COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 7.12.2011 
SEC(2011) 1463 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO 
por el que se establece un Instrumento de Ayuda Preadhesión (IPA II) 
{COM(2011) 838 final} 
{SEC(2011) 1462 final}  
 
ES 2   ES 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea establece que cualquier Estado europeo 
que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos 
podrá solicitar el ingreso como miembro en la  Unión. La justificación para continuar con 
la ampliación de la UE se reafirmó en las Conclusiones del Consejo del 14 de diciembre de 2010: «La ampliación refuerza la paz, la de mocracia y la est abilidad en Europa, 
sirve a los intereses estratégicos de la UE y ayuda a ésta a lograr mejor sus objetivos de 
actuación en ámbitos de gran relevancia para la recuperación económica y el 
crecimiento sostenible» .  
En la actualidad, la UE está negociando o tie ne acuerdos de asociación con 5 países 
candidatos
1 y con 4 países candidatos potenciales2. Antes de 2014, al menos uno de los 
países candidatos debería convertirse en Estado miembro, y algunos de los candidatos 
potenciales podrían ser países candidatos. C on la excepción de Islandia, el nivel de 
desarrollo socioeconómico de los países de la  ampliación está en general bastante por 
debajo de la media de la UE. Es necesar io llevar a cabo importantes inversiones  para 
aproximar su legislación e instituciones con las normas de la UE, para permitirles resistir a la presión competitiva del mercado único y para que asuman las obligaciones que supone la adhesión. Además, sigue siendo necesa rio reforzar la esta bilidad política, la 
democracia, el respeto por los derechos hum anos y el buen gobier no, todos ellos valores 
fundamentales de la UE. La debilidad en las instituciones públicas y en la capacidad administrativa y la brecha en el nivel de  desarrollo de recurs os humanos afectan 
negativamente al despliegue eficaz y sostenible de la ayuda de la UE.  
Los países de la ampliación no pueden mant ener por sí solos el coste de todas las 
reformas e inversiones necesarias para incor porarse a la UE. Va también en el propio 
interés de la UE que estos países se bene ficien de un apoyo eficiente y eficaz en la 
preparación para una eventual adhesión. Dado  que las necesidades de cada país y su 
camino a la adhesión varían sustancialmente, el mismo enfoque para todos en la entrega 
de la ayuda, tal y como prevé el Instrume nto de ayuda Preadhesi ón actual, no es la 
solución más eficaz, ya que no tiene en cuenta  las prioridades en cuanto a reformas de 
cada país. Además, para aumentar la eficacia,  es necesario reforzar aún más el carácter 
estratégico y orientado a los result ados de la ayuda de la UE.  
2. A
NÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD  
La política de ampliación forma parte de la acción exterior y cont ribuye a cumplir los 
objetivos comunes en materia de desafí os mundiales, respuesta global y liderazgo 
mundial.  
                                                 
1 Croacia, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Isla ndia, Montenegro y Turquía 
2 Albania, Bosnia y Herzegovina, Serbia y Kosovo (con arreglo a la Resolución 1244/99 del 
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas) 
 
ES 3   ES Las sucesivas ampliaciones de la UE son, por su propia naturaleza, una tarea común  que 
solo se puede lograr a nivel de la Unión Europea. Solo los Estados miembros, mediante la actuación conjunta, pueden decidir sobre las solicitudes de adhesión de nuevos 
candidatos. La ayuda de preadhesión prestada  a través del presupuesto de la UE está 
diseñada para ayudar a los pa íses candidatos o candidatos pot enciales a prepararse para 
su futura incorporación: el Instrumento de ayuda Preadhesión se crea  para ofrecer a los 
países antes de la adhesión una «prueba» de las obligaciones que acarrea la incorporación. Ningún otro instrumento multilate ral o bilateral puede ofrecer un conjunto 
de herramientas tan completo
, y solo la UE puede definir el tipo de ayuda necesaria para 
preparar la incorporación del acervo. 
En los últimos años, los Estados miembros de  la UE han ido reducie ndo el nivel de ayuda 
bilateral destinada a los países candidato s y a los candidatos potenciales, ya que 
consideran que la acción coordinada a nivel de  la UE es más eficaz. Aproximadamente la 
mitad del total de la ayuda financiera destinad a por la UE a los países de la ampliación en 
los últimos años provenía del presupuesto de la UE. Las organizaciones multilaterales de donantes han suprimido en gran medida su  apoyo y aquellas que quedan han alineado sus 
programas con las prioridades de la UE. 
3. O
BJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE 
El nuevo instrumento debería seguir persigui endo el objetivo general de ayudar a los 
países candidatos y a los candidatos potenciales en sus preparativos para la adhesión a la 
UE y ayudar a la adaptación progresiva de sus sistemas y economías nacionales a las 
normas y políticas de la Unión Europea, conforme a sus necesidades específicas y adaptándose a su agenda individual de ampliación.  
En términos de resultados e impactos que se deben lograr, el nuevo instrumento debe 
tener los siguientes objet ivos específicos de la política : 
– Apoyar las reformas políticas necesarias pa ra cumplir los criterios de adhesión; 
– Apoyar el desarrollo y las reformas económica s, sociales y territoriales, con vistas 
a lograr un crecimiento sostenible , inteligente e integrador;  
– Aumentar la capacidad de los países be neficiarios para asumir las obligaciones 
que conlleva la adhesión; 
– Integración regional y cooperación territorial. 
Además, con respecto al modo en que debe f uncionar el nuevo inst rumento para lograr 
los objetivos específicos de la  política, se deberían perseg uir los siguientes objetivos 
metodológicos  (específicos del Reglamento ): 
– Reforzar aún más el vínculo entre la ayuda  financiera y la agenda de política de 
ampliación, para que la ayuda sea más estratégica ;  
 
ES 4   ES – Aumentar la eficiencia y la eficacia de la ayuda y aportar  resultados e impacto más 
tangibles y sostenibles ;  
– Permitir una  mayor flexibilidad en el modo en que el instru mento dirige y asigna la 
ayuda, a la vez que los países benefici arios conservan la implicación y la 
responsabilidad para cada ámbito de actuación;  
– Captar más fondos de otros donantes  o del sector privado mediante instrumentos de 
financiación innovadores ; 
– Perseguir la  simplificación y la reducción de la carga administrativa ligada a la 
gestión de la ayuda financiera. 
4. OPCIONES DE ACTUACIÓN  
A la luz del problema identificado y para pode r conseguir la actuación específica y los 
objetivos metodológicos, la Comisión ha tenido en cuenta las siguien tes opciones para el 
futuro Instrumento de ayuda Preadhesión:  
Opción 1: sin cambios . Se mantiene la estructura de componentes y el objetivo actual.  
Opción 2: modificación del Reglamento existente , con las siguientes alternativas: 
– Subopción 2.1: reducir el alcance y mant ener las disposiciones de aplicación , 
centrándose en los cambios jurídicos e institu cionales necesarios para cumplir con los 
criterios de adhesión, sin comprometer una  cantidad significat iva de fondos para 
cofinanciar la inversión pública en  el desarrollo socioeconómico.  
– Subopción 2.2 : mantener la estructura de compon entes y prestar más atención a 
las inversiones , para aumentar el impacto socioec onómico en los países beneficiarios 
y acelerar su preparación en la gestión de  fondos estructurales, de cohesión y de 
desarrollo rural.  
– Subopción 2.3 : mantener el alcance y ajustar las disposiciones de aplicación , lo 
que cubre el cumplimiento de los criterio s de adhesión y el a poyo al desarrollo 
socioeconómico. Además, ajusta aspectos de las modalidades de configuración y 
aplicación del IPA actual.  
Opción 3 : diseño de un nuevo instrumento. Esta opción no se ha analizado con detalle.  
5. EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS  
Se ha evaluado el impacto económico  de las diversas opciones en términos de la 
probabilidad de que dichas opciones: a) retrasen o aceleren la ampliación y, por consiguiente, el impacto económico positivo de la expansión del mercado interno; 
b) mantengan o reduzcan los costes para los Estados miembros de la UE en materia de 
 
ES 5   ES medidas y riesgos para la seguridad, contro les de fronteras e in migración irregular; 
c) coarten o mejoren las posibilidades de una mejor integración económica, por ejemplo, 
mediante la mejor integración con las redes transeuropeas; d) afecten de forma positiva o negativa a la confianza de los donantes e i nversores en los países beneficiarios.  
Se ha evaluado el impacto social  de las distintas opciones en  términos de su posible 
efecto en la pobreza y la exclusión de los pa íses de la ampliación, en relación con el 
avance de la adhesión y la creación de condiciones para unos mejores resultados 
económicos y medidas políticas que aborden es tas cuestiones. Tambié n se han tenido en 
cuenta los posibles efectos en términos de l riesgo de que puedan ponerse en peligro en 
los países beneficiarios los derechos en ma teria de justicia y Estado de Derecho, como 
consecuencia de retrasos y de  riesgos en la adhesión.  
Se ha evaluado el impacto medioambiental  de las opciones en términos de la 
probabilidad de que los costes medioambientales  aumentaran si la adhesión se retrasara o 
se pusiera en peligro, debido a las normas me dioambientales de menor rango utilizadas 
en los países beneficiarios para generar ventajas competitivas y/o debido a retrasos en la aplicación de las grandes inversiones necesaria s para aproximarse al acervo de la UE en 
materia de medio ambiente. 
Se consideró que reducir el alcance del in strumento y mantener las disposiciones de 
aplicación ( subopción 2.1 ) tenía más impacto negativo que el supuesto sin cambios, en lo 
que respecta a la reducción de la brecha de de sarrollo entre los países beneficiarios y la 
UE, retrasando así la ampliación y los benefi cios económicos positivos que conlleva. Por 
otra parte, esta opción sería eficaz para ayudar  a lograr las reformas  políticas necesarias 
para la adhesión. En comparaci ón con esta opción y la opci ón sin cambios, se esperaba 
obtener impactos más positivos de las otras dos opciones, la que plantea mantener la estructura de componentes y pres tar más atención a las inversiones (subopción 2.2) o la 
que plantea mantener el alcance y aj ustar las disposiciones de aplicación  (subopción 2.3) , 
aunque con diferentes puntuacion es para los distintos asp ectos. Se consideró que las 
modalidades mejoradas para suministrar la ayuda previstas en la subopción 2.3, que 
aumentaban la atención, la coherencia, la ef iciencia, la efectividad, la influencia y el 
impacto de la ayuda, y el énfasis reforzado en  que la reforma de la  administración pública 
apoyara resultados más sostenibles, conseguí an en general impactos más positivos que 
los resultantes de aumentar las inversiones para el desarrollo socioeconómico bajo la 
subopción 2.2.  
 
ES 6   ES 6. COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
En la siguiente tabla se ofrece  una comparación de las opciones políticas,  prestando atención 
al modo en que influirían en los factores subyacentes del pr oblema al que harían frente: 
Impacto negativo o muy negativo: - o -- 
Impacto neutro: 0 
Impacto positivo o muy positivo: + o ++ 
 
Efecto sobre el factor subyacente  
del problema Opción 1 
(sin cambios) Subopción 
2.1 
(alcance 
reducido) Subopción 
2.2 
(atención a las 
inversiones) Subopción 2.3 
(ajuste de las 
disposiciones de 
aplicación) 
Eficiencia - - - ++ 
Efectividad 0 + + ++ 
Coherencia - - - ++ 
Menor brecha de desarrollo + - ++ + 
Instituciones reforzadas + ++ 0 ++ 
Aborda la heterogeneidad 0 0 + ++ 
La ayuda es más:     
estratégica y orientada a los resultados 0 + + + 
flexible y a medida 0 0 0 + 
simplificada, eficiente, eficaz 0 0 0 + 
En conclusión , se prefiere mantener el alcance y aj ustar las disposiciones de aplicación  
(subopción 2.3) , ya que combinaría las ventajas (e impactos) del alcance actual de la 
ayuda de preadhesión (adhesión con impacto de  desarrollo socioeconómico) a la vez que 
mejoraría las modalidades de aplicación del instrumento para hacerlo más estratégico, 
orientado a resultados, flexible y a medida de las necesidades.  
7. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
En la opción seleccionada, se reforzarán las disposiciones de seguimiento y evaluación en 
comparación con la situación actual. Los cambi os propuestos mejorarán la atención en 
los resultados y la alineación con la Estrat egia Europa 2020. Determinarán, tal como 
establece la revisión presupuestaria , la definición de objetivos específicos, cuantificables 
y realizables y los indicadores adecuados. Lo s principales macroindicadores serían:  
– Avance hacia el cumplimiento de los puntos de referencia de la adhesión 
(capítulos abiertos/cerrados) o aplicac ión de los acuerdos de asociación tal como 
se reflejan, entre otros aspectos,  por los informes de situación positivos, los índices 
basados en encuestas compilados por resp etables organizaciones internacionales en 
materias como la eficacia del gobierno; estabilidad polític a y ausencia de violencia; 
Estado de Derecho; 
 
ES 7   ES – Evolución socioeconómica, cuantificada por los indicadores de impacto, como el 
Índice de Desarrollo Humano del PNUD, como una medición general de la 
prosperidad; tasas de desempleo; flujos de inversión directa extranjera; comercio; 
– Cooperación regional e integración, cuantificada por índices basados en encuestas 
que reflejan la percepción del nivel (t endencia) de seguridad y estabilidad; 
interacciones políticas, económi cas y culturales, así como mediciones que reflejen la 
integración de las redes transeuropeas.