Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO sobre las ayudas estatales a la industria del carbón

(presentada por la Comisión)

ÍNDICE

1. Introducción

2. El sector comunitario del carbón

2.1 Evolución del mercado del carbón

2.2 Perspectivas

3. Las ayudas a la industria del carbón

3.1 Directrices comunitarias

3.2 Consecución de los objetivos de la Decisión n° 3632/93/CECA

4. El futuro del carbón comunitario

4.1 Una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético

4.2 El carbón en la estrategia de seguridad de abastecimiento

4.2.1 Una producción mínima de carbón subvencionado

4.2.2 La creación de un nivel básico de energías primarias

4.3 La integración del carbón en el desarrollo sostenible

4.3.1 El desarrollo sostenible y la seguridad de abastecimiento

4.3.2 La contribución de un nivel básico de energías primarias

5. Un nuevo régimen de ayudas estatales

5.1 Principios del régimen

5.1.1 Campo de aplicación

5.1.2 Tipos de ayudas

5.1.3 Disminución progresiva de las ayudas

5.1.4 Transparencia de las ayudas

5.1.5 Control por la Comisión

5.2 Período de aplicación

6. Compatibilidad del régimen con las demás políticas y objetivos comunitarios

7. Conclusión

Anexos

Anexo 1 : Evolución de la industria del carbón (1986-2000)

Anexo 2 : Los regímenes de intervención de los Estados miembros en favor de la industria del carbón

Anexo 3 : Evolución de las fuentes de energía primaria en el consumo de energía

Anexo 4 : Las demás políticas comunitarias

Propuesta de reglamento

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. INTRODUCCIÓN

El carbón y el acero están en el origen de la construcción de Europa. Los seis Estados fundadores, «Resueltos a sustituir las rivalidades seculares por una fusión de sus intereses esenciales, a poner, mediante la creación de una comunidad económica, los primeros cimientos de una comunidad más amplia y entre pueblos tanto tiempo enfrentados por divisiones sangrientas, y a sentar las bases de instituciones capaces de orientar hacia un destino en adelante compartido», decidieron crear el 18 de abril de 1951 una COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBÓN Y DEL ACERO (Tratado CECA). Esta Comunidad se funda en un mercado, unos objetivos y unas instituciones comunes, y prevé objetivos ambiciosos para el carbón, concretamente:

* velar por el abastecimiento regular del mercado común,

* asegurar a todos los usuarios del mercado común la igualdad de acceso a las fuentes de producción,

* velar por la fijación de precios al nivel más bajo posible,

* velar por el mantenimiento de condiciones que estimulen a las empresas a desarrollar y mejorar su capacidad de producción,

* promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores,

* fomentar el desarrollo de los intercambios internacionales,

* y promover la expansión regular y la modernización de la producción.

El Tratado CECA tiene un periodo de vigencia de cincuenta años a partir de su entrada en vigor y, por lo tanto, expirará el 23 de julio de 2002. Teniendo en cuenta esta expiración, la Comisión presentó, el 15 de marzo de 1991, una Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el futuro del Tratado [1].

[1] Sec (1991) 407 final.

El Consejo de Industria de 24 de noviembre de 1992 hizo suya la propuesta de la Comisión, es decir, el mantenimiento del Tratado CECA hasta el 23 de julio del 2002, subrayando que, tras la expiración del Tratado, el acero y el carbón deberían considerarse como cualquier otro producto industrial, especialmente en el marco de la política de competencia. Además, debían tenerse en cuenta, de ahora hasta entonces, los problemas sociales relacionados con la reestructuración de la industria del carbón, la necesidad de una disminución acelerada de la exacción CECA y también la necesidad de estudiar la posibilidad de un traspaso de las actividades financieras, especialmente hacia el Banco Europeo de Inversiones.

Una vez definidas las opciones políticas fundamentales, los trabajos de la Comisión se centraron en el futuro de las actividades financieras y, en particular, en el destino que debe darse al "patrimonio de la CECA". En este contexto, hay que señalar que el Tratado firmado en Niza el 26 de febrero de 2001 establece que el Consejo adoptará todas las disposiciones necesarias para la aplicación del protocolo anejo al Tratado relativo a las consecuencias financieras de la expiración del Tratado CECA y para la creación y gestión del Fondo de Investigación del Carbón y del Acero [2].

[2] DO C 80 de 10.3.2001, p. 67.

La Comisión se ha ocupado, más recientemente, de la cuestión del futuro del «diálogo estructurado», que se ha construido a lo largo de los años en el marco del Comité Consultivo de la CECA [3].

[3] COM (2000) 588 final

Otro punto fundamental abordado en la Comunicación de la Comisión de 15 de marzo de 1991 se refiere al régimen de intervención de los Estados miembros en favor de la industria del carbón. En efecto, desde 1964, se han sucedido varios regímenes, basados en el Artículo 95 del Tratado CECA, que establecen las condiciones y criterios para la concesión de ayudas estatales a la industria del carbón. El régimen actualmente en vigor, aplicable hasta el 23 de julio de 2002, se aprobó mediante la Decisión de la Comisión nº 3632/93/CECA de 28 de diciembre de 1993 [4].

[4] DO L 329 de 30.12.1993, p. 12.

Cuando expire el Tratado CECA, el 23 de julio de 2002, y en ausencia de medidas de ayuda económica, la gran mayoría de la industria del carbón europeo quedaría condenada a la desaparición a muy corto plazo. En efecto, la mayor parte de la producción de carbón comunitario es, y se prevé que siga siendo, no competitivo con respecto a las importaciones de terceros países. Aunque las perspectivas son menos desfavorables en el Reino Unido, la industria del carbón de este país continuará siendo muy frágil.

En este contexto, el Libro Verde hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético, aprobado por la Comisión el 29 de noviembre de 2000 [5], indica que "deberán debido a su falta de competitividad". Sin embargo, el Libro Verde continúa indicando que "por razones asociadas a la seguridad del abastecimiento energético, una vía a explorar podría ser la de preservar el acceso a determinadas reservas. A tal fin, cabría prever el mantenimiento de unas capacidades mínimas de producción carbonera previendo medidas sociales adecuadas. Esto garantizaría el mantenimiento del equipamiento y, por tanto, la continuidad y el buen funcionamiento de las minas seleccionadas. Así, podría mantenerse la posición privilegiada de la tecnología europea en materia de extracción y combustión limpia de carbón".

[5] COM (2000) 769 final.

En el marco de estas reflexiones, hay que tener en cuenta la situación de los Estados que han solicitado su adhesión a la Unión Europea, y muy especialmente a los dos principales productores de carbón de Europa Central y Oriental: Polonia y Chequia, puesto que sólo Polonia representa actualmente una producción equivalente a los cuatro países productores de la Comunidad.

Aparte de su producción de carbón, los países en vías de adhesión a la Unión Europea son también importantes productores de otros combustibles minerales sólidos, especialmente lignito y esquistos bituminosos (sobre todo Estonia). Estas fuentes de energía se utilizan, en gran parte, en la producción de electricidad. Todos estos sectores industriales tienen que aplicar las medidas de reestructuración necesarias para convertirse en competitivos o para continuar siéndolo.

Además, conviene señalar que el desarrollo en los Estados miembros de tecnologías limpias de combustión de carbón contribuirá a una utilización en las mejores condiciones medioambientales de los combustibles minerales sólidos explotados en los países en vías de adhesión a la Unión Europea.

2. EL SECTOR COMUNITARIO DEL CARBÓN

2.1. Evolución del mercado del carbón

Desde 1958, es decir apenas siete años después de la firma del Tratado CECA, las empresas del sector comunitario del carbón comenzaron a experimentar dificultades para colocar su producción. A la presión creciente de los hidrocarburos se añadió la amenaza cada vez mayor del carbón importado de terceros países. Desde entonces, la industria del carbón se lanzó a un amplio proceso de reestructuración que se ha traducido, especialmente, en importantes reducciones de actividad. Este proceso de reestructuración ha ido acompañado de importantes medidas de ayuda económica a la industria del carbón.

Teniendo en cuenta los condicionamientos de tipo geológico y los costes de producción que implica la explotación de los yacimientos, el carbón extraído en los Estados miembros no está en condiciones de competir con el importado de terceros países. A pesar del importante proceso de reestructuración, modernización y racionalización de la industria del carbón de los Estados miembros, con vistas a mejorar su competitividad, la mayor parte de la producción de carbón comunitario sigue siendo no competitivo con respecto a las importaciones de terceros países, y eso a pesar de la mejora sensible de la productividad, el cierre gradual de los pozos más deficitarios y una reducción importante del personal empleado en el sector.

Hoy en día, cuatro Estados miembros producen todavía carbón: Alemania, Reino Unido, España y Francia. Sin embargo, la ampliación de la Unión Europea hacia el centro y el este de Europa incorporará a dos nuevos productores significativos (Polonia y la República Checa). Otros Estados candidatos producen también combustibles sólidos (especialmente, Estonia, que produce lignito y esquistos bituminosos).

Al disminuir gradualmente la producción comunitaria de carbón, la parte del carbón importado de países no comunitarios ha ido ocupando un lugar cada vez más importante en el abastecimiento de los Estados miembros. El carbón se utiliza principalmente para la producción de electricidad y, en menor medida, en el sector siderúrgico. El carbón utilizado en los demás sectores industriales así como en los hogares representa una parte cada vez más pequeña.

El mercado mundial del carbón es un mercado estable caracterizado por una abundancia de recursos y una gran diversidad geopolítica de la oferta. Los flujos de importación de carbón a la Comunidad tienen su origen mayoritariamente en sus socios de la Agencia Internacional de la Energía o en Estados con los que la Comunidad o los Estados miembros han firmado acuerdos comerciales, lo cual limita de manera no despreciable el riesgo de interrupción del abastecimiento.

En el anexo 1 del presente documento se presenta una descripción detallada de la estructura y de la evolución reciente del mercado comunitario del carbón, especialmente entre 1986 y 2000. Este periodo se ha caracterizado especialmente por una gran estabilidad de los precios del carbón en los mercados internacionales (al contrario de los productos petrolíferos).

2.2. Perspectivas

La mayor parte de la producción de carbón comunitario es previsible que siga siendo no competitiva con respecto a las importaciones de terceros países. Con excepción de un cierto potencial del Reino Unido, el objetivo de una industria comunitaria del carbón competitiva desde el punto de vista comercial de los mercados internacionales es definitivamente inalcanzable, a pesar de los esfuerzos considerables de las empresas productoras tanto en el plano tecnológico como el de la organización, para mejorar la productividad.

Esta conclusión se explica principalmente por las condiciones geológicas cada vez más desfavorables debido al agotamiento progresivo de los yacimientos de acceso más fácil, así como por el nivel de precios relativamente bajo del carbón en los mercados internacionales. Por tanto, los efectos de las nuevas tecnologías de extracción en los costes de producción es previsible que sigan siendo relativamente limitados.

En este contexto, resulta claro ya que la idea del mantenimiento de una producción mínima de carbón subvencionado justificada por la seguridad de abastecimiento energético, tal como se apunta en el Libro Verde hacia una estrategia de seguridad del abastecimiento energético, no podrá en ningún caso significar un abandono del proceso de reestructuración y reducción de actividad que ha caracterizado a la industria comunitaria del carbón durante los últimos decenios. En efecto, el mantenimiento de la producción de una fuente de energía primaria debe poder hacerse con costes razonables. Por tanto, hay que concluir que las minas que no tienen ningún porvenir no podrán mantenerse, en la medida en que no podrán contribuir al objetivo de la seguridad del abastecimiento energético en condiciones económicas aceptables, y habrá que prever medidas para hacer frente a las consecuencias sociales y regionales de esta reestructuración.

3. LAS AYUDAS A LA INDUSTRIA DEL CARBÓN

3.1. Los marcos comunitarios

Con arreglo a la letra c) del artículo 4 del Tratado CECA, "se reconocen como incompatibles con el mercado común del carbón y del acero, y quedarán por consiguiente suprimidas y prohibidas dentro de la Comunidad, en las condiciones previstas en el presente Tratado .... las subvenciones o ayudas otorgadas por los estados .... cualquiera que sea su forma".

Sin embargo, como lo ha hecho para la industria siderúrgica, la Comisión, basándose en el artículo 95 del Tratado CECA, ha aprobado decisiones generales por las que se regulan las modalidades y los criterios de concesión de ayudas públicas a la industria del carbón. En efecto, a pesar de importantes esfuerzos de reestructuración, modernización y racionalización, la industria comunitaria desde mediados de los años sesenta, depende en gran parte de las ayudas estatales. Prohibir cualquier forma de ayuda a la producción corriente habría condenado a una parte importante de las empresas comunitarias a cesar su explotación a corto o a medio plazo (véase la descripción detallada de los antecedentes de los regímenes de ayudas estatales a la industria del carbón, así como las cantidades concedidas en concepto de ayudas entre 1994 y 2000, en el anexo 2 del presente documento.

El último régimen aprobado con arreglo al Tratado CECA, en virtud de la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión de 28 de diciembre de 1993 [6], se inscribe en el contexto de la creación de un mercado interior de la energía. Sus objetivos principales son:

[6] DO L 329 de 30.12.1993, p. 12.

* La transparencia de las ayudas públicas mediante la transferencia progresiva a los presupuestos públicos de cualquier mecanismo de ayuda directa o indirecta. Precisamente para poner fin a los mecanismos indirectos de intervención, por definición no transparentes, la Decisión dispone que el precio de venta del carbón deberá ser el resultado del libre consentimiento de las partes contratantes teniendo en cuenta las condiciones que prevalezcan en el mercado mundial.

* La continuación de los esfuerzos de modernización, racionalización, reestructuración y reducción de actividad. En este contexto, el régimen divide las ayudas destinadas a cubrir la diferencia entre el coste de producción y el precio de venta del carbón en dos categorías: las ayudas al funcionamiento y las ayuda a la reducción de actividad. Las ayudas al funcionamiento se reservan a las explotaciones que están en condiciones de lograr nuevos progresos hacia la viabilidad económica mediante la disminución de sus costes de producción. Este objetivo debe permitir que las ayuda tengan un carácter decreciente. Por su parte, las ayudas a la reducción de actividad se destinan a las explotaciones que no puedan alcanzar los objetivos exigidos para la concesión de ayudas al funcionamiento. Las explotaciones beneficiarias de este segundo tipo de ayudas deben acogerse a un plan de cierre.

3.2. Consecución de los objetivos de la Decisión n° 3632/93/CECA

El objetivo de una mayor transparencia de las ayudas estatales constituye un logro muy importante de la Decisión n° 3632/93/CECA. Todos los Estados miembros, tras un periodo transitorio, no sin dificultades para algunos, han tenido que consignar las ayudas a la industria del carbón en los presupuestos públicos. Por otra parte, en cuanto a los precios impuestos, el régimen permitió eliminar los acuerdos verticales entre productores y consumidores de carbón, así como los sistemas de "precios de referencia" inherentes a tales acuerdos. Por consiguiente, el carbón comunitario se entrega a los productores de electricidad a precios equivalentes a los que se pagan por los carbones de calidad semejante procedentes de terceros países.

La Decisión n° 3632/93/CECA se fundamentaba, por otra parte, en una distinción fundamental, en el marco de las ayudas a la producción corriente, entre las ayudas al funcionamiento (artículo 3 de la Decisión) y las ayudas a la reducción de actividad (artículo 4 de la Decisión). Ha habido algunas dificultades para aplicar la condición de reducir los costes de producción, cuyo respeto es obligatorio para la concesión de ayudas al funcionamiento. Ante el Tribunal de Primera Instancia de Luxemburgo se han presentado varios recursos de anulación contra las decisiones de la Comisión que autorizan ayudas estatales a la industria del carbón. Sin embargo, el Tribunal ha confirmado la interpretación dada por la Comisión en sus Decisiones sobre el concepto de reducción de los costes de producción [7].

[7] Asunto T-110/98, RJB Mining contra Comisión. Sentencia de 9 de septiembre de 1999, REc. 1999, p. II-2585. Asuntos acumulados T-12/99 y T-63/99, UK Coal Plc contra Comisión, sentencia de 12 de julio de 2001 (no publicada todavía).

Gracias a la aplicación de los planes de reestructuración y reducción de actividad impuestos por la Decisión n° 3632/93/CECA, se puede considerar que los objetivos de esta Decisión han podido conseguirse de manera satisfactoria. Conviene señalar que los años 1999 y 2000 han estado marcados por transferencias importantes de las ayudas al funcionamiento hacia las ayudas a la reducción de actividad.

4. EL FUTURO DEL CARBÓN COMUNITARIO

4.1. Una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético

El Tratado CECA ha contribuido al abastecimiento regular del mercado energético comunitario. Sin embargo, las condiciones del abastecimiento energético de la Unión Europea se han modificado profundamente desde la entrada en vigor del Tratado tanto en lo que se refiere a la naturaleza de las fuentes de energía como a su procedencia.

Hoy en día la Unión Europea es muy dependiente del abastecimiento exterior. El 50% de sus necesidades energéticas se cubre actualmente mediante la importación y se calcula que en el 2030 este porcentaje ascenderá al 70% si las tendencias actuales se mantienen. En efecto, los recursos de energías convencionales fósiles de que dispone la Unión Europea sólo están disponibles en cantidades limitadas. Por otra parte, la parte todavía marginal de las fuentes de energía renovables y en el abastecimiento energético limita actualmente los márgenes de maniobra al nivel de la oferta comunitaria de energías primarias.

Por tanto, en el campo de la energía, la Unión Europea se enfrenta a retos estratégicos que tendrán una incidencia directa en los particulares, la industria y la economía. El aumento del precio del petróleo y del gas natural a partir de principios del año 1999 ha puesto de manifiesto una vez más la debilidad de la Unión Europea, a saber: su dependencia energética creciente, el papel preponderante del petróleo y los resultados decepcionantes de las políticas de gestión del consumo.

En ese contexto, la Comisión aprobó, el 29 de noviembre de 2000, un Libro Verde hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético [8]. El Libro Verde pretende iniciar un debate profundo que abarque a todas las fuentes de energía. Se trata de un primer paso esencial en la elaboración de una estrategia energética para Europa, una estrategia que podría servir de marco a un planteamiento duradero y a largo plazo de la energía.

[8] COM (2000) 769 final.

Es indispensable una actuación en el plano de la demanda. A este respecto la Unión Europea tiene que contribuir a invertir las tendencias actuales de utilización de la energía. Además, una actuación sobre la demanda contribuirá también a la consecución de objetivos de medio ambiente, concretamente a la lucha contra el cambio climático.

Por otra parte, una política responsable de gestión de la dependencia debe integrar necesariamente la dimensión de la oferta, aunque, en este terreno, las competencias y los márgenes de maniobra de la Unión Europea sean muy limitados.

4.2. El carbón en la estrategia de seguridad de abastecimiento

4.2.1. Una producción mínima de carbón subvencionado

Ante esta dependencia creciente del abastecimiento externo de fuentes de energía primaria, resulta necesario promover una política de diversificación de las fuentes de energía, tanto por zonas geográficas como por productos, para permitir la creación de condiciones de abastecimiento más seguras. Esta estrategia incluye el desarrollo de las fuentes autóctonas de energía primaria a costes razonables y, especialmente, de las fuentes de energía que intervienen en la producción de electricidad.

Una estrategia que tenga por objeto reforzar la seguridad del abastecimiento energético debe prever el futuro del carbón comunitario. En ese contexto, el Libro Verde propone entre sus prioridades "analizar la cuestión del mantenimiento del acceso a las reservas comunitarias de hulla y el mantenimiento a tal fin de una capacidad mínima de producción".

En efecto, el mercado mundial del carbón es un mercado actualmente estable y competitivo, caracterizado por una abundancia de recursos y una gran diversidad geopolítica de la oferta. De cualquier modo, la desaparición de todas las explotaciones carboníferas de la Comunidad a corto plazo podría tener consecuencias en la seguridad de abastecimiento energético a largo plazo de la Unión Europea. Algunos factores que caracterizan el contexto energético actual, si fuesen acompañados de una dependencia total del carbón importado de terceros países, podrían aumentar los riesgos y las incertidumbres de la seguridad de abastecimiento energético a largo plazo de la Unión Europea. Se trata especialmente del lugar todavía importante que ocupan los combustibles sólidos (carbón, lignito y turba) como fuentes energéticas, de la evolución reciente de los precios de los productos derivados del petróleo y del gas natural, así como del agotamiento progresivo de estas dos fuentes energéticas, y de la parte todavía marginal de las energías renovables en el abastecimiento energético. Además, varios Estados miembros han decidido el cierre gradual de las centrales nucleares o la congelación de las inversiones en ese sector, que contribuye de manera significativa a la producción de electricidad.

En este contexto, el almacenamiento de reservas importantes de carbón es una opción que no puede aceptarse. Además del impacto importante de una medida de este tipo en el territorio y el medio ambiente, no es técnicamente realizable en la medida en que el carbón extraído, y luego almacenado, es susceptible de autocombustión. Por otra parte, aunque el almacenamiento podría, en su caso, resultar eficaz para hacer frente a una ruptura de abastecimiento, tal medida no puede integrarse en un objetivo más general, a largo plazo, de aseguramiento del abastecimiento energético.

Por consiguiente, resulta necesario, basándose en los parámetros observados actualmente, tomar medidas a fin de asegurar una cierta capacidad comunitaria de producción de carbón, para cubrir posible riesgos que podrían afectar al mercado energético a largo plazo.

Por lo tanto, debería mantenerse una producción mínima de carbón para mantener la infraestructura en buen estado de funcionamiento, y preservar la cualificación profesional de un núcleo de mineros y los conocimientos tecnológicos. El mantenimiento de una capacidad mínima de producción de carbón permitirá así asegurar el mantenimiento en buen estado de la infraestructura de las minas seleccionadas y, por tanto, la posibilidad de disponer de carbón comunitario.

A falta de medidas de ayuda económica por parte de los Estados miembros, la mayor parte de la industria comunitaria del carbón estaría destinada a desaparecer a muy corto plazo (véase el punto 2). El fortalecimiento de la seguridad del abastecimiento energético a largo plazo de la Unión Europea, basado en el principio general de precaución, justifica, por tanto, el mantenimiento de unas instalaciones mínimas de producción de carbón apoyadas por ayudas estatales.

Por otra parte, una cantidad mínima de carbón subvencionado contribuirá al mantenimiento de la posición privilegiada de la tecnología europea en materia de extracción y combustión limpia del carbón, permitiendo, en particular, una transferencia de ésta hacia regiones de fuera de la Unión Europea que son grandes productoras de carbón. Tal política contribuirá a una reducción significativa de las emisiones de contaminantes y de gases de efecto de invernadero a nivel mundial. En este sentido, la Comisión privilegiará los acuerdos de cooperación tecnológica dentro de programas de cooperación internacional, especialmente con Rusia, China e India.

4.2.2. La creación de un nivel básico de energías primarias

Una capacidad de producción mínima de carbón subvencionado contribuirá, junto con medidas destinadas a fomentar las fuentes de energías renovables, a la creación de un "nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria", lo cual permitirá reforzar de manera sustancial la seguridad de abastecimiento energético de la Unión Europea. Por tanto, el mantenimiento de una producción mínima de carbón no se presenta como una iniciativa aislada aplicable a una única fuente de energía primaria, sino que se inscribe en un conjunto de medidas, especialmente las que tienden a aumentar la parte correspondiente a las energías renovables en la generación de electricidad, que contribuirán a la creación de un nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria.

El Libro Verde sobre la seguridad del abastecimiento energético destaca en este sentido el potencial de las energías renovables, que actualmente están insuficientemente desarrolladas. Además, considerando sus ventajas desde el punto de vista del medio ambiente, la Comisión aprobó, el 10 de mayo de 2000, una propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables [9] (denominada electricidad "FER"). La propuesta de Directiva, que tiene por objeto conseguir que en el 2010 la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables se sitúe en el 22%, debería hacer posible la duplicación de la parte que corresponde a estas fuentes de energía en el consumo global de energía: del 6 al 12%.

[9] COM (2000) 279, DO C 311 E de 31.10.2000, p. 320

Sin embargo, hay que tener presente que el nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria no afecta a la libertad que tienen los Estados miembros para elegir las fuentes de energía que contribuyen a su abastecimiento. La concesión de ayudas, y la fijación de su cuantía, se efectúa conforme a las normas aplicables a cada tipo de fuente de energía y según las ventajas de cada una de ellas.

Este concepto de nivel básico de energías primarias del que formaría parte el carbón comunitario corresponde en definitiva a los objetivos establecidos en la Directiva 96/92/CE de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad [10]. En efecto, esta Directiva prevé el recurso prioritario a las instalaciones que utilicen combustibles autóctonos como fuentes de energía primaria, hasta un máximo del 15% de la cantidad total de energía primaria para la producción de electricidad. La Directiva establece también una prioridad (sin límite) para las instalaciones que utilicen fuentes de energía renovables.

[10] DO L 27, de 30.1.1997, p. 20

Sin embargo, la consecución del objetivo de seguridad del abastecimiento energético, que justifica el mantenimiento de una producción mínima de carbón subvencionado, habrá de tener en cuenta las condiciones económicas que afectan al sector del carbón. Éstas obligan a que los esfuerzos de reestructuración y de reducción de actividad de la industria del carbón, que han marcado los regímenes de ayudas estatales dentro del Tratado CECA, se continúen más allá del 23 de julio de 2002. En efecto, el mantenimiento de la producción de un nivel básico de energía primaria debe poder hacerse a un coste razonable. Por consiguiente, el futuro régimen de ayudas estatales al carbón habrá de incluir un principio de disminución progresiva de las ayudas.

Los cuadros del anexo 3, que tienen en cuenta, por una parte, los objetivos establecidos en la Directiva sobre el fomento de la electricidad producida a partir de energía renovables y, por otra parte, un régimen de producción mínima de carbón que prevé la disminución progresiva de las ayudas, presenta la evolución de estas fuentes de energía en el consumo de energía primaria y, especialmente, en la producción de electricidad. De él se deduce que las medidas sobre el fomento de las energías renovables, así como las destinadas a mantener una producción mínima de carbón, contribuirán a la creación de un nivel básico del orden del 15% de fuentes autóctonas de energía primaria. En lo que se refiere especialmente a Alemania y España, se constata que estas medidas deberían dar lugar a la creación de un nivel básico de abastecimiento del orden del 12% para Alemania y del 13% para España (véase el cuadro más abajo). Si se añade la contribución energética de las energías renovables no destinadas a la generación de electricidad, se alcanza y se supera incluso el nivel del 15% de las energías primarias, que se puede considerar necesario para contribuir de manera real a la seguridad de abastecimiento energético.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Millones de tep : Millones de toneladas equivalentes de petróleo

4.3. La integración del carbón en el desarrollo sostenible

4.3.1. El desarrollo sostenible y la seguridad de abastecimiento

La Comisión aprobó el 15 de mayo de 2001 una Comunicación sobre una estrategia europea en favor del desarrollo sostenible [11]. Una de las prioridades que en ella se establece es limitar los efectos del cambio climático y utilizar más las energías limpias. En ese sentido, la Unión Europea tiene que respetar los compromisos asumidos en Kioto y también intentar reducir anualmente, y hasta el 2020, sus emisiones a la atmósfera de gases de efecto de invernadero en un 1% de promedio con respecto a los niveles de 1990.

[11] COM (2001) 264 final.

La estrategia presentada por la Comisión prevé, en particular, la supresión gradual, de aquí al 2010, de las subvenciones a la producción y el consumo de combustibles fósiles. Consciente de las implicaciones que podrían tener algunas decisiones sobre la seguridad de abastecimiento energético a largo plazo de la Unión, la Comisión ha precisado, sin embargo, que había que estudiar la conveniencia de crear unas reservas de carbón y la necesidad de mantener un nivel mínimo de producción subvencionada. También se ha precisado que la Comisión presentará una propuesta al Consejo durante el año 2001 a fin de que pueda aprobarse un régimen de ayudas estatales al sector del carbón antes de la expiración del Tratado CECA en julio de 2002.

Así, aunque privilegia el desarrollo de fuentes energéticas más respetuosas del medio ambiente, la estrategia presentada por la Comisión para el desarrollo sostenible concuerda con la orientación expuesta en el Libro Verde, puesto que no excluye posibles medidas en favor del mantenimiento de una producción mínima de carbón. La estrategia reconoce de hecho la necesidad de encontrar un compromiso entre, por una parte, la protección del medio ambiente y, por otra, el fortalecimiento de la seguridad del abastecimiento energético, mediante el desarrollo y el mantenimiento de diversos tipos de fuentes autóctonas de energía primaria.

Por otra parte, conviene señalar que las observaciones dirigidas a la Comisión en respuesta al Libro Verde sobre la seguridad de abastecimiento energético son generalmente muy favorables al mantenimiento de una capacidad mínima de producción de carbón a fin de preservar el acceso a las reservas.

La Comunicación aprobada por la Comisión el 15 de mayo de 2001 destaca, además, la importancia de poner en práctica medidas de acompañamiento a fin de desarrollar nuevas fuentes de empleo en las cuencas mineras. En ese sentido, la Comunidad podría utilizar los instrumentos de los que dispone en el marco de la cohesión económica y social, a fin de completar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para la reconversión de las cuencas mineras.

4.3.2. La contribución de un nivel básico de energías primarias

La aplicación dentro del marco del nivel básico de energías primarias, por una parte, de medidas coordinadas para el fomento de las energías renovables y, por otra, de un régimen para mantener una producción mínima de carbón permitirá alcanzar el objetivo de la seguridad del abastecimiento energético dentro de una perspectiva de desarrollo sostenible.

En efecto, el carácter decreciente de las ayudas a la industria del carbón dará a los Estados miembros la oportunidad de efectuar un nuevo reparto de las ayudas destinadas al sector energético, que se basará en el principio del traspaso gradual de las ayudas concedidas tradicionalmente a las energías convencionales, especialmente al sector del carbón, a las fuentes de energía renovables. Este nuevo reparto de las ayudas permitiría conseguir este objetivo dentro de una estrategia de desarrollo sostenible, al mismo tiempo que continúa asegurando el objetivo de la seguridad del abastecimiento en el marco de un nivel básico de energías primarias.

En el cuadro a continuación, que tiene en cuenta, por una parte, los objetivos establecidos en la Directiva sobre fomento de la electricidad producida a partir de energías renovables y, por otra, un régimen fundado en una producción mínima de carbón que incluye un principio de disminución progresiva de las ayudas, se muestra que entre 1997 y 2010 debería llevarse a cabo un traspaso («trade-off») entre la electricidad producida a partir del carbón y la generada a partir de las energías renovables.

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Excluidas las grandes instalaciones hidroeléctricas Tw-H = Tera vatios/hora

Según las estimaciones, las ayudas a la producción de carbón deberían reducirse entre 2001 y 2007 del orden de 3.828 millones de euros a 2.075 millones de euros, liberando así una cantidad de 1.753 millones de euros. Por otra parte, el objetivo definido en la propuesta de Directiva sobre el fomento de la electricidad producida a partir de energías renovables se calcula que supondrá un aumento de gastos del orden de 3.900 millones de euros, con un total de 6.800 millones de euros. La liberación de recursos producida por la disminución de las ayudas al sector del carbón podría contribuir así aproximadamente a un 60% del esfuerzo necesario para aumentar la parte de electricidad producida a partir de energías renovables.

Así, los Estados tendrían la posibilidad de fomentar fuentes de energía más respetuosas con el medio ambiente, manteniendo a la vez un cierto nivel de fuentes autóctonas de energía primaria con el fin de garantizar la seguridad de abastecimiento.

5. UN NUEVO RÉGIMEN DE AYUDAS ESTATALES

El nuevo régimen de ayudas debe tener en cuenta la experiencia y los problemas experimentados en la aplicación del régimen actual, establecido por la Decisión nº 3632/93/CECA. En este sentido, conviene recordar que este último régimen, en vigor desde el 1 de enero de 1994, ha contribuido a lograr una reestructuración y una racionalización real del sector comunitario del carbón, lo cual se ha traducido especialmente en una reducción sustancial del volumen de producción. Una mayor transparencia de las ayudas concedidas a la industria del carbón, mediante su consignación en los presupuestos públicos, así como mediante prácticas de precios correspondientes a las condiciones de los mercados internacionales, constituye otro logro importante de esta Decisión.

Por añadidura, un nuevo régimen de ayudas estatales, al mismo tiempo que dé preferencia a medidas rigurosas, ha de tener en cuenta las expectativas de los países productores de carbón en la Comunidad (véase la síntesis de las principales características y perspectivas de la industria del carbón en cada uno de los cuatro Estados miembros productores de carbón, en el anexo 1 del presente documento).

5.1. Principios del régimen

5.1.1. Campo de aplicación

Las normas sobre concesión de ayudas se aplican exclusivamente al sector del carbón. Las ayudas a las energías renovables, que contribuirán junto con el carbón comunitario a la creación de un nivel básico de energías primarias, están sometidas en efecto a una legislación propia, especialmente a las directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente, que han sido revisadas por la Comisión a finales del año 2000 [12]. La propuesta de Directiva sobre el fomento de la electricidad producida a partir de energías renovables establece, por otra parte, que, en espera de un marco comunitario sobre regímenes de ayuda a la electricidad producida a partir de estas fuentes de energía, las medidas de ayuda se evaluarán basándose en las directrices mencionadas.

[12] DO C 37 de 3.2.2001, p. 3.

El objetivo del Reglamento es la creación de un nivel básico de energías primarias teniendo en cuenta la seguridad de abastecimiento energético. Las normas que establece tienen en cuenta los aspectos sociales y regionales relacionados con la reestructuración del sector del carbón.

Se ha establecido una definición del concepto de "nivel básico de fuentes de energía primaria". Hay que tener presente que esta definición no afecta a la libertad que tienen los Estados miembros para elegir las fuentes de energía primarias que contribuyen a su abastecimiento.

5.1.2. Tipos de ayudas

Conforme al principio general de proporcionalidad, la producción de carbón subvencionado debe limitarse a lo que sea estrictamente necesario para lograr el objetivo del refuerzo de la seguridad del abastecimiento energético. Las ayudas al aseguramiento de los recursos, que han de cubrir pérdidas relacionadas con la producción corriente, quedarán así reservadas a las instalaciones de producción cuya explotación se inserte en un plan de aseguramiento de los recursos que prevea medidas destinadas a mantener el acceso a las reservas.

Además, aunque los aspectos relacionados con la seguridad de abastecimiento constituyen claramente un objetivo prioritario, esta prioridad, sin embargo, no puede dar lugar a que se mantenga una producción de carbón al margen de cualquier lógica económica. Así pues, las medidas de reestructuración y de reducción de actividad aplicadas en el marco del Tratado CECA, especialmente en Alemania y España, deberán continuarse después del 23 de julio de 2002. En efecto, una política de reparto racional del acceso a los recursos requiere concentrarse de manera prioritaria en las producciones a las que se facilitan menos ayudas. Ello implica que, acogiéndose al objetivo de la seguridad de abastecimiento, sólo pueden mantenerse las actividades de las unidades de producción que hayan conseguido anteriormente progresos significativos para mejorar su viabilidad económica. En otros términos, los Estados miembros deberán tener en cuenta el coste del mantenimiento de una producción mínima de carbón y el beneficio de este dispositivo en cuanto a seguridad del abastecimiento energético, cuando procedan a la selección de las unidades de producción susceptibles de recibir ayudas al aseguramiento de los recursos.

No obstante, las instalaciones de producción que no respondan a estas condiciones podrán recibir ayudas de carácter temporal, a más tardar, hasta el 31 de diciembre de 2007. Estas ayudas, igualmente destinadas a la cobertura de las pérdidas que genere la producción corriente, son ayudas a la reducción de actividad. El cierre de las unidades de producción que no puedan mantenerse en virtud del objetivo de la seguridad de abastecimiento energético debe efectuarse en condiciones sociales y regionales satisfactorias, lo cual implica poder escalonar estos cierres a lo largo de varios años si resulta indispensable.

Si la revisión intermedia de las normas del régimen (véase el punto 5.2) implicase nuevas reducciones de la capacidad de producción, éstas podrían beneficiarse también de las ayudas a la reducción de actividad (en principio hasta la terminación del régimen, el 31 de diciembre de 2010).

Al margen de estos dos tipos de ayudas a la producción corriente, el régimen prevé asimismo la concesión de ayudas para cubrir cargas excepcionales, es decir, para sufragar los costes debidos a la racionalización y la reestructuración de la industria del carbón y que no están en relación con la producción corriente (cargas heredadas del pasado). Las disposiciones sobre estas ayudas se han tomado en su mayor parte de las medidas previstas en virtud de la Decisión nº 3632/93/CECA.

5.1.3. Disminución progresiva de las ayudas

El régimen prevé que las ayudas a la producción de carbón se reduzcan de manera continua y significativa. La reducción gradual de la actividad minera subvencionada contribuirá a alcanzar este objetivo.

El nuevo régimen asegura así la continuidad con la Decisión nº 3632/93/CECA, que expirará el 23 de julio de 2002, e implica claramente la continuación de los esfuerzos de reestructuración en la industria del carbón, especialmente mediante medidas graduales de reducción de actividad.

La disminución progresiva de las ayudas a la industria del carbón permitirá además a los Estados miembros, respetando sus exigencias presupuestarias, llevar a cabo un nuevo reparto de las ayudas asignadas al sector de la energía, fundado en el principio de un traspaso progresivo a las fuentes de energía renovables de las ayudas concedidas tradicionalmente a las energías convencionales, especialmente al sector del carbón.

5.1.4. Transparencia de las ayudas

Cualquier ayuda percibida por una empresa se consignará en las cuentas de resultados como un ingreso diferenciado del volumen de negocios. Las empresas carboneras que tengan también otras actividades aparte de la producción de carbón habrán de tener cuentas separadas para este último sector. Esta medida permitirá a la Comisión llevar a cabo un control más eficaz de la utilización de las ayudas. En efecto, la existencia de una contabilidad adecuada ofrecerá una mejor garantía de que las ayudas autorizadas para la explotación del carbón no sean desviadas con otros fines, lo cual provocaría falseamientos de la competencia en otros sectores.

5.1.5. Control por la Comisión

Los Estados que prevean mantener una capacidad de producción de carbón con miras a la seguridad de abastecimiento energético habrán de notificar un plan de aseguramiento de los recursos. Para las instalaciones de producción que no formen parte de este plan, los Estados presentarán a la Comisión un plan de cierre que llegará a su término, a más tardar, el 31 de diciembre de 2007.

Los Estados miembros adaptarán, en su caso, los planes que están obligados a notificar a la Comisión a fin de incorporar las modificaciones que se propondrán al presente régimen para el período a partir del 1 de enero de 2008.

Basándose en estos planes plurianuales, que deben ser aprobados mediante una Decisión oficial de la Comisión, los Estados notificarán cada año los importes de las ayudas que proponen conceder durante el año siguiente.

5.2. Período de aplicación

El nuevo régimen de ayudas se aplicará a partir de la expiración del Tratado CECA y de la Decisión nº 3632/93/CECA, es decir, a partir del 24 de julio de 2002. Sin embargo, a fin de evitar cualquier dificultad que podría causar la aplicación de dos regímenes de ayudas durante un mismo año, está previsto que los criterios y condiciones de autorización de las ayudas previstas en la Decisión nº 3632/93/CECA se apliquen hasta el 31 de diciembre de 2002.

El régimen expirará el 31 de diciembre de 2010. Los Estados miembros productores de carbón disponen así de un período suficientemente largo para aplicar de manera eficaz las medidas previstas en el régimen. Este plazo se justifica de cara al objetivo de seguridad del abastecimiento energético, que es un objetivo a largo plazo.

Hay que recordar también que el régimen incorpora la idea de un nuevo reparto de las subvenciones destinadas al sector de la energía, fundada en el principio del traspaso a las energías renovables de las ayudas tradicionalmente asignadas a la industria del carbón. Por otra parte, la propuesta de Directiva sobre el fomento de la electricidad producida a partir de las energías renovables establece también objetivos con el año 2010 como referencia temporal.

No obstante, para las ayudas correspondientes al período a partir del 1 de enero de 2008, está previsto que la Comisión presente al Consejo propuestas de modificación de las disposiciones del régimen. Tal revisión se justifica por varias razones:

- El régimen propuesto tiene en cuenta la situación de la industria del carbón en un momento dado, así como sus perspectivas de futuro previsibles. Estas perspectivas tienen en cuenta factores muy diversos, como la evolución probable de la productividad, la evolución de la situación social y regional y la repercusión de las nuevas medidas medioambientales. Aunque es posible construir de manera suficientemente fiable un modelo a corto plazo y prever medidas adecuadas de ayudas públicas, en cambio es ilusorio querer predecir la evolución del sector del carbón a más largo plazo. Por lo tanto, sería igualmente ilusorio querer establecer los principios de un régimen de ayudas de manera definitiva para un período que supere los cinco años, puesto que podrían resultar completamente desfasados de la realidad, e incluso provocar efectos no deseados.

- El régimen de ayudas estatales propuesto tiene en cuenta factores muy diversos que caracterizan no solamente al sector del carbón sino también al mercado comunitario de la energía en su conjunto (véase el punto 4.2.1.). Durante la vigencia de este régimen, resulta necesario reevaluar estos factores, que estarán sujetos a modificaciones más o menos importantes, algunas de las cuales no son previsibles. Se impone especialmente una revisión del régimen que tenga en cuenta la evolución del sector de las energías renovables, que contribuyen, junto con el carbón comunitario, a la creación de un nivel básico de energías primarias.

En este sentido, hay que señalar que las ayudas a las energías renovables están sujetas a las directrices comunitarias sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente [13], que expiran también a finales del año 2007. Asimismo, la propuesta de Directiva sobre el fomento de la electricidad producida a partir de fuentes de energía renovables [14] dispone que, en su momento, la Comisión formulará, en su caso, una propuesta de marco comunitario sobre regímenes de ayuda a la electricidad producida a partir de estas fuentes de energía. Con este fin, la Comisión presentará, a más tardar, cuatro años después de la entrada en vigor de la Directiva, un informe sobre la aplicación de los diferentes regímenes de ayuda de los Estados miembros a la electricidad producida a partir de las fuentes de energía renovables y a partir de las fuentes convencionales.

[13] DO C 37 de 3.2.2001, p. 3.

[14] COM/2000/0279 final, DO C 311 E de 31.10.2000, p. 320.

Así pues, la revisión del régimen de ayudas a la industria del carbón debería coincidir con una reflexión de conjunto sobre el futuro de la política energética de la Unión Europea y, especialmente, sobre su política en materia de ayudas estatales.

- Los mercados de la electricidad y del gas han iniciado actualmente un proceso de liberalización. Por tanto, los cambios en estos sectores serán numerosos y será necesario replantear la política de ayudas estatales a las energías primarias teniendo en cuenta los efectos futuros de esta liberalización de los sectores de la electricidad y del gas, cuya maduración llevará varios años.

- Los principios comunitarios aplicables a las ayudas a la industria del carbón habrán de adecuarse a la evolución de la protección del medio ambiente, teniendo en cuenta, sobre todo, los objetivos del Protocolo de Kioto.

- La revisión del régimen de ayudas al sector del carbón permitirá especialmente una revisión de estos principios teniendo en cuenta la nueva propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos [15] así como la Directiva del Consejo sobre la limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión [16]. Los productores de electricidad se verán obligados a tomar decisiones estratégicas para que sus instalaciones se ajusten a las nuevas exigencias medioambientales. Éstas pueden dar lugar al cierre de algunas instalaciones que utilicen carbón; por tanto, no podrían, por una parte, autorizarse ayudas que permitiesen el mantenimiento de una mina mientras que, por otra parte, una directiva medioambiental obligase al cierre de la central térmica que se aprovisionase del carbón de esa mina.

[15] DO C 56E de 29.02.2000, p. 34.

[16] DO L 337 de 24.12.1994, p. 83.

- El régimen debe tener en cuenta la próxima adhesión de nuevos Estados a la Unión Europea. Por ello, resulta necesario prever la posibilidad de revisar algunas normas del régimen teniendo en cuenta este proceso.

A fin de que la Comisión disponga de todos los elementos que le permitan presentar propuestas de modificación al Consejo, el régimen de ayudas prevé la preparación de un informe detallado, que deberá estar listo en el 2006. Este informe tendrá en cuenta la evolución de todos los factores que componen el mercado comunitario de la energía, pero también los aspectos sociales y regionales relacionados con la reestructuración de la industria del carbón.

6. COMPATIBILIDAD DEL RÉGIMEN CON LAS DEMÁS POLÍTICAS Y OBJETIVOS COMUNITARIOS

La consecución del objetivo de la seguridad del abastecimiento energético de la Unión Europea debe ser compatible con el conjunto de las políticas comunitarias. En lo que se refiere al régimen de ayudas a la industria del carbón, esta cuestión se plantea especialmente con respecto a las políticas de competencia, medio ambiente y cohesión económica y social. Además, el futuro régimen de ayudas debe tener en cuenta la dimensión de la ampliación de la Unión Europea y especialmente dos países candidatos a la adhesión: Polonia y la República checa, que llevan a cabo actualmente esfuerzos considerables para adaptar sus industrias del carbón al marco comunitario actual.

La concesión de ayudas a la producción de carbón puede afectar al mercado de la energía en su conjunto. Por tanto, en cuanto a la política de competencia, el nuevo régimen debe establecer normas que garanticen que no se produzca ninguna distorsión en el mercado interior de la electricidad (para más información véase el punto 1 del anexo 4).

Al nivel del medio ambiente, la industria del carbón ha reducido y continuará reduciendo las emisiones de CO2 (del orden del 75%) durante el período de referencia que se tiene en cuenta en virtud del Protocolo de Kioto (1990 -2010). Por otra parte, la aplicación creciente de técnicas que hacen posible una utilización limpia del carbón permitirá mejorar sustancialmente la eficiencia energética y disminuir los índices de emisión de contaminantes (las nuevas centrales eléctricas emiten un 25% de CO2 menos que las antiguas instalaciones). Además, actualmente la Unión Europea cuenta con una reglamentación cada vez más completa y más estricta sobre las emisiones de algunos contaminantes atmosféricos (dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno) (para más información véase el punto 2 del anexo 4). Finalmente, conviene recordar que el mantenimiento de una cantidad mínima de carbón subvencionado permitirá la transferencia de tecnología europea en materia de extracción y combustión limpia del carbón, lo cual contribuirá a una reducción significativa de las emisiones de contaminantes y de gases de efecto de invernadero a nivel mundial.

Las nuevas reducciones de la producción que impondrá el nuevo régimen de ayudas darán lugar a reducciones de plantilla. Sin embargo, los programas de acompañamiento social aplicados por los Estados miembros, que se basan en una diversificación económica que debe permitir una reconversión efectiva del personal a actividades distintas de la explotación del carbón, permitirán la creación de nuevos empleos con futuro en las cuencas carboníferas (para más información véase el punto 3 del anexo 4).

En cuanto a los países en vías de adhesión a la Unión Europea, el nuevo régimen de ayudas constituirá una señal clara en el sentido de que las cantidades de carbón subvencionadas habrán de limitarse a lo que esté justificado por la seguridad de abastecimiento y las cantidades excedentarias subvencionadas deberán ser objeto de medidas de reestructuración. No obstante, no se puede en este momento prejuzgar la evolución de la competitividad de la industria del carbón en estos países: por tanto, su adhesión a la Unión Europea deberá tratarse caso por caso.

7. CONCLUSIÓN

La explotación del carbón comunitario es estructuralmente deficitaria. Las condiciones geológicas de explotación no permiten prever una reducción suficiente de los costes de producción que llevaría a esta fuente de energía primaria a alcanzar en su día un nivel de competitividad con el carbón importado de terceros países. Por tanto, el sector está condenado a la desaparición a muy corto plazo si no se toma ninguna medida para permitir la concesión de ayudas estatales tras la expiración del Tratado CECA.

La desaparición de todas las explotaciones comunitarias de carbón podría no estar exenta de efectos en la seguridad del abastecimiento energético de la Unión Europea. Algunos factores que caracterizan el contexto energético actual, especialmente el lugar todavía importante de los combustibles sólidos como fuente de energía así como la evolución reciente de los precios de los productos petrolíferos y del gas natural, factores asociados a una dependencia total del carbón importado de terceros países, llevarían a aumentar los riesgos e incertidumbres respecto a la seguridad de abastecimiento energético a largo plazo de la Unión Europea.

Por consiguiente, teniendo en cuenta el contexto energético actual, resulta necesario tomar medidas para asegurar la posibilidad de recurrir a algunas instalaciones de producción comunitarias de carbón subvencionado, a fin de cubrir riesgos que podrían afectar al mercado energético a largo plazo.

Un régimen de ayudas estatales que permita el mantenimiento de una producción mínima de carbón constituirá un componente dentro de un conjunto de medidas, especialmente de las que tienen por objeto aumentar la parte que corresponde a las energías renovables en la producción de electricidad. El conjunto de estas medidas contribuirá a la creación de un nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria que permitirá a los Estados reforzar, de manera real, la seguridad de abastecimiento energético.

La consecución del objetivo de la seguridad del abastecimiento energético, que justifica el mantenimiento de una producción comunitaria de carbón subvencionada, debe hacerse respetando dos principios fundamentales. Por una parte, este objetivo debe lograrse en condiciones económicas aceptables. Este principio implica que los esfuerzos de reestructuración y reducción de actividad de la industria del carbón, que han caracterizado los regímenes de ayudas estatales aplicados en virtud del Tratado CECA, se continúen más allá del 23 de julio de 2002. Por otra parte, esta reestructuración necesaria de la industria del carbón debe tener en cuenta las consecuencias sociales y regionales de las reducciones de actividad que lleva aparejadas, aprovechando en este sentido la experiencia positiva adquirida en el marco del Tratado CECA.

La aplicación de estos dos principios se traduce dentro del régimen propuesto, en la definición de dos grandes categorías de ayudas: las ayudas al aseguramiento de los recursos y las ayudas a la reducción de actividad. A estos dos tipos se añaden las ayudas para cubrir cargas excepcionales, que deberán permitir a las empresas carboneras asumir la financiación de las cargas heredadas de las actividades del pasado.

Las ayudas a la industria del carbón deben reducirse de manera continua y progresiva. La disminución progresiva de las ayudas podría permitir a los Estados, en el marco de un nivel básico de energías primarias, efectuar un nuevo reparto de las ayudas asignadas al sector de la energía, que se basaría en el principio de un traspaso progresivo a las fuentes de energía renovables de las ayudas concedidas al sector del carbón. Este nuevo reparto de las ayudas, al mismo tiempo que continúa asegurando el objetivo de la seguridad de abastecimiento, permitiría lograr este objetivo en condiciones que hiciesen posible reducir las emisiones de CO2 a la atmósfera.

El régimen tiene una duración de ocho años y expira el 31 de diciembre de 2010. Sin embargo, la Comisión, antes del 31 de diciembre de 2006, deberá presentar un balance de la parte que corresponde a cada una de las fuentes autóctonas de energía primaria en cada Estado miembro. Asimismo, tiene que evaluar la eficacia del nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria y, especialmente, la contribución efectiva del carbón autóctono al fortalecimiento de la seguridad de abastecimiento energético a largo plazo de la Comunidad Europea, dentro de una estrategia de desarrollo sostenible. De esta manera, podrá determinarse, a la vista del desarrollo de las fuentes de energía renovables, la parte de carbón que es necesaria dentro del nivel mínimo de fuentes autóctonas de energía primaria. Sobre esta base, la Comisión presentará al Consejo las propuestas de modificación adecuadas, que se aplicarán a las ayudas para el período a partir del 1 de enero de 2008.

Teniendo en cuenta lo que antecede, la Comisión propondrá al Consejo, previo dictamen del Parlamento Europeo, el Comité Consultivo de la CECA, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones, que se apruebe la propuesta de Reglamento sobre las ayudas estatales a la industria del carbón.

ANEXO 1

EVOLUCIÓN DE LA INDUSTRIA DEL CARBÓN : 1986 - 2000

El sector del carbón comunitario se caracteriza por una gran diversidad, tanto en lo que se refiere a la dimensión y la estructura de las empresas en los diferentes Estados miembros productores como a la productividad y la rentabilidad. Esta diversidad puede darse, además, dentro de un mismo Estado miembro.

Dado que los sistemas de ayudas en vigor tienen a menudo una dimensión nacional y, dado el número importante de empresas que trabajan en el sector, las cifras presentadas en este trabajo son globales para cada Estado miembro. Por tanto conviene tener presente que estas medias nacionales pueden ocultar una gran dispersión de datos al nivel de las empresas o incluso de las unidades de producción.

Cabe recordar que, para asegurar un seguimiento eficaz del mercado del carbón, la Comisión publica anualmente un informe sobre el mercado de los combustibles sólidos [17].

[17] Último informe: el mercado de los combustibles sólidos en la Comunidad en 1999 y sus perspectivas para el año 2000, Sec (2000) 2143 final.

1. Producción

En el curso de los últimos decenios, la producción de carbón comunitaria ha descendido constantemente. Mientras que a finales de los años 50 llegaba casi a 500 millones de toneladas al año, en 1986 sólo alcanzaba los 235 millones de toneladas. Esta tendencia se ha confirmado durante el período de aplicación del actual régimen de ayudas aplicado en virtud de la Decisión 3632/93/CECA : en 1993 la producción comunitaria representaba 159 millones de toneladas, a partir de aquí se produce una fuerte caída para llegar en el 2000 a los 85 millones de toneladas.

Esta evolución es el resultado de importantes medidas de reestructuración en todos los Estados miembros productores. La importancia de esta contracción de la producción en cada Estado ha dependido de las opciones energéticas y de los ritmos de adaptación que las autoridades nacionales han considerado aceptables a nivel social y regional.

Ante un consumo del orden de 250 millones de toneladas al año, el déficit de producción comunitaria se ha cubierto parcialmente mediante las importaciones de terceros países. Estas importaciones, en alza constante, han alcanzado los 150 millones de toneladas en 2000.

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2. Empleo

La decadencia de la producción de carbón en la Comunidad durante las tres últimas décadas ha tenido repercusiones muy importantes en el empleo. En efecto, mientras que en 1955 el personal total empleado en el sector ascendía en la Comunidad (EUR12) a 1,86 millones de unidades, en 1993 sólo alcanza las 152.000 unidades y en el 2000, 89.000 unidades (dentro de esta cifra cerca de 2/3 de los empleos corresponden a la explotación subterránea). Todos los Estados miembros se han visto afectados por estas reducciones importantes del personal minero; en el Reino Unido es donde las reducciones de personal han sido mayores, especialmente entre los años 1986 y 1995.

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3. Productividad

El proceso de racionalización en curso desde hace muchos años se ha traducido en aumentos de productividad a veces espectaculares; éste ha sido el caso especialmente del Reino Unido durante los últimos años. De cualquier modo, de forma general, los esfuerzos de racionalización y modernización del equipo de producción han sido de una importancia tal durante los últimos años que parece difícilmente imaginable que puedan repetirse en el futuro sin recurrir a nuevas medidas de reestructuración y de cierre.

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4. Costes de producción y rentabilidad

La comparación de los costes de producción en la Comunidad es un ejercicio delicado puesto que es innegable que las legislaciones sociales, fiscales y contables en vigor en los diferentes Estados miembros pueden, en cierta medida, afectar a la formación de estos costes.

Los costes de producción se han evaluado basándose en la información comunicada trimestralmente a la Comisión por las empresas del sector. Estas informaciones se han preparado basándose en normas armonizadas, equivalentes a las utilizadas en el marco de la reglamentación sobre ayudas estatales [18].

[18] Decisión n° 341/94/CECA de la Comisión de 8 de febrero de 1994, DO L 49 de 19.2.1994, p.1.

Se constata que, a pesar del proceso de reestructuración, modernización y racionalización de la industria del carbón iniciado a partir de 1965, proceso que ha ido acompañado de ayudas muy importantes concedidas por los Estados, la gran mayoría de la producción de carbón comunitaria continúa siendo no competitiva con respecto a las importaciones procedentes de terceros países. Los diferentes mecanismos de ayudas aplicados no han conseguido resolver en el plano económico la crisis estructural que ha afectado a la industria del carbón europea. En efecto, los pocos progresos obtenidos en la productividad no han sido suficientes ante los precios de los mercados internacionales y eso a pesar del cierre progresivo de los pozos más deficitarios y de una reducción importante del personal empleado en el sector.

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5. La industria del carbón en los Estados miembros

5.1. Francia

En virtud del Pacto Nacional del Carbón, acordado entre los agentes sociales en 1995, se ha reducido gradualmente la extracción de carbón (2 millones de toneladas en 2001) y ésta llegará a su término definitivamente de aquí al año 2005. Todas las minas están ya incluidas en un plan de cierre y perciben exclusivamente para la cobertura de sus pérdidas de explotación, ayudas a la reducción de actividad.

Sin embargo, la terminación de la producción en 2005 no significa que no se otorgue ya ninguna ayuda a partir de esa fecha. En efecto, todavía deberán concederse ayudas para cubrir los costes que se generen o que se hayan generado ya a partir de la modernización, racionalización y reestructuración de la industria del carbón y que no tienen relación con la producción corriente (cargas heredadas del pasado).

5.2. Reino Unido

La política del Reino Unido, que en 2000 produjo unos 32 millones de toneladas, ha sido dejar a su industria del carbón que compita de manera total con el carbón importado. Aunque, a corto plazo, ha concedido una ayuda que, de todos modos, seguirá siendo modesta (una cantidad total de unos 170 millones de libras de ayudas al funcionamiento repartida a lo largo del período 2000 a 2002), el Reino Unido continua orientado a un futuro del sector del carbón sin subvenciones. Las ayudas concedidas de 2000 a 2002, combinadas con el aumento de los precios del carbón de los mercados internacionales, deberían contribuir a una vuelta del carbón británico a una situación de competitividad con el carbón importado. No obstante, el margen de competitividad de la industria del carbón británica continuará probablemente siendo muy reducido, lo cual la hará muy sensible a las fluctuaciones de precios en los mercados internacionales.

5.3. Alemania

Alemania está aplicando actualmente un plan de reestructuración cuyas líneas maestras se fijaron en 1997. Se calcula que la producción de carbón alcanzará los 26 millones de toneladas en 2005, mientras que en 2000 se situaba en 35 millones de toneladas. Paralelamente a estas reducciones de actividad, se estima que el número de trabajadores se reducirá a 36.000 de aquí a 2005.

La cantidad total de ayudas autorizadas por la Comisión ascendía a 4,6 millardos de euros en 2000. 3,5 millardos de euros se destinaron a la cobertura de las pérdidas de la producción corriente, de los cuales el 60% en forma de ayudas al funcionamiento. Se prevé que el importe global de las ayudas se reduzca gradualmente hasta 2,8 millardos de euros en 2005.

5.4. España

España aprobó un plan de reestructuración para el período 1998-2005 que prevé una reducción progresiva de la producción. Ésta no debería superar los 11 millones de toneladas en 2005, mientras que en 2002 se situaba en 15 millones de toneladas. Se prevé que el número de trabajadores, que era de 23.000 a finales del año 1997 se reduzca, a unas 15.000 unidades a finales del año 2005.

El importe global de las ayudas autorizadas por la Comisión ascendía a 1,2 millardos de euros en 2000. 700 millones de euros se destinaban a la cobertura de las pérdidas de la producción corriente. 42 empresas, que representaban una producción de 11 millones de toneladas (75% de la producción total), recibieron ayudas al funcionamiento por un importe de 293 millones de euros (40% de las ayudas a la producción corriente). Por tanto, el resto de las ayudas a la producción corriente, es decir 405 millones de euros, es absorbido por sólo el 25% de la producción, en concepto de ayudas a la reducción de actividad. El plan de reestructuración prevé una reducción gradual de las ayudas a la producción corriente del 4% anual.

La situación del sector del carbón en España, aunque menos difícil que en Alemania, no permite entrever ninguna mejora sustancial de la competitividad con respecto al carbón importado.

ANEXO 2

LOS REGÍMENES DE INTERVENCIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS EN FAVOR DE LA INDUSTRIA DEL CARBÓN

1. Los regímenes de ayudas estatales. Antecedentes

A principios de los años 60, la magnitud de los cierres y despidos de personal provocados por la reducción de actividad en la industria del carbón es tal que amenaza gravemente la paz social y, por tanto, se imponen medidas de carácter político [19].

[19] Protocolo de acuerdo sobre las cuestiones energéticas, de 21.4.1964, DO n° 69 de 1964.

De ahí, que la Comisión apruebe, el 17 de febrero de 1965, la primera Decisión sobre un régimen comunitario de intervenciones de los Estados miembros en favor de la industria del carbón [20]. La Decisión subraya en sus considerandos que "en la medida en que las posibilidades de desarrollo de una región no sean todavía suficientes, la adaptación de las empresas a las condiciones nuevas del mercado del carbón pueden dar lugar a trastornos graves en su vida económica y social" y que "para evitar este riesgo, puede resultar necesario adaptar el ritmo de las medidas de racionalización y conceder ayudas destinadas a cubrir las cargas que sufran las empresas".

[20] Decisión n° 3/65/CECA ; DO n°31 de 25.2.1965, p. 480.

En 1970, año en que expiraba esta Decisión, la situación de las empresas comunitarias del carbón en el plan competitivo y financiero no había mejorado mucho. Por tanto, el 22 de diciembre de 1970, se aprobó una nueva Decisión que preveía la concesión de ayudas a la industria del carbón hasta 1975 [21].

[21] Decisión n° 3/71/CECA ; DO L 3 de 5.1.1971, p. 7.

Tras el duro golpe para la seguridad del abastecimiento energético de la Comunidad que supusieron los acontecimientos de 1973/74 en el mercado mundial del petróleo, la Comisión aprobó, el 25 de febrero de 1976, con efecto retroactivo a 1 de enero de 1976, una Decisión que permitía prolongar hasta 1985 la concesión de ayudas a la industria del carbón [22]. Esta tercera Decisión difiere sensiblemente en sus principios de las decisiones precedentes. En efecto, ya no se trata de paliar únicamente los problemas sociales derivados de la reducción de la actividad minera sino también de estabilizar la producción de carbón en condiciones económicas satisfactorias. Por tanto hay que invertir para intentar rentabilizar la producción. Dado que las decisiones de inversión se toman a largo plazo, se previó un régimen para un período de 10 años y no de 5 años como se había hecho anteriormente.

[22] Decisión n° 528/76/CECA, DO L 63 de 11.3.1976, p. 1.

A la expiración de este tercer régimen, resultaba inevitable la aprobación de un cuarto régimen de ayudas estatales, aplicable a partir de 1986. Esta decisión se da en un contexto de movimientos sociales importantes acaecidos en el Reino Unido. Los objetivos del régimen se revisan para que corresponda a una lógica más ajustada a la que había inspirado las dos primeras Decisiones de la Comisión, a saber: la adaptación del nivel de la producción a las posibilidades de reestructuración de la actividad minera en un contexto social aceptable. Este cuarto régimen será aprobado mediante una Decisión de la Comisión de 30 de junio de 1986 y su período de vigencia terminará el 31 de diciembre de 1993 [23].

[23] Decisión n° 2064/86/CECA, DO L 177 de 1.7.1986, p. 2.

El último régimen aprobado en virtud del Tratado CECA, mediante la Decisión nº 3632/93/CECA de la Comisión, de 28 de diciembre de 1993 [24], se inscribe en el contexto de la creación de un mercado interior de la energía. Sus objetivos son: teniendo en cuenta los precios del carbón en los mercados internacionales, lograr nuevos progresos hacia la viabilidad económica a fin de conseguir la disminución gradual de las ayudas; resolver los problemas sociales y regionales derivados de la reducción de actividad total o parcial de las unidades de producción; y facilitar la adaptación de la industria del carbón a las normas de protección del medio ambiente.

[24] DO L 329 de 30.12.1993, p. 12.

En cuanto a las modalidades de concesión de las ayudas impuestas por la Decisión nº 3632/93/CECA, desde el 1 de enero de 1997 sólo pueden autorizarse las ayudas que se consignen en los presupuestos públicos nacionales, regionales o locales de los Estados miembros o en mecanismos estrictamente equivalentes. Esta obligación de transparencia ha permitido clarificar algunos sistemas de financiación indirecta que eran utilizados por los Estados.

La Decisión n° 3632/93/CECA tendrá un impacto considerable en el paisaje del carbón comunitario. En efecto, mientras que la producción comunitaria se situaba en 159 millones de toneladas en 1993, en 2000 se reducía a 85 millones de toneladas. Por su parte, el número de trabajadores ha pasado de 152.000 unidades en 1993 a menos de 90.000 unidades en 2000. En cuanto a volumen de ayudas, la Decisión nº 3632/93/CECA ha permitido una disminución significativa de las cantidades concedidas. Así, todos los Estados miembros productores han firmado acuerdos nacionales con los productores y los sindicatos, válidos hasta el 2005, tras los cuales las ayudas deberán reducirse a la mitad con respecto a las cantidades concedidas en 1998.

2. Las ayudas estatales entre 1994 y 2000. La Decisión nº 3632/93/CECA

El cuadro recapitulativo a continuación presenta un análisis tipológico de las diferentes categorías de ayudas a la industria del carbón y la evolución de las cantidades autorizadas por la Comisión entre 1994 y 2000.

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*: ayudas concedidas en virtud del artículo 3 de la Decisión nº 3632/93/CECA.

**: ayudas concedidas en virtud del artículo 4 de la Decisión n° 3632/93/CECA.

***: cargas heredades del pasado en virtud de la Decisión nº 2064/86/CECA y ayudas concedidas en virtud de los artículo 5, 6 y 7 de la Decisión n°3632/93/CECA.

En estos datos se observa que las ayudas han aumentado entre el año 1994 y 1996. Esta evolución es consecuencia de la aplicación progresiva de normas establecidas por primera vez en la Decisión nº 3632/93/CECA, que entró en vigor precisamente a principios del año 1994. En efecto, la Decisión nº 3632/93/CECA impone a los Estados la obligación de consignar todas las ayudas a la industria del carbón en los presupuestos públicos, con el fin de aumentar su transparencia. Además, el nuevo régimen de ayudas permitió eliminar los sistemas de "precios de referencia", que constituían ayudas indirectas a la industria del carbón. Estas medidas llevaron a un aumento no de las intervenciones como tales sino de las cantidades de ayuda notificadas, controladas y autorizadas por la Comisión.

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ANEXO 3:EVOLUCIÓN DE LAS FUENTES DE ENERGÍA PRIMARIA EN EL CONSUMO DE ENERGÍA

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ANEXO 4

LAS DEMÁS POLÍTICAS COMUNITARIAS

1. Los efectos de las ayudas al carbón en la competencia

Las ayudas cubren exclusivamente los costes relacionados con la hulla destinada a la producción de electricidad, a la producción combinada de calor y electricidad y al sector siderúrgico. La Comisión adoptó una Decisión, el 29 de julio de 1998, según la cual la producción de carbón destinada a los demás sectores de la industria y los hogares debe venderse a precios que cubran los costes de producción; el carbón destinado a estos últimos sectores forma parte, pues, de un mercado competitivo [25].

[25] Decisión 1999/184/CECA, DO L 60 de 9.03.1999, p. 74.

El régimen propuesto prevé expresamente que las ayudas no podrán ser tales que introduzcan discriminaciones entre compradores o usuarios dentro de la Comunidad. Además, la estructura del mercado del carbón comunitario (véase el punto 1.1.), así como la introducción en el régimen de ayudas de disposiciones especiales (véase el punto 1.2.), permitirán evitar posibles efectos no deseados de las ayudas sobre la competencia.

1.1. La competencia en el sector del carbón

Los intercambios intracomunitarios de carbón son muy reducidos. En efecto, la producción de carbón se destina en su mayor parte a la producción de electricidad, cuyas instalaciones a menudo están situadas en las cercanías del lugar de extracción. De hecho, los costes de producción altos del carbón comunitario no permiten a ninguno de los cuatros Estados productores de la Comunidad pensar en transportar el carbón a larga distancia. Todos los Estados productores de carbón, son, además, también importadores netos de carbón, lo cual significa que las consecuencias de las ayudas a la industria del carbón para la competencia deben analizarse desde la perspectiva de la competencia entre el carbón comunitario y el carbón importado.

1.2. La competencia en el sector de la electricidad

Por una parte, el régimen prevé que las ayudas cubran la diferencia entre el coste de producción del carbón y el precio de venta resultante del libre consentimiento de las partes contratantes teniendo en cuenta las condiciones que prevalezcan en el mercado mundial. Por otra parte, el importe de las ayudas "no podrá tener como consecuencia precios de entrega para el carbón comunitario inferiores a los del carbón de calidad similar procedente de terceros países".

Estas normas deben garantizar que no se conceda ninguna ventaja especial al productor de electricidad que se abastezca de carbón comunitario más que de carbón importado, ventaja que estaría relacionada con la subvención del carbón comunitario. Las ayudas otorgadas en virtud del régimen propuesto no son, por tanto, tales que provoquen el falseamiento de la competencia entre los productores de electricidad.

2. El impacto medioambiental

El régimen de ayudas propuesto permitirá evitar la desaparición a corto plazo de la producción de carbón comunitario. El impacto del mantenimiento de una producción mínima debe analizarse, por una parte, al nivel de las actividades extractivas y, por otra, al nivel de la utilización del carbón.

2.1. Impacto de las actividades extractivas

Toda actividad industrial tiene un impacto inevitable en el medio ambiente. De cualquier modo, la explotación del carbón comunitario está sometida a normas medioambientales muy estrictas que permiten reducir al mínimo los efectos de esta actividad en la calidad de las aguas y la atmósfera, así como en el territorio.

Además, se han hecho esfuerzos importantes para limitar las emisiones de gases de efecto de invernadero, responsables del cambio climático, Así, las emisiones de CH4, que 1990 se situaban en las cifras indicadas en el cuadro a continuación, se han reducido a la mitad en el año 2000 y todavía se prevé que se reduzcan considerablemente de aquí a 2010 [26].

[26] Véase " Emissions of GHG from Energy Supply " dentro del estudio titulado "Assessment of Abatement Cost of Emmission Reduction Options of Greenhouse Gases" y "Final report of the WG2 on Energy Supply of the ECCP".

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Por otra parte, los productores de carbón europeos han aprobado acuerdos voluntarios para utilizar el metano captado en las minas. La "Association of the UK Coal Mine Methane Operators" (ACMM), constituida en 1999, ha informado de que había recuperado en las minas cerradas 440.000 toneladas de equivalente CO2 durante su primer año de actividad. Según la asociación, existiría un potencial de recuperación de hasta 53 millones de toneladas por año de equivalente CO2.

Hay que señalar que la industria comunitaria del carbón constituye un modelo en lo que se refiere a la seguridad de los trabajadores, tanto los que se dedican a la extracción subterránea como los que trabajan en instalaciones de superficie.

2.2. Impacto de la utilización del carbón

Las centrales térmicas han llevado a cabo esfuerzos considerables para reducir las emisiones de CO2 mediante la aplicación de técnicas que permiten una utilización "limpia" del carbón. Las emisiones de CO2 procedentes de la utilización del carbón extraído en la Comunidad se han reducido así pasando de 500 millones de toneladas en 1990 a 220 millones de toneladas en 2000.

En los años próximos, la penetración de las nuevas tecnologías de utilización limpia del carbón permitirá nuevas reducciones de las emisiones de CO2. En efecto, las nuevas centrales térmicas de carbón emiten entre un 20 y un 30% menos de CO2 que las antiguas instalaciones para una producción de electricidad equivalente. En cuando a las emisiones de los contaminantes SO2 (dióxido de azufre) y NOX óxidos de nitrógeno), la Comisión aprobó la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos [27]. Además, las centrales térmicas de carbón están sujetas a los dispuesto en la Directiva del Consejo sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminantes procedentes de grandes instalaciones de combustión [28].

[27] COM/99/125 final, DO C 56E de 29.02.2000, p. 34.

[28] Directiva 94/66/CE de 15 de diciembre de 1994 por la que se modifica la Directiva 88/609/CEE, DO L 337 de 24.12.1994, p. 83.

Hay que añadir que el cierre a corto plazo de toda la minería del carbón comunitaria, perspectiva inevitable si no se concediese ninguna ayuda después del 23 de julio del 2002, tendría por consecuencia seguramente la sustitución del carbón comunitario por el importado de terceros países. Esta sustitución impondrá un transporte importante entre los puertos de descarga y el lugar donde esté situada la central térmica, transporte que en muchos casos tendrá que hacerse por carretera. Por tanto, el régimen de ayudas propuesto implica una reestructuración y reducciones de actividad graduales de la minería comunitaria del carbón.

3. La cohesión social y regional

Las reducciones de la producción comunitaria del carbón, consecuencia de la presión del carbón importado de terceros países y de los costes de producción elevados del carbón comunitario, han dado lugar necesariamente a reducciones importantes de personal. Las nuevas reducciones de la producción en los próximos años entrañarán inevitablemente nuevas reducciones de personal. Así, mientras que la industria del carbón daba empleo todavía a 89.000 trabajadores en 2000, se puede estimar, basándose en los planes de reestructuración aplicados en los diferentes Estados miembros, que esta cifra caerá a los 60.000 de aquí al 2005.

Todos los diferentes regímenes de ayudas aplicados en virtud del Tratado CECA se han esforzado en tener en cuenta los problemas regionales y sociales relacionados con la decadencia de la industria del carbón. Estos regímenes han permitido a los Estados la puesta en práctica de programas de despido y reclasificación de los trabajadores, que han ido acompañados de medidas financieras. El presupuesto operativo de la CECA ha contribuido también a la aplicación de medidas de readaptación de los trabajadores y de planes de reconversión regional. Además, las regiones carboníferas han obtenido asistencia económica de los Fondos Estructurales de la Comunidad Europea.

La reducción de la actividad en el sector del carbón ha obligado también a las regiones afectadas por esta reestructuración a desarrollar nuevas actividades a fin de crear nuevas oportunidades de empleo para los jóvenes que carecen ya de porvenir profesional en las minas. En ese contexto, se han firmado numerosos acuerdos nacionales con los sindicatos y los productores de carbón en los que se prevén programas de reconversión industrial de las regiones mineras.

Finalmente, hay que citar una realización importante lograda bajo la égida del Tratado CECA: el mantenimiento del diálogo social en el marco del Comité Consultivo de la CECA. Para que pueda continuarse ese diálogo de la manera más eficaz en el marco del Tratado CE después del 23 de julio de 2002, se han tomado ya algunas medidas.

El régimen de ayudas propuesto tiene en cuenta las repercusiones sociales y regionales de las reducciones de actividad. Las unidades de producción que no podrán beneficiarse de ayudas al aseguramiento de los recursos carboníferos, podrán, en efecto, obtener ayudas a la reducción de actividad. Estas ayudas permitirán a las unidades de producción correspondientes la aplicación de un plan de cierre que prevea reducciones de actividad y de personal escalonadas a lo largo del tiempo. Además, los programas de acompañamiento social aplicados por los Estados miembros, basados en una diversificación económica que ha de permitir una reconversión efectiva del personal para trabajar fuera de las explotaciones mineras, deberían hacer posible la creación de nuevos empleos con futuro en las cuencas del carbón.

4. La ampliación

Dos de los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea son productores muy importantes de carbón: Polonia y la República Checa, que han producido respectivamente 112 y 14 millones de toneladas de carbón en 1999. Por consiguiente, este sector industrial ocupa un lugar importante dentro de las negociaciones de adhesión. Por otra parte, el Protocolo CECA nº 2 de los acuerdos europeos crea ya, en esta fase de las negociaciones, condiciones de "pre-adhesión". De ahí que los planes de reestructuración aplicados por Polonia y Chequia se sitúen ya en la lógica de los principios comunitarios sobre ayudas estatales, concretamente de los establecidos en la Decisión nº 3632/93/CECA.

Las condiciones geológicas de los yacimientos de estos países son relativamente parecidas a las que existen en los países de la Comunidad. La explotación minera se efectúa en su mayor parte a gran profundidad (entre 700 y 1.000 metros). El carbón extraído es generalmente de buena calidad. Sin embargo, la presencia importante de grisú hace la explotación relativamente difícil. Además, la alta presión de los terrenos no permitirá una mejora importante de la productividad, a pesar de la utilización de técnicas muy avanzadas.

Otros países de Europa Central y Oriental producen también carbón, aunque en cantidades muy limitadas. Se trata concretamente de Bulgaria, Hungría y Rumania, que producen de 2 a 3 millones de toneladas de carbón al año cada una.

4.1. Polonia

Polonia ha puesto en práctica 5 planes de reestructuración desde 1990. El último plan de reconversión de la industria del carbón (1998-2002), que ha ido acompañado de un proceso de privatización, se saldará con la pérdida de 115.000 empleos y un recorte de la producción de 37 millones de toneladas. A pesar de estas reducciones de actividad Polonia continúa siendo un exportador importante de carbón.

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La industria polaca del carbón registra actualmente resultados de explotación positivos. Sin embargo, el aumento previsible del coste de la mano de obra tendrá una repercusión importante en los costes de producción y, por tanto, en la viabilidad del sector. Las autoridades polacas han indicado claramente que estaban dispuestas a tomar las medidas de reestructuración necesarias para mantener una situación de competitividad.

4.2. La República Checa

La República Checa, tras una primera fase de reestructuración en 1993, acompañada de una importante oleada de privatizaciones, pone en práctica actualmente una segunda fase de reestructuración de su industria del carbón. Esta reestructuración va acompañada de ayudas económicas que, no obstante, se limitan al cierre de unidades de producción.

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La explotación se ha reagrupado en dos empresas: OKD (Ostravsko-Karvinske Doly), participada por capital privado en un 54,2% y que contribuye con un 79% a la producción checa, y CMS (Ceskomoravske doly), participada por capital privado en un 80%.

2001/0172 (CNS)

Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO sobre las ayudas estatales a la industria del carbón

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, la letra e) del apartado 3 del artículo 87 y el artículo 89,

Vista la propuesta de la Comisión [29],

[29] DO C de, p. .

Visto el dictamen del Parlamento Europeo [30],

[30] DO C de , p. .

Visto el dictamen del Comité Consultivo creado en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero [31],

[31] DO C de , p. .

Visto el dictamen del Comité Económico y Social [32],

[32] DO C de , p. .

Visto el dictamen del Comité de las Regiones [33],

[33] DO C de , p. .

Considerando lo siguiente:

(1) El Tratado CECA, así como las normas adoptadas para su aplicación, y, en particular, la Decisión nº 3632/93/CECA relativa al régimen comunitario de las intervenciones de los Estados miembros en favor de la industria del carbón [34], expiran el 23 de julio de 2002.

[34] DO L 329 de 30.12.1993, p. 12.

(2) La Comunidad Europea depende cada vez más de su abastecimiento externo en lo que se refiere a fuentes de energía primarias. Conforme al Libro Verde hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético [35], aprobado por la Comisión el 29 de noviembre de 2000, la diversificación de las fuentes de energía tanto por zonas geográficas como por productos permitirá la creación de condiciones de abastecimiento más seguras. Tal estrategia incluye el desarrollo de fuentes autóctonas de energía primaria y, especialmente, de fuentes de energía que intervienen en la producción de electricidad.

[35] COM (2000) 769 final

(3) La desaparición a corto plazo del carbón comunitario podría tener consecuencias en la seguridad de abastecimiento energético de la Unión Europea. El mercado mundial del carbón es actualmente un mercado estable y competitivo, caracterizado por la abundancia de recursos y la gran diversidad geopolítica de la oferta. Sin embargo, algunos factores que caracterizan el contexto energético actual, si fuesen acompañados de una dependencia total del carbón importado de países no comunitarios, podrían aumentar los riesgos y las incertidumbres en cuanto a la seguridad de abastecimiento energético a largo plazo de la Unión Europea. Se trata, más en concreto, del lugar todavía importante que ocupan los combustibles sólidos como fuentes de energía, de la evolución reciente de los precios de los productos petrolíferos y del gas natural, así como del agotamiento progresivo de estas dos fuentes energía, y de la parte todavía marginal que corresponde a las energías renovables en el abastecimiento energético. Por otra parte, varios Estados miembros han decidido el cierre gradual de las centrales nucleares o la congelación de las inversiones en este sector, que contribuye de manera significativa a la producción de electricidad.

(4) Por consiguiente, resulta necesario, basándose en los parámetros energéticos observados actualmente, tomar medidas para garantizar la disponibilidad de una determinada capacidad de producción comunitaria de carbón, que contribuirá a cubrir posibles imprevistos que podrían afectar al mercado energético a largo plazo. Para ello, deberá producirse una cantidad mínima de carbón para mantener la infraestructura en buen estado de funcionamiento, así como para preservar la cualificación profesional de un núcleo de mineros y los conocimientos tecnológicos. Con arreglo al Libro Verde hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético, tales medidas permitirán garantizar el mantenimiento del acceso a las reservas,

(5) Teniendo en cuenta los condicionamientos de orden geológico y los costes de producción de la explotación en estas condiciones, el carbón extraído en los Estados miembros no está en condiciones de competir con el importado de terceros países. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el cierre de minas de carbón podría hacer muy difícil técnicamente, o incluso imposible, la ulterior explotación de estas reservas. El fortalecimiento de la seguridad del abastecimiento energético a largo plazo de la Unión Europea, basado en el principio general de precaución, justifica, por tanto, el mantenimiento de una capacidad mínima de producción de carbón apoyada por ayudas estatales. De este modo, se asegura el mantenimiento en buenas condiciones de las infraestructuras y, por tanto, la posibilidad de disponer de carbón comunitario.

(6) El mantenimiento de una capacidad mínima de producción de carbón, junto con otras medidas, especialmente las que tienen por objeto fomentar las fuentes de energía renovables, contribuirá a la creación de una base de fuentes autóctonas de energía primaria que reciban diversas formas de ayuda pública, lo cual permitirá reforzar de manera significativa la seguridad del abastecimiento energético de la Unión Europea. Por otra parte, la creación de un nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria facilitará la promoción de los objetivos medioambientales en relación con el desarrollo sostenible.

(7) El nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria al que hace referencia el presente Reglamento no afecta a la libertad de los Estados miembros para elegir las fuentes de energía que contribuyen a su abastecimiento. La concesión de ayudas, y la fijación de su cuantía, se efectuará conforme a las normas aplicables a cada categoría de fuente de energía y según las ventajas de cada una de ellas.

(8) La existencia de una cantidad mínima de carbón subvencionado contribuirá, además, al mantenimiento de la posición privilegiada de la tecnología europea en materia de extracción y combustión limpia del carbón, permitiendo la transferencia de esta tecnología a las grandes regiones productoras de carbón fuera de la Unión Europea. Esta política contribuirá a lograr una reducción significativa de las emisiones de contaminantes y de gases de efecto de invernadero a nivel mundial.

(9) Conforme al principio de proporcionalidad, la producción de carbón subvencionado debe limitarse a lo que es estrictamente necesario para contribuir de manera eficaz al objetivo del fortalecimiento de la seguridad de abastecimiento energético. Por tanto, las ayudas concedidas por los Estados se limitarán a la producción de carbón cuando la explotación se inscriba en un plan de aseguramiento de los recursos destinado a mantener el acceso a las reservas.

(10) Sólo podrán mantener su actividad las unidades de producción que hayan conseguido anteriormente progresos significativos para mejorar su viabilidad económica. Por consiguiente, deberán reservarse a estas unidades las ayudas estatales destinadas a mantener el acceso a las reservas de carbón con miras a la seguridad del abastecimiento energético. La aplicación de estos principios permitirá contribuir a una disminución progresiva de las ayudas a la industria del carbón.

(11) La reestructuración de la industria del carbón tiene repercusiones sociales y regionales importantes, que están relacionadas con la reducción de actividad. Por ello, las unidades de producción que no podrán beneficiarse de ayudas con miras al objetivo de seguridad del abastecimiento energético deberán gozar temporalmente de ayudas a fin de atenuar las consecuencias sociales y regionales de los cierres. Estas ayudas permitirán a los Estados miembros aplicar las medidas adecuadas para proceder a una reconversión social y económica de las regiones afectadas por las reestructuraciones.

(12) Asimismo, las empresas podrán obtener ayudas destinadas a la cobertura de costes que, según las prácticas contables normales, no afecten al coste de producción. Estas ayudas están destinadas a la cobertura de cargas excepcionales, concretamente las cargas heredadas del pasado.

(13) La disminución progresiva de las ayudas a la industria del carbón permitirá a los Estados miembros, respetando sus exigencias presupuestarias, efectuar un nuevo reparto de las ayudas destinadas al sector de la energía, fundado en el principio de transferencia gradual a las fuentes de energía renovables de las ayudas concedidas tradicionalmente a las energías convencionales, especialmente al sector del carbón. La concesión de ayudas a las fuentes de energía renovables se hará con arreglo a las normas y criterios previstos en las directrices comunitarias sobre ayudas estatales para la protección del medio ambiente [36].

[36] DO C 37 de 3.2.2001, p.3.

(14) En el desempeño de su misión, la Comunidad tienen que garantizar el establecimiento, el mantenimiento y el respeto de las condiciones normales de competencia. En lo que se refiere especialmente al mercado de la electricidad, las ayudas a la industria del carbón no pueden ser tales que afecten a la elección por los productores de electricidad de sus fuentes de abastecimiento de energías primarias. Por consiguiente, los precios y las cantidades de carbón deben ser libremente acordados por las partes contratantes teniendo en cuenta las condiciones que prevalezcan en el mercado mundial.

(15) La facultad de conceder autorizaciones atribuida a la Comisión debe ejercerse basándose en un conocimiento preciso y completo de las medidas que los gobiernos tienen previsto tomar. Por consiguiente, procede que los Estados miembros, notifiquen a la Comisión, regularmente y de manera agrupada, todos los datos sobre las intervenciones que se propongan efectuar directa o indirectamente en favor de la industria del carbón y que precisen los motivos y el alcance de las intervenciones previstas, así como su relación con un plan de aseguramiento de los recursos carboníferos y, en su caso, con cualquier plan de reducción de actividad presentado.

(16) Siempre que sean compatibles con el presente régimen, podrán concederse otros tipos de ayudas distintas de las previstas en el presente Reglamento y, en particular, podrán concederse ayudas a la industria del carbón destinadas a la investigación y el desarrollo, la protección del medio ambiente y la formación. Su concesión se atendrá a las condiciones y criterios establecidos por la Comisión para estos tipos de ayudas.

(17) La aplicación de lo dispuesto en el presente Reglamento a partir de la expiración del Tratado CECA y de la Decisión nº 3632/93/CECA podría dar lugar a dificultades para las empresas debidas a la aplicación de dos regímenes de ayudas durante un mismo año civil. Por tanto, procede establecer un período transitorio hasta el 31 de diciembre de 2002.

(18) El régimen de ayudas estatales propuesto tiene en cuenta factores muy diversos que caracterizan al sector del carbón actual así como al mercado energético comunitario en su conjunto. Durante la aplicación de este régimen, resulta necesario revisar, en el marco de un informe, estos factores, que estarán sujetos a modificaciones más o menos importantes, algunas de las cuales no son previsibles, y, en particular, conviene examinar la contribución efectiva de la industria comunitaria del carbón al fortalecimiento de la seguridad del abastecimiento energético de la Unión Europea en el contexto del desarrollo sostenible. Basándose en el informe mencionado, la Comisión formulará al Consejo propuestas, que tendrán en cuenta la evolución y las perspectivas a largo plazo del presente régimen y, especialmente, los aspectos sociales y regionales relacionados con la reestructuración de la industria del carbón.

HA ADOPTADO EL PRESENTE REGLAMENTO:

Capítulo 1

Disposiciones generales y definiciones

Artículo 1

Objeto

El presente Reglamento establece normas sobre la concesión de ayudas estatales a la industria del carbón cuya finalidad es contribuir a la creación por los Estados miembros de un nivel básico de fuentes autóctonas de energía primaria con objeto de reforzar la seguridad del abastecimiento energético. Las normas que en él se establecen tienen en cuenta los aspectos sociales y regionales de la reestructuración de la industria del carbón.

Artículo 2

Definiciones

A los efectos del presente Reglamento, se entiende por:

a) «carbón» : los carbones de rango superior, rango medio y rango inferior de clase «A» y «B» con arreglo a la clasificación del «Sistema internacional de codificación del carbón» de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas [37];

[37] Sistema internacional de codificación de los carbones de rango superior y medio (1998), Clasificación internacional de carbones en veta (1998), Sistema internacional de codificación para la utilización de carbones de rango inferior (1999).

b) «ni