Dictamen sobre el Libro Verde - Opciones estratégicas para reforzar la industria de programas en el contexto de la política audiovisual de la Unión Europea (94/C 393/05)

El 14 de abril de 1994, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el Libro Verde - Opciones estratégicas para reforzar la industria de programas en el contexto de la política audiovisual de la Unión Europea.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 28 de julio de 1994 (Ponente : Sr. Flum).

En su 318o Pleno (sesión del 14 de septiembre de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría, con una abstención, el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. En el Libro Verde « se cuestiona el futuro de una industria específica : la industria europea de programas cinematográficos y televisivos », porque, como se indica en su prólogo, son « vectores privilegiados de las culturas europeas y testigos vivos de las tradiciones y de la indentidad de cada país ». El documento debe servir de base a una « amplia y exhaustiva consulta ». Sus autores resumen el problema central de la manera siguiente :

« ¿Cómo puede la Unión Europea contribuir al desarrollo de una industria europea de programas cinematográficos y televisivos competitiva en el mercado mundial, orientada hacia el futuro y capaz de garantizar la proyección de las culturas europeas y de crear empleo en Europa? »

1.2. El Libro Verde viene precedido por el Libro Blanco « Crecimiento, competitividad, empleo - Retos y pistas para entrar en el siglo XXI » [doc. COM(93) 700 final de 5. 12. 1993], por el Proyecto de Resolución del Consejo sobre la « Difusión de señales digitales de vídeo - Un marco para la política comunitaria » [doc. COM(93) 557 final de 17. 11. 1993], por la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el uso de normas para la trasmisión de señales de televisión » () y, por último, por el Libro Verde « Pluralismo y concentración de los medios de comunicación en el mercado interior - valoración de la necesidad de una acción comunitaria » [doc. COM(92) 480 final de 23. 12. 1992].

1.3. El Libro Verde expone dos razones para justificar su limitación temática al desarrollo de la industria europea de programas cinematográficos y televisivos,

- los programas cinematográficos y televisivos « en su calidad de vectores privilegiados de la cultura », son « testigos vivos de las tradiciones y de la identidad de cada país » y por tanto, « merecen ser fomentados » y

- dado que la industria de programas es « un elemento estratégico en el desarrollo del sector audiovisual », debe tenerse presente que « como se deduce de la evolución reciente, los operadores más poderosos en el mercado mundial (fabricantes de equipos y operadores por cable y de telecomunicaciones) buscan controlar los catálogos de programas más importantes ».

2. Observaciones preliminares

2.1. Hay una cuestión que se deja entrever -el riesgo de que la diversidad de programas y la libertad de expresión se vean amenazadas por los operadores más poderosos del mercado internacional y las estrategias que los europeos podrían adoptar al respecto- pero que no acaba de abordarse : el Libro Verde se limita a estudiar las consecuencias económicas de las distintas « opciones estratégicas ». También se pasan por alto, en el capítulo de los objetivos de la estrategia europea para el desarrollo de la industria de programas, la influencia y los intereses divergentes de los grupos de empresas de medios de comunicación que operan a escala mundial. La Comisión parte del principio de que « la aparición en la esfera audiovisual de nuevos operadores, financieramente más poderosos, abre nuevas perspectivas tanto en términos de nuevas inversiones como de nuevas salidas de mercado para la industria de programas europea », y hace referencia a las previsiones, bastante optimistas, del Libro Blanco, según las cuales « habida cuenta del crecimiento que se espera en este sector », « la creación de puestos de trabajo podría ser del orden de 2 millones para el año 2000 ».

2.2. Por el contrario, las trabas al desarrollo de una verdadera industria europea de programas son analizadas con mayor realismo. Las barreras lingüísticas, la compartimentación de los mercados y el insuficiente recurso a las innovaciones tecnológicas podrían obstaculizar el desarrollo de la industria europea de programas. Por tanto, según la Comisión, la Unión Europea debe « movilizarse en el desarrollo de una industria de programas competitiva en su propio mercado y en el mercado mundial, capaz de expresar sus distintas culturas, crear puestos de trabajo y generar beneficios ». Debe tratarse de una política a medio/largo plazo, de manera que « el objetivo final consista en que la industria de programas europea encuentre rentabilidad en un mercado mundial abierto y dinámico ».

2.3. A pesar de que en el texto del Libro Verde el fomento de la competitividad de la industria europea de programas se presenta como un requisito de la « diversidad cultural », en las « opciones estratégicas para reforzar la industria de programas » no se aborda consideración alguna para salvaguardar la especifidad cultural de la producción europea de películas y televisión. Para nadie es un secreto ya que los enfoques puramente comerciales para favorecer a estas industrias de programas no fomentan en modo alguno la diversidad cultural sino más bien producciones que prometen los mayores índices de audiencia y cada vez se asemejan más entre sí. Precisamente por esta razón, no debería descuidarse el mantenimiento y desarrollo de producciones pagadas con dinero público -financiadas con cuotas de los telespectadores o radioyentes- en Europa : es un hecho que las cadenas públicas han realizado muchos más programas culturales que sus competidores comerciales. Este importante punto de vista tampoco se recoge en las « opciones estratégicas ».

2.4. Tras presentar los instrumentos existentes, tales como la Directiva « Televisión sin fronteras » que creó el « marco de referencia para la libre circulación de servicios de radiodifusión televisiva », las medidas de fomento de la producción europea y el Programa MEDIA, la Comisión aborda las « Opciones para el futuro ». La Comisión no pretende « presentar un catálogo de medidas concretas, que puedan proponerse al nivel de la Unión Europea. Las opciones que el presente documento somete a debate pertenecen más bien al orden de los principios que deben gobernar la acción de la Unión Europea y al de las prioridades estratégicas que pueden definirse en común ». Asimismo, la Comisión considera que se requiere « una acción urgente y decidida » que permita a la industria europea « sacar provecho del libre juego del mercado ». Entre las condiciones necesarias, la Comisión destaca « la supresión de los obstáculos al mercado interior », mencionando la tendencia indicada en su Libro Blanco a « una liberalización y una desreglamentación mundial es » que es válida igualmente para el sector audiovisual. En concreto, esto significa que « el desarrollo de medidas normativas nacionales, específicas para el sector audiovisual no debe perjudicar el buen funcionamiento del mercado interior ». Paralelamente, la Comisión lamenta la falta de transparencia y reconoce que « la mundialización y la globalización del sector hacen cada vez más delicado el análisis de las estrategias de penetración del mercado por parte de grupos audiovisuales o multimedias internacionales ».

3. Observaciones generales

3.1. Sin embargo, estos análisis no llevan a la Comisión a plantearse la oportunidad de limitar la influencia en el mercado de los grupos internacionales. En un primer momento, su intención es sobre todo la de « promover la transparencia ». Por este motivo, recomienda « una mayor cooperación entre las autoridades nacionales y comunitarias encargadas de la aplicación de las normas de competencia » y que se mejore « la eficacia del control de la aplicación del Derecho comunitario »:

« La cuestión de la aplicación de las normas comunes, del control del respeto de estas normas por los operadores y de la aplicación de sanciones eficaces en caso de no respeto resulta crucial para el desarrollo armónico de la radiodifusión en Europa. La existencia de aplicaciones diferenciadas en los Estados miembros puede en efecto falsear el juego de la competencia en la perspectiva de la libre circulación de las emisiones de televisión organizadas por la Directiva "Televisión sin fronteras. »

3.2. En su voluntad de garantizar una competencia leal, la Comisión ha descuidado igualmente el desarrollo de estrategias de limitación de cuotas de mercado.

3.3. La última parte del Libro Verde concluye con un catálogo de preguntas destinadas a aumentar la transparencia y a crear estímulos financeros. La Comisión aboga por un « cambio de actitud »; a tal fin, tiene la intención de someter el Libro Verde a amplias consultas con los medios profesionales con el fin de recoger « las opiniones de las organizaciones profesionales del sector representativas al nivel europeo, así como las de los propios operadores ». A la hora de responder al catálogo de preguntas, así como en las audiencias, será necesario debatir propuestas destinadas a limitar el poder de los medios audiovisuales europeos. El objetivo de una reglamentación a escala europea no debería orientarse por el mínimo común denomidador.

4. Observaciones particulares

4.1. Centrándose en el funcionamiento sin trabas del mercado interior y en la « tendencia general del sector de los servicios hacia una liberalización y una desreglamentación mundiales », el Libro Verde renuncia deliberadamente a exponer las posibles repercusiones sociales de una competencia desenfrenada en el sector audiovisual. No obstante, es incontestable que los programas cinematográficos, televisivos y radiofónicos no son comparables a otros servicios, ya que representan una parte esencial de la identidad cultural de los países europeos. Una competencia ilimitada en este ámbito provocaría sin dudas en el mercado europeo la preponderancia de unas pocas empresas audiovisuales, en su mayoría extraeuropeas, lo que constituiría una amenaza para la identidad cultural europea.

