OBSERVACIONES DEL TRIBUNAL RESPUESTAS DE LA COMISIÓN

INTRODUCCIÓN

5.1. El presente capítulo aborda la fiscalización, realizada por el Tribunal, de la agricultura y del desarrollo rural en el marco del Fondo de Garantía. En 2006, los gastos ascendieron a un total de 49 799 millones de euros [48 466 millones de euros en 2005 (1)] (para más detalles, véase el gráfico 5.1 ). De conformidad con el Tratado, la Comisión Europea asume la responsabilidad general de la ejecución del presupuesto de la UE. La práctica totalidad del gasto agrícola se efectúa en el marco de la gestión compartida, lo cual significa que los pagos a los beneficiarios finales (agricultores, empresas privadas, operadores y asociaciones o entidades públicas) se abonan a través de organismos pagadores acreditados por los Estados miembros. La Comisión gestiona directamente menos del 1 % del gasto.

5.2. El gasto declarado por los Estados miembros está sujeto a diversos sistemas de control: a) verificación de la exactitud de las declaraciones del agricultor en el marco del Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC) (3); b) controles específicos para cada sector, por ejemplo en el caso del aceite de oliva o del desarrollo rural; c) controles físicos de las exportaciones subvencionadas de productos agrícolas (4); d) controles posteriores al pago de los documentos comerciales en las instalaciones de los operadores y de las empresas transformadoras de productos agrícolas (5); e) procedimiento de liquidación, que cubre todos los gastos declarados y examina el grado de integridad y exactitud de las cuentas anuales (decisión financiera) y, de forma plurianual, la legalidad y regularidad del gasto (decisiones de conformidad).

5.3. Con el fin de obtener garantías en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas de las Comunidades, el Tribunal fiscalizó estos sistemas de control y supervisión, y verificó una muestra aleatoria de pagos tomada de los gastos de 30 organismos pagadores (que representaban conjuntamente el 68 % de los gastos de la PAC) (véase el cuadro 5.1 ).

Cuadro 5.1 — Desglose de los organismos pagadores por gastos declarados en 2006 No Estado miembro Organismo pagador Importes declarados en millones de euros (6) % del total Certificados modificados (7) Cuentas disociadas (8) 1 Francia ONIC 4 263,0 8,5 × 2 Italia AGEA 3 307,3 6,6 × × 3 Grecia OPEKEPE 3 083,2 6,2 4 Reino Unido RPA 2 925,2 5,8 5 Polonia ARiMR 1 964,8 3,9 × 6 España Andalucía 1 806,0 3,6 7 Irlanda DAF 1 723,3 3,4 8 Francia OFIVAL 1 646,2 3,3 9 Alemania Bayern, Landwirtschaft 1 260,4 2,5 10 Dinamarca DFFE 1 163,3 2,3 11 Francia CNASEA 1 025,3 2,0 12 España Castilla — La Mancha 912,9 1,8 13 Alemania Niedersachsen 905,8 1,8 14 Hungría MVH 890,2 1,8 15 Portugal INGA 879,8 1,8 × 16 Finlandia MMM 824,4 1,6 17 Reino Unido SERAD 679,5 1,4 18 España Aragón 560,2 1,1 19 Alemania Nordrhein-Westfalen LWK 527,7 1,1 20 Italia AVEPA 498,4 1,0 × 21 Italia AGREA 426,8 0,9 × 22 España Cataluña 396,8 0,8 23 Bélgica BIRB 393,5 0,8 24 Alemania Schleswig-Holstein 371,3 0,7 25 Alemania Hamburg-Jonas 313,5 0,6 26 Lituania NMA 308,0 0,6 × × (9) 27 Alemania Thüringen 293,8 0,6 × 28 Bélgica Région Wallonne 272,7 0,5 × 29 Alemania Rheinland-Pfalz 215,1 0,4 30 España Galicia 175,4 0,4 Organismos pagadores abarcados por la DAS 2006 Subtotal 34 013,8 68,0 31 Austria AMA 1 234,6 2,5 32 Francia ONIEP 1 077,2 2,2 33 España Castilla — Léon 966,4 1,9 34 Francia ONIOL 930,7 1,9 × 35 Suecia SJV 918,3 1,8 36 España Extremadura 686,9 1,4 37 Italia Region Lombardie 543,4 1,1 × 38 Alemania Baden-Württemberg 514,5 1,0 × 39 República Checa SAIF 497,5 1,0 40 Alemania Mecklenburg-Vorpommern 447,8 0,9 × 41 Países Bajos PZ 447,4 0,9 42 Francia VINIFHLOR 446,6 0,9 × 43 Alemania Brandenburg 443,7 0,9 44 Alemania Sachsen-Anhalt 411,2 0,8 45 Italia FINPIEMONTE 381,5 0,8 × 46 Países Bajos Dienst Regelingen 365,3 0,7 47 Alemania Sachsen 355,3 0,7 × 48 Reino Unido DARD 350,3 0,7 49 España FEGA 333,8 0,7 50 Reino Unido NAW 333,5 0,7 51 Bélgica ALV 277,2 0,6 52 Eslovaquia APA 266,1 0,5 × × 53 Alemania Hessen 249,7 0,5 54 Países Bajos HPA 233,5 0,5 55 Italia ARTEA 232,8 0,5 × 56 Francia AUP 208,1 0,4 × 57 Alemania BLE 178,0 0,4 58 Polonia ARR 175,3 0,4 59 España Valencia 174,6 0,3 60 Eslovenia AAMRD 159,1 0,3 61 Francia FIRS 153,9 0,3 62 España Navarra 137,1 0,3 63 Letonia RSS 136,6 0,3 64 España Murcia 125,5 0,3 65 Italia ARBEA 124,3 0,2 × × 66 Francia ONIGC 113,6 0,2 × 67 Francia ONIVINS 108,6 0,2 68 España Canarias 99,0 0,2 69 Italia SAISA 91,4 0,2 70 España Asturias 85,2 0,2 × 71 España País Vasco 75,9 0,2 72 Estonia PRIA 75,3 0,2 73 Francia ODEADOM 74,8 0,1 74 Países Bajos PT 72,4 0,1 75 Francia ONIFLHOR 68,6 0,1 × 76 Portugal IFADAP 68,4 0,1 × × 77 España Madrid 58,4 0,1 78 Países Bajos PVE 54,3 0,1 79 Francia ONILAIT 52,1 0,1 80 Chipre CAPO 48,5 0,1 81 Luxemburgo Min. Agric. 46,9 0,1 82 España La Rioja 45,9 0,1 83 España Cantabria 44,2 0,1 84 Países Bajos DLG 44,0 0,1 85 Austria ZA Salzburg 37,6 0,1 86 España Baleares 34,4 0,1 87 Alemania Saarland 23,1 0,0 88 Reino Unido FC 18,5 0,0 89 Alemania Bayern, Umwelt 16,6 0,0 × × 90 Italia ENR 15,6 0,0 91 Malta MRAE 9,3 0,0 92 Francia OFIMER 8,9 0,0 93 Alemania Hamburg 7,2 0,0 94 Reino Unido CCW 5,3 0,0 95 Alemania Nordrhein-Westfalen LfEJ 5,1 0,0 96 Alemania Bremen 3,6 0,0 97 España FROM 2,4 0,0 98 Irlanda DCMNR 0,6 0,0 Subtotal 16 033,4 32,0 Total 50 047,2 100,0 Fuente: Informe resumen de la Comisión relativo a la liquidación financiera de las cuentas del FEOGA-Garantía correspondientes a 2006.

5.4. Además, el Tribunal ha examinado los sistemas implantados para aplicar el régimen de pago único (véase el apartado 5.15), en cuyo marco se abonaron unos 14 200 millones de euros a los beneficiarios en 2006 (10). En cambio, no llevó a cabo ninguna auditoría de sistemas relativa al régimen de pago único por superficie (véase el apartado 5.40), ya que no había transcurrido un plazo suficiente para poder observar mejoras en los Estados miembros controlados. No obstante, el Tribunal incluyó a estos Estados en sus pruebas directas de las operaciones.

5.5. Dadas las preocupaciones sobre la legalidad y regularidad de los pagos relativos a los regímenes no cubiertos directamente por el SIGC, el Tribunal ha realizado auditorías específicas de la ayuda a la producción de aceite de oliva (incluida la fiabilidad del SIG) (véase el apartado 5.82) y de las pasas (véase el apartado 5.12).

OBSERVACIONES ESPECÍFICAS EN EL CONTEXTO DE LA DECLARACIÓN DE FIABILIDAD

Sistema Integrado de Gestión y Control (SIGC)

5.6. El SIGC constituye el elemento clave de la gestión y el control del régimen de pago único (véase el apartado 5.15), del régimen de pago único por superficie (véase el apartado 5.39) y de todos los regímenes de ayuda por superficie y de primas por animales. Abarca casi el 70 % del presupuesto del Fondo de Garantía.

5.7. En cada Estado miembro, el SIGC comprende una base de datos de las explotaciones y de las solicitudes, un sistema de identificación de las parcelas agrícolas y de registro de los animales, así como un registro de los derechos en los Estados miembros que aplican el régimen de pago único. El sistema prevé varios controles de subvencionabilidad: un control administrativo de todas las solicitudes, controles cruzados con las bases de datos para evitar que las mismas parcelas/animales sean declarados dos veces, así como un porcentaje mínimo del 5 % de inspecciones en la explotación.

5.8. Los resultados de las inspecciones en el marco del SIGC comunicados a la Comisión por los organismos pagadores se refieren a la legalidad y regularidad de los pagos a los agricultores, pero el Tribunal considera que deberían ser verificados y validados por un organismo independiente. Los errores que se han producido en el cálculo de los derechos no se incluyen en los resultados de las inspecciones en el marco del SIGC, pese a que afectan a la legalidad y la regularidad de los pagos efectuados. Sin embargo, los errores constatados a raíz de las inspecciones por los organismos pagadores son corregidos antes de los pagos. 5.8. Para mejorar las garantías derivadas de los resultados de las inspecciones del SIGC por lo que se refiere a la eficacia de los sistemas de control, la Comisión ha aplicado las recomendaciones del Tribunal en el sentido de que los organismos de certificación deben redoblar sus esfuerzos para verificar y validar las estadísticas de inspección y los controles a posteriori. A partir del ejercicio presupuestario 2007, las directrices de la Comisión requerirán a los organismos de certificación para que analicen e informen sobre los resultados de los controles in situ y las estadísticas de control.

5.9. Ateniéndose a estas estadísticas (véase el cuadro 5.2 y el gráfico 5.2 ), en el conjunto de los Estados miembros el 28,9 % (40 % el año anterior) de las solicitudes de ayuda por superficie examinadas en 2005 y que dieron lugar a pagos en el ejercicio 2006 contenía errores, que representan el 1,4 % de la superficie controlada por los organismos pagadores. Con respecto a la EU-15, este último porcentaje se redujo de un 2,0 % en 2004 a un 1,2 % en 2005. Esta disminución en el porcentaje de error está relacionada con la introducción del régimen de pago único en diez Estados miembros de la EU-15 (11), en los que este porcentaje descendió al 0,7 %; en los cinco restantes el porcentaje de error sigue siendo del 1,8 % y es el mismo en los nuevos Estados miembros. 5.10. En los diez Estados miembros que disociaron la totalidad o parte de las primas por animales, el número de animales que todavía deben ser objeto de control ha disminuido en una proporción comprendida entre un 35 % y un 67 % según el régimen de ayuda, y el porcentaje de error se ha reducido significativamente. En el marco del régimen más importante, el de la vaca nodriza (véase el cuadro 5.3 y el gráfico 5.3 ), los Estados miembros constataron que el 0,7 % de los animales declarados no existía o no era subvencionable (1,56 % en 2004); en el caso de la prima especial por ganado bovino, este porcentaje era del 1,23 % (2,53 % en 2004) y se redujo del 6,3 % registrado en 2004 al 3,6 % con respecto a las primas por animales ovinos. 5.9-5.10. La Comisión subraya esta tendencia positiva hacia menores porcentajes de error en las solicitudes y declaraciones de superficies y animales y considera que ello representa un impacto muy positivo de las recientes reformas de la PAC.

Cuadro 5.2 — Ayudas por superficie, superficies forrajeras y otros cultivos — Solicitudes verificadas sobre el terreno en 2005 (año de pago 2006) Estados miembros Solicitudes presentadas Solicitudes verificadas Solicitudes con errores Inspecciones seleccionadas de forma aleatoria Inspecciones seleccionadas de forma aleatoria con errores Número Superficie (ha) Superficie media (ha) Número % Superficie (ha) % Superficie media (ha) Número % Superficie (ha) % Número % Superficie (ha) % Número % Superficie (ha) % Bélgica 43 430 1 057 350,81 24 2 930 6,7 119 400,66 11,3 41 609 20,8 541,54 0,5 687 23,4 14 490,60 12,1 107 15,6 75,39 0,5 Dinamarca 69 474 2 733 746,86 39 4 150 6,0 173 452,08 6,3 42 1 273 30,7 1 217,04 0,7 889 21,4 30 148,98 17,4 291 32,7 230,86 0,8 Alemania 386 237 16 825 485,63 44 21 968 5,7 1 223 309,75 7,3 56 10 088 45,9 7 021,09 0,6 4 949 22,5 232 854,01 19,0 2 386 48,2 1 980,38 0,9 Irlanda 129 187 4 830 161,00 37 7 695 6,0 349 026,00 7,2 45 1 863 24,2 2 227,00 0,6 1 422 18,5 54 115,09 15,5 400 28,1 514,48 1,0 Italia 662 539 8 412 971,00 13 38 760 5,9 949 459,22 11,3 24 4 087 10,5 9 176,00 1,0 9 631 24,8 116 336,77 12,3 1 074 11,2 1 761,90 1,5 Luxemburgo 2 006 122 846,14 61 130 6,5 8 056,70 6,6 62 123 94,6 138,15 1,7 27 20,8 1 838,72 22,8 25 92,6 30,23 1,6 Austria 132 244 2 348 035,15 18 8 131 6,1 187 720,67 8,0 23 1 681 20,7 1 303,90 0,7 2 558 31,5 67 513,45 36,0 450 17,6 332,11 0,5 Portugal 138 883 2 445 810,32 18 7 864 5,7 558 980,18 22,9 71 2 699 34,3 6 972,42 1,2 5 257 66,8 335 304,79 60,0 849 16,1 4 355,35 1,3 Suecia 84 454 3 171 490,67 38 5 247 6,2 201 003,62 6,3 38 2 472 47,1 2 832,65 1,4 1 871 35,7 77 435,86 38,5 833 44,5 687,06 0,9 Reino Unido 198 078 15 300 055,19 77 10 357 5,2 1 675 942,00 11,0 162 5 675 54,8 9 258,00 0,6 2 157 20,8 181 028,19 10,8 1 366 63,3 1 474,95 0,8 Total 2005 UE-10 (12) 1 846 532 57 247 952,77 31 107 232 5,8 5 446 350,87 9,5 51 30 570 28,5 40 687,79 0,7 29 448 27,5 1 111 066,46 20,4 7 781 26,4 11 442,71 1,0 Total 2004 UE-10 1 576 525 50 678 823,20 32 102 780 6,5 4 389 417,33 8,7 43 49 863 48,5 102 017,33 2,3 20 114 19,6 806 796,95 18,4 8 320 41,4 9 209,88 1,1 Grecia 318 768 4 111 168,74 13 38 503 12,1 1 239 442,18 30,1 32 12 003 31,2 29 577,44 2,4 7 318 19,0 78 555,17 6,3 1 425 19,5 2 080,74 2,6 España 451 929 16 441 131,63 36 42 912 9,5 1 873 231,00 11,4 44 17 002 39,6 44 205,00 2,4 8 788 20,5 339 989,80 18,1 3 189 36,3 4 297,20 1,3 Francia 391 787 25 481 183,83 65 22 425 5,7 1 791 403,51 7,0 80 10 467 46,7 12 305,08 0,7 5 152 23,0 376 748,88 21,0 518 10,1 603,88 0,2 Países Bajos 52 358 828 546,15 16 6 522 12,5 137 551,00 16,6 21 2 598 39,8 3 150,89 2,3 841 12,9 13 881,92 10,1 340 40,4 501,79 3,6 Finlandia 65 219 2 102 180,12 32 4 151 6,4 140 872,40 6,7 34 2 329 56,1 1 630,23 1,2 1 022 24,6 29 836,58 21,2 513 50,2 171,33 0,6 Malta 3 961 4 417,15 1 372 9,4 1 061,77 24,0 3 301 80,9 217,86 20,5 55 14,8 77,57 7,3 35 63,6 14,79 19,1 Eslovenia 61 169 388 952,48 6 5 149 8,4 46 779,93 12,0 9 747 14,5 314,56 0,7 946 18,4 5 095,79 10,9 146 15,4 49,56 1,0 Total 2005 UE-7 (12) 1 345 191 49 357 580,10 37 120 034 8,9 5 230 341,79 10,6 44 45 447 37,9 91 401,06 1,7 24 122 20,1 844 185,71 16,1 6 166 25,6 7 719,29 0,9 Total 2005 UE-17 3 191 723 106 605 532,87 33 227 266 7,1 10 676 692,66 10,0 47 76 017 33,4 132 088,85 1,2 53 570 23,6 1 955 252,17 18,3 13 947 26,0 19 162,00 1,0 Total 2004 UE-15 2 829 381 98 852 502,22 35 221 028 7,8 9 382 645,37 9,5 42 93 480 42,3 187 358,00 2,0 33 644 15,2 1 386 255,27 14,8 11 268 33,5 19 893,13 1,4 Total 2003 UE-15 (13) 2 840 153 98 843 983,00 35 230 170 8,1 11 309 077,00 11,4 49 97 729 42,5 199 740,00 1,8 58 241 25,3 1 928 924,38 17,1 20 766 35,7 29 445,65 1,5 Total 2002 UE-15 2 894 917 97 955 796,00 34 248 572 8,6 11 656 029,00 11,9 47 94 717 38,1 198 079,00 1,7 58 313 23,5 2 361 830,00 20,3 26 408 45,3 41 312,03 1,7 República Checa 20 251 3 490 297,79 172 1 455 7,2 172 348,94 4,9 118 750 51,5 2 491,00 1,4 285 19,6 33 305,74 19,3 141 49,5 470,3 1,4 Estonia 19 136 846 403,60 44 1 353 7,1 176 583,74 20,9 131 927 68,5 5 685,48 3,2 227 16,8 5 824,79 3,3 152 67,0 337,3 5,8 Chipre 41 470 164 780,51 4 3 138 7,6 49 274,20 29,9 16 2 812 89,6 7 380,83 15,0 300 9,6 2 917,62 5,9 273 91,0 521,5 17,9 Letonia 78 781 1 498 451,19 19 6 124 7,8 382 704,18 25,5 62 3 233 52,8 11 084,54 2,9 911 14,9 12 425,20 3,2 471 51,7 539,5 4,3 Lituania 225 402 2 568 705,71 11 12 337 5,5 278 460,87 10,8 23 4 622 37,5 7 927,10 2,8 3 044 24,7 35 505,47 12,8 1 236 40,6 1 426,3 4,0 Hungría 205 293 5 048 877,59 25 14 536 7,1 304 023,96 6,0 21 3 983 27,4 6 159,56 2,0 3 537 24,3 102 525,46 33,7 1 346 38,1 2 157,2 2,1 Polonia 1 484 624 14 253 733,11 10 93 323 6,3 1 162 866,47 8,2 12 11 236 12,0 4 271,06 0,4 17 486 18,7 125 238,06 10,8 1 817 10,4 668,9 0,5 Eslovaquia 13 531 1 825 195,37 135 1 575 11,6 484 524,83 26,5 308 790 50,2 9 796,42 2,0 334 21,2 45 787,05 9,4 67 20,1 343,0 0,7 Total 2005 UE-8 2 088 488 29 696 444,87 14 133 841 6,4 3 010 787 10,1 22 28 353 21,2 54 796 1,8 26 124 19,5 363 529,39 12,1 5 503 21,1 6 464,00 1,8 Total 2004 UE-10 (14) 2 077 233 29 371 245,00 14 124 668 6,0 3 834 258,00 13,1 31 40 351 32,4 67 945,00 1,8 25 945 20,8 385 051,43 10,0 9 064 34,9 9 764,10 2,5 Total 2005 UE-25 5 280 211 136 301 978 26 361 107 6,8 13 687 480 10,0 38 104 370 28,9 186 885 1,4 79 694 22,1 2 318 782 16,9 19 450 24,4 25 626 1,1 Total 2004 UE-25 4 906 614 128 223 747 26 345 696 7,0 13 216 903 10,3 38 133 831 38,7 255 302,00 1,9 59 589 17,2 1 771 306,70 13,4 20 332 34,1 29 657,23 1,7 N.B. 1: La teledetección implica el empleo de fotografías aéreas o por satélite para controlar solicitudes del SIGC. N.B. 2: Las verificaciones realizadas en el año N corresponden a los pagos que se abonan en el año N+1. Fuentes: Estadísticas del SIGC facilitadas a la DG AGRI por los Estados miembros. Informe anual de actividad relativo a 2006 — DG AGRI.

Cuadro 5.3 — Inspecciones realizadas en el marco del SIGC respecto de la prima de vaca nodriza. Resultados de las inspecciones sobre el terreno realizadas en 2005 (año de pago 2006) Estados miembros Número total de animales Animales inspeccionados parcialmente rechazados Animales inspeccionados rechazados Animales inspeccionados (selección aleatoria) Declarados Inspeccionados % Número % del total declarado Número % del total declarado Número % del total inspeccionado % del total declarado Parcialmente rechazados % parcialmente rechazados Rechazados % rechazados Bélgica 397 513 35 506 8,9 126 0,4 317 0,9 5 071 14,3 1,3 35 0,7 36 0,7 Grecia 210 982 92 332 43,8 557 0,6 688 0,7 4 080 4,4 1,9 27 0,7 29 0,7 España 1 775 937 302 457 17,0 471 0,2 1 825 0,6 45 712 15,1 2,6 70 0,2 90 0,2 Francia 4 232 508 445 155 10,5 665 0,1 1 565 0,4 73 247 16,5 1,7 84 0,1 280 0,4 Países Bajos 72 344 12 047 16,7 17 0,1 358 3,0 2 310 19,2 3,2 3 0,1 43 1,9 Austria 550 638 56 238 10,2 336 0,6 517 0,9 8 462 15,0 1,5 32 0,4 35 0,4 Portugal 422 430 86 825 20,6 442 0,5 1 201 1,4 11 003 12,7 2,6 83 0,8 83 0,8 Finlandia 46 311 7 072 36,0 36 0,5 97 1,4 1 454 20,6 3,1 6 0,4 6 0,4 Malta 0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0 0,0 0,0 0 0,0 0 0,0 Eslovenia 88 781 13 009 14,7 662 5,1 692 5,3 2 337 18,0 2,6 121 5,2 121 5,2 UE-10 7 797 444 1 050 641 13,5 3 312 0,3 7 260 0,7 153 676 14,6 2,0 461 0,3 723 0,5 Fuentes: Estadísticas del SIGC facilitadas a la DG AGRI por los Estados miembros. Informe anual de actividad — DG AGRI.

La situación en Grecia

5.11. Por quinto año consecutivo, en la declaración del director general figura una reserva relativa a la insuficiente aplicación del SIGC en Grecia. En 2006, el Tribunal confirmó que seguían sin practicarse controles clave: el tratamiento de las solicitudes, los procedimientos de inspección, la integridad de la base de datos relativos a los animales y el sistema de identificación de las parcelas. Cada año se abonan a los agricultores unos 850 millones de euros en estas condiciones de control insatisfactorias. Durante el período 1996-2005, la Comisión ha impuesto correcciones por un valor de 479 millones de euros, lo que representa alrededor del 6 % de los gastos declarados. También se han aplicado correcciones en el caso de las pasas. 5.11. Por lo que se refiere al ejercicio presupuestario 2006 (solicitudes de 2005), las auditorías confirman la persistencia de deficiencias importantes en el funcionamiento de los elementos clave del SIGC en Grecia, tales como el tratamiento de las solicitudes, la calidad de los controles in situ, la calidad de las bases de datos relativas a animales y en especial el sistema de identificación de las parcelas. Para proteger los intereses financieros de la Comunidad, la Comisión continúa con un programa intensivo de auditoría e impondrá correcciones financieras a Grecia mientras siga siendo necesario. Por otra parte, la Comisión supervisa estrechamente el plan de acción elaborado por las autoridades griegas a petición explícita de la Comisión y en estrecha colaboración con esta, con el fin de corregir dichas deficiencias. El plan de acción incluye plazos estrictos para la ejecución de las diversas acciones y debe producir sus primeros resultados a partir del ejercicio presupuestario 2007 (solicitudes de 2006).

