COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 13.05.1998 
COM(1998) 316 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
DE LAS DIRECTRICES A LA ACCIÓN: LOS PLANES 
NACIONALES DE ACCIÓN PARA EL EMPLEO 

DE LAS DIRECTRICES A LA ACCIÓN: LOS PLANES 
NACIONALES DE ACCIÓN PARA EL EMPLEO 
Comunicación de la Comisión 
I. El proceso de Luxemburgo: hacia una Estrategia Europea de 
Empleo más efectiva y precisa 
Tras el acuerdo de la Cumbre de Amsterdam de hacer inmediatamente efectivas 
determinadas disposiciones del nuevo Tratado en relación con el empleo y tras la Cumbre 
del Empleo celebrada en Luxemburgo en noviembre de 1997, el Consejo adoptó el 15 de 
diciembre de 1997 las primeras Directrices sobre políticas de empleo para 1998. A finales 
de enero se acordó una estructura común para los Planes Nacionales de Acción y los 
Estados miembros acordaron presentar sus planes a mediados de abril. A fin de apoyar a 
los Estados miembros en sus preparativos, se celebraron entre enero y marzo del año en 
curso una serie de reuniones de trabajo entre la Comisión y las autoridades nacionales en 
cada uno de los quince Estados miembros. 
El objetivo de esta Comunicación es examinar lo que los Estados miembros se han 
comprometido a hacer en sus Planes Nacionales de Acción y si estos compromisos se 
ajustan al contenido y los objetivos de las Directrices para el Empleo de 1998, así como 
proporcionar la base para un debate en la Cumbre de Cardiff sobre los progresos 
realizados. 
Después de Cardiff, está previsto debatir la situación del empleo en la Comunidad en el 
Consejo Europeo que se celebrará en Viena en diciembre de 1998, así como las lecciones 
que pueden extraerse del presente ejercicio. Asimismo, esto permitirá evaluar, a partir de 
la información transmitida por los Estados miembros, si han puesto en práctica sus 
compromisos traduciendo sus planes en acciones, si estas acciones abordan 
adecuadamente sus problemas y necesidades, y si, por lo tanto, existen progresos reales y 
reconocibles en cuanto a la consecución de los objetivos de las directrices. 
ïl. Los Planes Nacionales de Acción de 1998 (PNA): evaluación global 
El hecho de que los quince Estados miembros, a pesar de disponer de solamente cuatro 
meses, hayan elaborado, adoptado y transmitido sus Planes Nacionales de Acción antes de 
finales de abril debe considerarse como un importante logro político. 
Una respuesta alentadoramente positiva... 
Las respuestas de los Estados miembros presentadas en los PNA demuestran que existe en 
la actualidad un compromiso compartido para realizar progresos por lo que respecta al 
empleo. En todos los Estados miembros se ha acogido favorablemente el nuevo impulso 
dado a las políticas de empleo como consecuencia del proceso de Luxemburgo, que se 
está poniendo en práctica en la actualidad, lo que indica un compromiso compartido para 
una aplicación más transparente y con una mayor orientación política de los objetivos de 
política de empleo acordados conjuntamente. 
Este progreso puede observarse tanto en términos de proceso como de contenido. Por lo 
que respecta al proceso, está claro que; 
Existe una tendencia hacia los programas generales y pluríanuales. Todos los 
Estados miembros han realizado una autoevaluación general y, en algunos casos, tales 
como el Reino Unido y los Países Bajos, de tipo crítico, de los problemas, las necesidades 
y las políticas actuales de su mercado laboral. Asimismo, han adaptado ampliamente la 
totalidad de las diecinueve directrices a sus condiciones nacionales específicas y han 
iniciado programas pluríanuales para abordarlas. 
Los Estados miembros están llevando a cabo una estrategia de inclusión. En la 
preparación de los Planes Nacionales de Acción han participado los agentes clave a nivel 
nacional y, en algunos casos, regional, así como los interlocutores sociales, según las 
diferentes circunstancias nacionales. En especial, en las reuniones de trabajo de la 
Comisión con las autoridades nacionales participaron representantes de todos los 
Ministerios afectados, de otros organismos y, en algunos casos, los representantes 
pertinentes de los interlocutores sociales. En el Reino Unido, Portugal, Austria e Irlanda, 
las consultas con los interlocutores sociales han tenido como consecuencia la inclusión de 
textos acordados con los interlocutores sociales pertinentes. 
Los PNA representan un planteamiento de las políticas más transparente y político, 
abierto a examen desde el exterior. Los PNA han sido oficialmente adoptados por el 
Gobierno de cada Estado miembro y, en muchos casos, han sido debatidos en el 
Parlamento nacional, con lo que se ha incrementando su importancia política. Los PNA 
están abiertos a examen dentro de cada país, así como por los demás Estados miembros, 
con lo que se incrementa el grado de responsabilidad política en relación con los 
compromisos establecidos en ellos. 
Los PNA se basan en los fundamentos existentes de las políticas de empleo. Si bien 
son innovadores en muchos aspectos, los planes se fundamentan, como es natural, en las 
diferentes políticas y medidas del mercado de trabajo que ya se aplican desde hace cierto 
tiempo. El nuevo impulso político se refleja en términos de cobertura, incluyendo 
problemas y áreas políticas no abordados anteriormente, de intensidad, ampliando las 
medidas y sistemas que demuestran ser efectivas, y de asociación, con una implicación 
más estrecha y más activa en la estrategia de los interlocutores sociales y de otros 
asociados. 
La Comisión considera que el principal criterio para determinar la importancia de una 
iniciativa política no es la fecha de su promulgación sino si está teniendo éxito en la 
-2-
:W.«:ay.&MW*W:^^ 
consecución de los objetivos establecidos en las Directrices para el Empleo. Esto apunta a 
la necesidad de encontrar el equilibrio adecuado entre el mantenimiento de políticas "con 
buenos resultados" y la introducción de medidas "innovadoras" como parte de un proceso 
continuado. La experiencia muestra que, para avanzar en la lucha contra el desempleo, es 
preciso mantener una estrategia coherente durante varios años, ejemplo de lo cual son los 
Países Bajos, Irlanda, Dinamarca y, más recientemente, España y Finlandia. 
