Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las sustancias que agotan la capa de ozono y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.o 1005/2009

[COM(2022) 151 final — 2022/0100 (COD)]

(2022/C 365/09)

Ponente: Jacob PLAT

Consulta Parlamento Europeo, 2.5.2022 Consejo de la Unión Europea, 10.5.2022 Base jurídica Artículo 192, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Sección competente Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente Aprobado en sección 31.5.2022 Aprobado en el pleno 15.6.2022 Pleno n.o 570 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 123/0/2

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. o 1005/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo El CESE acoge favorablemente la propuesta de revisión del Reglamento (CE) n.1005/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo ( 1 ) , que ha garantizado una reducción significativa de las sustancias que agotan la capa de ozono (SAO), si bien sean posibles ulteriores reducciones. Las pocas SAO que aún están permitidas se utilizan en la producción de otras sustancias químicas, como agentes de protección contra incendios en aplicaciones especiales, como a bordo de aviones, y en laboratorios de análisis. Sin embargo, el uso ya obsoleto de SAO como agentes espumantes en espumas aislantes sigue siendo relevante en la actualidad, ya que muchas de estas espumas todavía se encuentran en algunas construcciones. A medida que vayan llegando al final de su vida útil en las próximas décadas, se irán eliminando, lo que podría dar lugar a emisiones. Adaptar este proceso para que se ajuste mejor al Pacto Verde Europeo ( 2 ) y mejorar su estructura son buenas iniciativas.

1.2. o 517/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo El CESE aprueba la coherencia de este Reglamento con el Reglamento sobre los gases fluorados [Reglamento (UE) n.517/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo ( 3 ) ]. Es importante que las principales normas de estos Reglamentos sean coherentes entre sí (por ejemplo, en lo que respecta a los controles aduaneros, las normas sobre escapes y las definiciones).

1.3. El CESE observa, a partir de los distintos informes disponibles y de la evaluación realizada, que el actual Reglamento (CE) n. o 1005/2009 cumple los objetivos fijados. Sin embargo, también considera necesario elevar el nivel de ambición para lograr los objetivos del Pacto Verde y, al mismo tiempo, ofrecer la máxima protección a los ciudadanos contra las sustancias tóxicas y cancerígenas. Por consiguiente, el CESE está de acuerdo con las medidas de la propuesta para seguir reduciendo las emisiones de SAO.

1.4. Un correcto seguimiento y registro son elementos clave para lograr un buen resultado. El CESE es partidario de un sistema de seguimiento lo más transparente posible y que pueda responder a eventuales necesidades de ampliación, por ejemplo, las nuevas SAO no cubiertas por el Reglamento actual. El objetivo debe ser un sistema universal aplicable en todos los Estados miembros. Sin embargo, también debería ser fácil de aplicar como sistema de registro y seguimiento en países no pertenecientes a la UE, dado el papel pionero que esta desempeña actualmente.

1.5. El CESE también pide que se reduzca al mínimo el número de excepciones a las prohibiciones, y que las excepciones a la lista de sustancias prohibidas solo sean posibles en casos extraordinarios y necesarios. Los usos exentos deben controlarse estrictamente para evitar abusos y el consiguiente empeoramiento de la situación.

1.6. El CESE llama la atención sobre el peligroso problema, aún sin resolver, de la acumulación de grandes cantidades de SAO en los equipos antiguos y las espumas aislantes, sin que ningún convenio internacional regule la gestión o destrucción de los materiales que contienen SAO. El Comité pide que se adopten medidas urgentes para introducir una legislación eficaz en los Estados miembros que impida las fugas de SAO, con objeto de no poner en peligro el medio ambiente atmosférico y las condiciones de vida de la población.

1.7. Lo ideal sería que la gestión de las SAO formara parte de un sistema de gestión de residuos (para el control, la recogida, la recuperación y el tratamiento) con políticas, legislación y reglamentos generales para flujos de residuos específicos ya existentes. La gestión de las SAO en espumas y otros bancos de SAO es un reto enorme, especialmente para los países en desarrollo. La UE debe demostrar que dispone de soluciones viables y un marco jurídico adecuado.

1.8. Dado el persistente y alto nivel de producción y uso de SAO para fines de materias primas y las emisiones asociadas, que podrían estar subestimadas, el CESE expresa su preocupación por el hecho de que se hayan descartado por completo los límites cuantitativos de SAO para su uso como materia prima. La reducción de las exenciones a las materias primas prevista en virtud del nuevo Reglamento presenta múltiples beneficios medioambientales. Debería prestarse especial atención a las alternativas respetuosas con el medio ambiente.

1.9. Deben reforzarse las medidas para evitar las emisiones de subproductos de hidrofluorocarburos (HFC) asociadas a la producción de SAO mediante requisitos adicionales de comunicación de información.

1.10. Deberían adoptarse medidas para reducir las emisiones de nuevas SAO, entre ellas la reducción de escapes y requisitos de recuperación, reciclado y regeneración.

2. Contexto general

2.1. El Protocolo de Montreal ( 4 ) relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono es el acuerdo medioambiental multilateral de referencia que regula la producción y el consumo de casi cien sustancias químicas sintéticas denominadas SAO. Cuando se liberan en la atmósfera, esas sustancias químicas dañan la capa de ozono estratosférico, el escudo protector de la Tierra que protege a los seres humanos y el medio ambiente de los niveles nocivos de radiación ultravioleta del sol. Adoptado el 15 de septiembre de 1987, el Protocolo es el único Tratado de las Naciones Unidas que ha sido ratificado por todos los países del planeta hasta la fecha: los 198 Estados miembros de esta organización.

2.2. El Reglamento (CE) n. o 1005/2009 sobre las sustancias que agotan la capa de ozono (Reglamento sobre las SAO) es el principal instrumento de la UE que regula las SAO. Su objetivo general es evitar las emisiones de SAO y garantizar el cumplimiento del Protocolo. El Reglamento sobre las SAO se sometió a una evaluación en el marco del programa de adecuación y eficacia de la reglamentación (REFIT), que llegó a la conclusión de que, si bien en general era adecuado para su finalidad, podría ajustarse mejor al Pacto Verde Europeo y se podrían introducir algunas mejoras en su diseño. En este contexto, la propuesta tiene por objeto sustituir al Reglamento sobre las SAO, manteniendo al mismo tiempo un nivel estricto de control, en particular para: 1) adaptar las medidas al Pacto Verde Europeo exigiendo reducciones adicionales de las emisiones que sean viables y cuyo coste sea proporcionado; 2) garantizar un seguimiento más exhaustivo de las SAO, incluidas las sustancias que todavía no están controladas; 3) simplificar y mejorar la eficiencia de las normas existentes para reducir los costes administrativos; 4) mejorar la claridad y la coherencia con otras normas.

2.3. Las SAO tienen un potencial de calentamiento global (PCG) ( 5 ) muchas veces superior al dióxido de carbono, por lo que para luchar contra el cambio climático y proteger la salud y el bienestar de los ciudadanos de la UE es necesario reducir sus emisiones.

2.4. El Protocolo de Montreal está eliminando gradualmente la producción y el uso de SAO para fines que generen emisiones. Las normas de la UE sobre SAO siempre han sido más ambiciosas que el Protocolo de Montreal y han eliminado completamente las SAO para estos fines.

2.5. Dado que la mayor parte de la producción, el uso y el comercio de SAO ya están prohibidos, el principal objetivo es evitar las emisiones de SAO procedentes de aplicaciones anteriormente legales en productos y aparatos y de otros procesos, como las materias primas, que están exentos de la eliminación progresiva prevista en el Protocolo de Montreal.

2.6. La propuesta de Reglamento sobre las SAO está estrechamente relacionada con la propuesta de Reglamento sobre los gases fluorados (NAT/847 ( 6 ) ). Ambos son gases de efecto invernadero y contribuyen al calentamiento global. Ambos Reglamentos deben garantizar conjuntamente que la Unión cumple sus obligaciones en relación con las SAO y los hidrofluorocarburos (HFC) establecidas en virtud del Protocolo.

2.7. Con la propuesta se pretende evitar la emisión de 180 millones de toneladas equivalentes de CO 2 y 32 000 toneladas de potencial de agotamiento de la capa de ozono de aquí a 2050 mediante medidas para recuperar y destruir SAO de dos tipos de espuma aislante.

3. Observaciones generales

3.1. El CESE apoya firmemente la propuesta de la Comisión de modificar el Reglamento sobre las SAO con el fin de reducir aún más las emisiones y ofrecer incentivos para utilizar alternativas respetuosas con el clima.

3.2. El CESE reconoce que algunas medidas del Reglamento actual destinadas a prevenir las actividades ilegales podrían ser más eficaces y, por lo tanto, acoge favorablemente que el sistema de licencias de SAO se vincule con el entorno de ventanilla única de la UE para las aduanas ( 7 ) . El CESE recomienda que estas medidas se apliquen también a los regímenes aduaneros especiales, incluido el tránsito y el almacenamiento temporal de SAO.

3.3. El CESE reconoce la gran importancia de un seguimiento adecuado para poder adoptar medidas preventivas y hacer progresos. Las prácticas comerciales ilegales pueden detectarse y, por tanto, abordarse mediante un seguimiento y una notificación eficaces. Habida cuenta de las graves repercusiones medioambientales del comercio ilegal de SAO, el CESE acoge con satisfacción la introducción de normas mínimas para las sanciones máximas relativas a la producción, importación y comercialización ilegales de SAO, pero pide además la introducción de sanciones mínimas. El nuevo Reglamento encaja perfectamente con la propuesta de la Comisión de revisar la Directiva relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y sustituir la Directiva 2008/99/CE ( 8 )

3.4. El CESE apoya firmemente las medidas que garantizan la recuperación para la destrucción de SAO en espumas, reconociendo el importante potencial de mitigación del cambio climático de esta medida, así como la oportunidad de crear empleo e I+D en la industria del reciclado.

3.5. El CESE acoge con satisfacción el hecho de que se haya estudiado detenidamente la coherencia con las disposiciones vigentes en este ámbito político. Esto es necesario para alcanzar en última instancia las metas del paquete de medidas «Objetivo 55» (2030) y del Pacto Verde (2050).

3.6. Dado que la UE es líder en la reducción de SAO, el CESE propone que la UE predique con el ejemplo cuando se quiera que otras economías trabajen con las mismas normas, entre otras cosas restringiendo las SAO cuando existan alternativas para usos como materia prima y agente de transformación. En 2020, la producción de SAO controladas ascendió a 164 704 toneladas métricas, principalmente para usos como materia prima en la UE. Los científicos han expresado su preocupación por el hecho de que las emisiones notificadas procedentes de los procesos de las materias primas están subestimadas y pueden ser la causa de los elevados niveles atmosféricos de tetracloruro de carbono (CTC) y CFC-113 ( 9 )

3.7. El CESE considera que la revisión no supondrá una carga administrativa o financiera excesiva. Se espera que la propuesta aporte una serie de beneficios de simplificación a las empresas. También es positivo que la revisión solo pueda desviarse en casos muy excepcionales.

3.8. En opinión del CESE, la inclusión de nuevas SAO que aún no están cubiertas por el Protocolo constituye una considerable mejora. En 2020, la producción, en toneladas métricas, de nuevas sustancias fue unas seis veces superior a la producción de sustancias reguladas. Por lo tanto, es importante hacer un seguimiento de la evolución en este ámbito, incluidas las cantidades utilizadas y producidas, y minimizar las emisiones de los nuevos gases con el fin de reducir al máximo sus efectos sobre la capa de ozono y el cambio climático.

3.9. El CESE acoge favorablemente la evaluación de impacto actualizada, en particular en lo que se refiere a la principal medida de reducción de emisiones relativa a la recuperación y destrucción de espuma aislante. El mecanismo de evaluación de la propuesta es necesario para poder evaluar los resultados mientras tanto. Los expertos desempeñan un papel importante a este respecto en lo que se refiere a la espuma aislante y la evolución de la situación. También debe tenerse en cuenta la carga administrativa.

3.10. El CESE acoge favorablemente las medidas destinadas a aclarar el papel de las autoridades aduaneras y de vigilancia del mercado para controlar el comercio de SAO. Esto es necesario porque el comercio ilegal sigue existiendo ( 10 )

3.11. El uso excesivo de SAO como refrigerantes y agentes espumantes en el pasado ha dado lugar a la acumulación de grandes cantidades de SAO, por ejemplo, en los frigoríficos antiguos, las espumas o los cilindros aislantes. Los residuos electrónicos que contienen SAO también pueden liberar otras sustancias tóxicas y cancerígenas: plomo, cadmio, bifenilos policlorados (PCB), retardantes de llama y muchas otras. Dado que ni el Protocolo de Montreal ni ningún otro convenio internacional sobre medio ambiente regulan la gestión y destrucción de los bancos de SAO existentes, es responsabilidad de cada país establecer un sistema adecuado de gestión de los bancos de SAO para gestionar esta importante fuente de emisiones. Por estas razones, el CESE considera importante garantizar el objetivo de proteger el medio ambiente atmosférico evitando fugas y vertidos a través de una gestión eficaz de los bancos de SAO.

4. Observaciones específicas

4.1. La producción, el uso y el comercio de SAO con fines generadores de emisiones ya están prohibidos. Por lo tanto, el CESE apoya el objetivo de la nueva propuesta de evitar, en particular, las emisiones de SAO procedentes de productos y aparatos en los que el uso de dichas sustancias estaba permitido anteriormente. Una parte importante de esta propuesta es la obligación de recuperar o destruir las SAO de determinados tipos de espuma aislante cuando se renuevan o demuelen los edificios. Sin embargo, el CESE señala que puede hacerse más para apoyar la adopción por parte de la UE de alternativas más respetuosas con el medio ambiente al uso de las SAO como materias primas y agentes de transformación.

4.2. o C. La revisión del Reglamento contribuirá a alcanzar el objetivo del Acuerdo de París ( 11 ) de no superar un aumento de la temperatura de 1,5C.

4.3. El CESE acoge favorablemente el requisito de un nivel mínimo de formación para el personal que trabaja con SAO. No obstante, espera que estos requisitos mínimos sean los mismos para todos los Estados miembros.

4.4. El CESE observa que siguen utilizándose cantidades significativas de SAO como materia prima en la producción química, pese a la disponibilidad de alternativas en determinados procesos de materias primas. El uso continuo de HCFC-22 es motivo de especial preocupación, debido a las elevadas emisiones de su subproducto asociado, el HFC-23, que tiene un potencial de calentamiento global (PCG) de 14 600 ( 12 ) . El CESE señala que la reducción de las exenciones a las materias primas en virtud del Protocolo de Montreal tendría múltiples beneficios ( 13 ) , y la UE debería dar ejemplo prohibiendo el uso actual de SAO para materias primas y agentes de transformación cuando existan alternativas inocuas para el medio ambiente. Esto podría representar el 38 % de todas las SAO utilizadas como materia prima en la UE.

4.5. Habida cuenta de la preocupación por las materias primas de las SAO y las emisiones asociadas, el CESE recomienda que la posibilidad de que la Comisión adopte actos de ejecución para establecer cantidades máximas y niveles de emisión, así como una lista de empresas autorizadas con respecto a los agentes de transformación (tal como se establece en el artículo 7, apartado 3), se amplíe a las materias primas mediante la inclusión de una disposición equivalente en el artículo 6.

4.6. Teniendo en cuenta las posibles emisiones de HFC-23 asociadas al uso de HCFC-22, el CESE acoge favorablemente la declaración de conformidad como primer paso para combatirlas, y pide que se adopten nuevas medidas, como la notificación, la verificación y la divulgación obligatoria de la instalación de producción de origen, pruebas de la reducción de los subproductos de HFC-23 y la trazabilidad.

4.7. Reconociendo la preocupación por el impacto de las emisiones de las nuevas sustancias incluidas en el anexo II (por ejemplo, el rápido aumento de la concentración atmosférica de diclorometano, que podría retrasar considerablemente, en más de una década, la recuperación del agujero de ozono ( 14 ) ), el CESE recomienda que las medidas para exigir la recuperación, el reciclado y la regeneración (artículo 20) y las obligaciones sobre escapes (artículo 21) se apliquen también a los gases del anexo II. Además, las empresas deberán tener un registro válido en el sistema de licencias antes de la importación o exportación de gases del anexo II.

Bruselas, 15 de junio de 2022. La Presidenta del Comité Económico y Social Europeo Christa SCHWENG

(1) DO L 286 de 31.10.2009, p. 1.

(2) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52019DC0640&from=ES.

(3) DO L 150 de 20.5.2014, p. 195.

(4) https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201522/volume-1522-i-26369-english.pdf

(5) El potencial de calentamiento global (PCG) se desarrolló para permitir comparar el impacto de diferentes gases en el calentamiento global. En concreto, se trata de una medida de la cantidad de energía que absorberán las emisiones de una tonelada de un gas dado durante un período de tiempo determinado, en relación con las emisiones de una tonelada de dióxido de carbono (CO2).

(6) Dictamen NAT/847 del CESE sobre el tema «Revisión del Reglamento sobre los gases fluorados» (véase la página 44 del presente Diario Oficial).

(7) Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los gases fluorados de efecto invernadero, y por el que se modifica la Directiva (UE) 2019/1937 y se deroga el Reglamento (UE) n.o 517/2014 [COM(2022) 150 final — 2022/0099 (COD)] (véase la página 44 del presente Diario Oficial).

(8) Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la protección del medio ambiente mediante el Derecho penal y por la que se sustituye la Directiva 2008/99/CE [COM(2021) 851 final — 2021/0422 (COD)] (DO C 290 de 29.7.2022, p. 143).

(9) Solomon et al. 2020.Unfinished business after five decades of ozone-layer science and policy. Nature Communications 11:4272.

(10) https://www.europol.europa.eu/media-press/newsroom/news/how-company-earned-to-%E2%82%AC1-million-illegally-trading-ten-tons-of-ozone-depleting-substances

(11) https://unfccc.int/sites/default/files/spanish_paris_agreement.pdf

(12) El compuesto HFC-23 (trifluorometano o CHF3), un potente gas de efecto invernadero con un PCG de cien años de 14 600, se genera como subproducto durante la fabricación de HCFC-22 (clorodifluorometano o CHClF2).

(13) Andersen et al. 2021. La reducción de las exenciones a las materias primas previstas en el Protocolo de Montreal presenta múltiples beneficios medioambientales. PNAS 2021 vol.118 n.o 49. https://doi.org/10.1073/pnas.2022668118.

(14) Hossaini, R., Chipperfield, M., Montzka, S. et al. The increasing threat to stratospheric ozone from dichloromethane. Nat Commun 8, 15962 (2017). https://doi.org/10.1038/ncomms15962.