Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Políticas sociales y de empleo - Un marco para invertir en la calidad"

(2002/C 107/29)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la Comunicación de la Comisión - Políticas sociales y de empleo - Un marco para invertir en la calidad (COM(2001) 313 final);

vista la decisión de la Comisión de 25 de junio de 2001 de consultar al Comité de las Regiones sobre esta cuestión, de conformidad con el primer apartado del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa de 12 de junio de 2001 de asignar la preparación del dictamen a la Comisión de Empleo, Política Económica, Mercado Único, Industria y PYME (Comisión 6);

visto su Dictamen sobre las Comunicaciones de la Comisión tituladas "De las directrices a la acción: los planes nacionales de acción para el empleo" (COM(98) 316 final) y "Propuesta de directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros en 1999" (COM(98) 574 final), CDR 279/98 fin(1);

visto su informe relativo al estudio sobre la calidad de los servicios públicos, CDR 369/1999 fin;

visto su Dictamen sobre la "Propuesta de directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros en el año 2000" (COM(1999) 441 final), CDR 360/1999 fin(2);

visto su Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión: Actuación local en favor del empleo - Una dimensión local para la Estrategia Europea de Empleo" (COM(2000) 196 final), CDR 187/2000 fin(3);

visto su Dictamen sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2001" [COM(2000) 548 final - 2000/0225 (CNS)] y la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a medidas comunitarias de incentivación del empleo" [COM(2000) 459 final - 2000/0195 (COD)], CDR 310/2000 fin(4);

visto su Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión - Construir una Europa que fomente la integración" (COM(2000) 79 final), CDR 84/2000 fin(5);

visto su Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Agenda de política social" (COM(2000) 379 final), CDR 300/2000 fin(6);

visto el proyecto de dictamen complementario (CDR 286/2001) elaborado por la Comisión 5; ponente: Sr. Pella (I/PPE, Alcalde de Valdengo y Presidente del Consejo de la Provincia de Biella);

visto el proyecto de dictamen aprobado por unanimidad por la Comisión 6 el 28 de septiembre de 2001 (CDR 270/2001 rev.) (ponente: Sra. Peiponen (FIN/PSE), miembro del Ayuntamiento de Varkaus),

ha aprobado por unanimidad el presente dictamen en su 41o Pleno, celebrado los días 14 y 15 de noviembre de 2001 (sesión del 14 de noviembre).

Puntos de vista del Comité de las Regiones

1. La modernización del modelo social europeo

1.1. El Comité valora positivamente los intentos de la Comisión por integrar los aspectos cualitativos en las políticas económicas, sociales y de empleo. Se trata de una iniciativa importante con vistas a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. La Comunicación constituye una buena base para hallar una solución de continuidad a las amplias actividades relacionadas con la calidad del trabajo. Resulta significativo el cambio de mentalidad que se ha producido con respecto al pasado, cuando la política social se compartimentaba en diferentes sectores, y el Comité espera que se materialice esta nueva tendencia. No obstante, la presente Comunicación no aclara cómo se garantizará en la práctica la interacción positiva entre las políticas económicas, sociales y de empleo. Dicho documento hace un gran hincapié en la situación del empleo y en la calidad del trabajo, pero pasa por alto aspectos como el control cualitativo de los servicios sociales y de las demás prestaciones en este ámbito.

1.2. De por sí, la adopción del concepto de calidad como factor unificador de las políticas económicas, sociales y de empleo constituye un acierto. La combinación de eficacia y cohesión pone en pie de igualdad los distintos sectores políticos. Asimismo, la política de competencia deberá ir acompañada de valores sociales.

1.3. No obstante, esta Comunicación refleja todavía el sometimiento de la política social a las políticas económicas y de empleo. Para luchar eficazmente contra la marginación, es necesario valorar y garantizar también la calidad de aquellas actividades laborales que precisen una menor cualificación profesional, así como hacer un mayor uso de los recursos que fomenten la participación de la política social.

