COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 20.12.1995 
COM(95)691 final 
HACIA UNA TARIFICACIÓN EQUITATIVA Y 
EFICAZ DEL TRANSPORTE 
OPCIONES PARA LA INTERNALIZACION 
DE LOS COSTES EXTERNOS DEL TRANSPORTE 
EN LA UNIÓN EUROPEA 
LIBRO VERDE 
(presentado por la Comisión) 

INDICE I 
RESUMEN i 
1. INTRODUCCIÓN 1 
2. LAS EXTERNALIDADES DE LOS TRANSPORTES 5 
2.1 ¿Qué son las externalidades del transporte? 5 
2.2 ¿Por qué son importantes las external idades del transporte? 6 
2.3 ¿Cómo reducir las external idades del transporte? 6 
2.4 ¿Cómo medir las external idades? 7 
2.5 ¿Cuáles son las principales externalidades del transporte? 8 
3. INSTRUMENTOS QUE PERMITEN REDUCIR LAS EXTERNALIDADES DE LOS 
TRANSPORTES 9 
3.1 Criterios de selección de los instrumentos 9 
3.2 Instrumentos económicos de mercado y normativa 9 
4. COSTE DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y DE LA SATURACIÓN 12 
4.1 Importancia del coste de las infraestructuras y de la saturación 12 
4.2 Cálculo e imputación del coste de las infraestructuras . 12 
4.2.1 Definición del coste de las infraestructuras 12 
4.2.2 Imputación del coste de las infraestructuras 13 
4.3 Coste de la saturación: naturaleza, magnitud y tarificación 14 
4.4 Imposición de tarifas a la saturación, adopción de medidas eficientes en materia de 
infraestructuras y recuperación del coste de las infraestructuras 17 
4.5 Método actual de imputación del coste de las infraestructuras y de la saturación 18 
4.5.1 Sistemas de imputación 18 
4.5.2 Recuperación de los costes de infraestructura: red viaria, red ferroviaria y vías 
navegables 20 
4.6 Cobro del coste de las infraestructuras y del coste de la saturación del transporte por 
carretera: conclusiones 21 
ACL 
5. LOS ACCIDENTES EN LOS TRANSPORTES 25 
5.1 Introducción 25 
5.2 La actuación a nivel normativo ha disminuido considerablemente el número de 
accidentes 26 
5.3 Coste de los accidentes de carretera para la Unión 26 
5.4 Posibles instrumentos económicos para una mejor imputación de costes a los 
usuarios 27 
5.5 Seguros contra los accidentes de circulación en la Unión 28 
5.6 Hacia una tarificación equitativa y eficaz de los accidentes 29 
5.7 Conclusiones 30 
6. CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA DEBIDA A LOS TRANSPORTES 31 
6.1 Emisiones producidas por el transporte: niveles y tendencias 31 
6.2 El coste de la contaminación atmosférica 32 
6.3 La política actual: alcance y límites de la normativa 33 
6.3.1 La política actual 33 
6.3.2 Los límites de la política actual: diversidad de las causas y de los efectos de 
la contaminación atmosférica en Europa 34 
6.4 Reducción de las emisiones debidas al transporte: distintos medios de acción . . 35 
6.5 Instrumentos económicos que complementan el actual enfoque normativo .... 35 
6.6 " Conclusiones 37 
7. EL RUIDO 40 
7.1 Introducción 40 
7.2 El éxito relativo de la legislación vigente 40 
7.3 El coste de la contaminación acústica causada por el transporte 41 
7.4 Instrumentos económicos 41 
7.5 Conclusiones 43 
u 
8. EXTERNALIDADES DE LOS TRANSPORTES: COSTES Y POSIBILIDADES DE 
ACTUACIÓN 44 
8.1 Resumen de la información disponible sobre los costes externos 44 
8.2 La internalización de los costes, elemento esencial de una estrategia del transporta 
8.3 Introducción progresiva de instrumentos de actuación: prioridades 52 
9. LA DIMENSIÓN COMUNITARIA 55 
9.1 ¿Cuándo y por qué razones debe intervenir la Comunidad Europea? 55 
9.2 Actuación futura 56 
10. CONSIDERACIONES FINALES 59 
REFERENCIAS 
ANEXOS 
Anexo 1 : Eficacia de las políticas de precios en el transporte i 
Anexo 2: Evaluación monetaria de los costes externos iv 
Anexo 3: Criterios de selección de instrumentos para reducir las external idades del 
transporte vii 
Anexo 4: Telepeaje ix 
Anexo 5: Inversiones en la red viaria, fiscal id ad y costes del deterioro xi 
Anexo 6: Estadísticas de accidentes de carretera xiii 
Anexo 7: Costes externos de los accidentes xiv 
Anexo 8: Reducción de las emisiones de contaminantes atmosféricos causados por el transporte 
por carretera xv 
Anexo 9: Relación coste-eficacia de distintos instrumentos fiscales: internal ización del coste de 
las emisiones de NOx de los vehículos xvii 
Anexo 10: Cálculo de los costes externos xviii 
Anexo 11: Relación de estudios previstos xiv 
<1C 

RESUMEN 
7. La política en el sector de los transportes está en una encrucijada. Pese a que 
generalmente se reconoce la importancia de dotarse de unas infraestructuras de 
transporte adecuadas en una sociedad y economía moderna, sigue aumentando la 
preocupación por la creciente saturación, la contaminación y los accidentes. Asimismo, 
se extiende cada vez más la idea de que, si el sector continua la misma política, las 
tendencias que presenta en la actualidad son insostenibles. Sin un cambio sustancial 
en los hábitos y en las inversiones en este sector, habrá que contar con mayores 
demoras y mayores costes. 
2. Esta constatación ha incitado a numerosos Estados miembros a revisar su política en 
materia de transporte. Los llamamientos para un debate a nivel europeo se hacen cada 
vez más acuciantes, y la cumbre de Cannes (junio de 1995) invitó a la Comisión a 
adoptar medidas con el fin de instaurar una competencia más equitativa entre los 
distintos modos de transporte. 
3. Poco a poco va definiéndose el modo de concebir una política más global para poner 
remedio a esta situación. En particular, tal política debe prever inversiones en 
infraestructuras suficientes para eliminar los puntos de saturación e interconectar los 
distintos modos de transporte en un sistema intermodal. Las redes transeuropeas de 
transporte forman parte de la respuesta de la Comunidad a este desafio. Por otra 
parte, es necesario realizar esfuerzos para llevar a buen término el mercado interior 
de los modos de transporte respetuosos con el medio ambiente y que presenten aún 
capacidad de reserva. Reforzar la competencia en estos modos de transporte debería 
mejorar su competitividad en relación con los transportes por carretera. Las 
actividades de 7+D desempeñan también un papel en la introducción de tecnologías 
eficaces y seguras. 
4. El presente Libro Verde está consagrado a la fijación de tarifas. Hasta la fecha, las 
políticas en materia de transporte se concentraban básicamente en la acción reguladora 
directa. Sin duda, dicha acción reguladora mejoró sensiblemente las cosas en 
determinados sectores, pero no permitió explotar todo el potencial que conlleva una 
acción en los precios. La política de precios incita a particulares y empresas a 
solucionar los problemas. Para garantizar la viabilidad de los transportes con arreglo 
a la sostenibilidad, es necesario que los precios reflejen las insuficiencias subyacentes 
que, de otro modo, no se tendrían suficientemente en cuenta. Es básicamente en 
función de los precios cómo determinan los particulares su elección del modo de 
transporte, la localización y las inversiones. Por lo tanto, para que el transporte sea 
adecuado, los precios tienen que ser también adecuados. 
5. Por los datos presentados en él presente Libro Verde, queda de manifiesto que, en el 
caso de numerosos transportes, existe un desfase neto entre los precios pagados por 
los usuarios y el coste real, y esto tanto en la estructura como en el nivel de los 
precios. Los costes raramente se imputan.en el lugar de utilización, y el precio pagado 
por un transporte particular raramente refleja su coste real. Determinados costes 
vinculados a la contaminación, los accidentes y la saturación se cubren sólo de una 
forma parcial, o ni siquiera se cubren. La medida en que están cubiertos los costes de 
infraestructura es muy variable no sólo dentro de cada modo de transporte, sino 
A Â 
también entre los modos de transporte. Algunos usuarios del transporte pagan 
excesivamente, y otros demasiado poco. Esta situación no sólo es poco equitativa, sino 
también ineficaz. 
6. La magnitud de estos costes, que no son soportados directamente por los que los 
causan, es enorme, aun basándose en cálculos prudentes. Cada año, la saturación 
cuesta a la Unión Europea alrededor del 2% del PIB, los accidentes otro 1,5% y la 
contaminación atmosférica y acústica al menos un 0,6%. Esto representa en total unos 
250.000 millones de ecus al año en toda la Unión Europea, siendo el 90% de estos 
costes imputable al transporte por carretera. Por esta razón, este Libro Verde centra 
principalmente su atención en el transporte por carretera. Las cifras disponibles ponen 
de manifiesto que lafiscalidad actual por el uso de la red viaria dista mucho de cubrir 
todos estos costes. 
7. En el presente Libro Verde se exploran las posibilidades de dar mayor equidad y 
eficiencia a los sistemas de tarificación del transporte, dando a usuarios y fabricantes 
incentivos para ajustar sus hábitos en materia de transporte. El objetivo principal es 
el de reducir la saturación, los accidentes y los problemas ambientales. El objetivo de 
esta política no es aumentar los costes del transporte. Al contrario, reduciendo los 
efectos secundarios negativos, y los costes ocultos que representan frecuentemente, 
deberán disminuir también los costes reales (es decir, los que pagan actualmente los 
usuarios individualmente y los que pagan otros o la sociedad en su conjunto). 
8. Del análisis efectuado se derivan numerosas características básicas de un sistema de 
tarificación eficcaz y equitativo. El principio es que el precio pagado por un 
desplazamiento concreto debe reflejar mejor su coste real. Dado que los costes varían 
según el momento, el lugar y los modos de transporte, es necesario diferenciar aún 
más. Es importante la transparencia y lo ideal sería difundir públicamente la relación 
entre tarificación y coste. Semejante política no tendría por objeto principal aumentar 
los ingresos fiscales, sino utilizar los precios como instrumento para reducir la 
saturación, los accidentes y la contaminación. Si una política semejante arroja buenos 
resultados, los ingresos procedentes de la tarificación disminuirán. 
9. A largo plazo, la telemática -por ejemplo, el peaje electrónico- puede permitir la 
instauración de un sistema que respondería a estos requisitos, respetando al mismo 
tiempo la intimidad de los ciudadanos europeos. De esta forma se reducirían 
considerablemente los problemas que presenta el sector. Sería muy ventajoso evitar los 
sistemas incompatibles, y es necesario promulgar una normativa europea en materia 
de interoperabilidad. No obstante, la introducción de sistemas de este tipo requerirá 
probablemente una década, si no más. 
10. Ante la gravedad de la situación, no puede demorarse más la actuación. Por otro lado, 
existen varias posibilidades, a escala nacional o comunitaria, de tratar estos problemas 
en un futuro próximo, entre las cuales se puede citar: 
adecuación de la legislación comunitaria vigente sobre las tarifas de uso vial para los 
vehículos pesados de mercancías, para avanzar hacia un sistema equitativo y eficaz, 
introducción del cobro electrónico de tasas por kilómetro, basadas en los daños 
producidos a la infraestructura y posiblemente en otros parámetros (vehículos pesados), 
Aü 
introducción de peajes en zonas saturadas o sensibles, 
gravámenes sobre el combustible diferanciados en función de las diferencias en la 
calidad de éste (características ecológicas), 
impuestos sobre los vehículos diferenciados según las características ambientales y de 
producción de ruidos, ligados posiblemente al cobro electrónico de tasas por kilómetro, 
cánones modulados de aterrizaje (transporte aéreo) y cánones por utilización de la red 
ferroviaria (ferrocarril), 
información sobre la seguridad de los vehículos y de los modos de transporte. 
11. Si se adaptan los sistemas tributarios actuales aproximando las tarifas a los costes, las 
ventajas derivadas serán considerables, aun sin aumentar los impuestos. El presente 
documento subraya que la primera prioridad debería ser estructurar bien los sistemas 
tributarios y de aplicación de tarifas. No obstante, la incertidumbre en los cálculos de 
los costes externos no invalida la necesidad de imponer tarifas cuando así convenga: 
frecuentemente se conoce la dirección y la magnitud de las modificaciones necesarias. 
El plan es implantar una política de introducción progresiva, cuando sea necesario, 
de instrumentos y tarifas a medida que vaya disponiéndose de nueva información. 
12. Todo avance que se haga en dirección a una tarificación equitativa y eficaz reforzará 
también considerablemente la competitividad europea. Toda reducción de la saturación, 
de la contaminación atmosférica y de los accidentes tendrá como efecto reducir los 
costes asociados, que actualmente son soportados por la economía europea en su 
conjunto. Toda disminución de la saturación se traduce, por ejemplo, en la reducción 
de las pérdidas de tiempo sufridas por las empresas y los consumidores. La 
disminución del número de accidentes reduce también los gastos médicos, lo cual 
permite rebajar las cargas sociales. La disminución de la contaminación atmosférica 
reduce también los gastos médicos y, por otro lado, incrementa la productividad 
agrícola (por ejemplo, por la reducción de las concentraciones de ozono). Por otra 
parte, cuando haya subidas en las tarifas de transporte, los ingresos recaudados por 
este concepto deberían reinyectarse en la economía mediante reducciones de otros 
impuestos y tarifas. De conformidad con el análisis contenido en el Libro Blanco sobre 
crecimiento, competitividad y empleo, parecen muy prometedoras las reducciones en 
las cargas sociales - en particular aquellas que pesan sobre la mano de obra poco 
cualificada. Obviamente, las consecuencias de estas medidas políticas variarán de una 
familia a otra y de un sector industrial a otro, y deberán evaluarse con prudencia. 
13. La estrategia de fijación de tarifas que se propone requiere una diferenciación muy 
avanzada, y debe tener plenamente en cuenta las condiciones locales, en particular, 
por razones de eficiencia y equidad. En concreto, las regiones rurales, que conocen 
problemas de transporte de otra naturaleza, deberán tratarse diferentemente, máxime 
si la información de que se dispone revela que en estas regiones los precios son 
bastante correctos. Otro tanto cabe decir de las regiones periféricas. 
14. La necesidad de avanzar hacia una tarificación equitativa y eficaz se ve reforzada por 
los esfuerzos en curso para llevar a término el mercado interior del transporte y por 
la tendencia hacia sistemas de transporte intermodales en Europa. Para cosechar todas 
las ventajas de estas políticas, es preciso crear condiciones de competencia leal. 
m 
15. Una tarificación equitativa y eficaz ofrece la perspectiva de vincular mejor las tarifas 
de uso a los costes de infraestructura, lo cual no solamente podría reducir los costes 
de reparación y de mantenimiento. En efecto, una tarificación apropiada de las 
infraestructuras también podría ser decisiva para movilizar la inversión privada para 
la construcción de infraestructuras. De este modo, una tarificación eficaz de las 
infraestructuras facilitaría la constitución de asociaciones entre el sector público y el 
privado y aliviaría la carga que soportan los presupuestos públicos. 
16. Dado que algunas de las políticas en materia de transporte se formulan a escala 
comunitaria (por ejemplo, la normativa aplicable a los vehículos, los impuestos 
mínimos de los combustibles, etc.) y otras corren a cargo de los Estados miembros, es 
preciso llegar a un amplio consenso con el fin de garantizar la coherencia de las 
medidas políticas. Tal consenso es también necesario para salvaguardar el buen 
funcionamiento del mercado interior y para tener en cuenta los efectos transfromerizos 
(por ejemplo, el ozono y la acidificación). 
17. Habida cuenta de la importancia vital de los transportes para nuestras economías y 
nuestras sociedades, la Comisión considera que es indispensable examinar con 
detenimiento la fijación de tarifas para los transportes. También es urgente hacerlo 
porque la Comisión deberá presentar en 1996 varias propuestas que guardan relación 
con la tarificación del transporte, en particular una referida a los vehículos pesados 
y otra referida a un marco ambiental del transporte. Independientemente de la forma 
que adopten las decisiones, es obvio que el sistema de transporte necesitará un tiempo 
para su adaptación: las decisiones en materia de implantación tienen consecuencias a 
largo plazo; deben elaborarse progresivamente las tecnologías necesarias para 
satisfacer las necesidades de los clientes; y es necesario un decenio para renovar un 
parque de automóviles. Precisamente por esta razón, en un momento en que las 
empresas, los particulares y los gobiernos comienzan a realizar planes para el próximo 
siglo, urge emitir una señal clara de que los precios pagados por los usuarios del 
transporte individual deberán reflejar de una forma más precisa el coste total del 
transporte, tanto por lo que respecta al nivel como a la estructura de los precios. Por 
tanto, urge iniciar un debate y consultas con detenimiento sobre la aplicación práctica 
de este principio. 
IV 
n 
1. INTRODUCCIÓN 
La necesidad de emprender una actuación política 
El transporte constituye uno de los servicios básicos de cualquier sociedad. Por una parte, el 
transporte de mercancías se ocupa de hacer llegar los productos desde las fábricas hasta los 
mercados, y por otra, el transporte de pasajeros, ya sea público o privado, permite a los 
ciudadanos europeos visitarse mutuamente, trasladarse al trabajo o al centro escolar y 
participar en múltiples actividades económicas y sociales. La mejora de la eficiencia del 
transporte fue condición previa fundamental para que tuviera lugar la revolución industrial y 
sigue siendo una fuerza motriz del comercio internacional y del turismo. Los beneficios del 
transporte son muchos y variados; un sistema de transporte eficiente supone una de las 
principales contribuciones al crecimiento económico, la competitividad y el empleo. 
Todo ello viene a explicar por qué es tan inquietante la creciente impresión de que algo está 
fallando con nuestros sistemas de transporte. En muchas grandes ciudades europeas, la 
velocidad media de desplazamiento se ha reducido a niveles comparables a los que existían en 
la época de las carrozas tiradas por caballos. Los problemas producidos por la contaminación 
atmosférica (v.gr. por el ozono) en verano están obligando, cada vez con mayor frecuencia, 
a los ciudadanos de toda Europa a renunciar a realizar actividades al aire libre. Se calcula que 
miles de ciudadanos europeos mueren cada año de alguna forma de contaminación atmosférica 
(emisión de partículas) y, según ciertos estudios, la contaminación atmosférica causada por el 
transporte acaba con la vida de más de 6.000 personas tan sólo en el Reino Unido. Los 
accidentes de carretera provocan la muerte de unos 50.000 europeos anualmente y constituyen 
la principal causa de muerte en las personas menores de 40 años. 
Si bien se espera que algunas formas de contaminación disminuyan por la sola aplicación de 
las actuales medidas políticas, la saturación las hará aumentar de nuevo hasta niveles 
desconocidos si no se pone el remedio adecuado. Aunque el progreso técnico ha hecho del 
transporte un sector mucho más seguro y los accidentes de carretera están disminuyendo 
lentamente, la sociedad está tomando conciencia de que el coste que suponen en sufrimiento 
humano y pérdida de productividad es inaceptablemente elevado. 
En toda Europa se ha iniciado un debate sobre lo que está llamándose el "problema del 
transporte" y, si bien la naturaleza del problema varía según las áreas geográficas, cada vez 
son más las voces que reclaman una actuación política. Los gobiernos de los Estados miembros 
han alentado el debate y han empezado a publicar documentación de consulta, mientras que 
diversas instituciones como el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y otras han 
hecho un llamamiento para que se actúe1. Además, el Consejo de Cannes subrayó entre sus 
conclusiones que convenía adoptar medidas adicionales para establecer una competencia más 
equitativa entre los modos de transporte. 
V. Referencias. 
ill 
La necesidad de reequilibrar la estrategia política 
Es obvio que ya se han adoptado numerosas medidas a distintos niveles y que se están 
desplegando considerables esfuerzos tanto a nivel local y regional como nacional y 
comunitario. 
De este modo, los límites de emisión cada vez más estrictos impuestos progresivamente por 
la Comunidad han permitido reducir en un 90% las emisiones de escape de los nuevos 
vehículos en comparación con principios de los años 70. También en otros sectores - la 
seguridad y la contaminación acústica - las nuevas condiciones han producido mejoras. No 
obstante, numerosos problemas relacionados con el transporte se derivan de las decisiones 
tomadas por los particulares individualmente a la hora de elegir el modo de transporte, el 
trayecto y el horario. La saturación de carreteras, por ejemplo, se debe al hecho de que 
demasiados individuos deciden utilizar su coche en el mismo momento y en el mismo lugar. 
La mayoría de las políticas elaboradas hasta la fecha no ejerce influencia directa alguna sobre 
estas decisiones y, por lo tanto, descuida un parámetro que, sin embargo, resulta determinante: 
el comportamiento humano. La elección del medio de transporte se toma en función del precio, 
y está ampliamente demostrado que para numerosos trayectos el precio pagado por el usuario 
no guarda relación alguna con el coste subyacente. Se producen de este modo distorsiones en 
las decisiones que hacen que demasiadas personas tomen el medio de transporte incorrecto en 
el lugar incorrecto y en el momento incorrecto. A la evidente ineficacia de un sistema 
semejante se añade un problema de equidad, debido al hecho de que la sociedad soporta una 
parte importante de los costes causados por unos pocos usuarios del transporte. 
La Comisión considera que es necesario examinar en qué medida los instrumentos de fijación 
de precios pueden contribuir a solucionar los principales problemas de transporte: la 
saturación, los accidentes, la contaminación atmosférica y el ruido. En efecto, todos estos 
problemas están vinculados a las considerables diferencias existentes entre el precio pagado por 
los particulares y los costes que imponen a los demás usuarios del transporte y a la sociedad 
en su conjunto: unos pagan demasiado y otros demasiado poco. En tal situación se habla de 
"externalidades" en el sentido de que determinados costes son externos a las personas que los 
generan, lo cual quiere decir que no se tienen en cuenta en los precios pagados por el usuario 
del transporte. La internalización de los costes externos consiste en poner remedio a esta 
situación haciendo soportar a los ocupantes del vehículo el coste real de su trayecto. 
En el Libro Blanco sobre el desarrollo futuro de la política común de transportes se destacaba 
ya la importancia de velar por que los precios reflejen los costes subyacentes. En efecto, las 
empresas de transporte establecidas en distintos Estados miembros y que utilizan distintos 
modos de transporte tienen ahora la posibilidad de prestar sus servicios en toda la Unión y de 
entrar en competencia recíproca. Para evitar distorsiones y crear condiciones equitativas de 
competencia, es fundamental aplicar de forma más sistemática el principio según el cual cada 
empresa y usuario debe contribuir a sufragar los gastos. Proceder de forma distinta no sólo 
sería injusto sino también ineficaz, porque los usuarios elegirían entonces a las empresas de 
transporte sin tener plenamente en cuenta los costes, en términos de recursos, que se derivan 
de sus decisiones. Aunque sea en su condición de guardiana del mercado interior, la Comisión 
debe combatir este problema y proponer soluciones. 
La tarificación debe complementar tanto la política reguladora como las otras políticas del 
mercado interior, y no sustituirlas. Si en determinados casos un enfoque basado en el precio 
puede, hasta cierto punto, permitir reducir las molestias administrativas y eliminar 
determinadas normas, en otros, esas normas seguirán siendo indispensables para garantizar el 
buen funcionamiento del mercado interior y el respeto de los requisitos básicos en materia de 
salud, seguridad y protección de los consumidores2. Otras políticas, como las de información, 
investigación y desarrollo y promoción del transporte público (preconizadas en el Libro Verde 
sobre la red de ciudadanos), también pueden contribuir a reducir los problemas del transporte. 
Por lo tanto, el proceso propuesto consiste en reequilibrar más que en transformar radicalmente 
la política de transportes. 
La mejor forma de destacar la urgencia de tal reequilibrio tal vez sea la de examinar la 
magnitud de los costes que imponen los usuarios del transporte individual a los otros usuarios 
y a la sociedad en su conjunto. Según distintos estudios de la OCDE, los costes externos 
agregados del transporte terrestre podrían alcanzar el 5% del PIB. Pese a la notable 
incertidumbre que rodea a las estimaciones de los costes de las diferentes externalidades y de 
las variaciones considerables de los costes en función del modo de transporte, así como del 
momento y del lugar de su utilización, los costes totales son de tal magnitud (son 
sensiblemente comparables a la contribución directa total de los modos de transporte terrestres 
al PIB) que se justifica sin lugar a dudas una actuación política. 
Cuadro 1.1 Cálculo aproximado de los costes externos del transporte 
(expresados en porcentaje del producto interior bruto) 
Contaminación atmosférica (a) 0,4% 
Ruido 0,2% 
Accidentes 1,5% 
Saturación de carreteras 2,0% 
w excepto el calentamiento global 
Fuente: distintos estudios y OCDE (1994) 
Según los cálculos, más del 90% de estos costes están relacionados con el transporte por 
carretera. Los costes externos del ferrocarril y del transporte por vías navegables se consideran 
solamente una fracción del total, a pesar de que deberán abordarse las complejas cuestiones 
de la imputación de los costes de las infraestructuras. Actualmente, se dispone de menos 
información en el caso del transporte marítimo y aéreo, puesto que por la propia naturaleza 
intercontinental del comercio de estos servicios, las políticas necesarias diferirán probablemente 
de las que se apliquan el transporte terrestre. Estas constataciones explican por qué este Libro 
Verde, aunque reconozca plenamente que los principios que en él se desarrollan deberían 
aplicarse a todos los modos de transportes, se centra particularmente en el transporte por 
carretera sin, no obstante, ignorar los otros modos de transporte en los casos pertinentes. 
De conformidad con el artículo 129A del Tratado. 
3 
Objetivos v líneas generales del presente documento 
El objetivo del presente documento es el de iniciar un debate sobre el modo en que los 
instrumentos de fijación de tarifas, como elemento de una política diversificada en materia de 
transportes, pueden contribuir a solucionar los grandes problemas de transporte que debe 
afrontar la Unión en la actualidad. Participan en tal estrategia los distintos niveles de decisión 
política - local, nacional y comunitaria -, aunque deberán definirse sus respectivas 
competencias. 
En los capítulos 2 y 3 se analiza el problema general de las externalidades y los medios de 
acción de que se dispone en principio. En ambos capítulos se precisan determinados conceptos 
y se establecen los principios generales. La parte siguiente del documento - capítulos 4 a 7 -
aplica estos principios a las principales externalidades que existen en el sector del transporte: 
la saturación, los accidentes, la contaminación atmosférica y el ruido. Cada capítulo analiza 
brevemente el problema, presenta estimaciones de costes y propone posibilidades de acción 
para solucionar los problemas. A continuación, el capítulo 8 resume el debate y analiza el 
papel que podría desempeñar la acción comunitaria. El capítulo 9 está consagrado a las 
iniciativas que se propone tomar la Comisión en el marco de la elaboración de la política 
común de transportes. Por último, en el capítulo 10 se sintetizan las principales conclusiones 
del presente documento. 
2. LAS EXTERNALIDADES DEL TRANSPORTE 
2.1 /Qué son las externalidades del transporte? 
Las externalidades del transporte hacen referencia a las situaciones en las que el usuario del 
transporte no soporta la totalidad de los costes (incluidos los costes medioambientales y los 
vinculados a la saturación y a los accidentes) de su actividad de transporte o no obtiene la 
totalidad de beneficios que se derivan del mismo. 
Toda actividad de transporte genera beneficios (si no, nadie se dedicaría a la misma) y costes. 
No obstante, estos costes y beneficios no recaen ni redundan en beneficio de los que pagan la 
actividad del transporte (es decir, los usuarios). Determinados costes son soportados por otras 
personas o por la sociedad en su conjunto. Por tanto, se puede establecer una distinción entre 
los costes llamados "internos" o privados, es decir, los soportados por la persona que efectúa 
la actividad de transporte (el tiempo necesario, los costes vinculados al vehículo o a los 
combustibles) y los costes "externos", es decir, los que son soportados por otros. La suma de 
estos dos tipos de costes se llama "costes sociales". Por línea general, se habla de 
externalidades cuando el bienestar de una persona se ve afectado por las actividades de otras 
personas que no tienen en cuenta estas repercusiones al tomar sus decisiones. 
La distinción entre los costes internos de un trayecto y los costes externos se efectúa en 
función de la persona que paga. Si un usuario debe pagar por utilizar un recurso (por ejemplo, 
la utilización de energía o de infraestructura, etc.), los costes asociados pueden considerarse 
costes internos. En cambio, si el usuario del transporte influye en el bienestar de otras 
personas (por ejemplo, contaminando la atmósfera) sin tener que pagar una contrapartida, los 
costes correspondientes son externos a dicha persona. Existe una relación obvia entre esta 
distinción y el principio "el que contamina paga", en virtud del cual el contaminador debe 
hacerse cargo de los costes de la contaminación que produce. Este principio está consagrado 
en el apartado 2 del artículo 130R del Tratado. 
El cuadro 2.1 presenta a continuación un desglose de la totalidad de los costes sociales del 
transporte, distinguiendo entre costes externos e internos en distintos conceptos: 
Cuadro 2.1 : Clasificación de los costes del transporte 
Categorías de costes Costes sociales 
Costes internos / privados Costes externos 
Gastos de transporte - costes del combustible y del - costes soportados por terceros 
vehículo; billetes / tarifas (ej. provisión de aparcamientos 
gratuitos) 
Costes de infraestructura - cargas que incumben a los - costes de infraestructura no 
usuarios, impuestos sobre los cubiertos 
vehículos e impuestos específicos 
sobre los combustibles 
Costes vinculados a los - costes cubiertos por el seguro, - costes de los accidentes no 
accidentes costes personales de los cubiertos (v.gr. dolor y 
accidentes sufrimiento causado a terceros) 
Costes medioambientales - perjuicios personales - costes medioambientales no 
cubiertos (p. ej. molestias 
acústicas causadas a terceros) 
Costes vinculados a la - costes en tiempo personal - costes de los retrasos / 
saturación pérdidas de tiempo causados a 
terceros 
2.2¿Por qué son importantes las externalidades del transporte? 
La importancia crucial de las externalidades del transporte se debe al hecho de que, en una 
economía abierta de mercado, las decisiones (económicas) dependen en gran parte de los 
precios del mercado. No obstante, cuando los precios del mercado no reflejan las escaseces 
existentes (aire puro, capacidad de absorción del medio ambiente, infraestructuras, etc.), las 
decisiones individuales de los consumidores y de los productores dejan de garantizar ventajas 
máximas para la sociedad en su conjunto. Por lo tanto, para que un sistema de transporte 
sea al mismo tiempo eficiente y sostenible, debe dotarse de una tarificación que se base en 
la totalidad de los costes sociales. 
Las externalidades ponen en entredicho la distribución eficaz de los recursos entre los distintos 
sectores y actividades. Por ejemplo, si la utilización de una determinada clase de vehículo 
implica considerables costes en cuanto a contaminación atmosférica y deterioro de la red viaria 
y si dichos costes no se imputan de algún modo, la demanda de esta clase de vehículo será 
"demasiado elevada" y la demanda de vehículos menos contaminantes y menos dañinos 
"demasiado escasa", lo cual representa una utilización ineficaz de los recursos. A causa de las 
externalidades, el resultado de las decisiones de transporte tomadas por los particulares deja 
de ser conveniente desde el punto de vista de la sociedad en su conjunto. Por otro lado, los 
costes externos son pagados por terceros: en definitiva, son los contribuyentes los que, 
implícitamente, soportan el coste del mantenimiento de las carreteras y de la atención sanitaria 
necesaria para paliar la contaminación atmosférica mientras que los costes de los daños 
causados a los edificios y a las cosechas por la acidificación y otras formas de contaminación 
son soportados por sus propietarios, las empresas y los agricultores, lo cual es tan injusto 
como ineficaz. 
Por consiguiente, es necesario que los poderes públicos adopten medidas para poner remedio 
a esta situación. 
2.3/Cómo reducir las externalidades del transporte? 
Los poderes públicos deben adoptar medidas tendentes a reducir estas externalidades, tanto 
por motivos de eficiencia económica como de equidad. Un enfoque que se base en la 
tarificación garantiza que los precios pagados por los usuarios se correspondan más con los 
costes totales. Esto se puede lograr mediante la internalización de los costes externos, es 
decir imputándolos a los usuarios. La internalización es una estrategia de un tipo diferente 
a las medidas reguladoras tradicionales a que se recurría generalmente hasta la fecha. 