4.2. Fue precisamente por esta razón por la que la Unión Europea insistió en diciembre de 1993 para que el sector audiovisual no se incluyera en los acuerdos del GATT, a fin de salvaguardar la independencia y la diversidad cultural europea. Y si el Libro Verde afirma que es necesario acelerar la creación de un « espacio europeo de la información » debido a la constante evolución tecnológica -en concreto, por la digitalización inminente y sus consecuencias para la industria de programas-, también conviene subrayar que los procesos de concentración en el sector audiovisual están aumentando con rapidez y exigen una urgente regulación. En cualquier caso, no cabe dejar de lado este aspecto a la espera de que la Comisión llegue a conclusiones concretas a partir de los dictámenes del Parlamento Europeo, del CES y de las demás instituciones sobre el Libro Verde « Pluralismo y concentración de los medios de comunicación ».

4.3. Asimismo, ni las experiencias adquiridas con la Directiva « Televisión sin fronteras » de octubre de 1989, ni los recientes acontecimientos políticos han servido para que la Comisión amplíe el ámbito de su reflexión más allá de la política industrial. El régimen de cuotas defendido por la Directiva sobre televisión para favorecer a los programas europeos ha sido ampliamente transgredido por algunas cadenas de televisión comerciales. En opinión del CES, estos sucesos deberían considerarse señales de alarma para la política audiovisual de la Unión Europea y suscitar medidas contra la concentración de los medios de comunicación en Europa, tal y como ya ha propuesto el Comité en repetidas ocasiones.

4.4. El Comité Económico y Social toma nota con interés de los objetivos de la Comisión con respecto a la creación de nuevos puestos de trabajo en la industria audiovisual. Según afirma la Comisión, de aquí al año 2000 se crearán otros dos millones de empleos en este sector.

A fin de poder efectuar un seguimiento concreto de esta evolución, se pide a la Comisión que informe anualmente sobre los avances realizados.

El Comité recalca que en la estadística es preciso incluir únicamente los puestos de trabajo nuevos y no los posibles traslados de un medio de comunicación a otro.

4.5. No obstante, el CES se ve en la obligación de señalar que las numerosas consideraciones y sugerencias que ha presentado estos últimos años para el desarrollo de perspectivas de futuro para unos medios de comunicación europeos democráticos han sido desantendidas una vez más. Así, en la consulta que precedió la publicación del Libro Verde se convocó únicamente a los representantes de la industria y de los usuarios, cuando el CES había manifestado siempre su deseo de participar en los debates previos.

5. Proyecto de respuesta a las preguntas formuladas en el Libro Verde « Opciones estratégicas para reforzar la industria de programas en el contexto de la política audiovisual de la Unión Europea »

5.1. ¿Cómo mejorar la eficacia del control y de la aplicación del Derecho Comunitario () ?

La condición previa a todo control de la aplicación del derecho comunitario es la transparencia del régimen de propiedad de los medios audiovisuales a nivel europeo. Con las posibilidades técnicas de la digitalización y las oportunidades prácticamente ilimitadas que ofrece para la reproducción de programas, aumenta la necesidad de evitar los procesos de concentración cada vez más generalizados. Por ello, es preciso que en el sector audiovisual de los Estados miembros arraigue la obligatoriedad de hacer público el régimen de propiedad, del mismo modo que los límites concretos de participación en este campo (Véase el dictamen del CES « Libro Verde de la Comisión : pluralismo y concentración de los medios de comunicación en el mercado interior - Valoración de la necesidad de una acción comunitaria », de 22 de septiembre de 1993).

5.2. ¿Cómo tener en cuenta la diversidad de los tipos de servicios ?

¿Cómo fomentar la circulación intraeuropea de los programas ?

¿Hay que adoptar unas definiciones comunes más precisas ?

¿Hay que dar más importancia a estímulos a la inversión en la producción de programas o la compra de derechos que a mecanismos basados en el tiempo de difusión () ?

La diversidad de los tipos de servicios puede fomentarse tanto a través de la necesaria limitación de los procesos de concentración a nivel nacional y europeo como mediante medidas de apoyo concretas.

La circulación intraeuropea de los programas puede facilitarse fomentando la creación de cadenas supranacionales como ARTE. Para ello sería muy útil que existieran estructuras de derecho público, porque los costes de la emisión de programas multilingües probablemente disuadirían a las empresas comerciales. Por otra parte, proyectos europeos como MEDIA podrían ejercer un influencia positiva en la evolución de las estructuras de los programas y los procesos de producción europeos.

La adopción de definiciones comunes sería apropiada y necesaria en más de un sentido : tanto para definir los límites de los procesos de concentración de los medios de comunicación como para determinar las condiciones en que debe desarrollarse la promoción. Los estímulos a la inversión para la producción de programas deben centrarse en fomentar la producción de programas de valor cultural o en adquirir los derechos de éstos.

5.3. Teniendo en cuenta la necesidad de rentabilizar al máximo los ingresos de explotación y estimular la aparición de nuevos soportes y nuevos servicios, ¿hay que mantener un sistema comunitario de cronología de los medios de comunicación ?

¿Hay que modificar el sistema existente, por ejemplo, ampliándolo a otros modos de explotación distintos de la radiodifusión () ?

Con respecto a la cronología de los medios de comunicación, dada la diversidad de intereses y relaciones de dependencia en la producción de películas y en la inminente reproducción de canales de programación gracias a la digitalización, es preciso efectuar una revisión en profundidad de la normativa en materia de explotación.

5.4. ¿Cómo conseguir una relación óptima entre desarrollo de nuevos servicios y desarrollo de la industria de programas europea ?

¿Hay que desarrollar unas formas específicas de fomento de los nuevos modos de difusión de los programas audiovisuales (en concreto, aquellos que funcionan previa petición individual, por oposición a los servicios de radiodifusión en sentido propio - comunicación « point to multipoint ») ? ¿Cuáles serían las disposiciones apropiadas () ?

A juicio del Comité, las normas relativas al fomento de los nuevos modos de difusión de los programas audiovisuales -en especial la posibilidad de recurrir a la petición previa individual- no son necesarias. No hay por qué fomentar toda innovación que se produzca en el sector audiovisual, sobre todo si no constituye una oferta complementaria que cubra una carencia notable en el ámbito de la comunicación. Muy al contrario, es necesario evitar desde el principio mediante disposiciones legislativas la creciente preponderancia que están adquiriendo a nivel europeo los grandes grupos de empresas de medios comunicación.

5.5. ¿Hay que continuar con un enfoque horizontal de los incentivos financieros que comprenda cada una de las fases del proceso de creación/producción/explotación o hay que concentrar los medios financieros en algunas fases prioritarias para obtener un efecto de palanca en el conjunto de dicho proceso ? En caso afirmativo, ¿cuáles () ?

En concreto :

¿Cómo mejorar el desarrollo de proyectos desde una perspectiva europea ?

¿Cómo impulsar la distribución paneuropea de los programas y la descompartimentación de los mercados nacionales ?

¿Cómo promover el doblaje y subtitulado de calidad ?

¿Cómo estimular la inversión ?

¿Cómo desarrollar una formación orientada hacia el mercado y las nuevas tecnologías ?

La adopción de un « enfoque horizontal » para la creación de incentivos financieros destinados a la amplia gama de productos audiovisuales en Europa dependerá de las necesidades existentes en cada uno de los sectores. Para ello deben analizarse las perspectivas de desarrollo tanto técnicas como financieras, teniendo muy especialmente en cuenta la conveniencia de fomentar iniciativas que no se basen pura y simplemente en el cálculo de los grandes grupos de empresas para cubrir sectores aún libres del mercado.

La promoción de la distribución paneuropea de los programas podría basarse preferentemente en informaciones intensivas sobre los productos en los principales idiomas europeos, o a ser posible en todos los idiomas. Un servicio de traducción de este tipo constituiría una de las inversiones más importantes y al mismo tiempo permitiría elaborar nuevas normas de calidad del doblaje. Se podría financiar, por ejemplo, mediante cuotas de publicidad televisiva (« Werbegroschen »), máxime cuando estas cuotas revertirían en todos los participantes. A juicio del Comité, los esfuerzos realizados hasta ahora por la Comisión en este terreno siguen siendo insuficientes.

5.6. ¿Hay que continuar con un enfoque proyecto a proyecto (de creación, producción o explotación) para la concesión de incentivos financieros ?

o

¿Hay que dar prioridad a las empresas, teniendo en cuenta la globalidad de sus actividades () ?

La tesis de que fomentar la actividad global de las empresas contribuye a una estrategia de crecimiento podría ser una peligrosa imprudencia. En la historia de la economía está ya suficientemente demostrado que el principio de dar a todos por igual no funciona en absoluto con tanta eficacia como los incentivos financieros específicos proyecto a proyecto.

5.7. Los mecanismos que deben aplicarse para obtener un efecto estructural a nivel de la Unión Europea deben apoyarse en una dimensión verdaderamente europea y disponer de recursos suficientes, al nivel de la « masa crítica » necesaria para alcanzar los objetivos en un plazo razonable ().

Véanse las observaciones expuestas en el punto 5.5 sobre las preguntas en relación con la « distribución paneuropea de los programas », como condición previa para cualquier otra medida de fomento.

5.8. ¿Cómo puede la Unión Europea tener en cuenta la especificidad de los países de área lingüística restringida o de capacidad de producción limitada ?

En concreto, ¿hace falta que esta especificidad se tenga en cuenta en los mecanismos de aplicación general ? ¿hay que desarrollar unos mecanismos específicos ? En caso afirmativo, ¿cuáles () ?

El Comité Económico y Social apoya todas las medidas destinadas a garantizar y preservar la diversidad cultural y la especificidad también en los países de área lingüística restringida o de capacidad de producción limitada.

La « importancia cultural » del sector audiovisual mencionada por la Comisión no puede quedar excluida del ámbito de competencias de la Unión Europea como una mera consecuencia de los mecanismos de mercado.

En su última comunicación, titulada « El camino de Europoa hacia una sociedad de la información : plan de actuación » [Doc. COM(94) 347], la Comisión subraya por primera vez con el énfasis requerido por el Comité Económico y Social que los programas cinematográficos y televisivos son « bienes culturales » que no pueden tratarse de la misma manera que los demás productos ().

5.9. Desde la perspectiva del desarrollo del mercado audiovisual en los países de Europa central y oriental :

¿Hay que limitar la acción de la Unión Europea a instrumentos de apoyo al desarrollo y a la reconstrucción que comprenden el conjunto de sectores industriales (por consiguiente, potencialmente, el sector audiovisual) ?

o

¿Hay que abrir los mecanismos de incentivos financieros comunitarios a la participación de profesionales de dichos países ?

o

¿Hay que desarrollar unos instrumentos específicos destinados a fomentar algunas iniciativas de las empresas comunitarias en dichos países con un enfoque basado en la asociación y la concertación () ?

Los profesionales de los países de Europa central y oriental deben participar en los mecanismos de creación de incentivos financieros, porque este tipo de intercambio puede ser de utilidad para la diversidad de programas en los países de la UE. Esto no significa que deba excluirse la posibilidad de fomentar iniciativas concretas de las empresas comunitarias, basadas en la asociación, con la condición de que dichas empresas tengan una participación propia suficiente.

5.10. ¿Hay que crear un marco cooperativo de intercambios y de reflexión dirigido a promover una mejora de los sistemas nacionales de fomento de la industria de programas y su eventual convergencia ?

¿Cuáles deberían ser los temas prioritarios de intercambios y de reflexión ?

¿Qué debería promover un ejercicio de tales características :

- prioridades comunes en los sistemas nacionales de fomento ?

- su progresiva apertura a una dimensión europea ?

- un debate sobre sus modalidades de financiación () ?

Por las razones anteriormente expuestas, el Comité se manifiesta decididamente a favor de crear un marco cooperativo de intercambios y de reflexión para impulsar la convergencia de los sistemas nacionales de fomento. El tema central de esta iniciativa debería ser la reflexión sobre un sistema paneuropeo de tasas, tal como se esboza en el apartado 5.3.2, en particular en el subapartado ii), del Libro Verde.

El objetivo de los debates será establecer medidas concretas para el fomento financiero de los programas audiovisuales como parte integrante de la cultura europea, a nivel comunitario y más allá de él. Es el momento adecuado para ello.

Hecho en Bruselas, el 14 de septiembre de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Susanne TIEMANN

() DO no C 341 de 18. 12. 1993.

() Libro Verde - Pregunta, p. 39.

() Libro Verde - Pregunta, p. 42.

() Libro Verde - Pregunta, p. 43.

() Libro Verde - Pregunta, p. 44.

() Libro Verde - Pregunta, p. 46.

() Libro Verde - Pregunta, p. 47.

() Libro Verde - Pregunta, p. 48.

() Libro Verde - Pregunta, p. 62.

() COM(94) 347 final, p. 20.

() Libro Verde - Pregunta, p. 51.

() Libro Verde - Pregunta, p. 55.