Informe Especial no 12/2003

sobre la buena gestión financiera de la organización común de mercados (OCM) en el sector de los forrajes desecados, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2003/C 298/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. Las proteínas constituyen un elemento importante de la alimentación animal y se encuentran presentes, en diversos grados, en un amplio abanico de alimentos para animales. Los forrajes desecados representan una fuente de proteínas, aunque su contenido en este sentido es escaso, de manera que únicamente proporcionan el 1,2 %(1) del total de proteínas brutas consumidas por la cabaña de la Unión Europea (UE).

II. La primera OCM del sector de los forrajes desecados se creó en 1974, con objeto de mejorar la oferta de este producto mediante la concesión de subvenciones a la transformación. Las ayudas se destinan a la producción de forraje secado por medios naturales y artificiales (deshidratación). La OCM ha sido objeto de dos reformas, una en 1978 y otra en 1995, esta última con la finalidad de limitar los crecientes costes, para lo que se introdujo un sistema de cantidades máximas garantizadas (CMG). El presupuesto actual se eleva a unos 317 millones de euros. En 2000, el Tribunal comentó en su Informe Especial sobre la ecologización de la política agrícola común (PAC) que la OCM del sector de los forrajes desecados ilustraba el peso limitado que tenían las consideraciones medioambientales en relación con algunos mercados.

III. Tienen derecho a la ayuda las empresas transformadoras que secan las plantas autorizadas cultivadas en parcelas registradas en el sistema integrado de gestión y de control (SIGC)(2). La ayuda se concede por las cantidades que cumplen los criterios del contenido de proteínas y de humedad y que salen del recinto de la empresa transformadora. Existen dos tipos de ayuda: 68,83 euros por tonelada para los forrajes secados artificialmente y 38,64 euros por tonelada para los secados al sol.

IV. Los tipos de ayuda fijados por el Consejo en 1995 resultaron superiores a los recomendados por la Comisión. Como el tipo fijado para los forrajes secados artificialmente era casi dos veces más elevado que el de los secados al sol, algunas empresas transformadoras abandonaron esta última forma de secado y aumentaron la producción al máximo. Aunque prácticamente todos los Estados miembros producen forrajes desecados, los principales productores son España, Francia e Italia. La producción de la UE no ha cesado de incrementarse desde 1995 y desde 1998/99 ha excedido la CMG. La evolución del mercado ha resultado irregular debido a que algunos Estados miembros han podido sobrepasar hasta en un 60 % su CMG, mientras que la producción de otros se ha mantenido constantemente por debajo de este límite.

V. La falta de claridad en la reglamentación ha favorecido diferentes interpretaciones y prácticas de la misma. Los Estados miembros no efectúan una serie de controles, como los controles cruzados con el sistema SIGC, el cotejo de la contabilidad financiera de las empresas transformadoras y las solicitudes de ayuda, así como la verificación de la entrada de plantas destinadas al secado. En un Estado miembro se crearon sociedades comercializadoras para facilitar las solicitudes de ayuda; de esta forma, las empresas transformadoras pudieron pedir dicha ayuda con más rapidez que si hubieran transferido realmente la propiedad a terceros.

VI. Los Estados miembros deben transmitir una serie de datos a la Comisión y al Comité de gestión, pero no lo hacen con regularidad cuando se trata de los precios de los productos forrajeros, del nivel de las importaciones o de la producción de cultivos y productos proteaginosos que compiten con los primeros.

VII. Los Reglamentos por los que se rige la OCM no especifican ninguna obligación en materia de evaluación. Pese a que la Dirección General de Agricultura programó una evaluación del mercado en 2001, ésta se pospuso en dos ocasiones, cediendo el paso a las de otros mercados, de manera que nunca se llegó a realizar.

VIII. Aun cuando no se haya efectuado ninguna evaluación, dos amplios estudios destinados a otros fines brindaron a la Comisión la oportunidad de examinar el mercado y su evolución. El primero, realizado en 2001, estaba dedicado al análisis de las opciones para sustituir las proteínas animales transformadas que habían quedado prohibidas tras la epidemia de EEB, y concluía que resultaría más justificable aumentar las importaciones de soja que intentar encontrar opciones más costosas como la de aumentar la producción de forrajes desecados. Los agricultores continuarían decidiendo libremente cómo satisfacer sus necesidades de proteínas.

IX. En cualquier caso, el estudio más importante fue llevado a cabo en julio de 2002 por la Comisión en el contexto de la revisión intermedia de la PAC. Entonces se propuso un cambio fundamental en el apoyo a la agricultura, concretamente el paso del sistema de subvenciones al producto al de subvenciones al productor. En una propuesta para introducir el pago único de ayudas por explotación disociadas de la producción, figuraba una serie de modificaciones de determinados mercados específicos, como el de los forrajes desecados. En este sentido, la Comisión propuso un régimen de ayudas a las rentas de los agricultores, acompañado de un sistema simplificado de tipo único para facilitar la transición a las empresas transformadoras, que se iría eliminando gradualmente hasta desaparecer en 2009.

X. El Tribunal acoge con satisfacción los esfuerzos en favor de la reforma de la OCM y recomienda que la Comisión aproveche esta oportunidad para asegurar que desaparezcan las debilidades actuales.

INTRODUCCIÓN

Las necesidades de proteínas en la alimentación animal y la función de los forrajes desecados

1. Las plantas proteaginosas constituyen un elemento esencial de la alimentación de los animales de cría y se encuentran presentes, en diversos grados, en un amplio abanico de alimentos destinados a estos animales, que provienen de las fuentes consideradas, generalmente, "no comercializables" y "comercializables". La primera categoría incluye elementos como la hierba, el heno, el forraje ensilado y otros forrajes bastos originarios, en gran medida, de la UE. A la segunda categoría corresponden los cereales y las plantas altamente energéticas (por ejemplo, la mandioca, el gluten de maíz, el salvado y las melazas), así como las ricas en proteínas (por ejemplo, la soja, las harinas de otras semillas oleaginosas, los guisantes, las habas y los forrajes desecados). La harina de soja constituye la fuente más importante dentro de esta categoría llegando a cubrir, aproximadamente, un 20 % del total de las necesidades y en su mayor parte es importada. El cuadro 1 muestra las plantas proteaginosas más habituales, en función de su contenido en proteínas. Los forrajes desecados se clasifican entre las de menor contenido proteínico.

2. Los forrajes desecados se obtienen a partir de plantas autorizadas, secadas con calor artificial o por otros medios, en su mayoría por exposición al sol.

3. En el cuadro 2 se presentan las estimaciones de la procedencia de 64 millones de toneladas de proteína bruta de los casi 400 millones de toneladas de alimentos consumidos por la cabaña de la UE en 1999/2000. El cuadro 3 muestra que el grupo de plantas ricas en proteínas supone aproximadamente un 33 % del total de proteína bruta consumida por la cabaña, pero los forrajes desecados corresponden tan sólo al 1,2 % del total.

Objetivos y evolución de la OCM

4. Los forrajes desecados originarios de la UE compiten directamente con otros productos proteínicos, en particular con los importados a base de soja. Debido a que los forrajes desecados de la UE resultaban más caros que los importados, el Consejo decidió instaurar un régimen de ayudas y así, en 1974 se concedieron las primeras subvenciones a la producción de forrajes desecados, cuando se creó la organización común de mercados (OCM)(3) en este sector.

Cuadro 1

Contenido en proteína de las plantas proteaginosas más habituales

>SITIO PARA UN CUADRO>

N.B.:

Este cuadro muestra que los forrajes desecados se encuentran entre los productos de escaso contenido en proteína.

Fuente:

Documento de trabajo de la Comisión SEC(2001) 431, de 16 de marzo de 2001, sobre la oferta y la demanda de los cultivos ricos en proteínas en la UE tras la crisis de la EEB.

Cuadro 2

Proteína bruta utilizada en la alimentación animal, desglosada por tipo de alimento en la UE de los 15, 1999/2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

N.B.:

Este cuadro muestra que las proteínas comercializables, con inclusión de los forrajes desecados, constituyen el 33 % del total de proteína bruta.

Fuente:

Documento interno de la Dirección General de Agricultura de la Comisión sobre la posible evolución en el contexto de los cultivos ricos en proteínas de la UE tras la crisis del EEB.

Cuadro 3

Fuentes de proteína bruta en el conjunto de la alimentación animal consumida en la UE de los 15, 1999/2000

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N.B.:

Este cuadro muestra la fuente de los 64 millones de toneladas de proteína bruta mencionadas en el cuadro 2.

Fuente:

Documento de trabajo de la Comisión SEC(2001) 431, de 16 de marzo de 2001, sobre la oferta y la demanda de cultivos ricos en proteínas en la UE tras la crisis de la EEB.

5. Se decidió conceder una ayuda a las instalaciones de secado y transformación de forrajes, con objeto de incrementar los niveles de la producción de la UE. Para asegurar el abastecimiento regular de los forrajes verdes destinados al secado y permitir a los productores beneficiarse de las ayudas, éstas quedaban subordinadas a la firma de contratos entre las empresas transformadoras y dichos productores. Se introdujo un tipo uniforme de ayuda, a la vez que se fijaba el inicio de la campaña de comercialización en el 1 de abril y se establecía que los forrajes desecados, para tener derecho a la ayuda, debían cumplir los requisitos de calidad reglamentarios, como el contenido de humedad y de proteína.

6. A raíz del estudio de 1978, el Consejo decidió que, para garantizar unos ingresos razonables a los productores, era preciso fijar unos precios orientativos. Teniendo en cuenta que los forrajes de la UE por lo general resultaban más caros que los productos importados, la ayuda se concedería a las empresas transformadoras de forrajes desecados a partir de un porcentaje de la diferencia existente entre el precio orientativo y el precio del mercado mundial. También se acordó que los forrajes secados al sol, al tener que competir igualmente fuera de la UE, deberían tener derecho a las ayudas, pero los tipos correspondientes deberían resultar inferiores a los fijados para los forrajes deshidratados.

7. La producción aumentó de manera continuada a lo largo de la década de los ochenta y ello se tradujo por un incremento del gasto total en concepto de ayudas, que no pudo ser controlado al no existir límites establecidos de las cantidades con derecho a las mismas. En la revisión de la PAC efectuada en 1991, la Comisión consideró la posibilidad de eliminar gradualmente las subvenciones a los forrajes desecados, pero el Consejo no apoyó esta propuesta y pidió a la Comisión que buscara soluciones alternativas para limitar el conjunto del gasto.

8. Finalmente, esta institución propuso volver al sistema de tipo único y mantener, al mismo tiempo, la diferencia entre los forrajes deshidratados y los secados al sol; el Consejo fijó dichos tipos en 68,83 euros por tonelada y 38,64 euros, respectivamente(4).

9. En un esfuerzo por limitar costes e influir en los niveles de producción, el nuevo Reglamento fijó una cantidad máxima garantizada (CMG) de 4412400 toneladas para los forrajes secados artificialmente y de 443500 toneladas para los secados al sol. Por encima de estos límites, la ayuda se reduciría. El cuadro 4 ilustra el reparto de la CMG entre Estados miembros, que se llevó a cabo teniendo en cuenta su producción y sus solicitudes de ayuda para las campañas de comercialización de 1992/93 y 1993/94.

Cuadro 4

Cantidades máximas garantizadas por los Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

N.B.:

Este cuadro muestra la distribución de la CANTIDAD MÁXIMA GARANTIZADA. También ilustra que la mayoría de la producción procede de tres Estados miembros: España, Francia e Italia.

Fuente:

Artículo 4 del Reglamento (CE) n° 603/95.

Características de la producción de forrajes desecados en la UE y funcionamiento del régimen de ayuda actual

10. Pueden recibir la ayuda las empresas transformadoras que convierten las plantas verdes proteaginosas autorizadas en forrajes desecados, bien con calor artificial o por otros medios, por lo general mediante secado al sol. Las plantas utilizadas deben cultivarse en parcelas agrícolas registradas y las referencias comunicarse para poder efectuar controles cruzados con el SIGC y así, asegurar, que una misma parcela no ha sido objeto de solicitudes de ayuda en el contexto de otros regímenes comunitarios de ayudas a la superficie.

11. Los productores, por lo general, no reciben la ayuda directamente, sino a través de contratos de abastecimiento con las empresas transformadoras. Las ayudas influyen en los precios que éstas pagan a los proveedores, pero cuando los agricultores suministran plantas verdes destinadas a la producción de forrajes desecados para uso propio, se exige que las empresas de transformación paguen directamente la ayuda al agricultor al contado, lo que suele ser habitual, o deduciendo su importe del precio facturado por el secado de los forrajes.

12. De manera resumida, la ayuda se concede si se cumplen las condiciones siguientes:

a) las plantas utilizadas resultan aptas para el secado;

b) se han cultivado en parcelas registradas;

c) los forrajes desecados producidos reúnen los criterios de calidad relativos al contenido de humedad y de proteínas;

d) las empresas transformadoras que solicitan la ayuda han sido debidamente autorizadas por el Estado miembro y cumplen los requisitos fijados en la reglamentación;

e) el producto haya salido del recinto de la empresa transformadora o se haya autorizado su almacenamiento fuera de dicho recinto.

13. El tipo de ayuda que debe aplicarse se determina, finalmente, a partir de la producción real que los Estados miembros reconocen como subvencionable. Si la producción se mantiene dentro de los límites de la CMG, entonces se aplica el tipo completo. En caso contrario, el importe se calcula sobre la base de una reducción general o específica.

14. En primer lugar son los Estados miembros, encargados de poner en práctica las disposiciones de aplicación, quienes deben velar por el cumplimiento de las condiciones mencionadas y la Comisión quien debe garantizar el cumplimiento de todos los requisitos del mercado en cuestión, además de controlar y evaluar la aplicación y la incidencia de las medidas correspondientes a dicho mercado. El anexo A ilustra que la producción de la UE de forrajes secados artificialmente ha aumentado de manera constante desde 1995 para, finalmente, rebasar la CMG total en 1998/99. Sin embargo, la producción de forrajes secados al sol cayó en, aproximadamente, un 60 % a lo largo del mismo período. En el caso de España, la producción ha rebasado sistemáticamente la CMG, hasta un 150 % en 2002/03. Italia y Grecia también han producido por encima de la CMG casi todos los años. Los demás Estados miembros han mantenido de manera constante su producción muy por debajo de los límites de su CMG.

15. Prácticamente todos los Estados miembros producen forrajes secados artificialmente, pero los productores principales son España, Francia e Italia, que conjuntamente representan en torno al 80 % del total de la producción de la UE. Aun cuando España e Italia solos producen casi todos los forrajes desecados de la UE, estos países han visto reducida, en los últimos años, su producción en favor de los forrajes secados artificialmente. En otros Estados miembros la producción de forrajes desecados es menor porque los animales tienen más acceso a pastos naturales o son alimentados con proteínas procedentes de otras fuentes o el secado es menos viable.

Presupuesto

16. El presupuesto anual se ha mantenido en alrededor de 300 millones de euros desde la última reforma introducida en 1995. El presupuesto de 2003 es de 317 millones de euros.

Fiscalizaciones anteriores del Tribunal

17. En su Informe Especial n° 14/2000 sobre la ecologización de la PAC, el Tribunal mencionaba que la OCM del sector de los forrajes desecados mostraba el peso limitado que tienen las consideraciones medioambientales en relación con algunos mercados y llamaba especialmente la atención sobre el hecho de que el tipo de ayuda tan elevado que se pagaba al secado artificial resultaba incompatible con la política energética de la UE y había fomentado, además, un abandono importante del secado al sol en favor de los forrajes desecados artificialmente. Además de criticar el consumo de energía necesaria para este proceso de desecación, el Tribunal comentó el impacto de las emisiones de dióxido de carbono en el medio ambiente.

18. En su respuesta, la Comisión decidió dar seguimiento a las observaciones del Tribunal y estudiar la conveniencia de proponer al Consejo una nueva reforma del sector, sin excluir la posibilidad de abandonar el régimen de ayudas. Estas reflexiones se incluyeron en la propuesta de reforma de la OCM del sector de los forrajes desecados, tras la revisión intermedia de la PAC, que se comentará más adelante en el presente Informe.

Fiscalización actual del Tribunal

19. El Tribunal tenía por objetivo examinar si con la reforma del régimen de subvenciones de 1995:

a) se habían previsto alternativas para conseguir aumentar la producción de proteínas;

b) los diferentes tipos de ayuda aplicables en el contexto del régimen actual se habían fijado sobre una base válida;

c) las normas y procedimientos establecidos aseguran efectivamente el control del mercado y de las medidas adoptadas;

d) se había llevado a cabo un seguimiento adecuado y evaluado la incidencia de las medidas.

20. La fiscalización se centró en los principales productores, es decir, España, Francia e Italia, y se basó en las operaciones de la campaña de comercialización 2000/01 para examinar la gestión del régimen de las ayudas. También se visitó Alemania, a efectos de obtener el contraste de un Estado miembro con una producción menos importante. La fiscalización incluyó visitas a transformadores individuales, a sus organizaciones representativas, a las administraciones nacionales y regionales y a los servicios competentes de la Comisión. También se tuvieron en cuenta los trabajos de los organismos certificadores nacionales y el servicio de la Comisión encargado de la liquidación de las cuentas del FEOGA, así como de otros trabajos realizados por el Tribunal en este ámbito.

GESTIÓN DE LAS AYUDAS

Los tipos de ayuda fijados con la reforma de 1995 resultaron más elevados que los propuestos por la Comisión pero estaban sujetos a la introducción de un límite presupuestario

21. A la hora de examinar la evolución del mercado en 1993, la Comisión manifestó su preocupación ante el hecho de que la ayuda pagada en este sector no resultaba una forma rentable de apoyar los ingresos de los productores y de que, pese a haberse reducido, la producción no cesaba de aumentar, con las correspondientes consecuencias para el presupuesto. Teniendo en cuenta el cálculo de los costes de la Comisión de 1994 y las cantidades producidas en 1993, las ayudas por término medio destinadas a los forrajes deshidratados supusieron unos 600 ecus por hectárea, frente a los 390 ecus por hectárea pagados en la práctica por otros cultivos proteaginosos. Si bien es preciso considerar también los costes de producción y los precios a la venta a la hora de evaluar el atractivo relativo de la producción de forrajes secos, el nivel de las ayudas contribuyó a un aumento de la producción en algunos Estados miembros.

22. En sus propuestas relativas a los precios de los productos agrícolas de la campaña 1994/95(5), la Comisión reconocía que, aunque en 1991 había sugerido suprimir progresivamente la ayuda a los forrajes desecados, el Consejo le había pedido formular otras propuestas basadas en el mantenimiento de la ayuda específica, o bien en la inclusión de los productos en el marco global de ayudas a los cultivos herbáceos. Considerada inadecuada, esta última opción fue rechazada y la Comisión propuso, finalmente, el paso a un tipo único de 40 ecus por tonelada para los forrajes deshidratados artificialmente y la mitad para los secados al sol, junto con un aumento de su contenido mínimo en proteínas. La diferencia entre los tipos debía reflejar el coste más elevado en concepto de energía que requiere el secado artificial.

23. Esta propuesta se acogió con moderación por el Comité de gestión. Durante los debates en el grupo de trabajo del Consejo se sopesaron otros niveles de ayuda y límites a la producción, lo que dio lugar a que los tipos aprobados por el Consejo se terminaran incrementando a 57 y 32 ecus por tonelada, respectivamente, y a que, en función de los tipos de cambio especiales aplicables al gasto agrícola (más conocidos por "ecu verde"), quedaran fijados posteriormente a 68,83 euros y 38,64 euros.

24. Los tipos propuestos en un principio de 40 y 20 euros por tonelada (véase el apartado 22) estaban destinados a facilitar a las empresas transformadoras la producción de forrajes a precios similares a los de los productos con los que competía. El examen de los diversos documentos relacionados con la consideración de la propuesta no explicaba el incremento entre los tipos propuestos y los aprobados finalmente por el Consejo.

El gasto total en concepto de ayuda se ha mantenido dentro de los límites presupuestarios independientemente de los niveles de producción

25. Si el conjunto de la producción de la UE rebasa la CMG que prescribe la reglamentación para limitar el coste previsto para el presupuesto, se aplicará una reducción igual a todos los Estados miembros, siempre que el exceso de producción mencionado no resulte superior al 5 %; de lo contrario se llevará a cabo una reducción adicional a aquellos Estados miembros que hayan rebasado su CMG nacional.

26. Desde 1998/99, la Comisión se ha visto obligada a rebajar el importe de ayuda pagada finalmente a los beneficiarios, debido a que el conjunto de la producción rebasaba la CMG. Pese a que algunos países rebasaron su CMG en una proporción ampliamente superior al 5 %, no se aplicó el segundo nivel de reducción, pues este excedente se vio compensado por la producción inferior a su CMG de otros países. Hasta 2000/01 la producción no resultó superior al 105 % de CMG y fue entonces cuando se aplicó la segunda reducción a Grecia, España e Italia (véase el anexo B).

La Dirección General de Agricultura identificó los controles claves que deberán aplicarse pero no ha modificado las disposiciones de aplicación de los Estados miembros

27. La comunicación de la naturaleza de los controles, que la Comisión considera esenciales para asegurar el buen funcionamiento del mercado en los Estados miembros, figura en las disposiciones de aplicación publicadas en forma de reglamentos de dicha institución. Por lo general, la reglamentación de la OCM no establece un orden de prioridades a la hora de ejecutar las normas o controles, puesto que considera que todos los controles revisten la misma importancia.

28. Dentro de la Dirección General de Agricultura, la dirección de liquidación de las cuentas del FEOGA se encarga de comprobar sobre el terreno cómo realizan los Estados miembros los controles de las solicitudes de las ayudas que exigen los Reglamentos de la Comisión. Cuando detecta que no se han seguido los procedimientos establecidos o no se han seguido correctamente, esta dirección propone la aplicación de correcciones financieras. En su Informe Anual relativo al ejercicio 2001, el Tribunal señalaba que, con el fin de clarificar la correlación entre las deficiencias sistemáticas detectadas tras la liquidación de las cuentas del FEOGA y las correcciones propuestas, la dirección de liquidación de la Dirección General de Agricultura había comenzado a definir los conceptos de control clave y control secundario para diferentes mercados y medidas, incluida la OCM del sector de los forrajes desecados.

29. La unidad de mercado, responsable del conjunto de la gestión, no participó en este análisis. No ha habido una propuesta de modificación de las disposiciones de aplicación que permita reflejar los resultados de los controles clave y secundarios con el fin de centrar los esfuerzos y facilitar el análisis de riesgo.

La falta de claridad en los Reglamentos ha contribuido a interpretaciones y prácticas diferentes

Criterios de subvencionabilidad de los forrajes desecados al sol

30. El Reglamento del Consejo y las disposiciones de aplicación establecidas por la Comisión definen los productos que reciben la consideración de forrajes desecados con derecho a subvenciones.

31. Sólo los forrajes secados al sol (y no por calor artificial) una vez molidos pueden acceder a las subvenciones. En el caso de una empresa transformadora española examinada, los forrajes se habían secado por medios naturales pero no se habían molido, ya que estaban destinados a la producción de fibra larga. Las autoridades informaron al Tribunal de que, a efectos de asegurar una tratamiento apropiado, se recordó en 2001 a todas las comunidades autónomas, que para definir un producto como secado al sol, debía ser molido, con independencia de su forma final. Igualmente, las autoridades españolas comunicaron al Tribunal que habían retirado la autorización a la empresa transformadora y, están llevando a cabo el proceso de recuperación del importe de las ayudas, además de haber iniciado el procedimiento legal correspondiente.

Los controles de la contabilidad financiera de las empresas transformadoras, así como de los proveedores y los operadores del mercado

32. Los controles de la contabilidad financiera desempeñan un papel importante a la hora de asegurar la coherencia de los datos utilizados por las empresas transformadoras en su contabilidad financiera y de gestión, y para determinar las cantidades que hayan sido objeto de solicitud de la ayuda.

33. La dirección de liquidación de cuentas de la Dirección General de Agricultura había observado que el texto alemán de las disposiciones de aplicación relativo a los controles de las cuentas de las empresas transformadoras exigía dichos controles únicamente "en caso de duda", mientras que en las demás versiones no figuraba esta limitación. A la vez, los controles de los proveedores previstos en las demás versiones lingüísticas del Reglamento no figuraban en el texto alemán o las normas nacionales. Las autoridades competentes consideran que sólo la versión oficial alemana del Reglamento tiene validez. La Comisión aún no ha abordado las diferencias del texto alemán.

34. En Italia, las autoridades encargadas de los controles de las solicitudes de ayuda para los forrajes desecados no realizaban ellas mismos los controles exigidos de la contabilidad financiera de las empresas transformadoras, sino que se apoyaban en las inspecciones realizadas por otros dos servicios con otros fines diferentes. En consecuencia, el alcance de estos controles resultaba limitado y no respondía a los requisitos expresados en la reglamentación de los forrajes desecados.

35. Las disposiciones de aplicación de la Comisión(6) también establecen que las autoridades competentes efectuarán controles de los proveedores y de los operadores a los que se entregan los forrajes desecados, controles que no han tenido lugar en todos los Estados miembros visitados o, en algunos casos, se han basado más en obtener información escrita que en efectuar una visita al lugar para comprobar la actividad comercial.

36. Si los controles no se realizan con coherencia y constancia, es más difícil garantizar que las cantidades por las que solicita la ayuda son aceptables.

Ausencia de controles de las plantas que entran en el proceso de desecado

37. El Reglamento del Consejo(7) especifica los forrajes verdes que pueden transformarse en desecados y tienen por tanto derecho a las ayudas. Las disposiciones de aplicación de este Reglamento no incluyen ninguna obligación de verificar que únicamente se utilizan las plantas permitidas. En la práctica, las autoridades nacionales generalmente logran efectuar algunas comprobaciones de manera indirecta, a través de los contratos de abastecimiento. Los inspectores también pueden obtener cierta garantía mediante la observación física durante sus visitas periódicas a las empresas transformadoras, si bien dichas inspecciones no son sistemáticas.

Definición de los criterios para salir del recinto de las empresas transformadoras

38. Para acceder a la ayuda o a los anticipos de la ayuda es preciso que los forrajes abandonen el recinto de las empresas transformadoras, es decir que salgan, sin haber sido transformados(8):

a) del recinto de la empresa transformadora;

b) o cuando no pueden almacenarse en dicho recinto, de cualquier lugar de almacenamiento, fuera del mismo recinto, que haya sido autorizado previamente por la autoridad competente.

Los criterios de que los forrajes desecados deben abandonar las instalaciones de la empresa transformadora para poder acceder a la ayuda se prestan a interpretaciones distintas.

39. Las instrucciones impartidas a las empresas transformadoras por la autoridad competente en Francia, en relación con 1998/99, admitían que uno de los principales criterios para acceder a la ayuda era que los forrajes desecados hubieran salido de la empresa transformadora. También indicaban que esta condición se cumplía, generalmente, con la venta efectiva de los productos, avalada por una factura y además daban a entender que la empresa transformadora podía trasladar el producto a un almacén fuera de las instalaciones principales, lo que no implicaba necesariamente la venta, debido a que, por asociación, este paso se consideraba equivalente a la salida de los productos fuera de los locales de la empresa. Sin embargo, en instrucciones de fecha posterior se confirmaba que, para poder beneficiarse de las subvenciones, los productos debían abandonar el recinto de la empresa transformadora o el almacén externo autorizado.

40. En el caso de una empresa transformadora visitada durante la fiscalización, tenían derecho a las ayudas los productos transportados a un silo común y también a un almacén externo. Las autoridades competentes consideraron que este procedimiento era conforme con la reglamentación, puesto que, en ambos casos, los forrajes habían salido de las instalaciones de la empresa transformadora.

41. En 2001, Francia abandonó por completo el concepto de almacén externo autorizado y actualmente considera desautorizadas todas las instalaciones de almacenamiento situadas fuera del recinto de la empresa transformadora. Partiendo de esta base, Francia considera que todos los productos transportados a un almacén externo cumplen el criterio de salida del recinto de la empresa transformadora y, por tanto, tienen derecho a recibir las subvenciones. Esta consideración se atiene a la letra, pero no al espíritu de la reglamentación, que, en opinión, del Tribunal debería exigir que el producto se transfiriera a terceros.

En un Estado miembro, las empresas transformadoras crearon sus propias empresas comercializadoras para facilitar el procedimiento de solicitud de la ayuda

42. En Italia, las autoridades interpretaron de manera más estricta las condiciones de abandono del recinto de la empresa transformadora, exigiendo, además, que los forrajes debían haberse vendido. Para asegurarse del cumplimiento de estos requisitos y poder acceder a la ayuda, las empresas transformadoras crearon sociedades comercializadoras a las que "vendían" su producción, lo que les permitía solicitar la ayuda con mayor rapidez que si hubieran tenido que esperar a vender los forrajes a terceros. Las empresas encargadas de la comercialización de dos de las empresas transformadoras visitadas en Italia constituían entidades independientes jurídica y físicamente, pero inseparables prácticamente de su empresa transformadora madre, quien, al mismo tiempo proporcionaba los sistemas y el personal encargado de la administración y la contabilidad.

43. El criterio de la "venta" puede considerarse, en cierto sentido, más estricto que el de "salida del recinto", pero con la creación de estas sociedades de comercialización el sistema puede quedar expuesto al riesgo de las ventas ficticias.

