ES Diario Oficial de la Unión Europea C 207/45

Dictamen del Comité Europeo de las Regiones — Sistema eficaz de gestión del agua: un enfoque para soluciones innovadoras

(2017/C 207/09)

Ponente Cees Loggen (NL/ADLE) Miembro del Gobierno de la Provincia de Holanda Septentrional

RECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

Observaciones generales

1. señala que el agua pura y en cantidad suficiente, como fuente de vida, es indispensable para nuestra salud y nuestro bienestar. El agua ofrece numerosas posibilidades de desarrollo, pero también representa un peligro. Las inundaciones, las sequías y la mala calidad del agua ponen en peligro nuestra vida, nuestra salud y nuestro bienestar;

2. valora positivamente que la Comisión Europea presentara en 2000 la Directiva marco sobre el agua (DMA) que, completada por una legislación de la UE más específica (1), ha racionalizado gran parte de la antigua normativa, ha definido un enfoque de la gestión del agua basado en las cuencas hidrográficas y ha fijado objetivos ambiciosos a largo plazo para la gestión del agua;

3. está al corriente de los trabajos que realiza la Comisión Europea sobre los siguientes capítulos de la política europea en este ámbito: a) la revisión de la Directiva marco sobre el agua (2000/60/CE) para 2019: el Servicio de Estudios del Parlamento Europeo realizó una evaluación titulada «Water Legislation, Cost of Non-Europe Report» (Legislación sobre el agua: Informe sobre el coste de la no Europa), que incluye una lista de problemas de aplicación; b) diversas medidas, incluida una propuesta de instrumento legislativo para desarrollar la reutilización del agua, que constituye un componente esencial del paisaje ecológico e industrial de la UE; la iniciativa de promover la reutilización del agua es un elemento clave del plan de acción para la economía circular, que requiere obligatoriamente una propuesta legislativa sobre los requisitos mínimos de calidad del agua reutilizada, por ejemplo, para el riego y para el reaprovisionamiento de acuíferos; c) la próxima revisión de la Directiva sobre el agua potable (98/83/CE) para 2017: las consultas y los estudios preparatorios han puesto de relieve la necesidad de mejorar la política de la UE sobre el agua potable en lo que respecta al ejercicio del derecho humano al agua y el saneamiento; d) la posible revisión de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (91/271/CEE);

4. llama la atención sobre el hecho de que en la mayoría de los Estados miembros, la gestión del agua constituye uno de los cometidos y de las competencias —a nivel institucional y político— de los entes locales y regionales, que se encargan de la aplicación de la mayor parte de las Directivas europeas sobre el agua. Los entes locales y regionales, además, ejercen a menudo responsabilidades en ámbitos de acción que son importantes para la gestión sostenible del agua, como la ordenación del territorio, las infraestructuras, la movilidad, la concesión de permisos, la agricultura y la gestión del paisaje, el abastecimiento de agua, la protección de las aguas superficiales y subterráneas, la adaptación al cambio climático y la protección contra las inundaciones;

5. toma nota de las conclusiones del Consejo de Medio Ambiente de 17 de octubre de 2016 sobre la gestión sostenible del agua; suscribe las conclusiones del Consejo en el sentido de que el agua constituye una prioridad de primer orden y comparte el reconocimiento de que la situación del agua en la UE es muy diferente y, por tanto, es necesaria la flexibilidad en la elección de las soluciones, entre ellas la necesidad de afrontar infraestructuras de regulación de los recursos hídricos para alcanzar un alto grado del estado ecológico y de las masas de agua y garantizar las demandas;

6. por consiguiente, señala la importancia de cumplir los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. El contexto nacional, regional y local es determinante, por ejemplo, en lo que concierne a medidas relativas a la reutilización del agua o mejoras de la eficiencia en el lado de la demanda (ahorro de agua), ya que el nivel de disponibilidad de agua difiere. Es importante, por lo tanto, que, desde una perspectiva europea, se deje margen a los niveles nacional, regional y local para examinar la problemática y poder adoptar, en estos niveles, las medidas que sean necesarias;

7. reconoce el alcance muy ambicioso del programa voluntario «agenda urbana para el agua 2030» que se presentó en la Conferencia «Cities and Water» celebrada en Leeuwarden en febrero de 2016, y anima a las ciudades de Europa a que se adhieran a ella;

8. acoge con satisfacción la intención de la Comisión Europea de presentar en 2017, en el marco de la aplicación del Plan de Acción para la Economía Circular, una propuesta sobre los requisitos mínimos del agua reutilizada, así como una revisión (REFIT) de la Directiva sobre el agua potable (2), aunque señala que debería velarse por que de ella no se deriven efectos negativos desproporcionados para otros sectores, por ejemplo el sector agrícola;

9. destaca la necesidad de tener en cuenta las diferencias regionales en lo que se refiere a suficiencia de recursos hídricos. No se debe obligar a reutilizar el agua de modo injustificado, aunque esta medida sí podrá aportar soluciones en aquellas regiones donde la carestía de agua ocasione problemas;

10. en este contexto, pide a la Comisión Europea que, en el marco de un enfoque equilibrado y coherente, garantice que la reutilización del agua sea solo una opción adicional de abastecimiento de agua y vaya acompañada de mejoras paralelas de la eficiencia en el lado de la demanda, y que se analicen y tengan en cuenta los posibles efectos de la reducción del volumen de agua disponible;

11. en su opinión, es esencial que los entes locales y regionales, mediante el presente dictamen de iniciativa, puedan formular recomendaciones para mejorar la aplicación de la legislación de la UE sobre el agua, y sigan estando estrechamente asociados a la futura política de la UE en la materia;

Contexto y alcance del dictamen

12. señala que ya se ha pronunciado antes en varias ocasiones sobre cuestiones relacionadas con la gestión del agua. El presente dictamen de iniciativa es continuación de anteriores dictámenes del CDR, en particular los siguientes: a) Dictamen sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifican las Directivas 2000/60/CE y 2008/105/CE en cuanto a las sustancias prioritarias en el ámbito de la política de aguas (CDR 1120/2012) (3); b) Dictamen sobre el «Séptimo programa de acción en materia de medio ambiente» (CDR 593/2013 fin) (4); c) Dictamen sobre el tema «La adjudicación de contratos de concesión» (CDR 100/2012) (5); d) Dictamen sobre «El papel de los entes regionales y locales en el fomento de una gestión sostenible del agua» (CDR 5/2011 fin) (6);

13. subraya, en lo que respecta a los efectos del cambio climático en la gestión del agua, la necesidad de garantizar la coherencia de las medidas políticas que se adopten a nivel local, regional, nacional y de la UE con las que se adopten en el marco de Estrategia de adaptación al cambio climático de la UE y, a este respecto, se remite a las recomendaciones del Dictamen «Hacia una nueva estrategia de adaptación al cambio climático de la UE basada en un enfoque integrado» (CDR 2430/2016);

14. reconoce el amplio alcance de la política sobre el agua y opina que este dictamen de iniciativa se centra en la gestión de las aguas interiores, es decir, la calidad del agua, la escasez de agua dulce, así como la protección contra las inundaciones. Así pues, queda fuera de su análisis la gestión de las aguas marítimas y oceánicas y, por ende, la Directiva marco sobre la estrategia marina y la Directiva sobre la ordenación del espacio marítimo, ya que se han tratado en dictámenes anteriores del CDR;

La importancia de una buena gestión del agua

15. llama la atención sobre los grandes retos que se avecinan en materia de gestión del agua como consecuencia del cambio climático y del uso más intensivo del suelo: a) a corto plazo, la variabilidad creciente del régimen de precipitación agrava el riesgo de inundaciones y sequías. Los aumentos de la temperatura del agua y la variación de los fenómenos extremos, incluidas las crecidas y sequías, afectan a la calidad del agua; asimismo, los cambios en la cantidad y calidad de agua afectan a su disponibilidad, estabilidad y accesibilidad y producen efectos tanto en la función como en la utilización de las infraestructuras existentes y en las prácticas de gestión; b) a medio plazo, el reto consiste en alcanzar efectivamente los objetivos establecidos en materia de calidad del agua; c) a más largo plazo, el reto más importante es afrontar las consecuencias de la subida del nivel del mar y de la escasez de agua (dulce), con profundas repercusiones económicas y sociales, como la emigración desde las zonas que sean inundadas por el mar o que debido a la sequía se vean desprovistas de agua dulce; igualmente, los cambios proyectados en la precipitación y temperatura probablemente tengan efectos también en la ocurrencia de eventos de inundación, causando grandes impactos socioeconómicos y de salud;

16. llama la atención sobre el gran valor económico del sector del agua y la importancia económica de su buena gestión. Cabe citar algunos ejemplos: a) el sector mundial del suministro, tratamiento y distribución de agua es un factor crítico de nuestra sociedad: garantiza nuestra alimentación, sistema de saneamiento, salud y bienestar. De la economía mundial total, en torno a 70 billones de euros, aproximadamente 63 billones de euros dependen directamente del agua (7); b) un reciente informe de las Naciones Unidas estima que mil millones de puestos de trabajo en todo el mundo, que representan el 40 % del número total de puestos de trabajo, dependen significativamente de agua, y otros mil millones de puestos de trabajo dependen moderadamente de ella. Esto significa que el 80 % de los puestos de trabajo de todo el mundo son empleos dependientes del agua (8); c) el sector hídrico europeo cuenta con 9 000 pequeñas y medianas empresas activas y solo en los servicios públicos genera 600 000 puestos de trabajo (9); d) el valor añadido bruto total del sector del saneamiento y el suministro de agua ascendió a 44 000 millones EUR en 2010 y representó unos 500 000 puestos de trabajo en ese mismo año (10); e) las inundaciones de los últimos quince años han causado al menos 25 000 millones EUR de daños asegurados, eso sin incluir los daños no asegurados. Solo en 2014 los daños se estimaron en cerca de 5 000 millones EUR. Según los pronósticos, este importe podría quintuplicarse de aquí a 2050 (11);

La necesidad de encontrar otra forma de hacer política

17. considera, dada la gran incertidumbre que existe aún sobre el alcance y el impacto de los futuros problemas relacionados con el agua y la diversidad del marco normativo, que una política basada en un «plan» (blueprint) puede ser considerada un buen punto de partida para mejorar la relación entre las diversas instituciones y explorar nuevas vías innovadoras de hacer política que permitan la colaboración entre los diversos ámbitos sectoriales, buscando sinergias y evitando conflictos. Es preciso implementar lo que podríamos denominar «política adaptativa». El siguiente cuadro expone las distintas posibilidades: normas y valores comunes diferentes Conocimientos consenso Política planificada Negociaciones sobre las normas controversia Negociaciones sobre los conocimientos Política adaptativa

18. pide a la Comisión Europea que, en el marco de la próxima revisión de la Directiva sobre el agua potable, de las medidas sobre la reutilización del agua, de la posible revisión de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas y, más adelante, de la revisión de la Directiva marco sobre el agua, lleve a cabo un estudio sobre las posibilidades de la política adaptativa en este ámbito. Dicho estudio debe centrarse en las condiciones principales que deben guiar dicha política, a saber, la integralidad, el intercambio de información, la flexibilidad, la diferenciación de los objetivos y los esfuerzos, así como la innovación. Cuando examine las posibilidades para una nueva política, la Comisión debería consultar con los entes locales y regionales a fin de garantizar que cualquier propuesta futura revierte en interés de los entes territoriales, y refuerza, en lugar de menoscabar, sus competencias;

Política integral

19. pide a la Comisión Europea que transforme sus políticas sobre el agua, principalmente sectoriales, en una política integral y, por consiguiente, le solicita que se asegure de integrar la gestión del agua, como elemento horizontal, en otros ámbitos políticos estrechamente vinculados a este recurso, como el consumo humano, la energía, la agricultura, la pesca, el turismo, el medio ambiente, etc.;

20. considera que el principio de precaución y el principio de «quien contamina paga» deben seguir constituyendo los puntos de partida en el sector de la gestión del agua. No obstante, en un enfoque diferenciado deben mantenerse abiertas todas las posibilidades que permitan encontrar las soluciones más eficaces y eficientes, a fin de poder, en casos excepcionales, apartarse del punto de partida. Estas soluciones pueden lograrse utilizando planteamientos científicos innovadores, específicos y ambientalmente sostenibles;

21. señala, en este contexto, que la energía y en su caso los costes de la energía pueden constituir un gran obstáculo para la innovación y la búsqueda de soluciones innovadoras con las que hacer frente a la escasez de agua, como el transporte de agua hacia zonas afectadas por la sequía o las instalaciones de desalinización, y subraya que el uso de energías renovables en este contexto, así como el potencial de la misma agua como fuente de energía, deben tenerse en cuenta a la hora de diseñar las políticas de la UE;

22. llama la atención sobre la utilización creciente de medicamentos —como los antibióticos, por ejemplo—, cuyos principios activos llegan, pasando por los desagües, a las aguas superficiales, lo que implica no solo la necesidad de realizar un mayor esfuerzo para producir agua potable a partir de aguas superficiales, sino posiblemente también un mayor riesgo de inmunidad de las bacterias. La solución a este problema pasa por adoptar un enfoque centrado en las fuentes difusas de residuos farmacéuticos: los residuos y los restos de fármacos presentes en los excrementos sólidos y líquidos;

23. anima a los Estados miembros y a los entes regionales y locales a que incluyan en sus políticas del agua los conceptos de infraestructura verde y de medidas de retención natural del agua como complementos o como alternativas a las medidas estructurales grises tradicionales (por ejemplo, la reducción de las presiones hidromorfológicas en las cuencas fluviales) en sus programas operativos en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (por ejemplo, restauración de humedales y bosques) o en la planificación urbana (por ejemplo, almacenamiento de agua de lluvia para su reutilización o incremento de la retención de agua para reducir el impacto de las inundaciones);

24. llama la atención sobre la necesidad de mejorar la gestión del agua ayudando a proteger el suministro de agua potable en caso de desastres naturales (12);

25. anima a los entes locales y regionales a colaborar con las compañías de seguros y los gobiernos nacionales para asegurar que todos los hogares, explotaciones agrarias y empresas que puedan verse afectados por inundaciones puedan contratar un seguro asequible. Hay que trabajar más para garantizar que todas las partes interesadas reconozcan que desarrollar la resiliencia al principio es la forma más eficaz de minimizar los riesgos y reducir los costes a largo plazo de los desastres naturales;

Intercambio de información entre los responsables de las políticas y los encargados de su aplicación

26. considera que los objetivos de las distintas políticas son aceptables per se («política planificada»), pero las medidas necesarias a menudo entran en conflicto a la hora de aplicarlas, y señala que son las regiones y las ciudades —donde se lleva a cabo la aplicación— las que han de buscar un equilibrio entre las diferentes medidas en conflicto;

27. pide a la Comisión Europea que intensifique el intercambio de información entre los entes regionales y locales —encargados de aplicar la política sobre el agua— y los responsables de las políticas en Bruselas, y que integre esta información, por ejemplo, sobre los objetivos contradictorios, en su nueva política o en las adaptaciones de su política;

Revisión y aplicación de la legislación vigente

28. espera que la revisión prevista de la Directiva sobre el agua potable mejore los sistemas de seguimiento y los parámetros de análisis, garantice a los ciudadanos un mejor acceso a la información sobre la calidad del agua potable, aborde el problema de las fugas de agua, desarrolle un marco normativo para las fuentes de suministro de agua potable individuales o de pequeño tamaño, proponga soluciones para los problemas causados por los materiales en contacto con el agua potable y actualice las excepciones a la legislación vigente;

29. insiste en que la futura revisión de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas debería tener como objetivo, en particular, mejorar el seguimiento, la notificación y la difusión pública de datos, y recomienda vivamente tener presentes los puntos de encuentro con la economía circular y la eficiencia de los recursos en la UE; los Estados miembros deberían quedar exentos de la obligación de notificación, al menos en la medida en que ya hayan cumplido sus obligaciones;

30. acoge favorablemente el nuevo planteamiento de la Comisión Europea de evaluar el grado de cumplimiento, centrándose en las lagunas que aún pueden observarse en las aguas residuales correctamente recogidas, conectadas y tratadas y complementar la evaluación oficial del cumplimiento de las obligaciones jurídicas que impone la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales; observa con satisfacción que la Comisión Europea, en su 8.o informe de aplicación de dicha Directiva, ha procesado e incluido por primera vez los resultados a nivel regional e insta a la Comisión Europea a que mantenga tanto el grado de cumplimiento como los planteamientos regionales y los desarrolle en mayor medida en cooperación con los agentes locales y regionales;

31. pide a la Comisión Europea, a los Estados miembros y a los entes locales y regionales que mitiguen la escasez de agua y aumenten la eficiencia en el uso del agua, en particular aplicando las siguientes medidas: a) otorgar una prioridad clara a la gestión de la demanda del agua y a la eficiencia hídrica en los sectores de la irrigación, la construcción y la energía; b) hacer frente a la sobreexplotación mediante la revisión de los permisos o la mejora del cumplimiento de las disposiciones de conformidad con la Directiva marco sobre el agua; c) actuar en la fase más temprana posible en la política de productos, incluida la futura legislación para aumentar la eficiencia de los dispositivos respecto al uso del agua que se adoptará en los planes de trabajo que se elaboren en el marco de la Directiva sobre diseño ecológico; d) apoyar con mayor énfasis un sistema de medición del agua para todos los sectores y usuarios; e) abordar la pérdida de agua por fugas mediante el fomento de la inversión en infraestructura, que se financie también con una tarificación adecuada del agua y que cuente con medidas de cumplimiento apropiadas;

Flexibilidad y diferenciación de los objetivos

32. señala que existe una tensión entre los objetivos de calidad del agua y la política agrícola común (PAC) y pide a la Comisión que garantice una mejor coordinación entre estos dos ámbitos. La UE debería evitar que se refuercen tales contradicciones y las correspondientes cargas administrativas que supone tener que aplicar una legislación potencialmente contradictoria, e intentar más bien buscar los compromisos más eficaces, más rentables y que se refuercen mutuamente;

33. estima que es oportuno y necesario avanzar en la integración dentro de la DMA de la Directiva 91/676/CEE, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias a efecto de homogenizar las medidas para la consecución de un buen estado de las masas de aguas y adecuación para el abastecimiento humano;

34. pide a la Comisión Europea que examine las posibilidades de aumentar la flexibilidad y la diferenciación de la política sobre el agua. La flexibilidad es indispensable teniendo en cuenta la incertidumbre sobre los futuros problemas en relación con el agua. Por tanto, será imprescindible que la política sobre el agua adapte sus objetivos y su enfoque para establecer un equilibrio entre la necesaria seguridad jurídica para permitir una planificación a largo plazo e inversiones plurianuales y de alto coste, por una parte, y la necesidad de adaptarse a las nuevas circunstancias en caso necesario, por otra. Por consiguiente, es necesario llevar a cabo una diferenciación de los objetivos en función del momento y el lugar para reforzar la eficacia de las medidas y ampliar su base de aceptación (13), sin que ello implique rebajar las ambiciones;

35. pide a la Comisión Europea que defina una alternativa a la norma del «criterio eliminatorio» (one out, all out) dentro de la Directiva marco sobre el agua. El principio eliminatorio da una imagen peor del estado ecológico y químico real y de los esfuerzos que ya se han realizado para mejorar la calidad del agua. Es preciso desarrollar un instrumento de seguimiento que tenga en cuenta los resultados obtenidos en los Estados miembros, entre otras cosas para garantizar la aceptación de las medidas necesarias;

Investigación e innovación

36. está convencido de que, además de la innovación en la política, las innovaciones técnicas de amplio alcance son fundamentales para poder hacer frente a los problemas actuales y futuros en la gestión del agua (14). Para apoyar este tipo de innovación, subraya el posible beneficio de una agenda de la UE para la innovación hídrica hacia una sociedad sostenible y circular en el uso inteligente del agua. Tal marco ayudaría a animar a los Estados miembros y a los entes locales y regionales, con el apoyo de la Comisión Europea, a aplicar planteamientos innovadores sistemáticos y establecer o facilitar asociaciones en proyectos de innovación hídrica. Aunque las actuales plataformas de conocimientos y las posibilidades de financiación se encuentran en un intenso proceso de desarrollo, consolidación y ampliación, el Comité detecta dos elementos que obstaculizan la implantación de soluciones innovadoras. Por consiguiente, el Comité pide a la Comisión Europea que: a) reduzca aún más la burocracia que obstaculiza el acceso a los fondos de innovación europeos mediante la colaboración y la inversión para prevenir los riesgos principales a largo plazo que se le plantean a la gestión del agua en toda la UE. Convendría prestar especial atención a la legislación contradictoria en materia de ayudas estatales y a las dificultades que experimentan las empresas para acceder a los fondos de innovación; b) examine la posibilidad de prever un margen de experimentación en los casos en que en otros ámbitos políticos haya restricciones que obstaculicen la aplicación de soluciones innovadoras;

Conclusión

37. señala que la gestión del agua es un ámbito político de uso intensivo de capital en el que se realizan grandes inversiones. Ampliar el alcance de la definición de los problemas y las posibles soluciones y la mejora de la integración ya propugnada por la normativa actual entre las políticas conexas (como la agrícola, energética o sanitaria) pueden reducir el riesgo de desinversión, generar nuevas oportunidades y crear así un caldo de cultivo para la innovación. El reto consiste en tomar decisiones bien informadas, que tengan en cuenta lo que deseamos conservar y que ofrezcan suficiente margen de maniobra para que podamos afrontar también las incertidumbres del futuro y los retos que entraña «gestionar la fuente de vida» (manage the source of life!).

Bruselas, 9 de febrero de 2017. El Presidente del Comité Europeo de las Regiones Markku MARKKULA

(1) Directiva sobre las aguas subterráneas (2006), Directiva sobre normas de calidad medioambiental (2008), Directiva sobre las aguas residuales urbanas (1991), Directiva sobre nitratos (1991), nueva Directiva sobre las aguas de baño (2006), Directiva sobre el agua potable (1998), Directiva sobre inundaciones (2007), Directiva marco sobre la estrategia marina (2008) y dos decisiones de la Comisión (2005 y 2008) sobre el estado ecológico.

(2) Programa de Trabajo de la Comisión para el año 2017, COM(2016) 710 final, anexo I.

(3) DO C 17 de 19.1.2013, p. 91.

(4) DO C 218 de 30.7.2013, p. 53.

(5) DO C 277 de 13.9.2012, p. 74.

(6) DO C 259 de 2.9.2011, p. 13.

(7) WssTP Water Vision 2030 «The Value of Water: Towards a Future proof model for a European water-smart society, octubre de 2016. http://wsstp.eu/publications/

(8) Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos en el Mundo 2016.

(9) COM(2012) 216 final.

(10) Eurostat (2013) en COM(2014) 363 final.

(11) Forzieri, G. et al, «Multi-hazard assessment in Europe under climate change», Climatic Change, vol. 137, n.o 1, julio de 2016, pp. 105-119.

(12) CDR 2646/2014.

(13) Así, por ejemplo, en una cuenca hidrográfica, las medidas que se tomen para luchar contra las inundaciones o mejorar la calidad del agua serán mucho más efectivas si se toman «aguas arriba» que si se toman «aguas abajo». Es obvio que las regiones situadas «aguas abajo» contribuirán a las medidas tomadas «aguas arriba».

(14) Por ejemplo, tras la purificación secundaria las aguas residuales son una fuente adecuada para producir agua potable, sin duda una solución comparativamente mejor que la desalinización. La tarea es más bien lograr la aceptación pública.