Informe Especial Evaluación de 
las disposiciones de  
cierre de los programas 
de cohesión y desarrollo 
rural 2007-2013 ES 2016  N.º 36
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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PDF ISBN 978-92-872-6707-8 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/763578 QJ-AB-16-035-ES-N
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Evaluación de 
las disposiciones de 
cierre de los programas 
de cohesión y desarrollo 
rural 2007-2013
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, 
párrafo segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  N.º 36
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin 
de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de 
ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
Esta auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización II (presidida por Iliana Ivanova, Miembro del TCE) que 
está especializada en inversión para la cohesión, el crecimiento y la inclusión. La auditoría se llevó a cabo en colaboración 
con la Sala de Fiscalización I, que está especializada en el uso sostenible de los recursos naturales. La fiscalización fue diri -
gida por el Miembro ponente, Ladislav Balko, asistido por Branislav Urbanič, jefe de Gabinete; Niels-Erik Brokopp, gerente 
principal; Mariya Zhekova, jefe de tarea; Charlotta Törneling, jefe de tarea suplente, y Milan Smid, Judit Oroszki y Maria 
Ploumaki, auditores.
De izquierda a derecha:  C. Törneling, B. Urbanič, J. Oroszki, M. Smid, L. Balko, N.-E. Brokopp y M. Zhekova.

03
 Índice
Apartado
 Glosario
I – XV Resumen
1 – 14 Introducción
1 – 10 Cierre de los programas plurianuales en los ámbitos políticos de cohesión y desarrollo rural
11 – 14 Responsabilidades en el proceso de cierre: los Estados miembros y la Comisión
15 – 18 Alcance y enfoque de la fiscalización
19 – 115 Observaciones
19 – 68 Se han mejorado las normas sobre el cierre, pero son necesarias más medidas para llevarlo a cabo 
con mayor eficiencia y puntualidad
21 – 29 Ha habido cambios considerables en las disposiciones de cierre desde el período 2000-2006 en los ámbitos 
de la cohesión y el desarrollo rural
30 – 45 La legalidad y la regularidad se tienen en cuenta en el cierre de los programas de cohesión 2007-2013, pero 
se tratan de manera independiente del cierre en el caso del desarrollo rural
46 – 52 La consecución de las realizaciones y los resultados no se tiene suficientemente en cuenta en el momento 
del cierre
53 – 56 No se facilita al Parlamento Europeo ni al Consejo un informe de cierre consolidado sobre la legalidad y la 
regularidad del gasto, ni sobre las realizaciones y los resultados conseguidos
57 – 68 El cierre no se inicia hasta varios años después del final del período de programación debido al 
solapamiento de los períodos de subvencionabilidad
04 Índice 
69 – 115 La Comisión proporcionó un apoyo adecuado y tempestivo para ayudar a los Estados miembros 
a prepararse para el cierre de los programas 2007-2013, pero debe permanecer alerta a fin de 
garantizar una ejecución sólida por parte de los Estados miembros
69 – 88 La Comisión emitió a tiempo unas directrices exhaustivas sobre el cierre 2007-2013
89 – 91 Determinados requisitos de las directrices para la cohesión van más allá de las disposiciones reglamentarias
92 – 103 Los Estados miembros están satisfechos con el apoyo de la Comisión, pero la coordinación entre las 
autoridades nacionales y regionales es fundamental
104 – 115 La Comisión debe permanecer alerta para garantizar la solidez del proceso de cierre del período 2007-2013
116 – 141 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I – Base jurídica para el cierre de los programas 2007-2013
 Anexo II –  Gestión y control de los programas 2007-2013 en los Estados miembros
 Anexo III  –  Evolución del marco de garantías y las disposiciones de cierre de la Comisión a lo 
largo de tres períodos 
 Anexo IV  –  Resumen de las principales cuestiones que requieren más aclaraciones para el 
cierre 2007-2013 — Respuestas de las autoridades de los Estados miembros a la 
encuesta/entrevista
 Respuestas de la Comisión 
05
 Glosario
Correcciones financieras netas : Correcciones financieras impuestas por la Comisión en las que se exige a los 
Estados miembros que devuelvan al presupuesto de la UE los fondos irregulares, lo que conduce a una reducción 
definitiva de los fondos destinados al Estado miembro afectado.
Correcciones financieras : Su finalidad es proteger el presupuesto de la UE de la carga que suponen los gastos 
erróneos o irregulares. En el caso de los gastos en régimen de gestión compartida, la tarea de recuperar los pagos 
efectuados de manera incorrecta compete principalmente al Estado miembro de que se trate. Las correcciones 
financieras se pueden efectuar retirando los gastos irregulares de las declaraciones de gastos de los Estados 
miembros o recuperándolos de los beneficiarios. Asimismo, las correcciones financieras pueden ser impuestas por 
la Comisión.
Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) : Los Fondos EIE son cinco fondos distintos que 
tienen como objetivo reducir los desequilibrios regionales en la UE y cuentan con marcos políticos creados para el 
ejercicio presupuestario de siete años del MFP . Estos fondos son el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), 
el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) 
y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP).
Gestión compartida : Método de ejecución del presupuesto de la UE por el que la Comisión delega tareas de 
gestión a los Estados miembros conservando al mismo tiempo la responsabilidad final.
Gran proyecto : Proyecto que engloba un conjunto de trabajos económicamente indivisibles con una función 
técnica precisa y unos objetivos claramente definidos y cuyo coste total estimado a la hora de determinar la 
participación de los fondos es superior a 50 millones de euros (para el período de programación 2007-2013). Se 
exige la aprobación de la Comisión al nivel global del proyecto.
Informe anual de actividad (IAA) : Los IAA indican los resultados de las operaciones con referencia a los objetivos 
fijados, los riesgos asociados y la modalidad de control interno, entre otros. Desde el ejercicio presupuestario 
de 2001 en el caso de la Comisión y desde 2003 para todas las instituciones de la Unión Europea, el «ordenador 
delegado» debe presentar a su institución un IAA sobre el desempeño de sus funciones, junto con información 
financiera y de gestión.
Instrumentos financieros : Término genérico para los contratos que otorgan al titular un derecho de exigir el 
cumplimiento a un deudor. La UE proporciona su apoyo para tres tipos posibles de instrumentos financieros: 
instrumentos de capital, de préstamo y de garantía. Los instrumentos de capital y de préstamo son contratos entre 
un inversor y una empresa participada o entre un prestamista y un prestatario. Las garantías son contratos mediante 
los que un avalista garantiza los derechos de un inversor o un prestamista.
Liquidación de conformidad : Decisiones de la Comisión relativas a los gastos que deben excluirse de la 
financiación de la UE debido al incumplimiento de su normativa. Por lo general, tales decisiones abarcan los gastos 
en los que se ha incurrido a lo largo de un período superior a un ejercicio financiero.
Liquidación de cuentas : Procedimiento en dos fases, gestionado por la Comisión, para garantizar que los Estados 
miembros ejercen de manera adecuada sus responsabilidades en relación con los pagos efectuados en el marco 
de la política agrícola común (PAC). El procedimiento comprende una liquidación anual de las cuentas de cada 
organismo pagador y una liquidación de conformidad plurianual relativa a la conformidad de las operaciones con 
las normas de la UE.
06 Glosario 
Liquidación financiera : Decisión anual de la Comisión que abarca la integridad, la exactitud y la veracidad de las 
cuentas anuales presentadas por los organismos pagadores acreditados. A efectos de esta decisión, la Comisión 
exige una certificación de las cuentas por parte de organismos de certificación independientes.
Marco financiero plurianual (MFP) : El MFP determina las prioridades del gasto y los importes máximos que la 
UE puede gastar en ámbitos específicos durante un período fijado de varios años. Los límites máximos de gasto 
contenidos en el Reglamento del MFP siempre son superiores a los contenidos en el presupuesto de la UE. El MFP 
también incluye fuentes de ingresos para el presupuesto de la UE y mecanismos de corrección para el período en 
cuestión. El MFP actual abarca el período 2014-2020, mientras que los anteriores abarcaron los períodos 2007-2013 
y 2000-2006 (Agenda 2000).
Operación : Proyecto, grupo de proyectos u otra acción seleccionados de conformidad con los criterios establecidos 
para el programa operativo o el programa de desarrollo rural y ejecutados por uno o más beneficiarios con miras 
a alcanzar las metas y los objetivos del programa.
Política de cohesión : La política de cohesión es uno de los mayores ámbitos políticos en los que se gasta 
el presupuesto de la UE. Su objetivo es reducir las disparidades de desarrollo entre las distintas regiones, 
reestructurando las zonas industriales en declive y diversificando las zonas rurales, y fomentar la cooperación 
transfronteriza, transnacional e interregional. Se financia a partir del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), 
el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión (FC).
Política de desarrollo rural : Segundo pilar de la política agrícola común, cofinanciado por el Feader, que tiene por 
objetivo mejorar las zonas rurales y la situación de las personas que viven en ellas aumentando la competitividad de 
los sectores agrario y de la silvicultura, mejorando el entorno y la calidad de vida en las zonas rurales y fomentando 
la diversificación de la economía rural. Engloba medidas relacionadas y no relacionadas con la superficie. Las 
segundas suelen ser medidas de inversión, como la modernización de las explotaciones agrarias y la creación de 
infraestructuras públicas en zonas rurales.
Porcentaje de riesgo residual : Estimación de la parte de los gastos acumulados declarados, para cada programa 
durante el conjunto del período de programación, que no es legal y regular. El porcentaje de riesgo residual 
tiene en cuenta todas las correcciones financieras ejecutadas desde el inicio del período y el total de los gastos 
declarados en el momento del cierre.
Programa de desarrollo rural (PDR) : Documento elaborado por un Estado miembro y aprobado por la Comisión 
para su uso de cara a la planificación y la ejecución de la política de desarrollo rural de la UE a escala regional 
o nacional. El PDR establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro y describe el modo de 
utilizar la financiación (cofinanciación pública nacional y europea) durante un período determinado (generalmente 
de siete años). Los PDR están cofinanciados por el Feader.
Programa operativo (PO) : El PO establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro 
y describe el modo de utilizar la financiación (cofinanciación privada y pública tanto nacional como europea) 
durante un período determinado (generalmente de siete años) para financiar los proyectos, que deben contribuir 
a un número determinado de objetivos. La financiación del PO puede proceder del FEDER, el FC o el FSE. El PO es 
elaborado por el Estado miembro y ha de ser aprobado por la Comisión antes de que se abonen los pagos con 
cargo al presupuesto de la UE, y solo puede modificarse durante el período de programación si ambas partes están 
de acuerdo.
Recuperación : Una de las dos maneras de ejecutar una corrección financiera (la otra es la retirada). El Estado 
miembro deja el gasto del programa hasta recuperar de los beneficiarios el importe abonado indebidamente y lo 
resta en la siguiente declaración de gastos una vez que la recuperación ha sido efectuada.
07 Glosario 
Reserva de eficacia : Recursos que representan el 6 % de los recursos asignados al FEDER, al FSE y al FC o al Feader 
y que se habrán de facilitar tras el examen de la eficacia de 2019 si se satisfacen o superan determinados requisitos.
Saldo final : Importe pagado o recuperado en el momento del cierre de un programa operativo o un programa de 
desarrollo rural, según lo definido en las directrices sobre cierre.
Umbral de materialidad : Los auditores emiten un dictamen sobre si los estados financieros se han elaborado, en 
todos sus aspectos significativos, de conformidad con un conjunto determinado de normas. La valoración de qué 
aspectos son materiales es una cuestión de juicio profesional. El umbral de materialidad o nivel de importancia 
relativa aplicado por la Comisión es en la actualidad del 2 %, que se refiere al porcentaje de gastos erróneos 
o irregulares en el gasto auditado de la UE.
08
 Resumen
I
El gasto en materia de política de cohesión y desarrollo rural constituye una gran parte (aproximadamente el 44 %) 
del conjunto del presupuesto de la Unión Europea (UE). Ambas políticas tienen objetivos complementarios y se 
ejecutan mediante instrumentos con sistemas de gestión y control similares.
II
Normalmente, el gasto de la UE se planifica y ejecuta a través de un «marco financiero» plurianual (MFP) que abarca 
la programación durante un período fijado de siete años. Este período coincide con los períodos de programación 
para los ámbitos de la cohesión y el desarrollo rural. Los últimos tres períodos de programación han abarcado 2000-
2006, 2007-2013 y 2014-2020.  Las fiscalizaciones del Tribunal durante el período 2007-2013 mostraron que tanto la 
cohesión como el desarrollo rural son proclives a registrar niveles materiales de gasto irregular.
III
Tras el final de un período de programación, los programas de cohesión y desarrollo rural han de ser cerrados 
y liquidados financieramente, lo que implica la identificación del porcentaje correspondiente a la UE en la cofinan -
ciación de todo gasto irregular y la devolución a su presupuesto. Tanto la Comisión como los Estados miembros 
tienen tareas y responsabilidades específicas en el proceso de cierre que vienen determinadas en los reglamentos 
y se aclaran con más detalle en las directrices emitidas por la Comisión.
IV
En la presente fiscalización, el Tribunal examinó si las normas y los procedimientos para el cierre proporcionan la 
base para que la Comisión y los Estados miembros cierren los programas de cohesión y desarrollo rural con eficien -
cia y puntualidad. El Tribunal comparó las disposiciones de cierre de tres períodos de programación para los dos 
ámbitos políticos y evaluó en concreto el modo en que la Comisión obtiene garantías de que la declaración final 
contiene el gasto que es legal y regular y que ha sido utilizado de conformidad con los objetivos de los programas. 
Asimismo, el Tribunal analizó si el proceso de cierre se efectúa con puntualidad y si se informa a la autoridad presu -
puestaria del resultado del cierre de los programas.
V
Las disposiciones de cierre en relación con la cohesión y el desarrollo rural han evolucionado a lo largo de estos tres 
períodos de programación. En el período 2000-2006, las disposiciones para ambos ámbitos eran las mismas. El gasto 
se declaraba de manera acumulativa y no era aceptado por la Comisión hasta el cierre. En el período 2007-2013, se 
exigía a los Estados miembros que proporcionaran una garantía anual a la Comisión de que el gasto en las operacio -
nes financiadas por la UE era legal y regular, pero esta obligación se aplicó de manera diferente en los dos ámbitos.
VI
En el ámbito de la cohesión, se puede considerar que en general el cierre indica la aceptación definitiva de que 
el gasto es legal y regular. Para ello, la Comisión calcula un porcentaje de riesgo residual para cada programa, 
teniendo en cuenta las correcciones financieras para el período en conjunto. Sin embargo, en el caso del desarrollo 
rural, el gasto del programa se ha liquidado anualmente y la Comisión sigue realizando sus verificaciones sobre la 
legalidad y la regularidad, incluso después del cierre formal de los programas. Así pues, el cierre es una operación 
meramente financiera que no implica una aceptación del gasto como legal y regular y no incluye el cálculo de un 
porcentaje de riesgo residual para cada programa de desarrollo rural.
VII
En el período 2014-2020, se ha seguido mejorando el marco de garantía y se ha armonizado entre los dos ámbitos 
de gasto. La aceptación anual de las cuentas es ahora una característica propia de ambos ámbitos políticos. Sin 
embargo, sigue habiendo determinadas diferencias en cuanto a la terminología, la organización temporal y los 
plazos.
09 Resumen 
VIII
Con respecto al período 2007-2013, el Tribunal constató que la orientación hacia la consecución de realizaciones 
y resultados era limitada. Si bien la comunicación por los Estados miembros de los resultados de sus programas es 
obligatoria y debidamente evaluada por la Comisión, el pago del saldo final en el momento del cierre no está direc -
tamente vinculado a la consecución efectiva de las realizaciones y los resultados en ninguno de los dos ámbitos.
IX
El momento del cierre no coincide por su parte ni con el final del período de programación ni con el del período de 
subvencionabilidad. Por lo general, el cierre formal se inicia una vez finalizado el período de subvencionabilidad, 
cuando el siguiente período de programación ya está en pleno funcionamiento; según las circunstancias, su conclu -
sión puede tardar varios años más. El solapamiento significativo entre las tareas correspondientes a los diferentes 
períodos de programación y las dificultades administrativas que surgen al efectuar las actividades de seguimiento, 
de las que algunas tuvieron lugar más de una década antes, plantean un riesgo a la eficacia del cierre de los progra -
mas. Además, la posibilidad de gastar el presupuesto del programa hasta dos años (n+2), y en el período 2014-2020 
hasta tres años (n+3), después del final del período de programación genera un desincentivo para iniciar los progra -
mas del período subsiguiente.
X
Otro motivo de preocupación se refiere a la información proporcionada por la Comisión sobre el resultado del cierre 
de los programas en ambos ámbitos. En concreto, la Comisión no informa a la autoridad presupuestaria del resul -
tado final del proceso de cierre (la regularidad del gasto y las realizaciones y los resultados conseguidos). Dado que 
el sistema presupuestario de la UE se apoya en una programación plurianual, el Tribunal considera que la Comisión 
debería facilitar al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de cierre consolidado que contenga la información 
clave sobre los aspectos más pertinentes del rendimiento y la conformidad de la ejecución de los programas.
XI
A fin de garantizar que las disposiciones de cierre para los ámbitos políticos de la cohesión y el desarrollo rural 
mejoran la rendición de cuentas y la transparencia con respecto al uso de los fondos europeos, el Tribunal reco -
mienda que la Comisión:
— proponga armonizar en mayor medida las disposiciones reglamentarias relativas al cierre entre la cohesión y el 
desarrollo rural con el objetivo de lograr un proceso de garantía anual armonizado entre ambos ámbitos;
— introduzca una aceptación final de la Comisión en relación con la legalidad y la regularidad del gasto y las reali -
zaciones y los resultados conseguidos una vez cerrados los programas. Esto supondría implantar procedimien -
tos para calcular el porcentaje de riesgo residual a nivel de los programas y garantizar que este porcentaje no 
excede del umbral de materialidad en el momento del cierre, así como evaluar si se han conseguido los objeti -
vos y, en caso de ser necesario, imponer correcciones financieras por un rendimiento insuficiente;
— especifique el modo en que informará a la autoridad presupuestaria del resultado del proceso de cierre;
— elimine el solapamiento de los períodos de subvencionabilidad alineando en la medida de lo posible la subven -
cionabilidad con el período de programación, y exija que los programas se cierren rápidamente tras el final del 
período de subvencionabilidad (un máximo de seis meses para que los Estados miembros envíen los documen -
tos de cierre y otros seis meses para la decisión de la Comisión).
Estas recomendaciones deberían aplicarse cuando se prepare el marco legislativo posterior a 2020.
10 Resumen 
XII
El Tribunal también evaluó si la Comisión había proporcionado unas orientaciones y un apoyo adecuados y oportu -
nos a los Estados miembros cuando se estaban preparando para el cierre de sus programas del período 2007-2013. 
En general, el Tribunal constató que las directrices de la Comisión sobre el cierre para el período 2007-2013, tanto 
para la cohesión como para el desarrollo rural, ofrecen la base adecuada para que los Estados miembros se prepa -
ren de manera eficaz para el cierre. Las orientaciones fueron oportunas y exhaustivas, y la Comisión brindó apoyo 
adicional para abordar las necesidades de los Estados miembros. Los Estados miembros estaban satisfechos con el 
apoyo de la Comisión y consideraban, en su mayoría, que estaban bien preparados para el proceso de cierre.
XIII
El Tribunal identificó determinados riesgos que se han de abordar en el cierre de los programas de cohesión y desa -
rrollo rural del período 2007-2013. En concreto, no hay plazos vinculantes para ámbitos que son pertinentes para 
el cierre y que pueden contribuir a crear retrasos adicionales en este proceso y observa además que algunos de los 
requisitos, concretamente los relativos a proyectos que no están en funcionamiento y la notificación del porcentaje 
de riesgo residual, contribuyen a mitigar los riesgos asociados al cierre. Por último, al Tribunal le preocupa que las 
comprobaciones efectuadas en los Estados miembros o en la Comisión no sean suficientes para garantizar la lega -
lidad y la regularidad del gasto en el momento del cierre en relación con los instrumentos financieros, los anticipos 
contractuales y algunos grandes proyectos pertinentes en materia de ayudas estatales.
XIV
Por consiguiente, la Comisión debe permanecer alerta para garantizar la solidez del proceso de cierre del período 
2007-2013. A fin de asegurar que todos los riesgos se abordan adecuadamente durante el cierre de los programas de 
cohesión y desarrollo rural de 2007-2013, el Tribunal recomienda que la Comisión debería garantizar que:
— las decisiones sobre la aprobación de grandes proyectos se adoptan diligentemente;
— los Estados miembros aplican procedimientos específicos para verificar la subvencionabilidad del gasto, en 
concreto el relacionado con los instrumentos financieros y los anticipos contractuales.
XV
Asimismo, el Tribunal recomienda que las autoridades de gestión de los Estados miembros abonen a su debido 
tiempo la totalidad de la contribución de la UE a los beneficiarios de los proyectos.
11
 Introducción
Cierre de los programas plurianuales en los ámbitos 
políticos de cohesión y desarrollo rural
Períodos de programación y asignación presupuestaria
01 
El gasto en materia de política de cohesión y desarrollo rural constituye una gran 
parte (aproximadamente el 44 %) del conjunto del presupuesto de la UE. Estas 
y otras políticas de gasto de la UE se planifican y ejecutan a través de un «marco 
financiero» plurianual (MFP) que abarca la programación durante un período 
fijado de varios años. Este período coincide con los períodos de programación 
para los ámbitos de la cohesión y el desarrollo rural. Los últimos tres períodos de 
programación han abarcado los ejercicios 2000-2006, 2007-2013 y 2014-2020.
02 
Los ámbitos de la cohesión y el desarrollo rural revisten características similares 
desde el punto de vista de sus mecanismos de ejecución, instrumentos y sistemas 
de control. Ambos tienen el objetivo de reducir las disparidades regionales (véase 
el recuadro 1 ), y para el período 2014-2020 los dos están financiados por los Fon -
dos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)1.1 Artículo 1 del Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 17 
de diciembre de 2013, por el 
que se establecen 
disposiciones comunes 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo, al Fondo de 
Cohesión, al Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
y al Fondo Europeo Marítimo 
y de la Pesca, y por el que se 
establecen disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión y al Fondo Europeo 
Marítimo y de la Pesca, y se 
deroga el Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 320).
Objetivos de los ámbitos políticos de cohesión y desarrollo rural
La política de cohesión tiene por objetivo reducir las disparidades de desarrollo entre las distintas regiones, 
reestructurando las zonas industriales en declive y diversificando las zonas rurales, y fomentar la cooperación 
transfronteriza, transnacional e interregional.
La política de desarrollo rural tiene por objetivo mejorar las zonas rurales y la situación de las personas que 
viven en ellas aumentando la competitividad de los sectores agrícola y silvícola, mejorando el entorno y la 
calidad de vida en las zonas rurales y fomentando la diversificación de la economía rural.Recuadro 1
12 Introducción 
03 
En el período de programación 2014-2020, se han asignado unos 460 000 millo -
nes de euros del presupuesto de la UE a los programas de cohesión y desarrollo 
rural, frente a los aproximadamente 430 000 millones de euros para 2007-2013 
y los 300 000 millones de euros para 2000-2006 (véase la ilustración 1 ). Estas 
cifras representan aproximadamente el 40 % del presupuesto total de la UE para 
2000-2006, el 44 % para 2007-2013 y el 43 % para 2014-2020. Ilustración 1Asignaciones de la UE para los períodos de programación 2000-2006, 2007-2013 
y 2014-2020 (miles de millones de euros)
Nota:  Se han utilizado los MFP ajustados para 2006 (EU-25), 2013 (EU-27) y 2017 (EU-28) respectivamente para elaborar el diagrama.
Fuente:  TCE, a partir de datos de la Comisión.618
PDR440
PDR510
PDR
152
PDR94
PO118
PO
Cohesión
Desarrollo rural2014-2020
2007-2013
2000-2006
500 400 300 200 100 0
13 Introducción 
Gestión compartida de las políticas de cohesión y desarrollo rural
04 
Los Estados miembros y la Comisión comparten la responsabilidad de la ejecu -
ción de las políticas de cohesión y desarrollo rural. La Comisión aprueba progra -
mas plurianuales sobre la base de las propuestas de los Estados miembros.
05 
En la Comisión, las Direcciones Generales de Política Regional y Urbana, Empleo, 
Asuntos Sociales e Inclusión, y Agricultura y Desarrollo Rural son las responsables 
de gestionar estos ámbitos políticos. En los Estados miembros, las autoridades 
nacionales o regionales responsables de los programas de cohesión y desarrollo 
rural tienen la tarea de garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones 
cofinanciadas bajo la supervisión y la responsabilidad en última instancia de la 
Comisión2.
El cierre como último paso en el ciclo de vida de los programas
06 
La aprobación, la ejecución y el cierre de los programas plurianuales constituyen 
un proceso cíclico. Las tres fases del ciclo de vida de un programa se explican en 
la ilustración 2 .
07 
El cierre, la última etapa del ciclo de vida de un programa, se define en el Regla -
mento Financiero de la UE y los reglamentos sectoriales para ambos ámbitos po -
líticos como un proceso que tiene lugar tras el pago del saldo que liquida todos 
los gastos anteriores (también denominado «saldo final») al Estado miembro o la 
recuperación de los importes abonados en exceso por la Comisión3.2 Artículo 317 del Tratado de 
Funcionamiento de la Unión 
Europea (TFUE).
3 Artículo 90 del Reglamento 
(UE, Euratom) n.º 966/2012 del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 25 de octubre 
de 2012, sobre las normas 
financieras aplicables al 
presupuesto general de la 
Unión y por el que se deroga 
el Reglamento (CE, Euratom) 
n.º 1605/2002 del Consejo 
(Reglamento Financiero) 
(DO L 298 de 26.10.2012, p. 1); 
artículo 109, apartado 3, de las 
normas de desarrollo del 
Reglamento Financiero; 
artículo 89, apartado 5, del 
Reglamento (CE) n.º 1083/2006 
de Consejo por el que se 
establecen las disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo y al Fondo de 
Cohesión (DO L 2010 de 
31.7.2006, p. 25); y artículo 37 
del Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 17 
de diciembre de 2013, sobre la 
financiación, gestión 
y seguimiento de la Política 
Agrícola Común, por el que se 
derogan los Reglamentos 
(CEE) n.º 352/78, (CE) 
n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, 
(CE) n.º 814/2000, (CE) 
n.º 1290/2005 y (CE) 
n.º 485/2008 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 549).
14 Introducción Ilustración 2Ciclo de vida de los programas plurianuales de cohesión y desarrollo rural
Fuente:  TCE. Período corriente
Período siguienteTras el ﬁnal del período, los programas han de ser cerrados. 
