Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de Bulgaria para 2013 y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de Bulgaria para 2012-2016 /* COM/2013/0352 final - 2013/ () */





Recomendación de RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa al Programa Nacional de Reformas de Bulgaria para 2013 y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Convergencia de Bulgaria para 2012-2016 El Consejo de la Unión Europea, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 121, apartado 2, y su artículo 148, apartado 4, Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], y, en particular, su artículo 9, apartado 2, Visto el Reglamento (UE) nº 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos[2], y, en particular, su artículo 6, apartado 1, Vista la Recomendación de la Comisión Europea[3], Vista la Recomendación del Parlamento Europeo[4], Vistas las Conclusiones del Consejo Europeo, Visto el dictamen del Comité de Empleo, Previa consulta al Comité Económico y Financiero, Considerando lo siguiente: (1) El 26 de marzo de 2010, el Consejo Europeo acordó la propuesta de la Comisión de poner en marcha una nueva estrategia para el crecimiento y el empleo, la estrategia Europa 2020, basada en una mayor coordinación de las políticas económicas, que se centrarán en los ámbitos clave en que es necesario actuar para reforzar el potencial de crecimiento sostenible y la competitividad de Europa. (2) El 13 de julio de 2010, el Consejo, basándose en las propuestas de la Comisión, adoptó una recomendación sobre directrices generales para las políticas económicas de los Estados miembros y de la Unión (para el periodo 2010-2014) y, el 21 de octubre de 2010, adoptó una Decisión relativa a las orientaciones para las políticas de empleo de los Estados miembros[5], que juntas forman las «Directrices integradas». Se ha invitado a los Estados miembros a tener en cuenta las orientaciones integradas en sus políticas económicas y de empleo. (3) El 29 de junio de 2012, los Jefes de Estado o de Gobierno decidieron adoptar el «Pacto para el Crecimiento y el Empleo», en el que se establece un marco de acción coherente a nivel nacional, de la UE y de la zona del euro, utilizando todos los recursos, instrumentos y políticas a nuestro alcance. Su decisión se refiere a las medidas que deben adoptarse a nivel de los Estados miembros y expresa su total compromiso de cara a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 y a la aplicación de las recomendaciones específicas para cada país. (4) El 6 julio 2012, el Consejo aprobó una recomendación relativa al programa nacional de reforma de Bulgaria para 2011 y emitió su dictamen sobre el Programa de Convergencia actualizado de Bulgaria para 2012-2015. (5) El 28 de noviembre de 2012, la Comisión adoptó el Estudio Prospectivo Anual[6] sobre el crecimiento, que marca el inicio del semestre europeo de 2013 para la coordinación de las políticas económicas. El 28 noviembre de 2012, la Comisión adoptó, sobre la base del Reglamento (UE) nº 1176/2011, el informe sobre el mecanismo de alerta[7], en el que se señalaba a Bulgaria como uno de los Estados miembros que sería objeto de un examen exhaustivo. (6) El 14 marzo 2013, el Consejo Europeo aprobó las prioridades para garantizar la estabilidad financiera y el saneamiento presupuestario junto con medidas dirigidas a fomentar el crecimiento. El Consejo Europeo hizo hincapié en la necesidad de proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado y favorable al crecimiento, restablecer la normalidad en la concesión de crédito, promover el crecimiento y la competitividad, combatir el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y modernizar la Administración pública. (7) El 10 de abril de 2013, la Comisión publicó los resultados de su examen exhaustivo[8] sobre Bulgaria, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (UE) nº 1176/2011. El análisis de la Comisión la impulsa a considerar que Bulgaria está experimentando desequilibrios macroeconómicos que merecen seguimiento y acción política. En particular, merecen atención permanente los efectos del desapalancamiento en el sector empresarial, la continuación del ajuste de las posiciones exteriores, la