Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Iniciativa de la República Federal de Alemania con vistas a la adopción de un Reglamento del Consejo relativo a la cooperación entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en el ámbito de la obtención de pruebas en materia civil y mercantil"

(2001/C 139/04)

El 11 de octubre de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de febrero de 2001 (ponente: Sr. Hernández Bataller).

En su 379o Pleno de los días 28 de febrero y 1 de marzo de 2001 (sesión del 28 de febrero de 2001) el Comité Económico y Social ha aprobado por 117 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La asistencia judicial internacional tiene por objeto paliar los inconvenientes que produce en el desarrollo del proceso la imposibilidad de ejercer el poder jurisdiccional fuera del territorio del propio Estado, con el fin de realizar determinados actos procesales.

1.2. Para llevar a buen término el proceso en que se sustancia una situación del tráfico jurídico externo, es preciso realizar una serie de actos procesales, tales como las notificaciones o emplazamiento o la práctica de la prueba, que deben tener lugar en otro Estado.

1.3. El sistema de medios de prueba y su admisibilidad obedece típicamente a razones procesales. La "lex fori", por consiguiente, determina:

- el régimen general sobre los medios de prueba: si es un numerus apertus o clausus, y en este último caso, cuáles son admisibles;

- bajo qué presupuestos se pueden utilizar los documentos otorgados por una autoridad extranjera.

1.4. El origen de los problemas que plantea la prueba internacional se debe, en buena medida, a la diferencia que los ordenamientos estatales presentan en el sector de la prueba. Las diferencias más significativas se manifiestan en tres aspectos:

a) el mayor o menor papel del juez en el proceso probatorio: mientras que en unos sistemas el proceso probatorio está, en buena medida, dirigido y ordenado por el juez, en otros es realizado por las partes directamente;

b) el carácter "pre-procesal" o procesal de la actividad probatoria: mientras que en unos sistemas el período probatorio tiene lugar fundamentalmente en el marco de un proceso ya iniciado, con las pretensiones bien definidas, en otros sistemas tiene lugar, en gran medida, antes de iniciarse el auténtico proceso y de definirse con exactitud las pretensiones;

c) el grado de sujeción de los particulares al poder instructor; mientras que en unos sistemas los terceros tienen obligaciones probatorias y las partes no, en otros sistemas tanto las partes como los terceros tienen obligaciones de prueba.

2. Las soluciones del Derecho Internacional Privado

2.1. Cuando según el Estado A sea necesario realizar algún acto de instrucción en el territorio de otro Estado B, caben dos opciones:

- si lo permite el Derecho del Estado B, el propio interesado puede solicitar la práctica de una prueba a las autoridades de dicho Estado y, a continuación, utilizarla en el proceso principal abierto en el Estado A;

- la otra opción es solicitar la práctica de la prueba a la autoridad judicial del Estado A. El interesado se puede dirigir al juez que está conociendo a título principal del litigio, y solicitarle que ordene la práctica de un acto de instrucción en el Estado B. A su vez, en este caso, caben dos opciones:

a) que los actos de instrucción los realice utilizando la vía diplomática o consular, en cuyo caso las diligencias probatorias las practica el representante diplomático o consular del Estado A en el Estado B (cooperación pasiva);

b) la segunda posibilidad es que los actos de instrucción los realice una autoridad del Estado B. Esta cooperación se solicita por la vía del auxilio judicial, conforme al cual el juez del Estado A se dirige a la autoridad del Estado B, donde se encuentran las pruebas, para que realice las diligencias probatorias pertinentes (cooperación activa).

2.2. La asistencia judicial internacional opera para solicitar de la autoridad de otro Estado la realización de un acto de instrucción, particularmente de la práctica de una prueba; dicha solicitud ha dado lugar a la institución de la "comisión rogatoria"(1) a través de la cual se evacua la petición.

2.3. La cuestión de la obtención de pruebas en otros Estados mediante comisiones rogatorias cuenta con una regulación específica tanto en el Convenio de la Haya de 1954 sobre procedimiento civil, como, específicamente, en el Convenio de La Haya sobre obtención de pruebas en el extranjero en materia civil y mercantil de 18 de marzo de 1970, cuyos rasgos más relevantes son los siguientes:

- El Convenio se aplica en materia civil y mercantil.

- La solicitud de cooperación se canaliza en forma de comisiones rogatorias y a través de un sistema de Autoridades Centrales.

- La comisión rogatoria debe contener información suficiente para realizar de forma útil y eficaz el acto de instrucción, y, en principio, deberá ir redactada en la lengua del Estado requerido o acompañada de una traducción.

- El Derecho del Estado requerido determina: las autoridades competentes para practicar el acto de instrucción solicitado en la comisión rogatoria, la forma de practicarlo y los medios de compulsión disponibles.

- La práctica de la prueba se le comunicará a las partes para garantizar su inmediación, e incluso es posible la presencia de un juez del Estado requirente si lo autoriza el Estado requerido.

- Las causas de denegación de la cooperación están tasadas: cuando el Estado requerido considere que pueda perjudicar su soberanía o seguridad, o cuando la práctica solicitada no correspondiere a las atribuciones del Poder Judicial del Estado requerido.

2.4. Actualmente, el Convenio de La Haya sobre obtención de pruebas en el extranjero en materia civil y mercantil de 18 de marzo de 1970 está en vigor en once Estados miembros de la Unión, faltando la ratificación de Austria, Bélgica, Grecia e Irlanda.

2.5. Sería, no obstante, conveniente, por mor del respeto al principio de seguridad jurídica, regular las relaciones entre los Estados miembros que hayan ratificado el Convenio de La Haya de 18 de marzo de 1970 y que sean destinatarios del presente Reglamento, y el resto de los Estados miembros, mediante un instrumento jurídico que recoja en la mayor medida posible el espíritu y el contenido de este Reglamento.

3. La propuesta de Reglamento

3.1. La Unión se ha fijado el objetivo de mantener y desarrollar un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que esté garantizada la libre circulación de personas. Para establecer progresivamente tal espacio, la Comunidad adopta, entre otras, medidas en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil necesarias para el buen funcionamiento del mercado interior.

3.2. El Consejo Europeo, reunido en Tampere los días 15 y 16 de octubre de 1999, recordó la necesidad de elaborar, dentro del ámbito del artículo 65 del Tratado, nuevas normas procesales para los asuntos transfronterizos, en particular en el ámbito de la obtención de pruebas.

3.3. Para dictar una resolución en una causa civil o mercantil pendiente ante un órgano jurisdiccional de un Estado miembro se requiere con frecuencia realizar en otro Estado miembro la práctica de la prueba u otras actuaciones judiciales; por ello, se propone transponer los principios que rigen el Reglamento (CE) n° 1348/2000 del Consejo, de 29 de mayo de 2000(2), relativo a la notificación y al traslado en los Estados miembros de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil.

3.4. Se ha considerado conveniente en la propuesta excluir de su ámbito de aplicación las medidas de asistencia en materia de ejecución contempladas en:

- el Reglamento sobre procedimientos de insolvencia,

- el Convenio de Bruselas de 1968 relativo a la competencia judicial y a la ejecución de las resoluciones judiciales en materia civil y mercantil.

3.5. Aunque parte del principio de que la solicitud de realización de una actuación judicial y la ejecución de la misma se transmitan directamente entre los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros por la vía más rápida posible, está expresamente previsto que los Estados miembros deben tener la posibilidad de declarar su intención de designar un único organismo transmisor o receptor, o bien un único organismo encargado de ambas funciones por un período de cinco años.

3.6. Para garantizar un máximo de claridad y seguridad jurídica, las solicitudes de realización de una actuación judicial deben transmitirse por medio de un formulario que ha de ir cumplimentado en la lengua del Estado miembro del órgano jurisdiccional requerido o en otra lengua aceptada a efectos administrativos o judiciales en el territorio de dicho Estado miembro.

3.7. La solicitud de realización de una actuación judicial ha de ejecutarse en el plazo de dos meses, y si ello no fuera posible el órgano jurisdiccional requerido deberá indicar al requirente las razones que impiden que la solicitud sea ejecutada con rapidez.

3.8. La posibilidad de denegar la ejecución de una solicitud de realización de una actuación judicial se circunscribe a situaciones excepcionales estrictamente delimitadas.

3.9. Los Estados miembros que sean Partes contratantes de los Convenios Internacionales de La Haya, serán libres de celebrar acuerdos para acelerar o simplificar la cooperación en el ámbito de la obtención de pruebas, siempre que dichos acuerdos sean compatibles con el Reglamento.

3.10. A tenor de los artículos 1 y 2 del Protocolo sobre la posición del Reino Unido y de Irlanda anejo al Tratado, dichos Estados no participan en la adopción de la propuesta si bien pueden vincularse a la misma si así lo desean. Por su parte, de conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo sobre la posición de Dinamarca anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, este Estado miembro no participa en la adopción del Reglamento.

4. Observaciones generales

4.1. El Comité muestra su conformidad con:

- la elección del Reglamento como el instrumento jurídico adecuado, por su valor añadido ya que es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro;

- el contenido de la propuesta de Reglamento sometido a consulta, con las observaciones que se incluyen.

4.1.1. El CES es partidario del desarrollo de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea, lo que, entre otras cosas, comporta la adopción de medidas en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil necesarias para que los particulares y las empresas no se vean impedidos o desanimados a ejercer sus derechos por la incompatibilidad o complejidad de los sistemas jurídicos y administrativos de los Estados miembros.

4.2. El establecimiento del espacio judicial europeo demanda imperativamente la mejora de la cooperación entre los tribunales y, por tanto, la simplificación y agilización, que sirvan para eliminar disfunciones y retrasos.

4.3. El Comité ya se mostró(3) partidario de suprimir el período transitorio para el establecimiento progresivo del "espacio de libertad, seguridad y justicia" previsto en el Tratado de Amsterdam, habida cuenta de la no implementación, o implementación no uniforme, de los actos adoptados por los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros en este ámbito con anterioridad a la celebración de dicho Tratado.

4.4. Sería deseable que en el texto de la propuesta se resalte el impacto de la norma propuesta en el incremento o mejora de los derechos de los justiciables, y especialmente, de los ciudadanos de los Estados miembros. El CES es partidario de que los textos jurídicos sean comprensibles y faciliten el acceso al servicio público de la Justicia.

4.4.1. El CES estima que debería conocerse la opinión de diversos estamentos sobre la propuesta de Reglamento, que debería transmitirse, por ejemplo, a los respectivos Parlamentos nacionales y los órganos correspondientes del Poder Judicial para mayor difusión, debate y conocimiento de la propuesta.

4.5. La posibilidad de conflictos de normas de diferentes Estados miembros, especialmente las referentes a la carga de la prueba, o sobre la admisibilidad o no de determinadas pruebas, preocupa al Comité. La aprobación del Reglamento no debe comportar una disminución del nivel de protección de las normas de carácter tuitivo de todos los ciudadanos, especialmente, de los más débiles.

4.5.1. Debería contemplarse la posibilidad de un cambio en las reglas de la carga de la prueba cuando el demandante alegue hechos que impliquen una discriminación o bien cuando los medios de prueba estén solamente disponibles para una de las partes y éstos se refieran al objeto del proceso, o bien cuando pueda afectar a la eficacia de los mismos (los medios de prueba).

4.5.2. El Comité es partidario de la aplicación del Derecho del Estado miembro requirente en los supuestos de conflictos de normas. En este sentido, parece conveniente una extensión a dichos supuestos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que prima la aplicación de las normas de conflictos de leyes en sede jurisdiccional que sea competente, en los litigios entre particulares de distinta nacionalidad sometidos a la jurisdicción de un tribunal de un Estado parte en el Convenio de Bruselas de 27.9.1968(4).

4.6. EL CES considera que los organismos transmisores y receptores contemplados en el artículo 3 de la propuesta de Reglamento como una excepción desvirtúan el principio general de comunicación directa entre los órganos jurisdiccionales y esta regulación resulta contraria a los criterios de simplificación y de armonización comunitaria.

5. Observaciones específicas

5.1. El ámbito de aplicación territorial de la propuesta puede dar lugar a confusión en el momento de su aplicación. Debería tenerse en cuenta las especificidades de ciertos territorios reflejadas en el artículo 299 del TCE y las responsabilidades que algunos Estados miembros han asumido sobre los mismos. Es necesario precisar en este sentido que, independientemente del ejercicio concreto de la práctica de la prueba, la designación de los organismos competentes al respecto deberá ser realizada por la autoridad nacional que asuma la responsabilidad exterior del Estado avalando, por consiguiente, la legitimidad de los actos de dichos organismos. Los Estados miembros deberán establecer los cauces legales y administrativos pertinentes al respecto.

5.2. El Comité muestra su preocupación por que la propuesta establezca el carácter supletorio de las normas de procedimiento previstas en la misma para los ámbitos regulados por el Reglamento de insolvencia(5), excluyendo de su aplicación sólo a supuestos específicos (v.gr. los de las entidades de crédito y otros intermediarios financieros).

5.3. El punto 3 del artículo 11 de la Propuesta puede colisionar con el sistema interno de los Estados miembros en materia de protección de los Derechos Fundamentales, conforme con el espíritu de la Carta de Derechos fundamentales de los ciudadanos de la UE. Debería establecerse en este precepto de forma expresa una reserva de aplicación que recoja el respeto a este tipo de derechos, sin menoscabo de la salvaguardia del sistema de garantías establecido, en este sentido, por la normativa o la jurisprudencia de los Estados miembros.

5.3.1. El CES es partidario, respecto de los Derechos Fundamentales, de la existencia de un grado de protección elevado, tal y como está contemplado en la Carta de Derechos Fundamentales, y especialmente en lo que concierne a los derechos contemplados en el artículo 6 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales que garantiza la igualdad de armas entre las partes del proceso.

5.3.2. Sería conveniente añadir un nuevo punto 5 al artículo 11 de la propuesta que tuviera el tenor literal siguiente: "La fuerza probatoria reconocida por las autoridades nacionales a las certificaciones admitidas de estado civil (o cualesquiera que sean relevantes a efectos de prueba en el ámbito de aplicación del Reglamento) que emanan de las autoridades de otro Estado miembro debe ser la misma que las certificaciones expedidas por las autoridades nacionales en la medida en que sean relevantes". Esto resulta más acorde con la jurisprudencia del TJCE(6).

5.3.3. En todo caso, el CES considera que respecto a las certificaciones emitidas por un organismo de un Estado miembro, deberían resultar de aplicación principios similares al "reconocimiento mutuo" en el mercado interior, sin perjuicio de las normas de orden público.

5.4. En los supuestos de denegación de la ejecución, debe preverse expresamente la exención del juez por causa de fuerza mayor en supuestos que no puedan encuadrarse en el punto 2 del artículo 11, que parece referirse sólo a los "procedimientos especiales".

5.4.1. Respecto al apartado 3o del artículo 13 de la propuesta, debería establecerse un medio "ad hoc" de solución de controversias. De aceptarse la redacción contenida en la propuesta, supondría, implícitamente, un allanamiento del órgano jurisdiccional del Estado miembro que reclame su competencia sobre el litigio frente al Estado miembro que le pida la ejecución de la práctica de la prueba.

5.4.2. Por ello el CES considera insuficiente la atribución de competencias al Organismo Central de cada Estado miembro para "buscar soluciones en caso de que una solicitud plantee dificultades" (art. 4-1o, b), y le preocupa la posibilidad de denegación de justicia que se podría producir y que debe impedirse a toda costa.

5.5. Debe quedar claro que los justiciables no deben soportar gastos desproporcionados o discriminatorios por razón de la nacionalidad. El Comité contempla con preocupación que el apartado 2o del artículo 16 no contemple sólo un "reembolso de gastos" sino que comporte la constitución de una "cautio iudicatum solvi(7)" para los nacionales de los Estados miembros no residentes en el Estado donde se celebre la práctica de la prueba, lo cual resultaría discriminatorio.

5.5.1. En cualquier caso, en la obtención de pruebas de los justiciables debe evitarse todo pago cautelar discriminatorio.

5.6. El CES considera que los datos de carácter personal utilizados en el ámbito de la obtención de pruebas en materia civil se deben de tratar de modo leal, para los fines concretos para los cuales fueron utilizados y con respeto a la legislación protectora de la intimidad.

5.6.1. En la recogida, el procesamiento y la utilización de datos personales, se deberá a los principios establecidos por el Acuerdo del Consejo de Europa de 28 de enero de 1981 y la Recomendación n° 8715 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, de 17 de septiembre de 1987.

5.7. En cuanto al contenido del apartado 1o del artículo 19 de la propuesta de Reglamento, podría colisionar con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia(8) al pretender la prevalencia en el ámbito material de aplicación sobre los convenios celebrados por los Estados miembros. El Comité considera que podría rectificarse dicha redacción, a fin de garantizar la primacía del Reglamento respecto de la vigencia de los Convenios en las relaciones entre los Estados miembros, respetándose a su vez los acuerdos vigentes entre éstos y terceros Estados. Ello parece a todas luces más adecuado al respeto de la jerarquía normativa en las relaciones entre Derecho internacional y el Derecho comunitario que establece el artículo 307 del TCE. Parece en todo caso conveniente que los Acuerdos celebrados por los Estados miembros con terceros Estados en este ámbito tengan como objeto el perfeccionamiento del sistema instaurado por la propuesta de Reglamento, circunstancia que encontraría su fórmula contractual más idónea mediante la celebración de los denominados "Acuerdos mixtos".

5.7.1. El apartado 2o del artículo 19 resulta especialmente afortunado a juicio del Comité ya que impulsa uno de los objetivos de la Unión, contempla la posibilidad de adopción de medidas entre Estados miembros que facilitarán la obtención de pruebas y podrá garantizar un rápido procedimiento de instrucción transfronterizo. Ahora bien, dicha clase de acuerdos deberán respetar el acervo comunitario y estar abiertos a todos los demás Estados miembros.

5.8. El Comité reitera(9) la necesidad de contar con procedimientos de recurso simples y rápidos y por ello solicita, tanto a la Comisión como al Consejo, que reflexionen para que formulen propuestas normativas que uniformicen aspectos procesales para acelerar los procedimientos. (v. gr. la elaboración de un título cautelar europeo).

Bruselas, 28 de febrero de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) La comisión rogatoria es el instrumento en virtud del cual la autoridad judicial de un Estado solicita a la autoridad competente de otro Estado la ejecución, dentro del territorio de su jurisdicción, de un determinado acto de instrucción o de otros actos judiciales, fundamentalmente la realización o práctica de una diligencia probatoria.

(2) DO L 160 de 30.6.2000, p. 37.

(3) Dictamen CES sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la notificación o traslado en los Estados miembros de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil"; DO C 368, de 20.12.1999, p. 47.

(4) Sentencia del TJCE de 9.11.2000, Coreck Maritime, as. C-387/98.

(5) Reglamento (CE) n° 1346/2000 del Consejo, de 29 de mayo, sobre procedimientos de insolvencia. DO L 160 de 30.6.2000, pp. 1-19.

(6) Sentencia del TJCE de 2.12.1997, As. Eftalia Dafeki, C-336/94, en el que las autoridades alemanas negaban valor probatorio de la edad a los documentos expedidos por el Registro Civil griego.

(7) Situación reiteradamente condenada por el Tribunal de Justicia; asuntos C-43/95, Data Delecta, Sentencia de 26.9.1996, Sentencia Hayes de 20.3.1997; Sentencia Austin de 10.2.1997.

(8) Sentencia de 2.8.1993, Levy, asunto C-158; Sentencia de 28.3.1995, Evans Medical, asunto C-324/93.

(9) Dictamen CES 233/2000, sobre "Propuesta de Reglamento (CE) del Consejo relativo a la competencia judicial, al reconocimiento y a la ejecución de resoluciones en materia civil y mercantil", Ponente Sr. Malosse, DO C 117 de 26.4.2000, p. 6.