INFORME DE LA COMISIÓN sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2012 /* COM/2013/0426 final */





ÍNDICE 1. Introducción....................................................................................................... 3 2. Contexto................................................................................................................ 3 2.1. Evolución durante los últimos años.......................................................................... 3 2.2. Reglamento marco relativo a la ayuda macrofinanciera............................................. 5 2.3 Salir del estancamiento en la aprobación de nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera 6 3. operaciones de ayuda macrofinanciera en 2012............................... 6 3.1. Síntesis................................................................................................................... 6 3.2. Operaciones en los países beneficiarios en 2012..................................................... 7 3.2.1. Bosnia y Herzegovina.................................................................................... 7 3.2.2. Armenia......................................................................................................... 8 3.2.3. Georgia......................................................................................................... 8 3.2.4. República de Moldavia.................................................................................. 9 3.2.5. Ucrania....................................................................................................... 10 3.2.6. República Kirguisa...................................................................................... 11 4. Garantizar una utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas y evaluaciones ex post 12 4.1. Evaluaciones operativas........................................................................................ 12 4.2. Evaluaciones ex post............................................................................................ 12 5. Peticiones de ayuda y futuras propuestas de la Comisión - situación presupuestaria.......................................................................................................... 13 INFORME DE LA COMISIÓN sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2012 1. Introducción El informe proporciona una visión global de la aplicación de la ayuda macrofinanciera de la UE a terceros países en 2012. La ayuda macrofinanciera, parte integrante del marco de ayuda exterior de la UE, es un instrumento diseñado en favor de los países que están política, económica y geográficamente próximos a la UE que permite abordar necesidades excepcionales de financiación exterior en forma de apoyo a la balanza de pagos. Su objetivo es reforzar la estabilidad macroeconómica y financiera en los países candidatos y candidatos potenciales y en los países vecinos de la UE, fomentando al mismo tiempo la aplicación de reformas estructurales adecuadas. La ayuda macrofinanciera está supeditada a la existencia de un programa de ajuste y reforma acordado con el FMI y es complementaria de dicho programa. La ayuda macrofinanciera adopta la forma de préstamos —para los cuales la Comisión toma prestados los fondos necesarios en el mercado de capitales y los presta a su vez al país beneficiario— y/o, en circunstancias específicas, de subvenciones financiadas por el presupuesto de la UE. En el año 2012 prosiguió la aplicación de las operaciones de ayuda macrofinanciera iniciadas, no habiendo aprobado ninguna nueva operación los dos colegisladores (el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo). Al mismo tiempo, los colegisladores prosiguieron los debates sobre el nuevo reglamento marco para la ayuda macrofinanciera, que propuso la Comisión en julio de 2011, sin llegar, no obstante, a un acuerdo. Finalmente, en mayo de 2013, la Comisión decidió retirar su propuesta, al constatar que el acuerdo entre los dos colegisladores que se estaba perfilando no permitiría cumplir los objetivos establecidos en la misma. Este informe se elabora de conformidad con las diversas decisiones del Consejo y decisiones conjuntas del Consejo y del Parlamento Europeo relativas a las operaciones de ayuda macrofinanciera, y es continuación de los informes presentados en los años anteriores. El informe viene acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que proporciona información más detallada y un análisis del contexto macroeconómico y de la aplicación de cada operación de ayuda macrofinanciera. 