ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 12.7.2010 
SEC(2010) 841 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
  
que acompaña al 
  
Libro Blanco sobre los sistemas de garantía de seguros 
{COM(2010)370 final} 
{SEC(2010)840} 
 
 
ES 2   ES Introducción 
Los sistemas de garantía de seguros (SGS) proporcionan a lo s consumidores protección de 
último recurso cuando las empresas de seguros no pueden cumplir con sus obligaciones contractuales. De ese modo se protege al consum idor frente al riesgo de que sus créditos no se 
vean satisfechos en caso de insolvencia de la empresa de seguros. 
Al contrario de lo que ocurre c on los sectores bancario y de valo res, el sector de los seguros 
no está cubierto por ninguna legislación europea en materia de sistemas de garantía. En la 
actualidad, sólo 12 Estados miembros tienen uno o más SGS que cubren las pólizas de seguro 
de vida y/o no de vida, y son im portantes las diferencias en la  configuración de los distintos 
sistemas nacionales. 
La evaluación de impacto pesent a un análisis de las pérdidas que pueden repercutirse a los 
tomadores de seguros (o al contribuyente, en caso de intervención de las autoridades públicas) 
en caso de quiebra de una empresa de seguros en la UE. A pesar de los SGS existentes, las 
pérdidas repercutidas a los tomadores de seguros  (o contribuyentes) de la UE pueden ascender 
en los casos más extremos a 41 300 millones EUR en el ramo del seguro de vida y a 5 900 
millones EUR en el de los seguros no de vida  en un año. En un contex to transfronterizo, las 
pérdidas no absorbidas por los SGS existentes podrían ascender a 820 millones EUR en el 
ramo del seguro de vida y a 140 millone s EUR en el del seguro no de vida. 
1. Definición del problema 
La ausencia de disposiciones armonizadas en la UE en relación con los SGS dificulta la 
protección efectiva y equitativa de los consumi dores y puede impedir el funcionamiento del 
mercado interior de los seguros, al distorsionar potencialmente la  competencia transfronteriza. 
Esta afirmación es tanto más cierta cuanto que , a pesar de la introducción de un régimen de 
solvencia de la UE más vinculado al riesgo (S olvencia II), las empresas de seguros pueden 
quebrar y los tomadores de seguros , por lo general, no pueden o ti enen serias dificultades para 
comprender íntegra y correctamente informaci ón fundamental y compleja en materia de 
riesgo. Ello tiene dos consecuencias importantes. 
En primer lugar
, las pérdidas registradas por las empresas de seguros en quiebra y 
repercutidas a los tomadores de seguros (o a los contribuyentes) pueden afectar a éstos 
últimos de diversas maneras: a nivel nacional, las pérdidas pueden afectar negativamente a la situación financiera de los tomadores de seguros o debilitar la hacienda pública, lo que puede traducirse en una pérdida de c onfianza en los merca dos de seguros y fina ncieros por parte de 
los consumidores, que, en último lugar, puede ralentizar la economía real y perturbar los mercados financieros. En el contexto transf ronterizo específico de  la UE, unas pérdidas 
elevadas también podrían socavar la confianza de los consumidor es en el mercado interior e 
incluso provocar litigios entre Estados miembros  por la atribución de las pérdidas de una 
empresa de seguros declarada en quiebra. 
En segundo lugar
 el desajuste entre las preferencias de riesgo de los consum idores y el riesgo 
de incumplimiento de la empresa de seguros se traduce en una asignación inadecuada de los 
costes derivados de la quiebra de una empresa de seguros, que se hace n recaer ya sea sobre 
los consumidores inadvertidos o sobre los contribuyentes. Otra consecuencia es el riesgo de 
distorsiones de la competencia entre asegura dores en el mercado interior de la UE. 
2. Análisis de la subsidiariedad  
 
