COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 23.04.1997 
COM(97) 168 final 
Recomendación de la Comisión sobre las Orientaciones 
Generales de Política Económica de los Estados 
miembros y la Comunidad 
elaboradas de conformidad con el apartado 2 del artículo 103 del 
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea 

índice 
1. Objetivos principales: crecimiento, empleo y convergence I 
2. Una combinación de políticas macroeconómicas centrada en el crecimiento y la estabilidad 2 
3. Estabilidad de precios y de tipos de cambio 3 
4. Unas finanzas públicas saneadas y eficientes 4 
5. Reformas estructurales para fomentar el crecimiento y el empleo 7 
5.1. Mejor funcionamiento de los mercados de bienes y servicios 8 
5.2. Impulsar la reforma del mercado laboral y la inversión en conocimiento 8 
A6L 
Orientaciones generales de política económica 
de los Estados miembros y la Comunidad 
1. Objetivos principales: crecimiento, empleo y convergencia 
Desde el verano de 1996, momento en que se adoptaron las anteriores Orientaciones, la 
Comunidad ha registrado una recuperación económica moderada. Las variables fundamentales de 
la oferta siguen mejorando mientras que las perspectivas de la demanda son alentadoras. Esta 
evolución, combinada con una política macroeconómica cada vez más equilibrada, permitirá que el 
crecimiento de la producción se fortalezca progresivamente hasta situarse en su nivel tendencial 
este año y por encima del mismo el próximo año. 
En las circunstancias actuales, debe darse prioridad a dos aspectos fundamentales de la política 
económica, en los que los logros se refuerzan mutuamente. En primer lugar, aunque se prevé que el 
empleo aumentará moderadamente a corto plazo, es preciso aumentar la baja tasa de empleo 
comunitaria y reducir el desempleo de forma significativa. En segundo lugar, a pesar de que en los 
últimos años se han dado pasos importantes hacia la estabilidad de precios y la sostenibilidad de 
las finanzas públicas, es necesario avanzar en la consecución y mantenimiento de un elevado nivel 
de convergencia nominal, de forma que un número importante de Estados miembros pueda 
participar en la UEM a partir del 1 de enero de 1999. Resulta muy importante - también para el 
crecimiento y el empleo - que en los próximos trimestres se evite cualquier duda acerca del 
cumplimiento de los criterios de Maastrich y la fecha de inicio de la moneda única, a fin de que los 
ciudadanos y los empresarios europeos tengan la seguridad de que van a aprovecharse las 
oportunidades que ofrece la UEM. Dado que unas finanzas públicas más sanas repercutirán a 
medio plazo positivamente sobre el crecimiento y el empleo, la continuación del esfuerzo de 
consolidación presupuestaria responde a los intereses de todos los Estados miembros. 
Con el mercado interior y la UEM, la Comunidad se está convirtiendo en una de las entidades 
económicas más importantes del mundo. Posee un considerable potencial a medio y largo plazo en 
lo que se refiere a progreso tecnológico y creación de trabajo y de riqueza. Para que este potencial 
se traduzca íntegramente en un aumento del nivel de vida, la Comunidad debe lograr 
progresivamente una elevada tasa de empleo, lo cual contribuirá a su vez a salvaguardar la 
viabilidad de los sistemas de pensiones, de manera reformada, parte integral de los sistemas de 
protección social de los Estados miembros. 
El restablecimiento de un crecimiento sostenido, elevado y no inflacionista es la mejor forma, tanto 
desde el punto de vista político como social, de llegar a una solución duradera al problema del 
desempleo en la Comunidad, así como de seguir avanzando hacia unas finanzas públicas saneadas. 