2. Contexto 2.1. Evolución durante los últimos años La crisis económica y financiera mundial de 2008-2009, que afectó profundamente a las economías emergentes de los países vecinos de la Unión Europea, dio lugar a un aumento de las solicitudes de ayuda financiera de la UE, especialmente en forma de ayuda macrofinanciera. El Consejo de Ministros de la UE aprobó cuatro de estos programas a final de 2009 en favor de Bosnia y Herzegovina, Serbia, Armenia y Georgia, y una ayuda macrofinanciera aprobada anteriormente en favor de Kosovo[1] fue prorrogada por un año en 2009. En 2010, los colegisladores de la UE decidieron dos nuevos programas, en favor de Ucrania y la República de Moldavia (esta vez, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la Decisión fue adoptada conjuntamente por el Consejo y el Parlamento). Las operaciones en favor de Georgia y de Kosovo finalizaron en 2010. En 2011 y a principios de 2012, la Comisión completó la aplicación de los programas de ayuda macrofinanciera en favor de Serbia, Armenia y Moldavia y siguió los preparativos para la aplicación de los programas en favor de Bosnia y Herzegovina y Ucrania. En 2010 y a principios de 2011, mejoró significativamente la situación económica global y disminuyeron un tanto las presiones ejercidas sobre las balanzas de pagos de los países que pueden optar a la ayuda macrofinanciera. Por ello, la Comisión solo adoptó dos nuevas propuestas en 2011: una relativa a Georgia en enero de 2011 y otra relativa a la República Kirguisa en diciembre de 2011. Sin embargo, la adopción de las decisiones correspondientes se ha retrasado por los desacuerdos entre el Parlamento y el Consejo en relación con los procedimientos que debe seguir su aplicación. Más concretamente, los dos colegisladores discrepan sobre el procedimiento a seguir para la adopción del Memorando de Entendimiento, que, para cada operación de ayuda macrofinanciera, establece las medidas de política económica que debe aplicar el país beneficiario (véase el apartado 2.3). A partir del segundo semestre de 2011, las condiciones de financiación en los mercados de capital mundiales experimentaron un significativo deterioro, que reflejaba en parte los efectos de la crisis de la deuda soberana en la zona del euro. Por otra parte, la Primavera Árabe y las perturbaciones políticas y económicas resultantes en los países socios árabes del Mediterráneo[2] aumentaron la presión sobre los presupuestos y las balanzas de pagos de estas economías. Esta evolución llevó a una mayor demanda de ayuda macrofinanciera en 2012. Una primera solicitud de ayuda macrofinanciera, por importe de 500 millones EUR fue presentada por el Gobierno egipcio, inicialmente en junio de 2011 y de nuevo en febrero y noviembre de 2012. Una segunda solicitud de ayuda macrofinanciera, de un máximo de 200 millones EUR en forma de préstamos, fue presentada por las autoridades jordanas en diciembre de 2010. Tras estimar, en coordinación con el FMI, las necesidades residuales de financiación exterior de Jordania, la Comisión adoptó en abril de 2013 una propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la concesión a Jordania de una ayuda macrofinanciera de un máximo de 180 millones EUR en forma de préstamos, que se desembolsaría en 2013-2014. Por otro lado, las autoridades armenias también presentaron una solicitud de nueva ayuda macrofinanciera en febrero de 2013, a la que dio curso la Comisión contemplando la posibilidad de adoptar una propuesta durante el año. 2.2. Reglamento marco relativo a la ayuda macrofinanciera Ya en 2003, el Parlamento Europeo observó que una de las principales deficiencias de la ayuda macrofinanciera era que el proceso de adopción de decisiones era demasiado largo: las decisiones para cada operación eran tomadas caso por caso por el Consejo, tras consultar al Parlamento. Asimismo, el Parlamento subrayó la necesidad de dotar globalmente de una base jurídica transparente al instrumento de ayuda financiera. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, las decisiones legislativas relativas a las operaciones de ayuda macrofinanciera han sido tomadas por el Parlamento y el Consejo aplicando el procedimiento legislativo ordinario (codecisión), lo que se ha traducido en un proceso de decisión incluso más largo. Esto ha aumentado el número de peticiones de simplificación del procedimiento de adopción de las decisiones de ayuda macrofinanciera. Como ha puesto de manifiesto la crisis financiera y de la deuda soberana, para poder hacer frente eficazmente a situaciones de urgencia macroeconómicas y financieras, se requiere un instrumento de respuesta a las crisis que pueda ponerse en marcha rápida y eficazmente. En respuesta a esta evolución, la Comisión aprobó el 4 de julio de 2011 una propuesta de reglamento marco relativo al establecimiento de disposiciones generales para la ayuda macrofinanciera a terceros países[3]. Los principales objetivos de la propuesta son: i) aumentar la eficacia de la ayuda macrofinanciera con un proceso de decisión más rápido y eficiente; ii) armonizar el proceso de adopción de decisiones con el de otros instrumentos financieros, principalmente en materia de relaciones exteriores; iii) fijar las normas que han de regir el instrumento y conferir al Parlamento Europeo la responsabilidad conjunta de su aplicación; y iv) actualizar y simplificar algunas de las normas. Desde su presentación por la Comisión en julio de 2011, el Reglamento marco propuesto ha sido ampliamente debatido en el Consejo y en el