En cuanto al contenido, pueden también distinguirse los siguientes elementos positivos: 
Todos los Estados miembros declaran poseer un compromiso político para una 
política activa de empleo. Muchos Estados miembros afirman su intención de iniciar, o 
continuar, las reformas para hacer más atractivo el trabajo y que valga la pena aceptar un 
puesto de trabajo. Las medidas se centran en mejorar los incentivos, desarrollar los niveles 
de competencias y proporcionar oportunidades de trabajo. Se considera esencial en 
cualquier estrategia un planteamiento general que aborde las causas en lugar de solamente 
las consecuencias del desempleo. Algunos Estados miembros están emprendiendo un 
examen detallado de los sistemas tributarios y de seguridad social para garantizar que su 
repercusión sea favorable al empleo y que promueva el espíritu de empresa, la creación de 
empleo y la participación activa en la vida laboral (Reino Unido, España, Dinamarca, 
Francia y Bélgica). 
Se reconoce claramente la necesidad de una mayor dimensión local en la política de 
empleo. Se considera esencial el progreso hacia la descentralización y una mayor 
autonomía a nivel local, manteniendo al mismo tiempo un marco común de políticas 
nacionales. En algunos casos (España e Italia), las reformas se orientan hacia una mayor 
responsabilidad de las autoridades regionales y locales, así como de los interlocutores 
sociales, en la prestación de servicios adaptados que se ajusten mejor a las necesidades de 
los desempleados y de las empresas. Estas reformas se basan en las experiencias positivas 
en países con una larga tradición de descentralización de la política del mercado laboral a 
nivel regional y local (Austria, Alemania, Bélgica, Dinamarca, Finlandia y Suecia). Por 
otra parte, algunos PNA (Italia, Grecia y Portugal) mencionan a los pactos territoriales 
como instrumentos para implicar a todos los agentes a nivel local. 
Se ha prestado una mayor atención a la necesidad de desarrollar y modernizar los 
Servicios Públicos de Empleo (SPE), lo que incluye ajustai- su capacidad y sus 
recursos a los nuevos desafíos. Los PNA confirman que se considera a los SPE 
instrumentos clave para la aplicación de una estrategia activa y preventiva. A pesar de que 
se mencionan principalmente en relación con el pilar de la capacidad de inserción 
profesional, los SPE pueden desempeñar un importante papel, a menudo en asociación 
con otros agentes, en la aplicación de medidas en el marco de los otros tres pilares. Sin 
embargo, los PNA no son siempre explícitos sobre las medidas concretas previstas para 
reforzar los SPE. En muchos Estados miembros, esto implicará realizar un examen global 
de los procedimientos de trabajo, los recursos tanto presupuestarios como de personal, así 
como la gestión de su SPE. Algunos PNA señalan su intención de destinar mayores 
recursos a los SPE (Alemania, Finlandia, Francia, Portugal y España). 
Todos los Estados miembros reconocen la importancia de mejorar los niveles de 
conocimientos y competencias. En muchos de los PNA se especifican áreas de 
conocimientos y competencias que se consideran de gran importancia para reforzar la 
¡jBBiinCTmiiBiíjwmwiiMmM^ 
empleabilidad y la adaptabilidad, por ejemplo, capacidades básicas tales como la 
alfabetización y la capacidad de cálculo, competencias en tecnologías de la información y 
la comunicación, y el conocimiento de idiomas extranjeros. Más generalmente, la mayor 
parte de los planes ponen de relieve la necesidad de reforzar el vínculo entre la educación, 
la formación y la vida laboral. En este contexto, se considera que el aprendizaje y los 
cursos de formación desempeñan un papel importante. 
Uno de los logros principales ha sido la mayor participación de los interlocutores 
sociales. Los PN A han ofrecido a los interlocutores sociales la oportunidad de contribuir 
a la política de empleo. Han demostrado ampliamente una clara voluntad de respetar el 
espíritu de las directrices y, en algunos países, se han comprometido a iniciar 
negociaciones sobre asuntos específicos. Además, no debería subestimarse el hecho de 
que se hayan utilizado los PNA para permitir que los interlocutores sociales refuercen su 
diálogo en países y campos en los qué estaba frenado. 
...pero existen también una serie de carencias 
El examen de los PNA revela asimismo varias deficiencias, lo que era de esperar en un 
proceso que está todavía en sus fases iniciales. Sin embargo, es preciso solucionar estas 
deficiencias a fin de proporcionar un nuevo impulso al proceso de Luxemburgo. Entre 
ellas se incluyen las siguientes: 
Los Planes se centran especialmente en los dos primeros pilares, relativos a la 
"capacidad de inserción profesional" y el "espíritu de empresa". Esto puede ser un 
reflejo de las prioridades nacionales específicas, pero asimismo del hecho de que el pilar 
"capacidad de inserción profesional" contiene los tres objetivos operativos a escala de la 
UE que requieren una evaluación más detallada. Además, refleja el hecho de que los 
pilares relativos a la "adaptabilidad" y la "igualdad de oportunidades" requieren una 
amplia implicación de los interlocutores sociales y de otros asociados, o bien una serie de 
políticas de acompañamiento para cuyo desarrollo se precisará más tiempo. Ahora bien, 
las Directrices para el Empleo se basan en un planteamiento integrado: no puede hacerse 
frente al desafio del empleo de modo sostenido si no se abordan todos los pilares de una 
manera integrada y procurando que se apoyen entre sí. 
En algunas áreas los planes son vagos o consisten en una simple lista de iniciativas. 
La falta de detalles hace difícil evaluar si el conjunto de medidas está sostenido por una 
estrategia integrada. Asimismo, no siempre es fácil establecer una indicación clara de 
prioridades entre las medidas, o identificar cuáles son las medidas aplicadas para lograr 
efectos inmediatos, y cuáles se emprenden para lograr una repercusión a medio plazo. 
Además, existe un riesgo real de que con un gran número de medidas no se logre la "masa 
crítica" requerida, y existe también el riesgo de una dispersión de los esfuerzos. 
No se dispone de la suficiente información ni existe la suficiente claridad sobre todas 
las implicaciones en materia de recursos y presupuestos. Esta información permitiría 
que se evaluaran el coste presupuestario y los posibles efectos en el empleo, con lo que se 
examinaría cada medida para verificar si sería útil y si debe conservarse. Además, los PNA 
no permiten que se evalúe si se está utilizando el clima económico favorable que 
experimenta la Unión en la actualidad para llevar a cabo un cambio real y sostenido del 
gasto público destinado al empleo en favor de medidas de activación, compatibles con una 
-4-
SflWWIMMIWSasaiftM^^ 
consolidación fiscal continuada. Esto sería comprensible en la medida en que los Planes 
actuales se han elaborado después de la adopción de los presupuestos nacionales para 
1998. 
Ha resultado difícil lograr un equilibrio razonable entre la reinserción de los 
excluidos y la prevención del desempleo de larga duración. La mayoría de las medidas 
incluidas en los planes de acción tienden a centrarse en las personas que han estado 
desempleadas durante mucho tiempo (la reserva) en lugar de en las personas que entran en 
el desempleo de larga duración. Debido a que algunos países tienen una reserva mucho 
mayor de desempleados de larga duración que otros, existe también una diferencia en el 
planteamiento sobre la manera de reducir los elevados niveles de desempleo. Si bien son 
necesarias y bienvenidas las medidas para lograr una disminución rápida de la reserva de 
desempleados, si las políticas solamente se basan en éstas se corre el riesgo de perpetuar 
el problema. 
En la mayoría de los PNA, no se desarrolla suficientemente el vínculo entre el FSE y 
las políticas y programas individuales. De modo general, se reconoce la contribución 
global del FSE. Sin embargo, la mayor parte de los Estados miembros no presenta un 
desglose sistemático, tanto cuantitativa como cualitativamente, de las intervenciones 
apoyadas por el FSE en el marco de cada uno de los cuatro pilares, aunque países como 
Francia, Italia, Grecia, Irlanda y Finlandia transmitan alguna información a este respecto. 
Si se hiciera más explícito este vínculo, se conseguiría mejorar la efectividad de las ayudas 
del FSE. 
La falta de indicadores apropiados de las políticas de empleo nacionales es uno de 
los aspectos menos satisfactorios de los PNA. En la mayoría de los planes no se han 
llegado a definir objetivos políticos cuantificados o precisos ni indicadores estadísticos 
que permitan fundamentar la evaluación del progreso y los resultados. En muchos casos, 
los indicadores del empleo se definen vagamente, solamente se mencionan o no existen. 
Esto afecta, por ejemplo, a la determinación de los grupos destinatarios de cada medida, 
los indicadores potenciales para medir el esfuerzo político (en términos de recursos 
financieros, personal y apoyo técnico), o modelos para la comparación de los resultados 
de las políticas. Las carencias son particularmente negativas en el caso de los tres 
objetivos operativos a escala de la UE. 
III. Los Planes Nacionales de Acción para 1998: descripción temática 
La Unión Europea está experimentando de nuevo un período de crecimiento económico 
sólido y sostenido. En los PNA, los Estados miembros se han comprometido no solamente 
a continuar la estrategia macroeconómica establecida en las Orientaciones Generales de 
política económica, sino también a emprender otras acciones efectivas a fin de mejorar el 
funcionamiento de los mercados de bienes, servicios, capital y trabajo. Además, los 
Estados miembros insisten en que las reformas estructurales y los objetivos políticos 
establecidos en su Plan son necesarios para que la estrategia económica global tenga éxito 
y en que las Orientaciones Generales de política económica y las Directrices para el 
Empleo son compatibles y se apoyan entre sí. 
A pesar de que los países tengan problemas comunes, los PNA ofrecen respuestas 
políticas divergentes que reflejan las diferencias en las actuales situaciones económicas y 
-5-
' y^y//¿w/W^:^^ 
en las estructuras nacionales del mercado laboral, así como las características específicas 
de sus mercados de trabajo. No obstante, el entorno económico expansivo ha influido en 
el tono optimista de los Planes y ha incrementado las expectativas relativas al crecimiento 
del empleo, lo que, a su vez, explica la prioridad concedida a las medidas orientadas hacia 
la oferta de trabajo. Los Estados miembros difieren en su punto de partida por lo que 
respecta a la aplicación de las políticas, ya que algunos países consideran necesario 
emprender importantes reformas en algunas áreas mientras que otros se limitan a 
perfeccionar sus políticas para mejorar su eficacia. 
El examen preliminar de los PNA permite observar que los planes presentados por Francia 
y España son los que más se ajustan a los criterios de transparencia y articulación 
requeridos en esta acción por lo que respecta a la determinación del problema, la 
cuantificación del esfuerzo, y los recursos y la especificación de las prioridades, en 
especial en la medida en que se ven afectados los objetivos operativos a escala de la UE. 
Los PNA de Estados miembros tales como Luxemburgo, Irlanda, Finlandia, Bélgica y el 
Reino Unido, aunque menos cuantificados, reflejan asimismo un considerable esfuerzo 
para ser específicos. 
Estos son los principales resultados del examen de los PNA: 
-6 
WM8«gfti»»l»aW»!^^ 
111.1 Capacidad de inserción profesional 
En este pilar de la acción se pide a los Estados miembros que emprendan acciones concretas 
para lograr tos siguientes ohjetîvos; 
Aplicar un planteamiento preventivo a fin de reducir sigiiifícativaraente la incorporación de 
los tfesempleados jóvenes y adultos al desempleo de larga duración (djurectríeeg 1 y 2} 
Sacar a las personas de la dependencia del sistema do protección 
trabajo y la formación, a saber, a través de una política más activa 
{directriz 3); 
Desarrollar asociaciones como marco para impartir formación y ap 
(directrices 4 y 5); 
Facilitar la transición de la escuela ; «incorporarlas al 
mercado de trabajo 
Aunque todos los Estados miembros hayan aprobado los objetivos políticos clave en 
el marco de este pilar, y previsto una serie más o menos coherente de acciones para 
abordarlos, existen diferencias por lo que respecta al grado de compromiso para 
introducir cambios en la política nacional a fin de lograr, en especial, los tres 
objetivos operativos a escala de la UE. Por lo general, se observa que la mayoría de los 
PNA han sido redactados como documentos en los que se formulan orientaciones 
políticas generales en lugar de instrumentos operativos. La información es insuficiente 
sobre varios aspectos clave, tales como el calendario, los recursos, los indicadores de 
seguimiento y la articulación entre medidas existentes y previstas. Esto plantea una 
considerable incertidumbre sobre el grado en que pueden lograrse los objetivos políticos 
en el período de cinco años acordado. Aunque se haya producido un significativo 
progreso si se compara con los "programas plurianuales" establecidos en el proceso de 
Essen, existe todavía la necesidad de una mayor elaboración de los PNA como 
instrumentos operativos a fin de incrementar la credibilidad y eficacia de todo el proceso. 
Todavía deben realizarse progresos por lo que respecta a la prevención del 
desempleo de larga duración a fin de cumplir las directrices. La mayor parte de los 
Estados miembros se comprometieron, en especial a través de las dos primeras directrices, 
a un planteamiento preventivo europeo común. Para ello es necesario hacer frente, 
durante el período de 5 años, al problema de las personas que entran en el desempleo de 
larga duración, diseñando una combinación de políticas de manera que los demandantes 
de empleo no se vean obligados a esperar hasta la pérdida de sus cualificaciones y la 
aparición de la exclusión. Este planteamiento preventivo aportará a medio plazo una 
reducción más sostenida y rentable de los índices de desempleo que la simple dependencia 
en la reinserción de los que ya están excluidos. Cuatro Estados miembros (Francia, 
España, Luxemburgo y Reino Unido) han anunciado una clara reorientación de su política 
en este sentido, fundamentada en objetivos cüantificados, y una descripción de las 
medidas, mientras que otros cinco (Irlanda, Finlandia, Bélgica, Alemania y Países Bajos) si 
bien van en la misma dirección, presentan información menos cuantificada. Los países con 
un énfasis tradicional en un planteamiento preventivo (Dinamarca y Suecia), a pesar de 
que reafirmaban su apoyo al objetivo político global, no mencionaban cómo iban a lograr 
los objetivos futuros. Es preciso señalar que Suecia se dirige hacia objetivos más estrictos 
-7-
-TW3WW*SWW^'* .•y»vm'».ww;xvs«w^^^ MaW^M.ll!liWI|l.lllW¡lllilllllll«lUJIII.II.I|l.'.»IIUI.l!l!IIIWIll 
que los objetivos operativos a escala de la UE. Además, aunque varios países anuncien 
medidas específicas para los demandantes de empleo cuando han estado desempleados 
durante 6 meses, o inmediatamente después, en el caso de los jóvenes, y 12 meses en el de 
los adultos, estas medidas todavía no alcanzan el modelo establecido en las Directrices 
para el Empleo. 
Se observa que el establecimiento de un Plan Individual de Acción es el punto de 
partida de una estrategia preventiva del mercado de trabajo en un gran número de 
Estados miembros. Una serie de países, como primer paso para evitar la incorporación al 
desempleo de larga duración, han convertido los planes individuales de acción en la piedra 
angular de su estrategia preventiva. Esto representa una reorientación hacia una gestión 
individualizada de casos, un planteamiento adaptado a cada caso, que permite la 
identificación precoz de las personas en peligro, y también un acceso al empleo más 
sostenible, en la medida en que un planteamiento de estas características puede basarse 
tanto en las necesidades del individuo como en las del mercado de trabajo. Este 
planteamiento puede también evitar la utilización de los recursos escasos en los 
desempleados que encontrarán trabajo por sí mismos. Los planes individuales de acción 
son necesarios pero, sin embargo, no son suficientes, ya que requieren un refuerzo de los 
Servicios Públicos de Empleo así como una determinación de las acciones concretas que 
pueden tener un impacto cuantificable en la reinserción de los demandantes de empleo. 
Este aspecto no está siempre lo suficientemente cubierto. 
Existe un amplio acuerdo entre los Estados miembros sobre la necesidad de reforzar 
las políticas activas, pero no se especifican suficientemente los esfuerzos requeridos 
para lograr el objetivo a escala de la UE. Todos los Estados miembros apoyan el 
objetivo de incrementar la formación y otras medidas activas para la reserva de 
desempleados, a fin de ofrecerles las cualificacioncs y los incentivos necesarios para 
reincorporarse al empleo. Sin embargo, muchos Estados miembros no han determinado el 
punto de partida en su país para lograr el objetivo europeo del 20% ni la evaluación 
subsiguiente del esfuerzo político requerido. Seis Estados miembros (Austria, Francia, 
Finlandia, Luxemburgo, España y Portugal) establecen objetivos a fin de alcanzar, como 
mínimo, un 20% de participantes y medidas activas y de formación. Cinco países 
(Dinamarca, Finlandia, Alemania, Suecia y Reino Unido) declaran que ya han logrado este 
objetivo. Además, otros anuncian su intención de incrementar sustancialmente el número 
de participantes en medidas activas. Sin embargo, en algunos casos, es preciso clarificar 
en mayor medida el tipo de medidas que deben incluirse y la población destinataria a fin de 
garantizar la coherencia de los planteamientos entre los Estados miembros. 
El cambio de las políticas pasivas hacia las políticas activas implica asimismo un 
reexamen completo dé los sistemas fiscales/de seguridad social. Los PNA reflejan el 
reconocimiento de los Estados miembros de que la concesión de complementos de renta 
no es suficiente para hacer frente a los problemas del desempleo y la exclusión social. Se 
reitera la necesidad de ofrecer incentivos y oportunidades a los desempleados a fin de 
incrementar su empleabilidad. Sin embargo, la mayor parte de los PNA también muestran 
lo difícil que es, por razones políticas y económicas, lograr un cambio importante desde 
las políticas pasivas a las activas por lo que respecta al gasto público. El progreso en esta 
dirección ha sido muy lento, y se necesitan esfuerzos adicionales. Muchos PNA también 
revelan la preocupación existente por los niveles de dependencia de la seguridad social y 
anuncian esfuerzos para sacar de la inactividad a los beneficiarios de seguros sociales a fin 
-8-
¡MBMw&waiBSWUti .y.m.-,^¿j«wmwmw>>m»¿M^^ 
de incorporarlos al trabajo, de conformidad con sus capacidades, y para lograr que un 
mayor número de trabajadores mayores mantengan un vínculo con el empleo antes de la 
edad legal de jubilación. Además, existe la necesidad de garantizar una mejor 
coordinación entre las medidas activas y los sistemas de seguridad social, a fin de que un 
mayor número de demandantes de prestaciones tengan mayores incentivos para 
reincorporarse al trabajo o participar en programas de formación. 
La mejora de los sistemas de formación y educación y la enseñanza de competencias 
que se ajusten a las necesidades del mercado laboral son la manera más efectiva de 
prevenir el desempleo. Los PNA muestran una preocupación común por la calidad de la 
formación profesional y la enseñanza general, que se considera un factor decisivo para 
lograr que los jóvenes accedan al mundo del trabajo. La mayor parte de los Estados 
miembros informan sobre reformas en curso concebidas para mejorar la calidad y/o 
expandir la capacidad de los sistemas nacionales de formación y enseñanza. Esta 
preocupación general se refleja asimismo en el énfasis concedido al incremento del nivel 
general de las cualificaciones educativas a la hora de abordar el problema de las personas 
que abandonan el sistema educativo, aunque la definición de este grupo destinatario tienda 
a variar con arreglo a las circunstancias nacionales. 
III.2 Espíritu de empresa 
En este pilar de la acción so- pide aio$ Catados miembros que emprendan acciones concretas 
para lograr los siguientes objetivos;;7 " ]^' 
Reducir los gasto» generales y las cargas admlnistrarivas die las empresas (directriz 8); 
Fomentar el trabajo por cuenta propia (#$e*riz 9); i 
7 •*', Promover la creación de empleo en k economía social y a nivel local (directriz 10); 
Reducir la earga fiscal sobre el trabajo <4íreetrá í 1)? 
Estudiar maneras de reducir el IVA en algiiaios sectores que utilizan mucha mano de obra 
(directriz 12). , 7;K 
Se considera que la inclusión de objetivos políticos relativos al desarrollo de un 
entorno empresarial favorable es un paso positivo hacia una interacción más 
estrecha con las políticas de empleo y de mercado de trabajo. Los PNA presentan una 
amplia variedad de medidas políticas emprendidas o previstas, algunas de las cuales se 
ajustan a las propuestas realizadas por la Comisión en la reciente Comunicación sobre 
fomento del espíritu empresariali. Parecen existir oportunidades para un interesante 
intercambio de experiencias sobre algunas de las medidas más innovadoras. En este 
contexto, puede hacerse referencia a las propuestas para la creación de un único 
formulario de registro (Finlandia), los procedimientos de un día de duración para el 
registro de nuevas empresas (Francia), la introducción de cursos relativos a la empresa en 
los planes de estudios (Dinamarca), los incentivos fiscales para contratar al primer 
COM (98) 222. 
-9-
^wmmwmwwMmaiimmimmimmimwMwmm mmmmmmumummm 
trabajador (España y Bélgica) y los "Business Angels" (Austria y Alemania). Para algunos 
Estados miembros, unas mejores condiciones para el crecimiento del empleo incluyen un 
entorno favorable para una competencia efectiva, acceso al capital de riesgo así como 
cambios estructurales y liberalización de los mercados de bienes y servicios, mientras que 
otros subrayan la importancia de promover los sectores de alta tecnología y orientados al 
futuro, como las tecnologías de la información o las industrias respetuosas con el medio 
ambiente, en los que permanece en gran parte inexplotado el potencial para la creación de 
empleo. 
Los Estados miembros reconocen cada vez más el potencial para la creación de 
empleo de la economía social y las actividades locales, así como la importancia de las 
nuevas actividades que satisfacen demandas sociales no cubiertas. Muchos Estados 
miembros han anunciado que se comprometen a actuar en estos ámbitos, pero solamente 
unos pocos comunican ejemplos concretos y pertinentes de medidas y proyectos piloto. A 
este respecto, debería destacarse el programa francés de creación de empleo para los 
jóvenes. En la mayoría de los PNA, la contribución de la economía social tiende a 
centrarse en la reintegración de los grupos desfavorecidos, sin que se preste la atención 
que merece su papel en la creación de puestos de trabajo y el apoyo a la aparición de 
nuevas formas de servicios. Los PNA de Bélgica, España, Italia, Finlandia, Suecia y 
Alemania reconocen el papel específico de las cooperativas y las mutualidades. En algunos 
casos se pide al sector público que desempeñe un papel activo; en otros se proporciona un 
apoyo más indirecto a través de los incentivos fiscales y administrativos. Es preciso 
realizar mayores esfuerzos para demostrar el potencial de empleo sostenible de la 
economía social y para estimular la creación de empleo de la satisfacción de nuevas 
necesidades. 
La mayor parte de los Estados miembros optaron por no establecer objetivos 
fiscales, pero en algunos de ellos se están llevando a cabo importantes reformas 
fiscales. Con algunas excepciones (Países Bajos, Dinamarca e Irlanda) los Estados 
miembros no establecieron objetivos concretos para reducir la carga fiscal total o reducir 
la presión fiscal sobre el trabajo. El hecho de que ya se hubieran tomado las decisiones 
presupuestarias para 1998 cuando se estaban elaborando los PNA, la actual política de 
consolidación presupuestaria continuada y las dificultades para encontrar fuentes 
alternativas estables para la financiación de la seguridad social, explican la aparente falta 
de ambición a este respecto. Sin embargo, durante los últimos años varios Estados 
miembros han realizado pasos significativos hacia la reducción de los costes laborales 
extrasalariales, en especial para los trabajadores con bajos ingresos. La reducción de los 
costes laborales extrasalariales en la parte inferior de la escala salarial puede estimular una 
importante creación de empleo, especialmente en sectores de baja productividad. Además, 
algunos Estados miembros han reformado sus sistemas tributarios mediante la reducción 
de los tipos marginales del impuesto sobre la renta y la introducción de bonificaciones 
fiscales, que deberían tener un efecto positivo en la eliminación de los desincentivos para 
aceptar trabajos poco remunerados y evitar las trampas de la pobreza. 
III.3 La capacidad de adaptación 
En esto pilar de la acción se pide a los Estados miembros quo emprendan acciones concretas 
para lograr los siguientes objetivos: 
-10 
mimiMwmmmm)im!& 
Se Insta a toa interlocutores sociales & negociar acuerdos para modernizar la organización del 
trabajo. Éstos podrán versar lobre tersas facetas del tiempo de trabajo y de las formas de 
trabajo. En estos acuerdos debei^ la flexibilidad y la seguridad (directriz í$% 
A fin de responder a las formas cada vez más variadas del empleo, los Estados miembros 
tratarán de introducir tipos do contratos mas adaptables, proporcionando al amono tiempo 
niveles adecuados do seguridad (directriz 14). 
Los Estados miembros fomentarán el desarrollo de la formación en la empresa y la inversión 
en recursos huinaitos (díreetríe 15)v 
Los interlocutores sociales deberán aceptar su propia responsabilidad a fin de 
apoyar las Directrices para el Empleo. Esto implicaría un planteamiento completo en el 
que se integraran todos los elementos necesarios de la adaptabilidad: modernización del 
marco legislativo, actualización de los convenios colectivos y la negociación colectiva, así 
como nuevas formas de organización del trabajo y de gestión del tiempo de trabajo. En la 
mayor parte de los planes nacionales, no se ha desarrollado suficientemente este pilar 
debido a las limitaciones de tiempo y a la amplitud del concepto de adaptabilidad. Se han 
formalizado pocos acuerdos (a nivel nacional) sobre las cuestiones relacionadas con la 
adaptabilidad. Sin embargo, incluso en el breve período de tiempo concedido para la 
preparación de los planes, podían detectarse algunas iniciativas. En Luxemburgo, los 
interlocutores participaron directamente en la preparación del PNA. En otros países, 
como Bélgica y Portugal, se dio un nuevo impulso, que podría dar sus frutos en 
posteriores negociaciones. 
La dinámica del desarrollo de los PNA ha incrementado la sensibilización sobre la 
necesidad de disponer de un planteamiento integrado y completo sobre la 
adaptación de la reorganización al cambio estructural. Sin embargo, en los PNA no se 
han establecido claramente medidas concretas de apoyo a las nuevas formas de 
organización del trabajo. Podían detectarse algunas iniciativas: los interlocutores sociales 
de Portugal, Irlanda, Austria y el Reino Unido han firmado declaraciones conjuntas a fin 
de abordar la modernización de la organización de trabajo. Se está avanzando en la 
modernización del marco contractual, particularmente en el trabajo a tiempo parcial, pero 
todavía se está examinando el impacto de formas totalmente nuevas de trabajo, tales como 
el teletrabajo. 
Los planteamientos de la reorganización del tiempo de trabajo reflejan los 
diferentes papeles del Estado y de los interlocutores sociales. Para varios Estados 
miembros (Francia, Italia, Bélgica y Luxemburgo) la modernización de la organización del 
trabajo está vinculada a políticas más amplias del mercado laboral relativas a la 
reducción/redistribución del tiempo de trabajo, el aprendizaje permanente y el sistema de 
seguridad social. En estos países, se ha alentado un planteamiento integrado del cambio 
legislativo, en el que se deja a menudo que los interlocutores sociales negocien aspectos 
de su aplicación. Otros países (Irlanda y Reino Unido) creen que el papel del Estado es 
prever unas normas mínimas justas, dejando a los propios interlocutores sociales la tarea 
de acordar las disposiciones flexibles de trabajo. Para los países con una tradición 
firmemente establecida de negociación tripartita (Dinamarca, Finlandia, Austria, Países 
Bajos y Suecia) se están negociando los diversos aspectos de la adaptabilidad a través de 
órganos ya establecidos. 
^/^P^V^^^l^Z^^WTS^^^K^' ^/^•ffl.-ZÇpffi-'Zfâ"'*'?- ?35ïfc?. viv-*^- -"ESSMS 
Se considera generalmente que la formación es una fuerza importante para la 
adaptación al cambio. En la mayoría de los planes aparecen políticas que combinan la 
educación, la formación, los impuestos y aspectos legales de la reforma con el objetivo de 
mejorar las cualificacioncs de la mano de obra. En todos los Estados miembros existen 
incentivos fiscales para la formación, tanto a nivel individual como a nivel de la empresa. 
En algunos casos (Reino Unido, Irlanda, Dinamarca y Francia), se anuncian nuevas 
medidas específicas para destinatarios concretos a fin de promover la inversión en 
formación. Por lo general, no se ha reconocido la contribución del FSE (Objetivo 4 y 
ADAPT) a la promoción de la adaptabilidad. 
-12 
W¿>&:Mi»>Mmy.»xi)iiwmiwi¡ 
III.4 Igualdad de oportunidades 
En este pilar do la aceion «e pide a los Estados miembros quo cmprendan acciones concrete 
paanalograrfos slguientes objetivos: 
fieducir j(a desigualdad entre las tasas de empteo y desempleo de hombres y mujeres 
(direcrrizltf)', 
Conciliarlavidalabomlconlavi(kfarmu^r<directrizl7); 
Facflitar la reiticorporacion al mercado de trabajo (directriz 18); 
Favorecer la ittserci6n en el trabajo do las personas con discapaeidad (directrix 19). 
La preparación de los PNA ha incrementado la sensibilización sobre la importancia 
4c las políticas de igualdad de oportunidades, tanto respecto al género como a la 
discapacidad. Todos los Estados miembros han abordado este asunto en sus PNA y se 
proponen emprender nuevas acciones o bien ya han propuesto nuevas medidas políticas. 
Se han realizado avances concretos, especialmente en el ámbito del cuidado de niños, que 
contribuirán al objetivo global de crecimiento del empleo mediante un aumento de la 
oferta de mano de obra. 
El contenido de los PNA que abordan la igualdad entre mujeres y hombres parece 
modesto e insuficientemente detallado. El refuerzo de la igualdad de oportunidades es 
todavía un componente relativamente nuevo de la Estrategia Europea de Empleo. Esta es 
probablemente una de las razones por las que, en muchos Planes Nacionales de Acción, el 
planteamiento relativo a las políticas en materia de igualdad está menos desarrollado que 
el de otras áreas políticas. Esto se refleja en el número relativamente limitado de nuevas 
medidas propuestas, en los pequeños presupuestos concedidos (si se mencionan), y en el 
número limitado de objetivos cuantitativos previstos. Sin objetivos concretos y 
cuantificados, es difícil evaluar las iniciativas políticas emprendidas en el marco de los 
PNA. Asimismo, podría mejorarse la coherencia interna de los planes de acción si se 
integrara el objetivo de la igualdad de oportunidades en los demás pilares 
(transversalidad). Si bien un número cada vez mayor de Estados miembros (Grecia, 
Francia, Italia, España, Austria, Reino Unido y Suecia) han mencionado este concepto, 
existen todavía pocas pruebas de aplicaciones concretas de éste. 
En la actualidad, ofrecer mayores oportunidades a las personas con discapacidad se 
ha convertido en un componente pleno de la Estrategia de Empleo. Los Estados 
miembros están firmemente comprometidos a fin de lograr que un mayor número de 
personas con discapacidad obtengan un puesto de trabajo, y las acciones políticas 
muestran el interés que existe por integrar este problema en otras políticas, en especial en 
materia de empleabilidad. Algunos Estados miembros insisten en los problemas 
específicos que plantea la integración en el mercado laboral de otros grupos 
desfavorecidos, tales como las minorías étnicas. 
IV. De Cardiff a Viena: el trazado del camino por recorrer 
- 13-
Este primer examen de los PNA ha revelado mucha luz y algunas sombras. También ha 
revelado la existencia de asuntos pendientes que serán objeto de trabajos adicionales a fin 
de consolidar el proceso de Luxemburgo. 
Esta Comunicación establecerá una base para el debate en la Cumbre de Cardiff, y las 
conclusiones de esta Cumbre representarán un nuevo impulso al trabajo en curso en los 
Estados miembros, y con los interlocutores sociales, para poner en práctica las acciones 
de los PNA. 
El Informe conjunto sobre el Empleo, elaborado por la Comisión y el Consejo, 
desempeñará un papel clave en el proceso de seguimiento a nivel de la Unión. La 
Comisión ya ha empezado a prepararse para este Informe, que se presentará en octubre. 
De julio a septiembre, la Comisión organizará discusiones bilaterales con cada Estado 
miembro a fin de debatir ponnenorizadamente las medidas y los procedimientos de 
aplicación y de recopilar información detallada sobre la evolución de las políticas, el 
establecimiento de indicadores y de los períodos de tiempo previstos, así como la 
asignación de recursos financieros y técnicos. 
Estas discusiones establecerán un marco para el examen de las acciones emprendidas por 
los Estados miembros para aplicar su plan de acción, darán la oportunidad de transmitir la 
información que faltaba sobre las medidas previstas, y permitirán determinar las medidas 
innovadoras y las mejores prácticas dentro de cada pilar que sean más prometedoras para 
el futuro desarrollo de la Estrategia Europea de Empleo. 
En relación con estas discusiones con los Estados miembros, la experiencia adquirida 
hasta la fecha resultará de utilidad para abordar algunas de las carencias que se han 
descubierto en el conjunto actual de Directrices para el Empleo. 
La estructura actual de cuatro pilares ha resultado ser un marco valioso y general en el 
que puede evolucionar y desarrollarse la Estrategia Europea de Empleo. Sin embargo, 
durante el proceso de elaboración de sus Planes Nacionales de Acción, diversos Estados 
miembros han determinado una serie de cuestiones que consideran necesario abordar para 
lograr los objetivos de sus estrategias de empleo, pero que han sido insuficientemente 
cubiertas hasta la fecha. Entre estas cuestiones se incluyen: 
El refuerzo de la transición desde la dependencia de la protección social al trabajo, para lo 
que los Estados miembros se han comprometido a reformar los sistemas tributarios y de 
protección social a fin de fomentar el espíritu de empresa, la creación de empleo, la 
participación activa en el mundo del trabajo, y para prevenir la exclusión social; esta 
transición debe verse acompañada por la mejora de los sistemas de educación y de 
formación, así como de los servicios de empleo. 
La integración de la igualdad de oportunidades en las futuras acciones de la estrategia de 
empleo, por ejemplo, por lo que respecta al cuidado de niños y de otras personas 
dependientes. Además, la dimensión de igualdad de oportunidades no aborda 
explícitamente determinadas áreas de discriminación en el mercado de trabajo, en especial 
por motivos de raza o de origen étnico. 
El incremento de las oportunidades de trabajo para las personas con discapacidad, como 
elemento clave en la lucha contra el desempleo de larga duración y a pesar de los 
- 14 -
tmmmuswiw)mMmmmmi*t¿^r ^ww«»^wfiw»«!«^^ 
considerables esfuerzos realizados por los Estados miembros a este respecto. 
El refuerzo de la dimensión local de la estrategia de empleo, para lo que los Estados 
miembros deben integrar las iniciativas locales y las nuevas fuentes de trabajo que ofrece 
la economía social dentro de una estrategia global de desarrollo, así como el desarrollo de 
estrategias integradas y sostenidas de desarrollo a nivel local por los agentes locales. 
Hacer frente al desafio que representa el envejecimiento para las políticas del mercado 
laboral, a fin de encontrar soluciones a las presiones relacionadas con la jubilación 
anticipada, la aparición de cstrangulamientos en la oferta de mano de obra, así como 
garantizar la continuidad de los sistemas sanitarios y de pensiones. 
Por lo tanto, dentro del marco actual de cuatro pilares, la Comisión, junto con los Estados 
miembros, realizará trabajos preparatorios que sirvan de fundamento para la evolución 
futura de las políticas, a fin de que las Directrices para el Empleo puedan reflejar mejor la 
diversidad de los desafíos a que se enfrentan los Estados miembros. 
El éxito de la continuación del proceso de Luxemburgo dependerá también de la rápida 
adopción de medidas decisivas en las siguientes áreas, que requieren el compromiso y la 
colaboración de los Estados miembros, la Comisión, los interlocutores sociales y otros 
agentes afectados: 
Traducción de los compromisos políticos en compromisos presupuestarios. La puesta 
en práctica de los PNA requerirá compromisos presupuestarios y de personal, reformas de 
instituciones y de servicios así como una educación y una formación más eficaces. Esto 
plantea un desafio clave para la reestructuración del gasto público en políticas de empleo 
hacia la activación y la prevención. El actual clima económico favorable es un desafio y 
una oportunidad. Los Estados miembros deberían examinar si las actuales perspectivas 
económicas favorables, dentro de los límites de la consolidación presupuestaria, 
permitirán una reorientación decisiva de los recursos hacia la consecución de los objetivos 
de las Directrices para el Empleo, de conformidad con las conclusiones de la Cumbre de 
Florencia en 1996, y cómo podrían hacerlo. Debido a que la mayor parte de los PNA 
fueron elaborados después de la adopción del presupuesto nacional para 1998, se espera 
que los Estados miembros incorporen mejor los compromisos realizados en los PNA en la 
propuesta de presupuesto nacional para 1999. En los casos en que el plan carece de 
orientación, objetivos y plazos definidos, los Gobiernos deberían aprovechar la 
oportunidad que ofrece la próxima ronda presupuestaria para hacer que los PNA sean más 
operativos y concretos. 
Alentar a los interlocutores sociales a reforzar, aplicar y evaluar el impacto de sus 
contribuciones. A pesar de su disposición a dar respuesta a las directrices y a pesar de su 
contribución positiva a la preparación de muchos PNA, es preciso reforzar su 
contribución tanto a nivel nacional como europeo, y debe evaluarse adecuadamente su 
repercusión en el empleo. Si bien ya se han concluido algunos acuerdos, por ejemplo en 
relación con las oportunidades de trabajo de los jóvenes y de otros grupos, todavía deben 
desarrollarse negociaciones en áreas tales como la flexibilidad de la vida laboral, la 
organización del trabajo y el tiempo de trabajo. Los interlocutores sociales, a nivel 
nacional y europeo, poseen una gran responsabilidad, tal como se pide en las directrices, y 
deberían intensificar sus esfuerzos para contribuir a la modernización del marco 
contractual e institucional a fin de compaginar la flexibilidad y la seguridad, establecer 
-15-
ssssawfliiiiiftWisawaaaa»^^ 
sistemas de aprendizaje permanente y promover nuevas formas de organización del 
trabajo y modelos de empleo tales como los sistemas de rotación de puestos de trabajo. 
Por lo tanto, en el marco de un planteamiento tan general, los interlocutores sociales 
deben realizar una contribución independiente y proactiva a la Estrategia de Empico. 
Una mejor integración del Fondo Social Europeo en las políticas generales del 
mercado de trabajo. El Fondo Social Europeo desempeña un papel importante en el 
apoyo a las políticas nacionales del mercado de trabajo y representa desde un uno o un 
dos por ciento hasta más de la mitad del gasto total en políticas de empleo. El papel del 
FSE puede ser especialmente importante en los países en los que las regiones poseen 
competencias específicas para la aplicación de las políticas (Alemania e Italia) y en los 
países receptores de los fondos de cohesión (España, Portugal, Irlanda y Grecia). 
Solamente un pequeño número de PNA (Francia, Grecia, Irlanda, Italia y Finlandia) 
presentan información en la que se desglosan las intervenciones apoyadas por el FSE en el 
marco de cada una de las directrices, su repercusión en la prevención del desempleo 
juvenil y de larga duración, y su función de apoyo a las políticas del mercado de trabajo. 
Más allá de su impacto cuantitativo, la experiencia del FSE ha resultado útil en la mayor 
parte de los Estados miembros para el desarrollo de determinadas políticas y 
planteamientos. Esto incluye los "itinerarios" para la inserción en el mercado de trabajo, la 
creación de nuevos servicios de orientación, la prestación de servicios de cuidado de 
personas y la promoción del desarrollo local. Así pues, los Estados miembros deberían 
adoptar nuevas medidas para transmitir información, de manera más sistemática y exacta, 
sobre la función de apoyo del FSE a los Planes Nacionales de Acción. El Fondo Social 
puede apoyar las acciones innovadoras y la puesta en práctica de medidas políticas en el 
marco de cada uno de los cuatro pilares. Una cuestión clave será el refuerzo de la 
estrategia de prevención del desempleo de larga duración en los programas del FSE. 
Es preciso abordar urgentemente el desarrollo de indicadores comparables de 
empleo. Si no se dispone de indicadores exactos y comparables, resulta difícil verificar el 
progreso a nivel nacional y se corre el riesgo de que el examen multilateral realizado por 
los demás países pierda gran parte de su fuerza e impacto político. Para ello es preciso, en 
particular, ponerse de acuerdo sobre una serie de indicadores básicos de los resultados en 
materia de empleo y, especipimente, de los indicadores relacionados con los tres objetivos 
operativos a escala de la UE. Estos indicadores deben proporcionar la base preliminar 
para poder supervisar si los Estados miembros aplican sus PNA de conformidad con las 
directrices. Por lo que respecta a los indicadores políticos que miden el esfuerzo requerido 
para lograr los resultados esperados en materia de empleo, la transparencia y la 
comprensión común de los indicadores y las metodologías nacionales deberían garantizar 
una adecuada comprensión de las tendencias y los puntos de partida. El desarrollo de una 
serie completa de estos indicadores comparables es una acción más ambiciosa y será el 
resultado de un proceso a medio plazo. Por lo que respecta a la evaluación del esfuerzo 
político, ya se han iniciado discusiones preparatorias, y la Comisión ha alentado a las 
autoridades nacionales a incrementar sus esfuerzos a fin de emprender el trabajo técnico 
conjunto requerido. 
En conciusión, debe reconocerse que los Planes Nacionales de Acción representan un 
importante avance en el proceso de Luxemburgo y, ahora, los Estados miembros 
í 
- 16-
wmiwmwm*mm!iMiisimmi -iwwwimiiMtmmmwmm/FmK. ~ "*->«^:i^iK.w*»i^^ 
deben pasar a la fase de aplicación. Es importante consolidar los avances ya obtenidos 
y, respetando al mismo tiempo el principio de subsidiariedad, es asimismo importante 
mantener el impulso político para hacer avanzar la Estrategia de Empleo y los objetivos 
nacionales especificados en tos PNA, lo que no dejará de plantear dificultades ni aportará 
resultados inmediatos en todas las áreas. La Comisión alienta a los Estados miembros a 
seguir precisando y clarificando sus intenciones, a introducir los cambios necesarios en las 
políticas tal como han anunciado, y a cubrir cualquier laguna que todavía pudiera existir 
en sus planes. La Comisión se ha comprometido a continuar sus esfuerzos para apoyar y 
para facilitar este proceso. 
*************** 
-17 
•i%tmm¿M!im!M& X35£ÍS8^>3S83Í53£Í535S 
ISSN 0257-9545 
COM(98) 316 final 
DOCUMENTOS 
ES 04 01 05 10 
N° de catálogo : CB-CO-98-325-ES-C 
ISBN 92-78-36315-4 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo