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Bruselas, 30.11.2006

COM(2006) 743 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO

de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo (embarcaciones privadas de recreo)

1. INTRODUCCIÓN

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE del Consejo[1], por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (en lo sucesivo, «Directiva sobre los impuestos energéticos» o «Directiva»), además de lo previsto en otras disposiciones de la Directiva, y en particular, en sus artículos 5, 15 y 17, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá autorizar otras exenciones o reducciones impositivas por motivos relacionados con políticas específicas.

La Comisión examinará las solicitudes. A continuación, presentará una propuesta al Consejo o, alternativamente, informará al Consejo de los motivos que la han llevado a no proponer la autorización de la medida.

En el contexto más general de revisión de las excepciones a la Directiva sobre los impuestos energéticos que expirarán a finales de 2006, Bélgica, Reino Unido y Malta han presentado solicitudes de autorización a fin de acogerse, de 2007 en adelante, a una excepción a las disposiciones de la Directiva sobre los impuestos energéticos en relación con el carburante utilizado en la navegación de recreo privada. Dichos escritos quedaron registrados en la Dirección General de Impuestos y Unión Aduanera[2].

El objeto de la presente comunicación es informar al Consejo de las razones por las cuales la Comisión no propone tal autorización.

2. SÍNTESIS DE LAS SOLICITUDES

2.1. Solicitud de Bélgica

Bélgica desearía aplicar una exención fiscal total al gasóleo utilizado como carburante en las embarcaciones de recreo privadas. La medida prevista se aplicaría a la navegación en las aguas territoriales y los cursos de agua interiores de la Comunidad. Su objeto es promover el desarrollo de la navegación de recreo y del turismo y hacer que los propietarios de embarcaciones privadas puedan abastecerse en las mismas estaciones de servicio utilizadas para la navegación exenta en virtud de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

La solicitud no prevé ninguna fecha de expiración de la excepción.

2.2. Solicitud del Reino Unido

El Reino Unido desearía aplicar un tipo reducido del impuesto (6,44 peniques por litro) al gasóleo utilizado como carburante en las embarcaciones de recreo privadas en las aguas territoriales y los cursos de agua interiores de la Comunidad.

La finalidad de la solicitud es evitar los costes de transición que acarrearía la expiración de la excepción. Además, el Reino Unido ha explicado que la excepción persigue asimismo objetivos de política regional.

El Reino Unido sostiene que los beneficios derivados de la aplicación del régimen fiscal normal serían mínimos en comparación con los costes generados y otras consecuencias ligadas a la excepción, o que dichos costes serían incluso desproporcionados frente a las ventajas que se obtendrían con un tratamiento fiscal normal. El Reino Unido señala, asimismo, lo exiguo de los ingresos y lo escaso de los beneficios en términos de reducción de las emisiones de dióxido de carbono que llevaría aparejada la introducción del régimen impositivo normal. Este país pone de relieve, en concreto, los costes de cumplimiento de la normativa que soportarían los propietarios de embarcaciones y los proveedores de carburante, así como los costes administrativos y las dificultades en lo que atañe al control del cumplimiento a que tendría que hacer frente la Administración como consecuencia de la expiración de la excepción. El Reino Unido alega asimismo que la expiración de la excepción tendría efectos negativos desproporcionados sobre el sector de la navegación y sobre múltiples empresas conexas. Además, en opinión de este país, plantearía problemas relacionados con la sanidad y la seguridad debido a la reducción del número de estaciones de servicio a lo largo de la costa.

Por otro lado, el Reino Unido arguye que la excepción persigue objetivos de política regional, ya que su expiración repercutiría negativamente en los proyectos de regeneración destinados a promover el turismo, en las zonas costeras desfavorecidas del Reino Unido, que se han beneficiado de importantes inversiones con cargo a los Fondos Estructurales de la UE. El Reino Unido hace hincapié en que el declive económico de las zonas costeras se debe a su dependencia de los sectores tradicionales, tales como la pesca o la construcción naval. Las zonas costeras han recibido importantes ayudas de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión de la UE a fin de contribuir a su regeneración y diversificación económica. Este Estado miembro se muestra preocupado por que la regeneración de las zonas costeras (Escocia) pueda verse amenazada como consecuencia de la expiración de la excepción.

La solicitud prevé como fecha de expiración de la excepción el 31 de diciembre de 2011.

2.3. Solicitud de Mata

Malta desearía aplicar una exención fiscal total al gasóleo utilizado como carburante en las embarcaciones de recreo privadas que efectúen viajes al exterior del país.

La medida tiene por objeto compensar al sector turístico por la insularidad del país y por su situación periférica en la frontera más meridional de la Unión Europea, así como por la intensa competencia de los operadores implantados en países no europeos que no están sujetos a la legislación comunitaria en materia de impuestos especiales. Malta considera que la medida no sería perjudicial de cara al correcto funcionamiento del mercado interior, ni provocaría un falseamiento de la competencia, debido a la situación geográfica del país y a los estrictos controles aplicados a fin de garantizar su correcta aplicación. Además hace hincapié en el importante papel comercial que puede desempeñar la excepción, al atraer servicios de reparación y mantenimiento que van asociados al suministro del carburante objeto de exención. Por último, Malta pone de relieve la importancia de esta actividad para el turismo y las repercusiones negativas que tendría la supresión de la excepción sobre el empleo y el crecimiento del sector.

La solicitud prevé como fecha de expiración de la excepción el 31 de diciembre de 2012

3. CONTEXTO DE LAS SOLICITUDES

El artículo 14, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre los impuestos energéticos establece que los Estados miembros eximirán del impuesto los productos energéticos suministrados para ser utilizados como carburante en la navegación en aguas comunitarias (incluida la pesca), con exclusión de los utilizados en embarcaciones privadas de recreo[3]. Tradicionalmente, los Estados miembros han podido hacer extensiva dicha excepción a la navegación por vías navegables interiores (prevista actualmente en el artículo 15, apartado 1, letra f)). Dichas disposiciones se introdujeron por primera vez en la legislación comunitaria sobre impuestos especiales en 1992[4] y, en ambos casos, la navegación de recreo privada quedaba excluida expresamente de ellas. Por lo tanto, el empleo de embarcaciones privadas de recreo está sujeta al régimen impositivo normal, a los tipos nacionales, de conformidad con la Directiva, salvo que se aplique una excepción específica en virtud de sus artículos 18, 18 bis o 19.

La Comisión inició la supresión gradual de las excepciones mencionadas, previstas en la actualidad en los artículos 18 y 18 bis y en los anexos II y III de la Directiva, en la revisión emprendida en 2000, al declarar que éstas deberían desaparecer en la fecha prevista para la entrada en vigor de la Directiva sobre los impuestos energéticos y, en cualquier caso, el 31 de diciembre de 2002, a más tardar[5]. Finalmente, las excepciones se prorrogaron hasta el 31 de diciembre de 2006 y fueron incorporadas ulteriormente a la Directiva sobre los impuestos energéticos con vistas a su eliminación progresiva. En el caso de Malta, se fijó la misma fecha de expiración en el marco de su adhesión a la Comunidad (artículo 18 bis y anexo III).

En su Comunicación de junio de 2006 Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo , (en lo sucesivo, «Comunicación de 2006»)[6], la Comisión declaró que no debía renovarse el tratamiento fiscal favorable concedido al carburante utilizado en la actividad analizada frente al utilizado en actividades comparables (ya fuesen de transporte o de recreo). Paralelamente, la Comisión invitaba a aquellos Estados miembros afectados que considerasen que aún era necesario obtener una nueva prórroga por motivos vinculados a políticas específicas a que presentasen una solicitud de conformidad con el artículo 19 de la Directiva, aportando las justificaciones oportunas.

4. EVALUACIÓN DE LA COMISIÓN

La Comisión considera que Bélgica, el Reino Unido y Malta no han hecho sino reiterar en buena medida los argumentos ya analizados en la Comunicación de 2006 (lo elevado de los costes administrativos y de cumplimiento de la normativa y el riesgo de fraude asociados a la expiración de la excepción y que podrían afectar negativamente al desarrollo de la actividad)[7].

Tal como se explicaba en la Comunicación de 2006, el Consejo, por unanimidad y con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 93 del Tratado CE, optó deliberadamente, como régimen general, por someter el carburante utilizado en las embarcaciones privadas de recreo al impuesto normal. Esta elección refleja fundamentalmente las políticas e intereses recogidos en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva, a saber, el adecuado funcionamiento del mercado interior, la necesidad de garantizar una competencia leal, y las políticas comunitarias en materia de medio ambiente, energía y transporte.

En tales circunstancias, no resulta oportuno conceder una autorización con arreglo al artículo 19 por motivos puramente inherentes al paso de un régimen de excepción al régimen impositivo normal. Es evidente que pueden considerarse tales los motivos relacionados con las cargas administrativas o los problemas asociados al cumplimiento de la normativa o al control de éste, e igualmente las cuestiones de seguridad[8] derivadas del propio cambio. Pero también entran en este supuesto las repercusiones económicas generales (para el sector y empresas conexas, o el sector turístico) que puedan derivarse de la aplicación de un régimen impositivo normal a la actividad en cuestión, incluso en una perspectiva a más largo plazo. Por definición, esta repercusiones generales no se corresponden con los motivos vinculados a políticas específicas a que alude el artículo 19 de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

Los intereses y las políticas mencionados en el artículo 19, apartado 1, párrafo tercero, se oponen asimismo a la concesión de una autorización por los motivos mencionados en el apartado anterior.

Por lo que respecta a las consideraciones relacionadas con el funcionamiento del mercado interior y la competencia leal , la imposición debe ser lo más neutra posible a fin de evitar que, en una Comunidad sin fronteras fiscales, el comportamiento de los operadores venga determinado por razones de tipo fiscal. La excepción concedida a determinados Estados miembros no invalida este razonamiento. Habría que considerarla, más bien, una medida destinada a resolver los problemas iniciales de aplicación de una nueva legislación. Dado que el carburante utilizado en las embarcaciones privadas de recreo ha venido siendo objeto de gravamen en la Comunidad, en principio, desde 1993, y que los artículos 18 y 18 bis de la Directiva sobre los impuestos energéticos fijan límites temporales precisos a la excepción establecida en la misma, las razones basadas en la transición ya no justifican, hoy en día, una autorización en virtud de lo dispuesto en el artículo 19 de dicha Directiva.

El hecho de que toda pérdida de actividad económica prevista (tal como aducen algunos de los Estados miembros que se acogen a la excepción ) vaya a redundar en beneficio de los Estados miembros que aplican el régimen impositivo normal contribuye a reafirmar la idea de que, por razones de competencia leal, es preciso oponerse a la concesión de una autorización con arreglo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Directiva, puesto que perpetuaría el falseamiento de la competencia.

Por lo que respecta a las consideraciones relacionadas con las políticas de medio ambiente, energía y transporte de la Comunidad , la Comisión no ve motivo alguno para que la actividad en cuestión reciba un trato más ventajoso a efectos fiscales que otras actividades comparables (ya sean de transporte o recreo). La imposición de la energía no tiene como única finalidad la generación de ingresos, sino que se viene considerando cada vez más como un instrumento eficaz para integrar los costes externos negativos relacionados con el consumo energético, y que constituyen un elemento importante de las políticas comunitarias ya citadas. Al mismo tiempo, la imposición de la energía incentiva la eficiencia energética, aspecto que también afecta a las embarcaciones privadas de recreo. En tales circunstancias, el mero efecto de estímulo de la navegación de recreo privada que haya podido tener hasta ahora la exención fiscal concedida no justifica una prórroga de la excepción a las normas generales.

Por último, resulta oportuno considerar, además, algunos argumentos más específicos planteados por algunos de los Estados miembros solicitantes.

En primer lugar, la Comisión no puede admitir el argumento aducido por Malta. Si bien es cierto que la armonización de la fiscalidad puede tener, en determinados casos, efectos sobre la competencia con terceros países, éstos ya han sido tenidos en cuenta por el Consejo en el contexto del artículo 14 de la Directiva sobre los impuestos energéticos. A este respecto, el Consejo considera que esos motivos han justificado hasta el momento la concesión de una exención en el caso de la navegación comercial, pero no en el ámbito específico de la presente Comunicación, es decir, el de la navegación de recreo privada (véase el considerando 23 de la Directiva sobre los impuestos energéticos). Además, y al margen del impacto competitivo de la excepción sobre el desarrollo del sector en otros Estados miembros en general, la Comisión debe aludir a la situación geográfica de Malta. Habida cuenta de todo lo anterior, no se puede excluir que la autorización solicitada pueda provocar un falseamiento de la competencia en relación con otros destinos mediterráneos.

En segundo lugar, por lo que respecta a los argumentos aducidos por el Reino Unido en relación con la política regional, la Comisión desearía puntualizar que la excepción concedida al Reino Unidos nunca se ha considerado oficialmente un instrumento de política regional. Por otro lado, la ayuda concedida con cargo a los Fondos Estructurales nunca ha tenido como objetivo específico la navegación de recreo privada, ni se ha supeditado a que el Reino Unido pudiera seguir disfrutando de la excepción a la Directiva sobre los impuestos energéticos.[9]

Por último, la Comisión no puede aceptar el argumento aducido por el Reino Unido en lo relativo a la proporcionalidad. Dicho argumento se ha desarrollado tomando como premisa la excepción temporal concedida con arreglo al artículo 18, lo que entra en conflicto con la actuación del legislador comunitario, que toma como base el régimen impositivo normal. Esto sitúa también en la perspectiva adecuada un argumento conexo expuesto por el Reino Unido, esto es, que los beneficios ambientales que se derivarían del paso a la imposición normal serían limitados. El mero hecho de que el consumo total de carburante destinado a la navegación de recreo privada pueda no rebasar determinados límites implica, exclusivamente, que la exención tiene un alcance limitado. Ello no significa que, en aras del logro de la proporcionalidad, sea necesario aplicar un tratamiento desigual a actividades de transporte o recreo comparables. Por otro lado, el hecho de que la aplicación pueda exigir un esfuerzo adicional tampoco puede ser un argumento decisivo. La variación de los costes de aplicación en función de los distintos sectores es consustancial a la administración fiscal, y ello no implica la existencia de motivos vinculados a políticas específicas que haya que tener en cuenta en el contexto del artículo 19 de la Directiva.

5. CONCLUSIÓN

En general, la Comisión considera que Bélgica, el Reino Unido y Malta no han planteado ninguna motivo de política específica que justifique la necesidad de seguir aplicando una excepción de la legislación vigente en la Comunidad, adoptada por unanimidad ya en dos ocasiones, y la existencia de una disposición fiscal que entra claramente en contradicción con varias políticas comunitarias. Los argumentos aducidos por esos Estados miembros son más bien consecuencia de la propia existencia de la excepción por un periodo de tiempo prolongado.

Los Estados miembros solicitantes han tenido tiempo suficiente para adaptarse a la nueva situación, si se tiene en cuenta que tanto esta excepción como otras similares llevan siendo objeto de debate en la Comunidad desde 1996, como mínimo, y que la Comisión ha insistido en múltiples ocasiones en la necesidad de irlas eliminado. Este razonamiento puede hacerse extensivo a Malta, en cuyo caso, la fecha de expiración de la excepción concedida con arreglo a lo dispuesto en el 18 bis de la Directiva sobre los impuestos energéticos se hizo coincidir con la fecha de expiración de otras excepciones similares a las que se acogían en ese momento algunos de los quince Estados miembros.

En caso de que, en unas circunstancias muy particulares o específicas, la expiración de la excepción plantee dificultades, y siempre que se respete la legislación comunitaria en todo respecto[10], los Estados miembros solicitantes podrán adoptar medias destinadas a reducir o mitigar los problemas derivados del paso a un régimen impositivo normal.

Así pues, la Comisión concluye que no se cumplen las condiciones previstas en el artículo 19. Por consiguiente, la Comisión no propone las autorizaciones solicitadas . [pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic][pic]

[1] Directiva 2003/96/CE del Consejo, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (DO L 283 de 31.10.2003 p. 51; Directiva modificada en último lugar por las Directivas 2004/74/CE y 2004/75/CE (DO L 157 de 30.4.2004, p. 87 y p.100).

[2] Escritos registrados el 13 de octubre de 2006 (Bélgica y Malta) y el 16 de octubre de 2006 (Reino Unido).

[3] Las embarcaciones privadas de recreo se definen como «las embarcaciones utilizadas por su propietario o por la persona física o jurídica que las pueda utilizar en virtud de arrendamiento o por cualquier otro medio, para fines no comerciales y, en particular, para fines distintos del transporte de pasajeros o mercancías o de la prestación de servicios a título oneroso, o que no se destinen a necesidades determinadas por las autoridades públicas».

[4] Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (DO L 316 de 31.10.1992); Directiva derogada junto con la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos, a partir del 31 de diciembre de 2003, mediante la Directiva 2003/96/CE del Consejo

[5] COM (2000) 678 de 15 de noviembre de 2000.

[6] COM(2006)342 de 30 de junio de 2006 Análisis de las excepciones que expiran a finales de 2006 de los anexos II y III de la Directiva 2003/96/CE del Consejo .

[7] Cf. Comunicación de 2006, apt. 2.2.2

[8] Los aspectos ambientales y de seguridad se abordan en la legislación correspondiente. No están vinculados con las normas de la Directiva sobre los impuestos energéticos.

[9] Además, la Comisión debe señalar que las cifras en su poder muestran un volumen de inversión de los Fondos Estructurales en proyectos relacionados con el turismo y destinados a la regeneración de las zonas costeras inferior al declarado por el Reino Unido.

[10] En particular, las normas del Tratado relativas a las ayudas estatales.