(3)El informe específico de 2017 sobre España fue publicado el 22 de febrero de 2017. En él se evalúan los avances realizados por España de cara a la puesta en práctica de las recomendaciones específicas por país adoptadas por el Consejo el 12 de julio de 2016, las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones de años anteriores, así como los avances de España hacia sus objetivos nacionales en el marco de Europa 2020. Se incluye asimismo un examen exhaustivo en virtud del artículo 5 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, cuyos resultados también se publicaron el 22 de febrero de 2017. El análisis de la Comisión la lleva a concluir que España está experimentando desequilibrios macroeconómicos que tienen relevancia transfronteriza. En particular, los superávits de la balanza por cuenta corriente se están traduciendo en una reducción de los pasivos netos de España frente al exterior, que, no obstante, siguen siendo considerables y exponen al país a las fluctuaciones de la confianza del mercado. Aunque la deuda del sector privado se ha reducido de forma significativa, especialmente en el caso de las empresas, el endeudamiento de los hogares se mantiene en un nivel elevado. Si bien el crecimiento económico se ha convertido en el principal motor de la reducción de la deuda, siguen existiendo riesgos elevados de sostenibilidad presupuestaria a medio plazo. De especial importancia es la necesidad de adoptar medidas que reduzcan el riesgo de repercusiones negativas de los desequilibrios sobre la economía española y, dado su tamaño y relevancia transfronteriza, sobre la Unión Económica y Monetaria. El sector financiero ha seguido mostrando un alto grado de estabilidad, respaldada por su reestructuración en curso, los bajos costes de financiación y la recuperación económica. La creación de empleo ha sido sólida en los últimos años y el desempleo ha disminuido rápidamente, a pesar de seguir siendo muy elevado. Las reformas del mercado laboral y la moderación salarial han contribuido significativamente a una fuerte creación de empleo y al incremento de la competitividad en los últimos años.

(4)El 28 de abril de 2017, España presentó su Programa Nacional de Reformas de 2017 y el 29 de abril de 2017 su Programa de Estabilidad de 2017. Para tener en cuenta sus interrelaciones, los dos programas se han evaluado al mismo tiempo.

(5)En los programas de los Estados miembros relativos a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos para el período 2014-2020 se han tenido en cuenta las correspondientes recomendaciones específicas por país. Según lo previsto en la legislación por la que se rigen los Fondos EIE, cuando sea necesario para contribuir a la aplicación de las recomendaciones específicas por país, la Comisión puede solicitar a un Estado miembro que revise y modifique sus programas de los FEIE de que se trate. La Comisión ha facilitado nuevas directrices sobre la aplicación de esas normas.

(6)España se encuentra actualmente en el componente corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En su Programa de Estabilidad de 2017, España prevé corregir el déficit excesivo a más tardar en 2018, en consonancia con la advertencia del Consejo de 8 de agosto de 2016. Está previsto que el déficit global siga reduciéndose hasta situarse en el 0,5 % del PIB en 2020. Las previsiones de gasto que figuran en el Programa incorporan la materialización de los pasivos contingentes relativos a las autopistas y el sector financiero, que ascienden a casi el 0,4 % y el 0,2% del PIB en 2017 y 2018, respectivamente. No se prevé alcanzar, dentro del horizonte temporal del Programa de Estabilidad, el objetivo presupuestario a medio plazo de una situación presupuestaria equilibrada en términos estructurales. Se prevé que el saldo estructural recalculado se sitúe en el -1,9 % del PIB en 2020. El Programa de Estabilidad prevé que la ratio deuda pública/PIB descienda hasta el 98,8 % en 2017, el 97,6 % en 2018 y el 92,5 % en 2020. Las hipótesis macroeconómicas del Programa son verosímiles hasta 2018 y pasan a ser ligeramente favorables posteriormente. En conjunto, la consecución prevista de los objetivos sigue dependiendo de unas perspectivas económicas sólidas, no exentas, sin embargo, de riesgos. Otros riesgos que ponen en entredicho la consecución de los objetivos presupuestarios están relacionados con la incertidumbre relativa a la incidencia de las medidas tributarias recientemente adoptadas. Además, habida cuenta de la supuesta materialización de los pasivos contingentes (que no se incluyen en las previsiones de la Comisión), el Programa parte de una contención del gasto considerablemente superior a la recogida en las previsiones de la Comisión para 2017 y 2018. Por último, aún no se han concretado las medidas necesarias para contribuir a alcanzar los objetivos de déficit previstos para 2018.

(7)El 8 de agosto de 2016, el Consejo instó a España a poner término a su situación de déficit excesivo antes de finales de 2018, y en particular a reducir el déficit de las Administraciones Públicas hasta situarlo en un 4,6 % del PIB en 2016, en un 3,1 % del PIB en 2017 y en un 2,2 % del PIB en 2018. Se consideró que esta mejora del déficit de las Administraciones Públicas era coherente con un deterioro del saldo estructural del 0,4 % del PIB en 2016 y una mejora del 0,5 % del PIB tanto en 2017 como en 2018, basándose en las previsiones de la primavera de 2016 actualizadas de la Comisión. España alcanzó un déficit global del 4,5 % del PIB en 2016, ligeramente por debajo del objetivo fijado por el Consejo. Las previsiones de la primavera de 2017 de la Comisión estiman que el déficit global disminuirá hasta el 3,2 % del PIB en 2017 y aún más hasta el 2,6 % del PIB en 2018, suponiendo que las políticas no varíen, un 0,1 % y un 0,4 % del PIB por encima de los objetivos de déficit global del Programa de Estabilidad y los establecidos por el Consejo. Al contrario que el Programa de Estabilidad, las previsiones no incluyen la materialización de los pasivos contingentes antes mencionados. Se espera que el esfuerzo presupuestario acumulado se alcance a duras penas en el periodo 2016-2017, mientras que se prevé que en 2018, y en el supuesto de que no varíen las políticas, el esfuerzo fiscal se quede corto en relación con lo exigido por el Consejo. Por otra parte, si bien, en agosto de 2016, el Consejo instó a España a que adoptase medidas de mejora del marco presupuestario, el Programa de Estabilidad no contempla plan alguno para reforzar la contribución de la regla de gasto de la Ley de Estabilidad a la sostenibilidad de las finanzas públicas. En términos generales, el Consejo considera que serán necesarias nuevas medidas, especialmente en 2018, para cumplir lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y en particular los términos de la advertencia del Consejo de 8 de agosto de 2016.

(8)España sigue careciendo de un marco normativo claro y coherente en materia de contratación pública que garantice el cumplimiento de la legislación, un elevado nivel de competencia y la eficiencia económica, especialmente mediante mecanismos efectivos de control ex ante y ex post, una mayor transparencia y la coordinación entre las entidades y los poderes adjudicadores a todos los niveles de la Administración. El Gobierno ha presentado algunas medidas en 2017 que mejorarían el sistema de supervisión de la contratación pública y están pendientes de aprobación parlamentaria.

(9)España ha avanzado en la lucha contra la corrupción, especialmente por lo que se refiere a la transparencia del proceso de toma de decisiones en el ámbito administrativo y más concretamente en lo que respecta a la promulgación de legislación relativa a la financiación de los partidos políticos, la publicidad patrimonial y los conflictos de interés. Se trata ahora de centrar la atención en la aplicación de estas medidas. No obstante, a pesar del incremento del número de investigaciones en casos de corrupción a escala local y autonómica, ni se han diseñado estrategias preventivas específicas en esos niveles de la Administración ni tampoco existe una estrategia preventiva compartida entre ellos. Por otra parte, tampoco se ha hecho hasta ahora un seguimiento específico de otras deficiencias, como la ausencia de legislación para proteger a los denunciantes, el grado de independencia de la recientemente creada Oficina de Conflictos de Intereses y la inexistencia de normas que regulen las actividades de los grupos de presión. Otra cuestión digna de ser mencionada es la relativa a los prolongados procedimientos judiciales en los asuntos de corrupción. Si bien en 2015 se modificó la Ley de Enjuiciamiento Criminal con objeto de limitar los plazos establecidos para las investigaciones y reducir los retrasos injustificados en los procedimientos penales, esta medida podría conllevar impunidad en los asuntos complejos de corrupción en los que los plazos fijados fueran insuficientes para instruir las causas.

