Desde el 15 de junio de 2017, a los operadores móviles no les está permitido aplicar recargos a la tarifa nacional por la prestación de servicios de itinerancia (al por menor) (voz, SMS y datos) a sus clientes cuando estos viajan periódicamente por la UE / el EEE. A fin de evitar el uso abusivo o anómalo de los servicios de itinerancia —como la itinerancia permanente— a precios nacionales, que puede tener efectos perjudiciales en los mercados nacionales, los operadores móviles pueden aplicar una política de utilización razonable.

Como seguimiento del informe intermedio y de la revisión de la política de utilización razonable y las excepciones por motivos de sostenibilidad, el Reglamento de itinerancia instaba a la Comisión a que, a más tardar el 15 diciembre de 2019, presentara al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de revisión que evaluara el funcionamiento del mercado de la itinerancia bajo el régimen del RLAH. Este es el objeto del presente informe. La metodología detallada y los resultados de los análisis que sustentan el presente informe figuran en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión adjunto. El presente informe confirma en líneas generales las conclusiones presentadas por la Comisión en el informe intermedio y en el SWD sobre la política de utilización razonable y las excepciones por motivos de sostenibilidad, a saber, que la reforma del RLAH ha sido un éxito y ha logrado liberar el potencial sin explotar del consumo de servicios de itinerancia. El análisis muestra que la dinámica competitiva en los mercados mayoristas y minoristas de la itinerancia no ha cambiado ni está previsto que cambie; tanto es así que las normas sobre itinerancia podrían derogarse en los próximos años. Además, aún hay margen de mejora en ciertas áreas. Por tanto, la Comisión debería tomar las medidas necesarias, incluidas medidas legislativas, para asegurar que en los años venideros los europeos sigan beneficiándose de la itinerancia sin recargos y que los mercados mayoristas funcionen correctamente.

Tal como señaló el ORECE en su dictamen sobre el mercado de itinerancia, los operadores declaran haber mantenido la disponibilidad general de sus planes de tarifas bajo el régimen del RLAH. Según el ORECE, no se han producido cambios significativos en la estructura general de los planes de tarifas nacionales. En su mayoría, los planes de tarifas que se han retirado son planes antiguos, lo que responde a la práctica habitual. En conjunto, se considera que el RLAH apenas ha repercutido en la disponibilidad de las ofertas nacionales.

Cuando han surgido nuevas dudas acerca de la aplicación de nuevos tipos de ofertas no abordadas de manera específica en las directrices del ORECE, las ANR han coordinado su planteamiento en colaboración con la Comisión a través del grupo de trabajo específico de expertos en itinerancia internacional del ORECE. La duda más importante analizada por el grupo en materia de aplicación ha sido la de cómo tratar los nuevos servicios de datos de tarifa cero en el marco del RLAH. Dos operadores impugnaron ante dos tribunales alemanes distintos la interpretación de las normas de itinerancia acordada en el grupo y asumida por las ANR en esos casos. Los tribunales nacionales confirmaron la interpretación de la ANR. La Comisión respalda la propuesta formulada por el ORECE en su dictamen sobre el mercado de la itinerancia de actualizar en consecuencia sus directrices sobre la itinerancia al por menor en lo que respecta a los servicios de datos de tarifa cero, siempre y cuando estos servicios se ajusten al Reglamento (UE) 2015/2120.

Al haber sido fijadas mediante reglamento, las normas sobre itinerancia son directamente aplicables en todos los Estados miembros de la UE, así como en los países del EEE . El Reglamento de itinerancia confía a las ANR la misión de seguimiento, supervisión y ejecución de la normativa sobre itinerancia en los Estados miembros. Para velar por un enfoque coherente de todas las ANR, el Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE) publicó unas directrices sobre la itinerancia al por menor en marzo de 2017, y unas directrices sobre la itinerancia al por mayor en junio de 2017, elaboradas en estrecha colaboración con la Comisión y previa consulta con las partes interesadas. Aunque no son vinculantes en sí mismas, las directrices del ORECE apoyan a las ANR en la labor práctica de seguimiento, supervisión y ejecución del nuevo régimen de itinerancia. Asimismo, orientan de forma pormenorizada a los operadores móviles acerca de cómo aplicar las nuevas normas sobre itinerancia en sus diversas ofertas.

El Reglamento de itinerancia redujo considerablemente en 2017 las tarifas máximas al por mayor, en particular las de los datos, que están programadas para seguir bajando cada año de aquí a 2022 con el fin de garantizar que los agentes del mercado puedan beneficiarse de tarifas al por mayor que les permitan prestar servicios de itinerancia a sus clientes sin añadir ningún recargo a la tarifa nacional. Los límites de las tarifas de itinerancia al por mayor garantizan además la plena recuperación de los costes mayoristas al operador que presta el servicio de itinerancia al por mayor.

En circunstancias excepcionales y específicas, para evitar una subida de las tarifas nacionales, un operador puede obtener de la autoridad nacional de reglamentación (ANR) la denominada excepción por motivos de sostenibilidad. Debe demostrar a tal fin que la prestación de servicios de itinerancia sin la aplicación de un recargo no sería sostenible con su actual modelo de tarificación nacional. De ser así, la ANR puede autorizar al operador la aplicación de un pequeño recargo por itinerancia durante un año. El operador debe renovar su solicitud todos los años si quiere prorrogar esa autorización.

En cualquier caso, incluso si se exceden los límites de la política de utilización razonable, la suma de la tarifa nacional y el pequeño recargo por itinerancia aplicable no puede ser superior a las tarifas de itinerancia vigentes en el primer trimestre de 2016 (antes del periodo transitorio que precedió a la implantación del RLAH en junio de 2017) .

La observación que se formulaba en el informe intermedio de que la utilización de planes de tarifas exclusivamente nacionales era limitada y se circunscribía por lo general al segmento del mercado de prepago, que cubre necesidades de comunicación local, sigue siendo válida. En el primer trimestre de 2019, menos del 5 % de los abonados de la UE / del EEE, un porcentaje estable a lo largo del tiempo, optaron por planes de tarifas exclusivamente nacionales.

Calidad del servicio

La calidad de los servicios móviles prestados a los clientes itinerantes —en particular, la velocidad de los datos— es un parámetro esencial de la experiencia de la itinerancia. Aunque no hay pruebas específicas que confirmen que los usuarios de itinerancia obtienen una velocidad de datos menor que la que obtienen los usuarios locales, el dictamen del ORECE resalta la falta de transparencia de una serie de operadores en cuanto a la velocidad de datos que ofrecen a sus clientes cuando estos utilizan sus servicios móviles en itinerancia. Esa velocidad no depende solo del operador nacional, sino también, en gran medida, de la calidad del servicio prestado por la red visitada. Ahora bien, teniendo en cuenta que la tecnología 4G cubre ya la práctica totalidad del territorio de la Unión, lo normal es que esta tecnología también se proporcione en los servicios de itinerancia.

La Comisión comparte la opinión del ORECE de que los operadores no pueden proporcionar de forma deliberada una velocidad de datos menor a sus clientes cuando estos se encuentran en el extranjero que cuando están en su país. En opinión de la Comisión, la calidad del servicio es parte integrante del producto de la tarifa regulada. Al pagar una determinada tarifa, el usuario tiene acceso a un determinado servicio móvil nacional. El Reglamento de itinerancia exige que por la misma tarifa el usuario tenga acceso al mismo servicio cuando se encuentre en otro país de la UE / del EEE, siempre y cuando en la red visitada pueda prestarse ese servicio.

La Comisión va a analizar la posibilidad de incorporar al Reglamento de itinerancia las precisiones pertinentes, así como una serie de obligaciones de transparencia sobre la calidad de los servicios de itinerancia. Asimismo, respalda la propuesta del ORECE de seguir supervisando dicha calidad.

En conjunto, los ORVM parecen mantener su posición en el mercado

En la mayoría de los países sobre los cuales se dispone de datos suficientes, los ORVM han mantenido en líneas generales o aumentado ligeramente su cuota de mercado nacional (en número de abonados). Se observa también una estabilidad general de los ingresos medios al por menor por usuario de los pocos ORVM que han facilitado los datos necesarios a lo largo del tiempo. Ahora bien, sigue siendo difícil dar cuenta de la situación de los ORVM de toda la UE, pues no son muchos los que han facilitado de manera consistente los datos pertinentes.

La política de utilización razonable es útil para resolver los casos de abuso

Tal como revela el SWD sobre la política de utilización razonable y las excepciones por motivos de sostenibilidad, la inmensa mayoría de los operadores han aplicado una política de utilización razonable (el 95 % de los ORM y el 78 % de los ORVM) para prevenir el uso abusivo o anómalo de los servicios de itinerancia a precios nacionales. El límite de volumen de datos de los paquetes de datos abiertos es la medida de la política de utilización razonable más utilizada por los operadores (la aplican el 84 % de los operadores móviles que ofrecen esos paquetes). La utilización generalizada de esta salvaguardia parece indicar que, en efecto, ha contribuido a mantener la disponibilidad de los paquetes de datos más competitivos de los mercados nacionales.

Ahora bien, como las reglas de la política de utilización razonable cubren las necesidades de prácticamente todos los usuarios de la itinerancia, la proporción de clientes que rebasan de manera efectiva los límites de cualquier utilización razonable es muy reducida: solo el 0,6 % de los abonados de los ORM que han aplicado el mecanismo de control durante un plazo de cuatro meses ha recibido una advertencia, y solo a la mitad de ellos se les ha aplicado el pequeño recargo por itinerancia después de la advertencia. En total, en el primer trimestre de 2019, solo al 4 % del tráfico total de servicios de voz en itinerancia en la UE / el EEE (y al 5 % del tráfico de datos) se le aplicó un pequeño recargo por itinerancia por rebasar el límite de la utilización razonable. Por tanto, solo una minoría insignificante de los clientes que más utilizan la itinerancia se ve afectada, en la práctica, por la aplicación de la política de utilización razonable, mientras que la abrumadora mayoría de los usuarios no necesita preocuparse por ello.

El mecanismo de las excepciones actúa como una salvaguardia efectiva frente a posibles distorsiones en los escasos mercados nacionales en los que se ha detectado ese riesgo

Los operadores móviles que han demostrado no ser capaces de recuperar sus costes reales y previstos por la prestación de servicios de itinerancia regulados en el marco del RLAH, sin subir sus tarifas nacionales, han obtenido de sus respectivas ANR una excepción por motivos de sostenibilidad. Así ha ocurrido, como ya se esperaba, en el caso de ciertos ORVM de algunos Estados miembros y ciertos ORM de algunos de los Estados miembros con tarifas de datos muy bajas y con grandes desequilibrios en materia de itinerancia y/o con ingresos reducidos por usuario (Estonia, Lituania, Polonia y Finlandia). Se trata de excepciones destinadas exclusivamente a que los operadores puedan recuperar los costes de la prestación de servicios de itinerancia a sus clientes y evitar un incremento de las tarifas nacionales. Así, el mecanismo de sostenibilidad se ha aplicado como estaba previsto por los colegisladores y ha funcionado adecuadamente cuando ha resultado necesario para evitar distorsiones, sobre todo incrementos de las tarifas, en los mercados nacionales. En el primer trimestre de 2019, solo al 1,3 % del tráfico total de datos en itinerancia en la UE / en el EEE (y al 3,1 % del tráfico de voz) se le aplicó un recargo debido a una excepción.

Además, tal como se esperaba, el número de excepciones ha ido descendiendo progresivamente con la reducción regulada de las tarifas máximas de itinerancia al por mayor; en junio de 2019, ninguno de los tres ORM estonios solicitó la renovación de la excepción, uno de los tres ORM lituanos tampoco renovó su solicitud y solo tres ORVM la renovaron en Francia, frente a once en 2017. En su dictamen sobre el mercado de la itinerancia, el ORECE señala que el mecanismo de las excepciones afecta a una pequeña parte, cada vez menor, del mercado y que las ANR esperan que el número de excepciones siga disminuyendo en los próximos años.

Por último, tal como se indicaba en el SWD sobre la política de utilización razonable y las excepciones por motivos de sostenibilidad, los operadores que se han beneficiado de una excepción la han utilizado con moderación; muchos de ellos ofrecen aún a sus abonados grandes volúmenes de servicios de itinerancia sin recargo para seguir siendo competitivos en sus mercados nacionales. Si aplican el recargo por itinerancia permitido, este se ha reducido drásticamente en comparación con el que aplicaban antes del 15 de junio de 2017 (más del 90 % en el caso de los datos), de modo que incluso en esos casos los clientes afectados se benefician en una medida sustancial de la reducción masiva de las tarifas de itinerancia.

Como promedio, las tarifas de itinerancia en los países no pertenecientes a la UE / al EEE han mantenido su tendencia a la baja

Las tarifas de itinerancia al por menor de los operadores móviles de la UE / del EEE en países no pertenecientes a la UE / al EEE han seguido bajando. Entre el primer trimestre de 2017 y el primer trimestre de 2019, las tarifas de los servicios de itinerancia de datos en países de fuera de la UE / del EEE cayeron un 8 %, y las de los servicios de voz, más de un 30 %. La marcada tendencia a la baja de las tarifas de itinerancia de datos en países no pertenecientes a la UE / al EEE, por tanto, se ha mantenido tras la introducción del RLAH. En términos globales, por tanto, la abolición de las tarifas de itinerancia dentro de la UE / del EEE no se ha traducido en un aumento de los precios de la itinerancia en el resto del mundo .

El nivel de satisfacción de los consumidores es elevado

En el informe intermedio se señalaba que la reforma del RLAH gozaba de amplio reconocimiento y aprecio entre los europeos. Un año después de su introducción, una encuesta del Eurobarómetro mostró que el 81 % de los viajeros sabía que las tarifas de itinerancia se habían abolido en la UE / el EEE, y el 69 % de todos los europeos consideraba que esa abolición les era o sería beneficiosa, bien directamente a ellos o bien a personas de su entorno. Los comentarios de asociaciones de consumidores recibidos desde junio de 2017 por la Comisión son, en conjunto, positivos.

Mercado de itinerancia al por mayor

Las observaciones formuladas en el informe intermedio del año pasado se confirman. Los efectos del gran aumento en la demanda de itinerancia a que se refiere la sección 3.b pueden variar considerablemente de un operador a otro, en función de los flujos de tráfico de sus respectivas carteras de clientes. Sobre la base de sus flujos de tráfico, un operador puede clasificarse como operador saliente o entrante. Un operador saliente tiene una cartera de clientes que consume más servicios móviles en el extranjero (es decir, en las redes de sus operadores asociados en otros países de la UE) que los consumidos en su propia red por la cartera de clientes de sus operadores asociados. A la inversa, un operador entrante tiene una cartera de clientes que consume menos servicios móviles en el extranjero que los consumidos en su propia red por la cartera de clientes de sus operadores asociados. Debido a los flujos turísticos, los operadores de los países del norte de Europa suelen ser operadores salientes netos de tráfico en itinerancia, mientras que los de los países de Europa meridional suelen ser operadores entrantes de tráfico en itinerancia, aunque con algunas excepciones.