Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Libro Verde sobre la protección de los menores y de la dignidad humana en los nuevos servicios audiovisuales y de información»

(97/C 287/04)

El 12 de noviembre de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el libro verde mencionado.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de mayo de 1997 (Ponente: Dame Jocelyn Barrow).

En su 346° Pleno (sesión del 28 de mayo de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 90 votos a favor, 2 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

Los nuevos servicios audiovisuales y de información ofrecen un volumen de información sin precedentes y, por tanto, oportunidades sociales, culturales y educativas considerables. Del conjunto de los contenidos publicado y distribuido por los nuevos servicios audiovisuales y de información, la parte que requiere la adopción de medidas de protección de los menores y de la dignidad humana, aunque relativamente reducida, no deja de ser importante. Los contenidos ilegales o perjudiciales que se publican o distribuyen mediante los nuevos servicios audiovisuales y de información constituyen, sin embargo, un motivo especial de preocupación.

2. Observaciones generales

2.1. Las dos cuestiones fundamentales a que deben hacer frente los nuevos servicios audiovisuales y de información son, primero, qué contenidos deben permitirse y, segundo, cómo deben regularse estos contenidos.

2.2. Un principio firmemente asentado a escala nacional, comunitaria e internacional es la importancia trascendental que debe otorgarse a la protección de los menores y de la dignidad humana. Los contenidos que en la actualidad publican y distribuyen los nuevos servicios audiovisuales y de información presentan riesgos específicos para la protección de los menores y de la dignidad humana. Si se quiere garantizar la protección de los menores y de la dignidad humana en lo que se refiere a los nuevos servicios audiovisuales y de información, es fundamental que estos brinden un medio seguro y fiable de comunicar al tiempo que facilitan un flujo libre de información y permiten la libertad de expresión.

2.3. Para crear un entorno de estas características es preciso controlar los contenidos ilegales y perjudiciales mediante la legislación y la regulación. A tal propósito será necesario determinar qué contenidos son ilegales () y, por consiguiente, están absolutamente prohibidos y qué contenidos son considerados perjudiciales () y, por tanto, deben imponérseles restricciones. La distinción entre contenidos ilegales y contenidos perjudiciales debería basarse en los principios establecidos que rigen la protección de los menores y de la dignidad humana. Las disposiciones del marco legislativo y normativo vigentes para los medios tradicionales de comunicación deberían ser aplicadas igualmente a los contenidos de los nuevos servicios audiovisuales y de información. Sin embargo, será necesario clarificar el estatuto de los marcos legislativos y normativos que rigen estos contenidos. Para redes de arquitectura cerrada, como los sistemas VOD (), existirán ya clasificaciones de contenidos (por ejemplo, para la televisión) que podrían ampliarse fácilmente a los sistemas VOD. Estas clasificaciones deberían ser también adoptadas en el caso de sistemas de carácter «más abierto» como Internet y los servicios en línea. Las definiciones de contenido ilegal o perjudicial deberán aprobarse a nivel internacional y ser aplicadas después a escala nacional, teniendo en cuenta que pueden variar ligeramente para abarcar normas y sensibilidades nacionales.

3. Observaciones específicas

3.1. Contenidos ilegales

Para la protección de los menores y de la dignidad humana es esencial que se definan específicamente los contenidos ilegales, aunque, como se señaló más arriba, esta definición pueda variar en función de los países o del tipo de medios. Los contenidos que sean considerados ilegales en los nuevos servicios audiovisuales y de información requerirán una legislación y sanciones específicas impuestas bien mediante la introducción de una nueva legislación (o normativa) o mediante la modificación de la legislación o normativa existente para extender su ámbito de aplicación a la publicación, distribución o posesión de contenidos ilegales en los nuevos servicios audiovisuales y de información (). No obstante, el carácter global de los nuevos servicios audiovisuales y de información plantea problemas en el ámbito de la jurisdicción y aplicación de la legislación; será necesario recurrir a la cooperación internacional para que las sanciones sean efectivas.

3.2. Contenidos perjudiciales

Las divergencias en la definición de contenido perjudicial dependerán de los países en función de sus normas culturales y sociales. Sin embargo, a diferencia de los contenidos ilegales, los contenidos perjudiciales no estarán sujetos a prohibiciones absolutas, sino que únicamente se les aplicarán restricciones en determinadas circunstancias como la protección de los menores y de la dignidad humana. Debido a la diversidad de normas sociales y culturales, la autorregulación (requisito estatutario para un organismo independiente) facilitará las soluciones más adecuadas para la regulación de los contenidos perjudiciales.

La regulación de los contenidos ilegales o perjudiciales no debería traducirse en la imposición de restricciones a los contenidos de los nuevos servicios audiovisuales y de información que serían de otro modo autorizados en otros tipos de medios.

3.3. Protección de menores

En el asunto de la protección de menores es fundamental determinar qué se entiende por «menores». El Libro Verde se refiere específicamente a «menores» en lugar de a «niños» o «jóvenes»; ello se justifica probablemente por las amplias discrepancias jurídicas que existen a nivel no sólo nacional sino comunitario e internacional a la hora de trazar la línea divisoria entre niños y jóvenes (). La utilización del término «menores» tampoco resuelve este problema ya que la duración de la minoría de edad varía de un país a otro. Sin embargo, es frecuente que en lo que se refiere a los contenidos perjudiciales la minoría de edad se interprete en sentido estricto como el período que va hasta los 18 o los 21 años. Como se señaló más arriba, es el carácter de los nuevos servicios audiovisuales y de información lo que plantea dificultades específicas para la protección de menores. Por ejemplo, mientras la pornografía infantil es ilegal en la mayor parte de los países, la violencia y la pornografía de adultos no lo son, aunque existe un consenso bastante generalizado en torno a la idea de que la violencia y la pornografía de adultos resultan perjudiciales para los menores y deberían, por tanto, estar sujetas a restricciones. Las redes de arquitectura cerrada, como el sistema VOD, disponen de varias opciones para controlar el acceso de menores a los contenidos; el sector que suscita más preocupación es el de las redes «abiertas» como Internet en las que no sólo resulta más difícil controlar el acceso a los contenidos, sino que parece que los padres y educadores no son muy conscientes del tipo y amplitud de contenidos disponibles en este medio.

3.4. De todos los mecanismos de que pueden disponer los usuarios de los nuevos servicios audiovisuales y de información, los sistemas de clasificación e identificación (por ejemplo, clasificación-codificación) parecen ser el medio más eficaz de controlar los contenidos ya que indican si un sitio determinado incluye por lo general contenidos ilegales o perjudiciales y de qué tipo de contenidos ilegales o perjudiciales se trata. Dado el carácter global de los nuevos servicios audiovisuales y de información, será necesario que todo contenido (incluidos contenidos ilegales y perjudiciales) sea clasificado o identificado porque, como se señaló más arriba, es posible que lo que en el Reino Unido constituye un contenido ilegal no lo sea en Suecia. Cuando exista el riesgo de que un contenido que es ilegal en determinado país se reciba y sea accesible en dicho país, un mecanismo del tipo de la declaración de territorio () o un mecanismo análogo contribuirían a minimizar este riesgo.

3.5. Tanto los sistemas de clasificación por parte de terceros como los sistemas de clasificación por parte de los usuarios, si se utilizan combinados, permitirán a los usuarios utilizar las clasificaciones obligatorias PICS () para adaptar a sus sensibilidades personales el tipo de contenidos a los que tendrán acceso.

3.6. Debería pedirse a los proveedores de servicios que desempeñen un papel principal en la protección de los menores y de la dignidad humana contra contenidos ilegales o perjudiciales en los servicios audiovisuales y de información mediante la promoción de sistema PICS, la exigencia de una clasificación de usuario, la eliminación de los contenidos que se trasladan de sitio reiterada y deliberadamente, y la eliminación de los contenidos ilegales o perjudiciales, si el proveedor de contenidos no lo hace.

3.7. Además de los mecanismos de control de contenidos aplicados por la industria de la comunicación, es esencial que los usuarios dispongan de medios suplementarios para protegerse de los contenidos ilegales o perjudiciales de acuerdo con sus criterios personales.

3.8. Tan importante como cualquier tipo de solución técnica de control de los contenidos que pueda introducirse es despertar la conciencia de los padres y educadores sobre el tipo y la amplitud de los contenidos disponibles no sólo para los menores sino en general en los nuevos servicios audiovisuales y de información, y en particular en los servicios de redes abiertas. Aunque las soluciones técnicas son útiles, no pueden ni deberían

i) suplantar el papel de los padres y educadores, o

ii) ser un sustituto de la legislación o la regulación.

3.9. Todos los distribuidores y editores de contenidos en los nuevos servicios audiovisuales y de información deben ser responsables y sus acciones rastreables. El principio legal de rastreabilidad de las acciones debe ser incorporado a todo marco legislativo o reglamentario que regule los nuevos servicios audiovisuales y de información. Para el desarrollo de estos nuevos servicios, en particular de los sistemas abiertos, es esencial que los autores de los contenidos ilegales o perjudiciales puedan ser objeto de seguimiento. Aunque el anonimato puede servir para fines útiles en determinados contextos, resulta peligroso permitir el anonimato absoluto a los distribuidores y editores.

3.10. Publicidad - Aunque la publicidad es obviamente un asunto que tiene repercusiones en la protección de menores y de la dignidad humana en los nuevos servicios audiovisuales y de información, la Comisión Europea aclara que los contenidos de los programas y la publicidad deben tratarse por separado; la reglamentación existente establece una distinción entre ambos. Ni el Libro Verde sobre la protección de los menores y de la dignidad humana en los nuevos servicios audiovisuales y de información ni la Comunicación sobre contenidos ilegales y perjudiciales en Internet deberían abordar el tema de la publicidad, ya que éste se está considerando separadamente en el marco de los derechos comunitarios sobre publicidad.

4. Marco reglamentario

4.1. En el ámbito de la regulación de los contenidos es evidente que la protección de los menores y de la dignidad humana y los contenidos ilegales o perjudiciales en Internet no pueden ser abordados de manera aislada. Ningún planteamiento individual en un sólo país será capaz de abordar estos asuntos con eficacia. La protección de los menores y de la dignidad humana no podrá ser garantizada eficazmente si se permite que los nuevos servicios audiovisuales y de información se desarrollen sin legislación específica, regulación y sanciones. En última instancia, estos asuntos deben tratarse a nivel internacional aunque la inmediatez de las cuestiones que plantea la demanda de nuevos servicios audiovisuales y de información hace necesaria de medio a largo plazo una normativa coordinada a nivel europeo.

4.2. La regulación de los nuevos servicios audiovisuales y de información debería realizarse mediante un marco común (es decir, comunitario) que se apoye en un nuevo organismo regulador independiente a nivel europeo con el fin de velar por la aplicación de la legislación, reglamentos y sanciones referentes al contenido en los nuevos medios; actualmente no existe ningún organismo de ese tipo. Este enfoque aportaría la flexibilidad necesaria. Examinar los entes reguladores existentes podría servir de orientación. Este organismo regulador debería tener facultades para imponer sanciones rigurosas a fin de permitir la observancia de la legislación y la normativa vigentes. Sin embargo, toda legislación y regulación deben establecer un equilibrio entre la protección de los menores y de la dignidad humana y la libertad de expresión y el intercambio de ideas y culturas. De no constituirse un ente regulador, un marco legislativo y un consenso por iniciativa de la industria, es probable que se impongan controles nacionales menos aceptables y más rígidos que den lugar a la fragmentación de la industria de servicios audiovisuales y de información y a conflictos entre los operadores de redes, proveedores de servicios, proveedores de acceso y usuarios.

4.3. A escala europea, deberían constituirse organismos autorreguladores supervisados o regidos por un ente internacional. Estos organismos autorreguladores independientes tendrían como funciones: resolver reclamaciones sobre contenidos ilegales o perjudiciales, localizar a los infractores, solicitar la eliminación de los contenidos delictivos y, en caso de falta de cooperación por parte de los infractores, actuar legalmente contra ellos.

4.4. Si los contenidos ilegales o perjudiciales que han sido recibidos o a los que se tiene acceso en un determinado país proceden de un país distinto de aquel donde son recibidos o accesibles, el organismo regulador competente estará obligado a notificarlo al proveedor de servicios extranjero del país del que procedan los contenidos ilegales o perjudiciales.

4.5. Los proveedores de servicios establecidos en un país determinado deberían considerar vigentes para sus operadores en dicho país la legislación y normas del país. Sin embargo, la legislación o normas aceptados por un proveedor de servicios establecido, por ejemplo, en el Reino Unido, sólo podrán aplicarse a los contenidos que son ilegales o perjudiciales en el Reino Unido si éstos fueron emitidos por un usuario del Reino Unido.

5. Responsabilidad moral y responsabilidad jurídica

5.1. En lo que se refiere a la cuestión de la responsabilidad moral y la responsabilidad jurídica, la naturaleza de los nuevos servicios audiovisuales y de información y el enorme volumen de contenido disponible en ellos hace inviable la imputación de la responsabilidad exclusiva a cualquiera de los grupos implicados, proveedores de redes, proveedores de servicios o proveedores de acceso. Su responsabilidad jurídica no afectaría a todos los contenidos. Asimismo, será igualmente importante garantizar que los usuarios asumen la responsabilidad por los contenidos que emiten.

5.2. Sin embargo, debería haber parámetros claros sobre la responsabilidad moral y responsabilidad jurídica de los operadores de redes, operadores de servicios, proveedores de acceso y usuarios en relación con los contenidos ilegales o perjudiciales que suministran o transmiten sirviéndose de los nuevos servicios audiovisuales y de información; esto es particularmente importante para los nuevos servicios abiertos como Internet. Deberá entablarse un debate amplio con los organismos reguladores industriales, los proveedores de redes, los proveedores de servicios y los proveedores de acceso, las asociaciones de protección de menores y de protección de los consumidores y los usuarios antes de establecer los parámetros de responsabilidad moral y responsabilidad jurídica, aunque en general se está de acuerdo con la industria en que los proveedores de servicios deberían ser los primeros en adoptar un enfoque responsable de la protección de los menores y de la dignidad humana y en controlar los contenidos ilegales o perjudiciales en los nuevos servicios audiovisuales y de información.

5.3. Es necesario aplicar medidas razonables y viables para impedir la utilización de estos servicios para propósitos ilegales o perjudiciales. Lograr un entendimiento de toda la industria sobre qué medidas son razonables y viables contribuirá a impedir que los proveedores de redes, los proveedores de servicios, los proveedores de acceso y usuarios que respeten la legislación sean procesados por permitir conscientemente que se utilicen los servicios para publicar o distribuir contenidos ilegales o perjudiciales.

5.4. Finalmente, los temas relacionados con la protección de los menores y de la dignidad humana en los nuevos servicios audiovisuales y de información y con los contenidos ilegales o perjudiciales en Internet evolucionarán a medida que evolucionen estos servicios. Por consiguiente, los enfoques no sólo deben ser eficaces para abordar los asuntos actuales sino que también lo suficientemente flexibles para que su ámbito de aplicación abarque a los proveedores existentes y puedan introducirse normas adicionales para tener en cuenta los cambios que se vayan produciendo. No es posible adoptar soluciones permanentes y legislar de una vez por todas.