Parlamento. Sin embargo, la aprobación del Reglamento marco por los dos colegisladores se ha retrasado al existir desacuerdos sobre cuestiones de procedimiento. El Parlamento y el Consejo insistieron en mantener el procedimiento legislativo ordinario para las decisiones relativas a operaciones específicas de ayuda macrofinanciera. En opinión de la Comisión, esto significaba que no se alcanzaría ninguno de los objetivos principales de su propuesta. En particular, el proceso de adopción de decisiones se habría hecho más lento, más pesado y más imprevisible, en lugar de hacerse más rápido, más eficiente y más transparente. Asimismo, no habría un conjunto de normas generales, ya que los colegisladores podrían haberse desviado en cualquier momento del Reglamento marco en las decisiones subsiguientes de concesión de ayuda macrofinanciera. Por último, la Comisión albergaba importantes preocupaciones en materia constitucional. Por consiguiente, la Comisión, decidió el 8 de mayo de 2013 retirar su propuesta. 2.3 Salir del estancamiento en la aprobación de nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera Desde la entrada en vigor del nuevo «Reglamento de comitología»[4], el 1 de marzo de 2011, el Parlamento Europeo y el Consejo han estado enfrentados en relación con las propuestas de concesión de ayuda macrofinanciera a Georgia y a la República Kirguisa presentadas por la Comisión. Aunque existe un acuerdo global sobre la substancia de las propuestas, las dos instituciones tienen diferentes puntos de vista sobre el procedimiento de comitología que se debe seguir para la adopción del Memorando de Entendimiento. Este establece las medidas de política económica que deben acordar la Comisión y el país beneficiario para la ejecución de la ayuda macrofinanciera. El Parlamento insiste en la aplicación del procedimiento consultivo (dictamen no vinculante de los Estados miembros), mientras que el Consejo propugna la utilización del procedimiento de examen (dictamen vinculante de los Estados miembros). La Comisión ha propuesto diversas opciones de compromiso y ambas partes han avanzado hacia una solución basada en una «opción umbral». Han tenido lugar debates en el contexto del Reglamento marco relativo a la ayuda macrofinanciera y en el contexto del procedimiento de conciliación en cuanto a la ayuda macrofinanciera en favor de Georgia. Cabe esperar que el Parlamento y el Consejo lleguen a un acuerdo sobre esta cuestión en el segundo trimestre de 2013, lo que dejaría la vía libre a las decisiones de concesión de ayuda macrofinanciera a Georgia y la República Kirguisa, así como a otras futuras operaciones de ayuda macrofinanciera. 3. operaciones de ayuda macrofinanciera en 2012 3.1. Síntesis En 2012, se finalizaron las operaciones de ayuda macrofinanciera en favor de Armenia adoptadas en 2009. El componente de préstamo del segundo y último tramo, por importe de 39 millones EUR, se desembolsó a las autoridades armenias en febrero de 2012. El primer tramo y el componente de subvención del segundo tramo se habían desembolsado en 2011. De esta forma se finalizó la operación de ayuda macrofinanciera por importe de 100 millones EUR (65 millones EUR en préstamos y 35 millones EUR en subvenciones). En lo que se refiere a la ayuda macrofinanciera a Moldavia, consistente en una subvención de 90 millones EUR, la Comisión desembolsó el tercer y último tramo (30 millones EUR) en abril de 2012. La aplicación de la ayuda macrofinanciera a Ucrania, aprobada en 2010, que, junto con los fondos disponibles derivados de una operación anterior aprobada en 2002, representa un importe de 610 millones de euros, se volvió a retrasar en 2012 debido a la necesidad de llegar a un acuerdo con las autoridades ucranianas sobre determinadas condiciones del Memorando de Entendimiento, así como al hecho de que el programa del FMI, tras haberse dejado de cumplir, expiró en diciembre de 2012. A mediados de 2012 se llegó a un acuerdo sobre el Memorando de Entendimiento, que se firmó en la cumbre Ucrania-UE celebrada en febrero de 2013. Sin embargo, el primer desembolso de esta operación de ayuda macrofinanciera sigue supeditado a que las autoridades ucranianas y el FMI lleguen a un acuerdo sobre un nuevo programa de ayuda financiera. En lo que se refiere a la ayuda macrofinanciera a Bosnia y Herzegovina, aprobada en 2009 (por un total de 100 millones EUR en préstamos), la validez del Memorando de Entendimiento y del acuerdo de préstamo se prorrogó por un año, hasta noviembre de 2013. El primer tramo de esta operación, con un importe de 50 millones EUR, se desembolsó en febrero de 2013. En 2012, el Parlamento Europeo y el Consejo debatieron dos propuestas legislativas relativas a nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera aprobadas por la Comisión en 2011: la concesión de una ayuda macrofinanciera suplementaria a Georgia por un importe de 23 millones de euros en préstamos y 23 millones de euros en subvenciones, y la concesión de una ayuda macrofinanciera excepcional a la República Kirguisa[5] por un importe de 15 millones de euros en préstamos y 15 millones de euros en subvenciones. La aprobación de las decisiones relativas a estas propuestas se ha retrasado al existir un desacuerdo sobre una cuestión de procedimiento, según se ha explicado en el punto 2.3. 3.2. Operaciones en los países beneficiarios en 2012 3.2.1. Bosnia y Herzegovina La ayuda macrofinanciera a Bosnia y Herzegovina, de un máximo de 100 millones EUR en forma de préstamos, fue aprobada por el Consejo en 2009[6]. El Memorando de Entendimiento y el acuerdo de préstamo se firmaron en noviembre de 2010, mientras que, debido en parte al largo proceso de formación del Gobierno tras las elecciones generales de octubre de 2010, el acuerdo de préstamo no fue aprobado por la presidencia Bosnia hasta agosto de 2011. En 2012 no hubo desembolsos de ayuda macrofinanciera ya que las autoridades no lograron cumplir las condiciones acordadas en el Memorando de Entendimiento. Como consecuencia del nuevo acuerdo de derechos de giro celebrado con el FMI y de los avances de las autoridades hacia la mejora de la sostenibilidad de la Hacienda Pública, la Comisión Europea prorrogó el periodo de disponibilidad de la ayuda macrofinanciera en favor de Bosnia y Herzegovina por un año, hasta el 7 de noviembre de 2013. El desembolso del primer tramo de la ayuda macrofinanciera, por importe de 50 millones EUR, se realizó en febrero de 2013. El desembolso del segundo tramo tendría lugar en el segundo semestre de 2013, a condición de que la realización del programa del FMI siga el rumbo previsto y de que se cumplan todas las condiciones de política económica establecidas en el Memorando de Entendimiento. Tras recuperarse moderadamente de los efectos iniciales de la crisis económica mundial (en 2010 y 2011 el PIB creció el 1 %), la actividad económica disminuyó de nuevo en 2012, con una disminución del PIB real del 0,7 %, al verse afectada por el deterioro del marco exterior. Los desequilibrios externos están aumentando de nuevo, habiendo alcanzado el déficit de la balanza por cuenta corriente el 9,4 % del PIB. En el contexto de unos desequilibrios macroeconómicos crecientes y de la creciente preocupación por la estabilidad macroeconómica, las autoridades aprobaron en septiembre de 2012 un nuevo acuerdo de derechos de giro con el FMI, de un importe de aproximadamente 400 millones EUR. 3.2.2. Armenia A principios de 2012, la Comisión finalizó la realización del programa de ayuda macrofinanciera en favor de Armenia, decidido a finales de 2009[7]. En el marco de este programa, la UE ofreció a Armenia una ayuda por un total de 100 millones EUR (35 millones EUR en subvenciones y 65 millones EUR en préstamos), que se desembolsó en dos tramos. La ayuda se amplió en el contexto de un programa de reforma económica respaldado por un acuerdo de financiación trienal celebrado con el FMI en el marco del Servicio Ampliado del Fondo (SAF) y del Servicio de Crédito Ampliado (SCA), aprobado por la Junta de Gobierno del FMI en junio de 2012. El primer tramo de ayuda macrofinanciera, de 40 millones de euros, fue desembolsado en junio de 2011, mientras que el desembolso del segundo, de 60 millones de euros, se realizó en diciembre de 2011 en lo que se refiere a la subvención y en febrero de 2011 en lo que se refiere al préstamo[8]. En 2012, la economía de Armenia siguió reforzándose. El crecimiento del PIB alcanzó el 7,2 % en 2012, tras haber registrado un 4,7 % en 2011. El reforzamiento del crecimiento en 2012 estuvo principalmente impulsado por un aumento del consumo privado en 2012 (del 10,2 %, frente a un aumento del 2,4 % en 2011) y de las exportaciones netas. Asimismo, las favorables condiciones meteorológicas propiciaron el aumento de la producción agrícola. En cuanto a los factores negativos, las inversiones, tanto nacionales como extranjeras, siguieron disminuyendo, lo que se traduce en unas menores perspectivas de crecimiento para Armenia. A la luz de unas perspectivas económicas más sombrías, las autoridades armenias presentaron a la Comisión una solicitud de nuevo programa de ayuda macrofinanciera en febrero de 2013. Con la ayuda se pretendía complementar los fondos que recibiría Armenia en el marco de un nuevo acuerdo de asociación con el FMI, que estaba en fase de preparación. La solicitud está siendo examinada por la Comisión. 3.2.3. Georgia A raíz del conflicto militar de agosto de 2008 con Rusia, la UE, en una conferencia internacional de donantes, se comprometió a aplicar un amplio paquete de medidas en apoyo de la recuperación económica de Georgia, de un máximo de 500 millones EUR, que incluía dos posibles programas de ayuda macrofinanciera, por un importe de 46 millones EUR cada uno. El primero se culminó con éxito en 2009-2010. En cuanto al segundo programa, la Comisión adoptó una propuesta en enero de 2011. Sin embargo, la adopción de una decisión legislativa sobre este programa se ha retrasado por el desacuerdo existente entre el Parlamento Europeo y al Consejo acerca del procedimiento que ha de aplicarse para la aprobación del Memorando de Entendimiento (véase apartado 2.3). Los principales objetivos de la propuesta de ayuda macrofinanciera por un importe máximo de 46 millones EUR (que se ha de facilitar igualmente en forma de préstamos y subvenciones) son cubrir las necesidades de financiación exterior de Georgia y aliviar sus necesidades de financiación del presupuesto, al mismo tiempo que se respalda el saneamiento fiscal y los esfuerzos de estabilización del sector externo del país y se fomentan las reformas estructurales. A pesar de que Georgia registró otro año de fuerte crecimiento económico en 2012 (del 6,1 %, según estimación preliminar)[9], ha seguido siendo muy vulnerable desde el punto de vista externo, como demuestran un ratio déficit por cuenta corriente / PIB de dos dígitos, un alto nivel de deuda externa bruta y unas IED decrecientes. Estas deficiencias, junto con la inestabilidad del marco internacional, llevaron a las autoridades a solicitar otro programa del FMI. Así, en abril de 2012 se aprobó un acuerdo bienal con el Fondo [combinación de un acuerdo de derechos de giro y de un Servicio de Crédito Stand-By (SCS)]. El carácter preventivo del acuerdo implica que el programa de ayuda macrofinanciera solo puede activarse si Georgia recurre efectivamente al programa del FMI. 3.2.4. República de Moldavia En 2012, la Comisión completó la aplicación del programa de ayuda macrofinanciera en favor de la República de Moldavia decidido por el Parlamento Europeo y el Consejo en octubre de 2010[10]. En el marco de este programa, la UE proporcionó a Moldavia una ayuda macrofinanciera por importe de 90 millones EUR, en forma de subvenciones, que debía desembolsarse en tres tramos. La ayuda se prorrogó en el contexto de un programa económico apoyado por un acuerdo de financiación trienal SAF-SCA aprobado por la Junta de Gobierno del FMI en enero de 2010. Los dos primeros tramos, de 40 millones EUR y 20 millones EUR, respectivamente, se desembolsaron en diciembre de 2010 y septiembre de 2011. El desembolso del tercer tramo de la ayuda macrofinanciera (de 30 millones EUR) se efectuó en abril de 2012[11]. El crecimiento económico disminuyó considerablemente en 2012 como consecuencia de factores externos negativos, tales como una menor demanda de exportación de la UE y unas adversas condiciones meteorológicas (invierno riguroso y sequía estival) que afectaron al gran sector agrario. En 2012, el PIB disminuyó (un 0,8 %[12]), lo que muestra un significativo retroceso en comparación con la cifra registrada en 2011 (aumento del 6,8 %). En cuanto al sector exterior, el déficit de la balanza por cuenta corriente disminuyó ligeramente, debido en parte a la disminución de las importaciones como consecuencia de la menor demanda interna, y también a un superávit creciente en las rentas netas y las transferencias unilaterales netas, lo que se refleja en el mantenimiento de las remesas a un elevado nivel. A pesar de esta evolución positiva, el déficit de la balanza por cuenta corriente siguió siendo amplio y seguirá siendo el principal punto débil en 2013. Otro punto débil es el alto y creciente endeudamiento externo, que se elevó hasta el 84,5 % del PIB en 2012, a partir del 77,6 % registrado a finales de 2011. Estos riesgos se atenuaron un tanto gracias a las intervenciones del Banco Central en el mercado en el segundo y tercer trimestres con el fin de reconstituir las reservas oficiales. La evaluación final del programa del acuerdo de financiación SAF-SCA con el FMI, prevista originalmente para enero de 2013 y aplazada posteriormente hasta abril del mismo año, no pudo realizarse debido a la crisis política que se inicio con la caída del Gobierno de coalición en febrero de 2013, y se aplazó hasta julio del mismo año. Las perspectivas de un nuevo acuerdo no estaban claras en el momento de la publicación del presente informe. 3.2.5. Ucrania En un contexto de persistencia de una brecha de financiación exterior y con el fin de respaldar el proceso de reforma económica del país, la UE adoptó en julio de 2010 una Decisión por la que se concedía la Ucrania una ayuda macrofinanciera de un máximo de 500 millones EUR[13]. Si se añaden a los 110 millones EUR aún disponibles con arreglo a la Decisión de concesión de ayuda macrofinanciera adoptada en 2012[14], el importe total disponible se eleva a 610 millones EUR. El Memorando de Entendimiento que establecía las condiciones de política económica a las que se supeditaba el desembolso de la ayuda y el acuerdo de préstamo fueron firmados en marzo de 2013. El memorando contiene medidas en las importantes áreas de gestión de la Hacienda Pública, comercio y fiscalidad, reforma del sector energético y armonización del Reglamento Financiero. Los desembolsos de ayuda macrofinanciera en 2013 están supeditados a que Ucrania reanude la utilización de fondos en el marco de un nuevo acuerdo de ayuda del FMI, que las autoridades ucranianas están negociando con el Fondo tras la expiración, en diciembre de 2012, del anterior acuerdo de derechos de giro, de un importe