N° C 339/16 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 12. 91 
Dictamen sobre la realización del mercado interior y la protección de los consumidores 
(91/C 339/08) 
El 29 de enero de 1991, de conformidad con el apartado 4 del artículo 20 de su Reglamento 
Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la realización del 
mercado interior y la protección de los consumidores. 
La Sección de medio ambiente, sanidad y consumo, encargada de preparar los trabajos en 
este asunto, aprobó su dictamen el 6 de septiembre de 1991 (ponente: Sr. Ataíde Ferreira, 
coponente: Sr. Proumens). 
En su 289° pleno (sesión del 26 de septiembre de 1991), el Comité Económico y Social ha 
aprobado por 44 votos a favor, 2 en contra y 10 abstenciones el siguiente dictamen. 
1. Introducción 
1.1. El objetivo de este dictamen de iniciativa es 
analizar en qué medida la realización del mercado inte­
rior puede contribuir realmente a promocionar mejor 
los intereses de los consumidores. 
1.2. La especificidad de los problemas que encuen­
tran los consumidores en el mercado ha sido reconocida 
años atrás tanto por las instituciones comunitarias (l) 
como por otras organizaciones iuternacionales; como 
el Consejo de Europa, la Organización de cooperación 
y de desarrollo económicos (OCDE) y la Organización 
de las Naciones Unidas (ONU) (2), y por los Estados 
nacionales. De esta manera, se han reconocido los dere­
chos fundamentales de los consumidores que han sido 
agrupados en cinco categorías: 
— derecho a la información y a la educación, 
— derecho a la protección de la salud y seguridad, 
— derecho a la protección de los intereses económicos, 
— derecho a la protección de los intereses jurídicos, 
— derecho a la representación y a la participación. 
1.2.1. Los consumidores deben poder hacer valer 
estos derechos así reconocidos en todos los sectores de 
actividad. Esta es la razón por la que el presente dicta-
(!) Véase en particular la Resolución del Consejo de Ministros 
del 14 de abril de 1975 favorable a una política de protección 
y de información de los consumidores, primer reconocimiento 
oficial de sus derechos. 
(2) Véanse las actividades del Comité de la política con relación 
a los consumidores de la OCDE, creado en 1969, y las 
numerosas recomendaciones por él adoptadas, la Recomenda­
ción 73/705/CEE del Consejo de Europa relativa a la protec­
ción de los consumidores; el informe sobre la protección de 
los intereses económicos y sociales de los consumidores del 
Consejo de Europa (doc. 4920 del 3 de junio de 1982); las 
líneas directrices para la protección del consumidor, adopta­
das por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 9 de 
abril de 1985 (Resolución 39/248/CEE). men se refiere a los problemas que encuentra el consu­
midor tanto en el sector privado como en el público, 
aunque tradicionalmente los problemas identificados 
tenían su origen en empresas del sector privado. 
1.2.2. En efecto, las dificultades que los consumido­
res encuentran en el ámbito de los servicios públicos 
han comenzado a ser objeto de la atención que merecen 
hace poco tiempo. 
1.2.2.1. Sin embargo, y de una manera general, en 
la Europa comunitaria los consumidores tropiezan con 
ciertas dificultades en relación con las prestaciones de 
los servicios públicos. De este modo, entre los proble­
mas más importantes en este sector cabe señalar el 
del carácter de adhesión, casi reglamentario, de los 
contratos entre usuarios y empresas de servicio público, 
en cuyo marco, si los usuarios quieren tener acceso a 
determinados bienes o servicios, a veces esenciales, no 
tienen más remedio que aceptar como están las cláusu­
las unilateralmente impuestas por los servicios públicos, 
ya se trate de prestaciones directas o de prestaciones 
obtenidas por mediación de empresas públicas o conce­
sionarios P). 
1.2.2.2. La mayor parte de las veces, estos servicios 
públicos (electricidad, gas, agua, transportes colectivos, 
etc.) son estatales o concedidos generalmente en mono­
polio a nivel nacional, regional o local, a empresas 
mixtas o privadas, pero sin que la competencia tenga 
la posibilidad de desarrollarse por razones principal­
mente de infraestructura. Libres de las presiones que 
puede ejercer un medio competitivo, estas empresas 
deben tener menos en cuenta las exigencias de los 
usuarios que las empresas del sector privado. 
(3) La Comisión ha presentado una propuesta de directiva rela­
tiva a las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con 
consumidores [doc. COM(90) 322 final], que se aplicaría 
también a las empresas públicas. No obstante, en las negocia­
ciones se observa que algunos Estados miembros se oponen 
a un ámbito de aplicación tan amplio. 
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1.2.2.3. Las empresas del sector público apenas son 
objeto de los textos comunitarios en favor de los con­
sumidores; esta es la razón por la que el Comité, 
consciente de las desigualdades que puede generar el 
estatuto particular del que disfrutan las empresas del 
sector público, pide a la Comisión que inicie inmediata­
mente los trabajos e investigaciones necesarios para 
identificar las necesidades de protección de los consumi­
dores en este ámbito y las acciones que deben empren­
derse a escala comunitaria para satisfacerlas adecuada­
mente, comprobando si existe, y en qué medida, una 
representación efectiva en el seno de los órganos de 
control o supervisión de las empresas del sector público 
y la forma en que podría ampliarse dicha representa­
ción. A este respecto, el Comité contribuirá con sus 
propias y específicas propuestas e indicaciones. 
1.2.2.4. El consumidor desea tener acceso a servicios 
públicos eficaces con precios transparentes. El Comité 
considera que los Estados miembros deben por su parte 
aplicar, a nivel nacional, regional o local, las mismas 
reglas de protección de los consumidores que las que 
se aplican a los operadores privados, ya se trate de 
prestaciones directas o a través de empresas públicas o 
de concesionarios. 
1.2.3. Con independencia de la cuestión planteada, 
también es preciso poner de relieve las dificultades 
que puede encontrar el consumidor en el sector de las 
profesiones liberales y particularmente las relativas al 
acceso a la información, a la responsabilidad de hecho 
del servicio prestado y al reconocimiento de competen­
cias cuando se trate de dar solución a un litigio. 
2. Consideración de una política de los consumidores 
por parte de las instituciones comunitarias — 
Balance y perspectivas 
2.1. Con anterioridad a la entrada en vigor del Acta 
Única 
2.1.1. A pesar de la ausencia de una disposición 
explícita que incluyera la protección y promoción de 
los intereses de los consumidores en los objetivos del 
Tratado, las instituciones comunitarias adoptaron tími­
damente, a partir de los años 70, algunas iniciativas 
para que se reconociera la dimensión comunitaria de 
una política de consumo. Tanto el Consejo, que en 
varias resoluciones {l) ha marcado las pautas para una 
(*) Programa preliminar para una política de protección y de 
información de los consumidores, del 14 de abril de 1975, 
segundo programa para una política de protección y de infor­
mación de los consumidores, del 19 de mayo de 1981, Comu­
nicación de la Comisión al Consejo, del 23 de julio de 1985, 
sobre un nuevo impulso de la política de protección de 
los consumidores; Resolución del Consejo sobre la futura 
orientación de una politica comunitaria de protección y de 
información de los consumidores, del 23 de junio de 1986; 
resolución del Consejo sobre la integración de la política de 
protección y de información de los consumidores en las demás 
políticas comunes de la Comunidad, del 15 de diciembre de 
1986. política comunitaria de protección de los consumidores, 
como el Parlamento Europeo (2) y el Comité Económico 
y Social (3), que adoptaron resoluciones y dictámenes 
de iniciativa mostrando claramente su sensibilidad a 
los problemas con que tropiezan los consumidores, 
han instado a la Comisión a proseguir una política 
encaminada a promocionar los intereses de estos 
últimos. 
2.1.2. Como en otros sectores de intervención comu­
nitaria, son escasos los textos legislativos a que han 
dado lugar las iniciativas enumeradas, textos que con 
frecuencia no han satisfecho plenamente las expectati­
vas de los representantes de los consumidores (4), debido 
principalmente a la regla de la unanimidad y también 
a la ausencia de fundamento jurídico (5) que justifique 
una acción comunitaria en estos ámbitos. Ahora bien, 
para una Europa que, más allá de las pretensiones e 
ilusiones, aspira a la cohesión y que es consciente de que 
las decisiones ya no puet*'*:, comarse a nivel nacional, la 
ausencia de competencias explícitas en el ámbito del 
consumo representa una laguna importante .¡o sólo en 
el marco del mercado único —en el que Europa puede 
verse limitada a una política económica orientada dej 
(2) Véase, por ejemplo, la Resolución sobre la política de pro­
tección de los consumidores en la Comunidad Europea 
(DO n° C 10/1984), la resolución sobre el acceso a la justicia 
por parte de los consumidores (DO n° C 99/1987). 
(3) Estudio sobre la armonización de los medios judiciales de 
protección de los consumidores [doc. CES(79) 93]; dictamen 
de iniciativa sobre el diálogo productores/consumidores 
(DO n° C 206/1984); dictamen de iniciativa sobre la obli­
gación general de seguridad en materia de productos 
(DO n° C 175/1988); dictamen de iniciativa sobre '.: informa­
ción y asesoramiento de los consumidores en la perspectiva 
de la realización del mercado interior (DO n° C 298/1989); 
dictamen sobre los derechos sociales fundamentales comuni­
tarios (DO n° C 126/1989). 
(4) Véanse las Directivas relativas a productos textiles (Directiva 
71/307/CEE sobre las denominaciones textiles, modificada 
por las Directivas 75/36/CEE, 83/623/CEE y 87/140/CEE; 
Directiva 72/276/CEE sobre los métodos de análisis textiles, 
modificada por las Directivas 79/76/CEE, 81/75/CEE y 
87/184/CEE, Directiva 73/44/CEE sobre el análisis cuantita­
tivo de las fibras textiles, Directivas relativas a productos 
cosméticos (Directiva 76/768/CEE, modificada por las Direc­
tivas 79/661/CEE, 82/368/CEE, 83/574/CEE, 89/667/CEE, 
89/679/CEE), Directiva 79/112/CEE relativa al etiquetado y 
a la publicidad de los productos alimenticios, modificada por 
las Directivas 86/197/CEE y 89/395/CEE, Directivas relativas 
a la indicación de los precios de productos alimenticios y 
no alimenticios (Directiva 79/581/CEE, modificada por las 
Directivas 88/315/CEE y 88/314/CEE), Directiva 84/450/CEE 
relativa a la publicidad engañosa, Directiva 85/374/CEE rela­
tiva a la responsabilidad de hecho de los productos, Directiva 
85/577/CEE relativa a los contratos celebrados fuera de los 
establecimientos comerciales, Directiva 87/102/CEE relativa 
a los créditos al consumo, modificada por la Directiva 
90/88/CEE, Directiva 87/357/CEE relativa a los productos 
que no aparentan lo que son y que constituyan un peligro 
para la salud y seguridad de los consumidores, Directiva 88/ 
378/CEE relativa a la seguridad de los juguetes, Directiva 87/ 
344/CEE relativa al seguro de protección jurídica. 
(5) Véanse los debates que han acompañado los trabajos para la 
adopción de la directiva referente a la responsabilidad de 
hecho de los productos, que han durado 13 años, o la larga 
historia de la propuesta de directiva relativa a las cláusulas 
abusivas, que se prepara desde hace 15 años. 
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lado de la oferta—, sino también en el marco de la 
Europa de los' ciudadanos, en la que toda política de 
consumo con carácter social podría integrarse al igual 
que la política de protección de los trabajadores y la 
política de medio ambiente. 
2.1.3. Es ilusorio pretender construir un mercado 
interior y, aún más, un espacio social europeo sin 
dotarse de una política específica que permita tener en 
cuenta los deseos legítimos de uno de los interlocutores 
necesarios para llevarlo a buen término: el consumidor. 
Por otra parte, en el contexto de una Comunidad Euro­
pea que aspira a una sociedad con cohesión económica 
y social, es importante dotar a las instituciones de 
competencias jurídicas suficientes para crear igualdad 
de oportunidades para todos y restablecer los equili­
brios mediante medidas para proteger a los más débiles. 
Resulta difícil comprender que la protección de que 
disfrutan los consumidores por la legislación nacional 
de algunos Estados miembros no sea reconocida a escala 
comunitaria. 
2.1.4. Es preciso señalar que, a nivel nacional, si bien 
es cierto que las disposiciones del Tratado de Roma y 
más específicamente los artículos 30 y 36 en la interpre­
tación que de ellos ha dado el Tribunal de Justicia 
de las Comunidades Europeas, han contribuido hasta 
cierto punto a un desmantelamiento de las medidas 
proteccionistas adoptadas por los Estados miembros 
prohibiéndoles limitar la opción de los consumidores 
en productos importados utilizando argumentos falsa­
mente basados en la protección de los consumidores (l), 
también es cierto que han tenido como consecuencia 
impedir que los Estados miembros adopten o manten­
gan determinadas disposiciones destinadas a proteger a 
los consumidores, a menos que puedan justificarse con 
criterios objetivos. De esta forma, se ha producido el 
efecto de una «integración negativa » (2). 
(*) Véase en particular los decretos « Dassonville », del 11 de julio 
de 1974, exp. 8/74 y « Cassis de Dijon » del 20 de febrero de 
1979, exp. 120/78, que constituyen la base de una abundante 
jurisprudencia en la materia, el decreto del 24 de noviembre 
de 1982, Buy Irish, exp. 249/81, el decreto del 12 de junio de 
1986, Schloh, exp. 50/85 y el decreto del 12 de marzo de 1987, 
Reinheitsgebot, exp. 178/84. 
(2) Principio según el cual los Estados miembros deben demostrar 
de forma objetiva que las medidas que obstaculizan la libre 
circulación de mercancías son necesarias para proteger a los 
consumidores, sin que ello pueda lograrse con medidas de 
efecto equivalente: se pueden hallar ejemplos principalmente 
en el ámbito de la información de los consumidores y de la 
composición de los productos: parece ser que el Tribunal de 
Justicia considera que, de manera general, las normas relati­
vas a la composición de los productos pueden reemplazarse 
fácilmente por normas relativas a la información y en parti­
cular al etiquetado. Véase también la sentencia GB-Inno-BM, 
del 7 de marzo de 1990, asunto C-362/88, junto con la 
sentencia del 12 de marzo de 1987 en el caso de la cerveza 
alemana, asunto 179/84 (Comisión contra Alemania). No 
obstante, cuando existe una auténtica preocupación por la 
salud pública, el Tribunal de Justicia ha justificado el mante­
nimiento de las barreras nacionales como, por ejemplo, en la 
sentencia del 5 de febrero de 1981 en el caso Nisin, asunto 
53/80, y en la sentencia del 6 de mayo de 1986 en el caso 
Karnpfmeyer, asunto 304/84. 2.2. Los cambios introducidos por la entrada en vigor 
del Acta Única 
2.2.1. Las modificaciones introducidas en el Tratado 
de Roma por el Acta Única europea —y, en particular, 
el artículo 100 A— parecen abrir el camino hacia una 
política comunitaria de consumo más dinámica, princi­
palmente al desaparecer la norma de la unanimidad. En 
efecto, se observa una mayor frecuencia de iniciativas 
relativas a los consumidores en el marco de 1992 (3). 
Por otra parte, es cierto que varias iniciativas comunita­
rias han forzado a los Estados miembros, incluso a los 
que han realizado los mayores avances en la adopción 
de la legislación relativa a la protección de los consumi­
dores, a adoptar disposiciones para proteger a los con­
sumidores que de otro modo no habrían previsto adop­
tar^). En efecto, en el marco de la construcción euro­
pea, la libre circulación de bienes y servicios no puede 
constituir un fin sino un instrumento para la promoción 
del aumento del nivel de vida, que figura entre los 
objetivos del Tratado enumerados en el artículo 2. 
2.2.2. No obstante, un examen más detallado del 
alcance del artículo 100 A deja entrever que la protec­
ción de los consumidores se ha previsto sólo en el marco 
de la realización del mercado interior: éste debe tener 
como base un elevado nivel de protección de los consu­
midores. Esto significa que las instituciones comunita­
rias sólo pueden intervenir en favor de los consumidores 
cuando exista un vínculo con la necesidad de realizar 
plenamente el mercado interior: la política de consumo 
sigue siendo una política subsidiaria, secundaria e indi­
recta. Los límites inherentes al planteamiento previsto 
en el contexto del artículo 100 A son múltiples y algunos 
incluso fundamentales : 
2.2.2.1. La condición de « nivel de protección elevado 
de los consumidores » sólo se aplica textualmente a las 
propuestas presentadas por la Comisión, y no compro­
mete explícitamente ni al Consejo (5) ni al Tribunal de 
(3) Véanse, como ejemplo, las directivas y propuestas de directiva 
presentadas desde 1990: Directiva 90/314/CEE sobre los via­
jes organizados, propuesta de directiva sobre las cláusulas 
abusivas en los contratos celebrados con los consumidores, 
propuesta de directiva sobre la responsabilidad de los presta­
tarios de servicios, trabajos de la Comisión sobre la protección 
de los consumidores en el ámbito de las ventas por correspon­
dencia, ... 
(4) Por ejemplo, en el ámbito de la responsabilidad de hecho de 
los productos, varios Estados miembros no habrían previsto 
adoptar una reglamentación específica en la materia sin la 
iniciativa europea. 
(5) Véase la reciente directiva sobre viajes organizados, en la que 
el Consejo ha debilitado en varias disposiciones la protección 
ofrecida al consumidor por la propuesta reexaminada de la 
Comisión (revisión de los precios, vías de recurso y solución 
de litigios, fondos de garantías); véanse también los trabajos 
relativos a la seguridad general de los productos, en los que 
se observa la intención del Consejo de reducir el ámbito de 
aplicación de la Directiva a los productos de consumo, 
abriendo así el camino a numerosas hipótesis sobre este 
término ... 
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Justicia ni a los Estados miembros. Por otra parte, el 
criterio así definido significaría que en algunos Estados 
miembros en los que el nivel de protección es superior 
al definido por la iniciativa comunitaria, se debilitaría 
la protección de los consumidores i1). 
2.2.2.2. Algunas iniciativas adoptadas en favor de 
los consumidores que no están vinculadas a la plena 
realización del mercado interior no pueden tener funda­
mento jurídico en el artículo 100 A y en particular las 
iniciativas relativas a la problemática del acceso a los 
bienes y servicios, el acceso a la justicia, determinados 
aspectos de los servicios públicos, algunos aspectos de 
la política alimenticia y de nutrición, la vivienda y 
ciertos aspectos de la política sanitaria. De manera 
general, la política de mercado interior es una política 
económica y no permite tomar suficientemente en consi­
deración los aspectos sociales de la política de consumo. 
2.2.2.3. Independientemente de la armonización que 
genera la integración europea, no hay que olvidar que 
uno de los mecanismos de integración previsto en el 
Tratado de Roma es el reconocimiento recíproco: si 
no existe armonización comunitaria, un producto o 
servicio legalmente comercializado en un Estado miem­
bro debe en principio, salvo las excepciones previstas 
en el derecho comunitario, poder comercializarse en los 
demás Estados miembros. Si desde un punto de vista 
jurídico no hay nada que impida a un Estado miembro 
la práctica de la discriminación inversa (2), económica­
mente, a largo plazo, no se podría justificar una política 
tal frente a las presiones que ejercerían las empresas 
afectadas por dichas medidas. 
2.3. Hacia un capítulo «consumidor» en el Tratado 
2.3.1. De las consideraciones que preceden se deduce 
que no existe, a nivel comunitario, un fundamento 
jurídico adecuado para asentar una verdadera política 
del consumo. Ahora bien, la experiencia ha demostrado 
que esta carencia de fundamento jurídico constituye el 
pretexto ideal para algunos Estados miembros y grupos 
de presión para criticar sistemáticamente las iniciativas 
comunitarias relativas a la protección de los consumido­
res. Numerosas iniciativas han sido abandonadas, debi­
litadas o retrasadas, no por su contenido, sino aducién-
{*) En efecto, el criterio más favorable para el consumidor sería 
el del nivel de protección más elevado, permitiendo así a la 
Comisión adoptar como punto de partida la legislación del 
Estado miembro que ha realizado mayores avances en la 
adopción de normas relativas a la protección de los consumi­
dores para cada asunto específico. 
(z) La discriminación inversa consiste en aplicar a los productos y 
servicios nacionales normas más estrictas que a los productos 
importados. dose falta de competencias por parte de la cabeza de 
las instituciones comunitarias (3). 
2.3.2. La cuestión del reconocimiento explícito de 
competencias comunitarias en el ámbito de la protec­
ción y promoción de los intereses de los consumidores 
es de la máxima actualidad en el marco de los debates 
y negociaciones referentes a la unión política europea 
y tendentes a aproximar aún más las políticas naciona­
les de los Estados miembros. 
2.3.3. Dados los límites actuales, con frecuencia criti­
cados, de la intervención comunitaria en favor de los 
consumidores, diversas voces se han dejado oír solici­
tando la atribución de competencia a las Comunidades 
en el ámbito de la protección y promoción de los 
intereses de los consumidores (4). Igualmente, con oca­
sión de la revisión de los Tratados emprendida por la 
conferencia intergubernamental sobre la unión política, 
determinadas delegaciones nacionales han presentado 
una propuesta, respaldada por la mayor parte de los 
Estados miembros, destinada a mencionar de forma 
explícita la protección de los consumidores entre los 
objetivos de la Unión (5). Se trata de dotar a las institu­
ciones de los medios necesarios para llevar a cabo una 
política de protección de los consumidores específica y 
activa, pero también para tener en cuenta los intereses 
de los consumidores en la aplicación de otras políticas 
que les afecten. El Comité lamenta que la Comisión no 
haya tomado iniciativas específicas en la materia (6) 
pero se complace al observar que actualmente tiende a 
aceptar el principio de una disposición dedicada especí­
ficamente a la protección de los consumidores. 
2.3.4. En el contexto de la unión política, es impor­
tante promover una política de consumo dinámica y 
progresista. Por consiguiente, es primordial que la dis­
posición correspondiente del Tratado prevea un proce­
dimiento de adopción de las iniciativas por mayoría 
cualificada y permita a los Estados miembros ir más 
(3) Véase, por ejemplo, la Directiva relativa a los contratos 
celebrados fuera de los establecimientos comerciales cuya 
propuesta se presentó en 1977 y fue adoptada en 1985; la 
propuesta de Directiva relativa a las cláusulas abusivas, anun­
ciada desde 1977 y todavía sin adoptar; la propuesta relativa 
a la seguridad general de los productos; véanse también los 
trabajos sobre la armonización en el ámbito de los contratos 
de seguros, unánimamente solicitada por los consumidores, 
que ha sido sustituida en las directivas comunitarias por 
complejas disposiciones referentes al derecho aplicable a los 
contratos de seguros. 
(4) Véanse los comunicados de prensa de varias organizaciones 
representativas de los consumidores, la resolución del Consejo 
consultivo de los consumidores adoptada en la sesión del 
12 de marzo de 1991. 
(5) Véase también el dictamen adoptado por el Consejo consul­
tivo de los consumidores en su reunión del 12 de marzo de 
1991, que pide insistentemente que el nuevo tratado sobre la 
unión política contenga igualmente una disposición específica 
dedicada a las competencias comunitarias en materia de pro­
tección y de promoción de los intereses de los consumidores. 
(6) Véanse las lagunas del documento de discusión con sus prime­
ras contribuciones a la conferencia intergubernamental sobre 
la unión política [doc. CES(91) 500]. 
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allá de las disposiciones comunitarias para proteger 
mejor a los consumidores (principio de armonización 
mínima). Por otra parte, el reconocimiento de la necesi­
dad de dar una dimensión comunitaria a la política de 
protección y promoción de los intereses de los consumi­
dores permitiría completar con utilidad el alcance de 
los artículos 30 y 36 del Tratado, en virtud de los cuales 
los Estados pueden mantener, por razones que tienen 
que ver principalmente con la protección de los consu­
midores, trabas a la libre circulación de mercancías, lo 
que a fin de cuentas va en contra de la construcción 
europea. 
2.3.5. El Comité suscribe completamente la inclusión 
explícita de la protección y promoción de los intereses 
de los consumidores entre los objetivos del Tratado. 
Solicita también que se citen en el Tratado los derechos 
de los consumidores reconocidos por los organismos 
internacionales (*): el reconocimiento por el nuevo Tra­
tado de competencias de la Comunidad en el ámbito 
de la protección de los consumidores constituye real­
mente el único medio eficaz y a largo plazo para que 
la Comunidad instaure una política global y específica 
del consumo. 
2.3.6. En este contexto, el Comité considera también 
que, habida cuenta de su composición y del papel de 
representación de los consumidores que asume en el 
seno de la Comunidad, en el marco de estas nuevas 
competencias, las propuestas de la Comisión deberán 
serle obligatoriamente presentadas para consulta. 
3. La representación de los consumidores en Europa 
3.1. Consideración de los intereses de los consumido­
res por las estructuras comunitarias 
3.1.1. LaComisión 
3.1.1.1. El Servicio de «Política de los consumido­
res » de la Comisión 
3.1.1.1.1. La dimensión europea del consumidor está 
integrada en la estructura pública de las instituciones 
comunitarias. No obstante, sólo la Comisión ha proce­
dido, recientemente, a crear un organismo específica­
mente orientado a considerar los intereses de los consu­
midores : el Servicio de « Política de los consumidores ». 
Si bien se puede lamentar que la Comisión no haya 
considerado útil crear una Dirección General indepen­
diente para abordar los problemas relacionados con el 
consumo (2), se trata de un importante avance, que 
permite un análisis específico de los problemas con que 
tropiezan los consumidores que es preciso respaldar 
enteramente (3). 
(*) Véanse notas 1 y 2 precedentes, p. 16. 
(2) Cabe señalar, no obstante, que el Servicio está dirigido por 
un Director General que, jerárquicamente, es un interlocutor 
con las mismas prerrogativas que los responsables de las 
demás Direcciones Generales. 
(3) A esta hay que añadir que otras Direcciones Generales se 
ocupan, frecuentemente, de asuntos relacionados con la pro­
tección y promoción de los intereses de los consumidores, 
como las indemnizaciones por rechazo de embarque que 
gestiona actualmente la Dirección General de Transportes. 3.1.1.1.2. Sin embargo, los recursos humanos (4) y 
financieros de esta nueva entidad en el seno de la 
Comisión son insuficientes con relación al trabajo que 
debe realizar, ya sean por su propia iniciativa o para dar 
respuesta a los interrogantes y consultas procedentes de 
los demás servicios. Hay que lamentar que la Comisión 
no se proporcione los medios para llevar a buen término 
la política que ella misma definió. Una ilustración fla­
grante de la escasez de recursos destinados a la política 
comunitaria con relación a los consumidores —en 
número de 340 millones en Europa— puede ser el 
presupuesto asignado a la misma en 1991: 7 690 000 
ecus, es decir, 0,018 % del presupuesto total (5). Lo que 
es peor: en la Decisión del Consejo por la que se 
aprueba el anteproyecto de presupuesto para 1992 se 
limita la partida asignada a la política de consumidores 
a 4,3 millones de ecus, lo que representaría, si fuese 
aprobado por el Parlamento, el 0,007 % del presupuesto 
comunitario. Esta reducción pone en peligro la existen­
cia del Consejo Consultivo de los Consumidores (CCC) 
(véase el siguiente apartado), así como el desarrollo de 
las organizaciones de consumidores en el sur de Europa 
e Irlanda. Esta es la razón por la que el Comité reco­
mienda a la Comisión, en sus propuestas presupuesta­
rias, y al Parlamento Europeo, en sus competencias de 
aprobación del presupuesto, que tengan en cuenta los 
imperativos de eficacia en el funcionamiento del Servi­
cio de «Política de los consumidores». 
3.1.1.2. El Consejo Consultivo de los Consumidores 
3.1.1.2.1. Además, la Comisión ha creado un CCC 
que agrupa a representantes de las cuatro principales 
organizaciones europeas —BEUC (Bureau européen des 
unions de consommateurs), COFACE (Committee of 
Family Organizations in the European Communities), 
CES (Confédération européenne des syndicats), EURO 
COOP (Communauté européenne des coopératives de 
coopération)—, que se ocupan de los temas relaciona­
dos con los consumidores, y a representantes de las 
organizaciones nacionales de consumidores. Se trata de 
un organismo de gran utilidad para la Comisión, al 
que puede recurrir para conocer las posiciones de los 
consumidores sobre los trabajos que ha emprendido o 
que pretende emprender. Por otra parte, la extensión 
de la composición del CCC a las organizaciones nacio­
nales de consumidores permite comprender la diversi­
dad cultural de los procesos de consumo, así como las 
profundas diferencias culturales que caracterizan a los 
sistemas de protección de consumidores en Europa y 
que constituirán necesariamente el punto de partida de 
los trabajos comunitarios en la materia. 
3.1.1.2.2. Deben formularse algunas críticas a la 
Comisión en lo que se refiere al CCC: la Comisión no 
(4) En efecto, aunque el personal haya aumentado durante los 
últimos años, una parte importante del mismo está integrada 
por no funcionarios, con empleos temporales o interinos, o 
por funcionarios nacionales en destino provisional. 
(5) A título comparativo, las subvenciones para el cultivo del 
tabaco en Europa representan 2,5 % del presupuesto total... 
31. 12. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 339/21 
consulta sistemáticamente al CCC (l) acerca de algunas 
de sus iniciativas, o le consulta sólo cuando la Comisión 
ya ha adoptado la propuesta: en efecto, si bien el 
Servicio de « Política de los consumidores » envía —a 
veces tardíamente pero con frecuencia en la fase del 
documento de discusión— un expediente al CCC para 
que dictamine, esto no ocurre con otras direcciones 
generales de la Comisión, algunas de las cuales ignoran 
incluso la existencia de este organismo de consulta. El 
Comité recomienda a la Comisión consultar al CCC a 
más tardar en la fase del anteproyecto de propuesta, 
incluso cuando se trate de iniciativas no procedentes 
del Servicio de «Política de los consumidores», y trans­
mitir el dictamen del CCC junto con el texto de la 
propuesta a los demás organismos e instituciones comu­
nitarias, a fin de aportarles elementos para la prepara­
ción de sus dictámenes y decisiones. 
3.1.1.2.3. Por otra parte, el funcionamiento del CCC 
en la práctica se ve perturbado por la escasez de medios 
y logística puestos a su disposición: por ello, el Comité 
recomienda a la Comisión, y, en particular, al Servicio 
de «Política de los consumidores», que utilice todos 
los medios necesarios para permitir al CCC y a sus 
miembros ejercer real y eficazmente las funciones que 
les han sido encomendadas. 
3.1.1.2.4. Además, a fin de promover el papel del 
consumidor como agente económico de pleno derecho, 
sería deseable que la Comisión organice reuniones de 
contacto entre el CCC y otros órganos consultivos, en 
particular el Comité del comercio y de la distribución 
(CCD) y los correspondientes Comités comunitarios de 
Industria y Servicios. El Servicio de «Política de los 
consumidores » debería encargarse de las funciones de 
secretaría en estas reuniones. Ello ayudaría a fomentar 
el diálogo entre los consumidores y otros grupos de 
interés económico dentro de la sociedad, diálogo que 
el Comité recomienda encarecidamente. 
3.1.2. El Parlamento Europeo 
3.1.2.1. Se debe acoger favorablemente la iniciativa 
del Parlamento Europeo, que organizó en 1990, al mar­
gen de sus estructuras oficiales, la creación de un inter-
grupo parlamentario dedicado específicamente a los 
problemas que encuentran los consumidores. 
3.1.2.2. Además, el Parlamento Europeo organiza 
audiciones públicas dedicadas, en parte o en su totali­
dad, a los problemas que encuentran los consumidores 
en Europa (2). 
(*) Por ejemplo, no se ha consultado al CCC sobre el plan trienal 
de acción a favor de los consumidores ... 
(2) Véase, por ejemplo, la audición pública organizada los días 
7 y 8 de noviembre de 1990 sobre 1992 y los consumidores 
por la Sección de medio ambiente, sanidad y consumo. 3.1.2.3. El Comité Permanente de medio ambiente, 
Salud Pública y Protección del Consumidor, del Parla­
mento Europeo, se ocupa de los temas de especial 
interés para los consumidores. El Comité celebra el 
esfuerzo realizado por este organismo para tratar la 
gran variedad de cuestiones que, aunque no son esen­
cialmente temas relacionados con los consumidores, les 
afectan de forma obvia como, por ejemplo, las políticas 
agraria y de competencia. 
3.1.2.4. La experiencia ha demostrado que los esfuer­
zos y los procedimientos administrativos destinados a 
examinar los problemas de los consumidores en muchas 
ocasiones son desproporcionados con los resultados 
obtenidos y que en el futuro podría adoptarse un plan­
teamiento menos formal. 
3.1.2.5. En opinión del Comité, debería continuar el 
intercambio de pareceres entre el Comité Económico y 
Social y el Parlamento Europeo acerca de todas las 
cuestiones importantes que afecten a los consumidores, 
especialmente en aquellos casos en que la correspon­
diente comisión del Parlamento Europeo necesite ser 
informada sobre dichas cuestiones. 
3.1.3. El Comité Económico y Social 
3.1.3.1. Dentro del Comité Económico y Social, la 
Sección de medio ambiente, sanidad y consumo se 
ocupa de los temas relacionados con los consumidores. 
Con los años, se ha convertido en un organismo en el 
que los representantes de los consumidores y de los 
empresarios celebran debates de forma regular. Aunque 
los representantes de los consumidores son minoría 
tanto en el Comité como en la Sección, el diálogo ha 
resultado útil y se han obtenido logros en determinados 
ámbitos de la política de los consumidores. 
3.1.3.2. En el seno de los grupos formados en el 
contexto de la composición del Comité, se distingue un 
subgrupo « consumidores », prueba del reconocimiento 
por este organismo de la Comunidad de la especificidad 
de esta categoría de agente económico. Además, el 
Comité ha emitido varios dictámenes de iniciativa dedi­
cados a la problemática de la protección y promoción 
de los intereses de los consumidores, respecto de los 
cuales no se puede sino lamentar la escasa atención 
prestada hasta el presente por la Comisión y las demás 
instituciones comunitarias (3). 
3.1.3.3. Por otra parte, cabe lamentar que las asocia­
ciones de consumidores de algunos Estados miembros 
todavía no comprendan la importancia del Comité Eco­
nómico y Social. Determinados Estados miembros ni 
siquiera han designado para formar parte del Comité 
a personas cuya actividad profesional esté dedicada a 
la defensa de los intereses de los consumidores; lo que 
ocurre también con otros grupos de interés. El Comité 
insta a los Estados miembros que hasta ahora no han 
tenido a bien nombrar a alguna de tales personas para 
ser miembro del Comité a hacerlo, en la medida de lo 
(3) Véase nota 3, p. 17. 
N° C 339/22 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 12. 91 
posible, con ocasión de la próxima renovación del 
Comité (*). 
3.1.4. El Consejo de Ministros 
3.1.4.1. El Comité respalda plenamente la práctica 
de algunas presidencias de celebrar reuniones dedicadas 
específicamente a asuntos relacionados con los consu­
midores. Pero con frecuencia, dichos asuntos se deba­
ten, en el Consejo de Ministros, en reuniones sobre el 
« Mercado interior » o « Asuntos Económicos y Finan­
cieros». En tal caso, los expedientes correspondientes 
son examinados por responsables políticos a quienes, a 
nivel nacional, no se les ha atribuido competencias 
respecto de esos mismos expedientes (2). El Comité hace 
una llamada al Consejo para que continúe realmente 
celebrando reuniones dedicadas específicamente a los 
intereses de los consumidores. 
3.2. Las organizaciones de consumidores en Europa 
3.2.1. Además de las estructuras oficiales de repre­
sentación, la Comisión y las demás instituciones comu­
nitarias deben seguir reconociendo la importancia del 
papel de las organizaciones de consumidores en Europa, 
ya se trate de organizaciones europeas o de organizacio­
nes nacionales, como interlocutoras en el marco del 
diálogo que debe desarrollarse sobre las diferentes polí­
ticas llevadas a cabo en el seno de la Comunidad. 
En particular, el CCC no puede tener el patrimonio 
exclusivo de la representación, tanto más cuanto que su 
composición no permite garantizar la representatividad 
exacta y la diversidad que caracteriza al movimiento 
de los consumidores. 
3.2.2. En un terreno más fundamental, debido al 
proceso de desreglamentación que acompaña a la polí­
tica de integración europea, en particular en el marco 
de la normalización, los consumidores tienen derecho 
a participar en la elaboración de las normas de seguri­
dad y de calidad de los productos y servicios de con­
sumo. Deben poder designar a los expertos que vayan 
a representarles realmente en las estructuras de estable­
cimiento de las normas aplicables a los productos. La 
Comunidad debe proporcionar a los representantes de 
los consumidores los medios necesarios para afrontar 
estas nuevas responsabilidades que se derivan de la 
privatización de los procedimientos de normalización. 
El Comité ya indicó, en su dictamen de iniciativa sobre 
la dimensión social del mercado interior, que « el dere­
cho de los consumidores y usuarios a participar en la 
definición de las normas de seguridad y calidad de los 
(!) Véanse también las recomendaciones formuladas por el CCC 
en su dictamen del 9 de diciembre de 1986 sobre la integración 
de la política de los consumidores en las demás políticas 
comunitarias. 
(2) Por otra parte, cuando una reunión del Consejo de Ministros 
se dedica, excepcionalmente, a la protección de los consumi­
dores, es preciso tener que aceptar la participación mayorita-
ria de responsables políticos de ministerios no específicamente 
dedicados a tareas relacionadas con el consumo (asuntos 
económicos, asuntos sociales, sanidad,...), en función de la 
estructura de cada gobierno. productos »(3) debe ser reconocido de manera definitiva 
y clara, lo que implica que las organizaciones que 
tienen como objetivo específico la protección de los 
consumidores, bien de manera exclusiva o con otros 
objetivos conexos, puedan designar a sus expertos. Para 
ello, por supuesto, las organizaciones deben ser capaces 
de demostrar que realmente representan a los consumi­
dores. 
3.2.3. Del mismo modo, en el contexto del mercado 
único europeo, una de las condiciones esenciales del 
buen resultado de este último depende en gran parte de 
la información de los consumidores para que puedan 
elegir con conocimiento de causa en un contexto supra-
nacional. El papel de las organizaciones de consumido­
res en la divulgación de esta información es primordial. 
Aquí también es esencial, sobre todo en los Estados 
miembros en que el movimiento de consumidores está 
aún en sus comienzos, poner a disposición de las organi­
zaciones los medios necesarios para que puedan asumir 
sus cada vez mayores responsabilidades de manera efi­
caz. Por consiguiente, el Comité pide a la Comisión que 
siga proporcionando a las organizaciones de consumi­
dores los medios necesarios para informar a los consu­
midores y puedan así estos últimos desempeñar el papel 
que les es propio en el gran mercado europeo benefi­
ciándose realmente del mismo. 
3.2.4. El movimiento de los consumidores en Europa 
se caracteriza por su extrema diversidad. Si bien las 
organizaciones de los países norteños existen desde hace 
varias décadas y financieramente pueden asumir sus 
responsabilidades de representación, información y 
defensa, las organizaciones en los países sureños son 
jóvenes y disponen de medios financieros bastante redu­
cidos. Ahora bien, los intereses de los consumidores 
deben poder estar representados y ser defendidos con 
la misma intensidad en todas las regiones de Europa. 
El Comité pide, pues, a la Comisión que siga prestando 
una particular importancia al fomento del desarrollo 
del movimiento de consumidores en los países del sur 
y en Irlanda. Por consiguiente, la Sección insta a los 
Gobiernos de los Estados miembros a revisar la decisión 
sobre recortes presupuestarios que, fundamentalmente, 
pone en peligro el desarrollo de este movimiento. 
3.2.5. Uno de los principales objetivos de las organi­
zaciones de consumidores es proporcionar información 
a éstos. No obstante, para que esta información se 
dirija de forma eficaz a los consumidores, es necesaria 
una educación al respecto, en primer lugar, mediante 
las estructuras pedagógicas existentes —por ejemplo, 
la enseñanza primaria y secundaria. Las autoridades 
competentes de los Estados miembros deberían prestar 
(3) Véase dictamen del Comité Económico y Social sobre la 
política de medio ambiente, factor fundamental del desarrollo 
económico y social (DO n° C 56 de 7. 3. 1990) y el dictamen 
del Comité relativo al Libro Verde de la Comisión sobre el 
desarrollo de la normalización europea: medidas para acele­
rar la integración tecnológica en Europa (ponente: Sr. de 
Knegt, DO n° C 120 de 6. 5. 1991). 
31. 12. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 339/23 
la suficiente atención a los programas de educación de 
los consumidores. 
3.3. Por último, el Comité señala que la política 
europea de los consumidores deberá configurarse de un 
modo más eficaz a todos los niveles y en todas las 
instituciones y recibir un mayor apoyo, especialmente 
de tipo económico. 
4. Integración de la política de consumo en las demás 
políticas comunitarias 
4.1. Al margen de las iniciativas encaminadas especí­
ficamente a promocionar los intereses de los consumi­
dores a escala comunitaria, es fundamental, tal como 
lo reconoció el Consejo en su Resolución del 15 de 
diciembre de 1986 (*), que la puesta en práctica de las 
demás políticas comunitarias tenga realmente en cuenta 
la dimensión « consumidor » de cada iniciativa. La con­
sideración de los intereses de los consumidores debe 
tener un planteamiento global y horizontal y forma 
parte de las obligaciones de todos los servicios de la 
Comisión en el marco de las iniciativas que tomen. Los 
consumidores se ven directa o indirectamente afectados 
por numerosas políticas comunitarias y en particular 
por la política de competencia, de la política agrícola 
común, de la política de transportes, etc. Se debe prestar 
una atención particular a las interfases que existen entre 
la política de Consumo y las políticas de normaliza­
ción (2), de medio ambiente (3) y de relaciones exterio­
res (4) respectivamente. 
4.2. Ahora bien, se observa' que la Comisión está 
adoptando actualmente un planteamiento fragmentado 
de los intereses de los consumidores, cuyo grado de 
consideración depende en gran parte, para cada inicia­
tiva, de la Dirección General correspondiente. Es pre­
ciso señalar también que la lógica del reparto de expe­
dientes entre los diversos servicios de la Comisión a 
veces resulta incomprensible para las personas ajenas a 
la Comisión. 
(!) Resolución referente a la integración, en las demás políticas 
comunes, de la política con relación a los consumidores 
(DO n° C 3/87). 
(2) Actualmente, el traslado de competencias realizado por la 
política de nuevo enfoque mediante la cual la legislación 
europea delega en el sector privado la posibilidad de estable­
cer las normas técnicas aplicables al propio sector, constituye 
una operación de gran importancia para el movimiento de 
los consumidores, que reclama el reconocimiento, por parte 
de los responsables políticos y técnicos, de un derecho de 
participación en los procedimientos de normalización, dere­
cho que debe ir acompañado de la puesta a disposición de 
los recursos necesarios para afrontar estas nuevas responsabi­
lidades. 
(3) La política de medio ambiente puede tener influencias impor­
tantes en los intereses de los consumidores (precios, im­
puestos, variedad para elegir, sanidad y seguridad); por otra 
parte, la política de consumo también puede, por las opciones 
que lleva a cabo, tener una influencia más o menos negativa 
en el medio ambiente. Por consiguiente, es inevitable adoptar 
un planteamiento integrado entre estas dos políticas. 
(4) Toda política de subvención de la industria europea, ya se 
trate de medidas antidumping o de ayudas directas a la 
producción, será, a fin de cuentas, sufragada por los consumi­
dores de Europa. Esta es el razón por la que estos últimos 
exigen participar en las negociaciones sobre estos asuntos. 
Todo ello es válido, asimismo, en el caso de la protección 
agraria. 4.3. Es preciso señalar no obstante que las modifica­
ciones en el organigrama de la Comisión que han con­
ducido a la creación del Servicio de «Política de los 
consumidores » le han conferido un derecho de control 
de las diferentes propuestas formuladas por los demás 
servicios de la Comisión, mejora que hay que relativizar 
dados los límites inherentes a las posibilidades del servi­
cio (5). El Comité, informado de que la Comisión pre­
para una comunicación al Consejo sobre la política de 
integración de la política de protección de los consumi­
dores en las demás políticas comunitarias, espera con 
impaciencia la publicación de dicha comunicación. 
4.4. Además, mientras la puesta en práctica de la 
política de mercado interior se ha visto precedida por 
estudios de los cuales el más conocido es el informe 
Cecchini sobre el coste de la no-Europa, cabe señalar 
que no se ha dedicado ningún estudio específico a la 
posible incidencia sobre el consumidor de los cambios 
esperados para 1993. En efecto, las consecuencias para 
los consumidores se han deducido automáticamente de 
las consecuencias que traiga consigo para la economía 
y los Estados la apertura de las fronteras. Ahora bien, 
las primeras tendencias parecen indicar que tal deduc­
ción automática no se corresponde necesariamente con 
la realidad. 
4.5. Habida cuenta de estas observaciones, existe la 
necesidad de poner en práctica una verdadera política 
horizontal del consumo, merced a la cual se tenga 
realmente en cuenta la dimensión «consumidor» de 
cada iniciativa comunitaria. Con el fin de ilustrar dicho 
planteamiento horizontal, el Comité sugiere a la Comi­
sión que presente, simultáneamente a sus propuestas, 
una ficha de incidencia en los consumidores, en todos 
los ámbitos en que vaya a tomar iniciativas de legisla­
ción (6). 
4.6. Investigación en materia de consumo 
4.6.1. El Comité reconoce la necesidad imperiosa de 
fomentar la investigación sobre los temas relacionados 
con el consumo. Aunque las organizaciones existentes 
en los Estados miembros y las propias Instituciones 
comunitarias ya han efectuado en cierta medida investi­
gaciones de este tipo, el Comité opina que se necesita 
un enfoque más especializado a nivel comunitario. 
5. Política de mercado interior y protección de los 
consumidores en Europa 
5.1. Límites del procedimiento de armonización en una 
perspectiva de protección de los consumidores 
5.1.1. La armonización de las condiciones de comer­
cialización de los bienes y servicios constituye el princi-
(5) En efecto, aunque los demás servicios consulten realmente al 
Servicio de «Política de los consumidores», a veces tardía­
mente, éste no siempre puede dar una respuesta debido a la 
falta de personal especializado; para más detalles véase el 
apartado 3.1.1.1. 
(6) Véanse también las recomendaciones adoptadas por el CCC 
en su dictamen del 9 de diciembre de 1986 sobre la integración 
en las demás políticas comunes de la política con relación a 
los consumidores. 
N° C 339/24 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 12. 91 
pal objetivo de la política del mercado interior llevada 
a cabo por la Comunidad. Ahora bien, la armonización 
legislativa, tal como se practica actualmente, tiene 
varios e importantes límites. 
5.1.2. Los consumidores esperan que el mercado 
interior no disminuya la protección a la que tienen 
derecho al amparo de las legislaciones nacionales 
correspondientes. Los responsables políticos comunita­
rios así lo han entendido y, en diversas ocasiones, han 
aplicado el principio de la «armonización mínima», 
que en la jerga comunitaria significa que un texto 
comunitario permite a un Estado miembro hacer excep­
ciones a su aplicación si desea adoptar o mantener 
reglas que ofrecen protección más rigurosa a los consu­
midores (*), dentro de los límites previstos por el dere­
cho comunitario. 
5.1.3. Al margen de los límites impuestos por el 
principio de la armonización mínima, deseado por el 
movimiento consumidor, la armonización de los textos 
jurídicos tropieza con restricciones inherentes al sistema 
de funcionamiento comunitario, cuyas críticas podrían 
extenderse, de manera general, a todos los sectores 
abordados por las Comunidades Europeas. 
5.1.3.1. La armonización de los textos no significa 
en absoluto que se van a armonizar realmente las condi­
ciones de comercialización (2), sobre todo en ámbitos 
no técnicos. En efecto, partiendo de un mismo texto, 
la interpretación que se le dé puede variar, y varía, de 
un sistema jurídico a otro, en función de las tradiciones 
jurídicas y culturales. Se puede dar una respuesta parcial 
a este problema: el Comité sugiere A las demás institu­
ciones comunitarias, al objeto de contribuir a un nivel 
aceptable de armonización de las iniciativas comunita­
rias, que hagan esfuerzo con vistas a la definición de 
derechos y obligaciones claras, que utilicen nociones 
precisas y que procedan a la verificación detallada de 
la concordancia real de las versiones lingüísticas. 
5.1.3.2. Un importante factor de trastorno en la apli­
cación de la legislación europea lo constituyen los retra­
sos en la transposición de los textos comunitarios por 
los Estados miembros. Es de lamentar que los Estados 
miembros que son verdaderos promotores de textos a 
nivel comunitario se encuentren entre los últimos a la 
hora de transponerlos. Varios textos importantes para 
los consumidores todavía no han sido objeto de trans­
posición por todos los Estados miembros, a pesar de 
que los plazos ya han vencido desde hace tiempo y que, 
en algunos casos, dichos Estados miembros han sido 
(1) Véanse, por ejemplo, las directivas relativas a la publicidad 
engañosa y a los viajes organizados. 
(2) Véase asimismo el principio de armonización opcional, que 
permite a los Estados miembros elegir entre varias posibilida­
des que da la directiva, y que contiene también el reconoci­
miento de la diversidad de las condiciones de comercializa­
ción; véase, por ejemplo, la directiva del 25 de julio de 
1985 relativa a la responsabilidad de hecho de los productos 
defectuosos, que puede dar lugar en realidad a ocho combina­
ciones diferentes. condenados por el Tribunal de Justicia de las Comuni­
dades Europeas (3). También es lamentable que, ante 
determinados incumplimientos de algunos Estados, la 
Comisión adopte una actitud tolerante y tarde en pre­
sentar el correspondiente recurso ante el Tribunal de 
Justicia. El Comité hace una llamada a los Estados 
miembros para que respeten los compromisos adquiri­
dos a nivel del Consejo de Ministros. Recomienda a los 
responsables políticos de la Comunidad que establezcan 
sanciones para aplicarlas realmente a los Estados miem­
bros que hayan incumplido una obligación por ellos 
adquirida con el Tratado de Roma. Por otra parte, 
sugiere que las instituciones comunitarias reconozcan, 
en la medida de lo posible, el efecto directo de los 
instrumentos de la política comunitaria de consumo 
habida cuenta de los derechos y obligaciones precisos 
y detallados que contiene. 
5.1.3.3. La armonización legislativa requiere, a fin 
de alcanzar realmente una equiparara - de las condicio­
nes de comercialización, principalmente en el ámbito 
técnico, una aplicación coordinada de sus disposiciones 
por parte de las administraciones encargadas de su 
puesta en práctica. Ahora bien, se observa que los 
controles y sanciones se practican de manera muy dife­
rente en los Estados miembros, según mentalidades 
nacionales que no pueden ser armonizadas. Por esta 
razón el Comité sugiere a la Comisión que siga reali­
zando e intensifique sus esfuerzos en pos de una mejor 
coordinación y cooperación en materia de aplicación 
de los textos comunitarios. 
5.1.4. En una óptica más fundamental, con arreglo 
a los principios del « nuevo planteamiento », una base 
importante del derecho comunitario —en particular en 
los ámbitos en los que no hay armonización comunita­
ria— es la del reconocimiento mutuo de las reglamenta­
ciones nacionales: un producto o un servicio debe, en 
principio, ser autorizado en el territorio del Estado 
miembro de importación si está comercializado legal-
mente en otro Estado miembro. Tal proceso de integra­
ción negativa puede plantear numerosos problemas en 
lo que se refiere a la protección de los consumidores. 
Por ejemplo, en el ámbito de los seguros, el principio 
de reconocimiento mutuo, concretado por un sistema 
de licencia única y de control de las empresas de seguros 
a través de la autoridad de control de sus respectivos 
países de origen, tal como quedará establecido cuando 
se adopten las propuestas de Tercera Directiva en mate­
ria de seguros de vida y no de vida, significa que las 
empresas de seguros se verán sometidas a controles 
cuyos principios e intensidades divergerán en función 
de la autoridad de control correspondiente. Ello 
implica, en particular para los consumidores, que, en 
la práctica, su protección dependerá del poder de inter­
vención real de la autoridad de control del Estado de 
(3) Véase, por ejemplo, el caso de la Directiva 84/450/CEE rela­
tiva a la publicidad engañosa o el de la Directiva 85/577/ 
CEE sobre la responsabilidad de hecho de los productos 
defectuosos. 
31. 12. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 339/25 
origen —que varía mucho, actualmente, de un Estado 
miembro a otro— y no responderá de ningún modo a 
criterios armonizados (*). Y lo que es más grave aún, 
en virtud de este principio de reconocimiento mutuo 
existe el peligro de que algunas empresas de seguros 
elijan su sede social en función de la libertad que les 
vaya a dejar en la práctica la autoridad de control del 
Estado elegido y ofrezcan sus servicios a partir del 
mismo (control authority shopping). 
5.2. Aportación de la política del mercado interior a 
la protección de los consumidores por las institu­
ciones comunitarias 
5.2.1. La puesta en práctica de la política del mer­
cado interior ha dado lugar a varias iniciativas legislati­
vas específicamente encaminadas a mejorar la protec­
ción de los intereses de los consumidores, algunas de 
las cuales ya han sido adoptadas definitivamente por el 
Consejo de Ministros: la Directiva relativa a los viajes 
combinados (2), la Directiva sobre el etiquetado de pro­
ductos alimenticios (3). 
5.2.2. Además, la Comisión, basándose en una reso­
lución del Consejo del 9 de noviembre de 1989 que 
definía las futuras prioridades para la reactivación de 
la política de protección de los consumidores, ha esta­
blecido su plan de acción trienal para la política de 
protección de los consumidores en la CEE (1990-1992). 
Al margen de este programa, la Comisión prosigue sus 
trabajos sobre la integración de la política y promoción 
de los intereses de los consumidores en las demás políti­
cas comunes. 
5.2.2.1. Este plan de acción contiene medidas impor­
tantes en el ámbito de seguridad de los consumidores (4), 
de su información, de su representación y de las transac­
ciones en que intervengan. Presta una atención parti­
cular a la pertinencia y a la necesidad de un diálogo 
entre los productores, los prestadores de servicios, los 
intermediarios y lor consumidores, respaldado activa­
mente por el Comité, y que reviste una particular impor­
tancia para los consumidores en un período de liberali-
zación (5). En este sentido, es preciso reconocer la efica­
cia de los instrumentos de diálogo creados en el Reino 
Unido. De entrada, no obstante, es preciso contar con 
los límites prácticos y teóricos de un proceso de diálogo 
que constituye ciertamente un útil importante para 
í1) En efecto, la autoridad de control del Estado de residencia 
del consumidor sólo podrá intervenir en casos muy limitados 
y en cooperación con la autoridad de control del país de 
origen. 
(2) Directiva 90/314/CEE del 13 de junio de 1990 (DO n° L 158/ 
1990). 
(3) Directiva 90/496/CEE del 24 de septiembre de 1990 
(DO n° L 276/1990). 
(4) Véase, en particular, la atención prestada por el programa 
trienal a la problemática de la responsabilidad de los presta­
dores de servicios. 
(5) Véanse las propuestas contenidas en el dictamen de iniciativa 
del Comité del 24 de mayo de 1984 referentes al diálogo entre 
productores y consumidores (DO n° C 206 de 6. 8. 1984). poner en práctica de manera detallada los principios 
contenidos en un instrumento legislativo, pero que de 
ninguna manera puede dispensar a las instituciones 
comunitarias de adoptar las medidas legislativas en los 
ámbitos en que sean necesarias. 
5.2.2.2. El plan reconoce también la importancia, en 
el marco de la plena realización del mercado interior, 
de la información del consumidor, en particular en el 
contexto de la oferta transfronteriza. En este sentido, 
pone de relieve la importancia de la coordinación de 
las pruebas comparativas practicadas por las organiza­
ciones de consumidores. No obstante, es preciso reco­
nocer el trabajo de coordinación llevado a cabo en el 
seno del «European Testing Group» (denominado 
desde hace poco «International Testing»), organismo 
de coordinación creado por organizaciones de consumi­
dores. Por otra parte, para que la oferta transfronteriza 
pueda beneficiar realmente al consumidor, se debe lle­
var a cabo una política eficaz de información: en parti­
cular, una mayor diversidad de la oferta puede hacerla 
menos transparente, lo que a fin de cuentas sería desven­
tajoso para el consumidor. El Comité insta a la Comi­
sión, como ya lo hizo en su dictamen de iniciativa del 
12 de septiembre de 1989 (6), a definir una política activa 
de información de los consumidores sobre las ventajas 
que conlleva para ellos la plena realización del mercado 
interior así como sus inconvenientes, política que, actu­
almente, sólo se lleva a cabo esporádicamente. Asi por 
ejemplo, si bien las iniciativas de la Comisión, en el 
marco de experiencias piloto, para la creación de 
« Agencias europeas de información de los consumido­
res» han sido acogidas favorablemente, cabe lamentar 
la tardanza con que se han puesto en práct ca y lo 
limitado de su cobertura regional. El Comité reco­
mienda a la Comisión dotarse de los medios necesarios 
para llevar a cabo una política de información del 
consumidor orientada y detallada sobre las posibilida­
des y riesgos que comporta para él el mercado interior, 
a fin de aplicar el principio de la transparencia a todos 
los bienes y servicios. 
5.2.2.3. Hay que formular dos tipos de críticas a este 
plan trienal de la Comisión: en primer lugar, ningún 
órgano exterior ha sido consultado, ni el Comité Econó­
mico y Social ni el Parlamento Europeo; además, toda 
la filosofía subyacente se basa en que el objetivo final es 
la plena realización del mercado interior: las iniciativas 
presentadas por la Comisión están justificadas por su 
contribución a esta realización. En cierto modo, la 
política de consumo se considera como un medio para 
lograr el mercado interior, cuando en realidad estaría 
más justificado lo contrario. Las medidas de promoción 
de los consumidores que no pueden entrar en este 
contexto no se incluyen en el plan de acción y, paralela-
(6) Véase informe Hilkens, dictamen sobre información y aseso-
ramiento a los consumidores (DO n° C 298 de 27. 11. 1989). 
N° C 339/26 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 12. 91 
mente, no se encuentran referencias a la necesidad de 
integrar la política de consumo en las demás políticas 
comunitarias; de este modo, las transacciones de con­
sumo sólo se tienen en cuenta en la medida en que sean 
transfronterizas, mientras que en una perspectiva de 
protección de los consumidores toda transacción de 
consumo debe poder tener una buena protección. 
5.3. Ventajas y riesgos del mercado interior para los 
consumidores 
5.3.1. La supresión de las barreras a la libre circula­
ción de personas, bienes y capitales y la creación de un 
gran mercado llevan consigo numerosas ventajas para 
los consumidores: en principio podrán beneficiarse, de 
manera general, de una mayor competencia resultante 
de una presencia mayor en el mercado de productos 
procedentes de todos los rincones de Europa, con las 
disminuciones de precios que implica tal competencia. 
5.3.2. Paralelamente, a fin de proteger las posibles 
ventajas para los consumidores que acarrearía una 
Europa sin fronteras, es importante que las instituciones 
comunitarias presten una atención particular a los ries­
gos de operaciones indebidas a que puede dar lugar la 
apertura de los mercados: así pues, no sirve para nada 
eliminar los obstáculos reglamentarios si van a ser 
sustituidos por las políticas comerciales practicadas por 
las empresas: las concentraciones por un lado y los 
acuerdos por otro podrán, a largo plazo, dar al traste 
con las pequeñas y medianas empresas y con la produc­
ción local, reduciendo así las posibilidades de elección 
de los consumidores. Por otra parte, de nada sirve a los 
Estados miembros proclamar la unión europea si sus 
autoridades públicas continúan aplicando normas de 
proteccionismo nacional. 
5.3.3. Además, la plena realización del mercado inte­
rior implica o puede implicar riesgos para la salvaguar­
dia de los intereses de los consumidores, en la medida 
en que: 
— el control nacional de conformidad y de calidad de 
los productos será más difícil debido a la elimina­
ción de las posibilidades de control en las fronteras, 
— si bien la armonización de la fiscalidad indirecta va 
a beneficiar a los consumidores de algunos Estados 
miembros por la disminución del impuesto sobre 
el valor añadido (IVA) en determinados bienes y 
servicios, acarreará para otros un alza de los costes 
de los bienes de consumo, 
— el proceso de concentración que puede generar el 
mercado interior podría significar una disminución 
de las opciones del consumidor, en particular por 
la desaparición de los productos regionales y locales, 
— la política exterior llevada a cabo actualmente por 
las instituciones comunitarias puede hacer más difí­cil el acceso al mercado de productos procedentes 
de terceros países, limitando así la opción del consu­
midor, al tiempo que mantiene los precios a un nivel 
artificialmente elevado (véase la evolución de la 
política anti-dumping o de la política agrícola 
común). 
El Comité considera que las instituciones comunitarias 
pueden adoptar oportunamente las medidas necesarias 
para evitar este riesgo. 
5.3.4. El mercado interior sólo puede funcionar real­
mente en la medida que el consumidor tenga confianza 
en la seguridad de los productos que le ofrecen. A tal 
fin, es importante llevar a cabo una política coherente 
en lo que se refiere a la seguridad de los productos, uno 
de cuyos aspectos es la responsabilidad de los productos 
defectuosos. En este sentido, el Comité pide a la Comi­
sión que inicie los trabajos necesarios para ampliar 
el ámbito de aplicación de la Directiva relativa a la 
responsabilidad de hecho de los productos defectuosos, 
al objeto de incluir los productos agroalimenticios y los 
riesgos de que se desarrollen ... Además, el principio de 
la libre circulación de productos exige la creación de 
un fondo europeo de indemnización de víctimas de 
productos defectuosos. 
5.4. Lagunas de la política del mercado interior con 
relación a la promoción de los intereses de los 
consumidores 
5.4.1. Se pueden enumerar algunas incoherencias 
entre la realidad vivida por los consumidores y el dis­
curso oficial: así pues, la idea de un espacio europeo 
en que las fronteras sean abolidas es difícilmente com­
patible con el principio de la existencia de franquicias de 
importación para los viajeros, con las cuotas nacionales 
sobre determinados productos como los vehículos, con 
los obstáculos ligados a la puesta en práctica de servi­
cios post-venta y de garantías en las adquisiciones trans­
fronterizas, o incluso con las dificultades con que tro­
piezan los consumidores que desean proceder a opera­
ciones bancarias transfronterizas. 
5.4.2. En cuanto a aspectos más fundamentales, los 
problemas de acceso a la justicia que conlleva la crea­
ción de un espacio europeo no están de ningún modo 
resueltos. En caso de litigio, el mercado único se viene 
abajo para dar lugar a doce —o incluso más— sistemas 
judiciales celosos de su independencia y soberanía. 
Ahora bien, la resolución de litigios transfronterizos 
presenta una problemática que los responsables políti­
cos europeos deben considerar so pena de no crear más 
que un sistema económico imperfecto e incoherente. El 
Comité pide a la Comisión que lleve a cabo urgente­
mente los trabajos necesarios para identificar las posibi­
lidades de acción en materia de resolución de litigios 
transfronterizos. En una primera fase, el Comité insta 
a la Comisión y a los Estados miembros a ejercer una 
cierta presión para que los convenios de Roma y de 
Bruselas, que constituyen al menos un comienzo de 
respuesta apropiado a esta problemática, sean aplica­
bles en todos los Estados miembros de la Comunidad. 
En este sentido, es primordial para alcanzar una protec­
ción judicial eficaz de los consumidores que se reconoz­
can los poderes de representación de las organizaciones 
31. 12. 91 Diario Oficial de las Comunidades Europeas N° C 339/27 
de consumidores en los litigios, tanto nacionales como 
transfronterizos. 
5.4.3. Más particularmente, es de lamentar que las 
experiencias piloto lanzadas por la Comisión para esti­
mular la puesta en práctica de procedimientos simplifi­
cados para resolver litigios de consumo o de procedi­
mientos de arbitraje no se hayan explotado convenien­
temente. En efecto, todas estas experiencias han dado 
resultados prometedores. Por esta razón, el Comité 
pide a la Comisión que explote los resultados de las 
experiencias piloto llevadas a cabo bajo su control, que 
garantice su seguimiento y que, llegado el caso, adopte 
medidas que contribuyan a su generalización. 
6. Conclusiones 
6.1. El Comité, con relación a la plena realización del 
mercado interior y a la conferencia intergubernamental 
sobre la unión política, formula las recomendaciones 
siguientes: 
6.1.1. El Comité pide a los gobiernos de los Estados 
miembros reunidos en el marco de la conferencia inter­
gubernamental sobre la unión política: 
— que prevean, en el tratado de la unión política, una 
disposición dedicada específicamente a la política 
comunitaria con relación a los consumidores en 
la que figuren los derechos fundamentales de los 
consumidores, 
— que prevean que el Comité, a la vista de su composi­
ción y del papel de representación de los consumido­
res que desempeña en el seno de la Comunidad, sea 
consultado obligatoriamente sobre las propuestas 
de la Comisión relativas a la protección y promo­
ción de los intereses de los consumidores. 
6.1.2. El Comité pide al Consejo de Ministros que 
celebren regularmente reuniones dedicadas específica­
mente a asuntos relacionados con la protección y pro­
moción de los intereses de los consumidores y que 
adopte un presupuesto comunitario destinado a los 
consumidores en el que se tengan en cuenta de forma 
efectiva las necesidades presupuestarias de una ade­
cuada política de protección de los consumidores a 
nivel comunitario. 
6.1.3. El Comité pide a la Comisión, al Parlamento 
y al Consejo que propongan, preparen y adopten, res­
pectivamente, textos legislativos en los que se prevean 
derechos y obligaciones con claridad, a fin de facilitar 
la interpretación armonizada de dichos textos y fomen­
tar la aplicabilidad directa de la legislación comunitaria. 
6.1.4. El Comité pide al Parlamento Europeo que 
tome en consideración, en sus trabajos sobre el presu­
puesto de la Comunidad, las necesidades presupuesta­
rias del Servicio de «Política de los consumidores», así como los otros medios puestos a disposición de la 
Comisión para respaldar una política eficaz de informa­
ción y de protección de los intereses de los consumi­
dores. 
6.1.5. El Comité pide a la Comisión: 
— que emprenda inmediatamente los trabajos e inves­
tigaciones necesarios para identificar las necesidades 
de protección de los consumidores en el ámbito de 
los servicios públicos, así como las acciones que 
deben llevarse a cabo a escala comunitaria para 
darles una respuesta adecuada. Se trata en particular 
de iniciar una reflexión con detenimiento sobre 
la posibilidad de representación sistemática de los 
usuarios en el seno de los organismos de control y 
supervisión de las empresas del sector público, 
— que prevea, en sus propuestas presupuestarias, los 
medios necesarios para el funcionamiento eficaz 
del Servicio de «Política de los consumidores», la 
participación de los consumidores en el proceso de 
normalización y la ayuda a las organizaciones de 
consumidores de los países del Sur y de Irlanda, 
— que consulte sistemáticamente al CCC sobre aque­
llos asuntos directa o indirectamente relacionados 
con los consumidores y que proceda a esta consulta 
durante la fase inicial de preparación de una pro­
puesta, 
— que transmita el dictamen del CCC para informa­
ción al Parlamento Europeo y al Comité Económico 
y Social, 
— que proporcione al CCC los medios necesarios para 
que asuma sus responsabilidades eficazmente y a su 
debido tiempo, 
— que organice, para lograr una mejor integración de 
las diferentes políticas, reuniones conjuntas entre el 
CCC y el CCD, y con otras instancias representati­
vas de la industria y los servicios, 
— que presente los resultados de sus trabajos sobre la 
integración de la política de los consumidores en 
las demás políticas comunes, 
— que todas sus propuestas vayan acompañadas de 
fichas de incidencia en los consumidores, 
— que prosiga sus trabajos para la creación de sistemas 
de aplicación armonizados y coordinados de los 
textos comunitarios, 
— que intensifique sus iniciativas tendentes a proteger 
más eficazmente a los consumidores en caso de 
litigios transfronterizos, y a fomentar la adhesión y 
la ratificación de los convenios de Bruselas y de 
Roma por los Estados miembros que todavía no lo 
han hecho, 
N° C 339/28 Diario Oficial de las Comunidades Europeas 31. 12. 91 
que examine las posibilidades de introducir, a escala 
comunitaria, el poder de representación de las orga­
nizaciones de consumidores en los litigios relaciona­
dos con el consumo, 
que explote los resultados obtenidos a través de 
experiencias piloto de acceso a la justicia financia­
das por la Comisión, 
que emprenda los trabajos necesarios al objeto de 
proteger a los consumidores en el ámbito de las 
garantías y de los servicios post-venta en el marco 
de la apertura de las fronteras europeas y de la 
internacionalización de los contratos de consumo, 
que dé comienzo a los trabajos para ampliar el 
ámbito de aplicación de la directiva relativa a la 
responsabilidad de hecho de los productos defectuo­
sos y examinar la posibilidad de crear un fondo 
europeo de indemnización de las víctimas de pro­
ductos defectuosos. que, siguiendo con su política nacional de protec­
ción y promoción de los intereses de los consumido­
res, apliquen normas de protección de los consumi­
dores y usuarios a los productos y servicios ofrecidos 
por el sector público de manera idéntica a los del 
sector privado, 
que designen, en la medida de lo posible, una o 
varias personas cuyas actividades profesionales 
estén orientadas hacia la protección y promoción 
de los intereses de los consumidores para formar 
parte del Comité Económico y Social cuando se 
proceda a su próxima renovación, 
que transpongan la legislación e iniciativas comuni­
tarias en los plazos fijados y de conformidad con 
los principios y disposiciones que contienen y, en 
particular, con la Resolución de 1986 relativa a la 
educación del consumidor en la enseñanza primaria 
y secundaria^). 
6.1.6. El Comité pide a los Estados miembros (!) DO n° C 184 de 23. 7. 1986. 
Hecho en Bruselas, el 26 de septiembre de 1991. 
El Presidente 
del Comité Económico y Social 
Francois STAEDELIN 
ANEXO 
al dictamen del Comité Económico y Social 
La siguiente enmienda, que obtuvo más de una cuarta parte de los votos emitidos, fue rechazada en el 
transcurso del debate: 
Apartado 5.3.4 
Debería suprimirse totalmente la parte del apartado que empieza por: «En este sentido, el Comité pide a la 
Comisión...» y termina al final del apartado («... víctimas de productos defectuosos.») 
Exposición de motivos 
La Directiva relativa a la responsabilidad de hecho de los productos acaba de entrar en vigor en una serie de 
Estados miembros y por tanto no se dispone todavía de experiencia alguna sobre el funcionamiento de 
aquélla. En consecuencia, no puede justificarse de ninguna manera la ampliación de su ámbito de aplicación, 
especialmente en lo que respecta a los riesgos de que se desarrollen productos defectuosos, lo cual constituiría 
un freno para desarrollos innovadores. Además, la idea de crear un fondo europeo de indemnización de 
víctimas es irrealizable, y un concepto tan complejo no puede presentarse así, en una frase, sin fundamentación 
ninguna. flEl Comité ofrecería la imagen de una institución poco realista! 
Resultado de la votación 
Votos a favor: 20, votos en contra: 27, abstenciones: 10.