DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones La energía azul Medidas necesarias para desarrollar el potencial de la energía oceánica de los mares y océanos europeos hasta 2020 y en adelante /* SWD/2014/012 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones La energía azul Medidas necesarias para desarrollar el potencial de la energía oceánica de los mares y océanos europeos hasta 2020 y en adelante 1. Introducción El potencial energético de nuestros mares y océanos excede con mucho nuestras necesidades energéticas actuales. Hoy en día se está desarrollando un abanico de diferentes tecnologías con el fin de aprovechar esta energía en todas sus formas, incluidas las olas, las mareas, los gradientes de salinidad y los gradientes de temperatura. Su implantación es actualmente limitada, pero el sector tiene el potencial de crecer, estimulando el crecimiento económico y creando puestos de trabajo, no solo en el litoral sino también en el interior a lo largo de sus cadenas de suministro. En un momento en que la UE intensifica sus esfuerzos para alcanzar los objetivos de la Estrategia Europa 2020[1], y considera su política energética y climática con posterioridad a ese año, es oportuno explorar todos los caminos posibles para estimular la innovación, generar crecimiento económico y crear nuevos puestos de trabajo, así como reducir nuestra huella de carbono. Teniendo en consideración las inversiones que es necesario realizar a largo plazo, es preciso adoptar medidas ahora con el fin de garantizar que el sector de la energía oceánica pueda desempeñar un papel decisivo para alcanzar nuestros objetivos hasta 2020 y en adelante. La presente evaluación de impacto contempla el futuro de una tecnología nueva y prometedora, y considera las diferentes opciones disponibles en el ámbito de la UE para apoyar su desarrollo. 2. Definición del problema El progreso de este prometedor sector está viéndose obstaculizado en la actualidad por varias barreras tecnológicas y no tecnológicas, a las que deberá hacerse frente para que el sector desarrolle todo su potencial. Cuestiones de reducción de costes, financiación y rentabilidad El coste de la explotación de la energía oceánica es actualmente alto comparado con la energía convencional y también con otras fuentes de energía renovable que se han beneficiado durante largo tiempo de un fuerte apoyo del sector público. La mayoría de las tecnologías de la energía oceánica existentes se encuentran todavía en fase de demostración, y el progreso hacia la reducción de los costes de capital sigue obstaculizado por desafíos técnicos residuales. La relativa novedad de estas tecnologías y la percepción de la existencia de un riesgo alto pueden disuadir a los inversores. Además, la complejidad del panorama tecnológico conduce a la dispersión de los esfuerzos en investigación y desarrollo, lo que repercute en un avance más lento a lo largo de la curva de aprendizaje. Cuestiones de infraestructura La incertidumbre en el proceso de planificación de la red eléctrica, los largos plazos de conexión y los costes prohibitivos del transporte pueden desincentivar la inversión en energía oceánica. Los reforzamientos de la red eléctrica tanto marina como terrestre y transfronteriza son una condición fundamental para el desarrollo de la energía oceánica. También es necesario abordar la disponibilidad de acceso a instalaciones portuarias adecuadas y de buques especializados. Cuestiones administrativas y normativas Se ha señalado que los procedimientos de autorización y licencia largos y excesivamente complicados son un obstáculo fundamental para el desarrollo de los proyectos de energía oceánica. La expansión de la energía oceánica se ve dificultada por la incertidumbre sobre la aplicación apropiada de la legislación medioambiental, que puede prolongar aun más los procedimientos de autorización y suponer una carga administrativa y financiera adicional para los promotores de proyectos. Cuestiones medioambientales En la actualidad los datos sobre las repercusiones ambientales de la energía oceánica son limitados. La investigación resulta con frecuencia demasiado costosa para que los promotores de proyectos la emprendan individualmente. Se necesitará más investigación y desarrollo y un mayor intercambio de información para comprender y mitigar las repercusiones ambientales adversas de las instalaciones de energía oceánica. 3. Análisis de la subsidiariedad y valor añadido de la UE Las competencias de la UE en el ámbito de la energía renovable oceánica se establecen en los objetivos del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea relacionados con la energía, el mercado interior y el medio ambiente. En comparación con las iniciativas y los presupuestos individuales de los Estados miembros, la coordinación de actividades relacionadas con la investigación y con otras cuestiones no tecnológicas a escala europea ayudaría a acelerar el desarrollo del sector. 4. Objetivos estratégicos El objetivo general de la intervención política es permitir que el sector de la energía oceánica realice una contribución significativa a los objetivos de empleo, innovación, clima y medio ambiente de Europa en el medio plazo, junto con las tecnologías de energía renovable más consolidadas. Concretamente, el objetivo es abordar los obstáculos anteriormente mencionados fomentando la colaboración entre los promotores de tecnología, los legisladores, los inversores y otras partes interesadas, de manera que se supere la diferencia existente entre la investigación y el mercado. 5. Opciones de actuación La opción 1 (marco legislativo actual) conlleva una continuación de las iniciativas políticas actuales en el ámbito de la UE que afectan a la energía oceánica tanto directa como indirectamente. La red ERA-Net sobre la energía oceánica contribuirá a intensificar la coordinación de la investigación entre los Estados miembros. La Comisión y las partes interesadas continuarán explorando las maneras de reforzar la financiación de la energía oceánica en el marco del nuevo programa Horizonte 2020. El desarrollo de la red eléctrica marina continuará debatiéndose en las iniciativas existentes, como la North Seas Countries' Offshore Grid Initiative (Iniciativa de red eléctrica marina de los países del Mar del Norte, NSCOGI). Continuarán los debates sobre la propuesta de una Directiva sobre la ordenación del espacio marítimo (OEM) y sobre la propuesta de enmienda de la Directiva sobre la evaluación de impacto ambiental, cuyo objetivo es simplificar los procedimientos para reducir las cargas administrativas innecesarias. La opción 2 (mejora de la coordinación política e industrial) implica la creación de un foro que reúna a todas las partes interesadas pertinentes. Su objetivo sería encontrar soluciones viables para abordar los desafíos descritos anteriormente y elaborar una hoja de ruta estratégica para establecer etapas de desarrollo industrial en un plazo de tiempo definido, así como un plan de aplicación orientativo. Un compromiso activo por parte de los Estados miembros y la Comisión Europea en este proceso supondría una clara señal política de apoyo. Se haría frente a las deficiencias de infraestructura promoviendo un diálogo más proactivo entre la industria y las partes responsables de la planificación de la red eléctrica. También se prevé que otras necesidades de infraestructura (servicios portuarios y cadena de suministro) sean definidas en el seno del foro de las partes interesadas. La incertidumbre sobre las repercusiones ambientales se abordará mediante el fomento del intercambio de datos. El apoyo diferenciado a los ingresos es clave para garantizar que las tecnologías de energía renovable menos avanzadas puedan competir en igualdad de condiciones. El reconocimiento de las necesidades específicas de las tecnologías menos avanzadas en las próximas orientaciones de la Comisión sobre el apoyo a los ingresos es, por tanto, un importante componente de la opción 2. La opción 3 (acciones estructurales específicas) se sustenta en la opción 2. Su objetivo es consolidar la cooperación entre las partes interesadas y proporcionar un marco sólido de apoyo institucional. Además de las medidas descritas en la opción 2, se crearía una iniciativa industrial europea (IIE) con el fin de captar inversiones y de poner en práctica la hoja de ruta estratégica. Se crearía una plataforma especializada en planificación de la red eléctrica para defender los intereses de la industria renovable marina en el ámbito de la planificación de la red eléctrica. Con el fin de abordar otras deficiencias de infraestructura, un organismo sectorial será el encargado de identificar y evaluar las necesidades específicas del sector relacionadas con la cadena de suministro y de explorar las posibles sinergias con otros sectores, especialmente con la energía eólica marina, con vistas a reducir los costes y aprovechar las sinergias. Esta opción prevé la elaboración de un documento de orientaciones para ayudar a la aplicación del artículo 13 de la Directiva sobre energías renovables, que exige que cada Estado miembro garantice que la normativa nacional de autorización y licencias aplicada a las instalaciones de energía renovable sea «proporcionada y necesaria». A la vista del desarrollo potencial de la energía oceánica, esta opción explora la posibilidad de desarrollar directrices sectoriales para la ordenación del espacio marítimo, así como orientaciones para ayudar a la aplicación de las Directivas sobre hábitats y aves. 6. Evaluación de los impactos Impacto económico Si se aplica la opción 1 es probable que la energía oceánica realice solo una contribución marginal a la futura combinación energética de la UE. Es probable que el descenso del coste ajustado de la electricidad sea relativamente lento. En consecuencia, los beneficios económicos en términos de crecimiento del propio sector y de estimulación de la actividad económica a lo largo de las cadenas de suministro puede que sean consiguientemente bajos. Además, sin un apoyo adicional, la ventaja competitiva de la UE puede perderse ante terceros países, debilitando el crecimiento y el empleo ya creados por la industria. El aumento de la cooperación entre las partes interesadas estimulado por la opción 2 podría