INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO EUROPEO LEGISLAR MEJOR 2000 (de conformidad con el artículo 9 del Protocolo del Tratado CE sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad)

ÍNDICE

1. Una legislación adaptada y eficaz

1.1. Principio de subsidiariedad

1.1.1. Una acción de envergadura para alcanzar los objetivos del Tratado

1.1.2. Una acción más eficaz a escala comunitaria

1.1.3. Una acción transnacional

1.2. Proporcionalidad

1.3. La sociedad civil: un socio indispensable

1.4. Adaptación de la acción comunitaria

2. Una legislación de calidad

2.1. Consolidación, codificación y refundición

2.2. Calidad de redacción

2.3. Simplificación

ANEXO

Motivación de los actos

I. Suplir las carencias y promover soluciones positivas

II. Motivación de la subsidiariedad: fórmulas adaptadas

III. La subsidiariedad: una dimensión internacional

Introducción

En el presente informe para el año 2000, la Comisión se centra en la aplicación del principio de subsidiariedad, en la que se ha avanzado respecto al año anterior, y ello gracias a:

* por un lado, el esfuerzo objetivo de la Comisión por explorar todas las pistas de la subsidiariedad;

* por otro, las reflexiones de algunos Estados miembros y del Parlamento Europeo sobre los informes de 1998 y 1999.

En el plano normativo, se ha añadido un protocolo sobre subsidiariedad y proporcionalidad al artículo 5 del Tratado CE. La adopción próximamente de una Carta de los derechos fundamentales, que recoge el respeto de las diversidades, exige que se conceda mayor atención a la subsidiariedad. El conjunto de estas disposiciones, junto con los acuerdos interinstitucionales vigentes, han permitido afinar las iniciativas de la Comisión para lograr un mayor respeto de este principio. Por otra parte, como recordaba el Parlamento Europeo en sus resoluciones sobre los informes Legislar Mejor, el principio de subsidiariedad es una norma jurídica vinculante que no impide el ejercicio legítimo de la competencias de la Unión.

En el informe Legislar Mejor 2000, ocupa un lugar destacado el examen de la aplicación práctica de este principio, ilustrado con ejemplos de fórmulas de motivación extraídas de las propuestas legislativas. No obstante, tampoco se descuidan el principio de proporcionalidad, la calidad de los textos legislativos, así como su codificación y simplificación, indispensables para que los agentes dispongan de un sistema normativo más comprensible.

Varios Estados miembros, el Parlamento Europeo, en el debate sobre los informes Legislar Mejor 1998 y 1999, el Comité de las Regiones y el Comité Económico y Social, así como la propia Comisión, en sus documentos sobre la ampliación, destacan también la necesidad de llegar a una aplicación equilibrada de este principio. La ampliación, que dará paso a una sociedad aún más diferenciada que la actual y al desarrollo de políticas nuevas que faciliten la integración de los nuevos miembros, hace más necesaria una aplicación estricta del principio de subsidiariedad.

En algunos sectores para los cuales el Tratado de Amsterdam introduce nuevas responsabilidades (por ejemplo, en materia de creación de un espacio de libertad, de seguridad y de justicia, en el ámbito social y en el de la no discriminación) debe ejercerse una «subsidiariedad activa» que permita realizar los nuevos objetivos del Tratado. En otros sectores, la Comisión busca una mayor cooperación con los Estados miembros, las autoridades locales y regionales, y la sociedad civil, que permita utilizar conjuntamente instrumentos comunitarios y nacionales en pos de un objetivo común.

Por otra parte, en los ámbitos en los que la Comunidad ejerce competencias especialmente relevantes por la intensidad normativa que exige su acción, como por ejemplo en ciertos aspectos de la libertad de circulación y de la política de competencia, la Comisión procura asegurarse, mediante procedimientos bastante innovadores, de que sus iniciativas no son desproporcionadas respecto a las exigencias del Tratado, y teniendo en cuenta la creciente capacidad de sus interlocutores públicos y privados para lograr por sí mismos los objetivos de la Unión.

Recientemente se ha observado otro aspecto de la subsidiariedad relacionado con la posición de la Unión y de los Estados miembros en las relaciones internacionales. Algunas tareas sólo pueden realizarse en un marco más amplio que el de la Unión Europea.

Es evidente que la aplicación eficaz del principio de subsidiariedad no será nunca un logro definitivo. Los cambios en la sociedad, las estructuras institucionales de los Estados, el entorno internacional y los avances tecnológicos exigen una actualización permanente de la actuación de la Unión. La preparación de las propuestas legislativas, mediante comunicaciones, Libros Verdes y Libros Blancos, permite consultar permanentemente a la sociedad civil, y a todos los niveles de las instituciones, sobre la pertinencia, el nivel y el contenido de los actos legislativos, tal como se establece en las disposiciones del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. En la reflexión sobre el buen gobierno, que desborda ampliamente la cuestión de la subsidiariedad, la Comisión tiene la oportunidad de proponer un debate sereno y con suficiente perspectiva sobre la aplicación del conjunto de los principios tratados en este informe. En principio, las demás instituciones y los Estados miembros también tendrán oportunidad de abordar este asunto en sus actividades de promoción de la actividad comunitaria.

1. Una legislación adaptada y eficaz

1.1. Principio de subsidiariedad

Los nuevos desafíos a los que se enfrenta nuestra sociedad implican un cambio constante de los modelos existentes y establecen nuevas metas para adaptarse a un entorno global.

Ello repercute en la sociedad civil, las empresas y, sin lugar a duda, los sistemas legislativos, tanto a nivel comunitario como nacional, regional y local.

En ciertos ámbitos, la evolución de los modelos y de las prácticas exige que en el marco de la actividad legislativa se establezcan los objetivos y las directrices principales, y se indique el nivel más apropiado para adoptar las otras normas.

1.1.1. Una acción de envergadura para alcanzar los objetivos del Tratado

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad del Tratado de Amsterdam destaca el carácter dinámico del concepto de subsidiariedad: por un lado, este concepto permite limitar la intervención de la Comunidad, o incluso suprimirla cuando no se justifica, y, por otro, ampliarla dentro de los límites sus competencias.

En ciertos ámbitos, el Tratado de Amsterdam estableció nuevos objetivos acordes con los cambios de nuestra sociedad. Para contribuir a alcanzarlos, la Comunidad ha realizado importantes esfuerzos legislativos, dentro de sus competencias, para elaborar las normas que requieren estos ámbitos o mejorar la eficacia de su actividad.

Tal es el caso en los ámbitos de la política de medio ambiente y de la política de protección de la salud. En este último, las acciones a escala comunitaria buscan definir una estrategia y orientaciones que permitan alcanzar, en todo el territorio de la Unión Europea, el mismo nivel de seguridad y de salud pública [1].