Ambas estrategias tienen por objeto reducir la magnitud de las externalidades (del transporte) 
como la contaminación, el ruido, etc.. El enfoque de la internalización consiste en procurar 
que cada usuario pague la totalidad de los costes sociales (es decir, los costes privados, 
medioambientales y otros) asociados a cada trayecto, incentivándole de este modo a reducir 
la amplitud del problema. Es obvio que los instrumentos económicos sólo pueden ser eficaces 
si la elección del medio de transporte es sensible al precio. Del Anexo 1 se deriva que, al 
menos a largo plazo (pongamos 5 años), la mayoría de los hábitos en materia de transportes 
están fuertemente influidos por los costes y los precios del transporte. El enfoque basado en 
la reglamentación intenta limitar las externalidades sin recurrir al mecanismo de la política de 
precios para modificar los hábitos en materia de transportes. Tal enfoque consiste, por 
ejemplo, en imponer a los productos determinadas normas que reducen las repercusiones del 
transporte sobre el medio ambiente. En el capítulo 3 se examina con más detenimiento ambas 
estrategias. 
Aun en el caso ideal que constituiría la ausencia de externalidades del transporte, no por ello 
desaparecerían completamente el deterioro del medio ambiente, los accidentes y la saturación. 
Suprimir enteramente el ruido, los accidentes o las emisiones sólo es posible renunciando a 
toda actividad de transporte. Es preciso que las repercusiones negativas de las actividades del 
transporte se reduzcan a un nivel "óptimo" desde el punto de vista de la sociedad, a un nivel 
en el que los costes marginales3 asociados a una nueva reducción de estas repercusiones sean 
exactamente iguales a los beneficios marginales que podrían descontarse de una acción 
semejante. Una reducción más drástica de las repercusiones generaría aún más costes que 
beneficios. Para elaborar estrategias destinadas a internalizar las externalidades del transporte, 
primero es necesario medir tales externalidades. 
2.4 ¿Cómo medir las externalidades? 
Las externalidades pueden medirse en términos monetarios ya sea deduciendo su valor a 
partir de las transacciones comerciales observadas (por ejemplo, gastos vinculados a la 
prevención de daños, costes de la atención sanitaria, pérdida de valor de la propiedad, etc.) 
o preguntando a los individuos cuánto estarían dispuestos a pagar para reducir hasta cierto 
punto una externalidad negativa concreta del transporte. 
Si las estimaciones sobre los costes externos totales actuales del transporte, expresados en 
porcentaje del PIB en los distintos Estados miembros, son útiles para destacar la amplitud del 
problema, sólo revisten un interés limitado para la elaboración de estrategias racionales 
destinadas a solucionar problemas concretos. Por eso es necesario disponer de cálculos 
detallados y desglosados por modos de transporte, períodos y lugares, así como por tipos de 
externalidades. El hecho de que los resultados obtenidos varíen considerablemente según los 
métodos empleados para medir las externalidades no pone en entredicho la validez de los 
cálculos. Las divergencias constatadas se deben fundamentalmente a supuestos iniciales 
diferentes (que pueden armonizarse) o a diferentes grados de exhaustividad. Así, los métodos 
de evaluación basados en el mercado tienden a subestimar sistemáticamente los costes externos 
totales, teniendo solamente en cuenta los que se traducen en fenómenos fácilmente 
identificables en el mercado. Los cálculos basados en la "voluntad de pagar" o en la "voluntad 
de aceptar" permiten realizar mediciones más exhaustivas (véase Anexo 2 para más 
información al respecto). Las estimaciones de costes que se indican en el presente documento 
para distintas externalidades proceden en líneas generales de evaluaciones prudentes que 
recurren ampliamente a los métodos de evaluación basados en las transacciones comerciales 
observadas. No obstante, para las externalidades vinculadas a los accidentes, se ha tenido en 
cuenta la voluntad de los individuos de pagar para reducir los riesgos de mortalidad y 
morbilidad, puesto que este parámetro desempeña un papel decisivo en la evaluación de los 
costes debidos a los accidentes (véase capítulo 5). 
Los costes marginales son los costes adicionales que supone la provisión de una unidad 
suplementaria de un bien o un servicio. Por ejemplo, los costes marginales de la reducción de la 
contaminación atmosférica son iguales a los costes adicionales necesarios para reducir la 
contaminación atmosférica en relación con los niveles de calidad del aire que existen. Cuanto más 
ambiciosos sean los objetivos en materia de calidad del aire, más elevados serán los costes 
marginales de una mejora dada, puesto que se vuelve cada vez más difícil (y, por tanto, cada vez 
más costoso) reducir las emisiones. 
La investigación realizada dentro del Cuarto Programa Marco de la Unión Europea se centra 
en el análisis de los distintos métodos de medición de las externalidades y en la evaluación de 
la eficacia de determinados métodos de tarificación (véase Anexo 10). 
2.5 ¿Cuáles son las principales externalidades del transporte? 
La importancia de las externalidades del transporte varía considerablemente según los modos 
de transporte, el horario y el lugar. Por tanto, es necesaria cierta prudencia antes de 
cualquier generalización. No obstante, de los estudios realizados hasta el momento se deriva 
que, en líneas generales, los costes externos vinculados a la saturación constituyen la 
externalidad principal, seguidos de los accidentes y los problemas medioambientales 
(contaminación atmosférica y ruido). 
Por eso, el presente documento se concentra en estas externalidades, sin olvidar no obstante 
los costes vinculados a las infraestructuras (relacionados estrechamente con la saturación) que 
también deberían estar cubiertos en un sistema de tarificación global, preciso y equitativo. 
En opinión de algunos, el transporte es fuente de considerables externalidades positivas, 
puesto que estimula la productividad y el crecimiento económico. Sin embargo, el aumento de 
la productividad se traduce en beneficios económicos que son internos al usuario y no pueden 
considerarse por tanto externalidades. Los datos científicos disponibles indican en general que, 
en las economías industrializadas modernas, el aumento de la eficiencia en el transporte 
implica generalmente la reducción del coste del mismo: estos efectos son internos al 
mecanismo de mercado, y no externos. Parece que determinados estudios que mencionan las 
externalidades positivas del transporte solamente tienen en cuenta los beneficios privados. Los 
ejemplos de externalidades positivas en el transporte parecen limitados a casos como el placer 
que puede producir en algunas personas la vista de coches y de trenes rápidos cuyos costes no 
son soportados por ellos. Por otro lado, conviene realizar una distinción entre las 
externalidades vinculadas a la provisión de infraestructuras y las relacionadas con la utilización 
de estas infraestructuras: si, durante la planificación de proyectos de infraestructura con arreglo 
a un análisis de rentabilidad, es importante tener en cuenta las ventajas potenciales de dichos 
proyectos para otras partes de la red y los posibles objetivos de la política regional, no 
significa que los beneficios que extraen los individuos de la utilización de las infraestructuras 
sean externos. Por eso el presente documento no estudia la cuestión de las externalidades 
positivas. 
3. INSTRUMENTOS QUE PERMITEN REDUCIR LAS 
EXTERNALIDADES DEL TRANSPORTE 
La elaboración de instrumentos de actuación para abordar las distintas externalidades del 
transporte, que se examinan en los capítulos siguientes, debe basarse en la evaluación de las 
opciones posibles y con arreglo a criterios precisos. 
3.1 Criterios de selección de los instrumentos 
Entre los criterios más importantes figuran en particular la eficacia, la relación coste-eficacia, 
la transparencia, la equidad (distribución) y los posibles efectos secundarios (positivos o 
negativos) en otras externalidades del transporte o en otras políticas. Por otro lado, es 
necesario aplicar el principio de subsidiariedad para elegir el papel más adecuado que debe 
desempeñar la Comunidad Europea. En el Anexo 3 se examinan con más detenimiento todos 
estos criterios. 
Está claro que los instrumentos deben permitir lograr eficazmente el objetivo de reducción de 
los problemas de transporte subyacentes. Cuando la actuación política afecta a una serie de 
problemas, deben tenerse en cuenta los efectos secundarios producidos. También debe 
compararse su coste. Por ejemplo, si un impuesto de circulación modulado (basado en las 
emisiones por kilómetro y en función de la distancia recorrida) puede reducir las emisiones de 
los vehículos a un coste próximo a 20 veces inferior al de un impuesto sobre los combustibles 
(véase capítulo 6 y^ Anexo 9), se puede decir que presenta una relación coste-eficacia muy 
superior al que presenta este último. La equidad es otro criterio fundamental para evaluar los 
instrumentos: debe reconsiderarse la incidencia de las medidas y sus repercusiones negativas 
y positivas sobre distintas categorías de renta, y, en su caso, deben tomarse las medidas 
correctivas pertinentes. Por último, al definirse las políticas debe precisarse también el nivel 
administrativo que debe intervenir. De conformidad con el principio de subsidiariedad, sólo 
es necesario asignar competencias a la Comunidad si los objetivos pueden realizarse mejor a 
nivel comunitario. 
3.2 Instrumentos económicos de mercado v normativa 
Como se explicaba en el capítulo anterior, existen dos estrategias fundamentales para reducir 
las externalidades del transporte: los instrumentos económicos (tarificación, por ejemplo) y la 
normativa directa (llamada a veces "de imposición y control"). 
Para comparar las ventajas de las políticas que pertenecen a ambas categorías, lo ideal es 
examinarlas individualmente. No obstante, se puede observar una serie de rasgos generales. 
Si los instrumentos económicos pueden relacionarse estrechamente con el problema de que se 
trata, presentarán probablemente una mejor relación coste/eficacia que la normativa directa, 
puesto que ofrecen a los ciudadanos y a las empresas un abanico de posibilidades para reducir 
la externalidad4. La relación coste/eficacia tiene una gran probabilidad de incrementarse 
significativamente cuando los problemas varían en el tiempo y en el espacio: el cobro de tasas 
Por ejemplo, una tasa sobre las emisiones podría promover la fabricación de vehículos menos 
contaminantes, modificar la composición del parque móvil, aumentar los índices de ocupación de 
los vehículos, aumentar la utilización del transporte público, etc.. El capítulo 6 examina estos 
elementos con más detalle. 
puede reflejar estas diferencias, mientras que las normativas -en todo caso la legislación 
comunitaria - tiende a coincidir con las fronteras juridiscionales. Los instrumentos económicos 
se insertan fácilmente en el sistema de mercado y, por tanto, requieren generalmente menos 
formalidades burocráticas que una normativa comparable. 
Sin embargo, señalemos que los fallos de funcionamiento del mercado, los elevados costes de 
las transacciones y de la aplicación, así como los problemas de clasificación pueden socavar 
significativamente la relación coste-eficacia de los instrumentos económicos. 
Si el mercado no funciona convenientemente, está claro que no se transmitirán correctamente 
las señales relacionadas con los precios y que los instrumentos económicos no podrán funcionar 
eficazmente. Un nivel elevado del coste de las transacciones, debido por ejemplo a la 
necesidad de disponer de técnicas de medición perfeccionadas y costosas, reducirá obviamente 
también la relación coste-eficacia. Los problemas de clasificación podrían significar que es 
difícil vincular directamente el cobro de tarifas a los problemas. Como ya se indicaba 
anteriormente, cuanto menos reflejen las tasas los costes al nivel del usuario del transporte, 
menos atractivos serán los instrumentos económicos. 
En tales casos, la normativa directa puede ofrecer ventajas, porque los cambios se imponen 
directamente y la eficacia del instrumento no depende por lo tanto de los mecanismos de 
mercado. La normativa directa también es necesaria cuando es primordial cumplir con 
precisión determinadas normas de salud y de seguridad, o cuando es necesario garantizar 
umbrales físicos. Por motivos relacionados con el mercado interior, a menudo conviene, en 
los casos que afectan a la libre circulación de mercancías, fijar normas mínimas en la 
Comunidad, (p. ej.: valores límite para las emisiones). La promulgación de normas directas 
armonizadas permite a los fabricantes disponer de un marco regulador predecible en el que 
fabricar un modelo de vehículo y obtener de este modo economías de escala. El enfoque 
aplicado por la Comunidad es el de establecer normas ambiciosas basadas en las tecnologías 
avanzadas. La aplicación de la normativa también ha sido fácil. El atractivo de las normas 
técnicas armonizadas tendrá que compararse con los regímenes fiscales aplicados con 
uniformidad y coherencia suficientes al nivel comunitario. 
Esto pone claramente de manifiesto que las políticas deberían en realidad, en el caso ideal, 
componerse de una mezcla de instrumentos pertenecientes a ambas categorías y que deben 
encontrarse soluciones individualmente. La política en materia de transportes, tanto en la 
Unión como en los Estados miembros, se basa hasta la fecha en la actuación reguladora para 
mejorar la seguridad del transporte y reducir la contaminación que genera, mientras que el 
recurso a los instrumentos económicos, si bien en aumento, sigue siendo limitado (véase 
capítulos 4 a 7). 
Hay varias razones que permiten pensar que sería útil revisar esta óptica. En primer lugar, la 
opinión general es más consciente de los problemas y solicita una acción política de forma más 
acuciante. Si la acción se limita a las medidas en curso, algunos problemas empeorarán 
sensiblemente y otros no mejorarán satisfactoriamente. La normativa no parece capaz de sacar 
provecho de todos los mecanismos existentes para solucionar los problemas, puesto que 
algunos de ellos dependen estrechamente del factor humano. En segundo lugar, en 
determinadas áreas han aumentado los gastos que producirían la introducción de nuevas 
mejoras y, por lo general, es preciso reconsiderar la relación coste-eficacia de la actuación 
política. Cuando es posible, la sustitución de la reglamentación directa por los instrumentos 
económicos tendrá también como efecto la reducción de los trámites administrativos y 
burocráticos. En tercer lugar, parece que el progreso técnico permite seguir introduciendo 
10 
instrumentos económicos eficaces (por ejemplo, gracias a la telemática). En cuarto lugar, la 
liberalización del mercado interior reclama la supresión de las distorsiones entre los modos de 
transporte y entre los operadores de distintas nacionalidades. El grado de internationalization 
de los costes varía de un país a otro de la Unión, por lo que es necesario incrementar la 
acción. Por último, como ya se indicara anteriormente, el "problema del transporte'' consiste 
en una serie de problemas interrelacionados que reclaman una respuesta integrada. En líneas 
generales, una estrategia que se base también en los instrumentos económicos estará en 
mejores condiciones para aportar semejante respuesta. 
Por consiguiente, en el presente documento se examinan las posibilidades de establecer una 
tarificación más equitativa y eficaz, en el marco de una política global del transporte. 
11 
4. COSTE DE LAS INFRAESTRUCTURAS Y DE LA SATURACIÓN 
4.1 Importancia del coste de las infraestructuras v de la saturación 
La construcción y el mantenimiento de las infraestructuras implican determinados gastos. Por 
tanto, es necesario preguntarse cómo recuperar estos gastos con la participación de los usuarios 
de dichas infraestructuras. Generalmente, las tasas percibidas en la actualidad no se 
corresponden o se corresponden sólo parcialmente con el coste real de la provisión y 
utilización de tales infraestructuras. Es obvio que el coste de la saturación y el coste de las 
infraestructuras están íntimamente relacionados, puesto que la saturación es una señal de que 
las infraestructuras se utilizan por encima de sus capacidades previstas (es decir, hay una 
escasez de infraestructura). Los problemas de saturación de las redes de la Unión están 
aumentando. La existencia de puntos saturados implica que las decisiones de un solo usuario 
repercuten sobre los demás usuarios de toda la red. En determinados casos de saturación, por 
ejemplo, un automovilista que pierde 10 minutos de su tiempo impone pérdidas totales de 
tiempo de 45 minutos a los otros usuarios de la carretera. Como los usuarios del transporte 
sólo ven sus propias pérdidas de tiempo, subestiman el coste total de sus decisiones. La 
demanda de transporte es, por tanto, demasiado elevada en la situación de saturación. Por eso 
la introducción de determinadas tasas que colmen la laguna entre el coste individual y el coste 
total podría tener efectos muy positivos. Al reducir el volumen de tráfico, la imposición de una 
tasa aumentaría la velocidad de circulación, lo cual redundaría en beneficio de toda la 
sociedad. 
4.2 Cálculo e imputación del coste de las infraestructuras 
4.2.1 Deñnición del coste de las infraestructuras 
Al evaluar el coste de las infraestructuras, es absolutamente necesario realizar una distinción 
entre: 
(i) los costes de capital: la red viaria, la red ferroviaria y la red de vías navegables,* así 
como las instalaciones portuarias y aeroportuarias, representan activos importantes. La 
provisión de estos bienes conlleva costes reales. 
Es evidente que el capital invertido para proporcionar infraestructuras de transporte genera 
costes fijos, independientes de la utilización real de dichas infraestructuras. El valor 
capitalizado de las infraestructuras de transporte aumenta con el tiempo, con complementos 
financiados por nuevas inversiones. Es necesario distinguir entre inversiones anuales (es decir, 
los gastos) y los costes anuales de capital: son dos conceptos muy diferentes y no existe razón 
alguna para hacer pagar anualmente a los usuarios el coste de las inversiones realizadas un año 
determinado. 
No obstante, para calcular el valor de la red es preciso contar con información precisa sobre 
parámetros como el valor de reposición de las infraestructuras. En la actualidad, no existen 
evaluaciones del coste de inversión de la red viaria más que para unos pocos países como 
Alemania, Austria, Reino Unido y Finlandia. En los demás Estados miembros sólo se calculan 
los gastos anuales. Es necesario reunir más datos, preferiblemente armonizados, para poder 
establecer comparaciones entre los países. 
12 
(ii) los costes de explotación y de mantenimiento: por ejemplo, 
los gastos (anuales) de mantenimiento de las carreteras 
los gastos de dragado de canales y puertos. 
Determinados gastos de explotación varían según el volumen de transporte, pero también puede 
haber otros factores como las condiciones metereológicas. Por ejemplo, la capa de rodadura 
de las carreteras sufre daños de los vehículos en función de su masa, pero también en función 
de las variaciones de temperatura, la lluvia, la nieve y el calor excesivo. 
Por lo general, se dispone de datos sobre los costes de explotación y de mantenimiento, pero 
no están armonizados los datos del cálculo de estos costes. 
Los gráficos 4.1 presentan la 
distribución de los gastos anuales 
de las carreteras en el Reino 
Unido, así como un desglose 
indicativo del coste de ' las 
carreteras, según los cálculos de 
un estudio reciente. 
Por otro lado, la construcción de 
infraestructuras tiene 
frecuentemente efectos 
importantes en la ordenación del 
territorio, puesto que puede 
producir perturbaciones en el 
ecosistema y crear los 
denominados efectos barrera. Los 
costes relacionados no se conocen 
muy bien, pero podrían ser 
importantes (UK Royal 
Commission on Environmental 
Pollution) y deberían tomarse en 
cuenta en la fase de diseño. 
Fuente: David Newbery (1995) Coste total UK 10.860 millones delibras esterlinas 
Control y 
supervisión del 
tráfico (policía) 
4% Mantenimiento 
30% 
Intereses de 
capital 66% 
Gasto total UK6.720 millones de libras esterlinas 
Control y 
supervisión del 
tráfico (policía) 
6% 
Mantenimiento 
48% Intereses de 
capital 43% 
Gráfico 4.1 
4.2.2 Imputación del coste de las infraestructuras 
La imputación del coste de las infraestructuras debería responder a tres criterios: 
El sistema debería vincular en lo posible las tarifas a los costes reales (es decir, 
fijación de tarifas en función del coste marginal) a nivel del usuario individual: 
la tarificación del coste en función del coste marginal es importante para la eficiencia 
del sistema de transporte, puesto que estimula a los usuarios a reducir los costes 
subyacentes, ya que el ahorro en el coste se recompensa con tarifas menos elevadas. 
Por ejemplo, el deterioro de las carreteras por el tráfico puede ser gravado bastante 
fácil y eficazmente mediante impuestos cobrados a los camiones en función de su masa 
por eje (que determina su capacidad de dañar las carreteras: ver más adelante) y en 
13 
función de la distancia recorrida. Tal sistema estimula a los transportistas por carretera 
a utilizar camiones diseñados con menos masa por eje, hacer menos viajes en vacío o, 
en determinados casos, recurrir al transporte combinado. 
En total, el cobro por el uso de la infraestructura debería cubrir el coste agregado de 
las infraestructuras: 
Cuando existen elementos importantes de los costes totales que no dependen de la 
utilización, como es el caso de los costes de capital, no bastará por sí sola la 
tarificación en función del coste marginal para recuperar completamente los costes. La 
recuperación de los costes es, no obstante, fundamental por varias razones. En primer 
lugar, los propietarios particulares de las infraestructuras deben recuperar los costes, 
lodos los puertos, aeropuertos y carreteras de peaje de propiedad particular han 
instaurado sistemas de tarificación que hacían depender las tarifas de otros parámetros 
(por ejemplo, acceso, derechos de aterrizaje, franjas horarias, etc.) con el fin de 
recuperar la totalidad de los costes. En segundo lugar, a falta de una recaudación total 
de los costes en el conjunto del sector del transporte, los presupuestos generales 
deberían financiar el sector cobrando impuestos u otro tipo de tasas. Por lo general, se 
considera que las transferencias entre sectores no son convenientes, aun en el caso de 
que la tarificación en función del coste marginal presente grandes ventajas en el plano 
del rendimiento económico. Por tanto, los costes totales de infraestructura deberían en 
principio recuperarse a largo plazo. 
Al aplicar el criterio de la recuperación de los costes, hay que tomar en cuenta varios 
elementos. En primer lugar, es bastante frecuente y, por otra parte, está perfectamente 
justificado, invertir en infraestructuras por razones ajenas a los transportes, por ejemplo 
para garantizar el equilibrio regional. No sería lógico pedir a los usuarios que asuman 
los costes de infraestructura impuestos por estos motivos. Queda así de manifiesto la 
necesidad de un sistema de contabilidad claro. En segundo lugar, las decisiones 
adoptadas en el pasado en relación con proyectos de infraestructuras que no responden 
ya a necesidades actuales han generado frecuentemente elevados gastos que no pueden 
recuperarse cobrándoselos a los usuarios. Esta clase de infraestructura debe tratarse por 
separado. 
Transparencia: 
El sistema de imputación de los costes de las infraestructuras debe ser 
transparente para los ciudadanos y las empresas. 
4.3 Coste de la saturación: naturaleza, magnitud y tarificación 
La saturación constituye una pérdida de tiempo. Se produce saturación cuando las redes de 
infraestructura transportan a más usuarios de lo que permite la capacidad prevista. En tal 
situación cada usuario se retrasa y retrasa a los demás. Estos retrasos representan pérdidas 
económicas, puesto que el tiempo cuenta y el consumo energético aumenta. Los retrasos 
aumentan de un modo más que proporcional, ya que los nuevos usuarios entran en la red hasta 
que la circulación se bloquea completamente. Por eso, en las,redes saturadas, una pequeña 
reducción del tráfico puede mejorar considerablemente su fluidez. 
La saturación se produce por la escasez de la infraestructura combinada con la acumulación 
(racionamiento cuantitativo) : el que queda bloqueado en un atasco, sufre pérdidas de tiempo 
14 
imponiendo a su vez demoras adicionales a los demás. Al realizar su elección del medio de 
transporte, cada usuario solamente tiene en cuenta el coste de su propio tiempo (y otros 
costes), pero no tiene en cuenta los costes que produce a los demás. Dado que todo el mundo 
hace lo mismo, hay demasiado tráfico y todos los usuarios de la infraestructura pierden tiempo. 
Aun en el caso de que el conjunto de los usuarios de la infraestructura pagaran los costes 
totales del tiempo, subsistiría una externalidad y una pérdida de recursos escasos (tiempo, 
energía), debido básicamente a un "fallo de mercado", puesto que, como se mencionaba 
anteriormente, el usuario individual de la infraestructura no compara las ventajas particulares 
de su decisión con los costes totales que ésta produce a la sociedad en su conjunto (costes 
marginales sociales). Una solución basada en los precios para la escasez de la infraestructura 
corregiría este "fallo de mercado" garantizando que los precios pagados por los individuos 
reflejaran los costes totales de las elecciones de transporte para los demás usuarios de la 
infraestructura. El resultado es que se evitan los trayectos que causan más gastos que 
beneficios. La reducción del volumen de transporte que se deriva conduce a unas velocidades 
de trayecto más elevadas y a ganancias de tiempo, lo cual representa ventajas para todos. 
Un aspecto importante que cabe subrayar es que el valor del tiempo varía considerablemente 
entre los distintos usuarios de la infraestructura. Los costes que supone estar bloqueado en un 
atasco son mucho más elevados para un camión que transporta mercancías destinadas a una 
línea de producción o para una mujer de negocios con prisa por coger un avión que para 
alguien cuyo objetivo de desplazamiento no depende tanto de una hora de llegada precisa. Sin 
embargo, en las circunstancias actuales sin imputación de costes por saturación no hay manera 
de asignar la capacidad escasa de las infraestructuras a los que obtienen las mayores ventajas. 
Por consiguiente, se está despilfarrando dinero y la sociedad en su conjunto no cosecha la 
ventaja máxima de jsus redes de infraestructuras. 
El gráfico 4.2 revela que la saturación en las autopistas neerlandesas se ha duplicado en el 
curso de los últimos diez años. Los atascos han producido unos costes externos de 700 
millones de ecus en 1994 (0,25% del PIB). La evolución de la situación en los Estados Unidos 
durante los últimos diez años permite prever los problemas que se darán en Europa, puesto que 
se espera que en las próximas décadas los índices de automoción en la Unión Europea 
progresarán para aproximarse a los índices registrados actualmente en los Estados Unidos. En 
1991, el 47,2% de los 
desplazamientos en las vías 
interestatales en zona urbana se 
efectuaron en condiciones de 
saturación, frente al 30,6% en 
1983. Incluso en las vías rápidas 
en zona rural, la saturación está 
planteando problemas ya hoy en 
día y afecta alrededor del 9,9% 
del tráfico total, es decir, se ha 
triplicado en apenas ocho años 
(Gramlich 1994). Saturación de las autopistas neerlandesas 
200 -r 
150 -
100 
50 -g Tráfico 
• Saturación 
1986 1994 
Gráfico 4.2: saturación 1986-1994 (1986=100) 
Sólo se dispone de un número reducido de cálculos del coste de la saturación, y la mayoría de 
estos cálculos se refieren a las carreteras. Una reciente encuesta llevada a cabo por la OCDE 
(Quinet (1994)) evalúa el coste de la saturación de carreteras en las sociedades industrializadas 
occidentales en el 2% del PIB, lo cual equivale aproximadamente a 120.000 millones de ecus 
en toda al UE. Las estimaciones relativas a los otros modos de transporte arrojan cifras 
15 
claramente inferiores. Por ejemplo, el coste de la saturación en la aviación europea se evalúa 
en unos 2.400 millones de ecus en un reciente estudio (CEAC (1995)), pero este estudio no 
parece tener en cuenta las pérdidas de tiempo sufridas por los pasajeros. Un estudio realizado 
sobre los ferrocarriles indica que en Francia los costes ascenderían a unos 150 millones de 
ecus. Si esta cifra fuera representativa para Europa, los costes totales se situarían en torno a 
los 850 millones de ecus. En la navegación interior, el coste de la saturación es desdeñable, 
puesto que la capacidad sigue siendo abundante. No se dispone de cifras para el transporte 
marítimo. 
Estos estudios conducen a la conclusión de que la saturación representa un coste externo muy 
importante y que se concentra básicamente en el transporte por carretera. 
Una característica importante de la saturación es que varía mucho en el espacio y en el tiempo. 
Esta variabilidad depende obviamente de la organización del espacio de las sociedades 
occidentales (el 80% de la población vive en ciudades) y de la organización relativamente fija 
de los horarios de trabajo y de los horarios escolares durante el día y la semana. 
El cuadro 4.1 que figura a continuación presenta los resultados de un reciente estudio sobre 
la saturación de carreteras en el Reino Unido, que destaca claramente este aspecto. La 
saturación de carreteras se concentra sobre todo en las zonas urbanas. Los costes en las horas 
puntas son claramente más elevados que en las horas valle. El tráfico en las regiones rurales, 
aun si representa más del 20% del tráfico total, participa con menos de un 1 % en el coste total 
de la saturación. 
Cuadro 4.1 : Coste de la saturación en Gran Bretaña, 1993 
Autopistas 
Centro urbano, hora punta 
Centro urbano, no hora punta 
Periferia, h.p. 
Periferia, no h.p. 
Pequeñas ciudades, h.p. 
Pequeñas ciudades, no h.p. 
Otras vías urbanas 
Carreteras rurales, 4 carriles 
Otras vías principales 
Otras carreteras rurales 
Media ponderada PORCENTAJE DEL 
COSTE TOTAL 
1 
13 
27 
17 
26 
6 
9 
0 
0 
1 
0 COSTE DE LA 
SATURACIÓN 
(peniques por coche/km) 
0,32 
44,74 
35,95 
19,51 
10,75 
8,47 
5,17 
0,08 
0,06 
0,23 
0,06 
4,18 PORCENTAJE 
DE TRÁFICO 
17 
1 
3 
4 
10 
3 
7 
14 
12 
18 
12 
Fuente: David M. Newberg, Reforming Road Taxation, septiembre de 1995. 
La conclusión que hay que sacar está clara: las políticas destinadas a reducir la saturación 
deben diferenciarse en el tiempo y en el espaeio. Una reducción general de las tasas puede no 
tener efecto alguno, porque no permite la diferenciación necesaria, y porque sería un método 
no equitativo. Un fuerte aumento de dichas tasas penalizaría a las zonas rurales, y además sería 
insuficiente para las grandes aglomeraciones muy saturadas. 
Para ser eficaz y equitativa, la solución debería consistir en introducir una serie de tasas muy 
diferenciadas, moduladas en el tiempo y en el espacio. Tales tasas deberían reflejar el coste 
16 
de la saturación en todos los usuarios del transporte y estimular a los ciudadanos a elegir su 
modo de transporte considerando la totalidad de los costes sociales que producen1. Sería el 
modo de disuadir a la gente a efectuar desplazamientos cuyo coste total es superior a las 
ventajas, y de mejorar así la calidad de vida general reduciendo la saturación. 
La imposición de tarifas constituye sólo un elemento dentro de una estrategia global destinada 
a reducir la saturación. Existen otras formas de actuación que desempeñan también un papel 
importante. Por ejemplo, la introducción de sistemas de guia de circulación, gestión e 
información del tráfico basados en la telemática puede aumentar sensiblemente la capacidad 
"virtual" de las redes de infraestructura. Del mismo modo, la instauración de servicios 
eficientes de transporte público, como se preconiza en el Libro Verde sobre la red de 
ciudadanos, facilitará la transferencia de viajeros del coche hacia el autobús o el ferrocarril. 
Es obvio que hay que combinar con la máxima precisión los distintos componentes de la 
estrategia para producir el máximo efecto. 
La plena introducción de un sistema semejante requeriría introducir también un sistema de 
cobro electrónico, que ofrece ventajas de peso debido a que es flexible y no obstaculiza la 
fluidez del tráfico (puesto que los vehículos no deberían detenerse en los peajes). Los sistemas 
introducidos recientemente respetan plenamente la intimidad de los automovilistas, puesto que 
se basan en la utilización de tarjetas inteligentes. Ya se ha avanzado mucho en la puesta a 
punto de estos sistemas telemáticos y se están realizando numerosos ensayos en la Unión 
(véase Anexo 4). El caso de Singapur demuestra que tales sistemas pueden comercializarse con 
facilidad. Singapur asignó un contrato de 140 millones de dólares para la construcción de un 
sistema que se implantará progresivamente hasta finales de 1997. Austria también ha anunciado 
su intención de introducir sistemas electrónicos de cobro, posiblemente antes de fin de siglo. 
Alemania y los Países Bajos prevén introducir la tarificación por el uso de la red viaria 
después del año 2001. 
4.4 Imposición de tarifas a la saturación, adopción de medidas eñcaces en materia de 
infraestructuras v recuperación del coste de las infraestructuras 
Frecuentemente se sostiene que el mejor modo de poner remedio a la saturación consiste 
simplemente en multiplicar las infraestructuras. Prescindiendo de que, por otros motivos, son 
necesarias más infraestructuras en Europa, por lo general esta afirmación es falsa: si la 
saturación de carreteras tiene un efecto disuasivo sobre los automovilistas, existe siempre una 
demanda "latente" que se desencadena cuando la capacidad se extiende. A largo plazo, la 
saturación seguirá existiendo. Numerosos estudios y numerosos casos concretos lo demuestran. 
Aparte de introducir prohibiciones, lo cual presenta numerosos inconvenientes, el único medio 
de reducir la saturación a largo plazo es fijar explícitamente un precio por la utilización de las 
capacidades de infraestructura. 
