COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 15.12.2011 
SEC(2011) 1566 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
que acompaña al documento 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL 
CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE 
LAS REGIONES 
Hoja de Ruta de la Energía para 2050 
{COM(2011) 885 final} 
{SEC(2011) 1565 final} 
{SEC(2011) 1569 final}  
 
ES 2   ES 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Nuestro bienestar, nuestra i ndustria y nuestra economía depe nden de una energía segura, 
garantizada, sostenible y asequi ble. La energía es una necesidad  diaria en el mundo moderno, 
que en Europa se suele dar por sentada. El  sistema energético y su organización han 
evolucionado a lo largo de los siglos, por no decir de los milenios, recurriendo a diferentes 
combustibles y sistemas de distribución. Nuestr o sistema energético actual y las maneras en 
que producimos, transformamos y consumimos la energía parecen insosten ibles en el futuro 
debido a: elevadas emisiones de gases de efect o invernadero (GEI), ri esgos de seguridad de 
suministro y riesgos de competitividad relacionados con los elevados costes de la energía y la falta de inversión.  
Nos llevará décadas encaminar nuestros sistemas  energéticos por una vía más garantizada y 
sostenible. No existe una sola fórmula mági ca capaz de cambiar esta situación. No hay 
ninguna fuente de energía que sea abundante y que no tenga inconvenientes en cuanto a su 
sostenibilidad, seguridad de suministro y competitividad (precio). Esta es la razón por la que la solución exigirá contrapartidas  y el mercado por sí solo, en el entorno reglamentario actual, 
puede no ser capaz de darlas. Sin embargo, serán necesarias inversiones de importancia en el 
futuro próximo para sustituir los activos energéticos con el fin de garantizar a los ciudadanos 
un nivel de confort similar a precios asequi bles, garantizar un suministro asegurado y 
competitivo de entradas de energía para las empresas y respetar el medio ambiente.  
Depender de fuentes de energía que produzcan me nos carbono, interiores (es decir, de dentro 
de la UE) o más diversificadas, producidas y consumidas de forma eficiente, puede aportar 
ventajas importantes no sólo para el medio am biente, la competitividad y la seguridad del 
suministro energético, sino también en cuanto  al crecimiento económico, el empleo, el 
desarrollo regional y la innovaci ón. ¿Cuáles son los obstáculos que nos encontramos? ¿Por 
qué el cambio hacia un sistema energético que utilice fuentes de energía hipocarbónicas, más 
competitivas y más diversificadas no se está produciendo o lo está haciendo con excesiva lentitud? 
Existen varios factores que impiden ese cambio:  1) los precios de los mercados de  la energía no reflej an plenamente todos los costes para la 
sociedad  en términos de contaminación, emisiones de  GEI, agotamiento de recursos, residuos, 
utilización del suelo, calidad del aire y dependencia geopolítica.  
2) la inercia del sistema físico .  
La mayoría de las inversiones en el sistema energético son ac tivos a largo plazo que conducen 
a importantes efectos de retraimiento ( lock-in effects ) y cualquier cambio del sistema se 
materializa solamente de forma gradual.  
3) la percepción de la opinión públi ca y la mentalidad de los usuarios . 
La percepción de los riesgos relacionados con la  construcción de nuevas centrales eléctricas e 
infraestructuras por parte del público en genera l puede ser más negativa que las opiniones de 
los expertos. También puede llevar mucho tiempo y requerir incentiv os o reglamentación 
adecuados el persuadir a los ciudadanos de que  modifiquen la forma en que calientan sus 
hogares, realizan sus transportes, etc.  
 
ES 3   ES 4) la incertidumbre en relaci ón con las novedades tecnológicas, la demanda, los precios y la 
concepción del mercado .  
El sistema energético se caracter iza por una gran proporción de costes fijos a largo plazo que 
necesitan recuperarse a lo largo de varias dé cadas. La incertidumbre puede reducir de forma 
significativa los riesgos de los inversores y sus costes, y hacer que los consumidores y las empresas sean reacios a la inversión.  
5) mercados imperfectos
. 
La competencia es muy débil en algunos Estados miembros en que los mercados siguen 
estando dominados por los operadores históricos. Otro factor es la miopía del mercado, es 
decir, el hecho de que las inversiones a largo plazo no son realizadas necesariamente por los 
agentes del mercado, que por lo general se ven arrastrados hacia ganancias a más corto plazo. 
Los mercados en desarrollo para los servicios de eficiencia energética y fuentes de energía 
renovables (FER) descentralizadas se enfrentan con un bajo número de agentes y con la falta 
de un marco reglamentario facilitador. 
2. ANÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD Y DEL VALOR AÑADIDO DE LA UE  
La competencia de la UE en el ámbito de la energía está establecida en el artículo 194 del 
Tratado de Funcionamiento  de la Unión Europea1. Las competencias de la UE relacionadas 
con la lucha contra el cambio climático, inclui das las reducciones de emisiones de GEI en el 
sector de la energía y en otro s sectores, están recogidas en los artículos 191 a 193. Desde un 
punto de vista económico, la mejor manera de logr ar gran parte de la evolución del sistema 
energético es planificarla a escala del conjunto de la Unión, englobando tanto la actuación de 
la UE como la del Estado miembro y respet ando al tiempo sus competencias respectivas.  
3. OBJETIVOS DE LA INICIATIVA DE LA UE 
El objetivo general es forjar una visión y una estrategia de la forma en que el sistema 
energético de la UE puede descarbonizarse de  aquí a 2050, sin descuidar al mismo tiempo los 
objetivos de seguridad del suministro y competitividad. 
Para lograr el objetivo general, se es tán proponiendo objetivos más específicos: 
i) Dar mayor certidumbre a los inversores en lo  relativo a posibles orientaciones estratégicas 
futuras a nivel de la UE, mostrando las distinta s vías hacia la descar bonización para 2050, así 
como sus principales impactos económicos, sociales y medioambientales; 
                                                 
1 Artículo 194: 
1. En el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la 
necesidad de preservar y mejorar el medio ambien te, la política energética de la Unión tendrá por 
objetivo, con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros: 
a) garantizar el funcionamiento del mercado de la energía; 
b) garantizar la seguridad del abas tecimiento energético en la Unión; 
c) fomentar la eficiencia energética y el ahorro ener gético así como el desarrollo de energías nuevas y 
renovables; 
y d) fomentar la interconexión de las redes energéticas. 
 
ES 4   ES ii) Mostrar las compensaciones entre objetivos polít icos, así como entre las diferentes vías de 
la descarbonización e identificar los elemen tos comunes de todas las vías hacia la 
descarbonización; 
iii) Establecer jalones a partir de 2020 para m ovilizar a las partes in teresadas y ofrecer una 
mayor certidumbre para el periodo posterior a 2020. 
La Hoja de Ruta 2050 debería basarse en los actu ales objetivos de la po lítica energé tica de la 
UE: sostenibilidad, seguridad del suministro y competitividad.  
4. OPCIONES DE ACTUACIÓN  
La presente evaluación de impacto no es la clásica evaluación que enumera las opciones de 
actuación para alcanzar determinados objetivos po líticos y a continuación evalúa los impactos 
de dichas opciones de act uación para determinar cuál es la que se debe elegir. En lugar de 
ello, examina una serie de pos ibles evoluciones futuras para  obtener informaciones sólidas 
sobre la forma en que el sistema energético podría lograr la reducción del 85 % de las 
emisiones de CO 2 relacionadas con la energía en comparación con 1990 (lo que corresponde a 
una reducción del 80 % de las emisiones de GEI antes de 2050) y mejo rar la seguridad del 
suministro y la competitividad, sin seleccionar ninguna de ellas.  
Para un análisis de la descarbonización de l sistema energético, podían proponerse varias 
hipótesis de trabajo útiles. La  concepción de las hi pótesis de trabajo fue objeto de amplios 
debates entre las diversas part es interesadas. Las partes in teresadas y la Comisión Europea 
identificaron cuatro rutas principales de descar bonización para el sector de la energía: la 
eficiencia energética tendría incidencia principa lmente sobre la demanda y las FER, la energía 
nuclear y la captura y almacenamiento de carbono (CAC) sobre todo sobre la oferta (y 
reducirían la intensidad en carbono del suminist ro). Las opciones de ac tuación (hipótesis de 
trabajo) propuestas exploran cinco combinaci ones diferentes para la s cuatro opciones de 
descarbonización. Las opciones de  descarbonización nunca se expl oran aisladamente, ya que 
la interacción de diferentes elementos tendrá  que ser necesariamente incluida en cualquier 
hipótesis de trabajo que evalúe todo el sistema energético. Todas la hipótesis de 
descarbonización logran la reducción del 85 % de las emisiones relacionadas con el CO 2 para 
2050 y se evaluará minuciosamente si cada una de las opciones de actuación mejora también la seguridad del suministro y la competitividad del sector de la energía, así como si da lugar a costes energéticos asequibles. 
 Opciones de actuación 
1 Mantenimiento de la situación actual  (escenario de referencia común2) 
 
1bis Hipótesis de trabajo de las iniciativas políticas actuales – IPA (hipótesis de 
referencia actualizada) 
                                                 
2 Utilizado también en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva y en el Libro 
Blanco del transporte.  
 
ES 5   ES 2 Hipótesis de alta eficiencia energética 
3 Hipótesis de tecnologías de  suministro diversificadas3 
4 Hipótesis de la alta utilizaci ón de las energías renovables 
5 Hipótesis de la captura y almacenamiento de carbono diferidos 
6 Hipótesis de la baja utilización de energía nuclear 
5. EVALUACIÓN DE IMPACTOS Y COMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
Impactos medioambientales Por lo que respecta a los impactos medioambie ntales, todas las opciones reducen de forma 
significativa el consumo energético, siendo la hipótesis de la alta eficiencia energética la que 
presenta la máxima reducción. La composición de la combinación energé tica también diferirá 
de forma considerable en un sistema descarboni zado con un incremento acusado de las FER 
en todas las hipótesis. La evol ución nuclear dependerá de los supuestos políticos adoptados y 
oscilará del 2 al 18 % de presencia en el cons umo de energía primaria. La cuota del gas más 
elevada es la de la hipótesis de baja util ización de energía nuclear, con una penetración 
importante de CAC. El petróleo y los co mbustibles sólidos descienden. La cuota de 
electricidad en el consumo de energía final se duplica respecto a los niveles actuales y la 
electricidad se convierte en la fuente más impor tante de energía final. Todas las hipótesis de 
descarbonización alcanzan una reducción del 80 % de los GEI y reducciones del 85 % de la 
energía relacionada con el CO
2 en 2050 con respecto a 1990, así como emisiones acumuladas 
equivalentes a lo largo del periodo analizado. En 2030, las emisiones de CO 2 relacionadas con 
la energía son entre un 38 y un 41 % inferiores, y las reducciones totales de emisiones de GEI 
son inferiores en un 40-41 %.  
Impactos económicos 
Diversos análisis de las políti cas del carbono y la energía en el  PIB sugieren que su impacto 
es bastante limitado. Dependiendo de la hipó tesis de descarbonizaci ón, no existen costes 
adicionales medios anuales del sistema ener gético debidos a la consecución de esta 
descarbonización tan importante como parte de un esfuerzo global frente a las hipótesis de 
referencia e IPA, o bien son reducidos. Por lo que respecta a los precios de la electricidad, 
algunas opciones de actuación muestran una pequeña reducción de los precios de la 
electricidad en comparación con las hipótesis de referencia e IPA (eficiencia energética y 
tecnologías de suministro dive rsificadas), mientras que otras muestran incrementos (alta 
utilización de FER y, en menor medida, baja ut ilización de energía nucle ar). Los precios del 
régimen de comercio de derechos de emisi ón de carbono son considerablemente más altos en 
las hipótesis de referencia e IPA, mientras que  los de los combustibles son más bajos. Todas 
las opciones de actuación requieren infraestruc turas energéticas cada vez más sofisticadas 
                                                 
3 La hipótesis 3 reproduce la hipótesis de las tecnol ogías eficaces y generalmente aceptadas, utilizadas en 
la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica y en el Libro Blanco del transp orte sobre la base de 
la hipótesis 1 bis.  
 
