INFORME DE LA COMISIÓN - INFORME GENERAL SOBRE LA ASISTENCIA DE PREADHESIÓN (PHARE - ISPA - SAPARD) EN 2002 [SEC(2003) 1477]

ÍNDICE

1. Antecedentes

2. Resumen de Phare

3. Resumen de ISPA

4. Resumen de SAPARD

5. Descripción general de los mecanismos de los instrumentos de preadhesión

5.1. Compromisos y transferencia de fondos

5.2. Estructuras ejecutivas en los países candidatos

5.3. Descentralización de la ejecución en virtud del artículo 12 del Reglamento de Coordinación

6. Seguimiento y evaluación

6.1. Phare

6.2. ISPA

6.3. SAPARD

7. Coordinación

7.1. Observaciones de carácter general

7.2. Coordinación dentro de la Comisión

7.3. Coordinación en los países candidatos

7.4. Coordinación con el BEI y las instituciones financieras internacionales

SÍNTESIS

Éste es el tercer informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los tres instrumentos de preadhesión y la coordinación de esos instrumentos de conformidad con el artículo 13 del Reglamento del Consejo sobre la coordinación de la ayuda de preadhesión [1]. El Reglamento de coordinación distribuye el trabajo entre los tres instrumentos de preadhesión de la siguiente manera:

[1] Reglamento (CE) nº 1266/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3906/89 (DO L 161 de 26.6.1999, p. 68).

Phare se dedica a medidas prioritarias relacionadas con la asimilación del acervo comunitario mediante el refuerzo de la capacidad administrativa o el apoyo a inversiones conexas. Este instrumento incluye también un elemento de Cohesión Económica y Social. En este contexto, simultáneamente a ISPA, puede financiar también medidas en los ámbitos de medio ambiente y transporte si constituyen un componente secundario pero esencial de programas integrados de desarrollo regional o reestructuración industrial (1.699 millones de euros).

ISPA financia grandes proyectos de infraestructuras en los sectores de medio ambiente y transporte (1.107,4 millones de euros).

Sapard financia medidas de apoyo a la agricultura y al desarrollo rural (554,5 millones de euros).

La estrategia de programación adoptada por Sapard es similar a la de los programas de desarrollo agrícola y rural de los Estados miembros, mientras que la de ISPA es semejante a la del Fondo de Cohesión en los ámbitos de medio ambiente y transporte. El programa Phare no tiene una contrapartida directa en los Fondos Estructurales de la Comunidad, ya que trata de la adopción del acervo comunitario. No obstante, el componente de cohesión económica y social del programa Phare se ha diseñado para apoyar proyectos similares a los financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y por el Fondo Social Europeo. Del mismo modo, el Programa de cooperación transfronteriza es la réplica del programa comunitario Interreg III.

La programación de los tres instrumentos está basada en las Asociaciones para la Adhesión y los Programas Nacionales de Adopción del Acervo preparados con los países candidatos a la adhesión. Sapard funciona sobre la base de un programa plurianual que cubre el periodo 2000-2006, mientras que ISPA y Phare tienen programas anuales aprobados por la Comisión a propuesta de los países candidatos. Además, la Comisión (Delegación o sede central) aprueba los proyectos de Phare e ISPA antes de su ejecución.

Los países candidatos se encargan de la ejecución de los tres programas. En el caso de Phare e ISPA, la Comisión verifica previamente los expedientes de licitación y de adjudicación de los contratos. La Comisión no interviene en la gestión de las medidas del programa Sapard en los países beneficiarios, sino que la confía a organismos ejecutivos de dichos países, limitándose a supervisar la ejecución de los proyectos a posteriori, tal como se prevé en el artículo 12 del Reglamento de Coordinación. Con ese mismo fundamento jurídico, Phare e ISPA están introduciendo un sistema de ejecución descentralizada ampliada (SEDA), con arreglo al cual los procedimientos de adquisición y contratación por los países solicitantes solo están sujetos a controles a posteriori en la fecha de adhesión.

El año 2002 fue el fue el tercer año de aplicación de Sapard e ISPA. Todos los programas de Sapard se habían aprobado ya en 2000; uno de ellos (Letonia) se modificó en 2001 y nueve (todos menos Eslovenia), en 2002. Se negociaron y celebraron convenios bilaterales de financiación plurianuales y anuales y se comprometieron las asignaciones anuales para 2001. El establecimiento de organismos de ejecución de Sapard progresó sustancialmente con los diez países candidatos a los que se había conferido la gestión de sus respectivos organismos Sapard, transfiriéndoseles fondos Sapard en 2002.

Con las decisiones de financiación adoptadas en 2002, la Comisión ha asignado ya el 75% de los fondos ISPA previstos para el periodo comprendido entre 2000 y 2006.

En cuanto a Phare, la aportación de la ayuda a los países candidatos se ha efectuado de acuerdo con las orientaciones revisadas adoptadas en 1999, que siguen centrándose en la preparación para la adhesión, teniendo asimismo en cuenta los otros dos instrumentos de preadhesión. En torno al 30 % de la ayuda se ha destinado a desarrollo institucional, utilizando como principal instrumento programas de hermanamiento (envío de expertos en comisión de servicios desde las administraciones de los Estados miembros a los países candidatos), mientras que el 70 % restante se ha destinado a inversiones para mejorar el marco reglamentario y la cohesión económica y social, facilitándose así la adopción del acervo.

La coordinación de los tres instrumentos se ha garantizado a través de una clara división de responsabilidades entre los tres instrumentos, una base común de programación y contactos periódicos entre las diferentes partes implicadas. Un comité a nivel de Dirección asegura la coordinación entre los servicios de la Comisión interesados. En abril de 2002 se presentó al Comité de Gestión de Phare, que es la entidad que asiste a la Comisión en la coordinación de los instrumentos, un documento general sobre la asistencia, que cubre los tres instrumentos. A escala nacional, y de acuerdo con el objetivo de descentralización, la Comisión ha incitado encarecidamente a los Estados candidatos a mejorar la coordinación interministerial, como condición indispensable para el éxito de los países candidatos en la futura gestión de los Fondos Estructurales.

La Comisión ha mantenido también contactos periódicos con el BEI y otras instituciones financieras internacionales, en especial el BERD, con objeto de garantizar la máxima complementariedad en la financiación de programas y proyectos. ISPA, en particular, ofrece buenas oportunidades de cooperación con otras fuentes de financiación, ya que se dedica principalmente a grandes proyectos de infraestructura.

El año 2002 ha sido el tercer ejercicio en que se han aplicado los tres instrumentos de preadhesión. De acuerdo con las negociaciones de adhesión que culminaron con resultados positivos a finales de año, se ha hecho cada vez más hincapié en crear la capacidad administrativa necesaria para el éxito de la aplicación del acervo y de la participación en programas actuales o futuros de la Comunidad Europea a partir de la adhesión en 2004. La cooperación entre los diferentes servicios de la Comisión se ha incrementado y se ha seguido desarrollando de acuerdo con el Reglamento de Coordinación. La creación de las estructuras necesarias para los instrumentos de preadhesión en los países candidatos ha supuesto también un importante ejercicio de desarrollo institucional y ha ayudado a preparar a los países candidatos para que construyan la capacidad administrativa requerida para absorber futuros fondos estructurales y de cohesión a partir de la adhesión.

En el documento técnico que se presenta como anexo al presente informe se incluyen secciones sobre la programación y la ejecución de los instrumentos de preadhesión en cada uno de los países beneficiarios.

1. Antecedentes

En la Cumbre en Luxemburgo de diciembre de 1998, el Consejo Europeo aprobó una nueva estrategia para preparar a los países candidatos a la ampliación. Se dispuso un volumen sustancial de recursos financieros adicionales para facilitar la adhesión. El 26 de marzo de 1999, en el Consejo Europeo de Berlín, los Jefes de Estado y de Gobierno concluyeron un acuerdo político sobre la Agenda 2000, cuyos objetivos eran reforzar las políticas comunitarias y dar a la Unión Europea un nuevo marco financiero para el periodo 2000-2006, con vistas a la ampliación.

De acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín, desde el año 2000 la Comunidad ha duplicado con creces su asistencia de preadhesión a los países candidatos de Europa Central y Oriental: tal como propuso la Comisión Europea en la Agenda 2000, entre 2000 y 2006 se aportarán anualmente 3.174 millones de euros (cifras de 2001) a través del programa Phare y los otros dos instrumentos de preadhesión, ISPA y Sapard, introducidos en el año 2000. El desglose de la asistencia comunitaria de preadhesión en 2002 fue el siguiente: 1.699 millones de euros para Phare, 1.107,4 millones para ISPA y 554,5 millones para Sapard.

Tras la Cumbre de Niza, que aceleró el proceso de negociaciones de adhesión, el uso óptimo de la asistencia de preadhesión para ayudar a los países candidatos en su esfuerzo por asumir plenamente el acervo para la fecha de la adhesión es de la mayor importancia. Habida cuenta de la magnitud de la tarea, resulta esencial garantizar que la asistencia comunitaria se pueda utilizar de la manera más efectiva posible. La coordinación entre los tres instrumentos es con toda claridad un elemento importante de este proceso.

En 2001, estaban en curso las negociaciones de adhesión con los primeros doce países, y el objetivo afirmado en el Consejo Europeo celebrado en Göteborg era concluir para finales de 2002 las negociaciones con los países que estuviesen preparados para la adhesión, de modo que pudieran participar como miembros en las elecciones al Parlamento Europeo de 2004. Este objetivo se alcanzó satisfactoriamente en los casos de Polonia, Hungría, la República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Lituania, Letonia, Malta y Chipre en la cumbre de Copenhague en diciembre de 2002. . Como consecuencia, el ejercicio 2003 será el último año de programación para la ayuda de preadhesión en los países que se vayan a adherir en 2004 (podrán realizarse desembolsos finales hasta diciembre de 2006 a más tardar), pero se concederá más ayuda a los otros países candidatos en la negociación, a saber Rumania y Bulgaria, para mejorar sus estructuras administrativas y judiciales y su capacidad de aplicar el acervo.

El presente informe se refiere al año 2002, que fue también el tercer ejercicio en que se aplicaron los instrumentos ISPA y Sapard. En el documento se ofrece información sobre las dotaciones financieras por país y por instrumento y sobre los mecanismos de ejecución correspondientes. Por último, se centra en la coordinación entre los tres instrumentos de preadhesión, de los que se ofrecen descripciones detalladas en sus respectivos informes anuales [2]. Se espera que este informe, con sus anexos, constituya una documentación útil sobre el papel fundamental de la ayuda de preadhesión en la preparación de los países candidatos a la adhesión.

[2] Informe PHARE - COM(2003) 497 final; Informe ISPA - COM(2003) 655 final; Informe Sapard - COM(2003) 582 final.

2. Resumen de Phare

Introducido en 1989 para ayudar a Polonia y Hungría, y posteriormente a otros países de Europa Central y Oriental, la exclusividad de "preadhesión" de Phare se estableció en 1997 en respuesta al lanzamiento por el Consejo Europeo de Luxemburgo del actual proceso de ampliación. Las orientaciones generales de Phare se ajustaron en 1999 para tener en cuenta la creación de Sapard en el ámbito de la agricultura y el desarrollo rural y de ISPA en el de infraestructuras de medio ambiente y de transporte.

El total de los compromisos de Phare para 2002 ascendía a 1.699 millones de euros. Las operaciones financiadas fueron:

- Programas nacionales: 1.168 millones de euros, repartidos del siguiente modo:

- Bulgaria: 95 millones de euros

- República Checa: 85 millones de euros

- Estonia: 30 millones de euros

- Hungría: 112 millones de euros

- Letonia: 32 millones de euros

- Lituania: 62 millones de euros

- Polonia: 394 millones de euros

- Rumania: 266 millones de euros

- Eslovaquia: 57 millones de euros

- Eslovenia: 35 millones de euros

- Seguridad nuclear: 108 millones de euros

- Cooperación transfronteriza: 163 millones de euros

- Programas regionales y horizontales: 260 millones de euros

La Comisión Europea ha ido transfiriendo cada vez más responsabilidades de gestión y ejecución de los programas Phare a las autoridades de los países candidatos. Esto forma parte del proceso para ayudarlos a prepararse a la adhesión a la Unión Europea y a la subsiguiente gestión de los fondos de cohesión y estructurales por esos países.

Los proyectos de 2002 fueron gestionados a través del Fondo nacional y de un número limitado de organismos de ejecución en cada país. Es esencial el papel desempeñado por la Unidad Central de Financiación y Contratos de cada país candidato, responsable de todos los programas de desarrollo institucional y, en algunos casos, de las actividades de inversión. Los otros organismos de ejecución, y en especial los que administran las inversiones de cohesión económica y social, son los precursores de las estructuras administrativas que serán necesarias para ejecutar los fondos estructurales después de la adhesión.

Un aspecto importante a principios de 2002 fue el establecimiento por los países candidatos de Planes de Acción en respuesta a problemas específicos en la adopción del acervo identificados en los Informes de estrategia de la Comisión de 2001 y 2002, y la aplicación de medidas específicas (principalmente reformas administrativas y judiciales) para resolverlos con objeto de cumplir todos los criterios de adhesión. Los instrumentos principales seguían siendo el Mecanismo de Hermanamiento (envío de expertos en comisión de servicios desde los organismos y las administraciones de los Estados miembros a los países candidatos para ayudarlos a desarrollar la capacidad de aplicar una parte específica del acervo) y de Hermanamiento Breve (una versión a escala reducida de Hermanamiento, introducida en 2001, de acuerdo con las recomendaciones de la Revisión de Phare de 2000 [3]). La asistencia se orientó hacia inversiones destinadas a mejorar el marco reglamentario (facilitándose así la adopción del acervo) y apoyar la cohesión económica y social.

[3] C(2000) 3103/2.

Como consecuencia, la adopción de programas nacionales en los países candidatos se retrasó algo, aunque siguió siendo un elemento vital de planificación de la adhesión.

Además de los programas nacionales, en 2002 se dispuso financiación de Phare para varios programas plurinacionales u horizontales. Un aspecto importante de los programas plurinacionales fueron los mecanismos de financiación utilizados en cooperación con instituciones financieras internacionales participantes, a saber, el Mecanismo de financiación de las PYME, el Instrumento de financiación municipal y el Instrumento de infraestructuras municipales. Se incluye información detallada en el punto 7.4 "Coordinación con el BEI y con Instituciones Financieras Internacionales".

Otras áreas financiadas a través de programas plurinacionales u horizontales fueron operaciones TAIEX, participación en organismos comunitarios, seguridad nuclear, programa de pequeños proyectos, proyecto de cooperación estadística, medio ambiente, reconstrucción del sector del acero, SIGMA, medidas antifraude, información y comunicación y preparación para el SEDA (véase también el punto 5.3 "Descentralización de la ejecución de conformidad con el artículo 12 del Reglamento de coordinación").

Se ha renovado el interés por los programas de cooperación transfronteriza en las fronteras de los países candidatos con los Estados miembros y en las fronteras entre los países candidatos; estos programas se aplican sobre la base de documentos conjuntos de programación establecidos en 2001 por autoridades de ambos lados de la frontera. En cuanto a las futuras fronteras exteriores de la UE, se animó a los países candidatos (a través de las directrices revisadas de Phare adoptadas el 6 de septiembre de 2002) a utilizar sus fondos nacionales Phare para apoyar actividades socioeconómicas de carácter transfronterizo. En apoyo de esa iniciativa se decidió que en 2003 se destinarían en torno a 30 millones de euros de los fondos Phare a acciones de cooperación transfronteriza en las fronteras exteriores de los países candidatos (Iniciativa frontera exterior 2003).

La programación de 2002 se basó en las directrices revisadas del programa Phare que la Comisión había aprobado en 1999 [4]. Esas directrices incluyen los cambios aprobados en 1998 y tienen en cuenta los reglamentos ISPA y Sapard que entraron en vigor en 2000. También hacen hincapié en la necesidad de utilizar Phare para ayudar a los países candidatos a prepararse para beneficiarse de los Fondos Estructurales después de la adhesión (cohesión económica y social). En 2002, las actividades de desarrollo institucional representaron un 40% de los compromisos de los programas nacionales. Combinadas con la inversión asociada, representan un 71% del presupuesto Phare, lo cual refleja la prioridad atribuida en los Informes de estrategia 2001 y 2002 a la implantación de un nivel adecuado de capacidad administrativa y judicial en los países candidatos con vistas a la correcta aplicación del acervo y al éxito de su participación en futuros programas de la UE.

[4] SEC (1999) 1596.

La cohesión económica y social siguió siendo otro objetivo importante de la ayuda Phare y, como en años anteriores, en 2002 se basó en planes de desarrollo nacional preliminares. La inversión en pro de la cohesión económica y social se está utilizando cada vez más para probar con carácter experimental los tipos de actividades que se financiarán mediante fondos estructurales a partir de la adhesión. En 2002, la Dirección General de Política Regional y la Dirección General de Ampliación prosiguieron la aplicación de las "hojas de ruta" para pasar de los planes de desarrollo nacional a documentos de programación de los fondos estructurales. La inversión en el ámbito de la cohesión económica y social en 2002 representó el 29% de los compromisos.

La Comisión ha revisado y reforzado la organización interna de sus Delegaciones para la supervisión de las licitaciones y las adjudicaciones de contratos realizadas por las autoridades de los países candidatos. Esto ha permitido a la Comisión aprobar la licitación y la contratación de acciones Phare en el país por su Delegación. Las delegaciones también supervisan el progreso de la ejecución de los proyectos en los países candidatos, que actualmente está pasando a un sistema de descentralización ampliada, ya que las delegaciones en los países de adhesión se irán reduciendo progresivamente a partir de la fecha de la adhesión.

3. Resumen de ISPA

El «Instrumento Estructural de Preadhesión», ISPA, es el instrumento financiero de la Unión Europea diseñado para ayudar a los diez países beneficiarios de Europa Central y Oriental a cumplir los requisitos del acervo comunitario en los ámbitos de medio ambiente y transporte.

ISPA se rige por las Asociaciones para la Adhesión y los Programas Nacionales de Adopción del Acervo y sigue, en los ámbitos de medio ambiente y transporte, un enfoque similar al del Fondo de Cohesión. Por lo tanto, la experiencia adquirida a través de la programación para la puesta en práctica de ISPA permite también facilitar la transición hacia el Fondo de Cohesión y familiarizar a los países candidatos con los procedimientos de apoyo estructural de la Comunidad.

Principales realizaciones en 2002

Puesta en práctica de la política comunitaria de medio ambiente y consolidación de los ejes de transporte europeos

En 2002, los créditos de compromiso de ISPA con cargo a la línea presupuestaria B7-020 se utilizaron principalmente para 80 medidas ISPA nuevas y tramos [5] de proyectos decididos en 2000 y 2001 (1.107 millones de euros). De esa cantidad, se comprometieron 4,2 millones para asistencia técnica para el SEDA y 35,1 millones para preparación de proyectos. La Comisión decidió un total de 80 nuevos proyectos con un coste total elegible de 2.400 millones de euros, siendo la financiación comunitaria para estos nuevos proyectos de más de 1.500 millones de euros. El resto debe ser cofinanciado por los estados beneficiarios (fuentes nacionales a nivel central, regional y local) e instituciones financieras internacionales (IFI). El índice medio de subvención comunitaria se situó en el 65 % del coste del proyecto en 2002.

[5] Las medidas ISPA se comprometen en tramos anuales, lo que significa que el compromiso se reparte como mínimo durante dos años. Por lo tanto, los compromisos para el ejercicio presupuestario 2001 también incluyen los segundos tramos para algunos proyectos decididos en 2000.

Con las decisiones adoptadas entre 2000 y 2002, la Comisión aprobó un total de 249 medidas ISPA, que ascendían a 8.750 millones de inversión, de la que la UE está financiando 5.650 millones. Con estas decisiones, la Comisión ha asignado ya alrededor del 75% de los fondos previstos para todo el período 2000-2006.

Los compromisos de 2002 se dividieron por igual entre los sectores de medio ambiente y transporte; desde el año 2000, se ha asignado un 49 % a proyectos ambientales y un 50 % a transporte (el 1% restante se reserva para asistencia técnica para la preparación al SEDA y para ayuda en caso de inundaciones).

En el ámbito del medio ambiente, la finalidad del apoyo de ISPA es contribuir a la aplicación de la política medioambiental comunitaria. Para maximizar el impacto de la asistencia comunitaria en la consecución de los objetivos de la legislación de medio ambiente, ISPA se concentra en primer lugar en las Directivas de medio ambiente que requieran más inversión y cuya ejecución sea más costosa. Esto afectará a los cuatro sectores siguientes:

- Abastecimiento de agua potable

- Tratamiento de las aguas residuales

- Gestión de los residuos sólidos y de los residuos peligrosos, y

- Mejora de la calidad del aire

Como en años anteriores, los proyectos se centraron fundamentalmente en obras de alcantarillado para ampliar, reemplazar o reparar sistemas actuales en los países beneficiarios. Alrededor del 18% de la financiación en este sector se dedicó a la gestión de residuos sólidos, fundamentalmente en proyectos de vertidos.

A través de ISPA, la Comunidad proporciona ayuda financiera a los proyectos ambientales que requieren inversiones de infraestructura especialmente grandes, a saber, para suministro de agua y tratamiento de aguas residuales, así como para gestión de residuos y cobertura del ciclo de vida completo de las inversiones en proyectos. Además, ISPA ha demostrado ser un instrumento acertado para ayudar a los países candidatos a consolidar su comprensión y su capacidad administrativa para aplicar la legislación ambiental clave.

El componente transporte de ISPA está orientado a la construcción de la futura red transeuropea de transportes (Decisión 1692/96 del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio de 1996) definida en el informe sobre la evaluación de las necesidades de infraestructuras de transportes de los países beneficiarios de Europa Central. También se ha de dar prioridad al desarrollo integrado de los diez corredores paneuropeos de transporte, aprobados en la tercera conferencia paneuropea de transportes, que se celebró en Helsinki en junio de 1997.

Los fondos ISPA asignados a este sector en 2002 se han centrado de nuevo en la modernización y ampliación de la red. El 45,7 %, es decir, una parte sustancial de los fondos del sector del transporte, se ha asignado a proyectos de carreteras que incluyen construcción de nuevas carreteras y mejoras para cumplir las normas de capacidad y seguridad de la UE. Sin embargo, más de un 50% de los fondos del sector del transporte se dedica a la financiación de proyectos dirigidos a la rehabilitación y modernización de la infraestructura ferroviaria existente de acuerdo con las normas de la UE, con lo que se demuestra la prioridad atribuida a un desarrollo del transporte que respete el medio ambiente.

Refuerzo de la capacidad administrativa e institucional de gestión de proyectos y aplicación de estrategias

Por lo que se refiere a la aplicación del componente de transporte del programa ISPA, se han encontrado algunos problemas. Se trata, en particular, de dificultades relacionadas con demoras en la adquisición de terrenos, problemas de previsión de flujos de tráfico y evaluación del impacto ambiental, así como de gestión de procedimientos de licitación. En algunos casos esto ha dado lugar a retrasos en la ejecución de los proyectos y a una calidad insuficiente de las ofertas. Se puede encontrar información detallada sobre los problemas en el Informe Anual de ISPA de 2002 [6].

[6] Informe ISPA - COM(2003) 655 final.

Como en años anteriores, la Comisión proporcionó asistencia técnica a través de ISPA para reforzar la capacidad administrativa e institucional de los organismos nacionales en los ámbitos de aplicación de políticas de medio ambiente, donde sigue habiendo puntos débiles, y de contratación pública. Se organizaron seminarios para funcionarios de los países beneficiarios en los que se impartía formación sobre preparación de expedientes de licitación, así como sobre evaluación de ofertas y supervisión de contratos.

La Comisión ha hecho posible mejorar la comprensión de las oportunidades y de los riesgos que presentan las asociaciones entre el sector público y el sector privado respecto de los servicios públicos y la forma de estructurar tales asociaciones, integrando al mismo tiempo la financiación de subvenciones. Se organizó un amplio foro multilateral y varios seminarios de difusión y, en marzo de 2003, se debían publicar las directrices pertinentes.

4. Resumen de SAPARD

Con un apoyo financiero del presupuesto comunitario de más de 500 millones de euros anuales en el periodo 2000 - 2006, las prioridades de Sapard, establecidas en el Reglamento Sapard [7], son contribuir a la aplicación del acervo comunitario relativo a la Política Agrícola Común y políticas conexas y resolver problemas prioritarios y específicos de la adaptación sostenible del sector agrario y las zonas rurales de los países candidatos. Además de la producción agraria primaria, pueden recibir ayudas los proyectos destinados a mejorar la transformación, la comercialización y la calidad de los productos, así como medidas de desarrollo rural más generales.

[7] Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el periodo de preadhesión (DO L 161 de 26 de junio de 1999, p. 87).

Las ayudas otorgadas a través de Sapard se basan en un único programa de desarrollo rural y agrario por cada país candidato que abarca el periodo 2000-2006. El contenido de cada programa refleja las prioridades que, dentro de los límites impuestos por el Reglamento Sapard, establecen las autoridades nacionales, en función de las circunstancias y necesidades particulares del país.

Los programas Sapard son en gran medida comparables a los programas de desarrollo rural y agrario de los Estados miembros. El ejercicio de programación era un concepto totalmente nuevo para las administraciones de los países candidatos que debían preparar esos programas. No obstante, los programas para los 10 países estuvieron preparados y fueron aprobados por la Comisión en el otoño de 2000; uno de ellos (el de Letonia) se modificó en 2001, y otros nueve (todos menos el de Eslovenia) se modificaron en 2002, sobre todo para tener en cuenta el trabajo asociado con la transferencia de la gestión al organismo Sapard, siendo este por consiguiente el primer resultado de la aplicación sobre el terreno.

Otra implicación derivada del planteamiento del programa aplicado en el marco de Sapard es que, a diferencia de los otros dos instrumentos de preadhesión, Phare e ISPA, donde algunos elementos clave están sujetos a un control previo de la Comisión, en Sapard la Comisión no interviene en la gestión, ni siquiera en la selección de proyectos. Para Sapard se optó por un planteamiento alternativo, con arreglo al cual las autoridades nacionales de los países candidatos asumen toda la responsabilidad, mediante una "gestión plenamente descentralizada". Esto se hizo para poder alcanzar los objetivos subyacentes del instrumento Sapard. Uno de los objetivos es realizar numerosos proyectos de pequeña escala, en principio, en las zonas rurales de cada país y el otro es el de crear unas estructuras que permitan también aplicar el acervo inmediatamente en el momento de la adhesión. No obstante, este planteamiento implicaba dos requisitos importantes que se debían cumplir antes de que se pudieran conceder las ayudas.

El primer requisito era esencialmente de carácter normativo. Dada la novedad del instrumento, era necesario introducir nuevas disposiciones legales comunitarias. También era necesario negociar con los países candidatos una serie de normas adecuadas que regulasen todos los aspectos relacionados con el uso correcto de los fondos, el control y la rendición de cuentas sobre su utilización, todo ello inscrito en acuerdos de financiación plurianuales con cada uno de dichos países. Para finales de 2001, estas negociaciones se habían acabado y todos los acuerdos de financiación plurianuales bilaterales se habían negociado y celebrado (a excepción de Rumania), y se habían comprometido las asignaciones anuales 2000. En 2002, se concluyeron el acuerdo de financiación plurianual y el acuerdo de financiación anual 2000 con Rumania y se negociaron y concluyeron los acuerdos de financiación anuales 2001 con todos los países, a excepción de la República Checa y de Estonia. La decisión de la Comisión por la que se autoriza la firma del acuerdo de financiación 2002 se aprobó el 22 de octubre de 2002.

El segundo requisito consistía en establecer en cada uno de los países candidatos una agencia que pudiese ejecutar el programa Sapard de forma coherente con las disposiciones legales establecidas en los acuerdos de financiación plurianuales. Para finales de 2002, la Comisión había decidido la transferencia de la gestión a las autoridades nacionales para todos los países candidatos; por lo tanto, además de los 30,5 millones de euros transferidos a esos países en 2001, en 2002 se les transfirieron 123,8 millones de euros: 109,212 millones en concepto de pagos a cuenta y 14,547 millones como pagos provisionales (reembolsos) [8].

[8] El pago de reembolsos a Bulgaria (411.153 EUR) se hizo en febrero de 2002, tras la recepción de la información referente a los cambios del personal de la agencia Sapard pedidos por la Comisión.

5. Descripción general de los mecanismos de los instrumentos de preadhesión

5.1. Compromisos y transferencia de fondos

Antes de que se puedan transferir a los países fondos de los tres instrumentos, se necesita:

- una Decisión de la Comisión, para asignar fondos con cargo al presupuesto,

- un Acuerdo Marco (acuerdos marco existentes de Phare, ampliados a ISPA, y un nuevo convenio de financiación plurianual para Sapard), y

- un Acuerdo o Memorándum de Financiación bilateral anual en el que se precise el compromiso financiero de la Comunidad respecto del país beneficiario para la medida en cuestión, en el que se establezcan los derechos y las obligaciones de ambas partes.

No obstante, los procedimientos de toma de decisiones y de compromiso de fondos son diferentes para cada instrumento. A continuación se exponen los diferentes pasos. Además, para garantizar una protección eficaz de los intereses de la Comunidad y combatir el fraude y las irregularidades, las decisiones de financiación y los acuerdos y contratos aprobados en virtud de esas decisiones prevén, para todos los instrumentos de preadhesión, la supervisión y el control financiero por parte de la Comisión (OLAF) y el Tribunal de Cuentas, con la posibilidad de realizar controles sobre el terreno.

