INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2011 /* COM/2012/0339 final */





ÍNDICE 1........... Introducción................................................................................................................... 3 2........... Contexto........................................................................................................................ 4 2.1........ Evolución en 2011.......................................................................................................... 4 2.2........ Reglamento marco sobre la ayuda macrofinanciera.......................................................... 5 3........... operaciones de ayuda macrofinanciera en 2011............................................................... 6 3.1........ Síntesis........................................................................................................................... 6 3.2........ Operaciones en los países beneficiarios en 2011.............................................................. 7 3.2.1..... Balcanes Occidentales.................................................................................................... 7 3.2.1.1.. Bosnia y Herzegovina..................................................................................................... 7 3.2.1.2.. Serbia............................................................................................................................ 8 3.2.2..... Países vecinos del Este................................................................................................... 8 3.2.2.1.. Armenia......................................................................................................................... 8 3.2.2.2.. Georgia.......................................................................................................................... 9 3.2.2.3.. República de Moldavia................................................................................................. 10 3.2.2.4.. Ucrania........................................................................................................................ 11 3.2.3..... Asia Central................................................................................................................. 12 3.2.3.1.. República Kirguisa........................................................................................................ 12 4........... Garantizar una utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas, evaluaciones relativas al Gasto Público y la Rendición de Cuentas (PEFA) y evaluaciones ex post 13 4.1........ Evaluaciones operativas................................................................................................ 13 4.2........ Evaluaciones relativas al Gasto Público y la Rendición de Cuentas (PEFA).................... 13 4.3........ Evaluaciones ex post..................................................................................................... 14 5........... Peticiones de ayuda y futuras propuestas de la Comisión - situación presupuestaria........ 14 INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2011 1. Introducción El informe proporciona una visión global de la aplicación de la ayuda macrofinanciera de la UE a terceros países en 2011. Describe el contexto general en el que se aprobaron y aplicaron las operaciones de ayuda macrofinanciera, incluye información sobre las operaciones más recientes realizadas en los países vecinos de la UE, proporciona una breve panorámica sobre posibles futuras operaciones y sus efectos sobre el presupuesto y presenta estadísticas generales sobre las diversas operaciones de ayuda macrofinanciera realizadas durante los diez últimos años. La ayuda macrofinanciera, que forma parte del marco de ayuda exterior de la UE, es un instrumento diseñado en favor de los países próximos a la UE que permite abordar necesidades excepcionales de financiación exterior en forma de apoyo a la balanza de pagos. Su objetivo es reforzar la estabilidad macroeconómica y financiera en los países candidatos y candidatos potenciales y en los países vecinos de la UE, fomentando al mismo tiempo la aplicación de reformas estructurales adecuadas. La ayuda macrofinanciera está supeditada al acuerdo con el FMI sobre la aprobación de un programa de ajuste y reforma y es complementaria de dicho programa. La ayuda macrofinanciera adopta la forma de préstamos, para los cuales la Comisión toma prestados los fondos necesarios en el mercado de capitales y los presta a su vez al país beneficiario, y/o, en circunstancias específicas, de subvenciones financiadas por el presupuesto de la UE. En el año 2011 prosiguió la aplicación de las operaciones de ayuda macrofinanciera iniciadas, no habiendo aprobado el Parlamento y el Consejo ninguna nueva operación. Es importante resaltar que en julio de 2011 la Comisión propuso un nuevo reglamento marco sobre la ayuda macrofinanciera y se iniciaron los debates en el Consejo y el Parlamento. Los resultados de estos debates serán importantes para el futuro de la ayuda macrofinanciera como instrumento de urgencia estratégico que contribuye a estabilizar las economías de los países próximos a la UE. La decisión de los colegisladores sobre este reglamento marco se espera para el segundo semestre de 2012 o 2013. El informe también contiene una sección sobre las evaluaciones operativas, estudios relativos al Gasto Público y la Rendición de Cuentas (PEFA) y evaluaciones ex post realizadas en países beneficiarios de la ayuda macrofinanciera. En 2011, la Comisión, con el apoyo de consultores, finalizó dos evaluaciones operativas y realizó dos estudios relativos al Gasto Público y la Rendición de Cuentas en países beneficiarios de programas de ayuda macrofinanciera. La Comisión también inició tres evaluaciones ex post de operaciones de ayuda macrofinanciera finalizadas. Por último, el informe proporciona información sobre las nuevas peticiones de ayuda macrofinanciera y las nuevas propuestas de ayuda macrofinanciera que prepara la Comisión, indicando sus implicaciones presupuestarias. Este informe se elabora de conformidad con las decisiones del Consejo y las decisiones conjuntas del Consejo y del Parlamento relativas a las operaciones de ayuda macrofinanciera, y es continuación de los informes presentados en los años anteriores. El informe viene acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD(2012) 181 final) que proporciona información más detallada y un análisis del contexto macroeconómico y de la aplicación de cada operación de ayuda macrofinanciera. 2. Contexto 2.1. Evolución en 2011 La crisis económica y financiera mundial de 2008-2009, que afectó profundamente a las economías emergentes de los países vecinos de la Unión Europea, dio lugar a un aumento de las solicitudes de ayuda financiera de la UE, especialmente en forma de ayuda macrofinanciera. El Consejo de Ministros de la UE aprobó cuatro de estos programas a final de 2009 en favor de Bosnia y Herzegovina, Serbia, Armenia y Georgia, y una ayuda macrofinanciera aprobada anteriormente en favor de Kosovo[1] fue prorrogada por un año en 2009. En 2010, los legisladores de la UE decidieron dos nuevos programas, en favor de Ucrania y la República de Moldavia (esta vez, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, la decisión fue adoptada conjuntamente por el Consejo y el Parlamento). Las operaciones en favor de Georgia y de Kosovo finalizaron en 2010. En 2011 y a principios de 2012, la Comisión completó la aplicación de los programas en favor de Serbia, Armenia y Moldavia y siguió los preparativos para la aplicación de los programas en favor de Bosnia y Herzegovina y Ucrania. La situación económica global mejoró considerablemente en 2010 y, en cierta medida, en el primer semestre de 2011, lo que alivió un tanto la presión ejercida sobre la balanza de pagos de los países que pueden recibir ayuda macrofinanciera. Por ello, en 2011 la Comisión solo adoptó dos nuevas propuestas, una relativa a Georgia en enero y otra relativa a la República Kirguisa en diciembre. Desde entonces, estas propuestas están siendo examinadas por el Parlamento y el Consejo. No obstante, el proceso de adopción de decisiones se ha retrasado debido a una divergencia de opinión entre los colegisladores acerca del procedimiento legal apropiado para consultar al comité de Estados miembros sobre el memorándum de entendimiento del programa de ayuda macrofinanciera. En el segundo semestre de 2011, como consecuencia de la crisis de la deuda soberana, las condiciones de los mercados financieros mundiales se hicieron mucho más difíciles. Por otra parte, la primavera árabe y las perturbaciones políticas y económicas resultantes en los países socios árabes del Mediterráneo aumentaron la presión sobre los presupuestos y las balanzas de pagos de estas economías[2]. Se espera que esta evolución lleve a una mayor demanda de ayuda macrofinanciera en 2012. Un primer ejemplo lo constituye la nueva solicitud de ayuda macrofinanciera por importe de 500 millones de euros presentada por el Gobierno egipcio en febrero de 2012. La Comisión está examinando, en coordinación con el FMI, las necesidades residuales de financiación exterior de Egipto con vistas a la posible aprobación de una propuesta de ayuda macrofinanciera a este país. 2.2. Reglamento marco sobre la ayuda macrofinanciera Ya en 2003, el Parlamento Europeo observó que una de las principales deficiencias de la ayuda macrofinanciera era que el proceso de adopción de decisiones era demasiado largo: las decisiones para cada operación eran tomadas caso por caso por el Consejo, tras consultar al Parlamento. Asimismo, el Parlamento subrayó la necesidad de dotar globalmente de una base jurídica transparente al instrumento de ayuda financiera. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009, las decisiones legislativas relativas a las operaciones de ayuda macrofinanciera han sido tomadas por el Parlamento y el Consejo aplicando el procedimiento legislativo ordinario (codecisión), lo que se ha traducido en un proceso de decisión bastante largo. Esto ha aumentado el número de peticiones de simplificación del procedimiento de adopción de las decisiones relativas a la ayuda macrofinanciera. Como ha puesto de relieve la crisis financiera y la crisis de la deuda, para poder abordar eficazmente situaciones macroeconómicas y financieras de emergencia se requiere disponer de un instrumento de lucha contra las crisis que pueda ponerse en marcha rápidamente y de forma eficaz. En respuesta a esta situación, la Comisión aprobó una propuesta de reglamento marco el 4 de julio de 2011[3]. Los principales objetivos de la propuesta son: i) aumentar la eficacia de la ayuda macrofinanciera con un proceso de decisión más rápido y eficiente; ii) armonizar el proceso de adopción de decisiones con el de otros instrumentos, principalmente en materia de relaciones exteriores; iii) fijar las normas que han de regir el instrumento y conferir al Parlamento Europeo la responsabilidad conjunta de su aplicación; y iv) actualizar y simplificar algunas de las normas. Los principales elementos de la propuesta son: i) las decisiones de concesión de ayuda macrofinanciera serían tomadas por la Comisión mediante un acto de ejecución sometido al control de un comité de Estados miembros; ii) los criterios de Genval, establecidos en varias conclusiones del Consejo y apoyados, asimismo, por la resolución del Parlamento Europeo de 2002, se reafirmarían en un reglamento, por lo que se convertirían en legalmente vinculantes; iii) se actualizarían o aclararían algunos criterios, particularmente los relativos al umbral de las operaciones de ayuda macrofinanciera en relación con el déficit de financiación residual, los criterios geográficos de admisibilidad (con objeto de reconocer formalmente la existencia de la Política Europea de Vecindad en el contexto de la ayuda macrofinanciera) y los criterios para optar por subvenciones o préstamos en las operaciones de ayuda macrofinanciera. Se llevaron a cabo debates en el Consejo y el Parlamento. El Consejo finalizó sus primeras conclusiones en diciembre de 2011 (siguiendo un «enfoque general»). El Parlamento encargó un estudio sobre la eficacia de la ayuda macrofinanciera y, a principios de 2012, examinó un informe sobre la propuesta de la Comisión en la Comisión de Comercio Internacional. La decisión sobre la propuesta se espera para el segundo semestre de 2012 o 2013. 3. operaciones de ayuda macrofinanciera en 2011 3.1. Síntesis En 2011, se finalizaron las operaciones de ayuda macrofinanciera en favor de Serbia adoptadas en 2009. En julio de 2011, se desembolsó a las autoridades serbias el primer tramo de la ayuda, un préstamo de 100 millones de euros, lo que supuso la conclusión de esta operación, ya que el segundo tramo, del mismo importe, fue cancelado debido a las menores necesidades de financiación exterior del país y a su decisión de no solicitar la plena realización de los desembolsos programados por el FMI. En lo que se refiere a la ayuda macrofinanciera a Armenia, el memorando de entendimiento se firmó en febrero de 2011, y el primer tramo —subvención de 14 millones de euros y préstamo de 26 millones de euros— se desembolsó en julio de 2011. El desembolso del segundo tramo —subvención de 21 millones de euros y préstamo de 39 millones de euros— se aprobó en diciembre. La subvención se desembolsó el 27 de diciembre de 2011, y el préstamo, el 9 de febrero de 2012. En lo que se refiere a la ayuda financiera a Moldavia, la Comisión desembolsó el segundo tramo —subvención de 20 millones de euros—en septiembre de 2011. El desembolso del tercer tramo no podía tener lugar antes de finales de 2011, según se preveía inicialmente, dado que no se habían cumplido varias condiciones. El tramo se desembolsó finalmente a principios de abril de 2012. La aplicación de la ayuda macrofinanciera a Ucrania, aprobada en 2010, que, junto con los fondos disponibles derivados de una operación anterior aprobada en 2002, representa un importe de 610 millones de euros, se volvió a retrasar debido a la falta de acuerdo con las autoridades ucranianas sobre determinadas condiciones del memorando de entendimiento. El primer tramo de la operación de ayuda macrofinanciera a Bosnia y Herzegovina, aprobado en 2009, con un importe máximo de 100 millones de euros en préstamos, no se desembolsó en 2011 debido a que no se cumplía una de las condiciones para el desembolso del primer tramo. En 2011, la Comisión presentó dos propuestas formales de nuevas operaciones de ayuda macrofinanciera a los colegisladores: la concesión de una ayuda macrofinanciera suplementaria a Georgia por un importe de 23 millones de euros en subvenciones y 23 millones de euros en préstamos, aprobada el 13 de enero de 2011; y la concesión de una ayuda macrofinanciera excepcional a la República Kirguisa por un importe de 15 millones de euros en subvenciones y 15 millones de euros en préstamos, aprobada el 20 de diciembre de 2011. Desde entonces, estas propuestas han sido estudiadas por el Parlamento Europeo y el Consejo. Sin embargo, la decisión de los colegisladores relativa a la ayuda macrofinanciera a Georgia se ha retrasado debido a la controversia jurídica mencionada anteriormente. 3.2. Operaciones en los países beneficiarios en 2011 3.2.1. Balcanes Occidentales 3.2.1.1. Bosnia y Herzegovina En 2009, el Consejo de la UE aprobó una ayuda macrofinanciera a Bosnia y Herzegovina de un máximo de 100 millones de euros, en forma de préstamos (Decisión 2009/891/CE del Consejo, de 30 de noviembre de 2009) El memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo se firmaron en noviembre de 2010, mientras que, debido en parte al largo proceso de formación del Gobierno tras las elecciones generales de octubre de 2010, el acuerdo de préstamo no fue aprobado por la presidencia Bosnia hasta agosto de 2011. En 2011 no se desembolsaron fondos, ya que no se cumplían todas las condiciones asociadas al desembolso del primer tramo y acordadas en el memorando de entendimiento. Por otra parte, el acuerdo de derechos de giro del FMI está suspendido desde octubre de 2010. Con todo, se han alcanzado ciertos progresos en el cumplimiento de las condiciones en materia de gestión de las finanzas públicas a las que se supedita la ayuda macrofinanciera. El desembolso de la ayuda macrofinanciera podría realizarse tan pronto como el programa del FMI vuelva a estar operativo de nuevo y se cumplan todas las condiciones recogidas en el memorando de entendimiento. En 2011, tras el crecimiento marginal registrado en 2010 (0,7%), se observó una ligera aceleración, con un crecimiento estimado del 1,6%, propiciado por el aumento de las exportaciones y la ligera expansión de la demanda interna. En 2011 prosiguió en cierta medida el saneamiento presupuestario, a pesar de que persistía la baja calidad de las finanzas públicas. Los desequilibrios externos han vuelto a aumentar, habiendo alcanzado el déficit de la balanza por cuenta corriente el 8,7% del PIB. 3.2.1.2. Serbia Al amparo de la Decisión 2009/892/CE del Consejo, se puso a disposición de Serbia un préstamo macrofinanciero de un máximo de 200 millones de euros teniendo en cuenta los efectos adversos de la crisis de la economía mundial. El objetivo de esta ayuda era complementar los recursos de las instituciones financieras internacionales para ayudar al Gobierno a corregir el déficit de financiación exterior. A la luz de la gradual recuperación de la economía serbia, de las menores necesidades de financiación exterior y de la reducción de la ayuda del FMI a la mitad, la Comisión Europea decidió desembolsar únicamente la mitad del importe de la ayuda macrofinanciera, esto es, 100 millones de euros. La transferencia de fondos tuvo lugar el 12 de julio de 2011, completándose así esta operación de ayuda macrofinanciera. La condicionalidad de la ayuda macrofinanciera sirvió de base para una revisión de la gestión de las finanzas públicas, especialmente mediante el establecimiento de normas presupuestarias cuantitativas y nuevas disposiciones relativas al control interno de las finanzas públicas. En 2011, prosiguió la recuperación económica, con un PIB que creció un 1,6%, alimentado por el incremento de la inversión. Sin embargo, hacia finales del año las difíciles condiciones económicas internacionales ejercieron presión sobre el crecimiento. Al frenarse la expansión de las exportaciones, el déficit de la balanza por cuenta corriente aumentó hasta aproximadamente el 9,5% del PIB. Además, el déficit presupuestario se acercó al 5% del PIB, cifra superior a la prevista inicialmente, debido en gran medida a unos menores ingresos. 3.2.2. Países vecinos del Este 3.2.2.1. Armenia A finales de 2010, la Comisión y las autoridades armenias acordaron las condiciones para el programa de ayuda macrofinanciera de 100 millones de euros que se había decidido en noviembre de 2009 (35 millones de euros en subvenciones y 65 millones de euros en préstamos). El memorando de entendimiento y los acuerdos de préstamo y de subvención se firmaron en febrero de 2011, siendo ratificados por las autoridades armenias en mayo de 2011. El primer tramo, de 40 millones de euros, fue desembolsado en junio de 2011, mientras que el desembolso del segundo, de 60 millones de euros, se realizó en diciembre de 2011 en lo que se refiere a la subvención y en febrero de 2011 en lo que se refiere al préstamo. En 2011, la economía de Armenia siguió recuperándose; el PIB real creció un 4,6%, impulsado por un aumento de las remesas de emigrantes y de las exportaciones. Sin embargo, disminuyó la entrada de inversiones. A pesar de una reducción del déficit de la balanza por cuenta corriente, del 14,7% del PIB en 2010 al 10,9% del PIB en 2011, gran parte de las necesidades de financiación exterior tuvieron que ser financiadas por socios exteriores. En 2011, Armenia empezó a aplicar su nuevo programa trienal (2011-2013) de estabilización económica, apoyado, en particular, por el FMI en el marco del Servicio Ampliado del Fondo (SAF) y del Servicio de Crédito Ampliado (SCA) en condiciones favorables por un importe total de 278 millones de euros. En diciembre de 2011, la Junta de Gobierno del FMI concluyó su tercera revisión de los resultados económicos de Armenia en el marco del programa, lo cual permitió a las autoridades obtener 36,2 millones de DEG adicionales (aproximadamente, 42 millones de euros). La condicionalidad de la ayuda macrofinanciera contribuyó a impulsar las reformas en las áreas de deuda pública, pensiones, administración tributaria y aduanera, gestión de las finanzas públicas y política tributaria. 3.2.2.2. Georgia El conjunto de medidas de la UE en apoyo de la recuperación económica de Georgia, de un máximo de 500 millones de euros, comprometidas en la conferencia internacional de donantes celebrada en octubre de 2008 en Bruselas, a raíz del conflicto de agosto de 2008 con Rusia, incluía dos posibles operaciones de ayuda macrofinanciera de un importe de 46 millones de euros cada una. La primera parte se aplicó con éxito en 2009-2010. En cuanto a la segunda parte, la Comisión adoptó una propuesta de nueva ayuda macrofinanciera a Georgia el 13 de enero de 2011. El Parlamento Europeo reunido en sesión plenaria votó sobre la propuesta el 10 de mayo de 2011 y aprobó una resolución legislativa con algunas enmiendas encaminadas principalmente a reflejar la entrada en vigor del nuevo Reglamento de «Comitología» en marzo de 2011[4]. Desde la adopción de su posición por el Parlamento Europeo, los debates interinstitucionales entre el Consejo y el Parlamento no han sido fructíferos. Mientras que el Parlamento propugna la utilización del procedimiento consultivo para el comité de Estados miembros en relación con el memorando de entendimiento, como propuso inicialmente la Comisión, el Consejo sostiene que, en principio, debería aplicarse el procedimiento de examen. El PIB real creció un 6,3% en 2010 y un 7% en 2011, pero se espera que disminuya ligeramente en 2012 como consecuencia de las difíciles condiciones económicas internacionales. El acuerdo de derechos de giro del FMI estuvo vigente de septiembre de 2008 a junio de 2011, contribuyendo al saneamiento presupuestario, al avance de las reformas estructurales y a la vuelta a la senda de crecimiento. A partir de julio de 2010, las autoridades han estimado que el acuerdo debía considerarse de carácter preventivo y no han solicitado los últimos tramos. A pesar de la mejora experimentada desde 2009, la balanza de pagos de Georgia sigue siendo vulnerable: sigue registrándose un amplio déficit de la balanza por cuenta corriente (equivalente al 11,7% del PIB en 2011), las entradas de IED se mantienen significativamente por debajo de sus niveles anteriores al conflicto de 2008 y se prevén unas obligaciones de servicio de la deuda externa substanciales para 2013-2014. Las autoridades acordaron en marzo de 2012 un nuevo programa bienal con el FMI, que será de carácter preventivo. Aunque la existencia de un programa de desembolso del FMI es un requisito previo para la activación de la operación de ayuda macrofinanciera de la UE, es probable que los fondos del FMI todavía se utilicen durante el periodo del programa, teniendo en cuenta las difíciles condiciones financieras internacionales. 3.2.2.3. República de Moldavia El 20 de octubre de 2010, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron una decisión relativa a la puesta a disposición de la República de Moldavia de una ayuda macrofinanciera por un importe de 90 millones de euros, en forma de subvenciones, que se desembolsaría en tres tramos en 2010 y 2011 (Decisión nº 938/2010/UE). La ayuda se prorrogó en el contexto de un programa económico apoyado por un acuerdo de financiación trienal SAF-SCA aprobado por la Junta de Gobierno del FMI en enero de 2010. A raíz del acuerdo relativo al memorando de entendimiento, la Comisión desembolsó ya en diciembre de 2010 el primer tramo, de 40 millones de euros. El segundo tramo, de 20 millones de euros, se desembolsó en septiembre de 2011, después de que la Comisión hubiese evaluado en junio el cumplimiento de las condiciones. El desembolso del tercer tramo de la ayuda macrofinanciera no se pudo efectuar antes de finalizar 2011, como se preveía inicialmente, al haberse considerado insuficientes los avances logrados hacia el cumplimiento de las condiciones para dicho desembolso. No obstante, sobre la base de los nuevos progresos en la aplicación de las reformas alcanzados por las autoridades de Moldavia, en febrero de 2012 se realizó una nueva evaluación, que concluyó que el cumplimiento de las condiciones era satisfactorio, lo que permitió a la Comisión desembolsar el tercer y último tramo de la ayuda macrofinanciera, de 30 millones de euros, en abril de 2012. La economía se recuperó tras la grave recesión de 2009, experimentando una fuerte reactivación en 2010 y 2011. Sin embargo, el deterioro de las condiciones económicas externas llevó a una ralentización de la actividad económica en el cuarto trimestre de 2011, ralentización que probablemente continuará en 2012. La aplicación del programa del FMI ha seguido el rumbo previsto y el apoyo de los donantes internacionales, incluida la ayuda macrofinanciera de la UE, ha constituido un importante factor en apoyo de la estabilidad macroeconómica y el programa de reformas del Gobierno. Moldavia emprendió un ambicioso proceso de saneamiento presupuestario —el déficit presupuestario disminuyó del 6,3% del PIB en 2009 al 2,4% del PIB en 2011 y se prevé que siga reduciéndose en 2012 hasta el 0,9% del PIB— gracias principalmente a la reducción del gasto público. La condicionalidad de la ayuda macrofinanciera contribuyó a impulsar las reformas en las áreas de la elaboración y ejecución del presupuesto, la optimización de la gestión de las finanzas públicas y de la deuda pública, la estabilidad financiera y la reforma del sector financiero, la contratación pública y la legislación relativa al banco central. 3.2.2.4. Ucrania Los colegisladores de la UE adoptaron en julio de 2010 una decisión encaminada a facilitar a Ucrania una ayuda macrofinanciera de 500 millones de euros (Decisión 388/2010/UE de 7 de julio de 2010). Junto con los 110 millones de euros que seguían disponibles en virtud de la decisión de concesión de ayuda macrofinanciera de 2002 (Decisión 2002/639/CE del Consejo de 12 de julio de 2002), ello permitiría una operación de ayuda macrofinanciera por un importe máximo de 610 millones de euros. No obstante, aún no han concluido las negociaciones de las condiciones para el desembolso de la ayuda, que incluyen medidas en las áreas de gestión de las finanzas públicas, administración tributaria y aduanera, reforma del sector energético y regulación del sector financiero. Aunque ha habido progresos en la convergencia hacia un memorando de entendimiento aceptable para ambas partes, no se han podido superar divergencias en algunas cuestiones fundamentales, tales como la del mandato del Tribunal de Cuentas de Ucrania (órgano supremo de auditoría del país). Al no haberse firmado un memorando de entendimiento o un acuerdo de préstamo, en 2011 no se realizaron desembolsos. En 2011 prosiguió la recuperación de la economía de Ucrania, con un crecimiento relativamente elevado y una inflación globalmente controlada. Sin embargo, desde mediados de 2011, la evolución de la balanza de pagos ha sufrido un claro deterioro, lo que ha obligado al Banco Nacional de Ucrania a gastar reservas por importe de 6 200 millones de dólares entre agosto y diciembre para defender su moneda. El programa del FMI de 15 000 millones de dólares quedó suspendido en 2011 como consecuencia de desacuerdos sobre el presupuesto y la falta de avances en las importantes reformas estructurales pactadas en el marco del acuerdo de derechos de giro, tales como el ajuste de las tarifas del gas y de los combustibles de calefacción. Asimismo, los retrasos en el ajuste de las tarifas de la energía plantean riesgos significativos para las perspectivas presupuestarias. Dado que en 2011 no se efectuaron desembolsos de ayuda financiera externa oficial y los bancos disminuyeron su nivel de riesgo, se ha hecho más difícil el acceso a los mercados internacionales de capital. Al mismo tiempo, se ha avanzado poco en las reformas estructurales. Aunque las leyes de contratación pública y del sector del gas aprobadas en 2010 y la reforma de las pensiones aprobada en 2011 fueron pasos en la dirección adecuada, a veces su aplicación ha sido deficiente y, en el caso de la contratación pública, la ley ha quedado desvirtuada por las enmiendas introducidas. Los avances en la reforma de la gestión de las finanzas públicas han sido particularmente decepcionantes y el entorno empresarial en Ucrania se ha mantenido débil, como refleja el significativo deterioro en 2011 de la posición del país en la clasificación «Doing Business» del Banco Mundial y del índice de corrupción de «Transparency International»[5]. 3.2.3. Asia Central 3.2.3.1. República Kirguisa El 20 de diciembre de 2011, la Comisión presentó al Parlamento Europeo y al Consejo una propuesta de concesión de una ayuda financiera excepcional a la República Kirguisa. En 2010, este país había experimentado una fuerte caída del crecimiento económico y un deterioro de su balanza de pagos, debido a las perturbaciones exteriores y a los conflictos internos de carácter político y étnico, que habían llevado a un considerable déficit de financiación exterior. En una conferencia internacional de donantes celebrada en julio de 2010, la UE se comprometió a apoyar la recuperación del país tras la finalización del conflicto étnico. En junio de 2011, el FMI acordó con las autoridades kirguisas un programa trienal apoyado por un Servicio de Crédito Ampliado (SCA). Sin embargo, la posición exterior siguió siendo vulnerable y el FMI y la Comisión confirmaron la existencia de un considerable déficit de financiación exterior residual para 2011-2013. Por otra parte, la operación de ayuda macrofinanciera excepcional —concedida fuera del ámbito geográfico normal de las ayudas macrofinancieras— se justificaba por el fuerte impulso de la reforma política en favor de la democracia y de la reforma económica emprendidas en el país y por la situación del país en una región de importancia económica y política para la UE. La propuesta está siendo debatida por el Parlamento Europeo y el Consejo en el marco del procedimiento legislativo de codecisión. En 2011, el crecimiento económico se recuperó hasta el 5,7%, tras la fuerte ralentización sufrida en 2009 y 2010, y el déficit de la balanza de pagos se redujo a una estimación del 3,1% del PIB gracias al fuerte nivel de las remesas de emigrantes y al elevado precio de las exportaciones de oro. No obstante, en los últimos meses de 2011 el difícil marco económico internacional empezó a influir negativamente en las remesas y en las exportaciones. La inflación se redujo, de una cifra (interanual) inferior al 20% a mediados de 2011 al 5,7% a final del año. El Gobierno logró alcanzar sus objetivos presupuestarios para 2011. Las autoridades kirguisas también cumplieron todos los objetivos del programa SCA del FMI establecidos para el final de 2011. 4. Garantizar una utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas, evaluaciones relativas al Gasto Público y la Rendición de Cuentas (PEFA) y evaluaciones ex post 4.1. Evaluaciones operativas Conforme a la exigencia del Reglamento financiero de la UE de realizar inspecciones antes de proceder al desembolso de fondos a los países beneficiarios, la Comisión, con la ayuda de consultores exteriores, realiza evaluaciones operativas para obtener garantías razonables sobre el funcionamiento de los procedimientos administrativos y los circuitos financieros de los países beneficiarios. Las evaluaciones operativas se centran en los sistemas de gestión de las finanzas públicas, particularmente en los procedimientos y la organización de los ministerios de hacienda y los bancos centrales y, más concretamente, en la gestión de las cuentas que reciben fondos de la UE. Por otro lado, se presta especial atención a la forma en que trabajan las instituciones externas de auditoría, su independencia, sus programas de trabajo y la eficacia de sus controles. En las evaluaciones operativas más recientes también se ha llevado a cabo un análisis de los procedimientos aplicados por los organismos competentes en materia de contratación pública. En 2011, la Comisión finalizó la evaluación operativa relativa a Georgia. Sus principales conclusiones se presentan en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD(2012) 181 final). 4.2. Evaluaciones relativas al Gasto Público y la Rendición de Cuentas (PEFA) La Comisión persigue la complementariedad con otros instrumentos de diagnóstico en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas en los países beneficiarios del apoyo de donantes. En este contexto, constituye un marco particularmente adecuado el programa relativo al Gasto Público y la Rendición de Cuentas, establecido en 2001 como una asociación de múltiples donantes con la participación, en particular, de la Comisión Europea, el Banco Mundial y el FMI. En los últimos años, se han realizado estudios PEFA para una serie de países beneficiarios o beneficiarios potenciales de ayuda financiera: Armenia (2008), Belarús (2009), Georgia (2008), Kosovo (2009), República Kirguisa (2009), República de Moldavia (2008), Marruecos (2009) y Serbia (2010). La Comisión fue la autora, junto con el Banco Mundial, de los estudios PEFA relativos a Georgia y Marruecos y participó directamente en otros estudios. En 2011, la Comisión contribuyó a una evaluación PEFA de Ucrania, en cooperación con el Banco Mundial (que asumía la dirección), y realizó, también en cooperación con el Banco Mundial (asumiendo en este caso la dirección) una evaluación PEFA de Moldavia. Los resultados de estos estudios PEFA completarán las evaluaciones operativas más recientes de los procedimientos financieros aplicados en ambos países y contribuirán a respaldar la aplicación de las operaciones de ayuda macrofinanciera en curso, especialmente con vistas al seguimiento de las condiciones en materia de gestión de las finanzas públicas. 4.3. Evaluaciones ex post Para evaluar los efectos de la ayuda macrofinanciera, y de conformidad con el Reglamento Financiero, la Comisión realiza evaluaciones ex post de los programas de ayuda macrofinanciera. Las conclusiones de estas evaluaciones se tienen en cuenta en el reforzamiento de las prácticas de gestión de estas ayudas. Los principales objetivos de las evaluaciones ex post son: analizar los efectos de la ayuda macrofinanciera en la economía del país beneficiario y, en particular, en la sostenibilidad de su situación exterior; y evaluar el valor añadido de la intervención de la UE. En 2011 se emprendieron dos nuevas evaluaciones ex post para evaluar las operaciones de ayuda macrofinanciera recientemente finalizadas en Líbano y en Georgia. A principios de 2012 se inició una evaluación ex post de la ayuda macrofinanciera a Kosovo. 5. Peticiones de ayuda y futuras propuestas de la Comisión - situación presupuestaria La mayoría de operaciones de ayuda macrofinanciera realizadas en 2011 se finalizaron en dicho año o a principios de 2012 (Serbia, Armenia, República de Moldavia). La ejecución de los dos programas restantes (relativos a las operaciones con Ucrania y Bosnia y Herzegovina) se espera para 2012 y 2003, a condición de que se realicen avances satisfactorios hacia el cumplimiento de las condiciones de política económica impuestas. La aprobación del nuevo programa para Georgia, que aún están examinando los colegisladores, se espera para mediados de 2012. De forma similar, la ayuda macrofinanciera propuesta en favor de la República Kirguisa podría aprobarse en el segundo semestre de 2012. Entre las operaciones de ayuda macrofinanciera previstas para 2012-2013. cabe destacar un posible programa en favor de Kosovo. Tras la expiración del anterior programa en 2010, una nueva operación respondería al compromiso condicional contraído por la UE en la conferencia de donantes sobre Kosovo de junio de 2008, por un importe máximo de 100 millones de euros. Por otro lado, puede preverse una nueva operación para Armenia, que seguiría al programa recientemente finalizado y estaría encaminada a ayudar al país a cubrir su déficit de financiación exterior residual previsto para 2013, complementando los recursos facilitados por el FMI en el marco del actual acuerdo de financiación SCA-SAF. Teniendo en cuenta las necesidades de financiación a corto plazo de algunos países vecinos del Sur que están atravesando cambios políticos, no es sorprendente que en febrero de 2012 la UE recibiera una solicitud de ayuda macrofinanciera de Egipto. El importe solicitado fue de 500 millones de euros, de los que una pequeña parte podría desembolsarse en forma de subvención para tener en cuenta el nivel relativamente bajo de renta per cápita del país. La ayuda macrofinanciera complementaría los fondos que facilitarían el FMI y otros donantes a fin de contribuir a reforzar la balanza de pagos de Egipto en un difícil periodo de transición política. La Comisión, en coordinación con el FMI, está estimando las necesidades residuales de financiación exterior del país con vistas a la posible aprobación de una propuesta de ayuda macrofinanciera en su favor. La perspectiva de activar el instrumento de ayuda macrofinanciera en favor de algunos países mediterráneos se confirmó explícitamente en la Comunicación conjunta de la Comisión y el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad relativa a una Asociación con los países del Sur del Mediterráneo para la democracia y la prosperidad compartida, adoptada el 8 de marzo de 2011. En el cuadro 1 se presenta un panorama global de los compromisos y pagos de subvenciones de ayuda macrofinanciera para 2011 y 2012 (cifras indicativas). Las previsiones para 2012 son de carácter muy preliminar, dependiendo de varios factores que escapan al control de la Comisión. Las operaciones de subvención preparadas para 2012 son globalmente coherentes con los límites máximos presupuestarios para dicho año, teniendo en cuenta que algunas de las operaciones previstas no serán objeto de un compromiso financiero hasta 2013. En cuanto a los préstamos, el saldo vivo total de los préstamos macrofinancieros era de 569,8 millones de euros a finales de 2011. Esta suma está cubierta por el Fondo de Garantía para Acciones Exteriores[6], que se mantiene en el 9% del saldo vivo. El Fondo no solo cubre los préstamos macrofinancieros, sino también los préstamos Euratom y los préstamos del BEI a terceros países y se dota con cargo al presupuesto de la UE. Para los préstamos macrofinancieros, esto correspondería a aproximadamente 51 millones de euros a final de 2011 en el marco del Fondo de Garantía. Cuadro 1: Compromisos y pagos de ayuda macrofinanciera 2011-2012 (en euros) Cuadro 2: Importes de ayuda macrofinanciera autorizados por año en 2002-2011 (en millones de euros) Gráfico 2a: Importes de ayuda macrofinanciera autorizados por año en 2002-2011 (en millones de euros) Gráfico 2b: Importes de ayuda macrofinanciera autorizados por región en 2002-2011 Cuadro 3: Importes de ayuda macrofinanciera desembolsados por año en 2002-2011 (en millones de euros) Gráfico 3a: Importes de ayuda macrofinanciera desembolsados por año en 2002-2011 (en millones de euros) Gráfico 3b: Importes de ayuda macrofinanciera desembolsados por región en 2002-2011 [1] Esta designación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre el estatuto y es conforme a la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 1244 sobre la Declaración de Independencia de Kosovo. [2] Para más información sobre la evolución económica reciente en los países vecinos del Sur, véase también «The EU's neighbouring economies: coping with new challenges», Occasional Papers nº 86 /noviembre de 2011, DG ECFIN, Comisión Europea. (http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2011/index_en.htm ) [3] Propuesta de la Comisión de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen disposiciones generales para la ayuda macrofinanciera a terceros países - COM(2011) 396 final, 4.7.2011. [4] Reglamento (UE) nº 182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011. [5] Los insuficientes progresos en la gestión de las finanzas públicas, junto con la incertidumbre sobre el marco macroeconómico (particularmente la suspensión del programa del FMI), llevaron a la Comisión Europea a retrasar el desembolso de las operaciones de apoyo presupuestario hasta finales de 2011. [6] Para mayor información, véase el informe (semestral) de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las garantías cubiertas por el presupuesto general.