Informe Especial Lucha contra la 
eutrofización en el mar 
Báltico: se requieren 
medidas adicionales y más 
eficacesES 2016  N.º 03
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
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PDF ISBN 978-92-872-4391-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/59967 QJ-AB-16-005-ES-N
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Lucha contra la 
eutrofización en el mar 
Báltico: se requieren 
medidas adicionales  
y más eficaces
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4,  
párrafo segundo, del TFUE)Informe EspecialES 2016  N.º 03
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos 
presupuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que 
tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingre -
sos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización II (presidida por Henri Grethen, Miembro del 
Tribunal) que está especializada en los ámbitos de gasto de políticas estructurales, transporte y energía. La auditoría fue 
dirigida por Ville Itälä, Miembro del Tribunal, asistido por Turo Hentilä, jefe de gabinete y Outi Grönlund, agregado de 
gabinete, Alain Vansilliette, gerente principal, María del Carmen Jiménez, jefe de tarea, y los auditores Krzysztof Zalega, 
Nils Odins, Zuzana Gullova, Tomasz Plebanowicz, Jean-François Hynderick y Vivi Niemenmaa.
De izquierda a derecha:  T. Hentilä, V. Niemenmaa, A. Vansilliette, V. Itälä, M. d. C. Jiménez, T. Plebanowicz,  
K. Zalega y J.-F. Hynderick.

03
 Índice
Apartados
 Glosario y abreviaturas
I – IX Resumen
1 – 14 Introducción
1 – 5 El mar Báltico y la eutrofización
6 – 11 Instrumentos legales de la UE para combatir la contaminación del agua por nutrientes
12 – 14 Instrumentos presupuestarios de la UE disponibles para hacer frente a la contaminación del agua 
por nutrientes
15 – 17 Alcance y enfoque de la fiscalización
18 – 112 Observaciones
18 – 41 Aplicación por los Estados miembros de la reducción de la aportación de nutrientes al mar Báltico
23 – 25 Progresos limitados en la reducción de la aportación de nutrientes al mar Báltico
26 – 31 Los planes de los Estados miembros de reducción de los nutrientes carecen de ambición y de indicadores 
apropiados
32 – 36 Los planes o los marcos jurídicos de los Estados miembros visitados solo tienen en cuenta parcialmente las 
recomendaciones de la HELCOM
37 – 41 No se garantiza la fiabilidad de los datos de seguimiento sobre las aportaciones de nutrientes al mar Báltico
42 – 69 Eficacia de las acciones destinadas a reducir la contaminación por nutrientes procedente de las 
aguas residuales urbanas
46 – 54 Los Estados miembros no cumplen aún en su mayoría la Directiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas
55 – 57 Las depuradoras de aguas residuales cofinanciadas por la UE son eficaces, pero no siempre se garantiza su 
sostenibilidad
58 – 64 El seguimiento por la Comisión de la aplicación de la Directiva por los Estados miembros no tiene lugar 
a tiempo
65 – 69 El apoyo de la UE a Rusia y Bielorrusia podría ser eficaz en relación con los costes, pero su alcance es muy 
limitado en comparación con las necesidades y la ejecución de los proyectos dura un tiempo considerable
04 Índice 
70 – 102 Eficacia de las acciones destinadas a reducir la contaminación agrícola del agua generada por 
nutrientes
75 – 83 La Directiva sobre los nitratos no se está aplicando de manera eficaz, a pesar del seguimiento relativamente 
satisfactorio efectuado por la Comisión
84 – 90 El mecanismo de condicionalidad ayuda a la aplicación de la Directiva sobre los nitratos y de otros requisitos 
de fertilización, pero no es totalmente eficaz
91 – 102 Las medidas de desarrollo rural cofinanciadas por la UE en el período 2007-2013 han tenido un efecto muy 
limitado en la reducción de la contaminación de masas de agua generada por nutrientes en los Estados 
miembros visitados
103 – 112 Valor añadido de la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico en la reducción 
de la aportación de nutrientes al mar Báltico
105 Una red de gobernanza compleja y un valor añadido difícil de evaluar
106 – 108 Los proyectos emblemáticos ayudan a la difusión de las buenas prácticas, pero aún no se ha demostrado su 
impacto en la reducción de nutrientes
109 – 112 Necesidad de que los programas operativos integren mejor la Estrategia de la Unión Europea para la región 
del mar Báltico
113 – 128 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I  — Objetivos de reducción de la aportación de nutrientes
 Anexo II  — Tendencias de aportación de nitrógeno y fósforo al mar Báltico por país
 Anexo III  — Consecución de los límites de aportación por subcuenca
 Anexo IV  —  Concentración de nutrientes en el efluente de las depuradoras de aguas residuales 
de las principales ciudades de los Estados miembros de la UE ribereños del mar 
Báltico (2013)
 Anexo V —  Proyectos emblemáticos y de otro tipo importantes en la aplicación de la 
Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario y abreviaturas
BSAP : Plan de acción del mar Báltico (véase el apartado 8).
Cuenca fluvial : Superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de 
corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta. La demarcación 
es la parte de la cuenca fluvial correspondiente a un Estado miembro concreto.
Estado de las aguas : Expresión general para referirse al estado de una masa de agua superficial interior en función 
de su estado ecológico y químico. En el caso de las aguas marítimas, el estado de las aguas se corresponde con el 
estado medioambiental, basado en criterios diferentes a los de las aguas superficiales interiores.
Fuentes de contaminación : Existen dos fuentes principales de contaminación hídrica:
fuentes difusas, que carecen de un punto específico de vertido; proceden principalmente de actividades agrícolas 
y forestales y de viviendas que no están conectadas a la red de alcantarillado;
fuentes puntuales, que tienen un punto específico de vertido; se trata de vertidos de depuradoras de aguas 
residuales urbanas, de industrias y de piscifactorías.
HELCOM : Comisión de Helsinki (véase el apartado 8).
Masa hídrica : Volumen separado y significativo de agua superficial como un lago, un embalse, un arroyo, río 
o canal, aguas de transición o una franja de aguas costeras.
Principio de quien contamina paga : Principio definido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 
(artículo 191, apartado 2). En lo referente, por ejemplo, a las aguas residuales, implica que el responsable del vertido 
debe pagar por la contaminación causada (ejemplos: el servicio de tratamiento se incluye en el precio de las aguas 
residuales abonado por los hogares, las instalaciones de tratamiento de aguas residuales o depuradoras pagan un 
canon por contaminación, etc.).
Programa de medidas : Parte del plan hidrológico de cuenca que establece las medidas necesarias para que las 
masas hídricas adquieran un buen estado, teniendo en cuenta las características de la demarcación hidrográfica. 
Deben diseñarse programas de medidas similares destinados a recuperar la calidad de las aguas marítimas.
06
 Resumen
I
El mar Báltico está circundado por ocho Estados miembros de la UE (Dinamarca, Estonia, Finlandia, Alemania, 
Letonia, Lituania, Polonia y Suecia) y por Rusia, y es uno de los mares más contaminados del mundo. Se considera 
que la lucha contra la eutrofización representa un reto significativo. La Directiva marco sobre la estrategia marina 
de 2008 tiene como objeto lograr el buen estado medioambiental de las aguas marinas de la UE para 2020 y, a fin 
de alcanzar sus objetivos, obliga a los Estados miembros a cooperar dentro de la región y las subregiones utilizando 
por ejemplo, cuando resulte conveniente y apropiado, las estructuras ya creadas en los convenios marítimos regio -
nales. En el caso del mar Báltico, el convenio aplicable es el Convenio de Helsinki (administrado por la Comisión de 
Helsinki o HELCOM) y su Plan de acción del mar Báltico, que requiere la reducción de las cargas de nutrientes de los 
países firmantes.
II
En 2009, el Consejo Europeo adoptó la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico, una estrategia 
macrorregional destinada especialmente a fomentar la protección ambiental, incluida la reducción de las cargas de 
nutrientes, al promocionar una mayor cooperación entre países vecinos y soluciones innovadoras.
III
Las fuentes principales de las cargas de nutrientes que generan eutrofización son la agricultura y las aguas resi -
duales urbanas. En el período 2007-2013, la contribución de la UE a proyectos de recogida y tratamiento de aguas 
residuales llevados a cabo en los cinco Estados miembros limítrofes con el mar Báltico que se benefician de las 
ayudas de la UE en este ámbito fue de 4 600 millones de euros. Las medidas de desarrollo rural centradas en los 
ocho Estados miembros ribereños del mar Báltico, incluida la protección de las aguas, representaron un total de 
9 900 millones de euros.
IV
La fiscalización del Tribunal responde a la pregunta de si las acciones de la UE han resultado eficaces para ayudar 
a los Estados miembros a reducir las cargas de nutrientes que vierten al mar Báltico. La conclusión general es que 
estas medidas han logrado que se avance ligeramente hacia dicha reducción.
V
Los planes de los Estados miembros para la reducción de los nutrientes de HELCOM se basan en sus planes hidro -
lógicos de cuenca, elaborados en virtud de lo previsto en la Directiva marco sobre el agua. Estos planes carecen de 
ambición, puesto que se centran en «medidas básicas» para la aplicación de Directivas de la UE relacionadas con 
actividades concretas que generan contaminación por nutrientes, principalmente las aguas residuales urbanas y la 
agricultura. En ellos se presta una menor atención a las medidas de control de las fuentes difusas de nutrientes y a la 
aplicación de «medidas complementarias» establecidas en la Directiva marco sobre el agua. Las medidas se estable -
cen sin tener suficiente información y, además, tampoco disponen de objetivos ni de indicadores adecuados para 
evaluar los logros alcanzados en materia de reducción de las cargas de nutrientes vertidos en las aguas.
Resumen 07
VI
Las acciones destinadas a reducir las cargas de nutrientes de aglomeraciones urbanas han conllevado una reducción 
de los nutrientes. Existen varias aglomeraciones que efectúan un tratamiento de las aguas residuales urbanas cuyas 
normas son más estrictas que las previstas en la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas. Sin 
embargo, y a pesar de la significativa financiación aportada por la UE, la aplicación de esta Directiva en los Estados 
miembros que se adhirieron a la UE en 2004 está sufriendo retrasos. Además, no todos los Estados miembros del 
mar Báltico obligados a cumplir la Directiva en 2012 lo han conseguido. El seguimiento por la Comisión sobre la 
aplicación de la Directiva por parte de los Estados miembros no ha tenido lugar a tiempo. En Rusia y en Bielorrusia 
las medidas de la UE relacionadas con las aguas residuales urbanas podrían resultar eficaces en relación con los 
costes, pero su alcance es muy limitado en comparación con las necesidades y la ejecución de los proyectos dura un 
tiempo considerable.
VII
La ejecución de la Directiva sobre los nitratos por los Estados miembros del mar Báltico no es totalmente eficaz. No 
se definen con precisión los ámbitos pertinentes y los requisitos fijados por los Estados miembros en sus programas 
de acción no son suficientemente estrictos. En cuanto a los requisitos de fertilización con nutrientes, el efecto disua -
sorio del mecanismo de condicionalidad resulta insuficiente, puesto que el nivel de incumplimiento sigue siendo 
elevado. Aunque todos los planes hidrológicos de cuenca incluyen medidas complementarias para la gestión de las 
cargas de nutrientes procedentes de la agricultura, no se han destinado de forma adecuada a los ámbitos en los que 
se necesitan. Además, ningún Estado miembro ha utilizado la opción prevista en la normativa de la UE que permite 
imponer la obligatoriedad de estas medidas para las explotaciones agrícolas de estas zonas.
VIII
La Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico está potenciando la importancia política del estado 
medioambiental y la cooperación regional de esta zona; sin embargo, por ahora resulta complicado calcular el valor 
añadido para la reducción de la aportación de nutrientes.
IX
Se presentan una serie de recomendaciones para mejorar la eficacia de las acciones destinadas a luchar contra la 
eutrofización del mar Báltico.
08
 Introducción
El mar Báltico y la eutrofización
01 
El mar Báltico es uno de los más contaminados del mundo, y se considera que la 
eutrofización es su mayor reto1. El mar Báltico está circundado por nueve países: 
ocho Estados miembros de la UE (Dinamarca, Alemania, Estonia, Letonia, Litua -
nia, Polonia, Finlandia y Suecia) y Rusia. Bielorrusia es otro país de gran extensión 
situado dentro de su cuenca fluvial.
02 
La eutrofización es un proceso que tiene lugar cuando en una masa de agua se 
introduce un exceso de nutrientes, principalmente nitrógeno y fósforo, causado 
generalmente por la actividad humana. Una concentración elevada de nutrien -
tes genera proliferaciones algales intensas y potencialmente tóxicas (véase la 
fotografía 1 ).1 Agencia Europea de Medio 
Ambiente, Nutrients in 
transitional, coastal and marine 
waters  (CSI 021). Evaluación 
publicada en marzo de 2013.
Fotografía  1: Aguas marinas eutróficas.
Fuente:  HELCOM, fotografía de Samuli Korpinen.
09 Introducción 
03 
La eutrofización puede disminuir significativamente la utilidad del mar al reducir 
la biodiversidad, deteriorar el atractivo visual de la costa y agotar las poblaciones 
de peces. Las subcuencas marinas más afectadas son el golfo de Finlandia, el 
golfo de Riga y la zona central de mayor profundidad del mar Báltico, el llamado 
«Báltico estricto» (véase el gráfico 1 ).Gráfico 1Eutrofización en el mar Báltico
Fuente:  HELCOM. Pyhälä Minna, Frias Vega Manuel, Laamanen Maria, Fleming-Lehtinen Vivi, 
Nausch Günther y Norkko Alt, What was the eutrophication status of the Baltic Sea in 2003 -2007? , 2010.
Swed enFinland
Russia
Norway
PolandBelarusLatvia
Lithuani a
GermanyEstonia
Denmark
HELCOM 2 010Eutrophication status
GOOD
BADGulf of Finland
Gulf of RigaGulf of Riga
Baltic Proper
10 Introducción 
04 
Las principales fuentes de nutrientes que se vierten al mar son las cargas hídricas 
procedentes del interior a través de los ríos y los vertidos directos desde la costa. 
Las cargas hídricas representan el 78 % del nitrógeno y el 95 % del fósforo que 
entran en total en el mar Báltico2. Las dos fuentes más importantes de las cargas 
hídricas de nutrientes son las fuentes difusas, principalmente la agricultura (45 % 
del nitrógeno total y 45 % del fósforo total), y las fuentes puntuales, principal -
mente las aguas residuales urbanas (12 % del nitrógeno total y 20 % del fósforo 
total)3.
05 
El cambio climático presenta dos desafíos adicionales. En primer lugar, se prevé 
que unos inviernos más cortos y más húmedos provoquen una reducción de 
las capas de nieve y de hielo y, por consiguiente, una mayor escorrentía de las 
cuencas fluviales de los ríos. Esta situación generará un aumento de las cargas de 
nutrientes vertidas al mar, lo que empeorará la eutrofización4. En segundo lugar, 
el incremento de las temperaturas marinas ofrecerá mejores condiciones para el 
crecimiento de las proliferaciones algales, además de dar lugar a un período de 
crecimiento más prolongado.
Instrumentos legales de la UE para combatir la 
contaminación del agua por nutrientes
06 
La calidad de las aguas marinas de la UE se rige por la Directiva marco sobre la 
estrategia marina de 20085, cuyo objetivo es garantizar el buen estado medioam -
biental de las aguas marítimas de la UE para 2020. Esta Directiva se encuentra 
todavía en una fase inicial de aplicación: los Estados miembros debían infor -
mar a la Comisión, antes de octubre de 2012, de su definición de «buen estado 
medioambiental de las aguas marinas» utilizando los descriptores propuestos en 
la Directiva (uno de ellos es la eutrofización) y una evaluación inicial del estado 
de sus aguas marinas, así como sus objetivos medioambientales e indicadores 
correspondientes.
07 
La aplicación de la Directiva compete a los Estados miembros, que al final 
de 2015 tenían que elaborar un programa de medidas para conseguir un buen 
estado medioambiental. Estos programas deben enviarse a la Comisión antes 
de marzo de 2016. Como principio general, los Estados miembros han de basar -
se en los objetivos y en las actividades de los convenios marítimos regionales 
existentes.2 HELCOM, Updated Fifth Baltic 
Sea Pollution Load Compilation 
(PLC-5.5) — 2015  (datos de 
2010).
3 HELCOM, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5) — 201 1  (datos de 2006).
4 BACC II Author Team, Second 
Assessment of Climatic Change 
for the Baltic Sea Basin , 
Regional Climate Studies, 
Springer International 
Publishing, 2015.
5 Directiva 2008/56/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de junio de 
2008, por la que se establece 
un marco de acción 
comunitaria para la política 
del medio marino (DO L 164 
de 25.6.2008, p. 19).
11 Introducción 
08 
En 1974 se firmó un convenio regional para el mar Báltico, el Convenio de Helsinki 
sobre la protección del medio marino de la zona del mar Báltico. Actualmente, 
sus signatarios son Alemania, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Letonia, Litua -
nia, Polonia, Rusia, Suecia y la Unión Europea. En 2007 la Comisión de Helsinki 
(HELCOM), que administra dicho Convenio, propuso el Plan de acción del mar 
Báltico (BSAP) a fin de conseguir que recupere su buen estado medioambiental 
para 2021. Los signatarios aprobaron dicho plan.
09 
La clave para lograr el buen estado medioambiental de las aguas marinas es la 
buena calidad del agua de los ríos que desembocan en ellas. La Directiva marco 
sobre el agua de 20006 ofrece un marco para la protección de las aguas interiores, 
en transición y costeras. Su finalidad es garantizar el buen estado de las aguas 
superficiales y de las aguas subterráneas para 2015, y en casos excepcionales 
para 2021 o 2027. Primeramente se pidió a los Estados miembros que diseñaran 
planes hidrológicos de cuenca antes de diciembre de 2009, en los que identifica -
ran masas de agua que podrían no lograr este objetivo para 2015 y especificaran 
las presiones más importantes a las que estaban sujetas. De forma similar a la 
Directiva marco sobre la estrategia marina, estos planes hidrológicos de cuenca 
incluyen un programa de medidas destinadas a contribuir al logro de los objeti -
vos de la Directiva marco sobre el agua.
10 
Estos programas deben incluir, como mínimo, las medidas necesarias para una 
aplicación plena de las Directivas ya existentes en materia de preservación de la 
calidad del agua y otras medidas declaradas obligatorias en la Directiva marco 
sobre el agua (sobre todo las dirigidas a controlar las fuentes de contaminación 
difusa)7. Entre las Directivas ya existentes cabe citar en concreto las siguientes:
— la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas de 19918, 
relativa a la recogida y el tratamiento de aguas residuales de aglomeraciones,
— la Directiva sobre los nitratos de 19919, relativa a la adopción de medidas 
destinadas a garantizar que los agricultores de zonas agrícolas que gene -
ran o pueden generar contaminación hídrica por nitratos (conocidas como 
«zonas vulnerables a los nitratos») respetan los requisitos mínimos sobre el 
empleo de fertilizantes nitrogenados.
11 
Por último, el Consejo Europeo adoptó en 2009 la Estrategia de la Unión Europea 
para la región del mar Báltico. Esta Estrategia aborda diferentes objetivos, que 
se dividen en tres apartados: «salvar el mar», «conectar la región» y «aumentar la 
prosperidad». Uno de los subobjetivos del apartado «salvar el mar» es lograr un 
agua clara en el mar Báltico, y en él se incluyen los objetivos fijados en la Estrate -
gia de la Unión Europea para la región del mar Báltico relacionados con la reduc -
ción de la aportación de nutrientes. La acción de la UE está destinada a promover 
la cooperación entre países vecinos, tanto sus Estados miembros como terceros 
países.6 Directiva 2000/60/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 23 de octubre 
de 2000, por la que se 
establece un marco 
comunitario de actuación en 
el ámbito de la política de 
aguas (DO L 327 de 22.12.2000, 
p. 1).
7 Artículo 11, apartado 3, letra h), 
de la Directiva marco sobre el 
agua.
8 Directiva 91/271/CEE del 
Consejo, de 21 de mayo de 
1991, sobre el tratamiento de 
las aguas residuales urbanas 
(DO L 135 de 30.5.1991, p. 40).
9 Directiva 91/676/CEE del 
Consejo, de 12 de diciembre 
de 1991, relativa a la 
protección de las aguas contra 
la contaminación producida 
por nitratos utilizados en la 
agricultura (DO L 375 
de 31.12.1991, p. 1).
12 Introducción 
Instrumentos presupuestarios de la UE disponibles 
para hacer frente a la contaminación del agua por 
nutrientes
12 
Existe la posibilidad de utilizar el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fon -
do de Cohesión incluido en la política de cohesión10 para cofinanciar proyectos 
de infraestructura en materia de aguas residuales como parte de los programas 
operativos de los Estados miembros. En el período 2007-2013, la contribución 
total de la UE para proyectos de recogida y tratamiento de aguas residuales en 
los Estados miembros que limitan con el mar Báltico11 fue de 4 600 millones de 
euros: Polonia, 3 400 millones de euros; Letonia, 600 millones de euros; Lituania, 
400 millones de euros; Estonia, 200 millones de euros; y Alemania, 40 millones de 
euros.
13 
El Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural12 puede utilizarse para financiar 
varias medidas de los programas de desarrollo rural con un posible impacto 
directo o indirecto sobre la calidad del agua (principalmente medidas relacio -
nadas con la «mejora del medio ambiente y del entorno rural»13). Para este tipo 
de medidas, en el período 2007-2013 se destinaron 9 900 millones de euros a los 
ocho Estados miembros ribereños del mar Báltico14. No se dispone de la cifra que 
se asignó específicamente a la protección del agua.
14 
En cuanto a los países no pertenecientes a la UE, la política europea de vecin -
dad ofrece a Rusia y a Bielorrusia una serie de oportunidades para cooperar en 
materia de medio ambiente. Entre ellas se incluyen la vertiente no nuclear de la 
Asociación Medioambiental de la Dimensión Septentrional, a la que la UE ya ha 
destinado 44 millones de euros, la asistencia bilateral o regional y la cooperación 
transfronteriza, para las cuales la UE ha facilitado 14,5 millones de euros y 3,5 mi -
llones de euros respectivamente en el período comprendido entre 2003 y 201315.10 Reglamento (CE) n.º 1083/2006  
del Consejo, de 11 de julio de 
2006, por el que se establecen 
las disposiciones generales 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo y al Fondo de 
Cohesión y se deroga el 
Reglamento (CE) n.º 1260/1999 
(DO L 210 de 31.7.2006, p. 25); 
y Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013 del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 17 
de diciembre de 2013, por el 
que se establecen 
disposiciones comunes 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo, al Fondo de 
Cohesión, al Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
y al Fondo Europeo Marítimo 
y de la Pesca, y por el que se 
establecen disposiciones 
generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, al Fondo Social 
Europeo, al Fondo de 
Cohesión y al Fondo Europeo 
Marítimo y de la Pesca, y se 
deroga el Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 320).
11 Para los cuatro Estados 
miembros que entraron en la 
UE en 2004 y para los Länder  
alemanes de la cuenca 
hidrográfica del mar Báltico. 
Los otros tres Estados 
miembros con costa en el mar 
Báltico (Dinamarca, Finlandia 
y Suecia) no recibieron fondos 
de la UE para proyectos 
relacionados con las aguas 
residuales.
12 Reglamento (CE) n.º 1698/2005  del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277 de 21.10.2005, p. 1) y Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 
de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y por el que se 
deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 487).
13 Segundo eje de los programas de desarrollo rural 2007-2013. Dentro de este eje, algunos de los principales aspectos a tener en cuenta son la 
biodiversidad, la gestión de lugares NATURA 2000 , medidas relacionadas con la Directiva marco sobre el agua, la protección del agua y del suelo 
y la mitigación del cambio climático.
14 Polonia (4 400 millones de euros), Finlandia (1 500 millones de euros), Suecia (1 300 millones de euros), Alemania (1 100 millones de euros), Lituania 
(600 millones de euros), Letonia (400 millones de euros), Dinamarca (300 millones de euros) y Estonia (300 millones de euros).
15 Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo. Cantidades de los fondos de la UE destinadas a Rusia y a Bielorrusia a través del programa TACIS y del IEVA 
a finales de 2013.
13
 Alcance y enfoque de la 
fiscalización
15 
En esta fiscalización, el Tribunal examinó la medida en la que se han reducido las 
cargas de nutrientes vertidas al mar Báltico, además de evaluar la eficacia de las 
acciones de la UE llevadas a cabo por los Estados miembros a fin de lograr estas 
reducciones. Se plantearon las siguientes preguntas de auditoría:
a) ¿Han logrado los Estados miembros en términos generales un resultado satis -
factorio de reducción de las aportaciones de nutrientes al mar Báltico?
b) ¿Han resultado eficaces las medidas de la UE sobre aguas residuales urbanas 
para reducir la contaminación por nutrientes del mar Báltico?
c) ¿Han resultado eficaces las medidas de la UE sobre agricultura para reducir la 
contaminación por nutrientes del mar Báltico?
d) ¿Ha ofrecido la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico 
valor añadido a las medidas actuales de reducción de la aportación de nu -
trientes al mar Báltico?
16 
Nuestras preguntas se respondieron en función de las pruebas de auditoría reca -
badas por las siguientes vías:
— Examen de las medidas de la UE destinadas a reducir la contaminación genera -
da por la agricultura en Finlandia, Letonia y Polonia, mientras que las medidas 
de la UE destinadas a reducir la contaminación procedente de las aguas resi -
duales urbanas solo se examinaron en Letonia y en Polonia (en concreto, tres 
depuradoras en el primer país y siete en el segundo), puesto que Finlandia no 
había recibido fondos de la UE para este fin (véase la nota al pie 11 ). El apoyo 
ofrecido por la UE a proyectos relacionados con las aguas residuales de Rusia 
y de Bielorrusia se analizó sobre la base de documentos que posee la Comisión.
— Análisis de los datos de rendimiento de dieciocho depuradoras más de aguas 
urbanas en las principales ciudades de la cuenca fluvial del mar Báltico.
— Envío de cuestionarios a los cinco Estados miembros del mar Báltico que no 
se visitaron (Dinamarca, Alemania, Estonia, Lituania y Suecia), en los que se 
preguntó por sus planes para aplicar los objetivos de la HELCOM de reduc -
ción de los nutrientes.
— Análisis de documentos y entrevistas con personal de la Comisión, la Secreta -
ría de la HELCOM y expertos del Baltic Nest Institute16.
— Entrevistas con representantes de la entidad fiscalizadora superior de Esto -
nia, que llevó a cabo una fiscalización similar en su país.
17 
Los criterios empleados para responder a las preguntas se elaboraron a partir de 
la legislación, de las directrices de la Comisión y de los acuerdos de la HELCOM, 
así como de fiscalizaciones previas del Tribunal sobre la protección del agua17, 
y se explican en mayor detalle en las diferentes secciones de este informe.16 El Baltic Nest Institute es una 
alianza internacional de 
investigación entre el Centro 
sobre el mar Báltico de la 
Universidad de Estocolmo , la 
Agencia sueca para la gestión 
del medio marino y del agua , 
la Universidad de Aarhus  y el 
Instituto Finlandés del Medio 
Ambiente , que combina 
competencias de todas las 
disciplinas pertinentes de la 
gestión del ecosistema 
marino. Sus productos se 
elaboran especialmente en 
colaboración con la HELCOM.
17 En concreto: Informe Especial 
n.º 3/2009 sobre la eficacia del 
gasto en medidas 
estructurales en el ámbito del 
tratamiento de aguas 
residuales para los períodos 
de programación 1994-1999 
y 2000-2006; Informe Especial 
n.º 4/2014 «La integración de 
los objetivos de la política del 
agua de la UE en la PAC: un 
éxito parcial», Informe Especial 
n.º 2/2015 «Financiación de la 
UE de las instalaciones de 
tratamiento de aguas 
residuales urbanas en la 
cuenca del río Danubio: se 
precisan esfuerzos adicionales 
para ayudar a los Estados 
miembros a lograr los 
objetivos de la política 
europea de aguas residuales» 
y, por último, Informe Especial 
n.º 23/2015 «Calidad del agua 
en la cuenca hidrográfica del 
Danubio: se ha avanzado en la 
aplicación de la Directiva 
marco sobre el agua, pero 
queda camino por recorrer» 
(http://eca.europa.eu ).
14
 Observaciones
18 SWD(2014) 49 final, de 20 de 
febrero de 2014, adjunto al 
informe de la Comisión al 
Consejo y al Parlamento 
Europeo titulado «Primera fase 
de aplicación de la Directiva 
marco sobre la estrategia 
marina (2008/56/CE) — 
Evaluación y orientaciones de 
la Comisión Europea».
19 Modelo SANBALT, creado por 
el programa de investigación 
MARE en Suecia (profesor 
Wulff et al del Baltic Nest 
Institute, 2007).
20 Declaración de la reunión 
ministerial de la HELCOM, 
Copenhague, octubre de 2013.
21 Los países no signatarios que 
contribuyen 
significativamente a las 
aportaciones de nutrientes 
vertidas al mar Báltico son 
Bielorrusia, la República Checa 
y Ucrania. Las reducciones 
esperadas de estos países se 
basan en el Protocolo de 
Gotemburgo.Aplicación por los Estados miembros de la reducción 
de la aportación de nutrientes al mar Báltico
18 
En virtud de lo previsto en la Directiva marco sobre la estrategia marina, los 
Estados miembros tienen que diseñar un programa de medidas para diciembre 
de 2015 a más tardar. La evaluación realizada por la Comisión de los informes 
presentados por los Estados miembros del mar Báltico18 concluye que solo uno 
de ellos (Finlandia) ha fijado objetivos cuantificados para las descargas de nu -
trientes, que son la principal causa de la eutrofización (véase el apartado 6). En 
ausencia de este tipo de objetivos, la Comisión considera como buena práctica 
emplear los objetivos del Plan de acción del mar Báltico de la HELCOM (véanse los 
apartados 7 y 8). Examinamos la fase actual de la aplicación de este Convenio, ya 
que puede servir de base a futuros programas de medidas.
19 
En 2007, los países signatarios de la HELCOM acordaron dos instrumentos princi -
pales para luchar contra la eutrofización:
— El Plan de acción del mar Báltico, que incluye un programa de reducción de 
nutrientes que asigna a cada país objetivos definidos a nivel de subcuenca en 
relación con su aportación media en el período de referencia 1997-2003. Se 
pidió a cada país que elaborara su propio plan de reducción de los nutrientes 
antes de finales de 2009, con el fin de lograr estos objetivos para 2021. Las 
cifras utilizadas, que se consideraban provisionales, se determinaron median -
te un modelo científico19.
— La aplicación de las prácticas recomendadas por la HELCOM para proteger 
las aguas de la contaminación generada por diversas actividades, incluida la 
recogida y el tratamiento de las aguas residuales, el empleo de fosfatos en 
detergentes y el uso de fertilizantes en la agricultura.
20 
En 2013 se revisó el programa de reducción de nutrientes del Plan de acción 
del mar Báltico con arreglo a un nuevo conjunto de datos más completo y a un 
enfoque de modelización mejorado20. Los países signatarios acordaron reducir la 
aportación anual de nitrógeno vertida al mar en un 13 % (118 134 toneladas/año) 
y la aportación de fósforo en un 41 % (15 178 toneladas/año), en comparación 
con las aportaciones del período de referencia (910 344 toneladas/año y 36 894 
toneladas/año respectivamente). Asimismo, acordaron contribuir a este objetivo 
mediante la reducción de sus propias aportaciones anuales de nitrógeno y de 
fósforo en 89 260 toneladas/año y 14 374 toneladas/año respectivamente, de for -
ma desglosada por subcuenca, mientras que el resto de reducciones necesarias 
procederían principalmente del transporte marítimo y de países no signatarios21.
15 Observaciones 
22 Declaración de la reunión 
ministerial de la HELCOM, 
«Summary report on the 
development of revised 
Maximum Allowable Inputs 
(MAI) and updated Country 
Allocated Reduction Targets 
(CART) of the Baltic Sea Action 
Plan», 2013.
23 Datos presentados en la 
48.ª reunión de los jefes de 
delegación de la HELCOM 
celebrada los días 10 y 11 de 
junio de 2015 en Tallin. El 
gestor de datos considera que 
las cifras sobre las 
aportaciones de nutrientes 
de 2012 se han visto afectadas 
por la incertidumbre (valor 
aceptado como criterio).21 
El grado de esfuerzo que deben realizar los diferentes países depende en gran 
medida de su ubicación (si limitan con subcuencas del mar Báltico más o menos 
afectadas por la eutrofización) y de las reducciones acometidas en el pasado22. 
Esto significa que las reducciones impuestas a Dinamarca, Finlandia y Suecia eran 
limitadas y estaban sumamente concentradas en las subcuencas en que más 
necesarias eran, mientras que para Lituania, Polonia y Rusia se necesitaban reduc -
ciones significativas (véase el anexo I ).
22 
Examinamos si los Estados miembros habían:
— progresado en la reducción de las descargas de nutrientes en el mar Báltico,
— adoptado planes de reducción de nutrientes adecuados, con los indicadores 
correspondientes para controlar su cumplimiento,
— aplicado las recomendaciones de la HELCOM en materia de reducción de 
nutrientes,
— preparado datos de seguimiento fiables.
Progresos limitados en la reducción de la aportación de 
nutrientes al mar Báltico
23 
Los datos recientes sobre las descargas anuales al mar Báltico durante el período 
1995-201223 muestran una disminución de la aportación de nitrógeno (9 %) y de 
fósforo (14 %). Los gráficos 2 y 3  presentan una comparación entre las aportacio -
nes de nitrógeno y de fósforo de 2012 y las aportaciones del período de referen -
cia por cada país. Hay tres países que muestran una tendencia de reducción de 
ambos nutrientes (Dinamarca, Polonia y Suecia), mientras que otros dos (Letonia 
y Rusia) han aumentado sus aportaciones. En el resto de países, solo se observó 
una tendencia de reducción en uno de los nutrientes. En el anexo II  se presentan 
los datos detallados.
16 Observaciones Gráfico 2 Gráfico 3Comparación entre las aportaciones de nitrógeno del 
período de referencia y de 2012
Comparación entre las aportaciones de fósforo del 
período de referencia y de 2012
Fuente:  TCE a partir de los datos presentados en la 48.ª reunión de los jefes de delegación de la 
HELCOM celebrada los días 10 y 11 de junio de 2015 en Tallin.050100150200250
DE DK EE FI LT LV PL RU SEmiles de toneladas
Aportaciones 2012 Aportaciones 1997-2003 (período de referencia)
02468101214
DE DK EE FI LT LV PL RU SEmiles de toneladas
Aportaciones 2012 Aportaciones 1997-2003 (período de referencia)
17 Observaciones 
24 HELCOM, Fifth Baltic Sea 
Pollution Load Compilation 
(PLC-5) — 201 1 .
25 Informe de la Comisión al 
Consejo y al Parlamento 
Europeo sobre la aplicación de 
la Directiva 91/676/CEE relativa 
a la protección de las aguas 
contra la contaminación 
producida por nitratos 
utilizados en la agricultura, 
basado en los informes de los 
Estados miembros 
correspondientes al período 
2008-2011 [COM(2013) 683 
final], 4 de octubre de 2013.
26 El contenido de nutrientes en 
suelo agrícola ha disminuido 
en todos los Estados 
miembros del mar Báltico, 
excepto Alemania y Polonia. 
La concentración de nitratos 
en las aguas superficiales se ha 
reducido o se ha mantenido 
estable en todos los Estados 
miembros del mar Báltico, 
excepto Letonia, aunque 
datos más recientes indican 
una disminución también en 
este Estado miembro.
27 La Inspección Principal para la 
Protección del Medio 
Ambiente de Polonia elaboró 
en 2010 el Programa nacional 
para la aplicación del Plan de 
acción del mar Báltico, que se 
actualizó en 2013, pero el 
Gobierno polaco aún no lo ha 
adoptado.24 
Sin embargo, los datos de la HELCOM de 2012 indican que ninguno de los países 
signatarios ha logrado las reducciones necesarias en todas las subcuencas ma -
rinas afectadas por la eutrofización (el Báltico estricto, el golfo de Finlandia y el 
golfo de Riga), aunque parte de sus reducciones de nutrientes están relacionadas 
con subcuencas para las que no se había requerido reducciones (los estrechos 
daneses y el mar de Botnia) (véase el anexo III ).
25 
Según los últimos análisis de la HELCOM, se ha observado una tendencia de 
reducción de las cargas de nitrógeno y de fósforo de fuentes de contaminación 
puntuales, mientras que las aportaciones de nitrógeno y de fósforo de las activi -
dades agrícolas se mantuvieron estables o aumentaron entre 1994 y 200824. La in -
formación más reciente presentada ante el Parlamento Europeo y ante el Consejo 
en el último informe sobre la aplicación de la Directiva sobre los nitratos (período 
2008-2011)25 muestra una reducción de los nutrientes en el suelo agrícola y una 
ligera disminución de la concentración de nitratos en las aguas superficiales26. 
Sin embargo, parece que esta mejora aún no ha afectado a la eutrofización de las 
aguas costeras ni ha provocado una reducción de la aportación de nutrientes al 
mar Báltico. Cabe señalar la posibilidad de que deban pasar varios años hasta que 
la reducción de la aplicación de nutrientes a la tierra genere una disminución de 
la aportación de nutrientes al mar.
Los planes de los Estados miembros de reducción de los 
nutrientes carecen de ambición y de indicadores apropiados
26 
En los tres Estados miembros visitados, el plan de reducción de los nutrientes 
era un documento político de alto nivel que no fijaba objetivos cuantificados de 
reducción de los nutrientes desglosados por tipo de fuente de contaminación, 
actividad y zona geográfica. Los otros cinco Estados miembros han adoptado 
planes similares de reducción de los nutrientes. Polonia ha manifestado sus reser -
vas sobre estos objetivos nacionales de reducción de los nutrientes y aún no ha 
adoptado un plan concreto oficialmente27.
27 
Todos los Estados miembros del mar Báltico dependen del programa de medidas 
incluido en sus planes hidrológicos de cuenca, previsto en la Directiva marco 
sobre el agua como principal instrumento de planificación para lograr los objeti -
vos de reducción de los nutrientes de la HELCOM. De hecho, el logro de un buen 
estado para las aguas interiores, de conformidad con la Directiva marco sobre el 
agua, requiere una reducción significativa de las cargas de nutrientes presentes 
en los ríos que desembocan en el mar Báltico, a fin de contribuir al logro de los 
objetivos de reducción de los nutrientes de la HELCOM.
18 Observaciones 
28 
Según algunos Estados miembros, limitarse a conseguir el buen estado que re -
quiere la Directiva marco sobre el agua no resulta suficiente para lograr los obje -
tivos de la HELCOM en materia de fósforo. En el caso de Polonia, los expertos y las 
autoridades medioambientales28 han indicado que a fin de lograr los objetivos 
de la HELCOM se requiere una reducción de la concentración de fósforo del agua 
de los ríos Óder y Vístula hasta 0,07-0,08 mg/l, aproximadamente el nivel natural, 
lo que significa que no se puede verter ninguna cantidad de fósforo a los ríos. 
Según las autoridades nacionales, este análisis también resulta de aplicación en 
el caso de Alemania y de Lituania. Por consiguiente, deberán realizarse esfuerzos 
adicionales para reducir las cargas de fósforo vertidas al mar y cumplir así los 
objetivos de la HELCOM.
29 
En cuanto a las cargas de nutrientes, los planes hidrológicos de cuenca de 2009 
y los programas de medidas correspondientes29 examinados por el Tribunal inclu -
yen principalmente medidas básicas para la aplicación de directivas específicas de 
la UE en el caso de que aún no se hayan aplicado por completo. En el momento en 
que adoptaron sus planes hidrológicos, Estonia, Letonia y Polonia aún no habían 
aplicado plenamente la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urba -
nas y se beneficiaban de un período transitorio (véase el apartado 44). Estos planes 
hidrológicos también incluyen medidas de control de la contaminación difusa (véa -
se el apartado 10), que sin embargo ya estaban en vigor antes de la aprobación de 
los planes, y medidas complementarias que se cofinanciarán principalmente con el 
presupuesto de la UE y que van más allá de los requisitos de estas Directivas, pero 
que están relacionados casi exclusivamente con la agricultura.
30 
Estos planes hidrológicos de cuenca tenían varias insuficiencias:
— una identificación de las fuentes de contaminación y una clasificación del 
estado de las aguas incompletas, en concreto una cuantificación insuficiente 
de las aportaciones de nutrientes a nivel de masa de agua o de subcuenca 
fluvial, lo que implica que los planes no constituyen una base sólida para fijar 
objetivos y focalizar las medidas,
— la ausencia de una definición sistemática de medidas correctoras a nivel de 
masa de agua o de subcuenca, así como de objetivos específicos de resulta -
dos para las diferentes medidas (número de hectáreas en las que se deberá 
aplicar la medida) y de desgloses de los costes generales estimados para 
cada medida. Estos datos resultan necesarios para garantizar la eficacia de 
las medidas en relación con los costes a la hora de reducir las aportaciones 
de nutrientes vertidos al mar Báltico y de gestionar los recursos financieros, 
especialmente la financiación de la UE,
— una falta de objetivos e indicadores de las reducciones de nutrientes que se 
espera conseguir con las diferentes medidas, desglosados por tipo de fuente 
de contaminación, sector de actividad y área geográfica, es decir, cuenca, 
subcuenca y masa de agua30.
La Comisión31 y el Tribunal32 ya han hecho hincapié en deficiencias similares de otros 
planes hidrológicos de cuenca.28 Los ríos Óder y Vístula forman 
parte de la cuenca fluvial del 
mar Báltico y abarcan 
aproximadamente el 93 % de 
territorio polaco. El dictamen 
de los expertos es el resultado 
de un estudio elaborado 
en 2012 a petición de la 
Inspección Principal para la 
Protección del Medio 
Ambiente, titulado 
«Verification of thresholds for 
assessing the ecological 
condition of rivers and lakes as 
regards physical-chemical 
elements taking into account 
characteristic conditions for 
particular types of water», 
p. 180 (Garcia et al. , 2012).
29 Kymijoki-Suomenlahti, 
demarcación hidrográfica 
occidental (Finlandia), 
Daugava, Lielupe, Venta 
y Gauja (Letonia) y Vístula 
y Óder (Polonia) que 
desembocan en las 
subcuencas marinas del golfo 
de Finlandia, del golfo de Riga 
y del Báltico estricto.
30 Se han definido objetivos 
e indicadores para las 
reducciones de nutrientes en 
Dinamarca, en uno de los 
Länder  alemanes del mar 
Báltico y en un plan 
hidrográfico de cuenca de 
Finlandia. En Letonia, todos los 
planes hidrográficos indican la 
reducción de nutrientes de las 
aguas residuales urbanas que 
se espera conseguir.
31 Documento SWD(2012) 379 
final adjunto al informe de la 
Comisión al Parlamento 
Europeo y al Consejo sobre la 
aplicación de la Directiva 
Marco del Agua (2000/60/CE) 
Planes hidrológicos de cuenca, 
14 de noviembre de 2012.
32 Informe Especial n.º 4/2014 del 
Tribunal e Informe Especial 
n.º 23/2015.
19 Observaciones 
31 
También se observó que, aunque los Estados miembros deben evaluar los pro -
gresos registrados en el cumplimiento de la Directiva marco sobre el agua en 
función del porcentaje de masas de agua en buen estado en cada cuenca fluvial, 
no se les requiere que fijen objetivos subyacentes, como la reducción de las 
aportaciones de nutrientes (u otros elementos que no son pertinentes en esta 
fiscalización, como la reducción de aportaciones contaminantes específicos). Por 
lo tanto, no puede determinarse la contribución de las medidas de los planes 
hidrológicos de cuenca a la reducción de los nutrientes vertidos al mar Báltico.
Los planes o los marcos jurídicos de los Estados miembros 
visitados solo tienen en cuenta parcialmente las 
recomendaciones de la HELCOM
32 
En cuanto al tratamiento de las aguas residuales urbanas, la HELCOM ha formula -
do recomendaciones para sus países signatarios que van más allá de los requisi -
tos de las Directivas de la UE. Las más importantes se recogen en el recuadro 1 .
Recomendaciones de la HELCOM sobre tratamiento de aguas residuales por encima 
de las exigencias de las Directivas de la UE
La recomendación 28E/5  (2007) propone buenas prácticas para:
 οla creación y el mantenimiento de sistemas de alcantarillado;
 οel tratamiento del fósforo de las aguas residuales urbanas en función del tamaño de la planta, por ejem -
plo, al recomendar un máximo de 0,5 mg/l en el efluente vertido por las depuradoras de agua de más de 
10 000 EH, aunque la norma de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas es de 
1 mg/l.
La recomendación 28E/7  (2007) propone normas de empleo de polifosfatos en los detergentes, que los países 
signatarios deberán introducir gradualmente con arreglo a calendarios nacionales. Los países signatarios 
deben:
 οlimitar el contenido total de fósforo en los detergentes para ropa;
 οinvestigar la posibilidad de sustituir los polifosfatos en los detergentes para lavavajillas.Recuadro 1
20 Observaciones 
33 
Ninguno de los tres Estados miembros visitados había incorporado estas reco -
mendaciones de la HELCOM en su marco jurídico. En concreto, ninguno de ellos 
había introducido límites obligatorios del contenido de fosfato de los detergen -
tes para ropa antes de la fecha aplicable a todos los Estados miembros (30 de 
junio de 2013)33, ni tampoco había aplicado todavía límites para los detergentes 
para lavavajillas (recomendación 28E/7).
34 
En Finlandia, los límites para el fosfato de las depuradoras de aguas residuales se 
aplican principalmente a través de un sistema de permisos medioambientales. 
Dependiendo del estado medioambiental de la masa de agua, estos permisos 
pueden ser más estrictos que los requisitos de la Directiva sobre el tratamiento 
de las aguas residuales urbanas en lo tocante a las concentraciones de nitrógeno 
y de fósforo en los efluentes de depuradoras de aguas residuales, pudiendo ir 
incluso más allá de la recomendación de la HELCOM34. En Letonia y en Polonia, 
la recomendación de la HELCOM no está incluida en los permisos medioambien -
tales de los operadores de depuradoras. Sin embargo, durante la fiscalización 
se encontraron depuradoras que aplican las recomendaciones de la HELCOM en 
ambos países (una de tres en Letonia y cuatro de siete en Polonia).
35 
En cuanto a la agricultura, la HELCOM ha recomendado que se aplique un límite 
de 25 kg/ha/año para el fósforo procedente del estiércol aplicado al suelo agrí -
cola (recomendación 28E/4 de la HELCOM de 2007). Sin embargo, en los Estados 
miembros visitados, ni la legislación ni los requisitos mínimos para fertilizantes 
y plaguicidas35 de determinadas medidas de desarrollo rural, ni tampoco las me -
didas de control de la contaminación difusa en los planes hidrológicos de cuenca, 
imponían este tipo de límites para el empleo de fósforo en los fertilizantes (véase 
el apartado 29). En el resto de Estados miembros ribereños del mar Báltico, solo 
Estonia, Suecia y Alemania han introducido actos legislativos que limitan el em -
pleo de fósforo en los fertilizantes, pero no son tan estrictos como los recomen -
dados por la HELCOM36.33 Reglamento (UE) n.º 259/2012 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 14 de marzo de 
2012, por el que se modifica el 
Reglamento (CE) n.º 648/2004 
en lo que se refiere al uso de 
fosfatos y otros compuestos 
de fósforo en detergentes 
para lavavajillas automáticos 
y para ropa destinados a los 
consumidores (DO L 94 de 
30.3.2012, p. 16).
34 Todos los permisos 
medioambientales para 
depuradoras de 
aglomeraciones de entre 160 
y 16 900 EH en el sur y en el 
sudoeste de Finlandia 
emitidos en 2014 fijaban 
límites para el fósforo que eran 
al menos igual de estrictos 
que los de la recomendación 
28E/5 de la HELCOM.
35 Requisitos de los programas 
de desarrollo rural que deben 
respetar los agricultores que 
reciban pagos 
agroambientales (además de 
cumplir las normas 
obligatorias de 
condicionalidad).
36 F. Amery (ILVO) y O.F. 
Schoumans (Alterra 
Wageningen UR), Agricultural 
Phosphorus legislation in 
Europe,  abril de 2014.
21 Observaciones 
36 
Los tres Estados miembros visitados justifican la falta de aplicación de esta reco -
mendación argumentando que sus suelos son pobres en fósforo o que la apli -
cación media de este elemento para el suelo agrícola es bastante reducida. Sin 
embargo, se observó que, según datos sobre el empleo de fósforo, las cantidades 
aplicadas en algunos lugares pueden superar la cantidad recomendada por la 
HELCOM, que algunos suelos son ricos en fósforo y que la escorrentía es eleva -
da37. La recomendación 28E/4 de la HELCOM también se refiere a los permisos 
ambientales para explotaciones agrícolas con más de 40 000 unidades de aves 
de corral, 2 000 cerdos, 750 cerdas o 400 unidades de ganado. Todos los Estados 
miembros del mar Báltico requieren un permiso medioambiental para las explo -
taciones de cerdos y de aves de corral, ya que se trata también de un requisito de 
la Directiva de la UE relativa a la prevención y al control integrados de la conta -
minación38, si bien Polonia no lo solicita en el caso de explotaciones ganaderas 
con más de 400 unidades de ganado. Sin embargo, en Finlandia y en Letonia se 
requieren este tipo de permisos para todas las explotaciones ganaderas con un 
número de animales muy inferior a los umbrales recomendados por la HELCOM.
No se garantiza la fiabilidad de los datos de seguimiento 
sobre las aportaciones de nutrientes al mar Báltico
37 
Las autoridades nacionales de cada país signatario efectúan un seguimiento de 
las aportaciones de nutrientes al mar Báltico a través de los ríos, de los arroyos 
y de las descargas directas, y se lo comunican anualmente a la HELCOM. Se llevan 
a cabo mediciones en la desembocadura de los ríos que vierten al mar Báltico 
mediante una metodología estandarizada elaborada por la HELCOM. Estos datos 
anuales muestran la contaminación hídrica total vertida al mar, independien -
temente del tipo de fuente de contaminación y del país de origen de la carga. 
Cada seis años se notifican las aportaciones transfronterizas de nitratos y fósforo 
procedentes de cada Estado.
38 
También se comunican cada seis años las aportaciones de nutrientes por tipo de 
fuente de contaminación y por sector de actividad39. Estos datos son especial -
mente útiles para evaluar las tendencias de las aportaciones de nutrientes gene -
radas por los diferentes sectores de actividad, y son esenciales para fijar medidas 
eficaces en relación con los costes que deberán aplicarse en cada sector.
39 
La fiscalización mostró que, con el fin de lograr los objetivos de la HELCOM, se 
realizan estimaciones de la contaminación difusa utilizando una metodología 
común a nivel nacional, pero no a niveles inferiores como el de cuenca fluvial, 
subcuenca o masa de agua. Además, se observó que las cifras de la HELCOM no 
concuerdan con las estimaciones realizadas por cada Estado miembro al elaborar 
sus planes hidrológicos de cuenca con arreglo a lo previsto en la Directiva marco 
sobre el agua utilizando diferentes metodologías.37 En Finlandia, la cantidad 
media de fósforo aplicado es 
de aproximadamente 10 kg/
ha/año, aunque en algunas 
zonas supera los 25 kg/ha/año 
[Fuente: Report on the 
implementation of HELCOM 
Recommendations within the 
competence of HELCOM LAND 
adopted since HELCOM BSAP 
(2007) , p. 10]. En Polonia, el 
empleo de fertilizantes 
minerales fosforados ha 
aumentado hasta estabilizarse 
en los 25 kg/ha/año (Fuente: 
Report on the state of the 
environment in Poland in 2008 , 
GIOS 2010). Al menos el 20 % 
del terreno agrícola utilizado 
tenía suelos con un contenido 
medio de fósforo elevado 
o muy elevado (Fuente: 
Monitoring of the chemistry of 
Polish arable soils , Regional 
Agrochemical Station of 
Lublin, 2005).
38 Directiva 2008/1/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 15 de enero de 
2008, relativa a la prevención 
y al control integrados de la 
contaminación (DO L 24 de 
29.1.2008, p. 8), sustituida por 
la Directiva 2010/75/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 24 de noviembre 
de 2010, sobre las emisiones 
industriales (prevención 
y control integrados de la 
contaminación) (DO L 334 de 
17.12.2010, p. 17).
39 Esta evaluación detallada de 
las diferentes fuentes de 
contaminación se conoce 
como «enfoque de 
distribución de las fuentes» 
(Comprehensive Waterborne 
Pollution Load Compilations-
PLC) y cuantifica las descargas 
hídricas procedentes de 
fuentes puntuales 
(aglomeraciones, industrias 
y piscifactorías) y de fuentes 
difusas (agricultura, silvicultura 
gestionada, deposición 
atmosférica, viviendas aisladas 
y aguas pluviales), así como las 
pérdidas naturales para las 
aguas superficiales interiores.
22 Observaciones 
40 
Por ejemplo, las cantidades sobre la contaminación difusa de los planes hidro -
lógicos de cuenca de Letonia son inferiores a las cifras correspondientes que 
figuran en la base de datos de la HELCOM y que se refieren al mismo año. Esta 
inconsistencia afecta además a los datos sobre la contaminación transfronteriza. 
Además, los datos sobre el seguimiento de los planes hidrológicos de cuenca 
muestran una mejora de la concentración de nutrientes en las aguas superficiales 
durante el período 2006-2013, mientras que los datos de la HELCOM reflejan un 
aumento de las cargas de nutrientes procedentes de dicho país y vertidas en el 
mar Báltico. En el caso de Polonia, la evaluación del estado de las aguas costeras 
y de transición durante el período 2010-2013 realizada para los fines de los planes 
hidrológicos de cuenca no muestra mejoras en lo relativo a las concentraciones 
de nutrientes, mientras que los datos presentados por la HELCOM reflejan una 
reducción continuada de la carga de nutrientes.
41 
Estas incoherencias aparentes plantean dudas sobre la fiabilidad de los datos 
de seguimiento, especialmente en lo relativo a las cifras sobre la contaminación 
transfronteriza y la contaminación difusa. A esta misma conclusión ha llegado 
un grupo de expertos de la HELCOM, que instó a los Estados miembros a ofrecer 
información sobre las reducciones de la carga de nutrientes que se espera lograr 
con la aplicación de la Directiva marco sobre el agua40.
Eficacia de las acciones destinadas a reducir la 
contaminación por nutrientes procedente de las aguas 
residuales urbanas
42 
Las aguas residuales urbanas representan aproximadamente el 90 % de todas las 
fuentes de contaminación puntuales. Parte de esta contaminación procede de 
Rusia y de Bielorrusia, países no sujetos al Derecho de la UE.
43 
En los Estados miembros, la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residua -
les urbanas dispone que todas las aglomeraciones41 de más de 2 000 EH42 deben 
disponer de sistemas colectores o, si no se pudiera justificar su instalación, de 
sistemas individuales o de otro tipo que sean adecuados para ofrecer el mismo 
nivel de protección medioambiental (artículo 3). Antes de descargar en una masa 
de agua, las aguas residuales deben someterse a un tratamiento secundario que 
reduzca la concentración de contaminación orgánica43 por debajo de un nivel 
determinado (artículo 4). Además, en las zonas sensibles, las aguas residuales de -
ben someterse a un tratamiento más riguroso. Cuando la sensibilidad deriva de 
la eutrofización real o potencial, los Estados miembros pueden elegir entre dos 
opciones: en primer lugar, lograr concentraciones inferiores a los límites fijados 
en la Directiva para las cantidades de nitrógeno y/o de fósforo contenidas en el 
efluente vertido por las depuradoras en aglomeraciones de más de 10 000 HE 
(artículo 5, apartados 2 y 3) o, en segundo lugar, reducir en un porcentaje deter -
minado la cantidad de nitrógeno y/o de fósforo de la carga total que entra en 
todas las depuradoras de aguas residuales urbanas de la zona sensible (artículo 5, 
apartado 4).40 LOAD 7-2014, 3-2. Acta de la 
reunión del grupo de expertos 
para el seguimiento de los 
progresos nacionales hacia los 
objetivos de reducción de 
nutrientes del Plan de acción 
del mar Báltico (Riga, Letonia, 
del 12 al 14 de marzo de 2014). 
«Los presentes reconocen la 
importancia de la información 
sobre las reducciones de la 
carga de nutrientes que se 
espera lograr, no solo para el 
seguimiento del Plan de 
acción del mar Báltico [...], sino 
también para garantizar una 
mejor sinergia entre la DMA 
y la Directiva marco sobre la 
estrategia marina».
41 Zona en la que la población 
y/o las actividades económicas 
están lo suficientemente 
concentradas como para que 
puedan recogerse las aguas 
residuales y llevarse a una 
depuradora de aguas urbanas 
o a un punto de vertido final.
42 Equivalente habitante: 
expresión cuantitativa de la 
carga contaminante de las 
aguas residuales en función 
del número de personas 
«equivalente» que generaría 
unos residuos de la misma 
fuerza. Un EH corresponde a la 
carga contaminante de las 
aguas residuales generadas 
por un habitante.
43 Demanda bioquímica de 
oxígeno (DBO5), demanda 
química de oxígeno (DQO) 
y sólidos totales en suspensión 
(STS).
23 Observaciones 
44 
A los Estados miembros ribereños del mar Báltico y que accedieron a la UE 
en 2004 (Estonia, Letonia, Lituania y Polonia) se les concedió un período de 
transición para que cumplieran la Directiva. A finales de 2012 (año de los últimos 
datos de cumplimiento facilitados), ya había finalizado el período de transición 
concedido a Lituania y a Estonia, mientras que Letonia y Polonia aún no estaban 
obligadas a cumplir plenamente la Directiva, pues su período transitorio finaliza 
el 31 de diciembre de 2015.
45 
Se examinaron los siguientes aspectos:
— si los Estados miembros respetaban o no la Directiva sobre el tratamiento de 
las aguas residuales urbanas,
— si las depuradoras de aguas residuales cofinanciadas por la UE son eficaces 
y sostenibles,
— si la Comisión ha tomado medidas adecuadas para garantizar el cumplimien -
to de la Directiva por los Estados miembros,
— si el apoyo de la UE para Rusia y Bielorrusia ha generado una reducción signi -
ficativa del nivel de nutrientes de las aguas residuales.
Los Estados miembros no cumplen aún en su mayoría la 
Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales 
urbanas
Estados miembros que debían cumplir la Directiva antes de 2012
46 
El cuadro 1  presenta el nivel de cumplimiento a finales de 2012 en los Estados 
miembros cuyo plazo final para lograr los requisitos del tratamiento secundario 
y de un tratamiento más riguroso ya había terminado. Alemania y Finlandia esta -
ban muy cerca de cumplir los artículos 4 y 5 de la Directiva que exigían la aplica -
ción de tratamientos secundarios y más rigurosos.
24 Observaciones 
47 
En cuanto al requisito de recogida de las aguas residuales, la Comisión considera 
que todos los Estados miembros deben respetarlo, con independencia del por -
centaje de aguas residuales tratado mediante sistemas individuales o de otro tipo 
que sean adecuados. Este porcentaje es más elevado en Lituania y en Estonia, 
con un 10,2 % y un 3,6 % de la carga de aguas residuales de aglomeraciones de 
más de 2 000 EH respectivamente.
48 
Las condiciones fijadas en la Directiva para este tipo de sistemas son imprecisas: 
deben lograr el mismo nivel de protección medioambiental que los sistemas 
colectores centralizados. La Comisión ha pedido recientemente a los Estados 
miembros que expliquen sus sistemas individuales. El Tribunal ya se había referi -
do anteriormente a esta cuestión44.Cuadro 1Principales datos sobre el cumplimiento de la Directiva sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas en relación con el tratamiento de las aguas residuales
DK DE EE LT FI SE
Carga orgánica total del Estado miembro (EH) 11 607 945 112 878 422 1 642 766 2 757 900 5 239 700 12 672 633
Tratamiento secundario1
Carga orgánica total sujeta al tratamiento (EH) 11 232 613 112 672 240 1 579 138 2 757 900 5 070 800 12 404 389
Carga orgánica total conforme al tratamiento (EH) 11 153 597 112 561 974 1 510 498 2 757 900 5 054 100 12 095 484
% de carga orgánica total conforme al tratamiento 99,3 % 99,9 % 95,7 % 100,0 % 99,7 % 97, 5  %
Tratamiento más riguroso2
Carga orgánica total sujeta al tratamiento (EH) 10 358 176 Conforme 
según el 
artículo 5, 
apartado 431 466 475 2 582 700 4 583 900 11 657 155
Carga orgánica total conforme al tratamiento (EH) 10 235 632 1 310 525 2 497  700 4 567 200 10 366 880
% de carga orgánica total conforme al tratamiento 98,8 % 89,4 % 96,7 % 99,6 % 88,9 %
1  El tratamiento secundario no resulta de aplicación para aglomeraciones de más de 10 000 EH que vierten directamente en la costa.
2  Todos los Estados miembros salvo Alemania aplican un tratamiento más riguroso en las aglomeraciones conforme al artículo 5, apartado 2. 
En ese caso el tratamiento más riguroso no resulta de aplicación para aglomeraciones de más de 10 000 EH ni para aglomeraciones fuera de 
las zonas sensibles
3  Alemania aplica un tratamiento más riguroso conforme al artículo 5, apartado 4, que significa que la carga total del país que entra en las 
depuradoras de aguas residuales debe reducir su contenido en nutrientes en un 75 %. Desde 2012 Alemania ha logrado reducir en un 82 % la 
carga total de nitrógeno y en un 90 % la carga total de fósforo que entra en sus depuradoras de aguas residuales.
Fuente:  Datos de la Comisión de diciembre de 2012.
44 Informe Especial n.º 2/2015 del 
Tribunal.
25 Observaciones 
49 
Según la Comisión, el requisito de la recogida se cumple cuando el 98 % de la 
carga de cada aglomeración se recupera mediante redes de alcantarillado cen -
tralizadas o se gestiona con sistemas individuales o de otro tipo que sean ade -
cuados y cuando el 2 % restante es inferior a 2 000 EH. En la práctica, la Comisión 
promovió, al aprobar los programas operativos para 2014-2020 el logro de este 
porcentaje mediante inversiones en sistemas colectores centralizados.
Estados miembros que deben lograr el cumplimiento de la 
Directiva para finales de 2015
50 
Los dos Estados miembros visitados, aún en fase transitoria, no habían cumplido 
sus objetivos intermedios (Letonia) o no habían comunicado aún datos comple -
tos y fiables (Polonia).
51 
Polonia no logrará el cumplimiento de la Directiva en 2015. Solo está previsto 
un tratamiento más riguroso para depuradoras de aguas residuales con una 
capacidad superior a 15 000 EH, puesto que este Estado miembro había decidi -
do aplicar la segunda opción prevista en la Directiva, que consiste en lograr una 
reducción media del 75 % del nitrógeno y del fósforo de la carga total que entra 
en las depuradoras de aguas residuales urbanas de una zona sensible (véase el 
apartado 43). Sin embargo, esta decisión no fue acertada, puesto que el Tratado 
de Adhesión de Polonia solamente prevé un período de transición para lograr 
el cumplimiento de la primera opción (reducción de los nutrientes hasta niveles 
normalizados en todas las aglomeraciones de más de 10 000 EH), pero no de la 
segunda. La Comisión no reaccionó ante este problema hasta 2010 (véanse los 
apartados 59 y 60).
52 
Según los datos facilitados por las autoridades nacionales, Polonia habrá su -
perado a finales de 2015 en un 95 % su presupuesto para la recogida de aguas 
residuales y en un 79 % su presupuesto para depuradoras de aguas residuales, 
estando este último cofinanciado principalmente por la UE. Sin embargo, y a 
pesar de una inversión significativa, el país está lejos de lograr el cumplimiento. 
Las autoridades nacionales prevén que 1 029 de las 1 559 aglomeraciones, lo que 
representa el 63 % de la carga contaminante de las aguas residuales del país, no 
respetarán plenamente la Directiva para finales de 2015. Una aplicación inco -
rrecta del Tratado de Adhesión y la definición imprecisa y cambiante del término 
«aglomeración»45 son algunos de los motivos de los retrasos significativos.45 2002: 1 378 aglomeraciones 
y 41 millones EH. 2006: el 
número de aglomeraciones 
y la carga aumentaron un 26 % 
y un 12 % respectivamente. 
2013: las cifras se redujeron en 
un 10 % y en un 16 % 
respectivamente en 
comparación con 2006.
26 Observaciones 
53 
En el caso de Letonia, podría lograrse la conformidad para finales de 2015. Según 
las expectativas de las autoridades para 2020, se prevé sin embargo que a los cin -
co años de la ampliación de la red esté cubierto el 93 % de la población pero solo 
conectado el 85 %. En 2014, el Gobierno letón propuso un acto legislativo que 
fomentaría la conexión de los hogares a la red de alcantarillado al permitir a los 
municipios ofrecer subvenciones a los ciudadanos que quisieran conectarse.
54 
Por último, en algunas grandes ciudades de Polonia y de Letonia se emprendie -
ron inversiones cofinanciadas por la UE en tecnologías de tratamiento de aguas 
residuales que van más allá de los requisitos de la Directiva en lo relativo a la 
eliminación del fósforo (véase el apartado 34). Los planes hidrológicos de cuenca 
de Letonia para ciudades más pequeñas también propusieron inversiones de este 
tipo46 en zonas en las que las masas de agua no logran un buen estado, pero en 
el momento de la fiscalización no se habían llevado a cabo. Los planes hidrológi -
cos de cuenca de Polonia no incluían este tipo de inversiones.
Las depuradoras de aguas residuales cofinanciadas por la UE 
son eficaces, pero no siempre se garantiza su sostenibilidad
55 
A finales de 2013, los efluentes de las diez depuradoras de aguas residuales 
examinadas (tres en Letonia y siete en Polonia) cumplían las normas de la UE, 
excepto una de las depuradoras de Letonia que estaba previsto que las cumpliera 
antes de que terminara el plazo final del Estado miembro en diciembre de 2015. 
Una depuradora de Letonia y cuatro de Polonia también cumplían las recomen -
daciones más rigurosas de la HELCOM para el fósforo (véase la recomendación 
28E/5 del  recuadro 1 ).
56 
En lo relativo a la capacidad de tratamiento de las depuradoras visitadas, se 
determinó que el tamaño de una de las plantas de Letonia (Ogre) era excesivo, 
puesto que las cargas orgánicas tratadas solo representaban el 29 % de su capa -
cidad. Además, se observó que la capacidad necesaria de las cuatro depuradoras 
polacas (Varsovia, Łódź, Szczecin y Gdynia) podría haber sido inferior, puesto que 
entre el 21 y el 26 % del volumen total que se estaba tratando era agua limpia 
procedente de infiltraciones de aguas subterráneas. Se hicieron constar proble -
mas similares en el reciente Informe Especial del Tribunal sobre la cuenca del 
Danubio47.46 Inversión en el tratamiento de 
aguas residuales de quince 
localidades con más de 
10 000 habitantes (cuencas 
fluviales de Daugava y Gauja) 
y en varias aglomeraciones 
con menos de 2 000.
47 Véase el Informe Especial n.º 
2/2015, apartados 65 a 67.
27 Observaciones 
57 
Las tarifas de los servicios hídricos de las aglomeraciones examinadas las es -
tablecen los municipios en función de normas nacionales, y están sujetas a la 
aprobación del regulador nacional. La fiscalización reveló que en Letonia las 
tarifas no cubrían parte del coste de depreciación de los activos y que esta misma 
insuficiencia se detectó en una de las siete depuradoras visitadas en Polonia, 
con el resultado de que en estos casos los ingresos generados no son suficientes 
para sustituir los activos al final de la vida útil. Esta insuficiencia también puede 
deberse a la infrautilización de las depuradoras. En todas las aglomeraciones 
examinadas, el precio de los servicios hídricos es inferior al nivel de asequibili -
dad acordado generalmente para los hogares (4 % de los ingresos del hogar), tal 
y como indica la Comisión en sus directrices48. El Tribunal había formulado previa -
mente observaciones similares49.
El seguimiento por la Comisión de la aplicación de la 
Directiva por los Estados miembros no tiene lugar a tiempo
58 
La primera medida de seguimiento de la Comisión es comprobar, sobre la base 
de estudios de conformidad, que los respectivos marcos jurídicos de los Estados 
miembros han incorporado correctamente las disposiciones de la Directiva sobre 
el tratamiento de las aguas residuales urbanas. Estas comprobaciones empeza -
ron inmediatamente después de la adopción de la Directiva y dieron lugar a tres 
demandas judiciales: contra Dinamarca, contra Alemania y contra Suecia. En el 
caso de los Estados miembros del mar Báltico que accedieron a la Unión en 2004, 
los controles no han dado lugar a demandas.
59 
El estudio de conformidad de 2005 no determinó la existencia de problemas 
legales en Polonia, sino que indicó claramente que había sido aplicado el proce -
dimiento de tratamiento alternativo previsto en el artículo 5, apartado 4, de la 
Directiva 91/271 por lo que se aplicaban las disposiciones transitorias del Tratado 
de Adhesión al requisito de reducción del 75 % del total de nitrógeno y de fósfo -
ro. Sin embargo, tal y como se explica en el apartado 51, el Tratado de Adhesión 
solo concede a Polonia un período de transición para la aplicación del artículo 5, 
apartados 2 y 3 (primera opción para un tratamiento más riguroso), pero no del 
artículo 5, apartado 4 (segunda opción).
60 
La Comisión no reaccionó hasta 2010, cuando tuvo que aprobar el plan de ejecu -
ción y las solicitudes de proyecto de Polonia relacionados con las aguas residua -
les urbanas que resultaban disconformes con el Tratado de Adhesión del país. 
A juicio del Tribunal, la Comisión no actuó a tiempo.48 El nuevo período de 
programación 2007-2013: 
Orientación sobre la 
metodología para realizar 
análisis costes-beneficios, 
documento de trabajo n.º 4, 
8/2006.
49 Informe Especial n.º 2/2015 del 
Tribunal.
28 Observaciones 
61 
En enero de 2012, y como condición para la cofinanciación de la UE, la Comisión 
pidió a Polonia que demostrara que todos los proyectos relacionados con aglo -
meraciones de más de 10 000 EH cumplían los requisitos del artículo 5, apartados 
2 y 3, de la Directiva. Por consiguiente, Polonia debe modificar su plan de ejecu -
ción para las aguas residuales urbanas con el fin de incluir inversiones adicionales 
para respetar la Directiva, aunque no cumplirá el plazo fijado en su Tratado de 
Adhesión.
62 
El segundo paso de la Comisión es proceder a un seguimiento continuado del 
progreso de los planes nacionales de aplicación de la Directiva sobre el trata -
miento de las aguas residuales urbanas en función de la información que faciliten 
los Estados miembros cada dos años (artículo 17). La información reunida no era 
suficiente como para permitir un seguimiento efectivo, según la Comisión, que 
introdujo un nuevo formato de notificación en 201450. No obstante, las medidas 
de la Comisión en este sentido son insuficientes para superar las insuficiencias 
actuales, puesto que no solicita información sobre las realizaciones y los resul -
tados esperados de las inversiones propuestas en términos de kilómetros de 
conductos de alcantarillado ni del porcentaje de la carga de aguas residuales de 
una aglomeración que se debe recoger.
63 
La Comisión también solicita información a los Estados miembros sobre su grado 
de cumplimiento en la recogida y el tratamiento de aguas residuales (artículo 15, 
apartado 4), lo que puede dar lugar a comunicaciones EU Pilot51 y al inicio de ac -
ciones judiciales en caso de que se confirmen los incumplimientos. Sin embargo, 
la Comisión en este ámbito no actuó a tiempo y solo inició comunicaciones EU Pi -
lot con Estados miembros del mar Báltico tiempo después de finalizados los pla -
zos fijados en los tratados de adhesión (en el caso de Lituania, a finales de 2014 
para aglomeraciones cuyo plazo finalizaba en 2008; en el caso de Letonia, 
a finales de 2014 para aglomeraciones cuyo plazo finalizaba en 2010). Además, la 
Comisión inició procedimientos de infracción contra Suecia y Finlandia en 2002, 
puesto que estos países eligieron reducir únicamente el fósforo (no el nitrógeno) 
de determinadas zonas costeras e interiores. El Tribunal de Justicia se pronunció 
a favor de Finlandia, pero exigió a Suecia que redujera el nivel de nitrógeno de 
las aguas residuales de 36 aglomeraciones52. Según la información en poder de la 
Comisión, 8 de ellas aún no cumplían los requisitos en 2015.50 Decisión de Ejecución de la 
Comisión 2014/431/UE, de 26 
de junio de 2014, relativa a los 
modelos de presentación de 
los informes sobre los 
programas nacionales de 
aplicación de la Directiva 
91/271/CEE del Consejo 
(DO L 197 de 4.7.2014, p. 77).
51 Un procedimiento EU Pilot es 
la primera medida para 
intentar resolver problemas 
a fin de evitar, en la medida de 
lo posible procedimientos 
formales por infracción.
52 Asunto C-438/07, anexos 2 y 3 
de los documentos de la 
defensa de Suecia 
presentados ante el Tribunal 
de Justicia.
29 Observaciones 
64 
Por último, observamos que dejar opciones para la aplicación del tratamiento 
más riguroso implica una situación en la que los Estados miembros pueden 
respetar la Directiva y permitir al mismo tiempo que las aglomeraciones tengan 
diferentes niveles de reducción de los nutrientes. Se constató que la concentra -
ción de nutrientes de los efluentes vertidos por veintiocho de las depuradoras de 
aguas residuales cercanas al mar Báltico examinadas variaba significativamente 
(véase el anexo IV ). Analizando las depuradoras de aguas residuales que cum -
plían la Directiva en 2013, se observa que la concentración de nitrógeno oscila 
entre 16,4 mg/l en Espoo y 3,7 mg/l en Helsinki, y la concentración de fósforo, 
desde 0,9 mg/l en Riga hasta 0,1 mg/l en Estocolmo.
El apoyo de la UE a Rusia y Bielorrusia podría ser eficaz en 
relación con los costes, pero su alcance es muy limitado 
en comparación con las necesidades y la ejecución de los 
proyectos dura un tiempo considerable
65 
La financiación de la UE a proyectos de aguas residuales de Rusia y de Bielorrusia 
es muy limitada. En el período comprendido entre 2001 y 2014, el fondo de ayuda 
a la Asociación Medioambiental de la Dimensión Septentrional (NDEP), una inicia -
tiva internacional cuyo objetivo es hacer frente a problemas medioambientales 
con un impacto transfronterizo en el norte de Europa, asignó 177 millones de 
euros a proyectos medioambientales en Rusia y en Bielorrusia a través de su ver -
tiente no nuclear. La contribución de la UE fue de 44 millones. En el momento de 
la fiscalización, la Asociación había aprobado dieciocho proyectos relacionados 
con la recogida y el tratamiento de aguas residuales y con el suministro de agua, 
quince en Rusia y tres en Bielorrusia, lo que correspondía al 71 % de las subven -
ciones de la NDEP .
66 
Una evaluación realizada por el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo 
(BERD) —el gestor del fondo de la Asociación— y presentada a la Asamblea de 
Contribuyentes en diciembre de 2013 estima que los proyectos aprobados por la 
Asociación podrían generar reducciones de nitrógeno de más de 7 600 t/año y de 
2 300 t/año en el caso del fósforo. Estas cifras representan aproximadamente el 
7 % y el 27 % de las aportaciones de Rusia y el 9 % y el 21 % de las de Bielorrusia, 
lo que supone una contribución significativa a la necesaria reducción de la apor -
tación de nutrientes al mar Báltico. No obstante, no se han presentado datos de 
seguimiento sobre las reducciones logradas.
30 Observaciones 
67 
Puesto que la contribución de la UE al fondo es relativamente reducida y el por -
centaje cofinanciado por las autoridades de los países receptores es significativo, 
el efecto de apalancamiento de la financiación de la UE resulta elevado: por cada 
dos euros de contribución se reúnen 98 euros de otras fuentes. La evaluación 
del BERD indica un coste de 462 000 euros para la reducción de una tonelada de 
carga de fósforo mediante proyectos de tratamiento de las aguas residuales de 
la Asociación en Rusia y en Bielorrusia, aproximadamente una quinta parte de lo 
que costaría en Finlandia, en Suecia o en Alemania.
68 
La reducción de nutrientes de Rusia se ha logrado principalmente mediante una 
ampliación y una mejora del sistema de recogida y tratamiento de aguas residua -
les de San Petersburgo. Datos presentados recientemente por el operador del sis -
tema muestran que la concentración de fósforo cumple la norma de la HELCOM 
(véase el recuadro 1 ) en once de las doce depuradoras y la normas de la HELCOM 
en materia de nitrógeno, en ocho de las depuradoras.
69 
Sin embargo, la ejecución de los proyectos dura un tiempo considerable pues 
su finalización tiene lugar años después de su aprobación, tras dilatadas nego -
ciaciones de préstamos, cambios en la legislación medioambiental y fijación de 
calendarios para la contratación de los trabajos. A 31 de octubre de 2014, solo 
se habían completado cuatro de los dieciocho proyectos de infraestructuras de 
aguas residuales, lo que representa la mitad de los resultados esperados en Rusia. 
Se han producido retrasos significativos en el Programa Municipal de Inversión 
Medioambiental de la Provincia de Leningrado, aprobado en 2002, y en los 
Servicios Hídricos y Medioambientales de Kaliningrado, aprobados en 2005, que 
aún no se han concluido. Este segundo proyecto es sumamente importante para 
el mar Báltico, ya que el vertido de la ciudad de Kaliningrado es el segundo en 
importancia después de San Petersburgo. En Bielorrusia aún no se ha finalizado 
ningún proyecto. Por consiguiente, aún queda mucho por hacer para lograr las 
reducciones de nutrientes necesarias en estos países.
Eficacia de las acciones destinadas a reducir la 
contaminación agrícola del agua generada por 
nutrientes
70 
La agricultura es la principal fuente de contaminación difusa por nutrientes del 
agua (véase el apartado 4) y además, actualmente, de la contaminación total por 
nutrientes, especialmente en países en los que la contaminación municipal por 
aguas residuales se ha reducido de forma significativa. Por ejemplo, la agricultura 
es el origen de aproximadamente dos tercios del nitrógeno hídrico en Finlandia, 
pero de un tercio en Polonia.
31 Observaciones 
71 
La UE adoptó la Directiva sobre los nitratos en 1991 con el fin de proteger el agua 
frente a la contaminación generada por los nitratos de la agricultura en zonas 
que vierten aguas ya contaminadas o en riesgo de contaminación, las llamadas 
«zonas vulnerables a los nitratos» en las que deben ejecutarse programas de 
acción contra los nitratos. Si así lo decidiera, un Estado miembro también puede 
aplicar los requisitos de la Directiva en todo su territorio.
72 
En 2005 se introdujo un mecanismo de condicionalidad que vincula los pagos re -
cibidos por los agricultores con el cumplimiento de requisitos medioambientales, 
entre otros elementos. Estos requisitos de condicionalidad deberán comprobarse 
de forma sistemática, tal y como se prevé en la normativa de la UE.
73 
De conformidad con la Directiva marco sobre el agua, si las medidas básicas (apli -
cación de la Directiva sobre los nitratos y otras medidas de control de la contami -
nación difusa, véase el apartado 29) son insuficientes para lograr un buen estado 
del agua, como sucede en la región del mar Báltico, deben aplicarse medidas 
complementarias en las cuencas fluviales de las masas de agua que no alcancen 
dicho buen estado. Estas medidas complementarias deben incluirse en los planes 
hidrológicos de cuenca. En los Estados miembros visitados, estas medidas se co -
rrespondían principalmente con las medidas de los programas de desarrollo rural 
cofinanciados por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.
74 
Se examinaron los siguientes aspectos:
— si la aplicación por los Estados miembros de los requisitos de la Directiva 
sobre los nitratos es eficaz y si el seguimiento de la Comisión es adecuado,
— si el mecanismo de condicionalidad es eficaz a efectos de protección del 
agua,
— si las medidas de desarrollo rural cofinanciadas por la UE centradas en la pro -
tección del agua son eficaces en lo relativo a la reducción de nutrientes.
32 Observaciones 
La Directiva sobre los nitratos no se está aplicando de 
manera eficaz, a pesar del seguimiento relativamente 
satisfactorio efectuado por la Comisión
Deficiencias en la designación de zonas vulnerables
75 
Las zonas vulnerables a los nitratos deberían incluir todos los territorios que 
viertan en aguas contaminadas (aguas eutróficas, aguas con una concentración 
de nitratos superior a 50 mg/l) o en riesgo de estar contaminadas y que contribu -
yan a la contaminación por nitratos. A continuación, los Estados miembros deben 
ejecutar un programa de acción en estas zonas. Alemania, Dinamarca, Finlan -
dia y Lituania no han fijado zonas específicas, puesto que eligieron aplicar los 
programas de acción en todo su territorio. A pesar de que vierten casi totalmente 
sus aguas en el mar Báltico, los otros cuatro Estados miembros, especialmente 
Polonia, solo han designado una pequeña parte de su territorio como zona vul -
nerable a los nitratos (Estonia, 7 %; Letonia, 13 %; Polonia, 4,5 %; y Suecia, 22 %). 
La Comisión ha cuestionado la idoneidad de la designación de zonas vulnerables 
por parte de estos países, e incluso ha llevado a Polonia ante el Tribunal de Justi -
cia (véase el apartado 82).
76 
La aplicación de un programa de acción en todo el territorio, como ha hecho Fin -
landia, facilita la aceptación de las normas, puesto que son las mismas para todos 
los agricultores. Sin embargo, en zonas de agricultura extensiva con una aplica -
ción reducida de fertilizantes y con un buen estado y bajo riesgo de contamina -
ción de las masas de agua receptoras, algunos requisitos del programa de acción 
son superfluos, pero los costes administrativos y de inspección son elevados. 
Por otra parte, en zonas de explotación agrícola y de cría de animales intensivas 
los requisitos pueden ser insuficientes para lograr las reducciones de nutrientes 
necesarias y así conseguir el buen estado de las aguas interiores y del mar Báltico. 
Por ejemplo, tras haber aplicado la Directiva sobre los nitratos durante veinte 
años, una proporción significativa de las masas de agua del sur de Finlandia sigue 
estando en mal estado. Además, Finlandia no ha reducido recientemente sus 
aportaciones de nitrógeno al mar Báltico (véase el gráfico 2 ).
77 
Aún queda mucho por hacer para alcanzar los objetivos de reducción de la 
aportación de fósforo (véase el anexo III ). Además, la Directiva sobre los nitra -
tos se centra en estos y no impone límites para las aplicaciones de fósforo53. Por 
consiguiente, cuando la causa de la eutrofización es el fósforo, la aplicación de 
un programa de acción en materia de nitratos no solucionará necesariamente el 
problema, y es posible que los Estados miembros tengan que adoptar medidas 
complementarias. Los Estados miembros visitados no habían fijado requisitos 
para limitar la aplicación de fósforo a los terrenos (véase el apartado 35).53 La Directiva solo aborda este 
problema indirectamente 
como parte del requisito de 
«limitación de la aplicación de 
fertilizantes a las tierras», 
puesto que, por lo general, los 
nitratos y el fósforo se 
encuentran juntos (con otros 
nutrientes) en los fertilizantes. 
Sin embargo, este requisito no 
garantiza la limitación de la 
aplicación del fósforo, puesto 
que la proporción de los 
diferentes nutrientes varía 
entre los distintos fertilizantes 
comerciales.
33 Observaciones 
Variaciones en el contenido de los programas de acción sobre 
nitratos
78 
La Directiva incluye tanto requisitos obligatorios como optativos para los agri -
cultores, si bien fija límites concretos para algunos de los requisitos obligatorios, 
que por tanto se aplican de manera uniforme en todos los Estados miembros54. 
En lo relativo a otros requisitos obligatorios, las normas concretas son fijadas por 
los Estados miembros en sus programas de acción sobre nitratos. En los tres Es -
tados miembros visitados, estas normas variaban en su rigurosidad y eran menos 
estrictas que las incluidas en un estudio encargado por la Comisión, tal y como se 
muestra en el cuadro 2 .
79 
La Directiva impone un límite concreto a la aplicación de nitrógeno procedente 
del estiércol, pero no a la aplicación de nitrógeno procedente de fertilizantes mi -
nerales (cantidad que ha aumentado55), e incluye además el requisito general de 
que los Estados miembros fijen limitaciones para la cantidad total de fertilizantes 
de nitrógeno que puede aplicarse. La mejor forma de garantizar la eficacia de un 
requisito de este tipo es la elaboración de planes de fertilización por expertos 
independientes, y su posterior aprobación por las autoridades competentes. Sin 
embargo, en virtud de lo previsto en la Directiva sobre los nitratos, los planes 
y los registros de fertilización no son obligatorios para los agricultores. El pro -
grama de acción de Finlandia no exige a los agricultores que apliquen planes de 
fertilización, mientras que Polonia requiere tanto registros de fertilización como 
planes de fertilización para explotaciones de más de 100 ha, es decir, el 1 % del 
total de explotaciones polacas. Estos requisitos no son obligatorios en ninguno 
de los dos países, pero los agricultores los aplican de forma voluntaria como 
condición para recibir pagos agroambientales56. Letonia exige tanto planes como 
registros de fertilización para explotaciones de más de 20 ha (o 3 ha en el caso 
de explotaciones hortícolas), lo que representa el 85 % del suelo agrícola de las 
zonas vulnerables a los nitratos.
80 
Además, la aplicación de determinados requisitos, difícil de verificar debido a que 
implican la interrupción de la fertilización en determinadas fechas o en deter -
minadas zonas (véanse los apartados III.1.1, II.A.2 y II.A.4 del cuadro 2 ), podría 
garantizarse mejor si se exigieran registros de fertilización. Al no disponerse de 
este tipo de registros, es poco probable que puedan detectarse incumplimientos 
con seguridad (ni aplicarse sanciones), a menos que se sorprenda al agricultor en 
el momento mismo de incumplir las normas.54 Anexo III.2: límite de 170 kg/
ha/año a la aplicación de 
nitrógeno procedente del 
estiércol; y anexo II.A.3: 
prohibición de aplicar 
fertilizantes para suelos 
saturados de agua, inundados, 
helados o cubiertos de nieve.
55 Según los datos de Eurostat, 
en Estonia, Letonia y Lituania 
la aplicación general de 
nitrógeno procedente de 
fertilizantes minerales 
aumentó entre 2004 y 2012 
una media anual de más del 
4 %, y de forma menos 
marcada en Polonia y en 
Suecia. En Alemania, Finlandia 
y Dinamarca se redujo a una 
media anual del 1 %.
56 En Finlandia, esta cifra 
representa aproximadamente 
el 90 % de los agricultores, lo 
que se corresponde con el 
97 % de la tierra cultivable. En 
Polonia, los agricultores que 
reciben pagos 
agroambientales también 
deben mantener registros, 
pero solo se exigen planes de 
fertilización a los agricultores 
que reciban pagos de los 
programas agroambientales 
de «agricultura ecológica» 
y de «agricultura sostenible», 
lo que representa el 12 % de la 
tierra cultivable.
34 Observaciones 
Requisitos de los programas de acción sobre nitratos en vigor a finales de 2014
 Referencia a 
los anexos de la 
Directiva sobre 
los nitratosRequisitos obligatorios
Fertilizantes Estiércol
III.1.1
Período de la 
prohibiciónIII.1.3
Límite de aplicación a 
la tierra (kg/ha/año)II.A.2
Terreno inclinado y 
escarpadoII.A.4
Distancia a los cursos 
de aguaIII.1.2
Capacidad de los 
buques de almacena -
miento de estiércol
LETONIA
(en zonas 
vulnerables a los 
nitratos)4,5 meses para el 
estiércol
5 meses para los fertili -
zantes mineralesPatatas < 150
Pastizales de 50 a 190
Cereales de primavera y 
plantas oleaginosas de 
110 a 200Todos los fertilizantes 
prohibidos en taludes 
> 17 ,6 % (10°)50 m si la pendiente 
> 10°
10 m de zonas hídricas 
protegidas6 meses para el estiér -
col sólido
7 meses para el estiér -
col líquido
POLONIA
(en zonas 
vulnerables a los 
nitratos)De 3,5 a 4,5 meses para 
el estiércol sólido
6,5 meses para el 
estiércol líquido y los 
fertilizantes mineralesPatatas de 100 a 200
Pastizales y silaje de 260 
a 300
Cereales de primavera y 
plantas oleaginosas de 
100 a 240Algunos fertilizantes 
prohibidos en taludes 
> 10 %De 5 a 20 m 6 meses
FINLANDIA
(todo el país)6 mesesPatatas < 130
Pastizal y silaje < 250
Cereales de primavera y 
plantas oleaginosas < 170Estiércol prohibido en 
taludes > 10 %5 m
10 m si la pendiente es 
> 2 %12 meses
Estudio realizado 
para la ComisiónFinlandia 8 meses
Letonia y Polonia 7 
meses
(2 meses menos para 
el estiércol sólido en 
ausencia de riesgos 
concretos)Patatas < 130 en 
Finlandia
< 90 en Letonia y en 
Polonia
Todos los fertilizantes 
prohibidos en taludes 
> 8 % y 100 m de 
longitud25 m en cursos de agua 
de zonas de masas de 
aguas sensibles a la 
eutrofización
50 m en el caso de 
terrenos en pendiente 
de 3 a 10 m en zanjas y 
pequeños arroyosFinlandia 9 meses
Letonia y Polonia  
8 meses Pastizales y maíz 
ensillado < 90 y < 210 en 
Finlandia
< 100 y < 250 en Letonia 
y Polonia
Cereales de primavera y 
plantas oleaginosas < 70 
en Finlandia
< 60-80 en Letonia y 
Polonia
Igual o más estricto que la norma del estudio 
Cercano a la norma del estudio 
Por debajo de la norma del estudio 
Muy por debajo de la norma del estudio 
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
Estudio encargado por la Comisión titulado «Recommendations for establishing Actions Programmes under Directive 91/676/EEC concerning 
the protection of waters against pollution caused by nitrates from agriculture sources» (DLO-Alterra Wageningen UR; DLO-Plant research Inter -
national Wageningen UR; NEIKER Tecnalia, Derio (España); Institute of Technology and Life Sciences (ITP), Varsovia (Polonia); Swedish Institute of 
Agricultural and Environmental Engineering (JTI), Uppsala), diciembre de 2011.Cuadro 2
35 Observaciones 
El seguimiento de la Comisión ha sido relativamente satisfactorio, 
pero ha requerido mucho tiempo
81 
La Comisión debe garantizar la correcta aplicación de la Directiva sobre los 
nitratos por parte de los Estados miembros57. Sin embargo, son estos últimos 
quienes deben aprobar la designación de zonas vulnerables a los nitratos o los 
programas de acción sobre nitratos. Cada cuatro años, los Estados miembros 
deben presentar un informe («informe del artículo 10») ante la Comisión en el que 
se justifiquen las zonas vulnerables a los nitratos que han designado y se faciliten 
los resultados del seguimiento de la contaminación hídrica por nitratos y un re -
sumen de sus programas de acción. En el caso de que la Comisión considere que 
esta Directiva no se ha aplicado correctamente, la única herramienta coercitiva 
de la que dispone es la acción judicial.
82 
Desde 2010, la Comisión ha mantenido un diálogo con todos los Estados miem -
bros del mar Báltico, lo que ha ayudado a conseguir cambios en la legislación 
sobre fertilización en general. Los últimos programas de acción, en los que algu -
nos de los requisitos son más estrictos, se introdujeron en Finlandia y en Letonia 
a finales de 2014. En 2008, la Comisión pidió a Polonia que ampliara sus zonas 
vulnerables a los nitratos y que mejorara sus programas de acción. Por último, 
tras una sentencia del Tribunal de Justicia de 2014 (C-356/13), Polonia puso en 
marcha procedimientos legislativos para volver a designar sus zonas vulnerables 
a los nitratos y para cambiar su legislación y sus programas de acción sobre ferti -
lización para 2016.
83 
El proceso de seguimiento efectuado por la Comisión requiere mucho tiempo, lo 
que se explica parcialmente por los términos generales en que están redactados 
los requisitos en la Directiva, por lo que en los Estados miembros deben fijarse 
normas detalladas de aplicación. La Comisión también necesita conocimientos 
científicos especializados para evaluar si las normas de los Estados miembros 
son lo suficientemente estrictas como para garantizar el nivel de protección del 
agua previsto en la Directiva. La Comisión intensificó sus medidas a raíz de la 
publicación del estudio mencionado en el cuadro 2  y de la obtención de prue -
bas científicas adicionales, pero en ocasiones los Estados miembros cuestionan 
las recomendaciones del estudio. En el momento de la fiscalización se estaban 
manteniendo conversaciones con Estonia y con Suecia, y había un procedimiento 
por infracción abierto contra Estonia. La Comisión estuvo de acuerdo con que, en 
lugar de ampliar las zonas vulnerables a los nitratos, Letonia impusiera normas 
para el uso de nitratos fuera de dichas zonas. Sin embargo, estas dos opciones 
pueden no ser igual de eficaces, puesto que los requisitos aplicables a las zonas 
vulnerables a los nitratos se hacen cumplir mediante un mecanismo de la UE, 
pero no todos sus requisitos fuera de estas zonas están sujetos a verificaciones 
similares (véase el apartado 85).57 El artículo 258 del Tratado de 
Lisboa exige a la Comisión que 
garantice la aplicación de las 
disposiciones del Tratado y de 
las medidas tomadas por las 
instituciones en virtud del 
mismo.
36 Observaciones 
58 Se permite el cultivo y el 
pastoreo, pero con 
restricciones como 
limitaciones en materia de 
fertilización.
59 Algunos de los ejemplos de 
requisitos nacionales sobre el 
empleo de fertilizantes fuera 
de las zonas vulnerables a los 
nitratos son el período de 
prohibición de aplicar 
fertilizantes (Polonia), el límite 
de 170 kg/ha de nitrógeno 
procedente del estiércol o la 
prohibición de aplicar 
fertilizantes en tierras 
saturadas de agua, inundadas, 
heladas o cubiertas de nieve 
y de aplicar fertilizantes en 
terreno inclinado y escarpado 
(Polonia y Letonia).El mecanismo de condicionalidad ayuda a la aplicación 
de la Directiva sobre los nitratos y de otros requisitos de 
fertilización, pero no es totalmente eficaz
No todos los requisitos sobre el empleo de fertilizantes se 
inscriben en el ámbito de la condicionalidad
84 
La Directiva sobre los nitratos no contiene disposiciones específicas sobre la apli -
cación de sus requisitos. Desde la introducción del sistema de condicionalidad, 
los requisitos aplicables a las zonas vulnerables a los nitratos deben verificarse en 
el marco de la condicionalidad. Esto significa que, si no se cumplen los requisitos, 
puede sancionarse al agricultor. Sin embargo, mientras que la legislación secto -
rial y sus mecanismos de ejecución se aplican a todos los agricultores, solo son 
sancionables en virtud de la condicionalidad los beneficiarios de ayudas de la 
PAC.
85 
Además, los Estados miembros tienen que fijar normas, conocidas como nor -
mas de buenas condiciones agrarias y medioambientales, para las cuestiones 
definidas en la legislación de la UE con el fin de mantener el suelo en un buen 
estado agrícola y medioambiental. La norma de buenas condiciones agrarias 
y medioambientales relacionada con la calidad de agua, para la que deben espe -
cificarse requisitos de fertilización, es la norma sobre la «creación de franjas de 
protección en las márgenes de los ríos»58.
86 
Sin embargo, no todos los requisitos nacionales sobre el empleo de fertilizantes 
fuera de las zonas vulnerables a los nitratos se incluyen en el ámbito de aplica -
ción de las buenas condiciones agrarias y medioambientales, por lo que no todos 
están sujetos a la condicionalidad59. Las autoridades nacionales de protección 
medioambiental verifican los requisitos no sujetos a la condicionalidad, lo que 
puede dar lugar a sanciones en virtud de la legislación nacional. Sin embargo, 
estas verificaciones se vieron afectadas por insuficiencias en los procedimientos 
establecidos para determinar la muestra de control (Polonia) y por la falta de 
comprobación de todos los requisitos aplicables (Letonia). En este último país, 
los controles adicionales solo cubrían los requisitos sobre el almacenamiento y la 
gestión del estiércol.
87 
Además, la fiscalización reveló que la buena condición agraria y medioambiental 
sobre franjas de protección era bastante laxa (véase el recuadro 2 ).
37 Observaciones 
60 Apartado 69 del Informe 
Especial n.º 8/2008 titulado 
«¿Constituye la 
condicionalidad una política 
eficaz?», y apartado 136 del 
Informe Especial n.º 23/2015.Los controles de la condicionalidad muestran una tasa importante 
de incumplimiento de los requisitos de protección del agua frente 
a nutrientes
88 
En ninguno de los tres Estados miembros visitados se tuvieron en cuenta los ries -
gos específicos relacionados con las cargas de nutrientes a la hora de seleccionar 
las muestras (véase el cuadro 3 ).Recuadro 2 Cuadro 3Ejemplos de los requisitos correspondientes a la buena condición agraria 
y medioambiental para la creación de franjas de protección en las márgenes de los 
ríos
Esta buena condición agraria y medioambiental, aplicable a todos los agricultores desde 2013, debía corres -
ponder al menos a los requisitos aplicables a los agricultores de zonas vulnerables a los nitratos. El cuadro 2  
(requisito II.A.4) ya refleja la gran diversidad a la hora de definir los requisitos.
En Finlandia, esta buena condición agraria y medioambiental especificaba además que no se permitía el culti -
vo en la franja hasta una distancia de 0,6 m de la margen del río. Letonia y Polonia no aprovecharon la oportu -
nidad de la buena condición agraria y medioambiental para exigir una franja de tierra no cultivada.
Factores relacionados con la carga de nutrientes tenidos 
en cuenta al seleccionar la muestra para los controles de 
condicionalidad
Explotaciones con un mayor riesgo de contaminación 
hídrica por nutrientesLV PL FI
Situada cerca de cursos de agua NO SÍ NO
Situada en terrenos inclinados NO SÍ NO
Con una densidad de ganado elevada > 1,7 unidades de 
ganado/haNO NO NO
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
89 
Las instrucciones para proceder a las inspecciones en los Estados miembros no 
siempre son lo suficientemente detalladas como para impedir que algunos de 
los controles clave se practiquen de forma incorrecta. Por ejemplo, durante la 
fiscalización se observó que las instrucciones no requerían la confirmación de 
la fiabilidad de los registros de fertilizantes mediante una comparación con las 
facturas (Polonia) y las existencias de fertilizantes (Polonia y Letonia). Los plazos 
de las inspecciones (principalmente de julio a octubre) no son apropiados para 
verificar los requisitos relativos a los meses de invierno. El Tribunal ya ha señalado 
este problema60.
38 Observaciones 
61 Informes Especiales n.º 8/2008, 
4/2014 y 23/2015.
62 Artículo 36 del 
Reglamento (CE) 
n.º 1698/2005.
63 Los planes hidrológicos de 
cuenca adoptados en 2009 
abarcan el período 2010-2015, 
mientras que los adoptados 
en 2006 cubren el período 
2007-2013.
64 Los planes hidrológicos de 
cuenca de Letonia proponen 
dos medidas que deben 
financiarse con fondos 
nacionales, las franjas 
herbáceas de protección y la 
preparación de planes de 
fertilización, pero ambas 
tuvieron un alcance limitado 
o no se aplicaron.90 
En los tres países visitados existe un nivel elevado de incumplimiento de los 
requisitos en las zonas vulnerables a los nitratos, que varía entre el 17 y el 32 % 
entre los agricultores controlados en 2013. La mayoría de los casos de incumpli -
miento se debían a la inexistencia o la inadecuación de las instalaciones de alma -
cenamiento de estiércol, a problemas en el análisis del contenido de nitrógeno 
del estiércol (Finlandia), al incumplimiento del límite de aplicación de nitrógeno 
del estiércol (Polonia), a unos planes de fertilización inadecuados y a la falta de 
registros sobre fertilizantes (Letonia). Esto indica que el sistema de control tiene 
un efecto disuasorio limitado, tal y como ya se ha señalado en informes previos 
del Tribunal61.
Las medidas de desarrollo rural cofinanciadas por la UE en el 
período 2007-2013 han tenido un efecto muy limitado en la 
reducción de la contaminación de masas de agua generada 
por nutrientes en los Estados miembros visitados
91 
Las medidas complementarias de los planes hidrológicos de cuenca de 2009 
estaban destinadas a reducir la contaminación por nutrientes de la agricultura 
y eran principalmente del mismo carácter que las medidas fijadas en los progra -
mas de desarrollo rural 2007-2013, es decir, inversiones en explotaciones rela -
cionadas con el almacenamiento de estiércol y medidas destinadas a mejorar el 
medio ambiente y el espacio rural62. Sin embargo, en los programas de desarrollo 
rural, el objetivo de estas medidas es lograr múltiples objetivos medioambienta -
les y, por lo general, todos los agricultores pueden aplicarlas de manera volun -
taria con independencia de la ubicación de la explotación, mientras que en los 
planes hidrológicos de cuenca se presentan como una herramienta importante 
para mejorar el estado del agua y deben aplicarse en zonas específicas.
92 
Además, cuando se adoptaron los planes hidrológicos de cuenca63 ya se había 
comprometido un porcentaje significativo de los fondos de desarrollo rural, 
especialmente para programas agroambientales, pero no necesariamente en las 
zonas especificadas en los planes hidrológicos de cuenca. Para aplicar estos ins -
trumentos en las zonas especificadas, se habría necesitado mayor coordinación 
entre los responsables de desarrollo rural y del agua y/o fondos adicionales, pero 
esto sucedió pocas veces64.
39 Observaciones 
65 En Letonia, las inversiones en 
instalaciones de 
almacenamiento del estiércol 
han abarcado el 50 % de las 
explotaciones con el 80 % de 
las unidades de ganado de las 
zonas vulnerables a los 
nitratos. El apoyo a este tipo 
de instalaciones en Polonia no 
ha tenido mucho éxito.Las inversiones cofinanciadas con fondos de la UE han ayudado 
a los agricultores a gestionar mejor el estiércol, pero no han 
solucionado enteramente el caso de las explotaciones más 
contaminantes
93 
La ausencia de instalaciones apropiadas de almacenamiento de estiércol se 
reconoció como un problema significativo que afecta a casi todas las explotacio -
nes de las zonas vulnerables a los nitratos de Polonia, un problema que también 
en Letonia se consideró era importante. Los primeros programas de desarrollo 
rural de Polonia y de Letonia abordaron este problema de forma más o menos 
satisfactoria (2004-2006)65. Además, los planes hidrológicos de cuenca de 2009 se 
elaboraron partiendo de la base de que seguía siendo necesario mejorar las ins -
talaciones de almacenamiento de estiércol de las zonas vulnerables a los nitratos 
y en determinadas cuencas hidrográficas. Los planes hidrológicos de cuenca de 
Finlandia también incluyen esta medida.
94 
No obstante, al ejecutar sus programas de desarrollo rural para 2007-2013, ningu -
no de los tres Estados miembros visitados concedió prioridad a las subvenciones 
para mejorar las instalaciones de almacenamiento de estiércol en explotaciones 
situadas en zonas vulnerables a los nitratos o que representen un mayor riesgo 
para la protección del agua, como por ejemplo las que tienen una gran densi -
dad de ganado y las que se encuentran en las cuencas de masas de agua en mal 
estado.
Existen varios factores que han limitado la eficacia de las medidas 
de desarrollo rural destinadas a la protección del agua
95 
Desde el punto de vista de la reducción de la contaminación hídrica por nutrien -
tes, los programas agroambientales más importantes no se centraban geográfi -
camente en las zonas problemáticas identificadas en los planes hidrológicos de 
cuenca. Estas suelen ser zonas de agricultura intensiva o vulnerables a los nitra -
tos, o bien expuestas a la erosión, por lo que vierten un volumen significativo de 
nutrientes en el agua. A pesar de que algunos de los programas agroambientales 
y de las medidas de forestación estaban bien orientados, la demanda de los agri -
cultores fue reducida. Por ejemplo, en Finlandia los programas destinados a la 
creación de franjas de protección (zonas ripícolas) y a la reducción eficiente de la 
carga de nutrientes (fósforo) lograron el 57 % y el 15 % de sus objetivos respec -
tivos (número de hectáreas). En Letonia, el programa de rastrojeras en invierno 
logró cerca de un 59 % de sus objetivos y, en Polonia, la medida de forestación 
alcanzó el 50 %. Según las autoridades nacionales, lo reducido de estas cifras se 
debe a la complejidad de las medidas y a la escasa cuantía de las subvenciones, 
especialmente para explotaciones intensivas que, por lo general, se encuentran 
situadas en estas zonas.
40 Observaciones 
66 Los Estados miembros deben 
definir requisitos mínimos 
para fertilizantes y plaguicidas, 
que habrán de aplicarse 
a determinadas medidas en el 
marco de los programas de 
desarrollo rural. Ninguno de 
los tres Estados miembros 
visitados fue más allá de los 
requisitos de condicionalidad 
sobre fertilizantes ni incluyó 
límites a la aplicación de 
fósforo, excepto Finlandia, que 
fijó un límite bastante liberal.96 
Como consecuencia, en las zonas con riesgo de sufrir contaminación por nu -
trientes de los Estados miembros fiscalizados no se aplican suficientemente los 
programas agroambientales más importantes. Por ejemplo, en Letonia y en Po -
lonia la mayor parte de la superficie a la que se dirigió la agricultura ecológica, la 
protección de los suelos y del agua y las zonas de prados de separación es suelo 
agrícola situado fuera de zonas vulnerables a los nitratos (véase el cuadro 4 ).Cuadro 4Aplicación de programas agroambientales pertinentes 
para la protección del agua en zonas vulnerables a los 
nitratos
% de la zona que recibe asistencia 
situada en zonas vulnerables a  los 
nitratos
Programas agroambientales pertinentes para la 
protección del aguaLV PL
Agricultura ecológica 5,2 1,6
Agricultura integrada/sostenible 28,8 11,6
Protección del suelo y del agua 10,9 7, 5
Franjas herbáceas de protección 0,0 2,4
Nota:  Finlandia no se incluye en el cuadro, ya que todo el país está identificado como zona vulnera -
ble a los nitratos.
Fuente:  Tribunal de Cuentas Europeo.
97 
Además, algunos de los requisitos de los programas agroambientales no eran lo 
suficientemente estrictos, y en algunos casos solo eran ligeramente más exigen -
tes que los requisitos de base, es decir, los requisitos de condicionalidad y los 
requisitos mínimos para fertilizantes y plaguicidas66. Por ejemplo, el programa 
agroambiental de Polonia para la creación de una franja de tierra no cultivada 
que contenga hierbas y arbustos autóctonos en las márgenes de los ríos requiere 
un ancho de franja de 5 m, mientras que la anchura mínima fijada en otros Esta -
dos miembros es muy superior, por ejemplo de 15 m. En Finlandia podrían haber -
se incluido entre los requisitos de base cláusulas relacionadas con los planes de 
fertilización y con la cobertura del suelo con vegetación durante el invierno. En 
Letonia ya se han incluido ambos requisitos (véase el apartado 79) y en Polonia 
solo el segundo de ellos (véase el apartado 86 y la nota al pie 59).
41 Observaciones 
67 Reglamento (UE) n.º 1305/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, relativo a la ayuda al 
desarrollo rural a través del 
Fondo Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) y por 
el que se deroga el 
Reglamento (CE) n.o 1698/2005 
del Consejo.
68 Por ejemplo, en el programa 
de desarrollo rural de Letonia, 
la Comisión pidió que se 
impusieran medidas de 
mitigación para cualquier 
inversión cofinanciada para el 
drenaje de suelo agrícola 
y forestal, tal y como se prevé 
en los planes hidrológicos de 
cuenca.
69 Los agricultores que reciben 
un pago por superficie deben 
aplicar en sus explotaciones 
una serie de prácticas de 
ecologización beneficiosas 
para el medio ambiente y para 
la acción por el clima. Estas 
prácticas consisten en la 
diversificación de cultivos, el 
mantenimiento de pastos 
permanentes y la reserva del 
5 % del suelo arable 
a elementos beneficiosos para 
el medio ambiente. 
Reglamento (UE) n.º 1307/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, por el que se 
establecen normas aplicables 
a los pagos directos a los 
agricultores en virtud de los 
regímenes de ayuda incluidos 
en el marco de la Política 
Agrícola Común y por el que 
se derogan los Reglamentos 
(CE) n.º 637/2008 y (CE) 
n.º 73/2009 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 608).
70 En el programa de desarrollo 
rural de Finlandia, la 
focalización geográfica ha 
mejorado gracias a diversos 
mecanismos. En el programa 
de desarrollo rural de Polonia, 
el requisito del plan de 
fertilización se ha ampliado 
a varios programas 
agroambientales. En el 
programa de desarrollo rural 
de Letonia se han 
intensificado los requisitos de 
los sistemas de rastrojeras y de 
horticultura integrada en 
comparación con el programa 
anterior.98 
La fiscalización también demostró que ninguno de los Estados miembros ribere -
ños del mar Báltico ha incluido la medida relacionada con los pagos vinculados 
a la Directiva marco sobre el agua en sus programas de desarrollo rural para 
2007-2013 y para 2014-2020 (excepto Dinamarca en el período 2007-2013). Esto se 
explica debido a que esta medida solo puede apoyar acciones que vayan más allá 
de los requisitos de base y que sean obligatorias para los agricultores de zonas 
definidas en planes hidrológicos de cuenca. Este tipo de medidas no se inclu -
yó en los primeros planes hidrológicos de cuenca de la mayoría de los Estados 
miembros del Báltico.
99 
Por una parte, las explotaciones más contaminantes no aplican lo suficientemen -
te los programas agroambientales, puesto que estos programas ofrecen pagos 
de compensación limitados y, por otra, los Estados miembros no imponen a estas 
explotaciones las sanciones requeridas a efectos de la protección del agua. El 
Informe Especial n.º 23/2015 (apartados 154 a 161) aborda la dificultad en la prác -
tica de aplicar a la agricultura el principio de quien contamina paga.
En el período de programación 2014-2020 se facilitan 
herramientas para mejorar la eficacia de las medidas de desarrollo 
rural en la protección del agua, pero aún no se han utilizado 
plenamente
100  
El Reglamento (UE) n.º 1305/201367 prevé una prioridad específica de protección 
del agua en los programas de desarrollo rural y fija condiciones previas que 
deben cumplirse para la aplicación de la Directiva marco sobre el agua y de la 
legislación aplicable a la agricultura.
101  
Al evaluar los programas de desarrollo rural 2014-2020 antes de aprobarlos, la Co -
misión insistió en que los Estados miembros centraran adecuadamente sus me -
didas en las zonas con más necesidades y pidió, asimismo, una mayor coherencia 
entre los planes hidrológicos de cuenca (proyectos listos para aprobación a fina -
les de 2015) y los programas de desarrollo rural, especialmente en lo relativo a los 
objetivos geográficos68. Por último, la Comisión solicitó requisitos de base más 
estrictos y requisitos más rigurosos de carácter específico para los programas 
agroambientales, así como la evitación de duplicaciones entre las medidas de 
desarrollo rural y las prácticas de ecologización recientemente introducidas69. En 
la práctica, el debate con la Comisión supuso ciertas mejoras para las medidas de 
los programas de desarrollo rural destinadas a proteger la calidad del agua70.
42 Observaciones 
71 Una estrategia macrorregional 
es un marco integrado 
avalado por el Consejo 
Europeo para hacer frente 
a retos comunes de una zona 
geográfica definida, 
relacionados con Estados 
miembros y terceros países 
situados en la misma región 
geográfica que, por 
consiguiente, se benefician de 
una cooperación reforzada, de 
modo que ayude a generar 
cohesión económica, social 
y territorial ( Fuente : InfoRegio).
72 SWD(2013) 233 final, de 27 de 
junio de 2013, que acompaña 
al documento Informe de la 
Comisión relativo al valor 
añadido de las estrategias 
macrorregionales. También 
COM(2014) 284 final, de 20 de 
junio de 2014, titulado 
«Informe de la Comisión 
relativo a la gobernanza de las 
estrategias macrorregionales».102  
La consecuencia, sin embargo, de lo anterior es que algunos de los programas 
de desarrollo rural para 2014-2020 se aprobaran de forma parcial o condicionada, 
puesto que en el momento de su aprobación los Estados miembros aún estaban 
redactando sus planes hidrológicos de cuenca para 2015, modificando la legisla -
ción relativa a sus requisitos de base o estableciendo prácticas de ecologización. 
Esta situación acarreará retrasos en la aplicación de determinadas medidas.
Valor añadido de la Estrategia de la Unión Europea 
para la región del mar Báltico en la reducción de la 
aportación de nutrientes al mar Báltico
103  
La Estrategia de la UE para la región del mar Báltico se inició en 2009 como 
iniciativa pionera para introducir un enfoque macrorregional en el desarrollo 
regional71, así como para establecer, entre otros extremos, conexiones entre las 
autoridades medioambientales y agrícolas. El subobjetivo de la Estrategia de la 
Unión Europea para la región del mar Báltico, «agua clara», en este mar incorporó 
los objetivos de reducción de la aportación de nutrientes del Plan de acción del 
mar Báltico de la HELCOM. Por consiguiente, su valor añadido en este ámbito 
debe ser apoyar y acelerar la aplicación del Plan de acción del mar Báltico de la 
HELCOM mediante una nueva gobernanza, que agrupe varias políticas secto -
riales y diversos recursos, cuente con la participación de una gran variedad de 
partes interesadas (públicas, privadas, sociedad civil) y refuerce la cooperación 
internacional72.
104  
Se examinaron los siguientes aspectos:
— si la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico tiene un 
efecto significativo en materia de reducción de la carga de nutrientes,
— si se habían llevado a cabo proyectos innovadores y si se habían difundido las 
mejores prácticas resultantes,
— si la Comisión había tomado medidas para garantizar que los programas ope -
rativos y los programas de desarrollo rural fuesen acordes con el objetivo de 
reducción de nutrientes de la Estrategia de la Unión Europea para la región 
del mar Báltico.
43 Observaciones 
Una red de gobernanza compleja y un valor añadido difícil de 
evaluar
105  
La Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico se basa en tres 
principios «sin»: sin nueva legislación, sin nueva financiación y sin nuevas ins -
tituciones. A pesar de que la intención era no crear nuevas instituciones, en la 
práctica la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico está 
formada por una gran red de grupos y de intervinientes que se han añadido a los 
ya numerosos que actúan en la región del mar Báltico. Sin embargo, en términos 
prácticos, resulta complicado evaluar el valor añadido de la Estrategia de la Unión 
Europea para la región del mar Báltico en las acciones de los Estados miembros 
destinadas a reducir las aportaciones de nutrientes, ya que no existe ningún 
marco de seguimiento establecido que diferencie los resultados de la estrategia 
de los obtenidos por las medidas ya existentes.
Los proyectos emblemáticos ayudan a la difusión de las 
buenas prácticas, pero aún no se ha demostrado su impacto 
en la reducción de nutrientes
106  
Se esperaba que las partes interesadas, como las autoridades de los Estados 
miembros, socios comerciales, universidades u ONG, llevaran a cabo proyectos 
innovadores utilizando buenas prácticas y desarrollándolas aún en mayor medi -
da. En el anexo V  se presentan los proyectos emblemáticos de la Estrategia de la 
Unión Europea para la región del mar Báltico más significativos, sus objetivos, su 
coste y sus fuentes de financiación.
107  
Los proyectos emblemáticos Baltic Manure y Baltic Deal han ayudado a difundir 
buenas prácticas en el ámbito de la agricultura. Sin embargo, algunos proyectos 
emblemáticos representaron una inversión directa muy escasa en reducción de 
cargas de nutrientes. Existen otros proyectos no reconocidos como emblemáticos 
igualmente importantes para la reducción de los nutrientes, como por ejemplo 
los proyectos Baltic Compass y Baltic Compact, centrados en la contaminación 
agrícola, y PURE, que aborda el tratamiento del fósforo del agua residual urbana.
108  
Resulta complicado identificar la contribución de los proyectos emblemáticos 
y de otros proyectos financiados por el programa de la región del mar Báltico a la 
reducción de nutrientes. La mayoría de los proyectos emblemáticos no producen 
resultados inmediatamente tangibles por sí mismos, puesto que suelen servir 
como ejemplo piloto para una acción deseada de mayor alcance en un ámbito 
concreto. En algunos casos son parcialmente redundantes, ya que los mismos 
resultados se logran también a través de otros proyectos de investigación finan -
ciados por la UE y de evaluaciones que ya ha realizado la Comisión.
44 Observaciones 
73 Véase el Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013, artículo 15 
(contenido del acuerdo de 
asociación), artículo 96, 
apartado 3, letra d) (requisito 
de que los programas 
operativos especifiquen la 
organización de las acciones 
interregionales 
y transnacionales), y artículo 
70, apartado 2 (autorización 
para financiar operaciones 
que se ejecuten fuera de la 
zona del programa).
74 Se examinaron los acuerdos 
de asociación y los programas 
operativos de Suecia, 
Finlandia, Letonia y Polonia.
75 Esta incorporación se prevé 
claramente en el programa 
operativo nacional de Polonia 
sobre infraestructura y medio 
ambiente y en los programas 
operativos de Suecia, y en el 
programa operativo nacional 
de Finlandia se establece en 
términos generales.Necesidad de que los programas operativos integren mejor la 
Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico
109  
Uno de los tres principios de la Estrategia de la Unión Europea para la región del 
mar Báltico es no prever nueva financiación, sino lograr que los fondos de cohe -
sión de la UE y los fondos nacionales se orienten de forma más precisa a apoyar 
los objetivos macrorregionales y se utilicen con mayor eficiencia. Puesto que la 
Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico se creó en 2009, las 
posibilidades a mediados del período de programación 2007-2013 de que la es -
trategia macrorregional influyera en la asignación de fondos para las prioridades 
de los programas operativos eran limitadas desde el principio.
110  
En el período de programación 2014-2020 han aumentado las posibilidades de 
que la Estrategia influya en el diseño de la política de cohesión y del desarro -
llo rural73. La fiscalización mostró que la Comisión evaluaba los documentos 
de programación del período 2014-2020 (acuerdos de asociación y programas 
operativos) de manera estructurada y normalizada, prestando gran atención a las 
conexiones entre la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico 
y las prioridades de los programas, así como a los mecanismos de coordinación 
entre las estructuras para la gestión de los fondos de la UE y la Estrategia de la 
Unión Europea para la región del mar Báltico.
111 
Sin embargo, también se constató en relación con el subobjetivo de lograr un agua 
clara en el mar Báltico que la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar 
Báltico ha tenido una influencia reducida en las prioridades de los Estados miem -
bros74. Por ejemplo, los programas operativos de Suecia y de Finlandia apenas hacen 
referencia a este subobjetivo concreto de la Estrategia, y las medidas correspon -
dientes de Letonia y de Polonia consisten en infraestructuras de aguas residuales 
cuya obligatoriedad ya se establece en las Directivas de la UE, independientemente 
de la existencia de la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico. 
El margen del que disponen los Estados miembros para aumentar la cantidad de 
fondos de la UE asignados a la protección del agua en el período de programación 
2014-2020 es escaso, puesto que el 50 % de los Fondos Europeos de Desarrollo 
Regional (FEDER ) para regiones de convergencia y el 80 % para otras regiones están 
destinados a tres objetivos temáticos concretos y la protección medioambiental no 
es uno de ellos.
112  
Siguiendo las recomendaciones de la Comisión, tres de los cuatro programas 
operativos nacionales que fueron analizados concedían especial prioridad a pro -
yectos relacionados con la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar 
Báltico75. Sin embargo, ninguno de ellos proponía objetivos o indicadores para 
reducir la aportación de nutrientes, por lo que resultaba complicado evaluar su 
contribución al subobjetivo de la Estrategia de la Unión Europea para la región 
del mar Báltico de lograr un agua clara. Los cuatro programas operativos han 
integrado las estructuras nacionales de la Estrategia de la Unión Europea para la 
región del mar Báltico en sus comités de seguimiento.
45
 Conclusiones 
y recomendaciones
113  
La ejecución de las acciones de la UE por parte de los Estados miembros ha gene -
rado unos progresos limitados en la reducción de las aportaciones de nutrientes al 
mar Báltico. Las inversiones en infraestructuras de aguas residuales solo han sido 
parcialmente eficaces, las medidas agrícolas no resultan acordes a las presiones 
existentes ni están suficientemente bien orientadas y resulta complicado evaluar el 
valor añadido de la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico.
Los planes de los Estados miembros no son 
suficientemente ambiciosos, carecen de indicadores 
apropiados y los progresos registrados en la reducción 
de nutrientes han sido limitados
114  
Los progresos registrados a finales de 2012 en la reducción de las aportaciones 
de nutrientes para combatir la eutrofización en el mar Báltico eran limitados. La 
carga de nutrientes de las aglomeraciones urbanas ha disminuido, mientras que 
la procedente de la agricultura se ha mantenido estable o en aumento (véase el 
apartado 25).
115  
Los planes de reducción de nutrientes de los Estados miembros para alcanzar los 
objetivos HELCOM se han limitado a la aplicación de los planes hidrográficos de 
cuenca establecidos conforme a la Directiva marco sobre el agua, que no siempre 
bastarán para lograr las necesarias reducciones de las aportaciones de nutrientes 
al mar Báltico y además son insuficientes, ya que la mayoría de sus medidas se 
basan principalmente en la aplicación de Directivas específicas de la UE (véanse 
los apartados 26 a 30).
116  
Los objetivos de los planes hidrológicos de cuenca previstos en la Directiva 
marco sobre el agua se expresan mediante un indicador de impacto, el porcen -
taje de aguas con un buen estado, pero no se han reflejado en los correspon -
dientes objetivos, como el volumen de la carga anual de nutrientes. Este mismo 
problema se detectó en los documentos de preparación para los programas de 
medidas establecidos conforme a la Directiva marco sobre la estrategia marina. 
Las recomendaciones de la HELCOM, que van más allá de las normas fijadas en 
las Directivas de la UE para actividades específicas, solo se aplican parcialmente 
(véanse los apartados 31 a 36).
117  
La fiabilidad de los datos de seguimiento sobre las aportaciones de nutrientes al 
mar Báltico no está garantizada, lo que es especialmente cierto en el caso de los 
datos sobre contaminación transfronteriza y difusa, que son fundamentales para 
asignar de forma equitativa los objetivos de reducción por país y para establecer 
medidas apropiadas (véanse los apartados 37 a 41).
46 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 1
La Comisión debería:
a) exigir que los Estados miembros definan programas de medidas que permi -
tan alcanzar objetivos medibles para la reducción de las cargas de nutrientes, 
con el fin de alcanzar los objetivos de la Directiva marco sobre la estrategia 
marina y de la Directiva marco sobre el agua;
b) pedir a los Estados miembros que evalúen de manera fiable y coherente las 
cargas de nutrientes de sus cuencas fluviales y las aportaciones de nutrientes 
al mar Báltico, y que efectúen un seguimiento de las mismas.
Los Estados miembros deberían:
c) recabar información sobre la rentabilidad de las medidas de reducción de las 
cargas de nutrientes para disponer de un análisis sólido que sirva de base al 
diseño de futuros programas de medidas.
Las acciones destinadas a reducir la contaminación por 
nutrientes procedente de las aguas residuales urbanas 
son parcialmente eficaces
118  
No todos los Estados miembros del mar Báltico que debían cumplir la Directi -
va para 2012 lo han conseguido. Solo Alemania y Finlandia estaban muy cerca 
de cumplir los artículos 4 y 5 de la Directiva que fija requisitos de tratamiento 
secundario y tratamiento más rigurosos. En cuanto a los Estados miembros que 
deben finalizar su aplicación para finales de 2015, y a pesar de las significativas 
inversiones cofinanciadas por la UE, en Polonia no se logrará el cumplimiento de 
la Directiva y la tasa de falta de conexión a los sistemas colectores sigue siendo 
elevada (véanse los apartados 46 a 54).
119  
Las depuradoras de aguas residuales visitadas son eficaces y respetan la Directiva 
sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas. Sin embargo, solo algunas 
de ellas cumplen la recomendación más estricta de la HELCOM sobre el fósforo. 
Por otra parte, no siempre se garantiza su sostenibilidad financiera (véanse los 
apartados 55 a 57).
47 Conclusiones y recomendaciones 
120  
La Comisión no efectuó a tiempo un seguimiento del cumplimiento de las dis -
posiciones de los tratados de adhesión por los Estados miembros, ni tampoco 
supervisa con minuciosidad suficiente la ejecución de estos planes, puesto que 
su trabajo se basa en datos inadecuados. La Comisión ha actuado con lentitud 
para detectar y perseguir infracciones y casos de incumplimiento en los Estados 
miembros (véanse los apartados 58 a 64).
121  
La ayuda de la UE a infraestructuras de recogida y tratamiento de aguas residua -
les en Rusia y en Bielorrusia podría generar una reducción eficaz en relación con 
los costes de los nutrientes procedentes de descargas de aguas residuales. Sin 
embargo, su aplicación requiere mucho tiempo y tiene un alcance muy limitado 
con respecto a las necesidades. La contaminación de la zona de Kaliningrado 
(Rusia) representa un problema específico (véanse los apartados 65 a 69).
Recomendación 2
La Comisión debería:
a) instar a los Estados miembros a que establezcan obligaciones legales, y velen 
por su cumplimiento, para que los hogares se conecten a las redes de alcan -
tarillado existentes;
b) exigir que los Estados miembros apliquen una política de tarifas sostenible 
para las aguas residuales, con el fin de permitir un mantenimiento adecua -
do y una renovación de las instalaciones. Esta política debe tener en cuenta 
el principio de quien contamina paga y la asequibilidad de los servicios de 
aguas;
c) reducir el tiempo necesario para evaluar el cumplimiento de la Directiva 
sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas;
d) seguir fomentando proyectos destinados a reducir las cargas de nutrientes 
vertidas al mar Báltico procedentes de Rusia y de Bielorrusia centrándose más 
concretamente en los principales agentes contaminantes identificados por la 
HELCOM (como la zona de Kaliningrado).
Los Estados miembros deberían:
e) planificar y construir sus infraestructuras de aguas residuales con la mayor 
eficiencia posible y, si fuera necesario, estudiar la posibilidad de ofrecer ayu -
das financieras a los hogares que de otra manera no podrían conectarse a la 
red de alcantarillado;
f) fijar normas más estrictas que las previstas en la Directiva sobre el trata -
miento de las aguas residuales urbanas para la cantidad de nutrientes de los 
efluentes en las zonas que viertan en aguas que carecen de condiciones en 
materia de nutrientes conformes con la Directiva Marco sobre el agua y el 
buen estado previsto en la Directiva marco sobre la estrategia marina.
48 Conclusiones y recomendaciones 
Reticencia de los Estados miembros a aplicar 
plenamente las posibles acciones en el ámbito de la 
agricultura y falta de focalización en las zonas más 
necesitadas
122  
En algunos Estados miembros, las medidas obligatorias de la Directiva sobre los 
nitratos se aplican en una zona que no es lo suficientemente extensa. Los pro -
gramas de acción tienen diferentes niveles de rigurosidad y no siempre son tan 
estrictos como recomienda la Comisión. La Directiva no requiere expresamente 
que las explotaciones elaboren planes de fertilización, ni que mantengan un 
registro de los fertilizantes empleados. Ambas herramientas serían de utilidad 
para aplicar y controlar varios de los requisitos de la Directiva sobre los nitratos. 
La Comisión ha facilitado directrices a los Estados miembros y ha efectuado un 
seguimiento continuo de la aplicación de la Directiva sobre nitratos. Esta situa -
ción ha generado mejoras en la identificación de zonas vulnerables a los nitratos 
y en los programas de acción, pero el proceso requiere mucho tiempo (véanse los 
apartados 75 a 83).
123  
El mecanismo de condicionalidad sirve de ayuda a la aplicación de los requisitos 
sobre los nitratos y de otros requisitos de fertilización, pero no es totalmente 
eficaz, puesto que algunos de los requisitos no son muy estrictos. El sistema de 
condicionalidad de controles y sanciones se ve afectado por insuficiencias en la 
selección de muestras y en las instrucciones. Existe un nivel elevado de incum -
plimiento en lo relativo a la aplicación de los requisitos en las zonas vulnerables 
a los nitratos, lo que indica que los sistemas de control tienen actualmente un 
efecto disuasorio limitado. Los controles nacionales de los requisitos fuera del 
ámbito de la condicionalidad presentan insuficiencias (véanse los apartados 84 
a 90).
124  
Las medidas de desarrollo rural cofinanciadas por la UE han tenido un efecto muy 
limitado en la reducción de la contaminación de masas de agua por nutrientes. 
Las inversiones destinadas a ayudar a los agricultores a mejorar el almacena -
miento y el tratamiento del estiércol solo se han destinado parcialmente a las 
explotaciones pertinentes. Los programas agroambientales no se han focaliza -
do geográficamente en zonas en las que las masas de agua no logran un buen 
estado. La medida específica sobre la aplicación de medidas relacionadas con la 
Directiva marco sobre el agua se ha aplicado muy ocasionalmente. El principio de 
quien contamina paga no se aplica lo suficiente a la actividad agrícola (véanse los 
apartados 91 a 99).
49 Conclusiones y recomendaciones 
125  
La Comisión ha aprovechado la oportunidad que ofrecen las nuevas herramientas 
aplicables al período de programación 2014-2020 para solicitar requisitos de base 
más estrictos y medidas agroambientales más exigentes y ha requerido, ade -
más, una mejor focalización geográfica de las medidas de desarrollo rural y una 
mayor coherencia entre los programas de desarrollo rural y los planes hidrológi -
cos de cuenca. El diálogo con los Estados miembros han dado lugar a mejoras. 
Sin embargo, deberán redefinirse varias medidas tras la adopción de todos los 
elementos correspondientes de la legislación nacional y de la planificación. Por 
consiguiente, se producirá un retraso en la aplicación de determinadas medidas 
y aumentará la carga administrativa de los programas (véanse los apartados 100 
a 102).
Recomendación 3
La Comisión debería:
a) pedir que los Estados miembros designen zonas vulnerables a los nitratos 
adecuadas y que, al hacerlo, tengan en cuenta la información sobre conta -
minación agrícola por nutrientes identificada en los planes hidrológicos de 
cuenca de la Directiva marco sobre el agua.
Los Estados miembros deberían:
b) fijar límites apropiados para el empleo de fósforo en la agricultura en el caso 
de que suponga un riesgo para el buen estado del agua;
c) establecer las normas en sus programas de acción en materia de nitratos en 
función de las pruebas científicas más recientes;
d) establecer medidas obligatorias que no se limiten a los requisitos existentes 
para explotaciones contaminantes en cuencas fluviales que viertan en aguas 
eutróficas;
e) ejecutar los programas agroambientales más importantes de reducción de la 
contaminación del agua por nutrientes y focalizar estos programas y las me -
didas de forestación en zonas en las que su efecto de reducción de la carga 
de nutrientes sea más elevado.
50 Conclusiones y recomendaciones 
Dificultad de evaluar el valor añadido para la 
reducción de nutrientes de la Estrategia 
macrorregional de la Unión Europea para la región  
del mar Báltico
126  
La estructura de gobernanza de la Estrategia de la Unión Europea para la región 
del mar Báltico es compleja y añade nuevos niveles a las instituciones de gober -
nanza regional existentes. Es complicado evaluar el impacto que tiene la Estra -
tegia de la Unión Europea para la región del mar Báltico en las acciones de los 
Estados miembros destinadas a la reducción de las aportaciones de nutrientes en 
dicho mar (véase el apartado 105).
127  
Los proyectos emblemáticos llevados a cabo en cooperación entre varios Esta -
dos miembros de la UE y terceros países tienen como objeto desarrollar buenas 
prácticas que se apliquen de manera generalizada. Sin embargo, hay casos en los 
que sus resultados no van más allá de lo que ya se había logrado y su impacto en 
términos prácticos ha sido bastante reducido (véanse los apartados 106 y 108).
128  
Además, el resultado previsto de la armonización de las prioridades de los pro -
gramas cofinanciados por la UE con el subobjetivo de lograr un agua clara para el 
mar Báltico ha sido muy limitado (véanse los apartados 109 a 112).
El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri GRETHEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 27 de 
enero de 2016.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manual da SILVA CALDEIRA
 Presidente
51
 Anexos
Objetivos de reducción de la aportación de nutrientes
PaísAportación 
media de 
nitrógeno 
entre 1997 
y 2003Aportación 
media de 
fósforo entre 
1997 y 2003Objetivo de 
reducción de 
N para 2021Objetivo de 
reducción de 
P para 2021Reducción 
% NReducción 
% P
toneladas/año toneladas/año toneladas/año toneladas/año
Dinamarca 70 490 1 928 2 890 38 4 2
Estonia 27 684 804 1 800 320 7 40
Finlandia 88 005 3 609 3 030 356 3 10
Alemania 65 672 627 7 670 170 12 27
Letonia 61 164 829 1 670 220 3 27
Lituania 48 689 2 463 8 970 1 470 18 60
Polonia 212 412 11 787 43 610 7 480 21 63
Rusia 87 122 7 142 10 380 3 790 12 53
Suecia 130 279 3 639 9 240 530 7 15
Aportación de nutrientes procedente 
de los países de la HELCOM791  517 32 828 89 260 14 374 11 44
Aportación de nutrientes de países no 
signatarios1 21 421 1 979
Carga de nutrientes vertida en el 
mar Báltico a través de los países de 
la HELCOM812  938 34 807
Nutrientes de otras fuentes297 405 2 087
Total del mar Báltico 910  343 36 894 118  134 15 178 13 41
1 Aportaciones fluviales transfronterizas de nutrientes procedentes de la República Checa, de Ucrania y de Bielorrusia.
2 Aportaciones del transporte marítimo y contaminación atmosférica generada en todos los países de la UE no incluidos en la cuenca fluvial del mar 
Báltico.
Fuente:  TCE a partir de datos del informe «Summary report on the development of revised Maximum Allowable Inputs (MAI) and updated Coun -
try Allocated Reduction Targets (CART) of the Baltic Sea Action Plan», de la reunión ministerial de la HELCOM de 2013.Anexo I
52 Anexos 
Tendencias de aportación de nitrógeno y fósforo al mar Báltico por país
(toneladas/año)
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
N.ºAportaciones 1997-2003 65 672 70 490 27 684 88 005 48 689 61 164 212 412 87 122 130 279
Aportaciones de  2012, incluida la 
incertidumbre (valor aceptado 
como criterio)55 963 52 535 28 378 94 688 55 502 70 388 191 602 91 757 116 723
DE DK EE FI LT LV PL RU SE
PAportaciones 1997-2003 627 1 928 804 3 609 2 463 829 11 787 7 142 3 639
Aportaciones de  2012, incluida la 
incertidumbre (valor aceptado 
como criterio)630 1 663 782 3 608 1 929 1 242 9 680 7 230 3 509
Fuente:  «Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART)», apro -
bada en la declaración ministerial de la HELCOM de Copenhague de 2013.
Svendsen, L.M.; Gustafsson, B.; Pyhälä, M., Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme , 2015. En 
línea. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageAnexo II
53 Anexos 
Consecución de los límites de aportación por subcuenca
(toneladas/año)
Bahía de 
BotniaMar de 
BotniaBáltico 
estrictoGolfo de 
FinlandiaGolfo de
RigaEstrechos 
danesesKattegat Total
Límite de aportación de nitrógeno 
teniendo en cuenta el objetivo de 
reducción de la HELCOM57 622 79 372 325 000 101 800 88 418 65 998 74 001 792 211
Aportaciones de 2012, incluida la 
incertidumbre (valor aceptado como 
criterio)60 484 74 794 375 760 119 687 97 106 51 495 65 801 845 127
Reducción adicional 4 578 14 503 8 200 27 281
Reducción adicional necesaria para cumplir 
los objetivos de la HELCOM para 20212 862 50 760 17 887 8 688 80 197
Límite de aportación de fósforo 
teniendo en cuenta el objetivo de 
reducción de la HELCOM2 675 2 773 7 360 3 600 2 020 1 601 1 687 21 716
Aportaciones de 2012, incluida la 
incertidumbre (valor aceptado como 
criterio)2 787 2 490 15 145 7 536 2 775 1 418 1 591 33 742
Reducción adicional 283 183 96 562
Reducción adicional necesaria para cumplir 
los objetivos de la HELCOM para 2021112 7 785 3 936 755 12 588
Fuente:  «Preliminary assessment for following-up on progress towards the country-wise allocated reduction targets on nutrients (CART)», apro -
bada en la declaración ministerial de la HELCOM de Copenhague de 2013.
Svendsen, L.M.; Gustafsson, B.; Pyhälä, M., Assessment for fulfilment of nutrient reduction targets of the HELCOM Nutrient Reduction Scheme , 2015. En 
línea. http://helcom.fi/baltic-sea-action-plan/progress-towards-reduction-targets/key-messageAnexo III
54 Anexos 
Concentración de nutrientes en el efluente de las depuradoras de aguas residuales 
de las principales ciudades de los Estados miembros de la UE ribereños del mar  
Báltico (2013)Anexo IV
Uppsala
N: 10.52 (mg/l)
P: 0.13 (mg/l)Turku
N: 14.18 (mg/l)
P: 0.15 (mg/l)
Gdańsk
N: 8.30 (mg/l)
P: 0.38 (mg/l)Estocolmo
N: 9.47 (mg/l)
P: 0.14 (mg/l)Espoo
N: 16.38 (mg/l)
P: 0.31 (mg/l)
Tallinn
N: 7.52 (mg/l)
P: 0.45 (mg/l)Helsinki
N: 3.69 (mg/l)
P: 0.22 (mg/l)
Gdynia
N: 8.40 (mg/l)
P: 0.64 (mg/l)Copenhague
N: 543 (mg/l)
P: 1.81 (mg/l)Malmö
N: 9.30 (mg/l)
P: 0.27 (mg/l)
Kiel
N: 5.79 (mg/l)
P: 0.11 (mg/l)
Lübeck
N: 7.38 (mg/l)
P: 0.18 (mg/l)Rostock
N: 11.62 (mg/l)
P: 0.18 (mg/l)
Szczecin
N: 6.64 (mg/l)
P: 0.43 (mg/l)
Poznań
N: 7.92 (mg/l)
P: 0.45 (mg/l)
Wrocław
N: 9.50 (mg/l)
P: 0.50 (mg/l)Varsovia
N: 8.52 (mg/l)
P: 0.52 (mg/l) Łódź
N: 9.72 (mg/l)
P: 0.78 (mg/l)26 262500 0001 000 0001 500 0002 000 0002 666 000
Riga
N: 11.16 (mg/l)
P: 0.88 (mg/l)
Jelgava
N: 6.35 (mg/l)
P: 0.37 (mg/l)Ogre
N: 33.89 (mg/l)
P: 5.91 (mg/l)
Daugavpils
N: 5.55 (mg/l)
P: 0.61 (mg/l)
Vilnius
N: 9.52 (mg/l)
P: 0.66 (mg/l)Klaipėda
N: 9.99 (mg/l)
P: 0.33 (mg/l)
Kaunas
N: 8.50 (mg/l)
P: 0.34 (mg/l)Jūrmala
N: 8.67 (mg/l)
P: 0.27 (mg/l)
Fuente:  TCE, basado en datos de finales de 2013 facilitados por los Estados miembros. Los valores de Copenhague y de Estocolmo corresponden 
a las medias de dos depuradoras de aguas residuales de ambas ciudades.
55 Anexos 
Proyectos emblemáticos y de otro tipo importantes en la aplicación de la Estrategia 
de la Unión Europea para la región del mar Báltico
(millones de euros)
Proyectos emblemáticos de la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico relacionados con la eutrofización
Ámbito prioritario: agricultura Fuente y cuantía de la financiación
BALTIC MANURELa finalidad de este proyecto es desarrollar conocimientos especiali -
zados sobre soluciones innovadoras de gestión del estiércol, como la 
producción de energía renovable y fertilizantes orgánicos.PO de la región del mar Báltico
Total: 3,7
FEDER: 2,8
Reciclaje de fósforoLa finalidad de este proyecto es recuperar fósforo de las principales 
fuentes de la región del mar Báltico, como estiércol, lodos de depura -
dora y cadáveres para elaborar fertilizantes reciclados. Además, tiene 
como objetivo establecer estrategias de fertilización específicas para 
un lugar con el fin de hacer de la región del mar Báltico la primera 
región autosostenible en cuanto a aportación de fertilizantes fosforados 
minerales.
Ámbito prioritario: NUTRI Financiación
Eliminación de los fosfatos en 
los detergentesLa finalidad de este proyecto era apoyar a los Estados del mar Báltico 
en la aplicación de la recomendación 28E/7 de la HELCOM (acciones 
legislativas nacionales para limitar el empleo de fosfatos en detergentes 
para ropa y para lavavajillas) al producir material informativo para 
los encargados de la elaboración de las políticas. En 2011 se aprobó la 
prohibición del empleo de fosfatos en los detergentes para ropa en toda 
la UE.El reducido presupuesto del proyecto 
fue financiado por la Swedish Chemicals 
Agency.
PRESTOLa finalidad de este proyecto es reducir la carga de nutrientes vertida 
al mar Báltico mediante programas educativos para el personal 
operativo, los creadores y los formadores académicos que participan 
en el tratamiento de las aguas residuales, así como mediante estudios 
técnicos e inversiones en depuradoras de aguas residuales de Bielorrusia 
seleccionadas (Baranovichi, Grodno, Molodechno y Vitebsk).PO de la región del mar Báltico
Total: 4,6
FEDER: 1,1
IEVA: 2,8
BALTIC DEALLa finalidad de este proyecto es combatir la escorrentía y la fuga de 
nutrientes agrícolas; fue iniciado de manera voluntaria por cinco federa -
ciones de agricultores.PO de la región del mar Báltico
Total: 3,8
FEDER: 3,0
Evaluación de la carga 
contaminante regional por 
nutrientes e identificación de 
proyectos prioritarios para 
reducir las aportaciones de 
nutrientes al mar Báltico 
procedentes de BielorrusiaLa finalidad de este proyecto es identificar inversiones prioritarias 
y crear capacidad local para reducir las aportaciones de nutrientes en 
el mar Báltico en el contexto de la Asociación Medioambiental de la 
Dimensión Septentrional, prestando especial atención a la agricultura, 
las aguas residuales municipales y la industria, incluida la producción 
y el empleo de detergentes que contengan fósforo.Financiado por el Fondo del Plan de 
acción del mar Báltico, gestionado por el 
BNI y la NEFCO y con Suecia y Finlandia 
como inversores: 0,25
Acción horizontal «Vecinos»
Sostenibilidad económica 
y medioambiental en la zona 
del lago PeipsiLa finalidad de este proyecto es mejorar la situación medioambiental de 
la cuenca del lago Peipsi mediante la renovación de las instalaciones de 
tratamiento de aguas residuales actuales de la provincia de Pskov y me -
diante la construcción de nueva infraestructura en pequeños puertos de 
la parte estonia del lago Peipsi.PO Estonia-Letonia-RusiaAnexo V
56 Anexos 
Proyectos PO de la región del mar Báltico (no emblemáticos) relacionados con la 
eutrofización
(millones de euros)
Proyectos PO de la región del mar Báltico (no emblemáticos) relacionados con la eutrofizaciónFuente y cuantía de la 
financiación (PO de la región 
del mar Báltico)
Baltic CompassEste proyecto consiste en trabajar con los sectores de la agricultura y del medio 
ambiente para hacer frente a la necesidad de un enfoque transformacional para 
reducir la eutrofización del mar Báltico.Total: 6,6
FEDER: 4,6
IEVA: 0,5
Baltic Compact Este proyecto se centra en medidas agroambientales.Total: 1,9
FEDER: 1,5
BERAS (agricultura y sociedad 
bálticas ecológicas que reciclan)La finalidad de este proyecto es reducir la eutrofización, poner fin al empleo de 
plaguicidas y  reducir el impacto del sector alimentario para el calentamiento 
global.Total: 4,4
FEDER: 3,4
IEVA: 0,05
WaterpraxisLa finalidad de este proyecto es mejorar el estado del mar Báltico al respaldar la 
ejecución práctica de los planes hidrológicos de cuenca de la región.Total: 2,0
FEDER: 1,5
PURE (Proyecto para la 
reducción urbana de la 
eutrofización)La finalidad de este proyecto es preparar y llevar a cabo inversiones en munici -
pios mediante una cooperación transnacional.Total: 3,2
FEDER: 2,0
IEVA: 0,5Anexo V
57 Respuestas  
de la Comisión
Resumen ejecutivo
V
La Comisión observó en la evaluación de los primeros planes hidrológicos de cuenca1 y en la evaluación de los primeros 
programas de medidas2 que estas cuestiones representan un ámbito importante que necesita mejoras y ha instado a los 
Estados miembros a adoptar medidas en este sentido en los segundos planes hidrológicos de cuenca.
VI
La Comisión considera que esta medida ha sido adecuada. Tal y como establecen claramente el Tratado y la jurispruden -
cia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación acerca de cuándo perse -
guir infracciones e iniciar los correspondientes procedimientos de acuerdo con su papel de guardiana de los Tratados. En 
ciertos casos, las herramientas alternativas o el diálogo político pueden constituir un enfoque más eficaz que los procedi -
mientos de infracción.
No obstante, la Comisión tiene un considerable historial demostrado de lograr el cumplimiento de la Directiva sobre el 
tratamiento de las aguas residuales urbanas utilizando la herramienta del procedimiento de infracción.
VII
La aplicación de la Directiva sobre los nitratos por parte de los Estados miembros ha encontrado una serie de problemas 
en algunos casos, mientras que en otros ha resultado eficaz. A pesar de ello, la tendencia general en cuanto a la concen -
tración media de nitratos en la UE y en el mar Báltico ha mejorado.
La política de condicionalidad no tiene como objetivo ser un instrumento para la aplicación de la legislación europea en 
los Estados miembros. En ausencia de aplicación, el procedimiento de infracción es la herramienta probada.
El número de incumplimientos y de sanciones aplicadas debido al mecanismo de condicionalidad es más bien una indica -
ción de su funcionamiento que de su insuficiencia. La condicionalidad se aplica solo a los agricultores que reciben pagos 
directos o que participan en algunas de las medidas de desarrollo rural, como por ejemplo, las medidas agroambientales.
VIII
La Comisión considera que la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico ha contribuido con éxito 
a incrementar la protección medioambiental del mar Báltico. En general, el nuevo enfoque macrorregional puede consi -
derarse una herramienta valiosa para abordar los problemas regionales y mejorar la cooperación entre los países situados 
en los márgenes del mar Báltico.
1 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
2 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=ES
Respuestas de la Comisión 58
Introducción
09
Los programas de medidas tanto de la Directiva marco sobre el agua (DMA) como de la Directiva marco sobre la estrate -
gia marina (DMEM) se han reestructurado para poder incluirlos en un informe común en marzo de 2016. Los programas 
de medidas de la DMA y de la DMEM, notificados por los Estados miembros, deberán tener en cuenta la HELCOM y las 
obligaciones contraídas en virtud de los acuerdos de integración.
13
El Feader, en los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020, establece que la gestión del agua es uno de los 
principales objetivos del desarrollo rural. Estos objetivos pueden alcanzarse a través de diferentes medidas —no solo las 
destinadas a zonas concretas—, como la inversión y la formación.
La información sobre la asignación financiera para el período 2007-2013 está disponible solo para los ejes y las medidas. 
Para el período 2014-2020, esta información está disponible para las medidas y los ámbitos de interés (o ámbitos priori -
tarios como en el caso de la prioridad relacionada con la gestión del agua), lo que permitirá obtener datos directamente 
relacionados con los objetivos.
Observaciones
18
La Comisión constata que, si bien los objetivos de reducción de nutrientes de la HELCOM se consideran una buena prác -
tica, no cabría esperar, desde un punto de vista jurídico, que los Estados miembros del mar Báltico, en su informe de con -
formidad con la Directiva marco sobre la estrategia marina elaborado en octubre de 2012, comunicasen sus objetivos de 
reducción de nutrientes de la HELCOM aprobados en la reunión ministerial de la HELCOM celebrada en octubre de 2013. 
Sin embargo, en la práctica, la Comisión acogería positivamente que los programas de medidas de los Estados miembros 
elaborados con arreglo a la DMEM, cuyo plazo vence en marzo de 2016, también contribuyesen a alcanzar los compromi -
sos acordados al amparo de la HELCOM.
28
La DMA y la HELCOM persiguen el mismo objetivo: un mar Báltico que no sea eutrófico. Lograr un buen estado con arre -
glo a la DMA debería ser suficiente para alcanzar el objetivo de la HELCOM. Polonia necesita medidas adicionales, pero no 
solo para cumplir los objetivos de la HELCOM, sino también los de la DMA.
En los primeros planes hidrológicos de cuenca, las normas sobre fosfatos conformes a la DMA (correspondientes a un 
buen estado ecológico de conformidad con la DMA) establecidas por Polonia no resultaron lo suficientemente estrictas 
(utilizaron las normas anteriores) y, como tales, puede parecer que los objetivos de la HELCOM son más exigentes. Esta 
aparente anomalía deberá ser rectificada por Polonia con el establecimiento de normas sobre fosfatos conformes a la 
DMA y la utilización de estas para definir programas de medidas en los segundos planes hidrológicos de cuenca que 
reduzcan los fosfatos tanto en aguas interiores como marinas.
31
El informe de los Estados miembros para los segundos planes hidrológicos de cuenca requiere la realización de un análi -
sis de las diferencias en cuanto a los nutrientes, por lo que debe mejorarse el seguimiento, por parte de la Comisión, del 
nivel de reducción de nutrientes alcanzado por los Estados miembros durante los próximos dos períodos de notificación.
Los Estados miembros deberán notificar en los segundos planes hidrológicos de cuenca en qué grado es suficiente la 
aplicación de la Directiva sobre los nitratos con el fin de atajar la contaminación por nutrientes de origen agrícola, así 
Respuestas de la Comisión 59
como las medidas básicas y complementarias de la DMA que se programarán para abordar este problema. Esto permitirá 
saber a los Estados miembros y a la Comisión si es necesario adoptar más medidas.
34
La Comisión espera que, como parte de las medidas incluidas en los planes hidrológicos de cuenca, se examinen y se 
revisen los permisos para el tratamiento de aguas residuales urbanas existentes, en caso necesario, para garantizar que la 
contaminación urbana se reduzca a un nivel que permita alcanzar una condición de buen estado en todas las masas de 
agua. En algunas masas de agua este nivel puede ser de 1 mg/l de P , y en otras zonas, puede ser necesario que sea más 
estricto, por ejemplo, 0,5 mg/l o inferior en los lugares donde hay una densidad de población alta o un bajo grado de 
dilución.
41
Los planes de los Estados miembros dirigidos a reducir los nutrientes, que están basados en sus planes hidrológicos de 
cuenca, carecen de ambición, puesto que en su mayor parte simplemente presentan «medidas básicas» que ya están en 
vigor para la aplicación de Directivas de la UE relacionadas con actividades concretas que generan contaminación por 
nutrientes, principalmente las aguas residuales urbanas y la agricultura, y no establecen cómo se prevé reforzar estas 
medidas para lograr condiciones de nutrientes en consonancia con un «buen estado». Se han incluido pocas medidas 
nuevas con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra h), de la DMA a fin de controlar las fuentes difusas que puedan generar 
contaminación (en concreto, faltan controles sobre fuentes difusas de fosfatos) y la contribución general prevista de las 
«medidas complementarias» es vaga. La Comisión constató este hecho en la evaluación de los primeros planes hidroló -
gicos de cuenca3 y en la evaluación de los primeros programas de medidas4 indicando que esta cuestión representa un 
ámbito importante de mejora y ha instado a los Estados miembros a adoptar medidas en este sentido en los segundos 
planes hidrológicos de cuenca.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 30.
46
La Comisión considera que Alemania y Finlandia cumplen la Directiva de acuerdo con la metodología de evaluación del 
cumplimiento de la Comisión, habida cuenta de que alcanzan una tasa de cumplimiento del 99 % o superior. En 2012 se 
exigió a los otros cuatro Estados miembros del mar Báltico que cumpliesen la Directiva en su totalidad, y alcanzaron un 
alto grado de cumplimiento (del 89 % y superior).
47
La Comisión no considera que el uso de sistemas individuales y otros sistemas adecuados constituya automáticamente 
infracción, habida cuenta de que la Directiva contempla esta posibilidad. Sin embargo, el hecho de que se empleen 
numerosos sistemas individuales y otros sistemas adecuados puede indicar problemas con los sistemas colectores y la 
Comisión hará un seguimiento/investigará dichas situaciones (más información en la respuesta al apartado 48).
3 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
4 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=ES
Respuestas de la Comisión 60
48
La Comisión está investigando el uso de sistemas individuales y otros sistemas adecuados a través de la denominada 
herramienta piloto (por ejemplo, tipos de sistemas individuales y otros sistemas adecuados en funcionamiento en los 
Estados miembros, registro, autorización e inspecciones de dichos sistemas). Asimismo, la Comisión ha estado estudiando 
los sistemas individuales y otros sistemas adecuados durante muchos años incluyéndolos en el cuadro de notificación 
con arreglo al artículo 15. Por otra parte, el documento de orientación sobre los términos y definiciones de la Directiva 
sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas («Terms and Definitions of the Urban Waste Water Treatment Direc -
tive»), que existe desde 2007, incluye una sección sobre los sistemas individuales y otros sistemas adecuados.
49
La Comisión decidió aceptar que el 100 % del cumplimiento no era una opción probable o realista, por lo que restringió la 
«incoación de procedimientos de infracción» introduciendo las dos normas mencionadas por el Tribunal. Esta metodolo -
gía ha sido aceptada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (véase la sentencia Comisión contra Reino de Bélgica, 
C-395/13, apartados 33 a 38).
51
La Comisión señala que conocía la elección realizada por Polonia antes de 2010, pero que jurídicamente no estaba en 
situación de impugnarla o de predecir el nivel de incumplimiento de Polonia antes de 2010. La Directiva ofrece clara -
mente estas dos opciones a los Estados miembros y la elección de Polonia de utilizar el artículo 5, apartado 4, era una 
opción jurídicamente posible, si bien no realista, dado que implicaba que Polonia no se podría beneficiar de la prórroga 
concedida con arreglo al Tratado de Adhesión por esta opción.
52
La Comisión ha realizado el seguimiento de la aplicación de esta Directiva en Polonia, cada vez con mayor detenimiento 
y preocupación, ya que quedó patente que había, y todavía hay, una falta esencial de planificación clara para su aplica -
ción. La elección de la base jurídica es lo que menos preocupa a la Comisión en este asunto y no sirve como excusa para 
esta falta de acción coordinada a escala nacional.
La Comisión lleva desde 2011 recordando periódicamente que las inversiones previstas no darán como resultado una 
situación de cumplimiento normativo en Polonia. Por otra parte, Polonia solo entregó los planes de inversión preliminares 
(plan maestro), y todavía no ha trabajado en el KPOSK pertinente (2010) hasta la fecha. La Comisión no ha aceptado hasta 
ahora ni el plan maestro preliminar de febrero de 2014 ni la versión final de mayo de 2015.
56
Las instalaciones de tratamiento de aguas residuales son infraestructuras que tienen una larga vida útil y resulta difícil 
valorar su adecuado tamaño solo a corto plazo. En términos generales, el tamaño de las instalaciones puede determi -
narse teniendo en cuenta varios factores como los márgenes de seguridad, la capacidad para hacer frente a las variacio -
nes y actividades estacionales como el turismo, los flujos grandes de agua de lluvia o posibles conexiones futuras debidas 
a un crecimiento de la población.
Además, una tasa mínima de agua limpia no es perjudicial ya que evita que las aguas residuales se vuelvan sépticas 
y generen sulfuro de hidrógeno, que es peligroso para la salud de las personas.
Respuestas de la Comisión 61
58
Antes de la adhesión de los países candidatos, se evaluó su legislación y se consideró completa tal y como se exigía antes 
de la adhesión con respecto al acervo existente de la UE, al que pertenece la Directiva 91/271/CEE.
59
Los Estados miembros pueden escoger entre los apartados 2 y 4 del artículo 5, y en este sentido, no están limitados por la 
existencia de las disposiciones del Tratado de Adhesión.
60
Tras la adhesión de Polonia, la Comisión empezó a identificar gradualmente los problemas que tenía el país con la aplica -
ción de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas y, desde 2007, empezó a realizar controles exten -
sos y periódicos de las solicitudes de proyectos para cofinanciación de la UE. A partir de 2010, una vez que la Comisión 
hubo recopilado suficiente información que indicaba que había habido problemas graves con relación a la aplicación, se 
iniciaron conversaciones oficiales sobre el tema con las autoridades polacas. Cabe reiterar que los problemas de Polonia 
eran de mucho mayor calado y más fundamentales que la simple elección entre la aplicación de los apartados 2 o 4 del 
artículo 5, y se referían a la delineación incorrecta de las aglomeraciones, a la ausencia o a la incoherencia de informes 
sobre los datos de cumplimiento normativo, a la falta de planificación clara y coherente y a un recorte arbitrario de las 
inversiones centrado solo en las plantas de tratamiento que trataban una carga superior a 15 000 e-h.
61
A pesar de las numerosas comunicaciones enviadas por la Comisión a Polonia en las que se solicitaba la presentación de 
datos coherentes en relación con el estado de la aplicación y la futura planificación de la aplicación de la Directiva sobre 
el tratamiento de las aguas residuales urbanas (incluidos datos que demostrasen el cumplimiento del apartado 2 o del 
apartado 4 del artículo 5), Polonia no los presentó. La Comisión desea subrayar que, tras los intercambios de comunica -
ción con la Comisión, Polonia decidió aplicar el artículo 5, apartado 2. En 2012, durante las negociaciones relacionadas 
con el período de programación 2014-2020, la Comisión solicitó a Polonia que preparase un plan maestro para la aplica -
ción de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas que sería sometido al escrutinio de la Comisión 
con el fin de garantizar que la cofinanciación de la UE en el período de programación 2014-2020 se concede a proyectos 
que cumplen la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas y que más contribuyen a subsanar las defi -
ciencias en relación con la aplicación.
62
La Comisión ha reactivado ahora los informes con arreglo al artículo 17, con el objetivo de saber cuándo una aglomera -
ción específica cumple la normativa, si aún no es el caso.
Con la elaboración del nuevo formulario conforme al artículo 17, la Comisión intentó buscar un equilibrio entre mejorar el 
conocimiento de la situación de los Estados miembros y no aumentar la carga administrativa. La mayoría de los Estados 
miembros respondieron positivamente y presentaron su información con el nuevo formato. Además, los Estados miem -
bros pueden describir libremente cada proyecto en el cuadro de informes. En virtud del artículo 15, la Comisión conoce 
el porcentaje de la carga que se vierte sin tratamiento, y por lo tanto, «la distancia respecto del cumplimiento». Así 
pues, depende de los Estados miembros definir un proyecto adaptado que cumpla la normativa con la mayor brevedad 
posible. La Comisión no pretende incrementar la carga de trabajo de elaboración de informes a los Estados miembros ya 
que no es necesario disponer de información detallada en relación con los kilómetros de conductos de alcantarillado por 
aglomeración a escala de la UE.
Respuestas de la Comisión 62
63
La Comisión tiene un considerable margen de apreciación en estos asuntos y ha de elegir las herramientas más adecua -
das. En este caso, la Comisión optó por los compromisos alcanzados en reuniones con los Estados miembros en materia 
de tratamiento de aguas residuales y, para la puesta en marcha de casos más formales, prefirió esperar a que hubiese 
transcurrido un número suficiente de plazos para un número suficiente de Estados miembros. Los proyectos piloto 
iniciados sobre la base del plazo inicial evaluado (de 2004 hasta finales de 2006) solo habrían afectado a tres Estados 
miembros, entre los que se encuentra Polonia. Por motivos de eficiencia, se decidió, por consiguiente, esperar a los resul -
tados del siguiente ejercicio de notificación, cuando el ejercicio fuese más sustancial en términos de aglomeraciones y de 
Estados miembros estudiados.
La Comisión considera, así pues, que su medida ha sido la adecuada. Tal y como establecen claramente el Tratado y la 
jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación en relación 
con cuándo perseguir infracciones e iniciar los correspondientes procedimientos de acuerdo con su papel de guardiana 
de los Tratados. En ciertos casos, las herramientas alternativas o el diálogo político pueden constituir un enfoque más 
eficaz que los procedimientos de infracción.
Por último, La Comisión ha tenido en cuenta los diferentes períodos de aplicación (14 años para los Estados miembros de 
la EU-15 frente a entre 3 y 11 años para los 10 Estados miembros que se adhirieron en 2004) a la hora de poner en marcha 
los casos piloto y de infracción.
No obstante, la Comisión tiene un considerable historial demostrado de lograr el cumplimiento de la Directiva sobre 
el tratamiento de las aguas residuales urbanas utilizando la herramienta del procedimiento de infracción (por ejemplo, 
Francia, Bélgica, Reino Unido, etc.).
64
La Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas recoge los estándares mínimos que se han de alcanzar 
en el cuadro 2 del anexo, pero deja libertad a los Estados miembros para aplicar normas más estrictas. Estas normas más 
estrictas podrán ser jurídicamente necesarias para garantizar el cumplimiento normativo de la Directiva marco sobre el 
agua.
69
La Comisión quisiera especificar que se espera que el proyecto de servicios de aguas y medioambientales de Kalinin -
grado esté en pleno funcionamiento en el transcurso de 2016 en lo que a su componente de agua se refiere.
76
Las aguas de zonas donde se practica la agricultura extensiva, aun con una baja aplicación de fertilizantes, pueden sufrir 
contaminación por nutrientes. Con arreglo a la Directiva sobre los nitratos, también deben aplicarse medidas específicas 
a las aguas que están en riesgo de contaminación.
En determinadas zonas, se necesita adoptar medidas tanto con arreglo a la Directiva sobre los nitratos como a la Direc -
tiva marco sobre el agua con el fin de alcanzar las reducciones de nutrientes necesarias para alcanzar un buen estado del 
agua.
79
La aplicación de nitrógeno procedente de fertilizantes minerales no puede considerarse en sí misma un indicador de la 
falta de impacto de los requisitos y ha de interpretarse con cautela. Las pérdidas totales de N o los excedentes totales de 
N (procedente de todas las fuentes) son indicadores más adecuados.
Respuestas de la Comisión 63
80
La Comisión considera que medidas como la prohibición de la aplicación de fertilizantes en determinados períodos del 
año pueden ser comprobadas de forma eficaz siempre y cuando las inspecciones se realicen en el momento adecuado.
Varios programas de medidas incluyen planes de fertilización o registros de fertilizantes con arreglo a la Directiva sobre 
los nitratos como práctica habitual dirigida a alcanzar una fertilización adecuada y a facilitar los controles.
84
La Comisión subraya que la condicionalidad no es un mecanismo para garantizar el cumplimiento de la legislación euro -
pea en materia de medio ambiente, pero tiene como fin, entre otros, «contribuir a hacer que la PAC responda en mayor 
medida a las expectativas de la sociedad en general» [véase el considerando 54 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013]. El 
sistema de condicionalidad vincula los pagos de la política agrícola común (PAC) al respeto de ciertas normas, al tiempo 
que la infracción de dichas normas conlleva la reducción de pagos de la PAC. En principio, este sistema debería utilizar 
los sistemas de control existentes. Sin embargo, también debería garantizar un mínimo grado de control si el sistema de 
control de la legislación sectorial no es lo suficientemente efectivo.
86
Dependerá de los Estados miembros definir normas de buenas condiciones agrarias y medioambientales (BCAM) de tal 
forma que se pueda alcanzar el objetivo marcado por la norma. En relación con la BCAM mencionada «creación de franjas 
de protección en las márgenes de los ríos», su objetivo se refiere a la creación de franjas de protección y a su gestión, pero 
no, en general, al uso de fertilizantes en terreno agrícola. De este modo, el alcance de las BCAM se limita a las franjas de 
protección tanto dentro como fuera de las zonas vulnerables a los nitratos. Por otra parte, algunos requisitos estableci -
dos de acuerdo con la Directiva sobre los nitratos forman parte del ámbito de aplicación del sistema de condicionalidad 
a través del RLG1, anterior RLG4.
87
La BCAM para la creación de franjas de protección, aplicable desde el 1 de enero de 2012 [véase el artículo 149 del Regla -
mento (CE) n.º 73/2009], se refiere a los requisitos derivados de la Directiva sobre los nitratos y transpone dichos requi -
sitos al terreno agrícola situado fuera de las zonas vulnerables a los nitratos atendiendo a las características específicas 
locales, tal y como exige el artículo 94 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013. De este modo, la variedad en la definición de 
los requisitos observada por el Tribunal procede de la Directiva sobre los nitratos y refleja la variedad de las características 
locales según sean consideradas por los Estados miembros.
90
El número de incumplimientos y de sanciones aplicadas con arreglo al mecanismo de condicionalidad es más bien una 
indicación de su funcionamiento que de su insuficiencia. Por ejemplo, la falta de almacenamiento de estiércol sigue 
siendo un problema en las zonas vulnerables a los nitratos y esta infracción es objeto de seguimiento en el marco del 
régimen de condicionalidad, lo cual explica la alta tasa de incumplimiento (véase también el apartado 93).
Respuestas de la Comisión 64
91
Los programas de desarrollo rural 2007-2013 debían contribuir a alcanzar los objetivos de desarrollo rural organizados 
en torno a varios ejes. Algunas de las operaciones y medidas aplicadas, incluidas las de índole medioambiental, podrían 
tener un objetivo principal, pero muchas se establecieron con vistas a alcanzar múltiples objetivos, lo cual no va en detri -
mento de la eficacia de dichas medidas y ayuda a garantizar una mayor rentabilidad.
Las medidas agroambientales puestas en práctica por un importante número de agricultores en áreas extensas también 
pueden contribuir a mejorar el estado del agua en dichas zonas.
Durante la aprobación de los programas 2014-2020, la Comisión mencionó la necesidad de que los Estados miembros 
establezcan objetivos más claros, también en relación con los recursos hídricos.
92
Durante el período de programación 2007-2013, la diferencia del calendario en la aprobación de los planes hidrológicos 
de cuenca y los programas de desarrollo rural fue uno de los motivos por los que el alcance de las medidas agroambien -
tales no siempre se correspondió con las zonas afectadas por los planes hidrológicos de cuenca.
Además, cabe recordar que el cumplimiento de los requisitos obligatorios a los que los planes hidrológicos de cuenca 
suelen hacer referencia no se puede garantizar a través de medidas agroambientales que solo pueden apoyar acciones 
voluntarias que van más allá de los requisitos de obligado cumplimiento.
Es más, en el transcurso del período de programación, los Estados miembros tuvieron la posibilidad de modificar sus pro -
gramas en relación con su contenido o la asignación económica. Las modificaciones propuestas tienen que ser confor -
mes con la estrategia y los objetivos generales del programa. A través de este mecanismo pudieron haberse coordinado 
con los planes hidrológicos de cuenca una vez disponibles. En 2009, como consecuencia del «chequeo» de la PAC y de un 
plan de recuperación económica europea, el objetivo de la gestión del agua se vio reforzado como uno de los desafíos 
del desarrollo rural.
93
En 2004-2006 se invitó a los nuevos Estados miembros del mar Báltico (Estonia, Letonia, Lituania y Polonia) a incorporar 
apoyo específico a las instalaciones de almacenamiento de estiércol con el fin de cumplir las normas en materia de pro -
tección de los recursos hídricos.
94
Los programas de desarrollo rural 2007-2013 incluían medidas relativas a las inversiones en instalaciones de almacena -
miento de estiércol.
En particular, los Estados miembros pudieron apoyar inversiones para mejorar el almacenamiento de estiércol en explo -
taciones agrarias solo cuando su objetivo fuese cumplir las nuevas normas de la Unión emanadas de la Directiva sobre 
los nitratos de conformidad con su aplicación en los Estados miembros y para un plazo de gracia limitado de 36 meses 
a contar desde la fecha de obligatoriedad de las normas.
Respuestas de la Comisión 65
95
La Comisión considera que la diversidad de las medidas agroambientales significa que estas medidas incluyen operacio -
nes tanto simples como más complejas destinadas a proteger y a mejorar el medio ambiente. Esto permite a los benefi -
ciarios solicitar operaciones que se correspondan con su presión medioambiental y necesidades concretas.
El nivel de apoyo siempre está en relación con el nivel de compromiso y compensa la pérdida de ingresos y los costes 
adicionales ligados a estos compromisos.
El bajo nivel de utilización también puede explicarse por motivos diferentes a la complejidad de las operaciones, por 
ejemplo, por una insuficiente promoción del apoyo, una insuficiente transferencia de conocimientos o de uso de los 
servicios de asesoramiento.
El problema de la escasa demanda de medidas agroambientales en las zonas de agricultura intensiva fue una de las razo -
nes que llevó a la Comisión a proponer en 2011 la incorporación del componente ecológico al primer pilar de la PAC, con 
el objetivo de alcanzar las zonas con medidas simples, generalizadas, no contractuales, cuyos efectos medioambientales 
deberían mejorarse con medidas agroambientales más específicas.
Para el período 2014-2020, la Comisión fomentó que se fijaran unas medidas específicas aplicadas en el caso de Polonia 
y Finlandia.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 92.
98
La mayoría de los Estados miembros optan, en ambos períodos de programación, por utilizar otras medidas como 
agroambiente y clima para alcanzar objetivos y metas relacionados con la prioridad de la gestión del agua. Los objetivos 
y los indicadores relacionados con la calidad y la gestión del agua en ambos períodos ponen de manifiesto que, incluso 
sin la aplicación de la medida «pagos de conformidad con la DMA», los Estados miembros planifican acciones dirigidas 
a lograr esos objetivos e indicadores.
La falta de medidas obligatorias en los planes hidrológicos de cuenca y los problemas para definir sus medidas fueron 
algunos de los principales obstáculos de cara a la utilización de la medida en cuestión en el período 2007-2013.
99
En lo que atañe a la aplicación de sanciones para la protección de los recursos hídricos, depende de los Estados miem -
bros aplicarlas (más allá de las normas de condicionalidad) en caso necesario y en los casos en que se pueda determinar la 
responsabilidad individual de la contaminación.
La Comisión considera que la aplicación del principio «quien contamina paga» a la agricultura no presenta ninguna difi -
cultad inherente. Por ejemplo, podría aplicarse el pago de una tasa por fertilizante o estiércol. Se podrían fijar controles 
claros para reducir la contaminación en origen poniendo en funcionamiento programas de acción ambiciosos en materia 
de nitratos y medidas básicas en el marco de la DMA.
Respuestas de la Comisión 66
100
El Reglamento (UE) n.º 1305/2013 establece condiciones ex ante específicas para el desarrollo rural. La condicionalidad ex 
ante relativa al sector del agua (aplicable a inversiones previstas con arreglo a la prioridad 5) está ligada a la existencia de 
una política de tarificación del agua y de una adecuada contribución de los diferentes usos del agua a la recuperación 
de los costes de los servicios de distribución de agua a una tarifa fijada en el plan hidrológico de cuenca aprobado para 
inversiones apoyadas por los programas.
Otras condicionalidades ex ante  específicas relativas al desarrollo rural en el ámbito medioambiental se refieren a las 
buenas condiciones agrícolas y medioambientales, los requisitos mínimos para fertilizantes y los productos fitosanitarios, 
la eficiencia energética y la energía renovable.
102
Cuando las bases jurídicas pertinentes no están en vigor, no se pueden activar determinadas medidas de desarrollo rural. 
Este es el caso del régimen de pagos que estipula la Directiva marco sobre el agua, que solo se puede poner en funcio -
namiento una vez establecidos los planes hidrológicos de cuenca y sus programas de medidas. No obstante, los Estados 
miembros tienen la posibilidad de modificar sus programas a lo largo de todo el período de programación.
Con respecto a las modificaciones de la legislación en relación con los requisitos mínimos, cuando se introducen cambios 
en la base de referencia correspondiente durante la aplicación de las medidas, los Estados miembros tienen que reflejar 
dichos cambios en el contenido de las medidas (por ejemplo, niveles de compromisos y de incentivos si los cambios 
repercuten en estos elementos).
105
Para la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico, los Estados miembros optaron por una estructura de 
gobernanza muy «suave». El trabajo se basa en una red de coordinadores de las diferentes políticas y acciones horizonta -
les. Su objetivo es garantizar la coherencia entre todas las prioridades de la Estrategia. No se crearon nuevas instituciones 
ni consejos. La estructura de gobernanza elegida no es demasiado compleja ni gravosa.
En general, el enfoque macrorregional puede considerarse una herramienta excelente para abordar los problemas regio -
nales en una zona geográfica más pequeña comparada con la totalidad de la UE. La Comisión considera que la Estrategia 
de la Unión Europea para la región del mar Báltico ha contribuido con éxito a la protección medioambiental del mar 
Báltico.
107
Cada gestor de proyecto decide si solicita la condición de proyecto emblemático. El Plan de acción de la Estrategia 
describe el procedimiento y recoge un formulario de solicitud. Requiere que el coordinador de acciones horizontales 
o ámbitos de acción realice una breve valoración, cuyos criterios son, entre otros, el «impacto a escala macrorregional del 
proyecto emblemático» y su contribución «a los objetivos/indicadores/metas de la Estrategia de la Unión Europea para la 
región del mar Báltico». La Comisión realiza una consulta interna para cada solicitud y finalmente el grupo de coordinado -
res nacionales aprueba la condición de proyecto emblemático. Los coordinadores de acciones horizontales o ámbitos de 
acción animarán al gestor de proyectos a solicitar dicho reconocimiento.
108
La Comisión constata un enorme interés por parte de los promotores de los proyectos por obtener la condición de pro -
yecto emblemático, probablemente porque facilita la movilización de financiación para proyectos a escala macrorregio -
nal y aumenta la visibilidad de su trabajo.
La Comisión considera que se puede identificar la contribución de los «proyectos emblemáticos» específicos a la reduc -
ción de los nutrientes. La condición de proyectos emblemáticos debe servir a una serie de objetivos como la creación 
de nuevas redes, el intercambio de experiencias, la contribución a la creación de capacidades, la facilitación de la gober -
nanza en varios niveles y la realización de inversiones piloto. Los resultados y la repercusión en los objetivos políticos 
Respuestas de la Comisión 67
solo se pueden analizar a largo plazo. En este sentido, incluso los proyectos a pequeña escala pueden ser importantes 
impulsores del desarrollo. A modo de ejemplo, el proyecto PRESTO no solo invirtió en tecnología de tratamiento de aguas 
residuales, sino que su objetivo era también incrementar la competencia del personal operario de las plantas de trata -
miento de aguas residuales, de los diseñadores de dichas plantas y de los docentes universitarios que forman a los futuros 
ingenieros en materia de aguas residuales.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 111 y 112
La Comisión hubiera preferido que los programas EIE de la región del mar Báltico incorporasen con mayor nitidez la 
Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico. Observa que el nivel de compromiso con la Estrategia 
varía entre los diferentes Estados miembros y regiones afectadas, lo cual refleja diferencias en las prioridades nacionales 
y regionales.
No obstante, los programas ofrecen posibilidades de financiación para la implementación de la Estrategia de la Unión 
Europea para la región del mar Báltico. Por ejemplo, Lituania concede ciertas prioridades en el proceso de selección a los 
proyectos que favorecen la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico (énfasis en el aspecto de la coo -
peración/asociación internacional) y prevé organizar convocatorias específicas en caso necesario. Suecia también prevé 
contar con criterios de selección para proyectos pertinentes para la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar 
Báltico y prevé asignar recursos a zonas para llevar a cabo iniciativas o proyectos conformes con la definición recogida en 
el Plan de acción de la Estrategia. El proceso de aplicación de los programas mostrará hasta qué punto estas posibilidades 
se concretizarán en la práctica.
Conclusiones y recomendaciones
115
La DMA y la HELCOM persiguen el mismo objetivo: un mar Báltico que no sea eutrófico. Lograr unas condiciones óptimas 
para el agua en cumplimiento de la DMA debería ser suficiente para alcanzar el objetivo de la HELCOM.
Los planes de los Estados miembros dirigidos a reducir los nutrientes, que están basados en sus planes hidrológicos de 
cuenca, carecen de ambición, puesto que en su mayor parte simplemente presentan «medidas básicas» que ya están en 
vigor para la aplicación de Directivas de la UE relacionadas con las actividades concretas que generan contaminación 
por nutrientes, principalmente las aguas residuales urbanas y la agricultura, y no establecen cómo se prevé reforzar estas 
medidas para lograr condiciones de nutrientes en consonancia con un «buen estado». Se han incluido pocas medidas 
nuevas con arreglo al artículo 11, apartado 3, letra h), de la DMA a fin de controlar las fuentes difusas que puedan generar 
contaminación (en concreto, faltan controles sobre fuentes difusas de fosfatos) y la contribución general prevista de las 
«medidas complementarias» es vaga. La Comisión constató este hecho en la evaluación de los primeros planes hidroló -
gicos de cuenca5 y en la evaluación de los primeros programas de medidas6 indicando que esta cuestión representa un 
ámbito importante de mejora y ha instado a los Estados miembros a adoptar medidas en este sentido en los segundos 
planes hidrológicos de cuenca.
116
En octubre de 2012, los Estados miembros comunicaron a la Comisión sus objetivos medioambientales con arreglo a la 
Directiva marco sobre la estrategia marina. Algunos Estados miembros fueron más ambiciosos que otros a la hora de fijar 
los objetivos de reducción de la presión mediante objetivos relacionados con la carga de aportes de nutrientes (véase 
también el apartado 17).
5 http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/pdf/3rd_report/CWD-2012-379_EN-Vol2.pdf
6 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0120&from=ES
Respuestas de la Comisión 68
Recomendación 1 a)
La Comisión acepta la recomendación y considera que ya ha sido aplicada para la Directiva marco sobre el agua (DMA) 
y que se aplicará para la Directiva marco sobre la estrategia marina (DMEM).
Según las notificaciones realizadas en el marco de la DMA para el segundo plan hidrológico de cuenca, los Estados miem -
bros deberán informar sobre la reducción de la carga de nutrientes necesaria para alcanzar unas condiciones de nutrien -
tes correspondientes a un «buen estado» con arreglo a la DMA (que incluirá la carga de nutrientes necesaria para cumplir 
la DMEM si los Estados miembros adoptan el enfoque adecuado).
En cuanto a la DMEM, la Comisión tendrá en cuenta esta recomendación junto con el análisis del actual ciclo de progra -
mas de medidas a la hora de definir los requisitos de notificación para el siguiente ciclo.
Recomendación 1 b)
La Comisión acepta la recomendación y señala que se está aplicando.
En relación con la DMA, las lagunas detectadas en su seguimiento y evaluación durante los primeros planes hidrológicos 
de cuenca se revisaron en reuniones bilaterales con los Estados miembros. Se acordó llevar a cabo actuaciones con los 
Estados miembros para mejorar la situación de seguimiento y evaluación, y la Comisión la revisará en el contexto de la 
evaluación de los segundos planes hidrológicos de cuenca que tendrá lugar durante 2017.
Con respecto a la DMEM, los Estados miembros han establecido programas de supervisión para evaluar la evolución 
hacia la consecución de los objetivos y de la condición de buen estado medioambiental. El proyecto de evaluación de los 
programas de seguimiento de la Comisión para el mar Báltico indica que la mayoría de los Estados miembros han incluido 
la supervisión de la aportación de nutrientes (por ejemplo, niveles de aportación de nutrientes procedentes de fuentes 
terrestres, de nutrientes procedentes de la atmósfera y de fertilizantes y de otras sustancias ricas en fósforo y nitrógeno, 
entre otros).
Por otra parte, se está trabajando para comparar los estándares de nutrientes fijados por los Estados miembros para la 
DMA y la DMEM, a fin de poder garantizar que son coherentes con los estándares biológicos y entender cómo los utilizan 
los Estados miembros a la hora de diseñar programas de medidas; este trabajo deberá dar como resultado la publicación 
de unas orientaciones en 2018.
Recomendación 1 c)
La Comisión señala que esta recomendación está dirigida a los Estados miembros.
118
La Comisión considera que Alemania y Finlandia cumplen la Directiva según la metodología de evaluación del cumpli -
miento de la Comisión, habida cuenta de que alcanzan tasas de cumplimiento del 99 % o superiores. Los otros cuatro 
Estados miembros del mar Báltico a los que se exigió que cumpliesen en su totalidad la Directiva en 2012 alcanzaron 
tasas de cumplimiento del 89 % y superiores.
En los casos demostrados de cumplimiento o ejecución tardía, la Comisión ha puesto en marcha proyectos experimenta -
les de la UE y ha abierto expedientes de infracción y se están siguiendo los procedimientos habituales.
120
La Comisión considera que su medida ha sido la adecuada. Tal y como establecen claramente el Tratado y la jurispru -
dencia reiterada del Tribunal de Justicia, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para determinar 
cuándo perseguir infracciones e iniciar los correspondientes procedimientos de acuerdo con su papel de guardiana de 
los Tratados. En ciertos casos, las herramientas alternativas o el diálogo político pueden ser un enfoque más eficaz que los 
procedimientos de infracción.
Respuestas de la Comisión 69
Además, la Comisión también decidió esperar a que hubieran expirado varios plazos transitorios antes de poner en mar -
cha los proyectos experimentales de modo que, por motivos de eficiencia, el ejercicio fuese más sustancial en términos 
de aglomeraciones y Estados miembros abarcados.
Por último, la Comisión ha tenido en cuenta los diferentes períodos de aplicación (14 años para los Estados miembros de 
la Europa de los Quince frente a entre 3 y 11 años para los 10 Estados miembros que se adhirieron en 2004) a la hora de 
poner en marcha actividades piloto y procedimientos de infracción.
Recomendación 2 a)
La Comisión acepta esta recomendación y considera que ya se aplica en aglomeraciones con más de 2 000 EH. En dichas 
aglomeraciones, la Directiva sobre el tratamiento de aguas residuales prevé el funcionamiento de sistemas de recogida 
o sistemas individuales u otros sistemas adecuados, por lo que la Comisión considera que el marco jurídico (a escala de la 
UE) ya está en vigor. Sin embargo, la Comisión subraya que no puede obligar a las viviendas a conectarse a las redes de 
alcantarillado ya que esto es competencia de los Estados miembros y es una decisión del ámbito político nacional.
Recomendación 2 b)
La Comisión acepta esta recomendación habida cuenta de que se basa en la interpretación del artículo 9 de la DMA. La 
Comisión evaluará la aplicación de esta recomendación en la evaluación general de los segundos planes hidrológicos de 
cuenca cuyo plazo de aprobación por parte de los Estados miembros finalizó el 22 de diciembre de 2015.
Recomendación 2 c)
La Comisión acepta la recomendación y está trabajando para mejorar el proceso de notificación con arreglo a la Directiva 
sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, que es la base de la evaluación del cumplimiento.
Recomendación 2 d)
La Comisión acepta la recomendación.
Recomendación 2 e)
La Comisión señala que esta recomendación va dirigida a los Estados miembros.
Recomendación 2 f)
La Comisión señala que esta recomendación va dirigida a los Estados miembros.
123
La Comisión subraya que la condicionalidad no es un mecanismo para garantizar el cumplimiento de la legislación 
europea en materia de medio ambiente, sino que tiene como fin, entre otros, «contribuir a hacer que la PAC responda en 
mayor medida a las expectativas de la sociedad en general» [véase el considerando 54 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013. 
El sistema de condicionalidad vincula los pagos de la política agrícola común (PAC) al respeto de ciertas normas, al 
tiempo que la infracción de dichas normas conlleva la reducción de pagos de la PAC. En principio, este sistema debería 
utilizar los sistemas de control existentes. Sin embargo, también debería garantizar un mínimo grado de control si el 
sistema de control de la legislación sectorial no es lo suficientemente efectivo.
124
La Comisión recuerda que el cumplimiento de los requisitos obligatorios de los planes hidrológicos de cuenca no se 
puede garantizar a través de medidas agroambientales que solo apoyan acciones voluntarias. No obstante, numero -
sos planes de desarrollo rural incluían desde el principio determinadas medidas (inversiones, formación, actuaciones 
agroambientales) dirigidas a la consecución de objetivos relacionados con el agua.
Respuestas de la Comisión 70
En 2007-2013, las ayudas al almacenamiento de estiércol obligatorio se limitaron a las resultantes de las nuevas normas 
comunitarias derivadas de la Directiva sobre los nitratos, tal como las aplican los Estados miembros.
Algunos de los programas del período 2014-2020 incluyen la medida específica relacionada con la puesta en marcha de 
actuaciones en relación con la Directiva marco sobre el agua.
Además, durante la aprobación de los programas 2014-2020, la Comisión mencionó la necesidad de que los Estados 
miembros fijen objetivos más claros, también en materia de agua.
En lo que atañe a la aplicación de sanciones para la protección de los recursos hídricos, depende de los Estados miem -
bros aplicarlas (más allá de las normas de condicionalidad) en caso necesario y en los casos en que se pueda determinar la 
responsabilidad individual de la contaminación.
La Comisión considera que la aplicación del principio «quien contamina paga» a la agricultura no presenta ninguna difi -
cultad inherente. Por ejemplo, podría aplicarse el pago de una tasa por fertilizante o estiércol. Se podrían fijar controles 
claros para reducir la contaminación en origen poniendo en funcionamiento programas de acción ambiciosos en materia 
de nitratos y medidas básicas en relación con la DMA.
Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 91 a 99.
125
La nueva arquitectura de ecologización de la PAC con requisitos ecológicos en el primer pilar influye en el desarrollo rural. 
Las actuaciones realizadas con arreglo a dichos requisitos ecológicos no pueden ser objeto de pagos agroambientales 
y climáticos a fin de evitar la doble financiación.
Cuando las bases jurídicas pertinentes no están en vigor, no se pueden activar determinadas medidas de desarrollo rural. 
Este es el caso del régimen de pagos que estipula la Directiva marco sobre el agua, que solo se puede poner en funcio -
namiento una vez establecidos los planes hidrológicos de cuenca y sus programas de medidas. No obstante, los Estados 
miembros tienen la posibilidad de modificar sus programas a lo largo de todo el período de programación.
Si bien estas modificaciones pueden conllevar esfuerzos administrativos adicionales, deben considerarse en el contexto 
de su valor añadido adicional a la hora de alcanzar los objetivos y prioridades de los programas.
Recomendación 3 a)
La Comisión acepta esta recomendación y está en proceso de ejecución. Cuando los Estados miembros revisan sus zonas 
vulnerables a los nitratos y los programas de actuación en materia de nitratos, la Comisión les pide que tengan en con -
sideración la información de la DMA en relación con la presión por la contaminación por nutrientes de origen agrícola. 
Esto resulta esencial para controlar la contaminación en la fuente, especialmente en los Estados miembros en los que la 
normativa nacional para ejecutar la Directiva sobre los nitratos es el único instrumento jurídico en virtud del cual se con -
trolan las pérdidas de nutrientes agrícolas.
Los Estados miembros deberán notificar en los segundos planes hidrológicos de cuenca en qué grado es suficiente la 
aplicación de la Directiva sobre los nitratos con el fin de atajar la contaminación por nutrientes de origen agrícola, así 
como las medidas básicas y complementarias de la DMA que se programarán para abordar este problema. Esto permitirá 
saber a los Estados miembros y a la Comisión si es necesario adoptar más medidas.
Recomendación 3 b)
La Comisión observa que los destinatarios de las presentes recomendaciones son los Estados miembros.
Respuestas de la Comisión 71
126
Para la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico, los Estados miembros optaron por una estructura de 
gobernanza muy «suave». No se crearon nuevas instituciones ni consejos. La Comisión considera que la Estrategia de la 
Unión Europea para la región del mar Báltico ha contribuido con éxito a la protección medioambiental del mar Báltico.
127
La Comisión considera que se puede identificar la contribución de los «proyectos emblemáticos» específicos a la reduc -
ción de los nutrientes. Los proyectos emblemáticos tienen una amplia gama de objetivos e incluso los proyectos de 
pequeña escala pueden ser importantes impulsores del desarrollo. Los resultados concretos y la repercusión en los obje -
tivos políticos solo se pueden analizar a largo plazo.
128
La Comisión coincide con el análisis del Tribunal y hubiera preferido que los programas EIE de la región del mar Báltico 
incorporasen con mayor nitidez la Estrategia de la Unión Europea para la región del mar Báltico. Observa que el nivel de 
compromiso con la Estrategia varía entre los diferentes Estados miembros y regiones afectados, lo cual refleja diferencias 
en las prioridades nacionales y regionales.

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(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
El mar Báltico es uno de los mares más contaminados del 
mundo y la lucha contra la eutrofización, causada 
principalmente por las cargas de nutrientes procedentes 
de la agricultura y  las aguas residuales urbanas, representa 
un reto significativo. En el Convenio de Helsinki, todos los 
Estados miembros de la UE y los terceros países ribereños 
se comprometieron a proteger el medio ambiente del mar 
Báltico. El marco jurídico de la UE exige que los Estados 
miembros apliquen medidas, algunas de ellas 
cofinanciadas por la UE, para combatir la excesiva carga de 
nutrientes y lograr el buen estado medioambiental de las 
aguas marinas. El Tribunal examinó si las acciones de la UE 
han resultado eficaces para ayudar a los Estados miembros 
a reducir las cargas de nutrientes que se vierten al mar 
Báltico, y concluyó que estas medidas han logrado que se 
avance ligeramente hacia estos objetivos. Por ello, 
presentamos una serie de recomendaciones para mejorar 
la eficacia de las acciones destinadas a luchar contra la 
eutrofización del mar Báltico.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO