COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la aplicación práctica de las disposiciones de las Directivas de salud y seguridad en el trabajo 89/31(Directiva marco), 89/654 (Lugares de trabajo), 89/655 (Equipos de trabajo), 89/656 (Equipos de protección individual), 90/269 (Manipulación manual de cargas) y 90/270 (Pantallas de visualización)

Resumen

La prevención es el principio rector de la legislación en el ámbito de la salud y la seguridad en el trabajo en la Unión Europea. Con objeto de evitar los accidentes y las enfermedades profesionales se han adoptado requisitos mínimos de protección de la salud y la seguridad en el lugar de trabajo comunes en todo el territorio de la UE.

El presente informe examina cómo se ha llevado a cabo la transposición de la Directiva marco de 1989 y de sus cinco Directivas específicas, así como su aplicación en los Estados miembros. Asimismo, extrae conclusiones de la aplicación -y, en algunos ámbitos, más bien de la falta de aplicación adecuada- de la legislación europea de salud y seguridad y de su impacto en la economía y en la sociedad.

La Directiva de 1989 establece los principios para la introducción de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores y proporciona un marco para determinados entornos de trabajo que se desarrolla en Directivas específicas. El objetivo que se persigue al garantizar una cultura de prevención se basa en el doble argumento de que unos requisitos mínimos proporcionan condiciones iguales para las empresas del gran mercado interno europeo y un alto grado de protección para los trabajadores, evitando el dolor y el sufrimiento y minimizando los costes de las empresas como resultado de la prevención de los accidentes y las enfermedades profesionales.

Se ha dicho que la legislación de la UE ha influido positivamente en las normas nacionales de salud y seguridad en el trabajo. Al mismo tiempo, se ha dicho que las medidas de salud y seguridad en el lugar de trabajo han contribuido en gran medida a la mejora de las condiciones de trabajo, aumentando la productividad, la competitividad y el empleo.

Las pruebas estadísticas, así como los informes nacionales sobre los logros, apuntan a una importante mejora en términos de protección de la salud y la seguridad. Muestran que la transposición y la aplicación de la legislación de la UE han desempeñado un papel decisivo en el descenso de las cifras. Los datos son convincentes: se ha fomentado un cambio estructural real.

Las estimaciones preliminares basadas en los datos de Eurostat para 2000 ponen de relieve que, por cada 100 000 trabajadores, el número de accidentes que provocaron más de tres días de ausencia del trabajo descendió desde los 4 539 de 1994 a 4 016 en 2000. El descenso de este importante indicador señala claramente que se ha producido una mejora en la reducción de accidentes, incluso teniendo en cuenta el cambio de la estructura económica y la tipología del empleo y tomando en consideración los nuevos riesgos.

No obstante, en cifras absolutas, cada día pierden la vida casi 5200 trabajadores como resultado de un accidente de trabajo. En total, sigue habiendo unos 4,8 millones de accidentes cada año. Esto significa también que cerca de dos terceras partes de los accidentes conducen a ausencias de más de tres días de trabajo, que casi el 14% de los trabajadores sufrió más de un accidente al año y que cada año se pierden cerca de 158 millones de días de trabajo.

Los ámbitos de alto riesgo coinciden en gran medida con los sectores y los tipos de trabajo respecto a los que el informe subraya deficiencias importantes de aplicación, lo cual refleja la importancia de que se consolide el cumplimiento del acervo en materia de salud y seguridad para lograr un mayor descenso del número de accidentes.

Las pequeñas y medianas empresas y el sector público muestran importantes deficiencias. Son también trabajadores de alto riesgo los jóvenes, las personas con contratos temporales y las personas que poseen bajas cualificaciones. Estas pruebas subrayan claramente el ámbito y la importancia de la prioridad concedida a la calidad del trabajo como vehículo político para la aplicación de la agenda de política social de la UE.

El hecho de que cerca de un 7 % de las personas que han sufrido un accidente no pueda regresar al mismo trabajo y que cerca de un 4% deba reducir su tiempo de trabajo o ya no pueda volver a trabajar representa un importante contratiempo para el logro del objetivo de pleno empleo establecido en Lisboa. Asimismo, es la prueba de que «más empleos» y «empleos de mejor calidad» son dos caras de la misma moneda. Cada año, casi 300 000 trabajadores serán víctimas de discapacidades permanentes de distinto grado como resultado de un accidente o una enfermedad profesionales.

Se estima que el coste total para la economía se sitúa entre el 2,6 % y el 3,8 % del PNB. Todos estos datos prueban los elevados costes económicos de no disponer de una política social adecuada. La persistencia de altas cifras de accidentes y enfermedades, acompañada por la amplia gama de deficiencias detalladamente documentadas en el presente informe, subraya la necesidad de reforzar la atención en los sectores y los trabajadores afectados a fin de que se lleven a cabo los cambios necesarios.

Esto adquiere una mayor importancia si se tiene en cuenta que con la ampliación de la UE ingresarán países en los que la cultura de prevención todavía no está arraigada.

Aclarar y resolver los malentendidos y corregir los fallos que pudieran darse en la aplicación de la legislación es una tarea urgente. Las Inspecciones de Trabajo pueden desempeñar un papel esencial utilizando los inspectores de trabajo como agentes del cambio para promover un mayor cumplimiento de la legislación en las PYME, primero por medio de la educación, la persuasión y los incentivos, y, en su caso, a través del refuerzo de las medidas coercitivas.

El alto nivel de protección de la salud y la seguridad de los trabajadores que constituye el principal objetivo de la Directiva marco 89/391 y sus cinco primeras Directivas específicas sólo podrá lograrse si todos los agentes interesados, empresarios, trabajadores, representantes de los trabajadores y autoridades nacionales responsables del cumplimiento de la legislación, realizan los esfuerzos necesarios para una eficaz y correcta aplicación y se comprometen a cooperar unos con otros. La Comunicación de la Comisión titulada Cómo adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad (2002-2006) [1] contiene claras indicaciones al respecto.

[1] COM(2002) 118.

El reforzado compromiso para abordar las diversas deficiencias identificadas en el presente informe facilitará la introducción de cambios que mejorarán los niveles de transposición y aplicación de las Directivas de salud y seguridad y hará que la protección de la salud y la seguridad sea una realidad tangible para todos los trabajadores, contribuyendo así a la mejora de la productividad y de la calidad del trabajo.

Esta acción constituirá el núcleo de la máxima prioridad concedida a la consolidación del acervo, tal como se establece en la Revisión intermedia de la Agenda de política social [2] para los próximos años.

[2] COM(2003) 312.

1. Introducción

El presente informe constituye la respuesta de la Comisión a la solicitud formulada en las disposiciones finales de las Directivas 89/391, 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 y 90/270 [3] según la cual «La Comisión presentará periódicamente al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social un informe sobre la aplicación de la presente Directiva [...]».

[3] Artículo 18 de la Directiva 89/391/CEE del Consejo, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo; artículo 10 de la Directiva 89/654/CEE del Consejo, de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud en los lugares de trabajo (primera Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), artículo 10 de la Directiva 89/655/CEE del Consejo, de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud para la utilización por los trabajadores en el trabajo de los equipos de trabajo (segunda Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), artículo 10 de la Directiva 89/656/CEE del Consejo, de 30 de noviembre de 1989, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud para la utilización por los trabajadores en el trabajo de equipos de protección individual (tercera Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE), artículo 9 de la Directiva 90/269/CEE del Consejo, de 29 de mayo de 1990, sobre las disposiciones mínimas de seguridad y de salud relativas a la manipulación manual de cargas que entrañe riesgos, en particular dorsolumbares, para los trabajadores (cuarta Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE) y artículo 11 de la Directiva 90/270/CEE del Consejo, de 29 de mayo de 1990, referente a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud relativas al trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización (quinta Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva 89/391/CEE).

Una de las fuentes de información más importantes de esta Comunicación son los informes nacionales [4] proporcionados por los Estados miembros de conformidad con las Directivas, que establecen que «Los Estados miembros presentarán un informe cada cinco años (cada cuatro años en el caso de las Directivas 90/269 y 90/270) a la Comisión sobre la ejecución práctica de las disposiciones de la presente Directiva, indicando los puntos de vista de los interlocutores sociales». Asimismo, se basa en un informe de expertos independientes, en el que se analiza la aplicación de las Directivas en todos los sectores, incluido el sector público. Finalmente, el informe refleja las experiencias obtenidas por la Comisión en su trabajo de seguimiento de la transposición de las Directivas a los ordenamientos jurídicos nacionales y de la aplicación de las mismas en todos los sectores económicos.

[4] Los informes nacionales se basaron en unas directrices comunes. El nivel de participación de los interlocutores sociales en la elaboración de los informes varía considerablemente de un Estado miembro a otro en función de las prácticas nacionales. Todos los Estados miembros transmitieron sus informes relativos a la Directiva marco 89/391. Por lo que se refiere a las cinco primeras Directivas específicas, Francia e Irlanda no han presentado todos los informes. Los informes nacionales se han transmitido al Consejo y al Parlamento Europeo.

El análisis hace referencia a la transposición y la aplicación de la Directiva marco 89/391 relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, así como de las cinco primeras Directivas específicas, que abordan entornos de trabajo o riesgos particulares. Las Directivas específicas abordan, en particular, los siguientes temas:

* las disposiciones mínimas en los lugares de trabajo (89/654);

* la utilización de los equipos de trabajo (89/655);

* los equipos de protección individual (89/656);

* la manipulación manual de cargas (90/269);

* los equipos que incluyen pantallas de visualización (90/270)

El informe se centra primero en el alcance de los efectos jurídicos de la Directiva marco y de las Directivas específicas en los Estados miembros. A continuación aborda el control realizado sobre la transposición de la legislación, subrayando los retrasos causados en el momento de la transposición y el impacto del control de conformidad en la calidad de la legislación nacional.

Un capítulo muy amplio aborda la aplicación en los diversos sectores económicos. Presenta un detallado informe de la situación en las distintas áreas por lo que se refiere a las principales características de esta legislación y se concede especial atención a la situación en la pequeña y mediana empresa y en el sector público.

El siguiente capítulo resume los principales elementos positivos, así como las principales dificultades que han comunicado los Estados miembros en relación con la aplicación.

A continuación, se compara la situación y la evaluación de dicha aplicación con los datos estadísticos sobre la legislación en materia de salud y seguridad en la Unión Europea.

A modo de conclusión, se presenta un resumen de las sugerencias que los propios Estados miembros incluyen en sus informes para mejorar la correcta aplicación. Por último, el informe aborda los próximos pasos que debían darse para facilitar la completa y correcta aplicación en todo el territorio de la Unión Europea ampliada.

