COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - Respuestas a los desafíos de la mundialización: Estudio sobre el sistema financiero y monetario internacional y la financiación del desarrollo [ SEC (2002) 185 ]

El presente informe responde a una petición de los ministros de Hacienda a la Comisión del 16 de octubre para que ésta realizase un estudio sobre las respuestas a los desafíos planteados por la mundialización. De conformidad con el mandato recibido, la Comisión se ha centrado en dos temas principales: el debate sobre la reforma del sistema monetario y financiero internacional como respuesta a las crisis financieras mundiales, y la financiación y el fomento del desarrollo para reducir las desigualdades a nivel mundial. Aunque analiza algunos de los rasgos y factores económicos del actual proceso de mundialización, el informe no trata muchos otros aspectos importantes de la mundialización en los ámbitos de la política social, la salud o el medio ambiente. Estos temas se abordan en la Comunicación de la Comisión denominada "Hacia una asociación global en favor del desarrollo sostenible", que establece los parámetros para un enfoque global y equilibrado de la UE hacia una concertación a nivel mundial.

Dado el limitado tiempo disponible y el gran alcance del mandato, el informe no incluye investigación original, sino que se basa en la literatura existente. El informe pretende reflejar el debate que se está desarrollando actualmente entre académicos, instancias decisorias y grupos no gubernamentales con el fin de alimentar el debate a nivel de la Comisión y del Consejo.

Mundialización: estado de la situación

La mundialización es un proceso que se ha venido desarrollando, aunque no de forma regular, durante un largo periodo. La mundialización posterior a la Segunda Guerra Mundial tiene numerosas facetas. En el ámbito económico y financiero, que constituye el objetivo de la presente Comunicación, ha estado caracterizada por una fuerte expansión del comercio de bienes y servicios y, más recientemente, por una fuerte expansión de los flujos de capital. Diversos factores explican este proceso de crecimiento, tales como el progreso tecnológico, que ha llevado a importantes reducciones del coste de transporte y a un incremento sin precedentes de la capacidad de tratamiento de la información, y medidas económicas, entre las que cabe citar una reducción de las restricciones cuantitativas y arancelarias al comercio y la liberalización de los movimientos de capital.

Durante los últimos 15 años, el proceso de mundialización ha estado acompañado por una sextuplicación de la producción mundial, mientras que la población mundial ha aumentado aproximadamente dos veces y media. Esto se ha traducido en importantes aumentos de la renta de gran parte de la población mundial y en unos mayores recursos para poder afrontar los desafíos que tiene planteados la política económica. Además, en los últimos 50 años en gran número de países se han observado importantes mejoras de otros indicadores del bienestar y la calidad de vida, tales como la esperanza de vida.

Si bien la correlación no implica causalidad, apenas hay duda de que el fuerte incremento de la renta per cápita mundial que se ha logrado no habría sido posible sin un avance constante hacia una mayor integración económica. Los dos estudios realizados recientemente por el Banco Mundial confirman que los países en desarrollo que han abierto sus economías durante los últimos veinte años han registrado un crecimiento superior al de aquellos países cuyas economías no han seguido un proceso de integración económica internacional.

Sin embargo, a pesar del aumento de la renta y el bienestar a nivel mundial, probablemente se ha ampliado la brecha entre los países más ricos y los más pobres y, dentro de un mismo país, entre los segmentos más ricos y los segmentos más pobres de la población. En particular, ha de admitirse que, aunque probablemente beneficia en conjunto a los países que pueden participar en la misma, la mundialización crea problemas a determinadas categorías de la población. Ejemplo de ello es la disminución de los salarios relativos y de las oportunidades de empleo que han afectado a los trabajadores de bajas cualificaciones de los países industrializados. La política económica tiene un importante papel que desempeñar para abordar las dificultades con que tropiezan aquellos que pueden perder en el proceso de mundialización y garantizar, al mismo tiempo, que los países que se integren en la economía mundial cosechen todas las ventajas inherentes a la misma.

También queda un grupo de países, en su mayoría muy pobres, que están menos integrados en la economía mundial y siguen viéndose en gran medida excluidos de los beneficios del proceso de mundialización. El Sur de Asia y el África subsahariana quedan muy por detrás de regiones tales como el Sureste Asiático y el Pacífico. Su parte en el comercio mundial ha disminuido, su relación real intercambio se ha deteriorado y siguen sin poder atraer el capital extranjero. Uno de los principales retos que tiene planteados la economía mundial es la mejora del nivel de vida y la situación económica de estos países.

Además, la mundialización está asociada con otros desafíos, tales como los que plantean las enfermedades transmisibles, el cambio climático, la pérdida de biodiversidad o la falta de seguridad internacional. La resolución de estas cuestiones -proporcionando a la economía mundial bienes públicos mundiales- puede considerarse que forma parte de una estrategia encaminada a maximizar los beneficios de la mundialización y minimizar sus efectos negativos. Estos bienes públicos mundiales son beneficiosos tanto para los países en desarrollo como para los países industrializados y constituyen un elemento adicional de la estrategia de reducción de la pobreza, debiendo estudiarse su financiación.

La creciente internacionalización de la actividad económica derivada de la mundialización plantea cuestiones relacionadas con el nivel adecuado al que deben adoptarse las decisiones políticas y la capacidad de los gobiernos nacionales de establecer una normativa. En este contexto, el informe observa que, durante el siglo XX, el papel del Estado en la actividad económica se ha incrementado significativamente en numerosos países desarrollados, lo que se ha debido en parte a la evolución tras la Segunda Guerra Mundial de los sistemas de bienestar y de seguridad social, que se considera juegan un importante papel de reducción del riesgo en las sociedades expuestas a la competencia internacional.

El informe también pone de relieve el hecho de que desde el final de la Segunda Guerra Mundial se ha avanzado significativamente en el establecimiento de una serie de foros e instituciones internacionales y regionales que proporcionan una gobernanza económica y financiera a nivel internacional. Se considera que los actuales acuerdos institucionales ofrecen un marco de instituciones y foros establecidos para afrontar los desafíos que plantea la política económica mundial cuya importancia es mayor que la de los que existían en anteriores oleadas de mundialización. Sin embargo, los nuevos retos que van apareciendo apuntan a una serie de deficiencias del sistema, por lo que actualmente se están debatiendo propuestas de reforma relativas a diversos aspectos de este sistema de gobernanza.

El sistema monetario y financiero internacional en una economía integrada a nivel mundial

El estudio de la Comisión examina detalladamente la evolución y el funcionamiento del sistema monetario y financiero internacional, llegando la conclusión de que, en general, el sistema ha funcionado bien durante la última mitad de siglo. El sistema ha completado el fuerte crecimiento del comercio de bienes y servicios, canalizando el ahorro hacia la inversión productiva en todo el mundo por medio de unos mercados financieros abiertos con un funcionamiento adecuado y de sistemas de compensación y liquidación eficientes. De esta forma ha contribuido al crecimiento económico global y ha permitido a los países que seguían políticas adecuadas aumentar el nivel de vida de su población. El sistema también ha permitido afrontar los periodos de desequilibrios de la balanza de pagos y ha garantizado la estabilidad monetaria en momentos de tensiones financieras.

Sin embargo, la experiencia reciente ha puesto de manifiesto una serie de deficiencias sistémicas reales o potenciales, lo que ha planteado nuevos desafíos a la política económica. Aunque la integración de los mercados financieros y el marco institucional y reglamentario en que operan han estimulado el crecimiento económico, el sistema monetario y financiero internacional sigue sin poder evitar las fases de crisis. Con excepción de la crisis del mecanismo de tipos de cambio de 1993, las crisis de la década de los años noventa han afectado principalmente a las nuevas economías de mercado y, para la mayoría de ellas, han tenido importantes consecuencias desde el punto de vista de la reducción de la producción y del bienestar y de deterioro de las condiciones sociales y del empleo. Además, se ha considerado que la evolución del marco financiero internacional facilita los abusos en el ámbito del blanqueo de capitales, la financiación de actividades ilegales y la evasión fiscal.

