DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Comunicación Estrategia de adaptación al cambio climático de la UE /* SWD/2013/0131 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Comunicación Estrategia de adaptación al cambio climático de la UE 1. Cuestiones de procedimiento y consulta de las partes interesadas La Estrategia de adaptación de la UE, que figura en el Programa de trabajo de la Comisión para 2013[1], se basa en el Libro Blanco titulado «Adaptación al cambio climático: Hacia un marco europeo de actuación»[2]. La evaluación de impacto correspondiente fue elaborada por la Dirección General de Acción por el Clima, que contó con las recomendaciones del Comité de Evaluación de Impacto. Con vistas a la preparación del informe se celebró una consulta con el Grupo Director de Adaptación, compuesto por representantes de los Estados miembros y de las partes interesadas, se realizó una consulta pública en línea y se organizaron varios talleres en los que participaron los Estados miembros y los interesados. De manera general, las partes interesadas apoyaron que la UE promueva la adopción de nuevas medidas sobre la adaptación, a la vez que reconocieron que la mayor parte de los efectos del cambio climático deben abordarse a escala local. Todos reconocen que integrar la adaptación en las iniciativas clave de la UE constituye una prioridad, como también lo es proporcionar el marco adecuado, los instrumentos de información y los fondos de la UE necesarios para lograr una integración eficaz de las cuestiones vinculadas a la adaptación en todos los niveles de gobierno. Algunos Estados miembros se oponen a la idea de contar con un instrumento normativo de la UE para promover la adopción de estrategias nacionales de adaptación. 2. Definición del problema, contexto normativo y subsidiariedad 2.1. Situación Aunque se pusiera fin hoy mismo a todas las emisiones de gases de efecto invernadero, seríamos testigos aún de importantes cambios en el clima. De ahí que no nos quede más elección que hacer frente a los inevitables efectos climáticos y a los costes económicos, medioambientales y sociales que llevan aparejados. Actuar con presteza ahora evitará los costes producidos por los daños más adelante. La gestión de los riesgos derivados del cambio climático implica asociar los esfuerzos de mitigación a la adaptación, puesto que los resultados de los esfuerzos de mitigación realizados hoy determinarán el grado de adaptación necesario en el futuro. Al mismo tiempo, es preciso evitar mediante la mitigación que los efectos adversos alcancen unos niveles tales que sea imposible combatirlos con medidas de mitigación. La adaptación al cambio climático es una cuestión horizontal que afecta en mayor o en menor medida a todos los sectores económicos, sistemas medioambientales y ciudadanos. Debido a la diversidad de Europa, los efectos climáticos y la fragilidad frente al clima varían de una región a otra y dependen mucho también de la situación específica de cada lugar. 2.2. Contexto normativo El Libro Blanco sobre la adaptación, que se publicó en 2009, comprendía 33 actuaciones, la mayor parte de las cuales ya se han llevado a cabo. No obstante, es preciso realizar nuevos esfuerzos para solventar el déficit de conocimientos y lograr una mayor integración de las cuestiones relacionadas con la adaptación en las políticas fundamentales de la UE. En enero de 2013, quince Estados miembros de la UE adoptaron una política de adaptación (estrategia o plan). Aunque es indudable que estas estrategias y planes de actuación son un buen punto de partida para emprender actuaciones de adaptación, con frecuencia no se han puesto en práctica o solo parcialmente. La propuesta para el próximo marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020, presentada por la Comisión en 2011, preconiza la integración en cuanto planteamiento más idóneo para facilitar la necesaria contribución hacia una economía hipocarbónica y resistente al cambio climático[3]. 2.3. Problemas específicos y valor añadido de la actuación de la UE Es posible intensificar las medidas de adaptación de la UE abordando los problemas siguientes: La UE puede ayudar a tomar decisiones bien fundadas sobre la adaptación a todos los niveles gracias al valor añadido y las economías de escala que pueden obtenerse solventando el déficit de conocimientos y compartiendo conocimientos. La UE puede ayudar a que las medidas nacionales o regionales de adaptación se hagan extensivas a todo el territorio de la UE. Por último, compete a la UE integrar la adaptación en sus propias políticas y programas financieros. 3. Objetivos – El objetivo general de la estrategia de adaptación de la UE es contribuir de modo eficaz a una Europa más resistente al clima. Se presta especial atención a las cuestiones y sectores transfronterizos que se hallan estrechamente integrados a nivel de la UE mediante políticas comunes, lo que supone cumplir los objetivos específicos siguientes. Toma de decisiones con mayor conocimiento de causa: la estrategia de adaptación de la UE debe promover la comprensión de la adaptación, mejorar y ampliar la base de conocimientos y aumentar la difusión de información sobre la adaptación. Objetivo operativo 1a: para 2020, solventar el déficit de conocimientos prioritarios determinado en 2013. Objetivo operativo 1b: para 2020, lograr que los instrumentos de comunicación hagan mucho más fácil el acceso de quienes toman decisiones, entre ellos los Estados miembros, las autoridades locales y las empresas, a la información disponible sobre la adaptación al cambio climático. Aumentar la resistencia del territorio de la UE: la estrategia de adaptación de la UE debe promover las actuaciones en materia de adaptación a un nivel inferior al de la UE, así como apoyar y facilitar los intercambios y la coordinación. Para ello, la estrategia debe abordar los efectos climáticos y las medidas de adaptación transfronterizas. Objetivo operativo 2a: para 2017, adopción por parte de todos los Estados miembros de una estrategia o estrategias de adaptación, complementadas con estrategias regionales o locales de adaptación, en su caso. Objetivo operativo 2b: para 2020, adopción por las ciudades de más de 150 000 habitantes de una estrategia de adaptación. Aumentar la resistencia de los sectores vulnerables clave: la estrategia de adaptación de la UE debe fomentar iniciativas que posibiliten una integración coherente y exhaustiva de las consideraciones sobre la adaptación al cambio climático en los sectores que estén estrechamente integrados a nivel de la UE mediante políticas comunes. Objetivo operativo 3a: para 2020, integración coherente y exhaustiva en las políticas clave de la UE de las consideraciones sobre la adaptación al cambio climático. Objetivo operativo 3b: para 2020, las nuevas inversiones en infraestructuras principales son «a prueba de cambio climático». 4. Opciones normativas Las opciones normativas abarcan un conjunto amplio de posibles instrumentos de intervención, que van desde medidas suaves a la legislación, pasando por la intervención directa. Cuadro 1: Lista de opciones que se han tenido en cuenta para este informe de la evaluación de impacto Problema || Causas || Objetivo específico || Objetivo operativo || Opciones Proporcionar información y directrices || Intervención directa || Enfoque regulador Déficit de conocimientos y de acceso a la información || Actividades de investigación descoordinadas || Toma de decisiones con mayor CONOCIMIENTO DE CAUSA || Para 2020, solventar el DÉFICIT DE CONOCIMIENTOS prioritarios determinado en 2013 || 1A: Fomentar una evaluación común de los aspectos vulnerables al clima en la UE || 1B: Crear una estrategia sobre el déficit de conocimientos || Instrumentos incompletos de difusión de los conocimientos || Para 2020, lograr que los INSTRUMENTOS DE COMUNICACIÓN faciliten el acceso de quienes toman decisiones a la información disponible sobre la adaptación al cambio climático || 1C: Mejorar Climate-ADAPT más allá del statu quo || 1D: Apoyar los intercambios entre la ciencia y la política en el ámbito de la adaptación || 1E: Proponer el sistema obligatorio de plataformas nacionales de información sobre la adaptación Déficit de medidas de adaptación a nivel inferior al de la UE || Limitación de conocimientos, barreras financieras y reticencia política Inexistencia de consideraciones sobre los efectos transfronterizos || Aumentar la resistencia del TERRITORIO DE LA UE || Para 2017, adopción por parte de todos los ESTADOS miembros de una estrategia de adaptación || 2A: Directrices para crear estrategias nacionales de adaptación || 2B: Utilizar la financiación de Life+ para apoyar la preparación de estrategias de adaptación y proyectos insignia sobre la adaptación || 2C: Propuesta de la Comisión sobre la adopción de estrategias nacionales de adaptación. Tres subopciones: i/ sin requisitos legales; ii/ legislación posterior; iii/ legislación ahora Para 2020, adopción por las CIUDADES y REGIONES principales de una estrategia de adaptación || 2D: Apoyar la campaña de UNISDR «Making Cities Resilient» en las ciudades de la UE || 2E: Inclusión de la adaptación en el marco del «pacto entre alcaldes» || Adaptación deficitaria en sectores clave || Integración incompleta e incoherente Barreras financieras e informativas a las inversiones resistentes y a las decisiones empresariales || Aumentar la resistencia de los SECTORES VULNERABLES clave || Para 2020, INTEGRACIÓN exhaustiva y coherente de la adaptación en las políticas de la UE || 3A: Directrices sobre la reducción del impacto del cambio climático de la política de cohesión y de la política agrícola común || 3B: Enumerar las prioridades de integración en las políticas de la UE y compromiso con las partes interesadas fundamentales || 3C: Fijar un nuevo calendario de revisión de la normativa clave de la UE como parte del ejercicio de integración Para 2020, las inversiones en infraestructuras principales son «a prueba de cambio climático» || 3D: Directrices para los promotores de proyectos para reducir el impacto del cambio climático de las inversiones vulnerables || 3E: Promover la inclusión de las consideraciones sobre la adaptación al cambio climático en las normas sobre infraestructuras pertinentes || 3F: Propuesta de requisitos obligatorios para los proyectos de infraestructuras resistentes al clima 5. Análisis de los efectos y comparación de las opciones 5.1. Las opciones que se recogen en el paquete normativo preferido figuran en cursiva. 5.2. Opciones sobre el fomento de una toma de decisiones con mayor conocimiento de causa Opción 1A – Fomentar únicamente una evaluación común de los aspectos vulnerables al clima no permitiría aprovechar la abundancia de planteamientos y métodos de que se dispone actualmente y no sería adecuada para circunstancias específicas. La opción 1B – Adoptar una estrategia sobre el déficit de conocimientos lleva aparejado trabajar con las partes interesadas para determinar las prioridades de investigación en materia de adaptación de los próximos siete años. Además, potenciará la creación de conocimientos, principalmente en relación con las necesidades políticas actuales expresadas a nivel nacional y sectorial. Esta opción contempla una mejor integración de los fondos existentes. La opción 1C – Promover las interacciones entre Climate-ADAPT y otras bases de datos contribuye a una toma de decisiones con mayor conocimiento de causa ya que garantiza la difusión de la información, en concreto fijando como objetivos la mejora de la gestión de datos y la integración de los datos y los servicios. Cabe esperar que los usuarios finales disfruten de la mayor eficiencia que supone contar con una «ventanilla única», dado que Climate-ADAPT se convertiría en el punto focal de la información en materia de adaptación en Europa. La opción 1D – Apoyar los intercambios entre la ciencia y los responsables políticos ayuda a mejorar la difusión de conocimientos y permite un intercambio muy directo entre los Estados miembros, la Comisión y las partes interesadas, lo que puede aumentar la creación de capacidades y contribuir a una mejor comprensión de la adaptación. La opción 1E – Hacer obligatoria la utilización de portales nacionales de adaptación tendría únicamente unos efectos limitados en comparación con el estatu quo. 5.3. Opciones sobre el fomento de la adaptación a un nivel inferior al de la UE Se espera que cada Estado miembro ahorre costes si en la Opción 2A – Directrices de la UE para elaborar políticas de adaptación se ofrecen diferentes instrumentos y fuentes de información sobre todas las cuestiones que se aborden para preparar las estrategias de adaptación. Las medidas preventivas de respuesta incrementarán la capacidad de resolución y reducirán los posibles costes generados por los daños. Con todo, las directrices por sí solas no bastarán para salvar todas las barreras que dificultan una adaptación real, como las restricciones financieras a que se enfrentan los Estados miembros o las autoridades regionales para crear estrategias de adaptación. La opción 2B – Utilizar Life+ contribuirá directamente a la adopción de medidas adicionales de adaptación facilitando la transferencia de experiencias entre los Estados miembros y apoyando las estrategias de adaptación. Además, esta opción también garantiza una toma de decisiones con mayor conocimiento de causa al señalar y apoyar los proyectos insignia intersectoriales y transfronterizos pertinentes. La eficacia, eficiencia y coherencia de los tres planteamientos de la Opción 2C – Propuesta de la Comisión sobre la adopción de estrategias de adaptación —sin requisitos legales, legislación ahora y legislación posterior— deben tenerse presentes junto con la aplicación de la opción 2A (directrices) y la opción 2B, presentadas anteriormente. El planteamiento que no conlleva requisitos legales es una continuación del planteamiento presentado en el Libro Blanco de 2009. Se supone que su eficacia extra es escasa. El planteamiento legislación posterior brindará a los Estados miembros la oportunidad de utilizar las directrices y la financiación de LIFE+ para la concepción de su estrategia de adaptación y dará a la vez un impulso político para la adopción de medidas de adaptación, en concreto para acelerar el proceso en los Estados miembros que están actualmente emprendiendo actuaciones de adaptación. Se corre el riesgo de que, a los Estados miembros que permanecen inactivos en materia de adaptación, el incentivo político les resulte insuficiente para emprender medidas de adaptación ahora. Combinar una propuesta legislativa ahora con la adopción de directrices y la existencia de oportunidades de financiación procedentes de Life+ podría hacer aumentar la probabilidad de que todos los Estados miembros contasen con una estrategia de adaptación para 2017. No obstante, algunos Estados miembros han expresado su oposición a la utilización de un instrumento jurídico, alegando que los planteamientos legislativos serían prematuros, dado que muchos de ellos ya están creando programas de trabajo y poniendo en marcha medidas nacionales. Opción 2D – Se considera que apoyar la campaña de UNISDR sobre ciudades resistentes es menos eficaz de cara al fomento de las actividades de adaptación en todas las ciudades que la Opción 2E – Inclusión de la adaptación en el marco del «pacto entre alcaldes». Esta última contribuirá a aumentar la resistencia a nivel local y a buscar sinergias con los objetivos en materia de mitigación. La eficacia de la iniciativa «pacto entre alcaldes» ya se ha demostrado en lo concerniente a los compromisos para mitigar las repercusiones de los gases de efecto invernadero. 5.4. Opciones sobre el fomento de la adaptación en sectores clave Opción 3A – Directrices sobre la reducción del impacto del cambio climático de la política agrícola común y la política de cohesión. Esta opción facilitará la integración de las consideraciones sobre la adaptación al cambio climático en los programas y proyectos operativos y de desarrollo rural, de acuerdo con las propuestas de la Comisión para el próximo marco financiero plurianual. También ayudará a aumentar la resistencia de los sectores vulnerables clave, como la agricultura, la silvicultura, la energía, el transporte y la construcción. Para lograr una plena eficacia de cara a aumentar la creación de capacidades, este planteamiento deberán complementarlo con esfuerzos adicionales las autoridades regionales y locales de gestión y la Comisión. La opción 3B – Enumerar las prioridades de integración y comprometerse con las partes interesadas ayuda a determinar los ámbitos y sectores que precisan una mayor integración, como la sanidad, la energía, el transporte, los seguros, las infraestructuras, la pesca, el comercio, el turismo, la educación y las políticas sociales. Estrechar los compromisos con los sectores financiero y de los seguros permitirá cobrar una mayor conciencia de la importancia de la adaptación y ayudará a comunicar información sobre cuestiones relacionadas con la adaptación. Fijar un nuevo calendario de revisión de una parte de la normativa de la UE —la opción 3C— puede resultar difícil de llevar a cabo habida cuenta de su carácter político. Además, tal como pone de manifiesto la evolución de la política de aguas en la UE, las actuaciones voluntarias pueden anticiparse a la necesidad de revisar la legislación en una fase anterior. – La opción 3D – Directrices para los promotores de proyectos y la opción 3E – Incluir las consideraciones sobre la adaptación al cambio climático en las normas de diseño son unos primeros pasos importantes para aumentar la resistencia de las inversiones en infraestructuras clave. Integrar el cambio climático en las normas CEN-CENELEC solo repercutirá de forma eficaz si, en última instancia, las normas se modifican para que reflejen los posibles efectos del cambio climático. Ello requerirá tiempo y nuevas interacciones con las partes interesadas de los sectores que reciban los efectos. La incertidumbre de los modelos climáticos y la posible inexistencia de datos o información sobre las consecuencias climáticas en los emplazamientos de proyectos concretos hacen que la opción 3F – Planteamiento obligatorio sea difícil de aplicar en la práctica. 6. Debate La adaptación necesita urgentemente datos de los programas de I+D no solo para hacer frente a las repercusiones actuales del cambio climático, sino también para planificar y tomar decisiones a corto y medio plazo. Realizar nuevos esfuerzos para promover la coordinación de la generación y difusión de conocimientos (opciones 1B y 1D) permitirá aumentar considerablemente la utilización eficiente de los fondos de la UE que se destinen a investigar la adaptación al cambio climático, gracias a lo cual se podrá solventar con mayor celeridad el déficit de conocimientos y se facilitará la toma de decisiones. De aplicarse la opción 1C, Climate-ADAPT se convertirá en la principal fuente de información sobre adaptación en Europa. Las decisiones en materia de adaptación serán más sólidas e influirán de forma positiva en la resistencia de los sistemas económicos, sociales y medioambientales. Proporcionar instrumentos de apoyo para elaborar estrategias de adaptación en todos los Estados miembros supone que se cuenta con la mayoría de las herramientas básicas necesarias para aumentar la resistencia de Europa, que se realiza una mínima evaluación de los riesgos y aspectos vulnerables y que se programan actuaciones de adaptación para todo el territorio de la UE. La elección de una propuesta legislativa en la actualidad se vería obstculizada por problemas de aceptación. Con todo, la combinación de directrices (opción 2A) y de las posibilidades de financiación de Life+ (opción 2B) puede proporcionar el apoyo necesario a los Estados miembros que deseen tomar cartas en el asunto de la adaptación al cambio climático, sobre todo a los que ya han comenzado a elaborar su marco de adaptación. La fase de revisión de la estrategia de adaptación ayudará a decidir si conviene utilizar un instrumento legislativo para facilitar el cumplimiento de todos los objetivos de la estrategia de adaptación de la UE. Asimismo, la UE apoyará las actuaciones locales y regionales y facilitará la transferencia de experiencias y la adopción de soluciones innovadoras, como proyectos transfronterizos e intersectoriales de demostración, especialmente en los ámbitos y sectores más vulnerables. Se hace hincapié también en las funciones clave que deben desempeñar la ciudades en lo concerniente a la adaptación al cambio climático y la UE contribuirá a promover y facilitar la adaptación a nivel local (opción 2D). Para 2020, todas las políticas pertinentes de la UE que se hayan revisado incluirán consideraciones acerca de la adaptación al cambio climático y la Comisión se comprometerá con las partes interesadas a garantizar que, aun sin revisión, se lleve a cabo la integración de esas consideraciones (opción 3B). Además, los fondos de la UE se utilizarán para promover inversiones resistentes al clima, especialmente en los ámbitos de la agricultura, la energía, el transporte y las infraestructuras de edificios (opciones 3D y 3E), con lo que se contribuirá a una economía sostenible y resistente en la UE (opción 3A). El funcionamiento del mercado ganará en eficiencia aumentando las interacciones con los sectores financiero y de los seguros, lo que redundará en una mayor capacidad de adaptación de las empresas de la UE. 7. Seguimiento y evaluación La revisión de la estrategia de adaptación de la UE, prevista para 2018, brindará una ocasión ideal para evaluar si son necesarias nuevas actuaciones para alcanzar los objetivos de aquella. [1] COM(2012) 629 final. Vol. 2/2. [2] COM(2009) 147 final. [3] http://ec.europa.eu/budget/reform/commission-proposals-for-the-multiannual-financial-framework-2014-2020/index_en.htm