44. Las autoridades italianas llevaron a cabo una serie de controles por muestreo de los documentos financieros (facturas y pagos) relativos a los forrajes secos, incluyendo el usuario final de los productos. El Tribunal realizó controles específicos durante la fiscalización de las empresas transformadoras sobre la contabilidad de existencias de ambas partes, incluida la liquidación de los pagos correspondientes a las "ventas", con el fin de asegurarse de que las transacciones entre las empresas transformadoras visitadas y sus sociedades comercializadoras habían tenido lugar efectivamente. Pese a que en este caso los resultados de los controles fueron satisfactorios, era preciso efectuar un cotejo exhaustivo, que las autoridades nacionales no estaban realizando. Este tipo de controles resulta esencial para asegurar que las complejas estructuras beneficiarias se controlan efectivamente.

En un Estado miembro no se realizan controles cruzados efectivos con el SIGC

45. En Italia, las declaraciones relativas a las parcelas de cultivos de forrajes verdes se incluyen entre las destinadas a los cultivos herbáceos y se registran para su control en la base de datos del catastro. También se registran, aunque en otra base de datos, las superficies declaradas como fuente de forraje verde en los contratos de abastecimiento a las empresas transformadoras. Si embargo, no se efectuaron controles cruzados entre estos registros, lo que genera el riesgo de que las incoherencias no se detecten. En 2000 se adoptaron nuevos procedimientos, con vistas a que el régimen de ayudas a los forrajes resultara más compatible con el SIGC, pero aún así, en el momento de la fiscalización seguían sin realizarse controles cruzados.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN POR LA COMISIÓN

Seguimiento

46. El mercado se gestiona y controla por una unidad de mercado de la Comisión y el Comité de gestión de los forrajes desecados, creado para ayudar a dicha institución(9).

47. La información que la Comisión exige transmitir a los Estados miembros es reducida y consiste en:

a) el nivel de humedad media de los forrajes verdes deshidratados;

b) las cantidades de forrajes desecados para los que se ha solicitado un anticipo de la ayuda y las cantidades que han obtenido el derecho a la misma;

c) las existencias de forrajes desecados.

48. La Comisión trasmite esta información al Comité, junto con el cálculo de la reducción de la ayuda que debe aplicarse en los casos en los que la producción ha excedido la CMG. Si bien en un principio el objetivo primero de la OCM era aumentar el abastecimiento de proteína mediante la concesión de una ayuda a la transformación de los forrajes desecados, los Estados miembros no tienen ninguna obligación de transmitir información sobre la oferta global de proteínas, los precios del mercado de los productos proteínicos o sobre los precios y el nivel de la producción y de las importaciones de las demás plantas proteaginosas y productos proteínicos con los que compiten.

No se ha efectuado ninguna evaluación de la OCM

49. Los Reglamentos por los que se rige el funcionamiento del mercado de los forrajes desecados no especifican que sea preciso efectuar una evaluación de dicho mercado.

50. No obstante, en el contexto de su programa de trabajo del año 2001, la unidad de evaluación de la Dirección General de Agricultura tenía previsto una evaluación del sector de los forrajes desecados, pero ésta se postergó en favor de un proyecto más prioritario relativo al sector del vino. El proyecto de evaluación de los forrajes desecados se volvió a planificar para el año 2002, pero posteriores cambios en las prioridades de la Comisión tuvieron como resultado que, una vez más, se sustituyera por otra evaluación, en este caso del sector de los cereales. Así se explica que hasta la fecha aún no se haya realizado ninguna evaluación de esta OCM.

OTROS ESTUDIOS DEL MERCADO Y DEL SECTOR

51. Aún cuando no se haya efectuado ninguna evaluación, dos amplios estudios destinados a otros fines brindaron a la Comisión y al Consejo la oportunidad de examinar el mercado.

Oferta y demanda de productos ricos en proteínas en la UE tras la crisis de la EEB

52. A raíz de la crisis de la EEB, el Consejo de Agricultura pidió a la Comisión en diciembre de 2000 que analizara la situación de la oferta y la demanda de los cultivos ricos en proteínas, dada la necesidad de encontrar otras fuentes de proteínas para sustituir las proteínas animales transformadas prohibidas. Se trataba de: "[...] realizar un profundo análisis (de la producción de plantas ricas en proteínas) y aplicar sus conclusiones a la política realizada actualmente en este sector [...]".

53. Los resultados de este estudio se presentaron en la Comunicación oficial de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo titulada "Opciones para fomentar el cultivo de proteínas vegetales en la UE"(10). Aquí se evaluaba el mercado de proteínas, junto con posibles evoluciones futuras y opciones como:

a) aumentar la producción de semillas oleaginosas mediante un incremento de la ayuda;

b) fomentar los cultivos proteaginosos beneficiarios de las ayudas;

c) autorizar los cultivos de plantas con alto contenido de proteínas en tierras retiradas;

d) fomentar el incremento de la producción de forrajes desecados elevando la CMG;

e) aumentar las importaciones de soja.

54. La mejor solución consistía en aumentar las importaciones de soja puesto que las demás opciones resultaban demasiadas caras o difíciles de conciliar con otros objetivos. Cada una de las opciones lograría, no obstante, satisfacer sólo en cierta medida otras necesidades. Las fuerzas del mercado entrarían en juego: la industria de la alimentación animal y los agricultores no reaccionarían al problema de la sustitución de las proteínas prohibidas recurriendo simplemente a la harina de soja, sino que más bien reducirían los ingredientes proteínicos y aumentarían el contenido de cereales, y sólo para cubrir el déficit restante utilizarían mayores cantidades de soja importada.

55. Además, una mayor producción de forrajes desecados supondría un coste suplementario de 14 millones de euros en concepto de ayuda, sin implicar, necesariamente, un aumento "real" de la producción, sino que, en definitiva cubriría tan sólo las cantidades superiores a la CMG.

Propuestas de modificación de la OCM a raíz de la revisión intermedia de la PAC

56. En el documento sobre la revisión intermedia de la PAC publicado en julio de 2002(11), la Comisión propuso una serie de cambios fundamentales en las subvenciones agrícolas, con el objetivo de promover una agricultura sostenible y orientada hacia el mercado. El elemento más importante de la propuesta consiste en desplazar las ayudas del producto al productor mediante un sistema de ayudas por explotación disociadas de la producción, basadas en referencias históricas y condicionadas al cumplimiento de criterios referentes al medioambiente, al bienestar animal y a la calidad de los alimentos. También se propuso modificar la política del sector de los forrajes desecados, en particular la necesidad de reformar el mercado o, incluso, la eliminación del régimen, tras los comentarios del Tribunal de Cuentas en su Informe sobre la ecologización de la PAC.

57. La Comisión propuso sustituir el actual sistema por una ayuda a la renta de los agricultores, dotada de un importe de hasta 132 millones de euros del presupuesto existente para las ayudas destinadas a las empresas de transformación. Esta cuantía se distribuirá entre los Estados miembros en proporción a la cantidad nacional garantizada. El derecho de cada agricultor se basará en el volumen entregado a la industria durante un período de referencia histórico. A fin de facilitar la transición a la industria, se mantendrá para el forraje deshidratado y el secado al sol, un sistema de ayudas simplificado con una disminución gradual del tipo único de 33 euros por tonelada producida, reagrupándose las respectivas cantidades nacionales garantizadas.

58. Además de mencionar los argumentos ecológicos del Tribunal sobre los forrajes, la Comisión también llamó la atención sobre el hecho de que la ayuda representaba, en ese momento, hasta un 70 % del precio del mercado de la alfalfa deshidratada y que no excluía la posibilidad de abandonar el régimen actual si no se aceptaban las propuestas.

59. En enero de 2003, la Comisión transmitió al Consejo una propuesta de Reglamento(12) precisando que, además de trasladar fondos (actualmente unos 133 millones de euros) de la ayuda actual a los forrajes a los productores a través de la ayuda única por explotación, el tipo único revisado que corresponde a las empresas transformadoras se eliminaría progresivamente hasta desaparecer en 2009, de manera que así desaparecerían todas las ayudas a estas empresas. La Comisión confirmó al Tribunal que el dinero ahorrado no se concedería a los agricultores, sino que constituiría realmente un ahorro para el presupuesto.

CONCLUSIONES

60. La OCM fue creada para fomentar la producción comunitaria de proteínas en forma de forrajes desecados. Pese a que esta producción ha aumentado, continúa cubriendo menos del 2 % de las necesidades de la UE y su importancia económica es limitada en relación con la utilización de proteínas para la alimentación animal en la UE. El sistema de CMG creado para limitar el gasto total ha funcionado con éxito. Su incidencia en la producción, sin embargo, ha sido limitada, dado que algunos Estados miembros han excedido de manera constante su CMG (véanse los apartados 4 y 7 a 9).

61. La Comisión se ha mostrado en contra de ampliar los umbrales de la producción, incluso de manera limitada, para suplir el déficit derivado de la prohibición de utilizar proteínas animales transformadas (véanse los apartados 52 a 55).

62. El procedimiento de secado de los forrajes por medios artificiales ha cobrado gran importancia, en detrimento del procedimiento de secado natural al sol. Los tipos de ayuda fijados por el Consejo resultaron superiores a los que recomendaba la Comisión, con un aumento de la diferencia entre ambos tipos de ayuda. La existencia de un tipo más alto de ayuda para los forrajes desecados artificialmente animó a las empresas transformadoras a producir el máximo posible por estos medios. La producción de forrajes deshidratados aumentó en un 11 % entre 1995 y 2002, mientras que los forrajes desecados al sol cayeron en un 50 %. Del conjunto de la ayuda destinada a los forrajes desecados, un 87,5 % se asigna a los secados artificialmente. La evolución de la producción ha resultado irregular, pues algunos Estados miembros sobrepasaron constantemente la CMG y otros, por el contrario, siempre se mantuvieron por debajo (véanse los apartados 14, 25 y 26).

63. La falta de claridad de los Reglamentos ha permitido distintas interpretaciones por los Estados miembros y expuesto el sistema al riesgo de un enfoque incoherente. En un Estado miembro las empresas transformadoras crearon sociedades comercializadoras para facilitar el procedimiento de solicitud de las ayudas, de manera que pudieron solicitarlas más rápidamente (véanse los apartados 30 a 45).

64. Algunos Estados miembros no efectuaron controles importantes previstos en la reglamentación, exponiendo, así, el sistema al riesgo de que las solicitudes injustificadas queden sin detectar (véanse los apartados 32 a 36).

65. La Comisión ha definido controles claves con el fin de poder ajustar las correcciones propuestas para la ayuda pagada en los casos de incumplimiento de la normativa, pero los gestores de la OCM no participaron en este proceso y la información no ha dado lugar a modificaciones en los Reglamentos (véanse los apartados 27 y 28). La dirección de liquidación de cuentas transmitió los resultados de la definición de los trabajos de fiscalización a los Estados miembros a través de una serie de presentaciones dirigidas al Comité del FEOGA.

66. El seguimiento de la OCM por la Comisión no cubre la oferta de proteínas ni los precios de los productos e importaciones de proteínas. Los Reglamentos no exigen ningún tipo de evaluación y, aunque se planeó llevar a cabo una evaluación, ésta se pospuso en dos ocasiones en favor de la de otros mercados. Se realizaron otros estudios del mercado pero, con fines distintos (véanse los apartados 46 a 50).

67. Las recientes propuestas de reforma tienen en parte como finalidad responder a la evolución desigual del mercado y a las preocupaciones sobre la eficiencia del régimen. La Comisión ha señalado al Consejo que no ha excluido la posibilidad de abandonar el régimen actual si esta última institución no acepta la propuesta de reforma global de la PAC. En cualquier caso, sea como sea el nuevo régimen deberá implicar una reorientación de las ayudas hacia los agricultores más que a las empresas transformadoras (véanse los apartados 56 a 59).

68. Si la modificación principal que propone la Comisión en su revisión intermedia de la PAC llega a aprobarse por el Parlamento y el Consejo, eliminaría muchos de los riesgos relacionados con la ayuda a las empresas transformadoras, pese a que algunos podrían subsistir durante la fase transitoria. El mantenimiento de la ayuda a las empresas transformadoras, incluso a un tipo único reducido, seguiría necesitando controles efectivos. Aún no se ha definido el nuevo sistema de pago a los agricultores por los cultivos, ni los controles pertinentes.

RECOMENDACIONES

69. El Tribunal acoge con satisfacción los esfuerzos de reforma del mercado realizados actualmente por la Comisión y recomienda a esta institución que, a la hora de poner en práctica el proceso de reforma, trate las cuestiones siguientes:

a) insistir en la importancia de establecer prioridades entre los controles sobre la base de una evaluación formal de los riesgos;

b) definir de manera más específica qué condiciones clave va a exigir para considerar que los forrajes han salido del "recinto de las empresas transformadoras" y tienen, por tanto derecho a las ayudas;

c) introducir controles de las plantas que realmente se entregan para producir los forrajes, con el fin de asegurarse de que resultan conformes a lo prescrito;

d) especificar el carácter y el alcance de los controles a los proveedores de los forrajes y a los operadores que los reciben;

e) especificar y definir qué controles del registro de existencias y la contabilidad financiera de las empresas transformadoras se exigen, para asegurarse, en la medida de lo posible, de la coherencia de la información con las cantidades para las que se pide la ayuda.

El presente Informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de los días 24 y 25 de septiembre de 2003.

Por el Tribunal de Cuentas

Juan Manuel Fabra Vallés

Presidente

(1) COM(2001) 148 final 2.

(2) La reforma de la política agrícola común de 1992 aumentó significativamente el número de beneficiarios de las ayudas, así como el potencial de irregularidades y fraude. El sistema SIGC se introdujo para combatir estos riesgos. Consta de los cinco elementos siguientes: una base de datos informática, un sistema de identificación de parcelas agrícolas, un sistema de identificación y registro de animales, solicitudes de ayuda y un sistema integrado de control para los controles administrativos y las inspecciones sobre el terreno. Los Estados miembros se encargan de su aplicación y, dentro de la Dirección General de Agricultura, la dirección responsable de la liquidación de las cuentas coordina y supervisa dicha aplicación.

(3) Reglamento (CEE) n° 1067/74 del Consejo (DO L 120 de 1.5.1974).

(4) Nuevo régimen introducido por el Reglamento (CE) n° 603/95 del Consejo. Las disposiciones de aplicación de la nueva reglamentación se introdujeron mediante el Reglamento (CE) n° 785/95 de la Comisión.

(5) COM(94) 10 final, de 30 de enero de 1994.

(6) Apartado 3 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 785/95.

(7) Artículo 1 del Reglamento (CE) n° 603/95 y artículo 2 del Reglamento (CE) n° 785/95.

(8) Apartado 1 del artículo 3 del Reglamento (CE) n° 785/95.

(9) Artículo 17 del Reglamento (CE) n° 603/95.

(10) COM(2001) 148 final 2, de 16 de marzo de 2001.

(11) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento - Revisión intermedia de la política agrícola común [COM(2002) 394 final, de 10 de julio de 2002].

(12) COM(2003) 23 final, de 21 de enero de 2003.

ANEXO A

EVOLUCIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE LA UE DE FORRAJES DESECADOS

Cantidades consideradas con derecho a la ayuda

Fuente:

Información aportada por los Estados miembros [segundo guión de la letra a) del artículo 15 del Reglamento (CE) n° 785/95 de la Comisión].

Documento de trabajo presentado por la Comisión al Comité de gestión de los forrajes secos respecto de la campaña de comercialización 2002/03.

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO B

FORRAJES SECADOS ARTIFICIALMENTE (DESHIDRATADOS) - REDUCCIONES DE LA AYUDA POR REBASAMIENTO DE LA CMG

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

N.B.:

Fundamento jurídico: artículo 5 del Reglamento (CE) n° 603/95.

El total de la ayuda prevista en el artículo 3 del Reglamento (CE) n° 603/95 se pagará si la producción de la UE considerada con derecho a la ayuda en la campaña de comercialización no rebasa la CMG. En los casos en que la producción de la UE rebasa la CMG, el artículo 5 del Reglamento (CE) n° 603/95 prevé las normas siguientes, para mantener el gasto total de la UE dentro de los límites presupuestarios:

a) si la producción de la UE supera la CMG entre el 0 y un 5 %: la ayuda se reducirá en todos los Estados miembros en un importe proporcional al excedente en cuestión;

b) si la producción de la UE supera la CMG en más del 5 %: toda la ayuda de los Estados miembros se reducirá en un 5 % y al Estado miembro cuya CNG rebase el 5 % se le aplicarán reducciones proporcionales al exceso en cuestión.

En 2000/01 la producción de forrajes deshidratados rebasó, por primera vez, la CMG en más de un 5 % y, en consecuencia, se aplicó la norma b).

El cuadro b) muestra un cálculo detallado de esta situación.

Fuente:

Información aportada por los Estados miembros a la Comisión y presentada al Comité de gestión de los forrajes desecados.

Respuestas de la Comisión

RESUMEN

IV. En marzo de 1994, en el marco de la propuesta de paquete de precios para la campaña de comercialización de 1994/95, la Comisión propuso importes de ayuda, pero no fijó límites de producción. En febrero de 1995, el Consejo aceptó una solución de compromiso global que incluía un nivel de ayuda superior al inicialmente propuesto por la Comisión, pero sujeto a un límite máximo de los gastos presupuestarios de la UE mediante la introducción de CMG (cantidades máximas garantizadas).

La Comisión reconoce que la reforma del sector introducida en 1995 ha generado resultados desiguales en materia de producción según los tipos de forrajes desecados y los Estados miembros.

V. Los servicios de la Comisión prestan, asimismo, una gran atención a las diferencias de interpretación en las auditorías que llevan a cabo en el marco de la liquidación de cuentas.

De tal forma, los servicios de la Comisión realizaron en 1999 una serie de auditorías de los gastos agrícolas vinculados a los forrajes secados en los principales Estados miembros productores. Durante estas investigaciones, se detectaron deficiencias similares a las señaladas por el Tribunal. Sin embargo, teniendo en cuenta los demás elementos de los sistemas de control de los Estados miembros, se consideró que el riesgo financiero para el FEOGA era muy limitado, con excepción de algunos casos específicos para los cuales se habían aplicado correcciones financieras.

Los servicios de la Comisión toman nota de las observaciones del Tribunal acerca de la persistencia de estas deficiencias y las tendrán en cuenta en sus próximas auditorías.

Por lo que se refiere al caso particular de los procedimientos destinados a acelerar la percepción de las ayudas, los servicios de la Comisión opinan que no pueden considerarse, en sí mismos, reprensibles. En efecto, el criterio de salida del recinto de la empresa transformadora responde al afán por la eficacia de los controles físicos y tiene por objetivo principal garantizar que los forrajes secados no reciben la ayuda por partida doble.

VI. Para reducir la carga administrativa, el Reglamento de la Comisión exige a los Estados miembros que efectúen las comunicaciones necesarias para la gestión del régimen de ayuda. Puede obtenerse información sobre las cuestiones suscitadas por el Tribunal a partir de otras fuentes como los datos de Eurostat y del propio sector.

VII. Está prevista en la Decisión del Consejo una evaluación del régimen aplicable a los forrajes desecados que deberá finalizarse no más tarde del 30 de septiembre de 2008 para poder ser incluida en el informe de la Comisión al Consejo. Como bien indica el Tribunal, procede observar que este sector ha sido incluido en el análisis presentado en el informe sobre el suministro de proteínas.

IX. En su propuesta titulada "Perspectiva política a largo plazo para una agricultura sostenible", la Comisión tuvo en cuenta el informe del Tribunal de Cuentas sobre la ecologización de la PAC en lo que respecta a los efectos negativos para el medio ambiente del proceso de deshidratación del forraje.

INTRODUCCIÓN

3. Aunque el nivel de contenido proteínico como tal en los piensos es un elemento importante, es preciso tener en cuenta asimismo la composición proteínica y otras cualidades requeridas por las diversas categorías de animales.

GESTIÓN DE LAS AYUDAS

21. Desde 1995, el sistema de estabilizadores presupuestarios garantiza que el rebasamiento de las CMG no cree gastos adicionales para el presupuesto comunitario.

24. En marzo de 1994, en el marco de la propuesta de paquete de precios para la campaña de comercialización de 1994/95, la Comisión propuso importes de ayuda, pero no fijó límites de producción. En febrero de 1995, el Consejo aceptó una solución de compromiso global que incluía un nivel de ayuda superior al inicialmente propuesto por la Comisión, pero sujeto a un límite máximo de los gastos presupuestarios de la UE mediante la introducción de CMG (cantidades máximas garantizadas).

27 a 29. Según la Comisión, la clasificación de los controles por orden de importancia en la normativa comunitaria no es deseable.

Los servicios de la Comisión sólo llevan a cabo semejante clasificación en el marco de la liquidación de cuentas, con el propósito de evaluar el riesgo financiero que corre el FEOGA cuando uno o más controles clave son inaplicados o aplicados de manera deficiente. La diferenciación entre los controles clave y los controles secundarios se basa en principios generales adoptados por la Comisión y es responsabilidad de los servicios encargados de la auditoría de los gastos agrícolas, con total independencia de los servicios encargados de la gestión de los mercados.

31. Las definiciones detalladas, especialmente las de forrajes con derecho a ayuda y empresas autorizadas, se incluyeron en el Reglamento de la Comisión mediante el procedimiento de Comité de gestión, que debe ser aplicado por los Estados miembros.

33. En la auditoría realizada en el marco de la liquidación de cuentas, la Comisión había concluido que las autoridades alemanas habían implantado los demás controles previstos por la normativa y que incluso habían introducido algunos controles suplementarios no exigidos por la normativa con el fin de resolver los casos dudosos. Dadas estas circunstancias, la Comisión consideró que el sistema de control era apto para controlar, en su conjunto, los riesgos financieros para el FEOGA.

Sin embargo, con ocasión de la reforma del sector, la Comisión rectificará el problema en el texto alemán.

34. El hecho de que los controles de los estados financieros se deleguen a organismos de control especializados no puede considerarse, en sí mismo, una deficiencia.

Con excepción de ciertas correcciones financieras específicas, la Comisión estimó en su control de 1999 que el sistema italiano no presentaba riesgos financieros para el FEOGA. No obstante, esta cuestión volverá a analizarse en las próximas investigaciones que han de realizarse en el marco de la liquidación de cuentas.

36. Por lo que se refiere a las diferencias observadas por el Tribunal de Cuentas en las disposiciones de aplicación de los controles previstos por la normativa, la Comisión opina que se trata de los efectos de las diferencias existentes en las distintas organizaciones nacionales. No obstante, la Comisión presta también siempre una gran atención a estos aspectos en sus investigaciones.

37. Habida cuenta de la amplia definición de las especies forrajeras para deshidratar, la cuestión se refiere principalmente a los forrajes secados al sol. En efecto, en este último caso, el importe de la ayuda es inferior en casi un 50 % al de la ayuda a los forrajes deshidratados, y el nivel de producción es bajo dentro del total de forrajes desecados.

Además, las superficies destinadas a los forrajes desecados se incluyen en la declaración de superficies prevista por el SIGC, con indicación de su destino (deshidratado o secado al sol).

A este respecto, la naturaleza de las plantaciones se comprueba habitualmente con motivo de los controles in situ realizados por los Estados miembros.

39 a 41. Mediante el criterio de salida del lugar de producción, la normativa tiene por objeto evitar que los forrajes desecados puedan recibir la ayuda por partida doble. En la auditoría realizada en 1999 por los servicios de la Comisión, las particularidades de la organización francesa, y, concretamente, los puntos de almacenamientos no autorizados fueron objeto de un análisis detallado que evidenció que esta práctica se ajustaba a la normativa en vigor.

42 a 43. La Comisión considera que la práctica de recurrir a sociedades especializadas en la comercialización de los forrajes desecados de forma que las empresas reciban la ayuda más rápidamente no es reprensible.

44. En su auditoría realizada en Italia en 1999 en el marco de la liquidación de cuentas, los servicios de la Comisión detectaron deficiencias similares a las observadas por el Tribunal. Sin embargo, teniendo en cuenta los demás elementos de los sistemas de control de los Estados miembros, se consideró que el riesgo financiero para el FEOGA era muy limitado, con excepción de algunos casos específicos para los cuales se habían aplicado correcciones financieras.

Como el Tribunal de Cuentas bien indica, sus análisis no pusieron de manifiesto ninguna anomalía. No obstante, los servicios de la Comisión toman nota de las observaciones del Tribunal acerca de la persistencia de estas debilidades y las tendrán en cuenta en sus próximas auditorías.

45. La auditoría realizada en 1999 en Italia por los servicios de la Comisión puso de manifiesto que el control cruzado de las parcelas declaradas con el SIGC se había llevado a cabo pero no estaba documentado.

Este punto se examinará de nuevo en la próxima investigación.

SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN POR LA COMISIÓN

48. Los objetivos del sistema se fundamentan en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, concretamente, en sus artículos 36 y 37. Desde 1995, se ha prestado especial atención a la gestión de la ayuda dentro de las CMG adoptadas por el Consejo y, por consiguiente, en cumplimiento de los límites presupuestarios. El objetivo primordial es frenar el incremento de la producción de proteínas.

Para reducir la carga administrativa, el Reglamento de la Comisión exige a los Estados miembros que efectúen las comunicaciones necesarias para la gestión del régimen de ayuda. Puede obtenerse información sobre las cuestiones suscitadas por el Tribunal a partir de otras fuentes como los datos de Eurostat y del propio sector.

49 a 50. Está prevista en la Decisión del Consejo de 29 de junio de 2003 una evaluación del régimen aplicable a los forrajes desecados que deberá finalizarse no más tarde del 30 de septiembre de 2008 para poder ser incluida en el informe de la Comisión al Consejo. Como bien indica el Tribunal, procede observar que este sector ha sido incluido en el análisis presentado en el informe sobre el suministro de proteínas.

OTROS ESTUDIOS DEL MERCADO Y DEL SECTOR

53. La Comunicación de la Comisión se preparó en cumplimiento del mandato del Consejo Europeo de diciembre de 2000 que requería la realización de análisis en estricta observancia de la perspectiva financiera.

56 a 59. Mediante el compromiso del Consejo de 26 de junio de 2003 se adoptó la propuesta de la Comisión sobre forrajes desecados, con dos enmiendas:

1) supresión de la reducción progresiva de la ayuda a la transformación, pero mantenimiento del importe único de ayuda en 33 euros por tonelada;

2) no más tarde del 30 de septiembre de 2008, la Comisión deberá presentar, a partir de una evaluación de la organización común del mercado de los forrajes desecados, un informe sobre el sector que tratará en especial de la evolución de las superficies de forrajes leguminosos y otros forrajes verdes, la producción de forrajes desecados y el ahorro de combustibles fósiles logrado. El informe, irá acompañado, cuando así proceda, de las propuestas apropiadas.

CONCLUSIONES

62. La reciente Decisión del Consejo mejorará el régimen mediante la disociación de la ayuda y el establecimiento de una única ayuda, tanto para los forrajes deshidratados como para los forrajes secados al sol. Por su parte, las cantidades máximas garantizadas se unificarán (véanse los apartados 56 a 59).

63. En el marco del procedimiento de liquidación de cuentas, la Comisión concluyó que las disposiciones de aplicaciones nacionales citadas por el Tribunal no implicaban riesgos financieros para el FEOGA.

En particular, el hecho de que los agentes económicos apliquen procedimientos que les permiten acelerar la percepción de las ayudas no puede considerarse, en sí, reprensible.

64. Las críticas emitidas por el Tribunal se refieren principalmente a Italia y Alemania. Ambos Estados miembros fueron objeto de una investigación por parte de los servicios de la Comisión en 1999, en el marco de la liquidación de cuentas.

Tras el análisis de los sistemas de control en su conjunto, se determinó que eran válidos para limitar los riesgos para el FEOGA.

No obstante, la Comisión toma nota de las observaciones del Tribunal y las tendrá en cuenta en sus próximas investigaciones.

65. Según la Comisión, no es deseable una clasificación de los controles por orden de importancia en la normativa comunitaria.

Los servicios de la Comisión sólo llevan a cabo semejante clasificación en el marco de la liquidación de cuentas, con el propósito de evaluar el riesgo financiero que corre el FEOGA cuando uno o más controles son inaplicados o son aplicados de manera deficiente. La diferenciación entre los controles clave y los controles secundarios se basa en principios generales adoptados por la Comisión y es responsabilidad de los servicios encargados de la auditoría de los gastos agrícolas, con total independencia de los servicios encargados de la gestión de los mercados.

66. Está prevista en la Decisión del Consejo una evaluación del régimen aplicable a los forrajes desecados que deberá finalizarse no más tarde del 30 de septiembre de 2008 para poder ser incluida en el informe de la Comisión al Consejo.

68. En el contexto de la reforma de la OCM, la definición de controles adecuados será objeto de un seguimiento apropiado por los servicios de la Comisión.

RECOMENDACIONES

69. La propuesta de la Comisión se inspira esencialmente en los comentarios del Tribunal de Cuentas en su Informe sobre la ecologización de la PAC acerca de los efectos del proceso de secado en el medio ambiente.

a) En los documentos distribuidos a los Estados miembros en febrero de 2001 se subraya la necesidad de un análisis de riesgo formalizado.

b) y c) En el marco de la reforma, la Comisión continuará prestando la atención a los criterios de "salida del lugar de producción" y "naturaleza de las plantaciones", con el fin de optimizar la relación coste/beneficio.

d) y e) Como es obvio, la naturaleza de todos los controles posibles no puede ser objeto de definiciones ni enumeraciones exhaustivas, pero su calidad y su adecuación ha sido y seguirá siendo objeto de seguimiento por parte de los servicios de la Comisión en el marco de la liquidación de cuentas.

No obstante, la Comisión volverá a evaluar este conjunto de controles en el marco de la nueva reforma.