(10)A pesar de contar con un tipo normal del IVA en consonancia con la media de la UE, los ingresos por este concepto son relativamente bajos en España. Esto se debe principalmente a que España aplica de forma muy generalizada exenciones o tipos reducidos a diversos productos y servicios. Como consecuencia de ello, España registró la mayor brecha de la política en materia de IVA de la UE en 2014 (un 59 % frente a la media de la UE, en torno al 44 %). Del mismo modo, en España, los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales se sitúan entre los más bajos de la UE, a pesar de algunas medidas adoptadas en los últimos años, principalmente en el sector de la energía. La imposición de tributos sobre la contaminación y la utilización de los recursos puede generar mayores ingresos y aportar importantes beneficios sociales y medioambientales. Además, existe una dispersión normativa que tiene como consecuencia la adopción de un enfoque heterogéneo en relación con determinados impuestos a nivel autonómico. Por lo que respecta a los gastos, el Gobierno ha encargado a la AIReF, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que lleve a cabo una revisión que abarque todos los niveles de gasto de las Administraciones Públicas. Esta revisión puede contribuir a identificar aquellos ámbitos en los que puedan cubrirse las necesidades de gasto con una utilización más eficiente de los recursos.

(11)La creación de empleo, a la que han contribuido las reformas del mercado laboral y la moderación salarial, ha sido robusta estos últimos años. El desempleo ha disminuido rápidamente, pero sigue siendo uno de los más elevados de la UE, en especial entre los jóvenes y las personas escasamente cualificadas, lo que conlleva riesgos de desvinculación del mercado de trabajo. Casi la mitad de los desempleados lleva sin empleo más de un año. España está adoptando medidas de apoyo a los jóvenes, en particular mediante una ampliación de los criterios de elegibilidad de la Garantía Juvenil, y de refuerzo del apoyo individual a los desempleados de larga duración. Su eficacia depende también del rendimiento de los servicios públicos autonómicos de empleo. Hay margen para potenciar su cooperación con los servicios sociales, con el fin de mejorar la prestación de servicios a los solicitantes de empleo, en particular a los desempleados de larga duración y a los beneficiarios de los sistemas de renta mínima garantizada. Al mismo tiempo, podría mejorarse la cooperación de los servicios públicos de empleo con los empresarios, en particular aumentando el porcentaje de puestos vacantes tramitados por los servicios de empleo.

(12)España presenta uno de los porcentajes más elevados de empleo temporal de la UE, y muchos de los contratos temporales son de muy corta duración. Los índices de transición de contratos temporales a contratos indefinidos son muy bajos en comparación con la media de la UE. La utilización generalizada de contratos temporales va asociada a un menor crecimiento de la productividad (incluso mediante un número inferior de oportunidades de formación en el puesto de trabajo), un empeoramiento de las condiciones de trabajo y un mayor riesgo de pobreza. Las reformas introducidas recientemente en el mercado de trabajo parecen haber producido un efecto ligeramente positivo en la reducción de la segmentación entre los contratos indefinidos y los contratos temporales, y el reforzamiento que se está llevando a cabo de las inspecciones de trabajo está dando resultados positivos en la lucha contra el abuso de la contratación temporal. Sin embargo, algunas de las características del mercado laboral español, como la incertidumbre jurídica en el caso de litigios por despido o las indemnizaciones comparativamente elevadas por despido de los trabajadores con contratos indefinidos, todavía pueden desincentivar la contratación indefinida. Por otra parte, el sistema de incentivos a la contratación sigue siendo disperso y no se centra de forma efectiva en el fomento de la contratación indefinida. Aunque recientemente España ha creado un grupo de trabajo sobre la calidad del empleo, aún no ha elaborado un plan exhaustivo para luchar contra la segmentación del mercado laboral, pese al acuerdo alcanzado en 2014 entre el Gobierno y los interlocutores sociales.

(13)Sigue habiendo disparidades en las condiciones de elegibilidad de los sistemas de renta mínima garantizada y en el vínculo entre activación y protección en función de los distintos sistemas y comunidades autónomas. Determinadas categorías de hogares vulnerables quedan fuera de los sistemas de renta mínima garantizada. La escasa eficacia de los sistemas se explica, en parte, por las grandes diferencias en las condiciones de acceso y adecuación de los regímenes autonómicos de renta mínima y por la fragmentación del sistema nacional de prestaciones en múltiples sistemas que se dirigen a distintas categorías de demandantes de empleo, gestionados por diversas administraciones. La fragmentación introduce discontinuidad en la ayuda concedida a aquellos que la necesitan y menoscaba la oferta de itinerarios integrados. En respuesta a los múltiples problemas que se plantean, un estudio que se está llevando a cabo en la actualidad pretende evaluar la eficacia de los regímenes nacionales y autonómicos de apoyo a las rentas. La orientación de las prestaciones familiares deja bastante que desear. Por otra parte, si tenemos en cuenta el efecto de los créditos fiscales, el sistema fiscal y de prestaciones es, en conjunto, ligeramente regresivo. Además, a medida que aumentan los ingresos familiares se incrementa netamente el uso de servicios de atención a los niños, lo que sugiere la existencia de obstáculos de acceso para los padres con bajos ingresos. Aunque mejora la prestación de cuidados de larga duración, existen disparidades entre las distintas comunidades autónomas y aún no se han cubierto las necesidades actuales.

(14)Los deficientes resultados en materia educativa afectan negativamente al potencial de crecimiento a largo plazo de la productividad en España. A pesar de las mejoras significativas registradas en los últimos años, la tasa de abandono escolar prematuro sigue siendo una de las más elevadas de la UE. Existen grandes disparidades entre las distintas comunidades autónomas en materia de abandono escolar y rendimiento de los estudiantes, en particular en lo que respecta a las competencias básicas. Entre los factores que han contribuido al éxito de la educación escolar en las comunidades autónomas que obtienen mejores resultados se encuentra la formación del profesorado y el apoyo a los estudiantes de forma individualizada. España ocupa el segundo puesto en cuanto a tasa de repetición en la UE, lo que aumenta el riesgo de abandono escolar, reduce las expectativas en cuanto al nivel de formación que se alcanzará y aumenta el coste de la educación. La empleabilidad de los titulados universitarios sigue siendo comparativamente baja. La escasa movilidad de los estudiantes y del personal académico, lo limitado de las oportunidades de periodos de prácticas, la ausencia de incentivos y la rigidez de la gobernanza universitaria siguen siendo obstáculos a la cooperación con las empresas en materia de educación o investigación

(15)A fin de aumentar la productividad y la competitividad, España se beneficiaría de un mayor fomento de la investigación y la innovación. Sin embargo, los resultados en materia de innovación han ido decayendo hasta situarse actualmente en un nivel inferior al de 2007, mientras que el desfase con la media de la UE ha aumentado a lo largo del tiempo. El bajo rendimiento en innovación coincide con la disminución del gasto privado en I+D y apunta a la existencia de deficiencias en el marco de gobernanza de la investigación y la innovación. La Agencia Estatal de Investigación, encargada de gestionar la financiación de la investigación y la innovación procedente de la Administración central, comenzó a ser operativa a principios de 2017. Hasta ahora, no existe una planificación plurianual sistemática de los presupuestos destinados a los programas de apoyo. Además, la eficacia de los programas de apoyo no se evalúa sistemáticamente con vistas a mejorar su diseño y aplicación. Debido a la falta de incentivos y a la rigidez de la gobernanza de las universidades, la cooperación entre los sectores público y privado también sigue siendo escasa y la movilidad de los investigadores entre el sector público y el sector privado es deficiente. La coordinación entre los distintos niveles de la Administración no es óptima, y, como consecuencia de ello, las políticas nacionales y autonómicas no funcionan en completa sinergia.

(16)Las pequeñas empresas españolas tienden a presentar una productividad significativamente inferior a la de sus homólogas en otros grandes Estados miembros de la UE. Dado el predominio de las empresas pequeñas en España, ello tiene un impacto significativo en la productividad del conjunto de la economía. Por tanto, si se logra eliminar los obstáculos que dificultan la creación de empresas, su funcionamiento y crecimiento, se conseguiría aumentar la inversión y la productividad. En los últimos años el Gobierno español ha adoptado diversas medidas destinadas a facilitar la creación de empresas y su crecimiento. La consolidación y la plena realización de estas reformas es fundamental para aprovechar plenamente sus ventajas. La Ley de garantía de la unidad de mercado adoptada en 2013 ha contribuido a contener los costes adicionales que ocasionan a los empresarios las diferencias y solapamientos sustanciales que existen en la reglamentación aplicable a las empresas en las distintas comunidades autónomas. El uso creciente por parte de las empresas del mecanismo de denuncia contemplado en esa Ley para obtener reparación por las barreras de entrada al mercado apunta a una posible necesidad de simplificar aún más los procedimientos de concesión de licencias. La coordinación entre las distintas administraciones públicas, incluida la realizada a nivel de conferencia sectorial, requiere esfuerzos adicionales. Ello es esencial para garantizar que la legislación actual y futura a todos los niveles aborde de forma efectiva los obstáculos innecesarios de entrada en el mercado, incluso para los nuevos modelos de negocio de la economía colaborativa. En el sector minorista en particular, el hecho de que se exijan dobles autorizaciones para los establecimientos minoristas sigue restringiendo innecesariamente la entrada en el mercado. Es posible que los requisitos de acceso al mercado previstos en la legislación relativa al sector de servicios de vehículos con conductor y en la legislación autonómica sobre alquileres de corta duración obstaculicen innecesariamente el desarrollo equilibrado de la economía colaborativa. En los primeros meses de 2017 España ha tomado medidas para sacar todo el provecho de la Ley de garantía de la unidad de mercado y un ejemplo de ello lo constituye la recientemente adoptada guía relativa a su implementación y la publicación del catálogo de buenas y malas prácticas en su ejecución.

(17)La regulación de los servicios profesionales sigue siendo relativamente restrictiva. Se conceden derechos proteccionistas («actividades reservadas») de forma selectiva a algunos proveedores de servicios, excluyendo a otros con cualificaciones similares relevantes. En un gran número de profesiones existe el requisito de afiliación obligatoria a un colegio profesional. El nivel de restricción es mayor en España que en la media ponderada de la UE en el caso de los ingenieros civiles, arquitectos y guías turísticos. Es inferior a la media de la UE para los agentes de patentes y los abogados, si bien el acceso en España a esta última profesión se encuentra más restringido que para cualquier otra. Está pendiente de aprobación el proyecto de Ley de servicios profesionales que prevé, entre otras cosas, una racionalización de la afiliación a los colegios profesionales. Esta reforma establece también una mayor transparencia y responsabilidad de los colegios profesionales, mediante la apertura de las actividades reservadas injustificadamente y la preservación de la unidad de mercado en el acceso a los servicios profesionales y el ejercicio de los mismos en España.

(18)En el contexto del Semestre Europeo, la Comisión ha efectuado un análisis global de la política económica de España y lo ha publicado en el informe específico de 2017. Asimismo, ha evaluado el Programa de Estabilidad y el Programa Nacional de Reformas, y las medidas adoptadas en aplicación de las recomendaciones dirigidas a España en años anteriores. Ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política socioeconómica y presupuestaria de España, sino también su conformidad con las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica general de la Unión incluyendo aportaciones al nivel de la UE en las futuras decisiones nacionales.

(19)A la luz de esta evaluación, el Consejo ha examinado el Programa de Estabilidad, y su dictamen se refleja, en particular, en la recomendación 1 que figura a continuación.

(20)A la luz del examen exhaustivo realizado por la Comisión y de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el Programa Nacional de Reformas y el Programa de Estabilidad. Sus recomendaciones, formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) n.º 1176/2011, se reflejan en las recomendaciones 1 a 3 que figuran a continuación.

RECOMIENDA a España que tome medidas en 2017 y 2018 con el fin de:

1.Velar por el cumplimiento de la Decisión del Consejo, de 8 de agosto de 2016, por la que se formula una advertencia en el marco del procedimiento de déficit excesivo, incluidas también las medidas destinadas a reforzar los marcos presupuestario y de contratación pública. Llevar a cabo una revisión global de los gastos a fin de identificar posibles ámbitos en los que sea posible aumentar la eficiencia del gasto.