Dictamen sobre la revisión del Tratado de la Unión Europea y del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Ponente: Sr. Pujol i Soley) (96/C 100/01)

PREÁMBULO

El Comité de las Regiones se ha propuesto contribuir al largo proceso sobre la próxima reforma del Tratado de la Unión Europea con una aportación propia.

El presente informe provisional, en el que se definen nuestras orientaciones hasta la fecha, será transmitido al Parlamento Europeo, al Consejo de la Unión Europea, a la Comisión Europea y al Grupo de Reflexión. Su objetivo es que el Comité de las Regiones pueda entablar rápidamente con estas Instituciones el diálogo necesario para su actuación política en el marco de los trabajos de la Conferencia Intergubernamental de 1996.

La Asamblea del Comité de las Regiones podrá tener en cuenta los resultados de este diálogo interinstitucional a lo largo de sus trabajos sobre la reforma de las Instituciones.

A partir del próximo mes de julio se elaborará un informe sobre las evoluciones encaminadas a crear una dinámica positiva en la relación con el Parlamento Europeo y las demás Instituciones. Este documento no tiene por tanto un carácter definitivo, aunque constituye ciertamente un punto de partida.

El Comité de las Regiones invita al Parlamento Europeo y a las demás Instituciones de la Unión a que le comuniquen todas las propuestas que tengan la intención de presentar en la Conferencia Intergubernamental y que podrían contar con el apoyo del Comité de las Regiones.

A. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

La reforma del Tratado de Maastricht

El Tratado de Maastricht constituye un nuevo paso en el proceso de integración europea. A la vez que prevé nuevos ámbitos de actuación de la Unión y refuerza algunos de los existentes, plantea una reforma del sistema institucional orientada a reforzar su eficacia y su legitimidad democrática.

En este contexto, por vez primera en un texto constitucional europeo, introduce mecanismos de participación regional extendidos también a los entes locales, en la definición de las políticas de la Unión. Además, a través de la inscripción como principio básico de la subsidiariedad, circunscribe la actuación de la Unión a aquellos ámbitos en los que la eficacia exige el nivel supranacional, diseñando una Unión, según establece el párrafo segundo del artículo A del Tratado, «en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos».

En su artículo N, el Tratado fija la convocatoria en 1996 de una Conferencia Intergubernamental que examinará la modificación de algunas de sus disposiciones. Así pues, en este aspecto refleja la conciencia de que el carácter innovador de algunos de sus preceptos y las profundas transformaciones a las que está sometida la Unión, en particular por su continua expansión con la incorporación de nuevos miembros, aconsejan prever su reforma en un plazo de tiempo corto.

En el Consejo Europeo celebrado en Corfú el pasado mes de junio de 1994, se acordó crear un grupo de reflexión preparatorio de los trabajos de la Conferencia Intergubernamental, invitando a la Comisión y al Parlamento, y en general al conjunto de las instituciones y órganos que componen el entramado institucional comunitario, a elaborar informes y a hacer llegar sus comentarios al Grupo de Reflexión.

En este proceso el Comité de las Regiones, como órgano representativo de los entes regionales y locales europeos, considera que debe realizar una aportación, en los ámbitos que le son propios y que más adelante se analizan, a la reforma del Tratado.

Ámbito de las propuestas del Comité

La composición y vocación del Comité de las Regiones circunscribe su función al ámbito regional y local. Su experiencia, y sobre todo la que puedan aportar los entes regionales y locales que lo componen, se ciñe pues a aquellas políticas de la Unión que inciden en las competencias e intereses esenciales de los niveles subestatales de gobierno y, por supuesto, a los canales institucionales que el propio Tratado de Maastricht prevé para asegurar la participación de dichos niveles en el proceso decisional europeo.

El Comité es además un órgano recientemente instalado en la estructura institucional de la Unión Europea, y por lo tanto carece de la experiencia dilatada del Parlamento, la Comisión y el Consejo. Además, no se prevé su participación, como trámite necesario, en el proceso de reforma.

La ambición de la reforma está sujeta a controversias. Algunas instituciones se inclinan por aprovechar la Conferencia Intergubernamental para acometer una modificación en profundidad del Tratado que consolide una Unión con vocación de acoger a más de veinte miembros. Los Estados, por su parte, parecen preferir centrarse en aquellos aspectos que explícitamente prevé el propio Tratado y, en todo caso, alguna modificación complementaria orientada, en base a la experiencia de estos años, a mejorar el funcionamiento de las instituciones de la Unión.

El Comité de las Regiones, que constituye un pilar esencial de la legitimidad democrática de la Unión, debe apoyar aquellas modificaciones que tienden a mejorar el funcionamiento del sistema y también aquéllas que posibiliten su adaptación a una Unión ampliada. Su composición y vocación políticas le permiten pronunciarse sobre la reforma del Tratado en su conjunto, participando de manera permanente en las consultas del Grupo de Reflexión y, más adelante, de la Conferencia Intergubernamental. Ahora bien, este informe y la subsiguiente resolución, emitidos en base al derecho a dictaminar por iniciativa propia que reconoce el artículo 198 C, cuarto párrafo, constituyen su aportación específica al proceso de reforma, y es aconsejable que ésta se centre en aquellos aspectos que le conciernen directamente.

El Tratado, además, proporciona una base muy sólida para reivindicar la mejora de la participación regional y local en la Unión. El artículo N, cuando habla de la reforma, señala que se hará de acuerdo con los artículos A y B. El artículo A, en su segundo párrafo, establece, como uno de estos objetivos, la creación de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa, en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más próxima posible a los ciudadanos. Es, por lo tanto, obvio que profundizar y mejorar los mecanismos de participación regional y local y la formulación del principio de subsidiariedad se inscribe en la filosofía que debe inspirar la reforma.

