DICTAMEN DE LA COMISIÓN sobre la petición de Irlanda de participar en una parte de las disposiciones del acervo de Schengen

(presentado por la Comisión)

I. Introducción

1. Mediante el Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea, anejo al Tratado de Amsterdam (denominado en lo sucesivo "el Protocolo Schengen"), se autoriza a los Estados signatarios de los acuerdos de Schengen a establecer entre sí una cooperación reforzada en el ámbito de aplicación de dichos acuerdos y disposiciones relacionadas. Esta cooperación se lleva a cabo en el marco institucional y jurídico de la Unión Europea y respetando las disposiciones pertinentes del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

De conformidad con el primer párrafo del artículo 4 del Protocolo Schengen, los dos Estados miembros que no suscribieron el acervo Schengen pueden solicitar en cualquier momento participar en algunas o en todas las disposiciones de dicho acervo.

Mediante decisión de 29 de mayo de 2000, el Consejo aprobó una decisión favorable a la petición del Reino Unido de participar en una parte de las disposiciones del acervo de Schengen (Decisión 2000/365/CE) [1].

[1] DO L 131 de 1.6.2000.

Mediante carta de 16 de junio de 2000 dirigida a la Presidencia del Consejo, el Gobierno de Irlanda presentó una solicitud de participación en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal, a la lucha contra los estupefacientes, así como al SIS.

Esta petición apunta en gran medida a las mismas disposiciones en las que el Consejo ha autorizado la participación del Reino Unido.

2. De conformidad con el segundo párrafo del artículo 4 del Protocolo Schengen, el Consejo decide sobre tal solicitud por unanimidad de los Estados miembros signatarios de los acuerdos de Schengen y del representante del Gobierno del Estado de que se trate.

Mediante la declaración n° 45 aneja al Tratado de Amsterdam, las Altas Partes Contratantes invitan al Consejo a recabar el dictamen de la Comisión antes de tomar una decisión sobre una solicitud formulada con arreglo al artículo 4 del Protocolo Schengen.

En su reunión de 5 de julio 2000, el COREPER instó oficialmente a la Comisión a presentar dicho dictamen.

La Comisión responde a esta petición mediante el presente dictamen.

II. Generalidades

3. En su dictamen sobre la petición del Reino Unido, la Comisión, por una parte, desarrolló "las líneas directrices... con relación a las peticiones basadas en el artículo 4 del Protocolo Schengen" [2] (véase Anexo); por otra parte, aplicó estas directrices a la petición del Reino Unido.

[2] SEC(1999)1198 final.

En gran medida, la decisión del Consejo sobre la petición del Reino Unido refleja estas directrices. En principio, por tanto, siguen siendo válidas.

El presente dictamen está basado en estas directrices, teniendo en cuenta también el contenido de la decisión del Consejo sobre la petición del Reino Unido.

III. Aplicación de las directrices a la petición de Irlanda de participar en determinadas disposiciones del acervo de Schengen

4. En aplicación de estas directrices y teniendo en cuenta la decisión del Consejo sobre la petición del Reino Unido, la Comisión:

* toma nota de la petición de Irlanda de participar en determinadas las disposiciones del acervo de Schengen, al tiempo que declara su convencimiento de que esta cooperación debería ampliarse en un futuro a los aspectos de la libre circulación cubiertos por el acervo de Schengen como anticipo de la plena participación de Irlanda en este espacio;

* considere que la petición constituye una etapa importante en la realización del objetivo del desarrollo de un espacio de libertad, seguridad y justicia.

Por tanto, la Comisión recomienda al Consejo:

* acoger favorablemente la petición de Irlanda;

* adoptar una decisión positiva acerca de todos los elementos contenidos en la petición de Irlanda; en su dictamen sobre la petición del Reino Unido, la Comisión destacó que una participación parcial en el acervo de Schengen no debería afectar al buen funcionamiento del conjunto de este acervo entre los Estados miembros signatarios de los acuerdos de Schengen; destacó también que la participación parcial debía cubrir elementos que pudieran aplicarse de manera coherente, sin tener que recurrir a otros aspectos del acervo de Schengen no cubiertos por la decisión; puesto que la lista de las disposiciones del acervo de Schengen contenida en la petición de Irlanda coincide con la lista de las disposiciones que figuran en la decisión n° 2000/365/CE, en las que se autorizó la participación del Reino Unido, la Comisión considera que se cumplen ambos criterios;

* aprobar una decisión que reproduzca, mutatis mutandis, todas las disposiciones pertinentes de la decisión n° 2000/365/CE, y en particular las relativas a las autoridades nacionales competentes en materia de extradición (artículo 3), a la participación en la Autoridad de Control Común (artículo 4), en el procedimiento de aplicación del acervo de Schengen (artículo 6 1, 2 y 4), en los Reglamentos financieros (artículo 7 1), en la asunción del conjunto de los gastos de las operaciones técnicas que se deriven de la participación parcial de Irlanda en el SIS (artículo 7 2), así como al supuesto de que Irlanda haya notificado irrevocablemente al Consejo el deseo de participar en todas las propuestas e iniciativas basadas en los elementos del acervo de Schengen a los que Irlanda es autorizada de participar mediante la presente decisión del Consejo (artículo 8 2).

5. Por otra parte, la Comisión desea formular además las observaciones siguientes:

- La Comisión tomó nota de que, a diferencia de la petición del Reino Unido y de la decisión n° 2000/365/CE, la presente petición de Irlanda no se incluye el dispositivo de Schengen en materia de observación transfronteriza (artículo 40 del Convenio de Schengen y artículos siguientes en lo que remitan al mismo). A este respecto, conviene constatar que el dispositivo de Schengen en el que el Reino Unido e Irlanda serán autorizados a participar, tiene vocación que aplicarse también a las relaciones entre éstos dos Estados. La Comisión acepta que existen consideraciones especiales que justifican, en esta fase, la exclusión (de la aplicación) de la observación transfronteriza a estas relaciones.

- Al igual que la decisión n° 2000/365/CE, la decisión del Consejo sobre la petición de Irlanda de participar en determinadas disposiciones del acervo de Schengen, distinguirá entre el acuerdo de principio sobre dicha participación, por una parte, y la aplicación efectiva de estas disposiciones del acervo de Schengen, por otra. La Comisión considera que, cuando al Consejo deba, con arreglo al artículo 6 1 de la decisión n° 2000/365/CE y/o el artículo correspondiente de la decisión que ahora se adopte sobre la petición de Irlanda, fijar las fechas de aplicación de las distintas disposiciones del acervo de Schengen, será necesario evaluar la conveniencia de la aplicación simultánea de un elemento del acervo de Schengen por el Reino Unido e Irlanda, teniendo en cuenta, en particular, la existencia de la "Common Travel Area" entre ellos y con el fin de asegurar la coherencia regional del desarrollo del espacio de libertad, seguridad y justicia.

6. El presente dictamen se remite al Consejo para que éste tome una decisión sobre la petición de Irlanda efectuada con arreglo al segundo párrafo del artículo 4 del Protocolo Schengen y se envía con carácter informativo al PE.

ANEXO

Directrices de la Comisión en relación con las peticiones basadas en el artículo 4 del Protocolo Schengen

[extractos del dictamen de la Comisión sobre la petición del Reino Unido de participar en una parte de las disposiciones del acervo de Schengen, SEC(1999)1198 final]

«5. Estas solicitudes deben evaluarse a la luz del objetivo general de mantener y potenciar la Unión Europea como espacio de libertad, seguridad y justicia respetando al mismo tiempo un justo equilibrio entre esos tres elementos [3]. Una decisión favorable a las solicitudes de participar en la totalidad o parte del acervo de Schengen no pone en entredicho el compromiso de la Comunidad Europea de dotarse, en los cinco años siguientes a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, de los instrumentos que le permitan alcanzar ese objetivo.

[3] Véase la Comunicación de la Comisión "Hacia un espacio de libertad, seguridad y justicia", COM(1998)459 final, p. 10.

6. El Protocolo Schengen integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea: a reserva de algunas adaptaciones del marco institucional de esta última, esta integración no ha dado lugar a una renegociación del acervo tal como éste había quedado elaborado en el marco intergubernamental anterior. La Comisión considera que una solicitud de participación con arreglo al artículo 4 del Protocolo no puede en ningún caso llevar a una renegociación.

7. Habida cuenta del Protocolo sobre la aplicación de determinados aspectos del artículo 7A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea al Reino Unido e Irlanda, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el artículo 4 del Protocolo Schengen brinda a Irlanda y al Reino Unido la posibilidad de solicitar una participación total o parcial en las disposiciones del acervo de Schengen. No obstante, conviene seguir recordando el carácter del todo específico de esta situación: con arreglo al artículo 8 del mismo Protocolo, el acervo de Schengen deberá ser aceptado en su totalidad por todos los Estados candidatos a la adhesión a la Unión Europea.

8. Cuando la solicitud de participación en el acervo de Schengen formulada de acuerdo con arreglo al artículo 4 del Protocolo Schengen contemple no el conjunto de este acervo sino sólo parte de sus disposiciones, esta participación parcial no debería afectar al buen funcionamiento de la cooperación entre los Estados miembros signatarios de los acuerdos de Schengen. Tal solicitud ha de referirse, pues, a un conjunto coherente de elementos del acervo que pueda funcionar sin que haya un vínculo jurídico o técnico de interdependencia con otros aspectos no contemplados por la solicitud.

9. Por último, la aplicación del artículo 4 del Protocolo Schengen debería también hacerse respetando los mecanismos que han contribuido hasta ahora a fundar la confianza mutua indispensable entre los socios de esta cooperación. En este caso sería deseable mantener la distinción entre la decisión de principio por la que el Consejo acogería favorablemente una solicitud en todos sus elementos, por una parte, y la aplicación efectiva de tal decisión, por otra. Ésta podría ser objeto de un enfoque progresivo, teniendo en cuenta en concreto los períodos transitorios que necesitaría en su caso [Irlanda] para adaptarse desde el punto de vista legislativo y técnico.

10. Respecto a la determinación del ámbito de aplicación territorial de la participación en algunas partes del acervo de Schengen, hay que considerar el artículo 299 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea; la posibilidad de suspenderlo si existen justificaciones objetivas a tal efecto y en la medida de éstas; los Protocolos anejos al Tratado de Amsterdam y especialmente el Protocolo sobre la aplicación de determinados aspectos del artículo 7A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea al Reino Unido y a Irlanda; y el ámbito de aplicación territorial determinado de instrumentos similares contemplados en el Título VI del Tratado de la Unión Europea."