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Bruselas, 24.1.2007

SEC(2006) 1689

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Documento que acompaña a la Propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las tasas aeroportuarias Resumen de la evaluación de impacto {COM(2006) 820 final}{SEC(2006) 1688}

Resumen

Introducción

La presente evaluación de impacto sobre un proyecto de directiva relativa a las tasas aeroportuarias forma parte de un paquete de iniciativas de la Comisión para apoyar el funcionamiento eficaz de los aeropuertos de la UE. Existen en la UE diferentes sistemas de fijación de precios de la infraestructura aeroportuaria que no siempre están debidamente justificados, y el intercambio de información al respecto puede ser inadecuado. Las compañías aéreas de la UE, por un lado, y los aeropuertos, por otro, suelen discrepar sobre el modelo de tarificación y sobre el método de fijar las tasas. La presente evaluación de impacto examina una serie de opciones a este respecto y evalúa sus repercusiones.

Objetivos

Los objetivos generales del proyecto de directiva se definen en otras iniciativas, como los desafíos y objetivos estratégicos de la Comisión que figuran en los Objetivos estratégicos 2005-2009[1], entre ellos volver a situar a Europa en la vía de la prosperidad , haciéndola más dinámica y competitiva. Los objetivos específicos de la propuesta de directiva constituyen las metas que deben alcanzarse a través de la directiva para poder lograr los objetivos generales. Estos objetivos específicos pueden resumirse como sigue:

- contribuir a la competencia leal entre aeropuertos de la UE mediante la introducción de principios comunes de tarificación;

- fomentar sistemas de tarificación más transparentes aplicables a los usuarios de la infraestructura aeroportuaria;

- generar ingresos suficientes para mantener y completar la infraestructura aeroportuaria a un nivel óptimo.

Los objetivos operativos se refieren a los resultados que se esperan de la directiva. El principal objetivo operativo es la creación de principios básicos comunes aplicables a la tarificación aeroportuaria en la UE.

Consulta y asesoramiento

Consultas

La preparación de la presente propuesta vino precedida de una consulta para recabar comentarios y sugerencias de las partes interesadas. En las consultas mantenidas se respetaron las normas mínimas para la consulta de las partes interesadas, definidas en la Comunicación de la Comisión de 11 de diciembre de 2002 [COM(2002) 704].

El 7 de abril de 2006 se celebró una audiencia en la que todas las principales asociaciones y organizaciones del sector tuvieron la oportunidad de presentar sus posiciones respectivas. Las organizaciones representadas fueron las siguientes:

ACI, AEA, CANSO, ECA, EEA, ELFAA, ERA, ETF, IACA, IAHA e IATA.

De las contribuciones a este proceso de consultas se desprenden las siguientes tendencias.

Las posiciones de los principales agentes del sector del transporte aéreo, es decir, los aeropuertos y las compañías aéreas, son menos antagónicas que antes y la mayoría de las partes interesadas coinciden en la necesidad de una normativa comunitaria en materia de tasas aeroportuarias.

Las organizaciones de compañías aéreas recuerdan la difícil situación de éstas con respecto a la de los operadores aeroportuarios. Desde 2001, las compañías aéreas han tenido que recortar sus costes de explotación. Al mismo tiempo, las tasas aeroportuarias por pasajero han aumentado un 13 % por término medio, y muy por encima del 20 % en algunos aeropuertos. Catorce de los 25 aeropuertos más caros están situados en la UE. Las organizaciones son firmemente partidarias de una normativa a nivel comunitario, que debería contener una serie de «reglas de oro», por ejemplo no discriminación, consulta obligatoria, transparencia de los costes e ingresos aeroportuarios, y establecimiento de un regulador nacional independiente. Las compañías aéreas de bajo coste opinan de manera diferente, ya que observan que los principales aeropuertos están reduciendo sus tasas ante la competencia cada vez mayor de los aeropuertos secundarios y regionales, lo que hace prácticamente innecesaria esta medida. Las compañías aéreas regionales son favorables a una normativa económica.

Los aeropuertos, por su parte, subrayan la necesidad de ampliar su capacidad y de financiar las ampliaciones con 45 000 millones de euros hasta 2025. Asimismo, señalan que las compañías aéreas no pagan todos los costes de la infraestructura aeroportuaria. Afirman que las tasas aeroportuarias están suficientemente reguladas a nivel nacional sobre la base de los principios de la OACI. Por otra parte, los aeropuertos consideran que las compañías aéreas desean básicamente lograr la subvención cruzada de estas tasas con los ingresos procedentes de las actividades comerciales de los aeropuertos. No obstante, hacen hincapié en el clima de cooperación en que las compañías aéreas y los aeropuertos deben operar y en su disposición a adoptar acuerdos constructivos.

A tenor de lo anterior, pueden apreciarse los diferentes puntos de vistas de los agentes del sector sobre las disposiciones específicas que debería contener un acto legislativo comunitario. Los servicios de la Comisión han definido una serie de opciones que representan distintas posibilidades de legislación comunitaria.

Asesoramiento

La evaluación de impacto fue objeto de un contrato con un consultor externo, elegido mediante licitación abierta. El consultor examinó las repercusiones económicas y para el medio ambiente de la propuesta de directiva relativa a las tasas aeroportuarias.

Opciones estratégicas

Los servicios de la Comisión han definido las siguientes opciones, que representan distintas posibilidades de legislación comunitaria:

Opción 1

Ninguna intervención a nivel de la UE ( statu quo ).

Opción 2

Elaboración y adopción por los principales agentes del sector, es decir, las compañías aéreas y los aeropuertos, de medidas de autorregulación voluntarias para resolver los problemas percibidos por una u otra parte, derivados de la falta de acuerdo y entendimiento entre ambas partes sobre la mejor forma de abordar los principales puntos conflictivos.

Opción 3

Adopción de un acto jurídico comunitario por el que se establezca un marco general en virtud del cual las tasas aeroportuarias se determinen a nivel nacional y reflejen una serie de principios comunes que deben suscribir los operadores aeroportuarios. El marco básico para fijar las tasas se decidiría a nivel nacional, aunque el propio marco y su aplicación tendrían que respetar los principios comunes establecidos a nivel comunitario.

Los principios comunes incluirían, entre otros, la consulta obligatoria, la no discriminación en la aplicación de las tasas aeroportuarias para garantizar la igualdad de trato de las compañías aéreas, la transparencia de la contabilidad de los aeropuertos, que permita conocer los costes e ingresos sobre una base anual, la posibilidad de diferenciar las tasas aeroportuarias en función de los distintos niveles de calidad, y la creación, a nivel nacional, de un organismo responsable de supervisar la aplicación uniforme de estos principios. La opción incluye la posibilidad de modular las tasas en relación con el rendimiento medioambiental de las aeronaves utilizadas.

Esta opción también prevé qué umbral convendría aplicar, es decir, si la directiva debería aplicarse únicamente a los aeropuertos de una dimensión mínima determinada y, en ese caso, precisar esta dimensión.

Opción 4

Adopción de un acto legislativo comunitario por el que se establezca un marco jurídico en la UE en virtud del cual las tasas aeroportuarias se fijen y recauden sobre la base de un sistema reglamentario único, aplicable en toda la UE de manera uniforme, estableciendo un único método de cálculo que habría que definir. Este método único podría elegirse entre los distintos mecanismos de tarificación que existen en los Estados miembros; también sería posible combinar (elementos de) estos mecanismos. Esta opción incluye la posibilidad de una modulación en función del rendimiento medioambiental, según lo descrito anteriormente en la opción 3.

No se ha descartado ninguna de las opciones expuestas.

Análisis de impacto

La no intervención comunitaria implicará mantener las diferencias en los sistemas de tarificación y sus principios subyacentes en los Estados miembros. A la larga, ello acentuará las tensiones entre los aeropuertos y sus usuarios, sobre todo teniendo en cuenta la tendencia constante a la privatización, que conducirá a un aumento de las tasas.

Si los principales agentes del sector establecieran principios comunes para la transparencia de los costes, como se expone en la opción 2 , no cabría esperar un cambio sustancial del nivel de las tasas aeroportuarias. Asimismo, debería aumentar la coherencia estructural en toda la UE. No obstante, la creación de estos principios comunes sobre una base voluntaria se toparía con algunos obstáculos. Es posible que algunos Estados miembros sean sumamente reacios a sustituir su régimen reglamentario económico, instaurado para alcanzar objetivos estratégicos nacionales, por un marco voluntario a escala comunitaria que podría aprobar tasas relacionadas con los costes.

En la opción 3 se prevé el establecimiento de algunos principios comunes en la legislación comunitaria. El principio de consulta obligatoria no debería tener un impacto importante, puesto que ya se aplica en la mayoría de los Estados miembros. Este mismo argumento es aplicable al principio de no discriminación, ya que las posibilidades de que los aeropuertos actúen hoy en día de forma discriminatoria quedan limitadas por el Derecho comunitario. La posibilidad de que los aeropuertos diferencien los niveles de calidad tampoco tendrá mayores repercusiones en las tasas aeroportuarias. El principio de transparencia debería en cambio ejercer una presión a la baja en el nivel de estas tasas, especialmente en los aeropuertos que forman parte de una red. Los costes administrativos aumentarán con esta opción, debido a la creación de un organismo de supervisión independiente, aunque también mejorará el funcionamiento del sector aeroportuario gracias a la rebaja de las tasas aeroportuarias. La introducción de tasas ambientales debería tener un impacto limitado en el medio ambiente.

No queda claro si la opción 3 implicará un aumento o una disminución de las tasas aeroportuarias, pero su impacto global presionaría a la baja los niveles de estas tasas. No obstante, esta presión sería normalmente menos intensa que en la opción 4, ya que deja un mayor margen para la diferenciación a nivel nacional.

La opción 4 incluye un nivel objetivo obligatorio en la UE para una explotación rentable de los aeropuertos, sobre la base de un análisis comparativo de la relación coste/eficacia de los aeropuertos europeos. Se estima que los costes administrativos serían importantes en esta opción. Los aeropuertos tendrían que adoptar sistemas de contabilidad de costes que requerirían la introducción de un sistema contable uniforme en cada aeropuerto. Con la opción 4, la demanda debería aumentar en una serie de aeropuertos. El aumento de la demanda de tráfico aéreo tendrá un impacto negativo en la demanda de los demás modos de transporte, lo que afectará al tráfico ferroviario de media distancia, que compite con el tráfico aéreo de corto recorrido, y al transporte de mercancías por carretera. La reducción de las tasas se repercute en los usuarios del transporte aéreo. Algunas tarifas disminuirán, especialmente en los vuelos de corto recorrido. Sin embargo, este efecto se verá compensado por un aumento de las tasas en los aeropuertos con menores costes.

Comparación de las opciones

A tenor de las consideraciones anteriores, la conclusión es que la opción 3 «Marco general comunitario de principios comunes» ofrece las mejores posibilidades de aplicación. Todas las opciones deberían aumentar la transparencia de los costes, defendida por los usuarios, y facilitar también el control de los principios relativos a las ayudas estatales.

Se considera que la opción 1 aumentaría las tensiones entre los aeropuertos y sus usuarios, especialmente a la luz del actual proceso de privatizaciones de los aeropuertos de la UE. La opción 2 sería difícil de ejecutar.

La opción 3 no tendría el mayor impacto en la relación coste/eficacia de los aeropuertos, ya que se estima que con la opción 4 se obtendrían mejores resultados a este respecto. Sin embargo, la opción 4 tendría dificultades de aplicación importantes y generaría probablemente elevados costes administrativos. Éstos no justificarían esta intervención directa de la Comisión y tampoco redundaría en todos los casos en beneficio de los usuarios, puesto que los costes no son el único criterio importante para éstos.

Se considera que la introducción de tasas ambientales en función del NOx crearía algunas dificultades. Aunque esta medida sería sumamente beneficiosa para aumentar la sensibilización de las compañías aéreas sobre los problemas de calidad del aire local, especialmente si se introdujeran a escala comunitaria, entrarían en conflicto con otros objetivos medioambientales (en particular, las emisiones de CO2 y el ruido).

Supervisión y evaluación

La Comisión supervisará continuamente la evolución del mercado interior de la aviación y evaluará el impacto de la nueva legislación de forma periódica. El impacto de la directiva sobre la relación entre aeropuertos y compañías aéreas se evaluará principalmente sobre la base de:

i) las actividades de investigación que emprenderá la Comisión;

ii) los informes anuales de los organismos de supervisión independientes que se crearán a nivel nacional. Estos informes serán un indicador importante de los efectos de la directiva en la aplicación de las tasas aeroportuarias.

[1] Objetivos estratégicos 2005-2009; Europa 2010: La asociación para la renovación europea en el ámbito de la libertad, la seguridad y la justicia. Prosperidad, solidaridad y seguridad. COM(2005) 12.