ES Diario Oficial de la Unión Europea C 354/35

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «La reforma de la política agrícola común en 2013» (Dictamen de iniciativa)

2010/C 354/06

Ponente: Lutz RIBBE

El 16 de julio de 2009, de conformidad con el artículo 29.2 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema:

«La reforma de la Política Agrícola Común en 2013».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 25 de febrero de 2010.

En su 461o Pleno de los días 17 y 18 de marzo de 2010 (sesión del 18 de marzo de 2010) el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 163 votos a favor, 5 en contra y 5 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE observa con gran preocupación que entre la defensa del modelo agrícola europeo, o multifuncionalidad, y la realidad cotidiana de las explotaciones agrarias existe un desfase que sigue acentuándose progresivamente. Es necesario apoyar y fomentar el modelo agrícola europeo, que está hoy más amenazado que nunca por la evolución actual, de manera más decidida y precisa con una Política Agrícola Común fuerte.

1.2 Los agricultores se ven sometidos a una fuerte presión por parte de los mercados –con frecuencia mediante precios más bajos y sujetos a oscilaciones pronunciadas– que les obliga a adaptarse mediante la especialización y la racionalización de las explotaciones. Estos procesos pueden dar lugar a una concentración regional problemática y al abandono de la agricultura en las regiones más desfavorecidas. Ante esta presión a la adaptación urge, a juicio del CESE, fomentar con miras al futuro, a través de la Política Agrícola Común, el mantenimiento y desarrollo de una agricultura multifuncional, gestionada para todo el territorio y orientada hacia los objetivos de sostenibilidad.

1.3 Para el CESE es obvio que centrarse exclusivamente en el aumento de la competitividad con vistas al mercado mundial no será suficiente. Lo que debe guiar a la PAC a partir de 2013 no es una producción que tome como referencia los precios más bajos, optimizada en el mero funcionamiento de la explotación, especializada y concentrada en la perspectiva regional, sino el modelo agrícola europeo, que ha de estar basado en los principios de la soberanía alimentaria, la sostenibilidad y las necesidades reales de los agricultores y consumidores.

1.4 Esto presupone otro tipo de condiciones marco en materia de política agraria, pues la agricultura multifuncional a la que se aspira no se conseguirá con las condiciones y precios del mercado mundial.

1.5 El CESE exhorta a la Comisión, al Consejo y al PE a que, en primer lugar, definan de manera inequívoca el objetivo de la PAC, presenten a continuación los instrumentos necesarios a tal fin y determinen las necesidades financieras. Sólo después deberá aclararse la cuestión de la financiación. El CESE estima equivocado fijar, en primer lugar, una dotación financiera para un sector determinado y, después, asignar ese importe a medidas concretas y Estados miembros.

1.6 La «estabilización de los mercados», según el Tratado, es uno de los objetivos de la PAC. Los mercados estables son importantes. Por este motivo, el CESE considera importante seguir utilizando instrumentos de mercado para estabilizar precios y prevenir variaciones de precios demasiado pronunciadas. Sin embargo, las medidas para la regulación de los mercados o la protección de los precios de los productores se reducirían al mínimo: frente a terceros países, los mercados agrarios de la UE se cuentan entre los más abiertos. Éste es el origen de la mayor parte de los problemas, que a largo plazo no pueden compensarse sólo con transferencias financieras.

1.7 Por ello, la política agrícola es más que repartir dinero. Los agricultores esperan con razón obtener unos ingresos justos de la venta de sus productos en el mercado y el reconocimiento de los servicios sociales que prestan en el marco del modelo agrícola europeo.

1.8 Para ello es necesario, además, fomentar y sostener la producción y comercialización de productos de calidad como expresión de la idiosincrasia regional y de la diversidad de las zonas rurales de la UE, fomentando las vías cortas de distribución y favoreciendo el acceso directo de los agricultores o agrupaciones de productores al consumidor para aumentar la competitividad de las estructuras de explotación y hacer frente a la posición negociadora prepotente del sector de la distribución mayorista. La diversidad y especificidad de los productos europeos debe mantenerse también con una correcta información al consumidor.

1.9 Un importante objetivo de la reforma será que el actual sistema heterogéneo de subvención agraria de la UE pase a ser un sistema homogéneo, basado en criterios objetivos y aceptado por la sociedad.

1.10 Los pagos a los agricultores no pueden seguir justificándose con decisiones o exigencias históricas, sino que deben remunerar las prestaciones –que han de definirse de modo preciso– a la sociedad que son necesarias para el mantenimiento del modelo agrícola europeo y no se reflejan en los precios del mercado. Por consiguiente, deben orientarse en función de objetivos específicos.

1.11 No existe justificación alguna para un pago único por superficie a escala europea, teniendo en cuenta, por ejemplo, las importantes condiciones estructurales y agroclimáticas, las rentas medias nacionales y regionales muy divergentes, los costes muy divergentes de los insumos y de producción y las distintas prestaciones realizadas por las diferentes explotaciones y tipos de explotación para el mantenimiento del modelo agrícola europeo. Se deben encontrar, por el contrario, soluciones adecuadas, adaptadas a escala regional y a los tipos de explotación.

1.12 Se deben seguir desarrollando –y optimizando– los programas de desarrollo rural. El CESE se declara resueltamente en contra de que los correspondientes objetivos se transfieran a la política estructural o regional. El Comité, sin embargo, considera que las medidas enmarcadas en el actual Feader deberían tener una clara referencia agrícola. Dentro de tal marco no entran la construcción de carreteras ni el cableado para redes de banda ancha.

2. Contexto

2.1 La Comisión Europea presentará en 2010 una Comunicación sobre la futura organización de sus prioridades políticas y el futuro marco presupuestario a partir de 2014. En ella figurarán también observaciones sobre la dirección que habrán de tomar las políticas comunitarias, como la PAC y los Fondos Estructurales.

2.2 El objetivo del presente dictamen de iniciativa es formular reflexiones de principio de la sociedad civil organizada sobre la futura orientación y organización de la PAC. Esto permitirá transmitir a la Comisión argumentos y recomendaciones para la elaboración de la Comunicación.

3. La situación de partida: el «modelo agrícola europeo» –el proyecto de política agraria de Europa– está amenazado

3.1 Las expectativas de la sociedad con respecto a la agricultura han experimentado cambios importantes. Hace ya mucho tiempo que no están centradas solamente en los objetivos del artículo 33 del Tratado CE, integrados sin modificaciones en el nuevo Tratado de Lisboa: cómo, por ejemplo, producir alimentos en cantidad suficiente a precios adecuados gracias a una evolución de la productividad.

3.2 Han venido a añadirse nuevos desafíos, como preservación de la biodiversidad, protección de los paisajes rurales en todo el territorio, desarrollo de las zonas rurales con la creación y mantenimiento de los puestos de trabajo, consideración de los productos regionales como bienes culturales, etc. La agricultura, por otra parte, tiene que afrontar las consecuencias del cambio climático y, además, contribuir al almacenamiento del dióxido de carbono.

3.3 La crisis alimentaria mundial y la situación problemática de los mercados energéticos permiten poner cada vez más de manifiesto otra función, especialmente importante, de una agricultura de implantación local o regional, como la seguridad o soberanía alimentarias, o bien su importancia como abastecedor de energía.

3.4 La seguridad alimentaria debe ser un derecho fundamental de todos los seres humanos. Aunque no sea necesario un abastecimiento propio del 100 %, el objetivo debería consistir en alcanzar el grado de abastecimiento propio (es decir, la soberanía alimentaria) más alto posible.

3.5 Con la producción agraria suele ir aparejado un componente de cultura e identidad regional: los alimentos pueden representar la especificidad y la historia de países y regiones. Mientras que, teóricamente, los alimentos podrían importarse, los paisajes tradicionales, la biodiversidad y la cultura pueden conservarse sólo con una gestión activa y rural del territorio; no pueden adquirirse como productos importados. Por ello, los productos alimentarios también deben valorarse de modo muy diferente que, por ejemplo, los productos industriales, cuyo lugar de producción tiene principalmente su razón de ser en los costes.

3.6 El debate, pues, en torno a una gestión sostenible afecta a la agricultura. En el caso de una agricultura guiada de modo coherente por objetivos de desarrollo sostenible, la política habla de «modelo agrícola europeo».

3.7 El CESE considera que la clave para el mantenimiento de una producción alimentaria en cantidades suficientes, de alta calidad y diferenciada por regiones, cuya explotación abarque todo el territorio y sea compatible con el medio ambiente, que proteja y preserve el territorio europeo, mantenga la diversidad y la especificidad de los productos y fomente la variedad y riqueza de los paisajes tradicionales europeos y las zonas rurales reside en el mantenimiento o desarrollo en la UE del «modelo agrícola europeo»; es decir, de una agricultura multifuncional, marcada por la existencia de explotaciones agrarias familiares (1) cuya renta agraria sea equiparable a la renta media nacional o regional.

3.8 El CESE subraya que ya actualmente existen diferencias muy importantes –en Europa también– entre una agricultura de orientación multifuncional y una agricultura que debe o necesita dirigirse, en primer lugar, a mercados globalizados y liberalizados.

3.9 El CESE observa con gran preocupación que entre la defensa del modelo agrícola europeo, o multifuncionalidad, y la realidad cotidiana de las explotaciones agrarias existe un desfase que sigue acentuándose progresivamente.

3.10 Esto se debe, entre otras razones, a que a los agricultores no se les asigna un mero papel de producción, sino un «papel multifuncional» en el medio rural, al tiempo que afrontan cometidos que, en primer lugar, les cuestan dinero y no les rentan nada, porque los precios de mercado para los productos agrarios no incluyen precisamente las prestaciones de la agricultura en el marco de la multifuncionalidad.

3.11 En consecuencia, para poder sobrevivir económicamente, las explotaciones se ven obligadas actualmente a recurrir a todos los tipos imaginables de productividad. Por ello, la UE se aleja paso a paso, de un modo más bien insidioso, del modelo agrícola europeo: se observa una tendencia a la industrialización de la agricultura. Surgen, por un lado, formas de explotación asimilables a una «americanización de la agricultura europea», mientras que, por otro, deben cesar muchas explotaciones cuya existencia sería importante para el mantenimiento de la agricultura multifuncional.

