Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre requisitos mínimos de seguridad para túneles de la red transeuropea de carreteras"

(COM(2002) 769 final - 2002/0309 (COD))

(2003/C 220/06)

El 22 de enero de 2003, de conformidad con el apartado 1 del artículo 71 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de junio de 2003 (ponente: Sr. Levaux).

En su 400o Pleno de los días 18 y 19 de junio de 2003 (sesión del 18 de junio), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 68 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción - Síntesis del contenido de la propuesta de directiva

1.1. El contexto de la propuesta

- El Libro Blanco de la Comisión de 12 de septiembre de 2001: "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" subraya la necesidad de considerar una directiva europea sobre armonización de las normas mínimas de seguridad a fin de garantizar un elevado nivel de seguridad para los usuarios de los túneles, sobre todo de los que forman parte de la red transeuropea de transporte.

- En particular, en lo que se refiere a los túneles de carreteras, las recientes catástrofes de los túneles del Mont Blanc y de los Tauern en 1999 y del túnel de San Gotardo en 2001 acentuaron una concienciación colectiva sobre la importancia de este asunto. En este contexto, las decisiones de carácter político se han adoptado basándose en trabajos recientes a escala internacional, europea o de algunos países de la UE, como Italia, Francia o Suiza. Cabe señalar que las propuestas de la directiva van más allá de las recomendaciones CEE-ONU que se están estudiando.

- La propuesta de Directiva transmitida por la Comisión el 16 de enero de 2003 se aplicará a los túneles de la red transeuropea de carreteras cuya longitud sea superior a 500 m, quedando excluidos los túneles ferroviarios, cuyas exigencias en materia de seguridad se tratarán en el contexto de directivas sobre interoperabilidad ferroviaria.

1.2. Los objetivos de la propuesta

1.2.1. Tras recordar las principales causas de los accidentes de carretera y que, en caso de un incidente o de un accidente, los primeros diez o quince minutos son cruciales para salvar las vidas humanas, la Comisión fija dos objetivos:

- la prevención de sucesos críticos;

- la mitigación de las posibles consecuencias de accidentes e incendios.

1.3. El contenido de la propuesta

El punto 3 de la exposición de motivos precisa el contenido de la propuesta, tratando sucesivamente:

- el ámbito de aplicación, esto es, los túneles de la red transeuropea de carreteras cuya longitud sea superior a 500 metros;

- los requisitos organizativos, debiendo designar cada Estado miembro una Autoridad administrativa secundada por un organismo de inspección para armonizar la organización de la seguridad a escala nacional y clarificar las diversas funciones y responsabilidades;

- los requisitos técnicos en cuatro rúbricas: infraestructura, funcionamiento, vehículos y usuarios de la carretera.

1.4. Número de túneles incluidos en el ámbito de aplicación

La propuesta de directiva es aplicable a los túneles en actividad, en construcción o en proyecto. El cuadro que figura a continuación, extraído del artículo 4 de la exposición de motivos, constituye el inventario de los túneles de carreteras RTE de los quince países de la UE. Además, Noruega es el único tercer país del EEE que posee túneles de una longitud superior a 500 m (130 túneles de una longitud de 200 km). Sólo tres países candidatos dentro de la red TINA poseen algunos túneles (Bulgaria cuatro, Eslovenia cinco y Eslovaquia uno, con una longitud total de 15 km).

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1.5. Justificación de una acción a escala comunitaria

La Comisión justifica la propuesta de Directiva por la existencia de túneles de gran longitud en todos los Estados de la UE, excepto dos -Finlandia e Irlanda-, y por la necesidad de mejorar la coordinación y armonizar las informaciones, las comunicaciones y los equipos de seguridad para que todos los usuarios encuentren en todas partes un nivel de seguridad comparable.

1.6. Evaluación de la propuesta

La Comisión estima el coste total de la propuesta entre 2600 y 6300 millones EUR. La segunda cantidad presupone que todos los túneles existentes deberán adaptarse para cumplir las normas aplicables a los túneles nuevos. Señala que los costes a los que dé lugar la Directiva serán sufragados por los Estados miembros.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité aprueba y apoya la iniciativa de la Comisión. Comparte los objetivos previstos y desea una aplicación rápida para evitar que vuelvan a suceder catástrofes como las que se han producido estos últimos años o para reducir al mínimo las consecuencias humanas y económicas si vuelven a producirse.

2.2. Ámbito de aplicación de la Directiva

2.2.1. El Comité comprende que el ámbito de aplicación de la Directiva se limite por ahora exclusivamente a los túneles de la red transeuropea de carreteras de una longitud superior a 500 metros. Es, en efecto, en estos túneles donde la UE puede lograr más fácilmente la armonización de las normas. No obstante, los argumentos esgrimidos con razón por la Comisión señalan que la armonización de las informaciones, las comunicaciones, los equipos y los modos de gestión serán un elemento determinante para mejorar la seguridad y la protección de los usuarios.

2.2.2. En estas condiciones, al no extenderse inmediatamente la Directiva a todos los túneles existentes con una longitud superior a 500 metros situados fuera de la red transeuropea de carreteras, debería precisarse claramente que éste es un objetivo a medio plazo.

2.2.3. El Comité solicita que se señale en la Directiva que, con motivo de trabajos importantes de restauración, de reestructuración o de gran mantenimiento de los túneles de longitud superior a 500 metros situados fuera de las RTE, los Estados deberán efectuarlos en un plazo de veinte años conforme a las nuevas normas de la Directiva.

2.2.4. Sin esta disposición, el usuario europeo se verá rápidamente confrontado a reglamentaciones diferentes entre los túneles "europeos" de más de 500 metros armonizados y los túneles "nacionales". Esta falta de armonización perjudicará a la seguridad.

2.2.5. El Comité no ignora que su propuesta tendrá como efecto aumentar la dotación global del coste de las medidas previstas en la Directiva, pero su escalonamiento hasta 2025 deberá permitir alcanzar los objetivos establecidos. El Comité considera asimismo, habida cuenta de las propuestas relativas a la financiación que preconiza a continuación, en el punto 2.4 del presente dictamen, que la UE dispone de los medios necesarios para emprender esta política.

2.3. La posibilidad de aplicar medidas menores

2.3.1. Ante el coste de renovación de los túneles de la red de carreteras para su adecuación a las exigencias de la Directiva, la Comisión ha previsto permitir "a los Estados miembros aplicar medidas menos costosas en determinadas condiciones en las que se logre un nivel de seguridad suficiente" (punto 6.A de la exposición de motivos).

2.3.2. El Comité no comprende las intenciones de la Comisión. O bien los Estados carecerían de rigor aceptando financiar trabajos a un precio superior a lo estrictamente necesario para respetar la Directiva, o bien existirían efectivamente medidas que garantizasen un nivel de seguridad suficiente o equivalente y que serían menos costosas que las previstas por la Directiva. En este caso, el Comité pregunta por qué la Directiva no las escoge desde un principio.

2.3.3. El Comité considera que la posibilidad que se da a los Estados de adoptar medidas distintas de las previstas, por motivos financieros, conllevará una pérdida de tiempo considerable en la aplicación de la Directiva debido a las inevitables negociaciones entre ellos y la Comisión. Estas excepciones serían contrarias a la armonización deseada, que es considerada por la Comisión como la garantía de una mejora cierta del nivel de seguridad de los túneles de la red de carreteras.

2.3.4. El Comité pide, por lo tanto, que se suprima toda posibilidad de excepción a las medidas previstas en la Directiva salvo en caso de imposibilidades técnicas debidamente demostradas y aceptadas por la Comisión. En este último caso, los Estados deberán proponer soluciones que garanticen un nivel de seguridad al menos equivalente.

2.4. La financiación de los costes que conlleva la aplicación de la Directiva

2.4.1. El Comité no dispone de los medios necesarios para valorar las estimaciones facilitadas por la Comisión. Constata que las informaciones facilitadas son sucintas, ya que el coste de la propuesta "se sitúa entre 2600 y 6300 millones EUR". Parece ser que Austria por sí sola ha anunciado un presupuesto del orden de 1700 millones EUR. Por este motivo, el Comité pide a la Comisión que vuelva a examinar sus estimaciones, tanto más cuanto que la desproporción entre las dos cifras de su horquilla incitará a los Estados a privilegiar todas las posibilidades de excepción para reducir al mínimo los costes, lo que llevará a una aplicación "rebajada" de la Directiva.

2.4.2. Además, al tratarse de trabajos particulares que deben tener en cuenta limitaciones difíciles -como la naturaleza de los suelos-, el Comité sólo mantiene la hipótesis de la adaptación de todos los túneles existentes a las exigencias de la Directiva, con un coste estimado de 6300 millones EUR a lo largo de un periodo de diez años.

2.4.3. El Comité constata que las indicaciones facilitadas por la Comisión sobre los costes directos e indirectos de los accidentes son también sucintas. Sólo con estos datos parciales, es muy probable que un estudio en profundidad demuestre que los costes directos e indirectos de los accidentes en los túneles de la red de carreteras son del orden de 1000 millones EUR al año. El programa de adaptación a la Directiva para suprimir los accidentes o reducir sus consecuencias tiene un coste estimado de 630 millones anuales a lo largo de diez años, esto es, mucho menos que lo que cuestan actualmente los accidentes cada año.

2.4.4. En estas circunstancias, algunos Estados que cuentan con muchos túneles de una longitud superior a 500 metros difícilmente podrán soportar los costes de la adaptación. Por este motivo, la Comisión deberá modificar su propuesta para introducir un dispositivo de financiación más justo e incentivador.

2.4.5. Un dispositivo más justo, ya que la red transeuropea de carreteras beneficia por su naturaleza a todos los usuarios, con independencia de su país de origen, sea o no sea miembro de la UE. Resulta anormal hacer soportar a cada Estado la totalidad de una carga común. Esto perjudicaría a los Estados que, por motivos geográficos, históricos o económicos, han invertido en la realización de túneles y contribuido así a la creación de una red europea de carreteras de calidad.

2.4.6. Un dispositivo más incentivador, puesto que las limitaciones presupuestarias de los Estados son tales que, a la hora de elegir, aquellos que tienen a su cargo muchos túneles corren el riesgo de aplazar las inversiones de renovación y de adaptación a las normas.

2.4.7. Éste es el motivo por el que, como ya ha propuesto en un dictamen reciente de 23 de enero de 2003 sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifican la Directiva 92/81/CEE y la Directiva 92/82/CEE con vistas a establecer un régimen fiscal especial para el gasóleo utilizado como carburante con fines profesionales y aproximar los impuestos especiales de la gasolina y del gasóleo"(1), el Comité confirma la necesidad de abrir una vía innovadora para la financiación de equipamientos creando "un fondo europeo de infraestructuras de transporte" que reciba ingresos permanentes (1 céntimo por litro de todos los carburantes utilizados en el transporte por carretera, esto es, 10 euros por tonelada, lo que representa alrededor de 3000 millones EUR al año a partir de 2006). Estos ingresos recaudados por los 25 Estados de la Unión se utilizarán para dotar anualmente al "fondo europeo de infraestructuras de transporte" que figura en una línea especial del presupuesto de la Unión. Este fondo, con el apoyo del BEI, podría conceder sus ayudas en forma de garantías de préstamo o subvenciones que representen el 50 % del importe de los trabajos necesarios para la adaptación de los túneles de la UE de una longitud superior a 500 m(2).

2.5. El estatus del responsable de seguridad

2.5.1. La Directiva prevé la creación de varios organismos (Autoridad administrativa - organismo de inspección) cuyo papel y funciones son fácilmente identificables. Lo mismo sucede con algunos participantes (gestor del túnel, servicios de emergencias). En cuanto al responsable de seguridad, que está en el centro del dispositivo para garantizar su coherencia y su buena aplicación, el Comité considera que es necesario especificar mejor su función para garantizar su independencia y su autoridad.

2.5.2. El Comité considera que, pese a las intenciones manifestadas por la Comisión, que prevé que el "responsable de seguridad ... deberá ser independiente en todos los asuntos relacionados con la seguridad ..." su condición de asalariado del gestor situará inevitablemente al responsable de seguridad en situaciones difícilmente gestionables, e incluso conflictivas en caso de crisis, o de decisiones urgentes que deban tomarse.

Esto sucederá, por ejemplo, cuando el responsable de seguridad, en aplicación del artículo 4 Modificaciones del anexo II, deba "especificar unas medidas de funcionamiento restrictivas o, en casos urgentes ..., ordenar incluso el cierre del túnel al público".

2.5.3. El Comité desea que se garantice realmente la independencia del responsable de seguridad, que se verifique su competencia y que la Directiva especifique que dicho responsable:

- no podrá en ningún caso trabajar para el gestor;

- deberá ser autónomo, trabajar para una sociedad o ser miembro de un servicio público (seguridad civil, bomberos, etc.) que no tenga ningún vínculo con el gestor;

- tendrá una competencia personal certificada por la Autoridad administrativa;

- deberá estar cubierto por un seguro;

- tendrá la posibilidad de acudir directamente a la Autoridad administrativa en caso de conflicto grave con el gestor (el gestor también podrá acudir a la Autoridad administrativa);

- dispondrá de los medios necesarios para su actividad, cuyos costes correrán a cargo del gestor en el marco de un contrato sujeto a la Autoridad administrativa.

2.6. Los futuros Estados miembros y los casos particulares

2.6.1. El Comité se sorprende de que la propuesta de Directiva no mencione las consecuencias de su aplicación a los Estados candidatos a la adhesión, que debería tener efecto en unos meses. Ante la perspectiva de la ampliación, el Comité solicita que la Comisión facilite antes de 2005 un inventario de todos los túneles con una longitud superior a 500 metros en los futuros Estados miembros y que, sin esperar a la extensión del ámbito de aplicación, prevea que en 2025 se hayan adaptado a las normas todos los túneles de la UE ampliada.

2.6.2. El Comité se congratula de que la Comisión señale en la exposición de motivos que ha tomado en consideración estudios realizados en Suiza y que este país, junto con Noruega, será invitado a participar en los trabajos del Comité establecido por el artículo 16 de la Directiva. El Comité desea que, en el futuro, la Comisión logre la armonización de las exigencias de seguridad mínimas en los túneles de la red de carreteras entre la UE, Suiza y Noruega.

3. Observaciones particulares

3.1.

- En lo que se refiere a los objetivos (punto 2 de la exposición de motivos), el Comité considera que las causas principales de los accidentes también son a menudo consecuencia de la vetustez de la red, de su obsolescencia o de la insuficiencia de mantenimiento.

- Sería conveniente añadir que las medidas de seguridad se actualizarán gracias a un dispositivo de seguimiento continuo para tomar rápidamente en consideración las nuevas técnicas y los nuevos comportamientos. A título de ejemplo, cabe suponer que en breve podría generalizarse el uso de nuevos carburantes como el GPL. Si esto sucede, la Directiva deberá tomarlo rápidamente en consideración, ya que ha sido elaborada tomando como hipótesis incidentes o accidentes que provocan incendios eventualmente seguidos de una explosión. Con carburantes como el GPL, se ignora en función de la naturaleza del accidente si la explosión precederá al incendio o viceversa, lo que, en términos de prevención y organización de las intervenciones, supone elaborar hipótesis diferentes de las que se prevén en la actualidad.

- En cuanto al segundo objetivo, el Comité desea que también se limiten en la medida de lo posible no sólo los daños materiales, sino también las consecuencias humanas y económicas.

3.2. Ámbito de aplicación

El Comité pide que la Comisión modifique su texto para introducir la propuesta que se presenta más arriba con el fin de extender, en el futuro, la Directiva a los túneles de la red de carreteras con una longitud superior a 500 metros que no están incluidos en las RTE y que deberán beneficiarse de la financiación al 50 % procedente del "Fondo europeo de infraestructuras" citado para establecer su adaptación a la directiva antes de 2025.

3.3. Infraestructura

El Comité sugiere a la Comisión que revise su planteamiento proponiendo que, cada vez que se construya un túnel de un tubo, se adopten todas las medidas necesarias para reservar la posibilidad de construir a muy largo plazo un segundo tubo para transformarlo en túnel de dos tubos.

3.4. Vehículos

Sería preferible prohibir, para el año 2010, el uso de depósitos adicionales no protegidos en la medida en que el precio pivote del gasóleo profesional se armonizará en esta fecha. En efecto, el Comité recuerda que, en una directiva reciente sobre la armonización de los impuestos especiales, la Comisión denunciaba las prácticas contrarias a la competencia que permiten a algunos transportistas, gracias a que cuentan con depósitos de 1500 litros, abastecerse a tarifas de las que los demás transportistas no pueden beneficiarse. En consecuencia, el Comité pide que la medida preconizada por la Comisión sea temporal y que se supriman los depósitos adicionales.

3.5. Conductores de vehículos pesados de más de dieciséis toneladas

El Comité pide que la Comisión recuerde en la directiva que los Estados miembros deberán velar por la formación de los conductores de vehículos pesados. En particular, el Comité propone que, en lo relativo a las exigencias de seguridad en los túneles, todos los conductores de vehículos pesados cursen una formación específica que se certificará con una mención que figure en su permiso de conducción. El dispositivo que se introduzca deberá tener en cuenta:

- la homologación de los conductores en activo en la UE;

- la formación de los nuevos conductores de la UE;

- la cualificación de los conductores originarios de terceros países.

3.6. Anexo I

3.6.1. Punto 1.5.2: El Comité considera que ésta sería la ocasión para precisar las normas que deberán respetarse durante la ejecución de obras de esta importancia o similares en las proximidades de un túnel en servicio para garantizar permanentemente la seguridad de los usuarios.

3.6.2. Punto 1.10: El Comité considera que el análisis del riesgo deberá efectuarse sistemáticamente en aplicación del artículo 13 de la Directiva con independencia de la naturaleza del túnel, y que no procede hacer una distinción especial para los túneles subfluviales o submarinos.

3.6.3. Punto 1.11:

- El Comité considera que debería precisarse que las luces deberán funcionar durante un periodo suficiente (dos horas) en caso de incidente o accidente (necesidad de autonomía o doble alimentación).

- El Comité considera que para los túneles de clase I sería deseable imponer que las bocas de suministro de agua para los bomberos estén alimentadas por una red bajo presión permanente.

- El Comité desea que se precisen la naturaleza y la capacidad de los extintores que deberán instalarse.

- El Comité sugiere que se complete como sigue el tercer guión: ... mensajes de emergencia a los usuarios a través de los receptores de sus vehículos.

- En el quinto guión, el Comité sugiere la redacción siguiente:"Fuentes de energía seguras y alimentación de los equipos por cables de alta y baja tensión (electricidad, radio, teléfono, etc.) protegidos que garanticen un funcionamiento durante dos horas en caso de incidentes o accidentes etc.".

3.6.4. Punto 2.2: Habida cuenta de la importancia del responsable de seguridad, el Comité pide a la Comisión que incluya en un único artículo de la Directiva, el artículo 7, todo el contenido de la función teniendo en cuenta las citadas sugerencias del Comité.

3.6.5. Punto 3.2: El Comité desea que la Comisión precise en qué condiciones podrá efectuarse este control. El Comité considera que los controles deberán realizarse por la policía o el servicio de aduanas, y no por el gestor, que no dispone de la autoridad legal. El Comité pide que se suprima este artículo.

3.7. Anexo II

3.7.1. Punto 2, quinto párrafo: El Comité sugiere que se modifique como sigue el cuarto guión: "... su mantenimiento, así como las obras en el interior o en las proximidades inmediatas del túnel".

3.7.2. El Comité desea que la Comisión especifique las condiciones en las que deberá actualizarse la documentación de seguridad y que fije una periodicidad.

3.7.3. Por último, el Comité vuelve a abordar una vez más la función del responsable de seguridad y pide que su facultad para imponer medidas de funcionamiento restrictivas, e incluso, en casos urgentes, ordenar el cierre del túnel al público, no se mencione discretamente al final del anexo II, sino que figure en el artículo 7 de la propia Directiva, tal y como se ha indicado anteriormente.

3.8. Anexo III

3.8.1. Apartados 1 y 2.4: Estos dos apartados se contradicen en lo relativo al emplazamiento de los extintores y los teléfonos. El Comité considera que es necesario mantener el segundo, ya que los equipos están a priori mejor situados en los nichos de seguridad.

3.8.2. Punto 2.4:

- El panel descriptivo que indica la clase de túnel es, en opinión del Comité, difícilmente comprensible para el usuario que no dispone de información suficiente para extraer ningún tipo de beneficio del mismo. Si se conserva este panel, estará reservado exclusivamente a los iniciados.

- Se presentan tres paneles para señalar la existencia de un apartadero. El Comité observa que estos paneles son mucho menos legibles y comprensibles que el que figura dos páginas después al final del documento. En efecto, existe un riesgo de confusión con la yuxtaposición de una línea discontinua y una línea continua que sugiere, o bien un estrechamiento de la calzada, o bien una desviación, y no necesariamente un apartadero.

3.8.3. Además, en el apartado 1.1 se especifica que los apartaderos deberán estar obligatoriamente equipados de un teléfono de emergencia y de, al menos, dos extintores. En estas circunstancias, sólo el tercer panel que hace referencia a estos equipos deberá figurar en el anexo. Mantener los dos restantes daría pie a suponer que puede prescindirse de esta obligación.

4. Conclusiones

El Comité aprueba la iniciativa de la Comisión en favor de la aplicación rápida de exigencias de seguridad mínimas, armonizadas, aplicables a los túneles de la red transeuropea de carreteras. Considera, no obstante, que la Comisión no aporta soluciones para ayudar a la financiación de las obras necesarias para adaptarlas a la normativa.

El Comité formula, por lo tanto, varias propuestas.

4.1. Financiación de las obras de adaptación a la normativa

El Comité considera que dejar a cargo de cada Estado miembro la financiación de las obras de adaptación de sus túneles a la normativa no es justo ni sirve de incentivo, habida cuenta de las limitaciones presupuestarias nacionales y de la concentración de los túneles en determinados países. En consecuencia, el Comité confirma la necesidad de abrir una vía innovadora creando un "Fondo europeo de infraestructuras de transporte" financiado por una recaudación de un céntimo por litro de todos los carburantes utilizados para el transporte por carretera consumidos en la UE (véase el punto 2.4.7 supra).

4.2. Ámbito de aplicación de la directiva

Para facilitar la armonización de las exigencias en materia de seguridad y un comportamiento correcto por parte de los usuarios, el Comité pide que antes de 2025 se amplíe el ámbito de aplicación de la directiva a todos los túneles de carreteras con una longitud superior a 500 metros y que los Estados afectados disfruten de una subvención del 50 % de las obras con cargo al "Fondo europeo de infraestructuras de transporte" (véase el punto 2.2 supra).

4.3. Supresión de las excepciones

Habida cuenta de la creación del "Fondo europeo de infraestructuras de transporte" que permite una subvención del 50 % de todas las obras necesarias, el Comité pide que se supriman las posibilidades de excepción para evitar una mala aplicación de las medidas de seguridad.

4.4. Formación específica de los conductores de vehículos pesados de más de dieciséis toneladas

El Comité considera que el respeto de los requisitos mínimos de seguridad exige informar adecuadamente a los usuarios. En el caso de vehículos pesados de más de dieciséis toneladas, y habida cuenta del riesgo potencial importante que representan, el Comité considera indispensable introducir una formación específica para los conductores que se certificará con una mención particular en su permiso de conducción. (Véase el punto 3.5 supra).

4.5. Responsable de seguridad

El responsable de seguridad, que está en el centro del dispositivo previsto por la Comisión, deberá ser independiente del gestor del túnel, debiendo verificarse su competencia (véase el punto 2.5.3 supra).

Bruselas, 18 de junio de 2003.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) DO C 85 de 28.4.2003.

(2) Teniendo en cuenta la gran importancia de esta cuestión se sugiere la elaboración de un dictamen de iniciativa en el que se analicen a fondo todos los aspectos de la financiación de este tipo de infraestructuras.