ES 3   ES Para garantizar que todos los tomadores de se guros y beneficiarios que suscriben una póliza 
de seguro en la UE se bene fician de una protección idén tica y completa en caso de 
imcumplimiento de una empresa de seguros, es necesario adoptar medidas a nivel de la UE. 
La actuación a escala de la UE garantiza igua ldad de condiciones de  competencia para las 
empresas de seguros y por lo tanto fomenta una  mayor integración del mercado interior de la 
UE. Son muchos los aspectos (por ejemplo, cobe rtura, alcance geográfic o y financiación), en 
los que los Estados miembros a título individual no pueden armonizar suficientemente las características de sus SGS, por lo que tal ar monización puede alcanzars e mejor mediante una 
iniciativa a nivel de la UE. 
3. Objetivos  
Los objetivos generales de una inciativa de la UE en materia de SGS son, en primer lugar, 
garantizar un nivel elevado de protección para los tomadores y los beneficiarios de seguros, 
que reduzca suficientemente el riesgo, tanto pa ra los tomadores de seguros como para los 
contribuyentes, de pérdidas como consecuencia del impago de créditos por parte de las empresas de seguros. En segundo lugar, la iniciativ a de la UE debería co ntribuir a establecer 
un nivel uniforme de protección de los tomador es de seguros, que pue den adquirir productos 
de aseguradores nacionales o de otro Estado mi embro de la UE, con el fin de fomentar un 
funcionamiento eficaz del mercado inte rior de los servicios de seguros. 
Además, la citada iniciativa debería cubrir objetivos más generales como evitar la distorsión 
de la competencia, reducir incentivos negativos,  garantizar la eficiencia de costes y la 
confianza en el mercado y la estabilidad del mismo.  
4. Opciones posibles 
El informe de la evaluación de impacto examina y discute una serie de opciones con vistas al 
establecimiento de un marco coherente de actuación de la UE en el ámbito de los SGS para la protección de los tomadores y de los benefici arios de seguros basado en una armonización 
mínima. 
Posible ámbito de in tervención de la UE
 
En ausencia de una iniciativa semejante, lo s Estados miembros segu irán adoptando distintos 
enfoques nacionales en relación con los SGS o, en algunos casos, carecerán de dichos 
sistemas. Estas diferencias de enfoque gene ran niveles desiguales e insuficientes de 
protección de los tomadores de seguro  en una serie de Estados miembros. 
Aunque el reforzamiento de la supervisión prud encial, gracias en parte a unos requisitos de 
solvencia basados en mayor medida en los ri esgos y a un estricto sistema de gobernanza, 
debería permitir a las empresas de seguros gestionar sus riesgos de forma correcta y profesional, estos mecanismos no pueden ga rantizar un entorno exento de quiebras. 
Una mejor información de los tomadores de seguros (acerca de la existencia de un SGS y del 
nivel de protección que proporciona) debería, en  principio, ayudarles a elegir su empresa de 
seguros.Además de los precios de las pólizas, podrían comparar la calidad (en función del 
riesgo de insolvencia de la compañía). No obstante, el enfoque caveat emptor  (según el cual el 
consumidor está obligado a informarse) es probablemente el menos adecuado debido al 
desconocimiento de los tomadores de información sobre el riesgo import ante y compleja y a 
su dificultad para procesarla correctamente.  Aunque el reforzamiento de las normas en 
 
ES 4   ES materia de transparencia puede favorecer la confianza en las re laciones entre las empresas de 
seguros y sus clientes, es muy poco probable que la gran mayoría de los tomadores de seguros 
entiendan totalmente y procesen adecuadamen te la información compleja que reciben en 
relación con el riesgo.  
Dar prioridad a los consumidores en los procedimientos de liquidación implica el riesgo de 
que los activos no sean suficientes para proteger  a los tomadores de seguros, lo que pone en 
peligro su indemnización. Además, dichos procedimientos tienden a ser largos y costosos. 
Las garantías implícitas o explíc itas emitidas por los poderes públic os tienen el inconveniente 
de utilizar el dinero del contribuyente y de pesar s obre las finanzas públicas.  
Por razones estadísticas, para conseguir un grado elevado de se guridad de los consumidores 
es mejor combinar requisitos de solvencia rela tivamente bajos con un sistema de garantía en 
lugar de requisitos de solvencia altos sin régime n de garantía. Un régimen de garantía puede, 
de hecho, «centralizar» la cobertura de las pérd idas que superen el nivel de solvencia de una 
empresa ( tail risk ) reduciendo así la variabilidad de dich as pérdidas (y por consiguiente la 
financiación necesaria para absorberlas) si  forma parte del régimen un gran número de 
empresas de seguros. Además, un régimen de ga rantía puede repartir las necesidades de 
financiación para suministrar protección frente a las pérdidas excesivas entre un número 
mayor de consumidores y por lo tanto suminist rar el mismo nivel de protección con un coste 
menor.  
Magnitud de la garantía (necesidades de financiación del SGS)  
El objetivo de financiación de un SGS depende de varios parámetros, de los que cabe destacar 
dos: la probabilidad de incumplimiento de las empresas aseguradoras y el nivel de seguridad 
deseado para los tomadores de seguros. Los datos de que se dispone sugieren que la probabilidad de incumplimiento de  una aseguradora oscila por lo  general entre el 0,1 % y el 
0,5 % dependiendo de las condiciones de mercado. Además de la probabilidad de incumplimiento de las empresas de seguros, las necesidades de financiación o de dotación 
financiera de los SGS se ven fundamentalmente influidas por el nivel de seguridad ofrecido a 
los consumidores: cuanta mayor sea la seguri dad que ofrezca el SGS, mayores serán las 
necesidades de financiación o su dotación financie ra. Una decisión clave la constituye por lo 
tanto el nivel de seguridad previsto para lo s tomadores de seguros cubiertos por el SGS. 
Según las conclusiones preliminar es de la Comisión, la opción pr ivilegiada debería garantizar 
un alto nivel de proteccion en condiciones nor males de mercado y un nivel suficientemente 
alto también en tiempos de turbulencias en los mercados.  
Naturaleza e instrumento jurídico de la acción de la UE en materia de SGS
 
Solventar la situación presente mediante inst rumentos no vinculantes, como recomendaciones, 
comunicaciones, directrices y códigos de conducta , puede constituir una alternativa flexible a 
la adopción de disposiciones legales de ap licación inmediata. Sin embargo, al no ser 
vinculantes dependerían del compromiso voluntar io de los Estados miembros. Aun cuando los 
Estados miembros desearan respetar las direct rices propuestas, el pro ceso de aproximación de 
las disposiciones nacionales podría dilatars e notablemente y producir potencialmente 
resultados no coordinados.  
Por el contrario, la elección de  un enfoque vinculante a es cala de la UE para los SGS 
permitirá la introducción de un conjunto de norma s coherentes y armonizadas para proteger a 
 
ES 5   ES los tomadores y a los beneficiarios de seguros en la UE. Dada la complejidad del tema, es 
preferible adoptar una Directiva de la UE en lugar de un Reglamento, ya que confiere mayor 
flexibilidad a los Estados miembros. 
Grado de armonización  
La configuración de un SGS admite diversos enfoques. Dada la fa lta de legislación de la UE 
hasta la fecha y el panorama muy fragment ado de la protección que  ofrecen de los SGS 
existentes en la Unión, la Comisión se decanta por un enfoque a nivel de la UE basado en una 
armonización míníma. En otras palabras, es precis o reunir un mínimo de elementos dentro de 
un marco europeo coherente: 
Nivel de centralización : ¿debe crearse un SGS a nivel nacional o europeo? 
Función : ¿debería operar como un mecanismo de pr otección de último recurso o tener una 
función más amplia? 
Ámbito geográfico : ¿debería funcionar según el principi o del Estado miembro de origen o del 
Estado miembro de acogida (o una combinación de ambos)? 
Pólizas cubiertas : ¿qué tipos de seguro (de vida, no de  vida, etc.) debe cubrir el SGS? 
Solicitantes admisibles : ¿qué solicitantes (personas físicas,  personas jurídica s, etc.) pueden 
beneficiarse de un SGS? 
Momento de la financiación : ¿debe financiarse el SGS ex-ante o ex-post (antes o después del 
hecho desencadenante, o una combinación de ambos)? 
Carácter de las intervenciones : ¿debería el sistema reembol sar los créditos o asímismo 
asegurar la continui dad de las pólizas? 
Sobre la base del análisis preliminar de es ta evaluación del impacto, las preferencias 
provisionales  de la Comisión para la actuación de la UE en relación con la protección de los 
SGS incluiría las opciones siguientes: 
Nivel de centralización : un SGS en cada Estado miembro pa rece ser la opción preferible, 
debido, en particular, a su coherencia con el  marco de supervisión microprudencial nacional 
vigente. 
Función : la función de un SGS debe ría ser la de un mecanismo de protección de último 
recurso. 
Ámbito geográfico : el principio del «país de acogida» parece la opción preferible por su 
coherencia con el marco de supervisión vigente. 
Pólizas cubiertas : la cobertura de los seguros de vida y no de vida garantizaría una protección 
exhaustiva de los tomadores de pólizas y los beneficiarios. A un cuando puede haber 
argumentos que aboguen en favor de limitar la pr otección de los sistemas de garantía de 
seguros a determinados tipos de pólizas de seguro no de vida, por razones de viabilidad y equidad, podría resultar difí cil dividir la cobertura en demasiados subregímenes. 
Solicitantes admisibles
: La cobertura de las personas fí sicas y de determinadas personas 
jurídicas (incluidas las PYME) constituye el mejo r compromiso para garantizar la eficacia de 
los costes y la protección del mayor número posible de consumidores.  
Momento de la financiación : Por norma general, los SGS deberían financiarse ex ante,  con el 
fin de poder disponer de fondos rápidamente y ev itar problemas de riesgo moral. Además, es 
más probable que esta forma de financiación pe rmita evitar los efectos procíclicos que se 
 
ES 6   ES asocian a los sistemas financiados ex post.  En caso de necesidad los fondos se 
complementarán con contribuciones ex post.  
Carácter de las intervenciones : La Comisión es firme partidar ia del traspaso de carteras 
siempre que esta solución resulte viable y se ju stifique en términos de coste y beneficios. No 
obstante, la protección de últi mo recurso de los consumidores en caso de quiebra de una 
empresa de seguros debe estar garantizada. Una vez agotadas cualesquiera otras posibilidades, el sistema de garantía de seguros debería, como mínimo, indemnizar a los tomadores y los 
beneficiarios de pólizas de seguros por sus pérdidas.  
Todas las partes interesadas, incluidos los Estados miembros, serán consultadas sobre las 
principales opciones que propugna la Comisi ón. Se les invitará a que presenten sus 
observaciones, de modo que la Comisión pueda reconsiderar y actualizar sus conclusiones 
iniciales en relación con las di stintas opciones estratégicas. La s propuestas resultantes serán 
objeto de una nueva evaluación de  impacto que analizará en más detalle las diversas opciones 
en cuanto a la configuración de los sistemas  de garantía de seguros, para finalmente 
seleccionar la combinación óptima con la que esta blecer un marco cohere nte que garantice la 
cobertura de los sistemas de gara ntía de seguros en toda la UE. 
5. Impacto esperado  
Tomadores de seguros
 
Las medidas adoptadas a nivel de la UE beneficiar án a los tomadores de se guros al reforzar su 
protección ante la posibilidad de que las empr esas de seguros no puedan hacer frente a sus 
obligaciones. No obstante, el establecimiento de un sistema de garantía de seguros en toda la 
UE tendrá también un coste para los tomadores de  seguros en la medida en que las compañías 
les repercutirán una parte de sus contribuciones,  lo que aumentará el importe de las primas. 
A modo de ilustración: frente a la  inexistencia de SGS, si se  parte del supuesto de que cada 
Estado miembro está dotado de un SGS que oper e según el principio del Estado miembro de 
origen y que cubra los seguros de  vida y no de vida (hasta el 99º percentil y con un escenario 
en el que el PD = 0,1 %), sería necesario que los tomadores de seguros de la UE 
contribuyeran a la creación de fondos por un impor te de 13 000 millones EUR, lo que en la 
actualidad corresponde al 1,24 % del importe de las primas brutas anuales emitidas. La aplicación de este objetivo a un horizonte de, por ejempl o, diez años, por ejemplo, se 
traduciría en una contribución anual del 0,1 24 % de las primas brutas suscritas por 
empresa/tomador de seguros que  participe en el sistema. 
Estos fondos se considerarían como primas adic ionales que los tomadores de seguro pagarían 
para asegurarse a sí mismos en caso de insolvencia de su asegurador. Puede considerarse que las sumas pagadas por los tomadores de segur os equivalen aproximadamente al importe 
previsto de las pérdidas que evitarían en caso de quiebra de su empresa de seguros.  
El coste financiero de estos pagos anticipados para los tomadores de seguros puede calcularse 
sobre la base de un coste del capital del 6 % (según los estudios de impacto cuantitativos de la 
Directiva Solvencia II). En un SGS con una dotación financiera  equivalente al 1,24 % de las 
primas anuales, el coste financiero sería igua l al 0,08 % de las primas anuales brutas emitidas. 
Empresas de seguros
 
 
ES 7   ES La iniciativa de la UE sobre SGS tendrá distin tas consecuencias para las empresas de seguros 
según operen en un Estado miembro que esté o no ya dotado de un SGS. En los países en los que aún no existe un SGS, la introducción de un sistema de este tipo obligaría a los propios 
aseguradores a asumir el coste de las cotizaci ones en caso de que no sea posible repercutir 
este sobrecoste a los consumidores.  
Para las empresas de seguros, a diferencia de  lo que ocurre con los tomadores de seguros, 
estas contribuciones constituyen en sí mismas un coste financiero (y no un pago anticipado), ya que las pérdidas registradas por las empresas  de seguros en caso de incumplimiento solo 
dependen del capital, y no de las primas pagadas. 
Contribuyentes.
 
La introducción de un SGS en todos los Estados miembros debería beneficiar al contribuyente 
al reducir la necesidad de recurrir a su dinero en caso de suspensión de pagos de un 
asegurador. Siguendo el ejemplo antes aludido, ello supondría un ahorro a los contribuyentes 
de 13 000 millones de EUR para el periodo citado. La  actuación de la UE por lo que se refiere 
a los SGS afectará a los contribuyentes de distin tas maneras, dependiendo de si residen en un 
Estado miembro que ya cuente con un SGS o no.  
SGS existentes  
Las consecuencias de la iniciativa de la UE  para los SGS existentes dependerán de las 
diferencias entre el marco instaurado a nive l de la UE y el marco nacional existente . 
Para la mayoría de los SGS existentes, habrá consecuencias en términos del tamaño de los 
fondos. Algunos sistemas deberán adoptar medidas de financiación ex ante. Algunos deberán 
modificar el ámbito geográfico y empezar a f uncionar según el principio del Estado miembro 
de origen. Otros deberán ampliar el ámbito de intervención al seguro de  vida o a ampliar su 
definición de solicitante admisible.  
Pequeñas y medianas empresas  
Las medidas adoptadas a nivel de la UE beneficiar án a los tomadores de se guros al reforzar su 
protección ante la posibilidad de que las empr esas de seguros no puedan hacer frente a sus 
obligaciones. No obstante, el establecimiento de  un SGS para proteger a las PYME en toda la 
UE tendrá también un coste para éstas en la medida en que las empr esas de seguros les 
repercutirán ellas una parte de sus contribuciones, lo que aument ará el importe de las primas. 
Puede considerarse que las sumas pagadas po r las PYME equivalen aproximadamente al 
importe previsto de las pérdidas que evitarían en caso de quiebra de su empresa de seguros. 
Por otro lado, el impacto en la s PYME dependerá de si ya está n cubiertas por un SGS en el 
marco nacional correspondiente. 
Autoridades de supervisión  
Las autoridades de supervisión de los Estados miembros que no cuenten aún con un SGS 
pueden participar en su constitución y, llegado el  caso, empezar a asumir su gestión, mientras 
que las autoridades que ya están a cargo de la gestión de un SGS deberán velar por que éste se 
ajuste a las características funda mentales propuestas. El anális is de impacto que acompañará 
las propuestas que se elaboren como seguimiento  al Libro blanco incluirá un análisis más 
detallado de las consecuencias de esta inic iativa para las autoridades de supervisión. 
 
ES 8   ES Impacto internacional  
Las consecuencias para las empresas de seguros de terceros países deberían ser las mismas 
que para las de la UE y el EEE. 
Medio Ambiente  
El impacto en el medio ambiente será marginal.  
Economía  
Las opciones de actuación propuestas deberán ge nerar dos ventajas económicas principales. 
En primer lugar, garantizarán una igualdad de  condiciones que evitar á distorsiones de la 
competencia entre las empresas de seguros naci onales y las demás. En segundo lugar, reducirá 
el riesgo de asignación inadecu ada de las pérdidas haciéndolas  recaer sobre lo s tomadores de 
seguros y los contribuyentes.  
Bienestar social  
Las opciones propuestas mejoran el nivel de bi enestar social de las formas siguientes: 
– Aumento de la protección de los tomadores de seguros. 
– Menor recurso al dinero de los contribuyentes. 
– Mejor redistribución de las pérdidas causadas por las quiebras de compañías de 
seguros. 
6. Medidas de seguimiento 
La evaluación del impacto aboga claramente por una solución jurídi camente vinculante a 
nivel de la UE basada en una ar monización mínima para los SGS.  
Identifica las opciones preferidas de la Comisi ón, que se establecen claramente en el Libro 
blanco sobre sistemas de garantía de segur os. La Comisión invitará  a todas las partes 
interesadas a que comuniquen sus puntos de vista sobre estas opc iones. La Comisión evaluará 
detenidamente los comentarios que reciba y los tendrá en cuenta a la hora de presentar su propuesta legislativa. La propue sta legislativa irá acompañada de una evaluación de impacto. 
En ese momento se definirán medidas de seguimiento específicas.