Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Libre circulación de trabajadores en el mercado interior" (Observatorio del Mercado Único)

(2001/C 155/10)

El 2 de marzo de 2000, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la "Libre circulación de trabajadores en el mercado interior".

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de diciembre de 2000 (ponente: Sr. Wilms).

En su 380o Pleno (sesión del 28 de marzo de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 80 votos a favor, 13 votos en contra y 31 abstenciones el presente Dictamen.

1. El derecho a la libre circulación - Importancia y perspectivas

1.1. Importancia y aceptación del derecho a la libre circulación

1.1.1. La libre circulación de personas es uno de los principales objetivos de la Comunidad de conformidad con los tratados europeos. Es un derecho fundamental particularmente importante para los trabajadores y sus familias. En el Tratado de Roma, la libre circulación fue consagrada como uno de los elementos esenciales del mercado interior ("espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones del presente Tratado").

1.1.2. El Comité observa que la libre circulación de trabajadores es un elemento clave para seguir progresando en la cohesión de Europa. Es al mismo tiempo una de las expresiones más concretas de la noción de ciudadanía de la Unión(1).

1.1.3. El Comité subraya que es necesario seguir manteniendo con carácter prioritario el objetivo de mejora de las oportunidades de empleo en todos los países de Europa y especialmente en las regiones desfavorecidas. No obstante, ya que incluso la mejor política común de empleo de la UE no puede lograr plena igualdad en el reparto de empleo y renta, la libre circulación de trabajadores procedentes de regiones desfavorecidas o cuya cualificación no sea objeto de suficiente demanda en el mercado laboral de origen brinda nuevas oportunidades de participación en la prosperidad creciente de la Unión. Además, alivia los problemas del mercado de trabajo del país de origen sin plantear al mismo tiempo nuevos problemas en el mercado laboral del nuevo país de establecimiento.

1.1.4. Es preciso seguir fomentando la movilidad de los ciudadanos de la Unión. El Comité considera que el derecho fundamental al trabajo, aprobado recientemente por el Consejo Europeo, implica también -además de la obligación de los Estados miembros de seguir una política activa de empleo- el aumento de las oportunidades de empleo creando a tal fin las condiciones necesarias para una mayor movilidad de los ciudadanos de la Unión. Por ello, el Comité se congratula de la adopción de medidas en favor de la movilidad que para los ciudadanos de la Unión tengan carácter voluntario o se destinen a reducir los obstáculos estatales a la libre circulación.

1.1.5. Los trabajadores que trabajan temporalmente en otro Estado miembro de la UE aportan su cultura, sus conocimientos y experiencias al nuevo país en que se establecen y los enriquecen durante su residencia, de lo cual se benefician ambos países. Para los propios trabajadores y para las personas de su entorno en el país de origen y en el de residencia, Europa abandona así el nivel de la abstracción y se hace concretamente perceptible. De la forma que adopte la libre circulación a nivel concreto, no obstante, depende también que estas experiencias se sientan como algo positivo o negativo.

1.1.6. A diferencia de los frecuentes abusos en materia de libertad de establecimiento -por parte de pseudotrabajadores por cuenta propia- y de libertad de prestación de servicios -por la falta de honradez de empresas que desplazan personal y agencias de empleo-, y a diferencia también del empleo ilegal, el ejercicio del derecho a la libre circulación no ha tenido hasta la fecha efectos negativos en la negociación colectiva ni en la estructura social del país de acogida. En efecto, la integración en el trabajo tiene lugar habitualmente en las mismas condiciones que se aplican a los nacionales del país de acogida. En consecuencia, la aceptación de que goza esta clase de trabajo migrante es elevada.

1.1.7. El Comité subraya, por otra parte, que determinados actos reprensibles cometidos en los Estados miembros en los que pueden estar implicados determinados empresarios, como los mencionados en el dictamen, sólo constituyen una actividad marginal realizada por una pequeña minoría de carácter delictivo y no reflejan ni la actitud ni las acciones de la inmensa mayoría de los empresarios y las organizaciones empresariales. Por consiguiente, conviene no exagerar la amplitud del fenómeno y no dar la impresión engañosa de que estas actividades son algo corriente.

1.2. Efectos posibles de la ampliación de la UE

1.2.1. La alta aceptación de que goza la libre circulación de trabajadores podría cambiar tras la ampliación de la Unión si se produjese una concentración de flujos de inmigrantes en pocos sectores y determinados Estados miembros o un número demasiado elevado de trabajadores fronterizos en las fronteras orientales de la UE en caso de que persistiesen las acentuadas disparidades salariales(2) (que pueden ser del orden de 1:11). Si se considera la evolución demográfica, es cierto que en la mayor parte de los actuales países de la UE se comparte ampliamente la opinión de que en los próximos decenios será necesaria una nueva inmigración procedente de los países candidatos a la adhesión y terceros países para cubrir la necesidad general de mano de obra dentro de la actual UE. Pero esto no quiere decir que una inmigración importante no cree -o no pueda crear- problemas concretos en determinados sectores y regiones en los que ya hoy reina un elevado desempleo. Las inquietudes personales que por esta razón ya existen en dichos sectores y regiones no deberían rechazarse o ignorarse tildándolas de miedo absurdo al extranjero. Así se favorecerían aún más las opiniones antieuropeas y xenófobas. En lugar de ello convendría con medidas apropiadas procurar que la inmigración no se concentre precisamente en estas regiones y sectores problemáticos y así no se produzcan fenómenos de rechazo social en los países de acogida.

1.2.2. Es cierto que en los escasos estudios existentes sobre este asunto -como los publicados recientemente por BOERI/BRÜCKER(3) (por encargo de la Comisión Europea) y el Instituto alemán de estudios económicos (DIW)(4)- se prevé una afluencia inmigratoria en el territorio de la actual UE bastante menos importante (algunos cientos de miles anuales al comienzo de la libre circulación de trabajadores) de lo que a menudo se sugiere en los debates públicos (donde a veces se habla de millones).

1.2.3. Los mencionados estudios manejan la hipótesis de que, a falta de mecanismos de control, los inmigrantes se repartirán de modo desigual por toda la UE, tanto desde el punto de vista nacional como sectorial.

1.2.3.1. Según los resultados del estudio de BOERI/BRÜCKER, no es improbable que el 80 % de los trabajadores inmigrantes de los PECO se concentren en los países vecinos, como Dinamarca, Suecia, Finlandia, Alemania y Austria, sobre todo en los sectores de la construcción, agricultura y silvicultura, servicios básicos y gastronomía. Mientras que en algunos de estos países el sector de la construcción en especial se caracteriza hoy por elevadas tasas de desempleo y retroceso persistente del número de puestos de trabajo (por lo que el incremento en la oferta de mano de obra podría tener consecuencias negativas para los asalariados y solicitantes de empleo), en los demás sectores mencionados existe, por el contrario, una falta de mano de obra autóctona apropiada.

1.2.4. Si el ejercicio del derecho a la libre circulación por parte de los nuevos ciudadanos de la Unión tiene sobre todo por resultado un aumento del trabajo transfronterizo, la consecuencia podría ser que se dieran fenómenos de rechazo social. Dado que en la frontera oriental de la actual UE existen importantes diferencias de salario (entre 1:4 y 1:11) y de coste de nivel de vida (1:4), la realización sin período transitorio de una plena libertad de circulación puede suponer a corto plazo cargas para los mercados de trabajo de estas regiones fronterizas. Las experiencias, pasadas y actuales -por ejemplo, en el sector de la mano de obra agrícola estacional y trabajadores desplazados por un corto período- confirman que estos fenómenos pueden surgir cuando existen disparidades salariales importantes entre país de residencia y país en que se trabaja. Sin embargo, las oportunidades para las regiones fronterizas prevalecerán a largo plazo, en la medida en que tales disparidades salariales también ofrecen incentivos para nuevas inversiones.

1.2.5. Si la libre circulación de trabajadores se introdujese sin un período transitorio, el empleo de los trabajadores fronterizos podría en el peor de los casos verse sometido a una situación de presión en general a la baja de los salarios en la región de acogida, lo que podría causar un relativo malestar social entre los trabajadores. Tal situación pondría también en aprietos, debido a la presión de los precios, a los empresarios que quisieran mantener los salarios hasta ese momento suficientes. Una evolución de esta naturaleza no sólo estaría en contradicción con los objetivos de la UE, de conformidad con el artículo 2 del Tratado CE, sino que podría llevar a considerables tensiones sociales, principalmente en las zonas fronterizas, y favorecer las tendencias nacionalistas.

1.2.5.1. El Comité valora positivamente las medidas comunitarias de fomento previstas para las zonas fronterizas, que deberán apoyar el cambio estructural en dichas áreas mediante la construcción de infraestructuras, las acciones específicas en favor de la cualificación de la mano de obra y el fomento de las pequeñas y medianas empresas. Para contrarrestar que los empleos temporales puedan dar lugar a dumping salarial, el instrumento más importante es la Directiva sobre las condiciones de desplazamiento de los trabajadores asalariados. Pero para que dé resultado en la práctica, es preciso ante todo una vigilancia sindical eficaz. Sin ella, se corre el grave riesgo de que, en determinadas regiones o sectores, los salarios experimenten un considerable descenso.

1.2.6. La libre circulación de trabajadores brinda a la mano de obra altamente cualificada de los países candidatos a la adhesión la oportunidad de sacar mejor partido de sus cualificaciones, porque en dichos países se carece a menudo de puestos de trabajo idóneos o, por lo menos, retribuidos en función de la cualificación. Por otra parte, en caso de ejercicio intenso de la libre circulación por parte de estos trabajadores podría surgir una "fuga de cerebros" que reforzase aún más el desequilibrio económico entre las regiones: las regiones menos desarrolladas soportarían los costes de formación, mientras que las regiones altamente desarrolladas podrían obtener de tal situación beneficio a corto plazo y, a raíz de ello, no sería improbable que descuidasen la formación de sus propios jóvenes. Este problema sólo puede resolverse a medio plazo reforzando aún más en los países con elevada demanda de mano de obra altamente cualificada los esfuerzos propios en materia de formación de dicha mano de obra.

1.3. Un problema clave: la información

1.3.1. Cuando los trabajadores se interesan por una actividad en otro Estado miembro, necesitan información fiable y precisa en su propia lengua. Tienen que estar protegidos contra la falta de honradez de vendedores de servicios que proponen informaciones sin valor o servicios inútiles a precios elevados, o bien les procuran empleo en condiciones desventajosas.

1.3.1.1. Para impedir que, debido a su inexperiencia con respecto a las condiciones vigentes en el país en que desean trabajar, puedan ser objeto de engaño por la falta de honradez de agencias de empleo, empresarios, oficinas de emigración, caseros, escuelas de lenguas, etc., los trabajadores necesitan información detallada por parte de organismos públicos o asociaciones no lucrativas, como sindicatos, organizaciones sociales, cámaras profesionales, etc., sobre dichas condiciones, y especialmente sobre la situación del mercado de empleo local, convenios colectivos en vigor sobre las condiciones laborales, salarios locales habituales, alquileres, etc.

1.3.1.2. La información necesaria sobre el ejercicio del derecho a la libre circulación debe estar disponible de hecho a través de la red EURES(5). El CES subraya la importancia de dicha red y se congratula de su creación. En 1997, el informe del Grupo de alto nivel sobre la libre circulación de personas, presidido por la Sra. Simone Veil, de 18 de marzo de 1997 (informe VEIL)(6) denunciaba ya, aunque indirectamente, la falta de publicidad y eficacia de la red EURES. Desde entonces ha mejorado un tanto la situación, pero sigue sin ser satisfactoria.

1.3.1.3. Muchos de los trabajadores que están concretamente interesados en las oportunidades de trabajo en otro Estado miembro siguen desconociendo lamentablemente la red EURES, aunque es cierto que el número de consultas en Internet ha aumentado últimamente de forma clara.

1.3.1.4. Si las informaciones difundidas actualmente por EURES en sus páginas de Internet son representativas de la actividad de esta red, no permiten de ningún modo a los que buscan trabajo obtener una visión precisa de la situación en el sector y en el lugar en que desean trabajar. En su lugar, la oferta de EURES presenta por ejemplo comparaciones salariales nacionales e intersectoriales -y, por tanto, no muy significativas- utilizando como índice básico de comparación el de los salarios de precisamente la ciudad suiza de Zurich. Ni siquiera la mas ingeniosa fantasía de los miembros del Comité Económico y Social alcanza a comprender qué clase de utilidad tiene tal información para los trabajadores de los Estados miembros interesados en evaluar concretamente las ofertas de trabajo.

1.3.1.5. Sigue existiendo una clara diferencia entre el número de ofertas de empleo en los Estados miembros propuestas en EURES y el numero muy superior de ofertas consultables en las agencias de empleo de los Estados miembros. El CES acoge positivamente que la Comisión haya iniciado recientemente conversaciones para garantizar que las ofertas de trabajo en línea de los Estados miembros puedan consultarse también a través de EURES. El CES, sin embargo, señala que la información sobre ofertas de empleo archivada actualmente en la dirección Internet de EURES no cumple a menudo los requisitos formulados en el punto 1.3.1.1: las más de las veces ni siquiera se indica el tiempo de trabajo, nivel del salario, lugar exacto de trabajo ni si se trata de un trabajo temporal o indefinido.

1.3.1.6. Lamentablemente, desde el informe VEIL, en 1997, las mejoras en la cooperación entre EURES y los agentes sociales de los Estados miembros sólo han sido de naturaleza puntual.

1.3.1.7. La actividad de la red EURES se ve sobre todo considerablemente dificultada por el hecho de que EURES sólo cuenta con unos 220 asesores, de los cuales 90 tienen que desempeñar esta actividad voluntariamente, al margen de otro empleo a tiempo completo de distinta naturaleza.

1.3.2. Siguen siendo, por tanto, sobre todo los sindicatos y organizaciones sociales, profesionales y empresariales los que desempeñan la parte más importante del trabajo de asesoramiento y deben utilizar para ello considerables recursos propios. Ya en la Europa de los quince, este trabajo es apenas financiable. Con la llegada de doce países con doce lenguas, los límites personales y financieros de las asociaciones -que se mantienen principalmente con las cotizaciones de sus miembros- quedarán definitivamente sobrepasados.

1.3.3. Con mucho mayor motivo es improbable que los sindicatos y asociaciones -normalmente desprovistos de recursos- de los países candidatos a la adhesión se encuentren, sin un fuerte apoyo de la Unión Europea, en condiciones de asesorar a las personas de sus países deseosas de emigrar y protegerlas contra prácticas fraudulentas. El CES subraya que también es necesario desarrollar o fomentar en los países candidatos organizaciones de empresarios y sindicatos más sólidas -esto es, más eficaces y con suficientes recursos financieros- para implantar las libertades en el mercado interior, y señala que en esto la Comisión debe actuar ya, anticipándose a los acontecimientos.

2. Necesidad de un nuevo dictamen

2.1. Con el presente Dictamen de iniciativa, el Comité Económico y Social se remite a sus anteriores dictámenes(7). Este nuevo Dictamen tiene por objeto actualizarlos y completarlos, porque -pese a que las instituciones comunitarias han aplicado parcialmente las peticiones del Comité- algunos de los problemas planteados en los dictámenes anteriores siguen sin resolverse y no todas las peticiones del CES se han satisfecho.

2.2. Los ciudadanos de la Unión que han ejercido su derecho fundamental a la libre circulación siguen siendo tratados en muchos sectores de modo menos favorable que los nacionales de su país de residencia.

2.2.1. Se presentan a continuación algunos ejemplos de Alemania, país de origen del ponente, aunque en la mayoría de los demás Estados miembros puedan encontrarse también ejemplos similares.

2.2.1.1. No ser portador de un documento de identificación personal se castiga en el caso de los ciudadanos de otros países de la UE con multas mayores que en el caso de los alemanes.

2.2.1.2. Cuando las prestaciones sociales se hacen particularmente necesarias, las autoridades extreman sus indagaciones en busca de posibles trámites que no se hayan cumplido para poner fin a la residencia. Recientemente, el 16 de octubre de 2000, los periódicos alemanes informaron del caso de un nacional italiano necesitado de prestaciones sociales en Baden-Württemberg, el cual, tras 41 años de residencia en Alemania, debe ser expulsado porque omitió presentar a su debido tiempo una solicitud de permiso de residencia de larga duración. En realidad, sin embargo, se le tendría que haber expedido de oficio este permiso desde hacía mucho tiempo, incluso sin solicitud especial, y su falta no podría tener por efecto la expulsión, porque no es constitutivo del derecho de residencia. Este modo de proceder no parece que sea un caso aislado, porque, especialmente en el mencionado Estado federado, los trabajadores cuyos ingresos no son suficientes son regularmente expulsados al solicitar una prestación social complementaria, si en tiempos mejores omitieron solicitar el permiso de residencia de larga duración. Los jubilados también tienen problemas con las autoridades alemanas que se ocupan de los extranjeros cuando, por ejemplo, han residido en su país de origen durante más de dos años y después quieren regresar otra vez a Alemania.

2.2.1.3. Incluso cuando se ha vuelto del país en el que se trabajaba surgen también a menudo problemas relacionados con los distintos regímenes de seguridad social. Así, por ejemplo, los jubilados que vuelven a Portugal, y por cuya razón tienen que darse de baja del seguro de enfermedad alemán, no pueden seguir cotizando con carácter voluntario en el seguro de asistencia alemán, aunque este tipo de seguro social no exista en Portugal, porque la cotización voluntaria en el seguro de asistencia está sujeta a la condición de que exista un seguro de enfermedad en Alemania.

2.2.1.4. Los casos de discriminación fiscal siguen presentándose. Así, por ejemplo, a diferencia de lo que normalmente ocurre, los trabajadores de otros Estados miembros no pueden hacer figurar de antemano en la declaración de impuestos sobre los rendimientos del trabajo personal las deducciones habituales en Alemania por el mantenimiento de los hijos, sino sólo reclamarlas con posterioridad, si los hijos permanecen en otro Estado miembro. Ello lleva en un primer momento a operar una deducción fiscal más importante cuyo reembolso sólo puede reclamarse a posteriori, una vez cerrado el año fiscal.

2.2.2. Los ciudadanos minusválidos de la Unión se ven confrontados con grandes dificultades si desean ejercer el derecho a la libre circulación y es tan grave su minusvalía que tienen que depender de prestaciones complementarias de ayuda social para llevar una vida normal. En efecto, las autoridades utilizan a menudo de manera completamente general la circunstancia de recurrir a la ayuda social como un motivo para denegar la residencia sin atender a la causa. Aunque la Comunidad ha renunciado básicamente hasta la fecha a proceder a armonizaciones en este difícil ámbito jurídico, el Comité considera que se debería dejar de utilizar, al menos en el caso de los minusválidos, la necesidad de prestaciones sociales complementarias como motivo para legitimar la denegación de residencia.

2.2.3. Siguen presentándose con frecuencia casos de discriminación de ciudadanos de la Unión al entrar en funciones en el servicio publico de otro país en lo que se refiere al reconocimiento de períodos de empleo comparable y, por tanto, la clasificación en un nivel de ingresos o el ascenso. Pero tampoco en el sector de la economía privada es algo automático el reconocimiento de períodos anteriores de empleo y de los títulos de formación profesional en el país de origen. Por lo general, los interlocutores sociales no han adoptado medidas al respecto, por lo que el reconocimiento depende a menudo de un acuerdo individual entre empresario y asalariado.

2.2.4. Cuando escolares, personas que siguen cursos de formación profesional y estudiantes cambian de país antes de acabar sus estudios, no se reconocen a menudo los períodos de formación ya realizados y los conocimientos así adquiridos, con la consecuencia de que se desvalorizan períodos enteros de la formación y se prolonga innecesariamente el tiempo de sus estudios hasta la obtención del título. Las actuales normas en materia de reconocimiento se concentran predominantemente en ciclos de formación ya concluidos y prestan poca atención a los problemas de los hijos que cambian de residencia siguiendo a sus padres.

2.2.5. En el "Plan de acción para la movilidad" del Consejo de Ministros de Educación y Juventud de la UE(8) se definen otros problemas en el ámbito de la educación y formación que, a juicio del Comité, convendría abordar sin demora.

2.2.6. Los ciudadanos de terceros países que han justificado una estancia legal en un Estado miembro de la UE (por ejemplo, como trabajador o en calidad de cónyuge de un ciudadano de la Unión) ya tienen que enfrentarse en cualquier caso con múltiples problemas. Estos problemas se agudizan aún más cuando se trasladan a otro Estado miembro. Aunque se van encontrando vías de solución para los casos en que una empresa traslada trabajadores de un tercer país a otro Estado miembro, siguen sin resolverse muchos problemas relativos a la libre circulación de trabajadores. Pese a su residencia legal, aquellos tienen con frecuencia bloqueado el acceso a determinadas profesiones reservadas a nacionales del país de residencia y otros ciudadanos de la Unión. Excede del marco del presente Dictamen examinar todos los problemas de los nacionales de terceros países. No obstante, el Comité observa que los problemas relacionados con este asunto deberán resolverse en el contexto de una mayor coordinación por parte de la UE de la política de migración. Si se considera que la inmigración de nacionales de terceros países en algunos Estados miembros de la UE es un tema político común de la UE, la consecuencia obligatoria es que los problemas que se planteen a las personas en cuestión deberán abordarse también a escala de la Comunidad. El objetivo debe ser facilitar a los inmigrantes legales la participación, sobre una base de igualdad de derechos, en las libertades propias de la UE.

2.2.7. Uno de los problemas más difíciles y más discutidos para lograr que la circulación de los trabajadores sea verdaderamente libre es la adquisición de derechos en otro país y las posibilidades de transferir los beneficios adquiridos según los distintos convenios de seguros, principalmente las pensiones complementarias. Habrá que buscar de nuevo una solución a este problema y al de la libre circulación entre los actuales quince Estados miembros y para permitir esta circulación también entre los países candidatos.

2.3. La futura ampliación de la UE brinda también al Comité la ocasión de pedir nuevamente a las instituciones comunitarias que examinen con carácter prioritario las cuestiones y problemas relacionados con el trabajo migrante transfronterizo y la libre circulación intentando darles solución con la mayor rapidez posible.

3. Urgencia del Dictamen

3.1. La importante ampliación de la UE que se prevé para un futuro próximo tendrá por efecto, debido a las diferencias estructurales entre los actuales Estados miembros de la UE y los países candidatos a la adhesión, que se recurra en mayor medida al ejercicio del derecho a la libre circulación y al trabajo migrante en todas sus formas.

3.2. Ya en la actual Europa de los quince, sin embargo, existen problemas que siguen pendientes de solución en materia de seguridad social, fiscalidad, eliminación de discriminaciones aún persistentes, reconocimiento de diplomas y períodos de formación y servicio y, por último, cooperación entre los servicios públicos de los Estados miembros en asuntos sociales, de justicia y policía.

3.3. Siguen existiendo problemas en materia de derecho fiscal sobre todo con trabajadores que trabajan en otro país mientras su familia permanece en su país de origen. A menudo no son objeto del mismo trato que los ciudadanos del país donde trabajan, situación que puede ir desde el no reconocimiento de un segundo lugar de residencia hasta el hecho de que no se tenga en cuenta a los hijos.

3.4. Pese a la normativa europea vigente desde hace mucho tiempo en los sectores de la seguridad social (como, por ejemplo, el Reglamento (CEE) n° 1408/71)(9), hoy todavía siguen existiendo problemas que, por la diversidad de los sistemas, siguen pendientes de solución para los trabajadores que hacen uso de su derecho a la libre circulación y para sus familiares que permanecen en el país de origen, por ejemplo en lo que se refiere al seguro de enfermedad. Aunque el Reglamento ha dado en general un resultado positivo, surgen en particular problemas cuando concurren sistemas financiados mediante impuestos y mediante cotizaciones. La falta de determinados sectores de la seguridad social en el país de origen da lugar también a problemas, sobre todo en el caso de los pensionistas.

3.5. Los problemas que ya existen en la actual UE a causa de los quince sistemas distintos, y apenas armonizables, de seguridad social y fiscalidad se agudizarán con la adhesión de los países candidatos.

3.6. Los problemas señalados en el Informe VEIL y en los dictámenes del Comité se han intentado solucionar sólo en parte. Es fundamental resolver, antes de la ampliación, los problemas pendientes con vistas a la adhesión de los países candidatos. En interés ya de los propios nacionales de los países candidatos, las normas en materia de libre circulación deben ser fiables y aplicables antes de que ésta entre en vigor y se disponga de una infraestructura para su asesoramiento e información. Se ahorrará también a los propios países candidatos un esfuerzo inútil si se introducen las modificaciones necesarias en el acervo comunitario antes de su adhesión.

3.7. Mientras que el mercado interior está prácticamente realizado en muchos ámbitos desde el punto de vista económico, el retraso es evidente en la lucha contra los abusos. La evidencia es flagrante en la lucha contra el empleo ilegal, la captación fraudulenta de prestaciones sociales públicas, la evasión de impuestos sobre la renta y cotizaciones sociales o, por último, las prácticas ilegales en materia sobre todo de desplazamiento de personal.

3.7.1. Para la justicia y las autoridades penales del país de acogida es prácticamente imposible obtener en el país de origen la ejecución de sentencias civiles, multas o penas contra la actuación ilegal de agencias de empleo o empresas que desplazan personal. La causa de ello reside en la ausencia de reglamentaciones europeas. Así, por ejemplo, no es posible por lo general obtener datos fiables sobre la empresa y su pago efectivo de las contribuciones sociales en el país de origen, porque no existe un registro europeo de empresas ni un banco común de datos europeos de las instituciones de la seguridad social.

3.7.2. Para los trabajadores contratados para trabajar en otro Estado miembro por empresarios o agentes intermediarios de empleo poco honrados es prácticamente casi imposible hacer valer sus derechos. Esto rige sobre todo cuando en el mismo país no se encuentra un nuevo empleo y no se es miembro de un sindicato en el país en que se trabaja. Las barreras lingüísticas y las dificultades para seguir con un recurso judicial después de regresar al país de origen contribuyen a la imposibilidad de hacer fracasar tales prácticas fraudulentas. Un elemento favorecedor suplementario es la ausencia de cooperación entre la autoridades de policía y la falta de reconocimiento mutuo de la ejecución de sentencias y multas en este ámbito. La delincuencia organizada se aprovecha de estas carencias con frecuencia cada vez mayor. Es indispensable poner remedio a esta situación. Convendría examinar la posibilidad de crear un organismo europeo con la misión de prestar asistencia para hacer valer los derechos que hubiese que reclamar.

4. Conclusiones - Necesidad de reglamentación

4.1. El marco de condiciones generales

4.1.1. La inmigración como tarea común de todos los Estados miembros

4.1.1.1. El Comité considera que hoy en día la inmigración es un problema que sólo puede abordarse conjuntamente. La libre circulación de ciudadanos de terceros países en la UE una vez hayan justificado su residencia legal dentro de un Estado miembro y las distorsiones del mercado laboral causadas por la inmigración ilegal en un Estado miembro (por ejemplo, la zona del Mediterráneo o en la actual frontera oriental de la UE) afecta en última instancia a todos los Estados miembros en su conjunto. Por tanto, es completamente necesario mejorar la coordinación de la política de inmigración.

4.1.2. La libertad de circulación en el contexto de la ampliación de la UE

4.1.2.1. El objetivo de la ampliación de la UE es asegurar la libre circulación de trabajadores sin discriminación alguna. Para que siga siendo aceptable la libre circulación de trabajadores tras la ampliación, deben tomarse medidas de organización de los previsibles movimientos migratorios en lo que se refiere a períodos, zonas y sectores. En este sentido, habrá que prestar atención a que el potencial migratorio de los países candidatos no se centre en pocos Estados miembros limítrofes.

4.1.2.2. Si no se quiere que haya un posible rechazo económico y social a nivel local, debe evitarse, sobre todo en las regiones colindantes con la actual frontera exterior de la UE, una situación en la que se llegue sin transición alguna a la libre circulación de trabajadores. Dadas las grandes diferencias en materia de salarios y capacidad adquisitiva, existe un riesgo particularmente importante de que nacionales de los países candidatos traspasen la frontera y acepten salarios insuficientes para el sostén si residiesen en el lugar de trabajo, lo que causaría desempleo entre los trabajadores residentes y falseamientos de la competencia entre las empresas, circunstancia que podría perjudicar la aceptación de la libre circulación de trabajadores.

4.1.2.3. En conjunto, sin embargo, la UE no puede dejarse conducir por una estrategia defensiva ante la expectativa de un desarrollo económico dinámico en los países candidatos. En la medida en que se mantenga la exigencia de medidas transitorias para limitar la libre circulación de trabajadores, deberían buscarse soluciones regionales y sectoriales diferenciadas; escoger, a ser posible, medidas a corto plazo; elaborar criterios para la supervisión regular y, por último, se deberían acordar cláusulas de revisión, con el fin de permitir la aplicación flexible de las medidas.

4.1.3. Comparabilidad y disponibilidad de datos de las instituciones de la seguridad social

4.1.3.1. Al objeto de ayudar a los trabajadores a demostrar sus períodos de trabajo y cotización y poner coto a prácticas ilegales, así como para facilitar la tarea de las autoridades sociales y de control, el Comité propone prever la creación a largo plazo de un banco común de datos de las instituciones de seguridad social europeas. Dicho banco de datos debería incluir períodos de empleo, pagos de cotizaciones y prestaciones percibidas. Naturalmente, debe respetarse la protección de datos.

4.1.3.2. El Comité está convencido de que no es posible crear un banco de datos común de ese tipo a corto plazo por su coste y por la diversidad de sistemas. Sin embargo, deberían darse pasos en esa dirección. Convendría empezar por la creación, según un modelo comunitario único, de un documento sobre la seguridad social que se pudiese leer por medios mecánicos y en el que se pudiesen registrar los datos(10).

4.1.4. Puesta a disposición de los datos de los registros centrales nacionales de empresas

4.1.4.1. A pesar de que el mercado interior está prácticamente realizado, hasta la fecha los que buscan empleo, las autoridades de control, agencias de colocación, representantes legales, socios comerciales, clientes y tribunales obtienen sólo con dificultades y empleando mucho tiempo y dinero información fiable sobre la sede legal de una empresa en otro Estado miembro, el propietario registrado y su situación (registrada o en quiebra). Una pequeña minoría de empresarios sin escrúpulos aprovecha estos vacíos de diversa manera, por ejemplo para contratar fraudulentamente a trabajadores.

4.1.4.2. El Comité, por tanto, propone que se empiece por elaborar disposiciones europeas uniformes sobre los datos mínimos que deban recogerse en el registro nacional de empresas, así como reglamentaciones en materia de intercambio de datos y puesta a disposición de tales datos, al objeto de que puedan ser utilizados por los demás Estados miembros. A largo plazo, además, debería analizarse la conversión de los registros nacionales de empresas en un banco de datos europeo de acceso público.

4.1.5. Mejora del asesoramiento a la emigración y la inmigración

4.1.5.1. El asesoramiento honrado a los ciudadanos de la Unión que deseen emigrar, incluida la prestación de servicios especiales como la consecución de puestos de trabajo en otro país, debería estar sometido a la expedición de un certificado europeo común para excluir a los empresarios poco escrupulosos y personas sin los necesarios conocimientos técnicos en la materia y proteger al ciudadano de tales ofertas, en las que se propone, a cambio de elevados precios, un servicio que organismos públicos u organizaciones no lucrativas pueden prestar gratuitamente o por un escaso coste. Por tanto, el Comité propone que se establezca mediante una Directiva la limitación a organizaciones no lucrativas certificadas y a organismos públicos. Sin embargo, convendría prever al menos (incorporando las correspondientes normativas de la OIT en la legislación europea) la prohibición en toda Europa de cobro a los trabajadores cuando una empresa privada les encuentre un puesto de trabajo.

4.1.5.2. El Comité pide a la Comisión que sea aún más activa en lo que respecta a fomentar a partir de EURES una red de ayuda y asesoramiento para migrantes. El Comité acoge positivamente el hecho de que la UE ya disponga hoy de medios considerables en la materia, pero estima que son necesarios esfuerzos adicionales, sobre todo en relación con la ampliación. Tan importante como el apoyo financiero de las estructuras de asesoramiento es proporcionar conocimientos especializados y facilitar las informaciones realmente necesarias para el asesoramiento y la ayuda.

4.1.5.3. El objetivo debe ser coordinar mejor las actividades de los centros públicos de asesoramiento y colocación, sindicatos, asociaciones sociales, cámaras profesionales y otras organizaciones no lucrativas. Dado que las actividades que desempeñan en este ámbito son en realidad una función pública, convendría subvencionar las actividades de este tipo de organizaciones. En particular, debería financiarse con recursos nacionales y comunitarios la contratación de asesores especiales y la elaboración, traducción y difusión de material informativo.

4.1.6. Introducción de mejoras en la red EURES

Es necesario incrementar sustancialmente la visibilidad y profesionalidad de EURES. El Comité se remite expresamente a las correspondientes propuestas del informe VEIL. El Comité vería con buenos ojos el lanzamiento de una campaña de información y publicidad aún más activa.

4.1.6.1. Es preciso perfeccionar considerablemente la oferta informativa de EURES y hacerla más accesible. En lo que se refiere a la oferta de puestos de trabajo a través de EURES, deberían darse datos más precisos sobre el salario, carácter temporal o indefinido del contrato, tiempo y lugar de trabajo y, en su caso, si se requieren o no cualificaciones y conocimientos lingüísticos.

4.1.6.2. EURES debería tener por objeto cooperar más estrechamente con los interlocutores sociales, sobre todo a nivel nacional y sectorial, para acceder a la información actualizada necesaria y poder ofrecer a los solicitantes de información una imagen lo más exacta posible de los requisitos y las condiciones de vida y de trabajo en otros países de la UE.

4.1.6.3. Para aplicar la Directiva 1612/68/CEE deberían hacerse públicos en EURES al menos todas las ofertas de trabajo de los organismos nacionales de empleo para actividades a largo plazo o indefinidas que estén disponibles en línea. El Comité acoge positivamente los esfuerzos emprendidos recientemente por la Comisión para alcanzar dicho objetivo.

4.1.7. Mejora de la ejecutoriedad de las sentencias penales y multas

Debe garantizarse la ejecución a nivel europeo de las sentencias penales y multas a los empresarios que no cumplan sus obligaciones legales, por ejemplo en lo que respecta al pago del salario mínimo y las cotizaciones de seguridad social; de ese modo se pondrá coto eficazmente a los empresarios sin escrúpulos, sobre todo en lo que respecta al personal desplazado. El Comité propone que se publique una Directiva al respecto que sustituya a los diversos acuerdos bilaterales.

4.2. Otras iniciativas

4.2.1. El Comité propone que la Comisión informe con regularidad al Observatorio del Mercado Único del CES de los siguientes temas y actividades:

- coordinación de las actividades de organismos públicos, EURES y organizaciones no lucrativas;

- expedición de autorizaciones a este tipo de organizaciones en el ámbito del asesoramiento a la migración;

- coordinación de la ayuda material y financiera de las redes de asesoramiento;

- análisis y estadísticas sobre libre circulación;

- apoyo a los Estados miembros e interlocutores sociales en todas las cuestiones relacionadas con la libre circulación.

4.2.2. Supresión de la denegación de residencia en casos de discapacitados con necesidad de ayuda social y de personas que hayan residido largo tiempo legalmente en otro Estado miembro

El Comité propone completar las correspondientes directivas de modo que:

- las autoridades nacionales no puedan aducir la necesidad de ayuda social sobrevenida tras una estancia prolongada para tomar medidas con objeto de suprimir la residencia;

- las autoridades nacionales no puedan aducir la necesidad adicional de ayuda social por parte de discapacitados para denegar la residencia.

4.2.3. Concesión automática de un permiso de residencia permanente tras una estancia legal prolongada

El Comité propone precisar las actuales reglamentaciones para que los trabajadores y sus familias puedan obtener automáticamente un permiso de residencia ilimitado tras una estancia legal de al menos cinco años, sin que sea necesario presentar una solicitud especial.

4.2.4. Establecimiento de mejores prácticas

En determinados casos, algunos de los problemas relacionados con la libre circulación de trabajadores se han solucionado a nivel descentralizado. La base de datos PRISM del Observatorio del Mercado Único del Comité Económico y Social incluye algunas de estas soluciones, por ejemplo la iniciativa Euroregio, que defiende los derechos de los trabajadores en la región mediante la colaboración de sindicatos en Bélgica, Países Bajos y Alemania, o el acuerdo voluntario sobre contribuciones a la seguridad social por el que se organiza el pago de vacaciones para la mano de obra temporal que se desplaza entre Francia y Alemania -y viceversa- mediante la creación de un sencillo sistema de administración. Un registro sistemático de estas iniciativas podría permitir resolver algunos de los principales problemas en este ámbito.

Bruselas, 28 de marzo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Véase anexo.

(2) El salario bruto por hora para un obrero especializado en la industria de transformación de Alemania occidental asciende a unos 28,50 DM. En cambio, el mismo salario en el occidente de Polonia es de 4,80 DM (1:6) y en los territorios orientales de este país es de sólo 2,70 DM (1:11).

(3) Boeri, Tito y Brücker, Herbert: Estudio del impacto de la ampliación al Este en el empleo y los mercados laborales de los actuales Estados miembros de la Unión Europea. Estudio realizado por encargo de la Comisión Europea, Dirección General de Empleo y Asuntos Sociales, publicado el 23 de mayo de 2000; Berlín y Milán, 2000.

(4) DIW-Informe semanal 21/2000 (Instituto alemán de estudios económicos): La UE y la ampliación al Este: no es previsible una inmigración masiva, Berlín 2000. El estudio consta de dos partes: en la primera se resumen los resultados del DIW sobre el volumen de la inmigración futura procedente de los PECO; en la segunda -una contribución del Instituto sobre el futuro del trabajo (IZA)- se analizan los posibles efectos de la inmigración en el empleo y los salarios.

(5) La red de servicios europeos de empleo (EURES) tiene por objeto facilitar la libre circulación de los trabajadores en los diecisiete países del Espacio Económico Europeo. Colaboran en la red las agencias publicas de empleo, los sindicatos y organizaciones empresariales. La Comisión Europea se encarga de coordinar la colaboración.

(6) Informe del Grupo de alto nivel sobre la libre circulación de personas, presidido por la Sra. Simone VEIL, de 18 de marzo de 1997 (dirección de Internet: http://europa.eu.int/comm/internal_market/de/people/hlp/index.htm (y también en "fr" y "en"), citado en adelante como Informe VEIL), pp. 25 y ss. de la mencionada versión de Internet.

(7) Véanse los Dictámenes del CES sobre la "Propuesta de Reglamento (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad" (DO C 169 de 16.6.1999, p. 24); la "Comunicación de la Comisión relativa al Plan de Acción para la libre circulación de los trabajadores" (DO C 235 de 27.7.1998, p. 82), y la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa al derecho de los nacionales de terceros países a viajar dentro de la Comunidad" (DO C 153 de 28.5.1996, p. 38).

(8) Comunicado de Prensa 12928/00 (Presse 420) de 9.11.2000 (Sesión n° 2303 del Consejo).

(9) DO L 149 de 5.7.1971, p. 2.

(10) Véase igualmente la propuesta, parecida a ésta, del informe VEIL (p. 53 en la versión de Internet) sobre la creación de tarjetas informáticas legibles de los sistemas nacionales de seguridad social en todos los Estados miembros.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

1. Porcentaje de población activa (entre 15 y 64 años)

>SITIO PARA UN CUADRO>

2. Nacionales del país de residencia

>SITIO PARA UN CUADRO>

3. Nacionales de otro Estado miembro de la UE

>SITIO PARA UN CUADRO>

4. Nacionales de terceros países

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

EUROSTAT 2000.