2. Los efectos jurídicos en los Estados miembros

Antes de la adopción de la Directiva marco y de sus cinco primeras Directivas específicas, la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en el trabajo en los ámbitos cubiertos por las mismas variaba enormemente entre los Estados miembros. La Directiva 89/391 ha cambiado el enfoque práctico de la protección de la seguridad y la salud de los trabajadores en los Estados miembros al introducir un enfoque preventivo de la seguridad y la salud en el trabajo que requiere una mejora continua de las condiciones de salud y seguridad. La responsabilidad del empresario, los principios de prevención establecidos y la información de los trabajadores, su formación, su consulta y su participación equilibrada forman los pilares en los que se basa el nuevo enfoque de la protección de la seguridad y la salud en el trabajo. Los principios básicos de la seguridad y la salud profesionales que establece la Directiva marco se definieron más detalladamente y se complementaron en las Directivas específicas. El resultado es que en toda Europa deberían respetarse unos requisitos mínimos, aunque los Estados miembros pueden mantener o establecer unos niveles de protección más altos [5].

[5] Véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido contra Consejo, Asunto C-84/94, punto 17: «al conferir al Consejo la facultad de adoptar disposiciones mínimas, el artículo 118 A no prejuzga la intensidad de la acción que dicha Institución pueda considerar necesaria para el cumplimiento de la misión que la disposición controvertida le asigna expresamente, que consiste en actuar en favor de la mejora -dentro del progreso- de las condiciones relativas a la seguridad y la salud de los trabajadores. La expresión 'disposiciones mínimas' que figura en el artículo 118 A significa únicamente, como lo confirma además el apartado 3 de la misma disposición, que autoriza a los Estados miembros a adoptar normas más severas que las que constituyen el objeto de la intervención comunitaria (véase, en particular, el dictamen 2/91, antes citado, apartado 18)».

Los grados de repercusión en los sistemas jurídicos nacionales de la Directiva marco 89/391 y de sus cinco primeras Directivas específicas se dividen en tres categorías:

* En algunos países [6], las consecuencias jurídicas de la Directiva marco fueron considerables, debido a que, cuando se adoptó la Directiva, la legislación de que disponían estos países en la materia no era adecuada o estaba anticuada.

[6] España, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo y Portugal.

* En otros Estados miembros [7], la Directiva completó o detalló la legislación nacional existente.

[7] Alemania, Austria, Bélgica, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido.

Finalmente, para unos pocos Estados miembros [8], la transposición no requirió ajustes importantes, puesto que ya disponían de normas conformes a las Directivas en cuestión. Los Estados miembros que más se beneficiaron de la legislación para modernizar sus normas de salud y seguridad subrayan los siguientes aspectos innovadores de la Directiva marco: un amplio ámbito de aplicación que incluye el sector público, el principio de la responsabilidad objetiva del empresario, el requisito de que se lleve a cabo y se documente una evaluación de los riesgos, la obligación de establecer un plan de prevención basado en los resultados de esta evaluación de los riesgos, el recurso a servicios de prevención y protección y los derechos de los trabajadores a la información, la consulta, la participación y la formación.

[8] Dinamarca, Finlandia y Suecia.

Además, comunican que las Directivas específicas han reforzado los siguientes aspectos:

* Directiva 89/654: la definición del término «lugar de trabajo», que incluye todas las modificaciones, extensiones o conversiones, así como la introducción de requisitos específicos relativos a salidas de emergencia, disponibilidad de espacio suficiente, condiciones ambientales y locales de descanso, así como a la protección de las trabajadoras embarazadas.

* Directiva 89/655: ha tenido un amplio efecto de unificación de la legislación nacional relativa a los equipos de trabajo. En general, no ha introducido grandes innovaciones, pero ha contribuido a la racionalización y generalización de las normas nacionales existentes. La mayoría de Estados miembros indicó que la transposición de los requisitos mínimos relativos a los equipos de trabajo amplió el ámbito de aplicación de la legislación nacional a todos los sectores de actividad. Estos efectos jurídicos fueron mayores en algunos países, como por ejemplo en Grecia, donde la nueva Directiva significó un gran paso positivo, mientras que el impacto en la legislación de otros países [9] fue menos significativo.

[9] Por ejemplo, Dinamarca y los Países Bajos.

* Directiva 89/656: la incorporación de determinadas obligaciones del empresario, como la evaluación, la selección, el suministro y el mantenimiento de equipos de protección individual para los trabajadores. Otros aspectos importantes son la extensión de la responsabilidad del empresario en lo relativo a este punto, así como la obligación del mismo de evaluar los riesgos al seleccionar equipos de protección individual. En general, la transposición de la Directiva amplió el ámbito de aplicación de la legislación nacional existente [10].

[10] Por ejemplo, equipos de protección individual en buques, en Dinamarca.

* Directiva 90/269: ha unificado la legislación existente, simplificando y completando las normas existentes en materia de lesiones resultantes de la manipulación manual de cargas. En la mayoría de Estados miembros, el ámbito se amplió a todos los sectores de actividad y la obligación de determinar y evaluar los riesgos asociados con la manipulación manual de cargas se reconoce como una innovación. Algunos países han subrayado la importancia del principio de evitar la manipulación manual de cargas y la obligación del empresario de reducir los riesgos por medio del uso de medidas organizativas o técnicas adecuadas.

* Directiva 90/270: la introducción de disposiciones relativas al trabajo con pantallas de visualización y la consideración de aspectos ergonómicos. Los Estados miembros también han señalado que las pausas y los cambios en la actividad de los trabajadores que utilizan pantallas de visualización, así como el derecho a un reconocimiento de la vista, y, en caso necesario, el suministro de correctores, son importantes innovaciones introducidas por la Directiva en la legislación nacional. También han contribuido a modernizar la legislación nacional los requisitos relativos a las emisiones, los equipos, el entorno de trabajo y la interconexión hombre/máquina.

De los informes nacionales, así como del análisis que ha llevado a cabo la Comisión, se desprende que la Directiva marco 89/391 y las Directivas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 y 90/270 han sido la fuerza impulsora para instaurar una cultura de prevención en todo el territorio de la UE, así como para racionalizar y simplificar el corpus legislativo nacional en materia de salud y seguridad en el trabajo. Evidentemente, este impacto ha sido mayor en los Estados miembros que tenían una legislación menos desarrollada en este ámbito o una legislación basada en principios correctores más que en un enfoque preventivo de la lucha contra los riesgos profesionales.

Se considera que el cambio de paradigma impuesto por la legislación europea en materia de salud y seguridad, cuyo objetivo es apartarse de un enfoque de prevención de accidentes basado en la tecnología para dirigirse a una política de salud y seguridad profesionales mucho más centrada en el comportamiento de las personas y en las estructuras organizativas, ha constituido el principal impacto en los sistemas nacionales de los Estados miembros. Al incorporar las Directivas, los Estados miembros tuvieron que pasar de una legislación prescriptiva detallada a una legislación basada en objetivos, lo cual tuvo repercusiones en su interpretación por los tribunales, así como en su ejecución.

3. Control de las transposición

Este capítulo aborda el control de la transposición de las Directivas en los ordenamientos jurídicos nacionales. En particular, aborda el lento proceso que se necesitó para transponer las Directivas. También menciona con detalle el compromiso efectivo de los Estados miembros, a pesar de las deficiencias que han tenido lugar en la Unión Europea, reveladas en el análisis de conformidad.

3.1. Retrasos en la transposición

La transposición de la Directiva marco 89/391 y de sus cinco primeras Directivas específicas 89/654, 89/355, 89/656, 90/269 y 90/270 al marco legislativo nacional de los Estados miembros fue un proceso lento. Los retrasos en la transposición han tenido un impacto considerable en los niveles de aplicación práctica en el lugar de trabajo.

A pesar de que todas las Directivas fueron objeto de consultas previas en profundidad con los interlocutores sociales a escala tanto nacional como europea, y de que todas se adoptaron por unanimidad en el Consejo, la mayoría de Estados miembros no han conseguido cumplir los compromisos acordados por lo que se refiere a los plazos de transposición. Austria, Finlandia y Suecia llevaron a cabo los cambios necesarios en parte antes de ser miembros y, en parte, poco tiempo después de su adhesión a la Unión Europea [11].

[11] Véase en el anexo la lista de disposiciones nacionales comunicadas por los Estados miembros en relación con la Directiva marco 89/391 y con sus cinco primeras Directivas específicas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 y 90/270.

En 1993 la Comisión ya inició procedimientos de infracción contra los Estados miembros que no habían comunicado a su debido tiempo la legislación nacional por la que se transponían las Directivas. Debido a la apertura de estos procedimientos de infracción, los Estados miembros aceleraron sus esfuerzos legislativos y adoptaron las medidas legislativas necesarias para transponer las Directivas antes de llegar a las últimas fases de los procedimientos de infracción. En un caso -España- los procedimientos de infracción iniciados por no haber comunicado las medidas nacionales para la transposición de las Directivas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 y 90/270 dieron lugar a una sentencia del Tribunal de Justicia [12].

[12] Sentencia del Tribunal de 26 de septiembre de 1996, Comisión contra el Reino de España, Asunto C-79/95.

3.2. Control de conformidad

Después de la transposición al ordenamiento jurídico nacional, la Comisión llevó a cabo un control de conformidad de la legislación nacional. Más que iniciar de inmediato procedimientos de infracción, la Comisión llevó a cabo debates con las autoridades nacionales a fin de aclarar y resolver los malentendidos y corregir las situaciones no satisfactorias. Las reclamaciones individuales presentadas a la Comisión fueron muy valiosas a la hora de detectar los puntos débiles.

3.2.1. La Directiva marco

Si bien el análisis de conformidad puso de relieve un compromiso real, también subrayó deficiencias en prácticamente todos los Estados miembros en relación con la transposición de la Directiva marco 89/391 a la legislación nacional.

La Comisión inició procedimientos de infracción por no conformidad con la Directiva marco 89/391 contra todos los Estados miembros excepto con Grecia (aunque se ha iniciado un procedimiento de infracción relativo a la aplicación y el cumplimiento defectuosos de la legislación griega que transpone la Directiva 89/391). Después de mandar sendas cartas de emplazamiento y dictámenes razonados, once Estados miembros -Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, Suecia y el Reino Unido- modificaron su legislación a fin de rectificar las deficiencias detectadas. Sin embargo, puesto que no todas las deficiencias señaladas por la Comisión fueron reconocidas por los Estados miembros, ésta presentó varios casos ante el Tribunal de Justicia [13].

[13] Comisión contra Alemania, Asunto C-5/00; Comisión contra Italia, Asunto C-49/00; Comisión contra Portugal, Asunto C-425/01; Comisión contra los Países Bajos, Asunto C-441/01; Comisión contra Luxemburgo, Asunto C-335/02; Hay que tener en cuenta que todavía hay procedimientos de infracción abiertos contra determinados Estados miembros (Austria, España, Finlandia, Francia, Irlanda, Suecia y el Reino Unido).

Los principales problemas de no conformidad detectados en la transposición de la Directiva marco 89/391 fueron los siguientes:

* El ámbito de aplicación (artículo 2): en varios Estados miembros estuvo limitado por la legislación nacional. En este sentido es preciso señalar que, con motivo de una sentencia de 3 de octubre de 2000 en el Asunto C-303/98, Sindicato de Médicos de Asistencia Pública (Simap) y Conselleria de Sanitat de la Generalitat Valenciana, el Tribunal de Justicia examinó el ámbito de la Directiva marco 89/391, indicando que «Tanto del objeto de la Directiva 89/391, relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, como del tenor literal de su artículo 2, apartado 1, se deduce que su ámbito de aplicación debe entenderse de manera amplia»; y que «las excepciones a dicho ámbito, incluida la prevista en su artículo 2, apartado 2 [...], deben interpretarse restrictivamente» [14].

[14] Véase en este sentido la opinión del Abogado General de 6 de mayo de 2003 en los asuntos C-397/01 y C-403/01, Bernhard Pfeiffer e.a. contra Deutsches Rotes Kreuz Kreisverband Waldshut eV., punto 22.

* La responsabilidad del empresario (artículo 5).

* La transposición de los principios generales de prevención (apartado 2 del artículo 6).

* El alcance de la obligación de evaluar los riesgos para la salud y la seguridad de los trabajadores (letra a) del apartado 3 del atícelo 6): este punto planteó un problema de conformidad en la transposición italiana (la legislación de este país sólo requería que los empresarios evaluaran riesgos específicos) que aclaró el Tribunal de Justicia, en su sentencia de 15 de noviembre de 2001 [15]. En particular, en el punto 12, el Tribunal establece que «Con carácter preliminar, procede señalar que tanto de la finalidad de la Directiva, que, según su decimoquinto considerando, se aplica a todos los riesgos, como del tenor de su artículo 6, apartado 3, letra a), se desprende que los empresarios están obligados a evaluar el conjunto de los riesgos para la seguridad y la salud de los trabajadores». El punto 13 de esta sentencia reviste especial importancia: «Es preciso, asimismo, indicar que los riesgos profesionales que han de ser objeto de una evaluación por parte de los empresarios no están determinados definitivamente, sino que evolucionan de forma constante en función, especialmente, del desarrollo progresivo de las condiciones de trabajo y de las investigaciones científicas en materia de riesgos profesionales.».

[15] Asunto C-49/00, comisión contra Italia.

* Servicios de protección y de prevención (artículo 7): se abordan varios aspectos:

- Varios países han cuestionado la prioridad que debe concederse a los servicios internos. La mayoría de Estados miembros modificaron sus disposiciones nacionales, pero en un caso la Comisión remitió el asunto al Tribunal de Justicia, que el 22 de mayo de 2003 [16] declaró que «[...] el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva, al no haber recogido, en su legislación nacional, el carácter subsidiario del recurso a las competencias ajenas a la empresa para garantizar las actividades de protección y de prevención de los riesgos profesionales en ésta».

[16] Asunto C-441/01, Comisión contra los Países Bajos.

- Este artículo planteó también serios problemas de conformidad en relación con la transposición francesa, y con el hecho de que Francia alegaba que la «medicina del trabajo» transpondría correctamente esta disposición. La Comisión no aceptó este punto de vista y, después de iniciar un procedimiento de infracción, Francia adoptó una ley nacional dirigida a integrar un enfoque multidisciplinar en su transposición del artículo 7 [17].

[17] Véase la Ley de modernización social (Loi de modernisation sociale) de 17 de enero de 2002.

- Otra deficiencia estaba relacionada con la obligación del empresario de contratar a unos servicios o unos colaboradores externos competentes si las medidas de protección y prevención no se pueden organizar internamente debido a la falta de personal competente en la empresa o el establecimiento (apartado 3 del artículo 7). En la mencionada sentencia de 15 de noviembre de 2001 [18] el Tribunal declaraba que «Para cumplir con la exigencia de seguridad jurídica, es especialmente importante que los particulares disfruten de una situación jurídica clara y precisa que les permita conocer la plenitud de sus derechos y obligaciones y ejercitarlos, en su caso, ante los órganos jurisdiccionales nacionales» (punto 22) y «A este respecto, es preciso recordar que el artículo 7, apartados 1 y 3, de la Directiva impone al empresario la obligación de organizar un servicio de prevención y de protección de los riesgos profesionales en el interior de la empresa o, si las competencias en ella son insuficientes, recurrir a competencias ajenas.» (punto 23).

[18] Asunto C-49/00.

- Finalmente, varios Estados miembros han transpuesto incorrectamente el párrafo primero del apartado 8 del artículo 7 «Los Estados miembros definirán las capacidades y aptitudes necesarias contempladas en el apartado 5» (capacidades y aptitudes de los trabajadores designados y de los servicios o las personas ajenas a la empresa responsables de las medidas de protección y prevención). El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 15 de noviembre de 2000 [19], establece que «El cumplimiento de esta obligación implica la adopción por parte de los Estados miembros de medidas legales o reglamentarias conformes con las exigencias de la Directiva y que sean puestas en conocimiento de las empresas afectadas por medios adecuados, de manera que éstas puedan conocer sus obligaciones en la materia y las autoridades nacionales competentes puedan comprobar que tales medidas son respetadas». (punto 36). Esta disposición de la Directiva 98/391 fue objeto de otra sentencia del Tribunal el 22 de mayo de 2003 [20].

[19] Asunto C-49/00.

[20] Comisión contra Luxemburgo, Asunto C-335/02;

* La transposición de las disposiciones relativas a los primeros auxilios, la lucha contra incendios y la evacuación de los trabajadores (artículo 8): en algunos casos (Finlandia, Irlanda y Reino Unido), las dificultades se debieron, particularmente, al hecho de que la responsabilidad de su introducción se repartió entre varios Ministerios).

* La obligación de documentar la evaluación de los riesgos en todo tipo de empresas (artículo 9): El Tribunal de Justicia, en su sentencia de 7 de febrero de 2002 [21] consideraba que «Con carácter preliminar, debe señalarse que el artículo 9, apartado 1, letra a), de la Directiva establece la obligación del empresario de disponer de documentos que contengan una evaluación de los riesgos para la seguridad y la salud en el trabajo, documentos a los que deben tener acceso los trabajadores o los representantes de los trabajadores que desarrollen una función específica en materia de protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores, en virtud del artículo 10, apartado 3, letra a), de la Directiva» (punto 24) y que «A este respecto, procede señalar que una disposición que, respecto a determinadas empresas, en particular, en función del número de trabajadores que emplean, otorga al Ministro Federal competente la facultad de eximir a los médicos de empresa y al personal especializado en materia de seguridad en el trabajo de la obligación de emitir informes sobre la apreciación de las condiciones de trabajo, resulta claramente contraria a los artículos 9, apartado 1, letra a), y 10, apartado 3, letra a), de la Directiva, por cuanto, de este modo, las empresas que emplean a diez trabajadores o menos podrían estar dispensadas de la obligación de disponer de una evaluación de riesgos en forma de documentos» (punto 35).

[21] Comisión contra Alemania, Asunto C-5/00.

* Información de los trabajadores (artículo 10): En algunos Estados miembros, la legislación original limitaba este derecho a un número determinado de trabajadores o a un grado de información dado.

* Consulta, participación y formación de los trabajadores (artículos 11 y 12): En la mayor parte de casos, los Estados miembros aceptaron los puntos de vista de la Comisión y corrigieron las deficiencias, modificando su legislación.

3.2.2. Las Directivas específicas

La situación con respecto a la conformidad de la transposición de las cinco primeras Directivas específicas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 y 90/270 fue desde un principio claramente más positiva en el sentido de que, generalmente, los Estados miembros incorporaron los requisitos mínimos ipsis verbis en su legislación nacional. Además, la mayoría de deficiencias detectadas en la transposición se resolvieron sin necesidad de iniciar procedimientos de infracción. No obstante, es preciso mencionar que en algunos casos, la Comisión tuvo que presentar un recurso ante el Tribunal de Justicia [22].

[22] Comisión contra Italia, Asunto 65/01, (transposición de la Directiva 89/655), Comisión contra Italia, Asunto C-455/00 (Directiva 90/270); Comisión contra España, Asunto C-168/03 (Directiva C-89/655). Es preciso señalar que todavía hay procedimientos de infracción abiertos contra algunos Estados miembros (Alemania, Austria y Suecia).

La mayoría de deficiencias de conformidad detectadas hacían referencia a la Directiva 89/654 sobre lugares de trabajo, la Directiva 89/655 relativa a los equipos de trabajo y la Directiva 90/270 sobre los equipos que incluyen una pantalla de visualización y estaban relacionadas con los requisitos técnicos de los anexos. Por lo que se refiere a la Directiva 90/270 relativa a los equipos que incluyen pantallas de visualización, la transposición de las disposiciones relacionadas con la interrupción de la actividad y la vigilancia de la salud también planteó dificultades en algunos Estados miembros.

4. Acción sobre el terreno: aplicación práctica

Los retrasos en la transposición, así como los problemas de conformidad, particularmente por lo que se refiere a la Directiva marco, tuvieron un impacto considerable en los niveles de aplicación práctica, así como en la calidad de la aplicación, puesto que las acciones de apoyo (información, formación, asistencia técnica, etc.) que se precisaban para crear la necesaria cultura de seguridad también se retrasaron.

El análisis de la situación en el lugar de trabajo presenta una situación ambigua, con un grupo de países que, en líneas generales, se ha respetado la transposición y la aplicación de la legislación, lo que ha producido beneficios reales en términos de reducción de los riesgos para la salud y la seguridad y prevención de accidentes, y otro grupo en los que son necesarios esfuerzos considerables para cumplir las normas y poder recoger al 100 % los beneficios de la legislación.

Esto significa, por un lado, que al garantizar al trabajador de la Unión Europea unos niveles de protección mínimos comunes mediante la armonización de los requisitos de salud y seguridad, y al reducir el número de accidentes en el trabajo y enfermedades profesionales, se han alcanzado los principales objetivos perseguidos. Por otro lado, la desigual aplicación de estas normas en los diferentes sectores de actividad y en empresas de distinto tamaño ha impedido un mayor descenso de las tasas de accidentes y enfermedades profesionales.

Varios factores han influido en el nivel de aplicación práctica en el lugar de trabajo. A continuación se tratarán las características relevantes, que abarcan los siguientes elementos clave: difusión y acompañamiento de la legislación; incremento de la sensibilización; evaluación, documentación y vigilancia de los riesgos; servicios de protección y prevención; información, consulta, participación y formación; organización y gestión de la salud y la seguridad en el trabajo; cumplimiento de la normativa; PYME; y, por último, el sector público.

4.1. Difusión y acompañamiento de la nueva legislación por la que se transponen las Directivas relativas a la salud y la seguridad en el trabajo

En 1992, la Comisión y los Estados miembros iniciaron una serie de acciones, especialmente el Año Europeo de la Seguridad, la Higiene y la Salud en el Lugar de Trabajo 1992 y las subsiguientes Semanas europeas de salud y seguridad en el trabajo, así como las campañas a nivel nacional dirigidas a promover y difundir la nueva legislación en materia de salud y seguridad y a proporcionar consejos para la aplicación de las Directivas en los lugares de trabajo. Desde su creación en 1994 [23], la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo se hizo cargo de estas actividades de información a nivel europeo.

[23] Reglamento (CE) nº 2062/94 del Consejo, de 18 de julio de 1994, por el que se crea la Agencia europea para la seguridad y la salud en el trabajo; DO L 216 de 20.8.1994, p. 1, modificado por el Reglamento (CE) nº 1643/95 de 29 de junio de 1995, DO L 156 de 7.7.1995, p. 1.

Desde la adopción de las Directivas, los Estados miembros han llevado a cabo amplios planes de actuación dirigidos a promover una actitud activa de prevención, a fomentar la sensibilidad por el concepto de prevención integrada y a elaborar directrices prácticas para ayudar a los trabajadores y a los empresarios a cumplir las obligaciones que les corresponden en virtud de la nueva legislación.

En general, los Estados miembros comunican que las medidas son suficientes y satisfactorias, aunque varios países [24] hacen hincapié en la necesidad de llevar a cabo más actividades de información y asesoramiento para conseguir que las pequeñas empresas y los trabajadores por cuenta propia adopten elevadas normas de salud y seguridad y reconozcan sus beneficios sociales y económicos.

[24] Irlanda, Luxemburgo y el Reino Unido.

Si bien los esfuerzos a escala nacional y de la UE han contribuido de forma significativa a una mejor comprensión de la nueva legislación y han hecho que los trabajadores y los empresarios sean más conscientes de sus derechos y obligaciones, estas medidas han tenido un impacto distinto en los diferentes sectores económicos. Por ejemplo, el éxito en las empresas de mayor tamaño coexiste con la situación en muchas PYME de toda la UE, en las que todavía no se ha dado ningún paso cualitativo para poner en marcha el desarrollo del sentido de seguridad, la voluntad de controlar los riesgos y la necesaria participación de las personas implicadas en el control de los riesgos en el lugar de trabajo.

4.2. Aumento de la sensibilización

A pesar de la inmensa cantidad de material informativo disponible, el nivel de información de los empresarios y los trabajadores, especialmente en las pequeñas y las medianas empresas, no es suficiente para llegar a todos los grupos destinatarios. Esto se puede ilustrar con los siguientes ejemplos:

- Estudios llevados a cabo en los Países Bajos indican que es necesario mejorar el nivel de información de los empresarios. Entre las empresas que no habían cumplido con su obligación de llevar a cabo una evaluación de los riesgos, un 9 % declaró que no estaba muy al corriente de esta obligación y un 8 % que no sabía que debía llevar a cabo un análisis de las condiciones de trabajo y una evaluación de los riesgos en el lugar de trabajo. Se trata principalmente de pequeñas y medianas empresas.

- Los resultados de un estudio realizado en España muestran que el 68 % de las empresas comunican que no comprenden las obligaciones de los empresarios. El 16 % de las empresas comunicó que el nivel de información sobre salud y seguridad en el trabajo era insuficiente. El 59% de los empresarios declararon no estar enterados de la obligación de establecer y aplicar las medidas necesarias para proteger la salud y la seguridad de sus trabajadores. El 18 % de los empresarios declararon tener sólo una vaga idea sobre estas medidas y otro 13 % de los empresarios conocía sus obligaciones pero no había emprendido ninguna acción.

- En Suecia, las pequeñas empresas informaron de que tenían dificultades para comprender las disposiciones. La información parece dirigida a los especialistas y las asociaciones de salud y seguridad en vez de a los principales agentes de la prevención: los trabajadores y los empresarios.

- En el Reino Unido, una investigación empírica confirmó que los empresarios de las pequeñas empresas tenían dificultades para comprender el material informativo suministrado por las autoridades responsables de la aplicación de las normas de salud y seguridad.

Este insuficiente nivel de comprensión se debe a la naturaleza de las disposiciones, que establecen un objetivo sin proporcionar -a nivel nacional- la información apropiada para ayudar a los empresarios a establecer unos planes de prevención adecuados que aborden los riesgos detectados en la evaluación de los riesgos. En particular, los empresarios de las pequeñas empresas comunican que la elaboración de estos planes de prevención es una tarea de muy exigente.

Por lo que se refiere a la motivación de los empresarios, el único estudio empírico disponible sobre la salud y la seguridad en el trabajo se llevó a cabo en el Reino Unido y concluye que el principal motivo para que los empresarios (un 80 %) introduzcan nuevas medidas reside en el cumplimiento de las disposiciones legales. No obstante, el estudio permite distinguir tres grandes tipos de comportamiento:

1. Una actitud ampliamente extendida entre los empresarios consiste en cumplir los requisitos legales y asegurarse de que superan con éxito las inspecciones, pero sin tener prácticamente en cuenta los beneficios que se pueden obtener con la mejora de la salud y la seguridad en el trabajo. El denominado «comportamiento legalista» se basa en invertir lo menos posible en costes de aplicación para cumplir con los requisitos legales.

2. Una segunda categoría de empresarios está realmente interesada en los costes y beneficios de la salud y la seguridad en el trabajo y los relaciona con la optimización de los procesos de producción y los sistemas de gestión integrados, introduciéndolos sobre la base de lo que se podría llamar «motivación intrínseca»; sin embargo, este grupo es más bien reducido. Como consecuencia, los programas basados en «ejemplos de buenas prácticas» tienen un alcance muy reducido.

3. El tercer grupo está formado por las empresas que abordan los aspectos de salud y seguridad en el trabajo porque están relacionados con requisitos que vienen impuestos por clientes importantes, por las condiciones de las licitaciones, por las sanciones impuestas por las autoridades encargadas de vigilar el cumplimiento de las disposiciones legales, etc. En otras palabras, se produce lo que podríamos llamar un «impulso externo» complementario para cumplir con las normas en materia de salud y seguridad en el trabajo.

4.3. Evaluación de los riesgos, documentación y control

Una de las evoluciones más importantes de la legislación de la Unión Europea en materia de salud y seguridad en el trabajo fue la introducción de la evaluación de los riesgos y la documentación de los resultados como base para establecer un programa preventivo con medidas técnicas y organizativas para luchar contra estos riesgos. Estas tareas incluyen asimismo el control regular de la eficacia de las medidas adoptadas y la continua mejora de la situación conforme a las disposiciones de la Directiva marco 89/391. El ejercicio debe ser dinámico y los programas de prevención deben actualizarse continuamente mientras persistan la situaciones de riesgo.

Se ha observado que las tareas de evaluación de los riesgos, documentación y control no están extendidas universalmente, y esto sucede también en los Estados miembros en los que tradicionalmente la salud y la seguridad se basaban en la prevención. A continuación se presentan algunos resultados empíricos:

- En Dinamarca, un estudio de 1998 reveló que casi en la mitad de las empresas no se había llevado a cabo ninguna evaluación de los riesgos. De las empresas de entre 5 y 19 trabajadores, sólo un 25 % había llevado a cabo un estudio sobre la evaluación de los riesgos. En las empresas de entre 20 y 49 trabajadores, el porcentaje ya era de un 61 % y de un 67 % en las de 50 a 199 trabajadores. En un 95 % de las grandes empresas con 200 trabajadores o más se habían llevado a cabo estudios sobre las condiciones en el lugar de trabajo.

- Estudios realizados en Alemania indican que entre un cuarto y un tercio de las empresas había llevado a cabo sistemáticas y exhaustivas evaluaciones de los riesgos, lo que, habida cuenta del tamaño de estas empresas, representa el 75 % de todos los puestos de trabajo.

- El 58 % de las empresas de los Países Bajos cumplen con la obligación recientemente introducida de analizar el riesgo en el lugar de trabajo. En empresas con más de 20 trabajadores, esta cifra se eleva a más del 80 % y en empresas con más de 100 trabajadores, al 96 %. El porcentaje correspondiente a las pequeñas empresas es más reducido. Entre las empresas más pequeñas, que cuentan entre 2 y 9 trabajadores, sólo el 52 % ha cumplido con sus obligaciones. Los motivos para no llevar a cabo una evaluación de los riesgos son los siguientes: el 30 % de los empresarios opina que no es necesario; el 21 % que todavía no han tenido tiempo de hacerlo; el 9 % declara no saber que fuera obligatorio; un 8 % afirma que no habían oído hablar de este asunto y un 7 % opina que es demasiado caro y exige demasiado tiempo. Los Países Bajos también presentaron los datos relativos a las medidas introducidas en el lugar de trabajo sobre la base de la evaluación de los riesgos. Según estos datos, aproximadamente dos tercios de las empresas que habían llevado a cabo evaluaciones de los riesgos habían empezado a desarrollar las medidas adecuadas y otros dos tercios de las empresas ya habían introducido en el lugar de trabajo medidas concretas de salud y seguridad en el trabajo.

- En el Reino Unido, el 30 % de las empresas que conocían las nuevas disposiciones habían llevado a cabo un análisis de las condiciones en el lugar de trabajo incluso antes de que se introdujeran las disposiciones europeas. Aproximadamente la mitad de las empresas llevaron a cabo por primera vez evaluaciones de los riesgos después de la introducción de las Directivas europeas. En total, más del 80 % de todas las empresas había llevado a cabo evaluaciones de los riesgos. El 22 % de las empresas no dispone de documentación sobre las conclusiones más importantes de estas evaluaciones. Entre ellas hay muchas pequeñas empresas con menos de 5 trabajadores a las que se había dispensado de la obligación de documentación. Pero el 3 % de las grandes empresas y el 24 % de las empresas con menos de 50 % trabajadores tampoco cumplen con la obligación relativa a la documentación.

En relación con la calidad de las evaluaciones de los riesgos, las evaluaciones de las condiciones en el lugar de trabajo y su documentación, así como el control de la eficacia de las medidas adoptadas, están claramente orientadas al cumplimiento de las obligaciones legales.

El control en las empresas de la eficacia de las medidas adoptadas pone de manifiesto una situación algo ambigua. Por ejemplo, los resultados relativos a Alemania muestran que un 84 % de las empresas con más de 250 trabajadores controla los efectos de las medidas adoptadas en materia de salud y seguridad en el trabajo. Sin embargo, esto sólo es aplicable a menos del 30 % de las empresas con menos de diez trabajadores.

En resumen, los puntos que deben mejorar en relación con la aplicación práctica de las disposiciones relacionadas con la evaluación de los riesgos son los siguientes:

- Se han descuidado los efectos a largo plazo (por ejemplo, factores mentales), así como los riesgos que no se detectan fácilmente, como por ejemplo los causados por las sustancias químicas, en procedimientos superficiales esquemáticos en los que la atención se ha dirigido a riesgos obvios.

- No se tienen prácticamente en cuenta los factores de riesgo psicosocial ni los factores relativos a la organización del trabajo.

- No se analizan los riesgos ni se evalúan de forma global. Como consecuencia, se introducen medidas aisladas, pero no existe un enfoque integrado para el análisis de las condiciones en el lugar de trabajo.

- Con frecuencia, la evaluación de los riesgos se considera como una obligación que debe cumplirse una única vez, por lo que falta continuidad.

- Los empresarios no controlan lo suficiente la eficacia de las medidas.

4.4. Servicios de protección y prevención

La Directiva marco 89/391 dispone que el empresario debe designar a uno o más trabajadores para llevar a cabo actividades relacionadas con la protección y la prevención del riesgo profesional de la empresa o establecimiento, y que si tales actividades no pueden organizarse por falta de personal competente en la empresa o establecimiento, el empresario debe contratar servicios o personas exteriores competentes. En otras palabras, bien trabajadores de la empresa con las aptitudes necesarias, bien servicios ajenos a la empresa, realizan las evaluaciones de los riesgos y establecen las medidas preventivas necesarias.

La intención del legistador al establecer la disposición relativa a uso prioritario de un servicio de prevención interno antes que un servicio de prevención externo [25] es garantizar que las empresas que ya dispongan de servicios internos de protección y prevención los mantengan, ofreciendo la posibilidad de acceder a servicios de protección y prevención de calidad a aquellas que no dispongan de los mismos.

[25] Véase en este sentido la sentencia del Tribunal de Justicia en el Asunto C-441/01, Comisión contra los Países Bajos.

La tasa de suministro de servicios de protección y prevención constituye un importante indicador para la evaluación de la aplicación práctica, por lo que se refiere al ámbito, el alcance y la calidad de los servicios de prevención.

El 15 de mayo de 2001 [26], el Comité consultivo para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el trabajo adoptó un Dictamen sobre los servicios multidisciplinares de protección y de prevención y sobre la vigilancia de la salud en el trabajo en el que se establece que los Estados miembros deben garantizar el control de calidad, mientras los empresarios, que son responsables de la aplicación de las medidas de seguridad, deben tener capacidad para implicar a los trabajadores y recurrir a servicios competentes cualificados para llevar a cabo estas tareas.

[26] COM (2003) 346 final de 12.6.2003

Si bien sigue habiendo déficits significativos en lo que se refiere a garantizar una amplia cobertura de los servicios de protección y prevención (seguridad en el trabajo, medicina del trabajo, factores psicosociales en el trabajo), se han introducido importantes mejoras por lo que se refiere a la creación de servicios de prevención externos.

La información que se presenta a continuación proporciona una visión global de la situación en algunos Estados miembros:

- Bélgica: aproximadamente el 91 % de las empresas ha celebrado contratos con servicios de protección ajenos a la empresa. En principio, todas las empresas, incluidas las PYME, deben celebrar contratos con servicios ajenos a las mismas (existen 27 SEPR-Servicios externos de protección y prevención). En general, las empresas de gran tamaño organizan estos servicios internamente.

- Dinamarca: el servicio de medicina del trabajo de Dinamarca ha realizado una evaluación que revela que en 1994 sólo el 12 % de las empresas con menos de diez trabajadores utilizó un servicio de medicina del trabajo (servicios responsables del entorno de trabajo de Dinamarca, 1995). De un estudio llevado cabo en 1999 se deriva que en un 38% de las pequeñas empresas no se habían utilizado nunca servicios preventivos y en otro 21 % se habían utilizado estos servicios menos de una vez al año [27].

[27] Tyberg, A. et al: Evaluation of experiences with the current Occupational Health Service-system, Tastrup 2000.

- Alemania: aproximadamente la mitad de las PYME alemanas con menos de 20 trabajadores no disponen de un ingeniero de seguridad ni de un experto en medicina del trabajo. Estas PYME representan el 90 % de todas las empresas alemanas. Aproximadamente entre un 20 % y un 25 % de los trabajadores del sector privado trabaja en estas empresas.

- Grecia: los expertos indican que los servicios de prevención de las empresas con más de 150 trabajadores son satisfactorios. Las pequeñas y medianas empresas (de hasta 150 trabajadores) no tienen acceso a los servicios de prevención.

- Finlandia: la gran mayoría de trabajadores está cubierta por servicios preventivos. Sólo el 8 % de los trabajadores no recibe atención sanitaria en el trabajo. Existen déficits considerables, en particular entre las empresas con menos de 10 trabajadores, de las cuales un 44% aproximadamente no suministra estos servicios.

- Hasta hace poco, Francia afirmaba que la medicina del trabajo existente, creada en 1946, cumplía los requisitos del artículo 7 de la Directiva marco, por lo que en este país sólo se han examinado los servicios de salud en el trabajo, que están garantizados para alrededor de un 85 % de la mano de obra.

- En Luxemburgo casi todas las grandes empresas proporcionan servicios de protección y prevención a sus trabajadores. Por otro lado, los expertos estiman que aproximadamente la mitad de las empresas que cuentan entre 50 y 250 trabajadores, así como la mayoría de las pequeñas empresas con menos de 50 trabajadores, no utilizan los servicios de prevención en la medida estipulada por la ley. Como consecuencia de esto, aproximadamente unos 100 000 trabajadores de un total de 190 000 no están suficientemente cubiertos por los servicios de protección y prevención.

- En los Países Bajos, el 97 % de las empresas ha concluido el contrato obligatorio para el suministro de servicios con una empresa externa autorizada de salud y seguridad en el trabajo.

- Austria: el 70 % del total de trabajadores tiene acceso a servicios de prevención, si bien esta cobertura es más bien superficial en las pequeñas empresas.

- Portugal: sólo una minoría de empresas dispone de personal especializado en materia de prevención.

- Suecia comunicó que el 72 % de las empresas y los organismos públicos disponen de servicios de prevención. Entre las pequeñas empresas con menos de 10 trabajadores, el porcentaje se eleva a un considerable 45 %, y hasta un 88 % en las empresas de más de 50 trabajadores.

- En España, la Encuesta Nacional de Condiciones de Trabajo (1999) informaba de que un 24 % de las empresas no había organizado actividades de prevención [28].

[28] Informe: resultados Estadísticos del Plan de Visitas a Empresas.

- En el Reino Unido, el 85 % de las empresas dispone de un especialista de salud y seguridad en el trabajo que trabaja en la empresa, o de un contrato con un suministrador de estos servicios.

A modo de conclusión preliminar, es preciso observar que no todas las empresas aplican esta disposición ya sea designando a un trabajador para que lleve a cabo las actividades relacionadas con la prevención de los riesgos profesionales, ya sea, en caso de no disponer de personal competente, recurriendo a un servicio de protección y prevención ajeno a la empresa. Hay problemas en todos los países europeos, especialmente en las pequeñas y medianas empresas.

Uno de los problemas relacionados con la organización de servicios de protección y prevención es la falta de personal cualificado adecuado. Esto es especialmente cierto tanto por lo que se refiere a los servicios organizados de forma externa como para los aspectos relacionados con la salud en el lugar de trabajo. La Directiva marco no define las aptitudes y competencias de los servicios de prevención, que deben definir los Estados miembros. Sin embargo, la naturaleza multidisciplinar de los servicios de prevención es una consecuencia lógica de las disposiciones de la Directiva marco.

Los Estados miembros han definido estas aptitudes y capacidades de forma distinta, lo que se refleja en la calidad de los servicios proporcionados en los distintos Estados miembros.

La cobertura cuantitativa de las empresas, los organismos públicos y los trabajadores no es suficiente en sí misma para evaluar el suministro de servicios de protección y prevención. Los aspectos cualitativos (los planes de formación para los trabajadores, la intensidad de los servicios suministrados, las mejoras conseguidas) también deberían incluirse. En este contexto, se han encontrado importantes déficits, entre los que cabe mencionar una atención unilateral por los aspectos técnicos, una vigilancia médica dirigida de forma excesiva al suministro exclusivo de cuidados preventivos y una tendencia de los empresarios a reducir al mínimo el nivel de los servicios.

Es muy difícil evaluar la calidad de los servicios de prevención suministrados, ya que no existe ninguna norma aceptada generalmente para la evaluación de la calidad. En este contexto, podría plantearse la cuestión de si los períodos mínimos, determinados individualmente en los Estados miembros, resultan realmente suficientes para un suministro eficaz de servicios. Se debería tener en cuenta que los empresarios consideran los períodos mínimos para el suministro de servicios a los trabajadores casi exclusivamente como una regla general y no están demasiado dispuestos a organizar el suministro de servicios complementarios.

La certificación de los suministradores de servicios de prevención constituye una posibilidad para asegurar un elevado nivel de calidad. En algunos de los Estados miembros, todos los proveedores de servicios ajenos a la empresa deben disponer de una certificación para poder proporcionar estos servicios, como por ejemplo en Bélgica (desde 2002), Grecia, Portugal y los Países Bajos. En otros países, no se necesita certificación, sino que sólo se solicitan pruebas de que se dispone de las cualificaciones adecuadas en forma de, por ejemplo, referencias y diplomas. La certificación voluntaria constituye una especie de compromiso, que se ha introducido recientemente en Alemania.

El debate sobre la certificación como herramienta para garantizar un alto nivel de calidad todavía no finalizado. Hay que tener en cuenta que las certificaciones sirven únicamente de ayuda para analizar las estructuras, pero no sirven como base para evaluar la calidad de los procesos y los resultados.

En cualquier caso, es preciso observar que la certificación de los servicios de protección y prevención también podría contribuir a garantizar la libre circulación de personas y servicios en este sentido.

Para resumir:

- Actualmente, no todas las empresas en Europa tienen un acceso sistemático a los servicios de protección y prevención. Los problemas son especialmente importantes en relación con las pequeñas y medianas empresas en todo el territorio europeo. Además, especialmente en los países de Europa meridional e Irlanda, en un gran número de empresas se trabaja sin ningún tipo de servicios de prevención.

- Existen importantes dificultades debido a que en algunos países, como Grecia y Portugal, el número de empresas que suministra servicios de prevención es demasiado reducido para hacer frente a la demanda, especialmente por lo que se refiere a la medicina del trabajo.

- Prácticamente todos los Estados miembros tienen problemas con la calidad de los servicios ajenos a la empresa. Una de las principales razones es la tendencia de las empresas de intentar contratar estos servicios al menor coste posible. No valoran la calidad de estos servicios.

- Parece que los servicios de protección y prevención existentes tienen una reducida capacidad para abordar los riesgos profesionales mediante un enfoque holístico (servicios multidisciplinares).

- Parece necesario reforzar las medidas para asegurar la calidad de los proveedores de servicios de prevención ajenos a la empresa: la Inspección de Trabajo podría desempeñar un importante papel al respecto.

4.5. Información, consulta, participación y formación

La información, consulta, participación y formación de los trabajadores representa uno de los pilares de la política de prevención establecida por la legislación de la UE en materia de salud y seguridad. Las Directivas específicas contienen normas detalladas de información, consulta y formación. A este respecto, hay que subrayar el importante papel que la educación a todos los niveles debería desempeñar con vistas a proporcionar conocimientos sobre salud y seguridad en el trabajo a todas las personas.

En el ámbito de la información se han recogido muy pocos datos hasta el momento. Sin embargo, se pueden describir los siguientes ejemplos:

- En Finlandia, las asociaciones de trabajadores y las autoridades responsables del cumplimiento de la ley mencionan que hay importantes diferencias entre las empresas y denuncian la existencia de problemas relacionados con la información de los trabajadores. También existen déficits relativos a los lugares de trabajo con trabajadores de diferentes empresas. Los puntos de vista sobre la calidad de la instrucción y la formación de los trabajadores son muy distintos. Mientras los empresarios y las administraciones políticas opinan que el nivel alcanzado es aceptable, los sindicatos y las autoridades responsables del cumplimiento de la ley creen que no lo es.

- Tres cuartas partes de las empresas del Reino Unido declararon que, después de la aplicación de las nuevas disposiciones, proporcionaron mucha más información a los trabajadores, y la mitad de las empresas introdujeron planes de formación complementarios. Por lo que se refiere a las cinco primeras Directivas específicas, la demanda de información fue mayor en relación con las disposiciones relativas al uso de los equipos de protección individual y la manipulación manual de cargas. El número de empresas que comunicaron problemas relacionados con la información y las cualificaciones se limita a un 20 %. Se trata principalmente de problemas relacionados con el calendario para la recogida de material y con las estructuras organizativas responsables de impartir instrucciones.

- Italia y Portugal informaron de que existen importantes déficits en relación con la información y la formación de los trabajadores, incluido el cumplimiento insuficiente de los requisitos básicos.

Si bien resulta difícil recoger datos sobre los empresarios o las personas responsables de la aplicación de los reglamentos relativos a la salud y la seguridad en el trabajo que permita elaborar conclusiones sobre el nivel de información, esta dificultad es aún mayor en relación con la recogida de datos sobre los trabajadores. Sólo unos pocos Estados miembros disponen de datos pertinentes al respecto, que pueden resumirse como sigue:

- En Renania del Norte - Westfalia (Alemania) sólo una tercera parte de los trabajadores pudo responder afirmativamente a la pregunta de si se había llevado a cabo una evaluación de los riesgos en su lugar de trabajo. Aproximadamente un tercio respondió negativamente y casi otro tercio no pudo dar ninguna respuesta, presumiblemente debido a que no conocía sus derechos y obligaciones con relación a las disposiciones de salud y seguridad. Una cuarta parte de los profesionales alemanes de la medicina del trabajo no pudo proporcionar ninguna información en este contexto.

- En España, el 90 % de los empresarios declaró en entrevistas realizadas en 1999 que no había informado a los trabajadores de sus empresas. Una encuesta española realizada en 1999 confirmó que sólo el 11 % de los empresarios había informado o formado a sus trabajadores.

- La información y cualificación de los trabajadores se consideró también un problema en estudios de caso realizados en empresas. Estudios de caso realizados en empresas finlandesas ponen de manifiesto el reducido interés de los trabajadores en recibir información y formación, debido a que no perciben ningún incentivo ni ningún beneficio tangibles.

Las obligaciones relativas a la información de los trabajadores también se aplican en el caso de trabajadores de otras empresas que trabajan en las mismas instalaciones. La aplicación práctica de esta disposición presenta un considerable retraso en relación con la media de otras categorías de obligaciones de los empresarios. Este problema aparece prácticamente en todos los sectores industriales y en todos los Estados miembros, así como en las diferentes empresas de distinto tamaño y es de especial importancia en el caso de los trabajadores temporales.

Es la mayor parte de los casos, los trabajadores temporales ocupan empleos menos cualificados que requieren cargas físicas pesadas. Debido a que estos trabajadores temporales cambian con frecuencia de empleo y de empresa, no conocen los posibles riesgos ni los procesos operativos.

Muchos empresarios opinan que no es necesario informar ni formar a los trabajadores temporales, o, simplemente, olvidan hacerlo. El hecho de que estos trabajadores sólo trabajan en una empresa durante un corto período de tiempo, los esfuerzos necesarios para informar y formar a esos trabajadores, o simplemente el hecho de que «hasta ahora todo ha ido bien» son sólo algunas de las razones que pueden explicar la reticencia de muchos empresarios a tomar las medidas necesarias en este ámbito.

Por lo que se refiere a la participación de los trabajadores, su participación general en las empresas todavía no se ha organizado satisfactoriamente.

Al convertir al trabajador en actor principal por lo que a la estrategia de prevención se refiere e imponerle la obligación de cooperar con el empresario en la continua mejora de las condiciones de salud y seguridad, la Directiva marco introdujo más oportunidades de participación de los trabajadores. Así, en muchos Estados miembros han aumentado de forma significativa las posibilidades de participación de las organizaciones que representan a los trabajadores, y ello es válido también para los países en los que tradicionalmente se había otorgado una elevada prioridad a la participación de los trabajadores, como en Alemania y en los Países Bajos.

Por lo que se refiere a los comités de empresa, algunos estudios empíricos y encuestas indican que sólo hacen uso de estas nuevas oportunidades con cierta reticencia.

Las razones para el déficit de participación de los trabajadores son muy diferentes y pueden resumirse como sigue:

- La existencia de un desconocimiento general de los nuevos derechos de participación.

- La concentración en soluciones prácticas y a corto plazo: las personas responsables de la representación de los intereses de los trabajadores en las empresas son muy pragmáticas y no han sabido desarrollar un enfoque holístico, sino que se han concentrado únicamente en los problemas más evidentes.

- La consideración de que todo esfuerzo complementario exige un tiempo excesivo, así como la persistencia del miedo a un aumento de las cargas administrativas.

- La delegación de la responsabilidad en los representantes de los trabajadores y en los comités de salud y seguridad, lo cual va en detrimento de la voluntad individual de los trabajadores de mostrar interés por las cuestiones de salud y seguridad en el trabajo y de aceptar sus propias responsabilidades.

- Los desequilibrios entre los conocimientos especializados y los conocimientos generales: normalmente, los miembros de los comités de empresa deben realizar considerables esfuerzos a fin de adquirir la experiencia y los conocimientos necesarios para ponerse al mismo nivel que el empresario o el especialista de salud y seguridad en el trabajo de la empresa. En general, ni los trabajadores ni sus representantes en materia de salud y seguridad en el trabajo están dispuestos a discutir sobre este tema con el empresario.

- La falta de interés de los trabajadores en aspectos que afectan su propia seguridad.

Es preciso hacer especial referencia a los organismos específicamente responsables de la salud y la seguridad en el trabajo; puede tratarse de comités en los que, además de los trabajadores, también están representados los empresarios o las personas responsables de la salud y la seguridad en el trabajo, o de organismos en los que sólo están representados los trabajadores. Se dispone de muy pocos datos sobre las actividades de estas organizaciones en relación con todos los países de la UE. Los expertos franceses estiman que sólo una quinta parte de los comités de salud, seguridad y condiciones de trabajo realizan verdaderos esfuerzos en materia de prevención.

En los Estados miembros con una cultura de cogestión claramente definida se ha observado una tendencia negativa por lo que se refiere a la representación institucionalizada de los intereses. Cuanto más claramente definidas están las relaciones laborales y más elevado es el número de organismos y comités encargados de cuestiones de salud y seguridad, menor es la probabilidad de que los propios trabajadores participen activamente en la política de prevención de la empresa.

Por lo que se refiere a la formación, los niveles de educación y formación en las grandes empresas se consideran adecuados. Sin embargo, en las pequeñas y medianas empresas la educación y la formación de los trabajadores, los representantes de seguridad y los empresarios en materia de gestión de riesgos es, en general, deficiente. Esta situación perjudica la aplicación eficaz de la legislación en materia de salud y seguridad.

4.6. Organización y gestión de la salud y la seguridad en el trabajo

La protección de la salud y la seguridad en el trabajo es una obligación continua y compleja que requiere un enfoque transparente y sistemático.

Unos procesos laborales cada vez más complejos y los cambios en las condiciones de trabajo, junto con los nuevos -o modificados- tipos de riesgo resultantes, hacen necesario un nuevo enfoque exhaustivo de la salud y la seguridad en el trabajo. Se requieren soluciones inteligentes y metódicas que permitan al empresario tener en cuenta los principios de salud y seguridad en el trabajo a todos los niveles operativos y en todas las actividades, y trasponerlos por medio de las medidas adecuadas. Estas medidas deben desempeñar un papel cada vez más importante en la elaboración de condiciones de trabajo, en la optimización de los procesos y los procedimientosy en el cambio de las actitudes, a fin de prevenir los riesgos para la salud relacionados con el trabajo y desarrollar la promoción de la salud en las empresas.

La gestión de la salud y la seguridad en el trabajo debe formar parte de la gestión global de la empresa.

Muy a menudo, las empresas justifican la ausencia de una gestión de la salud y la seguridad con el argumento de los costes de aplicación. Sin embargo, el legislador no pidió la creación de sofisticados sistemas de gestión; sólo alentó la aplicación de principios de gestión básicos en el ámbito de la salud y la seguridad.

En Alemania, por ejemplo, se inició una campaña en la industria textil para ayudar a las empresas a integrar la salud y la seguridad en la gestión global de las mismas. Al final de la campaña, cuatro quintas partes de las empresas habían integrado completamente la salud y la seguridad en el trabajo en sus procesos operativos de gestión, cuando el término medio es de aproximadamente un tercio de las empresas.

Excepto en las grandes empresas, se ha detectado la ausencia de una organización y una gestión adecuadas en materia de salud y seguridad en el trabajo, en las que se consideren estos aspectos como una característica integrada en toda la organización. Esto constituye un obstáculo importante para una aplicación adecuada de la legislación en materia de salud y seguridad.

4.7. Control de la aplicación

De conformidad con las disposiciones del artículo 4 de la Directiva marco 89/391/CEE, los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para garantizar que los empresarios, los trabajadores y los representantes de los trabajadores estén sujetos a las disposiciones jurídicas necesarias para la aplicación de la Directiva y garantizarán, en particular, un control y una vigilancia adecuados. Por esto, es esencial que en todos los Estados miembros se lleve a cabo una control de la aplicación real y equivalente, no sólo para cumplir con las obligaciones previstas en el artículo 4 de la Directiva marco, sino también para garantizar que las disposiciones de las Directivas se aplican uniformemente a fin de garantizar un nivel equivalente de protección de los trabajadores en todo el territorio de la Unión Europea. Para ello, es importante analizar los esfuerzos realizados por los Estados miembros para hacer cumplir la ley, así como el impacto de la nueva legislación europea en las Inspecciones de Trabajo y la eficacia de las acciones coercitivas.

Las Inpecciones de Trabajo son el principal organismo de control de la aplicación de las normas en materia de salud y seguridad. Además, existen otros organismos de inspección especializados, con responsabilidades en sectores de actividad específicos, o cuya acción tiene consecuencias para la aplicación de las disposiciones de salud y seguridad (Inspección de minas, Inspección nuclear, Inspección marítima, Vigilancia del mercado con relación a los equipos de trabajo, etc.).

El número de inspectores de trabajo y el número de inspecciones realizadas en un año en cada Estado miembro son indicadores utilizados generalmente para medir los esfuerzos dirigidos a velar por la aplicación de la legislación. En la Unión Europea, aproximadamente 12 000 inspectores llevan a cabo cada año 1 400 000 inspecciones. Los datos disponibles sobre las actividades de inspección y sobre la cobertura de la población activa (inspectores/población activa) varía significativamente de un país a otro en función de la estructura socioeconómica y de las diferencias entre los sistemas de ejecución. En efecto, la relativa importancia de sectores de actividad económica particulares y la especificidad de los riesgos en estos sectores ha conducido en la mayoría de estos países a la creación de organismos de inspección especializados (inspección nuclear, inspección de minas, inspección marítima, etc..) que velan por el cumplimiento de los diferentes aspectos de la legislación europea en materia de salud y seguridad en el trabajo.

Por otro lado, las inspecciones generales velan por la aplicación no sólo de la legislación en materia de salud y seguridad, sino también de otros aspectos de las leyes laborales y de seguridad social. A menudo, varios organismos inspección son responsables del cumplimiento de las diferentes disposiciones de un mismo acto legislativo nacional. Por eso, es especialmente difícil calibrar los verdaderos esfuerzos de inspección en materia de salud y seguridad en los diferentes Estados miembros.

La entrada en vigor de la nueva legislación europea en materia de salud y seguridad no parece haber conducido a un aumento de los esfuerzos de inspección de los distintos Estados miembros. En consecuencia, los informes nacionales denuncian la crónica falta de recursos de las Inspecciones de Trabajo para cubrir todos los aspectos de la nueva legislación, con especial atención para las PYME.

Para hacer frente de forma constructiva a esta falta de recursos, las Inspecciones de Trabajo han adoptado enfoques de inspección innovadores, incluidas la planificación de inspecciones en función del nivel de riesgo y la valoración de la voluntad y la aptitud de las empresas para aplicar los reglamentos. En algunos casos se ha introducido una estricta separación entre las inspecciones y el suministro de información y asesoramiento, para lo que se han creado organismos específicos a los que se ha hecho responsables de estos aspectos.

Los Estados miembros informan de la inversión en la formación de inspectores a fin de hacer frente al enfoque de prevención multidisciplinar requerido por la legislación europea en materia de salud y seguridad y necesario para controlar los riesgos derivados de las nuevas tecnologías o las nuevas formas de organización del trabajo.

En este sentido, es importante observar la evolución de dos formas tradicionales de las Inspecciones de Trabajo: las generalistas, que abordan todos los aspectos de la legislación laboral, y las especializadas, que se ocupan únicamente del cumplimiento de las disposiciones de salud y seguridad en el trabajo.

La necesidad de controlar la aplicación de planes de prevención basados en evaluaciones de los riesgos que no incluyan únicamente los riesgos tecnológicos, como los derivados de los equipos de trabajo), sino también llos derivados de las relaciones laborales o la organización del trabajo, han hecho que las inspecciones especializadas empiecen a preocuparse más del control de los riesgos ocasionados por la organización del trabajo, mientras que las inspecciones generalistas han intensificado la vigilancia de los riesgos tecnológicos, lo que a su vez ha creado la necesidad de aumentar las competencias de los inspectores y ha tenido efectos en su contratación, su nivel de educación y su formación de los inspectores.

No resulta fácil determinar matemáticamente la eficacia de la acción de las Inspecciones en términos de contribución a la reducción de los accidentes y las enfermedades profesionales. Sólo los efectos de acciones concretas, como las campañas de inspección o los programas específicos, proporcionan una indicación de la eficacia, aunque incluso en estos casos es difícil cuantificar los efectos causados por el incremento de la sensibilización de los producidos por las mejoras notificadas o las sanciones aplicadas.

Por ello, parece esencial que se establezca a escala europea una metodología adecuada, así como criterios e indicadores para medir la eficacia de la inspección. Esto también proporcionará una indicación de las formas y los medios de aplicación más eficaces, así como una justificación adecuada de la necesidad de recursos de inspección complementarios. Los resultados del trabajo iniciado en este ámbito por el Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo (CARIT) revisten especial importancia.

La eficacia de las Inspección de Trabajo debe medirse no sólo a través de la cantidad y la calidad de las inspecciones, sino también en función de su impacto en el incremento de los conocimientos de los agentes implicados y de los cambios en las actitudes y la organización de las empresas para mejorar el entorno de trabajo. En particular, es esencial que se lleve a cabo una exhaustiva aplicación tanto del derecho de recurso de los trabajadores y sus representantes ante las autoridades encargadas del cumplimiento de la legislación como del derecho de dichos representantes de presentar sus observaciones durante las inspecciones.

El análisis realizado muestra que la acción de las Inspecciones del Trabajo de la UE contribuye activamente a la reducción del absentismo derivado de accidentes y enfermedades laborales, así como a los cambios de comportamiento de los actores de la prevención en el lugar de trabajo.

Algunas reclamaciones recibidas por la Comisión indican que todavía es necesario mejorar las inspecciones por lo que se refiere a las PYME y a sectores de actividad de alto riesgo, así como aumentar el poder disuasorio de las notificaciones de mejora y las sanciones. En este sentido, sería aconsejable que se realizara un análisis del porcentaje de sanciones propuestas, impuestas y confirmadas y que se investigaran los motivos de las diferencias que se detecten.

Una cooperación más estrecha entre las Inspecciones de Trabajo y las autoridades judiciales contribuiría a reducir el porcentaje de casos sin resolver y facilitaría la aplicación de sanciones en los asuntos transnacionales.

Se debe reforzar la coordinación entre las Inspecciones de Trabajo de los Estados miembros y las demás autoridades responsables de las inspecciones a nivel nacional, con objeto de asegurar unos estándares de inspección comunes en todo el territorio de la UE. Los principios comunes para la Inspección de Trabajo en el ámbito de la salud y la seguridad establecidos por el CARIT deben ser la base para conseguir un cumplimiento real y uniforme de la legislación europea en materia de salud y seguridad y eliminar las ventajas competitivas de algunas empresas.

4.8. Dos casos específicos

La aplicación práctica de la Directiva marco 89/391 y de sus cinco primeras Directivas específicas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 and 90/270 en las pequeñas y medianas empresas (PYME) y en el sector público merece una particular atención.

Las Directivas de la UE en materia de salud y seguridad son aplicables a las PYME; sus necesidades específicas se tomaron en consideración a fin de facilitar su aplicación y evitar las cargas administrativas.

El sector público se incluyó explícitamente en el ámbito de las Directivas en cuestión, lo que constituyó una innovación con profundas consecuencias tanto para los trabajadores interesados como para las administraciones nacionales.

4.8.1. Pequeñas y medianas empresas (PYME)

Durante la última década, se ha reducido el tamaño medio de las empresas de la UE y un 90 % de las mismas tiene menos de 20 trabajadores. No sólo crece el número de PYME, sino que estas empresas se caracterizan por una fuerte rotación del personal y por lo que podría calificarse como inestabilidad asociada en sus condiciones de trabajo.

La mayoría de estas pequeñas empresas también tiene una estructura organizativa informal. A menudo, el empresario o el gestor de la empresa gestiona todos los aspectos de la misma y se encarga de las ventas, la publicidad, las finanzas, la producción, el personal, el control de las existencias y muchas otras cosas, además de ser el responsable de la salud y la seguridad, que, con frecuencia, se consideran un coste extra y no una parte integrante de una buena gestión empresarial.

Por tanto, la clave para reducir el nivel de accidentes en estas pequeñas empresas debe basarse en comunicar con éxito toda la información necesaria a las personas que gestionan las pequeñas empresas y persuadirlas de que la gestión de la salud y la seguridad es una parte integrante de la gestión de sus empresas.

A diferencia de las empresas de mayor tamaño, muchas de las pequeñas empresas son relativamente nuevas y no tienen experiencia en materia de accidentes. Sin embargo, si ocurren accidentes en empresas muy pequeñas, es probable que el trabajador implicado sea un amigo o un familiar y, dado el tamaño de la empresa, un miembro clave del personal. Los accidentes pueden tener para la empresa graves consecuencias que, a veces, pueden acarrear incluso su quiebra.

Una comparación por sectores de las pequeñas empresas con empresas mayores del mismo sector puso de relieve que los niveles de riesgo son prácticamente los mismos. Los análisis realizados mostraron que los riesgos dependían más del tipo de actividad que del tamaño de la empresa. En otras palabras, el tamaño de una empresa no es determinante para el nivel intrínseco de riesgo.

Las pruebas muestran que en las PYME, así como en los sectores considerados tradicionalmente de alto riesgo como la agricultura o la construcción, se producen importantes deficiencias en el cumplimiento de elementos esenciales de la legislación de la UE en materia de salud y seguridad, en particular en relación con la evaluación de los riesgos y la participación y la formación de los trabajadores.

Las principales razones del escaso nivel de cumpimiento observado son los siguientes:

- falta de información y de directrices específicas y comprensibles;

- insuficientes capacidades y habilidades para gestionar la salud y la seguridad;

- falta de recursos para garanizar una formación básica adecuada del personal y los directivos;

- difícil acceso a una asistencia técnica especializada competente.

Las PYME, en respuesta a las preguntas que se les formuló sobre estas cuestiones, afirmaron estar de acuerdo con estos puntos de vista y añadieron las siguientes observaciones:

- la actual legislación en materia de salud y seguridad daba por supuesto que todas las empresas disponían de una estructura de gestión como la de las grandes empresas;

- la salud y la seguridad debería cubrir todos los puestos de trabajo y a todos los trabajadores (es decir, no debería haber ninguna excepción debida al tamaño);

- deberían desarrollarse habilidades de gestión (de la que se considera que forma parte la salud y la seguridad);

- todas las acciones de formación deberían desarrollarse a nivel local;

- la formación y el asesoramiento deberían ser suministrados por personas que conocen la empresa y no por expertos encerrados en sus «torres de marfil»;

- los intermediarios, por ejemplo los sindicatos, los bancos, las compañías de seguros, etc., deberían desempeñar un papel central en el suministro de formación y asesoramiento;

- la información disponible no es insuficiente, pero es necesario que esta información sea fácilmente accesible y específica para un determinado sector y que esté dirigida a sus destinatarios y desprovista de cualquier tipo de jerga.

El nivel de información y conocimientos de los empresarios es de gran importancia para la aplicación de los nuevas normas nacionales que transponen las Directivas de la UE. Estudios empíricos y estudios de caso han revelado que en las PYME el grado de aplicación es extremadamente bajo. En la mayoría de Estados miembros no existen problemas relacionados con la disponibilidad de la información, sino con la capacidad de los empresarios de comprender la información suministrada. A menudo, el material informativo dirigido específicamente a las PYME adolece de un alto nivel de abstracción, por lo que a los empresarios de las PYME les resulta difícil comprenderlo.

No obstante, según los informes nacionales elaborados por los Estados miembros, una de las acciones más extendidas de los Estados miembros en relación con las PYME ha sido la publicación de información más específica y comprensible, con objeto de facilitar la aplicación de las normas. Ademas, algunos Estados miembros [29] han eliminado determinadas formalidades administrativas o han reducido determinadas obligaciones para las empresas con muy pocos trabajadores, sin que ello haya afectado negativamente a la protección de los mismos.

[29] Austria, Grecia, Portugal y el Reino Unido.

Al mismo tiempo, varios informes nacionales subrayaron las dificultades económicas a que se enfrentaron las PYME para adaptar los equipos de trabajo existentes a los requisitos de la Directiva 89/655 o para sustituirlos a fin de cumplir con los requisitos de seguridad esenciales de la Directiva sobre máquinas (antigua Directiva 89/392, actualmente Directiva 98/37).

Por este motivo, algunos Estados miembros han introducido medidas específicas para mitigar o reducir el coste económico de la aplicación de estas Directivas. Alemania ha desarrollado programas para revisar la antigua maquinaria y Francia y Bélgica proponen planes de inversión y conceden préstamos para la adquisición de nueva maquinaria. Algunos Estados miembros también comunicaron dificultades en el sector de la artesanía, tanto desde el punto de vista de la información como desde el punto de vista financiero. Se ha lanzado una iniciativa [30] para dicho sector destinada a crear planes conjuntos con el sector industrial.

[30] Francia.

La Comunicación de la Comisión sobre una nueva estrategia comunitaria de salud y seguridad 2002-2006 [31] ya recomendaba combinar instrumentos para ayudar a conseguir altos niveles de cumplimiento de los requisitos de la legislación de salud y seguridad en las PYME:

[31] COM (2002) 118.

- difundir las buenas prácticas a nivel local;

- formar a los gestores y a los trabajadores;

- desarrollar herramientas simples para facilitar la evaluación de riesgos;

- suministrar información y directrices fáciles de obtener y de seguir y escritas en lenguaje comprensible;

- asegurar una mejor difusión y un mejor acceso a los recursos de asesoramiento;

- garantizar el acceso a servicios externos de protección y prevención de calidad y a coste asequible;

- utilizar a los inspectores del trabajo como agentes del cambio para promover un mejor cumplimiento en las PYME, primero por medio de la educación, la persuasión y la estimulación y, en caso necesario, recurriendo a las fuerzas encargadas de hacer cumplir la ley.

4.8.2. El sector público

La inclusión del sector público en el ámbito de la legislación de salud y seguridad constituye una novedad en la mayoría de los Estados miembros.

A pesar de algunos problemas en determinados Estados miembros (especialmente en el sector militar) [32], en cuya solución la Comisión está trabajando, la transposición de la legislación europea en materia de salud y seguridad en el sector público puede considerarse en general satisfactoria. Sin embargo, el nivel de aplicación de las normas plantea algunos problemas.

[32] Por ejemplo, en España.

En efecto, la creencia generalizada en las administraciones públicas de que los niveles de riesgo son insignificantes en comparación con los mismos niveles en la industria, junto con una organización del trabajo extremadamente jerarquizada en la que el principio de responsabilidad del empresario está diluido conducen a una situacion paradójica en la que los Estados miembros no aplican en sus administraciones las normas que han aprobado y adoptado para el bienestar de los trabajadores en el trabajo. Esta situación también es aplicable a las instituciones europeas y a sus trabajadores.

Sin embargo, los riesgos a que hacen referencia la Directiva marco 89/391 y sus cinco primeras Directivas específicas 89/654, 89/655, 89/656, 90/269 y 90/270 aparecen en el sector público a los mismos niveles que en el sector privado. No se puede negar que los riesgos relacionados con aspectos ergonómicos, condiciones en el lugar de trabajo, manipulación de cargas, uso de equipos con pantalla de visualización u aspectos organizativos, incluidos los riesgos psicosociales, están ampliamente representados en el sector público. Las reclamaciones que ha recibido la Comisión de trabajadores del sector público, confirman la existencia de unas condiciones de trabajo precarias en relación con estos riesgos, así como un reducido nivel de aplicación.

En la mayoría de Estados miembros no hay una cultura de seguridad, sensibilización y motivación de los trabajadores y sus jerarquías que conduzca a la mejora de las condiciones de salud y seguridad en el sector público. Además, la disponibilidad de recursos adecuados para la aplicación de las disposiciones de la legislación en materia de salud y seguridad se ve a menudo perjudicada por las limitaciones impuestas por los presupuestos nacionales.

Es poco común que las administraciones nacionales lleven a cabo evaluaciones de los riesgos, dispongan de servicios de prevención o introduzcan de forma sistemática formación, información y mecanismos de participación de los trabajadores por lo que se refiere a la salud y la seguridad en el trabajo.

El cumplimiento de la legislación en materia de salud y seguridad en el sector público representa un problema adicional por lo que se refiere a la garantía del respeto de esta legislación. En la mayor parte de Estados miembros, la Inspección de Trabajo o bien no tiene competencias para hacer cumplir la legislación en materia de salud y seguridad en la administración pública, tarea que desempeña un servicio interno que carece de la necesaria independencia jerárquica, o bien su capacidad para hacer cumplir la ley se ve disminuida por las dificultades para lograr que se apliquen realmente las recomendaciones de mejora y la sanciones impuestas.

El porcentaje de trabajadores en la administración pública, el hecho de que tradicionalmente la totalidad de la carrera profesional de los funcionarios se desarrolla en la administración pública, y de que, por tanto, éstos están expuestos siempre a los mismos riesgos, el impacto de sus condiciones laborales y sus lugares de trabajo (escuelas, hospitales, servicios públicos) sobre la salud y la seguridad de terceros y la obligación moral del sector público de servir de ejemplo deberían llevar a los Estados miembros a realizar mayores esfuerzos para mejorar el nivel de cumplimiento de los estándares en materia de salud y seguridad.

5. Evaluación de la eficacia

De los informes nacionales se desprende que la mayoría de Estados miembros [33] considera que no ha transcurrido tiempo suficiente para llevar a cabo una correcta evaluación exhaustiva de la eficacia. Si bien casi todos los Estados miembros opinan que el impacto ha sido positivo [34], todavía no disponen de datos ni de resultados estadísticos para demostrar el impacto directo de la Directiva en la práctica. Sin embargo, datos estadísticos generales sobre salud y seguridad apoyan la estimación de que la legislación ha contribuido a crear un entorno de trabajo más seguro.

[33] Alemania, Bélgica, Dinamarca, Irlanda, el Reino Unido, etc.

[34] Repercusiones especiales en Grecia.

5.1. Efecto sobre los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales

Las cifras más recientes [35] sobre accidentes de trabajo de que se dispone corresponden al año 2000 [36]. De acuerdo con esta información, el número de accidentes por cada 100 000 trabajadores (tasa de incidentes) se redujo en comparación con 1994, pasando de 4 539 a alrededor de 4 016 [37].

[35] Es preciso observar que la información no es totalmente comparable debido a que los criterios para la recopilación de los datos no son del todo compatibles y a que en los sistemas voluntarios para el registro de accidentes se subestima el alcance real del problema.

[36] ESAW-Estadísticas europeas relativas a los accidentes de trabajo. Para las enfermedades profesionales, Eurostat desarrolló las Estadísticas europeas sobre enfermedades profesionales (EODS).

[37] Cálculos personales basados en datos (peliminares) de la base de datos NewCronos de Eurostat.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Por lo que se refiere a las tasas de accidentes de trabajo con consecuencias mortales, se produjo una clara mejora en el periodo 1994-2000 a nivel europeo: la tasa de incidentes correspondiente a los accidentes mortales se redujo constantemente desde 1994 hasta alcanzar una reducción de un 25 %. En el mismo periodo también se redujeron las cifras absolutas, que pasaron de 6 423 a 5 237.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En cambio, en las actividades en las que trabaja un alto porcentaje de mujeres se produjo un aumento, aunque ligero, de los accidentes. Es el caso de las industrias textil y del vestido, los comercios y los talleres de reparaciones, los hoteles y restaurantes y las actividades financieras y comerciales.

Otras fuentes de información, que esta vez suministra datos subjetivos (percepción de trabajadores y empresarios) sobre la evolución en el ámbito de las condiciones de trabajo son la Encuesta de mano de obra de 1999 y las encuestas realizadas por la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo.

Contrariamente a los datos estadísticos que muestran un descenso continuo del número y la gravedad de accidentes de trabajo, la población trabajadora cree que, en general, las condiciones de trabajo no han mejorado. Los principales resultados de las encuestas son los siguientes:

Cada vez más trabajadores declaran padecer dolor de espalda, a pesar de que la Directiva 90/269 sobre manipulación manual de cargas y la Directiva 90/270 sobre el trabajo con equipos que incluyen pantallas de visualización deberían haber tenido un impacto preventivo. También se ha comunicado que ha aumentado el número de trabajadores expuestos a la manipulación manual de cargas pesadas. Esto parece estar en contradicción con la aplicación práctica de la Directiva 90/269, que debería resultar en un descenso del número de trabajadores implicados. En cualquier caso, los Estados miembros siguen considerando la manipulación manual de cargas como un problema extremadamente preocupante [38].

[38] Europäische Agentur für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz (Agencia europea de salud y seguridad en el trabajo): Der Stand von Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit in der Europäischen Union - Pilotstudie (La situación de la salud y la seguridad en el trabajo en la Unión Europea, Luxemburgo 2000, informe de síntesis p. 29.

Todos estos datos parecen indicar que ni la Directiva 90/269 ni la Directiva 90/270 se están aplicando en su totalidad. Sin embargo, no existen pruebas definitivas que permitan cuantificar hasta qué punto el incremento de las reclamaciones sobre dolor de espalda se debe a una aplicación incorrecta de la legislación y en qué medida se debe a actividades no profesionales o a riesgos que no están cubiertos por estas Directivas. En cualquier caso, las reclamaciones de los trabajadores merecen que se lleve a cabo una investigación complementaria a fin de identificar las causas reales.

Otro problema todavía muy grave es el de los movimientos repetitivos, confirmado por los Estados miembros y la Agencia Europea [39]. Ha incrementado el número de enfermedades causadas por este tipo de mivimientos, aunque a menudo una planificación y una organización mejores podrían ayudar a evitar estos trastornos.

[39] Idem, p. 30.

Aparentemente, la organización de procesos operativos no responde a los requisitos para reducir significativamente el número de trabajadores que padecen condiciones de trabajo desfavorables. En relación con determinados tipos de tensión, como las posiciones físicas dolorosas o agotadoras, ahora parece haber más trabajadores afectados que hace cinco o diez años. Padecen este tipo de tensión especialmente los trabajadores con empleos atípicos o cuya situación laboral es delicada.

Además, en sus informes nacionales los Estados miembros han indicado que en relación con la Directiva 90/270, la correcta aplicación de las normas debería conducir a la mejora de la idoneidad ergonómica de estas terminales. Los trastornos causados por el trabajo con pantalla de visualización constituyen un tema muy controvertido. Algunos Estados miembros [40] consideran que los riesgos relacionados con el trabajo con