COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
COM(93) 435 final 
Bruselas, 22 de septiembre de 1993 
PROGRAMA DE ACCIÓN A MEDIO PLAZO 
PARA LUCHAR CONTRA LA EXCLUSIÓN SOCIAL 
Y PROMOVER LA SOLIDARIDAD: 
Nuevo aprograma para apoyar y fomentar 
la innovación (1994-1999) 
INFORME SOBRE LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA 
PARA LA INTEGRACIÓN DECONOMICA Y SOCIAL 
DE LOS GRUPOS MENOS FAVORECIDOS 
(1989-1994) 
(presentados por la Comisión) 
INDICE 
PREÁMBULO 
RESUMEN 
PARTE I - Programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover 
la solidaridad: 
Nuevo programa para apoyar y fomentar la innovación (1994-1999) 
1. COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO 
2. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 
PROPUESTA DE DECISION DEL CONSEJO 
Anexo 1 Directrices en cuanto a los campos de acción, 
la definición y la selección de las 
acciones modelo y las redes transnacionales 
Anexo 2 Ficha financiera 
PARTE II - Informe sobre laaplicación del programa comunitario para la integración económica 
y social de los grupos menos favorecidos (POBREZA 3), 1989-1994 
INTRODUCCIÓN 
1 - EL PROGRAMA POBREZA 3 
2. - LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA POBREZA 3 
3. - LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA 
4. - LA DINÁMICA DEL PROGRAMA 
5.- LAS ENSEÑANZAS DEL PROGRAMA Y SUS REPERCUSIONES 
Anexo 1 Informaciones estadísticas sucintas sobre los proyectos del 
programa Pobreza 3 (cuadros) 
Características de los territorios de aplicación de 
las acciones modelo 
Envergadura de la marginación existente en los 
territorios de aplicación de los proyectos y que 
se tiene en cuenta en los mismos 
Tipo y origen de los proyectos del 
programa Pobreza 3 
Socios que cooperan en los Comités 
de dirección de los proyectos 
Anexo 2 Trabajos estadísticos realizados dentro del 
programa Pobreza 3 
PREÁMBULO 
En el documento COM(92) 542, titulado "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la 
lucha contra la exclusión social y promoción de la integración", la Comisión estudió la diversidad y 
anvergadura del problema que la exclusión social plantea a la Comunidad, y presentó propuestas para 
intensificar la contribución comunitaria a la lucha contra la misma, respetando el principio de la 
subsidiariedad. Entre ellas figura la propuesta de un nuevo programa de acción. Esta comunicación 
se ha debatido en las demás instituciones comunitarias. 
Por ello, la presente comunicación propone un nuevo programa de acción a medio plazo para luchar 
contra la exclusión y promover la solidaridad ( 1994-1999), acompañado por un proyecto de Decisión 
del Consejo que lo crea. Esta propuesta constituye la parte I del documento. Está directamente 
relacionada con una evaluación global de los avances en la aplicación del programa comunitario en 
curso para favorecer la integración económica y social de los grupos menos favorecidos en lo 
socioeconómico (Pobreza 3,1989-1994). Un informe sobre la aplicación de este programa constituye 
la parte II del presente documento. 
RESUMEN 
PARTE I 
Los procesos de exclusión social están generalizándose y diversificándose en la Comunidad Europea. 
Se calcula que en la Comunidad viven actualmente unos 52 millones de personas cuyos ingresos son 
menores de la mitad de la renta media per capita en cada Estado miembro. 
La presente es una propuesta de programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión 
y promover la solidaridad (1994-1999). Va acompañada por el informe sobre la aplicación del 
programa comunitario para la integración social y económica de los grupos menos privilegiados 
(POBREZA 3,1989-1994). El programa propuesto pone en práctica una de las recomendaciones de 
la comunicación de la Comisión "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha 
contra la exclusión social y promoción de la integración" [COM(92) 542 del 23 de diciembre 
de 1992]. Está en línea con el planteamiento adoptado en la resolución del Consejo sobre la lucha 
contra la exclusión social, del 29 de septiembre de 1989. 
El planteamiento adoptado por la Comunidad y por los Estados miembros va más allá de la diversidad 
de las situaciones nacionales, y se centra en el carácter estructural del fenómeno de la marginación. 
En los últimos 15 años han tenido lugar cambios significativos tanto en el carácter como en la 
envergadura de la exclusión. Este proceso afecta a personas, colectivos y zonas geográficas cada vez 
más diversos. 
La lucha contra la exclusión social forma parte, fundamentalmente, de la responsabilidad de los 
Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales. Sin embargo, dentro del 
respeto del principio de subsidiariedad, la Comunidad ha demostrado su capacidad de generar un 
valor añadido con respecto a la creación y difusión de la innovación, a la participación de los 
implicados y a la estimulación del debate. En el informe sobre la aplicación del programa actual 
Pobreza 3 se dan ejemplos de estas contribuciones positivas y de sus repercusiones en los Estados 
miembros. 
El nuevo programa que se propone tiende a la continuidad y al progreso. La continuidad es necesaria 
para poner a prueba la validez del planteamiento basado en los principios de multidimensionalidad, 
-asociación y participación, así como en la adopción de estrategias globales. El progreso debería 
desprenderse de los principales elementos nuevos, que son un mayor énfasis en estrategias integradas 
con múltiples objetivos, la introducción de acciones modelo de nivel nacional y las redes 
transnacionales de proyectos. 
Se dará prioridad absoluta a la elaboración y aplicación de estrategias plunidimensionales integradas. 
Así se mejorará la complementariedad de las actividades del programa con las políticas y prácticas 
existentes, y se fomentará la conciencia de las innovaciones a nivel local, nacional y europeo. 
Se mantendrá el planteamiento de la cooperación, que constituye un elemento importante del 
programa actual. De él ha derivado la participación de una muestra más amplia de interesados. Se 
continuará en esta línea, insistiendo en ampliar la implicación de los interlocutores sociales. Este 
enfoque posee el potencial de estimular el debate e influir en las prácticas, a más largo plazo. 
Se reforzará la relación entre el nuevo programa y los Fondos Estructurales, teniendo en cuenta, en 
particular, el lugar que ocupa la exclusión del mercado laboral en el nuevo reglamento del Fondo 
Social. Una cooperación mejor planificada debería garantizar que algunos objetivos comunes se 
plasmen en actividades complementarias. 
Por último, se propone duplicar la financiación, dado que la repercusión será proporcional al número 
y a la diversidad de acciones experimentales que hagan por cubrir toda la complejidad de los temas 
y crear un nuevo impulso. Si bien un programa tendente a estimular la innovación, la experimentación 
y los debates será necesariamente modesto en relación con la envergadura de la pobreza y de la 
marginación, constituye un signo importante del compromiso de la Comunidad en la lucha contra la 
exclusión social. 
PARTE II 
El programa comunitario para la integración económica y social de los grupos menos favorecidos, 
"Pobreza 3" (1989-1994), prolonga y amplía las iniciativas comunitarias anteriores conocidas bajo 
los nombres de primer y segundo programas europeos de lucha contra la pobreza (1975-80 y 
1985-1989). Por estos programas, la Comunidad ya había manifestado su voluntad de contribuir, 
dentro del límite de sus competencias y sus medios, a los esfuerzos de lucha contra la pobreza 
emprendidos en los Estados miembros. 
"Pobreza 3" constituye un paso adelante cuantitativo y cualitativo en cuanto al apoyo prestado a la 
innovación, tanto en las políticas como en la práctica. El programa propicia un enfoque 
multidimensional coherente de la pobreza y la exclusión, basado en la cooperación con instituciones 
públicas y privadas y con la participación de los grupos más desfavorecidos. Se concentra en 
41 proyectos demostrativos a escala relativamente grande, a los que contribuyen, por término medio, 
12 organizaciones asociadas, para la adopción y aplicación de una estrategia de acción de cinco años 
a nivel local. 
Las actividades innovadoras de los proyectos son muy diversas, y pretenden responder a las 
necesidades locales o experimentar cambios organizativos. Pueden combinar, en varios niveles de 
prioridad, acciones de desarrollo local, de empresa y creación de puestos de trabajo, de educación, 
formación, experiencia laboral, asesoramiento, promoción de la salud, acceso a la vivienda, a la 
protección social, creación de grupos de autoayuda, de asociaciones o de centros sociales, etc. 
Los primeros dos años y medio del programa incluyeron una fase de definición que fue más larga de 
lo previsto, pero que sentó las bases más sólidas posible para futuras actividades. Durante este 
período se establecieron las estructuras interinstitucionales decisorias y se plasmaron las estrategias 
en programas de acción en los que las prioridades se basaron frecuentemente en estudios sistemáticos 
de las necesidades locales. No obstante, hubo que superar cierto número de dificultades con respecto 
a la cofinanciación y a los procesos administrativos en las numerosas organizaciones implicadas. Se 
establecieron los procedimientos de evaluación continua y de ulterior informe, que cumplen un 
importante cometido en la planificación de un desarrollo posterior. 
La Comisión lleva a cabo la gestión y la coordinación del programa, con asistencia de consultores 
especialmente nombrados anivel europeo y nacional. La complejidad de los procesos administrativos 
y financieros refleja los cambios inherentes al dispositivo de amplia colaboración. El Tribunal de 
Cuentas confirmó recientemente su eficaz funcionamiento. La asistencia técnica ofrecida a los 
proyectos cumple un cometido esencial para la promoción de proyectos concretos, para que el 
programa europeo alcance una coherencia interna y para garantizar su visibilidad en las redes 
involucradas. Esto se ha conseguido mediante una serie de encuentros cuidadosamente planeados y 
documentados, seminarios e intercambios de experiencias a nivel local, bilateral, transnacional y 
europeo, así como mediante publicaciones ad hoc regulares y brindando apoyo a nuevos foros y redes. 
También se ha emprendido un programa de investigación estadística y socioeconómica para preparar 
un marco para la interpretación de los resultados derivados de prácticas innovadoras. 
Un informe intermedio sobre la repercusión del programa subrayó su franco éxito en fomentar el 
interés y obtener el reconocimiento de organismos públicos y privados a nivel local, con inclusión, 
en algunos casos, de los interlocutores sociales. Tal interés se centra a veces en nuevas metodologías 
específicas potencialmente transferibles a otra región o campo de actividad. En otros casos, los 
primeros pasos consisten en la formación de nuevas redes. Todo ello indica el potencial de una 
repercusión del programa a nivel local, a más largo plazo. 
En cambio, el estímulo del debate a nivel nacional sigue siendo limitado. Esto se explica en parte por 
el reducido número de proyectos en cada Estado miembro, y porque se centran en procesos locales 
de exclusión. Sin embargo, algunos de los proyectos seleccionados originalmente para contribuir a 
los esfuerzos nacionales innovadores se encuentran y se encontrarán en mejor posición para difundir 
sus resultados a nivel nacional. El Comité consultivo del programa, que representa a los gobiernos 
nacionales, también cumple un cometido activo en la introducción de los principios y métodos de 
Pobreza 3 en el debate nacional. Varios programas nacionales de lucha contra la marginación se 
hacen eco actualmente de los principios de Pobreza 3. 
No son sistemáticas las relaciones entre el programa y otras acciones comunitarias de lucha contra 
la exclusión; se necesita más apoyo para crear las sinergias apropiadas a nivel operativo, en particular 
con los Fondos Estructurales. Nótese, sin embargo, que la Comisión ha tomado otras iniciativas 
específicas con respecto a la exclusión social desde que comenzó Pobreza 3. 
El informe de evaluación concluye que, pese a los retrasos iniciales, los beneficios derivados de tan 
modesto programa ya son reconocibles, y cabe esperar que aumenten. La estimulación del debate y 
la promoción de la innovación, que el programa ha hecho posibles, confieren claramente un valor 
añadido. Es importante alcanzar la consolidación de estos logros iniciales. 
Comunicación de la Comisión al Consejo sobre un 
programa de acción a medio plazo 
para luchar contra la exclusión social 
y promover la solidaridad: 
nuevo programa para apoyar 
y fomentar la solidaridad 1994-1999 
INTRODUCCIÓN 
La Comisión propone que se emprenda un programa de acción a medio plazo (julio de 1994 a 
diciembre de 1999) para combatir la exclusión y promover la solidaridad. 
Esta propuesta, acompañada por el informe sobre la aplicación del programa comunitario para la 
integración social y económica de los grupos menos privilegiados (POBREZA 3,1989-1994), pone 
en práctica una de las recomendaciones de la comunicación de la Comisión "Hacia una Europa de 
la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social y promoción de la integración" 
[COM(92) 542 del 23 de diciembre de 1992, sobre el que ya han debatido las demás instituciones 
comunitarias: Consejo de Ministros, Parlamento Europeo y Comité Económico y Social]. Está en 
línea con el planteamiento adoptado por los Estados miembros y el Consejo en una resolución del 
Consejo de Ministros de asuntos sociales sobre la lucha contra la exclusión social, del 29 de 
septiembre de 1989, en la que se manifiesta la determinación de intensificar los esfuerzos 
emprendidos en común, así como los llevados a cabo por cada Estado miembro. 
La lucha contra la exclusión social forma parte, fundamentalmente, de la responsabilidad de los 
Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales. Sin embargo, más allá de 
la diversidad de situaciones nacionales, los procesos que tienden frecuentemente a excluir a una parte 
de la población de la vida económica y social suelen ir vinculados al nivel de cambio social y 
económico. El cometido de los Fondos Estructurales, que consiste en reforzar la cohesión económica 
y social de la Comunidad, no basta por sí mismo para promover la integración social. La intensidad 
del fenómeno de la exclusión, por lo tanto, exige planteamientos comunes de los procesos de 
integración económica y social. 
La Comunidad ha manifestado cada vez más su preocupación. Aparte de una acción específica 
concentrada en el fomento y la optimización de los esfuerzos nacionales a través del apoyo a la 
innovación y del intercambio de experiencia, diversas medidas han sido dirigidas a grupos 
particulares mediante presupuestos y fondos especiales. 
A la vez que respeta el principio de subsidiariedad, la Comunidad ha mostrado su capacidad de 
proporcionar un valor añadido en cuanto al desarrollo y a la difusión de la innovación, a la 
movilización de los implicados y al estímulo del debate. En el informe sobre la aplicación del 
programa actual POBREZA 3 se dan ejemplos de estas contribuciones positivas y de su impacto en 
los Estados miembros. 
A través de este nuevo programa, la Comunidad aspira a contribuir a los esfuerzos ya emprendidos 
en los Estados miembros mediante el fomento de la experimentación con estrategias innovadoras para 
combatir la exclusión social, de las que se esperan que vengan a complementar políticas y programas 
locales, regionales o nacionales para enriquecer los debates, tanto de expertos como públicos, y para 
que promuevan la buena práctica. La naturaleza europea del programa hace posible que se den los 
intercambios, las comparaciones y las nuevas sinergias que no surgirían necesariamente en contextos 
puramente nacionales. 
1. EL PLANTEAMIENTO COMUNITARIO DE LUCHA CONTRA LA EXCLUSIÓN 
El nuevo programa que se propone forma parte del planteamiento de la Comunidad para luchar contra 
la exclusión social y requiere la continuidad y el progreso en relación con programas previos. 
Durante los cuatro últimos años, la acción comunitaria se ha vuelto más coherente y diversificada, 
con el fin de sensibilizar a la opinión pública ante la amplitud de los fenómenos de marginación. 
Entre las iniciativas específicas emprendidas, cabe mencionar una recomendación del Consejo 
referente a los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de 
(2) 
protección social, un tercer programa de acción comunitaria relativo a la integración socioeconómica 
de los grupos de personas económica y socialmente más desfavorecidas (1989-1994), así como 
determinadas medidas adoptadas en el marco de los Fondos Estructurales y destinadas a las zonas en 
crisis o a colectivos especialmente vulnerables en el mercado laboral. 
La resolución del Consejo del 29 de septiembre de 1989 relativa a la lucha contra la exclusión social 
enuncia la determinación de la Comunidad y de los Estados miembros por intensificar los esfuerzos 
emprendidos conjuntamente, así como individualmente, por cada Estado miembro. Se expresó esta 
determinación en la comunicación del 23 de diciembre de 1992 de la Comisión al Consejo titulada 
"Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social y 
promoción de la integración". 
El planteamiento de la Comunidad está basado en una comprensión común del fenómeno de la 
exclusión social. Hace referencia a procesos de exclusión y de situaciones consiguientes 
caracterizadas por una diversidad de factores que se combinan hasta llegar a la exclusión de ciertos 
grupos, personas o áreas de los procesos y de los derechos sociales ordinarios. Estos procesos son 
estructurales y multidimensionales, y se encuentran en vías de agravación. 
El actual programa POBREZA .3 está previsto para un período quinquenal (1989-1994), y un informe 
sobre su puesta en práctica forma parte de la presente comunicación. Amplía y extiende una acción 
comunitaria previa conocida como primer y segundo programas europeos para combatir la pobreza 
(1975-1980 y 1984-1989), que puso de manifiesto la intención de la Comunidad de contribuir a la 
lucha contra la pobreza emprendida en los Estados miembros de acuerdo con su competencia y 
recursos. 
Habida cuenta de las lecciones aprendidas de los dos programas anteriores, POBREZA 3 da un apoyo 
mayor a la innovación tanto en los niveles políticos como en los prácticos. Promueve un 
planteamiento multidimensional de la exclusión social, basado en la asociación entre instituciones 
públicas y privadas y en la participación de los grupos menos privilegiados. Sus recursos están 
concentrados en unos cuarenta proyectos locales en los Estados miembros que experimentan con 
nuevas estrategias para combati r la pobreza, con lo que contribuyen a la identificación de las buenas 
prácticas, al fomento de las políticas y a estimular el debate público. Los proyectos están vinculados 
mediante una estructura organizativa transnacional que permite intercambios de experiencia y de 
conocimientos técnicos, mantenida por la evaluación sistemática y los estudios complementarios. 
Se ha llevado a cabo una primera evaluación del tercer programa (parte II de la presente 
comunicación) y ha tenido lugar una consulta amplia sobre sus puntos fuertes y debilidades percibidas 
en diversas reuniones y especialmente en una conferencia europea celebrada en Copenhague los días 
3 y 4 de junio de 1993, en la que se dieron a conocer los puntos de vista de investigadores, de 
médicos y de administradores implicados en el programa. 
Los análisis del tercer programa de acción y los debates en torno a la creación de redes de organismos 
públicos y privados han puesto de manifiesto que es conveniente seguir emprendiendo acciones 
específicas teniendo en cuenta las lecciones del pasado y, más concretamente: 
1) la necesidad de concentrar los esfuerzos al mismo tiempo sobre zonas territoriales y sobre 
categorías específicas de temas estratégicos, durante varios años, para obtener resultados 
positivos; 
2) la necesidad de promover la cooperación con organismos y asociaciones públicas y privadas, 
incluidos los interlocutores sociales, para señalar los problemas principales, incluidos los de los 
ciudadanos amenazados por la exclusión socioeconómica de larga duración; 
3) la necesidad de prestar un apoyo adicional a la especificación de estrategias coherentes e 
integradas que contengan prioridades interrelacionadas; 
4) la necesidad de proceder a una evaluación continua de la efectividad de las medidas; 
5) la necesidad de coordinar los proyectos con arreglo a su objetivo principal y su especificidad 
(regional, nacional, urbana, rural, etc.) para permitir la transferencia de innovaciones y de 
códigos de buena práctica; 
6) la necesidad de desarrollar sinergias entre los niveles local, regional, nacional y europeo 
mediante un mayor apoyo a los planteamientos innovadores que impliquen a agencias de nivel 
nacional en torno a cuestiones clave. 
7) la necesidad de financiar la elaboración de estadísticas relacionadas, así como otros análisis y 
estudios comparativos, para enriquecer los intercambios de información. 
8) la necesidad de promover la eficacia y la eficiencia de las medidas a través de un ajuste de 
ciertas características clave en el funcionamiento del programa, especialmente una puesta en 
práctica gradual en las fases iniciales, la mejora de los vínculos y de la sinergia con los Fondos 
Estructurales comunitarios, y una relación más cercana entre la evaluación del programa y los 
estudios estadísticos y otros. 
2. LA NECESIDAD DE UN NUEVO PROGRAMA DE ACCIÓN PARA LUCHAR CONTRA 
LA EXCLUSIÓN 
Mientras que una evaluación de las medidas tomadas anteriormente pone de manifiesto las ventajas 
de la continuación de estas acciones, un análisis de la situación actual en la Comunidad subraya la 
necesidad de intensificar estas medidas, siendo que en la mayoría de los países se observan las 
siguientes tendencias: 
1) la marginación sigue extendiéndose y diversificándose, debido a los cambios importantes 
acaecidos durante estos últimos años en las estructuras económicas sociales y demográficas; 
2) las políticas nacionales, aplicadas cada vez más explícitamente para combatir la exclusión social, 
están alcanzando una fase crucial de desarrollo, mientras que la búsqueda de una cohesión 
económicay social hace más aguda aún la necesidad modernizar los sistemas de seguridad social 
tradicionales; 
3) la plétora de medidas innovadoras destinadas a prevenir o corregir la marginación, propuesta por 
diversos organismos, requiere una mayor coherencia en cuanto al contenido y a las modalidades 
de la cooperación entre los sectores públicos y privados en la lucha contra la exclusión social. 
Como consecuencia de ello, se pretende que el nuevo programa sea un foro más enérgico y 
estructurado para experimentar, intercambiar, estimular y optimizar esfuerzos y para la elaboración 
de modelos organizativos extrapolables. Este programa fomentará el desarrollo de capacidades nuevas 
a nivel local, regional o nacional, para concebir, organizar y aplicar estrategias pluridimensionales 
que impliquen una cooperación entre organismos públicos y privados competentes en materia de 
promoción de la integración en una región con problemas o sobre un tema concreto. 
La lucha contra la exclusión social forma parte, fundamentalmente, de la responsabilidad de los 
Estados miembros y de sus autoridades nacionales, regionales y locales, por lo que el valor añadido 
de la acción comunitaria se manifiesta a distintos niveles; en particular: 
- la Comunidad puede contribuir al desarrollo y transferencia de métodos y conocimientos 
técnicos relativos a las formas actuales de exclusión, a determinar códigos de buena práctica, 
a crear y dar apoyo a redes, permitiéndoles así compartir experiencias y poner a punto 
iniciativas concertadas a nivel europeo, y a una mejor comprensión del debate; 
- la Comunidad debe también, en aras de una acción coherente, modificar el desarrollo positivo 
de sus políticas y analizar su impacto en relación con la lucha contra la exclusión social. 
El nuevo programa que se propone tiende a la continuidad y al progreso. La continuidad es necesaria 
para poner a prueba la validez del planteamiento basado en los principios de multidimensionalidad, 
asociación y participación, en los que las acciones experimentales dan pie a intercambios de 
experiencia y de conocimientos técnicos, apoyados por una evaluación sistemática. El progreso 
debería desprenderse de los principales elementos nuevos, que son: 
- un mayor énfasis en estrategias integradas con múltiples objetivos; 
- abrir el proceso de asociación, ofreciendo más oportunidades de obtener una contribución 
significativa de determinados tipos de socios, en particular de actores económicos, como los 
interlocutores sociales y los organismos expertos; tal es el caso de algunas ONG cuyas 
actividades se refieren a aspectos específicos de la marginación; 
- experimentación con acciones a nivel nacional (o regional) basadas en temas concretos, en 
las que se combinen enfoques innovadores desarrollados previamente por agencias distintas 
y en los que se vinculen niveles locales y europeos de intercambio y debate; 
- un número reducido de redes transnacionales de proyectos, en las que podrían englobarse 
algunas de las financiadas anteriormente por un programa europeo de lucha contra la pobreza, 
para que siga siendo posible el intercambio de experiencias y de conocimientos técnicos; 
- un énfasis especial en los procesos de marginación que afectan a las áreas urbanas; 
- una relación más estrecha con los Fondos Estructurales europeos, teniendo en cuenta 
especialmente la importancia que se concede a la exclusión del mercado laboral en el nuevo 
reglamento del Fondo Social europeo (cf. apartado 5). 
Estos objetivos requieren un mayor presupuesto para poder tener en cuenta la diversidad de los 
problemas y las situaciones a los cuales será necesario hacer frente. 
3. PRINCIPIOS BÁSICOS DEL PROGRAMA DE ACCIÓN 
El programa deberá reforzar el enfoque basado en los principios de pluridimensionalidad, cooperación 
y participación, lo que permitirá realizar una proyección en relación con el tercer programa por lo que 
respecta a sus características positivas reconocidas. 
Estos principios comunes quedarán plasmados en la práctica en acciones que responderán a las 
diversas formas e intensidades de los procesos de marginación, prestándose especial atención a los 
distintos grupos de población (sexo, edad, grupo étnico, etc.) y a los diversos tipos de zona (urbana, 
semi-rural, periférica, etc.). 
Se dará prioridad a las personas o a los grupos de personas económica y socialmente más 
desfavorecidas que se encuentran en situación o en vías de exclusión social, en particular en materia 
de educación y de formación, de empleo, de vivienda, de salud, de transporte, de protección social, 
de libertad de circulación, de acceso a la justicia y a los servicios públicos. No obstante, las acciones 
propuestas evitarán, mediante estrategias de acción integradas, la mayor estigmatización de los grupos 
vulnerables. 
3.1 Multidimensionalidad 
Desde el primer momento se insistirá en la elaboración de estrategias pluridimensionales integradas. 
Estas estrategias deberán integrar objetivos de manera coherente y crear vínculos y sinergias 
adaptadas a las situaciones locales o nacionales (regionales) particulares para fomentar la integración 
económica y social. Este enfoque pluridimensional sigue siendo una característica esencial del 
programa europeo, visto el carácter pluridimensional de los procesos de marginación. Por ejemplo, 
los objetivos de integración laboral dan lugar a iniciativas de asesoramiento y formación vinculadas 
a acciones en relación con los transportes públicos, la vivienda o la asistencia infantil dirigidas a los 
grupos afectados. Las acciones del Fondo Social Europeo que fomentan la integración en el mercado 
10 
laboral de las personas expuestas a la exclusión social se completarán, siempre que sea posible, con 
las acciones modelo multidimensionales. * 
Las acciones aplicadas a nivel local se inscribirán en una estrategia global y un programa de 
actividades de objetivos múltiples que vendrán a completar las medidas existentes mediante acciones 
interconectadas que tendrán por objeto facilitar la integración de los grupos más desfavorecidos. 
Las acciones emprendidas a nivel nacional (o regional) proporcionarán la ocasión de poner en 
práctica enfoques integrados que contemplaran problemas particulares combinando prácticas 
innovadoras. 
3.2 Cooperación 
Un enfoque pluridimensional requiere la participación de todos los actores clave, lo que generalmente 
incluye a los poderes u organismos públicos, a las organizaciones no gubernamentales, a los 
organismos semipúblicos, a los interlocutores sociales, a las PYME, a las asociaciones y fundaciones 
mutualistas y cooperativas y a las asociaciones de consumidores o de vecinos. Se espera que las 
acciones que se emprendan en el marco del programa agrupen a sus participantes en una cooperación 
que desemboque en un acuerdo común sobre una estrategia y unos objetivos operativos, y que 
implique un reparto de las responsabilidades en cuanto a su realización. 
El programa dará prioridad a las propuestas de acciones que demuestren que se han realizado 
progresos significativos de cara al funcionamiento eficaz de una cooperación estructurada. 
Se dará también prioridad a la cooperación que implique a agentes económicos como los 
interlocutores sociales o las organizaciones que garantizan el desarrollo de la economía social o del 
sector terciario. 
3.3. Participación 
El principio de la participación resulta de la observación de que los grupos de población afectados 
por la marginación tienden a encontrarse en una situación de dependencia que limita su capacidad -
o a veces su deseo- de ejercer una influencia activa sobre las instituciones y los organismos de que 
dependen. Y sin embargo, la participación de los grupos de población más afectados se considera 
esencial para la aplicación de acciones eficaces en el sector de la integración socioeconómica. 
Por ello se invita a los socios de los programas de acción a buscar los medios de tener en cuenta las 
opiniones de los grupos de población más afectados y de concebir soluciones innovadoras que 
permitan asegurar que los más interesados en que el programa sea un éxito puedan influir sobre su 
planificación y su gestión. 
La aplicación de este principio ofrece la posibilidad de realizar el aprendizaje de una democracia 
basada en la participación activa en la vida ciudadana. 
4. ENFOQUE GENERAL Y PRINCIPIOS METODOLÓGICOS 
4.1 Acciones modelo 
El principal elemento del programa consiste en un cierto número de acciones modelo que persiguen 
el doble objetivo de luchar contra la exclusión de manera innovadora y de proporcionar ejemplos de 
experimentación de avances tanto en lo político como en la práctica. Estos proyectos de demostración 
pueden abrir nuevos caminos extrapolables entre Estados miembros. Los intercambios de 
experiencias y de conocimientos prácticos dispondrán, pues, de un apoyo que se compartirá entre los 
socios de las acciones modelo y otros actores clave a tres niveles distintos, a saber local, nacional (o 
regional) y transnacional. 
Cada acción modelo constituye un programa basado en una estrategia integrada de objetivos 
múltiples. Algunas de las iniciativas específicas desarrolladas gradualmente para aplicar la estrategia 
pueden constituir pequeños proyectos experimentales de menor duración. 
11 
4.2 Visibilidad 
El programa dará la oportunidad de mejorar la visibilidad de las acciones de promoción de la 
integración socioeconómica, de estímulo de la solidaridad y de participación en una vida de 
ciudadano completa. En particular, ofrece la posibilidad de reorientar la sensibilización del público 
subrayando las capacidades de un amplio abanico de grupos sociales y de organizaciones para 
responder conjuntamente a nuevos desafíos, de modo inventivo y eficazy con espíritu de solidaridad. 
En las acciones del programa deberá, pues, establecerse un enfoque sistemático de la comunicación 
externa que se coordinará a nivel nacional y europeo. 
4.3 Evaluación interna v externa 
Todos los elementos del programa serán objeto de un proceso de evaluación. En particular, una vez 
se haya establecido una estrategia clara y coherente para cada acción modelo, la planificación y la 
gestión de su aplicación incluirán una evaluación interna y externa. La evaluación interna (o 
autoevaluación) servirá de ayuda a la gestión. La evaluación externa permitirá estudiar los progresos 
realizados a nivel local, nacional y europeo, así como los avances políticos observados. 
4.4 Aplicación gradual 
Durante el programa de acción, las actividades emprendidas dentro del marco de la cooperación para 
acciones modelo y otras redes implicarán la creación progresiva de un proceso dinámico en el cual 
las primeras realizaciones formarán la base que servirá para determinar las nuevas prioridades en el 
marco de la estrategia global. Esto quedará reflejado en los planes operativo y financiero. 
4.6 Desarrollo de los recursos humanos 
Como lo han mostrado los programas previos, la mejora de los conocimientos y competencias de los 
actores clave, así como la de las capacidades de las organizaciones locales, constituye un medio 
excelente para mejorar la eficacia del programa. Esta inversión puede también desempeñar un papel 
fundamental en la mejora de las capacidades de los grupos de población afectados para aprovecharse 
de las mejoras aportadas por el programa. Los diversos interlocutores y participantes tendrán así la 
posibilidad de ampliar sus conocimientos y competencias en materia de organización, de desarrollo 
y de gestión de las acciones destinadas a luchar contra la exclusión. 
5. RELACIÓN CON OTRAS POLÍTICAS Y PROGRAMAS DE LA COMISIÓN EUROPEA 
5.1 Relaciones con los Fondos Estructurales 
En enero de 1994 los Fondos Estructurales de la Comunidad Europea entrarán en una nueva fase 
operativa. En los distintos niveles jerárquicos de los planes y programas que regulan el 
funcionamiento de los Fondos Estructurales se han identificado determinados objetivos que vienen 
a reforzar los del programa de acción, y viceversa. No obstante, sus disposiciones operativas difieren 
considerablemente. 
Se fomentará un sistema de intercambio de informaciones en los dos sentidos. Por su parte, el 
programa de acción proporcionará informaciones a sus socios y les animará a promover acciones que 
puedan ser financiadas con cargo a los Fondos Estructurales, como medio de ampliar las 
repercusiones de las acciones modelo Los Fondos Estructurales complementarios, sin embargo, no 
serán integrados en el programa de acción. Se prestará una atención particular a las posibilidades de 
apoyo a: 
infraestructuras de salud, educación, formación y otras esenciales o equipamientos básicos en 
las regiones del objetivo 1; 
asistencia al desarrollo de empresas; 
12 
otras medidas del Fondo Social, con inclusión, entre otras, de las que, dentro del objetivo 3, 
favorecen la integración de mujeres, minusválidos o migrantes en el mercado de trabajo, así 
como las que velan por la integración de personas que podrían quedar excluidas del mercado del 
trabajo; 
la posible nueva iniciativa comunitaria "empleo y recursos humanos" destinada a promover un 
enfoque transnacional para: 
- emprender enfoques innovadores para incrementar la intensidad del crecimiento ligado al 
empleo (con inclusión, por ejemplo, del desarrollo de acciones para luchar contra el 
desempleo a nivel local, y con especial referencia a las PYME), 
- facilitar la adaptación de la fuerza laboral existente a los cambios industriales y tecnológicos, 
con especial referencia al nuevo objetivo 4, 
- promover la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres en lo que respecta al empleo, 
- prestar asistencia a quienes, por diversas razones, se ven expuestos a la exclusión del mercado 
laboral (de acuerdo con la nueva prioridad específicamente detallada en el nuevo objetivo 3), 
y 
- facilitar la transferencia de innovaciones y el desarrollo de la investigación aplicada, 
especialmente en las regiones del objetivo 1, también mediante el desarrollo de nuevas 
cualificaciones y competencias; 
programas de asistencia técnica con arreglo a lo dispuesto en el artículo 6 del reglamento del 
Fondo Social. 
El programa de acción intentará garantizar la coordinación de la gestión con la aplicación de la 
iniciativa comunitaria "empleo y recursos humanos". Deberá establecerse una coordinación efectiva 
entre las estructuras de gestión a cada nivel, según proceda. Cada vez que sea posible, se programarán 
conjuntamente la asistencia técnica u otras formas de actividades de animación, así como el 
seguimiento y la evaluación de las informaciones, y se compartirán los resultados para alcanzar la 
máxima eficacia. En este planteamiento se tendrán en cuenta los objetivos específicos y las reglas de 
elegibilidad de los Fondos Estructurales, que, por supuesto, se aplicarán también a la iniciativa de 
recursos humanos. Asimismo se establecerá la coordinación con las actividades relacionadas 
realizadas bajo los auspicios del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). 
5.2 Relación con otras políticas y programas 
De la misma forma, las relaciones entre el programa y otras políticas y programas de la Comisión que 
contribuyan a la integración socioeconómica serán supervisadas estrechamente por el grupo 
interservicios "pobreza y exclusión social", que velará por crear oportunidades de cooperación. 
Son muchas las políticas comunitarias que pueden contribuir en gran manera a luchar contra la 
exclusión social. Revisten especial importancia algunas acciones comunitarias en los sectores del 
empleo y de las condiciones de trabajo, del desarrollo de las PYME -con inclusión de las 
asociaciones, cooperativas y sociedades mutualistas-, de la educación y de la formación, de los 
transportes, la energía y otros desarrollos de infraestructuras, del medio ambiente, el desarrollo rural, 
la igualdad de oportunidades, las migraciones, la libre circulación, la salud pública, la protección 
social, la cultura y la comunicación, la investigación y el desarrollo. 
Sobre la base del conjunto de actividades del nuevo programa de acción para luchar contra la 
exclusión, la Comisión determinará y pondrá en marcha sinergias potenciales. Los intercambios 
sistemáticos de información dentro del grupo interservicios y, cuando sea posible, los nexos de 
trabajo entre las estructuras de gestión, facilitarán la optimización del beneficio mutuo y de la 
cooperación a nivel operativo. 
13 
Asimismo informará la Comisión a los actores, a nivel de proyecto, de los avances de las políticas 
comunitarias, con vistas a facilitar, en los casos apropiados, su implicación en las redes políticas en 
las que mejor se encuadren sus actividades. Esto también llevará consigo una mayor conciencia de 
otras posibles iniciativas comunitarias, incluidas aquellas por las que podrían solicitar ayuda 
financiera. Sin embargo, una misma actividad nunca será objeto de una financiación doble. 
14 
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 
Justificación de los artículos de la propuesta de decisión 
Artículo 1 
Varias razones justifican el lanzamiento del presente programa. 
1. Según los cálculos más recientes a escala comunitaria, los Estados miembros cuentan con unos 
52 millones(l) de personas que viven en una situación de pobreza. Actualmente hay 17 millones 
de parados, más de la mitad de los cuales se encuentran sin empleo desde hace al menos un año. 
El número de personas; sin hogar se acerca a los 3 millones. 
2. Además, las nuevas formas de marginación, cada vez más patentes, incitan a organismos 
públicos y privados, así como a algunos interlocutores sociales, a adaptar los enfoques 
tradicionales a los desafíos nuevos. También está en aumento la necesidad de velar por la 
coherencia entre los diversos enfoques de los Estados miembros. 
3. Por último, las evaluaciones de programas de acción comunitaria anteriores (1985-1988) y del 
programa de acción actual (1989-1994) han mostrado las repercusiones positivas de las medidas 
de lucha contra la exclusión. 
Todo ello pone de manifiesto el interés de un programa que prolongue e intensifique las acciones 
previas. 
La experiencia de los programas previos ha puesto de manifiesto el beneficio cumulativo de mantener 
una acción durante varios años para obtener resultados favorables. Cinco años y medio 
(de julio de 1994 a diciembre de 1999) serán pues necesarios para sacar el máximo provecho del 
presente programa de acción. 
Artículo 2 
La definición propuesta resulta de la adoptada por el Consejo en su resolución del 
29 de septiembre de 1989 relativa a la lucha contra la exclusión social. El carácter pluridimensional 
y relativo de la pobreza es puesto así en evidencia. 
La definición elegida permite contemplar más de una forma de exclusión que pueda afectar a una 
persona o a un colectivo, y abre el camino a la cooperación con una diversidad de organismos 
competentes. 
Artículo 3 
El presente programa permite combinar varios objetivos : 
a) Los dos polos de acción separados contemplados permiten responder a diferentes necesidades 
que pueden expresarse en diversas secuencias. Los grupos de riesgo elevado que son los grupos 
destinatarios de las medidas preventivas se sitúan principalmente en zonas que requieren un 
desarrollo económico más importante. Las estrategias correctivas exigen nuevas formas de 
solidaridad entre organismos y grupos públicos y privados. 
(1) Últimas estimaciones de Eurostat 
15 
(3) 
b) La transferencia de las innovaciones y de los códigos de buena práctica requiere que se fomente 
al mismo tiempo el reconocimiento de las semejanzas y de las diferencias, y que se estimulen 
las adaptaciones originales de las mejores prácticas. Los intercambios regulares de 
informaciones entre expertos constituyen un medio acreditado para mejorar la comprensión 
recíproca y profunda de procesos complejos y en rápida evolución iniciados en los Estados 
miembros. La creación y el desarrollo de redes transnacionales de proyectos establecerán 
estructuras más permanentes y prolongarán el impacto del programa. 
c) El programa está destinado a reforzar la coherencia de las medidas tomadas por los Estados 
miembros para combatir la marginación. La implicación y la coordinación de todos los 
organismos y de todas las personas interesadas deberían permitir instaurar un diálogo y legitimar 
la posibilidad de transferir enfoques aplicables a nivel local, regional o nacional. 
d) El programa específico de acción ha puesto de manifiesto que la evaluación puede ser más eficaz 
y constituir la base de otros principios y prioridades de acción, si se prevé y aplica a partir del 
comienzo del programa. 
e) El reconocimiento del carácter pluridimensional y dinámico del proceso de marginación ha 
conducido a una reorientación de los estudios estadísticos y otros con el fin de poder controlar, 
al mismo tiempo cuantitativa y cualitativamente, las tendencias que afectan a grupos de personas 
y a regiones. La velocidad y la amplitud de los intercambios, así como la determinación de 
enfoques fundados sobre estrategias programadas han aumentado la necesidad de coordinar las 
actividades de investigación a escala europea para correlacionar el impacto de los programas a 
los contextos en los que se inscriben. 
f) Conviene contrapesar explicaciones alarmistas de procesos de marginación mediante la 
aplicación de una estrategia de información y de comunicación coordinada, en la que se incluyan 
los medios de comunicación. En esta información se describirán las grandes líneas de las 
acciones innovadoras y sus logros, para la opinión pública en general y para los especialistas, 
los organismos y los grupos directamente afectados por los objetivos del programa. 
Artículo 4 
Para responder a estos objetivos, la Comisión aplica diversos medios. Las medidas consistirán en 
cierto número de acciones innovadoras a gran escala, denominadas "acciones modelo", tanto a nivel 
local como nacional (o regional), junto con apoyo a redes transnacionales y actividades de 
investigación e información. 
a) Acciones modelo a nivel local 
Las acciones modelo a nivel local permiten desarrollar enfoques e iniciativas locales innovadores que 
serán objeto de evaluaciones constantes y que podrán así servir de lugares de experimentación y 
conducir a conclusiones sobre la posibilidad de transferir diversos aspectos de estas experiencias. Se 
pueden efectuar experiencias en un distrito o una región. Además de aplicar los principios de 
pluridimensionalidad, cooperación y participación, deberán presentar las siguientes características 
comunes: 
Concentración geográfica 
Se ha puesto de manifiesto que concentrándose sobre una zona territorial pequeña se pueden detectar 
y combatir mejor los efectos interrelacionados de la marginación económica y social, como también 
puede fomentarse más la participación ciudadana. Cada región que se seleccione deberá constituir 
una entidad compacta con identidad propia y con potencial para reunir en cooperación a los distintos 
actores, instituciones y organismos esenciales para la coordinación de una estrategia local. 
16 
Cooperación local 
Se establecerá un grupo de cooperación local incluyendo a todos los actores, las instituciones y 
organismos clave que tengan que ver con la elaboración de una estrategia local de carácter global. 
Esta cooperación será responsable de la organización, el desarrollo y la gestión de la aplicación de 
la acción. 
Objetivos específicos 
El grupo de cooperación pondrá a punto una estrategia local global y clara. Tras examinar las 
políticas, los programas y las disposiciones existentes, propondrá un conjunto coherente de objetivos 
específicos por alcanzar mediante nuevas medidas interconectadas. 
Especificación del carácter urbano o rural 
La experiencia pone de manifiesto que los procesos de integración y de solidaridad se plantean de 
modo muy distinto en zonas predominantemente urbanas o esencialmente rurales. 
El proceso de exclusión social tiende a generar la concentración de los grupos más desfavorecidos 
en sectores urbanos bastante mal dotados de infraestructuras recreativas y sociales. El continuo 
proceso del cambio urbano afecta a la inmensa mayoría de los ciudadanos europeos, y tiene un 
impacto tanto positivo como negativo. El desigual desarrollo urbano constituye la base de la 
concentración de la marginación en zonas urbanas específicas, lo que lleva a la segregación, que, a 
su vez, dificulta la integración social. 
La marginación urbana y la segregación son, pues, causa y efecto de los procesos de exclusión social. 
Además, aproximadamente un 70% de los ciudadanos europeos viven en ciudades. Por ello, la mayor 
parte de las acciones modelo tienen que abordar el problema de la marginación urbana basándose en 
una estrategia de desarrollo multisectorial, en la que tanto las instituciones públicas como los actores 
económicos demuestren un compromiso para el nuevo desarrollo de la zona. 
No obstante, un número limitado de acciones modelo a nivel local se centrará en zonas rurales donde 
la precariedad de los mercados locales del trabajo, combinada con el ocaso de la agricultura, se 
traduce en una proporción importante de hogares con bajos ingresos. En estas zonas el programa 
puede aportar un complemento a las políticas de desarrollo rural integrado establecidas para 
compensar la disminución de población e impedir una agravación de la exclusión social a largo plazo. 
Evaluación e información 
Se exigirá que se lleve a cabo una evaluación interna de cada acción modelo y se comuniquen los 
progresos y resultados a audiencias más amplias, tanto nacionales como transnacionales. 
b) Acciones modelo a nivel nacional (o regional) 
Del mismo modo, las acciones modelo emprendidas a nivel nacional permiten desarrollar enfoques 
e iniciativas innovadores que se ven enriquecidos por una estrategia de objetivos múltiples aprobada 
por un grupo de socios y son objeto de evaluaciones continuas. Constituyen también elementos de 
investigación experimental en cuanto a la manera de solucionar una serie de problemas particulares, 
algunos de cuyos aspectos pueden transferirse a otras regiones u otros Estados miembros. Deberán 
presentar los siguientes rasgos comunes: 
Concentración en problemas nacionales 
Un cierto número de acciones modelo a nivel nacional o regional tendrán por objeto estimular la 
aplicación de enfoques pluridi mensionales innovadores de determinadas cuestiones clave establecidas 
en debates nacionales, pues se sitúan en el centro de la problerñática de promoción de la integración 
socioeconómica de los grupos más desfavorecidos y del estímulo de la solidaridad. Estas acciones 
modelo se coordinarán a nivel nacional, o bien regional o multirregional (por ejemplo, los 
17 
nuevos Lander). Por ejemplo, los problemas de accesos a los servicios de atención sanitaria, el 
analfabetismo o el endeudamiento podrían recaer en un grupo de instituciones y en los grupos de 
población más afectados, mediante la elaboración de nuevos tipos de medidas y gracias a la 
experimentación de nuevos cauces económicos, jurídicos o administrativos. 
Cooperación entre orsanismos 
Los acciones modelo que se concentran en problemas de nivel nacional (o regional) deberían conducir 
a cooperaciones en las que se asocien los poderes públicos competentes, las organizaciones no 
gubernamentales o las asociaciones de vecinos representativas y, en determinados casos, los 
interlocutores sociales o los responsables de la economía social. Con estas cooperaciones entre 
organismos se determinaría una estrategia común de acción con la que se obligarían a presentar un 
enfoque innovador en la lucha contra la marginación y el fomento de la integración en el cambiante 
contexto socioeconómico nacional. De esta cooperación entre ellos debería surgir una nueva entidad 
jurídica encargada de la aplicación del programa de acción. 
Objetivos específicos 
La estrategia propuesta por las acciones modelo a nivel nacional (o regional) abordará una selección 
de problemas y ampliará explícitamente las iniciativas actuales, públicas o privadas, o las tomadas 
por los ciudadanos, de una manera considerada innovadora en el contexto nacional. 
Se ha alcanzado un acuerdo en lo que respecta a una estrategia común, según el cual el grupo de 
cooperación deberá transformar esta estrategia en un programa de desarrollo del enfoque innovador 
mediante una serie de objetivos crecientes. En éstos objetivos pueden incluirse una fase preparatoria 
de sensibilización, o proyectos piloto locales seguidos de una evaluación interna conducente a otros 
avances. 
Evaluación e información 
La evaluación de las acciones modelo a nivel nacional (o regional) versará sobre el cometido de las 
iniciativas concretas tomadas en el contexto de las políticas de lucha contra todos los aspectos de la 
marginación. Se comunicarán los progresos y los resultados a nivel regional, nacional y transnacional. 
Ambos tipos de acciones modelo se articularán en torno a un eje prioritario definido por la situación 
local, pero que podrá incluir los siguientes puntos: 
- la creación de empleos y la formación profesional (cuando sea posible, en relación con las 
acciones del Fondo Social europeo); 
- la coordinación de los servicios y de las instituciones afectados por la integración 
socioeconómica; 
- la facilidad de acceso de los más desfavorecidos a los servicios y actividades de información 
existentes, de conformidad con los derechos de ciudadanía o de residencia; 
- el apoyo a las familias y a las colectividades locales para evitar que lleguen a situaciones de 
dependencia pasiva; 
- la consideración de acciones de desarrollo global emprendidas al nivel en el que tiene lugar 
la experiencia. 
c) Redes transnacionales 
La utilidad de las redes transnacionales de proyectos se basa en la capacidad de estas redes para 
señalar las necesidades específicas y variables de grupos sociales y de regiones especialmente 
vulnerables y para evaluar de una manera continua la eficacia práctica de las políticas, programas y 
proyectos de las diversas organizaciones y de los grupos afectados por problemas particulares. Esta 
perspectiva pragmática puede también permitir anticipar las dificultades que supondrá la adopción 
de una línea de acción particular. 
18 
Además de las acciones modelo del programa, existen, por supuesto, otros proyectos innovadores de 
lucha contra la marginación que están aplicándose en los Estados miembros. El programa deberá 
aportar su apoyo al establecimiento de nuevas redes de proyectos de acciones ya existentes. Puede 
tratarse de proyectos financiados o anteriormente financiados por la Comisión. Se dará prioridad al 
apoyo de redes nuevas que impliquen a los interlocutores sociales. El programa de acción aportará 
una financiación a los intercambios de experiencia y de conocimientos técnicos; la ayuda se aportará 
después de una evaluación inicial de la viabilidad de la red. A cambio, las redes deberán contribuir 
a los intercambios de experiencia y de conocimientos en lo que respecta a las acciones modelo. 
d) Estudios estadísticos v otros e intercambios transnacionales de experiencias y conocimientos 
técnicos 
En los tres programas previos se demostró la utilidad del intercambio de datos estadísticos y de otras 
investigaciones, experiencias y conocimientos prácticos. 
Estudios estadísticos v otros 
El programa de acción aportará su apoyo a los estudios y a las actividades de información que no 
puedan ser emprendidas en los Estados miembros. 
Por lo que respecta a las actividades de investigación, el 4o programa marco de la Comisión para 
acciones comunitarias de investigación y desarrollo tecnológico (1994-1998) cubre un eje concreto 
de "investigación socioeconómica específica", en el que va incluida la "investigación sobre problemas 
relacionados con la integración social". Se espera que este elemento del nuevo programa marco 
contribuya en gran medida a los distintos elementos del nuevo programa de acción para luchar contra 
la exclusión, así como al reconocimiento de su significación global a nivel europeo. 
Paralelamente, el nuevo programa de acción llevará a cabo una serie de estudios que suministrarán 
una evaluación de los medios de innovación en el desarrollo de políticas y prácticas empleadas para 
luchar contra los problemas analizados en las actividades de investigación. Estarán estrechamente 
relacionados con el funcionamiento del programa y comprenderán: 
el análisis, la comparación y el registro de los enfoques, de los progresos y de los resultados de 
las acciones modelo aplicadas en los diferentes contextos locales, regionales, nacionales y 
transnacionales con el fin de determinar su interés, su eficacia relativa, su eficacia, su impacto 
y sus posibilidades de transferencia; 
la elaboración de indicadores monetarios y no monetarios de marginación con el fin de crear una 
base estadística de comparación a nivel europeo e internacional (en colaboración con 
EUROSTAT). 
Estos estudios podrían combinar investigaciones secundarias con el análisis de datos comprobados 
en el marco de las acciones modelo, e incluir becas de investigación concedidas a postgraduados en 
colaboración con ERASMUS. 
La cohesión y la eficacia del programa de acción se fomentarán mediante la creación de posibilidades 
de intercambio de experiencia y de conocimientos prácticos a nivel transnacional entre el conjunto 
de los actores principales. Se programarán y se organizarán estos intercambios a nivel local, nacional 
y transnacional por coordinadores nacionales del programa que tendrán también por tarea ayudar a 
la creación de asociaciones y a la promoción de la eficacia en la gestión de las acciones modelo 
(cf. artículo 5). 
Las actividades de información incluirán la publicación de los progresos y resultados del programa 
para su presentación a las diversas redes expertas a nivel local, regional, nacional y transnacional y 
al gran público. 
19 
Artículo 5 
La Comisión cederá en subcontrato las funciones técnicas (gestión y seguimiento diario de las 
experiencias), efectuando un control más directo en materia de organización general del programa. 
La Comisión será, pues, responsable de la organización de la red de gestión, de coordinación y de 
investigación y garantizará la difusión de los resultados entre los responsables, los especialistas y la 
población. 
Esta estructura y organización tendrán las siguientes características: 
Una estructura adaptada a los objetivos 
La Comisión Europea es responsable de la aplicación del programa. El programa de acción se apoyará 
para su acción, organización y desarrollo, y para sus actividades de estudios y de información, en el 
establecimiento de procesos de cooperación entre un abanico amplio de actores públicos, privados 
y profesionales. Por ello, la Comisión coordinará estas actividades -tanto vertical como 
horizontalmente- para facilitar los procesos descentralizados de toma de decisión eficaz dentro de 
cada elemento del programa y entre los distintos elementos del mismo. 
La gestión de las acciones modelo 
Cada acción modelo será administrada por un comité director compuesto por representantes de todos 
los socios que tengan un interés en el desarrollo del programa de acción. Este comité será responsable 
de todas las decisiones referidas a la gestión general de las acciones modelo y a sus relaciones con 
el programa global. Uno de los socios que ya disponga de personalidad jurídica actuará como 
gestionario y responsable contractual de la aplicación de la acción modelo hasta el momento en que 
los socios hayan constituido una entidad jurídica nueva que desempeñará entonces el papel de socio 
contractual. Dicho responsable contractual deberá llevar una contabilidad separada para el proyecto 
de acción modelo. 
La Comisión efectuará visitas ocasionales a las acciones modelo en el marco de sus actividades de 
apoyo a la organización y al desarrollo de las mismas. 
Una unidad de gestión y de coordinación asistirá a la Comisión en su tarea de gestión y de 
coordinación de las acciones modelo. Estará compuesta por un núcleo de personal permanente, que 
se encargará de todas las tareas relacionadas con la gestión de los contratos y aportará su apoyo al 
desarrollo organizativo y a la gestión del programa, incluso por medio del programa de formación, 
y garantizará la coordinación de las distintas partes del programa. 
La gestión efectiva de las acciones modelo también exige crear capacidades. El tercer programa de 
acción demostró que determinados aspectos de las acciones modelo constituyen un aprendizaje de 
la cooperación y de la participación, mientras que la gestión diaria de acciones modelo complejas con 
objetivos múltiples y que implican la cooperación de diversos socios tiende a generar una demanda 
de formación continua de los asalariados en técnicas adaptadas de gestión y de desarrollo. En el 
programa de acción se garantizará que un programa flexible de formación continua ofrezca a los 
principales implicados oportunidades de mejorar su conocimiento y sus competencias en desarrollo 
organizativo, y de mejorar la capacidad de sus organizaciones para llevar a cabo acciones de lucha 
contra la exclusión social. Podrán establecerse vínculos con las acciones del Fondo Social europeo 
si las personas involucradas desean seguir cursos que conduzcan a una cualificación apropiada. 
La gestión de los estudios, de las redes transnacionales y de la información 
Los estudios, las redes y las actividades de intercambios se pondrán bajo la dirección de la unidad de 
gestión y de coordinación ya mencionada. Esta unidad será asistida por un equipo de expertos de 
nivel europeo que dará orientaciones generales sobre el programa de trabajo en lo que respecta a los 
estudios, las redes transnacionales y otros intercambios de experiencia a nivel transnacional. Este 
programa será administrado por un núcleo de personal permanente. 
20 
Coordinación a nivel nacional 
La unidad de gestión y de coordinación propondrá candidatos como corresponsales nacionales y la 
Comisión procederá a los nombramientos en cada Estado miembro después de consultar con el comité 
consultivo (véase más adelante). 
Estos corresponsales serán responsables ante la unidad de gestión y de coordinación de que exista 
coherencia en el programa europeo, brindarán organización y asesoramiento para el desarrollo de las 
acciones modelo, organizarán intercambios nacionales basados en la experiencia de las acciones 
modelo y contribuirán a los intercambios transnacionales. Los corresponsales deberán dar su opinión 
sobre los aspectos operativos, incluidos los planes de financiación de las acciones modelo, antes de 
que sean examinados por la unidad de gestión y de coordinación. 
El esquema organizativo se presenta en el Anexo 1. 
Artículo 6 
Este artículo determina el cometido de los Estados miembros en cuanto a la presentación y selección 
de las acciones modelo. 
Entre la aprobación previsible de la Decisión del Consejo en diciembre de 1993 y el 1 de julio 
de 1994, la Comisión invitará a los Estados miembros a presentar propuestas de acción modelo y las 
examinará. Después de este período, la Comisión seleccionará las acciones modelo que será necesario 
aplicar durante el período de cinco años y medio cubierto por estos nuevos programas de acciones, 
de conformidad con los procedimientos definidos en la Decisión del Consejo en anexo. 
El programa anterior puso en evidencia la utilidad de dedicar un tiempo suficiente a las fases iniciales 
de preparación de las estrategias y determinación de los programas de trabajo. Por ello, los períodos 
contractuales y las disposiciones financieras se adaptarán a este requisito de aplicación gradual. 
En cuanto se hayan aprobado las acciones modelo, los negociadores pondrán en marcha una fase 
preparatoria que deberá comenzar cuanto antes y durar como máximo nueve meses. Durante esta fase 
preparatoria los socios deberán, al menos, fijar disposiciones de gestión detalladas, definir una 
estrategia y designar un jefe de proyecto. La contribución de la Comisión a esta fase no excederá 
120.000 ECU. Vendrá tras este período el lanzamiento operativo del proyecto y de un período 
contractual de un año que corresponderá a una fase de definición de prioridades operativas y al 
comienzo de la aplicación de un programa de trabajo. 
Artículo 7 
Este artículo prevé la composición, el funcionamiento y la relación con la Comisión del Comité 
consultivo que reúne a los representantes gubernamentales de los Estados miembros. 
Este grupo será consultado por la Comisión sobre todas las cuestiones importantes que se refieran a 
la aplicación del presente programa. 