Además, puesto que las deficiencias estructurales siguen frenando tanto el crecimiento como la 
traducción de éste en empleo adicional, la mayoría de Estados miembros precisa efectuar reformas 
estructurales. No obstante, las políticas para mejorar la competitividad y el funcionamiento de los 
mercados de productos, servicios y trabajo darán fruto cuando la economía se expanda con rapidez 
y esté en condiciones de generar un elevado número de puestos de trabajo. 
it 
Un crecimiento generador de empleo debe venir apoyado por una inversión privada y pública 
elevada. Dada la relativa debilidad de la inversión privada desde principios del decenio de los 
noventa y la contracción de la inversión pública, la actual tasa de inversión comunitaria es 
bastante baja. Si se mantiene la actual tasa de inversión a medio plazo, sólo se logrará una tasa de 
crecimiento ligeramente por encima del 2% anual. En consecuencia, es muy importante que se 
aprovechen plenamente las actuales condiciones favorables a la inversión, a saber, elevada 
rentabilidad y bajos tipos de interés. Además, debe apoyarse activamente la creación de redes 
paneuropeas de transporte, energía y comunicaciones, en la que los instrumentos financieros 
comunitarios y el BEI han de desempeñar una función fundamental, junto con una mayor 
participación del sector privado. También debe incrementarse la inversión en recursos humanos, 
conocimientos y competencias. 
En este contexto, de conformidad con el artículo 102 A del Tratado, se insta a los Estados 
miembros y a las instituciones comunitarias a aplicar unas políticas económicas orientadas a la 
obtención de un crecimiento sostenible y no inflacionista y a un elevado nivel de empleo, que 
figuran entre los objetivos establecidos en el artículo 2 del Tratado. Con esta finalidad, también se 
les insta a coordinar sus políticas (artículos 3 A, 102 A y 103), en el contexto de una mayor 
integración de las economías de los Estados miembros. 
2. Una combinación de políticas macroeconómicas centrada en el 
crecimiento y la estabilidad 
Las actuales Orientaciones reafirman que para lograr un crecimiento de la producción sostenido y 
basado en la inversión, así como la creación de empleo a medio plazo sin generar tensiones 
inflacionistas, sigue siendo necesaria una política macroeconómica común que desarrolle los tres 
elementos enunciados en las Orientaciones de 1996: 
- "Una política monetaria orientada hacia la estabilidad cuyo funcionamiento no se vea 
comprometido por una evolución presupuestaria y salarial inadecuada, 
- esfuerzos sostenidos para consolidar las finanzas públicas de la mayoría de los Estados 
miembros, de conformidad con los objetivos de sus programas de convergencia, 
- una evolución de los salarios nominales compatible con el objetivo de la estabilidad de precios; 
al tiempo que la evolución de los salarios reales debería mantenerse inferior al aumento de la 
productividad para fortalecer la rentabilidad de las inversiones creadoras de empleo. 
Cuanto más secundada esté la función estabilizadora de la política monetaria por una política 
presupuestaria y una evolución de los salarios adaptados, más las condiciones monetarias, 
incluidos los tipos de cambio y los tipos de interés a largo plazo, favorecerán el crecimiento y 
empleo." 
En cuanto a las perspectivas a medio plazo, es importante que las administraciones, los 
interlocutores sociales y los agentes económicos tengan presente que la UEM supondrá un 
auténtico cambio de sistema, que transformará la manera en que se fijan los salarios y se decide la 
política macroeconómica. 
(i) Una política monetaria común, regida por un Banco Central Europeo independiente, tendrá 
como objetivo fundamental la estabilidad de precios aunque, de forma simultánea y sin 
perjuicio de este objetivo, apoyará las políticas económicas en la Comunidad a fin de 
contribuir al logro de los objetivos fijados en el artículo 2 del Tratado. 
(ii) Las disposiciones del Tratado en el ámbito de la política presupuestaria (artículos 104 a 
104 C y el Pacto de Estabilidad y Crecimiento impulsarán la adopción de unas políticas 
presupuestarias saneadas y disciplinadas. Siempre que se respeten estas disposiciones, la 
responsabilidad de las políticas presupuestarias residirá en los gobiernos nacionales 
soberanos, que deberán coordinar sus políticas presupuestarias en el marco de las 
Orientaciones Generales de Política Económica. 
