Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo sobre el derecho a la reagrupación familiar"

(2000/C 204/09)

El 10 de febrero de 2000, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 5 de mayo de 2000 (ponente: Sra. Cassina).

En su 373er Pleno de los días 24 y 25 de mayo de 2000 (sesión del 25 de mayo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 81 votos a favor, 3 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Directiva propuesta por la Comisión tiene por objeto afirmar el derecho a la reagrupación familiar para los nacionales de terceros países que residan regularmente en el territorio de un Estado miembro, y crear un marco homogéneo para el ejercicio de este derecho (definición de los miembros de la familia que pueden optar a la reagrupación, las condiciones de entrada, los procedimientos de solicitud de reagrupación, los permisos de residencia y los derechos conexos, etc.) Incumbirá a los Estados miembros, sobre la base del principio de subsidiariedad, la fijación de algunos procedimientos (en particular, las condiciones materiales que debe satisfacer el solicitante, los procedimientos de comprobación de las pruebas presentadas, el período de validez inicial del permiso de residencia de los miembros de la familia cuando el reagrupante posea un permiso de residencia de duración ilimitada y las modalidades de aplicación de los derechos inherentes a la estancia).

1.2. Esta iniciativa se inscribe en el marco de la aplicación del Título IV del Tratado(1), se basa en las disposiciones del apartado 3 del artículo 63 y se deriva de las conclusiones adoptadas por el Consejo Europeo de Tampere (15 y 16 de octubre de 1999), que reconoció que "[la Unión Europea] necesita un enfoque global de la migración", "una política de integración más decidida [que] debería encaminarse a concederles [a los nacionales de terceros países] derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la Unión" y "la necesidad de aproximar las legislaciones nacionales sobre las condiciones de admisión y de residencia de los nacionales de terceros países, basadas en una evaluación conjunta de la evolución económica y demográfica de la Unión, así como de la situación en los países de origen". Indicaba también la necesidad de que "[el Consejo] adopte decisiones con rapidez", para lo cual habría que tener en cuenta la capacidad de recepción de los Estados miembros así como sus vínculos históricos y culturales con los países de origen.

1.2.1. La Directiva propuesta no se aplica a los nacionales de terceros países cuya demanda de reconocimiento de su condición de refugiado no haya sido objeto de una decisión definitiva, o que estén sometidos a un régimen de protección temporal. Tampoco se aplica a los temporeros, trabajadores temporales y ciudadanos de terceros países que sean titulares de un permiso de residencia de un período de validez inferior a un año.

1.3. El derecho a la reagrupación familiar se concede no sólo a los nacionales de terceros países que residen regularmente en un Estado miembro, sino también a los refugiados (según los términos de la Convención de Ginebra) y a los apátridas, así como a los beneficiarios de una protección subsidiaria (por razones humanitarias, en caso de guerra u otro acontecimiento que haya provocado su exilio). Los reagrupantes deben ser titulares, en el Estado miembro de que se trate(2), de un permiso de residencia regular cuyo período de validez no puede ser inferior a un año.

1.4. La reagrupación familiar abarca al cónyuge y los hijos menores no casados (incluidos los adoptados o a cargo), a la pareja de hecho a condición de poder probar la relación duradera que los une y a los ascendientes a cargo e hijos mayores que, por razones de salud o discapacidad, no puedan subvenir a sus necesidades; en el caso de refugiados o beneficiarios de una protección subsidiaria, se tienen también en cuenta a otros miembros de la familia (por motivos humanitarios o de dependencia del reagrupante). A los estudiantes se les permite agruparse únicamente con su cónyuge y sus hijos (apartado 5 del artículo 5).

1.5. Dado que el caso de un ciudadano de la Unión Europea que no ejerce o no haya ejercido su derecho a la libre circulación no se contempla en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) n° 1612/68 ni en otras disposiciones que regulan la libre circulación de las personas y que actualmente, esa situación está regulada de manera muy dispar en los distintos Estados miembros, la propuesta de Directiva examinada prevé cubrir este tipo de situaciones al objeto de garantizar la igualdad de trato a los nacionales comunitarios en este caso concreto (reagrupación de miembros de la familia para nacionales de terceros países o nacionales de la Unión Europea que no ejercen su derecho a la libre circulación).

1.6. Las solicitudes deben ser objeto de examen y de una respuesta escrita en un plazo de 6 meses. Cuando se autorice a los miembros de la familia a reunirse con el reagrupante, los eventuales visados (incluidos los visados de tránsito) deben entregarse puntual y gratuitamente. Toda denegación debe justificarse por escrito. Se han previsto algunos procedimientos jurídicos de recurso.

1.7. Los Estados miembros pueden supeditar el ejercicio del derecho a la reagrupación al cumplimiento de algunas condiciones materiales por parte del reagrupante (recursos suficientes, alojamiento, seguro de enfermedad para el conjunto de la familia).

1.8. La propuesta de Directiva prevé que los miembros de la familia autorizados a reunirse con el reagrupante obtengan un permiso de residencia de un período de validez idéntico al de su cónyuge; no obstante, cuando éste tenga un período de validez ilimitado, la validez del primer permiso entregado a los miembros de la familia podrá limitarse a un año. Estos últimos se benefician también inmediatamente del derecho a la educación, a la formación profesional y al trabajo (actividades asalariadas o independientes).

1.9. Al cabo de un plazo máximo de 4 años, el cónyuge, la pareja de hecho o los niños que se hayan hecho mayores, tendrán derecho a un permiso de residencia autónomo. En situaciones especialmente difíciles (viudez, divorcio, separación, abandono, repudio o fallecimiento de ascendientes o descendientes), el permiso podrá concederse al término del primer año de residencia.

1.10. Si se demuestra claramente que se han cometido fraudes, irregularidades o falsificaciones de informaciones o pruebas, los permisos de residencia podrán ser retirados y los miembros de la familia expulsados. Los controles efectuados en caso de sospechas fundadas de irregularidad o fraude no deberán revestir un carácter vejatorio.

1.11. La Directiva propuesta se aplicará sin perjuicio de otras disposiciones más favorables vigentes en virtud de acuerdos bilaterales o multilaterales celebrados entre Estados miembros y terceros países, la Carta Social Europea (1961) y el Convenio europeo relativo al estatuto jurídico del trabajador migrante (1977).

2. Observaciones generales

2.1. El Comité acoge muy favorablemente la iniciativa de la Comisión porque la propuesta de Directiva tiene por objeto, en cumplimiento estricto del principio de subsidiariedad, establecer un marco general para las políticas nacionales de inmigración en aplicación de las nuevas disposiciones del Tratado, y también porque se inspira en un profundo respeto de los derechos humanos, la familia y los menores, como prescriben importantes actos y convenios internacionales(3). No todos los instrumentos internacionales citados por la Comisión en la presentación han sido ratificados por los Estados miembros (o por algunos de ellos); sin embargo, el hecho de que la propuesta de la Comisión tenga en cuenta estos textos para iniciar el proceso de aplicación del Título mencionado del Tratado en el apartado 1.2 permite suponer que se procederá a una ratificación y una aplicación más general y más rigurosa de estas normas internacionales por parte de los Estados miembros.

2.2. El Comité celebra que entre las personas que pueden optar a la reagrupación familiar figuren tanto los trabajadores asalariados como los independientes, los refugiados y los beneficiarios de una protección subsidiaria, y que las condiciones sean más favorables para los refugiados. La mezcla de estas distintas categorías de personas se ajusta perfectamente a la base jurídica elegida y destaca el carácter social y el objetivo de integración humana y familiar de los nacionales de terceros países en la UE. La única condición sine qua non exigida es la residencia legal del reagrupante en un Estado miembro.

2.3. El Comité valora el hecho de que la propuesta de la Comisión constituya una respuesta (aunque sea parcial a causa de la limitación del contenido de la propuesta) a las numerosas peticiones formuladas por el Comité en distintos dictámenes(4) desde comienzos de los años noventa, relativas a la necesidad de definir un marco jurídico común para las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países y de garantizar de manera clara y uniforme el derecho a la reagrupación familiar, entendido no sólo como un derecho, sino también como instrumento social, humano y cultural que favorece la integración de los nacionales de terceros países. El Comité respalda abiertamente el empeño de la Comisión en elaborar una serie de propuestas que abarquen también otros aspectos relativos a la vida de los ciudadanos de terceros países en el territorio de la UE y espera que dichas propuestas sean pronto objeto de un amplio debate y de las correspondientes decisiones por parte de las instituciones de la UE.

2.4. Es fundamental la afirmación del principio de igualdad de trato con los ciudadanos de la Unión Europea que contempla la propuesta de Directiva examinada. Dado que algunas disposiciones se refieren, en nombre del principio de subsidiariedad, a la legislación nacional, el Comité precisará en las "observaciones particulares" los artículos que, aunque brinden un margen discrecional, exhortan a los Estados miembros a tener en cuenta los criterios de fondo contenidos en la Directiva, con el fin de evitar que la disparidad entre algunas condiciones relativas al ejercicio del derecho a la reagrupación acarreen distorsiones en los flujos migratorios o diferencias importantes de trato de un país a otro.

2.5. El Comité recuerda que el Reino Unido e Irlanda, en la firma del Tratado, pidieron la anexión de protocolos que les brindaba la posibilidad de elegir entre participar o no (opt out/opt in) en la aplicación de las disposiciones del Título IV del Tratado, y que Dinamarca, por medio de un protocolo específico, formalizó su decisión de no participar. El Comité desea vivamente que Irlanda y el Reino Unido se decidan por el "opt in" contribuyendo de manera positiva a la definición de la Directiva en cuestión. El Comité considera no obstante que la instauración de procedimientos "opt out" perturba el proceso de toma de decisiones comunitario porque permite eventuales presiones por parte de los Estados miembros que, al tiempo que se benefician de una excepción en la aplicación de las normas, participan igualmente en los debates para su elaboración. En lo que a Dinamarca se refiere, cuya opción "opt out" es explícita, el Comité desea que su gobierno, si interviene en el debate, pueda contribuir de manera positiva y constructiva.

3. Observaciones particulares

3.1. Es importante el hecho de que en la propuesta de Directiva se indique claramente que el objetivo de la "reagrupación familiar" -letra e) del artículo 2- es "formar o mantener la unidad familiar" (los vínculos familiares pueden ser previos o posteriores a la entrada en el territorio).

3.2. En la definición de los "miembros de la familia" -letra a) del apartado 1 del artículo 5- figuran el cónyuge o "la pareja de hecho que tenga una relación duradera con el reagrupante", en caso de que en la legislación del Estado miembro de que se trate la situación de las parejas no casadas se "asimile" a la de las parejas casadas. En opinión del Comité, procede interpretar el concepto de "asimilación" a la luz del artículo 2 e) mencionado en el apartado anterior (formar o mantener la unidad familiar) y del apartado 5 del artículo 7 (interés superior del menor). Lo que realmente cuenta es que las parejas no casadas puedan convivir, ayudarse mutuamente, reconocer a sus hijos, criarlos, educarlos y ejercer los derechos y obligaciones de los progenitores. Por consiguiente, deben evitarse interpretaciones restrictivas, por lo que el Comité insta a la Comisión a comprobar la transposición del artículo 5 de la Directiva en las legislaciones nacionales de los Estados miembros y dar debida cuenta de la misma en el informe previsto en el artículo 18.

3.3. La reagrupación con ascendientes y niños mayores dependientes requiere una aplicación rigurosa que debería basarse siempre en consideraciones de carácter humanitario y social. En particular, la reagrupación es posible para los niños mayores no casados que no puedan subvenir a sus necesidades debido a su estado de salud -letra e) del apartado 1 del artículo 5 y apartado 2 del artículo 12-, pero no implica derecho a la educación ni al trabajo. Ahora bien, en el apartado 2 del artículo 13 se prevé la posibilidad de conceder un permiso de residencia autónomo sin indicación de tiempo (a excepción de la duración máxima de residencia de 4 años) incluso a esta categoría de familiares. Si imaginamos que un Estado miembro puede expedir un permiso autónomo, por ejemplo al cabo de un año (ofreciendo así la posibilidad de acceder a un trabajo y a la formación), resulta difícil entender por qué estos derechos vinculados a la estancia autónoma pueden ejercerse entonces pero no pueden serlo directamente en el momento de la entrada en el territorio. Convendría, por lo tanto, suprimir la excepción contemplada en el apartado 2 del artículo 12.

3.3.1. El Comité señala que la propuesta de Directiva no cubre a determinadas personas ya de por sí débiles y con dificultades particulares como, por ejemplo, en los casos siguientes:

a) los hijos mayores casados cuando ambos cónyuges se encuentren en estado de salud grave (no está prevista su reagrupación);

b) los hijos mayores discapacitados o gravemente enfermos (a quienes se permite la entrada al país pero no su integración al mundo del trabajo o la formación). Sería deplorable, para estas personas, que la reagrupación se resumiera a una asistencia en la familia, sin ninguna posibilidad de vivir una vida humana y socialmente integrada;

c) los ascendientes que viven en una situación de extrema pobreza y profunda miseria (a quienes no se permite trabajar).

El Comité desea que los Estados miembros puedan facilitar también para estos casos humanitarios la reagrupación y la inserción social y laboral, a semejanza de lo previsto en el apartado 4 del artículo 5 de la propuesta para los refugiados o beneficiarios de protección subsidiaria.

3.4. El Comité celebra que la propuesta de Directiva autorice también la reagrupación en caso de matrimonio polígamo -apartado 2 del artículo 5-; esta autorización se limita no obstante a una esposa (reafirmación del principio de la unidad de la familia) así como a los niños de otra esposa si "el interés superior del hijo así lo exigiere" (afirmación reiterada en el apartado 5 del artículo 7).

3.5. Es primordial afirmar -artículo 6- el carácter específico (y condiciones más favorables) de los refugiados menores no acompañados, a quienes pueden también unirse otros miembros de la familia no previstos en el artículo 5. Además de la ausencia de ascendientes o la imposibilidad de encontrarlos -artículo 6, letra b)-, sería necesario prever también el caso de la falta de fiabilidad de los ascendientes, teniendo siempre presente el criterio indicado en el apartado 5 del artículo 7 (interés superior del menor).

3.5.1. El Comité señala que los menores no acompañados no siempre están incluidos en la tipología del refugiado y que su llegada al territorio de la UE está adquiriendo una dimensión cuantitativa y cualitativa problemática (pensemos por ejemplo en los menores explotados o abocados a la prostitución o al crimen). Tales casos no pueden ser objeto de la presente Directiva, pero deben considerarse urgentemente y tratarse a través de intervenciones legislativas y acciones que tengan como objetivo principal su tutela y reinserción social. También se ha expresado en este sentido la cumbre de Tampere, indicando la necesidad, por una parte, de definir normas penales para la represión de los explotadores y traficantes de personas y, por otra, de proteger y promover vías para la emancipación de las víctimas. El comité espera que la Comisión presente sin demora propuestas en la materia.

3.6. No está muy claro por qué se hace uso del singular en el artículo 7 (Presentación y examen de la solicitud) donde se habla de "una solicitud" para "un miembro" de la familia. El Comité considera que, en aras de la claridad, convendría adoptar la formulación siguiente: "para uno o más miembros de su familia" (en consonancia con lo señalado en la presentación del documento - observaciones sobre el artículo 7).

3.7. Es importante la obligación de una respuesta tempestiva por escrito y justificada al solicitante a quien se le haya denegado la reagrupación, y que éste tenga la posibilidad de recurso según las normas procesales nacionales. No obstante, el Comité considera necesario que el reagrupante a quien se le haya denegado la reagrupación sea informado también sobre las posibilidades de verificar la correspondencia de las normas y procedimientos nacionales con la legislación comunitaria a través de un eventual recurso ante el Tribunal de Justicia Europeo.

3.8. Las condiciones materiales enunciadas en el artículo 8 prevén la posibilidad de rechazar la entrada por razones de "salud pública". El Comité considera que tal rechazo debe limitarse a los casos en que no exista, en la UE, ninguna posibilidad de curación o a los casos que comporten un grave riesgo de contagio incontrolable. En cambio, es importante que los Estados miembros prevean la posibilidad de reagrupación en caso de enfermedad grave o infecciosa, a condición de que el reagrupante esté en condiciones de garantizar el acceso a cuidados apropiados que en algunos países de origen son a menudo inexistentes.

3.8.1. Respecto al apartado 2 del artículo 8, el Comité desea que los Estados miembros lo apliquen con arreglo al principio de proporcionalidad y que se prevean distinciones entre delitos leves y delitos penalmente graves que hayan sido objeto de sentencia: el autor de un delito leve que decide redimirse e integrarse plena y honestamente en la sociedad a la que ha emigrado se siente fuertemente alentado a hacerlo si cuenta con el apoyo directo de la familia.

3.8.2. El Comité desea vivamente que se garantice a los miembros de la familia que se reagrupa la igualdad de trato con relación a los ciudadanos de la Unión Europea, en lo que a protección de la salud, previsión social y asistencia se refiere. A este respecto, el Comité recuerda haber pedido, en su dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión: una estrategia concertada para modernizar la protección social", que se examine la necesidad de transformar los sistemas de protección social de los Estados miembros haciéndolos más transparentes y aptos para solucionar los problemas vinculados a la acogida e integración de los nacionales de terceros países.

3.9. El Comité acoge de una manera particularmente favorable las disposiciones del artículo 13 relativas a la expedición de un permiso de residencia autónomo a los miembros de la familia y, en concreto, las condiciones más favorables previstas en el apartado 3 del artículo 13 para casos humana y socialmente difíciles; considera que la última frase ("Cuando situaciones especialmente difíciles así lo exigieren, los Estados miembros aceptarán estas solicitudes") debe interpretarse como una obligación, tal como se indica en las observaciones sobre dicho artículo.

3.10. El Comité está de acuerdo con la necesidad de efectuar controles e imponer sanciones en caso de fraude o violación de las normas relativas a la reagrupación; no obstante, a menos de proceder a controles o investigaciones que revisten un carácter vejatorio y que atentan contra la dignidad humana de las personas, el Comité considera que es extremadamente difícil probar que se haya concluido un matrimonio o una unión de hecho con el único objetivo de entrar o residir en un Estado miembro. El Comité destaca que quedan excluidos del espíritu y de la letra de la Directiva los controles e investigaciones vejatorios, y que los Estados miembros pueden proceder a controles puntuales únicamente "cuando existieren presunciones fundadas" (apartado 2 del artículo 14). Por consiguiente, el Comité insta a los Estados miembros a conformarse a dicho cuadro de criterios, controlando también que no se practiquen prácticas vejatorias a nivel de las administraciones locales.

3.10.1. Asimismo, el Comité observa que la multiplicación de matrimonios de conveniencia se ve favorecida también con las restricciones impuestas al ingreso de nacionales de terceros países y la duración y complejidad de los procedimientos a que deben someterse quienes tengan el legítimo deseo de emigrar a la UE. El Comité insiste en la necesidad de establecer normas y procedimientos claros y sencillos que permitan gestionar los flujos migratorios favoreciendo su desarrollo controlado y contrastando así las prácticas migratorias ilegales. En este sentido, se remite a sus propios dictámenes, señalados en el punto 2.3, y a su contribución para la Cumbre socioprofesional euromediterránea de París (1996) en la que se delineaba una hipótesis de gestión experimental de los flujos migratorios para facilitar tanto el ingreso como la integración o la eventual repatriación en caso de fracaso del "proyecto migratorio".

3.10.2. Es importante que los tipos de controles y sanciones tiendan a converger: el Comité pide a los Estados miembros que, para la aplicación de la Directiva, prevean una buena coordinación con el fin de evitar que se den condiciones demasiado dispares que traigan consigo una distorsión de los flujos migratorios (tendencia a elegir el país más liberal).

3.10.3. El Comité es perfectamente consciente de la existencia de bandas criminales que organizan matrimonios de conveniencia, ya sea con fines lucrativos o para encaminar a sus víctimas hacia la prostitución o hacia sus propias actividades criminales. Por tanto, el Comité insta a la Comisión a que defina rápidamente -y a los Estados miembros a que las aprueben con urgencia- medidas armonizadas destinadas a identificar y castigar a los responsables de estas bandas con sanciones eficaces, proporcionadas y disuasivas, al tiempo que otras normas deberán contemplar la protección de las víctimas y prever vías de readaptación como se ha indicado en el punto 3.5.

3.11. El Comité acoge favorablemente las disposiciones del artículo 18, que prevén que la Comisión elabore un informe sobre la aplicación de la Directiva a más tardar dos años después del plazo impuesto a los Estados miembros para conformarse a la misma. El Comité espera que la Comisión le solicite un dictamen sobre dicho informe que, en opinión del Comité, debería ser periódico (cada 2 o 3 años).

Bruselas, el 25 de mayo de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) "Visados, asilo, inmigración y otras políticas vinculadas a la libre circulación de las personas".

(2) Condición no exigida a los refugiados.

(3) En particular: La Declaración universal de los derechos humanos y los Pactos internacionales relativos a los derechos civiles y políticos y a los derechos económicos, sociales y culturales (1966), el Convenio 143 de la OIT (1975), el Convenio internacional de la ONU sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migrantes y de los miembros de sus familias (1990), distintas posiciones adoptadas por el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Convenio relativo a los derechos del niño (1989), el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (1950), la Carta social europea (1961) y el Convenio europeo relativo al estatuto jurídico del trabajador migrante (1977).

(4) Dictamen sobre la "Libre circulación, desplazamiento y estancia de los trabajadores" - DO C 169 de 16.6.1999; Dictamen sobre la "Libre circulación de los trabajadores" - DO C 235 de 27.7.1998; Dictamen sobre "Ampliación del Reglamento (CEE) n° 1408/71 a nacionales de terceros países - Seguridad social" - DO C 157 de 25.5.1998; Dictamen sobre la "Libre circulación de las personas" - DO C 153 de 28.5.1996; Dictamen sobre las "Políticas de inmigración y derecho de asilo" - DO C 393 de 31.12.1994; Dictamen adicional sobre el "Estatuto de los trabajadores migrantes - terceros países" - DO C 339 de 31.12.1991; Dictamen "Estatuto de los trabajadores migrantes - terceros países" - DO C 159 de 17.6.1991.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

Enmienda rechazada

La propuesta de enmienda siguiente, que obtuvo más de un cuarto de los votos emitidos, fue rechazada en el transcurso del debate:

Punto 2.5

Suprímase la última frase ("En lo que a Dinamarca se refiere ... contribuir de manera positiva y constructiva.").

Exposición de motivos

El CES no puede valorar la intención de un Estado miembro a participar en negociaciones sobre la reglamentación de la UE. El "opt out" de Dinamarca es el resultado de una votación popular que fue ratificada por el Parlamento danés y por los demás Estados miembros de la UE.

El "opt out" no significa que Dinamarca no vaya actuar de modo leal en los demás proyectos de los Estados miembros sobre reglamentación común, como tampoco quiere decir que Dinamarca no vaya a aplicar la reglamentación común de la UE.

Resultado de la votación

Votos a favor: 34, votos en contra: 45, abstenciones: 12.