5.12. El régimen de ayuda a las pasas exige a los cultivadores la producción de una cantidad mínima de pasas por hectárea (es decir, deben alcanzar un rendimiento mínimo). La casi totalidad de la ayuda (aproximadamente 115 millones de euros al año) se abona a Grecia.

5.13. Las auditorías DAS realizadas por el Tribunal estos últimos años, así como una auditoría específica que se llevó a cabo en 2006, han permitido determinar que, desde 1999, las autoridades nacionales griegas han aplicado incorrectamente reducciones a las exigencias de rendimiento mínimo tanto para las sultaninas como para las pasas de Corinto, reducciones que abarcan la mayor parte del ámbito de las pasas. Únicamente durante 2002-2003, período durante el cual gran parte de Grecia se vio afectada por pésimas condiciones meteorológicas, estas reducciones se basaron en evaluaciones de los daños por las compañías de seguros y cumplieron la normativa. En otros años las autoridades nacionales establecieron la mayor parte de las reducciones, por motivos que no dependían de catástrofes naturales (15). Esta situación dio lugar a que se efectuaran pagos en beneficio de productores que no respetaban el rendimiento mínimo exigido (en particular para las sultaninas, que representaban alrededor del 50 % de la producción total) y que no se habían visto afectados por una catástrofe natural. 5.13. Durante los últimos años, la Comisión llevó a cabo varias misiones en Grecia con respecto al sistema aplicable a las pasas y es consciente de los hechos descritos. Durante estos últimos años las autoridades griegas concedieron derogaciones generalizadas en forma de reducciones de las cantidades obligatorias de producción para el conjunto de Grecia, justificándolas con argumentos sobre catástrofes nacionales y, en menor grado, con otras razones. La Comisión considera que esto no respeta la legislación comunitaria y como consecuencia de sus misiones sobre el terreno, tiene en curso procedimientos de conformidad.

5.14. La Comisión aplicó correcciones financieras a tanto alzado en casos de deficiencias que afectaban a los controles clave durante el período 1997-2002 (40 millones de euros). Todavía no se han propuesto correcciones para los años siguientes y la Comisión no ha determinado el alcance de los pagos no subvencionables, que en el caso de las sultaninas puede ser importante. 5.14. Están en curso procedimientos de conformidad para los restantes años y, dada su integración en el sistema particular de pagos a partir de 2008, la Comisión tiene previsto proponer correcciones financieras en dos paquetes: uno para los años aún no corregidos (es decir, 2003 a 2005) y, en caso necesario, un segundo para el período restante, que tomará especialmente en consideración que, al parecer, durante los últimos años las derogaciones a la exigencia de rendimiento mínimo no se han concedido de conformidad con el Derecho comunitario.

Régimen de pago único

¿De qué se trata y cómo funciona?

5.15. En el marco del régimen de pago único no se paga a los agricultores basándose en su producción o en el número de animales que crían (16), sino que para recibir la totalidad de la ayuda deben tomarse las medidas siguientes: a) solicitud de derechos para el primer año (y, durante el mismo año, solicitud de pago (solicitud única) acompañada de la declaración de hectáreas subvencionables); b) una vez establecidos los derechos, solicitud única (cada año) en la que se declaran todas las hectáreas y en particular aquellas que pueden optar al régimen de pago único; c) el agricultor debe mantener sus tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales, así como respetar cierto número de exigencias medioambientales específicas (condicionalidad).

5.16. Con el fin de poder optar al régimen de pago único, los agricultores deben obtener previamente una serie de «derechos» (17). Las autoridades nacionales seleccionan uno de los modelos previstos por la legislación comunitaria (véase el cuadro 5.4 ) y calculan el número y el valor de los derechos de cada agricultor. En el marco del modelo histórico, se conceden derechos a cada agricultor basándose en el importe medio de la ayuda recibida y en la superficie cultivada durante el período de referencia 2000-2002. Siguiendo el modelo regional, todos los derechos de una región tienen el mismo valor a tanto alzado y se asigna al agricultor un derecho por cada hectárea subvencionable declarada durante el primer año de presentación de la solicitud. El modelo híbrido asocia el elemento histórico a un importe a tanto alzado y, si es dinámico, el elemento histórico disminuye cada año hasta convertirse en un sistema predominantemente a tanto alzado. 5.16. Con arreglo a las normas del RPU, los Estados miembros gozan de un significativo margen de discreción para establecer el régimen según sus necesidades e intenciones específicas. Esto se aplica a la elección básica del modelo, ya que el modelo regional fue concebido como opción para derogar el modelo histórico, y para establecer normas específicas relativas a la aplicación del modelo elegido.

Cuadro 5.4 — Modelos de régimen de pago único adoptados, por Estado miembro controlado Estado miembro Modelo aplicado Beneficiarios de la ayuda directa de la UE en 2004 (18) Solicitudes presentadas en concepto del régimen de pago único en 2005 (19) 2005 en % de 2004 (redondeo) Número Superficie (1 000 ha) Número (20) Superficie (1 000 ha) (21) Número (%) Superficie (%) Dinamarca híbrido dinámico 52 420 2 329,00 69 474 2 734,00 132,53 117,00 Alemania híbrido dinámico 330 640 14 050,00 386 237 16 825,00 116,81 119,00 Luxemburgo híbrido estático 1 970 122,00 2 006 123,00 101,83 101,00 Suecia híbrido estático 59 440 2 763,00 84 454 3 171,00 142,08 115,00 Reino Unido RU — Inglaterra híbrido dinámico 70 031 7 425,00 116 500 8 248,00 166,00 111,00 RU — Escocia histórico 19 596 4 358,00 21 669 4 606,00 111,00 106,00 RU — País de Gales histórico 16 821 1 301,00 18 364 1 439,00 109,00 111,00 RU — Irlanda del Norte híbrico estático 24 962 1 017,00 41 545 1 007,00 166,00 99,00 Total 575 880 33 365,00 740 249 38 153,00 129,00 114,00

5.17. Los Estados miembros deberán constituir una reserva nacional (22) a partir de la cual puedan asignar derechos a los nuevos agricultores, a agricultores que se hallen en una situación especial o a aquellos de zonas sujetas a programas de reestructuración o de desarrollo.

Objetivos de la fiscalización

5.18. El Tribunal ha fiscalizado los sistemas de establecimiento de los derechos en los diez Estados miembros (23) que implantaron el régimen de pago único en 2005 [pagos en 2006, límite presupuestario de 15 088 millones de euros (24), es decir, el 27 % de los gastos agrícolas totales] (25). Los objetivos de la fiscalización consistían en determinar si: a) las disposiciones nacionales adoptadas por los Estados miembros respetan la legislación comunitaria y si los derechos han sido correctamente calculados; b) los Estados miembros han establecido unos procedimientos administrativos adecuados y un control interno fiable para la determinación y la gestión correctas, completas y exactas de los derechos de pago; c) los Estados miembros han puesto en marcha un sistema de gestión y control fiable para el tratamiento de las solicitudes en el marco del régimen de pago único (26).

Cálculo y asignación de los derechos

5.19. El cálculo y la asignación correctos de los derechos constituyen una condición previa para la exactitud de los pagos en el marco del régimen de pago único. Si no se detectan, unos derechos fijados incorrectamente darán lugar a pagos excesivos o insuficientes durante el primer año y en años sucesivos.

Incumplimiento de la normativa

La norma de los diez meses

5.20. La legislación comunitaria prevé que las tierras declaradas en el marco del régimen de pago único deben encontrarse a disposición del declarante durante un período mínimo de diez meses cada año. Contraviniendo este principio, en el Reino Unido se asignaron derechos en el marco del régimen de pago único y se abonaron ayudas a propietarios que no ejercían una actividad agrícola, que arrendaban sus tierras la mayor parte del año y que, por tanto, no cumplían las condiciones. A título de ejemplo, en Irlanda del Norte más de 176 000 derechos (por un valor de 13,8 millones de euros) se asignaron a este tipo de propietarios (27). 5.20. Debería tenerse en cuenta el concepto general de disociación. El artículo 33 del Reglamento (CE) no 1782/2003 establece que solamente los agricultores, tal como se definen en el artículo 2 de dicho Reglamento, pueden tener acceso al régimen de pago único. De conformidad con el modelo regional, adoptado como derogación al modelo histórico a petición de varios Estados miembros, se permite pagar sobre la base del conjunto de la superficie agrícola útil declarada el primer año de aplicación; esta ampliación afectó principalmente a pastizales y a frutas y verduras. Este modelo implica que los nuevos beneficiarios, que antes no recibían un apoyo directo, podrían acogerse si, entre otras cosas, el área está a su disposición, si se aplica la condición de mantener su tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales y si ejercen en ella una actividad agrícola de conformidad con la definición del artículo 2 del Reglamento (CE) no 1782/2003. Esto puede incluir a propietarios, pero solamente si se dedican a actividades agrícolas. El solicitante debe tener las tierras declaradas durante al menos 10 meses. Si en los casos que el Tribunal describe, las tierras están a disposición del propietario menos de 10 meses, no pueden acogerse. La Comisión adoptará medidas mediante un procedimiento de conformidad.

5.21. Las autoridades del Reino Unido consideran que, en función de los términos del contrato de arrendamiento, los propietarios pueden optar al régimen de pago único o a la ayuda al desarrollo rural para las tierras alquiladas al arrendatario y explotadas por el mismo. Sin embargo, ateniéndose a la legislación comunitaria, solo el agricultor, es decir, la persona que dispone de las tierras y que ejerce una actividad agrícola en las tierras en cuestión, puede optar a los pagos del régimen de pago único y a la ayuda al desarrollo rural. 5.21. La Comisión comparte la interpretación del Tribunal con respecto a la legislación de la UE pertinente. Una condición de subvencionabilidad es ejercer una actividad agrícola. Los Estados miembros tienen que definir lo que consideran como agricultores activos (que pueden recibir derechos). Si el propietario asume el riesgo económico de la actividad agrícola, no puede excluirse considerar que «ejerce una actividad agrícola».

Consolidación de derechos

5.22. La legislación comunitaria prevé el establecimiento de importes de referencia destinados a agricultores en zonas sujetas a programas de reestructuración o de desarrollo relativos a la intervención pública con el fin de evitar el abandono de tierras o para compensar desventajas específicas para los agricultores en dichas zonas. Cuando un agricultor haya perdido tierra de este modo y ya no pueda activar todos sus derechos, estos pueden ser consolidados, es decir, intercambiados por un número menor de derechos de un valor más elevado.

5.23. Algunos Estados miembros/países (Austria, Irlanda, el País de Gales y Escocia) no respetaron la legislación comunitaria. Así, ampliaron esta disposición a todos los casos (28) en los que un agricultor disponía, en 2005, de menos hectáreas que de derechos de pago. La consolidación se concedía con el fin de concentrar el importe de referencia del agricultor en un número de derechos equivalente al número de hectáreas en su posesión y, por consiguiente, de permitir al agricultor la activación de todos sus derechos de pago. El País de Gales y Escocia solo aplicaron este tipo de consolidación irregular durante el primer año del régimen de pago único, mientras que Austria e Irlanda continúan aplicándolo. En 2005, más de 200 000 hectáreas han sido consolidadas de este modo, con un impacto estimado a 60 millones de euros al año (29). 5.23. La práctica descrita por el Tribunal ha sido identificada por la Comisión y está siendo comprobada mediante un procedimiento de conformidad.

5.24. En Irlanda del Norte e Inglaterra, que aplican el modelo híbrido, se produjo un efecto de consolidación cuando, contraviniendo las disposiciones comunitarias (30), se permitió a los agricultores que restringiesen la asignación de derechos a parte de la superficie subvencionable declarada en su solicitud de 2005. Gracias a ello el importe de referencia histórico de los agricultores pudo repartirse entre un menor número de hectáreas, beneficiándose de menos derechos pero de un valor más elevado; por su parte, los propietarios pudieron solicitar derechos de pago en su propio nombre para tierras alquiladas a los agricultores. 5.24. Este asunto será tratado mediante un procedimiento de conformidad.

Nuevos beneficiarios

5.25. La legislación comunitaria (31) prevé que los agricultores puedan acogerse al régimen de pago único, entendiéndose por agricultor toda persona física o jurídica cuya explotación esté situada en la Comunidad y que ejerza una actividad agraria, es decir, de producción, cría de animales o cultivo de productos agrarios, o el mantenimiento de la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales.

5.26. Si bien los declarantes pueden optar al régimen de pago único simplemente al mantener su tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales, las condiciones de admisión no se aplicaron de manera uniforme en toda la Comunidad. Por ejemplo, Luxemburgo restringió la asignación de derechos a solicitantes que realmente gestionan una explotación agrícola con toda la maquinaria y el material necesarios para una gestión independiente. Todos los demás Estados miembros que aplican el modelo regional o híbrido aceptaron las solicitudes de los propietarios que se comprometieron a mantener, o a hacer mantener, sus tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales, incluso si no poseían maquinaria o material agrícolas. 5.26. En aplicación del principio de subsidiariedad, la aplicación concreta del mantenimiento de las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales es competencia de los Estados miembros. Por lo tanto, no existe una aplicación uniforme en toda la UE. Luxemburgo ha optado por normas más estrictas de las necesarias pero estas no son obligatorias para los otros Estados miembros. La Comisión no se opone a tal solución.

5.27. El cuadro 5.4 refleja el incremento significativo del número de beneficiarios de la ayuda directa. En particular en el marco del modelo regional, en el que todas las tierras de pastos y las tierras dedicadas a frutas y hortalizas se convirtieron en subvencionables, el régimen de pago único ha dado lugar a un aumento notable en el número de hectáreas con respecto a las cuales se abona la ayuda directa y de beneficiarios. Entre los mismos el Tribunal destaca también las compañías de ferrocarriles (Inglaterra), los clubes de equitación/cría de caballos (Alemania y Suecia), así como los clubes de golf/ocio y los ayuntamientos (Dinamarca e Inglaterra). 5.27. Los criterios para asignar los derechos tenían que ser cumplidos por el beneficiario, que para activar un derecho debe disponer de terrenos agrícolas y ejercer una actividad agrícola en los mismos. Si una persona física o jurídica cumple todas las condiciones de subvencionabilidad en las tierras de las que dispone y que ha declarado, es subvencionable. Los campos de golf, como tales, no pueden acogerse. Del mismo modo, está claro que, por ejemplo, los terrenos utilizados para jugar al golf o para otras actividades de ocio están excluidos y que solo los utilizados para la actividad agrícola son subvencionables. La Comisión está examinando los casos señalados por el Tribunal.

Efectos secundarios del régimen de pago único

5.28. En el marco del modelo híbrido, los derechos asignados a los propietarios que no ejercen una actividad agrícola se basan únicamente en el elemento regional a tanto alzado del régimen de pago único. En la versión dinámica del modelo, el valor de estos derechos es débil al inicio, aunque al final de la fase dinámica dicho valor será claramente más elevado y todos los derechos acabarán teniendo el mismo. Ello tendrá una incidencia significativa en la redistribución de la ayuda directa de la UE, que pasará de los agricultores que realmente se encargan de la explotación a los propietarios, los cuales verán el valor de sus derechos multiplicado por cuatro en Dinamarca y Alemania, y por diez en Inglaterra. En este país, el elemento a tanto alzado de los derechos ascendía a 28,20 euros por hectárea en 2005, mientras que todos los derechos tendrán un valor nominal de unos 280 euros por hectárea en 2012 (32). 5.28. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 5.20 en lo relativo al concepto del modelo regional y a su importancia a efectos de la conservación. En primer lugar, la elección del modelo incumbe al Estado miembro. El modelo descrito aquí implica también un efecto de redistribución puesto que, con vistas a un pago a tanto alzado para toda superficie agrícola útil subvencionable: 1) la cobertura se amplía al área que no recibió ayuda previamente; 2) parte de los derechos históricos individuales (que varían en función de los beneficiarios y por hectárea) se suman y distribuyen por igual en el área (ampliada). Una persona jurídica o física que cumpliera la condición de subvencionabilidad tenía derecho a recibir el pago único.

Efecto de redistribución

5.29. Los Estados miembros pueden aplicar la denominada cláusula de beneficio inesperado (33) en virtud de la cual un agricultor que haya vendido o arrendado, durante seis años o por un período superior, la totalidad o parte de su explotación después del período de referencia verá reducido en un porcentaje que puede ir hasta el 90 % el número de derechos al que puede optar basándose en su ayuda durante dicho período de referencia (34). Estas deducciones se restituirán a la reserva nacional. Solo Bélgica, Dinamarca, Italia, Luxemburgo y Suecia decidieron aplicar esta cláusula (35), mientras que en los demás Estados miembros se permitió a los agricultores mantener todos sus derechos inesperados. Los beneficios inesperados no solo han incrementado el porcentaje de contribución abonado por el conjunto de los agricultores a la reserva nacional, sino que también ha acarreado desigualdades de trato entre los agricultores de la UE. 5.29. Efectivamente, los Estados miembros tienen la posibilidad de restituir, bajo ciertas condiciones, los derechos a la reserva nacional. Cuatro Estados miembros hicieron uso de esta posibilidad y otros no lo hicieron. En caso de hacer uso de esta posibilidad, deben aplicarse determinadas condiciones [véanse artículo 42, apartado 9, del Reglamento (CE) no 1782/2003 y el artículo 10 del Reglamento (CE) no 795/2004]. La cláusula de beneficio inesperado es opcional para los Estados miembros. A menudo, las situaciones de beneficio inesperado han sido reducidas sustancialmente por cláusulas de contrato privado, porque es imposible que los vendedores activen un derecho sin tierras.

5.30. El Tribunal ha observado que las asignaciones realizadas en el marco de los regímenes del nuevo agricultor y de inversión generaron considerables beneficios anómalos que se acogen o no a la cláusula de beneficio inesperado.

5.31. Con arreglo a la legislación comunitaria (36) los Estados miembros podrán atribuir importes de referencia de la reserva nacional a nuevos agricultores (37) que iniciaron su actividad agrícola tras el período de referencia. En Escocia, varios nuevos agricultores recibieron derechos pese a que el solicitante no cumplía los requisitos del régimen del nuevo agricultor (38). En un caso, el agricultor A se hizo cargo de una explotación, en mayo de 2004, por la que el anterior agricultor B se había beneficiado de 602 derechos por un valor de 287 000 euros en 2005. La solicitud del agricultor A presentada acogiéndose al régimen del nuevo agricultor de la reserva nacional fue aceptada y este recibió derechos por un valor de 111 000 euros que cobró íntegramente en 2005. El agricultor B declaró 410 (39) de sus 602 derechos con 410 hectáreas de tierras de pastos alquiladas a más de 300 kilómetros de distancia en las Scottish Highlands (40), en las que criaba 85 corderos. Para esta nueva actividad agrícola recibió 182 000 euros en 2005. Ambos agricultores A y B eran entidades jurídicas que se habían encargado conjuntamente de la explotación en cuestión hasta marzo de 2004. 5.31. Tal como se describe, el agricultor A no fue considerado como nuevo agricultor y por lo tanto debe verificarse la asignación con cargo a la reserva nacional. La práctica descrita está siendo comprobada mediante un procedimiento de conformidad.

5.32. Una simple transferencia de explotación entre miembros de una misma familia durante o después del período de referencia bastó para aumentar el número y el valor de los derechos asignados para la explotación. En Irlanda, un agricultor que había dejado de explotar sus tierras en 2002 arrendó la explotación a su hijo. El padre había recibido derechos por un valor de 38 000 euros sobre la base de primas abonadas en 2000 y 2001, mientras que el hijo obtuvo la acreditación de nuevo agricultor beneficiándose de derechos por un valor de 87 000 euros sobre la base de las primas abonadas en 2002. En 2005, el padre transfirió gratuitamente las tierras y los derechos a su hijo, pasando este a poseer derechos por un valor de 125 000 euros. En cambio, si la transferencia no se hubiese producido, los derechos asignados a la explotación habrían sido de 67 800 euros. 5.32. Si una transferencia se produjo en el período de referencia, la misma parcela generará dos derechos. La situación resulta de la inconclusión del período de referencia (2000-2002) para el padre y el hijo, durante el cual ambos podían constituir derechos para la misma superficie. La práctica descrita está siendo comprobada mediante un procedimiento de conformidad.

Aumento de los derechos debido a las inversiones

5.33. Los derechos procedentes de la reserva nacional pueden otorgarse a agricultores que realizaron inversiones en la capacidad productiva o que compraron tierras. En Escocia, la asignación por inversión resultaba desproporcionada con relación a las inversiones realizadas. Por ejemplo, un agricultor había invertido en 1 802 hectáreas de tierras situadas en una zona gravemente desfavorecida, pero la asignación por inversión se calculó sobre la base de la media regional que era mucho más elevada para las demás tierras, con lo que recibió derechos por un valor de 417 966 euros. En Irlanda del Norte, un agricultor se benefició de derechos por un valor de 109 000 euros. Tras el período de referencia, transfirió más de 600 animales a la explotación de un miembro de su familia que recibió 140 000 euros por los mismos animales en concepto del régimen de inversión. 5.33. Los Estados miembros cuentan con un margen de apreciación al ejecutar la cláusula de beneficio para la asignación de derechos. Sin embargo, la asignación de derechos de pago debe basarse en criterios objetivos y debe asegurarse la igualdad de trato entre agricultores. La práctica descrita está siendo comprobada mediante un procedimiento de conformidad.

5.34. A mediados de 2003, las características de la reforma, en concreto la existencia de un régimen que prevé la asignación de ayudas para inversores, eran del dominio público. En el Reino Unido, un aumento de ingresos del 10 % se consideraba como prueba suficiente de inversión. Paradójicamente, al incrementar el número de ganado sacrificado durante 2002 (es decir, reducción del número de cabezas), los agricultores podían cumplir este criterio de inversión. Ello acarreó una demanda generalizada de primas por ganado. Por ejemplo, en Irlanda del Norte el número de animales declarados en el marco de los regímenes de la prima especial por ganado bovino y de la prima por sacrificio fue, en 2004, superior en más de un 20 % a la media durante el período 2000-2002. Así pues, las asignaciones de la reserva nacional se destinaron a inversores en más del 82 % (10,5 millones de euros). El mismo fenómeno se observó en Escocia e Inglaterra [85 % (34,4 millones de euros) y 78 % (94 millones de euros) respectivamente]. Esta demanda de primas y el hecho de que no se aplicara la cláusula de beneficio inesperado explican el rebasamiento del porcentaje del 3 % para la contribución a la reserva nacional. 5.34. Los Estados miembros cuentan con un margen de apreciación al ejecutar la cláusula de inversión; sin embargo, la interpretación descrita de «inversión» no está cubierta por la legislación comunitaria correspondiente. La legislación de la UE hace referencia a una mayor capacidad de producción y a la compra de tierras, y en algunos casos un incremento de la renta (como el descrito) no necesariamente refleja un aumento de la capacidad de producción. Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 5.29 sobre la no aplicación de la cláusula de beneficio imprevisto. La práctica descrita está siendo comprobada mediante un procedimiento de conformidad.

Activación de los derechos y pagos

Calidad general razonable del sistema de gestión y control

5.35. En 2005, los sistemas de gestión y control aplicados por los Estados miembros para el tratamiento de las declaraciones de los agricultores se vieron afectados por tres grandes cambios: la puesta en funcionamiento de un Sistema de Información Geográfica (SIG) obligatorio, un nuevo sistema de identificación y registro de los derechos de pago, así como la introducción de controles obligatorios de condicionalidad. La fiscalización del Tribunal tuvo por objeto los dos primeros elementos. Para observaciones más detalladas y una evaluación global, véase el anexo 5.2 .

5.36. En Escocia, el sistema de identificación y registro de los derechos de pago está incompleto en la medida en que no registra correctamente las transferencias de derechos ni permite efectuar un seguimiento mínimo de las obligaciones de activación (41). En varios Estados miembros, el cálculo de los derechos de pago era incorrecto cuando la superficie establecida tras el control no era suficiente para activar todos los derechos declarados por el agricultor. 5.36. La Comisión comprobará estas supuestas carencias mediante un procedimiento de conformidad.

Retrasos importantes en el establecimiento de los derechos y en la realización de los pagos

5.37. En todos los Estados miembros visitados (excepto Portugal y Bélgica), los derechos definitivos se asignaron en totalidad o en parte con posterioridad al plazo legal de 31 de diciembre de 2005 (más de 8 300 millones de euros en valor). Por consiguiente, algunos Estados miembros no pudieron pagar a todos los agricultores antes de la fecha límite de 30 de junio de 2006. Este problema se planteaba particularmente en Inglaterra. 5.37. Generalmente, el retraso en el establecimiento no produjo un retraso en los pagos del RPU a los agricultores. En caso de no respeto, se aplicarán las normas establecidas en el Reglamento (CE) no 883/2006, en particular su artículo 9. Las reducciones aplicables a los pagos fuera de plazo en 2006 solo se aplicarán en Inglaterra.

Pagos excesivos

5.38. La fiscalización del Tribunal en el nivel del beneficiario final puso de manifiesto 13 casos, de los 54 (24 %) pagos seleccionados aleatoriamente que han sido verificados, en los que las superficies tomadas en consideración para el cálculo del número de derechos eran incorrectas o no subvencionables. Las diferencias de superficies estaban comprendidas en un porcentaje comprendido entre un 0,35 % y un 6,92 %, pero el impacto financiero total resulta limitado. Sin embargo, cabe señalar que incluso los errores mínimos pueden tener un impacto significativo en los pagos ulteriores efectuados en el marco del modelo dinámico (véase el apartado 5.28). 5.38. El propio Tribunal acepta que la concepción y aplicación del RPU limita el riesgo de pagos irregulares (véase el apartado 5.66).

El régimen de pago único por superficie

5.39. La diferencia principal entre el régimen de pago único por superficie y el régimen de pago único consiste en que en el primero no se establecen los «derechos». Se paga una cantidad uniforme por cada hectárea de terreno subvencionable. A su debido tiempo los ocho Estados miembros que aplican el régimen de pago único por superficie (42) deberán adoptar el régimen de pago único.

5.40. En 2006 la cobertura del régimen de pago único por superficie se completó con la visita de los otros tres nuevos Estados miembros que aplican el régimen (Estonia, Chipre y Letonia) (43) y con una segunda visita de tres Estados miembros (Lituania, Hungría y Polonia). En total se comprobaron 24 pagos en el nivel del beneficiario final.

5.41. En Estonia, los cuatro beneficiarios controlados habían recibido pagos correspondientes a una superficie mayor que la medida sobre el terreno (media 4,6 %) y las autoridades nacionales no pudieron justificar la cifra que habían utilizado para calcular el coeficiente de reducción aplicado (3,51 %) (44). En Chipre, continúan presentándose deficiencias en el sistema de registro de la propiedad (que se remonta a 1926 y que no refleja los cambios en las fronteras naturales de los campos que se han producido desde entonces), lo que explica las dos diferencias de superficies relativamente importantes que han sido constatadas (7,26 % y 18,7 %). En Hungría, el coeficiente de reducción se calculó de forma equivocada, lo que dio lugar de forma sistemática a un pago excesivo del 1,62 %. 5.41. Por lo que se refiere a Estonia, la Comisión procedió en 2005 a una auditoría del SIGC que no reveló deficiencias importantes. Las constataciones del Tribunal coinciden con el porcentaje de error comunicado por Estonia a la Comisión. Por lo que se refiere a Chipre, la Comisión comparte las preocupaciones del Tribunal. Las deficiencias están siendo comprobadas mediante un procedimiento de conformidad. Tras la auditoría de 2005, una auditoría adicional del SIGC en Chipre está prevista en el segundo semestre de 2007. Por otra parte, teniendo en cuenta la naturaleza de las deficiencias, la Comisión pidió a las autoridades chipriotas que tomaran medidas inmediatas para solucionarlas. En el caso de Hungría, la Comisión examinará las constataciones del Tribunal habida cuenta de la respuesta de dicho país y, en caso necesario, las comprobará mediante un procedimiento de conformidad.

Desarrollo rural

Gastos del FEOGA-Garantía

5.42. Los gastos en desarrollo rural del FEOGA-Garantía ascendieron en 2006 a 5 623 millones de euros (45) y abarcan un gran número de medidas, como las medidas agroambientales, los importes compensatorios a la agricultura en zonas desfavorecidas, las inversiones en las explotaciones agrícolas y las infraestructuras en las zonas rurales.

5.43. La fiscalización del Tribunal tuvo como objeto los procedimientos administrativos y de control, así como la verificación de 25 pagos en el nivel del beneficiario final en ocho Estados miembros.

5.44. La fiscalización del Tribunal detectó una elevada incidencia de errores, tanto por su naturaleza como por los importes de que se trataba, con respecto a las medidas agroambientales. Los pagos efectuados en el marco de estas medidas dependen del cumplimiento de varias condiciones (a menudo complejas), como el respeto de unas buenas prácticas agrícolas. El Tribunal constató, en siete de los ocho casos fiscalizados, que los agricultores no habían respetado sus compromisos o que ciertas condiciones no habían sido eficazmente controladas por las autoridades. 5.44. La Comisión considera que la elevada incidencia de errores en las medidas agroambientales constatada por el Tribunal no es representativa del total de los gastos de desarrollo rural. Por lo que se refiere a las medidas agroambientales, la Comisión considera que su control es bastante complejo, aunque se reconoce ampliamente el objetivo de estas medidas de integrar las preocupaciones medioambientales en la agricultura y su valor añadido. Por lo que se refiere a siete de los ocho casos citados por el Tribunal, el no respeto de los compromisos agroambientales fue en muchos casos parcial o tuvo un impacto limitado. La Comisión ha establecido un programa completo para auditar los sistemas nacionales de gestión y control de las medidas agroambientales.

5.45. En dos casos, el Tribunal no pudo expresar una opinión ya que no existían pruebas suficientes para justificar el pago a los beneficiarios. En un caso no resultó posible verificar la realidad de la inversión y, en el otro, no pudo establecerse el vínculo entre los gastos declarados (bonificación de intereses sobre los préstamos) y el beneficio financiero para los agricultores. 5.45. La Comisión comprobará estos casos mediante un procedimiento de conformidad.

Instrumento transitorio de desarrollo rural

5.46. El apoyo al desarrollo rural en la EU-10 durante el período 2004-2006 se facilita en el marco del «instrumento transitorio de desarrollo rural», mediante el cual se abonó un importe de 2 116 millones de euros en 2006. El Tribunal llevó a cabo auditorías de sistemas en dos Estados miembros, Letonia e Hungría, sin que se detectaran problemas en el primero de ambos.

5.47. En Hungría, la fiscalización de la medida más importante en el ámbito financiero, la medida agroambiental (72,6 millones de euros), puso de manifiesto insuficiencias en el sistema de gestión y control. Por ejemplo, no se realizaron controles sobre el terreno a lo largo del año 2005, sino después de la cosecha principal (con lo que muchas condiciones no fueron en absoluto comprobadas); las parcelas no siempre pudieron ser identificadas de forma fiable e individualmente; además, la condición de la densidad ganadera máxima no fue verificada mediante los controles cruzados del SIGC (con bases de datos sobre animales). 5.47. La Comisión ha detectado insuficiencias similares en el curso de sus auditorías en Hungría. El impacto de estas insuficiencias detectadas se analizó durante el procedimiento de conformidad y en los casos en que se ha establecido la existencia de un riesgo para el Fondo, se están aplicando correcciones financieras.

Control a posteriori de los pagos a operadores y empresas transformadoras

5.48. Los Estados miembros deben llevar a cabo programas anuales de comprobación de documentos comerciales, con posterioridad al pago, respecto de las restituciones por exportación, las subvenciones por tratamiento y transformación, y determinados gastos de desarrollo rural. También deben cerciorarse de la realidad y la regularidad de las operaciones, así como adoptar las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuenciade irregularidades o de negligencias. Estos controles se efectúan con arreglo al Reglamento (CEE) no 4045/89.

5.49. La Comisión desempeña una función de supervisión y coordinación destinada a garantizar que los programas de análisis y control de riesgos de los Estados miembros resultan apropiados. Ello comporta el examen de los informes pertinentes y de otros documentos presentados por los Estados miembros y puede suponer visitas a algunos de los mismos para comprobar la aplicación de la normativa.

5.50. En 2006, la Comisión llevó a cabo visitas de control específicas en ocho Estados miembros. En el marco de los trabajos efectuados, 35 auditorías de conformidad (46) comprendieron el examen de al menos un control posterior al pago. Para ciertas medidas, la Comisión también introdujo, al final de diciembre de 2006, nuevos métodos armonizados con el fin de examinar varios aspectos de la reglamentación en el contexto de las auditorías de conformidad (47). Estos métodos deberían abarcar el conjunto de las medidas en cuestión con el fin de garantizar la uniformización del enfoque y del campo de aplicación. En 2006, la unidad encargada de las auditorías de conformidad para el desarrollo rural no realizó ninguna auditoría sobre los aspectos de la reglamentación, pese a que el desarrollo rural representa el 16 % de las irregularidades potenciales comunicadas por los Estados miembros. En otros ámbitos se llevaron a cabo tanto auditorías horizontales como de conformidad. 5.50. En 2006, la Unidad de Desarrollo Rural realizó principalmente auditorías de medidas no cubiertas por el Reglamento como agroambientales. Sin embargo, la unidad responsable horizontalmente examinó 21 controles de desarrollo rural que representaron el 19 % de todos los controles revisados por la unidad. El desarrollo rural supone el 8 % de los gastos con arreglo al Reglamento.

5.51. Pese a la obligación, introducida por el Reglamento (CE) no 40/2006, de comunicar los gastos sometidos a comprobación, no todos los Estados miembros pudieron proporcionar esta información en 2006. La situación relativa a los controles de los compradores secundarios de leche, el almacenamiento público y los proyectos plurianuales de desarrollo rural, así como qué se entiende por control finalizado, todavía se interpretan y aplican de forma diferente en los distintos Estados miembros. 5.51. La Comisión es consciente de estas diferencias en la práctica de control de los Estados miembros, pero tales diferencias no suponen una violación de sus obligaciones con respecto al Reglamento.

5.52. En su Informe Anual relativo al ejercicio 2005, el Tribunal reprochó a la Comisión que no estuviera en medida de valorar si los controles habían permitido detectar y recuperar los pagos irregulares. Al final de noviembre de 2006, la Comisión solicitó información a los Estados miembros sobre la recuperación, aunque con un éxito limitado (hasta la fecha solo seis Estados miembros han respondido). Así pues, esta institución todavía no sabe cuántas de las posibles irregularidades inicialmente comunicadas con arreglo al Reglamento (CEE) no 4045/89 dieron lugar a recuperaciones o, en caso contrario, por qué motivo. 5.52. El éxito del Reglamento (CEE) no 4045/89 depende del número y valor de las irregularidades potenciales constatadas por los controles a posteriori y es medido con arreglo a estos parámetros. La Comisión ha facilitado al Tribunal datos exactos al respecto. La Comisión espera saber a finales de año el número de pagos irregulares recuperados en todos los Estados miembros. El seguimiento dado a las irregularidades detectadas es revisado sistemáticamente durante las misiones de la Comisión en los Estados miembros. Para los casos que formaban parte de la muestra de controles seleccionada en 2006 se encontró que en general las medidas adoptadas y las justificaciones eran aceptables. Por otra parte, con arreglo a las nuevas directrices de la Comisión, a partir del ejercicio presupuestario 2007, los organismos de certificación deberán verificar que los organismos pagadores siguen correctamente todas las irregularidades potenciales reveladas en el curso de la aplicación del Reglamento (CEE) no 4045/89.

5.53. Los retrasos en la realización de controles posteriores al pago relativos a los ejercicios 2004-2005 y a ejercicios anteriores continuaban en Alemania (Baja Sajonia), España (Andalucía) e Italia (Ministerio de Políticas Agrícolas) en el momento de presentación de los informes anuales por los Estados miembros el 1 de enero de 2007. 5.53. Los retrasos del Ministerio de Políticas Agrícolas y de Baja Sajonia revisten una limitada importancia financiera y, por otra parte, están siendo reducidos regularmente. La Comisión sigue de cerca los avances logrados. La misión de la Comisión en España del 11 al 15 de junio de 2007 mostró que los retrasos de 2004/2005 y anteriores en Andalucía se habían solventado completamente.

Restituciones por exportación

5.54. Las restituciones por exportación abonadas a los exportadores de productos agrícolas comunitarios compensan la diferencia entre los precios del mercado interno comunitario y del mercado mundial, y permiten comercializar el excedente de producción en este último mercado. En 2006, las restituciones representaron 2 493 millones de euros. Los Estados miembros tienen la obligación de proceder a un control físico del 5 % de las exportaciones para asegurarse de que están correctamente descritas y cumplen las condiciones para recibir la restitución por exportación solicitada. Asimismo, deben efectuar controles en el punto de salida de la UE, en caso de que difiera del lugar de presentación de los productos para su control físico (controles de sustitución) (48). La Comisión efectúa el seguimiento de la calidad y del número de estos controles. 5.54. La supervisión por parte de la Comisión de los controles incluye auditorías sobre el terreno y el cotejo y estudio sistemáticos de los datos estadísticos anuales facilitados por los Estados miembros, que muestran un bajo nivel de irregularidades.

5.55. Los Estados miembros tienen la obligación de proporcionar a la Comisión datos relativos a los gastos e información sobre el FEOGA-Garantía a efectos de la liquidación de cuentas, así como de seguimiento y de previsión (49). El análisis de estos datos, llevado a cabo por el Tribunal, con relación al período 2004-2005, muestra que la información proporcionada en cuanto a los controles físicos y de sustitución no es fiable. También se constató que Grecia no ha presentado ningún dato al respecto. En los Países Bajos se observó que la definición de «controles físicos» empleada por un organismo pagador incluía controles documentales, lo que provocó una importante sobrevaloración del número de controles registrados. 5.55. El Reglamento (CE) no 2390/1999 se refiere a datos contables cuyo fin primario es detallar las transacciones individuales que constituyen la base de los gastos del Estado miembro, pero también incluye otros datos conocidos de las transacciones en el momento de la inclusión en las cuentas. La Comisión es consciente de que, por esta razón, la información es a veces incompleta. No obstante, los datos son útiles a efectos analíticos y de auditoría pero no se utilizan para supervisar los niveles de los controles físicos. De importancia mucho mayor con este fin son las estadísticas detalladas que la Comisión recibe anualmente, que son sistemáticamente comprobadas en la sede y durante las auditorías sobre el terreno y que se consideran una herramienta de supervisión muy fiable. La cuestión de casillas vacías en los datos sobre pagos ya se planteó a Grecia mediante carta de 19 de octubre de 2005 y Grecia incluyó esta información en los datos de 2005-2006. Por lo que respecta a los Países Bajos, la Comisión está a la espera de la respuesta del Estado miembro.

Liquidación de cuentas realizada por la Comisión

5.56. La gestión de los gastos agrícolas se efectúa, en su mayor parte, de forma compartida entre los Estados miembros y la Comisión. Los primeros abonan la ayuda y seguidamente son reembolsados por la segunda. Estos reembolsos se consideran como anticipos hasta que la Comisión «liquida» las cuentas. El actual sistema de liquidación en dos tiempos, utilizado a estos efectos, incluye una decisión financiera anual y varias decisiones de conformidad plurianuales de la Comisión.

Liquidación financiera

5.57. En las decisiones financieras relativas a 2006 (50) la Comisión «liquidó» las cuentas de 91 de los 98 organismos pagadores (véase el cuadro 5.1 ). Las decisiones se basan en certificados de auditores independientes (organismos certificadores), que se limitan a examinar la integridad, exactitud y veracidad de las cuentas de los organismos pagadores. Los controles de la legalidad y regularidad de los pagos subyacentes («cuestiones de conformidad») no se mencionan explícitamente en los reglamentos y la Comisión no solicita su ejecución a los organismos certificadores. Así, no resulta posible extraer tales garantías de sus certificados. 5.57. Según la legislación pertinente, el certificado elaborado por el organismo certificador especifica si cuenta con garantías razonables de que las cuentas transmitidas a la Comisión son verdaderas, completas y exactas. El certificado se basa, entre otras cosas, en un examen de los procedimientos relativos a la estructura administrativa del organismo pagador por lo que se refiere a la cuestión de si la estructura es capaz de garantizar que se comprueba el respeto de las normas comunitarias antes de que se proceda a los pagos. El certificado forma parte del sistema completo de gestión y control de gastos de la PAC y contribuye como tal a garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Por otra parte, a partir del ejercicio 2007, también se espera que los organismos certificadores se pronuncien sobre la eficacia de los sistemas de control interno, es decir, sobre si el sistema de control establecido por el organismo liquidador ofrece garantías razonables en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

5.58. Los organismos certificadores tuvieron que controlar el régimen de pago único por vez primera en 2006. La Comisión no especificó el alcance ni la profundidad de los trabajos que debían realizarse al respecto. A título de ejemplo, los organismos certificadores italianos excluyeron de sus trabajos la verificación de los derechos, mencionándolo en sus certificados, lo que la Comisión aceptó sin formular comentarios. 5.58. Los organismos certificadores deben comprobar el eficaz funcionamiento de los procedimientos del organismo pagador para la verificación de los derechos. En cambio, no se requiere que verifiquen directamente la exactitud de los derechos de cada beneficiario en el sentido de comprobar la legalidad y regularidad del pago subyacente de cada beneficiario de la muestra. En 2006, todos los organismos certificadores cumplieron este requisito al auditar los procedimientos de los organismos pagadores para la verificación de los derechos del RPU. El alcance y la profundidad del trabajo sobre el RPU se ha especificado en la nueva directriz de la Comisión sobre el informe modelo, aplicable a partir del ejercicio presupuestario 2007.

5.59. La Comisión se remite principalmente a una comprobación de los documentos relativos a los certificados e informes de los organismos certificadores. El Tribunal estimó que el breve plazo disponible y el número de idiomas limitan el alcance y la profundidad de la comprobación por la Comisión (51). Con respecto a 7 de los 30 certificados e informes examinados por el Tribunal (52), la información disponible no permitió a esta institución extraer una conclusión sobre la existencia o no de errores significativos en las cuentas de los organismos pagadores. 5.59. La Comisión realiza el trabajo de auditoría necesario para contar con una garantía razonable (basada en la información presentada) sobre si las cuentas de los organismos pagadores son verdadaderas, completas y exactas, es decir, sobre la inexistencia de errores materiales, y las divergencias surgen cuando es incapaz de llegar a una conclusión positiva. Se trata de un mecanismo distinto y separado de los procedimientos de conformidad, que excluyen de la financiación comunitaria gastos que no hayan sido contraídos de conformidad con las normas comunitarias. La Comisión constató que no había errores materiales en los gastos totales de las cuentas que autorizó, incluidas las 7 cuentas mencionadas por el Tribunal.

5.60. El Tribunal visitó siete organismos certificadores para examinar sus trabajos (53). Las principales deficiencias constatadas se referían al alcance y a la profundidad de las verificaciones detalladas, a los trabajos de los organismos delegados, en particular los controles sobre el terreno, y al control de la exhaustividad de las cuentas de deudores. Estas deficiencias deberían solventarse con el fin de obtener un mayor nivel de garantía de los trabajos de los organismos certificadores. En 2006, los servicios de la Comisión visitaron los organismos certificadores de otros cuatro organismos pagadores (54) y se limitaron a declarar en su conclusión general que la metodología de auditoría del organismo certificador parece ofrecer garantías suficientes para la decisión de liquidación. 5.60. En cuanto al alcance y profundidad del trabajo de los organismos certificadores, la legislación aplicable requiere que estos organismos examinen la estructura administrativa del organismo pagador solamente por lo que se refiere a la cuestión de si dicha estructura puede garantizar que se comprueba el cumplimiento de las normas comunitarias antes de proceder a los pagos. Esto es suficiente a efectos de la liquidación financiera y no debería considerarse como deficiencia. Las misiones de auditoría de la Comisión realizadas en 2006 confirman (mediante una evaluación de la metodología utilizada y de las pruebas realizadas) que los informes y certificados de los organismos certificadores son fundamentalmente fiables, aunque hay un margen de mejora en algunos aspectos. Los problemas citados son resaltados debidamente en la nueva directriz de la Comisión sobre el informe modelo. Se espera que los organismos certificadores se ocupen de estos problemas con mayor profundidad y presenten sus resultados más claramente.

5.61. La Comisión ha introducido un nuevo procedimiento de recuperación (55) que engloba la elaboración de cuadros para presentar las cuentas de deudores, aunque las orientaciones definitivas sobre de qué forma completarlos no se facilitaron hasta noviembre de 2006. Los trabajos del Tribunal referentes a fiabilidad de las cuentas de deudores ponen en duda la exhaustividad de estos cuadros ya que permiten reflejar las limitaciones de las opiniones formuladas en los certificados y de las principales constataciones de los informes, los trabajos efectuados de forma limitada por ciertos organismos certificadores y la insuficiencia de la información en algunos de sus informes. Además, el cotejo de estos cuadros por la Comisión dio lugar a varias modificaciones de cuadros cuya exactitud ya había sido certificada. 5.61. Los cuadros (56) citados por el Tribunal están concebidos para facilitar a la Comisión la información necesaria para aplicar el nuevo mecanismo de liquidación a los casos de irregularidades previstos en los artículos 32 y 33 del Reglamento (CE) no 1290/2005. Hay un claro nexo entre estos cuadros y el libro mayor de deudores de los organismos pagadores, y la nueva directriz de la Comisión sobre el informe modelo para los organismos certificadores, aplicable a partir de 2007, requiere que estos concilien el libro mayor de deudores con los cuadros y que expliquen cualquier discrepancia constatada. Los cuadros forman parte de las cuentas anuales de los organismos pagadores y, como tales, son certificados por los organismos certificadores. Por otra parte, la Comisión dedicó un considerable trabajo para contar con garantías razonables de que la deuda comunicada estaba claramente categorizada y declarada. Los balances a 15 de octubre de 2006 fueron evaluados y los balances finales del antiguo cuadro 105 se cotejaron con los balances de apertura de los nuevos cuadros del anexo III de mediados de octubre de 2005. Cuando no pudo realizarse el cotejo y las cantidades eran significativas, es decir, no podía disponerse de garantías razonables, como en el caso de AGEA en Italia, se separaron las cuentas. En el curso de 2007, la Comisión procederá a un seguimiento detallado con objeto de asegurarse de que las deudas se recogen correctamente en los cuadros del anexo III.

5.62. La decisión de imputar los importes de las irregularidades pendientes de forma equivalente al presupuesto comunitario y a los Estados miembros (la norma «50/50») (57) figura por vez primera en las decisiones de liquidación financiera relativas a 2006; así, dos importes de alrededor de 130 millones de euros cada uno se imputaron al presupuesto comunitario y a los Estados miembros (58). Un importe suplementario de 147 millones de euros se sufragó en su totalidad con cargo al presupuesto comunitario en los casos de irregularidades cuya recuperación era considerada imposible por los Estados miembros (59). El nuevo procedimiento prevé la imputación de cantidades importantes al presupuesto comunitario sobre la base de la información de los Estados miembros. Ello implica la necesidad de que la Comisión de ahora en adelante lleve a cabo un seguimiento detallado con el fin de garantizar que las deudas se imputan correctamente al presupuesto comunitario. 5.62. Los resultados mencionados por el Tribunal son la consecuencia del nuevo mecanismo de liquidación de casos de irregularidades introducido por el artículo 32 del Reglamento (CE) no 1290/2005. En virtud del artículo 49 del Reglamento (CE) no 1290/2005, la nueva norma «50/50» se aplicó en 2007 a todos los casos pendientes para los cuales la recuperación completa no había tenido lugar antes del 16 de octubre de 2006. Algunos de estos casos se remontan a los años ochenta, lo que explica el relativamente alto importe liquidado. Se espera que en los próximos años, cuando solamente se vean afectados los casos de entre 4 u 8 años de antigüedad, las cantidades a liquidar sean perceptiblemente inferiores. Los importes imputados a cualquier instancia son certificados por los organismos certificadores, lo que significa que han sido revisados detalladamente por los mismos. Por otra parte, la aplicación correcta por los Estados miembros de este nuevo mecanismo de liquidación es seguida por la Comisión en el marco de sus auditorías de los organismos pagadores.

Liquidación de conformidad

5.63. Las decisiones de conformidad tienen por objeto excluir gastos de la financiación comunitaria cuando la Comisión haya comprobado que no eran conformes a la legislación comunitaria. La declaración de fiabilidad sobre la legalidad y regularidad de los gastos del FEOGA formulada por el director general de Agricultura también se basa en la liquidación de conformidad. Un análisis del sistema puso de manifiesto las siguientes deficiencias: 5.63.

a) las decisiones de conformidad no correspondían a los pagos a los beneficiarios finales efectuados durante el año en el que se adoptaron las decisiones, sino que generalmente abarcaban el gasto de diversos ejercicios y fueron tomadas con un retraso de varios años. Al final de 2006 no había finalizado la liquidación de ningún ejercicio posterior a 1998; a) Al final de 2006, solo 12 auditorías llevadas a cabo en los años 2002 y antes, que permitían correcciones financieras para el período anterior a 2001, no habían sido cerradas. Esto significa que ha concluido en gran parte el trabajo de conformidad de los gastos a partir del año 2000 y anteriores. La naturaleza plurianual de los procedimientos de conformidad mencionados por el Tribunal no afecta a la garantía derivada de estos procedimientos para el ejercicio 2006. Aunque es verdad que las consecuencias financieras solo se determinan al finalizar los procedimientos, los resultados preliminares de las auditorías llevadas a cabo en 2006 son ya conocidos. Por otra parte, puesto que las auditorías de la Comisión cubren los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, no solo proporcionan información sobre los gastos auditados sino también, indirectamente, sobre gastos futuros cubiertos por los sistemas en cuestión.

b) el informe anual de actividad relativo a 2006 de la Dirección General de Agricultura hizo referencia, en el capítulo sobre la fiabilidad, a los activos contingentes registrados en sus cuentas para el ejercicio 2006. Estos ascendían a 1 472 millones de euros (60) y debían permitir anticipar el impacto de futuras correcciones financieras. Este tratamiento contable mejora la información de que dispone el usuario de las cuentas, pero no proporciona al Tribunal o a la Comisión garantías sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes; b) Tal como se recoge en el informe anual de actividad 2006 de la DG AGRI, puede concluirse de los resultados de las auditorías llevadas a cabo en 2006 que la situación general en cuanto a deficiencias en los sistemas nacionales de control es comparable a la situación en años anteriores y que, por lo tanto, está totalmente justificado calcular el importe de las correcciones financieras necesarias para cubrir el riesgo de los gastos de 2006 sobre la base del porcentaje neto medio de corrección histórico para el período 1996-2001. La finalidad de registrar los activos contingentes en las cuentas de la Comisión es revelar los (potenciales) efectos pendientes de cobro sobre la base de los resultados de sus auditorías y no el de proporcionar ningún tipo de garantía sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

c) el coste de las correcciones financieras recae en los Estados miembros, generalmente en el conjunto de los contribuyentes, y no en los beneficiarios de la ayuda abonada irregularmente; c) En los casos en que los pagos indebidos sean o puedan ser identificados como resultado de un procedimiento de conformidad, los Estados miembros deben seguirlos mediante acciones de devolución contra los beneficiarios finales. Sin embargo, incluso cuando esto no es posible, por ejemplo porque la corrección se basa en deficiencias en el sistema nacional de control y no puede vincularse a ningún pago irregular individual, las correcciones financieras son un medio importante de mejorar los sistemas de gestión y control de los Estados miembros y, en consecuencia, de impedir o detectar y recuperar pagos irregulares a los beneficiarios finales.

d) no existían pruebas de que el número de auditorías realizadas por la Comisión abarcara de forma suficiente los riesgos que esta institución había detectado en su análisis de riesgo. La práctica de un control en el nivel del beneficiario se veía determinada por el tiempo disponible, en lugar de basarse en las instrucciones dadas al auditor. Las auditorías llevadas a cabo no comprenden la verificación sistemática de la existencia de información en las declaraciones del beneficiario final, como tampoco de su exactitud; d) En 2006, se realizaron un total de 354 auditorías, incluidas 184 con controles sobre el terreno y 170 sin controles. La Comisión considera que estas auditorías cubren adecuadamente los riesgos detectados en el análisis de riesgo de la Comisión. La Comisión realiza auditorías de conformidad para evaluar la calidad de los sistemas nacionales de gestión y control; estas auditorías pueden incluir el control de expedientes de beneficiarios finales y controles sobre el terreno. Este planteamiento es coherente con las normas internacionales sobre auditoría así como con el manual de auditoría de la Comisión.

e) el método de cálculo de los gastos que deben excluirse consiste en la mayor parte de los casos en un porcentaje «a tanto alzado», es decir, la recuperación de un porcentaje del importe total de la ayuda abonada. Dado que este método se basa en la gravedad de las deficiencias del sistema de control y no en el valor de las irregularidades constatadas, no puede establecerse ninguna correlación válida entre los importes recuperados mediante las decisiones de conformidad y los importes reales de los pagos irregulares. e) El objetivo de la liquidación de conformidad es excluir de la financiación comunitaria gastos no realizados de acuerdo con las normas comunitarias. La Comisión considera que este objetivo también se logra en caso de que se apliquen las correcciones financieras a tanto alzado porque la cantidad de pagos irregulares a los beneficiarios no puede cuantificarse. Las correcciones a tanto alzado se aplican cuando el importe real de los pagos irregulares a beneficiarios no puede determinarse mediante un cálculo o extrapolación exactos. Este principio ha sido confirmado en numerosas ocasiones por el Tribunal de Justicia. Por lo tanto, la Comisión considera este método de correcciones a tanto alzado como totalmente apropiado.

5.64. El Tribunal llevó a cabo una fiscalización de tres correcciones financieras incluidas en las tres decisiones de conformidad tomadas en 2006 que correspondían al período 1999-2005 y que abarcaban el 25 % del importe de las correcciones realizadas (61). Se formulan las observaciones siguientes: 5.64.

a) dados los limitados recursos disponibles, las auditorías de conformidad de la Comisión se seleccionaron con arreglo a un análisis de riesgo. A raíz de la limitación de dos años, existe el riesgo de que los gastos no se controlen a tiempo para permitir la aplicación de una corrección (62). El Tribunal constató que los pagos irregulares, cuyo importe máximo se estima en 100 millones de euros, no pudieron ser objeto de correcciones ya que se descubrieron después del plazo; a) Las auditorías de conformidad que deben llevarse a cabo se determinan sobre la base de un análisis de riesgo centralizado. Para el proceso de conformidad, esta selección coincide con las normas internacionales de auditoría. La DG AGRI dedica más del 10 % de su personal a esta tarea. Si se descubren deficiencias en el marco de las auditorías de conformidad que suponen un riesgo financiero para el FEOGA, la corrección financiera se limita a los gastos efectuados 24 meses antes de la transmisión de la carta del artículo 11 que notifica al Estado miembro las constataciones de la Comisión. Esta regla de los 24 meses fue adoptada por el Consejo para garantizar la seguridad jurídica a los Estados miembros. Es inherente a la aplicación de esta regla que ciertos gastos no pueden estar sujetos a correcciones financieras aunque puedan verse afectados por deficiencias. En los casos auditados por el Tribunal, la Comisión reaccionó oportunamente ante la información recibida.

b) con respecto a las correcciones examinadas, la Comisión necesitaba, para estos casos complejos, un plazo de cuatro a siete años entre la auditoría inicial y la decisión de liquidación, lo que retrasó la «finalización» de los procedimientos de liquidación para los ejercicios financieros en cuestión. b) El tiempo necesario para concluir los procedimientos de conformidad depende de factores tales como la complejidad del asunto, que puede requerir trabajo o incluso misiones adicionales; el respeto de los plazos por los Estados miembros; y el seguimiento de las recomendaciones del organismo de conciliación. Además, el total respeto del derecho de defensa del Estado miembro es un principio fundamental del procedimiento de liquidación. La declaración del Tribunal («lo que retrasó la “finalización” de los procedimientos de liquidación para los ejercicios financieros en cuestión») no tiene en cuenta la diferencia entre la liquidación financiera de un ejercicio financiero dado y la liquidación de conformidad. No hay liquidación de conformidad por ejercicio financiero.

Conclusiones y recomendaciones

5.65. Los gastos relativos a la agricultura y al desarrollo rural efectuados en el marco del FEOGA-Garantía estaban afectados por un número de errores que, pese a su tendencia a disminuir, sigue siendo significativo. El SIGC, correctamente aplicado, constituye un sistema de control eficaz para limitar el riesgo de errores o de gastos irregulares. Sin embargo, no sucede así en Grecia. 5.65. La Comisión observa que el nivel total de error para todos los gastos del FEOGA-Garantía establecido por el Tribunal ha disminuido notablemente y está próximo al nivel de tolerancia. Para la parte de desarrollo no rural de gastos del FEOGA-Garantía, que supone más del 85 % de los gastos totales, está por debajo del límite de tolerancia. Los errores en el ámbito del desarrollo rural se concentran en las medidas agroambientales. El SIGC es un sistema de control efectivo para limitar el riesgo de gastos irregulares. La situación en Grecia se aborda a través de auditorías y procedimientos de liquidación de cuentas para proteger los intereses financieros de la Unión y a través del control y supervisión de la aplicación del plan de acción griego.

5.66. La concepción y la ejecución del régimen de pago único limitan el riesgo de pagos irregulares a los agricultores. Sin embargo, varios Estados miembros no han aplicado correctamente algunos elementos clave del régimen de pago único: Austria, Irlanda y el Reino Unido ampliaron la consolidación de los derechos sobrepasando las disposiciones del Reglamento (véanse los apartados 5.22 a 5.24). 5.66. La Comisión es consciente de estas prácticas y comparte la opinión del Tribunal. Se tendrá en cuenta cualquier posible riesgo para el Fondo a través de los procedimientos de conformidad.

5.67. El Reino Unido no respetó la legislación comunitaria en la medida en que asignó derechos y abonó ayudas, en concepto del régimen de pago único y del desarrollo rural, a los propietarios por tierras alquiladas a los agricultores arrendatarios y explotadas por los mismos (véanse los apartados 5.20 y 5.21). 5.67. Los Estados miembros tienen que definir a quién se considera agricultor activo (titular de derechos). Si el propietario asume el riesgo económico de la actividad agrícola, no puede excluirse considerar que ejerce una actividad agrícola.

5.68. Pese a que el conjunto de los límites nacionales hayan sido respetados, una cuarta parte de los pagos controlados en el nivel del beneficiario final puso de manifiesto la existencia de pagos excesivos, si bien el impacto financiero global es limitado (véase el apartado 5.38).

5.69. Entre los nuevos beneficiarios, el Tribunal destacó las compañías de ferrocarriles, los clubes de equitación/cría de caballos, los clubes de golf/ocio y los ayuntamientos en Alemania, Dinamarca, el Reino Unido y Suecia (véanse los apartados 5.25 a 5.27). La asignación de derechos a propietarios que no han ejercido nunca una actividad agrícola y que simplemente conservan las tierras en buenas condiciones agrarias y medioambientales ha dado lugar a una redistribución importante de las ayudas comunitarias, que han pasado de los agricultores a los propietarios, en particular en el modelo híbrido dinámico (véase el apartado 5.28). Las autoridades del Reino Unido definieron criterios inapropiados para la concesión, en concepto de inversiones, de derechos procedentes de la reserva nacional (véanse los apartados 5.33 y 5.34). 5.69. Efectivamente, los modelos regionales abren el apoyo a quienes pueden no haberlo recibido en el pasado. Se trata de una elección clara y consciente de los Estados miembros concernidos para redistribuir el apoyo en las nuevas circunstancias de disociación. Los nuevos beneficiarios son quienes cultivaron activamente en el período de referencia pertinente (es decir, en el primer año de aplicación). Pueden o no haber sido los propietarios de la tierra, pero esto no afecta a la cuestión de quién recibió los derechos de las primas.

5.70. Los Reglamentos relativos al régimen de pago único permiten a los Estados miembros decidir sobre la asignación de derechos de la reserva nacional, así como sobre la eliminación o no de los beneficios inesperados (véanse los apartados 5.29 a 5.34). Las mismas cuestiones han sido tratadas de forma muy diferente según el Estado miembro, e incluso en el interior del mismo; por consiguiente, los beneficiarios no pueden contar con un trato equivalente en el marco de este régimen. 5.70. Efectivamente, los Estados miembros tienen la posibilidad de decidir, en determinadas condiciones, sobre la asignación de derechos de la reserva nacional. En los casos en que se haya seleccionado esta opción, deben aplicarse determinadas condiciones. Del mismo modo, la responsabilidad de la aplicación del RPU corresponde a los Estados miembros.

5.71. La Comisión debería tener en cuenta estas consecuencias al realizar el «chequeo» (63) previsto en marzo de 2008. 5.71. El «chequeo» examinará el funcionamiento de los sistemas de apoyo introducidos con la reforma de la PAC de 2003.

5.72. En el ámbito del desarrollo rural, las medidas agroambientales se encuentran expuestas a una elevada incidencia de errores, dado que los agricultores no cumplen las condiciones de subvencionabilidad, que a menudo resultan complejas. La Comisión debería examinar atentamente la pertinencia de las condiciones de subvencionabilidad en el caso de tales medidas. 5.72. La Comisión considera que la elevada incidencia de errores en las medidas agroambientales constatada por el Tribunal no es representativa del total de gastos de desarrollo rural. Por lo que se refiere a las medidas agroambientales, la Comisión considera que su control es bastante complejo, pero está ampliamente reconocido el objetivo de estas medidas de integrar las preocupaciones ecológicas en la agricultura y su valor añadido. Con respecto al período de programación 2007-2013, la legislación recientemente introducida (64) requiere que los Estados miembros se aseguren previamente de que todas las medidas de desarrollo rural, los compromisos relacionados y las condiciones de subvencionabilidad que se proponen ejecutar sean correctamente comprobables y controlables.

5.73. La naturaleza de los controles posteriores al pago (65) y las deficiencias que continúan afectando a su aplicación limitan las garantías que pueden obtenerse de la legalidad y regularidad de los pagos efectuados durante ejercicios anteriores. 5.73. La Comisión considera que el sistema de controles a posteriori supervisa adecuadamente los trabajos. Sus propias auditorías confirman que estos controles proporcionan suficientes garantías. Aunque pudiera no haber una relación directa entre los gastos contraídos en 2006 y los que son objeto de los controles a posteriori, estos controles contribuyen a la garantía general sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes en 2006 puesto que el sistema como tal funciona correctamente. De hecho constituyen un nivel adicional de control que se añade a los controles previos al pago y por ello deben considerarse en el contexto del sistema general de gestión y control de los gastos agrícolas (véase también la respuesta de la Comisión al apartado 5.77).

5.74. Para que pueda considerarse que el sistema de controles físicos y de sustitución de las partidas con restituciones por exportación funciona de forma satisfactoria, son necesarias mejoras en cuanto a las insuficiencias detectadas por el Tribunal y la unidad de la Comisión encargada de la liquidación. 5.74. Los controles físicos y de sustitución de conformidad con el Reglamento (CEE) no 386/90 forman parte de la cadena de controles, que también incluye controles administrativos previos de las solicitudes de restituciones, controles a posteriori de conformidad con el Reglamento (CEE) no 4045/89 y las propias auditorías de la Comisión. La Comisión considera que este sistema funciona satisfactoriamente. Como proporción de los gastos, las irregularidades comunicadas por los Estados miembros tanto para los controles físicos como para otros controles de restituciones por exportación han disminuido estos últimos años y ahora se sitúan a un nivel bajo. Sin embargo, en respuesta a las principales preocupaciones del Tribunal citadas en el Informe Especial no 4/2007, se están considerando cambios en la legislación.

5.75. Las decisiones de liquidación financiera de la Comisión atañen a la fiabilidad de las cuentas. Los certificados expedidos por los organismos certificadores no tienen por objeto la legalidad y regularidad. Por lo general, las solicitudes de ayuda comunitaria no son controladas sobre el terreno por estos organismos. Con el fin de reforzar las garantías que pueden obtenerse a partir de este elemento de la liquidación, los servicios de la Comisión deberían efectuar con frecuencia visitas de inspección a un número suficiente de organismos certificadores y velar por que su comprobación de los documentos relativos a los certificados e informes de los organismos certificadores se efectúe en condiciones que garanticen un alcance y profundidad adecuados. 5.75. La Comisión realiza visitas a los organismos certificadores (y a los organismos pagadores) sobre la base de un análisis de riesgo que tiene en cuenta la magnitud de los problemas a los que tienen que hacer frente ambos organismos. Esta práctica continuará durante el ejercicio 2007. Se considera que el alcance y la profundidad de la comprobación por la Comisión de los certificados de los organismos certificadores son adecuados. La Comisión realiza el trabajo de auditoría necesario (basándose en la información presentada) para contar con garantías razonables de que las cuentas de los organismos pagadores son verdaderas, completas y exactas. Las disyunciones se dan cuando no existe posibilidad de llegar a una conclusión positiva.

5.76. Si bien los sistemas de liquidación (así como los controles posteriores al pago) tienen por objeto excluir los gastos que infringen las normas comunitarias, actualmente este objetivo no se cumple en el nivel de los pagos a los beneficiarios finales (66). La Comisión tiene conocimiento o estima el nivel de pagos irregulares financiados por la PAC de una forma que todavía no es considerada apropiada por el Tribunal (67). 5.76. El procedimiento de conformidad está concebido para excluir de la financiación comunitaria gastos no efectuados de acuerdo con las normas comunitarias, blindando así al presupuesto comunitario contra gastos que no son imputables al mismo. En cambio, no se trata de un mecanismo de recuperación de pagos irregulares a beneficiarios, lo que según el principio de gestión compartida es responsabilidad exclusiva de los Estados miembros. Los resultados de los controles a nivel de los beneficiarios finales según lo comunicado a la Comisión por los Estados miembros y publicado en los informes anuales de actividad de la DG AGRI para una parte significativa de los gastos de la PAC, indican razonablemente el grado de pagos irregulares. Para reforzar la garantía que puede derivarse de esta información, a partir de 2007 la Comisión aplica la recomendación del Tribunal de que los organismos certificadores deben trabajar más para verificar y validar las estadísticas de inspecciones y los controles a posteriori de los pagos.

5.77. La Comisión debería asegurarse de que los sistemas de control y supervisión ofrecen garantías en cuanto a la legalidad y a la regularidad de las operaciones en el nivel del beneficiario final, así como velar por la recuperación de los importes de las irregularidades. El Tribunal ha propuesto diferentes opciones con este propósito. La Comisión ha optado por que los organismos certificadores se encarguen en mayor medida de la verificación y validación de las estadísticas relativas al SIGC y de los controles posteriores al pago, pero los efectos de tal elección solo podrán evaluarse con posterioridad. Sin embargo, cuando la Comisión recurre al trabajo de terceros como fuente de garantía, debería hacer lo necesario para garantizar su fiabilidad. 5.77. Un sistema completo de control y supervisión de los gastos agrícolas garantiza que se impiden o se detectan y recuperan los pagos irregulares a beneficiarios finales. Este sistema se basa en cuatro niveles complementarios: 1) una estructura administrativa obligatoria en los Estados miembros centrada en el establecimiento de organismos pagadores y de una autoridad de alto nivel competente para expedir y retirar la acreditación del organismo. La decisión de expedición de la acreditación se basa en un estudio detallado por un organismo de auditoría externo; 2) sistemas detallados de controles y sanciones disuasorias que deben ser aplicados por los organismos pagadores, con una base común y normas especiales adaptadas a las especificidades de cada régimen de ayuda; 3) controles a posteriori por intermedio de organismos independientes de certificación y servicios especiales que realicen las comprobaciones previstas en el Reglamento (CEE) no 4045/89; 4) liquidación de cuentas a través de la Comisión (tanto liquidación financiera anual como procedimientos plurianuales de conformidad). Por lo tanto, los cuatro niveles constituyen en conjunto la base para que la Comisión cuente con garantías razonables sobre la gestión efectiva del riesgo de error en la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes en agricultura.

5.78. Las decisiones de conformidad de la Comisión están incompletas en el caso de todos los ejercicios posteriores a 1998. Dado que estas decisiones sobre los gastos correspondientes a 2006 se adoptarán en el futuro, dichos gastos se considerarán provisionales y no será posible proporcionar garantías acerca de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes a las cuentas comunitarias hasta que exista y se haya aplicado un procedimiento de liquidación completo. 5.78. A finales de 2006, solo 12 auditorías llevadas a cabo en los años 2002 y anteriores, relativas a correcciones financieras para el período anterior a 2001, todavía no habían sido cerradas. Esto significa que ha concluido en gran parte el trabajo de conformidad de los gastos a partir del año 2000 y anteriores. La Comisión no considera que los gastos de 2006 sean provisionales y que no sea posible proporcionar garantías acerca de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes hasta que exista y se haya aplicado un procedimiento de liquidación completo. Esta estimación del procedimiento de conformidad no tiene en cuenta que este procedimiento constituye una parte (aunque importante) del sistema completo de gestión y control de los gastos agrícolas. Este sistema, que se describe detalladamente en la respuesta de la Comisión al apartado 5.77, es la base para que la Comisión cuente con garantías razonables sobre la gestión efectiva del riesgo de error en la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes en agricultura. Por lo que se refiere específicamente al ejercicio presupuestario 2006, los resultados preliminares de las auditorías realizadas en 2006 ya son conocidos. Hablando en términos generales, puede concluirse de estos resultados que la situación general en cuanto a deficiencias en los sistemas de control nacionales es comparable a la situación de años anteriores.

SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES ANTERIORES

Recuperación de pagos irregulares

5.79. En su Informe Especial no 3/2004 sobre la recuperación de pagos irregulares, el Tribunal constató una serie de defectos importantes en los sistemas de registro, recuperación y cancelación de pagos irregulares.

5.80. El Consejo y la Comisión han reaccionado positivamente adoptando las medidas siguientes: 5.80.

a) creación de un grupo de trabajo conjunto para la recuperación con el fin de superar/liquidar los retrasos en los casos de irregularidades superiores a 0,5 millones cada uno (68). A raíz de ello se adoptó una decisión de la Comisión (69) con arreglo a la cual se imputaron 317 millones de euros (70) a los Estados miembros y 176 millones al presupuesto comunitario;

b) introducción de nuevas disposiciones en materia de notificación y tratamiento de las irregularidades (71), y adopción de medidas con el fin de fijar las responsabilidades de la Dirección General de Agricultura y de la OLAF en cuanto al seguimiento financiero de las irregularidades (aunque todavía debe firmarse un proyecto de protocolo de acuerdo entre las partes); b) El nuevo Reglamento relativo a las irregularidades (72) ha sido aplicado con éxito por los 27 Estados miembros desde el 1 de enero de 2007 y un grupo de trabajo del Cocolaf (73) se reunió el 23 de mayo de 2007 para presentar directrices prácticas detalladas a los Estados miembros. El instrumento que aclara las responsabilidades de todos los servicios concernidos está sujeto a una consulta interservicios durante junio y julio de 2007 y se espera que sea aplicable poco después.

c) en alrededor de 2 600 casos comunicados antes de 1999 que se sitúan por debajo del «umbral de 500 000» y que ascienden a un importe total de 168,7 millones de euros (74), se aplica la norma «50/50» (75) en vigor desde el 16 de octubre de 2006.

5.81. No obstante, varias cuestiones importantes siguen pendientes de resolución: 5.81.

a) la Comisión todavía no se encuentra en posición de concluir el caso «Jordania/Iraq» relativo a pruebas falsas de llegadas de exportaciones de carne