[1] Comunicación de la Comisión sobre una estrategia sanitaria, COM(2000) 285, adoptada en mayo de 2000, Libro Blanco sobre seguridad alimentaria, COM (1999) 719 de 12.1.2000.

Asimismo, se han propuesto dos actos en el ámbito social para asumir las competencias que introduce el nuevo artículo 13 del Tratado CE: uno sobre igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico, y otro sobre la creación de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación [2].

[2] Directiva 2000/43/CE del Consejo, de 29 de junio de 2000; propuesta de directiva del Consejo, COM(1999) 565, de 25 de noviembre de 1999.

Existe una acción legislativa especialmente importante destinada a crear un «espacio de libertad, seguridad y justicia», previsto en el Tratado de Amsterdam, que fue refrendada en las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere, celebrado los días 15 y 16 de octubre de 1999.

A este respecto, la Comisión, que en este ámbito comparte el derecho de iniciativa con los Estados miembros [3], ha elaborado una comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo que incluye un «marcador» [4] para supervisar el progreso en la creación de un espacio de «libertad, seguridad y justicia» en la Unión Europea.

[3] Cuando las iniciativas legislativas de los Estados miembros se basan en el Título IV del TCE, se les aplican los principios de subsidiariedad, de proporcionalidad y de buena calidad de la legislación, de la misma forma que a las propuestas presentadas por la Comisión. La Comisión hará una reflexión más profunda al respecto en los próximos informes anuales.

[4] COM(2000) 167.

En el año en curso, los actos legislativos de la Comisión se componen de cuatro propuestas de directivas y de reglamentos [5].

[5] Propuesta de reglamento del Consejo por el que se establecen la lista de terceros países cuyos nacionales tienen la obligación de ser titulares de visado para cruzar una frontera exterior y la lista de terceros países cuyos nacionales están exentos de esa obligación, COM(2000) 27 de 26.1.2000; propuesta de directiva del Consejo relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida, COM(2000) 303 de 24.5.2000; propuesta de reglamento del Consejo por el que se prorroga el programa de fomento e intercambios para profesionales de la justicia en el ámbito del derecho civil, COM(2000) 516 de 6.9.2000; propuesta de directiva del Consejo sobre normas mínimas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar el estatuto de refugiado, COM(2000) 578 de 20.9.2000.

Las principales acciones buscan, entre otras cosas, regular los aspectos ligados al derecho de asilo, de cara al establecimiento de un régimen de asilo europeo. La problemática radica en los aspectos relacionados con la regulación del procedimiento de concesión y supresión del estatuto de refugiado en los Estados miembros. Por otra parte, los recientes acontecimientos en países próximos al territorio de la Unión Europea demustran la necesidad de adoptar medidas que permitan dar protección temporal en el caso de afluencia masiva de personas desplazadas.

1.1.2. Una acción más eficaz a escala comunitaria

El protocolo destaca la importancia de una acción que será más eficaz, debido a sus efectos, si se realiza a escala comunitaria.

Es el caso las acciones legislativas iniciadas este año en el ámbito social.

La importancia que el Tratado de Amsterdam concede a la política de empleo y la necesidad, expresada en las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, de seguir adelante con las acciones emprendidas en el marco de la Estrategia europea de empleo, deben reflejarse en el método de coordinación abierto, así como en acciones operativas a escala europea en el ámbito de la política social.

Este ámbito se caracteriza por una evolución continua de manera que el mercado de trabajo esté adaptado a la realidad económica y social. No obstante, es preciso tener en cuenta, incluso para aplicar las orientaciones del Consejo Europeo, los constantes cambios que se producen en la sociedad y las diversas modalidades de expresión de estos cambios en los diferentes contextos nacionales, regionales y locales.

Paralelamente, se ha observado la necesidad de establecer una reglamentación marco a nivel comunitario que facilite y garantice la igualdad de trato en el acceso al empleo y en las condiciones de trabajo, para reforzar la cohesión económica y social, estructurar las nuevas formas de organización del trabajo y ordenar el tiempo de trabajo de ciertas categorías (por ejemplo, el personal de vuelo [6]). A propósito de la ordenación del tiempo de trabajo del personal de vuelo de la aviación civil, la Directiva adoptada recientemente se fundamenta en el artículo 139 del Tratado CE que, en el marco del diálogo entre interlocutores sociales a escala comunitaria, permite poner en práctica acuerdos colectivos mediante un acto del Consejo. En el mismo ámbito, cabe reseñar la adopción de un acto legislativo relativo a determinados aspectos de la ordenación del tiempo de trabajo para incluir los sectores y las actividades excluidos de la legislación anterior [7].

[6] Propuesta de Directiva del Consejo, COM(2000) 382.

[7] Directiva 2000/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 2000, por la que se mofica la Directiva 93/104/CE, base jurídica: art. 137.

Ello confirma el valor añadido de una acción comunitaria, que no hubiera podido llevarse a cabo eficazmente a escala de los Estados miembros.

En el mismo contexto se inscribe también la aplicación del principio de igualdad de trato entre hombres y mujeres en materia de empleo, formación profesional y condiciones de trabajo [8].

[8] Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 76/207/CEE, COM(2000) 334 de 7 de junio de 2000, fundamento jurídico: apartado 3 del art. 141.

Esta actividad legislativa compartida, además de derivarse de los objetivos establecidos en el Tratado, se justifica, en la actualidad, por la ausencia de avances en la celebración de acuerdos colectivos en los ámbitos mencionados.

Las nuevas iniciativas de la Comisión [9] en el marco de la política de investigación buscan apoyar los intereses comunitarios en el sector de la investigación, facilitando la coordinación de los esfuerzos de los Estados miembros en pos de objetivos comunes en dicho sector.

[9] COM(2000) 6 de 18.1.2000 - «Hacia un espacio europeo de investigación»; COM(2000) 612 de 4.10.2000.

1.1.3. Una acción transnacional

El protocolo menciona la importancia de tener en cuenta los objetivos generales de una acción transnacional.

Sin duda es conveniente efectuar a escala comunitaria las acciones que han de tener efecto en todo el territorio de la UE, para que exista concordancia entre los sistemas nacionales y los Estados miembros puedan cooperar eficazmente entre sí.

Esta es la lógica aplicada en los actos que regulan las políticas de energía y de transportes.

La aplicación de estas políticas (redes europeas de transporte y de energía) requiere una acción de la Comunidad que permita coordinar las diferentes acciones nacionales para completar el mercado interior y facilitar las interconexiones y la interoperabilidad en el sector de los transportes. En el sector de la energía, la cooperación a nivel comunitario es sumamente importante para la seguridad de abastecimiento y la transparencia del mercado.