En los últimos años se han presentado numerosos propuestas encaminadas a adaptar el sistema monetario y financiero internacional a los cambios y desafíos que plantea la economía mundializada. El informe examina el actual debate de política económica y proporciona un breve análisis de las ventajas e inconvenientes de las principales propuestas de reforma y de su viabilidad política y práctica, así como una evaluación de las condiciones necesarias para el éxito. Las propuestas de reforma se han agrupado en cuatro categorías: modalidades de gestión y prevención de crisis, iniciativas tendentes a reducir la utilización abusiva del sistema financiero internacional, cooperación regional y mundial, y reforma del marco institucional.

Modalidades de gestión y prevención de crisis

Las soluciones propuestas son numerosas, yendo desde propuestas muy modestas, tales como el incremento y mejora del flujo de información a disposición de los participantes en el mercado, hasta propuestas muy ambiciosas, tales como la creación de una moneda única mundial. Algunas iniciativas se están aplicando, reflejando un alto grado de consenso en la comunidad financiera internacional, mientras que otras carecen actualmente de un apoyo político suficiente o implicarían un nivel excesivo de intervención el Estado en los mercados. Mientras que la mayoría de los cambios propuestos podrían operarse dentro del marco existente, algunos de los más ambiciosos requerirían la creación de una nueva institución o una reforma mucho más profunda del marco financiero internacional.

En cuanto a la prevención de las crisis, las propuestas que se aceptan generalmente son relativas a una mayor transparencia en la elaboración y aplicación de políticas y a la mejora del flujo de información a disposición de los participantes en el mercado; a la expansión y desarrollo de los mercados financieros y el reforzamiento de los sistemas financieros nacionales para disminuir la vulnerabilidad de los países frente a las crisis; y al reforzamiento de las reservas de divisas de las nuevas economías de mercado. Su aplicación por parte de numerosos países ya está contribuyendo a aumentar la previsibilidad del sistema y su resistencia frente a las perturbaciones.

También se están realizando progresos en otros frentes, si bien a un menor ritmo ya que las propuestas correspondientes tienen un carácter menos consensuado y son más difíciles de aplicar. Entre estas propuestas cabe señalar las relacionadas con el desarrollo de sistemas de alerta rápida; la introducción de cláusulas de acción colectiva en las nuevas emisiones de obligaciones internacionales de las nuevas economías de mercado; la creación de clubes de acreedores; el desarrollo y utilización por las nuevas economías de mercado de instrumentos financieros a los que puede recurrirse en primer lugar en caso de crisis; y la necesidad de garantizar un proceso de liberalización de capitales ordenado y a un ritmo adecuado.

Por último, existe una serie propuestas que aún no ha recibido apoyo suficiente por parte de las instancias decisorias y con frecuencia requieren la realización de cambios institucionales, y cuyos méritos deben evaluarse cuidadosamente. Entre estas propuestas cabe destacar el establecimiento de un organismo internacional de garantía de la deuda, la creación de un organismo internacional de supervisión prudencial y la introducción de un impuesto sobre las transacciones de divisas.

Aunque no pretende ser exhaustivo, el informe presta una atención particular al empleo de un impuesto sobre transacciones con divisas como medio de estabilizar los mercados de cambios. Los defensores de este impuesto sobre transacciones con divisas sostienen que contribuiría a la estabilidad de los cambios, al reducir el arbitraje y la especulación. Sin embargo, la literatura existente al respecto indica que el impuesto podría en realidad aumentar la inestabilidad, ya que los volúmenes de comercio probablemente se reducirían significativamente a raíz de su introducción.

En cuanto a la resolución de crisis, un objetivo prioritario a nivel internacional es lograr un equilibrio adecuado entre las medidas de saneamiento adoptadas por el país deudor, la financiación oficial y la financiación privada. La búsqueda de este equilibrio se ha hecho mucho más compleja que hace 20 años, y se plantea la cuestión de si debería adaptarse a las circunstancias específicas de cada país y, en tal caso, en qué medida. Esto subraya la importancia de seguir progresando en la clarificación y desarrollo de los principios de la participación del sector privado en la prevención y la resolución de las crisis financieras. La comunidad internacional también ha reconocido recientemente la necesidad de analizar la forma en que un marco jurídico más claro y más sólido para la moratoria, la reestructuración y la reducción de la deuda podría contribuir a una resolución ordenada de las crisis. También en este ámbito algunas propuestas implican la necesidad de realizar cambios institucionales más significativos.