Por estas razones, el Comité de las Regiones circunscribe esta propuesta de reforma a los siguientes aspectos del Tratado:

- El principio de subsidiariedad.

- El sistema de recursos ante el Tribunal de Justicia contra los actos de las instituciones.

- El Comité de las Regiones.

Asimismo se propone reforzar los elementos de participación regional y local en las políticas de la Unión y se contempla la impulsión del concepto de ciudadanía europea y de la cooperación en los ámbitos de justicia e interior.

El principio de subsidiariedad

El principio de subsidiariedad implica que los poderes públicos no intervengan donde puedan actuar de manera suficiente y eficaz los ciudadanos. Además, establece una gradación entre los poderes públicos, en el sentido que los niveles superiores deben intervenir únicamente cuando los inferiores no puedan actuar de forma satisfactoria. La subsidiariedad en general, y en particular en el proceso de construcción europea, refuerza:

- la legitimidad democrática, por cuanto evita la configuración de un poder central europeo excesivo y desconectado de la problemática de los ciudadanos, siendo uno de los componentes básicos de dicha legitimidad el acercamiento de la Unión al ciudadano;

- la transparencia, pues favorece una clara repartición de funciones entre los diversos niveles de poderes públicos, facilitando al ciudadano la identificación de lo que corresponde actuar a cada uno de ellos;

- la eficacia, pues, supone situar el ejercicio de las competencias en el nivel de gobierno que mejor pueda gestionarlas.

El Comité de las Regiones, reiterando la posición de sus miembros y de la Asamblea de las Regiones de Europa y del Consejo de Municipios y Regiones de Europa, valora pues positivamente la introducción en el Tratado de Maastricht de la subsidiariedad. Ello no obstante lamenta que la formulación concreta de la subsidiariedad, que desarrolla el artículo 3 B del Tratado CE, limite dicho principio a un criterio para el ejercicio de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados.

El principio de subsidiariedad, desde la óptica de este Comité, debe analizarse tanto en lo que se refiere a la formulación que de él hace el Tratado, como a su aplicación: el control a priori de la nueva normativa, el examen de la normativa en vigor, el análisis a la luz de la subsidiariedad de la conveniencia de introducir nuevas políticas o actuaciones, y también el control a posteriori por parte del Tribunal de Justicia. En particular entendemos que debe reforzarse la participación del Comité de la Regiones en el control de la aplicación del principio de subsidiariedad, asociándolo estrechamente a la tarea que en este ámbito desarrolla la Comisión.

Ello no obstante, el ámbito de este dictamen y su resolución anexa se ciñe a la reforma del Tratado, y por lo tanto deben únicamente contemplarse aquellos aspectos que requieran modificaciones constitucionales. El Comité, en el marco de esta Comisión de Asuntos Institucionales y tomando especialmente en consideración la resolución aprobada por el pleno el 15 de noviembre de 1994 y del dictamen complementario de la Comisión de Desarrollo Regional, Desarrollo Económico y Hacienda Local y Regional sobre «La aplicación del principio de subsidiariedad en la Unión Europea», emprenderá las acciones oportunas para avanzar también en aquellos aspectos de la aplicación de la subsidiariedad que, por no reflejarse en el texto del Tratado, no se incluyen en esta resolución.

A nivel constitucional, el Comité debe proponer una nueva formulación del artículo 3 B que configure el principio de subsidiariedad no únicamente como un criterio de ejercicio de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros, sino como un criterio de reparto de competencias y responsabilidades entre todos los niveles de gobierno que participan en la Unión Europea y asimismo reclamar los mecanismos adecuados para poder recurrir ante el Tribunal de Justicia por las vulneraciones de la subsidiariedad que afecten las competencias de los entes regionales y locales.

La introducción de listas de competencia de la Unión y de los Estados facilitará la aplicación del principio de subsidiariedad. Por ello, el Comité de las Regiones urge a las instituciones de la Unión, con motivo de la revisión del Tratado, a iniciar negociaciones para el establecimiento de una delimitación clara de las competencias de la Unión y los Estados. Insta a su vez a los Estados a aplicar en su interior el principio de subsidiariedad en relación a regiones y entes locales.

El sistema de recursos ante el Tribunal de Justicia

El sistema procesal comunitario establece, en el recurso de anulación, una legitimación activa general para la Comisión, el Consejo y los Estados miembros y ceñida a la salvaguarda de sus prerrogativas para el Parlamento y el Banco Central Europeo. El resto de las personas físicas y jurídicas deben demostrar un efecto directo e individual, que en la práctica se da en actos dirigidos a un destinatario concreto, como una sanción, o bien es muy difícil de demostrar. Con algunas modificaciones, se aplica también este sistema en el recurso en carencia, que se introduce cuando las instituciones de la Unión se abstienen de actuar en violación de los Tratados.

En este esquema la posición del Comité de las Regiones y de sus miembros queda muy debilitada. La naturaleza del principio de subsidiariedad y la ausencia de efecto directo del mismo convierten en inoperante la posibilidad de recurrir un acto -o una abstención- de las instituciones de la Unión, por la vulneración de dicho principio, si quien recurre tiene que demostrar una afectación directa e individual. Por lo tanto en este ámbito el Comité y sus miembros quedan, en la práctica, en una situación de indefensión que es contraria al espíritu del Derecho Comunitario.

El Comité de las Regiones juzga por consiguiente necesario proponer que en el caso del recurso de nulidad regulado en el artículo 173 del Tratado CE se le reconozca la legitimación activa privilegiada que se reconoce al Parlamento y al Banco Central Europeo y también en defensa del principio de subsidiariedad. Ello le permitiría atacar las normas que, en violación del principio de subsidiariedad o por otros vicios, perjudiquen las funciones y competencias del Comité y de sus miembros.

Por otra parte, la actividad legislativa de la Unión afecta especialmente a aquellas regiones dotadas de competencias legislativas. El Comité propone reconocer, en defensa de sus poderes, una legitimación activa privilegiada para dichas regiones.

