ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 25.3.2009 
SEC(2009)  
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
 
Documento de acompañamiento de la  
Propuesta de 
 
DECISIÓN MARCO DEL CONSEJO 
 
relativa a la lucha contra los abusos sexuales , la explotación sexual de los niños y la 
pornografía infantil, por la que se  deroga la Decisión marco 2004/68/JAI 
  
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
 
   
{COM(2009) 135} 
{SEC(2009) 355} 
ES 2   ES RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO  
1. EL PROBLEMA  
Los abusos sexuales y la explotación sexual de los niños constituyen delitos especialmente 
graves por el hecho de cometerse contra ni ños, ya que éstos tienen derecho a protección y 
cuidados especiales. Estos delitos causan a las ví ctimas daños físicos, psicológicos y sociales 
a largo plazo, y su persistenc ia socava los valores esencial es de la sociedad moderna 
relacionados con la protección especial de lo s niños y la confianza en las instituciones 
estatales competentes. Faltan estadísticas precisas y fiables, pero los estudios muestran que en Europa una minoría significativa de  niños puede ser objeto de abus os sexuales en la infancia, 
y las investigaciones también indican que este fenómeno no disminuye con el paso del 
tiempo, sino que ciertas formas de violencia sexual están aumentando 
En lo que respecta a las víctimas infantiles , la causa principal de este fenómeno es la 
vulnerabilidad derivada de dive rsos factores. La respuesta in suficiente por parte de los 
mecanismos policiales contribuye a mantener es tos fenómenos, y las dificultades aumentan 
por el carácter transfronterizo de ciertos delitos. Las víctimas son reacias a informar de los 
abusos por vergüenza o temor a las consecuencias. Las disparidades del procedimiento y del Derecho penal nacional pueden dar lugar a diferenc ias en la investigación y el enjuiciamiento 
según los países. Los delincuentes condenados pueden seguir siendo peligrosos después de 
cumplir las penas. El desarrollo de la tecnolog ía informática ha agravado estos problemas al 
facilitar la producción y distribución de imágenes de abusos sexuales a niños y permitir el anonimato de los delincuentes. Al mismo tiem po, los sistemas jurídicos nacionales deben 
tratar con numerosos actores c on diferentes grados de respon sabilidad que actúan en ámbitos 
de competencia distintos. La facilidad de los viajes y las diferencias de ingresos alimentan el denominado turismo sexual que afecta a ni ños, lo que a menudo permite cometer 
impunemente delitos sexuales contra niños en el extranjero. Al margen de las dificultades de 
enjuiciamiento, la delincuencia organizada puede  obtener beneficios co nsiderables con pocos 
riesgos. 
2. J
USTIFICACIÓN DE LA ACCIÓN DE LA UE 
La legislación nacional regula, en diversa medida, algunos de es tos problemas. Sin embargo, 
no constituye una respuesta social enérgica ni  suficientemente contundente y firme a este 
inquietante fenómeno. En el ám bito de la UE, la Decisión  marco del Consejo 2004/68/JAI 
introduce una aproximación mínima de las legi slaciones de los Esta dos miembros para 
tipificar las formas más graves de explotación y de abusos sexuales contra los niños, ampliar 
la competencia nacional y prestar un mínimo de asistencia a las víctimas. En general, sus requisitos se han cumplido, pero la Decisión marc o presenta una serie de deficiencias. Esta 
Decisión sólo aproxima las legi slaciones en un número reducido de delitos, no trata las nuevas 
formas de abusos y explotación que utilizan  la tecnología informática, no suprime los 
obstáculos al enjuiciamiento de los delitos fuera del territorio nacional, no cubre todas las necesidades específicas de los niños víctimas, y no contiene medidas adecuadas para prevenir 
los delitos. 
Las iniciativas en curso en materia de coope ración policial y judicial  pueden contribuir a 
combatir estos delitos. Además, el Convenio C ETS nº 201 del Consejo de Europa contra los 
abusos sexuales y la explot ación sexual de los niños, adopt ado en 2007, es posiblemente la 
ES 3   ES normativa internacional más exigente para la pr otección de los niños co ntra la explotación y 
los abusos sexuales hasta la fecha. Si todos  los Estados miembros aplicaran el Convenio 
CETS nº 201 se lograrían importantes mejoras.  Sin embargo, no está garantizado que todos 
los Estados miembros ratifiquen el Convenio en el  futuro próximo debido a la lentitud de los 
procedimientos nacionales y a la falta de un calendario de ra tificación. El Convenio tampoco 
prevé un mecanismo de control eficaz que garantice una aplicación adecuada. 
Por estos motivos, los interesados solicitan enér gicamente medidas específicas más eficaces.  
3. OBJETIVOS  
El objetivo general de la política de la Unión en  este ámbito, de conformidad con el artículo 
29 del Tratado de la Unión Europea, es preven ir y combatir los delitos contra los niños, 
incluidos los abusos sexuales y la  explotación sexual de los niños. 
Este objetivo general podr ía alcanzarse mediante una acción que tuviese por objetivos 
específicos y operativos:   
A. Objetivo específico: enjuiciamiento eficaz del delito  
Objetivos operativos:  
A.1 Imponer sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias a los 
delincuentes que cometan abusos sexuales o exploten sexualmente a los niños 
A.2 Facilitar la investigación de los delito s y la incoación del procedimiento penal  
A.3 Enjuiciar eficazmente los abusos o la explotación cometidos en el extranjero  
A.4 Eliminar los obstáculos a la  cooperación internacional y promover la utilización de 
instrumentos de investigación eficaces en lo s asuntos transnacionales y de delincuencia 
organizada  
B. Objetivo específico: proteg er los derechos de las víctimas  
