Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Noveno Informe anual de los fondos estructurales (1997) FEDER - FSE - FEOGA - IFOP"

(1999/C 368/10)

El 29 de abril de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el "Noveno Informe anual de los fondos estructurales (1997) FEDER - FSE - FEOGA - IFOP"

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 29 de septiembre de 1999 (ponente: Sr. Cal).

En su 367o Pleno de los días 20 y 21 de octubre de 1999 (sesión del 20 de octubre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 80 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Este Informe anual de la Comisión da cumplimiento a una obligación impuesta por el Reglamento del Consejo (CEE) n° 2052/88, modificado por el Reglamento del Consejo (CEE) n° 2081/93, relativos a la reforma de los fondos estructurales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de aquél, la Comisión debe presentar, antes del 1 de noviembre de cada año, un informe pormenorizado sobre los progresos alcanzados en la realización de los objetivos de los fondos y sobre la utilización de las ayudas concedidas durante el año precedente. El artículo 31 del Reglamento de coordinación n° 2082/93 detalla los elementos de que debe constar el informe anual y añade que "la Comisión consultará cada año a los interlocutores sociales organizados a nivel europeo sobre la política estructural de la Comunidad".

1.2. El mencionado artículo 16 dispone, asimismo, que dicho informe anual debe ser presentado al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social. Cada año, tras recibir el informe de la Comisión, el CES emite un dictamen con los comentarios que considera pertinentes. Aun sin poder influir en las acciones referidas en el informe -que versa sobre un período anterior-, los dictámenes del CES han permitido un intercambio dinámico de puntos de vista con la Comisión sobre aspectos concretos de la utilización de los fondos estructurales. En la parte final de los informes anuales figura, desde hace algún tiempo, un capítulo sobre el "diálogo interinstitucional" en el que se pasa revista -con los comentarios oportunos- a los posicionamientos y dictámenes del CES (al igual que a los del Parlamento Europeo y, más recientemente, del Comité de las Regiones).

1.3. Un ejemplo significativo de la influencia de este proceso dinámico de consulta es el referente a la participación de los interlocutores económicos y sociales en el contexto de los fondos estructurales, consagrada en el artículo 4 del Reglamento marco, tal y como fue modificado en 1993. Durante los primeros años de aplicación de la reforma de los fondos estructurales de 1988, el CES no cesó de insistir -en particular en los dictámenes sobre los informes anuales- en la necesidad de prever la participación de los interlocutores económicos y sociales en todos los niveles y fases del proceso. A pesar de que el artículo 4 no recogía totalmente este punto de vista, desde 1994, la participación de los interlocutores sociales se pudo ejercer en todos los Estados miembros y a nivel comunitario, aunque de distinta manera.

1.4. Por todas estas razones, no se comprende la información facilitada por la Secretaría del CES en el sentido de que, por primera vez desde 1989, la Comisión no iba a consultar al Comité Económico y Social sobre el Noveno Informe anual. Esta actitud obligó al CES a iniciar el procedimiento para la elaboración de un dictamen de iniciativa, lo que produjo un gran retraso en el inicio de los trabajos, teniendo en cuenta las dificultades de procedimiento, presupuestarias y de funcionamiento de los servicios que entraña este procedimiento(1).

1.5. Tal situación resulta tanto más extraña cuanto que este Noveno Informe anual está atravesado horizontalmente por el tema de las acciones en favor de las pequeñas y medianas empresas, un sector que se encuentra ampliamente representado en el CES y en relación con el cual éste ha realizado aportaciones de gran utilidad en aras de una mejor toma en consideración de los intereses específicos de dicho sector por los diversos servicios de la Comisión.

2. Síntesis del Informe(2)

2.1. En 1997 dio inicio la segunda fase del período de programación, a tres años de la revisión de los Reglamentos, de 1993. Prácticamente todos los programas estaban ya aprobados, incluidos los de las iniciativas comunitarias. Al final del año estaba en marcha un total de 1026 programas (580 de ellos para los distintos objetivos y 446 para las iniciativas comunitarias).

2.2. Como consecuencia de esta "velocidad de crucero", los montantes financieros recuperaron el retraso de años anteriores y presentaron valores que se corresponden con las perspectivas financieras fijadas en Edimburgo. Los compromisos y los pagos sólo siguieron siendo insuficientes por lo que se refiere a las iniciativas comunitarias.

2.3. Los nuevos programas del objetivo n° 2 tuvieron en cuenta la prioridad concedida al empleo; al mismo tiempo, se ejecutaron 89 pactos territoriales en favor del empleo.

2.4. En materia de gestión, se establecieron 22 fichas en las que se definen una serie de categorías de gastos que pueden aspirar a la cofinanciación de los fondos.

2.5. Entre las prioridades temáticas figuraron las siguientes: la sociedad de la información, el desarrollo urbano y la interacción entre política regional y política de competencia.

2.6. 1997 fue también el año en que comenzó a prepararse la reforma de la política regional, en el marco de lo que luego sería la Agenda 2000.

2.7. Tras los temas horizontales de los informes anuales de 1995 (la dimensión ambiental de las intervenciones) y 1996 (el desarrollo tecnológico de las regiones), este Informe anual de 1997 se propone ilustrar las medidas en favor de las PYME.

2.8. Según el Informe, cerca de dos tercios de la mano de obra privada trabaja en las PYME, que generan un 60 % del volumen de negocios en la Unión Europea; por otra parte, según un estudio citado por la Comisión, son dichas empresas las que encierran el mayor potencial de crecimiento, rico en empleo.

2.9. En todo el período de programación 1994-1999, entre un 15 % y un 20 % de los recursos totales de los fondos se dedican de forma específica a medidas para dar impulso a las PYME y mejorar sus medios productivos y su entorno económico; dicho porcentaje varía según los Estados miembros, llegando al 40 % en algunos de ellos.

2.10. Esa financiación se emplea en una gran variedad de medidas: ayudas a la inversión en forma de subvenciones directas o a través de medidas de ingeniería financiera, cofinanciación de zonas de acogida de empresas, actividades de formación (incluida la gestión), servicios de asesoría e información, medidas de desarrollo de la IDT, actividades en el ámbito de la sociedad de la información y ayudas a la internacionalización.

2.11. En las directrices de la Comisión para la adaptación intermedia de los programas para las regiones del objetivo n° 1, presentadas el 30 de mayo, se defendía que los recursos disponibles deberían dar apoyo a las PYME y a las iniciativas de desarrollo local y de creación de empleo.

2.12. La Comisión emprendió una evaluación del impacto de los fondos estructurales en las PYME (que había sido objeto de una serie de observaciones por parte del Tribunal de Cuentas); los resultados de la evaluación se esperaban para finales de 1998.

3. Observaciones generales

3.1. En el capítulo 2, el Informe presenta los resultados por objetivo, pasando revista a las acciones en favor de las PYME, así como a las iniciativas comunitarias, las medidas innovadoras y los proyectos piloto, y las medidas de asistencia técnica. En la segunda parte de este capítulo, el Informe presenta de forma resumida los elementos más importantes en cada Estado miembro, separando los objetivos de las iniciativas comunitarias y destacando las medidas de ayuda a las PYME; esta presentación se completa con los cuadros financieros que figuran como anexo al final del Informe. La Comisión debería haber explicitado qué definición de PYME se utilizó en cada capítulo, sobre todo porque los debates en torno a esta cuestión a nivel comunitario han hecho evolucionar los conceptos y parámetros utilizados para tal definición. El CES se ha pronunciado en diversos dictámenes(3) sobre los problemas resultantes de la disparidad de definiciones existentes -no sólo a nivel comunitario, sino también en los Estados miembros- y de sus consecuencias para la atribución de las ayudas financieras a este sector.

3.2. En el capítulo 3 (dedicado a la evaluación y análisis de la repercusión de los fondos) figuran los resultados de las evaluaciones intermedias de todos los objetivos, así como las evaluaciones temáticas y horizontales y la relativa a la repercusión en el empleo. Por ejemplo, por lo que se refiere al objetivo n° 2, la Comisión considera que las estimaciones efectuadas a posteriori para el período 1989-1993 indican la creación bruta de 850000 puestos de trabajo, que corresponde a la creación neta de 450000 puestos de trabajo, con un coste medio de casi 42000 ecus por empleo neto (22000 ecus por empleo bruto). Según las estimaciones previas, el número de empleos creados o mantenidos ascendió a 650000 en el período 1994-1996 y a 880000 en el período 1997-1999, lo que arrojaría unos 11000 ecus por puesto de trabajo; estos guarismos no son comparables con los del período de programación anterior.

3.3. En el capítulo siguiente, la Comisión expone los resultados de la ejecución presupuestaria, el control financiero y la comprobación de la adicionalidad.

3.4. El capítulo 5 se ocupa de la coordinación con los distintos instrumentos financieros: Fondo de Cohesión, Banco Europeo de Inversiones, Fondo Europeo de Inversiones, CECA, mecanismo financiero del Espacio Económico Europeo, programas de educación y formación, y ayuda financiera comunitaria en el ámbito de las redes transeuropeas.

3.5. En el capítulo 6, la Comisión desarrolla el tema de la compatibilidad y sinergia con las demás políticas comunitarias, a saber: empleo y política social, medio ambiente, fomento de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, investigación y desarrollo tecnológico, redes transeuropeas, turismo, cultura, política de competencia, transparencia de los contratos públicos, política agrícola común y política pesquera común.

3.6. El artículo 31 del Reglamento de coordinación dispone que los informes anuales incluirán, entre otras cosas, "la lista de los grandes proyectos de inversiones productivas que se hayan beneficiado de la concesión de ayuda en virtud el apartado 2 del artículo 16; dichos proyectos deberán ser evaluados de forma sucinta". En el Informe correspondiente a 1997, la Comisión se limitó a hacer constar en un anexo los montantes a que ascendieron los compromisos y los pagos de tales "grandes proyectos", sin ninguna información adicional. Este problema podrá resolverse en el futuro, pues la nueva redacción del artículo 26 del Reglamento general -referente a los grandes proyectos- obliga a los Estados miembros a transmitir previamente a la Comisión las informaciones relevantes, mientras que según el antiguo Reglamento sólo era necesario que las enviasen oportunamente.

3.7. En el último capítulo se recogen las relaciones institucionales y el diálogo con los interlocutores económicos y sociales europeos. En el epígrafe referente al CES se echan en falta aspectos centrales de su actividad en el ámbito y período considerados, sobre todo su participación activa en el Foro europeo sobre cohesión, y sus dictámenes relativos al "Primer Informe sobre la Cohesión" y a la Agenda 2000, éste aprobado en octubre de 1997. Esta falta resulta tanto más extraña en la medida en que el CES era la única institución que se había pronunciado acerca del "Primer Informe sobre la Cohesión" y su dictamen había sido objeto de amplia difusión en el Foro europeo sobre cohesión; el CES fue, además, la primera institución en aprobar un dictamen sobre la Agenda 2000.

4. Observaciones específicas

4.1. Poco después de su publicación, la Comisión completó el Noveno Informe anual de los fondos estructurales, correspondiente a 1997, con el Informe de revisión intermedia de los programas de los objetivos n° 1 y n° 6. Dado que la evaluación intermedia viene a completar y pormenorizar aspectos importantes del Informe anual, el presente dictamen también tomará en consideración sus resultados.

4.1.1. Como reconoce dicho Informe de revisión intermedia, "el principal objetivo de los MCA y los DOCUP es reducir las disparidades en la renta per cápita de los Estados miembros". En él se afirma, por otra parte, que "el hecho de que el empleo constituya un objetivo primordial de la UE también se ha reflejado en una serie de modificaciones de los programas, como la introducción oficial de los pactos territoriales por el empleo. Además, los cambios que han experimentado las políticas nacionales de empleo [...] también han dado lugar a que se reorienten algunas medidas de formación". Esta confusión, que -lamentablemente- ha aumentado durante los últimos años, y con la que se pretendía medir la eficacia de la utilización de los fondos estructurales, no ayuda a realizar una evaluación correcta. La eficacia se mide atendiendo a la relación entre resultados y objetivos (mientras que la eficiencia se mide atendiendo a la relación entre resultados y recursos empleados), por lo que no se pueden evaluar correctamente los resultados si se ponen en relación con objetivos que no eran tales.

4.1.2. La evaluación permitió también un mayor conocimiento, por parte de los gestores y de los comités de seguimiento, de sus programas operativos, facilitando la revisión intermedia de éstos y mejorando su gestión. Por lo que se refiere a los interlocutores sociales, éstos "también han intervenido en este proceso en la medida en que han participado en los comités de seguimiento", según reconoce el Informe de evaluación intermedia. Dado que en muchos casos tal participación aún no existe, tampoco la ha habido en la evaluación, lo que resulta especialmente lamentable habida cuenta de que los interlocutores sociales tienen un conocimiento concreto y sobre el terreno de los proyectos, que sería muy útil para la revisión intermedia a la que se ha procedido.

4.1.3. El tema del desarrollo de los recursos humanos fue uno de los que suscitó más modificaciones en el contexto de la revisión intermedia, como también se puede constatar en el Noveno Informe anual de los fondos estructurales. Además de que la realidad evoluciona muy rápidamente -obligando a realizar ajustes-, la concepción de muchos programas es horizontal ("de arriba abajo") y se aplica a realidades económicas y geográficas diferentes, por lo que tiene poco arraigo en las prioridades locales. La iniciativa de los pactos territoriales en favor del empleo -que pretendía implantar un enfoque "de abajo arriba"- fue positiva, pero sus efectos prácticos parecen haber sido muy limitados, entre otras cosas porque no se asignaron suficientes recursos adicionales para hacer frente a estas nuevas iniciativas.

4.1.4. El Informe de revisión intermedia no desarrolla suficientemente el tema de la pesca y no ayuda a encontrar una respuesta para las cuestiones pendientes en este sector, que parece ser uno de los que experimenta mayores atrasos, insuficiencias y dificultades.

4.1.5. Una cuestión común a muchos programas operativos e iniciativas comunitarias es la de los criterios de selección de los proyectos. El Informe de revisión intermedia aborda esta cuestión, pero se limita a dejar constancia de que contar con sistemas de calificación relativamente sofisticados puede no ser una condición suficiente para seleccionar los mejores proyectos, ante problemas como los relativos a la fiabilidad de la información y de las previsiones facilitadas por los solicitantes. El CES advierte de que, en muchos casos, los proyectos presentados por los interlocutores sociales no reciben un apoyo suficiente y son postergados en favor de otros que más tarde, ya sin apoyo comunitario, ver truncada su continuidad.

4.2. Por lo que se refiere al Informe anual, el CES resalta la importancia del tema escogido para el informe de este año (las acciones en favor de las PYME en el marco de las intervenciones de los fondos estructurales), que ha permitido evaluar las múltiples iniciativas existentes. La contribución de las PYME a la creación de empleo es ampliamente reconocida, pero no se puede decir lo mismo de los sistemas de ayudas, que muchas veces se conceden con el pretexto de mantener empleos. Por el contrario, de algunas evaluaciones efectuadas en los Estados miembros se desprende que los sistemas de ayudas no son, en sí mismos, eficaces para crear empleo, sino que constituyen gastos desproporcionados con relación a los resultados alcanzados.

4.3. El CES sugiere que el próximo Informe anual (el correspondiente a 1999) tenga como tema horizontal la participación de los interlocutores económicos y sociales. El artículo 4 del vigente Reglamento marco destaca la importancia de esta participación, que refuerzan los nuevos Reglamentos de 21 de junio de 1999. Sería importante que, en esta fase de preparación del próximo período de programación, se recopilase información, se señalasen las buenas prácticas en el campo de la participación de los interlocutores económicos y sociales y se refiriesen casos de proyectos gestionados por los interlocutores sociales a nivel local, regional, nacional, transfronterizo y comunitario.

4.4. En cuanto a las enseñanzas que cabe extraer del Informe anual de cara al próximo período de programación, el CES subraya la importancia del hasta ahora objetivo n° 4 (cuya finalidad es facilitar la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales) y la necesidad de mantener esta perspectiva. El Informe anual es muy conciso por lo que atañe a los objetivos nos 3 y 4; las experiencias llevadas a cabo por los interlocutores sociales y los poderes públicos deberían ser más conocidas, para favorecer su utilización en el próximo período de programación. En particular, las medidas para mitigar los efectos de las transformaciones producidas por la sociedad de la información -o, más generalmente, por la sociedad del conocimiento- no pueden limitarse a los jóvenes, por muy grande que sea su importancia, sino que deben abarcar también a los trabajadores actualmente en activo.

4.5. En el próximo período de programación no se debería dar marcha atrás en la coordinación de las acciones de los fondos estructurales y de los distintos instrumentos financieros; al contrario, habría que esforzarse más por compaginar la actuación de los fondos y de los distintos instrumentos financieros. Para los gestores de los fondos puede ser más fácil elaborar unos pocos programas de ámbito nacional, a los que los proyectos deberían adaptarse; pero para las actividades sobre el terreno la simplificación sigue siendo lo más importante. Debería dejarse más margen para un enfoque "de abajo arriba", al tiempo que la coordinación entre los fondos debería llevarse a cabo allí donde es más importante -es decir, sobre el terreno- y no donde más fácil resulta -en los documentos.

4.6. Sería negativo que los proyectos financiados por uno de los otros fondos no fuesen acompañados de medidas adecuadas en el ámbito de la formación profesional de los hombres y mujeres de la región, como tantas veces sucedió en el pasado. La coordinación del Fondo Social Europeo con los demás fondos resulta particularmente importante porque, en este cambio de siglo, la cualificación de los recursos humanos constituye la cuestión clave para los desafíos de la sociedad del futuro. En este contexto, no merece una consideración positiva que los tímidos avances de coordinación conseguidos en el pasado en las regiones del objetivo n° 1 no sean aplicados, ni por el FEOGA-Garantía ni por el Fondo Social Europeo, en el próximo período de programación.

Bruselas, el 20 de octubre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Para evitar problemas interpretativos de este tipo, es necesario aclarar que, cuando un Reglamento del Consejo dispone el envío al CES de informes anuales de políticas comunitarias sobre las que se consulta de oficio al CES, éste puede iniciar el procedimiento para la elaboración de un dictamen sin considerarlo "de iniciativa", tal como hacen el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones.

(2) La redacción de este apartado toma como base la "Síntesis general" con la que se abre el Informe.

(3) Véase, principalmente, el Dictamen sobre el "Tercer informe anual del Observatorio Europeo para las PYME", DO C 82 de 19.3.1996, p. 5.