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Bruselas, 24.10.2005

COM(2005)504 final

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COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Estrategia temática sobre la protección y la conservacióndel medio ambiente marino{SEC(2005)1290}

INTRODUCCIÓN

El medio marino constituye una riqueza inestimable. Los mares y océanos representan un 99 % del espacio vital disponible de nuestro planeta, cubren un 71 % de la superficie de la Tierra y contienen un 90 % de la biosfera, es decir, más diversidad biológica que los ecosistemas terrestres y de agua dulce. Los ecosistemas marinos desempeñan un papel determinante en las condiciones climáticas y meteorológicas. Se trata de un elemento imprescindible para nuestra vida y de un factor importante para la prosperidad económica, el bienestar social y la calidad de vida.

Sin embargo, el medio marino está sujeto a fuertes presiones. El ritmo de deterioro de la diversidad biológica, el grado de contaminación por sustancias peligrosas y el impacto manifiesto del cambio climático constituyen algunas de las señales de alarma más claras. El informe reciente de las Naciones Unidas, «Evaluación de los Ecosistemas del Milenio», alude al agotamiento de las poblaciones de peces y a la propagación de algas nocivas que provocan la destrucción de la vida marina como a dos de los ejemplos más significativos de las modificaciones aceleradas, repentinas y probablemente irreversibles de los ecosistemas.

Ante la creciente preocupación que suscita el estado de los mares y océanos de Europa, el sexto programa de acción comunitario en materia de medio ambiente ha incluido el compromiso de definir una estrategia temática para la protección y la conservación del medio ambiente marino (denominada en lo sucesivo «la estrategia») con el objetivo general de «promover la utilización sostenible de los mares y proteger los ecosistemas marinos» . Aunque la estrategia se centra ante todo en la protección de los mares regionales que lindan con los Estados miembros de la UE, incluye asimismo una dimensión internacional y reconoce la importancia de reducir la presión de las actividades de la UE en las zonas marítimas de otras regiones del mundo, incluso en alta mar.

La estrategia debe considerarse en el contexto más general de definición de una nueva política marítima de la Unión Europea. Esa política es necesaria por la importancia económica, social y ecológica de la dimensión marítima europea, tal como subrayó la Comisión en sus objetivos estratégicos para el período 2005-2009. Esa visión incluye una Europa dotada de una economía marítima dinámica y en armonía con el medio ambiente marino, respaldada por la excelencia en las ciencias marinas. En el primer semestre de 2006 se presentará un Libro Verde para definir el alcance y las grandes orientaciones de esa política. La estrategia constituirá una contribución directa a la elaboración de la futura política marítima de la Unión Europea.

Las iniciativas comunitarias en materia de asuntos marinos ponen de manifiesto un mayor reconocimiento de la importancia y de la vulnerabilidad de los ecosistemas marinos. Varios países, tanto dentro como fuera de la Unión Europea, han aprobado en los últimos años importantes iniciativas de actuación política. Todas coinciden en que un elevado nivel de protección del medio marino es una condición sine qua non para sacar pleno provecho del potencial económico de los mares y océanos.

DETERIORO DEL MEDIO AMBIENTE MARINO DE EUROPA

El medio marino europeo se halla enfrentado a amenazas graves y crecientes, que la Comisión describió en una Comunicación de 2002[1]. En los últimos tres años, se han multiplicado las señales del deterioro de nuestros mares y océanos. La diversidad biológica marina europea se reduce y sigue sufriendo alteraciones. Los hábitats marinos se destruyen, se deterioran y se ven perturbados.

Los principales factores de amenaza del medio marino son los siguientes: los efectos del cambio climático, la contaminación (por sustancias peligrosas, fuentes terrestres, residuos, microorganismos, vertidos de hidrocarburos derivados de accidentes y contaminación debida a la navegación y a la prospección en alta mar de petróleo y de gas, contaminación derivada del desguace de los buques y contaminación acústica), el impacto de la pesca comercial, la introducción de especies no autóctonas (exóticas), principalmente por el vertido al mar de las aguas de lastre, el exceso de nutrientes (eutrofización), la consecuente proliferación de algas y los vertidos ilícitos de radionucleidos (para más información sobre las amenazas y presiones, véase la evaluación de impacto adjunta a la estrategia).