de 15 400 USD. Además en el caso del segundo y tercer tramos, el desembolso está supeditado al logro de progresos satisfactorios en el cumplimiento de las condiciones de política estructural establecidas en el Memorando de Entendimiento. En 2012, el crecimiento del PIB real de Ucrania disminuyó al 0,2 %, frente al 5,2 % registrado en 2011, y ello principalmente como consecuencia del deterioro del marco exterior, una menor demanda de exportaciones de metal ucraniano y unos menores niveles de inversión. A pesar de la disminución del crecimiento y de las tendencias deflacionistas, el Banco Nacional de Ucrania mantuvo una política monetaria restrictiva en un intento de evitar las presiones hacia la devaluación de la moneda nacional. El déficit presupuestario aumentó hasta el 6 % del PIB en 2012 (estimación), frente al 4,2 % registrado en 2011, y ello debido principalmente a la relajación de la política fiscal con anterioridad a las elecciones parlamentarias y al nivel creciente de subvenciones energéticas. Los puntos débiles de la economía a nivel externo están aumentando ya que el déficit de la balanza por cuenta corriente se incrementó hasta el 8,4 % del PIB y las reservas de divisas disminuyeron en cerca de la cuarta parte en 2012. Los progresos en materia de reformas estructurales han sido desiguales, habiéndose registrado algunos avances en el ámbito de la política energética, mientras que la reforma de la gestión de la hacienda pública se ha estancado y el sistema de contratación pública sigue careciendo de transparencia. 3.2.6. República Kirguisa A raíz de las violencias étnicas y políticas que causaron una fuerte caída de la actividad económica y una considerable brecha de financiación exterior, la UE se comprometió a respaldar la recuperación de la República Kirguisa, en una conferencia internacional de donantes celebrada en Bishkek en julio de 2010. Ello llevó a la adopción por la Comisión, el 20 de diciembre de 2011, de una propuesta de Decisión relativa a la concesión de una ayuda macrofinanciera a la República Kirguisa de un máximo de 30 millones EUR (15 millones EUR en préstamos y 15 millones EUR en subvenciones). Esta operación de ayuda macrofinanciera excepcional —concedida fuera del ámbito geográfico normal de las ayudas macrofinancieras— se justificaba por el fuerte impulso de la reforma política en favor de la democracia y de la reforma económica emprendidas en el país y por la situación del país en una región de importancia económica y política para la UE. Paralelamente, en junio de 2011 el FMI acordó con las autoridades kirguisas un programa trienal apoyado por un Servicio de Crédito Ampliado (SCA). Sin embargo, la adopción de una decisión relativa a una operación de ayuda macrofinanciera en favor de la República Kirguisa se ha retrasado por el desacuerdo existente entre los dos colegisladores acerca del procedimiento que ha de aplicarse para la aprobación del Memorando de Entendimiento (véase apartado 2.3). En 2012, el crecimiento económico de la República Kirguisa se limitó al 0,9 %, cifra significativamente inferior a la anunciada en previsiones anteriores, como consecuencia de la fuerte contracción de la producción de la minería del oro provocada por factores geológicos. Si se excluye este sector, el crecimiento alcanzó alrededor del 4,8 % en 2012, bajo el impulso del sector manufacturero, la construcción y los servicios, registrándose una recuperación gradual tras la fuerte ralentización sufrida en 2009 y 2010 como consecuencia de la recesión mundial y los conflictos políticos y étnicos internos. El déficit de la balanza por cuenta corriente aumentó, estimándose en el 9 % del PIB en 2012, lo que refleja una baja de las exportaciones de oro y la subida de los precios del petróleo. A pesar de una dura política monetaria, la inflación alcanzó el 7,5 % a final de 2012 como consecuencia de la subida de los precios internacionales de los combustibles y de la alimentación. Según las estimaciones, el déficit presupuestario global disminuyó al 5,3 % del PIB (excluidos los proyectos de infraestructuras energéticas), debido en su mayor parte a un aumento de la recaudación de ingresos. Hasta ahora los avances en el marco del programa SCA han sido sostenidos: Kirguistán ha cumplido todos los objetivos cuantitativos del programa para finales de junio de 2012 y todos los objetivos estructurales excepto uno. 4. Garantizar una utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas y evaluaciones ex post 4.1. Evaluaciones operativas Conforme a la exigencia del Reglamento Financiero de la UE de realizar inspecciones antes de proceder al desembolso de fondos a los países beneficiarios, la Comisión, con la ayuda de consultores externos, realiza evaluaciones operativas para obtener garantías razonables sobre el funcionamiento de los procedimientos administrativos y los circuitos financieros de los países beneficiarios. Las evaluaciones operativas se centran en los sistemas de gestión de las finanzas públicas, particularmente en los procedimientos y la organización del Ministerio de Hacienda y del Banco Central y, más concretamente, en la gestión de las cuentas que reciben fondos de la UE. Por otro lado, se presta especial atención a la forma en que funcionan las instituciones externas de auditoría, su independencia, sus programas de trabajo y la eficacia de sus controles. En las evaluaciones operativas más recientes también se ha llevado a cabo un análisis de los procedimientos aplicados por los organismos competentes en materia de contratación pública. En 2012, la Comisión finalizó la evaluación operativa relativa la República Kirguisa. De cara a posibles nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera en Egipto y Jordania, en estos dos países se llevó a cabo una evaluación operativa en febrero y abril de 2013, respectivamente. 4.2. Evaluaciones ex post Para evaluar los efectos de la ayuda macrofinanciera, y de conformidad con el Reglamento Financiero, la Comisión realiza evaluaciones ex post de los programas de ayuda macrofinanciera. Los principales objetivos de las evaluaciones ex post son: i) analizar los efectos económicos de la ayuda macrofinanciera sobre la economía del país beneficiario y, en particular, sobre la sostenibilidad de su balanza de y ii) estimar el valor añadido de la intervención de la UE. Las conclusiones de estas evaluaciones se utilizan para reforzar las prácticas de gestión de la ayuda macrofinanciera. Las dos evaluaciones ex post de las operaciones de ayuda macrofinanciera en favor del Líbano y Georgia, emprendidas en 2011, se finalizaron en 2012. En este mismo año se inició y finalizó una nueva evaluación ex post de la ayuda macrofinanciera en favor de Kosovo[15]. La evaluación ex post del programa de ayuda macrofinanciera en favor del Líbano concluyó que, aunque el objetivo de estabilización macroeconómica del país se había cumplido ampliamente, las repercusiones sobre las reformas estructurales habían sido limitadas, y ello como consecuencia de un contexto político particularmente complejo e inestable. En cuanto a los efectos del programa de ayuda macrofinanciera sobre las reformas estructurales de Georgia, la evaluación ex post concluyó que, aunque se habían logrado progresos significativos en las áreas de elaboración y ejecución del presupuesto, debe seguirse trabajando en las áreas de control interno y de auditoría, y, en general, en las de transparencia y rendición de cuentas. La conclusión de la evaluación ex post del programa de ayuda macrofinanciera en favor de Kosovo era que el programa ha tenido dos efectos principales: i) ha proporcionado a las autoridades de Kosovo un instrumento adicional para impulsar reformas de importancia capital a nivel interno; y ii) ha dado credibilidad a nivel internacional al Gobierno de Kosovo al inicio de su mandato. 5. Peticiones de ayuda y futuras propuestas de la Comisión - situación presupuestaria Las operaciones de ayuda macrofinanciera planeadas para 2013 son las siguientes: i) dos programas en curso (Bosnia y Herzegovina y Ucrania); b) dos programas propuestos por la Comisión en 2011 (relativos a Georgia y la República Kirguisa), cuya aplicación se iniciaría tras la adopción prevista de las decisiones correspondientes por parte de los colegisladores; y c) un máximo de tres programas nuevos, sobre la base de las solicitudes presentadas hasta la fecha por países no incluidos en la política europea de vecindad (Egipto, Jordania y Armenia). En cuanto a la aplicación de las operaciones de ayuda macrofinanciera iniciadas, el desembolso del último tramo del programa en favor de Bosnia y Herzegovina, si se confirma, tendrá lugar en noviembre a más tardar. En lo que se refiere al programa en favor de Ucrania, los desembolsos, incluido el desembolso del primer tramo, están supeditados a la celebración de un nuevo acuerdo de financiación con el FMI, así como al cumplimiento de las condiciones de política económica establecidas en el Memorando de Entendimiento. La Comisión también se propone iniciar en 2013 los desembolsos relativos a los programas de ayuda macrofinanciera en favor de Georgia y la República Kirguisa, una vez que haya tenido lugar la adopción prevista de las decisiones legislativas correspondientes por parte del Parlamento Europeo y el Consejo. Actualmente se tiene previsto desembolsar los primeros tramos de los programas en 2013, y los segundos, en 2014. En el caso de Georgia, como se ha indicado, el desembolso de la ayuda macrofinanciera solo será posible si el país decide utilizar los fondos puestos a su disposición en el marco del acuerdo ADG-SCF con el FMI, acuerdo que actualmente se considera de carácter preventivo. Como se ha indicado más arriba, Egipto renovó su solicitud de ayuda macrofinanciera de 500 millones EUR en noviembre de 2012. La Comisión está estudiando la adopción de una propuesta de ayuda macrofinanciera, que estaría supeditada a un acuerdo entre el FMI y las autoridades egipcias acerca de un programa del FMI. La ayuda macrofinanciera probablemente consistiría en un préstamo de 450 millones EUR y una subvención de 50 millones EUR. La ayuda macrofinanciera contribuiría a reforzar la balanza de pagos de Egipto y a intensificar sus esfuerzos de reforma en un difícil periodo de transición política. En función del calendario de la propuesta y de la decisión, un primer tramo podría desembolsarse en 2013, y, el resto de la ayuda macrofinanciera, en 2014. En diciembre de 2012, las autoridades jordanas solicitaron una ayuda macrofinanciera en forma de préstamos de un máximo de 200 millones EUR. En coordinación con el FMI, la Comisión ha estimado las necesidades residuales de financiación exterior de Jordania y está considerando la presentación de una propuesta de ayuda macrofinanciera de 180 millones EUR en forma de préstamos en 2013. En este caso, en 2013 también podría tener lugar el desembolso del primer tramo. Por otro lado, dado que en febrero de 2013 la Comisión recibió de las autoridades armenias una solicitud de ayuda macrofinanciera, puede preverse una nueva operación en favor de Armenia, que seguiría al programa finalizado en 2012 y estaría encaminada a ayudar al país a cubrir su déficit de financiación exterior residual previsto para 2013-2014, complementando los recursos facilitados por el FMI en el marco de un nuevo acuerdo de financiación, actualmente en preparación. Por último, entre las operaciones de ayuda macrofinanciera planeadas para 2014 cabe citar un posible programa en favor de Kosovo, que se realizaría si se determinase con claridad la existencia de un déficit de financiación. Tras la expiración del anterior programa en 2010, una nueva operación respondería al compromiso condicional contraído por la UE en la conferencia de donantes sobre Kosovo de junio de 2008, por un importe máximo de 100 millones de euros. En el cuadro 1 se presenta un panorama global de los compromisos y pagos de subvenciones de ayuda macrofinanciera para 2011, 2012 y 2013 (cifras indicativas). Las previsiones para 2013 son de carácter muy preliminar, dependiendo de varios factores que escapan al control de la Comisión. Las operaciones de subvención planeadas para 2013 son globalmente coherentes con los límites máximos presupuestarios para dicho año. En cuanto a los préstamos, el saldo vivo total de los préstamos macrofinancieros era de 545 millones de euros a finales de 2012. Esta suma está cubierta por el Fondo de Garantía para Acciones Exteriores[16], que se mantiene en el 9 % del saldo vivo. El Fondo no solo cubre los préstamos macrofinancieros, sino también los préstamos Euratom y los préstamos del BEI a terceros países y se dota con cargo al presupuesto de la UE. Para los préstamos macrofinancieros previstos en 2013, esto correspondería a una dotación del Fondo de Garantía de aproximadamente 72,3 millones EUR. [1] Esta denominación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y está en consonancia con la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la Opinión de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo. [2] Para más información sobre la evolución económica reciente en los países vecinos del Sur, véase también «The EU's neighbouring economies: coping with new challenges", Occasional Papers nº 86, noviembre de 2011, DG ECFIN, Comisión Europea. Está prevista la publicación a mediados de 2013 de un nuevo «Occasional Paper» con el titulo «The EU's Neighbouring Economies: Managing economic policies amid increased global uncertainty». (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm). [3] Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las disposiciones generales de la ayuda macrofinanciera a terceros países - COM(2011) 396 final, 4.7.2011. [4] Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011. [5] «Excepcional» en el sentido de que se concede a un país que queda fuera del ámbito geográfico habitual de la ayuda macrofinanciera, esto es, a un candidato o candidato potencial o a un país vecino. [6] Decisión 2009/891/CE del Consejo, de 30 de noviembre de 2009. [7] Decisión 2009/890/CE del Consejo, de 30 de noviembre de 2009. [8] Para una información más detallada sobre la aplicación del programa, véase el informe de la Comisión sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera en 2011, COM(2012) 339 final, 28.6.2012. [9] Los territorios de Abjasia y Osetia del Sur se excluyen del análisis al no disponerse de datos fiables. [10] Decisión nº 938/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010. [11] Véase la nota a pie de página nº 5. [12] Los datos excluyen el territorio separatista de Transnistria, para el que no se dispone de datos fiables. [13] Decisión nº 646/2010/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 7 de julio de 2010. [14] Decisión nº 2002/639/CE del Consejo de 12 de julio de 2012. [15] Todas las evaluaciones ex post pueden consultarse en la página web de la DG ECFIN: http://ec.europa.eu/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm [16] Para mayor información, véase el informe (semestral) de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las garantías cubiertas por el presupuesto general.