PHARE

- Firma del acuerdo marco entre la Comisión y cada país (existe en todos desde hace años)

- Programación anual por prioridades identificadas en los Informes Periódicos y las Asociaciones para la Adhesión

- Preparación por los países candidatos de proyectos de programas y de fichas de proyectos que se presentarán a la Comisión para que formule los comentarios oportunos al respecto y adopte una decisión final

- Preparación de propuestas de financiación para los programas nacionales anuales por la Dirección General de Ampliación Consultas con otros servicios de la Comisión y presentación al Comité de Gestión de Phare para dictamen

- Decisión de la Comisión

- Compromiso de los fondos

- Firma de un Memorándum de Financiación anual por el país candidato y la Comisión; intercambio de correspondencia sobre las fichas de proyecto

- Primera transferencia de fondos (anticipo del 20 %) a petición del Fondo Nacional

ISPA

- Ampliación a ISPA de los acuerdos marco de Phare

- Los países preparan las estrategias nacionales ISPA para transporte y medio ambiente; se consulta a otros servicios de la Comisión, y la Comisión aprueba las estrategias (se actualizarán cuando sea necesario para garantizar que los proyectos prioritarios financiados por ISPA sigan centrándose en objetivos políticos)

- Determinación y preparación de proyectos por los países

- Solicitud del proyecto en formato normalizado, aceptación (es decir, verificación de que se ha presentado toda la documentación) y valoración

- Preparación en la Dirección General de Política Regional de una propuesta de financiación por cada proyecto, consulta interservicios y presentación al Comité de Gestión de ISPA para dictamen

- Decisión de la Comisión (por cada proyecto)

- Compromiso de los fondos (un proyecto puede recibir compromisos de diferentes ejercicios; por ejemplo, programas ISPA de 2000 y de 2001)

- Firma del Memorándum de Financiación (uno por proyecto).

- Primera transferencia de fondos (10 %)

- Segunda transferencia de prefinanciación (10%) una vez firmado el primer contrato de obras (para los proyectos de inversión), sujeta a determinadas condiciones estipuladas en el memorándum de financiación

- Pagos intermedios para reembolso de pagos reales a contratistas in situ y sujetos a determinadas condiciones estipuladas en el memorándum de financiación

- Pago del saldo final previo cumplimiento de las condiciones estipuladas en el memorándum de financiación

SAPARD

- Presentación a la Comisión, antes del final de 1999, del borrador de un plan de desarrollo agrícola y rural por cada país para el periodo 2000-2006

- Consultas interservicios con los servicios de la Comisión y consultas con cada país

- Acuerdo con cada país sobre el plan

- Consulta interservicios final con los servicios de la Comisión

- Presentación del plan y dictamen del Comité STAR (Gestión)

- Adopción oficial por la Comisión de un programa de desarrollo agrícola y rural

- Decisión de la Comisión de autorizar la firma del Acuerdo de financiación plurianual y del Acuerdo de financiación anual

- Firma del Acuerdo de financiación plurianual y del Acuerdo de financiación anual

- Compromiso de asignación anual de recursos Sapard

- Celebración del Acuerdo de financiación plurianual y del Acuerdo de financiación anual

- Decisión oficial de la Comisión confiriendo la gestión de la ayuda a los organismos ejecutivos

- Abono del primer tramo al país (como máximo el 49 % de la primera asignación anual)

- Reembolso de los gastos contraídos

5.2. Estructuras ejecutivas en los países candidatos

Los fondos de cada uno de los tres instrumentos de preadhesión se canalizan a través del Fondo Nacional establecido en el Ministerio de Hacienda de cada país, bajo la responsabilidad del ordenador nacional de pagos.

De la ejecución de Phare e ISPA se encargan los organismos ejecutivos (la Unidad Central de Financiación y Contratos, por ejemplo) que reciben los fondos del Fondo Nacional (a menos que éste actúe como organismo liquidador). Corresponde a las Delegaciones de la CE aprobar la documentación de los contratos públicos antes de que se convoquen los concursos o se firmen los contratos. Para reforzar la capacidad de las delegaciones de emprender estos controles anteriores, se han dispuesto a iniciativa de la Comisión 1,55 millones de euros de la línea presupuestaria B7-020A para la contratación de personal especializado (ALAT).

Los proyectos que finanza ISPA son grandes proyectos de infraestructuras que se ejecutan a lo largo de varios años. El progreso real de la ejecución sobre el terreno requiere, como en cualquier inversión importante de infraestructuras públicas, una preparación, incluidos los expedientes de licitación, y unos procedimientos (con una aplicación estricta de las normas comunitarias de contratación pública) muy precisos. Los primeros pagos sustanciales se hicieron en 2001, por un total de unos 200 millones de euros en ese año, ya que los primeros proyectos ISPA se habían decidido no mucho antes de finales del año 2000. Los pagos se aceleraron en 2002, año en que se desembolsaron casi 390 millones de euros. Actualmente, los procedimientos de gestión de las medidas financiadas por ISPA y Phare requieren un control previo, es decir, las decisiones referentes a la contratación y la adjudicación de los contratos son adoptadas por el poder adjudicador y se remiten a la Delegación de la CE en el país beneficiario para visado.

Al contrario de lo que sucede en Phare e ISPA, que utilizan al máximo los acuerdos y estructuras existentes del Sistema de Ejecución Descentralizada (SED) de Phare, la ejecución de Sapard está totalmente descentralizada desde el principio, siempre que se satisfagan todas las condiciones necesarias.

Esta delegación de la responsabilidad de gestión obliga a cada uno de los países candidatos a crear sus sistemas de gestión y control, que deberán recibir la aprobación del ordenador nacional de pagos correspondiente. Una vez satisfechas estas condiciones, los servicios de la Comisión proceden a la verificación de la conformidad, antes de que la Comisión adopte una Decisión por la que se transfiera la gestión financiera. El Reglamento 2222/2000 [9] de la Comisión, modificado por el Reglamento 2252/2001 [10] de la Comisión, establece las normas financieras detalladas para la transferencia de la gestión. Los países están preparándose para cumplir los requisitos institucionales necesarios para la gestión de Sapard. Todos los países candidatos consiguieron recibir la decisión sobre la transferencia de la gestión a finales del año 2002. Sin embargo, estas decisiones no se refieren a todo el ámbito de las medidas cubiertas por los programas Sapard y se está trabajando para completar este proceso.

[9] Reglamento (CE) n° 2222/2000 de la Comisión, de 7 de junio de 2000, que establece normas financieras de aplicación del Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo, relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de las medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión.

[10] Reglamento (CE) n° 2252/2001 de la Comisión, de 20 de noviembre de 2001, que modifica el Reglamento (CE) nº 2222/2000, que establece normas financieras de aplicación del Reglamento (CE) nº 1268/1999 del Consejo relativo a la ayuda comunitaria para la aplicación de las medidas de preadhesión en los sectores de la agricultura y el desarrollo rural de los países candidatos de Europa Central y Oriental durante el período de preadhesión.

5.3. Descentralización de la ejecución en virtud del artículo 12 del Reglamento de Coordinación

En 2002, Phare e ISPA siguieron aplicándose a través del sistema de ejecución descentralizada (SED), introducido para Phare en 1990 y modificado en 1998. Sin embargo, en 2002 se observaron en los países candidatos a la adhesión progresos importantes para pasar al Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA) sobre la base del Reglamento de Coordinación. El Reglamento de Coordinación aporta el fundamento jurídico para que la Comisión renuncie al requisito de autorización previa en la selección de proyectos, la licitación y la contratación por los países candidatos (artículo 12).

El progreso hacia este sistema se fija en los documentos titulados "Preparación para el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado de los programas Phare e ISPA", enviado a los países de adhesión en diciembre de 2000, y "Plan de trabajo del Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado (SEDA) para ISPA y Phare", enviado a los países de adhesión en octubre de 2001. El Plan de trabajo establece las etapas de procedimiento para llegar a una decisión sobre el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado. Las etapas I, II y III son responsabilidad de los países candidatos y contienen una evaluación de las carencias, un plan de acciones correctoras y una evaluación de la conformidad. La cuarta etapa es la preparación para la decisión de la Comisión y es responsabilidad de la Comisión. En una reunión celebrada en Bruselas con los coordinadores nacionales de la ayuda de todos los países de adhesión y países candidatos, la Comisión indicó la necesidad de que el Programa Phare pase al SEDA antes de la adhesión. Para los países de adhesión el plazo es el 1 de mayo de 2004; en el caso de Bulgaria y Rumania, la Comisión recomienda encarecidamente que pasen al SEDA para finales de 2004.

Durante 2002 los países de adhesión y los países candidatos emprendieron la evaluación de las carencias, que en algunos países ya se ha completado.

Para Phare, la Comisión también creó Grupos de Trabajo de alto nivel sobre el SEDA en todos los países beneficiarios para supervisar y dirigir los avances hacia el Sistema de Ejecución Descentralizada Ampliado para el programa Phare. En 2002, se asignaron 5,9 millones de euros a un Programa plurinacional para ayudar a los países candidatos en sus preparativos para el SEDA.

Para ISPA, todos los países menos uno completaron la primera fase de evaluación de carencias del sistema en 2002. Un país solicitó ya la renuncia al control previo, confirmando que se habían cumplido los criterios y requisitos mínimos estipulados para la concesión del SEDA.

Nuevas auditorías de sistemas emprendidas por la Comisión en 2002 para evaluar los sistemas de gestión y de control en los países candidatos indican que se han hecho progresos significativos para cumplir los requisitos del Reglamento ISPA a este respecto.

6. Seguimiento y evaluación

6.1. Phare

Seguimiento

El Plan de seguimiento y evaluación intermedia de Phare se aplica de forma participativa con objeto de ofrecer a las partes implicadas en la gestión del programa una evaluación regular y fiable de la aplicación de las medidas en curso.

- Los informes de seguimiento son elaborados por los organismos ejecutivos.

- Los informes de evaluación intermedia reflejan la opinión independiente de los evaluadores externos.

- Los Subcomités Sectoriales de Supervisión y el Comité Mixto de Supervisión de cada país candidato debaten y deciden sobre acciones correctoras para mejorar aplicaciones del programa basadas en los informes antes citados.

El Comité Mixto de Supervisión se reúne cada año y puede proponer acciones correctoras para mejorar la gestión del programa y la concepción de futuros proyectos; también puede recomendar, dentro de cada uno de los programas de preadhesión, la reasignación de fondos procedentes de actividades que no estén dando resultados satisfactorios. En cuanto a los Subcomités Sectoriales de Supervisión, cada uno de ellos se reúne en principio dos veces al año y aborda problemas sectoriales específicos en el país candidato de que se trate; puede igualmente hacer recomendaciones para futuros informes intermedios de evaluación.

Evaluación intermedia y posterior

Durante 2002, se publicaron unos 125 informes intermedios de evaluación sectoriales y temáticos, que cubren todos los sectores de asistencia de Phare. Las conclusiones indican que, en conjunto, la programación de Phare genera proyectos cuyas prioridades coinciden con las de las asociaciones para la adhesión y tienen en cuenta los Informes Periódicos y los Planes de Acción. En opinión de los evaluadores, el proceso de ejecución del programa Phare es muy acertado, aunque todavía queda mucho por hacer para mejorar el diseño de los proyectos. Los evaluadores observaron una mejora sustancial de la capacidad administrativa, pero siguen señalando la existencia de algunas dificultades de gestión financiera y plazos, así como la dificultad de la contratación y el reciclaje de especialistas.

El sistema de evaluación intermedia se revisó en 2002 para ayudar a garantizar la sólida gestión financiera de las medidas de Phare. La revisión incluía mejoras de metodología y formatos y un sistema de información más rápido y diferenciado, con unos objetivos más claros de audiencias específicas. Se introdujo también una plantilla de supervisión que permite una presentación sinóptica y analítica de la información pertinente más fácil de utilizar.

En 2002/2003 se presentó una amplia evaluación posterior de la ayuda nacional de Phare al "Grupo de Laeken" de países candidatos a la adhesión, informe publicado actualmente en el sitio Internet de la Dirección General de Ampliación [11]. La muestra evaluada era la ayuda de Phare que se debía realizar para final de 2001, es decir, los programas nacionales Phare lanzados en 1997/1998 para Bulgaria, la República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Rumania, Eslovaquia y Eslovenia.

[11] http://europa.eu.int/comm/enlargement/ phare_evaluation_reports_2.htm

En términos organizativos, el proceso de evaluación posterior implica:

- El nombramiento oficial de un evaluador de país por el Coordinador Nacional de la Ayuda.

- La aprobación de unos mandatos específicos de cada país por este representante nacional de evaluación.

- El nombramiento de evaluadores "externos" locales en cada país para proporcionar información de evaluación nacional bajo la supervisión del contratista de evaluación seleccionado.

6.2. ISPA

Todos los proyectos de ISPA están sujetos a las disposiciones del Reglamento ISPA y del Acuerdo de Financiación relativo a cada medida de ISPA en relación con el seguimiento y la evaluación. El progreso de la ejecución es revisado sistemática y periódicamente por los servicios de la Comisión, en especial a través de los Comités de Supervisión. Se organizan dos veces al año por las autoridades nacionales.

Los datos estadísticos para supervisar el progreso material y financiero son indicadores útiles para evaluar la eficacia de la puesta en práctica y, además, ofrecer una evaluación de las repercusiones económicas y sociales más generales de ISPA. El Coordinador Nacional ISPA es responsable de la organización de los Comités de Supervisión.

Las principales responsabilidades del Comité son:

- la supervisión de la puesta en práctica global de los proyectos ISPA en el país;

- la supervisión de la puesta en práctica de cada proyecto ISPA en el país beneficiario; esta supervisión utilizará indicadores financieros y materiales;

- el examen de los informes provisionales y la aprobación de los informes provisionales anuales;

- las propuestas (para su presentación a la Comisión) de ajustes en términos de importes y condiciones que puedan requerirse en función de los resultados de la supervisión;

- las decisiones, con el acuerdo de la Comisión, sobre cualquier responsabilidad adicional del Comité.

En 2002, se organizaron dos rondas de Comités de Supervisión en todos los países candidatos. Los resúmenes de estas reuniones se comunican al Comité de Gestión de ISPA.

El requisito de la evaluación a posteriori se estipula en la Sección XIII del anexo del Memorándum de Financiación, que se concluye para cada proyecto entre la Comisión y el estado beneficiario de ISPA. En esa sección se estipula que, tras la realización de un proyecto, la Comisión y los países beneficiarios evaluarán la manera en que se ha llevado a cabo, incluido el uso eficiente y efectivo de recursos. La evaluación también cubrirá el impacto real de su ejecución con objeto de analizar si se han alcanzado los objetivos originales. Examinará, entre otras cosas, la contribución de las medidas a la puesta en práctica de políticas comunitarias sobre el medio ambiente o su contribución a las redes transeuropeas de transporte ampliadas y a las políticas comunes de transporte. También evaluará las consecuencias de las medidas para el medio ambiente.

Normalmente, el análisis posterior no debería hacerse inmediatamente después del cierre de un proyecto de inversión, puesto que se necesita un período suficientemente largo de rodaje, de pruebas y de funcionamiento normal antes de realizar un análisis a posteriori técnico y económico general. La Comisión considera que el plazo adecuado para realizar un análisis posterior completo es de dos a cuatro años después de la recepción provisional de los trabajos. Por lo tanto, dada la temprana fase de ejecución de ISPA, aún no se ha lanzado ninguna evaluación a posteriori.

6.3. SAPARD

La ejecución de los programas Sapard está sujeta a las disposiciones del Acuerdo de Financiación plurianual relativas al seguimiento y la evaluación. De acuerdo con estas disposiciones, se ha creado un Comité de Supervisión para cada programa Sapard y cada uno de los Comités de Supervisión se ha reunido por lo menos una vez, en ocasiones dos, durante el año 2002. En su trabajo inicial, los comités han discutido y tomado decisiones, de acuerdo con el artículo 7 de la Sección B del Convenio de Financiación plurianual, sobre temas tales como normas de procedimiento, selección y criterios de clasificación, indicadores de supervisión, preparación para la evaluación intermedia y modificaciones de sus programas.

Por otra parte, los servicios de la Comisión han colaborado con los países beneficiarios para preparar los sistemas de supervisión y evaluación. Se organizó un seminario para formar a los países en las técnicas de supervisión utilizadas en los Estados miembros y la Comisión ha elaborado una gama de indicadores mínimos de supervisión que se aconseja que apliquen los países beneficiarios de Sapard. Todos los países han establecido sobre esta base sus disposiciones de supervisión que han sido discutidas y aprobadas por los comités de supervisión. Las disposiciones incluyen una serie de indicadores de supervisión descritos en los programas y una serie de cuadros de supervisión que se deben cumplimentar y actualizar para las reuniones del comité de supervisión.

Se celebraron asimismo dos seminarios de evaluación de Sapard, con la participación de representantes de cinco países candidatos en cada uno de ellos. Después, los detalles específicos para la evaluación intermedia se discutieron en otro seminario (celebrado en Bruselas los días 17 y 18 de junio de 2002) sobre "Aspectos de gestión y aplicación de los programas Sapard". Durante este seminario, se prestó una atención especial a los aspectos organizativos y metodológicos de la evaluación intermedia. Un proyecto de "Directrices para la evaluación intermedia de programas de desarrollo rural apoyados por SAPARD" fue presentado y discutido con los países candidatos, a los que se les recordó su obligación de enviar el informe de evaluación a la Comisión para el 31 de diciembre de 2003. En agosto de 2002, tras la revisión del documento, la Comisión envió una carta oficial con las Directrices a los países candidatos con objeto de iniciar el proceso de evaluación intermedia y proporcionar asesoramiento sobre la cuestión. Las Directrices también se presentaron con fines informativos a todos los Estados miembros en el Comité de STAR, y están disponibles en el sitio Internet de la Dirección General de Ampliación de la Comisión [12].

[12] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ external/enlarge/index_en.htm

7. Coordinación

7.1. Observaciones de carácter general

Tal como exige el Reglamento (CE) nº 1266/99 del Consejo, la Comisión se encarga de la estrecha coordinación entre los tres instrumentos de preadhesión. El Reglamento especifica claramente el ámbito de asistencia de cada uno de ellos, con el fin de reducir al mínimo la posibilidad de coincidencias entre los diferentes instrumentos:

- Phare se dedica a medidas prioritarias relacionadas con la asimilación del acervo comunitario mediante el refuerzo de la capacidad administrativa o el apoyo a inversiones conexas. Este instrumento incluye también un elemento de cohesión económica y social. En este contexto, junto con ISPA, puede financiar también medidas en los ámbitos de medio ambiente y transporte si constituyen un componente secundario pero esencial de programas integrados de desarrollo regional o reestructuración industrial.

- ISPA financia grandes proyectos de infraestructuras de medio ambiente y transporte.

- Sapard financia medidas de apoyo a la agricultura y al desarrollo rural.

El Comité de Gestión de Phare desempeña un papel de gran trascendencia en la coordinación general. De conformidad con el artículo 9 de Reglamento de Coordinación, el Comité asiste a la Comisión en la coordinación de las intervenciones realizadas en el marco de los tres instrumentos y la Comisión informa al Comité de las asignaciones financieras indicativas por país y por instrumento de preadhesión y de las medidas que ha tomado respecto a la coordinación con el BEI, con otros instrumentos comunitarios y con las instituciones financieras internacionales. Esta información se facilita al Comité en el informe general sobre la asistencia de 2002. También se informa al Comité de las decisiones por las que la Comisión atribuye a los organismos ejecutivos de los países candidatos la gestión de la asistencia en régimen descentralizado, de conformidad con el artículo 12 del Reglamento de Coordinación.

En cuanto a la programación, el marco general de asistencia de los tres instrumentos para cada uno de los diez países candidatos son sus correspondientes Asociaciones para la Adhesión, adoptadas por el Consejo el 13 de noviembre de 2001. En el caso de Phare, tales Asociaciones se complementan con los planes nacionales de desarrollo y en el de ISPA, con las estrategias nacionales de medio ambiente y transporte. Los proyectos Sapard se seleccionan a partir de los programas de desarrollo rural de 2000-2006, basados en los planes de los países candidatos y aprobados por la Comisión para cada uno de ellos en el año 2000.

Para evitar posibles coincidencias entre operaciones que reciben ayuda de Sapard o de Phare (en particular, Phare - Cohesión económica y social y Phare - Cooperación transfronteriza), se están incluyendo en los documentos de programación y acuerdos pertinentes las disposiciones apropiadas:

- En el caso de Phare, todas las decisiones y propuestas de financiación establecen que, a partir de 2001, el Coordinador Nacional de la Ayuda y el Ordenador Nacional de Pagos serán corresponsables de la coordinación entre Phare (incluida la cooperación transfronteriza Phare), ISPA y Sapard.

- En cuanto a Sapard, los acuerdos de financiación plurianuales firmados con los 10 países candidatos establecen, en el artículo 1 de su sección C, que la Comisión y el país candidato han de garantizar la coordinación de la asistencia entre el programa, ISPA, Phare y la asistencia del BEI y otros instrumentos financieros internacionales. El país deberá velar en especial por que en los proyectos Sapard que, dadas sus características, puedan ser total o parcialmente subvencionables en el marco de los otros instrumentos mencionados no se asignen a ningún gasto fondos procedentes de más de uno de ellos (en concreto, «imprimiendo» facturas).

7.2. Coordinación dentro de la Comisión

El programa Phare es competencia de la Dirección General de Ampliación, que también asume la coordinación general entre los tres instrumentos, con el apoyo del Comité de Gestión de Phare. El programa ISPA es responsabilidad de la Dirección General de Política Regional y Sapard, de la Dirección General de Agricultura.

En la práctica, la programación se coordina mediante consultas interservicios ampliadas. Además, se ha creado un Comité de Coordinación a nivel de directores para los instrumentos de preadhesión en los diversos servicios de la Comisión (Direcciones Generales de Agricultura, Política Regional, Ampliación, Presupuesto y Servicio Jurídico) implicados. Este Comité presta una atención especial a la preparación de la descentralización ampliada (SEDA) de Phare e ISPA. El orden del día de las reuniones de 2002 incluía cuestiones tales como un inventario de los progresos realizados para la implantación del SEDA y la cláusula del Tratado de Adhesión sobre fondos de preadhesión.

En cuanto al seguimiento de los proyectos, su coordinación corresponde al Comité Mixto de Seguimiento, que cuenta, cuando es posible, con el respaldo de los Comités de gestión de ISPA y los subcomités pertinentes de Phare.

Para evitar la duplicación, la Comisión ha precisado el interfaz entre Phare y Sapard, teniendo en cuenta las disposiciones del Reglamento de Coordinación. Esta distinción era necesaria, sobre todo, en las inversiones en el sector veterinario. La distinción radica en que Phare puede apoyar inversiones en obras públicas realizadas por las autoridades nacionales u otras autoridades públicas en las que las autoridades públicas hayan delegado esas competencias. Las inversiones pueden recibir ayuda de Sapard si se desarrollan en la esfera privada (por ejemplo, laboratorios internos de plantas transformadoras o mejora del equipamiento de una explotación). Los programas Sapard pueden incluir también inversiones dirigidas a mejorar las pequeñas estructuras públicas locales de controles de calidad, veterinarios y de higiene de las plantas transformadoras, así como a garantizar la calidad de los alimentos y la protección del consumidor. Por otro lado, Phare seguirá otorgando ayuda para desarrollo institucional, en particular a las agencias Sapard.

En cuanto a ISPA, conviene señalar que la viabilidad y los estudios preliminares de los proyectos del 2000, primer año de aplicación de este instrumento, se financiaron con fondos de Phare en 1998 y 1999. Además, la ejecución de Phare e ISPA está supervisada por las Delegaciones en los países candidatos.

7.3. Coordinación en los países candidatos

A escala nacional y de acuerdo con el objetivo de la descentralización, la Comisión anima encarecidamente a los países candidatos a mejorar su coordinación interministerial, como requisito previo necesario para el éxito de la futura gestión de los Fondos Estructurales por los países candidatos y, a corto plazo, para aplicar la política de cohesión económica y social en el marco de Phare. En varios países, se debe mejorar la coordinación interministerial.

Como la gestión descentralizada va a existir desde el principio (en el caso de Sapard) o va a ir aumentando progresivamente a través de la aplicación del SEDA (en Phare e ISPA), debe ir desarrollándose paralelamente la responsabilidad de los países candidatos en la adecuada coordinación de las operaciones que reciben asistencia de preadhesión y para evitar los solapamientos. Dado el carácter descentralizado de Sapard, corresponderá únicamente a los propios países candidatos garantizar la plena complementariedad a nivel de proyectos.

Por lo tanto, la Comisión ha pedido a los países candidatos que adopten las medidas necesarias para garantizar una coordinación eficaz y efectiva. La lista de control transmitida a los países candidatos y a las Delegaciones de la Comisión, que permite que estas últimas verifiquen que el organismo ejecutivo es capaz de gestionar un "plan" de cohesión económica y social de Phare de manera sana y eficiente, estipula que se debe hacer una evaluación para mostrar que los mecanismos de coordinación establecidos son adecuados y que se han creado mecanismos apropiados para asegurar que no hay solapamientos entre los otros instrumentos comunitarios, especialmente Phare - Cooperación Transfronteriza, Sapard e ISPA.

7.4. Coordinación con el BEI y las instituciones financieras internacionales

La ayuda de preadhesión sólo puede cumplir plenamente su función cuando moviliza fondos de las instituciones financieras internacionales. Por lo tanto, la cooperación con el BEI y otras instituciones financieras internacionales continuó en 2002 en el marco del Memorándum de Acuerdo relativo a la cooperación para la ayuda a la preadhesión [13].

[13] El 2 de marzo de 1998, la Comisión Europea firmó un memorándum de acuerdo con el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD) y el Banco Mundial para reforzar su cooperación y facilitar la cofinanciación en el marco del Programa Phare. En octubre de 1998 se adhirieron a este acuerdo cuatro nuevos socios: la Corporación Nórdica de Financiación Medioambiental (NEFCO), el Banco Nórdico de Inversiones (NIB), la Corporación Financiera Internacional (CFI) y el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa. En el año 2000, el Memorándum de Acuerdo se amplió para cubrir los otros dos instrumentos de preadhesión, ISPA y Sapard. Pese a no ser signatario del Memorándum, el BEI trabaja en estrecha cooperación con la Comisión Europea en pro de la consecución de los objetivos políticos de la UE y colabora con las otras instituciones financieras internacionales siguiendo el espíritu del documento.

Las cifras disponibles para los años 2000 a 2002 muestran que las operaciones anuales de las instituciones financieras internacionales representan más de 5.000 millones de euros en préstamos firmados con los 10 países de ampliación. Es una cantidad significativa que demuestra también el efecto de palanca de la ayuda de preadhesión de la Comunidad, que también se ha reforzado desde el año 2000.

La Comisión tiene una buena relación de trabajo con todas las instituciones financieras internacionales. A nivel de programas, la Comisión coopera principalmente con el BEI, el BERD y, en menor medida, el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (CEB) y el Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).

Los servicios de la Comisión organizan reuniones periódicas con estas instituciones financieras internacionales para coordinar aspectos relacionados con la programación y la puesta en práctica, así como cuestiones de procedimiento. Cuando es posible, se organizan misiones conjuntas en los países candidatos, lo que contribuye considerablemente a garantizar la cooperación a nivel de proyectos en beneficio de los países candidatos.

La Comisión organizó con el BERD reuniones regulares de intercambio de información y de coordinación, continuó la armonización de planteamientos para la valoración de proyectos y precisó también las conversaciones sobre problemas metodológicos.

Las Delegaciones de la Comisión desempeñan también un papel importante en la coordinación de los instrumentos de preadhesión con las instituciones financieras internacionales y los donantes bilaterales, al organizar periódicamente reuniones de donantes in situ en las que intercambian información acerca de los proyectos previstos y en curso.

A nivel de cada uno de los instrumentos de preadhesión, la cooperación en 2002 puede resumirse del siguiente modo:

- En el caso de Phare, el instrumento principal de cofinanciación en 2002 fue una vez más el mecanismo de financiación para las PYME (compromisos en 2002: 50 millones de euros), en el que la Comisión trabaja con el BERD, el CEB y el KfW. Este mecanismo incluye la provisión de fondos y medidas de consolidación de capacidades para bancos locales y fondos de activos, para extender sus operaciones con las PYME en la región.

Además, la Comisión acordó con el BEI, el BERD y el CEB/KfW cofinanciar el mecanismo de préstamos a los municipios (44 millones de euros), centrado en medidas de financiación y consolidación de capacidades para los bancos locales, con objeto de ampliar sus operaciones de préstamos a los municipios locales.

La Comisión también concluyó negociaciones con el BEI sobre un mecanismo de infraestructuras municipales (35 millones de euros), para financiar a municipalidades locales en regiones fronterizas, como se señalaba en la Comunicación de la Comisión sobre las regiones fronterizas [14].

[14] COM(2001) 437 final de 25 de julio de 2001.

- En el área de transporte y medio ambiente, el instrumento de preadhesión ISPA es el principal mecanismo para cofinanciar grandes proyectos de infraestructuras que en general son objeto de cofinanciación internacional por las instituciones financieras internacionales. Así, la Dirección General de Política Regional es el socio principal para la cofinanciación con las instituciones financieras internacionales.

Los resultados de la cooperación entre ISPA y las instituciones financieras participantes, principalmente BEI y el BERD, son muy positivos. Al nivel de proyectos, el intercambio de información se realizó en una fase muy temprana del procedimiento de determinación de proyectos con objeto de identificar posibles propuestas de cofinanciación. La colaboración con el BEI y el BERD condujo a la cofinanciación conjunta de varios proyectos en 2002.

Se celebraron varias reuniones periódicas de coordinación para establecer el marco de trabajo y llevar a cabo mejoras operativas del Acuerdo de la Cooperación (firmado el 19 de enero de 2000) entre la Comisión y el BEI sobre la ayuda estructural comunitaria, incluido ISPA, para el período 2000-2006. El principal objetivo era maximizar el efecto de las subvenciones comunitarias y dirigir especialmente los recursos presupuestarios de la Comunidad a los proyectos que requieren una contribución más amplia de subvenciones.

También se celebraron conversaciones respecto de la cooperación después de la adhesión, cuando los países candidatos también sean elegibles para los Fondos de Cohesión y los Fondos Estructurales. El BEI y el BERD han contribuido asimismo a la preparación de directrices para el éxito de las asociaciones sector público-sector privado, preparadas por la Dirección General de Política Regional y publicadas a principios de 2003.

- Para Sapard, dada su descentralización completa a los países candidatos, la cooperación con las instituciones financieras internacionales implica principalmente consultas e intercambio de información. Esto se lleva a cabo tanto en la sede de Bruselas como en los países candidatos en las reuniones de los Comités de Supervisión, con vistas a profundizar esta cooperación. La Comisión también inició conversaciones con el BERD en el año 2002 sobre la forma de garantizar mejor el acceso de los beneficiarios del programa Sapard (y en especial de los agricultores) a los créditos bancarios.

RESUMEN FINANCIERO

Asignaciones de Phare, ISPA y SAPARD por países en 2002

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