competitividad y los mercados de trabajo. (8) El 19 de abril de 2013, Bulgaria presentó su Programa de Convergencia para el periodo 2012-2016 y su programa nacional de reforma para 2013. Con objeto de tener en cuenta sus interrelaciones, ambos programas se han evaluado al mismo tiempo. (9) Partiendo de la evaluación del Programa de Convergencia de 2013 con arreglo al Reglamento (CE) nº 1466/97, el Consejo considera que las finanzas públicas de Bulgaria han sido, en general, adecuadas. El objetivo a medio plazo (OMP) se alcanzó en 2012. El escenario macroeconómico en que se basan las previsiones presupuestarias del Programa de Convergencia es realista para el periodo 2013-2014, cuando el crecimiento anual debería alcanzar el 1,0 % en 2013 y el 1,8 % en 2014. Las previsiones de primavera de 2013 de la Comisión prevén un crecimiento del PIB del 0,9 % en 2013 y del 1,7 % en 2014. El objetivo de la estrategia presupuestaria descrita en el programa es mantener el saldo presupuestario estructural próximo al OMP a lo largo de todo el periodo de programación. El programa confirma el anterior OMP del –0,5 % del PIB, que es más ambicioso que lo requerido por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Sobre la base del saldo presupuestario estructural (recalculado), que se estima se reducirá ligeramente desde un déficit del 0,4 % del PIB en 2012 a entre el 0,7 % y el 0,8 % del PIB a lo largo del periodo 2013-2016, Bulgaria queda marginalmente por debajo de su OMP durante el periodo del Programa de Convergencia. En 2013-2015, la tasa de crecimiento del gasto público, teniendo en cuenta las medidas discrecionales relativas a los ingresos, sería conforme al valor de referencia para el gasto contenido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, si bien incumpliría dicho valor en 2016. La ratio de deuda se sitúa por debajo del 60 % del PIB y, según el Programa de Convergencia, se prevé que alcanzará un máximo del 20,4 % del PIB en 2014 para reducirse a continuación durante el periodo del programa. Del mismo modo, las previsiones de primavera de 2013 de la Comisión prevén que la ratio de deuda se sitúe en el 20,3 % del PIB en 2014. (10) En los últimos años, Bulgaria ha reforzado significativamente su marco presupuestario, lo que ha contribuido a mantener la disciplina presupuestaria e incrementar la credibilidad de la política fiscal. La nueva legislación en materia de finanzas públicas que entrará en vigor en 2014 mantiene las cifras de las actuales normas presupuestarias, refuerza aún más los requisitos a nivel municipal y reforma el marco presupuestario a medio plazo trienal. Es importante que las autoridades mantengan el impulso de la reforma y preparen el terreno para aplicar la nueva legislación, concretamente mediante el establecimiento de la prevista institución presupuestaria independiente y dándole un mandato claro, autonomía funcional y los recursos adecuados. Hay un considerable margen de mejora en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y los avances en este ámbito permitirían a Bulgaria soportar mayores gastos favorecedores del crecimiento. Si bien Bulgaria ha dado algunos pasos claros para reducir los costes de adaptación a las normas y mejorar la recaudación de ingresos, el sistema tributario sigue caracterizado por una evasión fiscal significativa y una eficiencia administrativa baja. Los costes administrativos de la recaudación de impuestos son elevados, al igual que los costes relacionados con las empresas asociadas al pago de impuestos. Pese a las medidas adoptadas para mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, la parte de la economía sumergida aún se considera elevada, por lo que su reducción exige mantener los esfuerzos a largo plazo. (11) La reducción de la salida anticipada del mercado de trabajo es un tema clave para mejorar la adecuación del sistema de pensiones, así como para la oferta de mano de obra. La tasa de empleo de los trabajadores de más edad, en particular las mujeres, es inferior a la media de la UE y genera derechos de pensiones inadecuados en gran parte de los beneficiarios. Aunque ya se han emprendido importantes reformas en este ámbito, los regímenes especiales que se mantienen para determinadas profesiones son algunos de los factores que contribuyen a reducir la edad de jubilación efectiva. Además de continuar avanzando en el aumento de la edad de jubilación ya logrado, Bulgaria debe también preparar y fijar una fecha para la introducción de la misma edad legal de jubilación para hombres y mujeres que hayan cotizado durante toda su carrera profesional. La revisión de los criterios y los controles relativos a la concesión de las pensiones de invalidez (por ejemplo, la introducción, como criterio, de la capacidad para trabajar) supondría una importante contribución a la limitación eficaz de los abusos. (12) Bulgaria sufre unas cifras de empleo inferiores a la media que siguen degradándose, así como marcadas disparidades de desempleo entre regiones y subgrupos de población. La crisis se ha cebado en los trabajadores poco cualificados y ha aumentado significativamente la tasa de desempleo juvenil. El desempleo de larga duración ha aumentado a un ritmo más rápido que en el resto de la UE. La reforma de la Agencia de Empleo podría desempeñar un papel destacado para equilibrar la demanda y la oferta del mercado de trabajo de Bulgaria mediante un asesoramiento más efectivo, medidas de empleo selectivas y la mejora de la previsión de las futuras necesidades de cualificación. La evaluación precoz de la iniciativa de empleo juvenil en curso podría contribuir a garantizar que los recursos se centren en las acciones que generen los mayores rendimientos en materia de creación de empleo. Garantizar que el sistema de contribuciones mínimas a la seguridad social consigue reducir la economía sumergida sin que su coste excluya a los trabajadores poco cualificados sigue siendo un problema. Los ciudadanos búlgaros sufren el mayor riesgo de pobreza o exclusión social de la UE. La aplicación de la estrategia nacional de lucha contra la pobreza y la exclusión social debería ser prioritaria. Es necesario mejorar la accesibilidad y la eficacia de las transferencias sociales y mejorar la eficacia y el acceso a los servicios sociales, en particular, en lo relativo a los niños y las personas mayores. La estrategia nacional de integración de los gitanos debe verse acompañada de un plan de acción en el que se indiquen las medidas específicas, una financiación suficiente y el establecimiento de un mecanismo de seguimiento para medir el impacto de las acciones. (13) Bulgaria afronta el reto de mejorar la calidad y la eficacia generales de su sistema educativo. La adopción final de la Ley de Educación antes de que finalice 2013 supondría un marco para avanzar en las reformas necesarias, incluida la modernización de los currículos y la aplicación de mejoras en la formación de los profesores y en los incentivos. En la enseñanza superior, las reformas han registrado avances muy limitados. La existencia de una importante disparidad entre los resultados de la enseñanza superior y la demanda del mercado laboral agrava el desempleo estructural y obstaculiza el desarrollo de sectores innovadores de alto valor. Los pobres resultados de la enseñanza superior están vinculados a la falta de incentivos a nivel institucional y a nivel de investigadores y profesores. La mejora de la calidad y de la cobertura del sistema sanitario es, desde hace tiempo, un reto para Bulgaria. Una mayor transparencia en la financiación de la asistencia sanitaria contribuiría al crecimiento y la competitividad del sector. La proporción del gasto sanitario en asistencia ambulatoria es baja, lo que limita el acceso a servicios sanitarios rentables. La elevada tasa de pagos directos excluye efectivamente a determinados segmentos de la población de los servicios de asistencia sanitaria. Bulgaria se enfrenta a importantes desafíos en cuanto a la racionalización y la gestión del sector hospitalario. (14) La competitividad de las empresas nacionales y la atracción de inversiones extranjeras se beneficiaría considerablemente de la mejora del entorno empresarial de Bulgaria y de la eficiencia de los servicios públicos. Una introducción más rápida y sistemática de la administración electrónica ofrece un potencial considerable y podría, entre otras cosas, reducir los costes de adaptación a las normas y la carga administrativa de las empresas. Por otra parte, la aplicación y el cumplimiento plenos de la legislación sobre sociedades, incluidos los procedimientos por pagos atrasados e insolvencia, permitirían mejorar las condiciones marco, especialmente para las PYME. La falta de acceso adecuado a la financiación sigue frenando el desarrollo de las PYME. Un sistema judicial independiente y que funcione correctamente es una condición imprescindible para lograr un desarrollo económico sostenible. En estos últimos años, Bulgaria ha logrado progresos en la reforma del sistema judicial, especialmente en la modernización del marco jurídico e institucional. Al mismo tiempo, queda un considerable margen de acción para hacer pleno uso de ese marco garantizando la sostenibilidad de los resultados y ampliando la asunción de las reformas a todos los niveles. Asimismo, redoblar los esfuerzos de lucha contra la corrupción también supondría una contribución positiva a la mejora del entorno empresarial. (15) La aplicación efectiva de los fondos de la UE sigue siendo fundamental para la inversión pública que se requiere. La reforma de 2011 de la legislación de contratación pública ha sido un paso importante para mejorar el control, la prevención y la sanción de las irregularidades. Aunque han entrado en vigor nuevas normas que regulan, entre otras cosas, los proyectos cofinanciados por la UE, ampliar las competencias de la Agencia de contratación pública mejoraría la eficacia de los controles ex ante. (16) La capacidad y la independencia de los reguladores en los sectores económicos clave son condiciones marco importantes para la competitividad. La infraestructura de transporte de Bulgaria ha experimentado algunas mejoras en los últimos años, pero se mantiene un considerable margen de mejora en cuanto a la eficiencia de la prestación de servicios y al mantenimiento. Bulgaria todavía debe aplicar plenamente sus obligaciones en el marco del mercado interior de la energía, donde persisten retos importantes tanto a nivel mayorista como minorista. La persistencia de barreras comerciales, acuerdos de beneficio garantizado y precios regulados, junto con la ausencia de un mercado al por mayor de la electricidad y del gas natural, constituyen áreas de especial preocupación. Dada su considerable dependencia de una única ruta de suministro, Bulgaria está muy expuesta al riesgo de problemas de suministro. La ejecución de los proyectos de interconexión del gas y la electricidad debe acelerarse para mejorar la diversificación y la seguridad del suministro. La baja eficiencia energética sigue siendo una importante carga económica para las empresas y los particulares. En particular, la eficiencia energética de los edificios, tanto públicos como privados, cuenta con un potencial de mejora considerable. (17) En el contexto del Semestre Europeo, la Comisión ha realizado un análisis exhaustivo de la política económica de Bulgaria y ha evaluado el Programa de Convergencia y el programa nacional de reforma y ha presentado un examen exhaustivo. Ha tenido en cuenta no solo su pertinencia para la sostenibilidad de la política presupuestaria y la política socioeconómica de Bulgaria, sino también su cumplimiento de las normas y orientaciones de la UE, dada la necesidad de reforzar la gobernanza económica global de la Unión Europea incluyendo aportaciones de la Unión Europea en las futuras decisiones nacionales. Sus recomendaciones en el marco del Semestre Europeo se reflejan en las recomendaciones 1 a 7 que figuran a continuación. (18) A la luz de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el programa de estabilidad de Bulgaria, y su dictamen[9] se refleja particularmente en la recomendación 1 que figura a continuación. (19) A la luz de los resultados del examen exhaustivo realizado por la Comisión y de la presente evaluación, el Consejo ha examinado el programa nacional de reforma de Bulgaria y su Programa de Convergencia. Sus recomendaciones, formuladas en virtud del artículo 6 del Reglamento (UE) nº 1176/2011, se reflejan, en particular, en las recomendaciones 3, 4 y 5, que figuran a continuación. RECOMIENDA que Bulgaria tome medidas en el periodo 2013-2013 a fin de: 1. Mantener una posición fiscal saneada asegurando el cumplimiento del objetivo a medio plazo y prosiguiendo una política fiscal favorable al crecimiento según lo previsto en el Programa de Convergencia. Aplicar una estrategia fiscal general para reforzar todos los aspectos de la legislación en materia tributaria y los procedimientos de recaudación, con objeto de incrementar los ingresos, especialmente mediante la mejora de la recaudación de impuestos, abordando la economía sumergida y reduciendo los costes de adaptación a las normas. Establecer una institución independiente que supervise la política fiscal y proporcione análisis y asesoramiento. 