Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo destinada a mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el establecimiento de reglas mínimas comunes relativas a la justicia gratuita y otros aspectos financieros vinculados a los juicios civiles"

(COM(2002) 13 final - 2002/0020 (CNS))

(2002/C 221/15)

El 6 de febrero de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada arriba.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de mayo de 2002 (ponente: Señor Cavaleiro Brandão).

En su 391o Pleno de los días 29 y 30 de mayo de 2002 (sesión del 29 de mayo), el Comité Económico y Social ha aprobado por 109 votos a favor, 1 en contra y ninguna abstención el presente Dictamen.

1. Objetivos de la propuesta

1.1. En el contexto del Libro Verde sobre asistencia jurídica en litigios civiles(1) (febrero de 2000) y de una audiencia de expertos nacionales y medios profesionales (febrero de 2001), la Comisión adoptó el 18 de enero de 2002 una propuesta de Directiva por la que se establece un sistema europeo de asistencia jurídica gratuita en los litigios transfronterizos, reforzando así los medios de que disponen los ciudadanos para garantizar su acceso a la justicia.

1.2. La Comisión invoca como fundamento jurídico de su iniciativa la letra c) del artículo 61 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea que prevé establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia y prevé la adopción de medidas por el Consejo en el ámbito de la cooperación judicial en materia civil que eliminen los obstáculos al buen funcionamiento de los procedimientos civiles (letra c) del artículo 65).

1.3. Con arreglo a la propuesta, toda persona implicada en un proceso civil, como autor o como reo, como demandante o como demandado, y que no disponga de los medios necesarios, podrá beneficiarse de la asistencia de un abogado y ser representada por éste ante los tribunales. La asistencia abarca la fase previa al juicio y los procedimientos extrajudiciales. El Estado del foro concede la asistencia, incluidos los costes derivados del carácter transfronterizo del litigio, tales como gastos de interpretación, traducción y viajes. El Estado de residencia del demandante soportará los honorarios del abogado local, en particular en el ámbito de la ayuda previa al juicio. Todo eventual rechazo de solicitud de asistencia deberá fundamentarse. El sistema se gestionará a partir de una red de entidades escogidas en cada uno de los Estados miembros y habilitadas para enviar y recibir las solicitudes de asistencia. La Comisión establecerá también un formulario estándar para la transmisión de las solicitudes de ayuda.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité acoge muy favorablemente la propuesta de la Comisión.

2.2. Es cierto que el proceso de progresiva integración del espacio europeo, con la creciente intensificación de la red de relaciones personales, económicas, comerciales y empresariales, ha conducido a un aumento vertiginoso de los litigios transfronterizos.

2.3. Dichos conflictos no suelen afectar a las grandes empresas. Con mucha mayor frecuencia, son las pequeñas empresas y los ciudadanos individuales quienes se enfrentan a problemas y litigios jurídicos más allá de las fronteras del Estado miembro del que son originarios o en el que viven.

2.4. El ciudadano o la empresa que se considera con derechos que defender o hacer valer en un Estado de la Unión diferente del suyo debe hacer frente a grandes dificultades. Dichas dificultades se agravan sustancialmente cuando se trata de personas sin recursos económicos suficientes y, por consiguiente, necesitadas de recurrir a un sistema público de asistencia jurídica.

2.5. Un ciudadano que sea procesado o que desee entablar un litigio en el extranjero puede necesitar asistencia jurídica en tres fases. En primer lugar, en la de asesoría antes del juicio; en segundo lugar, en la de nombramiento de un abogado para el juicio y de exención de costas; en tercer lugar, en la asistencia para la declaración de ejecución de la sentencia extranjera o directamente en la ejecución de la misma(2).

2.6. El demandante transfronterizo se halla concretamente ante diferencias en los regímenes de Estado a Estado, en particular en lo tocante a la naturaleza y el ámbito de la asistencia jurídica, así como en materia de elegibilidad financiera.

2.7. Por ello, el Comité comparte la opinión de la Comisión expresada en la presente propuesta, en el sentido de garantizar, por una parte, que el demandante transfronterizo sea tratado del mismo modo que un residente del Estado miembro de foro, y, por otra parte, que las dificultades inherentes al carácter transfronterizo del litigio no constituyan un obstáculo a la concesión de asistencia jurídica.

2.8. El Comité comparte también la elección de una directiva como instrumento jurídico, por cuanto se ajusta a los objetivos propuestos, ya que se enmarca en el contexto de la creación de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia, expresamente impulsado a partir del Consejo de Tampere, y que exige procedimientos de cooperación entre los Estados miembros, así como el establecimiento de normas jurídicas comunes. La hipótesis de un convenio como solución jurídica alternativa a la directiva resultaría menos apropiada, en particular ante el relativo fracaso del Convenio de La Haya de 1980.

2.9. La propuesta tiene por objeto el acceso a la justicia en los procesos transfronterizos. Sin embargo, el texto del segundo párrafo del punto 3 de la exposición de motivos parece también apuntar a la creación de normas mínimas comunes a nivel interno de los Estados miembros. Deberán aclararse las dudas que respecto al objeto de la propuesta suscita ese texto. No obstante, el Comité no se pronuncia en contra del fundamento jurídico invocado.

3. Observaciones específicas

3.1. El primer párrafo del artículo 3 establece el principio general según el cual nadie debería dejar de hacer valer sus derechos en un juicio a causa de la carencia de recursos financieros. El Comité apoya plenamente este principio.

3.2. El segundo párrafo del mismo artículo 3 prevé que la asistencia efectiva en defensa de los derechos pueda confiarse a un abogado o a "cualquier otra persona habilitada por la ley para su defensa en justicia". La fórmula alternativa suscita cierta perplejidad. Los intereses jurídicos de los ciudadanos estarán defendidos más adecuadamente por profesionales formados, organizados y especializados al efecto, es decir, por abogados. Por esta razón, no resulta evidente en qué pueda favorecer a los intereses de los ciudadanos la referencia innecesaria a soluciones alternativas de características indeterminadas.

3.3. El acceso a la justicia constituye un derecho fundamental y debe garantizarse a todo ciudadano que tenga su residencia habitual en un Estado miembro, tal como establece el Convenio de La Haya de 25 de octubre de 1980, relativo al acceso internacional a la justicia.

3.4. El artículo 6 consagra el principio de no discriminación a los nacionales de terceros países, lo que merece el acuerdo del Comité y corresponde a las orientaciones que éste siempre ha preconizado.

3.5. No obstante, teniendo en cuenta que el acceso a la justicia es un derecho fundamental, el Comité expresa su objeción a la reserva que limita la aplicación de este principio y que excluye de su ámbito a los nacionales de terceros países cuya situación de residencia no esté regularizada.

3.6. El primer párrafo del artículo 7 prevé que se mantenga la ayuda judicial en la fase ejecutiva, cuando la sentencia sea ejecutada en el Estado del foro. Sin embargo, dicha ayuda debe seguir garantizándose también cuando la ejecución tenga lugar en un Estado distinto del Estado del foro (como en el caso de que los bienes del reo se hallen en ese otro Estado).

3.7. El artículo 12 se refiere a las peticiones de urgencia, para las que propone una decisión "en un plazo razonable de tiempo antes del juicio". Esta noción de "plazo razonable de tiempo antes del juicio" puede ser objeto de interpretaciones muy diferentes de un Estado a otro, y no garantiza una decisión rápida. Sería preferible garantizar un plazo máximo concreto y fijo.

3.8. El régimen de asistencia jurídica no debería suprimirse en los casos que se indican en el cuarto párrafo del artículo 13. Las situaciones citadas no representan una verdadera alternativa al sistema propuesto, y no resulta razonable la presunción de capacidad financiera del candidato en la manera en que allí se describe.

3.9. El sistema de asistencia jurídica implícito en la propuesta de la Comisión parece destinado a las personas individuales. El artículo 15 amplía el ámbito de cobertura a las personas jurídicas sin ánimo de lucro, lo que merece una acogida favorable por parte del Comité.

3.10. No obstante, el Comité defiende que también deberían poder beneficiarse de la asistencia jurídica las empresas cuya situación económica se demuestre incompatible con el normal ejercicio de sus derechos, como demandantes o demandadas, ante el sistema de justicia. De hecho, los sistemas nacionales de asistencia jurídica, al menos en gran parte de los Estados miembros, no excluyen a las empresas, por lo que no es comprensible que éstas sean discriminadas negativamente y excluidas de un sistema europeo.

3.11. El Comité expresa formalmente su apoyo a la ampliación del régimen de asistencia judicial a los medios alternativos de resolución de litigios, por entender que éstos están siendo, cada vez con más frecuencia, un medio más apropiado y rápido, y que, como tal, están siendo integrados en los sistemas de justicia y deben seguir siéndolo cada vez más. Deberá tenerse presente que la supervivencia de una empresa y de los puestos de trabajo que ofrece pueden depender de su capacidad para apelar a los tribunales y hacer valer en ellos sus derechos.

3.12. El Comité reitera aquí dos recomendaciones que ya hizo en el marco de su Dictamen sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la creación de una Red Judicial Europea en Materia Civil y Mercantil"(3).

3.12.1. Por una parte, teniendo en cuenta las dificultades lingüísticas naturales que surgen en el marco de las relaciones entre las diferentes entidades capacitadas para comunicar, dentro de la red de contactos, entre las diferentes jurisdicciones nacionales, sería muy ventajoso la adopción de una lengua "vehicular".

3.12.2. Con arreglo a este mismo concepto de coherencia o unidad del sistema de (inter)comunicación dentro de la red de contactos, resulta esencial velar por la compatibilidad de las tecnologías y los programas informáticos utilizados.

3.13. Por último, el Comité estima que el éxito del sistema que va a crearse depende de su divulgación y del conocimiento que tengan de él los ciudadanos y los profesionales implicados. Además de información, será preciso también atender a las necesidades de formación de dichos profesionales. Se trata de puntos que la propuesta omite, lo que convendría corregir.

4. Conclusión

4.1. En resumen, el Comité acoge muy favorablemente la propuesta de la Comisión, en particular en lo relativo a sus objetivos estructurantes:

- la carencia de recursos de una persona implicada en un litigio, como demandante o demandado, así como las dificultades derivadas del carácter transfronterizo de un litigio no deben constituir obstáculos para un acceso efectivo a la justicia;

- una asistencia jurídica adecuada es aquélla que permite al beneficiario un acceso efectivo a la justicia, y debe incluir, como mínimo, el patrocinio efectivo de un abogado y la dispensa o asunción de los gastos procesales;

- los ciudadanos de la Unión, con independencia de su lugar de residencia, deben poder beneficiarse de la asistencia jurídica concedida a los ciudadanos del Estado del foro.

4.2. No obstante, el Comité llama la atención de los siguientes aspectos, que justifican una mejor ponderación:

4.2.1. El acceso a la justicia corresponde a un derecho fundamental de los ciudadanos, y, en tanto que tal, el régimen de asistencia debe cubrir a todos los ciudadanos con residencia habitual en el Estado miembro, con independencia de la legalidad de su situación;

4.2.2. El apoyo judicial debe garantizarse en la fase ejecutiva, aun cuando la ejecución deba proseguir en un Estado distinto del Estado del foro;

4.2.3. El sistema deberá garantizar la asistencia judicial de un profesional de formación adecuada y especializada, es decir, de un abogado;

4.2.4. Las empresas cuya situación económica lo justifique no deberán quedar excluidas del ámbito de la asistencia judicial;

4.2.5. La fluidez del funcionamiento del sistema recomienda la adopción de una lengua vehicular y la necesaria compatibilidad de los sistemas y programas informáticos que deberán operar dentro de la red de comunicación entre las varias entidades nacionales acreditadas al efecto;

4.2.6. Deberán preverse los medios técnicos y financieros adecuados para la divulgación del sistema entre los ciudadanos y la formación de los profesionales participantes en su operación.

Bruselas, 29 de mayo de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Cf. Libro Verde Asistencia jurídica en litigios civiles (COM(2000) 51 final).

(2) Cf. Libro Verde Asistencia jurídica en litigios civiles (COM(2000) 51 final).

(3) DO C 139 de 11.5.2001.