ES    ES ES 
 
ES 1   ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 29.10.2009 
SEC(2009) 1478 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
que acompaña a la  
 
Propuesta de  
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
  
sobre investigación y prevención de accide ntes e incidentes en la aviación civil 
 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
COM(2009) 611 final 
[SEC(2009) 1477]  
 
ES 2   ES 1. CONTEXTO  
Esta evaluación de impacto (EI) analiza vari as opciones de actuación  para asistir a la 
Comisión en la revisión de la Directiv a 94/56/CE del Consejo, de 21 de noviembre 
de 19941, y de la Directiva 2003/42/CE2. 
Responde a las recomendaciones del «Grupo de expertos encargado de asesorar a la 
Comisión sobre la estrategia acerca de los acc identes en el sector de los transportes» 
(en lo sucesivo, «el Grupo de expertos»)3, a estudios e informes, a consultas con los 
Estados miembros y las partes interesadas, así como a recomendaciones del «Programa de Acción para la Reducci ón de las Cargas Administrativas»
4.  
2. DEFINICIÓN DE LOS PROBLEMAS  
2.1. Marco normativo actual 
La aviación civil dispone de tradiciones bien establecidas en cuanto a investigación 
de accidentes y notificación de sucesos. La obligación de investigar los accidentes está consagrada en el Convenio de Chicago de 1944. 
Reconociendo la importancia de la inves tigación de accidentes, la Unión Europea 
adoptó la Directiva 94/56/CE y, en 2003, la  Directiva 2003/42/CE sobre notificación 
de sucesos. 
Ambas han contribuido de forma significativ a a la armonización de la prevención de 
accidentes. 
2.2. Necesidad de un cambio 
El sistema comunitario actual dista muc ho de presentar una eficacia óptima. La 
Directiva 94/56/CE, con quince años de anti güedad, ya no cumple los requisitos de la 
Unión Europea y de los Estados miembros: 
(1) Existe mayor divergencia en la capaci dad de investigació n de los Estados 
miembros que en 1994, sobre todo por la s ampliaciones de la UE de 2004 y 
2007. 
(2) Las aeronaves son cada vez más complejas,  y la investigación de accidentes 
requiere más conocimientos técnicos y más recursos. 
(3) En la última década, el mercado común de  la aviación de la UE ha aumentado 
tanto en dimensión como en complejidad. 
(4) La mayor complejidad del mercado único  de la aviación también ha exigido 
una mayor responsabilidad de la Comuni dad en materia de seguridad aérea, 
así como la creación de la AESA.  
(5) La Unión Europea y sus Estados miem bros han adquirido una experiencia 
práctica significativa desde 1994, que de bería emplearse para reforzar el 
sistema actual. 
                                                
 
1 DO L 319 de 12.12.1994, p. 14. 
2 DO L 167 de 4.7.2003, p. 23. 
3 Informe final del Grupo de  expertos encargado de asesorar a la Comisión sobre la estrategia acerca de 
los accidentes en el sector de los transportes, Br uselas, 3 de julio de 2006, basado en la Decisión 
2003/425/CE, DO L 144 de 12.6.2003, pp. 10-11. 
4 Programa inaugurado en enero de 2007 como parte de  la estrategia «Legislar mejor» de la Comisión.  
 
ES 3   ES 2.3. Problemas específicos 
Falta de una capacidad de investigación uniforme  
Si bien es cierto que la Unión Europea en su conjunto dispone de una capacidad de 
investigación suficiente, los recursos disponibles no se ut ilizan de forma eficiente. 
Los Estados miembros más pequeños no disponen de los recursos adecuados, y tampoco existe uniformidad en la expe riencia y las cualificaciones de los 
investigadores ni de las autoridades naci onales encargadas de las investigaciones de 
seguridad. 
Tensiones entre las investigaciones de  seguridad y otros procedimientos 
Aunque, en principio, se acepta y se reconoc e el principio de i ndependencia de las 
investigaciones de segurida d, existen tensiones entre las autoridades nacionales 
encargadas de las investigaciones de segur idad y las autoridades judiciales, y no 
siempre pueden garantizarse la  independencia de la inves tigación ni la protección de 
la información sensible recopilada. 
Falta de claridad en cuanto al papel de la Comunidad en las investigaciones de 
seguridad 
Un asunto especialmente importante es el papel de la Comunidad en las 
investigaciones sobre accidentes. La AE SA, que desempeña, en nombre de los 
Estados miembros, las funciones y tare as del Estado de diseño, fabricación o 
matrícula en relación con la aprobación de diseño, fue creada en 2002. Con ello 
aumentaron de forma significativa el papel y las responsabilidades de la Comunidad 
en la seguridad de la aviación. 
Estos cambios afectaron a la división de re sponsabilidades entre el Estado miembro y 
la Comunidad, pero sus consecuencias no se han reflejado hasta la  fecha en la forma 
en que se organizan las investigaciones. Tal como confirmó una auditoría reciente de 
la AESA, realizada por la Or ganización de Aviaci ón Civil Internaciona l, esto genera 
unos riesgos de seguridad inaceptables, entre otras cosas porque compete a la 
Agencia la certificación de las aeronaves. 
Deficiencias en la aplicación de las recomendaciones de seguridad 
Aún no existe un enfoque cohe rente en la UE en cuanto a la tramitación y aplicación 
de las recomendaciones de seguridad derivada s de las investigaciones. No existe un 
requisito común para registra r las respuestas y seguir lo s avances en cuanto a las 
medidas adoptadas en respuesta a una recomendación de seguridad. 
Asistencia a las víctimas de los ac cidentes aéreos y a sus familiares 
Si bien es cierto que los accidentes aéreos  en la aviación comercial son relativamente 
escasos, cuando se producen pueden dar l ugar a un gran número de víctimas. Las 
víctimas y sus familiares deberían recibir la asistencia adecuada. Así pues, es necesaria la planificación para  garantizar que los recurs os disponibles no se vean 
superados por las necesidades en materia de asistencia. 
Además, si no se aplican y ensayan periódicamente procedimientos adecuados, podrá 
resultar difícil garantizar la  puesta a disposición rápida de  las listas de pasajeros, lo 
que es esencial para facilitar la búsqueda y rescate, la identifi cación y la notificación 
a los familiares. 
 
ES 4   ES 3. ANÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD  
La competencia comunitaria para regular  la investigación de accidentes y la 
notificación de sucesos quedó establecida con las Directivas 94/56/CE y 2003/42/CE. 
Sólo se justificaría una intervención adicional si la acción propuesta no pudiera 
alcanzarse de manera suficiente  por los Estados miembros.  
La actuación comunitaria es necesaria y se justifica a fin de: 
– garantizar la uniformidad necesaria de la  actuación en materia de seguridad de la 
aviación, y 
– paliar las deficiencias institucionales, es decir, aclarar los papeles de la AESA y 
de la Comisión en la investigación de accidentes. 
3.1. Valor añadido de la actuación comunitaria 
La actuación comunitaria aportará be neficios complementarios, ya que: 
– aumentará la capacidad de investigación de la UE; 
– reducirá las tensiones entre las autoridade s involucradas en la investigación; 
– actualizará el marco reglamentario de la investigación; 
– reforzará la aplicación uniforme de  las recomendaciones de seguridad; 
– reforzará la protección de los derechos de las víctimas y de sus familiares. 
3.2. Proporcionalidad de la actuación comunitaria 
Todas las intervenciones comunitarias deben ser proporcionadas y referirse tan sólo a 
los problemas que no pueda n ser resueltos de forma adecuada por los Estados 
miembros.  
Habida cuenta de las limitaciones en la capacidad de investigación de las autoridades 
nacionales encargadas de las investigaci ones de seguridad, lo s recursos tanto 
comunitarios como nacionales deberían centr arse en la investigación de sucesos de 
los que puedan obtenerse los mayores bene ficios desde el punt o de vista de la 
seguridad. 
4. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA  
El objetivo de las opciones de actuación pres entadas es mejorar la seguridad de la 
aviación, con arreglo a los objetivos estr atégicos presentados  en la revisión 
intermedia del Libro Blanco de la Comisi ón sobre la política de transportes (2001). 
La investigación de accidentes también requiere seguridad jurídica. Cuando se 
produce un accidente, deben conocerse de antemano los cometidos, los derechos y las obligaciones de todas las partes. Así pues, uno de los objetivos importantes de la Comunidad debería ser reforzar la  seguridad jurídica necesaria. 
Para revelar todas las circuns tancias de un accidente, la autoridad nacional encargada 
de las investigaciones de seguridad ha de ser objetiva, imparcial y capaz de resistir a 
las interferencias o presiones, ya sean po líticas o de otra índole. Su único objetivo 
debería ser la mejora de la seguridad, por lo que la inves tigación debería ser 
independiente de cualquier ot ro procedimiento que pueda en trar en conflicto con ese 
objetivo. Por consiguiente, es  importante que todas las opc iones analizadas en esta 
evaluación de impacto respeten plenamente el principio de la independencia de las 
investigaciones. 
 
ES 5   ES 5. OPCIONES CONTEMPLADAS  
En la evaluación de impacto se ex aminaron cuatro posibles opciones: 
Opción 1 – «Hipótesis de base - Statu quo» 
Se trata de la hipótesis de referencia, sin nuevas medidas al  margen de las iniciativas 
en curso. De acuerdo con las pruebas di sponibles, esta hipótesis no permitiría 
alcanzar ninguno de los objetivos y no sería aceptable desde el punt o de vista de la 
seguridad pública. 
Opción 2 – «Fomento de la cooperación voluntaria» 
Se trataría de que la Co munidad fomentase la coope ración voluntaria entre las 
autoridades nacionales encargadas de las investigaciones de seguridad. No habría 
ninguna medida legislativa nueva. 
Esta hipótesis se basa en los recursos de los Estados miembros y las experiencias de 
la agrupación informal de autoridades na cionales encargadas de las investigaciones 
de seguridad («Consejo de autoridades europe as encargadas de las investigaciones de 
seguridad»). La Comisión iniciaría un di álogo con esta agrupación. El apoyo 
concreto de la Comisión podría consistir en una subvención anual para gestionar 
varias funciones centrales, por ejemplo un mecanismo para compartir los recursos o 
coordinar la formación. 
Opción 3 – «Red europea de autoridades encargadas de la investigación de la 
seguridad en la aviación civil» 
Esta opción, como la anterior , se basaría en el fomento de la cooperación voluntaria 
y en la puesta en común de los recursos disponibles de los Estados miembros. Ahora 
bien, en este caso, el mandato  de la agrupación de autori dades nacionales encargadas 
de las investigaciones de seguridad, tran sformada en Red europea de autoridades 
encargadas de la investigación de la seguridad  en la aviación civil (en lo sucesivo, 
«la Red»), quedaría inscrito en un marco jurídico vinculante.  
La Red contribuiría a una mayor unifo rmidad y una mejor aplicación de la 
legislación comunitaria sobre investigaci ón de accidentes. Mantendría un estatuto 
independiente y su mandato, descrito estric tamente en el Reglamento, se limitaría a 
tareas de asesoramiento y coordinación.  
La Red constituiría un organismo que persigue un objetivo de interés general 
europeo, cuyas actividades contarían con el apoyo de la Comunidad mediante una 
subvención anual, en función de un program a de trabajo acordado anualmente con la 
Comisión. 
Esta opción permitiría paliar los inconveniente s de una solución basada tan sólo en la 
cooperación voluntaria y, en pa rticular, la falta de seguridad jurídica. Se protegería 
mejor la información sensible en materia de seguridad, se definirían derechos y obligaciones mutuos de las autoridades n acionales encargadas de las investigaciones 
de seguridad y de la AESA y se esta blecerían requisitos uniformes para el 
tratamiento de las reco mendaciones de seguridad. 
Opción 4 – «Consejo europeo de seguridad de la aviación civil» 
La última opción para abor dar los problemas mencionados  en el punto 2 consistiría 
en crear un «Consejo europeo de se guridad de la aviación civil». 
 
ES 6   ES El Consejo europeo de seguridad de la av iación civil se crearía como una agencia 
comunitaria para la investigación de accide ntes, a imagen y semejanza de la agencia 
estadounidense National Transportation Safety Board . Concretamente, realizaría las 
investigaciones en la UE y participaría en  las investigaciones en terceros países. 
En esta opción, el Consejo europeo de segurid ad de la aviación ci vil sustituiría a las 
autoridades nacionales encarga das de las investigaciones de  seguridad, o éstas sólo 
serían responsables de la investigación de  pequeños accidentes de aeronaves privadas 
y actuarían como oficinas nacionales de l Consejo europeo de seguridad de la 
aviación civil, proporcionando un víncul o con las autoridades locales.  
6. EVALUACIÓN DEL IMPACTO DE ESTAS OPCIONES  
Opción 2 «Fomento de la cooperación voluntaria» 
Esta opción se basa en la cooperación ex istente entre las au toridades nacionales 
encargadas de las investigaciones de seguridad. No crea nuevas estructuras 
comunitarias y parte de los recursos disponibles. Así pues, puede esperarse que los riesgos de aplicación y la carga administrati va de esta opción resu lten insignificantes. 
Se espera que el mecanismo para compartir  recursos o coordinar la formación en 
asuntos específicos suponga ahorros y ec onomías de escala y reduzca el coste global 
de las autoridades nacionales encargadas de las investigaciones de seguridad, sin 
implicar costes adicionales ni carg as administrativas para el sector. 
Opción 3 – «Red europea de autoridades encargadas de la investigación de la 
seguridad en la aviación civil» 
Como en la opción anterior, la creación de la Red, aunque en este caso quede 
consagrada en un acto legislativo, no requeri ría la creación de nuevas estructuras ni 
una carga administrativa adicional significa tiva para la Comunidad, las autoridades 
nacionales encargadas de las investigaciones de  seguridad o el sector. Se basaría en 
la cooperación informal existente y en los recursos de los Estados miembros. El mayor coste para el presupuesto comunitari o sería la subvención anual de apoyo a la 
Red. 
Aunque, en comparación con la opción an terior, se esperan algunos costes 
adicionales y cargas administrativas, su aplicación redundaría en un ahorro global 
neto para los Estados miembros, gracias a la creación de un mecan ismo central para 
compartir recursos, coordinar la form ación y aumentar la cooperación y el 
intercambio de datos. Asimismo, esta opc ión proporcionaría más seguridad jurídica 
en asuntos como el apoyo de los Estados mi embros en la investigación de accidentes, 
el acceso a la información y las responsabilid ades de las partes involucradas en la 
investigación.  
En comparación con la opción anterior, la creación de la  Red proporcionaría 
beneficios adicionales, ya que consagraría varios principios importantes en un marco 
jurídico vinculante y otorga ría un mandato claro a la Red. 
Opción 4 – «Consejo europeo de seguridad de la aviación civil» 
Esta hipótesis supondría la mayor revisión del sistema actual. La investigación de 
todos los accidentes importantes corr ería a cargo de un organismo único, 
independiente y especializado. Ahora bie n, también se caracteriza por los mayores 
riesgos de aplicación y costes para el presupuesto comunitario. Requeriría una 
 
ES 7   ES revisión sustancial del marco reglamenta rio y la creación de una nueva agencia 
comunitaria. 
La carga administrativa de esta opción se ría asimismo mucho mayor que la de las 
demás opciones (obligación de cumplir todos los requisitos de la normativa 
comunitaria sobre temas financieros, pol ítica de personal, auditoría interna, 
contratación pública, etc.). Sin embargo, es ta opción supondría el mayor ahorro para 
los Estados miembros. 
Resulta difícil evaluar si la puesta en  práctica de esta opción no se vería 
obstaculizada por el hecho de que el Consej o europeo de seguridad de la aviación 
civil debería funcionar con veintisiete jurisd icciones distintas, teniendo en cuenta el 
vínculo estrecho entre los procedimientos  judiciales y las investigaciones de 
accidentes y la necesidad, para los investigadores, de trabajar en estrecha cooperación con las autorida des policiales locales. 
Estos riesgos podrían paliarse decidiendo que el Consejo europeo de seguridad de la 
aviación civil esté asistido por las autoridades nacionales encargadas de las investigaciones de seguridad, que desempeñar ían la función de oficinas regionales. 
Ahora bien, este último extremo aume ntaría el coste de esta opción. 
7. C
OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
7.1. Perspectiva general 
La opción 2 ofrece beneficios moderados en materia de seguridad con un coste 
razonable para el presupuesto comunitari o, al tiempo que supone ahorros para los 
Estados miembros. La carga administrativ a que supondría la ap licación de esta 
opción es insignificante. Tampoco implica costes adicionales para el sector. 
La opción 3 presenta benefici os adicionales en materia de seguridad comparada con 
el fomento de la cooperaci ón voluntaria. Ahor a bien, también se caracteriza por 
riesgos de aplicación adicionales. Los co stes de aplicación para el presupuesto 
comunitario son comparables a los del fo mento de la cooperación voluntaria. Sin 
embargo, la carga administrati va y los costes para los Estados miembros podrían ser 
superiores a los de la hipótesis anterior. 
La última opción aportaría los mayores beneficios en materia de seguridad en 
comparación con las otras dos opciones. Pero se caracteriza por riesgos y costes para 
el presupuesto comunitario. Aunque se espera  que la carga administrativa de esta 
opción sea la mayor, también se estima que  proporcionaría los mayores ahorros para 
los Estados miembros. 
 Criterios  Ponderación  Criterios  Ponderación  
Impactos en 
materia de 
seguridad  √ = 4 puntos  Impacto económico, social y ambiental  √ = 1 punto  
Riesgos de 
aplicación  -√ = -2 puntos  Impacto en los derechos fundamentales  √ = 1 punto  
 
ES 8   ES  Cooperación voluntaria  la Red  Consejo europeo de 
seguridad de la 
aviación civil  
Beneficios en materia de 
seguridad  √ (4) √√ (8) √√√ (12) 
Riesgos de aplicación  0 - √√ (-4) - √√√√  (-8) 
Impacto económico, social 
y ambiental  √ (1) √√ (2) √√√ (3) 
Impacto en los derechos 
fundamentales  √ (1) √√ (2) √√√ (3) 
Coste anual para la 
Comunidad  600 000 euros (reducido)  600 000 euros 
(reducido)  Unos 40 millones de 
euros (elevado)  
Coste anual para los 
Estados miembros  Gastos de hasta 600 000 
euros para todos  los 
Estados miembros 
(cofinanciación de la 
subvención) 
√ (ahorro neto)  Gastos de hasta 
600 000 euros 
para todos  los 
Estados 
miembros 
(cofinanciación 
de la subvención) 
√ (ahorro neto)  √√ a √√√ (ahorro neto)  
Coste para el sector  0 0 0 
Carga administrativa  0 (insignificante)  √ (escasa)  √√ (moderada)  
7.2. Opción con el mayor valor añadido 
La opción 3, «Creación de la Red europea de autoridades encargadas de la 
investigación de la seguridad en la aviaci ón civil» presenta el mayor valor añadido 
para la Comunidad. Es la opción más proporci onada, respeta plenamente el principio 
de independencia de las investigaciones de seguridad y permite, sin crear nuevas 
estructuras comunitarias, aumentar la eficiencia de la investigación de accidentes en la UE. 
Esta opción resuelve los problemas det ectados, sin rebasar lo estrictamente 
necesario. Puede aplicarse con un coste rela tivamente bajo para la Comunidad, y se 
espera que reduzca los costes de los Esta dos miembros, con una carga administrativa 
adicional escasa. 
En la medida en que apoya la cooperaci ón voluntaria existente entre autoridades 
nacionales encargadas de las investigacione s de seguridad, también se espera que 
cuente con el apoyo de las partes interesa das y los Estados miembros. Los elementos 
reglamentarios de esta opción, consagrados en el Reglamento, también fueron respaldados en las consultas públic as y por el Grupo de expertos. 
Los riesgos de aplicación son limitados, sobr e todo si se comparan con los de la 
opción 4, y no se espera que pongan en peligro los objetivos previstos. 
Esta opción, que se basa en la correglamen tación y en el foment o de la cooperación 
voluntaria, también se ajusta a los objeti vos comunitarios de «Legislar mejor». 
 
ES 9   ES 8. CONTROL Y EVALUACIÓN  
Deberán establecerse los indicadores y mé todos que permitan medir los avances 
hacia la consecución de los objetivos desea dos en el marco de la opción escogida, 
incluidos indicadores como el nivel de apoyo facilitado por el mecanismo central 
para compartir los recursos o el número de recomendaciones de seguridad registradas 
o archivadas en la base de datos central. 
No se espera que la carga administrativa de estas obligaciones de notificación sea 
importante. Los Estados miembros ya propor cionan a la Comisión la mayor parte de 
la información, incluida la notificación de  sucesos y los informes finales de las 
investigaciones.