Dictamen del Comité de las Regiones sobre el Libro Verde de la Comisión "La información del sector público: un recurso clave para Europa - Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información"

(2000/C 57/03)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Libro Verde de la Comisión sobre "La información del sector público: un recurso clave para Europa - Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información" (COM(1998) 585 final);

vista la decisión de la Comisión, de 25 de enero de 1999, de consultarle sobre este asunto de conformidad con el primer párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa, de 15 de julio de 1998, de asignar la preparación del dictamen a la Comisión de Redes Transeuropeas, Transportes y Sociedad de la Información (Comisión 3);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 190/99 rev. 2 ) aprobado por la Comisión 3 el 24 de septiembre de 1999 (ponente: Lord Hanningfield (UK, PPE)),

ha aprobado en su 31o Pleno, celebrado los días 17 y 18 de noviembre de 1999 (sesión del 17 de noviembre), el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Las entidades locales y regionales figuran entre los principales recopiladores, poseedores y suministradores de información. Buena parte de esta información ha sido suministrada los ciudadanos y éstos pueden ya acceder a ella a través de una gran diversidad de medios de comunicación. En los últimos años, el rápido crecimiento y desarrollo de Internet ha supuesto que las entidades locales y regionales hayan podido facilitar un acceso cada vez mayor a la información de que disponen.

1.2. El Comité acoge con satisfacción la iniciativa de la Comisión de recoger opiniones sobre la información del sector público, ya que es un recurso valioso que tanto el público como otros podrían aprovechar mejor. No obstante, existen diferencias considerables entre los Estados miembros en lo que se refiere a las diferentes tradiciones culturales y administrativas a la hora de recoger y organizar la información, y diferencias aún mayores entre las entidades locales y regionales y dentro de ellas. Consciente de estas diferencias, el CDR considera que la cuestión de la información del sector público debería abordarse con cautela a fin de que cualquier propuesta que se formule redunde en beneficio del ciudadano.

1.3. El CDR está seguro de que una gran cantidad de la información pública facilitada por los gobiernos locales y regionales se utiliza en el seno de una región o localidad concreta y la Comisión tal vez desee reflexionar acerca de cuáles serían los canales más apropiados para facilitar esa información y a quién debería dirigirse la misma. Aunque la tecnología actualmente existente permite un acceso global, ello no significa que los organismos públicos, incluidas las entidades locales y regionales, deban facilitar información si no existe una demanda clara de la misma. Deben sopesarse los principios frente a los aspectos prácticos y la realidad de la demanda.

1.4. Muchas de las cuestiones que se plantean en el Libro Verde se refieren a los niveles de transparencia de los procedimientos del sector público y a la accesibilidad de la información que poseen los organismos del sector público, incluidos los gobiernos locales y regionales. Como principio, el CDR respalda el derecho de los ciudadanos europeos a tener acceso a la información que precisan para su vida cotidiana. Reconoce, no obstante, que la legislación sobre "libertad de información" varía de un Estado miembro a otro y debería velarse por que se respeten las posiciones de los Estados miembros individuales.

2. Observaciones generales

2.1. Habida cuenta del tipo de información que recogen las entidades locales y regionales, la intimidad del individuo y la protección de los datos personales es primordial y debe continuar siéndolo. A la hora de emprender cualquier iniciativa encaminada a incrementar el acceso a la información del sector público, sería necesario contar con un plan bien estructurado, en el que se contase, en particular, con las entidades locales y regionales.

2.2. Algunas informaciones del sector público tienen un considerable valor comercial y cualquier aumento del suministro de la información debería permitir a las entidades locales y regionales poder beneficiarse de la difusión comercial de esa información. Este tipo de información posiblemente carezca de valor o interés para el ciudadano individual, pero si las entidades locales y regionales logran venderla, podría contribuir a reducir la carga fiscal sobre el individuo.

3. Cuestión 1

¿Cuál es la forma más adecuada de definir la información del sector público?

