Informe Especial no 2/2003

sobre la aplicación de la política de seguridad alimentaria en países en desarrollo financiada por el presupuesto general de la Unión Europea, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 93/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada en Roma en noviembre de 1996, los Jefes de Estado y de Gobierno se comprometieron a reducir a la mitad el número de personas subnutridas, pasando de 800 millones a 400 millones para 2015. El énfasis debería pasar de la ayuda alimentaria a la ayuda para el desarrollo a largo plazo con el fin de mejorar las situaciones de seguridad alimentaria (véanse los apartados 1 a 2).

II. Aproximadamente en el mismo período se aprobó el Reglamento (CE) n° 1292/96 del Consejo(1) con el fin de mejorar la seguridad alimentaria y de reducir la dependencia de la ayuda alimentaria de los países beneficiarios (véanse los apartados 3 a 9).

III. La fiscalización del Tribunal se centró en los pasos tomados por todas las partes implicadas para lograr los objetivos de seguridad alimentaria establecidos en el Reglamento del Consejo, es decir, la formulación de las estrategias de los países, la gestión de las acciones, la adecuación de la información y la coordinación con otros donantes (véanse los apartados 10 a 16).

IV. El Reglamento (CE) n° 1292/96 introdujo una perspectiva de desarrollo a largo plazo sobre seguridad alimentaria, distanciándose así de la ayuda alimentaria a corto plazo. Sin embargo, puesto que las causas de la inseguridad alimentaria son amplias, este problema sólo podrá tratarse eficazmente en el contexto de una política de desarrollo global general (véanse los apartados 17 a 21).

V. Las estrategias de seguridad alimentaria en varios países beneficiarios no estaban integradas en estrategias de desarrollo nacional coherentes, y los programas sobre seguridad alimentaria se ejecutaron como programas de desarrollo independientes de los programas principales (véanse los apartados 25 a 28).

VI. En los países visitados por el Tribunal no se disponía de información básica fiable sobre la situación de seguridad alimentaria, y la elaboración de estadísticas por los servicios nacionales era en la mayoría de los casos inadecuada (véanse los apartados 29 a 31).

VII. Con la evaluación dispuesta por el Reglamento (CE) n° 1292/96 se identificaron varios problemas importantes pero se llegó a la conclusión de que todavía no podía evaluarse el impacto y eficacia del Reglamento (véanse los apartados 32 a 34).

VIII. La estructura de la Comisión complica la coordinación entre sus servicios respecto a las acciones de seguridad alimentaria. Además, los servicios de la Comisión en Bruselas no podían proporcionar con rapidez información sobre el nivel de ejecución de los programas (véanse los apartados 38 y 46 a 47).

IX. En muchos países la identificación de los proyectos no estaba estructurada, y no existían procedimientos formales para la selección de proyectos basándose en prioridades y criterios claros (véanse los apartados 52 y 53). La población local prácticamente no participaba en la propuesta y selección de proyectos. Rara vez existían estructuras que pudiesen proporcionar apoyo a las comunidades locales en la gestión de proyectos. La mayoría de los servicios del gobierno central habían delegado la gestión de los programas de seguridad alimentaria a órganos específicos (paraestatales), lo que obstaculizaba la integración de las acciones de desarrollo en estructuras sostenibles (véanse los apartados 55 a 72).

X. Pocas son las evaluaciones llevadas a cabo. Se han iniciado auditorías, pero no han sido realizadas anualmente (véanse los apartados 73 a 77).

XI. La coordinación entre la Comisión y otros donantes (en particular los Estados miembros de la UE) se limitó, en el mejor de los casos, a un intercambio de información en la mayor parte de los países (véanse los apartados 78 a 87).

XII. Basándose en sus observaciones, el Tribunal recomienda que:

a) el concepto de seguridad alimentaria debería integrarse en la política de desarrollo global de la Comisión, y las estrategias y programas globales únicos deberían ser desarrollados por los países beneficiarios y redundar en su beneficio (véanse los apartados 88 a 90);

b) debería considerarse, en el contexto de la nueva evaluación de apoyo a la seguridad alimentaria, la posibilidad de no continuar con el Reglamento (CE) n° 1292/96 en su forma actual e integrar todas las acciones de desarrollo, incluidas las relacionadas con la seguridad alimentaria, en un número limitado de reglamentos globales. Por consiguiente, debería modificarse la estructura de las líneas presupuestarias de B-7 (Acciones Exteriores) (véanse los apartados 91 a 93);

c) mientras se desarrollen programas de seguridad alimentaria separados, éstos deberían ser plurianuales (véanse los apartados 94 y 95);

d) la Comisión debería plantearse brindar su apoyo a los países en vías de desarrollo para garantizar que se proporciona información básica fiable sobre la situación socioeconómica de las familias. Deberían desarrollarse los indicadores sobre seguridad alimentaria con otros donantes (véanse los apartados 96 a 98);

e) debería producirse un intercambio regular de información financiera entre los servicios centrales de la Comisión y sus Delegaciones (véanse los apartados 99 y 100);

f) la Comisión debería continuar centrando sus esfuerzos en la capacitación y el apoyo institucional a los servicios centrales y locales de los países beneficiarios (véanse los apartados 101 y 102).

INTRODUCCIÓN

Situación global de la seguridad alimentaria

1. En 1996, el número de personas subnutridas en el mundo se estimaba en aproximadamente 800 millones. En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada en Roma por la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) en 1996, los Jefes de Estado y de Gobierno se comprometieron a reducir a la mitad (es decir, a 400 millones) el número de personas subnutridas para 2015(2). Sin embargo, actualmente el número de personas en los países en desarrollo que no reciben alimentos suficientes sigue siendo de 800 millones(3). La disminución anual de 8 millones que se ha logrado hasta ahora sólo bastaba para compensar los efectos del crecimiento de la población mundial. Para alcanzar este objetivo, teniendo en cuenta un crecimiento continuado de la población mundial, la reducción anual entre 2002 y 2015 debería ser de aproximadamente 35 millones.

2. En los países del centro, sur y este de África, el número de personas subnutridas se estima actualmente en 153 millones de personas, el 44 % de la población total. La situación es todavía peor en Afganistán, Haití, Corea del Norte y Mongolia, donde viven 34 millones de personas subnutridas, lo que representa el 62 % de la población total. Sin embargo, el mayor número absoluto de personas subnutridas se encuentra en la India, China y Bangladesh: en total 395 millones de personas (aproximadamente el 20 % de la población), lo que representa alrededor de la mitad de la población subnutrida a escala mundial.

De la ayuda alimentaria a la seguridad alimentaria

3. Desde aproximadamente 1994 se ha experimentado un proceso mundial que tenía como fin integrar la ayuda alimentaria en las políticas de desarrollo y las estrategias de seguridad alimentaria de los países beneficiarios. Ello ha provocado un cambio de la asistencia de auxilio a la asistencia para el desarrollo que tenga en cuenta la inseguridad alimentaria estructural.

4. Este cambio en el pensamiento global quedó reflejado en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de noviembre de 1996. En la denominada "Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial", los Jefes de Estado y de Gobierno(4) hicieron hincapié en la seguridad alimentaria sostenible y en la erradicación de la pobreza. Según el plan de acción de la Cumbre, existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades a fin de llevar una vida activa y sana(5).

5. La Cumbre subrayó que la erradicación de la pobreza resulta esencial para mejorar el acceso a los alimentos. En este contexto, el aumento de la producción alimentaria nacional (junto con las importaciones de alimentos) debe ir a la par que el aumento de los ingresos familiares destinados a la adquisición de alimentos.

6. La política comunitaria también ha experimentado entretanto un cambio considerable: ha dejado de centrarse en la ayuda alimentaria a corto plazo en especie para pasar a la búsqueda de seguridad alimentaria a largo plazo que constituya la base del desarrollo sostenible, del crecimiento económico y de la reducción de la pobreza. Este cambio en el pensamiento global quedó reflejado en el Reglamento (CE) n° 1292/96 sobre la seguridad alimentaria que puso de manifiesto que la ayuda alimentaria sólo puede proporcionar una solución parcial y a corto plazo a la inseguridad alimentaria, y que las políticas a largo plazo sobre seguridad alimentaria deberían formar parte de la lucha general contra la pobreza. En la práctica, ello ha significado pasar de la ayuda en especie a la ayuda financiera y técnica.

7. El Reglamento (CE) n° 1292/96, que sustituyó a cinco Reglamentos anteriores distintos(6), integra la ayuda alimentaria en una estrategia de seguridad alimentaria más amplia. Los principales objetivos del Reglamento pueden resumirse del modo siguiente:

a) mejorar la seguridad alimentaria con el fin de mitigar la pobreza en los países beneficiarios;

b) reducir la dependencia de la ayuda alimentaria de los países beneficiarios;

c) contribuir a un desarrollo económico y social equilibrado de los países.

8. Para centrar sus intervenciones en los países más vulnerables, previamente a su ejecución, la Comisión ha seleccionado a 21 países prioritarios(7) para las intervenciones estructurales y a otros 11 países(8) y el territorio de Palestina que se considera que están o acaban de estar en situación de crisis.

9. A raíz de una evaluación externa sobre la aplicación del Reglamento (CE) n° 1292/96, la Comisión aprobó en septiembre de 2001 una Comunicación que deberá presentarse al Parlamento Europeo y al Consejo. Esta Comunicación [COM(2001) 473] y las correspondientes conclusiones del Consejo (15390/01) también estaban destinadas a integrar totalmente los objetivos e instrumentos de ayuda y seguridad alimentarias en la política de desarrollo y cooperación de la Comisión.

FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL

Fiscalizaciones anteriores

10. El Tribunal ya ha aprobado cuatro informes especiales(9) sobre ayuda alimentaria, los dos últimos de los cuales se publicaron en 1988, y ha consagrado también varios apartados de sus Informes Anuales a la ayuda alimentaria(10). Éste es el primer Informe que trata de cuestiones de seguridad alimentaria.

Objetivos de la fiscalización

11. El objetivo general de la fiscalización del Tribunal consiste en determinar si la Comisión ha tomado todas las medidas razonables para lograr los objetivos de seguridad alimentaria establecidos en el Reglamento (CE) n° 1292/96. En concreto, los objetivos de la fiscalización conciernen:

a) la formulación de las estrategias de seguridad alimentaria de la Comisión y de los países beneficiarios, incluida su coherencia con otras políticas de desarrollo comunitarias;

b) la identificación, ejecución, control y evaluación de las acciones, y la coherencia con otros programas, proyectos o acciones de ayuda al desarrollo;

c) la adecuación de la información (en cuanto a su integridad, relevancia, fiabilidad y oportunidad) a nivel de la gestión central y local;

d) la coherencia, complementariedad y coordinación entre la UE y otros donantes, en particular los Estados miembros de la UE.

Enfoque de la fiscalización

12. La fiscalización se centró principalmente en la ejecución, durante el período 1997-2001, de la política de seguridad alimentaria de la Comunidad en virtud del Reglamento (CE) n° 1292/96, financiada mediante el capítulo B7-2 0 del presupuesto general de la Unión Europea. Se examinó su carácter coherente y complementario con las acciones financiadas a partir de otras fuentes [acciones exteriores financiadas mediante otras líneas presupuestarias comunitarias y los Fondos Europeos de Desarrollo (FED)].

13. El punto de partida de la fiscalización era la gestión de la Comisión a nivel central y local, que engloba el examen de cómo esta institución aborda las cuestiones de estrategia de seguridad alimentaria y cuál era su organización para aplicar esta política.

14. Se visitaron varios países beneficiarios(11) para establecer cómo se habían identificado, evaluado, aplicado y controlado los proyectos. Con este fin, se seleccionaron varios proyectos para evaluar en qué medida eran coherentes y estaban coordinados, y qué pasos se han dado para garantizar que la seguridad alimentaria podría mejorarse de forma sustancial. En concreto, el Tribunal examinó en qué medida las autoridades centrales y locales, así como las comunidades locales, se habían visto implicadas en todo el proceso. El anexo 1 muestra la situación de desnutrición en estos países.

15. El alcance de la coordinación entre la UE y otros donantes, en concreto los Estados miembros, se examinó tanto a nivel central como local.

16. Además, se realizaron visitas a la FAO, al Comité de seguridad y de ayuda alimentaria del Consejo (FSFAC) y a la organización responsable de la Red Europea de Seguridad Alimentaria (RESAL).

OBSERVACIONES

El marco legal y el concepto de seguridad alimentaria

17. El aspecto innovador del Reglamento (CE) n° 1292/96 era que integraba la ayuda alimentaria en una política de desarrollo con un enfoque de carácter plurianual para la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza, contribuyendo a un desarrollo económico y social equilibrado de los países beneficiarios. Uno de los elementos clave de este Reglamento radicaba en añadir un nuevo enfoque basado en la demanda, consistente en aumentar el poder adquisitivo de los grupos vulnerables de la población, al enfoque basado en la oferta ya existente, que estribaba en aumentar la producción alimentaria local (o las importaciones).

18. El concepto de seguridad alimentaria es amplio. La inseguridad alimentaria, ya sea en el sentido de falta de disponibilidad de los alimentos o de su inaccesibilidad, está causada por varios factores, la mayor parte de los cuales son estructurales. Las acciones a corto plazo consisten generalmente en ayuda alimentaria y la seguridad alimentaria se centra por tanto normalmente en causas estructurales a largo plazo. Éstas pueden ser, por ejemplo, condiciones climáticas no favorables, infraestructura e instalaciones educativas y sanitarias inadecuadas, pocas perspectivas de crecimiento económico global, administración inadecuada y gobernanza débil.

19. Todos los factores subyacentes a la inseguridad alimentaria son causa de pobreza y falta de desarrollo. Ello significa que se precisa una amplia gama de acciones de desarrollo para mejorar la situación, que se encontró en el examen del Tribunal de los proyectos de seguridad alimentaria de varios países financiados a partir del capítulo B7-2 0 de los presupuestos generales de 1997 a 2001 con arreglo al Reglamento (CE) n° 1292/96 (véase el anexo 2). Obviamente, la mera existencia de un reglamento del Consejo concreto y de líneas presupuestarias definidas para la mejora de la seguridad alimentaria no conduce a acciones de seguridad alimentaria específicamente reconocibles.

20. Por otro lado, aunque el Reglamento (CE) n° 1292/96 estableció una política sobre seguridad alimentaria y ayuda alimentaria, no rige las acciones de desarrollo financiadas mediante los capítulos del presupuesto general relativos a Asia, América Latina y los países mediterráneos, y mediante los FED respecto a los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP). La situación actual conduce a programas de desarrollo que no se integran bien con los programas principales financiados mediante los capítulos del presupuesto general en el caso de Asia, América Latina y los países mediterráneos, y mediante los FED, con los mismos objetivos de mitigación de la pobreza, mejora de las condiciones de vida y seguridad alimentaria.

21. El Reglamento expone que la intervención comunitaria deberá integrarse en las políticas de desarrollo y en las estrategias alimentarias de los países beneficiarios, y deberá reforzar las propias políticas de estos países relativas a la reducción de la pobreza(12). Sin embargo, el fin de integrar la seguridad alimentaria en las políticas de desarrollo y las estrategias alimentarias de los países en vías de desarrollo sólo se logró en dos de los países visitados (Madagascar y Bolivia), mientras que en los restantes programas de seguridad alimentaria se aplicaron como programas de desarrollo separados (véase también el apartado 25).

Estrategias de los países beneficiarios

22. Antes de iniciar los programas, la Comisión pidió a los países que podían optar a subvenciones que presentasen documentos sobre la política de seguridad alimentaria, ya que el Reglamento (CE) n° 1292/96 prevé que la ayuda alimentaria y las operaciones de seguridad alimentaria se integren en una política de seguridad alimentaria a largo plazo en el país beneficiario con el fin de mitigar la pobreza(13). Sería conveniente que, respecto a cada país beneficiario, esta política estuviera fijada en un documento de estrategia de desarrollo global único, que abarcase los aspectos más importantes: mitigación de la pobreza, seguridad alimentaria, desarrollo rural, desarrollo de los sectores sociales. Del mismo modo, los aspectos de seguridad alimentaria deberían formar parte de los Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza establecidos por los países en vías de desarrollo conforme a las orientaciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI).

23. En Madagascar, el plan de acción para el desarrollo rural y el documento provisional sobre la estrategia de reducción de la pobreza son complementarios y están correctamente integrados. Ambos documentos de política enumeran las operaciones detalladas que se deben llevar a cabo en el campo de la seguridad alimentaria, y establecen prioridades claras. Se caracterizan por un enfoque participativo y se integran convenientemente en la lucha contra la pobreza. Además, son coherentes tanto con las estrategias de política general del gobierno, como con los fines y objetivos del Reglamento (CE) n° 1292/96.

24. El programa nacional de Bolivia de seguridad alimentaria también está correctamente integrado en su programa general de desarrollo económico y social, así como relacionado estrechamente con el programa de desarrollo agrícola y es coherente con la estrategia de reducción de la pobreza en términos de objetivos y de ámbitos de intervenciones prioritarias.

25. Sin embargo, en Etiopía, Georgia, Níger y Yemen, las políticas de seguridad alimentaria no se integraban en las estrategias de desarrollo global de los países beneficiarios. En vez de ello, existían diversas estrategias autónomas relativas, por ejemplo, a la agricultura, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria, lo que causó confusión a nivel de los países beneficiarios en lo que respecta a las diferencias o similitudes entre las diversas estrategias. A pesar de su importancia en el contexto de la seguridad alimentaria, en ninguno de los documentos de estrategia se trataron los sistemas de propiedad agrícola y reforma agraria, así como tampoco aspectos medioambientales. Del mismo modo, no consta que se tuvieran en consideración las cuestiones en favor de la mujer, en contra de lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento del Consejo.

26. En Etiopía, el documento de estrategia de la seguridad alimentaria de 1996, a pesar de consagrar cierta atención a cuestiones clave de política y a la falta de poder adquisitivo, hace hincapié en el crecimiento agrícola, dando a entender que la inseguridad alimentaria en este país es principalmente un problema de abastecimiento. De hecho, el Gobierno etíope continuó recurriendo a su pauta tradicional orientada hacia el auxilio y consistente en grandes cantidades de ayuda alimentaria en especie (alcanzando un máximo de 1,4 millones de toneladas en 2000). Además de no constituir una respuesta a la inseguridad alimentaria estructural, tiene efectos negativos en los precios del mercado alimentario local, y por lo tanto en la producción y los ingresos locales. El documento provisional sobre la estrategia de reducción de la pobreza en Etiopía no trata lo suficiente de las cuestiones estructurales que constituyen el origen de la inseguridad alimentaria y sigue insistiendo en la necesidad de una ayuda alimentaria continuada.

27. En Georgia y Yemen, los documentos de seguridad alimentaria nacional no formulan prioridades. Mientras que el documento de estrategia de Yemen señala acertadamente que no puede pasar a ser autosuficiente en producción alimentaria, la estrategia no indica la forma de mejorar el poder adquisitivo y el acceso físico a los alimentos.

28. En Níger, el documento de estrategia de seguridad alimentaria constituye más bien un buen plan de acción que un documento de estrategia, ya que no establece amplios objetivos. Aunque el Gobierno aprobó este documento en agosto de 2000, todavía estaba esperando su ejecución práctica en el momento de la visita del Tribunal a este país en junio de 2001.

Información básica

29. La formulación de objetivos relativos a la seguridad alimentaria estaba, y sigue estando, limitada por la falta de información fiable sobre la situación de la seguridad alimentaria en los países beneficiarios, en particular a nivel doméstico. Como resultado de ello, resulta prácticamente imposible determinar los segmentos más pobres de la población y definir las acciones más apropiadas que deben llevarse a cabo. Por lo tanto, también es imposible evaluar si se está cumpliendo la disposición(14) del Reglamento del Consejo que establece que las acciones de seguridad alimentaria deberán mejorar las condiciones de vida de los sectores menos favorecidos de la población en los países beneficiarios.

30. La información nacional sobre la situación económica de las familias y sobre la situación de la seguridad alimentaria de las capas más vulnerables de la población es prácticamente inexistente en la mayor parte de los países visitados, e incluso los datos más básicos sobre producción agrícola, existencias e importaciones de alimentos, a menudo no son fiables:

a) en Georgia, por ejemplo, las cifras publicadas por los servicios gubernamentales no son fiables ni completas. Se estima que, debido al contrabando y a otras formas de evasión fiscal, las importaciones reales de trigo son hasta cinco veces superiores a las cifras oficiales publicadas por el servicio nacional de aduanas;

b) en Níger, la información recopilada en el contexto del sistema de alerta temprana está incompleta y no tiene en cuenta zonas de pastoreo del país, por lo que no es fiable;

c) en Madagascar, Yemen y Níger, las estadísticas agrícolas y de otro tipo están desfasadas: los últimos censos agrícolas generales se llevaron a cabo hasta hace 17 años.

31. Con el fin de aportar una solución a tales situaciones, se planificaron censos socioeconómicos y agrícolas en varios países, pero su realización sufrió retrasos importantes. Además, al interrumpirse el apoyo de los donantes a los servicios estadísticos, prácticamente dejaron de elaborarse estadísticas en la mayoría de los países.

La evaluación dispuesta por el Reglamento del Consejo

32. El artículo 32 del Reglamento (CE) n° 1292/96 dispone que, transcurridos tres años desde la entrada en vigor de dicho Reglamento, la Comisión presentará a las autoridades presupuestarias una evaluación de conjunto de sus acciones de ayuda alimentaria y seguridad alimentaria, acompañada de sugerencias acerca del futuro del Reglamento y, en la medida en que sea necesario, de las propuestas de modificaciones al mismo.

33. Basándose en el informe de evaluación externa independiente que recibió en diciembre de 2000, la Comisión presentó en septiembre de 2001 una síntesis a las autoridades presupuestarias. Las principales conclusiones de los evaluadores eran:

a) la existencia de programas de seguridad alimentaria autónomos es discutible;

b) la dimensión de seguridad alimentaria debería tomarse en consideración en otros programas de desarrollo y los documentos de estrategia nacional deberían abarcar todos los instrumentos;

c) las facilidades de divisas para la importación de productos alimenticios no tienen sentido en un mercado liberalizado y de hecho sólo constituyen apoyos a los presupuestos nacionales;

d) la capacidad de ejecución de la Comisión y la capacidad de los países beneficiarios para absorber recursos debería ser acorde con el ritmo y volumen de los compromisos;

e) sería necesario disponer de criterios e indicadores para todos los proyectos y programas, y debería llevarse a cabo un control y evaluación sistemáticos.

34. A pesar de estas importantes recomendaciones, la evaluación concluyó que todavía era demasiado pronto para valorar plenamente los efectos y la eficacia del Reglamento, y que por lo tanto debería llevarse a cabo una segunda evaluación global en 2003-2004. En su comunicación(15) la Comisión mostró su acuerdo con esta conclusión y, por consiguiente, en su respuesta, de 14 de diciembre de 2001(16) el Consejo consideró que "no hay necesidad alguna de modificar el contenido del Reglamento".

Gestión global

Ejecución presupuestaria

35. Los créditos de compromiso relativos a las líneas presupuestarias comunitarias del capítulo B7-2 0 dedicados específicamente a la ayuda alimentaria y a la seguridad alimentaria cayeron de 530 millones de euros en 1997 a 465 millones de euros en 2001, es decir, un descenso del 12 % en un plazo de cuatro años (véase el cuadro 1). Los anexos 3 a 5 presentan un desglose detallado de los pagos por país y organización relativo a cada uno de los años de programación entre 1997 y 2001.

36. En general, los fondos comprometidos para la ayuda alimentaria se utilizan rápidamente ya que la ejecución de este tipo de actividades resulta bastante sencilla. La capacidad de absorción en el caso de la seguridad alimentaria ha sido mucho menor, como muestra el cuadro 2 en el que quedan reflejados los compromisos y pagos acumulados realizados hasta el 31 de diciembre de 2001 para los años de programación entre 1997 y 2001(17).

Cuadro 1

Créditos de compromiso para la ayuda alimentaria y la seguridad alimentaria respecto a los ejercicios entre 1994 y 2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

presupuestos generales de la UE; sistema contable SINCOM de la Comisión.

Cuadro 2

Pagos acumulados para la ayuda alimentaria y compromisos de seguridad alimentaria para cada uno de los años de programación entre 1997 y 2001 (presupuesto general de la UE)((Las diferencias entre los totales anuales de este cuadro y del cuadro 1 se deben al hecho de que los compromisos relativos a los años de programación abarcan diversos ejercicios.))

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

CRIS (SINCOM 2).

Estructuras de gestión

37. La Comisión tiene una responsabilidad global de ejecución de la política de seguridad alimentaria a partir del capítulo presupuestario B7-20. Con este fin se creó una unidad especial. En los países beneficiarios las acciones de seguridad alimentaria son ejecutadas y controladas por los servicios de dichos países, las delegaciones de la Comisión, las unidades locales de seguridad alimentaria (ULSA) y las organizaciones no gubernamentales (ONG).

COMISIÓN

38. El objetivo de seguridad alimentaria conduce a una amplia gama de acciones que están interrelacionadas con otras acciones en el ámbito de la ayuda alimentaria, de la ayuda humanitaria y de la ayuda para el desarrollo a largo plazo. Para garantizar la coherencia entre las acciones de seguridad alimentaria y otras ayudas, sería conveniente lograr una gran coordinación con otros servicios de la Comisión competentes en este ámbito. Ello significa que la unidad responsable de la seguridad alimentaria debería mantener una comunicación y coordinación constantes con todas las unidades geográficas (Asia, América Latina, Europa Central y del Este, países ACP) dentro de la misma Dirección General, con otras Direcciones Generales (por ejemplo Desarrollo, Relaciones Exteriores) y con la oficina de ayuda humanitaria de la Comisión. Dados sus recursos limitados, resulta muy difícil para la unidad especializada garantizar la coherencia entre las políticas de seguridad alimentaria y las restantes estrategias de desarrollo de los países beneficiarios (véase el apartado 25), tarea que resulta esencial siempre que se ejecuten en paralelo varios programas comunitarios de desarrollo.

ULSA

39. Las ULSA son oficinas locales de asistencia técnica financiadas por la Comisión, en las que trabajan los expertos europeos y locales con el fin de asistir al país beneficiario en la concepción, ejecución y control de las acciones de seguridad alimentaria. Aparte de los contratos personales con los miembros de su plantilla, las ULSA carecen de mandatos claros y escritos con una explicación detallada de sus tareas y responsabilidades para la gestión de acciones de seguridad alimentaria y la comunicación de los correspondientes informes. Por lo tanto, en Níger y Yemen, no siempre estuvo claro si, y en qué medida, las ULSA o los asistentes técnicos que trabajan en el contexto de la seguridad alimentaria deberían asistir principalmente a la delegación o a los servicios de los países beneficiarios.

ONG

40. En 2000 se introdujo un nuevo procedimiento para la selección de las ONG. A pesar de la intención de la Comisión de descentralizar la ejecución de la ayuda para el desarrollo, el cumplimiento por los solicitantes de los requisitos jurídicos y administrativos para optar a las subvenciones se examinó de forma centralizada en Bruselas, lo que provocó unos retrasos tan prolongados que el tiempo de que disponían las Delegaciones para el examen técnico y financiero de las acciones propuestas fue realmente insuficiente. En general, el nuevo procedimiento resultó complejo y precisó demasiado tiempo. Pese a que la convocatoria de propuestas se publicó en septiembre de 2000, hasta diciembre de 2001 no fue posible firmar los primeros contratos.

RESAL

41. En el marco de distintas tareas de apoyo, la Comisión contrató en 1998 a una agrupación temporal de siete empresas de consultoría independientes para establecer la Red Europea de Seguridad Alimentaria (RESAL).

42. Las principales tareas de RESAL consistían en proporcionar asistencia para la formulación de estrategias de seguridad alimentaria y analizar las situaciones de seguridad alimentaria, en formular propuestas de acciones de seguridad alimentaria y en establecer un sistema de recopilación y análisis de datos (que figuran en los informes mensuales y trimestrales) y en mejorar los sistemas de información relativos a las cuestiones de seguridad alimentaria (control de precios, previsiones de cosechas, etc.). Los resultados del sistema de información podían consultarse a través de Internet.

43. En general, RESAL funcionó correctamente y tuvo resultados particularmente buenos en cuanto a proporcionar una asesoría específica consistente en estudios y contribuciones a la formulación de políticas y estrategias de seguridad alimentaria solicitadas tanto por la Comisión como por los países beneficiarios.

44. Pese a que la red de información constituyó una buena iniciativa para reunir la información existente y presentarla al público de forma accesible, cabe señalar que la calidad de la información dependía de la calidad de las fuentes, que no siempre eran fiables. Además, los datos de las páginas web de RESAL no siempre estaban actualizados: en agosto de 2001, por ejemplo, en la mitad de los países examinados por el Tribunal, la información, que debería haberse proporcionado mensualmente, databa ya de hacía cuatro meses.

45. En el contexto de la política de cierre de sus oficinas de asistencia técnica, la Comisión suspendió el contrato con RESAL el 1 de septiembre de 2001. En su lugar, se previó la contratación de 20 nuevos expertos, con tareas y funciones similares a las de RESAL, en 15 delegaciones de países prioritarios, y de otros cinco expertos en los servicios de la Comisión en Bruselas.

Información de gestión

46. Aunque la Comisión, en Bruselas, cuenta con información fiable sobre la asignación, el compromiso y el desbloqueo de fondos para los programas de seguridad alimentaria, no pudo proporcionar información fiable sobre la utilización de los anticipos ni sobre el avance de los componentes de los programas(18). El sistema contable SINCOM 2 de la Comisión no pudo identificar todos los contratos y pagos relacionados con la seguridad alimentaria relativos a tales contratos, y por lo tanto no pudo proporcionar cifras completas y detalladas a este respecto. Aunque normalmente era posible tener acceso a esta información en las delegaciones, no se comunicó de forma sistemática a la Comisión en Bruselas. Los informes anuales de la Comisión a las autoridades presupuestarias sobre la aplicación del Reglamento (CE) n° 1292/96 no aportan datos sobre la utilización de los fondos de contrapartida, lo cual no es conforme al tercer párrafo del artículo 31 de este Reglamento, que dispone claramente que el informe anual de la Comisión sobre la aplicación de las acciones de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria incluirá información sobre las acciones emprendidas con arreglo a los fondos de contrapartida generados.

47. Los informes anuales de la Comisión sobre la aplicación de las acciones en el caso de la ayuda alimentaria y de la seguridad alimentaria sólo pueden utilizarse con extremo cuidado en el caso de análisis como la comparación entre dos años, debido a los anteriores problemas y al hecho de que la presentación de los componentes de la ayuda cambiaba de año en año.

Acciones

Preparación de las intervenciones

48. Basándose en las cartas oficiales (de hecho, contratos firmados por la Comisión y el país beneficiario) a las que se adjuntan los planes globales anuales de seguridad alimentaria, es posible iniciar la preparación de los proyectos y acciones individuales.

49. Este proceso ha resultado por lo general dilatado y engorroso en la mayor parte de los países beneficiarios, debido entre otros a los factores siguientes:

a) puesto que los documentos de estrategia de seguridad alimentaria generalmente no determinan unas prioridades claras, todo el proceso de fijación de prioridades queda aplazado a la fase de programación;

b) los procedimientos administrativos, tanto de la Comisión como del país beneficiario, son complicados;

c) el Reglamento del Consejo permite llevar a cabo una amplia variedad de acciones con cargo a las líneas presupuestarias de seguridad alimentaria, lo que requiere esfuerzos específicos para definir el contenido concreto de los programas de seguridad alimentaria con los socios.

Como resultado de ello, en el caso de algunos de los países beneficiarios no se elaboró ningún programa durante varios años.

50. El Reglamento dispone que las acciones de seguridad alimentaria deberán integrarse en el marco de una programación plurianual(19). Se precisa una programación plurianual para presentar perspectivas a largo plazo sobre la forma de sustituir la ayuda alimentaria por acciones de seguridad alimentaria, con el fin de poder definir un conjunto coherente de actividades durante varios años. Hasta hace poco la programación se realizaba de forma anual. Desde 2001 la Comisión ha preparado programas plurianuales para varios países beneficiarios, por ejemplo Mozambique.

51. El artículo 3 del Reglamento del Consejo exige un enfoque que garantice el carácter complementario de las acciones financiadas a partir de distintas fuentes. En la mayor parte de los países visitados por el Tribunal, los programas de seguridad alimentaria no estaban bien integrados en los programas principales. La línea de seguridad alimentaria es simplemente considerada por algunos de los participantes como una apreciada fuente de financiación adicional. En el caso de Etiopía, por ejemplo, las líneas presupuestarias de seguridad alimentaria se utilizaron para compensar la falta de componentes agrícolas en el séptimo y, especialmente, en el octavo FED. No obstante, en varios países se habían intentado vincular algunos tipos de acción a la línea presupuestaria de seguridad alimentaria. En Níger, los FED financiaron los proyectos de desarrollo rural, mientras que las líneas presupuestarias de seguridad alimentaria se utilizaron principalmente para financiar las actividades de apoyo y capacitación (por ejemplo órgano de seguridad alimentaria y gestión de la crisis, almacenamiento de alimentos, censos agrícolas). En Madagascar, las acciones de seguridad alimentaria financiadas a partir del presupuesto general complementan los proyectos de desarrollo rural financiados mediante el séptimo y octavo FED, y los dos recursos financieros diferentes se utilizan de forma coherente. Ello se debe a que sólo existe una estrategia de desarrollo en este país que rige las acciones relativas al desarrollo rural, la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza independientemente de su fuente.

Identificación

52. La identificación de los proyectos carecía de estructura en la mayoría de los países visitados por el Tribunal. Con la excepción de Bolivia, no existían pruebas de que las estructuras creadas pudieran conducir a una selección de los proyectos basándose en prioridades y criterios claros. En Yemen, por ejemplo, el criterio más importante era que los proyectos debían estar distribuidos de forma homogénea en el país, lo que provocó la dispersión de un gran número de proyectos, seleccionados caso por caso.

53. La concepción y planificación de las acciones de seguridad alimentaria examinadas por el Tribunal, se vio obstaculizada por una falta de estudios de viabilidad. Por ejemplo, en Yemen, prácticamente no se llevaban a cabo dichos estudios antes de iniciar una acción. La mayoría de los proyectos se realizaban sin procedimientos de justificación previos y sin consultar a la población local. En Etiopía, ninguno de los proyectos examinados sobre el terreno se había visto sometido a análisis financieros o económicos antes de su ejecución. Tampoco en Madagascar se había examinado lo suficiente el carácter viable y sostenible de las acciones de seguridad alimentaria.

54. Sin embargo, una vez aprobados, muchos de los proyectos visitados por el Tribunal estaban bien ejecutados técnicamente y resultaban útiles para la población afectada. Constituyen excepciones los proyectos de riego de Yemen y Bolivia, donde no quedaron finalizadas las presas y tuberías, o bien no hubo el mantenimiento adecuado, con lo que el riego se vio limitado.

Ejecución

Participación de los beneficiarios

55. Para el éxito final de las acciones de seguridad alimentaria, resulta esencial que los gobiernos de los países beneficiarios participen en gran medida en su concepción. En particular, deberían crearse estructuras administrativas a nivel central y local para garantizar el carácter sostenible de los proyectos.

56. La participación de los gobiernos centrales en el ciclo del proyecto es por lo general limitada. En algunos de los países visitados por el Tribunal, son los organismos locales los que se encargan de las actividades de seguridad alimentaria de forma más bien descoordinada (por ejemplo en Yemen y en Etiopía). En otros países, como Madagascar y Bolivia, se crearon organismos específicos para la ejecución del programa.

57. En Níger, se creó una unidad de gestión para las acciones de ayuda alimentaria/seguridad alimentaria, a través de la cual funciona correctamente la coordinación entre los Estados y los donantes. Sin embargo, el compromiso del gobierno respecto a este dispositivo nacional de seguridad alimentaria sigue siendo insuficiente, con lo que son los donantes, y no el gobierno, los que han tomado la iniciativa.

58. La participación activa de la población es como mínimo tan importante como el grado de intervención de la administración central. En virtud del Reglamento (CE) n° 1292/96(20), los beneficiarios deberían transformarse en actores de su propio desarrollo. Por consiguiente, deberían apoyar de forma activa los proyectos, ya que de lo contrario no podrán ser viables y sostenibles.

59. Las comunidades locales sólo se sentirán responsables de un proyecto si han participado desde la fase de identificación y durante todo el proceso. Además, las acciones de seguridad alimentaria no serán sostenibles si no existen unas estructuras locales en funcionamiento en las comunidades que apoyen a la población local en la formulación de las necesidades, y la ejecución y gestión de los proyectos. En la práctica, su participación en el ciclo del proyecto era muy limitada en todos los países visitados por el Tribunal, con excepción de Bolivia.

60. En concreto, en Yemen y Georgia no existían pruebas de que se hubiera consultado a la población. Las acciones se ejecutan sin evaluar la situación de la población local o explicar por qué una operación específica debería ser prioritaria o por qué se han seleccionado unos destinatarios concretos. En Yemen, los servicios administrativos locales tuvieron graves problemas para convencer a las comunidades de la utilidad de las acciones propuestas.

61. En la mayor parte de los países visitados, no existe a nivel local suficiente capacidad estructural para realizar la gestión y el seguimiento de los proyectos y apoyar a la población desde un punto de vista administrativo y técnico. Pese a que en Bolivia los municipios funcionan de forma adecuada, su capacidad de coordinación está debilitada por el hecho de que a menudo se reemplaza a personal clave del servicio técnico tras las elecciones por motivos políticos.

Retrasos

62. En prácticamente todos los países beneficiarios se produjeron retrasos considerables entre la decisión de financiación y el inicio de la ejecución de los programas y proyectos. Como resultado de ello, fondos considerables permanecían sin utilizar durante varios años.

63. En general, los retrasos en la ejecución de los primeros programas (del año 1996) eran especialmente importantes. Ello se debe en parte a los motivos ya mencionados con relación a la preparación de las intervenciones (véase el apartado 49). Los problemas de personal y los efectos a corto plazo de la reorganización de la Comisión también explican los retrasos prolongados en los pagos en, por ejemplo, Etiopía, Yemen y Madagascar, que alteraron la ejecución de los programas.

64. Los países beneficiarios también originaron retrasos. Por ejemplo, los gobiernos de Yemen y Níger no consiguieron llegar a un acuerdo relativo a la realización de los censos agrícolas, que resultan vitales para obtener información sobre la situación de la seguridad alimentaria. En Etiopía, la falta de claridad en el reparto de responsabilidades entre los ministerios y los organismos de ejecución, y entre el gobierno central y los gobiernos regionales, también causó retrasos.

Apoyo presupuestario

65. En varios países, la ayuda comunitaria otorgada consiste en apoyo presupuestario (conforme al apartado 5 del artículo 2 del Reglamento del Consejo), sujeto a la programación, ejecución y control eficaces del presupuesto nacional, es decir, la supervisión y control regulares de los gastos públicos.

66. Por lo general, el apoyo presupuestario se financia mediante el contravalor (en moneda local) de las divisas puestas a disposición de los países beneficiarios por la Comisión para financiar las importaciones de productos alimenticios, teniendo los países beneficiarios que proporcionar las pruebas correspondientes. Sin embargo, en una situación de importaciones liberalizadas, como es ahora el caso en prácticamente todos los países beneficiarios, se trata de una construcción artificial para una intervención consistente, de hecho, en una facilidad general de divisas destinada a apoyar la balanza de pagos de los países en cuestión.

67. En la mayoría de casos de apoyo presupuestario se definen los ámbitos a los que va destinado: por ejemplo, apoyo al sector social, apoyo a las inversiones o apoyo para cubrir los costes recurrentes. Por lo general no existen documentos que justifiquen los motivos por los que se elige un enfoque determinado. Además, el apoyo presupuestario sólo se concede cuando se cumplen ciertas condiciones, que pueden estar relacionadas, entre otros, con factores macroeconómicos, indicadores presupuestarios (por ejemplo la proporción gastada en sanidad o educación) o con las reformas administrativas de los servicios gubernamentales. Un criterio general debería consistir en que sólo se concediera apoyo presupuestario cuando exista una gestión y un control eficaces de los sistemas presupuestarios y contables nacionales o, en caso de no ser así, cuando al menos se hayan previsto mejoras significativas(21).

68. Se concedió apoyo presupuestario a Georgia, Madagascar, Níger y Yemen, pese a que los sistemas presupuestarios y contables no eran adecuados. Los pagos fueron suspendidos ya que los países no cumplían las condiciones en el caso de Georgia (condiciones macroeconómicas) y Madagascar (reforma de su administración pública).

69. A pesar de que las decisiones de suspender los pagos estaban totalmente justificadas debido al incumplimiento de las condiciones, ello provocó graves interrupciones de la ejecución de los programas de seguridad alimentaria, por ejemplo en el sector social, donde la financiación del presupuesto nacional dependía de la financiación comunitaria. Por lo tanto, el apoyo presupuestario, tributario de factores macroeconómicos, puede fácilmente resultar incompatible con acciones de seguridad alimentaria que tengan como fin específico mejorar la situación de seguridad alimentaria a nivel local.

Control

70. El control debería ser realizado principalmente por la administración central o local, junto con la delegación de la Comisión. En general, los servicios centrales de esta institución, así como sus delegaciones, no tienen una gran participación en el control de los proyectos. En la mayor parte de los países son las ULSA las que llevan a cabo el control.

71. En Georgia, el gobierno no muestra gran interés por el control, salvo en el caso de los proyectos gestionados por el Ministerio de Sanidad, que es el responsable de los subsidios familiares, donde se ejerce un control estrecho y eficaz. En Yemen la administración nacional no realizó ningún control relativo a las acciones de seguridad alimentaria.

72. Pese al hecho de que el control de las ULSA se vio dificultado por la dispersión y la lejanía de los proyectos en Etiopía, los informes resultantes elaborados por las ULSA en general ofrecieron un diagnóstico claro y completo del estado de ejecución de los proyectos en cuestión.

Evaluación y fiscalizaciones

73. Para determinar si se han alcanzado los objetivos establecidos durante la fase de valoración, la Comisión debería evaluar con regularidad las acciones de seguridad alimentaria, pero no lo ha hecho lo suficiente y, con la excepción de Etiopía, se han realizado muy pocas evaluaciones independientes. En cualquier caso, para poder evaluar adecuadamente el impacto y la eficiencia de las acciones de seguridad alimentaria, se precisan indicadores del rendimiento verificables para todos los proyectos y programas. Salvo en el caso de Bolivia, no fue posible encontrar pruebas de la existencia de tales indicadores en ninguno de los países examinados por el Tribunal.

74. En la mayor parte de las cartas oficiales o los correspondientes protocolos de intenciones se expuso que debían llevarse a cabo auditorías financieras de los programas. Las auditorías que abarcan la totalidad del programa, o parte del programa en los casos de las denominadas revisiones intermedias, no empezaron a realizarse hasta 2001.

75. El hecho de que las auditorías se efectúen una vez transcurridos varios años tras el inicio de los programas significa que a menudo es difícil establecer la trazabilidad de los documentos justificativos u obtener explicaciones sobre los motivos que justifican las operaciones. Además, en tal situación, las debilidades en el sistema de control interno, como mínimo en el caso del programa en cuestión, ya no pueden corregirse y, en el caso de otros programas en curso, sólo pueden rectificarse en una fase muy tardía.

76. Los servicios centrales de la Comisión no cuentan con datos completos o actualizados de las auditorías llevadas a cabo, que responden a la iniciativa de las delegaciones, debido a que éstas no informan sistemáticamente a los servicios centrales de las auditorías planificadas y ejecutadas.

77. La pertinencia de las auditorías y el contenido de los informes de auditoría a menudo no fueron evaluados adecuadamente. Por consiguiente, no siempre se tomaron las medidas apropiadas cuando las auditorías eran inadecuadas desde el punto de vista profesional o cuando los informes de auditoría describieron deficiencias, por ejemplo en el sistema de control interno en el caso de los pagos.

Coordinación de los donantes

Coordinación a nivel central

78. El Reglamento (CE) n° 1292/96 dispone que la Comunidad y sus Estados miembros deberán coordinar estrechamente sus políticas de cooperación para el desarrollo por lo que respecta a las acciones de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria, y que conviene establecer una cooperación estrecha entre los Estados miembros y la Comisión en el seno del Comité de seguridad y de ayuda alimentaria del Consejo (FSFAC)(22).

79. Asimismo, el artículo 20 expone que los Estados miembros y la Comisión se prestarán toda la ayuda necesaria y se comunicarán todas las informaciones útiles respecto a la ejecución de las acciones de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria. Además, dispone, en el artículo 28, que los Estados miembros notificarán a la Comisión sus acciones nacionales de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria, y que la coordinación y cooperación entre la Comunidad y los Estados miembros será objeto de un intercambio regular de información en el FSFAC. Además, en virtud del artículo 30, los Estados miembros y la Comisión se comunicarán los resultados de los trabajos de evaluación y de los análisis o estudios, y se esforzarán por aplicar acciones de evaluación conjunta.

80. Sin embargo, en realidad estas disposiciones del Reglamento no se aplican adecuadamente. Los Estados miembros no han comunicado a la Comisión sus acciones bilaterales de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria. La transmisión de información relativa a acciones de seguridad alimentaria constituye un proceso unidireccional. La Comisión informa a los Estados miembros, pero éstos no informan a la Comisión, como indicó el Tribunal en varias ocasiones respecto a otros programas(23).

81. En septiembre de 2001, la presidencia belga del FSFAC presentó unilateralmente la política nacional belga de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria, y propuso que los Estados miembros presentasen a su vez sus políticas de seguridad alimentaria en el marco del FSFAC(24). Sin embargo, esta iniciativa no dio lugar a una respuesta por parte de los demás Estados miembros.

82. Por otra parte, las principales recomendaciones de las conclusiones de 19 de diciembre de 2001 del Consejo sobre el Reglamento (CE) n° 1292/96(25) no retomaron la recomendación de la Comunicación de la Comisión(26) relativa a que debía fortalecerse la función del FSFAC centrándolo más en cuestiones estratégicas y sectoriales.

83. La información recibida de la Comisión por los representantes de los Estados miembros en el FSFAC no se envía sistemáticamente a sus embajadas sobre el terreno: los embajadores comunitarios en Georgia, por ejemplo, se quejaron del hecho de que no recibían ninguna respuesta relativa a las políticas comunitarias de seguridad alimentaria de los ministerios de Asuntos Exteriores o de los ministerios de Cooperación para el Desarrollo de los Estados miembros.

Coordinación a nivel local

84. A nivel local, hubo reuniones regulares entre los representantes de los Estados miembros y las delegaciones de la Comisión. En la mayor parte de los países visitados, la coordinación sólo consistía en un intercambio de información, pero en Madagascar, en particular, se produjo una cooperación intensa con otros donantes, que dio lugar a una base de datos de donantes conjunta que contenía todos los detalles de los proyectos financiados por los donantes en el país. En Níger, los donantes que participaban en el organismo de coordinación para la prevención y la gestión de las crisis alimentarias estuvieron estrechamente coordinados.

85. Salvo en el caso de Madagascar y Níger, la coordinación con otros donantes multilaterales [Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), FAO] es mínima, aunque en muchos países el BM y el FMI colaboran actualmente con el gobierno en la preparación de un documento de estrategia sobre la política nacional de mitigación de la pobreza. Teniendo en cuenta la directa relación entre mitigación de la pobreza y seguridad alimentaria, el gobierno, la Comunidad y el BM/FMI deberían mantener una estrecha coordinación sobre este tema con el fin de evitar posibles contradicciones.

86. Aunque de calidad insuficiente, en la mayor parte de los países visitados se hallaron sistemas de información, que trataban de aspectos de seguridad alimentaria, y que consistían en información sobre la producción agrícola, sistemas de información de mercado y sistemas de alerta temprana. Estos sistemas eran aplicados en parte por los servicios del gobierno, y en parte por los donantes. Ello dio lugar a una dispersión de información, así como a una duplicación de los sistemas de información, que podría haberse evitado con una mejor coordinación.

87. La falta de coordinación entre los donantes bloquea la elaboración de estrategias únicas, globales y nacionales, que todos ellos deberían seguir. En opinión de varios donantes importantes, el país beneficiario debería encargarse entonces de la coordinación entre los distintos donantes. Sin embargo, mientras un país no sea capaz de llevar esto a cabo, resulta vital que éstos se coordinen por iniciativa propia.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La política y el Reglamento (CE) n° 1292/96

88. Las estrategias de seguridad alimentaria, los programas y planes de acción específicos se han desarrollado conforme al Reglamento (CE) n° 1292/96. Resultan complementarios a las estrategias de mitigación de la pobreza, las estrategias agrícolas, los documentos de estrategia nacional, los programas indicativos nacionales y otros planes de desarrollo de otros donantes. En la mayor parte de estos documentos de estrategia, los objetivos finales (implícitos o explícitos) son los mismos: mitigación de la pobreza, seguridad alimentaria, mejora de las condiciones de vida.

89. La seguridad alimentaria no es un instrumento y las medidas tomadas con el fin de mejorarla no tienen las características propias de "seguridad alimentaria", sino que más bien son similares o idénticas a las adoptadas en el contexto de cualquier programa de desarrollo. Sin embargo, los programas de seguridad alimentaria se ejecutan como programas de desarrollo al margen de los programas de desarrollo principales. El resultado es que se precisa un esfuerzo de coordinación importante por parte de los distintos servicios de la Comisión y otras partes implicadas para garantizar la coherencia entre los diversos programas. En la práctica no fue posible lograr esta coordinación debido a los recursos limitados de que disponía la unidad especializada para las intervenciones de seguridad alimentaria.

Recomendación 1

90. El objetivo de seguridad alimentaria debería verse acompañado de:

a) la selección de las acciones propuestas con el fin de asegurarse de que se ha considerado su impacto en la seguridad alimentaria;

b) el control de la seguridad alimentaria en los países beneficiarios y el análisis de las causas de la inseguridad alimentaria;

c) la presentación de informes sobre seguridad alimentaria y la recomendación de posibles medidas para mejorarla.

La Comisión debería aumentar sus esfuerzos con donantes multilaterales y bilaterales, incluidos los Estados miembros comunitarios, para elaborar documentos de estrategia nacional comunes para los países en vías de desarrollo, que deberían incluir explícitamente el concepto de seguridad alimentaria.

91. Cuando los objetivos actuales de seguridad alimentaria pasan a formar parte de programas de desarrollo principales, deja de ser evidente la necesidad de un reglamento específico que abarque intervenciones en seguridad alimentaria. Por lo tanto, debería plantearse la posibilidad de no continuar con el Reglamento (CE) n° 1292/96 en su forma actual, probablemente en el contexto de la nueva evaluación de la seguridad alimentaria prevista para 2004. Las actividades de apoyo a la seguridad alimentaria que actualmente se financian en el marco del Reglamento (CE) n° 1292/96 quedarían entonces cubiertas por los reglamentos correspondientes a las zonas geográficas de Asia, América Latina y los países mediterráneos. En este contexto, debería encontrarse una solución para los países ACP, que correrían el riesgo de verse excluidos de los recursos financiados a partir del presupuesto general que complementan actualmente las asignaciones que reciben de los FED. Sea cual sea la solución por la que se opte, debería garantizarse la coherencia entre la financiación a partir del presupuesto y los programas indicativos de los países ACP.

92. La ayuda alimentaria concedida en virtud del Reglamento (CE) n° 1292/96 tiene en muchos casos un fuerte componente de auxilio, y por lo tanto humanitario. Por consiguiente, toda la ayuda alimentaria en especie podría formar parte del Reglamento sobre ayuda humanitaria, con lo que un único reglamento abarcaría tanto la ayuda humanitaria como la alimentaria, con procedimientos diferenciados en caso de que fuera necesario.

93. Los créditos para ayuda alimentaria y humanitaria podrían reunirse en una única línea presupuestaria, mientras que los importes para seguridad alimentaria podrían incluirse en las líneas presupuestarias generales para el apoyo por los programas de desarrollo de los países beneficiarios en cada una de las regiones geográficas.

Programas de seguridad alimentaria

94. Por lo general transcurren varios años antes de finalizar los programas de seguridad alimentaria, que se preparan con una periodicidad anual. Debido a los retrasos en la programación anual en general y los consiguientes retrasos en el desbloqueo de los fondos, no siempre es posible garantizar la financiación continua que resultaría deseable.

Recomendación 2

95. Los programas deberían ser plurianuales y basarse en las estrategias de desarrollo generales de los países beneficiarios. Sería conveniente que fueran realistas, en el sentido de que reflejaran la capacidad de absorción de los países beneficiarios, así como la capacidad de la Comisión en cuanto a la gestión y el control del programa.

Datos básicos

96. En general, la información disponible sobre la situación de seguridad alimentaria está desfasada, incompleta y no es fiable. Anteriormente los donantes habían proporcionado asistencia para mejorar la capacidad de los países en cuestiones estadísticas. Sin embargo, los resultados desaparecieron por lo general cuando los países beneficiarios tuvieron que financiar las actividades estadísticas con sus propios recursos.

Recomendación 3

97. La Comisión, junto con otros donantes, debería dar prioridad al apoyo del desarrollo de sistemas que tengan como fin proporcionar información fiable sobre la situación socioeconómica de las familias (incluidos los aspectos de pobreza y seguridad alimentaria).

98. En este contexto, la Comisión, en cooperación con los otros donantes, debería desarrollar indicadores que pueden utilizarse para medir si se está mejorando la seguridad alimentaria.

Información de gestión en los servicios centrales

99. El sistema contable de la Comisión no pudo identificar toda la información pertinente sobre la situación financiera y el avance de la ejecución de las acciones de seguridad alimentaria. Esta información se encuentra en gran medida disponible en las delegaciones, pero no se comunicó sistemáticamente a la Comisión en Bruselas.

Recomendación 4

100. La Comisión debería modificar sus sistemas de información contable y de gestión, con el fin de que sea posible recopilar datos completos y exactos sobre la utilización de los fondos. Además, debería haber un intercambio regular de información entre los servicios centrales de la Comisión y sus delegaciones. Incluso en una situación descentralizada, los servicios centrales deberían tener acceso a información básica para poder desempeñar su función de supervisión.

Sostenibilidad

101. La sostenibilidad de las acciones no se garantiza cuando la infraestructura administrativa nacional a nivel central y local resulta inadecuada. En la mayor parte de los países visitados por el Tribunal, la capacidad o la motivación de los servicios centrales era insuficiente para gestionar los programas de desarrollo con eficacia. A nivel local, prácticamente no existe ninguna estructura administrativa. Ello constituye un problema general, como ha comentado el Tribunal en repetidas ocasiones.

Recomendación 5

102. Para aumentar las reducidas capacidades de absorción que existen en la actualidad, y para que esté más claramente definido quién es responsable de los proyectos de seguridad alimentaria en los países beneficiarios, la Comisión debería continuar centrándose en la capacitación y el apoyo institucional. Sería conveniente prestar especial atención a los procesos de identificación, planificación y control de las acciones. La población local debería participar activamente en todas las fases de los proyectos. Debería alentarse a los gobiernos nacionales a que considerasen prioritario el desarrollo de las estructuras locales, en las que las ONG podrían desempeñar provisionalmente un papel importante.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 13 de febrero de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) Reglamento (CE) n° 1292/96 del Consejo, de 27 de junio de 1996, sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria (DO L 166 de 5.7.1996, p. 1).

(2) Ello se inscribe en el objetivo general, formulado por las Naciones Unidas, de reducir la pobreza en el mundo en un 50 % durante el mismo período, y que se vio confirmado por la Cumbre Mundial sobre la Alimentación celebrada en Roma del 10 al 13 de julio de 2002.

(3) Todas las cifras han sido tomadas de la "Evaluación de la situación de la seguridad alimentaria mundial" de la FAO publicada por el Comité sobre Seguridad Alimentaria Mundial tras su sesión de Roma del 28 de mayo de 2001 al 1 de junio de 2001.

(4) La Comunidad Europea incluida.

(5) Punto 1 del plan de acción de la Cumbre Mundial sobre la Alimentación adjunto a la "Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial" de 13 de noviembre de 1996.

(6) - Reglamento (CEE) n° 3972/86 del Consejo, 22 de diciembre de 1986, sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria;

- Reglamento (CEE) n° 1755/84 del Consejo, de 19 de junio de 1984, relativo a la ejecución de acciones de sustitución de las entregas de ayuda alimentaria en el sector de la alimentación;

- Reglamento (CEE) n° 2507/88 del Consejo, 4 de agosto de 1988, relativo a la ejecución de programas de almacenamiento y de sistemas de alerta temprana;

- Reglamento (CEE) n° 2508/88 del Consejo, 4 de agosto de 1988, relativo a la ejecución de acciones de cofinanciación de compras de productos alimenticios o de semillas efectuadas por organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales;

- Reglamento (CEE) n° 1420/87 del Consejo, de 21 de mayo de 1987, por el que se establecen las normas de desarrollo del Reglamento (CEE) n° 3972/86 sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria.

(7) Armenia, Azerbaiyán, Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Cabo Verde, Eritrea, Etiopía, Georgia, Haití, Honduras, Kirguizistán, Madagascar, Malaui, Mauritania, Moldavia, Mozambique, Nicaragua, Níger, Perú, Yemen.

(8) Afganistán, Angola, República Democrática del Congo, Ecuador, Liberia, Corea del Norte, Ruanda, Sierra Leona, Somalia, Sudán y Tayikistán.

(9) Informe Especial n° 7/87, sobre la gestión de los fondos de contrapartida en materia de ayuda alimentaria (DO C 31 de 4.2.1988); Informe Especial n° 6/87 sobre la ayuda alimentaria a la India (el mismo DO); Informe Especial n° 1/87 sobre la calidad de la ayuda alimentaria (DO C 219 de 17.8.1987); Informe Especial n° 8/80, de 30 de octubre de 1980, sobre la ayuda alimentaria comunitaria (no publicado).

(10) Informes Anuales relativos a los ejercicios 1992 (DO C 309 de 16.11.1993, p. 205-216), 1989 (DO C 313 de 12.12.1990, p. 178-181), 1988 (DO C 312 de 12.12.1989, p. 145-148 y p. 153-154).

(11) Bolivia, Etiopía, Georgia, Madagascar, Níger y Yemen, seleccionados basándose en la importancia de las cantidades de apoyo para seguridad alimentaria concedidas por el presupuesto de la UE, incluida una como mínimo de cada una de las zonas geográficas.

(12) Apartado 4 del artículo 1 y segundo y vigesimotercer considerandos.

(13) Segundo considerando, apartado 4 del artículo 1 y último guión del apartado 2 del artículo 2.

(14) Tercer párrafo del artículo 3 y tercer párrafo del artículo 6.

(15) "Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Evaluación y futura orientación del Reglamento (CE) n° 1292/96 del Consejo, sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria" [COM(2001) 473 final, de 12 de septiembre de 2001].

(16) Documento 15390/01 del Grupo "Ayuda alimentaria" del Consejo: "Proyecto de conclusiones del Consejo sobre la evaluación y la futura orientación del Reglamento (CE) n° 1292/96".

(17) Un año de programación es el año respecto al cual se garantiza, mediante una carta oficial (véase el apartado 48), financiar un programa de seguridad alimentaria para un país beneficiario específico. Los compromisos relativos a este programa pueden abarcar varios ejercicios.

(18) Véanse las sucesivas reservas en la Declaración de Fiabilidad del Tribunal y en concreto en los apartados 8.11 a 8.13 del Informe Anual relativo al ejercicio 1999 (DO C 342 de 1.12.2000).

(19) Decimotercer y decimocuarto considerandos y cuarto párrafo del artículo 3.

(20) Quinto guión del apartado 3 del artículo 1.

(21) Informe Especial n° 5/2001, sobre el uso de los fondos de contrapartida en países ACP (DO C 257 de 14.9.2001); e Informe Especial n° 1/2002, sobre la ayuda macrofinanciera y las facilidades de ajuste estructural (DO C 121 de 23.5.2002).

(22) Tercer y vigesimotercer considerandos.

(23) Informe Especial n° 7/98, programa comunitario de ayuda al desarrollo relativo a Sudáfrica (1986-1996) (DO C 241 de 31.7.1998), apartados 93-97; Informe Especial n° 4/2000, sobre acciones de rehabilitación de países ACP como instrumento de preparación de ayuda normal al desarrollo (DO C 113 de 19.4.2000), apartados 37-41; Informe Especial n° 19/2000, sobre la gestión de la Comisión del programa de asistencia a la sociedad palestina (DO C 32 de 31.1.2001), apartados 84-88.

(24) Propuesta de documento n° 6/01 (ALIM) de 6 de septiembre de 2001.

(25) Documento del Consejo n° 15390/01 (ALIM), de 17 de diciembre de 2001.

(26) Recomendación n° 9 de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo [COM(2001) 473 final de 12 de septiembre de 2001, p. 5].

ANEXO 1

LA SITUACIÓN DE SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LOS SEIS PAÍSES VISITADOS POR EL TRIBUNAL

1. La situación de seguridad alimentaria en los países visitados por el Tribunal(1) se presenta a continuación.

2. En Georgia, Bolivia y Madagascar, la disponibilidad global de alimentos parece suficiente, es decir, no hay una carencia de alimentos generalizada en todo el país. Sin embargo, existe un problema de acceso para las capas más pobres de la población debido a una grave falta de poder adquisitivo.

3. En Etiopía, la inseguridad alimentaria está relacionada con factores estructurales, y el 49 % de la población, es decir, 28,4 millones de personas, sufre de subnutrición. Los principales factores son la falta de poder adquisitivo y el problema del acceso físico a los alimentos: el informe sobre desarrollo mundial de 1999/2000 indica que el 89 % de la población se encuentra por debajo del límite de pobreza de 2 dólares estadounidenses al día.

4. Yemen es incapaz de producir, desde el punto de vista estructural, más del 30 %, aproximadamente, de los productos alimenticios que se precisan para alimentar a la población, teniéndose que cubrir esta carencia sobre todo con importaciones. Debido al extremadamente bajo poder adquisitivo de la población rural, se producen carencias estructurales de alimentos en las zonas rurales.

5. La situación de seguridad alimentaria en Níger es extremadamente frágil debido a las condiciones climáticas, que regularmente originan años de escasez muy grave.

6. El siguiente cuadro muestra el número de personas subnutridas y su proporción en la población total en los seis países visitados:

Subnutrición en los seis países visitados

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

FAO, Roma: Evaluación de la Situación de la Seguridad Alimentaria Mundial (publicada el 1.6.2001).

(1) Bolivia, Etiopía, Georgia, Madagascar, Níger y Yemen.

ANEXO 2

DIVERSIDAD DE LAS ACCIONES DE SEGURIDAD ALIMENTARIA

- Apoyo de sistemas de alerta temprana.

- Construcción o mejora de instalaciones de almacenamiento.

- Construcción de invernaderos.

- Producción o suministro de semillas, establecimiento de bancos de granos o semillas.

- Suministro de factores de producción agrícolas como fertilizantes, pesticidas, herramientas y equipos.

- Aporte de tecnologías agrícolas a pequeña escala.

- Apoyo para el desarrollo de la acuicultura.

- Abastecimiento de herramientas y barcos de pesca.

- Actividades de repoblación.

- Programas de alimentos a cambio de trabajo, remuneración a cambio de trabajo, creación de empleo.

- Diversificación de ingresos rurales.

- Desarrollo de la producción agrícola, horticultura y cultivo de árboles frutales.

- Desarrollo de la producción ganadera (por ejemplo crianza del ganado vacuno, producción de leche y queso) y avicultura.

- Equipos veterinarios y apoyo a las clínicas veterinarias, suministro de medicamentos veterinarios.

- Apoyo para el transporte, distribución y comercialización de productos agrícolas.

- Microproyectos de desarrollo rural.

- Programas rurales de microcrédito para la agricultura, la crianza del ganado vacuno y la artesanía.

- Programas rurales de suministro de agua.

- Construcción de pequeñas presas.

- Programas de regadío.

- Desviación de ríos.

- Protección de las orillas de ríos o "ueds".

- Conservación del suelo.

- Carreteras rurales (vías de acceso).

- Infraestructura.

- Repoblación forestal.

- Apoyo a las asociaciones de productores.

- Apoyo a las organizaciones de mujeres.

- Asistencia técnica y formación en técnicas agrícolas, finanzas y gestión.

- Capacitación institucional en el caso de ministerios y otros órganos gubernamentales, municipios y comunidades locales encargados de las operaciones de seguridad alimentaria.

- Información y formación en los ámbitos alimentario y sanitario, promoción de la diversificación del régimen de alimentación.

- Campañas de higiene y saneamiento.

- Apoyo a la seguridad sanitaria.

- Apoyo a las escuelas rurales y a las guarderías.

- Apoyo a las redes de protección social.

- Facilidades de divisas para financiar la importación de productos alimenticios.

Fuente:

Tribunal de Cuentas Europeo.

ANEXO 3

Pagos acumulados para la ayuda alimentaria y la seguridad alimentaria a 31.12.2001 (presupuesto general de la UE) respecto a cada uno de los años de programación entre 1997 y 2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

CRIS (SINCOM 2).

ANEXO 4

Pagos acumulados para la seguridad alimentaria a 31.12.2001 (presupuesto general de la UE) respecto a cada uno de los años de programación entre 1997 y 2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

CRIS (SINCOM 2).

ANEXO 5

Pagos acumulados para la ayuda alimentaria a 31.12.2001 (presupuesto general de la UE) respecto a cada uno de los años de programación entre 1997 y 2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

CRIS (SINCOM 2).

ANEXO 6

Resumen de los pagos totales respecto a los años de programación entre 1997 y 2001 a 31.12.2001

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la comisión

RESUMEN

II. Ya a partir de mediados de los años 80 la Comisión inició una serie de cambios políticos decisivos a fin de pasar gradualmente de la ayuda alimentaria al apoyo de las políticas y estrategias de seguridad alimentaria.

IV. En 2001, la Comisión presentó una Comunicación que establece un marco perfeccionado a fin de integrar las cuestiones de seguridad alimentaria en las estrategias globales de reducción de la pobreza y fomento del desarrollo. Por otra parte, la Comisión ha intentado mejorar la vinculación entre la ayuda de emergencia, la rehabilitación y el desarrollo.

V. En el último ejercicio de programación, los países beneficiarios han atendido de manera mucho más sistemática a las cuestiones de seguridad alimentaria dentro de sus estrategias globales de reducción de la pobreza y desarrollo.

VI. La Comisión ha hecho esfuerzos por ayudar a los países en desarrollo a crear capacidades y establecer los sistemas necesarios.

VII. Está prevista una nueva evaluación en 2004.

VIII. Es preciso mejorar la estructura y el conjunto de instrumentos de la Comisión en cuanto a programación, evaluación y realización de las operaciones de seguridad alimentaria, cuyo carácter es sumamente complejo. Este aspecto será objeto de evaluación en 2004. Sin embargo, periódicamente se recibe información sobre las necesidades, los problemas y estado de aplicación a través de informes, estudios, evaluaciones y misiones.

IX. Las instituciones centrales de los países beneficiarios son a menudo sumamente frágiles, y su capacidad de intervención oficial limitada. Sin embargo, el Tribunal ha considerado que numerosos proyectos estaban bien ejecutados técnicamente y resultaban útiles para la población afectada.

X. En adelante, las evaluaciones y auditorías intermedias y finales se llevarán a cabo periódicamente.

XI. Posición de la Comisión según el COM(2001) 473:

Estrecha coordinación en todas las etapas de la programación y el ciclo de proyectos con los Estados miembros de la UE y demás donantes principales, a fin de garantizar su complementariedad.

Las delegaciones han realizado particulares esfuerzos a fin de aumentar la coordinación local con los Estados miembros, los principales donantes y las agencias de Naciones Unidas.

XII.

a) y b) Posición de la Comisión según el COM(2001) 473:

- la Comisión examinará en detalle el marco de desarrollo conceptual y estratégico general conforme al cual se apoya la ayuda y la seguridad alimentarias, y atenderá también a la cuestión de la coherencia política,

- la Comisión estudiará en particular las posibles opciones a fin de integrar/fusionar plenamente los objetivos y los instrumentos de seguridad alimentaria en un mecanismo global de desarrollo de la Comisión.

La ayuda a la seguridad alimentaria y la ayuda alimentaria hacen hincapié en un planteamiento de asociación y forman parte cada vez más de las estrategias nacionales de reducción de la pobreza.

c) Se observa una clara tendencia a programas plurianuales.

d) Los esfuerzos en curso atienden a las sugerencias del Tribunal.

e) Está en curso.

f) La Comisión lo hace.

INTRODUCCIÓN

3 a 9. Durante más de un cuarto de siglo, las ayudas a fin de favorecer la producción agrícola y la ayuda alimentaria masiva fueron los principales instrumentos del Norte para asistir a los países en desarrollo en su lucha por solucionar las situaciones de escasez alimentaria y lograr la autosuficiencia alimentaria. En este contexto, la Comisión, al igual que otros grandes donantes, emprendió una serie de cambios políticos decisivos, a partir de mediados de los años 80, con vistas a pasar de la ayuda alimentaria al apoyo a las políticas y estrategias de seguridad alimentaria. Este proceso de reforma se completó en 1996 con la adopción del Reglamento (CE) n° 1292/96 del Consejo.

En 2000 se realizó una evaluación externa de la aplicación del Reglamento. A continuación, la Comisión elaboró una Comunicación (al Parlamento y al Consejo) a fin de definir más concretamente el papel del Reglamento y los objetivos específicos y aplicaciones de sus diversos instrumentos. Mantener el Reglamento se justifica por los motivos siguientes:

- la necesidad de un instrumento específico de desarrollo que apoye los esfuerzos de la Comunidad relativos a:

- la inseguridad alimentaria estructural, como primer paso en la reducción de la pobreza a largo plazo en determinados países,

- situaciones críticas relacionadas con el suministro de alimentos a nivel nacional y regional, y

- problemas nutricionales específicos,

- la necesidad de colmar el vacío entre ayuda de emergencia, rehabilitación y desarrollo,

- los compromisos de la Comunidad en relación con los acuerdos internacionales y las iniciativas multilaterales (Objetivos Internacionales de Desarrollo y Convenio sobre Ayuda Alimentaria).

7. El Reglamento (CE) n° 1292/96 impulsa asimismo la integración de la seguridad alimentaria en las políticas de desarrollo y las estrategias de reducción de la pobreza nacionales.

OBSERVACIONES

17. El Reglamento (CE) n° 1292/96 permitió integrar la ayuda alimentaria en un concepto a medio plazo de postcrisis, previo a una política de desarrollo de seguridad alimentaria a largo plazo y de planteamiento plurianual. En este sentido, la ayuda alimentaria y las medidas de seguridad alimentaria que la reemplazan constituyen un verdadero vínculo entre la crisis y el desarrollo.

18. El Reglamento de 1996 (artículo 1 del capítulo 1) y la Comunicación COM(2001) 473 ponen de manifiesto que este instrumento también pretende responder ante "situaciones de inseguridad alimentaria causadas por déficit alimentarios graves o por crisis alimentarias". Estas intervenciones constituyen medidas a corto plazo.

19. La seguridad alimentaria no puede definirse en función de sectores o actividades específicas, dado que constituye un objetivo que engloba el conjunto de ámbitos de desarrollo. Por ello, la Comisión considera que el Reglamento (CE) n° 1292/96 juega un papel específico como instrumento que establece un vínculo entre emergencia, rehabilitación y desarrollo o, dicho de otro modo, entre la ayuda humanitaria y los grandes instrumentos de desarrollo (FED, ALA, MEDA, etc.). A este respecto, como instrumento de vinculación, el Reglamento (CE) n° 1292/96 puede tener verdadero impacto en la seguridad alimentaria.

20. El Reglamento (CE) n° 1292/96 no está concebido para emplearse como principal instrumento de desarrollo. No obstante, la Comisión reconoce que aún se requieren considerables esfuerzos para evitar solapamientos entre los principales instrumentos de desarrollo de la Comisión (FED, ALA, MEDA, etc.) y el Reglamento (CE) n° 1292/96.

Un medio de asegurarse de que el Reglamento (CE) n° 1292/96 se utilice estrictamente según su propósito previsto consiste en elegir países prioritarios sumamente vulnerables a los riesgos y crisis de seguridad alimentaria. Por otra parte, ahora, con la introducción de las estrategias nacionales de desarrollo y los documentos de estrategia por países de la Comisión, existe un nuevo modo de integrar de manera coherente toda la ayuda al desarrollo en un único marco estratégico. Tal ha sido el caso, por ejemplo, en Mozambique, Bolivia y, recientemente, en Etiopía.

Por desgracia, la Comisión reconoce que los objetivos de seguridad alimentaria, a menudo considerados prioritarios en las políticas de no pocos países en vías de desarrollo, no siempre figuran en primer plano de las estrategias nacionales de desarrollo.

21. Aunque los objetivos de a seguridad alimentaria puedan declararse prioritarios en numerosos países en desarrollo, con harta frecuencia los gobiernos no inscriben en primer plano de su estrategia de desarrollo nacional los objetivos de reducción de la pobreza, seguridad alimentaria y desarrollo rural.

Si la política de seguridad alimentaria debe incluirse en el objetivo global de reducción de la pobreza, en los documentos de estrategia de los países beneficiarios, la línea presupuestaria se destina, en la mayoría de los casos y con éxito variable, a ayudar a los gobiernos interesados a elaborar su estrategia de seguridad alimentaria e integrarla en la política general de reducción de la pobreza. Es el caso, en particular, de los países visitados por el Tribunal, a saber, Níger, Georgia, Etiopía y Yemen, donde la seguridad alimentaria se ha convertido en ámbito prioritario.

22. Más allá de lo previsto en el Reglamento de 1996, la Comisión incita y apoya a los Gobiernos beneficiarios a integrar la seguridad alimentaria en sus documentos estratégicos de reducción de la pobreza.

25. Tras la visita del Tribunal de Cuentas y en aplicación de lo indicado en el apartado 20, la Comisión señala que Etiopía, Níger y, en breve, Georgia integran los elementos de política de seguridad alimentaria en sus documentos de estrategia para reducción de la pobreza. La integración de la seguridad alimentaria en los documentos de estrategia (Níger, Etiopía y Georgia) se llevó a cabo por iniciativa de la Comisión y a partir de un diálogo reforzado con el Gobierno. Por otra parte, la Comisión financia programas importantes (para la elaboración del catastro, la distribución de títulos de propiedad de tierras etc.), en particular, en los nuevos Estados independientes y Honduras.

En cuanto a los aspectos relativos a la igualdad entre hombres y mujeres, no recibieron atención suficiente en las últimas intervenciones, aspecto ya planteado en la evaluación externa (2000). Por lo tanto las directrices de programación para la línea presupuestaria de seguridad alimentaria en 2002 y 2003-2004 subrayan la necesidad de prestar la atención debida a los problemas transversales, y en especial, el del género. Por ejemplo, en Bangladesh existen proyectos específicos de generación de renta para mujeres.

26. Más allá de las imperfecciones de la estrategia de la seguridad alimentaria en Etiopía, la Comisión reforzó su diálogo con el Gobierno y definió sus prioridades de intervención, que se refieren a las causas estructurales de la inseguridad alimentaria (programa de seguridad alimentaria aprobado en agosto de 2002). No obstante, la actual situación de crisis podría demorar la aplicación de esta estrategia.

27. Los documentos nacionales de seguridad alimentaria de Georgia y Yemen contemplan una serie de prioridades, en particular, la creación de sistemas de información y de programas de seguridad social. Sin embargo, la Comisión es consciente de que sigue siendo preciso un trabajo de orientación a objetivos específicos.

28. La estrategia de seguridad alimentaria en Níger ya es operativa. Por ello es normal que desemboque en un plan de acción. Sin embargo, ha servido para orientar los documentos estratégicos nacionales de reducción de la pobreza y desarrollo rural.

29 a 31. En reconocimiento de la importancia de los mapas de pobreza y vulnerabilidad, los datos estadísticos y fundamentales y los sistemas de información (alerta rápida, información de mercado), la Comisión ha realizado un gran esfuerzo en los últimos años por ayudar a los países en desarrollo a crear capacidades y establecer los sistemas necesarios. Existen sin embargo muchos países en situación de crisis y de caos, en que los donantes se ven obligados a improvisar.

La Comisión considera asimismo que los estudios de evaluación comparativa emprendidos en las fases de evaluación y planificación y los sistemas mejorados de supervisión y evaluación (con utilización de un número limitado de indicadores) mejorarían considerablemente la evaluación del impacto, aunque en algunos países, como Bolivia, existe un mapa de regiones vulnerables.

30. En general, existen estadísticas sobre la situación económica de los hogares, pero son dispersas, a veces poco actuales y carentes de coherencia. El Proyecto PARIS21 ("Partnership in statistics for development in the 21st century"), en el que participa la Comisión a través de Eurostat, pretende reforzar las capacidades estadísticas de los países en desarrollo. PARIS21 lanzó en septiembre de 2002 una iniciativa para la mejora de las estadísticas agrícolas y rurales en diez países africanos, dentro de la lucha contra la pobreza y la seguridad alimentaria.

c) La Comisión considera que es preciso un censo agrícola actualizado; en Yemen, el censo en proceso de elaboración es financiado por el programa de seguridad alimentaria.

34. Si bien la Comisión, en su Comunicación COM(2001) 473 y el Consejo, en sus conclusiones 15390/01, consideraron que no era oportuno modificar el contenido del Reglamento (CE) n° 1292/96 (antes de una evaluación nueva y más detallada), el COM(2001) 473 incorporó la mayoría de las recomendaciones incluidas en la evaluación de 2000/2001.

Tal como se señala en su respuesta a los apartados 3 a 9, la Comisión ha confirmado el papel específico del Reglamento (CE) n° 1292/96.

En 2004 se llevará a cabo una segunda evaluación de la aplicación global del Reglamento (CE) n° 1292/96 sobre la política y la gestión de la ayuda alimentaria y de las acciones específicas de apoyo a la seguridad alimentaria. Esta evaluación examinará con mayor detalle los conceptos y el contexto de desarrollo estratégico en general en el que la Comisión contribuye a la ayuda y la seguridad alimentarias, y abordará asimismo la cuestión de la coherencia política. En particular se examinarán posibles opciones a fin de integrar/fusionar tanto los objetivos como los instrumentos de seguridad alimentaria en el mecanismo global de desarrollo de la Comisión. También examinará posibles opciones para definir más concretamente la distribución de las responsabilidades entre DEV/Oficina de cooperación EuropeAid y ECHO en cuanto a programación, orientación específica y tratamiento de la ayuda alimentaria en especie.

39. El mandato de los asistentes técnicos locales se ha clarificado en el marco del proceso de desconcentración del instrumento financiero de seguridad alimentaria: desde 2002, los expertos en seguridad alimentaria se integran, bien en los ministerios técnicos, bien en las delegaciones.

40. En el marco de la desconcentración de las medidas de apoyo a la seguridad alimentaria, la de las convocatorias de propuestas a las ONG será efectiva en todas las delegaciones a principios de 2004. Las convocatorias de propuestas serán gestionadas directamente por las delegaciones, se simplificarán los procedimientos y se reducirán los plazos.

44. Una ONG administraba el sitio de Internet RESAL conforme a un contrato de servicio que concluyó en agosto de 2001. Dado el interés del sitio, la Comisión decidió actualizarlo e integrarlo en sus páginas de Internet, así como ocuparse de su actualización a partir de 2003.

46. La Comisión reconoce que el sistema central SINCOM2 no permite aún distinguir entre pagos de anticipos y pagos por trabajos realizados. Con arreglo al artículo 81 del Reglamento financiero y el artículo 102 de las normas de ejecución aplicables a partir de 1 de enero de 2003, la Comisión adopta medidas a fin de solucionar el problema. Por otra parte, el asunto se aborda también en la Comunicación de la Comisión sobre la modernización del plan contable, de 17 de diciembre de 2002.

A partir de 2003 el sistema CRIS permitirá un adecuado seguimiento desde la sede del estado actual de los componentes de los programas de seguridad alimentaria en los países beneficiarios.

Esta base de datos informará del estado de ejecución de los programas (compromisos, contratos, pagos, etc.).

49. Además de lo observado por el Tribunal, los retrasos de ejecución, sobre todo del apoyo presupuestario, se deben esencialmente al incumplimiento por los Gobiernos beneficiarios de las condicionalidades vinculadas a las reformas políticas e institucionales.

50. A propuesta de la Comisión [Comunicación COM(2001) 473], la programación plurianual pasa a constituir la norma. Sin embargo, hay que tener en cuenta que desde 1996 se definen programas de seguridad alimentaria plurianuales: propuesta de financiación con consignación presupuestaria en dos o tres años sucesivos. No obstante, en situaciones de crisis y, por tanto, frágiles y volátiles (Palestina, Corea del Norte), una programación flexible anual puede ofrecer ciertas ventajas a la hora de obtener resultados tangibles.

51. En general, la complementariedad de las intervenciones de la CE sigue constituyendo un pilar de la ejecución, la cual, no obstante, depende del entorno del país. Por ejemplo, la financiación de programas de seguridad alimentaria en Bolivia se orienta a la reducción de la vulnerabilidad alimentaria y es plenamente complementaria con la línea ALA de apoyo a la integración económica regional y la mejora de las infraestructuras básicas (agua potable y alcantarillado). El presupuesto de la línea de seguridad alimentaria representa alrededor de un 50 % de la cooperación de la CE en Bolivia.

Cabe citar también el caso de Etiopía, donde el documento de estrategia prevé una financiación complementaria del FED en el ámbito de la seguridad alimentaria.

52. La dispersión a la que alude el Informe del Tribunal a menudo obedece a que la línea presupuestaria es la única que se aplica a países no prioritarios y con instituciones a menudo frágiles, por lo que ha de satisfacer multitud de necesidades a las que a veces resulta difícil atender concretamente.

En Yemen, la atención específica a sectores de intervención se basaba en la política nacional de seguridad alimentaria (véase apartado 27); el programa está en fase de reorientación a fin de dirigirse mejor a las zonas geográficas de intervención (en cuatro a seis departamentos administrativos) y los colectivos interesados (incluidas las mujeres).

No hay en general estructuras específicas para llevar a cabo la determinación y evaluación de proyectos y programas. La Comisión suele basarse en las estructuras e instituciones públicas existentes (reforzadas por la asistencia técnica). Por tanto, es más cuestión de falta de capacidad que de inexistencia de estructuras. Las Directrices de programación de la Comisión, basadas en el COM(2001) 473, ofrecen sólidas orientaciones al proceso de selección y evaluación de proyectos.

53. En Yemen se han realizado estudios de factibilidad no ejecutados por el Gobierno en tres proyectos. Desde junio de 2002, un experto realiza un estudio de determinación y factibilidad previo a cualquier intervención.

En Yemen, la Comisión insiste actualmente en reforzar el planteamiento de participación de las poblaciones locales.

54. La Comisión se congratula por la constatación por el Tribunal de la buena ejecución de los proyectos y sus beneficios reales para las poblaciones.

En Bolivia, los proyectos de riego visitados por el Tribunal se realizaron de acuerdo con el pliego de condiciones. Algunas obras no eran funcionales debido a que los beneficiarios no se habían ocupado de su mantenimiento.

56. En Etiopía, la participación del Gobierno se concretó a nivel regional. El Gobierno participó en la definición de las estrategias y planes de acción regionales, cuya aplicación corrió a cargo de oficinas regionales de seguridad alimentaria integradas en la administración.

En Yemen, el Gobierno central deberá ser motor de la mayoría de las medidas establecidas. El nuevo programa de seguridad alimentaria prevé además reforzar las instituciones públicas.

57. En Níger, el papel central en el mecanismo común de gestión Estado/donantes corresponde de hecho al primer ministro, que coordina las operaciones de seguridad alimentaria. Sin embargo, es de lamentar que la participación financiera del Estado siga siendo relativamente escasa.

59. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de responsibilizar a las colectividades locales ya en la fase de identificación. Esto fue posible en Bolivia gracias a la política de descentralización del Gobierno. El grado de participación de las poblaciones locales depende también de la política del Gobierno.

60. En Georgia, el planteamiento participativo sigue siendo difícil dado el contexto socioeconómico. Sin embargo, el proceso de elaboración del documento marco sobre reducción de la pobreza (PRSP) ha sensibilizado al Gobierno a la necesidad de tal planteamiento. El programa de seguridad alimentaria prevé la implantación de un sistema de información que de permita al Gobierno evaluar mejor la situación social de las poblaciones más vulnerables.

En Yemen, la Comisión insiste actualmente en reforzar el planteamiento participativo de las poblaciones locales. Este aspecto forma ahora parte de las prioridades de formación para la sociedad de consultoría encargada de la ejecución del programa.

62. Los países beneficiarios de las intervenciones con cargo a la línea presupuestaria sobre seguridad alimentaria poseen a menudo instituciones frágiles y un sector privado (incluida la sociedad civil) poco estructurado. La aplicación de los programas tiende a sufrir dificultades que agravan los retrasos.

Tal como se señala en el COM(2001) 473, existe una excesiva divergencia entre el momento en que se comprometen los fondos y el lanzamiento de la aplicación del proyecto. Se han propuesto las siguientes soluciones, que actualmente se ponen en práctica:

- completar el proceso de programación nueve meses antes de cada ejercicio presupuestario,

- iniciar el proceso de definición y evaluación inmediatamente después del proceso de programación a fin de disponer de tiempo suficiente para el análisis, elaboración y evaluación de los programas y proyectos,

- refinar las Directrices de programación y acortar el proceso de consulta interservicios,

- avanzar más hacia una programación plurianual.

66. Según la guía metodológica de la Comisión de 2002 sobre la aplicación de los apoyos presupuestarios en los países en desarrollo, la ayuda presupuestaria directa no se autoriza en el presente Reglamento (CE) n° 1292/96.

En consecuencia, en los países con fuertes dificultades de reserva de divisas y donde el mercado de divisas y el sistema de importación están liberalizados, la facilidad de divisas permite abastecer las reservas de divisas del país beneficiario a fin de que el sector privado pueda importar los bienes alimentarios necesarios para las necesidades nacionales. La facilidad de divisas permite, a continuación, generar fondos de contravalor (apoyo presupuestario indirecto) que permitan apoyar los programas de reformas sectoriales y los programas de gasto público relacionados con la mejora de la seguridad alimentaria.

67 y 68. Los programas de seguridad alimentaria mediante apoyo presupuestario generalmente se debaten con los Gobiernos beneficiarios y demás proveedores de fondos interesados.

La condición mínima para la aplicación de un apoyo presupuestario es que el país interesado posea un programa de reformas económicas satisfactorio, aprobado por el FMI y el Banco Mundial, a fin de garantizar que el país disponga de un marco fiscal satisfactorio que permita intervenir directamente en el presupuesto del Estado.

En el momento de la decisión de la Comisión, en los cuatro países mencionados por el Tribunal se cumplían las condiciones macroeconómicas.

De manera dinámica, los programas de apoyo presupuestario con cargo a la línea de seguridad alimentaria se concentraron, entre otras cosas, en programas de reforma a fin de perfeccionar los procedimientos nacionales presupuestarios y contables. Sin embargo, dada la amplitud de las necesidades en cuanto a mejora de estos procedimientos, se trata de un proceso a medio plazo, en el marco del cual los programas de seguridad alimentaria pretenden inculcar en las instituciones gubernamentales nacionales prácticas más eficaces y transparentes en cuanto a hacienda pública, en colaboración con el FMI y el Banco Mundial.

69. Las condicionalidades definidas en cada país para el apoyo presupuestario se refieren, por una parte, a las condiciones macroeconómicas llamadas "condicionalidades generales" vinculadas a la satisfactoria aplicación de los programas de reforma macroeconómica de las Instituciones de Bretton Woods (véase el apartado 67). Existe, por otra parte, una serie de condicionalidades más sectoriales, denominadas "condicionalidades específicas", que contemplan de hecho la mejora de la seguridad alimentaria a medio plazo. El desembolso del apoyo presupuestario depende, pues, principalmente del respeto de estas condicionalidades sectoriales, vinculadas únicamente a los sectores relacionados con las políticas y programas de gastos públicos que repercuten en la seguridad alimentaria.

70. De hecho, una de las numerosas tareas de las ULSA era garantizar el control de las operaciones de seguridad alimentaria e informar a las delegaciones. En el marco de la desconcentración, las delegaciones tendrán un papel importante en el control de los programas.

71. En el caso de Yemen, la delegación y el Gobierno no han participado suficientemente en el control. No obstante, la Comisión señala que se ha establecido un sistema de control, en particular a través de misiones efectuadas por la Oficina de asistencia técnica de la Comisión Europea en Sana'a (EC-TAO), la asistencia técnica en materia de seguridad alimentaria, la delegación en Ammán y la sede. En septiembre de 1997 la Comisión concedió el control del programa a una empresa privada (GFA) en virtud de un contrato de servicio de un año de duración titulado Control Services for the Yemen Food Security Programme.

En Georgia, el programa de seguridad alimentaria (PSA) desarrolla dentro del Ministerio de Agricultura un sistema más transparente de programación y seguimiento de la ejecución de los gastos públicos mediante el refuerzo del departamento de presupuesto, así como el departamento responsable de la definición de la política agrícola. El PSA considera primordial esta orientación a fin de garantizar la internalización de los métodos de contabilidad presupuestaria en los Ministerios sectoriales orientados por el programa, en estrecha coordinación con el Ministerio de Hacienda y el Departamento de Tesorería. Gran parte de las condiciones vinculadas al PSA se refieren a la mejora de la gestión del gasto público, incluidos el control y la programación presupuestaria, si bien requiere cierto período de adaptación y aplicación por parte de los Ministerios correspondientes.

Por otra parte, estas reformas emprendidas ante ministerios piloto se engloban a la perfección en el marco más general de reforma de las finanzas públicas nacionales impulsada por el FMI.