P6_TA(2006)0462

Colaboración público-privada

Resolución legislativa del Parlamento Europeo sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (2006/2043(INI))

El Parlamento Europeo,

- Visto el Libro Verde de la Comisión sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones (COM(2004) 0327),

- Visto el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 5, apartado 2, relativo al principio de subsidiariedad, así como sus artículos 43 y 49, relativos a la libertad de establecimiento y a la libertad de prestación de servicios, así como los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo derivados de éstas,

- Vistas las directivas sobre contratación pública actualmente en vigor,

- Vista la Carta Europea sobre la autonomía administrativa de los municipios del Consejo de Europa de 15 de octubre de 1985,

- Visto el artículo I-5 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa,

- Visto el artículo 45 de su Reglamento,

- Visto el informe de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor y las opiniones de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, de la Comisión de Transportes y Turismo y de la Comisión de Desarrollo Regional (A6-0363/2006),

A. Considerando que en los últimos diez años se han creado numerosas colaboraciones público-privadas (CPP) en muchos Estados miembros de la Unión Europea,

B. Considerando que, hasta el momento, no existe ninguna definición válida a escala europea ni disposiciones específicas en el marco del Derecho comunitario vigente que abarquen todas las formas de CPP,

C. Considerando que la CPP puede describirse como una cooperación a largo plazo regulada por contrato entre las autoridades públicas y el sector privado con el fin de llevar a cabo proyectos públicos en los que los recursos requeridos se gestionan en común y los riesgos vinculados al proyecto se distribuyen de forma conveniente sobre la base de la capacidad de gestión de riesgos de los socios del proyecto,

D. Considerando que, a menudo, las CPP presentan estructuras jurídicas, financieras y comerciales complicadas, que asocian a empresas privadas y entidades públicas para realizar y gestionar conjuntamente proyectos de infraestructuras o para prestar servicios públicos,

E. Considerando que, en líneas generales, son las autoridades locales y municipales quienes han procurado intervenir en proyectos de CPP, pero que, al mismo tiempo, también se precisan tales proyectos a escala europea, por ejemplo para la realización de las redes transeuropeas,

F. Considerando que la CPP no debe representar un paso hacia la privatización de las funciones públicas,

G. Considerando que la finalidad de los contratos de CPP es permitir que las entidades públicas se beneficien de la capacidad de concepción, construcción y gestión de las empresas privadas y, si procede, de su competencia financiera,

H. Considerando que la cooperación entre las autoridades públicas y el sector industrial puede conllevar sinergias y ventajas de interés público, permitir una gestión más eficaz de los fondos públicos, servir de alternativa a la privatización en períodos de premura presupuestaria y contribuir a la modernización de la administración mediante la adquisición de conocimientos prácticos del sector privado,

I. Considerando que la CPP esta sometida, básicamente, al ámbito de aplicación de las disposiciones del Tratado sobre el mercado interior —especialmente, los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo— así como a las disposiciones del Derecho derivado comunitario sobre la contratación pública,

J. Considerando que es necesario garantizar a los inversores privados que las cláusulas contractuales no se modificarán durante la vigencia del contrato,

K. Considerando que en todo régimen jurídico aplicable a las CPP debería respetarse el derecho a ejercer la soberanía municipal y regional, en la medida en que así esté previsto en la legislación nacional de los Estados miembros,

L. Considerando que las CPP son una forma posible de organización para la realización de tareas del sector público y que éste también debe poder decidir en el futuro si desempeña el cometido por sí mismo o mediante empresas propias o terceros del sector privado,

M. Considerando que debería incrementarse la sensibilización de los ciudadanos sobre las ventajas de las CPP,

Observaciones generales

1. Se congratula de que la Comisión haya presentado el Libro Verde anteriormente mencionado sobre la colaboración público-privada y el Derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones, así como un informe sobre consultas públicas relativas al Libro Verde y una comunicación sobre las medidas que haya que adoptar posteriormente, en su caso, en el ámbito de las CPP (COM(2005) 0569);