(iii) Respecto a los salarios, que serán acordados por interlocutores sociales autónomos según 
la tradición de los distintos países, las políticas monetaria y presupuestaria, orientadas a la 
estabilidad así como la imposibilidad de las oscilaciones cambiarías dentro de la zona 
euro, reforzarán tanto las condiciones como los incentivos para una correcta evolución. En 
el mismo sentido incidirá un intenso diálogo social a escala nacional, siempre que sea 
posible y responda a la práctica anterior. A escala comunitaria, la Comisión, de 
conformidad con el artículo 118 B, seguirá desarrollando dicho diálogo, especialmente en 
materia de política macroeconómica, con objeto de encontrar un terreno común de 
entendimiento respecto a la política económica fijada en las Orientaciones. La contribución 
de los interlocutores sociales europeos sobre el marco macroeconómico, transmitida al 
Consejo Europeo de Dublin, constituye un paso importante en la dirección correcta y que 
merece recibir todo el apoyo. 
Si todos los implicados son capaces de responder a estas nuevas exigencias, la combinación de 
políticas macroeconómicas seguirá favoreciendo un crecimiento elevado, sostenido y generador de 
empleo en la Comunidad. Con ello, el logro de la UEM fijará, de forma irreversible, la política 
macroeconómica que, de forma progresiva, se ha ido estableciendo en la Comunidad. 
3. Estabilidad de precios y de tipos de cambio 
Estabilidad de precios - La Comunidad ha avanzado considerablemente en cuanto a la estabilidad 
de precios y a la convergencia en el ámbito de la inflación, requisito esencial tanto para lograr un 
crecimiento sostenido a medio plazo como para adoptar la moneda única. Se prevé que la inflación 
en la Comunidad se situará como media en el VA % en 1997, la tasa más baja desde el inicio de la 
Comunidad. En la perspectiva de la UEM, la Comunidad debe fijarse como objetivo disminuir su 
tasa media de inflación a un 2% y mantenerla en este nivel a medio plazo. 
En febrero de 1997, nueve Estados miembros (Bélgica, Dinamarca, Alemania, Francia, 
Luxemburgo, Países Bajos, Austria, Finlandia y Suecia) tenían una tasa de inflación igual o 
inferior al 2%'. Habiendo conseguido ya una estabilidad de precios satisfactoria, estos países 
deben seguir manteniendo este resultado a medio plazo. En un contexto de recuperación sostenida, 
Irlanda y el Reino Unido^ deben mantener una política destinada a evitar cualquier resurgimiento 
de presiones inflacionistas subyacentes y, cuando sea preciso, avanzar hacia una menor inflación. 
En España, Italia y Portugal, la tasa media de inflación1 ya disminuyó a cifras entre el 3 y el 3,5% 
en febrero de 1997, pero en este mes la tasa de inflación interanual alcanzó en torno al 2,5%. En 
Medida mediante la media aritmética de los doce últimos índices mensuales armonizados (IAPC) 
respecto a la media aritmética de los doce índices mensuales armonizados del período precedente. 
Irlanda y el Reino Unido todavía no han publicado los datos IAPC de forma que permita efectuar el 
cálculo tal como se indica en la nota 1. No obstante, las estimaciones de la Comisión, basadas en la 
información disponible, indican que el resultado en cuanto a inflación (IAPC) en estos dos países se 
situará entre el 2% y el 3%. 
estos tres países, es esencial perseverar en las políticas orientadas a la estabilidad, con vistas a 
lograr una tasa media de inflación del 2,55 o menos para el año 1997 y asegurar que se mantenga e 
incluso mejore el control de la inflación a medida que la recuperación vaya consolidándose. 
En Grecia, donde en los últimos años se ha avanzado en la reducción de la inflación, es preciso 
realizar un mayor esfuerzo para alcanzar los objetivos oficiales, que son del 4,5%, para finales de 
1997 y por debajo del 3% para finales de 1998. 
Estabilidad de tipos de cambio - De conformidad con el artículo 109 M, todos los Estados 
miembros deben seguir tratando sus políticas de tipo de cambio como un asunto de interés común. 
Unas políticas económicas más saneadas y creíbles, y una evolución favorable frente al dólar 
estadounidense, han contribuido a una alineación más adecuada de los tipos de cambio dentro de la 
Comunidad. El optimismo de los mercados financieros ante la posibilidad de una participación 
relativamente amplia en la UEM desde el primer momento también ha contribuido a ello. Finlandia 
e Italia entraron en el MTC en otoño del pasado año y una amplia mayoría de las monedas del 
MTC se encuentra actualmente dentro de las antiguas bandas estrechas del mecanismo, o muy 
cerca de éstas. En estas circunstancias, así como con vistas a la participación en la UEM, es 
imperativo que los Estados miembros mantengan - y, cuando sea posible, intensifiquen - su 
compromiso respecto a la política macroeconómica orientada hacia la estabilidad. En cuanto a los 
países que actualmente no participan en el MTC, esas políticas también contribuirán a crear las 
condiciones para que tal participación sea posible. Una gestión saneada de la política 
macroeconómica crea las condiciones necesarias tanto para la estabilidad de los tipos de cambio y 
la reducción de los tipos de interés a largo plazo, como para la estabilidad del sistema monetario 
internacional. 
4. Unas finanzas públicas saneadas y eficientes 
En la Comunidad en su conjunto, el déficit presupuestario descendió del 5% del PIB en 1995 al 
4,3% del PIB en 1996. La debilidad del crecimiento económico en 1996 dificultó la consolidación 
presupuestaria y ocultó la mejora subyacente conseguida. Con arreglo a las medidas 
presupuestarias aprobadas hasta mediados de abril de 1997, el endeudamiento neto de las 
administraciones públicas en la Comunidad en su totalidad probablemente se sitúe debajo del 3% 
del PIB en 1997 y descienda por debajo del 2,5% del PIB en 1998. 
En sus presupuestos para 1997, una amplia mayoría de Estados miembros ha adoptado 
importantes medidas para reducir su déficit presupuestario a una cifra igual o inferior al 3% del 
PIB. Es sumamente importante que los Estados miembros apliquen rigurosamente estos 
presupuestos y adopten medidas correctivas inmediatas en caso de desviación de los objetivos. En 
lo que se refiere a los presupuestos para 1998, la mayoría de Estados miembros debe adoptar 
medidas adicionales de reducción de déficit. Con ello se proporcionará la confianza necesaria 
acerca de la sostenibilidad del ajuste presupuestario, especialmente en aquellos países en los que en 
1997 no se prevén déficit presupuestarios claramente inferiores al 3% del PIB o en aquellos en que 
el presupuesto de dicho año contenía medidas transitorias. Esta determinación es fundamental no 
sólo para cumplir los criterios presupuestarios de Maastrich, sino también para seguir avanzando 
hacia el logro, a medio plazo, del equilibrio presupuestario o el superávit, en circunstancias 
normales, tal como establecían las anteriores Orientaciones y el Pacto de Estabilidad y 
Crecimiento, lo que permitirá garantizar una combinación de políticas macroeconómicas orientada 
al crecimiento y a la estabilidad. 
Es preciso que los programas de ajuste presupuestario sean creíbles y socialmente equilibrados. 
Que sean creíbles implica a su vez que sean transparentes y sostenibles. Para aumentar la 
transparencia es necesario que se apliquen estrictamente las normas de contabilidad habitualmente 
aceptadas y que, al presentar los presupuestos, los Estados miembros describan claramente la 
naturaleza de las medidas de reducción de déficit anunciadas, indicando cuales de éstas son de 
carácter excepcional. Además, los presupuestos anuales y las proyecciones presupuestarias a 
medio plazo deberán indicar claramente los supuestos económicos en que se basan. La 
sostenibilidad precisa medidas de reducción del déficit de carácter estructural. Aunque los efectos 
de las medidas excepcionales de aplicación única desaparecen en años posteriores, a veces han 
contribuido a acelerar el ritmo de la consolidación presupuestaria; sin embargo, no hacen menos 
necesarios los ajustes presupuestarios fundamentales, por lo que deben complementarse con 
mejoras presupuestarias duraderas. 
Ser consciente de los beneficios económicos que supone la consolidación presupuestaria influye en 
gran medida en la calidad de las medidas adoptadas. A este respecto, las presentes Orientaciones 
reafirman los principios generales que se fijaron en las anteriores. En primer lugar, debe darse 
prioridad a la restricción del gasto frente a todo aumento adicional de la carga fiscal total. En este 
sentido, es preciso centrarse en medidas estructurales para controlar el gasto en consumo público, 
pensiones, sanidad y subsidios de desempleo. Si los aumentos de impuestos fueran inevitables, 
debe tratarse de minimizar sus efectos negativos sobre el crecimiento y el empleo y evitar un 
resurgimiento de presiones inflacionistas. En segundo lugar, las medidas destinadas a reducir de 
forma permanente el porcentaje del gasto público respecto al PIB deben venir acompañadas, en la 
medida de lo posible y sin poner en peligro la necesaria reducción del déficit presupuestario, por 
una reorientación del gasto público hacia actividades productivas, como la inversión en 
infraestructura, capital humano y medidas activas en el mercado laboral. En tercer lugar, en la 
mayoría de Estados miembros debe hacerse realidad la tan deseada reducción de la carga fiscal, 
especialmente la que grava el trabajo, teniendo en cuenta que con un control estricto del gasto es 
posible aplicar reducciones fiscales coherentes con el logro y mantenimiento de una hacienda 
pública saneada. La política comunitaria sobre fiscalidad debe ser coherente con estas 
orientaciones. 
Dadas la relación que existe entre la política fiscal por una parte, y el mercado único, la UEM y la 
lucha contra el desempleo por la otra, los Estados miembros tienen mucho que ganar con una 
mayor cooperación en el ámbito fiscal. De ahí que deba evitarse una competencia perjudicial entre 
los sistemas fiscales de los distintos Estados miembros y se les inste a examinar la posibilidad de 
elaborar un código de conducta. 
Cinco Estados miembros - Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Países Bajos y Finlandia - habían ya 
alcanzado el 3% de referencia en 1996. En Dinamarca, donde se prevé un saldo presupuestario 
ligeramente positivo este año, es importante consolidar este resultado a lo largo del ciclo 
económico, para mantener el porcentaje de deuda pública respecto al PIB en una trayectoria 
decididamente descendente y contener el gasto público, incluidas las transferencias sociales. 
Irlanda debería aprovechar la actual fase de fuerte crecimiento para intensificar los esfuerzos de 
contención del gasto público, lo que le permitiría avanzar de forma decisiva hacia el equilibrio 
presupuestario. También en los Países Bajos y en Finlandia es imperativo continuar la política de 
restricción del gasto, con especial insistencia en las transferencias de seguridad social, lo que 
permitiría disminuir nuevamente los costes laborales no salariales y otros impuestos que 
obstaculizan el empleo. 
En Bélgica, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del 1MB en I9l)7. Con arreglo 
a las medidas actuales, el déficit podría registrar una nueva disminución en I99X. Para 
proporcionar a sus finanzas públicas una base sostenible, el Gobierno belga tlehc seguir 
estrictamente su nuevo programa de convergencia y dedicar una especial atención a garantizar 
unas cuentas de la seguridad social saneadas, para lo cual resulta de especial importancia 
introducir mecanismos de control del gasto en sanidad y continuar la reforma del sistema de 
pensiones. 
En Alemania, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del PIB en 1997. Con 
arreglo a las medidas actuales, el déficit podría registrar otra ligera disminución en 1998. El 
Gobierno alemán se comprometió firmemente a adoptar todas las medidas precisas para respetar el 
valor de referencia del 3% en 1997 y debe emprender las actuaciones necesarias para frenar la 
tendencia al alza del porcentaje de deuda pública respecto al PIB ya en el presente año. En 1998 
debe mantenerse el ritmo de consolidación presupuestaria que marca el nuevo programa de 
convergencia; su aplicación continuada debe centrarse en una reducción permanente del porcentaje 
del gasto público en la economía, que a su vez facilitará la reforma estructural de los sistemas 
fiscal y de seguridad social sin comprometer el cumplimiento estricto de todos los objetivos 
presupuestarios del nuevo programa de convergencia. 