reforzar el efecto de la inversión pública y privada en el sector y reducir los costes. La comercialización, por tanto, sería probablemente mayor que la prevista para la opción 1, aunque su magnitud es incierta ya que muchos de los instrumentos son de carácter voluntario. El reconocimiento de la energía oceánica como una tecnología energética estratégica y la creación de una iniciativa industrial europea, tal como se propone en la opción 3, facilitará con toda probabilidad el acceso de los promotores de proyectos a la financiación y estimulará considerablemente la innovación. Los documentos de orientaciones propuestos podrían suponer un mayor ahorro mediante la supresión de costes de transacción. Por otro lado, es probable que las opciones 2 y 3 vayan ligadas a costes de electricidad proporcionalmente más elevados e impliquen un cierto grado de carga administrativa. Impacto medioambiental La implantación de la energía oceánica tiene el potencial de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Partiendo de la hipótesis de que cada unidad instalada reemplaza a una unidad equivalente de generación eléctrica convencional, se supone que el beneficio de mitigación del cambio climático será reducido si se aplica la opción 1 y relativamente mayor si se aplican las opciones 2 y 3. Las instalaciones de energía oceánica tienen un amplio abanico de repercusiones ambientales locales, que pueden ser tanto positivas como negativas. Adoptando un enfoque preventivo, se estima que la opción 1, con un área relativamente pequeña ocupada por las instalaciones de energía oceánica, tendrá como consecuencia un impacto local negativo menor, mientras que las opciones 2 y 3 implican un impacto local negativo correspondientemente más elevado. Esto podría compensarse, sin embargo, por el hecho de que, con un aumento de la potencia instalada, la experiencia acumulada podría redundar en el desarrollo de prácticas e instrumentos de gestión de impacto ambiental efectivos. Impacto social Con toda probabilidad, la comercialización de la energía oceánica creará puestos de trabajo de alta calidad, especialmente si se aplica la opción 3, en la que los niveles de implantación son los más elevados. Es probable que la mayor parte de los puestos de trabajo se creen en los Estados miembros y en las regiones en las que la energía oceánica se implante, aunque es probable también que surjan otras oportunidades económicas y de fabricación en otros países que participen en la cadena de suministro. Conforme se desarrolle el sector, aumentará la demanda de empleo con alto nivel de especialización. Si se aplica la opción 2 y especialmente la opción 3, este crecimiento de la demanda de ingenieros especializados puede endurecer la competencia con la energía eólica marina en especial, e incluso posiblemente con el petróleo y el gas. La expansión de este tipo de instalaciones podría dar lugar a problemas de aceptación pública. Si se aplican las opciones 2 y 3, una mayor proliferación de la energía oceánica podría aumentar proporcionalmente las posibilidades de conflicto con otros usuarios del espacio marino. No obstante, este tipo de impacto podría mitigarse mediante la participación de todas las partes interesadas en una fase temprana. 7. Comparación de las opciones Eficacia La opción 1 no cumple este objetivo, ya que serviría de poco para acelerar la comercialización de la energía oceánica. La opción 2 puede estimular una mayor cooperación y evitar la duplicación de esfuerzos, sin embargo, los resultados dependerán de la voluntad de cooperación de las partes interesadas y son, por tanto, inciertos. En cuanto a la opción 3, si bien no puede esperarse que aborde completamente los obstáculos identificados, es muy probable que ayude a aliviarlos, proporcionando a la industria un estímulo tangible. Eficiencia La opción 1 no cumple este criterio, ya que conllevaría la renuncia a una parte sustancial, si no a la totalidad, de los beneficios económicos que el desarrollo de la industria de la energía oceánica podría proporcionar. La creación de un foro, si se aplica la opción 2, exige determinados esfuerzos pero es probable que consiga mejoras. Su impacto, sin embargo, dependería en gran medida de la voluntad de cooperación de las partes interesadas. La creación de una iniciativa industrial europea para la energía oceánica (opción 3) implicaría un mayor compromiso de las partes interesadas. Sopesándola en comparación con los costes, se considera que la opción 3 es la más eficiente, con la excepción de la creación de un organismo especializado para defender los intereses de la energía oceánica en la planificación de la red eléctrica, ya que se solaparía con las iniciativas ya existentes. Coherencia Todas las opciones de actuación son coherentes con los objetivos políticos a largo plazo de la UE, incluidos aquellos que se refieren al clima, la energía, el medio ambiente y el crecimiento económico. Viabilidad Aunque algunas medidas son viables a corto plazo, determinadas medidas de la opción 3 solo son viables a largo plazo. Por ejemplo, la industria debe haber elaborado una agenda de investigación estratégica para crear una iniciativa industrial. Los documentos sobre orientaciones que complementen las directivas relacionadas con el medio ambiente dependen de la disponibilidad de los datos sobre el impacto medioambiental. Solo se podrán elaborar directrices sectoriales que complementen la Directiva sobre la ordenación del espacio marítimo una vez que esta se aplique y se conozca su impacto. Por tanto, en vez de decidir entre la opción 2 y la opción 3, quizá sería más apropiado adoptar las medidas de la opción 2 como un primer paso para sentar las bases de las medidas de la opción 3, que ayudará a la industria a avanzar más. El análisis comparativo de las tres opciones evaluadas puede resumirse como sigue: Opción 1 (marco legislativo actual) Determinadas iniciativas que afectan al desarrollo del sector ya están en marcha; sin embargo, no abordan algunas de las necesidades específicas del sector. Si no se adoptan medidas específicas para apoyar la energía oceánica, los promotores de tecnología se verán sometidos a una fuerte presión competitiva de otras tecnologías de generación de electricidad tradicionales y renovables más avanzadas, que ya se han beneficiado de una política favorable y de grandes cantidades de inversión pública y privada en el pasado. Opción 2 (mejora de la coordinación política e industrial) El apoyo al sector mediante la interconexión de las partes interesadas, el intercambio voluntario de información y una mayor integración de esta información en los mecanismos de financiación existentes aliviarán, con toda probabilidad, los obstáculos en cierta medida y, por tanto, conllevarán mejoras. Sin embargo, el alcance de los impactos positivos es incierto debido al carácter voluntario de las iniciativas. Opción 3 (acciones estructurales específicas) Además de los instrumentos de la opción 2, la opción 3 comprende herramientas efectivas para incrementar la visibilidad de la industria, mejorar la I+D y la cooperación entre las partes interesadas, y mitigar algunos de los obstáculos administrativos a los que se enfrentan los promotores de proyectos. Es probable que esta opción envíe una clara señal política, pero algunas de las medidas solo serán factibles a largo plazo. Cuadro 1: Comparación de las opciones en relación con el resultado previsto || Opción 1 (modelo vigente) || Opción 2 || Opción 3 Impacto económico Coste ajustado de la electricidad || + || ++ || +++ Consolidación de la investigación y el desarrollo || 0/+ || ++ || +++ Coste para el consumidor || - || -- || --- Competitividad || - || + || ++ Desarrollo de la red eléctrica || + || ++ || ++ Desarrollo de las cadenas de suministro y los puertos || 0 || + || ++ Sinergias con otros sectores || 0 || + || + Gastos administrativos* || - || ++/- || ++/- Impacto medioambiental Mitigación del cambio climático || + || ++ || +++ Otras repercusiones ecológicas** || - || -- || --- Mitigación de la incertidumbre relativa a los efectos ambientales || 0 || ++ || +++ Facilitación de la aplicación de la legislación || 0 || 0 || + Impacto social Creación de empleo || + || ++ || +++ Creación de puestos de trabajo en zonas con una alta tasa de desempleo || + || ++ || +++ Educación y formación || NA || NA || NA Descripción de capacidades || 0 || ++ || ++ Salud y seguridad || NA || NA || NA Aceptación social*** || 0 || +/- || +/- Leyenda: + impacto positivo, ++ impacto significativamente positivo, - impacto negativo, -- impacto significativamente negativo, 0 ningún impacto, NA - no aplicable/muy difícil de evaluar. * Aunque las medidas propuestas en el marco de la opción 2 y la opción 3 reducirían los costes administrativos con el tiempo, también habrá costes asociados al esfuerzo administrativo necesario para aplicar estas medidas. ** La naturaleza y el alcance de otro tipo de repercusiones ecológicas dependen en gran medida de la tecnología específica, pero es prudente suponer que la proliferación de la energía oceánica aumentaría el riesgo de efectos ecológicos adversos. *** Depende del nivel de compromiso de las partes interesadas. 8. Seguimiento y evaluación Se propone que la Comisión supervise y evalúe el progreso de la industria de la energía oceánica basándose en los indicadores que figuran en el cuadro 2. Los datos se obtendrán mediante encuestas distribuidas a las partes interesadas pertinentes, incluidos los promotores de tecnología, los promotores de proyectos, los inversores y las instituciones de investigación especializadas. Una primera evaluación completa tendría lugar a más tardar en 2020. Cuadro 2: Indicadores clave para evaluar el desarrollo de la energía oceánica Indicador || Pertinencia Potencia instalada || Comercialización de la tecnología Magnitud de la inversión en el sector || Percepción de fiabilidad, eficiencia y relación coste-eficacia de las tecnologías Número de empresas que colaboran || Cooperación y colaboración industrial, sinergias Duración de los plazos (es decir, el tiempo total necesario para obtener los permisos de construcción y de conexión a la red eléctrica) || Eficiencia de los procedimientos de planificación y de obtención de licencias [1] COM(2010) 2020 de 3.3.2010.