Introducir tarifas a la saturación también optimizaría la oferta de infraestructuras. Una oferta 
adecuada significa que es preciso tomar decisiones relativas a la capacidad, comparando las 
ventajas que ofrece la extensión de la capacidad (ahorro de tiempo, por ejemplo) con los costes 
que produce (construcción y mantenimiento): la provisión de infraestructura es óptima cuando 
se extiende hasta el punto en el que el coste de su extensión no se vea superado por las 
ventajas. No obstante, a falta de una aplicación de tarifas a la saturación, los transportes serán 
Se puede demostrar fácilmente que la tasa debe fijarse de tal modo que corresponda a los costes 
marginales que reflejen el aumento de los retrasos y otros costes de una unidad de transporte 
suplementario para los demás usuarios de la carretera y para la sociedad. 
17 
siempre demasiado lentos a largo plazo, debido a la persistencia de la saturación y, al mismo 
tiempo, los volúmenes de tráfico serán más elevados de lo que es conveniente. Por tanto, a 
falta de una tarificación a la saturación, por lo general resulta más atractivo construir más 
infraestructuras de lo que es deseable para la sociedad en su conjunto. Así, la imposición de 
tarifas a la saturación podría conllevar un importante ahorro en el coste de las infraestructuras2. 
Se ha demostrado que si la provisión de infraestructura es eficiente y la capacidad se regula 
mediante tarifas a la saturación, la cantidad y la utilización de las infraestructuras no 
permitirán aumentar el volumen de tráfico ni la velocidad de la red a un coste inferior a las 
ventajas obtenidas. La utilización conjunta de la tarificación a la saturación y de una normativa 
eficaz de inversiones es pues una condición fundamental para garantizar el equilibrio de la red 
de transportes. Los estudios efectuados en los Estados Unidos han revelado que una evolución 
en este sentido permitiría un ahorro anual de unos 7.750 millones de dólares, es decir, 
aproximadamente el 18% del gasto total consagrado a la red viaria en 1982. 
La tarificación de la saturación también permitiría obtener ingresos significativos. Estos 
ingresos permitirían recuperar gran parte de los costes de inversión de la red o incluso la 
totalidad de ellos si se cumplen diversas condiciones (Winston (1985)). Un enfoque semejante 
tendría varias ventajas. En primer lugar, estos ingresos permanecerían en el propio sector del 
transporte (por carretera), con lo que se beneficiarían los que los pagan. En segundo lugar, 
estos ingresos permitirían reducir otros impuestos que actualmente se utilizan para la 
financiación pública de las infraestructuras, pero que guardan muy poca relación con los costes 
por el uso de las infraestructuras. En tercer lugar, se podrían utilizar tales ingresos para 
financiar otras partes de la estrategia global para combatir la saturación (por ejemplo, sistemas 
de guía, transporte público, etc.). A largo plazo, la tarificación de la saturación abre la 
perspectiva de reformar la fiscalidad del transporte, de tal modo que daría a nuestro sistema 
de transporte mucha más eficacia y equidad. 
Es obvio que este último hecho es también de importancia para la viabilidad financiera de las 
asociaciones público-privadas (APP), ya que la introducción de la tarificación proporcionaría 
una fuente estable de ingresos que podría cubrir buena parte de los costes. El objetivo de la 
Unión de estimular la creación de APP en materia de infraestructuras abunda en la razón de 
introducir la tarificación por el uso de la red viaria. 
4.5 Método actual de imputación del coste de las infraestructuras v de la saturación 
4.5.1 Sistemas de imputación 
Ningún Estado miembro ha impuesto explícitamente tarifas a la saturación, aunque 
determinados sistemas de peaje aplican tarifas diferentes durante las horas puntas. Las medidas 
dirigidas a reducir la saturación son principalmente de carácter normativo, y las 
administraciones locales aplican toda clase de medidas, como restricciones de estacionamiento, 
subvención del transporte público, acciones en materia de ordenación del territorio, etc., para 
luchar contra la saturación. Si bien algunas de estas medidas son de éxito relativo, el aumento 
Por otro lado, se puede demostrar que la imposición eficaz de tarifas a la saturación es una ayuda 
preciosa al tomar decisiones en materia de infraestructuras. Newbery (1988) pone de manifiesto 
que si las tarifas a la saturación son superiores a los costes de construcción de nuevas 
infraestructuras, por lo general resulta más interesante extender la capacidad de la red. 
18 
creciente de la saturation en toda la Unión demuestra que es necesario seguir avanzando en 
materia de tarificación. 
Los Estados miembros aplican distintos sistemas de asignación e imputación del coste de las 
infraestructuras viarias, que se basan todos en impuestos anuales sobre los vehículos 
(impuesto de circulación) y en impuestos sobre los combustibles. Seis Estados miembros 
(Francia, Italia, Austria, España, Grecia y Portugal) también han instaurado peajes por la 
utilización de determinadas carreteras. En 1995, Alemania, Dinamarca y el Benelux han 
instaurado derechos por el uso de las redes viarias para los camiones, calculados en función 
del tiempo de utilización de la red. Antes de su adhesión a la UE, Suecia imponía también a 
los vehículos diesel un impuesto kilométrico, fijado en función de la distancia recorrida, así 
como del peso y del número de ejes del vehículo. 
Es frecuente que el impuesto anual sobre los vehículos percibido en los Estados miembros se 
base en el peso total y a veces en el peso por eje de los camiones. No obstante, generalmente 
sólo existe una relación lejana entre el total de los impuestos pagados y los daños causados por 
los vehículos. En efecto, los sistemas de impuesto anual sobre los vehículos no tienen en 
cuenta el kilometraje recorrido. Por otro lado, la relación entre consumo de combustible 
(gravada por medio de los impuestos específicos sobre los combustibles) y deterioro de las 
carreteras es también muy imprecisa, en particular para los camiones. En el Anexo 5 figuran 
datos sobre los costes relacionados con el deterioro de las carreteras según distintas clases de 
camiones. El cuadro demuestra claramente que estos costes varían sensiblemente en función 
de las características de los vehículos. Por otra parte, queda patente que, para infraestructuras 
similares, los costes pueden también variar sensiblemente en la Unión en función de las 
características locales (por ejemplo, geográficas) y que el sistema de tarificación de los costes 
relacionados con el deterioro de las carreteras debe ser muy diferenciado para ser eficaz. 
En el caso de los vehículos industriales, la legislación comunitaria fija niveles mínimos para 
los impuestos anuales de los vehículos, así como un nivel máximo para los derechos de uso 
percibidos por la utilización de determinadas infraestructuras. También se han establecido 
diversos tipos mínimos para los impuestos específicos sobre el combustible. No obstante siguen 
variando considerablemente los tipos realmente aplicados (ver cuadro 4.2). 
El sistema actual es una combinación de impuestos basados en el principio de la nacionalidad, 
según el cual los impuestos se pagan en el país de origen (por ejemplo, impuesto anual sobre 
los vehículos) y el principio de territorialidad, según el cual los derechos se pagan en el lugar 
en el que se causan los costes (por ejemplo, peajes, derechos de uso de las redes viarias y, en 
una menor medida impuestos sobre los combustibles). Es obvio que la necesidad de relacionar 
lo más estrechamente posible las tarifas a los costes significaría la adopción del principio de 
territorialidad3. 
Es la actitud preconizada también por el Parlamento Europeo (DO n° C158, 1989; DO n° C150, 
1992; DO n° C21, 1993) en su dictamen sobre la Directiva 93/89/CE. 
19 
Cuadro 4.2 :Impuestos de circulación aplicados en la Unión Europea (en ecus) 
Estado 
miembro 
Impuesto anual 
sobre los 
vehículos1 
Impuesto sobre 
los 
combustibles2 Bélgica 
9403 
298,3 Dinamarca 
1.245 
289,6 Alemania 
2.676 
324,9 Grecia 
3074 
243,4 España 
464 4 
257,6 Francia 
787 
328,2 Irlanda 
1.965 
301,8 Italia 
711 
375,8 
Estado 
miembro 
Impuesto anual 
sobre los 
vehículos1 
Impuesto sobre 
los 
combustibles2 Lux 
779 
260,1 Países 
Bajos 
1.038 
316,5 Austria 
2.825 
297,0 Portugal 
349 4 
315,0 Finlandia 
3.333 
284,5 Suecia 
2.591 
316,2 Reino 
Unido 
4.100 
399,3 Legislación 
UE 
(mínimo) 
700 
245 
Fuente: servicios de la Comisión 
Vehículos pesados 38 toneladas (1994) 
Gasóleo por 1000 L (1995) 3 Vehículos pesados 40 toneladas (1994) 
4 Grecia, España y Portugal pueden aplicar 
tipos reducidos hasta el 1.1.97 
Las importantes divergencias que aparecen en el cuadro 4.2 reflejan también una posible 
distorsión de las normas de la competencia entre los transportistas de nacionalidades diferentes, 
puesto que se grava diferentemente a los transportistas según su nacionalidad pese a que 
utilizan vehículos idénticos y transportan fletes idénticos. Esta diferencia obstaculiza, a su vez, 
el buen funcionamiento del mercado interior. Es preciso seguir armonizando los tipos mínimos 
para garantizar condiciones equitativas a los transportistas de distintas nacionalidades. 
Los sistemas, aplicados para recuperar el coste de las infraestructuras de ferrocarril y de vías 
navegables son también muy diferentes según los Estados miembros, debido principalmente 
a que los mercados están o estaban extremadamente regulados en estos modos de transporte. 
En algunos países se aplican derechos de utilización del ferrocarril, mientras que en otros 
Estados miembros existen cantidades a tanto alzado o libertad de acceso. La situación de las 
vías navegables interiores también es muy variable. 
4.5.2 Recuperación de los costes de infraestructura: red viaria. red ferroviaria y vías 
navegables 
La cuestión que se plantea es saber si los distintos modos de transporte cubren sus gastos de 
infraestructura y si existen diferencias importantes según los modos de transporte. Los datos 
que figuran en el Anexo 5 revelan que, en general, los impuestos pagados por los usuarios de 
las carreteras superan con creces los gastos corrientes de infraestructura. Como promedio, el 
gasto del sector del transporte por carretera representa alrededor del 1% del PIB de la Unión, 
y los ingresos totales fiscales que proceden de los usuarios de las carreteras (peajes e impuestos 
sobre los vehículos y los combustibles) ascienden al 2% del PIB. La diferencia puede estimarse 
en unos 65.000 millones de ecus, cifra que conviene comparar a los costes externos del 
transporte por carretera (véase capítulo 8). Según los estudios, los usuarios de las carreteras 
20 
cubren también los costes de infraestructura; no obstante, existen distorsiones importantes en 
el sector del transporte por carretera. Los estudios en los que los costes se imputan a diferentes 
usuarios de la carretera revelan que en algunos Estados miembros los impuestos globales de 
los camiones no cubren enteramente el coste infraestructura! de estos vehículos, en cuyo caso 
son los turismos los que compensan los costes imputables a los camiones. En el sector 
ferroviario, como en el de la navegación interior, los índices de recuperación de costes parecen 
ser mucho más bajos que en el sector del transporte por carretera. Por ejemplo, un estudio 
reciente llega a la conclusión de que el índice medio de cobertura de los costes de 
infraestructura de los ferrocarriles europeos es del 56% (IWW/INFRAS 1995). No obstante, 
es necesario señalar que en estos dos casos existen dificultades de evaluación no desdeñables 
y que, en definitiva, se trata de una cuestión tanto de contabilidad y transparencia como de un 
problema de costes no cubiertos. Por lo que respecta, por ejemplo, a las vías navegables, las 
cifras sobre la recuperación de los costes no parecen tener debidamente en cuenta que las vías 
navegables garantizan el abastecimiento de agua de particulares y empresas, mantienen el nivel 
de la capa freática e intervienen en numerosas tareas y actividades, en particular* la protección 
contra las inundaciones, el turismo, la pesca, el regadío, etc. Los estudios realizados por el 
servicio de navegación del Sena, que trató de tener en cuenta todos estos factores, revelan que 
solamente un 18% de los costes totales de infraestructura del Sena son imputables a la 
navegación interior. 
Del mismo modo, se puede poner en entredicho las cifras sobre la recuperación de los costes 
en el sector ferroviario, puesto que no se sabe en qué medida se han corregido para tener en 
cuenta las obligaciones de servicio público que se impusieron y siguen imponiéndose al sector 
ferroviario. Parece que gran parte de los costes de infraestructura "no cubiertos" siguen siendo 
costeados por los Estados miembros, a fin de mantener determinados servicios públicos. 
Aparentemente, las redes de infraestructura actuales no están adaptadas a las exigencias 
comerciales de los servicios ferroviarios modernos. La política de la Comunidad en el sector 
ferroviario prevé la liberalización progresiva del sector y una sensibilización de los operadores 
ante los mecanismos del mercado: si los operadores adaptan sus servicios, evolucionará 
también la forma de utilización de las infraestructuras. Si, tal y como exige la Directiva 
91/440, los Estados miembros sanean la aplicación financiera de su sector ferroviario, 
situación que se vio comprometida por las obligaciones de servicio público impuestas 
anteriormente, y hacen pagar precios de mercado por los servicios públicos futuros, el sector 
ferroviario debería estar en mejor situación para cubrir sus costes de infraestructura. 
4.6 Aplicación de tarifas al coste de las infraestructuras v déla saturación del transporte 
por carretera: conclusiones 
A largo plazo 
Para que un sistema de tarificación sea eficaz, es necesario que los ingresos sean lo más 
próximos posibles a los costes. En la medida en que el coste de las infraestructuras y de la 
saturación varía considerablemente en función de las características de los vehículos, del 
momento y del lugar, los sistemas de tarificación deberán establecer una diferenciación precisa 
en muchos aspectos. Este alto grado de diferenciación exigirá introducir sistemas de 
tarificación telemáticos, en particular en los transportes por carretera. Es obvio que, en vista 
de la importancia y del aumento del coste de la saturación y de las imperfecciones de los 
sistemas actuales de recuperación de los costes de infraestructura, la Unión debería dar 
prioridad a un enfoque semejante. Evidentemente no se trata de uniformizar la aplicación de 
tarifas en toda Europa (para un mismo tipo de carretera, los costes de infraestructura varían 
según las circunstancias locales y nacionales), sino de darle más transparencia y equidad 
21 
basándola en principios y métodos idénticos. Este extremo es aún más importante en el caso 
de los camiones, para los cuales es indispensable contar con un sistema equitativo y no 
discriminatorio, con el fin de eliminar las distorsiones de competencia entre los transportistas 
comunitarios. La equidad del sistema de recuperación de los costes será un factor esencial 
cuando se liberalice completamente el mercado del transporte de mercancías por carretera. 
La política de imposición de derechos por utilización de infraestructuras debería, en principio, 
ir dirigida a la recuperación integral de los costes, tanto de los costes de capital (y no de los 
gastos corrientes) como de los de explotación. Tal vez habría que establecer principios 
comunes para calcular el valor de la base de capital y la tasa de rentabilidad a aplicar. 
También habría que revisar la imputación de costes a los distintos usuarios de la red viaria. 
En el caso ideal, la imposición de tarifas a la saturación y la recuperación del coste por el 
deterioro de las carreteras basándose en el método de los costes marginales debería permitir 
recuperar la mayoría de los costes en el futuro, pero probablemente habrá que completar los 
ingresos procedentes de estas fuentes con otros ingresos basados en los costes medios, al 
menos durante las primeras fases de aplicación de esta política. Convendrá examinar y evaluar 
el sistema a instaurar desde el punto de vista de la equidad respecto de los usuarios 
internacionales y de los demás modos de transportes y, por lo que respecta al transporte por 
carretera, de la equidad entre usuarios urbanos y rurales o entre categorías de vehículos. A 
largo plazo, la instauración de semejante política reducirá la necesidad de recurrir a los 
sistemas actuales de tarificación para recuperar los costes de infraestructura. Un sistema en el 
cual el coste y la aplicación de tarifas están estrechamente relacionados sería de una gran 
transparencia y permitiría además determinar si los impuestos sirven simplemente para 
aumentar los ingresos fiscales. Ajuicio de la Comisión, las tasas sobre el transporte deberían 
en principio servir solamente para recuperar los gastos de infraestructura y los costes externos, 
por lo que sería favorable a que se publiquen las cuentas detalladas de la fiscalidad del 
transporte. La introducción de impuestos adicionales a dichas tasas podría conducir a 
distorsiones en el transporte como en cualquier otro sector de la economía y, por tanto, no 
debería realizarse más que con el fin general de aumentar los ingresos fiscales. Por 
consiguiente, toda decisión en la materia debería, en el caso ideal, tener en cuenta los costes 
relativos de diversas posibilidades y su incidencia en el mercado interior. 
En los sectores del ferrocarril y de la navegación interior, existen problemas importantes de 
evaluación y de asignación que complican la situación. En la medida en que estos dos sectores 
están atravesando una fase de cambio estructural debido a la liberalización, no sería lógico 
exigirles que llegaran a corto plazo a la recuperación integral de los costes. No obstante, la 
Comisión tiene la intención de realizar diversos estudios sobre los métodos de imputación de 
los costes en el ferrocarril y en la navegación interior, estudios que le servirán para elaborar 
posteriormente diversas propuestas de orientaciones (véase Anexo 11). 
A corto y medio plazo 
Es obvio que las técnicas telemáticas no podrán aplicarse a gran escala a corto y medio plazo, 
excepto en las regiones urbanas de fuerte densidad donde existen importantes posibilidades. 
Ya hay numerosas ciudades europeas que han introducido estos sistemas. En las redes 
secundarias y periféricas, su introducción no será probablemente viable antes de una década. 
La cuestión que se plantea es si conviene adoptar medidas transitorias a corto plazo o incluso 
a medio plazo. 
Parece que, en paralelo a la elaboración de propuestas relativas a la interoperabilidad de los 
aparatos de tarificación vial y a la preparación de documentos de debate sobre los principios 
22 
del sistema que ha de introducirse, podrían emprenderse con urgencia relativa las tres acciones 
siguientes: 
la Comisión podría presentar propuestas dirigidas a una mejor correspondencia entre 
las tasas actualmente percibidas en los Estados miembros al transporte por carretera y 
los costes de infraestructura. Para eso, habría que revisar los distintos tipos actualmente 
vigentes en la Comunidad; 
habría que estudiar hasta qué punto es posible mejorar la estructura del sistema actual 
para diferenciar mejor los costes; 
la Comisión tendrá en cuenta la internalización de los costes externos de los vehículos 
de turismo en el examen que está realizando actualmente del impuestos sobre los 
vehículos y de las políticas relacionadas en los Estados miembros. 
En cuanto a estos dos últimos puntos, la primera etapa podría consistir en revisar los tipos (de 
los impuestos anuales y de los permisos para los vehículos pesados) fijados en la Directiva 
93/89/CE y en estudiar en qué medida es posible introducir una mayor diferenciación para 
ajustar mejor las tarifas a los costes. Existen varias posibilidades para tener mejor en cuenta 
las diferencias geográficas que caracterizan los costes de infraestructura y para diferenciar aún 
más las tarifas en función de las características de los vehículos. Estos aspectos se tratarán 
también en la revisión general que efectúa la Comisión en la actualidad sobre los impuestos 
sobre los automóviles y, en su caso, se tendrán en cuenta en el próximo examen de los tipos 
mínimos de los impuestos especiales sobre los combustibles previsto para 1996. 
También sería útil examinar la posibilidad de introducir para los camiones un impuesto 
kilométrico determinado electrónicamente, basado en la masa por eje y en otras características, 
que constituiría una primera etapa hacia la instauración de un sistema eficaz de tarificación, 
sistema que se basaría en la distancia recorrida y permitiría una diferenciación muy ajustada 
según las distintas clases de vehículos. 
Antes de su adhesión a la Unión Europea, Suecia había establecido una versión rudimentaria 
de este sistema basada en una tecnología acreditada. Básicamente, se trata de un odómetro 
electrónico que registra el kilometraje efectuado, calculándose las tarifas según una tarjeta de 
registro sellada sobre el contador del vehículo4. El interés principal de este sistema es que 
permitiría aproximar los impuestos al coste del deterioro de las carreteras y otros costes. El 
gráfico 4.3 pone de manifiesto que este sistema permite vincular de forma muy estrecha los 
impuestos al coste real del deterioro de las carreteras y que presenta numerosas ventajas en 
comparación con la aplicación de impuestos especiales sobre el gasóleo, que no guarda relación 
estrecha con los costes. La versión actual no permite diferenciación en el tiempo y en el 
espacio, por lo que convendría examinar la posibilidad de introducir mejoras en este ámbito 
y dar así más atractivo a este sistema (también sería necesario estudiar la posibilidad de 
conectar este instrumento con el tacógrafo electrónico). Igualmente, convendría estudiar 
también la cuestión de la redistribución de los ingresos entre los Estados miembros en el caso 
del transporte internacional por carretera. La aplicación del sistema del distintivo europeo o 
"eurovignette" permitirá tal vez sacar conclusiones útiles, y la Comisión se propone poner en 
Se pusieron a punto dos clases de odómetros en Suecia. El odómetro a cable cuesta alrededor de 
800 ecus. Se puso a punto, pero nunca llegó a utilizarse, un odómetro electrónico montado en el 
cubo que costaba alrededor de 300 ecus. Los gastos administrativos de la tasa representaban 
alrededor del 1 % de los ingresos, lo cual es muy bajo en relación con las otras tarifas e impuestos 
(ver Hoornaert (1992)). 
23 
marcha un estudio sobre las posibilidades y las ventajas que ofrecería un impuesto kilométrico 
determinado electrónicamente para los vehículos pesados. 
Gráfico 4.3: Un impuesto kilométrico es un instrumento más eficaz que un impuesto sobre los 
combustibles para imputar el coste del deterioro de las carreteras*0 
COSTES MARGINALES DE 
NFRAESTRUCTURA - Suecia (en ecus/10 km) 
18 19 26 AA 
Peso del vehículo 
Costes reales 
Impuesto por km en función del peso por eje 
Tasa óptima de utilización de la red viaria para vehículos diesel <a)El coste del 
deterioro de las 
carreteras está 
función de la 
masa por eje. En 
este gráfico, el 
coste se calcula 
para vehículos de 
configuración 
tipo. 
Fuente: Lindberg 
(1994) 
24 
5. LOS ACCIDENTES EN LOS TRANSPORTES 
5.1 Introducción 
Tanto si se trata de accidentes de carretera, ferroviarios o aéreos, o de accidentes marítimos 
o de navegación interior, los accidentes del transporte siguen siendo una tragedia humana. 
Cada año mueren cerca de 50.000 personas en la Comunidad en este tipo de accidentes, 
principalmente en la carretera. Hasta ahora, las consecuencias de los accidentes de carretera 
para la Unión Europea siempre se han subestimado, sobre todo debido a la insuficiencia de los 
datos de siniestralidad, en particular los accidentes no mortales. Si los datos de los Estados 
miembros se corrigen en función de los datos nacionales más completos, el número de heridos 
graves o leves supera los tres millones. Los accidentes ferroviarios provocan unas 600 víctimas 
al año, mientras que los accidentes en el sector de la aviación civil produjeron 18 víctimas 
durante 1994. 
Cuadro 5.1: Número de muertos y heridos y riesgo de accidente por modo de transporte en la Unión 
Europea 
Transporte por 
carretera (1993) 
Tr. ferroviario 
(media 88-92) 
Tr. aéreo c 
(1994) 
Navegación 
interior y tr. 
marítimo Número de 
muertos 
47.800 
600 k 
18 
n.d. Número de 
heridos 
3.300.300» 
1300 
6 
n.d. Número de muertos por miles de millones de kilómetros -
pasajeros 
Media UE 
13 
2 
0,5 
0,5" ESTADOS 
MIEMBROS en que 
el riesgo es más 
escaso 
6 
1 
-
-ESTADOS 
MIEMBROS en que 
el riesgo es más 
elevado 
118 
10 
-
-
Fuente: Servicios de la Comisión 
a) Corregido de la infravaloración. 
b) Sin incluir el personal ferroviario; incluye el 50% de los accidentes en los pasos a nivel. 
c) Solamente aviación comercial. 
d) Según estadísticas del Reino Unido. 
Las diferencias en los datos sobre los accidentes y en la definición del concepto de herido 
grave son enormes en la Comunidad (Anexo 6). Esta diferencia es tal que cuadruplica la 
variación existente en los datos sobre los accidentes con heridos (según la relación entre las 
cifras de los Estados miembros y una presunción del número de accidentes con heridos sobre 
la base del número de accidentes mortales registrados). La recogida de datos sobre accidentes 
debe ser suficientemente convergente si se quiere comparar las tendencias de forma válida. Si 
se subestiman los accidentes con heridos, se infravaloran también el coste global de los 
accidentes, y ello repercute probablemente también en las actitudes respecto a la política de 
seguridad en la carretera y de seguridad de los vehículos. 
25 
5.2 La actuación a nivel normativo ha disminuido considerablemente el número de 
accidentes 
Se han realizado grandes esfuerzos de actuación normativa, esfuerzos que es preciso proseguir 
para reducir el riesgo de accidentes en el transporte, independientemente del modo del 
transporte. No obstante, en vista de la importancia relativa de los accidentes de carretera en 
comparación con los accidentes en los otros modos de transporte, la preocupación principal 
siguen siendo los primeros. Por lo general, los Estados miembros están mejorando la seguridad 
de las carreteras, gracias en concreto a la reducción sensible de los accidentes mortales y 
graves y pese al rápido y constante crecimiento del tráfico. Estos avances se deben 
ampliamente a la acumulación de numerosas medidas de carácter diferente, la mayoría de las 
cuales contribuyen sólo modestamente a la realización del objetivo global, pero que 
colectivamente aportan una notable mejora. 
Entre las medidas que ayudaron a disminuir el número de accidentes de carretera figuran la 
limitación de velocidad, la legislación sobre la conducción en estado de embriaguez, la 
ingeniería del tráfico y de carreteras y las normas de seguridad de los vehículos. Es preciso 
concebir y aplicar otras medidas si se quiere evitar que la tendencia actual hacia la disminución 
del número de accidentes se invierta a causa del aumento del tráfico en el futuro. Con nuevos 
métodos de diseño se puede aumentar la protección de los viajeros y reducir las lesiones 
corporales a los peatones, sobre todo con un diseño adecuado del exterior de los automóviles. 
Además, pueden esperarse otras mejoras de la introducción de las tecnologías de seguridad 
activas, que deberían contribuir a evitar la producción de accidentes. 
5.3 Coste de los accidentes de carretera para la Unión 
Por lo que se refiere a los accidentes de circulación, son la principal causa de mortalidad de 
los menores de 40 años, por lo que constituyen la pérdida más importante en términos de años 
de vida. Un accidente de carretera mortal representa de media 40 años perdidos, mientras que 
una muerte debida al cáncer representa 10,5 años perdidos y una muerte debida a una 
enfermedad cardiovascular representa 9,7 años. 
El concepto del coste de los accidente es complejo, tanto en lo que se refiere a la teoría 
económica subyacente, las estimaciones prácticas y las cuestiones éticas que plantea. No 
obstante, se calcula que los costes médicos, administrativos y de indemnización de los 
accidentes de carretera ascienden a unos 15.000 millones de ecus al año en la Unión. La 
pérdida futura de producción (neta) se estima en 30.000 millones de ecus adicionales1. Por otro 
lado, se considera que los usuarios de la carretera estarían dispuestos a pagar más de 100.000 
millones de ecus para impedir que se produzcan los accidentes en la Unión. 
No obstante, no todos estos costes son externos. Se calcula que sobre un coste total del 2,5% 
del PIB, los costes externos representan alrededor del 1,5% (véase Anexo 7). El método de 
evaluación del coste de los accidentes, en particular el recurso " a la voluntad de pagar" como 
mecanismo de cálculo del factor humano, puede implicar una diferencia de un orden de 
magnitud en el cálculo del coste de los accidentes. Si la tendencia general favorece este 
método, los Estados miembros siguen utilizando enfoques muy diferentes. Como ya se viera 
en el capítulo 2, el método de la "voluntad de pagar" es generalmente preferible a los otros, 
puesto que proporciona una evaluación más completa de todos los costes. El paso progresivo 
a un cálculo más global del coste de los accidentes revela el peso que tienen las facturas de 
1 Medida como ingresos futuros perdidos menos consumo privado. 
26 
los accidentes y lo justificado que está reforzar la acción. La Comisión está convencida de que 
la evaluación del coste real de los accidentes incentivará: 
i) a las autoridades a consagrar recursos dirigidos a sensibilizar a los automovilistas a 
reducir al máximo los riesgos, reforzando por ejemplo la aplicación de la legislación 
en materia de seguridad, mejorando las infraestructuras y el mantenimiento de las 
carreteras; 
ii) a la industria del automóvil a comercializar coches aún más seguros tanto para los 
ocupantes como para los peatones. Un baremo de la seguridad de los automóviles sería 
de la mayor utilidad para la industria del automóvil, las compañías de seguro y los 
particulares; 
iii) a los Estados miembros a adoptar una posición común sobre una legislación destinada 
a mejorar la seguridad, si se considera rentable del mismo modo; 
iv) a los automovilistas a incurrir en menos riesgos. 
5.4 Posibles instrumentos económicos para una melor imputación de costes a los usuarios 
Teniendo en cuenta las diferencias en los riesgos según los usuarios, las clases de vehículos 
y las carreteras con distintas características de seguridad, se podrá llegar a una mejor 
correspondencia entre las tarifas y los costes, desde los niveles responsables de las decisiones 
en materia de transporte. Por ejemplo, puede garantizarse una conducción más prudente 
mediante una mejor diferenciación de las primas de seguros con una reducción mayor para los 
buenos conductores. Los vehículos que ofrezcan una mejor seguridad general a los pasajeros 
y a los peatones deben ser "recompensados" con tarifas menos elevadas. Conducir en 
carreteras que respondan a normas de seguridad más elevadas, como son las autovías con 
calzadas separadas, debe bonificarse con tarifas más bajas que conducir en las demás 
carreteras. 
Entre los instrumentos económicos potenciales mencionados figuran los ajustes de los actuales 
impuestos especiales sobre los combustibles, sobre la adquisición de los vehículos y los 
impuestos de circulación anuales. No obstante, la utilización de estos instrumentos económicos 
para mejorar la seguridad vial presenta importantes defectos: el impuesto sobre los 
combustibles, aunque tenga más o menos en cuenta la distancia recorrida, no puede tener en 
cuenta la diferencia de riesgos según los usuarios, los vehículos y las redes. El impuesto sobre 
la adquisición de los vehículos y el impuesto de circulación pueden modularse, aunque sea 
difícil, según los vehículos y, eventualmente, según las características de riesgo de sus dueños, 
pero no pueden vincularse a la distancia ni a la red. Es el caso contrario a las autopistas de 
peaje. 
Este debate revela que para conseguir internalizar los costes externos de los accidentes de 
carretera, los instrumentos deben reducir el riesgo en su sentido más amplio y, por tanto, ir 
dirigidos a los automovilistas individualmente. Para ello, habría que revisar seriamente la 
posibilidad de recurrir a los actuales sistemas de seguro y garantizar que las primas, tanto 
desde el punto de vista de su nivel como de su estructura, reflejan el riesgo para la sociedad 
en su conjunto. Una acción sobre las primas de seguro presentaría la ventaja suplementaria de 
poder utilizar un instrumento existente. 
27 
5.5 Seguros contra accidentes de circulación en la Unión 
La práctica habitual en la fijación de tarifas y de indemnizaciones varía considerablemente de 
un país a otro y depende frecuentemente de la cobertura de los riesgos. La garantía de 
responsabilidad civil existe en todos los países, al menos para las lesiones corporales. La 
compañía de seguros se responsabiliza del tenedor de la póliza responsable del accidente para 
compensar a un tercero no responsable. 
La mayoría de las compañías de seguros europeas ha adoptado sistemas de prima o de 
bonificación/penalización. Estos sistemas conceden reducciones de primas a los conductores 
que no causan accidentes o prevén reducciones de primas en caso de ausencia de accidentes 
y una penalización a los conductores responsables de accidentes. 
La forma de financiar la responsabilidad y de hacer pagar el coste a los conductores y no a la 
sociedad en su conjunto varía de un Estado miembro a otro. Se ha pretendido instaurar un 
baremo del "daño moral" para toda Europa y solicitar a todos los países que elaboraran 
directrices dirigidas a los jueces encargados de evaluar las indemnizaciones por lesiones 
personales, ya que existen grandes diferencias en el tipo de víctima que recibe indemnizaciones 
y los límites de la cobertura: 
i) el tipo de víctimas indemnizadas varía: en algunos países, solamente se indemniza a las 
víctimas no responsables en virtud de la cobertura que pone en entredicho la 
responsabilidad del conductor. En otros la cobertura de terceros puede extenderse en 
determinados casos a las víctimas, aun si el conductor no es culpable. No obstante, en 
ningún país los conductores enteramente responsables de los accidentes son 
indemnizados por su seguro de responsabilidad civil; 
ii) las garantías varían considerablemente: en algunos países, no cubren la reparación 
íntegra del daño causado a las víctimas y permiten una indemnización mínima, si no 
nula, para los perjuicios distintos de los materiales (sufrimiento psíquico en caso de 
accidente mortal, pérdida temporal del vehículo, etc.). Los límites de cobertura e 
indemnización por lesiones o pérdidas siguen siendo muy distintos en los países de la 
Unión Europea. Existe una directiva comunitaria2 que impone progresivamente 
determinados límites para todos los Estados miembros. 
En la UE los regímenes de protección social de los distintos Estados miembros consideran el 
coste de los accidentes de forma diferentes: 
i) en algunos países, como Suecia, la Seguridad Social cubre todos los accidentes de 
carretera dentro del seguro de enfermedad, sin que sea posible presentar recurso contra 
la compañía de seguros. Los gastos médicos, farmacéuticos y de hospitalización están 
cubiertos por las instituciones públicas. 
ii) en otros países, como Alemania, Bélgica y Francia, los organismos de asistencia social 
pueden reclamar los gastos a la compañía de segurosdel conductor responsable, lo cual 
aumenta considerablemente los costes de las compañías de seguros en concepto de 
responsabilidad civil. El Estado deja de evaluar el perjuicio financiero, que se fija en 
el marco de procedimientos judiciales clásicos. 
Directiva 84/5. 
28 
Este debate revela que las primas pagadas por los conductores no reflejan exactamente el coste 
total subyacente. En primer lugar, gran parte de los costes es pagada por el conjunto de la 
sociedad (es decir, vía fiscalidad general o cuotas a la Seguridad Social) y, en consecuencia, 
los usuarios de la red viaria no soportan la totalidad del coste de los accidentes. En segundo 
lugar, una parte de la prima se basa en una tarificación que depende del riesgo o del coste real, 
y otra parte de la prima se basa en la subvención cruzada intergeneracional (de conductores 
de edad y de sexo femenino a automovilistas jóvenes masculinos). Las tarifas actuales no se 
basan, por tanto, en una evaluación real del riesgo de cada individuo y no se corresponden con 
el riesgo probable (estadístico) en el plano del usuario individual (desfase). Si se acepta el 
principio "el que contamina, paga" en función de la contaminación que produce cada uno, es 
el conductor el que debe también pagar en función del riesgo total que causa. 
5.6 Hacia una tariñcación equitativa v eñcaz de los accidentes 
La política comunitaria actual en materia de seguros se basa en la necesidad de mejorar el 
mercado único. Si se decidiera internalizar aún más los costes por medio del sistema de 
seguros, dicha política debería hacerse más expansiva. 
El principio fundamental consistiría entonces en garantizar la cobertura íntegra del coste de los 
accidentes mediante los seguros y en diferenciar al máximo las primas, de lo que resultarían 
dos consecuencias: 
i) habría que suprimir las "subvenciones a los accidentes de carretera" que pagan en la 
actualidad las administraciones y las sociedades y habría que imputar a los conductores 
la totalidad de los costes reales; 
ii) en el caso ideal, el coste del seguro debería variar en función del riesgo. Una 
evaluación de la propensión de los conductores a incurrir en riesgos podría tener en 
cuenta los antecedentes de los conductores como por ejemplo: 
recompensar los hábitos de conducción responsables previendo, por una parte, un 
registro de las infracciones cometidas y, por otra parte, certificando que los hábitos al 
volante son mejores que la media, mediante una evaluación de la aptitud adquirida a 
conducir con más prudencia, por ejemplo por medio de exámenes especiales; 
habría que modular las tarifas en función de las infracciones cometidas 
(relacionándolas, en su caso, con el sistema de permiso de conducción por puntos), lo 
cual constituiría un medio más equitativo de influir en los conductores peligrosos que 
un sistema que impone un derecho global para los grupos de elevado riesgo, como son 
los conductores jóvenes masculinos. 
Semejante método incitaría a los consumidores a comprar coches más seguros, a conducir con 
más prudencia, a utilizar menos el coche, a utilizar carreteras más seguras, a utilizar otros 
modos de transporte y a compartir el coche con otros conductores, es decir, dejaría a los 
usuarios la decisión de elegir el medio de reducir los riesgos de accidentes que juzguen 
conveniente. 
No obstante, siguen existiendo numerosos problemas antes de poder introducir tal sistema. Por 
ejemplo, los conductores jóvenes inexpertos, en particular, masculinos, soportarían, según los 
tipos de riesgos actuales, la mayor parte de los costes más elevados, mientras que los 
conductores de cierta edad con experiencia se beneficiarían de reducciones (el índice de riesgo 
29 
de los conductores jóvenes es actualmente de 2 a 4 veces superior al de un grupo de referencia 
comparable de adultos). Esto podría implicar un aumento del número de los conductores 
jóvenes sin seguro, y multiplicar las demandas de indemnizaciones inferiores al perjuicio 
sufrido, así como aumentar las no declaraciones de accidentes. El control de la aplicación de 
los reglamentos y la formación serán los elementos clave que permitirán garantizar el buen 
funcionamiento de una internalización basada en el seguro. 
Cualquiera que sea el enfoque elegido, es obvio que debe respetar el buen funcionamiento del 
mercado interior de los servicios de seguro. 
5.7 Conclusiones 
• La Comisión promoverá la armonización, al nivel más completo posible en toda la 
Unión, del registro y de la evaluación de los datos de accidentes de circulación. 
• La Comisión fomentará la adopción del principio de la "voluntad de pagar" como 
mecanismo para calcular el coste de los daños personales causados por los accidentes 
de circulación. 
• Actuar sobre las primas de seguro constituye el método más directo y más preciso para 
hacer pagar a los conductores en función de los riesgos que representan. La Comisión 
analizará el potencial de este instrumento y la oportunidad de una acción comunitaria. 
• Es importante armonizar las prácticas y los criterios en materia de solución de litigios. 
La Comisión creará un grupo de trabajo para estudiar la posibilidad de instaurar un 
baremo del "daño moral" para evaluar los niveles de indemnización por los 
sufrimientos y por las lesiones corporales. 
• La difusión de información sobre la seguridad relativa de los coches mediante el 
análisis de la frecuencia con que se ven invulucrados en accidentes de circulación y de 
su comportamiento en caso de accidentes o por estudios de simulación de accidentes 
ha permitido influir en las decisiones de compra de automóviles y, en consecuencia, 
reducir los riesgos en que incurren los usuarios. Debe fomentarse a nivel europeo una 
evaluación de la seguridad relativa de los turismos. Ofreciendo estímulos suficientes 
para reducir los riesgos, la política orientada hacia los costes debería incitar aún más 
a comprar coches más seguros. 
30 
6. CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA DEBIDA AL TRANSPORTE 
6.1 Emisiones producidas por el transporte: niveles y tendencias 
En la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea, la parte principal de las 
emisiones de monóxido de carbono (CO) y de óxidos de nitrógeno (NOJ proceden del 
transporte (respectivamente, un 69% y un 63%), sector que participa también de forma 
importante (con aproximadamente un 30%) en la formación de los compuestos orgánicos 
volátiles diferentes del metano1 y, en una parte escasa (un 1 %) en las emisiones de dióxido de 
azufre (SOz). Los agentes contaminantes secundarios se forman tras reacciones químicas 
complejas experimentadas por los agentes primarios en la atmósfera. Los principales agentes 
secundarios atribuibles a las actividades del transporte son el dióxido de nitrógeno (N02) y el 
ozono troposférico. Los óxidos de azufre y de nitrógeno contribuyen también a la 
acidificación. Otros agentes de contaminación atmosférica importantes proceden de las 
sustancias contenidas en los combustibles, como el plomo y el benceno en la gasolina, o son 
emitidos directamente por los vehículos diesel, como las partículas, o están relacionados con 
la utilización de los combustibles, como las emisiones de dióxido de carbono. 
Es importante señalar que la parte del transporte en las emisiones totales varía de forma 
notable según los Estados miembros. Por ejemplo, en Grecia, el transporte sólo es responsable 
en un 26,9% de las emisiones totales de NOx, frente al 52,9% en Portugal y al 68,7% en 
Francia. La mayor parte de estas emisiones es producida por el transporte por carretera. 
Aunque las emisiones dependen en gran parte de la tecnología y varían según cierto número 
de parámetros, las emisiones causadas por el transporte por carretera, calculadas por viajeros 
o por tonelada/kilómetro de carga, son frecuentemente mucho más elevadas que las emisiones 
imputables a los demás modos de transporte, incluso para los automóviles recientes y los 
camiones (véase cuadro 6.1). Los coches son responsables de la mayor parte de las emisiones 
de CO y de COV, mientras que los vehículos pesados participan en una parte importante en 
las emisiones de NOx y en la mayoría de las emisiones de S02. 
Cuadro 6.1 : Emisiones específicas por modo de transporte 
:;:S:SWSSÍ:KJ AUTOMÓVIL 
A | B | C | D AVIÓN 
A | B | C | D TREN 
A | B | C | D2 VÍAS 
NAVEGABLES 
A | B | C | D 
Transporte de viajeros (gramos por viajero/ km) 
C02 
CO 
Nox 
CxHy 
so2 
Aer1 180 
11 
2,1 
2,3 3,1 
1,4 
0,75 126,4 
1,038 
1,367 
0,168 
0,084 
0,046 160 
0,28 
0,71 
0,31 0,13 
0,88 
0,043 210,0 
1,266 
0,588 
0,198 
0,078 
0,028 78 
0,13 
0,46 
0,30 48,7 
0,008 
0,120 
0,003 
0,209 
0,074 
Transporte de mercancías (gramos por tonelada/ km) 
C02 
CO 
NOx 
CxHy 
so2 
Aer1 207 
2,40 
3,60 
1,10 2,10 
1,85 
0,92 
0,04 1160 
1,40 
5,30 
0,80 41 
0,05 
0,20 
0,08 0,6 
0,40 
0,02 
0,08 0,20 
0,58 
0,08 
0,04 
Fuente: OECD (1994) Y AECMA (1994) A = ALEMANIA; B = Suiza; C = RU; D = Bélgica 
'Aerosoles 2 Cifras correspondientes para tren de alta velocidad: 28,9; 0,005; 0,071; 0,002; 0,124 y 0,044 respectivamente. 
El componente principal de los COV son los hidrocarburos (HC). El hidrocarburo más ligero, el 
metano (CHJ, frecuentemente excluido de las normativas, se répertoria a veces como COV 
diferente del metano o COVDM. 
31 
El problema de la contaminación del aire causada por el transporte se ha tratado 
tradicional mente en Europa mediante normas sobre la calidad de los combustibles, niveles de 
emisión y programas de inspección técnica y mantenimiento de vehículos (véase el punto 6.3). 
Globalmente, esta normativa ha permitido reducir las emisiones por coche-kilómetro en 
aproximadamente un 90% en relación con su nivel de 1970. El resultado es una tendencia a 
la reducción de los agentes causados por los transportes (monóxido de carbono, compuestos 
orgánicos volátiles y óxido de nitrógeno) y una supresión progresiva de las emisiones de plomo 
contenido en la gasolina. A modo de ejemplo, las emisiones de NOx y COV deberían reducirse 
respectivamente un 38 % y un 84% entre 1990-2010. Sin embargo, las emisiones totales de 
otros agentes de contaminación atmosférica siguen aumentando debido al incremento de la 
motorización y a la demanda de transporte. Es el caso, en concreto, de las partículas y del 
dióxido de carbono. 
6.2 El coste de la contaminación atmosférica 
Los efectos de la contaminación atmosférica causada por el transporte pueden ser locales, 
regionales y mundiales. A nivel local, la contaminación del aire perjudica a la salud (por 
ejemplo, enfermedades respiratorias), los edificios y la vegetación. La contaminación 
atmosférica local se debe a los agentes primarios, al S02, al plomo y a las partículas. A nivel 
regional, la contaminación se manifiesta por acidificación y formación de ozono troposférico, 
y a nivel mundial por la acumulación progresiva de gases de efecto invernadero que participan 
en el recalentamiento progresivo de la atmósfera terrestre. Las fuentes de emisión causadas por 
los transportes propician de manera importante el efecto de invernadero, en concreto por el 
C02 y los CFC2, pero también por la emisión de otros agentes. Además de su incidencia en 
la contaminación local, los COV y el NOx contribuyen a la formación de ozono troposférico 
e, indirectamente, al recalentamiento del globo terrestre. Los efectos de estos agentes son 
sobre todo locales, pero participan también de manera importante en la contaminación regional 
a través de distintas reacciones químicas. Por último, la contaminación por plomo y partículas 
afecta principalmente al medio ambiente local. 
Lo que constituye la "externalidad" de la contaminación del aire son los efectos de las 
emisiones de agentes de contaminación atmosférica sobre el medio ambiente. Si estas emisiones 
no supusieran peligro para la salud pública, los edificios o la vegetación, no habría 
externalidad. Ahora bien, la exposición permanente del hombre a elevadas concentraciones de 
agentes contaminantes locales, por ejemplo, pueden dañar seriamente la salud (enfermedades 
respiratorias, cáncer y muerte prematura). Una encuesta reciente de la OCDE estima que los 
costes externos de la contaminación atmosférica local y regional imputable al transporte 
representarían alrededor del 0,4% del PIB, cálculo que no incluye los costes evaluados para 
los gases de efecto de invernadero causados por los transportes. Ni que decir tiene que esta 
cifra es una media y que varía según los países y las ciudades en función de la antigüedad y 
de la composición del parque de vehículos, de las condiciones climáticas, de la exposición de 
la población, etc. Además, los primeros resultados de las investigaciones en curso indican que 
la cifra media mencionada anteriormente podría subestimar los costes de la contaminación 
atmosférica en varios órdenes de magnitud, debido a la consideración solamente parcial de los 
efectos sobre la salud pública. En particular, determinadas pruebas sugieren que los efectos 
de las partículas sobre la salud se han subestimado hasta ahora apreciablemente. 
CFC = clorofluorocarbonos, emitidos por el aire acondicionado de los vehículos. 
32 
6.3 La política actual: alcance v límites de la normativa 
Está claro que el coste por gramo de emisión no depende normalmente del modo de transporte 
que originó dicha emisión. Por eso, en este caso, las medidas destinadas a aproximar los costes 
al consumidor no deberían hacer distinciones entre los modos de transporte. Sin embargo, 
teniendo en cuenta la participación dominante del transporte por carretera en las emisiones, 
es necesario que se adopten medidas bastante rápidamente en este sector. No deberían sin 
embargo descuidarse los otros modos, sobre todo cuando contribuyen en gran parte a las 
emisiones totales. Por ejemplo, las emisiones de NOx y de S02 producidas por el transporte 
marítimo en el nordeste del Atlántico son del mismo orden de magnitud que el total de las 
emisiones en Francia. Los índices para el canal de la Mancha y la zona sur del Mar del Norte 
son más o menos comparables a los índices de emisiones internas en Dinamarca. Por ejemplo, 
una evaluación medioambiental del puente sobre el Oresund demostró que, a pesar del aumento 
del transporte por carretera, las emisiones de NOx y de S02 disminuirán del 5% al 10% debido 
a la restricción del tráfico de transbordadores (que utilizan gasóleo con alto contenido de azufre 
y carecen de catalizadores) después de la apertura del puente. 
6.3.1 La política actual 
La lucha contra la contaminación atmosférica causada por el transporte se ha basado hasta el 
momento principalmente en un enfoque normativo destinado a reducir las emisiones mediante 
normas de producto y normas que fijaban objetivos de calidad del aire3. A principios de los 
años setenta se introdujeron valores límite aplicables a las emisiones de los gases de escape de 
los vehículos de gasolina y gasóleo, así como de los vehículos industriales pesados y ligeros. 
Según el marco actual de incentivos fiscales previsto en las directivas sobre emisiones, los 
Estados miembros pueden conceder dichos incentivos a los vehículos que respeten los valores 
límite establecidos en la directiva antes de la obligatoriedad de los mismos con el fin de 
impulsar su pronta aplicación. El marco de incentivos fiscales tiene por objeto, por una parte, 
acelerar la aplicación de valores límite más estrictos y, por otra, evitar el riesgo de perturbar 
el correcto funcionamiento del mercado interior. 
Además de ello, se han definido normas aplicables a los combustibles con el fin de limitar el 
contenido en azufre del gasóleo, así como el contenido máximo de plomo y de benceno en la 
gasolina. Se han establecido programas de inspección y de mantenimiento de los vehículos a 
escala comunitaria con el fin de garantizar el respeto de las normas de emisión vigentes. 
El sistema comunitario de impuestos sobre consumos específicos sobre los aceites minerales 
ha establecido tipos diferenciados para la gasolina con y sin plomo. La proporción de la 
gasolina sin plomo pasó así de menos de un 1 % en 1986 a aproximadamente un 53 % en 1993. 
Por último, la Comisión acaba de crear varios grupos operativos de I + D con el fin de 
centrar los programas comunitarios de investigación en las necesidades de los usuarios y 
Contaminación del aire procedente de los vehículos de gasolina: Directiva 70/220/CEE, DO n* 
L 76 del 6.4.1970, modificada principalmente por la Directiva 91/441/CEE, DOn'L 242 del 
30.8.1991 y cuya última modificación la constituye la Directiva 94/12/CE, DO n* L 100 del 
19.4.1994; limitación de las emisiones contaminantes procedentes de los motores diesel: DO n' 
L 190 del 20.8.1972, última modificación DOn" L 238 del 15.8.1989, resp.88/77/CEE, DOn' 
L 36 del 9.2.1988, cuya última modificación la constituye la Directiva 91 /542/CEE, DO n' L 295 
del 25.10.1991. 
33 
aumentar al mismo tiempo la competitividad de la industria. El grupo operativo "el coche del 
mañana" es especialmente importante a este respecto, puesto que se consagrará a los vehículos 
de emisiones muy escasas, o incluso nulas. 
6.3.2 Los límites de la política actual: diversidad de las causas v de los efectos de la 
contaminación atmosférica en Europa 
La naturaleza y las causas de la contaminación atmosférica varían, a veces, considerablemente 
según las regiones y las ciudades de Europa. Estas diferencias son muy importantes en el caso 
de la contaminación regional (lluvia acida, p. ej.) y de la contaminación local en las zonas 
urbanas. Se constatan fuertes variaciones entre el norte y el sur de Europa. Así, el coste de 
la acidificación es mucho más elevado en la parte septentrional y central que en la parte 
meridional. 
Las divergencias son también importantes por lo que se refiere a la contaminación atmosférica 
local. La Haya, por ejemplo, sufre mucho más por los índices de ozono presentes durante el 
verano que por las concentraciones de N02, mientras que en Milán ocurre al contrario. La 
gasolina con plomo ha desaparecido prácticamente en Dinamarca, Austria, Finlandia y Suecia 
a causa del índice de renovación rápida del parque de vehículos y de la aplicación temprana 
de impuestos relativamente bien diferenciados, mientras que se utiliza aún ampliamente en 
Portugal y en España (la proporción de la gasolina con plomo se sitúa entre el 70 y el 80%). 
La edad media del parque de vehículos también varía considerablemente, así como la 
composición de la flota urbana (distribución entre vehículos particulares y públicos por una 
parte, y entre vehículos diesel y a gasolina por otra parte). 
Estas fuertes disparidades indican que las medidas que se apliquen al conjunto de la 
Comunidad no pueden ser rentables puesto que no tienen en cuenta la diversidad existente en 
la Unión. Un reciente estudio de la Comisión pone de manifiesto, por ejemplo, que la 
reducción de las emisiones urbanas de NOx debidas al transporte permitirán lograr los objetivos 
de calidad del aire fijados para 2010 en ciudades como Londres, Lyon y La Haya, pero que 
serán insuficientes para lograr los mismos objetivos en ciudades como Atenas, Madrid o Milán 
donde esta forma de contaminación es extremadamente importante. Por otra parte, recurrir a 
nivel europeo a la mejor técnica disponible para tratar los problemas de contaminación en 
ciudades como Atenas, Madrid y Milán no permitiría solucionar sus problemas de 
contaminación urbana causada por el NOx e impondría costes de adaptación suplementarios a 
ciudades como Londres, Lyon y La Haya. 
Pero las necesidades del mercado interior obligan obviamente a fijar, para los vehículos, 
normas de producto a nivel comunitario. Sería necesario analizar, a tal efecto, los costes y las 
ventajas para el conjunto de los ciudadanos de la Comunidad y examinar el potencial de cada 
instrumento disponible. 
La diversidad de los problemas en la Unión asigna a los instrumentos económicos un papel 
decisivo en la instauración de una estrategia suficientemente flexible para tener en cuenta todas 
las particularidades. 
34 
6.4 Reducción de las emisiones causadas por el transporte: los distintos medios de acción 
La cantidad y la proporción de los agentes atmosféricos emitidos por un motor dependen de 
numerosos factores, en particular de la potencia y del diseño del motor, de las características 
del combustible y de las condiciones de utilización del vehículo: estilo de conducción, edad, 
estado de mantenimiento. Un motor diesel, por ejemplo, emite mucho menos CO y COV que 
un motor de gasolina, pero más partículas y NOx. Un motor bien mantenido y bien regulado 
contamina menos en cada desplazamiento que un vehículo mal mantenido. Las nuevas técnicas 
automovilísticas encierran un potencial muy fuerte de reducción de las emisiones. Pero, 
obviamente, las emisiones dependen de las condiciones reales de conducción. En consecuencia, 
es importante efectuar controles durante el uso, puesto que garantizan la eficacia continua de 
los sistemas de gases de escape. En el Anexo 8 se enumeran los medios de acción que 
permiten reducir las emisiones de los vehículos. 
Una política eficaz debería basarse fundamentalmente en soluciones de reducido coste y 
esforzarse por distribuir equitativamente el coste marginal de cada medida, para llegar a una 
combinación óptima. En tal caso, dejaría de ser necesario cambiar la intensidad de utilización 
de cada instrumento. Las tarifas directamente calculadas en función de las emisiones podrían 
ser una solución especialmente interesante en la medida en que incitarían a los ciudadanos y 
a las empresas a elegir la combinación menos costosa. 
Los estudios en curso ponen de manifiesto que la mejora técnica de los vehículos y de los 
combustibles implica costes relativamente escasos comparados con el coste total que supone 
la contaminación para la sociedad. Son especialmente prometedores otros trabajos de 1 + D 
realizados en este sector, en particular en el marco de los grupos operativos "el coche de 
mañana" y "la intermodalidad". 
6.5 Instrumentos económicos que complementan el actual enfoque normativo 
Aunque un impuesto directo sobre las emisiones está excluido actualmente debido a los costes 
muy elevados de tal operación, los Estados miembros han puesto a prueba durante estos 
últimos años una serie de instrumentos económicos destinados a completar el enfoque 
normativo. 
Suecia, por ejemplo, reconoció desde hace tiempo las ventajas de los incentivos fiscales como 
instrumento de política de medio ambiente (véase el recuadro 6.1). Los impuestos sobre los 
vehículos o sobre las ventas calculadas en función de la potencia del motor (y que se aplican 
en cierto número de países) o los impuestos sobre las emisiones (Finlandia, Suecia), 
constituyen otros ejemplos de este tipo. Anteriormente, varios Estados miembros establecieron 
temporalmente deducciones fiscales con el fin de promover la introducción, en el parque de 
coches, de automóviles equipados de catalizadores (Austria, Finlandia, Grecia, Países Bajos, 
Alemania). 
Otros medios para aproximar los costes de la contaminación atmosférica a los usuarios 
Estos últimos años se han propuesto numerosas soluciones para internalizar los costes 
medioambientales del transporte. Estas soluciones van desde el cobro de tarifas por la 
contaminación basadas en las emisiones efectivas a la revisión del importe de los impuestos 
sobre los combustibles, sobre los vehículos o sobre las ventas en función de una evaluación 
aproximada de las emisiones. Se ha previsto calcular los tipos mediante permisos negociables. 
La tarificación de carreteras y las primas al desguace se vieron también como medidas 
35 
posibles. Es obvio que cuanto más refleje el impuesto las emisiones reales, mejor podrá actuar 
con eficacia en las distintas fuentes de emisión. La aplicación de este género de medidas 
deberá sin embargo fundarse en el equilibrio entre el instrumento y su coste. Además de las 
tarifas en concepto de emisiones, que requieren una tecnología avanzada de medición, deberían 
tenerse en cuenta los instrumentos siguientes: 
i) Se podría evaluar de manera aproximada las emisiones efectivas de cada clase de 
vehículo a partir del kilometraje recorrido y de las emisiones por kilómetro y servirse 
de estos datos para incluir una tarifa "medio ambiente" en el impuesto anual sobre los 
vehículos. A más largo plazo, se podría elaborar un cálculo por kilómetro 
efectivamente recorrido, ya sea mediante comprobaciones anuales (inspección y control 
del mantenimiento, p. ej.), ya sea mediante un sistema electrónico. Tales medidas 
incitarían por otro lado a los propietarios de vehículos a reducir las tasas impuestas, 
manteniendo su coche correctamente o conduciéndolo menos. Las modalidades de 
ejecución y de aplicación de estas medidas deberían obviamente estudiarse 
cuidadosamente. 
ii) El aumento de los impuestos sobre los combustibles a menudo se considera una medida 
eficaz debido a la relación directa entre el carburante consumido y la distancia 
recorrida y al coste escaso de gestión de la medida. Ahora bien, la relación entre el 
consumo y las emisiones es generalmente débil (excepto para el C02 ), y el aumento 
del precio de los combustibles no permite desencadenar respuestas muy eficaces (en 
particular por lo que se refiere a la comprobación técnica de las emisiones) del tipo de 
las enumeradas en el Anexo 8. Por otra parte, la mejora de la calidad de los 
combustibles implica generalmente gastos y no constituye, por lo tanto, un medio eficaz 
ni rentable de reducir las emisiones (salvo el C02). Es lo que confirman las 
simulaciones presentadas en el Anexo 9, que ponen de manifiesto que la relación 
coste/eficacia de los impuestos de circulación basados en las emisiones es más elevada, 
en particular cuando se calcula por kilómetro. 
Se puede, sin embargo, utilizar la diferenciación de los impuestos sobre los 
combustibles para impulsar el consumo de combustibles menos contaminantes. La 
divergencia de imposición debería fundarse en una aproximación de las emisiones 
efectivas, utilizando el mismo valor por unidad de emisión para todos combustibles. La 
diferencia en la fiscalidad de la gasolina con y sin plomo es un ejemplo, así como las 
sobretasas sobre el precio de los combustibles basadas en el contenido de azufre o 
aceite pesado en el gasóleo, o la reducción de los impuestos sobre los combustibles 
"limpios", como el gas natural comprimido. Las medidas aplicadas en Suecia y 
presentadas en el recuadro 6.1 y el Anexo 1 ilustran la gran eficacia de los impuestos 
diferenciados. 
iii) También habría que reexaminar las posibles consecuencias ecológicas del diferencial 
de imposición favorable al gasóleo y que se aplica en la mayoría de los Estados 
miembros. Este tratamiento de favor contribuyó en Europa a un aumento importante 
del mercado de coches particulares que funcionaban con gasóleo. Las ventajas del 
motor diesel en cuanto a las emisiones de CO, de NOx y de HC son suplantadas 
principalmente por la difusión de los catalizadores de tres vías. Por otra parte, una 
mala puesta a punto de los motores diesel constituye una fuente de emisión importante 
de humo negro y de partículas finas. Es necesario añadir que las emisiones de C02 
procedentes de los vehículos de motor son directamente proporcionales a la cantidad 
de combustible consumido y a su contenido en carbono. Los motores diesel tienen una 
mejor eficiencia energética que los motores de gasolina, pero su contenido en carbono 
36 
por litro es superior. Resulta que la diferencia de fiscalidad en favor del gasóleo no 
puede justificarse por motivos de medio ambiente. Otros factores susceptibles de 
justificar esta diferencia deben naturalmente tenerse en cuenta durante la evaluación 
final. 
iv) Los vehículos más viejos contribuyen de manera desproporcionada a la contaminación 
atmosférica. Los programas de primas al desguace están destinados a librar el parque 
de coches de las unidades más contaminantes, destruyéndolas o sustituyéndolas por 
unidades menos contaminantes. Los programas de retirada temprana, cuidadosamente 
diseñados y orientados hacia ciudades o zonas regionales que se apartan de las normas 
de calidad del aire, podrían ser ventajosos para el medio ambiente y de un coste igual 
o inferior a otras medidas de reducción de las emisiones. Tales programas permitirían 
al mismo tiempo ahorrar combustible. Los programas de retirada temprana tienen 
implicaciones para la equidad y deberían, por lo tanto, basarse en una participación no 
obligatoria estimulada mediante incentivos e instrumentos económicos. La experiencia 
en algunos Estados miembros demuestra que los incentivos para los automóviles nuevos 
y más "limpios" por medio de impuestos diferenciados en el momento de la compra / 
matriculación pueden constituir también medios eficaces a fin de cumplir objetivos 
medioambientales. El incentivo es más perceptible para el usuario y podría pues tener 
una incidencia relativamente importante. 
v) Del mismo modo, se podría examinar en qué medida puede hacerse que las tarifas en 
otros modos de transporte reflejen los costes medioambientales. La percepción de 
tarifas por las infraestructuras ferroviarias y por el aterrizaje en el sector de la aviación 
podrían diferenciarse sobre esta base. En el caso ideal, debería reflejarse también la 
variación en los costes medioambientales en la Unión. Otro aspecto que debería 
examinarse en este contexto es la exención fiscal para los combustibles de aviación, 
puesto que puede conducir a una distorsión en la elección de transporte. 
6.6 Conclusiones 
La internalización de los costes de contaminación atmosférica ofrece una ocasión decisiva de 
apoyar la política de calidad del aire de la Comunidad. Reequilibrar la combinación entre el 
recurso a instrumentos reguladores, que seguirán siendo necesarios para el buen 
funcionamiento del mercado interior y para la protección de la salud pública, y a instrumentos 
económicos, que permiten garantizar un buena relación coste-eficacia y tratar los muy diversos 
problemas de contaminación del aire que se plantean en la Unión, podría permitir reforzar la 
eficacia de la política del medio ambiente reduciendo al mismo tiempo su coste. 
La percepción de tasas a la emisión de contaminantes constituye, en principio, el instrumento 
más interesante para internalizar los costes en el sector del transporte. No es posible por el 
momento medir directamente las emisiones y gravarlas en función del coste medioambiental 
regional, puesto que la aplicación de tal medida es extremadamente costosa. Pero no es una 
razón para eximirse de actuar, en la medida en que existen otros instrumentos que permiten 
realizar un nivel suficiente de diferenciación y pueden aplicarse rápidamente. 
Los instrumentos siguientes precisarían un examen más profundo : 
revisión del impuesto sobre la gasolina y el gasóleo para que refleje mejor los 
resultados ecológicos de cada combustible; 
37 
aplicación de impuestos diferenciados que reflejan las diferencias de calidad de los 
combustibles; 
introducción de impuestos diferenciados calculados en función de las prestaciones de 
los vehículos en materia medioambiental; 
instauración de tarifas diferenciadas para las vías (ferrocarril) y cobro diferenciado por 
aterrizaje (aviación); 
introducción de un impuesto por kilómetro calculado sobre las características ecológicas 
del vehículo; 
imposición de derechos de uso y de peajes diferenciados en función de los resultados 
medioambientales del vehículo, definidos si es posible según criterios comunes. 
Algunas de estas medidas exigen la modificación de la legislación comunitaria vigente (p.ej. 
un impuesto por kilométrico para los camiones), mientras que otras podrían ser introducidas 
por los Estados miembros sin precisar acción comunitaria alguna. Sin embargo, es deseable 
un consenso amplio a escala comunitaria sobre los instrumentos de tarificación que establezcan 
los Estados miembros, con el fin de velar por que estos instrumentos se ajusten a la estrategia 
política global y se tengan debidamente en cuenta en la definición de medidas reguladoras 
(p.ej. normas de los vehículos) que, por razones relacionadas con el mercado interior, se 
deciden a escala comunitaria. 
38 
Recuadro 6.1: La experiencia sueca en materia de incentivos fiscales dirigidos a reducir la 
contaminación atmosférica causada por el transporte 
Modulación del impuesto sobre los combustibles 
Con el fin de facilitar la penetración en el mercado de la gasolina denominada reformulada, que 
contiene menos sustancias cancerígenas, azufre, etc. y que mejora el rendimiento de los 
catalizadores, en 1994 se estableció una diferencia suplementaria. La divergencia en la fiscalidad 
entre ambas calidades de gasolina sin plomo sólo es de 0,06 coronas suecas (0,006 ecus) por litro, 
pero ha resultado suficiente para que la gasolina reformulada sustituya completamente a la calidad 
ordinaria (v. Anexo 1). 
El impuesto sobre el gasóleo se ha modulado desde 1991 sobre la base de criterios 
medioambientales, como el contenido en azufre y en compuestos cancerígenos. El combustible 
más limpio, llamado de clase I, que contiene solamente un 0,001% de azufre frente a un 0,2% en 
la calidad ordinaria, se beneficia de un descuento fiscal de 0,47 coronas suecas (0,05 ecus) por 
litro. La casi totalidad del gasóleo vendido es de clase I (v. Anexo 1). 
Modulación del impuesto sobre los vehículos 
Con el fin de fomentar la venta de vehículos menos contaminantes, este impuesto se ha modulado 
según se trate de coches particulares, camionetas o camiones pesados. Se distinguen tres clases en 
función de la incidencia en el medio ambiente: la clase III, que satisface los requisitos básicos 
definidos en la legislación actual de la UE; la clase II, que corresponde grosso modo a las 
condiciones previstas a nivel comunitario y la clase I, cuyas normas son aún más estrictas. La 
modulación, inicialmente referida a los impuestos sobre la venta de vehículos, se aplica 
actualmente al impuesto anual sobre los vehículos durante los primeros cinco años de existencia de 
los mismos. La comercialización de los vehículos se basa frecuentemente en este sistema de 
clasificación, y probablemente haya afectado a la clase de vehículos vendidos en el mercado sueco. 
Los vehículos de la clase I poseen una escasa cuota de mercado, los de la clase II representan en 
la actualidad el 33% del mercado, y el resto son automóviles pertenecientes a la clase III. 
Impuesto ecológico sobre los vuelos interiores 
En 1989, se introdujo un impuesto sobre las emisiones de HC y NOx causadas por ios vuelos 
interiores. Este impuesto es de 12 coronas suecas (1,4 ecus) por kilo de HC y NOx. Sus efectos 
son difíciles de apreciar, pero probablemente estimuló la sustitución temprana de las cámaras de 
combustión en un gran número de motores muy contaminantes. Mediante esta operación, la 
compañía aérea nacional ha podido rebajar el importe pagado en concepto de dicho impuesto, 
inicialmente de 60 millones de coronas, a 45 millones, después de la instalación de motores más 
respetuosos con el medio ambiente. 
Tasa por desguace de automóviles 
Desde 1975, se percibe una tasa de 250 coronas suecas en la venta de cada coche nuevo, con el 
objetivo de evitar el abandono de los automóviles. Los ingresos sirven para el pago de una prima 
de 300 coronas previa presentación de un certificado de desguace expedido por una empresa 
concertada. La instalación de este sistema ha mejorado la relación entre el número de coches 
desguazados y el de los coches nuevos. En 1988, esta tasa se elevó a 300 coronas, y la prima a 
500 coronas; en 1992 se aumentaron de nuevo, siendo la tasa actual de 850 coronas, y se abona 
una prima de un importe superior si el vehículo pasa el control técnico durante los 14 meses 
anteriores. 
Es obvio que la instauración de incentivos basados sobre el principio del mercado debe respetar la 
legislación comunitaria. En vista de la eficacia de estos incentivos, puede resultar necesario crear 
un marco comunitario para ellos. 
39 
7. EL RUIDO 
7.1 Introducción 
Para muchos europeos, el ruido procedente de la circulación, la industria y el ocio constituye 
el principal problema en su entorno, en particular en las zonas urbanas y de montaña. El 
número creciente de quejas que se presentan en relación con el ruido, en particular desde la 
mitad de los años 80 (se ha observado un incremento del 66% en Inglaterra y País de Gales 
(CEST 1993)), demuestra que este aspecto preocupa cada vez más a la población. El ruido de 
que se queja la mayoría de las personas es el procedente de la circulación, y el aumento del 
tráfico en todos los modos de transporte, así como su creciente expansión en el espacio y en 
el tiempo, están anulando en parte el efecto de las medidas puestas en marcha para 
contrarrestar el problema. 
Según estudios recientes, más del 20% de la población comunitaria (cerca de 80 millones de 
personas) están expuestas a un ruido de una intensidad superior al nivel aceptable (65 dB(A)) 
debido a la circulación cotidiana. Por otro lado, unos 170 millones de ciudadanos están 
expuestos a un nivel sonoro realmente molesto (según la definición de la OMS entre 55 y 65 
dB(A)). El transporte constituye la fuente principal de ruido: un 19% de la población de la UE 
está expuesta a niveles inaceptables de ruido procedente de la circulación viaria. Solamente el 
1,7% de la población se encuentra en la misma situación a causa del tráfico ferroviario, y un 
1 % a causa del transporte aéreo. Los datos relativos a la molestia que se experimenta debida 
al ruido son insuficientes; en efecto, la formulación de las preguntas utilizadas en las encuestas 
nacionales sobre la percepción del ruido no es la misma (por ejemplo, se pregunta ¿le molésta­
le irrita-le afecta?). Sólo se dispone de datos comparables para cuatro países: Alemania, 
Francia, Reino Unido y Países Bajos, datos que indican que la circulación en carretera molesta 
a un 20 a 25% de la población, y el tráfico ferroviario a un 2-4% (INRETS 1994). 
Los datos calculados para los últimos 15 años no demuestran una mejora significativa de la 
exposición al ruido procedente del tráfico. A pesar de que los niveles de exposición han 
permanecido relativamente estables a principios de los años 80 y de que las medidas contra los 
"puntos negros" de más de 70 dB(A) han sido un éxito, en muchos países de Europa occidental 
se produjo hacia final de la década un aumento en la banda de 55-65dB(A), al parecer debido 
al rápido aumento del transporte por carretera (INRETS 1994). Las cifras señalan que el 
número de personas expuestas a un nivel peligroso de ruido está disminuyendo, pero que el 
problema está empeorando en conjunto. Respecto a las zonas urbanas, no aumentan los niveles 
máximos de ruido del tráfico, pero los períodos de exposición a un nivel de ruido elevado se 
alargan cada vez más. 
7.2 El éxito relativo de la legislación vigente 
La legislación comunitaria que regula las emisiones de ruido de los vehículos, una de las más 
rigurosas del mundo, está vigente desde hace veinte años para los turismos y vehículos pesados 
y desde hace quince años para los vehículos de dos ruedas. Desde la entrada en vigor de las 
primeras directivas, la normativa actual ha conseguido una reducción del ruido del 60% en las 
motocicletas, del 85% en los coches particulares y de más del 90% en los camiones pesados. 
Pero la reducción del ruido procedente efectivamente de la circulación por carretera ha sido 
menor: solamente de 1 a 2 dB(A). Las razones de esta divergencia son las siguientes: aumento 
de la circulación, empeoramiento de la fluidez así como de las condiciones de la circulación 
en general e interacción entre el ruido nemáticos/superficie de la calzada que ha supuesto una 
40 
disminución de las posibilidades de reducción del ruido (Sandberg 1993). Otro inconveniente 
que implica una estrategia basada exclusivamente en la acción normativa es que el 
procedimiento de ensayo ISO R 362 no reproduce de forma realista las condiciones de 
conducción y que, a falta de un control periódico del mantenimiento de las características 
acústicas de fábrica, la emisión de ruido puede aumentar con el tiempo. De este modo, la 
modificación de los silenciadores de los ciclomotores puede aumentar el nivel de ruido en 10 
dB(A). Los objetivos de la Unión Europea, mencionados en el Quinto Programa de Acción, 
consisten, de aquí al año 2000, en eliminar la exposición nocturna de la población a un nivel 
de ruido superior a los 65 dB(A), garantizar que en ningún momento se sobrepase el nivel del 
85 dB(A), procurar que la parte de población expuesta a niveles entre 55 y 65 dB(A) no 
aumente y que la expuesta a menos de 55 dB(A) no sufra ningún incremento del nivel sonoro. 
En el futuro, probablemente seguirán siendo limitados los efectos que tiene la legislación que 
restringe las emisiones de ruido de los vehículos sobre los niveles generales del ruido; una 
acción eficaz dirigida a la reducción de la contaminación acústica exigirá emplear otros 
instrumentos como la ordenación del territorio e instrumentos económicos en combinación con 
normas más estrictas. Para reforzar la aplicación del principio de "el que contamina paga", 
conviene en particular recurrir aún más a los instrumentos económicos. 
7.3 El coste de la contaminación acústica causada por el transporte 
Una revisión de los estudios realizada en 1993 (Quinet 1993) puso de manifiesto que el coste 
estimado de la contaminación acústica se sitúa entre el 0,1 y el 2% del PIB. Por lo general, 
los estudios basados en el coste de la prevención arrojan valores más bajos, inferiores al 0,1 % 
del PIB, que los basados en la voluntad de pagar, en parte porque estos últimos se realizan en 
países donde la renta per capita es más elevada. El enfoque basado en la evaluación de la 
voluntad de pagar es el que se ajusta mejor a los principios que rigen el presente documento 
(ver Anexo 2). 
7.4 Instrumentos económicos 
En Europa no está muy extendido el recurso a los instrumentos económicos para reducir la 
contaminación acústica causada por el transporte y en concreto por la circulación viaria, pero 
la OCDE, en su informe titulado "La lucha contra el ruido en la década de 1990" (OCDE, 
1991), concluye que los incentivos económicos en favor de la reducción del ruido han 
demostrado ser eficaces en lo que respecta a los vehículos de carretera, las escasas veces que 
se emplearon. La percepción de tasas sobre el ruido, salvo en el caso del transporte aéreo, es 
aún menos frecuente, y su importe ha resultado por lo general demasiado bajo para estimular 
a reducir el ruido. Su principal efecto fue el de reunir fondos para financiar medidas de lucha 
contra el ruido, como el aislamiento acústico de los edificios. 
Los efectos de las tasas por aterrizaje1 destinadas a reducir el ruido causado por el transporte 
aéreo son dudosos. Según la evaluación realizada por*la OCDE en 1990, estas tasas fueron 
poco eficaces y en concreto no influyeron en la elección de la compañía en el momento de 
adquirir aeronaves, mientras que un informe sobre la situación en Alemania (Walter et al. 
1993) subraya un éxito considerable. 
Toda la información relativa a los distintos instrumentos económicos procede de un estudio del 
INRETS realizado en 1994 por cuenta de la Comisión. 
41 
Las posibilidades de gravar a los vehículos ruidosos son las siguientes: se puede o bien gravar 
a los nuevos vehículos en función de su nivel de ruido (que puede depender de las emisiones 
de ruido así como de su modo de utilización o kilometraje anual medio), o bien introducir un 
impuesto anual también vinculado al ruido, impuesto que puede asociarse a controles realizados 
en la carretera con el fin de comprobar que las emisiones sonoras efectivas de los vehículos 
se corresponden con su nivel de ruido nominal (este sistema permitiría también a los 
operadores reducir su impuesto anual instalando dispositivos de insonorización). Una tercera 
posibilidad consistiría en percibir una tasa sobre los vehículos ruidosos cuando se utilicen en 
determinadas zonas sensibles. 
Los impuestos sobre el ruido pagados por los fabricantes presentan la ventaja de estimularles 
a fabricar vehículos menos ruidosos. No obstante, cuando son los usuarios los que pagan, se 
les estimula a reducir el ruido mediante un mantenimiento adecuado de su vehículo, instalando 
dispositivos de insonorización más eficaces y utilizando menos el vehículo (si se parte del 
principio de que el impuesto se calcula en función del ruido medido en carretera y del 
kilometraje). Por ejemplo, Austria tiene previsto introducir en 1996 un canon de utilización 
de la red viaria cuyo importe dependerá de la emisión sonora (y de otras emisiones) de los 
vehículos. 
Uno de los efectos de la tasa vial debería ser la utilización óptima de la red viaria, que puede 
implicar tanto un aumento (por ejemplo, si aumenta la velocidad) como una reducción del 
ruido. No obstante, la inclusión en la tarificación de un elemento vinculado al ruido podría 
estimular a reducir la contaminación acústica en las carreteras afectadas. 
En los Países Bajos se introdujeron incentivos en forma de ayudas a la adquisición de camiones 
poco ruidosos, incentivos que siguen en vigor en Alemania. Durante cerca de 10 años, los 
operadores neerlandeses de camiones han podido acogerse a una doble ayuda, para la compra 
y para la utilización de vehículos equipados con sistemas de insonorización. El porcentaje de 
esta subvención era de un 7,5% y del 5%, según que la reducción del ruido fuera de 6 dB(A) 
o de 3 dB(A). Los operadores abonaban el resto de los gastos necesarios. Mediante este plan, 
que ha dejado de estar en vigor, se ha podido reducir el nivel de ruido: más del 60% del 
parque de camiones que circulan actualmente por los Países Bajos tienen un nivel de emisiones 
sonoras inferiores en 5 dB(A) al valor fijado en las condiciones mínimas vigentes. En 
Alemania existen planes semejantes. Aunque de un alcance ilimitado, deben multiplicarse estas 
iniciativas y, tal vez, completarlas mediante incentivos en favor de neumáticos y firmes que 
produzcan menos ruido; en efecto, el problema del contacto entre el neumático y el firme 
deben considerarse con más atención en las políticas futuras de lucha contra el ruido. 
En vez de subvencionar la reducción de la contaminación, también se puede prever indemnizar 
a las personas que la sufren. La indemnización en caso de depreciación de un inmueble a causa 
del ruido o a otros deterioros del medio ambiente es una medida política bien afianzada. Un 
aspecto importante de esta compensación es que en determinadas circunstancias, es el 
contaminador o la autoridad afectada quien debe pagar el importe de la indemnización. Ocurre, 
en concreto, durante la planificación de nuevas carreteras, nuevos aeropuertos o ejes viarios, 
en que la autoridad promotora de las obras, al conocer el importe de las indemnizaciones 
previstas, reduce espontáneamente las incidencias medioambientales del proyecto. 
42 
7.5 Conclusiones 
Los incentivos económicos en forma de tasas o de subvenciones se han utilizado tanto en el 
caso del transporte aéreo como del transporte por carretera. Su eficacia es difícil de apreciar, 
pero algunos elementos hacen pensar que en determinados casos han producido una reducción 
de los niveles de ruido. 
Una solución futura podría consistir en completar o crear planes de incentivos a los vehículos 
de carretera basados en impuestos anuales o en la percepción de tasas por la utilización de 
carreteras, en la medida en que sea eficaz. En el caso de los transportes ferroviarios, podría 
modularse los cánones de utilización de las vías férreas en función de las características de los 
trenes y de las condiciones regionales y locales. 
Los servicios de la Comisión está estudiando actualmente la cuestión de los cánones de 
utilización de los aeropuertos en relación con los problemas ambientales. Se ha presentado un 
documento de debate que resume un marco común para los cánones de utilización de los 
aeropuertos en la Unión Europea. Este documento se articula en torno a tres principios 
fundamentales: la dependencia de los costes, la no discriminación y la transparencia. En 
concreto, para llegar a la internalización de los costes externos como los vinculados al ruido 
y a la saturación de las redes, en el documento se menciona la posibilidad de modular las 
tarifas, extremo éste que se tendrá también en cuenta en el contexto del examen global de los 
impuestos sobre los vehículos que ha emprendido la Comisión. 
La Comisión también ha decidido elaborar una Comunicación sobre la política de lucha contra 
el ruido con el fin de definir un plan de acción en la materia. La Comunicación, cuya adopción 
está prevista para 1996, incluirá una breve descripción de la situación en materia de 
contaminación acústica en la Comunidad y un análisis de las medidas comunitarias y nacionales 
adoptadas hasta el momento para luchar contra el ruido, y describirá los criterios de calidad 
ya aplicados. Seguidamente se abordarán los medios de informar al público de la situación 
relativa a la contaminación acústica y de armonizar con propiedad los índices de exposición 
al ruido, así como los costes y las ventajas de distintas acciones dirigidas a reducir los niveles. 
Por último, la Comunicación examinará los cometidos de los distintos niveles intervinientes 
(comunitario, nacional y local). 
43 
8. EXTERNALIDADES DE LOS TRANSPORTES: COSTES Y 
POSIBILIDADES DE ACTUACIÓN 
El presente capítulo resume la información disponible sobre los costes externos y saca 
determinadas conclusiones preliminares relativas a su volumen, su distribución entre los modos 
de transporte y otras características (8.1). Propone a continuación principios generales para 
completar el enfoque actual con instrumentos destinados a internalizar los costes externos 
(8.2). Por último, hace una breve descripción general de las medidas concretas que se pueden 
adoptar a corto y a medio plazo para llevar a cabo la transición hacia un sistema de tarificación 
equitativo y eficaz en el sector de los transportes. 
8.1 Resumen de la información disponible sobre los costes externos 
Aunque los cálculos de costes varían en función de las circunstancias locales y de los métodos 
de evaluación utilizados, parece conveniente hacerse una idea del volumen global de los costes 
externos y de su distribución entre los modos de transporte. El cuadro 8.1 presenta los 
resultados de un análisis de la documentación existente realizado por encargo de la Comisión. 
El Anexo 10 incluye una síntesis de un estudio reciente que aborda asimismo el transporte 
aéreo y marítimo. Estos estudios ponen de manifiesto que: 
los costes externos de los transportes son considerables, incluso prescindiendo de los 
costes vinculados a la saturación, 
los principales problemas se encuentran en el transporte por carretera y aéreo, aunque 
también en el transporte ferroviario y marítimo existen externalidades. La parte del 
transporte por carretera en los costes totales es de más del 90 % y los costes por 
pasajero-kilómetro y vehículo-kilómetro son de un orden de magnitud más importante 
que en el transporte ferroviario y marítimo, 
excepción hecha de la saturación, los accidentes y la contaminación atmosférica 
representan las principales externalidades, 
los costes externos generados por el transporte viario son considerablemente superiores 
al excedente de la fiscalidad del transporte en relación con los costes de infraestructura 
(estimado en 65.000 millones de ecus, aproximadamente; véase el capítulo 4). 
Dada la proporción dominante del transporte por carretera en el transporte total de pasajeros 
y de mercancías, conviene diferenciar en mayor medida los resultados de este modo de 
transporte. El cuadro 8.2 facilita información adicional sobre la distribución de los costes entre 
los distintos tipos de usuarios de la carretera y sobre el origen de los costes externos del 
transporte viario en Francia. La distribución cualitativa es muy similar a la incluida en el 
cuadro 8.1 y en otros informes. 
44 
Cuadro 8.1 : Costes externos de los transportes (en milésimas de ecus por pasajero-kilómetro y por 
tonelada-kilómetro) - excluida la saturación 
Accidentes 
Ruido 
Contaminación 
atmosférica y 
clima 
Total 
% Transporte por carretera 
Viajeros 
18 
2,5 
15 
35,5 Mercancías 
13 
3,2 
17 
33,2 Transporte ferroviario 
Viajeros 
3 
2,5 
2,5 
8,0 Mercancías 
2 
1,8 
1,5 
5,3 
Costes externos totales (en miles de millones de ecus / año) 
118,4 
77 % 32,1 
21 % 1.9 
1 % 1,6 
1 % Total 
154 
100 % 
Fuente: Servicios de la Comisión (1994). 
Esta información, y otros datos similares, permiten extraer otras conclusiones: 
Por lo que respecta al transporte de viajeros, el automóvil y la motocicleta presentan 
los costes externos más elevados (los autobuses y autocares se caracterizan por unos 
costes externos elevados por vehículo-kilómetro, pero tienen un bajo coste por 
viajero-kilómetro, siempre que tengan unas tasas de ocupación razonables). 
Los costes externos de la circulación urbana son muy elevados, mientras que los de la 
circulación rural son relativamente bajos. Si se tiene en cuenta el balance entre los 
costes de infraestructura y los impuestos en el caso de la circulación rural, los precios 
del transporte parecen corresponder más o menos a los costes totales, excepción hecha 
de las motocicletas y los camiones. 
En algunos Estados miembros, los vehículos y camionetas de motor diesel están 
sensiblemente menos gravados que los vehículos de gasolina, de modo que el balance 
entre los impuestos y los costes sociales es peor que en el caso de los vehículos de 
gasolina. 
La diferencia en los costes externos entre las zonas urbanas y rurales subraya la 
importancia de la diferenciación. Vienen asimismo a confirmar este hecho las acusadas 
diferencias existentes en materia de medio ambiente y ruido entre las distintas clases 
de vehículos (véanse los capítulos 6 y 7). 
45 
Cuadro 8.2 : Fiscalidad y costes externos del transporte por carretera en Francia en 1991 (en miles de 
millones de FF) 
Circulación urbana 
Ingresos fiscales 
Gastos en infraestructura 
Balance entre ingresos 
fiscales y gastos en 
infraestructura 
Ruido 
Contaminación 
Efecto invernadero 
Accidentes 
Saturación u> 
Costes externos totales 
Balance: gasto 
público/ingresos menos 
costes externos 
Balance/km (céntimos) 
Circulación rural 
Ingresos fiscales 
Gastos en infraestructura 
Balance entre ingresos 
fiscales y gastos en 
infraestructura 
- Ruido 
Contaminación 
Efecto invernadero 
Accidentes 
Saturación w 
Costes externos totales 
Balance: gasto 
público/ingresos menos 
costes externos 
Balance/km (en céntimos) 
Balance/km (en céntimos) 
para el conjunta del tráfico 
viario Dos-
ruedas 
1,5 
1,3 
0,2 
0,7 
2 
0,1 
4,7 
0 
7,5 
-7,3 
-73 
1,6 
0,9 
0,7 
0 
0,3 
0,1 
2,4 
2,8 
-2,1 
-30 
-55 Automóviles 
G« 
37,5 
20,3 
17,2 
5,4 
7,7 
2,9 
11,8 
9,5 
37,2 
20,0 
-23 
54 
23 
31 
1,0 
1,4 
3,2 
12,2 
17,8 
13,2 
+9 
-3 D* 
5,1 
5,8 
-0,7 
1,5 
2 
0,7 
3,4 
2,8 
10,1 
- H,4 
-46 
11,8 
10 
1,8 
0,4 
0,3 
1,4 
5,3 
7,4 
-5,6 
-9 
- 19 Camionetas 
G1 
4,6 
3,6 
1,0 
0,8 
0,3 
0,4 
0,2 
1,9 
4,6 
3,6 
-30 
3,6 
2,3 
1,3 
0,1 
0,1 
0,3 
0,4 
0,9 
0,4 
+3 
- 13 D* 
5,5 
8,0 
-2,5 
1,5 
2,3 
1,2 
0,5 
4,1 
9,6 
- 12,1 
-47 
3,8 
3,5 
0,3 
0,1 
0,1 
0,6 
0,6 
1,4 
- 1,1 
-6 
-29 Camiones 
2,1 
4,7 
-2,6 
0,4 
1,4 
0,4 
0,3 
0,7 
3,3 
-5,9 
-292 
22,5 
19,8 
2,7 
0,4 
3,1 
2,5 
2,7 
8,7 
-6,0 
-25 
-46 Autobuses 
0,7 
0,5 
0,2 
0,1 
0,6 
0,1 
0,1 
0 
0,9 
-0,7 
- 108 
2,9 
1,7 
1,2 
0 
0,3 
0,2 
0,2 
0,7 
0,4 
+ 18 
-9 Total 
57 
44,2 
12,8 
10,4 
17,3 
5,7 
21,0 
19 
73,5 
-60,7 
-
100,2 
61,2 
39 
2,0 
5,6 
8,3 
23,8 
39,7 
-0,7 
-
Fuente: CEMT / OCDE (1995) excepto la saturación impuesta a los demás usuarios 
1 gasolina 
2 gasóleo 
Tal como se ha visto en el capítulo 4, existen importantes problemas de recuperación de los 
costes de infraestructura en todos los modos de transporte. La información de que se dispone 
pone de manifiesto que, mientras que en algunos Estados miembros los automovilistas parecen 
estar subvencionando los costes de infraestructura viaria causados por los camiones pesados, 
el transporte por carretera en su conjunto paga con creces los costes de sus infraestructuras 
(véase también el Anexo 5). Los índices de recuperación de los costes son mucho menores en 
el caso del ferrocarril y de la navegación interior, aunque ello parece deberse en parte a 
problemas de evaluación, a la utilización de la infraestructura con fines múltiples (vías 
navegables interiores) y a las obligaciones de servicio público (ferrocarril). 
46 
Aunque los cálculos precisos de los costes externos son inciertos, ello no debe justificar la 
inacción: la dirección y el orden de magnitud de los cambios necesarios son a menudo 
conocidos. Una política de aplicación progresiva de instrumentos y de aumento de la 
internalización de los costes a medida que se disponga de más información es preferible a la 
inacción. Esta política debe acompañarse de esfuerzos para mejorar y armonizar los cálculos 
de los costes externos entre modos de transporte, tecnologías de vehículos, países y regiones, 
así como en el tiempo. 
8.2 La internalización de los costes, elemento esencial de una estrategia 
del transporte 
En el pasado, las políticas de transporte de la Comunidad y de los Estados miembros estaban 
destinadas a reducir las externalidades imponiendo fundamentalmente cambios tecnológicos y 
normas. Este enfoque permitió cosechar éxitos importantes, pero algunos problemas 
empeoraron. Además, incluso en los casos en los que se realizaron progresos de esta manera, 
los usuarios de los transportes nunca han tenido que pagar directamente los costes restantes. 
No se les ha incitado, por tanto, a reducir en mayor medida las externalidades buscando 
medios alternativos para disminuir los costes externos. El grado en el que se pagan los costes 
externos varía en la Unión Europea, por lo que esta situación causa falseamientos de la 
competencia entre modos de transporte y entre operadores. 
El enfoque actual se basa en buena medida en la reglamentación y aborda los problemas de 
manera individual. Por consiguiente, tiene grandes dificultades a la hora de tomar en 
consideración las interacciones existentes entre las externalidades y de hallar compromisos 
entre las diferentes opciones. Sería mucho más fácil encontrar el equilibrio justo entre los 
distintos problemas si se pudiera asignar un coste a las diferentes externalidades y si los 
usuarios de los transportes pudieran decidir individualmente los mejores medios para tratar 
simultáneamente toda una variedad de problemas. Así, los progresos en materia de 
internalización de costes permitirían establecer un marco más adecuado para tratar un gran 
número de problemas de transporte interrelacionados. Sería necesario también reequilibrar las 
políticas actuales, desarrollar una red de infraestructuras intermodal, crear programas de 
investigación y desarrollo y emprender políticas destinadas a la realización del mercado interior 
en el transporte ferroviario y la navegación interior, para completar las medidas reguladoras 
actuales. Sirr una plena recuperación de los costes sociales vinculados a cada modo de 
transporte, la estrategia de la Comunidad en materia de transportes integrados podría ser un 
fracaso, puesto que las condiciones de competencia no serían equitativas en el conjunto del 
territorio de la Unión. 
Es evidente que el equilibrio preciso entre la. reglamentación y los instrumentos económicos 
debe examinarse cuidadosa e individualmente en el marco de una estrategia política global. A 
tal efecto, es necesario efectuar un análisis más detenido y preparar minuciosamente políticas 
escalonadas en el tiempo. El recuadro 8.1 enumera una serie de principios que deben sustentar 
toda política de fijación de tarifas para mejorar la eficacia y la equidad de la tarificación en 
el ámbito de los transportes. 
Varios estudios ponen de manifiesto que la adopción progresiva de una tarificación eficaz y 
equitativa sobre la base de estos principios reportaría considerables ventajas, dada la gran 
eficacia de este enfoque para reducir los costes externos subyacentes. El recuadro 8.2 resume 
un estudio que se efectuó para la ciudad de Bruselas (un millón de habitantes) y que muestra 
que un enfoque de tarificación de este tipo aumentaría la riqueza global en unos 150 millones 
de ecus al año. 
47 
Recuadro 8.1: Los principios de una tarificación equitativa y eficaz 
El objetivo de una estrategia de internalización es aumentar al mismo tiempo la equidad 
y la eficacia, en el sentido más amplio, del sistema de transporte europeo. El objetivo de 
esta política consiste en procurar que los precios reflejen los costes, para que las 
empresas y los ciudadanos basen sus decisiones en las señales de precios adecuadas. Para 
algunos usuarios, los precios aumentarán, mientras que bajarán para otros. Si la 
estrategia tiene éxito y los usuarios de los transportes adaptan su comportamiento y las 
tecnologías que utilizan, los ingresos procedentes del sistema podrían disminuir a medida 
que se reduzcan las externalidades en el futuro. 
Los principios de esta estrategia pueden resumirse del siguiente modo: 
Las tarifas deben reflejar lo más fielmente posible los costes subyacentes. Esto 
permitirá mejorar tanto la equidad como la relación coste-eficacia del sistema. 
Cuanto mayor sea el vinculo entre tarifas y costes, mayor será la reducción de las 
externalidades y mayor el incremento del bienestar; 
las tarifas, por tanto, deben presentar un elevado grado de diferenciación y 
conviene recompensar a los usuarios que modifican sus hábitos para reducir las 
externalidades con una reducción de precios. Por supuesto, el grado de 
diferenciación debe tener en cuenta los costes de transacción y la necesidad de 
garantizar la transparencia; 
la estructura de los precios debe ser clara para el usuario de los transportes; debe 
fomentarse la publicación de cuentas detalladas de los costes sociales y de los 
precios del sistema de transporte; 
la tarificación no debe causar discriminaciones entre modos de transporte y entre 
ciudadanos de Estados miembros diferentes; los ingresos deben revertir a las 
autoridades de los países donde se generan realmente los costes (principio de 
territorialidad); 
en todos los modos de transporte, el precio de cada viaje debe ajustarse mejor al 
coste total (incluido el coste de los accidentes, de los daños al medio ambiente, del 
ruido, de la infraestructura, y de la saturación) del mismo para la sociedad; 
a largo plazo, es necesario que los usuarios de los transportes paguen el conjunto 
de los costes de infraestructura de todas las redes de infraestructura, excepto si 
estas infraestructuras fueron construidas por otros motivos. Ello implica el pago de 
una tarifa adicional en caso de que las tarifas basadas en el coste marginal de 
infraestructura y de saturación no cubran la totalidad del coste de la 
infraestructura; 
la imposición de tarifas adicionales con el único fin de aumentar los ingresos (es 
decir, por encima de lo que es necesario para la internalización de costes) puede 
falsear tanto la economía en su conjunto como el sistema de transporte. Estos 
costes deben compararse con los que suscitarían otras formas de incremento de los 
ingresos. 
48 
Recuadro 8.2: Tarificación equitativa y eficaz de los transportes en Bruselas 
Las ventajas de un sistema de tarificación de los transportes equitativo y eficaz pueden ilustrarse mediante 
un estudio financiado por el cuarto programa marco de IDT comunitario, que ha analizado las 
consecuencias de la internalización de los costes externos del transporte para una serie de ciudades 
europeas. 
El presente recuadro ofrece los resultados correspondientes a la ciudad de Bruselas. 
Se prevé que la velocidad media de los transportes urbanos en las horas puntas pase de 38 km/h en 1991 a 
23 km/h en 2005 si no se adopta ninguna medida complementaria. Si bien las mejoras técnicas de los 
vehículos reducirán la contaminación, las emisiones seguirán entrañando unos costes considerables. Lo 
mismo cabe decir de los accidentes. 
La adopción de una estrategia de tarificación eficaz que acerque los costes a los precios pagados por los 
usuarios tendría una incidencia considerable sobre los problemas de transporte subyacentes. Esta política 
implicaría una reducción importante del tráfico de vehículos en horas punta (- 21,8 %) y un notable 
aumento de la utilización del transporte público en las horas punta. Los problemas de contaminación 
atmosférica se reducirían en cerca del 50 %. Los beneficios anuales serían del orden de 150 millones de 
ecus. 
Las medidas incluirían el telepeaje e impuestos sobre las emisiones. Estos instrumentos podrían no ser 
completamente operativos en 2005. Sin embargo, el gráfico B.8.1 muestra que los instrumentos más 
tradicionales arrojarían también unos resultados apreciables. 
Graneo B.8.1 Instrumentos alternativos para internalizar los costes externos de los transportes 
en Bruselas - aumentos en relación con una internalización completa de los 
costes 
i L-Subvencionas a lot vehículos 
I 2.- Auaamto d« las tubveacioact «I 
transporte pnbhco 
| 3.- napuesto sobre los carburantes 
(supresión <k loe detaés snpuestot) 
I 4.- Peaje d«l trafico peadu hr en 
horas puata 
I 1* Peaje de todoi bs usuarios de la 
a&mestructurm viaria en horas punta 
(horas vaae supresión de ñnpuestos) 
I &.- latera aligación total de coma 
Los resultados de este estudio son obviamente aproximaciones basadas en los conocimientos disponibles 
relativos a los costes y a las respuestas en materia de comportamiento a la evolución de los precios. No 
deben interpretarse de una manera demasiado literal, aunque el mensaje resultante de este estudio y de 
otros trabajos similares es claro : los progresos en el logro de tarificación equitativa y eficaz pueden 
reportar considerables beneficios. 