Artículo 8 
Este artículo precisa el papel de la Comisión en lo que respecta a la difusión y al intercambio de 
información. 
A través de sus diversos elementos, el programa de acción fomentará los intercambios de experiencia 
y de conocimientos técnicos, así como un diálogo más constante entre los poderes y los organismos 
públicos, las organizaciones no gubernamentales y los interlocutores sociales a tres niveles, a saber, 
local, nacional y europeo, sobre los mecanismos de lucha contra la exclusión. También fomentará la 
solidaridad y la participación en una vida de ciudadano completa. Aportará su apoyo a la publicación 
regular de los resultados y contribuirá a mejorar la sensibilización del público hacia los mecanismos 
21 
de lucha contra los diversos aspectos de la marginación mediante un planteamiento coordinado del 
empleo de los medios de comunicación. 
El programa de acción será dotado con medios suficientes para garantizar: 
el seguimiento y la evaluación de las acciones modelo de las que se presentan informes anuales, 
la evaluación de las repercusiones del programa a nivel nacional, presentada en informes anuales 
y seminarios, 
la evaluación del programa global por medio de un informe provisional de revisión que deberá 
presentarse al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social. 
Artículo 9 
La contribución comunitaria que se considera necesaria asciende a 121 millones de ecus para el 
período comprendido entre el 1 de julio de 1994 y el 31 de diciembre de 1999. 
Se prevé aumentar de un 50% a un 60% la ayuda comunitaria destinada a las acciones modelo, en 
casos excepcionales, fundamentalmente para las regiones de los objetivos 1, 2 y 5b. Se fija la ayuda 
comunitaria para las redes transnacionales en un máximo de 90%. Otras actividades del programa 
podrán ser íntegramente financiadas por la Comisión. 
Se espera que las acciones modelo sean cofinanciadas por la Comisión, los poderes públicos a nivel 
nacional, regional o local, así como por al menos una organización no gubernamental. 
La contribución de los socios se hará en principio en metálico. En casos excepcionales, una parte del 
presupuesto no mayor del 50% de la contribución no comunitaria podrá pagarse en especie, siempre 
que se haya negociado esta disposición de antemano y que los elementos que se beneficien de esta 
financiación sean claramente identificables y estén directamente vinculados a la aplicación del 
programa de trabajo. 
La contribución de socios distintos de la Comisión debe referirse directamente a objetivos específicos 
de la acción modelo. 
Los socios contractuales presentarán a la Comisión auditorías anuales de la aplicación de las acciones 
modelo. De igual manera, la unidad de gestión y coordinación llevará a cabo una auditoría anual que 
cubrirá otras actividades del programa. Todas las fichas financieras deberán estar disponibles para 
su inspección por los servicios de control financiero de la Comisión, que tendrán el derecho de 
efectuar visitas de inspección. 
Artículos 10 vil 
Las disposiciones finales habituales. 
22 
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA 
Comité 
Consultivo Comisión Europea (DGV/C/1) 
Unidad de gestión 
y coordinación | Grupo de 
| apoyo de 
| expertos 
| europeos 
Corresponsales Acciones 
nacionales - - - modelo Redes 
transnacionales Estudios 
transnacionales/ 
Visibilidad 
vínculos gestión/responsabilidad 
Vínculos asesoramiento/consulta 
- 23 -
(4) 
Propuesta de 
DECISIÓN DEL CONSEJO 
por la que se establece un programa de acción a medio plazo para luchar contra 
la exclusión social y promover la solidaridad: 
Nuevo programa para apoyar y fomentar 
la innovación (1994-1999) 
EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, 
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea y, en particular, su artículo 235, 
Vista la propuesta de la Comisión(l), 
Visto el dictamen del Parlamento Europeo(2), 
Visto el dictamen del Comité Económico y Social(3), 
Considerando que la Comunidad tiene por misión promover un desarrollo armonioso de las 
actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expansión continua y equilibrada, una 
estabilidad creciente, una elevación acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los 
Estados que la integran; 
Considerando que el fomento de la solidaridad con las personas menos favorecidas y más vulnerables 
forma parte integrante de la cohesión económica y social; 
Considerando, no obstante, que las medidas de asistencia de los Fondos Estructurales no son 
suficientes por sí mismas para promover dicha solidaridad, por lo que es conveniente crear medidas 
específicas a tal fin; 
Considerando que el respeto de la dignidad humana constituye uno de los derechos fundamentales 
básicos del Derecho comunitario, reconocido en las Constituciones y leyes de los Estados miembros, 
en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades 
Fundamentales y en la Carta Social Europea, tal como se recuerda en el preámbulo del Acta Única 
Europeay en la Recomendación 94/441/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992, sobre los criterios 
comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social(4); 
Considerando que la experiencia, especialmente a nivel comunitario, demuestra que el objetivo de 
prevenir y combatir la exclusión social se alcanza mejor mediante la cooperación entre todos los 
agentes, en particular los organismos públicos y privados, con inclusión de las organizaciones no 
gubernamentales y de los interlocutores sociales; 
Considerando que el problema de la exclusión social constituye un importante y creciente desafío 
para la sociedad europea, que exige la prosecución e intensificación de los esfuerzos emprendidos a 
todos los niveles para prevenir y luchar contra la exclusión social, de conformidad con el principio 
de subsidiariedad y habida cuenta de la diversidad de las situaciones nacionales; 
0) 
(2) 
(3) 
(4) DO n° L 245 de 26.08.1992, p. 46 
24 
Considerando que el Consejo y los ministros de Asuntos Sociales reunidos en el seno del Consejo 
adoptaron, el 29 de septiembre de 1989, una Resolución relativa a la lucha contra la exclusión social(5) 
en la que subrayan que ésta puede considerarse una parte importante de la dimensión social del 
mercado interior, y se comprometen a proseguir y, si es necesario, a intensificar los esfuerzos 
comunes emprendidos, así como los realizados por cada Estado miembro; 
Considerando que el 23 de diciembre de 1992, el Consejo recibió una comunicación de la Comisión 
titulada "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social 
y promoción de la integración"(6) que presenta las iniciativas emprendidas por la Comisión estos 
últimos años y describe la contribución que podría aportar la Comunidad, en el respeto del principio 
de la subsidiariedad, al esfuerzo común necesario para luchar contra la exclusión social; 
Considerando que el Consejo, por la Decisión 89/457/CEE(7), autorizó a la Comisión para aplicar un 
programa de acción específico para la integración económica y social de los grupos menos 
favorecidos que finalizará el 30 de junio de 1994; que conviene proseguir y ampliar esta acción; 
Considerando que es necesario apoyar una estrategia global de lucha contra la exclusión social en la 
que participen todos, incluidos los propios afectados; 
Considerando que, es necesario promover medidas preventivas frente al riesgo de exclusión social, 
así como medidas correctoras para garantizar la integración de las personas víctimas de exclusión en 
la vida social y económica; 
Considerando que un programa comunitario permite contribuir a la identificación y la estimulación 
de buenas prácticas y políticas, al fomento de la innovación y a los intercambios de experiencias en 
este ámbito; 
Considerando que es importante fomentar medidas destinadas a desarrollar la sinergia entre los 
niveles local, regional o nacional y comunitario; 
Considerando que los intercambios de información, la comparación de las experiencias y las consultas 
entre los Estados miembros y la Comisión en materia de lucha contra la exclusión de los grupos 
menos favorecidos de la sociedad contribuyen a su integración social y económica; 
Considerando que el valor añadido comunitario, así como la amplitud y el desarrollo de las 
situaciones y de los procesos de exclusión social exigen un programa más ambicioso, que requiere 
unos recursos financieros que representan aproximadamente el doble de la contribución asignada con 
cargo al programa precedente (Pobreza 3); 
Considerando que el Tratado no ha previsto, para la adopción de la presente Decisión, otros poderes 
de acción distintos de los del artículo 235, 
DECIDE: 
Artículo 1 
Se aprueba un programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover 
la solidaridad, para el período comprendido entre el 1 de julio de 1994 y el 31 de diciembre de 1999. 
La finalidad del programa es contribuir a la participación efectiva de las personas menos favorecidas 
en la vida social y económica. 
(5) DO n° C 277 de 31.10.1989, p. 1 
(6) Comunicación COM(92) 542 de 23.12.1992 
(7) DO n° L 224 de 2.8.1989, p. 10 
25 
Artículo 2 
A los efectos del presente programa de acción, las acciones para luchar contra la exclusión y 
promover la solidaridad estarán encaminadas específicamente a la integración social y económica de 
los grupos y personas económica y socialmente menos favorecidos, que están expuestos a la 
exclusión social, especialmente en zonas urbanas. Dicha integración se conseguirá mediante una 
acción multidimensional que comprenda todos los aspectos pertinentes de la sociedad, figurando en 
el Anexo una relación indicativa de los mismos. 
Artículo 3 
El programa tendrá por objetivo: 
a) contribuir a la elaboración de medidas preventivas y correctoras a nivel local y nacional (o 
regional) mediante acciones modelo; 
b) apoyar la creación y el desarrollo de redes transnacionales de proyectos de cooperación; 
c) llevar a cabo acciones de información, coordinación, evaluación y de intercambio de 
experiencias a escala comunitaria; 
d) estimular la experimentación y el análisis, e identificar los mejores modelos innovadores de 
acción, tanto desde el punto de vista del contenido como de la organización; 
e) estudiar los mecanismos de la exclusión social; 
f) suministrar información sobre el programa y difundir sus resultados. 
Artículo 4 
Las medidas previstas para lograr los objetivos mencionados en el artículo 3 serán las siguientes: 
a) aplicación de acciones modelo a nivel local, tanto en medio rural como urbano, mediante la 
cooperación entre los sectores públicos, privados -en particular los interlocutores sociales-, y las 
organizaciones profesionales y de carácter voluntario, y prosecución de la integración social y 
económica de los grupos menos favorecidos mediante una estrategia pluridimensional; 
b) realización de acciones modelo a nivel nacional (o regional) en apoyo de las acciones ya 
emprendidas por organismos públicos o privados en el marco de una cooperación y de una 
estrategia global; 
c) ayuda al establecimiento y desarrollo de redes transnacionales de proyectos, en particular 
mediante la concesión de ayudas para estudios, publicaciones, intercambios de experiencias y 
de conocimientos técnicos; 
d) compilación de estadísticas, recogida de datos y realización de estudios comparativos destinados 
a facilitar la comparación de los fenómenos de exclusión social y los métodos para remediarlos. 
Artículo 5 
1. La Comisión se encargará de la aplicación del programa de acción. 
También garantizará la necesaria complementariedad y sinergia con otras acciones comunitarias, 
en particular las relativas a los Fondos Estructurales y a programas dé investigación y desarrollo. 
2. Se presentan en el Anexo las directrices relativas a la definición y la selección de acciones 
modelo y redes transnacionales. 
26 
Artículo 6 
1. Los Estados miembros presentarán a la Comisión las acciones modelo. 
2. Previa consulta al Comité previsto en el artículo 7, la Comisión tomará una decisión en lo que 
respecta a la selección y al contenido de las acciones modelo. 
3. La Comisión consultará asimismo al comité previsto en el artículo 7 sobre las demás actividades 
emprendidas dentro del programa. 
Artículo 7 
La Comisión estará asistida por un Comité consultivo, en adelante denominado "Comité", compuesto 
por dos representantes de los Estados miembros y presidido por un representante de la Comisión. 
El representante de la Comisión someterá al Comité un proyecto de medidas que deban adoptarse. 
El Comité emitirá su dictamen sobre dicho proyecto dentro de un plazo que el presidente podrá fijar 
en función de la urgencia del asunto, procediendo, en su caso, a votación. 
El dictamen se incluirá en el acta; además, cada Estado miembro tendrá derecho a solicitar que su 
posición conste en acta. 
La Comisión tendrá en cuenta, en la mayor medida posible, el dictamen emitido por el Comité. 
Informará al Comité de la manera en que ha tenido en cuenta dicho dictamen 
Artículo 8 
1. La difusión y el intercambio de información y de conocimientos relativos a este programa 
incumbirá a la Comisión. 
2. La Comisión difundirá, sistemática y ampliamente, los resultados de las operaciones. 
Artículo 9 
1. Dentro de los créditos consignados anualmente en el Presupuesto General de las Comunidades 
Europeas para la aplicación de este programa, el apoyo financiero de la Comunidad se 
concederá, de acuerdo con las perspectivas financieras, con arreglo a los siguientes porcentajes: 
a) por lo que respecta a las acciones modelo que sean de la incumbencia de las autoridades 
públicas del Estado miembro de que se trate, el porcentaje máximo será el 50% de los gastos 
reales, dentro del límite de la ayuda aprobada por la Comisión; no obstante, en casos 
excepcionales, en las regiones de los objetivos 1, 2 y 5b de los Fondos Estructurales, este 
límite podrá alcanzar el 60%; 
b) en el caso de las subvenciones directas concedidas a las redes transnacionales que no sean de 
la incumbencia de las autoridades públicas del Estado miembro de que se trate, el porcentaje 
máximo será el 90% de los gastos reales, dentro del límite de la ayuda aprobada por la 
Comisión. 
2. La partida presupuestaria necesaria para financiar la contribución comunitaria al programa se 
determinará según los procedimientos presupuestarios habituales. 
27 
Artículo 10 
1. La Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo, antes del 1 de julio de 1997, un 
informe provisional sobre la aplicación y los resultados del programa. 
2. La Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo, antes del 1 de enero de 2001, un 
informe definitivo sobre la aplicación y los resultados del programa. 
Artículo 11 
La presente Decisión se publicará en el Diario Oficial de las Comunidades europeas. 
Hecho en Bruselas, 
Por el Consejo 
El Presidente 
28 
ANEXO 1 
Directrices para los campos de acción, la definición y la selección de acciones modelo y redes 
transnacionales 
CAMPOS DE ACCIÓN 
Las redes transnacionales y las acciones modelo deberán ser multidimensionales, es decir, tener 
relación con diversos aspectos de los procesos de marginación y de integración sociales. Esto 
comprende los ingresos, la educación, la formación, el empleo, la vivienda, la protección social y del 
consumidor, la salud, el transporte, el desarrollo local, la libertad de movimiento, la seguridad 
personal, el acceso a la justicia, el acceso a los servicios públicos, la cultura y el ocio. 
DEFINICIÓN 
* 1)Acciones modelo a nivel local 
l.Cada acción modelo a nivel local se realizará en una zona específica que se determinará en cuanto 
a su tamaño, sus características socioculturales y económicas, sus límites administrativos y su 
identidad local. 
2.La zona seleccionada se comprometerá a fondo con la acción; en concreto, debería permitir que 
todas las partes implicadas trabajen en colaboración. 
3.Las acciones modelo a nivel local implicarán el compromiso y la participación de los socios 
involucrados, incluidos los privados (empresarios, sindicatos, organizaciones de voluntarios, grupos 
de vecinos, asociaciones de desarrollo local, organizaciones representativas de las PYME, 
asociaciones, cooperativas, sociedades mutualistas, corporaciones caritativas y fundaciones) y de las 
autoridades públicas (locales, regionales, nacionales) u organismos mixtos público-privados. 
4.Las acciones modelo a nivel local harán por mejorar la participación de la población de la zona 
seleccionada en la preparación de una estrategia local, en la aplicación de la acción modelo y en el 
programa en su conjunto. 
5.Las acciones modelo a nivel local contendrán aspectos que sean innovadores con respecto a lo que 
se viene haciendo en el Estado miembro, de naturaleza experimental, y se someterá a prueba la 
idoneidad y la eficacia de un planteamiento innovador particular en el debate más amplio sobre la 
exclusión social; incluirán disposiciones para la evaluación continua y para la participación en el 
programa europeo en su conjunto. 
6.Las acciones modelo a nivel local irán dirigidas prioritariamente a quienes se encuentran en 
mayores dificultades socioeconómicas. 
* 2)Acciones modelo a nivel nacional (o regional) 
7.Las acciones modelo a nivel nacional (o, en casos adecuados, regional) se centrarán en un tema 
específico al que las personas desfavorecidas social y económicamente han de hacer frente, y para 
el cual la innovación exige la cooperación de las autoridades nacionales (o regionales). 
8.En el presente programa, las acciones modelo a nivel regional deberán operar en la zona geográfica 
correspondiente a la primera instancia administrativa por debajo del nivel nacional (Autonomías en 
España, regiones en Bélgica, Lander en Alemania, etc.) o en un grupo interregional de estas zonas. 
29 
9. Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) deberán contener aspectos innovadores con 
respecto a lo realizado en el Estado miembro o en el conjunto de la Comunidad. 
10. Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) se centrarán más en un tema específico o 
situación tipo que en proyectos basados en una zona geográfica. 
11. Los temas o situaciones seleccionados deberán prestarse a enfoques innovadores que puedan 
someterse a prueba de manera clara o desarrollarse a lo largo del programa. 
12. Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) deberán fijarse el objetivo de promover la 
cooperación entre socios con áreas de interés nacionales (o regionales) que no hayan trabajado 
en colaboración previamente sobre el tema abordado. La cooperación que surja entre ellos podría 
incluir organizaciones públicas (autoridades, asociaciones o similares nacionales, regionales, 
interregionales), organismos privados (organizaciones no gubernamentales, asociaciones y redes, 
asociaciones patronales, organizaciones representativas de las PYME, asociaciones, sociedades 
mutualistas y corporaciones caritativas, así como sindicatos), y entidades mixtas publico-
privadas de nivel nacional o regional. 
13. Las acciones modelo a nivel nacional (o regional) deberán favorecer la participación de los 
grupos de población más afectados en la preparación, puesta en práctica y evaluación de las 
acciones innovadoras. 
* 3) Redes transnacionales 
14. En las propuestas de establecimiento de nuevas redes transnacionales de proyectos de acción 
deberán figurar y verse implicados proyectos existentes en la mitad de los Estados miembros, 
como mínimo. 
15. Los proyectos existentes que se propongan como miembros de una nueva red deberán tener 
objetivos comunes identificables (por ejemplo, la reducción de la deuda, la colaboración de los 
sindicatos con otros agentes del desarrollo social, el trabajo con niños que corren el riesgo de 
verse apartados de la familia y la comunidad, la implicación de los vecinos en mejoras 
medioambientales, etc.). 
16. En las propuestas de nuevas redes deberá demostrarse el potencial proceso de aprendizaje 
derivado de la estructuración de los intercambios. 
SELECCIÓN 
17. Al seleccionar las acciones modelo deberán tenerse en cuenta los siguientes criterios: 
- que sean innovadoras en cuanto a su contenido o a su organización; 
- que quienes vayan a realizarlas posean las cualificaciones o la experiencia necesarias; 
- que diseñen modos eficaces para canalizar la ayuda a la población más afectada; 
- que fomenten la independencia y la confianza en sí mismas de las personas implicadas, 
incluyendo medidas de promoción de la autonomía personal; 
- que aumente las posibilidades de empleo (por ejemplo, mediante la mejora de la competencia 
profesional, el asesoramiento en materia de empleo o el fomento del hacerse autónomo); 
- que se concentren en zonas desfavorecidas en lo social o en lo económico, o en temas clave 
relacionados con la extensión de la dimensión socioeconómica de los procesos de exclusión. 
30 
ANEXO 2: FICHA FINANCIERA 
1. TITULO DE LA ACCIÓN 
Acción comunitaria para luchar contra la exclusión y promover la solidaridad (1994-1999). 
2. LÍNEA PRESUPUESTARIA INTERESADA 
B3 - 4103: acciones de lucha contra la pobreza 
3. FUNDAMENTO JURÍDICO 
Aplicación del artículo 235 del Tratado CEE. La Comisión presenta, en septiembre de 1993, una 
propuesta que debería ir seguida por una nueva Decisión del Consejo a finales de 1993. 
4. DESCRIPCIÓN 
4.1 El propósito del programa de acción es fomentar la integración socioeconómica de los grupos 
más desfavorecidos, promover la solidaridad y reforzar la participación activa en la vida 
ciudadana. 
Sus objetivos son: 
1. Contribuir a la elaboración de estrategias preventivas y paliativas para responder a las 
necesidades de los grupos más desfavorecidos gracias a una serie de acciones modelo 
innovadoras a nivel local. 
2. Contribuir a la elaboración de estrategias preventivas y paliativas para responder a las 
necesidades de los grupos más desfavorecidos gracias a una serie de acciones modelo 
innovadoras a nivel nacional o regional. 
3. Contribuir a la creación de redes transnacionales de proyectos activos que incluyan la 
integración socioeconómica y la solidaridad. 
4. Determinar y hacer públicos el alcance y las características de los procesos y situaciones de 
marginación, así como fomentar debates especializados y públicos sobre los problemas 
derivados de ellos. 
5. Garantizar la coherencia global del programa y sus correlaciones beneficiosas con otras 
políticas y programas comunitarios mediante la adopción de modalidades globales de 
coordinación y de gestión, incluida la ayuda a la organización y al desarrollo y la evaluación. 
4.2 Su duración es de cinco años y medio, del 1.7.1994 al 31.12.1999. 
31 
(5) 
5. CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS 
5.1. Gastos no obligatorios 
5.2. Créditos disociados 
5.3. Tipos de ingresos : ninguno 
6. NATURALEZA DE LOS GASTOS Y DE LOS INGRESOS 
6.1. El 100% de gastos : para actividades vinculadas a contratos de suministros de servicios 
(gastos de estudios, de reuniones de expertos, de conferencias y congresos, de información y de 
publicaciones, de coordinación, asesoramiento y apoyo directamente vinculados a la realización 
del objetivo de la acción de que forman parte integrante, con excepción de aquéllos que derivan 
de la gestión de estas acciones o de la administración general). Todo ello forma parte de la 
gestión del programa por parte de la Comisión. 
6.2. Subsidios para la cofinanciación con otras fuentes de financiación privadas y/o públicas 
Para acciones modelo en fase operativa, cofinanciación comunitaria hasta un 50% de los gastos 
(un 60% en los países de los objetivos 1, 2 y 5b de los Fondos Estructurales) para completar la 
financiación pública y/o privada. Las redes transnacionales se financiarán en un máximo de 90% 
de los gastos elegibles. 
6.3. Bonificaciones de interés : ninguna 
6.4. Otros tipos de gastos: ninguno 
6.5. En caso de éxito económico de la acción. ¿se prevé un reembolso parcial o total de la 
contribución financiera de la Comunidad? 
No hay "éxito económico" posible. No obstante, se requerirá el reembolso de las 
cantidades pagadas, si procede, si la acción no respondiera a los objetivos del contrato. 
7. INCIDENCIA FINANCIERA SOBRE LA PARTIDA PRESUPUESTARIA 
7.1. Método de cálculo del coste total 
La cantidad global solicitada para cinco años y medio es de 121 millones de ecus, frente a los 
5 5 millones de ecus para los cinco años del programa Pobreza 3. Estas cifras reflej an la intención 
de duplicar los recursos disponibles, pues un programa de cinco años supondría 110 millones de 
ecus, mientras que un programa de cinco años y medio, que haga coincidir la planificación 
financiera con el año civil, exigirá 1/10 adicional de los 110 millones de ecus para cubrir los seis 
meses de más. 
El aumento se debe a la necesidad de consolidar lo adquirido y de extender el número de 
experiencias para cubrir la complejidad del fenómeno en cuestión e integrarlo en las actividades 
de los Estados miembros a nivel local, regional y nacional. 
1994 
Los primeros seis meses del programa corresponden a 1994, por lo que han sido programados 
con respecto al anteproyecto de presupuesto (APB) para 1994 en su parte B. 
El APB 1994 indica 16 millones de ecus para la línea B3-4103, de los cuales 4 millones de ecus 
se encuentran al margen de todo programa y cubren las redes de intercambio y apoyo de las 
ONG, mientras que 12 millones de ecus se prevén para cubrir esta fase del nuevo programa, así 
como para consolidar los logros de Pobreza 3. 
32 
Se prevé que el gasto del nuevo programa en 1994 se desglose así: 
a) Subsidios a acciones modelo y redes transnacionales de hasta un máximo de 120.000 ecus 
para cada una (para 44 proyectos locales, 19 proyectos nacionales y 7 redes 
transnacionales) o un total de aproximadamente 8 millones de ecus. 
Así se garantiza que el convenio de colaboración se convierta en cooperación efectiva, que 
se establezcan los mecanismos administrativos, financieros y de evaluación, que se lleven 
a cabo los necesarios estudios de evaluación, que se elabore una estrategia a medio plazo 
y que se inicie la contratación de personal. La experiencia del programa Pobreza 3 muestra 
que esta fase puede durar hasta 16 meses, especialmente en los casos en que los acuerdos 
de cofinanciación son particularmente complejos. Sobre la base de esta experiencia, se 
considera esencial un período de 6 a 9 meses para establecer eficazmente estructuras, 
cometidos y responsabilidades. 
El volumen de subsidios a las acciones del nuevo programa aumenta en 1995, por lo tanto, 
de 8 millones de ecus (para seis meses con un subsidio al 90%) a 18 millones de ecus para 
la cofinanciación de un año. 
b) 1 millón de ecus en subsidios para estudios relacionados con el programa, reuniones de 
expertos, conferencias, información y publicaciones (N.B.: 8+1 = 9 millones de ecus, 
dejando 3 millones de ecus para estudios, informes de evaluación, etc., relativos a Pobreza 
3 en 1994). 
El importe total de la parte B para el nuevo programa asciende, por lo tanto, a 9 millones de 
ecus en 1994. 
1995-1999 
Los costes totales se distribuyen del siguiente modo: 
Acciones modelo a nivel local 70 millones de ecus 
Acciones modelo a nivel nacional 28,3 millones de ecus 
Redes transnacionales 4,2 millones de ecus 
Coordinación y asesoramiento / 
apoyo a la organización, 
desarrollo y evaluación de acciones 
y de redes 3,7 millones de ecus 
Recogida de datos, estudios, 
intercambio de experiencias 4,8 millones de ecus 
Total 1995-1999 112,0 millones de ecus 
33 
Los costes relacionados con el desarrollo de acciones modelo y de redes se calculó de la siguiente 
manera: 
Aplicación de una estrategia multidimensional 
A nivel local: 44 proyectos con un coste promedio de 250.000 ecus anuales 
A nivel nacional: 19 proyectos con un coste promedio de 245.000 ecus anuales 
A nivel transnacional: 7 redes con un coste promedio de 125.000 ecus anuales 
Gastos de estudios, reuniones de expertos, conferencias y congresos, información y 
publicaciones directamente relacionados con el logro de los objetivos de las medidas de las que 
forman parte integrante, con excepción de los resultantes de la gestión de dichas medidas o de 
la administración general (véase el comentario sobre la línea presupuestaria en cuanto al importe 
máximo aplicable en el ejercicio financiero actual) 
34 
7.2 Los créditos comprometidos solicitados comprenden : 
millones de ecus a precios courants 
| 1994*| 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | TOTAL 
1 1 1 1 1 1 h— 
I I I I I I I 
Acciones modelo a 
nivel local 5.0 12.1 13.2 14.3 14.9 15.5 75 
Acciones modelo a 
nivel nacional 2.2 5.0 5.3 5.8 6.0 6.2 30.5 
Redes transnacionales 
de proyectos 0.8 0.9 1.0 1.1 1.1 1.1 6.0 
Coordinación y apoyo, 
desarrollo y 
evaluación 0.8 0.7 0.7 0.7 0.8 0.8 4.5 
Recogida de datos, estudios, 
intercambios de 
experiencias 0.2 0.8 0.9 1.0 1.0 1.1 5.0 
TOTAL DEL PROGRAMA 9.0 19.5 21.1 22.9 23.8 24.7 121.0 
6 meses, del 1.7.94 al 31.12.94 
- 35 -
7.3 Programa de créditos y de pagos comprometidos 
Las preocupaciones esenciales para establecer un calendario presupuestario han sido las 
siguientes: 
- demostrar la continuidad del compromiso comunitario por combatir la exclusión social y, así, 
prevenir la discontinuidad de financiación -entre los dos programas- de proyectos locales que 
pueden ampliarse en el nuevo programa (en particular, proyectos en los nuevos Estados 
federados alemanes que no comenzaron hasta 1992 y que con toda probabilidad se 
continuarán en el nuevo programa); 
- apoyar el funcionamiento de estrategias multidimensionales a medio plazo ofreciendo un 
incremento anual progresivo que haga posible que surjan nuevas actividades innovadoras de 
acuerdo con la experiencia adquirida en fases anteriores. 
Además de estos principios, el calendario y la distribución de compromisos adoptarán la 
siguiente estructura: 
- en cada ejercicio económico, los gastos referentes a las acciones modelo y a las redes 
transnacionales representan el 92%. 
- en cada ejercicio económico, los gastos referentes a la coordinación, el asesoramiento/apoyo, 
los estudios, la información, la formación, los seminarios, las reuniones de expertos, las 
publicaciones y la información representan aproximadamente el 8% de los gastos de la 
parte B. 
Los incrementos anuales previstos responden a una lógica sencilla. Se espera que las acciones 
modelo aumenten gradualmente, en los primeros dos años completos, en un 9% anual, y que en 
el último año se equilibren los incrementos de los costes. Estos aumentos llevarán a duplicar los 
gastos previstos en el marco del programa, minimizando el riesgo de que los cofínanciantes no 
puedan seguir el movimiento. Los demás gastos no son proporcionales al volumen de las 
actividades, sino al número de acciones emprendidas. 
36 
Nuevo programa de lucha contra la exclusión social (millones de ecus) 
Calendario probable de los pagos en relación con los compromisos 
DOTACIONES COMPROMISOS PAGOS 
1995 1996 1997 1998 1999 
Dotaciones 1995 19.5 11.7 3.9 1.95 1.95 
1996 21.1 12.66 4.22 2.11 2.11 
1997 22.9 13.74 4.58 2.29 
1998 23.8 14.28 4.76 
1999 24.7 14.82 
37 
8. ;OUÉ DISPOSICIONES ANTIFRAUDE SE PREVÉN EN LA PROPUESTA? 
Control continuo por un equipo de asistencia técnica coordinada a nivel europeo. Este control 
comprende informes financieros provisionales y finales para cada período contractual de un año como 
máximo. El pago de la segunda parte está en función de la recepción de un informe provisional 
satisfactorio. Los servicios de la Comisión (DG V y DG XX) efectuarán controles sistemáticos y 
controles aleatorios por sorpresa. 
9. ANÁLISIS COSTE-EFICACIA 
9.1 Objetivos específicos 
La acción contempla 5 objetivos específicos descritos en el artículo 4. 
La población a la que va dirigida está constituida por los grupos más desfavorecidos, que 
afrontan procesos de exclusión; estas personas son los beneficiarios finales. Los beneficiarios 
intermediarios son los grupos de colaboradores que gestionan las acciones modelo o las redes 
transnacionales. 
9.2 Justificación de la medida 
Según los cálculos más recientes, más de 52 millones de personas viven en la pobreza en la 
Comunidad y se cuentan más de 3 millones de personas sin hogar y 17 millones de parados, la 
mitad de los cuales llevan más de un año en esta situación. El período actual de retraso del 
crecimiento económico ha diversificado más aún los procesos de exclusión social que ponía en 
peligro, en particular, las prácticas tradicionales de concertación, la solidaridad y laparticipación 
responsable en una vida de ciudadano completa. Las formas nuevas de exclusión social y su 
visibilidad creciente incitan a los organismos públicos y privados, así como a los interlocutores 
sociales, a reformular los enfoques tradicionales para adaptarlos a los nuevos desafíos, mejorar 
los conocimientos existentes y experimentar prácticas innovadoras. 
En este contexto, la puesta en común de conocimientos que permite un programa de acción 
europeo y la realización de trabajos de investigación ha demostrado su eficacia y merece 
proseguirse. El valor añadido específico de tal programa europeo resulta de sus efectos 
derivados. Además, se ha puesto de manifiesto la existencia de diversos efectos multiplicadores 
que se añaden a la relación coste-eficacia del programa. 
El nuevo programa deberá apoyarse en los trabajos ya realizados en el marco del programa 
Pobreza 3 actual que se inscribe en el enfoque comunitario más general de la exclusión social 
tal como se ha elaborado durante los 5 últimos años. Estos efectos derivados deberían ser de la 
misma naturaleza que los obtenidos en el marco del programa actual y que se han descrito en el 
informe sobre su aplicación, es decir: 
el estímulo del debate sobre la cuestión de la exclusión social a escala local, regional, 
nacional y comunitaria; 
la elaboración, a través de los numerosos programas, de instrumentos metodológicos y de las 
buenas prácticas que han resultado útiles para los expertos en otras localidades y otros 
Estados miembros; 
las ventajas que aportan las nuevas redes de intercambio entre autoridades locales, 
organizaciones no gubernamentales e interlocutores sociales, que van más allá de la puesta 
en común de conocimientos o de la realización de actividades de sensibilización, permitiendo 
así la formación de solidaridades nuevas y el establecimiento de prácticas nuevas en la lucha 
contra la exclusión. 
38 
Por otra parte, la evaluación de los puntos fuertes y de los fallos del programa Pobreza 3 ha 
puesto en evidencia: 
la contribución notable de las ideas y experiencias adquiridas en el marco del programa a las 
reflexiones de los responsables de varios Estados miembros cuyas políticas nacionales en 
materia de lucha contra la exclusión se han vuelto más claras durante el período en cuestión 
y en los cuales están surgiendo ciertas sinergias previstas; 
la contribución de las ideas y experiencias adquiridas en el marco del programa y de sus 
proyectos a las reflexiones a escala comunitaria, en particular por lo que respecta al 
enriquecimiento aportado a otras iniciativas comunitarias. Este programa experimental ha 
permitido explorar y evaluar el interés de los métodos y enfoques que podrían resultar 
eficaces en el marco de otras iniciativas comunitarias, incluidos los Fondos Estructurales; 
las posibilidades de desarrollo de las sinergias, en el contexto del enfoque multidimensional 
del programa, entre un número creciente de redes que se benefician de un apoyo comunitario 
y que implican a organizaciones no gubernamentales y a interlocutores sociales. 
Sobre la base de la experiencia adquirida hasta ahora, el nuevo programa se propone duplicar 
el importe de las contribuciones comunitarias. Pretende apoyar actividades susceptibles de 
generar una auténtica dinámica de desarrollo de las políticas y prácticas y representa un 
compromiso político por parte de la Comunidad que viene en el momento justo. 
Habida cuenta de la competencia y de los recursos de la Comunidad Europea, el plan de acción 
destinado a estimular la innovación y la experimentación permanecerá inevitablemente modesto 
en relación con la amplitud de la pobreza y de la exclusión social. Convendría pues definir en 
primer lugar su amplitud con arreglo a las repercusiones y al valor añadido específico que se 
puede esperar de un programa coherente de apoyo y de estímulo de la innovación. 
Las repercusiones del programa dependen, en parte, de su dimensión. El actual programa 
Pobreza 3 ha puesto de manifiesto que el impacto guarda relación con el número de proyectos 
locales ambiciosos que se esfuerzan por realizar experiencias que corresponden a las políticas 
y debates nacionales. En particular, se observa que un programa compuesto por 40 proyectos, 
es decir, 3 ó 4 por Estado miembro, apenas puede generar la dinámica y los efectos 
multiplicadores esperados, como sería el caso si hubiera un mayor número de proyectos. 
Por último, este programa constituye una señal política por parte de la Comunidad, que se 
propone así responder a los deseos y expectativas formulados por los participantes en el 
programa actual. Estos deseos y expectativas se formularon recientemente durante una 
conferencia sobre la lucha contra la exclusión social que se celebró en Copenhague en junio de 
1983, y los diputados europeos han recomendado la aprobación de un nuevo programa de 200 
millones de ecus repartido en 5 años. 
El importe propuesto da cuenta de la agravación permanente del problema de la marginación; 
busca tanto un efecto preventivo como corrector y permite la necesaria ampliación de la 
experimentación, para comparar y hacer resaltar la eficacia en distintos tipos de sectores 
(urbanos / rurales), los diversos obj etivos (regiones / categorías de personas / problemas nuevos), 
diferentes niveles administrativos (local, nacional o transregional), garantizando una 
participación de los interlocutores sociales más activa que en el tercer programa. En particular, 
la introducción de proyectos "a nivel nacional" requiere que se establezcan vínculos más 
estrechos entre las innovaciones y los debates locales, nacionales y transnacionales. 
Factor de incertidumbre 
Es importante recordar que el contenido exacto de las estrategias del proyecto y el 
comportamiento de los actores clave en el marco del proyecto guardarán relación con la 
evolución del debate sobre la exclusión. A este respecto, es necesario prestar atención a las 
condiciones económicas generales y a sus consecuencias sobre las políticas de empleo y las 
políticas sociales de los Estados miembros, en particular en lo que se refiere a la lucha contra la 
exclusión social. 
39 
(6) 
9.3 Seguimiento v evaluación 
9.3.1 Indicadores de resultado seleccionados 
Por lo que respecta a los dos primeros objetivos del programa (apartado 4: "contribuir al 
desarrollo ... de estrategias ... por una serie de acciones modelo innovadoras a nivel local" ... e 
idem "... anivel nacional o regional"), el seguimiento y la evaluación se efectuarán anivel local, 
y serán tanto internos como externos. Los indicadores de resultado serán adaptados a la propia 
naturaliza especificare cada estrategia de proyecto -establecida en cooperación- y se basarán 
en las investigaciones previas para lo referente a la evaluación de la eficacia de la estrategia 
pluridimensional integrada en su contexto. 
Cada proyecto comprenderá una evaluación interna (autoevaluación): se tratará de un 
seguimiento permanente efectuado a petición de cada comité director de proyectos y que 
consistirá en el establecimiento de 1) un balance de cada proyecto con arreglo a las necesidades, 
políticas y prácticas; 2) una serie de objetivos operativos claramente vinculados a los resultados 
esperados, si es posible cuantifícados; 3) un cierto número de principios organizativos que 
incluyan, en particular, un plan de archivado de los datos y una estrategia de comunicación; 4) 
una evaluación anual de la eficacia y del buen funcionamiento con respecto a los objetivos y 
principios convenidos y habida cuenta de los recursos asignados al proyecto. 
Por otro lado, una evaluación externa tendrá por objeto hacer resultar los resultados del proyecto 
y determinar sus implicaciones en las políticas regionales, nacionales o comunitarias, destacando 
especialmente las repercusiones de los principios clave del programa. 
En cuanto al tercer objetivo del programa (redes transnacionales de proyectos), los indicadores 
de resultado comprenderán una verificación de la ejecución del programa de trabajo inicialmente 
convenido, y en particular del número y de la calidad de las adhesiones nuevas, del número y de 
la calidad de las manifestaciones o publicaciones basadas en parte sobre las opiniones de los 
participantes y responsables clave en el sector en cuestión. 
El cuarto objetivo (identificación de las características de la exclusión social y estímulo de 
debates especializados y públicos) será objeto de una evaluación a escala nacional y comunitaria. 
Los criterios de resultado serán la importancia y el interés de los conocimientos auténticamente 
nuevos para el lanzamiento de debates a escala nacional y comunitaria (con respecto a las 
políticas y prácticas), el grado de penetración de las ideas nuevas en los demás debates 
nacionales y comunitarios, tomándose como referencia documentos oficiales o prensa 
especializada. 
El quinto objetivo (coherencia del programa, coordinación del programa con otras políticas y 
programas comunitarios) cubre aspectos organizativos tanto internos como externos al programa. 
Por lo que se refiere a la coherencia del programa, los responsables de la evaluación examinarán 
el impacto de los criterios y procesos de selección del proyecto, y la calidad de los vínculos e 
intercambios transnacionales en el programa constituirá un código principal de resultado, así 
como su capacidad de implicar una revisión de los modelos y paradigmas y una mejor 
comparabilidad o transferabilidad de los métodos de experimentación y de concepciones 
teóricas. En lo que respecta a la coordinación, el establecimiento de una sinergia real con otras 
políticas comunitarias (en particular las políticas estructurales) por una cooperación práctica o 
la puesta en común de métodos y de prácticas constituirá un criterio de evaluación esencial. Esta 
evaluación pondrá en evidencia todo vínculo útil establecido con otros sectores políticos 
comunitarios (por ejemplo la educación, la protección social, la igualdad de oportunidades, la 
protección de los consumidores). 
40 
9.3.2. Procedimientos y frecuencia de evaluación 
El seguimiento y la evaluación se efectuarán en los tres niveles de responsabilidad del programa, 
es decir, a nivel de proyecto, a nivel nacional y a nivel comunitario. Se compartirá su realización 
entre las acciones modelo, las redes, los corresponsales nacionales, la unidad de gestión y de 
coordinación y, si procede, los expertos suplementarios contratados a nivel europeo. Un marco 
detallado será puesto a punto por un personal de asistencia técnica para facilitar la articulación 
de los diversos aspectos de la evaluación y la comparabilidad de los resultados. 
Para cada acción modelo y cada red transnacional de proyectos se procederá a la elaboración de 
un informe anual sobre la puesta en práctica basado en la evaluación interna. 
Los corresponsales nacionales prepararán informes anuales sobre el conjunto de los objetivos del 
programa y con arreglo a los elementos del programa aplicado en su Estado miembro (incluidas 
las evaluaciones externas de las acciones modelo). 
A nivel europeo, la unidad de gestión y de coordinación y los demás expertos contratados, si 
procede, a nivel europeo, se encargarán de establecer un programa anual de síntesis sobre el 
estado actual de los trabajos basado en los informes previamente mencionados, una evaluación 
del impacto en lo que respecta a los objetivos 4o y 5o del programa y una evaluación de las 
repercusiones del programa en su globalidad. Estos informes contendrán un número limitado de 
recomendaciones que se referirán adaptaciones o prioridades necesarias. 
Antes del 1 de julio de 1997, la Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo un 
informe intermedio sobre la puesta en práctica y el desarrollo del programa en su conjunto. 
Antes del 1 de julio del año 2000, la Comisión presentará al Consejo y al Parlamento Europeo 
un informe final sobre la puesta en práctica y el desarrollo del programa. 
9.4 Coherencia con el programa financiero 
La acción está incluida én la programación financiera de la D.G. 
El objetivo más general definido en el programa financiero de la D.G. que corresponde al de la 
acción propuesta es el capítulo B3-41: protección social y libre circulación. 
10. GASTOS ADMINISTRATIVOS (PARTE A^ 
1. ¿REQUIERE LA ACCIÓN EL AUMENTO DEL PERSONAL DE LA COMISIÓN? EN 
CASO AFIRMATIVO, ¿EN QUÉ PROPORCIÓN? 
Para el conjunto de la línea presupuestaria B3-4103 se necesitará en 1994 el siguiente personal 
suplementario: 1A, 1C. 
Los puestos suplementarios provendrán de una programación de los recursos para el año en 
cuestión, o se obtendrán mediante movilidad interna. 
2. INDIQUE LA CANTIDAD DE PERSONAL Y LOS GASTOS ADMINISTRATIVOS 
OCASIONADOS POR LA PROPUESTA DE ACCIÓN. EXPLIQUE EL MÉTODO DE 
CÁLCULO. 
Personal 
Coste anual estimado para 1A y 1C 108.000 ecus 
Gastos administrativos 
En el anteproyecto de presupuesto para 1994, la Comisión ya propuso una partida de gastos 
administrativos para la línea B2-4103. 
Para 1995 y los años siguientes, los gastos administrativos de la parte A se mantienen al 
mismo nivel. 
41 
INFORME 
sobre la aplicación 
del programa comunitario 
para la integración económica y social 
de los grupos menos favorecidos 
"POBREZA 3" (1989-94) 
Decisión 89/457/CEE del Consejo de 18 de julio de 1989 
(DO n°L 224 de 2.8.1989) 
42 
INTRODUCCIÓN 
En aplicación de la Decisión del Consejo de 18 de julio de 1989(1), la Comisión introduce un 
"programa comunitario para la integración económica y social de los grupos menos favorecidos", 
denominado generalmente "Pobreza 3". 
Previsto para un periodo de cinco años (1989-1994), este programa prolonga y amplía las iniciativas 
comunitarias anteriores conocidas bajo los nombres de primer y segundo programas europeos de lucha 
contra la pobreza (1975-80 y 1985-1989)(2) para los que la Comunidad ya había manifestado su 
voluntad de contribuir, dentro del límite de sus competencias y sus medios, a los esfuerzos de lucha 
contra la pobreza emprendidos en los Estados miembros. 
El programa Pobreza 3 se encuadra en la misma perspectiva pero es más ambicioso que los anteriores. 
En primer lugar por sus medios, que se han incrementado, incluso si siguen siendo modestos: su 
presupuesto de previsión se eleva a una cifra total de 55 millones de ecus para los cinco años de 
duración, frente a los 20 millones de ecus y 29 millones de ecus, respectivamente, del primer y 
segundo programas, pero sobre todo es más ambicioso en cuanto a su contenido puesto que, concebido 
a la luz de las enseñanzas de los dos programas anteriores, pretende apoyar de forma más significativa 
la innovación de los métodos y de las políticas utilizadas, intenta promover un planteamiento 
multidimensional de la exclusión social y, paralelamente, hace hincapié en las estrategias que 
persiguen a la vez la integración económica y la integración social de las poblaciones más 
desfavorecidas, basadas en la cooperación de las instituciones públicas y privadas y llevadas a cabo 
con la participación de las; poblaciones interesadas. 
Evidentemente, Pobreza 3 no tiene ni la vocación ni los medios para dar respuesta a la amplitud de 
las situaciones de pobreza existentes en la Comunidad, puesto que las medidas y políticas que deben 
aplicarse son competencia, esencialmente, de los Estados miembros y de sus autoridades nacionales, 
regionales y locales. Su objetivo es favorecer la experimentación de estrategias innovadoras de lucha 
contra la pobreza y contribuir así a la identificación de buenas prácticas, al estímulo de políticas y a 
la extensión del debate público en este ámbito. A este objeto, concentra sus medios en unos cuarenta 
provectos locales, repartidos entre los Estados miembros de la Comunidad y reunidos en una dinámica 
europea por medio de una animación transnacional específicamente creada a este efecto. Asimismo 
apoya, mediante una reducida parte de su presupuesto, tareas de investigación y estudios estadísticos 
dirigidos a una mejor comprensión de los procesos de exclusión social. 
A finales de 1989, y a partir de propuestas de los Estados miembros, la Comisión seleccionó los 
proyectos locales que reciben una ayuda económica de la Comunidad durante los cinco años del 
programa, a condición de percibir una cofinanciación por parte de las autoridades públicas o de 
asociaciones privadas a nivel nacional, regional o local. 
Participan con regularidad en encuentros nacionales y transnacionales que pretenden favorecer el 
intercambio y la comparación de experiencias y están apoyados por equipos de asistencia técnica 
encargados de proporcionarles una ayuda adaptada en materia de desarrollo y evaluación. 
La experiencia concreta de proyectos, las acciones de animación y las diversas publicaciones del 
programa contribuyen a la visibilidad de Pobreza 3 y a la sinergia de sus esfuerzos con los realizados 
también a escala nacional o comunitaria. 
(i) 
(2) Decisión del Consejo 89/457/CEE de 18 de julio de 1989, relativa a la implantación de un 
programa a medio plazo de medidas para la integración económica y social de las categorías 
de personas económica y socialmente menos favorecidas, DO n° L 224 de 2.8.89. 
Decisiones 75/458/CEE del Consejo de 22 de julio de 1975 (DO L 199 de 17.7.1975) y 
85/8/CEE del Consejo de 18 de diciembre de 1985 (DO n° L 2 de 3.1.1985). 
43 
Aproximadamente unos treinta proyectos, denominados "acciones-modelo". tienen una dimensión 
significativa, puesto que reúnen a nivel local un conjunto de colaboradores públicos y privados 
decididos a poner en común una estrategia coherente y coordinada de lucha contra la pobreza, para 
lo que cada uno de ellos percibe de la Comunidad una ayuda anual media de entre 250 a 
300 000 ecus, es decir, aproximadamente millón y medio de ecus para el periodo del programa. Hay 
otra docena de proyectos, denominados "iniciativas innovadoras" que son más modestos. Se trata de 
microproyectos que exploran respuestas adecuadas para la situación de grupos que sufren formas 
específicas de aislamiento, para lo que cada uno de ellos recibe de la Comunidad una ayuda anual 
media de 50 000 ecus, es decir, unos 250 000 ecus para todo el programa. 
Naturalmente, los proyectos son muy diversos, pero todos tienen en común una conexión con las 
principales claves del programa, el enfoque multidimensional de la exclusión social, la colaboración 
enraizada en la dinámica de desarrollo de un territorio, la participación de los más desfavorecidos, 
y un intento de imprimirles una expresión concreta y duradera a nivel local. También comparten su 
inclusión en una perspectiva europea, en particular a través de su participación en la dinámica de 
intercambio transnacional utilizada en el marco de la animación del programa. Ilustran así el objetivo 
esencial del programa, que es el de estimular el debate y las políticas nacionales y comunitarias en 
este ámbito a través del apoyo dado a la búsqueda de respuestas innovadoras frente a la exclusión 
social, y al proceder así reforzar la solidaridad respecto de los más desfavorecidos. 
En concreto, el programa Pobreza 3 se inició el 1 de marzo de 1990. En la Decisión del Consejo de 
18 de julio de 1989 se pedía a la Comisión que presentara, a más tardar el 1 de julio de 1993, un 
informe sobre la aplicación y los resultados del programa (artículo 10). Tal es el objeto del presente 
documento, que rinde cuentas sobre los tres años de acción y constituye un primer balance del 
programa. Consta de cinco partes: la primera será una recapitulación del contenido del programa, 
la segunda describirá su aplicación, la tercera presentará los proyectos y sus acciones, la cuarta 
analizará la dinámica del programa y sus puntos fuertes y débiles y, por último, la quinta resumirá 
sus enseñanzas y repercusiones. 
44 
Parte I - EL CONTENIDO DEL PROGRAMA POBREZA 3 
Mas de 50 millones de pobres, unos tres millones de personas sin hogar, 17 millones de parados, más 
de la mitad de los cuales no tienen un empleo desde hace más de un año(3).... la exclusión social y la 
pobreza representan un reto fundamental para los Estados miembros así como para la Comunidad en 
su conjunto: la Comunidad no puede desinteresarse de situaciones que atestiguan, por su existencia 
y amplitud, la necesidad de una construcción europea equilibrada (§ 1). 
Responder al reto supone un mayor esfuerzo de solidaridad. Los Estados miembros y sus autoridades 
nacionales, regionales y locales han ampliado diversas políticas al objeto. La Comunidad puede 
contribuir a este esfuerzo, dentro de los límites de sus competencias y sus medios, es decir, 
modestamente. Conforme al principio de subsidiariedad, la acción comunitaria en este ámbito tiene 
principalmente por objeto apoyar y completar las iniciativas emprendidas en los Estados 
miembros (§ 2). 
La introducción de programas específicos es una de las modalidades de esta acción comunitaria. 
Dichos programas tienen un objeto limitado y, por supuesto, no pueden reemplazar a las políticas 
nacionales, sino que deben estimular la innovación, en particular a través del intercambio de 
experiencias, y favorecer un debate público lo más amplio posible (§ 3). 
Los objetivos particulares del programa Pobreza 3 son la expresión concreta, para la lucha contra la 
pobreza, de esta función de apoyo y estímulo propia de los programas específicos. Proceden de la 
experiencia de programas comunitarios anteriores, pero también de orientaciones comunes a diversas 
políticas nacionales en la materia, que insisten en la pertinencia de un enfoque global y coherente de 
la integración económica y social de los más desfavorecidos (§ 4). 
1. El reto de la pobreza y de la exclusión social 
1.1 La pobreza no es una realidad nueva y ha dado lugar, desde hace mucho tiempo, a numerosas 
reflexiones de orden científico y político y a numerosas iniciativas públicas y privadas. Pero la 
atención de la opinión y el debate público sobre estas cuestiones se han transformado 
profundamente, en el curso de los últimos quince años, en la mayoría de los Estados miembros, 
a medida que se transformaban las realidades de la pobreza y, paralelamente, el reto que plantean 
a las sociedades europeas. 
Las situaciones de crisis urbana, la reaparición de los sin techo, las tensiones interétnicas, el 
aumento del paro de larga duración, la marginalización de los jóvenes que nunca han podido 
integrarse en el mercado del empleo, la persistencia de la pobreza en algunas zonas rurales, el 
empobrecimiento de los hogares endeudados, etc., tales son los fenómenos nuevos, más visibles 
y más numerosos que en el pasado, que han alimentado esta transformación del debate sobre la 
pobreza y la exclusión social. 
En la actualidad, la pobreza ya no puede considerarse una realidad residual, simple herencia del 
pasado destinada a desaparecer con el progreso económico y el crecimiento, ni tampoco puede 
definirse como una mera falta o insuficiencia de recursos económicos que afecta a los individuos 
sino que, muy al contrario, hay que reconocer el carácter estructural de las situaciones de pobreza 
y de los mecanismos que las provocan. También hay que reconocer el carácter multidimensional 
de los procesos por los que personas, grupos e incluso territorios urbanos o rurales son excluidos 
de la participación en los intercambios, las prácticas y los derechos sociales que conforman la 
integración económica y social. 
(3) "Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social 
y promoción de la integración", COM(92) 542 final, de 23 de diciembre de 1992. 
45 
Esta situación se ve reflejada en el recurso creciente a la noción de exclusión social, que tiende 
a reemplazar, en la mayoría de los Estados miembros, y a escala comunitaria(4), a la noción de 
pobreza. Hablar de exclusión social es manifestar que el problema ya no es sólo el de las 
desigualdades entre el extremo más alto y el más bajo de la escala social (up/down), sino también 
el de la distancia, en el seno del cuerpo social, entre los que participan en su dinámica y los que 
se ven rechazados hacia los márgenes (in/out), es también hacer resaltar los efectos, a este 
respecto, de la evolución de la sociedad y los riesgos de ruptura de la cohesión social que son su 
consecuencia natural y es, por último, destacar que se trata de procesos, tanto para las personas 
que los experimentan como para el cuerpo social, y no de situaciones fijas e inamovibles. 
1.2 El 23 de diciembre de 1992 la Comisión aprobó una Comunicación que presenta el reto que 
supone la exclusión social para los Estados miembros y para la Comunidad(5). Esta 
Comunicación subraya que las situaciones y los procesos de exclusión social son una 
consecuencia de los cambios estructurales que experimentan las economías y las sociedades 
europeas (cambios tecnológicos, transformaciones del mercado de trabajo, fragilización de las 
estructuras familiares, tendencia a la fragmentación social, evolución de los fenómenos 
migratorios, evolución de los sistemas de valores, etc.) Llama también la atención sobre la 
creciente vulnerabilidad que provoca para una gran parte de la población, expuesta a la exclusión 
social debido, sobre todo, a la evolución del empleo y de las estructuras familiares y sociales: 
no sólo hay un conjunto, si bien restringido, de personas que son pobres o excluidas de una forma 
regular, sino también un conjunto creciente, y heterogéneo, de personas cuya integración 
económica y social es precaria, que conocen de forma puntual y recurrente periodos de pobreza 
y que se ven amenazadas por la pérdida de lazos sociales que acompaña a los procesos de 
exclusión social. 
Estas observaciones se suman a la experiencia concreta de los agentes más directamente 
implicados en la lucha contra la exclusión social, en particular las administraciones, las 
colectividades locales y las organizaciones no gubernamentales, que insisten también en los 
riesgos de agravación de las situaciones y los procesos analizados, y bastan para convencer, más 
allá de la diversidad de situaciones locales y nacionales, de la amplitud del reto planteado, de su 
dimensión europea y del eco que encuentra en la opinión pública. 
2. La acción comunitaria 
La lucha contra la exclusión social es, esencialmente, competencia de los Estados miembros y 
de sus autoridades nacionales, regionales y locales, pero la Comunidad ha expresado en diversas 
ocasiones su voluntad de contribuir, dentro de los límites de sus competencias y sus medios, a 
los esfuerzos emprendidos: las iniciativas comunitarias son modestas, por tanto, pero revelan una 
preocupación creciente. Su evolución muestra la progresiva determinación y el reconocimiento 
de las formas de acción comunitaria que mejor garantizan, conforme a la lógica de la 
subsidiariedad, un valor añadido específico de esta acción. 
2.1 Desde mediados de los años setenta, la Comunidad se ha preocupado específicamente de la 
exclusión social. Evidentemente, no se trataba de una política, sino más bien de una contribución 
limitada, que revestía un valor de señal de la atención que se prestaba, en la construcción 
europea, a la solidaridad con los más desfavorecidos. Su instrumento privilegiado, y durante 
mucho tiempo el único, ha sido la aplicación de programas específicos, con medios limitados, 
dirigidos a apoyar la innovación y el intercambio de experiencias. 
(4) Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales relativa a la lucha contra la 
exclusión social, de 29 de septiembre de 1989, DO n° 277 de 31.10.1989. 
(5) Hacia una Europa de la solidaridad - Intensificación de la lucha contra la exclusión social y 
promoción de la integración", COM (92) 542 final, de 23 de diciembre de 1992. 
46 
En concreto, la Comunidad inició, desde 1975, un primer programa de lucha contra la pobreza 
(1975-80) que apoyó proyectos piloto en el conjunto de los nueve Estados miembros de los que 
se componía la Comunidad en aquellas fechas. Concebido en tiempos de crecimiento, y aplicado 
en el contexto de crisis de finales de los años setenta, dicho programa contribuyó, en la mayoría 
de los Estados miembros, a la evolución de la reflexión administrativa y política sobre la 
transformación de la problemática de la pobreza que requería el nuevo contexto. Al primer 
programa le siguió un segundo (1985-89), organizado en torno al intercambio transnacional de 
las prácticas aplicadas en un centenar de microproyectos locales. El programa Pobreza 3 
(1989-94) es su prolongación, pero concentra sus medios en un número restringido de proyectos, 
más ambiciosos, cuya vocación es pasar de la fase exploratoria anterior a una fase de desarrollo 
selectivo, es decir, de experimentación "a tamaño natural" de los principios de acción 
determinados en programas anteriores. 
2.2 La acción comunitariase ha reforzado y diversificado progresivamente, en particular hacia finales 
de los años ochenta. Esta evolución se ha efectuado influida por los progresos realizados en la 
sensibilización de la sociedad sobre la importancia del problema, entre otros aspectos debido a 
la movilización de numerosos agentes frente al incremento de la gran pobreza. 
Así, la Comisión se ha esforzado por desarrollar un conjunto de iniciativas a la vez más 
ambiciosas y más coherentes y ha propuesto, en nombre de la aplicación de la Carta de los 
derechos sociales fundamentales de los trabajadores, una recomendación relativa al 
reconocimiento en los sistemas de protección social de un derecho a recursos y prestaciones 
suficientes, recomendación que fue aprobada por el Consejo el 24 de junio de 1992(6). Dicha 
recomendación no sólo afirma el derecho a poseer recursos suficientes para vivir conforme a la 
dignidad humana sino que además subraya que es necesario incluir este derecho en una 
perspectiva global de lucha contra la exclusión social y acompañarle, conforme a la resolución 
del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en Consejo de 29 de septiembre 
de 1989, de medidas apropiadas de integración en los ámbitos de la salud, la vivienda, la 
educación, el empleo y la formación, etc.^ 
Paralelamente a la aplicación del programa Pobreza 3, la Comisión ha intensificado su apoyo a 
las organizaciones no gubernamentales, y sobre todo a su reunión en una red europea^ Más 
recientemente, ha llevado a cabo una colaboración fructífera con los interlocutores sociales, las 
autoridades locales y sus organizaciones europeas, así como con redes de ciudades y de 
organismos relacionados con la vivienda. 
Asimismo la Comisión, en el marco de sus políticas estructurales, ha introducido una serie de 
iniciativas dirigidas a atender la situación de las zonas en crisis (FEDER) y la de los grupos 
particularmente vulnerables (iniciativas HORIZON y NOW, dentro del FSE). 
La Comisión también ha favorecido la sinergia de las iniciativas de diversas redes de agentes 
comprometidos en la lucha contra la exclusión social en la Comunidad, sobre todo a través de la 
organización de una serie de seminarios de reflexión y de propuesta y ha creado en su seno un 
Grupo interservicios que está encargado de favorecer la coherencia de las políticas comunitarias 
que tienen repercusiones sobre la exclusión social. Además, ha suscitado la elaboración de 
trabajos de estudio y de evaluación, creando, como resultado de la Resolución del Consejo y de 
los Ministros de Asuntos Sociales antes citada, un Observatorio de las políticas nacionales de 
(6) Recomendación del Consejo sobre los criterios comunes relativos a recursos y prestaciones 
suficientes en los sistemas de protección social, DO n° L 245, p. 46 a 48 (92/441/CEE), 
de 24 de junio de 1992. 
(7) Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en el seno del 
Consejo de 29 de septiembre de 1989, relativa a la exclusión social, DO n° C 277 
de 31.10.89. 
(8) EAPN, European Anti-Poverty Network, Red Europea de Organizaciones No Gubernamentales 
y de Grupos Voluntarios Comprometidos en la Lucha contra la Pobreza. 
47 
lucha contra la exclusión social y ha estado en el origen de varios trabajos sobre el desarrollo 
social urbano. 
Por último, en sus propuestas relativas a la revisión de los Tratados, ha resaltado la necesidad de 
intensificar la lucha contra la exclusión social, y el Consejo ha recogido esta orientación en el 
acuerdo sobre la política social adjunto al Tratado de Maastricht. 
2.3 En la Comunicación de la Comisión de 23 de diciembre de 1992 (COM (92) 542 final) se refleja 
esta diversificación progresiva de las iniciativas comunitarias, y se proponen medidas para una 
mayor atención a la exclusión social en las políticas generales y estructurales de la Comunidad. 
En ella se recuerda que el avalor añadido de la acción comunitaria pasada reside en gran medida 
en su contribución al intercambio y a la comunicación de experiencias, se subraya que el 
reconocimiento de dicha aportación es, sin duda, uno de los logros de la acción, que permite 
promover la dimensión europea de la lucha contra la exclusión social y emprender una dinámica 
y una movilización de los agentes afectados. En el contexto de esta diversificación es donde, en 
adelante, se articulan los programas específicos, como el programa Pobreza 3, y en donde 
encuentran su función propia. 
3. Las funciones de programas específicos 
3.1 La aplicación de programas específicos presenta una triple función. 
En primer lugar, los programas tienen valor por su propia existencia, que constituye una señal 
de la atención que la Comunidad presta al problema y que, por lo tanto, favorece indirectamente 
otras iniciativas comunitarias y nacionales en este ámbito (consecuencia de ello es la importancia 
que la Comisión da a la visibilidad de tales programas tanto en la escena nacional como en la 
europea, que es una de las condiciones de su función de estímulo). 
Los programas valen también por su contenido experimental: su primer objetivo no es 
subvencionar, como si fueran un fondo, acciones dispersas, por muy útiles que sean, sino que es 
contribuir a la identificación y a la validación de métodos y de políticas apropiadas a las formas 
actuales de exclusión social y, en particular, a su carácter muldimensional (de aquí la importancia 
que para la Comisión revisten la ejemplaridad de los proyectos seleccionados y su evaluación). 
Por último, los programas tienen como función contribuir a la transmisión de conocimientos 
técnicos v de buenas prácticas y a la estructuración de redes de agentes comprometidos en 
intercambios transnacionales a partir de experiencias concretas relativamente comparables (de 
aquí la importancia que la Comisión concede a la coherencia de conjunto del programa y a su 
animación europea). 
3.2 Debido a estas funciones, los programas específicos se distinguen claramente de los fondos, ya 
que implican una presencia activa de la Comisión cerca de los agentes que trabajan en el terreno, 
con un espíritu de colaboración, en particular para manifestar el compromiso comunitario, 
afirmar la coherencia de conjunto que se pretende y para ayudar a la valorización de las 
experiencias de cada participante. 
Además, implican la introducción de estructuras de animación y de asistencia técnica específicas, 
en particular para favorecer la ejemplaridad de los proyectos, la calidad de su gestión, el rigor de 
su evaluación y la pertinencia de sus intercambios transnacionales. Por último, implican una 
colaboración continua con los Estados miembros, no sólo para favorecer el desarrollo óptimo de 
los proyectos sino para multiplicar en lo posible los efectos de los proyectos y programas en 
términos de estímulo de las políticas y de transmisión de buenas prácticas. El interés de dichos 
programas no debe, pues, medirse con la vara de los medios utilizados, que son muy modestos 
y sin relación con los de los fondos estructurales, sino que reside en la contribución de orden 
metodológico y político que pueden aportar, motivo por el que los agentes que participan en 
dichos programas comparten obligaciones comunes y un rigor de calidad. 
48 
4. Los objetivos específicos de Pobreza 3 
4.1 Los dos primeros programas comunitarios de lucha contra la pobreza presentaban sobre todo un 
carácter exploratorio, ya que consistían, esencialmente, en un conjunto de microproyectos 
locales, muy heterogéneos y desiguales, incluso si participaban en una animación nacional 
(primer programa) o transnacional (segundo programa). 
El programa Pobreza 3 parte de la evidencia de que es posible pasar de esta fase exploratoria a 
una fase de desarrollo selectiva, es decir, a la validación de la eficacia de principios de acción 
basados en experiencias anteriores. Estos principios de acción son el enfoque muldimensional 
de la pobreza, la colaboración de las instituciones a nivel local y la participación de las 
poblaciones interesadas. Lo que el programa se propone es aplicarlos a nivel local 
engarzándolos en la dinámica de desarrollo de un territorio. Pobreza 3 está compuesto por 
proyectos piloto en número restringido, pero de dimensiones significativas, gestionados por 
iniciativa local y unificados mediante principios de acción comunes. La aportación de Pobreza 
3 a la definición de métodos y de políticas adecuadas supone que se manifieste la eficacia de 
dichos principios de acción, es decir, que el éxito de Pobreza 3 descanse en gran medida en el 
valor demostrativo de los proyectos seleccionados. 
Conforme a esta orientación fundamental, Pobreza 3 concentra sus medios en un número 
limitado de proyectos. Esta opción es coherente con la de iniciar la gestión comunitaria en una 
fase de desarrollo selectivo y constituye así una apuesta por la iniciativa local, y sobre todo por 
la capacidad de los agentes locales para construir una colaboración efectiva, elaborar una 
estrategia coherente, gestionar rigurosamente un presupuesto relativamente sustancial y servir 
de ejemplo significativo a escala nacional. 
Tal apuesta ilustra, por parte de la Comunidad, su propósito de colaboración con las autoridades 
locales y nacionales y supone, evidentemente, que los agentes no consideran el programa como 
una simple oportunidad de financiación de acciones locales sino que, por el contrario, se 
comprometen a contribuir, mediante su experiencia, al enriquecimiento de la reflexión nacional 
y comunitaria y a la profundización de los principios del programa en cuanto tal. 
4.2 Los tres principios clave del programa Pobreza 3 son los siguientes: 
- El enfoque multidimensional: este principio procede de la evidencia del carácter 
multidimensional de la pobreza y de la exclusión social, que no se debe sólo a la insuficiencia 
de los recursos económicos v que se refleja también en los ámbitos de la vivienda, la 
formación, el empleo, la enseñanza, la salud, el acceso a los servicios, etc.. e implica la 
implantación de estrategias coherentes y de sinergias, adaptadas a las particularidades de las 
situaciones locales o nacionales, y no la simple yuxtaposición de acciones aisladas ajenas 
unas a otras o imbricadas de forma caótica. 
- La asociación: este principio es la expresión institucional del enfoque multidimensional, y 
su herramienta práctica. En efecto, este principio sólo puede desarrollarse si un método 
común reúne al conjunto de los actores clave de la intervención relativa a los diversos ámbitos 
mencionados. La asociación implica una corresponsabilidad de los agentes interesados en 
cuanto al éxito de conjunto de la acción realizada y supone que dichos agentes pueden 
establecer, más allá de sus intereses respectivos, incluso de sus divergencias, una estrategia 
común y consensual. 
- La participación: este principio se deriva de la evidencia de que la exclusión social significa 
también la dependencia, incluso la pasividad, frente a las instituciones y, más ampliamente, 
a las decisiones adoptadas por los demás. Paralelamente, este principio afirma que la 
implicación activa de las poblaciones afectadas en un proceso de integración es a la vez una 
condición y una expresión de su éxito. Más globalmente, se incluye en una perspectiva de 
promoción de la ciudadanía y de la democracia, que quiere que las poblaciones interesadas 
sean agentes y socios de pleno derecho de las políticas aplicadas. 
49 
Estos tres principios se encuentran, bajo formas diversas y con una intensidad variable, en 
algunas políticas sociales innnovadoras aplicadas en los Estados miembros. Su pertinencia se 
recuerda en la Resolución del Consejo y de los Ministros de Asuntos Sociales reunidos en 
Consejo de 29 de septiembre de 1989, por lo que el programa Pobreza 3 no detenta su monpolio, 
pero sí quiere sistematizar su aplicación a nivel local sin subestimar, no obstante, las 
dificultades. Este es el motivo por el que el programa no sólo concede medios económicos, sino 
también una asistencia técnica y un apoyo al desarrollo de la acción y a su evaluación continua, 
y también por qué el programa desea permitir la identificación de buenas prácticas, es decir, de 
modalidades concretas según las cuales dichos principios pueden aplicarse de forma duradera 
y eficaz, y es el motivo por el que el programa tiene por objeto favorecer la transmisión de los 
conocimientos técnicos, tanto en el terreno nacional como a escala europea. 
50 
Parte II - LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA POBREZA 3 
La aplicación del programa Pobreza 3 es competencia de la Comisión, que ha establecido a este efecto 
estructuras de decisión, de gestión v de animación concebidas para garantizar de forma idónea la 
articulación entre la dimensión local, la dimensión nacional y la dimensión comunitaria del programa 
(§!)• 
La aplicación del programa Pobreza 3 se inició desde la decisión del Consejo, a fin de que pudiera 
realizarse la selección de proyectos y la introducción de estructuras del programa conforme a un 
calendario que garantizara, en lo posible, la continuidad entre el fin del segundo programa (noviembre 
de 1989) y el inicio del tercer programa (marzo de 1990) (§ 2). 
La Comisión se ha esforzado por favorecer una aplicación progresiva de las actividades del programa, 
dentro de los límites de las restricciones administrativas y económicas que se derivan del carácter 
anual de los compromisos presupuestarios que se aplica al programa (§ 3). 
1. Las estructuras de decisión, de gestión y de animación del programa 
1.1 El programa se sitúa bajo la responsabilidad de la Comisión. Conforme a la Decisión del 
Consejo, la Comisión está asistida por un Comité consultivo que reúne a representantes 
designados por cada Estado miembro para asegurar el seguimiento del programa (se trata, con 
frecuencia, de representantes de los ministerios nacionales de asuntos sociales). 
La Comisión ha solicitado el apoyo de un equipo internacional de asesores encargado de 
proporcionarle asistencia técnica para la gestión y la animación del programa. Dicho equipo 
realiza, conforme a las instrucciones de la Comisión, el conjunto de tareas técnicas ligadas a la 
gestión administrativa y financiera de las subvenciones concedidas al programa y garantiza, 
asimismo, la coordinación europea de la animación del programa, en particular en lo que se 
refiere a los intercambios transnacionales, la evaluación, las publicaciones y la investigación. 
La estructura de gestión de este equipo se halla en Lille (Francia). Sus miembros, contratados 
a jornada parcial, residen en Alemania, en Francia, en Irlanda y en Portugal, y forman juntos la 
Unidad Central (UC) del programa. 
Dicha Unidad Central coordina una red de asesores nacionales encargados de aportar una ayuda 
técnica a los proyectos, de contribuir a la dinámica nacional del programa y de participar en su 
animación a nivel comunitario. Los asesores nacionales son, por término medio, dos por cada 
Estado miembro, trabajando a tiempo parcial, y su función varía según las dimensiones del país 
y el número de proyectos. Los asesores forman las "unidades de investigación y de desarrollo" 
del programa (U.R.D.)(9). 
La Comisión y la UC mantienen reuniones de trabajo muy frecuentes (una vez al mes, por 
término medio, y con una periodicidad variable en función de las necesidades) y contactos 
bilaterales entre los servicios de la Comisión y algunos miembros de la Unidad Central. La 
Comisión, la UC y las; URD celebran seminarios de trabajo de una duración de dos días, tres 
veces al año. Además, varios encuentros relacionados con la animación del programa 
contribuyen a la comunicación interna entre los agentes. 
(9) Los miembros de las URD son nombrados por la Comisión, en concertación con el Estado 
miembro correspondiente. En unos casos trabajan en la misma institución, en otros en 
instituciones diferentes. 
51 
1.2 Estas estructuras traducen, en el proceso de decisión, la cooperación que la Comisión quiere 
desarrollar con los Estados miembros y son también el testimonio, para la aplicación del 
programa Pobreza 3, de los objetivos específicos de su animación, que tiene por objeto 
garantizar, de forma general: 
- su ejemplaridad en términos de calidad de los proyectos de gestión, de demostración de la 
pertinencia de los principios clave del programa y de contribución a la elaboración de las 
propuestas políticas y metodológicas 
- su coherencia de conjunto en tanto que programa y en tanto que programa europeo 
- su visibilidad en la escena nacional y europea. 
1.3 La estrategia subyacente en la organización de la animación del programa descansa en dos 
principios: 
- El primer principio es reconocer la necesidad de que los provectos tengan garantizada una 
asistencia técnica significativa, que incluya el apoyo a la autoevaluación, la ayuda a la 
definición de la estrategia, a la programación y a la gestión de actividades, y el apoyo a la 
información y a la comunicación con vistas a asegurar la visibilidad nacional de los proyectos 
y del programa. 
Es ésta la primera función de las URD, y el éxito de su aplicación condiciona la posibilidad 
de elaborar, a partir de la experiencia efectiva, las propuestas de orden político o 
metodológico que se esperan del programa. Para ofrecer a los proyectos una asistencia 
técnica multiforme, las URD se han concebido como unidades que asocian competencias y 
experiencias teóricas y prácticas. 
- El segundo principio es hacer de la dimensión europea del programa una preocupación común 
al conjunto de sus agentes. 
Esta dimensión europea no se limita a la organización de intercambios transnacionales entre 
proyectos sino que alcanza también a las publicaciones y, más en general, a las actividades 
que tienen por objeto la visibilidad del programa en tanto que programa europeo. También 
se extiende a los intercambios bilaterales entre proyectos y a la comunicación directa entre 
todos los agentes del programa y, en último lugar, toca a la organización de la coherencia 
interna del programa en cuanto tal, es decir, la estructuración de las URD como red europea 
y, en general, la estructuración del propio programa como red de iniciativas, de experiencias 
y de agentes. 
La labor de animación europea es competencia de la U.C. Las URD colaboran activamente, 
y con mayor motivo desde que la experiencia del segundo programa ha demostrado la 
necesidad de promover conjuntamente su visibilidad nacional y su visibilidad europea. 
1.4 Debe resaltarse que las estructuras de aplicación del programa están muy descentralizadas en lo 
que se refiere a los medios, incluso si desde el punto de vista de la decisión están centralizadas 
a nivel de la Comisión. En efecto, los medios del programa se reparten de la forma siguiente 
(presupuesto de previsión): 
Proyectos locales 41,05 millones ecus 
Estudios e investigación 4,95 millones ecus 
Gestión, animación, publicación 9,00 millones ecus 
(de los cuales URD 3,5 millones de ecus) 
55,00 millones ecus 
52 
2. Calendario de aplicación del programa 
En 1989, una de las preocupaciones de la Comisión y de los Estados miembros fue evitar una 
interrupción entre el final del segundo programa y el inicio del tercero. Dicha preocupación 
tenía su origen no sólo en el deseo de impedir que algunos proyectos de dicho segundo 
programa, que se mantenían en el tercero, sufrieran una ruptura de la financiación comunitaria 
(si bien los proyectos eran poco numerosos, dada la diferencia entre los dos programas), sino 
también en el deseo de manifestar la continuidad del esfuerzo comunitario en favor de los más 
desfavorecidos. A este respecto, conviene recordar que entre el final del primer programa y el 
lanzamiento del segundo transcurrieron cuatro años, y que este plazo se percibió como una falta 
de compromiso de la Comunidad más que como una necesidad técnica. 
Paralelamente al proceso de debate en el Consejo, la Comisión inició la preparación concreta del 
programa y, una vez lista la Decisión, pudo acometer, simultáneamente, la selección de los 
proyectos y la constitución de las estructuras de gestión del programa. 
2.1 La Decisión del Consejo disponía que los Estados miembros presentarían los proyectos a la 
Comisión y que éstos se habrían elaborado en concertación entre el Estado miembro interesado 
y las autoridades públicas o privadas designadas por él (art. 5). Así, en julio de 1989, la 
Comisión puso a disposición de los Estados miembros un documento detallado explicando, para 
los proyectos candidatos al programa, las orientaciones del mismo y el contenido de los pliegos 
de candidatura. Se acordó que cada Estado miembro realizaría, conforme a sus propias 
modalidades, una preselección de los proyectos y sólo presentaría a la Comisión un reducido 
número de ellos, entre seis y ocho como máximo. 
Teniendo en cuenta la fecha de la Decisión por una parte, y por otra los plazos fijados por los 
procedimientos de selección y de concertación interna de los Estados miembros, la Comisión 
recibió las propuestas de los Estados miembros en el curso del mes de octubre de 1989. En 
noviembre de 1989 les examinó con la ayuda de expertos independientes y, tras consulta con los 
Estados miembros, a principios de diciembre de 1989 estableció la selección definitiva. A 
finales de diciembre de 1989 informó a los proyectos elegidos, indicándoles que los contratos 
relativos a la ayuda comunitaria se firmarían con efecto a partir de principios de marzo de 1990 
y facilitándoles las indicaciones necesarias en cuanto a los aspectos financieros de la ayuda 
comunitaria. 
La selección final permitió escoger 39 proyectos, que representan una ayuda prevista por un total 
de 41 millones de ecus, repartidos de la siguiente manera: 
país B DK l3 EL ES FR IRL IT LUX NL P UK TOTAL 
acciones 21333323- 13 3 27 
modelo 
iniciativas 
innovadoras 111111111 11 1 12 
El mapa que figura a continuación sitúa la localización de los proyectos. (Como consecuencia de la 
unificación alemana, en 1992 el programa acogió tres proyectos de los nuevos Estados federados, que 
también se recogen en el mapa). 
53 
- 54 -
Conviene subrayar que el reparto de proyectos entre los Estados miembros tiene en cuenta tanto 
su dimensión como la necesidad de un mayor esfuerzo en favor de los países menos 
desarrollados. Asimismo, en lo que se refiere a los proyectos situados en las regiones más 
desfavorecidas, la Comisión ha aceptado contribuir a los gastos de los proyectos hasta un 
máximo del 55%, y no del 50% como es la norma general del programa. 
También debe señalarse que la Comisión propuso a los Estados miembros tener en cuenta, en 
la organización de su selección, la posible interacción entre estos proyectos y las políticas 
nacionales. En varios países, la selección nacional refleja las orientaciones de algunos 
programas nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión social, por ejemplo en 
Dinamarca, en España, en Francia, en los Países Bajos o en Portugal. 
2.2 La creación de estructuras; de animación del programa se realizó durante el segundo semestre del 
año 1989, mediante dos gestiones complementarias. Por una parte, la Comisión difundió en el 
Diario Oficial una convocatoria de concurso para la misión general de asistencia técnica en 
relación con la implantación del programa a nivel europeo. De este modo, la Unidad Central 
pudo ser contratada a partir de diciembre de 1989 y trabajó en las tareas preparatorias para el 
inicio concreto del programa (trámites administrativos y contractuales, organización de un 
seminario de lanzamiento con los proyectos seleccionados, etc.). Por otra parte, la Comisión, 
en concertación con cada Estado miembro, eligió a los asesores de las Unidades de investigación 
y desarrollo, que se hicieron cargo de sus funciones a partir de marzo de 1990, es decir, al mismo 
tiempo que empezaba la ayuda a los proyectos. 
2.3 El programa Pobreza 3 es, ante todo, un programa de acción, pero comprende también un 
aspecto de "investigación1" cuyo presupuesto es muy reducido (un 9% del presupuesto total como 
máximo) y que se ha aplicado siguiendo un calendario distinto al de la aplicación de su aspecto 
de "acción". Por una parte, la Comisión emprendió la definición de un programa de estudios 
estadísticos que se debatió con los institutos de estadística nacionales; por otra parte, preparó un 
programa de investigación transnacional cuyas orientaciones se analizaron con los Estados 
miembros y con los Consejos nacionales de investigación interesados, con vistas a la preparación 
de una convocatoria de ofertas específicas relativas a las prioridades de investigación así 
establecidas. 
2.4 La presentación oficial del programa se realizó con un seminario celebrado en Bruselas a finales 
de marzo de 1990, en el que estuvieron presentes los proyectos, las URD, la UC, el Comité 
consultivo y la Comisión. 
3. Etapas y momentos clave del programa 
El programa Pobreza 3 es ambicioso, tanto en lo que se refiere a la calidad de sus proyectos 
como a la coherencia del programa en cuanto tal, por lo que era conveniente prever cierto ritmo 
de avance en su aplicación. La Comisión intentó hacer esto dentro de sus procedimientos 
administrativos y teniendo en cuenta las restricciones de calendario a las que estaba sujeta. 
3.1 Por importante que fuera la atención prestada por los Estados miembros y por la Comisión a la 
calidad de los proyectos seleccionados, evidentemente era imposible esperar que éstos pudieran 
ser plenamente operativos desde el primer momento, es decir, que desde marzo de 1990 
dispusieran de estructuras de colaboración sólidas, de estragegias pertinentes e innovadoras, de 
equipos de interventores cualificados, de acuerdos financieros duraderos, etc. Inicialmente se 
acordó con los Estados miembros que el primer año del programa sería para ios proyectos una 
fase de definición, que se extendería a lo largo de doce meses. Dados los compromisos 
administrativos relacionados con el calendario de compromisos presupuestarios, el primer 
contrato ofrecido a los proyectos tuvo una duración de siete meses y el segundo de nueve. La 
fase de definición ha durado, de hecho, dieciseis meses para la mayoría de los proyectos, sobre 
todo para aquellos cuyas modalidades de cofinanciación eran más frágiles. 
Paralelamente, se ha prestado una atención privilegiada, en el curso de esta fase inicial, a la 
estructuración de cada uno de los proyectos a nivel local. Las URD han tenido que desempeñar 
una función de apoyo esencial en esta estructuración, en particular para vigilar que los proyectos 
55 
se doten de estructuras de decisión, de gestión y de evaluación adecuadas y se comprometan en 
una programación lo más realista posible de sus actividades. La Comisión ha adaptado, en la 
medida de lo posible en cooperación estrecha con la Unidad Central, las modalidades de gestión 
administrativa y financiera del programa a las situaciones y dificultades encontradas y ha 
visitado cada uno de los proyectos, para ayudar a resolver los posibles problemas administrativos 
o financieros surgidos pero además para explicar los objetivos del programa y ayudar a su 
aplicación europea. 
- Las estructuras de decisión dentro de cada proyecto se apoyan, sobre todo en el caso de las 
acciones modelo, en la construcción de una asociación a nivel local. La candidatura al 
programa imponía que se acordara previamente un protocolo de acuerdo entre los 
colaboradores del proyecto, pero ya que este hubo de ser elaborado en un plazo muy corto, 
había que confirmar los términos y sobre todo traducirlos en modalidades efectivas de 
cooperación entre los agentes locales. 
- La gestión administrativa y financiera de los proyectos supone el respeto de las normas 
comunitarias en la materia, que no eran apenas conocidas o manejadas por los agentes a pesar 
de los esfuerzos de información efectuados. Varios proyectos habían claramente 
infravalorado inicialmente la dificultad de obtener en tiempo útil la cofinanciación necesaria, 
lo cual supuso una gran rémora para su desarrollo. Además, algunos responsables de 
proyectos no tenían una experiencia previa en la gestión de presupuestos de una cifra tan 
elevada como el de las acciones modelo, por lo que era necesario contratar un personal más 
cualificado a este respecto para dichos proyectos y, a veces, imponer una gestión más rigurosa 
de los gastos o una estructura financiera más transparente, sobre todo en cuanto a la exigencia 
de cofinanciación. 
- La evaluación es un componente clave del programa, explícitamente citada en la Decisión del 
Consejo. Se acordó que los proyectos, conforme a sus propias opciones, y si fuera necesario 
con la ayuda de las URD, instaurarían mecanismos de autoevaluación. lo cual era, además, 
una condición de participación en el programa. Así, debía establecerse de forma concreta esta 
autoevaluación y, paralelamente, introducir en este terreno modalidades de cooperación con 
las URD, que participan en efecto en la evaluación del programa en cuanto tal. 
- La programación realista de las actividades es indispensable respecto de los principios de 
experimentación del programa, lo que exige la definición de una estrategia coherente, la 
determinación de las prioridades basadas en las necesidades y la sinergia de iniciativas que 
a veces pueden ser divergentes, redundantes o concurrentes, o sencillamente yuxtapuestas 
unas a otras. A menudo se ha solicitado la ayuda de los miembros de las URD en este 
aspecto, en particular para favorecer la formulación concreta y precisa de los objetivos 
generales y la negociación entre los agentes de sus prioridades. 
3.2 El seminario de lanzamiento celebrado en marzo de 1990 constituyó un momento culminante 
de afirmación de la identidad del programa Pobreza 3. Desde entonces, se ha acordado reunir 
anualmente a los proyectos, al Comité consultivo, las URD, la UC y la Comisión en seminarios 
de envergadura que aborden algunas cuestiones clave del programa. Los temas elegidos fueron 
el desarrollo local en 1991, la implicación de los interlocutores sociales en 1992, la colaboración 
y la multidimensionalidad en 1993. 
Además de la organización de estos grandes encuentros anuales (que han reunido cada uno entre 
150 y 250 participantes) y de una reunión específica dirigida a las iniciativas innovadoras, la 
animación del programa se ha concretado en diversas iniciativas: 
- La publicación de un boletín interno (dos lenguas) y de una revista de gran difusión (cinco 
lenguas) cuya tirada y el número de países en los que se ha difundido han aumentado con 
regularidad (la difusión del boletín se eleva actualmente a 2 000 ejemplares, la de la revista 
a 5 000 ejemplares), así como otras publicaciones diversas (guía de proyectos (tres lenguas), 
informes anuales sobre la marcha del programa (dos lenguas), actas de seminarios anuales, 
estudios temáticos, etc.) y una película de presentación del programa. 
56 
- La organización de reuniones de tipo más técnico y, sobre todo, de encuentros transnacionales 
que comprometen a los proyectos interesados en la exploración de un tema específico (el 
habitat, la pobreza rural, la participación, la integración económica, etc.) relacionado o no con 
visitas bilaterales entre proyectos. 
- La organización de reuniones nacionales, a iniciativa de los proyectos, de miembros de la 
URD interesada y a veces del miembro del Comité consultivo correspondiente, para construir 
progresivamente la dimensión y la visibilidad nacionales del programa. 
Estos aspectos diversos del programa Pobreza 3 son aplicados, bajo la responsabilidad de la 
Comisión, por la Unidad Central y por los miembros de las URD. Los proyectos, y en particular 
algunos de entre ellos, han ocupado progresivamente un lugar más preeminente, no sólo para 
acoger algunos encuentros o manifestaciones sino también para suscitar algunas iniciativas. A 
este respecto, resulta significativo que todos los agentes del programa se hayan movilizado para 
acoger dentro del programa, de la mejor forma posible, los proyectos de los nuevos Estados 
federados que se han incorporado en 1992. 
57 
Parte HI - LOS PROYECTOS DEL PROGRAMA 
Los proyectos son el componente esencial del programa. Obviamente, presentan una gran diversidad 
(§ 1) y su estructuración se ha efectuado progresivamente (§ 2), no sin encontrar algunas dificultades 
que, no obstante, en la mayoría de los casos se han ido superando poco a poco (§ 3). 
1. Visión global de los proyectos 
1.1. El programa Pobreza 3 reúne en la actualidad 41 proyectos locales, entre los que se cuentan 
29 acciones modelo y 12 iniciativas innovadoras 
a) Cada acción modelo reúne a un conjunto de actores y de instituciones que se esfuerzan por 
definir y aplicar juntos, en un territorio relativamente delimitado, una estrategia coherente 
de integración económica y de integración social del conjunto de los grupos 
desfavorecidos que viven en dicho territorio. 
En concreto, una acción modelo es animada por un "comité director" que reúne una o 
varias autoridades locales o regionales, uno o varios organismos públicos o parapúblicos 
que intervienen en sectores como la formación, la vivienda, la salud, etc., y una o varias 
organizaciones no gubernamentales; más raramente, son socios también de la acción local 
organizaciones sindicales y agrupaciones de empresarios. Bajo la autoridad de este Comité 
director, un equipo operativo formado por doce o quince personas, o incluso a veces más, 
garantiza la aplicación de la estrategia del proyecto. 
Esta asociación no es sólo un principio abstracto: la evaluación continua de las acciones 
de los proyectos pone de manifiesto que los comités directores de las acciones modelo 
reúnen a unos 300 socios locales, es decir, por término medio una decena por cada acción 
modelo. Así, las estructuras de dirección de los proyectos del programa movilizan a un 
centenar de representantes de autoridades locales y regionales, y a un centenar de 
representantes de organizaciones no gubernamentales (cfr. anexo 1). 
b) Las iniciativas innovadoras emanan generalmente de una institución pública o de una 
organización privada particular, y orientan a menudo sus acciones hacia un problema 
social o a una categoría de población específica; no obstante varias recurren a la 
asociación, que es uno de los principios clave del programa, y tienen muchos puntos en 
común, pero a escala más reducida y con un presupuesto más modesto, con las acciones 
modelo. 
1.2. Más de las tres cuartas partes de los proyectos se establecen en zonas urbanas, pero un proyecto 
de cada cinco se sitúa en regiones rurales (o, a veces, trabaja al mismo tiempo en el campo y en 
pequeñas ciudades del medio rural). 
La mayoría de los proyectos se desarrolla en un territorio claramente delimitado: un barrio por 
ejemplo, o un municipio, o barrios vecinos, o sea una población de 20 000 a 50 000 habitantes, 
o incluso más (véase anexo 1). Algunos, raros, trabajan en dos o tres sitios separados y 
relativamente distantes unos de otros. 
Estos territorios de intervención experimentan grandes dificultades, de forma intensiva, y están 
marcados, en particular, por el desempleo y el deterioro del medio ambiente económico y social, 
incluso cuando se encuentran en una región o una aglomeración relativamente favorecida. 
En el medio urbano, los proyectos afectan a uno (o varios) barrios deprimidos, en los que la tasa 
de desempleo es de dos a cuatro veces más alta que la media de la ciudad o del país, en razón, 
en particular, de la crisis de las actividades industriales tradicionales y de la decadencia de las 
pequeñas empresas (Charleroi, Girona, Limerick, Hamburgo, Amberes, etc.). En estos lugares, 
el nivel de cualificación es muy bajo, el habitat es a menudo mediocre y se caracteriza por su 
vetustez o deterioro (Calais, Liverpool, Oporto) o por la insuficiencia de infraestructuras y de 
equipamiento (Roma). Varios barrios o municipios son, por otro lado, lugares de concentración 
58 
de inmigrantes y de minorías étnicas (Salónica, Liverpool) o de afluencia de solicitantes de asilo 
y de refugiados (Perama, Berlín). Muchos se enfrentan a problemas vinculados con la 
criminalidad, la toxicomanía, el alcoholismo y la prostitución (Copenhague, Edimburgo, Oporto, 
Huelva, Lisboa). 
En el medio rural, los proyectos se desarrollan en contextos locales marcados sobre todo por 
insuficientes perspectivas de desarrollo local. Las actividades y las estructuras de producción 
tradicionales generan rentas bajas e insuficientes empleos (Connemara). La emigración rural, en 
particular de los jóvenes y de los trabajadores cualificados, genera el envejecimiento progresivo 
de la población (Burgos, Maniagua, Connemara). La desertización del campo, el aislamiento, 
el retraso del desarrollo o la decadencia de las actividades tradicionales van acompañadas de 
malas condiciones de vivienda, de infraestructuras y de comunicación, y de la ausencia o del 
bajo nivel de los servicios sociales, sanitarios, educativos y culturales (Almeida, Palermo). 
1.3. De acuerdo con el principio de multidimensionalidad del programa, la mayoría de los proyectos 
se acompañan de actividades diversificadas, que asocian, por ejemplo, las acciones de formación 
profesional, la ayuda a la creación de empleo y al desarrollo local, la mejora de las condiciones 
de vivienda o de salud y el desarrollo de los servicios sociales. No obstante, la importancia 
relativa concedida a cada una de estas dimensiones y las modalidades según las cuales se 
combinan estas diversas acciones varían mucho de un proyecto a otro: así, varios proyectos son 
dirigidos por uno o varios agentes que tienen una experiencia y una influencia notables en un 
sector particular (la vivienda o la formación por ejemplo), y que se esfuerzan por ampliar su 
acción asociándose con otros agentes, y penetrando en otros sectores de intervención (a partir 
de un análisis de las necesidades locales, pero también según las posibilidades objetivas de 
cooperación ofrecidas por el contexto local); otros proyectos consisten, desde un comienzo, en 
la reunión, en un conjunto más o menos integrado, de agentes e instituciones que tienen sus 
propios puntos fuertes y que se esfuerzan por desarrollarlos más que por explorar nuevos ámbitos 
de acción. 
La formación profesional, la reincorporación al trabajo, la creación de empleo o el desarrollo 
local constituyen ámbitos de acción presentes en la mayoría de las acciones modelo (e incluso 
en la mayoría de los proyectos, iniciativas innovadoras incluidas). Las iniciativas desarrolladas 
en estos sectores clave de la integración económica son a veces modestas, pero tienen una 
intensidad significativa en más de la mitad de los proyectos. La vivienda, la educación y la salud 
representan otros tres ámbitos de acción importantes de los proyectos, y casi un proyecto de cada 
dos dedica una parte significativa de sus esfuerzos a uno y otro, o al menos a uno de estos 
sectores. 
Estas actividades se asocian de forma muy variable y, en algunos casos, están todavía poco 
integradas unas con otras. A veces se plantean con el fin de constituir un dispositivo global y 
coherente a escala del territorio de la acción en cuestión y del conjunto de su población. En otros 
casos, se conciben con el fin de responder a necesidades propias de categorías de población 
particulares: los parados de larga duración, los jóvenes en situación difícil, las familias en 
situación monoparental, etc. 
El enfoque "territorial" es más frecuente en las acciones modelo, concebidas precisamente sobre 
esta base local, incluso si tienen también en cuenta las necesidades particulares de los diversos 
grupos de habitantes; el enfoque "categorial" es más frecuente en las iniciativas innovadoras, que 
se proyectan refiriéndose a problemáticas específicas. Sin embargo, estas lógicas de acción 
reflejan también las diversas tradiciones nacionales de las políticas sociales, en particular su 
grado de descentralización, su preocupación por determinar el objetivo específico y los 
principios de su coordinación territorial. 
2. La construcción progresiva de procesos coherentes 
El programa aportó un apoyo a los proyectos a partir de marzo de 1990. Para la gran mayoría de 
ellos, el principio del programa supuso el inicio de una fase de estructuración progresiva: en 
efecto, raros eran los proyectos que existían como tales antes del programa, y la mayoría eran 
creaciones ex-nihilo (un caso de cada tres), o la ampliación a nuevas actividades de una 
asociación existente (aproximadamente un caso de cada dos) (véase anexo 1). 
59 
En esta estructuración progresiva, el primer principio aplicado ha sido el de la asociación, y 
sobre esta base los proyectos han ido definiendo y aplicando progresivamente estrategias 
globales y coherentes, es decir, pluridimensionales. El tercer principio clave del programa, la 
participación, no comenzó a desarrollarse realmente hasta después de la estabilización de los 
proyectos y la estructuración de su asociación y de su estrategia. 
2.1. La construcción de la asociación 
Desde el comienzo se ha confirmado que la asociación a nivel local es uno de los principios 
fundamentales del programa Pobreza 3, ya que se considera que esta asociación es el instrumento 
más adecuado para la aplicación de respuestas adaptadas al carácter pluridimensional de los 
procesos de exclusión social. Los candidatos al programa, en particular las acciones modelo, 
debían concebir y realizar su proyecto en el marco de un compromiso común de socios al mismo 
tiempo públicos y privados. 
Hacer de la asociación el modelo organizativo de las acciones locales no era tarea fácil. En 
algunos países, el propio término era relativamente oscuro, incluso desconocido, para la mayoría 
de los agentes, y la ambición de hacer trabajar juntos a agentes públicos y privados constituía 
una innovación significativa respecto a las prácticas tradicionales, casi una revelación y un 
desafío respecto a las disposiciones administrativas y reglamentarias. 
Por lo demás, incluso en los países que habían introducido esta referencia a la asociación en sus 
políticas sociales, su aplicación efectiva podía tropezar con diversas dificultades, como 
rivalidades institucionales o rigideces administrativas. 
Inicialmente se ha considerado a veces la asociación como una simple obligación contractual 
(reunir formalmente socios en un comité director, para obtener la financiación comunitaria, o 
incluso compartirla) y no como un principio de cooperación al mismo tiempo institucional, 
financiera y operativa. Ha sido necesario un esfuerzo pedagógico, en los proyectos, para 
convencer a los responsables y a los expertos del interés de una asociación de proyecto y no de 
una simple asociación financiera. También se ha necesitado un esfuerzo de imaginación para 
elaborar formas de cooperación adaptadas a los contextos locales y nacionales, y negociarlas con 
los agentes interesados. Las URD han desempeñado a menudo una tarea esencial para fomentar 
la búsqueda de esta estructuración de la asociación local y superar las vacilaciones iniciales. 
El desarrollo de la asociación se intensificó claramente a partir de 1991. La Comisión y la 
Unidad Central organizaron, en conexión con las URD, una serie de visitas a los proyectos con 
el fin de establecer contactos directos con los socios locales y reforzar la cooperación entre estos 
últimos en torno a los objetivos del programa. Numerosos proyectos han podido reestructurar 
sus prácticas de asociación, institucionalizar sus sistemas de toma de decisión y, 
simultáneamente, abrir nuevos caminos, a veces no oficiales, a la participación de las 
asociaciones, y, en menor medida, de los interlocutores sociales. 
2.2. La multidimensionalidad 
El principio de multidimensionalidad tiene su origen en la evidencia de que la exclusión social 
y la pobreza son complejas y multiformes y proceden de causas a la vez económicas y sociales. 
Dicho principio postula que las acciones necesarias deben, por lo tanto, esforzarse por proponer, 
de manera coherente y global, procesos de integración teniendo en cuenta todos los ámbitos de 
la existencia de las poblaciones interesadas. 
Este principio de multidimensionalidad también se ha impuesto como un auténtico desafio para 
los proyectos. En efecto, implicaba la búsqueda de coherencia y la sinergia de las acciones, más 
que la multiplicación de iniciativas dispersas y sólo yuxtapuestas. 
60 
También en este caso, el principio se ha comprendido y aplicado de forma progresiva y desigual. 
Inicialmente, la acumulación de actividades ha triunfado sobre un enfoque integrado, y la 
proliferación de las actividades en numerosos proyectos ha dado a veces la impresión de que sus 
promotores temían no actuar suficientemente y en los sectores idóneos para las poblaciones 
desfavorecidas, o no emprender suficientes acciones para justificar los presupuestos que se les 
asignaban. 
Esta proliferación inicial tiene varias razones: las condiciones de comienzo del programa, las 
obligaciones de cofinanciación de los proyectos y las dificultades de la asociación. 
En primer lugar, la mayoría de los proyectos iniciaron sus actividades antes de haber definido 
con precisión una estrategia global. Por una parte, se necesitaba tiempo para definir tal estrategia, 
en particular cuando suponía un estudio previo, o negociaciones difíciles entre socios; por otra 
parte, la disponibilidad de fondos permitía el lanzamiento inmediato de numerosas acciones, y 
algunos de los socios estaban obviamente dispuestos a desarrollar algunas de sus actividades 
preexistentes. 
Además, las modalidades de cofinanciación de los proyectos implicaron, inicialmente al menos, 
rigideces en la elección de prioridades: dado que las cofínanciaciones con que contaban 
determinados proyectos estaban afectadas de antemano por las autoridades que las concedían a 
una acción concreta (por ejemplo, una acción de formación), o siendo, en parte, cofínanciaciones 
en especie (por ejemplo, la cesión del personal de un equipo colectivo), la acción de estos 
proyectos ha debido adaptarse a recursos humanos, materiales y financieros que no siempre eran 
pertinentes para una estrategia integrada. 
Finalmente, las deficiencias iniciales de la asociación también han tenido como efecto dificultar, 
para determinados proyectos, el establecimiento de un proceso coherente. Así ha sucedido, en 
concreto, cuando la asociación inicial se limitaba al reparto de los recursos adicionales del 
programa exclusivamente para la financiación de las actividades tradicionales de las instituciones 
asociadas, o cuando las; instituciones reunidas en esta asociación inicial no eran las más 
operativas en cuanto a la aplicación de la estrategia conveniente para las necesidades locales. 
No obstante, y en particular gracias a los progresos de la asociación, los proyectos han mejorado 
a la vez su comprensión del concepto de multidimensionalidad y sus modalidades de aplicación. 
Por otra parte, conviene subrayar que la multidimensionalidad no implica que los proyectos 
actúen necesariamente al mismo tiempo en todos los ámbitos. Cada proyecto tiene sus puntos 
fuertes, vinculados a la estructura de su asociación y a la competencia de su equipo operativo, 
y determinadas acciones pueden requerir recursos humanos o apoyos políticos que, para 
determinados proyectos, no son fáciles de lograr. 
El aumento de la coherencia de las actividades llevadas a cabo se ha efectuado por varios 
caminos diferentes. En determinados casos, en particular para las iniciativas innovadoras, los 
proyectos han concentrado sus esfuerzos en grupos suficientemente limitados para permitir un 
trabajo en profundidad y la búsqueda de soluciones a los diversos problemas encontrados por 
estos grupos (Berlín, Dublin, Lisboa, Valkenbourg). Un proceso similar ha sido adoptado por 
algunas acciones modelo que han efectuado una nueva delimitación geográfica de su acción 
(Almeida) o que han hecho una mejor selección de territorios prioritarios en la zona de acción 
inicialmente elegida (Calais, Hamburgo). En otros casos, los proyectos han intentado 
prioritariamente modificar las prácticas tradicionales de todos o parte de los organismos que 
intervienen en su territorio para que las personas interesadas puedan tener acceso a servicios 
capaces de responder globalmente a sus dificultades de integración (Roma, Charleroi, 
Eindhoven, Hengelo, etc.). 
Estos cambios se han visto facilitados por los esfuerzos desarrollados por los proyectos para 
conocer mejor las necesidades de los territorios y de los grupos para los que trabajan y para 
evaluar el alcance de su acción. Los estudios contractuales realizados al principio del programa 
y la autoevaluación continua de los proyectos han sido muy útiles, al menos cuando han dado 
lugar a un debate profundo con los actores y responsables, con el fin de adaptar y a veces de 
reorientar las estrategias de acción. 
61 
2.3. La participación 
La participación de los grupos desfavorecidos en las acciones y decisiones que les afectan 
constituye el tercer principio clave del programa, y este principio ha sido una preocupación 
constante desde el inicio. No obstante, su aplicación ha sido, en la mayoría de los proyectos, más 
tardía. En primer lugar se han movilizado sus energías para la estabilización de sus estructuras 
de decisión y de gestión y la definición de sus estrategias. 
Es necesario subrayar, por otro lado, que el principio de participación puede ser interpretado de 
diversas maneras, según las tradiciones culturales y políticas nacionales y según las orientaciones 
de los promotores de los proyectos. De ello se desprende una heterogeneidad de las prácticas y 
de los niveles de participación observados. Más allá de las formas de participación "pasiva" que 
constituye el hecho de ser destinatario de una acción o usuario de un servicio, diversos proyectos 
han desarrollado iniciativas que tendían a asociar a los grupos en cuestión y sus representantes 
los mecanismos de toma de decisiones (creación de asociaciones que garantizan una expresión 
directa, o incluso una función de contra-poder, participación en el Comité director, implicación 
en la aplicación de acciones que se encuadran en una perspectiva de fortalecimiento de la 
solidaridad en los grupos en cuestión). 
Varios proyectos han señalado las dificultades que encontraban en la aplicación del principio de 
participación. En efecto, el nivel de participación depende en gran medida de las posibilidades 
de las personas interesadas, pero también de la capacidad de las instituciones para compartir el 
poder y fomentar efectivamente la ruptura con la pasividad y la dependencia que provocan los 
procesos asistenciales. 
2.4. La adaptación continua de estrategias 
Un proyecto es un grupo de actores heterogéneos, de órganos de decisión más o menos estables, 
de actividades más o menos coordinadas, un contexto local más o menos favorable, etc. En 
resumen, es un conjunto complejo y móvil, por lo que es necesario hacer hincapié en la 
progresividad de la construcción del proceso de cada uno de los proyectos, el cual se estructura 
en el tiempo y según un proceso de adaptación continua a las situaciones encontradas. 
En este proceso de adaptación continua, son esenciales dos elementos: por una parte la 
constitución de equipos operativos cualificados y suficientemente estables para garantizar la 
continuidad de la acción; por otra parte, la adopción, por los propios agentes, de modalidades 
de análisis y de evaluación que favorezcan la elaboración de un consenso, la formulación de 
objetivos operativos y la posible inflexión de la estrategia con arreglo a los resultados logrados 
o a la evolución del contexto local. 
a) La estabilización de los equipos operativos ha llevado mucho tiempo. Durante los tres 
primeros años del programa, casi la mitad de los proyectos ha cambiado de jefe de proyecto 
(dos o tres veces en algunos casos), y se han renovado profundamente los equipos de trabajo, 
entre otras razones para ganar en profesionalismo y en competencias técnicas, tanto desde el 
punto de vista de la gestión global de las acciones como desde el punto de vista de la 
aplicación eficaz de actividades particulares. Estos cambios han ocurrido, generalmente, 
durante los dieciocho primeros meses, lo que corresponde a la toma de conciencia progresiva, 
por los agentes y responsables de los proyectos, de la necesidad de un fortalecimiento de su 
potencial operativo. 
Esta toma de conciencia también ha causado, en los equipos operativos, una fuerte voluntad 
de formación y de mejora de la cualificación. Así, a partir de finales de 1992, la Unidad 
central inició una acción específica de formación y de intercambio para los jefes de proyecto 
y los miembros de sus equipos. La casi totalidad de los proyectos participa, en lo sucesivo, 
de forma regular en esta acción. Probablemente es de lamentar que, a falta de presupuesto, 
no haya podido emprenderse antes, incluso aunque los movimientos de personas 
comprobados hubieran reducido el alcance de una acción de formación iniciada desde el 
comienzo, y sobre todo incluso si el éxito de tal acción se basa ampliamente en la maduración 
progresiva de la solicitud de formación que emana de los agentes enfrentados a las 
62 
dificultades del terreno. En cualquier caso, no cabe duda alguna de que la definición de una 
pedagogía y de una metodología adaptadas a las expectativas de los equipos operativos y 
asociadas a las perspectivas de intercambio transnacional constituye ya uno de los logros del 
programa. 
b) El análisis de las situaciones y la evaluación continua de la acción son una de las condiciones 
de su éxito y, en consecuencia, se han impuesto desde el inicio como obligación contractual 
para los proyectos. La alternativa escogida, a este respecto, ha sido fomentar la 
autoevaluación. por iniciativa de los propios agentes, dando por supuesto que las URD podían 
aportar, en caso de que fuera necesaria, una asistencia técnica para su aplicación (por otra 
parte, las URD y la UC contribuían a una evaluación externa de las acciones realizadas en los 
proyectos y en el programa en conjunto). Concretamente, los proyectos han adoptado con este 
fin disposiciones variadas: recurso a un investigador externo con quien se celebraban 
reuniones regulares (en dos casos de cada cinco), contratación de una persona 
específicamente encargada, en el equipo operativo, de la función de autoevaluación 
(aproximadamente en un caso de cada dos), o sucesivamente una fórmula y después otra. En 
la mayoría de las acciones modelo, estas disposiciones se han completado con la demanda, 
generalmente a universitarios, de estudios locales destinados a aclarar las opciones de 
estrategia. Cualesquiera que sean las disposiciones adoptadas, su eficacia depende en gran 
medida de la intensidad de la implicación, en la evaluación, del equipo operativo y de los 
órganos de decisión del proyecto. Son los miembros de los equipos operativos los que han 
participado más activamente en esta autoevaluación, y ello confirma la observación de la gran 
atención que estos equipos prestan a laprofesionalización de su acción. Los miembros de los 
Comités directores y los órganos de cofinanciación de los proyectos han permanecido a 
menudo en segundo plano en este proceso de evaluación, incluso aunque no nieguen su 
utilidad. Conviene, en cualquier caso, subrayar que, en numerosos proyectos, la evolución de 
las estrategias adoptadas procede directamente de los resultados de los estudios locales y de 
la práctica de la autoevaluación. Los estudios locales han revelado las necesidades ocultas de 
determinados grupos o de algunos territorios (Connemara, Liverpool, Tesalónica, Alto Belice, 
Calais), y la autoevaluación se ha convertido en una herramienta de programación y de 
seguimiento estrechamente integrada a la propia acción (Doubs). 
3. Dificultades encontradas y respuestas aportadas 
Los logros de los proyectos y del programa no deben hacer olvidar las dificultades encontradas, 
dificultades que a menudo se han solucionado pero que, a veces, siguen siendo preocupantes. 
a) Inevitablemente, el lanzamiento de un programa como Pobreza 3 es una operación delicada. 
En concreto, hay que emprender proyectos locales, cuyo grado de elaboración es muy 
desigual, y hay que construir la dinámica del programa como tal, encontrando un equilibrio 
entre las aspiraciones de cada uno a la mayor autonomía y las necesidades de una coherencia 
global. No obstante, las dificultades inherentes a esta fase de lanzamiento han aumentado, en 
el caso del presente programa, a causa de un calendario de aplicación muy corto y muy rígido. 
Los créditos del programa se conceden en el marco de dotaciones anuales. Habida cuenta de 
la fecha de la decisión del Consejo (18 de julio de 1989) y de la puesta a disposición de los 
créditos necesarios para el primer año de actividad a partir del año 1989, el programa hubo 
de iniciarse con plazos muy cortos: la preparación de las candidaturas y la selección de los 
proyectos se efectuaron en seis meses, así como la instauración de los procedimientos de 
gestión y las modalidades de asistencia técnica. Debido a estas imposiciones, el primer 
período contractual de los proyectos se redujo a siete meses, lo que no permitió hacer de él 
la fase de definición y de estructuración de un año inicialmente prevista. 
La disposición de los proyectos seleccionados para empezar su actividad fue muy desigual. 
Algunos expedientes de candidatura se elaboraron sin verdadera negociación previa entre los 
socios locales, ni aclaración de los posibles malentendidos. Varios promotores de proyecto 
(o algunos de sus socios locales) habían previsto su candidatura como un medio de obtener 
una subvención comunitaria más que como un compromiso verdadero con un programa 
europeo y un proceso innovador. La mayoría de las acciones modelo había subestimado la 
63 
dotación de créditos ¡anuales (de 250 a 300 000 ECUS) y la obligación de reunir las 
cofínanciaciones correspondientes. 
La corta duración del primer período contractual supuso, para determinados proyectos, una 
falta de aprovechamiento de los créditos concedidos, como es el caso, en particular, de los 
proyectos que contrataron tarde a su equipo operativo, o de los que no pudieron obtener en los 
plazos fijados el pago efectivo de las cofínanciaciones prometidas, o de los que establecieron 
una programación presupuestaria poco realista. En general, en varios proyectos se han 
considerado como reglas demasiado vinculantes las normas comunitarias relativas al uso de 
los créditos concedidos, por ejemplo los límites estrictos impuestos en lo que respecta a las 
inversiones, lo que ha provocado, en la primera fase del programa, diversas frustraciones o 
incomprensiones respecto a la normativa presupuestaria comunitaria. No obstante, éstas han 
ido disipándose progresivamente, gracias a la flexibilización de determinadas modalidades de 
gestión y a un esfuerzo de explicación de las reglas aplicadas. Además, los proyectos han 
mejorado la calidad de su gestión, en particular seleccionando a un personal suficientemente 
cualificado para garantizar esta gestión. 
b) Si bien se han solucionado las dificultades del comienzo, no sucede lo mismo con las 
encontradas en lo que respecta a las cofinanciaciones, que son una de las condiciones para la 
obtención de la ayuda comunitaria. Conforme a la Decisión del Consejo relativa a la 
aplicación del programa, la ayuda comunitaria se subordina a la obtención, por parte de los 
proyectos, de cofinanciaciones procedentes de las autoridades nacionales, regionales o locales, 
o de fuentes privadas, y cuya suma total es normalmente equivalente a la de la ayuda 
comunitaria (el índice de intervención de la Comunidad puede elevarse hasta el 50 o 55% en 
algunas regiones). Teniendo en cuenta la norma de anualidad de los créditos que se aplica al 
programa y en consecuencia a los proyectos, las cofínanciaciones requeridas deben abonarse 
efectivamente a los proyectos durante cada uno de los períodos contractuales sucesivos. 
Concretamente, eso implica que los contratos anuales de los proyectos se establecen tras la 
recepción de promesas de cofinanciación, que autorizan el pago del primer tramo de la 
contribución comunitaria, dando por supuesto que otro tramo se paga una vez recibidos los 
certificados de recepción efectiva de las cofinanciaciones prometidas. 
Normalmente, las cofinanciaciones requeridas son cofinanciaciones en metálico, que deben 
ingresarse en una cuenta específicamente abierta por el proyecto para sus actividades. La 
Comisión acepta, dentro de ciertos límites estrictos, que una parte de dichas cofinanciaciones 
se constituya con aportaciones en especie como la cesión de locales o de personal 
efectivamente utilizados en el marco del proyecto y de conformidad con su estrategia. 
Estas disposiciones apenas plantean problema en los proyectos cuya cofinanciación es 
concedida por una autoridad con competencia efectiva para transferir a los proyectos, en los 
plazos requeridos, los fondos prometidos, como es el caso, en particular, de los proyectos cuya 
cofinanciación es concedida por las autoridades nacionales en el marco de programas de apoyo 
específicos (Irlanda, Portugal, y España a reserva de determinados plazos de procedimiento). 
La situación es más compleja para los proyectos cuyas cofinanciaciones emanan de varias 
autoridades diferentes, cuyas decisiones no se toman todas a su debido tiempo, y sobre todo 
para los proyectos cuyas cofinanciaciones emanan de autoridades que sólo proceden 
efectivamente a los pagos prometidos con retrasos importantes (o incluso que no confirman 
su promesa de cofinanciación, por ejemplo como consecuencia de conflictos entre socios 
locales). Esta situación no sólo implica dificultades de tesorería para los proyectos, sino 
también incertidumbre en cuanto a la suma total de los créditos que podrán utilizarse 
realmente, y en consecuencia retrasos en la aplicación de las acciones previstas. Impone una 
reducción, en propuesta, de la ayuda comunitaria y constituye así la causa principal de 
infrautilización de los créditos concedidos para el programa. 
La Comisión a menudo ha llamado la atención de los Estados miembros sobre estos problemas 
de cofinanciación. Se ha esforzado por encontrar soluciones administrativas, allí donde era 
posible, para evitar penalizar a los proyectos en cuestión, pero sigue siendo cierto que la 
actividad de varios proyectos se ha visto, y a veces se ve todavía, obstaculizada por las 
repetidas dificultades encontradas a este respecto. 
64 
4. Conclusión 
Los proyectos van, indudablemente, por buen camino: la asociación se ha estructurado, los 
equipos operativos se han estabilizado, se han iniciado un gran número de acciones y se ha 
realizado un esfuerzo de mejora de la calidad, tanto en lo que respecta a la gestión financiera 
como a la programación de las acciones y a la cualificación de los equipos operativos. Se han 
solucionado las dificultades de comienzo del programa, en particular debido al clima de 
confianza recíproca que se ha instaurado poco a poco entre los proyectos, las URD, la Unidad 
central y la Comisión. Los Estados miembros a menudo han contribuido a la búsqueda de 
soluciones a las dificultades encontradas, a través de su representante en el Comité consultivo del 
programa. No obstante, los problemas de cofinanciación siguen siendo preocupantes, al menos 
para algunos proyectos. 
Evidentenlente, los proyectos presentan determinados fallos: no siempre está garantizada la 
coherencia de las acciones locales, debe concretarse más la preocupación por la participación 
activa de las poblaciones interesadas, los procesos de autoevaluación tienen aún un desarrollo 
muy desigual, etc., pero se han iniciado dinámicas que auguran favorablemente el éxito de las 
acciones emprendidas. 
65 
Parte IV - LA DINÁMICA DEL PROGRAMA 
Más allá de sus tanteos iniciales, Pobreza 3 ha dado pruebas de una indudable vitalidad. Sus agentes 
han construido cooperaciones locales y han movilizado al mismo tiempo a los responsables, a los 
expertos y a las propias poblaciones interesadas. Se han comprometido, más allá de la acción local, 
en intercambios a la vez nacionales y transnacionales, y al actuar de este modo contribuyen a la 
definición y a la afirmación de la identidad del programa en cuanto tal. 
La creación de esta dinámica ha requerido tiempo y, a este respecto, el período de cinco años elegido 
para el programa parece acertado. Se perciben ya los efectos de esta dinámica a nivel local (§1), 
nacional (§2) y europeo (§3). 
1. Las dinámicas locales 
A medida que los proyectos se han consolidado y que su acción se ha estructurado, han causado 
efectos de impulso y de movilización, tanto en los agentes locales como en los recursos locales. 
Generalmente, y la mayoría de los proyectos así lo ha demostrado, el contenido del programa 
no deja de suscitar interés a nivel local, y la etiqueta europea ejerce un efecto de atracción y 
contribuye a la legitimación de las iniciativas. Ciertamente, el nombre usual del programa, en 
el que figura el concepto de pobreza, plantea problemas a determinados proyectos, al menos en 
los países en donde esta noción tiene connotaciones negativas. También es cierto que la 
referencia a un programa europeo es más decisiva en los países en donde la opinión piensa que 
tiene poco que aprender de Europa en materia social, pero, a pesar de todo, por regla general, la 
posibilidad de utilizar el programa como tal es un potente factor de movilización: la asociación 
local convence más, los investigadores se dejan intrigar por el programa, las administraciones 
públicas abren sus puertas, los equipos operativos sienten que se reconoce mejor su tarea, la 
publicidad mediática y la visibilidad de numerosos proyectos se ven reforzadas, etc. 
Algunos ejemplos de este atractivo indican que la acción local de los proyectos puede así 
ampliarse a otros agentes y contribuir a debates o a innovaciones de mayor alcance. Así, en el 
proyecto de Mantois-Val-de-Seine, en Francia, seis municipios se han asociado en una acción 
de educación que ofrece una alternativa a la vía usual y que despierta un gran interés. En Irlanda, 
el proyecto de Limerick ha realizado un estudio local que ha alentado a diversas autoridades 
públicas a volver a estudiar el problema del efecto disuasivo de los gastos escolares para los más 
desfavorecidos. En los Países Bajos, el proyecto de Valkenbourg ha iniciado una valiosa 
colaboración con la oficina regional de ayuda a las personas minusválidas y ésta ha decidido 
informar sistemáticamente, desde el principio de 1993, a todas las personas beneficiarías de sus 
ayudas sobre los servicios y las actividades ofrecidas por el proyecto. 
En lo que respecta a los interlocutores sociales, hay dos experiencias que también merecen 
atención. En Amberes, el proyecto ha conseguido abrir un debate con la organización flamenca 
de empresarios sobre la responsabilidad de éstos respecto a su entorno social y, aprovechando 
la ocasión, ha hecho que los empresarios locales se interesen por el modelo de organización del 
programa. En España, los proyectos, las URD, y el miembro del Comité consultivo, junto con 
organizaciones profesionales, patronales y sindicales, así como con las ONG, han sentado las 
bases de un foro de diálogo, de reflexión y de presión que tiene por objeto los grandes temas 
vinculados con la lucha contra la exclusión social. 
Estos son sólo algunos ejemplos entre otros muchos, pero que ponen de manifiesto que los 
proyectos del programa pueden reconocerse por su capacidad para estimular la reflexión y la 
acción sobre la exclusión social más allá de sus repercusiones inmediatas o de los servicios que 
ofrecen concretamente a las poblaciones entre las que trabajan y a las que se dirige su acción. 
66 
2. Las dinámicas nacionales 
El programa constituye una apuesta por la iniciativa local. Su éxito se basa, en gran parte, en la 
capacidad de los agentes locales para construir proyectos que puedan servir de ejemplo o de 
modelo, pero al actuar así se propone también contribuir a estimular las políticas nacionales, por 
lo que es esencial que las "buenas prácticas" experimentadas por los proyectos puedan 
transmitirse y trasladarse hacia los agentes y los lugares de decisión que se ocupan, en cada país, 
de la lucha contra la exclusión. 
Durante la preparación del programa, la Comisión invitó a los Estados miembros a proponer 
proyectos cuyas orientaciones fueran paralelas a procesos nacionales innovadores o se 
encuadraran en el marco de programas nacionales de lucha contra la pobreza. Esta articulación 
existía, al menos potencialmente, en varios países: en Irlanda, en España y en Portugal, con los 
programas nacionales aplicados, en Francia con la política urbana y la del salario mínimo de 
inserción, en los Países Bajos con la política de Social Renewal, en Dinamarca con las medidas 
nacionales de apoyo a la innovación y a la asociación local, etc., y ha contribuido probablemente 
a lograr una implicación más directa de las autoridades nacionales en el seguimiento del 
programa y a una mayor visibilidad de los proyectos en la escena nacional, pero no siempre ha 
bastado, al menos en esta etapa, para obtener los efectos multiplicadores que se esperaban de ella. 
Las razones son varias. En primer lugar, algunos proyectos han experimentado, como era 
inevitable, dificultades internas que han retrasado o entorpecido la aplicación de una acción que 
podía parecer prometedora inicialmente. Además, incluso la envergadura de determinadas 
políticas nacionales ha hecho que algunos proyectos aparecieran sólo como unas acciones locales 
entre otras similares, sin apenas llamar la atención de movilizaciones particulares, tanto más 
cuanto que estos proyectos eran poco numerosos (tres o cuatro en cada país, y a veces menos). 
Finalmente, los proyectos a veces se han visto obligados a prestar menos atención a su impacto 
nacional, a causa de otras preocupaciones. Más atentos a consolidar en primer lugar su 
organización, luego su imagen local y después a establecer cooperaciones transnacionales, han 
concedido menos importancia a una participación activa en los debates de la escena nacional y, 
aún más, preocupados sobre todo por reforzar los puntos débiles para responder mejor al objetivo 
de multidimensionalidad de su acción, no han podido garantizar toda la visibilidad que podían 
garantizar sus puntos fuertes, los mismos que hubieran podido tener una repercusión nacional 
significativa. 
No obstante, varios proyectos han logrado resultados alentadores. Así, en Francia, como 
consecuencia de los esfuerzos del proyecto "Ayuda al desarrollo de la iniciativa económica", la 
ayuda a los parados creadores y renovadores de empresas se ha extendido a los beneficiarios del 
salario mínimo de inserción. En Grecia, el proyecto de Kallithea ha influido sobre la nueva 
legislación sobre la droga y sobre la creación de centros de rehabilitación para toxicómanos; 
también en Grecia, el programa ha contribuido a revelar los obstáculos jurídicos que encontraba 
la creación de una asociación entre las autoridades públicas y las organizaciones privadas, y 
como consecuencia de ello se ha presentado un proyecto de ley al Parlamento griego. En 
Alemania, los proyectos se han esforzado por hacer más activo el debate público sobre la 
pobreza. En Dinamarca, el programa ha influido sobre los trabajos de comisiones 
gubernamentales. En Bélgica, algunas de las ideas y propuestas de los proyectos de Amberes y 
de Charleroi han sido recogidas por las autoridades públicas de sus Comunidades respectivas. En 
Italia, responsables nacionales de tres grandes centrales sindicales cooperan en lo sucesivo con 
el fin de estimular en las regiones la aplicación de proyectos que se inspiran en los principios del 
programa. En el Reino Unido, en donde la problemática de la pobreza es un tema muy 
controvertido, los proyectos locales participan activamente en los debates. Si los proyectos se han 
ganado el reconocimiento local, y en algunos casos un reconocimiento nacional, se debe, en 
primer lugar, a la calidad de su acción, pero también a sus esfuerzos por hacer visible esta acción, 
entre otras cosas a través de la producción de boletines de información o de videocasetes y 
películas, y a través de la participación o la organización de acciones de información. Por otro 
lado, las URD y los representantes nacionales del Comité consultivo han desempeñado una 
importante función en la aplicación de sinergias a nivel nacional, que son reales incluso si aún 
son demasiado específicas o demasiado desiguales para que se pueda hablar, por el momento, de 
un impacto significativo del programa sobre la escena nacional de cada uno de los países. 
67 
3. Las dinámicas europeas 
Mediante su apoyo a experiencias locales, el programa se propone contribuir a la transferencia 
de buenas prácticas, a nivel nacional y a nivel europeo, y promover la reflexión comunitaria sobre 
la lucha contra la exclusión social. Los intercambios transnacionales entre los proyectos, los 
trabajos de investigación y las publicaciones del programa son los principales componentes de 
esta dinámica. 
3.1. Animación e intercambios dentro del programa 
Se han ido creando progresivamente diversas redes de intercambios entre los proyectos, sus 
socios, las URD, la Unidad central y la Comisión. Algunas de estas redes se han ampliado a 
agentes externos al programa, en particular en la perspectiva de fusiones con iniciativas 
nacionales o comunitarias, y hoy en día se han convertido en un elemento esencial de la 
dinámica de Pobreza 3. 
Estos intercambios pueden adoptar varias formas. Los seminarios anuales son los lugares 
privilegiados de movilización de los actores del programa en torno a grandes temas de 
reflexión y de acción que se benefician de una publicidad particular. El tema del desarrollo 
local, elegido para el seminario de Edimburgo en 1991, expresaba la importancia concedida 
por el programa a la dimensión económica de la integración. El tema de la participación de 
los interlocutores sociales, adoptado para el seminario de Aalborg en 1992, expresaba la 
voluntad de extender hacia los agentes de la empresa las cooperaciones locales iniciadas. El 
tema de las relaciones entre asociación y multidimensionalidad, elegido para el seminario de 
Huelva en 1993, estaba destinado a capitalizar los logros del programa en cuanto a la 
importancia de dos de sus principios clave. 
Estos encuentros, fundamentales por su contenido y por su contribución a la afirmación de la 
identidad del programa, se completan con otro conjunto de intercambios. Así, el programa ha 
establecido varios grupos transnacionales que reúnen cada uno siete u ocho proyectos y que 
son auténticas células de reflexión y de propuesta. Cada grupo trabaja sobre las experiencias 
de los proyectos en temas precisos para extraer lecciones de carácter metodológico y político 
("vivienda y pobreza", "la pobreza en el medio rural", "la participación" y "la inserción por 
la economía"). Asimismo, en noviembre de 1992 se organizaron en Calais dos seminarios 
transnacionales, uno sobre la contribución de la autoevaluación a la estrategia de los proyectos 
y otro sobre la investigación local. Más recientemente, la acción de formación emprendida 
para los jefes de proyectos ha acentuado esta dinámica de confrontación de las experiencias. 
Por último, un gran número de intercambios se efectúa de manera bilateral, en forma de visitas 
de provecto a provecto. 
Las reuniones temáticas y los seminarios anuales tienen lugar en los lugares en que se realizan 
los proyectos y constituyen la ocasión, para los proyectos que los acogen, de expresar su 
participación en un programa europeo y de implicar al conjunto de sus socios y de los 
miembros de sus equipos operativos en la dinámica europea de este programa. Constituyen 
así, para los proyectos y para el programa, momentos importantes cuyo impacto puede 
reflejase, más tarde, a nivel local, regional, nacional y europeo. 
La animación europea del programa descansa en la movilización de los agentes de los 
proyectos pero también sobre la calidad de la asistencia técnica aplicada con este fin. Si los 
miembros de las URD tienen, en primer lugar, como función ayudar a los proyectos en su 
desarrollo a nivel local y contribuir al impacto del programa a nivel nacional, colaboran con 
la Unidad central en la animación europea de Pobreza 3. 
Varios miembros de las URD tienen una participación muy activa, por ejemplo, en los trabajos 
de los grupos temáticos constituidos con los proyectos y, por supuesto, en la preparación de 
los seminarios anuales. De manera general, las URD participan de forma regular, con la 
Unidad central y la Comisión, en los debates relativos a la gestión y a la animación del 
programa, en particular a través de los tres seminarios organizados anualmente con este fin. 
68 
3.2. Los trabajos de investigación 
Los trabajos de investigación son otro componente de la dinámica europea del programa. Al 
ser Pobreza 3 un programa de acción, estos trabajos de investigación se han limitado 
deliberadamente. Además de los estudios locales efectuados por iniciativa de los proyectos, 
el componente "investigación" del programa ha comprendido dos aspectos, uno de naturaleza 
estadística, otro de carácter económico y sociológico. 
Los trabajos estadísticos se han llevado a cabo en cooperación con EUROSTAT y, en lo 
esencial, se han dirigido a desarrollar una explotación sistemática de las encuestas nacionales 
sobre los presupuestos familiares, en particular con el fin de actualizar y matizar la medida de 
la pobreza desde el punto de vista de los ingresos. Han permitido verdaderos progresos del 
conocimiento, en particular por el uso de los microdatos de las encuestas nacionales, pero 
también han confirmado las dificultades metodológicas de esta medida y, en particular, la 
fragilidad de la comparación o de la agregación de datos construidos según definiciones aún 
no suficientemente armonizadas. Con estas salvedades, estos trabajos refuerzan la estimación 
según la cual en la Comunidad, a finales de los años 80, había 50 millones de personas con 
ingresos bajos, es decir, pobres según la definición comúnmente utilizada00) (anexo 2). La 
metodología utilizada autoriza un análisis más preciso de las tendencias recientes de la 
evolución de la pobreza, cuyos resultados deberían estar disponibles de aquí a finales del 
programa. Por otro lado se han iniciado trabajos exploratorios sobre las dimensiones no 
monetarias de la pobreza. 
Se han emprendido también investigaciones económicas y sociológicas, en una perspectiva 
claramente transnacional. Los temas de estas investigaciones han sido determinados en 
concertación con los representantes de los Consejos nacionales de investigación y los 
miembros del comité consultivo, y se han elegido equipos de investigación, que cubren cada 
uno de seis a ocho países, tras dos licitaciones sucesivas. Como se trata de trabajos en curso, 
es demasiado pronto para evaluar sus resultados. Sin embargo, deberían contribuir al 
conocimiento de los fenómenos gracias a comparaciones internacionales articuladas en torno 
a los temas siguientes: los procesos de separación del mercado del empleo, el papel de las 
políticas de desarrollo regional en la lucha contra la pobreza, los vínculos entre pobreza y 
migraciones, la implicación de los interlocutores sociales en la lucha contra la exclusión, la 
evolución de la inclusión de la pobreza en las políticas sociales y los efectos de las políticas 
activas por el empleo en la lucha contra la exclusión social. Los informes de estas 
investigaciones estarán disponibles a mediados de 1994. 
3.3. La divulgación del programa y de sus resultados 
La divulgación del programa se apoya, por una parte, en una política de publicaciones y, por 
otra, en una estrategia de comunicación. 
Se ha realizado un esfuerzo importante en lo que respecta a las publicaciones. Cabe destacar 
que la revista trimestral (5.000 ejemplares) y el boletín mensual (2.000 ejemplares) tienen ya 
una difusión que va mucho más allá de los participantes en el programa. Lo mismo ocurre con 
otras publicaciones, que contribuyen a una difusión amplia de las experiencias en curso 
(informes anuales de actividad de la unidad central, actas de los seminarios transnacionales, 
directorio descriptivo de los proyectos). 
(10) personas que viven en una familia cuya renta media disponible por unidad de consumo 
(determinada por los gastos declarados en la encuesta) es inferior a la mitad de la renta 
media disponible por unidad de consumo en el Estado miembro en el cual vive esta 
familia. 
69 
En cuanto a la estrategia de comunicación, mencionaremos las acciones siguientes: 
- La creación de una mensajería electrónica, herramienta rápida y funcional que favorece las 
interacciones entre los diferentes socios implicados en este programa (proyectos, unidad 
central, estructura de asistencia técnica anivel nacional (URD), Comisión). Gracias a ella, 
61 sedes establecen así 250 conexiones cada semana. Sirve también a la elaboración, en 
curso, de "SPES", una base de datos bibliográficos y estadísticos de Pobreza 3. 
- La sensibilización del gran público por medio de manifestaciones específicas como el 
concurso organizado entre los estudiantes de las escuelas de periodismo y cuyo mejor 
reportaje sobre la exclusión social y la pobreza se publicó en doce grandes diarios europeos 
(este reportaje trata, del proyecto de Perama). 
- La constitución de una red europea de periodistas interesados por la problemática vinculada 
con la pobreza y a la exclusión social, a quienes se envían dos veces al mes informes de 
prensa; las relaciones regulares establecidas con estos periodistas han fomentado la 
cobertura informativa de los seminarios anuales y facilitan, de manera general, la difusión 
de los resultados del programa. 
4. La articulación entre los actores y los niveles de intervención 
Tal como indicó la Comisión en su comunicación del 23 de diciembre de 1992 (11), no se 
podría combatir la exclusión social sin la participación activa de todos aquéllos que ejercen 
responsabilidades políticas, institucionales, profesionales, asociativas y cívicas, ni sin la 
participación lo más amplia posible de las propias poblaciones afectadas. 
Si bien el programa cuenta con la iniciativa local, se propone contribuir a los debates 
nacionales y europeos. Aunque se apoya en un número reducido de proyectos, se propone 
movilizar o contribuir a la movilización del mayor número posible de participantes. De este 
modo constituye uno de los componentes esenciales de las iniciativas de la Comunidad en el 
sector de la lucha contra la exclusión social. 
Ciertamente, su contribución sigue siendo modesta, pero representa un esfuerzo significativo 
de búsqueda de una buena articulación, tanto vertical como horizontal, de los órganos 
responsables según sus competencias propias y dentro de los límites de las mismas, de la 
promoción de los valores y de las políticas de solidaridad: poderes públicos (locales, 
regionales, nacionales y comunitarios) pero también organismos privados (asociaciones, 
agrupaciones de voluntarios, interlocutores sociales, etc.). Se trata de crear, con ellos y entre 
ellos, sinergias que permitan a todos y cada uno reflexionar y aplicar los principios y los 
medios para prevenir y combatir la exclusión social, dentro de un proceso de asociación que 
reconozca la especificidad de cada uno. 
El programa se suma así a los esfuerzos que realiza la Comisión con el fin de promover la 
cooperación entre todos los afectados por la exclusión social. Conviene en particular citar aquí 
el apoyo que la Comisión brinda, paralelamente a la aplicación del programa, a las redes 
europeas de organizaciones no gubernamentales, algunas de las cuales, por otra parte, están 
directamente asociadas al programa como socios u operadores de proyectos locales. 
do COM (92) 542 final, p. 25 
70 
Recalquemos también que la Comisión ha fomentado la participación de los proyectos del 
programa Pobreza 3 en algunas otras acciones comunitarias, en particular en los programas 
de iniciativas comunitarias iniciados en el marco del fondo social europeo (NOW y 
HORIZON en particular). Probablemente se debería reforzar la cooperación entre el programa 
y estas otras iniciativas;, incluso si los objetivos y las reglas aplicables a un programa son 
distintos de los aplicables a los Fondos Estructurales. La experiencia de Pobreza 3 confirma 
en cualquier caso que los programas pueden, por su vocación experimental y su grado de 
elaboración, desempeñar de un papel de estímulo decisivo a este respecto. 
71 
PARTE V - LAS ENSEÑANZAS DEL PROGRAMA Y SUS REPERCUSIONES 
En el marco de la preparación del presente informe, la Comisión ha iniciado una concertación amplia 
con el conjunto de los participantes en el programa. Los proyectos, la estructura de asistencia técnica 
anivel nacional (URD) y la unidad central han contribuido activamente a la evaluación del desarrollo 
del programa, en particular mediante sus respectivos informes anuales y su participación en el 
seminario de Huelva. Los miembros del comité consultivo han sido invitados a expresar el punto de 
vista de los Estados miembros sobre las fuerzas y los fallos del programa. De modo más general, la 
preparación de la conferencia de Copenhague y de su taller sobre las orientaciones posibles de un 
posible nuevo programa ha contribuido a esta evaluación del programa en curso. 
De estos diversos intercambios y debates se desprende una amplia convergencia de puntos de vista 
sobre las principales enseñanzas que pueden ya extraerse de la experiencia de Pobreza 3. Estas 
enseñanzas se refieren a la validez de los principios elegidos para el programa (§1), a la eficacia de 
las modalidades de gestión y de animación (§2) y, por último, al impacto del programa, es decir, al 
valor añadido específico de tal programa (§3). 
1. La validación de los principios clave del programa 
Lo que tienen en común los proyectos del programa es que todos se plantean la lucha contra la 
pobreza basándose en los principios de asociación, de multidimensionalidad y de participación. 
Estos principios son aplicados en primer lugar en las acciones modelo, pero, en muchos casos, 
las iniciativas innovadoras los han integrado en su acción. Se puede por lo tanto considerar el 
programa en su conjunto como una experimentación de la validez de estos principios, y de la 
posibilidad de aplicarlos teniendo en cuenta la especificidad de los contextos locales y 
nacionales. 
La asociación aparece como punto principal del programa. Es probablemente también el que 
mayor atención ha suscitado, incluso si eso se ha hecho a veces en detrimento de los otros dos 
principios clave. 
Los proyectos han creado estructuras organizativas y formas de intervención nuevas que, por sí 
mismas, constituyen un incentivo a la evolución de las instituciones y de las asociaciones 
implicadas en la lucha contra la exclusión social (autoridades nacionales y locales, 
organizaciones no gubernamentales, interlocutores sociales, etc.). 
La asociación aparece así como un instrumento que permite esperar que el programa tenga 
efectos que continúen más allá de sus cinco años de duración. El principio de asociación, ya 
adoptado en otros programas nacionales, a veces muy anteriores a Pobreza 3, ha despertado un 
gran interés entre responsables de países que, hasta ahora, apenas si se servían de él. Es 
importante, evidentemente, dar a este principio todo su alcance, y evitar que se reduzca a un lema 
limitado a una simple nueva presentación de modalidades organizativas tradicionales. Pero, 
precisamente, el programa Pobreza 3 permite una profundización progresiva, fundada sobre la 
experiencia, de la importancia de este principio en los procesos de decisión y de aplicación de 
las acciones. 
La atención al carácter multidimensional de la exclusión social y de la pobreza ha progresado 
irrefutablemente durante el programa. Ciertamente, los progresos constatados en este sector son 
más desiguales: aunque todos los proyectos se proponen fomentar la integración socioeconómica 
de los más desfavorecidos, y si bien están atentos a las diversas dimensiones de la exclusión 
social, no siempre han estado en condiciones de definir o aplicar procesos tan coherentes y 
globales como hubieran deseado. Conviene subrayar, a este respecto, que la coherencia de tal 
proceso no puede construirse sino para entidades concretas suficientemente delimitadas: los 
proyectos que trabajan en un territorio extenso, socialmente heterogéneo, o sin unidad 
administrativa están más expuestos al riesgo de una dispersión de sus esfuerzos y de una 
fragmentación de sus actividades. Más allá del acuerdo sobre la validez del principio de 
multidimensionalidad de la acción, se debe continuar la reflexión sobre las modalidades de su 
72 
aplicación a partir de la experiencia de los proyectos, en particular para apreciar mejor la 
especificidad, a este respecto, de los contextos locales (medio rural/medio urbano, por ejemplo) 
y nacionales (países del norte/países del sur, por ejemplo). 
Romper con las políticas y las mentalidades paternalistas, y hacer que los más desfavorecidos 
se conviertan en protagonistas de pleno derecho... además de ser un principio de acción, la 
participación constituye un desafío para los proyectos y para el programa. No es extraño que la 
aplicación de este objetivo sea problemática: es probablemente más fácil crear equipos o 
servicios que reforzar la capacidad de organización autónoma de los grupos desfavorecidos; es 
inevitable que quienes participan en la aplicación de un proyecto tiendan a considerarlo como 
"su" proyecto, corriendo el riesgo de olvidarse de las personas a las que se dirigen, cuyas 
expectativas nunca son exactamente como las propias. 
Aunque la puesta en práctica de la participación sea todavía restringida en buen número de 
proyectos, ha conocido, en el programa, avances significativos, en particular cuando los 
proyectos han ido dirigidos a grupos limitados y han sabido implicar a las personas afectadas en 
la consecución de objetivos concretos y tangibles. Dichos avances son más frecuentes allí donde 
las tradiciones nacionales son propicias a la organización autónoma, y donde las instituciones 
han superado sus rivalidades y conflictos de competencia. Por otro lado, parecen más 
significativos en los proyectos que reconocen en su propia organización (es decir, en los equipos 
operativos y en las relaciones entre estos equipos y las instituciones asociadas) que la 
participación es un valor decisivo para la calidad de la acción. 
Si se está consolidando la importancia de los principios del programa, en general, se debe 
también a que el propio procedimiento del programa ha recibido, progresivamente, la adhesión 
del conjunto de sus actores. En otros términos, se debe a que sus participantes han aceptado 
comprometerse en una dinámica común, la cual implicaba, en particular, una voluntad de 
innovación y de experimentación, una preocupación de calidad en la concepción y la 
programación de la acción, y una atención a la evaluación y a la transferencia de las 
experiencias. 
La adhesión a este proceso, obviamente, no ha sido inmediata y general, y debe constantemente 
consolidarse: para la mayoría de los proyectos, la solicitud de participación al programa procedía 
en primer lugar de la búsqueda de un apoyo financiero, lo que es por lo demás legítimo, y no 
todos los actores estaban dispuestos, inicialmente, a comprometerse en la dinámica global del 
programa. Eso explica, hasta cierto punto, las dificultades encontradas en los proyectos en 
cuanto a la estructuración de la asociación, la obtención de cofinanciaciones o la aplicación 
efectiva de una autoevaluación. Eso explica también la importancia del trabajo de explicación, 
de persuasión o de apoyo que tuvieron que realizar los jefes de proyecto, las unidades de 
asistencia técnica y la Comisión ante algunos de los socios institucionales. No hay que 
subestimar estas dificultades: determinados proyectos siguen siendo frágiles; algunos, de hecho, 
han parado o reducido mucho su actividad durante varios meses, y uno de ellos ha tenido que 
ser abandonado. Pero tampoco hay que sobrevalorar su importancia: la calidad global de los 
proyectos se reconoce en amplios sectores, y la movilización de sus actores en la dinámica del 
programa es muy grande, como demuestra en particular su participación en la animación europea 
del mismo y, de modo más general, en la reflexión comunitaria sobre la lucha contra la exclusión 
social. 
2. Las modalidades de gestión y de animación 
Para garantizar la aplicación del programa, la Comisión ha establecido estructuras de asistencia 
técnica a nivel nacional (URD) y a nivel europeo (unidad central). Las misiones que se les han 
confiado son la gestión fundamentalmente administrativa y financiera de las subvenciones 
concedidas, el apoyo al desarrollo de los proyectos y a su autoevaluación, a la animación general 
del programa y a la coordinación de sus componentes y actividades (evaluación, intercambios 
transnacionales, investigación, publicaciones). Habida cuenta de las obligaciones de plazos, de 
gestión y de costes que han pesado sobre el programa, estas misiones se han cumplido, en 
general, de modo satisfactorio; no obstante, se podrían aportar mejoras para aumentar su eficacia. 
73 
Las misiones de asistencia técnica son muy diversas, y exigen una gran capacidad de adaptación 
de quienes las realizan, así como cierta polivalencia y una experiencia confirmada. Además, 
estas misiones evolucionan a medida que se desarrolla el programa. En la fase inicial, acaparaba 
la atención la resolución de los problemas de gestión administrativa y financiera que 
obstaculizaban la estructuración de los proyectos, así como también la afirmación de la 
coherencia y de la imagen propia del programa. En la fase de consolidación, en curso, se han 
intensificado los intercambios transnacionales y se ha hecho más claramente patente la necesidad 
de una profundización de la reflexión sobre los principios del programa. En la fase final del 
programa, la cuestión de la continuación de los proyectos y la de la producción de una 
evaluación rigurosa adquirirá probablemente más importancia. 
Las disposiciones adoptadas para la gestión administrativa y financiera del programa han 
permitido a la Comisión estar continuamente informada del estado de desarrollo de los proyectos 
y de las dificultades encontradas, en particular en lo que respecta a las cofinanciaciones. Más allá 
de estas dificultades, y teniendo en cuenta al mismo tiempo los esfuerzos de los proyectos, los 
de la Comisión y los de la unidad central, se ha mejorado mucho la calidad de la gestión en los 
proyectos y se ha impuesto como uno de los componentes y uno de los indicadores de la calidad 
de su acción. 
El apoyo directo a los proyectos, garantizado por los miembros de las URD, ha sido apreciable 
y ha permitido, en varios países, notables avances en lo que respecta a la autoevaluación y a la 
articulación entre los proyectos y las iniciativas nacionales. La eficacia de este apoyo ha sido 
más desigual en lo que respecta a los proyectos que tenían grandes dificultades internas o 
problemas crónicos de cofinanciación. Sin duda, una implicación más activa de los miembros 
de las URD en la resolución de estos problemas habría sido ventajosa. 
La animación europea del programa tiene sus puntos fuertes, entre los que hay que mencionar, 
en particular, la declaración de la coherencia del programa y la divulgación de sus logros: el 
éxito de los seminarios anuales y la calidad de las publicaciones son un buen ejemplo de ello. 
Por otra parte, se han realizado progresos significativos en la preparación y el seguimiento de 
los intercambios transnacionales, y la aplicación de la acción de formación de los jefes de 
proyectos parece prometedora. En cambio, la evaluación del programa en su conjunto ha sufrido 
de la prioridad concedida a la autoevaluación de los proyectos, y al trabajo de síntesis externo 
de estas autoevaluaciones, en curso, concretamente ante la perspectiva de una profundización 
en los principios y los conceptos del programa. Asimismo hay que llevar a cabo un esfuerzo para 
integrar mejor en la dinámica del programa su componente de investigación, que se ha limitado 
deliberadamente debido a las prioridades decididas por el Consejo, pero cuyo fortalecimiento 
consideran necesario todos los actores del programa. 
La realización de estas tareas ha implicado al mismo tiempo a la unidad central y a los miembros 
de las URD. La dispersión geográfica de los actores, y el hecho de que en su mayoría trabajen 
a media jornada, ha tenido a veces consecuencias negativas para la cohesión y la eficacia de las 
estructuras de asistencia técnica. Podría ser útil prever, para otro programa, fórmulas alternativas, 
incluso si son más costosas, en particular para la unidad central. Por otro lado, la diversidad de 
los proyectos y, de modo más general, la propia complejidad del programa han obligado a veces 
a los equipos de asistencia técnica a hacer frente a expectativas o solicitudes difíciles de 
conciliar. No obstante, la cooperación entre los implicados ha permitido superar las dificultades 
surgidas. La Comisión ha contribuido a reforzar esta cooperación, en particular estando muy 
presente en la gestión y la animación del programa. 
3. Conclusión: el impacto del programa 
Para concluir el presente informe, digamos que cabe extraer determinadas enseñanzas en cuanto 
al impacto del programa, que confirman, en particular, la utilidad de los programas específicos 
mediante los cuales la Comunidad apoya la innovación social. 
De modo general, el programa ha estimulado el debate sobre la exclusión social, en los Estados 
miembros y en la Comunidad. En los Estados miembros, esta contribución ha sido desigual, al 
menos hasta ahora, pero ha gozado de amplio reconocimiento: determinados proyectos han 
74 
autoridades locales, organizaciones no gubernamentales e interlocutores sociales; otros han 
suministrado reflexiones administrativas que tendían a reformar determinadas políticas sociales; 
de manera más general, los principios del programa encuentran eco en las orientaciones 
afirmadas en las políticas nacionales de varios Estados miembros y en prometedoras sinergias, 
por lo menos en los países donde las administraciones o ios Comités directores de los propios 
proyectos tienen a su cargo o toman el relevo de las orientaciones del programa a escala nacional. 
Esta situación es alentadora. Es necesario, en efecto, recordar que el programa es modesto, y que 
está constituido por proyectos locales, cuya articulación con los debates o las iniciativas de 
carácter nacional era a menudo, inicialmente, relativamente débil o aleatoria. 
El programa es también, para la Comunidad, una expresión concreta de su contribución posible 
a la lucha contra la exclusión social. La experiencia de los proyectos ya alimentó algunas de las 
iniciativas comunitarias en este sector, en particular la preparación de la comunicación adoptada 
por la Comisión el 23 de diciembre de 1992. Es también uno de los componentes de las 
reflexiones en curso en cuanto a la contribución de los Fondos Estructurales a la lucha contra la 
exclusión social. En muchos puntos va en la línea de las preocupaciones expresadas en el marco 
del diálogo permanente que la Comisión mantiene con las organizaciones no gubernamentales 
y, más recientemente, con los interlocutores sociales. 
En este contexto, la contribución del programa tiende a desarrollarse: cuando se ideó Pobreza 3 
ésta era prácticamente la única iniciativa comunitaria referente específicamente a la pobreza y 
a la exclusión sociaI(12) y, siendo la continuación del segundo programa europeo, constituía, por 
su mera existencia, una señal política de la voluntad de la Comunidad de contribuir, 
modestamente pero de modo continuado, a los esfuerzos realizados en los Estados miembros; hoy 
el programa se asienta en un conjunto diversificado de iniciativas, por lo que cabe esperar más 
en cuanto a su contribución a la elaboración de conocimientos técnicos y buenas prácticas que 
puedan extrapolarse. Es significativo, a este respecto, que muchos implicados concedan una gran 
atención a su profundización conceptual y metodológica. Como consecuencia, mediante la 
consolidación de sus logros, el programa podrá contribuir mejor a la promoción de la perspectiva 
de la Europa de la solidaridad. 
(12) con excepción de la ayuda alimentaria concedida en el marco de las campañas de invierno. 
75 
Anexo 1 
Informaciones estadísticas sucintas sobre los proyectos del programa Pobreza 3 
Las publicaciones de Pobreza 3 y, en concreto, los informes y documentos de trabajo de la Unidad 
central del programa, presentan muchas informaciones cuantitativas y cualitativas sobre los proyectos. 
Además, se publica y pone al día con regularidad una guía descriptiva de los mismos. Los cuadros que 
presentamos a continuación son, pues, únicamente la ilustraciones de algunas de las características 
de los proyectos del programa. 
Características de los territorios de aplicación de las acciones modelo 
Número de Menos de De 20.000 a Más de Total 
habitantes 20.000 hab. 50.000 hab. 50.000 hab. 
Zona rural 4 2 - 6 
Zona urbana 8 10 8 26 
Región mixta, 
con zonas rurales 1 - 3 4 
y urbanas 
Total 13 12 11 36 
Fuente: Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación: En el número total de acciones modelo (36 en lugar de 29) se tiene en cuenta el 
hecho de que tres de ellas tienen lugar en varias zonas. 
76 
Envergadura de la marginación existente en los territorios de aplicación de los proyectos y que se 
tiene en cuenta en los mismos 
Problema existente 
Paro juvenil 
Desempleo de larga duración 
Crisis urbana 
Espacios urbanos y 
viviendas sin confort 
y mal equipadas 
Subdesarrollo rural 
Emigración 
Inmigración 
Discriminación étnica 
Declive industrial, 
reestructuración económica Número de proyectos 
en cuyo territorio 
el problema es de 
especial importancia 
37 
37 
19 
25 
8 
12 
19 
20 
26 Número de proyectos 
cuya acción se 
aplica sobre todo 
a este problema 
23 
27 
12 
17 
8 
4 
9 
13 
17 
Fuente: Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación: Datos relativos a todos los proyectos, es decir, a 48 territorios, teniendo en cuenta 
los proyectos que se aplican en varios territorios concretos distintos; obsérvese 
que algunas iniciativas innovadoras no ponen en práctica su acción con referencia 
a un territorio concreto. 
77 
Tipo y origen de los provectos del programa Pobreza 3 
Proseguir las actividades ya existentes en 1990 
con los mismos (o casi los mismos) socios 
Desarrollar nuevas actividades con los mismos 
(o casi los mismos) socios 
Ampliar una cooperación ya existente a nuevos 
socios y a nuevas actividades 
Crear una asociación totalmente nueva para 
llevar a cabo nuevas actividades 
Sin respuesta 18 
16 
1 
total 45 
Fuente: Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación: En el número total de 45 proyectos se tiene en cuenta el hecho de que algunos de 
ellos desarrollan su actividad en dos o tres territorios concretos distintos. 
Socios que cooperan en los Comités de dirección de los provectos 
Actividades locales y regionales 
Actividades nacionales y organizaciones gubernamentales 
ONG (incluidas las de comunidades y grupos locales) (53) 
Interlocutores sociales 
organizaciones patronales y empresariales, 
organizaciones sindicales, (10) 
Varios 
Universidades, organismos de investigación (21) 
(21) 116 
35 
108 
31 
48 
total 338 
Fuente: Unidad central del programa Pobreza 3 
Observación: Cuadro establecido partiendo de informaciones del conjunto de los proyectos; 
obsérvese, no obstante, que no todas las actividades innovadoras tienen 
constituido un Comité director en el que se participen diversos socios. 
78 
Anexo 2 
Trabajos estadísticos realizados dentro del programa Pobreza 3 
1 .Uno de los objetivos del programa Pobreza 3 es contribuir a mejorar el conocimiento de la pobreza, 
en concreto mediante la elaboración sistemática de datos comparables en cuanto a su amplitud, sus 
características y su evolución en los Estados miembros. De acuerdo con este objetivo, y dentro de los 
límites de los medios que a este efecto concede el Consejo, el programa aporta su apoyo a la 
realización de trabajos de investigación sobre la pobreza y la exclusión social. En este contexto, la 
Comisión apoya la realización de trabajos estadísticos de investigación con un presupuesto previsto 
de 2,75 millones de ecus para todo el período de aplicación del programa (1989-1994). 
2.Las investigaciones emprendidas responden fundamentalmente a dos objetivos: por una parte, 
contribuir al análisis de la pobreza desde el punto de vista de los recursos financieros, para establecer 
datos comparables para el conjunto de los Estados miembros y aclarar las tendencias de las 
evoluciones recientes y actuales del fenómeno; por otra parte, contribuir al análisis de la pobreza en 
su carácter pluridimensional., en concreto para sobrepasar los límites inherentes al enfoque de su sola 
dimensión financiera. 
3.Estas investigaciones consisten, en gran medida, en la mejora de las metodologías utilizadas en el 
análisis estadístico de la pobreza: se trata, en particular, de la armonización de datos necesaria para 
hacerlos comparables, del significado y las implicaciones de las diversas convenciones y definiciones 
relativas a las unidades de medición y a los indicadores cuantitativos del fenómeno, sobre lo que 
aporta un acercamiento a las fuentes estadísticas y a las administrativas, así como sobre las 
posibilidades de modelización econométrica y de las evoluciones observadas. 
4.Estos trabajos de investigación forman parte de un programa a medio plazo, y no pueden 
considerarse terminados. Más allá de lo que aportan metodológicamente, también han producido ya 
ciertos resultados. Pero estos resultados comportan lagunas e incertidumbres, que son objeto de 
trabajos complementarios en curso. También hay que profundizar en las propuestas estrictamente 
metodológicas, sobre todo para concretar las ventajas comparativas de opciones alternativas en cuanto 
a las fuentes de información, los indicadores estadísticos y los procesos de tratamiento de datos. 
5.Durante el período 1989-1993 se dio prioridad al análisis de la pobreza desde el punto de vista de 
los recursos financieros. De acuerdo con las conclusiones de las investigaciones llevadas a cabo 
anteriormente y, en concreto, de los trabajos de un seminario internacional que se reunió en 1989 en 
Noorwijk (Países Bajos) para tratar de esta cuestión, Tas investigaciones emprendidas se orientaron 
a la mejora de la explotación de las encuestas sobre los presupuestos de los hogares (E.P.H.) 
(Household Budget Surveys) llevadas a cabo periódicamente por los institutos estadísticos nacionales. 
Concebidas para contribuir al conocimiento de los índices de precios, estas encuestas no están 
específicamente adaptadas al análisis de la pobreza, para el que presentan importantes carencias. 
Además, se llevan a cabo con periodicidad variable, en general cada cinco años. Pese a todo 
constituyen, por el momento, la menos mala de las fuentes de informaciones comparables de que 
disponemos. 
ó.Los investigadores y los estadísticos que participan en estos trabajos han tenido acceso a los 
microdatos de estas encuestas. Esto constituye una ventaja considerable y un progreso decisivo para 
el análisis: los trabajos comparativos anteriores, en efecto, estaban basados en datos agregados. 
agrupados en los decilos de las distribuciones estadísticas, lo que exigía aproximaciones aleatorias. 
Además, pudo disponerse de encuestas efectuadas el mismo año (1988) o en torno a ese año (1987, 
1989 o 1990), con lo que pudo evitarse recurrir a algunas extrapolaciones dudosas. Cabe subrayar, no 
obstante, que la calidad de las encuestas nacionales sobre los presupuestos de los hogares es muy 
desigual, especialmente en lo relativo al tamaño y la representatividad de las muestras. Asimismo, las 
definiciones empleadas en estas encuestas, en particular en lo referente a los gastos de vivienda y a 
las prestaciones en relación con la vivienda, no están lo bastante armonizadas para garantizar la 
comparabilidad de los datos ni su congruencia con los que arrojan, por su parte, las encuestas 
administrativas y las estadísticas de las cuentas nacionales. 
79 
7. Además de las tareas relativas a la preparación de los datos, los trabajos realizados durante el 
período 1989-1993 han sido los siguientes: 
a) un estudio de la pobreza en los Estados miembros hacia el año 1988, teniendo en cuenta 
umbrales "relativos" de pobreza, es decir, derivados de la distribución estadística, basada en 
la explotación de los microdatos de las encuestas sobre los presupuestos de los hogares; 
b) un estudio del aporte metodológico de los enfoques "relativos" de la pobreza, es decir, de los 
que tienen en cuenta la opinión de los interesados en cuanto a los recursos necesarios para 
llevar una vida digna; 
c) un estudio exploratorio sobre la correspondencia de los datos resultantes de encuestas 
estadísticas y de encuestas administrativas; 
d) un estudio de viabilidad de la medición directa de la pobreza en términos de consumo de 
ciertos bienes o servicios, que representa una primera contribución -limitada al consumo- para 
el establecimiento de indicadores no monetarios de la pobreza. 
8. Estos estudios tienen un cariz metodológico, muy amplio en el primer caso y exclusivamente 
metodológico en los otros tres. Por ello, desde este punto de vista, sus resultados son debatidos 
con expertos independientes, con expertos gubernamentales y con representantes de los institutos 
estadísticos nacionales, al objeto de determinar las condiciones posibles de utilización y de 
difusión de sus propuestas. Pero el primer estudio también produjo resultados en cuanto a la 
envergadura de la pobreza en la Comunidad hacia 1988. Presentaremos aquí estos resultados, 
aunque todavía sean provisionales. 
9. Este estudio fue realizado por un equipo de investigadores que trabajaron en la Universidad 
Erasmus de Rotterdam (Países Bajos). Sus objetivos eran los siguientes: 
a) establecer, partiendo de la explotación de los microdatos de las encuestas nacionales sobre 
los presupuestos de los hogares y estudiando la pertinencia de diversas convenciones 
metodológicas, una estimación de la envergadura de la pobreza en cada uno de los Estados 
miembros y en la Comunidad, para un año lo más reciente posible; 
b) estudiar, siguiendo las mismas opciones metodológicas, las tendencias de la evolución de la 
pobreza durante la década de los 80; 
c) examinar la posibilidad de una modelización econométrica de estas tendencias, con el fin de 
proponer un método de simulación que permita adelantar previsiones para los años de los que 
no existen encuestas sobré los presupuestos de los hogares, de manera que éstas puedan ser 
objeto de una estimación razonable permanente. 
10. En el estado actual de los trabajos no han podido ser alcanzados todos estos obj etivos, sobre todo 
por lo tarde que se ha tenido acceso a los resultados de las encuestas nacionales para la 
investigación. Las disposiciones nacionales de confidencialidad de las encuestas han hecho muy 
difíciles las negociaciones con algunos institutos estadísticos nacionales, en particular el de 
Alemania. El conjunto de las doce series de microdatos nacionales hacia el año 1988 no estuvo 
listo hasta principios de 1993. De las series de microdatos de las encuestas nacionales anteriores 
a 1988 -que son indispensables para los análisis de tendencias y los ejercicios de simulación 
econométrica- sólo están disponibles por ahora las de algunos Estados miembros. 
11. El acceso a los microdatos ha permitido a los investigadores proceder a diversos controles de la 
calidad de la información y, en algunos casos, trabajar los datos para corregir distorsiones de 
muestreo o disparidades de las definiciones empleadas. Sin embargo, hay que subrayar que esto 
no siempre ha sido posible, y que sigue habiendo incertidumbres importantes en cuanto a la 
fiabilidad de algunos de los datos que constituyen la base de la investigación. Además, 
Dinamarca expresó reservas en cuanto a la calidad, para el año considerado, de su encuesta 
nacional sobre los presupuestos de los hogares. De modo más general, la Comisión prosigue la 
concertación iniciada con los institutos nacionales de estadística con el fin de garantizar lo más 
posible los resultados de los análisis efectuados. 
80 
12. Por todo ello, los resultados que se presentan más adelante deben considerarse provisionales, y 
sólo los investigadores que los han establecido pueden considerarse responsables de ellos. Lo que 
es más, no pueden compararse con los anteriormente establecidos por otro equipo de 
investigadores para el año 1985. En efecto, las estimaciones anteriores se habían hecho basándose 
en datos agregados, y no en microdatos; es decir, en datos no corregibles ni corregidos. Además, 
para algunos países, los investigadores se habían basado, a falta de encuestas recientes, en 
extrapolaciones de datos que databan de principios de los años 80. Los resultados establecidos 
para el año 1988 son incontestablemente más fiables que los mencionados resultados anteriores -
de los cuales han mostrado los límites y las carencias- pero siguen presentando algunas 
incertidumbres. 
13. El cuadro presenta la extensión de la pobreza en los Estados miembros en torno a 1988 siguiendo 
las convenciones metodológicas siguientes: 
a) la pobreza se contempla aquí como una insuficiencia relativa de recursos financieros: esta 
insuficiencia se aprecia dentro del contexto nacional en un momento dado (cf. § 14); 
b) como se lleva a cabo el acercamiento a la pobreza a partir de las desigualdades en la 
distribución de los recursos financieros, se proponen distintos umbrales de pobreza (40%, 50% 
y 60% de los ingresos medios): así pues, se consideran "pobres", con este planteamiento, los 
hogares cuyos ingresos medios por equivalente adulto son inferiores a una fracción 
determinada (habitualmente el 50%) de los ingresos medios por equivalente adulto de que 
disponen los hogares del mismo Estado miembro (cf. § 15); 
c) la medición de la pobreza se lleva a cabo en los hogares; no obstante, no están totalmente 
armonizadas las definiciones estadísticas de "hogar", y pueden adoptarse diversas 
convenciones para tener en cuenta el tamaño y la estructura del hogar (noción de escalas de 
equivalencia)(cf. § 16); los datos establecidos para los hogares se extrapolan luego para las 
personas, contabilizando como personas pobres a quienes viven en hogares pobres (no se 
tienen en cuenta, pues, las desigualdades internas de los hogares, por lo que el método 
adoptado considera, implícitamente, que cada una de las personas del hogar dispone de la 
fracción de los recursos del hogar correspondiente a la escala de equivalencia adoptada); 
d) por exigencias del estudio, la aproximación a los recursos tiene lugar a partir de las 
informaciones disponibles en las encuestas nacionales sobre los gastos de los hogares, que se 
consideran datos más fiables (cf. § 17). 
14. Sin hacer un estudio detallado de las convenciones metodológicas, cabe subrayar que es necesario 
profundizar en cada una de ellas. No insistiremos en las limitaciones de un enfoque de la pobreza 
basado en los recursos financieros como único criterio. En cambio, hay que recordar que el nivel 
de vida de un hogar no sólo depende de la cantidad de sus recursos, sino también, a cantidad 
media fija, de la regularidad de los mismos en el tiempo, de lo previsibles que sean los ingresos 
y de su carácter. Por otra parte, la insuficiencia del total de los recursos no tiene los mismos 
efectos si es duradera que si no lo es, ni si es puntual o recurrente. Por supuesto, aquí no podemos 
tomar en cuenta todas estas distinciones. 
15. Haber elegido umbrales derivados de uno de los valores centrales de la distribución estadística 
(en este caso, una fracción de los ingresos medios) presenta inevitablemente un carácter 
arbitrario: como mucho, puede reducirse este carácter arbitrario proponiendo varios umbrales (en 
nuestro caso, 40%, 50% y 60%), lo que, por otra parte, recalca la naturaleza relativa de la pobreza 
tal como aquí se contempla. Sin embargo, convendría disponer de informaciones que permitieran 
precisar cuál es concretamente el nivel de vida y de consumo que permiten los umbrales 
adoptados; también sería procedente discutir en qué medida un umbral dado -por ejemplo, 50%-
tiene el mismo significado en todos los Estados miembros, mientras que la distribución de los 
ingresos en cada uno de ellos es más o menos desigual. Por último, es necesario no subestimar 
la gran sensibilidad de los umbrales adoptados: basta añadirles o quitarles un ECU por mes y por 
persona para que el número de personas afectadas aumente o disminuya en varias decenas de 
miles. 
81 
16. El objeto de las escalas de equivalencia es permitir la comparación de los ingresos de hogares 
de tamaño y composición diferentes. Aunque se reconoce unánimemente la necesidad de una 
escala de equivalencia, la elección de la misma suscita muchos debates en todos los países; de 
hecho, una misma escala de equivalencia puede tener un significado diferente en países cuyas 
estructuras demográficas y prácticas culturales son polimorfas. Los resultados empíricos que se 
presentan en el cuadro se establecieron siguiendo la escala de equivalencia habitual en los 
trabajos de la OCDE, a saber, 1 para el primer adulto del hogar, 0,7 para cada uno de los adultos 
siguientes (mayores de 14 años) y 0,5 para cada uno de los niños (menores de 14 años). 
17. El equipo de investigación llevó a cabo un conjunto de mediciones para examinar la sensibilidad 
de los resultados de las distintas opciones metodológicas utilizadas. Además de una discusión 
sobre la elección de la escala de equivalencia, se midieron los efectos de la utilización 
alternativa, entre los datos de las encuestas, de las informaciones relativas a los recursos 
declarados por los hogares, o informaciones sobre los gastos declarados por los mismos. El 
problema que aquí se plantea es, sobre todo, el de la fiabilidad de las declaraciones recogidas a 
este fin por las encuestas;, especialmente las provenientes de ciertos grupos de población (por 
ejemplo, los recursos de los agricultores): aunque para la investigación se haya considerado 
como indicador el importe de los gastos, los análisis de sensibilidad efectuados no confirman que 
dicho indicador sea en toda circunstancia el más fiable, lo que pone de manifiesto, una vez más, 
la necesidad de una discusión en profundidad sobre la calidad de los datos extraídos de las 
encuestas. Por otra parte hay que subrayar que la elección de un indicador u otro puede afectar 
a los resultados en cuanto a las características de los hogares pobres. Por ejemplo, es probable 
que la utilización del indicador "gastos" tienda a sobrevalorar algo la pobreza de las personas de 
edad avanzada, el consumo de cuyos recursos es menor. 
18. La cifra más citada de personas pobres, para el conjunto de la Comunidad, es de 50 millones en 
los años 80. Con la reserva de las imprecisiones metodológicas ya mencionadas, esta cifra se ve 
confirmada por los resultados que presentamos en el cuadro, que arrojan un total de 52 millones 
de personas pobres y 17,6 millones de hogares pobres en torno a 1988 (umbral del 50%). Hay 
que subrayar que estos datos se establecieron antes de la unificación alemana, en años de 
crecimiento económico y de creación de empleo. Con toda seguridad, la pobreza se ha 
incrementado desde entonces, por lo que las cifras adelantadas constituyen estimaciones 
mínimas. 
19. Como ya hemos dicho, no ha sido posible proceder a un análisis de las tendencias de la 
evolución de la pobreza durante los años 80, dado que faltaban series de microdatos de los años 
anteriores. Asimismo cabe expresar grandes reservas en cuanto a los resultados establecidos en 
el pasado a partir de datos agregados (sobre todo en algunos países). Las indicaciones 
fragmentarias de que disponemos para ciertos países apuntan a la tendencia a cierto crecimiento 
de la pobreza, pero deben ser confirmadas. 
82 
Estimativas da pobreza nos Estados-membros por volta do ano de 1988. 
Percentagens e números absolutos (milhares) de agregados domésticos e de pessoas pobres segundo as convençoes utilizadas nos limiares de 40%, 50% e 60% do 
montante medio (escala de equivalencia OCDE) 
00 PAÍS 
B 
DK (2) 
D (3) 
EL 
ES 
F 
IRL 
IT 
LUX 
NL 
P 
UK 
EUR 12 ANO 
88 
87 
88 
88 
88 
89 
88 
88 
87 
88 
90 
88 Montante 
medio 
100% (1) 
327.058 
80.570 
22.782 
832.188 
674.331 
73.084 
5.130 
11.548.338 
516.846 
20.736 
556.118 
5.683 AGREGADO DOMÉSTICO 
limiar de 40% 
% 
2,6 
1,3 
4,7 
13,0 
8,6 
6,5 
8,4 
11,2 
3,5 
1,1 
15,7 
5,8 abs (1000) 
103 
30 
1278 
445 
944 
1412 
85 
2288 
4 
64 
498 
1307 
. 8459 limiar de 50% 
% 
6,7 
3,6 
10,8 
20,6 
16,7 
14,0 
16,9 
20,6 
8,8 
4, 3 
25,2 
14,2 abs (1000) 
265 
84 
2938 
706 
1838 
3042 
171 
4208 
11 
252 
799 
3289 
17596 limiar de 60% 
% 
5,3 
0,1 
9,7 
29,7 
26,2 
23,1 
27,0 
30,4 
17.2 
12,1 
34,4 
25,2 abs ( 1000) 
605 
235 
5358 
1017 
2875 
5019 
273 
6209 
22 
709 
1091 
5677 
29092 PESSOAS 
limiar de 40% 
% 
3,8 
1,5 
5,0 
12,8 
9,2 
7,7 
10,1 
12,0 
5,4 
1 , 3 
15,5 
6,7 abs (1000) 
375 
77 
3062 
1279 
3564 
4313 
358 
6888 
20 
191 
1602 
3819 
25547 limiar de 50% 
% 
9,4 
4,3 
11,9 
20,5 
17,7 
16,5 
19,4 
22,0 
11,5 
4,8 
25,1 
15,3 abs (1000) 
928 
220 
7287 
2048 
6856 
8243 
687 
12628 
42 
706 
2594 
8721 
51960 limiar de 60% 
% 
19,6 
12,0 
21,3 
30,1 
27,7 
26,7 
30,3 
32,3 
21,1 
13,8 
34,6 
26,7 abs (1000) 
1932 
615 
130044 
3007 
10730 
14957 
1073 
18540J 
781 
2031 
3576 
15218 
84800 
Fontet 
1) 
(2) 
f 31 Universidade Erasmus de Roterdáo: "Living conditions of the least priviliged in the European Community; investigaçâo sobre a estatistica de 
pobreza baseada em micro-dados para os Estados-membros da Comunidade Europeia; relatório da investigaçâo apresentado À Comissâo, Abril de 1993, 
Despesas médias anuais por equivalente adulto, em moeda nacional, no ano do inquérito (unidades de consumo segundo a escala de equivalencia 
OCDE) 
Salvaguardando incertezas relativas à qualidade dos dados 
Dados de 1988, portanto anteriores à unificaçâo alemà 
ISSN 0257-9545 
COM(93) 435 final 
ES 05 
N° de catálogo : CB-CO-93-495-ES-C 
ISBN 92-77-59495-0 
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