Además, cuando se requiere legítimamente que los prestadores de servicios obtengan autorizaciones con arreglo a la legislación nacional, los Estados miembros deben garantizar que las condiciones para obtenerlas sean, entre otras cosas, claras, proporcionadas y objetivas, y que las autorizaciones se concedan en principio sin límite de tiempo. Además los procedimientos y trámites administrativos pertinentes deben ser claros, transparentes y no excesivamente complicados, mientras que sus costes para los prestadores deben ser razonables y proporcionados al coste del procedimiento en cuestión. Los procedimientos deben ser tan rápidos como sea posible y estar sujetos a aprobación tácita. La utilización de las mejores prácticas y principios de administración electrónica puede reducir significativamente el coste y la carga que supone el cumplimiento para los prestadores de servicios.

Las prohibiciones absolutas y las restricciones cuantitativas de una actividad constituyen normalmente una medida de último recurso. En general, solo deberían aplicarse cuando no puedan utilizarse medidas menos restrictivas para alcanzar un objetivo de interés público legítimo. Por ejemplo, prohibir el arrendamiento de apartamentos a corto plazo de modo general parece difícil de justificar porque el uso en alquiler de propiedades a corto plazo pueden limitarse a un número máximo de días al año. Esto permitiría a los ciudadanos compartir sus propiedades de manera ocasional sin retirar la propiedad del mercado de alquiler a largo plazo.

Con arreglo a la legislación de la UE, en particular las libertades fundamentales del Tratado y la Directiva de servicios, los prestadores de servicios no deben estar sujetos a requisitos de acceso al mercado o de otro tipo, tales como regímenes de autorización y requisitos para la concesión de licencias, a no ser que no sean discriminatorios, sean necesarios para alcanzar un objetivo de interés público claramente identificado y sean proporcionados a dicho objetivo (es decir, que se limiten a lo estrictamente necesario). Esto también se aplica a la regulación de las profesiones.

Los enfoques reguladores nacionales son diferentes en varios sectores, siendo algunos más restrictivos que otros. Dependiendo del tipo de servicio, la intervención reglamentaria está motivada normalmente por diferentes objetivos de interés público: la protección de los turistas; garantizar la seguridad pública; la lucha contra la evasión fiscal; mantener unas condiciones de competencia equitativas; la protección de la salud pública y la seguridad de los alimentos; remediar la escasez de viviendas asequibles para los ciudadanos, etc. En algunos Estados miembros, además de la normativa sectorial existente, ha habido intervenciones reguladoras específicas, impulsadas por la entrada en el mercado de operadores de economía colaborativa.

Además de crear nuevos mercados y ampliar los existentes, las empresas de economía colaborativa entran en mercados atendidos hasta ahora por prestadores de servicios tradicionales. Una cuestión clave tanto para las autoridades como para los operadores del mercado es si, con arreglo a la legislación vigente de la UE, las plataformas colaborativas y los prestadores de servicios pueden estar sujetos a los requisitos de acceso al mercado, y en tal caso, en qué medida. Dichos requisitos pueden incluir las autorizaciones para la actividad empresarial, las obligaciones vinculadas a la concesión de licencias o los requisitos normalizados de calidad mínima (p. ej., el tamaño de las habitaciones o el tipo de vehículos, las obligaciones de seguro o depósito, etc.). Con arreglo a la legislación de la UE, dichos requisitos deben estar justificados y ser proporcionados, teniendo en cuenta las especificidades del modelo empresarial y de los servicios innovadores en cuestión, sin privilegiar un modelo de negocio en detrimento de otro.

A los efectos de la presente Comunicación, el término «economía colaborativa» se refiere a modelos de negocio en los que se facilitan actividades mediante plataformas colaborativas que crean un mercado abierto para el uso temporal de mercancías o servicios ofrecidos a menudo por particulares. La economía colaborativa implica a tres categorías de agentes i) prestadores de servicios que comparten activos, recursos, tiempo y/o competencias —pueden ser particulares que ofrecen servicios de manera ocasional («pares») o prestadores de servicios que actúen a título profesional («prestadores de servicios profesionales»); ii) usarios de dichos servicios; y iii) intermediarios que —a través de una plataforma en línea— conectan a los prestadores con los usuarios y facilitan las transacciones entre ellos («plataformas colaborativas»). Por lo general, las transacciones de la economía colaborativa no implican un cambio de propiedad y pueden realizarse con o sin ánimo de lucro.

La presente Comunicación tiene por objeto ayudar a recoger estos beneficios y abordar las preocupaciones sobre la incertidumbre acerca de los derechos y las obligaciones de las personas que participan en la economía colaborativa. Ofrece orientación jurídica y política a las autoridades públicas, los operadores del mercado y los ciudadanos interesados con vistas a un desarrollo equilibrado y sostenible de la economía colaborativa, tal como se anunció en la estrategia para el mercado único.Estas orientaciones no vinculantes sobre la manera de aplicar la legislación vigente de la UE a la economía colaborativa abarca las cuestiones fundamentales a las que se enfrentan tanto los operadores del mercado como las autoridades públicas. Se entienden sin perjuicio de las iniciativas que pueda adoptar la Comisión en este ámbito en el futuro ni de las prerrogativas del Tribunal de Justicia por lo que respecta a la interpretación de la legislación de la UE.

Al mismo tiempo, la economía colaborativa plantea a menudo cuestiones relacionadas con la aplicación de los marcos jurídicos existentes, que hacen menos claros los límites establecidos entre consumidor y proveedor, trabajador por cuenta propia y por cuenta ajena o la prestación profesional y no profesional de servicios. Esto puede crear incertidumbre sobre las normas aplicables, especialmente cuando se combina con la fragmentación reglamentaria resultante de enfoques reguladores divergentes a nivel nacional o local. Ello dificulta el desarrollo de la economía colaborativa en Europa e impide la plena materialización de sus beneficios. Al mismo tiempo, existe el riesgo de que se aprovechen las zonas grises reglamentarias para eludir normas diseñadas para proteger el interés público.

La aplicabilidad de esta exención de responsabilidad dependerá de los elementos de hecho y de derecho relacionados con la actividad realizada por la plataforma colaborativa y dicha exención se aplica cuando las actividades en cuestión se consideran servicios de alojamiento de datos con arreglo a la Directiva sobre el comercio electrónico. Para ello, su realización debe ser meramente técnica, automática y pasiva. La exención de responsabilidad se aplica a condición de que la plataforma colaborativa no desempeñe un papel activo que le permita adquirir conocimiento o control de la información ilícita y en cuanto tenga conocimiento actúe con prontitud para retirar los datos o hacer que el acceso a ellos sea imposible.

A efectos de regulación de las actividades en cuestión, los particulares que ofrezcan servicios entre pares de manera ocasional a través de plataformas colaborativas no deben ser tratados automáticamente como prestadores de servicios profesionales. Establecer umbrales (posiblemente por sector) con arreglo a los cuales una actividad se consideraría una actividad no profesional entre pares puede ser una manera adecuada de avanzar.

Por consiguiente, una plataforma colaborativa que ofrece servicios en el sector del alquiler a corto plazo solo puede prestar servicios de la sociedad de la información y no también el propio servicio de alojamiento si, por ejemplo, el proveedor del servicio de alojamiento fija sus propios precios y la plataforma no posee ninguno de los activos para la prestación del servicio. El hecho de que la plataforma colaborativa pueda ofrecer también servicios de seguro y calificación a sus usuarios no tiene por qué alterar esta conclusión.

En cambio, las plataformas colaborativas pueden estar solamente asistiendo al prestador de los servicios subyacentes al ofrecer la posibilidad de realizar determinadas actividades que son auxiliares con respecto a los servicios principales de la sociedad de la información ofrecidos por la plataforma como intermediaria entre el prestador de los servicios subyacentes y sus usuarios (p. ej., modalidades de pago, cobertura de seguro, servicios postventa, etc.). Esto no constituye por sí mismo una prueba de influencia y control por lo que respecta al servicio subyacente. Del mismo modo, la oferta de mecanismos de evaluación o calificación tampoco es por sí misma una prueba de influencia o control significativos. Sin embargo, en general, cuanto más gestionan y organizan las plataformas colaborativas la selección de los proveedores de los servicios subyacentes y la manera en que se prestan dichos servicios —por ejemplo, verificando y gestionando directamente la calidad de los servicios—, más evidente resulta que la plataforma colaborativa puede tener que ser considerada también ella misma como proveedora de los servicios.

Precio: ¿fija la plataforma colaborativa el precio final que debe pagar el usuario como beneficiario del servicio subyacente? El hecho de que la plataforma colaborativa solo recomiende un precio o de que el prestador de los servicios subyacentes sea libre de adaptar el precio fijado por una plataforma colaborativa, indica que puede que no se cumpla este criterio.

Normalmente, deberá establecerse caso por caso si una plataforma colaborativa ofrece también el servicio subyacente. Varios elementos de hecho y de Derecho desempeñan un papel a este respecto. El nivel de control o influencia que la plataforma colaborativa ejerce sobre el prestador de dichos servicios tendrá por lo general una importancia significativa. En particular, puede establecerse a la luz de los siguientes criterios clave:

Sin embargo, puede haber casos en los que puede considerarse que las plataformas colaborativas ofrecen otros servicios además de los servicios de la sociedad de la información, actuando como intermediarios entre los prestadores de los servicios subyacentes y sus usuarios. En particular, en determinadas circunstancias, una plataforma puede ser también un proveedor del servicio subyacente (p. ej., servicio de transporte o de alquiler a corto plazo). En tal caso, las plataformas colaborativas podrían estar sujetas a la normativa sectorial específica, incluidos los requisitos de autorización y concesión de licencias empresariales aplicados por lo general a los prestadores de servicios, en las condiciones expuestas en las secciones anteriores.

El hecho de que la plataformas colaborativas puedan estar o no sujetas a requisitos de acceso al mercado, y en qué medida lo estén, depende de la naturaleza de sus actividades. En la medida en que las plataformas colaborativas proporcionan un «servicio prestado normalmente a cambio de una remuneración, a distancia, por vía electrónica y a petición individual de un prestatario de servicios», ofrecen un servicio de la sociedad de la información. Por lo tanto, no pueden estar sujetas a autorizaciones previas o cualquier requisito equivalente dirigidos específica y exclusivamente a dichos servicios. Asimismo, los Estados miembros solo pueden imponer requisitos reglamentarios a las plataformas colaborativas que ofrecen tales servicios de forma transfronteriza desde otro Estado miembro en circunstancias limitadas y sujetos un procedimiento específico.

La legislación de la UE no establece expresamente cuándo un par se convierte en un prestador de servicios profesional en la economía colaborativa. Los Estados miembros utilizan criterios diferentes para distinguir entre servicios profesionales y servicios entre pares. Algunos Estados miembros definen los servicios profesionales como servicios prestados a cambio de una remuneración, en comparación con los servicios entre pares, que tienen por objeto compensar los gastos realizados por el prestador de servicios. Otros Estados miembros han establecido una diferencia utilizando umbrales. Estos umbrales se elaboran a menudo sobre una base sectorial teniendo en cuenta el nivel de los ingresos generados o la regularidad con la que se presta el servicio.Por debajo de estos umbrales, los prestadores de servicios están sujetos normalmente a requisitos menos restrictivos. Los umbrales, utilizados de manera razonable, pueden ser un indicador útil y pueden ayudar a crear un marco reglamentario claro en beneficio de los prestadores no profesionales.

Es importante tener en cuenta que, con arreglo a la legislación de la UE, los Estados miembros no pueden imponer a las plataformas colaborativas, en la medida en que prestan servicios de alojamiento de datos, una obligación general de supervisar y realizar búsquedas activas de hechos o circunstancias que indiquen actividades ilícitas.

La Comunicación sobre plataformas en línea y el mercado único digital explica que mantener el actual régimen de responsabilidad de los intermediarios es fundamental para el desarrollo de la economía digital de la UE. Esto incluye la economía colaborativa, ya que las plataformas en línea son factores clave para su crecimiento. Al mismo tiempo, la Comisión fomenta el comportamiento responsable de todos los tipos de plataformas en línea en forma de acción voluntaria, por ejemplo para ayudar a hacer frente al problema importante de las evaluaciones falsas o engañosas. Esta acción voluntaria, adoptada para aumentar la confianza y ofrecer un servicio más competitivo, no debe significar automáticamente que la conducta de la plataforma colaborativa ya no es meramente técnica, automática y pasiva.

Además de los servicios de alojamiento de datos, una plataforma colaborativa puede ofrecer actividades auxiliares o conexas. Dichas actividades pueden incluir medios de evaluación o calificación, seguro, modalidades de pago, verificación de la identidad (a menudo realizada por terceros prestadores) o la plataforma colaborativa puede incluso prestar el servicio subyacente que se ofrece a los usuarios.

La exención de responsabilidad mencionada establecida en la legislación de la UE sigue estando limitada a la prestación de servicios de alojamiento de datos y no es extensible a otros servicios o actividades efectuados por la plataforma colaborativa. Dicha exención de responsabilidad tampoco excluye la responsabilidad de la plataforma de economía colaborativa derivada de la legislación de protección de datos personales aplicable, en la medida en que estén afectadas las propias actividades de la plataforma. En cambio, el simple hecho de que una plataforma realice también otras actividades —además de prestar servicios de alojamiento—, no significa necesariamente que dicha plataforma ya no puede invocar la exención de responsabilidad con respecto a los servicios de alojamiento. En cualquier caso, la manera en que las plataformas colaborativas diseñan su servicio de la sociedad de la información y aplican medidas voluntarias para hacer frente a los contenidos ilícitos en línea sigue siendo en principio una decisión empresarial y la cuestión de si se benefician de la exención de responsabilidad de los intermediarios debe evaluarse caso por caso.

Se insta a las plataformas colaborativas a seguir adoptando medidas voluntarias para combatir los contenidos en línea ilícitos y aumentar la confianza (por ejemplo, ayudando a garantizar la calidad de los servicios ofrecidos por los prestadores de servicios subyacentes en su plataforma). Dichas medidas voluntarias no deben significar automáticamente que las plataformas colaborativas que se benefician de las exención de responsabilidad de los intermediarios ya no puedan seguir haciéndolo.

2.3 Protección de los usuarios

Tradicionalmente, la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización se ha diseñado para abordar las transacciones en las que debe protegerse a una parte débil (por lo general, el consumidor). Sin embargo, la economía colaborativa desdibuja la frontera entre consumidores y empresa, ya que hay una relación multilateral que puede implicar transacciones entre empresas, empresas y consumidores, consumidores y empresas, y consumidores. En estas relaciones, no siempre está claro cuál es la parte débil que hay que proteger.

Actualmente, la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización se basa en la distinción entre «comerciante» y «consumidor». Un «comerciante» es una persona que actúa «con un propósito relacionado con su actividad económica, negocio, oficio o profesión»; Un «consumidor» es una persona que actúa «con un propósito ajeno a su actividad económica, negocio, oficio o profesión». La aplicación de estos criterios a las categorías de participante en la economía colaborativa determinan los derechos y las obligaciones respectivos de las partes con arreglo a la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización.

En particular, la legislación de la UE sobre consumidores se aplica a cualquier plataforma colaborativa que reúna las condiciones para ser considerada un «comerciante» y que participe en «prácticas comerciales» frente a los consumidores. Los prestadores de los servicios subyacentes también se consideran comerciantes si actúan «con un propósito relacionado con su actividad económica, negocio, oficio o profesión». En cambio, la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización no se aplica a las transacciones entre consumidores. Por consiguiente, si ninguno de los prestadores de servicios colaborativos reúne las condiciones para ser considerado un comerciante, las transacciones entre ellos estarán fuera del ámbito de aplicación de dicha legislación.

Esto plantea la cuestión central de qué condiciones deben darse en una prestación de servicios entre pares para que el prestador del servicio subyacente pueda considerarse un comerciante. Actualmente, el enfoque de los Estados miembros sobre esta cuestión es diferente. Con arreglo a la legislación vigente de la UE, esta cuestión ha de responderse caso por caso. A tal efecto, la Comisión ofrece algunas orientaciones generales en la Guía revisada sobre la Directiva relativa a las prácticas comerciales desleales. En el contexto específico de la economía colaborativa, los siguientes factores son importantes. Aunque ninguno de ellos sería por sí mismo suficiente para que un prestador pudiera ser considerado un comerciante, según las circunstancias del caso su combinación puede apuntar en esa dirección:

Frecuencia de los servicios: los prestadores que ofrecen sus servicios solo de manera ocasional (es decir, de manera marginal y accesoria, y no regularmente) son menos susceptibles de ser considerados comerciantes. Cuanto mayor es la frecuencia con que se prestan los servicios, más claro está que el prestador puede considerarse un comerciante, ya que ello podría indicar que está actuando con un propósito relacionado con su actividad económica, negocio, oficio o profesión.

Fin lucrativo: Un fin lucrativo puede ser un indicio de que el prestador puede considerarse un comerciante con respecto a una determinada transacción. Los prestadores cuyo objetivo es intercambiar activos o competencias (por ejemplo, en el caso de las permutas de casas o los bancos de tiempo) no reúnen en principio las condiciones para ser considerados comerciantes. Los prestadores que solo reciben una compensación por los costes en una determinada transacción pueden no estar buscando un beneficio. En cambio, es probable que los prestadores que obtienen una remuneración superior a la compensación de los costes tengan un fin lucrativo.

Nivel de volumen de negocio: Cuanto más alto es el volumen de negocio generado por el prestador de servicios (procedente de una o más plataformas colaborativas) más indicios hay de que el prestador reúne las condiciones para ser considerado un comerciante. A este respecto, es importante evaluar si el nivel de volumen de negocio generado por el prestador procede de la misma actividad (p. ej., el uso compartido de vehículos) o de varios tipos de actividades (uso compartido de vehículos, jardinería, etc.). En el segundo supuesto, un mayor volumen de negocio puede no implicar necesariamente que el prestador reúne las condiciones para ser considerado un comerciante, ya que puede no haber sido obtenido necesariamente en relación con el otro negocio (principal) del prestador.

Una persona que ofrece regularmente servicios de jardinería —facilitados por plataformas colaborativas— y que intenta obtener una remuneración sustancial podría estar incluida en la definición de comerciante. Sin embargo, un canguro que presta servicios de jardinería de manera ocasional —facilitados por plataformas colaborativas— no reuniría en principio las condiciones para ser considerado un comerciante con respecto a los servicios de jardinería ocasionales. De conformidad con la Directiva sobre prácticas comerciales desleales, todos los comerciantes deben observar obligaciones de diligencia profesional y no inducir a error a los consumidores. Esto se aplica también a las plataformas colaborativas que pueden considerarse comerciantes con respecto a sus propias prácticas comerciales (p. ej., servicios de intermediación, servicios de pago, servicios de calificación, etc.). Las plataformas colaborativas deben también posibilitar a los prestadores de servicios subyacentes que reúnen las condiciones para ser considerados comerciantes el cumplimiento de la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización, por ejemplo diseñando sus estructuras web de manera que los terceros comerciantes puedan identificarse como tales ante los usuarios de las plataformas Además, podrían indicar también claramente a todos los usuarios que se beneficiarán de la protección de la legislación de la UE sobre consumidores y comercialización en su relación con los comerciantes. Si la plataforma colaborativa aplica criterios para seleccionar a prestadores de servicios subyacentes que operan a través de ella y realiza controles en relación con su fiabilidad, debe informar a los usuarios en consecuencia.

Además, puede exigirse a las plataformas colaborativas y los prestadores de servicios subyacentes que observen otras obligaciones de información aplicables con arreglo a la legislación de la UE, incluidos los requisitos de transparencia de la legislación sectorial pertinente.

En todo caso, al igual que cualquier responsable de la recogida y el tratamiento posterior de datos personales en la UE, las plataformas colaborativas deben cumplir el marco jurídico aplicable en materia de protección de datos personales. Garantizar el cumplimiento de las normas en materia de tratamiento de datos personales ayudará a aumentar la confianza de las personas individuales, ya sean prestadores o consumidores (también entre pares), que utilizan la economía colaborativa, de modo que estén seguros de que gozan de la protección debida en relación con sus datos personales.

Una manera de aumentar la confianza de los consumidores es aumentar la confianza en los servicios entre pares. Los mecanismos para fomentar la confianza, tales como los sistemas de evaluación y calificación en línea y las etiquetas de calidad, pueden ser un instrumento esencial para superar la falta de información sobre los prestadores de servicios individuales. Dichos mecanismos de fomento de la confianza en la economía colaborativa han sido creados bien por las propias plataformas colaborativas, bien por terceros especializados y pueden ser especialmente importantes cuando no es aplicable la legislación vigente relativa a los consumidores, como se explica a continuación.

De conformidad con la normativa de la UE sobre consumidores y comercialización, se insta a los Estados miembros a buscar un enfoque equilibrado para garantizar que los consumidores gocen de un alto nivel de protección, en particular con respecto a las prácticas comerciales desleales, sin imponer obligaciones de información desproporcionadas u otras cargas administrativas a los particulares que no son comerciantes pero que prestan servicios de manera ocasional. La eficacia y el uso de mecanismos de confianza en línea ( p. ej., etiquetas de calidad) destinados a aumentar la confianza y la credibilidad deben mejorarse para promover la participación en la economía colaborativa con mayor confianza.

2.4 Trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia en la economía colaborativa

La economía colaborativa crea nuevas oportunidades de empleo, genera ingresos más allá de las relaciones de empleo lineares tradicionales y hace posible que las personas trabajen con arreglo a modalidades flexibles. Esto les permite ser económicamente activas cuando las formas más tradicionales de empleo no son adecuadas para ellas o no están a su disposición. Al mismo tiempo, las modalidades de trabajo flexible pueden no ser tan regulares o estables como las relaciones de empleo tradicionales. Esto puede crear incertidumbre en cuanto a los derechos aplicables y el nivel de protección social. Las modalidades de trabajo en el contexto de la economía colaborativa se basan a menudo en tareas individuales realizadas de manera ad hoc, más que en tareas realizadas regularmente en un entorno y un marco temporal preestablecidos.