GLOSARIO

ACP : Estados de África, del Caribe y del Pacífico

APG : apoyo presupuestario general

APS : apoyo presupuestario sectorial

CPIA : evaluación de la política nacional e institucional

FED : Fondo Europeo de Desarrollo

GFP : gestión de las finanzas públicas

ODM : Objetivos de Desarrollo del Milenio

PEFA : gasto público y rendición de cuentas

RESUMEN

I. El Tribunal de Cuentas Europeo ha llevado a cabo una auditoría de gestión para evaluar si la Comisión Europea gestiona sus programas de apoyo presupuestario general (APG) de forma eficaz. El APG presenta varias ventajas potenciales con respecto a un enfoque de proyecto tradicional. Así, puede proporcionar volúmenes de ayuda mayores de forma más previsible y puesto que financia la estrategia nacional de desarrollo del país socio, este suele adoptar una actitud de mayor responsabilidad o apropiación hacia dicho instrumento de ayuda. Dado que se vehicula a través del presupuesto nacional, puede fomentar la mejora de la gestión de las finanzas públicas (GFP) por el país socio y fomentar la rendición de cuentas nacional. Se considera también un modo para reforzar el diálogo político y mejorar la armonización y coordinación de la ayuda entre donantes, que permite incrementar potencialmente la eficiencia del suministro de ayuda y reducir los costes para el país socio. Durante la última década la Comisión ha hecho mayor uso del APG con el fin de lograr su principal objetivo político de desarrollo que consiste en la reducción de la pobreza.

II. Los programas APG suelen consistir en un paquete de apoyo que engloba la transferencia de fondos, las medidas de refuerzo de capacidades, el diálogo con el país socio y el establecimiento de condiciones de desembolso. Otros donantes recurren al APG y la Comisión debe coordinar estrechamente sus programas con los de estos.

III. Como sucede con otras modalidades de ayuda, el impacto final del APG en la reducción de la pobreza es tributario de las circunstancias específicas en cada país y depende también de la eficacia de la gestión por la Comisión de sus programas APG. El Tribunal constató que, si bien la Comisión ha realizado esfuerzos considerables durante la última década para desarrollar su enfoque de suministro de ayuda a través del APG, siguen existiendo insuficiencias en la metodología y gestión de los programas APG en los países ACP, de América Latina y de Asia, que por tanto tienen menos probabilidades de alcanzar su plena eficacia potencial.

IV. El Tribunal señaló que, aunque una característica positiva del enfoque de la Comisión es la inclusión sistemática de objetivos macroeconómicos y de la GFP, los objetivos de los programas APG no tienen lo suficientemente en cuenta las circunstancias específicas y las prioridades cambiantes de los países socios, así como otros programas ejecutados por la Comisión y otros donantes. Además, aunque se observaron algunas mejoras en programas más recientes, los objetivos de los programas tienden a formularse en términos demasiado generales, lo que obstaculiza la concepción de sus distintos componentes y dificulta la rendición de cuentas por la Comisión sobre la eficacia de sus programas APG.

V. La Comisión todavía no ha desarrollado un marco de gestión del riesgo apropiado con el fin de llevar a cabo una evaluación adecuada y de reducir los riesgos de sus programas APG. Ello resulta particularmente importante dados los elevados niveles de riesgo fiduciario vinculados a unos sistemas de GFP insuficientes y a unos niveles de corrupción significativos, así como el riesgo de desarrollo derivado de insuficiencias en las estrategias nacionales de desarrollo de muchos países socios.

VI. El fundamento seguido por la Comisión para establecer el importe de fondos que deben asignarse a los distintos programas APG no está claro. Sin embargo, se observó que la Comisión ha mejorado la previsibilidad de sus pagos a los países socios, lo cual resulta importante para su gestión presupuestaria.

VII. El apoyo al refuerzo de capacidades facilitado resulta de utilidad para reforzar la GFP, pese a que no estuvo basado en una evaluación apropiada de las necesidades prioritarias; en particular, no se ha prestado atención suficiente a la necesidad de reforzar los órganos de supervisión como las entidades fiscalizadoras superiores, los parlamentos, y las organizaciones de la sociedad civil que controlan el uso de los recursos presupuestarios por los Gobiernos. También se ha utilizado poco para respaldar otros objetivos del APG, en particular los relacionados con la sanidad y la educación. Con frecuencia la Comisión no ha podido aplicar plenamente el apoyo al refuerzo de capacidades dentro de los plazos de los programas APG. Sin embargo, en 2008 adoptó una estrategia que tenía como fin la mejora de la eficacia de su cooperación técnica.

VIII. Las condiciones basadas en los resultados que la Comisión asocia al pago del APG son por lo general pertinentes, pero es poco probable que logren su efecto incentivador previsto dada la forma en que son concebidas y aplicadas. Resulta a menudo difícil evaluar qué condiciones se han cumplido, en particular debido a la indefinición sobre qué se considera un avance satisfactorio, así como a insuficiencias en los sistemas estadísticos empleados para la evaluación de los resultados.

IX. Aunque los programas APG han tenido un efecto catalizador para reforzar el diálogo sobre el presupuesto nacional y la GFP, el potencial del instrumento no es plenamente explotado por la Comisión ya que dispone de una competencia insuficiente en los ámbitos prioritarios vinculados a los objetivos de los programas APG y a que existen insuficiencias en su gestión del proceso de diálogo.

X. La comunicación externa por parte de la Comisión sobre el apoyo presupuestario general tiende a centrarse en sus beneficios potenciales para la mejora del suministro de la ayuda, pero se dispone de relativamente poca información sobre su impacto real en la reducción de la pobreza. Todavía no se ha implantado una metodología de evaluación que justifique si, y en qué circunstancias, el apoyo presupuestario puede contribuir eficazmente a la reducción de la pobreza. Sin embargo, la Comisión está dirigiendo los esfuerzos de los donantes hacia el desarrollo de una metodología de esta índole.

XI. La Comisión es consciente de la necesidad de mejorar su gestión del APG y emprendió, al final de 2009, una revisión de sus directrices internas con el fin de abordar la mayor parte de las cuestiones planteadas por el Tribunal en el presente informe, que contiene una serie de recomendaciones que la Comisión debe considerar en este contexto.

INTRODUCCIÓN

1. La reducción de la pobreza constituye el objetivo global de la cooperación al desarrollo en la Unión Europea (UE) y, durante el último decenio, la Comisión Europea, así como otros donantes, han recurrido cada vez más, como medio para alcanzar este objetivo, al apoyo presupuestario general (APG), el cual consiste en la transferencia de fondos por la Comisión a la hacienda pública de un país socio con el fin de proporcionar recursos presupuestarios adicionales para respaldar una estrategia nacional de desarrollo. Esta transferencia de fondos tiene asimismo como fin contribuir a la estabilidad macroeconómica, que por lo general se considera fundamental para el desarrollo y la reducción de la pobreza. Además, con la canalización de los fondos a través de los sistemas financieros nacionales se busca también mejorar la gestión de las finanzas públicas (GFP), dado que unos sistemas de GFP eficaces también desempeñan un papel importante en la reducción de la pobreza.

2. Los programas APG de la Comisión, y los de otros donantes, no sólo engloban la transferencia de fondos sino también otros tres componentes que proporcionan recursos fundamentales para alcanzar los objetivos del programa:

a) medidas de desarrollo de las capacidades, principalmente a través de la asistencia técnica, para ayudar a los países en el fortalecimiento de la concepción y gestión de sus políticas (véase el apartado 49);

b) establecimiento de condiciones para la liberación de fondos vinculados a los objetivos del programa y acordados por el país socio y los donantes. El enfoque de la Comisión para las condiciones se ha centrado en intentar proporcionar a los países incentivos más importantes para el logro de los resultados recurriendo al denominado mecanismo de "tramo variable" destinado a recompensar los resultados (véase el apartado 58);

c) diálogo con el país sobre la concepción, ejecución y resultados de las políticas nacionales y sectoriales, así como sobre el presupuesto. Frecuentemente se considera que una de las ventajas específicas del apoyo presupuestario consiste en que brinda mayores posibilidades de diálogo (véase el apartado 68).

3. El apoyo presupuestario general presenta numerosas similitudes con el apoyo presupuestario sectorial, el cual también implica la transferencia de fondos a la Hacienda pública. Sin embargo, los programas de apoyo presupuestario sectorial tienen como fin respaldar una política sectorial más que una estrategia nacional. Así pues, el refuerzo de capacidades, el establecimiento de condiciones y el diálogo se centran en el apoyo al sector seleccionado.

4. Una característica importante del APG es la estrecha cooperación que supone entre donantes, dado que todos ellos respaldan la misma estrategia nacional y recurren a los mismos sistemas nacionales; por lo tanto, al fijar los objetivos de sus programas APG y planificar la transferencia de fondos, las medidas de refuerzo de capacidades, las condiciones y el diálogo necesarios para alcanzar estos objetivos, la Comisión también debe intentar garantizar la coordinación entre estos recursos y los de otros donantes.

5. La estrecha coordinación de los donantes respecto del APG también se considera una de las mejores prácticas destinadas a reducir los costes de transacción para los países socios que implica tener que tratar con numerosos donantes de forma bilateral. Sin embargo, pese a seguir los principios de armonización de los donantes, sigue correspondiendo a la Comisión adoptar las decisiones de financiación y rendir cuentas a la autoridad de aprobación de la gestión por la utilización de los fondos de la UE. Equilibrar el necesario enfoque de asociación de los donantes, por una parte, y la responsabilidad y obligación de rendir cuentas con respecto a sus programas APG, por otra, representan obviamente un difícil reto para esta institución.

EL APOYO PRESUPUESTARIO COMO MODALIDAD DE AYUDA PREDILECTA DE NUMEROSOS DONANTES

6. La Comisión ha proporcionado APG a los países ACP a partir del VII FED (1990-1995), y a los países de Asia y América Latina desde 2003. La posibilidad de que los países ACP reciban APG se prevé en el Acuerdo de Cotonú [1], y también se recoge formalmente en el nuevo Reglamento [2] de 2006 por el que se establece un Instrumento de Cooperación al Desarrollo que abarque Asia y América Latina. Para la gestión del APG, la Comisión dispone de directrices internas generales [3] que elaboró en 2002, revisó a fondo en 2007 y actualizó en 2009, y, en el momento de realizarse la fiscalización, había emprendido una nueva revisión sustancial que se prevé concluya en 2010. La Comisión también ha elaborado una serie de cursos de formación para su personal sobre distintos aspectos del apoyo presupuestario.

7. El apoyo presupuestario, ya sea APG o apoyo presupuestario sectorial (APS), se ha convertido en la modalidad de ayuda predilecta de numerosos donantes, incluida la Comisión, ya que se considera la forma más eficaz de prestar ayuda. En la Declaración de París, firmada en 2005, los donantes se comprometieron a canalizar mayores volúmenes de asistencia a través de sus sistemas nacionales. La Unión Europea se comprometió específicamente a lograr este objetivo suministrando el 50 % de su asistencia Gobierno-a-Gobierno a través de los sistemas del país antes de 2010. En 2008, el Programa de Acción de Accra fue más allá que la Declaración de París al afirmar que la utilización de los sistemas de los países socios —es decir, principalmente, el apoyo presupuestario— debería constituir en el futuro la "primera opción" para el suministro de ayuda y que los donantes deberían indicar claramente sus motivos si no recurrieran a estos.

8. El volumen del apoyo presupuestario de la UE se ha incrementado en consecuencia a lo largo del tiempo. Mientras que el apoyo presupuestario representaba el 30 % (21 % de APG y 9 % de APS) de la financiación total al amparo del noveno FED (2001-2007), se prevé que alcance el 48 % (31 % de APG y 17 % de APS) de la financiación total en el noveno FED (2008-2013). En las regiones de Asia y América Latina, se produjo un incremento de la proporción suministrada a través del apoyo presupuestario, que pasó del 12 % (3 % de APG y 9 % de APS) durante el período 2003-2005 al 25 % (5 % de APG y 20 % de APS) durante el período 2006-2009. Se ha recurrido al APG en 35 países ACP y hasta la fecha también se ha suministrado a siete países de Asia y América Latina. Los anexos I y II presentan los compromisos por país.

EL APG PRESENTA MUCHAS VENTAJAS POTENCIALES CON RESPECTO AL SUMINISTRO DE AYUDA A TRAVÉS DE PROYECTOS

9. Numerosas son las ventajas potenciales de prestar ayuda a través del APG y no mediante la financiación de proyectos específicos. Por un lado, permite suministrar mayores volúmenes de ayuda de forma más previsible y, puesto que financia las estrategias nacionales de desarrollo de los países socios, estos tienden a responsabilizarse en mayor medida de este instrumento de ayuda. Por otro, dado que se canaliza a través del presupuesto nacional, puede constituir un incentivo para que los países socios mejoren la gestión de las finanzas públicas y la planificación, así como la rendición de cuentas nacional. Además, el APG se considera una forma de reforzar el diálogo político y mejorar la armonización y coordinación de la ayuda entre donantes, incrementando así potencialmente la eficiencia del suministro de ayuda y reduciendo los costes para el país socio.

10. Como en el caso de otras modalidades de ayuda, la eficacia final del APG en términos de reducción de los niveles de pobreza depende de las circunstancias específicas en cada país. El marco jurídico [4] prevé que sólo se pueda conceder APG si se ha instaurado una política macroeconómica adecuada, una política de desarrollo nacional bien definida y una gestión del gasto público suficientemente transparente, fiable y eficaz. La Comisión interpreta estas condiciones de forma dinámica. En su opinión, las insuficiencias que afectan a la GFP y a la estrategia nacional de desarrollo del país socio al adoptarse una decisión de financiación no excluyen el lanzamiento de un programa APG, siempre y cuando exista una voluntad de reforma y las reformas sean pertinentes y creíbles. De este modo no sólo se tienen en cuenta la situación inicial, sino también la dirección adoptada por el país socio. Otros donantes del apoyo presupuestario siguen un enfoque similar.

11. Además de las circunstancias específicas de cada país, un segundo factor significativo que incide en el impacto de los programas APG consiste en la forma en que la Comisión gestiona estos programas. El presente informe pretende responder a la pregunta: "¿Gestiona la Comisión eficazmente sus programas APG?"

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

12. Con el fin de responder a la pregunta "¿Gestiona la Comisión eficazmente sus programas APG?" la fiscalización se centró en cuatro ámbitos principales.

a) ¿Selecciona y formula la Comisión apropiadamente los objetivos y resultados previstos de sus programas APG?

b) ¿Gestiona la Comisión adecuadamente los principales riesgos para la eficacia de los programas APG?

c) ¿Concibe y ejecuta la Comisión con eficacia sus programas APG?

d) ¿Informa la Comisión de manera clara, exhaustiva y exacta sobre la consecución de los objetivos del APG?

13. La fiscalización se centró en la gestión por la Comisión de los programas APG en los países ACP, de América Latina y Asia. Dadas sus particularidades, los países en una situación de fragilidad se excluyeron del alcance de la presente fiscalización. El control abarcó el noveno y el décimo FED, es decir, los compromisos contraídos a partir de 2001, así como todos los programas APG en el marco del presupuesto general, el primero de los cuales se comprometió en 2003. El Tribunal examina, en sus auditorías financieras cuyos resultados presenta en sus informes anuales, las evaluaciones en las que la Comisión determina si los países pueden beneficiarse del APG. El presente informe hace referencia a dichos resultados cuando resulte pertinente. La fiscalización no tenía como propósito evaluar las ventajas y desventajas del APG frente a otras modalidades de ayuda.

14. La fiscalización comportó una revisión analítica de todos los programas APG financiados en estas regiones durante el período 2001-2009 con el fin de evaluar el enfoque adoptado por la Comisión para la gestión del APG e incluyó la realización de visitas a cuatro países: Benín, Laos, Paraguay y Uganda. Durante estas visitas, los auditores del Tribunal se reunieron con agentes de la Comisión, representantes de las autoridades nacionales y otros donantes. Además, se controlaron los programas APG de Nicaragua y Vietnam mediante comprobación documental y se enviaron cuestionarios a las delegaciones de la Comisión en ambos países. La fiscalización, que tuvo lugar entre mayo de 2009 y mayo de 2010, comprendió también reuniones con la secretaría de la PEFA [5], el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, así como una visita de fiscalización al Reino Unido (en concreto, al Department for International Development o Ministerio británico de Desarrollo Internacional, a la Oficina Nacional de Auditoría y a una empresa consultora).

OBSERVACIONES

LA COMISIÓN NO ADAPTA SUFICIENTEMENTE LOS OBJETIVOS DE SUS PROGRAMAS APG A LAS CIRCUNSTANCIAS ESPECÍFICAS DE CADA PAÍS

15. El objetivo global de los programas APG consiste en respaldar la ejecución de la estrategia nacional de desarrollo de un país [6]. La Comisión pretende que los objetivos específicos de sus programas estén en consonancia con estas estrategias.

16. La presente sección aborda la cuestión de si la Comisión selecciona y formula adecuadamente los objetivos y resultados previstos de sus programas APG. El Tribunal examinó si los objetivos de los programa son precisos y se adaptan a las circunstancias de los países; además, verificó si los objetivos incluyen el refuerzo de la GFP en los países socios y si los programas exponen claramente de qué forma el apoyo presupuestario contribuirá al logro de los resultados previstos.

LOS OBJETIVOS DE LOS PROGRAMAS APG TIENDEN A SER SIMILARES EN TODOS LOS PAÍSES SOCIOS PESE A LA DIVERSIDAD DE SITUACIONES

17. En la mayor parte de los casos, los objetivos de los programas APG presentan grandes similitudes en los distintos países donde la Comisión aplica esta modalidad de ayuda. En particular durante los últimos diez años, en los países ACP, prácticamente todos los programas APG presentaban objetivos vinculados a cuatro ámbitos: estabilidad macroeconómica, GFP, sanidad y educación [7]. Este enfoque del tipo "solución única" no toma suficientemente en consideración las prioridades específicas y variables de cada país, ni otros programas financiados por la Comisión y otros donantes del país.

18. La inclusión sistemática de objetivos generales de gobernanza económica vinculados a la estabilidad macroeconómica y a la reforma de la GFP constituyen rasgos positivos de los programas APG de la Comisión, pues ambos resultan esenciales para alcanzar el objetivo global de estos programas que no es otro que contribuir a la reducción de la pobreza. Sin embargo, a menudo los objetivos de la GFP seleccionados no se adaptan a las prioridades de la reforma de la GFP en los distintos países socios. Así, por ejemplo, en Laos, los objetivos de la GFP no abordan las cuestiones importantes del control interno y la corrupción, mientras que en Vietnam no se concedió prioridad a las cuestiones relativas a la GFP. En Paraguay y Nicaragua, aunque los análisis de la GFP permitieron identificar insuficiencias significativas, los programas APG no formulan objetivos específicos centrados en la GFP.

19. En cuanto a los objetivos restantes de los programas APG, el enfoque de la Comisión no refleja adecuadamente el hecho de que las estrategias nacionales de desarrollo de algunos países hayan evolucionado en los últimos años hacia enfoques centrados en el crecimiento con el fin de alcanzar el objetivo global de reducción de la pobreza. Este cambio no se refleja en los objetivos de los nuevos programas APG destinados a respaldar estas estrategias nacionales. Un ejemplo lo constituye el nuevo "plan nacional de desarrollo" de Uganda (aún en preparación en el momento de la fiscalización), que hacía mayor hincapié en las infraestructuras y el desarrollo del sector privado que las anteriores estrategias nacionales de desarrollo, las cuales se presentaban como "planes de acción para la erradicación de la pobreza" [8]. Aunque las directrices internas de la Comisión reconocen que el crecimiento constituye una condición necesaria para la reducción de la pobreza, no abordan la importancia que los países socios han comenzado a concederle ni explican el modo en que la Comisión debería tenerlo en cuenta al seleccionar los objetivos del programa y las condiciones correspondientes.

20. Los procedimientos de programación de la Comisión prevén que la dotación global de cada país se canalice principalmente hacia dos prioridades o "sectores de concentración" como máximo y, si el país puede beneficiarse de la ayuda, al APG. El enfoque relativamente normalizado de esta institución para la fijación de los objetivos del programa APG no toma en consideración los sectores de concentración seleccionados. En algunos países, ello también ha llevado a que la Comisión cuente con programas APG con objetivos de sanidad y educación, y además la sanidad o la educación como sectores en los que la financiación se canaliza a través del APS. En tales casos, no resulta claro qué valor añadido aporta el hecho de que el programa APG tenga objetivos de educación y sanidad. El Tribunal detectó tales casos en los programas actuales de cuatro países ACP [9]. En Asia y América Latina esta cuestión era menos problemática, principalmente porque los programas APG en estos países tienden a estar menos normalizados y cuentan con objetivos más precisos. Los programas APG en los países asiáticos, por ejemplo, se estructuran en torno al mecanismo de crédito para la reducción de la pobreza del Banco Mundial, que se ocupa más del crecimiento como elemento clave en la reducción de la pobreza que de los sectores sociales.

21. Como consecuencia de la utilización por la Comisión de objetivos normalizados para sus programas APG, resulta difícil ajustar los programas para coordinarlos con los objetivos de otros donantes para sus programas APG. Además, con arreglo al Código de conducta de 2007 de la UE sobre la complementariedad y la división del trabajo en la política de desarrollo la Comisión y los Estados miembros deben centrar su participación activa en un país socio en tres sectores como máximo [10]. Así, cabe preguntarse en qué medida los programas APG deberían tener objetivos sectoriales dado que ello exige la participación de la Comisión en estos sectores además de en los dos sectores de concentración de la ayuda.

LOS OBJETIVOS DE LOS PROGRAMAS APG CON FRECUENCIA SE DEFINEN EN TÉRMINOS DEMASIADO GENERALES

22. Los objetivos de los programas APG se formulan en la mayor parte de los casos en términos bastante generales y no establecen claramente los logros ni los plazos previstos (véase el recuadro 1). Ello perjudica la concepción de los distintos componentes de los programas APG, en particular la transferencia de fondos, el desarrollo de capacidades, las condiciones y el diálogo (véanse los apartados 1 y 2). Además, no permite valorar objetivamente la consecución de los objetivos, por lo que resulta más difícil exigir responsabilidades a la Comisión sobre la eficacia de sus programas APG.

RECUADRO 1

SELECCIÓN Y FORMULACIÓN DE OBJETIVOS

Buenas prácticas de la Comisión: Laos

Los programas APG de la Comisión en Laos [11] se integran [12] en las matrices de políticas relativas al apoyo presupuestario del Banco Mundial que proporcionan información clara y detallada sobre las acciones prioritarias que deben realizarse en los plazos establecidos en el programa. Por ejemplo, el objetivo de introducir reformas claves relativas a la GFP se subdivide en tres objetivos específicos referentes al proceso presupuestario, a la transparencia de las transferencias fiscales intergubernamentales y a la función de auditoría financiera. Las matrices de políticas definen qué acciones debe emprender el Gobierno para cada uno de estos objetivos específicos durante cada año de ejecución de los programas. El claro vínculo con los indicadores de resultados permite un control objetivo del logro de los objetivos del programa.

