Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO dirigida a España sobre medidas concretas para reforzar la estabilidad financiera /* COM/2012/0406 final - 2012/0198 (NLE) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS CONTEXTO DE LA PROPUESTA España está sufriendo últimamente una presión creciente en los mercados financieros. La incertidumbre de estos mercados se ha derivado principalmente de la situación del sector bancario, que se ha visto afectada adversamente por el estallido de la burbuja inmobiliaria y del sector de la construcción y por la recesión económica subsiguiente. Como consecuencia de ello, varios bancos españoles han acumulado un gran volumen de activos problemáticos, lo que ha sembrado inquietud acerca de la viabilidad de algunos de ellos. El 9 de junio, el Eurogrupo fue informado sobre la intención de las autoridades españolas de solicitar ayuda financiera para recapitalizar su sector bancario. El Eurogrupo declaró estar dispuesto a responder favorablemente a dicha petición y se comprometió a conceder una ayuda financiera a España que cubra las necesidades de capital estimadas junto con un margen de seguridad adicional, con un importe total estimado de 100 000 millones de euros. El 25 de junio de 2012, el Gobierno español solicitó ayuda financiera exterior en el contexto del actual proceso de reestructuración y recapitalización del sector bancario español. Una primera petición oficial fue presentada tras la publicación, el 21 de junio de 2012, de los resultados de la primera fase de la evaluación independiente de los balances de los bancos. La ayuda se solicita en el marco de la ayuda financiera de la FEEF para la recapitalización de las entidades financieras. A raíz de esta petición, la Comisión Europea, en cooperación con el BCE, la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y el FMI, realizó una evaluación independiente de la aptitud de España para recibir dicha ayuda, concluyendo que España cumple los requisitos necesarios. En la Cumbre de la zona del euro de 29 de junio de 2012, los jefes de Estado o de Gobierno declararon que, una vez que el MEDE (Mecanismo Europeo de Estabilidad) fuera plenamente operativo, la ayuda se le transferiría, sin darle el estatuto de acreedor preferente. Cuando se haya creado un mecanismo de supervisión único para los bancos de la zona del euro, con la participación del BCE, el MEDE podría tener la posibilidad de recapitalizar los bancos directamente a través de un nuevo instrumento. 2012/0198 (NLE) Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO dirigida a España sobre medidas concretas para reforzar la estabilidad financiera EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y, en particular, su artículo 136, apartado 1, letra a), de conformidad con el procedimiento de su artículo 126, apartado 6, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Considerando lo siguiente: (1) El artículo 136, apartado 1, letra a), del TFUE prevé la posibilidad de adoptar medidas relativas a los Estados miembros cuya moneda es el euro para reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria. (2) La abundancia de financiación exterior a bajo coste en la pasada década alimentó la demanda interna y un periodo de auge de los activos, concentrado particularmente en el sector inmobiliario. El estallido de la burbuja inmobiliaria y del sector de la construcción y la recesión económica subsiguiente han afectado adversamente al sector bancario español. Como consecuencia de ello, a excepción de unas cuantas grandes entidades de crédito diversificadas a nivel internacional, los bancos españoles han perdido en gran medida el acceso a los mercados de financiación mayorista en condiciones asequibles y, de esta forma, se han hecho muy dependientes de la refinanciación del Eurosistema. Por otra parte, su capacidad de tomar fondos prestados se ha visto seriamente limitada por los efectos de la degradación de sus calificaciones crediticias sobre la disponibilidad de garantías. (3) La considerable contracción de la economía en los últimos años, que está afectando de forma muy negativa al empleo y al desempleo, ha deteriorado sustancialmente la situación presupuestaria de España. Según la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, el déficit público será del 6,3% del PIB en 2012, frente a una previsión de déficit equivalente al 5,3% del PIB contenida en el programa de estabilidad de 2012 y en el proyecto de presupuesto para 2012. La deuda pública bruta aumentó hasta el 68,5% del PIB en 2011 y, según la actualización de las previsiones de la primavera de 2012 de los servicios de la Comisión, aumentará al 80,9% del PIB en 2012 y al 86,8% en 2013, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, con lo cual se rebasaría el valor de referencia del Tratado en todos los años. Los riesgos asociados al escenario macroeconómico y a los objetivos presupuestarios, así como a medidas de rescate financiero adicionales, pueden contribuir a un mayor aumento de la deuda pública. A la luz de esta evolución, el 10 de julio de 2012 el Consejo, en virtud del artículo 126, apartado 7, del TFUE, dirigió una recomendación a España para que este país ponga fin a su situación de déficit excesivo en 2014 a más tardar. (4) Las autoridades españolas han tomado una serie de importantes medidas encaminadas a abordar los problemas del sector bancario. Entre dichas medidas cabe destacar el saneamiento de los balances de los bancos, el aumento de los requisitos de capital mínimo, la restructuración del sector de las cajas de ahorro y un aumento significativo de los requisitos de provisionamiento para los préstamos relacionados con la promoción inmobiliaria y los activos embargados. Sin embargo, estas medidas no han sido suficientes para reducir la presión del mercado. (5) En febrero de 2011, las autoridades españolas aumentaron el coeficiente de capital mínimo obligatorio («capital principal») al 8% de los activos ponderados en función del riesgo de los bancos y dieron a los bancos plazo hasta septiembre de 2011 para cumplir con esta nueva exigencia. Para los bancos más dependientes de la financiación mayorista y caracterizados por un acceso limitado al mercado, el ratio de capital mínimo se aumentó al 10%. En febrero y mayo de 2012, nuevas normas obligaron a los bancos a aumentar sus provisiones y sus reservas de capital frente a posibles pérdidas sobre préstamos productivos y no productivos asociados a activos en el sector inmobiliario y de la construcción. El volumen global previsto de estos nuevos requisitos de provisionamiento ascendía a aproximadamente 84 000 millones de euros. (6) A partir de abril de 2012, la contribución financiera bruta total del Estado español (excluyendo las garantías para la emisión de obligaciones) ascendía a aproximadamente 34 000 millones de euros (3,2% del PIB). La ayuda de capital se proporcionaba a través del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), dotado con un capital de 15 000 millones de euros, de los cuales 9 000 millones de euros ya se habían desembolsado. El Estado también ha proporcionado garantías para la emisión de obligaciones preferentes por los bancos, por un importe de alrededor de 86 000 millones de euros (siendo el saldo vivo de estas garantías de aproximadamente 58 000 millones de euros). Aunque el FROB todavía mantenía una capacidad de financiación de alrededor de 27 000 millones de euros (en abril de 2012), el apoyo que puede proporcionar el sector público nacional no bastará para constituir un mecanismo de protección suficientemente sólido para permitir el necesario saneamiento de todo el sector bancario. (7) La inquietud acerca de la necesidad de una mayor recapitalización del sector bancario ha contribuido a aumentar las presiones del mercado sobre las obligaciones estatales españolas. Los rendimientos de estas obligaciones han alcanzado niveles claramente superiores a 500 puntos básicos a finales de junio y principios de julio de 2012, aumentando los costes de financiación de la deuda soberana española. La creciente carga de intereses dificulta aún más el saneamiento de las finanzas públicas españolas y la corrección de su déficit excesivo. Por consiguiente, la restructuración y recapitalización global del sector bancario constituye un importante elemento para reducir la presión sobre la hacienda pública española. (8) El 25 de junio de 2012, las autoridades españolas solicitaron oficialmente ayuda financiera en el contexto del actual proceso de restructuración y recapitalización del sector bancario español. La ayuda se solicita en el marco de la ayuda financiera de la FEEF para la recapitalización de las entidades financieras. La concesión de la ayuda se supedita al cumplimiento de determinadas condiciones por el sector financiero. Dichas condiciones deben ser totalmente coherentes con las medidas de coordinación adoptadas en el marco de los Tratados de la UE y, en particular, con las contenidas en la presente Decisión. (9) El aumento de la resistencia a largo plazo del sector bancario español es esencial para preservar la estabilidad financiera de España y limitar el riesgo de contagio de las tensiones financieras a otras economías de la zona del euro y, de esta forma, evitar efectos adversos sobre el funcionamiento adecuado de la economía y de la unión económica y monetaria. Las medidas adoptadas hasta la fecha para abordar estos problemas no han sido suficientes. Por lo tanto, son necesarias nuevas medidas, además de las obligaciones impuestas a España en el marco del procedimiento de déficit excesivo y de las recomendaciones de corregir los desequilibrios macroeconómicos en el marco del Semestre Europeo. En especial, España debe aplicar nuevas medidas concretas para abordar eficazmente el problema derivado de los «activos heredados», restablecer la financiación basada en el mercado, reducir la dependencia de los bancos respecto del apoyo a la liquidez por parte del banco central y potenciar los mecanismos de detección de riesgos y gestión de crisis. (10) Como parte de la estrategia global, es fundamental abordar eficazmente el problema derivado de los «activos heredados» requiriendo una clara segregación de los activos problemáticos en los balances de los bancos que reciben ayuda. Esto debe aplicarse, en particular, a los préstamos relacionados con la promoción inmobiliaria y los activos embargados. Dicha segregación disipará cualquier duda que pueda persistir sobre la calidad de los balances de los bancos, permitiéndoles realizar mejor su función de intermediación financiera. (11) Por otra parte, aumentando la transparencia de los balances de los bancos de esta forma se puede facilitar una reducción ordenada de la exposición de los bancos al sector inmobiliario, restablecer la financiación basada en el mercado y reducir la dependencia de los bancos respecto del apoyo a la liquidez recibido del banco central. (12) La garantía de un marco sólido para el sector bancario español requiere el fomento de los mecanismos de detección de riesgos y gestión de crisis. Una estrategia eficaz debe incluir cambios encaminados a reforzar el marco de regulación y supervisión, teniendo en cuenta la experiencia de la crisis financiera. Por otro lado, debe mejorarse la gobernanza empresarial conforme a las mejores prácticas internacionales. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 1. España recapitalizará de forma adecuada y reestructurará a fondo su sistema bancario. A este respecto, España desarrollará, en coordinación con la Comisión Europea y en consulta con el BCE, una estrategia para la estructura, el funcionamiento y la viabilidad futuros de los bancos españoles, que determinará la forma de garantizar su capacidad de operar sin recibir más apoyo estatal. 2. Los principales componentes de esta estrategia serán una reforma de los segmentos del sector bancario español en dificultades y un reforzamiento de los marcos de regulación y supervisión del sector bancario. 3. La reforma de los segmentos del sector bancario español en dificultades constará de los tres elementos siguientes: (a) determinación de las necesidades de capital de cada banco a través de un examen global de la calidad de los activos del sector bancario y de una prueba de la resistencia de cada banco basada en este examen de la calidad de los activos; (b) recapitalización, reestructuración y/o resolución de forma ordenada de los bancos en dificultades, sobre la base de planes encaminados a corregir los posibles déficits de capital detectados en las pruebas de resistencia; (c) segregación de los activos de los bancos que reciban ayuda pública para su recapitalización, y transferencia de los activos deteriorados a una sociedad externa de gestión de activos. 4. Con el fin de garantizar un marco sólido para el sector bancario, España también reforzará los marcos de regulación y supervisión y la gobernanza en este sector. La estrategia incluirá, en particular, las medidas siguientes: (a) Las entidades de crédito españolas deberán aumentar su ratio de capital ordinario de nivel 1 al 9% como mínimo. (b) A partir del 1 de enero de 2013, las entidades de crédito españolas deberán aplicar la definición de capital establecida en el Reglamento sobre requisitos de capital. (c) Se evaluará de nuevo el marco legal en materia de constitución de provisiones para pérdidas crediticias. En particular, partiendo de la experiencia de la crisis financiera, las autoridades españolas presentarán propuestas relativas a la reforma del marco permanente en la materia, teniendo en cuenta las medidas temporales introducidas durante los últimos meses y el marco contable de la UE. (d) Se reforzará más la independencia operativa del Banco de España. Se transferirán al Banco de España el poder sancionador y de concesión de licencias del ministro de Economía respecto del sector bancario. (e) Los procedimientos de supervisión del Banco de España se reforzarán aún más mediante una auditoría interna. (f) Se revisarán los mecanismos de gobernanza de los organismos de la red de seguridad financiera (FROB y FGD) con objeto de evitar posibles conflictos de intereses. (g) Se fortalecerán las normas de gobernanza del sector de cajas de ahorros y de los bancos propiedad de las cajas de ahorros. (h) Se potenciará la legislación sobre protección del consumidor y sobre valores, cuyo cumplimiento será más controlado por las autoridades. Artículo 2 El destinatario de la presente Decisión será España. Artículo 3 La presente Decisión se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente