Dictamen del Comité Económico y Social sobre:

- la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el inicio, el ejercicio y la supervisión cautelar de las actividades de las entidades de dinero electrónico», y - la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/780/CEE sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio» () (1999/C 101/15)

El 6 de noviembre de 1998, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre las propuestas mencionadas.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 19 de enero de 1999 (ponente: Sr. Burani).

En su 360° Pleno de los días 27 y 28 de enero de 1999 (sesión del 27 de enero) el Comité Económico y Social ha aprobado por 36 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. El comercio electrónico y su previsible rápida difusión constituyen un fenómeno que hace necesario el establecimiento de normas sobre múltiples aspectos a escala europea y mundial. La Comisión, ejerciendo su competencia institucional de presentación de propuestas, ya está elaborando o tiene programadas diversas iniciativas destinadas a instaurar un marco normativo común para los Estados miembros, sin descuidar el hecho de que Europa se inscribe en un contexto global, lo que requiere una aplicación armonizada de las normas a nivel mundial.

1.2. El comercio electrónico -en cuanto oferta y adquisición de bienes y servicios- exige que la liquidación de las relaciones de débito y crédito se efectúe de forma rápida, segura y económicamente ventajosa para las partes interesadas y para la credibilidad del conjunto del sistema. El sistema financiero está preparando productos innovadores que, en sustancia, permiten poner a disposición de los usuarios sumas de dinero almacenadas en una memoria de ordenador y que pueden transferirse al acreedor por vía electrónica. Se habla de «dinero de red» («network money» o «software money») y, como señala la Comisión en la introducción de la exposición de motivos, no se trata de un instrumento de pago, sino del instrumento de pago del futuro en el comercio electrónico por Internet.

1.3. Junto al dinero de red están surgiendo otros instrumentos de pago menos sofisticados y al alcance del ciudadano común, incluso de aquellos que no disponen de un ordenador o de los medios y conocimientos necesarios para acceder a Internet o a sistemas similares, ya sean cerrados o abiertos: las tarjetas prepagadas, esto es, tarjetas inteligentes que memorizan importes ingresados de antemano en la cuenta del emisor y en las que se cargan en cuenta progresivamente las sumas gastadas en compras de poca entidad; en la práctica, se trata de la versión electrónica del «monedero» con monedas y billetes pequeños.

1.4. La emisión de dinero electrónico () puede examinarse desde distintos puntos de vista: comercial, técnico, financiero y monetario. La Comisión ha querido regular los dos últimos aspectos o, más bien, ha analizado los aspectos financieros teniendo presente de manera indirecta las repercusiones de la emisión de dinero electrónico en la circulación fiduciaria, materia que es competencia exclusiva de los bancos centrales.

1.5. La Comisión ha estimado que deben reglamentarse los aspectos cautelares de la emisión de dinero electrónico; en concreto, los emisores deben ser considerados entidades de crédito y como tales estar sujetos a las disposiciones de la Primera y Segunda Directivas de Coordinación Bancaria, por supuesto, con los ajustes y las excepciones necesarios para tener en cuenta el específico y limitado alcance de la actividad de entidades no bancarias que tienen por objeto exclusivamente la emisión de dinero electrónico. Estas empresas reciben el nombre de «entidades de dinero electrónico»; a efectos del presente dictamen, el Comité utilizará la abreviatura «EDE» para referirse a ellas.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité respalda la iniciativa de la Comisión: el mercado, entendido como el conjunto de los operadores y consumidores, debe ser protegido frente a iniciativas que escapen al control de las autoridades encargadas por la legislación de cada Estado miembro de supervisar la solidez del sistema financiero. Por lo tanto, el Comité considera positiva la ampliación del ámbito de aplicación de las disposiciones de las directivas bancarias a las EDE; no obstante, se ve en la obligación de formular una serie de reservas de fondo referidas no tanto a las propias propuestas de Directiva, sino más bien a las consecuencias que se derivarán de su aplicación «minimalista». Estas consecuencias pueden no ser evidentes a primera vista, pero justamente por ello cada norma debe ponderarse atentamente a la luz de sus repercusiones en ámbitos ajenos al de la supervisión cautelar.