Reducción de la utilización abusiva del sistema financiero internacional

La utilización del sistema financiero internacional con fines ilícitos se ha convertido en una importante preocupación. Caracterizado por un alto grado de apertura y descentralización, el sistema está siendo utilizado para actividades delictivas, tales como el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, la evasión fiscal y la elusión de la reglamentación. En algunos casos, se crean sociedades deliberadamente con estos fines. El problema de las prácticas abusivas se ve agravado por la existencia de una serie de países y territorios que ofrecen ventajas comparativas al conceder condiciones fiscales y reglamentarias favorables a los fondos de los no residentes. Los abusos financieros pueden amenazar la credibilidad y minar la integridad del sistema financiero internacional y afectar a los países sea cual fuere su fase de desarrollo.

En respuesta a estos desafíos, se ha intensificado la colaboración internacional a través de los organismos y foros existentes, tales como la reunión de los ministros de Finanzas del G-7, las actividades de la OCDE sobre prácticas fiscales perniciosas y el Grupo operativo de acción financiera contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. El Foro sobre estabilidad financiera establecido en 1999 ha trabajado en diversos ámbitos, tales como las actividades de las instituciones como un elevado grado de apalancamiento y los centros financieros extraterritoriales ("offshore"). Se han adoptado medidas específicas contra la financiación del terrorismo. De conformidad con las resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, se han bloqueado los activos de algunas personas y organizaciones asociadas con los Talibán. Se considera que una mejor transparencia de las empresas y una mayor integración de los sistemas de supervisión constituyen condiciones necesarias para limitar la utilización de empresas con fines ilícitos.

Un problema común a la mayoría de las propuestas examinadas es la forma de garantizar el cumplimiento por parte de los socios no signatarios. A veces se sostiene que podría lograrse un mayor cumplimiento de las prácticas y normas internacionales mediante una mayor coordinación entre las instituciones existentes que participan en proyectos afines. Además, la lucha contra las prácticas desleales ha de situarse en el contexto más amplio de un enfoque del desarrollo coherente y sostenible.

Cooperación regional y mundial

El estudio también examina las iniciativas tendentes a fomentar la estabilidad del sistema monetario internacional mediante una mayor coordinación macroeconómica en el contexto de agrupaciones regionales y entre las principales zonas monetarias (G3). La cooperación macroeconómica y monetaria regional se considera frecuentemente una forma de reforzar la integración económica, el crecimiento y la estabilidad. La introducción del euro proporciona un ejemplo de integración regional fructífera que no sólo ha sido beneficiosa para Europa, sino que probablemente también contribuirá a la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional. Aunque no puede extrapolarse directamente, la experiencia europea proporciona un ejemplo para otras regiones del mundo. Mientras que las economías asiáticas han avanzado en lo que se refiere a la cooperación financiera y monetaria en la región, hasta la fecha la cooperación monetaria ha desempeñado un papel nulo o insignificante en el diseño de los sistemas de integración económica regional en el continente americano. Esto plantea dudas sobre la compatibilidad de los distintos sistemas de tipo de cambio con el objetivo de integración regional.

En el contexto de una creciente interdependencia económica y financiera y de la posibilidad de una transmisión más rápida e intensa de los efectos secundarios de las crisis entre las tres principales zonas monetarias, una serie de propuestas propugnan una coordinación de los tipos de cambio entre los países del G-3. Se sostiene que la fijación de objetivos de tipo de cambio entre las monedas del G-3 incrementaría la estabilidad global del sistema monetario financiero internacional, lo que implicaría un menor número de crisis y un mayor crecimiento, tanto para las principales zonas monetarias como para las nuevas economías y los países en desarrollo. También se sostiene que ello implicaría que las autoridades monetarias perderían en gran medida su capacidad de reaccionar de forma independiente a las perturbaciones exteriores y a las prioridades económicas nacionales.

Hacia una mejor gobernanza del sistema monetario y financiero internacional

Los debates sobre la mejora de la gobernanza del sistema financiero y monetario internacional a menudo se centran en el Fondo Monetario Internacional (FMI), que disfruta de significativas facultades decisorias en relación con el sistema monetario y financiero internacional. Durante los últimos 50 años, el Fondo ha sabido adaptarse a un aumento substancial del número de países afiliados, habiéndose convertido en una institución casi universal, y a una importante ampliación de su mandato. Sin embargo, recientemente ha habido peticiones procedentes de nuevas economías de mercado, organizaciones no gubernamentales y parlamentos nacionales en aras de una mayor legitimidad, mayor credibilidad y mejor gobernanza del Fondo. Se han realizado progresos hacia la resolución de estos problemas, entre los que cabe destacar una mayor transparencia del proceso de decisión del FMI, la creación, fuera del Fondo, de grupos tales como el Foro sobre estabilidad Financiera y el G-20, y la transformación del Comité provisional del Fondo en un Comité financiero y monetario internacional permanente. Sin embargo, las propuestas con un mayor contenido institucional, tales como las relativas a la transformación del Comité monetario y financiero internacional en un consejo con facultad de decisión y a la redistribución de las facultades decisorias dentro del Fondo, han avanzado poco o aún son objeto de examen.

El informe también examina las propuestas de creación de organismos de ámbito mundial, tales como un Grupo de gobernanza mundial o un Consejo de seguridad económica de las Naciones Unidas. Para llevarse a la práctica, tales iniciativas requerirían un amplio apoyo político.

Fomento y financiación del desarrollo

Una serie de países pobres se han visto en gran medida en la imposibilidad de participar en los beneficios de la mundialización, al encontrarse atrapados en una situación de pobreza y bajo nivel de renta, bajos niveles de educación e inversión y, a veces, un alto grado de endeudamiento. Para estos países, la ayuda internacional es fundamental. El informe analiza cuatro instrumentos de desarrollo existentes: ayuda oficial al desarrollo; reducción de la deuda; medidas comerciales; y fomento de las inversiones extranjeras directas. El informe también aborda algunas fuentes alternativas de financiación del desarrollo, tales como las propuestas de impuestos internacionales.

Ayuda oficial al desarrollo

En líneas generales, la evolución de la ayuda oficial al desarrollo ha sido decepcionante. La ayuda oficial al desarrollo de los principales donantes en proporción de su PNB bajó del 0,33% en 1990 al 0,22% en 2000 (0,33% para la CE), desviándose aún más del objetivo del 0,7% establecido inicialmente por el Informe Pearson de 1969. Se considera que se ha sobrestimado el verdadero nivel de la ayuda oficial al desarrollo en relación con el que habría resultado de una aplicación estricta de la definición original. El Banco Mundial ha estimado recientemente que los actuales niveles de ayuda oficial al desarrollo deberían duplicarse con el fin de ayudar a los países de baja renta a alcanzar su objetivos de desarrollo de reducir la pobreza a la mitad entre 1990 y 2015.

Además de las preocupaciones que plantea el nivel de ayuda oficial al desarrollo, ha de garantizarse una utilización eficaz de los recursos existentes de ayuda. El debate sobre la eficacia y la calidad de la ayuda ha llevado a determinar un número de elementos importantes, tales como el establecimiento de prioridades, la coordinación, la condicionalidad y la apropiación ("ownership") de las políticas económicas, la coherencia de las políticas económicas y la desvinculación de la ayuda, que cada vez son más tenidos en cuenta por la UE y otros importantes donantes bilaterales y multilaterales.

Un ejemplo es el debate sobre condicionalidad y apropiación de la ayuda, que está relacionado con la observación de que las reformas económicas pueden apoyarse pero "no pueden comprarse". Esto implica que la condicionalidad de los préstamos de ajuste estimulará mejor las reformas si dichos préstamos son coherentes con el programa del Gobierno afectado. Por ello, los donantes bilaterales y multilaterales ponen de relieve actualmente la importancia de las asociaciones entre gobiernos, los organismos de cooperación al desarrollo, la sociedad civil y el sector privado, con el fin de reforzar la participación del país en el proceso. También existe una tendencia a reorientar la ayuda hacia los países más pobres y con políticas adecuadas, en los que se considera que la eficacia de la ayuda es máxima.

El debate sobre la eficacia también se centra en el requisito de algunos países donantes de que el país beneficiario de la ayuda reserve sus procedimientos de contratación pública a las empresas del país donante. Los estudios de la OCDE demuestran que la ayuda vinculada aumenta el coste para los países beneficiarios de numerosos bienes y servicios entre el 15% y el 30%. Por ello, existen razones de peso en favor de la desvinculación de la ayuda, que fueron respaldadas cuando, en mayo de 2001, un grupo de donantes dio su acuerdo sobre una recomendación del Comité de ayuda al desarrollo para desvincular la ayuda oficial al desarrollo concedida a los países menos desarrollados a partir del 1 de enero de 2002.

La fragmentación de la ayuda y la escasa coordinación han constituido frecuentemente un importante obstáculo a la eficacia de la ayuda. En muchos los países pobres, el establecimiento de estrategias de reducción de la pobreza coordinadas por el país beneficiario debería proporcionar una base común para mejorar la acción de los donantes a nivel del país. En los países donantes, el fomento de la coherencia entre las políticas de desarrollo y las políticas comercial, de seguridad, de inversión, social y medioambiental sigue constituyendo un importante desafío.

Reducción de la deuda

El informe examina los progresos realizados en la reducción del endeudamiento de los países en desarrollo, cuya deuda en proporción del PNB se duplicó entre 1981 y 1998, habiendo disminuido ligeramente en los años siguientes. Tras reiteradas medidas de reducción del endeudamiento aplicadas por acreedores bilaterales oficiales y acreedores privados, la iniciativa relativa a la deuda de los países muy endeudados emprendida en 1996 abordó por primera vez la deuda contraída con las instituciones multilaterales. Esta iniciativa se reforzó en 1999 con el fin de lograr una reducción del endeudamiento mayor, más amplia y más rápida, y generalmente se considera que constituye un importante paso hacia la reducción de la pobreza.

Aparte del objetivo de garantizar una aplicación rápida de esta iniciativa, existe un continuo debate sobre si esta acción es suficiente para asegurar la sostenibilidad y la reducción de la pobreza, aunque la responsabilidad de los países beneficiarios en la aplicación de las políticas adecuadas sigue constituyendo un elemento fundamental para la persistencia de sus repercusiones. También se debate si esta iniciativa afecta a un número suficiente de países. Para los países pobres con conflictos armados, que en principio pueden optar a la ayuda, pero aún no han cumplido los requisitos necesarios para obtenerla, el G-7 ha intervenido a fin de reforzar el diálogo político. También se han presentado propuestas para hacer extensiva esta iniciativa a países no incluidos en el grupo de los 42 países pobres muy endeudados, pero esto tropieza con unas serias restricciones financieras.

Medidas comerciales

Como han demostrado varios estudios a que se hace referencia en el informe, la liberalización del comercio constituye una condición necesaria, pero no suficiente, para el crecimiento económico y, por consiguiente, la reducción de la pobreza. A este respecto, el progreso depende de la aplicación de políticas de acompañamiento adecuadas, respaldadas por un aumento de la capacidad en el ámbito del comercio y una mayor liberalización del comercio por parte de todos los países, incluidos los propios países en desarrollo.

Aunque una serie de países en desarrollo se han integrado más en la economía mundial en los últimos años, estos países se encuentran con demasiada frecuencia en desventaja en lo que se refiere al acceso al mercado. Los productos agrarios y los productos manufacturados intensivos en trabajo (tales como los textiles), en los que a menudo tienen una ventaja comparativa los países en desarrollo, frecuentemente tropiezan con las barreras comerciales más elevadas en los mercados de los países desarrollados y en desarrollo, si bien el efecto de estos altos aranceles se ve en gran medida anulado por un acceso preferente a las economías desarrolladas. Iniciativas tales como la iniciativa de la UE denominada "Todo menos armamento", emprendida a principios de 2001, contribuyen a suprimir estas distorsiones que afectan a las exportaciones de los países menos desarrollados a la UE. La adopción de dichas iniciativas por otros importantes países desarrollados, de conformidad con los compromisos contraídos en la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre los países menos desarrollados, celebrada en 2001, podría proporcionar nuevos beneficios a los países menos desarrollados.

A nivel multilateral, la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en noviembre de 2001 en Doha supuso el inicio de una ambiciosa ronda de negociaciones encaminadas a la liberalización del comercio respaldada por normas multilaterales firmes y transparentes -Plan de acción de Doha en favor del desarrollo- que abre unas perspectivas de beneficios significativos para todos los miembros de la OMC, centrándose particularmente en las necesidades de los países en desarrollo. A nivel regional, los acuerdos comerciales regionales pueden proporcionar un importante estímulo a la integración en la economía mundial y reforzar la cooperación reglamentaria, garantizando la persistencia de las reformas y proporcionando claridad y coherencia a los inversores potenciales. Dicha cooperación reglamentaria debería basarse, cuando ello sea posible, en normas multilaterales acordadas, y se debería prestar atención a los posibles costes administrativos adicionales para los países en desarrollo y a la prestación de asistencia técnica adecuada.

Fomento de las inversiones extranjeras directas

En los últimos años, las inversiones extranjeras directas (IED) han sido objeto de interés creciente por parte de los responsables de la política económica debido a su importancia cada vez mayor para los países desarrollados y los países en desarrollo. Los flujos de inversiones directas hacia los países en desarrollo se multiplicaron por siete entre 1990 y 2000, si bien han estado muy concentrados en un limitado número de países (los países de renta media obtienen el 93%) y representan menos de un quinto de los flujos de inversión mundiales. Las inversiones extranjeras directas pueden desempeñar un importante papel en el desarrollo económico y por consiguiente en la reducción de la pobreza, por medio de la creación de empleo, la transferencia de tecnología, los incrementos de productividad y el fomento de la capacidad exportadora. Sin embargo, según los estudios examinados, la realización de este potencial requiere el cumplimiento de algunas condiciones específicas. Hay que tener en cuenta el concepto de "capacidad de asimilación", al haberse demostrado que es necesario un nivel mínimo de conocimiento para poder asimilar la tecnología extranjera. Análogamente, con el fin de evitar un comportamiento monopolístico de las poderosas empresas multinacionales, la aplicación efectiva de políticas de competencia adecuadas puede constituir un instrumento útil. Por último, un régimen comercial liberalizado es un complemento necesario a fin de maximizar la eficiencia y aprovechar plenamente el potencial de las inversiones extranjeras directas para fomentar la capacidad exportadora de los países receptores.

En lo que se refiere a los políticas activas de fomento de la inversión, no está del todo clara su conveniencia. Las IED están determinadas principalmente por factores exógenos, tales como la posición geográfica, el tamaño del mercado y la disponibilidad de recursos naturales. Entre otras condiciones necesarias cabe citar factores económicos, políticos y reglamentarios que garanticen un marco estable para los inversores extranjeros (tales como la existencia de un Estado de derecho). Estos factores son principalmente responsabilidad de los gobiernos nacionales. La principal función de las instituciones internacionales es la creación de mecanismos que faciliten las inversiones de forma más global. Con frecuencia se sostiene que los países en desarrollo se beneficiarían de un marco reglamentario multilateral de inversión que fuese rentable, transparente y estable y garantizase la no discriminación.

Instrumentos de financiación alternativos

El informe aborda varias fuentes alternativas de financiación que se han propuesto, tales como impuestos internacionales, un régimen de desgravación ("De-tax") y la asignación de derechos especiales de giro (DEG). Además de generar fondos para el desarrollo, los impuestos internacionales podrían contribuir al suministro de bienes públicos mundiales . Los impuestos discutidos en el informe son un impuesto sobre las transacciones cambiarias, un impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono, un impuesto sobre el carburante del transporte aéreo y un impuesto sobre las exportaciones de armamento.

Todas las propuestas de impuestos internacionales examinadas en el informe responden a un doble objetivo: obtener fondos que permitan financiar el desarrollo y/o el suministro de bienes públicos mundiales e inducir un cambio de los comportamientos mediante una modificación de los precios relativos, para de esta forma corregir las distorsiones económicas internacionales y contribuir al logro de objetivos económicos globales tales como la estabilidad financiera, la protección del medio ambiente mundial y la prevención de conflictos.

Aunque como fuente de ingresos adicionales podría parecer atrayente un impuesto sobre las transacciones cambiarias, su viabilidad no se ha demostrado. Se han presentado varias propuestas, pero incluso si se aplican en el marco del sistema de pagos, habrán de resolverse cuestiones tales como la aplicación del impuesto y el mantenimiento de la base del impuesto. Para poder ser sostenible, dicho impuesto requeriría muy probablemente un enfoque multilateral, y sería necesaria su aplicación en los grandes centros financieros internacionales.

Un impuesto internacional sobre la emisión de carbono y un impuesto sobre el carburante del transporte aéreo se han discutido como medio de internalizar los efectos negativos sobre el medio ambiente del dióxido de carbono y de otros tipos de emisiones incrementando los costes de emisión [1]. Desde el punto de vista de los ingresos potenciales, un impuesto global sobre las emisiones de dióxido de carbono podría ser el más prometedor; sin embargo, a nivel internacional el interés de las instancias políticas se ha orientado hacia instrumentos económicos no impositivos, tales como la negociación de los derechos de emisión.

[1] La Unión Europea está a favor de una iniciativa internacional para el establecimiento de un impuesto sobre el carburante del transporte aéreo en el contexto de la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI). Sin embargo, la política actual de la OACI consiste en recomendar la exención recíproca de todos los impuestos sobre el carburante transportado en aviones en relación con servicios aéreos internacionales.

Generalmente se acepta que la proliferación de armas a nivel internacional tiene efectos negativos significativos sobre la seguridad internacional, y se ha propuesto la imposición del comercio de armas como un medio para frenar este comercio. Aunque en principio la base imponible puede definirse (producción o comercio), en la práctica se presentan diversos obstáculos, entre los que cabe citar la falta de transparencia del comercio internacional de armas y el carácter voluntario de los marcos internacionales existentes. Teniendo en cuenta la incertidumbre en materia de datos propia del mercado internacional de armamento, se considera que los ingresos de un impuesto sobre el comercio de armas serían limitados.

Los impuestos internacionales han de administrarse. La recaudación a nivel nacional exigirá un elevado grado de coordinación entre países, mientras que el establecimiento de un nuevo organismo internacional plantea toda una serie de cuestiones adicionales, incluidas las relativas al control democrático y la transparencia.

Aunque se requieren nuevos trabajos que den validez a estas conclusiones provisionales sobre los impuestos internacionales, parece que la necesidad de una mayor financiación del desarrollo y de la prestación de bienes públicos mundiales a corto o medio plazo requerirá una contribución más substancial de los presupuestos nacionales y una utilización más racional de los recursos.

El régimen de desgravación del 1% propuesto por el Gobierno italiano como alternativa a una financiación obligatoria a través de la tributación se basa en la decisión adoptada libremente por el consumidor y el vendedor de destinar un 1% del valor de la compra a un proyecto internacional de desarrollo. El Gobierno eximiría esta aportación del IVA y del impuesto sobre la renta de las sociedades. Aunque esta fuente de aumento de las aportaciones voluntarias carece de la previsibilidad de los ingresos impositivos, tiene la ventaja de que puede introducirse unilateralmente.

Como forma de proporcionar una financiación adicional con fines de desarrollo, también se ha propuesto una asignación de derechos especiales de giro (una asignación selectiva destinada a los países pobres o una asignación general en la que los países industrializados acumulen sus nuevos derechos especiales de giro para su utilización por parte de los países en desarrollo). Sin embargo, los derechos especiales de giro no son gratuitos; constituyen el derecho de un país a obtener crédito a corto plazo de otro país, aquel al que el primero le está comprando divisas, a un tipo de interés determinado. Los derechos especiales de giro se introdujeron en los años sesenta con el fin de reducir la escasez de liquidez internacional observada a nivel mundial y su utilización para proporcionar préstamos a corto plazo en condiciones no favorables a los países en desarrollo no parece constituir un enfoque adecuado.