El deterioro actual del medio marino y la consiguiente erosión de su capital ecológico comprometen la creación de riquezas y las oportunidades de empleo que ofrecen los mares y océanos de Europa. A falta de solución, esta tendencia pondrá en peligro la posibilidad de que el sector marítimo de la Unión Europea contribuya de forma sustancial a la aplicación de la Agenda de Lisboa.

Se verán especialmente afectadas las actividades económicas que dependen directamente de la calidad del medio marino. El sector primordial del turismo será uno de los principales afectados. En el ámbito de la pesca, en el año 2002 se estimó en 400 millones de euros la pérdida de ingresos por la sobrepesca de bacalao en el Mar del Norte y en el Mar Báltico[2]. Otras estimaciones prevén que el volumen de negocios de las empresas pesqueras británicas podría disminuir un 30 % si las poblaciones se administran mal y si la industria no consigue modernizarse para ser competitiva[3].

INADECUACIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL PARA LA GESTIÓN DE LOS MARES

La mejora de la protección del medio marino en la Unión Europea se enfrenta a obstáculos institucionales:

- A escala nacional y comunitaria, varias medidas contribuyen en cierto modo a la protección del medio marino, pero muchas son de carácter sectorial y no han sido elaboradas específicamente con ese fin.

- Muchos mares regionales de Europa son objeto de convenios internacionales, que en ocasiones suponen una excelente contribución a la protección del medio marino. Ahora bien, esos convenios tienen poca fuerza ejecutoria, lo que compromete su eficacia en la consecución de los objetivos acordados.

- A escala mundial, existe escasa articulación entre el gran número de estrategias, convenios y acuerdos existentes. En muchos casos, los acuerdos internacionales sobre el medio marino se enfrentan a retos de aplicación y control. Esta situación plantea problemas por la naturaleza planetaria de algunas actividades marítimas (como la navegación).

La elaboración de la estrategia ya ha contribuido a intensificar de forma significativa la coordinación de los esfuerzos para la protección del medio marino, en particular con los convenios sobre mares regionales. La Comisión del Convenio de Helsinki para la protección del Mar Báltico y la Comisión de los Convenios de Oslo y París para la protección del Atlántico del Noreste, en su reunión ministerial conjunta celebrada en Bremen en junio de 2003, se comprometieron a colaborar con la estrategia. También suscribieron este compromiso las Partes en el Convenio de Barcelona para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación, en su reunión ministerial celebrada en Catania en noviembre de 2003.

Para sacar provecho de los avances registrados con las instituciones, políticas y convenios existentes y poder seguir avanzando, es importante elaborar un cuadro panorámico claro del medio marino y de las políticas correspondientes. Una política comunitaria eficaz de protección del medio marino vendrá a completar y consolidar el mosaico actual de acuerdos institucionales, proporcionando un marco jurídicamente vinculante en el que los Estados miembros actuarán con el apoyo de las instituciones comunitarias. En lo que se refiere a los convenios regionales, la amplia experiencia científica y técnica que han adquirido, así como el papel de intermediarios que han desempeñado con terceros países, les convertirán en socios imprescindibles para la definición de la estrategia. En cuanto a los acuerdos institucionales y jurídicos vigentes a escala internacional y mundial (OMI, CNUDM, etc.), la política de la UE se inscribirá en la línea del Libro Verde sobre política marítima.

UNA BASE DE CONOCIMIENTOS INSUFICIENTE

Para una actuación acertada es necesaria una información de alta calidad. Los programas de control y evaluación existentes no son programas integrados y están incompletos. Los conocimientos que han generado ponen de manifiesto importantes lagunas en cuanto al estado del medio ambiente marino en Europa, la eficacia de las medidas existentes y las distintas amenazas y presiones debidas a la actividad humana.

Conviene abordar de forma distinta el control y la evaluación del medio marino en los diferentes niveles de gobernanza y recurrir a toda la información científica disponible para detectar y colmar dichas lagunas, evitando duplicaciones en la búsqueda y recopilación de datos y fomentando la armonización, una amplia difusión y el uso de las ciencias marinas y de datos en este ámbito. Así podría aumentar de forma considerable la eficacia de los distintos sectores e instituciones.

Este nuevo enfoque en materia de control y evaluación del medio marino se basará, en particular, en programas existentes, incluido el Reglamento de recopilación de datos en virtud de la política pesquera común, y se adaptará para garantizar una perfecta coherencia con las nuevas iniciativas de la Comisión al respecto (INSPIRE y GMES).

RESPONDER AL DESAFÍO

No basta con combinar todas las medidas y esfuerzos de defensa del medio marino existentes para alcanzar el nivel deseado de protección y conservación.

Impedir nuevas pérdidas de diversidad biológica y el deterioro del medio marino y favorecer su recuperación requieren una política integrada de protección y recuperación que tenga en cuenta el conjunto de las presiones y defina objetivos y medidas claros y operativos.

Objetivo general de la estrategia

El objetivo de la estrategia consiste en proteger y recuperar los mares y océanos de Europa y en velar por la viabilidad ecológica de las actividades humanas para que las generaciones presentes y futuras puedan disfrutar y aprovechar la diversidad biológica y el dinamismo de un medio marino seguro, limpio, sano y productivo.

Elementos fundamentales en la elaboración de la estrategia

Para lograr este objetivo ambicioso, la Unión Europea debe basarse en nuevos enfoques y principios que inspiren la concepción y aplicación de la futura estrategia, y en particular:

- un enfoque doble, comunitario y regional que permita organizar a escala comunitaria una cooperación y unos enfoques comunes para los Estados miembros y los terceros países ribereños de los mares y océanos de la Unión Europea, dejando la planificación y la ejecución de las medidas a escala regional para tener en cuenta la diversidad de situaciones, problemas y necesidades de las regiones marinas, lo cual requiere la aplicación de soluciones a medida;

- un enfoque basado en los conocimientos , para que los responsables políticos puedan actuar con conocimiento de causa;

- un enfoque basado en los ecosistemas , que permita gestionar las actividades humanas que afecten al medio marino de forma integrada, para fomentar la conservación y el uso sostenible y equitativo de los recursos que brindan los océanos y los mares;

- un enfoque cooperativo que permita una amplia participación de todos los interesados e intensifique la cooperación con los convenios marinos regionales existentes.

Necesidad de un nuevo instrumento de actuación política

Si la Unión Europea desea proteger y conservar el estado del medio marino, debe actuar de forma más ambiciosa y dotarse de los medios que le permitan alcanzar sus objetivos. Un marco de cooperación reforzada debería garantizar:

- un alto nivel de protección de los mares y océanos de Europa;

- una mayor base de conocimientos para informar a los responsables políticos;

- acciones integradas y rentables para reducir las presiones;

- un control y una evaluación eficaces para garantizar que se logren los objetivos y que las acciones surtan efecto.

Se han previsto varias opciones (véase para más detalles la evaluación de impacto adjunta). La primera posibilidad habría sido limitarse a reforzar la legislación y las políticas existentes sobre el medio marino. Tras un análisis detallado, se rechazó esta opción, ya que no hubiese permitido alcanzar el alto nivel de protección del medio marino que requiere el Tratado: las políticas sectoriales consideran los componentes del ecosistema marino de forma aislada, y no combinada, y suele ocurrir que sus objetivos difieran, e incluso sean contradictorios.

La segunda posibilidad habría sido fomentar la cooperación mediante compromisos voluntarios de los Estados miembros y de las Partes en los convenios marinos regionales. Sin embargo, no habría sido posible crear un marco de cooperación reforzado si, en el contexto de un acuerdo voluntario de este tipo, se hubiese permitido a los Estados miembros reducir de forma unilateral el nivel de protección que consideran adecuado, o no contribuir a la creación de una amplia base de conocimientos, o negarse a adoptar medidas rentables y a asumir su parte de responsabilidad financiera. Esta opción también se descartó.

Así pues, la Comisión considera que es necesario un compromiso jurídico vinculante para alcanzar el objetivo de la estrategia. En lo que se refiere a la elección del instrumento, se ha adoptado un enfoque flexible que respeta la subsidiariedad. La Comisión propone una Directiva sobre la estrategia marina, ambiciosa en su alcance, pero que no constituya un instrumento demasiado preceptivo. De haber sido así, no se podrían haber incluido las variaciones regionales.

Características de la Directiva sobre la estrategia marina

La Directiva se propone alcanzar un estado ecológico satisfactorio del medio marino en Europa de aquí al año 2021. Esa fecha coincidirá con la primera revisión de los planes de gestión de las cuencas hidrográficas que establece la Directiva marco sobre la política de aguas de la UE, lo que permitirá crear sinergias en la aplicación de ambas directivas.

La Directiva se limitará a definir objetivos y principios comunes a escala comunitaria. Establecerá regiones marinas europeas e indicará posibles subregiones que podrán constituir unidades de gestión para su aplicación, en función de características hidrológicas, oceanográficas y biogeográficas. No se instaurará a escala comunitaria ninguna medida de gestión específica.

Para las aguas de su soberanía o jurisdicción en cada región o subregión marítima, los Estados miembros deberán establecer, en estrecha cooperación, estrategias en favor del medio marino que incluirán una evaluación de las presiones y amenazas sobre el medio marino, la definición de objetivos ambientales regionales y la elaboración de indicadores y medidas de control para evaluar los avances en la consecución de los objetivos. Sobre esta base, se invitará a los Estados miembros a elaborar y realizar programas de medidas para alcanzar un estado ecológico satisfactorio, en estrecha colaboración con los demás Estados miembros y terceros países interesados. Para ello, se les animará a colaborar en el marco de los convenios marinos regionales.

Si los problemas resaltados por los Estados miembros se incluyen en el ámbito de competencias comunitarias, se les pedirá que informen a la Comisión. La Comisión podrá indicar las soluciones que proporcionan las políticas comunitarias o remitir, si procede, a adaptaciones previstas o a medidas que deberán adoptarse con arreglo a las políticas vigentes (PPC o PAC, por ejemplo). Si los problemas se refieren a actividades que se abordan en el contexto de acuerdos y convenios internacionales, como el CNUDM o la OMI, podrá elaborarse una posición coordinada de la Unión Europea en esas instancias.

La Directiva prevé situaciones y zonas especiales en las que resultaría imposible para un Estado miembro alcanzar el nivel de ambición de los objetivos ambientales definidos, para tener en cuenta las situaciones específicas de determinadas regiones marinas.

Se aplicará la Directiva de acuerdo con un proceso iterativo y su gestión será adaptativa, gracias a una revisión periódica que tenga en cuenta los datos recopilados en los programas de seguimiento, los nuevos hechos y el impacto de las medidas adoptadas.

SINERGIAS CON OTRAS POLÍTICAS

La futura política marítima de la Unión Europea

Tal como se indicó en la Comunicación de marzo de 2005 sobre la futura política marítima de la Unión Europea, la comunidad internacional es cada vez más consciente de que los asuntos marinos son indisociables y requieren un planteamiento global para una gestión eficaz de los distintos usos de los recursos marinos y para reforzar su potencial de crecimiento sin perjudicar a los ecosistemas marinos.

Al mejorar la coordinación en torno a las cuestiones medioambientales, la estrategia constituirá el apartado ambiental de la futura política marítima. Determinará los pasos que conviene dar para proteger los ecosistemas marinos, de los que depende la sostenibilidad de la riqueza, la productividad y el empleo en nuestras sociedades y, de forma más general, el bienestar humano derivado de los océanos y los mares.

Uno de los temas centrales que deberá abordar la futura política marítima es la del marco de gobernanza general que permita regular los usos y la actuación de los usuarios de los mares y océanos. Este extremo se analizará en el Libro Verde sobre la política marítima. Los acuerdos previstos por la estrategia en materia de gobernanza constituyen una primera etapa. Las opciones de desarrollo de un marco de gobernanza más amplio en el contexto de la política marítima también deberían tener en cuenta las diversas especificidades jurídicas y políticas de cada uno de los mares regionales europeos (del Mar Báltico, rodeado por siete Estados miembros de la Unión Europea y la Federación de Rusia, al Mar Mediterráneo, en que no se ha delimitado ninguna zona económica exclusiva y en que la Unión Europea ha de trabajar en colaboración con varios terceros países).

Otras políticas comunitarias

Sinergias con otras medidas e iniciativas medioambientales

Aunque se han adoptado a escala comunitaria varias medidas e iniciativas que contribuyen en cierto modo a la protección del medio marino, muchas no han sido elaboradas específicamente con ese fin.

- La contribución de la Directiva marco sobre la política de aguas será importante, ya que su aplicación permitirá mejorar la protección ambiental de las zonas de captación interiores, merced a una mayor calidad de las aguas dulces. En lo que se refiere a la estrategia y a su articulación con la Directiva marco, se mantendrá el debate periódico entre la Comisión y los directores de la política de aguas de los Estados miembros (que supervisan el proceso de aplicación de la Directiva marco mediante la estrategia de aplicación común), sobre la base de la experiencia adquirida y con el fin de sacar el mayor provecho posible de las sinergias.

- Sigue siendo prioritaria la aplicación de las demás disposiciones legales pertinentes en el ámbito del agua (las directivas sobre el tratamiento de las aguas urbanas residuales y sobre los nitratos), ya que permitirá reducir la eutrofización de las aguas marinas.

- Los esfuerzos constantes de lucha contra el cambio climático contribuyen a la consecución de los objetivos de la estrategia. En este contexto, debería evaluarse de forma equilibrada la contribución de la energía eólica producida en alta mar a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, teniendo en cuenta tanto los aspectos ambientales como de competitividad.

- La estrategia no anula ni obvia las obligaciones de las Directivas sobre «hábitats» y «aves silvestres» relacionadas con el medio marino. Por el contrario, supondrá una contribución a más largo plazo a la protección y a la recuperación de esos hábitats y especies, mediante la mejora de las condiciones ecológicas generales del medio marino.

- Habida cuenta de los vínculos inextricables que unen las zonas costeras con el medio marino, la aplicación de la estrategia proporcionará un marco de apoyo para las estrategias nacionales previstas en la recomendación sobre la gestión integrada de las zonas costeras y las iniciativas generales de ordenación territorial.

- Se obtendrán sinergias importantes entre esta estrategia y la aplicación de las demás estrategias temáticas elaboradas en virtud del sexto programa de acción para el medio ambiente (aire, suelos, plaguicidas, reciclaje, recursos y medio ambiente urbano). En concreto, la cuestión clave de los vertidos de los buques se abordará en la estrategia temática sobre la contaminación atmosférica, que menciona, en particular, la Directiva sobre el contenido en azufre de los combustibles marinos, adoptada en fecha reciente.

- La detección de la contaminación de la biota marina, realizada con arreglo a la estrategia sobre medio ambiente y salud, también supondrá una contribución a la presente estrategia.

Mantener los esfuerzos en materia de integración

- El sector pesquero contribuirá mediante la reforma de la PPC y las medidas correctoras que tiene previsto adoptar en materia de medio ambiente y que deberían ser beneficiosas tanto para la diversidad biológica de las poblaciones de peces como para las especies no objetivo y los ecosistemas marinos. Se buscarán sinergias con los nuevos consejos consultivos regionales. En función de las acciones prioritarias derivadas de la aplicación de la estrategia a escala regional, podrán ser necesarias nuevas medidas de gestión pesquera, que deberán estudiarse en el contexto de la PPC.

- Los amplios paquetes de medidas legislativas en materia de seguridad marítima que la Unión Europea ha elaborado en los últimos años desempeñarán un papel fundamental. Las evaluaciones realizadas a escala regional en el marco de la estrategia podrán poner de manifiesto la necesidad de esfuerzos e iniciativas complementarias para seguir reduciendo el impacto de la navegación en el medio ambiente, recurriendo a otros medios de transporte para el petróleo bruto y los productos derivados del petróleo (oleoducto o ferrocarril, por ejemplo).

- Las actividades humanas terrestres tienen un impacto considerable en la calidad del medio marino, por lo que procede integrar los asuntos relacionados con su protección en ámbitos clave como la agricultura, la energía, la industria, el turismo y el desarrollo costero y regional. Será necesario prestar especial atención a la relación entre la estrategia en favor del medio marino y las regiones costeras periféricas de la UE.

- El séptimo programa marco de investigación de la UE desempeñará un papel importante, ya que multiplicará las actividades de investigación aplicada a los ecosistemas marinos y a su dinámica, así como sobre el uso sostenible de los recursos marinos.

- Conviene proseguir de forma activa las acciones destinadas a garantizar que los residuos industriales y civiles con impacto en el medio marino se administren adecuadamente, con arreglo a la normativa comunitaria. En cuanto a la gestión eficaz de los residuos nucleares, la Comisión desea destacar la importancia que concede a la aprobación de su propuesta reciente al respecto.

Dimensión internacional

Aplicar la estrategia permitirá a la Unión Europea cumplir las obligaciones que le incumben en virtud de los acuerdos internacionales vigentes y completar su contribución a las metas y objetivos definidos de común acuerdo a escala internacional. Asimismo, se anima a los Estados miembros a ratificar y aplicar los convenios internacionales cuyo objetivo es la protección del medio marino (por ejemplo, el Convenio internacional para el control y la gestión de las aguas de lastre y los sedimentos de los buques y el Convenio internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques). Dado que el medio marino es por naturaleza transfronterizo, siguen siendo prioritarios los esfuerzos constantes de la Unión Europea por mejorar la protección a escala mundial, incluso en el ámbito sensible de la conservación y el uso de los recursos de aguas profundas.

La Unión Europea seguirá desempeñando el liderazgo en la aplicación de las decisiones adoptadas en el contexto del Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica (CDB) para frenar a escala mundial las pérdidas de diversidad biológica. La estrategia impulsará los esfuerzos de la Unión Europea por lograr los objetivos del CDB relacionados con el medio marino. La Comisión intensificará las iniciativas destinadas a aumentar la viabilidad a largo plazo de los acuerdos pesqueros celebrados con países en desarrollo en virtud de la PPC.

La política de cooperación al desarrollo de la Unión Europea sigue siendo esencial a la hora de respaldar los esfuerzos desplegados por los países en desarrollo para proteger, conservar y explotar de forma viable sus propios recursos marinos, incluso en el ámbito del desguace de buques.

Cooperación con agentes de terceros países

Cooperación con convenios marinos regionales

Para fomentar la coordinación necesaria debería recurrirse a los convenios marinos regionales, que constituyen foros en los que la Comunidad, los Estados miembros de la Unión Europea y los terceros países trabajan conjuntamente y han adquirido una extensa experiencia en materia de protección del medio marino. La estrategia facilitará la cooperación con estos convenios y seguirá impulsando los intercambios y la interacción con esos instrumentos. De este modo se obtendrá el mejor marco de cooperación posible y ganancias sustanciales en materia de eficacia, dado que no se creará ninguna estructura ad hoc .

Cooperación con terceros países

La estrategia se propone reforzar la interacción con los terceros países ribereños de los mares y océanos de la Unión Europea. Revestirán una importancia particular los marcos de cooperación bilaterales entre la Unión Europea y los terceros países, incluidos los acuerdos de asociación y cooperación celebrados con la mayor parte de los países vecinos, así como los planes de acción desarrollados en el contexto de la política europea de vecindad. El diálogo Unión Europea-Rusia sobre la energía contribuirá asimismo a la protección del medio marino, intensificando el transporte de petróleo por vía terrestre y reforzando la seguridad del transporte marítimo de petróleo.

Debería concederse una ayuda financiera adecuada mediante los mecanismos existentes o mecanismos de nueva creación, con el fin de apoyar los esfuerzos de cooperación con los terceros países interesados –en particular, el instrumento de vecindad y otros instrumentos de financiación pertinentes.

CONCLUSIÓN

El medio marino está en peligro. Esta situación requiere una actuación determinada de la Unión Europea, ya que la protección de la base de recursos es un requisito previo para alcanzar un estado de riqueza sostenible, generar empleo en relación con los mares y océanos de Europa y mejorar la calidad de vida. La protección eficaz del medio marino puede contribuir de forma sustancial a dar nuevos bríos a la economía de la Unión Europea.

La estrategia se revisará en el año 2010 y se incluirá en la evaluación final del sexto programa de acción en materia de medio ambiente.

[1] COM(2002) 539.

[2] WWF, 2002.

[3] UK Cabinet Office, 2004.