En España, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del PIB en 1997. Con arreglo 
a las medidas actuales, el déficit podría registrar otra ligera disminución en 1998. Las autoridades 
españolas, firmemente decididas a alcanzar el objetivo del 3% del PIB en 1997, deben insistir en su 
presupuesto de 1998 en la consolidación, tal como prevé el nuevo programa de convergencia; es 
importante que sigan aplicando medidas de reducción del déficit de carácter estructural, en especial 
para reducir el nivel actual de gasto y mejorar la eficacia de la gestión presupuestaria. 
En Francia, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del PIB en 1997. Con arreglo 
a las medidas actuales, el déficit podría no registrar una nueva disminución en 1998, debido en 
parte a que han dejado de surtir efecto las medidas de aplicación única. Es necesario continuar con 
la consolidación presupuestaria a medio plazo mediante una estricta aplicación del programa de 
convergencia recientemente aprobado; en particular, es preciso contener el gasto en sanidad, 
equilibrar las cuentas de las seguridad social y garantizar que las reducciones fiscales previstas, en 
sí mismas favorables al crecimiento y al empleo, no disminuyan el ritmo de la reducción del déficit. 
En Italia, el déficit presupuestario puede alcanzar el 3% del PIB en 1997 si las medidas ya 
tomadas en el presupuesto del año 1997 y en Marzo de este año tienen plena efectividad y si se 
toman medidas adicionales por parte del Gobierno Italiano, si ello fuese necesario. Con arreglo a 
las medidas actuales, el déficit podría registrar un nuevo aumento en 1998, al agotarse los efectos 
de las medidas puntuales. El presupuesto de 1998 debe contemplar una nueva reducción a fin de 
consolidar el ajuste y situar las finanzas públicas sobre una base saneada a medio plazo. Las 
medidas puntuales adoptadas en 1997, de carácter temporal, deben ser sustituidas por medidas 
estructurales con una repercusión permanente sobre el presupuesto. Las condiciones para una 
consolidación duradera del presupuesto Italiano deberían ser especificadas en un programa de 
convergencia que las autoridades Italianas son invitadas a presentar lo antes posible. 
En Austria, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del 1MB en 1997 Con arreglo 
a las medidas actuales, el déficit podría registrar otra ligera disminución en I99X Se insta al 
Gobierno de Austria a adoptar todas las medidas necesaria para alcanzar su objetivo de déficit 
presupuestario del 3% del PIB en 1997 y garantizar la sostenibilidad de sus esfuerzos de 
consolidación presupuestaria en los años siguientes mediante un programa de ajuste estructural, 
basado en las medidas actuales o, si fuera preciso, en el reforzamiento del ajuste estructural con 
medidas adicionales. 
En Portugal, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del PIB en 1997. Con 
arreglo a las medidas actuales, el déficit podría registrar otra ligera disminución en 1998. El nuevo 
acuerdo estratégico entre el Gobierno y los interlocutores sociales debe cumplirse estrictamente 
para lograr un avance significativo en la reforma de la administración pública y de los sistemas 
tributarios y de seguridad social. 
En Suecia, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del PIB en 1997. Con arreglo a 
las medidas actuales, el déficit podría disminuir considerablemente en 1998 El ajuste 
presupuestario debe concentrarse en frenar el aumento del gasto, especialmente transferencias 
sociales, y en reducir cuanto sea posible los impuestos sobre las familias y las empresas a fin de 
incentivar mejor la actividad económica y el trabajo. 
En el Reino Unido, se prevé un déficit presupuestario igual o inferior al 3% del PIB en 1997. Con 
arreglo a las medidas actuales, el déficit podría disminuir considerablemente en 1998. Se 
recomienda al Gobierno que siga estrictamente la línea de reducción de déficit prevista en el 
presupuesto de 1997/98. 
En Grecia se prevé que las medidas anunciadas conducirán a una nueva reducción del déficit 
presupuestario en 1997; se precisarán esfuerzos sostenidos en distintos ámbitos a fin de cumplir 
los objetivos del programa de convergencia, entre ellos un mayor esfuerzo para ampliar la base 
fiscal, aumentar la eficacia de la administración tributaria y del sistema de recaudación, disminuir 
el gasto público y continuar y ampliar los planes de privatización. 
En algunos de los Estados miembros citados, es probable que en 1998 no se produzcan, o se 
produzcan en escasa medida, nuevos avances en la reducción del porcentaje de déficit, debido en 
parte al agotamiento de los efectos de las medidas de aplicación única. En consecuencia, estos 
Estados miembros deben tener en cuenta este factor en sus presupuestos para el próximo año. 
5. Reformas estructurales para fomentar el crecimiento y el empleo 
A fin de salvaguardar y promover la competitividad y el empleo comunitarios, en un mundo de 
libre comercio y constante cambio tecnológico, es esencial que los Estados miembros y la 
Comunidad intensifiquen sus esfuerzos para modernizar sus mercados de bienes, servicios y 
trabajo, tal como establecen las Orientaciones Generales de Política Económica. Para incrementar 
la capacidad de adaptación de la economía de los Estados miembros a las condiciones cambiantes 
e incrementar su potencial de crecimiento, también es preciso fomentar la innovación, la 
investigación y el desarrollo y mejorar los sistemas de educación y formación. Para incrementar su 
eficacia, las políticas medioambientales deberían fundarse en más instrumentos basados en el 
mercado, incluidos los instrumentos fiscales, tanto a nivel nacional como, si resulta necesaria una 
actuación a escala de la Unión, a nivel comunitario. 
5.1. Mejor funcionamiento de los mercados de bienes y servicios 
La estrategia tendente a fomentar el crecimiento y mantener al mismo tiempo un bajo nivel de 
inflación exige mejorar el funcionamiento de los mercados de bienes y servicios, estimular la 
competencia y asegurar la eficacia del sistema de formación de precios. Este era el razonamiento 
en que se basaba el Programa sobre el Mercado Único (PMU), cuya importancia ya fue destacada 
en una reciente evaluación de la Comisión-^. Esta evaluación concluía que en general los mercados 
de bienes de los Estados miembros se caracterizan actualmente por una elevada integración, 
mientras que los mercados de servicios están menos integrados aunque la situación ha mejorado 
significativamente desde que se inició el PMU. Siguen existiendo algunos problemas específicos: 
los servicios, especialmente la construcción, los seguros y los bancos deben ser objeto de mayor 
atención, en particular respecto a la necesidad de aplicar la legislación sobre el mercado interior en 
su totalidad. 
Además, los mercados de aquellos bienes vinculados a la contratación pública siguen sin estar 
totalmente abiertos a la competencia, y otros mercados de bienes, en especial los productos 
farmacéuticos, siguen estando excesivamente regulados por los Estados miembros, lo que supone 
precios más elevados para los consumidores. Las ayudas públicas siguen falseando los mercados y 
erosionando la competencia, sin que se observe mejora alguna. Los impuestos siguen segmentando 
los mercados y aumentando la diferenciación de precios. Otro ámbito en el que los avances han 
sido demasiado lentos es el de la normalización de productos, especialmente la noción de 
"reconocimiento mutuo". Debe mejorarse el entorno de las PYMES. 
La competencia y la eficacia de los mercados de productos y servicios aumentará si mejora el 
funcionamiento del mercado único. Para ello los Estados miembros deben reforzar su compromiso 
respecto a: (i) aplicar totalmente y asegurar el cumplimiento de la actual legislación, en especial en 
el sector de las telecomunicaciones; (ii) completar el marco legislativo en ámbitos como los 
impuestos y el derecho de sociedades, y la liberalización de los mercados de la energía; (iii) reducir 
la carga de normas excesivas y revisar o suprimir las medidas nacionales que fragmentan los 
mercados; y (iv) abstenerse de utilizar las ayudas públicas para aplazar las reestructuraciones 
esenciales. El Plan de Actuación sobre el Mercado Único de la Comisión propone diversas medidas 
concretas para redinamizar el mercado único que han de entrar en vigor antes del 1 de enero de 
1999. 
5.2. Impulsar la reforma del mercado laboral y la inversión en conocimiento 
La positiva experiencia de varios Estados miembros permite sacar algunas conclusiones 
importantes respecto al contenido y la aplicación de las reformas. En primer lugar, las reformas 
estructurales deben ser de carácter global y no limitadas o esporádicas, a fin de abordar de forma 
coherente el complejo asunto de los incentivos a la creación o la aceptación de un puesto de 
trabajo. Este enfoque permite explotar la complementariedad de las medidas, lo que da a las 
3 Véase la comunicación de la Comisión sobre "Impacto y efectividad del Mercado Único" COM (96) 
520 de Octubre de 1996 y "Economic evaluation of the Internal Market" {European Economy, 
Reports and Studies n° 4 de 1996). 
8 
reformas una mayor efectividad general porque aumenta su aceptabilidad social y política y reduce 
la probabilidad de modificaciones por razones políticas. En segundo lugar, los mecanismos para 
supervisar el impacto de las reformas sobre el mercado laboral y el empleo ayudan a valorar su 
efectividad y permiten descubrir posibles cambios en las prioridades o en la aplicación. Por esta 
razón, los programas plurianuales de empleo deben centrarse preferentemente en la interrelación de 
las Orientaciones y las medidas específicas de mercado de trabajo, mientras que los Informes 
Conjuntos sobre Empleo, que supervisan su aplicación, deben prestar especial atención a detectar 
las medidas acertadas que adoptan los Estados miembros. 
En los últimos años se ha adoptado una amplia gama de medidas nacionales destinadas a reforzar 
la eficacia del mercado laboral y en varios Estados miembros se están debatiendo actualmente 
importantes reformas. Se trata de un proceso que debe continuar c intensificarse cuando sea 
necesario. 
En estas circunstancias, es conveniente dar prioridad a las medidas destinadas a aumentar la 
intensidad en empleo del crecimiento, mediante la aplicación de medidas pragmáticas que 
reconcilien el deseo de los ciudadanos europeos de mantener unos beneficios sociales elevados con 
la necesidad de ampliar, en un cierto grado, la estructura salarial relativamente comprimida en la 
mayoría de Estados miembros. Estas medidas incluyen: 
(i) mayor diferenciación salarial en los convenios, según cualificaciones y regiones, a fin de 
reflejar adecuadamente los distintos niveles de productividad, así como creación de salarios 
temporales de iniciación, para los trabajadores jóvenes, sin experiencia o desempleados de 
larga duración. Se trata de asuntos importantes que deben abordar los interlocutores sociales; 
(ii) reducción, mediante una financiada adecuada, de los costes laborales no salariales o de los 
impuestos sobre los rendimientos del trabajo en los segmentos inferiores de la escala salarial; 
(iii) nuevos modelos de organización del trabajo, incluido el acuerdo sobre la flexibilización de la 
jomada de trabajo, adaptados a la necesidades específicas de las empresas y los trabajadores, 
mayor utilización del trabajo a tiempo parcial de carácter voluntario, y fomento de las 
iniciativas de empleo local. 
Además, las medidas para aumentar la intensidad del empleo en el crecimiento deben estar 
vinculadas a la necesaria reorientación del gasto público en educación, formación profesional e 
investigación y desarrollo, entre otros sectores. 
El paso a unas políticas de mercado laboral activas debe estar estrechamente vinculado a la 
reforma de los sistemas fiscal y de la seguridad social, con el fin de proporcionar a las personas 
que buscan empleo incentivos y posibilidades para aceptar un puesto de trabajo o participar en 
otras actividades de fomento del empleo. Además, estas reformas deben venir apoyadas por una 
orientación, más favorable al empleo, de otras políticas. En particular, las medidas que se lleven a 
cabo con el apoyo de los fondos estructurales comunitarios deben ser coherentes con la estrategia 
global sobre el empleo y los programas plurianuales de empleo de los Estados miembros. 

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