Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2002"

(2002/C 36/17)

El 12 de octubre de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de octubre de 2001 (Ponente: Sr. van Dijk).

En su 385o Pleno de los días 17 y 18 de octubre de 2001 (sesión del 17 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 75 votos a favor, con 6 abstenciones, el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 del Tratado CE, la Comisión ha elaborado sus directrices anuales para las políticas de empleo para el año 2002.

1.2. Como consecuencia de la cumbre de Lisboa celebrada en el año 2000, la Comisión procedió a una profunda revisión de las directrices para el año 2001, y está prevista una evaluación de impacto detallada de las directrices en 2002, ya que varias directrices deben aplicarse ese año. Ésta es la razón por la que la Comisión no ha introducido grandes cambios en las directrices 2002.

1.2.1. A raíz de los profundos cambios que marcaron las directrices para el empleo de 2001, y a la vista de la evaluación, en curso, de las repercusiones de la Estrategia Europea de Empleo, cuyos resultados aparecerán en las directrices para el empleo de 2003, la Comisión recomienda una ligera revisión de las directrices, en la que los cambios se limiten a las nuevas prioridades políticas resultantes de las recientes comunicaciones de la Comisión, de los Consejos Europeos y de la evaluación del Informe conjunto sobre el empleo en 2001(1).

Los principales cambios con respecto a las directrices para el empleo para el año 2001 son los siguientes:

- El Consejo Europeo de Estocolmo decidió completar los objetivos de Lisboa para 2010 con objetivos intermedios para 2005 en cuanto a la tasa de empleo global (67 %) y a la tasa de empleo femenino (57 %), así como el objetivo de haber alcanzado en 2010 el 50 % para la tasa de empleo de las personas de más edad (55-64). Estos objetivos se han incorporado al objetivo horizontal A.

- El Consejo Europeo de Estocolmo decidió asimismo que el Consejo incluyera la calidad del puesto de trabajo como objetivo general de las directrices para el empleo de 2002. Esto queda ahora reflejado en el nuevo objetivo horizontal B(2). Además, se han incorporado nuevas referencias al aspecto de la calidad en varias directrices temáticas al respecto (números 3, 7, 10, 11 y 13).

- La directriz 6 sobre la movilidad hace hincapié en la necesidad de fomentar la movilidad de la mano de obra en los nuevos mercados de trabajo europeos(3).

- Dado lo limitado de las respuestas de los Estados miembros en cuanto a los objetivos nacionales para las tasas de empleo, de acuerdo con las conclusiones de la Cumbre de Lisboa, se ha redactado el objetivo horizontal A de manera más vinculante.

- Refuerzo de la Directriz n° 17 sobre la discriminación por razones de sexo. Se ha identificado el nivel significativo de diferencias de remuneración entre mujeres y hombres en muchos Estados miembros como posible factor de desincentivación para que las mujeres se incorporen al trabajo o permanezcan en él. El Consejo Europeo de Estocolmo pidió que se creasen indicadores en este ámbito, lo que también subraya la importancia de la cuestión.

1.3. Para elaborar su dictamen, el Comité se propone proceder del siguiente modo. En primer lugar, desea mencionar los dictámenes pertinentes aprobados anteriormente sobre el mismo tema. Examinará, en particular, en qué medida las recomendaciones contenidas en dichos dictámenes se han tenido en cuenta en las directrices para las políticas de empleo para el año 2002. A continuación, el Comité formulará una serie de observaciones que, al término de la evaluación de impacto, deberán tenerse en cuenta a la hora de elaborar las directrices para las políticas de empleo de 2003.

2. Dictámenes anteriores

2.1. En el mes de octubre de 2000, el Comité Económico y Social aprobó un dictamen sobre las directrices para las políticas de empleo para el año 2001(4). En este dictamen, se hacía hincapié, principalmente, en:

- el objetivo clave movilizador del pleno empleo;

- la imprescindible formación continua;

- la mayor asociación de los interlocutores sociales al proceso;

- la necesidad de una aplicación equilibrada de los diferentes pilares, y

- la necesidad de indicadores cuantitativos y cualitativos.