Objetivos operativos:  
B.1 Facilitar el acceso de las víctimas a las vías de recurso y las medidas de protección 
especializada adecuadas. 
B.2 Garantizar que las víctimas de abusos sexuales y explotación no sufran ningún 
perjuicio por participar en el procedimient o y las investigaciones judiciales. 
C Objetivo específico: prevenir la explotac ión y los abusos sexuales de los niños  
Objetivos operativos:  
C.1 Fomentar el acceso a las medidas y los programas de intervención como medio 
para prevenir la reincidencia y los delitos que se cometen por primera vez contra los niños. 
ES 4   ES C.2 Garantizar la adopción de las medidas de seguridad adecuadas con respecto a los 
autores de delitos sexuales contra niños que siga n siendo peligrosos después de su puesta en 
libertad, y su aplicación eficaz en el conjunto de la UE. 
C.3 Prevenir o hacer que sea más difícil t écnicamente acceder a la pornografía 
infantil y difundirla, especialmente en Internet.  
D. Objetivo específico: establecer sistemas de control eficaces  
Objetivo operativo:  
D.1 Crear mecanismos nacionales armonizados para medir el alcance de esta 
delincuencia y controlar la eficacia de la política contra la explotación y los abusos 
sexuales de los niños. 
4. OPCIONES ESTRATÉGICAS  
Se examinaron diversas opciones estr atégicas para alcanzar el objetivo. 
• Opción 1: no adoptar ninguna medida en el ámbito de la UE  
La UE no emprendería ninguna nueva acción (leg islación, instrumentos distintos de las 
políticas, ayuda financie ra) para luchar contra los abusos  sexuales y la explotación de los 
niños, y los Estados miembros procederían a firm ar y ratificar el Conv enio del Consejo de 
Europa CETS nº 201. 
• Opción 2: completar la legislación ex istente con medidas no legislativas  
La legislación comunitaria existente, en pa rticular la Decisión marco 68/2004/JAI, no se 
modificaría. En cambio, se aplicarían medidas no legislativas en apoyo de una aplicación 
coordinada de la legislación nacional. Esto  incluiría el intercambio de información y 
experiencia en enjuiciamiento, protección o pr evención, la sensibilización, la cooperación con 
el sector privado y el fomento de la autorre gulación, o bien la creación de mecanismos de 
recogida de datos.  
• Opción 3: nueva legislación sobre el enjuiciami ento de los delincuentes, la protección de 
las víctimas y la prevención de los delitos  
Se adoptaría una nueva Decisión marco que incorporase la Decisión marco existente, 
determinadas disposiciones del Convenio CETS nº 201, y elementos adicionales no 
contenidos en ninguno de esto s textos. La nueva Decisión abarcaría, por  ejemplo, la 
tipificación de las formas graves de abusos sexuales y explotación que actualmente no se 
incluyen, tales como los nuevos delitos en el contexto de las TI. Se introducirían 
disposiciones para presta r asistencia a la investigación de los delitos y a la acción judicial, así 
como normas para ampliar la competencia naci onal, disposiciones para proteger y apoyar a 
las víctimas en el procedimiento judicial, y medi das para prevenir la reincidencia e impedir el 
acceso a la pornografía infantil.  
• Opción 4: nueva legislación completa destin ada a mejorar el enjuiciamiento de los 
delincuentes, la protección de las víctimas y la prevención de los delitos (como en la 
opción 3) más medidas no legislat ivas (como en la opción 2).  
ES 5   ES Las disposiciones de la Deci sión marco 68/2004/JAI existentes  se completarían con una 
acción de la UE para modificar el procedimient o y el Derecho penal sustantivo, proteger a las 
víctimas y prevenir los delitos como en la opción 3, más las medidas no legislativas 
identificadas en la opción 2 para mejorar la aplicación de la legislac ión nacional en materia 
penal resultante de las modificaciones, y facili tar instrumentos para la investigación, el 
enjuiciamiento, la protección y la prevenci ón más allá del ámbito del Derecho penal. 
5. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
La opción 1 (statu quo) puede producir una mejora import ante si los Estados miembros 
firman, ratifican y aplican el Convenio CETS nº  201, a lo que parecen dispuestos. Ahora bien, 
la lentitud de los procedimientos nacionales de ratificación, en ausencia de un marco 
comunitario jurídicamente vinculante, y la falta de un mecanismo de control riguroso provocan inseguridad sobre cuándo y en qué medi da surtirá sus efectos  positivos el Convenio. 
La opción 2 contribuiría a una aplicación más efi caz del marco jurídico existente, pero sería 
insuficiente para mejorar el enjuiciamiento en ciertos ámbitos que requieren una base jurídica 
específica. 
La opción 3 mejoraría la situac ión con respecto a la actual. Reforzaría la legislación en 
materias reguladas actualmente por la legislación de la UE relativas al enjuiciamiento de los autores y la protección de las víctimas. Tambié n trataría las medidas preventivas, mejorando 
la protección de los niños en general. Se prev é que el coste financiero  se compense con las 
ventajas sociales y económicas derivadas de una acción más eficaz contra esta delincuencia. Las mejoras en el ámbito de los derechos funda mentales también compensarían los riesgos de 
interferencia que entrañan ciertas medidas. 
La opción 4 multiplicaría la eficacia de las me didas de las opciones 2 y 3 al combinarlas y 
animar a los Estados miembros a cooperar para crear instrumentos y me jorar la aplicación de 
un marco jurídico más completo. 
Tras analizar el impacto económico, las repercusi ones sociales y la incidencia en los derechos 
fundamentales, las opciones 3 y 4 constituyen el mejor enfoque de los problemas para 
alcanzar los objetivos de la propuesta. La opció n preferida sería la opción 4, seguida de la 
opción 3.