COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO RELATIVA AL CUMPLIMIENTO DE LOS COMPROMISOS CONTRAÍDOS POR LOS PAÍSES ADHERENTES EN EL CONTEXTO DE LAS NEGOCIACIONES DE ADHESIÓN SOBRE EL CAPÍTULO 21 - POLÍTICA REGIONAL Y COORDINACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS ESTRUCTURALES {SEC (2003) 828 }

Introducción

El Consejo Europeo, en su reunión celebrada en Bruselas el 24 y el 25 de octubre de 2002, respaldó la intención de la Comisión -según figura en el documento de estrategia de 2002 sobre la ampliación- de presentar, seis meses antes de la adhesión, un informe de seguimiento exhaustivo sobre el estado del cumplimiento de los compromisos contraídos por los países adherentes en el contexto de las negociaciones de adhesión. Está previsto presentarlo en noviembre del año en curso.

Además, la Comisión se comprometió a presentar, a más tardar en julio de 2003, un informe sobre el progreso de los preparativos en materia de política regional y coordinación de los instrumentos estructurales (capítulo 21). Como resultado de las negociaciones de adhesión, se aprobó una asignación financiera en favor de los nuevos Estados miembros de 22 000 millones de euros correspondientes a los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión para el período 2004-2006. Asegurar programas favorables al crecimiento y el empleo y una capacidad de absorción adecuada, así como establecer las estructuras administrativas necesarias para una aplicación eficiente de los Fondos Estructurales constituyen un reto de especial importancia para los nuevos Estados miembros, especialmente teniendo en cuenta la brevedad del período de programación disponible.

En este contexto, los países adherentes se han comprometido a llevar a cabo antes del final de 2003 los preparativos necesarios para la implantación y la puesta en funcionamiento de las estructuras administrativas y los procedimientos de seguimiento y control indispensables para la utilización satisfactoria de estos fondos. El respeto del plazo citado es especialmente importante ya que la admisibilidad de los proyectos que se financiarán con cargo a los Fondos Estructurales y al Fondo de Cohesión después de la adhesión comienza el 1 de enero de 2004.

El objetivo de la presente Comunicación es evaluar el modo en que los países adherentes están cumpliendo estos compromisos y el estado de los preparativos que están llevando a cabo para la gestión de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. Para ello, se destacan los progresos efectuados por los países adherentes y las cuestiones pendientes que aún deben tratar. Además, se ofrece asesoramiento sobre las medidas que es necesario adoptar para que todos los países sean capaces de establecer un sistema que garantice la utilización saneada y eficaz de los Fondos. La evaluación de los preparativos para los sistemas de gestión y control de los Fondos Estructurales que figura en el informe se basa principalmente en la información facilitada por los países adherentes en respuesta a los detallados cuestionarios enviados por la Comisión.

Una vez que se hayan aprobado los programas y concretado los regímenes de aplicación del Fondo de Cohesión y los Fondos Estructurales, la Comisión completará su revisión de la conformidad de los sistemas. El proceso en curso de negociación de los programas entre la Comisión y los países adherentes es especialmente importante en este contexto. La UE ya ha dejado claro que la Comisión no podrá aprobar la financiación comunitaria mientras no se cumplan todas las condiciones establecidas en los Reglamentos de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión.

1. MARCO LEGISLATIVO

La armonización de la legislación nacional con el acervo y su transposición completa en los ámbitos de contratación pública, ayudas estatales/competencia, medio ambiente e igualdad de oportunidades son esenciales para la aplicación de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.

La legislación sobre contratación pública aún no es plenamente conforme con la legislación de la CE. Es especialmente urgente tomar medidas en este ámbito, ya que, para que puedan obtener ayuda de los Fondos Estructurales y el Fondo de Adhesión tras la adhesión, todos los proyectos, incluidos aquellos para los que el gasto nacional se haga entre el 1 de enero de 2004 y la fecha de la adhesión, deberán estar en conformidad con las normas comunitarias sobre contratación pública.

En cuanto a la legislación en materia de gestión presupuestaria, se ha de seguir trabajando en la preparación y la adopción de la legislación necesaria para reorganizar la estructura presupuestaria, facilitar los compromisos plurianuales y redistribuir los fondos entre los programas y dentro de cada uno de ellos.

Aunque se ha progresado en la adopción de legislación sobre competencia y ayudas estatales, debe acelerarse la notificación a la Comisión de los regímenes de ayuda, ya que sólo aquellos que estén aprobados al final de 2003 podrán beneficiarse de la asistencia de los Fondos Estructurales a partir del 1 de enero de 2004.

Por lo que respecta a la protección del medio ambiente, todos los países han progresado significativamente. No obstante, hay aún diversas disposiciones legislativas y medidas de ejecución en los ámbitos de evaluación del impacto ambiental, protección de la naturaleza y gestión de los residuos que deben completarse y cuya aplicación es un requisito para la aplicación del Fondo de Cohesión y los Fondos Estructurales.

2. MARCO INSTITUCIONAL

Si bien en términos generales se ha progresado por lo que respecta a la coordinación interministerial, esta cuestión sigue siendo problemática. La práctica muestra que esta coordinación suele ser deficiente. En algunos casos, la autoridad responsable debe asumir más la iniciativa y mostrar un mayor empeño en dirigir este proceso. En otros, es necesario permitir la participación y la cooperación plenas de todos los ministerios sectoriales.

Se han producido retrasos en la finalización de las disposiciones institucionales del sistema de aplicación, que en algunos países parecen inconsistentes y poco definidas. Una cuestión que preocupa especialmente a la Comisión es el número y la función de los órganos intermedios. En todos los países, aún debe elaborarse y plasmarse en acuerdos escritos una descripción clara de la delegación de tareas y de las relaciones jerárquicas entre los diferentes órganos en cuestión.

Una cuestión que aún está por resolver es la relativa a la independencia de la función de certificación de la autoridad pagadora. Habida cuenta de la importancia de la autoridad pagadora para asegurar la regularidad del gasto cofinanciado, esta cuestión debe resolverse rápidamente a fin de garantizar la plena conformidad de las disposiciones.

Se observa que los países adherentes conocen los requisitos de control financiero y han tomado las medidas apropiadas para garantizar su cumplimiento. Sin embargo, aún quedan cuestiones por resolver, en particular la separación adecuada de las funciones de control.

En términos generales se prevén disposiciones de auditoría interna adecuadas, pero aún falta información sobre algunas autoridades pertinentes, o debe aclararse mejor antes de dar por finalizadas estas disposiciones. La mayoría de los países aún no ha desarrollado la estrategia de auditoría que debe estar preparada para los controles desde el principio de la ejecución de los programas.

3. CAPACIDAD ADMINISTRATIVA

Aunque la mayoría de los países ha elaborado planes de contratación y formación de conformidad con los compromisos asumidos en las negociaciones de adhesión, se ha demorado la contratación de nuevo personal. En términos generales, los planes de contratación responden a las necesidades de recursos humanos de las autoridades de gestión y pagadora. No obstante, las necesidades en este ámbito sólo podrán evaluarse del todo cuando se hayan decidido claramente el número y la función de los órganos intermedios. Además, en los países en los que se han designado órganos intermedios, parece que éstos carecen de personal suficiente para sus futuras tareas. Se ha de prestar especial atención al refuerzo de la capacidad administrativa de las administraciones regionales y locales. Por último, en la mayoría de los casos, las administraciones públicas tienen problemas para atraer y conservar personal cualificado y motivado.

Se han definido los pasos básicos del proceso de presentación de los proyectos para la mayoría de los futuros programas operativos. Se han de definir y aclarar mejor las responsabilidades de los diferentes agentes participantes en el proceso de selección para que sean plenamente operativos antes de la adhesión.

Todos los países han empezado a elaborar directrices y manuales para sus programas operativos. Estos instrumentos son esenciales para acumular conocimientos técnicos dentro de una organización y hacerla menos vulnerable a la fluctuación del personal.

4. CAPACIDAD DE PROGRAMACIÓN

A pesar de algunos retrasos en la presentación de los documentos de programación, los países adherentes han hecho esfuerzos significativos en este ámbito. Además, y de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión, han simplificado la programación adoptando un número significativamente reducido de programas operativos, prioridades y medidas, acorde con la brevedad de un período de programación que termina en 2006. La mayoría de los programas han sido objeto de amplias consultas con los agentes regionales y locales, los interlocutores económicos y sociales y otras instituciones pertinentes.

Sin embargo, muchos de los documentos de programación parecen carentes de un marco estratégico coherente debido a las dificultades para organizar una coordinación interministerial eficaz. Así lo pone de manifiesto la descripción, potencialmente duplicativa o insuficientemente específica, de las prioridades y medidas de muchos de los documentos presentados.

La definición de los indicadores de seguimiento y la implantación de un sistema informatizado para la recopilación y el intercambio de los datos necesarios para cumplir los requisitos de gestión, seguimiento y evaluación se han retrasado mucho en la mayoría de los países. Los plazos en los que el sistema debería ser operativo parecen en muchos casos poco realistas, ya que aún se está en el proceso de diseño del sistema o de contratación del proveedor responsable de su introducción. En cualquier caso, es preciso definir indicadores apropiados de seguimiento material y financiero, y las autoridades de gestión deben establecer un sistema que les permita recopilar esta información y proporcionar una evaluación adecuada de la repercusión de las intervenciones de los Fondos Estructurales.

5. GESTIÓN FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA

A la vista del número de órganos que participan en la gestión financiera y presupuestaria, el establecimiento de las estructuras adecuadas, capaces de garantizar una gestión financiera saneada, es un proceso largo y complejo. Aunque en conjunto se espera que el 1 de enero de 2004 estén establecidos los regímenes necesarios, aún es preciso realizar esfuerzos significativos en algunos ámbitos.

Por lo que respecta al movimiento de fondos, en algunos países aún se necesitan aclaraciones relativas a la presentación de las declaraciones de gastos a la Comisión, elemento clave para asegurar la regularidad del gasto. Si queda alguna duda sobre la independencia de la autoridad pagadora o los controles llevados a cabo, a la Comisión podría resultarle imposible efectuar los pagos a los Estados miembros afectados.

La distinción entre los dos tipos de requisitos de control para los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, a saber, los controles de verificación que deberá llevar a cabo la autoridad de gestión y los controles aleatorios que deberá llevar a cabo personal independiente de las funciones de gestión y de pago, es un elemento esencial en el sistema de control de los Fondos.

La mayoría de los países adherentes no ha introducido aún normas y procedimientos apropiados para asegurar la conservación de justificantes, requisito importante de la pista de auditoría. En algunos países falta también información sobre las disposiciones relativas a una declaración de liquidación por parte de un servicio independiente.

En cuanto al suministro de códigos contables/sistemas de contabilidad apropiados y distintos para los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, la situación es diversa. En algunos casos, se observa que aún deben tomarse medidas importantes para implantar sistemas de contabilidad satisfactorios para los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.

6. RESERVA DE PROYECTOS FUTUROS

La Comisión cree que no todos los países adherentes han tenido en cuenta la dificultad y la complejidad de contar con una reserva de proyectos que asegure el pleno aprovechamiento de unos fondos sustancialmente incrementados en 2004. Muchas de las propuestas de preparación de los proyectos de los países adherentes aún tienen que concretarse con suficiente detalle. La mayoría de los países no tiene presupuestos o calendarios específicos para la preparación de futuros proyectos. Preocupa especialmente a la Comisión que las acciones previstas por el momento no serán suficientes para garantizar una absorción plena de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.

La Comisión recomienda firmemente que se refuerce la labor de preparación de los proyectos, incluida la utilización de asistencia técnica específica cuando sea necesario. Si bien los fondos de preadhesión deben utilizarse todo lo posible con este objetivo, la responsabilidad respecto de los proyectos ha de ser principalmente incumbencia de los propios países adherentes, que tienen que asegurarse de que se proporcionen los recursos adicionales y el personal especialmente cualificado que sean necesarios. Deben movilizarse todas las fuentes disponibles de financiación para la preparación de proyectos, que debe incluir la localización y el suministro de los medios financieros de cofinanciación.

Crear una adecuada lista de reserva de proyectos es sólo una fase inicial del ciclo de los proyectos. La experiencia relativa a los fondos de preadhesión ha demostrado que la ejecución de los proyectos tras su aprobación se ha visto frenada y que las autoridades nacionales deben prestar especial atención a las fases clave del ciclo de los proyectos que han demostrado ser más deficientes en el pasado, especialmente la contratación pública.

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

La Comisión reconoce el considerable progreso realizado por los países adherentes en sus preparativos para asegurar una gestión saneada y eficaz de los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. Sin embargo, aún queda mucho por hacer. Cabe recordar que, según lo acordado en las negociaciones de adhesión, los países adherentes se beneficiarán de la admisibilidad de proyectos y gastos financiables por los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión tras la adhesión, ya a partir del 1 de enero de 2004. Por consiguiente, toda la legislación relacionada con los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión debe adaptarse y transponerse completamente antes del 31 de diciembre de 2003, como muy tarde.

Para que la Comisión conceda la financiación comunitaria prevista en los Reglamentos, es preciso que se traten con carácter de urgencia los diez puntos siguientes:

1) Los retrasos en la adaptación y la aplicación de las normas sobre contratación pública son motivo de especial preocupación. Es de máxima importancia que se refuercen adecuadamente los órganos y los mecanismos que aseguran una ejecución adecuada en este ámbito. Debe aprovecharse plenamente la asistencia técnica para fortalecer más la capacidad de las administraciones nacionales.

2) Debe reforzarse la coordinación interministerial. Preocupan especialmente a la Comisión los retrasos en la definición completa y adecuada de las disposiciones institucionales para la gestión de los Fondos, en particular por lo que respecta a las funciones respectivas de las autoridades de gestión y los órganos intermedios. Algunos países aún han de facilitar aclaraciones sobre la independencia de la función de certificación de la autoridad pagadora.

3) Por lo que respecta a la gestión y el control financieros, las principales deficiencias son la confusión entre los controles de la gestión, que son responsabilidad de la autoridad de gestión o de los órganos intermedios, y los controles aleatorios independientes, por un lado y, por el otro, la insuficiente división de funciones entre los órganos de ejecución y los órganos de control.

4) Aún no se han establecido en todos los países adherentes unos sistemas de contabilidad adecuados, requisito previo para una gestión financiera saneada. Esto debe resolverse con urgencia.

5) En varios países se ha retrasado la contratación de personal adicional para la gestión de los Fondos Estructurales. Esto afecta especialmente a los órganos intermedios y las administraciones regionales. Los retrasos en la definición del número de órganos intermedios y de sus tareas han afectado también a la correcta evaluación de las necesidades de personal. Es necesario hacer esfuerzos significativos de contratación y formación a tiempo. Se anima a los países adherentes a explorar todas las posibilidades de cofinanciación de determinados gastos administrativos adicionales con cargo a los futuros presupuestos de asistencia técnica.

6) El objetivo de finalizar las negociaciones de los programas en diciembre de 2003 como muy tarde debe mantenerse para evitar cualquier retraso en la ejecución de los programas de los Fondos Estructurales. En este contexto, es de primera importancia que se definan mejor las prioridades y las medidas de los programas para que respondan correctamente a las necesidades de cada país y se eviten duplicaciones entre los programas.

7) Preocupa especialmente a la Comisión que las acciones previstas por el momento por lo que respecta a la constitución de una reserva de proyectos no serán suficiente para garantizar la plena absorción de la significativa dotación asignada a los Fondos Estructurales y de Cohesión en 2004. La Comisión recomienda firmemente que se refuercen los esfuerzos de preparación de los proyectos, incluido el uso de asistencia técnica específica cuando sea necesario. Se ha de recordar que la responsabilidad de los proyectos debe incumbir principalmente a los propios países adherentes.

8) Los países adherentes han hecho un esfuerzo significativo por aplicar el principio de asociación. Este esfuerzo debe mantenerse en el transcurso de las negociaciones y del período de ejecución, ya que unas buenas estructuras de asociación mejoran la eficiencia de las intervenciones de la UE.

9) La implantación de los sistemas de seguimiento se ha retrasado sustancialmente. Esta cuestión debe resolverse con urgencia, ya que el funcionamiento de estos sistemas condiciona la transparencia de la ejecución de los programas e influye de manera decisiva en la absorción financiera.

10) Teniendo en cuenta la labor que aún queda por hacer en diversos países para sanear las finanzas públicas, la planificación rigurosa de los componentes de cofinanciación nacional vinculados a los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión es una parte esencial del éxito de las políticas de cohesión en los países adherentes. Por consiguiente, la preparación de los proyectos debe incluir la determinación de las fuentes de cofinanciación.

Estas diez cuestiones deben tratarse con carácter de urgencia en los próximos meses. Las negociaciones en curso sobre las intervenciones de los Fondos Estructurales proporcionan a los países adherentes una oportunidad única para ocuparse de las tareas pendientes en estos diez ámbitos. La Comisión confía en que los países adherentes establecerán las mejores condiciones posibles de ejecución y será un socio constructivo para asegurar que así suceda.