3.1. Resulta muy difícil definir el concepto "información del sector público". Esto se debe en parte a los problemas para definir el propio sector público. El desarrollo de la cooperación de las entidades locales y regionales con el sector privado, la capacidad y las funciones de organismos cuasi no gubernamentales, etc., ha hecho que la línea divisoria entre el sector público y el privado se haya difuminado. Los servicios son cada vez más objeto de subcontratas, pero la función de un contratista privado hoy en día se habría considerado parte del sector público en el pasado.

3.2. Por este motivo, el CDR considera que debería hacerse hincapié en examinar la información que se puede facilitar para consumo público, la denominada "información pública". Se pueden distinguir varias categorías:

- Información relativa a la legislación y reglamentaciones en el seno de una localidad o región, información "al ciudadano" o "democrática". Son las normas básicas que todos los ciudadanos deberían tener derecho a conocer.

- Información relativa a la utilización de servicios suministrados por las entidades locales o regionales que se facilitan como parte del sector público, por ejemplo, cuándo están abiertas las piscinas para uso público. Esta categoría podría definirse como información "al consumidor".

- Una última categoría sería la información "comercial". A menudo, las entidades locales y regionales disponen de información con valor comercial.

3.3. Una definición alternativa de información pública sería: aquella que ha sido recogida de acuerdo con la ley o por las entidades locales y regionales en el transcurso de sus actividades. Y con un poco de imaginación, se podrían dar algunas definiciones más, aunque, no obstante, la cuestión clave es que se trate de información para uso público. En el caso de la información democrática, no se trata de una cuestión de libertad de información, sino de información pública "vital" que los ciudadanos deberían conocer, como, por ejemplo, las leyes que rigen su país, región o localidad.

3.4. No obstante, debe señalarse que las entidades regionales y locales poseen información que puede haber sido recogida por terceros, posiblemente una entidad comercial. El carácter de esta información puede ser diferente de la recopilada directamente por la entidad local o regional y, como tal, puede estar sujeta a determinadas condiciones, por ejemplo, restricciones de autorización para su difusión.

3.5. Una vez que se ha determinado lo que constituye información pública, la siguiente cuestión es examinar el equilibrio en relación con el tipo de información que las entidades locales y regionales pueden facilitar realmente. A la hora de considerar la divulgación de cualquier información en el ámbito público debe alcanzarse un equilibrio entre:

- el derecho del público a acceder a la información (como ocurre con la información "democrática");

- el derecho del ciudadano a la intimidad;

- la necesaria confidencialidad cuando la revelación pueda ir en contra del interés público, y

- la adecuación de los costes del suministro de información con la demanda.

3.6. El equilibrio entre estos criterios varía de unos Estados miembros a otros y, por ello, habrá algunas dificultades cuando se intente abordar esta cuestión a nivel paneuropeo. Lo que debe determinarse es qué información necesita el público para su vida cotidiana.

3.7. El Comité considera que es importante que la Comisión sea precisa en cuanto a los tipos de información que el público necesita realmente y recomendaría que si el trabajo en este ámbito no se ha iniciado todavía, debería hacerse lo antes posible. El CDR estaría encantado de trabajar con la Comisión para sacar adelante este proyecto. No tiene mucho sentido elaborar una legislación destinada a ampliar el acceso a la información pública cuando el coste es significativo y la demanda pública, limitada.

4. Cuestión 2

¿Las diferentes condiciones de acceso a la información del sector público en los Estados miembros, ¿crean obstáculos a escala europea?

4.1. Existe un amplia variedad de estructuras jurídicas en cada uno de los Estados miembros, lo que influirá en los niveles de acceso que puedan ser posibles a nivel paneuropeo, pero la cuestión no debería revestir especial importancia dentro de un Estado miembro. La experiencia de un gobierno local o regional es que la mayor parte de la información que suministran estas entidades se utiliza dentro de una región o localidad concreta y, por lo tanto, la mayoría de los usuarios "locales" de la información estarían sometidos a la misma legislación.