2. Considera prematuro juzgar las repercusiones de las directivas en materia de contratación pública y está, por consiguiente, en contra de una revisión de esas directivas; se muestra contrario al establecimiento de un régimen jurídico propio para las CCP, pero considera necesario prever una iniciativa jurídica en el ámbito de las concesiones en la que se respeten los principios del mercado interior y los valores umbral y se prevean reglas sencillas para el procedimiento de licitación, al tiempo que se clarifica el ámbito de las colaboraciones público-privadas institucionalizadas (CPPI);

3. Pide a la Comisión que, a la hora de regular las diversas formas futuras de CPP, así como en el contexto de la actual evaluación de las normas jurídicas sobre las concesiones, tenga muy en cuenta los intereses de las administraciones regionales autónomas y haga participar a representantes de los intereses regionales y municipales en la elaboración de futuras normativas;

4. Es partidario de establecer períodos transitorios para los contratos vigentes que se celebraron de buena fe sobre la base del Derecho nacional, a fin de evitar la inseguridad jurídica;

5. Rechaza toda infracción del Derecho sobre contratación pública y concesiones,

6. Considera básicamente necesario aplicar el Derecho de contratación pública tan pronto como deba elegirse un socio privado;

7. Opina que la prestación externa de un servicio de interés económico general conlleva que la autoridad contratante adjudique el contrato con arreglo al procedimiento de contratación pública;

8. Considera que la reasignación a los municipios de misiones que antes se realizaban satisfactoriamente con la asistencia de socios privados no puede constituir una alternativa a las CPP válida y coherente con las normas de competencia;

9. Opina que sólo debe dispensarse a los municipios y sus subsidiarios de las normas de competencia cuando éstos realicen misiones estrictamente locales sin ninguna relación con el mercado interior;

10. Recuerda la importancia de la transparencia, que siempre debe respetarse en la gestión de los fondos públicos, y considera que ésta conlleva asimismo el derecho de los cargos electos a inspeccionar los acuerdos y la documentación pertinentes;

11. Recomienda que los Estados miembros establezcan dispositivos transparentes que garanticen a los inversores privados la protección de sus intereses jurídicos y financieros durante todo el período de vigencia del contrato;

12. Opina que la existencia de normas transparentes para la adjudicación de contratos públicos contribuye a apuntalar una competencia efectiva y la protección contra la corrupción en beneficio de los ciudadanos;

13. Subraya que la expresión "conflicto de intereses" debe definirse a nivel de la UE, con vistas al establecimiento de un reparto justo y equitativo del riesgo;

14. Recomienda que en la aplicación de las CPP se prevea la rendición de cuentas obligatoria a los ciudadanos, a fin de garantizar la seguridad, la eficacia y el nivel de calidad;

15. Recomienda que los Estados miembros faciliten el trabajo del sector público mejorando la formación de los responsables de la toma de decisiones encargados de elegir a los socios privados para las CPP;

16. Espera que los Estados miembros adopten medidas para velar por que se aborden a tiempo y con sensibilidad las repercusiones en los empleados de las autoridades locales y que se fomenten y respeten acuerdos justos sobre la transferencia de empleados (del sector público o privado) y sus condiciones de empleo, en consonancia con la Directiva 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de 2001, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de actividad [1];

17. Espera que las autoridades públicas en los Estados miembros respeten las disposiciones de la Directiva 2001/23/CE;

18. Se opone al establecimiento de una agencia europea para las CPP, si bien se muestra partidario de otras formas de intercambio de experiencias en lo que se refiere a las mejores y peores prácticas, tales como la creación de redes entre las autoridades nacionales y regionales responsables de la gestión de las CPP;

19. Insta a la Comisión y al Banco Europeo de Inversiones a que compartan sus experiencias y las difundan, especialmente a aquellos Estados miembros en los que las autoridades públicas no están familiarizadas con las CPP;

20. Subraya que la experiencia adquirida con las CPP evitará que se cometan los mismos errores y permitirá eliminar los procedimientos que hayan resultado ineficaces;

21. Se opone a la elaboración de normas sobre la adjudicación de contratos públicos por debajo de los valores umbral a nivel de la UE; recalca la responsabilidad de los Estados miembros de aplicar de manera eficiente los principios, enunciados en el Tratado, de transparencia, no discriminación y libertad de prestación de servicios, en relación con los contratos públicos por debajo de los valores umbral; confirma su postura de que la elaboración de normas de contratación pública a nivel de la UE es una prerrogativa del Consejo y del Parlamento;

22. Pide a la Comisión que vele, por medio del control comunitario de las ayudas estatales, por que la concesión de subvenciones no implique discriminaciones entre los operadores, independientemente de que sean privados, públicos o mixtos;

La CPP como contrato público

23. Está de acuerdo con la Comisión en que, en el contexto de la adjudicación de contratos públicos de obras o servicios, la selección y la designación del socio privado deberían regirse básicamente por las directivas relativas a la contratación pública cuando la selección y la adjudicación se produzcan de forma concomitante;

24. Opina que la entidad pública debe poder elegir entre el procedimiento abierto y el procedimiento restringido;

25. Considera que, por razones de transparencia, el procedimiento negociado debería limitarse a aquellos casos excepcionales previstos en las disposiciones de las directivas sobre la contratación pública;

26. Es partidario de que, por razones de flexibilidad, la adjudicación de contratos se lleve a cabo básicamente mediante un diálogo competitivo cuando se trate de contratos de "complejidad jurídica y financiera", y pide a la Comisión que concrete la condición relativa a la "complejidad jurídica y financiera" de forma que se conserve el máximo margen de maniobra para la negociación; considera que puede suponerse la existencia de complejidad jurídica y financiera cuando aparecen característica típicas de la CPP como son el concepto de ciclo de vida y la transferencia de riesgos a largo plazo a los operadores privados; opina que en los procedimientos de diálogo competitivo se debe excluir el riesgo de difusión al exterior de información confidencial sobre tales procedimientos;

La CPP como concesión

27. Toma nota de que, tras una evaluación exhaustiva de las consecuencias, la Comisión es partidaria de adoptar medidas legislativas; opina que, si la Comisión propone legislación, ésta debería permitir a las autoridades públicas, mediante procedimientos flexibles, transparentes y no discriminatorios, elegir al mejor socio según unos criterios definidos de antemano;

28. Cree que la legislación debe proporcionar una definición clara de las concesiones que las distinga de los contratos públicos, y que debe establecer criterios de selección que puedan ser objeto de comprobación objetiva;

29. Considera que las concesiones deben ser de duración limitada, dependiendo ésta del período de amortización de la inversión privada, a fin de que los competidores no queden excluidos de la competición durante un período de tiempo innecesariamente largo; opina que la duración de las relaciones de cooperación debería establecerse de tal manera que la libre competencia sólo se limite en principio en la medida en que así resulte necesario para asegurar la amortización de las inversiones, un rendimiento adecuado del capital invertido y una refinanciación de futuras inversiones;

30. Opina que el principio de transparencia exige que los elementos en que se basa la fijación del período de vigencia del contrato se hagan públicos en el pliego de condiciones de forma que los licitadores puedan tenerlos en cuenta a la hora de elaborar sus ofertas;

31. Opina que la existencia de un enfoque global sobre la contratación (el concepto del ciclo de vida) y de competencia en términos de innovación es beneficiosa en términos de eficacia si, a la hora de realizar conjuntamente los proyectos, se procede a un reparto óptimo de riesgos y se dispone de una descripción funcional y de unos mecanismos de pago que presenten grandes incentivos;

32. Pide a la Comisión que saque conclusiones de la experiencia adquirida en materia de diálogo competitivo con el fin de formular recomendaciones para un procedimiento adecuado de contratación también en el ámbito de las concesiones, ya que la flexibilidad del diálogo competitivo obedece a la complejidad de las concesiones, sin cuestionar el respeto de los principios de transparencia, igualdad de trato y proporcionalidad;

33. Expresa su apoyo al proyecto de la Comisión de examinar la conveniencia de prever normas unitarias de adjudicación para todas las CPP de carácter contractual, independientemente de que la CPP de referencia sea un contrato público o una concesión;

La CPPI y el ámbito interno (in—house)

34. Apoya el deseo de la Comisión de actuar frente a la inseguridad jurídica evidente en el ámbito de las CPPI;

35. Reconoce que existe en la práctica el deseo de que se aclare la aplicación de la legislación relativa a los contratos a la hora de crear empresas mixtas entre el sector público y el privado en conexión con las adjudicaciones de contratos o concesiones, y pide a la Comisión que aclare oportunamente estos aspectos en el plazo más breve posible;

36. Opina que no conviene ampliar el ámbito de las "operaciones internas" sin procedimiento de adjudicación, pues se dispensaría a determinados sectores de la necesidad de cumplir las normas del mercado interior y de la competencia;

37. Considera necesario, a la luz del principio de transparencia y de la prohibición de la discriminación, que el Derecho de contratación pública se aplique a la creación de nuevas CPPI, así como al traspasarse participaciones a un socio privado en relación con una CPPI, en la medida en que esas nuevas creaciones o traspasos estén relacionados objetiva y cronológicamente con la adjudicación de un contrato público;

38. Comprende, a la luz de la jurisprudencia cada vez más abundante al respecto, la inseguridad jurídica general reinante en la aplicación de los criterios de ámbito interno e insta, por consiguiente, a la Comisión a que, con arreglo a la jurisprudencia vigente del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, idee criterios que permitan establecer un marco estable de referencia para las decisiones de las autoridades públicas, y a que considere la posibilidad de incorporar estos criterios a la legislación comunitaria;

39. Está convencido de que un valor umbral, independientemente de su definición, para la participación mínima de la autoridad pública contratante en una empresa de capital común con socios privados garantizaría una cierta protección duradera de las participaciones y que, por lo tanto, todo propuesta de negociación sobre un límite conllevaría problemas;

40. Opina que cuando la primera licitación para la constitución de una empresa mixta es precisa y exhaustiva no es necesaria otra licitación;

41. Pide una definición más precisa del concepto de "control análogo" que ejerce la autoridad pública organizadora sobre el proveedor de servicios, especialmente en los casos en los que empresas mixtas, en nombre de la autoridad pública organizadora y en el contexto del cumplimiento de sus misiones, prestan servicios básicamente financiados y garantizados por ésta;

Colaboración entre autoridades públicas

42. Expresa su satisfacción por el establecimiento, en beneficio del autogobierno local y una administración eficiente, de formas de colaboración a nivel de las autoridades locales, que también permiten obtener efectos de sinergia, en la medida en que ello no posibilite la comisión de abusos conducentes a un mayor cierre de los mercados;

43. Considera necesario que la Comisión resuelva la inseguridad jurídica en materia de cooperación entre autoridades públicas que ha provocado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia;

44. Comparte el punto de vista del Tribunal de Justicia en el asunto C-84/03 (Comisión contra España) [2] en el sentido de que los convenios de colaboración entre autoridades públicas no pueden estar exentos de la legislación sobre contratación pública mediante el uso de la legislación nacional; opina que es preciso distinguir entre medidas de naturaleza meramente administrativa y/u organizativa y contratos públicos entre autoridades administrativas;

45. Considera que el ámbito de la cooperación entre autoridades públicas debe considerarse irrelevante en materia de Derecho de contratación pública cuando:

- se trate de cooperación entre autoridades locales,

- se considere que las tareas encomendadas a esas autoridades locales son una cuestión de reorganización administrativa o las competencias de supervisión de las autoridades locales sean similares a las que ejercen sobre sus propios servicios, y

- las actividades se lleven a cabo básicamente para las autoridades locales correspondientes;

46. Rechaza la aplicación del Derecho de contratación pública en los casos en los que las autoridades públicas deseen desempeñar cometidos conjuntamente con otras autoridades públicas en su ámbito geográfico de actuación como medida de reorganización administrativa, sin ofrecer a terceros en el mercado libre la prestación de tales servicios;

47. Considera que la transferencia de responsabilidades para las tareas del sector público de una autoridad pública a otra no está incluida en el ámbito de aplicación de la legislación comunitaria sobre contratación pública;

48. Considera, en cambio, que el Derecho de contratación pública debe aplicarse siempre que las autoridades públicas ofrezcan servicios en el mercado actuando como empresas privadas en el contexto de cooperación entre tales autoridades públicas o prevean que las tareas públicas las desempeñen empresas privadas u otras autoridades públicas fuera del contexto de esa cooperación;

*

* *

49. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión, así como al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.

[1] DO L 82 de 22.3.2001, p. 16.

[2] Rec. 2005, p. I-139.

--------------------------------------------------