En ambos ámbitos políticos, el cierre de un programa se deﬁne comola liquidación ﬁnanciera a través del pago del saldo ﬁnal al Estado miembroo la recuperación del excedente de los importes pagados por la Comisión. Los Estados miembros disponen de seis meses (en el caso del desarrollo 
rural) o quince meses (en el caso de la cohesión) para presentar
los documentos de cierre a la Comisión.Los Estados miembros ejecutan los programas a través de la selección
de operaciones individuales sobre la base de unos criterios acordados. Durante el período de programación, los Estados miembros reembolsana los beneﬁciarios los costes en los que hayan incurrido en función de
las declaraciones de gastos. Después, estas declaraciones se agregan en 
solicitudes periódicas de pago certiﬁcadas por las autoridades delos Estados miembros y presentadas a la Comisión a efectos de la coﬁnanciación. La Comisión realiza pagos intermedios a los Estados miembros sobre la basede dichas solicitudes de pago. Los Estados miembros disponen de dos años tras el ﬁnal del período de programación para concluir la ejecución de los programas, de manera quela última fecha para efectuar pagos en el período 2007-2013 fue el31 de diciembre de 2015.Los Estados miembros elaboran programas para aplicar la política a nivel nacional o regional que son aprobados por la Comisión.A ﬁn de garantizar la liquidez de manera que los fondos estén disponibles para apoyar a los beneﬁciarios desde el inicio del programa, la Comisión proporciona preﬁnanciación a los Estados miembros.
Ejecución
CierreAprobación de 
programas 
CierreEjecuciónAprobación de programas 
15 Introducción 
08 
Sin embargo, el «cierre» también se refiere al proceso de poner fin a un progra -
ma, lo que implica la presentación de documentos por los Estados miembros a la 
Comisión, que dan lugar al pago del saldo final. En ambos ámbitos políticos, los 
términos de las disposiciones de cierre se determinan en los reglamentos respec -
tivos, que se enumeran en el anexo I .
09 
El cierre es un momento decisivo en el ciclo de vida de un programa porque:
 ο se exige a la Comisión que acepte únicamente el gasto efectuado de confor -
midad con las normas europeas y nacionales. En concreto, esto significa que 
solo el gasto empleado de conformidad con los objetivos de los programas 
y efectuado de manera legal y regular puede ser reembolsado con cargo al 
presupuesto de la UE;
 ο los Estados miembros tienen que asegurarse de que el gasto es confor -
me a los requisitos jurídicos aplicables y a los principios de buena gestión 
financiera. Todo gasto irregular detectado y corregido por la Comisión tras 
el cierre puede tener como resultado una reducción neta de la financiación 
de la UE asignada al programa. En el ámbito del desarrollo rural, todas estas 
correcciones tienen un efecto neto en la financiación de la UE.
10 
Al mismo tiempo, los reglamentos de la UE exigen que los fondos europeos faci -
litados para cofinanciar operaciones en los Estados miembros se gasten dentro 
de los plazos especificados en los reglamentos. La presión sobre los Estados 
miembros para agotar estos fondos aumenta a medida que se aproxima el final 
del período de subvencionabilidad, ya que se arriesgan a perder el porcentaje no 
gastado de su asignación inicial.
Responsabilidades en el proceso de cierre: los Estados 
miembros y la Comisión
Las autoridades de los Estados miembros presentan documentos 
de cierre
11 
En el anexo II  se describen las autoridades responsables de la gestión y el control 
de los programas de cohesión y desarrollo rural 2007-2013 a nivel de los Estados 
miembros. En el cuadro 1  a continuación se presentan sus responsabilidades 
respectivas en el proceso de cierre.
16 Introducción 
Responsabilidades de las autoridades de los Estados miembros en el momento 
del cierre
Cohesión Desarrollo rural
i) La autoridad de gestión  
presenta un informe final de 
ejecución que abarca el período de 
programación completo1.i) La autoridad de gestión  presenta el último informe 
anual de situación sobre la ejecución4.
ii) La autoridad  de certificación  
presenta una solicitud de pago del 
saldo final y una declaración de 
gastos2.ii) El organismo pagador  presenta las cuentas anuales 
correspondientes al último ejercicio5.
iii) La autoridad de auditoría  
evalúa la validez de la solicitud de 
pago del saldo final y la legalidad 
y la regularidad de las operaciones 
subyacentes abarcadas por la 
declaración final de gastos, que va 
acompañada de un informe final 
de control3.
En su declaración de cierre, la 
autoridad de auditoría ha de 
publicar un porcentaje de riesgo 
residual por PO (o grupo de PO) con 
respecto al conjunto del período de 
programación. Normalmente, si se 
sitúa por encima del umbral de ma -
terialidad de la Comisión del 2 %, 
esto daría lugar a una corrección 
financiera. No se deberían cerrar 
los programas con un porcentaje de 
riesgo residual verificado superior 
al umbral de materialidad.iii) El organismo de certificación  presenta un dictamen 
y elabora un informe sobre la integralidad, la exactitud y la 
veracidad de las últimas cuentas anuales y el funciona -
miento del sistema de control interno6.
1 Artículo 67 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
2 Artículos 61, 78 y 89 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
3 Artículo 62, apartado 1, letra e), del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
4  Artículo 82, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 y artículo 37 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
5 Artículos 7, apartado 3, y 37 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
6  Artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 y artículo 5 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 de la Comisión, de 6 de agos -
to de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en 
relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los contro -
les, las garantías y la transparencia (DO L 255 de 28.8.2014, p. 59).
Fuente:  TCE.Cuadro 1
17 Introducción 
La Comisión evalúa y acepta los documentos de cierre
12 
En cuanto a la cohesión, para el cierre del período 2007-2013, la Comisión dispone 
de cinco meses para analizar los documentos presentados por los Estados miem -
bros y emitir un dictamen sobre el informe final de ejecución4 y la declaración de 
cierre5. Una vez aceptados, la Comisión tiene que abonar el saldo final en el plazo 
de cuarenta y cinco días naturales6. Durante el período de programación, las 
verificaciones llevadas a cabo por los Estados miembros o la Comisión podrían 
conducir a correcciones financieras en un PO. En general, todas las cuestiones sin 
resolver en relación con las actividades de control y las constataciones de audi -
toría se deben aclarar y solucionar durante el proceso de cierre. Sin embargo, la 
Comisión puede llevar a cabo una labor extra de auditoría que podría tener como 
resultado la aplicación de correcciones financieras tras el pago del saldo final7.
13 
En el caso del desarrollo rural, el cierre se basa en gran medida en el proceso de 
liquidación financiera anual: la verificación del informe del organismo de certifi -
cación y la aceptación de las cuentas por parte de la Comisión con carácter anual. 
En el momento del cierre, la Comisión dispone de cinco meses para presentar 
sus observaciones sobre el último informe anual de situación8. Una vez que se 
considera que el informe puede presentarse y que se liquidan las últimas cuen -
tas anuales, la Comisión debe abonar el saldo final en el plazo de seis meses9. 
A lo largo del período de programación, a fin de proteger el presupuesto de la 
UE de los gastos irregulares, la Comisión también realizó comprobaciones de 
la legalidad y la regularidad del gasto (liquidación de conformidad plurianual), 
independientes de la liquidación financiera. Con frecuencia, estas comprobacio -
nes tuvieron como resultado unas correcciones financieras netas, y también se 
pueden llevar a cabo o concluir tras el cierre de los PDR.
14 
La fecha límite fijada para que las autoridades de los Estados miembros presen -
taran los documentos de cierre para el desarrollo rural era el 30 de junio de 2016, 
mientras que la fecha para el ámbito de cohesión se fijó en el 30 de marzo 
de 2017. En el momento de la fiscalización del Tribunal, debido a la diferencia 
entre estos plazos, las direcciones generales se encontraban en distintas fases de 
la preparación. La DG Agricultura y Desarrollo Rural había finalizado su manual 
y sus procedimientos internos para el cierre, mientras que esta tarea aún estaba 
en curso en la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales 
e Inclusión y se preveía terminarla para finales de 2016, antes de la fecha límite 
fijada para la presentación de los documentos de cierre.4 Artículo 67, apartado 4, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006.
5 Artículo 89, apartado 3, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006.
6 Artículo 89, apartado 4, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006.
7 En virtud del artículo 90 del 
Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006, la autoridad de 
gestión debe garantizar que 
todos los documentos 
justificativos relacionados con 
los gastos y con las auditorías 
correspondientes a un 
programa operativo se 
mantienen a disposición de la 
Comisión y del Tribunal de 
Cuentas Europeo durante un 
período de tres años a partir 
de la fecha de cierre.
8 Artículo 82, apartado 3, del 
Reglamento (CE) n.º 1698/2005 
del Consejo, de 20 de 
septiembre de 2005, relativo 
a la ayuda al desarrollo rural 
a través del Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
(Feader) (DO L 277 de 
21.10.2005, p. 1).
9 Artículo 37 del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013.
18
 Alcance y enfoque  
de la fiscalización
15 
Mediante la presente fiscalización, el Tribunal examinó si las normas y los pro -
cedimientos para la cohesión y el desarrollo rural proporcionan la base para 
que la Comisión y los Estados miembros cierren los programas con eficiencia 
y puntualidad.
En primer lugar, el Tribunal examinó:
 ο si las disposiciones reglamentarias que regulan el cierre en los ámbitos de la 
cohesión y el desarrollo rural exigen la aceptación final del gasto del progra -
ma como legal y regular y la garantía de que se han conseguido las realizacio -
nes y los resultados,
 ο si se informa a la autoridad presupuestaria (el Parlamento Europeo y el Con -
sejo) de los resultados del cierre de los programas de gasto plurianuales,
 ο si el proceso de cierre se desarrolla con puntualidad.
En segundo lugar, el Tribunal evaluó si la Comisión había brindado a tiempo un apo -
yo adecuado y tempestivo a los Estados miembros para ayudarles a prepararse para 
el cierre de sus PO y PDR 2007-2013.
16 
La fiscalización del Tribunal se centró en las fortalezas y las debilidades de las 
disposiciones de cierre de los programas de cohesión y desarrollo rural corres -
pondientes al período 2007-2013, las enseñanzas extraídas del cierre de los pro -
gramas de 2000-2006 y el grado en que las debilidades identificadas en ambos 
períodos han sido abordadas en los reglamentos correspondientes a 2014-2020.
19 Alcance y enfoque de la fiscalización  
17 
El trabajo de auditoría consistió en los siguientes elementos:
 ο análisis de las normas que regulan el cierre de los períodos de programación 
2000-2006, 2007-2013 y 2014-2020,
 ο análisis del apoyo que brindó la Comisión a los Estados miembros a través de 
las directrices y la formación para el cierre de 2007-2013,
 ο una encuesta electrónica a las autoridades nacionales y regionales implica -
das en el cierre de los programas para recabar sus puntos de vista sobre las 
normas, las directrices y el apoyo de la Comisión y su propia preparación. 
La encuesta se efectuó entre noviembre de 2015 y enero de 2016 entre las 
autoridades de gestión y de auditoría en el ámbito de la política de cohesión 
y los organismos pagadores y de certificación en el ámbito de la política de 
desarrollo rural. De las 480 autoridades invitadas a participar en la encuesta, 
el Tribunal obtuvo las respuestas de 337 (tasa de respuesta de aproximada -
mente el 70 %),
 ο entrevistas con representantes de las autoridades de los Estados miembros 
que participaron en la encuesta. En conjunto, el Tribunal organizó entrevistas 
con veinticinco autoridades nacionales y regionales en el caso de la cohesión 
y con doce autoridades en el del desarrollo rural.
18 
El trabajo de auditoría se llevó a cabo entre septiembre de 2015 y septiembre de 
2016.
20
 Observaciones
10 Denominadas «organismos de 
liquidación» en el período 
2000-2006.Se han mejorado las normas sobre el cierre, pero son 
necesarias más medidas para llevarlo a cabo con 
mayor eficiencia y puntualidad
19 
El cierre es la última fase del ciclo de vida de un programa plurianual. A fin de ga -
rantizar la rendición de cuentas y la transparencia, la Comisión debe aceptar que 
el gasto ha sido legal y regular y que se ha empleado de conformidad con los ob -
jetivos del programa. El cierre debe efectuarse tan pronto como sea posible una 
vez finalizado el período de programación, y la Comisión debe informar sobre los 
resultados del cierre a la autoridad presupuestaria.
20 
En vista de las similitudes entre los ámbitos políticos de la cohesión y el desarro -
llo rural (en concreto, las medidas de inversión no relacionadas con la superficie) 
y del hecho de que desde 2004 ambos ámbitos forman parte de los Fondos 
Estructurales y de Inversión Europeos, las disposiciones de cierre deberían estar 
armonizadas a fin de aumentar la transparencia y facilitar la comparación. Unas 
disposiciones de cierre armonizadas también facilitarían la comprensión del pro -
ceso a las partes interesadas. Por último, la existencia de unas normas comunes 
podría conducir a una mayor eficiencia en la ejecución de los programas.
Ha habido cambios considerables en las disposiciones de 
cierre desde el período 2000-2006 en los ámbitos de la 
cohesión y el desarrollo rural
Período 2000-2006: los Estados miembros no proporcionaban una 
garantía anual en ninguno de los dos ámbitos políticos
21 
En el período 2000-2006, el proceso de cierre y las directrices eran comunes para 
la cohesión y el desarrollo rural y las autoridades de los Estados miembros no fa -
cilitaban ningún tipo de garantía anual en ninguno de los dos ámbitos políticos. 
En el momento del cierre, estas autoridades10 tenían que proporcionar garantías, 
basadas en una comprobación por muestreo, de la legalidad y la regularidad de 
todos los gastos efectuados durante el período. El análisis y la verificación de la 
Comisión condujeron en muchos casos a peticiones de aclaraciones o un trabajo 
adicional en los Estados miembros, lo que con frecuencia supuso que se alargara 
el proceso de cierre. Por ejemplo, en el 14 % de los programas operativos del FE -
DER, el cierre tardó más de cuatro años. En la ilustración 3  se ofrece un resumen 
del tiempo que tardaron las direcciones generales de la Comisión en cerrar los 
programas de cohesión y desarrollo rural de 2000-2006.
21 Observaciones 
Período 2007-2013: se exigió a los Estados miembros proporcionar 
una garantía anual en ambos ámbitos políticos
22 
El período 2007-2013 trajo consigo la obligación de que los Estados miembros 
presentaran una garantía anual en ambos ámbitos políticos. Estas declaraciones 
anuales, que ofrecían la base para el cierre de los programas, tenían como objeto 
simplificar y agilizar el proceso con respecto al período anterior. En el ámbito de 
la cohesión, adoptaron la forma de informes anuales de control presentados por 
las autoridades de auditoría y aceptados por la Comisión. En el caso del desarro -
llo rural, la Comisión diseñó el procedimiento de «liquidación de cuentas»11 para 
el reconocimiento final del gasto, que incluía una liquidación financiera anual 
y una liquidación de conformidad plurianual (véase el apartado 13). En el anexo II  
se presenta un resumen de las tareas de gestión y control de las autoridades res -
ponsables de los Estados miembros para el período de programación 2007-2013.11 Dispuesto en su momento en 
el Reglamento (CE) 
n.º 1290/2005 del Consejo, de 
21 de junio de 2005, sobre la 
financiación de la política 
agrícola común (DO L 209 de 
11.8.2005, p. 1), y ahora en el 
artículo 51 del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013.Número de programas PDR acumulativo (%)FSE acumulativo (%)FEDER acumulativo (%)PDR cerradosFSE PO cerradosFEDER PO cerrados
Tiempo para el cierre(%)
> 4 años 3 a 4 años 2 a 3 años 1 a 2 años 6 meses
a 1 año< 6 meses140
120
100
80
60
40
20
0100
80
60
40
20
0Ilustración 3Tiempo requerido para el cierre de los PO y PDR del período 2000-2006
Fuente:  TCE, a partir de datos de la Comisión.
22 Observaciones 
23 
En la política de cohesión, durante el período 2007-2013, el gasto se declaró 
de manera acumulativa desde el inicio del período y la Comisión no lo aceptó 
anualmente. Sin embargo, los informes anuales de control y los dictámenes de 
auditoría presentados por las autoridades de auditoría y aceptados por la Co -
misión constituyeron una parte importante de la garantía anual de la Comisión, 
que también tenía la posibilidad de interrumpir o suspender los pagos en caso 
de dudas sobre la legalidad y la regularidad del gasto. El sistema de informes de 
control y dictámenes anuales, junto con la aceptación de los informes anuales de 
ejecución por la Comisión, constituye la base del proceso de cierre.
24 
Por otra parte, en el desarrollo rural, la Comisión sí aceptó las declaraciones anua -
les de gastos durante el período 2007-2013. Su obligación era verificar el informe 
y el dictamen de auditoría del organismo de certificación y aceptar las cuentas 
anualmente (liquidación financiera anual). Este procedimiento no solo compren -
día las cuentas, sino también el funcionamiento del sistema de control interno 
del organismo pagador y la declaración de fiabilidad emitida por el director del 
organismo; sin embargo, no se aplicó a la legalidad y la regularidad del gasto. 
Independientemente de ello, se exigía a la Comisión que examinase y aceptase el 
informe anual de situación sobre la ejecución. El cierre de programa en el ámbito 
del desarrollo rural se basa en las cuentas anuales presentadas por los Estados 
miembros para cada ejercicio financiero del período de programación (2007 
a 2015) y la aceptación correspondiente por parte de la Comisión (decisiones 
sobre liquidación financiera). Sin embargo, la legalidad y la regularidad quedan 
fuera del alcance de la liquidación financiera anual y en su lugar están cubier -
tas por el procedimiento de liquidación de conformidad plurianual, que puede 
continuar incluso después del cierre. Así pues, en el caso del desarrollo rural, el 
cierre se puede considerar un procedimiento que consiste en una serie de pasos 
necesarios a lo largo del período de ejecución y que continúa después del cierre 
formal de un PDR, en lugar de un proceso que tiene lugar únicamente en un 
momento concreto.
25 
En el anexo III  se muestra la evolución del sistema de gestión y control a lo largo 
de los tres períodos de programación (2000-2006, 2007-2013 y 2014-2020) perti -
nente para el cierre en los ámbitos de la cohesión y el desarrollo rural. También 
se ilustra el modo en que las autoridades de los Estados miembros y la Comisión 
han ido proporcionando información sobre el control y ofrecen garantías a lo 
largo de los tres períodos.
23 Observaciones 
Período 2014-2020: De nuevo convergen las disposiciones de 
cierre para la cohesión y el desarrollo rural, pero aún no están 
plenamente armonizadas
26 
En el período de programación 2014-2020, se aplica una aceptación anual de 
las cuentas tanto en la cohesión como en el desarrollo rural12, de manera que el 
«cierre anual» se da en ambos ámbitos políticos. En el caso de la cohesión, los 
problemas relativos a la legalidad y la regularidad del gasto se tienen en cuenta 
a efectos de la aceptación anual de las cuentas siempre y cuando hayan sido 
detectados y corregidos por las autoridades nacionales antes de presentar las 
cuentas a la Comisión, aunque también se pueden abordar en una fase posterior 
a través de las auditorías de conformidad plurianuales que, en tal caso, dan lugar 
a correcciones financieras netas impuestas por la Comisión13 si se cumplen unas 
condiciones específicas. En general, se corresponde con el proceso aplicable al 
desarrollo rural desde el período 2007-2013. En el desarrollo rural, la garantía 
anual se ha ampliado a la legalidad y la regularidad, ya que desde 2015 se exige 
a los organismos de certificación que incluyan estos aspectos en sus informes 
anuales. Al igual que en el ámbito de la política de cohesión, las auditorías de 
cumplimiento plurianuales con la posibilidad de aplicar correcciones financieras 
netas se llevan a cabo de manera independiente.
27 
En ambos ámbitos políticos, el cierre del período 2014-2020 será casi idéntico 
a la aceptación anual de las cuentas, con la diferencia de que, en el caso de la 
cohesión, se exigirá un informe final de la ejecución además de los documentos 
anuales14 presentados en relación con el último ejercicio. En cuanto al desarrollo 
rural, no se exigirá ningún documento adicional para el cierre; el formato de los 
informes será el mismo que para el ejercicio anual.
28 
Para 2014-2020, se han seguido mejorando las normas sobre garantía y cierre y se 
han armonizado entre los dos ámbitos de gasto. A pesar de los esfuerzos para 
simplificar los procedimientos mediante el Reglamento sobre disposiciones co -
munes15, sigue habiendo algunas diferencias entre las disposiciones de cierre de 
ambos ámbitos políticos. En el cuadro 2  se enumeran las principales diferencias.12 Artículo 84 del Reglamento 
(UE) n.º 1303/2013.
13 Artículos 139, apartado 5, 
y 145, apartado 7, del 
Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
14 Artículo 141 del Reglamento 
(UE) n.º 1303/2013.
15 Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
24 Observaciones 
Diferencias en las disposiciones de cierre del período 2014-2020 entre la cohesión 
y el desarrollo rural
Cuestión Cohesión Desarrollo rural Diferencias
Terminología 
y papel de las 
autoridades de los 
Estados miembrosEn el anexo II  se describen las tareas y las 
responsabilidades de las autoridades de 
gestión, de certificación y de auditoría.
En el período 2014-2020 se introduce el 
nuevo término «aceptación de cuentas»1.En el anexo II  se describen las tareas 
y las responsabilidades de las autorida -
des de gestión, los organismos pagado -
res y los organismos de certificación.
Se aplica el término «aceptación 
de cuentas» del Reglamento sobre 
disposiciones comunes, pero en las 
normas específicas para el desarrollo 
rural se conservan los términos «liqui -
dación de cuentas»2 y «liquidación de 
conformidad»3.Aunque las tareas son similares en 
términos generales, las autoridades de los 
Estados miembros tienen distinto nombre 
y distintas responsabilidades en cada 
ámbito político.
El término «aceptación de cuentas» se 
usa para la cohesión, mientras que para el 
desarrollo rural se emplean los términos 
«liquidación de cuentas» y  «liquidación de 
conformidad».
Legalidad 
y regularidadEn cohesión, la prefinanciación inicial del 
programa se complementa con una pre -
financiación anual. Se retiene de manera 
sistemática el 10 % de los pagos interme -
dios a fin de proteger el presupuesto de la 
UE de los efectos del gasto irregular. Este 
importe se desembolsa tras la aceptación 
de las cuentas anuales.
La legislación4 dispone expresamente que 
las cuestiones relativas a la legalidad y la 
regularidad no se deben tener en cuenta 
a efectos de la aceptación anual de las 
cuentas.En el caso del desarrollo rural, solo 
se paga a los Estados miembros la 
prefinanciación inicial, no hay prefi -
nanciación anual y no se retiene ningún 
importe de los pagos intermedios. Sin 
embargo, los pagos acumulados de un 
programa se limitan al 95 % y el 5 % 
restante solo se libera en el pago del 
saldo final.
Las normas específicas sobre el 
desarrollo rural amplían el alcance de 
los informes anuales de los organismos 
de certificación a la legalidad y la 
regularidad5.Mientras que en el desarrollo rural solo se 
paga a los Estados miembros la prefinan -
ciación inicial, esta se complementa con 
una prefinanciación anual en el ámbito de 
cohesión. En el caso del desarrollo rural no 
se retiene ninguna parte del pago interme -
dio, mientras que en el caso de la cohesión 
se retiene el 10 %. Por otra parte, en el 
desarrollo rural los pagos de un programa 
se limitan al 95 % en la ejecución, lo que no 
sucede en cohesión.
No queda claro en ninguno de los dos ámbi -
tos el grado en que la Comisión contemplará 
en la práctica la legalidad y la regularidad 
a efectos de la aceptación anual.Cuadro 2
1 Artículo 84 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.
2 Artículo 51 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
3 Artículo 52 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
4 Artículo 139, apartado 5, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.
5 Artículo 9 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
25 Observaciones 
29 
Esencialmente, estas diferencias significan que el cierre comenzará más tarde 
para la cohesión que para el desarrollo rural y que los Estados miembros solo 
habrán de presentar a la Comisión un informe final de ejecución en el caso de los 
programas del ámbito de la cohesión16. El proceso de cierre también podría ser 
objeto de una mayor armonización entre los dos ámbitos políticos.16 Artículo 141 del Reglamento 
(CE) n.º 1303/2013.Cuadro 2Cuestión Cohesión Desarrollo rural Diferencias
Ejercicio contable, 
ejercicio financiero 
y últimas cuentas 
anualesSe ha introducido un nuevo ejercicio 
contable, del 1 de julio al 30 de junio6.
Las últimas cuentas anuales tienen que 
abarcar el gasto hasta la fecha final de 
subvencionabilidad (31 de diciembre 
de 2023)8; formalmente abarcarán el 
ejercicio contable del 1 de julio de 2023 al 
30 de junio de 2024.El ejercicio contable sigue siendo del 16 
de octubre al 15 de octubre7, al igual que 
en el período 2007-2013.
Aunque la fecha final de subvenciona -
bilidad es la misma (31 de diciembre 
de 2023), las últimas cuentas anuales 
abarcan del 15 de octubre de 2022 al 
31 de diciembre de 2023.Los ejercicios contables abarcan diferentes 
períodos.
El período abarcado por las últimas cuen -
tas anuales también es diferente.
Plazos El plazo de presentación de los documen -
tos finales para el cierre es el 15 de fe -
brero de 2025, 13,5 meses después de 
la fecha final de subvencionabilidad del 
31 de diciembre de 2023.El plazo de presentación de los 
documentos finales para el cierre es el 
30 de junio de 2024, seis meses después 
de la fecha final de subvencionabilidad 
del 31 de diciembre de 2023.Hay diferentes plazos de presentación de 
los documentos finales para el cierre.
Documentos de 
cierreSe ha de presentar un informe final de 
ejecución9.No se exige ningún documento adicional 
para el cierre.A diferencia del desarrollo rural, se ha de 
presentar un informe final de ejecución en 
el caso de la cohesión.
6 Artículo 2, apartado 29, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.
7 Artículo 39 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
8 Artículo 65, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.
9 Artículo 141 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013.
Fuente:  TCE.
26 Observaciones 
La legalidad y la regularidad se tienen en cuenta en el cierre 
de los programas de cohesión 2007-2013, pero se tratan de 
manera independiente del cierre en el caso del desarrollo 
rural
La comprensión y las consecuencias previstas del cierre 2007-2013 
difieren en cierto modo
Los Estados miembros interpretan la finalidad del cierre más amplia que la 
definición contenida en el marco jurídico
30 
La finalidad del cierre de los programas debe expresarse en los reglamentos 
y comunicarse a fin de favorecer una comprensión común entre la Comisión y los 
Estados miembros.
31 
La mayoría de las autoridades de los Estados miembros que respondieron a la 
encuesta del Tribunal declararon que la finalidad del cierre estaba clara, pero su 
percepción en ambos ámbitos políticos era más amplia que la definición expues -
ta en los reglamentos (el pago del saldo final17). Un porcentaje significativo de los 
encuestados también identificó otras finalidades del cierre, como la verificación 
final de que el gasto reembolsado es legal y regular, la certeza jurídica para el Es -
tado miembro de que el gasto declarado en relación con un período es aceptado 
por la Comisión Europea y la evaluación de la consecución de los objetivos.
32 
En el ámbito de la cohesión, la Comisión compartía esta visión más amplia. Según 
la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, 
el pago del saldo final se efectúa previo examen de los logros del programa de -
terminados en el informe final de ejecución y depende de la certificación por la 
autoridad de auditoría de que el gasto declarado a la Comisión es legal y regular.17 Artículo 89, apartado 5, del 
Reglamento (CE) n.º 1083/2006 
en el caso de la cohesión 
y artículo 37 del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013 en el caso 
del desarrollo rural.
27 Observaciones 
33 
Sin embargo, la percepción de que el cierre de un programa de cohesión ofrece 
la certeza jurídica de que el gasto es aceptado por la Comisión carece de fun -
damento en los reglamentos, ya que las correcciones financieras pueden tener 
lugar incluso después del cierre. En la práctica, las correcciones financieras sub -
siguientes apenas tienen que aplicarse. En el caso del desarrollo rural, las dife -
rencias en las expectativas son bastante más significativas, pues las auditorías de 
conformidad posteriores al cierre (que pueden conducir a correcciones financie -
ras) son frecuentes y el cierre «real» no se logra hasta que todas las auditorías no 
hayan sido concluidas y zanjadas a través de las decisiones de la Comisión sobre 
las correcciones financieras.
En el ámbito de la cohesión, se calcula un porcentaje de riesgo 
residual acumulado durante la ejecución de los programas y en el 
momento del cierre para evaluar la legalidad y la regularidad del 
gasto; no ocurre así en el caso del desarrollo rural
34 
En ambos ámbitos, la Comisión ha creado un marco para que los Estados miem -
bros ofrezcan garantías sobre la legalidad y la regularidad del gasto declarado 
a lo largo del período abarcado por los programas. Al final del período, teniendo 
en cuenta las posibles correcciones financieras, el gasto del conjunto de cada 
programa debe ser legal y regular. El cálculo de un porcentaje de riesgo residual 
para la totalidad del período indicaría el error remanente tras efectuar todas 
las correcciones financieras y permitiría evaluar si el nivel de gasto irregular es 
inferior al umbral de materialidad de la Comisión fijado actualmente en el 2 % en 
ambos ámbitos políticos. El cálculo y el análisis del porcentaje de riesgo residual 
a nivel de los programas también posibilitaría la identificación de las causas del 
error remanente y permitiría aplicar medidas adicionales para reducir el gasto 
irregular a un nivel aceptable.
35 
En el ámbito de la cohesión, el Tribunal constató que se calcula un porcentaje de 
riesgo residual en el momento del cierre para cada programa y para el conjunto 
del período de programación, teniendo en cuenta las correcciones financieras. 
La DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión 
pueden imponer correcciones financieras adicionales en el momento del cierre si 
el porcentaje de riesgo residual verificado para un PO es material.
28 Observaciones 
36 
En el desarrollo rural, ni los organismos de certificación ni la Comisión calculan 
un porcentaje de riesgo residual a nivel de los programas tras haber aplicado 
todas las correcciones financieras. Dado que este cálculo no se realiza con ca -
rácter anual ni para el conjunto del período de programación, no hay garantías 
en el momento del cierre de que el riesgo sea inferior al umbral de materialidad, 
incluso después de llevar a cabo las correcciones. En el informe anual de activi -
dad de 2015 de la DG Agricultura y Desarrollo Rural se declara que, en el caso del 
desarrollo rural, no es posible tener la certeza real de que se pueda alcanzar un 
riesgo financiero remanente inferior al 2 % con unos esfuerzos razonables18.
37 
El informe anual de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural contiene 
detalles sobre el importe estimado del riesgo y la capacidad correctiva19 estimada 
para el Feader en conjunto. Esto ofrece un indicador del riesgo financiero rema -
nente para el presupuesto de la UE una vez tomadas en consideración todas las 
acciones correctivas. Sin embargo, el cálculo está limitado a un único ejercicio 
financiero y en esta fase no se efectúan cálculos a nivel de los programas o los 
organismos pagadores. Además, a diferencia del modo de proceder en el ámbito 
de la cohesión, la información no se emplea para garantizar que el porcentaje 
de riesgo residual se mantenga por debajo del umbral de materialidad de la 
Comisión.
38 
Los reglamentos aplicables al período 2014-2020 no exigen en ninguno de los 
dos ámbitos que las autoridades de auditoría y los organismos de certificación 
presenten un dictamen de auditoría o un informe con respecto a todo el perío -
do de programación o que calculen un porcentaje de riesgo residual para cada 
programa en el momento del cierre. No obstante, el Tribunal observa que los 
porcentajes anuales de error residual son notificados por las autoridades de 
auditoría y los porcentajes de error y de incumplimiento, por los organismos de 
certificación y son verificados por la Comisión y tienen en cuenta las correcciones 
financieras en el Estado miembro.
No hay una aceptación final del gasto del ámbito del desarrollo 
rural como legal y regular en el momento del cierre o después de 
este
39 
La aceptación final del gasto del programa como legal y regular tendría deter -
minadas implicaciones prácticas. En concreto, ofrecería claridad a los Estados 
miembros y proporcionaría asimismo información útil a efectos del procedi -
miento de aprobación de la gestión presupuestaria, el proceso a través del que 
el Parlamento Europeo, a partir de una recomendación del Consejo, otorga a la 
Comisión la aprobación definitiva con respecto al modo en que se ha ejecutado 
el presupuesto de la UE. La aprobación de la gestión presupuestaria es una de las 
formas mediante las que el Parlamento y el Consejo pueden pedir cuentas a la 
Comisión sobre la ejecución del presupuesto de la UE20.18 Sección 3.3 del informe anual 
de actividad de la Dirección 
General de Agricultura 
y Desarrollo Rural 2015, p. 86 
(ref. Ares(2016)2325961, 19 de 
mayo de 2016).
19 La capacidad correctiva se 
calcula como una media de las 
correcciones financieras de los 
tres ejercicios anteriores 
impuestas por la Comisión 
y las recuperaciones 
procedentes de los 
beneficiarios llevadas a cabo 
por los Estados miembros.
20 Artículo 319 del Tratado de 
Funcionamiento de la Unión 
Europea.
29 Observaciones 
40 
En cuanto a la cohesión, el Tribunal examinó el proceso que culmina en el pago 
del saldo final para cada PO. En general, todas las cuestiones sin resolver en 
relación con la legalidad y la regularidad del gasto se deben aclarar y zanjar antes 
del cierre de un PO. Tras concluir su evaluación, la Comisión envía una carta de 
cierre al Estado miembro de que se trate donde declara el importe del gasto que 
se acepta como subvencionable para el programa. Esto constituye fundamental -
mente la aceptación final de ese gasto como legal y regular. Dado que se exige 
a los beneficiarios que conserven los documentos durante tres años a partir del 
cierre del programa, la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos 
Sociales e Inclusión pueden emprender auditorías tras el cierre. Sin embargo, rara 
vez lo hacen en la práctica.
41 
En el desarrollo rural, la Comisión reconoce la declaración final del gasto a través 
del procedimiento de liquidación de cuentas, en el cual adopta las decisiones re -
lativas a la liquidación financiera anual y la liquidación de conformidad plurianual 
(véase el apartado 13). El Tribunal examinó el modo en que estas decisiones se 
tienen en cuenta a efectos del cálculo del saldo final. Aunque todas las decisio -
nes de liquidación financiera se tienen en cuenta para dicho cálculo, las decisio -
nes de conformidad se tratan por separado puesto que reducen directamente la 
dotación presupuestaria disponible (lo que representa una corrección financiera 
neta). Esto puede ocurrir incluso después de que la Comisión haya adoptado una 
decisión formal de liquidar las últimas cuentas anuales del programa.
42 
Las decisiones de liquidación de conformidad a menudo contienen correccio -
nes financieras derivadas de las auditorías de conformidad llevadas a cabo por 
la Comisión a lo largo del período para verificar que el gasto es conforme a las 
normas. La liquidación de conformidad es un elemento fundamental del procedi -
miento de liquidación de cuentas de la DG Agricultura y Desarrollo Rural, pero es 
independiente del procedimiento de liquidación financiera anual. Las auditorías 
de conformidad se pueden llevar a cabo, y es posible adoptar decisiones, tras el 
cierre del programa. Para finales de 2016, momento en que la Comisión espera 
haber adoptado la mayoría de sus decisiones sobre las últimas liquidaciones de 
cuentas anuales correspondientes a 2007-2013, se estima que aún habrá alrede -
dor de ochenta auditorías de conformidad en curso.
43 
El hecho de que las decisiones de liquidación de conformidad se puedan adop -
tar aun después del cierre significa que el saldo determinado en el momento 
del cierre21 no es necesariamente «final», ya que el resultado de las auditorías de 
conformidad todavía podría llevar a la Comisión a recuperar fondos del Estado 
miembro de que se trate.21 Según la definición que figura 
en el artículo 37 del 
Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013.
30 Observaciones 
44 
En su Informe Especial n.º 7/201022, el Tribunal señaló que separar la liquidación 
financiera anual de la liquidación de conformidad plurianual puede aportar 
algunas ventajas operativas. La Comisión consideró necesario dividir en dos 
el procedimiento debido a la duración de las auditorías de conformidad y a la 
posibilidad de controlar más de cerca la ejecución financiera anual de los progra -
mas. Sin embargo, el Tribunal criticó que la Comisión no elabore un resumen en 
el que reconozca el gasto de un ejercicio específico tras haber concluido todas 
las auditorías de conformidad. El Tribunal constató que, en el momento del cierre, 
tampoco existe un resumen de este tipo. Tal decisión supondría el reconocimien -
to del gasto neto aceptado tras la aplicación de todas las correcciones financie -
ras y al mismo tiempo ofrecería información a la autoridad de aprobación de la 
gestión presupuestaria y proporcionaría uno de los elementos necesarios para 
efectuar el cálculo de un porcentaje de riesgo residual a nivel de programa en el 
ámbito del desarrollo rural. Esta cuestión no ha sido abordada por la Comisión en 
el período 2014-2020.
45 
En el período 2014-2020, se mantiene la división entre la aceptación anual de las 
cuentas y las auditorías de conformidad plurianuales y se amplía al ámbito de la 
cohesión23.
La consecución de las realizaciones y los resultados no se 
tiene suficientemente en cuenta en el momento del cierre
46 
El cierre debería comprender la presentación del informe final y la evaluación del 
programa, incluidos el control y el análisis de la consecución de las realizaciones 
y los resultados en el conjunto del período. La Comisión debería recibir datos 
fiables sobre la consecución de los objetivos a fin de tener la posibilidad de eva -
luar el grado de eficacia y eficiencia con que se han usado los fondos europeos 
durante el período.22 Informe Especial n.º 7/2010 
titulado «Fiscalización del 
procedimiento de liquidación 
de cuentas», apartados 77, 81, 
100 y 104 ( http://eca.europa.
eu).
23 Artículo 139, apartado 5, del 
Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
31 Observaciones 
Período 2007-2013: los Estados miembros tienen que informar 
sobre objetivos específicos y verificables utilizando los indicadores 
definidos en los programas
47 
Durante el período de programación, se exigía a los Estados miembros que 
informaran de los progresos registrados en la ejecución de sus programas24 
e incluyeran información sobre objetivos específicos y verificables utilizando 
los indicadores definidos en los programas. Los reglamentos también preveían 
una evaluación intermedia para los PRD (en 2010) y una evaluación ex post  para 
ambos ámbitos políticos (en 2015)25.
48 
En el momento del cierre, la presentación de informes sobre la consecución de 
los objetivos es un requisito para ambos ámbitos políticos (en el informe final 
de ejecución en el caso de la cohesión y en el último informe anual de situación 
en relación con la ejecución en el desarrollo rural) antes del pago del saldo final 
(véase el cuadro 1 ). Sin embargo, el importe del pago final no está vinculado 
directamente a la consecución efectiva de las realizaciones y los resultados.
49 
En el ámbito de la cohesión, algunas autoridades de los Estados miembros 
indicaron que no estaba claro el modo en que debían tenerse en cuenta las 
operaciones inconclusas una vez finalizado el plazo para el cierre a la hora de 
informar sobre el rendimiento. Otras no estaban seguras de las posibles conse -
cuencias financieras de no lograr los objetivos fijados en sus programas. Aunque 
la Comisión contestó a los Estados miembros que no se producirían correcciones 
financieras automáticas si no se habían alcanzado los indicadores, las autorida -
des responsables seguían sin tener claro el enfoque adoptado por la DG Política 
Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión.
50 
En el desarrollo rural, algunas autoridades de los Estados miembros indicaron 
que seguían sin estar claras las normas sobre la presentación de informes en 
relación con las realizaciones y los resultados de las operaciones financiadas en el 
marco de dos períodos de programación.
51 
Las autoridades de auditoría y los organismos de certificación de los Estados 
miembros indicaron, a través de la encuesta y las entrevistas, que no preveían 
verificar si se habían logrado los objetivos o por qué no. Esto, sumado a la incer -
tidumbre de las autoridades acerca del modo de informar sobre las operaciones 
inconclusas una vez llegado el final del período de programación, supone un 
riesgo para la fiabilidad y la precisión de los datos notificados en relación con la 
consecución de los objetivos en el período 2007-2013.24 En el informe anual de 
ejecución en el caso de la 
cohesión y en el informe anual 
de situación en relación con la 
ejecución en el caso del 
desarrollo rural (véase el 
anexo II ).
25 Artículo 84 del Reglamento 
(CE) n.º 1698/2005 y artículo 49 
del Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006.
32 Observaciones 
26 Artículo 20 y artículo 22, 
apartado 2, del Reglamento 
(UE) n.º 1303/2013.
27 Artículo 22, apartado 7, del 
Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
28 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2014, apartados 3.61 
a 3.65 (DO C 373 de 10.11.2015, 
p. 1).Período 2014-2020: la asignación de la reserva de eficacia se 
condiciona a la consecución de los hitos del programa a nivel de 
prioridad
52 
Para el período 2014-2020, se ha prestado más atención a las realizaciones y los 
resultados en el transcurso de la ejecución de los programas y en los controles 
(y también de la adopción de un programa y en la evaluación y la auditoría). Esto 
se ha visto reforzado con la modificación del marco de rendimiento, que incluye 
la reintroducción de una reserva de eficacia que asciende al 6 % del presupuesto 
del programa. La asignación de la reserva está condicionada a la consecución de 
los hitos determinados a nivel de las prioridades del programa26. Si no se logran 
los objetivos, la Comisión también podrá aplicar correcciones financieras27. Sin 
embargo, el Tribunal ya señaló en un informe anterior una serie de debilidades 
en el diseño del marco de eficacia en ambos ámbitos28. Además, aún está por ver 
cómo se aplicará la reserva de eficacia en la práctica y cuál será su repercusión 
real.
No se facilita al Parlamento Europeo ni al Consejo un informe 
de cierre consolidado sobre la legalidad y la regularidad del 
gasto, ni sobre las realizaciones y los resultados conseguidos
53 
El sistema presupuestario de la UE se apoya en una programación plurianual. 
A fin de garantizar la rendición de cuentas y la transparencia en la ejecución de 
los programas, habría que informar a la autoridad presupuestaria del resulta -
do del proceso de cierre. Así pues, la Comisión debería informar al Parlamento 
Europeo y al Consejo de la situación final del período de programación desde el 
punto de vista de la regularidad del gasto y los objetivos alcanzados.
54 
En la actualidad, se facilita una serie de documentos diferentes a la autoridad 
presupuestaria sobre la ejecución de los programas:
 ο una comunicación sobre la protección del presupuesto de la UE;
 ο informes anuales de actividad de la DG Agricultura y Desarrollo Rural, la DG 
Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión y la DG Política Regional y Urbana;
 ο informes anuales de síntesis sobre los logros de la gestión de la Comisión;
 ο evaluaciones ex post  de la consecución de los objetivos de los PO y los PRD 
durante el período;
33 Observaciones 
 ο un informe de síntesis sobre la evaluación ex post;
 ο decisiones de la Comisión sobre la conformidad del gasto con las normas de 
la UE;
 ο en el caso del desarrollo rural, decisiones de la Comisión sobre la liquidación 
financiera anual (la última incluye el saldo final).
55 
La Comisión informa a la autoridad presupuestaria a través del informe anual 
de actividad de las respectivas direcciones generales basándose en la situación 
anual, pero no está previsto ningún informe específico sobre el resultado final 
del cierre del período de programación en su conjunto. Esta situación permanece 
sin cambios en el período 2014-2020.
56 
En cuanto al período 2000-2006, el Tribunal observa que la Comisión ha emitido 
un informe específico sobre las correcciones financieras y el estado del cierre de 
los programas del FEDER y el FSE y los proyectos del Fondo de Cohesión en 2013.
El cierre no se inicia hasta varios años después del final del 
período de programación debido al solapamiento de los 
períodos de subvencionabilidad
57 
El cierre debería tener lugar lo antes posible una vez finalizado el período de pro -
gramación de manera que los programas siguientes puedan empezar de inme -
diato. A fin de garantizar la eficacia en el momento del cierre, también es esencial 
asignar el tiempo y los recursos suficientes para las tareas conexas.
34 Observaciones 
Tiempo adicional para gastar la financiación de la UE: desde n+2 
en el período 2000-2006 hasta n+3 en el período 2014-2020
58 
En los tres últimos períodos, los reglamentos de la UE han concedido a los 
Estados miembros un tiempo suplementario para gastar la financiación que les 
haya sido asignada. En 2000-2006 y 2007-2013, se les permitió proseguir el gasto 
durante dos años después del final del período de programación. Por tanto, el 
período de subvencionabilidad en 2007-2013 se prolongó hasta el 31 de diciem -
bre de 2015 (en lugar de concluir al final de 2013).
59 
En 2014-2020, el período de subvencionabilidad (tiempo para gastar el presu -
puesto del programa) se ha ampliado a tres años después del final del período de 
programación (n+3)29, en lugar de los dos años (n+2) concedidos en los períodos 
de programación anteriores. En consecuencia, el período de subvencionabilidad 
finalizará en 2023, una década después de la aprobación del marco legislativo 
por el Parlamento Europeo y el Consejo (a finales de 2013). A ello seguirá el cierre, 
que añade, en el caso de cohesión, al menos otros dos años. Para entonces, la 
constelación del Parlamento Europeo habrá cambiado dos y posiblemente tres 
veces una vez finalizado el cierre.
En el ámbito de la cohesión, los Estados miembros disponen de 
más tiempo para presentar los documentos de cierre
60 
Las normas relativas al cierre de 2000-2006 permitían ampliar el período de 
subvencionabilidad seis o doce meses más en casos concretos. Estas ampliacio -
nes no eran posibles en 2007-2013 en ninguno de los dos ámbitos políticos, lo 
que se espera que reduzca la duración del proceso de cierre. Sin embargo, hay 
gran diferencia entre la cohesión y el desarrollo rural desde el punto de vista del 
tiempo asignado para la elaboración y la presentación de los documentos de cie -
rre a la Comisión30: en el caso de la cohesión, los Estados miembros disponen de 
quince meses después del final del período de subvencionabilidad para hacerlo, 
pero en el desarrollo rural solo disponen de seis meses31. En consecuencia, para el 
período de programación 2007-2013, los Estados miembros tienen que concluir el 
proceso de cierre antes del 31 de marzo de 2017 en el caso de la cohesión y del 30 
de junio de 2016 en el del desarrollo rural (véase la ilustración 4 ).29 Artículo 38 del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013 y artículo 65 
del Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
30 Artículo 89, apartado 1, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006.
31 Artículo 37 del Reglamento 
(UE) n.º 1306/2013 y artículo 
82, apartado 1, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1698/2005.
35 Observaciones Ilustración 4
61 
Esta diferencia se puede explicar por el hecho de que, en el desarrollo rural, una 
gran parte del trabajo ya ha sido desarrollada durante el período, de modo que 
el cierre se centra principalmente en el último ejercicio financiero. Por el con -
trario, en el caso de la cohesión, el proceso de cierre es más amplio e implica la 
validación del gasto correspondiente a la totalidad del período de programación 
(véanse asimismo los apartados 22 a 25).
62 
Para 2014-2020, aunque las disposiciones de cierre relativas a ambos ámbitos 
políticos están más armonizadas entre sí, en la cohesión sigue habiendo un plazo 
significativamente mayor para la presentación de documentos a la Comisión: 13,5 
meses después de la fecha final de subvencionabilidad, frente a seis meses en el 
caso del desarrollo rural.Calendario del cierre
Presentación de los 
documentos de cierre
Desarrollo ruralPresentación de los 
documentos de cierre
CohesiónFecha ﬁnal de 
subvencionabilidadFin del período 
de programación
31 de marzo
de 201730 de junio
de 201631 de diciembre
de 201531 de diciembre
de 2013 enero de 2007Cierre de las 
actividades de 
desarrollo rural 
por el EM
(6 meses)
Cierre de las actividades de cohesión 
por el EM (15 meses)Ampliación de la
subvencionabilidad (n+2)Período de programación 2007-2013
Fuente:  TCE.
36 Observaciones 
64 
A comienzos de noviembre de 2016, se notificó la designación de 140 (de un 
total de 215) programas bajo la autoridad de la DG Empleo, Asuntos Sociales 
e Inclusión y 163 (de 295) programas bajo la autoridad de la DG Política Regional 
y Urbana. Sesenta y seis programas correspondientes a la DG Política Regional 
y Urbana y cincuenta y tres correspondientes a la DG Empleo, Asuntos Sociales 
e Inclusión habían presentado solicitudes de pago intermedio para 201632, lo que 
muestra que ya estaban ejecutando operaciones. Por consiguiente, las autorida -
des de los Estados miembros han empezado en general a ejecutar sus programas 
2014-2020. Sin embargo, en la gran mayoría de los programas, la ejecución no ha 
comenzado simplemente porque aún se disponía de financiación no utilizada en 
el marco de los programas 2007-2013, cuyo período de subvencionabilidad no 
terminó hasta el 31 de diciembre de 2015. Este solapamiento entre los períodos 
de subvencionabilidad genera un desincentivo para iniciar los programas del 
período subsiguiente.El solapamiento entre los períodos de subvencionabilidad 
contribuye al inicio tardío de los programas subsiguientes
63 
Muchos programas del período 2014-2020 fueron aprobados en 2015 o incluso 
han sido aprobados en 2016, como se muestra en el cuadro 3 . Desde la adopción 
de la base jurídica en diciembre de 2013, la ejecución del nuevo período avanza 
velozmente en los Estados miembros y ha requerido la atención de las direccio -
nes generales de la Comisión. Tras la negociación de los acuerdos de asociación 
y los PO y los PDR, en el ámbito de la cohesión muchos Estados miembros se 
encuentran en el proceso de designar las autoridades de gestión y de certifica -
ción que han de ser verificadas por las autoridades de auditoría. La notificación 
de estas designaciones a la Comisión es una condición para la presentación de las 
solicitudes de pagos intermedios. Cuadro 3Adopción de programas en el período 2014-2020
Dirección GeneralNúmero de programas adoptados
2014 2015 2016 Total
DG REGIO 132 (45 %) 143 (48 %) 20 (7 %) 295
DG EMPL 153 (71 %) 62 (29 %) 215
DG AGRI 9 (8 %) 109 (92 %) 118
Total por ejercicio 294 (47 %) 314 (50 %) 20 (3 %) 628
Fuente:  TCE, a partir de datos de la Comisión.32 Fuente : Datos facilitados por la 
DG Empleo, Asuntos Sociales 
e Inclusión y la DG Política 
Regional y Urbana.
37 Observaciones 
El solapamiento entre los períodos de subvencionabilidad 
también aumenta la carga administrativa de gestión y control de 
los programas en los Estados miembros y la Comisión
65 
La Comisión considera que el cierre forma parte de los requisitos reglamentarios 
y no asigna fondos para el coste del proceso de cierre ni lo controla de manera 
independiente en ninguno de los dos ámbitos políticos. La Comisión no exige 
a los Estados miembros que proporcionen información sobre sus propios costes 
o sus necesidades de recursos en relación con el proceso de cierre, ni tampoco 
elabora una estimación exhaustiva de las necesidades globales de recursos de 
sus direcciones generales. Dado que los Estados miembros consideran el cierre 
como una parte de sus responsabilidades de gestión de los programas, tampoco 
ellos calculan o controlan individualmente las necesidades de recursos a efectos 
del cierre en ninguno de los dos ámbitos políticos.
66 
La principal preocupación manifestada por los Estados miembros a través de la 
encuesta y las entrevistas del Tribunal se refería a la presión de los plazos ge -
nerada tanto por el solapamiento de los períodos de subvencionabilidad como 
por el trabajo que exige el cierre. Las autoridades de auditoría y los organismos 
de certificación en concreto perciben esta presión de los plazos como un ries -
go importante. Algunas autoridades indicaron que estaban haciendo frente al 
problema mediante la contratación de personal adicional o la externalización de 
actividades. Sin embargo, debido a los recortes presupuestarios, varias de ellas 
no estaban en condiciones de adoptar estas medidas. Asimismo la Comisión ha 
identificado la necesidad de disponer de recursos de personal adicionales duran -
te el cierre y está planteándose externalizar determinadas tareas.
67 
Además, algunas de las autoridades de los Estados miembros que participan en 
el cierre se habían visto perjudicadas por las reorganizaciones administrativas 
que habían conducido al despido de personal o a su reubicación. Así pues, existe 
el riesgo grave de que no se disponga de suficiente personal con experiencia 
para llevar a cabo las actividades de cierre a nivel nacional.
68 
El problema de la ejecución simultánea de programas correspondientes a dos 
períodos se agravará en el período 2014-2020, pues el gasto seguirá siendo sub -
vencionable durante tres años después del final del período de programación, 
en lugar de los dos años concedidos en el período 2007-2013. Por consiguiente, 
suponiendo que el período subsiguiente no se retrase, la labor de los Estados 
miembros en relación con la aceptación anual de las cuentas de los programas 
2014-2020 se solapará con la ejecución de los nuevos programas entre el 1 de 
enero de 2021 y el 30 de junio de 2024 (en el caso del desarrollo rural) o el 15 de 
febrero de 2025 (en el de cohesión).
38 Observaciones 
La Comisión proporcionó un apoyo adecuado 
y tempestivo para ayudar a los Estados miembros 
a prepararse para el cierre de los programas 2007-2013, 
pero debe permanecer alerta a fin de garantizar una 
ejecución sólida por parte de los Estados miembros
La Comisión emitió a tiempo unas directrices exhaustivas 
sobre el cierre 2007-2013
69 
Las normas deberían ser claras, simples y prácticas, así como fáciles de localizar 
en los reglamentos. Un marco jurídico complejo podría aumentar la incidencia 
de errores en el momento del cierre si las autoridades no comprenden adecua -
damente los requisitos o los interpretan de manera diferente a como lo hace la 
Comisión. También podría mermar la eficacia si la Comisión ha de ofrecer aclara -
ciones a los Estados miembros. Para mitigar estos riesgos, la Comisión tiene que 
elaborar directrices por adelantado que resuman y aclaren en mayor medida las 
disposiciones de cierre. Aunque los reglamentos ofrecen un marco general para 
el período de programación en conjunto (programación, gestión financiera, audi -
toría, etc.), las directrices deberían centrarse más en los aspectos técnicos y prác -
ticos de la interpretación que hace la Comisión de los reglamentos.
Las directrices de la Comisión facilitaron la comprensión de las 
normas aplicables al cierre en ambos ámbitos políticos
70 
El examen del marco jurídico efectuado por el Tribunal mostró que, para am -
bos ámbitos políticos, las normas sobre el cierre han de tomarse de distintos 
reglamentos33. Así ocurre especialmente en el caso del desarrollo rural, donde la 
existencia de varios reglamentos pertinentes para el cierre aumenta la comple -
jidad. Además, los aspectos financieros del proceso del cierre 2007-2013 están 
regulados por los nuevos reglamentos adoptados en 2013 y 2014 para el período 
2014-202034, mientras que las condiciones de la subvencionabilidad del gasto se 
establecen en los reglamentos relativos al período 2007-201335. Por su parte, las 
disposiciones sobre control36 y las normas transitorias37 están contempladas en 
otros reglamentos.33 En el anexo I  se enumeran los 
reglamentos que definen las 
disposiciones de cierre para 
cada ámbito político.
34 Reglamento (UE) n.º 1306/2013, 
Reglamento Delegado (UE) 
n.º 907/2014 de la Comisión, de 
11 de marzo de 2014, que 
completa el Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo en lo 
relativo a los organismos 
pagadores y otros órganos, la 
gestión financiera, la 
liquidación de cuentas, las 
garantías y el uso del euro 
(DO L 255 de 28.8.2014, p. 18) 
y Reglamento (UE) 
n.º 908/2014.
35 Reglamento (CE) n.º 1698/2005 
y Reglamento (CE) 
n.º 1974/2006 de la Comisión, 
de 15 de diciembre de 2006, 
por el que se establecen 
disposiciones de aplicación del 
Reglamento (CE) n.º 1698/2005 
del Consejo relativo a la ayuda 
al desarrollo rural a través del 
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) 
(DO L 368 de 23.12.2006, p. 15).
36 Reglamento (UE) n.º 65/2011 de 
la Comisión, de 27 de enero de 
2011, por el que se establecen 
disposiciones de aplicación del 
Reglamento (CE) n.º 1698/2005 
del Consejo en lo que respecta 
a la aplicación de los 
procedimientos de control y la 
condicionalidad en relación 
con las medidas de ayuda al 
desarrollo rural (DO L 25 de 
28.1.2011, p. 8) y (UE) 
n.º 908/2014.
37 Reglamento (UE) n.º 1310/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 
17 de diciembre de 2013, que 
establece disposiciones 
transitorias relativas a la ayuda 
al desarrollo rural a través del 
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader), 
modifica los Reglamentos (UE) 
n.º 1305/2013, (CE) n.º 73/2009, 
(UE) n.º 1307/2013, (UE) 
n.º 1306/2013 y (UE) 
n.º 1308/2013 (DO L 347 de 
20.12.2013, p. 865); 
y Reglamento Delegado (UE) 
n.º 807/2014 de la Comisión, de 
11 de marzo de 2014, que 
completa el Reglamento (UE) 
n.º 1305/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, relativo 
a la ayuda al desarrollo rural 
a través del Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
(Feader), e introduce 
disposiciones transitorias 
(DO L 227 de 31.7.2014, p. 1).
39 Observaciones 
71 
Sin embargo, en ambos ámbitos la Comisión abordó la complejidad del marco 
jurídico elaborando directrices sobre el cierre. En ellas se resumen los requisitos 
clave y los plazos del proceso y se ofrecen aclaraciones adicionales, que fueron 
bien acogidas por la mayoría de las autoridades intervinientes en el proceso de 
cierre.
72 
En general, el Tribunal constató que la Comisión había emitido unas directrices 
exhaustivas que aclaraban las disposiciones aplicables contenidas en los regla -
mentos relativos a ambos ámbitos. Los proyectos de directrices fueron presen -
tados a los Estados miembros en una fase temprana, lo que les permitió hacer 
observaciones sobre su contenido. En el cuadro 4  se muestra el calendario de la 
adopción de las directrices relativas a ambos ámbitos políticos. Las directrices 
modificadas incluyeron muy pocos cambios. Cuadro 4Calendario de la adopción de las directrices sobre el cierre
Cohesión Desarrollo rural
Se presenta a los Estados miembros 
el primer proyecto de directricesjunio de 20121abril de 20134
Se adoptan las directrices marzo de 20132marzo de 20155
Se adoptan las directrices 
modificadasabril de 20153diciembre de 20156
1 En la reunión del Comité de Coordinación de los Fondos de 7 de junio de 2012.
2  Decisión C(2013)1573 de la Comisión, de 20 de marzo de 2013, relativa a la aprobación de las 
directrices sobre el cierre de programas operativos adoptados para recibir ayudas del Fondo 
Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión (2007-2013).
3  Decisión C(2015)2771 de la Comisión, de 30 de abril de 2015, por la que se modifica la Decisión 
C(2013) 1573, de 20 de marzo de 2013.
4 En la reunión del Comité de desarrollo rural de 19 de abril de 2013.
5  Decisión C(2015)1399 de la Comisión, de 5 de marzo de 2015, relativa a la aprobación de las 
directrices sobre el cierre de los programas de desarrollo rural adoptados para recibir ayuda del 
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) en el período 2007-2013.
6  Decisión C(2015)8866 de la Comisión, de 11 de diciembre de 2015, por la que se modifica la Deci -
sión C(2015) 1399, de 5 de marzo de 2015.
Fuente:  TCE.
40 Observaciones 
73 
En ambos ámbitos políticos, las directrices añaden aclaraciones y orientaciones 
prácticas sobre cuestiones que no se abarcaban con detalle o no estaban sufi -
cientemente claras en los reglamentos.
74 
Casi todas las autoridades de los dos ámbitos políticos que participaron en la 
encuesta consideraban que la Comisión había proporcionado las directrices 
con suficiente antelación para preparar el cierre. Dos tercios de los encuestados 
indicaron que las directrices aclaraban muchas cuestiones que no se abordaban 
de manera suficiente en los reglamentos (véase la ilustración 5 ). Asimismo, casi 
todas las autoridades consideraban que las directrices eran claras en relación con 
la organización del cierre, incluidos las responsabilidades y los plazos.
75 
Alrededor de una quinta parte de las autoridades encuestadas indicó que aún 
necesitaba más orientaciones o aclaraciones sobre cuestiones específicas. En 
el anexo IV  se exponen los ámbitos con respecto a los que el 15 % o más de los 
encuestados consideraba que las directrices no eran claras o eran poco claras. Ilustración 5Respuestas a la encuesta realizada a las autoridades de los Estados miembros sobre 
si las aclaraciones ofrecidas por la Comisión en sus directrices eran suficientes
Fuente:  Encuesta del TCE.
NCNo
Todas las cuestiones ya se 
abordan claramente enlos reglamentosSí
67 %11 %
13 %9 %
41 Observaciones 
La ausencia de plazos límite para determinados aspectos del 
proceso de cierre podría poner en peligro la conclusión del cierre 
a tiempo
76 
Unos plazos claros son una característica importante de las normas que rigen el 
cierre, dado que ayudan a garantizar que las tareas se concluyen a tiempo y el 
proceso de cierre en conjunto es eficaz.
77 
En general, los reglamentos incluían plazos para la mayoría de los aspectos, salvo 
en el caso de tres: las respuestas de los Estados miembros a las preguntas de la 
Comisión sobre los documentos de cierre, la aprobación de los grandes proyec -
tos por parte de la Comisión y la contribución pública abonada por los Estados 
miembros a los beneficiarios en el ámbito de la cohesión.
Ausencia de plazo límite en los reglamentos para las respuestas de 
los Estados miembros a las preguntas de la Comisión: riesgo de que se 
prolongue el cierre
78 
Si la calidad de los documentos de cierre es buena, las disposiciones de los regla -
mentos resultan suficientes para garantizar un cierre a tiempo. Sin embargo, si la 
Comisión no está satisfecha con la información facilitada por un Estado miembro, 
la ausencia en los reglamentos de un marco temporal para las respuestas a las 
preguntas de la Comisión podría alargar aún más el proceso de cierre.
79 
Ninguno de los reglamentos del período 2007-2013 especifica un plazo para que 
los Estados miembros respondan a las preguntas de la Comisión sobre los docu -
mentos de cierre. En el ámbito de la cohesión, las directrices determinan un plazo 
máximo de dos meses para este aspecto, que se puede ampliar dos meses más 
previa petición; por su parte, las directrices relativas al desarrollo rural no contie -
nen tal disposición.
42 Observaciones 
Ausencia de un plazo límite para la presentación y la aprobación de 
grandes proyectos en el ámbito de la cohesión: se complica el cierre y se 
plantea un riesgo para el gasto de los fondos
80 
En el período 2007-2013, los grandes proyectos del ámbito de la cohesión se de -
finieron como operaciones con un coste total superior a 50 millones de euros38. 
Dado que tales proyectos implican una financiación significativa de la UE, la 
Comisión tenía que evaluarlos y aprobar su financiación39.
81 
El marco normativo del período 2007-2013 no incluía ningún plazo para la pre -
sentación de solicitudes de grandes proyectos y, en la práctica, ningún plazo final 
para que la Comisión adoptase las decisiones correspondientes. A 15 de noviem -
bre de 2016, aún había diecinueve solicitudes de grandes proyectos procedentes 
de siete Estados miembros pendientes de aprobación por la DG Política Regional 
y Urbana. El coste total subvencionable de estos proyectos era de mil millones de 
euros y la contribución de la UE, de 854 millones de euros.
82 
Una decisión pendiente sobre un gran proyecto complica el cierre de un PO, 
ya que las autoridades de gestión y auditoría no saben cómo tratar el gasto en 
cuestión a la hora de elaborar los documentos de cierre. Asimismo, las decisiones 
pendientes también generan inseguridad jurídica para el Estado miembro de que 
se trate. En concreto, si la Comisión rechaza un gran proyecto cuando el plazo 
para el cierre está próximo, el riesgo de que el Estado miembro no sea capaz de 
sustituirlo por otro gasto subvencionable se acrecienta, lo que puede provocar 
dificultades a la hora de gastar la totalidad de la contribución de la UE.
83 
En el período 2014-2020, el gasto relativo a un gran proyecto puede incluirse en 
una solicitud de pago40 si la Comisión obtiene en primer lugar una valoración 
positiva de expertos independientes o después de presentarse a esta para su 
aprobación. La Comisión dispone de un plazo de tres meses para adoptar la deci -
sión de aprobar la contribución financiera al gran proyecto41.38 Artículo 39 del Reglamento 
(CE) n.º 1083/2006.
39 Artículo 41 del Reglamento 
(CE) n.º 1083/2006.
40 Artículo 102, apartado 6, del 
Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
41 Artículo 102, apartados 1 y 2, 
del Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
43 Observaciones 
Ausencia de un plazo límite en cohesión para el pago de la contribución 
pública a los beneficiarios: un riesgo que afecta a la reputación
84 
Como norma general, el gasto en materia de cohesión es subvencionable a efectos 
de cofinanciación de la UE si ha sido efectivamente abonado por un beneficiario 
para ejecutar operaciones durante el período de subvencionabilidad42. Por tanto, 
no es necesario que el beneficiario haya recibido la cofinanciación pública corres -
pondiente antes de que el Estado miembro solicite el reembolso a la Comisión.
85 
Las autoridades de gestión deben garantizar que los beneficiarios reciben el im -
porte de la contribución pública tan rápido como sea posible y en su totalidad43, 
pero no hay un plazo específico en el marco normativo del ámbito de la cohesión 
para 2007-2013 en relación con los pagos a los beneficiarios. Así pues, en el mo -
mento del cierre, los Estados miembros pueden solicitar el reembolso del gasto 
que aún no ha sido pagado a los beneficiarios44.
86 
El Tribunal ya ha llamado la atención anteriormente sobre los graves retrasos en 
el pago de la contribución pública a los beneficiarios (véase el recuadro 2 ). La 
Comisión no exige a los Estados miembros que presenten informes en el momen -
to del cierre, o posteriormente, sobre la parte de la contribución pública que ha 
sido efectivamente desembolsada. Como resultado, existe la posibilidad de que 
los beneficiarios no reciban el total de la contribución en el momento apropiado, 
aun a pesar de que la Comisión haya abonado la totalidad de su contribución al 
Estado miembro. En principio, esto podría suponer que, incluso después del cie -
rre (2018 o más tarde), los beneficiarios todavía no hayan recibido la contribución 
de la UE a sus proyectos. El Tribunal considera que el retraso de los pagos consti -
tuye un riesgo significativo para la reputación de la UE.42 Artículo 56, apartado 1, 
y artículo 78, apartado 1, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006.
43 Artículo 80 del Reglamento 
(CE) n.º 1083/2006.
44 Sección 5.1.1 de las directrices 
sobre el cierre en el ámbito de 
la cohesión.
Retraso del pago de la contribución de la UE a los beneficiarios
En Francia hubo graves retrasos en la transferencia de los fondos europeos por las autoridades nacionales 
a los organismos regionales que ejercían de beneficiarios: en dos casos, el retraso fue superior a cinco meses45.
En un proyecto de Italia que tenía por objeto la elaboración de un informe para determinar las necesidades 
de formación en varias regiones del país, el beneficiario presentó la declaración de gastos a la autoridad de 
gestión en marzo de 2014. Los gastos incluidos en la declaración fueron certificados por las autoridades nacio -
nales y presentados a la Comisión. Aunque esta liquidó los gastos declarados en junio de 2014, el beneficiario 
no recibió el pago intermedio hasta cinco meses después, es decir, en noviembre de 2014.
Se detectaron hechos similares en otros cuatro proyectos de Italia, uno de Francia y seis de los Países Bajos46.
45 Informe Anual relativo al ejercicio 2013, recuadro 6, apartado 3, letra a) (DO C 398 de 12.11.2014).
46 Informe Anual relativo al ejercicio 2014, recuadro 6, apartado 5, letra a).Recuadro 2
44 Observaciones 
87 
A diferencia de la cohesión, en el ámbito del desarrollo rural solo el gasto para el 
que efectivamente se haya abonado la ayuda pertinente al beneficiario es sub -
vencionable a efectos de la contribución de la UE47.
88 
Para el período 2014-2020, el Reglamento especifica que la contribución pública 
destinada a los beneficiarios se ha de abonar en el plazo de noventa días a partir 
de la fecha en la que el beneficiario haya presentado la solicitud de pago48. El 
Reglamento también contiene una cláusula de seguridad que exige al Estado 
miembro garantizar, como máximo en la fecha del cierre, que el importe de la 
contribución pública abonado a los beneficiarios es al menos igual a la contribu -
ción recibida con cargo al presupuesto de la UE49.
Determinados requisitos de las directrices para la cohesión 
van más allá de las disposiciones reglamentarias
89 
El Tribunal constató que las directrices relativas a la cohesión introducían algunos 
requisitos que iban más allá de las disposiciones reglamentarias. Los requisitos 
en cuestión se referían a los instrumentos financieros, los proyectos no funcio -
nales, el desarrollo por fases de los proyectos y el porcentaje de riesgo residual. 
Estos requisitos se presentan en el cuadro 5 , donde también se indica cómo se 
abordan en el ámbito del desarrollo rural y si se ha introducido algún cambio en 
el período 2014-2020. No se introdujo ningún requisito adicional en las directrices 
relativas al desarrollo rural.
90 
Alrededor del 19 % de las autoridades de gestión y el 24 % de las autoridades de 
auditoría también señalaron en sus respuestas a la encuesta que algunos de los 
requisitos de las directrices iban más allá de las disposiciones contenidas en los 
reglamentos.
91 
Todos los requisitos recogidos en el cuadro 5  se introdujeron para abordar 
deficiencias específicas. Los requisitos relativos a los proyectos no funcionales 
y la notificación de un porcentaje de riesgo residual ayudan a mitigar los riesgos 
asociados al cierre. Las aclaraciones relativas al desarrollo por fases de los pro -
yectos de menor envergadura son necesarias, pero tal como están formuladas, 
pueden complicar el ejercicio de cierre. El Tribunal ha informado previamente 
de la ampliación del período de subvencionabilidad del gasto en el marco de los 
instrumentos financieros a través de las directrices sobre el cierre emitidas por la 
Comisión50, que plantea un problema con las normas jerárquicas. Esta rebate este 
punto de vista y se ha negado a presentar una propuesta legislativa para modifi -
car el Reglamento (CE) n.º 1083/2006, para proporcionar seguridad jurídica para 
los Estados miembros51.47 Artículo 71, apartado 1, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1698/2005.
48 Artículo 132 del Reglamento 
(UE) n.º 1303/2013.
49 Artículo 129 del Reglamento 
(UE) n.º 1303/2013.
50 Informe anual del Tribunal 
relativo al ejercicio 2015, 
apartado 6.45, Informe anual 
del Tribunal relativo al ejercicio 
2014, apartado 6.52 
y apartado 43 del Informe 
especial n.º 19/2016.
51 Respuesta de la Comisión al 
Informe Anual relativo al 
ejercicio 2014, apartado 6.52, 
al Informe Anual relativo al 
ejercicio 2015, apartado 6.45, 
y al Informe Especial 
n.º 19/2016 titulado «Ejecución 
del presupuesto de la UE 
a través de los instrumentos 
financieros: conclusiones que 
se extraen del período de 
programación 2007-2013», 
apartado 43 ( http://eca.
europa.eu ).
45 Observaciones Cuadro 5Requisitos de las directrices relativas a la cohesión que van más allá de los 
reglamentos
AsuntoDescripción de la cuestión en el ámbito de la 
cohesiónEnfoque en el desarrollo ruralEnfoque en el período 
2014-2020
Período de 
subvencionabilidad 
del gasto en el marco 
de los instrumentos 
financieros1En su informe anual relativo al ejercicio 2015, el 
Tribunal señaló que el artículo 56, apartado 1, del 
Reglamento (CE) n.º 1038/2006 fijaba el 31 de di -
ciembre de 2015 como fecha final de subvenciona -
bilidad para los pagos. En abril de 2015, la Comisión 
decidió ampliar el período de subvencionabilidad 
hasta el 31 de marzo de 2017. Lo hizo de manera 
unilateral, a través de una decisión por la que se 
modificaban las directrices sobre el cierre, en lugar 
de pedir al Consejo y al Parlamento que modificasen 
el Reglamento. Dado que aún no hay una legisla -
ción de un nivel jerárquico suficiente, el Tribunal 
considera que los desembolsos efectuados después 
del 31 de diciembre de 2015 son irregulares2.No se modifica el período de subven -
cionabilidad, que se mantiene en el 
31 de diciembre de 2015 al igual que 
para los demás gastos.En general, en ambos ámbitos 
políticos, el gasto en el marco 
de los instrumentos financieros 
debe haber sido efectivamente 
abonado o, en el caso de 
las garantías, comprome -
tido dentro del período de 
subvencionabilidad3.
Desarrollo por fases de 
los grandes proyectos4 
frente a los proyectos 
de menor envergaduraEl Reglamento prevé el desarrollo por fases de los 
grandes proyectos5 (división en distintas fases que 
se llevan a cabo en diferentes períodos de progra -
mación), pero las directrices6 contienen más normas 
sobre el desarrollo por fases que abarcan la finan -
ciación de los proyectos de menor envergadura en 
dos períodos de programación (2007-2013 y 2014-
2020). Los requisitos relativos a la financiación de 
los proyectos en dos períodos de programación son 
más complicados y restrictivos en el ámbito de la 
cohesión que en el del desarrollo rural.El Reglamento no prevé la división 
de los proyectos en fases. Normal -
mente, los proyectos inconclusos son 
subvencionables7 (sin que haya una 
exigencia sobre el coste total del pro -
yecto) a efectos de la cofinanciación 
adicional en el nuevo período sobre 
la base de las normas de transición. 
El punto límite es la fecha del pago 
del gasto.Al igual que en el período 
2007-2013, los reglamentos del 
período 2014-2020 solo con -
templan el desarrollo por fases 
de los grandes proyectos.
1  Pagos de los instrumentos financiaros a los perceptores finales, reembolso de los gastos de gestión y emisión de garantías.
2 Informe Anual relativo al ejercicio 2015, apartado 6.45 (DO C 375 de 13.10.2016).
3  Artículo 42, apartado 1, del Reglamento (UE) n.º 1303/2013: «Al cierre de un programa, el gasto subvencionable del instrumento financiero será 
el importe total de las contribuciones del programa efectivamente pagado o, en el caso de las garantías, comprometido por el instrumento 
financiero dentro del período de subvencionabilidad». Esto queda sujeto a las excepciones contenidas en el artículo 42, apartados 2 y 3.
4  El artículo 39 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006 define un gran proyecto como una operación cuyo coste total supere los 50 millones de euros.
5 Artículo 40, letra d), del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
6 Secciones 3.3 y 3.4 de las directrices sobre el cierre en el ámbito de la cohesión.
7 A excepción de tres medidas interrumpidas.
46 Observaciones 
AsuntoDescripción de la cuestión en el ámbito de la 
cohesiónEnfoque en el desarrollo ruralEnfoque en el período 
2014-2020
Definición y requisitos 
en relación con 
los proyectos no 
funcionalesNo hay una obligación jurídica de que las operacio -
nes sean funcionales para el momento del cierre, de 
ahí el riesgo de que las operaciones que reciben la 
cofinanciación de la UE nunca se lleguen a comple -
tar. Este requisito se introduce en las directrices8. 
Sin embargo, como excepción y  en determinadas 
condiciones, es posible financiar proyectos no 
funcionales, que deben completarse como máximo 
para el 31 de marzo de 2019; de lo contrario, la 
Comisión aplicará una corrección financiera.En general, los proyectos inconclusos 
son subvencionables, como se ha 
explicado más arriba.Sigue sin haber requisitos 
sobre la funcionalidad de las 
operaciones en el momento 
del cierre.
Obligación de calcular 
un porcentaje de riesgo 
residualLas directrices9 amplían el requisito reglamenta -
rio de calcular un porcentaje de error anual a la 
obligación de que las autoridades de auditoría den 
a conocer un porcentaje de riesgo residual en la 
declaración de cierre para cada PO. El porcentaje de 
riesgo residual en el momento del cierre se define 
como la suma de los importes del riesgo residual 
anual (teniendo en cuenta las retiradas y las recupe -
raciones) dividida por la suma del gasto total decla -
rado en el momento del cierre. Las autoridades de 
auditoría deben tener en cuenta el porcentaje de 
riesgo residual a la hora de emitir su dictamen en 
el momento del cierre. Aunque esto puede suponer 
una gran cantidad de trabajo adicional para algunas 
autoridades de auditoría, proporciona a la Comisión 
una garantía adicional de que el porcentaje de error 
residual de un programa se sitúa por debajo del 
umbral de materialidad en el momento del cierre.Los reglamentos no exigen que los 
organismos de certificación presen -
ten un dictamen de auditoría o un 
informe con respecto al conjunto del 
período o que calculen un porcentaje 
de riesgo residual para el programa 
en el momento del cierre.Los reglamentos no exigen que 
las autoridades de auditoría 
o los organismos de certifica -
ción presenten un dictamen 
de auditoría o un informe 
con respecto al conjunto del 
período o que calculen un por -
centaje de riesgo residual para 
el programa en el momento 
del cierre.Cuadro 5
8  Sección 3.5, «Proyectos no funcionales»: «Al presentar los documentos de cierre, los Estados miembros han de velar por que todos los 
proyectos incluidos en el cierre del programa sean funcionales, es decir, estén concluidos y en uso, de forma que puedan considerarse 
subvencionables».
9  Anexo VI de las directrices sobre el cierre en el ámbito de la cohesión (Orientaciones sobre la preparación del informe final de control y la 
declaración de cierre).
Fuente:  TCE.
47 Observaciones 
Los Estados miembros están satisfechos con el apoyo de 
la Comisión, pero la coordinación entre las autoridades 
nacionales y regionales es fundamental
92 
La Comisión debería ayudar a las autoridades de los Estados miembros a prepa -
rarse para el cierre proporcionándoles a tiempo un apoyo apropiado a modo de 
formación y aclaraciones continuas conforme vayan surgiendo los problemas. Los 
Estados miembros deberían comenzar la preparación con suficiente antelación 
y organizar las actividades de cierre a escala nacional y regional en el momento 
oportuno.
Los Estados miembros están satisfechos con el apoyo de la 
Comisión; en general consideran que están preparados para el 
cierre
93 
El análisis del Tribunal mostró que la Comisión había proporcionado un apoyo 
adecuado en forma de formación, conferencias, seminarios, reuniones y docu -
mentos de preguntas y respuestas en relación con ambos ámbitos políticos. 
Todas las autoridades responsables tuvieron acceso a estos documentos y fueron 
invitadas a asistir a una serie de sesiones formativas organizadas por la Comisión.
94 
La mayoría de las autoridades que participaron en la encuesta del Tribunal, de 
ambos ámbitos políticos, consideraba que la formación y el apoyo de la Comisión 
habían sido útiles y declararon que sus preguntas habían sido contestadas en el 
momento oportuno. La mayoría de los encuestados también estaban satisfechos 
con el tipo de apoyo facilitado por la Comisión, y solo una décima parte de todas 
las autoridades expresó que preferiría que el apoyo se proporcionase de otro 
modo.
95 
Casi un tercio de los encuestados (29 %) consideraba que el apoyo de la Comisión 
en relación con el proceso de cierre 2007-2013 había mejorado con respecto al 
período 2000-2006 (véase la ilustración 6 ).
48 Observaciones 
96 
El 89 % de los encuestados se consideraba bien preparado o bastante bien prepa -
rado para el cierre ya en septiembre de 2015. Una mayoría también afirmó tener 
lista o llevar muy adelantada la preparación de los manuales y los procedimientos 
internos. El 85 % de los encuestados consideraba que tendría suficiente tiempo 
para finalizar adecuadamente sus tareas.
La coordinación entre las distintas autoridades de los Estados 
miembros se percibe como un riesgo para la conclusión rigurosa 
de las tareas de cierre
97 
A fin de garantizar la eficacia y eficiencia del cierre, es fundamental establecer 
un proceso de coordinación eficaz entre las diferentes autoridades de un Estado 
miembro. Todas las autoridades deberían disponer del tiempo suficiente para 
llevar a cabo sus tareas de cierre de manera satisfactoria. Ilustración 6Opinión de los Estados miembros sobre el apoyo de la Comisión para el proceso de 
cierre 2007-2013 en comparación con 2000-20061
1  Se han excluido las respuestas de las autoridades búlgaras, rumanas y croatas, ya que no participaron en el cierre del período 2000-2006.
Fuente:  Encuesta del TCE.
1 %
43 %27 %29 %
No procede/No contestaIgual que antes
PeorMejor
49 Observaciones 
98 
La encuesta mostró que el 44 % de las autoridades responsables del ámbito del 
desarrollo rural y el 56 % de las autoridades responsables del ámbito de la cohe -
sión consideraban que la coordinación con otras autoridades suponía un riesgo 
moderado o alto para el cierre.
99 
Las autoridades de auditoría y los organismos de certificación en concreto plan -
tearon dudas sobre si el calendario acordado a escala nacional les dejaría tiempo 
suficiente para llevar a cabo su trabajo de manera satisfactoria. La idoneidad de 
los plazos acordados es un factor que genera más preocupación a estas autorida -
des que a las autoridades de gestión y los organismos pagadores, pues sus tareas 
se efectúan en último lugar.
100  
En el ámbito de la cohesión, donde las normas permiten que determinados 
gastos sean subvencionables hasta el final del plazo para la presentación de 
documentos el 31 de marzo de 2017 (véanse los apartados 106 a 113), el proceso 
de cierre puede no dejar tiempo suficiente a las autoridades de auditoría para 
comprobar las declaraciones finales de gastos. Esto se percibe como un riesgo 
especialmente alto.
101  
Sobre todo en el caso de los programas que no hayan gastado el total de la 
contribución de la UE, el calendario del Estado miembro podría incluir un plazo 
ampliado para que la autoridad de gestión presente el gasto final a la autoridad 
de auditoría. En algunos casos, la fecha de presentación acordada es al final de 
2016, lo que aumenta la carga para la autoridad de auditoría y puede llevar a que 
se limite el alcance del dictamen de auditoría, que se ha de emitir como máximo 
el 31 de marzo de 2017. En tales casos, la Comisión puede, bien exigir a la auto -
ridad de auditoría que lleve a cabo verificaciones adicionales de este gasto, lo 
que en la práctica significa concederle más tiempo y prolongar el proceso de 
cierre, bien imponer correcciones financieras. No está claro el modo en que esta 
limitación del alcance será tenida en cuenta a la hora de calcular el porcentaje de 
riesgo residual.
102  
En el recuadro 3  se ofrece un ejemplo de «buena práctica» reflejada en un calen -
dario acordado por las distintas autoridades.
50 Observaciones 
103  
Algunos encuestados consideraban que la Comisión debería haber determinado 
unos plazos vinculantes para todas las autoridades afectadas. Sin embargo, en el 
período 2014-2020, la organización temporal del trabajo de las distintas autorida -
des nacionales y regionales sigue recayendo en los Estados miembros.
La Comisión debe permanecer alerta para garantizar la 
solidez del proceso de cierre del período 2007-2013
104  
Un diseño y una preparación apropiados son elementos fundamentales, aunque 
no suficientes, para garantizar que el cierre de los programas de cohesión y desa -
rrollo rural se realiza a tiempo y con eficacia. Esto dependerá principalmente del 
modo de realizar el cierre en la práctica, la calidad de los documentos de cierre 
presentados por los Estados miembros y el examen coherente y riguroso por 
parte de la Comisión dentro de los plazos determinados en los reglamentos.Un calendario vinculante acordado en una región alemana
En la región alemana de Schleswig-Holstein, las autoridades de gestión, certificación y auditoría acordaron un 
calendario que era vinculante para las tres. El objetivo era conceder suficiente tiempo a cada autoridad para 
desempeñar su labor.
Tarea Autoridad responsable Plazo
Presentación de la última solicitud de pago intermedio a la Comisión AG, AC 29.4.2016
Conclusión de las operaciones de auditoría AA 31.8.2016
Preparación de la última solicitud de pago AG, AC 30.11.2016
Informe final de ejecución AG 30.11.2016
Auditoría de los documentos de cierre AA 31.1.2017
Aprobación por parte del comité de seguimiento AG 20.2.2017
Presentación del paquete de cierre a la Comisión AG, AC, AA 1.3.2017Recuadro 3
51 Observaciones 
105  
El Tribunal constató en una fiscalización anterior de la fase inicial del cierre 2000-
2006 en el ámbito de la cohesión que la eficacia obtenida era solo parcialmente 
eficaz porque, a fin de evitar las correcciones financieras en el momento del 
cierre, los Estados miembros habían presentado declaraciones que contenían 
reducciones injustificadas de los porcentajes finales de error52. Pese a las mejoras 
en el marco de control, este riesgo también está presente en el cierre del período 
de programación 2007-2013. Además, el Tribunal identificó una serie de riesgos 
que se han de abordar específicamente durante el proceso de cierre 2007-2013.
Sigue habiendo riesgos específicos para la regularidad del 
gasto en relación con los instrumentos financieros, los anticipos 
contractuales y algunos grandes proyectos pertinentes en materia 
de ayudas estatales
Riesgo de que la subvencionabilidad del gasto en el marco de los 
instrumentos financieros no se verifique adecuadamente en el momento 
del cierre
106  
Los instrumentos financieros son un mecanismo de financiación en el marco del pre -
supuesto de la UE que puede adoptar la forma de préstamos, garantías o inversiones 
de capital (o cuasicapital). Se usan tanto en la cohesión como en el desarrollo rural.
107  
Cuando se creaba un instrumento financiero en el período 2007-2013, se pagaba 
un importe por adelantado al instrumento y la Comisión reembolsaba la contri -
bución53 de la UE al Estado miembro. Sin embargo, el gasto subvencionable para 
los instrumentos financieros no se puede determinar hasta el cierre y comprende 
los importes reales de los préstamos, las garantías y las inversiones de capi -
tal proporcionados a los perceptores finales, así como los costes y las tasas de 
gestión subvencionables54. Como no se exigía a las autoridades de auditoría y los 
organismos de certificación que auditaran este gasto durante el período, existe el 
riesgo de que no sea comprobado adecuadamente a efectos de la subvenciona -
bilidad. El hecho de que se permita que los instrumentos financieros del ámbito 
de la cohesión proporcionen apoyo financiero a los perceptores finales hasta el 
31 de marzo de 2017 (véase el cuadro 5 ) restringe aún más la capacidad de obte -
ner garantías de que el gasto es legal y regular (véase asimismo el apartado 100).
108  
En el período 2014-2020, las contribuciones públicas a un instrumento financiero 
se han de abonar por tramos. El pago de un tramo dado está condicionado al uso 
efectivo de un porcentaje determinado del tramo anterior55 que las autoridades 
de auditoría y los organismos de certificación deben verificar. Sin embargo, sigue 
sin determinarse el importe del gasto subvencionable hasta el cierre56. Conside -
radas en conjunto, estas medidas reducen el riesgo de que se cofinancien gastos 
irregulares con cargo al presupuesto de la UE.52 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2011 (DO C 344 de 
12.11.2012), apartado 5.61.
53 Artículo 56, apartado 2, del 
Reglamento (CE) n.º 1083/2006 
y artículo 52 del Reglamento 
(CE) n.º 1974/2006.
54 Artículo 78, apartado 6, del 
Reglamento (CE) n.º 1083/2006 
y artículo 52, apartado 1, del 
Reglamento (CE) 
n.º 1974/2006.
55 Artículo 41, apartado 1, del 
Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
56 Artículo 42 del Reglamento 
(UE) n.º 1303/2013.
52 Observaciones 
Las disposiciones sobre los anticipos contractuales en el ámbito de 
la cohesión: un desafío para la verificación de la subvencionabilidad
109  
Los anticipos contractuales son anticipos abonados en relación con la ejecución 
de trabajos o la prestación de servicios de conformidad con las normas y las prác -
ticas comerciales habituales sobre la base de contratos firmados por un benefi -
ciario final o un perceptor final.
110  
La Comisión considera como gastos subvencionables los anticipos contractuales 
abonados por un beneficiario hasta el 31 de diciembre de 2015 siempre y cuando 
se traduzcan en gastos reales antes del 31 de marzo de 2017. Este pago ha de ser 
conforme a las normas nacionales y las obligaciones contractuales.
111 
La declaración de anticipos contractuales, especialmente si representan un por -
centaje elevado del valor del contrato, introduce un riesgo significativo de que 
haya gastos no subvencionables en el momento del cierre. A fin de minimizar 
este riesgo, es necesario examinar con mucha atención si los pagos por ade -
lantado con un importe elevado se efectuaron de conformidad con las normas 
y las prácticas comerciales. La libertad de traducir los anticipos en gastos reales 
en cualquier momento hasta el 31 de marzo de 2017 también significa que, en 
muchos casos, las autoridades de auditoría no podrán verificar tales gastos y por 
tanto garantizar su subvencionabilidad (véase asimismo el apartado 100).
112  
En vista del riesgo considerable asociado a la declaración de los anticipos con -
tractuales en el momento del cierre, varios Estados miembros (por ejemplo, Bul -
garia, Dinamarca y Estonia) han decidido no incluirlos en sus solicitudes finales 
de pago.
113  
El Tribunal señala que la Comisión también identificó la subvencionabilidad del 
gasto relacionado con los instrumentos financieros y los anticipos contractuales 
como un factor de riesgo y en septiembre de 2016 ofreció a las autoridades de 
auditoría orientaciones adicionales sobre estas cuestiones57.57 A través de presentaciones en 
la reunión del grupo de 
Homólogos de la Comisión 
y las autoridades de auditoría 
que tuvo lugar en septiembre 
de 2016 en Budapest.
53 Observaciones 
Grandes proyectos aprobados antes del final de 2012: un mayor riesgo de 
incumplimiento de las normas sobre ayudas estatales
114  
De los 918 grandes proyectos aprobados por la Comisión para el período de pro -
gramación 2007-2013, se adoptaron decisiones sobre 440 de ellos antes del final 
de 2012. La Dirección General de Competencia no verificó de manera sistemática 
si las inversiones en infraestructuras públicas a las que se referían estos proyec -
tos podrían implicar ayudas estatales. En noviembre de 2012, la Comisión emitió 
una nota orientativa dirigida a los Estados miembros en la que declaró que no 
pretendía examinar sistemáticamente la conformidad con las normas sobre ayu -
das estatales de los grandes proyectos contemplados por la nota que ya habían 
sido objeto de una decisión antes de la fecha de emisión de esta58. Así pues, en 
principio resulta posible que un Estado miembro haya recibido una decisión de 
la Comisión por la que se aprueba un gran proyecto a pesar de que se incumplan 
las normas sobre ayudas estatales59.
115  
Además, antes de 2012 y las aclaraciones proporcionadas por el Tribunal de 
Justicia en una sentencia sobre un asunto de ayudas estatales (sentencia Leipzig 
Halle), los Estados miembros rara vez informaban a la Comisión de las inversiones 
en infraestructuras60.58 Comisión Europea: nota 
orientativa n.º 12-0059-01 
titulada «Verification of 
compliance with state aid 
rules in infastructure cases» 
(Verificación del cumplimiento 
de las normas sobre ayudas 
estatales en casos de 
infraestructuras), de 
21 de noviembre de 2012.
59 Informe Especial n.º 24/2016 
«Son necesarios más esfuerzos 
para dar a conocer mejor 
y hacer cumplir la normativa 
sobre ayudas estatales en la 
política de cohesión», 
apartado 71 ( http://eca.
europa.eu ).
60 Informe Especial n.º 24/2016, 
apartado 121.
54
 Conclusiones 
y recomendaciones
Se han mejorado las normas sobre el cierre, pero son 
necesarias más medidas para llevarlo a cabo con mayor 
eficiencia y puntualidad
Es necesario armonizar en mayor medida las disposiciones de 
cierre relativas a los ámbitos de la cohesión y el desarrollo rural 
para el período posterior a 2020
116  
El concepto de cierre ha ido evolucionando a lo largo de los tres últimos períodos 
de programación siguiendo la línea de las mejoras en la gestión y los sistemas de 
control tanto en el ámbito de la cohesión como en el del desarrollo rural. Cada 
vez más se han ido proporcionando garantías a intervalos periódicos a lo largo de 
los períodos de programación, lo que ha dado lugar a un enfoque más reducido 
al final del período y a la limitación del trabajo que se ha de llevar a cabo espe -
cialmente en el momento del cierre.
117  
En el período 2000-2006, las disposiciones de cierre eran las mismas para la cohe -
sión y para las medidas relativas a inversiones en el desarrollo rural, y se aplica -
ban unas directrices comunes para ambos ámbitos políticos. El gasto se declaró 
de manera acumulativa y no fue aceptado por la Comisión hasta el cierre. En el 
período 2007-2013 se concedió mayor importancia a las garantías anuales, pero 
surgieron diferencias entre los dos ámbitos políticos debido a la introducción 
de la aceptación anual del gasto en el caso de las medidas relativas a inversio -
nes en el desarrollo rural. En el ámbito de cohesión, las autoridades de auditoría 
y la Comisión verificaban la legalidad y la regularidad anualmente. Además, en 
caso necesario, la Comisión podía interrumpir y suspender pagos. Sin embargo, 
el gasto siguió declarándose de manera acumulativa y solo es aceptado por la 
Comisión en el momento del cierre.
118  
En cuanto al período 2014-2020, el gasto de la UE tanto para la cohesión como 
para el desarrollo rural procede de los Fondos Estructurales y de Inversión Euro -
peos (Fondos EIE). El Tribunal celebra la armonización de las disposiciones sobre 
las garantías y el cierre entre los dos ámbitos políticos como resultado de este 
cambio. El hecho de que se centre más la atención en proporcionar garantías du -
rante el período y reducir el número de tareas específicas del cierre es un avance 
positivo, ya que también podría reducir los riesgos asociados y conducir a un 
proceso de cierre más breve. A pesar de los esfuerzos para simplificar los procedi -
mientos mediante el Reglamento sobre disposiciones comunes, sigue habiendo 
diferencias entre las disposiciones de cierre para ambos ámbitos políticos (véanse 
los apartados 21 a 29).
55 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 1
En sus propuestas legislativas para el período posterior a 2020, la Comisión debe -
ría proponer una mayor armonización de las disposiciones reglamentarias sobre 
el cierre entre el ámbito de la cohesión y en las medidas relativas a inversiones 
del ámbito del desarrollo rural con el objetivo de lograr un proceso anual de 
fiabilidad armonizado entre ambos ámbitos.
En concreto, esta armonización tendría que perseguir la convergencia en relación 
con la terminología y las funciones de las autoridades de los Estados miembros 
que participan en los dos ámbitos políticos, la legalidad y la regularidad del ejer -
cicio anual de aceptación y un ejercicio contable normalizado.
Fecha límite de aplicación: en el momento de preparar la propuesta legislativa 
para el período posterior a 2020.
El cierre, tal como se define en los reglamentos, no engloba la 
aceptación final de la legalidad y la regularidad del gasto por 
parte de la Comisión y los resultados de los programas
Diferencias en cuanto a las expectativas sobre la finalidad y las 
consecuencias del cierre
119  
No existe una definición de cierre en los respectivos reglamentos de cohesión 
y desarrollo rural. La Comisión ha establecido las modalidades y consideracio -
nes prácticas en varios documentos orientativos que también fueron debatidos 
con los Estados miembros. En el ámbito de cohesión, el Tribunal observó que la 
Comisión y los Estados miembros comparten un punto de vista similar sobre la 
finalidad del cierre en la medida en que ambos lo interpretan de manera más 
amplia que la definición contenida en los reglamentos, según la cual solo se trata 
de presentar la decisión de liquidación financiera. Sin embargo, en el caso del 
desarrollo rural, la interpretación del cierre por parte de los Estados miembros es 
en cierto modo diferente de la de la Comisión.
120  
En ambos ámbitos, y en concreto en el del desarrollo rural, existe una dispari -
dad de expectativas debido a que los Estados miembros entienden que el cierre 
proporciona la certeza jurídica de que el gasto aceptado por la Comisión es legal 
y regular. Sin embargo, en sentido estricto no es así (véanse los apartados 30 
a 33).
56 Conclusiones y recomendaciones 
En el período 2007-2013, la aceptación final del gasto de los programas 
para el conjunto del período como legal y regular solo se lleva a cabo en el 
ámbito de la cohesión
121  
El procedimiento de cierre 2007-2013 en relación con la cohesión tiene en cuenta 
los resultados de todas las comprobaciones y auditorías de las actividades de los 
programas efectuadas a escala europea y nacional. Por tanto, se puede consi -
derar que el cierre demuestra la aceptación de que el gasto del período ha sido 
legal y regular. La DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Socia -
les e Inclusión tienen la posibilidad además de llevar a cabo comprobaciones 
adicionales que pueden desembocar en correcciones financieras hasta tres años 
después del cierre, aunque en la práctica solo ocurre en casos excepcionales. En 
cambio, en el ámbito del desarrollo rural, las auditorías de conformidad siguen 
en curso en el momento del cierre, de modo que este se convierte en una simple 
operación financiera que no implica la aceptación de la legalidad y la regulari -
dad del gasto. La Comisión no emite una aceptación final del gasto como legal 
y regular, ya sea con carácter anual o con respecto al conjunto del período. Esta 
situación permanece sin cambios en el período 2014-2020 (véanse los apartados 
39 a 45).
La Comisión debería informar a la autoridad presupuestaria del resultado 
final del procedimiento de cierre
122  
La presentación de informes sobre los resultados del gasto público es un instru -
mento clave para la rendición de cuentas. La Comisión informa a la autoridad pre -
supuestaria a través del informe anual de actividad de las respectivas direcciones 
generales basándose en la situación anual, pero no está previsto ningún informe 
específico sobre el resultado final del cierre del período de programación en su 
conjunto. Esta situación se mantiene sin cambios en el período 2014-2020.
123  
El Tribunal considera que, en el sistema presupuestario de la UE, que se apoya 
en una programación plurianual, el cierre de los programas debería conllevar la 
aceptación final por la Comisión de que el gasto correspondiente al período de 
programación en conjunto ha sido legal y regular, habida cuenta de los resulta -
dos de todas las comprobaciones y las auditorías a escala europea y nacional, e ir 
acompañado de un informe sobre la ejecución de cada programa y sus resul -
tados. Dicho informe debería comunicarse a la autoridad presupuestaria para 
que esta dispusiera de información sobre los aspectos más pertinentes relativos 
a la ejecución y los resultados. Deberían tenerse en cuenta estas disposiciones 
al preparar la propuesta legislativa para el período posterior a 2020 (véanse los 
apartados 53 a 55).
57 Conclusiones y recomendaciones 
Debería calcularse un porcentaje de riesgo residual para evaluar la 
legalidad y la regularidad del gasto durante la ejecución de los programas 
y en el momento del cierre
124  
El Tribunal considera que el cálculo de un porcentaje de riesgo residual para cada 
programa del ámbito de la cohesión es una medida útil y apropiada que puede 
ofrecer garantías de que el error remanente en el momento del cierre no excede 
del umbral de materialidad.
125  
Sin embargo, en cuanto al desarrollo rural, el Tribunal constató que los proce -
dimientos actuales no garantizan, ni a través de la liquidación de cuentas anual 
o final ni después de la finalización de las auditorías de conformidad, que el 
error residual a nivel de programa esté por debajo del umbral de materialidad 
de la Comisión fijado en el 2 %. La Comisión no calcula un porcentaje de riesgo 
residual a nivel de programas que tenga en cuenta las correcciones financieras 
resultantes de auditorías de conformidad, por lo que no hay garantías de que el 
error remanente de un programa no supere el umbral de materialidad (véanse los 
apartados 34 a 38).
El cierre debería incluir una evaluación del rendimiento de los programas 
y la consecución de las realizaciones y los resultados
126  
En el marco normativo y el diseño del cierre correspondientes al período 2007-
2013 no se hacía mucho hincapié en la consecución de las realizaciones y los 
resultados. Se exige a las autoridades de los Estados miembros que informen de 
la consecución de los objetivos de los programas, pero esta información no suele 
ser verificada por las autoridades de auditoría o los organismos de certificación. 
Aunque la Comisión debe evaluar estos informes, el pago del saldo final no está 
vinculado directamente a la consecución de los objetivos.
127  
El Tribunal celebra que se preste más atención al rendimiento en el marco norma -
tivo del período 2014-2020. Uno de los cambios principales es la reintroducción 
de una reserva de eficacia con el objetivo de crear un vínculo entre los pagos y la 
consecución de las realizaciones y los resultados. Está por ver cómo se aplicará 
en la práctica esta reserva de eficacia durante el período 2014-2020 (véanse los 
apartados 46 a 52).
58 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 2
En sus propuestas legislativas para el período posterior a 2020, la Comisión debe -
ría introducir una aceptación final en relación con la legalidad y la regularidad del 
gasto de los programas y las realizaciones y los resultados conseguidos al cierre 
del programa. En este sentido debería, en relación con los dos ámbitos políticos:
— determinar procedimientos para calcular un porcentaje de riesgo residual 
a nivel de programa tras la aplicación de todas las correcciones financieras 
y garantizar que el porcentaje no supera al umbral de materialidad en el mo -
mento del cierre;
— evaluar si se han logrado los objetivos de los programas y, en caso de ser 
necesario, imponer correcciones financieras por un rendimiento insuficiente.
Fecha límite de aplicación: en el momento de preparar las propuestas legisla -
tivas para el período posterior a 2020.
Recomendación 3
En sus propuestas legislativas para el período posterior a 2020, la Comisión debe -
ría especificar el modo en que informará a la autoridad presupuestaria sobre los 
resultados del procedimiento de cierre, una vez que haya emitido su aceptación 
final.
Fecha límite de aplicación: en el momento de preparar las propuestas legisla -
tivas para el período posterior a 2020.
No debería producirse un solapamiento de los períodos de 
subvencionabilidad y el cierre debería tener lugar tan pronto como sea 
posible una vez finalizado el período de subvencionabilidad
128  
En los períodos 2000-2006 y 2007-2013, los Estados miembros disponían de 
dos años más tras el final del período para gastar el dinero que les había sido 
asignado. En el período de programación 2014-2020, este plazo se ha ampliado 
a tres años que se suman al período original de programación de siete años. En 
consecuencia, el período de subvencionabilidad finalizará en 2023, una década 
después de la aprobación del marco legislativo por el Parlamento Europeo y el 
Consejo (a finales de 2013). A ello seguirá el cierre, que añade, en el caso de la 
cohesión, al menos otros dos años.
59 Conclusiones y recomendaciones 
129  
El cierre siempre se solapará con el período subsiguiente. El Tribunal considera que 
la disponibilidad de recursos humanos supone un desafío clave para la eficacia del 
cierre de los programas, y por este motivo, el tiempo durante el cual los programas 
de dos períodos de programación se ejecutan simultáneamente necesita ser lo más 
breve posible para reducir la carga administrativa global. Además, la posibilidad de 
gastar el presupuesto de los programas tras el final del período de programación 
crea un desincentivo para iniciar los programas del siguiente período.
130  
Por consiguiente, el Tribunal considera que los períodos de subvencionabilidad 
no deberían solaparse y que el final de dicho período debería coincidir, en la 
medida de lo posible, con el inicio del período de programación siguiente. Con 
ello se aumentaría la presión sobre los Estados miembros para que gasten los 
fondos europeos oportunamente y de manera significativa y se garantizaría el 
rápido inicio del período de programación subsiguiente. Una simplificación de 
las normas sobre el desarrollo por fases, en particular en el ámbito de cohesión, 
podrían favorecer la transición entre los períodos de programación.
131  
Por otra parte, la aceptación anual de las cuentas es una característica de ambos 
ámbitos políticos en el período 2014-2020, de modo que las actividades de cierre, en 
concreto en el ámbito de la cohesión, deberían resultar menos gravosas que en el 
pasado. Sin embargo, el Tribunal constató que el tiempo concedido a las autoridades 
de los Estados miembros para la preparación y la presentación de los documentos de 
cierre sigue siendo diferente en los dos ámbitos políticos: 13,5 meses en el caso de la 
cohesión y seis meses en el caso del desarrollo rural (véanse los apartados 58 a 68).
Recomendación 4
En sus propuestas legislativas para el período posterior a 2020, la Comisión 
debería velar por los períodos de subvencionabilidad no vuelvan a solaparse con 
el período de programación subsiguiente y que el procedimiento de cierre se 
concluya con rapidez una vez finalizado el período de subvencionabilidad. Con -
cretamente, en ambos ámbitos políticos:
— el solapamiento de los períodos de subvencionabilidad debería suprimirse 
y su final debería coincidir, en la medida de lo posible, con el inicio del perío -
do de programación siguiente;
— habría que exigir a los Estados miembros que presenten todos los docu -
mentos de cierre como máximo seis meses después de la fecha final de 
subvencionabilidad;
— la Comisión debería reducir el tiempo necesario para adoptar su decisión so -
bre la aceptación del informe final de ejecución y las últimas cuentas anuales, 
incluido el cálculo del saldo final. Tendría que bastar con un máximo de seis 
meses (doce meses contados a partir de la fecha final de subvencionabilidad).
Fecha límite de aplicación: en el momento de preparar las propuestas legisla -
tivas para el período posterior a 2020.
60 Conclusiones y recomendaciones 
La Comisión proporcionó un apoyo adecuado y tempestivo 
para ayudar a los Estados miembros a prepararse para el 
cierre de los programas 2007-2013, pero debe permanecer 
alerta a fin de garantizar una ejecución sólida por parte de 
los Estados miembros
132  
En general, el Tribunal constató que las directrices sobre el cierre ayudaron 
a los Estados miembros a comprender este proceso y organizarlo: con respecto 
a ambos ámbitos políticos, las directrices resumen los requisitos clave y los plazos 
contenidos en varios reglamentos diferentes y ofrecen explicaciones adicionales 
en caso necesario. Asimismo, la Comisión ofreció formación sobre el cierre y un 
apoyo que, en general, atendieron las necesidades de los Estados miembros en 
el momento oportuno. En general, los Estados miembros se consideran prepara -
dos para el proceso de cierre, y la Comisión está ultimando los procedimientos 
internos necesarios.
Sigue habiendo determinados riesgos en relación con el cierre 
2007-2013
133  
El Tribunal identificó determinados riesgos que se han de abordar específicamen -
te durante el proceso de cierre 2007-2013. Por ejemplo, algunos plazos relacio -
nados con el cierre no están definidos o solo se definen en las directrices, lo que 
podría contribuir a un proceso de cierre extremadamente largo. Además, si los 
pagos a los beneficiarios se retrasan en un Estado miembro, podría surgir un 
riesgo para la reputación de la UE. Por último, a mediados de noviembre de 2016, 
había solicitudes de grandes proyectos correspondientes a una contribución de 
la UE de 854 millones de euros que aún no habían sido aprobadas por la Comi -
sión (véanse los apartados 70 a 88 y 93 a 96).
Recomendación 5
Las autoridades de gestión de los Estados miembros deberían garantizar que los 
todos los beneficiarios reciben el total de la contribución de la UE a sus proyectos 
del FEDER, FC y FSE a tiempo. En este sentido, el plazo fijado para el período de 
programación 2014-2020 de noventa días naturales a partir de la fecha de presen -
tación de una solicitud de pago es adecuado.
Fecha límite de aplicación: marzo de 2017.
61 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 6
La Comisión debería adoptar rápidamente las decisiones sobre los grandes 
proyectos aún pendientes para el período 2007-2013. En cuanto al período 2014-
2020, la DG Política Regional y Urbana debería diseñar unos procedimientos 
internos que garanticen que las decisiones sobre grandes proyectos se adoptan 
con rapidez, conforme al plazo reglamentario de tres meses.
Fecha límite de aplicación: enero de 2017.
Las directrices de la Comisión sobre el cierre van más allá de las 
disposiciones reglamentarias
134  
El Tribunal constató que las directrices de la Comisión sobre el cierre en el ámbito 
de la cohesión a veces van más allá de los requisitos contenidos en los regla -
mentos. El Tribunal ya había informado anteriormente de la gravedad de este 
problema en relación con la ampliación del período de subvencionabilidad para 
los instrumentos financieros61. Sin embargo, hay varios ámbitos más en los que 
ocurre algo similar.
135  
Algunos de estos requisitos, en concreto los relativos a los proyectos funcionales 
y la notificación de un porcentaje de riesgo residual, ayudan a mitigar los riesgos 
asociados al cierre. Sin embargo, otras, como el desarrollo por fases de los pro -
yectos de menor envergadura, son necesarios pero, tal y como están formulados 
actualmente, pueden complicar el proceso de cierre (véanse los apartados 89 
a 91).
La Comisión debe permanecer alerta para garantizar la solidez del 
proceso de cierre del período 2007-2013
136  
Un diseño y una preparación apropiados son elementos fundamentales, aunque 
no suficientes, para garantizar el cierre eficaz y puntual de los programas de co -
hesión y desarrollo rural. Igualmente importantes son la forma de ejecutar en la 
práctica el proceso de cierre, la calidad de los documentos de cierre presentados 
por los Estados miembros y su verificación coherente y rigurosa por la Comisión 
dentro de los plazos determinados en los reglamentos.61 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2015, apartado 6.45, 
Informe Anual relativo al 
ejercicio 2014, apartado 6.52, 
e Informe Especial n.º 19/2016 
apartado 43.
62 Conclusiones y recomendaciones 
137  
El Tribunal constató que la coordinación entre las diferentes autoridades de un 
mismo Estado miembro, incluida una organización temporal meticulosa de su 
trabajo, es fundamental para el éxito del proceso de cierre. Es necesario acordar 
los plazos para conceder suficiente tiempo para que las autoridades de auditoría 
y los organismos de certificación puedan ofrecer unas garantías suficientes con 
respecto a la subvencionabilidad de todos los gastos declarados en el momento 
del cierre. Además, aún está por ver si se respetarán los plazos acordados a escala 
nacional y regional.
138  
El Tribunal constató en una fiscalización anterior de la fase inicial del cierre 2000-
2006 en el ámbito de la cohesión que la eficacia obtenida era solo parcialmente 
eficaz porque, a fin de evitar las correcciones financieras en el momento del 
cierre, los Estados miembros habían presentado declaraciones que contenían re -
ducciones injustificadas de los porcentajes finales de error. Pese a las mejoras en 
el marco de control, el Tribunal considera que este riesgo también está presente 
en el cierre del período de programación 2007-2013.
139  
Del mismo modo, el Tribunal observó en un informe anterior que la Comisión, es -
pecialmente al inicio del período de programación 2007-2013, no había verificado 
sistemáticamente la conformidad de los grandes proyectos con los requisitos en 
materia de ayudas estatales62. Como resultado, existe el riesgo de que algunos 
grandes proyectos cofinanciados por la UE sean incompatibles con el mercado 
interior, en parte debido también al hecho de que antes de 2012 los Estados 
miembros rara vez notificaban a la Comisión las inversiones en infraestructuras.
140  
El Tribunal recomendó que la Comisión pidiese a las autoridades de auditoría que 
comprobaran la conformidad de los grandes proyectos aprobados antes del final 
de 2012 en materia de ayudas estatales63. La Comisión no aceptó esta recomen -
dación, de modo que el Tribunal considera que la conformidad con las normas 
sobre ayudas estatales sigue siendo un riesgo en el cierre de los grandes proyec -
tos aprobados antes del final de 2012.
141  
Asimismo, el Tribunal considera que, en relación con los instrumentos financieros 
y los anticipos contractuales en concreto, sigue existiendo el riesgo de que se de -
claren gastos no subvencionables en el momento del cierre (véanse los apartados 
97 a 115).62 Informe Especial n.º 24/2016, 
apartado 71.
63 Informe Especial n.º 24/2016, 
recomendación 4, letra b).
63 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 7
En el momento del cierre, la Comisión debería garantizar que los Estados miem -
bros llevan a cabo procedimientos específicos para verificar en particular la 
subvencionabilidad del gasto relacionado con los instrumentos financieros y los 
anticipos contractuales. Si las autoridades de auditoría y los organismos de certi -
ficación no son capaces de ofrecer suficientes garantías sobre la subvencionabili -
dad de tales gastos, podrán requerirse procedimientos de auditoría adicionales.
Fecha límite de aplicación: marzo de 2017.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Iliana IVANOVA, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 
14 de diciembre de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Klaus-Heiner LEHNE
 Presidente
64
 Anexos
Base jurídica para el cierre de los programas 2007-2013
Las disposiciones de cierre de los programas operativos del ámbito de la cohesión 2007-2013 se 
definen en los actos siguientes:
 Ø Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones 
generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión.
 Ø Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo 
para el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 y el Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, 
relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional.
Las disposiciones de cierre de los programas de desarrollo rural 2007-2013 se definen en los actos 
siguientes:
 Ø Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la 
financiación, gestión y seguimiento de la Política Agrícola Común, por el que se derogan los Reglamentos (CEE) 
n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo.
 Ø Reglamento Delegado (UE) n.º 907/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento (UE) 
n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, 
la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro.
 Ø Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014 de la Comisión, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen dis -
posiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en relación con 
los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas 
a los controles, las garantías y la transparencia.
 Ø Reglamento (UE) n.º 1310/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, que establece 
disposiciones transitorias relativas a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo 
Rural (Feader), modifica el Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que atañe 
a los recursos y su distribución en el ejercicio de 2014 y modifica el Reglamento (CE) n.º 73/2009 del Consejo y los 
Reglamentos (UE) n.º 1307/2013, (UE) n.º 1306/2013 y (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo 
en lo que respecta a su aplicación en el ejercicio de 2014.
 Ø Reglamento Delegado (UE) n.º 807/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, que completa el Reglamento 
(UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo 
Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), e introduce disposiciones transitorias.
 Ø Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural 
a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader); Reglamento (CE) n.º 1974/2006 de la Comisión, de 
15 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 
del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).
 Ø Reglamento (UE) n.º 65/2011 de la Comisión, de 7 de diciembre de 2006, por el que se establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo en lo que respecta a la aplicación de los procedimientos 
de control y la condicionalidad en relación con las medidas de ayuda al desarrollo rural.Anexo I
65 Anexos 
Gestión y control de los programas 2007-2013 en los Estados miembros
Tanto en el ámbito de la cohesión como en el del desarrollo rural, hay tres tipos de autoridades responsables 
en los Estados miembros de la gestión y el control de los PO/PDR. Estos organismos trabajan juntos, bajo la 
supervisión y la responsabilidad de la Comisión1, para garantizar la legalidad y la regularidad de los aspectos 
siguientes:
Cohesión Desarrollo rural
i) Las autoridades de gestión (AG)  son responsables de la planificación y la 
ejecución de los PO, incluidas la selección de las operaciones individuales 
y la evaluación de los programas. También llevan a cabo comprobaciones de 
primer nivel de las operaciones y el gasto. Presentan informes anuales de 
ejecución que han de ser aceptados por la Comisión2.i) Las autoridades de gestión (AG)  son responsables de la 
planificación, la aplicación, la ejecución y la evaluación de los 
PDR. Presentan informes anuales de situación sobre la ejecución 
de los PDR a la Comisión.
ii) Las autoridades de certificación (AC)  certifican la legalidad y la regula -
ridad del gasto declarado y presentan solicitudes de pagos intermedios a la 
Comisión3.ii) Los organismos pagadores (OP)  son responsables de la 
gestión y el control del gasto. Deben contar con un sistema de 
control interno que ofrezca suficientes garantías de que los 
pagos son legales y regulares. Presentan solicitudes trimestrales 
de pago a la Comisión y elaboran las cuentas anuales.
iii) Las autoridades de auditoría (AA)  deben ser independientes de la 
autoridad de gestión y de la autoridad de certificación. Ofrecen a la Comisión 
garantías sobre la eficacia del funcionamiento de los sistemas de gestión 
y control interno de los PO y sobre la legalidad y la regularidad del gasto cer -
tificado por las autoridades de certificación. Se les exige presentar informes 
anuales de control a la Comisión4, así como un dictamen anual de auditoría 
que abarque el funcionamiento de los sistemas y ofrezca un porcentaje de 
error estimado anual; estos documentos han de ser verificados y aceptados 
por la Comisión5.iii) Los organismos de certificación (OC)  ofrecen garantías a la 
Comisión con respecto a la integralidad, la exactitud y la veraci -
dad de las cuentas anuales del organismo pagador y el correcto 
funcionamiento de sus sistemas de control interno. Deben ser 
independientes del organismo pagador.
Desde 2015, los organismos de certificación también tienen que 
ofrecer garantías sobre la legalidad y la regularidad del gasto 
cuyo reembolso se ha solicitado a la Comisión.
1 Artículo 317 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
2 Artículo 67, apartado 1, y artículo 67, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
3 Artículo 61 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
4 Artículo 62, apartado 1, letra d), del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
5 Artículo 72, apartado 1, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006.
 
Fuente:  TCE.Anexo II
66 Anexos 
Evolución del marco de garantías y las disposiciones de cierre de la Comisión a lo 
largo de tres períodos
a) CohesiónAnexo III
Comisión: Auditorías sobre la legalidad y la regularidad Cohesión 2000-2006
Comisión:
Posibles auditorías 
con correcciones 
/f_inancieras netasComisión: 
Aceptación del informe /f_inal de ejecucióny declaración de liquidación, pago del saldo /f_inalAG: Informe /f_inal de 
ejecución 
OP: Declaración certi/f_icada 
del gasto /f_inal 
OL: Declaración sobre la 
liquidación de la asistencia (ofreciendo garantías con respecto al total del período)AG: Informe anual
de ejecución
3 años 15 meses 2 años01/2000 12/2006 ??? 03/2010 12/2008Garantías plurianualesComisión: Aceptación del informe anual de ejecuciónPago del saldo ﬁnal Presentación de
los documentos de cierreSupervisión y evaluación anuales
Cierre Supervisión y evaluación anualesFecha ﬁnal
de subvencionabilidad
Período de 
programación
7 años
Cohesión 2007-2013
Objetivo de la Comisión: 1 añoAA: Informe de control
y dictamen anualesComisión: Aceptación del informe anual de controlGarantías anuales
Comisión:
Posibles auditorías 
con correcciones 
ﬁnancieras netasComisión: Aceptación del informe ﬁnal de ejecución y declaración de cierre, pago del saldo ﬁnalMA: Informe ﬁnalde ejecución 
OC: Solicitud del pago
del saldo ﬁnal
AA: Declaración de cierreAG: Informe anual
de ejecución
3 años 15 meses 2 años01/2007 12/2013 ??? 03/2017 12/2015Comisión: Auditorías sobre la legalidad y la regularidad Garantías plurianualesComisión: Aceptación del 
informe anual de ejecuciónPago del saldo ﬁnal Presentación de
los documentos de cierreSupervisión y evaluación anuales
Cierre Supervisión y evaluación anualesFecha ﬁnal
de subvencionabilidad
Período de 
programación
7 años
67 Anexos Anexo III
Comisión: Aceptación del 
informe anual de ejecuciónAG: Informe anualde ejecuciónCohesión 2014-2020
AG: Declaración de gestióny resumen anual delos controles y las auditoríasAC: Cuentas certiﬁcadasAA: Informe de controly dictamen sobre las cuentas anualesComisión: Aceptación delas cuentas anuales,cálculo del saldoPaquete anual de garantíasComisión: 
Aceptación del informe anual de ejecucióny últimas cuentas anuales, cálculo del saldodel último ejercicioAdemás del paquete anual de garantías:
AG: 
Informe ﬁnal de 
ejecución
3 años 13,5 meses 3 años01/2014 12/2020 ??? 15/02/2025 12/2023Comisión: Auditorías de conformidad con posibles correcciones ﬁnancieras netas Garantías plurianualesPago del saldo ﬁnal Presentación de
los documentos de cierreSupervisión y evaluación anuales
Cierre Supervisión y evaluación anualesFecha ﬁnal
de subvencionabilidad
Período de 
programación
7 años
68 Anexos 
b) Desarrollo ruralAnexo III
Comisión: 
Aceptación del informe de ejecuciónAG: Informe anual de 
situación sobre la ejecución
01/2018
2 añosDR 2007-2013
Objetivo de la Comisión: 1 añoOP: Cuentas anuales, declaración de gestión, resumen anual de las auditorías y controles
OC: Dictamen e informe sobre las 
cuentas anualesComisión: Aceptación de las cuentas anuales, liquidación del saldo Liquidación ﬁnanciera anualComisión: Aceptación del informe de ejecución y últimas cuentas anuales, cálculo del saldo ﬁnal
AG: Informe de 
ejecución del último ejercicio 
OP: Cuentas del último 
ejercicio de aplicación 
OC: Dictamen sobre las 
cuentas del último ejercicio de aplicación
6 meses 2 años01/2007 12/2013 06/2016 12/2015Comisión: Conformity audits on legality and regularity with possible net ﬁnancial correctionsLiquidación de conformidad plurianualPago del saldo ﬁnal 
(previsión)Presentación de
los documentos de cierreSupervisión y evaluación anuales
Cierre Supervisión y evaluación anualesFecha ﬁnal
de subvencionabilidad
Período de 
programación
7 años
El cierre tardó de media 20 mesesDR 2000-2006
Comisión:
Posibles auditorías 
con correcciones 
ﬁnancieras netasComisión: 
Acceptance of ﬁnal Aceptación del informe ﬁnal de ejecucióny declaración de liquidación (totaldel período), cálculo 
del saldo ﬁnalAG: Informe ﬁnal de 
ejecución 
OP: Declaración certiﬁcada 
del gasto ﬁnal 
OL: Declaración sobre la 
liquidación de la asistencia (total del período)AG: Informe anual
de ejecución
3 años 15 meses 2 años01/2000 12/2006 ??? 03/2010 12/2008Comisión: Auditorías sobre la legalidad y la regularidad Garantías plurianualesComisión: 
Aceptación del informe anual de ejecuciónPago del saldo ﬁnal Presentación de
los documentos de cierreSupervisión y evaluación anuales
Cierre Supervisión y evaluación anualesFecha ﬁnal
de subvencionabilidad
Período de 
programación
7 años
69 Anexos 
Fuente:  TCE.Anexo III
OP: Declaración sobre la gestión,
resumen anual de los controlesy las auditoríasOC: Dictamen e informe sobrelas cuentas anuales (incluidasla legalidad y la regularidad)Comisión: Aceptación del informe anual de ejecuciónAG: Informe anual
de ejecución
01/2026
2 añosDR 2014-2020
Comisión: Aceptación de las cuentas anuales,cálculo del saldoLiquidación ﬁnanciera anualComisión: Aceptación del informe anual de ejecución y últimas cuentas anuales, cálculo del saldo del último ejercicioNo se exigen más 
documentos
6 meses 3 años01/2014 12/2020 30/06/2024 12/2023
Período de 
programación
7 añosComisión: Auditorías de conformidad sobre la legalidad y la regularidad con posibles correcciones ﬁnancieras netas Liquidación de conformidad plurianualPago del saldo ﬁnal Presentación de
los documentos de cierreFecha ﬁnal
de subvencionabilidadSupervisión y evaluación anuales
Cierre Supervisión y evaluación anuales
70 Anexos 
Resumen de las principales cuestiones que requieren más aclaraciones para el cierre 
2007-2013 — Respuestas de las autoridades de los Estados miembros a la encuesta/
entrevista1
Cuestión Cohesión Desarrollo rural
Cálculo del porcentaje de error residual y consecuencias si es superior al umbral de 
materialidad (2 %)X X
Definición y tratamiento de los errores anómalos X X
Instrumentos financieros X X
Informes sobre el rendimiento de los programas y posibles consecuencias de no 
alcanzar los objetivosX X
Operaciones suspendidas debido a  una resolución judicial o  administrativa X X
Más ejemplos prácticos X
Proyectos no funcionales X
Proyectos generadores de ingresos X
Notificación y  consideración de las retiradas, las recuperaciones y  las recuperacio -
nes pendientesX
Normas transitorias X
1 La lista solo incluye las cuestiones que fueron calificadas como confusas o más bien confusas por más de un 15 % de las autoridades.
Fuente:  Encuesta y entrevistas del TCE a las autoridades de los Estados miembros.Anexo IV
71 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
II
La Comisión está trabajando con los Estados miembros para abordar las causas de los gastos irregulares.
En lo que concierne a la política de cohesión, las auditorías del Tribunal de Cuentas desde 2009 han demostrado que el 
porcentaje de error constatado en el período de programación 2007-2013 es considerablemente inferior al de 2000-2006.
El porcentaje de error en los programas de desarrollo rural también ha disminuido en los últimos tres años.
VI
La legalidad y la regularidad del gasto Feader en desarrollo rural se garantizan mediante el procedimiento de liquidación 
de conformidad, con independencia del cierre. Si se detectan deficiencias en la gestión y el control de los gastos a través 
de este procedimiento, la Comisión aplica correcciones financieras respecto de gastos efectuados hasta 24 meses antes 
de la notificación por parte de la Comisión, de conformidad con el artículo 52 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
Cada año, el informe anual de actividades de la DG Agricultura y Desarrollo Rural publica tanto las estimaciones de los 
porcentajes de error de las operaciones entre los Estados miembros y los beneficiarios, como la capacidad correctiva de 
los controles y procedimientos ex post  que conducen a las recuperaciones de los importes afectados de los beneficiarios 
y a las correcciones financieras netas. La comparación de ambos elementos permite a la Comisión llegar a la conclusión 
sobre cuál será el riesgo residual anual relativo para el presupuesto de la UE después de tomar en cuenta todos los con -
troles y correcciones.
La Comisión mantiene la opinión expresada en el informe anual de actividades de 2015 de la DG Agricultura y Desarrollo 
Rural. De hecho, para la política de desarrollo rural, la necesidad de garantizar la legalidad y la regularidad debe equili -
brarse con sus ambiciosos objetivos, lo que a veces ha resultado en un diseño complejo de medidas. La situación sigue 
siendo objeto de una estrecha vigilancia y la Comisión se compromete a asistir a los Estados miembros en la lucha contra 
las causas fundamentales de los errores.
VII
La Comisión considera que la declaración anual armonizada de fiabilidad de las cuentas mejora la legalidad y la regulari -
dad de los pagos y contribuirá a cerrar rápidamente los programas de 2014-2020.
VIII
El marco jurídico vigente aplicable a la política de cohesión 2007-2013 no permite condicionar los pagos en función de los 
resultados o logros. Las directrices sobre el cierre exigen la presentación sistemática de informes sobre los indicadores 
por cada eje prioritario cuando los logros difieren en más de un 25 % de los objetivos, incluyendo una justificación de por 
qué no se cumplieron los objetivos y por qué no se tomaron medidas correctivas.
Los Estados miembros deben explicar y justificar las divergencias en la consecución de los indicadores. Se puede decidir 
aplicar una corrección financiera en función de cada caso, cuando las divergencias se correspondan con alguno de los 
casos contemplados en el artículo 99 del Reglamento general (irregularidades, fallos graves en los sistemas de gestión 
y control).
Se ha comenzado a utilizar más ampliamente el enfoque centrado en los productos y los resultados en estas dos políticas 
de la Unión en el período 2014-2020.
Respuestas de la Comisión 72
IX
La Comisión está obligada a respetar el marco jurídico vigente y aprobado por el legislador.
Se considera necesario el solapamiento entre los dos períodos, dado que muchas operaciones tardan varios años en 
llevarse a cabo y que siempre habrá una fase de inicio y una de conclusión para cualquier período de programación.
El problema de que el cierre definitivo genere una gran cantidad de trabajo administrativo para las autoridades implica -
das justo cuando deberían centrarse en la puesta en marcha de nuevos programas ya ha sido abordado en el Reglamento 
2014-2020 mediante la aprobación anual de las cuentas (véase la respuesta de la Comisión en el punto VII).
Además, la Comisión ha alentado a los Estados miembros a que aumenten las capacidades relacionadas con el cierre y a 
que utilicen las asignaciones para asistencia técnica del período 2007-2013 o 2014-2020 para este fin.
El proceso de cierre comenzó con la realización de preparativos antes del final del período de subvencionabilidad 
y estuvo plenamente operativo desde que este terminó. De hecho, se concedieron dos años adicionales a los Estados 
miembros (tres años en el caso de los programas de 2014-2020) para llevar a cabo sus programas.
La Comisión considera que así se permite una mejor gestión y ejecución de los programas, se reduce la presión y la carga 
de trabajo de las autoridades implicadas y se facilita una mejor transición entre períodos.
X
La Comisión informa a la autoridad presupuestaria sobre el progreso del proceso de cierre (resultados y productos obte -
nidos y regularidad de los gastos) en el informe anual de actividades de las Direcciones Generales correspondientes.
Además, en 2013, la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión presentaron un informe 
sobre el cierre y el porcentaje global de correcciones financieras al cierre de los programas de 2000-2006, dirigido a la 
autoridad de aprobación de la gestión.
Asimismo, todas las decisiones sobre la liquidación de cuentas del Feader se publican en el Diario Oficial.
XI — Primer guion
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión no está en condiciones en este momento de adquirir ningún compromiso específico en relación con las 
propuestas legislativas para el período posterior a 2020.
Ya se realizó un importante esfuerzo con el objetivo de armonizar las normas de los Fondos EIE para el período 2014-
2020, tanto para los ejercicios contables anuales como para el cierre. La Comisión tratará de armonizar las disposiciones 
reglamentarias relativas a los fondos, incluida la terminología y los procesos de garantía y cierre, cuando ello permita 
mejorar la gestión de los fondos de la UE y contribuya a simplificar y hacer más eficaz la ejecución en los Estados miem -
bros y regiones.
La Comisión considera que la armonización de las disposiciones en los ámbitos del desarrollo rural y la cohesión no debe 
socavar la coherencia de la ejecución de la PAC. La importancia de preservar las sinergias obtenidas entre los dos pilares 
(FEAGA y Feader) fue reconocida por el legislador [considerando 4 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013]. Para ambos pilares 
de la PAC la liquidación de conformidad es independiente de la liquidación de cuentas.
Respuestas de la Comisión 73
XI — Segundo guion
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión no está en condiciones en este momento de adquirir ningún compromiso específico en relación con las 
propuestas legislativas para el período posterior a 2020.
En la política de cohesión, las normas vigentes para el período de programación 2014-2020 ya prevén los elementos soli -
citados por el Tribunal.
En cuanto a la segunda parte de la recomendación sobre rendimiento, el artículo 22, apartado 7, del Reglamento sobre 
disposiciones comunes ya permite a la Comisión aplicar correcciones financieras cuando constate un grave incumpli -
miento de los objetivos relativos a los indicadores financieros, los indicadores de productividad y las etapas claves de la 
ejecución, establecidos en el marco de rendimiento.
La Comisión considera que la posible armonización de las distintas políticas no debe socavar las sinergias obtenidas 
en la gestión de los dos fondos de la PAC, a saber, el FEAGA y el Feader. La importancia de preservar las sinergias obte -
nidas entre los dos pilares (FEAGA y Feader) fue reconocida por el legislador [considerando 4 del Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013].
XI — Tercer guion
La Comisión no acepta esta recomendación.
Aunque la Comisión continuará informando a la autoridad presupuestaria con total transparencia sobre la ejecución de 
los programas, en particular de los resultados al cierre, no está en condiciones en este momento de contraer ningún com -
promiso específico en relación con las propuestas legislativas para el período posterior a 2020.
XI — Cuarto guion
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión cree firmemente que interrumpir el solapamiento de los períodos de subvencionabilidad tendrá como resul -
tado un menor grado de ejecución de las políticas, reducirá la posibilidad de que se aprueben proyectos plurianuales en 
el último año del período de ejecución al imponer cargas administrativas adicionales y causará trastornos en la transición 
entre períodos. Con respecto al Feader, esto podría afectar de forma negativa a la buena ejecución de los compromisos 
ambientales plurianuales o a los proyectos de creación de empresas basados en planes de negocio plurianuales.
XIII
En lo relativo a la política de cohesión, los ámbitos clave relevantes para el cierre son la ejecución (abordada en el informe 
final de ejecución), la legalidad y la regularidad de los gastos (abordadas en la declaración de cierre y el informe final 
de control) y, por último, la declaración final de gastos. Los plazos para estos ámbitos clave están indicados en el Regla -
mento. En particular, la Comisión tiene un plazo de cinco meses para informar al Estado miembro sobre sus observacio -
nes acerca del contenido del informe final de ejecución y la declaración de cierre.
Respuestas de la Comisión 74
Los plazos principales para los programas de desarrollo rural están recogidos en el Reglamento (por ejemplo, para la 
presentación de los documentos de cierre o el pago final). Sin embargo, algunos plazos no están especificados, lo que 
concede el tiempo suficiente para garantizar una decisión de cierre correcta y la protección del presupuesto de la UE.
La Comisión publicó unas directrices relativas al cierre destinadas a aclarar la interpretación que hace la Comisión de las 
disposiciones aplicables, así como sus expectativas.
Respecto de los riesgos específicos asociados al cierre detectados por el Tribunal, la Comisión ha llamado la atención de 
las autoridades responsables del programa sobre estos riesgos, incluidas las autoridades de auditoría.
La Comisión aplicará correcciones financieras cuando proceda.
XIV — Primer guion
La Comisión acepta esta recomendación.
XIV — Segundo guion
La Comisión acepta esta recomendación.
XV
La Comisión quisiera destacar que esta recomendación está dirigida a los Estados miembros.
Introducción
02
Para el período 2007-2013, las políticas de cohesión y desarrollo rural tienen marcos jurídicos, gobernanza de los progra -
mas, mecanismos de reembolso y objetivos estratégicos diferenciados.
09
El cierre es un requisito jurídico establecido en los reglamentos de la UE.
En virtud del marco de control plurianual para los programas de la política de cohesión del período 2007-2013, los Estados 
miembros debían garantizar la prevención, detección y corrección de las irregularidades a lo largo del período de pro -
gramación. Cuando la Comisión detectó irregularidades adicionales que aún no habían sido corregidas, impuso nuevas 
correcciones financieras.
09 — Primer guion
En el marco de la liquidación anual de cuentas de los programas de desarrollo rural, se exige que los organismos de certi -
ficación presenten a la Comisión un dictamen sobre las cuentas anuales de los agentes de pago, que la Comisión acepta 
en esta etapa. La Comisión no está obligada a confirmar la legalidad y la regularidad del gasto durante el ejercicio anual 
de liquidación de cuentas.
La legalidad y la regularidad del gasto se comprueban más a fondo a través del procedimiento de liquidación de con -
formidad, que se lleva a cabo de forma separada e independiente del proceso de cierre, según lo establecido por el 
legislador.
Respuestas de la Comisión 75
Los procedimientos de liquidación de conformidad tardan alrededor de dos años, un período de tiempo necesario para 
asegurar un proceso de arbitraje totalmente transparente, que permite que haya tiempo suficiente para analizar los 
hallazgos y determinar el riesgo para el presupuesto de la UE que habrá de ser cubierto por una corrección financiera 
neta.
