1. INTRODUCCIÓN

El Mecanismo de Cooperación y Verificación (MCV) se creó en el momento de la adhesión de Rumanía a la Unión Europea en 2007 para subsanar las deficiencias en materia de reforma judicial y lucha contra la corrupción. Desde entonces, en los informes relativos al MCV se ha tratado de contribuir a centrar los esfuerzos de las autoridades rumanas mediante recomendaciones específicas y se han descrito los avances conseguidos. El MCV ha cumplido su décimo aniversario este año, y la Comisión hace balance del mismo esbozando un panorama general de los logros, los retos pendientes y las medidas que quedan por tomar para alcanzar los objetivos del MCV.

Como lo ha dejado claro en repetidas ocasiones el Consejo , el MCV finalizará cuando se cumplan satisfactoriamente los cuatro indicadores de referencia que se aplican a Rumanía. Estos indicadores se establecieron en el momento de la adhesión y abarcan cuestiones esenciales para el funcionamiento de los Estados miembros (independencia y eficiencia judiciales, integridad y lucha contra la corrupción). Para cumplir tales indicadores, es necesaria una combinación de medidas legislativas e institucionales. Además, dichas medidas solo pueden evaluarse plenamente determinando si sus efectos previstos se notan en la práctica, y si puede considerarse que se integran en el marco jurídico e institucional de Rumanía y son irreversibles. Si ello es así, los ciudadanos podrán confiar en que en Rumanía las decisiones y prácticas respetan plenamente el Estado de Derecho y se sentarán las bases de la confianza mutua que es necesaria para la aplicación de la legislación de la UE de modo efectivo.

La reforma judicial y la lucha contra la corrupción han sido cuestiones clave para la sociedad rumana durante los últimos diez años . El MCV desempeña un papel importante en Rumanía como motor para la reforma, y herramienta de seguimiento de los avances. Las conclusiones de la Comisión y la metodología del MCV han contado con el apoyo constante del Consejo, así como con la cooperación y las aportaciones de muchos Estados miembros. La cooperación también se ha visto reforzada por el apoyo focalizado a Rumanía en el marco de los fondos de la UE.

Además de realizar el seguimiento de los progresos realizados a lo largo de los últimos diez años, los informes relativos al MCV han podido subrayar desde 2014 de qué forma el ritmo sostenido de los avances registrados ha empezado a concretarse en sostenibilidad. Las medidas legislativas e institucionales han dado los frutos apetecidos, gracias al compromiso de muchos jueces y fiscales, la labor ejecutiva de los ministros de Justicia y la buena cooperación entre las autoridades rumanas y la Comisión. La fuerte implicación de la sociedad civil también ha sido clave para impulsar la reforma del sistema judicial y adoptar medidas concretas para hacer frente a la corrupción a todos los niveles. Al mismo tiempo, en los informes relativos al MCV se ha seguido subrayando que aún quedan ámbitos en los que está resultando muy difícil profundizar en las reformas, y a veces se ha constatado la existencia de una fuerte resistencia. Determinadas cuestiones subyacentes como el hecho de que se ponga en tela de juicio la independencia judicial y la autoridad de las resoluciones judiciales, y en ocasiones ciertos intentos de revertir determinadas reformas, han frenado inevitablemente el ritmo de los avances hacia la consecución de los objetivos del MCV.

En el presente informe se examina la evolución experimentada en Rumanía desde 2007. Como en años anteriores, es el resultado de un minucioso proceso de análisis por parte de la Comisión basado en una estrecha cooperación con las instituciones rumanas y las aportaciones de la sociedad civil y de otras partes interesadas, incluidos otros Estados miembros.

A este respecto, es importante dejar claro cuál es el ámbito de aplicación del MCV. Las decisiones por las que se establece el MCV definen los parámetros de su ámbito de aplicación en cuanto a la reforma judicial y la lucha contra la corrupción. Las iniciativas que se adopten en el marco de estos parámetros determinarán cuándo se alcanzan los indicadores. Sin embargo, el ritmo y la profundidad de las reformas se han visto condicionados necesariamente por el entorno social, jurídico y político, en sentido amplio, de Rumanía, en el que pueden avanzar las cuestiones específicas abarcadas por el MCV. Por ejemplo, las iniciativas llevadas a cabo en los últimos años en Rumanía para generar capacidad administrativa aún están en marcha, lo que repercute inevitablemente en el proceso de reformas. La práctica legislativa permite la introducción repentina de enmiendas a través del Parlamento, eludiendo el procedimiento legislativo ordinario y el proceso de consultas, lo que hace más difícil demostrar la sostenibilidad del marco jurídico en ámbitos como la corrupción. Los ataques contra jueces y fiscales aireados desde los medios de comunicación ponen de manifiesto la necesidad de reforzar la observancia de los principios de cooperación leal entre instituciones y respeto de la independencia judicial, amén de la conveniencia de establecer mecanismos de reparación más sólidos. Aunque estas cuestiones quedan fuera del mandato del MCV, tienen una incidencia directa sobre la capacidad para acometer las reformas y, en particular, hacen más difícil que Rumanía demuestre que las reformas han arraigado de manera permanente.

Un ámbito en el que este entorno más amplio ha evolucionado en una dirección positiva es la transparencia. En muchos ámbitos del cometido del MCV se observa una clara tendencia, también durante el año pasado, hacia una mejora de la calidad de la información sobre el sistema judicial y la corrupción, y una mayor apertura de cara a hacerla más accesible. La adopción de medidas adicionales en esta dirección por parte de un abanico más amplio de instituciones rumanas consolidaría un cambio en la práctica, lo que contribuiría a demostrar la existencia de avances. Por consiguiente, por lo que respecta a la tarea del MCV, el presente informe presenta una serie de recomendaciones que abogan por potenciar la presentación de informes y la transparencia. A corto plazo, ello ayudaría a la Comisión a llegar a conclusiones definitivas; una vez que el MCV llegue a su fin, también ayudaría a la sostenibilidad de las reformas, al contribuir a la rendición de cuentas.

Por último, cabe destacar también que la naturaleza diferenciada del ámbito de aplicación del MCV no es compatible con el establecimiento de vínculos con otros ámbitos de actuación. Por tanto, la Comisión no considera que sea adecuado vincular el MCV a las decisiones adoptadas en otros ámbitos, como la elegibilidad para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos o el acceso al Espacio Schengen.

El presente informe utiliza la perspectiva a más largo plazo para determinar las medidas clave que se han de adoptar para alcanzar los objetivos del MCV. El impulso adquirido hasta la fecha permite que pase a darse atención prioritaria a las principales medidas que deben tomarse. Cuando se adopten las medidas contempladas en el marco de los indicadores que figuran en el presente informe, se considerará alcanzado con carácter provisional el indicador correspondiente. Cuando ello suceda con todos los indicadores, se dará por concluido el MCV. Por tanto, las recomendaciones formuladas pueden considerarse suficientes para cumplir este objetivo, salvo si la evolución de los acontecimientos fuera claramente a invertir el curso de los avances logrados. La Comisión está convencida de que ello debe provocar también una aceleración del proceso por parte de las autoridades rumanas y de la UE en su conjunto. En aquellos indicadores en los que se estime que se han logrado avances sustanciales, la Comisión considera que una aplicación resuelta y el mantenimiento del ritmo y el rumbo coherente de las reformas harían posible que dichos indicadores se cerraran rápidamente, mientras que en otros casos resultaría más peliagudo. Por consiguiente, la Comisión tiene la intención de adelantar el siguiente informe a finales de 2017 y está dispuesta a seguir ofreciendo asistencia para ayudar a reforzar el carácter irreversible de los avances y dar así por concluido el Mecanismo.

2. EVALUACIÓN DE LOS AVANCES EN EL CUMPLIMIENTO DE LOS INDICADORES DESDE EL INICIO DEL MCV

Amén de analizar los avances conseguidos con respecto a las recomendaciones formuladas en el informe de 2016 relativo al MCV, en esta sección se presenta una evaluación global de diez años de reformas. Los acontecimientos y resultados más importantes se recogen detalladamente en el informe técnico adjunto. Aunque los indicadores son autónomos, también hay importantes interconexiones que inciden en su cumplimiento. Evaluar lo conseguido ha supuesto analizar las condiciones estructurales (como leyes, instituciones y recursos), los resultados y la trayectoria, y si se puede considerar que los avances son irreversibles. También hay que señalar que, desde el momento en que se acordaron los indicadores del MCV, ha habido novedades importantes en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, las normas internacionales y las mejores prácticas, así como en la información comparativa sobre los sistemas judiciales nacionales en la UE, que han orientado a las autoridades rumanas en sus reformas y también han contribuido a dar una medida objetiva y comparable del desarrollo del sistema judicial rumano y la lucha contra la corrupción dentro del ámbito de los cuatro indicadores.

2.1 El proceso judicial

El primer indicador se refiere al sistema judicial, y se centra en el establecimiento de un sistema judicial independiente, imparcial y eficiente, el reforzamiento de la coherencia del proceso judicial, y la mejora de la transparencia y la rendición de cuentas. En este ámbito, los avances institucionales y legislativos han sido sustanciales. Desde 2012, el Consejo Superior de la Magistratura (CSM) se ha consolidado como gestor del sistema judicial y ha mostrado una voluntad creciente de cumplir su función constitucional, especialmente en lo que se refiere a la defensa de la independencia del poder judicial, función clave que ahora recaerá en el nuevo Consejo Superior, recientemente elegido. En 2016, las encuestas siguieron apuntando a la existencia de una clara percepción de la independencia judicial y la confianza en el sistema judicial por parte de los ciudadanos. Pero como han puesto de manifiesto los anteriores informes relativos al MCV también se ha observado un retroceso en esta tendencia, pues se han registrado ataques políticos y mediáticos a los magistrados y las instituciones judiciales. Las críticas vertidas contra la Dirección Nacional Anticorrupción fueron particularmente virulentas en 2016.

Los avances registrados en las reformas estructurales en determinados ámbitos relativos a la eficiencia, los recursos y la carga de trabajo han sido más lentos a la hora de reflejar cambios significativos, aunque la calidad de la información que el Ministerio de Justicia ha podido presentar a la Comisión en los últimos años ha puesto de manifiesto el desarrollo de la información sobre el funcionamiento del sistema judicial de que dispone ahora el Ministerio y el CSM. En los últimos tres años, el Ministerio de Justicia, el CSM y el poder judicial han mostrado su voluntad y capacidad para colaborar y encontrar soluciones que hagan avanzar las reformas. Ello se ha visto respaldado por el aumento de los recursos asignados a la Justicia, en particular, por los dos últimos gobiernos. No obstante, se ha avanzado lentamente a la hora de abordar cuestiones como el equilibrio de la carga de trabajo dentro de los órganos jurisdiccionales y entre sí, como, por ejemplo, en cuanto al modo de abordar las disparidades de carga de trabajo entre tribunales grandes y pequeños y el reparto de tareas entre jueces y secretarios judiciales. La legislación para abordar dichos problemas no avanzó en 2016, y las medidas de gestión por sí solas no han sido capaces de aportar una solución a este problema. El avance más importante es que ahora ya están en marcha todos los instrumentos para supervisar el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales y la situación de los recursos humanos, y existe una estrategia general para el desarrollo del sistema judicial 2015-2020.

Asimismo se ha constatado que el rigor de los procedimientos de acceso a la magistratura, respaldado por una formación obligatoria impartida por el Instituto Nacional de la Magistratura, ha desempeñado un papel importante en la consolidación de la profesionalidad y la independencia de los magistrados. Por lo que se refiere al nombramiento de los jueces y fiscales de mayor rango, en el último informe relativo al MCV se consideró que 2016 sería un año de prueba para los nombramientos. Tal fue el caso, en particular, del nombramiento de la cúpula de la Fiscalía y sus suplentes. En términos de resultados, ninguno de los candidatos designados planteó problemas de integridad y profesionalidad o controversias dentro de la magistratura o la sociedad civil, y algunos de ellos ya tenían una carrera judicial muy contrastada. Sin embargo, el proceso utilizado no permitió que se estableciese un procedimiento claro, abierto y transparente para la selección de todos los candidatos y se consolidara en un sistema estable y permanente.

El CSM es también competente para sancionar las faltas profesionales y las faltas disciplinarias de los magistrados. La investigación de estos casos corresponde a la Inspección Judicial. En 2012, la Inspección Judicial fue objeto de una reforma en profundidad que la consolidó como una institución independiente y profesional, lo que la ha convertido en un ente más eficiente y solvente, como lo confirma su trayectoria en 2016. Las decisiones disciplinarias del CSM pueden recurrirse ante el Tribunal Supremo de Casación y Justicia y el informe relativo al MCV de 2016 señaló que la cadena de decisiones parece ahora más predecible y coherente.

Rumanía ha adoptado y aplicado nuevas leyes en materia civil y penal con el fin de modernizar el Derecho sustantivo y mejorar la eficiencia y la coherencia del proceso judicial. El nuevo Código Civil entró en vigor en 2011, la Ley de Enjuiciamiento Civil en 2013 y el nuevo Código Penal en 2014. La transición a esta nueva legislación en materia civil ha sido gradual, y ahora se aplica a casi todos los casos. En cuanto la legislación en materia penal, todas las disposiciones eran aplicables desde el primer día, de modo que 2014, 2015 y 2016 se han consagrado a garantizar su aplicación coherente en todos los órganos jurisdiccionales y fiscalías y a la estabilización de sus disposiciones jurídicas. Con la adaptación a esta importante reforma, el sistema judicial en su conjunto ha demostrado su profesionalidad. Hay datos de que el resultado ha sido una cierta reducción de la duración de los procesos judiciales, un mayor respeto del derecho a un juicio justo, así como una mayor coherencia de las resoluciones judiciales. Estas grandes reformas están a punto de culminar. No obstante, la conclusión de estas importantes reformas de los códigos, tal como se recomendaba en el informe relativo al MCV de 2016, ha resultado difícil y revela ciertas carencias. En el caso del Código Civil, se ha debido aplazar sucesivamente la adopción de disposiciones que exigían nuevas infraestructuras, lo que sugiere la existencia de deficiencias en la planificación. En el caso de la legislación penal, el inevitable proceso de ajuste a través de las sentencias del Tribunal Constitucional se ha complicado aún más al seguirse en el Parlamento un enfoque legislativo impredecible. Al término de la legislatura en diciembre de 2016, aún quedaba pendiente la introducción de enmiendas significativas en la legislación penal presentadas por el Gobierno para armonizar sus disposiciones con las sentencias del Tribunal Constitucional. Mientras tanto se prestó atención a las enmiendas que se tenía intención de introducir en el Parlamento y que suscitaron controversia por ser susceptibles de debilitar el marco jurídico contra la corrupción, aunque no se han aprobado. El 18 de enero de 2017, el Gobierno presentó para su consulta dos proyectos de decretos urgentes, uno sobre el indulto y otro por el que se modifica el Código Penal y la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

El Tribunal Constitucional ha desempeñado un papel importante en la continuación del desarrollo del Estado de Derecho y la consolidación de un sistema judicial independiente. Desde el periodo de convulsión constitucional de 2012, muchas de las resoluciones del Tribunal Constitucional han contribuido a la defensa de la independencia de la Justicia y han intentado aportar soluciones a problemas relacionados con el equilibrio de poderes y el respeto de los derechos fundamentales que no podían ser resueltos únicamente por el sistema judicial. La mayoría de las doce resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en 2016, por las que se anulaban disposiciones del nuevo Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, fueron dictadas sobre la base del respeto del Convenio Europeo de Derechos Humanos.