Prácticas insuficientes de la Comisión: Nicaragua

El convenio de financiación para el programa APG de la Comisión en Nicaragua [13] se centra en las zonas rurales sin definir los objetivos generales y específicos ni los resultados previstos. Si bien hace referencia a los objetivos generales del plan de desarrollo nacional, no expone qué logros espera la Comisión del APG. Además, la contribución prevista a la GFP no está clara. Aunque el convenio de financiación describe las insuficiencias de la GFP y las principales medidas adoptadas por el Gobierno para desarrollar el sistema correspondiente, la mejora de la GFP no constituye un objetivo explícito del programa.

23. En el marco del décimo FED se lograron avances en los convenios de financiación al mejorarla formulación de objetivos mediante la diferenciación clara entre los objetivos generales y los específicos en la estructura del documento. En la revisión de sus directrices internas sobre el apoyo presupuestario (véase el apartado 6), la Comisión pretende introducir nuevas mejoras exigiendo a sus agentes que:

a) precisen en los documentos de financiación las medidas necesarias para poner en práctica las reformas relativas a la GFP y las estrategias nacionales de desarrollo o las políticas sectoriales;

b) establezcan objetivos a medio plazo para el programa.

LA COMISIÓN NO GESTIONA ADECUADAMENTE LOS PRINCIPALES RIESGOS PARA LA EFICACIA DEL APG

24. Toda cooperación al desarrollo implica asumir riesgos que pueden tener repercusiones en la eficacia de la ayuda. El APG entraña riesgos distintos de los derivados del enfoque tradicional de la cooperación al desarrollo basado en proyectos. Los principales riesgos para la eficacia del APG son el riesgo fiduciario y el riesgo de desarrollo: el riesgo fiduciario puede definirse como el riesgo de que la financiación gubernamental no se utilice con el propósito previsto de reducción de la pobreza; por riesgo de desarrollo se entiende el riesgo de que las políticas y estrategias nacionales respaldadas por el APG sean inadecuadas.

25. Esta sección analiza si la Comisión gestiona adecuadamente los principales riesgos que afectan a la eficacia del APG; para ello, el Tribunal examinó el modo en que esta institución evaluó el riesgo fiduciario y de desarrollo, y las medidas que adoptó para gestionar estos riesgos mediante el desarrollo de las capacidades necesarias, condiciones, diálogo y medidas para supervisar y reducir el riesgo.

EL MARCO DE GESTIÓN DEL RIESGO NO ESTÁ MUY DESARROLLADO

26. Las condiciones de subvencionabilidad para el apoyo presupuestario se han concebido para garantizar que sólo se proporciona APG a los países que reúnen los requisitos necesarios para la eficacia del APG: una política macroeconómica adecuada, una política de desarrollo nacional bien definida y un sistema de GFP suficientemente transparente, fiable y eficaz (véase el apartado 10). Dado que la Comisión interpreta de forma dinámica las condiciones de admisibilidad, la existencia de insuficiencias significativas en la GFP o en las estrategias de desarrollo al adoptarse la decisión de financiación no excluye el lanzamiento de un programa APG, siempre y cuando el país socio se comprometa a llevar a cabo reformas y los avances en su ejecución se consideren pertinentes y creíbles. La aplicación de reformas exige un esfuerzo a largo plazo. Si bien el enfoque dinámico supone una inversión en el futuro por parte de la Comisión y de otros donantes, también es cierto que requiere evaluar y reducir los riesgos resultantes de sistemas que no brindan con carácter inmediato garantías suficientes en términos de transparencia, fiabilidad y eficacia [14].

27. En el caso de los países ACP [15], la evaluación del riesgo por la Comisión se ha centrado en el riesgo de que los países dejen de cumplir las condiciones de admisibilidad a lo largo de todo el período de ejecución de los programas APG. Esta evaluación se basó en la experiencia anterior del país con el APG y en sus perspectivas futuras para cumplir los criterios de admisibilidad. Las conclusiones de la evaluación constituyeron un factor importante a la hora de decidir si se proporcionaba apoyo presupuestario a estos países (véase el apartado 45). Esta evaluación del riesgo resulta útil pero no es suficiente, ya que no abarca el impacto potencial del riesgo fiduciario y del riesgo de desarrollo sobre la eficacia del APG.

28. Las directrices internas de la Comisión no prevén la evaluación de los riesgos fiduciario y de desarrollo, no identifican los principales tipos de riesgos ni ofrecen orientaciones sobre cómo evaluar el significado, la probabilidad y el impacto potencial de los riesgos. Además, no está claro de qué forma las medidas destinadas a paliar el riesgo, como el apoyo al refuerzo de capacidades, el diálogo, las condiciones y las medidas a más corto plazo, deben ser concebidas para los distintos tipos y niveles de riesgo, ni de qué modo estas medidas deben ser coordinadas con otros donantes.

LOS RIESGOS SON ELEVADOS EN LA MAYORÍA DE LOS PAÍSES BENEFICIARIOS DEL APG, PERO LA COMISIÓN NO LOS AFRONTA ADECUADAMENTE

RIESGO FIDUCIARIO

29. El APG se proporciona fundamentalmente a países con sistemas de GFP insuficientes, como se refleja en la evaluación anual de la política nacional e institucional (CPIA) publicada por el Banco Mundial, en la cual el indicador de calidad de la gestión presupuestaria y financiera presenta un valor relativamente bajo en la mayoría de países que se benefician del APG [16]. Unos sistemas de GFP insuficientes pueden dar lugar al aprovechamiento inadecuado e ineficiente de los fondos, en detrimento de la eficacia de los programas APG en la consecución de sus objetivos de reducción de la pobreza.

30. Las insuficiencias en los sistemas de GFP también pueden tener como consecuencia el aumento de la corrupción. La CPIA cuenta asimismo con un indicador relativo a la transparencia, la rendición de cuentas y la corrupción en el sector público cuya puntuación es uniformemente baja en la mayor parte de los países que se benefician del APG [17]. Pueden obtenerse otras indicaciones del nivel de corrupción, con frecuencia elevado, a partir del índice de percepción de la corrupción publicado por Transparencia Internacional. De los 27 países ACP que no se encuentran en una situación de fragilidad [18] y para los cuales el APG se ha previsto en los documentos de estrategia por país del décimo FED, 12 [19] se clasifican como afectados por una "corrupción incontrolada" [20] sobre la base del índice de percepción de la corrupción de 2009. De los seis países de América Latina y Asia con programas APG, cinco [21] presentan la misma clasificación.

31. El Tribunal constató que la Comisión cuenta con información pertinente sobre los sistemas de GFP, y los programas de reforma para mejorarlos a la que puede recurrir, para tomar decisiones y llevar a cabo el control. La evaluación del gasto público y rendición de cuentas (PEFA) constituye una fuente de información particularmente útil sobre los sistemas de GFP y se basa en una metodología común elaborada en 2005 gracias a los esfuerzos conjuntos de los donantes, con contribuciones significativas de la Comisión. Se efectuaron evaluaciones PEFA en muchos países [22] y se informó sobre el estado del sistema de GFP de un país en función de 28 indicadores. Las evaluaciones han estimulado el diálogo sobre la GFP en muchos países y la elaboración de planes de acción para la reforma de la GFP y de programas de apoyo a la GFP. Los resultados de las evaluaciones también proporcionan una base sólida para medir las mejoras a lo largo del tiempo; en este sentido, se complementan con informes anuales sobre la GFP elaborados por las delegaciones que suelen proporcionar una visión general adecuada sobre la situación de la GFP y los avances recientes.

32. Sin embargo, la Comisión no evalúa el riesgo fiduciario ni formula conclusiones al respecto, en parte debido a que, a diferencia de algunos Estados miembros como Francia [23] y el Reino Unido [24] y de otros organismos [25], no cuenta con una metodología apropiada para ello. Además, carece de información suficiente sobre el funcionamiento real de los sistemas de GFP en la práctica. Las evaluaciones PEFA no constituyen un instrumento de evaluación del riesgo fiduciario porque no contienen una evaluación suficientemente pormenorizada de la medida en que se cumplen los controles y procedimientos y del impacto estimado de la corrupción. Esta información debería figurar en los informes anuales de las entidades fiscalizadoras superiores y de otros órganos de supervisión. En Uganda, donde la entidad fiscalizadora superior publica un informe anual de auditoría en un plazo que puede considerarse razonable, la delegación de la Comisión no se basó suficientemente en este para identificar los problemas fiduciarios. En la mayoría de los países, las entidades fiscalizadoras superiores publican sus informes con retrasos considerables o, en el caso de Laos, ni siquiera los publican.

33. Además, en la mayor parte de los países examinados, la falta de transparencia en la presentación de los presupuestos nacionales y subnacionales también dificulta para la Comisión el análisis de la utilización de los recursos presupuestarios. Los estudios de diagnóstico como las encuestas sobre el seguimiento del gasto público [26] y las revisiones del gasto público [27] pueden contribuir a compensar esta falta de información, pues al identificar las principales ineficiencias y filtraciones, permiten a los donantes y a los Gobiernos beneficiarios establecer prioridades al abordar estos problemas por vez primera. La Comisión ha hecho un uso relativamente escaso de tales instrumentos.

34. La Comisión aplica en sus programas APG varios métodos para contribuir a la reducción del riesgo fiduciario, en particular el criterio de admisibilidad de la GFP, que requiere avances satisfactorios en la reforma de esta, y otras condiciones de la GFP vinculadas a los pagos. El apoyo de la Comisión para los programas de reforma de la GFP a través del refuerzo de capacidades y el diálogo también se utilizó para reducir el riesgo. Sin embargo, la falta de una evaluación del riesgo fiduciario pormenorizada y explícita obstaculiza la elaboración de un plan de reducción del riesgo que establezca claramente los riesgos y que defina las medidas necesarias para atenuarlos y los plazos para llevarlo a cabo. Además, las medidas de reducción del riesgo de la Comisión se centran principalmente en mejoras que sólo tendrán un impacto a medio o largo plazo. Rara vez se ha recurrido a las medidas a más corto plazo acordadas con los Gobiernos socios para abordar los ámbitos de riesgo elevado mediante, por ejemplo, la asistencia a las entidades fiscalizadoras superiores para llevar a cabo auditorías más oportunas y de mayor calidad o para respaldar a los países en la aplicación de procedimientos internacionales normalizados de adjudicación de contratos (véase el recuadro 2).

35. Aunque en la concepción de sus programas APG al amparo del noveno FED en Uganda y Benín la Comisión incorporó este tipo de medidas para la reducción del riesgo, como el recurso a empresas de auditoría privadas para asistir a las entidades fiscalizadoras superiores en sus auditorías y la realización de encuestas sobre el seguimiento del gasto público y de revisiones relativas a este gasto, dichas medidas no se complementaron con un plan de ejecución claro y consensuado que estableciera cómo y cuándo abordarían los riesgos específicos. De hecho, la mayor parte de las medidas previstas no fueron ejecutadas en última instancia. Ni los programas APG al amparo del décimo FED para estos países ni los de los países de Asia y América Latina examinados prevén medidas a más corto plazo.

RECUADRO 2

REDUCCIÓN DEL RIESGO FIDUCIARIO

Buenas prácticas de la Comisión: Etiopía

El Programa de Protección de los Servicios Básicos II [28] se concibió con el fin de apoyar los presupuestos regionales y los niveles inferiores de Gobierno responsables de servicios básicos como la educación, la sanidad y el suministro de agua. El programa cuenta con medidas reforzadas relativas a la presentación de informes y la rendición de cuentas para verificar que los servicios llegaban a los beneficiarios previstos. Entre dichas medidas cabe destacar la mayor regularidad y puntualidad en la presentación de informes sobre el gasto regional y local en servicios básicos. Además, debía realizarse un seguimiento del flujo de fondos gubernamentales hasta el punto final de prestación del servicio, por ejemplo, a través de encuestas sobre los servicios públicos. Las medidas relativas a la presentación de informes y a la rendición de cuentas también abarcaban una revisión ex post de la adjudicación de contratos públicos, medidas para mejorar la divulgación de información presupuestaria pública regional, subregional y en un punto de prestación de servicios, y la auditoría continua de los gastos gubernamentales locales por el auditor general junto con el necesario apoyo al refuerzo de capacidades de su personal.

Prácticas insuficientes de la Comisión: Paraguay

Los documentos preparatorios para la aprobación del programa APG de la Comisión no hacen referencia al riesgo fiduciario, aunque la conclusión general de la evaluación de responsabilidad financiera en el país de agosto de 2004 era que el riesgo de gestión financiera es elevado y que, para reducir el riesgo a un nivel aceptable, se precisaban reformas en los ámbitos del control interno, la auditoría externa y el control de las entidades descentralizadas. Además, los documentos preparatorios no describen los principales riesgos vinculados a ineficiencias y derroche del presupuesto nacional ni abordan la cuestión de la corrupción pese a la magnitud del problema [29]. Aunque el riesgo fiduciario sea elevado, los documentos preparatorios no demuestran de qué forma deben abordarse las principales insuficiencias ni se tomaron medidas a más corto plazo.

36. En sus programas APG la Comisión ha prestado relativamente poca atención al riesgo de corrupción en términos de objetivos, apoyo al refuerzo de capacidades y control, y por lo general ha hecho escasa referencia a este problema en su documentación de valoración de los programas, lo cual se explica, entre otros motivos, por el hecho de que tienda a considerarlo como una cuestión de gobernanza más amplia, que no tiene verdadera cabida en el contexto de los esfuerzos de reforma de la GFP. Sin embargo, en 2008 la Comisión intensificó considerablemente sus esfuerzos para enfrentarse a la corrupción en Uganda en colaboración con otros donantes y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude.

RIESGO DE DESARROLLO

37. Para que el APG resulte eficaz los países no sólo precisan de sistemas de GFP que funcionen, sino también de estrategias nacionales de desarrollo bien definidas, integradas en el marco presupuestario nacional y en las políticas sectoriales. La Comisión debería por tanto dedicar gran parte de los trabajos de elaboración de los programas APG a una evaluación estructurada de la estrategia. El Tribunal constató que, por lo general, las estrategias nacionales de desarrollo se describen en los documentos de programación, identificación y formulación de la Comisión, pero sin una valoración crítica, y esta institución no formula una conclusión explícita sobre la pertinencia y credibilidad de la estrategia.

38. En general, las estrategias nacionales de desarrollo son todavía insuficientes, lo que puede significar que el riesgo de desarrollo es relativamente elevado. En 2007, una revisión del Banco Mundial llegó a la conclusión de que sólo ocho de los 62 países en desarrollo (13 %) examinados contaban con una estrategia "ampliamente desarrollada" [30], aunque consideraba que todos los países avanzaban en este sentido. En particular, la revisión puso de manifiesto que:

a) en la mayor parte de los países, las estrategias seguían estando sólo escasamente vinculadas al presupuesto;

b) muchos de los países seguían aplicando estrategias múltiples a medio plazo, lo que puede representar una duplicación significativa de los esfuerzos y poner en peligro los avances en los componentes restantes de la estrategia de desarrollo;

c) muchos países han identificado metas y prioridades que corresponden a sus necesidades específicas, pero precisan explicar mejor de qué forma pueden alcanzarse dichas metas.

39. La Comisión dispone de considerable información sobre los riesgos de desarrollo. Sin embargo, estos no han sido claramente expuestos en los documentos de identificación y formulación de los programas APG. En Paraguay, por ejemplo, los riesgos consisten, entre otros, en la planificación insuficiente de los recursos financieros y humanos necesarios para poner en práctica una estrategia nacional de desarrollo, los dispositivos institucionales inapropiados que han dado lugar a políticas insuficientes e ineficaces, la falta de transparencia en la concepción y ejecución de las políticas y programas, y la inadecuada orientación del gasto. En aquellos países donde la Comisión sí detectó riesgos, como por ejemplo Uganda y Vietnam, no valoró explícitamente el nivel del riesgo de desarrollo ni identificó sistemáticamente las medidas para reducirlo.

LA CONCEPCIÓN Y APLICACIÓN POR LA COMISIÓN DE LOS DISTINTOS COMPONENTES DE SUS PROGRAMAS APG NO GARANTIZA UN IMPACTO POTENCIAL ÓPTIMO

40. En esta sección se examina si la Comisión concibió y ejecutó los distintos componentes del APG de forma eficaz: transferencia de fondos, apoyo al refuerzo de capacidades, condiciones y diálogo.

NO ESTÁ CLARO EL FUNDAMENTO DE LAS DOTACIONES DE CADA PROGRAMA APG, PERO EL PAGO DE LA FINANCIACIÓN ES CADA VEZ MÁS PREVISIBLE PARA LOS PAÍSES SOCIOS

41. El Tribunal examinó si la Comisión evaluaba los importes de los distintos programas APG en función de los objetivos de los programas y de las circunstancias específicas de los países. Además, verificó si la Comisión abona el APG de manera previsible y conforme a los sistemas presupuestarios del país.

INEXISTENCIA DE UN MARCO DE EVALUACIÓN DE LOS IMPORTES APROPIADOS DE LOS PROGRAMAS APG

42. Los documentos de estrategia por país y los distintos documentos utilizados para la toma de decisiones relativas a los programas APG examinados por el Tribunal no ofrecen explicaciones claras sobre el modo en que se decidió el importe de APG asignado. En la mayor parte de los casos sólo se hace referencia al objetivo global de incrementar la utilización por la Comisión del apoyo presupuestario (véase el apartado 7).

43. La imprecisión de los objetivos (véase el apartado 22) constituye un problema para evaluar el importe que debe asignarse a los distintos programas APG. Por ejemplo, el importe necesario para tener un impacto en las pautas de gasto presupuestario del país socio o para financiar el déficit presupuestario puede diferir en gran medida del importe que se precisa para reforzar los sistemas de GFP.

44. La Comisión no efectúa una evaluación estructurada para sopesar los beneficios y riesgos previstos. Sus directrices internas prevén que primero debe establecerse la dotación financiera para el APG y, a continuación, evaluarse los beneficios y riesgos previstos como consecuencia de esta asignación. Un enfoque más lógico consistiría en evaluar primero los beneficios y riesgos previstos de un programa APG y determinar a continuación la dotación financiera sobre la base de esta evaluación dentro de los límites de las dotaciones generales del país.

45. Por lo que a los riesgos se refiere, la Comisión tiene en cuenta el riesgo de no utilización del APG debido al incumplimiento de los criterios de subvencionabilidad (véase el apartado 27). En el décimo FED, generalmente cuanto más baja era la valoración de este riesgo para un país determinado, mayor era la probabilidad de que recibiera un importe superior de APG y más elevado el porcentaje de su Programa Indicativo Nacional asignado al APG (véase el cuadro). Sin embargo, la Comisión no toma en consideración los riesgos fiduciario y de desarrollo (véanse los apartados 32 y 37) al decidir el importe de la financiación.

CUADRO

VÍNCULO ENTRE LAS DOTACIONES DEL APG Y LA EVALUACIÓN POR LA COMISIÓN DEL RIESGO DE NO UTILIZACIÓN DEL APG DEBIDO AL INCUMPLIMIENTO DE LOS CRITERIOS DE SUBVENCIONABILIDAD

| BAJO RIESGO | RIESGO MEDIO | RIESGO ELEVADO |

Número de países ACP con programas de apoyo presupuestario previstos en su Programa Indicativo Nacional para el décimo FED | 20 | 14 | 8 |

Número de países ACP sin programas de apoyo presupuestario previstos en su Programa Indicativo Nacional para el décimo FED [1001] | 0 | 8 | 18 |

Apoyo presupuestario como porcentaje del Programa Indicativo Nacional para el décimo FED | Media | 73,0 % | 63,2 % | 35,0 % |

Baja | 48,1 % | 39,6 % | 19,9 % |

Elevada | 89,4 % | 95,3 % | 84,7 % |

LA COMISIÓN ABONA EL APG DE MANERA PREVISIBLE Y EN CONSONANCIA CON LOS SISTEMAS DEL PAÍS

46. Por definición, una parte central del apoyo presupuestario consiste en la transferencia de fondos por la Comisión para contribuir al presupuesto nacional del país beneficiario. En los últimos años, las mejores prácticas en el suministro de apoyo presupuestario insistían en la importancia para los países socios de la previsibilidad de los flujos de apoyo presupuestario asignados por los donantes, la cual permite a estos países conocer con suficiente antelación el importe y calendario de los pagos.

47. La previsibilidad de los pagos del APG por la Comisión es, en términos generales, adecuada. En la mayor parte de los países se prevé que el pago tenga lugar durante el ejercicio tras la evaluación de los resultados, lo que permite al país socio incluir el APG como ingresos previstos en sus presupuestos. La mayor parte de los casos en los que los pagos se efectuaron con retraso se debieron a demoras de los países beneficiarios en la presentación de las solicitudes de pago y no tuvieron repercusiones negativas significativas.

48. En particular, la Comisión ha tomado medidas importantes para mejorar la previsibilidad a través de la introducción de los contratos de los ODM [32]. Estos programas comprometen fondos durante un período de seis años en lugar del habitual de tres años y, en caso de que sigan cumpliéndose las condiciones de subvencionabilidad, permiten pagar, como mínimo, el 70 % del compromiso total con independencia de los resultados. Los contratos de los ODM sólo se conceden a países que cuentan con una trayectoria positiva en la ejecución del apoyo presupuestario, que se comprometen a controlar y alcanzar los ODM, y que disponen de dispositivos activos para la coordinación de los donantes con el fin de respaldar la revisión de los resultados y el diálogo.

EL APOYO AL REFUERZO DE CAPACIDADES, PESE A APORTAR VALIOSAS CONTRIBUCIONES, A MENUDO NO SE BASÓ EN UNA EVALUACIÓN APROPIADA DE LAS NECESIDADES PRIORITARIAS

49. El apoyo al refuerzo de capacidades constituye uno de los componentes clave de los programas APG y se incluye directamente en el programa APG o a través de un programa específico de apoyo al refuerzo de capacidades con el fin de contribuir a los objetivos del programa APG. Por lo general se asigna al refuerzo de capacidades alrededor del 5 % de la financiación global del programa APG.

50. Esta sección analiza si el apoyo al refuerzo de capacidades previsto en el contexto de los programas APG contribuye eficazmente al cumplimiento de los objetivos de los programas. El Tribunal examinó si el apoyo al refuerzo de capacidades es pertinente, suficiente y está claramente definido con miras a la consecución de los objetivos del programa y a las intervenciones efectuadas por otros donantes. Además, se examinó si el apoyo al refuerzo de capacidades ha sido adecuadamente ejecutado.

ES POSIBLE QUE EL APOYO AL REFUERZO DE CAPACIDADES NO SEA SUFICIENTE NI EL MÁS APROPIADO

51. Pese a la importancia del apoyo al refuerzo de capacidades, la Comisión carece de criterios o directrices para valorar el apoyo al refuerzo de capacidades necesario para responder a las necesidades prioritarias del país socio. Las evaluaciones de las necesidades de refuerzo de capacidades no son exhaustivas y no tienen en cuenta sistemáticamente el apoyo facilitado por otros donantes cuando la Comisión decide las dotaciones para el refuerzo de capacidades en el marco de los programas APG [33].

52. La mejora de la GFP constituye un objetivo importante de todos los programas APG de la Comisión (véase el apartado 18), y el refuerzo de capacidades puede desempeñar un papel fundamental en la reducción del riesgo. Por lo tanto, el apoyo al refuerzo de capacidades de la Comisión se centra principalmente en la GFP. Sin embargo, no existe un vínculo claro entre las necesidades de mejora de la GFP en un país determinado y los importes proporcionados para el apoyo al refuerzo de capacidades. Por lo tanto, no es posible asegurar que el porcentaje de la financiación de los programas APG asignado al refuerzo de capacidades, habitualmente de alrededor del 5 %, sea suficiente para tener un impacto significativo.

53. Sólo una parte limitada del refuerzo de capacidades en el ámbito de la GFP se ha utilizado para reforzar órganos de supervisión como las entidades fiscalizadoras superiores, los parlamentos y las organizaciones de la sociedad civil dedicadas al control de la utilización de los recursos presupuestarios por el Gobierno [34]. El apoyo al refuerzo de capacidades en ámbitos distintos de la GFP también incluidos entre los objetivos del programa APG, en particular sanidad y educación, ha sido muy pertinente, aunque por lo general marginal.

54. En algunos casos, el apoyo al refuerzo de capacidades se utilizó para financiar la asistencia para la gestión de los programas APG. En consecuencia, estos fondos no contribuyeron directamente a la creación de una capacidad sostenible en el país socio. En Nicaragua, la asistencia técnica se centró principalmente en la elaboración de informes, la supervisión de las condiciones, la preparación de las solicitudes de pago y la revisión de los planes del Gobierno. Del mismo modo, en Benín, más de una tercera parte de los fondos disponibles para el apoyo al refuerzo de capacidades al amparo del noveno FED se dedicó a la evaluación de los indicadores, la preparación de revisiones anuales conjuntas, la formulación del programa APG del décimo FED y la concepción del apoyo al refuerzo de capacidades para la GFP y las estadísticas.

55. En julio de 2008, la Comisión adoptó una estrategia [35] destinada a mejorar la eficacia de su asistencia al desarrollo de capacidades exigiendo que se respalden los programas dirigidos por cada país, se base en la demanda de los socios y se centre en resultados sostenibles. Se observaron mejoras en la concepción del apoyo al refuerzo de capacidades en el marco de los programas emprendidos tras la adopción de la estrategia. El apoyo al refuerzo de capacidades previsto con arreglo al décimo FED en Benín y Uganda se suministra a través de los fondos fiduciarios de múltiples donantes y resulta, con respecto al noveno FED, más pertinente para las necesidades prioritarias, además de estar mejor planificado y presentar una mejor coordinación con otros donantes. Sin embargo, sigue pendiente de clarificación de qué modo se establecieron los importes para el apoyo a través de tales dispositivos.

EL APOYO FACILITADO APORTÓ CONTRIBUCIONES ÚTILES AL REFUERZO DE CAPACIDADES, PERO UNA PARTE SIGNIFICATIVA DE LOS FONDOS DISPONIBLES NO SE HA COMPROMETIDO

56. El apoyo al refuerzo de capacidades ha aportado contribuciones útiles, en particular cuando el apoyo se facilitó en respuesta a una petición clara del país socio. En el ámbito de la GFP, este apoyo corresponde principalmente a las reformas gubernamentales de la GFP en ámbitos como el proceso presupuestario, el control interno, la adjudicación de contratos, y la calidad de la información estadística. En aquellos casos en los que el apoyo al refuerzo de capacidades se centró en otros sectores, abarcó ámbitos como la formulación de estrategias nacionales y sectoriales, el desarrollo de sistemas sectoriales de información de la gestión, la supervisión y la evaluación (véase el recuadro 3).

RECUADRO 3

APOYO AL REFUERZO DE CAPACIDADES

Buenas prácticas de la Comisión: Laos

La Comisión ha dedicado una parte significativa (alrededor del 20 %) de su financiación vinculada al APG al refuerzo de capacidades, lo que refleja las limitaciones en este ámbito del Gobierno. El programa se centra en las insuficiencias de la GFP, pero también pretende desarrollar capacidades en la prestación de servicios sociales por su pertinencia para el objetivo de la Comisión de mejorar los resultados en los sectores de sanidad y educación. Entre los objetivos de la asistencia técnica destacan facilitar el diálogo sectorial entre ministerios y socios de desarrollo, y contribuir a que el Gobierno alcance las metas relativas a los indicadores de resultados con relación a los tramos variables del programa APG. Así, se obtuvieron sinergias entre los distintos componentes del APG, en particular, por un lado, el apoyo al refuerzo de capacidades y, por otro, el diálogo y las condiciones.

Prácticas insuficientes de la Comisión: Benín

El apoyo al refuerzo de capacidades que debe facilitarse en el marco del programa APG del noveno FED representa aproximadamente el 2 % de la financiación del programa y no está claramente definido en términos de necesidades, objetivos, prioridades y planificación. No existe una opinión documentada sobre las mejoras que podrían y deberían llevarse a cabo durante el período que abarca el programa ni el modo en que el apoyo al refuerzo de capacidades contribuirá a las mismas. Tampoco se lleva a cabo una evaluación de las necesidades ni se justifica por qué ciertos ámbitos han sido seleccionados para el apoyo y en cambio otros, como las medidas anticorrupción y la reforma administrativa, no, pese a considerarse de utilidad para contribuir a una buena GFP en la estrategia de reducción de la pobreza. Existe asimismo un programa específico para respaldar la reforma de la gestión pública por objetivos, que trata las insuficiencias pertinentes, pero su articulación con el programa APG no está clara. Los resultados del apoyo facilitado han sido variables, ya que parte del mismo no condujo a una mejora real de los sistemas.

57. En la mayor parte de los programas APG, los fondos asignados al apoyo al refuerzo de capacidades sólo se comprometieron finalmente de forma parcial, en detrimento de la eficacia de este componente de los programas APG. De hecho, por término medio, sólo alrededor del 60 % de las dotaciones de refuerzo de capacidades se comprometen antes del cierre de los programas, en parte debido a que el período de ejecución del programa resulta a menudo demasiado breve para concebir y ejecutar plenamente su componente de refuerzo de capacidades. Este problema se ha agravado, inicialmente, por la dificultad de definir las necesidades, y a continuación, por los retrasos en la ejecución de las actividades de refuerzo. De hecho, el Tribunal constató demoras significativas en la puesta en marcha de estas acciones en cuatro de los seis países. Sin embargo, estas dificultades de ejecución no son específicas del apoyo al refuerzo de capacidades previsto por los programas APG [36].

LAS CONDICIONES RELATIVAS AL PAGO SE BASAN EN LOS RESULTADOS PERO EN LA PRÁCTICA NO FUNCIONAN SEGÚN LO PREVISTO

58. Las condiciones relativas al pago del APG abarcan las condiciones generales referentes a la admisibilidad del apoyo presupuestario, que deben cumplirse antes del pago de cualquier tramo fijo o variable, y condiciones específicas relacionadas principalmente con el dispositivo del tramo variable vinculado al logro de las metas de los indicadores de resultados [37]. El dispositivo del tramo variable constituye un componente específico de los programas de apoyo presupuestario de la Comisión y refleja la creciente importancia acordada en la cooperación al desarrollo a una gestión orientada hacia los resultados. Como incentivo, el importe desembolsado a partir de los tramos variables depende de la medida en se hayan alcanzado las metas relativas a los indicadores de resultados seleccionados.

59. El Tribunal examinó si las condiciones vinculadas al pago de los programas APG son pertinentes con respecto a sus objetivos, proporcionan un incentivo al Gobierno para alcanzar los objetivos y permiten una evaluación objetiva de los avances logrados.

LAS CONDICIONES SON POR LO GENERAL PERTINENTES, PERO ES POCO PROBABLE QUE TENGAN UN EFECTO INCENTIVADOR

60. Las condiciones generales vinculadas al pago de todo tramo fijo o variable son pertinentes dado que corresponden a los objetivos del país de mantener una estabilidad macroeconómica y lograr avances en la consecución de una GFP adecuada y en la disminución de la pobreza. En algunos casos aún cabe mejorar la identificación de las medidas prioritarias de GFP que deben ser aplicadas [38]. Las condiciones específicas vinculados a los tramos variables de los programas APG son también por lo general pertinentes, ya que corresponden a las prioridades nacionales de desarrollo del país socio (véase el recuadro 4). La Comisión adopta cada vez más los indicadores de resultados definidos por la estrategia nacional de desarrollo del país y, en algunos programas, utilizó indicadores centrados en las regiones más desfavorecidas de los países socios o desglosados por géneros con el fin de incrementar su pertinencia para las prioridades de reducción de la pobreza.

61. El Tribunal constató que el efecto incentivador del dispositivo del tramo variable probablemente fuera menos manifiesto de lo previsto. Con frecuencia resultaba difícil fijar metas apropiadas para los indicadores de resultados. Las metas que no son lo suficientemente estimulantes o las que resultan excesivamente ambiciosas pueden reducir el efecto incentivador. Además, a menudo no se dispone de datos estadísticos fiables que permitan establecer referencias claras y proporcionar información sobre tendencias anteriores (véase el apartado 67).

62. Por otro lado, la documentación de la Comisión no demostró que se hubiese llevado a cabo un análisis suficientemente pormenorizado, durante el proceso de fijación de metas, sobre las reformas y recursos presupuestarios adicionales que serían necesarios y viables con el fin de alcanzar las metas. Dado que las propuestas de metas proceden cada vez con mayor frecuencia del propio país, la Comisión debe entablar un diálogo profundo con las autoridades nacionales para garantizar que las metas no se han fijado en un nivel deliberadamente bajo o tan elevado que no sea realista. Sin embargo, muchas delegaciones de la Comisión carecen de la experiencia y conocimientos suficientes para ello (véase el apartado 74). Además, las metas no se marcaban en ocasiones hasta bien avanzado el ejercicio objeto de la medición de los resultados.

RECUADRO 4

SELECCIÓN DE CONDICIONES

Buenas prácticas de la Comisión: Nicaragua

El programa APG en Nicaragua se centra en las zonas rurales y en indicadores sociales seleccionados, indicadores del sector privado e indicadores de la GFP. Los tres indicadores sociales del programa son pertinentes para los objetivos de los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza dado que abordan algunas de las causas de la pobreza puestas de manifiesto por esta estrategia nacional. Los cuatro indicadores del sector privado del programa se refieren a la cuestión del arrendamiento de tierras y la capacidad productiva, lo cual es coherente con la prioridad que los documentos de estrategia de lucha contra la pobreza atribuyen a las inversiones en las zonas rurales y con la necesidad de reforzar el vínculo entre producción, competitividad y desarrollo rural para lograr reducir la pobreza. Uno de los dos indicadores de la GFP resulta pertinente para las recomendaciones del plan de acción de la GFP. Además, la selección de indicadores por la Comisión ha tenido en cuenta las complementariedades con dos programas APS.

Prácticas insuficientes de la Comisión: Benín

Varias insuficiencias afectan a la pertinencia de los indicadores de resultados:

se lograron todas las metas de 2005 relativas al sector de la educación, lo cual era indicativo de sus buenos resultados, pero la revisión anual conjunta [39] de este ejercicio permitió constatar que la ejecución de las reformas en este sector era insatisfactoria;

dos de los cuatro indicadores que corresponden al sector de la salud permiten medir la frecuencia de las visitas a los centros de asistencia. Sin embargo, el Gobierno concedió prioridad a las acciones preventivas contra la malaria, lo cual probablemente tenga un efecto adverso en los indicadores. Como resultado de ello, la Comisión tuvo que excluir estos indicadores del cálculo del importe del tramo variable para el ejercicio 2006;

los indicadores de la GFP no abordan las principales necesidades del proceso de reforma de la GFP. Ateniéndose a las conclusiones de las revisiones anuales conjuntas, así como de la evaluación PEFA, se precisan mejoras fundamentalmente en los ámbitos del control externo, la rendición de cuentas financieras y la recaudación de impuestos. Ello se vio también confirmado por la revisión de la calidad interna de la Comisión para la formulación del programa APG al amparo del décimo FED. Sin embargo, en este programa no figura una condición relativa al porcentaje de recaudación fiscal y sólo incluye una condición sobre el control externo para el tramo variable de 2009 que no se mantuvo para el resto del programa.

63. En Uganda, la mitad de las metas de APG vinculadas al sector de la salud se fijaron por debajo o muy por encima de la referencia sin ofrecer explicaciones al respecto. En Laos y Paraguay, varias de las metas no resultaban muy estimulantes, existiendo casos en los que simplemente se fijaban al mismo nivel que la referencia. En Nicaragua, el Gobierno reconoció que para muchas metas no existía un presupuesto de acompañamiento adecuado.

64. Otro factor que puede influir en el efecto incentivador del tramo variable es la proporción del programa APG asignada al mismo. La Comisión no dispone de criterios para decidir sobre la asignación de fondos entre los tramos fijo y variable, lo que conduce a diferencias significativas entre las regiones y los países en las proporciones asignadas [40]. De hecho, la combinación de tramos fijos y variables también puede diferir significativamente entre dos programas consecutivos en el mismo país, sin que haya una explicación clara de esta diferencia. La Comisión considera que la proporción de APG asignada al tramo variable debería ser más elevada en aquellos países donde existen mayores motivos de inquietud sobre su compromiso con la reducción de la pobreza y las reformas. Sin embargo, no se hace referencia a este enfoque en las directrices internas de la Comisión ni en los distintos documentos del programa. Además, en un número significativo de programas APG, en particular en los países de Asia y América Latina, no se recurre a los tramos variables.

65. Algunos convenios de financiación también contienen disposiciones que prevén que, en el caso de no alcanzarse las metas de los indicadores de resultados del tramo variable, la Comisión puede abonar los fondos no desembolsados al término del programa si se cumplen las nuevas condiciones. Los programas APG ofrecían tal posibilidad en Benín, Nicaragua y Paraguay. En otros casos los fondos no abonados se reasignaron a otros programas o proyectos de la Comisión en el país.

FRECUENTEMENTE RESULTA DIFÍCIL EVALUAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS CONDICIONES

66. La definición de las condiciones generales de los pagos relativos al APG con frecuencia adolece de vaguedad, y se basan en resultados "satisfactorios" obtenidos por los Gobiernos socios en la aplicación de las estrategias nacionales de desarrollo, la reforma de la GFP y la gestión macroeconómica. No se establecieron etapas o realizaciones específicas que puedan servir como criterios sobre qué significa "satisfactorio". Como observó el Tribunal en sus informes anuales sobre las actividades financiadas por los séptimo, octavo, noveno y décimo FED [41], la Comisión a menudo considera que los avances en la reforma de la GFP han sido "satisfactorios" pese a disponer únicamente de pruebas limitadas que respalden esta posición. Este enfoque parece reflejar un interés por parte de esta institución en garantizar la continuidad de sus programas, aunque cabe reconocer que desde el inicio del décimo FED ha mejorado su análisis en este ámbito.

67. Los datos no fiables pueden dificultar la evaluación del cumplimiento de las condiciones basadas en las metas relativas a los indicadores de resultados. La revisión del Banco Mundial para 2007 de las "estrategias nacionales de desarrollo basadas en resultados" puso de manifiesto las insuficiencias de los sistemas estadísticos como un gran desafío al que se veían confrontados casi la totalidad de los 62 países examinados. El problema se agrava por el hecho de que la Comisión fija anualmente sus metas relativas al indicador de resultados del tramo variable, pese a que, en algunos ámbitos, los únicos avances anuales realistas que cabe esperar son ligeros incrementos porcentuales, difíciles de medir con fiabilidad.

NO SE APROVECHA PLENAMENTE EL DIÁLOGO CON LOS PAÍSES SOCIOS

68. Uno de los principales beneficios del apoyo presupuestario son las mayores oportunidades que brinda a los donantes de dialogar con los Gobiernos sobre las políticas nacionales. Esta comunicación también puede desempeñar un papel muy importante en la consecución de los objetivos de los programas APG , dado que permite a la Comisión debatir con los Gobiernos la definición y ejecución de los objetivos claves de las políticas respaldados por los programas. Asimismo, el diálogo debe ser una parte fundamental del enfoque orientado hacia los resultados que la Comisión aplica al apoyo presupuestario, dado que esta institución lo utiliza junto con las condiciones y metas establecidas para examinar los resultados de los Gobiernos; por otra parte, el diálogo se produce tanto en el entorno político como en el técnico, y en él participan otros donantes.

69. El Tribunal examinó si la Comisión gestiona su diálogo con el país socio de forma que contribuya a alcanzar los resultados previstos de los programas APG. Con este fin, examinó si los objetivos y modalidades del diálogo estaban claramente definidos y resultaban adecuados, si la Comisión participaba activamente en el diálogo a un nivel apropiado y conforme a las modalidades establecidas, y si esta participación ha permitido abordar adecuadamente los aspectos clave de la reducción de la pobreza y la GFP.

INEXISTENCIA DE UN MARCO APROPIADO PARA GARANTIZAR UN DIÁLOGO EFICAZ

70. En la mayor parte de los países en los que se presta APG se formalizaron convenios conjuntos entre donantes y con países socios a fin de instaurar principios y procedimientos comunes para mantener un diálogo, con el apoyo y participación activos de la Comisión. Sin embargo, esta institución todavía no ha desarrollado las orientaciones detalladas necesarias para garantizar que dentro de tales marcos su personal aproveche plenamente las oportunidades de diálogo.

71. Las directrices internas de la Comisión proporcionan escasa información sobre cuáles deberían ser los objetivos y el contenido del diálogo, así como sobre cómo iniciarlo y documentarlo en las distintas fases del ciclo del programa. Sin embargo, exigen el establecimiento de "una estrategia de diálogo apropiada" cuando se identifiquen las insuficiencias que afectan a los aspectos claves del programa APG. En la práctica no se elaboraron tales estrategias, pese a que podrían ser de utilidad en todos los programas APG para contribuir a la mejora sistemática de la eficacia del diálogo mediante la fijación de objetivos y modalidades claros y la definición de los recursos de personal necesarios para mantener el diálogo.

72. Los programas APG han sentado una base sólida para el diálogo en diferentes medidas. En Laos y Vietnam los objetivos y modalidades del diálogo se establecieron claramente en el ciclo anual de los programas de la estrategia para la reducción de la pobreza del Banco Mundial a los que contribuyeron los programas APG de la Comisión, y el diálogo se centró en las reformas que debían introducir los Gobiernos nacionales. En cambio, en Uganda y Paraguay se contaba con escasa información detallada sobre cuáles serían los fines específicos del diálogo de la Comisión a lo largo del programa, y, en Paraguay, las modalidades que debían aplicarse para proseguir con los mismos tampoco estaban claras. En Benín se llevaron a cabo avances significativos a este respecto en el décimo FED con respecto al noveno FED.

LA PARTICIPACIÓN DE LA COMISIÓN EN EL DIÁLOGO VARÍA PERO A MENUDO ES LIMITADA

73. Los programas APG han sido particularmente importantes para permitir a la Comisión mantener un diálogo sobre el presupuesto nacional y la GFP, y la contribución de la Comisión al diálogo sobre el APG se encuentra por lo general más desarrollada en este ámbito. Los resultados de las evaluaciones PEFA (véase el apartado 31) a menudo han servido de catalizador para reforzar el diálogo sobre la GFP. En otros ámbitos en los que los objetivos del programa APG suelen centrarse, el diálogo de la Comisión está en muchos casos limitado a cuestiones vinculadas a la evaluación del cumplimiento de las condiciones de los tramos fijo y variable del programa, en lugar de abordar los resultados globales de los Gobiernos en los ámbitos de que se trate. En consecuencia, a menudo la Comisión no desempeña en el diálogo el papel que cabría esperar dadas sus significativas contribuciones financieras (véase el recuadro 5).

RECUADRO 5

DIÁLOGO

Buenas prácticas de la Comisión: Vietnam

En Vietnam, la Comisión proporciona APG en el marco del mecanismo de crédito para la reducción de la pobreza del Banco Mundial, que es el mecanismo de APG utilizado por todos los donantes en Vietnam. Se trata de un marco claro para el diálogo entre la comunidad de los donantes, dirigida por el Banco Mundial y el Gobierno, que comporta un ciclo anual en virtud del cual todos los cofinanciadores definen, supervisan y evalúan conjuntamente las condiciones con el Gobierno. Para su diálogo, la Comisión se centra en un número de ámbitos limitado, lo que refleja sus esfuerzos por respetar el Código de conducta de la UE sobre la división del trabajo en la política de desarrollo.

Prácticas insuficientes de la Comisión: Paraguay

El objetivo del programa APG en Paraguay consiste en respaldar la puesta en marcha de la red de protección social, elemento significativo del eje de protección social de la estrategia nacional de reducción de la pobreza. A raíz del importante cambio político tras las elecciones, el diálogo tuvo lugar en un contexto político particular. No se ha establecido un marco estructurado para el diálogo con los mecanismos de coordinación de los donantes, como grupos de trabajo o revisiones anuales conjuntas, para debatir en detalle la ejecución de la estrategia nacional de reducción de la pobreza. La Comisión ha centrado su diálogo en determinar si el Gobierno se ajustaba a los indicadores utilizados para los tramos variables, por lo que prestó escasa atención a la ejecución global de la red de protección social y no aprovechó la oportunidad para ampliar el debate sobre la calidad de los servicios sociales. De hecho, la limitada supervisión por la Comisión de la puesta en marcha de la red de protección social y del plan de acción de la GFP limita el posible alcance del diálogo. Ello significa que los resultados insuficientes no se detectan con la suficiente rapidez para permitir a tiempo una respuesta a través del diálogo. En los casos en que las metas de los indicadores no se alcanzaron o se lograron con un margen mucho más amplio de lo que cabría esperar normalmente, la Comisión no pidió explicaciones al Gobierno ni puso en duda la fiabilidad de las estadísticas.

74. Un factor clave que afecta a la calidad del diálogo son las capacidades de los agentes de la Comisión que participan en el mismo. Un motivo importante que explica que la Comisión no haya utilizado plenamente las oportunidades de diálogo que el APG proporciona ha sido la experiencia y conocimientos insuficientes en muchas de sus delegaciones en los ámbitos prioritarios que abarcan los objetivos del programa APG. En su Informe Anual sobre los FED relativo a 2007 (apartado 33), el Tribunal indicó que "el mayor apoyo presupuestario… hace necesarios las competencias y conocimientos específicos, y el Tribunal observa que la estructura de auditoría interna (EAI) de EuropeAid ha recomendado la elaboración de una política de recursos humanos, en materia de apoyo presupuestario, en la que se fijarían objetivos relativos al número, a las competencias y a los conocimientos de los agentes en cuestión".

75. Aunque la Comisión por lo general ha considerado prioritario el diálogo sobre la GFP, ha resultado difícil contratar expertos en GFP porque la experiencia y los conocimientos en este área son relativamente limitados. La Comisión ha intentado resolver este problema organizando varios cursos de formación sobre la GFP. El hecho de contar con personal apropiado para contribuir al diálogo sobre el sector de la salud y de la educación tendió a considerarse menos prioritario, pese a que la Comisión incluía sistemáticamente objetivos vinculados a estos dos ámbitos en sus programas APG [42]. Así, la delegación en Benín disponía de especialistas en GFP pero no contaba con personal especializado en salud y educación, por lo que no intervino en los grupos de trabajo sobre salud y educación [43] y sólo participa de forma limitada en las revisiones anuales conjuntas [44].

76. Las cartas enviadas por la Comisión a los Gobiernos con el fin de informarles de los importes de los tramos variables que deben desembolsarse forman parte del diálogo. La Comisión transmite en estas cartas mensajes pertinentes sobre cuestiones de interés relativas a la subvencionabilidad continuada del programa APG, a la ejecución del programa APG y a la actuación del Gobierno en los ámbitos en los que se centró dicho programa. En algunos países, sin embargo, esta oportunidad no fue aprovechada en absoluto (por ejemplo, Paraguay), o sólo parcialmente (por ejemplo, Benín).

77. Pese a la importancia del diálogo, la comunicación interna de la Comisión sobre el diálogo mantenido específicamente en el contexto de sus programas APG es limitada [45]. La comunicación interna de la Comisión sobre gestión transmitida desde las delegaciones a la sede de EuropeAid, se limita principalmente a comentarios generales sobre la situación del diálogo político relativo al programa general de cooperación. Esta falta de información y la inexistencia de objetivos claros para el diálogo mantenido por la Comisión sobre el APG (véase el apartado 71), hace que esta institución tenga dificultades para evaluar y demostrar en qué medida el diálogo ha contribuido eficazmente a los objetivos del programa APG.

LOS INFORMES DE LA COMISIÓN DESTINADOS A LOS PARTICIPANTES EXTERNOS TIENDEN A CENTRARSE EN LOS BENEFICIOS POTENCIALES DEL APG Y NO EN LOS RESULTADOS

78. Los principales documentos informativos de la Comisión sobre su cooperación externa, incluido el APG, son sus informes anuales sobre las "políticas comunitarias en materia de desarrollo y ayuda exterior y su aplicación" [46]. En 2008, la Comisión también publicó dos documentos dedicados al tema del apoyo presupuestario, uno titulado Budget Support. A Question of Mutual Trust (Apoyo presupuestario. Una cuestión de confianza mutua) y otro Budget Support. The Effective Way to Finance Development? (Apoyo presupuestario – ¿Un medio eficaz de financiar el desarrollo?). Además, elabora notas informativas para el FED y los comités de gestión del Instrumento de Cooperación al Desarrollo compuestos de representantes de los Estados miembros [47].

79. El Tribunal examinó la presentación por la Comisión de informes relativos a sus programas APG con el fin de evaluar si la transmisión de información era clara, exhaustiva y exacta, sobre todo respecto de su eficacia, beneficios potenciales y riesgos, así como de los retos de ejecución. El Tribunal verificó los informes anuales de la Comisión durante el período 2001-2009.

LOS INFORMES EXTERNOS SE CENTRAN EN LOS BENEFICIOS POTENCIALES DEL APG

80. Los informes anuales presentan con regularidad información descriptiva de los procedimientos empleados por la Comisión para gestionar el apoyo presupuestario y de nuevos avances en la concepción del instrumento, proporcionan asimismo datos sobre la financiación comprometida en el marco del apoyo presupuestario y, por último, se ocupan ampliamente de los beneficios potenciales del apoyo presupuestario.

81. La Comisión recurre regularmente a los informes anuales para explicar los beneficios potenciales del apoyo presupuestario, como la adecuación de la asistencia a las políticas y sistemas nacionales, el fomento de la responsabilidad en la gestión de proyectos, el incremento de las oportunidades de diálogo, la mejor armonización de los donantes, la mayor previsibilidad de la ayuda y la reducción de los costes de transacción. Sin embargo, en los informes no se suele señalar que los beneficios descritos sólo son potenciales. En realidad, muchos de ellos sólo pueden realizarse parcialmente en el mejor de los casos, dado que las condiciones necesarias no están todavía plenamente implantadas en el país beneficiario, debido principalmente a insuficiencias continuadas en los planes nacionales de desarrollo y en los sistemas de gestión de las finanzas públicas (véanse los apartados 26, 29 y 38). Del mismo modo, la propia Comisión a menudo no tiene la capacidad de aprovechar plenamente las ventajas potenciales, en particular cuando sus delegaciones carecen de conocimientos y experiencia suficientes para desarrollar plenamente las nuevas oportunidades de diálogo que ofrece el apoyo presupuestario (véase el apartado 74).

82. Conforme a la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda de 2005, los informes anuales de la Comisión han subrayado el papel del apoyo presupuestario en el incremento de la "eficacia de la ayuda" [48]. Sin embargo, los informes no efectúan una distinción clara entre la "eficacia de la ayuda" a la que aspira la Declaración de París —que se refiere a la aplicación más eficaz de la ayuda ateniéndose a los principios fundamentales de la Declaración de París— y la "eficacia de la ayuda" en términos de las repercusiones finales de la asistencia en la reducción de la pobreza. El hecho de recurrir al apoyo presupuestario como medio para ajustarse más estrechamente a los principios de la Declaración de París no constituye una garantía de que la ayuda haya sido eficaz para contribuir a mejorar las vidas de las personas desfavorecidas.

83. Teniendo en cuenta el papel potencial que el apoyo presupuestario podría desempeñar en el suministro de ayuda conforme a los principios de la Declaración de París, la Unión Europea se comprometió a lograr la meta de canalizar el 50 % de su asistencia Gobierno-a-Gobierno a través de los sistemas del país (véase el apartado 7). Además, el porcentaje de la ayuda canalizado a través del apoyo presupuestario se utiliza como indicador de resultados en los programas de trabajo anuales de EuropeAid. Sobre esta base, una característica importante de la cobertura del apoyo presupuestario en los informes anuales consiste en resaltar los avances hacia esta meta cuantitativa, aunque un incremento en la utilización de este apoyo no implica necesariamente una mayor eficacia en términos de reducción de la pobreza.

LOS INFORMES EXTERNOS APORTAN POCOS DATOS SOBRE LOS RIESGOS, LOS RETOS DE LA EJECUCIÓN Y LA EFICACIA REAL

84. Los informes anuales prestan una atención considerablemente menor a los resultados reales del apoyo presupuestario que a la formulación de observaciones sobre sus beneficios potenciales y mayor utilización. La falta de información en estos informes sobre los resultados del apoyo presupuestario contrasta con la información sobre otras formas de ayuda que la Comisión obtiene del "sistema de seguimiento orientado a los resultados" que ha desarrollado para llevar a cabo evaluaciones anuales de los proyectos. La Comisión carece de otros procedimientos de comunicación interna para evaluar sistemáticamente los resultados en la reducción de la pobreza de sus programas APG que podrían ser a continuación utilizados con fines de comunicación externa. No existe un equivalente a los informes anuales sobre la GFP de las delegaciones (véase el apartado 31) para comunicar los avances en el logro de los objetivos vinculados a la reducción de la pobreza. Los informes sobre la gestión de la ayuda exterior (EAMR o External Assistance Management Reports) semestrales presentados por las delegaciones a EuropeAid se centran, más que en los resultados, en el estado de ejecución.

85. El Informe Anual relativo a 2007 proporcionó las observaciones más relevantes con respecto a los resultados del APG; efectivamente, aportó una visión general de las conclusiones de la evaluación conjunta del APG de 2006, la primera evaluación importante realizada a este respecto. Sin embargo, aun cuando recogía la valoración de que el APG había tenido un efecto positivo en los procesos de la política y de la GFP, el Informe Anual también señalaba que los efectos de las contribuciones del APG han incidido hasta la fecha mayoritariamente en el acceso a los servicios, más que en la pobreza económica y en la capacitación de los desfavorecidos. En su Informe Anual relativo a 2009, la Comisión reconoció las limitaciones de esta evaluación, en la cual no se valoraban realmente los resultados.

86. Cabe señalar que no se ha implantado una metodología de evaluación consistente en un conjunto de trabajos de evaluación que permitan obtener pruebas sobre si el apoyo presupuestario puede contribuir eficazmente a la reducción de la pobreza y en qué circunstancias. Las dificultades constatadas por la evaluación de 2006 estaban en parte relacionadas con el reto considerable que representa, en la evaluación de la eficacia del apoyo presupuestario, cómo atribuir las mejoras en los efectos sobre el desarrollo al apoyo presupuestario específicamente. Ello obedece a que el apoyo presupuestario del proveedor de fondos está integrado en los presupuestos nacionales, y por tanto no puede identificarse por separado, y a que los efectos sobre el desarrollo pueden deberse tanto a factores externos como a los programas gubernamentales a los que contribuye este tipo de apoyo.

87. Desde la evaluación conjunta de 2006, la Comisión se encuentra en la vanguardia de los esfuerzos de los donantes en el marco de la Red de evaluación del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico en su empeño por desarrollar una nueva metodología de evaluación que permita abordar de forma más eficaz la cuestión del impacto del apoyo presupuestario. Al final de 2009 se iniciaron tres evaluaciones piloto en el país, dos de las cuales bajo la dirección de esta institución.

88. Un importante objetivo intermedio del APG, acerca del cual también sería útil obtener información, consiste en contribuir a la mejora de la gestión de las finanzas públicas en los países socios. Garantizar que los sistemas de GFP transfieren efectivamente los recursos presupuestarios para el gasto favorable a la población más pobre constituye un aspecto esencial en la consecución de los objetivos globales de reducción de la pobreza. Sin embargo, aunque la Comisión ha desarrollado un sistema de comunicación interna anual por las delegaciones sobre las cuestiones del GFP, estos informes no evalúan el logro de los objetivos de la GFP de los programas APG; ello significa que de nuevo la información existente para la comunicación externa sobre el logro de los objetivos de la GFP de los programas APG es escasa, lo que explica por qué esta cuestión se aborda también de forma limitada en los informes anuales.

89. Un riesgo clave del apoyo presupuestario, en particular en un contexto de gestión deficiente de las finanzas públicas y de niveles de corrupción a menudo significativos, es que el presupuesto del país beneficiario no se utilice con el fin previsto de reducción de la pobreza. Sin embargo, los informes anuales tienden a prestar escasa atención a esta cuestión. En la introducción del Informe Anual relativo a 2009 se aludía a los mayores beneficiarios del apoyo presupuestario afirmando que "dan muestras de fiabilidad en sus finanzas públicas". Los informes anuales se centran más en los beneficios potenciales del apoyo presupuestario para desarrollar los sistemas de GFP que en el riesgo de que unos sistemas de GFP deficientes impidan que el apoyo presupuestario alcance sus objetivos de reducción de la pobreza.

90. Al abordar las cuestiones relativas a la GFP en el contexto del apoyo presupuestario, el Informe Anual de la Comisión se refirió en repetidas ocasiones al desarrollo del marco PEFA como una herramienta de diagnóstico para la GFP. Como ya se ha señalado (véase el apartado 31), las evaluaciones PEFA desempeñan realmente un papel importante al subrayar aquellos ámbitos en los que los países precisan mejorar la GFP, así como en la medición de estos avances a lo largo del tiempo. Sin embargo, una presentación más equilibrada del papel de las evaluaciones PEFA también permitiría poner de manifiesto sus limitaciones, así como el hecho de que no se trata propiamente de una herramienta de evaluación del riesgo.

91. Los informes anuales de la Comisión tampoco han abordado los desafíos claves a los que se enfrenta en su gestión del APG, en los que hace hincapié el informe del Tribunal, tales como las ventajas y desventajas de las condiciones basadas en los resultados de la Comisión, la capacidad de su personal de utilizar plenamente las oportunidades de diálogo que ofrece el APG, y la pertinencia y eficacia de la cooperación técnica vinculada a los programas APG.

92. El Parlamento Europeo en su Informe sobre la aprobación de la gestión del FED para el ejercicio 2007 subrayó la necesidad de que la Comisión elaborara un informe sobre el apoyo presupuestario, que debía incluir "información de análisis y de evaluación, no sólo descriptiva" [49]. En términos más generales, pedía a la Comisión que reconsidere sus intenciones hasta que "la retórica haya sido sustituida por la realidad" y "se disponga de pruebas concluyentes" [50]. En su informe de seguimiento la Comisión se comprometió a tratar de forma más pormenorizada las cuestiones relativas al apoyo presupuestario en futuros informes anuales.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES GENERALES

93. El hecho de obtener ayuda a través del APG presenta varios beneficios potenciales en términos de suministro de la ayuda. Del mismo modo que en el caso de otras modalidades de ayuda, el impacto final del APG en la reducción de la pobreza depende, no obstante, de las circunstancias específicas en cada país. Asimismo, es tributario de la eficacia de la gestión por la Comisión de sus programas APG. El Tribunal constató que, aunque la Comisión ha volcado esfuerzos considerables durante el último decenio en el desarrollo de su enfoque de la prestación de ayuda a través del APG, siguen existiendo insuficiencias en la metodología y la gestión de los programas APG en los países ACP, de América Latina y de Asia, que por tanto tienen menos posibilidades de alcanzar su plena eficacia potencial.

94. Cabe reconocer que los programas APG de la Comisión se conciben y ejecutan en colaboración con otros donantes y que muchas deficiencias constatadas por el Tribunal no son imputables específicamente a la Comisión. Otras entidades fiscalizadoras superiores, como la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido [51] y la Oficina Nacional de Auditoría de Suecia [52], han efectuado observaciones similares relativas a la gestión del APG por sus agencias de donantes. Sin embargo, la Comisión es la única responsable de la adopción de las decisiones de financiación y debe rendir cuentas a la autoridad de aprobación de la gestión de la gestión de sus programas APG.

95. La Comisión, consciente de la necesidad de mejorar su gestión del APG, emprendió al final de 2009 una revisión de sus directrices internas en la que abordaba la mayor parte de las cuestiones planteadas por el Tribunal. Sin embargo, un aspecto clave que hasta ahora no se ha tratado es la necesidad de que esta institución mejore sus informes a las partes interesadas externas. Aunque resulta alentador que la Comisión haya emprendido este proceso de revisión, su eficacia dependerá en última instancia de los resultados obtenidos. Esta institución sigue confrontada al reto de elaborar unas directrices apropiadas, así como de lograr una aplicación eficaz y uniforme por el conjunto de sus agentes. Para ello será necesario un sólido compromiso a todos los niveles, un calendario claramente configurado, mayores esfuerzos en la formación de los agentes, un apoyo reforzado a las delegaciones y una supervisión pormenorizada de la conformidad con las directrices revisadas.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS

96. Aunque una característica positiva es la inclusión sistemática de objetivos macroeconómicos y de la GFP, y aunque se hayan observado algunas mejoras en programas más recientes con respecto a la definición de los objetivos, estos no se han adaptado lo suficiente a las circunstancias específicas del país y son a menudo imprecisos. Además, los objetivos no toman en consideración los recursos humanos existentes en las delegaciones.

RECOMENDACIÓN 1

SELECCIÓN Y FORMULACIÓN DE OBJETIVOS Y RESULTADOS PREVISTOS DE LOS PROGRAMAS APG

La Comisión debería adaptar los objetivos de su programa de apoyo presupuestario a las circunstancias específicas del país socio, para lo cual tendría que:

a) garantizar la complementariedad entre el APG y otros programas de apoyo financiados por ella en el país;

b) centrarse más en ámbitos específicos de las prioridades nacionales globales en los que puede aportar un mayor valor añadido;

c) fijar objetivos suficientemente precisos, mensurables y sujetos a plazos como para permitir el seguimiento de los progresos realizados y la evaluación de los logros;

d) explicar en detalle y con claridad la lógica de intervención haciendo explícito el vínculo entre los objetivos y la concepción de los distintos componentes del programa APG.

97. La interpretación dinámica por la Comisión de las condiciones de subvencionabilidad entraña un elevado riesgo de que los países socios no utilicen la financiación de forma eficiente y eficaz. Sin embargo, el marco de gestión del riesgo de la Comisión para sus programas APG no está bien desarrollado y los riesgos no se gestionan de forma adecuada.

RECOMENDACIÓN 2

GESTIÓN DE LOS PRINCIPALES RIESGOS PARA LA EFICACIA DE LOS PROGRAMAS APG

La Comisión debería reforzar su gestión del riesgo con el fin de ofrecer a los fondos de la UE una mejor protección frente a filtraciones, derroche e ineficacia, para lo cual tendría que:

a) llevar a cabo una evaluación estructurada y explícita de los riesgos fiduciario y de desarrollo al inicio de los programas APG y actualizarla regularmente durante la ejecución del programa;

b) como base para la evaluación del riesgo fiduciario:

hacer mejor uso de la información ya existente, en particular las evaluaciones PEFA y CPIA, la información sobre la ejecución presupuestaria, los informes de las entidades fiscalizadoras superiores y los parlamentos, y la información de las organizaciones de la sociedad civil;

recurrir en mayor medida a otras herramientas como las encuestas sobre el seguimiento del gasto público, las revisiones del gasto público y los informes sobre corrupción;

c) como base para la evaluación del riesgo de desarrollo, llevar a cabo una evaluación pormenorizada de la pertinencia y credibilidad de la estrategia nacional de desarrollo, que englobe su credibilidad respecto de sus vínculos con el presupuesto y las principales políticas sectoriales;

d) integrar en las condiciones, el diálogo y el apoyo al refuerzo de capacidades una gama apropiada de medidas precisas para supervisar y reducir los principales riesgos identificados en un plazo específico, incluidas las medidas a más corto plazo en las que los sistemas de la GFP son particularmente insuficientes.

98. La concepción y ejecución de los cuatro componentes de los programas APG, es decir, financiación, apoyo al refuerzo de capacidades, condiciones y diálogo, no garantiza la optimización de su impacto potencial:

a) los pagos se efectúan de forma previsible y en consonancia con los sistemas presupuestarios de los países, pero no está claro el fundamento aplicado para determinar los importes que deben comprometerse para los distintos programas APG;

b) el apoyo al refuerzo de capacidades resulta útil para reforzar la GFP, pero con frecuencia no se basa en una evaluación apropiada de las necesidades prioritarias y se ha proporcionado sólo parcialmente debido a retrasos en la ejecución. Sin embargo, en 2008 la Comisión adoptó una estrategia que tenía como fin la mejora de la eficacia de su apoyo al refuerzo de capacidades;

c) el enfoque de la Comisión sobre las condiciones basadas en los resultados para el pago del APG refleja, en la cooperación al desarrollo, el hincapié creciente en la gestión orientada hacia los resultados. Sin embargo, es poco probable que se logre el efecto incentivador debido a insuficiencias graves en los mecanismos de incentivos, en particular en los tramos variables y en las dificultades en la evaluación del cumplimiento de las condiciones;

d) la Comisión considera acertadamente que el diálogo constituye un componente clave de sus programas APG, pero este no se aprovecha plenamente. Los programas APG han tenido un efecto catalizador por lo que respecta al refuerzo del diálogo sobre el presupuesto nacional y la GFP, pero la inexistencia de una estrategia de diálogo para cada programa y de suficientes conocimientos y experiencia en las delegaciones constituye una limitación importante para una participación mayor y más eficaz en el diálogo.

RECOMENDACIÓN 3

RECURSOS FINANCIEROS

La Comisión debería determinar los importes que han de asignarse a los distintos programas APG basándose en justificativos adecuados y de forma más transparente, para lo cual tendría que:

a) llevar a cabo una evaluación estructurada sopesando los riesgos y los beneficios;

b) ser capaz de demostrar que el importe de los fondos asignados al programa APG es apropiado considerando los objetivos y el marco en el que se inscriben los riesgos y los beneficios.

RECOMENDACIÓN 4

APOYO AL REFUERZO DE CAPACIDADES

Conforme a su reciente estrategia para la cooperación técnica, la Comisión debería centrar su apoyo al refuerzo de capacidades en las necesidades prioritarias, para lo cual tendría que:

a) llevar a cabo, junto con el país socio y en colaboración con otros donantes, una evaluación de sus necesidades prioritarias de refuerzo de las capacidades;

b) centrarse en los ámbitos en los que su apoyo puede aportar el mayor valor añadido;

c) prestar una atención suficiente a las necesidades de apoyo a la rendición de cuentas y a los mecanismos de anticorrupción del país socio, así como a ámbitos distintos de la GFP.

RECOMENDACIÓN 5

CONDICIONES

La Comisión debería reforzar su gestión de las condiciones relativas a los resultados, para lo cual tendría que:

a) valorar formalmente la proporción apropiada de tramos fijos y variables en función de las circunstancias específicas del país, así como los objetivos y concepción del programa APG;

b) establecer en cada convenio de financiación un marco de evaluación claro respecto de las condiciones generales de subvencionabilidad que defina las condiciones, el calendario, la fuente de pruebas, y los criterios en función de los cuales deben evaluarse los avances satisfactorios;

c) en cuanto a las condiciones específicas para el pago de los tramos variables:

fijar indicadores, metas, métodos de cálculo y fuentes de verificación claros;

marcar metas estimulantes pero realistas recurriendo a referencias, tendencias pasadas y a una evaluación adecuada de los impactos que se espera obtener de las acciones y los presupuestos previstos para alcanzar estas metas;

d) respaldar las decisiones de pago con una demostración más estructurada y formalizada de los avances satisfactorios durante cada período, estableciendo claramente los criterios de evaluación de los progresos, los avances logrados y en caso de que no se haya avanzado conforme a lo previsto, los motivos de ello.

RECOMENDACIÓN 6

DIÁLOGO

La Comisión debería reforzar su enfoque de diálogo, para lo cual tendría que:

a) definir para cada programa APG una estrategia de diálogo que establezca los objetivos, el contenido y las modalidades de su participación en el diálogo;

b) garantizar que se dispone de los conocimientos y experiencia necesarios para permitir a la delegación su participación eficaz en el diálogo en los ámbitos prioritarios en los que se centran los objetivos de los programas APG;

c) presentar informes a las partes interesadas externas sobre el diálogo mantenido y sus logros.

99. La presentación de informes por la Comisión a las partes interesadas externas tiende a centrarse en los beneficios potenciales del APG en lugar de en la ejecución y los logros de sus programas. Uno de los motivos consiste en que la Comisión no ha instaurado procedimientos de comunicación interna para evaluar de forma sistemática los avances con respecto al conjunto de objetivos de sus programas APG, que a continuación podrían utilizarse como fuente de información para presentar informes a las partes interesadas externas. Además, dada la inexistencia de una metodología de evaluación apropiada, la Comisión, al igual que otros donantes, todavía no puede demostrar la eficacia de los programas APG.

RECOMENDACIÓN 7

PRESENTACIÓN DE INFORMES SOBRE LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS DEL APG

La Comisión debería mejorar su presentación de informes sobre la eficacia de sus programas APG, para lo cual tendría que:

a) supervisar sistemáticamente los avances con res