09 — Segundo guion
Las decisiones ad hoc  de la Comisión resultantes del procedimiento de liquidación de conformidad aseguran que todo 
gasto no subvencionable que haya sido detectado se excluya de la financiación de la UE y no sea efectivamente reembol -
sado por su presupuesto (correcciones financieras netas). En agricultura, incluido el desarrollo rural, todas las correcciones 
financieras tienen un efecto neto sobre la financiación de la UE.
Asimismo, en el caso del desarrollo rural, los Estados miembros están obligados a tratar de recuperar los gastos irregula -
res de los beneficiarios y a devolverlos a la Comisión, incluso después del cierre.
14
La DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión están bien encaminadas para cumplir el 
plazo de fin de año para la realización y validación de sus manuales y procedimientos de cierre.
Observaciones
19
El cierre es un requisito jurídico establecido en los reglamentos de la UE para el que la Comisión se está preparando de la 
forma más eficaz.
En relación con el período de programación 2007-2013 de la política de cohesión, las autoridades de los Estados miem -
bros deberán facilitar los documentos de cierre a la Comisión a más tardar el 31 de marzo de 2017. La Comisión tiene un 
plazo de cinco meses para informar al Estado miembro sobre sus observaciones acerca del contenido del informe final 
de ejecución y la declaración de cierre. El pago final solo se hará después de una evaluación de los documentos de cierre 
para asegurarse de que no quedan errores materiales en la declaración final de gastos.
En el caso del desarrollo rural, la Comisión debe respetar todas las reglas jurídicas establecidas por el legislador, en par -
ticular la independencia del proceso de cierre respecto del procedimiento de liquidación de conformidad que analiza la 
legalidad y la regularidad de los gastos de la PAC. La Comisión también deberá respetar el plazo de pago del saldo en los 
seis meses posteriores a la recepción de los documentos pertinentes. Los procedimientos de liquidación de conformidad 
duran alrededor de dos años, un período de tiempo necesario para asegurar un proceso de arbitraje totalmente transpa -
rente, que permite que haya tiempo suficiente para analizar los hallazgos y determinar el riesgo para el presupuesto de la 
UE que habrá de ser cubierto por una corrección financiera neta.
Las Direcciones Generales informan en sus informes anuales de actividades sobre las correcciones financieras realizadas 
cada año, incluidas aquellas relativas a programas cerrados de los períodos de programación 1994-1999 y 2000-2006. 
Estos informes se presentan ante la autoridad presupuestaria en el marco del procedimiento de aprobación de la gestión.
20
En la política de cohesión, se estableció un grupo de trabajo para la redacción de las directrices sobre el cierre que incluía 
a varios servicios clave de la DG Política Regional y Urbana y la DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión. Las directrices 
y sus modificaciones pasaron por la consulta interservicios y por varias consultas con las autoridades nacionales.
Respuestas de la Comisión 76
La Comisión considera que la armonización de las disposiciones sobre desarrollo rural y cohesión no debe socavar la 
coherencia de la ejecución de la PAC. La importancia de preservar las sinergias obtenidas entre los dos pilares (FEAGA 
y Feader) fue reconocida por el legislador [considerando 4 del Reglamento (UE) n.º 1303/20131]. Para ambos pilares de la 
PAC la liquidación de conformidad es independiente del cierre.
23
Cada año, la Comisión analiza los informes anuales de control y solicita medidas correctoras en caso de que los porcen -
tajes de error anual o el riesgo residual total (porcentajes de riesgo residual al cierre) estén por encima del umbral de 
importancia relativa.
La Comisión también ha adoptado una política sólida de interrupciones y suspensiones de pagos intermedios cuando se 
han constatado graves deficiencias, lo que debería reducir la carga de trabajo al cierre, dado que muchas cuestiones ya 
han sido identificadas y corregidas durante la ejecución.
24
En el ámbito del desarrollo rural, el proceso de cierre es un ejercicio de liquidación de las cuentas anuales del último año 
de aplicación. Se calcula el saldo final y se abona al cierre solo si se liquidan todas las cuentas anuales del período de 
programación (liquidación financiera).
La legalidad y la regularidad del gasto Feader se garantizan mediante el procedimiento de liquidación de conformidad, 
con independencia del cierre. Si se detectan deficiencias en la gestión y el control de los gastos a través de este procedi -
miento, la Comisión aplica correcciones financieras respecto de gastos efectuados hasta 24 meses antes de la notificación 
por parte de la Comisión, de conformidad con el artículo 52 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 19.
28
En el caso de los fondos de cohesión, los presupuestos anuales de la Comisión están protegidos por el límite del 90 % en 
el pago de los gastos intermedios. Este máximo es comparable con la regla del 95 % para el Feader al final del período de 
programación [artículo 34 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013].
El Feader no tiene este sistema adicional de liquidación anual de la prefinanciación y, por tanto, no necesita retener nin -
guna cantidad en los pagos intermedios antes de alcanzar el 95 % de ejecución.
29
Las posibles iniciativas de armonización adicional deben respetar la necesidad de preservar la coherencia entre los dos 
pilares de la PAC.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 20.
32
El propósito del cierre para la política de cohesión está ya claramente establecido en los reglamentos para el período 
2014-2020.
1 «En cuanto a la política agrícola común (PAC), ya se han obtenido sinergias importantes armonizando y racionalizando las normas de gestión 
y control del primer pilar (Fondo Europeo Agrícola de Garantía, FEAGA) y el segundo pilar (Feader) de la PAC. Debe, por tanto, mantenerse el 
estrecho vínculo entre el FEAGA y el Feader, y deben preservarse las estructuras ya existentes en los Estados miembros».
Respuestas de la Comisión 77
33
Para la política de cohesión, el Reglamento prevé un plazo de tres años posteriores al pago del saldo en los que se deben 
conservar los documentos justificativos. Durante ese período pueden llevarse a cabo auditorías y, en consecuencia, pue -
den aplicarse correcciones financieras.
En cuanto a la política de desarrollo rural, los beneficiarios tienen la obligación de mantener la inversión cofinanciada por 
un período de cinco años posteriores al pago y los Estados miembros, la obligación de recuperar los importes indebi -
damente gastados. La Comisión debe estar en condiciones de comprobar el cumplimiento de estas obligaciones y de 
imponer correcciones financieras en caso de infracción.
Las directrices para el cierre de los programas de desarrollo rural 2007-2013 establecen claramente que las auditorías de 
conformidad deben llevarse a cabo con independencia del cierre. Las correcciones financieras no influyen en el cálculo 
del saldo final. Los importes de las correcciones financieras se determinan en las decisiones de liquidación de conformi -
dad de la Comisión y se ejecutan mediante órdenes de ingreso (correcciones financieras netas).
34
En cuanto al desarrollo rural, no existe base jurídica para imponer correcciones financieras con base en una estimación 
del porcentaje de error y con el fin de reducir el porcentaje de error por debajo del umbral de importancia relativa. 
Solo puede hacerse mediante el procedimiento de liquidación de conformidad, que la Comisión llevará a cabo cuando 
proceda.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 36.
35
Para la política de cohesión, la Comisión calcula el riesgo residual total a lo largo de todo el período de programación, 
permitiendo por tanto la reducción del riesgo de errores por debajo del umbral de importancia relativa en cualquier 
momento del período de programación. Las autoridades de auditoría deben comunicar el porcentaje de riesgo residual 
en el momento del cierre y, en caso de que supere el umbral de importancia relativa, las autoridades responsables de los 
programas deberán aplicar las correcciones financieras adicionales necesarias antes de presentar su última declaración de 
cierre.
36
En el actual marco jurídico para el desarrollo rural, pueden continuar tomándose decisiones de liquidación de confor -
midad aun después del cierre del programa. Por lo tanto, el concepto de «porcentaje de riesgo residual al cierre» no es 
compatible en la actualidad con la normativa en que se basa el segundo pilar de la PAC.
Sin embargo, cada año el informe anual de actividades de la DG Agricultura y Desarrollo Rural publica tanto las estima -
ciones de los porcentajes de error de las operaciones entre los Estados miembros y los beneficiarios, como la capacidad 
correctiva de los controles y procedimientos ex post  que conducen a las recuperaciones de los importes afectados de los 
beneficiarios y a las correcciones financieras netas. La comparación de ambos elementos permite a la Comisión llegar 
a la conclusión sobre cuál será el riesgo residual anual relativo para el presupuesto de la UE después de tomar en cuenta 
todos los controles y correcciones.
La Comisión mantiene la opinión expresada en el informe anual de actividades de 2015 de la DG Agricultura y Desarrollo 
Rural. De hecho, para la política de desarrollo rural, la necesidad de garantizar la legalidad y la regularidad debe equili -
brarse con sus ambiciosos objetivos, lo que a veces ha resultado en un diseño complejo de medidas. La situación sigue 
siendo objeto de una estrecha vigilancia y la Comisión se compromete a asistir a los Estados miembros en la lucha contra 
las causas fundamentales de los errores.
Respuestas de la Comisión 78
37
Cada año, el informe anual de actividades de la DG Agricultura y Desarrollo Rural publica un porcentaje de error ajustado 
y una estimación del importe en situación de riesgo dentro del ámbito del desarrollo rural. El porcentaje de error ajustado 
se calcula en primer lugar a nivel de los agentes de pago y posteriormente se agregan para obtener el porcentaje total 
por área de actividad.
En virtud de las normas actuales que rigen los gastos de la PAC (incluido el desarrollo rural), la garantía de legalidad 
y regularidad deriva del procedimiento de liquidación de conformidad y no del cálculo de un porcentaje de error residual 
al cierre.
El procedimiento de liquidación de conformidad se inicia cuando el organismo de certificación informa de que el error 
total a nivel del Fondo está por encima del umbral de importancia relativa. Las correcciones financieras se aplican cuando 
se confirman los hallazgos de los organismos de certificación.
38
Para los programas de 2014-2020, se certifica con carácter anual un bloque de gasto en las cuentas, que estará sujeto 
a una aprobación o liquidación anual y a revisiones más a fondo sobre su legalidad y regularidad. Los gastos ya no se 
certifican de manera acumulativa durante el período de programación y, por lo tanto, no hay necesidad de calcular un 
porcentaje de riesgo residual total o de solicitar un dictamen de auditoría sobre el conjunto del período de programación 
al cierre. En lo que concierne a la política de cohesión, las autoridades de auditoría proporcionarán para el último año del 
período su porcentaje de riesgo residual anual y emitirán su último dictamen de auditoría anual basado en él. En lo que 
concierne al desarrollo rural, los organismos de certificación proporcionarán los porcentajes de error y las tasas de incum -
plimiento en su último dictamen de auditoría anual.
39
El Parlamento Europeo y el Consejo están informados a través de los informes anuales de actividades sobre el progreso 
del cierre de los programas de cohesión y desarrollo rural.
40
La Comisión destaca que el proceso de cierre en los programas de cohesión debe servir para aclarar y resolver todas las 
cuestiones pendientes relacionadas con las actividades de control y los hallazgos de auditoría, y considera que todo el 
trabajo de auditoría realizado durante el período de programación y al cierre proporcionará un nivel de seguridad sufi -
ciente como para no tener que realizar trabajo adicional de auditoría a partir del cierre.
En lo relativo al período 2007-2013, el plan de auditoría de los últimos años 2015-2016 está claramente dirigido a compro -
bar el nivel de preparación de los Estados miembros para el cierre, centrándose en la repetición de las auditorías llevadas 
a cabo por autoridades de auditoría, si bien también incluye auditorías relativas a programas operativos con riesgo y a la 
fiabilidad de las retiradas y recuperaciones comunicadas por los Estados miembros. Sin embargo, no se excluye la realiza -
ción de auditorías tras el cierre. Ello dependerá de la evaluación de los riesgos restantes tras el análisis de los documentos 
de cierre.
43
La Comisión considera que la actual configuración del procedimiento de liquidación de conformidad garantiza una ade -
cuada protección de los intereses financieros del presupuesto de la UE.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 24.
Respuestas de la Comisión 79
46
La Comisión considera que el proceso de cierre llevaría mucho más tiempo y requeriría muchos más recursos si tuviera 
que abarcar los informes y la evaluación finales del programa, incluidos el seguimiento y el análisis de la obtención de los 
productos y los resultados para el período completo.
48
El marco jurídico vigente aplicable a la política de cohesión 2007-2013 no permite condicionar los pagos en función de los 
resultados o logros. El punto 5.2.6 de las directrices sobre el cierre exige la presentación sistemática de informes sobre los 
indicadores por cada eje prioritario cuando los logros difieren en más de un 25 % de los objetivos, incluyendo una justifi -
cación de por qué no se cumplieron los objetivos y por qué no se tomaron medidas correctivas.
Los Estados miembros deben explicar y justificar las divergencias en la consecución de los indicadores. Se podría decidir 
aplicar una corrección financiera en función de cada caso, cuando las divergencias se correspondan con alguno de los 
casos como los contemplados en el artículo 99 del Reglamento general (irregularidades, fallos graves en los sistemas de 
gestión y control).
Se ha comenzado a utilizar más ampliamente el enfoque centrado en los productos y los resultados en estas dos políticas 
de la Unión en el período 2014-2020 (véase el apartado 52). Se ha reforzado este enfoque mediante la introducción de 
una reserva de eficacia igual al 6 % del presupuesto del programa; el marco de eficacia se basa, de hecho, en elementos 
de dicho enfoque. Su objetivo es incentivar a los gestores de los ejes prioritarios y de los programas para que cumplan 
en todo aquello que esté bajo su control y recompensará a aquellos programas que progresen adecuadamente hacia 
los objetivos, mediante la asignación de la reserva de eficacia, pero también se adoptarán medidas contra aquellos 
ejes prioritarios que no lo consigan. Hay hitos establecidos para estos indicadores que deben alcanzarse antes del final 
de 2018 y objetivos que deben alcanzarse antes de que acabe 2023. La asignación de la reserva está condicionada a la 
consecución de los hitos establecidos a nivel de las prioridades del programa [artículo 20 y artículo 22, apartado 2, del 
Reglamento (UE) n.º 1303/2013]. Si no se alcanzan los objetivos, la Comisión también puede aplicar correcciones financie -
ras vinculando los pagos a la obtención real de los productos y los resultados.
49
La Comisión considera que el punto 3.5 de las directrices sobre el cierre explica claramente cómo tratar las operaciones 
incompletas.
En cuanto a las consecuencias financieras de no alcanzar los objetivos establecidos en los programas, la Comisión remite 
a los preguntas y respuestas sobre el cierre2 (véanse las respuestas a las preguntas 200 a 205), donde se explica que el 
Estado miembro deberá dar cuenta en el informe final de ejecución sobre los logros del programa, medidos conforme 
a los indicadores físicos y financieros, y deberá proporcionar información sobre los indicadores. Según las directrices 
sobre el cierre, solo se deberán proporcionar explicaciones y justificaciones en el caso de que exista una divergencia 
significativa.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 48.
2 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/guidelines/closure_2007_2013/qa_closure20072013_en.pdf
Respuestas de la Comisión 80
50
La Comisión ha proporcionado a los Estados miembros orientaciones pertinentes sobre la materia, por ejemplo, en rela -
ción con el Comité de desarrollo rural y el grupo de expertos encargado de la evaluación.
51
Según las directrices sobre el cierre relativas a la política de cohesión, los Estados miembros han de garantizar en el 
momento de la presentación de los documentos de cierre que todos los proyectos incluidos en el cierre de los programas 
sean funcionales, es decir, que estén concluidos y en uso. La Comisión hace una excepción con los proyectos no funcio -
nales y con los proyectos por fases, que serán objeto de supervisión (anexos III, IV y V). Estos serán un complemento a la 
información notificada acerca de la consecución de los objetivos.
Más específicamente, el desarrollo por fases de los proyectos y su ejecución en concreto han sido objeto de varias 
respuestas proporcionadas en el documento de preguntas y respuestas sobre el cierre, la formación sobre el cierre y el 
apoyo específico prestado a los Estados miembros en el marco del grupo de trabajo sobre la mejora de la ejecución.
Para el desarrollo rural, la información sobre la consecución de los objetivos se proporciona en el último informe anual 
de situación (el cuadro G.3 presentado por el Estado miembro indica el nivel de consecución). Las evaluaciones ex post  
tendrán en cuenta estos indicadores y la consecución de los objetivos.
52
La Comisión remite a su respuesta al apartado 48.
El marco de rendimiento prevé un mecanismo para comprobar si la aplicación de las prioridades va por buen camino. La 
reserva de eficacia proporciona un incentivo para alcanzar los hitos, que son la condición previa necesaria para obtener 
los resultados previstos. La reserva de eficacia es solo uno de los elementos con los que se pone mayor énfasis en los 
resultados. El elemento fundamental de la orientación hacia los resultados es la lógica de intervención integrada en cada 
programa, acompañada de los indicadores de productos y resultados.
La Comisión también hace referencia a las observaciones del capítulo III del Informe anual del Tribunal de Cuentas rela -
tivo al ejercicio 2014.
La Comisión también observa que la evaluación ex post  del programa solo es necesaria antes del 31 de diciembre de 2024 
[artículo 57 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013]. Asimismo, las conclusiones derivadas del informe de ejecución de 2019 
evaluarán los progresos realizados de cara a la consecución de los objetivos de los programas y su contribución a la estra -
tegia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Esto también se verá apoyado por la introduc -
ción del análisis de eficacia.
54
La Comisión considera que la necesaria rendición de cuentas y transparencia en la ejecución de los programas se expone 
anualmente en los informes anuales de actividades de las respectivas Direcciones Generales. En estos, cada año, se publi -
can todos los detalles financieros y de eficacia de los programas en cuestión.
Respuestas de la Comisión 81
55
Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 54 y 39.
56
Se proporcionará a la autoridad presupuestaria información sobre el resultado del proceso de cierre de 2007-2013 en el 
informe anual de actividades de las respectivas Direcciones Generales.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 57 y 58:
La Comisión reconoce que el cierre debería tener lugar tan pronto como sea posible, pero aun así, los Estados miembros 
necesitan tiempo suficiente para terminar sus actuaciones antes de enviar el paquete de cierre. Asimismo, el cierre solo 
puede comenzar tras la presentación de los documentos de cierre. La Comisión considera que es imprescindible dedicar 
el tiempo y los recursos suficientes a las tareas asociadas.
Siempre habrá un solapamiento de trabajo entre dos períodos. Antes de que finalice un período hay que comenzar el 
trabajo del siguiente período. De lo contrario, existiría el riesgo de que se produjera una brecha entre los períodos de 
programación.
Los programas de la política de cohesión son complejos de administrar y muchas circunstancias cambian a lo largo de los 
siete años del período de programación, lo que puede ocasionar retrasos en la preparación y ejecución de los proyectos. 
Muestra de ello es el efecto de la crisis financiera de 2008, durante la cual la Comisión permitió a los Estados miembros 
ampliar el período de subvencionabilidad para completar los proyectos que se habían retrasado por la crisis. Ampliar el 
período de subvencionabilidad más allá de los siete años del período de programación da a los Estados miembros la posi -
bilidad de completar los proyectos demorados y así maximizar el impacto de la contribución del presupuesto de la Unión.
59
La Comisión destaca que el proceso de cierre 2014-2020 se simplificará mediante la aprobación anual de las cuentas. 
Este fue un objetivo específico del legislador al adoptar las normas de 2014-2020, basadas en la experiencia de períodos 
anteriores.
El marco financiero define los compromisos presupuestarios anuales, que se distribuyen a lo largo de siete años. Es lógico 
que en los proyectos plurianuales los pagos no puedan seguir exactamente el mismo ritmo que los compromisos.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 60 a 62:
La Comisión observa que los plazos mencionados por el Tribunal son plazos legales según lo dispuesto en el Reglamento 
general de la política de cohesión, y que son jurídicamente vinculantes para la Comisión.
Respuestas de la Comisión 82
64
Ha de señalarse que la ejecución sobre el terreno puede tener lugar sin que se realicen pagos por parte de la UE.
La selección de los proyectos y el gasto sobre el terreno dan una imagen más precisa de la ejecución que los pagos de 
la UE. El porcentaje de selección de proyectos casi se duplicó en el primer semestre de 2016, pasando del 8 % al 15 %, lo 
que demuestra que la ejecución sobre el terreno ha cuajado. En junio de 2016, 48 000 millones de euros de los fondos de 
la UE ya habían sido concedidos a unos 200 000 proyectos concretos que ya se están aplicando sobre el terreno. Más de 
68 000 millones de euros, incluida la cofinanciación nacional, se han invertido ya en la economía real y están generando 
empleo y crecimiento en toda Europa. Algunos países están superando considerablemente estas cifras (p. ej. Dinamarca, 
Finlandia, Irlanda y Suecia). Las sumas de prefinanciación transferidas cubren ampliamente los gastos sobre el terreno. Si 
bien el solapamiento de los períodos puede no ayudar, las diferencias significativas entre los Estados miembros en cuanto 
a la ejecución ponen de relieve que hay otros factores más relevantes (por ejemplo, las capacidades administrativas).
65
La Comisión considera que las disposiciones transitorias y el solapamiento de los períodos son necesarios a fin de ase -
gurar una buena continuación de las políticas y una mejor ejecución de los programas. La ampliación adicional (de n+2 
a n+3) proporcionó mayor flexibilidad a la hora de ejecutar los programas y garantizar la consecución de los objetivos de 
las políticas. El solapamiento de los períodos disminuye la presión sobre los recursos y los picos en la carga de trabajo.
La Comisión recuerda que el cierre es un requisito jurídico previsto en los reglamentos de la UE para el que las Direccio -
nes Generales se prepararan de la forma más eficaz en un contexto de reducción de personal, pero la elaboración de 
estimaciones de costes o el seguimiento de los costes de cierre no se consideran relevantes ni deseables. La Comisión 
no informa sobre el coste de las actividades concretas, sino de los costes administrativos globales de sus actividades en 
general.
La Comisión ha aumentado la concienciación de los Estados miembros respecto de la importancia de los recursos asigna -
dos para el cierre, a través de diferentes reuniones con los Estados miembros (p. ej. reuniones del Grupo de homólogos 
y reuniones de coordinación anuales) desde 2014 y a través de cursos y seminarios impartidos a todos los Estados miem -
bros sobre el cierre de los programas de cohesión 2007-2013.
En el contexto de la gestión compartida, los recursos asignados para el cierre son responsabilidad de los Estados miem -
bros; ellos son responsables de su planificación y seguimiento.
66
Para estas dos políticas de la Unión, los recursos de asistencia técnica están también disponibles para el proceso de 
cierre y podrán financiar actividades relacionadas con el cierre con independencia del período de que se trate; es decir, 
los recursos de asistencia técnica de 2014-2020 también se pueden utilizar para llevar a cabo actividades de cierre del 
período 2007-2013.
La Comisión considera asimismo que los plazos recomendados en las directrices sobre el cierre tienen como finalidad 
ayudar a las diferentes autoridades a realizar su trabajo a tiempo dentro de los plazos reglamentarios de cierre.
Si el período de solapamiento se redujera, la premura y los picos de carga de trabajo aumentarían aún más.
Respuestas de la Comisión 83
67
La cuestión de la reorganización administrativa de las autoridades nacionales se planteó durante los seminarios organi -
zados en los Estados miembros, en los que la Comisión ha venido reiterando la necesidad de tener personal dedicado 
a gestionar el trabajo de cierre.
Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 65 y 66.
68
La Comisión destaca que el proceso de cierre para el período de programación 2014-2020 será más sencillo debido a la 
aprobación anual de las cuentas y a las revisiones más a fondo sobre la legalidad y regularidad. En particular, el último 
año solo se dedica al cierre del bloque de gasto certificado en relación con el último ejercicio contable.
69
La Comisión remite a su respuesta al apartado 20.
70
Para poder regular las disposiciones transitorias siempre será necesario observar las normas aplicables a dos períodos de 
programación diferentes y, muy probablemente, también algunas normas específicas (en términos de excepciones) para 
concretar más o para permitir ciertos compromisos o un determinado uso de los fondos.
75
La Comisión continuó proporcionando en 2016 asistencia dirigida a las autoridades de los Estados miembros que la pre -
cisaban (sesiones en 2015 y 2016 sobre el cierre, en las reuniones del Grupo de homólogos con autoridades de auditoría, 
y aclaraciones adicionales proporcionadas por escrito).
Para el Feader se elaboró un documento de preguntas y respuestas que abordaba los temas y preguntas más frecuente -
mente planteados por los Estados miembros. Además de la conferencia sobre el cierre, en 2015 se celebró otra reunión de 
expertos de dos días con los agentes de pago y los organismos de certificación.
77
No todos los aspectos de los procedimientos contradictorios entre la Comisión y los Estados miembros quedan recogidos 
en el Reglamento general de la política de cohesión. Sin embargo, esta cuestión fue tratada en las directrices sobre el 
cierre.
A fin de acelerar el proceso, las directrices sobre el cierre proporcionan a los Estados miembros un plazo de dos meses 
para responder a las preguntas de la Comisión, prorrogables por otros dos meses si lo solicitan.
Los pagos a los beneficiarios se abordan en el Reglamento 2007-2013 (artículo 80 del Reglamento general), que indica 
que deben hacerse cuanto antes y en su integridad aunque no establece un número de días. El Reglamento 2014-2020 ha 
establecido un plazo de 90 días para efectuar los pagos a los beneficiarios.
La DG Política Regional y Urbana está actualmente adoptando decisiones sobre los grandes proyectos que restan, con la 
intención de terminarlos antes de que finalice 2016.
Respuestas de la Comisión 84
78
Las directrices sobre el cierre (punto 5.2) para la cohesión establecen un plazo tanto para la Comisión como para los Esta -
dos miembros en lo que respecta a las observaciones sobre el informe final. Por otra parte, las directrices sobre el cierre 
establecen que en caso de que el Estado miembro no sea capaz de mejorar el informe final, la Comisión lo rechazará y lle -
vará a cabo el cierre basándose en los documentos disponibles. Al mismo tiempo, la Comisión podrá aplicar correcciones 
financieras conforme al artículo 99 del Reglamento general. La facultad de la Comisión para rechazar el informe y aplicar 
correcciones financieras es un incentivo para que los Estados miembros respondan oportunamente a las solicitudes de la 
Comisión.
79
La Comisión remite a su respuesta al apartado 78.
En lo que concierne al desarrollo rural, el examen del último informe anual de situación no retrasará el proceso de cie -
rre. El saldo puede ser abonado una vez se liquiden todas las cuentas y se decida que el informe anual de situación es 
admisible.
81
La Comisión remite a su respuesta al apartado 78.
82
Los gastos de un Estado miembro pueden estar por encima o por debajo de la asignación del programa, dependiendo 
de las condiciones de ejecución y del criterio seguido en relación con los excesos de declaración. Esta decisión ha de ser 
anterior a la fecha límite de subvencionabilidad, es decir, el 31 de diciembre de 2015.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 84 y 85:
Según el artículo 80 del Reglamento (CE) n.º 1083/2006, los Estados miembros se cerciorarán de que los beneficiarios 
reciban el importe total de la contribución pública cuanto antes y en su integridad. Este es el mensaje que la Comisión 
trasladó a los Estados miembros durante los seminarios sobre el cierre. Este problema se abordó en el período de progra -
mación 2014-2020 [artículo 132 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 que establece que, en función de la disponibilidad de 
la financiación procedente del pago de la prefinanciación inicial y anual y los pagos intermedios, la autoridad de gestión 
velará por que el beneficiario reciba íntegramente el importe total del gasto público subvencionable debido y, como 
muy tarde, antes de que hayan trascurrido 90 días desde la fecha de presentación de la solicitud de pago por parte del 
beneficiario].