2.2. Una de las reservas de fondo se refiere al enfoque de la Directiva, que se basa en una supervisión cautelar poco estricta, sin tener en cuenta los requisitos del control en sentido amplio. Es necesario aclarar esta afirmación. La emisión de dinero electrónico constituye ante todo un fenómeno monetario: no crea moneda sino que la sustituye, al menos en la medida en que el dinero electrónico se emite contra la retirada de efectivo o cargo en una cuenta sin concesión de crédito. Con la introducción de la moneda única, el control de los flujos monetarios del euro pasa a ser competencia de una institución central, el Banco Central Europeo, mientras que la supervisión cautelar sigue en manos de las distintas autoridades nacionales. Por lo tanto, existe una inevitable una confusión de competencias y funciones que difícilmente podrá solucionarse -si las propuestas de Directiva analizadas se aplican en su versión actual- con la colaboración prevista entre la autoridad monetaria europea y las autoridades nacionales de supervisión cautelar.

2.3. Otra laguna manifiesta de la Directiva es no haber tenido en cuenta las repercusiones en los sistemas de pago, cuyo control y responsabilidad incumbe a las autoridades monetarias. En general, se considera que estos sistemas constituyen una función de interés público. La interoperabilidad de los sistemas de dinero electrónico -condición indispensable para garantizar su eficacia en beneficio del mercado interior y especialmente del comercio electrónico- exige que los emisores participen en sistemas de compensación y liquidación. La participación en dichos sistemas está sujeta a normas muy rígidas, dictadas por la necesidad de evitar riesgos sistémicos: un simple examen de estas normas permite afirmar que las EDE que respondan a las normas minimalistas de la propuesta de Directiva analizada muy difícilmente cumplirán los requisitos necesarios para formar parte de los sistemas de pago. Es cierto que puede participarse en la liquidación merced a intermediarios acreditados, pero no por ello debe obviarse una supervisión rigurosa de todos los participantes en el sistema. Asimismo, esta supervisión debe ser lo más uniforme posible, dado que la moneda electrónica emitida en un Estado miembro de la Unión puede circular libremente en los demás Estados.

2.4. Otra reserva de fondo se refiere al concepto de dinero electrónico. Esta denominación engloba dos productos que tienen algunas características en común, pero que son radicalmente diferentes desde el punto de vista de la técnica y la tecnología utilizadas y, sobre todo, del fin perseguido y de sus repercusiones en el mercado.

2.5. Las características comunes () son la posibilidad de utilización sin necesitar la autorización de bancos ni de terceros y el uso de forma anónima: una vez convertido un depósito bancario o una cantidad de efectivo en dinero electrónico, éste puede circular bajo control exclusivo del propietario y ser transmitido a otros sin que sea posible, en principio, determinar su origen. Estas características lo convierten en el instrumento ideal para el blanqueo de capitales y para otros fines ilícitos: la Comisión advierte el peligro, pero parece que lo subestima, limitándose a indicar en la exposición de motivos, entre paréntesis, que «es indudable que la Directiva sobre blanqueo de capitales se aplicará a las entidades de dinero electrónico» (). El Comité considera que la posibilidad de utilizar el dinero electrónico con fines delictivos tiene que constituir una de las principales preocupaciones y que la normativa debe destinarse, en todos sus aspectos, a proteger la sociedad contra este peligro.

2.6. Los fines diferentes radican en el hecho de que, en general, el dinero de red puede utilizarse para transferir sumas por cualquier importe: desde unos céntimos de euro o de dólar para consultar una página de Internet hasta cifras potencialmente sin límite para actividades comerciales, financieras o de cualquier otro tipo. En cambio, las tarjetas prepagadas son un instrumento ideal para el pago de importes nimios, pero resulta difícil darles un uso distinto del previsto. En consecuencia, el dinero de red es válido indistintamente para grandes operadores o consumidores, mientras que la tarjeta prepagada, en principio, sólo sirve a los consumidores. Habida cuenta de las características de las operaciones de blanqueo y de los escasos importes que pueden transferirse, las tarjetas prepagadas presentan un riesgo mínimo (); por el contrario, el dinero de red constituye el instrumento ideal para transferir capitales de manera anónima y sin control ().

2.7. Conviene precisar este aspecto desde un punto de vista en el que el Comité hace especial hincapié: el de las posibilidades de blanqueo de capitales de origen ilícito. En las tarjetas prepagadas se «almacenan» en general importes relativamente modestos: la Comisión indica que el límite máximo ofrecido es de 250 ecus (), pero lo normal es que esté en torno a 150 ecus. El almacenamiento se hace, en el caso de las tarjetas emitidas por entidades de crédito, con cargo a una cuenta bancaria; de acuerdo con la Directiva analizada, las EDE podrán emitir tarjetas previo pago en efectivo. Si el valor almacenable en estas tarjetas se mantiene dentro de los límites indicados, su utilización para el blanqueo de capitales no debería causar inquietud.

2.7.1. Muy distinto es el caso del dinero de red. En principio, en los raros ejemplos de que se dispone actualmente, el «almacenamiento» se hace por transferencia desde una cuenta bancaria que, a su vez, se alimenta con ingresos controlados de acuerdo con las normas antiblanqueo (identidad del cliente, comprobación del origen de los fondos, etc.) Existe pues un «filtro» preventivo: el dinero en efectivo -sujeto a un control- alimenta una cuenta bancaria nominal antes de convertirse en dinero de red anónimo. En el caso de las EDE, el dinero en efectivo se transforma directamente en dinero de red anónimo que puede transferirse en tiempo real hacia cualquier destino: el sueño de los delincuentes. Un conocimiento, por muy superficial que sea, de las técnicas utilizadas (mensajes cifrados, «cajas chinas», etc.) permitirá evaluar el riesgo existente. El CES recomienda encarecidamente a la Comisión que examine con máxima atención este aspecto ya que, aunque la Directiva sobre blanqueo de dinero se aplique formalmente a las EDE, el control de su aplicación real es extremamente difícil.

2.8. Las repercusiones en el mercado también son diferentes: si en la actualidad las tarjetas prepagadas no preocupan en cuanto a la existencia de riesgos, el dinero de red sí puede constituir un elevado riesgo potencial para el mercado. La cuestión no es nada desdeñable, tal como se expondrá en las observaciones a los distintos artículos de la Directiva.

2.9. Aún cabe exponer una consideración adicional: las tarjetas prepagadas se utilizan para pequeños pagos de contacto («cara a cara»); en cambio, el dinero de red constituye un instrumento de pago para las ventas a distancia, en principio por cualquier importe. Se trata de dos productos diferentes que resulta muy difícil regular con una única normativa, al menos en cuanto a las disposiciones referidas a los emisores.

2.10. La última reserva de fondo se refiere a los aspectos internacionales. La Comisión menciona en la exposición de motivos que en ciertos países, como los Estados Unidos, no existe normativa sobre las EDE y que en otros, como Japón, se está estudiando esta posibilidad; pero no extrae conclusiones, y menos aún prevé disposiciones, en relación con el reconocimiento de EDE que procedan de terceros países sin normativa ni control en la materia y que podrían operar en el territorio de la Unión Europea. La Segunda Directiva de Coordinación Bancaria -que se aplicará a las EDE- incluye disposiciones relativas a la libertad de establecimiento de entidades de crédito de terceros países autorizadas y supervisadas en los respectivos países de origen (). Por lo demás, la emisión de dinero electrónico constituye una prestación de servicio sin establecimiento, hecho confirmado en la propuesta de Directiva relativa a las EDE analizada, en cuyo apartado 4 del artículo 2 se establece expresamente que «los fondos recibidos como contrapartida de dinero electrónico no se considerarán depósitos». Por consiguiente, no es aplicable el artículo 3 de la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria que prohibe a las «personas o empresas que no sean entidades de crédito» la recepción de depósitos.

2.11. Si se interpreta de forma literal el conjunto de las disposiciones citadas en el punto anterior, la emisión de dinero electrónico por parte de entidades de terceros países no autorizadas como entidades de crédito ni sujetas a regulación sería una prestación de servicios financieros realizada por intermediarios no autorizados, lo que constituye una actividad prohibida. No obstante, el CES considera que una conclusión de este tipo resulta de difícil aplicación en la práctica, habida cuenta de las características del dinero electrónico. De hecho, no se concibe cómo se podría controlar o impedir el uso del dinero electrónico (dinero de red) de un emisor de un tercer país por parte de un beneficiario europeo, o la oferta de un servicio de dinero de red por parte de un emisor norteamericano a clientes europeos.

2.12. Por consiguiente, existen dificultades objetivas para determinar los medios con los que las autoridades de supervisión podrían impedir a un operador de un tercer país ofrecer servicios financieros por vía electrónica en el territorio de la Unión. Las normas vigentes son claras, pero su incumplimiento puede sobrepasar la simple infracción a las disposiciones sobre libre prestación de servicios, lo que daría lugar en la práctica a flujos monetarios sin control. El Comité no sugiere soluciones, limitándose a llamar la atención sobre este aspecto nada secundario.

2.13. Por último, el Comité se muestra bastante perplejo ante las consecuencias de una legislación demasiado «minimalista» para la protección de los consumidores. Los controles a los que deben someterse las EDE tienen por objeto impedir que se encuentren en dificultades o en la imposibilidad de satisfacer sus compromisos; evidentemente, este principio es válido para todas las entidades de crédito, por lo que es normal que también rija para las EDE. No obstante, a pesar de los controles, la práctica demuestra que pueden acaecer hechos imprevistos; en tal caso, los consumidores no gozan de protección ante la pérdida de sus haberes, dado que el dinero electrónico no se considera un «depósito» y, por lo tanto, no está cubierto por los fondos de garantía de los depósitos. Se podrá objetar, no sin razón, que esta protección no es indispensable dado el exiguo valor de los importes almacenados en las tarjetas prepagadas; sin embargo, esta consideración puede ser falsa en el caso del dinero de red, instrumento con el que se llegan a manejar cifras muy superiores.

2.14. De todas formas, el principal problema es la protección del mercado en general y, más concretamente, de los titulares de dinero electrónico a raíz de la venta de bienes o servicios. En caso de quiebra de una EDE, estos acreedores no podrían reclamar sus derechos; el valor para cada acreedor por separado quizá no fuera importante, pero la suma de las obligaciones respecto del conjunto del mercado podría implicar un riesgo sistémico en los sistemas de pago y en el propio mercado. Esta consideración adquiere verdadera importancia si se tiene en cuenta que la mayoría de los acreedores son pequeñas y medianas empresas comerciales, turísticas o de servicios. Los actuales montantes relativamente modestos no deben inducir a error; si es cierto, como señala la Comisión, que «Las tarjetas prepagadas (...) podrían sustituir a largo plazo a una parte importante de los pagos en efectivo» y que el dinero de red «se está erigiendo en el instrumento de pago del creciente comercio electrónico» (), las cantidades que se manejan pueden llegar a ser astronómicas. De ahí la necesidad de someter a los emisores, tanto al comienzo de su actividad como, y sobre todo, a lo largo de su ejercicio, a controles rigurosos, permanentes y minuciosos. A juicio del Comité, se trata de condiciones irrenunciables que la propuesta de Directiva no parece haber tenido en cuenta de manera satisfactoria.

2.15. Es probable que la constitución de un fondo de garantía del dinero electrónico, capaz de reembolsar a los propietarios y beneficiarios en caso de quiebra del emisor, sea muy difícil y costosa, y su gestión aun más problemática. A falta de soluciones alternativas, la recomendación del punto anterior adquiere mayor relieve.

3. Observaciones específicas referidas a la propuesta de Directiva sobre el inicio, el ejercicio y la supervisión cautelar de las actividades de las entidades de dinero electrónico ()

3.1. Artículo 1 - Ámbito de aplicación, definiciones y limitación de actividades

3.1.1. El concepto de «dinero electrónico», tal como se define en la letra b) del apartado 3 de este artículo, no parece adecuado dado que, como se indica en los puntos 2.2 a 2.7 del presente dictamen, engloba bajo una única denominación dos productos que deberían ser objeto de un tratamiento diferenciado: las especificaciones recogidas en los incisos iii) (substitutivo electrónico de monedas y billetes bancarios) y iv) (con el fin de realizar pagos de escasa cuantía por medios electrónicos) de dicha letra son válidas para las tarjetas prepagadas pero no del todo - ni en todos los casos - cuando se trata de dinero de red.

3.1.2. En concreto, el Comité señala que la expresión «pagos de escasa cuantía» recogida en el inciso iv) de la letra b) del apartado 3 es demasiado vaga e inaceptable en una Directiva que requiere claridad. La interpretación que hace la Comisión del concepto de «pagos de escasa cuantía» es errónea, pero además se presta a interpretaciones diferentes en los Estados miembros. Asimismo, en ningún artículo de la propuesta de Directiva se establecen restricciones cuantitativas al dinero electrónico. A juicio del Comité, se trata de una omisión que hace ineficaz, o en cualquier caso ilógica, la limitación implícita en la definición de la Comisión (véanse los puntos 3.7, 3.7.1 y 3.7.2 infra).

3.1.3. Sin embargo, las principales reservas se refieren a la calidad de las entidades de dinero electrónico que, de acuerdo con las disposiciones de la letra a) y del inciso i) de la letra b) del apartado 3, pueden ser emisores de dinero electrónico de cualquier tipo. Habida cuenta de las observaciones anteriores, el dinero de red puede constituir una actividad mucho más importe -y con repercusiones más serias- que la emisión de tarjetas prepagadas. La Directiva debería establecer una clara separación entre ambas actividades, aplicando a los emisores de dinero de red requisitos mucho más rigurosos que los actualmente previstos.

3.2. Artículo 2 - Aplicación de las directivas bancarias

3.2.1. La lista de las ampliaciones, excepciones y exclusiones de las obligaciones impuestas a las EDE en materia de supervisión cautelar por las numerosas directivas bancarias citadas en los apartados 1, 2 y 3 de este artículo puede dar pie a debates demasiado técnicos que exigirían largos y complejos análisis, sólo comprensibles por especialistas. Tras un examen global, y sobre todo técnico, del conjunto de la materia, el Comité considera que el sometimiento de las EDE a las obligaciones de buena conducta administrativa y patrimonial es más teórico que real. Las observaciones detalladas que se formularán respecto del artículo 5 (puntos 3.5.1 y 3.5.2) también son válidas para este artículo: incluso si diversas autoridades aplican normas más severas, resulta evidente que otras no estarán dispuestas a seguir dicha línea.

3.2.2. El último párrafo de este artículo parece dar a entender que los importes no utilizados de dinero electrónico podrían ser, según el contrato, no reembolsables, lo que supone en la práctica que serían confiscados por el emisor. El Comité expresa su total desacuerdo al respecto: debe preverse de forma expresa que siempre se reembolsarán los importes no utilizados. No se trata únicamente de un reconocimiento elemental de los derechos del consumidor; desde el punto de vista jurídico, el no reembolso constituye claramente un enriquecimiento ilícito (). Tampoco es de aplicación el principio de la libertad contractual; dado que la emisión de dinero electrónico es consecuencia de un contrato de adhesión, toda cláusula que otorgue una ventaja indebida al vendedor será considerada abusiva de conformidad con las directivas sobre protección de los consumidores.

3.2.3. Prever la obligación de reembolso habría cuestionado la tesis de por sí frágil, sostenida en la primera parte del párrafo mencionado, de que la emisión de dinero electrónico no constituye una recepción de depósitos tal como se define en el artículo 3 de la Directiva 89/646/CEE (). El Comité no desea pronunciarse sobre el fondo de esta interpretación más bien arbitraria, pero no puede aceptar que para justificarla se cometa un abuso con los consumidores. Por lo tanto, sugiere que la protección de sus intereses se configure como una «restitución» de los importes no utilizados en lugar de un «reembolso».

3.2.4. En definitiva, por una parte no se entiende que en una directiva sobre supervisión cautelar tenga que incluirse una disposición referida a los aspectos contractuales entre el emisor y el usuario; por otra parte, si se quiere mantenerla debe establecer exactamente lo contrario: los importes recogidos y no utilizados siempre deben ser reembolsables.

3.3. Artículo 3 - Requisitos relativos al capital inicial y a los fondos propios permanentes

3.3.1. En este artículo se establece que el capital inicial de las EDE no será inferior a 500 000 ecus y que sus fondos propios serán de forma permanente iguales o superiores al 2 % de las obligaciones financieras (en el caso de las entidades de crédito el porcentaje es del 8 %). El Comité tiene serias dudas sobre el fundamento de estos límites, en especial respecto del capital inicial: una suma de medio millón de ecus (euro) es claramente insuficiente para empezar una actividad seria, por muy limitado que sea su objetivo. Asimismo, dado que el porcentaje del 2 % de los importes captados debe mantenerse de forma constante, cabe preguntarse, en caso de éxito de la actividad, si y cómo una empresa de tamaño tan reducido puede obtener de forma rápida el capital necesario.

3.3.2. Habida cuenta de las diferencias sustanciales que existen entre emisores de tarjetas prepagadas y emisores de dinero de red, el Comité sugiere elevar los límites: para los primeros, a 1 millón de ecus (euros) y al 3 %; para los segundos, al menos a 3 millones de ecus (euros) y al 6 %. Es comprensible la voluntad de la Comisión de facilitar el acceso a nuevas actividades por parte del mayor número posible de participantes, pero este resultado no puede ni debe obtenerse mediante un debilitamiento de las normas cautelares que, conviene recordar una vez más, tienen por objeto proteger el mercado.

3.4. Artículo 4 - Limitación de inversiones

3.4.1. En el apartado 1 de este artículo se especifican las inversiones que pueden efectuar las EDE para obtener un rendimiento de las cantidades recogidas. Puesto que no tienen la consideración de entidades de crédito que invierte estas sumas en operaciones financieras, y habida cuenta del especial tipo de actividad de las EDE, la idea básica es que las inversiones tengan un «riesgo de crédito del 0 %» y un alto grado de liquidez (depósitos a vista o instrumentos de deuda). Esta idea parece respetarse, con excepción del inciso iv) de la letra b del apartado 1 que, con la redacción actual, parece querer permitir inversiones en instrumentos emitidos por cualquier empresa que no esté vinculada con la EDE correspondiente. En cualquier caso, no todos los instrumentos de deuda existentes en el mercado son seguros ni tienen un alto grado de liquidez. El Comité no acaba de creerse que la disposición tenga tal amplitud, por lo que sugiere que dicho apartado se redacte de forma más precisa y restrictiva.

3.4.2. El resto del artículo no suscita comentarios especiales. No obstante, el Comité llama la atención de la Comisión sobre el apartado 6, que obliga a las autoridades competentes a intervenir «rápidamente» si el valor de los activos cae por debajo del importe de los compromisos financieros. No queda claro con qué medios cuentan las autoridades para detectar una situación crítica, cuando en el artículo 5 se establece que las mismas autoridades verificarán el cumplimiento de las disposiciones por las EDE sobre la base de los datos facilitados «como mínimo» dos veces al año.

3.5. Artículo 5 - Verificación por parte de las autoridades competentes

3.5.1. Este artículo contiene la incongruencia ya señalada en el punto 3.4.2 supra, que parece implicar un concepto inaceptable de la supervisión cautelar. En efecto, establecer una comunicación semestral equivale a subestimar la necesidad de un control permanente de empresas que por naturaleza deben tener un alto grado de liquidez y solvencia en todo momento. Es cierto que, en la práctica, las autoridades competentes de algunos países fijarán normas más severas y conformes con sanos principios de supervisión; sin embargo, ello no elimina el riesgo de que en otros países se adopten normas «minimalistas», generando de esta forma un falseamiento de la competencia entre EDE de países diferentes. Este riesgo es muy real. No hay que olvidar que al principio algunos países se oponían a una directiva en la materia; obligados a aceptarla, la adoptarán en su forma más «ligera».

3.5.2. El Comité no está seguro de que todas las autoridades nacionales competentes adoptarán por propia iniciativa una línea de control estricta, verificando la situación de cada EDE con frecuencia para poder intervenir a tiempo, como ocurre con todas las entidades de crédito. Por lo tanto, el artículo 5 debería obligar a las autoridades nacionales a someter a las EDE a los mismos controles, y con idéntica frecuencia, que aplican a las demás entidades financieras.

3.6. Artículo 6 - Gestión sana y prudente

3.6.1. Este artículo se basa en los requisitos que establece la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria, con las adaptaciones necesarias por el carácter específico de las operaciones de las EDE. El Comité no formula observaciones particulares al respecto.

3.7. Artículo 7 - Exenciones

3.7.1. De acuerdo con el apartado 1 de este artículo, las EDE con una actividad puramente «nacional» que: a) generen un volumen de obligaciones financieras (dinero emitido y no utilizado) que no exceda normalmente de 10 millones de ecus y en ningún caso de 12 millones; y b) emitan dinero electrónico con una capacidad máxima de almacenamiento de 150 ecus por usuario, estarán exentas de las siguientes obligaciones:

- mantener separadas las actividades financieras de las demás actividades (apartado 4 del artículo 1 de la Directiva en cuestión);

- contar con un capital inicial mínimo de 500 000 ecus (apartado 1 del artículo 3);

- solicitar la autorización en determinadas condiciones, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8;

- cumplir las normas establecidas en la Primera y la Segunda Directivas de Coordinación Bancaria.

3.7.2. Resulta evidente que estas disposiciones tienen como fin eximir a las «pequeñas» iniciativas locales de obligaciones que podrían ser demasiado gravosas; sin embargo, sus consecuencias podría superar las previsiones de la Comisión. En la práctica, las EDE que tengan una importancia «desdeñable» (aunque cabe preguntarse si un volumen de recogida de fondos equivalente a 10 millones de ecus (euros) es realmente desdeñable) quedan exentas de obligaciones y -en gran parte- de controles. No cabe duda de que una medida tan liberal favorecerá la aparición de pequeños sistemas locales, pero hay que ver si será beneficiosa para el mercado: por una parte, será imposible controlar la evolución del fenómeno y, por otra parte, resultará difícil prevenir abusos y quiebras; éstas últimas no serán una mera posibilidad, dada la facilidad de acceso incluso para iniciativas de alcance reducido o carentes de toda experiencia.

3.7.3. A este respecto, el Comité recuerda que la Comisión ha recomendado de forma reiterada que los sistemas de pago sean interoperables. Se trata de una condición que los consumidores consideran indispensable, pero de la que no dispondrán los pequeños sistemas.

3.7.4. Sin lugar a dudas, la emisión de dinero electrónico no es un fenómeno insignificante. La propia Comisión lo reconoce cuando, en el primer párrafo de la exposición de motivos, señala que el monedero electrónico podría «sustituir a largo plazo a una parte importante de los pagos en efectivo». En consecuencia, el Comité se pregunta si la exención prevista en este artículo es coherente con el contenido del apartado «Política monetaria» de la exposición de motivos, en el se afirma entre otras cosas que «han de tenerse en cuenta las posibles consecuencias de la emisión de dinero electrónico para la aplicación de la política monetaria». Por lo tanto, deben supervisarse todos los aspectos de este fenómeno, incluso los que parecen marginales.

3.7.5. Cabe señalar, como consideración colateral, que en las iniciativas que ya han puesto en práctica clubes deportivos o entidades similares se utiliza la recogida de fondos (o como quiera llamarse) para disponer de una cómoda y lucrativa fuente de liquidez; la posibilidad de actuar en completa libertad, sin controles y sobre todo sin separación entre las actividades financieras y las «demás» actividades implica un elevado nivel de riesgo para los consumidores y el mercado.

3.7.6. En conclusión, el Comité se declara totalmente contrario a las exenciones previstas en la letra b) del apartado 1 del artículo 7.

3.7.7. A este respecto, se considera pertinente la siguiente reflexión: se establecen exenciones para el dinero electrónico (aunque obviamente se piense en las tarjetas prepagadas) siempre que el valor máximo de almacenamiento no exceda de 150 ecus (euros); por lo tanto, debe considerarse que la Directiva no quiere fijar un límite máximo obligatorio almacenable en los instrumentos de dinero electrónico y, especialmente, en las tarjetas prepagadas. No obstante, debería incluirse la fijación de un límite como medida necesaria para la protección de los consumidores.

3.7.7.1. Como señala la Comisión (), una tarjeta prepagada es por definición «anónima»; en caso de pérdida (o de robo), las consecuencias son idénticas a las de la pérdida de dinero en efectivo, a saber, una pérdida definitiva. Es necesario evitar que se facilite al consumidor un instrumento de pago cuya pérdida podría causarle un perjuicio importante; de ahí la necesidad de restringir el perjuicio dentro de límites generalmente soportables. La Comisión ya ha establecido una definición de perjuicio soportable: en su Comunicación () relativa a los medios electrónicos de pago se establece que en caso de pérdida o robo de la tarjeta el consumidor podrá ser responsable -sólo en algunos casos- de un máximo de 150 ecus.

3.7.7.2. Si se aplica la misma lógica y un enfoque idéntico, la Comisión no puede saltarse la obligación de establecer el mismo límite máximo de 150 ecus para las tarjetas prepagadas, que suponen un riesgo mucho mayor en caso de pérdida que las tarjetas de crédito o de débito. Por otra parte, si la tarjeta prepagada debe servir para efectuar «pequeños» pagos (véase el punto 3.1.2 del presente dictamen), ¿por qué razón deberían emitirse tarjetas con un valor elevado y potencialmente ilimitado? En definitiva, el Comité propone que el límite máximo de 150 euros para el dinero electrónico se establezca de forma explícita en la Directiva; el dinero de red, con características totalmente diferentes, no debería estar sujeto a limitaciones.

3.8. Artículo 8 - Derechos adquiridos

3.8.1. Al igual que en la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria, se considerará que cuentan con autorización las entidades de dinero electrónico que operen antes de la entrada en vigor de las disposiciones nacionales adoptadas en aplicación de la Directiva examinada. El Comité no tiene nada que objetar, pero recomienda que se preste especial atención a los sistemas que inicien sus actividades desde ahora y hasta el 31 de diciembre de 1999 (fecha prevista en el artículo 9 para la entrada en vigor de las disposiciones nacionales en aplicación de la Directiva). Con el fin de evitar la creación apresurada de algún sistema para aprovecharse del «vacío legislativo» comunitario, habría sido preferible que los derechos adquiridos se limitaran a las entidades existentes en una fecha anterior como, por ejemplo, el 31 de julio de 1998.

4. Observaciones específicas sobre la propuesta por la que se modifica la Directiva 77/780/CEE ()

4.1. El Comité no formula observaciones específicas sobre esta propuesta de Directiva, que es consecuencia lógica del anterior. En efecto, se incluye a las entidades de dinero electrónico dentro de las «entidades de crédito» cubiertas por la Primera y la Segunda Directivas de Coordinación Bancaria.

4.2. No obstante, parece existir una incongruencia en el artículo 3: la Directiva deberá entrar en vigor el vigésimo día a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, mientras que la Directiva sobre supervisión cautelar de las entidades de dinero electrónico establece en el artículo 9 que los Estados miembros la incorporarán antes del 31 de diciembre de 1999. El resultado será que, entre la fecha de entrada en vigor de la Directiva en cuestión y el 31 de diciembre de 1999, existirán «entidades de crédito» (entidades de dinero electrónico) que no estarán reguladas por el derecho comunitario junto con otras «entidades de crédito» (bancos) sujetas a la reglamentación correspondiente.

5. Conclusiones

5.1. El Comité, que representa a los interlocutores sociales, considera que la Comisión ha redactado esta Directiva partiendo de un punto de vista de apertura de los mercados en un clima de competencia máxima y de fijación del menor número de normas posible. El Comité se congratula y toma nota de ello. No obstante, también se ve en la obligación de señalar que se ha prestado demasiado poca atención a las consecuencias de la aplicación de la Directiva en otros ámbitos, que quizá no sean competencia de la Comisión (repercusiones de carácter monetario) o no sean pertinentes en una directiva sobre supervisión cautelar como la protección del mercado (consumidores y empresas usuarias) y la defensa de la sociedad contra la delincuencia organizada. Si se toman estos puntos de vista, la Directiva requiere una detenida revisión.

Bruselas, el 27 de enero de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

() DO C 317 de 15.10.1998, p. 7-12.

() En este contexto, el concepto «dinero electrónico» hace referencia tanto al «dinero de red» como a las tarjetas prepagadas.

() Véase el apartado «¿Qué se entiende por dinero electrónico?» de la exposición de motivos del COM(1998) 461 final.

() De acuerdo con el artículo 2.1 de la propuesta de Directiva 98/0252 (COD).

() Incluso en este caso es posible que una multitud de importes nimios procedentes, por ejemplo, de la venta de droga en la calle confluyan en una tarjeta «centralizadora», utilizable de forma anónima sin problemas.

() Es obvio que existen medios sofisticados para determinar los canales utilizados en las transferencias de capitales, pero los técnicos saben que el blanqueo de dinero también cuenta con técnicas y tecnologías igualmente sofisticadas para escapar a todo control.

() Véase el último párrafo del apartado «¿Qué se entiende por dinero electrónico?» de la exposición de motivos del COM(1998) 461 final.

() Artículo 8 de la Directiva 89/646, DO L 386 de 30.12.1989.

() 98/0252 (COD) .

() A juicio del Comité, ello es válido para las tarjetas de uso único (similares a las tarjetas telefónicas) que excluyen el reembolso; sin embargo, estas tarjetas no están cubiertas por la Directiva examinada. No obstante, habida cuenta del volumen de los fondos captados por este medio, el Comité llama la atención de las asociaciones de consumidores sobre el asunto.

() Texto del artículo: «Los Estados miembros prohibirán a las personas o empresas que no sean entidades de crédito el ejercicio (...) de la actividad de recepción de depósitos u otros fondos reembolsables del público.».

() Véase el apartado «¿Qué se entiende por dinero electrónico?» de la exposición de motivos del COM(1998) 461 final.

() COM(1997) 353 final de 9.7.1997 y Dictamen del CES, DO C 95 de 30.3.1998.

() 98/0253 (COD).

() COM(1998) 461 final.