DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la accesibilidad de los sitios web de los organismos del sector público /* SWD/2012/0402 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la accesibilidad de los sitios web de los organismos del sector público 1. Introducción El presente documento es el resumen de la evaluación de impacto realizada para preparar la propuesta relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre la accesibilidad de los sitios web. La mayoría de los Estados miembros han elaborado sus propias políticas y especificaciones en cuanto a la accesibilidad de los sitios web sobre la base de las WCAG del W3C/WAI, dando lugar a la fragmentación del mercado de desarrolladores de sitios web. Mediante la armonización de las especificaciones sobre la accesibilidad de los sitios web de un conjunto de servicios básicos del sector público, puede conseguirse avanzar de forma importante en la resolución del problema de la fragmentación y de la inseguridad del mercado, generando beneficios para las administraciones públicas y los ciudadanos, y un mercado mayor y mejor de la accesibilidad de los sitios web. Definiciones y antecedentes Las tecnologías de la información y la comunicación en general, e internet en particular, son factores de crecimiento económico de primer orden. La accesibilidad de los sitios web se refiere a los principios y técnicas que se deben respetar a la hora de construir sitios web, con objeto de hacer que el contenido de estos sea accesible a todos los usuarios, en particular de las personas con discapacidad[1]. Sobre el diseño de sitios web accesibles y de sus contenidos existen directrices reconocidas internacionalmente y que son neutras con respecto a la tecnología: se trata de los criterios de éxito y requisitos de conformidad de nivel AA especificados en la versión 2.0 de las Pautas de Accesibilidad de Contenido Web (WCAG 2.0) publicadas por el World Wide Web Consortium (W3C). Con arreglo al mandato 376 de la Comisión Europea, se está elaborando una norma europea en cuyo ámbito figura la accesibilidad de los sitios web sobre la base de dichas directrices. La accesibilidad de los sitios web es de gran importancia para los organismos del sector público, ya que les permite ampliar su alcance y cumplir sus responsabilidades públicas. Está creciendo rápidamente el número de sitios web de las administraciones públicas (unos 380 500 en la UE) y del sector público (unos 761 000 en la UE). Mientras que la accesibilidad de los sitios web es beneficiosa para todos los usuarios, resulta esencial para las personas con discapacidad (el 15 % de la población de la UE, o sea 80 millones de personas)[2]. El mercado de la accesibilidad de los sitios web comprende a todos los agentes descritos como desarrolladores de sitios web: profesionales y empresas especializados en el diseño de la arquitectura técnica y del contenido de las páginas web, partes que diseñan herramientas de programas informáticos para crear y ejecutar páginas web, y empresas que prestan servicios pertinentes de consultoría y formación para la programación de sitios web. En la UE, el mercado todavía tiene un amplio margen para crecer, ya que menos del 10 % de los sitios web cumple las WCAG 2.0. Se calcula que el mercado de la accesibilidad de los sitios web de la UE asciende a 2 000 millones EUR, pero se hace realidad menos del 10 % de su potencial. La armonización conducirá a mejores condiciones de mercado, más puestos de trabajo, un coste más bajo de la accesibilidad de los sitios web, y unos sitios web más accesibles, lo que constituye una triple ventaja para los gobiernos, las empresas y los ciudadanos. 2. Contexto político, cuestiones de procedimiento y consulta Un número significativo de Estados miembros (21) ya ha adoptado medidas sobre la accesibilidad de los sitios web, y otros probablemente van a seguir, ya que la mayoría de los Estados miembros ha ratificado la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Sin embargo, existen considerables y evidentes discrepancias entre los Estados miembros con respecto a sus enfoques legislativos. Muchas iniciativas políticas se refieren a la accesibilidad de los sitios web: la Estrategia Europea sobre Discapacidad 2010-2020 (accesibilidad de las TIC); el Plan de Acción sobre Administración Electrónica 2011-2015 (servicios de administración electrónica inclusivos y accesibles); la «Agenda Digital para Europa» (la Comisión propone conseguir que los sitios web del sector público sean plenamente accesibles de aquí a 2015). Los programas con financiación de la UE (7PM, PIC) prestan apoyo a la I + D de soluciones tecnológicas para la accesibilidad de los sitios web. También se estimulará la accesibilidad de los sitios web por el mandato de normalización 376 de la Comisión (para que en los procedimientos de contratación pública se utilicen requisitos funcionales de accesibilidad de los productos y servicios de las TIC, incluidos los contenidos de los sitios web) y por la revisión de las Directivas sobre contratación pública. Se han llevado a cabo numerosas consultas públicas y estudios analíticos para detectar los problemas y las necesidades, dirigiéndose a las partes interesadas pertinentes, con inclusión de representantes de los Estados miembros, de la industria y de las organizaciones de la sociedad civil. Se creó un Grupo Director de la Evaluación de Impacto, presidido por la Dirección General de Sociedad de la Información y Medios de Comunicación, y con una amplia representación de servicios de la Comisión, entre los que se incluyen el Servicio Jurídico, la Secretaría General y las Direcciones Generales de Comunicación; Asuntos Económicos y Financieros; Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión; Empresa e Industria; Eurostat; Salud y Consumidores; Informática; Mercado Interior y Servicios, y Justicia. Su tarea es analizar y comentar las cuestiones y perspectivas pertinentes para la presente propuesta sobre accesibilidad de los sitios web. Se han presentado al Comité de Evaluación de Impacto varios proyectos de informe de la evaluación de impacto, y la versión final incorpora las respuestas a las recomendaciones del Comité. 3. Definición del problema Pese a diez años de medidas políticas voluntarias de la UE, como conclusiones del Consejo, resoluciones del Parlamento Europeo, comunicaciones de la Comisión y declaraciones ministeriales, no ha habido un progreso adecuado en la accesibilidad de los sitios web. La fragmentación del mercado y la inseguridad se encuentran en la raíz del problema. El mercado interior de la accesibilidad de los sitios web no funciona adecuadamente. Los desarrolladores de sitios web se enfrentan a obstáculos en forma de costes de producción adicionales si operan a través de las fronteras. Las empresas, en particular las PYME, carecen de los conocimientos y de la capacidad para tener en cuenta todas las diferentes especificaciones y procedimientos, lo que obstaculiza su competencia y crecimiento económico. Los propietarios de sitios web reciben menos ofertas de prestación de servicios, y además son más caras. Los usuarios de la accesibilidad de los sitios web pueden encontrarse con navegadores, lectores de pantalla u otras tecnologías asistenciales que no sean interoperables. La consecuencia puede ser que los usuarios tengan experiencias diferentes y perturbadoras en los distintos países. Además, para las personas con limitaciones funcionales, incluidas las personas con discapacidad, existe un riesgo de exclusión social creciente. Los Estados miembros no pueden beneficiarse de la puesta en común de experiencias para responder a la evolución de la tecnología y de la sociedad. Sin la armonización a nivel de la UE de los requisitos de accesibilidad de los sitios web, será imposible reducir la fragmentación y la incertidumbre del mercado de la accesibilidad de tales sitios. Esta armonización ayudaría a cumplir los compromisos políticos existentes y permitiría garantizar la eficacia de los esfuerzos europeos e internacionales de normalización de la accesibilidad (por ejemplo, el mandato 376 y la nueva norma ISO/IEC 40500), de la futura Acta Europea de la Accesibilidad y de la revisión de las Directivas de contratación pública. La propuesta podría limitarse a los sitios web del sector público, ya que este supondría por sí solo un importante mercado para los desarrolladores de sitios web. Ya que los Estados miembros no pueden conseguir un mercado único de la accesibilidad de los sitios web, la Unión propone adoptar medidas, respetando al mismo tiempo los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y sobre la base jurídica del artículo 114, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Este establece que la Comisión adoptará «las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior». Ahora es el momento de actuar, ya que una modesta intervención en el presente puede hacer que no se tenga que recurrir en el futuro a amplias medidas correctoras. 4. Objetivos Los objetivos generales incluyen mejorar el mercado interior de los productos y servicios relacionados con la accesibilidad de los sitios web y aumentar el número de sitios web accesibles. Los objetivos específicos incluyen requisitos armonizados para una lista mínima de tipos de sitios web del sector público y la promoción de la accesibilidad de otros sitios web del sector público no incluidos en esta lista. El principal objetivo operativo es alcanzar para 2015 la plena accesibilidad de todos los sitios web del sector público que figuran en la lista mencionada. 5. Opciones La Agenda Digital para Europa (ADE)[3] anunciaba lo siguiente: la Comisión, sobre «la base de un análisis de las posibles opciones, presentará, a más tardar en 2011, propuestas encaminadas a garantizar que los sitios web del sector público (y los que presten servicios básicos al ciudadano) sean plenamente accesibles para 2015». Se han identificado tres opciones: 1 — Un escenario de base (no adoptar medidas adicionales) 2 — Una recomendación (instrumento no vinculante) Esta opción se refiere a la adopción de una recomendación que exprese un planteamiento común sobre la accesibilidad de los sitios web, en particular la aplicación de las Pautas de Accesibilidad de Contenido Web (WCAG 2.0 nivel AA) a una lista mínima de tipos de sitios web afectados del sector público. 3 — Una medida jurídicamente vinculante Una medida jurídicamente vinculante, para aproximar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre la accesibilidad de los sitios web, establece las reglas para hacer accesible una lista mínima de sitios web del sector público, con arreglo a requisitos armonizados de accesibilidad de los sitios web. Los Estados miembros siguen siendo libres para ampliar las disposiciones aproximadas a otros tipos de sitios web del sector público. La propuesta especifica los requisitos comunes de accesibilidad de los sitios web y el reconocimiento y la publicación de referencias de las normas pertinentes; también sigue el enfoque habitual de la normalización basado en la presunción de conformidad y se ajusta al enfoque modernizado aplicado a las normas sobre TIC. Los Estados miembros tendrán adoptadas sus disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para el 30 de junio de 2014 y las aplicarán para el 31 de diciembre de 2015. Participarán, a través de sus organizaciones de normalización y los comités y plataformas pertinentes, en el establecimiento de una norma armonizada sobre la accesibilidad de los sitios web y en la definición tanto de la metodología de supervisión como de las disposiciones de notificación. Además, los Estados miembros deberán promover la accesibilidad de los sitios web en general y cooperar con la industria y la sociedad civil para intercambiar las mejores prácticas y examinar los nuevos avances. Una directiva es el instrumento adecuado, debido a su flexibilidad, y respeta el hecho de que algunos Estados miembros ya disponen de legislación vigente al respecto. Además, los Estados miembros pueden ampliar la lista mínima de tipos de sitios web y organizar como prefieran la ejecución (por ejemplo, en relación con el modo de tramitar las reclamaciones). Un reglamento tendría carácter ejecutivo inmediato y probablemente permitiría cumplir a tiempo los compromisos de la ADE. Sin embargo, los desarrolladores de sitios web tendrían unos costes de cumplimiento considerables, incluso aunque fueran a operar solamente en su propio país. 5.1. Opciones aplazadas y descartadas Ciertas organizaciones de la sociedad civil, tales como AGE, ANEC, UEC[4] y FED[5], han solicitado que el ámbito de aplicación se amplíe a otros sitios web pertinentes (por ejemplo, con «servicios básicos al ciudadano»). Esta subopción se ha aplazado, ya que el ámbito se ampliaría entonces al sector privado, con diferentes especificidades, y que constituye un campo cuya inclusión ya se considera en el ámbito del Acta Europea de la Accesibilidad, actualmente en fase de preparación en paralelo. Se consideraron tres opciones adicionales, pero se han descartado debido a que no podían hacer frente a la fragmentación del mercado y podrían cuestionar el principio de proporcionalidad o imponer una carga administrativa considerable. Eran, respectivamente, una medida jurídicamente vinculante basada en la lucha contra la discriminación, con arreglo al artículo 19 del TFUE, el recurso a legislación sobre contratación pública y la ampliación de la propuesta a las herramientas de autoría o a las tecnologías asistenciales. 6. Análisis de impacto 6.1. Opción 1: Escenario de base – ningún cambio en las políticas Sería limitado el efecto de la débil coordinación de la UE que seguiría aplicándose: lento progreso en la accesibilidad de los sitios web, con nuevas medidas nacionales que provocarían mayor fragmentación. Repercusiones económicas: Los desarrolladores de sitios web seguirían encontrándose con elevadas barreras de entrada para las ventas transfronterizas de productos y servicios, y con una menor demanda interna. Las administraciones públicas no se beneficiarían de mejores ofertas ni de compartir sus planteamientos. No podrían beneficiarse de la puesta en línea de información y de servicios no disponibles ahora en línea. Repercusiones sociales: Persistencia de la «exclusión digital» de quienes no puedan beneficiarse de facilidades en línea (por ejemplo, en cuanto a las posibilidades de encontrar empleo). Repercusiones políticas: La eficiencia de la prestación de servicios y la responsabilidad social estarían en peligro. No se podrían cumplir ciertos compromisos, como los de la Agenda Digital para Europa. 6.2. Opción 2: Adopción de una recomendación (instrumento no vinculante) El efecto de una recomendación depende de la voluntad de los Estados miembros. No se garantizaría la resolución del problema de la fragmentación. Los estudios y consultas muestran que este planteamiento durante los diez últimos años no ha sido capaz de resolver los problemas ni de suprimir las causas de estos. Repercusiones económicas: Los desarrolladores de sitios web podrían seguir encontrándose con un mercado interior fragmentado. Si todos los Estados miembros respaldaran plenamente la recomendación, los beneficios netos serían similares a los de la sección 6.3. Repercusiones sociales: Posiblemente persistiría la «exclusión digital» de quienes no puedan beneficiarse de facilidades en línea (por ejemplo, para buscar oportunidades de empleo). Repercusiones políticas y sobre la reputación: Riesgos similares a los de la opción 1. 6.3. Opción 3: Medida legislativa basada en el mercado interior Repercusiones económicas Si los seis Estados miembros que no han adoptado medidas sobre accesibilidad de los sitios web carecieran totalmente de accesibilidad a los sitios web de su sector público, tendrían que invertir entre 37 y 88 millones EUR para alcanzar el 100 % de cumplimiento. Los gastos anuales se estiman en 41 millones EUR, suponiendo que se procede a la remodelación de un tercio de estos sitios web y al mantenimiento y supervisión de la accesibilidad del resto de los sitios. En cuanto a los veintiún Estados miembros con medidas vigentes sobre accesibilidad de los sitios web, las inversiones adicionales son mínimas, dado que los sitios web del sector público afectados entran en el ámbito de aplicación de la normativa nacional vigente. La medida propuesta permitirá acelerar la aplicación y reducir los precios, y a la vez impondrá un calendario claro para la obtención de resultados. Los países que respetan las WCAG 1.0 (por ejemplo, el Reino Unido) podrían ahorrar dinero, ya que la «(re)modelación» de sitios web de acuerdo con las WCAG 2.0 es alrededor del 8 % más barata. En los Estados miembros que siguen (variaciones de) las WCAG 2.0, los precios se reducirán finalmente a causa de la mejora de la competencia y del abaratamiento de las herramientas de accesibilidad de los sitios web. Los regímenes de notificación para cumplir las obligaciones comunes de supervisión y de información costarían alrededor de 1,65 millones EUR. Para lograr el 100 % de cumplimiento de los sitios web afectados en un año para el conjunto de la UE, sería necesaria una inversión de entre 260 y 560 millones EUR. Los proveedores de servicios de accesibilidad de los sitios web podrían beneficiarse de las economías de escala que se derivarían de un mercado mayor y de unos menores precios de comercialización de sus servicios. Podrían ser considerables los beneficios económicos para las administraciones públicas que tendría el llegar a una población mayor. El cuadro 1 indica los costes y beneficios si se consiguiera la accesibilidad de los sitios web al 100 % en el plazo de un año, tras la intervención de la UE. En tal caso, los beneficios superarían los costes tanto en el escenario alto como en el bajo. El efecto sería incluso más fuerte si se espaciara a lo largo de un plazo de tres o cinco años. Personas con discapacidad || Estimación baja (sitios web simples) || Estimación alta (sitios web grandes) || Beneficios || Costes || Costes % alcanzado || Beneficios netos || Beneficios netos || Servicios básicos del sector público || Estimación baja (sitios web simples) || Estimación alta (sitios web grandes) 100 || 487.327.060 || 191.147.305 || 747.750.307 || 260.423.247 || 556.603.002 75 || 300.389.484 || 4.209.728 || 560.812.730 || 260.423.247 || 556.603.002 50 || 113.451.907 || -182.727.849 || 373.875.153 || 260.423.247 || 556.603.002 25 || -73.485.670 || -369.665.425 || 186.937.577 || 260.423.247 || 556.603.002 5 || -223.035.731 || -519.215.487 || 37.387.515 || 260.423.247 || 556.603.002 Cuadro 1. Cálculo de los beneficios netos que tendría alcanzar el pleno cumplimiento de las WCAG 2.0 en la Europa de los 27 En el cuadro 2 se recoge el cálculo de los costes y beneficios que tendría para los seis Estados miembros sin políticas de accesibilidad de los sitios web el alcanzar el 100 % de accesibilidad de los sitios web de los servicios básicos del sector público en un plazo de tres años. Grupo destinatario (personas con discapacidad) || Estimación baja (sitios web simples) || Estimación alta (sitios web grandes) || Beneficios || Costes || Costes || % alcanzado || Beneficios netos || Beneficios netos || Servicios básicos del sector público || Sitios web simples || Sitios web grandes || 100 || 31.502.980 || 14.597.479 || 43.780.725 || 12.277.745 || 29.183.246 75 || 20.557.798 || 3.652.298 || 32.835.544 || 12.277.745 || 29.183.246 50 || 9.612.617 || -7.292.883 || 21.890.362 || 12.277.745 || 29.183.246 25 || -1.332.564 || -18.238.064 || 10.945.181 || 12.277.745 || 29.183.246 5 || -10.088.709 || -26.994.209 || 2.189.036 || 12.277.745 || 29.183.246 Cuadro 2. Coste de alcanzar el pleno cumplimiento en los seis Estados miembros de la UE sin medidas de accesibilidad de los sitios web Los beneficios económicos para los desarrolladores de sitios web serían considerables, ya que podrían mejorar sus economías de escala y hacer ofertas atractivas en los mercados adyacentes. Esta medida podría provocar una cascada de efectos de desbordamiento sobre los sitios web de otros organismos del sector público. Repercusiones sociales y análisis de sensibilidad: Mejores oportunidades de participación económica y social para muchos ciudadanos, en particular para las personas de edad avanzada y con limitaciones funcionales. Mejores oportunidades de empleo en toda Europa para los expertos en accesibilidad de los sitios web en caso de discapacidad. Las repercusiones monetarias serían de 400 millones EUR por cada aumento del 1 % de la participación laboral, de 30 millones EUR en ahorro de tiempo por cada aumento del 1 % del acceso en línea y 300 millones EUR por cada aumento del 10 % de las compras en línea. 7. Opción preferida Se recomienda la opción 3 como opción preferida. 8. Supervisión y evaluación Los Estados miembros supervisarán de forma continua si los sitios web afectados son conformes a los requisitos sobre su accesibilidad. La Comisión establecerá junto con los Estados miembros una metodología común, que se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea. Los Estados miembros presentarán informes anuales sobre el muestreo de los sitios web afectados y sobre los resultados de sus actividades de supervisión. Estos informes deberán incluir también sus decisiones sobre posibles ampliaciones de la lista de tipos de sitios web del sector público y eventuales medidas adicionales. 8.1. Evaluaciones futuras La Comisión revisará la aplicación de la presente Directiva en el plazo de tres años a partir de su entrada en vigor. [1] Con arreglo a la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, en este grupo de personas se incluyen aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás. [2] Véase el sitio web del Foro Europeo de la Discapacidad: http://www.edf-feph.org/Page_Generale.asp?DocID=12534. [3] https://ec.europa.eu/digital-agenda/ [4] Unión Europea de Ciegos. [5] Foro Europeo de la Discapacidad.