1.4. La Comunicación concede una justa atención a los procesos de modernización actualmente en marcha: el proceso de Luxemburgo sobre política de empleo, el método abierto de coordinación para luchar contra la exclusión en la sociedad y promover la protección social, el impulso de la igualdad de oportunidades, así como el fomento de la salud y la seguridad en el ámbito laboral. La correlación entre todos estos procesos reviste una enorme importancia de cara al cumplimiento de los objetivos que se ha fijado la UE.

1.5. Las necesidades de adaptación y modernización afectan a una gran parte de los servicios y a numerosos trabajadores de las administraciones locales y regionales, que se ven sometidos a presiones para prestar servicios como resultado, entre otros aspectos, del envejecimiento de la población, la exigencia de estabilizar las finanzas públicas, la apertura a la competencia y la liberalización del mercado de servicios. El aspecto cualitativo y la política de calidad constituyen buenos instrumentos tanto para desarrollar los servicios públicos, el trabajo y la vida laboral, como a la hora de adaptarse a los cambios. Sin embargo, el punto de partida han de constituirlo en todo momento las necesidades locales y regionales, y se debe reflexionar meticulosamente en qué medida las estrategias a escala europea pueden aportar un valor añadido en este sentido.

1.6. El Comité coincide con la valoración que se hace en la Comunicación acerca de la repercusión y la necesidad de llevar a cabo una inversión social como consecuencia de las transformaciones que se han vivido en el mundo del trabajo. Es necesario prestar una atención especial a los colectivos marginales del entorno laboral. Asimismo, hay que realizar inversiones para mejorar la situación del empleo, lo cual exige un enfoque de carácter multisectorial. La igualdad en el plano de la formación constituye un objetivo fundamental si se pretende garantizar un mercado de trabajo de elevada calidad, en términos laborales y de ingresos.

1.7. El Comité cree que es importante fomentar una mejora cualitativa del trabajo -tanto en el plano local como dentro de las comunidades laborales- y que se evalúe el valor añadido que podría aportar la cooperación a escala europea. El principal medio para influir en la calidad del trabajo y de la vida laboral pasa por la cooperación entre las distintas partes en los puestos de trabajo y por las asociaciones de ámbito local. Uno de los cometidos más importantes de los poderes locales y regionales será la creación de condiciones que hagan posible esta cooperación.

2. Política social y de empleo

2.1. El Comité de las Regiones apoya la idea de integrar el aspecto cualitativo en los procedimientos ya existentes o en fase de preparación del método abierto de coordinación en el ámbito de la política social y de empleo, de manera que no sea necesario crear nuevos proyectos. En este sentido, se debe prestar especial atención para evitar una sobreposición de las actividades y la recopilación de información.

2.2. El buen comportamiento de la economía es una condición previa para el desarrollo cualitativo del trabajo. Las directrices en materia de política económica y de empleo, la Agenda de política social europea, y el programa para la prevención de la exclusión constituyen los instrumentos centrales que permitirán organizar la gestión y el seguimiento en el ámbito de la calidad. Estos sistemas generales de gestión deberán complementarse por medio de informes específicos y fomentando los proyectos para el desarrollo de la calidad del trabajo y de la vida laboral que se lleven a cabo en las empresas y en las comunidades laborales.

2.3. La incorporación de la protección social al ámbito del método abierto de coordinación es de por sí una circunstancia positiva, pero hay que evitar que dificulte la iniciativa local y fomente la centralización, especialmente si ello comporta pérdida de eficacia o eficiencia. Los controles cualitativos específicos que ha presentado la Comisión revisten una importancia fundamental para la autonomía nacional y local. Una Europa marcada por la diversidad no precisa la armonización de los procedimientos nacionales y regionales; lo que se necesita es un planteamiento flexible dentro del respeto a la historia y a las diferencias culturales. Así se justifica que, a escala europea, se deban usar únicamente unos pocos indicadores claros y comparables.