2. Eliminar progresivamente las opciones de jubilación anticipada, introducir la misma edad legal de jubilación para hombres y mujeres y aplicar políticas laborales activas para permitir a los trabajadores de más edad permanecer más tiempo en el mercado laboral. Reforzar los criterios de admisibilidad y los controles para la concesión de pensiones de invalidez, a fin de limitar efectivamente los abusos. 3. Acelerar la iniciativa de empleo juvenil mediante, por ejemplo, una Garantía Juvenil. Reformar la Agencia de Empleo, a fin de proporcionar asesoramiento eficaz a los demandantes de empleo y desarrollar su capacidad de realizar previsiones y satisfacer las necesidades en materia de cualificaciones. Reforzar las políticas activas del mercado de trabajo nacional, en particular en lo que respecta a los planes de empleo. Revisar los umbrales mínimos de las cotizaciones a la seguridad social para garantizar que el coste del sistema no excluye del mercado laboral a las personas poco cualificadas. Garantizar resultados concretos de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza e integración de los gitanos. Mejorar la accesibilidad y la eficacia de las transferencias y de los servicios sociales, en particular, en lo relativo a los niños y las personas mayores. 4. Adoptar la Ley de Educación y proseguir la reforma de la enseñanza superior, en particular a través de mejores resultados en la adaptación a las necesidades del mercado laboral y una mejor cooperación entre los sectores de la educación, la investigación y las empresas. Mejorar el acceso a una educación integradora para los niños desfavorecidos, especialmente los de etnia gitana. Garantizar la efectividad del acceso a la atención sanitaria y mejorar la fijación de los precios de los servicios de asistencia sanitaria, vinculando la financiación de los hospitales a los resultados y desarrollando los cuidados ambulatorios. 5. Adoptar medidas adicionales para mejorar el entorno empresarial, mediante la reducción de la burocracia, la aplicación de una estrategia de administración electrónica y la aplicación de la legislación en materia de pagos atrasados. Aumentar la calidad y la independencia del sistema judicial y luchar más eficazmente contra la corrupción. Mejorar el acceso a la financiación de las PYME y las empresas de nueva creación. 6. Acelerar la absorción de los fondos de la UE. Velar por la correcta aplicación de la legislación en materia de contratación pública mediante la ampliación de los controles ex ante de la Agencia de Contratación Pública para prevenir irregularidades. 7. Reforzar la independencia de las autoridades reguladoras nacionales y la capacidad administrativa, sobre todo, en los sectores de la energía y los transportes así como los de la gestión de residuos y del agua. Eliminar las barreras comerciales, las cuotas, las restricciones territoriales y los precios regulados, y completar el modelo de mercado mediante la creación de un mercado mayorista transparente de la electricidad y del gas natural. Acelerar los proyectos de interconexión del gas y la electricidad, y aumentar la capacidad para hacer frente a las perturbaciones. Intensificar los esfuerzos para mejorar la eficiencia energética. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] DO L 209 de 2.8.1997, p. 1. [2] DO L 306 de 23.11.2011, p. 25. [3] COM (2013) 352 final. [4] P7_TA(2013)0052 y P7_TA(2013)0053. [5] Decisión 2013/208/UE del Consejo, de 22 abril 2013. [6] COM (2012) 750 final. [7] COM (2012) 751 final. [8] SWD (2013) 114 final. [9] De conformidad con el artículo 9, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo.