ES Diario Oficial de la Unión Europea C 345/70

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo encaminada a facultar a las autoridades de competencia de los Estados miembros para aplicar la normativa con más eficacia y garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior

[COM(2017) 142 final — 2017/0063 (COD)]

(2017/C 345/11)

Ponente: Juan MENDOZA CASTRO

Consulta Parlamento Europeo, 26.4.2017 Consejo, 27.3.2017 Fundamento jurídico Artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Sección competente Mercado Único, Producción y Consumo Aprobado en el pleno 5.7.2017 Pleno n.o 527 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 130/0/2

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión, que considera una medida imprescindible para la eficaz aplicación del Reglamento (CE) n.o 1/2003.

1.2. Aunque persisten las diferencias, a través de una voluntaria armonización se ha producido una significativa convergencia entre los regímenes de los diferentes Estados miembros, tomando como referencia las normas de la UE.

1.3. El sistema de incoación de procedimientos (case allocation) en el marco de la REC debe evitar la posible duplicidad en actuaciones de diferentes Estados miembros.

1.4. El CESE propone que, en el futuro, se considere la regulación de los contenidos de Derecho civil y administrativo mediante un reglamento.

1.5. La política de competencia debe asegurar la igualdad de oportunidades. El CESE destaca la importancia de que las autoridades nacionales de competencia (ANC) cuenten con los medios e instrumentos legales para luchar contra los cárteles secretos y hace hincapié en los graves perjuicios que causan los abusos de posición dominante.

1.6. El respeto de los derechos fundamentales de los investigados debe ser compatible con la plena aplicación de los artículos 101 y 102 del TFUE.

1.7. El CESE expresa su preocupación por las serias deficiencias, en materia de independencia y recursos de las ANC, que se detectan en la actualidad en muchos Estados miembros. Es fundamental que las ANC tengan una independencia real de las autoridades, por lo que los cargos directivos deben ser expertos independientes de acreditada experiencia. El personal, por su parte, debe estar dotado de estabilidad y adecuada formación profesional.

1.8. Los daños causados por las actuaciones anticompetitivas son, en muchos casos, de difícil –o, incluso, imposible– reparación, por lo que el CESE aconseja que las facultades que se asignan a las ANC se empleen también en actuaciones preventivas.

1.9. El Comité ha declarado ya que el importe de las sanciones«debe ser disuasorio y debería incrementarse en caso de reincidencia» y está de acuerdo en que la capacidad sancionadora de la autoridad de aplicación es un elemento central de la política de competencia.

1.10. La experiencia de la Comisión, que aplica habitualmente medidas de lenidad, puede considerarse positiva y su aplicación uniforme por las ANC es importante para que exista un verdadero Derecho europeo de la competencia. Sin embargo, la lenidad no debe impedir que las partes perjudicadas (incluidos los consumidores) obtengan indemnizaciones por los daños sufridos, a través de acciones colectivas.

1.11. El carácter transnacional de las actuaciones de las ANC convierte en imprescindible la asistencia mutua entre ellas.

1.12. En la transposición de la directiva, la suspensión de la prescripción debe adecuarse a las normas generales de prescripción de los Estados miembros.

1.13. Es adecuado reconocer a las ANC la facultad de litigar por derecho propio, ya que la carencia de esta facultad es un obstáculo para su eficacia en algunos Estados miembros.

1.14. El CESE destaca la importancia de que las ANC puedan utilizar todo tipo de pruebas con independencia del soporte en el que estén almacenadas.

1.15. Las campañas de información son necesarias ante el desconocimiento por la mayor parte del público de las normas de competencia.

2. La propuesta de la Comisión

2.1. Los Estados miembros de la UE son interlocutores esenciales de la Comisión Europea en la aplicación de las normas de competencia de la UE. Desde 2004, las ANC de los Estados miembros están facultadas por el Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo para aplicar las normas de competencia de la UE junto con la Comisión. Durante más de una década, tanto la Comisión como las ANC han aplicado las normas de competencia de la UE cooperando estrechamente en la Red Europea de Competencia (REC). La REC se creó en 2004 expresamente con este fin.

2.2. La aplicación de las normas de competencia de la UE, tanto por parte de la Comisión como de las ANC, es un elemento fundamental para la creación de un mercado interior abierto, competitivo e innovador, y resulta crucial para generar crecimiento y empleo en sectores importantes de la economía, en particular, la energía, las telecomunicaciones, el sector digital y el transporte.

2.3. Las normas de competencia de la UE son uno de los rasgos distintivos del mercado interior: cuando se falsea la competencia, el mercado interior no puede alcanzar su pleno potencial ni crear las condiciones propicias para un crecimiento económico sostenido. Un aspecto clave para profundizar y hacer más equitativo el mercado interior es garantizar que las normas que lo rigen se apliquen de manera efectiva, de modo que sus frutos lleguen a los ciudadanos.

2.4. La aplicación de las normas de competencia de la UE se está produciendo a una escala que la Comisión nunca podría haber logrado por sí sola. La Comisión habitualmente investiga acuerdos o prácticas contrarias a la competencia que afecten a la competencia en tres o más Estados miembros, o cuando la investigación sea útil para sentar un precedente a escala europea. Las ANC suelen ser las indicadas para actuar cuando la competencia se ve sustancialmente afectada en su territorio, ya que conocen cómo funcionan los mercados en su propio Estado miembro y ese conocimiento es muy valioso a la hora de hacer cumplir las normas de competencia.

2.5. Existe un potencial sin explotar para una aplicación más eficaz por parte de las ANC de las normas de competencia de la UE. El Reglamento (CE) n.o 1/2003 no abordó los medios e instrumentos por los que las ANC aplican las normas de competencia de la UE y muchas de ellas no disponen de todos los medios e instrumentos que necesitan para aplicar eficazmente los artículos 101 y 102 del TFUE.

2.6. Las carencias y limitaciones de los instrumentos y garantías de las ANC significan que las empresas que realizan prácticas contrarias a la competencia pueden verse ante resultados muy diferentes en un procedimiento, dependiendo de los Estados miembros en los que estén presentes: tal vez no se les apliquen en absoluto las normas contempladas en los artículos 101 o 102 del TFUE o no se les apliquen con eficacia, por ejemplo, porque no puedan recabarse pruebas de prácticas contrarias a la competencia o porque las empresas puedan eludir su responsabilidad en las multas. La desigual aplicación de las normas de competencia de la UE falsea la competencia en el mercado interior y socava el sistema de aplicación descentralizada instituido por el Reglamento (CE) n.o 1/2003.

2.7. Por consiguiente, la Comisión considera necesaria una propuesta legislativa con un doble objetivo estratégico: — con la base jurídica del artículo 103 del TFUE, se pretende capacitar a las ANC para que ejecuten con más eficacia los principios de competencia de la UE, asignándoles las necesarias garantías de independencia, recursos y competencias; — con la base jurídica del artículo 114 del TFUE, se busca reforzar el mercado interior, eliminando los obstáculos nacionales que impiden a las ANC aplicar las normas de manera eficaz, para evitar así los falseamientos de la competencia y lograr una aplicación más homogénea de las normas, lo que favorecerá a consumidores y empresas.

2.8. Por otra parte, la capacitación de las ANC para que se presten efectivamente asistencia mutua garantizará unas condiciones de competencia más equitativas y salvaguardará la estrecha cooperación dentro de la REC.

3. Observaciones generales

3.1. El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión, a la que considera una medida imprescindible para la eficaz aplicación del Reglamento (CE) n.o 1/2003. El establecimiento de un sistema europeo de competencia requiere eliminar los obstáculos y carencias para la plena aplicación de los artículos 101 y 102 del TFUE que actualmente existen en algunos Estados miembros.

3.2. La descentralización de la aplicación de las normas de competencia resultante del Reglamento (CE) n.o 1/2003 no ha producido, como se temía, una fragmentación en las facultades de ejecución de la política de competencia. Aunque persisten las diferencias, a través de una voluntaria armonización se ha producido una significativa convergencia entre los regímenes de los diferentes Estados miembros, tomando como referencia las normas de la UE (1).

3.3. El CESE destaca que la existencia de competencias paralelas —de la UE y de los Estados miembros— obligará, en determinados casos, a un esfuerzo de adaptación de las leyes y de las instituciones nacionales. El sistema de incoación de procedimientos (case allocation), en el marco de la REC, debe evitar, en todo caso, la posible duplicidad en actuaciones en diferentes Estados miembros.

3.4. La Comisión considera que una directiva es el instrumento adecuado porque respeta «las tradiciones jurídicas y las particularidades institucionales de los Estados miembros». Sin embargo, el objetivo de lograr una aplicación uniforme y coherente de las reglas por parte de las NCA, especialmente en lo concerniente al catálogo de sanciones (capítulo V) y a la dispensa y reducción de multas (capítulo VI), requiere superar la gran diversidad actualmente existente. El CESE propone, por lo tanto, que en el futuro se considere la regulación de los contenidos de Derecho civil y administrativo mediante un reglamento, conservando los Estados miembros plena autonomía en lo referente a la legislación penal.

3.5. La política de competencia debe asegurar la igualdad de oportunidades. El CESE destaca la importancia de que las ANC estén suficientemente dotadas con los medios e instrumentos legales para luchar contra los cárteles secretos (definidos en el artículo 2, punto 9, de la propuesta) y hace hincapié también en los graves perjuicios que los abusos de posición dominante —generalmente cometidos por grandes empresas o asociaciones de ellas— causan a otras empresas (especialmente pymes), consumidores y usuarios.

3.6. Los Estados miembros deben considerar la realización de campañas de información ante el insuficiente conocimiento de las normas de competencia por la mayor parte del público.

4. Observaciones particulares

4.1. Derechos fundamentales

4.1.1. La propuesta de la Comisión menciona los principios generales del Derecho de la Unión y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (2), por lo que esta garantía incluye el respeto de los derechos de defensa de las empresas, a la libertad de empresa, a la propiedad, a una buena administración y a la tutela judicial efectiva (artículos 16, 17, 41 y 47 de la Carta).

4.1.2. El CESE recuerda que el reconocimiento de las amplias facultades que deben tener las ANC para ejercer sus funciones implica el establecimiento de salvaguardias y garantías de los derechos de los investigados y debe ser compatible con la plena aplicación de los artículos 101 y 102 del TFUE. Las ANC y, en su caso, los tribunales nacionales de justicia deberán asegurar la aplicación de estas garantías. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE), la presunción de inocencia es un principio general del Derecho de la Unión (artículo 48, apartado 1, de la Carta) que los Estados miembros deben observar al aplicar el Derecho de competencia (3). Por su parte, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha confirmado la aplicación del artículo 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos (derecho a un juicio justo) (4) y se ha pronunciado sobre la legitimidad de la Comisión (5) y el principio non bis in idem (6) en los procedimientos sobre competencia.

4.2. Independencia y recursos

4.2.1. La garantía de independencia implica ejercer las competencias «con imparcialidad y en interés de una aplicación eficaz y uniforme» de las normas (artículo 4.1).

4.2.2. Se exigirá que los Estado miembros se cercioren de que el personal y los integrantes de los órganos decisorios de las ANC ejerzan sus funciones (artículo 4.2): — con independencia de influencias externas, tanto políticas como de otro tipo; — sin pedir ni aceptar instrucciones de ningún gobierno u otra entidad pública o privada; — absteniéndose de cualquier acción que resulte incompatible con el ejercicio de sus funciones; — además: — solo puedan ser cesados en caso de que dejen de reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de sus funciones o hayan cometido una falta grave con arreglo al Derecho nacional; — los motivos del cese deben ser establecidas de antemano en el Derecho nacional; — no deberán ser cesados por razones relacionadas con el desempeño de sus funciones y el ejercicio de sus competencias.

4.2.3. El CESE expresa su preocupación por las serias deficiencias en este aspecto que, según la Comisión, se detectan en la actualidad en muchos Estados miembros. Los adecuados recursos humanos, financieros y técnicos (artículo 5) son fundamentales para que las ANC cumplan sus funciones. La independencia implica una sustancial autonomía en la estructura del Estado (7) que no excluye: — el control judicial; — la información al parlamento; — los informes periódicos de actividades; — el seguimiento de sus asignaciones presupuestarias.

4.2.4. El CESE considera fundamental que las ANC tengan una independencia real de las autoridades. Para ello, los cargos directivos deben ser expertos independientes con acreditada experiencia. El personal, por su parte, debe estar dotado de estabilidad y adecuada formación profesional.

4.3. Facultades

4.3.1. Las facultades de que deberán estar dotadas las ANC (artículos 6 a 11) comprende: — Inspección de locales comerciales sin previo aviso, con o sin orden judicial, según disponga la legislación del Estado miembro: ello implica, como mínimo, el derecho de acceder a los «locales, terrenos y medios de transporte de las empresas»; de examinar libros y otra documentación; de hacer u obtener copias «en cualquier formato»; de «precintar los locales y libros o documentos» y solicitar explicaciones. Ante la negativa de una empresa a una inspección administrativa o judicial «las autoridades podrán recabar la asistencia necesaria por parte de la policía o de un servicio con funciones coercitivas equivalente», lo que «también podrá obtenerse como medida preventiva». — Inspección de otros locales sin previo aviso con autorización judicial: se acordará cuando exista una «sospecha razonable» de que existen elementos que pueden ser relevantes para una infracción grave de los artículos 101 o 102 TFUE. — Solicitudes de información. — Orden de cese de una infracción constatada. — Imposición de medidas cautelares: se aplica «en caso de urgencia justificada por el riesgo de que se produzca un perjuicio grave e irreparable a la competencia y sobre la base de la constatación prima facie de una infracción». La medida debe tener una duración determinada, que podrá renovarse. — Establecer el carácter vinculante de los compromisos ofrecidos por las empresas.

4.3.2. Los daños causados por las actuaciones anticompetitivas son, en muchos casos, de difícil —o, incluso, imposible— reparación, por lo que el CESE aconseja que las facultades que se asignan a las ANC se empleen también en actuaciones preventivas.

4.4. Multas por infracción y coercitivas

4.4.1. Las multas por infracción«eficaces, proporcionadas y justas» pueden aplicarse cuando se incurra «deliberadamente o por negligencia» en determinadas conductas: negativa a someterse a una inspección, rotura de precintos, respuestas incorrectas o engañosas, información no veraz o violación de medidas cautelares. Las multas coercitivas abarcan supuestos de omisión, como la negativa a someterse a una inspección, entre otros (artículos 12 y 15).

4.4.2. Siguiendo el criterio habitual en el derecho sancionador, las multas que deberán establecer los Estados miembros tendrán en cuenta «tanto la gravedad como la duración de la infracción» y el importe máximo de las multas «no debe fijarse por debajo del 10 % de su volumen de negocios mundial total realizado en el ejercicio social anterior a la Decisión» (artículos 13.1 y 14). Están previstos los distintos supuestos de responsabilidad por el pago en los casos de asociaciones de empresas (13.2).

4.4.3. Debe destacarse que la extensión de la responsabilidad por el pago de las multas solidariamente a todos los miembros de asociaciones o grupos de empresas (artículo 13.2) cubre un vacío de la actual legislación (8).

4.4.4. El ámbito de la propuesta solo comprende a empresas a las que puedan aplicarse sanciones administrativas. Las conductas que eventualmente constituyan una infracción penal son competencia de los Estados miembros. El Tribunal de Justicia de la UE se ha pronunciado ya sobre la compatibilidad de sanciones administrativas y penales (9).

4.4.5. El Comité, que ha declarado que el importe de las sanciones «debe ser disuasorio y debería incrementarse en caso de reincidencia» (10), está de acuerdo en que la capacidad sancionadora de la autoridad de aplicación es un elemento central en la política de competencia. Expresa, además, su preocupación por que el Derecho de la competencia esté actualmente «infraaplicado» debido a la gran disparidad en las legislaciones y estructuras de las ANC.

4.5. Dispensa o reducción de multas (lenidad)

4.5.1. Se asigna a los Estados miembros la competencia de establecer las causas y procedimientos para la dispensa o reducción de multas pero dentro de un marco que se expone detalladamente y comprende: — requisitos para la dispensa (artículo 16) y reducción (artículo 17); — condiciones para aplicar tales medidas (artículo 18); — formularios de las solicitudes (artículo 19); — un indicador de solicitud formal de dispensa (artículo 20); — solicitudes abreviadas cuando se presentan simultáneamente a la Comisión y a una ANC (artículo 21); — salvaguardias para quienes solicitan la dispensa (artículo 22).

4.5.2. La justificación de la propuesta reside en que, siendo esenciales para la detección de cárteles secretos, las grandes diferencias existentes entre las legislaciones nacionales y su aplicación efectiva crea inseguridad jurídica, debilita los incentivos para acogerse y conduce a la ineficacia de la política de competencia en la UE. Además, se considera que los Estados miembros no aplican el Programa Modelo de la REC (11), cuyos aspectos fundamentales se incorporarán a la nueva regulación.

4.5.3. Para el CESE, la aplicación uniforme de las medidas de lenidad por las ANC es importante para que exista un verdadero Derecho europeo de la competencia, y la experiencia de la Comisión, que aplica habitualmente este tipo de medidas (12), puede considerarse positiva. Sin embargo, la lenidad no debe impedir que las partes perjudicadas (incluidos los consumidores) obtengan indemnizaciones por los daños sufridos, a través de acciones colectivas.

4.6. Asistencia mutua

4.6.1. La cooperación entre las ANC requiere, ante los nuevos poderes que asigna esta propuesta, la asistencia y ayuda en los procedimientos de inspección (artículo 23), lo que obliga a los Estados miembros a garantizar las notificaciones de cargos preliminares (artículo 24) y cumplir las solicitudes de ejecución de decisiones (artículo 25). Están delimitadas las competencias en materia de litigios (artículo 26).

4.6.2. El CESE considera necesaria la imposición de estas obligaciones dado el carácter transnacional de la política de competencia.

4.7. Suspensión de los plazos de prescripción para la imposición de sanciones

4.7.1. La propuesta de la Comisión contempla dos supuestos específicos de suspensión de tales plazos: «mientras dure el procedimiento ante las autoridades nacionales de competencia de otros Estados miembros o ante la Comisión con respecto a una infracción relativa al mismo acuerdo, la misma decisión de asociación o la misma práctica concertada» (artículo 27.1) y cuando exista un procedimiento judicial (artículo 27.2).

4.7.2. El CESE señala que en la transposición de la directiva debe abordarse la posible contradicción con los ordenamientos que prevén también supuestos de interrupción de los plazos en los casos de demandas judiciales.

4.8. Facultad de las ANC para litigar por derecho propio

4.8.1. Según la propuesta, las ANC deben tener capacidad procesal para impugnar directamente los recursos ante la autoridad judicial y deben estar legitimadas por derecho propio para participar como parte recurrente o recurrida en los procedimientos judiciales, con los mismos derechos que las demás partes (artículo 28).

4.8.2. El CESE estima que actualmente, la carencia de esta facultad dificulta la actuación de las ANC en algunos Estados miembros (13) por lo que es imprescindible establecerla para cumplir con las exigencias que les impone la política de competencia de la UE.

4.9. Admisibilidad de pruebas ante las ANC (14)

4.9.1. El CESE destaca la importancia de que las ANC puedan utilizar como prueba los «documentos, declaraciones orales, grabaciones y todos los demás objetos que contengan información, independientemente del soporte en que se almacene la información» (artículo 30).

Bruselas, 5 de julio de 2017. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Georges DASSIS

(1) «An academic View on the Role and Powers of National Competition Authorities», Parlamento Europeo, 2016.

(2) Sentencia Karlsson y otros en el asunto C-292/97, apartado 37.

(3) Sentencias en los asuntos Eturas (C-74/14), apartado 38, E.ON Energie/Comisión (C 89/11 P), apartado 72 y VEBIC (C 439/08), apartado 63.

(4) Asunto Menarini Diagnostics S.R.L./Italia.

(5) C-12/03P Comisión/Tetra Laval (2005).

(6) Asunto Menarini Diagnostics S.R.L./Italia.

(7) «Independence and accountability of competition authorities», UNCTAD 2008.

(8) Sentencia en el asunto C-97/08 P, Ako Nobel NV/Comisión, apartados 45 y 77.

(9) Sentencia de 26 de febrero de 2013, asunto C-617/10 Åkerberg Fransson.

(10) Dictamen sobre el Informe de Competencia 2014 (DO C 71 de 24.2.2016, p. 33).

(11) Comunicación de la Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel (DO C 298 de 8.12.2006, p. 17).

(12) Véase «Cartel leniency in EU: overview», Thompson Reuters. Ejemplos de reducciones y condonaciones aplicadas por la Comisión: Riberebro 50 % (DO C 298 de 8.12.2006, p. 17); Hitachi 30 %, y otros; Philipps, condonación; Hitachi 50 %; Schenker y otros 55 %-40 %; DHL, inmunidad (C-428/14, DHL/AGCM); Eberspächer 45 % y Webasto, inmunidad.

(13) En su respuesta al cuestionario de la Comisión, la ANC de Alemania («Bundeskartellami») citó esta carencia como una de las causas de un sistema «severamente disfuncional».

(14) Limitaciones en la utilización de la información (art. 29). La Comisión comunica la posible revisión de la redacción de este artículo.