COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Realización del mercado interior de la energía

1. Introducción

El sector energético se abrió a la competencia mucho más tarde que otros sectores económicos, en el contexto del objetivo, definido en 1985, de realizar antes del año 1992 un mercado único europeo sin fronteras interiores. Las Directivas sobre la electricidad y el gas [1], adoptadas en 1996 y 1998 y que debían ser aplicadas en febrero de 1999 y agosto de 2000, respectivamente, permitieron recuperar en parte este retraso y representan una etapa importante para la realización del mercado interior en ambos sectores. El objetivo de estas Directivas consiste en abrir progresivamente a la competencia los mercados de la electricidad y el gas, contribuyendo así a aumentar la eficacia del sector energético y la competitividad de la economía europea en su conjunto.

[1] Directiva 96/92/CE, DO L 27 de 30.1.1997 y Directiva 98/30/CE, DO L 204 de 21.7.1998.

La apertura total del mercado de la energía constituye un factor clave para mejorar la competitividad de Europa y el bienestar de sus ciudadanos. La electricidad es la principal fuente de energía secundaria de la Unión Europea. La industria eléctrica es uno de los sectores más importantes de la economía europea. La producción anual es de unos 2 500 teravatios-hora [2], lo que representa una facturación total de aproximadamente 150 000 millones de euros. El gas natural contribuye cada vez más al suministro energético primario de la Unión Europea, especialmente como combustible predilecto para la producción de energía eléctrica. El valor de las ventas finales de gas en la Unión Europea asciende aproximadamente a 100 000 millones de euros al año (impuestos incluidos).

[2] Es decir, 2,5 billones de kilovatios-hora.

Los costes de la energía representan una parte importante de los costes de producción europeos. En un mercado mundial y competitivo, es fundamental garantizar la eficiencia del suministro energético y de unos precios de la energía basados en la competencia. Los altos precios del petróleo registrados en los últimos meses, así como el vínculo tradicional entre el precio del petróleo y del gas en Europa, han puesto claramente de manifiesto las posibles ventajas de una competencia dentro del sector del gas, que constituye uno de los elementos esenciales de la creación del mercado interior de la energía.

En la presente Comunicación, se llega a la conclusión de que los efectos de la apertura del mercado han sido positivos hasta la fecha, tanto para el desarrollo del mercado como desde el punto de vista de las repercusiones en importantes ámbitos políticos conexos, como los objetivos de servicio público, el medio ambiente y la seguridad del suministro. Sin embargo, para realizar el mercado interior y sacar plenamente provecho de sus ventajas, son necesarias nuevas medidas. En este documento se define la naturaleza de las medidas necesarias para dar ese nuevo impulso. Se refieren al grado de apertura del mercado ("propuestas cuantitativas") y a las obligaciones mínimas en materia de acceso a la red, protección del consumidor, regulación y separación de las funciones de transporte y distribución en las empresas de gas y electricidad integradas ("propuestas cualitativas").

Partiendo de estas conclusiones, la Comisión ha presentado una propuesta formal para modificar las Directivas sobre la electricidad y el gas. Asimismo, se propone un Reglamento por el que se establecen principios y procedimientos en materia de condiciones de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad.

Esta Comunicación responde a la solicitud formulada por el Consejo Europeo de Lisboa, celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000, de agilizar la plena realización de los mercados de la electricidad y el gas. Responde asimismo a la petición del Parlamento Europeo a la Comisión de establecer un calendario detallado para el cumplimiento de unos objetivos rigurosamente definidos con vistas a la liberalización - progresiva, pero total - de los mercados de la energía [3]. Sobre la base de una Comunicación anterior de la Comisión [4], que presentaba un primer análisis de la apertura del mercado de la electricidad y examinaba las medidas oportunas para facilitar el funcionamiento del mercado interior correspondiente, el Consejo de Energía celebrado el 30 de mayo de 2000 respondió a la petición del Consejo Europeo de Lisboa [5].

[3] Resolución sobre la liberalización de los mercados de la energía - A5-0180/2000 de 6 de julio de 2000.

[4] COM(2000) 297: "Progresos recientes en la realización del mercado interior de la electricidad".

[5] Esta Comunicación se aprobó a raíz de la Comunicación de 16 de mayo de 2000, en la que la Comisión presenta sus primeras reflexiones para una liberalización total del sector de la electricidad.

En el proceso de elaboración de esta Comunicación, y antes de extraer conclusiones, la Comisión consideró importante oír la opinión de todas las partes interesadas: interlocutores sociales, productores de electricidad y de gas, gestores de la red de transporte (denominados en lo sucesivo "GRT"), distribuidores, consumidores y demás interesados. Por lo tanto, organizó una consulta pública en el mes de septiembre de 2000, en la que participaron casi 120 empresas y asociaciones.

2. Los mercados interiores de la electricidad y el gas. avances hasta la fecha

2.1. Marco jurídico

Las Directivas comunitarias sobre la electricidad y el gas (96/92/CE y 98/30/CE) entraron en vigor el 19 de febrero de 1997 y el 10 de agosto de 1998, respectivamente, y debían incorporarse al Derecho nacional de los Estados miembros, por norma general, dos años más tarde.

Aunque ambas Directivas reflejan las distintas características técnicas y comerciales de cada sector, se basan en gran parte en las mismas disposiciones fundamentales, destinadas a abrir los mercados a la competencia. Los derechos exclusivos de importación y exportación del gas y la electricidad, así como de construcción y explotación de instalaciones de gas y electricidad, se suprimieron como consecuencia de la aplicación de las Directivas. En el caso de la electricidad, la construcción de nuevas instalaciones de generación también se abrió totalmente a la competencia.

En lo que se refiere al grado de apertura del mercado, las Directivas establecen objetivos mínimos que, en el caso de la electricidad, corresponden al 30% del consumo interior en el año 2000 y al 35% en el año 2003. En el caso del gas, la apertura deberá ser del 20% en el año 2000 y de un 28% en el año 2003. Esta medida permitirá a los mayores consumidores elegir libremente a sus suministradores. En lo que se refiere al gas, también se ofrecerá esta posibilidad a todos los explotadores de centrales de gas, cualquiera que sea su consumo anual.

Aunque la apertura de una parte importante del mercado (apertura cuantitativa) sea vital para el desarrollo de la competencia, no garantiza de por sí el funcionamiento del mercado en la práctica. En este contexto, el acceso a la red es esencial, especialmente si se tiene en cuenta que tenderá a seguir siendo un monopolio natural. En realidad, en muchos casos no resultará rentable duplicar las redes existentes. Por consiguiente, éstas constituyen una infraestructura esencial y es fundamental que los protagonistas del mercado puedan acceder en condiciones equitativas a las redes de transporte y distribución, así como a todas las instalaciones auxiliares necesarias ("acceso de terceros a la red" o ATR). Este acceso equitativo será más probable si existe una separación funcional entre la explotación de los sistemas de transporte y distribución (que en la práctica, suele corresponder a las empresas integradas verticalmente) y los demás intereses comerciales, en particular los aspectos de producción y suministro.

Las Directivas de referencia permitieron a los Estados miembros optar entre un sistema de acceso de terceros a la red basado en tarifas publicadas, aplicables a todos los consumidores ("acceso regulado de terceros a la red"), y un sistema que se basa en negociaciones entre las partes e incluye la publicación de las principales condiciones comerciales ("acceso negociado de terceros a la red"). En lo que se refiere a la separación, las empresas integradas tienen la obligación de separar sus distintas actividades comerciales llevando una contabilidad separada y preservando la confidencialidad de los datos sensibles desde un punto de vista comercial mediante las denominadas "murallas chinas". Además, la Directiva sobre la electricidad exige el nombramiento de un gestor de la red de transmisión ("GRT") independiente (al menos en materia de gestión) para garantizar que no haya discriminación entre la empresa existente y los nuevos participantes en la utilización de la red. Para ello, los Estados miembros, por su parte, deben designar a una autoridad competente e independiente encargada de la resolución de conflictos.

2.2. Aplicación práctica [6]

[6] Puede consultarse información detallada en el sitio web de la Comisión: http://europa.eu.int/comm/energy/en/elec_single_market/index_en.html (para la electricidad) http://europa.eu.int/en/comm/dg17/gashome.htm (para el gas).

Todos los Estados miembros han adoptado las normas nacionales necesarias con vistas a la incorporación de la Directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad. Bélgica no ha adoptado aún la legislación derivada necesaria para aplicar las leyes (decretos de aplicación).

En lo que se refiere al gas, a 10 de agosto de 2000, la mayor parte de los Estados miembros había incorporado la Directiva sobre el gas a su ordenamiento jurídico nacional. La Comisión está examinando las disposiciones nacionales de incorporación de estos países, para comprobar que cumplen todos los requisitos detallados que figuran en las Directivas. Ahora bien, tres Estados miembros (Francia, Luxemburgo y Alemania) aún no han culminado este proceso, por lo que se han iniciado los procedimientos de infracción correspondientes.

En cualquier caso, la experiencia inicial sobre la aplicación de las Directivas es alentadora. En materia de apertura del mercado, por ejemplo, la gran mayoría de los Estados miembros supera los requisitos legales, y un gran número de ellos ya ha decidido avanzar paulatinamente hacia la apertura total del mercado.

Apertura del mercado del gas y la electricidad en la UE - 2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Además, una mayoría clara de Estados miembros ha optado por las medidas estructurales de acompañamiento de la apertura que resultan más propicias para fomentar una auténtica competencia. En realidad, la mayor parte de los Estados miembros ha optado por el ATR regulado, el procedimiento de autorización para las nuevas instalaciones de generación, la separación jurídica total de los gestores de la red de transporte y la creación de autoridades reguladoras independientes.

Sin embargo, la tendencia al ATR regulado y a la separación estricta está menos pronunciada en el sector del gas. Sólo seis Estados miembros ya aplican o están estudiando la posibilidad de aplicar la separación jurídica o de propiedad entre las actividades de conducción y las actividades comerciales de suministro de las empresas integradas.

Así pues, de momento, cabe decir que el nivel de aplicación es bastante satisfactorio. No obstante, la experiencia en la práctica ya ha puesto de manifiesto que serán necesarios esfuerzos y mejoras para garantizar un funcionamiento armonioso de ambos mercados.

Como se ha indicado anteriormente, el grado de apertura del mercado difiere considerablemente entre Estados miembros y, si no se adoptan medidas, es probable que se mantenga esta tendencia. Aunque la inmensa mayoría de los Estados miembros prevé liberalizar el mercado de la electricidad antes del año 2007 y el mercado del gas antes del año 2008, la situación dista mucho de ser uniforme. Este hecho genera cierta preocupación en la mayor parte de los Estados miembros y en los protagonistas del mercado. En efecto, éstos temen que, de prolongarse esta situación, no puedan instaurarse en el mercado interior condiciones de competencia verdaderamente equitativas. Las cláusulas de reciprocidad de las Directivas sobre la electricidad y el gas se concibieron para responder, con carácter transitorio, al problema de los desequilibrios cuantitativos que puede generar la apertura del mercado. No obstante, en el mercado de la electricidad, la experiencia ha puesto de manifiesto que esta cláusula no siempre permite tener en cuenta todos los aspectos vinculados a la instauración de condiciones de competencia equitativas entre los Estados miembros y los operadores [7].

[7] Por ejemplo, resulta imposible determinar el origen del gas y la electricidad, habida cuenta de los acuerdos comerciales cada vez más complejos.

De hecho, en la consulta pública, la inmensa mayoría de participantes destacó la importancia de este aspecto. A su modo de ver, las diferencias significativas en el entorno competitivo entre Estados miembros, por ejemplo en lo que se refiere a las posibilidades para las PYME de comprar electricidad más barata, constituye una fuente importante de falseamiento. En realidad, más del 80% de los participantes en la consulta se pronunciaron a favor de la liberalización total en un plazo entre corto y medio.

La apertura del mercado es importante, pero para que sea eficaz en la práctica es necesario garantizar el acceso equitativo y no discriminatorio a la red. Aunque se han conseguido avances importantes en este ámbito, especialmente en el sector de la electricidad, la situación aún debe mejorar. Las numerosas reclamaciones recibidas por la Comisión, las administraciones nacionales y las autoridades reguladoras o de competencia, ponen de manifiesto que aún no se ha alcanzado en la práctica el objetivo final del acceso no discriminatorio a la red. Además, las empresas comunicaron a la Comisión que la falta de separación clara y efectiva, con tarifas de acceso de terceros a la red normalizadas y publicadas, representa un obstáculo importante para la entrada en el mercado, ya que es difícil imaginar que se consiga realmente un acceso a la red sin discriminaciones. Esta situación representa de por sí un obstáculo importante para el desarrollo de un mercado interior eficaz en el sector de la energía. Los sistemas y las normas para el acceso de terceros a la red, así como el grado de separación de las actividades, desempeñan en este contexto un papel fundamental. El Libro Verde sobre seguridad del abastecimiento [8], de publicación reciente, también hizo hincapié en estos aspectos esenciales para la creación de una competencia equitativa.

[8] COM(2000) 769, p. 71.

Así pues, cabe decir que, para lograr una auténtica competencia, con resultados tangibles tanto para los suministradores como los consumidores, será necesaria una separación eficaz, así como modalidades de acceso a las redes europeas de gas y electricidad adecuadas, equitativas y no discriminatorias. Si no se reúnen ambas condiciones, es probable que se mantenga el falseamiento de la competencia. En lo que se refiere a la estructura del sector del gas, también es vital el desarrollo de una auténtica competencia en el tramo superior de la cadena de suministro. Para conseguirlo, deberán desempeñar un papel importante tanto la Directiva sobre el gas como la política de competencia.

Los participantes en la consulta subrayaron estos aspectos cualitativos, que consideran fundamentales para la instauración de una competencia real, eficaz y equitativa. En efecto, más del 70% de los participantes se pronunciaron a favor de un refuerzo de las disposiciones sobre separación. De hecho, al margen de los representantes del sector del gas, sólo dos de las organizaciones y empresas presentes consideraron suficientes las disposiciones actuales de la Directiva para garantizar una competencia equitativa. Por otra parte, en lo que se refiere al acceso de terceros a la red, ninguno de los participantes se mostró favorable al sistema de acceso negociado de terceros a la red en cada caso concreto, que la Directiva actual autoriza.

Asimismo, muchos participantes consideraron importante que exista una autoridad reguladora nacional independiente y algunos insistieron en la necesidad de una autoridad reguladora a escala europea. Una autoridad reguladora es importante para conseguir un verdadero mercado competitivo y, en particular, para garantizar un acceso no discriminatorio a la red. Las autoridades reguladores están facultadas para establecer o aprobar las tarifas de la red y para una intervención previa en el mercado, a diferencia de las autoridades de competencia, que sólo pueden tratar a posteriori problemas de competencia, en virtud de procedimientos que no son los adecuados para tratar el establecimiento de tarifas.

Por último, es importante desarrollar un enfoque común a este respecto, sobre la base de normas exigentes, para garantizar una situación equitativa, especialmente en lo que se refiere al desarrollo de normas similares en los países candidatos a la adhesión.

Así pues, puede concluirse que, aunque el proceso actual de apertura del mercado tiene efectos positivos para la competitividad europea en su conjunto, todo indica de momento que el marco jurídico vigente presenta varias deficiencias que conviene remediar para realizar un mercado interior del gas y la electricidad plenamente operativo.

2.3. Evolución de los precios [9]

[9] La fuente principal para este capítulo es Eurostat, que publica dos veces al año estadísticas sobre los precios de la electricidad y el gas.

Los precios de la electricidad para los consumidores industriales han bajado en casi todos los Estados miembros desde la entrada en vigor de la Directiva sobre la electricidad. Las reducciones de precios más importantes suelen observarse en los Estados miembros que abrieron su mercado por encima del requisito legal mínimo y cuyo mercado estaba expuesto a una auténtica competencia interna o de importación. Así se aprecia en el siguiente gráfico, que ilustra la evolución de los precios para los grandes consumidores industriales desde 1995.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Eurostat Nota: Los precios excluyen IVA e impuestos energéticos y han sido ajustados para descontar la inflación. Se entiende por "cliente industrial" el cliente con un consumo anual de electricidad de 2 GWh.

En el Reino Unido, primer país en liberalizar el mercado de la electricidad, se observaron reducciones de precio importantes desde el principio de la apertura del mercado en 1990; para los usuarios industriales del Reino Unido, por ejemplo, los precios han disminuido desde esa fecha un promedio del 35% en términos reales, frente a una reducción media del 25% en la Comunidad. En Finlandia y en Suecia, países en que la apertura del mercado empezó más tarde, las reducciones de precio también fueron significativas: un 20% en Finlandia desde 1995 y un 15% en Suecia desde 1996. Esta reducción es considerable, ya que los precios de la electricidad en estos dos países ya eran de los más bajos de Europa antes de la apertura. Por último, en Alemania, país en que la liberalización es reciente, los precios disminuyeron rápidamente, con un promedio del 25% entre marzo de 1998 y agosto de 2000.

Las reducciones de precio de la electricidad no se limitan a la industria, aunque los efectos han sido menos pronunciados en el caso de los hogares. Las reducciones más fuertes se registran en los Estados miembros en los que los consumidores tienen la posibilidad de cambiar de suministrador y en los que, de hecho, resulta fácil hacerlo. La experiencia de Finlandia y Suecia pone de manifiesto, por ejemplo, que los hogares sacaron provecho de la apertura del mercado cuando se suprimió la obligación de invertir en contadores costosos y se introdujo el concepto de perfiles de carga normalizados [10]. Desde 1998, los precios medios para los particulares han disminuido un 13% en Finlandia y un 16% en Suecia [11].

[10] Con los perfiles de carga normalizados, se puede determinar el volumen y el calendario de la demanda eléctrica de un pequeño consumidor. Las discrepancias con el perfil se corrigen tras una lectura periódica del contador, con lo que se elimina la necesidad de una lectura detallada costosa del consumo real y de la compensación en función de volumen eléctrico contratado.

[11] De acuerdo con la asociación de distribuidores suecos de electricidad, un 10% de todos los hogares ha cambiado de suministrador entre el 1 de noviembre de 1999 y el 31 de agosto de 2000. No obstante, los precios de la electricidad también se han reducido para los demás hogares. La asociación calcula que se ha reducido el precio en dos de cada tres suministros de electricidad.

Así pues, la evolución de los precios de la electricidad ha sido muy positiva desde que se inició en la Unión Europea el proceso de apertura del mercado. Ahora bien, no puede concluirse que los precios vayan a seguir disminuyendo conforme avance la apertura del mercado. Uno de los factores más determinantes en el precio de la electricidad es el petróleo utilizado para su producción. Por ejemplo, la Unión Europea influye muy poco en la evolución del precio del petróleo bruto y, al menos de momento, en el del gas natural que, en la mayor parte de los Estados miembros, está vinculado al precio del petróleo. Lo que sí garantiza un mercado realmente competitivo es que el precio refleje adecuadamente la demanda y el suministro y que pueda mejorar la eficiencia, lo cual no se conseguía con la estructura anterior del mercado, dominado por monopolios nacionales.

La situación está menos clara en el caso del gas. El aumento de los precios del petróleo y la evolución del tipo de cambio EUR/$ han falseado en gran parte los efectos de la apertura del mercado en los precios del gas. En cierto modo, esta situación refleja las diferencias estructurales entre la producción de gas y de electricidad y los acuerdos contractuales para el suministro de gas, incluida la vinculación del precio del gas con los del petróleo. Mientras no haya una auténtica competencia dentro del sector del gas, los precios no reflejarán adecuadamente la situación de la oferta y la demanda del mercado, con independencia del mercado del petróleo. No obstante, en el Reino Unido por ejemplo, la introducción de la competencia, asociada a otros factores, como la abundancia de las reservas de combustibles y el aislamiento relativo del mercado británico, supusieron en principio una reducción en los precios del gas. Entre 1990 y 1999, los precios medios del gas en el Reino Unido han disminuido un 45% para los consumidores industriales y un 20% para los hogares [12]. Sin embargo, a raíz de la puesta en funcionamiento del interconector entre Bacton (Reino Unido) y Zeebrugge (Bélgica) en octubre de 1998, los precios del gas en el Reino Unido casi se duplicaron durante el año 2000, sobre todo porque aumentaron los precios del gas continental, por estar vinculados al precio del petróleo, que ha registrado un incremento considerable en los últimos 18 meses.

[12] Fuente: Ministerio británico de comercio e industria - "UK Energy Sector Indicators - 1999".

Existen disparidades muy pronunciadas entre los Estados miembros en lo que se refiere a los precios del gas. Esta situación puede causar falseamientos del mercado para los sectores que consumen energía. Cabe observar asimismo que, de momento, las PYME suelen estar en desventaja frente a los grandes consumidores industriales en lo que se refiere a los precios, especialmente si siguen siendo clientes cautivos sin posibilidad de elegir su suministrador.

El control de los mercados interiores del gas y la electricidad es importante para garantizar el desarrollo de una auténtica competencia y procurar que unos precios inferiores de la electricidad y el gas no tengan un impacto negativo en el desarrollo de tecnologías respetuosas del medio ambiente en materia de energías renovables y eficiencia energética. El control no se refiere tan sólo a los precios finales de la electricidad, sino también a los indicadores de competencia - se puede examinar, por ejemplo, el porcentaje de cambio de los consumidores tras la apertura del mercado, los cambios en las cuotas de mercado y la proporción de nuevas entradas en el mercado de compañías eléctricas. Con todo, cabe recordar que incluso la amenaza de una nueva entrada puede ser suficiente para animar a los suministradores establecidos a reducir sus precios. Es posible que el análisis de las cuotas de mercado no sea un indicador preciso del impacto de la liberalización. Por consiguiente, también deberá hacerse una evaluación comparativa de las tarifas de transporte y distribución en la Comunidad para garantizar que las autoridades reguladoras nacionales dispongan de la información necesaria para comparar debidamente las tarifas interiores. La Comisión inició hace poco un estudio sobre este tema y este aspecto seguirá siendo parte de la labor en curso.

