Dictamen sobre:

- el Informe anual - Instrumento financiero de cohesión 1993/1994, y

- el Informe anual 1994 - Fondo de cohesión - Suplemento

(96/C 82/03)

Los días 20 de enero y 20 de junio de 1995, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre los Informes anuales mencionados arriba.

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de diciembre de 1995 (Ponente: Sr. Mercé Juste).

En su 331° Pleno (sesión del 20 de diciembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. El presente dictamen examina conjuntamente dos informes de la Comisión: uno sobre el instrumento financiero de cohesión (IFC) y otro sobre el Fondo de cohesión. El primero se refiere a las decisiones tomadas por la Comisión de común acuerdo con los Estados miembros interesados entre el 1 de abril de 1993 y el 26 de mayo de 1994, fecha de la entrada en vigor del Reglamento por el que se crea el Fondo de cohesión, objeto del segundo informe, que abarca el período comprendido entre el 26 de mayo y el 31 de diciembre de 1994.

1.2. La creación del Fondo de cohesión, prevista en el artículo 130 D del Tratado, responde al objetivo de reforzar la cohesión económica y social contribuyendo financieramente a la realización de proyectos en los sectores del medio ambiente y de las redes transeuropeas en materia de infraestructuras del transporte. Este apoyo financiero, por un importe de 15 150 millones de ecus a precios de 1992 para el período 1993-99, está destinado a Irlanda, Grecia, España y Portugal.

1.3. El Comité Económico y Social recuerda que apoyó las propuestas encaminadas a la creación del IFC, así como del Fondo de cohesión ().

2. Observaciones generales

2.1. El Comité Económico y Social se congratula de tener la posibilidad de pronunciarse sobre dichos informes y, una vez más, espera contribuir de manera positiva a que en adelante se apliquen con mayor eficacia las disposiciones que regulan el Fondo. No obstante, insiste en la necesidad de disponer de datos comparables sobre los proyectos financiados en los distintos Estados miembros.

2.2. El Comité acoge favorablemente los informes de la Comisión que contienen observaciones detalladas y datos muy útiles sobre la aplicación de las intervenciones del instrumento y del Fondo de cohesión durante el período cubierto, en los que se constata el buen inicio de sus actuaciones.

2.3. El Comité Económico y Social reconoce que la Comisión ha tenido que trabajar en condiciones difíciles debidas, por una parte, a la inseguridad jurídica derivada de la no ratificación del Tratado de Maastricht en el momento de la entrada en vigor del IFC y, por otra, a que el conjunto de los medios administrativos y jurídicos de gestión y de control del IFC han tenido que ser aplicados en plazos muy breves. El Comité destaca los esfuerzos realizados a este respecto tanto por la Comisión como por los Estados miembros.

2.4. La próxima revisión del Reglamento está prevista para antes de finales de 1999, a pesar de que el Comité manifestó su deseo de que la fecha de revisión del Reglamento fuese 1996. Hasta dicha fecha, la Comisión deberá presentar varios informes anuales de seguimiento del Fondo. El Comité recomienda, para facilitar el análisis del seguimiento y la valoración de las actuaciones del Fondo, que, a partir de ahora, los informes se realicen tomando como período de referencia el año natural. Asimismo, recuerda que el plazo establecido para su presentación es de seis meses desde la finalización del período analizado, aspecto que no ha sido respetado en el informe sobre el IFC. El Comité Económico y Social lamenta que en el suplemento del informe de 1994 no se incluya un análisis global de las intervenciones desde la entrada en vigor del IFC.

2.5. La Comisión hace referencia en el primer informe a la contribución positiva del Comité Económico y Social a la aprobación y puesta en marcha del IFC, del propio Reglamento del Fondo de cohesión y de las disposiciones de aplicación del mismo. Sin embargo, el Comité lamenta que, mientras se mencionan las enmiendas presentadas por el Parlamento Europeo, se omitan los principales puntos recogidos en los anteriores dictámenes del CES. En el futuro sería deseable que en este tipo de análisis se recogieran las principales preocupaciones expresadas por el CES.

2.6. El Comité Económico y Social ha tomado nota del informe del Tribunal de Cuentas sobre la aplicación del IFC, y considera que las críticas que contiene, generalmente constructivas, tienen como finalidad la aplicación más eficaz y transparente del Fondo y, por tanto, en adelante la Comisión debería tomarlas en consideración en la medida de lo posible.

2.7. Sin perjuicio de las observaciones efectuadas supra y en el capítulo 3 infra, el Comité felicita a la Comisión y a los Estados miembros por los avances realizados en la aplicación de los procedimientos del Fondo de cohesión y, en particular, por garantizar que los créditos de compromiso para 1993 y 1994 hayan agotado la totalidad de la ayuda financiera disponible en el presupuesto comunitario.

3. Observaciones específicas

3.1. Los informes indican que la distribución de los fondos, conforme a su naturaleza y siguiendo el «equilibrio adecuado» mencionado en los Reglamentos por los que se rigen el IFC y el Fondo de cohesión, se ha establecido de la siguiente forma:

3.1.1. Distribución por sector

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.1.2. Distribución por sector y por país

> SITIO PARA UN CUADRO>

En opinión del Comité Económico y Social, este reparto, aunque varía de un Estado miembro a otro, puede considerarse satisfactorio, teniendo en cuenta las dificultades de tipo administrativo y de planificación con que se han enfrentado los Estados miembros, principalmente en el ámbito del medio ambiente.

Además, en opinión del Comité, el objetivo del «equilibrio adecuado» entre proyectos del ámbito de los transportes y proyectos del ámbito del medio ambiente debería inscribirse en un periodo superior al año civil, dando cierto margen de flexibilidad para la definición de prioridades de cada Estado durante los sucesivos ejercicios. Desde este punto de vista, el Comité Económico y Social manifiesta su deseo de que en los futuros informes se haga referencia a la evolución del equilibrio global, tomando en consideración las asignaciones anuales acumuladas para cada ámbito, lo que, a la larga, permitirá evaluar globalmente la realización del objetivo del equilibrio del Fondo. El Comité reitera su interés en que se aumente la parte relativa al medio ambiente en los ejercicios sucesivos. A este respecto, el Comité se congratula por el reequilibrio iniciado en 1994 respecto del reparto de proyectos, tal como se pone de manifiesto en el informe suplementario de la Comisión.

3.1.3. Distribución por países

>SITIO PARA UN CUADRO>

El Comité observa con satisfacción que los créditos presupuestarios para 1993 y 1994 se acercan al punto medio de las bandas de dotación indicativa, e insta a la Comisión a que mantenga esa situación en lugar de permitir que las dotaciones anuales se acerquen a los extremos de dichas bandas anchas.

3.2. En lo tocante al reparto de fondos en el ámbito de los transportes, los cuatro Estados interesados han destinado durante el período analizado más del 70 % de los recursos a proyectos en el sector viario.

Pese a reconocer que estos países necesitan modernizar y desarrollar sus redes de carreteras, el Comité considera que convendría mejorar el equilibrio entre los distintos medios de transporte.

El Comité Económico y Social desea llamar la atención de la Comisión sobre la necesidad de conceder prioridad, entre los proyectos presentados en el sector de los transportes, a aquellos que tomen en mayor consideración el respeto del medio ambiente.

Respecto al sector del medio ambiente, el Comité observa que la protección del entorno natural sólo recibe una mínima parte de los créditos disponibles, mientras que, precisamente, este aspecto está especialmente amenazado en los países beneficiarios del Fondo de cohesión.

3.3. El Comité destaca de nuevo la situación particular de las zonas insulares ultraperiféricas e insta a los Estados miembros a que, en aras del objetivo general de cohesión, tomen en consideración los problemas específicos de estas zonas, a fin de poner término a su aislamiento, dado que forman parte de los importantes recursos naturales de la Unión.

3.4. Las prioridades de intervención con respecto a los proyectos de ayuda se confían a los Estados miembros en el respeto de las disposiciones fijadas en el artículo 2 del Reglamento del Consejo y completadas por el Consejo Europeo de Edimburgo de 1992. Los dos informes presentan una descripción general, que no es homogénea para todos los países, de los proyectos financiados más significativos, así como de los objetivos perseguidos a nivel nacional. Teniendo en cuenta que el enfoque adoptado para las financiaciones del Fondo de cohesión, con arreglo al artículo 130 D del Tratado, es el de proyectos y no el de programas, como es el caso de los Fondos estructurales, el Comité recomienda que en los futuros informes se valoren las contribuciones de los proyectos subvencionados en relación con los objetivos no sólo nacionales sino también comunitarios.

3.5. El Comité respalda la iniciativa de la Comisión, presentada bajo la rúbrica «Intervenciones en estudios y medidas técnicas de apoyo - Asistencia técnica», de celebrar contratos con el fin de reforzar las evaluaciones sistemáticas de los proyectos, las normas concretas para realizarlos y el impacto real y potencial de su ejecución. Sin embargo, comprueba que las cifras de utilización de la partida «Estudios preparatorios y Asistencia técnica» son muy inferiores a las previstas, lo que debería llevar a una reflexión sobre las causas de su infrautilización.

El Comité considera que la experiencia de participación del BEI constituye una contribución eficaz para la evaluación y seguimiento de los proyectos financiados por el Fondo de cohesión. En la medida de lo posible, el Comité desearía obtener información más detallada sobre la contribución del BEI en la materia.

3.6. El Comité insiste una vez más en la necesidad de proceder a consultas con los interlocutores económicos y sociales en los Estados miembros. Esta participación debería tener lugar en todas las etapas del establecimiento de prioridades, aplicación y seguimiento de los proyectos financiados. A este respecto, el Comité se remite a las observaciones formuladas en relación con el artículo 4 del Reglamento marco de los Fondos estructurales (). Esta participación facilitaría una base más amplia para la selección de los proyectos, una mayor transparencia y eficacia en las asignaciones comunitarias, una mejor coordinación a nivel nacional entre los proyectos financiados por la Comunidad y otros proyectos, y una mayor coherencia para las financiaciones futuras.

El Comité Económico y Social considera oportuno proceder a una consulta previa de los consejos económicos y sociales de los Estados miembros que cuentan con dichos órganos, en la fase del establecimiento de prioridades a nivel nacional.

3.7. Con el fin de facilitar el examen de la conformidad de los proyectos con los objetivos perseguidos por el Fondo de cohesión, en particular en el ámbito de las redes transeuropeas, el Comité estima conveniente que la Comisión facilite una visión de conjunto de la evolución de los proyectos financiados mediante gráficos o mapas, para poder verificar en qué medida las inversiones efectuadas con cargo a este Fondo tienen en cuenta las redes ya definidas como prioritarias.

3.8. Los informes ponen de manifiesto la aprobación, al amparo del IFC, de numerosos proyectos o grupos de proyectos considerados modestos por su valor, principalmente en el ámbito del medio ambiente. El Comité, aun mostrándose a favor de la flexibilidad a este respecto, recomienda recurrir en la medida de lo posible, y de acuerdo con las características específicas de cada país beneficiario, a una mayor reagrupación de las ayudas.

3.9. En el marco del Fondo de cohesión, la ayuda está condicionada a que los Estados miembros cuenten con un programa que conduzca al cumplimiento de los criterios de convergencia según lo establecido en el artículo 104 C del Tratado CE. Las disposiciones sobre la condicionalidad no se han aplicado al instrumento financiero de cohesión. El informe de la Comisión, según lo dispuesto en el punto 3 del Anexo II del Reglamento 792/93, presenta una información sucinta sobre los programas de convergencia de los países beneficiarios indicando su evolución y, en especial, los aspectos referentes a los objetivos de reducción de los déficit públicos.

En este sentido, el Comité considera oportuno que, en sucesivos informes, se establezca una información más detallada sobre la evolución del déficit público de cada Estado miembro y sobre las normas de condicionalidad aprobadas en la Cumbre de Edimburgo y que se aplicarán a partir de noviembre de 1995. Esta información no deberá ir en detrimento de la relativa a la evolución de los programas de convergencia.

3.10. La información contenida en el informe sobre los criterios utilizados por los Estados miembros para la evaluación de los proyectos subvencionables muestra la existencia de dificultades en la metodología utilizada y demuestra en algunos casos la necesidad de mejorar las técnicas de valoración económica utilizadas, principalmente en el ámbito del medio ambiente. El Comité comparte este enfoque y considera que esta mejora debe llevarse a cabo en coordinación con la Comisión, con el fin de lograr una mayor eficacia de los proyectos.

3.11. El Comité subraya la necesidad de que la decisión sobre la financiación de un proyecto sólo se adopte cuando se disponga de una documentación completa y de calidad para evaluar el proyecto propuesto por el Estado miembro.

El Comité considera necesario que la Comisión indique de manera general el porcentaje de proyectos aprobados con respecto al total de proyectos presentados, así como las principales razones de las decisiones de rechazo. Esta práctica aumentaría la transparencia y eficacia de la evaluación y selección de los proyectos por la Comisión.

3.12. El corto período de vigencia del Fondo de cohesión no permite determinar de forma definitiva las repercusiones económicas y sociales de los proyectos financiados por el mismo. El Comité reconoce la necesidad de llevar a cabo estos análisis y considera conveniente que en los futuros informes se describan con mayor detalle los métodos de análisis utilizados y, principalmente, los efectos socioeconómicos de los proyectos financiados por el Fondo de cohesión. Especial atención deberá prestarse a la competitividad, al crecimiento económico y a la creación de empleo, habida cuenta del nivel de desempleo de algunos países que reciben ayuda del Fondo de cohesión.

3.13. El seguimiento de los proyectos es clave para asegurar una mejor gestión de los fondos. En el capítulo sobre los Comités de Seguimiento se quiere dar una imagen de eficacia, aunque, con el retraso en su creación, la escasez de sus reuniones y la información disponible, aún no se aprecia. Una de las conclusiones generalizadas para el primer año de funcionamiento se refiere a las modificaciones y retrasos producidos en la realización de los proyectos debido, en gran parte, a que la mayoría de los mismos fueron presentados en los últimos meses de 1993.

En el informe suplementario para 1994, los datos ofrecidos por la Comisión sobre los Comités de Seguimiento se limitan a un solo Estado miembro. El Comité sugiere que, en lo sucesivo, la Comisión haga referencia en sus informes a los mecanismos de seguimiento creados o que deberán crearse en cada país, subrayando el nivel de intervención previsto por parte de los interlocutores económicos y sociales.

El Comité espera que la Comisión ponga todo su interés en el funcionamiento de los Comités de Seguimiento, que han sido creados de manera independiente para cada país beneficiario, y amplíe la información sobre el contenido de sus reuniones. Además de la participación de los representantes de las regiones en los Comités de Seguimiento, recuerda la necesidad de que se incluya en los mismos a los interlocutores económicos y sociales y lamenta que en su composición actual no se encuentre aún ninguno de sus representantes.

A falta de cualquier otra base para determinar las prioridades nacionales, los Comités de seguimiento desempeñan un papel crucial y reflejan un abanico de intereses más amplio que el de los propios operadores.

3.14. Las misiones de control de los proyectos financiados efectuadas por la Comisión han sido pocas respecto del número total de proyectos financiados y la información que se facilita en el informe sobre sus resultados no permite sacar conclusiones. No se hace mención alguna de los sistemas de gestión y control establecidos en los Estados miembros, lo que hace difícil la verificación del desarrollo de los proyectos. El Comité solicita a la Comisión que subsane estas carencias, en especial dando un carácter más sistemático a dichos controles.

3.15. Es necesario un estrecho seguimiento del Reglamento relativo a la lucha contra las irregularidades y la recuperación de las sumas indebidamente pagadas por el Fondo de cohesión. El Comité Económico y Social toma nota de que la Comisión no ha detectado fraudes en la financiación de los proyectos. No obstante, insta a la Comisión a que, en los próximos informes, haga públicos los informes que los países miembros elaboren, conforme a lo que estipula el Reglamento, sobre las irregularidades o defectos que puedan encontrar en la gestión de los fondos.

3.16. Los informes presentan, de forma detallada, los diferentes tipos de acciones de información y publicidad desarrolladas por la Comisión desde el inicio de la aplicación del Fondo de cohesión. Este tipo de medidas, que responden a una política de transparencia, siempre son apreciadas y nunca son suficientes. El Comité recomienda su continuidad y, en la medida de lo posible, una mayor proliferación de las mismas tanto a nivel comunitario como nacional y regional.

3.17. El Comité Económico y Social insiste en la importancia de la coordinación con los demás instrumentos de carácter estructural y otros programas comunitarios (Fondos estructurales, LIFE, RTE) y se felicita por los esfuerzos de la Comisión dirigidos principalmente a evitar que se produzcan dobles financiaciones.

Por último, el Comité insta a la Comisión a que en sus futuros informes indique con más detalle la contribución de los demás instrumentos comunitarios a la financiación de los proyectos que hayan obtenido una ayuda al amparo del Fondo de cohesión.

3.18. A fin de alcanzar un mayor grado de transparencia y, en particular, una información más adecuada sobre el resultado de las actividades desarrolladas en el marco del Fondo de cohesión, el Comité recomienda a la Comisión que ponga de relieve las medidas destinadas a facilitar la difusión de la información. Esta difusión debe ser lo más amplia posible y, a este respecto, el Comité considera que la versión consolidada del informe, presentada por la Comisión para el período 1993-1994, puede constituir un paso positivo en esta dirección.

Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 108 de 19. 4. 1993; DO n° C 133 de 19. 5. 1994.

() DO n° C 393 de 31. 12. 1994.