2.4. La Comunicación ofrece una imagen optimista de la política común en materia social y de empleo, y de su relación con la política económica (y con la modernización). Esta circunstancia afecta especialmente a los denominados trabajos precarios y menos valorados, así como al futuro de estas actividades laborales. Los indicadores del aprendizaje a lo largo de toda la vida no llegan de ninguna manera a estos colectivos problemáticos. Los indicadores sobre formación profesional y de los trabajadores no reflejan hoy por hoy -especialmente ahora que estamos viviendo una época de transición- en qué medida la acción educativa puede beneficiar a quienes no tienen empleo o se han visto excluidos del mercado laboral.

2.5. El Comité considera importante que, a la hora de evaluar la calidad de la política social, se preste atención a los servicios sociales.

3. El concepto de calidad

3.1. El Comité resalta el carácter pluridimensional del concepto de calidad. Esta circunstancia exige una preparación minuciosa basada en la investigación que permita recabar en el futuro, a escala europea y de manera uniforme, información útil sobre la calidad del trabajo en un plano nacional y de manera sistemática.

3.2. El concepto de calidad y su interpretación tienen una implicación cultural y están sujetos a las divergencias existentes entre las distintas comunidades y sectores laborales, así como a las diferentes condiciones de carácter local y regional. Cabe reconocer que la creación de una perspectiva común a este respecto puede constituir un proceso muy largo.

3.3. Se debería intentar elaborar una relación de conceptos cualitativos lo más clara posible para su utilización en el ámbito de la política social y de empleo. Únicamente de este modo podremos cerciorarnos de que nos referimos al mismo asunto en toda Europa. Cuando menos, el concepto de calidad que se propone en la Comunicación permite detectar los siguientes problemas y deficiencias:

3.4. La relación conceptual no hace ninguna distinción entre los distintos niveles (por ejemplo, entre microeconomía y macroeconomía). Esto mismo ocurre a la hora de diferenciar entre la calidad de la vida laboral y la calidad del trabajo. Además, la Comunicación no hace absolutamente ninguna mención de la calidad de los servicios.

3.5. La relación de conceptos no hace una clara distinción entre los medidores e indicadores de carácter estructural y los experimentales o subjetivos. Sin embargo, sería necesario aclarar esta distinción ya que sólo así será posible definir con mayor detalle a qué nivel (comunitario, nacional, regional, local o en el propio puesto de trabajo) se deberán adoptar las acciones de política social para poder influir en la situación.

3.6. La relación de conceptos es tan vasta y general que resulta difícil establecer una relación entre la línea de política social por la que se ha optado y los indicadores; en otros términos, no existe una relación de causa-efecto. En consecuencia sería necesario una redacción más clara de la Comunicación que precisara estos aspectos.

4. Indicadores

4.1. Por lo que respecta a los indicadores, se aprecia la ausencia total de factores estructurales relativos a los puestos de trabajo. No obstante, sabemos que son precisamente estos factores estructurales los que influyen en mayor medida en la calidad de la vida laboral, el grado de satisfacción en el puesto de trabajo, la salud laboral y, en última instancia, la consecución de resultados. Por ejemplo, cabe la posibilidad de medir estos factores estructurales como oportunidades experimentadas de manera subjetiva y susceptibles de repercutir en una situación dada. Así, los indicadores que se han ideado para medir la "Organización del trabajo y la conciliación entre la vida profesional y la vida privada" reflejan más bien las posibilidades estructurales que se brindan a los trabajadores para compatibilizar trabajo y familia.

4.2. En el documento pasan prácticamente desapercibidas las experiencias subjetivas relacionadas con la situación laboral que se vive en la actualidad como consecuencia del estrés y las horas extraordinarias, sin olvidar otras cuestiones como la calidad de vida infantil.

4.3. Hoy en día, se está procediendo ya a recabar de manera sistemática información acerca de la política social y de empleo europea. No existen motivos para aumentar la carga burocrática. Hay demasiados indicadores y es difícil hacer una interpretación uniforme de éstos en cada uno de los distintos países. Por ejemplo, los diversos sistemas de negociación colectiva difieren entre sí, por lo que resulta complicado medir su repercusión en aspectos tan fundamentales como la disponibilidad de trabajadores, la flexibilidad del mercado laboral o la movilidad de la mano de obra.

4.4. En el peor de los casos, el amplio seguimiento por medio de indicadores podría ser contraproducente si llegara a ofrecer una imagen centralizada de la Unión Europea en la que no tuvieran cabida los aspectos de orden local, regional y nacional.

4.5. El Comité de las Regiones se muestra escéptico ante la creación de indicadores salariales. El nivel salarial es uno más de los muchos factores relacionados con la calidad del trabajo, y no necesariamente el más importante. La vinculación entre los datos salariales y la situación de discapacidad o el origen étnico implica un seguimiento específico de las personas en cuestión y constituye, por lo tanto, una medida discutible. Además, habría que tener en cuenta la diversidad salarial motivada por las diferencias que se registran a nivel local y regional en términos de productividad y coste de vida.

5. El papel que desempeña el nivel local y regional en la política sobre la calidad

5.1. El Comité coincide con la Comisión en que una política social y de empleo bien articulada influirá positivamente en el desarrollo económico y social. Por lo que respecta a la política sobre la calidad, los entes locales y regionales asumen tres funciones:

5.2. En su condición de empleadores, los entes locales y regionales fomentan la calidad de la vida laboral, participan en las actividades del mercado de trabajo y suscriben convenios colectivos con arreglo a unas estructuras nacionales.

5.3. En algunos países, los entes locales y regionales han elaborado sus propias estrategias de personal como instrumentos de ayuda a la gestión y el desarrollo. Las estrategias de personal contribuyen a alcanzar los objetivos estratégicos municipales o regionales. En estas estrategias se pueden definir aspectos como los objetivos cuantitativos y estructurales relacionados con la aptitud y el bienestar de los trabajadores teniendo presente la situación económica, las medidas prácticas, las responsabilidades y los plazos. En orden a la no discriminación y sobre todo a la igualdad, entendida ésta como uno de los valores superiores de los ordenamientos jurídicos, sería conveniente esclarecer cómo aprovechar estas estrategias, que ya se han experimentado en la práctica, y sus resultados en el marco de la cooperación europea.

5.4. El Comité de las Regiones hace hincapié en que la consecución de resultados y la calidad de la vida laboral son dos aspectos interdependientes. La calidad del trabajo es parte de una modalidad de gestión, una consecuencia de ésta y, a la vez, representa un componente más de la producción total de servicios. Hoy por hoy, la gestión equivale a una gestión estratégica de los recursos humanos. Para los sectores con predominio de mano de obra es importante trasladar el centro de gravedad de las actividades de personal a la gestión de los recursos humanos, con lo que pasan a ocupar una posición central no sólo los sistemas relacionados con el desarrollo de personal, sino también una gestión basada en la participación y la interacción. En este caso, las organizaciones permiten responder mejor a las exigencias de cambio. La gestión de los recursos humanos implica también una gestión del conocimiento en la que se ponen de manifiesto especialmente el aprendizaje y el desarrollo en el marco de las organizaciones. Cabría reflexionar sobre cómo evaluar la consecución de resultados por medio de procedimientos de gestión fundamentales para la calidad del trabajo y lograr la transferencia de mejores prácticas entre las organizaciones análogas de los distintos Estados miembros.

5.5. Se ha comprobado que el éxito de la gestión del personal influye en la consecución de buenos resultados, la calidad de los servicios y el bienestar del personal de una organización. En estos casos, a la hora de gestionar los recursos humanos se pone de manifiesto la compatibilidad de las decisiones relacionadas con las actividades, la gestión estratégica y la gestión del personal (SHRM o "Strategic Human Resources Management"). Se debe resaltar en particular la necesidad de armonizar las decisiones que adopten los órganos políticos sobre acciones estratégicas y la gestión del personal.