6. Conclusión y recomendaciones

6.1. En lo que se refiere a la protección de los menores y de la dignidad humana, el marco legislativo y reglamentario sobre contenidos ilegales o perjudiciales en los nuevos servicios audiovisuales y de información que se editan o distribuyen mediante sistemas «cerrados», como el sistema VOD, debería encuadrarse dentro de los principios legislativos y reglamentarios existentes y del marco para los medios de comunicación tradicionales como la televisión, o debería basarse fundamentalmente en dichos principios y marcos legislativos y reglamentarios. Los contenidos ilegales o perjudiciales () en los nuevos servicios audiovisuales y de información que se editan y distribuyen mediante sistemas «abiertos», como Internet, deberían estar sujetos a una legislación, regulación y sanciones específicas.

6.2. Será necesario mejorar la colaboración internacional en el desarrollo, coordinación y aplicación de la legislación, la regulación y las sanciones. Los contenidos perjudiciales deben abordarse tanto fomentado la sensibilización de los padres y educadores como introduciendo tecnologías que permitan el control.

6.3. Habrá que revisar qué principios y marcos legislativos y reguladores son adecuados para los nuevos servicios audiovisuales y de información. Además, deberían examinarse los contenidos que se ofrecen a los niños en televisión. En particular, debería prestarse atención al ejemplo de Alemania, Reino Unido y Francia, donde se han diseñado canales y programación exclusiva para niños.

6.4. Debería existir una metodología consensuada sobre el enfoque que debe adoptarse en los niveles nacional, comunitario y, finalmente, internacional en lo que se refiere al marco legislativo y regulador.

6.5. Debería crearse un comité o grupo de expertos que incluya representantes de los organismos reguladores nacionales, gobiernos y partes interesadas para realizar un seguimiento, y mejorar la coordinación e información en el nivel europeo. ¿Qué forma y qué estatuto debería tener este comité o grupo?

Bruselas, el 28 de mayo de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Ilegal: contrario o prohibido por las leyes; ilícito; no autorizado o prohibido por un código de normas oficiales o aceptadas.

() Perjudicial: que causa o tiende a causar un perjuicio (daño o menoscabo físico, moral o mental); nocivo, dañino.

() VOD (video on demand) vídeo a la carta.

() En el Reino Unido, por ejemplo, la «Obscene Publications Act» de 1959 (Ley sobre publicaciones obscenas) fue modificada para que el concepto de «publicación» de material obsceno incluyera también la transmisión de datos almacenados electrónicamente que, al ser convertidos a un formato legible, se consideren obscenos. La «Protection of Children Act» de 1978 (Ley de protección de menores) que tipifica como delito la «distribución», «exhibición», «posesión» o «publicación» de toda «pseudofotografía» indecente de un niño fue modificada para que el concepto de «pseudofotografía» incluya ahora los datos almacenados electrónicamente.

() En las normas que regulan los contenidos ilegales o perjudiciales en los servicios audiovisuales y de información deberían incluirse criterios para la protección de las personas con minusvalías mentales.

() Una declaración territorial específica que únicamente desde determinados países podrá accederse a un sitio o que determinados contenidos sólo podrán recibirse en determinados países.

() PICS: Platform for Internet Content Selection.

() Al margen de ligeras variaciones en el concepto de la dignidad humana como consecuencia de diferencias entre las normas nacionales, la protección de la dignidad humana exige que se prohíban los contenidos

(i) que sean discriminatorios por razón de raza, sexo o nacionalidad;

(ii) que sean ofensivos para las creencias religiosas o políticas;

(iii) que fomenten comportamientos perjudiciales para la salud o la seguridad;

(iv) que fomenten comportamientos perjudiciales para la protección del medio ambiente.

Para que el concepto no acabe siendo demasiado subjetivo y por tanto inoperante, es preciso garantizar que las disposiciones correspondientes no sean objeto de una interpretación demasiado amplia.