ES 6   ES (líneas eléctricas, redes inteligentes y almacenamie nto), siendo la hipótesis de alta utilización 
de FER la que presenta las mayores exigencias.  
Impactos sociales 
La dimensión social de las hoj as de ruta de la descarboni zación es crucial puesto que la 
economía hipocarbónica exigirá profundos cambios en varios sectores que afectarán a las 
empresas, el empleo y las condiciones de trab ajo. Es necesario abordar la enseñanza y la 
formación desde una fase temprana con el fin de  evitar el desempleo en  algunos sectores y la 
falta de mano de obra en otros.  
El impacto de las políticas de descarbonización sobre el empleo  no es sustancial de aquí a 
2020, tal como demuestran varios estudios, pero  las inversiones en nue vas tecnologías podrán 
desatar la demanda de puestos de trabajo co n mayores cualificacione s. La seguridad del 
suministro energético medida en cuanto a de pendencia de las import aciones mejora en todas 
las opciones políticas de aquí a 2050, siendo las me joras de la hipótesis de alta utilización de 
FER las más considerables. Por lo que respect a a la asequibilidad para los hogares de los 
costes de la energía, todas las opciones muestran importantes  ahorros de combustible, pero 
también costes más elevados en cuanto a capital e inversiones en eficiencia energética. Los gastos totales en energía realizados por los hogares son más elevados en todas las opciones 
políticas, siendo el incremento más alto el regi strado en las opciones que cuentan con políticas 
decididas de eficiencia energé tica y penetración de las FER.  
Las opciones se compararon basándose en su eficacia, eficiencia y coherencia .  
En lo relativo a la eficacia, los tres objet ivos de la política energética - sostenibilidad, 
seguridad de suministro y competitividad - se  recogieron. Todas las opc iones de actuación se 
concibieron para lograr reducci ones del 85 % de emisiones de CO
2 relacionado con la energía 
en 2050, por lo que todas son ef icaces. Es preciso señalar qu e algunas opciones dependen en 
gran medida del éxito de nuevas tecnologías todavía no demostradas comercialmente. Por lo 
que respecta a la seguridad del suministro, todas las opciones de actuación reducen la 
dependencia de las importaciones. Sin embargo, en un mundo más electrificado, la estabilidad 
de la red puede suponer una preocupación mucho más importante. Por lo que respecta a la competitividad, algunas opciones muestran un leve descenso en los precios de la electricidad 
en comparación con las hipótesis de referencia  e IPA, mientras que algunos otros presentan 
aumentos. Los precios del régimen de comerc io de derechos de emisión de carbono son 
considerablemente más altos en las hipótesis de referencia e IPA, mientras que los precios de 
los combustibles son más bajos. El modelo po ne en funcionamiento inversiones adecuadas 
que responden a políticas o preci os del carbono específicos y la s decisiones de inversión se 
basan en un supuesto de previsión perfecto. 
Por lo que respecta a la eficiencia, el análisis demuestra que los costes de la descarbonización 
del sistema energético son semejantes en toda s las hipótesis y que la  mayor parte de las 
hipótesis de descarbonización incluso presentan ahorros de costes en comparación con la 
hipótesis de referencia. Las hipótesis menos costosas son la hipóte sis de la captura y 
almacenamiento de carbono diferidos y la de las tecnologías de suministro diversificadas con 
una importante penetración de la energía nuclear.  
Todas las hipótesis de actuación son coherentes  con otros objetivos a largo plazo de la UE 
(sobre clima, transporte, etc.). No existe un vencedor claro entre la s opciones de actuación 
 
ES 7   ES que obtienen los mejores resultados en todos los criterios y será necesario tener en cuenta 
varias contrapartidas.  
6. CONCLUSIONES  
Las previsiones de las tendencias actuales solo  muestran la mitad de las reducciones de 
emisiones de GEI necesarias, una  mayor dependencia de las impor taciones, en particular del 
gas, y precios de la electricidad y costes de la energía más altos. El análisis basado en el modelo ha mostrado que es viab le la descarbonización del sect or de la energía, que puede 
lograrse mediante diferentes combinaciones de las aportaciones de la eficiencia energética, las 
energías renovables, la nuclear y la captura  y almacenamiento de carbono, y que los costes 
son sufragables.  
Elementos comunes en el análisis de las hipótesis  
– Es necesario un enfoque integrado.  
– La electricidad hace importantes incursiones en la s hipótesis de descarbonización, 
alcanzando una cuota del 36-39 % en 2050. 
– En todas las hipótesis de descarbonizaci ón surgen mejoras importantes de la 
eficiencia energética.  
– La cuota de las renovables aumenta su stancialmente en todas las hipótesis, 
alcanzando como mínimo el 55 % en el consumo bruto de energía final en 2050. 
– El mayor uso de energías renovables, así co mo las mejoras en eficiencia energética, 
exigen una infraestructura moderna, fiable e inteligente, que incluya el 
almacenamiento de la electricidad.  
– La energía nuclear tiene un papel impor tante en la descarbonización, con la 
penetración más elevada en el caso de la CAC diferida.  
– La CAC contribuye de forma importante a la  descarbonización en la mayor parte de 
las hipótesis, con la máxima penetración en el caso de limitaciones en materia 
nuclear.  
– Todas las hipótesis muestran una transici ón desde gastos operativos/de combustible 
elevados a gastos de  capital elevados.  
– En el periodo que transcurre hasta 2030, será crucial llevar a cabo cambios 
sustanciales para una transición re ntable a largo plazo hacia un mundo 
descarbonizado, cuyos costes económicos serán gestionables si la actuación 
comienza temprano de forma que la restruct uración del sistema energético vaya en 
paralelo con los ciclos de inversión. 
– Los costes de una descarbonización tan en profundidad son bajos en todas las 
hipótesis dados los costes más reducidos de la adquisición de combustibles y los 
ahorros de costes se producen sobre todo en  las hipótesis que se basan en las cuatro 
principales opciones de descarbonización. 
– Los costes se distribuyen de forma de sigual por los sector es, con los hogares 
soportando el máximo incremento de los co stes producido por costes más altos para 
los gastos directos en eficiencia ener gética para electrodomésticos, vehículos y 
aislamiento.  
– La factura energética exterior  de la UE para la import ación de petróleo, gas y carbón 
será sustancialmente más baja con la descarbonización debido a la importante 
reducción en las cantidades importadas y en sus precios. 
Pueden extraerse algunas conclusiones relevant es para las políticas basándonos tanto en los 
resultados del análisis de la hipótesis como en  la comparación de las condiciones tecnológicas 
 
ES 8   ES y del mercado idealizadas necesarias a efectos de la modelización y lo que se encuentra en la 
realidad, mucho más compleja.  
Implicaciones para la futura toma de decisiones  
– Es posible conseguir una descarbonización sa tisfactoria y al mismo tiempo preservar 
la competitividad de la economía de la UE. Si no hubiera una acción mundial contra 
el cambio climático, las fugas de carbono podrían constituir un problema y podrían 
ser necesarios instrumentos adecuados para mantener la competitividad de las 
industrias con uso inte nsivo de energía.  
– La previsibilidad y la estabilidad del marc o político y reglamentario crean un entorno 
favorable para las inversiones hipocarbóni cas. Aunque el marco hasta 2020 ya está 
casi todo decidido, las conversaciones sobr e las políticas para 2020-2030 deberían 
comenzar ahora. Los jalones y las metas pueden ayudar a evitar los costes hundidos. 
La incertidumbre puede dar l ugar a una situación subóptima, en la que solo se lleven 
a cabo inversiones con costes iniciales de capital bajos.  
– El funcionamiento del merca do interior es imprescindible  para alentar la inversión 
allí donde sea más rentable.  
– La eficiencia energética tiende a mo strar resultados mejores en un mundo 
modelizado que en la realida d. Las mejoras de la eficienc ia energética suelen verse 
obstaculizadas por incentivos divididos; pr oblemas de liquidez de  algunos grupos de 
usuarios; conocimiento y previsión impe rfectos que dan lugar a un efecto de 
retraimiento en algunas tecnologías obsoletas , etc. Esta es la razón por la que es 
imperioso contar con políticas de ayudas or ientadas, p. ej. para que el consumidor 
disponga de más opciones eficientes de sde el punto de vista energético.  
– Debe brindarse mayor apoyo a la I+D y demost ración con el fin de reducir los costes 
de las tecnologías hipocarbónicas.  
– Debe prestarse la debida atención a la aceptación pública de todas las tecnologías 
hipocarbónicas, así como a la  voluntad de los consumidores de asumir los cambios 
que implican y sus costes más elevados.  
– Podría ser necesario considerar políticas  sociales de acompañamiento desde el 
principio del proceso, puesto que serán los hogares quienes cargarán con grandes 
partes de los costes . Aunque estos costes pueden ser asequibles en un hogar medio, 
los consumidores vulnerables pueden necesit ar un apoyo específico para hacer frente 
a unos gastos mayores.  
– Flexibilidad. El futuro es incierto y nadi e puede predecirlo. Por esta razón, mantener 
la flexibilidad es importante para un enfoque  rentable, pero es necesario ya en esta 
fase adoptar determinadas decisiones con el  fin de comenzar un proceso que necesita 
innovación e inversión, para lo cual los i nversores requieren un grado razonable de 
certidumbre derivado de unos riesgos polít icos y reglamentarios reducidos.  
– La dimensión exterior, en particular la s relaciones con los suministradores de 
energía, ha de ser tratada de forma proactiv a y en una fase temprana, a la vista de las 
implicaciones de la descarbonización global sobre los ingresos de exportación de los 
combustibles fósiles y las necesarias inversiones en materia de producción y 
transporte de energía durante la fase de transición hacia la descarbonización. 
 
ES 9   ES 7. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN  
La Hoja de Ruta no es un ejercicio único, si no que será actualizada regularmente teniendo en 
cuenta las últimas novedades. Además, la Comi sión realizará un seguimie nto constante de una 
serie de indicadores centrales que ya están di sponibles y que ya están siendo utilizados.