La adecuación entre la definición de un marco organizativo y reglamenterio y las medidas de aplicación se traduce en la elaboración de un sistema integrado de navegación por satélite denominado GALILEO [10]. En este contexto, tienen para la Comunidad gran importancia estratégica la definición de un marco reglamentario, así como el análisis de las condiciones necesarias para la realización práctica y la elaboración, en cooperación con la industria, de un sistema de financiación.

[10] Acción propuesta en 1999 - «Galileo - La participación de Europa en una nueva generación de servicios de navegación por satélite», COM(1999) 54. En el año 2000, la Comisión ha iniciado una fase de definición del proyecto Galileo.

La Comisión ha iniciado una reflexión en el Libro Blanco sobre la política común de transporte para determinar qué acciones son competencia de la Comunidad, como las realizadas en los ámbitos de la armonización técnica, las redes transeuropeas, la legislación social y la seguridad vial, y cuáles son más bien competencia de los Estados miembros, como por ejemplo las acciones en los ámbitos de la política urbana o la ordenación territorial.

* Propuesta de modificación de la Decisión n° 1692/96/CE sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte [11].

[11] COM(1999) 277.

* Propuesta de modificación de la Decisión n° 1254/96/CE por la que se establece un conjunto de orientaciones sobre las redes transeuropeas en el sector de la energía [12].

[12] Decisión n° 1047/97/CE, DO L 151 de 11.6.1997 y n° 1741/1999/CE, DO L 207 de 6.8.1999.

En el caso de una acción transnacional, está previsto que el modelo reglamentario utilizado en la propuesta de directiva marco [13], destinado a establecer un marco legislativo para las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, sea lo suficientemente flexible para alcanzar los objetivos comunes en los diferentes Estados miembros.

[13] Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas, COM(2000) 393.

1.2. Proporcionalidad

El principio de proporcionalidad no debe confundirse con el de subsidiariedad, aunque ambos estén estrechamente relacionados entre sí, en los textos y desde el punto de vista lógico. El objetivo es, tanto en ámbitos de competencia exclusiva (en el que, por definición, no debe hacerse un examen específico de la subsidiariedad) como de competencia compartida, asegurarse de que las normas no imponen a las autoridades nacionales, regionales o locales, o a la sociedad civil, obligaciones ilógicas, superfluas o excesivas respecto al objetivo perseguido. La eficacia de la legislación es un evidente corolario: por definición, toda legislación ineficaz --como consecuencia de un exceso de detalle o de la obsolescencia excesivamente rápida de sus disposiciones-- impone obligaciones inútiles a la sociedad. Por supuesto, el deber de la Comisión es proponer las medidas necesarias para alcanzar los objetivos del Tratado. La Comisión realiza un esfuerzo particular en el ámbito del mercado interior. En sus propuestas, utiliza métodos como el reconocimiento mutuo de las normas que elaboran las autoridades de los Estados miembros, o la definición de objetivos, permitiendo que otros fijen las modalidades para realizarlos. La Comisión está llevando a cabo una reflexión más profunda sobre la proporcionalidad y la eficacia de la legislación. En ella, para asegurarse de que se respetarán los objetivos políticos y jurídicos establecidos, recurre a dos puntos de referencia: la capacidad de actuación de las autoridades nacionales y regionales, y de la sociedad civil, para alcanzar los objetivos que establece una disposición comunitaria, y la compatibilidad, e incluso conformidad, de esos objetivos con las prácticas nacionales o sectoriales. En este sentido, puede aplicarse también el principio de precaución, según el cual el legislador establece un equilibrio entre, por un lado, las libertades y los derechos de las personas, de los sectores de actividad y de las organizaciones y, por otro, la necesidad de reducir los riesgos de consecuencias negativas para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal [14].

[14] Comunicación de la Comisión sobre el recurso al principio de precaución, COM(2000) 1 de 2.2.2000.

Dos ejemplos permiten comprobar rápidamente ciertos aspectos de la aplicación del principio de proporcionalidad.

En su reunión extraordinaria de Tampere, en 1999, el Consejo Europeo pidió a la Comisión que presentara, lo antes posible, propuestas para aplicar el artículo 13 del Tratado CE, relativo a la lucha contra el racismo y la xenofobia, y contribuir a realizar su objetivo.

Entre otras, cabe citar aquí la propuesta de directiva [15] relativa al establecimiento de un marco general para la igualdad de trato en el empleo y la ocupación. Los propios Estados miembros han adoptado una serie de medidas, incluidas leyes, destinadas a afirmar el derecho de las personas a nos ser discriminadas. Algunos Estados miembros han añadido artículos de rechazo de la discriminación en sus constituciones. La propuesta de directiva, que ya ha sido adoptada por el legislador, contribuirá, pues, a establecer protecciones comunes contra la discriminación para los ciudadanos de toda la Unión, pero su objetivo se limita a reforzar y completar las protecciones que existen actualmente en los Estados miembros, y a apoyar los esfuerzos de éstos.

[15] Propuesta de directiva del Consejo, COM(1999) 565 de 25.11.1999.

En el ámbito de la política de competencia, la propuesta de reglamento relativo a la aplicación de las reglas de competencia parte del principio de que las autoridades nacionales al cargo de la competencia aplicarán los artículos 81 y 82 del Tratado CE con arreglo a las normas de procedimiento en vigor en sus países. Para aplicar la reforma, no es necesario, pues, proceder a una armonización íntegra de las normas de procedimiento nacionales. A nivel comunitario, se prevé regular un número limitado de aspectos que influyen directamente en el funcionamiento correcto del sistema propuesto (véase el punto 1.4).

1.3. La sociedad civil: un socio indispensable

La «sociedad civil», al igual que el mundo empresarial, debe hacer frente a los cambios que impone un entorno global, ante los cuales se necesitan nuevas estrategias, mecanismos cada vez más eficaces y más formación.

En una sociedad que evoluciona aparecen nuevos equilibrios sociales que merecen la atención de los legisladores comunitarios y nacionales.

Así se refleja en la Agenda Social, propuesta por la Comisión en junio de 2000, que no busca armonizar las políticas, sino un compromiso con los objetivos europeos y un refuerzo de la coordinación de las políticas sociales. La Agenda Social establece un marco político en el cual pueden participar activamente todas las partes interesadas (las instituciones comunitarias, las autoridades nacionales, regionales y locales de los Estados miembros, los interlocutores sociales y las ONG), respetando la diversidad de los sistemas y las políticas de los Estados miembros. En este caso, la Comisión considera importante poner en marcha iniciativas encaminadas a facilitar la interacción entre el nivel comunitario y los niveles nacionales, regionales y locales.

Si bien el principio de igualdad entre mujeres y hombres representa uno de los valores fundamentales de la Unión Europea, la nueva configuración social exige un nuevo planteamiento del fomento de la igualdad entre mujeres y hombres a través de una estrategia marco que abarque todas las políticas comunitarias [16]. Para alcanzar este objetivo en los próximos cinco años, la Comunidad considera necesario reforzar la cooperación con los Estados miembros y, sobre todo, con los interlocutores sociales y las ONG. La contribución de estos representantes de la sociedad civil europea será fundamental para establecer estrategias eficaces tanto a nivel nacional como comunitario.

[16] Comunicación de la Comisión, COM(2000) 335, «Hacia una estrategia marco comunitaria sobre la igualdad entre hombres y mujeres (2001-2005)».

Debido a la rápida evolución que inducen las nuevas tecnologías, el funcionamiento de los mercados exige nuevas formas de reglamentación.

El Consejo Europeo de Lisboa destacó la importancia y la necesidad de apoyar los mercados mediante la creación de un entorno favorable a las empresas, y de instaurar sistemas administrativos mejor adaptados a las necesidades de estos agentes del mercado.

Las reformas estructurales del mercado, sobre las que se insiste en las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, conducen a una reflexión sobre la legislación europea en materia de mercados, bien para adoptar medidas a nivel europeo, bien, en su caso, para favorecer la adopción de decisiones nacionales o regionales destinadas a alcanzar los mismos objetivos.

Por un lado, tiene gran utilidad para esta finalidad la simplificación de la legislación [17], tanto a escala europea como nacional, puesto que las empresas se ven afectadas por varios niveles de decisión; por otro, es preciso examinar un nuevo planteamiento reglamentario.

[17] Véase el apartado 3 del punto 2.

Con el fin de elaborar actos legislativos que respondan a las necesidades reales de los usuarios, este análisis busca determinar los objetivos generales que habrán de alcanzarse y valorar las consecuencias de estos objetivos mediante evaluaciones progresivas.

Además, las empresas podrán intervenir en la definición de los aspectos técnicos, las normas y las soluciones técnicas más apropiadas, en particular pidiendo a las instituciones que adapten la legislación a los cambios que las nuevas tecnologías inducen en los mercados.

La Comunidad, gracias al apoyo que presta a la competitividad de la economía europea en los mercados mundiales, mantiene el objetivo de contribuir a un nivel elevado de protección y de confianza de los consumidores, y de calidad de los servicios de interés general [18]. Los servicios de interés general son importantes para la consecución de estos objetivos. El nuevo artículo 16 del Tratado CE reconoce explícitamente el papel de los servicios de interés económico general en la promoción de la cohesión económica, social y territorial. El Consejo Europeo de Lisboa destacó la importancia de estas disposiciones. La Comunidad, en su acción para realizar estos objetivos, tiene en cuenta la libertad de los Estados miembros de definir un servicio de interés general, y de realizar un examen minucioso de las funciones que deben asumir los diferentes niveles geográficos de gobierno en la reglamentación de estos servicios.

[18] COM(2000) 580 - «Los servicios de interés general en Europa».

Cabe mencionar aquí de nuevo la reflexión sobre la política común de transporte y la política de medio ambiente, en la que la Comisión se plantea proponer que se recurra más a acuerdos voluntarios, en particular para la construcción de vehículos no contaminantes.

También en el ámbito del medio ambiente, se elaborarán propuestas para alcanzar los objetivos medioambientales de la Unión Europea en las que se incitará a los agentes económicos a que asuman una mayor responsabilidad. Ello permitirá definir mejor los principales objetivos en este ámbito, tal como se indica, por ejemplo, en la propuesta de directiva sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos [19].

[19] Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, COM(2000) 347.

En la propuesta de directiva sobre evaluación y gestión del ruido ambiental [20] se prevé una estrecha colaboración con todos los agentes a nivel de los Estados miembros y de las autoridades regionales y locales. En esta propuesta se definen los principales objetivos de las medidas que han de adoptarse; las autoridades nacionales, regionales y locales deberán adoptar los métodos y planteamientos más apropiados para realizar dichos objetivos.

[20] Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre evaluación y gestión del ruido ambiental., COM(2000) 468/1.

1.4. Adaptación de la acción comunitaria

Conviene destacar un nuevo planteamiento general de la Comisión, aplicado a modo de ejemplo a los artículos 81 y 82 del Tratado CE, y cuyo propósito es una legislación comunitaria mejor adaptada y más eficaz.

Obsérvese que, en un ámbito que, de por sí, no es «legislativo», puede atribuirse a las autoridades y jurisdicciones de los Estados miembros la aplicación de normas que son competencia exclusiva de la Comunidad. Tal es el caso de las normas generales de aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado CE, relativos a los acuerdos que limitan la competencia y a los abusos de posición dominante. Estas normas, que entraron en vigor en 1962, se caracterizan por el poder exclusivo de la Comisión de conceder exenciones respecto a la prohibición de acuerdos que limitan la competencia. Dichas normas convenían para una Comunidad de seis Estados miembros con una cultura de la competencia poco desarrollada. Pero la situación ha cambiado profundamente y éstas ya no son adecuadas: los 15 Estados miembros han establecido autoridades nacionales que aplican el Derecho nacional de competencia, en la mayoría de los casos inspirado en el Derecho comunitario, y, en gran parte de estos Estados, dichas autoridades aplican también el propio Derecho comunitario de competencia. El desarrollo de la práctica decisoria de la Comisión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia han fijado en buena medida las condiciones para la concesión de exenciones. Estos factores han llevado a la Comisión a estudiar un nuevo planteamiento en la aplicación de los artículos 81 y 82 del Tratado CE. La necesidad de un cambio profundo se acentuará en la futura Unión ampliada, en la cual la Comisión tendrá aún mayor dificultad para garantizar sola el respeto de estas normas en todo el territorio de la Unión. Para velar más eficazmente por el respeto de la competencia, la propuesta de reglamento del Consejo en este ámbito prevé un planteamiento nuevo según el cual la totalidad del artículo 81 del Tratado CE puede ser aplicado tanto por la Comisión como por las autoridades al cargo de la competencia y las jurisdicciones de los Estados miembros. En este sentido, esta propuesta busca crear condiciones de competencia homogéneas en el conjunto de la Comunidad y garantizar que las medidas se adoptan en los niveles más apropiados [21].

[21] Propuesta de reglamento del Consejo relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado, y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n° 1017/68, (CEE) n° 2988/74, (CEE) n° 4056/86 y (CEE) n° 3975/87.

2. Una legislación de calidad

2.1. Consolidación, codificación y refundición

La aplicación de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad permite ofrecer a los ciudadanos de la Unión Europea una legislación de calidad orientada a la transparencia y la calidad.

Con este propósito, la Comisión ha adoptado este año 5 propuestas de codificación para sustituir 78 actos legislativos y ha elaborado otras 5 destinadas a sustituir 43 actos legislativos.

También ha presentado 3 propuestas de refundición destinadas a modificar 15 actos legislativos.

Se siguen realizando importantes trabajos de consolidación documental del Derecho comunitario: este año, se ha puesto a disposición del público, en los sitios EURlex y Celex, cerca de 1 000 actos consolidados en todas las versiones lingüísticas.

Propuestas de codificación adoptadas

* Directiva 2000/13/CE, de 20.3.2000, sobre etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios.

* Directiva 2000/29/CE, de 8.5.2000, sobre los organismos nocivos para los vegetales.

* Directiva 2000/12/CE, de 20.3.2000, sobre los bancos.

* Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000, de 22.5.2000, sobre los recursos propios.

* Directiva sobre los agentes biológicos por la que se codifica la Directiva 90/679CEE.

Propuestas de codificación adoptadas

* Directiva sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspasos de empresas - COM(2000) 259.

* Directiva relativa al nivel mínimo de formación en profesiones marítimas - COM(2000) 313.

* Directiva sobre la admisión de valores mobiliarios a cotización oficial y la información que ha de publicarse sobre dichos valores.

* Directiva por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano.

* Directiva por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos veterinarios.

Propuestas de refundición presentadas

* Directiva relativa a los seguros de vida - COM(2000) 398.

* Directiva relativa a medidas comunitarias de lucha contra la peste porcina clásica.

* Directiva sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro, de servicios y de obras, COM(2000)275.

2.2. Calidad de redacción

Los esfuerzos por que la legislación sea más clara, sencilla y accesible siguen ocupando un lugar destacado en la agenda política, tanto a nivel de la Comunidad como de los Estados miembros, autores principales de la legislación. La Comisión sigue estimulando e impulsando el intercambio de opiniones y el diálogo con los Estados miembros y las demás instituciones. En 1999 se reunió con regularidad un grupo de trabajo interinstitucional compuesto por los miembros de los servicios jurídicos de las instituciones para debatir sobre la calidad de redacción.

Tras la adopción en 1998 del acuerdo interinstitucional relativo a las directrices comunes sobre la calidad de redacción de la legislación comunitaria, las instituciones se movilizaron para hacer operativo este acuerdo. Colaboraron en la elaboración de una guía común práctica destinada a los redactores de textos legislativos que ultimaron los tres servicios jurídicos el 16 de marzo de 2000.

Por su parte, la Comisión adoptó medidas para materializar en hechos las otras obligaciones derivadas de la parte final del acuerdo, en particular en el ámbito de la formación y del control ex ante de la calidad de los textos.

Acuerdo publicado en el DO C 73 de 17.3.99. Este acuerdo hace referencia a la declaración n° 39 sobre la calidad de redacción, adjunto al acta final del Tratado de Amsterdam.

2.3. Simplificación

La Comisión sigue adelante con el proceso de simplificación de la legislación comunitaria iniciado hace varios años.

La iniciativa SLIM (Simplificación de la legislación en el mercado interior) es uno de los ejemplos más visibles y ambiciosos de este proceso. La Comisión ha redoblado sus esfuerzos por mejorar la calidad de la reglamentación y hacerla menos extensa. Para ello, ha adoptado una comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo destinada a mejorar la eficacia de esta iniciativa.

COM(2000) 104 de 28.2.2000, Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Reexamen del proyecto SLIM: Simplificación de la legislación en el mercado interior».

* La experiencia adquirida en las 3 primeras fases del proyecto SLIM pone de manifiesto que se han alcanzado los objetivos fundamentales de la iniciativa establecidos en 1996, a saber, buscar formas de simplificar la legislación relativa al mercado interior. Para mejorar los resultados y la eficacia de este instrumento, parece necesario reformular los objetivos de SLIM, precisando el sentido de la «simplificación» y su interpretación.

* Actualmente se están determinando los ámbitos legislativos que deberán ser examinados a partir de propuestas procedentes de los Estados miembros, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social, organizaciones profesionales o comerciales, y la Comisión.

Por el momento, no existe ningún criterio fijo para determinar qué ámbitos legislativos han de examinarse, ni reglas estrictas para seleccionar sectores determinados. Se corre, pues, el peligro de «olvidar» ciertos ámbitos en los que se necesita una simplificación. «La antigüedad» de la legislación que debe simplificarse es también un factor que ha de tenerse en cuenta. Generalmente, las disposiciones legislativas que examinan los equipos de SLIM tienen al menos cinco años, y los textos de base existen a menudo desde hace 10 o 20 años.

En la revisión que se está llevando a cabo, la Comisión reconoce que es preciso mejorar el proceso de selección, y pedirá a los diferentes agentes que presenten propuestas de medidas. Por otra parte, la Comisión debatirá con los Estados miembros la selección de los ámbitos que se examinarán y los motivos del rechazo de ciertas propuestas. Se acordarán mecanismos de consulta apropiados con el Parlamento Europeo.

* La Comisión propone aumentar la transparencia y reforzar las interacciones con los comités sectoriales correspondientes y el subcomité del Comité consultivo para el mercado interior, que será convocado al principio y al final de cada fase.

* La transparencia es fundamental en esta iniciativa. Por ello, deben elaborarse informes exhaustivos y regulares sobre los ejercicios SLIM.

* La Comisión publicará anualmente un documento de trabajo centrado exclusivamente en el seguimiento de los informes SLIM, dará cuenta de la situación de las propuestas legislativas y señalará los posibles retrasos.

La iniciativa SLIM desempeña una función muy importante en la simplificación de la actividad legislativa en materia de política de las empresas. A modo de ejemplo de este esfuerzo y de la necesidad de crear sinergias entre este instrumento y la productividad legislativa de la Comisión, cabe citar el examen del acervo de la política de empresa para los próximos cinco años, como se indica en la reciente Comunicación de la Comisión por la que se introduce el programa plurianual en favor de las empresas (2001-2005).

En el marco de la mejora legislativa, también debe recordarse el espíritu del «Business Impact Assesment» que la Comisión sigue aplicando.

COM(2000) 256 de 11.5.2000 - «Los retos de la política de empresa en la economía del conocimiento».

Este planteamiento es especialmente importante puesto que traduce el mensaje del Consejo Europeo de Lisboa, que fijó a la UE un nuevo objetivo estratégico para la próxima década: desarrollar la economía del conocimiento en Europa. Desde el punto de vista operativo, implica la creación de un entorno competitivo y dinámico para las empresas europeas, en el que puedan constituirse, desarrollarse, innovar y acceder fácilmente a los mercados.

Para lograr estos objetivos, sin duda habrá que simplificar las reglamentaciones actuales y futuras, sin que ello afecte a la consecución de los objetivos políticos generales.

Un periodo de cinco años es un plazo ambicioso pero realista para evaluar el acervo sobre la base de la experiencia práctica.

Los trabajos en torno al Reglamento relativo a la coordinación de los sistemas de seguridad social, iniciados en 1998, constituyen otro ejemplo del esfuerzo de simplificación y modernización que está realizando la Comisión.

Reglamento (CEE) n° 1408/71, COM(1998) 779 de 21 de diciembre de 1998.

La voluntad de mejorar la legislación comunitaria y de hacerla más flexible es constante en varios ámbitos [22]. Las propuestas de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por las que se modifican respectivamente la Directiva 79/267/CEE y la Directiva 73/239/CE buscan simplificar y actualizar sensiblemente las normas en vigor sobre la exigencia de margen de solvencia de las empresas de seguro directo sobre la vida y de seguro directo distinto del seguro de vida.

[22] La Comisión ha propuesto reformas en diferentes sectores agrarios para reducir la cantidad de reglamentos en vigor y, al mismo tiempo, aportar modificaciones destinadas a aliviar la carga administrativa de los productores y la gestión de las autoridades nacionales.

Asimismo, estos esfuerzos se traducen en acciones en el ámbito de la participación de los países candidatos en los programas y las agencias de la Comunidad. Una decisión marco, que podría presentarse durante el año en curso, evitará que se elaboren excesivas propuestas de decisión individuales para cada programa comunitario.

También se han adoptado iniciativas legislativas sobre el tránsito comunitario y la reglamentación financiera comunitaria.

* Propuesta de reglamento del Consejo relativo al Reglamento Financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, COM(2000) 461.

* Propuesta de decisión de la Comisión Mixta CE-AELC «tránsito común» por la que se modifica el Convenio de 20 de mayo de 1987 relativo a un régimen común de tránsito.

* Propuesta de decisión de la Comisión Mixta CE-AELC «simplificación de formalidades en los intercambios de mercancías» por la que se modifica el Convenio relativo a la simplificación de formalidades en los intercambios de mercancías (Documento Único Administrativo).

ANEXO

Motivación de los actos

«Los motivos en los que se basa toda propuesta de texto legislativo comunitario son objeto de una declaración en la que se justifica la propuesta, demostrando su conformidad con los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad: las razones que permiten llegar a la conclusión de que un objetivo comunitario puede realizarse mejor a escala comunitaria deben basarse en indicadores cualitativos y, siempre que sea posible, cuantitativos».

I. Suplir las carencias y promover soluciones positivas

Para justificar una acción a escala comunitaria la Comisión comprueba dos criterios complementarios:

1. La ausencia de acción a escala comunitaria puede suponer una menor eficacia de los instrumentos previstos por los Estados miembros o ser contraria a las exigencias del Tratado.

2. «Una acción a escala comunitaria ofrece ventajas manifiestas, por su dimensión o sus efectos, respecto a una acción a escala de los Estados miembros».

A propósito del primer criterio, tres ejemplos pueden ilustrar cómo se comprueba:

1) En la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, (COM(2000) 347), la Comisión resalta lo siguiente:

* «la existencia de diferentes políticas nacionales en materia de gestión de los RAEE merma la eficacia de las políticas nacionales de reciclado, ya que es probable que se produzcan movimientos transfronterizos de estos residuos hacia los sistemas de gestión más económicos.

* Les diferencias nacionales en la aplicación del principio de responsabilidad del fabricante hace que los agentes económicos soporten cargas financieras muy desiguales.

* La disparidad entre los requisitos nacionales aplicables a la eliminación gradual de determinadas sustancias, podría tener implicaciones para el comercio de aparatos eléctricos y electrónicos.»

2) En la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen requisitos y procedimientos armonizados para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de graneleros, (COM(2000) 179), la Comisión expone las numerosas consecuencias negativas que se derivan de la ausencia de un marco comunitario armonizado:

* «Abstenerse de actuar es una opción inaceptable, pues comportaría el mantenimiento del gran número de accidentes con pérdida de vidas humanas que sufren los buques de esta clase.

* Además, si no se establecen criterios armonizados en la Comunidad con respecto a la aptitud de los graneleros para el embarque y desembarque de cargas sólidas a granel, no habrá manera de evitar que los graneleros excesivamente viejos y de características inferiores a las normas aplicables modifiquen sus pautas comerciales y vengan a operar en los puertos europeos, huyendo de otras zonas donde se aplican políticas estrictas en materia de seguridad.

* Asimismo, la falta de actuación podría conllevar un riesgo de distorsión de la competencia entre terminales, debido a la existencia de niveles de seguridad distintos en las operaciones de manipulación de la carga y en los procedimientos de cada terminal.

* Por último, la falta de acción no ayudaría a resolver los problemas que actualmente experimentan los graneleros con las terminales que no están dispuestas a acordar y respetar los planes de carga o descarga establecidos para garantizar que la estructura del buque no sufra daños ni esfuerzos excesivos durante las operaciones de manipulación de la carga.»

3) En la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a los organismos de previsión para la jubilación, (COM(2000) 507), la Comisión explica, apoyándose en indicadores cuantitativos, los lamentables efectos de la ausencia de reglamentación específica a escala comunitaria relativa a las actividades de los organismos de previsión para la jubilación (OPJ):

«No existe acuerdo en la Comunidad acerca de cómo los OPJ pueden servirse del mercado único y del euro para optimizar sus inversiones en los mercados financieros. Las normativas que debe cumplir presentan grandes diferencias entre los Estados miembros. No puede excluirse la posibilidad de que algunas de estas normativas vayan más allá de lo que es necesario para garantizar la solidez cautelar de los OPJ. En tal caso, podría obstaculizar la aplicación del principio de libre circulación de capitales y perjudicar el rendimiento de los OPJ. Entre 1984 y 1998, la media anual del rendimiento de las inversiones de los OPJ fue de alrededor del 6% en los Estados miembros con normas de inversión estrictas desde el punto de vista cuantitativo, y de más del 10% en los Estados miembros con normas que concedían mayor libertad de inversión. Un menor rendimiento significa menores prestaciones o cuotas más elevadas. Sube el coste indirecto del trabajo, y sube también el coste de financiación de los sistemas de jubilación. La política de inversiones en el ámbito de los sistemas complementarios de pensiones depende del producto de la pensión y de la obligación contractual del proveedor de pensiones. Al limitar las posibilidades de diversificación de activos, las normas demasiado restrictivas podrían complicar también la gestión del riesgo y reducir la seguridad de las carteras de inversión. En este sentido, a largo plazo podría tener repercusiones negativas imponer excesivas restricciones a las acciones, que son menos volátiles que la deuda pública, debido a su interdependencia con el crecimiento económico y la productividad. Es, pues, fundamental llegar a un acuerdo sobre unas normas de inversión que se adapten mejor a la mayor envergadura y liquidez del mercado de capitales que permite la unión económica y monetaria.» [...] Por otra parte, «en ausencia de una coordinación apropiada a escala comunitaria, los OPJ son las únicas entidades financieras de peso que no pueden ofrecer sus servicios en un Estado miembro distinto del suyo en las mismas condiciones que los bancos, empresas de seguros y empresas de inversión. Se ha calculado que, para una empresa paneuropea, el coste que le supone establecer por separado sistemas de previsión para la jubilación en cada Estado miembro es de alrededor de 40 millones de euros al año.»

Los dos criterios mencionados son complementarios y, por ello, en ambas propuestas la Comisión resalta que la aplicación de una acción a escala comunitaria también tendría ventajas (segundo criterio). En particular:

(1) En la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, (COM(2000) 347final), la Comisión resalta que una acción a escala comunitaria en este ámbito permitirá que el reciclado de ciertos residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) sea económicamente viable. En efecto, «respecto a algunos componentes de aparatos eléctricos y electrónicos, su reciclado sólo resulta económicamente viable si se procesan en grandes cantidades. A la luz del principio de las economías de escala, muy pocas instalaciones centralizadas de Europa procesarían estos residuos».

(2) En la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen requisitos y procedimientos armonizados para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de graneleros, (COM(2000) 179 final), la Comisión resalta que la creación de un marco comunitario armonizado obligatorio puede «evitar la realización de operaciones incorrectas de manipulación de cargas que puedan afectar a la seguridad estructural de los buques y, en última instancia, contribuir a su pérdida o a la de las vidas de sus tripulantes. A escala internacional [ya] se han acordado varios principios y procedimientos apropiados, con los que se pretende mejorar la seguridad de las operaciones de carga y descarga de los buques de carga seca a granel. No obstante, y dado que dichos principios y procedimientos no son vinculantes, el único modo de garantizar su aplicación en la Comunidad consiste en establecer un marco comunitario armonizado y preceptivo».

(3) En la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas a los organismos de previsión para la jubilación, (COM(2000) 507 final).

II. Motivación de la subsidiariedad: fórmulas adaptadas

En su justificación de la necesidad de una acción comunitaria, la Comisión utiliza principalmente dos fórmulas, bien en los considerandos del acto presentado, bien en la exposición de motivos. Una podría considerarse «descriptiva», y la otra, «analítica», en la cual la subsidiariedad se justifica mediante un cuestionario --se trata de un cuadro que contiene varios puntos cuyo origen se remonta a la preparación del acuerdo interinstitucional de 1993--.

A modo de ejemplo, cabe citar las dos propuestas siguientes. La primera utiliza la fórmula descriptiva, y la segunda, la fórmula analítica.

1. Propuesta de directiva del Consejo relativa a unas normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a estas personas y asumir las consecuencias de dicha acogida, (COM (2000) 303):

«Subsidiariedad y proporcionalidad: justificación y valor añadido

La inserción en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del nuevo Título IV sobre las políticas de visado, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas demuestra la voluntad de las Altas Partes Contratantes de atribuir competencias a la Comunidad Europea en estos ámbitos. La Comunidad Europea, sin embargo, no tiene competencias exclusivas en este ámbito y, por lo tanto, incluso con la voluntad política de aplicar una política común en materia de asilo e inmigración, debe intervenir de conformidad con el artículo 5 TCE, es decir, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario. La propuesta de Directiva responde a estos criterios.

Subsidiariedad

La instauración de un espacio de libertad, seguridad y justicia implica la aprobación de medidas relativas al asilo, a los refugiados y personas desplazadas. El objetivo específico de esta iniciativa consiste en instaurar normas mínimas en materia de concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros en la acogida de estas personas y la asunción de las consecuencias de dicha acogida. Estas normas y medidas deben poder aplicarse según mecanismos y principios mínimos en todos los Estados miembros. En efecto, la situación, en cuanto a la concesión de protección temporal, varía de un Estado miembro al otro. La fijación de normas mínimas a escala comunitaria debe llevarse a cabo mediante una acción como la propuesta. Mediante la fijación de normas mínimas se podrá asimismo limitar la posibilidad de que el país de destino se determine por los nacionales de terceros países únicamente sobre la base de que en él se disfruta de condiciones más favorables. Por añadidura, la solidaridad no puede organizarse sino a nivel europeo.

Por último, el que siga sin haber una normativa europea sobre protección temporal ha de repercutir negativamente en la eficacia de los restantes instrumentos establecidos en materia de asilo.

Proporcionalidad

La forma de la acción comunitaria debe ser la más simple que permita la consecución del objetivo de la propuesta y una aplicación eficaz de la misma. Con este espíritu, el instrumento jurídico elegido es la Directiva, que permite fijar las normas mínimas dejando al mismo tiempo a los Estados miembros destinatarios la elección de la forma y los medios más adecuados para aplicarla en su marco jurídico y contexto nacional. Además, la propuesta de Directiva no pretende introducir normas relativas, por ejemplo, a la interpretación de la Convención de Ginebra, la protección subsidiaria u otros aspectos del derecho de residencia de los extranjeros, que serán objeto de otras propuestas, sino que se concentra en un cuerpo de normas mínimas y estrictamente necesarias a la coherencia de la acción.»

2. Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la intervención de los Estados miembros en materia de requisitos y adjudicación de contratos de servicio público en el transporte de viajeros por ferrocarril, carretera y vía navegable, (COM(2000) 7):

« Justificación de la actuación a nivel comunitario

1) ¿Cuáles son los objetivos de la propuesta respecto a las obligaciones de la Comunidad-

La propuesta tiene por objetivo aumentar la seguridad jurídica respecto a la aplicación de las normas comunitarias sobre derechos exclusivos y ayudas estatales en el contexto del nuevo mercado único del transporte público de viajeros.

Dicho objetivo se logrará mediante normas claras que garantizarán la proporcionalidad de los derechos exclusivos (especialmente en función de su duración y del método de concesión) y la proporcionalidad del pago de compensaciones financieras a las empresas por el cumplimiento de los requisitos de servicio público fijados por las autoridades (obligaciones de servicio público en el sentido del artículo 73 del Tratado).

Al mismo tiempo, la propuesta aumentará la eficiencia y la eficacia del transporte público, algo que desempeña un papel importante en el cumplimiento de los objetivos de la Comunidad en cuanto al calentamiento del planeta, reducción de las emisiones de dióxido de carbono, reducción de la contaminación, refuerzo del crecimiento económico de la Comunidad y lucha contra la exclusión social. Si no se detiene la tendencia actual de aumento en el uso de los vehículos privados y descenso en el del transporte público, dichos objetivos no se alcanzarán. El uso del transporte público continuará descendiendo si no se mejoran sustancialmente la eficacia y el atractivo de sus servicios.

2) ¿Pertenece la acción contemplada a la competencia exclusiva de la Comunidad o es una competencia compartida entre los Estados miembros y la Comunidad-

La acción es una competencia compartida (letra d del apartado 1 del artículo 71 del Tratado) y al mismo tiempo pertenece a la competencia exclusiva de la Comunidad (artículo 89 del Tratado).

3) ¿Cuál es la dimensión comunitaria del problema (por ejemplo, cuántos Estados miembros participan y qué solución se ha aplicado hasta ahora)-

El Reglamento concierne a todos los Estados miembros.

Con el fin de evitar distorsiones en la competencia, es necesario mejorar y armonizar el tratamiento de las actuaciones de las autoridades para garantizar el cumplimiento de los requisitos de servicio público en los casos en que ello afecta a la competencia, en especial generalizando en todos los Estados miembros la adjudicación de contratos de servicio público y derechos exclusivos mediante procedimientos armonizados y no discriminatorios.

Actualmente existe una gran divergencia en las prácticas de los Estados miembros sin que se haya abordado --especialmente en lo que se refiere a los derechos exclusivos-- previamente la dimensión comunitaria.

4) ¿Cuál es la solución más eficaz considerando las posibilidades de la Comunidad y de los Estados miembros-

Dada la necesidad de crear seguridad jurídica en las situaciones en que operadores originarios de un Estado miembro se establecen en un segundo Estado miembro e intentan acceder al mercado del transporte público de éste, la solución más eficaz es actuar a nivel comunitario.

Para lograr este objetivo, la presente propuesta establece normas comunes:

- para el uso de contratos entre las autoridades y los operadores;

- para compensar a las empresas del cumplimiento de los requisitos de servicio público;

- para la adjudicación de derechos exclusivos;

- para la introducción y la gestión de la competencia;

- sobre la transparencia.

5) ¿Qué valor añadido real aportará la acción propuesta por la Comisión y qué coste tendría la ausencia de actuaciones-

Dado que el propósito de la acción es establecer normas comunes aplicables en todos los Estados miembros, esta sólo puede realizarse mediante una iniciativa legislativa comunitaria ya que la actuación individual de los Estados miembros no daría resultado.

El Reglamento fomentará la prestación de servicios de transporte público eficientes y atractivos y permitirá que los Estados miembros desarrollen sistemas normativos nacionales específicos con confianza en las normas comunes de transparencia y no discriminación establecidas por un marco comunitario claro. Asimismo, el Reglamento eliminará las restricciones a la actuación de los Estados miembros impuestas por el Reglamento (CEE) n° 1191/69, ya anticuadas.

La actual situación se caracteriza por la ausencia de un marco común de normas comunitarias y esto podría llevar a la perturbación del sistema regulador del transporte público en uno o más Estados miembros como resultado de sentencias jurídicas adversas.

6) ¿Cuáles son los medios para una acción comunitaria (recomendación, apoyo financiero, reglamentación, reconocimiento mutuo, etc.)-

La propuesta se basa, entre otras cosas, en el artículo 89 del Tratado, que obliga a la Comunidad a proceder mediante un Reglamento.

Ni la ayuda económica ni el reconocimiento mutuo sería adecuados para lograr unas normas mínimas aplicables en toda la Comunidad.

7) ¿Es necesario contar con una reglamentación uniforme o bastaría con una directiva que estableciese los objetivos generales y dejase la aplicación a los Estados miembros-

Para lograr los objetivos de la propuesta, es necesario que los principios de transparencia y no discriminación que pretende fomentar queden recogidos simultáneamente y de forma clara, precisa y armonizada en todos los marcos reguladores nacionales. La Comunidad sólo puede proceder mediante un Reglamento (véase el punto 4.6) y un Reglamento es la forma adecuada de lograr los objetivos fijados. En todo caso la propuesta establece la forma en que los principios referidos deben aplicarse a los diversos mecanismos reguladores, sin predeterminar cuál de ellos deben desarrollar las autoridades de los Estados miembros en cada caso concreto.»

III. La subsidiariedad: una dimensión internacional

Debido a la globalización, la Unión Europea también debe plantearse si ciertos problemas no traspasan las fronteras de la Unión y requieren una actuación a escala internacional; esta actuación exige una coordinación estricta entre la Unión y los Estados miembros sobre las directivas definidas en común. A modo de ejemplo, la Comisión ha propuesto las dos motivaciones siguientes, que traducen el espíritu de este planteamiento:

1. Propuesta de decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre un marco regulador de la política del espectro radioeléctrico en la Comunidad Europea, (COM(2000) 407):

«Actualmente, la armonización mundial del uso del espectro radioeléctrico se lleva a cabo en la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT - 189 países miembros) y en sus conferencias mundiales de radiocomunicaciones (CMR) y, a nivel europeo, en la CEPT [23] (43 países miembros). Teniendo en cuenta la mundialización de los mercados de radiocomunicaciones, la armonización al más alto nivel posible debe permitir economías de escala (o sea, menores costes de equipamiento) y la disponibilidad paneuropea y mundial de servicios (es decir, la itinerancia internacional), dado que la actividad de armonización superará las fronteras de la Comunidad. [...] Es por tanto necesario que la Comunidad esté adecuadamente representada en las actividades de todas las organizaciones y conferencias internacionales pertinentes relacionadas con la gestión del espectro radioeléctrico, en particular la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y las Conferencias Mundiales de Radiocomunicaciones [24]. En las negociaciones internacionales, los Estados miembros y la Comunidad deben actuar de forma común y cooperar estrechamente durante todo el proceso de negociación para salvaguardar la unidad de la representación internacional de la Comunidad.»

[23] Conferencia europea de las Administraciones de Correos y Telecomunicaciones.

[24] La Comisión recuerda lo que está en juego en las CMR para la Comunidad en sus comunicaciones COM(1997) 304, COM(1998) 298 y COM(2000) 86.

2. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo - Acciones contra las minas antipersonas: reforzamiento de la contribución de la Unión Europea, (COM(2000) 111).

«Mejora de la Cooperación y la complementariedad a nivel internacional: la multitud de instrumentos financieros que se utilizan para la ayuda a la acción antiminas plantean problemas específicos de coordinación, coherencia y transparencia. Es evidente que se impone mejorar a nivel internacional la coordinación y la racionalización de los procedimientos y reforzar la coherencia de las acciones comunitarias. La línea presupuestaria diferenciada y aumentada ayudará a hacer más efectiva y debidamente coordinada la acción que realizan los principales donantes tanto a nivel global como en cada uno de los países afectados, respondiendo así a las necesidades de la Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal, y sobre su Destrucción. Como ya ocurría en el pasado, la Unión Europea apoya el desarrollo del Servicio de Acción Antiminas (UNMAS) dentro de la estructura de las Naciones Unidas como punto central para recoger datos e información que permitan asistir a los donantes y para el desarrollo de los programas de las Naciones Unidas, en consulta con los donantes y otros interesados. La Comisión y los Estados miembros han desempeñado un papel de importancia en el Grupo de Apoyo a la Acción Antiminas (MASG), y mantienen una estrecha relación con el UNMS.»