INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - ESTADO DEL MERCADO INTERIOR DE SERVICIOS - Informe presentado en el marco de la primera fase de la estrategia para el mercado interior de servicios

ÍNDICE

Resumen

INTRODUCCIÓN

I. Las fronteras del mercado interior de servicios

A. Las fronteras jurídicas

1. Las dificultades relativas al establecimiento de los prestadores de servicios

2. Las dificultades relativas a la utilización de «inputs» para prestar servicios

3. Las dificultades relativas a la promoción de los servicios

4. Las dificultades relativas a la distribución de los servicios

5. Las dificultades relativas a la venta de los servicios

6. Las dificultades relativas a la postventa de los servicios

B. Las fronteras no jurídicas

1. Las dificultades relativas a la falta de información

2. Las dificultades de orden cultural y lingüístico

II. Características comunes de las fronteras jurídicas

A. El carácter evolutivo de las fronteras

1. Las prácticas administrativas

2. La regionalización de las fronteras

3. La aplicación de los instrumentos comunitarios

4. Las normas colectivas no estatales

5. El comportamiento de los operadores

B. El carácter horizontal de las fronteras

1. La aplicación de un régimen único para el establecimiento y la prestación de servicios

2. La inseguridad jurídica que rodea a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios

3. La aplicación del mismo tipo de requisitos en ámbitos diferentes

C. El origen común de las fronteras

1. La falta de confianza mutua entre los Estados miembros

2. La resistencia a la modernización de los marcos jurídicos nacionales

3. La protección de los intereses económicos nacionales

III. El impacto de las fronteras

A. Los efectos en cadena sobre el conjunto de la economía y sobre la competitividad europea

1. El papel clave de los servicios en la economía

2. La interdependencia de los servicios

3. La demanda de servicios transfronterizos

4. Los costes de las fronteras

5. Las pérdidas de crecimiento y de resultados de la economía europea

B. Las víctimas principales

1. Las pequeñas y medianas empresas

2. Los usuarios de los servicios, en particular los consumidores

C. Baja credibilidad del mercado interior de servicios

1. La percepción del mercado interior como un espacio de riesgo

2. Las estrategias del «acuerdo»

3. Las estrategias del «mercado negro»

Conclusiones

ANEXO

Advertencia

El presente informe tiene por objeto presentar las dificultades relativas a las actividades de servicios entre los Estados miembros que han sido percibidas como tales por las partes interesadas en las consultas realizadas por la Comisión y los Estados miembros, o que resultan de denuncias, de preguntas escritas y orales del Parlamento, de peticiones al Parlamento, o de estudios y encuestas. Estas consultas, acompañadas de estudios específicos, se seguirán celebrando para recabar más información, en particular sobre la situación de los consumidores en el mercado interior de los servicios.

El informe no tiene por objeto:

- pronunciarse sobre la compatibilidad de las medidas causantes de las dificultades con el Derecho comunitario, en particular con los principios de libre prestación de servicios y/o libertad de establecimiento, y con el Derecho comunitario derivado. En efecto, estas medidas pueden estar justificadas por objetivos de interés general tales como la protección de la salud, de los consumidores, de los trabajadores o del medio ambiente. El informe no prejuzga la postura que adoptará la Comisión respecto a las denuncias que se están examinando o que se le dirigirán en el futuro. Algunas de las dificultades recopiladas pueden haber sido ya consideradas justificadas por el Tribunal de Justicia o, por el contrario, condenadas por éste. Otras pueden estar cubiertas por instrumentos comunitarios vigentes y derivarse de una aplicación incorrecta de estos últimos, o bien ser objeto de iniciativas de la Comisión destinadas a resolverlas;

- determinar el tipo de medidas que deben adoptarse para solucionar las dificultades, en particular, las necesidades de armonización o adaptación de las normas vigentes o los procedimientos de infracción que sería necesario iniciar contra algunos Estados miembros.

Durante la segunda fase de aplicación de la estrategia para el mercado interior de servicios, la Comisión procederá a una evaluación jurídica y económica, con el fin de determinar las iniciativas que deben proponerse a escala comunitaria para solucionar las dificultades encontradas tanto por los prestadores como por los destinatarios de los servicios. Esta evaluación se efectuará consultando a todos los interesados, incluidas las organizaciones de consumidores.

Resumen

El Consejo Europeo de Lisboa adoptó un programa de reformas económicas destinado a convertir a la Unión Europea, de aquí a 2010, en la economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo. Un elemento clave de este programa es la realización de un mercado interior de servicios. Con este objetivo, la Comisión ha adoptado una «Estrategia para el mercado interior de servicios» organizada en dos fases. El presente informe, que viene a culminar la primera fase, recoge un inventario lo más completo posible de las fronteras que subsisten en el mercado interior de servicios. El informe analiza también las características comunes de estas fronteras y hace una primera evaluación de su impacto económico.

La consulta a gran escala en la que se basa este informe ha implicado al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones, a los Estados miembros y a las partes interesadas y se ha desarrollado durante el año 2001 y principios de 2002. Este informe servirá de fundamento para las acciones que se llevarán a cabo en 2003 en el marco de la segunda fase. Debido a la interdependencia entre las diferentes actividades de servicios, este informe, de acuerdo con la estrategia para el mercado interior de servicios, adopta un planteamiento horizontal más que sectorial. El informe cubre también una gran variedad de actividades, por ejemplo los servicios de consultoría de empresas, certificación, agencias inmobiliarias, ingeniería, construcción, distribución, turismo, ocio y transporte. Además, puesto que las dificultades que puede encontrar un prestador de servicios en un momento dado de su actividad pueden tener consecuencias negativas sobre el conjunto de la actividad transfronteriza, este informe identifica las dificultades a lo largo de las diferentes etapas de la prestación de un servicio: desde el establecimiento del prestador de servicios y la utilización de los inputs necesarios para la prestación del servicio, pasando por la promoción y la distribución del servicio, hasta la venta y la postventa del servicio. El informe cubre todas las dificultades percibidas como obstáculos por los prestadores y usuarios de servicios, pero no se pronuncia en este momento sobre su compatibilidad con el Derecho comunitario, siendo esta cuestión el objeto de la segunda fase de la estrategia, que tratará de las soluciones que deben aportarse.

Un elemento clave de la situación del mercado interior de los servicios es el consumo de los mismos. A este respecto, el informe subraya que los destinatarios de los servicios, y más concretamente los consumidores, son las principales víctimas del mal funcionamiento del mercado interior de los servicios. Los consumidores pueden, por ejemplo, verse en la imposibilidad de acceder o de comprar fácilmente servicios en otros Estados miembros, o van a pagar por ellos un precio más elevado.Además, puede que la adquisición de servicios en otros Estados miembros no les inspire confianza. La segunda fase de la estrategia para el mercado interior de servicios permitirá profundizar en los tipos y repercusiones de las dificultades con que se topan los consumidores de servicios, con el fin de buscar soluciones adecuadas.

Los servicios son el motor del crecimiento económico

El crecimiento económico descansa esencialmente en los servicios.Estos representan el 70 % del PIB y de los empleos en la mayoría de los Estados miembros. En las economías modernas, los servicios aparecen en todos los ámbitos, incluidos los sectores manufactureros tradicionales, por ejemplo la industria automovilística, que ofrecen servicios financieros, de consultoría, de formación y de alquiler. Diversos factores ligados a la demanda han contribuido al desarrollo de un número todavía creciente de servicios diferentes que van desde los sectores más tradicionales de los servicios, como los transportes, el comercio al por menor, las telecomunicaciones, el turismo y las profesiones reguladas, hasta los servicios desarrollados más recientemente, como la gestión de residuos, la conservación de la energía, los servicios a las empresas ( incluida la consultoría de gestión) , el tratamiento de datos y los ensayos y análisis técnicos.

Sin embargo, el potencial de crecimiento de los servicios no podrá alcanzarse plenamente si el desarrollo de las actividades de servicios entre los Estados miembros se ve obstaculizado, en el seno del mercado interior, por un gran número de fronteras.

Las fronteras del mercado interior afectan más a los servicios que a las mercancías...

Los servicios están mucho más expuestos y se ven más afectados que las mercancías por las fronteras que subsisten en el mercado interior. Debido a su carácter complejo, inmaterial y al hecho de que descansa en los conocimientos técnicos y en las cualificaciones del prestador, la prestación de servicios está, a menudo, sometida a unas reglas mucho más complejas que cubren el conjunto de la actividad. Además, si bien ciertos servicios pueden ser prestados a distancia, otros muchos exigen todavía la presencia permanente o temporal del prestador del servicio en el Estado miembro donde se presta el servicio. Mientras que en el caso de las mercancías, son éstas las que son exportadas, en el caso de la prestación de servicios con frecuencia es el propio prestador de servicios, su personal, sus equipos y su material quienes deben franquear las fronteras nacionales. En consecuencia, ciertas etapas, por no decir todas, de la prestación de servicios se pueden desarrollar en el Estado miembro de prestación y pueden ser objeto de normas diferentes a las del Estado miembro de origen del prestador de servicios. Esto significa igualmente que las dificultades encontradas en cada una de estas etapas no pueden ser consideradas de forma aislada y que debe tenerse en cuenta su impacto acumulado.

... y producen sus efectos en cada etapa de la prestación de servicios

Los obstáculos para el establecimiento del prestador de servicios en otro Estado miembro pueden resultar, por ejemplo, de las exigencias derivadas de autorizaciones o de cualificaciones profesionales, de restricciones sobre la forma jurídica del prestador de servicios o de la asociación entre profesiones diferentes. Las contribuciones han venido a destacar de manera especial las dificultades relativas al número de autorizaciones requeridas, a la duración y a la burocracia de los procedimientos, al poder discrecional de las autoridades locales y a la duplicación de condiciones ya satisfechas por el prestador de servicios en su Estado miembro de origen. A continuación, los problemas con los que se enfrentan los prestadores de servicios cuando se involucran en actividades transfronterizas guardan relación con la utilización de los inputs necesarios para la prestación del servicio. A este respecto, aparecen una variedad de dificultades relativas al desplazamiento de los trabajadores, a la utilización por el prestador de servicios de equipos o materiales o al recurso a servicios profesionales transfronterizos. La promoción de los servicios resulta particularmente difícil por las reglas restrictivas y detalladas relativas a las comunicaciones comerciales, que van desde la prohibición pura y simple de la publicidad, en el caso de ciertas profesiones, a un control estricto de su contenido, en otros casos. En este sentido, la profunda divergencia entre las legislaciones de los Estados miembros impide las actividades de promoción paneuropea de un gran número de actividades de servicios.

La distribución de los servicios más allá de las fronteras nacionales se enfrenta con una gran variedad de obstáculos, incluida la obligación para el prestador de servicios de estar establecido o de tener que residir en el Estado miembro donde se presta el servicio, lo que impide la prestación de servicios desde el lugar de origen del prestador. Además, los requisitos relativos a las autorizaciones, registros o declaraciones se combinan con los relativos a las cualificaciones profesionales y con otras condiciones para el ejercicio de la actividad que son muy diferentes de las del Estado miembro de origen del prestador de servicios. Los problemas ligados directa o indirectamente a la venta transfronteriza de servicios se derivan de las diferencias en la normativa que regula los contratos, de los precios fijos o recomendados para ciertos servicios, de las obligaciones en términos de aplicación y de reembolso del IVA (sujeto en los Estados miembros a tipos diferentes),de los sistemas de clasificación y de los diferentes procedimientos. Por último, en el momento de la postventa de servicios, los prestadores pueden también toparse con dificultades particulares en razón de las divergencias entre los Estados miembros por lo que respecta a la responsabilidad y al seguro de los profesionales, a las garantías financieras o a las dificultades relacionadas con los servicios de mantenimiento o reparación cuando exigen el desplazamiento transfronterizo de personal. A fin de cuentas, todos los prestadores de servicios encuentran obstáculos en una etapa u otra de su actividad. Lo más normal es que se vean afectados en varias etapas o incluso en todas ellas. En los países candidatos también se han señalado problemas, lo que multiplicará las dificultades cuando se produzca la ampliación.

...y los consumidores también se resienten

La falta de transparencia o de confianza o las normas divergentes entre Estados miembros son elementos que tienen como efecto impedir a los consumidores, que constituyen una gran parte de la demanda de servicios, beneficiarse plenamente de las ventajas del mercado interior y desempeñar su papel como parte del mercado. Respecto a los consumidores, la dificultad de obtener información, los problemas de acceso a los servicios transfronterizos, y la escasa protección contra, por ejemplo, comportamientos abusivos, contribuyen a una fragmentación del mercado interior en el sector de los servicios.

La falta de información y las fronteras de orden cultural y lingüístico se añaden a estas dificultades

Los operadores económicos y los consumidores tienen dificultades para obtener informaciones precisas sobre el marco regulador, las autoridades competentes y los procedimiento que se aplican en los otros Estados miembros. Además, las empresas y los consumidores no son a menudo conscientes del hecho de que los principios del mercado interior les permiten cuestionar las medidas que no estén justificadas ni sean proporcionadas y exigir el respeto de su derecho a prestar y recibir servicios. La consulta ha puesto también de manifiesto el problema de las fronteras lingüísticas y culturales y la tendencia de numerosas empresas a seguir pensando sólo en términos de mercado nacional, lo que no hace sino complicar la vida de los consumidores.

Las fronteras tienen características comunes a través de todas las actividades de servicios

A pesar de su aparente diversidad, las fronteras tienen numerosos puntos en común, tanto en su origen como en sus efectos. Es evidente que, si bien los programas precedentes relativos al mercado interior han conseguido que desaparecieran las fronteras físicas y técnicas, estas últimas han sido sustituidas por «fronteras jurídicas» procedentes de normas nacionales, regionales y locales. Además, siguen apareciendo nuevas fronteras debido al comportamiento de las administraciones y, en particular, a su poder discrecional o a procedimientos onerosos y poco transparentes que favorecen a los operadores locales. Cierto número de dificultades tienen su origen en la mala aplicación de determinados instrumentos de la Unión Europea. Sin duda alguna, los Estados miembros no confían en la calidad de los regímenes jurídicos de los otros Estados miembros y se muestran reticentes a modificar, incluso cuando es necesario, sus propios regímenes para facilitar las actividades transfronterizas.

Muchas de las fronteras identificadas son horizontales y afectan a toda una serie de actividades de servicios. Un punto en común entre estas fronteras es que los Estados miembros aplican un régimen único tanto a los prestadores de servicios que quieren establecerse en su territorio como a aquéllos que quieren prestar sus servicios desde su país de origen. Para estos últimos, que ya están sometidos a las normas y al control de su país de establecimiento, puede darse una duplicidad de normas y unas obligaciones desproporcionadas. Otro rasgo común es la inseguridad jurídica que se deriva de la aplicación, caso por caso, por las autoridades nacionales, de requisitos poco claros cuyo resultado es a veces imprevisible.

Las fronteras del mercado interior de servicios tienen un impacto sobre el conjunto de la economía...

El impacto de las fronteras detectadas en el presente informe se hace sentir en todos los sectores de la economía. Los obstáculos con los que se enfrenta un servicio determinado tienen un efecto en cadena sobre las demás actividades de servicios y sobre las actividades industriales, debido a la integración de los servicios en la actividad manufacturera. Los servicios están estrechamente entremezclados unos con otros. A menudo se prestan y utilizan en combinación con otros y constituyen unos inputs para cada etapa de la actividad de otro servicio. Por ejemplo, un comercio al por menor establecido en un Estado miembro, que quiera establecerse en otros Estados miembros, puede estar interesado en utilizar los servicios de agentes inmobiliarios, decoradores, arquitectos, ingenieros, empresas de construcción, bancos y compañías de seguros con los que trabaja habitualmente en su país de origen. En la mayoría de los casos, esto resulta imposible debido a las dificultades a las que se ven confrontados cada uno de estos prestadores de servicios, por ejemplo, por el hecho de no disponer de las autorizaciones o cualificaciones requeridas en los otros Estados miembros. El establecimiento de este comercio al por menor podrá verse retrasado o incluso resultar más costoso y difícil, lo que tendrá un impacto negativo sobre los servicios que ofrece a los productores y a los consumidores. La interdependencia de los servicios obliga a efectuar, en la segunda fase, una evaluación económica más profunda de las dificultades detectadas, que no se limite al impacto sobre una actividad determinada, sino sobre el conjunto de la economía.

Las fronteras del mercado interior de servicios están resultando muy caras para las empresas que se dedican a actividades entre Estados miembros. Un prestador de servicios que quiera introducirse en un mercado estableciéndose allí y ofreciendo unos servicios transfronterizos, tendrá que soportar unos costes importantes de asistencia jurídica. Dicha asistencia es indispensable para examinar en qué medida el prestador de servicios puede exportar su modelo de negocio o si deben adaptarse algunos de sus componentes, como su estrategia de promoción. Estos costes se añaden a los generados por las diferencias lingüísticas y culturales en términos de hábitos comerciales y de consumo. Teniendo en cuenta el hecho de que los obstáculos pueden afectar a cada etapa de la prestación de servicios, estos costes se vendrán a acumular a lo largo de la actividad. Además, los costes ligados a las adaptaciones necesarias en el modelo de negocio vendrán a añadirse a los de la asistencia jurídica. La imposibilidad de utilizar el mismo modelo de negocio en el conjunto del mercado interior impide a las empresas obtener economías de escala. La consecuencia de todos estos efectos negativos es una mala distribución de los recursos de la empresa, que limita las inversiones en innovación y la diferenciación de los servicios. Considerando el significativo papel de los servicios, todo ello repercute en el conjunto de la economía.

... pero son sobre todo las PYME y, a fin de cuentas, los consumidores europeos los que se ven particularmente afectados

Las pequeñas y medianas empresas (PYME) juegan un papel importante en el sector de los servicios, pero sus posibilidades de crecimiento más allá de las fronteras nacionales se ven seriamente comprometidas. Tienen más dificultades que sus competidores de mayor tamaño para plantar cara a las fronteras, entre otras razones debido al hecho de que los gastos de asistencia jurídica son fijos y no son proporcionales al tamaño de la empresa. En consecuencia, las PYME se verán desmotivadas para involucrarse en actividades transfronterizas o se encontrarán en una situación de competencia desventajosa frente a los operadores locales. Las PYME procedentes de pequeños Estados miembros o de los Estados miembros periféricos parecen estar particularmente penalizadas. Además, las PYME pueden convertirse en un objetivo interesante para ser adquiridas por las grandes empresas debido a su conocimiento del mercado local, su experiencia y su potencial de innovación.

No obstante, los usuarios de servicios y en particular los consumidores europeos son los que pagan el precio de estas restricciones, al no poder disfrutar de una mayor variedad de servicios, de mayor calidad y a un precio más competitivo. Por último, esta situación también repercute en su calidad de vida. Los ciudadanos se ven directamente afectados cuando los requisitos administrativos o reglamentarios les impiden utilizar los servicios procedentes de otros Estados miembros, y se ven indirectamente afectados cuando las fronteras existentes disuaden a las empresas de ofrecer sus servicios a los clientes instalados en otros Estados miembros o entrañan unos precios más elevados o unos servicios menos diversificados o de una calidad inferior. Por último, los ciudadanos europeos sufren la pérdida en la creación de empleo en el conjunto del sector de servicios.

Estas fronteras deben desaparecer rápidamente para responder al objetivo de reforma económica

Diez años después de lo que debería haber sido la realización del mercado interior, es preciso constatar que existe todavía un gran desfase entre la visión de una Europa económica integrada y la realidad tal como la viven y experimentan los ciudadanos europeos y los prestadores de servicios. La gama de fronteras que se percibe que afectan a la prestación y utilización de los servicios, mucho más amplia de lo que estaba previsto, actúa como un freno sobre la economía europea y sobre su potencial en términos de crecimiento, de competitividad y de creación de empleo.

Está claro que el objetivo fijado por el Consejo de Lisboa de convertir la economía europea en la economía más competitiva del mundo, sólo podrá alcanzarse si se introducen cambios fundamentales con el fin de hacer desaparecer las fronteras del mercado interior de servicios en un futuro próximo. La naturaleza y el alcance de los problemas por resolver exigen un mayor esfuerzo y un compromiso político claro por parte de las instituciones europeas y de los Estados miembros, con el fin de que el mercado interior funcione también para los servicios. Este informe debe servir de apoyo para las acciones que se emprendan en 2003, en el marco de la segunda fase de la estrategia para el mercado interior de servicios, a la luz de los debates que se celebren con el Parlamento Europeo, los Estados miembros y las partes interesadas.

Este informe y las reacciones que suscitará constituirán la base del trabajo de la próxima etapa de la estrategia para un mercado interior de servicios que incluirá acciones no legislativas y legislativas cuyo alcance y contenido necesitan análisis suplementarios. En lo que concierne a las eventuales propuestas legislativas, debe conseguirse un buen equilibrio entre la necesidad, por una parte, de evitar una reglamentación demasiado detallada y demasiado amplia a nivel europeo y, por otra parte, de proteger los objetivos de interés general que pueden verse afectados. En lo que respecta a las medidas no reglamentarias, la Comisión se inclinará prioritariamente por aquellas medidas concretas de información y asistencia necesarias para que los consumidores y las empresas puedan aprovechar todo el potencial del mercado interior.

INTRODUCCIÓN

Los servicios son omnipresentes en la economía moderna. Generan casi el 70 % del PIB y de los empleos y ofrecen un considerable potencial de crecimiento y de creación de empleo. El desarrollo de este potencial, así como la voluntad de ofrecer a los ciudadanos y a las empresas europeas unos servicios más competitivos y de mejor calidad figuran entre los principales objetivos de la reforma de la economía de la Unión Europea. No obstante, queda mucho por hacer para que el mercado interior de servicios funcione.

