Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido", y

- la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/799/CEE del Consejo relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos e indirectos"

(2002/C 80/16)

El 9 de julio de 2001, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de enero de 2002 (ponente: Sr. Walker).

En su 387o Pleno de los días 16 y 17 de enero de 2002 (sesión del 16 de enero), el Comité Económico y Social ha aprobado por 89 votos a favor, 1 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. En materia de impuestos sobre el valor añadido existen dos fundamentos jurídicos diferentes que permiten la cooperación administrativa entre los Estados miembros: la Directiva 77/799/CEE(1) relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos e indirectos, y el Reglamento 218/92/CEE(2) relativo a la cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos indirectos (IVA). Cuando se aprobó la Directiva 77/779/CEE, su ámbito de aplicación no cubría el impuesto sobre el valor añadido y se limitaba a los impuestos sobre la renta y el capital. La extensión al IVA tuvo lugar a partir de la Directiva 79/1070/CEE(3). La Directiva crea un fundamento jurídico para el intercambio de información entre Estados miembros. Pero este intercambio debe pasar por el canal de las "autoridades competentes" y, por lo tanto, no puede tener lugar directamente entre dos servicios de dos Estados miembros diferentes.

1.1.1. Se contemplan tres categorías de intercambio de información; el intercambio previa solicitud con relación a un caso preciso, el intercambio automático y el intercambio espontáneo. La Directiva no prevé nada concreto para el IVA en lo que se refiere a las dos últimas categorías de intercambio de información. Remite solamente a la posibilidad de celebrar acuerdos bilaterales entre Estados miembros. No obstante, hasta ahora, se han firmado muy pocos acuerdos bilaterales con el fin de establecer tales intercambios en el ámbito del IVA. La Directiva prevé, además, la posibilidad para los Estados miembros de admitir la presencia de agentes del Estado miembro requirente para participar en determinados controles, pero hasta ahora pocos Estados miembros han hecho uso de esta facultad.

1.1.1.1. La supresión, el 1 de enero de 1993, de las fronteras fiscales entre los Estados miembros requirió un refuerzo de la cooperación administrativa. El Reglamento (CEE) n° 218/92 se adoptó con el fin de completar las disposiciones de la Directiva de 1977 y establecer así un sistema intensificado de intercambios de información únicamente para las entregas y adquisiciones intracomunitarias de bienes. La principal innovación del Reglamento de 1992 es la instauración de un sistema de base de datos electrónica (VIES) y la comunicación automática a todos los demás Estados miembros del importe total de las entregas intracomunitarias efectuadas a sujetos pasivos identificados en estos Estados miembros, así como de los correspondientes números de identificación IVA. Cuando las informaciones disponibles en esta base de datos resultan insuficientes, se puede solicitar información complementaria con arreglo al artículo 5 del Reglamento. La autoridad requerida dispone entonces de un plazo de tres meses para responder.

1.2. Aunque en opinión de los funcionarios interesados, el sistema VIES y la cooperación administrativa reforzada establecidos por el Reglamento (CEE) n° 218/92 son buenos instrumentos de control, presentan los siguientes fallos:

- Los datos intercambiados de manera automática o previa solicitud, procedentes de las declaraciones recapitulativas de los sujetos pasivos, no están disponibles con suficiente antelación y no pueden intercambiarse con la rapidez necesaria para ser eficaces en la lucha contra el fraude.

- Puesto que la información intercambiada a través de VIES sólo está disponible seis meses después, únicamente puede utilizarse para el control a posteriori que a menudo se efectúa demasiado tarde, y las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 218/92 nunca han tenido por objeto tratar de los asuntos individuales de fraude que, por naturaleza, se desarrollan "aquí y ahora".

- El Reglamento no engloba todas las operaciones que pueden dar lugar a fraude, sino que se refiere solamente a las entregas y adquisiciones intracomunitarias, mientras que la mayor parte de las técnicas de fraude empleadas en el terreno del IVA combinan transacciones intracomunitarias con operaciones domésticas obligando así a las Administraciones fiscales a recurrir a otros instrumentos legales.

1.3. Debido a ello, los Estados miembros utilizan, sobre todo, la Directiva 77/779/CEE como fundamento jurídico de la cooperación en casos de fraude. Ahora bien, como dicha Directiva se concibió inicialmente para intercambiar información en relación con los impuestos directos y no se ha adaptado para responder a la necesidad específica de una mayor cooperación tras la introducción del actual régimen transitorio, que tuvo lugar el 1 de enero de 1993, se producen las siguientes deficiencias:

- la cooperación tiene un carácter demasiado centralizado, insuficientemente intensivo y demasiado vago;

- hay escasos contactos directos entre oficinas locales y nacionales de lucha contra el fraude;

- la norma de que la comunicación se lleve a cabo entre las oficinas centrales de enlace da lugar a una eficacia limitada, a la escasa utilización por los agentes y a retrasos;

- fuera del sistema VIES, hay muy pocos intercambios automáticos o espontáneos de información pertinente para la detección o prevención del fraude en las transacciones intracomunitarias;

- la cooperación carece de normas claras en toda una serie de ámbitos (en particular, por lo que se refiere a la presencia de funcionarios extranjeros en los controles, la posibilidad de organizar controles multilaterales o el uso que puede hacerse de las informaciones comunicadas por otro Estado miembro).

1.4. Además de estas insuficiencias y lagunas, la existencia de dos fundamentos jurídicos diferentes para la cooperación administrativa en cuanto al IVA ha demostrado ser en sí misma una fuente de complicaciones perjudicial para el buen funcionamiento del sistema. El Reglamento solamente se aplica a las entregas y adquisiciones intracomunitarias de bienes. Por lo que se refiere a las prestaciones intracomunitarias de servicios y a las otras operaciones IVA, es necesario recurrir a las disposiciones de la Directiva, pero estos dos instrumentos están sujetos a normas de funcionamiento diferentes. Los plazos para facilitar información en respuesta a solicitudes son diferentes y el uso que puede hacerse de las informaciones recibidas no es el mismo. De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento, los Estados miembros han creado oficinas centrales de enlace, que son las principales responsables del intercambio de información previsto en el Reglamento. No obstante, algunos Estados miembros tienen servicios diferentes como responsables del intercambio de información en aplicación de la Directiva. Eso significa que no hay sinergia entre el Reglamento y la Directiva a efectos del control del IVA. La situación se agrava en la medida en que algunos Estados miembros consideran como servicios determinadas operaciones, mientras que para otros se trata de bienes.

1.5. El informe(4) presentado por la Comisión el 28 de enero de 2000 en virtud del artículo 14 del Reglamento (CEE) n° 218/92 y del artículo 12 del Reglamento (CEE) n° 1553/89 y los trabajos realizados por el Grupo ad hoc "Fraude fiscal" del Consejo indican claramente que el mantenimiento del régimen actual deberá ir acompañado del compromiso de reforzar eficazmente los medios y las modalidades de control y de cooperación administrativa. El 5 de junio de 2000 el Consejo invitó también a la Comisión a que presentara lo antes posible propuestas relativas a todas las recomendaciones que contaron con un acuerdo unánime del Grupo ad hoc.

1.6. Un ejemplo de la amplitud y gravedad del problema es el hecho de que, de acuerdo con las cifras de la Comisión(5), los Estados miembros tienen que supervisar las transacciones intracomunitarias exentas de IVA que ascienden a unos 930000 millones de euros al año, un tipo de transacción sujeta a controles aduaneros antes del 1 de enero de 1993 pero que ahora tienen que controlar las autoridades fiscales. Los Estados miembros tienen que controlar cerca de 24 millones de comerciantes que presentan anualmente en torno a 100 millones de declaraciones del IVA.

2. Propuestas de la Comisión

2.1. Con el fin de reforzar la cooperación administrativa en materia de IVA, la Comisión propone reforzar las disposiciones jurídicas del Reglamento (CEE) n° 218/92 e incorporar las disposiciones de la Directiva 77/779/CEE para establecer un solo marco jurídico con normas claras y vinculantes respecto a la cooperación entre los Estados miembros. Ese marco prevé contactos más directos entre servicios en los diferentes Estados miembros con el fin de hacer la cooperación más eficaz y más rápida. Asimismo, permitirá hacer más intensivos y rápidos los intercambios de información entre administraciones nacionales, así como entre éstas y la Comisión, con el fin de luchar más eficazmente contra el fraude.

2.2. La propuesta sometida a examen tiene por objetivo el establecimiento de un sistema eficaz de asistencia mutua e intercambio de información a fin de garantizar el buen funcionamiento del sistema del IVA. Y aunque confiere a la Comisión el papel de guardiana del buen funcionamiento de la cooperación administrativa, no le asigna ningún cometido operativo en la investigación y la lucha contra el fraude fiscal.

2.2.1. Sin embargo, la Comisión considera necesario encontrar una respuesta comunitaria al fraude en materia de IVA en su dimensión intracomunitaria, que se ha de combatir mediante una acción conjunta de los Estados miembros y la Comisión. Si bien la primera responsabilidad del buen funcionamiento del sistema común del impuesto sobre el valor añadido incumbe a los Estados miembros, la Comisión estima que debería desempeñar un papel de coordinación y estímulo en este ámbito.

2.2.2. Por ello, con arreglo al artículo 280 del Tratado CE, la Comisión presentará otra propuesta de Reglamento que contemple disposiciones antifraude específicas y confiera a la Comisión un papel en materia de coordinación a escala comunitaria en el intercambio de información.

2.3. Puesto que es necesario sustituir íntegramente el Reglamento (CEE) n° 218/92 y también la Directiva 77/779/CEE por lo que se refiere al IVA, en adelante este impuesto se excluirá del ámbito de aplicación de la Directiva. En cambio, el alcance de la Directiva se amplía a algunos impuestos sobre las primas de seguro con el fin de tener en cuenta la necesidad expresada por los Estados miembros en el marco de las negociaciones del Consejo sobre la propuesta por la que se modifica la Directiva 76/308/CEE(6).

2.4. La finalidad de esta propuesta es, pues, reforzar la cooperación entre administraciones fiscales proporcionándoles un marco jurídico simple y eficaz para luchar en pie de igualdad contra los defraudadores. Con esta propuesta no se pretende modificar en modo alguno las obligaciones de los contribuyentes ni las normas relativas a la aplicación de la legislación sobre el IVA. Ésta es la razón por la cual la Comisión se basa en el artículo 95 del Tratado para presentarla. Por otra parte, al invocar el artículo 95 del Tratado como fundamento jurídico, la Comisión es coherente con su propuesta de Reglamento (CEE) n° 218/92 de 19 de junio de 1990(7), en la que ya proponía el artículo 100A del Tratado CE (ahora artículo 95 del Tratado CE) como fundamento jurídico adecuado.

3. Observaciones generales

3.1. En numerosas ocasiones(8), el Comité ha señalado la necesidad de una cooperación más estrecha entre los Estados miembros en materia de IVA y en otros ámbitos de aplicación de la ley. Y ha reiterado repetidamente que la incapacidad de los Estados miembros para recurrir a los actuales mecanismos de cooperación agrava los defectos del sistema transitorio del IVA y facilita la proliferación del fraude sistemático sobre el IVA.

3.2. El informe del Tribunal de Cuentas señaló en 1998(9) que la lucha contra el fraude se caracteriza por la falta de una estrategia integrada. Subrayaba que, para las transacciones intracomunitarias, hay una contradicción entre el hecho de que exista un mercado único para cometer fraudes pero no para la aplicación de la ley. El Tribunal estimó que la diferencia entre los ingresos reales recaudados anualmente en concepto de IVA y la cifra teórica calculada en términos macroeconómicos se eleva a 70000 millones EUR, lo que representa el 21 % del total de los ingresos de todos los Estados miembros. Se ha puesto en duda la exactitud de esta cifra pero, aunque la cifra real sea la mitad del total calculado, representa una considerable pérdida de ingresos para los Estados miembros y nos da una imagen muy preocupante de cómo las Administraciones de los Estados miembros gestionan o fracasan al gestionar los controles del IVA.

3.3. El Comité se muestra de acuerdo con la Comisión en que las propuestas sometidas a examen suponen una mejora cuantificable del statu quo y que, de aplicarse eficazmente, permitirán que las administraciones competentes en materia de IVA de los Estados miembros se sitúen en un pie de igualdad con los delincuentes que están explotando las lagunas del sistema actual. No obstante, y a juzgar por la experiencia anterior, el Comité alberga serias dudas sobre si los Estados miembros por sí mismos harán mayor uso de estas facultades de lo que lo han hecho hasta ahora. Asimismo, señala que la propuesta constituye esencialmente un instrumento legislativo; no hay nada o casi nada que obligue a los Estados miembros a aprovechar las posibilidades que ofrece.

3.3.1. Existe el consenso general de que los actuales instrumentos para la cooperación han sido infrautilizados y, en algunos casos, ampliamente ignorados. Las causas de esta infrautilización se han atribuido, entre otras, a la lentitud de los procedimientos e incluso a la ignorancia de los instrumentos disponibles, en particular por parte de los entes locales. Aunque muchos Estados miembros manifiestan su apoyo a un intercambio de información más intenso, este intercambio se produce, de hecho, muy raramente. Esta situación no va a cambiar simplemente por la introducción de nuevos instrumentos legislativos, pues requiere un cambio fundamental en las actitudes y prioridades de las administraciones de los Estados miembros.

3.3.2. La Comisión ha señalado(10) la presencia de un problema continuo y creciente en cuanto al número de solicitudes de ayuda a las que no se ha dado respuesta en el plazo de tres meses señalado por el Reglamento (CEE) n° 218/92. Además, los Estados miembros en general, salvo algunas excepciones, no se han mostrado muy dispuestos a utilizar las posibilidades que ofrece el artículo 12 de dicho Reglamento de delegar poderes al nivel operacional. Aunque está claro que se debe mantener el equilibrio entre las necesidades de las oficinas locales y la administración central, las oficinas centrales de enlace (OCE) deben servir de conducto y no convertirse en cuellos de botella. Las oficinas centrales de enlace tienen que desempeñar un papel más importante al informar a los funcionarios controladores sobre la posibilidad de intercambiar información, sobre todo en relación con el control de los sistemas especiales, los reembolsos contemplados en el procedimiento de la Octava Directiva y los servicios prestados de conformidad con la letra e) del apartado 2 del artículo 9 de la Sexta Directiva. No obstante, algunas oficinas centrales de enlace han puesto de manifiesto que no disponen ni del poder ni de los recursos necesarios para cumplir este papel.

3.3.3. Por ello, el Comité apoya la propuesta de la Comisión de realizar una función de coordinación y estimulación y aprueba su intención de presentar otra propuesta de Reglamento sobre la base del artículo 280 que contemple disposiciones antifraude específicas y confiera a la Comisión un papel en materia de coordinación a escala comunitaria en el intercambio de información.

4. Observaciones específicas

4.1. El Comité aprueba el hecho de que, en el futuro, se solicite a los Estados miembros que designen una única oficina central de enlace responsable de la cooperación, pero teme que esto pueda seguir siendo un obstáculo para la comunicación si estos órganos siguen operando como lo han hecho en el pasado. Toma nota de que el apartado 4 del artículo 3 estipula que "Las disposiciones del presente Reglamento no supondrán un obstáculo para que funcionarios de distintos Estados miembros... distintos de los contemplados en el apartado 3, se pongan en contacto directo, intercambien informaciones y cooperen en las condiciones previstas por el presente Reglamento". Los funcionarios de las OCE hubieran preferido un enfoque más positivo que exija dichos contactos en lugar de limitarse a no obstaculizarlos.

4.2. El Comité considera que el artículo 36 proporciona a los Estados miembros demasiadas excusas para no dar la información requerida y, por tanto, limita el efecto del apartado 3 del artículo 5 que estipula que, para obtener dichas informaciones, la autoridad requerida procederá como si actuase por cuenta propia o a instancia de otra autoridad de su propio Estado miembro.

4.3. El Comité observa que, de conformidad con el artículo 10, el plazo para facilitar la información requerida sigue siendo de tres meses o de un mes cuando las informaciones en cuestión ya estén a disposición de la autoridad requerida. Vista la necesidad de actuar rápidamente para proseguir las investigaciones cuando haya indicios de fraude, considera que estos plazos pueden resultar demasiado largos para ser eficaces en muchos casos y cree que se debe reflexionar sobre la posibilidad de reducirlos.

4.4. El Comité observa con satisfacción que ya no será necesario el visto bueno del sujeto pasivo para autorizar la presencia de funcionarios extranjeros durante los controles, pero no comprende por qué, en virtud del artículo 14, se les impide participar en las visitas domiciliarias y en el interrogatorio oficial de personas en el ámbito del Derecho penal. Considera que estas restricciones son innecesarias y que sirven únicamente para obstaculizar las investigaciones en el fraude transfronterizo del IVA.

4.5. El artículo 15 establece que los Estados miembros recurrirán, cada cual dentro de su territorio y de manera independiente, a controles simultáneos de la situación de uno o varios obligados "que presenten un interés común o complementario". En opinión del Comité, esta redacción es demasiado vaga y es necesaria una definición más precisa de estos términos.

4.6. El artículo 22 establece que "las autoridades competentes de los Estados miembros podrán intercambiarse, en cualquier caso y sin solicitud previa, las informaciones a las que se refiere el artículo 1 de las que tuvieran conocimiento". El Comité hubiera preferido que dicho artículo estableciera que "Las autoridades competentes de los Estados miembros deberán ...".

4.7. El Comité aprueba que el artículo 37 establezca que la información facilitada podrá utilizarse en relación con procedimientos judiciales o administrativos que puedan dar lugar a sanciones establecidas con respecto al incumplimiento de la legislación fiscal, independientemente de que dicha información pueda ser de naturaleza confidencial.

4.7.1. El Comité aprueba también que el apartado 3 del artículo 37 ya no exija un procedimiento al término del cual es necesario obtener el acuerdo del Estado miembro que proporciona la información para que ésta pueda ponerse a disposición de otros Estados miembros.

4.7.2. El Comité acoge favorablemente el hecho de que ya no sea necesario que el sujeto pasivo afectado por una investigación sea notificado acerca del intercambio de información.

4.8. El Comité toma nota de que, de conformidad con el artículo 42, la periodicidad del informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo se amplía de dos a tres años, pero considera que hubiera sido preferible mantener el intervalo de dos años.

4.9. El Comité se muestra de acuerdo con la Comisión en tomar el artículo 95 del Tratado como fundamento jurídico de la propuesta.

4.10. El Comité toma nota de que la Comisión no ha realizado ninguna evaluación del impacto de esta propuesta. Aunque desearía que se realizaran y se publicaran sistemáticamente evaluaciones del impacto, reconoce que en este caso la incertidumbre en cuanto al grado de aprovechamiento por parte de los Estados miembros de estos nuevos instrumentos hace difícil determinar el impacto que puedan tener.

5. Conclusiones

5.1. El Comité reitera su preocupación que ya ha expresado con anterioridad en relación con la magnitud impresionante de las pérdidas de ingresos como consecuencia del fraude del IVA y con la falta de cooperación entre las administraciones de los Estados miembros, lo que facilita e incluso fomenta esta actividad criminal. La abolición de los controles fronterizos, factor concomitante indispensable para el mercado único, requiere la existencia de procedimientos generales de control y su aplicación efectiva por parte de las administraciones fiscales de los Estados miembros independientemente del sistema impositivo en vigor. Esta situación no se da hoy en día y es difícil evitar la conclusión de que el actual sistema de cooperación administrativa no es la alternativa adecuada a los controles físicos a los que sustituye.

5.2. El Comité considera que las propuestas de la Comisión representan un paso adelante en la dirección adecuada, pero estima que no tienen el alcance suficiente para corregir las debilidades y lagunas evidentes de la actual situación. No obstante, reconoce que están probablemente en el límite de lo que se puede obtener desde el punto de vista político. En este sentido, aprueba las propuestas pero expresa grandes reservas en cuanto a su capacidad de influir significativamente en la lucha contra el fraude si no se produce un cambio fundamental de actitud en las administraciones y en las autoridades fiscales nacionales de los Estados miembros. Por último, exhorta a los Estados miembros a que, con la aprobación de estas propuestas y tomando las medidas necesarias para garantizar su aplicación efectiva, contribuyan a poner freno a esta marea de pérdidas de ingresos.

Bruselas, 16 de enero de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO L 336 de 27.12.1977, p. 15.

(2) DO L 24 de 1.2.1992, p. 1.

(3) DO L 331 de 27.12.1979, p. 8.

(4) COM(2000) 28 final.

(5) Véase punto 5.5.

(6) COM(98) 364 final, COM(1999) 183 final.

(7) COM(90) 183.

(8) Véase, por ejemplo, DO C 116 de 20.4.2001.

(9) DO C 349 de 17.11.1998, pp. 15, 16 y 17.

(10) DO C 349 de 17.11.1998.