5.6. Los factores que se miden en la evaluación de resultados pueden ser:

1) logros de los trabajadores en aspectos como aptitud, innovación, grado de satisfacción, motivación en el trabajo y capacidad laboral;

2) influencia (en términos económicos), suficiencia y orientación de los servicios;

3) calidad de los servicios y satisfacción de la clientela, disponibilidad de servicios y colaboración entre las diversas unidades de servicios, y

4) productividad, economía y buen funcionamiento de la prestación de servicios.

5.7. La modernización de los servicios de las administraciones locales y regionales aconsejan prestar especial atención a la calidad de los servicios públicos.

5.8. En los próximos años la Administración pública se verá obligada a renovar sus estructuras de servicios y sus procedimientos de trabajo, al mismo tiempo que deberá competir por la nueva mano de obra. El Comité considera importante que en el ámbito local y regional se desarrolle activamente la calidad de la vida laboral y la prestación de servicios. A este respecto se podría aprovechar en mayor medida la cooperación europea, por ejemplo mediante programas de intercambio de trabajadores y estudios comparativos. La buena planificación de las acciones de desarrollo de la vida laboral contribuyen también a hacer más atractivos los puestos de trabajo en las administraciones municipales y regionales, mejorar la imagen del empleador y fomentar la satisfacción profesional.

5.9. Al vincular la idea de calidad con el amplio proceso de modernización se está obrando adecuadamente. Sin embargo, la Comunicación no presta atención a un factor tan importante para los entes locales y regionales como es el aspecto democrático de la modernización, que tampoco queda reflejado en los indicadores que se han propuesto. A fin de cuentas, no hay nada como el nivel local para actuar como contrapeso a la mundialización y servir de campo de pruebas de sus repercusiones positivas. El proceso de modernización y el nuevo planteamiento de calidad implican una democracia y una participación de nuevo cuño: democracia en el plano municipal, para los clientes o en los puestos de trabajo, es decir, posibilidad de influir y buena calidad de vida laboral.

5.10. Además, los servicios organizados por los entes locales y regionales tienen una repercusión en la calidad del trabajo y de la vida laboral en los demás ámbitos.

6. Recomendaciones del Comité

6.1. El Comité subraya que, en esta fase, el control cualitativo que instaura esta Comunicación se refiere sobre todo a puntos de vista y planteamientos, tal como reconoce la Comisión. Podría ser conveniente agrupar las actividades de desarrollo en distintas fases, en las que se completarían y corregirían paulatinamente las soluciones anteriormente adoptadas. De esta forma quedaría claro que ni la política de calidad ni sus instrumentos están aún preparados ni son incuestionables, y que sirven y deben adaptarse con arreglo a unas necesidades prácticas distintas y sujetas a modificaciones. Lo más importante no es la recopilación de datos codificados de carácter general en los distintos Estados miembros, sino averiguar qué acciones se deben adoptar en la Unión Europea para mejorar en la práctica la calidad de la política laboral y social. El Comité propone que los controles cualitativos ideados por la Comisión se sometan aún a una evaluación desde la perspectiva de la autonomía nacional, regional y local.

6.2. En opinión del Comité de las Regiones, la Comunicación no presta suficiente atención a la política social como factor esencial para promover la participación e influir en la calidad de vida, por lo que sería conveniente tener este aspecto más presente este aspecto al futuro.

6.3. También es necesario atender en mayor medida la calidad de los trabajos que requieren una menor cualificación profesional. Las necesidades de los colectivos problemáticos (por ejemplo, los desempleados de larga duración, las personas con discapacidades o quienes se hayan visto excluidos del sistema) y su integración deberían tenerse en cuenta al evaluar la calidad y la eficacia de la formación profesional y de los trabajadores.

6.4. Con el desarrollo por parte de la Comisión de un planteamiento uniforme basado en la calidad acerca de las políticas económicas, sociales y de empleo, sus directrices han de hacerse patentes también en los objetivos relativos a la mundialización y en las negociaciones que se lleven a cabo en este ámbito.

6.5. En opinión del Comité de las Regiones, la relación de conceptos cualitativos y los indicadores deberían orientarse claramente hacia aquellos factores estructurales en los que pueda repercutir la política social y de empleo a escala europea y nacional. Los indicadores cualitativos ofrecen información acerca del promedio de desarrollo en los Estados miembros, sirviendo así al debate europeo. Si se utilizaran únicamente indicadores nacionales se correría el riesgo de ofrecer una imagen equivocada, ya que estos indicadores no reflejan las importantes diferencias regionales que existen dentro de cada uno de los Estados miembros. Además, el Comité recuerda que la calidad es un concepto estrechamente ligado a cada cultura y que la elección de los indicadores implica también una elección de valores. Estos aspectos también han de tomarse en consideración cuando se interprete la información que proporcione el seguimiento.

6.6. El Comité considera importante diferenciar los medidores e indicadores estructurales de los experimentales. Es importante asimismo desarrollar canales de información para recoger las impresiones y las experiencias de los trabajadores y los ciudadanos.

6.7. El Comité de las Regiones recuerda que el desarrollo regional es el resultado de la interacción de muchas políticas distintas. Sería importante analizar también la repercusión que tienen los aspectos cualitativos de la economía pública y de la política social y de empleo en el desarrollo regional y, sobre todo, las posibilidades de fomentar el desarrollo de las regiones que presenten un mayor retraso.

6.8. La calidad y el éxito de las políticas económicas, sociales y de empleo se deben valorar en última instancia desde la perspectiva del bienestar de los municipios y las regiones, las condiciones, la calidad de vida y la participación de sus habitantes. Es fundamental que las actividades se orienten con arreglo a las condiciones y las necesidades locales y regionales. A la hora de acelerar este proceso de desarrollo, sería preferible recurrir a evaluaciones equiparables de las estructuras de servicios de los municipios, regiones, puestos de trabajos o las empresas que a comparativas con valores medios de carácter general o indicadores europeos.

6.9. La calidad del trabajo (y la calidad de la vida laboral) se concretan en última instancia en el lugar de trabajo. Se deben desarrollar indicadores de la calidad del trabajo a nivel regional, local y en el lugar de trabajo como fruto de la cooperación local y regional entre los distintos países. Este objetivo podría alcanzarse, por ejemplo, en forma de proyectos piloto regionales en los diferentes Estados miembros, en los que se plasmarían simultáneamente tanto el desarrollo de indicadores comunes como el aprendizaje de buenas prácticas sobre la calidad del trabajo (con posibilidades de cooperación con el tercer pilar). A este respecto, la prestación de servicios modernos para la tercera edad podría constituir uno de estos objetivos piloto en una Europa en fase de envejecimiento.

6.10. El análisis local de la situación actual será fundamental para muchas de las partes interesadas. La información sobre las mejores prácticas y el intercambio de experiencias -por ejemplo, mediante medidas de apoyo al empleo y modalidades flexibles para fomentar la incorporación laboral de discapacitados físicos o sociales- constituyen elementos importantísimos con vistas a fomentar la participación en toda Europa.

6.11. El desarrollo de las estrategias de personal a escala local y regional reviste también una gran importancia para ofrecer una respuesta a los desafíos planteados por el proceso de modernización y el envejecimiento de la población, mejorando al mismo tiempo el rendimiento y la calidad del trabajo y de la vida laboral. Esta actividad de desarrollo podría apoyarse en investigaciones, en información acerca de las mejores prácticas y en el intercambio de experiencias.

Bruselas, 14 de noviembre de 2001.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO C 51 de 22.2.1999, p. 59.

(2) DO C 57 de 29.2.2000, p. 17.

(3) DO C 22 de 24.1.2001, p. 13.

(4) DO C 144 de 16.5.2001, p. 30.

(5) DO C 317 de 6.11.2000, p. 47.

(6) DO C 144 de 16.5.2001, p. 55.