3.12 Estos procesos se encuentran en distintos estadios de avance en los diferentes sectores de explotación, pero también desde un punto de vista regional. En los últimos años ha tenido lugar una enorme dinámica, y se observan a veces auténticos desarreglos estructurales: así, por ejemplo, sólo en 2008 cesó en Baja Sajonia el 20 % de todas las explotaciones porcinas sin que por ello el engorde de los cerdos haya experimentado menoscabo alguno.

3.13 No está claro en qué acabará esta evolución. Hace ya mucho tiempo que no se puede descartar que la agricultura europea –al igual que ha ocurrido en la industria– pierda sectores enteros de producción. El primer ejemplo podría ser el sector aviario, que ya está ampliamente «industrializado» como ningún otro sector. Uno de los mayores grupos empresariales de Europa, la industria aviaria francesa Doux, deslocalizó de golpe varios sitios de producción desde Francia a Brasil, porque en este último país se puede producir más barato.

3.14 Es decir: incluso las evoluciones de productividad que no se han interrumpido no son en última instancia una garantía de supervivencia de una agricultura europea en mercados globales no regulados. Nunca han sido la garantía de una agricultura cuya explotación tenga lugar en el territorio de Europa.

3.15 El CESE destaca que fuertes concentraciones de la producción conducen a una mayor vulnerabilidad de la agricultura europea.

3.16 El modelo agrícola europeo se caracteriza por el hecho de que se acepta a sabiendas una pérdida de productividad, lo cual naturalmente constituye una desventaja competitiva. Pero esto precisamente es algo que se quiere política y socialmente: en efecto, la actitud de los ciudadanos europeos con respecto al uso de OMG, hormonas, estimuladores del crecimiento, lucha contra la salmonela o conservación del paisaje es distinta de la que a veces se tiene fuera de Europa. No obstante, lo que está claro es que estas expectativas con respecto a la producción, que en una comparación internacional son mayores, generan costes que no pueden endosarse sólo a los agricultores.

3.16.1 En este sentido, es muy importante reforzar los mecanismos de control fronterizos mediante protocolos de garantía sanitaria que permitan comprobar las condiciones de trazabilidad y seguridad, así como la no utilización de productos prohibidos en la UE, imponiendo los mismos requisitos a los productos comunitarios e importados.

3.17 Los políticos europeos, pues, tienen el cometido de mantener en pie una agricultura que no puede seguir el ritmo de todo tipo de evolución de la productividad, pero que con todo tiene que asegurar a los productores una renta suficiente.

3.18 El modelo agrícola europeo no se conseguirá con las condiciones y precios del mercado mundial. No puede aspirarse a una agricultura:

— capaz de producir en todas las regiones europeas de acuerdo con las condiciones (con frecuencia falseadas) del mercado mundial,

— que satisfaga al mismo tiempo todas las expectativas relativas a la producción (calidad, seguridad, protección de los recursos naturales, bienestar de los animales, etc.), asumiendo al mismo tiempo los costes europeos,

— y que garantice, además, un mercado de trabajo moderno y con salarios atractivos que se caracterice por un alto nivel de puestos de trabajo y de seguridad, así como por un alto nivel de formación y de cualificación profesional ulterior.

3.19 El modelo agrícola europeo, en efecto, está hoy más amenazado que nunca por la evolución actual y, por ello, es necesario apoyarlo y fomentarlo con una PAC fuerte.

4. La política a partir de 2014, una decisión sobre la orientación: ¿qué rumbo debe tomar la PAC?

4.1 Aunque, a lo largo de su historia, la Política Agrícola Común se ha visto parcialmente sometida a cambios y reformas fundamentales en reiteradas ocasiones, está teniendo lugar una vez más un nuevo debate para su reforma, tras los que tuvieron lugar en 2000, 2003 y 2008. De ello se deduce que, hasta ahora, no todas las cuestiones sociales relativas a la PAC han recibido una respuesta satisfactoria. Por este motivo, la Política Agrícola Común ha sido objeto de críticas cada vez más duras o se ha visto en cierta medida cuestionada. A juicio del CESE, si se respeta el modelo agrario europeo, se excluye una orientación radical de la agricultura hacia el mercado.

4.2 Las partes afectadas deberían –y deben– afrontar este debate social y, además, deberían hacerlo con determinación. Tienen así la oportunidad de explicar a la sociedad por qué razón la agricultura desempeña verdaderamente un papel especial. Una agricultura y ganadería gestionadas de modo sostenible en el sentido del modelo agrícola europeo representan la base de la alimentación de nuestra sociedad y son un sector estratégico para la adecuada gestión y ordenación del territorio, la conservación del paisaje, la protección del medio ambiente y la lucha contra el cambio climático.

4.3 El CESE estima indispensable, en primer lugar, alcanzar un consenso social en torno al futuro de la agricultura europea; es decir, qué proyecto de política agraria se debe elegir. Dicho de modo más preciso: la PAC ¿desea defender y desarrollar el «modelo agrícola europeo» o poner la prioridad en preparar a un pequeño número de explotaciones, cada vez más especializadas, concentradas regionalmente y optimizadas, con vistas a una carrera competitiva, cada vez más globalizada, en pos de los precios más baratos?

4.4 Para el CESE es obvio que centrarse exclusivamente en el aumento de la competitividad con vistas al mercado mundial no será suficiente. Lo que debe guiar a la PAC a partir de 2013 no es una producción que tome como referencia los precios más bajos, optimizada en el mero funcionamiento de la explotación, especializada y concentrada en la perspectiva regional, sino el modelo agrícola europeo, que ha de estar basado en los principios de la soberanía alimentaria, la sostenibilidad y las necesidades reales de los agricultores y consumidores.

4.5 El modelo agrícola europeo sólo podrá sobrevivir si se intensifica la competitividad de la agricultura multifuncional frente a una producción agraria optimizada en el mero funcionamiento de la explotación. Éste debe ser el cometido principal de la PAC, y por él deben guiarse los instrumentos de política agraria, lo que llevará a cambios considerables en la estructura de ayuda. Seguir suprimiendo los instrumentos de regulación sería incompatible con este requisito.

4.6 El CESE exhorta a la Comisión, al Consejo y al PE a que, en primer lugar, definan de manera inequívoca el objetivo de la PAC, presenten a continuación los instrumentos necesarios a tal fin y determinen las necesidades financieras. Sólo después deberá aclararse la cuestión de la financiación. El CESE estima equivocado fijar, en primer lugar, una dotación financiera para un sector determinado y, después, asignar ese importe a medidas concretas y Estados miembros.

4.7 El CESE observa que en las reflexiones sobre la orientación de la PAC después de 2013 se deberá tener en cuenta que una sexta parte de todos los puestos de trabajo en Europa depende directa o indirectamente de la producción agraria. La PAC, por tanto, es también importante para garantizar el empleo en la UE, especialmente en las zonas rurales. Si se colapsa la propia producción agraria, también se perderán puestos de trabajo en los sectores anteriores y posteriores a ella, incluida de la industria alimentaria. Además, la agricultura gestiona cerca del 80 % del territorio de la Unión y desempeña un papel fundamental en el uso sostenible de los recursos, la conservación de los hábitats naturales, la biodiversidad, etc. También está llamada a tener un papel creciente en la lucha contra el cambio climático.

5. Un paquete diversificado de medidas en política agrícola

5.1 El mercado sabe de precios, pero apenas de valores. Los precios que consiguen los agricultores se orientan cada vez más a las condiciones y costes de producción más baratos a escala mundial. El «modelo agrícola europeo», sin embargo, tiene mucho que ver con valores que no se reflejan en los precios del mercado mundial.

5.2 La «estabilización de los mercados», según el Tratado de la UE, es uno de los objetivos de la PAC. Los mercados estables son importantes. Por este motivo, el CESE considera importante seguir utilizando instrumentos de mercado para estabilizar precios y prevenir variaciones de precios demasiado pronunciadas. Los mercados estables son importantes para estabilizar precios y prevenir variaciones de precios demasiado pronunciadas. Sin embargo, las medidas para la regulación de los mercados o la protección de los precios de los productores se reducirían al mínimo: frente a terceros países, los mercados agrarios de la UE se cuentan entre los más abiertos. Éste es el origen de la mayor parte de los problemas, que a largo plazo no pueden compensarse sólo con transferencias financieras.

5.3 Por ello, la política agrícola es más que repartir dinero. Los agricultores esperan con razón obtener unos ingresos justos de la venta de sus productos en el mercado y el reconocimiento de los servicios sociales que prestan en el marco del modelo agrícola europeo.

5.4 La sociedad debe prestar una ayuda mediante la política agraria si quiere defender el modelo agrícola europeo. La agricultura tendrá que aceptar en este contexto que la sociedad espera que, con su ayuda, también se cumplirán sus expectativas con respecto a la agricultura multifuncional.

5.5 Comercio/Mercados/Organizaciones de mercado

Mercados volátiles/estables

5.5.1 En lo que a los mercados y precios se refiere, se deben considerar y solucionar como mínimo tres tipos de problemas diferentes:

— mercados cada vez más volátiles con precios de producción que tienden a la baja;

— el poder de mercado cada vez más importante de los sectores de la distribución y comercialización frente a los productores, y

— problemas inconfundibles en materia de producción y comercialización de productos locales y regionales de calidad. En este sentido, falta una normativa específica para la agricultura dirigida a los mercados locales y regionales.

5.5.2 La amplia renuncia a instrumentos eficaces para la estabilización de los mercados ha propiciado la especulación y la volatilidad de los mercados. Esto, sin embargo, está en contradicción con los Tratados vigentes y anteriores de la UE.

5.5.3 Las importantes oscilaciones de precios suelen conllevar una contracción del precio obtenido por el productor en la cadena de valor y una ampliación del margen de comercialización.

5.5.4 Tampoco los consumidores se benefician significativamente de esta situación, como se ha puesto claramente de manifiesto en los últimos años: la reducción de los precios del azúcar de remolacha en un 40 % apenas se ha reflejado en los precios finales, y lo mismo cabe decir para las caídas de precios de la leche y los cereales.

5.5.5 Las experiencias del pasado enseñan que las intervenciones reguladoras –con medidas acertadas y en el momento oportuno– son económicamente menos costosas que la reparación ulterior de los daños.

5.5.6 La crisis del sector lácteo muestra que no es posible, por un lado, reducir al mínimo las intervenciones reguladoras en el mercado o en el volumen de producción y, por otro, no cuestionar las altas exigencias en materia de producción o multifunción, tal como la población espera.

5.5.7 La desaparición del régimen de las cuotas lácteas entraña el riesgo de que muchos productores de leche, principalmente en las regiones desfavorecidas, abandonen la producción, lo que suele equivaler al abandono de la explotación de la tierra. Es indudablemente cierto que la cantidad de leche que se consume, por ejemplo, en Estonia puede producirse más barata que, in situ, en otras regiones más productivas de Europa. Pero tal desplazamiento de la producción por razones de costes está en total contradicción con los objetivos del modelo agrícola europeo: el CESE se pronuncia a favor de una política agrícola que permita una producción distribuida por todo el territorio basada en los principios de la soberanía alimentaria. Cabe decir una vez más que esto no será viable sólo con una transferencia financiera y, por lo tanto, es necesario regular los mercados y la producción.

5.5.8 Por consiguiente, la estabilización de los mercados, incluida la creación de la denominada «red de seguridad», deberá ser uno de los principales cometidos de la reforma de la PAC.

5.5.9 El CESE, por tanto, aboga en favor de que

— no sólo, si el mercado lo requiere, se garanticen y apliquen las pocas medidas vigentes para la estabilización de los mercados, sino que se desarrollen y se introduzcan nuevas ideas compatibles con la OMC para la estabilización de los mercados;

— en el sector de los productos agrarios se examinen, habida cuenta de los crecientes imponderables en los mercados agrarios internacionales, medidas anticrisis estratégicas en forma de almacenamiento;

— se reflexione, además, cómo ejercer una influencia estabilizadora en los mercados con ayuda de las organizaciones de productores o de acuerdos sectoriales.

Problemas en la cadena alimentaria

5.5.10 Cuando se trata de la formación de los precios, existe un desequilibrio en las posiciones negociadoras: los agricultores hablan de prácticas contractuales desleales, a causa de una posición negociadora prepotente del sector de la distribución alimentaria mayorista.

5.5.11 El mercado es actualmente el único que regula –en el pleno sentido de la liberalización del mercado– la cuestión determinante de la parte correspondiente a cada cual en la cadena de valor. Esto es todo menos satisfactorio, especialmente para los agricultores que, en un contexto de costes unitarios generalmente elevados, se ven a menudo confrontados con precios constantemente a la baja, y que con frecuencia tienen que reaccionar con medidas contrarias a los objetivos del modelo agrícola europeo.

5.5.12 Dado que en la UE-27 tan sólo quince cadenas comerciales controlan ya un 77 % del mercado de la alimentación, el CESE se pronuncia a favor de que, tal como ocurre actualmente en Estados Unidos, se examine si la legislación en materia de competencia es suficiente para impedir estructuras de monopolio de mercado y prácticas contractuales cuestionables. Es importante que en tal examen participen todos los grupos interesados. El análisis habría de concluir en una modificación de las normativas comunitarias de competencia para el sector agroalimentario de tal forma que se contemple la especificidad del mismo, adaptándolas así a las normativas de competencia de los países competidores en los mercados globales, tal y como se ha concluido en el Grupo de Alto Nivel de la Leche.

5.5.13 El CESE espera que la Comisión adopte medidas para aumentar la transparencia en materia de formación de precios y formule propuestas de solución para evitar la denominada «formación de precios asimétrica» (2).

Comercialización de productos locales, regionales, productos de calidad y especialidades

5.5.14 Las grandes cadenas de alimentación y las principales empresas de transformación reclaman materias primas baratas, de apariencia siempre uniforme, casi normalizadas. Ello no da pie a una gran diversidad de productos regionales y especialidades.

5.5.15 Y, sin embargo, la producción y comercialización de productos de calidad como expresión de la idiosincrasia regional y de la diversidad de zonas rurales en la UE es un cometido importante para el mantenimiento del modelo agrícola europeo. Merece, por tanto, un apoyo más decidido. Acortar las vías de la distribución y facilitar a los agricultores o agrupaciones de productores un acceso más directo al consumidor puede propiciar una mayor competitividad de, precisamente, las estructuras de explotación más pequeñas y con mayor intensidad de mano de obra.

5.5.16 Es necesario prestar mayor atención que hasta ahora a las indicaciones de origen y a las distintas técnicas productivas. Conviene comprenderlas y protegerlas como «derecho de propiedad intelectual». Las correspondientes indicaciones pueden ser un nexo de unión entre los productos agrarios y las regiones; es decir, los productos tienen un origen «seguro», pero también características específicas de calidad que se han «cristalizado» a lo largo del tiempo. Es importante que se defina con claridad lo que debe entenderse por productos regionales.

5.5.17 En materia de etiquetado de los productos se observan actualmente muchas prácticas engañosas y cuestionables. No se debería seguir permitiendo, por ejemplo, que

— en los envases lácteos figuren vacas pastando si la leche procede de animales que ya no disponen de pastos. En su lugar deben fomentarse las correspondientes distinciones de mercado (desde programas en función de una alimentación con heno o con pastos hasta comercializaciones regionales por pequeñas cooperativas o cooperativas de productores);

— en la publicidad figuren indicaciones de una región distinta del lugar de procedencia de los productos.

5.5.18 Es necesario mejorar y controlar la transparencia del mercado y la información al consumidor (como el etiquetado del origen). Con el fin de dar a conocer mejor las normas vigentes para los agricultores europeos, se deben lanzar las correspondientes campañas para informar al consumidor sobre los sistemas europeos de producción. Además, se debe dar especial importancia al sistema de etiquetado, y en este sentido el CESE considera oportuno tener en cuenta lo previsto en el Dictamen sobre la información alimentaria facilitada al consumidor (NAT/398) (3).

5.5.19 Con vistas al futuro, los fondos públicos deberían utilizarse sobre todo para reforzar los productos y mercados regionales.

5.6 Los instrumentos de financiación de la PAC

La situación actual

5.6.1 En la UE existe actualmente un sistema heterogéneo de subvención agraria: en la UE-15 existen las ayudas por explotación, que se basan en derechos de pago procedentes del pasado o bien evolucionan en dirección a ayudas únicas por superficie. En la UE-12 se introdujo directamente un sistema de ayudas por superficie, siendo los pagos correspondientes de nivel inferior a los de la UE-15.

5.6.2 En consecuencia, los agricultores se benefician hoy individualmente de modo sumamente diverso de la actual práctica de pago. Esto, por un lado, suele percibirse como algo injusto y, por otro, el sistema es apenas explicable al contribuyente.

5.6.3 Un objetivo central de la reforma pendiente debe ser desarrollar un sistema homogéneo, basado en criterios objetivos y aceptados por la sociedad.

5.6.4 Los pagos directos del primer pilar se deben en su origen a la aplicación, en 1992, de las reducciones de los precios garantizados. Se concedieron hasta 2003 como pagos compensatorios (de los precios) no disociados, antes de que se introdujera, mediante las decisiones de Luxemburgo, la «disociación». Pero como la mayoría de los Estados miembros optó por el modelo histórico de pago único, los agricultores siguen beneficiándose del sistema actual de modo sumamente diverso. Debido a la disociación ya no tienen influencia directa en el modo de producción.

5.6.5 Los pagos directos (= ayudas por superficie) del segundo pilar se conceden para retribuir a los agricultores por determinadas prestaciones suplementarias de interés social que exceden los requisitos mínimos y no se reflejan en el precio de mercado o para motivarlos a mantener, generalmente en zonas desfavorecidas, la producción deseada por la sociedad.

5.6.6 La UE financia actualmente en un 100 % los pagos directos del primer pilar, mientras que los del segundo pilar son cofinanciados por los Estados miembros. En muchos Estados miembros, estos diferentes mecanismos de financiación influyen en el «atractivo» de los programas. El CESE exhorta a la Comisión a que en la futura programación vele por que distintos tipos de cofinanciación no lleven a que los Estados miembros prefieran – o, en su caso, tengan menos en cuenta – determinadas partes del programa.

5.6.7 Además de los pagos directos, existen recursos para el fomento del desarrollo rural (tercer eje del segundo pilar), para ayudas a la inversión en las explotaciones agrarias (primer eje del segundo pilar) y para el programa Leader.

5.6.8 Debido a la inestabilidad y volatilidad de los mercados y a otras circunstancias, la transferencia financiera directa ha revestido una importancia a veces muy grande para las rentas de las explotaciones. Sin transferencia financiera, la transformación estructural en la agricultura sería aún mucho más dramática, aunque cabe reconocer que existen divergencias muy importantes entre las explotaciones en cuanto al beneficio que retiran del instrumento actualmente más importante: los pagos directos con cargo al primer pilar.

Futuros sistemas de pago

5.6.9 El CESE sigue manteniendo su posición sobre los pagos directos del primer pilar. Siempre ha insistido en que los pagos directos funcionales«cumplen una función importante, (pero) no pueden ser más que un complemento (4) …». Las rentas de los agricultores deberían proceder, en primer lugar, de los beneficios obtenidos en el mercado y de las prestaciones sociales no compensadas por el mercado.

5.6.10 Esta compensación de las prestaciones –hasta la fecha no concedida, pero necesaria– presupone que se alcance un consenso sobre las prestaciones que aportan, individual o colectivamente, los agricultores. Esto es importante con vistas a sentar principios claros para la concesión futura de los pagos directos. Éstos deberán basarse en criterios objetivos y deberán estar «supeditados» a algo para que la sociedad también los acepte.

5.6.11 Los principios que deberían regir son que

— los pagos directos de los pilares primero o segundo se dirijan únicamente a agricultores en activo, asociaciones que militen en favor del cuidado del paisaje u otras instituciones que gestionen la preservación de los paisajes tradicionales;

— los pagos directos de los pilares primero o segundo tengan en cuenta el empleo existente y generado en cada explotación;

— los pagos directos de los pilares primero o segundo remuneren las prestaciones de la agricultura a la sociedad que son necesarias para la conservación del modelo agrícola europeo. La renta de los agricultores debería provenir principalmente de los precios de un mercado regulado donde los costes de producción estén reconocidos por el mercado;

— los pagos directos de los pilares primero o segundo, en atención a las muy diversas condiciones agroclimáticas existentes en la UE, integren también componentes que en todos los Estados miembros compensen los costes en que incurren los agricultores debido a las condiciones agroclimáticas (5).

5.6.12 Es necesario, por tanto, decidir para qué prestaciones concretas se deben conceder pagos directos (y en qué cuantía). No deberían ser beneficiarias de pago directo alguno las explotaciones o producciones que no proporcionen o no deseen proporcionar tales prestaciones y que, por consiguiente, no contribuyan a la realización del modelo agrícola europeo.

5.6.13 Los pagos directos, cuya función consiste en remunerar las prestaciones de interés económico general que no tienen precio de mercado (por ejemplo: prestaciones medioambientales, concretas y definidas) deberían ser indiscutibles. El CESE considera necesario no sólo desarrollar los correspondientes programas, sino también concebirlos de modo más atractivo y flexible. Así, por ejemplo, es indispensable introducir de nuevo los «incentivos». Sería importante también poder responder de modo más flexible a determinadas actividades de los agricultores. Los programas deberían elaborarse menos en función de las medidas y, en cambio, más en función de los resultados.

5.6.14 Muchas nuevas medidas entrarán en esta categoría como, por ejemplo, los métodos agrarios que contribuyan a contrarrestar el cambio climático o captar el carbono en el suelo; la gestión de pastos es sin duda otra de tales medidas.

5.6.15 Los pagos directos como compensación por dificultades naturales permanentes e inmutables, así como para compensar restricciones de explotación impuestas –como, por ejemplo, para la protección de la naturaleza– están más que justificados. En muchas zonas protegidas es importante una explotación agraria determinada para conservar el carácter de tales lugares. El CESE considera que no es realista oponerse a los pagos remitiéndose a la observación de que con el Reglamento sobre las zonas protegidas se ha fijado un marco al que han de atenerse los agricultores.

5.6.16 Los pagos directos funcionales y también, por tanto, diferenciados, tras los que existe una prestación concreta que se proporciona a la sociedad, deberán ser el futuro núcleo de la política de subvención agrícola en el ámbito de los pagos directos. La indemnización compensatoria forma parte de ellos sin duda alguna.

5.7 ¿Un pago único por superficie como compensación por las desventajas competitivas?

5.7.1 Una de las posiciones defendidas en el debate es la de convertir los actuales pagos directos del primer pilar en un pago único por superficie a escala europea y conceder éste con la justificación de que, a diferencia de sus competidores de terceros países, la agricultura europea se ve confrontada con normas de producción más elevadas y, por consiguiente, con desventajas competitivas.

5.7.2 El CESE estima naturalmente que es necesario reflexionar sobre una compensación pertinente de las desventajas competitivas. Efectivamente, en los acuerdos comerciales se considera que las normas sociales y medioambientales, tan decisivas para el modelo agrícola europeo, constituyen barreras comerciales no arancelarias, lo cual es totalmente inaceptable. El sistema de la OMC debe ser reformado urgentemente al respecto, puesto que un sistema global de intercambios comerciales es inaceptable sin normas sociales y medioambientales.

5.7.3 Para compensar las correspondientes desventajas competitivas, es importante plantearse: en qué sectores de la producción se distinguen concretamente los requisitos europeos de los que rigen para sus competidores más importantes y las desventajas resultantes que en términos de costes se originan de modo demostrable para las diferentes explotaciones / tipos de explotación / formas de producción.

5.7.4 Las condiciones de producción y, con ellas, los correspondientes costes de los agricultores en Europa son sumamente diversos: existen importantes condiciones estructurales y (agro)climáticas, pero también son muy divergentes el precio de los insumos y el coste de la vida en las distintas regiones. Las desventajas competitivas resultantes difieren también considerablemente entre Estados miembros, regiones y tipos de explotación como consecuencia de las economías de escala.

5.7.5 Se comprende también fácilmente que, por ejemplo, desventajas de producción demostrables de explotaciones ganaderas no se compensan pagando una prima única por superficie de la que también se beneficiarían explotaciones no ganaderas.

5.7.6 El corolario de esto es que no se puede resolver la compensación de desventajas competitivas con una ayuda única por superficie a escala europea, sino con soluciones específicas para las diferentes regiones, a fin de tener en cuenta las distintas condiciones agroclimáticas y los tipos de explotación existentes.

5.8 ¿Una ayuda única por superficie con la función de «transferencia de renta»?

5.8.1 No cabe duda alguna de que los 50 000 millones de euros que cada año van a parar a la agricultura europea desde el presupuesto agrícola de la UE han ido adquiriendo una importancia vital para muchas explotaciones.

5.8.2 Los precios agrarios que se pagan actualmente son, por consiguiente, no sólo demasiado bajos para mantener la viabilidad del modelo agrícola europeo, sino que ponen por completo en tela de juicio la agricultura en Europa.

5.8.3 Ésta es la razón de que se debata la cuestión de conceder a los agricultores una especie de «ayuda básica y de subsistencia» en forma de ayuda única europea por superficie.

5.8.4 El nivel de renta difiere considerablemente entre las diversas explotaciones y las distintas regiones. En este contexto desempeñan igualmente un papel determinante las diferencias señaladas en el punto 5.7.4. De ello se sigue que el problema de las rentas debe abordarse también de modo muy diferenciado. Esto no se puede resolver tampoco con una ayuda única por superficie a escala europea, de la que, por ejemplo, se beneficiarían de modo excesivo grandes explotaciones o explotaciones con poca mano de obra.

5.8.5 En lugar de una ayuda única por superficie cabría pensar, en su caso, en una ayuda per cápita/mano de obra, pero cuya cuantía fuese limitada. Si se sigue este enfoque, a la hora de calcular las ayudas, también habrá que considerar las diferencias señaladas en el punto 5.7.4. Además, un sistema de ayudas de este tipo debería tener en cuenta que los precios y los costes de producción, que están sometidos a fluctuaciones cada vez mayores, determinarán de manera decisiva el nivel de renta de las explotaciones. Un sistema que intente basarse en el nivel de renta de las explotaciones debe poder responder de modo suficientemente flexible a las oscilaciones de precios cada vez más importantes.

Períodos transitorios

5.9 Un sistema de pago único europeo –que no ha de confundirse con una ayuda única europea por superficie– que ya no esté fundamentado en derechos de pago históricos, sino en prestaciones actuales por definir concretamente, causará importantes modificaciones en los flujos financieros entre los Estados miembros, e igualmente entre las explotaciones. Por tanto, desde el punto de vista de la ingeniería financiera habrá ganadores y perdedores. El CESE se pronuncia a favor de que en este asunto se proceda con precaución y, en su caso, se prevean plazos de transición. Pero éstos deberían organizarse de tal modo que el nuevo sistema esté completamente operativo a mediados o, como muy tarde, a finales de la nueva programación financiera.

5.10 El futuro del segundo pilar

5.10.1 Entre muchos ciudadanos se tiene la impresión de que con partes del segundo pilar de la PAC se deben compensar los daños ocasionados por la propia política a causa de condiciones marco erróneas.

5.10.2 Es necesario hacer comprender a la opinión pública que las medidas que se adopten en el marco del segundo pilar de la PAC vendrán a completar los pagos directos orientados a la función y se destinarán en adelante, de modo aún más preciso, a mantener, garantizar y aplicar el modelo agrícola europeo. Esto presupone que se optimice el abanico de medidas.

5.10.3 Esto rige no sólo para el actual segundo eje del segundo pilar. Convendría igualmente que las ayudas a la inversión destinadas a las explotaciones agrarias se guiasen en mayor medida por el «desarrollo sostenible». Y para el CESE está fuera de toda duda que en Europa existen unas necesidades considerables de inversión para optimizar explotaciones agrarias con vistas al desarrollo sostenible, e igualmente para reconvertir parcialmente nuestro paisaje tradicional, que en tiempos pasados se modificaba a veces por la necesidad de cumplir requisitos técnicos de producción (véase, por ejemplo, sistema hídrico/Directiva marco sobre el agua).

5.10.4 El CESE se pronuncia a favor del desarrollo y optimización de la serie de objetivos establecidos actualmente en el tercer eje del segundo pilar. Se declara resueltamente en contra de que tales objetivos se transfieran a la política estructural o regional. El Comité, sin embargo, considera que las medidas enmarcadas en el actual Feader deberían tener una clara referencia agrícola. Dentro de tal marco no entran la construcción de carreteras ni el cableado para redes de banda ancha.

Bruselas, 18 de marzo de 2010. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) La expresión «explotación agraria familiar» no se refiere a las dimensiones de las explotaciones, sino a la manera en que éstas se gestionan y se conciben: organizadas en ciclos entrelazados y complementarios lo más cercanos posible a la explotación, orientadas hacia la preservación de puestos de trabajo cualificados y variados, vinculadas al municipio y a la región, responsables con respecto a la naturaleza y los animales, pensando en términos de generaciones.

(2) Cuando los precios del productor aumentan, los precios al consumo se disparan rápidamente, mientras que las bajas en los precios de producción se repercuten lentamente en los precios del consumidor.

(3) DO C 77 de 31.3.2009, p. 81.

(4) DO C 368 de 20.12.1999, pp. 76-86 (véase el punto 7.6.1).

(5) DO C 318 de 23.12.2009, p. 35.