2.4. Desarrollo del comercio en el mercado interior

2.4.1. Situación actual y tendencias en el mercado interior

El objetivo de las Directivas sobre la electricidad y el gas es la creación de un auténtico mercado único integrado, y no de quince mercados más o menos liberalizados pero claramente nacionales. Por consiguiente, es alentador observar que el comercio transfronterizo también progresa. El volumen total de los intercambios en el sector de la electricidad, por ejemplo, representa un 8% aproximadamente de la producción total de electricidad de la Comunidad. Tal como se indica en el Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento [13], el nivel de los intercambios es muy inferior al que se registra en otros ámbitos que han sacado mucho provecho del mercado interior, como las telecomunicaciones, los servicios financieros y los productos industriales.

[13] COM(2000) 769, p. 69.

El cuadro siguiente indica el volumen físico de importaciones y exportaciones de cada país en 1999 [14]:

[14] No se incluyen los intercambios dentro del sistema escandinavo (NORDEL), ni entre Irlanda y el Reino Unido.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El hecho de que el comercio transfronterizo sea aún limitado no significa que la competencia no haya surtido efecto. En realidad, como ya se ha observado anteriormente, el precio de la electricidad se ha reducido en casi todos los Estados miembros desde la aplicación de la Directiva correspondiente. Tanto la competencia a escala nacional como la presión de la competencia extranjera han obligado a los productores, pese a las limitaciones físicas, a reducir sus precios para mantener su clientela.

Además, un indicador importante de la medida en que se desarrolla un auténtico mercado interior integrado es el número de clientes que han optado por cambiar de suministrador y la cantidad de nuevos suministros procedentes de un productor situado en otro Estado miembro. Así pues, la Comisión ha iniciado un ejercicio de control al respecto y ha pedido al sector, a los Estados miembros y a las autoridades reguladoras nacionales que le faciliten la información disponible. Aunque no se dispone de datos para todos los Estados miembros, ya pueden determinarse algunos indicadores.

De conformidad con la información recopilada por la Comisión, el número de consumidores que han cambiado de suministrador es mayor en los países que iniciaron hace tiempo la apertura del mercado. Por ejemplo, en Finlandia, los cambios de suministrador representan en torno a un 20% y, tanto en Suecia como en el Reino Unido, se estima que la mayor parte de los consumidores industriales ha cambiado al menos una vez de suministrador desde la llegada de la competencia en 1996. Pero también se observa una tendencia al cambio de suministrador en los países en los que la apertura del mercado es más reciente. En Francia, Alemania, España y Portugal, por ejemplo, se considera que un 5% aproximadamente de los consumidores cualificados ha cambiado de suministrador.

Se dispone de muy poca información sobre el país de origen del nuevo suministrador elegido por los clientes. Ahora bien, la mayoría tiende a elegir un suministrador nacional, salvo en los países dominados por un suministrador único. Es importante examinar la evolución y cabe esperar que ofrezcan más datos los indicadores que la Comisión está elaborando, por medio de EUROSTAT, para controlar y evaluar el funcionamiento del mercado interior.

Esta evolución demuestra que está naciendo un auténtico mercado comunitario competitivo; ahora bien, indica asimismo que el proceso dista mucho de haber concluido.

En los países cuyo mercado de la electricidad está dominado por uno o dos productores que producen toda la energía consumida en el país, un entorno competitivo, es decir, una auténtica competencia de mercado, sólo puede conseguirse si el nivel de las importaciones es muy elevado.

Además, si el comercio transfronterizo sigue siendo limitado y los mercados son esencialmente nacionales, es probable que no se utilice de forma eficaz la capacidad de producción de la Unión. Por ejemplo, si se mantienen las limitaciones físicas a las exportaciones, es posible que en un país se construyan nuevas instalaciones de producción mientras que, en otro país, algunas capacidades disponibles puedan estar expuestas a un cierre. En definitiva, esta situación puede afectar a la seguridad del suministro de la Unión si las nuevas instalaciones utilizan una fuente de energía importada - por ejemplo, gas natural - mientras que otras centrales en funcionamiento, que corren el peligro de ser clausuradas, recurren a fuentes de energía que presentan menos problemas o no suponen problema alguno desde el punto de vista de la seguridad del suministro, como las energías renovables.

Para resolver estos problemas, es fundamental aprovechar al máximo las posibilidades comerciales. En este contexto, es necesario adoptar tres grandes medidas:

*normas adecuadas para establecer el precio de los intercambios transfronterizos,

*normas para la adjudicación y gestión de la capacidad limitada de interconexión y,

*si se justifica desde un punto de vista económico, incremento de la capacidad física de interconexión actual.

Todos estos asuntos representan un complemento esencial a las Directivas sobre gas y electricidad.

2.4.2. Labor de los Foros de Florencia y de Madrid

Para tratar estos problemas, y especialmente los dos primeros puntos, la Comisión Europea decidió crear dos nuevas instancias: el Foro regulador de la electricidad de Florencia, en 1998, y el Foro europeo de reglamentación del gas de Madrid, en 1999. Los asuntos mencionados anteriormente, complejos y técnicos, evolucionan muy rápidamente, por lo que los Foros representan un mecanismo adecuado y flexible para avanzar. Estos Foros se reúnen dos veces al año y en ellos participan representantes de los Estados miembros, las autoridades reguladoras nacionales, la Comisión Europea, los gestores de las redes de transporte, los suministradores y vendedores de gas y electricidad, los consumidores, los usuarios de las redes y las bolsas de gas y electricidad.

Para ambos Foros, la primera etapa fue la creación de una entidad que representara a los gestores de las redes de transporte (GRT). Para ello se creó en el sector de la electricidad la Asociación Europea de Gestores de Redes de Transmisión (ETSO), organismo totalmente nuevo y distinto de las demás asociaciones o agrupaciones del sector de la electricidad. Por lo que se refiere al gas, se creó una Agrupación de Gestores de Redes de Conducción (GTE) en el verano de 2000. Además, las autoridades nacionales reguladoras de los sectores del gas y la electricidad crearon el Consejo de Organismos Europeos de Reglamentación de Energía (CEER). Estas iniciativas han sido muy útiles para hallar puntos de entendimiento sobre varios de los asuntos examinados.

2.4.3. Tarifas de transmisión para los intercambios transfronterizos de electricidad

Cuando se adoptó la Directiva, cada Estado miembro trató el tema de la tarificación de los intercambios transfronterizos sobre la base de su sistema nacional, lo que da lugar a diferencias considerables en la estructura tarifaria en la Comunidad. Algunos países sólo imponen gravámenes a los consumidores, mientras que otros reparten la tarifa entre los productores y los consumidores. Además, unos Estados miembros aplican gravámenes a los tránsitos, y otros no, con el consiguiente falseamiento de la competencia y, en muchos casos, acumulación de tarifas ("pancaking"), ya que aplican gravámenes todos los países situados entre el productor y el consumidor, enfoque que no guarda relación con los costes soportados. Así pues, la primera tarea del Foro de Florencia fue llegar a un acuerdo sobre un sistema armonizado para la tarificación transfronteriza.

El Foro alcanzó rápidamente un acuerdo sobre los principios básicos del sistema: transparencia, sencillez, correspondencia con los costes y no discriminación. Además, consiguió un acuerdo sobre la base del mecanismo necesario para aplicar dichos principios:

*El mecanismo debe basarse en los flujos físicos de electricidad, y no en la distancia entre las dos partes contratantes.

*Los países que exportan cantidades netas considerables de electricidad causan flujos físicos y tránsitos, que generan costes en los países de acogida.

*Estos países de acogida deberían recibir una compensación por los costes que causan los agentes del mercado en las redes del GRT responsable.

*Dichas compensaciones deberían hacerse mediante pagos entre GRT.

En la quinta reunión del Foro de Florencia, celebrada en marzo del 2000, se alcanzó un acuerdo de principio sobre la introducción de un sistema de tarificación para los intercambios transfronterizos de electricidad, basado en los principios mencionados anteriormente, para una fase provisional de ensayo de un año. Así pues, los GRT se compensarán entre sí por los tránsitos, sobre la base de cálculos financieros propuestos y comprobados a escala nacional. Sin embargo, se dejó a la subsidiariedad un tema importante: la forma en que los GRT nacionales repercutirán el resultado de las compensaciones abonadas y recibidas en su sistema nacional de tarifas. Se decidió dejarlo a la discreción de los Estados miembros durante el período provisional de un año. Con todo, los mecanismos nacionales quedarían sujetos al control y a la coordinación general de la Comisión Europea, para garantizar que los posibles enfoques diferentes de los Estados miembros no dieran lugar a un falseamiento poco razonable del mercado interior de la electricidad.

La Comisión no está todavía dispuesta a respaldar la entrada en vigor del sistema provisional. Sobre la base de la información enviada por las autoridades de regulación/autoridades competentes nacionales, no puede excluirse que se produzca el falseamiento mencionado. De hecho, pueden clasificarse los Estados miembros en dos grandes grupos: unos tienen previsto introducir un gravamen sobre la exportación y otros optan por un sistema de reparto de los costes entre todos los usuarios de la red. Así las cosas, la introducción del sistema provisional puede dar lugar a un nivel inaceptable de discriminación entre operadores y falseamiento de los intercambios, máxime si se tiene en cuenta que el gravamen sobre la exportación previsto por algunos países daría lugar, en muchos casos, a costes de transacción mucho más altos que los del sistema nacional de tarifas actual.

Los representantes de los grandes consumidores industriales, los intermediarios, varios Estados miembros y varias autoridades reguladoras nacionales hicieron hincapié en este punto y reiteraron en varias ocasiones su preocupación por el concepto y por la magnitud del gravamen sobre la exportación.

La Comisión considera que incluso el sistema provisional, pese a su carácter temporal, debería basarse en principios que garanticen un funcionamiento adecuado del mercado interior y no contengan elementos que constituyan un obstáculo al comercio. Para ello, el método más adecuado es que los dos Estados miembros que tienen previsto introducir un gravamen sobre la exportación examinen si pueden evitarlo o si el importe propuesto puede reducirse de forma significativa, para limitar posibles falseamientos del comercio y de la competencia.

La Comisión ha decidido ampliar el debate con las autoridades de regulación/autoridades competentes nacionales para resolver este tema, con el fin de poder instaurar en breve el sistema provisional.

No obstante, en el transcurso de estos debates, los Estados miembros de que se trata, y especialmente Alemania, manifestaron su voluntad de reducir la tarifa a la exportación que tenían prevista, siempre que todos los demás Estados miembros establezcan, a su vez, una gravamen sobre la exportación de la misma cuantía, incluidos los Estados miembros que opten por un sistema de reparto de los costes entre todos los usuarios de la red. Sin embargo, este enfoque sería inaceptable para estos últimos Estados miembros y para la Comisión. En realidad, la Comisión, en su propuesta de sistema de tarificación definitivo que presenta a continuación (apartado 2.4.5) sugiere el principio de reparto de los costes entre todos los Estados miembros y, por consiguiente, no sería coherente animar a los Estados miembros que ya desean adoptar este enfoque en el sistema provisional a que renunciaran a él e introdujesen un gravamen sobre la exportación.

Dicha introducción habría sido un paso adelante importante para obtener más experiencia en el mecanismo de compensación entre GRT y para conseguir una abolición de las tarifas existentes, lo que también supondría una simplificación de las estructuras tarifarias.

Si no se consigue una solución satisfactoria, deberán seguir aplicándose a la transmisión transfronteriza sistemas meramente nacionales, hasta la entrada en vigor de un sistema sólido definitivo que se ajuste a la propuesta descrita a continuación (punto 2.4.5). Estos sistemas nacionales transitorios deberán ajustarse a las normas sobre competencia del Tratado.

Sin embargo, aunque al final pueda entrar en vigor el sistema provisional, quedan por resolver varios temas importantes antes de que pueda establecerse un sistema de tarificación definitivo totalmente acorde con los principios básicos mencionados: una metodología precisa para calcular el coste de la acogida de tránsitos, la armonización del método de financiación de los pagos y la armonización de algunos aspectos de los sistemas nacionales de tarificación, necesarias para el desarrollo de un comercio equitativo y sin falseamientos [15]. No se han podido resolver estos problemas en el marco del Foro de Florencia.

[15] Se trata, en particular, de la medida en que los gravámenes de la red se reparten entre productores y consumidores.

2.4.4. Gestión de la congestión

Si bien es cierto que la Comisión considera altamente prioritaria la construcción de las nuevas instalaciones de interconexión que sean necesarias y justificadas desde un punto de vista económico, debe reconocerse que algunas interconexiones seguirán estando congestionadas en un futuro previsible. Para desarrollar el mercado interior, es, por tanto, vital que la capacidad disponible se asigne de la forma que mejor permita el juego de la competencia. El Foro de Florencia solicitó la preparación de directrices adoptadas de común acuerdo para garantizar que se cumpla este objetivo cuando los Estados miembros asignan capacidad. Se creó con tal fin un grupo de trabajo, en el que están representadas las autoridades reguladoras, la Comisión, representantes de los Estados miembros y, en su caso, del sector. En la última reunión del Foro de Florencia, celebrada en noviembre de 2000, se alcanzó un acuerdo sobre las directrices: se llegó a la conclusión de que la capacidad debería asignarse mediante mecanismos de mercado. La adopción de estas directrices representa un paso adelante en este ámbito. Sin embargo, su aplicación práctica a escala nacional es totalmente voluntaria.

2.4.5. Necesidad de medidas adicionales

El Foro de Florencia ha resultado ser un instrumento eficaz para alcanzar cierto nivel de consenso sobre temas sumamente complejos, controvertidos y en constante evolución. Si bien es cierto que mantendrá su importancia a este respecto, ya que permite la representación del sector y de los consumidores, la experiencia reciente, especialmente en el contexto de la introducción prevista del sistema provisional de tarificación, ha demostrado que el proceso adolece de una serie de inconvenientes a la hora de adoptar decisiones concretas sobre temas específicos:

*Se trata de un proceso informal, basado en reuniones bianuales de dos días. Como tal, resulta inadecuado para tomar decisiones concretas sobre asuntos muy detallados que requieren debates en profundidad.

*Para avanzar en cualquier tema es necesario un consenso total de todas las partes.

*Las decisiones adoptadas sólo pueden aplicarse si todas las partes las respetan. No existen procedimientos para garantizar su cumplimiento.

*Algunos temas, como el cálculo del nivel adecuado de pagos entre GRT, requieren que se adopten periódicamente decisiones detalladas. El Foro no puede tratar adecuadamente estos temas.

Por consiguiente, la Comisión llegó a la conclusión de que, para avanzar sobre la base de los logros del Foro, es preciso adoptar un instrumento legislativo que permita adoptar decisiones y obtener avances decisivos en la tarificación de la transmisión transfronteriza y en la gestión de la congestión en los interconectores. Este instrumento es fundamental si se desea que los consumidores saquen plenamente provecho de los beneficios del mercado interior. Además, un instrumento de estas características garantizaría el pleno compromiso del Parlamento y del Consejo.

Los Estados miembros no pueden resolver solos este asunto: para crear un sistema de tarificación eficaz, es imperativo un enfoque armonizado, que no puede conseguirse a escala nacional. Tal como se ha demostrado anteriormente, un enfoque basado en la colaboración informal no permitirá aplicar un sistema adecuado con las salvaguardias democráticas y de procedimiento necesarias. Así pues, la propuesta se ajusta plenamente al principio de subsidiariedad, y es necesaria para su cumplimiento. Por consiguiente, junto con la adopción de esta Comunicación, la Comisión ha decidido proponer al Parlamento Europeo y al Consejo la adopción de un "Reglamento relativo a las condiciones del acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad en el mercado interior de la electricidad" [16].

[16] DO ... .

2.4.6. Gas: el Foro de Madrid

El Foro europeo de reglamentación del gas (el Foro de Madrid) se reunió por vez primera en 1999 y ha celebrado otras dos reuniones desde entonces.

Se ha avanzado menos en este sector que en el sector eléctrico, ya que la Directiva sobre el gas empezó a aplicarse 18 meses después de entrar en vigor la Directiva sobre la electricidad. Ahora bien, este Foro está estudiando varios asuntos importantes y ha obtenido avances sustanciales. La tercera reunión del Foro, celebrada en octubre de 2000, constituyó una encrucijada. En ella se determinaron los temas principales, así como una serie de principios fundamentales, y se adoptó un orden del día claro para la labor futura.

En el sector del gas, la correlación entre la vía física que sigue el gas y los contratos es mayor que en el sector eléctrico, especialmente en lo que se refiere a los tránsitos internacionales que llevan el gas de sus yacimientos a los mercados de consumo. La conducción de gas en los Estados miembros y entre ellos viene realizándose desde hace muchos años y más del 50% de todo el gas que se consume en la Unión Europea cruza al menos una frontera. Ya existen tarifas transfronterizas, basadas en los flujos físicos que transitan entre sistemas.

Sin embargo, la correlación entre flujos físicos y contratos irá disminuyendo como consecuencia de la competencia. Por consiguiente, es fundamental procurar que los sistemas europeos de tarificación del gas tengan en cuenta esta evolución y que las tarifas del acceso de terceros a la red reflejen los costes y no se determinen, por ejemplo, en función de la distancia, cuando los costes reales incurridos no correspondan a la vía teóricamente contratada, por ejemplo, si se procede a intercambios.

Por otra parte, si la congestión no ha supuesto hasta la fecha una limitación significativa para el desarrollo del mercado europeo del gas, suele mencionarse cada vez más como un posible obstáculo al comercio y motivo de denegación de acceso.

Como primer paso hacia una información puntual y exacta sobre la capacidad disponible en la red de gas europea, se ha solicitado de los operadores de los sistemas de conducción de gas que elaboren y publiquen un mapa detallado de la red de gas europea, en el que figuren todas las capacidades de conducción disponibles en todos los principales puntos de entrada y de salida de la red.

Por último, para facilitar la entrada en el mercado de nuevos operadores, será necesario establecer unos códigos de acceso a la red no discriminatorio, en los que se definan los derechos y obligaciones de los usuarios de la red. El Foro de Madrid ha solicitado de los gestores de la red de conducción que establezcan acuerdos entre sí para facilitar el comercio transfronterizo y para constituir un mecanismo de compensación para la conducción entre los distintos sistemas. Está claro que estas medidas adicionales son necesarias para garantizar que sean los consumidores quienes saquen pleno provecho de los beneficios del mercado interior. Así pues, deberá mantenerse y completarse la labor del Foro de Madrid. No conviene de momento proponer medidas legislativas para la tarificación y la gestión de la congestión en el sector del gas, por las razones mencionadas anteriormente. Con todo, la Comisión seguirá examinando estos aspectos y propondrá, si procede, las medidas oportunas.

2.4.7. Infraestructura: creación de un plan de infraestructura eléctrica y revisión de las orientaciones de las redes transeuropeas

- Infraestructura eléctrica

El fomento del comercio intracomunitario de electricidad depende del uso óptimo de las interconexiones existentes entre Estados miembros, que podrá conseguirse, como ya se ha indicado, mediante el establecimiento de normas justas y transparentes sobre tarificación transfronteriza y gestión de la congestión.

Es igualmente importante fomentar la construcción de nuevas infraestructuras. La red europea de transmisión no está suficientemente desarrollada para un auténtico mercado interior con oportunidades comerciales efectivas. Esta situación no es sorprendente, dado que las líneas de interconexión correspondían anteriormente a los monopolios, cuyos objetivos principales no rebasaban la seguridad de su propia red y la calidad del servicio.

Dos años tras la entrada en vigor de la Directiva sobre la electricidad, se observan tres grandes embotellamientos en las interconexiones:

-La Península Ibérica sigue estando muy aislada, por la capacidad insuficiente de interconexión con Francia y, por ende, con el sistema interconectado europeo.

-Las capacidades de interconexión disponibles hacia Italia (desde Francia, Suiza y Austria) son insuficientes.

-El Reino Unido sólo dispone de una interconexión limitada con Francia. Se están estudiando otros proyectos de interconexión para el Reino Unido, pero sus costes de ejecución son muy elevados.

No obstante, también se producen con frecuencia problemas de congestión en otros puntos de la red europea, por ejemplo en el Benelux o en Europa Central y entre Escandinavia y el continente.

En muchos casos, como en la frontera francoespañola, la única solución para desarrollar los intercambios es la construcción de nuevas líneas o el aumento de la capacidad física de las líneas si la primera opción no es factible por razones técnicas.

Muchas veces, la construcción de nuevas infraestructuras no es un problema financiero, ya que las empresas están dispuestas a invertir para satisfacer la demanda del mercado. El problema suele ser de índole política. Suele ocurrir que los planes para la construcción de nuevas capacidades de interconexión topen con limitaciones respecto a la necesidad de hallar un equilibrio entre el interés público, ya sea comunitario o nacional, y reticencias locales ante nuevas infraestructuras. Muy a menudo, la construcción de nuevas líneas suscita oposiciones locales en puntos estratégicos, por ejemplo, como ya se ha mencionado, en torno a los Pirineos o los Alpes, por lo que resulta difícil llevar a cabo los programas previstos.

La Comunidad debe desempeñar un papel importante en este aspecto, para garantizar que las limitaciones físicas no obstaculicen el funcionamiento del mercado. En el Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento [17], la Comisión puso de manifiesto que una falta de infraestructura puede frenar la integración de los mercados nacionales y limitar, por ende, la seguridad del suministro. En este contexto, huelga decir que debería tenerse presente la ampliación del mercado interior y la capacidad de interconexión adicional que ello requiere.

[17] COM(2000) 769, p. 70.

Para solventar estos problemas, es preciso ante todo aumentar la capacidad disponible en las líneas existentes. En segundo lugar, si procede, deberá facilitarse la construcción de nuevas líneas. Para ello, debería iniciarse la elaboración de un plan europeo de interconexión en el que se determinen programas de interés europeo mediante un nuevo procedimiento. Está previsto presentar una propuesta al respecto en el marco de la próxima revisión de las orientaciones sobre las redes transeuropeas. Este plan permitirá superar las distintas trabas a escala local y nacional.

Como primera etapa de este plan, teniendo presente el objetivo de coordinar mejor el comercio entre Estados miembros, la Comisión emprenderá un estudio cuyos principales temas serán los siguientes:

1) Se efectuará un análisis de las definiciones y criterios utilizados para las capacidades disponibles, tanto a escala nacional como en las asociaciones de redes (UCTE, NORDEL, Reino Unido); en algunos casos, podrá proponerse un aumento relativo de las capacidades disponibles anunciadas. Se examinarán también las normas de funcionamiento (temperatura máxima de las líneas, por ejemplo) y podrían presentarse propuestas de revisión y armonización.

2) Se examinarán las posibilidades de mejoras técnicas, como el refuerzo de los transformadores o de algunos tramos de líneas y la introducción de nuevas tecnologías, para que también aumenten las capacidades físicas de algunas interconexiones.

3) Tras evaluar las posibilidades de aumento de las capacidades disponibles en las redes existentes, el estudio determinará criterios de interconexión mínima entre las redes para que pueda funcionar un auténtico mercado interior y establecerá las necesidades al respecto.

En este contexto, es importante que la Directiva sobre la electricidad garantice que los Estados miembros dispondrán de todos los instrumentos necesarios para exigir dicho refuerzo y que éstos serán compatibles con lo dispuesto en la Directiva. Así pues, esas disposiciones se incluyen en la revisión propuesta de la Directiva.

- Infraestructura en el sector del gas

Como en el caso de la electricidad, una red bien integrada constituye una condición previa indispensable tanto para el funcionamiento eficaz del mercado interior de la energía como para la seguridad del suministro. El fuerte aumento de la demanda de gas natural que ha registrado la Unión Europea en la última década y la situación que ha surgido tras la aplicación reciente de la Directiva sobre el gas han recalcado la importancia de este requisito.

En términos generales, se puede decir que la interconexión de las redes de gas en la Unión Europea se está desarrollando a buen ritmo gracias a una serie de factores, entre los que destacan la favorable evolución de la demanda, las nuevas exigencias en materia de transporte y consideraciones relativas a la seguridad del suministro.

En los últimos años, la puesta en funcionamiento de un gran número de sistemas importantes de gasoductos ha venido a consolidar y a integrar en mayor medida la red de gas de la Unión Europea, tanto a nivel interno como en relación con los proveedores exteriores. Los operadores del gas han creado en los últimos años infraestructuras importantes de conducción para responder a la demanda, tanto en el norte (interconexión Reino Unido-Continente, gasoductos desde la parte noruega del mar del Norte hacia el nordeste del continente), como en el centro (varios gasoductos en Alemania) y en el sur de la Unión Europea (creación de redes de gas en Portugal, en Grecia y en el oeste de España, nuevos gasoductos procedentes de Argelia).

Sin embargo, el incremento de la demanda y del comercio transfronterizo, como consecuencia de la apertura del mercado, puede crear congestión y la necesidad de tratar en este contexto situaciones similares a las mencionadas anteriormente para las redes de electricidad, por ejemplo en la frontera de los Países Bajos, en Irlanda y en Francia (gas natural licuado). Se aplicará por tanto a las redes de gas un enfoque similar al previsto para las redes eléctricas, siempre que sea factible, en lo que se refiere a la determinación de nuevas interconexiones, el establecimiento de una tarificación adecuada y mecanismos de asignación de capacidades.

- Revisión de las orientaciones de las redes transeuropeas

En 1994, la Unión Europea creó el marco político para el fomento de las redes transeuropeas (RTE) y en 1995 se inició el programa RTE para que cubriera las redes de gas y de electricidad. Hasta la fecha, se han definido 44 proyectos de interés comunitario en el sector eléctrico sobre conexiones entre Estados miembros y con terceros países, así como 46 proyectos en materia de gasoductos, terminales de GNL y almacenamiento en el sector del gas. El establecimiento y el desarrollo de las redes transeuropeas de energía contribuyen a la realización del mercado interior. Estas redes aumentarán asimismo la fiabilidad y la seguridad del suministro de electricidad y gas natural en la Comunidad y contribuirán al esfuerzo de cohesión. Una de las prioridades políticas de las redes transeuropeas de energía es el desarrollo de las interconexiones entre los Estados miembros y de conexiones interiores que constituyen una prolongación nacional de dichas interconexiones. Ante el desarrollo de los intercambios en el mercado interior, la Comisión propone una revisión de las orientaciones aplicables en materia de redes transeuropeas de energía, que resalte la prioridad del funcionamiento óptimo de las redes de energía en el mercado interior correspondiente, con la debida atención a la próxima ampliación.

Teniendo esto en cuenta, la Comisión adoptará en breve un informe sobre la aplicación de las orientaciones para las redes transeuropeas de energía, así como una propuesta de revisión de dichas orientaciones. En este contexto, será preciso dar el apoyo y la atención adecuados a los proyectos que presenten interés para el medio ambiente y, en particular, a los proyectos que permitan reducir el nivel de pérdidas en las redes. Se trata con esta revisión de resolver los problemas que suponen los eslabones inexistentes y la congestión y de tener en cuenta las nuevas necesidades derivadas de la aplicación de las Directivas de liberalización de la electricidad y el gas natural, así como el número creciente de clientes cualificados.

2.4.8. Conclusión

Queda claro que el desarrollo de las condiciones que permitan fomentar los intercambios de electricidad y de gas seguirá siendo una de las prioridades de la Comisión. La adopción del Reglamento propuesto sobre tarificación de la transmisión transfronteriza y la gestión de la congestión representará un paso adelante importante. Pero esta iniciativa deberá completarse con la construcción de nuevas infraestructuras, siempre que sean factibles desde un punto de vista técnico y estén justificadas desde un punto de vista económico. La Comisión prestará especial atención a este punto.

2.5. Objetivos de servicio público

En los sectores de la electricidad y el gas, los asuntos relacionados con el servicio público afectan a muchos aspectos destinados a garantizar un suministro de electricidad (y de gas, si existe conexión) seguro, permanente, con un elevado grado de calidad y precios competitivos. En épocas anteriores, casi todos los países de la Unión Europea cumplieron este objetivo general de servicio público otorgando al Estado la propiedad y la explotación de todas las funciones de producción, transmisión y distribución, en el caso de la electricidad, y de conducción y distribución en el caso del gas. En estas condiciones, se consideró que bastaba con una normativa limitada para garantizar el cumplimiento de los objetivos. En cambio, con los procesos de privatización y de apertura del mercado, los Gobiernos adoptaron regímenes de regulación, generalmente por medio de autoridades reguladoras específicas y sectoriales, que establecieron los niveles mínimos de servicio público de obligado cumplimiento.

En la Unión Europea, los sectores de la electricidad y el gas suelen perseguir unos objetivos o normas comunes en materia de servicio público. En la producción, se trata de la obligación de cumplir normas medioambientales mínimas, producir cantidades mínimas de electricidad a partir de fuentes renovables o respetar otros objetivos medioambientales. En algunos casos, se trata asimismo de cumplir normas mínimas en materia de fuentes de combustibles primarios para garantizar la seguridad del suministro. El Libro Verde sobre seguridad del abastecimiento también ha hecho hincapié en este aspecto [18].

[18] COM(2000) 769, p. 71.

Sin embargo, los principales problemas de servicio público se sitúan en las fases de transporte, distribución y suministro. De hecho, en buena medida, las redes de transporte y distribución pueden considerarse un servicio público. Estas redes representan un monopolio y constituyen un servicio fundamental para el conjunto de los ciudadanos y de la industria, especialmente en unos mercados liberalizados, ya que las redes de transporte y distribución constituyen la infraestructura fundamental que permite la existencia y el desarrollo de la competencia. Así pues, todos los Estados miembros imponen a los gestores de redes unas condiciones mínimas de explotación o servicio público - como, por ejemplo, la obligación para las sociedades de transporte y distribución de garantizar a todos los ciudadanos la conexión a la red en condiciones razonables. Además, los Estados miembros suelen pedir cada vez más a estas empresas que cumplan determinados requisitos de servicio mínimo, por ejemplo en lo que se refiere a los plazos de reparación y conexión.

Por último, en materia de suministro, los Estados miembros piden a las empresas que adquieran una licencia para poder ejercer en su mercado nacional. Las condiciones para su obtención incluyen unos requisitos mínimos obligatorios, que suelen estar relacionados con el servicio público. Por ejemplo, algunos países exigen una tarificación uniforme para los clientes de características similares y una tarificación especial para los usuarios con ingresos modestos, así como una protección de los clientes vulnerables ante las interrupciones de suministro de energía. En algunos países, también existen requisitos sobre los niveles de servicio, que incluyen condiciones en materia de contratos, transparencia de la información y mecanismos de tramitación de reclamaciones.

Un objetivo fundamental de la política energética de la Comunidad es que se alcancen los mayores niveles posibles de servicio público en estos ámbitos. Se trata de un objetivo básico de la política comunitaria en materia de servicios de interés general, tal como subrayó el Consejo Europeo de Niza de 7 y 8 de diciembre de 2000, sobre la base de la Comunicación de la Comisión relativa a los servicios de interés general [19]. Es imprescindible que la realización paulatina del mercado interior contribuya a este objetivo y, por ende, al mantenimiento y a la mejora de las normas de servicio público. También es vital que todos los ciudadanos de la Comunidad tengan un derecho universal de suministro de electricidad con tarifas razonables y que se mantenga una serie de normas mínimas de protección del consumidor. Así pues, las Directivas incluyen varias disposiciones, especialmente el artículo 3 [20], para garantizar que los Estados miembros conserven los instrumentos que les permitan cumplir estos objetivos.

[19] Comunicación de 20 de septiembre. DO C 17 de 19.1.2001, p. 4.

[20] Véanse asimismo: el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva sobre el gas (obligación de suministro en una zona determinada), el artículo 17 de ambas Directivas (denegación de acceso), el artículo 20 de la Directiva sobre el gas y el artículo 21 de la Directiva sobre la electricidad (autorización para la construcción de líneas directas), el artículo 23 de la Directiva sobre la electricidad y el artículo 24 de la Directiva sobre el gas (medidas de salvaguardia en caso de crisis repentina).

Estas disposiciones garantizan que las medidas adoptadas por los Estados miembros para cumplir los objetivos legítimos de servicio público sigan siendo compatibles con las Directivas, siempre que las medidas adoptadas sean razonables y proporcionales a los objetivos perseguidos. Hasta la fecha, ninguna de las medidas adoptadas por los Estados miembros ha planteado problemas de fondo en lo que se refiere a su compatibilidad con las Directivas. De hecho, ningún Estado miembro ha considerado necesario acogerse a exenciones de la Directiva para garantizar el cumplimiento de sus objetivos de servicio público.

Los Estados miembros adoptan las normas o disposiciones de servicio público que consideran oportunas, en aplicación del principio de subsidiariedad. Ahora bien, dado que el mantenimiento y la mejora de estas normas en toda la Comunidad son parte integrante de la política comunitaria de energía, la Comisión ha iniciado una evaluación comparativa de las medidas de servicio público previstas en los Estados miembros, de los métodos elegidos para alcanzarlas y del éxito cosechado en la consecución de niveles de servicio elevados. Los resultados ayudarán a los Estados miembros a mantener y mejorar dichos niveles.

Ya ha concluido la primera parte del ejercicio, en el que las administraciones y las autoridades reguladoras habían de contestar a unos cuestionarios detallados. Sobre esta base, la Comisión elaborará una Comunicación detallada. Sin embargo, puede deducirse de los datos recibidos que la apertura del mercado, incluida la introducción de la plena competencia, no ha impedido en absoluto a los Estados miembros mantener con éxito una política de niveles elevados de servicio público. En efecto, con el desarrollo de la liberalización se han alcanzado mayores niveles de servicio público mediante la imposición de condiciones o requisitos para la concesión de las licencias. Las autoridades reguladoras nacionales supervisan el cumplimiento de estas condiciones e imponen sanciones en caso de incumplimiento [21]. Este enfoque ha permitido a los Estados miembros mejorar de forma continua y paulatina los niveles de servicio público en un mercado liberalizado, mediante un refuerzo permanente de los niveles, sobre todo en materia de transporte, distribución y suministro.

[21] Incluida, si procede, la retirada de la licencia.

Casi todos los participantes en la consulta pública resaltaron la importancia de este asunto. La inmensa mayoría confirmó que la experiencia demuestra claramente lo siguiente: los niveles de servicio público, especialmente desde el punto de vista de la protección universal de los consumidores, no sólo pueden mantenerse en un mercado competitivo, sino que también pueden mejorar.

Así pues, la experiencia demuestra claramente que la creación de los mercados liberalizados del gas y la electricidad no ha supuesto deterioro alguno en la calidad del servicio público: por el contrario, con un control reglamentario adecuado, la liberalización ha centrado la atención en la importancia del nivel del servicio prestado, lo que ha dado lugar a mejoras. El ejercicio actual de evaluación comparativa de resultados permitirá a todos los Estados miembros sacar provecho de la experiencia adquirida, con lo que toda la Comunidad podrá alcanzar la mayor calidad posible de servicio público.

Sin embargo, la Comisión deduce de la aplicación actual de las Directivas sobre la electricidad y el gas que sería conveniente adoptar otras medidas para reforzar las disposiciones vigentes. En primer lugar, la Comisión considera que un objetivo básico de servicio público - el derecho, para los consumidores domésticos, de un suministro eléctrico en condiciones razonables - debe verse como un objetivo subyacente del mercado interior y, por ende, de la Directiva. Se propone por tanto obligar a los Estados miembros a que adopten las medidas necesarias para garantizar el ejercicio de ese derecho. En segundo lugar, procede obligar a los Estados miembros a adoptar las medidas oportunas para garantizar que se cumplan ciertos objetivos fundamentales de servicio público. Debería exigírseles que, tanto para el gas como para la electricidad, establezcan las disposiciones pertinentes que les permitan garantizar el cumplimiento de objetivos esenciales de servicio público, y en particular:

*Protección de los consumidores vulnerables. Los Estados miembros deberán garantizar, por ejemplo, una protección adecuada frente a las interrupciones de suministro injustificadas de personas mayores, desempleados, minusválidos, etc.

*Protección de los consumidores finales: por ejemplo, los Estados miembros deberán garantizar unos requisitos mínimos en materia de contratación y transparencia de la información, así como unos mecanismos transparentes y asequibles de resolución de conflictos.

*Cohesión económica y social: además de garantizar un servicio universal, los Estados miembros deberán adoptar, si procede, las medidas oportunas para garantizar los suministros y las conexiones a precios razonables, por ejemplo en las zonas periféricas.

*Protección medioambiental: por ejemplo, obligaciones en cuanto a la gestión de la demanda, medidas para fomentar la cogeneración y las energías renovables.

*Seguridad del suministro: deberán garantizarse niveles adecuados de mantenimiento y desarrollo de la infraestructura y, en particular, de las interconexiones.

Es imprescindible completar el ejercicio de control y comparación de resultados mencionado anteriormente y realizarlo de forma periódica. En la actualidad, el apartado 2 del artículo 3 de ambas Directivas exige que los Estados miembros comuniquen a la Comisión las obligaciones de servicio público. Ahora bien, este requisito sólo se aplica a las medidas que requieren una excepción de las Directivas. Como mencionamos anteriormente, los Estados miembros no han tenido que recurrir a excepciones para alcanzar los objetivos de servicio público. Para apoyar el proceso de control y comparación de resultados, sería una mejora sustancial exigir de los Estados miembros que comunicaran a la Comisión todas las medidas adoptadas. La Comisión elaboraría cada dos años un informe sobre esta base y formularía, en su caso, recomendaciones sobre las medidas que los Estados miembros deberían adoptar para garantizar niveles elevados de servicio público.

2.6. Seguridad del abastecimiento

El Libro Verde "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético", adoptado en fecha reciente por la Comisión [COM(2000) 769] examina detalladamente este problema y su relación con la creación del mercado interior de la electricidad y el gas. A este respecto, llega a la conclusión de que la integración de los mercados de la energía contribuye a la seguridad del suministro, siempre que dichos mercados estén realmente integrados. El Libro Verde alude, en particular, a la importancia vital de que se considere esta seguridad un requisito esencial de servicio público. Además, examina las disposiciones de ambas directivas por las que se garantiza que, en un mercado abierto y competitivo, se pueda asegurar el abastecimiento, tanto a escala nacional como comunitaria.

En esencia, las directivas incluyen disposiciones por las que se garantiza que la llegada de la competencia no altere ninguna de las medidas disponibles en los Estados miembros para garantizar la seguridad del suministro energético. Por ejemplo, los Estados miembros deben incluir la posibilidad de publicar concursos para capacidades adicionales de producción, respaldada por contratos de compra. Asimismo, mantienen la posibilidad de limitar, si procede, las compras de gas procedentes de una sola fuente. La creación del mercado interior supondrá un mayor grado de interconexión de los mercados de la electricidad y el gas, así como un número mayor de suministradores. Siempre que exista el control adecuado a escala nacional y comunitaria y siempre que se adopten, si procede, las medidas oportunas de conformidad con las disposiciones de la Directiva, la realización del mercado interior de la electricidad y el gas puede contribuir a la seguridad del suministro energético de la Comunidad.

Cabe observar que estas medidas de salvaguardia, debidamente aplicadas por los Estados miembros, garantizarán que se evite en la Unión Europea la situación creada en California, donde se ha observado una falta de suministro y una escalada (artificial) de precios. En California, una combinación de factores condujo a la situación actual, precaria e inaceptable, en materia de seguridad del suministro: existencia de un sistema de intercambio de energía obligatorio ("pool") que da lugar a prácticas tarifarias anticompetitivas y oligopolísticas en materia de precios, imposibilidad de compensar los riesgos mediante acuerdos de suministro a largo plazo, incremento rápido de la demanda debido en gran parte a la explosión de Internet, falta de nuevas instalaciones de generación por un entorno normativo incierto y por restricciones urbanísticas muy estrictas, congelación de los precios al por menor, falta de posibilidades, para el propio GRT, de publicar concursos para la construcción de nuevas instalaciones, combinados con acuerdos de compra de electricidad, falta de capacidades de interconexión y de acuerdos de suministro con los estados colindantes y falta de acuerdos comerciales adecuados entre los Estados federados. Las disposiciones mencionadas anteriormente, especialmente la posibilidad para los Estados miembros de publicar concursos cuando exista el riesgo de que la demanda supere la oferta, junto con una capacidad de interconexión creciente y significativa entre Estados miembros, acuerdos comerciales eficaces y un control minucioso tanto a escala comunitaria como nacional, permiten excluir en la Unión Europea la "experiencia californiana".

Sin embargo, dada la importancia vital de esta cuestión (la seguridad del suministro de electricidad es probablemente el objetivo de servicio público más importante), es conveniente reforzar las salvaguardias que establece la Directiva de la electricidad sobre esta cuestión. En particular, convendría que los Estados miembros estuviesen obligados a controlar cuidadosamente la situación del mercado nacional de la electricidad, y, sobre todo, el equilibrio entre oferta y demanda, la magnitud de la demanda prevista, las instalaciones adicionales previstas en fase de planificación o de construcción, y el grado de competencia del mercado. Los Estados miembros tendrían que publicar anualmente un informe en el que se resumirían los resultados de este control y se indicarían las nuevas medidas previstas para asegurar la seguridad del suministro. Además, dado que, a causa del carácter muy interconectado de la red eléctrica comunitaria, la relación entre demanda y oferta a nivel de la Comunidad es de importancia vital para la seguridad general del sistema, la Comisión, basándose en los informes nacionales y en su propio trabajo de control, debería publicar una Comunicación semejante acerca de la Comunidad en su conjunto.

2.7. Consecuencias medioambientales de la apertura del mercado de la energía

La creación de un mercado interior de la electricidad y el gas ha demostrado, en muchos aspectos, tener un efecto medioambiental positivo, gracias a las mejoras de las centrales, la mayor eficiencia de la explotación y la transición hacia combustibles menos contaminantes para la producción de electricidad. En cambio, la caída de los precios de la energía quizás no fomente el desarrollo de la eficiencia energética y de las energías renovables.

Entre 1990 y 1998, por ejemplo, la utilización del gas natural para la producción de energía eléctrica aumentó un 128%, mientras que la de los combustibles sólidos registraba una disminución del 18%. En el mismo período, el rendimiento medio de la conversión en las centrales térmicas aumentó un 6% y la intensidad en carbono (CO2 /GWh) se redujo en más del 15%. Se considera que la transición hacia centrales eléctricas menos contaminantes se acelerará con la apertura del mercado. En el Reino Unido, por ejemplo, que fue el primer Estado miembro en liberalizar los sectores del gas y la electricidad, se ha observado claramente esta tendencia hacia un sector de la energía menos contaminante. La cuota del gas natural pasó del 0,5% en 1990 al 38,5% en 1999. El rendimiento medio de la conversión aumentó un 9,5% entre 1990 y 1998. Las emisiones de CO2 derivadas de la producción de energía eléctrica disminuyeron un 27% en el Reino Unido, frente a una reducción por término medio de tan sólo un 3% en la Unión Europea durante el mismo período.

Con todo, las consecuencias medioambientales de la apertura del mercado deben ser objeto de un control permanente [22]. Esta apertura quizás dé lugar a una reducción de los precios de la electricidad, lo que supone una serie de desafíos medioambientales que conviene examinar. Si los precios de la electricidad en el mercado disminuyen, la demanda puede aumentar, debido - al menos en parte - a un esfuerzo menos intenso en el ahorro de energía y en la mejora de la eficiencia energética. En el Libro Verde sobre el abastecimiento energético, las previsiones indican que la demanda podría aumentar un 20% por la reducción en los precios de la electricidad [23]. Asimismo, la competencia total podría suponer que la electricidad producida a partir de nuevas fuentes de energía menos desarrolladas (por ejemplo, fuentes renovables y producción combinada de calor y electricidad) resulte menos atractiva, lo que reducirá la tendencia hacia una combinación de combustibles más limpia en la producción de electricidad.

[22] La Comisión ha iniciado un estudio destinado a evaluar los efectos medioambientales de la apertura del mercado de aquí al año 2010.

[23] COM(2000) 769, p. 71.

Las Directivas sobre el gas y la electricidad ofrecen a los Estados miembros la posibilidad de reaccionar ante estos problemas.

- El artículo 3 de ambas Directivas permite a los Estados miembros imponer obligaciones de servicio público de interés económico general que podrán referirse, entre otros puntos, a la protección del medio ambiente. Por ejemplo, las reducciones de la factura general de electricidad no impedirán que se adopte una estructura tarifaria que fomente la eficiencia energética. Dichas reducciones podrían obtenerse mediante recortes en la parte fija de la tarifa, manteniendo las señales de precio sobre el uso variable de la electricidad. Deberán establecerse incentivos normativos adecuados para fomentar la aparición de este tipo de estructura tarifaria innovadora.

- El apartado 3 de los artículos 8 y 11 de la Directiva sobre la electricidad autoriza a los Estados miembros a imponer al gestor de la red de transmisión y distribución la obligación de que, en la regulación de la entrada en servicio de las instalaciones de generación, dé preferencia a las que utilicen fuentes de energía renovables o residuos o que produzcan de manera combinada calor y electricidad.

Varios Estados miembros han adoptado estas medidas, así como otras complementarias para garantizar el cumplimiento de normas medioambientales estrictas en la producción y el suministro de gas y electricidad. Estos regímenes suelen estar sujetos a las normas comunitarias de competencia, y especialmente a las normas sobre ayudas estatales. Sin embargo, tal como demuestra la tramitación de estos asuntos, los mecanismos suelen ser compatibles con las normas sobre ayudas estatales, siempre que sus efectos, en lo que se refiere a la restricción de la competencia, no sean desproporcionados con respecto al objetivo medioambiental perseguido ni al objetivo de mejorar la situación de la Unión Europea en lo que se refiere a la seguridad del suministro [24]. Además, se han adoptado últimamente directrices que favorecen en gran medida el apoyo a mecanismos destinados a la electricidad producida a partir de energías renovables.

[24] COM(2000) 769, p. 71.

Para complementar las medidas adoptadas a escala nacional, la Comisión lanzó una serie de iniciativas:

-Fuentes de energía renovables. La Comisión ha presentado una propuesta de Directiva [25] relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad. El objetivo es garantizar que el desarrollo de la electricidad a partir de fuentes de energía renovables se ajuste al objetivo indicativo general de la Unión Europea, que consiste en duplicar la cuota de las energías renovables en el consumo interior bruto de energía para el año 2010. El 5 de diciembre de 2000, el Consejo de Energía alcanzó un acuerdo político sobre la propuesta, que probablemente será adoptada en el transcurso de este año.

[25] COM(2000) 279 final de 10.5.2000, "Propuesta de directiva relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad".

-Producción combinada de calor y electricidad (CHP). En la Comunicación de 1997 sobre producción combinada de calor y electricidad [26] se esbozó una estrategia de fomento, que también proponía la duplicación de la cuota correspondiente en la Unión Europea para el año 2010. El Plan de acción para mejorar la eficiencia energética [27], de adopción reciente, confirma este objetivo y establece una serie de medidas de fomento. La propuesta de Directiva revisada sobre grandes instalaciones de combustión también fomento el uso de la cogeneración. En el marco del Programa europeo del cambio climático, se indica que la producción combinada de calor y electricidad constituye un ámbito prometedor para conseguir la reducción de emisiones.

[26] COM(97) 514 final de 15.10.1997.

[27] COM(2000) 247 final de 26.4.2000: "Plan de acción para mejorar la eficacia energética en la Comunidad Europea".

-Normas de emisiones. Las emisiones de las centrales eléctricas están sujetas a lo dispuesto en la Directiva de grandes instalaciones de combustión (88/609/CEE) y en la Directiva relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación [28]. El 22 de junio de 2000, el Consejo de Medio Ambiente adoptó por unanimidad una posición común sobre la propuesta de revisión de la Directiva de grandes instalaciones de combustión. La revisión amplía el ámbito de aplicación de la Directiva e introduce límites más estrictos de emisiones para las nuevas centrales.

[28] Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación.

-Eficacia energética y ahorro de energía. En abril de 2000, la Comisión presentó su Plan de acción para mejorar la eficiencia energética, que aboga por una mejora de la intensidad energética del 1% anual, frente a la hipótesis del mantenimiento de la tendencia actual. El 30 de mayo de 2000, el Consejo invitó a la Comisión a presentar propuestas detalladas para la aplicación del Plan de acción. Es preciso mantener los esfuerzos en este ámbito de inmediato y conforme se vaya abriendo el mercado. Un mercado totalmente abierto requiere una internalización de los costes externos para establecer condiciones de competencia equitativas. Para ello, la Comisión fomentará iniciativas en este sentido, como por ejemplo un impuesto comunitario sobre la energía/CO2, normas estrictas sobre ayudas estatales y medidas de gestión de la demanda, así como medidas para fomentar la cogeneración y las energías renovables que adolecerán de una desventaja competitiva mientras los costes externos no se integren plenamente. Por ejemplo, en este ámbito, la Comisión propondrá las siguientes medidas legislativas en el año 2001:

- Propuesta de Directiva sobre la eficiencia energética en los edificios

- Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo de equipos eléctricos y electrónicos

- Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre un programa plurianual destinado a fomentar las energías renovables y el ahorro de energía (2003-2006) (continuación de los programas SAVE y ALTENER).

Además, tiene previsto elaborar, en el año 2002, propuestas sobre producción combinada de calor y electricidad (CHP).

-Fiscalidad de la energía. La Comisión propuso una ampliación de la Directiva actual sobre hidrocarburos para que también incluya las fuentes de energía competidoras (electricidad, gas, carbón, lignito, etc.) Además, varios Estados miembros han aprobado impuestos ecológicos sobre la energía para reducir el consumo energético.

-Posibles acciones futuras. Se están examinando varias medidas adicionales a escala comunitaria y nacional, por ejemplo sobre el intercambio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero. La Comisión inició un debate al respecto en un Libro Verde [29], de conformidad con el Protocolo de Kioto. Los distintos grupos de trabajo del Programa europeo del cambio climático, en los que participan las partes interesadas, los Estados miembros y la Comisión, están estudiando las posibles políticas y medidas que podrían recomendarse a la Comisión para cumplir los objetivos de la Unión Europea en materia de cambio climático.

[29] COM(2000) 87 final de 8.3.2000: "Libro Verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea".

Conclusión

En muchos aspectos, la apertura del mercado podría ser favorable para el cumplimiento de los objetivos medioambientales de la Comunidad en materia de energía. Concretamente, la introducción de la presión competitiva ha acelerado la construcción de centrales térmicas más eficientes y menos contaminantes, hecho que no se hubiese producido en un contexto de monopolio. Ahora bien, la posible disminución de los precios derivada de la apertura del mercado pone de manifiesto la importancia de políticas complementarias, tal como se ha indicado anteriormente. La Comisión está realizando un estudio para evaluar el impacto general sobre el medio ambiente de la liberalización de los mercados de la energía. La Comisión examinará la situación con detenimiento y propondrá, si procede, nuevas medidas para preservar el medio ambiente que cumplan, a su vez, las normas del mercado interior.

2.8. Consecuencias para el empleo de la liberalización en el sector de la energía

Aunque se produzca con cierto retraso, la creación del mercado interior de la energía forma parte del objetivo de 1992 de crear un mercado interior plenamente operativo en la Unión Europea, con el fin de fomentar el crecimiento y el empleo para beneficio de los ciudadanos de la Unión. Una mayor eficiencia y unos precios reducidos de la energía, así como las oportunidades que se presentarán para las nuevas tecnologías como consecuencia de la llegada de la competencia al sector de la energía, constituirá un impulso, al menos a medio y largo plazo, para el empleo en el conjunto de la industria europea.

El Consejo Europeo de Lisboa de marzo de 2000, al hacer un llamamiento para la plena realización del mercado interior de la energía, subrayó que el papel del mercado interior era fundamental en la estrategia de la Unión Europea para volver a las condiciones de pleno empleo y convertirse así en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, con una mejora cuantitativa y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social. Asimismo, el Parlamento Europeo, en su Resolución de julio de 2000 sobre la liberalización de los mercados de la energía, destacó que la competencia está teniendo un efecto sustancial en las economías y en los consumidores en general, como por ejemplo mayores oportunidades de hallar un nuevo empleo, y está teniendo un impacto positivo a medio plazo sobre el mercado del empleo desde un punto de vista económico. Sin embargo, en lo que se refiere a la evolución a corto plazo en el sector de la energía exclusivamente, es probable que la llegada de la competencia dé lugar a una reducción de la mano de obra, como consecuencia de la adaptación necesaria de los antiguos monopolios nacionales del sector energético a la competencia, mediante medidas de reestructuración internas.

Conviene garantizar que las pérdidas de empleo registradas en el período transitorio de adaptación al nuevo entorno competitivo se reconozcan y gestionen adecuadamente, por medio de políticas tanto comunitarias como nacionales.

En este contexto, y para ampliar sus conocimientos de la situación del empleo en el sector de la energía, teniendo en cuenta tanto la experiencia adquirida como las posibles tendencias futuras, la Comisión ha emprendido un estudio, que ha concebido y realizado en estrecha colaboración con representantes de los interlocutores sociales. Sobre la base de las estadísticas disponibles sobre la evolución cuantitativa del empleo en el sector de la energía, el estudio describe y analiza, en particular, los aspectos cualitativos de la evolución del empleo en los sectores de la electricidad y el gas como consecuencia de la apertura del mercado.

En lo que se refiere a la evolución de la cantidad de puestos de trabajo en estos dos sectores, las estadísticas ponen de manifiesto una reducción del número de trabajadores entre 1990 y 1998 [30]. Esta reducción, que en muchos Estados miembros empezó claramente antes de la apertura del mercado, se explica ante todo por el progreso tecnológico y por la tendencia a externalizar algunas funciones. La apertura del mercado ha desempeñado sin duda un papel en la aceleración de este proceso, especialmente en el sector de la electricidad.

[30] Sobre la base de las estadísticas europeas y nacionales disponibles, se calcula que pueden haberse perdido más de 250 000 puestos de trabajo en el sector entre 1990 y 1998. Ahora bien, las estadísticas suelen referirse a las instalaciones en su conjunto y, en el caso de las instalaciones con varias actividades, no establecen diferenciaciones entre los distintos servicios prestados, por ejemplo el suministro de gas, de electricidad y de agua.

Junto a la reducción de la mano de obra, se observó una modificación de las competencias exigidas por estos sectores. En efecto, han ido disminuyendo los trabajos técnicos efectuados por empleados semicualificados y cualificados, así como los puestos de cuadros intermedios y los empleos administrativos correspondientes. Se han creado nuevos puestos de trabajo en los departamentos de marketing, atención al cliente, tecnologías de la información y servicios a las empresas. Por otra parte, la aparición de nuevas actividades económicas, como los intercambios de energía, ha supuesto la creación de nuevos puestos de trabajo.

En lo que se refiere a la forma en que se procedió a esta reducción de la mano de obra, las 10 empresas del Reino Unido, Irlanda, Suecia, Italia y Alemania examinadas en el estudio realizado han conseguido efectuar la reestructuración con un consenso social, aplicando, por ejemplo, regímenes voluntarios de jubilación anticipada. Además, muchas de las empresas más importantes estudiadas han aprobado programas de reciclaje profesional, que permiten a los trabajadores ocupar otro puesto de trabajo dentro de la empresa o facilitan encontrar empleo fuera de ella.

Así pues, la apertura del mercado tiene un impacto tanto cuantitativo como cualitativo en el empleo de estos sectores. Las competencias tradicionales han perdido cierto valor, pero han surgido nuevas oportunidades de empleo para trabajadores cuyas competencias resultan importantes en un entorno competitivo (marketing, atención al cliente).

Hasta la fecha, las reducciones de personal, en aquellos casos en que se han considerado inevitables, se han efectuado respetando los aspectos sociales, con jubilaciones anticipadas y programas de reconversión. Sin embargo, la apertura del mercado progresa y prosigue el proceso de reestructuración, por lo que es necesario seguir estudiando y reforzando medidas alternativas en las empresas para acompañar este proceso. Puede tratarse, por ejemplo, de la reducción del tiempo de trabajo y de una intensificación del reciclaje profesional, de acuerdo con la Estrategia Europea de Empleo, por la que debería darse prioridad al reciclaje y a la redistribución de personal frente a la opción de la jubilación anticipada. El desarrollo de estas medidas alternativas es especialmente importante, ya que las posibilidades para las empresas de recurrir a jubilaciones anticipadas para la reestructuración se reducen conforme va disminuyendo la edad media de los trabajadores. Las empresas y los interlocutores sociales deberían intercambiar las mejores prácticas al respecto. La Comisión fomentará este intercambio de experiencias, por ejemplo en el contexto del Comité de diálogo sectorial sobre electricidad [31].

[31] Este Comité se creó en virtud de la Decisión de la Comisión de 20 de mayo de 1998 relativa a la creación de Comités de diálogo sectorial para promover el diálogo entre los interlocutores sociales a escala comunitaria.

La Declaración conjunta de los interlocutores sociales del sector de la electricidad, publicada el 27 de noviembre de 2000, constituye un primer paso alentador en este contexto [32]. En esta Declaración, el sector y los sindicatos que representan a los trabajadores del sector se comprometen a buscar conjuntamente vías que permitan tanto a las empresas como a sus empleados aprovechar los cambios relacionados con la creación del mercado interior y reducir en la medida de lo posible las consecuencias sociales de la reestructuración.

[32] Disponible en www.emcef.org, www.epsu.org y www.eurelectric.org.

También deberían tenerse en cuenta las oportunidades de la Estrategia Europea de Empleo, que ofrece el marco adecuado para tratar los aspectos tanto cuantitativos como cualitativos de la gestión del cambio, especialmente los pilares sobre adaptabilidad y empleabilidad. La adaptabilidad se refiere a la adaptación de la organización laboral de las empresas como consecuencia del nuevo contexto sectorial. El objetivo del pilar sobre empleabilidad es aumentar las aptitudes de los trabajadores para que puedan asumir el cambio e incluye estrategias de formación permanente. Las actuaciones en virtud de estos pilares de la política de empleo requieren el establecimiento de asociaciones sólidas entre los agentes públicos y privados de los distintos niveles y pueden financiarse mediante el Fondo Social Europeo en el ámbito de programas concertados entre la Comisión y los Estados miembros.

Deberá prestarse especial atención en este contexto a la evolución de los países candidatos. Conviene ayudar a las empresas del sector energético y a los gobiernos de estos países en la reestructuración de este sector teniendo en cuenta los imperativos sociales, por ejemplo compartiendo con estos países la experiencia al respecto por la Comunidad. La Comisión adoptará más medidas de control al respecto y animará a estos países a reforzar este aspecto en el marco del programa PHARE. Es probable que los efectos en el empleo de la apertura del mercado energético se sientan con mayor fuerza en los países candidatos cuando queden integrados al mercado interior y deje de aplicarse el programa PHARE. Por ello, la Comisión procurará que este aspecto de la apertura del mercado en los países candidatos sea objeto de una atención y de un apoyo constantes, incluso tras la adhesión de estos países a la Unión Europea.

A modo de conclusión, cabe decir que hasta la fecha se han podido efectuar las reestructuraciones sin eludir las responsabilidades sociales. Sin embargo, conviene examinar la situación con detenimiento y adoptar, si procede, medidas adicionales conforme evolucione el proceso de apertura del mercado y reestructuración del sector. Todos los protagonistas interesados deben desempeñar su papel para hallar soluciones que reduzcan al mínimo todos los perjuicios sociales derivados de la reestructuración de los sectores europeos de la electricidad y el gas.

2.9. Relaciones comerciales con terceros países

Desde hace muchos años existen intercambios de electricidad entre la Unión Europea y los países vecinos que no son miembros de la Unión, como los países miembros de Nordel. Antes de la apertura del mercado, las compañías eléctricas realizaban estos intercambios desde su posición de monopolio. Las cantidades de electricidad intercambiadas eran relativamente limitadas, por razones técnicas, como la baja capacidad de interconexión entre los sistemas nacionales y las diferencias en cuanto a normas de explotación.

Con la liberalización del mercado interior, deberían resultar más interesantes los intercambios de electricidad con los terceros países. Las empresas negocian cada vez más con estos países contratos de suministros futuros de electricidad. Además, se están suprimiendo paulatinamente los obstáculos técnicos en materia de interconexión. Existe una serie de proyectos cuyo objeto es mejorar la conexión entre los países de Europa Central y Oriental, incluidos Ucrania y Rusia, con las redes de electricidad comunitarias.

En principio, la intensificación de los intercambios de electricidad con los países vecinos debería tener consecuencias positivas. Estos intercambios reforzarían la competencia, lo que aumentaría la eficiencia, y probablemente supondría nuevas posibilidades de inversión para las compañías de la Unión Europea. Sin embargo, conviene garantizar que la ampliación de este mercado se realice sobre una base equitativa para todos los agentes económicos. La existencia de condiciones generales comparables en todos los países interesados es un requisito previo imprescindible para instaurar un auténtico mercado eléctrico competitivo en la Comunidad.

Ante las perspectivas de incremento de los intercambios de electricidad y la necesidad de someterlos a algunos requisitos, conviene adoptar normas jurídicas claras y garantizar su cumplimiento. El proceso de ampliación y la voluntad de acelerar la apertura del mercado han puesto de manifiesto la necesidad de dicho marco. La Comunidad ha de ser consciente de las consecuencias de la apertura del mercado interior en sus intercambios con los terceros países y debe adaptarse a esa nueva situación. En cuanto a las compañías eléctricas de los terceros países, deben definir orientaciones claras que les permitan elaborar una estrategia eficaz y coherente con vistas a su participación en el mercado interior de la electricidad.

En lo que se refiere al gas, huelga decir que también deben tenerse presentes los aspectos exteriores del mercado interior. Ahora bien, los problemas son distintos, habida cuenta de la dependencia creciente ante las importaciones. Conviene proceder a una apertura recíproca de los mercados, tanto en los mercados iniciales como en los finales, sobre la base de la libertad comercial, así como a la integración de los mercados comunitarios y extracomunitarios y a una mayor cooperación. En función de los acontecimientos, la Comisión examinará si procede emprender acciones específicas para garantizar una reciprocidad en el ámbito exterior.

2.9.1. Creación de un marco jurídico fiable para los intercambios de electricidad con países extracomunitarios

Conviene crear un marco jurídico fiable para estas actividades comerciales. Tal como se indica en principio en la Comunicación de la Comisión sobre "los recientes progresos en la realización del mercado interior de la electricidad", adoptada en mayo de 2000 [33], dicho marco podría crearse mediante la celebración de acuerdos regionales o bilaterales con los terceros países interesados, si procede, en virtud de los acuerdos marco existentes, por ejemplo los Acuerdos de Asociación celebrados con los países candidatos. Podría examinarse la posibilidad de solicitar compromisos, de carácter recíproco, sobre normas medioambientales y de seguridad nuclear, sobre todo para evitar posibles peligros para el medio ambiente comunitario. Estos acuerdos bilaterales instituirían una reciprocidad de los intercambios con los terceros países, lo que permitiría garantizar un acceso comparable al mercado comunitario y a los mercados de los terceros países, así como el cumplimiento de normas básicas en materia de medio ambiente y seguridad nuclear. A falta de acuerdos específicos, seguirán aplicándose las normas comerciales vigentes.

[33] COM(2000) 297 final.

El plan de acción de asistencia técnica para la preparación de los países candidatos al mercado interior de la energía, que la Comisión elaboró en 1998, contribuirá a la consecución de este objetivo. Este plan hace hincapié en las necesidades reales de asistencia en temas normativos, la elaboración de legislación, el funcionamiento del mercado y del sistema de transmisión, la creación de autoridades reguladoras nacionales, etc. Se organizarán actividades a específicas para suavizar el período de transición. En vista de la aceleración propuesta de la apertura del mercado en la Unión Europea, la Comisión reforzará su plan de acción de asistencia técnica, así como sus demás esfuerzos para asistir a los países candidatos en la adaptación de su sector energético para cumplir los requisitos comunitarios.

2.9.2. Próximas etapas

La Comisión deberá determinar, partiendo de los datos disponibles y de los contactos bilaterales, los países con los que la Comunidad pueda celebrar un acuerdo bilateral o regional. En principio, estos países deberán disponer de un mercado de la electricidad organizado de acuerdo con los principios básicos de la Directiva comunitaria correspondiente, en lo que se refiere a los aspectos tanto cuantitativos como cualitativos (especialmente en materia de nivel de apertura del mercado, acceso de terceros y separación de actividades) y deberán estar dispuestos a abrir su mercado a las empresas comunitarias. Además, su situación en cuanto a las normas medioambientales aplicables a la producción de energía eléctrica y las normas sobre seguridad nuclear deberá ser satisfactoria.

En lo que se refiere a los países candidatos a la adhesión, estos acuerdos habrán de ajustarse plenamente a las negociaciones correspondientes y a las disposiciones futuras de los Tratados de Adhesión.

Tras elaborar la lista de posibles candidatos, la Comisión solicitará del Consejo un mandato de negociación en virtud del procedimiento previsto en el artículo 228 del Tratado e iniciará las negociaciones. Los primeros mandatos podrían solicitarse en el año 2001.

Además, deberán evaluarse los efectos prácticos de los acuerdos suscritos. Convendría