Cuadro B.8.1: Costes externos en Bruselas en 2005 (en millones de ecus al día) 
Sin medidas adicionales Tarificación equitativa y eficaz 
Ruido 0,131 * 0,126 
Accidentes 0,964 0,789 
Contaminación 0,196 0,094 
Velocidad de viaje (km/h) 23 38 
Fuente: Ochelen y Proost (1995) 
49 
Consideraciones sobre la equidad 
Se argumenta en ocasiones que la internalización de los costes en el transporte tendrá 
repercusiones negativas en la 
equidad, siendo los pobres los más 
afectados. % de los gastos totales dedicados al transporte 
privado en el presupuesto familiar por 
categoría de ingresos. 
-D 
.E 
• F 
• IRL 
• IT 
NL 
1er Cuartil 2o Cuartil 3er Cuartil 4o Cuartil 
Gráfico 8.1: No se excluye en absoluto que 
algunas familias de bajos ingresos 
pagarán un precio relativamente 
elevado, pero se puede demostrar 
fácilmente que, en general, tal no 
será el caso. El gráfico 8.1 pone de 
manifiesto que, en la Unión, los 
gastos correspondientes al transporte 
privado (propiedad y utilización de 
un automóvil) aumentan 
significativamente en función de los 
ingresos: en algunos países, el 25% 
más rico de la población dedica a 
este servicio una parte de sus rentas 
dos veces más importante que el 
25 % más pobre. En la medida en que la internalización de los costes incrementará en general 
el precio de la utilización del coche, los ricos se verán, a fin de cuentas, más afectados que 
los pobres. No obstante, un incremento de los precios puede causar en términos relativos 
mayores dificultades a la gente con bajos ingresos. Por consiguiente, esta observación general 
no significa que la internalización de los costes no tendrá ningún efecto negativo en las familias 
de bajos ingresos y algunos estudios han determinado casos posibles (en particular, es preciso 
evitar que se presentan casos "de exclusión de la movilidad"). Es evidente que toda estrategia 
de internalización de los costes debe tener plenamente en cuenta su incidencia en los diferentes 
grupos de consumidores y debe analizarse detenidamente la posible necesidad de políticas 
adicionales, posiblemente financiadas con los ingresos obtenidos (véase el capítulo 3). 
Competitividad y empleo 
Por término medio, los costes del transporte sólo representan un 2,8% del precio del producto 
final en la Unión, un tercio del cual (1%) corresponde al transporte por carretera. Para la 
mayoría de los sectores industriales, los costes del transporte representan entre el 1 y el 4% 
del valor de las ventas (véase el gráfico 8.2). Generalmente, los costes del transporte 
disminuyen a medida que el valor de los productos aumenta: existe una fuerte relación inversa 
entre los costes del transporte en % del valor total de venta y el valor por kg de los productos 
individuales. Los costes más elevados se manifiestan cuando se comercializan productos de 
bajo valor añadido en largas distancias (como el comercio intercontinental). Por ejemplo, los 
costes de transporte como porcentaje del valor total de venta pueden ascender al 18% para el 
hierro de fundición en el comercio intercontinental. En estos casos, los costes del transporte 
marítimo y las tarifas portuarias son relativamente importantes. Sin embargo, incluso en el 
transporte intercontinental los costes pueden ser muy bajos: por ejemplo, los costes del 
transporte de una camiseta vendida en Alemania, fabricada con algodón paquistaní, hilada en 
Túnez y cosida en Marruecos representan solamente el 2,7% del precio de venta. Además, en 
el comercio intraeuropeo los costes del transporte son generalmente muy bajos, incluso para 
los productos agrícolas que tienen un valor relativamente bajo por kg de producto (alrededor 
del 5% del valor total). 
50 
Los costes del transporte sólo constituyen una parte de los costes logísticos totales, que 
incluyen también la gestión del inventario y otros costes relacionados con las existencias. De 
hecho, las industrias utilizan cada vez más nuevos métodos de producción, como el "justo-
a-tiempo", a fin de reducir los costes de almacenamiento de las existencias. Estos métodos 
dependen en buena medida de la fiabilidad de las operaciones de transporte y han hecho que 
la industria europea sea vulnerable a la ineficacia del transporte y a la saturación. 
Las ventajas y los costes de una tarificación eficaz de los transportes variarán, sin embargo, 
entre las industrias, por lo que deberá estudiarse la incidencia en cada uno de los sectores 
cuando se formulen políticas en este ámbito. La Comisión emprenderá un estudio sobre este 
aspecto (véase el Anexo 11). 
Coste del transporte en sectores industriales seleccionados 
• Otro» 
• Aviación 
• Transpone iraifcimo 
• VUi navegables 
• Cura era 
• Ferrocarril 
Gráfico 8.2 
Fuente: Eurostat 
En general, los progresos realizados en el logro de una tarificación equitativa y eficaz 
redundarán en un fortalecimiento significativo de la competitividad de las empresas europeas. 
La reducción de la saturación, de la contaminación atmosférica y del número de accidentes 
implica una disminución de los costes asociados que soporta en la actualidad la economía 
europea en su conjunto. Por ejemplo, la reducción de la saturación permitirá limitar las 
pérdidas de tiempo sufridas por las empresas y los consumidores. Eliminar solamente una 
fracción de los costes actuales generados por la saturación - estimados en 120.000 millones de 
ecus - implicaría ya unos beneficios importantes. En una economía moderna, es esencial 
planificar la producción y gestionar las existencias de manera eficaz, para lo cual es preciso 
. contar con unos suministros fiables. Una reducción del número de accidentes tiene como efecto 
una disminución de los gastos sanitarios, lo que se traduce en menores cargas sociales. La 
reducción de la contaminación atmosférica disminuirá asimismo la factura sanitaria y, por otro 
lado, aumentará la productividad de la agricultura (reducción de la acidificación y la 
concentración de ozono). 
Una tarificación eficaz y equitativa supone que las reducciones registradas en los problemas 
de transporte subyacentes se reflejarán en los ingresos en concepto de tarifas. Los capítulos 
anteriores han subrayado toda una gama de instrumentos eficaces que se pueden introducir 
mediante un ajuste de la estructura de los sistemas de imposición sin aumentar el nivel global. 
El enfoque propuesto no tiene por objeto, en ningún caso, elevar los niveles de imposición. 
Además, en caso de que determinadas tarifas aumentaran, los ingresos podrían reintegrarse a 
la economía mediante reducciones en otros impuestos y tarifas. De conformidad con el análisis 
expuesto en el Libro Blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo, una reducción de 
51 
las cargas sociales - en particular, de los empleos menos cualificados - parece muy 
prometedora y podría reportar ventajas significativas en términos de un aumento del empleo. 
8.3 Introducción prosresiva de instrumentos de actuación: prioridades 
Si bien es cierto que todos los modos de transporte deben gravarse de la misma forma, en 
función de los costes externos que generan, los cálculos de costes expuestos en el presente 
documento indican que el transporte por carretera debe constituir una prioridad en la 
formulación de las políticas. Estas políticas deben tener en cuenta, en la máxima medida 
posible, la variación de los costes externos en función del tipo de vehículo, del tiempo y de 
la distancia. A la hora de formular una estrategia de internalización, se debe hacer una 
distinción entre lo que es deseable a largo plazo y lo que es factible en un futuro más 
inmediato. No obstante, en la selección de los instrumentos aplicables a las primeras fases del 
proceso, conviene tener una visión clara de los objetivos perseguidos a largo plazo. El 
cuadro 8.3 presenta algunos instrumentos posibles de internalización de diversos costes 
externos en el transporte por carretera y otros modos de transporte. Los instrumentos políticos 
a largo plazo ofrecen soluciones interesantes, puesto que las opciones pueden diferenciarse 
claramente, pero no son operativos por el momento y el coste de su puesta en marcha deberá 
comprobarse antes de tomar cualquier decisión. 
En teoría, el principio consistente en vincular estrechamente las tarifas a los costes y a las 
opciones de transporte subyacentes requiere la introducción de nuevos instrumentos que 
permitan una diferenciación muy precisa. Se están realizando considerables progresos técnicos, 
en este sentido. En el Anexo 4 figura un informe de situación de los sistemas de telepeaje, que 
podrían constituir a largo plazo instrumentos eficaces para el cobro de los costes de 
infraestructura y de saturación. Los últimos sistemas están en condiciones de respetar 
plenamente la vida privada de los usuarios (basándose en la tecnología de las tarjetas 
inteligentes ). En el caso de otros costes externos, podría resultar especialmente eficaz una 
"caja negra" (o "caja verde") inteligente que registraría los factores determinantes pertinentes 
(como el kilometraje, las características del vehículo, las emisiones) para determinar la "tasa 
de internalización", puesto que permitiría diferenciar las tarifas en función de los costes reales. 
Estos instrumentos se están desarrollando actualmente con otros fines (por ejemplo, "la gestión 
del parque móvil"), pero serán necesarios importantes trabajos de investigación para poner a 
punto un equipo adecuado que responda a las necesidades técnicas y de transporte, entre otras. 
Debe estudiarse asimismo el vínculo con los sistemas de telepeaje. Esta solución podría ser 
interesante a largo plazo siempre que los costes de explotación no superen unos límites 
razonables. 
En materia de transporte por carretera, una mayor diferenciación de los impuestos anuales 
existentes sobre los vehículos y los carburantes a fin de tener en cuenta el coste de la 
contaminación atmosférica y, posiblemente, sonora se revela una opción prometedora que 
podría aplicarse progresivamente en un futuro inmediato. Es necesario también prever una 
revisión del nivel de estas tarifas, sin que ello implique una penalización de los vehículos 
"limpios". Por consiguiente, sólo convendría aumentar el nivel medio de las tarifas si se 
introduce simultáneamente una mayor diferenciación. Estos aspectos pueden considerarse en 
el contexto de la revisión actual de los impuestos sobre los vehículos. Podrían utilizarse al 
mismo tiempo peajes - preferiblemente electrónicos - en lugares precisos de los ejes de 
transporte con unos costes de infraestructura, saturación y contaminación especialmente 
elevados. Tales sistemas son ya operativos y podrían facilitar la transición hacia sistemas de 
telepeaje más perfeccionados. Habida cuenta de las previsiones, es preciso incrementar 
considerablemente y sin dilación las medidas en materia de saturación. 
52 
Los costes externos de los accidentes podrían internalizarse sin grandes cambios tecnológicos, 
gracias a un sistema de seguro vinculado al riesgo que cubriría la totalidad de los costes 
sociales. No obstante, tal como se señala en el capítulo 5, existen ciertos problemas 
importantes que deben solucionarse antes de que puedan tomarse medidas concretas en este 
sentido. Por otra parte, ello no debe menoscabar la necesidad de realizar progresos paralelos 
en otros frentes, como la legislación relativa a la seguridad de los vehículos, la formación, las 
normas relativas al alcohol en la conducción, etc. Además, como medida complementaria de 
ambos enfoques, sería conveniente etiquetar los vehículos según sus resultados en materia de 
seguridad y publicar esta información. 
Cuadro 8.3: Instrumentos posibles para una tarifícación eficaz y equitativa 
Costes de la 
infraestructura 
y saturación 
Accidentes 
Contaminación 
atmosférica y 
ruido Corto / medio plazo 
Carretera 
- mayor 
diferenciación, en 
función de la 
utilización y el 
deterioro, en los 
sistemas de 
tarificación 
existentes 
- impuesto kilométrico 
para los vehículos 
pesados (en función 
de los ejes) 
- peajes 
- orientación de los sist< 
hacia la estructura pre 
plazo 
- etiquetado 
- automóviles: 
impuestos anuales 
en función de las 
emisiones (y quizá 
del kilometraje) 
- vehículos pesados: 
sobretasa 
kilométrica 
- impuestos 
diferenciados en 
función de las 
características 
ecológicas del 
combustible 
- impuesto sobre el 
C02 a efectos del 
calentamiento del 
planeta - idéntico 
para todos los 
modos de transporte Otros modos 
de transporte 
- tarificación 
por el uso 
de la 
infraestruc­
tura 
îmas de seguros 
vista a largo 
- introducción 
de una 
tarificación 
basada en 
las 
emisiones, 
por ejemplo, 
tasas de 
aterrizaje en 
la aviación 
basadas en 
las 
emisiones 
sonoras Largo plazo 
Carretera 
- telepeaje en 
concepto de 
costes de 
infraestructu­
ra y 
saturación Otros modos de 
transporte 
- tarificación por el 
uso de las vías y 
otras 
infraestructuras 
- sistemas de seguros qué cubran la 
totalidad de los costes sociales con 
una diferenciación en función del 
riesgo (bonus / malus) 
- cuotas basadas en las emisiones / 
ruidos reales con diferenciación de 
los costes en función de las 
condiciones geográficas (y, quizá, de 
la hora del día) 
53 
Si bien los sistemas de teiepeaje son ya operativos y es probable que se apliquen 
progresivamente a gran escala en los albores del próximo siglo, es evidente que será necesario 
esperar aún bastante tiempo antes de que se cubra la totalidad de la red (quizá hacia 2015), 
por lo que deben considerarse seriamente soluciones intermedias. Por lo que respecta a los 
vehículos pesados, la instauración de un impuesto kilométrico podría ser una solución adecuada 
para pasar del sistema de tarificación actual a un sistema más perfeccionado a largo plazo. El 
impuesto kilométrico permite tener en cuenta con precisión las características del vehículo que 
determinan el ruido, las emisiones y los daños causados a la carretera, a la vez que se basa en 
la distancia recorrida. 
Aunque los sistemas actuales no permiten una diferenciación en función del tiempo y de la 
distancia, un impuesto kilométrico basado en un cuentakilómetros electrónico, o conectado al 
tacógrafo electrónico, constituye un progreso significativo. Si pudiera reducirse el coste de una 
versión electrónica - actualmente estimado en 300 ecus -, también podría considerarse la 
introducción de estos sistemas en los vehículos particulares. Los dispositivos técnicos 
necesarios para la puesta a punto de un impuesto kilométrico podrían evolucionar con el 
tiempo hasta coincidir con los futuros instrumentos de telepeaje de tipo "caja negra". 
Del mismo modo, será necesario determinar en qué medida las tarifas de los demás modos de 
transporte pueden adaptarse en función de las diferencias de costes externos y, llegado el caso, 
ajustarse a los niveles de estos costes. Por ejemplo, los viajes individuales en tren podrían 
gravarse en función del material rodante utilizado y del itinerario específico (importante a 
efectos del ruido y las emisiones). Aunque en la aviación y el transporte marítimo intervienen 
complejos aspectos de competencia extracomunitaria, los derechos portuarios y de aterrizaje 
podrían modificarse según el mismo principio2. 
Se aduce en ocasiones que el aumento del precio de los combustibles es un medio eficaz de 
internalizar los costes externos. Ciertamente, es una medida fácil de poner en práctica y, 
además, la utilización de combustible está relacionada con el kilometraje, pero tiene grandes 
inconvenientes que hacen esta opción desaconsejable, excepto para limitar los riesgos de 
cambio climático: la utilización de combustible tiene escasa influencia en los riesgos de 
accidente, la contaminación atmosférica y la saturación, y varios estudios mencionados en el 
presente documento han mostrado que el aumento del precio de los combustibles tendrá efectos 
limitados en,la reducción de los problemas subyacentes. Por otro lado, tal aumento sólo 
recompensaría muy parcialmente "los hábitos responsables" y podría penalizar de manera 
relativamente dura a los transportes rurales, que ya parecen estar pagando su parte. Por 
consiguiente, la equidad, la eficacia y los costes de aplicación - así como el papel que 
desempeñan los impuestos sobre los combustibles en la recaudación de ingresos estatales -
deberán tenerse en cuenta a la hora de tomar decisiones en la materia. 
Finalmente, sería conveniente proceder a una revisión de los impuestos de transporte y de las 
exenciones de impuestos existentes con el fin de determinar si las normas vigentes contribuyen 
plenamente a la creación de unas condiciones de competencia equitativas en y entre los 
diferentes modos del mercado interior de los transportes. 
Un ejemplo de este enfoque es la introducción de derechos portuarios diferenciados para 
los petroleros con lastre separado, que son más seguros y ecológicos. Véase el 
Reglamento (CE) n° 2978/94, DO L 319. 
54 
9. LA DIMENSIÓN COMUNITARIA 
9.1. /Cuándo v por qué razones debe intervenir la Comunidad Europea] 
Habida cuenta de la especificidad local de la mayoría de las externalidades del transporte, a 
menudo resultará mejor adoptar medidas a nivel nacional, o incluso local, extremo éste que 
se aplica a las políticas de circulación local, a las infraestructuras regionales y urbanas y a una 
serie de políticas complementarias. La acción comunitaria debe sin embargo preverse en cuatro 
casos: las externalidades transfronterizas; los efectos sobre el mercado interior; la posibilidad 
de realizar economías de escala y los efectos indirectos de las políticas. 
Ni que decir tiene que las autoridades locales o regionales a menudo están en mejor situación 
para solucionar los problemas que se plantean a su nivel. A la inversa, una intervención 
comunitaria es generalmente más conveniente para solucionar un problema que tiene efectos 
transfronterizos importantes y que afecta a un gran número de Estados miembros. En cambio, 
cuando se encuentra ante externalidades locales muy diferentes en el territorio de la Unión 
Europea, una intervención comunitaria a priori parece poco conveniente. 
El mercado interior añade otra dimensión al problema. En efecto, una intervención comunitaria 
puede incluso justificarse, tratándose de un problema local, si las soluciones previstas pueden 
afectar a normas de productos para el mercado o al buen funcionamiento del mercado interior. 
Por eso los niveles de emisión de los automóviles se fijan generalmente a escala comunitaria, 
circunstancia que también podría aplicarse a los equipos de peaje. Por otra parte, también se 
justifica la intervención de la Comunidad si una política común permite realizar economías de 
escala importantes. A este respecto, conviene mencionar los proyectos conjuntos de I -1- D, 
los proyectos de investigación y de desarrollo tecnológico en el sector del transporte incluidos 
en el Cuarto Programa Marco así como los grupos operativos de I + D recientemente creados, 
concretamente sobre el automóvil del futuro y la intermodalidad. Este programa debería 
también ofrecer los medios y un posible marco de contabilidad con el fin de evaluar la 
incidencia de las medidas políticas en los costes externos. 
Por último, en casos de efectos indirectos de las medidas políticas, frecuentemente existen ya 
políticas comunitarias que conciernen a instrumentos que pueden utilizarse con fines de 
internalización a nivel nacional o local, lo cual demuestra en general que es necesario 
consensuar a escala comunitaria los principios generales de la estrategia a seguir. Así, existe 
una normativa común por la que se establecen tipos mínimos para los impuestos anuales sobre 
los vehículos y para los impuestos específicos sobre los aceites minerales, así como tipos 
máximos para los derechos de uso del transporte por carretera. Por otra parte, la legislación 
existente prevé principios aplicables a las tarifas de peajes. Estas normas, que se introdujeron 
con el fin de promover condiciones equitativas de competencia en el mercado interior, limitan 
obviamente el derecho de los Estados miembros en la materia. De todos modos, habida cuenta 
de las compras transfronterizas de combustibles en numerosas regiones de la Comunidad, es 
difícil que los Estados miembros aumenten considerablemente los tipos más allá de los que se 
practican en los países vecinos., Por lo tanto, si se consideraba que el aumento de los precios 
de los combustibles constituye un medio eficaz de internalizar los costes, sería necesario 
adoptar medidas a nivel comunitario. 
De la misma manera, la cuestión de reducir las emisiones procedentes de los vehículos tal 
como se ha planteado en el capítulo 6 demuestra que es posible combinar instrumentos 
económicos y normas. Las normas se fijan a escala comunitaria mientras que la mayoría de 
los instrumentos económicos se introducen a nivel nacional. Es pues esencial coordinar a fondo 
la política global. Esto significa que en la mayoría de los casos, los Estados miembros deben 
55 
ponerse previamente de acuerdo sobre los principios antes de que se pueda elaborar una 
política eficaz a nivel nacional y comunitario. 
Cuadro 9.1: Futuras iniciativas comunitarias para avanzar en la internalización de los costes en el 
sector del transporte * 
Calendario DOCUMENTO SECTOR 
1995 - Comunicación sobre las emisiones de C02 - C02 
procedentes de tos vehículos 
Primera - Puesta en marcha de estudios (cf. Anexo 3) - General 
mitad - Comunicación sobre el programa "Auto/Oil" y - Contaminación atmosférica causada por los 
de propuestas concomitantes sobre las normas vehículos (con excepción del COj) 
1996 aplicables a los vehículos, etc. - Tarificación en el sector del transporte por 
Revisión de la Directiva 93/89/CE (Directiva carretera 
Eurovignette) - Contaminación medioambiental debida al 
Marco medioambiental para los transportes transporte por carretera 
Tasas aeroportuarias - Tarificación en el sector del transporte 
Canon por utilización de las vías férreas y aéreo 
Segunda financiación - Tarificación en el sector del transporte 
mitad - Estudios de cierto número de corredores en el ferroviario 
de marco de las RTE - Infraestructura 
1996 - Primeros resultados de una evaluación 
estratégica de las incidencias en el medio - Infraestructura 
ambiente y de una evaluación económica de las 
redes transeuropeas 
Revisión de la legislación comunitaria actual en 
materia de tarificación del transporte 
Revisión de los impuestos especiales mínimos - Supresión de los obstáculos a la 
sobre los aceites minerales internalización de los costes 
Reexamen de las ayudas estatales y del 
tratamiento fiscal preferencial reservado a los - Tarificación en el sector del transporte por 
transportes interiores carretera 
Comunicación sobre el ruido - Transporte por carretera, ferroviario, fluvial 
Revisión exhaustiva de los impuestos aplicables y combinado 
a los vehículos 
Revisión de la exención en materia de - Ruido debido al transporte 
combustible para aviones - Tarificación del mercado interior 
Elaboración de marcos de contabilidad para los - Tarificación en el sector aéreo 
costes externos del transporte - Evaluación de los costes externos 
1997 - Normas aplicables a la tarificación de - Tarificación del transporte por carretera 
(y después)' carreteras y al material de guía 
Libro blanco sobre la labor realizada para una - Tarificación de todos los modos de 
tarificación equitativa y eficaz en el sector del transporte 
transporte 
Propuesta de tarificación en el sector del - Tarificación del transporte de mercancías 
transporte de mercancías por carretera (1998) por carretera 
Del análisis de la segunda parte del presente documento - capítulos 4 a 7 - se deriva que esto 
se aplica generalmente a las políticas que podrían ponerse a punto para cubrir los costes 
vinculados a la saturación y a las infraestructuras, para reducir la contaminación atmosférica, 
la contaminación acústica y el número de accidentes. La introducción de instrumentos 
económicos para completar, o incluso sustituir a la reglamentación directa requiere un debate 
en profundidad que espera suscitar el presente Libro Verde. 
9.2. Actuación futura 
Todo esfuerzo de tarificación equitativo y eficaz viene a respaldar la política comunitaria en 
materia de transporte intermodal, encaminada a un desarrollo óptimo de todos los modos de 
transporte. Además de las políticas existentes, será importante reforzar los transportes 
56 
combinados - por ejemplo, las acciones piloto en favor del transporte combinado (programa 
PACT), "la red de los ciudadanos" así como las actividades del grupo operativo encargado de 
la investigación sobre la intermodalidad. Por otra parte, los progresos realizados hacia una 
tarificación equitativa y eficaz deberían también fomentar la introducción de acuerdos de 
asociaciones entre los sectores público y privado, lo que podría contribuir a acelerar la 
realización de proyectos de RTE y constituye un objetivo importante de la política comunitaria 
en materia de crecimiento, de competitividad y de empleo. 
Es pues urgente progresar en materia de fijación de tarifas. De cuanto antecede resulta que los 
Estados miembros y la Comunidad tienen que desempeñar un papel importante en el 
establecimiento de una política de tarificación equitativa y eficaz. Por supuesto que las medidas 
deben introducirse progresivamente y que un enfoque gradual se impone en función de las 
información y de las nuevas tecnologías disponibles. 
Es también importante procurar que la legislación comunitaria futura no soslaye, sino fomente 
la introducción de políticas de internalización de los costes, cuando así convenga. Por eso la 
Comisión tiene la intención de iniciar un estudio sobre los posibles obstáculos que contiene la 
legislación comunitaria actual y de animar a los Estados miembros a proceder a un ejercicio 
similar. 
El cuadro 9.1. contiene una lista no exhaustiva de propuestas que la Comisión se propone 
presentar y que están directamente vinculadas a esta cuestión. La Comisión examinará la 
posibilidad y la conveniencia de la introducción en estas propuestas de elementos que dependen 
de una estrategia de tarificación equitativa y eficaz. Este ejercicio tendrá en cuenta obviamente 
la necesidad de garantizar el buen funcionamiento del mercado interior y de elaborar una serie 
de medidas equilibradas y complementarias, si es necesario recurriendo a la acción normativa. 
Además de estas iniciativas, la Comisión va a iniciar los estudios enumerados en el Anexo 11 
que están destinados a proporcionar información más precisa sobre la naturaleza y la dimensión 
de los costes exteriores en casos particulares y sobre las medidas políticas que podrían 
aplicarse para solucionar el problema subyacente. Los resultados de estos estudios se utilizarán 
en la elaboración de las propuestas mencionadas en el cuadro 9.1. 
Según se desprende del cuadro 9.1, la Comisión tiene la intención de concentrarse inicialmente 
en el transporte por carretera, de conformidad con las conclusiones del presente Libro Verde. 
Una serie de iniciativas políticas incluidas en el programa "Auto-Oil" asumirán una 
importancia primordial para la reducción de las emisiones procedentes del transporte por 
carretera. Por otra parte, tras la anulación por el Tribunal de Justicia Europeo de la llamada 
"Directiva eurovignette" (93/89/CE), que prevé normas comunes en materia de impuestos y 
derechos de uso relativos al transporte de mercancías por carretera, la Comisión presentará una 
revisión de la misma a principios de 1996. El sistema propuesto se limitará a determinado 
número de años y la Comisión examinará la posibilidad de relacionar más estrechamente los 
derechos de uso pagados por el transportista individual con los costes expuestos. En 1998, la 
Comisión propondrá un nuevo sistema que tendrá en cuenta el progreso técnico. 
La Comisión tiene también la obligación de efectuar durante el año 1996 la segunda revisión 
de los tipos mínimos de los impuestos específicos sobre los aceites minerales (92/82/CEE). En 
1996, realizará en paralelo un estudio exhaustivo sobre los sistemas de imposición de los 
vehículos. Este estudio podría constituir la base del establecimiento de un marco comunitario 
destinado a reforzar el funcionamiento del mercado interior y a desarrollar las políticas de 
internalización de los costes. Habida cuenta de la necesidad de garantizar la compatibilidad 
técnica de los equipos de telepeaje en la Unión, la Comisión examina actualmente la 
oportunidad de presentar propuestas sobre la interoperabilidad de estos equipos en 1996. 
57 
El cuadro 9.1. pone de manifiesto que es también posible hacer progresos en los otros modos 
de transporte. En 1996 se lanzarán nuevas iniciativas relativas la tarificación de los transportes 
ferroviarios y aéreos. La Comisión revisará también las exenciones de impuestos en vigor para 
los combustibles de las aeronaves. Finalmente, la Comisión está realizando un estudio 
medioambiental sobre determinados ejes de infraestructuras con el fin de preparar una 
evaluación estratégica más exhaustiva de las consecuencias económicas y medioambientales de 
la red de transporte transeuropea. El éxito de este ejercicio depende obviamente de los 
progresos realizados en la determinación de los costes externos. 
58 
10. CONSIDERACIONES FINALES 
La política del transporte está en una encrucijada. Pese a que generalmente se reconoce la 
importancia fundamental del transporte en una sociedad y economía moderna, sigue 
aumentando la preocupación por la creciente saturación, las consecuencias ambientales y los 
accidentes. Asimismo, se extiende cada vez más la idea de que, a base únicamente de las 
actuales políticas, las tendencias que presenta el transporte son insostenibles. Sin un cambio 
sustancial tanto en los niveles y las prioridades de inversión en las redes y medios de 
transporte como en los hábitos de utilización, habrá que contar con mayores demoras y 
mayores costes. Esta constatación ha incitado a varios Estados miembros a revisar su política 
en materia de transportes y numerosos particulares e instituciones - entre ellas, el Parlamento 
Europeo y el Comité Económico y Social- han reclamado un debate a nivel europeo sobre el 
tema. 
Poco a poco va definiéndose el modo de concebir una política más global para poner remedio 
a esta situación. En particular, tal política debe prever inversiones en infraestructuras 
suficientes para eliminar los puntos de saturación e interconectar los distintos modos de 
transporte en un sistema intermodal. Por otra parte, es necesario realizar esfuerzos para llevar 
a buen término el mercado interior de los modos de transporte respetuosos con el medio 
ambiente y que presenten aún capacidad de reserva. Reforzar la competencia en estos modos 
de transporte debería mejorar su competitividad en relación con los transportes por carretera. 
Las actividades conjuntas de I+D desempeñan también un papel en la introducción de 
tecnologías eficaces y seguras. 
El presente Libro Verde está consagrado a la fijación de tarifas. Hasta la fecha, las políticas 
en materia de transporte se concentraban básicamente en la acción reguladora directa. Sin 
duda, dicha acción reguladora ha mejorado sensiblemente las cosas en determinados sectores, 
pero no ha permitido explotar todo el potencial que conlleva una acción en los precios. Una 
política de aplicación de tarifas estimula a particulares y empresas a solucionar los problemas. 
Para garantizar la viabilidad del transporte con arreglo a la sostenibilidad, es necesario que los 
precios reflejen las carencias de fondo que, de otro modo, no se tendrían suficientemente en 
cuenta. Es en función de los precios como determinan los particulares su elección del modo 
de transporte, la localización y las inversiones. Por lo tanto, para que el transporte sea 
adecuado, los precios tienen que ser también adecuados. 
Por los datos presentados en el presente Libro Verde, queda de manifiesto que, en general, 
existe un desfase entre los precios pagados por los usuarios y el coste real. Determinados 
costes vinculados a la infraestructura, la contaminación, el ruido, los accidentes y la saturación 
se cubren sólo de una forma parcial, o ni siquiera se cubren. Algunos usuarios del transporte 
pagan excesivamente, y otros demasiado poco. Esta situación no sólo es poco equitativa, sino 
también ineficaz. 
Se trata, pues, de avanzar hacia formas de tarificación equitativas y eficaces que permitan 
resolver algunos de los problemas subyacentes proporcionando a los usuarios incentivos para 
modificar sus hábitos. El objetivo de esta política no es aumentar la fiscalidad del transporte, 
sino servirse de las tarifas para reducir la saturación, los accidentes y los problemas 
ambientales. De arrojar buenos resultados, este enfoque mejorará la competitividad de la 
economía europea reduciendo el actual despilfarro de recursos escasos, estimado en unos 
120.000 millones de ecus al año sólo en concepto de saturación. 
59 
Del análisis efectuado se derivan numerosas características básicas de un sistema de tarificación 
eficaz y equitativo. El principio es que el precio pagado por un transporte debe reflejar mejor 
su coste real. Dado que los costes varían según el momento, el lugar y los modos de 
transporte, es necesario diferenciar aún más. Semejante política tendría por objeto principal 
vincular las tasas a todos los costes que deben afrontar la sociedad en su conjunto y los demás 
usuarios. Es importante la transparencia y lo ideal sería publicar las cuentas con el fin de 
mostrar la relación entre tarificación y coste. 
El Libro Verde plantea una serie de cuestiones y sugiere diversas opciones, pero no contiene 
respuestas concluyentes. No obstante, sí se pronuncia por dar prioridad al transporte por 
carretera, y cree que es viable, en un futuro próximo, lograr avances concretos a la hora de 
resolver los problemas medioambientales y de recuperar los costes de infraestructura y de 
saturación. 
Dada la importancia vital del transporte en nuestras economías y sociedades, la Comisión cree 
que es fundamental iniciar un debate sobre la fijación de tarifas en el transporte. 
Independientemente de la forma que adopten las decisiones, es obvio que el sistema de 
transporte necesitará un tiempo para su adaptación: las decisiones en materia de implantación 
tienen consecuencias a largo plazo, las tecnologías necesarias para satisfacer las necesidades 
de los usuarios deben elaborarse progresivamente y renovar un parque de automóviles es tarea 
de un decenio. Precisamente por esta razón, en un momento en que las empresas, los 
particulares y los gobiernos comienzan a hacer planes para el próximo siglo, urge emitir una 
señal clara de que los precios pagados por cada usuario deberán reflejar de una forma más 
precisa el coste total del transporte, tanto por lo que respecta al nivel como a la estructura. Por 
tanto, urge iniciar debates y consultas a fondo sobre la aplicación práctica de este principio. 
La Comisión invita a todas las partes interesadas, a los Estados miembros de la Unión Europea 
y del Espacio Económico Europeo, a los Estados que han solicitado su adhesión a la UE, al 
Consejo, Parlamento Europeo, Comité Económico y Social y Comité de las Regiones a 
pronunciarse sobre el presente Libro Verde. La Comisión examinará con atención todas las 
observaciones que se le transmitan y las tendrá en cuenta cuando tome iniciativas en la 
materia. Las observaciones al documento deberán enviarse a: 
Comisión Europea 
Dirección General de Transportes 
"Libro Verde sobre tarificación equitativa y eficaz" 
200, Rue de la Loi 
B-1049 Bruselas 
Bélgica 
60 
BIBLIOGRAFÍA 
AECMA (1994), "The Aerospace Industry and the Environment", May. 
CEST (1993), "The Future of Transport Noise Agenda in the UK", The UK Environmental Foresight Project, 
Volume 4, 1993 (Keith Mason for the Centre for Exploitation of Science and Technology) 
EC AC (1995), "Assessing ATM performance : a basis for instituional options", May 1995. 
ECMT/OECD (1994), "Internalising the social costs of transport", ECMT, Paris 1994. 
ECMT/OECD(1995), "Evaluation of the external costs of road transport and the consequences of internalising 
them - French transport case study", Paris 1995. 
European Comission DG VII (1994), "Comparative evaluation of a number of recent studies (undertaken on 
behalf of various bodies) on "transport external costs and their internalisation", suggestions on the most 
appropriate methods for the internalisation", Brussels 1994. 
European Commission DG II (1995), " A Welfare Cost Assessment of Various Measures to Reduce Pollutant 
Emissions from Passenger Road Vehicles for the Year 2010, Doc 11/576/95, Brussels. 
Finnish National Road Administration (1992), "Pricing and Congestion: Economic Principles Relevant to Pricing 
Roads", Helsinki 1992. 
Goodwin, P.B.(1992), "A review of new demand elasticities with special reference to short and long run effects 
of price changes", Journal of Transport Economics and Policy, 26, 155-170. 
Gramlich (1994), Infrastructure Investment: A Review Essay .Journal of Economic Literature, XXXII, 1176-
1196 
Hau, T.D. (1992), Economic Fundaments of Road pricing: A Diagrammatic Analysis, World Bank Policy 
Research Working Paper Series, WPS No. 1070, The World Bank, Washington, D.C. 
Hoornaert, L. (1992), The use of taxation as a policy instrument aimed at limiting the Community's C02 
emissions:practical dimensions of implementation, in European Commission (1992), The economics of 
limiting C02 emissions, European Economy, Special edition Nol, Brussels, pp. 63-90. 
INFRAS/IWW (1995), "External effects of Transport", Zurich/Karlsruhe 1994. 
INRETS (1994), "Study related to the preparation of a Communication on a future noise policy", Institut 
National de Recherche sur les Transports et leur Sécurité, 1994. 
Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (1994), "Externe kosten van het personverkeer", Den Haag 
1994. 
Jansson, J.O., Wall, R.(1994) "Bensinskattefôrândringarnas effekter", ESO-rapport, Ds 1994:55, Stockholm 
1994. 
Johansson, B; Mattson, L.-G.(1995), "Road Pricing: Theory, Empirical Assessment and Policy", Kluwer 
Academic Press 1995. 
Kageson, P.(1993), "Getting the prices right ".European Federation for Transport and Environment, Stockholm 
1993. 
Lindberg, G.(1994), "Traffic Charges - The Swedish Experience to get the prices right", Borlange 1994. 
National Research Council (1994),"Curbing Gridlock, Peak Period Fees To Relieve Traffic Congestion", 
Special Reports 242, Washington, D.C. 1994. 
Newbery, D.M. (1988), "Road user charges in Britain", Economic Journal (Conference Papers) 90, 161-176. 
Newbery, D.M. (1995), "Reforming Road Taxation", The Automobile Association. Hampshire 1995. 
Oates,W.(1994), "The Economics of the Environment", Edgar Elgar, Cambridge 1994. 
Ochelen, S. and Proost, S. (1995), "Alternative transport pricing policies for Brussels in 2005, Leuven 
University. 
OECD (1990), "Guidelines for the Application of Economic Instruments in Environmental Policy", OECD, 
Paris 1990 
OECD (1991), "Fighting Noise in the 1990s", OECD, Paris 1991 
Oum, T.H., Waters, W.G. and Young, J.-S. (1992), "Concepts of price elasticities of transport demand and 
recent empirical evidence", Journal of Transport Economics and policy, 26, 139 -154. 
Quinet (1994), The Social Costs of Transport: Evaluation and Links with Internalisation Policies, in 
ECMT/OECD (1995). 
Sandberg, U. (1993), "Action Plan against exterior tyre/road noise". Proceedings of Inter-Noise 93, vol.2, 
Leuven, Belgium 1993. 
Small, K.A., Winston, CM., and Evans, C.A.(1989), "Road Work: A New Highway Pricing and Investment 
Policy", The Brookings Institute, Washington. 
The Ministry of Transport and Communication (1992), Sweden, "Traffic Charges on Socio-Economic 
Conditions", Stockholm 1992. 
von Meier (1994), "Europe's Environment 1993 -Noise Pollution", 1994 (prepared for Europe's Environment -
the Dobris Assessment, European Environment Agency 1995) 
Walter et al (1993) "External Benefits of Transport?" ECOPLAN and T&E, 1993 
Walters, A.A. (1968), "The Economics of Road User Charges", World Bank Occasional Papers No 5, John 
Hopkins University Press, Baltimore 1968. 
Winston, C. (1985), "Conceptual developments in the economics of transportation: an interpretive survey", 
Journal of Economic Littérature, 23, 57-94. 
61 

ANEXOS 
HACIA UNA TARIFICACIÓN EQUITATIVA Y EFICAZ DEL 
TRANSPORTE 
¿>£ 

Anexo 1: Eficacia de las políticas de precios en el transporte 
Sinopsis: La eficacia de los instrumentos económicos depende de la reacción del público (personas físicas 
y jurídicas) ante las variaciones de los precios. Estos cambios de comportamiento pueden ser medidos 
por lo que se conoce como elasticidades de precios, que indican la variación porcentual del volumen de 
los transportes inducida por una variación porcentual de los precios. Las elasticidades de sustitución 
miden la variación porcentual del volumen relativo de dos categorías de transporte (gasóleo y gasolina, 
por ejemplo) inducida por una variación porcentual de sus precios relativos (precios del gasóleo y de la 
gasolina, por ejemplo). 
Las elasticidades de precios de mayor interés para el análisis del cambio de los hábitos de desplazamiento 
por carretera como consecuencia de una política de precios son las elasticidades de sustitución entre 
distintos tipos de vehículos / combustibles y las elasticidades de precios propiamente dichas. Las 
elasticidades relativas a los precios del combustible y a los peajes (como la tarificación por el uso de las 
redes viarias) se miden en relación con las variaciones de sólo una parte de los costes de transporte y 
son pues generalmente más bajas que las elasticidades de precios propiamente dichas. Por último, las 
elasticidades de sustitución en relación con otros modos también revisten importancia. 
Recientes estudios sobre las elasticidades que se observan en los transportes sugieren que éstos son 
mucho más sensibles a las variaciones de precios de lo que se creía anteriormente. Oum señala así (1992) 
que la competencia entre modos, itinerarios o empresas origina una amplia gama de elasticidades de 
precios mucho más amplias de lo generalmente admitido. 
La elasticidad de sustitución entre productos similares es casi infinita, como muestra el siguiente ejemplo 
de las calidades del combustible. Una pequeña diferencia de precios puede generar una modificación 
importante de los hábitos de consumo. Las elasticidades de los costes totales, que permiten evaluar la 
incidencia de la tarificación por el uso de las infraestructuras, se estiman generalmente en - 1,0 
aproximadamente, con diferencias significativas según el objeto de los desplazamientos, los métodos de 
pago, etc. Finalmente, el estudio de la incidencia de las modificaciones de las tarifas de los transportes 
públicos sobre el uso del vehículo privado muestra que esta elasticidad de sustitución es baja (inferior 
a 0,1). No obstante, cabe destacar que ello se debe en gran parte al hecho de que la cuota del transporte 
público en la movilidad total es relativamente pequeña (15% aproximadamente), lo que implica la 
necesidad de incrementar en un elevado porcentaje el transporte público para reducir el uso del coche 
particular un 1 %. 
La conclusión está clara: las elasticidades de precios en los transportes son suficientemente grandes 
para dar a las estrategias basadas en los precios una gran eficacia, sobre todo si inducen una 
diferenciación. 
Diferenciación de los precios y reacciones de comportamiento: las elasticidades de sustitución entre 
vehículos / combustibles que sólo varían en sus características medioambientales son generalmente muy 
elevadas; así, una ligera modificación del precio de los vehículos / combustibles contaminantes puede 
implicar un aumento muy importante de la cuota de mercado de los vehículos / combustibles limpios. 
La realidad cotidiana ofrece sobradas pruebas a este respecto, como el diferencial de precios existente 
entre las diferentes calidades de combustible. La conclusión que puede extraerse es evidente: si la única 
diferencia entre dos productos es su rendimiento ecológico, el público será muy sensible a las diferencias 
de precio. 
Los gráficos A.l y A.2 ilustran la implantación de los combustibles limpios debida a la diferenciación 
fiscal sueca analizada en el capítulo 6 (recuadro 6.1.). La*diferenciación fiscal sobre el gasóleo, 
instaurada en 1991 y ampliada en 1992 y 1993, fue suprimida para todos los sectores distintos del 
transporte a mediados de 1994: los efectos de las variaciones de los precios pueden observarse fácilmente 
en las reacciones del mercado. La reducción de 0,03 ecus por litro para el gasóleo de categoría II 
(relativamente limpio) y de 0,05 ecus / litro para el gasóleo de la categoría I (muy limpio) llevó su precio 
en noviembre de 1995 a un nivel inferior en un 4,3% (categoría II) y en un 7,6% (categoría I) al del 
combustible normal. La práctica totalidad del gasóleo utilizado en los transportes (66% del consumo 
total) pertenece a las categorías I o II. Desde 1986 se aplican diferentes impuestos para la gasolina con 
y sin plomo. En 1994, la gasolina sin plomo se dividió en dos categorías, una categoría II (muy limpia) 
[A 
y una categoría III (limpia), cuya diferenciación fiscal varía en una proporción inferior al 1 % del precio 
total. Desde su introducción en 1994, esta diferenciación fiscal eliminó completamente del mercado la 
gasolina con plomo y la gasolina de la categoría III. 
Gráfico A.l Sustitución en el mercado sueco del gasóleo 1992-1995 
T? 60% 
Gráfico A.2 Sustitución en el mercado sueco de la gasolina 1986-1995 
Los efectos son similares en cuanto a la sustitución entre tipos de vehículos. Por regla general, la 
elasticidad de sustitución es mayor cuanto menores son las diferencias entre las categorías de vehículos. 
La econometría revela que para la mayoría de las clasificaciones de vehículos, la elasticidad a largo plazo 
es claramente superior a 1. La comparación de la cuota de mercado de las distintas categorías de 
vehículos que componen el parque móvil con los distintos niveles impositivos a los que están sometidos 
nos llevan a lá misma conclusión: la cuota, relativamente pequeña, de coches potentes en Italia está 
estrechamente relacionada con los impuestos relativamente elevados que se aplican a estos vehículos. 
Elasticidad de los precios de los combustibles: todas las cifras disponibles sugieren que esta elasticidad 
aumenta con el paso del tiempo para los coches particulares. La elasticidad a largo plazo es alrededor 
de dos veces superior a la elasticidad a corto plazo. Un aumento del precio de los combustibles del 10% 
reducirá así en dos años el tráfico en un 3%. Un resumen exhaustivo de las elasticidades de los precios 
de los combustibles (Goodwin 1992) sugiere que el volumen de tráfico acusa una elasticidad-precio de 
los combustibles de - 0,16 a corto plazo y de - 0,33 a largo plazo. 
El consumo de combustible acusa por su parte una elasticidad-precio de cerca de - 0,30 a corto plazo 
y de cerca de - 0,70 a largo plazo. La variación del consumo es imputable a los efectos sobre el volumen 
de tráfico, por una parte, y a la mejora de los consumos específicos de los vehículos, por otra. La 
elasticidad del tamaño y de la composición del parque automovilístico en relación con el coste del 
combustible parece oscilar en torno a - 0,2. Las cifras mencionadas muestran que las modificaciones del 
precio de los combustibles provocan cambios en los hábitos a corto y a largo plazo que inciden en mayor 
medida sobre el consumo que sobre el volumen de tráfico. El siguiente resumen de elasticidades 
(Jansson) constituye un ejemplo de los efectos dinámicos de un aumento del precio de los combustibles. 
Cuadro A.l - Elasticidad a corto y a largo plazo en relación con el precio del combustible 
Número de coches particulares 
Longitud de los desplazamientos 
Kilometraje del vehículo 
Consumo de combustible por vehículo 
Consumo total de combustible Mes 
0,00 
-0,10 
-0,10 
-0,10 
-0,20 Año 
-0,05 
-0,15 
-0,20 
-0,10 
-0,30 5o año 
-0,10 
-0,20 
-0,30 
-0,40 
-0,70 
De estas cifras se deduce que las variaciones del precio del combustible ejercen un efecto reductor 
mucho más acusado sobre el consumo que sobre la saturación. 
Tarificación por el uso de la infraestructura : el combustible sólo representa una pequeña fracción del 
coste total del transporte para los usuarios. Este coste total, llamado coste generalizado en el ámbito de 
ios transportes, incluye fundamentalmente los costes de explotación de los vehículos, en los que entran 
los costes de combustible y de tiempo. El coste del combustible puede estimarse en el 25%, 
aproximadamente, del coste total para el usuario, lo que significa que la elasticidad basada en el coste 
total debería ser mucho más elevada. La elasticidad es función del tiempo, del objeto del desplazamiento, 
del método de tarificación, de la modificación, del nivel absoluto de modificación de los precios y del 
nivel de los ingresos. El análisis de los motivos de desplazamiento permite concluir que la elasticidad 
es mínima para los viajes de negocios, más elevada para los desplazamientos diarios al trabajo y máxima 
en el caso de los desplazamientos recreativos o para hacer compras. La experiencia de las carreteras de 
peaje muestra que la elasticidad media puede calcularse razonablemente en torno a - 1,0. 
Un estudio noruego (Tretwik, T "Inferring variations in value of time from toll route diversion 
behaviour" ("Deducción de las diferencias de valor del tiempo conforme a las desviaciones para evitar 
peajes"), TRR 1395, 1993), permite extraer algunas conclusiones relativas a la elasticidad de los peajes 
en Noruega. La elasticidad aumenta con la frecuencia de los desplazamientos, puesto que es -0,87 para 
los que se desplazan todos los días, de -0,77 para los que se desplazan una vez por semana y de - 0,3 
para los viajeros ocasionales. El método de pago influye considerablemente en la elasticidad, siendo ésta 
para los titulares de un abono inferior en un 50% a la de los usuarios que pagan en efectivo. Por último, 
la elasticidad varía según el motivo de desplazamiento entre - 1,1 para los desplazamientos diarios al 
trabajo, - 0,6 para los viajes de negocios y - 1,2 para los demás tipos de desplazamientos. Según el 
estudio, la elasticidad media parece ser del orden de - 0,8. 
Un estudio efectuado sobre el proyecto de tarificación viaria y la ronda de circunvalación de Estocolmo 
ha puesto de relieve la importancia de la estructura de los precios. La construcción de la ronda de 
circunvalación debería reducir la circulación en el centro de Estocolmo en cerca de un 17%. Si se coloca 
un cinturón de peaje inmediatamente dentro de la ronda de circunvalación (Fl), la circulación disminuirá 
aún un 10%. Una mayor reducción puede obtenerse imponiendo un canon a la circulación entre las 
distintas partes de la aglomeración de Estocolmo (F2). Si el periférico se incluye también en la estructura 
del peaje, el coste para el usuario aumentará pero la circulación sólo disminuirá ligeramente (F3). Si el 
cinturón de peaje se coloca fuera del periférico, se puede recaudar la misma suma de dinero pero la 
reducción del tráfico sería menor. La imposición del peaje solamente en las nuevas secciones de 
carreteras (F5) aumentaría el tráfico en lugar de reducirlo. La duplicación del peaje disminuiría la 
circulación entre el 30 y el 40%. Finalmente, un sistema de peaje más diferenciado conduciría a la 
misma reducción de la circulación que la duplicación del peaje, pero los ingresos y el coste para los 
usuarios se verían reducidos en un 50% (Johansson, B. and Mattson, LG 1995). 
Cuadro A.l. Efecto estimado de los diferentes sistemas de tarificación en Estocolomo 
Sistema de 
tarificación 
Fl 
F2 
F3 
F4 
F5 Volumen de 
tráfico 
- 25% 
- 35% 
- 35% 
- 25% 
- 7% Ingresos por peaje 
(miles de coronas / 
hora) 
200 
250 
350 
350 
100 Sistema de 
tarificación 
F2 Doble 
F3 Doble 
F4 Doble 
F6 Volumen de tráfico 
- 45% 
- 45% 
- 35% 
- 40% Ingresos por peaje 
(miles de coronas/ 
hora) 
450 
600 
600 
300 
¿r 
Anexo 2: Evaluación monetaria de los costes externos 
La internalización de los costes externos del transporte pasa por la atribución de un valor monetario a 
estos costes. Los costes externos del transporte han sido evaluados hasta ahora por varios métodos 
diferentes que ofrecían una gama de cálculos empíricos. Podría pues ser útil discutir brevemente las 
principales opciones, así como sus ventajas e inconvenientes. 
El debate debe partir necesariamente de una definición de lo que se entiende por "valor económico". En 
una economía de mercado, el valor de los bienes y de los servicios se calcula generalmente sobre la base 
de su valor en el mercado. El valor de un coche es así igual al precio que hay que pagar para comprarlo 
(o el obtenido por su venta). Este precio de mercado refleja lo que los consumidores (o productores) 
están dispuestos a pagar, es decir, lo que el producto vale para ellos. La observación de los precios del 
mercado es pues una manera muy fácil de determinar el valor económico. No obstante, dado que apenas 
existe un mercado donde negociar un aire más puro o una reducción del nivel de ruido, la determinación 
del valor monetario de los costes externos es extremadamente difícil. Debido precisamente a que los 
costes externos no se reflejan convenientemente en los precios del mercado, es difícil determinar su 
magnitud en términos monetarios. 
Los economistas han concebido y utilizado ampliamente varios métodos diferentes para solucionar el 
problema planteado por la ausencia de transacciones comerciales observables. Para ello, intentaron 
extraer información de los mercados existentes para extrapolarla a la externalidad considerada o trataron 
de determinar directamente las preferencias de la gente por otros métodos. Los principales métodos 
utilizados para medir los costes externos del transporte pueden resumirse del siguiente modo. 
Método de la función de los daños / dosis - respuesta: Este método no intenta medir directamente las 
preferencias de la gente, sino establecer una relación "dosis - respuesta", sobre bases científicas, entre 
la presión observable ejercida sobre el medio ambiente (emisión de partículas, ruido, etc) y el impacto" 
observable (aumento del tipo de morbilidad o de mortalidad, etc). Este último factor es el único que se 
evalúa en términos monetarios. Este método es interesante porque se basa en datos científicos 
demostrados, pero limita la evaluación monetaria a los costes visibles en el mercado (costes de 
hospitalización, productividad de la mano de obra, etc). El método presenta así el grave inconveniente 
de no poder determinar lo que la gente está dispuesta a gastar para reducir el riesgo de daños en caso 
de incertidumbre científica (enfoque preventivo). En la práctica, el método tenderá a subestimar los 
costes sociales de una externalidad determinada. Por otra parte, puede resultar especialmente apropiado 
en los casos en qu7e la gente no tenga conciencia de una cierta relación entre la dosis y la respuesta y 
no tenga probablemente unas preferencias bien definidas. 
Método de los costes de prevención: este método frecuentemente utilizado toma el coste de las medidas 
adoptadas para reducir las externalidades como valor aproximado de las mismas. Se basa en la idea que, 
en una democracia parlamentaria, la gente expresa sus preferencias no sólo en el mercado, sino también 
durante las elecciones. Así, la aprobación de una ley ambiental más estricta reflejará el hecho de que el 
electorado ha expresado sus preferencias a través de sus representantes elegidos. 
La principal ventaja de este método reside en el hecho de que los costes de prevención son relativamente 
fáciles de calcular puesto que el coste de las tecnologías de final del ciclo (convertidores catalíticos, etc) 
o de otros gastos defensivos (doble acristalamiento de insonorización, etc) es generalmente bien 
conocido. El método presenta también dos grandes inconvenientes. El primero, y más importante, reside 
en el hecho de que, a la hora de establecer las prioridades políticas, no se pueden someter las distintas 
opciones políticas a un análisis previo de costes-beneficios puesto que estos beneficios sólo son patentes 
una vez se han tomado las decisiones políticas. Por otra parte, dadas las características de los procesos 
políticos en un sistema democrático, habrá necesariamente un determinado intervalo entre el cambio de 
las preferencias de la gente y la reorientación de las decisiones políticas, de un lado, y el proceso 
democrático sólo captará normalmente las preferencias generales ("más calidad medioambiental" en lugar 
de "reducción del 40% de las emisiones de partículas"), de otro. 
Ü 
IV 
Método de tarificación hedónico: Este método consiste en buscar un mercado en el que se intercambien 
bienes o factores de producción para observar la incidencia de los parámetros medioambientales sobre 
los precios del mercado (denominados mercados de sustitución). Los métodos de tarificación hedónicos 
más utilizados observan los valores de los bienes inmuebles (precios de la vivienda, por ejemplo) o los 
salarios para considerar el valor monetario de los costes externos. Este método, a menudo utilizado para 
calcular el coste del ruido del tráfico, se basa en una lógica clara. Como la gente prefiere no vivir cerca 
de una carretera o de un aeropuerto ruidosos, el precio de la vivienda aquí tiende a ser inferior al que 
tendría en el mismo lugar, pero sin el ruido. La comparación del precio de una casa situada en un lugar 
ruidoso con el de una casa situada en un entorno idéntico, o al menos similar, pero sin ruido, ofrece una 
evaluación implícita del coste económico del ruido. Es obvio que el método hedónico sólo permite 
evaluar el coste de los impactos de los que la gente es consciente. Por otro lado, supone la existencia 
de fáciles posibilidades de compromiso entre todos los parámetros. Estas y otras razones muestran que 
el método hedónico tenderá a subestimar la importancia de los costes externos considerados. Otros 
métodos (como el de los costes de viaje) adoptan una metodología similar a la del método hedonista, pero 
son menos aplicables al problema específico de las externalidades de los transportes. 
Método de la valoración contingente/preferencias declaradas: Este método es el que más se aproxima a 
lo que se podría idealmente desear desde el punto de vista económico, es decir, una expresión de las 
preferencias en términos monetarios en un mercado. En pocas palabras, este método recurre 
normalmente a entrevistas o cuestionarios escritos para cuantificar el grado en que los ciudadanos juzgan 
ver reducido su bienestar por la exposición a una cantidad dada de externalidades. En estos estudios que 
determinan la disposición a pagar, los interesados deben precisar el precio que están dispuestos a pagar 
para no ser víctimas por más tiempo de un nivel determinado de externalidades (por ejemplo, el ruido 
del tráfico). En los estudios que determinan la disposición a aceptar, los interesados deben precisar la 
indemnización económica que exigen por el deterioro de su entorno con miras a recuperar sus anteriores 
condiciones de bienestar. Los dos procedimientos no llegan necesariamente al mismo valor monetario. 
La aplicación de uno u otro método en un caso particular depende en gran parte del papel de los 
derechos de propiedad existentes. Si se considera que la gente tiene derecho a un entorno limpio, 
tranquilo y seguro, convendría indemnizar a aquellas personas cuya calidad ecológica sufre un deterioro 
por la actitud de terceros. En tal caso, el método de la disposición a aceptar parece ser el más 
conveniente. Si, en cambio, el medio ambiente ya está dañado y la cuestión es determinar el grado en 
que debe reducirse la presión ejercida sobre el medio ambiente, el método de la disposición a pagar 
parece ser el más adecuado. Es importante también tener presente que la disposición a pagar depende 
de la capacidad de pagar (ingresos) y que esta relación es menos importante en el caso de la disposición 
a aceptar. 
La elección del método de evaluación puede influir considerablemente en la determinación del valor 
monetario. Por regla general, el método de las preferencias declaradas tiende a asignar a los costes 
externos un valor ^monetario más elevado que los demás métodos porque tiene en cuenta muchos más 
elementos del valor económico. Un ejemplo permite ilustrar la observación. La mayoría de los países 
utilizan valores monetarios para una vida estadística a fin de evaluar el coste de las medidas adoptadas 
para mejorar la seguridad del tráfico. No obstante, estos valores varían considerablemente de un país a 
otro. Es interesante observar que en los países que adoptan el método de la disposición a pagar teniendo 
en cuenta, por ejemplo, el dolor y el sufrimiento de los familiares, el valor monetario tiende a ser dos 
veces más elevado que en los países cuyo método se limita a factores fácilmente mensurables, como los 
daños físicos o el valor de la producción perdida. De hecho, los países que optan por el método de la 
disposición a pagar calculan en 1,3 millones de ecus el coste medio de un accidente mortal de la 
circulación. Si existiera por tanto "un mercado de la seguridad del tráfico", el "precio de mercado" se 
aproximaría probablemente a este valor global, que incluye el aspecto de la calidad de vida. 
Uno de los inconvenientes de los métodos de la disposición a pagar o de la disposición a aceptar es que, 
a causa del trabajo de campo necesario, los estudios suelen ser más costosos que los basados en otros 
métodos, por lo que se intenta a menudo extrapolar a otros estudios o a otros lugares los resultados de 
un cálculo de las ventajas hecho en otras circunstancias. Por otra parte, las entrevistas y los cuestionarios 
deben concebirse con sumo cuidado a fin de minimizar el riesgo de respuesta estratégica o la aparición 
de otras diferencias entre las preferencias declaradas y las "reales". 
4* 
A pesar de estos y otros inconvenientes, el método de la valoración contingente es probablemente, desde 
el punto de vista económico, el mejor método de evaluación de los costes o beneficios externos debido 
a su carácter global y a su base directa en las preferencias. Es probable también que sea el único método 
que permita, en principio, calcular en términos monetarios el valor que la gente concede a la mera 
existencia de activos ambientales escasos o a la posibilidad de seguir haciendo uso de ellos en el futuro. 
Su validez es ahora generalmente reconocida (véanse las conclusiones de un comité de prestigiosos 
economistas recientemente creado por la National Oceanic and Atmospheric Administration 
estadounidense) y ya se dispone de una guía de utilización del mismo. 
Anexo 3: Criterios de selección de instrumentos para reducir las externalidades de los transportes 
Eficacia: Es obvio que los medios aplicados deben contribuir a lograr el objetivo previsto, es decir, 
reducir una externalidad específica. La probabilidad del logro de los objetivos puede variar 
considerablemente de un medio a otro. No obstante, es necesario destacar que la eficacia en el logro de 
los objetivos no es siempre un elemento positivo. En particular, cuando el coste de las medidas que 
deben adoptarse para lograr el objetivo es especialmente aleatorio, la eficacia de los medios utilizados 
no vendrá sino a gravar el coste económico de la elección de un objetivo erróneo. En tal caso, puede 
ser preferible optar por una política que prime el control de sus costes sobre el logro preciso del 
objetivo. 
Principio de los costes sociales 
El principio de los costes sociales es simple. Los individuos tienen la sensación de que cuanto más 
puedan vivir de acuerdo con sus preferencias, mayor será su bienestar. Cuando el Estado atenta contra 
estas preferencias (por ejemplo, mediante la introducción de prohibiciones de tráfico), ello representa 
un "coste" en términos de bienestar para el individuo (coste que, evidentemente, debe compararse con 
los beneficios que reporta esta medida como, por ejemplo, la reducción de accidentes). Este coste puede 
calcularse en términos monetarios mediante la indemnización que exige un individuo a fin de recuperar 
su nivel de bienestar previo a la intervención gubernamental. La noción de costes sociales constituye la 
base del uso del método de la disposición a pagar citado en la sección 2.4. 
Coste-eficacia: la relación coste-eficacia es un criterio determinante que lleva a seleccionar los medios 
que permitan lograr un objetivo fijado con el menor coste. Es importante en este contexto definir el 
concepto de "coste" en el sentido más amplio posible. Es frecuente que los costes se conciban meramente 
como los costes de los medios técnicos (convertidores catalíticos, etc), pero es necesario tener en cuenta 
que, en numerosas políticas, el coste de estos medios técnicos sólo representa una fracción minúscula, 
y a veces incluso desdeñable, del coste real para la sociedad. Eso quiere decir que la única definición 
económicamente válida del coste es la del coste social global (véase el recuadro más arriba). Es obvio 
que esta definición global del coste incluye también los costes administrativos y los de las transacciones, 
costes que por lo demás pueden ser muy elevados, particularmente estos últimos. Es este coste social el 
que representa el coste económico real de una intervención política. 
Relación coste-eficacia estática y dinámica 
La diferencia entre la relación coste-eficacia estática y dinámica puede ilustrarse fácilmente mediante el 
ejemplo de normas aplicadas a determinados productos. En el supuesto de que el Estado introdujera 
normas de emisión para los motores de los vehículos y las centrales eléctricas, la relación coste-eficacia 
estática implica que el coste adicional de disminuir una unidad de las emisiones de una central más 
ecológica es igual al coste de una disminución equivalente de las emisiones de un vehículo más 
ecológico. La relación coste-eficacia dinámica implica que tal sea el caso no sólo en el momento de 
adoptar la norma, sino durante todo su período de validez. Ello implica, entre otras cosas, la adaptación 
constante de ambas normas al progreso técnico. Es evidente que, en el caso del ejemplo citado, es 
probable que no se dé ni la relación coste-eficacia estática ni la dinámica. Precisamente, una de las 
grandes ventajas de las políticas basadas en el mercado es que ofrecen mayores garantías de una relación 
coste-eficacia tanto estática como dinámica. 
Transparencia: las externalidades parecen ser uno de los principales sectores en los cuales se justifica 
la intervención del Estado e incluso ésta es altamente necesaria para garantizar una economía eficiente. 
No obstante, su intervención debe ser transparente para que esté justificada y sea comprendida y 
aceptada. Las medidas adoptadas deben ser de la máxima simplicidad posible. 
Equidad distributiva: la equidad debe desempeñar un papel determinante en la concepción de una 
política eficaz y equitativa. Es necesario evitar que esta política afecte más duramente a aquéllos que 
estén en peores condiciones de soportar sus consecuencias. Sin embargo, el concepto de justicia 
distributiva se utiliza a veces de manera inadecuada en el debate político público. Las consideraciones 
de equidad no deben así servir de pretexto para rechazar una política rentable, sino que deben promover 
la adopción de medidas complementarias. En efecto, el aumento de eficacia derivado de la elección de 
¿1 
vü 
una política rentable en detrimento de una política que no lo es, permite indemnizar a aquellas personas 
a las cuales la política elegida impone una carga injusta, procurando al mismo tiempo un mayor bienestar 
a la colectividad en su conjunto. Una política que tuviera un efecto negativo sobre las familias pobres 
podría así compensarse con una reducción del impuesto sobre la renta o mediante la concesión de 
subvenciones a la vivienda. Si resultara especialmente difícil concebir medidas adicionales suficientes, 
sería obviamente posible modificar la propia política de transportes para reducir los efectos distributivos 
negativos. Por otro lado, la evaluación del efecto distributivo de una política debe también tener en 
cuenta la distribución del conjunto de las ventajas que reporta. En efecto, los pobres son los que más 
suelen sufrir los costes externos del transporte (contaminación atmosférica, ruido, etc). 
Subsidiariedad: el sentido común dicta que, en la Unión, cada nivel de poder debe abordar las 
cuestiones para cuyo tratamiento está más capacitado. En otros términos, las competencias legislativas 
sólo deben confiarse a un nivel "superior" de gobierno si éste está más capacitado para solucionar los 
problemas que los niveles de autoridad inferiores. En la Unión Europea, este principio (de 
subsidiariedad) se inscribe en el Tratado (artículo 3B). Es importante destacar que la necesidad de la 
intervención comunitaria debe probarse de manera convincente en todos los casos. 
Efectos indirectos/ventajas secundarias: una medida adoptada para corregir una externalidad particular 
de los transportes tendrá probablemente una incidencia sobre otras externalidades o políticas. Estos 
efectos indirectos pueden ser positivos o negativos. El convertidor catalítico, por ejemplo, reduce 
considerablemente las emisiones convencionales de los vehículos, pero aumenta también las emisiones 
de dióxido de carbono. Por otra parte, los impuestos sobre el carbono no sólo reducen las emisiones de 
C02, sino también y al mismo tiempo las emisiones convencionales. Es evidente la necesidad de tener 
en cuenta estos vínculos en la evaluación de políticas alternativas. 
> 
VIII 
Anexo 4: Telepeaje 
Numerosos países europeos están examinando la informatización del pago de los servicios de transporte. 
Esta nueva tecnología se centra fundamentalmente en los peajes de carretera, pero presenta también 
interés para la tarificación del uso de vías urbanas (peaje de saturación), los transportes públicos y otros 
servicios conexos. 
Introducción de los sistemas en las carreteras de peaje existentes (fundamentalmente, en un solo carriO: 
el telepeaje es actualmente operativo en Europa en determinadas condiciones. Se han reservado carriles 
específicos en las áreas de peaje para los vehículos equipados con los dispositivos electrónicos necesarios 
para el pago automático (sin parada). Estos carriles están concebidos de modo que limitan la velocidad 
de los vehículos con el fin de proporcionar el tiempo necesario para la transacción electrónica. Es posible 
concebir sistemas que hagan detenerse a los vehículos en el área de peaje si la transacción no se produce 
por una u otra razón. 
Telepeaie multivías: varios países europeos están interesados en introducir el telepeaje en las carreteras 
existentes que carecen de áreas de peaje. El equipo debe pues poder adaptarse a elevadas velocidades 
y ser operativo en varias vías (es decir, no limitar el paso de los vehículos a un carril específico de las 
áreas de peaje). Aunque se ha demostrado la operatividad del cobro del peaje en estas condiciones, 
quedan aún problemas técnicos por resolver antes de que puedan comercializarse a gran escala sistemas 
de peaje de alta velocidad enteramente automáticos. No existen actualmente sistemas de este tipo en 
funcionamiento en Europa, por lo que es difícil en estos momentos calcular su coste. 
Tecnologías propuestas de telepeaje: las tres principales tecnologías de telepeaje propuestas son: 
microondas, infrarrojos y GSM / GPS. Las tecnologías de microondas e infrarrojos son similares y 
ambas han sido probadas en Alemania y el Reino Unido. Las microondas son ondas electromagnéticas 
cuya longitud de onda varía entre 1 mm y 1 m, lo que corresponde a frecuencias de 0,3-100 Ghz. La 
mayoría de los sistemas que se están diseñando en Europa se basan en una norma de 5,8 Ghz para la 
transmisión por microondas de información entre el vehículo y los sensores instalados en el borde de 
carretera. En el futuro, se prevé que los "sistemas utilizarán nuevas normas basadas en 63 Ghz. Las 
microondas atraviesan los materiales no metálicos y no transparentes, incluidas las capas de suciedad y 
de nieve hasta una profundidad de 1 a 10 cm. Los infrarrojos utilizan frecuencias más elevadas que las 
microondas. El riesgo de absorción es mayor en condiciones meteorológicas adversas y la penetración 
es generalmente inferior a 1 cm, pero la aplicación de esta técnica podría ser menos costosa. 
La tercera tecnología propuesta para el telepeaje es la tecnología GSM / GPS (siendo GSM el sistema 
europeo de telefonía celular y GPS el sistema mundial de posicionamiento). Estos sistemas funcionan sin 
necesidad de infraestructuras viarias. Los vehículos son localizados por el sistema GPS, con un margen 
de error de 100 m como máximo. Este grado de precisión es probablemente suficiente, aunque podría 
mejorarse, con un aumento de los costes, hasta un margen de error de 10 metros. Estos sistemas más 
precisos se denominan Differential GPS (DGPS). El equipo de a bordo debe incluir un simple mapa 
digital que permite determinar si el vehículo se encuentra en una zona de peaje. La información será 
almacenada en el vehículo y transmitida por GSM con miras a su tratamiento en la estación central. Esta 
técnica extremadamente flexible podría aplicarse tanto a situaciones urbanas como interurbanas o incluso 
utilizarse en un sistema basado en el kilometraje recorrido, similar al que se propone para Suiza. Los 
operadores actuales, sin embargo, muestran su preocupación por las pérdidas de ingresos que podrían 
implicar las averías y por las dificultades de su puesta en práctica sin infraestructura viaria. La estructura 
de costes de los sistemas GSM / GPS varía significativamente respecto a la de los demás sistemas y 
deberá demostrarse en la práctica la rentabilidad de tales sistemas. 
Fallos del sistema: los problemas técnicos se centran fundamentalmente en los fallos del sistema. Sigue 
siendo difícil detectar (localizar) e identificar a los vehículos que escapan al pago del telepeaje. La 
utilización de cámaras vídeo para poner remedio a estos fallos es objeto de consenso, pero la 
identificación de las matrículas no es aún fiable. 
n 
Clasificación de los vehículos: la clasificación automática de los vehículos es una cuestión directamente 
vinculada a la del telepeaje. Los peajes están invariablemente relacionados con las características del 
vehículo y, por consiguiente, los operadores deben comprobar la exactitud de las características 
declaradas. Esta comprobación no presenta problemas si las áreas de peaje cuentan con personal que 
puede efectuar comprobaciones manuales. Por esta razón, los operadores de peaje tradicionales tienden 
a confiar en las características materiales de los vehículos, como la altura, la longitud y el número de 
ejes, que también se pueden medir automáticamente con la ayuda de sensores enterrados en la carretera 
o instalados en las áreas de peaje. 
La mayoría de los sistemas electrónicos de peaje multivías de alta velocidad se basan en pórticos situados 
sobre la carretera, que no pueden detectar y medir las características físicas de los vehículos. Es 
necesario pues hallar otros medios para comprobar la clasificación de los vehículos. Una posibilidad sería 
fijar en los vehículos un dispositivo electrónico que contiene sus diversas características y que podría ser 
interrogado a distancia. Si estos dispositivos electrónicos rue/an a utilizarse, podrían ampliarse las 
características del vehículo e incluir datos relativos a las características "no visuales", como la carga del 
eje y el tipo de combustible o, a más largo plazo, determinados parámetros dinámicos como la masa 
efectiva. Sería también deseable medir las emisiones de manera dinámica, pero no parece que esto sea 
factible en un futuro previsible. No existe en Europa un sistema común de clasificación de los vehículos. 
Procesamiento de las transacciones: uno de los principales problemas de esta conexión carretera-vehículos 
es el breve tiempo disponible para efectuar la transacción. La anchura de banda (10 MHz) actualmente 
disponible, en 5,8 GHz se considera demasiado reducida para poder garantizar una exactitud total en 
situaciones de circulación intensa en los diversos carriles. Son necesarios algunos compromisos y es 
especialmente difícil tratar a nivel central una transacción aislada. No obstante, la posible extensión de 
la anchura de banda actualmente disponible (10 MHz) no debe excluirse. La ampliación de la banda 
eliminaría algunas de las limitaciones técnicas que obstaculizan la puesta a punto de los sistemas de 
telepeaje multivías. 
Problemas jurídicos e institucionales: los países que deseen introducir el peaje en las carreteras que son 
actualmente gratuitas tendrán que hacer frente a problemas jurídicos e institucionales. Las dificultades 
técnicas vinculadas a la puesta a punto del equipo y a la introducción de los sistemas hacen que la 
perspectiva no sea nada fácil. Las considerables incertidumbres que pesan sobre la introducción del 
telepeaje y los riesgos consiguientes para la industria hacen de la previsión un ejercicio muy delicado 
en este sector. 
Problemas relativos a las instituciones financieras: las instituciones financieras están explotando con 
celeridad las tecnologías del pago electrónico. Los acuerdos contractuales aplicables a los pagos y a la 
distribución de los ingresos entre los operadores dependerán en gran parte de la función que las 
instituciones financieras asignen al dinero electrónico. 
Aplicación interfronteriza en Europa: actualmente, no es necesario prever el pago de los peajes a través 
de las fronteras nacionales. Sin embargo, los sistemas de telepeaje obligarán a hacerlo y será así 
necesario celebrar acuerdos para garantizar el funcionamiento de los sistemas en un contexto europeo. 
Sería necesario definir las normas técnicas de las matrículas electrónicas europeas, si los sistemas de 
telepeaje debieran recurrir a ellas. 
Interoperabilidad: la interoperabilidad de los sistemas multivías de telepeaje que varios Estados miembros 
prevén instalar en sus autopistas es la cuestión que plantea o exacerba los distintos problemas 
anteriormente mencionados. Esta interoperabilidad es un requisito fundamental en el que se centran los 
trabajos de investigación y desarrollo de diversos proyectos (CARD-ME, MOVE-IT, VASCO, etc) de 
alcance europeo incluidos en los programas marco de investigación tercero y cuarto. El desarrollo de 
sistemas de telepeaje con miras a la tarificación por el uso de las infraestructuras (tasación de la 
saturación) en un entorno urbano se considera una actividad secundaria (subordinada) ya que, si bien es 
de todo punto conveniente garantizar la compatibilidad de estos sistemas con los sistemas de telepeaje 
de las autopistas, ésta sólo es posible una vez se haya solucionado el problema de la interoperabilidad 
de todos los sistemas de telepeaje existentes en todas las autopistas de la Unión Europea. 
?*• 
Anexo 5: Inversiones en carreteras, fiscalidad y costes del deterioro 
Cuadro 5.1: Inversiones en carreteras e ingresos en concepto de peajes e impuestos sobre los 
vehículos y los combustibles (en millones de ecus) 
ESTADO MIEMBRO 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Austria 
Portugal 
Finlandia 
Suecia 
Reino Unido INVERSIONES EN 
CARRETERAS 
1 290 (1994) 
806 (1989) 
15 000 (1994) 
423 (1988) 
3 380 (1989) 
11441 (1986) 
406 (1989) 
-
143 (1988) 
2 953 (1989) 
1 374 (1994) 
749(1989) 
8 298 (1994) INGRESOS 
DERIVADOS DEL 
TRANSPORTE DE 
MERCANCÍAS 
(peajes e impuestos sobre 
los vehículos y los 
combustibles) 
691 (1994) 
183 (1990) 
9 577 (1994) 
-
1 613 (1989) 
5 475 *(1989) 
210 (1988) 
-
-
582 (1989) 
843 (1994) 
39 (1987) 
3 482 (1994) INGRESOS TOTALES 
DEL SECTOR DEL 
TRANSPORTE 
(peajes e impuestos 
sobre los vehículos y los 
combustibles) 
3 916(1994) 
1 434 (1990) 
38 304 (1994) 
1 331 (1989) 
4 824 (1989) 
18 642 (1989) 
953 (1988) 
-
146 (1989) 
3 417(1989) 
3 506 (1994) 
902 (1989) 
23 152 (1994) 
Fuente: Información suministrada directamente a la Comisión por los Estados miembros. 
En el supuesto de que las cifras del cuadro 5.1. no hayan registrado grandes variaciones en el tiempo, 
la suma total de las inversiones en carreteras, por una parte, y de los impuestos pagados por los usuarios, 
por otra, a principios de los años 90 en 13 países de la Unión (con exclusión de Italia, Finlandia y 
Suecia) puede estimarse en el 1 % y el 2% del PIB, respectivamente. 
Si estos porcentajes pueden extrapolarse a Italia, Finlandia y Suecia, el excedente de la fiscalidad viaria 
sobre el gasto en infraestructura puede estimarse aproximadamente en 65.000 millones de ecus para el 
conjunto de la Unión. 
Ti 
XI 
Cuadro 5.2: Cálculo de los factores de deterioro relativo 
El cálculo se efectúa sobre la base de la carga tipo por eje de vehículos aislados o articulados de diez 
toneladas actualmente en circulación. La distribución de la masa sobre los ejes es conforme a las 
disposiciones de la Directiva 85/3/CE (en su versión modificada) y se basa en el supuesto de una 
distribución ideal. En la realidad, sin embargo, se darán casos de ejes sobrecargados y los daños serán 
mayores. 
Tipo de vehículo Factor de 
daño por 
vehículo Factor de daño 
por 10 toneladas 
Vehículo de dos ejes con 
remolque de tres ejes 
(40t) ^gp=CP^r=^î®1 2,94 0,74 
Vehículo de tres ejes con 
remolque de dos ejes 
(40 t) -^r=GWLr^r~^Q 2,75 0,69 
Vehículo de tres ejes con 
remolque de tres ejes 
(40 t) dW~ató^-tcp^gf1 1,21 0,30 
Vehículo de tres ejes con 
remolque de tres ejes 
(44 t) 2,08 0,47 
Tren de carretera de 
cuatro ejes compuesto por 
un vehículo de dos ejes y 
un remolque de dos ejes 
(36 t) *^P=0*-to 2,99 0,83 
Vehículo de dos ejes (18t) 
©5 m 1,70 0,94 
Vehículo de tres ejes (25ti 1,65 0,66 
Vehículo de tres ejes con 
suspensión neumática 
(26 t) t¡a(Qr=f5W 1,99 0,76 
Vehículo de turismo 0,0001 
XII ~tt 
Anexo 6: Estadísticas de accidentes de carretera 
Valores de riesgo en el año 1993 (véanse notas (1), (2), (3) y (4)) 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
A 
P 
FIN 
S 
UK Número 
de 
víctimas 
mortales 
1660 
559 
9949 
2249 
6378 
9568 
431 
7110 
76 
1252 
1437 
2727 
484 
632 
3957 Número de 
víctimas 
mortales por 
10' pas. km. 
18 
8 
12 
118 
27 
14 
-
10 
8 
21 
31 
8 
6 
6 Número de 
víctimas 
mortales por 
PNB 
10 
5 
7 
37 
14 
9 
11 
8 
10 
5 
10 
37 
5 
3 
5 Número de 
víctimas mortales 
por 10s ecus 
PNB per capita 
11 
6 
7 
37 
20 
10 
12 
8 
10 
5 
12 
44 
6 
4 
6 NUMERO DE VÍCTIMAS MORTALES POR 100 000 HABITANTES 
Total 
16,5 
10,8 
12,3 
20,4 
16,3 
16,6 
12,1 
12,6 
19,2 
8,2 
16,2 
32,9 (1) 
9,6 
7,3 
6,8 0-14 años 
3,4 
3,6 
3,4 
3,8 
3,9 
3,7 
4,0 
2,3 
10,0 
3,2 
3,8 
9,5 (1) 
3,1 
1,6 
2,5 15-24 
años 
31,4 
15,8 
26,9 
32,2 
25,3 
31,3 
20,3 
20,50 
43,7 
13,9 
32,8 
51,8 (1) 
15,3 
10,6 
11,8 25-64 
años 
16,6 
8,8 
11,4 
20,6 
17,3 
16,9 
10,8 
10,9 
16,7 
6,5 
14,8 
32,8 (1) 
8,7 
6,7 
5,9 65 años 
y más 
17,9 
21,2 
13,2 
26,0 
15,4 
18,7 
17,6 
15,7 
20,8 
16,0 
20,3 
39,0 (1) 
17,0 
12,4 
10,8 FUERA DE LAS 
ZONAS 
URBANAS 
-
17,3 
-
-
-
-
13,2 
-
-
10,9 
30,7 (3) 
-
13,0 
-
10,0 (1) AUTOPISTAS 
9,4 
3,5 
6,4 
-
-
8,1 
-
11,9(2) 
-
3,1 
11,2 
39,3(4) 
1,7 
-
3,1 
Fuente: Cifras facilitadas por los Estados miembros a la DG VII/CEMT/NU 
(1) Basadas en cifras de 1992 (2) 
(3) Basadas en cifras de 1988 (4) Basadas en cifras de 1991 
Basadas en cifras de 1989 
-V 
xni 
Anexo 7: Costes externos de los accidentes 
Varios estudios muestran que, para reducir los riesgos del tráfico, el usuario está dispuesto a pagar un 
coste superior a los costes "visibles" abordados en el capítulo 5 (asistencia sanitaria, pérdida de consumo, 
etc). Algunos Estados miembros han introducido un factor de "valor del riesgo" en las evaluaciones de 
los accidentes a efectos de la relación coste-eficacia. Estos estudios permiten concluir que los usuarios 
podrían estar dispuestos a pagar más de 100.000 millones de ecus para reducir a cero el número de 
accidentes registrados en la Unión durante un año. Si se tiene en cuenta el coste total sólo de los 
accidentes de la circulación con daños corporales, es decir, el coste de la asistencia médica, de la 
sustitución de estas personas y de su reintegración a la sociedad y al lugar de trabajo, de las pérdidas 
de producción y del valor de la reducción del riesgo, la sociedad en su conjunto parece estar dispuesta 
a pagar cerca de 150.000 millones de ecus al año para reducir a cero el número de accidentes en la 
Unión. Las víctimas mortales representan el 36 % del coste total y los heridos graves el 45 %. Sin 
embargo, no todos estos costes son externos. 
No es simple determinar la parte de estos costes que los usuarios no tienen en cuenta, es decir, costes 
que son "externos" y que deberían pues imputárseles. Una parte del coste de los accidentes, como los 
daños materiales, la pagan los seguros, que la reflejan en las primas y, por consiguiente, ya está 
internalizada. 
Es asimismo evidente que una parte importante de los costes "visibles" (pérdida de producción, por 
ejemplo) es enteramente externa. Distintos estudios muestran también que los costes de los accidentes 
de peatones y ciclistas son en su mayor parte externos. La determinación de la parte externa del coste 
de la "aflicción humana" por la muerte o lesión de automovilistas requiere información sobre el grado 
de causalidad aumento de la circulación - mayores riesgos de accidente. Los costes externos son tanto 
más elevados cuanto más estrecha es esta relación, porque el hecho de efectuar un viaje adicional 
provocaría un incremento significativo del índice de accidentes de todos los demás usuarios. A falta de 
estudios detallados, la parte externa de estos costes podría probablemente calcularse en la mitad, al 
menos, del coste total del "valor humano". Estos costes externos acumulados ascenderían así al 1,5 % 
del PIB de la Unión, puesto que los costes totales representan alrededor del 2,5 % del PIB. No obstante, 
la cuestión debe estudiarse con mayor detenimiento. 
u 
Anexo 8 : Reducción de las emisiones de contaminantes atmosféricos causadas por el transporte por 
carretera 
CARACTERÍSTICAS DE LOS VEHÍCULOS Y DE LOS COMBUSTIBLES 
1. Tipo de 
combustible 
2. Rendimiento del 
combustible (litros 
por kilómetro) 
3. Control de las 
emisiones 
(tecnología del 
automóvil) 
4. Antigüedad La calidad del combustible, en particular el contenido de plomo o de benceno 
de la gasolina o el contenido de azufre del gasóleo, influye en los coeficientes 
de emisión (gramos/litro) de los agentes contaminantes. 
La reducción del consumo de combustible por kilómetro reduce directamente 
la contaminación atmosférica (C02 ). Los vehículos de motor diesel consumen 
proporcionalmente menos que los vehículos de gasolina, pero el gasóleo tiene 
un contenido de carbono más elevado que la gasolina. La incidencia del 
rendimiento del combustible por kilómetro sobre otras formas de 
contaminación es difícil de determinar y es probablemente mínima. 
Los vehículos equipados de dispositivos de control de las emisiones 
(convertidores catalíticos, filtros de partículas, recirculación de los gases de 
escape, etc) tienen en general unos coeficientes de emisión muy inferiores a 
los de los vehículos desprovistos de ellos. 
Los vehículos más viejos tienen en general unos coeficientes de emisión más 
elevados que los nuevos vehículos como consecuencia del desgaste normal del 
motor y de los dispositivos de control de las emisiones. 
PROPIEDAD Y UTILIZACIÓN DE LOS VEHÍCULOS 
5. Localización 
6. Hora del día 
7. Velocidad 
8. Carga 
9. Longitud media de 
los desplazamientos 
y kilometraje anual 
10. Tamaño y 
composición del parque 
automovilístico 
11. Mantenimiento de 
los vehículos Los costes de la contaminación son más elevados en las zonas urbanas 
(incluidos los accesos a las ciudades) porque la densidad de población y la 
exposición a la contaminación son mayores que en las zonas no urbanas 
(rurales e interurbanas). Constituyen la excepción las emisiones cuyo impacto 
potencial no varía en función de la localización (C02 por ejemplo). 
Los coeficientes medios de emisión de contaminantes primarios y de C02 
aumentan en las horas punta. 
Las mejoras en materia de velocidad reducen los coeficientes de emisión de 
CO y de COV, pero pueden aumentar los coeficientes de emisión de NOx. 
Los vehículos con mayor carga emiten más contaminantes por kilómetro 
recorrido que los vehículos menos cargados, si no intervienen otros factores. 
Las emisiones de arranque en frío por kilómetro son mucho más elevadas que 
las emisiones de rodaje o evaporantes y representan una buena parte de las 
emisiones totales registradas en desplazamientos cortos. Cuatro 
desplazamientos de 5 km cada uno generan más emisiones que un 
desplazamiento de 20 km. Por otra parte, cuanto mayor sea la distancia 
recorrida por un vehículo, mayor será el nivel de contaminación generado. 
La reducción del parque automovilístico redundará en una baja de las 
emisiones. El aumento de la cuota de vehículos menos contaminantes tiene los 
mismos efectos. 
* 
Un vehículo bien mantenido con un motor puesto a punto contamina menos 
que un vehículo mantenido en malas condiciones o un vehículo con los 
dispositivos de control de las emisiones trucados. 
7? 
Anexo 9 
Relación coste-eficacia de distintos instrumentos fiscales: internalización 
del coste de las emisiones de NOx de los vehículos 
Para que entrañe un coste mínimo, el problema de la reducción de las emisiones de NOx debe 
abordarse desde el máximo número de ángulos posible (véase el Anexo 8). Un ejercicio de 
simulación recientemente realizado en el marco del programa "Auto Oil" pone de manifiesto que 
las estrategias que sólo abordan el problema desde algunos de los 11 ángulos enumerados en el 
Anexo 8 son sistemáticamente menos rentables que las que provocan reacciones en un mayor 
número de factores. 
El aumento de los impuestos que gravan el combustible es una de las opciones más citadas con 
miras a la reducción de las externalidades de los transportes. No obstante, estos impuestos sólo 
tienen un efecto directo sobre la eficacia energética de los vehículos (un efecto generalmente 
costoso de alcanzar) y contribuyen indirectamente a reducir el kilometraje. Apenas si tienen 
incidencia sobre las emisiones de NOx porque el consumo específico de combustible de los 
vehículos es más o menos independiente de sus emisiones de NOx por kilómetro recorrido. El 
aumento de los impuestos sobre los carburantes puede reducir ligeramente las emisiones 
convencionales porque tiende a reducir la utilización del vehículo. Por lo que se refiere a la lista 
del Anexo 8, estos impuestos no influyen directamente en ninguno de estos factores, aun cuando 
tienen un determinado impacto en los factores 2, 9 y 10. En general, un aumento de los 
impuestos sobre los carburantes que implique una reducción del 1,5 % en las emisiones de NOx 
de los vehículos provoca una reducción en términos de bienestar de 25.000 millones de ecus a 
nivel comunitario (coste actualizado sobre el período 2000-2010, sin tener en cuenta las 
ventajas). 
El aumento del impuesto anual de circulación es un medio más idóneo para reducir las emisiones 
de NOx. Su principal efecto es inducir a los propietarios de coches viejos, y generalmente por 
tanto muy contaminantes, a deshacerse de ellos porque este impuesto es, para los coches viejos 
de escaso valor, proporcionalmente más elevado que para los nuevos vehículos. Aunque el 
impuesto es general, afecta en mayor medida a los propietarios de los vehículos con mayor nivel 
de emisiones e influye así significativamente en el factor 4 de la lista y, en menor medida, en el 
factor 10. Del cuadro se deduce que un aumento del impuesto de circulación permite alcanzar 
una reducción tres veces más importante de las emisiones de NOx con el mismo coste (-4,9 % 
por 25.000 millones de ecus). El problema del impuesto de circulación reside en el hecho de que 
no fomenta la compra de coches más limpios. La eficacia del proceso aumentaría 
considerablemente en términos cuantitativos si el impuesto de circulación se basara en los 
coeficientes de emisión del vehículo, porque induciría así cambios en la tecnología (sería de 
interés para los fabricantes equipar sus vehículos con dispositivos anticontaminación porque la 
demanda de este tipo de vehículos aumentaría), lo que sería en este caso relativamente barato. 
Con un coste de 25.000 millones de ecus, las emisiones podrían reducirse en un 21 %. 
Por último, las emisiones son, obviamente, función del kilometraje anual. Un impuesto de 
circulación que tuviera en cuenta no sólo los coeficientes de emisión, sino también el 
kilometraje, proporcionaría a la gente un mayor número de opciones para reducir las emisiones. 
El sistema entraña menores costes porque favorece tanto a los conductores que no quieren 
reducir la conducción, pero compran coches más limpios, como a los que quieren conservar un 
vehículo un poco más contaminante, pero circulan menos. Este tipo de imposición permite a los 
automovilistas elegir su propia combinación óptima entre los factores 3, 4, 9, 10 y 11. La 
ampliación de las posibilidades de elección permite reducir las emisiones en un 26 % con el 
mismo coste. Este impuesto podría recaudarse, por ejemplo, con motivo de una inspección anual 
que comprobaría los coeficientes de emisión de los vehículos y los kilómetros recorridos. 
xvi 
La eficacia de este impuesto sólo puede mejorarse en teoría mediante un impuesto sobre las 
emisiones reales que introduciría cambios en los hábitos de conducción y en la velocidad, como 
medios posibles de efectuar determinados ajustes, e induciría a los conductores a exigir 
combustibles poco contaminantes, a modificar sus itinerarios para evitar los atascos y, quizá 
también, a circular menos en invierno. Un impuesto sobre las emisiones reales añadiría los 
factores 6 y 7 que faltan a la lista de posibilidades. El importe del impuesto se escalonó de tal 
modo que su base se aproxima progresivamente a la externalidad (emisiones de NOx). En cada 
nueva etapa, los consumidores cuentan con mayores posibilidades para adaptarse al incentivo 
fiscal y optar por la combinación menos costosa. El ejemplo pone de manifiesto que la elección 
de una opción errónea puede implicar una pérdida de eficiencia considerable. Así, el ejemplo 
muestra que un impuesto sobre el combustible es una opción 17 veces más cara que un impuesto 
de circulación basado en el kilometraje y el coeficiente de emisión de los vehículos. 
Reducción de las emisiones de NOx que es posible "comprar" con 25.000 millones de ecus (cifras 
actualizadas sobre el período de 2000-2010, sin incluir el valor de los beneficios para el medio ambiente) 
Aumento del impuesto sobre los combustibles 
Aumento del impuesto anual sobre los vehículos 
Reestructuración y aumento del impuesto anual de 
circulación en función de las emisiones de los 
vehículos 
Reestructuración y aumento del impuesto anual de 
circulación, en función de las emisiones de los 
vehículos y del kilometraje recorrido 
Fuente: Servicios de la Comisión, documento 11/576/95 
—i rl 
XVII 
Anexo 10 : Cálculo de los costes externos 
Costes externos del transporte en la UE-15 (a) en 1991 por tipo de efecto (en miles de millones de ecus / año) 
EFECTO 
Accidentes 
Ruido 
Contaminación 
atmosférica y cambio 
climático °* 
Total VIARIO 
Turismos 
106 
15 
44 
164 Autocares y 
autobuses 
4,2 
1,9 
3 
9,1 Motocicletas 
16 
4,4 
0,9 
21 Mercancías 
21 
12 
23 
56 FERROVIARIO 
Viajeros 
0,5 
0,9 
1,4 
2,8 Mercancías 
0,2 
1,2 
0,5 
1,8 AÉREO 
Pasajeros 
* . — 
2,1 
10,3 
12 Mercancías 
* 
0,7 
3.3 
4,0 MARÍTIMO 
Mercancías 
* 
• 
0,7 
0,7 TOTAL | 
Pasajeros 
126 
24 
59 
209 Mercancías 
22 
14 
27 
63 
EFECTO 
Accidentes 
Ruido 
Contaminación 
atmosférica y cambio 
climático 
Total Turismos ' 
32,3 
4,5 
13,2 
50,1 Autocares y 
autobuses ' 
9,4 
4,2 
6,8 
20,4 Mercancías 2 
22, .2 
12..7 
23,.6 
58,.4 Viajeros J 
1..9 
3,.l 
5 
10 Mercancías 2 
0,.9 
4,-7 
1..8 
7, .3 Pasajeros ' 
* 
3.0 
14..8 
17..8 Mercancías * 
• 
16,5 
76,8 
93,2 Mercancías 2 
» 
* 
6,1 
6,1 W.;... .v'.ï;.:;:;S-::vi:i ;•;.;:''''•:'.•v..'.-' '/•:'' 
Fuente: INFRAS / IWW (1995) 
* Cifras no disponibles 
(,) Incluidas Suiza y Noruega 
<b) Incluido el cambio climático 
1 Ecus/lOOOpkm 
2 Ecus / tkm 
XVIII 
Anexo 11 : Relación de estudios previstos 
Estudios que llevará a cabo la Comisión para analizar los temas planteados en el Libro Verde: 
- examen de los posibles obstáculos de la legislación comunitaria en vigor a la política de 
internalización de costes, 
- determinación de los costes de inversión y de mantenimiento de la infraestructura viaria en la Unión 
Europea (metodologías, justificación y modalidades de imputación de costes, contabilización de la 
fiscalidad de los transportes, 
- imputación de los costes de infraestructura para el transporte por vías navegables, 
- imputación de costes y tarificación de la infraestructura ferroviaria, 
- tarificación electrónica de los vehículos pesados por kilómetro recorrido, 
- posibilidades de sensibilizar a los usuarios sobre el coste de los accidentes por medio de las primas 
de seguros. 
- internalización de los costes externos del transporte: consecuencias para la industria. 
Por otra parte, muchos de los problemas abordados en el Libro Verde son ya objeto de análisis en el 
cuarto programa marco de investigación y desarrollo de la UE (en particular, los programas Joule, medio 
ambiente y transporte). Los resultados de éstos estarán disponibles al término de los distintos proyectos 
de investigación. Los siguientes proyectos del programa de investigación de transporte son pertinentes 
a efectos de la tarificación: 
(a) Investigación estratégica 
Economía de los sistemas de transporte: 
Proyecto 14: métodos de evaluación de los sistemas de transporte (primera convocatoria) 
Proyecto 15: tarificación de los sistemas de transporte (incidencia de las políticas de 
tarificación alternativas en la demanda de transporte y la distribución modal) 
(primera convocatoria) 
- Proyecto 16: financiación de las inversiones en infraestructura (segunda convocatoria) 
Proyecto 17: evaluación de la repercusión económica del transporte en la economía de los 
Estados miembros (primera convocatoria) 
Desarrollo de la intermodalidad: 
Proyecto 20: metodología de model ización multimodal / intermodal estratégica (primera 
convocatoria) 
Proyecto 21: mejora de la intermodalidad y optimización de la distribución modal (primera 
convocatoria) 
XIX 
¿'I 
(b) Transporte por carretera 
Movilidad sostenible: 
Proyecto 1: análisis de los factores socioeconómicos y culturales que influyen en la demanda 
del transporte por carretera, los hábitos de viaje y la elasticidad-coste en los 
diferentes Estados miembros (primera convocatoria) 
Proyecto 2: desarrollo de estrategias destinadas a minimizar la necesidad de los 
desplazamientos (primera convocatoria) 
Proyecto 3: puesta a punto de instrumentos de evaluación de los efectos de las estrategias de 
gestión de la demanda de transporte sobre la accesibilidad, la situación económica 
y el medio ambiente (primera convocatoria) 
Proyecto 7: usuarios "esenciales" de la carretera: definición, evaluación de su nivel de 
demanda y concepción de medidas apropiadas para satisfacer sus necesidades 
(primera convocatoria) 
Tarificación y financiación: 
Proyecto 23: enfoque político integrado y puesta a punto de instrumentos que fomenten la 
sustitución del transporte privado por el transporte público (primera convocatoria) 
Proyecto 24: especificación, demostración y evaluación de la integración de las medidas de 
tarificación (en zonas urbanas y suburbanas) destinadas a modificar la 
distribución modal en las zonas urbanas, incluida la tarificación de la saturación 
y la evaluación de la incidencia de las distintas estructuras de tarificación 
(primera convocatoria) 
Proyecto 25: planes de financiación de los sistemas de transporte urbano, haciendo hincapié 
en la relación entre los costes reales y su tratamiento financiero real (tercera 
convocatoria) 
Proyecto 26: puesta a punto de una guía europea (metodología) de evaluación de los costes 
reales del transporte (tercera convocatoria) 
Proyecto 27: estudio de las posibilidades de contribución del sector privado a la optimización 
del sistema de transporte público urbano (segunda convocatoria) 
XX 3*-

ISSN 0257-9545 
COM(95) 691 final 
DOCUMENTOS 
ES 07 
N° de catálogo : CB-CO-95-774-ES-C 
ISBN 92-77-99205-0 
Ofícina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo