La crisis financiera y de la deuda soberana sufrida por la Unión Europea en la última década puso de relieve que su incompleto marco económico y financiero no bastaba para evitar el surgimiento de políticas no sostenibles en los años de bonanza o para que las sacudidas negativas pudieran absorberse eficazmente en la posterior fase de corrección macroeconómica. En concreto, la crisis dejó al descubierto la existencia de vínculos indeseables entre los sectores bancarios nacionales y los emisores soberanos, es decir, una «espiral negativa». La unión bancaria se creó para romper ese vínculo y evitar que los contribuyentes fueran los primeros en rescatar a los bancos en dificultades.

«La democracia supone consenso. Y un buen acuerdo acaba por hacernos a todos ganadores. Una Unión más unida debe entender el consenso como el arte de salvar diferencias, no como una renuncia. La democracia no puede funcionar sin consenso. Europa no puede funcionar sin consenso.»

Si los líderes europeos no toman medidas y demuestran colectivamente su ambición en el próximo año, debido al calendario político, existe un riesgo real de que la Unión Europea carezca durante años de toda perspectiva de culminar la unión bancaria y del grado suficiente de ambición en cuanto a la finalización de los procesos de reducción y distribución de riesgos. Debe aprovecharse el actual impulso, a raíz del discurso sobre el estado de la Unión, para que esto no ocurra. Para fortalecer la absorción de los shocks a través de canales privados en la unión económica y monetaria, la Unión Europea debe encontrar un equilibrio beneficioso para todas las partes, con un alto nivel de ambición tanto en lo relativo a la reducción de riesgos como a la distribución de los mismos.

3. Hacia un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEGD)

Hoja de ruta del Consejo de 2016 Situación Siguientes etapas Continuar el trabajo constructivo a nivel técnico. Las negociaciones a nivel político comenzarán tan pronto como se haya progresado lo suficiente en relación con las medidas sobre reducción de riesgos. El trabajo técnico pero con un progreso político limitado. Deben empezar ahora las negociaciones políticas con vistas a llegar a un acuerdo lo antes posible en 2018.

El Informe de los cinco presidentes de 2015 determinó que un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos era un paso fundamental para culminar la unión bancaria. Como se recordó posteriormente en el documento de reflexión sobre la unión económica y monetaria sigue siendo una prioridad el garantizar la estabilidad del sistema bancario de la Unión Europea y el funcionamiento del mercado interior de los servicios bancarios. Al reducir la vulnerabilidad de los depositantes ante grandes shocks locales (para los que los sistemas de garantía de depósitos de nacionales tienen medios financieros más limitados) y el vínculo entre los bancos y sus emisores soberanos, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos aumentaría la capacidad de resistencia de la unión bancaria ante futuras crisis financieras al proporcionar una cobertura de seguro sólida y uniforme a todos los depositantes, independientemente de su localización geográfica en la unión bancaria.

La propuesta presentada por la Comisión en noviembre de 2015 ofrece una solución completa para conseguir estos objetivos a través de una transferencia progresiva, de acuerdo con un calendario definido (que debería haber comenzado en 2017), de los fondos y de la gestión de los desembolsos al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos por parte de los sistemas de garantía de depósitos de nacionales. Dicho fondo central, con una capacidad financiera mejorada, estaría mejor equipado para enfrentarse a casos de inviabilidad de entidades bancarias. Al mismo tiempo, se superaría el desfase entre, por un lado, la supervisión y la resolución bancarias centralizadas en la unión bancaria y, por otro, la garantía de depósitos nacional.

Aunque la ambición de la Comisión se mantiene firme, los debates en el Parlamento Europeo y el Consejo han revelado opiniones opuestas en lo relativo al diseño del sistema en su etapa final (reaseguro, coaseguro o seguro pleno), el plazo para establecer dicho sistema y la diferente medida en que los problemas heredados del pasado y los riesgos morales están presentes en los diversos sistemas bancarios nacionales. Se ha expresado cierta preocupación por la necesidad de garantizar que los bancos sean por sí solos suficientemente sólidos, antes de poder compartir la carga potencial de las quiebras de bancos dentro de la unión bancaria.

La hoja de ruta del Consejo de 2016 confirmó que el Consejo continuaría con el trabajo constructivo a nivel técnico y que las negociaciones a nivel político comenzarían tan pronto como se progresara suficientemente en las medidas de reducción de riesgos.

Dos años después de la presentación de la propuesta sobre un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, que permanece sin cambios sobre la mesa, ha llegado sin lugar a dudas el momento de avanzar, ya que sin el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos la unión bancaria puede seguir siendo vulnerable ante futuras crisis. Para revitalizar las negociaciones, el Parlamento Europeo y el Consejo podrían considerar por ejemplo, en las negociaciones actuales, la introducción del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos de manera más gradual, proporcionada al progreso logrado en la reducción de riesgos y la resolución de los problemas heredados, empezando con una fase más limitada de reaseguro para después pasar de manera gradual al coaseguro.

En una primera fase de reaseguro, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos podría proporcionar solamente cobertura de liquidez, y no de pérdidas.

En caso de impago de un banco, los sistemas de garantía de depósitos nacionales tendrían que agotar sus fondos antes de que el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos pudiera intervenir. El Sistema Europeo de Garantía de Depósitos solo ofrecería liquidez a los sistemas de garantía de depósitos nacionales (que sería en realidad un préstamo, ya que debería recuperarse por completo del sector bancario posteriormente) y cubriría hasta el 30 % de la falta de liquidez en el primer año (2019), el 60 % en el segundo año (2020) y el 90 % en el tercer año (2021). El resto debería ser cubierto por los sistemas de garantía de depósitos nacionales con los recursos no transferidos al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos durante esta fase, o a través de contribuciones ex post de los bancos. Al dejar que las pérdidas se cubran a nivel nacional y proporcionar asistencia en liquidez a los sistemas nacionales si fuera necesario, esta solución aseguraría, por un lado, la protección del depositante desde el principio (para lo que se necesita liquidez) y, por otro, tendría en cuenta los problemas heredados y los relativos al riesgo moral.

El Fondo de Garantía de Depósitos conjunto, gestionado bajo los auspicios de la actual Junta Única de Resolución y financiado con contribuciones de los bancos, se construiría paulatinamente.

Otra idea que se podría considerar es que al final de la fase de reaseguro, el paso a la fase de coaseguro no fuese automático, sino que estuviera supeditado a una serie de condiciones. Para tratar las cuestiones relativas a los riesgos heredados y el riesgo moral, el comienzo de la fase de coaseguro y, por tanto, el acceso a la cobertura de pérdidas por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, estarían subordinados a determinadas condiciones que se evaluarían mediante decisión de la Comisión y que incluirían una revisión específica de la calidad de los activos para analizar los préstamos dudosos y los activos de nivel III, así como la solución de los problemas identificados (por ejemplo, reducciones activas de la cartera). Dicha revisión de la calidad de los activos debería realizarse durante la fase de reaseguro (es decir, antes de 2022 a más tardar), para asegurar que los riesgos heredados se subsanen en los sectores bancarios donde se generaron antes del comienzo de la fase de coaseguro, atendiendo al importante progreso en el tratamiento de activos heredados que se está realizando y que se espera que continúe. Esta segunda fase solo empezaría una vez que se cumplan dichas condiciones. Por ejemplo, en lo que concierne a la revisión de la calidad de los activos, se podría establecer un umbral (por ejemplo, un nivel específico de ratios de préstamos dudosos y activos de nivel III). Las autoridades supervisoras exigirían a aquellos bancos que no alcancen este umbral que preparen estrategias apropiadas a ese respecto.

Las acciones previstas por la Comisión y en el Plan de Acción de la Unión Europea en materia de Préstamos Dudosos (ver sección 5) facilitarán la implantación de dichas estrategias individuales.

Una vez se cumplan estas condiciones y haya comenzado el coaseguro (segunda fase), el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, además de ofrecer cobertura de liquidez total, también cubrirá progresivamente las pérdidas siempre y cuando se sigan cumpliendo todas las condiciones. En cuanto a las pérdidas, los sistemas de garantía de depósitos nacionales y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos contribuirían de manera paralela desde el primer euro de pérdidas, de acuerdo con una clave de reparto que también se desarrollaría de forma progresiva, empezando con una contribución de un 30 % por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos a partir del primer año de la fase de coaseguro.

De esta forma se solventarán de manera efectiva los problemas relacionados con los riesgos heredados y el riesgo moral, asegurando a un tiempo la total cobertura de liquidez y pérdidas por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos en la fase final. Asimismo el paso a la cobertura de pérdidas por parte del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos estará supeditado a que los Estados miembros resuelvan los problemas heredados, se concederá a los Estados miembros el tiempo adecuado para que tomen las medidas necesarias y se garantizará, en la etapa final, que el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos ofrezca la mejor protección a los depositantes y preserve, al mismo tiempo, la estabilidad financiera. Un fondo único de la Unión Europea es superior a cualquier sistema nacional en términos de capacidad de absorción de riesgos y de ruptura del vínculo entre bancos y emisores soberanos. La administración centralizada del fondo también aseguraría una gestión más rápida y eficaz de los casos de impago, lo que ayudaría a la hora de hacer frente a las situaciones de crisis.

También han surgido otros aspectos durante las negociaciones de la propuesta de 2015 sobre el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos en lo relativo a algunas de las opciones y las facultades discrecionales incluidas en la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos que podrían también incluirse en el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (por ejemplo, el ámbito de aplicación del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, el nivel deseado, el uso de los fondos del Fondo de Garantía de Depósitos para medidas alternativas). Estas cuestiones deberán tenerse en cuenta, ya que, en un sistema común de garantía de depósitos, todos los participantes se verán afectados por la manera en la que estas opciones y facultades discrecionales se implementen. Por lo tanto, debe alcanzarse una solución equilibrada que tenga en cuenta las características específicas nacionales y regionales, al mismo tiempo que garantiza la igualdad de trato a todos los bancos participantes que contribuyan al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos.

La Comisión está dispuesta a debatir activamente, y tan pronto como sea posible, las ideas expuestas anteriormente con el Parlamento Europeo y el Consejo, en el marco de las negociaciones de su propuesta.

En la transición a la fase de coaseguro del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, hay margen para realizar mejoras adicionales en relación con la coordinación entre los sistemas de garantía de depósitos nacionales y una instrumentación más coherente de las normas. La Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos aprobada en 2014 ha mejorado el funcionamiento de los sistemas de garantía de depósitos nacionales y ofrece una mejor protección a los depositantes a través de una cobertura armonizada de los mismos en toda la Unión Europea y un plazo reducido para los reembolsos. Como se indicaba en la Comunicación de la Comisión de 2015 que acompañaba a la propuesta del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, la armonización de los sistemas de garantía de depósitos nacionales debe avanzar en paralelo con el establecimiento del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, para así asegurar el correcto funcionamiento de este último. Siguen existiendo algunas diferencias importantes entre los Estados miembros en cuanto a la transposición de las normas de la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos, por ejemplo, en lo que se refiere a las condiciones para declarar indisponibles los depósitos, la admisibilidad de los depósitos, la financiación de los sistemas de garantía o el uso de los fondos de dichos sistemas. De cara a la unión bancaria es necesaria una mayor armonización de estas diferencias, ya que la financiación procederá de un fondo común al que todos los bancos de la unión bancaria contribuirán. Además, dicha armonización también será beneficiosa para el mercado interior en general.

Asimismo, hay que mejorar el intercambio de información y los instrumentos para fomentar la coordinación entre los sistemas de garantía de depósitos nacionales porque, para que el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos funcione correctamente, las autoridades nacionales competentes y los sistemas de garantía de depósitos tendrán que coordinarse entre ellos y con la Junta Única de Resolución, en algunos casos con unos plazos muy ajustados. Los poderes conferidos a la Junta Única de Resolución de acuerdo con la propuesta del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos no son generales, no abarcan determinados aspectos relacionados con actividades de garantía de depósitos pertinentes para el ejercicio de sus funciones (por ejemplo, la declaración de indisponibilidad de los depósitos) y están limitados a los Estados miembros que participan en la unión bancaria. Es necesario realizar algunos cambios en la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos para facilitar las intervenciones transfronterizas por parte de dichos sistemas, fomentar la convergencia y mejorar el intercambio de información entre los sistemas de garantía de depósitos nacionales, las autoridades competentes, la Junta de Resolución Única y la Autoridad Bancaria Europea (ABE). La Autoridad Bancaria Europea, encargada de salvaguardar la integridad, eficacia y el correcto funcionamiento del sector bancario en todos los Estados miembros, deberá disponer de los poderes necesarios para prestar asistencia en dichos procesos y promoverlos. Esto mejorará la protección de los depósitos dentro del mercado interior y, como consecuencia, facilitará el funcionamiento del Sistema Europeo de Garantía de Depósitos. Una mejor cooperación e intercambio de información entre las autoridades nacionales y los sistemas de garantía de depósitos de diferentes Estados miembros, a través de la Autoridad Bancaria Europea, también facilitará la interacción con los sistemas de garantía de depósitos y las autoridades nacionales de los Estados miembros que no participan en la unión bancaria y el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, así como la adhesión al Sistema Europeo de Garantía de Depósitos de los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro.