Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Revisión 2002 de la Estrategia para el mercado interior - Cumplir las promesas"

(COM(2002) 171 final)

(2002/C 241/34)

El 11 de abril de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de junio de 2002 (ponente: Sr. Walker).

En su 392o Pleno de los días 17 y 18 de julio de 2002 (sesión del 18 de julio de 2002), el Comité Económico y Social ha aprobado por 32 votos a favor y 6 en contra el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El Comité ya ha publicado con anterioridad varios dictámenes acerca de este tema: sobre la Comunicación de la Comisión de 24 de noviembre de 1999 que establecía la Estrategia para el mercado interior(1), y sobre las revisiones anuales primera(2) y segunda(3) de dicha estrategia. El presente dictamen se refiere a la tercera revisión anual.

1.2. La tercera revisión anual de la Comisión agrupa los diferentes capítulos de la política del mercado interior en un único documento y "facilita a los responsables políticos un plan de trabajo para los próximos 18 meses". Se basa en un análisis exhaustivo -principalmente, a partir del informe de Cardiff(4)- de los ámbitos en los que el mercado interior todavía puede mejorar, y establece una serie de medidas específicas destinadas a subsanar estas deficiencias.

1.3. Asimismo, la Comunicación pasa revista a los progresos registrados desde la última revisión. Los resultados son desiguales. El porcentaje de medidas cumplidas se sitúa algo por encima del 50 %, cifra similar a la del pasado año. Aunque se han registrado progresos notables, en general no se ha avanzado a ritmo suficiente.

1.4. El impulso suplementario generado en el Consejo Europeo de Barcelona ofrece la oportunidad de acelerar el paso. El mensaje principal que desea transmitir la Comunicación sometida a examen es la necesidad de continuidad y de resultados. Se centra en los mismos objetivos generales de la revisión del pasado año, a saber:

- seguir adelante con las reformas económicas acordadas en Lisboa y confirmadas en Barcelona;

- prepararse para aprovechar las oportunidades que pronto ofrecerá un mercado interior ampliado;

- garantizar que el mercado interior ofrezca beneficios tangibles a los ciudadanos -especialmente, en su papel de consumidores- y a las empresas, sobre todo a las PYME, y

- hacer hincapié, de un modo continuo, en las cuestiones "fundamentales", como la adecuada armonización, el reconocimiento mutuo, la transposición, la aplicación y el cumplimiento, la resolución de problemas y la normalización, que son esenciales para que el mercado interior funcione en la práctica, y no sólo en teoría.

1.5. El Comité no se propone repetir en su dictamen las observaciones que ya hizo sobre las anteriores revisiones del mercado interior; se limita a tratar los asuntos que afectan a la futura dirección del mercado interior y a eliminar las lagunas existentes.

2. La revisión de los progresos de la Comisión

2.1. Han pasado diez años desde que se determinó que el 1 de enero de 1993 sería la fecha de introducción del mercado único. En ese tiempo, Europa ha hecho grandes progresos pero queda aún mucho por hacer. La introducción del euro y la ampliación impulsarán una dinámica nueva a la que Lisboa ha imprimido un nuevo impulso.

2.2. La reforma estructural es importante y es la clave de la conservación a largo plazo del modelo social europeo. Esta reforma estructural es importante porque la capacidad de Europa de crear crecimiento sostenible y mejores empleos depende de la fuerza de su economía; porque, tras la introducción del euro, será crucial disponer de economías flexibles y fuertes para hacer frente a los choques externos. Una economía fuerte permitirá que Europa mantenga su modelo social único, que se beneficie de su diversidad y que disfrute de una gran calidad de vida.

2.2.1. Es preciso no caer en la tentación de aplazar los cambios. No obstante, en la práctica la reforma puede resultar difícil de aplicar e incómoda a corto plazo. A menudo se topa con la resistencia de intereses sectoriales estrechos. En la situación económica actual, puede surgir la tentación de frenar el ritmo y resistirse al cambio. Ya hemos visto ejemplos de ello. Y, sin embargo, retrasar las reformas sería un error, ya que la Unión quedaría en una situación desfavorable para beneficiarse de la recuperación general que ahora empieza a vislumbrarse. Se reduciría la capacidad de innovación y desarrollo de nuestras empresas y las posibilidades de crear otras nuevas.

2.2.2. El éxito dependerá de la voluntad política; hay que cumplir la promesa de actuar. Europa ha demostrado que, con voluntad política, puede aunar sus esfuerzos y actuar. Ahora tenemos la oportunidad de aprovechar este éxito. Ello dependerá, en gran medida, de que exista una voluntad política suficiente para traducir los compromisos asumidos en Barcelona en medidas concretas.

2.3. Al revisar los progresos realizados desde el año pasado, la Comisión observa que el ritmo general es todavía demasiado lento. La Comisión, el Parlamento y el Consejo son responsables por igual de esta situación. La Comisión no ha respetado algunas de las fechas que se había fijado como objetivo, como las establecidas para el Plan de acción para una mejor regulación y la Estrategia de servicios, pero, en la mayoría de los casos, los retrasos se han producido en el Parlamento y el Consejo, como en el caso de la patente comunitaria, el paquete legislativo sobre contratación pública y la Directiva sobre ofertas públicas de adquisición.

2.4. En el anexo 2 se ha incluido una tabla con los objetivos conseguidos y los objetivos no alcanzados.

2.5. El nuevo impulso generado en Barcelona nos ofrece la oportunidad de acelerar el ritmo de cumplimiento. No podemos desaprovecharla. Hasta ahora los compromisos contraídos en los Consejos Europeos no solían reflejarse en acciones en las reuniones ministeriales celebradas en el seno del Consejo. Es necesario actuar para subsanar esta "falta de resultados tangibles"; de lo contrario, la credibilidad general de la Estrategia de Lisboa quedará en entredicho.

2.5.1. El valor añadido de la Estrategia para el mercado interior reside en que el todo vale más que la suma de las partes. Muchas de las acciones propuestas se reforzarán entre sí de manera natural, pues desencadenarán cambios simultáneos. Si solamente se ejecutara una parte de las acciones propuestas, este efecto multiplicador disminuiría considerablemente.

3. Los próximos dieciocho meses: el plan de acción de la Comisión

3.1. Ante la lentitud del progreso registrado hasta la fecha, es necesario un esfuerzo continuo para garantizar que se completen todas las acciones específicas. En este momento no es necesaria una oleada de nuevas ideas, como tampoco lo es un cambio de dirección. El trabajo en marcha está sólo a medias. La reforma económica, la preparación del mercado interior para la ampliación y la mejora de su funcionamiento son las tres prioridades.

3.2. Sólo siete Estados miembros han cumplido el objetivo de transposición fijado en Estocolmo. Se ha fijado un nuevo objetivo por el que los Estados miembros deberán alcanzar un porcentaje de transposición de al menos el 98,5 %, y el 100 % de las directivas que lleven un retraso de dos años en su transposición deberán haberse incorporado a las legislaciones nacionales antes del Consejo Europeo de primavera de 2003.

3.2.1. No obstante, la simple transposición de las normas comunitarias al Derecho nacional no basta: la ley se ha de aplicar correctamente en la práctica. La realidad es que en demasiadas ocasiones los ciudadanos o las empresas que pretenden ejercer sus derechos del mercado interior topan con problemas de orden práctico: obtener el reconocimiento de cualificaciones profesionales o productos que dejan de comercializarse sin motivo aparente. La Comisión puede iniciar procedimientos de infracción para afrontar estos problemas, pero pasarán años antes de llegar a una solución [dos años en la mayoría de los casos y aún más si se recurre a los tribunales(5)]. Se debe evitar la vía judicial cuando los problemas puedan resolverse de forma pragmática. De ahí la importancia de desarrollar la red SOLVIT de resolución de problemas(6) y relanzar el Servicio de Orientación de los ciudadanos. La Comisión también ha fijado que los Estados miembros deberán reducir al menos un 10 % el número de infracciones por incumplimiento de la legislación comunitaria antes de junio de 2003.

3.3. Se han seleccionado acciones específicas para los próximos dieciocho meses atendiendo a la medida en que pueden contribuir al logro de los objetivos prioritarios clave. El número de medidas específicas se ha reducido drásticamente, de casi 80 el año pasado a unas 30 este año, para centrar la atención política en las cuestiones más importantes. Las medidas específicas se han agrupado en los cuatro epígrafes de la Comunicación(7) original sobre la Estrategia para el mercado interior:

- modernizar los mercados;

- mejorar las condiciones de las empresas;

- satisfacer las necesidades de los ciudadanos;

- prepararse para la ampliación.

3.3.1. La modernización de los mercados es uno de los objetivos principales. Importantes sectores de la economía europea siguen siendo poco competitivos y sectores clave del mercado interior siguen fragmentados y excesivamente protegidos de la competencia. El Consejo Europeo de Barcelona hizo especial hincapié en la integración de las industrias de red y el sector financiero, bases de un mercado interior plenamente operativo. Debe acelerarse el ritmo de ejecución del Plan de acción para los servicios financieros. Deben adoptarse medidas audaces para conseguir unos mercados de servicios más integrados. Unos contratos públicos más abiertos y competitivos permitirán realizar enormes ahorros. El reconocimiento mutuo de las cualificaciones profesionales, la homologación de productos y los servicios financieros deben funcionar en la práctica; sólo en el año 2000, los problemas vinculados al reconocimiento mutuo redujeron en valor los intercambios en la UE en unos 150000 millones EUR, pero no existen soluciones universales. Debe reducirse el déficit de normalización y aunque los trabajos de normalización se han intensificado, el proceso de adopción de una norma europea aún puede llegar a tardar ocho años.

3.3.2. Otra de las grandes prioridades es la mejora de las condiciones de las empresas. Las acciones dirigidas a integrar los mercados eliminando barreras comerciales sólo serán plenamente eficaces si Europa respalda a las empresas creativas y dinámicas en un entorno que fomente el espíritu empresarial y la innovación. Es preciso seguir avanzando en diversos frentes. Las ayudas estatales deberían ser menos y mejores; el Consejo Europeo de Barcelona hizo un llamamiento a los Estados miembros para que sigan reduciendo las ayudas estatales y las reorienten hacia objetivos más horizontales. También es importante mejorar el entorno fiscal de las empresas en toda la Unión eliminando los obstáculos fiscales y la competencia desleal. La carga normativa que soportan las empresas perjudica su competitividad; sus efectos son especialmente negativos en las PYME. Pese a lo mucho que se habla de la necesidad de regular mejor, la mayoría de las empresas todavía no aprecian efectos palpables en sus tareas cotidianas. La Comisión ha presentado un Plan de acción para una mejor regulación en el Consejo Europeo de Sevilla, pero presentar un Plan de acción no es suficiente, sino que debe aplicarse en la práctica; los Estados miembros deben participar plenamente en ello. Los Estados miembros pueden fomentar el espíritu empresarial en un aspecto importante como es facilitar y abaratar los trámites requeridos para crear una empresa. Si somos coherentes con la importancia de la investigación y el desarrollo es imprescindible desbloquear la propuesta sobre la patente comunitaria. Sin una protección sólida y asequible mediante patentes, Europa quedará rezagada respecto a los Estados Unidos.

3.3.3. El mercado interior debe satisfacer las necesidades de los ciudadanos europeos. La competencia es el mejor amigo del consumidor y no supone un riesgo para su seguridad. Las normas de protección de los consumidores deben fomentar la competencia y la libre circulación. Aunque durante la última década las diferencias de precios se han reducido, la convergencia se está desacelerando. El informe de Cardiff y el Libro Verde sobre protección de los consumidores(8) señalaban que ello se puede deber, en parte, a la existencia de diferentes entornos normativos. Para satisfacer las necesidades de los ciudadanos también es precisa una mayor integración del desarrollo sostenible, la protección medioambiental(9) y los aspectos relativos a la política social en la política de mercado interior, así como la aplicación del Plan de acción de la Comisión sobre cualificaciones y movilidad, que tiene por objeto crear un entorno más favorable a mercados de trabajo europeos más abiertos y accesibles antes de 2005(10).

3.3.4. El mercado interior es uno de los ámbitos principales y de gran visibilidad en que resultará inmediatamente evidente si los nuevos Estados miembros están del todo preparados, tanto desde el punto de vista teórico como práctico. Ante la inminencia de la ampliación, los países candidatos deben seguir reforzando su capacidad administrativa, en particular en ámbitos clave entre los que cabe citar los derechos de propiedad intelectual e industrial, el reconocimiento mutuo (en particular, el reconocimiento mutuo de cualificaciones profesionales), la contratación pública y el blanqueo de dinero. La Unión respalda sus esfuerzos pero es importante que los nuevos Estados miembros se integren lo antes posible en la red SOLVIT de resolución de problemas.

3.4. Las medidas específicas de la Comisión están recogidas en el anexo 3 El Comité aprueba en términos generales estas medidas e insta al Consejo, al Parlamento Europeo y a los Estados miembros a que contribuyan respectivamente a su cumplimiento.

3.5. Medir los resultados de las políticas públicas resulta difícil. Algunos resultados valiosos son imposibles de cuantificar; para medir otros sería preciso un gasto tal que no vale la pena cuantificarlos. No obstante, es preferible medir los resultados, aunque sea de forma imperfecta, que no medirlos en absoluto. Es más importante medir los resultados que las medidas adoptadas; lo que importa no es el número de medidas específicas individuales aplicadas, sino las repercusiones que han tenido. Las acciones deberían ir acompañadas de indicadores; en la próxima Revisión del mercado interior, la Comisión procurará explicar los indicadores para medir los progresos sobre el terreno.

4. Observaciones generales sobre la Revisión de la Estrategia para el mercado interior de la Comisión

4.1. En el Consejo Europeo de Lisboa de 2000, la UE estableció un objetivo estratégico ambicioso, a saber "... hacer de Europa la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de un crecimiento económico duradero, con más y mejores empleos y una mayor cohesión social". Dos años después, Europa se ha quedado aún más rezagada con respecto a Estados Unidos en muchos de los indicadores con los que se mide el dinamismo económico y la competitividad.

4.2. Una de las principales razones de este retraso es la incapacidad de seguir avanzando en la realización del mercado interior. Como en el caso de los Estados Unidos, la mayor parte de las transacciones comerciales europeas se hacen dentro de Europa; el comercio intracomunitario representa aproximadamente el 63 %(11) del total. Como afirma la Comunicación de la Comisión, la incapacidad para modernizar los mercados europeos restringe el crecimiento de los intercambios: hasta unos 150000 millones EUR al año sólo por problemas vinculados al reconocimiento mutuo. El mercado interior está tan lejos de ser una realidad que a menudo es más fácil para las empresas europeas realizar transacciones con clientes de fuera de la Unión que de dentro de ella. Si se quiere cumplir el objetivo de la UE es necesario simplificar los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Por esa razón, el Comité está de acuerdo con la Comisión en que la modernización de los mercados europeos tiene que ser un objetivo primordial.

4.3. Al leer los documentos de la Comisión se tiene una cierta impresión de déjà vu. En cada una de las Comunicaciones que ha publicado sobre este tema están presentes los mismos imperativos, los mismos objetivos, las mismas exhortaciones y la misma decepcionante falta de progreso. La Comisión ha defendido las mismas medidas y se ha fijado los mismos objetivos con una coherencia admirable, pero no se ha logrado obtener los resultados apetecidos. El Comité toma nota de que la Comisión admite que no ha respetado algunas de las fechas que se había fijado como objetivo, incluidas las establecidas para el Plan de acción para una mejor regulación, hecho sobre el que el Comité ya había atraído la atención en otro dictamen(12). No obstante, el Comité subscribe la afirmación de la Comisión de que gran parte de la responsabilidad por esta falta de progreso se debe imputar a los Estados miembros, al Parlamento Europeo y al Consejo.

4.4. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que es necesaria una reforma estructural. A pesar de los compromisos contraídos en Lisboa y reafirmados en Barcelona, la liberalización de los mercados energéticos avanza muy lentamente; algunos Estados miembros parece que se resisten a hacer algo más que hablar del tema. Aparentemente, sigue habiendo una resistencia considerable a los cambios en algunos casos, sobre todo a nivel nacional; para superarla será necesario, como ha expuesto la Comisión(13), inculcar nuevos hábitos, formular nuevos métodos de trabajo y desarrollar una nueva cultura política y administrativa. Para ello será preciso contar con un planteamiento basado en una serie de agencias dirigidas por la Comisión.

4.4.1. En su Plan de acción para los próximos dieciocho meses, la Comisión redujo el número de medidas específicas de 130 que había entonces a 78. Ahora ha rebajado este número de 78 a unas 30. En cada uno de los dos últimos años el porcentaje de medidas cumplidas se ha mantenido bastante constante en torno al 50 %. Mientras que es más o menos cierto que la Comisión tiene razón al afirmar que esta nueva reducción permitirá que los esfuerzos políticos se concentren más eficazmente en un número reducido de medidas, esta constante disminución de los objetivos no parece que haya producido ninguna mejora en el porcentaje de medidas cumplidas. La Comisión parece esperar que esta nueva reducción del número tenga como resultado una mayor proporción de objetivos cumplidos, pero la experiencia hace pensar que esta teoría de causa - efecto no tiene que ser aceptada en su justo valor (quantum valeat). Parecería que se trata no tanto de una cuestión de esfuerzos políticos sino de voluntad política.

4.4.1.1. En los sistemas democráticos, la voluntad política se basa en la voluntad de la mayoría. El mercado interior podrá hacerse realidad sólo cuando un porcentaje mayoritario de los ciudadanos europeos reconozca las ventajas que reporta.

4.4.2. Como afirma la Comisión, "para que el marco del mercado interior sea eficaz es necesario en primer lugar que los Estados miembros incorporen a sus legislaciones nacionales las directivas adoptadas". El Comité corrobora la importancia que la Comisión concede a que los Estados miembros incorporen a sus legislaciones nacionales las directivas comunitarias correctamente y dentro de los plazos fijados. Actualmente, la transposición y aplicación de las directivas en los Estados miembros son fuente de complicaciones, divergencias y retrasos adicionales. A fin de evitar el falseamiento de la competencia y la creación de diferentes sistemas legislativos que pueden obstaculizar y desmotivar el comercio en el seno de la Comunidad, debe existir un alto grado de armonía entre los instrumentos legislativos en vigor en los distintos Estados miembros. Esto no puede ser así cuando muchos Estados miembros tardan en transponer la legislación comunitaria y cuando la transposición se ve alterada por interpretaciones nacionales divergentes y por la amplitud y frecuencia de las exenciones y excepciones. Es del todo inaceptable que se siga permitiendo a los Estados miembros que retrasen sine die este proceso de transposición.

4.4.3. Un ejemplo típico de los retrasos que se producen es el de la Directiva sobre determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo(14), que hasta la fecha sólo ha sido transpuesta en cuatro Estados miembros. La Comisión se ha propuesto lograr índices de transposición del 98,5 % y del 100 % de todas las directivas que hayan sobrepasado en dos años la fecha de transposición, pero este deseo parece inalcanzable a priori.

4.4.4. Y no se trata simplemente de la transposición. Es preciso cumplir una serie de condiciones para completar el proceso de incorporación de la legislación comunitaria a la legislación nacional de forma que se alcance el nivel de armonía necesario para que el mercado interior sea una realidad. Entre ellas, las más importantes son:

- transponer la legislación de manera uniforme y oportuna;

- crear la infraestructura administrativa necesaria para garantizar la aplicación efectiva;

- ejercer la voluntad política para asegurar su entrada en vigor.

4.5. El Comité se muestra de acuerdo con la opinión de la Comisión de que las acciones propuestas se reforzarán mutuamente y producirán un efecto multiplicador que puede verse gravemente mermado por una aplicación parcial.

4.6. El Comité acepta la opinión de la Comisión de que en este momento no hacen falta nuevas ideas ni un cambio de rumbo. Sería poco inteligente políticamente intentar reorientar el proceso en esta etapa. Sin embargo, es imprescindible avanzar en el cumplimiento de los objetivos señalados por la Comisión. El tiempo es un factor fundamental a este respecto. El Comité aprueba, en líneas generales, dichos objetivos y las prioridades establecidas por la Comisión en lo que a ellos se refiere.

5. Observaciones sobre las medidas específicas de la Comisión

5.1. Modernizar los mercados

5.1.1. El Comité coincide con la Comisión en la necesidad urgente de que los Estados miembros cumplan los compromisos adquiridos en Barcelona para dar libertad de elección a los proveedores de servicios para todos los consumidores europeos no domésticos de gas y electricidad a partir de 2004. El Comité considera que, si se cumple este objetivo, representaría un importante paso adelante en el proceso de liberalización de los servicios, pero dejaría todavía en manos de los Estados miembros la discrecionalidad para restringir la libertad de elección de los consumidores domésticos y dejaría sin cubrir muchos otros servicios esenciales. No parece, sin embargo, un objetivo muy ambicioso, pero seguramente está en el límite de lo realizable políticamente.

5.1.2. Como asegura la Comisión, "los servicios financieros son el aceite del motor económico europeo". La Revisión intermedia de alto nivel del Plan de acción para los servicios financieros (PASF)(15) indicaba que un sector financiero integrado podría añadir hasta 43000 millones EUR anuales al PIB comunitario. Los consumidores serían los principales beneficiarios. El Consejo Europeo de Barcelona volvió a insistir en el importante papel del PASF como plan de trabajo para alcanzar los objetivos. Instó al Consejo y al Parlamento Europeo a adoptar este año las ocho medidas legislativas que se debaten actualmente. El Comité se suma a esta petición.

5.1.3. La Comisión calcula que el aumento de la competencia únicamente en los servicios a empresas podría sumar hasta 350000 millones EUR al PIB de la Unión(16). Los servicios han sido con gran diferencia el motor más importante del crecimiento del empleo en la Comunidad a finales de los años noventa y presentan el mayor potencial de crecimiento del empleo en el futuro. La diferencia que separa a la UE de los Estados Unidos en materia de empleo es de 14 puntos porcentuales (o 36 millones de puestos de trabajo)(17). El Comité coincide con la Comisión en que para liberar este potencial es indispensable eliminar los obstáculos que persisten en el mercado interior para la prestación de servicios transfronterizos, la utilización de los servicios por los consumidores y la libertad de establecimiento.

5.1.3.1. El Comité considera que sería conveniente llevar a cabo una evaluación de los costes que representa para el contribuyente europeo el que los consumidores no dispongan de servicios con las suficientes garantías de acceso universal y con una amplia gama de prestadores de servicios. Es preciso contar con una legislación o con códigos de conducta adecuados para regular las empresas que prestan dichos servicios; para mejorar el funcionamiento del mercado interior, evitar que se falsee la competencia y asegurar que los servicios se ofrecen con garantías de continuidad y un alto nivel permanente de calidad, dichas normas deberían armonizarse en toda la Comunidad. Asimismo, una evaluación del impacto de la situación actual del sector servicios en el desempleo aportaría información útil. Dichas evaluaciones tendrían un interés especial con vistas a la ampliación.

5.1.4. La contratación pública constituye otra área en la que se debe acelerar la reforma. El porcentaje de contratación pública que se anuncia ha aumentado, pero sólo se sitúa en el 15 %. Al mismo tiempo, el porcentaje de contratos públicos procedentes de otros Estados miembros todavía está lejos de alcanzar el 2 %, mientras que en el sector privado se sitúa en torno al 20 %. La Comisión estima que con una contratación pública más abierta, los contribuyentes europeos se podrían ahorrar más de 50000 millones EUR. Es difícil no llegar a la conclusión de que se trata simplemente de otra manifestación de proteccionismo por parte de los Estados miembros; como tal no se ajusta al espíritu de Europa ni es algo calculado para avanzar hacia el logro del objetivo estratégico de Europa. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que es esencial progresar en su propuesta de paquete legislativo y que hay que resistir firmemente las tentaciones de mitigarlo, por ejemplo, elevando los umbrales.

5.1.5. El Comité comparte la opinión de la Comisión acerca de la necesidad de garantizar una amplia aceptación del principio de reconocimiento mutuo. La Comisión afirma que "en muchos sectores el principio funciona razonablemente bien y evita una reglamentación innecesaria". O si sic omnes! (¡Oh, si todos fueran así!).

5.1.6. El Comité lamenta que pueda tardarse hasta ocho años en lograr un acuerdo para una norma europea y considera que se debe encontrar urgentemente alguna manera de simplificar este proceso. Se niega a aceptar que el problema no tenga solución. El Comité comparte también el punto de vista de la Comisión de que la situación en algunos sectores industriales clave, como los productos de construcción y la maquinaria, sigue siendo preocupante. Como reconoce la Comisión, "no existe en ellos un verdadero mercado interior".

5.2. Mejorar las condiciones de las empresas

5.2.1. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que la Unión debe apoyar a las empresas dinámicas y creativas. Ello exige la creación de una cultura empresarial en la que las compañías puedan prosperar libres de todo tipo de trabas burocráticas innecesarias. La legislación debe estar dirigida a facilitar el funcionamiento de las empresas, en lugar de imponerles trabas. El Comité considera que se trata de una condición sine qua non para lograr un crecimiento económico sostenible.

5.2.2. Uno de los obstáculos más perjudiciales es la carga normativa de las empresas que, como dice la Comisión, debe reducirse. El Comité ha emitido recientemente dos dictámenes(18) sobre la simplificación y la mejora del entorno normativo. En esos dictámenes se llamaba la atención sobre la necesidad de mejorar la calidad de la reglamentación que tiene que suponer la reducción del volumen normativo. El Comité no cree que esto suponga una desregulación. La fragmentación con la que ha evolucionado la legislación europea ha dado como resultado textos legislativos enrevesados e ininteligibles; es evidente que es preciso proceder a una modificación masiva de los textos que dé lugar a documentos concisos y coherentes en lugar de los intrincados palimpsestos que existen actualmente. El Comité señalaba también que la simplificación requiere una mayor armonización de la legislación en la UE e instaba a la difusión del uso de reglamentos en lugar de directivas para así enfrentar a los Estados miembros con el hecho consumado y no darles oportunidad de crear una diversidad mayor.

5.2.2.1. En el segundo de estos dictámenes, el Comité hacía alusión a que actualmente la deficiente calidad de la reglamentación les está costando a las empresas europeas más de 330000 millones EUR al año y que si se incluyen los gastos de las administraciones públicas y de la ineficacia económica que esta reglamentación de baja calidad provoca, el coste social total en la región se eleva al 10 % del PIB. En el presente dictamen, el Comité presenta un plan de acción para la mejora de la reglamentación e insta a los agentes interesados a que participen plenamente en su puesta en práctica. El Comité reitera ahora su petición. En el anexo 4 se incluye en detalle el plan de acción propuesto.

5.2.3. El Comité ha tomado nota de la publicación del Plan de acción para una mejor regulación que la Comisión presentó al Consejo Europeo de Sevilla. El Comité está preparando en la actualidad un dictamen sobre este documento. El Comité confía en que el Consejo, el Parlamento Europeo y los Estados miembros actuarán rápida y decididamente para llevar a efecto las propuestas de la Comisión. Como dice la Comisión, "... Queremos que nuestras empresas sean competitivas, pero seguimos poniendo trabas en su camino". El Comité insta a la Comisión a que ejerza un fuerte papel dirigente en este tema que está plenamente dentro de sus competencias; aunque en última instancia, la realización del proyecto tiene que depender de otros, la Comisión ejerce una influencia que va más allá del ámbito formal de su autoridad. Mantener el statu quo no es una opción viable.

5.2.3.1. El Comité constata que la Comisión tiene previsto establecer con los Estados miembros un organismo permanente de control de las empresas europeas que abarcaría unas 4000 empresas, para que preste su ayuda en la evaluación del impacto potencial de las propuestas reguladoras más importantes en las empresas de todos los tamaños y para que recoja información oportuna y representativa. El Comité acoge favorablemente la iniciativa, pero espera que su funcionamiento sea más eficaz que en anteriores intentos.

5.2.4. Con frecuencia, el Comité ha puesto de manifiesto cómo las diferencias de los regímenes fiscales de los distintos Estados miembros están fragmentando el mercado interior. El caso más evidente es el del IVA donde un texto tortuoso y lleno de circunloquios impone obligaciones complejas y pesadas, que varían significativamente de un Estado a otro y que actúan como desincentivadores del comercio transfronterizo especialmente para las PYME. La gran variedad de normas y la falta de uniformidad en el modo en que se aplican significan que el mercado interior efectivamente está segmentado en quince zonas fiscales diferentes. Mientras que quince autoridades impositivas diferentes recauden el IVA en quince Estados miembros con tradiciones jurídicas y legislativas, interpretaciones, procedimientos, sistemas, lenguajes, aduanas, prácticas y métodos de trabajo diferentes, es inútil pretender que las transacciones transfronterizas puedan ser tratadas de idéntica manera que los intercambios domésticos, que es el signo distintivo de un verdadero mercado interior. Hoy por hoy se trata de un sueño irrealizable. De hecho, las disposiciones actuales sobre el IVA son incompatibles con los principios del mercado interior; en un dictamen anterior(19), el Comité señalaba que el concepto de tratar las transacciones intracomunitarias como "importaciones" y "exportaciones" es un anacronismo que se opone al objetivo del mercado interior. Se pueden aplicar otras consideraciones similares a muchos otros aspectos de la fiscalidad. En la actualidad el Comité está elaborando un dictamen sobre este asunto.

5.2.5. El Comité coincide con la Comisión en que el elemento esencial para fomentar el espíritu de empresa es abaratar y facilitar la creación de una nueva empresa y aprueba la intención de la Comisión de fijar objetivos cuantitativos específicos sobre otros aspectos del espíritu de empresa antes de finalizar el año.

5.2.6. El Comité apoya una vez más la demanda de la Comisión a favor de la reducción de las ayudas estatales que están falseando la competencia. Si sigue haciéndose caso omiso de estos llamamientos, la situación se hará insostenible.

5.3. Satisfacer las necesidades de los ciudadanos

5.3.1. El Comité está de acuerdo con la Comisión cuando afirma que las ventajas de un abanico de posibilidades mayor, un servicio mejor y unos precios más bajos, resultado de la competencia entre proveedores, no han comprometido en general la seguridad o el bienestar de los consumidores. El Comité observa que la próxima Política estratégica 2002-2006 de los Consumidores establecerá, además, los planes de consumidor de la Comisión y desearía ser consultado sobre este documento cuando se publique.

5.3.2. Fuera de las industrias de red, donde no existe legislación comunitaria, los Estados miembros deciden las disposiciones que deben adoptarse para satisfacer las obligaciones de servicio público y la Comisión se limita a garantizar la compatibilidad con las normas de la competencia y del mercado interior. Esto contrasta con su posición allí donde la legislación comunitaria está en vigor. El Comité no considera que estas dos situaciones sean igualmente buenas y acoge favorablemente el anuncio de la Comisión(20) de medidas concretas para garantizar una mayor seguridad jurídica y previsibilidad en la aplicación de estas normas.

5.3.3. El Comité está de acuerdo con la Comisión en que los actuales acuerdos informales de cooperación entre las autoridades públicas responsables de la aplicación de las normas de protección del consumidor son inadecuados y se han de reforzar. También coincide en la necesidad de garantizar la libre circulación sin impedimentos para evitar situaciones en que las empresas deciden renunciar a la posibilidad de vender en toda la Unión simplemente porque les resulta demasiado oneroso satisfacer catorce conjuntos diferentes de requisitos reglamentarios. Como dice la Comisión, "cuando esto ocurre, a la larga quien sale perjudicado es el consumidor". La existencia de diversos sistemas normativos en el territorio de la Unión supone un obstáculo para el comercio intracomunitario. Esta situación se verá exacerbada si el proceso de ampliación acaba dando como resultado una mera adición de diez nuevos sistemas normativos a los ya existentes.

5.3.4. Al igual que la Comisión, el Comité considera altamente prioritario el desarrollo de mecanismos alternativos de resolución de litigios transfronterizos(21). Este no es un tema tangencial, sino que es prioritario para el funcionamiento eficaz del mercado interior.

5.3.5. En su dictamen(22) sobre la Comunicación de la Comisión de 24 de noviembre de 1999, que estableció la estrategia propuesta para el mercado interior en los siguientes cinco años, el Comité, en relación con el objetivo de "mejorar la calidad de vida de los ciudadanos" se expresaba en los siguientes términos: "El mercado interior por sí solo no puede garantizar este punto ya que, aunque se generen posibilidades, los ciudadanos pueden optar por no aprovecharlas". El dictamen se preguntaba a continuación si un objetivo de este tipo suponía un fin cuantificable. El Comité observa que este objetivo se ha convertido ahora en "satisfacer las necesidades de los ciudadanos" y considera que es una cierta mejora de la formulación más bien vaga del original, pero duda de que este nuevo objetivo pueda cuantificarse objetivamente. No existe un consenso sobre lo que debe entenderse por "necesidades de los ciudadanos"; con frecuencia las posturas son contrapuestas y determinar si han sido satisfechas o no es, a menudo, un juicio ampliamente subjetivo.

5.3.5.1. El Comité aprueba el principio de mejorar la vida de los ciudadanos, pero señala que los ciudadanos no son un grupo homogéneo con necesidades idénticas. Los costes y beneficios del mercado interior se reparten de diversa manera entre los diversos grupos de ciudadanos (empresarios, trabajadores, consumidores, etc.) y entre regiones geográficas y sectores económicos, así como en el plano temporal. Además, los ciudadanos como individuos pueden desempeñar varios papeles distintos al mismo tiempo. Por tanto, sería conveniente analizar los resultados sobre la base de los efectos en los diversos grupos de ciudadanos. Seguramente, es posible hacer afirmaciones diferenciadas para los diversos grupos, pero es extremadamente difícil lograr resultados cuantificables serios para los ciudadanos europeos en su conjunto.

5.4. Prepararse para la ampliación

5.4.1. Al examinar la Estrategia de la Comisión para el mercado interior(23), el Comité afirmaba que "la principal crítica del Comité respecto de la estrategia general es que, a su juicio, el tema de la ampliación no se desarrolla suficientemente. Intentar garantizar que el mercado interior contribuya al éxito de la ampliación es un objetivo válido pero no es suficiente." Ojalá lo fuera. El Comité afirmaba a continuación que resultaba esencial que los países candidatos estén en condiciones de incorporar la normativa del mercado interior en el momento de la adhesión. Dos años después este punto sigue siendo motivo de preocupación. La Comisión ha afirmado que "la capacidad administrativa de los países candidatos (sic), sobre todo en materia de aplicación y cumplimiento, sigue siendo limitada." Tras la ampliación el mercado interior sin duda se ampliará, pero ¿seguirá siendo interior? Dicho de otro modo, ¿seguirá siendo un mercado único incluso con las limitaciones que padece hoy?

5.4.1.1. El Comité vería con preocupación una situación en la que el proceso de ampliación introduzca todavía mayores divergencias en el mercado interior, como consecuencia del aumento del número de sistemas reglamentarios diferentes debido a los retrasos en la transposición de la legislación comunitaria, la proliferación de interpretaciones y la imposición de las legislaciones, hábitos y tradiciones nacionales y las prácticas empresariales establecidas en los nuevos Estados miembros. No sería aceptable que la ampliación afectara negativamente al funcionamiento del mercado interior. Como medida prudencial es imperativo que las actuales normas del mercado interior se apliquen mutatis mutandis a los nuevos Estados miembros.

5.4.1.2. Sin embargo, el Comité es consciente de que, en algunos casos, la tranposición de las normas del mercado interior requiere cierto tiempo. Y ello es especialmente cierto en el caso de los países candidatos que han estado muchos años bajo el yugo de regímenes totalitarios y represivos. En estos casos, la concesión de periodos transitorios es una alternativa útil, tanto para los actuales como para los futuros Estados miembros, pero los periodos transitorios limitan las cuatro libertades fundamentales del mercado interior. Por muy aceptables que sean desde el punto de vista económico y social y, a pesar de ser un requisito de la ampliación, es preferible que su duración se limite al mínimo necesario.

5.4.1.3. El Comité considera que la simplificación de la reglamentación es también un tema de la ampliación. En su dictamen sobre la ampliación de la UE (ponente: Sr. Vever)(24) se decía que "la incorporación del acervo comunitario en los países candidatos es complicada debido a la gran complejidad de la reglamentación comunitaria. Si bien la Unión Europea debería permitir simplificar la reglamentación en Europa, actualmente sigue adoptando muy a menudo disposiciones demasiado complejas para los usuarios, demasiado dispersas, cuando no contradictorias, para formar un conjunto realmente coherente y demasiado inspiradas en las normativas nacionales existentes para poder armonizarlas realmente". El Comité reitera su posición y una vez más hace hincapié en el poco tiempo que queda para solucionar esta cuestión. Se trata de un asunto que debe abordarse urgentemente.

5.4.2. El Comité comparte la importancia dada por la Comisión a que los nuevos Estados miembros se integren lo antes posible en la red SOLVIT de resolución de problemas. Considera, además, que se debe animar a los países candidatos a participar en la base de datos PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market)(25), creada por iniciativa del Observatorio del Mercado Único del Comité. Algunos de ellos ya lo han hecho.

5.4.2.1. En realidad, el Comité considera que debería hacerse un uso mayor de Internet para la promoción de la integración del mercado interior. Por ejemplo, facilitaría mucho el comercio intracomunitario, particularmente para las pequeñas empresas, la existencia de un sitio en Internet que pudiera servirles de vademécum para obtener información sobre requisitos jurídicos y reglamentación fiscal en otros Estados miembros. Es necesario también desarrollar las capacidades A2B, A2C, B2A y C2A a escala más amplia en Europa. (A: administración, B: empresas, C: consumidores). Actualmente, este proceso está ya ampliamente iniciado.

5.4.3. El Comité acoge favorablemente las "revisiones paritarias" que se están llevando a cabo y que incluyen las visitas a los países candidatos por parte de expertos de las autoridades equivalentes de los Estados miembros y la Comisión. Está de acuerdo en que la cooperación y el entendimiento entre funcionarios de las autoridades competentes es la esencia de la extensión del mercado interior a los países candidatos.

5.5. Medir el progreso

5.5.1. El Comité coincide con la Comisión en que es preferible medir los resultados, aunque sea de forma imperfecta, que no medirlos en absoluto y en que conviene combinar una medición cuantitativa con una evaluación cualitativa, pero pone en guardia ante el peligro de que el proceso se vuelva demasiado subjetivo. Va a ser difícil convencer a los ciudadanos de que se están haciendo progresos reales si estos progresos no son cuantificables y si esa cuantificación es, sobre todo, empírica. Acepta que el factor más importante es el impacto que tenga en la economía real. Se debe poner remedio a una situación en la que "la mayoría de las empresas todavía no aprecian efectos palpables en sus tareas cotidianas".

5.5.2. El Comité se felicita de que en la próxima Revisión del mercado interior, la Comisión procurará explicar los indicadores para medir los progresos sobre el terreno. Para que sean creíbles, es fundamental que sean válidos. También acoge favorablemente la creación de un Observatorio del mercado interior que evaluará periódicamente los precios de una cesta estándar de productos en todos los Estados miembros.

6. Conclusiones

6.1. La conclusión que se debe extraer de la Revisión 2002 de la Estrategia para el mercado interior de la Comisión es que falta todavía mucho por hacer y que los progresos realizados hasta ahora son decepcionantes.

6.2. Pero Europa no dispone de mucho tiempo. El periodo de dieciocho meses cubierto por esta revisión llevará a Europa a la víspera de la ampliación y casi a mitad de camino hasta la fecha fijada en Lisboa. La inminencia de la ampliación hace aún más urgente el proyecto de culminación del mercado interior; si queremos que el proceso de ampliación tenga éxito es preciso que mejore el funcionamiento del mercado interior a fin de que sirva de plataforma al crecimiento económico acelerado que va a generar la ampliación y que se inste a los países candidatos a que aceleren la legislación vigente sobre mercado interior para evitar nuevas distorsiones y deficiencias en esta operación.

6.3. En gran medida, el hecho de que Europa no haya podido avanzar más en lo que todo el mundo coincide en considerar un objetivo común no pone en evidencia a la Comisión, que ha sido la principal impulsora de los cambios, sino a las demás instituciones europeas y a los Estados miembros. Sin un apoyo político decidido y real de todos los interesados y, sobre todo, de los Estados miembros, el verdadero mercado interior seguirá siendo una quimera, y la realización de los objetivos estratégicos de Europa, un sueño inalcanzable.

6.4. Dicho apoyo político sólo puede basarse en una amplia aceptación política de la Unión Europea por parte de sus ciudadanos. A su vez, esto sólo se lograrán si se les explica con más eficacia las ventajas del mercado interior. Es necesario realizar de forma concertada una campaña publicitaria para persuadir a los ciudadanos europeos de las ventajas que puede reportarles la realización del mercado interior y mitigar sus preocupaciones por las posibles consecuencias negativas.

6.5. El logro de la misión de la Unión Europea depende del compromiso incondicional de todas las instancias interesadas. El Comité invita a la Comisión a que reflexione acerca de una agenda a más largo plazo para el mercado interior a fin de que pueda contribuir plenamente a la consecución de este objetivo. Considera también que el alcance del cuadro de indicadores del mercado interior debería ampliarse hasta incluir factores sobre los que normalmente no informa, centrando la atención, sobre todo, en los elementos que constituyen los obstáculos que todavía se oponen a la consecución del mercado único.

6.6. La Comisión está en lo cierto cuando afirma que, para ser eficaz, la estrategia para el mercado interior tiene que ser un "programa compartido" por la Comisión, el Consejo, el Parlamento Europeo y los Estados miembros. También tiene razón cuando dice que "los dirigentes europeos habrán de cumplir sus promesas". Queda todavía por ver si existe la voluntad política para lograrlo.

Bruselas, 18 de julio de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 140 de 18.5.2000.

(2) DO C 14 de 16.1.2001.

(3) DO C 221 de 7.8.2001.

(4) COM(2001) 736 final de 7.12.2001.

(5) Cuadro de Indicadores del Mercado Interior, N° 9, noviembre de 2001.

(6) COM(2001) 702 final de 27.11.2001.

(7) COM(1999) 624 final de 24.11.1999.

(8) COM(2001) 531 final de 2.10.2001.

(9) Estrategia del Consejo para la integración de la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible en la política del mercado interior (8970/01).

(10) COM(2002) 72 final de 13.2.2002.

(11) Comisión Europea, febrero de 2002.

(12) DO C 125 de 27.5.2002.

(13) COM(2001) 726 final de 5.12.2001.

(14) Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25.5.1999, sobre determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo, DO L 171 de 7.7.1999.

(15) Celebrada en Bruselas el 22.2.2002.

(16) COM(2000) 78 final de 1.3.2000.

(17) COM(2000) 78 final de 1.3.2000.

(18) CES 1496/2001, DO C 48 de 21.2.2002 y DO C 125 de 27.5.2002.

(19) DO C 193 de 10.7.2001.

(20) Informe de la Comisión al Consejo Europeo de Laeken, COM(2001) 598, 17.10.2001.

(21) COM(2002) 196 final de 19.4.2002, y el próximo dictamen del CESE (ponente: Sr. Malosse).

(22) DO C 140 de 18.5.2000.

(23) DO C 140 de 18.5.2000.

(24) DO C 193 de 10.7.2001.

(25) www.esc.eu.int/omu_smo/prism.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

Las siguientes enmiendas, que obtuvieron al menos una cuarta parte de los votos emitidos, fueron rechazadas en el transcurso de los debates:

Punto 4.4

Modifíquese del siguiente modo: "El Comité está de acuerdo con la Comisión en que es necesaria una reforma estructural. >S>A pesar de los compromisos contraídos en Lisboa y reafirmados en Barcelona, la liberalización de los mercados energéticos avanza muy lentamente; algunos Estados miembros parece que se resisten a hacer algo más que hablar del tema. Aparentemente, sigue habiendo una resistencia considerable a los cambios en algunos casos, sobre todo a nivel nacional; para superarla será necesario,>/S> En las cumbres de Lisboa y Barcelona se contrajeron compromisos sobre la liberalización de los mercados energéticos. Algunos Estados miembros se comprometieron concretamente (con vistas a 2004) en la cumbre de Barcelona a abrir sus mercados teniendo en cuenta las especificidades de los servicios de interés general. Para llevar a buen término las reformas aprobadas, será necesario, como ha expuesto la Comisión..."

Exposición de motivos

No nos lleva a ninguna parte poner en la picota a determinados Estados miembros en el debate político ni en el desarrollo de los mercados de servicios de interés general, máxime teniendo en cuenta que sigue sin cerrarse el debate sobre las características especiales de los servicios de interés general, su importancia en el desarrollo de la economía y las condiciones de vida de la población y las exigencias que ello plantea al marco de condiciones del mercado en el que se prestan tales servicios. En este sentido, las primeras experiencias de diversos países indican que orientarse de manera demasiado precipitada e incompleta a las fuerzas de la libre competencia tiene muchas consecuencias no deseadas.

Resultado de la votación

Votos a favor: 8, votos en contra: 19, abstenciones: 1.

Punto 5.1.1

Modifíquese del siguiente modo: "(...) El Comité considera que, si se cumple este objetivo, representaría un importante paso adelante en el proceso de liberalización de los servicios, al tiempo que se tendrían en cuenta las especificidades de los servicios de interés general. >S>pero dejaría todavía en manos de los Estados miembros la discrecionalidad para restringir la libertad de elección de los consumidores domésticos y dejaría sin cubrir muchos otros servicios esenciales. No parece, sin embargo, un objetivo muy ambicioso, pero seguramente está en el límite de lo realizable políticamente.">/S>

Exposición de motivos

Véase la enmienda al punto 4.4.

Resultado de la votación

Votos a favor: 10, votos en contra: 26, abstenciones: 0.

Nuevo punto 6.4

Sustitúyase la última frase por el siguiente texto: "Asimismo, será imprescindible tener seriamente en cuenta las preocupaciones y las críticas en relación con una competencia que en gran medida carece de límites, sobre todo en el ámbito de la prestación de los servicios de interés general. No cabe considerar el descontento ciudadano como 'emociones injustificadas', ya que a menudo nace de perjuicios concretos que cabe relacionar con la liberalización de la economía. En este sentido, el mercado único sólo será un éxito si junto a su consecución la UE concede la misma importancia al desarrollo de una Unión social y le dedica la misma energía."

Exposición de motivos

Se considera innecesaria. Véase la experiencia de diversos países en relación con la liberalización de la prestación de servicios de interés general.

Resultado de la votación

Votos a favor: 16, votos en contra: 21, abstenciones: 0.