pueden pagarse restituciones con anterioridad a la exportación efectiva cuando el beneficiario deposite una fianza que cubra el importe del pago más un determinado porcentaje. La fianza se libera cuando se han cumplido todas las condiciones para el pago. Existen dos tipos de pago anticipado:

- anticipo de la restitución, que consiste en el pago al beneficiario cuando se presenta la declaración de exportación (puede ser hasta 60 días antes de la exportación efectiva). Este pago está sujeto a una fianza del 110 %,

- prefinanciación de la exportación, con arreglo a la cual el pago se efectúa en el momento en que los productos de base que se han de exportar son depositados bajo control aduanero para almacenamiento o transformación por un período de hasta 240 días antes de ser retirados para su exportación (180 días en el caso de la prefinanciación más 60 días para las exportaciones no sujetas a prefinanciación). En realidad, esto significa que las mercancías se depositan en un lugar o almacén autorizado (que pueden ser los propios locales del exportador) y están sujetos a la posibilidad de que las autoridades nacionales efectúen controles físicos. El pago se efectúa contra una declaración (de pago) de prefinanciación y está sujeto a una fianza del 115 %.

¿Por qué se estableció la prefinanciación?

6. Las restituciones por exportación existen desde 1968, y la posibilidad de prefinanciar el pago de la restitución se introdujo en 1969(3). La razón aducida para establecer este régimen fue el poner las mercancías de origen comunitario en condiciones de igualdad de precio con mercancías no comunitarias más baratas importadas temporalmente o importadas para su transformación y nueva exportación (Régimen de perfeccionamiento activo - RPA).

Responsabilidad compartida en la legislación en materia de prefinanciación

7. El código aduanero y sus disposiciones de aplicación establecen normas detalladas con respecto a las mercancías depositadas bajo control aduanero, incluidas las que se encuentran en régimen de prefinanciación. Cuando otro reglamento específico para un mercado agrícola difiere del código aduanero, prevalece el Reglamento específico.

8. La gestión del régimen por la Comisión corresponde principalmente a la Dirección General de Agricultura (DG AGRI), que se encarga de las restituciones por exportación en general y de las medidas específicas de los mercados aplicables a las mercancías exportadas. La DG TAXUD elabora e interpreta el código aduanero comunitario en virtud del cual las mercancías se depositan bajo control aduanero.

Coste de la prefinanciación

9. Las disposiciones de prefinanciación no suponen un coste adicional para el presupuesto comunitario. Sin embargo, existen determinados costes, soportados por los Estados miembros, asociados a dichas disposiciones (costes de financiación en términos de intereses sobre restituciones pagadas por anticipado y costes administrativos).

La fiscalización

10. La fiscalización abarcó la aplicación de la prefinanciación a los pagos de restituciones por exportación de carne de vacuno y cereales. Los controles se efectuaron en la Comisión y en los Estados miembros, donde se visitaron organismos pagadores, aduanas, beneficiarios, puertos, almacenes y depósitos. Se seleccionaron la carne de vacuno y los cereales porque representan el 90 % de los pagos prefinanciados. Los Estados miembros y los beneficiarios visitados también fueron seleccionados sobre la base de la importancia de los pagos de prefinanciación. La fiscalización examinó la gestión del régimen por la Comisión, su aplicación por las autoridades nacionales y la legalidad y la regularidad de una muestra de 117 pagos del ejercicio FEOGA 1999.

11. Para la fiscalización del régimen de prefinanciación se plantearon las siguientes preguntas:

a) ¿Son todavía válidas las razones para la introducción del régimen?

b) ¿Se están consiguiendo los objetivos del régimen?

c) ¿Podría ser útil simplificar, suprimir o sustituir el régimen?

LA PREFINANCIACIÓN EN LA PRÁCTICA

La prefinanciación resultó problemática en el pasado

12. La última revisión importante de la prefinanciación de las restituciones por exportación fue efectuada por la Comisión en 1997 (de los ejercicios de pago FEOGA 1993 y 1994)(4). El estudio, realizado por la unidad de liquidación de cuentas, examinó los sectores de los cereales y de la carne de vacuno de siete Estados miembros y encontró debilidades significativas en el funcionamiento del régimen de prefinanciación. En general, la Comisión efectuó correcciones a tanto alzado del 10 % con respecto a las restituciones por exportación de cereales y del 5 % con respecto a las restituciones por exportación de carne de vacuno en la mayoría de los Estados miembros visitados. En total, los Estados miembros tuvieron que devolver más de 140 millones de euros a la Comisión (véase el cuadro 1). Una fiscalización posterior en España reveló irregularidades en el régimen de prefinanciación y en consecuencia la Comisión impuso una corrección financiera de 26 millones de euros. Pese a estos resultados negativos, no se efectuaron más revisiones del régimen o de sus controles y, en el momento de la fiscalización, los servicios de la Comisión no tenían previsto realizarlas.

Cuadro 1

Decisiones de liquidación adoptadas en 1997 como resultado de la auditoría de la prefinanciación efectuada por la Comisión con respecto a los ejercicios 1993 y 1994

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Decisión 97/333/CE de la Comisión (DO L 139 de 30.5.1997).

Decisión 98/358/CE de la Comisión (DO L 163 de 6.6.1998).

¿En qué medida tiene lugar la prefinanciación?

13. En un principio, la Comisión no pudo facilitar información sobre la medida en que se prefinancian las restituciones. No se dispone de estadísticas de la cantidad o del valor de los productos exportados en el marco del régimen de prefinanciación o del tiempo que pasan las mercancías exportadas en procedimiento de prefinanciación antes de la exportación. Un análisis de los datos de los pagos del ejercicio FEOGA 2000 (último ejercicio del que los auditores pudieron tener datos en el momento de la fiscalización), remitido por los organismos pagadores, indicaba que se prefinanciaron alrededor de 600 millones de euros, el 11 % del total de las restituciones. No obstante estos datos no son completos y hasta el comienzo del ejercicio FEOGA 2002 no entró en vigor la obligación de facilitar suficiente información. El análisis de las operaciones comprobadas en los Estados miembros, correspondientes a 1999, muestra el tiempo que pasaron las mercancías en cuestión en régimen de prefinanciación (véanse los cuadros 2 y 3).

Cuadro 2

Grado de prefinanciación de carne de vacuno en los Estados miembros fiscalizados

>SITIO PARA UN CUADRO>

NOTA:

No se exportó carne de vacuno del Reino Unido.

Fuente:

Organismos pagadores del ejercicio FEOGA 1999.

Cuadro 3

Grado de prefinanciación de cereales en los Estados miembros fiscalizados

>SITIO PARA UN CUADRO>

NOTA:

No se auditaron las exportaciones de cereales desde Irlanda.

Fuente:

Organismos pagadores del ejercicio FEOGA 1999.

Un sistema complejo de administración y control

14. Las restituciones por exportación en general son complejas, la legislación es detallada y el trabajo administrativo oneroso. Dados los importes y los riesgos en juego, los controles físicos y documentales tienen que ser exhaustivos. Los trabajos anteriores realizados por el Tribunal de Cuentas han mostrado que, en general, el sistema de restituciones a la exportación constituye un ámbito de elevado riesgo(5). Con respecto a los extractos de anteriores informes del Tribunal que figuran en el recuadro, la Comisión se comprometió en su momento a tomar medidas correctoras donde todavía no se hubieran iniciado.

La prefinanciación añade complejidad al sistema de restituciones por exportación, ya que exige la realización de controles aduaneros mientras que las mercancías están almacenadas o son transformadas en el periodo previo a la exportación (véanse los apartados 1 y 2 del anexo I).

Extractos de anteriores informes del Tribunal sobre restituciones por exportación en general

i. Las presuntas irregularidades identificadas en el presente informe representan más de 100 millones de euros (Informe Especial n° 7/2001, apartado 90)

ii. Las autoridades nacionales realizan un control de los pagos que no supone una salvaguardia suficiente contra la explotación por operadores con ánimo de fraude del complejo sistema de restituciones a la exportación [Informe Especial n° 2/90, letra c) del apartado 4.7]

iii. Este bajo nivel de detección de irregularidades mediante controles físicos puede interpretarse de diversas formas. Podría suponer que, en términos generales, los operadores sí que cumplen la normativa comunitaria o que los controles constituyen un factor disuasorio eficaz. A la inversa, podría interpretarse que los controles físicos no se orientan ni ejecutan adecuadamente y, en consecuencia, resultan ineficaces. Las conclusiones formuladas por la Comisión sobre la idoneidad de los controles de los Estados miembros y las conclusiones del presente Informe sobre la orientación de controles, apuntan enteramente a la última interpretación. (Informe Especial n° 20/98, apartado 3.28)

El marco reglamentario no es claro

15. La interpretación del marco reglamentario que rige el régimen de prefinanciación resulta compleja y las disposiciones de control carecen de transparencia. Éstas se hallan repartidas en varios textos legislativos distintos y a menudo no especifican un control particular, sino que se limitan a hacer referencia a otros regímenes (en particular el perfeccionamiento activo y el depósito aduanero). La administración del régimen por la Comisión también se ha caracterizado por una falta de coordinación entre la DG AGRI y la DG TAXUD con respecto a la interpretación común de las disposiciones relativas a la prefinanciación.

16. Pese a la introducción de artículos específicos en un reglamento nuevamente redactado por la Comisión(6) en 1999 para aclarar las disposiciones de control, el marco legislativo para la realización de controles de las restituciones prefinanciadas sigue sin especificar el número, alcance y calendario de dichos controles.

17. Los servicios aduaneros de los Estados miembros deben comprobar físicamente el 5 % de todas las expediciones que son objeto de una solicitud de restituciones por exportación en el momento en que se presenta la declaración de exportación(7). Sin embargo, no es obligatorio comprobar las mercancías en el momento que se depositan en prefinanciación (controles de entrada). Si los Estados miembros realizan controles de entrada, éstos pueden incluirse en el 5 % exigido siempre que también se realicen controles físicos durante el periodo en que las mercancías se encuentren en control de prefinanciación, así como controles de contabilidad y controles de salida.

18. No es sorprendente pues que se observaran importantes diferencias, tanto entre Estados miembros como dentro de un mismo Estado (Dinamarca, Francia, Italia) en el tipo y en la profundidad de los controles de las exportaciones prefinanciadas. En determinados Estados miembros (Alemania, Francia) las operaciones de prefinanciación son consideradas de alto riesgo y se controlan con mayor frecuencia. En algunos Estados miembros se efectuaron todos los controles enumerados en el apartado 17, en otros se realizó un número indeterminado de controles y en otros, sólo se efectuaron a la salida (véase el cuadro 4).

19. Algunas prácticas han sido sancionadas por la unidad de liquidación de cuentas de la Comisión o han sido proscritas de hecho a través de un dictamen escrito de la división de la Comisión encargada de la gestión de un mercado particular. Las prácticas observadas en el almacenamiento conjunto de productos a granel constituyen un ejemplo de ello.

Cuadro 4

Porcentaje de controles específicos de operaciones de restitución prefinanciadas en los Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

NOTA:

Los controles de salida son los efectuados en virtud del Reglamento (CEE) n° 386/90, que abarcan todas las declaraciones de exportación y se dan como un mínimo. En algunos Estados miembros está presente un agente de aduana cada vez que salen mercancías del régimen de prefinanciación (por ejemplo, Alemania); en otros Estados miembros algunas aduanas incrementan sus controles con arreglo a análisis de riesgo.

Fuente:

Estados miembros.

20. El almacenamiento conjunto es una práctica según la cual las mercancías en régimen de prefinanciación se almacenan físicamente con otras depositadas en distintos regímenes aduaneros. Por ejemplo, el trigo bajo control aduanero para la transformación por el que se ha pagado una restitución anticipada se almacena en el mismo lugar que el trigo destinado al consumo interno o a la exportación fuera del régimen de prefinanciación. Al operador le interesa esta práctica, ya que el almacenamiento por separado es caro, complicado y requiere más tiempo. El código aduanero se opone explícitamente al almacenamiento en común de mercancías prefinanciadas(8). Este tipo de almacenamiento se trata de manera diferente en los distintos Estados miembros y la Comisión no ha sido coherente al imponer el cumplimiento de este requisito.

21. En Francia la interpretación de las normas ha sido estricta y las mercancías prefinanciadas se encuentran físicamente separadas de las depositadas bajo otros regímenes mediante candados y cadenas o precintado de silos o zonas de almacenamiento. Esta interpretación fue adoptada tras una sanción financiera aplicada por la Comisión por laxitud en los controles. En otros (Alemania, España, Países Bajos), las prácticas comerciales normales de hecho imposibilitan el control. Donde los reglamentos se interpretan de manera más estricta, algunos operadores abandonaron la prefinanciación debido a los costes administrativos y financieros, que superaban todas las ventajas obtenidas.

La transformación causa más complicaciones

22. Cuando se transforman productos de base mientras se encuentran en régimen de prefinanciación (cereales en harina, enlatado de carne, etc.) la cantidad de producto transformado que determina el importe de la restitución se calcula sobre rendimientos teóricos aplicados a los productos de base. Dichos rendimientos teóricos están previstos, bien por la legislación (cereales), o mediante la obligación de depositar bajo control aduanero una cantidad del producto básico suficiente para fabricar la cantidad declarada de producto transformado (conservas de vacuno).

23. Los rendimientos teóricos aplicados son los establecidos para el perfeccionamiento activo e incluyen rendimientos de subproductos para garantizar que todos los productos manufacturados bajo el régimen de perfeccionamiento activo vuelven a exportarse, o si no, quedan sujetos al pago de derechos. Por ejemplo, cuando el trigo es transformado en harina, se produce salvado como subproducto. Los subproductos no tienen una importancia financiera directa para la prefinanciación, ya que las restituciones sólo se pagan por el producto principal exportado y los subproductos quedan en libre circulación en la UE (véase también el apartado 7 del anexo I con respecto a los cereales en Alemania).

24. Los exportadores tienen la obligación de mantener registros contables relativos a la transformación para permitir un control posterior de la operación de exportación. Éstos fueron examinados durante las visitas de inspección. En todos los casos sin excepción se constató que los registros mantenidos con arreglo a los reglamentos eran un reflejo exacto de las declaraciones de aduana y que los rendimientos obtenidos coincidían exactamente con los rendimientos teóricos establecidos. Estos registros, elaborados únicamente para facilitar el control aduanero, de hecho eran una serie de cuentas de existencias virtuales que no se ajustaban a la realidad de las transformaciones, cuyo rendimiento varía con arreglo a una serie de factores externos.

25. Cuando fue posible, se intentó cotejar estos registros con las cuentas comerciales y la contabilidad de existencias de las empresas implicadas, con el resultado de que se encontraron variaciones, por encima y por debajo de lo declarado, en la cantidad del producto de base exigido para la exportación (véase también el apartado 6 del anexo I).

26. La contabilidad de existencias utilizada para el control de la transformación en régimen de prefinanciación no reflejaba la realidad ni permitía la comprobación adecuada de los requisitos del reglamento. La intención de la legislación en materia de prefinanciación no era que se mantuviera una serie separada de cuentas de existencias "virtuales" específicamente para el control aduanero. El resultado es una pérdida de tiempo y de dinero para las partes interesadas, ya que no puede concederse fiabilidad a unos controles de unos registros que no reflejan la realidad.

La realidad comercial ha complicado excesivamente el régimen

27. El objetivo de las restituciones por exportación es permitir a las mercancías comunitarias competir satisfactoriamente en mercados mundiales. Al adaptarse a las necesidades de los exportadores, el régimen ha pasado a ser más complicado y engorroso. El almacenamiento y el transporte son caros, por lo que, para minimizar los costes para los exportadores y a la vez mantener el control aduanero de las mercancías, se permite la equivalencia. Esto permite el almacenamiento de los productos de base en un lugar, en régimen de prefinanciación, mientras que la transformación efectiva y la exportación de las mercancías se efectúa en otra parte. Las aduanas tienen que comprobar que las mercancías sean de calidad equivalente y cuando la exportación concluye satisfactoriamente, las mercancías equivalentes salen del control aduanero. Obviamente, el trabajo administrativo y las medidas de control necesarios para este tipo de operación son más complejas que una exportación directa o incluso una operación normal de prefinanciación.

28. En el caso de los cereales transformados en harina, la industria está adaptada para moler el grano continuamente, con frecuencia 24 horas al día. La aplicación estricta de las disposiciones reglamentarias implica que los cereales prefinanciados deben ser identificables por separado en los registros y almacenarse físicamente diferenciados del producto que se encuentre en otros regímenes aduaneros. Cuando esta norma se ha interpretado estrictamente (en algunas regiones de Francia), el coste para los exportadores ha resultado prohibitivo, por lo que algunos operadores han interrumpido la prefinanciación y exportan directamente.

29. En otros lugares (por ejemplo, España, Italia y determinadas regiones de Francia), donde los Reglamentos no se han interpretado tan rigurosamente, las autoridades pretenden garantizar que los cereales de origen comunitario y de calidad correcta entran en el proceso y que el producto transformado exportado está producido a partir de cereales de calidad equivalente. Las operaciones continúan, pero las autoridades no pueden seguir el producto prefinanciado a través de todo el proceso hasta la exportación. Por lo tanto, en realidad no pueden realizarse los controles exigidos por el Reglamento.

UN RÉGIMEN QUE YA NO CUMPLE SUS OBJETIVOS

30. El objetivo inicial para la introducción de la prefinanciación era poner a los productos comunitarios en condiciones de igualdad de precios con productos no comunitarios más baratos importados temporalmente o importados en régimen de perfeccionamiento activo con suspensión de los derechos.

31. La mayoría de las restituciones prefinanciadas corresponden a carne de vacuno y son abonadas al tipo aplicable a su condición en el momento de entrar en el régimen de prefinanciación, es decir, fresca o refrigerada, aunque de hecho se exporta congelada. Prácticamente no se importa carne refrigerada para ser transformada con arreglo al régimen de perfeccionamiento activo. Aproximadamente el 7 % de las restituciones por exportación de carne de vacuno corresponden a productos cárnicos transformados. La Comisión no dispone de las cifras del importe total de mercancías transformadas prefinanciadas.

32. Los exportadores recurren al régimen principalmente en el caso de las exportaciones de carne de vacuno, carne de cerdo y cereales (estos tres grupos representan el 96 % de las restituciones prefinanciadas). Vino, azúcar, productos transformados, huevos y aves constituyen el 4 % restante de exportaciones prefinanciadas.

Ilustración 2

Desglose de las restituciones prefinanciadas por grupo de productos

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Fuente:

Datos facilitados por los organismos pagadores.

Carne de vacuno

33. En determinados tipos de exportaciones de carne de vacuno, la Comisión obliga efectivamente a los exportadores a recurrir a la prefinanciación estableciendo un tipo de restitución más elevado para las mercancías exportadas con arreglo a este régimen o estableciendo un tipo únicamente para las mercancías exportadas en régimen de prefinanciación. Con ello pretende imponer controles aduaneros a mercancías de alto riesgo.

34. Existen tipos elevados especiales de restituciones para las exportaciones de carne de bovinos machos en estado fresco o refrigerado. Los tipos para la misma carne exportada congelada son inferiores. Sin embargo, la carne de vacuno depositada bajo control aduanero en régimen de prefinanciación en estado refrigerado obtiene el tipo especial elevado aunque se exporte congelada. La Comisión no establece un tipo específico equivalente para la carne congelada de bovinos machos. Al 12 de enero de 2001 con respecto al código de restitución para la parte frontal de las canales de bovinos, los tipos eran los siguientes:

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Reglamento (CE) n° 66/2001 de la Comisión (DO L 10 de 31.1.2001, p. 12).

35. La carne de vacuno exportada en virtud del régimen especial de restituciones por este producto a menudo implica el depósito de una gran cantidad de carne al amparo de una única declaración de prefinanciación, procediéndose posteriormente a numerosas exportaciones efectuadas con declaraciones de exportación separadas. Dichas exportaciones con frecuencia se efectúan a través de muchos barcos diferentes, mezclándose la carne de vacuno con productos correspondientes a otras operaciones de prefinanciación, exportaciones directas y mercancías de otras empresas exportadoras. La conciliación de la documentación de exportación con las pruebas de llegada a destino (exigidas para todas las exportaciones de carne de vacuno) puede resultar tan compleja que no puede auditarse en un plazo razonable.

36. Las conservas de carne de vacuno, como el corned beef, actualmente sólo pueden exportarse mediante prefinanciación, es decir, transformadas a partir de carne de vacuno depositada bajo control aduanero. La única justificación de la Comisión para utilizar el régimen de prefinanciación en estos casos es garantizar que las mercancías que considera de alto riesgo sean mantenidas bajo control aduanero a través del procedimiento de transformación/fabricación(9) y hasta el momento de su exportación.

37. El Tribunal encontró debilidades significativas en los procedimientos de control aduanero en el régimen de prefinanciación. En su auditoría de la liquidación de las cuentas de 1997 la Comisión también halló debilidades. Por lo tanto, es inapropiado basarse en estos procedimientos. La necesidad de someter productos de elevado riesgo a controles más estrictos no es una justificación al pago anticipado de restituciones en el régimen de prefinanciación (véanse los apartados 3 a 6 del anexo I).

Cereales

38. Los tipos de restitución pueden determinarse por anticipado. El período de validez normal de un certificado de fijación por anticipado es de un máximo de seis meses. Sin embargo, cuando las mercancías se hallan en régimen de prefinanciación y el plazo de validez no vencido sea inferior a tres meses, la validez de dicho plazo se establece en tres meses(10). Para las mercancías depositadas en régimen de prefinanciación poco antes del vencimiento del certificado de fijación por anticipado, esto constituye de hecho una ampliación de casi tres meses. En la muestra de operaciones de prefinanciación de cereales controladas, 43 de 49 casos tuvieron el efecto de prolongar el período de validez del certificado y en 37 de los 49 casos las exportaciones se efectuaron después del período de validez inicial. Actualmente todos los certificados pueden prolongarse a través de la prefinanciación.

CONCLUSIONES

39. La prefinanciación, cuya intención inicial era poner las mercancías comunitarias en condiciones de igualdad de precios con mercancías no comunitarias más baratas importadas temporalmente en virtud del régimen de perfeccionamiento activo, ha pasado a ser un sistema muy complejo y difícil de gestionar con objetivos diferentes. Las razones para la introducción de la prefinanciación no son las fundamentales para su utilización actual, cuyo objeto principal es aumentar el control de las exportaciones de carne de vacuno (véanse los apartados 33 a 37). La necesidad de reforzar los controles en sí no constituye una justificación suficiente para el pago anticipado de restituciones en el régimen de prefinanciación. Además, los propios servicios de la Comisión han impuesto sanciones financieras a los Estados miembros debido a insuficiencias en los procedimientos de control de este régimen (véase el apartado 12). En el sector de los cereales, se utiliza principalmente para ampliar el período durante el cual pueden ejecutarse las licencias de exportación (véase el apartado 38). La Comisión debería estudiar si es adecuado utilizar la prefinanciación para lograr estos otros objetivos.

40. La mayoría de los pagos corresponden a exportaciones de carne de vacuno congelada, lo que, lógicamente, no era la intención del régimen, puesto que se concibió para compensar el perfeccionamiento activo y la importación temporal en régimen de depósito. Esto supone un mayor coste para el presupuesto comunitario que en el caso de aplicarse el tipo inferior, calculado por la Comisión, para la carne de vacuno congelada (véase el apartado 34).

RECOMENDACIÓN

41. A la luz de los resultados de la fiscalización del Tribunal y de los del propio servicio de control de la Comisión (liquidación de cuentas), debería revisarse el régimen de prefinanciación y estudiarse la posibilidad de su supresión.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del 13 de febrero de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) No todos los Estados miembros facilitan la información necesaria para identificar las restituciones prefinanciadas; de los Estados miembros de los que se obtuvo información, el 11 % de las restituciones eran prefinanciadas.

(2) Los organismos pagadores son las organizaciones establecidas por cada Estado miembro para administrar el pago de las subvenciones agrícolas en virtud de la política agrícola común (PAC).

(3) Reglamento (CEE) n° 565/80 del Consejo (DO L 62 de 7.3.1980, p. 5).

(4) Comisión, doc. VI/5210/96, consolidado, de 15.4.1997. Informe de síntesis relativo a los resultados de los controles para la liquidación de las cuentas del FEOGA, sección de Garantía del ejercicio 1993.

(5) Desde 1990 se han publicado ocho informes especiales que tratan directa o indirectamente del control de las restituciones por exportación.

(6) Artículos 26 y 28 del Reglamento (CE) n° 800/1999 de la Comisión (DO L 102 de 17.4.1999, p. 11).

(7) Reglamento (CEE) n° 386/90 del Consejo, de 12 de febrero de 1990, relativo al control de las exportaciones de los productos agrícolas que se beneficien de una restitución o de otros importes (DO L 42 de 16.2.1990, p. 6).

(8) Véase el apartado 2 del artículo 524 del Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión (DO L 253 de 11.10.1993).

(9) Véase, por ejemplo, el preámbulo al Reglamento (CE) n° 1089/2001 de la Comisión (DO L 149 de 2.6.2001, p. 27).

(10) Apartado 6 del artículo 28 del Reglamento (CE) n° 800/1999 de la Comisión (DO L 102 de 17.4.1999, p. 11).

ANEXO

OBSERVACIONES SOBRE LA APLICACIÓN DE LA PREFINANCIACIÓN POR LOS ESTADOS MIEMBROS

La prefinanciación causa retrasos en la liberación de las fianzas

1. En algunos casos (principalmente el de las restituciones por carne de vacuno en Dinamarca, pero no exclusivamente) existían problemas con respecto a la liberación puntual de las fianzas constituidas para cubrir el anticipo de la restitución.

2. Los retrasos se debían principalmente al mal funcionamiento de los sistemas administrativos (Dinamarca)(1), pero también eran el resultado de la complejidad inherente y la documentación excesiva exigida por el sistema de prefinanciación (certificados, análisis de laboratorio, etc.) y, como ya se señaló en anteriores informes del Tribunal(2), el oneroso requisito de remitir, y verificar en el caso de restituciones diferenciadas, las pruebas de llegada de las mercancías a su destino final (véase el apartado 14).

Controles de exportaciones prefinanciadas de carne de vacuno

3. La carne de vacuno es el principal producto exportado en régimen de prefinanciación. La mayoría se exporta congelada en virtud del régimen especial de restituciones por carne de vacuno y en menores cantidades, otros tipos de carne de vacuno, por ejemplo, transformada (en conserva o corned).

4. El número y la frecuencia de los controles de la carne de vacuno no se aplican de manera homogénea (véanse los apartados 16 a 18). En determinados casos específicos los controles no eran suficientemente adecuados para garantizar una cadena de control continua de la carne desde el sacrificio hasta la exportación. Por ejemplo, en España el precintado inadecuado de las cajas suponía un riesgo de sustitución de la carne durante el período previo a la exportación. A raíz de la fiscalización del Tribunal se han introducido mejoras en los procedimientos nacionales españoles en un esfuerzo por remediar esta debilidad.

5. En Irlanda, las exportaciones prefinanciadas de carne de vacuno se descargan en el puerto de salida en lugar de en la aduana donde se efectuó la declaración de prefinanciación. En consecuencia, no se aplican las estrictas normas establecidas en la reglamentación comunitaria(3) y funciona un procedimiento nacional simplificado. En estas circunstancias, no pueden realizarse correctamente los controles exigidos con respecto a la identidad del producto en el momento de la expedición y los controles de la sustitución de las mercancías no pueden llevarse a cabo correctamente.

6. En Francia y en Italia los controles de los productos de carne de vacuno transformada no eran adecuados. Para cumplir los Reglamentos, se habían establecido registros para supervisar la fabricación del producto acabado a partir del producto de base (carne de vacuno) almacenado. Dichos registros, que se utilizaron para las comprobaciones, no estaban basados en la realidad y las cantidades reales de carne empleadas y las cantidades de producto terminado no podían supervisarse con exactitud (véanse los apartados 25 y 37).

Interpretaciones diferentes de los requisitos en materia de rendimiento

7. En todos los Estados miembros visitados los beneficiarios utilizaban las tasas de rendimiento estándar para calcular la cantidad de producto de base depositado bajo control aduanero para su prefinanciación. Alemania fue el único Estado miembro que realizó controles ex post de dicho rendimiento. Los controles revelaron que la tasa de rendimiento real había sido significativamente inferior a la estándar utilizada, lo que significaba que se había depositado una cantidad insuficiente de producto de base bajo control aduanero de prefinanciación. De conformidad con las normas del régimen de perfeccionamiento activo, que tienen que respetarse para la transformación en régimen de prefinanciación, deben utilizarse las tasas reales de rendimiento cuando éstas difieran de las tasas estándar. El resultado del ejercicio dio lugar a la emisión de órdenes de cobro por unos 112000 euros que, sin embargo, se anularon porque los beneficiarios actuaron de buena fe. Ahora, uno de los beneficiarios utiliza la tasa real de rendimiento para sus operaciones de prefinanciación. La aplicación estricta pero legalmente correcta de las normas tiene un efecto no deseado para el objetivo de las restituciones por exportación. Dicho objetivo consiste en que el producto transformado, por el que se expide una licencia de exportación, debe exportarse en la cantidad solicitada y con una calidad conforme al código de restitución por exportación concedido (véase el apartado 23).

(1) El problema en relación con las restituciones por exportación de carne de vacuno se han "normalizado" posteriormente según un informe de la Comisión danesa de contabilidad pública de febrero de 2002.

(2) Véase el Informe Especial n° 7/2001 sobre restituciones por exportación (DO C 314 de 8.11.2001, p. 1).

(3) Apartado 7 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 800/1999 de la Comisión (DO L 102 de 17.4.1999, p. 11).

Respuestas de la comisión

RESUMEN

IV. El Tribunal calcula que han sido prefinanciados 600 millones de euros, es decir, un 11 % del gasto total en concepto de restituciones. Este cálculo del Tribunal se aproxima a las cifras barajadas por la Comisión en sus propias estimaciones.

V. Los servicios de la Comisión auditan de manera sistemática y de acuerdo con un análisis de riesgo, todos los componente del gasto del FEOGA, incluidas las restituciones por exportación. Aun cuando no han llevado a cabo una auditoría del propio régimen de prefinanciación desde 1997, han examinado activamente asuntos relacionados con las restituciones por exportación. También han hecho un seguimiento de la evolución de la auditoría del Tribunal, que comenzó en 2000 y ha utilizado un planteamiento similar al de la auditoría anterior de la Comisión. Han tenido en cuenta los resultados del Tribunal en el análisis de riesgo utilizado para determinar su programa de trabajo futuro.

VI. La Comisión comparte la opinión del Tribunal en cuanto a la complejidad del régimen de prefinanciación de la restitución. La Comisión hizo esfuerzos para mejorar la realización de los controles físicos en los Estados miembros y prevé armonizar aún más los controles de los productos sujetos a prefinanciación.

VII. La Comisión, habida cuenta de las observaciones del Tribunal, va a examinar si procede, en relación con la prefinanciación, no aplicar los coeficentes globales de rendimiento. Además, para la carne de vacuno, nunca han existido los rendimientos globales teóricos.

VIII. Los servicios de la Comisión coinciden en que, en relación con la prefinanciación de la carne de vaca, los procedimientos de control para los organismos liquidadores son incómodos y costosos. La garantía financiera establecida por un exportador no puede liberarse hasta que el organismo liquidador haya reconciliado la cantidad fijada en concepto de prefinanciación con la cantidad o las cantidades exportadas y puestas en libre circulación en un tercer país. Esta reconciliación es una parte rutinaria e integrante de los procedimientos del organismo liquidador.

IX. Los objetivos iniciales de la prefinanciación, tales como permitir que las fábricas de transformación en la Comunidad utilicen los productos básicos comunitarios en igualdad de condiciones que las mercancías de los terceros países tratadas en el marco del régimen de perfeccionamiento activo y facilitar el almacenamiento de los productos comunitarios destinados a la exportación en la Comunidad en vez de almacenarlos en terceros países, siguen siendo aún hoy válidos.

Además, la prefinanciación a través del almacenamiento para la carne de vacuno no transformada se instauró al principio teniendo en cuenta las modalidades muy específicas de producción y comercialización de la carne de vacuno destinada a la exportación. También en este caso, esta situación sigue existiendo hoy.

Además, la prefinanciación se utilizó asimismo para ejercer un mejor control de algunos productos del sector de la carne de vacuno que son objeto de alguna transformación.

X. La Comisión comparte la opinión del Tribunal en el sentido de que es necesario un estudio del sistema.

INTRODUCCIÓN A LA PREFINANCIACIÓN Y DESCRIPCIÓN DE LA AUDITORÍA

2. La Comisión destaca que este anticipo de 600 millones de euros no implica ningún coste suplementario para el presupuesto comunitario.

5. Por lo que se refiere a la transformación de las carnes, el período de prefinanciación se limita a tres meses.

Por lo que se refiere al almacenamiento, la duración máxima de la prefinanciación es de 180 días.

LA PREFINANCIACIÓN EN LA PRÁCTICA

12. Los servicios de la Comisión auditan de manera continuada y de acuerdo con un análisis de riesgo, todos los componente del gasto del FEOGA, incluidas las restituciones por exportación. Aun cuando no han llevado a cabo una auditoría del propio régimen de prefinanciación desde 1997, han examinado activamente asuntos relacionados con las restituciones por exportación. También han hecho un seguimiento de la evolución de la auditoría del Tribunal, que comenzó en 2000 y ha adoptado un planteamiento similar al de la auditoría anterior de la Comisión. Han tenido en cuenta los resultados del Tribunal en el análisis de riesgo utilizado para determinar su programa de trabajo futuro.

13. El Tribunal calcula que 600 millones de euros, es decir, un 11 % del gasto total de la restitución, fueron prefinanciados. Este cálculo del Tribunal coincide con las estimaciones hechas por la Comisión.

Desde 2002, la Comisión puede hacer uso de la información proporcionada por los Estados miembros relativa a los importes de las restituciones concedidas mediante la prefinanciación.

14. La Comisión está de acuerdo con el Tribunal en relación con la complejidad del sistema de restituciones por exportación. A este respecto, hay que decir que la Comisión ha examinado siempre cuidadosamente los informes especiales elaborados por el Tribunal de Cuentas en relación con el control de las restituciones por exportación y tomó en la medida de lo posible decisiones concretas con el fin de mejorar la eficacia de los controles en este ámbito. Por ejemplo, a raíz del Informe Especial n° 7/2001 del Tribunal relativo a las restituciones por exportación, la Comisión estableció inmediatamente un plan de acción para reducir los riesgos. Este plan se concretó, en particular, mediante la aprobación del Reglamento (CE) n° 1253/2002.

La Comisión se asombra de que ocho informes especiales del Tribunal hayan sido resumidos de manera cuando menos insuficiente, y constata que, de los ocho Informes, ninguno se refiere a la prefinanciación.

15. La prefinanciación facilita la tarea de los exportadores, por eso un 11 % de los gastos se efectúa a través de la prefinanciación a pesar de las complicaciones administrativas que eso implica para los exportadores.

16 a 19. La Comisión reconoce que el régimen de prefinanciación es más complejo y más pesado de administrar que un sistema de exportación directa. Esta complejidad se explica, en parte, por el hecho de que, por razones de economía administrativa, se utilizan las disposiciones de control existentes en otros regímenes legislativos, en particular, las disposiciones relativas al régimen de perfeccionamiento activo (RPA).

Sin embargo, la Comisión ha tomado la iniciativa de clarificar la situación por lo que se refiere a las disposiciones relativas a los controles.

En la última redacción del reglamento horizontal del régimen de restituciones por exportación, que figura en el Reglamento (CE) n° 800/1999, se precisaron las disposiciones en materia de control. Además, se ha distribuido a los Estados miembros en enero de 1999 un documento de trabajo con fecha de 22 de diciembre de 1998, que explica cómo se debe proceder para efectuar los controles físicos. Posteriormente, en marzo de 2002, se ha presentado a los Estados miembros en el Comité de gestión competente otro documento de trabajo con fecha de 22 de febrero de 2002 y se han clarificado aún más las condiciones para el control de la prefinanciación.

Sólo en un caso particular relativo a la aplicación del tipo de rendimiento global, la interpretación hecha por los dos servicios de la Comisión fue diferente.

17. La Comisión ha hecho esfuerzos para fomentar la mejora por los Estados miembros de los controles físicos a la exportación. Sin embargo, a raíz de las observaciones del Tribunal, examinará con los Estados miembros la posibilidad de reforzar los controles físicos para la prefinanciación.

18. Conviene destacar que al menos seis de los ocho Estados miembros citados en el cuadro 4 efectúan comprobaciones de las mercancías en el momento en que se incluyen en el régimen de prefinanciación (comprobaciones a la entrada).

19. La Comisión remite a su respuesta al apartado 17.

21 a 22. Los servicios de la Comisión tendrán en cuenta estos resultados en sus programas de análisis de riesgos y de trabajo futuro.

Para evitar que la prefinanciación sea aplicada de manera diferente por los Estados miembros y, en particular, por lo que se refiere al almacenamiento en común, la Comisión ha adoptado distintas medidas (véase la respuesta de la Comisión al apartado 16). Sin embargo, la Comisión tiene aún la intención de clarificar o completar las interpretaciones dadas.

23 a 24. Los coeficentes globales de rendimiento previstos en el anexo 69 del Reglamento (CEE) n° 2454/93 son aplicables a la prefinanciación. Estos tipos globales permiten determinar la cantidad de productos básicos (trigo, por ejemplo) que debe incluirse en el régimen de prefinanciación/transformación para obtener el producto transformado principal (harina, por ejemplo). En el ámbito del régimen de restituciones por exportación, los productos transformados en el marco de la prefinanciación reciben la misma restitución que los productos transformados que son objeto de una exportación directa (sin recurso a la prefinanciación).

El hecho de que se utilicen coeficentes globales de rendimiento no tiene ninguna consecuencia en cuanto al gasto de las restituciones, dado que la restitución se paga sobre los productos transformados (harina) inscritos en el certificado de exportación.

23 a 27. Por lo que se refiere a la transformación de carne en productos elaborados, ésta no se basa en rendimientos teóricos. Incluso en el supuesto de que se den algunas indicaciones provisionales en la presentación de los productos básicos que deben transformarse, éstas deben imperativamente ser sustituidas por una descripción definitiva cuando haya concluido la transformación [apartado 3 del artículo 26 del Reglamento (CE) n° 800/1999]. Dicha descripción definitiva deben corresponder a la realidad económica (existencias contables, cantidades vendidas, etc.).

25 a 27. Por lo que se refiere al comportamiento de los registros contables, el segundo guión del tercer párrafo del apartado 3 del artículo 28 del Reglamento (CE) n° 800/1999 establecía que la contabilidad de las existencias deberá llevarse al día para permitir una vigilancia global de la cantidad total objeto de prefinanciación.

La Comisión va a examinar, si procede, respecto a la prefinanciación, no aplicar ya los coeficentes globales de rendimiento.

28 a 30. De manera horizontal, se ha previsto la equivalencia para la prefinanciación de la transformación [segundo párrafo del apartado 3 del artículo 28 del Reglamento (CE) n° 800/1999]. Este régimen de equivalencia de los productos básicos puede aplicarse también a los productos intermedios almacenados a granel.

La equivalencia para la prefinanciación del almacenamiento no está permitida. Sin embargo, el Reglamento (CEE) n° 1776/92 ha permitido, con el fin de una mejor gestión de las capacidades de almacenamiento existentes en el sector de los cereales, una determinada equivalencia limitada a los productos cerealeros que se encontraban sometidos al régimen de prefinanciación para el almacenamiento o al régimen de exportación directa [artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 565/80 y artículo 7 del Reglamento (CE) n° 800/1999, respectivamente].

Vista la aplicación divergente por los Estados miembros de la normativa comunitaria en la materia, la Comisión va aún a clarificar o a completar las interpretaciones dadas (véase el apartado 22).

29 a 30. Los servicios de la Comisión tendrán en cuenta estos resultados en su programa de análisis de riesgos y de cara al trabajo futuro.

UN SISTEMA QUE YA NO CUMPLE CON SUS OBJETIVOS

31. Los objetivos de prefinanciación iniciales, que son permitir a las empresas de transformación de la Comunidad utilizar productos de base comunitarios en las mismas condiciones que los productos de base importados bajo el régimen de perfeccionamiento activo y en facilitar el almacenamiento de los productos comunitarios destinados a la exportación en la Comunidad y no en los terceros países, siguen siendo válidos.

Además la prefinanciación se utilizó también para ejercer un mejor control de algunos productos del sector de la carne de vacuno que son objeto de transformación.

32. Generalmente, las carnes con vistas a su consumo en su estado natural sólo pueden ser conservadas en estado de congelación.

Esta congelación no se autoriza sino en caso de recurso al régimen de prefinanciación, pero se admite también para los productos declarados con el fin de ser exportados directamente [las carnes pueden ser congeladas durante un plazo de 60 días, véase el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 800/1999]. La congelación no está pues vinculada a la prefinanciación.

34 y 37. Debería hacerse una distinción entre el aspecto económico y técnico del sistema de prefinanciación. Como se indicaba anteriormente, los objetivos económicos se justifican a la luz de los objetivos de gestión del mercado en la medida en que las restituciones contribuyen en gran medida a la realización de estos objetivos. La supresión de la prefinanciación de las restituciones por exportación podría implicar un aumento de las restituciones o gastos de apoyo al mercado en otras líneas presupuestarias.

El componente técnico está vinculado a la transformación de la carne de vacuno. Son necesarios controles específicos para comprobar que las proteínas contenidas en los productos a base de carne son proteínas exclusivamente de carne de vacuno y para comprobar asimismo el origen de la carne de vacuno utilizada. La restitución a la exportación para las conservas se basa en el contenido de estos productos en carne de vacuno.

Este contenido en carne es establecido mediante análisis químico [Reglamento (CEE) n° 2429/86].

Si bien el análisis permite proporcionar las proteínas animales del producto terminado, no dice nada sin embargo en cuanto a su origen. Dado que la restitución no se refiere ni a las despojos, ni a los aditivos aplicados (ricos en proteínas animales), pero se limita a las carnes de vacuno de origen comunitario, es indispensable completar el control químico mediante un control del proceso de transformación.

Sin tal control en todas las fases de transformación, existe un riesgo real de irregularidades.

35. Como ya se indica para el apartado 33, la diferencia de tipo entre la restitución para la carne fresca o refrigerada y la carne congelada no es una consecuencia del régimen de prefinanciación de la restitución puesto que la congelación no se limita solamente a los productos sujetos al régimen de prefinanciación sino es que autorizada también para los productos que se exportan directamente [congelación en el plazo de 60 días; véase el apartado 3 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 800/1999].

En el contexto de la gestión del mercado, el término "carne congelada" debe incluirse en el sentido económico y comercial, por distinción con la carne fresca/refrigerada, es decir, en relación con la fecha de sacrificio y producción, que es por definición más reciente en el caso de la carne fresca/refrigerada.

La restitución para un producto que ya está congelado en el momento de su presentación a la aduana procede de una producción que puede haber sido hecha mucho tiempo antes. De ello se desprende que su importe no tiene un efecto inmediato sobre la fijación de los precios en la Comunidad. Además, tratándose por regla general de carnes destinadas a la industria de la transformación, procedente en su mayoría de vacas, tienen un valor comercial sustancialmente más bajo.

La diferencia en los tipos está por tanto justificada por consideraciones relativas a la gestión de los mercados y no se limita únicamente al aspecto de la conservación del producto o a su presentación física.

El cuadro adjunto del proyecto de informe que expresa la relación entre los tipos de restitución para los productos frescos/ refrigerados y los tipos para los congelados no tiene pues un significado efectivo.

36. Los servicios de la Comisión comparten la opinión del Tribunal en cuanto a la complejidad de la gestión administrativa de los expedientes en cuestión y, en particular, las dificultades constatadas para reconciliar los distintos documentos que constituyen el expediente. Este aspecto está en estudio con el fin de una mejora de la situación.

Los servicios de la Comisión acuerdan que la reconciliación de las declaraciones de prefinanciación, la documentación referida a la exportación y las pruebas de la llegada a destino son complejas, quizás excesivamente, pero no aceptan que no sean "verificables dentro de un tiempo razonable". La garantía financiera ofrecida por un exportador no puede liberarse hasta que el organismo liquidador haya reconciliado la cantidad objeto de prefinanciación con la cantidad o las cantidades exportadas y puestas en libre circulación en un tercer país. Esta reconciliación es una parte rutinaria e integrante de los procedimientos de los organismos liquidadores.

37. La Comisión remite a su respuesta al apartado 34.

38. La Comisión quiere subrayar la importancia de las correcciones decididas con ocasión de la auditoría de 1997. La Comisión hará un seguimiento de las debilidades encontradas por el Tribunal de manera adecuada y además consolidará los procedimientos en el caso de las debilidades identificadas por el Tribunal.

39. Los exportadores de cereales utilizan el régimen de prefinanciación:

- para participar en la exportación en condiciones de competencia similares a las de sus competidores en el mercado mundial,

- para participar en el mercado mundial en transacciones que se sitúan más allá de la validez del certificado de exportación,

- para solucionar problemas comerciales específicos.

Es no obstante importante hacer bien la distinción entre la duración de validez de un certificado de exportación y su ejecución física.

La duración de validez del certificado garantiza que la cantidad de cereales objeto del certificado no estará ya disponible en el mercado comunitario en el momento de la expiración del certificado. Ser objeto de prefinanciación no cambia esta característica principal del certificado de exportación y, por otra parte, no tiene impacto presupuestario. Conviene indicar que la extensión de la validez del certificado mediante el régimen de prefinanciación tiene un impacto neutro desde la perspectiva del coste presupuestario para la Comisión (no hay aumentos mensuales) y permite por otra parte limitar toda una serie de problemas administrativos que pueden plantearse a raíz de situaciones inesperadas en el momento de la exportación (huelga, avería del barco, carta de crédito que llega con retraso, etc.).

CONCLUSIONES

40. La prefinanciación sigue siendo utilizada en el caso de los objetivos originales para los cuales se había concebido, pero además se utiliza también para reforzar los controles.

El Tribunal no reconoce la diferencia entre, por un lado, el valor económico/comercial de la prefinanciación y, por otro, los aspectos técnicos de este sistema, que requiere verificaciones técnicas.

Dado que la prefinanciación, como la propia palabra indica, está generando un capital de explotación para exportadores en una fase previa a la exportación real (pero con un compromiso irrevocable de exportar el producto que, en el momento de incorporarse al sistema, ya se encuentra físicamente fuera del mercado interior) este pago anticipado tiene una incidencia positiva sobre la estructura de los costes de los productos que deben exportarse. La supresión del mismo refuerza las necesidades de financiación por parte de fuentes de recursos comerciales, lo que incrementará los costes de exportación.

41. La diferencia de tipo entre la restitución para la carne fresca o refrigerada y la carne congelada no es una consecuencia del régimen de prefinanciación de la restitución sino una decisión tomada en el contexto de la gestión del mercado.

RECOMENDACIÓN

42. La Comisión llevará a cabo un estudio sobre la base de las observaciones y resultados del Tribunal.