Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Antecedentes

El Tratado de Amsterdam introdujo un nuevo artículo 255 en el Tratado CE, que confiere a los ciudadanos de la Unión y a las personas que en ella residan el derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Asimismo, el Tratado incluye entre los principios generales de la Unión la idea de que las decisiones han de adoptarse de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible.

De conformidad con las disposiciones de ese nuevo artículo 255, corresponde a la Comisión preparar una propuesta legislativa relativa a los principios generales y los límites que han de regular el derecho de acceso a los documentos de las tres instituciones. Dicha propuesta debe adoptarse de acuerdo con el procedimiento de codecisión en el plazo de los dos años siguientes a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, es decir, antes del 1 de mayo de 2001. Asimismo, cada una de las instituciones ha de incluir en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos.

El Consejo y la Comisión aplican desde hace más de cinco años un código de conducta común relativo al acceso del público a sus documentos. El Parlamento Europeo adoptó un sistema similar en julio de 1997. [1]

[1] Código de conducta relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión, adoptado por el Consejo el 20 de diciembre de 1993, DO L 340, de 31.12.1993, p. 43, y por la Comisión el 8 de febrero de 1994, DO L 46, de 18.2.1994, p. 58. El Parlamento Europeo adoptó una Decisión relativa al acceso del público a sus documentos el 10 de julio de 1997, DO L 263, de 25.9.1997, p. 27.

2. Preparación de la propuesta de reglamento

Al elaborar la presente propuesta de reglamento, la Comisión ha tomado especialmente en consideración los siguientes elementos:

- Legislaciones de los Estados miembros en materia de acceso a los documentos y, más concretamente, las prácticas correctas vigentes en los países nórdicos, que cuentan con una larga tradición de apertura de sus documentos al público.

- Informe de la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlamento Europeo sobre la transparencia en la Unión Europea, aprobado por el Parlamento Europeo en el pleno de 12 de enero de 1999 (ponente: Sra. Lööw).

- Convención de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales, firmado en Aarhus en junio de 1998.

- Informe especial del Defensor del Pueblo Europeo elaborado tras la investigación de oficio sobre las normas de acceso del público a los documentos de las instituciones y órganos comunitarios [2].

[2] DO C 44, de 10.2.1998, pp. 9-13.

- Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información [3].

[3] COM(1998) 585.

- Experiencia positiva adquirida en los últimos cinco años mediante la aplicación del sistema introducido de manera voluntaria por el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo, que se plasma en los informes del Consejo y de la Comisión sobre la aplicación de su código de conducta.

3. Beneficiarios del derecho de acceso (artículo 1)

De conformidad con las disposiciones del artículo 255 del Tratado CE, todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro disfruta del derecho de acceso a los documentos. Como ya ocurre dentro del sistema actual, el solicitante no tiene que justificar su petición.

4. Ámbito de aplicación del reglamento (artículos 2 y 3)

Instituciones cubiertas por el reglamento

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 255 del Tratado CE, el reglamento será únicamente aplicable a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Tales instituciones y sus componentes se definen en el artículo 3.

Materias cubiertas por el reglamento

El apartado 1 del artículo 28 y el apartado 1 del artículo 41 del Tratado de la Unión Europea prevén explícitamente que el derecho de acceso también es de aplicación a los documentos sobre política exterior y de seguridad común y sobre cooperación policial y judicial en materia penal.

Por otra parte, sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el presente reglamento también es aplicable a los documentos referentes a las actividades reguladas por los Tratados CECA y Euratom [4].

[4] Sentencia de 15.12.1987, Deutsche Babcock, 328/85, Recopilación 1987, p. 5119.

Documentos cubiertos por el reglamento

La legislación abarcará todos los documentos que obren en poder de las tres instituciones; a saber: los documentos por ellas redactados o los documentos elaborados por terceros que estén en su posesión. Esta extensión supone un gran paso adelante respecto del sistema actual, que solamente abarca los documentos elaborados por las instituciones.

Tanto el Parlamento Europeo como el Defensor del Pueblo Europeo apoyan con gran interés dicha extensión, que, por otra parte, se adecuaría a la legislación ya existente en la gran mayoría de los Estados miembros. Además, la Declaración n° 35 aboga a favor de una interpretación más amplia del artículo 255. No obstante, se sobreentiende que se denegará el acceso a los documentos redactados por terceros que estén cubiertos por alguna de las excepciones previstas en el artículo 4. Por lo demás, en caso de que surjan dudas, la institución de que se trate deberá consultar previamente al autor del documento, reservándose sin embargo el derecho de adoptar una decisión final sobre el acceso al mismo si no recibe respuesta alguna. A fin de informar debidamente a los ciudadanos europeos de esta extensión, el acceso quedará limitado a los documentos de terceros remitidos a la institución con posterioridad a la entrada en aplicación del presente reglamento.

Definición del término "documento"

La definición del término "documento" abarca todos los contenidos, sea cual fuere su soporte. Únicamente quedan cubiertos los documentos administrativos, es decir, los documentos referentes a asuntos que sean competencia de la institución, excluyéndose los documentos de uso interno en los que se expresen opiniones personales o se recojan intercambios de pareceres o puntos de vista expresados con total libertad y franqueza en el marco de consultas y deliberaciones internas, así como los mensajes informales, en particular los enviados por correo electrónico, que pueden considerarse equivalentes a las conversaciones telefónicas. Efectivamente, tal y como subraya el Comité de Expertos Independientes en su segundo informe, "como todas las instituciones políticas, la Comisión requiere el "espacio de reflexión" necesario para formular su política antes de que ésta sea del dominio público, siguiendo el principio de que una política hecha en medio del resplandor de la publicidad y por lo tanto "inmadura" termina siendo con frecuencia una política deficiente" [5].

[5] Segundo informe del Comité de Expertos Independientes, apartado 7.6.6. del Capítulo 7.

Compatibilidad entre el principio general de acceso a los documentos y las normas específicas existentes

En el marco de determinados procedimientos existen normas específicas relativas al acceso a los documentos o a los expedientes, motivo por el cual reviste gran importancia establecer explícitamente que la futura normativa que regulará el derecho general de acceso a los documentos no será de aplicación en caso de que ya existan normas específicas relativas a determinadas personas con un interés específico o a la confidencialidad de determinados documentos. De todos modos, sería conveniente llevar a cabo próximamente una revisión de dichas normas a la luz de los principios generales en materia de transparencia.

5. Excepciones al derecho de acceso (artículo 4)

El proyecto legislativo incluye una serie de excepciones al derecho de acceso a los documentos. Como ya prevé el sistema actual, todas estas excepciones se basan en una prueba para evaluar los posibles daños que pueda causar la divulgación de los documentos (harm test). Ello significa que se permite el acceso a los documentos solicitados, salvo en caso de que su divulgación pueda perjudicar significativamente a determinados intereses específicos, que se mencionan expresamente en este artículo y se explicitan por medio de ejemplos concretos. Puede observarse que, en relación con el régimen de excepciones previsto en el actual código de conducta del Consejo y de la Comisión, el texto correspondiente a las demás excepciones se ha redactado con mayor precisión.

6. Tramitación de las solicitudes iniciales y de confirmación, vías de recurso, disposiciones relativas al ejercicio del derecho de acceso y normas que regulan la reproducción con fines comerciales u otros tipos de explotación económica (artículos 5 a 8)

Dado el satisfactorio funcionamiento del sistema actual, se propone establecer disposiciones análogas a las ya vigentes, si bien se han introducido algunas adaptaciones.

Así, se introduce la posibilidad de ampliar un mes el plazo de respuesta, siempre y cuando se informe previamente de ello al solicitante y se detallen los motivos por los que se ha ampliado el plazo. Por otra parte, de conformidad con la sentencia dictada el 19 de julio de 1999 por el Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-14/98 (Hautala contra Consejo), en caso de que un documento contenga pasajes cubiertos por alguna de las excepciones al derecho de acceso, se incorpora la obligación de facilitar el acceso parcial a dicho documento tras haberse suprimido los pasajes confidenciales.

Se introduce, además, el principio del silencio administrativo positivo en la fase de la solicitud de confirmación, lo cual contribuye a reforzar los derechos del ciudadano.

7. Disposiciones finales (artículos 9 a 11)

Se establece una serie de disposiciones finales con los siguientes objetivos:

- Instar a las instituciones cubiertas por el reglamento a adoptar las medidas necesarias para informar a los ciudadanos de sus derechos, especialmente a través de la creación de registros públicos de documentos.

- Recordar que las instituciones habrán de incluir en su propio reglamento interno disposiciones específicas que hagan posible la aplicación de los principios generales y los límites establecidos en el reglamento.

Por otra parte, es muy de desear que las tres instituciones se comprometan a adoptar una serie de medidas suplementarias con el fin de garantizar un planteamiento coherente a la hora de aplicar estas nuevas normas que regulan el derecho de acceso del público a sus documentos. Cabe citar, entre tales medidas, la organización de actividades de formación e información del personal o la revisión de los sistemas existentes en materia de registro, archivo y clasificación de documentos.

2000/0032 (COD)

Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO

relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión

EL PARLAMENTO EUROPEO Y EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el apartado 2 de su artículo 255,

Vista la propuesta de la Comisión, [6]

[6] DO C

De conformidad con el procedimiento establecido en el artículo 251 del Tratado [7],

[7]

Considerando lo siguiente:

(1) El Tratado de la Unión Europea, modificado por el Tratado de Amsterdam, introduce el concepto de apertura en el párrafo segundo de su artículo 1, en virtud del cual "el presente Tratado constituye una nueva etapa en el proceso creador de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible".

(2) La apertura permite garantizar una mayor participación de los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones, así como una mayor legitimidad, eficacia y responsabilidad de la administración para con los ciudadanos en un sistema democrático.

(3) En las conclusiones de los Consejos Europeos de Birmingham, de Edimburgo y de Copenhague se subrayó la necesidad de garantizar una mayor transparencia en el trabajo de las instituciones de la Unión. En respuesta a dichas conclusiones, las instituciones adoptaron una serie de iniciativas destinadas a aumentar la transparencia del proceso de toma de decisiones, por una parte mediante acciones de información y comunicación más específicas, y, por otra, a través de la adopción de normas relativas al acceso del público a los documentos.

(4) El presente Reglamento tiene por objeto facilitar el mayor acceso posible a los documentos, de conformidad con el principio de apertura. Para ello debe establecer las disposiciones de aplicación del derecho de acceso a los documentos y determinar los principios generales y los límites que han de regularlo, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 255 del Tratado.

(5) Habida cuenta de que los Tratados CECA y Euratom no contienen disposiciones en materia de acceso a los documentos, el presente Reglamento debe aplicarse a los documentos referentes a las actividades a que se refieren ambos Tratados. Este extremo quedó confirmado por la Declaración n° 41 aneja al Acta final del Tratado de Amsterdam.

(6) En virtud del apartado 1 del artículo 28 y del apartado 1 del artículo 41 del Tratado de la Unión Europea, el derecho de acceso es asimismo de aplicación a los documentos referentes a la política exterior y de seguridad común y a la cooperación policial y judicial en materia penal.

(7) Con objeto de aumentar la apertura de las actividades de las instituciones y adecuarse a las legislaciones nacionales vigentes en la mayoría de los Estados miembros, es conviene incluir dentro del ámbito de aplicación del derecho de acceso todos los documentos que obren en poder del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

(8) Los principios que establece el presente Reglamento deben entenderse sin perjuicio de las normas específicas aplicables al acceso a los documentos, en particular las que conciernan directamente a personas con un interés específico.

(9) Resulta indispensable garantizar la protección del interés público y de determinados intereses individuales a través de un régimen de excepciones. Es conveniente ofrecer ejemplos de cada uno de esos intereses a fin de garantizar la mayor transparencia posible del régimen. Conviene asimismo que las instituciones puedan proteger sus documentos de uso interno que contengan opiniones personales o incluyan intercambios de pareceres o puntos de vista expresados con total libertad y franqueza en el transcurso de consultas y deliberaciones internas.

(10) Con el fin de garantizar la plena observancia del derecho de acceso, conviene mantener el procedimiento administrativo actual, que consta de dos fases, ofreciendo la posibilidad de presentar recurso judicial o reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, e introducir el principio del silencio administrativo positivo en la fase de la solicitud de confirmación.

(11) Conviene que cada institución adopte las medidas necesarias para informar al público de las nuevas disposiciones vigentes. Por otra parte, con objeto de facilitar a los ciudadanos el ejercicio de los derechos que se deriva del presente Reglamento, es conveniente, en particular, que cada institución permita el acceso a un registro de documentos.

(12) El presente Reglamento no tiene por objeto ni como efecto modificar las legislaciones nacionales aplicables en materia de acceso a los documentos. Resulta no obstante evidente que, en virtud del principio de lealtad que preside las relaciones entre las instituciones comunitarias y los Estados miembros, estos últimos velarán por que no obstaculice la correcta aplicación del presente Reglamento.

(13) En virtud del apartado 3 del artículo 255 del Tratado, cada institución debe elaborar en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos. Tales disposiciones son una condición necesaria para que el presente Reglamento pueda aplicarse. El presente Reglamento y sus disposiciones de aplicación sustituirán a la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo [8], a la Decisión 94/90/CECA, CE, Euratom de la Comisión, de 8 de febrero de 1994, sobre el acceso del público a los documentos de la Comisión [9], y a la Decisión 97/632/CE, CECA, del Parlamento Europeo, de 10 de julio de 1997, relativa al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo [10].

[8] DO L 340, de 31.12.1993, p. 43. Decisión modificada por la Decisión 96/705/CE, CECA, Euratom (DO L 325, de 14.12.1996, p. 19).

[9] DO L 46, de 18.2.1994, p. 58. Decisión modificada por la Decisión 96/567/CE, CECA, Euratom (DO L 247, de 28.9.1996, p. 45).

[10] DO L 263, de 25.9.1997, p. 27.

HAN ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

Artículo 1 Principio general y beneficiarios

Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá un derecho de acceso lo más amplio posible a los documentos de las instituciones a efectos del presente Reglamento, sin que tenga por ello que justificar su interés, sin perjuicio de las excepciones establecidas en el artículo 4.

Artículo 2 Ámbito de aplicación

1. El presente Reglamento será de aplicación a todos los documentos que obren en poder de las instituciones; es decir, los documentos por ellas elaborados o los documentos redactados por terceros que estén en su posesión.

El derecho de acceso a los documentos de terceros quedará limitado a los documentos remitidos a la institución con posterioridad a la entrada en vigor del presente Reglamento.

2. El presente Reglamento no se aplicará a los documentos ya publicados o accesibles al público por otros medios.

No será de aplicación en caso de que existan normas específicas en materia de acceso a los documentos.

Artículo 3 Definiciones

A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por:

a) "documento", todo contenido, sea cual fuere su soporte (escrito en versión papel o almacenado en forma electrónica, grabación sonora, visual o audiovisual); únicamente quedarán comprendidos los documentos administrativos, es decir, los documentos referentes a temas relativos a las políticas, acciones y decisiones que sean competencia de la institución, con excepción de los textos de uso interno, como los documentos de reflexión o de debate y las opiniones de los servicios, y de los mensajes informales;

b) "institución", el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión;

c) "Parlamento Europeo", sus órganos (en particular, la Mesa del Parlamento y la Conferencia de Presidentes), las comisiones parlamentarias, los grupos políticos y servicios;

d) "Consejo", sus diversas composiciones y órganos (en particular, el Comité de Representantes Permanentes y los grupos de trabajo), los servicios y los comités creados por el Tratado o el legislador para asistir al Consejo;

e) "Comisión", el colegio, sus miembros y sus gabinetes, las direcciones generales y servicios, las representaciones y delegaciones, así como los comités por ella creados y los comités creados para prestarle asistencia en el ejercicio de sus poderes ejecutivos;

f) "terceros", toda persona física o jurídica, o entidad, exterior a la institución, incluidos los Estados miembros, las demás instituciones y órganos comunitarios o extracomunitarios, y los terceros países.

La lista de los comités contemplados en las letras d) y e) del párrafo primero se establecerá en el marco de la aplicación del presente Reglamento prevista en el artículo 10.

Artículo 4 Régimen de excepciones

Las instituciones denegarán el acceso a los documentos cuya divulgación pueda suponer un perjuicio significativo para la protección:

a) del interés público y, en particular, de:

_ la seguridad pública,

_ la defensa y las relaciones internacionales,

_ las relaciones entre o con los Estados miembros o las instituciones y órganos comunitarios y extracomunitarios,

_ los intereses financieros o económicos,

_ la estabilidad monetaria,

_ la estabilidad del orden jurídico comunitario,

_ los procedimientos judiciales,

_ las actividades de inspección, investigación y auditoría,

_ el desarrollo de los procedimientos de infracción, incluidas las etapas preparatorias,

_ el eficaz funcionamiento de las instituciones;

b) del individuo y de la intimidad y, en particular, de:

_ los expedientes personales,

_ los datos, opiniones y apreciaciones aportados con carácter confidencial con vistas a contrataciones o nombramientos,

_ los datos personales sobre una persona o un documento cuya divulgación pueda vulnerar la intimidad o facilitar esa vulneración como, por ejemplo, los datos amparados por el secreto médico;

c) del secreto en materia comercial e industrial y del interés económico de una persona física o jurídica determinada y, en particular, de:

_ los secretos profesionales y comerciales,

_ la propiedad intelectual e industrial,

_ la información industrial, financiera, bancaria y comercial, incluida la relativa a las relaciones comerciales o a los contratos,

_ los datos sobre costes y ofertas relativos a procedimientos de licitación;

d) de la confidencialidad solicitada por el tercero que haya suministrado el documento o la información o de la confidencialidad impuesta por la legislación del Estado miembro.

Artículo 5 Tramitación de las solicitudes iniciales

1. Toda solicitud de acceso a un documento deberá formularse por escrito y de manera lo suficientemente precisa para permitir que la institución identifique el documento de que se trate. La institución podrá pedir al solicitante que precise más su solicitud.

En caso de presentación reiterada de una solicitud o de que esta última se refiera a documentos de gran extensión, la institución tratará de llegar a un arreglo amistoso y equitativo con el solicitante.

2. La institución informará al solicitante del curso dado a su petición, mediante respuesta por escrito debidamente motivada en el plazo de un mes a partir del registro de la solicitud.

3. En caso de que la institución haya dado una respuesta negativa al solicitante, informará a este último de que dispone de la posibilidad de enviar, en un plazo de un mes a partir de la recepción de la respuesta, una solicitud de confirmación a la institución con el fin de que ésta reconsidere su postura, en defecto de lo cual se entenderá que ha renunciado a su solicitud inicial.

4. Con carácter excepcional, el plazo previsto en el apartado 2 podrá ampliarse en un mes, siempre y cuando se informe previamente de ello al solicitante y se expliquen debidamente los motivos por los que se ha decidido ampliar el plazo.

La ausencia de respuesta en el plazo establecido equivaldrá a una respuesta negativa.

Artículo 6 Tramitación de las solicitudes de confirmación y recursos

1. En caso de que el solicitante presente una solicitud de confirmación, la institución dispondrá de un plazo de un mes a partir del registro de dicha solicitud para responder por escrito al solicitante. Si decide seguir denegando el acceso al documento solicitado, la institución deberá motivar debidamente su decisión e informar al solicitante de los recursos de que dispone, a saber, el recurso judicial y la reclamación ante el Defensor del Pueblo Europeo, de acuerdo con las condiciones previstas en los artículos 230 y 195 del Tratado, respectivamente.

2. Con carácter excepcional, el plazo previsto en el apartado 1 podrá ampliarse en un mes, siempre y cuando se informe previamente de ello al solicitante y se expliquen debidamente los motivos por los que se ha decidido ampliar el plazo.

La ausencia de respuesta en el plazo establecido equivaldrá a una decisión positiva.

Artículo 7 Disposiciones relativas al ejercicio del derecho de acceso

1. El acceso a los documentos se efectuará, bien mediante consulta in situ, bien mediante entrega de una copia.

Podrá solicitarse al solicitante que corra con los gastos correspondientes.

2. Los documentos se suministrarán en una versión lingüística existente, tomando en consideración la preferencia expresada por el solicitante.

Se suministrará una versión expurgada del documento solicitado en caso de que una parte del mismo esté amparada por alguna de las excepciones previstas en el artículo 4.

Artículo 8 Reproducción con fines comerciales u otros tipos de explotación económica

El solicitante que haya obtenido un documento no podrá reproducirlo con fines comerciales o destinarlo a cualquier otro tipo de explotación económica sin autorización previa del titular del derecho.

Artículo 9 Información y registros

Cada institución adoptará las medidas necesarias para informar al público de los derechos derivados del presente Reglamento. Además, pondrá a disposición del público un registro de documentos para facilitar el ejercicio de tales derechos.

Artículo 10 Aplicación

Cada institución elaborará en su reglamento interno las disposiciones necesarias para la aplicación del presente Reglamento. Dichas disposiciones surtirán efectos el ... [tres meses después de la adopción del presente Reglamento].

Artículo 11 Entrada en vigor

El presente Reglamento entrará en vigor el tercer día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Será aplicable a partir del ... [tres meses después de la adopción del presente Reglamento].

El presente Reglamento será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

Hecho en Bruselas, el

Por el Parlamento Europeo Por el Consejo

La Presidenta El Presidente