DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación de los programas nacionales de reforma de 2013 y de los programas de estabilidad de la zona del euro que acompaña al documento RECOMENDACIÓN DEL CONSEJO relativa a la aplicación de las Orientaciones Generales de Política Económica por los Estados miembros cuya moneda es el euro /* SWD/2013/0379 final */





ÍNDICE Resumen. 3 Introducción. 5 1........... Evolución de la situación económica y retos. 5 1.1........ Evolución económica reciente y perspectivas. 5 1.2........ Retos. 6 2........... Evaluación del programa de actuación. 8 2.1........ Política presupuestaria y fiscalidad. 8 2.2........ Sector financiero. 17 2.3........ Medidas estructurales en favor del crecimiento y la competitividad. 25 Mercados de trabajo. 30 Resumen PERSPECTIVAS ECONÓMICAS La zona del euro está atravesando una recesión prolongada y, aunque han disminuido las tensiones en los mercados, las perspectivas de crecimiento y empleo siguen siendo sombrías y presentan diferencias persistentes entre los distintos países. Globalmente, el PIB disminuyo un 0,6 % en 2012. Según las previsiones de la primavera de 2013 de los servicios de la Comisión, el PIB disminuirá un 0,4 % en 2013, aunque se prevé que para finales del año la mayoría de los Estados miembros que se encuentran actualmente en recesión vuelvan a registrar un crecimiento de su PIB trimestral. Suponiendo que la continuación de los esfuerzos impedirá una agravación de la crisis de la deuda soberana, se espera que la economía crezca un 1,2 % en 2014. La demanda externa seguiría siendo el principal factor de crecimiento en 2013, mientras que el desapalancamiento de los bancos, las empresas y las economías domésticas seguirá lastrando la demanda interna. Se prevé que el desempleo alcanzará el máximo del 12,3 % en la zona del euro en 2013. En la zona del euro se han realizado progresos significativos en materia de saneamiento presupuestario. Se espera que el déficit global disminuya del 3,7 % del PIB en 2012 a una cifra inferior al 3 % del PIB en 2013 por primera vez desde 2008. Sin embargo, el ratio deuda/PIB siguió aumentando en 2012, rebasando el 90 %, y se prevé que alcance el 95,5 % en 2013 y se estabilice en el 96 % en 2014. CUESTIONES PRINCIPALES Un frágil sistema bancario y una débil actividad económica son el legado de la crisis y, junto con los retos estructurales e institucionales que existían anteriormente, han creado periodos de grandes turbulencias en los mercados financieros y en los Estados miembros. Con una serie de países vulnerables que deben realizar considerables ajustes y necesitan financiación exterior, la estructura de la Unión Económica y Monetaria (UEM) ha sido puesta seriamente a prueba. Frente a estos importantes retos, tanto los Estados miembros de la zona del euro como las instituciones de la UE han actuado con decisión para combatir la crisis, y se han realizado avances en el cumplimiento de las recomendaciones de 2012 relativas a la zona del euro. Los Estados miembros, especialmente los sometidos a tensiones, han seguido su proceso de saneamiento presupuestario y sus reformas estructurales, mientras que a nivel de la UE se ha reforzado la gobernanza económica y presupuestaria. Actualmente se dispone de un Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), de carácter permanente, encaminado a combatir las crisis financieras en la zona del euro, se ha aprobado el Mecanismo Único de Supervisión de los bancos, y el BCE ha adoptado medidas no convencionales, tales como el anuncio de la política de operaciones monetarias de compraventa (OMC). Sin embargo, la aplicación de las recomendaciones dirigidas específicamente a los distintos Estados miembros de la zona del euro y a la zona del euro en su conjunto es incompleta y el reto más importante sigue siendo el de crear las condiciones para el aumento del crecimiento y la reducción del desempleo. Para ello, deberán reducirse las deudas del sector público, de los bancos y del sector privado de forma favorable al crecimiento, y tanto los países con superávit como los países con déficit deberán acelerar las reformas que contribuyan al reequilibrio. · Reequilibrio: existen pruebas de que se avanza hacia el reequilibrio en la zona del euro. La mejora del comportamiento de las exportaciones netas de los países vulnerables no solo está impulsada por una reducción de la demanda interna sino también por un aumento de su competitividad. Sin embargo, la corrección de los grandes desequilibrios, tales como el alto nivel de deuda pública y privada o la pérdida de competitividad, lleva tiempo y requiere reformas sostenidas que pueden tener efectos negativos sobre el crecimiento a corto plazo. El reto que afrontan los Estados miembros de la zona del euro, incluidos los países con superávit, será el de garantizar que estas fundamentales reformas económicas creen oportunidades de empleo e inversión para el futuro. · Reforma estructural: el fomento del potencial de crecimiento de la zona del euro requiere un ambicioso programa de reformas, que deberá concentrarse en la apertura de determinados sectores a una mayor competencia, permitiendo la entrada de empresas innovadoras y bajando los precios para los consumidores. Una normativa favorable a las empresas —por ejemplo, procedimientos de quiebra rápidos y justos— haría salir del mercado a las empresas menos eficientes. La reforma de la legislación laboral —por ejemplo, modificando el Derecho contractual para facilitar a los jóvenes la entrada en el mercado laboral— beneficia a los empresarios y a los trabajadores. · Política presupuestaria: los Estados miembros han logrado un crecimiento significativo en 2012 y se espera que el déficit presupuestario global de la zona del euro se sitúe por debajo del 3 % del PIB en 2013. Gracias a los grandes esfuerzos realizados en los dos últimos años, el saneamiento presupuestario puede proseguir a un ritmo más gradual. Será esencial que el ajuste sea lo más favorable posible al crecimiento. A este fin contribuirán la adopción de presupuestos con una combinación de gastos e impuestos más favorable al crecimiento, una mejor gobernanza presupuestaria y unas medidas estructurales encaminadas a aumentar el potencial de crecimiento. La aplicación continua de reformas fiscales bien diseñadas no solo mejorará las finanzas públicas, sino que también contribuirá a restaurar la calificación crediticia de los Estados y a reducir la incertidumbre global en el mercado. · Sector financiero: los préstamos bancarios a la economía real, particularmente a las PYME, no se han recuperado y la fragmentación a escala nacional de los mercados financieros no ha desaparecido, a pesar de que han disminuido las tensiones en los mercados financieros. El ratio de préstamos no productivos de los bancos está aumentando y el ratio préstamos-depósitos agregado de los bancos de importancia sistémica de la zona del euro se mantiene elevado. El reto consiste en detectar y eliminar los puntos débiles persistentes en los balances de los bancos, reestablecer el mercado interior y reducir el vínculo entre las deudas soberanas y las deudas bancarias respectivas. · Gobernanza económica: desde el estallido de la crisis se ha reforzado significativamente el marco de coordinación y supervisión económica, presupuestaria y estructural. Ahora de lo que se trata es de que las instituciones de la UE, incluido el Eurogrupo, hagan uso de este marco reforzado para alentar a los Estados miembros a seguir las recomendaciones que se les dirijan específicamente y a tener en cuenta los fuertes efectos indirectos que se observan entre países. Introducción Las repercusiones de la crisis económica y financiera mundial de 2008-2009 aun siguen notándose en la zona del euro. Un sistema bancario frágil y una débil actividad económica constituyen el legado de la crisis, y ello se ha combinado con retos estructurales e institucionales más antiguos, específicos de la zona del euro, para crear períodos de turbulencias considerables en los mercados financieros y en las economías de los Estados miembros. Con una serie de países vulnerables que afrontan grandes necesidades de ajuste, y también considerables necesidades de financiación exterior, la estructura de la Unión Económica y Monetaria (UEM) ha sido puesta seriamente a prueba. Confrontados con estos profundos retos, los Estados miembros y las instituciones de la UE han actuado con determinación para combatir las dificultades económicas y financieras que afronta la zona del euro y reformar y reforzar los mecanismos de gobernanza de la UEM. A la luz de la crisis se han detectado deficiencias en el diseño original de la UEM, que se están abordando mediante medidas adecuadas en las áreas de supervisión financiera y económica. Por otra parte, se ha reforzado la estructura institucional de la UEM, sustituyendo instrumentos financieros de seguridad de carácter temporal, tales como la FEEF y el MEEF, por un Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), de carácter permanente. Al mismo tiempo, el marco de política monetaria del BCE se ha adaptado a los retos específicos planteados por la crisis y ha respaldado más la estabilidad financiera, particularmente mediante el suministro de liquidez en caso de urgencia y la posibilidad de compras selectivas de activos. Ello ha dado lugar a una reducción significativa de los riesgos extremos y ha estabilizado los mercados financieros. A pesar de los evidentes avances realizados, la zona del euro sigue afrontando significativos obstáculos en su camino hacia la recuperación económica y financiera. El logro de una UEM estable y completa requiere proseguir con una integración de amplia base en los sectores financiero, fiscal, económico y político, tal como se debate en el Plan director para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica[1]. Las recomendaciones de 2012 específicas para la zona del euro ya indicaban que la necesidad de alcanzar la sostenibilidad de las finanzas públicas y reforzar el crecimiento constituía un reto capital, al igual que la necesidad de sanear el sector financiero y facilitar el ajuste de los desequilibrios macroeconómicos. Aunque se han obtenido grandes logros en el reforzamiento de la cohesión de la zona del euro desde que estas recomendaciones fueron dirigidas a los Estados miembros de la zona del euro en 2012, aún se requieren nuevas medidas para abordar estos retos. El Informe Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2013 establece los cinco retos más acuciantes para la UE en su conjunto, que también constituyen prioridades para la zona del euro. 1. Evolución de la situación económica y retos 1.1. Evolución económica reciente y perspectivas La zona del euro está atravesando un periodo de recesión prolongada. La clara reducción de los riesgos extremos todavía contrasta con unas perspectivas de crecimiento y empleo para la zona del euro relativamente moderadas. Teniendo en cuenta la necesidad de ajustar los balances del sector público y del sector privado de varios Estados miembros, se espera que la actividad económica siga siendo moderada durante todo el periodo de previsión y muestre diferencias persistentes entre países. En 2012, el PIB disminuyó un 0,6 %. Partiendo de la hipótesis de que manteniendo los esfuerzos se impedirá una agravación de la crisis de la deuda soberana en la zona del euro y de que proseguirán las mejoras en los mercados financieros, se espera que la economía salga lentamente de la recesión. Las interpretaciones recientes de los indicadores económicos apuntan a una estabilización gradual en el primer semestre de este año y a un comienzo de la recuperación únicamente en el segundo semestre. Con un efecto de base procedente de 2012 fuertemente negativo y un primer semestre de este año previsiblemente mediocre, se espera que el PIB real disminuiya un 0,4 % en la zona del euro en 2013. Para 2014 se prevé un aumento del 1,2 % en el PIB real, que aún se verá afectado por la necesidad de ajustar los balances del sector público y el privado. Como consecuencia de la recuperación de la economía mundial, se prevé que la demanda externa seguirá siendo el principal impulsor del crecimiento en 2013, en tanto que numerosos factores adversos seguirán afectando a la demanda interna. El desapalancamiento de los bancos, de las empresas no financieras y de las economías domésticas ha avanzado un tanto, pero se espera que siga lastrando la demanda interna durante el periodo de previsión. Se espera una desaparición progresiva del elevado nivel de incertidumbre, que está afectando a las decisiones de gasto e inversión. En este contexto, se prevé un aumento gradual de la demanda interna en el segundo semestre de este año. Aunque la zona del euro en su conjunto se ha visto afectada por la recesión económica, las condiciones macroeconómicas difieren considerablemente entre Estados miembros. Teniendo en cuenta las diferencias en la situación de los mercados de trabajo y financieros de algunos Estados miembros y las diferentes necesidades de saneamiento presupuestario y desapalancamiento del sector privado, se espera que los diferenciales de crecimiento económico en la zona del euro disminuyan solo de forma gradual. No obstante, se prevé que al final del presente año la mayoría de los Estados miembros que se encuentran actualmente en recesión vuelvan a registrar un crecimiento del PIB trimestral. 1.2. Retos Apoyo al crecimiento para mejorar la sostenibilidad El necesario ajuste de los desequilibrios internos y externos acumulados por los países de la zona del euro en el periodo anterior a la crisis está en marcha y su plena realización llevará tiempo. La corrección de desequilibrios amplios requiere generalmente un proceso de ajuste sostenido que tiene efectos negativos sobre el crecimiento a corto plazo, ya que implica no solo un ajuste de los balances de los distintos sectores de la economía que limita la demanda, sino también una modificación de la estructura de la producción hacia un modelo de especialización más sostenible. Desde el punto de vista interno, los procesos de ajuste de los balances del sector privado que están teniendo lugar actualmente en algunos Estados miembros representan unas correcciones necesarias del fuerte ritmo de expansión del crédito observado anteriormente. El desapalancamiento del sector privado no financiero suele implicar una reducción de la inversión y un aumento de las tasas de ahorro, como consecuencia del deseo de las economías domésticas y las empresas de mejorar su situación de activos netos pagando sus deudas y/o aumentando sus tenencias de activos. La situación actual es particularmente difícil en la medida en que no solo el sector privado financiero y no financiero sino también el sector público de algunos Estados miembros de la zona del euro tienen altos niveles de deuda, lo que necesita una evaluación global de los retos que plantea el desapalancamiento en los diferentes sectores de la economía. Desde el punto de vista externo, está teniendo lugar un reequilibrio de las balanzas por cuenta corriente de los Estados miembros de la zona del euro, impulsado en parte por una contracción de la demanda interna en los países vulnerables, y también por mejoras de la competitividad. Esta evolución incluye un componente cíclico y un componente no cíclico, siendo este último el que predomina en la mayoría de países. El reto para los Estados miembros de la zona del euro, incluidos los países con superávit, será seguir facilitando los procesos de reequilibrio externo promoviendo la capacidad de ajuste de sus economías y el potencial de crecimiento, con el fin de apoyar la reasignación de los factores de producción creando oportunidades de empleo e inversión. El reto de estimular el potencial de crecimiento de la zona del euro requiere un ambicioso programa de reformas que aumenten la flexibilidad, la productividad y la competitividad. Habida cuenta de la considerable brecha de producción negativa actual de la zona del euro y del mayor aumento del número de desempleados durante la crisis, ese programa juega un papel fundamental en una mejor utilización de los recursos productivos de los Estados miembros y en la atenuación de las dificultades económicas y sociales provocadas por la subida del desempleo. De esta forma se pretende aumentar la eficiencia económica, lo que facilitará una reasignación de los trabajadores y del capital hacia sectores de la economía más productivos y sostenibles, lo que aumentará la renta nacional y el potencial de crecimiento. Teniendo en cuenta que el desempleo afecta al potencial de crecimiento actual y futuro, la supresión de los obstáculos al funcionamiento eficiente de los mercados de trabajo debe considerarse un reto capital en la coyuntura actual. Por otra parte, debe respaldarse la productividad del trabajo con el fin de potenciar las perspectivas de crecimiento a largo plazo y fomentar la competitividad por medio de inversiones de capital y medidas que fomenten la productividad global de los factores. Mejora de la situación de las finanzas públicas de forma favorable al crecimiento Los Estados miembros lograron un grado significativo de saneamiento en 2012. Algunos Estados miembros ya han corregido sus déficits excesivos, mientras que se prevé que otros lo hagan en un futuro próximo. Sin embargo, el ratio de deuda aumentó hasta el 90 % en la zona del euro en 2012. Por ello el reto consiste en situar este ratio en una trayectoria decreciente a largo plazo. En este contexto, es importante proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado y favorable al crecimiento, tal como se propugnaba en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de la Comisión[2], teniendo en cuenta la situación de partida de cada país. La atención deberá centrarse en una combinación de medidas de gastos e ingresos eficiente y favorable al crecimiento, teniendo en cuenta las características específicas de cada país. Una aplicación coherente de reformas fiscales bien diseñadas no solo mejora la situación de la hacienda pública de un país, sino que también contribuye a reestablecer su calificación crediticia y a reducir la incertidumbre general de los mercados. Ello es particularmente así si los planes presupuestarios son manifiestamente favorables al crecimiento, si se basan claramente en un marco presupuestario plurianual y si favorecen la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Salvaguardar la estabilidad financiera y mejorar el flujo de crédito a la economía real Las mejores condiciones de financiación de los bancos todavía no se han plasmado en una recuperación del flujo de crédito a la economía real. Existen diferencias significativas entre los Estados miembros en lo que se refiere a la actividad de préstamo de los bancos y el coste de la financiación facilitada al sector privado. La expansión del crédito está actualmente frenada por un bajo nivel de demanda y oferta de crédito. Por el lado de la demanda, hay que restablecer la confianza y mejorar la difícil situación contable del sector privado no financiero. Por el lado de la oferta, los altos tipos de interés de los préstamos están asociados a la solidez del sector bancario: los bancos con una alta tasa de préstamos no productivos, una baja rentabilidad y/o una débil posición de capital aplican altos tipos de interés a sus préstamos. Por otra parte, el bajo coste de la financiación y la persistencia de unos altos ratios préstamos/depósitos indican la existencia del riesgo de que los bancos empiecen a abstenerse de conceder préstamos, lo que congelaría la oferta de crédito aún más y podría minar la confianza en el sector en su conjunto. Esto se ve agravado por la fragmentación del mercado financiero a nivel nacional debido a las interacciones entre las deudas de los bancos y las deudas soberanas. Por consiguiente, por el lado de la oferta hay que reducir estas interacciones y restaurar el mercado interior en el sector financiero. Un importante elemento a este respecto es promover el saneamiento de los balances de los bancos con el fin de facilitar un desapalancamiento ordenado del sector bancario y del sector privado no financiero, al mismo tiempo que se mantiene el flujo de nuevos créditos para actividades productivas de la economía real y, particularmente, de las PYME. A tal fin, deberá promoverse la transparencia de los balances de los bancos, debiendo detectarse y subsanarse los puntos débiles persistentes. Avanzar hacia el establecimiento de disposiciones eficaces en materia de gobernanza en la zona del euro Ha entrado en vigor un nuevo marco de gobernanza. Desde el estallido de la crisis, el marco de coordinación y supervisión económica, presupuestaria y estructural se ha reforzado significativamente. Ahora de lo que se trata es de utilizar este marco de gobernanza mejorado para reforzar el compromiso de los Estados miembros en el seguimiento de las recomendaciones dirigidas específicamente a ellos y para garantizar una política económica global coherente que refleje los fuertes efectos indirectos que se manifiestan entre los países cuya moneda es el euro. 2. Evaluación del programa de actuación 2.1. Política presupuestaria y fiscalidad Evolución del presupuesto y dinámica de la deuda Se han realizado avances significativos en materia de saneamiento presupuestario en la zona del euro. El déficit estructural de la zona del euro mejoró en 1,4 puntos porcentuales en 2012, lo que refleja los significativos esfuerzos presupuestarios realizados por los Estados miembros de la zona del euro en dicho año. Asimismo, el déficit presupuestario siguió evolucionando favorablemente, mejorando en 0,4 puntos porcentuales y disminuyendo hasta el 3,7 % del PIB. Según las previsiones de primavera, el saldo estructural para la zona del euro mejorará en 0,75 puntos porcentuales en 2013, lo que llevaría a una nueva reducción del déficit nominal, que se situaría por debajo del 3 % del PIB por primera vez desde 2008 y se reduciría a menos de la mitad del máximo alcanzado en 2009-2010, cuando rebasó el 6 % del PIB como consecuencia del estímulo presupuestario y del apoyo al sector financiero. Sin embargo, el ratio deuda/PIB siguió aumentando en 2012 ya que los efectos de los programas de saneamiento sobre la deuda solo se manifestarán pasado cierto tiempo. El ratio de deuda de la zona del euro en su conjunto rebasaba el 90 % del PIB en 2012. Según las previsiones de primavera de la Comisión, el ritmo de acumulación de deuda disminuirá notablemente este año, pero el ratio de deuda seguirá aumentando y alcanzará el 95,5 % del PIB en 2013. Suponiendo que no se realizaran cambios en las políticas presupuestarias, se prevé que el ratio de deuda se estabilice en el 96 % en 2014. Los planes presupuestarios de los Estados miembros presentados en los programas de estabilidad implican una evolución de la deuda similar a la prevista por la Comisión, con un nivel de deuda ligeramente inferior en 2014. A condición de que se apliquen rigurosamente los programas de estabilidad o de convergencia, el ratio de deuda seguirá disminuyendo hasta situarse por debajo del 90 % del PIB en 2016. Unos ratios de deuda más elevados pueden lastrar el crecimiento debido a los mayores impuestos que habrá que pagar por los intereses y a los mayores riesgos de la deuda soberana que afectan a los riesgos y los costes de empréstito de los agentes privados. Estos factores son más importantes cuanto mayor es el tamaño de la deuda. Por ello, los esfuerzos de saneamiento deben complementarse con reformas estructurales encaminadas a fomentar el potencial de crecimiento, lo que permitiría disminuir más rápidamente el ratio de deuda. Las recientes modificaciones de los programas de convergencia o de estabilidad han creado un parámetro de referencia para la deuda, que plasma el criterio de deuda incluido en el Tratado. Se exige a los Estados miembros que reduzcan sus ratios de deuda a un ritmo tal que garantice alcanzar el umbral del 60 % del PIB en un periodo de 20 años como máximo. No obstante, a los Estados miembros inmersos en un procedimiento de déficit excesivo en noviembre de 2011 se les concedió un periodo de transición de tres años, durante el cual deberán adoptar medidas adecuadas para alcanzar el valor de referencia al final del mismo[3]. El ritmo de saneamiento durante el período 2010-2013 para la zona del euro en su conjunto, así como la diferenciación permitida en función del margen de maniobra presupuestario, eran globalmente adecuados. Durante el periodo 2010-2013, la mejora media anual de los saldos estructurales en la zona del euro se prevé que sea del 0,8 % (véase el gráfico 1). Los mayores ajustes se lograron en países sometidos a un programa, en países que afrontan presiones del mercado, tales como Grecia, Portugal, Italia y España, o en países que presentaban altos déficit en 2009, tales como Eslovaquia y Francia. En los países con mayor margen de maniobra presupuestario, como Finlandia y Luxemburgo, los saldos estructurales no han mejorado o solo lo han hecho de forma moderada. No obstante, para una serie de países, especialmente para aquellos que experimentan un notable endurecimiento de la política presupuestaria, el grado subyacente de austeridad necesario para obtener una determinada mejora del saldo estructural es actualmente superior al correspondiente a circunstancias normales. Ello puede atribuirse al reequilibrio actual hacia sectores de bienes y servicios exportables, que se traduce temporalmente en un crecimiento poco generador de ingresos tributarios y en una disminución del potencial de crecimiento. En cambio, aunque de forma menos significativa, el esfuerzo presupuestario discrecional parece reflejar una política menos restrictiva que la que se derivaría de la variación del saldo estructural en Alemania, Luxemburgo, Malta y Suecia. Para la zona del euro en su conjunto, el grado de austeridad de la política presupuestaria es actualmente superior al que corresponde al esfuerzo estructural[4]. Considerando los saldos estructurales en una perspectiva dinámica, la Comisión Europea recomendó una estrategia de saneamiento para la UE basada en el principio de un ajuste gradual y diferenciado. A los países con alto nivel de deuda o sometidos tensiones del mercado se les recomendó iniciar el saneamiento en 2010, mientras que a otros, solo en 2011. Como consecuencia de ello, las políticas fiscales desempeñaron un importante papel para respaldar la economía y evitar un desplome financiero en 2009. Para el conjunto de la zona del euro la política fiscal fue neutra en 2010. En 2011, el ritmo de saneamiento aumentó hasta el 0,9 %, alcanzando en 2012 el máximo del 1,4 %. Para 2003, la Comisión prevé un esfuerzo global de saneamiento menor (0,75 %). Gráfico 1: Esfuerzo estructural medio anual en el periodo 2009-2013 Fuente: Previsiones de la Comisión de la primavera de 2013. El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) es un marco flexible para unos ajustes presupuestarios de ritmo diferenciado, y las recientes mejoras del mismo reforzarán esta función. Mientras que los umbrales de déficit nominal y de deuda —respectivamente, el 3 % y el 60 % del PIB— son los principales elementos estabilizadores del PEC en su componente corrector, la senda de saneamiento hacia los objetivos se define en términos estructurales, esto es, excluyendo los efectos del ciclo económico sobre el déficit global. Por ello, si un deterioro significativo de las perspectivas económicas impide alcanzar el objetivo nominal a pesar de realizar el esfuerzo estructural requerido, el plazo para la corrección del déficit excesivo podría prolongarse. En cuanto al componente preventivo, los países deberán proseguir un continuo ajuste hacia la consecución de su objetivo a medio plazo, con una mejora estructural anual equivalente al 0,5 % del PIB como referencia, que puede modularse en función de la situación fiscal y económica específica del país, sobre la base de los criterios indicados en el PEC. Asimismo, el PEC permite una desviación temporal respecto de la senda de ajuste hacia el objetivo a medio plazo debido a la aplicación de importantes reformas estructurales con efectos directos sobre el presupuesto positivos a largo plazo, como, por ejemplo, el aumento del crecimiento potencial sostenible, y que, por ello, tienen un impacto verificable sobre la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas. Las disposiciones del PEC han servido de base para la elaboración por la Comisión del calendario de convergencia hacia el objetivo a medio plazo. Con el fin de ofrecer una orientación más tangible a los Estados miembros acerca de la senda que deben seguir hacia el logro del objetivo a medio plazo, se introdujo un parámetro de referencia para el gasto, que complementa la evaluación del saldo estructural, y requiere que los Estados miembros mantengan el aumento del gasto, al margen de las medidas de ingresos discrecionales, alineado con su tasa de crecimiento potencial a medio plazo[5]. Un Estado miembro que haya superado el objetivo a medio plazo podría permitir que el incremento anual de los gastos rebasara la referencia de la tasa de crecimiento potencial a medio plazo en la medida en que, teniendo en cuenta la posibilidad de que aparezcan ingresos inesperados significativos, se cumpla el objetivo a medio plazo a lo largo del periodo cubierto por el programa. Sobre la base de los programas de estabilidad, el esfuerzo estructural en la zona del euro seguirá disminuyendo, con una diferenciación en función del margen de maniobra presupuestario disponible. Esto implica también que se espera que los factores adversos de saneamiento disminuyan en la zona del euro en su conjunto. Gracias a los esfuerzos de saneamiento ya realizados y a unos buenos resultados económicos, Estonia, Finlandia, Alemania y Luxemburgo han alcanzado su objetivo a medio plazo (Alemania lo ha hecho con un amplio margen) o se espera que lo hagan durante el periodo de previsión. Por lo tanto, ya no son necesarias medidas de saneamiento a corto plazo y los países con saldos estructurales por encima de su objetivo a medio plazo pueden dejar que sus gastos netos aumenten por encima de su tasa de crecimiento potencial a medio plazo siempre que se mantenga su objetivo a medio plazo. Los efectos negativos del saneamiento sobre el crecimiento en estos países irán disminuyendo. Asimismo, los Estados miembros que han corregido su déficit excesivo, tales como Italia o Austria, podrían lograr un ajuste más gradual hacia su objetivo a medio plazo, en consonancia con el calendario de convergencia propuesto por la Comisión. Dado que los países sujetos al componente preventivo del PEC representan más del 40 % del PIB de la zona del euro, en dicha zona están disminuyendo las necesidades globales de consolidación y los efectos de la consolidación sobre el crecimiento de la misma. No obstante, subsisten necesidades substanciales de saneamiento en los países de la zona del euro, ya que algunos países se encuentran todavía inmersos en un procedimiento de déficit excesivo y los países sujetos al componente preventivo del PEC deben realizar mejoras equivalentes al 0,5 % del PIB como referencia para alcanzar su objetivo a medio plazo. Estos esfuerzos de saneamiento afectarán al crecimiento económico, dependiendo la magnitud de los efectos de muchos factores, tales como la composición del saneamiento, la situación de los balances del sector privado o la credibilidad de las políticas aplicadas. Los Estados miembros de la zona del euro que no están sometidos a presiones pero siguen inmersos en un procedimiento de déficit excesivo y cumplen las condiciones para una ampliación de su plazo deberán proseguir sus esfuerzos presupuestarios conforme a la Recomendación que les ha dirigido el Consejo, pero prestando más atención a medidas complementarias encaminadas a reforzar su potencial de crecimiento y a corregir sus desequilibrios macroeconómicos. Para una serie de países vulnerables, con necesidades de desapalancamiento del sector público y del sector privado, la consolidación puede tener un mayor efecto sobre el crecimiento económico a medio plazo particularmente si existen rigideces en sus mercados financieros, de trabajo y de productos. Elegir entre desapalancamiento del sector público o desapalancamiento del sector privado no constituye una opción para estos países, ya que su posición exterior global es a menudo negativa, lo que requiere un ajuste significativo de toda la economía, que será costoso sea cual fuere la distribución exacta entre el desapalancamiento del sector privado y el desapalancamiento del sector público. Estos países no tienen alternativa, al haber perdido el acceso a los mercados financieros o correr el riesgo de perderlo. Composición de las finanzas públicas Aunque conviene favorecer el saneamiento por el lado del gasto, debe aplicarse una combinación de medidas de gastos e ingresos que sea globalmente eficiente y favorable al crecimiento. El análisis de episodios anteriores de saneamiento presupuestario sugiere que los procesos de saneamiento basados en la reducción de los gastos tienen más posibilidades de tener éxito. Asimismo, teniendo en cuenta la presión fiscal relativamente elevada de algunos Estados miembros de la zona del euro, unos nuevos aumentos de los impuestos podrían afectar negativamente al crecimiento futuro, y habría que considerar en su lugar otras formas de aumentar los ingresos más favorables al crecimiento, tales como la ampliación de la base imponible. Globalmente, a fin de limitar los efectos negativos sobre el crecimiento a corto plazo, el saneamiento debe basarse en una combinación adecuada de medidas favorables al crecimiento por el lado del gasto y por el lado de los ingresos, teniendo en cuenta las características económicas y fiscales específicas del país. Los esfuerzos de saneamiento en la zona del euro han sido globalmente equilibrados entre las medidas de ingresos y de gastos. Entre 2009 y 2012 el ratio de ingresos aumentó en la zona del euro en 1,3 puntos porcentuales, hasta el 46,2 % del PIB, mientras que el ratio de gastos disminuyó en la misma cuantía, hasta una cifra ligeramente inferior al 50 % del PIB, aunque todavía no ha compensado el gran incremento registrado en 2009, manteniéndose, pues, por encima del nivel de 2008. Al aplicar su estrategia de ajuste, países tales como Irlanda[6], Grecia, Portugal y España se basaron principalmente en recortes en los gastos. Por el contrario, en países tales como Francia, Bélgica, Italia y Luxemburgo el saneamiento presupuestario global se ha basado en aumentos de los ingresos aunque los ratios de ingresos ya eran relativamente elevados en estos países. Los recortes de los gastos también han afectado a categorías de gastos favorables al crecimiento. La inversión pública ha sido la categoría de gasto más afectada (véase el gráfico 2). Aunque hará realizar ahorros lo más fácil es aplicar recortes a los proyectos de inversión, ello es inadecuado ya que la inversión es el tipo de gasto público más favorable al crecimiento. En una coyuntura en la que el sector privado se retrae a la hora de invertir, está justificado que el sector público intervenga, al mismo tiempo que busca ahorros en otras partidas del presupuesto. Con el fin de atenuar este inconveniente, la Comisión ha anunciado en el Plan director para una Unión Económica y Monetaria profunda y auténtica que exploraría nuevas vías para incorporar los programas de inversión en el componente preventivo del PEC. Asimismo, la masa salarial del sector público y el consumo público se han reducido desde el inicio del ajuste presupuestario en 2010. Inversamente, ha aumentado la proporción de las transferencias sociales. El gran aumento de las prestaciones sociales ha estado asociado a los efectos de la crisis sobre el mercado laboral y a los esfuerzos de los Estados miembros para moderar sus consecuencias sociales. Estos puntos de vista están confirmados por el análisis de los gastos por tipos de función, que muestra un aumento significativo del gasto público en protección social, que al menos refleja en parte el carácter anticíclico de tales gastos, aunque en este punto hay que actuar con cautela a la hora de sacar conclusiones debido a la escasa amplitud de la serie temporal de datos disponibles. Los gastos en educación han aumentado ligeramente, lo que en cierta medida es tranquilizador teniendo en cuenta que influyen en el potencial de crecimiento a largo plazo. Sin embargo, este panorama muestra globalmente que aún queda margen para mejorar la composición del ajuste presupuestario por el lado de los gastos. En algunos casos, la magnitud y el ritmo del ajuste vino determinada por la evolución de los mercados financieros y el deterioro de la liquidez del sector público y no dejó mucho margen de maniobra para aplicar las medidas óptimas. Las mejoras de los mercados financieros deberían permitir decisiones más ponderadas en relación con la composición de los presupuestos futuros. Sin embargo, en otros Estados miembros es necesario resistir a la tentación de aplicar soluciones fáciles y temporales para obtener ahorros presupuestarios y perseguir un aumento de la eficiencia y eficacia del gasto público, con vistas a satisfacer las necesidades actuales de ajuste y los retos planteados a largo plazo. En este contexto, merece especial atención la modernización de los sistemas de protección social a fin de garantizar su eficacia, su adecuación y su sostenibilidad. Por otra parte, las partidas de gasto favorables al crecimiento, tales como la inversión pública, la educación y la formación, la investigación y la innovación y los gastos en el sector de la energía se verían muy beneficiados con el establecimiento de referencias en materia de mejores prácticas y la realización de análisis coste-beneficio adecuados. El establecimiento de referencias en materia de mejores prácticas y la realización de análisis coste-beneficio adecuados podrían ser técnicas útiles para fomentar la eficiencia del gasto público. Gráfico 2: Variación de la composición de los gastos totales, por categoría económica (2010-2012) y tipo de función (2010-2011), en puntos porcentuales Fuente: Servicios de la Comisión. Una mayoría de Estados miembros de zona del euro procedió a un aumento global de la fiscalidad en 2011-2012 en el contexto de unas grandes necesidades de saneamiento presupuestario. En algunos Estados miembros de la zona del euro fueron necesarias algunas medidas de ingresos de amplia base, lo que implica un aumento de la presión fiscal también sobre el trabajo y los beneficios de las sociedades, lo que se considera más perjudicial para el crecimiento. Se aumentó la fiscalidad sobre la renta y sobre la riqueza, así como los impuestos indirectos sobre el consumo. También se aumentaron los impuestos sobre la renta de las personas físicas, en algunos casos en forma de recargos generales o contribuciones de solidaridad para los perceptores de elevados ingresos. También existe una tendencia a aplicar aumentos moderados de la imposición recurrente de bienes inmuebles. Las medidas que afectan al impuesto de sociedades son más variadas, lo que refleja, en particular, situaciones de partida muy diferentes en la zona del euro: varios países han reducido el tipo del impuesto de sociedades, mientras que otros Estados miembros de la zona del euro han introducido tasas especiales y recargos, aplicables a las grandes empresas en particular. En un esfuerzo por atenuar los efectos negativos de la crisis sobre las inversiones del sector privado, varios Estados miembros han introducido modificaciones en su impuesto de sociedades para incentivar las inversiones en investigación e innovación y la actividad empresarial. En el área de los impuestos sobre el consumo, en muchos Estados miembros se han subido los tipos del IVA y de los impuestos especiales sobre la energía, el alcohol y el tabaco. Gráfico 3: Ratio impuestos/PIB y estructura tributaria de los Estados miembros de la zona del euro (2012, % del PIB) Fuente: Servicios de la Comisión. Se espera que la proporción que representan los impuestos directos e indirectos en el PIB aumente paralelamente, dejando la estructura tributaria global relativamente invariada a corto plazo (véase el gráfico 3). Algunos países están realizando esfuerzos para mejorar su estructura tributaria, habiendo tomado medidas para reorientar la presión fiscal de los impuestos sobre el trabajo —con inclusión de reducciones impositivas a determinados grupos del mercado de trabajo, tales como los trabajadores de bajos ingresos o los segundos trabajadores de una familia— a los impuestos sobre el consumo, sobre el medio ambiente o sobre la propiedad inmobiliaria. De cara al futuro, muchos Estados miembros de la zona del euro todavía tienen margen para seguir mejorando las estructura de su sistema tributario. En particular, Francia, Bélgica e Italia disponen de margen para reorientar sus impuestos disminuyendo la presión fiscal sobre el trabajo. Estas reorientaciones deben programarse adecuadamente en el tiempo para evitar pérdidas de ingresos a corto plazo. En varios países, podría estudiarse la posibilidad de combinar el aumento de la imposición sobre el consumo con una mayor utilización de los impuestos recurrentes sobre la propiedad inmobiliaria y los impuestos medioambientales, que se consideran menos perjudiciales para el crecimiento. La imposición sobre la propiedad inmobiliaria podría complementar de forma útil la imposición sobre el consumo como forma de disminuir la presión fiscal sobre el trabajo, teniendo en cuenta los posibles efectos adversos de un aumento de la imposición sobre el consumo sobre las familias más pobres y sobre el fraude fiscal. Numerosos Estados miembros disponen de margen de maniobra para hacer sus sistemas tributarios más favorables al crecimiento y aumentar sus ingresos ampliando las bases imponibles. Por ello, hay margen para una revisión de los gastos fiscales en el impuesto sobre la renta de las personas físicas y el impuesto de sociedades con vistas a aumentar la eficiencia global del sistema tributario. En particular, sería conveniente que Bélgica, Francia, Italia y España abordasen la amplia gama de gastos fiscales contemplados en sus sistemas tributarios. También puede mejorarse la eficiencia del IVA mediante una aplicación más generalizada del tipo normal y nuevas subidas de los tipos reducidos en aproximadamente la mitad de los Estados miembros de la zona del euro. Por último, una mayoría de Estados miembros podrían seguir mejorando la gobernanza fiscal y/o seguir reduciendo la distorsión provocada en el endeudamiento. La gobernanza fiscal debería seguirse mejorando en aproximadamente la mitad de los Estados miembros de la zona del euro. Ello guarda relación con unos esfuerzos sostenidos a medio y largo plazo para reforzar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y mejorar la eficiencia de la administración tributaria. Italia, Malta y España podrían seguir intensificando sus esfuerzos para combatir el fraude fiscal y el trabajo no declarado, mientras que convendría que Eslovaquia mejorase la recaudación del IVA y reforzase la capacidad de su administración tributaria. Por último pueden seguir siendo necesarios nuevos esfuerzos de reforma encaminados a reducir la distorsión que provoca la imposición sobre la vivienda y sobre las sociedades en el endeudamiento en algunos países, con objeto de corregir los desequilibrios actuales e impedir la recurrencia de riesgos financieros en estos sectores. Los Países Bajos deben seguir abordando la distorsión que causa el sistema tributario en la financiación de las inversiones en vivienda, mientras que Malta y Francia deben seguir procurando disminuir la distorsión del endeudamiento que se deriva de la fiscalidad de las sociedades. Sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas Hacer frente a la evolución de los gastos a largo plazo, que está influida por el envejecimiento de la población, constituye un importante reto. Se han realizado progresos significativos desde 2009: las necesidades de ajuste presupuestario para garantizar la sostenibilidad a largo plazo han disminuido del 5,8 % en 2009 al 2,3 % actualmente para la zona del euro en su conjunto. A fin de alcanzar el umbral del 60 % del PIB para la deuda en la zona del euro en 2030 es necesario un esfuerzo adicional de dos puntos porcentuales del PIB, además del esfuerzo presupuestario ya previsto hasta 2014[7]. Si ello no se logra, la proporción que representa la deuda pública en el PIB volvería a aumentar hacia 2030 a medida que los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto se dejen sentir de forma más acusada, y la deuda se situaría a proximidad del 90 % del PIB en 2030. Sin embargo, la situación es muy diferente en los distintos Estados miembros de la zona del euro. Los riesgos para la sostenibilidad son particularmente elevados en Bélgica, España, Malta, los Países Bajos, Chipre y Eslovenia. Si se amplía el horizonte hasta 2060, los retos para la sostenibilidad son aún mayores, ya que se prevé que los gastos en pensiones aumenten del 12 % del PIB observado actualmente al 14 % en 2060. Por otro lado, se prevé que los gastos de asistencia sanitaria y los gastos asociados a los cuidados de larga duración aumenten del 9 % al 12 % en 2060. Por ello, a muy largo plazo los retos que se derivan del envejecimiento de la población para la sostenibilidad de las finanzas públicas siguen siendo importantes en la mayoría de los países, situándose al nivel más elevado en Bélgica, Chipre, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Eslovenia y Finlandia. Grecia y, en menor medida España, han aplicado reformas de las pensiones que refuerzan la sostenibilidad, y otros, tales como Italia y Portugal, donde el riesgo para la sostenibilidad parece limitado en una perspectiva a largo plazo, dependen de la plena aplicación de sus ambiciosos planes de saneamiento presupuestario y del mantenimiento de unos altos saldos primarios más allá de 2014[8]. Esto demuestra los progresos que han realizado los países sometidos a tensiones a fin de mejorar la sostenibilidad a largo plazo de su hacienda pública. Se han logrado avances en las reformas de los sistemas de pensiones y avances menos importantes en materia de asistencia sanitaria. Una mayoría de los Estados miembros han adaptado sus sistemas de pensiones con el fin de reforzar su sostenibilidad en el contexto del envejecimiento de la población. El último año, una serie de Estados miembros de la zona del euro realizaron reformas de las pensiones que están teniendo efectos positivos sobre el presupuesto a largo plazo, tales como los Países Bajos y Eslovaquia, que introdujeron una vinculación automática entre la esperanza de vida y la edad legal de jubilación. Sin embargo, se requieren más esfuerzos de reforma para vincular la edad de jubilación a la esperanza de vida, limitar el acceso a los regímenes de jubilación anticipada y permitir la prolongación de la vida laboral; también se requieren reformas en los ámbitos de la asistencia sanitaria y las políticas de cuidados de larga duración. En el ámbito de la asistencia sanitaria, hay que llegar a un equilibrio entre la necesidad de ofrecer asistencia sanitaria y cuidados de larga duración accesibles a toda la población y la demanda creciente asociada al envejecimiento de la población, el desarrollo tecnológico y las crecientes expectativas de los pacientes de todos los grupos de edad. La sanidad pública y los cuidados de larga duración representaron aproximadamente el 9 % del PIB en 2010. En las últimas décadas se ha observado un aumento substancial de la proporción que representan estos gastos en el PIB y en el total de gastos públicos. Para las próximas décadas, se espera que prosiga esta tendencia, reforzada por el envejecimiento de la población. El efecto agregado de los factores demográficos y no demográficos es un aumento previsto del gasto público en sanidad y cuidados de larga duración de 2,5 o incluso 3,5 puntos porcentuales del PIB de aquí a 2060[9]. Globalmente, el 70 % del aumento previsto del gasto público relacionado con la edad corresponde a gastos de asistencia sanitaria y de cuidados de larga duración (el resto corresponde al gasto en pensiones, en educación y en prestaciones de desempleo). Las tendencias de los gastos sanitarios y de los gastos en cuidados de larga duración representan, en sí mismas, un reto constante para la sostenibilidad de las finanzas públicas. Así pues, se requieren unas reformas sólidas para lograr una utilización más eficiente de los recursos públicos limitados y el suministro de una asistencia sanitaria de alta calidad, y mejorar la relación eficacia/coste de la sanidad pública. Una mejora de la relación eficacia/coste de los sistemas sanitarios puede reducir o retrasar la carga que representan para los gastos las enfermedades y la invalidez, y, de esta forma, afectar positivamente a la tasa de actividad. Marcos presupuestarios En la zona del euro sigue teniendo lugar el reforzamiento de los marcos presupuestarios. Aunque la Directiva sobre marcos presupuestarios nacionales debe incorporarse a las legislaciones nacionales para finales de 2013, los Estados miembros de la zona del euro pidieron que este proceso se adelantase a finales de 2012[10]. A pesar de los substanciales avances logrados, aún queda cierto camino por recorrer. Algunos Estados miembros deben garantizar una cobertura estadística oportuna y global para todos los subsectores de las administraciones públicas, teniendo en cuenta que las previsiones carecen a veces de transparencia. Se han logrado avances algo mayores en materia de reglas presupuestarias numéricas: se está preparando o se ha introducido una amplia gama de instrumentos nacionales de apoyo a la elaboración de las políticas presupuestarias nacionales. Al margen de la propia Directiva, el marco para una gobernanza reforzada de la UE introducido por otros textos legislativos del «paquete de seis medidas» de reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ha contribuido a dar prioridad en el programa de reforma de los Estados miembros a la introducción efectiva de normas presupuestarias numéricas a nivel nacional. Esto también está respaldado por el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TCGE), de carácter intergubernamental, que establece la necesidad de adoptar una norma de equilibrio presupuestario estructural que incluya el objetivo a medio plazo a nivel nacional y esté garantizado por un fuerte mecanismo de corrección. Por otra parte, el acuerdo más reciente sobre el «paquete de dos medidas», dirigido específicamente a los Estados miembros de la zona del euro, reforzará más los marcos presupuestarios nacionales en el contexto de una mayor supervisión de los procesos presupuestarios; esto incluirá particularmente un mayor papel de instituciones presupuestarias independientes. En numerosos Estados miembros de la zona del euro se está trabajando para establecer acuerdos eficaces de coordinación entre las administraciones subnacionales, pero estas positivas intenciones deben plasmarse en acuerdos concretos y aplicables, especialmente en países descentralizados como España y Bélgica. Asimismo, la intención de fortalecer los procedimientos presupuestarios se está enmarcando en una perspectiva plurianual: aunque muchos Estados miembros informan de que ya cuentan con marcos presupuestarios a medio plazo o tienen la intención de introducirlos, aún se requieren esfuerzos para cumplir totalmente las estipulaciones de la Directiva. Una planificación presupuestaria eficaz a medio plazo reduce la incertidumbre de las políticas aplicadas y aumenta la confianza. 2.2. Sector financiero La mayoría de los indicadores de riesgo relacionados con los mercados financieros de la UE y con las expectativas del mercado mejoraron en el segundo semestre de 2012 y a principios de 2013, al haber disminuido la intensidad de las espirales de destrucción de la confianza debido a las medidas adoptadas con determinación a todos los niveles. Se ha registrado una recuperación de amplia base de los precios de los activos en la mayoría de los segmentos del mercado y se han invertido las tendencias alcistas de las primas de riesgo de las deudas soberanas y bancarias observadas anteriormente (véase el gráfico 4). La percepción decreciente de riesgo asociado a las deudas soberanas y bancarias de la zona del euro se ha reflejado en la disminución de los rendimientos de las obligaciones en los países sometidos a un programa y los países vulnerables y de sus diferenciales respecto del bono alemán, y en los diferenciales respecto de las permutas de riesgo de crédito. Esta percepción decreciente de riesgo también ha quedado patente en el éxito de las emisiones primarias de obligaciones soberanas, tanto en lo que se refiere a las ofertas recibidas en relación con los importes ofrecidos como desde el punto de vista de los rendimientos obtenidos. Algunos Estados miembros fueron capaces de explotar el mercado de obligaciones soberanas con emisiones a muy largo plazo, mientras que Irlanda y Portugal han preparado eficazmente el terreno para el pleno restablecimiento de la financiación de mercado. Las expectativas del mercado también han sido muy sólidas y los riesgos extremos han disminuido, ya que los mediocres datos económicos, la incertidumbre acerca de la situación inmediatamente posterior a las elecciones italianas y la incertidumbre en relación con Chipre no han llevado a una reaparición de las tensiones que caracterizaron gran parte del año 2012 aunque estos acontecimientos supusieron un deterioro de los indicadores de confianza y a un aumento de los diferenciales de la deuda soberana, si bien estos han vuelto a disminuir a partir del mes de abril. Gráfico 4: Diferenciales de rendimiento de las obligaciones estatales a 10 años de la zona del euro respecto de las obligaciones de Alemania y diferenciales de las obligaciones emitidas por los bancos Muchos bancos de la UE también han vuelto a la financiación de deuda en el mercado y, desde el otoño de 2012, los bancos de Estados miembros vulnerables también han podido emitir importantes cantidades de títulos de deuda, aunque la emisión de obligaciones bancarias ha disminuido drásticamente a raíz de los acontecimientos de Chipre. Al mismo tiempo se ha estabilizado la salida de depósitos de particulares de bancos establecidos en algunos Estados miembros vulnerables. Como consecuencia de ello, los empréstitos de los bancos en sus bancos centrales han disminuido en la mayoría de los países que eran muy dependientes de ellos, como refleja la reducción de los balances dentro del Eurosistema (véase el gráfico 5). Varios bancos también han empezado a reembolsar una parte de los fondos tomados en préstamo con ocasión de las dos operaciones de refinanciación a largo plazo del BCE. Esta restitución la han realizado sobre todo bancos de los países principales, particularmente Alemania y Francia, aunque también están contribuyendo los bancos de países más vulnerables, especialmente de España. La gestión de la reabsorción de las operaciones de refinanciación a largo plazo será extremadamente delicada y deberá llevarse a cabo con cautela, especialmente en una coyuntura en que, aunque ha empezado a disminuir la tensión en el sector bancario, las condiciones no han vuelto a la normalidad todavía, existiendo el riesgo de que vuelvan a aparecer dificultades de financiación. Gráfico 5: Balances dentro del Eurosistema Las favorables expectativas del mercado se vieron estimuladas por varias medidas adoptadas a nivel europeo que afectaron a los mercados durante el pasado año. Los temores acerca de la ruptura del euro han remitido significativamente a partir del último trimestre de 2012. En cuanto a la política monetaria, el BCE ha anunciado un nuevo programa encaminado a restablecer la transmisión de la política monetaria en materia de operaciones monetarias de compraventa (OMC) en septiembre de 2012. Estas operaciones vendrían acompañadas de condiciones estrictas y efectivas asociadas a un programa relativo a la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y al Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE). Las OMC lograron disipar la preocupación del mercado acerca de la posible existencia de riesgos de convertibilidad del euro y han producido substanciales efectos de moderación sobre los rendimientos de las obligaciones estatales, especialmente en España e Italia. En cuanto al aspecto reglamentario, los avances en la gobernanza económica y presupuestaria y el acuerdo relativo al Mecanismo Único de Supervisión (MUS) también han contribuido a la reducción de las primas de riesgo. El MUS deberá estar en funcionamiento en julio de 2014, y supondrá un cambio radical en el panorama de supervisión de Europa. El MUS garantizará una supervisión armonizada, con una supervisión centralizada únicamente de los bancos más significativos y de los que reciban ayuda pública. Ello reforzará la alta calidad y la imparcialidad de la supervisión bancaria de forma general, contribuyendo a estimular la resiliencia del sistema bancario a medio plazo y a disipar las dudas acerca de la calidad de los activos bancarios. Como consecuencia de ello, el MUS contribuirá a restablecer la confianza en el sistema bancario y a reducir las interacciones negativas entre las deudas soberanas y las deudas de los bancos en la zona del euro. De forma general, cabe decir que se han logrado importantes progresos en la reducción de los riesgos financieros. Por último, con la entrada en funcionamiento del Mecanismo Europeo de Estabilidad, de carácter permanente, la UE cuenta con un fuerte dispositivo de seguridad que puede implantarse para evitar interacciones negativas y efectos indirectos entre las deudas soberanas y entre las deudas soberanas y los respectivos sectores financieros. Sin embargo, las condiciones del mercado no se han normalizado y la fragmentación del mercado no ha desaparecido, lo que significa que persisten las tensiones para la financiación de los bancos en los países vulnerables. El retorno a una plena integración financiera depende esencialmente del mantenimiento de esfuerzos positivos y ambiciosos encaminados a reformar el marco financiero. La pérdida de confianza de los inversores observada en el último par de meses podría reforzar de nuevo la fragmentación de los mercados financieros de la UE. En la coyuntura actual, los gobiernos nacionales se concentran en las repercusiones de las quiebras bancarias a nivel nacional y con frecuencia no tienen en cuenta sus efectos externos a nivel internacional. A fin de aprovechar las ventajas del mercado único y de la estabilidad financiera, la zona del euro necesita nuevas instituciones supranacionales que faciliten la actividad bancaria internacional. La posibilidad de una recapitalización directa de los bancos por parte del MEDE, que pronto estará disponible, también desempeñará un papel en la reducción del vínculo entre la deuda soberana y la deuda de los bancos respectivos, tanto en la fase de transición, como en la fase del «banco estable». La crisis ha mostrado la forma en que los países de una unión monetaria son vulnerables frente a perturbaciones repentinas y asimétricas y, por consiguiente, a inversiones potencialmente perturbadoras de los flujos de capital si no se coordinan sus políticas económicas y no se logra una convergencia real de sus ciclos económicos. Algunos países que tenían unas tasas de inflación y unos tipos de interés relativamente más altos antes de adherirse a la unión monetaria, atrajeron entradas masivas de capitales durante los primeros diez años tras la unificación monetaria y experimentaron desde el comienzo de la crisis entradas de capitales privados igualmente masivas, cuyo efecto total ha sido parcialmente amortiguado por la posibilidad de los bancos de acceder a la financiación de su banco central. Con objeto de impedir que en el futuro se materialicen amenazas similares para la estabilidad financiera, una política macroprudencial desempeñará un papel esencial. La Directiva sobre requisitos de capital (DRC4) y el Reglamento sobre requisitos de capital contemplan numerosos instrumentos macroeconómicos, tales como reservas de capital anticíclicas y reservas para entidades financieras de importancia sistémica, que podrían ayudar a impedir que vuelvan a aparecer situaciones similares en el futuro, y el BCE y la Junta Europea de Riesgo Sistémico deben garantizar que su utilización se coordina y se realiza de la forma más eficiente. Los bancos continuaron el saneamiento de sus balances. Los bancos de importancia sistémica de la zona del euro también siguieron reduciendo sus ratios de endeudamiento; en 2012, sus activos tenían un valor 23 veces superior a su capital social. Este ratio ha disminuido considerablemente desde 2008, cuando los activos de los bancos tenían un valor 31 veces superior a su capital social. Esta mejora ha sido principalmente el resultado de un aumento del capital. Los bancos de importancia sistémica en la zona del euro siguieron aumentando su solvencia: habiendo aumentado su ratio de capital básico de clase 1 del 10 % al 11 % en los tres primeros trimestres de 2012. La débil situación económica y el endeudamiento a veces elevado del sector privado no financiero sugiere que los bancos de la zona del euro deberán conservar las reservas de capital constituidas gracias al plan de recapitalización de la ABE y seguir reforzando sus reservas de capital, en caso necesario. Las perspectivas económicas afectan a la rentabilidad de los bancos a través de un aumento de los préstamos no productivos y de las necesidades de dotación. La consolidación del reforzamiento del capital deberá hacerse preferentemente ampliando el capital, o reduciendo los dividendos, la remuneración de los ejecutivos y las recompras de acciones en favor de los beneficios retenidos, con objeto de evitar cualquier consecuencia no deseada sobre el flujo de crédito. A fin de ilustrar la necesidad de seguir ampliando el capital, debe observarse que el porcentaje que representa el total de préstamos de dudoso cobro y no productivos no cubiertos por las reservas en el total de fondos propios está aumentando constantemente en algunos países sometidos a tensiones y en algunos otros países. En los países sometidos a un programa, se realizaron unas evaluaciones exhaustivas para garantizar un elevado nivel de capital que permita a los bancos completar el proceso de saneamiento de sus balances. Algunas de estas evaluaciones han quedado obsoletas y habrán de actualizarse con el fin de tener en cuenta la evolución económica más reciente y detectar los posibles puntos débiles persistentes, para de esta forma reforzar la confianza en el sector en su conjunto. El ritmo global de disminución de los ratios préstamos/depósitos durante los últimos años es relativamente lento en comparación con las disminuciones de los balances bancarios observadas durante anteriores crisis bancarias. En realidad, de forma agregada el total de activos de la zona del euro no disminuyó significativamente desde el inicio de la crisis. Por el momento, el ritmo puede compararse con el de Japón, que experimentó un proceso de desapalancamiento de su sector financiero muy lento desde 1997, dado que sus activos tóxicos permanecieron demasiado tiempo en los balances de los bancos. Esto tuvo una gran influencia en los mediocres resultados económicos globales de Japón durante las últimas décadas. El ratio agregado préstamos/depósitos de los bancos con importancia sistémica de la zona del euro, era aún del 120 % en junio de 2012. Esto significa que los bancos de la zona del euro dependen de la financiación mayorista y son vulnerables cuando estos mercados se agotan. Aunque la ampliación de capital es claramente el modo de desapalancamiento preferido desde el punto de vista económico, ya que el flujo de crédito a la economía real se ve menos afectado, el lento ritmo actual de ajuste de los activos y la coyuntura actual de bajo coste de la financiación, apuntan al riesgo de que los bancos se abstengan de conceder préstamos. Por consiguiente, habrá que resolver los obstáculos legales y judiciales a la resolución de los préstamos no productivos. Por otro lado, es importante que se organicen exámenes de la calidad de los activos sobre la base de unas definiciones y una metodología adoptadas de común acuerdo, con mecanismos de protección creíbles. Este enfoque podría fomentar la transparencia de los activos bancarios y, de esta forma, reforzar la confianza en el conjunto del sector. En la zona del euro en su conjunto, los préstamos de las instituciones financieras monetarias a las empresas financieras disminuyeron un 3,8 % en 2012, mientras que los préstamos a las economías domésticas se mantuvieron estables. Los volúmenes de préstamo en los países sometidos a tensiones son incluso menores. La comparación de la variación de los volúmenes de los préstamos bancarios con la de los tipos de interés de estos préstamos ofrece alguna indicación sobre las respectivas influencias de la demanda y la oferta a la baja expansión del crédito. En Italia— particularmente en el caso de las PYME— y en Portugal, la evolución de las condiciones de los préstamos bancarios apunta a un predominio de perturbaciones por el lado de la oferta, mientras que en el caso de Irlanda las perturbaciones provienen predominantemente de la demanda. En España se dan simultáneamente los efectos de perturbaciones tanto procedentes de la demanda como de la oferta. La demanda de préstamos es moderada debido al marco macroeconómico, a las presiones en favor del desapalancamiento en el sector privado no financiero y a la incertidumbre que afecta a las decisiones de inversión. También influyen factores de oferta. El acceso a la financiación es particularmente problemático para las PYME y las empresas de nueva creación en varios Estados miembros. Según la edición más reciente del estudio SAFE (SMEs’ Access to Finance) del BCE, el acceso a los préstamos bancarios siguió disminuyendo en la zona del euro y la tasa de denegación de estos aumentó al 15 %. Cerca de una de cada cinco empresas (18 %) manifestaron que el acceso a la financiación constituye su principal problema. A pesar de la mejora significativa de los rendimientos de las obligaciones estatales y la disminución de los costes de financiación para los bancos en los países sometidos a tensiones, los tipos de interés minoristas aplicados por los bancos a las empresas no financieras y a las economías domésticas aún no han disminuido de forma significativa, y a las empresas y a las economías domésticas de algunos países vulnerables se les aplican todavía tipos de interés notablemente más altos que los aplicados a sus homólogos en los países principales (véase el gráfico 6). Esto demuestra que el mercado único de la financiación está actualmente muy fragmentado. Gráfico 6: Tipos de interés minoristas (%) – préstamos a empresas no financieras de un importe máximo de un millón EUR y con un periodo inicial de fijación del tipo inferior a un año Fuente: Notas del BCE. A: comienzo de la crisis; B: Lehman Brothers; C: primer programa de ayuda a Grecia; D: contagio de la crisis de la deuda soberana. Últimos datos: enero de 2013. Dado que las condiciones de financiación de la deuda soberana están correlacionadas con las de los bancos y existen interacciones entre las condiciones de financiación de la deuda soberana y la del sector privado respectivo, un riesgo de la deuda soberana más controlado debería influir, a través de la intermediación bancaria, en el coste de crédito de la economía en su conjunto. El análisis reciente sugiere que en la variación de las condiciones de préstamo al sector privado no financiero no solo influye el coste de financiación de la deuda soberana y el grado de apalancamiento del sector privado, sino también la mayor o menor solidez de los sistemas bancarios nacionales[11]. La calidad de las carteras de préstamo, la rentabilidad y la magnitud de las reservas de capital del sistema bancario nacional han contribuido a la dispersión de los tipos de interés de los préstamos bancarios a nivel nacional (véase gráfico 7). Esto sugiere que, en la coyuntura actual, unos tipos de interés de los préstamos más altos pueden reflejar la necesidad de compensar parcialmente las pérdidas actuales y futuras derivadas de los activos deteriorados. Por ello, un mayor saneamiento de los balances bancarios (véase más arriba) debería llevar a una normalización de las condiciones de préstamo en los países sometidos a tensiones. Además, el mercado único deberá reforzarse, también a corto plazo. Gráfico 7: Correlación entre el tipo de interés combinado aplicado por las instituciones financieras monetarias a sus préstamos al sector privado no financiero y los rendimientos de las obligaciones estatales a 10 años, los préstamos no productivos, la rentabilidad de los activos y el capital básico de nivel 1 Fuente: BCE. La atonía de la oferta de préstamos bancarios ha llevado a una reorientación de las demandas de financiación hacia el mercado. Durante los últimos 12 meses, la emisión de obligaciones empresariales en la zona del euro ascendió a 117 000 millones EUR, lo que representa un incremento interanual del 13,3 %. Para la zona del euro en su conjunto, el importe de la emisión de obligaciones compensa con creces la disminución de los flujos de préstamos netos durante el mismo periodo, que fue de 70 000 millones EUR, tras ajustarse en función de las ventas y las titulizaciones. Sumando las dos fuentes de financiación, resulta que la financiación total del sector empresarial no financiero se mantuvo positiva durante los últimos 12 meses en la zona del euro (más de 47 000 millones EUR). No obstante, en algunos países las grandes disminuciones de los volúmenes de préstamo no han venido acompañadas de un aumento de la emisión de obligaciones (véase el gráfico 8). Esto podría deberse a la débil demanda de crédito y/o al hecho de que estos mercados de obligaciones no están bien desarrollados. Por otro lado, las PYME o las economías domésticas no tienen acceso directo a la financiación del mercado. Gráfico 8: Contribución a la expansión anual del crédito a las empresas no financieras (enero de 2013) Fuente: BCE. En la coyuntura actual, cuando están disminuyendo los volúmenes de préstamo en Europa, especialmente en lo que se refiere al segmento de plazos de vencimiento largos y en los países más vulnerables, el capital desembolsado del BEI ha sido aumentado por los Estados miembros de la UE en 10 000 millones EUR, lo que permitiría un aumento de los préstamos para EU-27 en aproximadamente 20 000 millones EUR en cada uno de los tres próximos años. La actividad anual de préstamos se distribuirá a partes iguales en infraestructura estratégica, investigación, desarrollo e innovación, acción por el clima y PYME. En los países sometidos a tensiones, el BEI ha desarrollado una asociación con la UE, en virtud de la cual los préstamos del BEI se combinan con cierta asunción del riesgo por el presupuesto de la UE. En Grecia, por ejemplo, el BEI estableció un instrumento financiero comercial de 500 millones EUR por primera vez con el fin de apoyar un volumen comercial de 1 500 millones EUR. En Portugal, el BEI ha firmado una cartera innovadora de garantías estatales que prevé una dotación para préstamos de un máximo de 6 000 millones EUR durante los próximos años. Podrían considerarse otras iniciativas para facilitar el acceso de las PYME a la financiación bancaria y no bancaria en la UE y en la zona del euro[12]. Entre ellas cabe citar el desarrollo a nivel de la UE y de los Estados miembros de medidas encaminadas a la mejora del marco de capital-riesgo, el establecimiento de mercados específicos para las PYME y las agrupaciones de PYME, nuevos instrumentos de titulización para las PYME, establecimiento de normas para la evaluación del crédito de las PYME y el fomento de fuentes no tradicionales de financiación, tales como el arrendamiento financiero, la financiación de la cadena de suministro o el micromecenazgo (crowd-funding). 2.3. Medidas estructurales en favor del crecimiento y la competitividad Desapalancamiento y reeequilibrio Está teniendo lugar un proceso de desapalancamiento en el sector privado no financiero, especialmente en las Estados miembros vulnerables, tal como indica el gráfico 9, pero aún queda un largo camino por recorrer. Se han registrado grandes disminuciones del endeudamiento de las empresas en España, Estonia, Grecia y Malta, y del endeudamiento del las economías domésticas en Irlanda, Estonia, España y Portugal. Por otra parte, en Francia, Finlandia y Bélgica pueden observarse importantes aumentos (tanto del endeudamiento de las economías domésticas como del de las empresas). No obstante, los países más propensos a afrontar presiones en el mercado del crédito[13] parecen tener en común un proceso de desapalancamiento caracterizado simultáneamente por las turbulencias en los mercados de crédito y una recesión económica: disminución del PIB y flujos de crédito netos negativos. De cara al futuro, un sistema financiero bien capitalizado, viable y estable parece ser primordial para minimizar la propagación de efectos de contagio del desapalancamiento del sector privado al resto de la economía y para garantizar un suministro de crédito adecuado que permita a las empresas y economías domésticas que deseen tomar fondos prestados hacerlo con un coste apropiado. La búsqueda de factores de crecimiento también es de gran importancia en la medida en que estos factores pueden, al menos parcialmente, compensar la disminución temporal de la demanda interna subyacente en el desapalancamiento del sector privado. Esto reviste particular importancia en las circunstancias actuales, ya que el margen de maniobra de que dispone el sector público para atenuar los efectos negativos sobre la actividad económica es extremadamente limitado en países en los que dicho sector también está altamente endeudado y en los que los rendimientos de la deuda soberana han aumentado significativamente durante la crisis. Gráfico 9: Descomposición de las variaciones interanuales del ratio deuda/PIB en los países de la zona del euro 3er trim. 2012/3er trim. 2011 (en puntos porcentuales) (1) No se dispone de datos trimestrales para Chipre y Luxemburgo con posterioridad al 2º trimestre de 2011 Está avanzando el reequilibrio en la zona del euro, aunque la mayor parte del ajuste ha tenido lugar en los países con déficit (cf., por ejemplo, Buti and Turrini, 2012[14], y Comisión, 2012[15]; véase el gráfico 10). Un ajuste más rápido en los países deficitarios que en los países superavitarios implica un sesgo positivo para el equilibrio entre ahorro e inversión de la zona del euro. Este logro está en consonancia con la evaluación de las características estructurales de la zona del euro —envejecimiento de la población, altos niveles de renta per cápita, necesidad de saneamiento presupuestario y desapalancamiento del sector privado en muchos Estados miembros—, lo que también sugiere un superávit moderado para la zona del euro. En los países deficitarios, el desapalancamiento del sector privado y el saneamiento presupuestario han llevado a una contracción del consumo y la inversión y, por lo tanto, de las importaciones, aunque la mayor competitividad también es un importante factor determinante de la mejora de las exportaciones. Los saldos exteriores positivos de varios Estados miembros disminuyeron en 2011, pero volvieron a aumentar en 2012 y, según las previsiones de primavera, se estabilizaran o disminuirán muy gradualmente en los próximos años. La subida del superávit de la balanza por cuenta corriente experimentada el pasado año puede haber estado causada por efectos de «puerto seguro». En cambio, el restablecimiento de la confianza en los activos financieros exteriores, junto con la disipación de la incertidumbre, debería contribuir a reducir el superávit, al impulsar la inversión y el consumo. Por otro lado, los bajos tipos de interés, las relativamente dinámicas subidas salariales y la evolución relativamente firme del mercado laboral deberán seguir respaldando la inversión de las economías domésticas y el consumo privado. No obstante, subsisten algunos cuellos de botella que impiden un proceso de reequilibrio más simétrico. El sector privado de algunos de los países superavitarios está muy endeudado, lo que afecta a la demanda interna. Asimismo, en algunos países superavitarios el aumento de la productividad del sector de servicios es bajo ya que las reglamentaciones restrictivas y un bajo nivel de aplicación de las normas de competencia en el sector de servicios frenan la inversión y los incrementos de productividad asociados. Gráfico 10: Saldo de la balanza por cuenta corriente de la zona del euro y de los países superavitarios y deficitarios de la zona del euro con sus socios comerciales Fuente: Servicios de la Comisión. Fuente: Servicios de la Comisión. De cara al futuro, el ajuste de los desequilibrios dentro de la zona del euro parece duradero, ya que en el predominan los componentes no cíclicos. En primer lugar, se espera que prosiga el dinamismo de las exportaciones de los países deficitarios, ya que las reformas estructurales y la reducción de los costes de producción se plasman progresivamente en aumentos de competitividad. En segundo lugar, una parte sustancial de la contracción de la demanda interna de los países vulnerables también es de carácter no cíclico, en la medida en que la expansión de la demanda anterior a la crisis estuvo impulsada por unas entradas de crédito excesivas, unas expectativas no realistas de ingresos y un frenesí especulativo en los mercados de activos. Los aspectos negativos de esta evolución residen en su impacto duradero sobre el potencial de producción, a medida que las economías vulnerables reasignan sus dotaciones de factores entre los distintos sectores. Desde 2009, en los países deficitarios se ha interrumpido la tendencia a fuertes aumentos de los precios de los bienes y servicios no exportables que existía antes de la crisis. Estos precios perdieron dinamismo o han disminuido en relación con los precios de exportación. La reducción de la demanda interna y la baja de los precios de los bienes y servicios no exportables, en relación con los precios de los bienes y servicios exportables, proporciona a las empresas un incentivo para reorientar su capacidad de producción hacia las exportaciones y contribuye a la reasignación del trabajo y el capital de los sectores de servicios no exportables (tales como la construcción y la administración pública) a los sectores orientados a la exportación. No obstante, el ritmo de asignaciones intersectoriales depende en gran medida del grado de competencia interna y de la existencia o ausencia de obstáculos a la entrada y salida de empresas en los diferentes sectores. Por consiguiente, las reformas del mercado de productos (de las que se trata a continuación) tienen un papel que desempeñar en la mejora de la competencia y el establecimiento de las condiciones empresariales adecuadas para que tengan lugar estas reasignaciones. Por otra parte, la disponibilidad de financiación para las inversiones productivas también es esencial para un ajuste armónico de la estructura productiva de las economías. Reformas estructurales en los mercados de productos y de servicios Las reformas estructurales en los mercados de productos y servicios desempeñan un papel fundamental, no solo al establecer las bases para unos incrementos de productividad sostenibles a largo plazo, sino también al generar efectos positivos ya a corto plazo a través de diversos canales. Como ha señalado la OCDE (2012)[16], podrían aparecer efectos de confianza y de riqueza positivos derivados de las variaciones previstas de las rentas futuras, como consecuencia de las reformas. Esto, a su vez, podría impulsar la inversión privada y mitigar las restricciones financieras, a través de la mejora de las garantías. También podría lograrse un efecto positivo sobre los diferenciales de tipo de interés respecto de la deuda soberana, en beneficio de los países endeudados, si los mercados financieros consideran creíbles las reformas estructurales. Generalmente, la credibilidad es la clave para la aparición de estos efectos a corto plazo: las reformas no deberán quedarse en el papel, sino que deben aplicarse rápida y plenamente. Aparte de estos efectos de confianza, las reformas estructurales en los mercados de productos y servicios, al mejorar la capacidad de ajuste y la flexibilidad de la economía, facilitan la transmisión por toda la economía de las medidas adoptadas en otras áreas esenciales, tales como el mercado de trabajo. En este contexto es particularmente importante determinar un conjunto de reformas del mercado de productos y de trabajo que sean complementarias. Además, con objeto de minimizar los efectos de la reestructuración de los balances del sector privado sobre la actividad económica y la estabilidad financiera, la búsqueda de factores de crecimiento reviste una importancia capital en la medida en que estos factores permiten, al menos parcialmente, compensar la disminución transitoria de la demanda interna. Por último, las reformas estructurales revisten particular relevancia no solo porque garantizan un proceso de reequilibrio duradero, sino también porque atenúan los efectos negativos del desapalancamiento y garantizan las condiciones adecuadas para un crecimiento económico sostenible. Son de particular importancia las reformas estructurales que fomentan la competencia mediante una mayor liberalización del mercado, particularmente en el sector de servicios y en las industrias de redes. Con objeto de potenciar el incremento de la productividad a nivel de empresa y a nivel agregado, las barreras de entrada y salida deben eliminarse para mejorar la competencia y permitir la entrada en el mercado a las empresas más innovadoras. Así pues, un entorno totalmente favorable a un proceso de reasignación garantizaría que los recursos se canalicen hacia las empresas o sectores más productivos e innovadores, mientras que las empresas menos eficientes reducirían su dimensión o incluso salían del mercado. Datos recientes (Andrews and Cingano, 2012)[17] demuestran que este proceso no funciona de forma homogénea en toda la zona del euro, ya que los efectos de la reasignación del empleo entre las empresas sobre la productividad laboral en el sector manufacturero oscilan entre aproximadamente el –5 % en Grecia y el +70 % en Finlandia (en comparación con un escenario de referencia en el que el empleo se asigna de forma aleatoria). En algunos Estados miembros aún existe un margen significativo para una reasignación de recursos que fomente la productividad (especialmente en Europa meridional y continental). En particular, la supresión de las restricciones injustificadas a la entrada en sectores tales como el comercio minorista, las profesiones reguladas, las industrias de redes y los servicios a las empresas contribuiría a promover la competencia y facilitaría la reasignación de recursos. Las reformas del mercado de productos, al promover la competencia y reducir las rentas excesivas en los sectores protegidos, proporcionarían incentivos al aumento de la eficiencia de los procesos de producción y de la asignación de recursos. Cuando aumenta la competencia, los precios y los márgenes comerciales se ven sometidos a tensiones. Al tiempo que se acelera la reasignación de recursos, esto proporcionará a los operadores históricos incentivos para aumentar la eficiencia de sus procesos de producción, con el fin de defender sus cuotas de mercado y sus tasas de beneficio. Al mismo tiempo, una mayor competencia puede promover la innovación en materia de productos y procesos (en la medida en que las empresas innovadoras logren apropiarse las rentas derivadas de la innovación, lo que subraya la importancia de un buen funcionamiento del sistema de protección de los derechos de propiedad intelectual) y, en definitiva, estimula el crecimiento. A su vez, los beneficios derivados de una producción más eficiente se difunden por toda la economía, especialmente en sectores, tales como los sectores de servicios y las industrias de redes, cuya producción se utiliza en gran medida como insumo intermedio en otros sectores. Las reformas que aumentan la productividad en los primeros, que suelen ser sectores no exportadores, podrían tener significativos efectos indirectos sobre la productividad en los sectores exportadores (tales como el manufacturero), en beneficio de los países deficitarios. Una aplicación ambiciosa de la Directiva de servicios, cuyo estado de transposición parece bastante desigual, constituye un importante elemento de este tipo de reformas. Durante el último año, varios Estados miembros de la zona del euro han emprendido importantes reformas estructurales en los mercados de productos y de servicios. El esfuerzo de reforma ha sido sustancial en países beneficiarios de un programa de ayuda financiera y/o sometidos a presiones del mercado (esto es, los países vulnerables). Se han adoptado medidas de liberalización, aunque en diferente grado, en las industrias de redes (por ejemplo, en Grecia, Italia, Portugal y España) y en otros sectores de servicios (por ejemplo, en Grecia, Irlanda, Italia y Portugal). Se han aplicado reformas del marco de competencia (esto es, revisión de la legislación de competencia y concesión de más recursos a las autoridades de competencia) en Austria, Bélgica, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y Portugal. En cualquier caso, aún se requiere un fuerte esfuerzo de reforma en este ámbito, particularmente en lo que se refiere a la reducción de las barreras al ejercicio de los servicios profesionales. En Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Italia y Eslovenia, aún son considerables las posibilidades no aprovechadas de liberalización de las profesiones reguladas. Por último, también se están realizando reformas de los mercados de la vivienda y del alquiler, sobre todo en España, Portugal e Irlanda, con el fin, en particular, de reducir los incentivos al endeudamiento de las economías domésticas y de fomentar la movilidad de la mano de obra. La mejora del marco reglamentario en el que operan las empresas e industrias de la UE llevaría a mejorar la competitividad y aumentaría la capacidad de las empresas para crecer y crear empleo. El entorno empresarial puede contribuir a facilitar la salida del mercado de las empresas menos eficientes. La salida de empresas se vería favorecida por una legislación en materia de quiebra favorable a las empresas que establezcan el equilibrio adecuado entre protección de los acreedores (con el fin de aumentar su tasa de recuperación de fondos) y la reducción de los costes de la salida para los empresarios (permitiendo una rápida cancelación de su deuda a la luz de una «segunda oportunidad» para realizar buenos planes empresariales). Permitir la solución extrajudicial de litigios y garantizar un periodo de tiempo razonable para cumplir los procedimientos legales en caso de quiebra de empresas son elementos fundamentales para este fin. Por otra parte, las empresas que habrían quebrado en condiciones normales de mercado no deberán mantenerse artificialmente en actividad con el fin de no impedir el ajuste necesario de economía, al mismo tiempo que se tienen en cuenta las repercusiones sociales de dichos procesos de reasignación a través de medidas de acompañamiento bien diseñadas. La mejora del entorno empresarial también implicaría la adopción de medidas encaminadas a aumentar la eficiencia y transparencia de la administración pública, simplificando los procedimientos a todos los niveles de la Administración, reduciendo las trabas administrativas y adoptando medidas tendentes a mejorar la eficiencia de la justicia civil. Al disminuir los costes, el tiempo y la incertidumbre asociados a la actividad empresarial, las medidas en esos ámbitos podrían incrementar la eficiencia de las empresas en funcionamiento, lo que se traduciría en unos precios más bajos y una mayor productividad, creando al mismo tiempo unas condiciones favorables para atraer las inversiones y promover la entrada de nuevas empresas. En varios Estados miembros de la zona del euro, principalmente en Grecia, Italia, Portugal y España, se han emprendido reformas encaminadas a reducir las trabas administrativas, modernizar las administraciones públicas y aumentar la eficiencia de la justicia civil. Sin embargo, estos países deben proseguir sus esfuerzos, teniendo en cuenta la gran brecha que los separa de los Estados miembros mejor situados en este ámbito. También se recomiendan reformas en el área de la administración pública y el entorno empresarial en países tales como Estonia, Finlandia, Francia, Eslovaquia y Eslovenia. Mercados de trabajo La evolución del coste de la mano de obra ha respaldado en gran medida el reequilibrio de la balanza por cuenta corriente en la zona del euro. Mientras que en los países superavitarios las subidas de los costes laborales unitarios (CLU) y del salario nominal por trabajador han aumentado recientemente, tanto los CLU como el salario nominal por trabajador empezaron a incrementarse a menor ritmo en los países caracterizados por altos déficits de la balanza por cuenta corriente en el momento de la crisis (véase gráfico 11). En el periodo 2007-2012, la reducción de los costes laborales unitarios en comparación con los países competidores (esto es, el tipo de cambio real efectivo basado en los CLU) ha sido significativa en países vulnerables tales como Irlanda, Grecia, España y Portugal, y ello aunque todavía se requieren nuevos esfuerzos de reequilibrio en Grecia y, en menor medida, en Portugal (véase Buti and Turrini, 2012[18]). Con vistas al futuro, el proceso de ajuste de los salarios estará más respaldado por las reformas en curso, especialmente al nivel de la fijación de los salarios, en países tales como Grecia y España. En Grecia, por ejemplo, fijación de los salarios se ha hecho más descentralizada, se ha suspendido el principio de cláusula más favorable para los contratos colectivos a nivel de empresa y el mecanismo de ampliación para los convenios colectivos sectoriales, y se ha dado más margen de maniobra a los comités de empresa para celebrar acuerdos a nivel de empresa. De forma similar, en España se ha hecho más fácil celebrar acuerdos a nivel de empresa que se apartan de los convenios sectoriales. No obstante, también debe observarse que la disminución de los salarios nominales no ha estado siempre acompañada de una variación en la misma dirección del índice de precios de consumo, y ello bien como consecuencia de una influencia limitada del mercado de trabajo sobre los mercados de productos (debida, por ejemplo, a una falta de competencia en estos), bien como consecuencia del incremento de los costes no laborales (a saber, impuestos, costes de capital, energía, véase recuadro anterior), lo que limita la mejora potencial de la competitividad de costes. Gráfico 11: Costes laborales unitarios y salario nominal por trabajador en los países con superávit o déficit de la zona del euro Fuente: Servicios de la Comisión. La evolución de los costes laborales también indica el inicio de un proceso de reasignación de recursos. En los países vulnerables, los salarios nominales disminuyeron algo más en el sector no exportador que en el de bienes y servicios exportables (cf., Buti and Turrini, 2012; Comisión Europea, 2012), y esta tendencia ofrece las condiciones necesarias para que la mano de obra se desplace hacia el sector exportador. Esta reasignación es fundamental para una mejora sostenible de las balanzas de pagos de los países que han acumulado en los últimos años posiciones de inversión neta muy negativas. Sin embargo el proceso de reasignación de la mano de obra debe respaldarse con unos mercados de trabajo más fluidos. En algunos países, los mercados de trabajo, aún rígidos y segmentados, constituyen en sí mismos obstáculos al proceso de reasignación, especialmente a la reasignación de trabajadores que han sido despedidos durante el ajuste, que ahora afrontan barreras significativas para volver a entrar en el mercado de trabajo. En muchos de los países de la zona del euro que se caracterizaban por unos marcos reglamentarios menos flexibles se han aprobado o se están realizando reformas que promueven el ajuste del mercado laboral y reducen su segmentación. La flexibilidad en materia de despido se ha reforzado en países caracterizados históricamente por una legislación de protección del empleo restrictiva. En 2010 y 2011, España adoptó reformas relacionadas con la definición de despido procedente y la cuantía de la indemnización por despido. En Italia, la reforma del mercado laboral de junio de 2012 estaba encaminada a reforzar la flexibilidad en materia de despido, revisando la normatividad sobre despido —limitación de las posibilidades de reincorporación, establecimiento de un máximo para las indemnizaciones por despido improcedente y aceleración del proceso de resolución de litigios— y regulando al mismo tiempo la flexibilidad en el acceso al empleo mediante la introducción de desincentivos al establecimiento de contratos temporales y atípicos. Eslovenia ha aprobado una reforma del mercado de trabajo que exime a los empresarios de la obligación de buscar alternativas en caso de despido. En Francia se está realizando una reforma que disminuye parcialmente la protección de los trabajadores con contratos permanentes, al mismo tiempo que proporciona seguridad conforme al modelo de flexiseguridad. Es primordial preservar el impulso de las reformas en los mercados de trabajo y aplicar las reformas aprobadas. Por otra parte, puede reforzarse este impulso mediante una aplicación ambiciosa de medidas que faciliten la libre circulación de trabajadores dentro del mercado interior. Las amplitud de la corrección de los precios relativos de los sectores de bienes y servicios exportables y no exportables depende del grado de repercusión de los costes laborales en los precios, y así, en particular, del grado de competencia y del poder de mercado de las empresas en los diferentes sectores. En la medida en que las economías vulnerables de la zona del euro son seguidores de precios en la mayoría de los mercados internacionales, la significativa reducción de los costes laborales observada se traducirá principalmente en un aumento de los beneficios y márgenes de las empresas del sector, y pueden ser relativamente reducidos los efectos sobre los precios de exportación. El aumento de los márgenes, y consiguientemente la repercusión incompleta de los beneficios, respalda el proceso de reequilibrio ya que incentiva la reasignación de los recursos o de las capacidades de producción (disponibles debido a la contracción de la demanda interna) hacia el sector exportador. No obstante, en el sector no exportador, la repercusión incompleta es un posible motivo de preocupación ya que puede indicar falta de competencia en algunos sectores. Una reducción de los precios de los bienes y servicios no exportables en respuesta a bajas de los costes laborales aumenta la eficiencia económica. Al mitigar los efectos que la baja de los costes laborales tiene sobre las rentas disponibles reales, también reduce las dificultades sociales y evita una mayor reducción de la demanda interna. Por otro lado, una disminución de los precios de los bienes y servicios no exportables reduce los costes de producción de las empresas exportadoras, por lo que también contribuye al reequilibrio externo de la economía. Gráfico 12: Dinámica de los costes laborales unitarios reales y desempleo Fuente: Servicios de la Comisión. La evolución de los salarios reales también está contribuyendo a reducir las divergencias en materia de desempleo. La crisis tiene efectos muy asimétricos sobre la producción y el empleo de los Estados miembros de la zona del euro. Los países más afectados fueron aquellos que sufrieron una mayor contracción de la demanda interna asociada a factores adversos que actúan sobre la balanza por cuenta corriente. Los países que tenían grandes déficits de la balanza por cuenta corriente al comienzo de la crisis tienden ahora a tener un nivel de desempleo mucho más elevado (por ejemplo, Grecia y España). Por consiguiente, el hecho de que el aumento de los costes laborales unitarios y los salarios sea actualmente más moderada en ese grupo de países es de buen augurio, no solo para el reequilibrio de las balanzas de pagos, sino también para la reducción de las divergencias en materia de desempleo dentro de la zona del euro. Como muestra el gráfico 12, los países con el mayor desempleo en 2010 están experimentando un menor incremento de los costes laborales unitarios reales, lo que indica que sus salarios reales están subiendo menos que la productividad laboral. Este proceso deberá contribuir a la absorción de las grandes bolsas de desempleo formadas en algunos países, aunque pueda cuestionarse si el ritmo al que se están ajustando los salarios reales es proporcionado a la magnitud del reto que afrontan algunos países. Existe el riesgo de que el desempleo sea cada vez más estructural. En ausencia de una absorción eficaz y rápida del desempleo cíclico, pueden materializarse los efectos de histéresis, que hacen que el desempleo se arraigue y se haga menos sensible a la evolución de los salarios. El desempleo estructural ha aumentado significativamente en algunos países de la zona del euro. A largo plazo, ello implicaría una pérdida de capital humano y una reducción de la posible contribución del empleo al crecimiento. Para neutralizar el riesgo de histéresis se requieren sistemas tributarios y de prestaciones y políticas activas del mercado de trabajo que proporcionen incentivos para la vuelta al empleo de los desempleados y creen infraestructuras eficientes que permitan la adecuación de la oferta y la demanda en el mercado de trabajo (por ejemplo, servicios públicos de empleo eficaces, oportunidades adecuadas de formación y reciclaje profesional). Por otro lado, la utilización de subsidios de desempleo bien diseñados podría respaldar la demanda de trabajo dirigida a las categorías de trabajadores con riesgo de desempleo de larga duración y de exclusión del mercado de trabajo (por ejemplo, los jóvenes o los trabajadores de más edad que hayan sido despedidos). * Variables mencionadas en las conclusiones del Consejo Europeo de marzo de 2011. ** No se dispone de datos sobre estados de ingresos para los bancos nacionales pequeños y medianos ni para las entidades de control extranjero en Alemania. *** CIIU rev. 3, códigos L-P. *** CIIU rev. 3, códigos A-K. Fuentes: Servicios de la Comisión, previsiones de primavera de la Comisión, Eurostat y BCE. [1] COM(2012) 777 final. [2] COM(2012) 750 final. [3] Esto es, en el momento de la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1467/97. [4] Véase recuadro I.4 de las previsiones de primavera de la Comisión Europea. [5] Reglamento (CE) nº 1466/97 modificado. [6] Los recortes en los gastos están influidos por la intervención pública en el sector financiero. [7] En relación con el indicador S1, véase el capítulo 1.3 de «Fiscal Sustainability Report 2012», European Economy 8/2012, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/2012/pdf/ee-2012-8_en.pdf [8] En relación con el indicador S1, véase el capítulo 1.3 de «Fiscal Sustainability Report 2012». [9] Según el escenario de referencia y el escenario de riesgo del Grupo de Trabajo sobre el Envejecimiento de la Población; véase Informe sobre el envejecimie