ES    ES ES 
 
ES 1   ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 21.10.2009 
SEC(2009) 1377 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña a la  
 
Propuesta de 
 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
sobre normas mínimas para lo s procedimientos que deben aplicar los Estados miembros 
para conceder o retirar la protección internacional 
  
Resumen de la evaluación de impacto  
  
{COM(2009) 554} 
{SEC(2009) 1376}  
 
ES 2   ES 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Pese a las medidas adoptadas en la primer a fase del Sistema Europeo Común de Asilo 
(CEAS), a los solicitantes de asilo se les sigue n abriendo perspectivas distintas de protección 
internacional en función del lugar de la UE donde  se examinen sus solicitudes. La mayoría de 
las personas encuestadas para el Libro Verde al udieron a deficiencias graves observadas en la 
Directiva 2005/85/CE de 1 de diciembre de 2005 (la «Directiv a sobre procedimientos de 
asilo» o la «Directiva»)  que podrían abrir brechas en la protección y provocar un riesgo de 
expulsión o devolución de personas.  
Las disposiciones de la Direct iva son, en su mayoría, optativas  y han permitido a los Estados 
miembros continuar con sus procedimientos actuales. El resultado de ello son las 
incongruencias que se dan en toda la UE y la incertidumbre para los soli citantes, lo que hace 
difícil hablar de un sistema común de asilo. Como prueban las estadí sticas de asilo, las 
ambigüedades y posibilidades de derogación ha n llevado a amplias divergencias en la 
aplicación de la Directiva s obre requisitos mínimos. Por citar solo unos ejemplos: 
• Los porcentajes de decisiones positivas totales en los distintos Estados miembros oscilaron 
desde el 52,2 % de Luxemburgo hasta el 27,5 % de Alemania y el 0,8 % en Grecia; 
• Los índices de reconocimiento en los distinto s Estados miembros de solicitantes de la 
misma nacionalidad durante el período 2005 -2007 variaron considerablemente; por 
ejemplo, para los solicitantes de asilo proced entes de Rusia (de origen checheno en su 
mayoría), desde el 63 % de Austria al 0 % de Eslovaquia. 
La evaluación de impacto se centra en los asunt os que han resultado ser más controvertidos y 
que podrían suscitar reaccione s diferentes entre los Es tados miembros, requiriendo 
inversiones económicas adicionales, a saber: 
• los obstáculos para solic itar protección internacional; 
• el margen de error administrativo; 
• las divergencias en la concepción de los procedimientos; 
• la preocupación por la eficacia y calidad de la toma de decisiones.  
2. VALOR AÑADIDO DE LA ACCIÓN DE LA UE Y RESPETO DEL PRINCIPIO DE 
SUBSIDIARIEDAD  
Las conclusiones de Tampere disponen que el CEAS incluya, a corto plazo, normas comunes 
para un procedimiento de asilo eficaz y justo  y, a más largo plazo, normas comunitarias que 
lleven a un procedimiento com ún de asilo en la Comunidad. El Programa de La Haya fijó 
como objetivo de la segunda fase del CEAS la introducción de un procedimiento común de 
asilo en la Unión.  
El desarrollo del CEAS se ha convertido en una prioridad de la  UE por una serie de factores. 
En especial, hay Estados miembros que re ciben un número mucho mayor que otros de 
solicitantes de protección internacional. Casi 1/5 de las solicitudes son solicitudes múltiples. Es obvio que a los solicitantes de asilo cierto s Estados miembros les parecen destinos más 
«atractivos» que otros. Así, por ejemplo, en 2006, Bélgica, Alemania, Francia, Suecia y el 
Reino Unido recibieron más de 3 000 solicitudes múltiples, mientras que Chipre y Portugal recibieron menos de 100. Hay personas neces itadas de protección que no la obtienen. 
Una de las razones de tales disparidades es la aplicación desigual de los procedimientos de 
examen de las solicitudes. Esto ha hech o que prosigan la «l otería» del asilo y, 
consiguientemente, iniciativas paralelas en tre los Estados miembros que socavan la 
 
ES 3   ES justificación del Reglamento de Dublín, basado en el supuesto de  que los solicitantes tienen 
acceso a la protección en condiciones equiva lentes en todos los Estados miembros. La 
Directiva afecta a la esencia del CEAS al conectar y apuntalar t odos los instrumentos de asilo, 
y toda deficiencia en la misma incide negativ amente en la aplicación de las demás normas 
comunitarias. 
La actuación de la UE es, pues, necesaria  para obtener normas más estrictas y armonizadas, 
basadas en los actuales requisitos sobre procedimientos de asilo.  
3. OBJETIVOS POLÍTICOS  
Objetivo general: 
Obtener normas más estrictas de protección en toda la UE para  las personas necesitadas de 
protección internacional. 
Objetivos específicos:  (1) garantizar la accesibilidad de los procedimientos de asilo; 
(2) hacer más justos los procedimientos; 
(3) garantizar la aplicación coherente de los sistemas de actuación comunes; 
(4) mejorar la calidad y eficacia de los procedimientos; 
(5) mejorar el acceso a la tutela judicial eficaz; 
(6) garantizar la coherencia entre los distintos instrume ntos de asilo de la UE. 
4. O
PCIONES POLÍTICAS  
La diversa índole de los problemas hace impos ible señalar una única opción política de 
validez general. Por ello, la evaluación de impacto propone opci ones políticas distintas para 
cada uno de los objetivos. Para cada una de la s opciones se describen dos o tres subopciones 
legislativas. En materia de legislación sobre procedimientos de asilo, únicamente las medidas 
legislativas pueden garantizar un impacto estructural y durable en la calidad y eficiencia de 
los procedimientos de examen  de solicitudes. Las subopciones son casi todas acumulativas. 
Se acompañan de las actividades prácticas de cooperación previstas. Para determinar los 
elementos de la opción elegida, la evaluaci ón de impacto estudia todas las subopciones en 
relación a la hipótesis básica en  términos de eficacia, eficienc ia y coherencia, pero también 
examinando si las medidas son proporcionadas y midiendo su impacto social y su incidencia 
en los derechos fundamentales. 
Dado el nivel de complejidad de las opciones propuestas, el presente resumen se limita a 
describir los principales elemento s que componen la opción elegida. 
i. Status quo 
El marco jurídico actual permanecería inamovibl e. La supervisión comu nitaria contribuiría a 
una mejor observancia de las normas actuales.  Las resoluciones del TJE y del TEDH y las 
constataciones que, por ejempl o, acentúan el principio de un escrutinio profundo de las 
aplicaciones, podrían reducir la ar bitrariedad en la ap licación de la Directiva. No obstante, 
tales enfoques serían solo puntuales y no de carác ter estructural. Los pr ocedimientos de asilo 
divergentes que autoriza la Di rectiva proseguirían aunque posiblemente se redujeran con la 
cooperación práctica, especialmente si la Of icina Europea de Apoyo al Asilo desarrollara 
programas de formación o proporcionara apoyo especí fico especializado, recurriendo, si fuera 
necesario, a grupos de expertos 
ii. Garantizar el acceso a los procedimientos de asilo 
 
ES 4   ES - establecer una autoridad competente responsable  de registrar las solicitudes de protección 
internacional;  
- especificar que la policía, los guardias fronter izas y otras autoridades a que pueda dirigirse 
una persona que desee solicitar protección inte rnacional, dispongan de instrucciones claras 
sobre su actuación en tales casos, incluida la ob ligación de remitir la solicitud a la autoridad 
competente; 
- introducir la obligación de hacer accesible s la información sobre procedimientos de 
presentación de la solicitud y los servicios de asesoría e interpretación a los solicitantes de asilo concretos que se hallen en lo s puestos de entrada fronterizos; 
- obligar a los Estados miembros a registrar las solicitudes dentro de  un plazo razonable; 
- revisar los motivos de inadmisibilidad y establ ecer disposiciones que permitan al solicitante 
dar a conocer su opinión a propósito de los motivos y la información en los que vayan a basar su decisión las autoridades; 
- eliminar la noción de tercer país seguro europeo. 
iii. Mejorar las garantías de los procedimientos  
- eliminar las derogaciones de los principios  y garantías básicos y proporcionar asistencia 
jurídica gratuita a los menores no acompañados y a otros solici tantes de asilo que carezcan de 
recursos económicos en los procedimientos de primera instancia; 
- garantizar que los tratados de extradición no se utilicen para devolver a su país de origen a 
un solicitante de asilo; 
- dar acceso a los solicitantes de asilo al informe de entrevista personal y permitirles 
comentarlo antes de que se adopten  decisiones sobre la solicitud; 
- disponer que la comunicación en  la entrevista personal se r ealice en una lengua en que el 
solicitante pueda expresarse y presentar adecuadamente los elementos de su solicitud. 
iv. Mejorar el acceso equitati vo a la protección de personas con necesidades particulares 
- introducir la noción de solicitantes  con necesidades particulares;  
- disponer el derecho de los menores a presentar solicitude s de protección internacional, 
eliminar la actual posibilidad de limitar el nomb ramiento de un representante si el menor no 
acompañado tiene 16 años o más;  
- definir las cualificaciones del tutor y especifi car el derecho del mismo a solicitar asilo en 
nombre de un menor no acompañado;  
- exigir a los Estados miembros que informen  a cada adulto en privado de su derecho a 
presentar una solicitud separada de protecc ión internacional y qu e den a los adultos 
dependientes la posibilidad de presentar sus circunstancias pers onales al personal de la 
autoridad decisoria;  
- definir la función y los procedimientos de petición de informes médicolegales para la 
documentación de torturas, proporcionar a los supe rvivientes de tortura el tiempo necesario 
para preparar una entrevista pe rsonal sobre el fondo de su solic itud e introducir requisitos que 
tengan en cuenta el sexo y la edad de los solicitantes entrevistados;  
- clarificar las consideraciones de sexo y la s obligaciones internaci onales para que los 
derechos del menor se tengan debidamente en cuen ta en la aplicación de la Directiva y eximir 
a los supervivientes de torturas, a las personas con incapacidades psíquicas y a los menores no 
 
ES 5   ES acompañados de procedimientos acelerados basados en la noción de solicitud 
manifiestamente infundada;  
- eximir a los menores no acompañados de los procedimientos de control de frontera y los 
procedimientos de tercer país seguro;  
- introducir consideraciones ligadas al sexo, al trauma padecido y a la edad en programas de 
formación para personal de asilo.  
v. Armonizar los procedimientos acelerados 
- introducir una lista limitada y exhaustiva de motivos de pro cedimientos acelerados, basada 
en la noción de solicitud manifiestamente infu ndada, dejando a la discreción de los Estados 
miembros la facultad de dar pr ioridad a otras solicitudes;  
- exigir a los Estados miembros que realicen  entrevistas personales y especificar que la 
autoridad decisoria disponga del tiempo necesario  para realizar una evaluación seria de la 
solicitud.  
vi. Clarificar la noción de país de origen seguro  
- eliminar la noción de lista mínima común de países de origen seguros  y las derogaciones de 
los requisitos materiales para de signar a terceros países como pa íses de origen seguros a nivel 
nacional; 
- establecer una revisión seguida regular de la  situación en terceros países designados como 
seguros.  
vii. Mejorar el acceso a la  tutela judicial efectiva  
- especificar que la revisión abarque hechos  y elementos de Derecho, al menos en los 
procedimientos ante un órgano judicial de prim era instancia, y se base en una evaluación ex 
nunc  de la necesidad de protección;  
- disponer un efecto automático de suspensión de  recursos frente a resoluciones en primera 
instancia con limitadas excepciones . En este último caso, una inst ancia judicial podría otorgar 
medidas cautelares caso por caso;  
- establecer el derecho ilimitado de  los órganos judiciales a reci bir los materiales utilizados 
como base de una decisión de la autoridad decisoria;  
- disponer plazos razonables pa ra introducir recursos frente  a resoluciones en primera 
instancia.  
viii. Mejorar la coherencia entre los div ersos instrumentos de asilo de la UE  
- fijar en la Directiva los elementos clave de un procedimiento de asilo único; 
- ampliar las disposiciones de la Directiva sobre retirada del esta tuto de refugiado a 
casos de retirada de la protección complementaria;  
- subrayar que la Directiva cubre a personas sujetas a los procedimientos de Dublín y 
que la noción de retirada implícita de la solicitud no se aplica a las personas transferidas a los Estados miembros responsables con arreglo al Reglamento de Dublín. 
ix. Aumentar la eficiencia y calid ad de la toma de decisiones 
- reducir las actuales derogaciones de l principio de autoridad decisoria; 
- disponer que la autoridad decisoria cuente con personal competente en número 
suficiente;  
 
ES 6   ES - establecer requisitos mínimos en el contenido de la entrevista; 
- especificar requisitos mínimos en el c ontenido de los programas de formación; 
- fusionar el procedimiento de tratamie nto de solicitudes posteriores con el 
procedimiento de admisibilidad;  
- exigir a los Estados miembros que tengan en cuenta otras declaraciones antes de 
adoptar una decisión fi nal sobre el fondo; 
- establecer plazos razonables para valorar las resoluciones en primera instancia.  
5. EVALUACIÓN DE IMPACTO  
Cada una de las subopciones im plica un determinado grado de impacto en las materias 
siguientes:  
• mejora del acceso a la pr otección y a la justicia  al reducirse significativamente el margen 
de error administrativo en los procedimientos de  asilo en razón de la mejora de garantías 
procesales, una coherencia mayor de los in strumentos de asilo y una optimización del 
proceso de toma de decisiones; 
• mejor acceso a la protección social  al aumentar las posibi lidades de acceso a los 
procedimientos de asilo de los solicitantes de este y, en su caso, de obtener protección, 
incluida la asistencia social y médica neces arias. Consideración análoga se aplica a la 
mejora de la salud pública; 
• mayor equidad y menor discriminación: en concreto, las disposic iones que fomentan la 
igualdad efectiva en los procedimientos de as ilo (garantías particulares para las mujeres y 
los solicitantes en situación vul nerable), las disposiciones sobre acceso a la tutela judicial 
efectiva y la mejora de garant ías procesales son elementos cl ave de la opción elegida que 
favorecerán la equidad y disminuirán la discriminación;  
• Buena gobernanza : los Estados miembros la alcanzaría n mejor introduciendo una autoridad 
decisoria única y aportando personal con la  preparación y expe riencia debidas.  
Cuantificar los costes del cambio a un CEAS es particularmente difí cil. La protección se 
concede tras el examen individual de cada caso  basado en una análisis complejo que depende 
de cada contexto y de una serie de circunstancia s jurídicas y fácticas. No  se dispone de datos 
sobre las razones por las que, en un período dad o, se han aceptado determinadas solicitudes y 
otras se han rechazado. La amplitud o el perfil de  los flujos de asilo no puede predecirse de un 
año a otro. Las indicios conoci dos relativos a los elementos pr incipales de la opción elegida 
son los siguientes: 
Diez Estados miembros a los que podrían afectar las disposiciones previstas sobre entrevistas 
personales recibieron un total de 111 650 solic itantes en 2008. Si la accesibilidad de las 
entrevistas mejora en un 5 %, la disposición propuesta afectará al menos a 5 582 solicitantes, 
lo que supondrá unos 266 149, 76 EUR anuales1 . Cinco Estados a los que afectarían las 
medidas propuestas para facilit ar el acceso a los procedimientos en fronteras marítimas 
recibieron 56 985 solicitantes en 2008. Las dispos iciones sobre asistencia  jurídica en primera 
instancia afectarían al menos a once Estados  miembros que recibieron a 125 255 solicitantes 
en 2008. Hasta 48 400 personas (20 % de todos los so licitantes) podrían re currir a las medidas 
propuestas en relación con las víctimas  de torturas. Unas 45 140 personas podrían 
beneficiarse de un mejor acceso a la tutela jurídica efectiva en ocho Estados miembros. El 
                                                           
1 Los cálculos se basan en los costes medios por hora de los funcionarios de asilo (23,84 EUR). 
 
ES 7   ES total de los costes administrativos probables  de la opción elegida se calcula en 2 857 555 
EUR. 
Muchos costos se verían ampliamente co mpensados por los beneficios económicos a 
largo plazo. Ahorros potenciales pueden resultar de la disminución de movimientos 
secundarios y de la mayor eficac ia de los procedimientos en pr imera instancia. Concentrando 
al principio del procedimiento servicios y ases oría y un trabajo de examen, la opción elegida 
debiera reducir la presentación de recursos, lo que originaría ahorros administrativos y 
económicos. Los datos disponibles sugieren que los recursos pueden duplic ar el coste de una 
demanda de asilo. En 2007 se presentaron 110 846 recursos. Adicionalmente, ello acarrearía la reducción de los costes de los servicios de recepción. Como media,  un año de recepción 
puede costar 11 000 EUR por persona y la duración prevista de los procedimientos en primera 
instancia es de seis meses, mientras que con frecuencia los procedimientos de recurso llevan 
un año como mínimo.  
Las medidas nacionales de apli cación de las normas de la pr opuesta pueden cofinanciarse al 
50 % o al 75 % con el Fondo Europeo para los Refugiados. 
6. C
OMPARACIÓN DE OPCIONES  
La opción elegida establece principios proces ales, garantías y principios de Derecho 
comunitario. Al armonizar las disposiciones procesales, la opción elegida presenta la 
virtualidad de garantizar el acceso a la protecc ión en condiciones equivalentes en toda la 
Unión y de distribuir mejor el «peso» que acarr ean los Estados miembros. Supone también un 
paso importante para que la UE logre el objetivo de garantizar el respeto al de recho de asilo, 
el principio de no devolución  y, más generalmente, el respeto de los derechos fundamentales. 
La opción elegida debería mejorar la eficacia  y cualidad de los procedimientos con un 
despliegue de servicios, ases oría y preparación técnica e inc itando a los Estados miembros a 
motivar sólidamente sus decisiones en un plazo  razonable. Ello debiera (i) permitir a los 
Estados miembros distinguir más rápidamente entr e solicitantes de asilo y otros inmigrantes 
en llegadas mixtas, (ii) mejorar la justificación de resoluciones negativas en primera instancia; 
(iii) permitir al personal de asilo determin ar mejor los casos de demandas infundadas y 
abusivas; (iv) apoyar los esfuerzos de los Estados miembros para alejar de su territorio a los 
demandantes rechazados.  
7. SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN  
Las disposiciones de supervisión y evalu ación adoptarán la forma de un informe de 
evaluación de la Comisión que  se presentará cada dos a ños. Proseguirán las reuniones 
periódicas de expertos para  debatir los problemas de aplicación e intercambiar buenas 
prácticas entre los Estados miembros. La Ofic ina Europea de Apoyo al Asilo tendrá un papel 
central en la recogida de info rmación actualizada sobre la apli cación de la Directiva en los 
Estados miembros.