En su dictamen, el Comité suscribía los puntos esenciales de la propuesta de directrices para el empleo. Celebraba, en particular, la decisión de formular una directriz separada sobre la salud y seguridad en el puesto de trabajo(5), a la vez que solicitaba que se prestara una atención especial a los grupos más vulnerables en el mercado laboral, como los trabajadores de edad avanzada, las mujeres, los jóvenes titulados y los desempleados de larga duración. Para lograr los objetivos asignados en la cumbre de Lisboa -"convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo"-, conviene poner el acento, en particular, en las inversiones en el ámbito de la investigación y desarrollo y de la formación.

2.2. El Comité también aprobó en el año 2000 un dictamen sobre los trabajadores de edad avanzada(6), en el que señalaba que en varios Estados miembros, la tasa de empleo de los trabajadores entre 50 y 64 años es claramente inferior a la de los trabajadores más jóvenes. También presentaba una serie de recomendaciones dirigidas a aumentar la tasa de empleo de este grupo de trabajadores, pese a ser consciente de que, en algunos casos, se justifica la reducción de la edad legal de jubilación:

- operar un cambio de mentalidad en los trabajadores y los empresarios;

- adoptar una política de gestión de personal que también vaya dirigida a los trabajadores mayores de 45 años. Efectivamente, una política que tenga en cuenta la edad reviste una gran importancia precisamente para los trabajadores de edad avanzada. A este respecto, la atención podría centrarse en la contratación y la jubilación, la formación, el perfeccionamiento profesional y la promoción, la organización flexible del trabajo, la ergonomía y la definición de las funciones, y el cambio de comportamiento en las empresas;

- prestar una atención especial a un sistema de escalas de remuneración según el cual la progresión de los salarios sería más rápida al principio de la carrera para continuar más débilmente al final, con el fin de que los trabajadores de edad avanzada sean menos vulnerables. El Comité formuló esta recomendación principalmente para los interlocutores sociales, pero sin ningún deseo de menoscabar la autonomía de la que gozan dichos interlocutores en el ámbito de la fijación de los salarios.

2.2.1. Al objeto de dar cuerpo a la política en favor de los trabajadores de edad avanzada, el Comité aboga por la elaboración de directrices en este ámbito. Por otra parte, el Comité destaca la importancia del FSE, que podría contribuir en gran medida a la aplicación de esta política.

2.3. En su dictamen sobre la "Revisión intermedia de los tres procesos en los que se apoya la estrategia europea de empleo"(7), el Comité consideró positivo el instrumento de las directrices para las políticas de empleo. En su opinión, la principal aportación de estas directrices consistía en una mayor atención prestada a esta cuestión y en la participación de todas las partes interesadas. Con el fin de mejorar el proceso, el Comité propuso, a raíz de la evaluación de la Comisión, reducir el número de directrices, garantizar una mejor coordinación con los otros procesos (en particular, los de Cardiff, Colonia y Lisboa), definir indicadores y mejorar el control y la difusión de las buenas prácticas. Por último, también se proponía reforzar la participación de los interlocutores sociales. Por otra parte, el Comité se preguntaba si no sería conveniente, al término de un período de cinco años, prever una interrupción de un año, con el fin de permitir que todas las partes interesadas pudiesen desempeñar convenientemente su papel.

2.4. En su dictamen sobre la política comunitaria de migración(8), el CES afirmaba lo siguiente:

"Los Planes de Acción nacionales de empleo deben incorporar criterios útiles para la gestión de los flujos migratorios. Con la flexibilidad necesaria, en los planes nacionales de empleo se deben considerar las previsiones de inmigración con el fin de asegurar el buen funcionamiento del mercado de trabajo. Las Directrices para el empleo que se elaboran anualmente sobre la base de cuatro pilares (empleabilidad, espíritu de empresa, adaptación, igualdad de oportunidades) deben incorporar de forma positiva la nueva política de migración. Las Directrices promoverán la mejora en la calidad de los empleos tanto para los nacionales de los Estados miembros como para los inmigrantes."

2.5. En su Dictamen sobre "La discriminación salarial entre hombres y mujeres"(9), el Comité pedía sobre todo una mayor transparencia en la remuneración de mujeres y hombres. También solicitaba que los Estados miembros adoptasen nuevas iniciativas en este ámbito y que se actualizasen las estadísticas existentes. Las directrices para el empleo también deberían incluir la obligación para los Estados miembros de adoptar medidas específicas para favorecer el acceso de las mujeres al mercado laboral y luchar contra la discriminación salarial.

2.6. En un dictamen reciente, el Comité Económico y Social también destacaba la importancia de mejorar la calidad de la política social y de empleo(10).

3. Evaluación de las directrices 2002

3.1. El Comité celebra que a la hora de elaborar estas directrices se haya prestado mayor atención a los trabajadores de edad avanzada, como ya había pedido el CES su dictamen sobre los trabajadores de edad avanzada.

3.2. Al igual que la Comisión, el Comité concede alta prioridad a la lucha contra la discriminación salarial entre mujeres y hombres. Por ello está a favor de reforzar la correspondiente directriz, por la que se insta a los Estados miembros, en colaboración con los interlocutores sociales, a elaborar una estrategia para poner término a dicha discriminación.

3.3. Las directrices 2002 no son muy diferentes de las correspondientes al año 2001. Tras la profunda revisión efectuada en 2001, el Comité apoya este enfoque consistente en limitar los cambios. El Comité celebra asimismo que la Comisión no haya introducido pequeñas modificaciones en la redacción de las directrices.

3.4. Por el contrario, el Comité alberga ciertas dudas acerca de la supresión de los objetivos cuantitativos que figuraban en las directrices 2001. Aunque, por una parte, el Comité comprende que se hayan abandonado estas cifras, debido a que la Comisión no dispone aún de un conjunto unívoco de indicadores para el conjunto de la UE, considera, por otra parte, que las directrices serían más fuertes y eficaces si se acompañaran de objetivos mensurables. En su opinión, estos objetivos cuantitativos volverán a introducirse tras la evaluación del impacto, sobre la base de los indicadores aplicables a nivel europeo.

3.5. El Comité observa que la incertidumbre que caracteriza actualmente las perspectivas económicas ejerce una presión suplementaria sobre los Estados miembros para que pongan en práctica las directrices con el mayor rigor posible. Por ello, el Comité considera que precisamente ahora es cuando se necesita una política de mercado laboral activa.

4. Elementos para las directrices para el empleo tras la evaluación del impacto

4.1. La evaluación del impacto de las directrices para el empleo está en curso de realización. En marzo de 2002, la Comisión presentará a las demás instituciones un informe técnico con las principales conclusiones de la evaluación. El Comité también deberá pronunciarse sobre dicha evaluación a través de un dictamen. Con vistas a ello, quiere presentar algunos elementos para dicha evaluación.

4.2. De acuerdo con el Tratado, la Comisión tiene la obligación de examinar cada año la política de empleo y de elaborar directrices al respecto. El Comité se pregunta si es deseable una revisión anual de las directrices. Efectivamente, la elaboración y transposición de las directrices en planes nacionales de acción obligan a los Estados miembros a desplegar grandes esfuerzos, cuando, en realidad, las prioridades no se modifican fundamentalmente cada año. Por otra parte, se necesita cierto tiempo para que los efectos de la política llevada a cabo se hagan visibles y mensurables. Por lo tanto, en aras de la eficacia, el Comité recomienda un ciclo de revisión plurianual, que dará lugar a un ciclo efectivo en la política. Al mismo tiempo hay que cuidar de no excluir la posibilidad de realizar reajustes siempre que los cambios lo exijan. No obstante, los reajustes de la política requieren una adaptación del artículo 28 del Tratado CE. Como alternativa, y a la espera de una modificación del Tratado, se podría optar por una revisión a fondo cada dos años, con una adaptación marginal en los años intermedios. De esta forma, los Estados miembros dispondrían de más tiempo para evaluar los efectos de las directrices sobre su política de empleo.

4.2.1. El informe anual que los Estados miembros deben presentar a la Comisión Europea debería también poder adaptarse, limitándolo, por ejemplo, a la mitad de las directrices.

4.3. El Comité manifiesta su preocupación por la participación de los interlocutores sociales en la elaboración de las directrices para las políticas de empleo y en la transposición de las mismas en planes nacionales de acción. Si bien la Comisión manifiesta un relativo optimismo respecto a esta participación, los interlocutores sociales no se muestran nada satisfechos. Con frecuencia, se les deja poco tiempo para examinar las directrices, concertarse y elaborar un dictamen aprobado por sus organizaciones. Esto recuerda, en particular, la forma de proceder a la hora de elaborar los dictámenes del Comité: una sola reunión del grupo de estudio debe bastar para elaborar un dictamen interesante.

4.3.1. Un aspecto que preocupa aún más al Comité es la participación de los interlocutores sociales a la hora de transponer las directrices en planes nacionales de acción. Ocurre con frecuencia que los interlocutores sociales no tienen conocimiento de estos planes sino a última hora, de manera que sólo les quedan unos días para dar su opinión. La participación de los interlocutores sociales en la elaboración de los planes nacionales de acción sólo se desarrolla de manera óptima en algunos Estados miembros.

4.3.2. Para reforzar la participación de los interlocutores sociales en la elaboración de los planes nacionales de acción (PNA), los Estados miembros deberían asociar a los interlocutores en una fase más temprana del proceso. Actualmente, no es infrecuente que se les consulte sobre los PNA después de que los gobiernos hayan elaborado los planes. De esta forma, los interlocutores sociales no se sienten implicados en la elaboración ni en la aplicación de los PNA. Por otra parte, también se debería asociar más estrechamente a los interlocutores sociales a la aplicación de las recomendaciones específicas dirigidas a cada país.

4.4. Junto a las observaciones relativas al proceso propiamente dicho, el Comité también desea mencionar varios temas a los que, en su opinión, deberían prestarse más atención en las futuras directrices para el empleo.

4.4.1. En lo referente a las directrices para el empleo, la Comisión y el Consejo piden, con razón, que se preste atención a los grupos más vulnerables en el mercado laboral, es decir, las mujeres, los trabajadores de edad avanzada, los desempleados de larga duración y los jóvenes titulados. El Comité desearía agregar a este grupo los discapacitados y las minorías étnicas. Los discapacitados se mencionan en la Directiva n° 7, pero también deberían asociarse a otras directrices. En cuando a las minorías étnicas, son extremadamente vulnerables y merecen una atención muy especial. A este respecto, el Comité considera que las recomendaciones específicas dirigidas a determinados países, como Alemania, Austria y Suecia, constituyen una señal muy prometedora.

4.4.2. Para poder medir correctamente los efectos de las directrices, es necesario definir indicadores que sean comparables. Ello contribuirá a reforzar el compromiso de los Estados miembros y de los interlocutores sociales en el proceso de Luxemburgo.

4.4.3. Por último, el Comité se remite a los debates que actualmente se están llevando a cabo en el ámbito de la política de migración, y señala que en anteriores ocasiones ha solicitado ya que en las directrices para el empleo se incluya un capítulo relativo a esta política.

Bruselas, 17 de octubre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Además, se han actualizado los considerandos y se han incorporado cambios de poca importancia para reflejar la evaluación, en curso, de las repercusiones de la estrategia (objetivo horizontal F), las perspectivas económicas menos favorables (introducción general) y la reestructuración industrial (directriz 13).

(2) Los cambios se basan en la Comunicación de la Comisión COM(2001) 313 final, de 20 de junio de 2001. ("Políticas sociales y de empleo - Un marco para invertir en la calidad").

(3) Los cambios se basan en la Comunicación de la Comisión COM(2001) 116 final, de 28 de febrero de 2001, presentada con vistas a la cumbre de Estocolmo, y en la Comunicación "Hacia un espacio europeo de investigación", COM(2000) 6 final, de 18 de enero de 2000.

(4) Dictamen sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros para el año 2001", 18 y 19 de octubre de 2000, DO C 29 de 30.1.2001.

(5) Véanse asimismo los dictámenes "Hacia una estrategia comunitaria en materia de salud y seguridad en el trabajo", DO C 260 de 17.9.2001, p. 97, y "Salud y seguridad en el puesto de trabajo", DO C 51 de 23.2.2000.

(6) Dictamen sobre los "Trabajadores de edad avanzada" (iniciativa), 18 y 19 de octubre de 2000, DO C 14 de 16.1.2001.

(7) Dictamen de iniciativa "Revisión intermedia de los tres procesos en los que se apoya la estrategia europea de empleo", DO C 139 de 11.5.2001, p. 33.

(8) Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre una política comunitaria de migración, DO C 260 de 17.9.2001, p. 104.

(9) Dictamen de iniciativa sobre "La discriminación salarial entre hombres y mujeres", DO C 155 de 29.5.2001, p. 65.

(10) Dictamen sobre el tema "Mejora cualitativa de la política social y de empleo", DO C 311 de 7.11.2001, aprobado en el Pleno de los días 12 y 13 de septiembre de 2001.