4.2. Existen diferencias en la práctica en cuanto al suministro de información entre y en el seno de los entes locales y regionales. No obstante, sobre esta cuestión, el CDR podría trabajar con la Comisión en el desarrollo de un enfoque basado en las mejores prácticas para fomentar unos niveles elevados de difusión de la información pública por parte de las entidades locales y regionales.

4.3. En lo que se refiere a la adquisición de información por parte del sector privado, cuando las entidades locales o regionales se dedican a la venta de información pública, la experiencia indica que las entidades comerciales generalmente están dispuestas a pagar los precios de mercado que pueda haber en un Estado miembro, región o localidad.

4.4. Debe señalarse que algunas fuentes específicas de información de un gobierno local están sometidas a sus propias leyes de acceso. La naturaleza y el tipo de estas leyes de acceso varía de unos Estados miembros a otros y en función del tipo de entidad local y regional. Por este motivo, cuando se intente avanzar hacia unos regímenes de acceso comunes deberían hacerse esfuerzos serios por examinar los diferentes regímenes existentes en los distintos Estados miembros.

4.5. Además, a la hora de establecer unas normas comunes de acceso, debería tenerse en cuenta que las entidades locales y regionales de los Estados miembros recogen y presentan los datos en una gran variedad de formatos diferentes. Cualquier iniciativa para normalizar las condiciones de acceso a la información puede conllevar costes considerables que recaerán sobre las entidades locales y regionales.

4.6. En relación con la búsqueda de soluciones, puede darse el caso de que, debido a la diversidad de sistemas que operan en los Estados miembros, el factor común deba ser la igualdad de acceso para todos dentro de un Estado miembro, ya que la imposición de unas estructuras normalizadas paneuropeas podría resultar costoso.

5. Cuestión 3

¿Elaborar metadatos europeos (información sobre la información disponible), ¿podría ayudar a los ciudadanos y las empresas de Europa a encontrar su camino en la información del sector público en toda Europa?

5.1. Un aumento de la disponibilidad de metadatos podría ayudar al público a encontrar la información. A menudo, la información existe, pero el público no sabe dónde conseguirla. El CDR espera que sea posible trabajar con la Comisión en el desarrollo de un plan en el que se establezcan algunas normas comunes para las entidades regionales y locales, con el fin de facilitar la búsqueda de información específica.

5.2. El CDR señala que la creciente sofisticación de la tecnología y de los motores de búsqueda en Internet contribuye a aumentar las posibilidades de los ciudadanos a la hora de localizar la información.

5.3. Sería útil contar con directorios de información, pero habría dificultades para crear directorios normalizados en lo que se refiere a los gobiernos locales y regionales debido a que los diferentes tipos de gobiernos subnacionales tienen responsabilidades diferentes y, por lo tanto, poseen tipos diferentes de información. En la Unión Europea no existe un modelo uniforme de gobierno subnacional. La flexibilidad y las mejores prácticas serán la clave para acceder a la información pública que poseen los gobiernos locales y regionales.

6. Cuestión 4

¿Qué incidencia tienen las diferentes políticas de fijación de precios sobre el acceso a la información del sector público y su comercialización?

6.1. El CDR respaldaría el principio de que determinados tipos de información pública deberían ser de acceso gratuito, por ejemplo, la información "al ciudadano/democrática". Sin embargo, a la hora de suministrar cualquier información, una autoridad local o regional incurrirá en ciertos costes operativos, por lo que, dependiendo también del método para suministrar la información, puede ser necesario cargar al usuario final algunas contribuciones nominales para cubrir los costes del suministro de dicha información.

6.2. El coste del suministro de la información puede ser considerable y los niveles de desarrollo de la tecnología de la información varían bastante de unos Estados miembros a otros y de unas entidades locales y regionales a otras.

6.3. El CDR acogería con satisfacción cualquier acción de la Comisión que no impida que las entidades locales y regionales puedan suministrar información a intereses comerciales privados. Los fondos obtenidos de esta venta de información se pueden utilizar para reducir la presión fiscal sobre los ciudadanos.

6.4. Sería necesario que cualquier futura legislación sea flexible, ya que el valor de los diferentes tipos de información variará entre y dentro de los Estados miembros.

6.5. No obstante, cualquier información que facilite una entidad local o regional deberá tener en cuenta la legislación en materia de protección de datos y la necesidad de proteger la intimidad de las personas. Debido a esta exigencia, puede haber costes adicionales asociados al suministro de la información y que deben tenerse en cuenta a la hora de facilitarla.

6.6. En relación con el concepto de fijación de precios en general, es poco probable que haya desigualdades entre los ciudadanos particulares y las empresas, por lo que siempre y cuando los sistemas de fijación de precios se apliquen de manera equitativa dentro de un Estado miembro, no se plantearía ningún problema.

6.7. Sin embargo, existen diferencias entre los Estados miembros de la UE en relación con la capacidad de las entidades regionales y locales para llevar a cabo esta comercialización de la información. Como consecuencia de ello, cabe esperar que existan desigualdades entre los ciudadanos y empresas de un Estado miembro con respecto a los de otro, pero habrá enfoques comunes dentro de cada Estado miembro.

6.8. El punto clave, sin embargo, es que, mientras la legislación nacional, regional o local se aplique equitativamente a ciudadanos y empresas, no debería haber problemas en la fijación de precios de la información. Resulta poco realista considerar la posibilidad de un sistema de fijación de precios común para toda la UE en este momento.

7. Cuestión 5

¿En qué medida y en qué condiciones las actividades de los organismos del sector público en el mercado de la información pueden ocasionar una competencia desleal a escala europea?

7.1. Existen diferencias considerables entre los distintos Estados miembros en lo que se refiere a la oportunidad que tienen las entidades locales o regionales de llevar a cabo la comercialización. En el caso del Reino Unido, cualquier forma de "venta" de información tendría lugar posiblemente a través de un intermediario. Naturalmente, existe preocupación por el hecho de que, habida cuenta de la naturaleza y el alcance de la recogida de datos por parte de las entidades regionales y locales, en caso de que trabajen con el sector privado, se pueda asistir al desarrollo de monopolios en este sector en una serie limitada de ámbitos.

7.2. En caso de que un gobierno local o regional se encuentre en situación de poder explotar la información de que dispone, debe evitarse una competencia desleal, ya que la autoridad local/regional posiblemente estará ocupando una posición de monopolio. La capacidad de facilitar algunos tipos determinados de información a precios comerciales estimularía la innovación en las entidades locales y regionales.

7.3. Los gobiernos locales y regionales deberán considerar el impacto que tendría sobre el sector privado la introducción de un régimen de tarificación. El tema de la tarificación deberá ser un tema especifico del plan piloto propuesto en las recomendaciones del presente dictamen.

8. Cuestión 6

¿Los diversos regímenes sobre derechos de autor en Europa, ¿pueden representar obstáculos para la comercialización de la información del sector público?

8.1. La legislación en materia de derechos de autor difiere de un Estado miembro a otro, por lo que debería tenerse cuidadosamente en cuenta a la hora de plantear una apertura del acceso a la información pública. No obstante, algunas iniciativas emprendidas por la UE han contribuido a armonizar las normas. La cuestión de los derechos de autor en sí no constituye un obstáculo directo a la comercialización de la información, ya que la legislación en materia de concesión de licencias y otras formas similares de legislación permiten un amplio acceso a la información.

9. Cuestión 7

¿Merecen las consideraciones sobre la intimidad una atención especial en relación con la explotación de la información del sector público?

9.1. La legislación en materia de protección de datos en los Estados miembros de la UE está muy desarrollada y, en general, se aplica a la información del sector público, incluida la que se encuentra en posesión de las entidades locales y regionales. El CDR apoyaría las iniciativas en materia de protección de datos y la protección de la información relativa al individuo, en particular, debido al carácter sensible de alguna de la información que las entidades locales y regionales están obligadas a recoger. En 1998, en el Reino Unido, se elaboraron ocho principios básicos para el establecimiento de normas relativas a la difusión de datos personales. En toda Europa deberían establecerse principios similares con el fin de ofrecer confianza a los ciudadanos acerca de la forma en que se utiliza la información.

9.2. En el caso de que un organismo público tenga que renunciar a las consideraciones relativas a la intimidad porque deba actuar en interés público, deberá hacerlo con gran cautela y siguiendo unos procedimientos estrictos para la divulgación de información personal.

10. Cuestión 8

¿Hasta qué punto los diversos regímenes de responsabilidad de los Estados miembros pueden representar un obstáculo para el acceso a la información del sector público o su comercialización?

10.1. Existen diferencias en cuanto a los regímenes de responsabilidad, pero el CDR no considera que esas diferencias constituyan un obstáculo importante para permitir el acceso a la información pública a aquellos que deseen hacerlo. Es importante que haya normas en materia de calidad de la información, pero esto no debería crear dificultades significativas dentro de un Estado miembro, ya que los Estados miembros ya cuentan con una legislación que regula la responsabilidad.

10.2. Sin embargo, puede haber dificultades en relación con la responsabilidad transfronteriza y el hecho de que los regímenes de responsabilidad difieran entre los Estados miembros, lo que puede constituir un obstáculo para el acceso a la información pública, ya que las normas sobre responsabilidad tal vez no se apliquen en el país al que pertenezcan los organismos infractores. Esto puede animar a las empresas que acceden a la información a establecerse allí donde la legislación en materia de responsabilidad sea menos estricta. Por ello, parecería lógica la necesidad de una mayor coordinación de la legislación de los Estados miembros en relación con las sanciones por uso indebido de la información del sector público por terceros.

11. Cuestión 9

¿Hasta qué punto son adecuadas las políticas seguidas por las instituciones comunitarias en el ámbito del acceso a la información y de su difusión?

11.1. Las políticas seguidas por las instituciones de la UE son, en general, útiles y van claramente en la dirección adecuada en lo que se refiere al suministro y difusión de la información. No obstante, existe una falta de coordinación entre la UE, los Estados miembros y, en particular, las entidades locales y regionales. El desarrollo de un sistema de información más integrado sería bienvenido y se trata de una aspiración que, gracias a la tecnología, cada vez es más fácil de alcanzar. Esto permitiría también que las entidades regionales y locales pudieran desempeñar un papel más importante en el suministro de información al público sobre la Unión Europea, ya que constituyen la instancia de gobierno más próxima al ciudadano individual; asimismo, debería fomentarse la utilización de las "mejores prácticas" en la difusión de la información.

11.2. También se puede seguir mejorando los instrumentos de navegación y de búsqueda. Muchos de los motores de búsqueda internos se basan más en búsquedas de textos libres que en índices y esto, a menudo, puede dar lugar a una calidad variable en los resultados de la búsqueda, lo que depara diversos niveles de calidad.

12. Conclusiones

12.1. Existen muchos principios en lo que se refiere al acceso y suministro de información pública que contarían con el apoyo del CDR. No obstante, también hay algunas cuestiones prácticas relacionadas con la distribución de la información y los costes a las que debería prestarse especial atención a la hora de formular propuestas sobre la ampliación del acceso a la información del sector público. El principio de aumentar el acceso público no debería llevar consigo la imposición de unas cargas administrativas o económicas excesivas para las entidades locales o regionales.

12.2. El CDR expresa también su preocupación por el hecho de que en este ámbito las iniciativas para introducir una legislación vinculante pueden ser impracticables y ocasionar dificultades a algunas entidades locales y regionales. Esto afectaría también al principio de subsidiariedad. Las entidades locales y regionales deberían poder suministrar al público de su región o localidad la información que desee recibir.

12.3. A la hora de examinar la cuestión del acceso a la información del sector público debe empezar por considerarse qué información precisa el consumidor/ciudadano. No tiene sentido establecer un sistema engorroso y burocrático si la demanda de acceso a la información es limitada.

12.4. Sería posible elaborar una legislación a nivel europeo relativa a las cuestiones objeto de debate en el Libro Verde, pero existen otros medios para lograr un mayor acceso a la información del sector público que depararían unos niveles más elevados de acceso que una legislación que necesariamente se quedaría en el nivel del "común denominador más bajo". El CDR daría su apoyo, en particular, a iniciativas encaminadas a lograr un plan de amplio alcance para desarrollar las "mejores prácticas" en el acceso a la información del sector público. El CDR estaría muy satisfecho de poder trabajar con la Comisión en el examen de las vías a través de las cuales esto podría hacerse realidad.

12.5. El acceso a la información está aumentando de manera continua por los niveles cada vez más altos de acceso privado a Internet, pero siguen existiendo dificultades en relación con aquellas personas que no disponen de este tipo de acceso así como en relación con el método para lograr que la información pública pueda estar a disposición de quienes carecen de recursos informáticos.

12.6. La velocidad a que se producen los cambios en la industria de la información y las comunicaciones hará que la Comisión tenga que examinar regularmente la cuestión de la información pública para garantizar que se mantiene al día de los avances legislativos y tecnológicos. El CDR espera poder desempeñar un papel pleno y positivo en los futuros debates en la materia.

13. Recomendaciones

13.1. El CDR considera que la Comisión debería consultar en mayor medida y directamente a través del CDR a las entidades locales y regionales acerca del papel de los gobiernos subnacionales en el acceso a la información del sector público; propondría que se llevara a cabo una selección de entidades locales y regionales "piloto" de todos los Estados miembros para formar un grupo de trabajo encargado de examinar, en primer lugar, cómo trasladar a la realidad los principios de acceso y, en segundo lugar, si sería posible lograr una mayor uniformidad en el acceso a la información, e informar de ello a la Comisión.

13.2. El CDR considera que, habida cuenta del importante papel que desempeñan los gobiernos locales y regionales en relación con la información del sector público, cualquier propuesta que la Comisión tenga previsto presentar para fomentar el acceso público a la información pública debería permitir que el CDR participase lo antes posible en ese programa legislativo.

13.3. La difusión de las mejores prácticas en el suministro de la información pública es fundamental. El CDR acogería con satisfacción cualquier iniciativa adicional de la Comisión que hiciese posible que las entidades locales y regionales garantizasen que los ciudadanos estén mejor informados.

13.4. El CDR apoyaría las acciones que se emprendiesen con el fin de lograr una estructura de la información más coherente en los Estados miembros de manera que haya un mayor diálogo entre los niveles local, regional y nacional de gobierno. El CDR desearía que se fomentasen planes que permitan contar con expertos locales responsables de los sitios web para introducir la información, con el fin de garantizar que esa información que proporciona el sector público, a cualquier nivel de gobierno, esté actualizada y sea relevante.

13.5. El Comité de las Regiones espera que una vez que las autoridades piloto hagan su informe, la Comisión elaborará algunas orientaciones sobre la provisión de información en el sector público.

13.6. La Comisión debería además esforzarse para fomentar de manera más eficaz la transmisión de información entre los diferentes niveles administrativos incluidas las autoridades regionales y locales.

13.7. Debido al aumento del suministro de información a través de los medios de comunicación electrónicos, existe una creciente necesidad de garantizar que el público cuente con la formación adecuada para poder acceder a la información que precisa para su vida cotidiana. El CDR propondría que la Comisión continuase llamando la atención de los Gobiernos de los Estados miembros acerca de la importancia de la formación del público en la utilización de la tecnología que permite acceder a la información y que, a la larga, conferirá más poder al ciudadano.

Bruselas, 17 de noviembre de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER