INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Evolución de las importaciones de azúcar en la Unión Europea procedentes de los países ACP y de los países menos avanzados (PMA) Informe de la Comisión mencionado en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 828/2009 de la Comisión /* COM/2013/0323 final */





ÍNDICE 1........... Marco jurídico................................................................................................................ 3 2........... Introducción................................................................................................................... 4 3........... Nuevo contexto para la importación de azúcar................................................................ 4 4........... Evolución de las importaciones de azúcar........................................................................ 5 4.1........ Cantidades de las importaciones de azúcar...................................................................... 5 4.2........ Origen de las importaciones de azúcar............................................................................. 6 4.3........ Importaciones de azúcar en bruto frente a las importaciones de azúcar blanco.................. 6 5........... Evolución del suministro y de los precios del azúcar......................................................... 7 6........... Medidas de mercado necesarias..................................................................................... 8 7........... Conclusiones.................................................................................................................. 9 INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Evolución de las importaciones de azúcar en la Unión Europea procedentes de los países ACP y de los países menos avanzados (PMA) Informe de la Comisión mencionado en el artículo 5, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 828/2009 de la Comisión 1. Marco jurídico El artículo 9 del Reglamento (CE) nº 1528/2007 1528/2007 del Consejo, de 20 de diciembre de 2007, por el que se aplica el régimen previsto para las mercancías originarias de determinados Estados pertenecientes al grupo de Estados de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) en los acuerdos que establecen Acuerdos de Asociación Económica (AAE) o conducen a su establecimiento (Reglamento de acceso a los mercados) dispone que, durante el período comprendido entre el 1 de octubre de 2009 y el 30 de septiembre de 2015, las importaciones de azúcar de los Estados ACP que no sean países menos avanzados (PMA), podrá suspenderse si simultáneamente las importaciones de azúcar procedentes de todos los países ACP exceden de 3,5 millones de toneladas y las importaciones procedentes de Estados ACP que no sean países menos avanzados exceden de 1,6 millones de toneladas por campaña de comercialización. Esta cantidad ha sido subdividida por región de producción, lo que garantiza un acceso mínimo para cada región del AAE. Esto se conoce con el nombre de mecanismo transitorio de salvaguardia (MTS). El artículo 5 y el anexo IV del Reglamento (CE) nº 828/2009 de la Comisión, de 10 de septiembre de 2009 , por el que se establecen, para las campañas de comercialización 2009/10 a 2014/15, las disposiciones de aplicación para la importación y el refinado de productos del sector del azúcar de la partida arancelaria 1701 en el marco de acuerdos preferenciales, explica en detalle el MTS. El artículo 5, apartado 3, establece que la Comisión debe presentar un informe sobre el funcionamiento del mecanismo transitorio de salvaguardia del azúcar. El informe tendrá en cuenta los flujos comerciales de azúcar de los países ACP y los PMA que figuran en el anexo I del presente Reglamento. 2. Introducción En 2006, la Unión Europea reformó su régimen del azúcar con el fin de mejorar la competitividad y la orientación de mercado de la industria azucarera de la UE. Los elementos principales de la reforma fueron una disminución gradual del 36 % de los precios de apoyo de la UE para los productores de la UE y los exportadores preferenciales ACP/PMA y una reducción de la cuota de producción de azúcar de la UE. La reforma del sector del azúcar de 2006 tuvo en cuenta el acceso preferencial para los países ACP y PMA productores de azúcar. Con ocasión de la reforma, se estimó que, en lo que respecta a las importaciones, los intercambios cruzados «swap»[1] sobre los flujos comerciales procedentes de los socios que se benefician del régimen preferencial (países ACP/PMA), podrían desempeñar un papel fundamental, en la hipótesis de un precio mundial de azúcar blanco de 200 USD/tonelada y un tipo de cambio de 1,3 USD/EUR. Sobre la base de esta hipótesis, la diferencia entre el precio del azúcar de la UE y el precio del mercado mundial, o el precio en los países ACP y los PMA, podría animar a algunos de estos países a exportar a la UE la mayor parte de su producción interior recurriendo a los intercambios cruzados. Los intercambios cruzados dependen de la diferencia entre el precio mundial y el precio en la UE, de los costes de transporte y de la capacidad de los importadores capacidad para aplicar este régimen complejo. Durante la reforma se consideró que la cantidad máxima que podría ser objeto de intercambios cruzados era de 3,5 millones de toneladas, lo que corresponde a la capacidad de producción de los países ACP/PMA. 3. Nuevo contexto para la importación de azúcar La campaña 2009/10 fue el primer año de aplicación de un marco jurídico completamente nuevo en materia de importaciones. Desde el 1 de octubre de 2009, el régimen de importación preferencial del que se benefician los países ACP y que preveía cuotas para los países ACP firmantes del «Protocolo del Azúcar» ha sido modificado. Actualmente autoriza importaciones sin derechos de aduana y al margen de cuotas en el marco del Acuerdo de Asociación Económica (AAE) y del acuerdo «Todo menos armas» (TMA), lo que se traduce por un acceso al mercado considerablemente ampliado para los países ACP/PMA. Las exportaciones de azúcar de los PMA hacia la UE han sido completamente liberalizadas y las importaciones de azúcar originarias de los países ACP que no son PMA están únicamente sujetas a una cláusula de salvaguardia en función de la cantidad. En 2009/10, las exportaciones de los países ACP/PMA a la UE han disminuido ligeramente, pero desde 2010/11, se asiste a un lento pero constante aumento de estas exportaciones. Los precios del mercado mundial han sido particularmente elevados durante los 3 últimos años y el mercado de la UE ha sido, por lo tanto, menos atractivo; los países ACP y los PMA se han beneficiado también de precios más elevados en el mercado local, regional y mundial. En 2011, los países ACP y los PMA han exportado en el mundo 3,2 millones de toneladas de azúcar, de los cuales 1,9 millones de toneladas a la UE. Por otra parte, el crecimiento de la producción y de las exportaciones de los países ACP/PMA ha sido menor de lo esperado debido a algunos retrasos en las inversiones en curso. Además, desde 2008, algunos países ACP han adoptado una decisión estratégica para aumentar las exportaciones en forma de azúcar blanco. Esta evolución, combinada con un aumento del consumo en los países ACP y los PMA ha reducido las cantidades de azúcar en bruto disponibles para las exportaciones a la UE. En 2011, el consumo de azúcar en los países ACP y los PMA se elevó a 7,3 millones de toneladas, frente a 5,1 millones de toneladas en 2004, lo que representa un incremento del 41 % durante este período. Para más detalles, véase el cuadro V del anexo. 4. Evolución de las importaciones de azúcar A raíz de la reforma del sector del azúcar de 2006, la UE ha pasado de ser un exportador neto de azúcar a ser un importador neto. 4.1. Cantidades de las importaciones de azúcar En el período comprendido entre 2001/02 a 2005/06, la media de las importaciones totales de azúcar de la UE era de 2,1 millones de toneladas, de los cuales 1,6 millones de toneladas procedentes de los países ACP/PMA. Desde la campaña de comercialización 2006/07, las entregas totales de azúcar originarias de terceros países han comenzado a crecer de manera significativa, y durante la campaña de comercialización 2010/11, las importaciones de azúcar ya habían alcanzado el nivel record de 3,7 millones de toneladas (+ 77 % en comparación con el período 2001/026 a 2005/06), su nivel más elevado. Mientras tanto, las importaciones de azúcar preferencial, procedente de los países ACP/PMA alcanzaron 1,8 millones de toneladas (+ 16 % en relación con el período 2001/02 a 2005/06). Durante la campaña de comercialización 2011/12, el total de las importaciones de azúcar de la UE ha sido ligeramente inferior respecto de la campaña de comercialización anterior (- 3 %). Por el contrario, las importaciones de azúcar preferencial, procedentes de los países ACP/PMA continuaron aumentando para alcanzar un nuevo nivel récord de 1,84 millones de toneladas (+ 1,9 %, en comparación con la anterior campaña de comercialización). Por lo tanto, las importaciones de azúcar preferencial han progresado de manera continua desde la reforma de 2006, aunque no en la medida esperada en el escenario más optimista, intercambios cruzados incluidos. Para