Los Jefes de Estado y de Gobierno europeos han reconocido este desafío. El Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000 invitó a la Comisión y a los Estados miembros a poner en marcha una estrategia que aspirase a suprimir los obstáculos para la libre circulación de servicios [1]. La necesidad de actuar en este ámbito se puso también de manifiesto durante las Cumbres europeas de Estocolmo y de Barcelona en 2001 y 2002, mientras que el Consejo de Mercado Interior, Consumidores y Turismo destacó, en sus conclusiones relativas a la revisión de las prioridades de la Unión Europea para la reforma económica, que la mejora del funcionamiento del mercado interior de servicios supone «un reto estratégico fundamental para la Comunidad» [2].

[1] Conclusiones de la Presidencia, Consejo Europeo de Lisboa, 24.3.2000, apartado 17. Mas recientemente, el Consejo ECOFIN, en su Recomendación 10093/02, de 21 de junio de 2002, relativa a las grandes orientaciones de política económica de los Estados miembros y de la Comunidad, considera que es necesario reactivar las reformas estructurales y, en particular, "crear un mercado interior de los servicios que funcione con eficacia, eliminando los obstáculos a los intercambios transfronterizos y a la entrada en el mercado."

[2] Reunión nº 2412 del Consejo (Mercado Interior/Consumidores/Turismo) en Bruselas, de 1 de marzo de 2002, documento 6496/02 MI 35.

En respuesta al llamamiento hecho en la Cumbre de Lisboa, la Comisión definió, en diciembre de 2000, una estrategia de conjunto [3]. Esta estrategia para el mercado interior de servicios reconoce el impacto de la sociedad de la información sobre las formas de prestación y de utilización de los servicios. Mientras que un número creciente de empresas recurre a una combinación de técnicas para satisfacer las necesidades de su clientela y presta servicios en línea y fuera de línea, es esencial asegurar el progreso del mercado interior de servicios fuera de línea con el fin de completar el mercado interior de los servicios en línea [4].

[3] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Una estrategia para el mercado interior de servicios, COM(2000) 888 final, 29.12.2000.

[4] Hay que señalar que en el marco del plan de acción e-Europe 2005, la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, revisará la legislación aplicable con el fin de registrar y eliminar cuando proceda los factores que impiden a las empresas lanzarse al comercio electrónico y a los consumidores beneficiarse del mercado interior. Esta revisión tendrá por objeto, en particular, garantizar que el suministro fuera de línea de bienes y servicios se beneficie, al igual comercio electrónico que las actividades en línea, de un verdadero mercado interior. Una cumbre sobre que se organizará en 2003 marcará el punto de partida de esta revisión, en la que podrán participar todas las partes interesadas, y que permitirá a representantes de alto nivel de los medios económicos describir las dificultades que encuentran en el marco del comercio electrónico.

La estrategia tiene como objetivo permitir que los servicios puedan prestarse a través de la Unión Europea con la misma facilidad que dentro de un único Estado miembro. La estrategia se basa sobre todo en un planteamiento horizontal que abarca todos los sectores de la economía afectados por los servicios y propone dos fases: la primera, que culmina con la presentación del presente informe, consiste en identificar y analizar las dificultades que pueden obstaculizar la libertad de establecimiento y de prestación de los servicios, acelerando al mismo tiempo los trabajos sobre cierto número de iniciativas ya existentes. Entre éstas, se han iniciado medidas complementarias con el fin de proporcionar una visión completa del empleo en el sector de los servicios y del valor añadido de éste último. La recogida de información y el análisis económico se completarán con estudios sobre la productividad en los servicios y sobre la «economía inmaterial». A la luz de este análisis, la segunda fase se centrará en la elaboración de soluciones adaptadas a los problemas detectados. Este planteamiento ha sido apoyado por el Parlamento Europeo [5], el Comité Económico y Social [6] y el Comité de las Regiones [7].

[5] Resolución del Parlamento Europeo sobre la Comunicación de la Comisión «Una estrategia para el mercado interior de servicios», A5-0310/2001, 4.10.2001.

[6] Dictamen del Comité Económico y Social sobre la Comunicación de la Comisión «Una estrategia para el mercado interior de servicios» (dictamen adicional), CES 1472/2001 FIN, 28.11.2001.

[7] Dictamen del Comité de las Regiones sobre la Comunicación de la Comisión «Una estrategia para el mercado interior de servicios» CDR 134/2001 fin, 27.6.2001.

La estrategia para el mercado interior de servicios es coherente con toda una serie de otras iniciativas que pretenden mejorar el funcionamiento del mercado interior de servicios.

En lo que respecta a las iniciativas relativas al mercado interior, la "revisión 2002 de la Estrategia para el mercado interior" [8] procede a un análisis de las mismas. Este documento muestra que se han realizado progresos en numerosos campos. En este sentido, conviene mencionar, sobre todo, el progreso en el establecimiento del Plan de acción para los servicios financieros, la adopción del Reglamento sobre pagos transfronterizos en euros, la adopción del paquete legislativo sobre los servicios y las redes de comunicaciones electrónicas y de la Directiva relativa a los servicios postales, la próxima adopción del paquete legislativo para los contratos públicos, así como la presentación por la Comisión de propuestas tendentes a armonizar las normas sobre las promociones de venta y a establecer un régimen uniforme, transparente y flexible para el reconocimiento de las cualificaciones profesionales.

[8] Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, Revisión 2002 de la estrategia para el mercado interior: cumplir las promesas, COM(2002) 171 final, 11.4.2002.

En lo que respecta al ámbito de la protección de los consumidores, el desarrollo de la política de los consumidores en la Unión Europea ha sido el corolario esencial del establecimiento progresivo del mercado interior. La libre circulación de mercancías y servicios ha requerido la adopción de normas comunitarias destinadas a garantizar una protección suficiente de los intereses de los consumidores y la eliminación de los obstáculos reglamentarios, así como de las distorsiones de la competencia. La estrategia adoptada por la Comisión el 12 de mayo de 2002, en particular, el enfoque comunitario que pretende conseguir un alto nivel común de protección de los consumidores [9], tiene por objeto resolver los aspectos vinculados a la falta de confianza de los consumidores de cara a las compras transfronterizas. Por otra parte, la consulta celebrada por el Libro Verde sobre la protección de los consumidores [10] reveló que las normas existentes en la Unión Europea en cuanto a protección de los consumidores no respondían a los retos que plantea un mercado en constante evolución, y que, en consecuencia, debían reformarse. En una serie de respuestas se indicó que las disparidades entre las normas nacionales, en particular en el ámbito de las prácticas de comercialización, generan distorsiones de competencia importantes. La mayoría de las respuestas a la consulta que expresan alguna preferencia desean que la reforma se efectúe sobre la base de una Directiva marco sobre prácticas comerciales leales en las relaciones entre empresas y consumidores. Con el fin de reducir la fragmentación jurídica y mejorar así la confianza de los consumidores, la Directiva marco debería ir acompañada de la revisión, en su momento, de las directivas relativas a la protección de los consumidores y de la sustitución de sus cláusulas de armonización mínima por normas de armonización máxima.

[9] Estrategia en materia de política de los consumidores COM(2002) 208; véase también la Comunicación de seguimiento del Libro Verde sobre la protección de los consumidores, COM(2002) 289 y, en particular, el proyecto actualmente en fase de consulta de Directiva marco sobre las prácticas comerciales.

[10] COM(2001) 531 final.

Hay que tener en cuenta que la protección del consumidor puede implicar obligaciones para los servicios de interés general, como los transportes, la energía (electricidad, gas), las telecomunicaciones y los servicios postales. A este respecto, la Comunicación de la Comisión «Los servicios de interés general en Europa» destaca la importancia de estos servicios y el papel de las obligaciones de servicio público o de otras obligaciones relativas a la protección del consumidor a las que algunas actividades pueden estar sujetas.

En lo que respecta al Derecho contractual, se pueden citar las futuras iniciativas [11] que va a derivar de la consulta iniciada por la Comunicación sobre derecho contractual europeo [12], con el fin de solucionar problemas jurídicos que afectan al funcionamiento del mercado interior.

[11] A raíz de la petición del Consejo y del Parlamento Europeo, la Comisión presentará estas iniciativas antes de que finalice 2002.

[12] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre derecho contractual europeo, COM(2001) 398 final, 11.7.2001.

En lo que respecta a la aplicación del diálogo social europeo, se han puesto en marcha o aplicado enfoques comunes, en particular en materia de competencias, cualificaciones y fomento de la calidad, en varios ámbitos tales como los de servicios a las personas, servicios de limpieza , de seguridad privada y de construcción.

En lo que respecta a la libre circulación de personas, la supresión de los controles a las personas en las fronteras interiores, hecha realidad sobre la base del acervo de Schengen integrado en la Unión Europea mediante el Tratado de Amsterdam [13], permite facilitar el contacto entre prestadores de servicios y sus clientes potenciales [14]. Esta supresión de los controles debería también contribuir progresivamente a que los ciudadanos y el conjunto de los actores económicos tomen más conciencia de todas las dimensiones del espacio sin fronteras interiores.

[13] DO L 239 de 22.9.2000.

[14] La libre circulación, sin control de las personas en las fronteras interiores entre los Estados miembros, beneficia naturalmente a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de sus familias, pero también permite a los extranjeros titulares de un permiso de residencia expedido por un Estado miembro (artículo 21 del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 14 de junio de 1985, firmado el 19 de junio de 1990 en Schengen) circular libremente sin visado por el territorio de los Estados miembros durante un periodo máximo de tres meses. No obstante, este marco jurídico no garantiza que un prestador de servicios nacional de un país tercero pueda prestar su servicio en un Estado miembro distinto de aquel en que esté establecido.

En lo que respecta a la dimensión internacional, hay una sinergia entre la política del mercado interior y la política comercial exterior, incluidas las negociaciones sobre los servicios en el contexto del GATS. Más concretamente, será necesario tener en cuenta los resultados de los debates en curso sobre las reglamentaciones nacionales desde la perspectiva del artículo VI:4 del GATS.

El presente informe constituye una etapa esencial en el proceso de creación de un verdadero mercado interior de servicios, al presentar una visión de conjunto de la realidad del mercado interior de hoy. Por primera vez desde 1962 y desde los «programas generales» para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y a la libre circulación de servicios [15], la Comisión ha emprendido un análisis de todas las dificultades existentes en el mercado interior de servicios. Los progresos realizados desde los programas generales continúan siendo limitados. El Libro Blanco sobre la realización del mercado interior, adoptado por la Comisión en 1985 [16], indicaba que «los progresos en materia de libre prestación de servicios de un Estado miembro a otro han sido mucho más lentos que los realizados en favor de la libre circulación de mercancías». El informe Cecchini de 1992 [17] concluía, a este respecto, que el considerable potencial de crecimiento del sector de servicios «se ha visto frenado artificialmente por reglamentaciones y prácticas que impiden de manera significativa la libre circulación de los servicios y el juego de la competencia entre las empresas de servicios».

[15] Programas generales para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y para la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento, DO C 2 de 15.1.1962.

[16] L'achèvement du marché interieur: Livre blanc de la Commission à l'intention du Conseil Européen (Milán, 28-29 junio 1985), COM(85) 310, 14.6.1985 (no existe versión española).

[17] «The European Challenge, 1992: The Benefits of a Single Market», Paolo Cecchini, Wildwood House, para la Comisión Europea, 1988.

Ya se han adoptado medidas para suprimir las dificultades más obvias que limitan el desarrollo de los servicios en el mercado interior. Estas medidas son el resultado del ejercicio por la Comisión de su papel de guardiana del Tratado y de su poder de iniciativa para presentar propuestas de armonización destinadas a hacer funcionar el mercado interior. Estas medidas han permitido alcanzar un nivel de integración económica más elevado con relación con las integraciones regionales que pueden existir en otras partes del mundo. A pesar de los progresos ya realizados, las partes interesadas han podido detectar un amplio abanico de dificultades que subsisten y que son objeto de este informe.

El presente informe se basa, en primer lugar, en la consulta a gran escala de las partes interesadas, pero también en otras fuentes de información tales como las preguntas escritas y las peticiones del Parlamento Europeo, las denuncias presentadas ante la Comisión, estudios económicos y estadísticos, así como en las aportaciones de los Estados miembros. La consulta, que se ha llevado a cabo a lo largo de todo el año 2001 y principios de 2002, se inició con vistas a obtener información de primera mano sobre las dificultades que impiden el desarrollo de la prestación transfronteriza de servicios en el seno de la Unión Europea. Esta consulta se refería a los problemas encontrados tanto en el momento de la prestación y de la utilización de servicios como al tratar de establecerse en otro Estado miembro. La jurisprudencia del Tribunal ha puesto claramente de manifiesto que cualquier medida que tenga por efecto impedir, entorpecer o hacer menos atractiva la prestación transfronteriza de servicios o la utilización de servicios transfronterizos o, incluso, el establecimiento en otro Estado miembro puede constituir una restricción. Por tanto, entre los ejemplos de dificultades que figuran en el presente informe, se han incluido no sólo las prohibiciones, las discriminaciones o las condiciones imposibles de satisfacer, sino también diferentes tipos de requisitos que, cuando se aplican a las empresas de otros Estados miembros, suponen una traba para la libertad de establecimiento o la libre prestación de servicios. Algunas de estas dificultades se derivan de la complejidad, la lentitud o la falta de transparencia de las reglamentaciones y de las prácticas; la mayor parte de ellas son simplemente la consecuencia de importantes divergencias entre las reglamentaciones nacionales.

Este informe tiene como objetivo esencial describir la realidad del mercado interior tal y como es percibida por los prestadores y los usuarios de servicios. No pretende, en esta etapa, posicionarse sobre el carácter justificado o no de cada obstáculo.

Además, el presente informe cubre aspectos que ya son objeto de instrumentos o de iniciativas a nivel comunitario. Por otra parte, refleja los comentarios hechos en el marco de la consulta sobre los obstáculos encontrados por las empresas de la Unión Europea en los países candidatos a la adhesión. En estos países las empresas se enfrentan a los mismos obstáculos que los que encuentran en los Estados miembros. Sin embargo, a éstos se añaden los problemas planteados por exigencias de nacionalidad y restricciones sobre la propiedad de empresas de ciertos sectores por los no nacionales, así como restricciones de acceso a la propiedad inmobiliaria.

En línea con la estrategia para el mercado interior de servicios, el informe se refiere a las dificultades que puede encontrar un operador a lo largo de su actividad: desde el establecimiento y la utilización de los «inputs» necesarios para la prestación de un servicio, pasando por la promoción y la distribución, hasta la venta y las actividades de postventa. Está claro que los prestadores de servicios están mucho más expuestos que los fabricantes de mercancías a los obstáculos presentes en cada etapa de su actividad. En efecto, la prestación de servicios requiere a menudo la presencia permanente o temporal del prestador en el Estado miembro de destino del servicio. En consecuencia, ciertas etapas de su actividad, y a veces incluso todas, se sitúan en este Estado y están sujetas a unos requisitos diferentes de los del Estado miembro de origen. Por ejemplo, una empresa que desee establecerse o prestar un servicio en otro Estado miembro puede encontrar dificultades para obtener una autorización, incluido el reconocimiento de la equivalencia de sus cualificaciones, para poder desplazar a empleados o utilizar sus equipos, para promover y distribuir sus servicios, para firmar contratos con sus clientes y para proporcionarles unas garantías y servicios de postventa. Los obstáculos en una de estas etapas pueden bastar para que toda la actividad transfronteriza sea menos atractiva.

Además, de acuerdo con el planteamiento horizontal de la estrategia para el mercado interior de servicios, este informe recoge los obstáculos que afectan a una gran variedad de actividades económicas. La razón es que no sólo algunos de estos obstáculos, como los procedimientos de autorización, afectan a sectores diferentes de forma similar, sino que también los servicios están entrelazados entre ellos de manera compleja, y un obstáculo que afecte a uno de ellos puede tener efectos en cadena sobre toda una serie de otros servicios. Es necesario un enfoque global para evaluar las fronteras del mercado interior de servicios y el conjunto de su impacto.

Los servicios desempeñan un papel esencial en la economía y en la vida de todo ciudadano. Las fronteras del mercado interior de servicios no afectan por tanto sólo a la competitividad de los prestadores de servicios, sino que también privan a los destinatarios de los servicios, es decir a las empresas y a los consumidores de la Unión Europea, del acceso a una gama más amplia de servicios de mayor calidad, más innovadores y a un mejor precio.

I. Las fronteras del mercado interior de servicios

Respecto a la definición de «mercado interior» en el Tratado de la CE («un espacio sin fronteras interiores») y al objetivo fijado en la Comunicación «Una estrategia para el mercado interior de servicios» de permitir que los servicios circulen a través de las fronteras nacionales tan fácilmente como en el interior de un Estado miembro, es preciso constatar que el mercado interior de servicios está lejos de ser una realidad. Se pueden distinguir dos grandes categorías de problemas: los que se derivan directa o indirectamente de imposiciones jurídicas y los que se derivan de factores no jurídicos.

A. Las fronteras jurídicas

La expresión «fronteras jurídicas» cubre todos los obstáculos para el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros que se derivan directa o indirectamente de una obligación jurídica y que tienen por efecto prohibir, entorpecer o hacer menos atractivas dichas actividades. Puede tratarse tanto de dificultades ligadas a la divergencia de las reglamentaciones nacionales como a problemas relacionados con los comportamientos de autoridades nacionales, o incluso de la inseguridad jurídica provocada por la complejidad de ciertas situaciones transfronterizas. En todos los casos el resultado es el mismo: los consumidores y las empresas desisten de utilizar servicios procedentes de otros Estados miembros y los prestadores de servicios, de ofrecer sus servicios en otros Estados miembros [18].

[18] Estos «efectos frontera», y el hecho de que sustituyan ampliamente a las «fronteras técnicas», las «fronteras físicas» y las «fronteras fiscales» inventariadas en el Libro Blanco de 1985 sobre la realización del mercado interior, ya citado, explican el empleo de la expresión «fronteras jurídicas».

El inventario de obstáculos que se ofrece a continuación presenta las dificultades que puede encontrar un prestador de servicios cuando desea ejercer la libertad de establecimiento o de prestación de servicios para desarrollar sus actividades en otros Estados miembros. Se trata deaquellas dificultades que han sido señaladas en el transcurso de la consulta por las partes interesadas y los Estados miembros, así como de las recogidas en las quejas presentadas ante la Comisión, en las preguntas escritas yen las peticiones del Parlamento Europeo, en asuntos recientes sometidos al Tribunal y en estudios o encuestas a los que la Comisión ha tenido acceso. Este método, que pretende mostrar la situación del funcionamiento del mercado interior de servicios tiene tres consecuencias importantes:

- el inventario no se posiciona respecto a la compatibilidad de los obstáculos señalados con el Derecho comunitario al ser esta cuestión el objeto de la segunda fase de la estrategia, que deberá tratar sobre las soluciones, en particular, en términos de necesidades de armonización. El inventario no tiene por objeto cuestionar la necesidad o el contenido de las normas nacionales en sí mismas, sino poner únicamente de manifiesto los problemas que éstas han podido provocar cuando se han aplicado a actividades transfronterizas;

- las dificultades señaladas pueden estar siendo objeto de iniciativas comunitarias en curso, de instrumentos o medidas comunitarias, de procedimientos de infracción o de sentencias del Tribunal;

- ciertas dificultades pueden no haber sido señaladas, aunque este riesgo ha sido minimizado al tener en cuenta multitud de fuentes de información.

Con el fin de elaborar un inventario lo más amplio posible de todas las dificultades que entorpecen el desarrollo de las actividades de servicios entre Estados miembros [19], el método utilizado ha consistido en identificar los problemas que puede encontrar un prestador de servicios en cualquier etapa de su actividad, ya sea en el momento de su establecimiento en otro Estado miembro (etapa 1), cuando desplaza personal o utiliza sus equipos en otro Estado miembro (etapa 2), en el momento de la promoción de su servicio en otros Estados miembros (etapa 3), a la hora de distribuir su servicio en otro Estado miembro (etapa 4), cuando vende su servicio (etapa 5) o, por último, después de la prestación del servicio en otro Estado miembro (etapa 6). El inventario que se ofrece a continuación presenta el conjunto de dificultades detectadas para las actividades transfronterizas en cada etapa de esta cadena económica.

[19] El inventario también ha tenido en cuenta las dificultades que se han advertido en los países candidatos. Hay que subrayar que un gran número de las dificultades señaladas en los Estados miembros se observan también en los países candidatos.

1. Las dificultades relativas al establecimiento de los prestadores de servicios

Las consultas han puesto de manifiesto que un ciudadano de un Estado miembro, o una empresa ya establecida en un Estado miembro, que desee establecerse en otro Estado miembro para ejercer allí una actividad de servicio puede encontrarse con múltiples dificultades. Estas últimas tienen un impacto particularmente importante en el caso de los servicios porque, al contrario que las mercancías, que pueden circular entre Estados miembros sin desplazamiento del fabricante (con ayuda de redes de distribución), las prestaciones de servicios están basadas en una serie de competencias, que exigen una relación directa entre el prestador de servicios y su cliente. Aunque el desplazamiento físico temporal del prestador de servicios o la prestación del servicio a distancia pueden permitir esta relación (y son las preferidas por las PYME), el establecimiento en el mercado en cuestión sigue siendo una estrategia comercial importante [20], en particular en aquellos casos en los que el operador tiene intención de implantarse de forma duradera en un país o cuando quiere adaptarse a unas condiciones específicas de mercado o reforzar la confianza del cliente. Además, la complejidad de la regulación de los servicios, ligada al hecho de que la calidad del servicio depende directamente de las características del prestador del mismo, entraña una serie de exigencias que no se encuentran en las reglamentaciones relativas a las mercancías, por ejemplo las reglas específicas relativas a la forma jurídica del prestador del servicio o los límites fijados a las actividades multidisciplinares.

[20] Véase sobre todo el estudio «Service internationalisation-characteristics, Potential, Barriers», A. Henten, T. Vad, CRIC workshop, Manchester 1-3.10.2001, apartado 3, que subraya que el sector de los servicios depende mucho más del establecimiento transfronterizo que el sector de la fabricación de mercancías.

(i) Monopolios y otros límites cuantitativos para poder acceder a las actividades

Se han señalado los regímenes de monopolio existentes en ciertos Estados miembros, ya que tienen como efecto impedir el establecimiento de los prestadores de servicios procedentes de otros Estados miembros donde no existen dichos monopolios. Puede tratarse de un monopolio confiado a una entidad particular, como los de los sectores parcialmente liberalizados (servicios postales, energía, etc.), del monopolio en la distribución de ciertos productos [21], que puede afectar particularmente a los servicios de distribución, o de actividades reservadas exclusivamente a ciertos operadores [22].

[21] Por ejemplo, el alcohol y el tabaco.

[22] Por ejemplo, las actividades de juego o la distribución de productos farmacéuticos. Véase también el estudio de la OCDE «Regulatory reform in road freight and retail distribution» Economic Department working papers nº 255, 10.8.2000, apartado 39 y siguientes, y el estudio realizado para la Comisión «Barriers to Trade in Business Services», Centre for Strategy and Evaluation Services, enero de 2001, p. 15.

Los límites cuantitativos de acceso a las actividades de servicios que existen en ciertos Estados miembros, como las cuotas o numerus clausus en cuanto al número de prestadores de servicios [23], las superficies máximas [24], o la distancia geográfica [25], limitan el número de prestadores de servicios y pueden favorecer a los operadores nacionales ya establecidos frente a los nuevos.

[23] Por ejemplo, reglamentaciones nacionales que prevén que sólo puede haber un prestador de servicios de deshollinamiento por distrito o por municipio.

[24] Por ejemplo, para los servicios de distribución.

[25] Por ejemplo, en un Estado miembro, los laboratorios médicos sólo pueden efectuar análisis en muestras recogidas a menos de 60 Km. de distancia; en otro, la distancia entre los ópticos está fijada en 350 metros; en otro, los centros comerciales deben estar situados en el centro de la ciudad, lo que impide la implantación de otros nuevos.

Por ejemplo, entre las dificultades que se han señalado figuran las normas de un Estado miembro que prevén un límite de un óptico por cada 10 000 habitantes o de una autoescuela por cada 15 000 habitantes.

Los límites territoriales pueden restringir, en ciertos Estados miembros, la autorización para las actividades de servicios [26] a una región o localidad determinada, lo que obliga a los prestadores de servicios que desean cubrir el conjunto del territorio nacional a tener que establecerse en varias regiones.

[26] Por ejemplo, los servicios de seguridad privada; véase, en relación con las dificultades encontradas por este tipo de servicios: el estudio realizado para la CoESS/UNI-Europa y financiado por la Comisión «A comparative overview of legislation concerning the private security industry in the European Union» . ECOTEC, mayo de 2002. Cabe señalar que, en el marco del diálogo social, los interlocutores sociales europeos del sector de la seguridad privada, CoESS (patronal) y UNI-Europa (sindicatos) firmaron, el 13 de diciembre de 2001, una declaración conjunta sobre la armonización europea de las legislaciones relativas al sector de la seguridad privada.

(ii) Requisitos de nacionalidad o de residencia

En algunos Estados miembros subsisten requisitos de nacionalidad que afectan a los accionistas, los directivos o al personal de las empresas de servicios [27] y a ciertas profesiones reguladas [28].

[27] Por ejemplo, las empresas de «engineering», los aeroclubs, las ONG.

[28] Por ejemplo, los «chartered surveyors».

Los requisitos de residencia plantean problemas, sobre todo los que atañen a los directivos de empresas de servicios [29]. Por ejemplo, según los países, dos tercios de los miembros del consejo de dirección, o la mitad, o al menos una persona de la dirección deben ser residentes.

[29] Puede tratarse de la obligación de residencia aplicable al solicitante de una licencia de servicio de telecomunicaciones (incluso antes de haber obtenido la licencia).

La exigencia de un establecimiento único que obliga, directa o indirectamente, a un prestador de servicios que quiere establecerse en un Estado miembro, a renunciar a su establecimiento en otro Estado miembro también se ha señalado, por ejemplo, para los laboratorios médicos. Esto supone, en efecto, prohibir la exportación de un modelo de negocio mediante el establecimiento en varios Estados miembros.

(iii) Procedimientos de autorización o de registro

El acceso a un número importante de actividades de servicios [30] está sometido a un régimen de autorización previa que conlleva a menudo dificultades para los operadores de otros Estados miembros.

[30] Por ejemplo, los servicios financieros, las profesiones reguladas, los artesanos, los servicios de seguridad privada, los organismos de certificación, los laboratorios de control de agua potable, los organizadores de ferias, los prestadores de servicios de telecomunicaciones, las empresas de trabajo temporal y de colocación de artistas, el transporte y el tratamiento de residuos.

No tener en cuenta los requisitos ya cumplidos por el prestador de servicios en el Estado miembro donde está establecido, por ejemplo las fianzas o garantías ya depositadas [31], puede tener el efecto de duplicar y de añadir obstáculos en perjuicio de los operadores presentes en varios Estados miembros.

[31] Por ejemplo, para las empresas de trabajo temporal o los servicios de seguridad privada.

El cúmulo de autorizaciones necesarias para ciertas actividades puede ampliar considerablemente los efectos restrictivos para un operador de otro Estado miembro, al multiplicar el número de organismos administrativos a los que dirigirse, de formularios que cumplimentar y de certificados que presentar [32].

[32] Una contribución ha señalado incluso que había que ser «coleccionista de licencias» para poder montar una negocio de panadería en un país, puesto que las autorizaciones pueden variar dependiendo del tipo de productos y de las actividades prestadas por una misma panadería. Teniendo en cuenta estas dificultades, dicho operador ha preferido abandonar su proyecto de establecimiento. La cantidad y la duplicación de las autorizaciones se habían señalado también en el «Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la acción concertada con los Estados miembros en el ámbito de la política empresarial» COM(1999) 569 final, punto 2.1.1.

Por ejemplo, en un Estado miembro la apertura de un hotel o un restaurante necesita 7 licencias diferentes a nivel local y nacional [33]; en otro, para la apertura de un centro comercial se exige a la vez un permiso de construcción, un permiso medioambiental y un permiso socioeconómico y, de manera más general, satisfacer una serie de normas en materia de urbanismo a veces muy complejas.

[33] Véase, por ejemplo, el estudio «Tackling the impact for increasing regulation - A Case study of hotels and restaurants». Better Regulation Task Force (UK), junio de 2000.

Los procedimientos y condiciones inherentes a estos regímenes pueden tener unos efectos restrictivos, cuando no discriminatorios, para los operadores de los otros Estados miembros, sobre todo cuando en estos procedimientos tienen que intervenir órganos compuestos por competidores [34] o cuando el solicitante debe aportar la prueba de que su solicitud de autorización está justificada por una necesidad real [35].

[34] Por ejemplo, los aplicables a los servicios de distribución.

[35] Por ejemplo, en un Estado miembro, se trata de la necesidad real de los consumidores con respecto a los comercios existentes; en otro país, es el criterio de la ausencia de efectos negativos sobre los comercios existentes en el centro de la ciudad; en otro, la concesión de la licencia está ligada a una condición relativa al interés de la actividad del agente artístico «con respecto a las necesidades de colocación de artistas de espectáculo».

La obligación de registro de ciertos prestadores de servicios ante una autoridad administrativa, un colegio profesional, una cámara de artesanos o una asociación profesional es frecuente y puede resultar muy costosa para un operador presente en varios países, sobre todo debido a las cotizaciones anuales que hay que pagar y cuando, además, obliga a darse de alta en un régimen de seguro de enfermedad específico.

El carácter burocrático de los procedimientos de autorización o de registro, su duración, la carga de la prueba, la legalización de las traducciones, el precio y los impuestos que deben abonarse, la actitud poco constructiva de algunas autoridades, o la dificultad de los recursos administrativos, han sido señalados muy a menudo debido a su efecto disuasorio para los prestadores de servicios de otros Estados miembros [36], en particular en el caso de las PYME y de las empresas que están iniciando su actividad [37].

[36] Por ejemplo, las dificultades en el momento de la apertura de los comercios de distribución provocadas por los regímenes de autorización y de registro y las formalidades administrativas que les acompañan han sido señaladas en el estudio de la OCDE ya citado (apartado 39 y siguientes) como una de las principales restricciones de acceso al mercado en el sector de la distribución; un estudio franco-inglés sobre el sector de los servicios en el Reino Unido y en Francia señala los efectos negativos sobre el empleo a nivel local de los regímenes de licencia y de numerus clausus aplicables a ciertas actividades: «Le secteur des services au Royaume Uni et en France. Réduire les obstacles à la croissance de la production et de l'emploi. Rapport franco-anglais», Ministerio británico de Comercio e Industria y Ministerio francés de Economía, Hacienda e Industria, 2000, p. 89.

[37] Una encuesta dirigida a las empresas ( adjunta al Cuadro de indicadores del mercado interior de noviembre de 2000) muestra que la simplificación de los procedimientos administrativos figura como el primer objetivo prioritario para las empresas (91 % de los encuestados)

(iv) Límites a las actividades multidisciplinares

Una serie de actividades de servicios están sujetas a unas normas que tratan de garantizar la independencia y la autonomía entre diferentes actividades, impidiendo el ejercicio conjunto de las mismas. La disparidad de las normas nacionales en este ámbito puede tener un efecto restrictivo particularmente fuerte, al impedir exportar a otro Estado miembro unos conocimientos que consisten precisamente en tratar de manera multidisciplinar, innovadora y menos costosa las diferentes exigencias de un cliente. Estos límites pueden presentar diferentes formas.Puede tratarse de:

- requisitos sobre la estructura o la dirección de las empresas de servicios que, por ejemplo, impidan la asociación entre profesiones diferentes [38];

[38] Por ejemplo, en numerosos Estados miembros, los abogados no pueden tener socios que no sean abogados, como expertos contables, asesores fiscales o agentes de patentes. Pueden existir otras formas de limitaciones: por ejemplo, en un Estado miembro,las empresas que prestan asesoramiento fiscal deben tener como accionistas y miembros del consejo de dirección únicamente a asesores, consultores o agentes fiscales. Véase, por ejemplo, a propósito de las normas aplicables en la materia en el Reino Unido, el informe «Competition in professions», Office of Fair Trading, marzo de 2001, apartado 30.

- limitaciones para el ejercicio de actividades multidisciplinares que consisten en fijar unas incompatibilidades para el ejercicio de actividades diferentes [39], o en obligar al prestador de servicios a dedicarse exclusivamente a una única actividad [40], u obligarle a realizar actividades diferentes en localidades diferentes [41].

[39] Véanse, por ejemplo, los estudios de casos relativos a las incompatibilidades entre una actividad como censor de cuentas y la de experto contable en la encuesta realizada para la Comisión, «Barriers to Trade in Business Services», ya citada, «Appendices, case studies 6». Véase también la sentencia de 9 de febrero de 2002, Wouters, C-309/99, relativa a una prohibición de colaboraciones integradas entre abogados y expertos contables.

[40] Por ejemplo, en un Estado miembro, dicha exigencia se aplica a las empresas de trabajo temporal.

[41] Por ejemplo, en un Estado miembro, las actividades inmobiliarias y las actividades de seguros.

En un Estado miembro, por ejemplo, está prohibido que las agencias inmobiliarias realicen otras actividades profesionales, tales como servicios de gestión de propiedades, de consultoría financiera o de limpieza.

(v) Forma jurídica y estructura interna de los operadores económicos

Se trata de obstáculos particularmente restrictivos con respecto a los operadores que ya están establecidos en un Estado miembro y que no están sometidos a este tipo de requisitos en su país de origen. La divergencia de las normas en cuestión significa que dichos operadores puedenverse forzados a crear una entidad jurídica «a la medida».

Los requisitos sobre la forma jurídica pueden imponer al prestador de servicios una forma particular o, por el contrario, prohibírsela [42]. La situación puede hacerse muy compleja para ciertas actividades que están sujetas a la obligación de tener que adoptar formas jurídicas diferentes según los Estados miembros.

[42] Por ejemplo, en un Estado miembro, los organizadores de ferias no deben tener un fin lucrativo.

Por ejemplo, un abogado que quiera establecerse en otro Estado miembro debe disolver su sociedad unipersonal en el Estado miembro en el que ya está establecido puesto que en el otro Estado miembro los abogados sólo pueden constituirse bajo la forma jurídica de sociedad limitada [43].

[43] Otras actividades, como los censores de cuentas, se enfrentan a este tipo de problemas.

El capital de las empresas de servicios, además de las normas discriminatorias anteriormente mencionadas que afectan a los accionistas, está sujeto en ciertos Estados miembros a restricciones tales como la exigencia de una cantidad mínima de capital para las sociedades de servicios de seguridad privada o para las empresas de trabajo temporal [44] .

[44] También puede tratarse de un límite máximo en la participación del capital social, como en el sector de los medios de comunicación, o la obligación de encontrar otros accionistas o coinversores para ciertos sectores de actividad. Es preciso constatar que el informe franco-inglés antes citado también señaló (página 36) el requisito de capitalización mínima como uno de los obstáculos principales en las actividades de servicios.

El número mínimo de empleados puede exigirse a determinadas empresas de servicios [45].

[45] Por ejemplo, en un Estado miembro, las empresas de trabajo temporal deben respetar un porcentaje mínimo de 12 empleados por cada 100 contratos firmados el año anterior. En otros Estados miembros, los servicios de seguridad privada deben disponer de un número mínimo de empleados según las actividades y el territorio cubierto.

(vi) Cualificaciones profesionales

La disparidad entre los regímenes nacionales que regulan las cualificaciones profesionales pude implicar diversos tipos de dificultades para un prestador de servicios que quiera establecerse en otro Estado miembro, en particular si se trata de una profesión que no goza de un régimen de reconocimiento automático de las cualificaciones profesionales [46].

[46] Hay que observar que independientemente de los problemas de reconocimiento de las cualificaciones profesionales, la disparidad de las normas sobre formación profesional de los asalariados puede conllevar ciertas dificultades, como sucede con las empresas de servicios de seguridad privada que, en ciertos Estados miembros, están sometidas a unos requisitos específicos.

La disparidad de las actividades consideradas como «profesiones reguladas» según los Estados miembros puede suponer una dificultad, puesto que muchos servicios [47] no están regulados en todos los Estados miembros y algunos de ellos pueden incluso estarlo sólo en un único Estado miembro [48]. De esta forma, un prestador de servicios de un Estado miembro, que no exija título profesional, que desee establecerse en un país que sí lo exija, no podrá beneficiarse fácilmente del reconocimiento de sus cualificaciones profesionales.

[47] Por ejemplo, los ingenieros y los ingenieros consultores, los asesores fiscales, los agentes inmobiliarios, los peritos, los arquitectos paisajistas, los síndicos de copropiedad, los consultores o los artesanos.

[48] Por ejemplo, un Estado miembro ha creado un título específico para los servicios que consisten en editar documentos sobre Derecho del trabajo que no existe en ningún otro Estado miembro y que está sometido a una autorización y a una obligación de inscripción en un registro nacional específico para esta nueva profesión.

Las pruebas de aptitud que exigen ciertos Estados miembros para las actividades que no están sometidas a un reconocimiento automático pueden ser una fuente de dificultades, sobre todo para las PYME [49], debido a la falta de transparencia y de previsibilidad.

[49] Véase el «Informe del grupo operativo para la simplificación del entorno empresarial», antes citado, que considera que, en ciertos ámbitos, el requisito de los exámenes de aptitud «ha tendido a convertirse en la regla en vez de en la excepción».

La diferencia en cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo cuando se ostenta una determinada cualificación profesional puede entrañar dificultades y puede también suceder que una misma actividad exija una titulación profesional diferente, si las denominaciones no se corresponden [50].

[50] Por ejemplo, el título de «carpintero» obtenido en un Estado miembro no autoriza a ejercer la profesión de «ebanista-carpintero» en otro.

Por ejemplo, los "chartered building surveyors" pueden diseñar los planos de un edificio en un país, mientras que en otro esta función está reservada a los arquitectos.

(vii) Condiciones de ejercicio de las actividades de servicios

La decisión de establecerse en un determinado Estado miembro puede depender no sólo de la disparidad de condiciones de acceso a las actividades de servicio, sino también de las condiciones para su ejercicio. Baste mencionar el régimen de responsabilidad profesional, las normas en materia de horario de apertura de los comercios, que afectan a las estrategias de establecimiento de los servicios de distribución [51], o la normativa tributaria y de utilización de infraestructuras que pueden afectar al establecimiento de los operadores de telecomunicaciones [52].

[51] Este tipo de efectos restrictivos también se ha señalado en el estudio de la OCDE antes citado, apartados 49-51.

[52] Por ejemplo, las tarifas de las antenas de transmisión GSM o la fijación de los umbrales de emisiones electromagnéticas.

Los distintos regímenes que regulan el impuesto de sociedades conllevan obstáculos que penalizan el establecimiento transfronterizo de los prestadores de servicios [53]. Mientras que las empresas desearían considerar el mercado interior como un único mercado, numerosos problemas se derivan del hecho de que las empresas deben ajustarse a quince regímenes fiscales diferentes. Esta situación perjudica la eficacia económica de las estrategias y estructuras empresariales. La multiplicidad de leyes, convenios y prácticas fiscales implica importantes costes de adaptación y constituye, por lo tanto, una frontera al establecimiento que afecta especialmente a las PYME.

[53] Véase el estudio «Fiscalité des societés dans le Marché interieur», SEC(2001) 1681, que estudia con detalle las principales disposiciones fiscales que pueden frenar la actividad económica transfronteriza en el mercado interior. Sobre la base de este análisis, la Comisión ha presentado una estrategia para suprimir los obstáculos fiscales que entorpecen la actividad económica transfronteriza. Comunicación de la Comisión «Hacia un mercado interior sin obstáculos fiscales - Una estrategia destinada a dotar a las empresas de una base imponible consolidada del impuesto sobre sociedades para sus actividades a escala comunitaria» (COM(2001) 582 final).

En particular, los prestadores de servicios se ven especialmente afectados por los problemas vinculados al tratamiento fiscal de los precios de transferencia dentro de un grupo de sociedades, de los flujos transfronterizos de rentas entre sociedades asociadas, de la compensación transfronteriza de las pérdidas y de las operaciones transfronterizas de reestructuración. Estas dificultades se traducen, en particular, en riesgos de doble imposición y elevados costes de cumplimiento.

2. Las dificultades relativas a la utilización de «inputs» para prestar servicios

La utilización transfronteriza de los «inputs» por los prestadores de servicios puede adoptar dos formas. Para ofrecer sus servicios, una empresa ya establecida en un Estado miembro puede necesitar trasladarse a otro Estado miembro y utilizar allí sus propios «inputs», es decir, su personal, su material o incluso los servicios de las empresas a las que recurre de manera habitual en su mercado nacional. Por otra parte, una empresa puede tener necesidad de recurrir a unos «inputs» procedentes de otros Estados miembros. En ambos casos, las contribuciones han mostrado la existencia de dificultades. En particular, la contratación transfronteriza o el desplazamiento del personal pueden ser problemáticos [54], lo que va en contra del objetivo de facilitar la movilidad de los trabajadores [55].

[54] Mientras que los recursos humanos son uno de los «inputs» más importantes para la prestación de servicios, las contribuciones han puesto de manifiesto que la utilización y el desplazamiento transfronterizo de personal siguen ocasionando, en principio, dificultades importantes a los prestadores de servicios, dificultades que apenas afectan a los productores de mercancías. Respecto al bajo nivel de movilidad de los trabajadores en las zonas fronterizas, véase el estudio realizado para la Comisión «Scientific Report on the Mobility of Cross-border Workers within the EEA», MKW Wirtschaftsforschung GmbH, noviembre de 2001, apartado 1.3.

[55] Véase en este sentido la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones «Plan de acción de la Comisión sobre las capacidades y la movilidad». COM(2002) 72 de 13.2.2002.

(i) Desplazamiento de trabajadores (asalariados o temporales) a otro Estado miembro

La prestación de servicios entre Estados miembros exige a menudo que el prestador de servicios deba desplazar su personal de forma temporal a otro Estado miembro. A este respecto, pueden surgir dificultades. Cabe señalar que la Directiva 96/71/CE [56] prevé una lista común de normas de protección mínima que deben observar en el país de acogida los empleadores que desplacen trabajadores en el marco de una prestación de servicios.

[56] Directiva 96/71/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO L 18 de 21.1.1997, p.1); esta Directiva pretende garantizar a la vez el respeto de las libertades fundamentales del Tratado y la protección de los trabajadores. Además, obliga a los Estados miembros a poner en práctica una cooperación entre las administraciones nacionales y a designar centros de enlace.

Los regímenes de declaración previa a que están sujetos en muchos Estados miembros los desplazamientos transfronterizos de personal (asalariado o temporal), en particular en el sector de la construcción [57], pueden suponer una dificultad para los operadores de otros Estados miembros debido a las cargas administrativas que pueden ocasionar [58]. A esto hay que añadir que en ciertos Estados miembros existe la obligación, más allá de un plazo determinado (en general 3 meses), de registrar o inscribir a los trabajadores desplazados ante las instancias laborales, ante las autoridades administrativas competentes o ante la policía [59].

[57] Estas formalidades se deben cumplir para cada obra individual. Un prestador de servicios que desplaza personal de forma regular, durante períodos cortos de tiempo, no puede obtener una autorización que sea válida, por ejemplo, para un año; en un Estado miembro, están obligados a hacer una declaración previa, antes de iniciar cada obra individual, por cada trabajador temporal que venga a través de una empresa de trabajo temporal establecida en otro Estado miembro.

[58] Por ejemplo, los costes de traducción, en la lengua del país de acogida, de ciertos documentos de trabajo.

[59] Por ejemplo, la obligación de solicitar un permiso de residencia.

La lentitud y la complejidad de los trámites administrativos [60], los controles puntillosos y casi sistemáticos de los que pueden ser objeto los trabajadores desplazados, las cargas administrativas y los retrasos (inmovilización de las obras) que todo esto puede conllevar, pueden ocasionar dificultades en caso de desplazamientos regulares y de corta duración.

[60] Por ejemplo, la obligación de establecer y de mantener ciertos documentos sociales y de trabajo a disposición de las autoridades de control o de conservar durante cierto tiempo dichos documentos en el país de acogida, incluso ante un representante social, así como de traducir el conjunto de estos documentos al idioma del país de acogida.

Por ejemplo, se ha señalado que para la instalación de un ascensor por dos obreros desplazados durante un período de diez días, una empresa tuvo que cumplir una serie de trámites administrativos (entre otros el envío a la inspección de trabajo de datos sobre los trabajadores desplazados y las medidas de seguridad, presentación de documentos en el idioma del país de acogida) aunque consideraba que ya había cumplido unos requisitos similares en su país de establecimiento.

La aplicación a los trabajadores desplazados [61] de las disposiciones del país de acogida relativas al Derecho del trabajo, sin que se tengan en cuenta las obligaciones y las cargas que el empleador ya ha tenido que satisfacer en el país de establecimiento, puede suponer una duplicación de las deducciones, así como unos costes y unas cargas administrativas suplementarias para los prestadores de servicios de otros Estados miembros. Estas duplicaciones, en particular en materia de remuneración mínima [62] o de vacaciones pagadas [63] , tendrían unos efectos restrictivos particularmente importantes en el caso de prestaciones de corta duración y para las PYME y los prestadores de servicios establecidos en una zona fronteriza que quisieran, en el marco de su prestación de servicios, desplazar de forma regular trabajadores a varios Estados miembros.

[61] Siempre que sean nacionales de un Estado miembro o de países terceros.

[62] En lo que concierne de forma más específica a las remuneraciones, algunas contribuciones muestran que las restricciones dan lugar a disparidades en las modalidades de cálculo de los salarios. Las contribuciones señalan, por ejemplo, dificultades ligadas a la incompatibilidad, en el país de acogida, del conjunto de los elementos constitutivos del salario en el país de establecimiento (por ejemplo, trece o catorce mensualidades), lo que puede representar un salario más elevado que el establecido por ley en el país de acogida.

[63] Por ejemplo, la obligación de cotizar a una institución tercera (caja de vacaciones pagadas) cuando los trabajadores desplazados gozan ya de una protección comparable en virtud de disposiciones nacionales que garantizan las indemnizaciones por vacaciones pagadas. En un caso de este tipo, el pago del contrato fue objeto de embargo hasta la conclusión del procedimiento ante los tribunales.

Por ejemplo, se ha señalado que la realización de trabajos en otro Estado miembro por una pequeña empresa artesanal no resultaba interesante desde un punto de vista económico debido a la obligación de satisfacer una cuota trimestral como cotización a la seguridad social para sus trabajadores desplazados, lo que exigía la inmovilización de una cantidad demasiado importante para ella (aun sabiendo que dicha suma se le iba a reembolsar posteriormente [64].)

[64] Véase «Artisanat, Petites Entreprises et zones frontalières - Analyse de cas particuliers d'entreprises travaillant en pays limitrophes (seconde action expérimentale)», Consejo Interregional de las Cámaras de Artesanos Sarre-Lor-Lux, 1996.

Estos efectos restrictivos se ven reforzados por la existencia de fuertes sanciones [65], incluidas las de carácter penal, cuya aplicación es percibida a veces como discriminatoria por los prestadores de servicios que no respeten las obligaciones de declaración previa o las disposiciones del Derecho del trabajo.

[65] Por ejemplo, en un Estado miembro, la sanción mínima se eleva a 1000 EUR, incluso por simples errores materiales, y puede llegar a 26000 EUR.

Los procedimientos y condiciones de desplazamiento de los nacionales de países terceros, que se asemejan , en algunos Estados miembros, a regímenes de autorización de facto [66], así como la lentitud y la pesadez de estos procedimientos, han sido señalados [67] también como obstáculos que hacen difícil, si no imposible en algunos casos, la prestación de servicios [68]. Estas dificultades pueden afectar muy en particular a los sectores punteros, en los que los operadores intentan cubrir sus necesidades de personal especializado recurriendo a personal nacional de países terceros, por ejemplo programadores informáticos.

[66] Puede consistir desde la obligación de obtener, en el país de acogida, un permiso de trabajo cuya concesión depende del examen de la situación del mercado de trabajo del país de acogida, hasta un «visado de trabajo» o el permiso de residencia, sin los cuales no se puede efectuar el desplazamiento.

[67] Véase, a este respecto, entre otros, el estudio «Managing mobility matters - a European perspective», PriceWaterhouse Coopers, 2002, apartado 2.5, así como el Informe del Grupo de alto nivel sobre la libre circulación de las personas, presidido por Simone Veil y presentado a la Comisión el 18.9.1997, capítulo 6.

[68] Por otra parte, el hecho de que los nacionales de países terceros que están asegurados en un Estado miembro no estén, en principio, cubiertos por las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad, en materia de seguridad social, puede también hacer más difícil y oneroso su desplazamiento a otro Estado miembro. Una propuesta de la Comisión para ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento 1408/71 a los nacionales de terceros países ha sido objeto de acuerdo en el Consejo de 3.6.2002.

El desplazamiento de personal de países terceros está sujeto, en algunos Estados miembros, a la obligación de que el trabajador en cuestión haya sido contratado por la empresa que le desplaza con un año de anterioridad o incluso mas. A veces, este trabajador debe ser titular de un contrato de trabajo indefinido. Además, los plazos de concesión del documento o documentos requeridos para el desplazamiento pueden ser largos (hasta 6 meses en algunos casos).

(ii) Utilización de empresas de trabajo temporal o de trabajadores temporales en otros Estados miembros

Las empresas que pueden tener necesidad de recurrir a los servicios de una empresa de trabajo temporal establecida en otro Estado miembro o a trabajadores temporales en otro Estado miembro [69], pueden verse confrontadas a una serie de dificultades.

[69] Por ejemplo, para cubrir unas necesidades de personal especializado, enfrentarse a un aumento de la carga de trabajo, especialmente de carácter estacional, o beneficiarse de cierta flexibilidad en la gestión de sus recursos.

Los regímenes de autorización previa [70] o los requisitos de establecimiento [71], impuestos a las empresas de trabajo temporal pueden impedir a los operadores recurrir a una empresa que esté establecida en otro Estado miembro y que no disponga de esta autorización. Ello limita el acceso de los operadores a trabajadores temporales procedentes de otros Estados miembros [72] y puede impedir también que un prestador de servicios recurra a trabajadores puestos a su disposición por una empresa de su Estado miembro, para prestar un servicio en otro Estado miembro en el que se exige esta autorización para el trabajo temporal. Dichos regímenes pueden, además, tener como efecto retrasar o incluso cuestionar la formalización de un contrato en los plazos requeridos [73].

[70] Las condiciones y procedimientos de autorización, su duración, las fianzas y garantías ligadas a los mismos, pueden también ampliar los efectos restrictivos de estos regímenes de autorización. La concesión de una autorización puede estar supeditada a la calidad o a la estructura del prestador de servicios o al capital social mínimo de la empresa. También puede estar sujeta al pago de fianzas, garantías y derechos. En un Estado miembro, una empresa usuaria que tuvo que hacer frente a un incremento puntual de su carga de trabajo no pudo llamar a otra empresa establecida en otro Estado miembro debido a los plazos para la concesión del permiso requerido (4 meses). Por otra parte, la obligación, vigente en algunos Estados miembros, de hacer una consulta previa a las organizaciones sindicales, incluso en los casos de urgencia, puede ralentizar considerablemente el procedimiento.

[71] Puede exigirse que tengan un representante local, incluso que esté «activo» en varias regiones de un mismo Estado miembro.

[72] Se han citado en particular los sectores «nichos» (como las altas tecnologías, la aviación civil), pero también los sectores de la edificación y de la construcción, del turismo y la hostelería, así como de la sanidad.

[73] Por ejemplo, una compañía aérea no pudo utilizar los servicios de una empresa de trabajo temporal especializada en poner a disposición pilotos de línea porque la empresa en cuestión no estaba establecida en el Estado miembro de la compañía aérea.

Las prohibiciones impuestas a determinados sectores o las restricciones para poder recurrir al trabajo temporal [74] (tales como la obligación de justificar la necesidad particular de recurrir al trabajo temporal) varían de un Estado miembro a otro. Esto puede suponer un obstáculo para el desplazamiento, en el marco de la prestación transfronteriza de un servicio, de trabajadores temporales contratados por una empresa [75].

[74] Estas prohibiciones atañen a varios sectores (la construcción, la marina mercante, el sector público, las mudanzas o las actividades de baja cualificación), pero también pueden estar limitadas por consideraciones particulares (aumento de la carga de trabajo de la empresa, ejecución de tareas específicas y extraordinarias, sustitución de empleados o actividades de temporada, lanzamiento de una nueva actividad).

[75] Se añaden a ésta unas disposiciones fiscales y sociales específicas del trabajo temporal que tienen como efecto hacer más costosos los trabajadores puestos a disposición por una empresa establecida en otro Estado miembro. Por ejemplo, la empresa usuaria podrá estar sometida a doble imposición fiscal desde el primer día de la prestación o a unas cotizaciones a la seguridad social más elevadas. En ciertos Estados miembros también podrá estar obligada a pagar una indemnización por fin de contrato.

(iii) Otras dificultades relativas a la utilización transfronteriza de trabajadoresLas contribuciones han puesto de manifiesto que los operadores encuentran numerosas dificultades [76] cuando desean contratar o emplear personal en uno o varios Estados miembros con el fin, entre otros, de cubrir sus necesidades de especialización [77]. Este es, en particular, el caso de las empresas establecidas en varios Estados miembros o que contratan trabajadores fronterizos. Estas dificultades tienen su origen en los obstáculos para la movilidad transfronteriza de los trabajadores en el mercado interior.

[76] Es conveniente subrayar que las dificultades relativas a los requisitos de nacionalidad, residencia, cualificaciones profesionales, que se han puesto de manifiesto en la parte relativa al establecimiento de un prestador de servicios, son también un freno para la movilidad de los trabajadores.

[77] Particularmente en los sectores relativos a las tecnologías de la información, la comunicación, la construcción, la sanidad o el turismo.

La disparidad de los regímenes nacionales en materia de remuneración, de fiscalidad [78]y de protección social se percibe como una fuente de dificultades importantes [79] por parte de las empresas que contratan o desean contratar personal migrante o fronterizo [80]. Esta disparidad puede entrañar costes y gastos administrativos adicionales.

[78] Las disparidades en materia de fiscalidad (nivel y estructura de los impuestos) se citan en varias contribuciones como un obstáculo importante para la movilidad de los trabajadores, ya que los trabajadores migrantes o fronterizos están sometidos a menudo a una fiscalidad mayor a pesar de los acuerdos bilaterales sobre doble imposición fiscal (véase el Informe Veil citado anteriormente, así como el estudio ya citado «Managing mobility matters - a European perspective»).

[79] Las disparidades en materia de impuestos sobre la renta y de derechos de pensión, en particular, han sido señaladas en el estudio citado «Barriers to trade in Business services» (apartado 4), así como en el estudio también citado «Managing mobility matters - a European perspective», porque tienen un impacto negativo en la capacidad de los operadores de ejercer sus actividades en diversos Estados miembros y en particular para contratar personal a nivel local en otro Estado miembro.

[80] Por ejemplo, una empresa que desee contratar personal cualificado no siempre podrá informar a los candidatos sobre el importe exacto de los impuestos y cotizaciones a los que estarán sujetos, aunque la operación se vea ahora facilitada con el paso al euro.

Por ejemplo, las cotizaciones para jubilación que han sido pagadas por los trabajadores migrantes a los organismos competentes del Estado miembro de residencia, no son necesariamente deducibles de los impuestos pagados al Estado miembro en el que ejercen sus actividades.

La complejidad de las reglamentaciones en materia de Seguridad Social que existen en todos los Estados miembros puede disuadir a las empresas de contratar trabajadores migrantes o fronterizos [81] y generar unos costes y unos gastos administrativos adicionales.

[81] Sobre todo, se han detectado problemas de aplicación del Reglamento 1408/71 relativo a la coordinación de los sistemas de seguridad social (dificultades para determinar el régimen aplicable, en particular a los trabajadores fronterizos, no aplicación de las disposiciones del Reglamento a las prestaciones que se basan en convenios colectivos, por ejemplo en el caso de regímenes de jubilación profesional. Además, se han planteado problemas de doble recaudación de cotizaciones, pese a la utilización de los formularios E 101 y E 128, utilizados en caso de desplazamiento. Cabe señalar que la Comisión a presentado una propuesta de simplificación de este Reglamento.

La diversidad de los regímenes de jubilación y los obstáculos para la transferencia de las pensiones complementarias [82] pueden tener un efecto restrictivo en la movilidad de los trabajadores fronterizos o migrantes y traducirse en unos costes administrativos y financieros importantes, al impedir, por ejemplo, a los operadores establecidos en varios Estados miembros centralizar sus sistemas de gestión de pensiones.

[82] Las dificultades de transferencia de los derechos adquiridos en materia de jubilaciones complementarias para los trabajadores migrantes aparecen indicadas, entre otros, en el Plan de acción citado de la Comisión sobre las capacidades y la movilidad.

(iv) Utilización transfronteriza de los servicios a empresas

Además de la mano de obra, una empresa normalmente tiene que recurrir a toda una gama de «servicios a empresas» como «input» necesario para la prestación de sus servicios. Estos servicios pueden incluir desde servicios de asistencia jurídica y de contabilidad, pasando por servicios de marketing, de creadores de sitios web, de leasing , de alquiler de material o transporte, hasta servicios postventa.

La utilización transfronteriza de servicios a empresas puede toparse con dificultades que pueden impedir que una empresa recurra a prestadores de servicios de otros Estados miembros cuyos servicios sean más interesantes en términos de calidad, precio, etc.Dichas dificultades pueden también impedir que una empresa recurra a los prestadores de servicios con los que trata habitualmente cuando preste servicios en otro Estado miembro.

Por ejemplo, a una empresa de transporte de residuos se le puede impedir que utilice para sus actividades transfronterizas la asistencia de su consultor en materia medioambiental, debido a que éste no tiene derecho a prestar sus servicios en otros Estados miembros.

En la medida en que dichas dificultades afectan a prestadores de servicios a empresas, se abordarán desde el punto de vista de la distribución de servicios.

(v) Utilización transfronteriza de equipos y materiales

Se han señalado problemas relativos a la utilización de equipos técnicos en el marco de una prestación de servicios transfronterizos [83]. Estos problemas pueden obstaculizar seriamente, cuando no comprometer, la posibilidad de que un profesional se beneficie de la libre prestación de servicios, al imponer unas restricciones a la utilización de su equipo o del material específico para el ejercicio de su actividad [84]. Estas dificultades pueden afectar, en particular, al equipo técnico de los laboratorios, a la utilización de vehículos profesionales, al material de los expositores de las ferias, a las máquinas que utilizan los peones camineros, al material de obra utilizado por los constructores, a los vehículos de transporte de fondos o a las normas técnicas aplicables a las firmas electrónicas. En ciertos casos, los Estados miembros imponen una infraestructura y un material que no se puede transportar al país donde se va a prestar el servicio.

[83] Por ejemplo, los equipos utilizados por los laboratorios de análisis, los expositores en las ferias, los certificadores, los ópticos, los podólogos, los constructores (que se encuentran con legislaciones divergentes en lo que concierne al material para la construcción y con inspecciones múltiples relativas a las grúas de alquiler, con graves consecuencias en términos de costes y plazos adicionales). Puede tratarse también de dificultades tales como la necesidad que tienen las empresas dedicadas al envío de mensajes a través de móviles de contactar con cada operador que interviene en el envío de mensajes distribuidos a nivel transfronterizo.

[84] El hecho, por ejemplo, de exigir que un podólogo establecido en otro Estado miembro disponga de material no transportable y de una infraestructura duradera en el país de prestación equivale a privarle de la posibilidad de beneficiarse de la libre prestación de servicios sin establecimiento.

Por ejemplo, la introducción del euro ha acentuado las necesidades de transporte transfronterizo de fondos, ya que los bancos centrales hacen fabricar una parte creciente de la moneda en otro Estado miembro de la zona euro. Por tanto, los bancos comerciales, así como los grandes distribuidores, pueden estar interesados en aprovisionarse en otros Estados miembros. Ahora bien, las diferencias entre las normas nacionales aplicables al transporte de fondos, incluidos los requisitos técnicos relativos al equipamiento y a los vehículos, dificultan la prestación de este tipo de servicio entre Estados miembros.

3. Las dificultades relativas a la promoción de los servicios

Esta etapa es determinante, en particular para la prestación transfronteriza de servicios, ya que los operadores tienen que promocionar obligatoriamente su servicio para poder introducirse en un nuevo mercado en otro Estado miembro. En este ámbito, en efecto, es esencial promocionar los conocimientos técnicos y la especialización, puesto que constituyen el principal elemento de diferenciación de los operadores. No obstante, la comunicación comercial para numerosas actividades de servicios [85] se rige por unas reglas estrictas y complejas, donde las divergencias entre Estados miembros pueden hacer difícil, cuando no imposible, la promoción transfronteriza de los conocimientos técnicos del prestador de servicios cuando éste quiere hacer una promoción paneuropea.

[85] Los sectores más variados (profesiones reguladas, sectores de la distribución, de las telecomunicaciones, prensa, edición o cine, servicios financieros) se ven afectados por las prohibiciones o las limitaciones para la utilización de las comunicaciones comerciales.

(i) Procedimientos de autorización, de registro o de declaración

Puede requerirse una autorización previa para efectuar las comunicaciones relativas a ciertos servicios. Estos mecanismos de autorización pueden implicar unos plazos y unos gastos administrativos adicionales en caso de promoción transfronteriza.

Para los servicios financieros, en ciertos Estados miembros se exige el visado previo de todas o algunas formas de publicidad para todos o para ciertos tipos de servicios financieros.

En el sector de la distribucion, se exige una autorización para promocionar ciertos productos [86], para llevar a cabo ciertas formas de promoción [87] y para la utilización de ciertos soportes materiales [88].

[86] Por ejemplo, la publicidad de los medicamentos que se pueden adquirir sin prescripción médica puede ser objeto de una autorización previa, o incluso, el anuncio de los precios de la fruta y verdura fuera de los puntos de venta puede estar supeditado a la existencia de un acuerdo interprofesional. Véase el estudio de la OCDE «Assessing barriers to trade in services: retail trade services», OCDE, 2.10.2000.

[87] Por ejemplo, algunos Estados miembros prevén una autorización previa para los juegos y concursos.

[88] Por ejemplo, para los anuncios ambulantes, entre otros para la circulación de los vehículos que llevan mensajes comerciales por cada distrito de una gran ciudad.

También puede ser obligatoria una declaración ante un organismo determinado para algunas formas de promoción de ventas o de publicidad de determinados servicios [89]. Ello puede conllevar unos plazos y unos gastos administrativos adicionales en caso de promoción transfronteriza.

[89] Por ejemplo, en algunos Estados miembros el organizador de un juego o concurso promocional debe efectuar una declaración ante determinadas autoridades públicas. En otros Estados, toda publicidad hecha por un establecimiento de enseñanza debe ser objeto de un depósito previo ante el Ministerio de Educación nacional.

(ii) Prohibición de la comunicación comercial

Las prohibiciones de las comunicaciónes comerciales para determinados tipos de servicios, categorías de destinatarios o soportes de comunicación afectan particularmente a los prestadores de servicios procedentes de otros Estados miembros ya que, contrariamente a los operadores nacionales, aquellos apenas disponen de otros medios para dar a conocer sus productos o servicios.

Ciertas profesiones reguladas están sujetas a una prohibición total de publicidad, por ley o por códigos deontológicos, lo que limita sus oportunidades de conseguir una clientela más allá de las fronteras de su Estado de establecimiento.

Algunas profesiones, por ejemplo los médicos, los expertos contables o los ingenieros, tienen prohibida toda forma de publicidad en ciertos Estados miembros, lo que impide incluso la comunicación de informaciones específicas.

En relación con otros servicios pueden establecerse prohibiciones en función de los soportes de comunicación [90]o de los destinatarios particulares [91].

[90] Por ejemplo, la publicidad en la televisión puede estar totalmente prohibida en ciertos sectores, como en un Estado miembro lo está para la distribución, la prensa, la edición y el cine.

[91] Algunas prohibiciones de comunicación pretenden a menudo proteger a los menores. Por ejemplo, en algunos Estados miembros, la publicidad televisada destinada a los niños está totalmente prohibida o limitada a determinadas horas. En otros Estados miembros, la publicidad televisada de juguetes está prohibida entre las 7 y las 22 horas.

(iii) Contenido de las comunicaciones comerciales

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