COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO - REFORZAR LA COOPERACIÓN POLICIAL Y ADUANERA EN LA UNIÓN EUROPEA - I. INFORME SOBRE LAS REALIZACIONES DESDE LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE AMSTERDAM - II. PROPUESTAS DE MEJORAS

1. Introducción

La política de justicia y asuntos de interior, incluida la cooperación entre los servicios policiales y las administraciones aduaneras de los Estados miembros, se incorporó por primera vez en un tratado europeo en el Tratado de Maastricht de 1992 [1]. El artículo K de dicho Tratado menciona la cooperación aduanera y policial como "de interés común ... (P)ara la realización de los fines de la Unión." El Tratado de la Unión Europea, modificado por el Tratado de Ámsterdam (abreviado en lo sucesivo como TUE) [2] abre mayores posibilidades de cooperación en el ámbito de la justicia y asuntos de interior. En este Tratado se incluyen unos objetivos más precisos y una descripción más detallada de las acciones que deben llevarse a cabo en el ámbito de la cooperación policial y aduanera. Por otra parte, refuerza el marco institucional y desarrolla aún más el proceso de decisión en este ámbito.

[1] DO C 191 de 29 de julio de 1992. Este Tratado está resuelto a "salvar una nueva etapa en el proceso de integración europea" e introduce un nuevo objetivo, el de "facilitar la libre circulación de personas, garantizando al mismo tiempo la seguridad y la defensa de sus pueblos, mediante la inclusión de disposiciones sobre justicia y asuntos de interior"

[2] DO C 340 de 10 noviembre 1997

Desde un primer momento, los jefes de Estado y de Gobierno se comprometieron a avanzar en la aplicación de las disposiciones del Tratado relativas a los asuntos de justicia e interior. Por ello, el Consejo Europeo de Cardiff de 15 y 16 de junio de 1998 invitó al Consejo y a la Comisión a presentar en su reunión de Viena, en diciembre de 1998, un "Plan de acción sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia." El Plan de acción resultante, Viena diciembre de 1998 [3], incluía un considerable número de medidas relativas a la cooperación policial y aduanera. Algunas de ellas debían ejecutarse en el plazo de dos años y otras en el de cinco tras la entrada en vigor del Tratado.

[3] "Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia", DO C 19/1 de 23 de enero de 1999.

En octubre de 1999, en Tampere, se celebró un Consejo Europeo especial sobre asuntos de justicia e interior, sólo cinco meses después de la entrada en vigor del TUE. Por lo que respecta a la cooperación policial y aduanera, el Consejo Europeo de Tampere solicitó algunas medidas además de las ya mencionadas en el Plan de acción de Viena. El programa de Tampere solicitaba al Consejo y a la Comisión ejecutar la completa e inmediata aplicación del TUE sobre la base del Plan de acción de Viena y las medidas acordadas en Tampere. Tanto el Plan de acción de Viena como el TUE creaban la obligación de aplicar ciertas medidas en el plazo de cinco años a partir de la entrada en vigor del Tratado, es decir, en octubre de 2004.

El Consejo Europeo de Tampere encargó a la Comisión la preparación de un Marcador para tener constancia de los avances registrados hacia los objetivos establecidos en dicho programa. Al crear el Marcador, igual que con sus actualizaciones regulares, la Comisión se ha concentrado en las medidas solicitadas por el Consejo de Tampere. Este Marcador se ha revelado como un instrumento eficaz para supervisar la evolución del área de libertad, seguridad y justicia.

El Consejo Europeo de Laeken de diciembre de 2001 realizó una revisión intermedia de la aplicación de las conclusiones de Tampere. La Comisión está preparando actualmente una evaluación de todo el periodo de cinco años desde Tampere. La presente Comunicación no pretende sustituir al ejercicio de evaluación formal. La intención es más bien identificar las medidas de cooperación policial y aduanera prioritarias que deberán seguir estando presentes en la agenda de la UE, o que deberían añadirse a ella, en los próximos años con el fin de alcanzar el progreso necesario.

Desde la entrada en vigor del TUE, la Unión Europea ha adoptado un considerable número de medidas para mejorar la cooperación entre los servicios policiales y las administraciones aduaneras. Hacia finales de 2002, sin embargo, la Comisión tuvo cada vez más conciencia de la necesidad de revisar los acontecimientos más importantes en este ámbito en una Comunicación.

Para empezar, se hizo evidente que cierto número de medidas incluidas en el Plan de acción de Viena no se estaban ejecutando y que algunos de los organismos creados en el Consejo Europeo de Tampere, como el Grupo de Trabajo de Jefes de Policía de la UE (GTJP), se estaban enfrentando a dificultades. Existían, además, indicaciones de que era necesario mejorar la cooperación entre los servicios policiales y aduaneros de los Estados miembros. También había ejemplos de cooperación muy eficaz entre algunos Estados miembros en regiones situadas en sus fronteras comunes que no se habían tratado a nivel de la Unión.

Además, la cooperación policial y aduanera es un ámbito amplio que cubre muchos aspectos diversos y muy técnicos, que se debaten en muchos grupos de trabajo y organismos distintos, por lo que resulta difícil tener constancia de todos los acontecimientos importantes. Una Comunicación permitirá tener una panorámica clara y amplia de la situación de la cooperación policial y aduanera en la UE.

La ampliación de la Unión también hace necesario clarificar y establecer prioridades para la cooperación aduanera y policial en el futuro próximo. La integración de diez nuevos Estados miembros en todas las estructuras de la cooperación policial y aduanera de la UE tendrá efectos considerables en un proceso de toma de decisiones ya de por sí complicado.

Por último, los avances en la cooperación policial y aduanera parecen ser más lentos que los realizados en la UE en el ámbito de la cooperación judicial en materia penal. Una Comunicación puede suministrar elementos para valorar mejor los factores que afectan al grado de avance de la cooperación policial y aduanera.

A la vista de lo anterior, la Comisión Europea consideró necesario ofrecer un panorama general y un análisis de la cooperación policial y aduanera en la UE en su evolución desde la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en 1999. Su objetivo es clarificar qué medidas son necesarias con el fin de hacer que la cooperación sea más eficaz para alcanzar uno de los principales objetivos de la Unión, a saber "... ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia..." (artículo 29 del TUE).

La presente Comunicación se limita a la cooperación entre la policía y las autoridades aduaneras de los Estados miembros en su lucha contra la delincuencia. Excluye materias relacionadas exclusivamente con la cooperación judicial, así como la asistencia administrativa en cuestiones aduaneras [4] y la cooperación aduanera tal como se define en el artículo 135 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) [5], si bien se refiere brevemente a estas áreas relacionadas cuando es necesario. Por otra parte, la presente Comunicación no contempla medidas preventivas que o bien ya se hayan adoptado o bien estén en curso de adopción en el marco comunitario, aunque procede reconocer que la Comunidad ha ido progresivamente adoptando medidas para impedir los actos voluntarios ilícitos, en particular en relación con el terrorismo, en el campo del transporte marítimo y aéreo. Debe señalarse también que la Estrategia del milenio de la Unión Europea sobre delincuencia organizada de mayo de 2000 incluye una serie de recomendaciones respecto a la cooperación policial. Cuando procede estas medidas se examinan brevemente en la presente Comunicación [6].

[4] DO L 82 de 22 de marzo de 1997, Reglamento CE nº 515/97 del Consejo de 13 de marzo de 1997, relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros y a la colaboración entre éstas y al Comisión con objeto de asegurar la correcta aplicación de las reglamentaciones aduanera y agraria.

[5] DO C 325 de 24 de diciembre de 2002.

[6] Prevención y control de la delincuencia organizada. Estrategia de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio, DO C 124 de 03 de mayo de 2000.

La Comunicación está estructurada del siguiente modo. La Parte I repasa las obligaciones jurídicas y los compromisos políticos relativos a la cooperación policial y aduanera que fijan el TUE, el Convenio de Schengen, el Plan de acción de Viena y el Consejo Europeo de Tampere. Presenta también un resumen y una breve valoración de la evolución en las principales áreas de la cooperación policial y aduanera, así como sugerencias para mejorar dicha cooperación en el futuro. La Parte II presenta un análisis de los principales factores que afectan a la cooperación policial y aduanera en la UE, así como recomendaciones sobre las medidas que, en opinión de la Comisión, deberían tomarse para garantizar un avance tangible en la cooperación en el futuro próximo.

I INFORME SOBRE LAS REALIZACIONES DESDE LA ENTRADA EN VIGOR DEL TRATADO DE AMSTERDAM

1. Obligaciones jurídicas y compromisos políticos sobre la cooperación policial y aduanera (TUE, Schengen, Plan de acción de Viena y Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere)

Las obligaciones jurídicas y los compromisos políticos relativos a la cooperación policial y aduanera en materia penal en la UE pueden encontrarse en el Tratado de la Unión europea (TUE), el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen (en lo sucesivo Convenio de Schengen) [7], el Plan de acción de Viena de 1998 y las Conclusiones del Consejo de Tempere de octubre de1999.

[7] DO C 239 de 22 septiembre de 2000.

El TUE afirma en su artículo 29 que "...el objetivo de la Unión será ofrecer a los ciudadanos un alto grado de seguridad dentro de un espacio de libertad, seguridad y justicia elaborando una acción en común entre los Estados miembros en los ámbitos de la cooperación policial y judicial en materia penal." Este objetivo habrá de lograrse mediante la prevención y la lucha contra la delincuencia, organizada o no, a través, por ejemplo, de una mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes de los Estados miembros, ya sea directamente o a través de Europol.

El artículo 30 explica que la acción en común en el ámbito de la cooperación policial incluirá:

(1) la cooperación operativa entre las autoridades competentes, incluidos los servicios de policía, de aduanas y otros servicios especializados de los Estados miembros con funciones coercitivas, en relación con la prevención, localización e investigación de hechos delictivos;

(2) la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de información pertinente, en particular mediante Europol;

(3) iniciativas conjuntas en la formación, el intercambio de funcionarios de enlace y la investigación científica policial;

(4) y la evaluación común de técnicas especiales de investigación.

Este artículo especifica también algunas obligaciones generales y específicas respecto a la cooperación a través de Europol.

Además de los artículos 29 y 30 del TUE, existen también obligaciones derivadas de la incorporación a la legislación comunitaria del Convenio de Schengen de 1990. El Convenio de Schengen establece la supresión de los controles fronterizos entre los Estados miembros, reforzando al mismo tiempo las medidas de control en la frontera exterior común. Las obligaciones de cooperación policial se introdujeron para combatir cualquier carencia de seguridad provocada por la supresión de los controles en las fronteras interiores. Las cuestiones relativas a la inmigración, visados y asilo se incorporaron al Tratado sobre la Comunidad Europea (Título IV, 'primer pilar') y las cuestiones relativas a la cooperación policial y judicial en materia penal se incorporaron al Título VI del TUE, ('tercer pilar').

Además de estas obligaciones jurídicas existen otros importantes documentos que contienen compromisos al más alto nivel político para lograr avances concretos respecto a la cooperación policial: el Plan de acción para luchar contra la delincuencia organizada de 1997 [8], el Plan de acción de Viena de diciembre de 1998 y las Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de octubre de 1999. Más recientemente la Comisión publicó el documento "Prevención y control de la delincuencia organizada: estrategia de la Unión Europea para el comienzo del nuevo milenio" [9].

[8] DO C 251 de 15 de agosto de 1997.

[9] DO C 124 de 03 de mayo de 2000.

Tras la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Consejo Europeo de Tampere añadió algunas medidas importantes que debían ejecutarse en el ámbito de la cooperación policial. Las principales fueron la creación de un grupo de trabajo de jefes de policía europeos que entre otras cosas debía contribuir a la planificación de acciones operativas; un llamamiento para permitir a Europol participar en equipos de investigación y pedir a los Estados miembros iniciar investigaciones; y la creación de una Escuela Europea de Policía para la formación de funcionarios de policía de alta graduación. Las conclusiones de Tampere señalan explícitamente que el Plan de acción de Viena sigue siendo válido.

El hecho de que dos Consejos Europeos acordaran tan importantes medidas justo antes e inmediatamente después de la entrada en vigor del TUE muestra claramente el compromiso para lograr un avance concreto y rápido en la cooperación policial y aduanera al más alto nivel político de la Unión.

Además de las medidas solicitadas por el TUE, el Plan de acción de Viena y las conclusiones de Tampere, otros acontecimientos han dado un impulso político para avanzar en cierta áreas. Así, tras las alteraciones del orden público durante los Consejos Europeos de Niza y Gotemburgo en 2001, se intensificó la cooperación en el mantenimiento del orden público. De forma similar, a raíz del 11 de septiembre de 2001 se acordaron muchas medidas para intensificar la cooperación en la lucha contra el terrorismo.

La cooperación policial en la Unión amplía y complementa la bilateral ya existente con excelentes resultados entre los Estados miembros. Un hecho más reciente en la cooperación bilateral es la formalización e intensificación de la cooperación entre los Estados miembros que comparten una frontera común mediante puestos conjuntos de policía o centros conjuntos de cooperación policial y aduanera. La interconexión entre los aspectos bilaterales y la cooperación policial de la UE se plasma en el Plan de acción de Viena, que hace un llamamiento específico para seguir desarrollando esta cooperación en toda la Unión.

2. Cooperación desde mayo de 1999 - logros y valoración

2.1. Cooperación policial

2.1.1. Aspectos policiales de la cooperación de Schengen

Como se recoge en el Capítulo 2, el Tratado de Amsterdam de 1997 incorporó el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 1990 en el marco de la Unión Europea.

El objetivo de Schengen era "la supresión de controles en las fronteras comunes en la circulación de personas [10]". La cooperación policial se consideró una de las "medidas complementarias para salvaguardar la seguridad" [11].

[10] Véase el preámbulo al Convenio de Schengen

[11] Art. 17 del Acuerdo de Schengen de 1985.

El Convenio de Schengen supone una serie de obligaciones para los Estados miembros [12] respecto a la cooperación policial en sus fronteras interiores comunes, en las fronteras exteriores del territorio de Schengen (tierra, aeropuertos internacionales, mar) y dentro del espacio de Schengen en general para combatir cualquier carencia de seguridad provocada por la supresión de los controles en las fronteras interiores. El Plan de acción de Viena de 1997 y las Conclusiones del Consejo de Tampere de 1999 [13] establecieron la normativa y, en menor grado, las bases operativas en el ámbito de libertad, seguridad y justicia. La importancia de 'Schengen' en ese contexto es fundamental, porque es el núcleo de esa área, ofrecer la libertad de viajar junto con las medidas mínimas para compensar los déficits de seguridad y garantizar que el sistema de justicia puede hacer frente a las consecuencias de una mayor movilidad. El Convenio de Schengen presenta el marco legislativo para la supresión de los controles en la frontera interior, su introducción en las fronteras exteriores sobre la base de modelos comunes y las normas obligatorias y de habilitación con el fin de estimular la cooperación para la aplicación de la ley.

[12] El Convenio de Schengen habla de "Partes Contratantes". La expresión "Estados miembros" se utiliza en la presente Comunicación para facilitar su lectura.

[13] Véase el Anexo III.

Las obligaciones que figuran a continuación creadas por el Convenio de Schengen son las más importantes respecto a la cooperación policial.

El artículo 39 establece que los Estados miembros "se comprometen" a que sus servicios de policía se presten asistencia para prevenir e investigar hechos delictivos. Las solicitudes de asistencia podrán intercambiarse entre "los órganos centrales encargados de la cooperación policial", salvo cuando la urgencia del asunto justifique que las solicitudes se intercambien directamente entre las autoridades policiales competentes. Sin embargo existen retos, ya que las competencias de la policía en los distintos Estados miembros difieren ampliamente, y también porque el apartado 2 del artículo 39 del Convenio de Schengen establece que la información escrita sólo se puede usar como prueba en procedimientos penales en el Estado miembro requirente con el consentimiento de las autoridades judiciales competentes del Estado miembro requerido.

Este artículo, junto con el artículo 46 (véase más adelante), ha sido la base de gran número de acuerdos bilaterales entre los Estados de Schengen. Los acuerdos más amplios son los que crean estructuras permanentes de cooperación e intercambio de información en forma de Puestos Conjuntos de Policía (PCP) y Centros de Cooperación Policial y Aduanera (CCPA) en las fronteras interiores. Sirven como ejemplos los CCPA de Kehl/Offenburg (Alemania/Francia) [14], de Tournai (Bélgica/Francia) [15]; Ventimiglia y Modane [16] (Francia/Italia), Canfranc-Somport-Urdos, Le Perthus-La Junquera, Melles Pont du Roy-Les y Biriatou-Irún (Francia/España) [17], Tuy/Valença do Minho, Caya/Elvas, Vilar Formoso/Fuentes de Oñoro, Vila Real de Santo Antonio/Ayamonte (España/Portugal) [18].

[14] Acuerdo de 7 de diciembre de 1995 sobre cooperación policial en las regiones fronterizas mediante el desarrollo de comisarías conjuntas franco-alemanas permanentes así como el Acuerdo Intergubernamental de Mondorf-les-bains de 9 de octubre de 1997 sobre cooperación entre las autoridades policiales y aduaneras en las regiones fronterizas (en vigor desde el 1 de abril de 2000).

[15] Acuerdo de 5 de marzo de 2001 sobre cooperación policial y aduanera en las regiones fronterizas (por el que se crea el Centro de Cooperación Policial/Aduanera de Tournai).

[16] Acuerdo de Chambéry de 30 de octubre de 1997 por el que se crean los servicios conjuntos de Ventimiglia y Modane.

[17] Acuerdo de Blois de 7 de julio de 1998 sobre cooperación transfronteriza en materia aduanera y policial.

[18] Acuerdo de 19 de noviembre de 1997.

Se han desarrollado importantes formas de cooperación policial trilateral entre los Países Bajos, Bélgica y Alemania en la zona de Maastricht, Aquisgrán y Eupen. Se ha celebrado un acuerdo entre Francia y Luxemburgo [19] que todavía no es operativo. Esta cerca de formalizarse una estructura de cooperación cuadrilateral entre Luxemburgo, Francia, Bélgica y Alemania. Estos centros de cooperación se han revelado eficaces para hacer frente a las 'carencias de seguridad' de las regiones fronterizas causadas por la supresión de los controles fronterizos y el hecho de que la intervención de los servicios encargados de la aplicación de la ley debe detenerse en las fronteras interiores. La cooperación supone facilitar los intercambios de información, las operaciones y controles conjuntos y la planificación de acciones coordinadas. Debe señalarse que estas formas de cooperación las consideran útiles tanto los servicios de los Estados miembros participantes como la población de las regiones en las que se llevan a cabo.

[19] Acuerdo de 15 octubre 2001 con Luxemburgo.

El Plan de acción de Viena pide que se amplíe esta cooperación transfronteriza. La Comisión ha llegado a la conclusión de que una aplicación más amplia de este modelo en la Unión sería una contribución importante a la lucha contra la delincuencia y mejoraría la confianza mutua y la cooperación entre los servicios con funciones coercitivas de los distintos Estados miembros. Sería útil que los ejemplos de esta cooperación se pudieran adoptar como modelo que pudieran aplicar aquellos Estados miembros que todavía no lo han hecho. El proyecto de Recomendación del Consejo sobre comisarías comunes y centros de cooperación policial y aduanera [20] preparado por Bélgica durante su presidencia sería una excelente base. La Comisión utilizará el programa AGIS para seguir fomentando la creación de estos modelos de cooperación.

[20] Documento del Consejo ENFOPOL 45 de 5 de abril de 2002.

El artículo 44 del Convenio de Schengen incluye las obligaciones a corto plazo, así como los compromisos a largo plazo, para mejorar los enlaces de comunicación, en particular en las zonas fronterizas. Sin embargo no se dispone de la suficiente información para determinar el alcance de lo realmente efectuado. Los enlaces que deben crearse no se limitan al teléfono y al fax, abarcan también las transmisiones de datos y los enlaces informáticos. Las opciones que se examinan a largo plazo se centran en la mejora de las comunicaciones por radio.

Las comunicaciones por radio se ven obstaculizadas por la diversidad técnica de las dos principales normas de comunicación, TETRA y TETRAPOL. Para superar este problema, gran número de los acuerdos bilaterales citados prevén el intercambio de equipos de radio entre los servicios policiales de las regiones fronterizas. Con el fin de fomentar la interoperabilidad, el Comité del artículo 36 de 15 de diciembre de 2002 respaldó las conclusiones de un seminario celebrado en Helsinki los días 20 y 21 de septiembre de 1999 [21] que proponían la interoperabilidad entre TETRA y TETRAPOL. En este contexto la Comisión se congratula del cuestionario elaborado por la Presidencia Griega en el primer semestre de 2003 para disponer de una visión más clara de la evolución respecto a la obtención, instalación, funcionamiento e interoperabilidad de los sistemas digitales inalámbricos [22].

[21] Véase el documento del Consejo 11626/2/99 ENFOPOL 64 Rev. 2, y 142117/99 CATS 40.

[22] Véase el documento del Consejo 15788/02 ENFOPOL 159.

Las comunicaciones directas de radio son especialmente necesarias en caso de operaciones transfronterizas. En los demás casos, los intercambios de información basados en los artículo 39 o 46, efectuados cada vez más a través de enlaces directos (por radio) con los CCP o CCPA, son por lo general suficientes para cubrir las necesidades de comunicación. Como no se dispone de datos sobre las operaciones transfronterizas, no se puede valorar si siguen desatendidas las necesidades reales de comunicación. Además de los sistemas interoperables de comunicación, el intercambio de números de teléfono y cuadros de frecuencias, más el conocimiento de la lengua del otro Estado miembro son igualmente necesarios para una comunicación eficaz. Por ello, la Comisión apoya decididamente la formación lingüística de la policía como uno de los aspectos clave para que funcione la cooperación policial transfronteriza.

La policía de las zonas fronterizas también podría tener en cuenta la utilización de los teléfonos móviles (GSM/GPRS) para ponerse en contacto con sus equivalentes del otro lado de la frontera cuando sean necesarios los contactos directos. Si bien esto podría parecer evidente, existe resistencia por parte de algunos servicios policiales debido a los riesgos de confidencialidad y de dependencia de proveedores comerciales. Pero como han demostrado las policías de algunos Estados miembros, estos problemas pueden resolverse codificando las comunicaciones.

El artículo 45 establece que los Estados miembros "se comprometen a adoptar las medidas necesarias" para garantizar que los extranjeros cumplimenten y firmen las fichas de declaración de los alojamientos alquilados comercialmente y que justifiquen su identidad mediante la presentación de un documento de identidad vigente, y que las fichas de declaración así cumplimentadas sean conservadas por las autoridades competentes o transmitidas a éstas. Esta información puede ser importante para la aplicación de la ley, como han mostrado logros anteriores en la lucha contra el terrorismo.

Sin embargo, no queda claro actualmente cómo plasman los Estados miembros esta obligación y cómo se utiliza la información a la hora de hacer aplicar la ley. Por ello parece necesario debatir esta cuestión en el Consejo.

Los datos que se transmitan deberán estar protegidos de conformidad con el artículo 129, así como con los artículos 126 y 127 del Convenio de Schengen, que establece, entre otras cosas, que se cumpla la Recomendación R (87) 15 de 17 de septiembre de 1987 del Comité de Ministros del Consejo de Europa, dirigida a regular el uso de los datos de carácter personal en el sector de la policía. Una obligación que vale la pena mencionar aquí debido a su utilidad operativa en la cooperación transfronteriza es el compromiso de revisar cada seis meses el denominado "Vademécum de cooperación policial transfronteriza". Esta obligación se deriva de la decisión del Comité ejecutivo de Schengen de 16 de diciembre de 1998 [23]. La importancia del Vademécum reside en que ofrece detalles prácticos sobre cómo llevar a cabo la cooperación entre las autoridades policiales a través de las fronteras interiores. El Vademécum incluye información como direcciones de contacto y números de teléfono, así como los límites y las obligaciones de la cooperación transfronteriza. Los Estados miembros llevaron a cabo la tarea de integrar el Vademécum en sus resoluciones nacionales y actualizarlo. Por ello deben acogerse favorablemente la iniciativa de la Presidencia griega del Consejo de 2003 de actualizar el Vademécum y la presentación por la Presidencia italiana de una versión revisada.

[23] Documento del Consejo SCH Com-ex (98) 52

Junto a las citadas obligaciones, el Convenio de Schengen creó los siguientes instrumentos de cooperación, o normas de habilitación, para facilitar el cumplimiento de sus objetivos.

El primero se refiere a la vigilancia discreta a un sospechoso (artículo 40) y el segundo al caso en que se descubra a una persona en flagrante delito y escape a la detención cruzando fronteras internacionales (la denominada 'persecución en caliente', artículos 41 a 43). Dado que el permiso para actuar fuera de la jurisdicción nacional es una excepción, en el conjunto de normas se incluyen las garantías y limitaciones jurídicas, lo que hace que su aplicación por parte de la policía sea muy engorrosa. Si bien no se dispone de cifras precisas, hay indicaciones de que se hace poco uso de estos instrumentos.

Estas restricciones pueden suavizarse mediante acuerdos bilaterales, pero no se dispone de información sobre un mayor uso de operaciones transfronterizas en ese contexto. A nivel de la UE se ha tomado cierto número de iniciativas para facilitar la aplicación de estos artículos. Por esta razón, en octubre de 2000 el Consejo adoptó una Decisión para simplificar el procedimiento de modificación de las referencias, entre otras, de "agentes" y "autoridades" de los artículos 40 y 41 del Convenio de Schengen [24]. También se adoptó una Decisión del Consejo para ampliar el alcance del artículo 40 autorizando la vigilancia de más hechos delictivos y también para vigilar a personas que puedan conducir al sospechoso [25]. En el segundo semestre de 2001, la Presidencia belga del Consejo convocó a un grupo de expertos para que hiciera recomendaciones concretas sobre la forma de ampliar la posibilidad de efectuar persecuciones transfronterizas por aire, ferrocarril (trenes internacionales) y vías marítimas y fluviales. Estas recomendaciones no se volvieron a tratar en el Consejo.

[24] Decisión del Consejo de 28 de septiembre de 2000, DO L 248 de 3 de octubre de 2000.

[25] Decisión del Consejo de 02 de octubre de 2003, DO L 260 de 11 de octubre de 2003.

La Comisión considera que la creación de un espacio de seguridad exige que se eliminen los obstáculos a la cooperación causados por el tipo o los medios del movimiento transfronterizo. La policía debería poder utilizar las persecuciones transfronterizas para más tipos de delitos y, en aquellos casos en los que las autoridades locales competentes de los Estados miembros en los que tiene lugar la persecución no pueden intervenir con rapidez, disponer de los medios para intervenir eficazmente con el fin de establecer la identidad de la persona perseguida y transferir a dicha persona a las citadas autoridades locales. Recomienda por ello que el grupo de expertos antes citado prosiga sus tareas y continúe examinando las condiciones y competencias de las operaciones transfronterizas. La Comisión opina que la eficacia y viabilidad del instrumento aumentaría si los Estados miembros aplicaran un conjunto uniforme de normas y condiciones.

El artículo 46 del Convenio de Schengen da a las autoridades policiales el derecho a intercambiar informaciones "que puedan ser importantes [...] con el fin de ayudarla" a prevenir infracciones y peligros para el orden público con otro Estado miembro por iniciativa propia "sin haber sido invitada a ello". No se dispone de datos comparables para determinar el grado de aplicación de este artículo, ni si ha habido actuaciones policiales sobre la base de la información intercambiada con arreglo al mismo. Éste es también el caso de la aplicación y utilización de otros artículos a que se hace referencia en esta sección.

Un medio eficaz de obtener e intercambiar información es el envío de funcionarios de enlace en comisión de servicios, al que hace referencia el artículo 47. El procedimiento específico para poder utilizar los servicios de esos funcionarios destinados en terceros países se modificó por una Decisión del Consejo adoptada el 27 de febrero de 2003 por iniciativa de la presidencia danesa del Consejo [26]. No está claro en qué amplitud se utiliza en la práctica esta Decisión. Por ello la Comisión propone que el Consejo examine esta cuestión.

[26] Decisión del Consejo 2003/170/JAI de 27 de febrero de 2003, DO L 067 de 12 de marzo de 2003.

Los artículos que cubren el Sistema de Información de Schengen (SIS) establecen la obligación de crear y mantener un sistema de información común describiendo los pasos que deben seguirse cuando se efectúe una identificación positiva sobre la base de los artículos 95-100 y fijando el régimen de protección de datos. Estos artículos ofrecen la posibilidad de introducir y consultar determinados datos tal como se describe en los artículos 95-100. Los enlaces entre el Estado miembro que introduce los datos SIS y los funcionarios encargados de la aplicación de la ley que identifiquen a una persona u objeto buscados serán las oficinas SIRENE de cada Estado miembro. En la mayoría de los Estados miembros, SIRENE es también el 'órgano central' mencionado en los artículo 39 y 46 (véase más arriba).

En 1999 usaron el SIS diez Estados miembros. En marzo de 2001 el número había aumentado a 15, después de que los cinco países nórdicos se sumaran al SIS. El 29 de mayo de 2000, el Consejo aprobó la solicitud del Reino Unido para participar en algunos aspectos de Schengen, entre otros la cooperación policial, la lucha contra la droga y el SIS. Un decisión similar se tomó el 28 de febrero de 2002 respecto a Irlanda. Se están llevando a cabo los preparativos para conectar el Reino Unido al SIS en 2004. Se espera que le llegue el turno a Irlanda posteriormente. Ello llevará a 17 el número total de usuarios del SIS.

El SIS actual sólo tiene capacidad para dieciocho participantes y en el futuro deberán conectarse diez nuevos Estados miembros. Se confió por ello a la Comisión que desarrollara un SIS de segunda generación. Debido a las iniciativas legislativas de la Presidencia española del primer semestre de 2002 de sumar nuevas funciones al SIS [27] y las conclusiones del Consejo sobre SIS II [28], el nuevo SIS tendrá un número mucho mayor de usuarios (no sólo los Estados miembros, sino también Eurojust y Europol) e incluirá también nuevas funciones (p. ej. búsqueda de datos incompletos, interconexión de las descripciones de personas) y más categorías de datos (p. ej. biométrica, aeronaves y contenedores). Teniendo en cuenta el profundo y positivo efecto operativo y la importancia del SIS para combatir la delincuencia, debe potenciarse la rápida introducción de nuevas funciones, de ser posible en el actual SIS.

[27] DO C 160 de 04 de julio de 2002.

[28] Adoptado por el Consejo JAI de 5 y 6 de junio de 2003.

En julio de 2003 la Comisión presentó una propuesta para dar a las autoridades de matriculación de vehículos acceso al SIS para evitar que se matriculen vehículos robados [29]. Los procedimientos para la interconexión SIS-SIRENE se recopilan en un manual que debe actualizarse regularmente con el fin de garantizar que se satisfacen con eficacia las nuevas obligaciones jurídicas y las organizativas. Hasta la fecha nunca ha sido así. En el primer semestre de 2003 la presidencia griega tomó la iniciativa de que adoptara un procedimiento formal para poner al día el manual con regularidad. Se propuso que la Comisión se encargara de esta tarea. Es esencial que el procedimiento se adopte pronto [30].

[29] COM (2003) 510 final

[30] Iniciativa de la República Helénica con vistas a la adopción de un Reglamento del Consejo relativo a los procedimientos para modificar el Manual Sirene DO C 082, 05 de abril de 2003, así como la Iniciativa de la República Helénica con vistas a la adopción de una Decisión del Consejo sobre los procedimientos para modificar el Manual Sirene DO C 082, 05 de abril de 2003.

El SIS es un logro importante en el ámbito de la cooperación policial de la Unión. En marzo de 2003 se habían registrado más de 11 millones de entradas de personas y objetos reclamados. Cada año se informa de 35.000 identificaciones positivas de personas u objetos al SIRENE nacional. El éxito se debe principalmente al papel central que desempeña SIS en el concepto de abolición de los controles fronterizos, el rendimiento de los controles de las fronteras exteriores, su integración en las aplicaciones nacionales normales de la policía y del control fronterizo y el intenso seguimiento de los grupos de trabajo del Consejo en cada presidencia del Consejo de UE.

SIS ha colmado las grandes expectativas de los servicios encargados de la aplicación de las leyes y ahora está preparada para una ambiciosa ampliación (SIS II) con más funciones. Con el tiempo, las funciones más complejas significan que el SIS podrá evolucionar gradualmente hacia una herramienta que podría usarse para otros fines, para reflejar mejor la realidad de las responsabilidades compartidas en una zona de seguridad común. Ejemplo de estas funciones más sofisticadas sería la posibilidad de almacenar datos biométricos. Una ventaja esencial de esta evolución sería la posibilidad de efectuar consultas más precisas con el fin de evitar los problemas de las actuales consultas alfanuméricas que se irán haciendo inevitablemente menos precisas al crecer la base de datos. Ello no significa, como confirmaron los Ministros de Justicia e Interior en su reunión de 5 y 6 de junio de 2003, que se modifique la naturaleza del sistema como un sistema "hit-no hit" simple y rápido. En cualquier caso, esta posible evolución no afectaría al SIS actual, sino más bien al futuro SIS II.

2.1.2. Europol

Los artículos 29 y 30 del TUE y las conclusiones de Tampere destacan el papel de Europol en la cooperación para la aplicación de la ley en la Unión Europea e incluyen algunas medidas concretas que deberán tomarse en el plazo de cinco años tras la entrada en vigor del TUE. Previamente, el Plan de acción de Viena había enumerado algunas de las medidas que debían tomarse respecto a Europol.

Oficialmente, la mayoría de los temas relacionados con Europol mencionados en el TUE y en el programa de Tampere se han tratado mediante decisiones del Consejo. Muchas de las medidas mencionadas en el Plan de acción de Viena también se han empezado a aplicar.

El primer paso se tomó en 2000, con la adopción por el Consejo de un Protocolo para ampliar la competencia de Europol al blanqueo de dinero en general. En el momento de imprimir la presente Comunicación, sigue habiendo nueve Estados miembros que no han ratificado todavía el Protocolo. [31]

[31] DO C 358 de 13 de diciembre de 2003. Hasta el 5 de junio de 2003, el protocolo había sido ratificado y notificado por DE, ES, FR, GR, PT y SW.

En diciembre de 2001, reconociendo que la delincuencia organizada internacional no limitaba sus actividades a las áreas sobre las que tiene competencia Europol, el Consejo decidió ampliar las competencias de Europol a todas las formas de delincuencia internacional enumeradas en el anexo del Convenio Europol [32]. La ampliación, por la que se facilitará que Europol organice su trabajo con eficacia, entró en vigor el 1 de enero de 2002.

[32] DO C 362 de 18 de diciembre de 2001.

En noviembre de 2002, el Consejo adoptó un Protocolo por el que se modifica el Convenio Europol con artículos específicos sobre la participación de Europol en los equipos conjuntos de investigación y la posibilidad de que Europol solicite a las autoridades competentes de los Estados miembros iniciar o coordinar investigaciones penales en casos específicos. El Protocolo se encuentra actualmente en proceso de ratificación por los Estados miembros [33].

[33] DO C 312 de 16 de diciembre de 2002.

En noviembre de 2003 se adoptó por el Consejo un nuevo Protocolo, en el que se abordan diversos problemas que impiden la extensión de las capacidades operativas de Europol y se facilitan los contactos directos entre Europol y los oportunos departamentos policiales de los Estado miembros, así como la consulta por éstos del Sistema de Información de Europol.

La evolución de Europol en los últimos años no se limitó a las medidas que exigían el TUE, el Plan de acción de Viena y Tampere. Ya en el primer año de funcionamiento de Europol se observó que la organización no era todo lo efectiva que debía ser.

Uno de los problemas clave son las reticencias de los Estados miembros a transmitir datos de los servicios de información e inteligencia a Europol, lo que afecta a la capacidad de Europol de suministrar el valor añadido necesario a los análisis de la delincuencia a nivel de la UE. En consecuencia, los Estados miembros consideran con frecuencia que Europol no satisface las demandas de sus clientes, sus servicios encargados de la aplicación de las leyes, con lo que no están motivados a suministrarles más información. Otra razón es la falta de un sistema de información, que todavía se está desarrollando al enviar a la imprenta la presente Comunicación (véase más adelante).

Por esta razón en 2002 el Consejo de Administración de Europol inició un proceso de evaluación con el fin de identificar los principales factores que obstaculizaban la cooperación eficaz con Europol. Posteriormente los Jefes de las Unidades Nacionales de Europol (JUNE) elaboraron una larga lista de las dificultades y las posibles soluciones. Una de sus principales conclusiones fue que el Convenio Europol debía adaptarse y hacerse más flexible. Otra de las importantes conclusiones de los JUNE se refiere a la necesidad de eliminar los distintos obstáculos a la transmisión de información, con frecuencia de carácter jurídico, que existen en los Estados miembros. Se ha propuesto que estas conclusiones, recogidas en un 'documento matriz' de verano de 2002, se apliquen en el plazo de 12 meses.

Unas detalladas reflexiones durante el primer semestre de 2002 condujeron a la elaboración de un Protocolo para revisar el Convenio. El Protocolo no sólo incluía las áreas de análisis, acceso a datos y protección de los mismos, sino también el control democrático sobre Europol. El 19 de diciembre de 2002 el Consejo alcanzó un acuerdo político al respecto [34]. Además, en la primavera de 2003 la tercera serie de evaluaciones mutuas empezó a examinar el intercambio de información e inteligencia entre los Estados miembros y Europol y entre los Estados miembros, respectivamente. Esta evaluación debía concluir efectuando importantes recomendaciones sobre la forma de mejorar aún más este aspecto de la cooperación.

[34] Documento del Consejo 13254/02-EUROPOL 76 Rev. 5.

Aparte de la información procedente de los Estados miembros de la UE, Europol depende también de la información de fuera de la UE para tener una mejor base informativa para llevar a cabo sus tareas. Un avance notable se logró en la cooperación de Europol con terceros países y organizaciones internacionales sobre la base de la lista establecida en una Decisión del Consejo de 27 de marzo de 2000 [35]. Estos acuerdos de cooperación son esenciales para el trabajo de Europol ya que son los requisitos oficiales para que Europol pueda intercambiar datos personales con los respectivos terceros países y organismos.

[35] DO C 106 de 13 de abril de 2000.

Hasta la fecha Europol ha firmado acuerdos de cooperación, que incluyen la posibilidad de intercambiar datos personales, con varios países en vías de adhesión, Islandia, Noruega e Interpol. También ha suscrito acuerdos con la Comisión Europea y el Banco Central Europeo. Actualmente Europol está negociando un acuerdo con Eurojust y un acuerdo administrativo con la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF). A finales de 2003 Europol habrá celebrado acuerdos con todos los países en vías de adhesión y candidatos.

Los acontecimientos del 11 de septiembre contribuyeron a acelerar la celebración de acuerdos con los EEUU. El 6 de diciembre de 2001, Europol firmó un acuerdo de cooperación estratégica con los Estados Unidos y en diciembre de 2002 un acuerdo sobre el intercambio de datos personales. La celebración de este último acuerdo es un hecho positivo teniendo en cuenta la diferente legislación de protección de datos de los Estados Unidos y la Unión Europea.

Un requisito previo clave para el funcionamiento eficaz de Europol es la existencia del Sistema de Información de Europol (SIE). En los últimos cinco años Europol ha estado trabajando en un sistema muy sofisticado que permitirá el almacenamiento descentralizado y la consulta de la información sobre la delincuencia organizada que mantendrán los Estados miembros y Europol. Hasta ahora, sin embargo, no ha sido posible poner en marcha un sistema debido a la complejidad del mismo (traducción de texto libre a 11 lenguas). La Comisión considera esencial para la eficacia de Europol que se pueda disponer lo antes posible de una versión simplificada del SIE. La versión más compleja debería ponerse en funcionamiento en una fase posterior.

También se ha sometido a revisión continua la administración de Europol. Poco a poco se hizo evidente que el estatuto del personal de Europol no era aplicable a la dirección de Europol o que carecía de disposiciones específicas para el mismo. Este estatuto se modificó, por lo tanto, para que es tuvieran incluidas en él las disposiciones sobre la selección, despido y procedimientos disciplinarios del director de Europol y los directores adjuntos [36].

[36] Acto del Consejo de 19 de diciembre de 2002 por el que se modifica el Estatuto del personal de Europol, DO C 24 de 31 de enero de 2003.

Otra cuestión importante es el control democrático de Europol. En concreto, el Parlamento Europeo ha señalado repetidamente que el control sobre Europol no es satisfactorio. Con el fin de tener una imagen clara de esta cuestión, la Comisión Europea presentó una Comunicación sobre el control democrático de Europol de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo el 26 de febrero de 2002 [37]. Describe y valora los distintos tipos de control sobre Europol (Convenio Europol, normas de protección de datos, funciones de supervisión del Consejo de Administración). La conclusión a la que se llegó fue que teniendo en cuenta el hecho de que las competencias de Europol son limitadas en comparación con los servicios de policía nacionales, no puede decirse que exista una carencia de control democrático en este caso.

[37] COM (2002) 95 final

La Comisión considera, sin embargo, que el control ejercido por quince parlamentos nacionales y el papel limitado reservado al Parlamento Europeo fragmenta el control democrático de Europol. Por ello hizo algunas recomendaciones para mejorar la situación. La principal fue la creación de un comité conjunto de representantes de los parlamentos nacionales y el Parlamento Europeo, que debería controlar de cerca lo referido a Europol e intercambiar información con ella.

Muchos han sido los logros de Europol en los últimos cuatro años. Los puntos del Tratado y las Conclusiones de Tampere relativos a Europol se han ejecutado, pero todavía hay cuestiones del Plan de acción de Viena que deben ejecutarse o todavía no se han examinado en detalle. En algunos casos, sin embargo, podrá ser necesario examinar si las recomendaciones hechas en 1998 siguen siendo pertinentes.

Entre las medidas que deberán tomarse en los dos años siguientes a la entrada en vigor del TUE, el Plan de acción de Viena pide que se examine el acceso de Europol a los datos SIS. Este asunto se ha estado debatiendo algún tiempo. El Consejo ha acordado en principio que Europol tenga acceso parcial al SIS, en concreto a los datos almacenados de acuerdo con los artículos 95, 99 y 100 del Convenio de Schengen. Para ello, el Consejo decidirá pronto si modifica el Convenio SIS introduciendo un nuevo artículo 101ª, que creará la base jurídica para el acceso de Europol al SIS.

Sin embargo, debido a restricciones técnicas existe el riesgo de que el acceso de Europol no se pueda lleva a cabo hasta que SIS II esté en funcionamiento, lo que significaría que no sería antes de 2006. La Comisión considera que este plazo es demasiado largo y sugiere que deberían tenerse en cuenta soluciones alternativas pragmáticas, por ejemplo par a Europol acceso sólo de lectura a través de SIS nacional. Debe reconocerse, sin embargo, que este acuerdo exigirá la correspondiente modificación del Convenio de Schengen.

Se trató en Europol con las unidades nacionales de Europol la petición de una base de datos de las investigaciones pendientes, pero todavía no se ha hecho nada al respecto. Dada la complejidad técnica y jurídica que supondría un proyecto de este tipo, sería poco realista pensar que pudiera llevarse a cabo en un futuro próximo. .

Respecto a las medidas que deben tomarse en el plazo de cinco años que contempla el Plan de acción de Viena, habrá que examinar más detenidamente las siguientes cuestiones:

No se ha avanzado en la mejora de las estadísticas sobre la delincuencia transfronteriza. Todavía no se han acordado unos criterios para toda la UE respecto a las estadísticas. Ello se debe a la falta de definiciones comunes de los delitos, lo que hace que no se puedan comparar las estadísticas nacionales. Los debates sobre la ampliación de las competencias de Europol mostraron que sería difícil ponerse de acuerdo en unas definiciones comunes para ciertos delitos.

La cuestión de si Europol podría tener acceso al Sistema de Información Aduanera (SIA) y de qué manera, todavía no se ha tratado en profundidad. El Convenio SIA, en su artículo 7 III, permitiría en principio que Europol tuviera acceso. Sin embargo, para que se pudiera llevar a cabo sería necesario un protocolo adicional. La Comisión considera que esta importante cuestión debe resolverse lo antes posible.

En relación con la red de investigación y documentación sobre la delincuencia transfronteriza, un paso concreto ha sido la creación del "Knowledge Management Centre" (centro de gestión de los conocimientos) en Europol, que suministra información sobre la existencia de experiencia particular en el ámbito de la aplicación de la ley en la Unión, por ejemplo en las universidades, pero también sobre cuestiones más operativas, como pueda ser el equipo técnico. Además Europol está trabajando junto con los Estados miembros y la Comisión en la mejora del Informe anual de la situación de la delincuencia organizada (DO) en la UE, para que pasara de ser un documento descriptivo a una evaluación del peligro. El objetivo es hacer del informe DO un instrumento esencial de planificación del combate de la UE contra la delincuencia organizada. La Comisión propone tratar con Europol si las medidas que se han tomado hasta ahora son las que propone el Plan de acción de Viena, y que posibles actuaciones adicionales deberían llevarse a cabo.

Por lo que respecta a la petición de elaborar y ejecutar una estrategia de información para dar a conocer al público el trabajo y competencias de Europol, se ha hecho evidente en los dos últimos años que es más importante que haya más conciencia de ello entre los servicios encargados de la aplicación de las leyes que entre el público en general. Por esta razón las estrategias de información de Europol y los Estados miembros ha sido desarrollar un programa de concienciación para los organismos encargados de aplicar las leyes. Se ejecutará en 2003 y 2004 y parte de los fondos serán del programa AGIS de la UE.

La Comisión considera que un programa de concienciación eficaz a largo plazo es esencial para mejorar la comprensión mutua y la cooperación entre Europol y los servicios de aplicación de las leyes de los Estados miembros. La Comisión se felicita de que el programa AGIS puedan prestar apoyo temporal a la puesta en marcha del programa. Sin embargo, la financiación a largo plazo deberán suministrarla Europol y los Estados miembros.

En el primer semestre de 2002 el Consejo examinó la posibilidad de un procedimiento simplificado para las futuras modificaciones del Convenio Europol. Se consideró que una medida de este tipo sería necesaria porque los actuales procedimientos exigen que todas y cada una de las modificaciones del Convenio sean ratificadas por todos los Estados miembros. Hasta ahora no se han podido concluir las conversaciones. Desde la óptica de la Comisión, es crucial simplificar el procedimiento de cara a las futuras modificaciones, especialmente de cara a la ampliación. La única opción viable es sustituir el Convenio por una decisión del Consejo de conformidad con la letra c del apartado 2 del artículo 34. La Comisión está preparada para presentar una propuesta de proyecto de decisión del Consejo en este sentido.

Europol lleva ya cuatro años siendo operativa. En ese tiempo su potencial como herramienta esencial en la lucha de la UE contra la gran delincuencia internacional se ha hecho mucho más evidente. Todas las medidas concretas que pedían el TUE y Tampere han sido adoptadas por el Consejo en forma de decisiones o actos, algunos de los cuales deben ser ratificados por los Estados miembros. La completa ratificación y ejecución de todas estas medidas permitirá a Europol funcionar con más eficacia.

Por lo que respecta al futuro de Europol, lo que hace falta a corto plazo es un periodo de consolidación durante el cual todos los actos relativos a Europol se ratificarán y ejecutarán, se proseguirá el programa de concienciación, se creará una versión simple del EIS y redactará el informe del HENUS.

Tras esta consolidación se deberían conceder a Europol algunas competencias de investigación. El debate sobre una cuestión tan importante debería incluir las posibles consecuencias para el control judicial y parlamentario sobre Europol.

2.1.3. Cooperación policial operativa, incluido el Grupo de Trabajo de Jefes de Policía de la UE (GTJP)

El Plan de acción de Viena pedía el desarrollo y expansión de la cooperación operativa entre servicios de aplicación de la Unión en los dos años siguientes a la entrada en vigor del TUE. Se propone usar como modelo las acciones conjuntas llevadas a cabo por las administraciones aduaneras de los Estados miembros.

La Conclusión 44 del Consejo Europeo de Tampere puede considerarse como el primer esfuerzo concreto para desarrollar y ampliar tal cooperación. Reclama la creación de una "Unidad operativa europea de jefes de policía con objeto de intercambiar, en cooperación con Europol, experiencia, mejores prácticas e información sobre las actuales tendencias de la delincuencia transfronteriza, así como de contribuir a la planificación de acciones operativas."

Desde su primera reunión de abril de 2000, el Grupo de Trabajo de Jefes de Policía de la UE (GTJP) se ha reunido ocho veces, una por presidencia del Consejo. Gran parte de las reuniones transcurrió intentando ponerse de acuerdo en las tareas exactas que debería llevar a cabo. En su reunión de Copenhague de julio de 2002 el GTJP acordó las siguientes funciones principales:

* Promover un enfoque coordinado centrado en la delincuencia transfronteriza en la UE, basado, entre otras cosas, en los análisis sobre la delincuencia organizada de Europol.

* Adoptar iniciativas, planificar en iniciar operaciones en las que participen dos o más Estados miembros y dirigidas hacia sectores prioritarios en la lucha contra la delincuencia organizada.

* Servir como foro para intercambiar información y debatir sobre las tendencias de la delincuencia y definir estrategias para combatirla.

* Hacer recomendaciones políticas al Consejo en relación con la policía (término genérico) y garantizar su ejecución y seguimiento.

* Contribuir a que los sistemas policiales europeos alcancen un elevado nivel en relación con el estado de derecho y los principios democráticos.

La reunión de Copenhague de 2002 acordó también una metodología para la preparación, la ejecución y el seguimiento de las operaciones conjuntas. A partir de ese momento, las operaciones conjuntas las propondrá un "país responsable" sobre la base de los análisis estratégicos preparados por Europol; los demás países interesados podrán unirse al equipo operativo; Europol prestaría en apoyo analítico; los informes intermedios y finales deberán presentarse al GTJP. Todavía no está totalmente claro, sin embargo, quién será responsable de preparar, planificar, controlar y evaluar las acciones operativas conjuntas.

En su reunión de abril de 2002, el GTJP se puso de acuerdo en crear un "Comité directivo" que garantice la continuidad de su trabajo preparando convenientemente las reuniones, controlando el seguimiento de las recomendaciones e identificando y proponiendo los temas a debatir. El Comité Directivo estará compuesto por la presidencia del Consejo correspondiente, la saliente y la futura, la Comisión y la Secretaría General del Consejo. De conformidad con la reunión del GTJP de Roma de 2003, conviene reforzar el papel del Comité directivo, por ejemplo, mediante una mayor frecuencia de las reuniones o la apertura de sus sesiones a representantes de la Unidad de Relaciones Exteriores de la Policía de los Estados miembros. La próxima reunión del Comité directivo tendrá lugar el 30 de enero de 2004.

El GTJP ha tomado un considerable número de iniciativas para actividades relativas, p. ej. a la protección del euro, inmigración ilegal, tráfico de seres humanos, delincuencia relacionada con vehículos y abuso sexual infantil. Existe el acuerdo general, sin embargo, de que hasta ahora estos esfuerzos no han conducido a un valor añadido operativo a nivel de la UE (si bien las decisiones que se han tomado en la última reunión del GTJP, el 19 y 20 de mayo de 2003, sobre futuras acciones conjuntas contra la inmigración ilegal y el tráfico de seres humanos y drogas son alentadoras.

Esta falta de eficacia puede explicarse por una serie de factores. Los funcionarios responsables de la policía de los Estados miembros deben tratar normalmente gran número de cuestiones que van de las administrativas a las muy políticas, de forma que las cuestiones europeas sólo son una de las numerosas prioridades.

Existen, además, considerables diferencias en las competencias de los representantes policiales de los Estados miembros en el GTJP. En algunos casos está claro que hay un jefe de policía nacional que puede tomar decisiones sobre la asignación de recursos, mientras que en otros Estados miembros el principal delegado policial en el GTJP representa a una fuerza de policía nacional descentralizada. En países con sistemas federales la representación es muy compleja. Por último existe el problema de la continuidad entre las reuniones plenarias del GTJP, si bien la situación ha mejorado con la creación del Comité Directivo antes citado.

Las dificultades organizativas se han sumado a los problemas del GTJP. El hecho de que normalmente sólo haya una reunión del GTJP por presidencia del Consejo hace que el orden del día esté sobrecargado, lo que a su vez hace que no se pueda debatir en profundidad; el retraso en la entrega de documentos hace también que la preparación por parte de las delegaciones sea insuficiente. Hay que señalar que el funcionamiento del GTJP no se ve facilitado por el hecho de que funcione fuera de las estructuras del Consejo.

Sin embargo, no se deben subestimar las reuniones del GTJP a la hora de mejorar los contactos bilaterales y multilaterales entre los responsables de la policía de los Estados miembros, ya que son las únicas que reúnen a todos a la vez.

Como responsables de la policía de la Unión, los miembros del GTJP desempeñan un importante doble papel: por su proximidad a los ministros pueden influir en las decisiones políticas que afectan a los asuntos policiales y al mismo tiempo tener la competencia para decidir sobre el uso de los recursos de la policía. Por lo que respecta al futuro del GT, la Comisión opina que se debe dar suma importancia a su integración en las estructuras oficiales del Consejo. Esto permitiría al GT participar en el proceso de toma de decisiones de todos los asuntos importante de cooperación policial de la UE. Mientras no se lleve a cabo esta integración, el GT debería centrarse en la preparación, planificación y seguimiento de las actividades operativas conjuntas de la policía en áreas prioritarias.

En la última reunión del GTJP, de marzo de 2004, se discutió un documento de reflexión sobre el futuro del Grupo de Trabajo a la luz del propuesta establecida en el Proyecto de Tratado sobre una Constitución para Europa.

2.1.4. La Escuela Europea de Policía (CEPOL)

El Consejo Europeo de Tampere solicitó que se creara una Escuela Europea de Policía para la formación de altos funcionarios de los servicios encargados de aplicar las leyes, que empezaría siendo una red de los actuales centros nacionales de formación. El 22 de diciembre de 2000 el Consejo adoptó una Decisión sobre la creación de la Escuela Europea de Policía [38], conocida como CEPOL por su abreviatura francesa.

[38] Diario Oficial L 336 de 30 de diciembre de 2000.

El apartado 1 del artículo 6 de la Decisión del Consejo de 22 de diciembre de 2000 establece que la "Escuela Europea de Policía tiene por objeto contribuir a la formación de los funcionarios policiales de rango superior de los Estados miembros" y que "apoyará y desarrollará un enfoque europeo de los principales problemas que se plantean a los Estados miembros en los ámbitos de la lucha y prevención de la delincuencia y del mantenimiento del orden y la seguridad públicos, especialmente los transfronterizos".

Los principales objetivos y tareas de CEPOL serán profundizar el conocimiento de los sistemas y estructuras policiales nacionales de los Estados miembros de Europol y de la cooperación policial transfronteriza en la Unión Europea; mejorar los conocimientos sobre los instrumentos internacionales, en particular los ya existentes a escala de la Unión Europea en el ámbito de la cooperación en la lucha contra la delincuencia; dar una formación adecuada en lo que se refiere al respeto de las garantías democráticas, en particular los derechos de la defensa; y favorecer la cooperación con los demás centros de formación policial.

Con el fin de alcanzar sus objetivos CEPOL podrá emprender cierto número de acciones, fundamentalmente organizar sesiones de formación de los funcionarios policiales de rango superior basadas en criterios comunes; participar en la elaboración de programas armonizados de y contribuir a la elaboración de programas apropiados de formación avanzada; dar formación especializada; programar e impartir formación destinada a los formadores; difundir las mejores prácticas y los resultados de la investigación; programar e impartir formación para preparar a las fuerzas de policía de la Unión Europea para su participación en la gestión no militar de crisis y para las autoridades policiales de los Estados candidatos a la adhesión a la Unión Europea y facilitar los intercambios y comisiones de servicios pertinentes de policías en el marco de la formación. CEPOL podrá cooperar con los centros nacionales de formación policial de los Estados no miembros de la Unión Europea. En concreto pone sus estructuras de disposición de los funcionarios policiales de alto rango de los países solicitantes e Islandia y Noruega, y tendrá en cuenta la posibilidad de dar acceso a los funcionarios de las instituciones europeas y otros organismos de la Unión Europea.

De conformidad con la Decisión del Consejo por la que se crea, a finales de 2003 CEPOL deberá presentar al Consejo un informe sobre su funcionamiento y su futuro. Al no dotarle la Decisión del Consejo de 22 de diciembre de 2000 con personalidad jurídica ni presupuesto, CEPOL tuvo unos comienzos difíciles. En su primer año de existencia no dispuso de presupuesto ni secretaría; además, una vez que se tomó la decisión de alojar provisionalmente su secretaría en Copenhague, siguieron las dificultades administrativas al no poder disponer de personal.

Cualquier evaluación del trabajo de CEPOL deberá efectuarse teniendo en cuenta este difícil principio. Los avances los grados son considerables. En el periodo que se inicia en 2001, CEPOL ha ofrecido un número cada vez mayor de cursos: de 10 en 2001 a 38 en 2003, cubriendo una gama cada vez mayor de temas, desde el antiterrorismo al orden público o al control de las fronteras. CEPOL ha desarrollado también un sitio Internet y, aún más importante, la Red de Aprendizaje de la Policía Europea (European Police Learning Network - EPLN), que es un instrumento innovador que ofrece formación policial virtual en Internet. La Comisión ha apoyado el desarrollo de la EPLN a través de los programas OISIN y AGIS.

El Consejo Europeo, reunido en Bruselas el 13 de diciembre de 2003, acordó las sedes de diversas agencias europeas, entre ellas, CEPOL (el Reino Unido). Cuando la presente Comunicación alcanza las etapas finales de su adopción, se encuentran en curso de discusión dos iniciativas relacionadas con CEPOL: una irlandesa para modificar la Decisión de Consejo de 22 de diciembre de 2000 con objeto de dotar a CEPOL de personalidad jurídica [39] y otra procedente del Reino Unido por la que se establece la sede de CEPOL en Bramshill [40].

[39] Diario Oficial C 1 de 6 de enero de 2004.

[40] Diario Oficial C 20 de 24 de enero de 2004.

La adopción de estas dos iniciativas ha de contribuir a que CEPOL supere sus dos problemas más acuciantes a corto plazo. No obstante, es evidente que esas modificaciones a la Decisión del Consejo original por la que se crea CEPOL no son sino soluciones parciales a sus problemas y es preciso un debate de mayor alcance sobre la futura estructura de CEPOL.

Aparte de los problemas específicos derivados de la falta de personalidad jurídica de CEPOL y la cuestión de la sede permanente de su secretaría, en algunas de sus operaciones se han hecho evidentes algunos problemas estructurales. Estos problemas se relacionan fundamentalmente con la incapacidad de algunas de las escuelas para organizar cursos debidamente o la reducida participación debido al insuficiente conocimiento de lenguas extranjeras entre los posibles beneficiarios. Algunos países candidatos también tenían que hacer frente a problemas de financiación que limitaban su participación el las actividades de CEPOL.

Los problemas estructurales citados en resumen han sido y siguen siendo objeto de reflexiones y debates en CEPOL. Se ha reconocido la necesidad de dar una mejor formación lingüística a los funcionarios de policía de la UE cuestión que se abordará, al menos parcialmente, con el EPLN. A pesar de ello, sigue siendo uno de los obstáculos más importantes a la hora de mejorar la cooperación en la formación policial por lo que debería ser una prioridad en este ámbito.

El hecho de que las diferentes academias de policía de la UE tengan diferentes enfoques sobre la formación no debería ser un problema en sí mismo. Sin embargo se necesita una metodología común y unas normas de calidad compartidas para garantizar un cierto nivel mínimo de formación policial en toda la UE, como mínimo en las áreas de interés común y para los funcionarios que participan directamente en ellas.

Por lo que respecta al futuro, CEPOL debería centrarse en desarrollar planes de estudios y métodos de enseñanza comunes en las áreas prioritarias de cooperación policial, que posteriormente se aplicarían uniformemente a todas las academias nacionales de policía. Para desempeñar su papel adecuadamente CEPOL debería tener personalidad jurídica, una secretaría dotada del personal adecuado y financiación del presupuesto de la UE.

2.1.5. Otras cuestiones mencionadas en el artículo 30 del TUE

2.1.5.1. Técnicas de investigación

En su lucha contra la delincuencia, la policía lleva a cabo una doble función: por una parte recoge información para localizar los delitos y amenazas a la seguridad pública y, por otra, investigan los delitos, prestando apoyo a las autoridades judiciales en sus actividades. Con el fin de llevar a cabo estas tareas la policía usa diferentes técnicas de investigación.

La letra d) del apartado 1 del artículo 30 del TUE establece que la acción en común en el ámbito de la cooperación policial incluirá la "evaluación común de técnicas especiales de investigación relacionadas con la localización de formas graves de delincuencia organizada". El Plan de acción de Viena señala que esta evaluación se deberá hacer en los dos años siguientes a la entrada en vigor del TUE. Sin embargo, aunque se han elaborado unas directrices comunes en el marco de Europol, por ejemplo, sobre el uso de los informadores o sobre las entregas vigiladas, no dejan de ser meras directrices que no se aplican necesariamente en todos los Estados miembros. Hasta la fecha. no existe una interpretación acordada por todos de la letra d) del apartado 1 del artículo 30 del TUE a nivel de la UE.

La letra a) del apartado 1 del artículo 30 del TUE establece una clara distinción entre "prevención, localización e investigación de hechos delictivos." Parecería confirmarse así que la localización es diferente de la investigación. Podría por lo tanto llegarse a la conclusión de que las "técnicas especiales de investigación" a que se hace referencia en la letra d) del apartado 1 del artículo 30 son técnicas usadas por los servicios que desempeñan funciones coercitivas para hallar pistas que puedan conducir a determinar la existencia de actividad delictiva, como el análisis de riesgo, la elaboración de perfiles y el control de las transferencias monetarias. Estas técnicas han revelado su eficacia como herramientas para localizar la delincuencia grave relacionada con el tráfico de drogas y el blanqueo de capitales [41]. Por esta razón, la Comisión considera que sería útil disponer de una evaluación común de estas técnicas por expertos, para ver cuál de ellas puede utilizarse como practicas 'buenas' o 'superiores' en situaciones concretas.

[41] Informes sobre la segunda ronda de evaluaciones recíprocas: "Autoridades competentes en la lucha contra el tráfico de drogas y sus funciones". Documento 9615/3/03 REV 03 CRIMORG 43 de 22 de septiembre de 2003.

La Comisión considera también que sería aconsejable no limitar el ejercicio de evaluación a las técnicas de investigación utilizadas para localizar los delitos sino ampliarla a las que son de especial importancia para investigar delitos graves. Ejemplos de estas técnicas son las utilizadas en la recogida y tratamiento de información (p. ej. gestión de informantes, vigilancia, entregas controladas, investigaciones encubiertas, registros y confiscaciones) mencionadas en el Convenio relativo a la asistencia mutua y la cooperación entre las administraciones aduaneras [42] y el Convenio relativo a la asistencia judicial en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea [43]. Otros ejemplos proceden del ámbito criminológico, como la gestión del escenario del delito.

[42] ACTO DEL CONSEJO de 18 de diciembre de 1997, DO C 024, 23 de enero de 1998.

[43] DO C 197 de 12 de julio de 2000.

El proyecto de Tratado Constitucional propuesto por la Convención sobre el futuro de Europa modifica ligeramente el texto de la letra d) del apartado 1 del artículo 30. No habla de "evaluación común" de técnicas de investigación, sino de la posibilidad de una ley marco para establecer "medidas relativas a ... las técnicas comunes de investigación relacionadas con la localización de formas graves de delincuencia organizada".

Desde el punto de vista de la Comisión, el objetivo debe ser que el Consejo acuerde el uso, en toda la Unión, técnicas de investigación cuya eficacia esté probada para localizar formas graves de delincuencia. La Comisión opina, sin embargo, que estas medidas no deben limitarse a la localización de delitos, sino que deben cubrir también su prevención e investigación.

Por último, la Comisión estima útil referirse brevemente a la importancia de usar perfiles de ADN para resolver delitos. En los últimos años algunos Estados miembros han conseguido éxitos impresionantes para resolver delitos con más rapidez, o simplemente resolverlos, con la ayuda de bases de datos nacionales de ADN que hay ido construyendo. La capacidad de la Unión para aclarar mejor y con más eficacia los delitos se vería fortalecida si todos los Estados miembros crearan estas bases de datos. Habrá que tener cuidado en respetar íntegramente la legislación sobre protección de datos nacional y de la UE. La capacidad de la Unión para resolver delitos se incrementará aún más si los servicios encargados de la aplicación de las leyes pueden comparar perfiles de ADN.

2.1.5.2. Policía científica

La policía científica se encarga de inspeccionar los escenarios de los delitos, recoger las pruebas materiales, efectuar los exámenes de laboratorio, interpretar los hallazgos y presentar las conclusiones con fines de inteligencia e investigación, o como pruebas ante el tribunal. Los distintos ámbitos de trabajo de la policía científica incluyen, por ejemplo, la toxicología, la serología, la elaboración de perfiles de ADN, pruebas indiciarias (p. ej. restos de incendio, cristales, pintura, residuos de disparos), armas de fuego y balística, grafología y examen de documentos, huellas dactilares, marcas e impresiones (p. ej. marcas de herramientas, huellas de calzado), análisis de video, audio e informático, investigación de accidentes, investigación del escenario del delito y patología médicolegal.

La finalidad de estas actividades es contribuir al proceso de esclarecimiento de los casos delictivos. Es por ello esencial que la investigación forense sea de muy alta calidad y la lleven a cabo personas independientes, imparciales e íntegras.

En Europa los laboratorios forenses gubernamentales efectúan cada año de forma habitual miles de investigaciones de casos, es decir, investigaciones realizadas en conexión con investigaciones de delitos en los distintos ámbitos de la policía científica. Junto a los casos, el trabajo de los laboratorios incluye también otras actividades como investigación y desarrollo, o educación y formación.

La mayoría de los laboratorios forenses pertenece a las organizaciones policiales o son laboratorios del sector público que cooperan estrechamente con las autoridades encargadas de aplicar las leyes.

Desde principios de 1990 los principales laboratorios forenses europeos intercambian conocimiento a través de la Red europea de institutos de policía científica (ENFSI). En la actualidad, 49 laboratorios de 33 países son miembros de ENFSI. El acta de constitución de ENFSI señala como objetivo "garantizar que la calidad del desarrollo y la aplicación de la investigación criminológica en Europa se sitúe en la vanguardia mundial". ENFSI alcanza sus objetivos mediante reuniones y las tareas de 15 grupos de trabajo de expertos que tratan todos los aspectos de los distintos ámbitos de actividad criminológica.

En los últimos años los laboratorios forenses de los Estados miembros de la Unión Europea han incrementado considerablemente - dentro de ENFSI - la cooperación entre ellos así como con los laboratorios de otros Estados miembros.

En la mayoría de los países, incluidos los Estados miembros de la UE, a los laboratorios forenses se les aplican pocos requisitos formales respecto a las normas de calidad. Esto contrasta claramente con la situación en el sector de productos alimenticios y bebidas, el control de la carne, la admisión de nuevos medicamentos, el agua potable, etc. En todos estos sectores hay organismos oficiales responsables de verificar que se cumplen las normas de calidad de manera que los resultados de laboratorio van más allá de cualquier duda razonable y pueden aceptarse como la base para tomar decisiones que normalmente son de largo alcance.

El primer paso para mejorar el nivel de calidad de los laboratorios forenses de la UE es pedir unos requisitos de calidad concretos. Desde 1980 una forma generalmente aceptada de mejorar la calidad de un laboratorio concreto es pedir que se tome una norma generalmente reconocida como base de sus sistema para asegurar la calidad. Estas normas existen desde hace muchos años e incluyen todos los aspectos técnicos y organizativos necesarios para garantizar un cierto nivel mínimo de calidad. Las normas que se recomiendan para los laboratorios de policía científica son NEN-EN-ISO/IEC 17025, una norma que no es específica para este tipo de laboratorios, e ILAC-G19:2002, que explica 17025 en relación con estos laboratorios. Este enfoque es mucho más eficaz y efectivo que una armonización rígida de métodos.

La introducción de un sistema que garantice la calidad es costosa y requiere tiempo. Por ello es razonable que los laboratorios disfruten de un plazo aceptable para cumplir con esas normas. Al mismo tiempo que este proceso para poner en marcha un sistema de garantía de calidad (homologado) para los laboratorios forenses, habría que estimular a la policía y a las autoridades judiciales para que cooperaran sólo con los laboratorios 'homologados'

Hasta ahora sólo 6 laboratorios miembros de la ENFSI (todos de Estados miembros) tienen un sistema oficial reconocido para garantizar la calidad basado en las dos normas antes citadas. Un primer paso esencial para elevar la calidad de los laboratorios forenses de la Unión es, por lo tanto, que todos estos laboratorios adopten un sistema de garantía de la calidad basado en estas dos normas y que éstas estén homologadas por sus organismos nacionales de homologación (suponiendo que este organismos nacional forme parte del circuito internacional de homologación y certificación).

ENFSI se ha convertido en un órgano de cooperación muy útil para la policía científica de la Unión. Al incluir también miembros que no forman parte de la Unión Europea, ésta no puede usar la ENFSI como organismo oficial que represente los intereses de su policía científica. Sería aconsejable por ello que los miembros de la ENFSI de la Unión Europea constituyeran un subgrupo oficial dentro de la ENFSI con el cual la Unión Europea pudiera comunicarse oficialmente.

A nivel de la UE sólo existen dos instrumentos relativos a la policía científica: la Resolución del Consejo de 9 de junio de 1997 relativa al intercambio de resultados de análisis de ADN [44] y la Resolución del Consejo de 25 de junio de 2001 sobre el mismo tema [45]. Estos dos instrumentos no son jurídicamente vinculantes. Varios proyectos financiados por el programa OISIN trabajan para establecer normas comunes de calidad para los laboratorios forenses. Los resultados de estos estudios pueden ser útiles a nivel de la UE. La Comisión propone recopilar estos resultados y presentarlos al Grupo cooperación policial del Consejo para debatirlos y seguir trabajando.

[44] DO C 193 de 24 de junio de 1997.

[45] DO C 187 de 03 de julio de 2001.

2.1.6. Otros temas de cooperación policial

2.1.6.1. Terrorismo

La necesidad de combatir el terrorismo se menciona, en términos generales, en el artículo 29 del TUE. El terrorismo es una forma específica de delito grave. La presente Comunicación no pretende tratar los fenómenos delictivos concretos. Sin embargo, desde los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y del 11 de marzo de 2004, la lucha contra el terrorismo internacional ha recibido la máxima atención política y la Unión ha tomado muchas iniciativas, incluidas algunas en el ámbito de la cooperación policial, para incrementar la eficacia de los servicios de aplicación de las leyes de los Estados miembros en la lucha contra el terrorismo. Por esta razón una Comunicación sobre la cooperación policial no estaría completa sin un breve análisis de la cooperación en esta área concreta.

Las actividades antiterroristas de los países se basan fundamentalmente en la cooperación entre los servicios de inteligencia, los policiales y las autoridades judiciales. Los Estados miembros que tradicionalmente se han visto confrontados con amenazas terroristas internas han desarrollado servicios de inteligencia dentro de la policía que se encuentran a la vanguardia de la lucha antiterrorista. En estos países es habitual que los servicios de inteligencia de la policía tengan que hacer frente a amenazas terroristas, mientras que los servicios de inteligencia tradicionales centran más su atención a las amenazas externas a la seguridad nacional. En los Estados miembros que no tienen antecedentes de terrorismo interior, la responsabilidad de recopilar, analizar y difundir los datos de inteligencia en la lucha contra el terrorismo es responsabilidad de los servicios de seguridad e inteligencia.

Así, pueden distinguirse dos conceptos diferentes de cooperación en la Unión que determinan en gran medida la capacidad de las estructuras institucionales para gestionar la cooperación para combatir el terrorismo con eficacia: una entre los servicios de policía y otra entre los servicios de seguridad/inteligencia. Los servicios de inteligencia de los Estados miembros han cooperado en la lucha contra el terrorismo desde hace mucho tiempo en el marco informal del denominado 'Club de Berna', en el que también participan otros países europeos. Esta cooperación se basa en la confianza mutua y la flexibilidad. Tras el 11 de septiembre de 2001, los servicios de inteligencia de los Estados miembros, siguiendo las conclusiones del Consejo de 21 de septiembre de 2001, han intensificado su coordinación anti- en el "Grupo antiterrorista" (CTG) del Club de Berna, que reúne a los expertos antiterroristas de los servicios de inteligencia. Los servicios de policía no participan en este grupo.

La cooperación antiterrorista institucional en la Unión dentro del tercer pilar se coordina en el Grupo de Trabajo Terrorismo del Consejo. Algunas delegaciones de este Grupo de Trabajo representan a los "servicios de inteligencia de la policía", otros a los servicios de seguridad/inteligencia y otros a los dos. La composición heterogénea de las delegaciones es otro de los factores que obstaculiza la cooperación, debido a la falta de confianza entre los distintos servicios. Europol también participa en el grupo.

Por lo que respecta al papel de Europol en la política antiterrorista de la UE, la policía y los servicios de inteligencia de los Estados miembros todavía consideran con frecuencia que Europol carece de la capacidad de ejercer el liderazgo en este terreno y que su sistema de intercambio de información es demasiado rígido. Los servicios de inteligencia en particular siguen siendo reacios a aceptar a Europol como socio. La comunicación a Europol por los Estados miembros de toda la inteligencia e información operativa es una de las medidas definidas por la Comisión en su contribución a la reunión del Consejo Europeo consagrada a reforzar la cooperación antiterrorista en la UE, [46] que se celebró en Bruselas el 19 de marzo de 2004 en respuesta a los ataques terroristas de Madrid de una semana antes.

[46] SEC (2004) 348 «Documento de la Comisión sobre el terrorismo a la atención del Consejo y destinado a alimentar los debates del Consejo Europeo», de 18 de marzo de 2004.

Una vez dicho esto, hay que reconocer, no obstante, que la cooperación antiterrorista en la Unión mejoró tras el 11 de septiembre. El 20 de septiembre de 2001 se celebró una reunión especial del Consejo JAI. Adoptó una larga lista de importantes medidas para incrementar la eficacia de la Unión para hacer frente al problema, con el objetivo de mejorar la cooperación judicial, la policial, combatir la financiación del terrorismo, los controles fronterizos, la seguridad en el transporte aéreo y marítimo y la cooperación con los EE.UU (que condujo a acuerdos entre Europol y los servicios policiales norteamericanos sobre intercambio de datos personales y de funcionarios de enlace).

Por lo que respecta a la cooperación policial se lograron importantes avances al acordarse medidas concretas para mejorar las relaciones entre las fuerzas policiales, Europol y los servicios de inteligencia de los Estados miembros. En este contexto, es importante destacar la creación de un equipo de expertos en antiterrorismo ('grupo de trabajo antiterrorista') en Europol; la creación de equipos multinacionales para la recogida e intercambio de información sobre terroristas; las reuniones de jefes de las unidades antiterroristas y los servicios de inteligencia de la policía, el fortalecimiento de los controles en las fronteras exteriores y de los requisitos de seguridad en aeropuertos y aeronaves; y el desarrollo de los perfiles de terroristas. Además, el Grupo de Trabajo de Jefes de Policía de la UE acordó mejoras en el tratamiento de la información y en la cooperación entre las unidades de intervención.

En el ámbito de la cooperación judicial y policial el Consejo adoptó el 13 de junio de 2002 una Decisión marco del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo [47], cuya finalidad es aproximar la definición de los delitos de terrorismo en los Estados miembros y establecer un umbral común de penas y sanciones. Otro nuevo instrumento es la orden de detención europea [48], cuya finalidad es facilitar la extradición entre Estados miembros sustituyendo los actuales instrumentos. Cubre, entre otras cosas, las infracciones y delitos cometidos por terroristas. Además, en febrero de 2002 se creó Eurojust [49], que reúne a fiscales y magistrados o funcionarios de policía de competencia equivalente. El 28 de noviembre de 2002 el Consejo adoptó una Decisión [50] por la que se establece un mecanismo de evaluación de los sistemas legales y su ejecución a escala nacional en la lucha contra el terrorismo. El 19 de diciembre de 2002 se adoptó una Decisión del Consejo relativa a la aplicación de medidas específicas de cooperación policial y judicial en la lucha contra el terrorismo [51].

[47] Decisión marco del Consejo 2002/475/JAI de 13 de junio de 2002. DO C 164 de 22 de junio de 2002.

[48] Decisión marco del Consejo 2002/584/JAI de 13 de junio de 2002. DO C 190 de 18 de julio de 2002.

[49] Decisión marco del Consejo 2002/187/JAI de 28 de febrero de 2002. DO C 063 de 06 de marzo de 2002.

[50] Decisión del Consejo 2002/996/JAI de 28 de noviembre de 2002, DO L 349 de 24 de diciembre de 2002.

[51] Decisión marco del Consejo 2003/48/JAI de 19de diciembre de 2003. DO C 16 de 22 de enero de 2003.

No obstante, tal y como los ataques de Madrid pusieron de manifiesto, el terrorismo sigue siendo una amenaza para la seguridad de la UE. Como se señalaba en la respuesta de la Comisión a la Estrategia Europea de Seguridad respecto de la lucha contra el terrorismo [52], el terrorismo supone un desafío a los objetivos esenciales de la UE de facilitar la libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales y pone en evidencia el vínculo intrínseco entre seguridad interior y exterior. Por lo tanto, para combatir más eficazmente el terrorismo en la UE resulta esencial una coordinación eficaz.

[52] SEC (2004) 332, de 19 de marzo de 2004.

Teniendo presente todo ello, es esencial mejorar la coordinación entre todos los servicios que participan en la lucha contra el terrorismo dentro de las estructuras del Consejo. Un primer paso sería que todas las delegaciones del Grupo de Trabajo Terrorismo incluyeran a ambos servicios de inteligencia (policiales y no policiales) y reforzar el papel de Europol en la lucha antiterrorista de la UE. Posteriormente sería necesario acercar el CTG del Club de Berna al Grupo de Trabajo Terrorismo del Consejo y al COTER. Europol debería transformarse en un auténtico centro de inteligencia que incluyera la creación de una base de datos común sobre terrorismo en la que se recogieran personas, incidentes, indicaciones y operaciones, en total cumplimiento de las disposiciones de protección de datos del Convenio Europol. Recientemente se han realizado notables progresos ya que Europol puede asistir a los equipos ad hoc internacionales de recogida e intercambio de información sobre terrorismo por lo que, en consecuencia, se otorgará la conexión a la red de oficinas de enlace, en cuanto cumpla los requisitos de seguridad y el Convenio Europol. La Recomendación del Consejo para la constitución de equipos multinacionales para la captación de información sobre terroristas [53] debería transformarse en un instrumento jurídicamente vinculante.

[53] Recomendación del Consejo JAI de 13 de junio de 2002.

Tal y como se señala en el documento de la Comisión sobre la lucha contra el terrorismo, arriba mencionado, existen buenos argumentos para mejorar la coordinación de las actividades antiterroristas dentro de las instituciones de la UE (siguiendo el buen ejemplo del compendio de evaluación del peligro redactado por el Grupo de Trabajo Terrorismo y COTER o las reuniones comunes de estos dos grupos de trabajo) y reforzar el papel del Grupo de Trabajo Terrorismo a la hora de preparar la formulación de la política de la UE. No es necesario decir que todas las medidas previstas en este capítulo deberían respetar íntegramente la legislación sobre la protección de datos personales en vigor.

2.1.6.2. Otros temas de cooperación policial

Orden público y seguridad de las reuniones de alto nivel

Tras las violentas manifestaciones que tuvieron lugar durante los Consejos Europeos de Niza y Gotemburgo, y especialmente tras la reunión del G-8 de Génova en julio de 2001, ha crecido la preocupación sobre la aptitud de las fuerzas de policía para garantizar el orden público y la seguridad respetando al mismo tiempo los derechos fundamentales. El 13 de junio de 2001 se reunió un Consejo especial de Justicia y Asuntos de Interior para tratar esta cuestión. Se acordó una serie de medidas para prevenir los disturbios violentos durante las reuniones de alto nivel, entre ellas una mayor cooperación en los campos policial, de intercambio de información, respetando el derecho a la protección de datos personales, cruce de fronteras, cooperación judicial y organización.

Al mismo tiempo el Consejo subrayó la necesidad de garantizar que los ciudadanos pudieran disfrutar de sus derechos para expresar libremente sus opiniones y reunirse pacíficamente, en condiciones en las que no hubiera amenazas a su seguridad, a la de los demás o a su propiedad. Recomendó un diálogo constructivo entre los organizadores de las manifestaciones públicas y las autoridades del país anfitrión y estrechos contactos internacionales para garantizar que grupos violentos no explotan ni se aprovechan de manifestaciones legítimas.

El Grupo de Trabajo de Jefes de Policía de la UE sugirió al Consejo crear un grupo de expertos encargado de escribir un manual común para uso de la policía y las autoridades al preparar reuniones de alto nivel. Como resultado del trabajo del grupo, se ha redactado un manual.

El Consejo ha adoptado también una serie de instrumentos para incrementar la cooperación policial en otros ámbitos. Algunos de ellos son jurídicamente vinculantes, por ejemplo la Decisión del Consejo, de 25 de abril de 2002, relativa a la seguridad en los partidos de fútbol de dimensión internacional [54], la Decisión del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la creación de una red europea de puntos de contacto en relación con personas responsables de genocidio, crímenes contra la humanidad y crímenes de guerra [55] y la Decisión del Consejo, de 28 de noviembre de 2002, relativa a la creación de una red europea de protección de personalidades [56].

[54] 2002/348/JAI de 25 de abril de 2002, DO L 121 de 08 de mayo de 2002.

[55] 2002/494/JAI de 13 de junio de 2002, DO L 167 de 26 de junio de 2002.

[56] 2002/956/JAI de 28 de noviembre de 2002, DO L 333 de 10 de diciembre de 2002.

Sin embargo, una considerable cantidad de los documentos adoptados no tienen carácter vinculante. La proliferación de instrumentos no vinculantes es uno de los factores que afecta a la cooperación policial en la UE y que se examinará con más detalle en el próximo capítulo.

2.1.6.3. Artículo 32 del TUE

Este artículo establece que "el Consejo establecerá las condiciones y límites con arreglo a los cuales las autoridades competentes referidas en los artículos 30 y 31 podrán actuar en el territorio de otro Estado miembro en colaboración con las autoridades de dicho Estado y de acuerdo con las mismas". El Plan de Acción de Viena menciona el artículo como un área en la que debe avanzarse en los dos años siguientes a la entrada en vigor del TUE "teniendo en cuenta el acervo de Schengen". Destaca que la creación de un marco colectivo para este tipo de operación es una de las prioridades de la cooperación policial, añadiendo que el marco puede ser flexible.

Hasta ahora el artículo 32 no se ha usado como base jurídica para propuestas o iniciativas legislativas. Sin embargo se han adoptado decisiones coincidentes con el espíritu de este artículo, por ejemplo el Convenio europeo de asistencia judicial mutua en materia penal de 2000 y la Decisión marco sobre equipos conjuntos de investigación de 2002 [57]. Ambas establecen nuevas condiciones y limitaciones de acuerdo con las cuales la policía puede actuar en el territorio de otro Estado miembro. Ejemplos adicionales son las iniciativas tomadas para ampliar el uso y alcance de los artículos 40-43 del Convenio de Schengen (vigilancia transfronteriza y persecución en caliente). También algunos acuerdos bilaterales celebrados en el contexto de Schengen amplían las competencias de los funcionarios para actuar en el territorio del otro Estado miembro.

[57] Decisión marco 2002/465/JAI de 13 de junio de 2002. DO L 162 de 22 de junio de 2000.

En razón de su potencial importancia para la cooperación policial operativa y dado que el Plan de acción de Viena la menciona como una de las prioridades importantes, la Comisión considera esencial que las posibles formas de aplicar este artículo se debatan en el Consejo.

Ejemplos concretos de la necesidad de fijar condiciones claras para la actividad de los servicios de un Estado miembro en el territorio de otro Estado miembro son las discusiones relativas a una mejor cooperación entre las unidades de intervención policial y también entre las unidades de intervención para la protección nuclear biológica, nuclear, química y radiológica. Futuras situaciones de crisis podrán hacer necesario que estos servicios de un Estado miembro actúen y posiblemente hagan uso de su fuerza en el territorio de otro Estado miembro.

Esta necesidad existe también desde la perspectiva de mejorar la cooperación transfronteriza en las regiones de los Estados miembros que comparten fronteras comunes (véase también en cooperación Schengen). Sería útil que estas conversaciones incluyeran la posibilidad de un modelo común de cooperación transfronteriza, basada en la experiencia positiva de algunos Estados miembros, así como en los actuales acuerdos bilaterales de cooperación policial.

En este contexto debe mencionarse un acuerdo bilateral de cooperación policial negociado recientemente entre Austria y Alemania, ya que representa un importante paso adelante en comparación con los existentes. Entre sus disposiciones, este acuerdo incluye la posibilidad de que funcionarios nacionales se subordinen a las autoridades del otro Estado miembro para ejercer ciertos poderes coercitivos en el territorio del otro Estado miembro, para participar en actividades de protección de personas y propiedades en el territorio del otro Estado miembro, para transferir y cotejar perfiles de ADN, para simplificar y ampliar la vigilancia transfronteriza y la persecución en caliente y para permitir la vigilancia asimismo para la protección de personas y propiedades. En opinión de la Comisión, éste es un ejemplo halagüeño de cómo debe desarrollarse la cooperación policial de la UE.

2.2. Cooperación aduanera

Junto con la cooperación policial, la cooperación aduanera se introdujo en la parte intergubernamental del Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea de 1992. El artículo 29 del TUE prevé una mayor cooperación entre las fuerzas policiales, las autoridades aduaneras y otras autoridades competentes de los Estados miembros. Si bien las conclusiones de Tampere no se refieren expresamente a la cooperación aduanera, muchas de los temas están vinculados específicamente a cuestiones de competencia aduanera. Las autoridades aduaneras de los Estados miembros desempeñan un papel vital en la lucha contra la gran delincuencia internacional. Son ejemplos la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes, armas, municiones, materiales explosivos, el robo de bienes culturales, la protección del patrimonio nacional de valor artístico, histórico o arqueológico (artículo 30 del TEC), residuos peligrosos y tóxicos, material nuclear y materiales o equipos que puedan destinarse a la fabricación de armas atómicas, biológicas o químicas.

A diferencia de la cooperación policial, existe un importante elemento del primer pilar en la cooperación aduanera que se refleja en la inclusión del artículo 135 en el Tratado por el que se constituye la Comunidad Europea. Por ello, cuando se examina la cooperación aduanera en la Unión Europea, es importante tener en cuenta las distintas responsabilidades de las aduanas en los diferentes pilares.

En el Plan de acción de Viena se fijan objetivos más específicos en relación con la cooperación aduanera. Las medidas que deben tomarse son la ratificación del Convenio relativo a la asistencia mutua y la cooperación entre las administraciones aduaneras (Nápoles II) [58] y el Convenio relativo a la utilización de la tecnología de la información a efectos aduaneros (SIA) [59]. Si bien se ha avanzado en los dos Convenios, algunos Estados miembros todavía tienen que completar sus procedimientos de ratificación.

[58] DO C 24 de 23 de enero de 1998.

[59] DO C 316 de 27 de noviembre de 1995.

De aquellos Estados miembros que han ratificado los Convenios (hasta la fecha 13 han ratificado el Convenio SIA y 10 Nápoles II), ninguno está aplicando por ahora las formas especiales de cooperación previstas en Nápoles II o suministran datos para la base SIA del tercer pilar, a pesar de que los que los han ratificado podrían aplicarlos provisionalmente. Por esta razón, es muy pronto para evaluar si la aplicación de estos convenios mejora la asistencia mutua y la cooperación entre los organismos encargados de aplicar la ley de los Estados miembros.

Hay muchas formas en que las aduanas contribuyen a combatir el comercio ilícito. Una de ellas es compartiendo datos de información e inteligencia. En este ámbito es en el que el Convenio SIA y la base de datos del tercer pilar facilitarán el intercambio y la difusión de información para prevenir o detectar infracciones a las legislaciones nacionales y solicitar que se actúe. La Comisión (OLAF), con el apoyo de los Estados miembros, ha avanzado notablemente con el desarrollo técnico de la base de datos, que se hizo totalmente operativa el 24 de marzo de 2003.

El tercer pilar SIA deberá seguir ampliándose al añadirle el fichero de identificación de los expedientes de investigaciones aduaneras (FIDE). De esta manera se transmitirá a las autoridades aduaneras información sobre las personas físicas o jurídicas que hayan cometido infracciones graves a la legislación aduanera o estén siendo investigando al respecto. El Consejo adoptó el 8 de mayo de 2003 el Protocolo necesario para modificar el Convenio SIA [60]. La Comisión (OLAF) asignó recursos para desarrollar FIDE e inició un estudio de viabilidad en 2003. El desarrollo técnico empezará en 2004 de manera que no se tardará demasiado en que sea operativa esta importante aportación el tercer pilar SIA.

[60] DO C 139 de 13 de junio de 2003.

El Convenio de Nápoles II se firmó el 18 de diciembre de 1997. La finalidad del Convenio es mejorar la eficacia de la cooperación aduanera y la aplicación de la ley en la Unión Europea, mediante la prevención y detección de las infracciones a las disposiciones aduaneras nacionales y persiguiendo y castigando las infracciones a las disposiciones aduaneras comunitarias y nacionales. El Convenio establece formas específicas de cooperación tales como la persecución en caliente, vigilancia transfronteriza, entregas controladas, investigaciones encubiertas y equipos conjuntos de investigación. Se consideró que estas medidas especiales eran esenciales una vez realizado el mercado único y abolidos los controles aduaneros rutinarios en las fronteras interiores de la Unión Europea.

Aunque el texto del Convenio se refiere específicamente a las 'administraciones aduaneras', éstas se definen en el apartado 7 del artículo 4 como las autoridades aduaneras de los Estados miembros, así como las demás autoridades responsables de la aplicación de las disposiciones del Convenio. Por ello el Convenio prevé la cooperación entre los organismos encargados de aplicar las leyes con las correspondientes competencias para actuar en relación con las infracciones aduaneras tal como se definen en los apartados 1 y 2 del artículo 4.

Para ayudar a la aplicación práctica del Convenio, el Grupo de Trabajo de Cooperación Aduanera (GTCA) del Consejo preparó un manual en 2002. Este manual ayudará