más detalles sobre las importaciones véase el anexo I. 4.2. Origen de las importaciones de azúcar Esta tendencia al alza se ha producido particularmente en los países ACP y los PMA siguientes: Mozambique, Suazilandia, Malaui, Zambia, Zimbabue, Laos y Camboya. Sobre la base de los datos actuales, parece que Mozambique sería, entre los PMA, el país más prometedor para continuar aumentando su producción de azúcar y sus exportaciones a la UE. Para más detalles sobre las importaciones véanse los anexos II, III y IV. 4.3. Importaciones de azúcar en bruto frente a las importaciones de azúcar blanco El anterior Protocolo del azúcar aceptaba únicamente el azúcar asignado, principalmente el azúcar en bruto destinado al refinado. Por lo tanto, una de las principales novedades desde la reforma del régimen del azúcar era la posibilidad de importar azúcar blanco. Y, de hecho, algunos países ACP, en particular Mauricio, han aumentado las exportaciones de azúcar blanco con respecto al azúcar en bruto, con el fin de aprovechar el mayor valor añadido. En la campaña de comercialización 2011/12, las importaciones de azúcar en bruto en la UE alcanzaron un nuevo nivel récord de 2,7 millones de toneladas, lo que representa el 76 % del total de las importaciones. Para más detalles sobre las importaciones véase el anexo I. 5. Evolución del suministro y de los precios del azúcar Evolución del suministro Durante las campañas de comercialización 2006/07 y 2007/08, el mercado del azúcar de la UE tuvo un exceso de oferta y la UE se vio obligada a retirar del mercado azúcar de cuota. Esta situación excedentaria del mercado se mantuvo hasta el comienzo de la campaña de comercialización 2008/09. A partir de la campaña de comercialización 2009/10, el mercado del azúcar de la UE pasó de una situación de exceso de oferta a una situación más equilibrada. Mientras que el acceso libre al mercado europeo de que se benefician los países ACP y los PMA han creado nuevas oportunidades en materia de adquisición de azúcar para los operadores de la UE, esta situación ha ejercido una presión a la baja sobre los precios del azúcar en la UE. Sin embargo, debido a esta evolución, combinada al aumento de los precios del mercado mundial, algunos importadores de la UE han tenido dificultades para cubrir sus necesidades de abastecimiento. En el transcurso del año civil 2011 se hizo evidente que el mercado del azúcar de la UE no era un mercado excedentario, sino más bien un mercado estrecho. Por lo tanto, a partir de la campaña de comercialización 2011/12, los precios del azúcar se han negociado en este nuevo contexto económico y los productores de azúcar han conseguido negociar precios mucho más elevados para el mercado de la UE. Evolución de los precios Durante el período transitorio comprendido entre julio de 2006 ye septiembre de 2009, el precio del azúcar blanco en el mercado interior de la UE disminuyó un 12 %, pasando de 630 EUR por tonelada a 555 EUR por tonelada. Durante el período comprendido entre octubre de 2009 y febrero de 2010, el valor de las importaciones correspondía a las previsiones, de conformidad con el sistema de seguimiento del AAE/TMA. Como resultado de ello, el precio en el mercado interior de la UE pasó de 555 EUR/tonelada en septiembre de 2009 a 493 EUR/tonelada en noviembre de 2009 (-11 %), a pesar del incremento temporal de los precios del mercado mundial que en febrero de 2010 alcanzaron un nivel récord de 522 EUR/tonelada, jamás alcanzado durante los últimos 30 años. Durante los meses siguientes, los precios del mercado mundial empezaron a disminuir, con una caída aguda entre febrero y mayo de 2010, pasando de 522 EUR/tonelada a 376 EUR/tonelada (– 28 %). Durante este período, los precios en el mercado interior de la UE se estabilizaron en torno a los 475 EUR/tonelada. No obstante, los precios del mercado mundial registraron un fuerte aumento durante el segundo semestre de 2010, alcanzando niveles superiores a los precios en la UE, entre septiembre de 2010 y enero de 2011: en diciembre de 2010, el precio del azúcar blanco en el mercado mundial era mucho más alto que el de la UE, es decir, 628 EUR/tonelada, frente a 486 EUR/tonelada. Durante el primer semestre de 2011, el mercado de la UE y el mercado mundial evolucionaron en sentidos opuestos, y en mayo de 2011 los precios del mercado mundial cayeron, pasando de 628 EUR/tonelada a 400 EUR/tonelada, impulsados por la abundante oferta en el mercado mundial. Mientras tanto, durante el mismo período, los precios de la UE aumentaron de 486 EUR/tonelada a 536 EUR/tonelada. Al inicio de la campaña de comercialización 2011/12 las perspectivas habían cambiado. Estaba claro que las concesiones a la importación atribuidas a los países ACP y a los PMA a través de los acuerdos AAE/TMA no generaban flujos de importación excesivos. En contra de lo previsto, el mercado del azúcar de la UE no se vio inundado por el azúcar originario de los países ACP/PMA y, según las previsiones, las importaciones procedentes de estos países no podrían cubrir la diferencia entre la producción y la demanda en el mercado de la UE (en cuota). Como consecuencia de ello, los precios del azúcar de la UE han empezado a aumentar considerablemente por encima del precio del mercado mundial, incluso más allá del nivel anterior a la aplicación de la reforma de 2006, y contrariamente a la continua disminución de los precios de mercado mundiales desde principios del año 2011. Por consiguiente, durante el año 2012, el precio en la UE ha aumentado de forma interrumpida, para alcanzar el nivel elevado de 738 EUR/tonelada en enero de 2013. Para más detalles, véase el gráfico del anexo VIII. 6. Medidas de mercado necesarias Paradójicamente, durante las últimas campañas de comercialización, en lugar de aplicar el mecanismo de salvaguardia transitorio, la Comisión ha debido encontrar otros medios para autorizar la importación de cantidades adicionales de azúcar en el mercado de la UE a fin de colmar la laguna de oferta en el mercado de azúcar de la UE para fines alimentarios (es decir, el mercado de las cuotas de la UE). La UE puede elegir entre dos fuentes de suministro: · liberar en el mercado interior de azúcar al margen de cuota; · autorizar importaciones adicionales. En la campaña de comercialización 2010/11, el mercado de la UE recibió una cantidad adicional total de 1,35 millones de toneladas de azúcar, de las cuales: · 500 000 toneladas de azúcar al margen de cuota ( y 26 000 toneladas de isoglucosa) puestas en el mercado con derecho cero; · 500 000 toneladas de importaciones adicionales en el marco de un contingente arancelario con derecho cero; · 350 000 toneladas autorizadas en mercado de ofertas con derecho reducido. En la campaña de comercialización 2011/12, el mercado de la UR ha recibido un millón de toneladas de azúcar adicionales, de las cuales: · 400 000 toneladas de azúcar al margen de cuota (y 21 000 toneladas de isoglucosa) puestas en el mercado con un derecho de aduana de 85 EUR/tonelada · 250 000 toneladas de azúcar al margen de cuota (y 13 000 toneladas de isoglucosa) puestas en el mercado con un derecho de aduana de 211 EUR/tonelada · 399 000 toneladas de azúcar importadas con un derecho reducido (incluidas 15 000 toneladas de azúcar blanco). 7. Conclusiones En el marco de la reforma de 2006, se había previsto que, en circunstancias específicas, el mercado del azúcar de la UE podría ser inundado por azúcar procedentes de los PMA. Eran necesarias dos condiciones: 1) una gran diferencia entre los precios de la UE y el precio mundial y, (2) la capacidad de establecer un régimen complejo que condujera a la exportación de la producción local de los PMA productores de azúcar y la importación de una cantidad similar procedente del mercado mundial para satisfacer las necesidades del mercado doméstico. A raíz de la liberalización de las importaciones en 2009, muy pocos países parecen haber conseguido establecer un régimen comercial de tal complejidad. Sin embargo, las importaciones de azúcar originarias de estos países han alcanzado niveles récord, aunque no a un nivel que habría activado el mecanismo de salvaguardia durante las campañas de comercialización 2009/10 a 2011/12. Hasta el final de la campaña de comercialización 2014/15, el nivel máximo de las importaciones de azúcar procedentes de los países ACP/PMA debería situarse en la horquilla de 2,1-2,2 millones de toneladas. Por lo tanto, es muy poco probable que el mecanismo de salvaguardia sea activado durante su período de aplicación. ANEXO I ANEXO II ANEXO III ANEXO IV ANEXO V ANEXO VI ANEXO VII ANEXO VIII Precio del azúcar en la UE y en el mercado mundial [1] Según esas estimaciones, se subrayó que «un papel importante podría ser desempeñado por los intercambios cruzados sobre los flujos comerciales, cuyo nivel sigue siendo incierto», debido a las dificultades para la aplicación de este régimen (es decir, que toda el azúcar producido por los países beneficiarios de la iniciativa TMA debe ser exportado hacia la UE y estos mismos países deben comprar el azúcar necesario para su consumo en el mercado mundial). Documento de trabajo de los servicios de la Comisión – Hacia una reforma de la política azucarera de la Unión Europea, SEC 2005, 0808 final, página 9.