En el caso del recurso en carencia regulado en el artículo 175 del Tratado CE, el Comité juzga también necesario que se le reconozca la legitimación activa privilegiada que prevé dicho precepto para las instituciones. De hecho, en este caso, la atribución al Comité de las Regiones del rango de institución -que se propone en otro epígrafe de este informe- solucionaría esta cuestión sin necesidad de modificar el artículo 175 citado.

El Comité de las Regiones

El Tratado de Maastricht prevé por primera vez la participación, con carácter consultivo, de las regiones y entes locales en el proceso decisional de la Unión Europea. A ello responde la creación del Comité de las Regiones, que por su composición y funciones contribuye a acercar la Unión a los ciudadanos y consiguientemente a reforzar su legitimidad democrática, fines ambos que figuran entre los fundamentales del Tratado.

Mediante los dictámenes dirigidos al Consejo y a la Comisión, los miembros de este Comité contribuyen a perfeccionar la legislación comunitaria, aportando el punto de vista de los entes que tienen encargada la ejecución, en numerosos ámbitos, de las normas de la Unión. Sin duda, con ello se aumenta la eficacia de las políticas europeas. Al mismo tiempo, esta participación, a través del flujo continuo y detallado de información que de ella se deriva, permite a los entes subestatales influir en la política europea de los Estados miembros respectivos.

Ello no obstante, la posición en el entramado institucional y la participación en el proceso decisional no le permite proyectar de manera suficiente la contribución que, a través de su composición, realiza al reforzamiento de la legitimidad democrática y al acercamiento de la Unión a los ciudadanos.

El Comité entiende que debe reforzarse su posición y sus poderes en los siguientes ámbitos:

- Posición institucional

El artículo 4 del Tratado CE configura al Comité de las Regiones como un órgano que, con funciones consultivas, asiste al Consejo y a la Comisión.

La naturaleza y legitimación política de regiones y entes locales, su aportación decisiva y general al proceso de integración europea y el papel atribuido por el principio de subsidiariedad que les configura como dos de los niveles en los que se estructura el reparto de poder político en la Unión, exige que el Comité que los reúne y representa en el seno de la Unión vea reconocido el rango de institución.

Por otra parte el Comité debe poder elaborar su Reglamento Interno, sin necesidad de que sea aprobado por el Consejo de Ministros.

- Composición

Según el artículo 198 A del Tratado CE, el Comité está compuesto por representantes de los entes regionales y locales. La legitimidad democrática que garantiza el Comité aconseja que se explicite más claramente el mandato y legitimidad políticos de sus integrantes, y el hecho de que sean designados a propuesta de las colectividades a las que representan.

- Estructura

El Comité de las Regiones podrá estructurarse y organizar sus trabajos de acuerdo con su naturaleza y objetivos.

- Autonomía organizativa y presupuestaria

El Comité debe contar con una administración propia e independiente, y asimismo con un presupuesto propio y separado. El protocolo anexo al Tratado y relativo a una estructura organizativa común con el Comité Económico y Social debe suprimirse, y a nivel presupuestario deben tomarse las decisiones adecuadas. Es preciso que se garanticen al Comité los medios suficientes para desempeñar una función, cuya vocación es la de incrementarse en el futuro.

- Competencias

El Tratado de Maastricht otorga al Comité una función consultiva en beneficio del Consejo y Comisión, y cuya obligatoriedad se predica únicamente en los cinco supuestos que el Tratado establece. El Comité puede, además, ampliar su función en virtud del derecho a dictaminar por iniciativa propia que le reconoce el propio Tratado.

El Comité entiende que dicha función consultiva debe ser reforzada. Para ello considera conveniente, en primer lugar, que la consulta al Comité se extienda también al Parlamento Europeo. Además debe extenderse la obligatoriedad de la consulta a aquellas políticas comunitarias que en los Estados miembros, en todos o en un número significativo de ellos, sean gestionadas por las regiones o entes locales. A título de ejemplo sorprende que no se prevea la consulta del Comité de las Regiones en políticas como la agricultura, los transportes, la política social, la investigación y desarrollo tecnológico, la cooperación al desarrollo, la formación profesional, la protección del medio ambiente, la industria, la energía o la protección de los consumidores. En tercer lugar, sin pretender el carácter vinculante de los dictámenes del Comité, es preciso que su peso en el proceso decisional se incremente, obligando a las instituciones a motivar ante el Comité su decisión, en el caso de no seguir las recomendaciones contenidas en el dictamen.

El Comité reclama también el quedar más estrechamente asociado al ejercicio del derecho de iniciativa que corresponde a la Comisión, colaborando con esta institución en las distintas manifestaciones que implica la iniciativa, ya se refieran a normas concretas, a programas legislativos o a libros blancos o verdes, circunscrita lógicamente su colaboración a aquellos supuestos materiales que correspondan a las competencias de las regiones y los entes locales.

- Las políticas de la Unión

El Tratado de Maastricht extiende el campo de acción de la Unión a nuevos ámbitos, que con frecuencia son gestionados en los Estados miembros por las regiones y, en algunos casos, también por los entes locales. Este mismo fenómeno se produce también con algunas de las políticas tradicionales de la Comunidad.

El Comité entiende que en estos casos, además de la obligatoriedad de su consulta, y de acuerdo con el principio de partenariado, debe reconocerse la contribución que pueden realizar a dichas políticas las regiones y más eventualmente los entes locales y preverse, en consecuencia, su cooperación en las acciones de la Unión.

De hecho esta colaboración debe permitir que aquellas iniciativas y normas de la Unión que tienen claras implicaciones para la economía de las regiones y entes locales sean convenientemente evaluadas antes de ser aplicadas.

Por otra parte, en aras de profundizar la cohesión económica y social, el Comité entiende que debe inscribirse en el Tratado la ordenación del territorio y la promoción de la cooperación transfronteriza e interterritorial entre las regiones y los entes locales.

Además, el Comité considera el interés de que se reconozca y plasme la necesidad de una mayor coordinación de las políticas comunitarias que tienen una mayor incidencia en los espacios urbanos, en el estricto respeto del principio de autonomía local, consagrado en la Carta Europea de la Autonomía Local del Consejo de Europa.

Por otra parte el Comité, elemento esencial de la legitimidad democrática de la Unión y del acercamiento de los ciudadanos a la misma, considera, en base a la experiencia desarrollada por sus miembros, que la reforma del Tratado debe aprovecharse para profundizar en la comunitarización de la cooperación en el ámbito de la justicia y de los asuntos del interior -el tercer pilar-, y concretamente en el derecho de asilo y la emigración, y para desarrollar el concepto de ciudadanía europea, incluyendo en el texto del Tratado un catálogo de derechos fundamentales.

B. RESOLUCIÓN

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht, y más concretamente su artículo N en relación con los artículos A y B;

vistas las conclusiones del Consejo Europeo celebrado en Corfú el mes de junio de 1994 y más concretamente las referidas a los trabajos preparatorios de la Conferencia Intergubernamental de 1996;

vista la resolución sobre la subsidiariedad aprobada por el pleno de este Comité en su sesión del 15 de noviembre de 1994 y las resoluciones de la Asamblea de las Regiones de Europa del 6 de septiembre de 1990 y del 22 de enero de 1993 y del Consejo de Municipios y Regiones de Europa del 3 de diciembre de 1992;

vistas las resoluciones y los informes sobre el principio de subsidiariedad y sobre el Comité de las Regiones aprobados por las diferentes Instituciones de la Unión Europea;

vista la Carta sobre la Autonomía Local del Consejo de Europa;

vistos los trabajos preparatorios emprendidos por la Comisión y el Parlamento Europeo para elaborar sus informes para el Grupo de Reflexión y en particular los proyectos de dictamen de la Comisión de Asuntos Institucionales del Parlamento;

considerando que la creación del Comité de las Regiones y la introducción del principio de subsidiariedad contribuye a reforzar la legitimidad democrática de la Unión Europea y a acercarla a los ciudadanos y a destacar el papel de las regiones y entes locales en la construcción europea;

considerando, no obstante, que la regulación concreta de dichos mecanismos en el Tratado debe ser mejorada, a fin de permitir una participación más adecuada y eficaz de las regiones y entes locales en la Unión Europea;

considerando que conviene reforzar el carácter regional de ciertas políticas e introducir elementos que garanticen también el principio de autonomía municipal;

considerando el interés fundamental de las regiones y entes locales en las problemáticas derivadas de la emigración y el asilo y en que se clarifique y refuerce el concepto de ciudadanía europea que formula el Tratado;

considerando que el Tratado de Maastricht, de acuerdo con su artículo N, debe ser revisado por una Conferencia Intergubernamental el año 1996, y que a tal efecto se ha decidido crear a partir de junio de 1995 un Grupo de Reflexión;

considerando que en este proceso de revisión el Comité de las Regiones puede y debe aportar su contribución, y que su composición y vocación aconseja ceñirla a mejorar los mecanismos de participación regional y local en el Tratado:

1. Solicita que la formulación del principio de subsidiariedad del artículo 3 B del Tratado CE contenga una mención expresa a las regiones y entes locales y propone, a tal efecto, la siguiente redacción de su segundo párrafo:

«La Comunidad intervendrá conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, las colectividades regionales y locales dotados de competencia según el derecho interno de los Estados miembros.»

Solicita que para facilitar la aplicación del principio de subsidiariedad se establezca una definición clara de las competencias de la Unión y de los Estados, de forma que la Unión Europea actúe en función de atribuciones de competencias expresamente previstas en el Tratado y en el respeto del principio de subsidiariedad.

2. Solicita que se prevea una legitimación activa privilegiada al Comité de las Regiones y a las regiones dotadas de poderes legislativos en el recurso de nulidad y propone la modificación del párrafo tercero del artículo 173 del Tratado CE en el siguiente tenor:

«El Tribunal será competente en las mismas condiciones para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el Parlamento Europeo, por el Banco Central Europeo y por el Comité de las Regiones con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos. Asimismo, será competente para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el Comité de las Regiones por violación del principio de subsidiariedad. Será también competente para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por las regiones cuyas competencias legislativas se vean afectadas por un reglamento, directiva o decisión.»

3. Solicita que se prevea también la legitimación activa privilegiada al Comité de las Regiones en el recurso en carencia y entiende que la atribución al Comité del rango institucional permite este resultado sin que sea necesario modificar el artículo 175 del Tratado CE que regula dicho recurso. Propone que si no se atribuyera al Comité el rango institucional se modifique el primer párrafo de dicho precepto:

«En caso de que, en violación del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión se abstuvieran de pronunciarse, los Estados miembros, las demás instituciones de la Comunidad y el Comité de las Regiones podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación.»

4. Solicita que se conceda el nivel institucional al Comité de las Regiones y propone, por consiguiente, la siguiente redacción del artículo 4 del Tratado CE:

«1. La realización de las funciones asignadas a la Comunidad corresponderá a:

- un PARLAMENTO EUROPEO,

- un CONSEJO,

- una COMISIÓN,

- un TRIBUNAL DE JUSTICIA,

- un TRIBUNAL DE CUENTAS,

- un COMITÉ DE LAS REGIONES.

Cada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado.

2. El Consejo y la Comisión estarán asistidos por un Comité Económico y Social, con funciones consultivas.»

5. Solicita que se explicite el mandato y legitimidad políticos de sus integrantes y propone, a tal efecto, que se modifique el primer párrafo del artículo 198 A del Tratado CE:

«Se crea un comité de carácter consultivo compuesto por representantes designados a propuesta de las regiones y entes locales, que tengan un mandato electivo o que respondan políticamente ante una asamblea elegida por sufragio universal directo, denominado en lo sucesivo "Comité de las Regiones".»

6. Solicita que se refuercen los poderes de autoorganización del Comité y que en consecuencia el segundo párrafo del artículo 198 B se redacte en los siguientes términos:

«Aprobará su reglamento interno.»

7. Solicita la plena autonomía organizativa y presupuestaria respecto al Comité Económico y Social y en consecuencia propone que sea derogado el protocolo n° 16 anejo al Tratado de Maastricht sobre el Comité Económico y Social y sobre el Comité de las Regiones.

8. Solicita que se refuerce la función consultiva del Comité y por consiguiente propone:

- Que se prevea explícitamente la consulta al Comité de las Regiones en todos aquellos casos en que se prevé la consulta al Comité Económico y Social y también en el artículo 130 W, párrafo primero, del Tratado CE relativo a la política de cooperación al desarrollo, y en el artículo 8 E, segundo párrafo, del Tratado CE relativo a la ciudadanía de la Unión, y en el artículo 94 del Tratado CE, relativo a las ayudas públicas.

- Que en relación a la función consultiva, el artículo 198 C del Tratado CE modificado por el Tratado de Maastricht se redacte en los siguientes términos:

«El Comité de las Regiones será consultado por el Parlamento, por el Consejo o por la Comisión, en los casos previstos en el presente Tratado y en cualesquiera otros en que dichas instituciones lo estimen oportuno.

Si lo estimaren necesario, el Parlamento, el Consejo o la Comisión fijarán al Comité un plazo para la presentación de su dictamen, que no podrá ser inferior a un mes a partir de la fecha de la notificación que, a tal fin, se curse al presidente.

Transcurrido el plazo fijado sin haberse recibido el dictamen, podrá prescindirse del mismo.

Podrá emitir un dictamen por propia iniciativa cuando lo considere conveniente.

El dictamen del Comité será remitido al Parlamento, al Consejo y a la Comisión, junto con el acta de las deliberaciones. En el caso de divergencia con el dictamen del Comité, dichas instituciones le informarán de los motivos de su posición.»

9. Solicita que el Comité de las Regiones pueda colaborar con la Comisión, en el ejercicio del derecho de iniciativa que corresponde a dicha institución, y propone que se añada el siguiente párrafo al artículo 198 C citado:

«El Comité colaborará y asesorará a la Comisión en la elaboración de programas legislativos y de libros blancos y verdes y en la preparación de otras iniciativas en materia de políticas que afecten las competencias de las regiones y entes locales.»

10. Solicita que aquellas políticas de la Unión que incidan en competencias regionales, o más eventualmente locales, y especialmente la ordenación del territorio, cuando se prevea en el Tratado la colaboración o la participación de las autoridades estatales, se extienda también a las autoridades regionales y, en su caso, locales.

11. Solicita que, en aras de reforzar la cohesión económica y social, se recoja en el Tratado la promoción de la cooperación transfronteriza e interterritorial, y propone añadir al segundo párrafo del artículo 130 A del Tratado CE la siguiente frase:

«Fomentará, por medio de sus actividades, la cooperación transfronteriza e interterritorial de las regiones y los entes locales.»

12. Solicita que se introduzca en el Tratado la conveniencia de una mayor coordinación de las políticas comunitarias de incidencia más directa en los espacios urbanos, y que se inscriba en el Tratado el principio de autonomía local, tal y como lo define la Carta Europea de la Autonomía Local del Consejo de Europa.

13. Solicita que la Conferencia Intergubernamental avance en la comunitarización de la cooperación en el ámbito de la justicia y de los asuntos del interior en beneficio de los ciudadanos europeos.

14. Solicita que, con motivo de la revisión del Tratado, se clarifiquen ante los ciudadanos las responsabilidades y competencias en el seno de la UE y se establezca un texto fundacional que defina:

- los derechos fundamentales de los ciudadanos europeos,

- los fines de la Unión Europea,

- los órganos de la Unión Europea,

- las competencias de dichos órganos.

15. Encarga a su presidente que transmita la presente resolución al Parlamento, al Consejo y a la Comisión y al Grupo de Reflexión preparatorio de la Conferencia Intergubernamental.

Hecho en Bruselas, el 21 de abril de 1995.

El Presidente del Comité de las Regiones

Jacques BLANC

ANEXO

Dictamen complementario del Comité de las Regiones sobre la aplicación del principio de subsidiariedad en la Unión Europea

El 27 de septiembre de 1994, de conformidad con el artículo 9 del Reglamento Interno, el Comité de las Regiones decidió elaborar un dictamen complementario sobre el tema mencionado arriba.

La Comisión de Desarrollo Regional, Desarrollo Económico y Hacienda Local y Regional (Comisión 1), encargada de preparar los trabajos del Comité en este asunto, aprobó el dictamen complementario el 17 de marzo de 1995 (Ponentes: Sres. Manuel Fraga Iribarne y Gerhard Gebauer).

El presente dictamen complementario se anexa al dictamen del Comité de las Regiones (doc. CDR 136/95) sobre la Revisión del Tratado de Maastricht, aprobado en el 7° pleno (sesión del 21 de abril de 1995).

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

Vistos los artículos A y B del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, y el artículo 3B del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea introducido por el Tratado de la Unión Europea,

Vistas las resoluciones e informes aprobados por las distintas instituciones de la Unión Europea y en particular el Acuerdo interinstitucional del 25 de octubre de 1993 entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión,

Vistas las resoluciones de la Asamblea de las Regiones de Europa del 6 de septiembre de 1990 y del 22 de enero de 1993 y del Consejo de Municipios y Regiones de Europa del 3 de diciembre de 1992,

Vista la propuesta de resolución sobre el principio de subsidiariedad, presentada por la Comisión de Asuntos Institucionales del Comité de las Regiones el 28 de octubre de 1994.

A. Considerando que el principio de subsidiariedad en sentido amplio tal y como lo definen el preámbulo y los artículos A y B del Tratado de la Unión Europea, esto es, en el sentido de que las decisiones se toman lo más cerca posible del ciudadano, debe ser uno de los principios que inspiren tanto las decisiones como la aplicación de las políticas comunitarias y considerando, por tanto, que las instituciones comunitarias han de ajustar su actuación a dicho principio en el respeto de las estructuras político-administrativas internas de los Estados miembros;

B. Considerando que paralelamente al proceso de construcción europea se ha producido en los Estados miembros un fenómeno de reestructuración profunda de la distribución territorial del poder que ha cristalizado en algunos Estados en una estructura federal o fuertemente regionalizada y que en otros se manifiesta a través de una tendencia creciente hacia la descentralización;

C. Considerando que este nuevo ordenamiento de las estructuras administrativas deberá conducir a un sistema administrativo más eficaz y democrático;

D. Considerando que las constituciones de ciertos Estados miembros reconocen a sus regiones el ejercicio de determinadas competencias de carácter legislativo y a los entes locales, autonomía para el desempeño de las funciones que les sean propias;

E. Considerando que las instituciones comunitarias han de respetar estrictamente los derechos del Comité de las Regiones de acuerdo con los Tratados y que éste ha de tener asimismo la posibilidad de defender dichos derechos;

F. Considerando que el artículo 3B del Tratado CE, que define el principio de subsidiariedad como criterio de ejercicio de competencias compartidas entre la Comunidad y los Estados miembros, no se refiere únicamente a las estructuras centrales del Estado y considerando, por tanto, la urgencia de incluir en su texto una mención explícita a las regiones y a los entes locales;

G. Considerando que las instituciones de la Unión y en particular la Comisión realizan un control previo de la normativa comunitaria a la luz del principio de subsidiariedad, examinando también conforme a dicho principio las normas existentes y la oportunidad de emprender nuevas actuaciones y considerando, en consecuencia, la necesidad de asociar a tal control al Comité de las Regiones y a sus miembros directamente afectados por dichas normas y acciones;

H. Considerando que para su control a posteriori, la subsidiariedad debe ser justiciable, implicando la posibilidad de introducir ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas el correspondiente recurso y juzgando, por tanto, necesario que se reconozca un derecho de legitimación activa privilegiado al Comité de las Regiones para recurrir ante el Tribunal de Justicia aquellas vulneraciones al principio de subsidiariedad que afecten a sus competencias propias o a las de los entes locales y regionales;

I. De cara a la revisión del Tratado de la Unión Europea prevista para 1996 y en la perspectiva de una constitución para la Unión Europea.

LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD SEGÚN LA SITUACIÓN JURÍDICA VIGENTE

Importancia y alcance del principio de subsidiariedad

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

1. Considera que la aplicación del principio de subsidiariedad en la Unión Europea es una condición determinante para preservar y fomentar la aceptación del proceso de integración europea. El respeto y la aplicación del principio de subsidiariedad en el proceso de la integración europea impiden el centralismo, garantizan la identidad de los niveles municipal y regional y son determinantes para que las decisiones se adopten en la proximidad del ciudadano.

2. Subraya que con ayuda del principio de subsidiariedad se refuerza en el proceso de la integración europea la inclusión de los conocimientos y experiencias ya existentes en los Estados miembros y, por tanto, se mejora en su conjunto la calidad de las acciones europeas.

3. Señala que las expectativas que se tienen respecto del principio de subsidiariedad sólo se realizarán plenamente si dicho principio se aplica en todo su alcance. El Comité considera que a tal fin se debe velar por el respeto de los siguientes principios:

- El principio de subsidiariedad garantiza, por su carácter de norma de protección, no sólo contra intervenciones injustificadas en las competencias de los Estados miembros, sino que también incluye en especial el respeto de los derechos y competencias de las regiones, así como los derechos de municipios y asociaciones municipales a la regulación de los asuntos al nivel local.

- La aplicación del principio de subsidiariedad debe referirse a todos los ámbitos de actividad de los órganos de la Comunidad. Entre ellos figuran, además del ámbito legislativo, el desarrollo de las políticas comunitarias y las medidas de ayuda de la UE y la realización del mercado interior.

- La aplicación del principio de subsidiariedad debe referirse a todas las fases de las actividades comunitarias. Entre ellas están, además de la fase legislativa, la ejecución administrativa de los actos jurídicos de la Comunidad y el control de medidas. En virtud del principio de subsidiariedad, la UE deberá respetar en especial las estructuras políticas y administrativas internas de los Estados miembros.

- La aplicación del principio de subsidiariedad por parte de los órganos de la UE debe ser transparente y, por consiguiente, susceptible de seguimiento y verificación.

- La aplicación del principio de subsidiariedad no puede permanecer circunscrita a las futuras actividades de los órganos de la Comunidad, sino que debe incluir todas las normativas ya aprobadas (efecto retroactivo).

Aplicación práctica del principio de subsidiariedad

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

4. Acoge con satisfacción el proyecto global, establecido por el Consejo Europeo de Edimburgo, para la aplicación del artículo 3 B del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea. El Comité considera, en particular, que las orientaciones que se formulan en aquel constituyen un enfoque apropiado que, si procede, debe ampliarse aún a la luz de las experiencias y en diálogo con el Comité de las Regiones.

5. Se congratula del compromiso contraído por la propia Comisión de motivar desde el punto de vista del principio de subsidiariedad todas las propuestas de actos jurídicos y publicar dicha motivación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas en el marco de los considerandos y confía en que los órganos de la UE examinarán además en cada caso particular si alguno de los objetivos perseguidos por ellos no se puede lograr de modo suficiente al nivel de los Estados miembros, con inclusión de sus regiones y municipios.

6. Propone que en la motivación relativa a la aplicación del principio de subsidiariedad se incluya también en el futuro la evaluación de las consecuencias de las medidas. El Comité de las Regiones estima que la consideración de los efectos administrativos y financieros que tienen las medidas comunitarias en los entes locales y regionales es un criterio importante para examinar la proporcionalidad, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 3 B del Tratado CE.

7. Pide que la Comisión no entienda la revisión de las normativas jurídicas existentes solamente en el sentido de una acción de simplificación en la que no se tenga en cuenta la plena aplicación del principio de subsidiariedad.

8. Considera que el control del respeto del principio de subsidiariedad en materia de medidas de la Comunidad es uno de sus cometidos esenciales y en todos sus dictámenes atribuirá especial importancia al examen de la subsidiariedad. El Comité pide al Consejo y a la Comisión que utilicen la competencia y los conocimientos del Comité en este ámbito a través de las medidas siguientes:

- consultando al Comité de las Regiones, en lo que a respeto del principio de subsidiariedad se refiere, durante los trabajos previos a la elaboración del programa legislativo anual de la Comisión;

- en la fase previa de elaboración de las propuestas, incluyendo en las consultas a representantes locales y regionales en calidad de expertos sobre cuestiones relativas a la aplicación del principio de subsidiariedad;

- en todas las propuestas de la Comisión, en lo que a aplicación del principio de subsidiariedad se refiere, haciendo participar con carácter obligatorio a representantes del Comité de las Regiones en el proceso de consultas (libros verdes, libros blancos, conferencias, etc.);

- brindando al Comité de las Regiones la oportunidad de colaborar en la elaboración del informe que la Comisión ha de presentar ante el Consejo Europeo sobre la aplicación del principio de subsidiariedad. El dictamen del Comité de las Regiones deberá figurar en anexo al informe de la Comisión. El Comité lamenta su falta de participación en la elaboración del primer informe anual de la Comisión sobre la aplicación del principio de subsidiariedad en 1994.

PETICIONES PARA EL DESARROLLO FUTURO DE LA NORMATIVA VIGENTE DEL TRATADO CE

Nueva redacción del párrafo segundo del artículo 3 B del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

9. Estima necesario incluir en el texto del párrafo segundo del artículo 3 B del Tratado CE una mención explícita a los entes locales y regionales, de manera que el principio de subsidiariedad pueda proyectarse sobre todos los niveles de poder (local-regional-estatal-comunitario) y no se limite únicamente a regular las relaciones entre la Comunidad y sus Estados miembros.

10. Propone, en consecuencia, la siguiente redacción del artículo 3 B:

«- (...).

La Comunidad intervendrá, conforme al principio de subsidiariedad, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente ni por los Estados miembros ni por los entes regionales o locales dotados de competencias para adoptar decisiones o ejercer responsabilidades en virtud de la legislación nacional del Estado miembro afectado (...)»

Participación del Comité de las Regiones y de los entes locales y regionales en los mecanismos de control previo del efectivo cumplimiento del principio de subsidiariedad

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

11. Estima que el ejercicio de las competencias compartidas entre la Comunidad y los Estados miembros debe realizarse, de conformidad con el principio de subsidiariedad, en el nivel administrativo más descentralizado posible, teniendo en cuenta las competencias de las regiones y de los poderes locales y la organización político-administrativa de los Estados miembros y respetando en todo momento los criterios de suficiencia y eficacia del nivel administrativo elegido.

12. Recuerda que, si bien la plasmación del principio de subsidiariedad es evidente en alguna de las nuevas competencias comunitarias compartidas, tales como la educación (artículo 126 TCE), la formación profesional (artículo 127 TCE), la salud pública (artículo 129 TCE), la cultura (artículo 128 TCE), y es también claramente identificable en otras competencias como la industria (artículo 130 TCE), la investigación y el desarrollo (artículos 130 F a 130 P TCE), el medio ambiente (130 R a 130 T TCE), la cooperación al desarrollo (130 U a 130 Y TCE) y la protección de los consumidores (artículos 129 A TCE), lo cierto es que dada la naturaleza «transversal» del principio de subsidiariedad, tal y como se recoge en el artículo 3 B del Tratado CE, este principio es susceptible de ser invocado respecto de cualquier otra disposición del Tratado, como son las políticas en materia de estructura agraria, de transportes, de economía y de desarrollo.

13. Comprueba, por tanto, la imposibilidad de establecer con carácter previo los ámbitos de competencia en los que el principio de subsidiariedad ha de actuar con mayor insistencia, o el nivel local, regional, estatal o comunitario de actuación que, en cada caso, requiera el ejercicio de dichas competencias.

14. Estima, por consiguiente, que habrá que ponderar la correcta aplicación del principio de subsidiariedad caso por caso y no estableciendo una graduación a priori de su aplicación. Esta ponderación recae en primer lugar en la Comisión, a quien corresponde, dentro del equilibrio institucional de la Comunidad, velar por los objetivos y las misiones del Tratado. Esta responsabilidad, no obstante, no incumbe exclusivamente a la Comisión, sino que deben estar asociados a la misma el Comité de las Regiones y los entes regionales y locales cuyas competencias propias se vean directamente afectadas por la norma o acción propuesta.

15. Considera, por tanto, que deben preverse unos mecanismos que posibiliten la asociación del Comité de las Regiones y de sus miembros a los procedimientos de control previo del efectivo cumplimiento del principio de subsidiariedad y, al respecto, propone concretamente:

- que la Comisión, en la línea de lo establecido en el Acuerdo interinstitucional de Luxemburgo del 25 de octubre de 1993, le comunique su programa legislativo con las propuestas futuras que, prima facie, sean susceptibles de dar lugar a discusiones previas sobre la aplicación del principio de subsidiariedad;

- que el informe especial sobre la aplicación del artículo 3 B del Tratado CE, que la Comisión se ha comprometido a presentar al Consejo y al Parlamento Europeo, según se extrae de la Cumbre de Edimburgo de diciembre de 1992, sea también presentado ante el Comité de las Regiones y que, en todo caso, este Comité pueda participar en el debate público que sobre dicho informe ha de organizar el Parlamento Europeo;

- que el Comité de las Regiones examine con carácter previo a la aprobación de una norma comunitaria o de la adopción de una acción en un ámbito innovador su conformidad con el principio de subsidiariedad;

- que se extienda la aplicación del párrafo primero del artículo 198 C del Tratado CE a todos los supuestos en los que pueda haber dudas sobre la correcta aplicación del principio de subsidiariedad;

- que se utilice la vía abierta al Comité de las Regiones por el párrafo cuarto del artículo 198 C del Tratado CE para emitir dictámenes por propia iniciativa cuando estime que se está vulnerando el principio de subsidiariedad.

16. Recuerda asimismo que el Tratado de la Unión Europea ha investido a la Comisión de un derecho de iniciativa e insta a esta institución a que antes de proponer un texto legislativo proceda a efectuar las consultas pertinentes, no sólo con los Estados miembros sino también con las autoridades locales y regionales concernidas y con el Comité de las Regiones en los aspectos de las propuestas relacionados con la subsidiariedad.

17. Insiste en la necesidad de que la Comisión justifique en un considerando de cada una de sus propuestas legislativas la pertinencia de su iniciativa con respecto al principio de subsidiariedad.

18. Considera, igualmente, que toda eventual modificación del texto propuesto por la Comisión, que emane del Parlamento Europeo o del Consejo, debe, desde el momento en que conlleve una modificación del ámbito de intervención comunitaria, ir acompañada de una justificación en relación con el principio de subsidiariedad.

Participación de los entes locales y regionales y del Comité de las Regiones en los procedimientos de control jurisdiccional del respeto del principio de subsidiariedad

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

19. Comprueba la dificultad de hacer objeto de una revisión jurisdiccional la decisión de aplicación del principio de subsidiariedad, en el sentido de determinar si son las instituciones comunitarias, los Estados, o los entes regionales o locales los que están en mejores condiciones de hacer frente a un determinado problema.

20. Recuerda, no obstante, que en el campo del Tratado CE ha quedado reconocido el carácter plenamente jurídico del principio de subsidiariedad y, consiguientemente, de conformidad con el artículo L del Tratado de la Unión Europea, su justiciabilidad ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

21. Señala que los recursos que podrían ser interpuestos ante el Tribunal de Justicia a fin de que éste controle el respeto por el legislador comunitario del principio de subsidiariedad son de tres tipos:

- en primer lugar, el recurso de anulación del artículo 173 del Tratado CE, fundado en la violación del nuevo artículo 3 B, interpuesto bien por los «demandantes privilegiados» reconocidos en aquella disposición (Estados miembros, instituciones), bien por los «demandantes ordinarios» (personas físicas o jurídicas directa e individualmente afectadas);

- en segundo lugar, el recurso de carencia del artículo 175 TCE, en el caso de que una institución se abstuviere de pronunciarse, en violación del Tratado, invocando el nuevo artículo 3 B;

- en tercer lugar, la cuestión prejudicial de apreciación de validez de un acto adoptado por las instituciones comunitarias en relación con el artículo 3 B, prevista en el artículo 177 TCE.

22. Recuerda, al respecto, que en el concepto de «persona jurídica» contemplado en el párrafo cuarto del artículo 173 del Tratado CE, a la que se le reconoce el derecho a interponer un recurso contra las decisiones de las que sea destinataria o le afecten directamente e individualmente, están incluidas las regiones y los entes locales.

23. Advierte, no obstante, que en las condiciones jurídicas actuales las regiones y los entes locales no pueden interponer recurso, de conformidad con el artículo 173 del Tratado CE, por violación del principio de subsidiariedad.

24. Juzga necesario, para evitar situaciones de indefensión contrarias al espíritu del Derecho comunitario, que se reconozca al Comité de las Regiones un derecho de legitimación activa privilegiado para recurrir ante el Tribunal de Justicia aquellas vulneraciones del artículo 3 B que afecten a sus competencias propias o a las de los entes locales y regionales y, propone, por consiguiente, que los artículos 173 y 175 del Tratado CE sean modificados en el siguiente sentido:

- Artículo 173:

«El Tribunal controlará la legalidad de los actos adoptados conjuntamente por el Parlamento Europeo y el Consejo, de los actos del Consejo, de la Comisión y del BCE que no sean recomendaciones o dictámenes y de los actos del Parlamento Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.

A tal fin, será competente para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del presente Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder, interpuestos por un Estado miembro, el Consejo o la Comisión.

El Tribunal será competente en las mismas condiciones para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por el Parlamento Europeo, por el Comité de las Regiones y por el BCE con el fin de salvaguardar prerrogativas de éstos. (...)»

- Artículo 175:

«En caso de que, en violación del presente Tratado, el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión o el Comité de las Regiones se abstuvieren de pronunciarse, los Estados miembros, las demás instituciones de la Comunidad y el Comité de las Regiones podrán recurrir al Tribunal de Justicia con objeto de que declare dicha violación. (...)»

25. Recuerda que la próxima revisión del Tratado de la Unión Europea, de acuerdo con su artículo N, constituye una oportunidad para inscribir en el Tratado las modificaciones que permitan completar la formulación del principio de subsidiariedad, e insta al Consejo Europeo a que transmita a la Conferencia Intergubernamental dichos criterios.

26. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolución al Consejo, a la Comisión y al Parlamento Europeo.