86
La Comisión considera que los Estados miembros mencionados en el ejemplo del recuadro 2, bien habían utilizado un 
enfoque prudente en relación con sus pagos a beneficiarios del FSE (pago del saldo solo después de la verificación deta -
llada de todos los gastos), bien habían pagado anticipos a petición de los beneficiarios que permitieron la buena ejecu -
ción de los proyectos en cuestión.
Además, la Comisión destaca que se han tomado medidas para evitar retrasos en los pagos en el período de programa -
ción 2014-2020 (véase la respuesta de la Comisión al apartado 85).
Respuestas de la Comisión 85
89
Las directrices están destinadas a aclarar la interpretación que hace la Comisión de las disposiciones aplicables, así como 
sus expectativas; por lo tanto, no pueden considerarse como un requisito adicional. También proporcionan algunas reco -
mendaciones a los Estados miembros que, de aplicarse, deberían facilitar el proceso de cierre. De esta manera, las direc -
trices aseguran una mejor coherencia y transparencia normativa para los Estados miembros y, así, ofrecen garantías a los 
Estados miembros en cuanto a los requisitos de cierre de la Comisión. Las directrices despejan dudas sobre la manera en 
la que la Comisión interpreta el Reglamento, lo que debería ayudar a evitar conflictos durante el proceso de cierre entre la 
Comisión y el Estado miembro. Las directrices sólo son vinculantes para la Comisión, no para los Estados miembros.
90
La Comisión destaca que la mayoría de las autoridades consultadas no consideran que las directrices impongan requisitos 
adicionales.
Además, los puntos enumerados no son nuevos requisitos; sin embargo, era necesario aclarar ciertos detalles con el fin de 
reforzar la garantía sobre ciertas cuestiones y sobre la legalidad y la regularidad al cierre.
91
La aclaración con respecto a la conclusión de la operación y su funcionalidad al cierre tiene por objeto (con arreglo al 
espíritu del artículo 57 del Reglamento general) el gasto efectivo de los fondos de la UE para la consecución de los obje -
tivos definidos en los programas. El concepto y el tratamiento de los proyectos no funcionales ya se aplicaron en el cierre 
de los programas de 2000-2006.
En relación con el porcentaje de riesgo residual, las directrices sobre el cierre aclaran que, para el dictamen de auditoría 
que debe ser emitido por la autoridad de auditoría al cierre, dicha autoridad puede tener en cuenta las correcciones 
financieras aplicadas antes de la presentación de los documentos de cierre. La propia Comisión calcula desde 2011 un 
porcentaje de error total y ha sido una condición para la reserva en los informes anuales de actividades. Esto mitiga aún 
más los riesgos al cierre y proporciona información sobre el porcentaje de error restante en los gastos acumulados certifi -
cados (véase el apartado 91).
El concepto de desarrollo por fases ha estado presente en las directrices sobre el cierre desde su primera adopción. El 
desarrollo por fases de los proyectos viene motivado por la necesidad de garantizar la continuidad de las inversiones 
entre períodos de programación, de reducir el ciclo artificial de demanda de inversiones (que se traduce en precios eleva -
dos) que conlleva el ciclo de programación de 7 años y de asegurar el cumplimiento del objetivo final.
La Comisión considera que las directrices sobre el cierre aclaran adecuadamente las normas específicas para el desarrollo 
por fases de proyectos de menor envergadura y que esto no complicará el proceso de cierre.
Con respecto a los instrumentos financieros, la decisión de modificación de las directrices sobre el cierre de la Comisión 
no afecta a las disposiciones del Reglamento (CE) n.º 1083/2006, según el cual la contribución de los fondos a los instru -
mentos financieros debe haberse pagado el 31 de diciembre de 2015 a más tardar. Por lo tanto, las directrices solo han 
proporcionado aclaraciones con arreglo a las normas vigentes. Véanse también las respuestas de la Comisión a los aparta -
dos 6 y 45 y a la recomendación 3 del Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 2015.
Respuestas de la Comisión 86
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 98 y 99:
Los plazos recomendados en las directrices sobre el cierre para la política de cohesión de la Comisión tratan de ayudar 
a las diferentes autoridades a realizar su trabajo a su debido tiempo.
Es responsabilidad de los Estados miembros velar por que exista una adecuada división del trabajo y coordinación dentro 
de la administración nacional.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 100 y 101:
En el documento de preguntas y respuestas sobre el cierre para los Estados miembros (pregunta 98), la Comisión reco -
noce que este desfase temporal debe ser tenido en cuenta por la autoridad de gestión en relación con los instrumentos 
financieros, a fin de permitir que la autoridad de certificación y la autoridad de auditoría finalicen su trabajo a tiempo. Se 
recomendó que la autoridad de certificación envíe la última solicitud de pago intermedio (incluidos los gastos que serán 
certificados al cierre) a la autoridad de auditoría antes del 30 de junio de 2016 para poder llevar a cabo la necesaria labor 
de auditoría. La Comisión ha dado instrucciones específicas a las autoridades de auditoría en ese sentido, por ejemplo, en 
la reunión del Grupo de homólogos celebrada en Riga en septiembre de 2015.
105
La Comisión presta especial atención a la validación de los cambios en los porcentajes de error anteriormente comuni -
cados. Para los programas operativos con mayor riesgo, se está llevando a cabo trabajo de auditoría específico previo al 
cierre.
El Tribunal ha examinado la evaluación de la Comisión de los porcentajes de error publicados en los informes anuales de 
control proporcionados por las autoridades nacionales desde 2010.
107
De conformidad con el artículo 78, apartado 6, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006, la contribución de los fondos a los 
instrumentos financieros se incluye en las solicitudes de pago a la Comisión. Siguiendo las directrices de la Comisión, este 
gasto debería estar siempre incluido en la población auditada. Además, tal como se establece en la metodología acor -
dada para la auditoría, las autoridades de auditoría podrán efectuar auditorías temáticas sobre instrumentos financieros 
que cubran tanto la constitución del fondo como la ejecución real de los proyectos, a través de la auditoría de una mues -
tra de las operaciones a nivel de los intermediarios financieros o de los beneficiarios finales. Las autoridades de auditoría, 
a efectos de la declaración de cierre, tendrán que obtener y proporcionar garantías sobre la legalidad y regularidad no 
solo de la contribución del PO desembolsada en fondos que ponen en marcha instrumentos financieros, sino también de 
la utilización de la contribución del PO a través de operaciones subyacentes ejecutadas por los destinatarios finales.
Para el Feader, la Comisión requería que los organismos de certificación confirmasen el gasto subvencionable para los 
instrumentos financieros en la última liquidación de cuentas.
La Comisión remite a su respuesta al apartado 100.
Respuestas de la Comisión 87
108
En lo que atañe al desarrollo rural, los agentes de pago y los organismos de certificación deben comprobar el uso real del 
tramo anterior antes de abonar el siguiente pago. Por otra parte, los exhaustivos requisitos de presentación de informes 
establecidos en virtud del artículo 46 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 también garantizan la adecuada aplicación y la 
buena gestión financiera.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 109 y 110:
Las normas nacionales e internacionales exigen que los anticipos se paguen con la firma del contrato. El pago del anticipo 
es, pues, un requisito previo para el inicio de la ejecución de obras y la provisión de servicios.
111
Los anticipos contractuales solo son subvencionables en la medida en que se abonen con arreglo a las normas naciona -
les y a la práctica habitual del mercado. Por lo tanto, es improbable que representen un alto porcentaje, y si lo hacen es 
porque existe una razón basada en el mercado para ello.
La Comisión ha establecido que el pago de anticipos solo sea subvencionable si el valor físico de la correspondiente eje -
cución es al menos igual al de los anticipos al cierre. Este aspecto se comprueba a través de las verificaciones de gestión. 
A este respecto, las autoridades nacionales deben asegurarse de que los pagos se hacen sobre la base de la decisión de 
concesión de la ayuda y que los pagos se han traducido en verdaderas obras o servicios.
Esta cuestión ya fue aclarada durante el período de programación 2000-2006.
La garantía de auditoría proporcionada por las autoridades de auditoría al cierre también abarcará la cuestión de los 
anticipos contractuales y el hecho de que las autoridades de gestión hayan comprobado su subvencionabilidad, como se 
recordó a todas las autoridades de auditoría durante la reunión anual de coordinación de las auditorías de 2016 y durante 
la reunión del Grupo de homólogos de septiembre de 2016 (véase el apartado 113).
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 114 y 115:
La Comisión recuerda que la obligación de notificar las medidas de ayuda estatal recae sobre los Estados miembros y que 
la decisión de la Comisión sobre grandes proyectos no abarca el cumplimiento del gran proyecto de las normas sobre 
ayudas estatales.
Sin embargo, la obligación de notificar ayudas estatales solo se aplica a un número limitado de grandes proyectos (la 
notificación no es necesaria, por ejemplo, cuando no hay ayuda estatal implicada o cuando el proyecto se inscribe en el 
ámbito de aplicación de un Reglamento de exención por categorías o en un régimen de ayudas autorizado).
Además, debe hacerse una distinción entre la situación antes y después de la sentencia Flughafen Leipzig-Halle y entre 
los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020.
Respuestas de la Comisión 88
La Comisión también recuerda que la DG Política Regional y Urbana ya consultó a la DG Competencia a través de consul -
tas interservicios formales en relación con las decisiones en materia de grandes proyectos antes de que concluyese 2012, 
aunque no de forma sistemática.
A partir de la sentencia Flughafen Leipzig-Halle, la DG Política Regional y Urbana y la DG Competencia han reforzado su 
cooperación en relación con la evaluación de la ejecución de los grandes proyectos. La Comisión subraya que no existe 
ningún gran proyecto en relación con el cual haya adoptado en los últimos años una decisión por la que se aprueba 
financiación del FEDER o del FC, y para el que posteriormente se adoptara una decisión negativa en virtud de las normas 
sobre ayudas estatales. Esto demuestra que los mecanismos de cooperación puestos en marcha funcionan bien en la 
práctica.
Conclusiones y recomendaciones
Recomendación 1
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión no está en condiciones en este momento de adquirir ningún compromiso específico en relación con las 
propuestas legislativas para el período posterior a 2020
Ya se realizó un importante esfuerzo con el objetivo de armonizar las normas de los Fondos EIE para el período 2014-
2020, tanto para los ejercicios contables anuales como para el cierre. La Comisión tratará de armonizar las disposiciones 
reglamentarias relativas a los fondos, incluida la terminología y los procesos de garantía y cierre, cuando ello permita 
mejorar la gestión de los fondos de la UE y contribuya a simplificar y hacer más eficaz la ejecución en los Estados miem -
bros y regiones.
La Comisión considera que la armonización de las disposiciones en los ámbitos del desarrollo rural y la cohesión no debe 
socavar la coherencia de la ejecución de la PAC. La importancia de preservar las sinergias obtenidas entre los dos pilares 
(FEAGA y Feader) fue reconocida por el legislador [considerando 4 del Reglamento (UE) n.º 1303/20133]. Para ambos pila -
res de la PAC la liquidación de conformidad es independiente de la liquidación de cuentas.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 119 y 120:
En el ámbito del desarrollo rural, la Comisión no ha tenido conocimiento de ninguna queja de los Estados miembros 
relativa al desfase entre las expectativas y la realidad. El proceso de cierre es una resolución de los asuntos financieros. Se 
trata de un proceso independiente de la liquidación de conformidad.
En consonancia con la legislación aplicable [artículo 52 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013], los procedimientos de liquida -
ción de conformidad abarcan un período de 24 meses anteriores a la iniciación de la investigación. Los Estados miembros 
están familiarizados con la configuración del sistema y están bien informados acerca del período abarcado por cada 
investigación. En el período de programación anterior, en concreto tras el cierre del período 2000-2006 en materia de 
desarrollo rural, también se adoptaron correcciones financieras y los Estados miembros no cuestionaron la oportunidad 
de tales decisiones.
3 «En cuanto a la política agrícola común (PAC), ya se han obtenido sinergias importantes armonizando y racionalizando las normas de gestión 
y control del primer pilar (Fondo Europeo Agrícola de Garantía, FEAGA) y el segundo pilar (Feader) de la PAC. Debe, por tanto, mantenerse el 
estrecho vínculo entre el FEAGA y el Feader, y deben preservarse las estructuras ya existentes en los Estados miembros».
Respuestas de la Comisión 89
121
Para los gastos de la PAC, incluido el desarrollo rural, el legislador ha establecido para el período 2007-2013 la distinción 
entre, por una parte, la liquidación anual de cuentas y los procesos de cierre y, por otra parte, el procedimiento de liquida -
ción de conformidad, y ha confirmado esta misma distinción para el período 2014-2020. La distinción entre los aspectos 
de contabilidad, legalidad y regularidad ha demostrado ser eficaz y eficiente.
122
La Comisión considera que tal presentación de información específica sobre el resultado final del cierre para el período 
de programación en su conjunto puede formar parte del informe anual de actividades de las respectivas Direcciones 
Generales.
123
La Comisión remite a su respuesta a los apartados 40 y 54.
En lo que respecta a la política de cohesión, los informes anuales de actividades dan detalles sobre los procesos internos 
encaminados a garantizar una gestión adecuada de los riesgos relacionados con la legalidad y la regularidad de las ope -
raciones subyacentes, teniendo en cuenta el carácter plurianual de los programas, así como la naturaleza de los pagos 
correspondientes. En este sentido, el objetivo de control para el período 2007-2013 es asegurar que el riesgo residual total 
de cada programa no supere el 2 %, a partir de todos los resultados de auditoría disponibles. Para el período 2014-2020, el 
Reglamento introduce la aprobación anual de las cuentas y, en consecuencia, la aprobación anual por parte de la Comi -
sión de los bloques de gasto legal y regular, así como la aprobación de un informe final de ejecución por programa, como 
condición para la aprobación del pago del saldo final.
Para los períodos 2007-2013 y 2014-2020 del Feader, el legislador ha previsto el cierre sobre la base de la liquidación de 
cuentas anuales, con la posibilidad de aplicar correcciones financieras a través de auditorías de conformidad efectuadas 
tras el pago del saldo final. Los informes anuales de actividades continuarán dando detalles sobre la eficacia de las medi -
das de desarrollo rural y el cumplimiento con base en los ejercicios de liquidación anual de cuentas y los resultados de las 
auditorías de conformidad.
La Comisión no está en condiciones en este momento de contraer ningún compromiso específico en relación con las 
propuestas legislativas para el período posterior a 2020.
125
En cuanto a la política de desarrollo rural, la Comisión ha puesto en marcha procesos encaminados a asegurar la ade -
cuada gestión de los riesgos relativos a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes, teniendo en cuenta 
el carácter plurianual de los programas, así como la naturaleza de los pagos correspondientes, con el objetivo de que el 
riesgo residual respecto del presupuesto de la UE no supere el 2 %.
La legalidad y la regularidad del gasto se comprueban más a fondo a través del procedimiento de liquidación de con -
formidad, que se lleva a cabo de forma separada e independiente del ejercicio de cierre. Las correcciones financieras se 
imponen como resultado de un procedimiento de liquidación de conformidad.
En el actual marco jurídico, pueden continuar tomándose decisiones de liquidación de conformidad aun después del 
cierre del programa.
Respuestas de la Comisión 90
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 126 y 127:
Para el período 2007-2013, no existe una verdadera base jurídica que permita a la Comisión vincular directamente el pago 
del saldo final al cierre con los resultados reales a nivel del programa o del eje prioritario.
Que no exista una estrecha relación normativa entre el rendimiento y los pagos no significa que no se realicen evaluacio -
nes de los programas y de sus resultados.
Para el período 2014-2020, el marco de rendimiento establecido creará un vínculo entre los pagos y la consecución de los 
productos y los resultados a nivel de los ejes prioritarios.
Recomendación 2
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión no está en condiciones en este momento de contraer ningún compromiso específico en relación con las 
propuestas legislativas para el período posterior a 2020.
En la política de cohesión, las normas vigentes para el período de programación 2014-2020 ya prevén los elementos soli -
citados por el Tribunal en ambos guiones.
En cuanto a la segunda parte de la recomendación sobre rendimiento, el artículo 22, apartado 7, del Reglamento sobre 
disposiciones comunes ya permite a la Comisión aplicar correcciones financieras cuando constate un grave incumpli -
miento de los objetivos relativos a los indicadores financieros, los indicadores de productividad y las etapas claves de la 
ejecución, establecidos en el marco de rendimiento.
La comisión considera que la posible armonización de las distintas políticas no debe socavar las sinergias obtenidas 
en la gestión de los dos fondos de la PAC, a saber, el FEAGA y el Feader. La importancia de preservar las sinergias obte -
nidas entre los dos pilares (FEAGA y Feader) fue reconocida por el legislador [considerando 4 del Reglamento (UE) 
n.º 1303/20134].
Recomendación 3
La Comisión no acepta esta recomendación.
Aunque la Comisión continuará informando a la autoridad presupuestaria con total transparencia sobre la ejecución de 
los programas, en particular los resultados al cierre, no está en condiciones en este momento de contraer ningún com -
promiso específico en relación con las propuestas legislativas para el período posterior a 2020.
4 «En cuanto a la política agrícola común (PAC), ya se han obtenido sinergias importantes armonizando y racionalizando las normas de gestión 
y control del primer pilar (Fondo Europeo Agrícola de Garantía, FEAGA) y el segundo pilar (Feader) de la PAC. Debe, por tanto, mantenerse el 
estrecho vínculo entre el FEAGA y el Feader, y deben preservarse las estructuras ya existentes en los Estados miembros».
Respuestas de la Comisión 91
129
La Comisión está obligada a respetar el marco jurídico vigente y aprobado por el legislador.
Se considera necesario el solapamiento entre los dos períodos, dado que muchas operaciones tardan varios años en 
llevarse a cabo y que siempre habrá una fase de inicio y una de conclusión para cualquier período de programación.
Los servicios de la Comisión han alentado a los Estados miembros a que aumenten las capacidades relacionadas con el 
cierre y a que utilicen las asignaciones para asistencia técnica del período 2007-2013 o 2014-2020 para este fin.
El proceso de cierre comenzó con la realización de preparativos antes del final del período de subvencionabilidad 
y estuvo plenamente operativo desde que este terminó. De hecho, se concedieron dos años adicionales a los Estados 
miembros (tres años en el caso de los programas de 2014-2020) para llevar a cabo sus programas. Esto permite: una mejor 
gestión y absorción de los programas, teniendo en cuenta la necesidad de ejecutar proyectos plurianuales; reducir la 
presión y la carga de trabajo de las autoridades involucradas; y una mejor transición entre períodos.
130
La Comisión cree firmemente que interrumpir el solapamiento de los períodos de subvencionabilidad tendrá como resul -
tado un menor grado de ejecución de las políticas.
131
Que se dé un período más corto en el contexto de la política de desarrollo rural puede explicarse por el hecho de que 
los procesos de certificación y liquidación de cuentas llevan funcionando más de una década y, en términos generales, 
puede decirse que los organismos de certificación y los agentes de pago conocen los requisitos.
La Comisión considera que es necesario mantener el equilibrio entre la reducción de la carga administrativa y la presta -
ción de garantías en cuanto a la legalidad y regularidad de los gastos.
Recomendación 4
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión cree firmemente que interrumpir el solapamiento de los períodos de subvencionabilidad tendrá como resul -
tado un menor grado de ejecución de las políticas, reducirá la posibilidad de que se aprueben proyectos plurianuales en 
el último año del período de ejecución al imponer cargas administrativas adicionales y causará trastornos en la transición 
entre períodos. Con respecto al Feader, esto podría afectar de forma negativa a la buena ejecución de los compromisos 
ambientales plurianuales o a los proyectos de creación de empresas basados en planes de negocio plurianuales.
Respuestas de la Comisión 92
133
La Comisión considera que hay plazos suficientemente detallados para todos los ámbitos clave relevantes para el cierre.
Para la política de cohesión, los ámbitos clave relevantes para el cierre son la ejecución (abordada en el informe final de 
ejecución), la legalidad y la regularidad de los gastos (abordadas en la declaración de cierre y el informe final de control) y, 
por último, la declaración final de gastos. Los plazos para estos ámbitos están indicados en el Reglamento. En particular, 
la Comisión tiene un plazo de cinco meses para informar al Estado miembro sobre sus observaciones acerca del conte -
nido del informe final de ejecución y la declaración de cierre. En cuanto a los grandes proyectos en el período 2007-2013, 
menos del 2 % están pendientes de aprobación.
Los plazos principales para los programas de desarrollo rural están recogidos en el Reglamento (por ejemplo, para la 
presentación de los documentos de cierre o el pago final). Sin embargo, algunos plazos no están especificados, lo que 
concede el tiempo suficiente para garantizar una decisión de cierre correcta y la protección del presupuesto de la UE.
Recomendación 5
La Comisión observa que esta recomendación está dirigida a los Estados miembros.
Recomendación 6
La Comisión acepta esta recomendación.
La Comisión está actualmente adoptando decisiones sobre los grandes proyectos que restan para el período 2007-2013, 
con la intención de finalizarlos, en la medida de lo posible, antes de que finalice 2016. Se han puesto en marca procesos 
para la toma de dichas decisiones dentro de un plazo de tres meses, tal como exigen los reglamentos. Quedan pendien -
tes de aprobación menos del 2 % de los grandes proyectos en el período 2007-2013.
En cuanto al período de programación 2014-2020, la Comisión ha acelerado la tramitación de los grandes proyectos, que 
actualmente están siendo aprobados en un promedio de 110 días.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 134 y 135:
En general, las directrices sobre el cierre no deben considerarse un requisito adicional, más bien sirven para aclarar la 
interpretación que hace la Comisión de las disposiciones aplicables, así como sus expectativas. También proporcionan 
algunas recomendaciones a los Estados miembros que, de ser tenidas en cuenta, deberían facilitar el proceso de cierre. 
De esta manera, las directrices aseguran una mejor coherencia y transparencia normativa para los Estados miembros y, 
así, ofrecen garantías a los Estados miembros en cuanto a los requisitos de cierre de la Comisión.
La Comisión toma nota de que el Tribunal considera dichas aclaraciones como útiles y apropiadas, por ejemplo, en lo 
relativo al porcentaje de riesgo residual (véanse los apartados 123 y 135).
La Comisión ha explicado su postura en relación con la posibilidad legal que confiere el artículo 78, apartado 6, del 
Reglamento general para el período 2007-2013, de considerar como subvencionables al cierre los gastos relacionados con 
instrumentos financieros. Véase también la respuesta de la Comisión a la recomendación 3 del Informe anual del Tribunal 
de Cuentas relativo al ejercicio 2015.
La Comisión también remite a su respuesta al apartado 89.
Respuestas de la Comisión 93
La Comisión considera que las directrices sobre el cierre aclaran adecuadamente las normas específicas para el desarrollo 
por fases de proyectos de menor envergadura y que esto no complicará el proceso de cierre.
137
La Comisión considera que la preparación interna para el cierre está bien encaminada para asegurar un buen proceso de 
cierre.
Es responsabilidad de los Estados miembros velar por que exista una adecuada división del trabajo y coordinación dentro 
de la administración nacional.
138
La Comisión subraya que, para el cierre del período 2007-2013, el riesgo de reducciones injustificadas en los porcentajes 
de error finales notificados por los Estados miembros resulta atenuado por la emisión de los informes anuales de con -
trol y la aplicación de correcciones financieras cuando los porcentajes de error residual están por encima del umbral de 
importancia relativa. La Comisión analiza minuciosamente y valida el porcentaje de error notificado por las autoridades 
de auditoría año tras año, así como al cierre. Este proceso es revisado anualmente por el Tribunal.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 139 y 140:
Debe tenerse en cuenta que la obligación de notificar ayudas estatales solo se aplica a un número limitado de grandes 
proyectos (la notificación no es necesaria, por ejemplo, cuando no hay ayuda estatal implicada o cuando el proyecto se 
inscribe en el ámbito de aplicación de un Reglamento de exención por categorías o en un régimen de ayudas autorizado).
La Comisión remite a su respuesta a la recomendación 4 en el Informe Especial n.º 24/2016.
En cuanto a la comprobación del cumplimiento de las normas sobre ayudas estatales por parte de los grandes proyectos, 
la Comisión rechazó la recomendación, ya que consideró que va en contra de los objetivos que la Comisión promovía 
a través de las orientaciones que proporcionó a los Estados miembros en 2012 para que no se revisaran de nuevo de 
forma sistemática los proyectos sobre los que se hubiera decidido antes de esa fecha, dejando a los Estados miembros 
la posibilidad de notificar o no, y para proporcionar seguridad jurídica a los Estados miembros y a los beneficiarios en 
cuanto al tratamiento de tales proyectos.
141
En lo que concierne al ámbito del desarrollo rural, la Comisión es consciente de que, como ocurre con cualquier otra 
medida gestionada por un agente de pago, en el caso de los instrumentos financieros existe el riesgo de declarar los 
gastos como no subvencionables.
Sin embargo, la Comisión desea subrayar que en auditorías anteriores ya ha alertado a los Estados miembros sobre los 
posibles gastos irregulares.
Ya se han planeado auditorías dedicadas al cierre de los fondos de garantía que, si procede, pueden dar lugar a correccio -
nes financieras.
En relación con la subvencionabilidad de los gastos relativos a instrumentos financieros y a anticipos contractuales, ya se 
han proporcionado aclaraciones específicas a las autoridades nacionales para su garantía al cierre.
En cuanto a la política de cohesión, la Comisión remite a su respuesta a los apartados 100 y 107.
Respuestas de la Comisión 94
Recomendación 7
La Comisión acepta esta recomendación.
En relación con la subvencionabilidad de los gastos relativos a instrumentos financieros y a anticipos contractuales, ya se 
han proporcionado aclaraciones específicas a las autoridades de los programas para su garantía al cierre.
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
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(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
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 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización 15.9.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 13.10.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 14.12.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en 
todas las lenguas25.1.2017
Una vez finalizado un período de programación, los 
programas de cohesión y desarrollo rural deben cerrarse 
y liquidarse financieramente. La Comisión y  los Estados 
miembros tienen tareas y  responsabilidades específicas en 
el proceso de cierre. En esta auditoría se examina si las 
normas y  procedimientos relativos al cierre proporcionan 
una base a la Comisión y los Estados miembros para cerrar 
los programas de manera eficiente y oportuna. En general, 
se observa que las directrices de la Comisión para el cierre 
del período 2007-2013 de los ámbitos de cohesión 
y desarrollo rural constituyen una base adecuada para 
preparar a los Estados miembros para este proceso de 
manera eficaz, pero se han identificado ciertas insuficiencias 
y riesgos que deben solventarse durante el ejercicio de 
cierre. Asimismo, se formula una serie de recomendaciones 
referentes al marco legislativo posterior a 2020.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO