En la Unión Bancaria, la Junta Única de Resolución (JUR) lleva a cabo el proceso de preparación de los planes de resolución para los bancos que están dentro de su ámbito de competencia. Además, la JUR ha elaborado orientaciones sobre las funciones esenciales y la puesta en práctica de la recapitalización interna y todavía sigue trabajando en varios temas, en particular, la continuidad operativa y los sistemas de gestión de información. Con anterioridad, la JRU publicó una «Introducción a la planificación de la resolución» (Introduction to Resolution Planning) y está elaborando un manual más detallado sobre la planificación de la resolución para su publicación externa.

La DRRB y el Reglamento MUR establecieron el principio de que, cuando un banco es inviable o es probable que vaya a serlo, la autoridad de resolución puede determinar que existe un interés público en que el banco sea objeto de resolución, en lugar de aplicar un proceso de insolvencia según la legislación nacional. Este interés público puede deberse, por ejemplo, al hecho de que el banco realice funciones consideradas esenciales para la economía, que no puedan interrumpirse sin efectos negativos sobre la estabilidad financiera. Si no existe un interés público en el proceso de resolución, el banco debe liquidarse de acuerdo con las normas de insolvencia de las legislaciones nacionales.

La Comisión ha observado que posiblemente sea necesario aclarar las condiciones y el procedimiento para conceder recapitalización cautelar, con el objetivo de garantizar su oportunidad y la coordinación entre los actores pertinentes. Por ejemplo, el marco no especifica qué autoridad debe confirmar que el banco es «solvente» antes de recibir recapitalización cautelar (y tampoco ofrece una definición de solvencia a efectos de la recapitalización cautelar) ni indica qué autoridad debe identificar las pérdidas en las que la entidad ha incurrido o podría incurrir en un futuro cercano, que no pueden ser cubiertas por la recapitalización cautelar.

-En cuanto al banco letón ABLV, AS y su filial ABLV Bank Luxembourg S.A., después de que el BCE determinara en febrero de 2018 que los bancos eran inviables o tenían probabilidades de serlo, la JUR adoptó la decisión de no iniciar medidas de resolución, dada la ausencia de interés público. Posteriormente, ABLV AS solicitó la liquidación voluntaria en virtud de la legislación letona y ABLV Luxembourg AS siguió en régimen de suspensión de pagos de conformidad con la legislación luxemburguesa.

El caso del Banco Popular (junio de 2017) es la única resolución llevada a cabo tras la entrada en vigor de todas las disposiciones del Reglamento MUR. El dispositivo de resolución del Banco Popular incluyó la amortización y conversión de los fondos propios de la entidad y su venta según el instrumento de venta del negocio. En este contexto, se identificó al Banco Santander como comprador adecuado. En este caso no se llevó a cabo una recapitalización interna de los pasivos más allá de la deuda subordinada y no fue necesario el apoyo del Fondo Único de Resolución.

El régimen de resolución constituye una excepción a los procedimientos generales de insolvencia aplicables de conformidad con las legislaciones nacionales. En particular, cuando se determina que un banco es inviable o tiene probabilidades de serlo, si no existe ninguna medida alternativa del sector privado y resulta ser de interés público someter a esa entidad a resolución, se aplican las normas armonizadas recogidas en la DRRB y el Reglamento MUR. Si someter al banco a resolución no es de interés público, el banco se liquida de acuerdo con las normas de insolvencia de la legislación nacional aplicable.

Actualmente, las leyes sobre insolvencia nacionales aplicables a los bancos inviables no están armonizadas en su mayoría, y la aplicación de las normas sobre insolvencia a nivel nacional varía según el Estado miembro. La DRRB y el Reglamento MUR, hasta el momento, solo han introducido un elemento limitado de armonización. En particular, la DRRB exige que ciertos depósitos admisibles no garantizados tengan mayor prelación en las normas nacionales de insolvencia que otros pasivos ordinarios no preferentes y no garantizados, y que los depósitos garantizados tengan mayor prelación que los no garantizados admisibles . El orden de prelación en caso de insolvencia se ha armonizado en mayor medida mediante la Directiva relativa al orden de prelación de los acreedores de los bancos, por la que se modifica la DRRB. La Directiva creó una nueva clase de deuda (deuda sénior no preferente) que, en caso de insolvencia, tiene mayor prelación que los pasivos subordinados, pero menor prelación que los pasivos sénior.

La cláusula de revisión del Reglamento MUR exige a la Comisión que evalúe la necesidad de seguir armonizando los procedimientos de insolvencia de entidades inviables o con probabilidad de serlo.

Las diferencias entre los regímenes de insolvencia en la Unión Bancaria podrían ser fuente de problemas y complejidad para la autoridad de resolución, particularmente cuando la insolvencia se utiliza como solución contrafactual en el contexto de las medidas relativas a bancos transfronterizos en proceso de resolución (para cumplir el principio de «evitación de perjuicios suplementarios para los acreedores»). Se necesita más experiencia para entender si estas cuestiones deben ser abordadas y cómo debe hacerse. En cualquier caso, la Comisión puede ya mencionar algunos elementos de las legislaciones de insolvencia aplicables a los bancos inviables que quizá merezcan una mayor reflexión. Entre ellos se incluye la evaluación del orden de prelación de los créditos aplicable en la normativa nacional de insolvencia de los distintos Estados miembros, con vistas también a determinar si es deseable una mayor armonización del orden de prelación en caso de insolvencia y de resolución. Podría ser necesaria una mayor claridad en cuanto a los procedimientos disponibles a nivel nacional para la liquidación o disolución de bancos que se han declarado inviables o con probabilidad de serlo, pero para los que no existe un interés público en adoptar medidas de resolución. La DRRB y el Reglamento MUR no precisan cómo deben ponerse en marcha los procedimientos de insolvencia para estos bancos, ya que estos elementos no están armonizados y corresponde al legislador nacional su determinación.

La Comisión ha iniciado un estudio para llegar a comprender mejor estas cuestiones. El objetivo del estudio será ofrecer una base para el análisis de las divergencias en los marcos de insolvencia de los bancos según las distintas legislaciones nacionales y evaluar las interacciones entre estos marcos y las normas de resolución. El estudio también debe identificar posibles opciones para la armonización, incluida la posible introducción de procedimientos de liquidación administrativa en la UE.

C.Funcionamiento del MUR y de la JUR

La cláusula de revisión del Reglamento MUR establece que la Comisión debe llevar a cabo una evaluación de varios aspectos relacionados con la gobernanza y el funcionamiento del Mecanismo Único de Resolución (MUR) y de la JUR.

Los elementos enumerados para su revisión, que se agrupan a continuación para mayor comodidad, incluyen:

-evaluar las interacciones de la JUR (y del MUR en general) con otros actores del proceso de resolución, así como con la ABE, la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ);

-evaluar si el nivel fijado como objetivo o el punto de referencia del FUR debe ser revisado;

-evaluar los mecanismos de gobernanza internos de la JUR y otras cuestiones operativas, en especial la cartera de inversiones de la JUR;

-evaluar la consideración jurídica de la Junta como agencia de la Unión.

Como observación preliminar, la Comisión señala que la JUR asumió competencias de resolución plenas en 2016 y que necesitó tiempo para establecer su funcionamiento interno y completar su plantilla de personal. No existe, por tanto, suficiente información o experiencia para llevar a cabo una evaluación en profundidad.

Sí es posible, sin embargo, reseñar algunas consideraciones preliminares.

Respecto al procedimiento establecido en el Reglamento MUR para la adopción de un dispositivo de resolución, este comporta varios pasos y requiere la coordinación entre varios actores, incluida la JUR, las autoridades nacionales de resolución, el Banco Central Europeo y la Comisión. Además, el procedimiento requiere que, para preservar la estabilidad financiera y evitar un efecto negativo en el mercado, el dispositivo de resolución sea adoptado y ejecutado en un margen de tiempo muy breve. Aunque el procedimiento presenta ciertas dificultades, garantiza que las decisiones sobre resolución bancaria se adopten con rapidez y, al mismo tiempo, se preserven las funciones y prerrogativas de todos los actores involucrados.

Fuera del procedimiento de resolución, la JUR ha trabajado con las autoridades nacionales, de conformidad con los procedimientos establecidos en el marco. En el ciclo de planificación de la resolución de 2017, la JUR estableció objetivos de MREL vinculantes a nivel consolidado para la mayoría de los grupos bancarios más grandes que entran en su ámbito de competencia, y pretende establecer objetivos vinculantes para todos los grupos sobre los que tiene competencia en 2020.

En cuanto a la ABE, el 27 de noviembre de 2017, la Comisión publicó un informe sobre las competencias de la ABE en relación con los procedimientos de mediación en los procesos de resolución. El informe abordaba algunas cuestiones sobre las que la ABE reclamaba la atención de la Comisión. Todas estas cuestiones tienen que ver con el Reglamento de base de la ABE, que está siendo modificado en el contexto de la revisión de las AES.

En cuanto a la revisión del nivel fijado como objetivo y del punto de referencia del FUR, el Reglamento MUR establece que al término de un período inicial de ocho años que comenzará a correr a partir del 1 de enero de 2016, los recursos financieros disponibles del FUR deberán alcanzar como mínimo un 1 % del importe de los depósitos garantizados de todas las entidades de crédito autorizadas en todos los Estados miembros participantes. De forma similar, la DRRB establece que, a más tardar el 31 de diciembre de 2024, los recursos financieros de los mecanismos de financiación de los Estados miembros deberán alcanzar al menos un 1 % del importe de los depósitos garantizados de todas las entidades autorizadas en su territorio. Los Estados miembros pueden fijar niveles de financiación por encima de dicha cantidad, una posibilidad que algunos Estados miembros han utilizado al transponer la DRRB.

Desde 2014, se han adoptado varios Reglamentos Delegados y de Ejecución, en los que se establecen las modalidades relacionadas con las contribuciones ex-ante y ex-post que deben recaudarse para el Fondo Único de Resolución y los mecanismos nacionales de financiación. Posteriormente, dentro de la Unión Bancaria, la JUR calculó y comenzó a recaudar, a través de las autoridades nacionales de resolución, las contribuciones ex-ante al Fondo Único de Resolución. Fuera de la Unión Bancaria, los bancos contribuyen ahora a los mecanismos nacionales de financiación.

La ABE adoptó, en octubre de 2016, un informe sobre el punto de referencia para la fijación del nivel objetivo de los mecanismos de financiación de la resolución. El informe recomienda cambiar la base de cálculo del nivel objetivo para los mecanismos de financiación de la resolución pasando de los depósitos garantizados a los pasivos totales menos depósitos garantizados, con el objetivo de lograr una mayor coherencia con el marco reglamentario. Sin embargo, también destaca que las autoridades de resolución y las entidades deben tener certeza sobre las contribuciones durante la constitución de los mecanismos de financiación de la resolución, y que debe evitarse la volatilidad del nivel objetivo durante ese período.

Por ahora, el FUR todavía está en fase de constitución y nunca se ha utilizado para una medida de resolución. Por tanto, debería ponerse el énfasis en alcanzar el nivel fijado como objetivo y garantizar la plena aplicación de las disposiciones jurídicas vigentes. En esta etapa del proceso, no parece necesario realizar cambios en el nivel fijado como objetivo o en el punto de referencia ni en las contribuciones.