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Bruselas, 29.9.2009

COM(2009) 511 final

2009/0139 (CNS)

Propuesta de

DIRECTIVA DEL CONSEJO

por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios susceptibles de fraude

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Contexto de la propuesta

- Motivación y objetivos de la propuesta

Esta propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido[1] (en lo sucesivo «la Directiva del IVA»), está destinada a permitir la aplicación temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo, con el fin de combatir el fraude de que son objeto actualmente el comercio de certificados de emisión y las transacciones con determinados bienes vulnerables al fraude. La aplicación de un mecanismo selectivo de inversión del sujeto pasivo no debe, sin embargo, alterar los principios fundamentales del sistema del IVA, tales como el pago fraccionado, por lo que ha de restringirse a una lista predefinida de bienes y servicios.

- Contexto general

En mayo de 2006, la Comisión presentó una Comunicación[2] con vistas a entablar un debate general a escala de la UE sobre la necesidad de un planteamiento coordinado para la lucha contra el fraude fiscal en el mercado interior. Tras la Comunicación de la Comisión de 23 de noviembre de 2007[3], destinada a contribuir a la definición de una estrategia antifraude en la UE, y el informe de situación del grupo de expertos para la estrategia en la lucha contra el fraude fiscal (ATFS, en sus siglas inglesas)[4], la Comisión presentó una nueva Comunicación, en la que exponía su análisis sobre medidas de mayor alcance para modificar el sistema del IVA a fin de combatir el fraude[5].

Una de las medidas que se analizaron en este contexto era la instauración de un sistema general de inversión del sujeto pasivo. Asimismo, la Comisión se mostró dispuesta, en determinadas condiciones, a proponer un proyecto piloto destinado a comprobar si algún tipo de sistema generalizado de inversión del sujeto pasivo podía constituir una respuesta adecuada ante el fraude del IVA. No obstante, el Consejo ECOFIN no consiguió llegar a unas conclusiones consensuadas en lo referente a los extremos planteados en la citada Comunicación. Ante la falta de acuerdo político sobre las medidas de «mayor alcance», la Comisión se centró exclusivamente en las denominadas medidas «convencionales» para reforzar los métodos tradicionales de lucha contra el fraude fiscal. A este respecto, cabe mencionar, en particular, la Comunicación de la Comisión de diciembre de 2008 titulada «Estrategia coordinada con vistas a mejorar la lucha contra el fraude en materia de IVA en la Unión Europea»[6].

Sin embargo, la presente iniciativa difiere de la idea del proyecto piloto antes mencionado.

Al ser el fraude un problema importante de cara al correcto funcionamiento del mercado interior y suponer una amenaza para los ingresos tributarios de los Estados miembros, algunos de estos han solicitado autorización al Consejo, en virtud del artículo 395 de la Directiva del IVA, para adoptar medidas excepcionales y combatir así las tramas de fraude a través de un sistema selectivo de inversión del sujeto pasivo aplicable a un sector particularmente vulnerable al fraude o a determinados bienes.

En este contexto, la forma más común de evasión consiste en que un proveedor censado a efectos de IVA factura unas entregas y desaparece sin declarar ese IVA, pero dejando al cliente (que también es un sujeto pasivo) en posesión de una factura válida para deducción. De esta forma, la Hacienda no percibe el IVA por la entrega, pero debe permitir que el siguiente operador de la cadena deduzca el IVA soportado. En algunos casos, este fenómeno se ha convertido en lo que se conoce como fraude intracomunitario del operador desaparecido, que representa un ataque organizado al sistema del IVA y se aprovecha de que el proveedor tiene derecho a la devolución del IVA soportado cuando su subsiguiente entrega a un sujeto pasivo de otro Estado miembro está exenta. Además, estos fraudes suelen organizarse en una serie de entregas en las que unos mismos bienes circulan varias veces de unos Estados miembros a otros (lo que se conoce como fraude carrusel), por lo que la Hacienda puede perder por partida múltiple la cuota impositiva sobre un mismo producto. Cabe destacar que, según la información facilitada por varios Estados miembros, este tipo de fraude se está extendiendo también a las prestaciones de servicios.

El mecanismo de inversión del sujeto pasivo supone que el proveedor no cobre IVA alguno a sus clientes sujetos pasivos, los cuales, a su vez, pasan a ser responsables del pago del impuesto. En la práctica, los clientes (en la medida en que sean sujetos pasivos normales con derecho a deducción íntegra) realizarán la declaración y la deducción al mismo tiempo, sin efectuar ningún ingreso efectivo a la Hacienda. En este sentido, se elimina la posibilidad teórica de cometer fraude.

A través de esta propuesta, la Comisión pretende ofrecer a aquellos Estados miembros que lo deseen la posibilidad de aplicar dicho mecanismo selectivo de inversión del sujeto pasivo a una serie, elegida a partir de una lista predefinida, de entregas de bienes y prestaciones de servicios que los Estados miembros han considerado vulnerables al fraude. La presente propuesta de aplicación optativa del mecanismo de inversión del sujeto pasivo se centra en las áreas que a continuación se indican:

En primer lugar, la Comisión ha sido informada de unos supuestos casos de fraude en relación con el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Como es obvio, toda alegación de fraude, ya sea en el mercado del carbono o cualquier otro, es preocupante y exige una respuesta adecuada. Las diferencias que se registran en las respuestas individuales de los Estados miembros han impulsado a la Comisión a elaborar esta propuesta. Si bien aún es preciso analizar más detenidamente las circunstancias concretas y la dimensión real del problema de fraude, la información que han facilitado ya varios Estados miembros indica que conviene tomar medidas con rapidez e incluirlas en la presente propuesta, que, de entrada, no representa sino una disposición temporal.

En segundo lugar, otra de las categorías de productos que se han incluido en el ámbito de esta Directiva es la correspondiente a los teléfonos móviles y los dispositivos de circuitos integrados. Estos productos son actualmente objeto de una medida excepcional de inversión del sujeto pasivo, que el Reino Unido fue autorizado a aplicar al amparo del artículo 395 de la Directiva del IVA y que ha sido prorrogada con sujeción a determinadas condiciones[7]. El texto de esa propuesta de la Comisión ha servido también de base para la presente propuesta de Directiva del Consejo. En la exposición de motivos de su propuesta de Decisión del Consejo, la Comisión explicaba las circunstancias muy particulares que llevaban a la autorización excepcional de dicha medida especial y anunciaba ya su voluntad de examinar la posibilidad de permitir la aplicación de un mecanismo selectivo de inversión del sujeto pasivo por cualquier Estado miembro que lo deseara. Concretamente, no había sido posible hasta entonces determinar hasta qué punto el citado mecanismo era un instrumento adecuado y eficaz para hacer frente al fraude en el sector específico considerado. A fin de suplir esta carencia, toda ulterior aplicación debe subordinarse a una evaluación completa de sus efectos. Diversos Estados miembros que habían mostrado interés por aplicar la inversión de sujeto pasivo en el sector podrán hacerlo con arreglo a la presente propuesta.

En tercer lugar, la propuesta se refiere a otros productos, tales como perfumes o metales preciosos (p.ej., platino), que, según han señalado los Estados miembros durante las reuniones de los grupos de trabajo relativos al fraude, parecen haberse convertido en blancos del fraude, por lo que resulta oportuno incluirlos igualmente en esta Directiva.

Desde el punto de vista procedimental, conviene que los Estados miembros informen primero a la Comisión acerca de su intención de introducir ese mecanismo. En segundo lugar, la aplicación experimental de una inversión selectiva de sujeto pasivo deberá subordinarse a condiciones muy precisas, con objeto de garantizar el funcionamiento del sistema, evitar, en lo posible, repercusiones negativas potenciales y permitir una adecuada evaluación de los resultados. Antes de aplicar el mecanismo de inversión del sujeto pasivo, y en la medida en que no sea ya así, es necesario que los sujetos pasivos que vayan a verse afectados por tal aplicación, ya sea como proveedores o como clientes, estén identificados a efectos del IVA con un número individual. Se prevé, asimismo, que los Estados miembros interesados establezcan obligaciones de información, a fin de garantizar un seguimiento suficiente de la medida y cerciorarse así de que está funcionando eficazmente. Por otra parte, para asegurar que la aplicación del citado mecanismo se mantenga circunscrita y no deje de constituir una excepción a las normas generales del IVA, se ha confeccionado una lista de los bienes y servicios y cada Estado miembro podrá optar por aplicar la inversión de sujeto pasivo a un máximo de tres categorías, de las cuales dos podrán corresponder a bienes.

Los Estados miembros interesados deben adoptar medidas de control eficaces para detectar y evitar, en lo posible, todas las formas de fraude y, en particular, las nuevas, que consistan en hacer extensivos los patrones de fraude a otros productos, al sector minorista o a otros Estados miembros. Para la instrumentación de tales medidas, sería aconsejable que se tomaran en consideración las conclusiones sobre el mecanismo de inversión del sujeto pasivo que figuran en el documento de la Comisión relativo a las modificaciones del sistema del IVA destinadas a combatir el fraude[8].

Cabe esperar que la experiencia adquirida a través de esta aplicación temporal del sistema a los bienes o servicios vulnerables al fraude permita, merced al procedimiento de información y evaluación previsto en la propuesta, una valoración global más exacta de la utilidad y proporcionalidad del mecanismo selectivo de inversión del sujeto pasivo.

2. Consulta de las partes interesadas y evaluación de impacto

No ha sido necesario realizar consultas ni recurrir a asesoramiento externo. El proceso de consulta pública, acerca del recurso a la inversión de sujeto pasivo para combatir el fraude, se llevó ya a cabo con ocasión de las anteriores comunicaciones de la Comisión sobre el fraude en el IVA (véase, en particular, el documento de consulta «Possible introduction of an optional reverse charge mechanism for VAT - Impact on businesses» de 13 de agosto de 2007[9]).

A fin de llegar a entender mejor el impacto del mecanismo selectivo de inversión del sujeto pasivo, la Directiva propuesta establece que los Estados miembros que opten por aplicar el sistema determinen unos criterios de evaluación que permitan apreciar la situación antes del período de aplicación y al término del mismo. Esta Directiva abre a los Estados miembros la posibilidad de aplicar un mecanismo selectivo de inversión del sujeto pasivo en determinadas circunstancias, pero no impone en absoluto la obligación de hacerlo. Dado que las normas propuestas ofrecen a los Estados miembros la opción de aplicar el mecanismo de inversión del sujeto pasivo, con carácter temporal y a una serie de bienes o servicios seleccionados cuidadosamente, corresponderá a los Estados miembros interesados realizar evaluaciones de impacto pormenorizadas, según lo dispuesto en la Directiva.

3. Aspectos jurídicos de la propuesta

La Directiva modifica la Directiva del IVA.

Habida cuenta de la incertidumbre que rodea a los efectos de la medida y de la desviación que supone con respecto al principio fundamental del pago fraccionado, la creación de una base jurídica específica para esa aplicación temporal del referido mecanismo a ciertos bienes y servicios es la mejor solución y se ajusta, por lo demás, a los principios enunciados en la Comunicación de la Comisión sobre posibles medidas para modificar el sistema de IVA a fin de combatir el fraude[10]. Además, el artículo 395 de la Directiva del IVA no puede considerarse una base suficiente para una aplicación continuada y más amplia, en distintos Estados miembros, de un mecanismo selectivo de inversión del sujeto pasivo en relación con determinados bienes o servicios. Por consiguiente, el objetivo de combatir el fraude a través de un mecanismo de inversión del sujeto pasivo puede alcanzarse mejor a nivel comunitario por medio de una directiva que ofrezca a los Estados miembros la posibilidad de aplicar tal mecanismo a determinadas entregas y prestaciones de ámbito nacional. Ello no excede, pues, de lo necesario para alcanzar el objetivo.

4. Repercusiones presupuestarias

La propuesta no tiene ninguna incidencia negativa en el presupuesto comunitario.

5. Información adicional

La propuesta incluye una cláusula de expiración.

2009/0139 (CNS)

Propuesta de

DIRECTIVA DEL CONSEJO

por la que se modifica la Directiva 2006/112/CE en lo que respecta a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios susceptibles de fraude

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 93,

Vista la propuesta de la Comisión,

Visto el dictamen del Parlamento Europeo[11],

Visto el dictamen del Comité Económico y Social Europeo[12],

Considerando lo siguiente:

(1) La Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido[13], especifica que cualquier sujeto pasivo que realice entregas de bienes o prestaciones de servicios sujetas al impuesto sobre el valor añadido (IVA) estará obligado al pago del impuesto. No obstante, cuando se trate de operaciones transfronterizas y en el caso de determinados sectores nacionales de elevado riesgo, tales como los de la construcción o los residuos, está previsto el traspaso de la obligación de pagar el IVA a la persona destinataria de la entrega o prestación.

(2) Dada la gravedad del fraude en el IVA, resulta oportuno explorar métodos innovadores para hacer frente al problema de la forma más eficaz posible. Procede, por tanto, permitir a los Estados miembros que apliquen un mecanismo en virtud del cual, con carácter temporal y en relación con determinadas categorías de bienes y servicios, la obligación de pagar el IVA se traspase a la persona destinataria de la entrega de bienes o prestación de servicios sujeta al impuesto, aun cuando dichas categorías no estén enumeradas en el artículo 199 de la Directiva 2006/112/CE ni sean objeto de excepciones específicas que los Estados miembros hayan sido autorizados a establecer.

(3) La introducción de ese mecanismo dirigido de forma selectiva a ciertas categorías de bienes o servicios, frente a su aplicación generalizada, no debe ir en detrimento de los principios fundamentales del sistema del IVA, tales como el pago fraccionado, por lo que ha de restringirse a una lista predefinida de bienes y servicios.

(4) La lista predefinida a partir de la cual los Estados miembros puedan elegir debe restringirse a las entregas de bienes y prestaciones de servicios que, según la experiencia reciente, sean particularmente susceptibles de fraude. A fin de garantizar que la introducción del citado mecanismo pueda evaluarse de manera efectiva y que su incidencia sea objeto de un minucioso seguimiento, resulta oportuno que se limiten las posibilidades de elección de los Estados miembros.

(5) Antes de que pueda aplicarse el mecanismo, es necesario que los sujetos pasivos que realicen entregas de bienes o prestaciones de servicios recogidas en la lista predefinida, o a los que se destinen tales entregas o prestaciones, estén en todos los casos identificados a efectos del IVA. Por otra parte, los Estados miembros que opten por aplicar el mecanismo deben establecer medidas de control específicas e imponer obligaciones de información tanto al proveedor como al cliente, de modo que se garantice el correcto funcionamiento del mecanismo y el seguimiento de su aplicación, y que se pueda detectar y prevenir toda nueva forma de fraude fiscal.

(6) Procede que los Estados miembros presenten un informe de evaluación de la aplicación del mecanismo antes de que concluya el período de aplicación, a fin de permitir valorar oportunamente su eficacia.

(7) Con objeto de evaluar el efecto de la aplicación del mecanismo sobre las actividades fraudulentas de forma transparente, los informes de evaluación de los Estados miembros deben basarse en criterios que estos hayan definido previamente. Toda evaluación así realizada debe valorar claramente el nivel de fraude antes y después de la aplicación del mecanismo, así como cualquier desplazamiento de las tramas fraudulentas, en particular, hacia otros bienes o servicios, o hacia las entregas o prestaciones realizadas en el sector minorista o en otros Estados miembros.

(8) El informe debe también evaluar los costes de cumplimiento de las normas para los sujetos pasivos y los costes de implementación soportados por los Estados miembros, incluidos los que ocasionen las medidas de control y auditoría.

(9) Con vistas a ofrecer a todos los Estados miembros la opción de aplicar tal mecanismo, procede modificar específicamente a tal efecto la Directiva 2006/112/CE.

(10) Puesto que el objetivo de la actuación propuesta es luchar contra el fraude en el IVA a través de medidas temporales que constituyen una excepción a las normas de la Comunidad vigentes, sólo puede alcanzarse a nivel comunitario. La adopción de una medida comunitaria se ajusta, por lo tanto, al principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 del Tratado. De conformidad con el principio de proporcionalidad enunciado en dicho artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar sus objetivos.

(11) Procede, por tanto, modificar la Directiva 2006/112/CE en consecuencia.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Artículo 1

La Directiva 2006/112/CE queda modificada como sigue:

1) Se añade el artículo 199 bis siguiente:

«Artículo 199 bis

1. Hasta el 31 de diciembre de 2014 y por un período mínimo de dos años, los Estados miembros podrán establecer y aplicar un mecanismo en virtud del cual el deudor del IVA a pagar por las categorías de bienes y servicios enumeradas en el anexo VI A sea el destinatario de dichos bienes y servicios.

Al elegir los bienes y servicios a los que se aplicará ese mecanismo, los Estados miembros se limitarán a tres de las categorías enumeradas en el anexo VI A, de las cuales dos, como máximo, serán categorías de bienes.

2. Todo Estado miembro que opte por establecer el mecanismo previsto en el apartado 1 deberá:

a) garantizar que todos los sujetos pasivos que realicen entregas de bienes o prestaciones de servicios a las que sea aplicable el mecanismo, o que sean destinatarios de dichas entregas o prestaciones, estén identificados por medio de un número individual, en la medida en que el sujeto pasivo no esté ya identificado de conformidad con el apartado 1 del artículo 214;

b) imponer obligaciones de información adecuadas y efectivas a todos los sujetos pasivos que realicen entregas de bienes o prestaciones de servicios a las que sea aplicable el mecanismo, de tal forma que, en cada operación, pueda identificarse ese sujeto pasivo, así como el sujeto pasivo destinatario de la entrega o prestación, el tipo de bienes entregados o servicios prestados, y el período impositivo y el valor de la entrega o prestación;

c) imponer obligaciones de información por operación o por conjunto de operaciones a todos los sujetos pasivos destinatarios de las entregas de bienes o prestaciones de servicios a las que sea aplicable el mecanismo, con vistas a cotejar dicha información con la facilitada por el proveedor;

d) adoptar medidas de control adecuadas y eficaces, a fin de vigilar y mitigar las actuales formas de fraude, así como de prevenir la aparición de actividades fraudulentas en relación con otros bienes o servicios, en el sector minorista o en otros Estados miembros.

3. Los Estados miembros comunicarán a la Comisión la aplicación del mecanismo a que se refiere el apartado 1 antes de introducirlo y le facilitarán la siguiente información:

a) declaración sobre el alcance de la disposición de aplicación del mecanismo y descripción pormenorizada de las medidas de acompañamiento, incluidas las obligaciones de información impuestas a los sujetos pasivos y las medidas de control;

b) criterios de evaluación que permitan comparar las actividades fraudulentas en relación con los bienes y servicios enumerados en el anexo VI A antes y después de la aplicación del mecanismo, las actividades fraudulentas en relación con otros bienes y servicios y en otros Estados miembros antes y después de la aplicación del mecanismo, así como cualquier aumento de otros tipos de actividades fraudulentas antes y después de la aplicación del mecanismo, particularmente en el sector minorista;

c) fecha de inicio y período de vigencia de la disposición de aplicación del mecanismo.

4. Basándose en los criterios de evaluación a que se refiere la letra b) del apartado 3, los Estados miembros que apliquen el mecanismo previsto en el apartado 1 presentarán un informe a la Comisión a más tardar un año antes de que expire el período de vigencia de la disposición de aplicación del mecanismo. El informe indicará claramente la información que habrá de considerarse confidencial y la información que podrá publicarse.

El informe contendrá una evaluación pormenorizada de la eficacia y eficiencia global de la medida, en particular con referencia a lo siguiente:

a) la incidencia en las actividades fraudulentas relativas a las entregas de bienes y prestaciones de servicios a las que se aplica la medida;

b) el posible desplazamiento de las actividades fraudulentas hacia otros bienes o servicios;

c) el posible desplazamiento de las actividades fraudulentas hacia otros Estados miembros;

d) el posible desplazamiento de las actividades fraudulentas hacia el sector minorista;

e) los costes que para los sujetos pasivos se deriven del cumplimiento de la medida;

f) el coste de aplicación de la medida para los Estados miembros, incluido el coste de las medidas de control y auditoría.».

(2) El anexo de la presente Directiva se inserta como anexo VI A.

Artículo 2

Los Estados miembros que opten por aplicar el mecanismo previsto en el artículo 1, punto 1, comunicarán a la Comisión las disposiciones de la norma por la que se aplique el mecanismo antes de la fecha en que comience a aplicarse.

Artículo 3

La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea .

Artículo 4

La presente Directiva será aplicable hasta el 31 de diciembre de 2014.

Artículo 5

Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros.

Hecho en Bruselas, el

Por el Consejo

El Presidente

ANEXO

«Anexo VI A

Lista de bienes y servicios a que se refiere el artículo 199 bis

Parte A - Bienes

(1) Teléfonos móviles, consistentes en dispositivos concebidos o adaptados para ser utilizados en conexión con una red autorizada, y que funcionen en determinadas frecuencias, tengan o no otro uso;

(2) dispositivos de circuitos integrados, tales como microprocesadores y unidades centrales de proceso, en un estadio anterior a su integración en productos de consumo final;

(3) perfumes;

(4) metales preciosos, siempre que les sea aplicable el régimen especial de los bienes de ocasión, objetos de arte, antigüedades y objetos de colección de conformidad con los artículos 311 a 343 o el régimen especial del oro de inversión de conformidad con los artículos 344 a 356.

Parte B – Servicios

Derechos de emisión de gases de efecto invernadero tal como se definen en el artículo 3 de la Directiva 2003/87/CE(*), transferibles de conformidad con su artículo 12, y otras unidades de derechos que puedan utilizar los operadores en cumplimiento de la misma Directiva.

(*) DO L 275 de 25.10.2003, p. 32.».

[1] DO L 347 de 11.12.2006, p. 1.

[2] COM(2006) 254 final de 31.5.2006.

[3] COM(2007) 758 final de 23.11.2007.

[4] SEC(2007)1584 de 23.11.2007.

[5] COM (2008) 109 final de 22.2.2008 y SEC(2008) 249 de 22.2.2008.

[6] COM(2008) 807 final de 1.12.2008.

[7] Decisión del Consejo, de 5 de mayo de 2009, por la que se autoriza al Reino Unido a mantener vigente una medida especial de inaplicación del artículo 193 de la Directiva 2006/112/CE, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, DO L 148 de 11.6.2009, p. 14.

[8] SEC(2008)249 de 22.2.2008.

[9] http://ec.europa.eu/taxation_customs/common/consultations/tax/article_4209_en.htm.

[10] COM(2008) 109 final de 22.2.2008.

[11] DO C […] de […] , p. […].

[12] DO C […] de […] , p. […].

[13] DO L 347 de 11.12.2006, p. 1.