COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 31.10.1995 
COM(96) 457 final 
INFORME DE LA COMISIÓN 
LA PROTECCIÓN SOCIAL EN EUROPA 
1995 

índice 
Indice 
Prefacio 
Resumen y conclusiones 
Capítulo 1 
Capítulo 2 
Capítulo 3 
Capítulo 4 
Capítulo 5 
Capítulo 6 
Capítulo 7 Sistemas de protección social en la Comunidad 
Adaptación al cambio: recientes reformas y 
acontecimientos importantes 
Tendencias de la protección social y de 
su financiación 
Los sistemas de protección social y el desempleo 
Reformas de la asistencia sanitaria 
La protección social y los trabajadores por 
cuenta propia 
Protección social y prestación de cuidados 
Fuentes y metodología 
A -s-

Resumen y conclusiones 
Resumen y conclusiones 
El desarrollo de sistemas genera­
les de protección social para 
ayudar y asistir a las personas nece­
sitadas ha sido una característica des­
tacada de las sociedades europeas en 
la posguerra. Los sistemas estableci­
dos varían en el detalle de su organi­
zación y métodos de financiación, 
debido a las diferencias culturales, 
históricas e institucionales que exis­
ten entre los Estados miembros. No 
obstante, comparten una característi­
ca común, la protección de todos los 
que necesitan ayuda, sea temporal, 
por haber enfermado, perdido el em­
pleo o tenido un hijo, sea prolongada, 
por jubilarse después de haber tenido 
un empleo remunerado, padecer una 
incapacidad permanente o tener hijos 
que cuidar, independientemente de 
su capacidad de pago. 
Es el carácter y alcance universal de 
esta ayuda y el grado de redistribu­
ción de la renta consiguiente lo que 
distingue los sistemas europeos de 
protección social de los de la mayor 
parte del resto del mundo y también 
de los planes privados de seguro. 
Aun cuando los distintos sistemas de 
la Unión aplican en diversa medida 
los principios del seguro, por lo que 
en muchos casos la cantidad recibida 
como prestación guarda relación con 
las cotizaciones, no existe una vincu­
lación directa entre lo que cada per­
sona paga como contribución a la 
financiación del sistema y su vulne­
rabilidad a la enfermedad, incapaci­
dad, desempleo o cualquier otro de 
los riesgos cubiertos. Por otra parte, 
en la mayoría de los Estados miem­
bros se garantiza un nivel mínimo de ingresos y de ayuda básica a todas las 
personas, independientemente de 
que puedan pagar algo o no. 
Por su carácter, estos sistemas de 
protección social contribuyen signi­
ficativamente a mantener la cohesión 
social y reforzar la solidaridad dentro 
de la Unión. Han contribuido mucho 
a que las sociedades afronten las cre­
cientes tensiones impuestas por los 
importantes cambios económicos y 
sociales producidos en particular du­
rante las dos últimas décadas, que 
han venido acompañados de un ele­
vado y creciente desempleo, un 
aumento de la incertidumbre e ines­
tabilidad del empleo y de los ingre­
sos, el acceso de un número elevado 
y creciente de mujeres al mercado de 
trabajo, el envejecimiento de la po­
blación al elevarse la esperanza de 
vida y cambios sustanciales de la es­
tructura de los hogares, con un acu­
sado aumento del número de 
personas que viven solas o en fami­
lias en las que falta uno de los padres. 
Ahora bien, esto mismo ha causado 
tensiones en los sistemas de protec­
ción social por haberse multiplicado 
las demandas planteadas a los mis­
mos y, muy especialmente, por haber 
aumentado el número de personas 
que necesitan ayuda y asistencia de 
larga duración hasta niveles no pre­
vistos al crearse dichos sistemas. Por 
este motivo, en toda la Unión han 
aumentado significativamente los 
costes del mantenimiento de los sis­
temas y de la prestación de ayuda a 
gran escala. Al mismo tiempo, los 
ingresos disponibles para financiar esos costes han sufrido limitaciones 
crecientes al desacelerarse acusada­
mente en Europa el crecimiento eco­
nómico a largo plazo en comparación 
con las tasas vigentes antes de media­
dos de la década de 1970, cuando se 
crearon la mayoría de los sistemas. 
Las restricciones financieras han sur­
gido sobre todo en los últimos años, 
a causa de la recesión de principios 
de la década de 1990 y de la preocu­
pación actual de la política por redu­
cir los déficit presupuestarios y 
limitar el crecimiento del gasto pú­
blico a fin de contener las presiones 
inflacionistas, evitar la imposición 
de costes excesivos a las empresas 
que se enfrentan con una competen­
cia creciente en los mercados de den­
tro y fuera de Europa. 
Aun manteniendo invariable el com­
promiso de promover un elevado ni­
vel de protección social en toda la 
Unión, tal como se consagró en el 
Tratado de Maastricht (artículo 2), y 
aun cuando el apego al sistema actual 
de protección social sigue profunda­
mente arraigado en la opinión popu­
lar, los citados problemas de 
financiación y demanda creciente de 
ayuda, junto con el elevado y cre­
ciente nivel de dependencia a largo 
plazo de la asistencia social, han 
dado lugar en muchos Estados miem­
bros al planteamiento de cuestiones 
fundamentales sobre la función, al­
cance y medios de financiación de 
los sistemas de protección social. 
Por otra parte, cada día existe 
una mayor conciencia sobre los 
cambios económicos, sociales y 
6—7 
Resumen y conclusiones 
demográficos sustanciales que han 
tenido lugar desde que fueron desa­
rrollados la mayor parte de los siste-
mas y que todavía están 
produciéndose y los diferentes con­
textos en que han de operar. En par­
ticular, las economías de la Unión 
están cada día más integradas y a la 
vez más abiertas a la competencia 
exterior. En parte como consecuen­
cia de esto, el aumento de la flexibi­
lidad económica y la promoción de 
la iniciativa individual se han con­
vertido en objetivos políticos funda­
mentales, objetivos respecto de los 
cuales los sistemas de protección so­
cial pueden actuar como impedimen­
to, afectando negativamente a los 
incentivos, o pueden ayudar a alcan­
zar prestando apoyo en caso de fra­
caso y promoviendo una mayor 
asunción de riesgos. Al mismo tiem­
po, los costes impuestos a las empre­
sas por la necesidad de financiar la 
protección social son causa creciente 
de preocupación, y las tendencias 
demográficas actuales amenazan con 
intensificar significativamente la ne­
cesidad de transferencias de ingresos 
y de apoyo en toda la Unión, cuando, 
en el plazo de 10 a 15 años, la gene­
ración de la explosión de la natalidad 
alcance la edad de jubilación. 
Por otra parte, en un contexto de cre­
ciente énfasis de la política de toda la 
Unión en la expansión del empleo, 
cada vez se presta más atención a los 
vínculos potenciales entre los siste­
mas vigentes de protección social y 
el proceso de creación de empleo. En 
el Libro Blanco de la Comisión sobre 
Crecimiento, competitividad y em­
pleo, de 1993, se pedía un análisis 
más detallado de esta cuestión y en 
las sucesivas cumbres comunitarias 
de Bruselas, Corfú, Essen y Carmes 
se ha llamado la atención sobre la 
relación entre la protección social y 
el modo en que se financia y los incentivos tanto para ofrecer como 
para aceptar trabajo. 
Ante esta situación, no sólo se 
reconoce generalmente que, a pesar 
de su diversidad, los sistemas de pro­
tección social de toda la Unión se 
enfrentan a problemas comunes y a 
la necesidad común de adaptarse a 
las nuevas circunstancias y priorida­
des, sino también, y cada día más, 
que la cooperación ofrece ventajas 
potenciales. Así se vio cuando el 
Consejo Europeo adoptó en 1992 dos 
recomendaciones para fomentar la 
convergencia de las políticas y obje­
tivos de la protección social y esta­
blecer criterios comunes para la 
definición de niveles mínimos de 
renta y de asistencia social. El pre­
sente informe, cuyo objetivo es des­
cribir y analizar los sistemas 
apücados en los diferentes Estados 
miembros y la forma en que evolu-
cian, es producto de esas recomenda­
ciones. 
Un nuevo marco 
para el debate 
No obstante, ya es general el con­
vencimiento de que conviene ir 
más allá del intercambio de informa­
ción sobre las políticas y sus efectos, 
aunque esto sea importante, para refle­
xionar conjuntamente sobre la evolu­
ción futura de los sistemas de 
protección social de la Unión y sobre 
las respuestas apropiadas a los retos 
comunes que han de afrontar. Por ese 
motivo, la Comisión ha propuesto que 
las instituciones comunitarias y los 
Estados miembros inicien juntos un 
proceso de reflexión cooperativa sobre 
las medidas futuras que deberán 
tomarse para que los sistemas de pro­
tección social contribuyan más al cre­
cimiento del empleo y sean más eficientes, para garantizar que faciliten 
la Ubre circulación de trabajadores en­
tre los países, así como la realización 
de los beneficios potenciales del mer­
cado interior y de la integración eco­
nómica creciente y su distribución 
equitativa. 
Objetivos del 
informe 
Con este informe se pretende 
contribuir a ese proceso me­
diante el análisis, no sólo de la forma 
en que están desarrollándose los sis­
temas de protección social de la 
Unión, sino también de los proble­
mas con que se enfrentan y de las 
fuerzas a las que han de responder, 
para aumentar así la comprensión 
mutua de las opciones de desarrollo, 
a la luz de sus diversas formas de 
organización y características insti­
tucionales. 
El centro de atención se sitúa en parte 
en los vínculos entre la protección 
social y el empleo. En este sentido, 
debe considerarse un complemento 
(publicado cada dos años) del infor­
me anual sobre El empleo en Europa 
1995, cuya última edición se publicó 
en julio, en el que se examinan las 
tendencias del empleo y del desem­
pleo en toda la Unión, los cambios 
que está experimentando la naturale­
za de los puestos de trabajo y las 
pautas de trabajo, los factores que 
influyen en el proceso de creación de 
empleo y las medidas tomadas en los 
Estados miembros para incrementar 
el número de personas ocupadas. 
En concreto, en el capítulo 4 se ana­
liza la cuantía de las prestaciones por 
desempleo que perciben en diferen­
tes lugares de la Unión los parados en 
comparación con la remuneración 
8-
Resumen y conclusiones 
efectiva percibida mientras trabaja­
ban, que es probablemente uno de los 
principales determinantes del incen­
tivo de los perceptores de prestacio­
nes para buscar trabajo y, por tanto, 
de la magnitud de la trampa del de­
sempleo existente. Este análisis com­
plementa el presentado en El empleo 
en Europa, 1995 y en Estrategia 
europea para el empleo: progresos y 
perspectivas recientes (COM(95) 
465), un informe de la Comisión 
publicado recientemente a raíz de la 
reunión del Consejo de Essen, sobre 
el efecto que pueden producir las car­
gas sociales y los impuestos sobre las 
nóminas recaudados para financiar la 
protección social en lbs costes labo­
rales y, por consiguiente, en el incen­
tivo de los empresarios para contratar 
más trabajadores. Los dos juntos 
ofrecen una idea del efecto de la pro­
tección social, tanto en términos de 
su financiación como del manteni­
miento de los ingresos que propor­
cionan, en los dos lados de la 
ecuación del empleo: la disposición 
de las empresas a crear empleo y la 
disposición de los desempleados a 
aceptarlo. 
Además, se examinan con detalle dos 
aspectos de los sistemas de protec­
ción social que están cobrando 
importancia como consecuencia de 
los cambios estructurales del empleo 
que están registrándose en toda la 
Unión, en respuesta en parte a la 
política de los gobiernos. Concreta­
mente, en el capítulo 6 se estudia el 
acceso de los trabajadores por cuenta 
propia a los seguros sociales y a las 
ayudas sociales y el trato que reciben 
en comparación con los asalariados, 
que suelen ser el centro de atención 
de los sistemas de protección social. 
Se indica hasta qué punto las políti­
cas en esta área son congruentes con 
medidas del mercado de trabajo des­
tinadas a fomentar, especialmente 
entre los trabajadores en paro, la creación de pequeñas empresas. Asi­
mismo, en el capítulo 7 se examinan 
los sistemas de protección social de 
las personas, sobre todo mujeres, que 
abandonan el trabajo remunerado du­
rante algún tiempo o trabajan menos 
horas a fin de ocuparse de los hijos o 
de personas incapacitadas o de edad 
avanzada, normalmente parientes, 
que necesitan asistencia. Dado el cre­
ciente número de mujeres ocupadas, 
junto con el de personas que viven 
hasta una edad avanzada, esta cues­
tión es importante, no sólo para la 
política social, sino también para la 
política de empleo en toda la Unión. 
Además de estos temas relacionados 
con el empleo, en el informe se exa­
minan (en el capítulo 1) las caracte­
rísticas principales de los sistemas de 
protección social de la Unión y cómo 
varían de unos Estados miembros a 
otros; los principales cambios que se 
han producido en los últimos años, 
tanto en la prestación de ayudas 
como en su financiación (capítulo 2); 
la magnitud y el modelo del gasto, su 
tasa de crecimiento en relación con 
el número de personas necesitadas de 
ayuda y el cambio de importancia de 
las diferentes fuentes de financiación 
(capítulo 3); y las reformas introdu­
cidas en los últimos años en diferen­
tes lugares de la Unión para contener 
los costes de la asistencia sanitaria y 
mejorar la eficiencia del servicio 
prestado, a la vez que se mantienen 
los niveles de tratamiento y asisten­
cia (capítulo 5). 
A continuación se resumen los pun­
tos principales de este análisis. Analogías y 
diferencias 
Tal como ya se ha indicado, los 
sistemas de protección social de 
los distintos Estados miembros pue­
den diferir en los detalles de su orga­
nización y métodos de financiación, 
pero se parecen en sus objetivos y 
cobertura. En particular, en los 
15 Estados miembros se pretende 
ofrecer ayuda y asistencia universal 
a todos los que la necesitan, sea tem­
poralmente, sea durante períodos 
prolongados. El mayor vacío de 
cobertura se da en los países meridio­
nales, en Grecia, España, Italia y 
Portugal, donde, a diferencia del res­
to de la Unión, no se garantiza ni 
siquiera un nivel mínimo de todos los 
tipos de mantenimiento de los ingre­
sos en todas las circunstancias. 
Aunque se han hecho esfuerzos para 
prestar algún tipo de apoyo a las per­
sonas de edad avanzada y a los dis­
capacitados, quienes no pueden optar 
a determinadas prestaciones norma­
les (especialmente las prestaciones 
de enfermedad y de desempleo) por­
que no tienen, o no han tenido, un 
empleo remunerado, sea en absoluto 
sea durante un período suficiente, 
sólo pueden recurrir a la asistencia de 
las entidades locales o regionales, 
que en gran medida es discrecional y 
no está normalizada. 
No obstante, hay grandes diferencias 
en el grado de protección prestada y, 
en concreto, en el acceso a las pres­
taciones de seguro ligadas a los 
ingresos (o a las cotizaciones), 
especialmente entre las personas 
ocupadas — y más concretamente 
entre los asalariados — y las demás, 
así como en el grado en que se utiliza 
la asistencia dependiente de la com­
probación de recursos frente a los 
pagos automáticos. En esto aspecto, 
Resumen y conclusiones 
los Estados miembros pueden divi­
dirse en cuatro grupos: 
- los tres países escandinavos, en 
los que la protección social se 
extiende a todos los ciudadanos, 
donde todos tienen derecho a la 
misma cantidad básica, recibien­
do las personas ocupadas en em­
pleos remunerados prestaciones 
adicionales relacionadas con los 
ingresos, y donde sólo el seguro 
de desempleo se encuentra sepa­
rado del sistema público integra­
do y es voluntario, en lugar de 
obligatorio; 
- el Reino Unido e Irlanda, donde 
la cobertura es prácticamente 
universal (aun cuando en Irlanda 
el sistema de sanidad nacional 
sólo es plenamente accesible de 
manera gratuita para quienes tie­
nen ingresos bajos), donde son 
también norma las cantidades 
básicas de cuantía fija, aunque a 
menor escala, y donde se hace 
un amplio uso de la comproba­
ción de recursos; 
- Alemania, Austria, Francia y los 
países del Benelux, donde el 
principio del seguro es más evi­
dente, donde las prestaciones se 
conceden generalmente previa 
comprobación de recursos y, 
junto con la asistencia sanitaria, 
están ligadas en mayor medida 
al empleo y a las cotizaciones y 
varían en cierta medida por gru­
pos profesionales (aun cuando 
en los Países Bajos se han crea­
do varios regímenes universales, 
especialmente para las pensio­
nes) y donde los vacíos de 
cobertura se subsanan mediante 
un régimen amplio de asistencia 
social; 
- Italia, España, Portugal y Grecia, 
donde el intento de establecer sistemas universales es más re­
ciente y los sistemas son una 
combinación de regímenes de 
mantenimiento de los ingresos 
fragmentarios, profesionales y 
basados en el principio del segu­
ro, con fórmulas relativamente 
generosas de pensiones, pero 
con vacíos de cobertura, como 
se ha señalado, y donde los ser­
vicios nacionales de sanidad to­
davía no son completamente 
accesibles con carácter univer­
sal, excepto en Italia. 
Existen, además, diferencias tanto 
entre estos cuatro grupos como en el 
interior de cada uno en lo relativo a 
la normativa que regula el acceso a 
las distintas prestaciones y la dura­
ción de su percepción. En particular, 
la edad preceptiva para tener derecho 
a la pensión se sitúa en torno a los 
65 años en la mayoría de los países, 
pero en 57 en el caso de las mujeres 
y 62 en el de los hombres en Italia, 
60 en el caso de ambos sexos en 
Francia y 67 en Dinamarca. De igual 
modo, las prestaciones por desem­
pleo basadas en el seguro se pagan 
casi indefinidamente en Bélgica, 
pero sólo durante un año en muchos 
otros países, mientras que el acceso 
a las prestaciones por enfermedad e 
invalidez en los Países Bajos y el 
Reino Unido ha sido generalmente 
más fácil que en otros lugares. Estos 
dos aspectos, los criterios de acceso 
y la duración de los pagos, más que 
la cuantía de las prestaciones, han 
sido objeto de intenso debate en los 
últimos años, en busca de formas de 
limitar el gasto y desalentar la 
dependencia evitable a largo plazo, 
como se señala más adelante. La magnitud 
del gasto 
Estas diferencias de las caracterís­
ticas de los sistemas vigentes en 
los distintos Estados miembros se re­
flejan en el coste de su mantenimien­
to. En general, el gasto en protección 
social suele ser mucho más alto en el 
norte de la Unión que en el sur, debi­
do en parte a la diferencia de prospe­
ridad y, por tanto, de recursos de 
financiación y, en parte, al menor 
desarrollo de los sistemas en los paí­
ses meridionales, en particular en 
Grecia y en Portugal. Aunque se 
observa en todos los países una ten­
dencia clara a incrementar el gasto en 
protección social en proporción al 
PIB a medida que éste aumenta, 
algunos sistemas son manifiesta­
mente más costosos que otros. 
En los países escandinavos, en con­
creto, donde la cobertura es universal 
y las prestaciones relativamente ge­
nerosas, el gasto total en protección 
social asciende a más del 30% del 
PIB (33% en Dinamarca en 1993, en 
torno al 35% en Finlandia — aunque 
esta cifra está considerablemente 
aumentada por la grave recesión del 
PIB; en 1990, era el 26% — y algo 
menos en Suecia, aunque no se dis­
pone aún de cifras comparables). En 
los Países Bajos, el gasto también es 
alto en comparación con otros 
Estados miembros en relación con el 
nivel de renta real per capita (en tor­
no al 33% del PIB en 1993, frente al 
31% en Alemania y Francia, donde 
la renta per capita es mayor). En cam­
bio, en el Reino Unido e Irlanda, 
donde la norma son prestaciones de 
cuantía fija relativamente modestas, 
especialmente en el primero de estos 
países, donde una proporción relati­
vamente elevada de los pagos está 
sujeta a la comprobación de recursos, 
-10 
Resumen y conclusiones 
el gasto es comparativamente bajo en 
relación con la renta per capita (27% 
del PIB en el Reino Unido en 1993, 
21,5%; en Irlanda). Análogamente, 
en Italia, donde existen más vacíos de 
cobertura que en los Estados miem­
bros septentrionales que tienen nive­
les comparables de renta per capita, 
el gasto también es relativamente 
bajo (algo menos del 26% del PIB en 
1993), lo mismo que en Grecia y 
Portugal, donde los sistemas todavía 
se hallan en proceso de desarrollo 
(16,5% del PIB en 1993 en el prime­
ro, 18% en el segundo). El modelo 
de gasto 
El modelo de 
financiación 
La importancia relativa de las di­
ferentes fuentes de financiación 
de la protección social es un reflejo 
de los sistemas vigentes. En 
Alemania, Francia y Bélgica, dos ter­
cios o más de los ingresos recauda­
dos para financial1 la protección 
social provienen de cotizaciones, 
aportando las empresas en torno al 
60% de los mismos. En Grecia las 
proporciones son análogas, mientras 
que en España, Italia y Portugal, así 
como en los Países Bajos y Luxém-
burgo, las cotizaciones siguen siendo 
la fuente principal de financiación, 
pero tienen una mayor importancia 
los impuestos. En el Reino Unido e 
Irlanda la mayor parte de los ingresos 
provienen de los impuestos más que 
de las cotizaciones, mientras que en 
los países escandinavos predominan 
los impuestos y son bajos los ingre­
sos recaudados mediante las cotiza­
ciones. Si bien el nivel de gasto en protec­
ción social varía, su distribución 
entre las principales funciones es re­
lativamente parecida, especialmente 
en el norte de la Unión, donde los 
sistemas están más desarrollados, 
aunque hay entre ellos algunas dife­
rencias significativas debidas en par­
te a diferencias del número de 
personas que necesitan ayuda, en 
parte a las condiciones de acceso, en 
parte a la cuantía de las prestaciones 
pagadas o al nivel de servicios pres­
tados. Las pensiones de vejez son el 
elemento que más pesa en el gasto en 
toda la Unión — salvo en Irlanda, 
donde la cifra relativa de personas de 
edad avanzada es menor que en otras 
partes — , representando alrededor 
del 43% del gasto total en 1993, 
seguido de la asistencia sanitaria y 
las prestaciones por enfermedad, que 
en conjunto absorbieron en torno al 
24% del total, las prestaciones por 
invalidez (9%) y el subsidio de de­
sempleo (7%). 
No obstante, en Grecia e Italia apro­
ximadamente el 60% del gasto reali­
zado en 1993 se asignó a las 
pensiones de vejez, debido principal­
mente en el primero de los países al 
nivel relativamente bajo de otras 
prestaciones y servicios y en el se­
gundo al gran número de personas 
que cobran pensión. Así, en Italia no 
sólo es relativamente alta la propor­
ción de la población de edad avanza­
da en comparación con otros lugares 
de la Unión, sino que la edad oficial 
de jubilación es más baja que en otras 
partes (aunque, según se verá más 
adelante, recientemente se ha refor­
mado la normativa). En los Países Bajos la cantidad rela­
tiva gastada en prestaciones por inva­
lidez en 1993 fue más del doble que 
en el resto de la Unión (más del 21 % 
del total) por ser el número relativo 
de beneficiarios el doble que en otros 
Estados miembros, excepto el Reino 
Unido. En este país, esa cifra alcan­
zaba casi el mismo nivel, pero la 
cantidad media recibida era conside­
rablemente menor (en 1994, en esos 
dos países, el 15-16% de las perso­
nas de 55 a 64 años declaraban en la 
Encuesta comunitaria de las fuerzas 
de trabajo que no estaban ocupadas 
por padecer invalidez permanente, 
frente al 7% de la Unión en su con­
junto). En ambos casos, el gran 
número de beneficiarios se debe en 
parte a la naturaleza del sistema y a 
que la prestación de invalidez se ha 
utilizado para prestar ayuda de man­
tenimiento de los ingresos a muchas 
personas que en realidad son parados 
de larga duración o se han acogido a 
la jubilación anticipada. En el pasado 
reciente, se han tomado medidas en 
ambos países para endurecer las nor­
mas sobre el derecho a percibir la 
prestación. 
En España el gasto en mantenimiento 
de los ingresos de los desempleados 
fue en 1993 el doble, en relación con 
el PIB, que en otras partes de la 
Unión, representando el 20% del 
gasto total en protección social, pero 
esto se debió sobre todo a que la cifra 
relativa de desempleados era tam­
bién el doble que en el resto de la 
Unión. En cambio, en Dinamarca, 
donde el desempleo era menor que la 
media de la Unión, el gasto relativo 
fue sólo ligeramente menor que en 
España, debido tanto a la cuantía 
relativamente alta de las prestaciones 
pagadas como al elevado nivel de 
acceso de los parados a las prestacio­
nes. Lo mismo que en los Países 
Bajos y Reino Unido, el alcance del 
mantenimiento de los ingresos ha 
11 
Resumen y conclusiones 
sido objeto de un examen crítico cada 
vez más profundo en los últimos 
años. 
La eficacia de la 
protección social 
Una de las grandes cuestiones 
que no ha podido abordarse en 
este informe es la eficacia de los sis­
temas de protección social como 
instrumentos de prestación de ayuda 
y asistencia a los que la necesitan y, 
en relación con esto, el grado en que 
consiguen que todos tengan unos 
ingresos y un acceso a los servicios 
por encima de un nivel mínimo. Aun­
que hay información sobre el grado 
de apoyo disponible en principio, así 
como sobre las normas y reglamen­
tos que rigen el acceso a ella, y aun­
que puede estimarse el número de 
personas expuestas a riesgos, no 
existen datos, o son poco satisfacto­
rios, sobre el número de personas que 
necesitan ayuda en la práctica, el nú­
mero de personas que reciben efecti­
vamente asistencia y la cantidad que 
reciben en relación con sus necesida­
des. 
Hasta que no se disponga de esos 
datos, será imposible valorar satis­
factoriamente la adecuación de los 
sistemas vigentes, especialmente 
porque la experiencia demuestra que 
la percepción efectiva de ayudas de 
mantenimiento de los ingresos puede 
diferir acusadamente del derecho 
teórico. Así sucede incluso más 
cuando la comprobación de recursos 
es más importante, ya que en esas 
circunstancias lo recibido depende 
no sólo de los ingresos individuales 
y de los ahorros acumulados sino 
también de la asistencia solicitada de 
hecho. La única manera efectiva de obtener 
esos datos son las encuestas detalla­
das de los hogares. Precisamente con 
esta finalidad, Eurostat ha iniciado 
una nueva Encuesta de Hogares de la 
Comunidad. En concreto, pretende 
recopilar información detallada so­
bre las características de los hogares, 
las fuentes de ingresos y las condi­
ciones de vida en toda la Comunidad 
a partir de una muestra de hogares. 
Pero todavía no disponemos de los 
resultados (estarán previsiblemente 
disponibles hacia finales de 1995) y 
queda por ver su eficacia en la obten­
ción de respuestas a la cuestión fun­
damental planteada. 
El crecimiento 
del gasto 
Alargo plazo, el gasto en protec­
ción social ha tendido a aumen­
tar en relación con el PIB. En 1970, 
el gasto ascendía al 19% del PIB de 
la Unión en su conjunto (en este caso, 
excluyendo España, Portugal y 
Grecia, de los que no se dispone de 
datos). En 1980, la proporción había 
aumentado hasta el 24% (el 24,5% 
excluyendo esos mismos tres países) 
y en 1993, a algo menos del 28%. 
Esta aparente tendencia alcista a lar­
go plazo es la que causa una preocu­
pación general en toda la Unión y es 
una de las razones que justifican el 
reciente énfasis en la restricción del 
gasto. No obstante, estas cifras han 
de interpretarse con cierta cautela, en 
parte por la importante influencia de 
las fluctuaciones del crecimiento del 
PIB y del correspondiente nivel de 
actividad económica en el porcentaje 
y en parte por la diferencia de expe­
riencias entre los Estados miembros. 
El aumento no ha sido en absoluto 
uniforme en toda la Unión. A dife­rencia de la década de 1970, en la que 
la mayoría de los países experimen­
taron un crecimiento significativo 
del gasto en relación con el PIB, entre 
1980 y 1990 el gasto aumentó sólo en 
un punto porcentual en relación con 
el PIB (del 24% al 25%). En cuatro 
países — Bélgica, Alemania, Irlanda 
y Luxemburgo — el gasto en rela­
ción con el PIB fue menor en 1990 
que en 1980. Sólo en los países en los 
que estaban desarrollándose los sis­
temas — Grecia, España, Italia y 
Portugal — , más Francia, ascendió 
el aumento a más de 2 puntos porcen­
tuales en relación con el PIB. Ade­
más, en la segunda mitad de la 
década de 1980, cuando las econo­
mías europeas estaban recuperándo­
se de la recesión, el gasto disminuyó 
en relación con el PIB en la Unión en 
su conjunto, aunque continuó au­
mentando en los cuatro Estados 
miembros meridionales (así como en 
Dinamarca, donde el crecimiento 
económico se desaceleró). 
Durante los tres años de 1990 a 1993, 
el gasto en protección social aumentó 
en todos los Estados miembros en 
proporción al PIB al entrar sus eco­
nomías en recesión, en 7 países 
— Dinamarca, España, Francia, 
Luxemburgo, Portugal, Reino Unido 
y Finlandia — en torno a 3 puntos 
porcentuales o más. No obstante, este 
aumento se debió en gran parte a la 
acusada desaceleración del creci­
miento del PIB — o, en algunos ca­
sos, al descenso del PIB — y al fuerte 
aumento del desempleo que la acom­
pañó. Si bien en términos reales 
(ajustado para tener en cuenta el au­
mento de los precios al consumo) el 
gasto aumentó en un 4,5% anual en 
la Unión en su conjunto, bastante 
más que durante los cinco años ante­
riores (menos del 3,5% al año), 
excluyendo el subsidio de desempleo 
(que aumentó casi un 50% durante el 
período), su crecimiento fue inferior 
12-
Resumen y conclusiones 
*»M&v*>^jtif9*&íttiíamm*si^^ 
al 4% anual, ligeramente más que 
durante los cinco años anteriores. 
Como parte del crecimiento de las 
pensiones y de las prestaciones de 
enfermedad e invalidez guardó casi 
con seguridad relación con la rece­
sión (por ejemplo, debido al aumento 
de la jubilación anticipada), hay po­
cas señales de aceleración correlati­
va del crecimiento del gasto en 
protección social durante este perío­
do (de hecho, el gasto en cada uno de 
los epígrafes mencionados creció 
menos entre 1990 y 1993 que entre 
1985 y 1990). 
No obstante, dado el escaso creci­
miento del PIB y el énfasis de la 
política tanto en la contención fiscal 
como en la limitación del gasto pú­
blico a fin de evitar aumentos exce­
sivos de los impuestos y de las cargas 
sociales sobre las empresas y los cos­
tes del empleo, el crecimiento de casi 
el 4% anual — incluso después de 
ajustarlo para tener en cuenta el de­
sempleo — de un componente prin­
cipal del gasto público suscitó una 
preocupación general. Ante esta 
situación, es comprensible que se 
centrara la atención en la adopción de 
medidas encaminadas a limitar el 
gasto en protección social, tal como 
ha sucedido en los últimos tiempos. 
La amenaza 
de la bomba 
demográfica 
También es comprensible la preo­
cupación por la contención de 
los costes en vista del aumento de la 
demanda que casi con seguridad 
planteará a los sistemas de protec­
ción social el envejecimiento de la 
población. En 1995, la población de 
65 años o más (la edad oficial actual o prevista de jubilación en la mayoría 
de los Estados miembros) ascendía 
aproximadamente al 23% de la 
población en edad activa (15 a 64) en 
la Unión en su conjunto. Dentro de 
diez años, en 2005, habrá aumentado 
hasta el 26% según las últimas pro­
yecciones (suponiendo que no se 
produzca ninguna aceleración signi­
ficativa del flujo neto de inmigración 
de personas de edad inferior a la de 
jubilación). Aun cuando esto induda­
blemente elevará el gasto en pensio­
nes, a no ser que se eleve también la 
edad efectiva de jubilación en contra 
de la tendencia actual, la cantidad en 
cuestión es relativamente pequeña. 
Si la pensión media no varía en rela­
ción con el PIB per capita, por ejem­
plo, el gasto en la Unión pasaría del 
12% del PIB a algo menos del 13,5%, 
casi la misma tasa de aumento que 
entre 1980 y 1993. 
La expansión más importante del 
gasto potencial no llegará hasta des­
pués de 2005, cuando comience a 
jubilarse masivamente la generación 
de la explosión de natalidad siguiente 
a la guerra. En 2015, la población con 
65 años o más representará prob­
ablemente el 30% de la población en 
edad activa, y en 2025, el 35%,5. 
Mientras que en 1995 hay 4-5 perso­
nas en edad activa por cada persona 
en edad de jubilación, dentro de 
30 años habrá menos de tres. En 
algunos países, Italia en particular, 
sólo habrá aproximadamente 2,5. Si 
las pensiones medias no varían en 
relación con la renta media, este cre­
cimiento añadirá por sí solo casi el 
5,5% del PIB al coste de la protec­
ción social durante los próximos 30 
años en la Unión en su conjunto. Al 
mismo tiempo, la gran expansión del 
número de personas de edad avanza­
da impondrá probablemente deman­
das crecientes a los sistemas de 
asistencia sanitaria y servicios socia­
les. No obstante, a pesar de la intensidad 
de las presiones previstas, conviene 
no perder la perspectiva. En primer 
lugar, el gasto en protección social 
aumento el 8% del PIB entre 1970 y 
1993 en la Unión, la mitad que el 
aumento previsto del gasto en pen­
siones en el supuesto anterior. En 
segundo lugar, la facilidad para efec­
tuar la transferencia a las personas 
que han sobrepasado la edad de jubi­
lación y la presión impuesta sobre 
futuras generaciones en edad activa 
dependerán de forma decisiva del co­
rrespondiente crecimiento hasta en­
tonces de las economías europeas y 
de lo que suceda con el empleo. En 
los últimos años, la tasa efectiva de 
dependencia ha aumentando sustan-
cialmente, no a causa del envejeci­
miento de la población, sino a causa 
de la jubilación anticipada y del cre­
ciente desempleo, ambos consecuen­
cia de la escasez de empleo, que ha 
hecho que sean muchas menos las 
personas ocupadas que han de man­
tener un número mayor de personas 
no activas, tanto después como antes 
de la edad de jubilación. 
Si pudiera aumentarse el empleo me­
diante el crecimiento del PIB durante 
los próximos 30 años hasta reducir el 
desempleo a los niveles de principios 
de la década de 1970 y lograr un 
crecimiento continuado de la partici­
pación de la mujer en la población 
activa, así como quizá también un 
cambio de sentido de la tendencia a 
la jubilación anticipada, se compen­
saría con creces el efecto producido 
en la tasa de dependencia por el en­
vejecimiento de la población y se 
facilitaría la necesaria transferencia 
de rentas. En cambio, si el correspon­
diente crecimiento del PIB no mejora 
y sigue siendo baja la oferta de em­
pleo, cualquier transferencia signifi­
cativa presentará graves problemas, 
independientemente de cómo se fi-
-13 
Resumen y conclusiones 
nancien mientras tanto los planes de 
pensión. 
Evolución 
de las fuentes 
de financiación 
Vista la disminución del número 
de personas ocupadas que 
se produjo durante este período, 
también es comprensible el cambio 
general de las cotizaciones a los im­
puestos como fuente de financiación. 
En la Unión en su conjunto, la pro­
porción de ingresos recaudados me­
diante impuestos ascendió del 27,5% 
al 29,5% entre 1990 y 1993, mostran­
do únicamente Bélgica y los Países 
Bajos la tendencia contraria. 
Además, se abandonaron paralela­
mente las cotizaciones empresariales 
en favor de las cobradas a la persona 
protegida, experimentando sólo 
Portugal un cambio de sentido con­
trario. No obstante, estos cambios 
han sido comparativamente peque­
ños. Durante la década de 1980 y 
principios de la de 1990, permaneció 
fundamentalmente constante la 
estructura general de la financiación 
de la protección social. 
Aunque no disponemos de datos so­
bre el período posterior a 1993, de las 
medidas introducidas en los Estados 
miembros desde 1993 parece des­
prenderse que esos cambios de la 
pauta de financiación han sido bas­
tante acusados. Al mismo tiempo, 
generalmente han sido una respuesta 
temporal al aumento del desempleo 
y han consistido en la reducción de 
las cotizaciones empresariales si las 
empresas contratan desempleados de 
larga duración del registro de desem­
pleados, jóvenes y otras personas 
« difíciles de colocar », aunque tam­bién se han reducido en varios países 
las cotizaciones por los trabajadores 
peor pagados a fin de estimular la 
colocación de los miembros menos 
cualificados y más jóvenes de la po­
blación activa (en Bélgica, Francia, 
Irlanda y Reino Unido). 
No obstante, son pocas las señales de 
cambio fundamental del método de 
financiación; en la mayoría de los 
países las cotizaciones siguen siendo 
la principal fuente de financiación, 
debido en gran parte al deseo de con­
servar el carácter de seguro del siste-
ma. En efecto, en los países 
escandinavos ha habido cierta ten­
dencia a incrementar las cotizaciones 
en relación con la tributación, en par­
te para ampliar las fuentes de finan­
ciación y en parte para ligar más 
estrechamente las prestaciones al 
empleo y reducir así los incentivos 
para trabajar en la economía informal 
o gris. Por otra parte, en países en los 
que la financiación proviene sobre 
todo de cotizaciones, se ha tratado de 
ampliar las fuentes de financiación 
identificando los elementos del siste­
ma de protección social que no guar­
dan relación con el empleo, como las 
ayudas sanitarias y familiares, para 
financiarlos con impuestos. A veces 
se han asignado ciertos impuestos a 
la financiación de determinados gas­
tos (como la cotización social gene­
ral, CSG, cobrada en Francia sobre la 
renta personal, que se utiliza para 
financiar las pensiones básicas). 
Además, en determinados países, la 
búsqueda de fuentes de financiación 
alternativas se ha combinado con in­
tentos de desplazar la carga de la 
imposición fiscal del empleo de 
mano de obra al uso de recursos na­
turales, con objeto de estimular la 
creación de empleo fomentando al 
mismo tiempo el ahorro de energía y 
de recursos. Reformas 
recientes que 
afectan al gasto 
Casi toda la acción de la política 
de protección social se ha orien­
tado en los últimos años a contener 
los costes y, en lo posible, a reducir­
los. Esa acción ha adoptado la for­
ma de: 
- endurecimiento de las normas 
sobre el acceso a las prestacio­
nes, especialmente los pagos 
basados en el seguro y los rela­
cionados con los ingresos; 
- orientación creciente de la ayuda 
a quienes más la necesitan, 
mediante un uso más general de 
la comprobación de recursos y 
de la tributación de las prestacio­
nes; 
- creciente énfasis en las medidas 
activas de fomento del empleo, 
de modo que los trabajadores 
puedan valerse por sí mismos, 
frente a las medidas pasivas de 
transferencia de ingresos; 
- creciente privatización en diver­
sas formas, que incluyen no sólo 
la contratación externa de servi­
cios sino también, lo que quizá 
es más importante, el traspaso a 
los individuos o a quienes les 
dan empleo de la responsabili­
dad de su protección. 
Estas medidas han sido motivadas no 
sólo por consideraciones de costes 
sino también por el interés en reducir 
la dependencia con respecto a la pro­
tección social tanto por lo que res­
pecta a la asistencia individual como 
al mantenimiento del apoyo público 
a los sistemas de protección social 
- 14 
Resumen y conclusiones 
— o más concretamente, su financia­
ción — demostrando una disposi­
ción a minimizar los posibles abusos. 
Respuestas a 
las presiones 
demográficas y 
económicas 
La creciente preocupación de la 
política por el crecimiento del 
gasto en protección social en los años 
de recesión de principios de la déca­
da de 1990 ha contribuido a centrar 
la atención en la tendencia a largo 
plazo y en las fuerzas subyacentes 
que tienden a alimentar dicho creci­
miento. En particular, ha ayudado a 
poner de relieve las consecuencias 
para las pensiones del continuo enve-
jecimiento de la población de la 
Unión y de la llegada a la edad de 
jubilación de la generación del « 
baby boom » de la posguerra aproxi­
madamente a partir de 2005. Esto ha 
llevado, a su vez, a una reforma ge­
neral de los sistemas de pensiones en 
los Estados miembros y a un aleja­
miento de la política de fomento de 
la jubilación anticipada, generaliza­
da en la década de 1980, para pasar a 
otra que trata de limitar o reducir la 
suma previsible de las transferencias 
de ingresos a los pensionistas. 
En cinco Estados miembros 
— Alemania, Grecia, Italia, Reino 
Unido y Finlandia (para los emplea­
dos del sector público) — se han 
introducido desde 1992 medidas en­
caminadas a elevar la edad oficial de 
jubilación en los próximos años; en 
un sexto país, Francia, se ha logrado 
un efecto casi igual elevando el nú­
mero de años de cotización necesario para acceder a la pensión plena (de 
37,5 a 40). En Ja mayoría de los 
casos, se prevé un aumento gradual 
que tendrá una pequeña repercusión 
en quienes se jubilen en los próximos 
años (en Alemania, por ejemplo, se 
elevará de 63 en el caso de los hom­
bres y 60 en el de las mujeres a 65 
entre 2001 y 2012; en el Reino 
Unido, de 60 a 65 en el caso de las 
mujeres entre 2010 y 2020). En todos 
los casos, uno de los principales ob­
jetivos ha sido alinear la edad de 
jubilación de las mujeres con la de 
los hombres por motivos de equidad, 
aun cuando para ello se ha elevado la 
de las primeras en lugar de rebajar la 
de los segundos, que era lo que se 
preveía hace algunos años. 
Es discutible que así se logre una 
reducción del número de personas 
jubiladas. A pesar del cambio de én­
fasis de la política, la tendencia a la 
jubilación anticipada se ha acelera­
do, en lugar de frenarse, a principios 
de la década de 1990, sobre todo por 
la recesión económica, que ha ido 
acompañada de despidos a gran esca­
la y falta de oportunidades de empleo 
alternativo para quienes perdieron su 
trabajo. No obstante, los cambios 
tenderán a reducir el total de perso­
nas que perciben pensiones públicas 
y a desplazar hacia el individuo la 
carga de la ayuda que hasta ahora 
recaía sobre el Estado. 
Al mismo üempo, en varios países se 
han introducido medidas destinadas 
a reducir la cantidad recibida como 
pensión, sea rebajando la proporción 
máxima de ingresos a cobrar (como 
en Finlandia para los empleados del 
sector público), sea teniendo más en 
cuenta otros ingresos al calcular el 
impuesto (como en Dinamarca y 
Países Bajos), sea alterando la base 
del cálculo de la suma a pagar (au­
mentando el número de años utiliza­
dos para determinar los ingresos sobre los que se basa la pensión, 
como en Francia y Portugal). 
lista última clase de cambio tiene, 
importantes consecuencias potencia-i 
les para la posición de la mujer ea 
relación con el hombre. Como gene­
ralmente las mujeres interrumpen su 
carrera laboral con mayor frecuencia 
que los hombres para criar a sus hijos, 
u ocuparse de familiares discapacita­
dos, cualquier aumento del número 
de años de cotización necesario para 
acceder a la pensión plena tenderá a 
afectar negativamente más a las mu­
jeres que a los hombres. 
Por otra parte, la acumulación de 
obligaciones de pago de pensiones ha 
determinado que la atención se cen­
tre de forma más general en los pro­
pios regímenes y, concretamente, en 
si éstos deben transformarse ya en 
planes plenamente capitalizados (en 
los que las obligaciones futuras de­
terminen la cuantía de las cotización 
nés) y dejar de ser de reparto (en los 
que las contribuciones son determi­
nadas por los pagos actuales de pen­
siones), como lo son actualmente en 
la mayoría de los países. Se considera 
que esto podría lograrse con una ma­
yor utilización de los regímenes pri­
vados de seguro y con la asignación 
de mayores responsabilidades a los 
individuos para que decidan el nivel 
de la pensión y de las cotizaciones, 
como se hace en el Reino Unido, y a 
la vez aliviar el coste financiero 
directo que pesa sobre el Estado. 
No obstante, en la mayoría de los 
países apenas se han hecho esfuerzos 
para abandonar el sistema de reparto, 
quizá porque es muy poco probable 
que ese cambio facilite el cumpli­
miento de los compromisos de pagar 
las pensiones cuando llegue el. 
momento, ya que la capacidad para 
cumplirlos depende en definitiva de 
la situación de la economía en ese 
15-
Resumen y conclusiones 
momento, del nivel de renta real, de 
la tasa de crecimiento y del número 
de personas en paro que necesitan 
ayuda. Al mismo tiempo, debe seña­
larse que, en la práctica, la distinción 
entre los regímenes de reparto y los 
planes de pensiones financiados no 
es en absoluto clara. En la mayoría 
de los Estados miembros, se ha prac­
ticado una política consciente de 
acumulación de reservas para aten­
der futuras obligaciones de pago de 
pensiones, lo que ha determinado que 
los ingresos recaudados para finan­
ciar la protección social superen in­
variablemente el gasto corriente, en 
algunos casos de forma significativa. 
Mayor selección 
de beneficiarios 
Al aumentar el coste de la protec­
ción social, ha aumentado tam­
bién el esfuerzo por encauzar el gasto 
hacia los que más necesitan la ayuda. 
Para ello se ha recurrido a diversos 
medios, como la aplicación de crite­
rios de acceso más estrictos (al igual 
que sucedía con las prestaciones por 
desempleo e invalidez, en particu­
lar), la fijación de topes de ingresos 
para poder optar a las prestaciones 
(como en Alemania, Países Bajos, 
Italia y España, donde los subsidios 
familiares dependen de los ingresos), 
el establecimiento o el aumento de 
los impuestos (como en los países 
escandinavos) o la sujeción de los 
pagos a la comprobación de recursos. 
Este último método ha sido el más 
común en el Reino Unido e irlanda, 
aunque también se ha generalizado 
en los últimos años en muchos 
Estados miembros, especialmente 
para el subsidio de desempleo, debi­
do en parte al crecimiento del núme­
ro de desempleados de larga 
duración que han perdido su derecho a percibir prestaciones relacionadas 
con el seguro. 
Ahora bien, en el Reino Unido, más 
que en otros lugares, la extensión de 
la comprobación de recursos ha sido 
una política deliberada para contener 
los costes. Aun siendo una forma ra­
zonable de concentrar más eficaz­
mente los recursos disponibles, 
también puede plantear problemas. 
Y lo que quizá es más importante, 
resulta difícil identificar las personas 
más necesitadas, por lo que en la 
práctica hay que prestar ayuda a 
quienes la solicitan, aunque son mu­
chos los que por un motivo u otro no 
lo hacen (hasta un 20% de los que 
pueden optar a la ayuda de manteni­
miento de los ingresos, por ejemplo), 
por lo que reciben una protección 
insuficiente. Por otra parte, al centrar 
la ayuda en un grupo relativamente 
pequeño que se clasifica como el más 
necesitado según algún criterio, se 
corre el riesgo de que quienes están 
algo mejor según ese mismo criterio 
reciban menos asistencia de la que 
necesitan. Además, la comprobación 
de recursos es costosa desde el punto 
de vista administrativo, puede desa­
lentar el ahorro si se tiene en cuenta 
la riqueza acumulada, como suele su­
ceder, y reduce los incentivos al tra­
bajo si se suprime la ayuda tan pronto 
como el beneficiario encuentra tra­
bajo o si la comprobación se refiere 
a la renta del hogar y los ingresos 
laborales de alguno de sus miembros 
(de la mujer, por ejemplo) dan lugar 
a una reducción o pérdida del dere­
cho. 
Aun cuando se han hecho esfuerzos 
para aliviar estos problemas — au­
mentando la publicidad e introdu­
ciendo y ampliando las prestaciones 
durante el trabajo (Family Credit) a 
fin de elevar los ingresos durante el 
tiempo de ocupación — , todavía 
siguen siendo importantes. El subsi­dio para solicitantes de empleo (Job 
Seeker's Allowance), previsto para 
1996, potenciará la utilización de la 
comprobación de recursos al restrin­
gir la percepción de las prestaciones 
contributivas de cuantía fija a los seis 
primeros meses de desempleo. 
De las medidas 
pasivas a 
las activas 
En el Reino Unido, otro aspecto 
del previsto subsidio para solici­
tantes de empleo consiste en ejercer 
mayor presión sobre el beneficiario 
para que busque trabajo y, al mismo 
tiempo, ofrecer más ayuda y orienta­
ción a través de los servicios de co­
locación. El aumento del énfasis en 
que la gente busque empleo ha sido 
en los últimos años una de las carac­
terísticas comunes de la política de la 
mayoría de los Estados miembros, 
motivada en parte por la persistencia 
de un gran número de desempleados 
de larga duración incluso en los años 
de elevada creación de empleo de 
finales de la década de 1980. Para 
ello no sólo se han mejorado los ser­
vicios de colocación para que contri-
buyan más eficazmente a la 
búsqueda de empleo sino que se han 
elevado las subvenciones a las em­
presas o se han rebajado las cargas 
sociales que recaen sobre ellas (el 
efecto es equivalente). Las rebajas y 
subvenciones se han orientado sobre 
todo a los desempleados de larga du­
ración, a los jóvenes y a otros grupos 
« difíciles de colocar ». 
Sin embargo, no está claro hasta qué 
punto esas medidas dan lugar a un 
aumento neto del número de perso­
nas ocupadas más que a un desplaza­
miento de los trabajadores actuales 
16 
Resumen y conclusiones 
por otros de nueva contratación, sub­
vencionados, como tampoco lo está 
la repercusión neta de los programas 
especiales como instrumentos para 
procurar empleo a los desempleados, 
que probablemente dan lugar a una 
pérdida de actividad de empresas es­
tablecidas o a la reorientación de la 
actividad hacia un trabajo de menor 
valor (a no ser que se eleve el gasto 
global de la economía). Con todo, 
elevar la tasa de rotación de los de­
sempleados, aun sin reducir su nú­
mero, puede ser un objetivo deseable 
por sí mismo, aun cuando proba­
blemente no contribuya a rebajar el 
gasto en protección social y pueda de 
hecho dar lugar a un aumento general 
del mismo si se suma la cantidad 
gastada en subvenciones. 
En los países escandinavos se han 
desarrollado recientemente políticas 
innovadoras para reducir el desem­
pleo repartiendo más igualitariamen­
te el trabajo disponible. Con estos 
programas se anima a las empresas a 
conceder a sus empleados tiempo li­
bre para formación, permiso parental 
o simplemente para la práctica de 
actividades personales y a sustituir­
los por desempleados registrados, 
con lo cual se incrementa el número 
de puestos de trabajo por empleado 
al trabajar menos cada uno de éstos. 
Tendencias 
limitadas hacia 
la privatización 
La intensificación de la presión 
sobre los sistemas de protección 
social ha llevado asimismo a una 
cierta sustitución de las prestaciones 
del sector público por las del privado 
y, en términos más generales, a un 
animado debate acerca de las posibi­lidades y la conveniencia de avanzar 
más en este sentido y, como corola­
rio, acerca del alcance de las ayudas 
y servicios prestados por el Estado y 
de las funciones que deben conside­
rarse públicas. Una de las propuestas 
consiste en que el Estado centre su 
atención en la prestación de la ayuda 
y servicios básicos y deje que los 
individuos atiendan sus demás nece­
sidades, sea en términos de pensio­
nes, de asistencia sanitaria o de 
mantenimiento de los ingresos en si­
tuaciones de incapacidad para el tra­
bajo. Aunque con esto no disminuiría 
necesariamente la suma global de re­
cursos dedicados â la protección so­
cial entendida en sentido amplio 
— en realidad, podría muy bien lle­
var a un aumento, especialmente del 
gasto en asistencia sanitaria — 
aliviaría parte de la carga financiera 
que pesa sobre el Estado y permitiría 
apartar de la esfera pública la toma 
de decisiones sobre el nivel de pres­
tación. Al mismo tiempo, el ejemplo 
de Estados Unidos demuestra que 
esta medida no evita necesariamente 
la necesidad de tomar decisiones po­
líticas difíciles y puede dificultar aún 
más la tarea de prestar una ayuda 
suficiente a quienes la necesitan. 
Sin embargo, el debate ha avanzado 
más que las acciones al respecto, de­
bido en parte a las dificultades que 
implica efectuar cambios fundamen­
tales sin reducir el nivel de apoyo 
prestado a quienes lo precisan, en 
parte debido a la arraigada creencia 
popular de que es conveniente un 
sistema de asistencia amplio. En mu­
chos Estados miembros se ha fomen­
tado en los últimos años el desarrollo 
de planes privados de pensiones, 
pero en gran parte como un comple­
mento de la prestación pública más 
que como un sustitutivo de la misma. 
En cambio, en el Reino Unido se ha 
procurado explícitamente ceder la 
responsabilidad de las pensiones complementarias al sector privado a 
fin de animar a los individuos a crear 
sus propios planes de pensión y real­
zar la importancia de esas pensiones 
limitando la relevancia de la pensión 
básica. Esto ha dado lugar a dificul­
tades de regulación (especialmente 
de empresas poco escrupulosas que 
controlan los fondos) y a problemas 
de elevados niveles de contribucio­
nes debido en parte a la necesidad de 
cubrir las obligaciones futuras (más 
que las actuales). 
Una solución análoga al problema de 
la limitación de costes se ha aplicado 
a las prestaciones por enfermedad 
tanto en el Reino Unido como en los 
Países Bajos. En ambos países, la 
obligación de pagar las prestaciones 
se ha trasladado a la empresa — du­
rante las seis primeras semanas en los 
Países Bajos, durante los seis prime­
ros meses en el Reino Unido (com-
pensando ese gasto con una 
reducción uniforme de las cotizacio­
nes empresariales) — , que también 
tiene encomendada la comprobación 
de la validez de las reclamaciones. El 
objetivo en ambos casos es ofrecer a 
las empresas un incentivo de costes 
para que reduzcan la incidencia del 
permiso por enfermedad y desplazar 
los costes del seguimiento del Estado 
a las empresas. No obstante, existe el 
peligro de que sin una normativa pú­
blica más detallada y rigurosa, el 
cambio discrimine negativamente a 
los trabajadores que tienen un histo­
rial de mala salud, que las empresas 
se resistirán a contratar o conservar, 
así como a los empleados de peque­
ñas empresas que quizá no puedan 
pagar. 
- 17 
Resumen y conclusiones 
Ampliación de 
las ayudas 
Si bien el principal objetivo de la 
política en toda la Unión ha sido 
contener los costes, hay ejemplos de 
aumento de los niveles de ayuda en 
algunos países, especialmente en los 
Estados miembros meridionales, 
donde los sistemas han continuado 
desarrollándose y mejorando. Ade­
más, en Alemania se ha extendido el 
alcance del sistema para incluir la 
cobertura por los seguros sociales 
obligatorios de la asistencia de lar­
ga duración (Pflegeversicherung), 
mientras que en los países escandina­
vos, así como en Bélgica, se han in­
troducido nuevos permisos para que 
los trabajadores dispongan de más 
tiempo para la formación y el cuida­
do de los hijos. Dado el aumento del 
ritmo de avance tecnológico, esto be­
neficia en principio tanto a los traba­
jadores que necesitan actualizar sus 
cualificaciones como a las empresas 
que deben incorporar los nuevos mé­
todos de trabajo. 
Reformas de 
la asistencia 
sanitaria 
Ha habido una acusada tenden­
cia a la privatización de las 
prestaciones sanitarias, que ha adop­
tado dos formas relacionadas entre 
sí: ampliación de la medicina privada 
per se y aumento de la contribución 
al pago de los medicamentos y 
consultas (es decir, los pacientes han 
de pagar una proporción mayor de 
los costes). Si bien el gasto en asis­
tencia sanitaria ha aumentado signi­ficativamente en relación con el PIB 
desde 1980 en la mayoría de los Es­
tados miembros, aunque no en todos 
(en Irlanda y Suecia ha disminuido, 
y en Dinamarca y Alemania ha per­
manecido constante), gran parte del 
aumento se ha debido al de las pres­
taciones privadas, cuya proporción 
con respecto al gasto total se elevó 
acusadamente en la mayor parte de la 
Unión, siendo las únicas excepciones 
Bélgica y los Países Bajos. El aumen­
to relativo fue particularmente pro­
nunciado a principios de la década de 
1990, cuando se intensificaron las 
restricciones del gasto público. 
La tendencia ascendente de la parti­
cipación del sector privado ha ido 
acompañada de un aumento del es­
fuerzo por incrementar la eficacia del 
gasto y la eficiencia de la provisión 
de tratamientos y asistencia sin poner 
en peligro los niveles de calidad. En 
ausencia de mercado que sirva para 
indicar los costes de las prestaciones 
tanto a los proveedores como a los 
compradores, que induzca a los pri­
meros a minimizarlos y a ofrecer al 
mismo tiempo lo que se necesita y 
mueva a los compradores a tenerlos 
en cuenta al decidir sus compras, la 
tendencia general ha sido introducir 
señales de costes cuando ha sido po­
sible y fomentar la privatización en 
los demás casos. En muchos países, 
el objetivo ha sido desarrollar contra­
tos que especifiquen con mayor pre­
cisión el nivel y calidad del servicio 
requerido a los hospitales y médicos 
y la cantidad a pagar por él y que 
incorpore al mismo tiempo incenti­
vos a los responsables del gasto (las 
autoridades regionales o locales en 
los sistemas nacionales de sanidad y 
los fondos del seguro en los sistemas 
basados en el seguro) para que lo 
asignen de manera eficiente y de 
acuerdo con las necesidades de los 
consumidores. Un gran obstáculo para la mejora de 
la eficiencia de todos los sistem'as es 
la prevalencia de elementos monopo-
lísticos tanto entre los proveedores 
de financiación como entre los pro­
veedores de servicios, junto con la 
resistencia al cambio (así como la 
confabulación entre quienes inter­
vienen). Debido, en parte, a la infor­
mación incompleta y a la necesidad 
de provisión local, existen proble­
mas, por ejemplo, para conceder a los 
pacientes una libertad efectiva de 
elección de médico o de fondos de 
seguro y a las autoridades que finan­
cian el gasto para elegir entre hospi­
tales cuando cada uno de ellos está 
especializado en el tratamiento de 
determinadas enfermedades o dolen­
cias o cuando se hallan geográfica­
mente dispersos. No obstante, la 
introducción de una mayor libertad 
de elección y de más elementos de 
competencia, junto con mayores in­
centivos y desincentivos a compra­
dores y proveedores para que gasten 
eficientemente sus presupuestos (por 
ejemplo, fijando límites al gasto o 
exigiendo que aporten financiación 
adicional ellos mismos), parece ha­
ber ayudado a contener los costes, 
aun cuando muchas de las reformas 
se hallan todavía en la infancia y no 
tienen una repercusión plena. 
Una cuestión clave aún no resuelta en 
gran parte de la Unión y que en algu­
nos casos ni siquiera se ha abordado 
se refiere al ámbito de los sistemas de 
salud y a la base sobre la que se 
asignan los recursos a clases alterna­
tivas de asistencia y tratamiento si la 
prestación del servicio es limitada 
(mediante el establecimiento de pre­
supuestos fijos o de topes a las con­
tribuciones). Esta cuestión está 
cobrando especial importancia a me­
dida que los avances de la tecnología 
y de los conocimientos técnicos van 
ampliando las posibilidades de pres­
tación y a la vez elevando normal-
18-
Resumen y conclusiones 
mente el coste del tratamiento. Ade­
más, es probable que cobre aún más 
importancia a medida que aumente 
acusadamente en las próximas déca­
das el número de las personas de edad 
muy avanzada, cuya demanda de ser­
vicios es desproporcionadamente 
alta. 
Una solución que suele proponerse 
consiste en limitar la prestación de 
asistencia sanitaria pública a las ne­
cesidades básicas y a los que no pue­
den permitirse un tratamiento 
privado, y dejar al sector privado la 
satisfacción de las demás necesida­
des y la cobertura de otros sectores 
de la población. No obstante, este 
enfoque, si nos atenemos a la expe­
riencia norteamericana, dará lugar 
probablemente a un aumento del 
volumen de recursos dedicados a la 
asistencia sanitaria y a una desvia­
ción de los mismos (conocimientos y 
equipos médicos) hacia los trata­
mientos y la asistencia que la gente 
está más dispuesta a pagar, que no 
son necesariamente los más conve­
nientes desde el punto de vista social. 
Prestaciones 
de desempleo 
e incentivos para 
buscar trabajo 
Aun cuando el gasto en subsidios 
de desempleo representa en la 
mayoría de los países una proporción 
relativamente baja de lo que se gasta 
en protección social (más del 10% 
sólo en Dinamarca, España e Irlanda) 
y ascendía a sólo el 2% del PIB de la 
Unión en su conjunto en 1993, ha 
sido uno de los principales centros de 
atención de la política en muchos Estados miembros (no obstante, las 
cifras anteriores subestiman la ver­
dadera cuantía de las transferencias 
asociadas con el desempleo, ya que 
no tienen en cuenta las que perciben 
las personas dependientes de los de­
sempleados y las personas clasifica­
das como enfermas o incapacitadas, 
más que desempleadas, y las que se 
jubilan por anticipado por falta de 
empleo). El motivo no es sólo el no­
table aumento experimentado por 
esas cifras al aumentar el desempleo 
sino también la preocupación por 
evitar que la elevada cuantía de las 
prestaciones mueva a quienes están 
en paro a dejar de buscar trabajo ac­
tivamente, especialmente los menos 
cualificados y menos productivos, 
que sólo conseguirían salarios relati­
vamente bajos. Esta preocupación 
está motivada no sólo por la conve­
niencia de reducir la dependencia del 
sistema y los costes sino también por 
la necesidad de dar seguridad a quie­
nes están ocupados y aportan la fi­
nanciación para el mantenimiento de 
los ingresos de que no se transfieren 
innecesariamente cantidades excesi­
vas. 
No obstante, estas preocupaciones 
han de contrapesarse teniendo en 
cuenta el objetivo de proporcionar 
ingresos suficientes para que quienes 
están en paro puedan mantener un 
nivel aceptable de vida, ellos y sus 
familias, y además para que tengan 
tiempo suficiente para buscar em­
pleo de acuerdo con sus cualificacio-
nes y aptitudes, cosa importante para 
el funcionamiento eficiente del mer­
cado de trabajo. 
En la práctica, no es fácil comparar 
el nivel de ingresos recibidos durante 
el paro con la remuneración efectiva 
recibida mientras se estaba trabajan­
do, debido en parte a que el diverso 
rigor de las restricciones del derecho 
a percibir prestaciones en toda la Unión hace difícil valorar lo que se 
paga en realidad a la persona en paro. 
Los niveles salariales vigentes a me­
diados de 1993 en los Estados miem­
bros, junto con las normas de acceso, 
indican que una persona soltera que 
percibiera el salario medio de un 
obrero que tiene derecho a las pres­
taciones basadas en el seguro habría 
recibido en situación de paro una ren­
ta disponible menor de la mitad de la 
de un trabajador de esas característi­
cas en Grecia, Irlanda y Reino Unido 
— menos que en Estados Unidos — 
y en torno al 60% o menos en 
Alemania e Italia. En cambio, en 
Dinamarca, España y Países Bajos, 
esa cifra era superior al 70%, y en 
Francia, Luxemburgo y Portugal, el 
80% o más. Después de dos años de 
desempleo, en cuatro de los últimQS 
seis países — siendo las excepciones 
Luxemburgo y Portugal — las cifras 
serían todavía superiores al 70%, 
pero en todos los demás Estados 
miembros habrían sido del 55% o 
menos. 
Si la persona en cuestión hubiera es­
tado casada y tuviera dos hijos, la 
renta disponible al quedar en paro 
habría sido del 70% o más de la ob­
tenida durante la ocupación en todos 
los Estados miembros, excepto en 
Bélgica, Italia (66% en ambos) y 
Grecia (55%). 
No obstante, la mayor parte de los 
desempleados ganan menos del sala­
rio medio, en muchos casos por estar 
relativamente poco cualificados, por 
ser mujeres (que por término medio 
ganan sólo el 75% del salario medio 
de los hombres) o por ser jóvenes 
menores de 25 años sin tiempo de 
servicio suficiente para poder perci­
bir prestaciones. En la mayoría de los 
Estados miembros, las tasas de susti­
tución (renta disponible durante el 
paro en proporción a la recibida du­
rante la ocupación) aumentan cuando 
19 
Resumen y conclusiones 
disminuyen los ingresos, aunque no 
en todo el recorrido de las ganancias 
en Alemania, España, Luxemburgo, 
Países Bajos y Portugal; el grado de 
aumento varía considerablemente 
(siendo máximo en países en los que 
las prestaciones son de cuantía fija, 
en lugar de guardar relación con las 
ganancias, como en Dinamarca, Ir­
landa y Reino Unido). Con el 65% de 
ingresos medios, la tasa de sustitu­
ción de una persona soltera que pue­
da percibir prestaciones era más del 
80% en cinco Estados miembros 
— Bélgica, Dinamarca, Francia, 
Luxemburgo y Portugal — , pero 
inferior al 90% en todos los países 
salvo en Dinamarca, y el 75% o más 
en otros tres: España, Italia y Países 
Bajos; sólo en Irlanda y Reino Unido 
era menor del 60%. En cambio, en el 
caso de una pareja que tuviera dos 
hijos era alrededor del 80% o más en 
toda la Unión. 
Incluso en el caso de una persona que 
tuviera unos ingresos iguales a la mi­
tad de la media, la tasa de sustitución 
de una persona soltera era inferior al 
100% en todos los países, excepto en 
Portugal, e inferior al 80% en cinco, 
mientras que una persona joven que 
no podía percibir prestaciones del se­
guro y que únicamente podía ganar 
ese nivel de remuneración durante su 
ocupación no recibía nada en Grecia 
y Portugal y menos del 60% en otros 
seis países, siendo la tasa mayor 
del 70% sólo en Dinamarca, 
Luxemburgo y Países Bajos (se 
excluyen del análisis los tres nuevos 
Estados miembros; un estudio 
reciente de la OCDE indica que en 
Suecia las tasas de sustitución eran 
generalmente algo menores que en 
Dinamarca en el caso de los ingresos 
menores que la media, pero algo ma­
yores que en Finlandia en la mayor 
parte del recorrido de las ganancias, 
excepto en los niveles muy bajos o 
muy altos). Es discutible hasta qué punto el nivel 
de renta disponible durante el paro ha 
de guardar relación con la obtenida 
durante la ocupación para que sea un 
desincentivo significativo de la bús­
queda de trabajo. En los niveles bajos 
de ingresos, incluso la posibilidad de 
aumentar los ingresos un 20% puede 
muy bien resultar atractiva. Además, 
los datos de algunos estudios y la 
observación parecen indicar que, in­
cluso en los niveles de ingresos pare­
cidos, un número significativo de 
personas suele preferir estar en acti­
vo que en paro, sobre todo porque las 
perspectivas de carrera y de ingresos 
dependen de estar ocupado y, en tér­
minos generales, la participación en 
la sociedad está estrechamente liga­
da al trabajo. Otras investigaciones 
ponen de manifiesto el riesgo que se 
plantea en los países que tienen ele­
vadas tasas de sustitución y conceden 
de prestaciones durante largos perío­
dos de que las personas puedan deci­
dir racionalmente permanecer 
desempleadas. En la práctica, la in­
tensificación en muchos Estados 
miembros en los últimos años de la 
presión sobre quienes perciben pres­
taciones para que acepten un empleo 
hará probablemente difícil seguir re­
cibiendo ayudas durante cierto tiem­
po sin buscar seriamente trabajo. 
Al mismo tiempo, debe prestarse 
atención al riesgo de aumento de que 
aumente la pobreza si la cuantía de 
las prestaciones se reduce significa­
tivamente. Si se considera que ésta 
impide que disminuyan los salarios 
lo bastante para estimular la creación 
de empleo para los menos cualifica­
dos, quizá el centro de atención de la 
política debiera ser introducir o am­
pliar las prestaciones dentro del tra­
bajo, a fin de mantener bajos los 
costes laborales y garantizar al mis­
mo tiempo que los ingresos laborales 
superan suficientemente a los del de­
sempleo para atraer a las personas al trabajo. La dificultad estriba, sin em­
bargo, en este caso en que esas pres­
taciones, al destinarse a un grupo 
relativamente pequeño situado en el 
extremo inferior de la escala de re­
muneraciones y, por tanto, desapare­
cer o disminuir significativamente al 
aumentar los ingresos, suelen dar lu­
gar a tipos impositivos efectivos 
marginales muy altos sobre éstas (en 
el Reino Unido, el tipo correspon­
diente a las personas que disfrutan de 
una ayuda familiar (Family Credit) 
supera con frecuencia el 90%; véase 
El empleo en Europa, 1995, parte 3, 
sección 1). Por tanto, el peligro está 
en sustituir un desincentivo, el que 
disuade a los parados de buscar em­
pleo, por otro, el de reducir los incen­
tivos para esforzarse mientras se etá 
trabajando. 
La protección 
social de los 
trabajadores por 
cuenta propia 
En la mayoría de los Estados 
miembros existen incentivos 
destinados a animar a los trabajado­
res, especialmente a los desemplea­
dos, a iniciar su propia empresa. No 
obstante, la protección social de los 
trabajadores por cuenta propia, cuyo 
número era de 22 millones en la 
Unión en su conjunto en 1994, o sea, 
el 15% de las personas ocupadas, es 
en muchos casos significativamente 
menos amplia o generosa que la de 
los asalariados, a pesar de los indi­
cios de que son muchos los trabaja­
dores por cuenta propia que tienen 
unos ingresos muy bajos o se hallan 
en sectores de actividad cuyos ingre­
sos fluctúan considerablemente. 
20-
Resumen y conclusiones 
Aunque se han hecho esfuerzos en 
muchos Estados miembros en los úl­
timos años para mejorar la situación, 
quedan bastantes lagunas. En la ma­
yoría de los países, los trabajadores 
por cuenta propia suelen recibir una 
pensión menor que los asalariados 
con ingresos comparables, ya sea 
porque se han incorporado reciente­
mente a regímenes públicos relacio­
nados con los ingresos, sea porque 
han de contribuir a planes de pensio­
nes voluntarios complementarios. 
Algunos pueden optar por no contri­
buir sobre esta base y otros pueden 
no ser capaces de hacerlo por el ele­
vado nivel de las contribuciones en 
cuestión y por la incertidumbre acer­
ca del futuro nivel de ingresos. 
Análogamente, en el caso de las 
prestaciones por maternidad, en 
muchos países — Bélgica, Grecia, 
Italia, Francia y Reino Unido, por 
ejemplo — la cantidad total recibida 
suele ser menor, a veces notablemen­
te, y en Irlanda no se paga prestación 
alguna. 
No obstante, quizá los mayores fallos 
guardan relación con los períodos de 
incapacidad y desempleo. En cuatro 
países — Francia, Irlanda, Italia y 
Países Bajos — los trabajadores por 
cuenta propia están excluidos de los 
regímenes de seguridad social en lo 
relativo a la percepción de las presta­
ciones por enfermedad, al igual que 
un elevado porcentaje en Grecia, 
mientras que sólo los tres países es­
candinavos y Luxemburgo conceden 
prestaciones por desempleo a los tra­
bajadores por cuenta propia. En otros 
países, uno de los principales obstá­
culos parece ser la dificultad de dis­
tinguir el desempleo auténtico, en el 
sentido de quiebra de la empresa, de 
los casos de cese voluntario de la 
actividad. Por otra parte, aun dispo­
niendo de asistencia social los traba­
jadores por cuenta propia cuyas 
empresas quiebran en todos los Estados miembros, excepto en 
Grecia, Portugal, España e Italia (en 
estos dos últimos países pueden dis­
poner de ayuda regional o local de 
carácter discrecional), la ayuda no 
tiene carácter general durante perío­
dos transitorios de ganancias bajas en 
Dinamarca, Francia, Austria y Reino 
Unido, y es probable que esté sujeta 
a devolución en los Países Bajos. 
La protección 
social y la 
prestación de 
cuidados 
Amedida que envejece la pobla­
ción y aumenta el número de 
mujeres que tienen un empleo remu­
nerado, cobra cada vez mayor impor­
tancia la cuestión de los derechos de 
protección social de quienes tienen 
que cuidar de hijos pequeños, adultos 
discapacitados o inválidos de edad 
avanzada y para ello han de interrum­
pir su carrera laboral. Los problemas 
que se les plantean en este aspecto 
son cada vez más reconocidos en 
toda la Unión, y en muchos Estados 
miembros se han adoptado medidas 
para mejorar la situación. No obstan­
te, hasta ahora la atención se ha cen­
trado sobre todo en el cuidado de los 
hijos y en muchos casos sigue 
habiendo dificultades para cuidar de 
los discapacitados e inválidos. Pero 
aun tratándose del cuidado de los 
hijos, la cuantía de la prestación y la 
concesión de tiempo libre con recu­
peración del puesto de trabajo al final 
del período varían acusadamente en 
toda la Unión. 
Sólo en cuatro Estados miembros 
hay programas de prestaciones para quienes prestan cuidados a adultos: 
el Reino Unido, que tiene el progra­
ma más antiguo, Irlanda, Finlandia y 
Alemania, donde la protección social 
para la asistencia de larga duración 
fue introducida en abril de 1995. 
Existen prestaciones más limitadas 
en otros seis países, mientras que en 
España, Luxemburgo, Países Bajos, 
Austria y Portugal no existe presta­
ción alguna. 
Hay, además, otros aspectos del pro­
blema. Quienes se dedican al cuida­
do de niños o adultos, al retornar al 
trabajo pueden encontrarse con que 
sus años de servicio son insuficientes 
para optar a prestaciones basadas en 
el seguro, especialmente la de 
desempleo. Además, si trabajan a 
tiempo parcial, en cinco países 
— Alemania, España, Irlanda, 
Austria y Reino Unido — han de 
ganar más de una cantidad mínima 
y/o estar ocupados durante más de un 
número mínimo de horas semanales 
para optar a los seguros sociales 
(consecuencia de no tener que pagar 
cotizaciones, por lo que son más 
bajos sus costes laborales). Si traba­
jan a tiempo parcial y/o ganan un 
salario relativamente bajo por haber 
interrumpido su carrera laboral, reci­
birán generalmente un nivel menor 
de pensión relacionada con las ga­
nancias y en algunos casos quizá no 
puedan optar a planes de pensiones. 
No obstante, en algunos Estados 
miembros existen disposiciones que 
moderan la repercusión en la pensión 
final, consistentes en calcular las 
pensiones en función de las ganan­
cias percibidas durante un número 
limitado de los mejores años, en lu­
gar de todo el tiempo de ocupación 
(como en España, Portugal, Italia o 
Finlandia), en restar del cálculo ex­
plícitamente los años dedicados a 
cuidados (como en el Reino Unido o 
Irlanda), en acreditar el pago de coti-
-21 -
Resumen y conclusiones 
zaciones durante los períodos de cui­
dados (como en Luxemburgo, Ale­
mania, Austria o Bélgica) o en 
permitir el pago voluntario de cotiza­
ciones (como en Italia o Grecia). En 
muchos casos, sin embargo, esas dis­
posiciones sólo prevén una compen­
sación parcial. 
El divorcio añade una nueva compli­
cación para quienes, especialmente 
las mujeres, han asumido responsa­
bilidades de cuidado, en particular 
cuando ya no pueden recurrir a dere­
chos derivados a la protección social 
y los derechos a percibir una pensión 
no se dividen por igual en el momen­
to del divorcio. 
Cuestiones 
futuras 
El envejecimiento de la población 
y sus consecuencias para las 
transferencias de ingresos, la asisten­
cia sanitaria y los servicios sociales, 
junto con la continua necesidad de 
responder a las nuevas condiciones 
económicas y sociales, no son los 
únicos retos que se les plantearán en 
el futuro a los sistemas de protección 
social. 
En toda la Unión, el desarrollo futuro 
de sistemas se verá afectado casi con 
seguridad por la integración crecien­
te de las economías europeas. A me­
dida que las economías van 
integrándose más estrechamente y 
eliminando las restricciones que to­
davía quedan a la libre circulación de 
mano de obra, capitales y bienes y 
servicios, se plantea la cuestión de 
hasta qué punto los sistemas hoy vi­
gentes podrán mantener su actual di­
versidad. Hasta ahora, el principal centro de 
atención han sido los cambios nece­
sarios para facilitar la libre circula­
ción de la mano de obra, que como 
mínimo exige que a quienes se tras­
ladan de un país a otro se les conser­
ven sus derechos a recibir protección 
social, incluyendo su derecho a per­
cibir una pensión, y puedan, por tan­
to, transferir efectivamente a otro los 
derechos acumulados en un país. No 
obstante, surgen dificultades al tras­
ladar este requisito a la práctica cuan­
do el nivel de prestaciones y/o el 
método de financiación (es decir, sis­
temas basados en las cotizaciones o 
basados en los impuestos) varían sig­
nificativamente de unos Estados 
miembrosa otros. En efecto, la ten­
dencia reciente al aumento de la 
importancia de los planes comple­
mentarios, junto con la utilización 
más general de la comprobación de 
recursos para orientar las prestacio­
nes a los más necesitados, tienden a 
obstruir la movilidad. 
Además, si los métodos de financia­
ción, y concretamente el grado de 
utilización de las cotizaciones em­
presariales, siguen siendo significa­
tivamente diferentes, las empresas 
transnacionales, que prevalecen cada 
día más, se enfrentarán con continuas 
dificultades tanto para fijar los nive­
les salariales en los diferentes países, 
a causa de la diferencia sustancial 
entre los costes laborales globales 
asociados con un salario neto dado, 
como para trasladar su personal de un 
país a otro. Esas diferencias afecta­
rán seguramente a la política de loca-
lización exageradamente en 
comparación con otros factores más 
fundamentales. 
Más en general, se plantea la grave 
cuestión de hasta qué punto los nive­
les de protección social y, por tanto, 
la escala de financiación asociada 
con ellos, pueden variar de unos Es­tados miembros a otros, dentro de un 
único espacio económico, sin que 
esto afecte a las correspondientes 
condiciones de competencia. En 
igualdad de condiciones, el nivel de 
cargas que pesan sobre la empresa 
(casi independientemente de cómo se 
recaudan los ingresos) y, por tanto, 
los costes de producción serán 
probablemente más altos en países en 
los que la ayuda social sea amplia y 
generosa. 
Estas consideraciones indican que 
las políticas encaminadas a elevar el 
nivel de integración de las economías 
europeas tienen consecuencias para 
los sistemas de protección social, de 
la núsma manera que el funciona­
miento de estos sistemas afectará se­
guramente al resultado de esas 
políticas. Por consiguiente, parece 
importante adoptar un enfoque inte­
grado a la hora de tomar decisiones 
de política en ambos frentes. Las 
mismas consideraciones indican que 
en cuestiones de protección social se 
necesita una mayor colaboración en­
tre los Estados miembros, incluyen­
do no sólo los retos comunes 
impuestos por los cambios demográ­
ficos, económicos y sociales sino 
también, y con la misma importan­
cia, la organización de sistemas y 
métodos de financiación en una 
Unión integrada. La nueva Iniciativa 
Marco sobre el Futuro de la Protec­
ción Social ofrece una oportunidad 
en este sentido (véase el recuadro). 
22 
Resumen y conclusiones 
El futuro de la protección social — marco para un debate europeo 
En octubre de 1995 la Comisión Europea publicó una nueva iniciativa sobre el futuro de la protección social 
(COM (95)466), cuyas líneas principales se exponen a continuación. 
Si bien los Estados miembros siguen siendo responsables de alcanzar los objetivos comunes establecidos por la Unión 
Europea en este ámbito, continuarán adaptando sus sistemas de acuerdo con el objetivo básico de la cohesión social y 
la solidaridad con el fin de alcanzar un alto nivel de protección social. Como responsable de la libertad de circulación 
de las personas y de la libertad para prestar servicios y competir, la Unión tiene interés en las cuestiones de protección 
social en esas áreas, por lo que es importante garantizar que los objetivos sociales se tengan en cuenta en las demás 
áreas políticas. Debe procurarse que en esas otras áreas no se sigan opciones que vayan a predeterminar a su vez las 
opciones fundamentales en materia de protección social. Es necesario un planteamiento integrado, por lo que la 
Comisión propone que las instituciones comunitarias y los Estados miembros emprendan juntos un proceso de reflexión 
sobre las medidas necesarias en el futuro para lograr que los sistemas de protección social favorezcan más el empleo y 
funcionen con mayor eficiencia. 
Esta reflexión común debe ser un proceso colectivo en el que tienen un papel que desempeñar tanto la Comisión como 
los Estados miembros y que exigirá la contribución de los agentes sociales y de todas las demás partes interesadas. El 
Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones deberán asociarse plenamente a esta 
reflexión. El objetivo es evaluar las reacciones a esta invitación al debate antes de finales de 1996 y proponer el 
seguimiento oportuno. 
La Comisión iniciará este proceso de reflexión presentando análisis y orientaciones para el debate, y también harán sus 
contribuciones correspondientes los Estados miembros y las partes interesadas. El principal interlocutor de la Comisión 
será el grupo de consulta de la Dirección General de Seguridad Social, aunque también se recurrirá a otros grupos de 
consulta tanto en el ámbito del empleo como en el de mercado interior. Los organismos europeos de diálogo social serán 
invitados a tomar parte activa en la reflexión. 
En algunas cuestiones se manifiesta especialmente necesario profundizar en el análisis y la reflexión común: 
-• los retos que plantea la relación cada vez más desfavorable entre el tamaño de la población activa y el número 
de pensionistas; 
- cómo hacer que la protección social sea más favorable al empleo; 
- la financiación de la protección social; 
-- los cambios de los sistemas de asistencia sanitaria, en particular el establecimiento de intercambios de experiencia 
más sistemáticos entre los Estados miembros; 
- la coordinación de los regímenes de seguridad social para las personas que se desplazan en el seno de la Unión y 
la relación entre la coordinación y la convergencia de los sistemas de protección social; 
- los principios con arreglo a los cuales las entidades gestoras de los regímenes tanto obligatorios como complemen­
tarios funcionan al lado de las compañías de seguros en el mercado interior, 
- el futuro de la protección social a más largo plazo. 
23 
Resumen y conclusiones 
24 
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
Capítulo 1 Sistemas de protección social 
en la Comunidad 
Características 
comunes 
Junto a la democracia liberal y la 
economía de mercado, los siste­
mas de protección social de amplia 
cobertura representan un componen­
te fundamental y una característica 
distintiva del modelo europeo de 
sociedad. Desde las últimas décadas 
del siglo XIX, las instituciones de 
bienestar social han desempeñado un 
importante papel en la moderni­
zación de los países europeos, suavi­
zando las tensiones provocadas por 
los ciclos económicos, las tendencias 
demográficas, los cambios de las 
conductas sociales y la transición de 
una economía agraria a otra indus­
trial, que fue la primera razón por la 
que se desarrollaron sistemas de pro­
tección social. 
Vistos desde dentro, los sistemas de 
protección social de los Estados 
miembros de la Unión parecen ser 
muy diferentes, tanto que parecería 
imposible identificar rasgos comu­
nes entre ellos y falto de sentido 
hablar del modelo europeo de bienes­
tar. Cada nación ha seguido un cami­
no distinto en el desarrollo de su 
política social, lo que ha influido 
considerablemente en las caracterís­
ticas del sistema actual. Este informe 
tiene por objeto en gran medida 
resaltar y medir estas diferencias, 
aunque también señalará algunas importantes semejanzas y tendencias 
convergentes. Ciertamente, desde 
una perspectiva comparativa más 
amplia, no es difícil distinguir las 
características comunes de los siste­
mas europeos de protección social, 
que los distinguen de los de otras 
partes del mundo, especialmente los 
Estados Unidos y Japón. En esencia, 
los sistemas de protección social en 
Europa presentan en muchos aspec­
tos mayores diferencias con los de 
estos dos países que las que existen 
entre ellos. Además, merece la pena 
señalar que los países de Europa 
central y oriental (PECO), están de­sarrollando actualmente sistemas de 
protección social que siguen de cerca 
el modelo de Europa occidental. 
La más visible de estas características 
es ciertamente el nivel de gasto en 
protección social: los gobiernos de 
Europa tienden a gastar más en este 
concepto que los de otras partes del 
mundo desarrollado. A comienzos de 
los años 90, el gasto público en protec­
ción social suponía como media un 
22% del PIB en la Unión, en contraste 
con el 19% aproximadamente en 
Canadá y Nueva Zelanda, el 15% 
1 Gastos en protección social en relación con el PIB, 
%PJB 
35 r 
Japón Australia EEUU Canadá N.Ze). E12 Austrta Hrtantfla Su«cla 
Fuente:OCDE 
-25 
Capítulo 1 -Sistemas de protección social en la Comunidad 
9&XaS&»ÍB&-&'*¡*S&»&rA 
2 Actitudes ante el papel social del Estado: renta 
básica, 1992 
100 
DOcc. DOri. { NL UK Che Hut, PoJ EEUU Can. N.Zel. 
Fuente: véase recuadro en EE.UU., el 13% en Australia y 
menos del 12% en Japón (gráfico 1). 
Este mayor nivel de gastos sociales 
en la Unión se debe a muchos facto­
res. La cobertura de protección social 
tiende a ser más amplia en lo que se 
refiere a las contingencias incluidas 
(en particular, en lo que se refiere a 
prestaciones económicas a corto pla­
zo, servicios sociales y políticas del 
mercado de trabajo). El acceso a las 
prestaciones y servicios que se pro­
porcionan es también mayor, espe­
cialmente en comparación con los 
EE.UU. (donde, por ejemplo, la asis­
tencia sanitaria cubre solamente a los 
ancianos y a las clases más desfavo­
recidas) o con Australia (donde las 
pensiones públicas están limitadas a 
personas cuyos ingresos estén por 
debajo de cierto nivel). Además, en 
Europa el importe de las prestaciones 
suele ser más generoso (especial­
mente en el caso de las pensiones). 
3 Actitudes ante el papel social del Estado: atención 
a los enfermos, los ancianos y los desempleados, 
1990 
D Enfermos 100 r •Ancianos -, -\QQ 
• Desempleados 
DOcc. D.Orl. Italia UK EEUU Australia 
Fuente: véase recuadro Debido a sus objetivos más amplios 
y al mayor nivel de las prestaciones, 
la protección social supone mayores 
diferencias en las vidas de la gente 
corriente en Europa que en cualquier 
otra parte del mundo. Las transferen­
cias a través de los mecanismos de 
protección social, por ejemplo, supo­
nen una mayor proporción de los in­
gresos familiares y, en comparación 
con EE.UU, parecen más eficaces 
para reducir el nivel de pobreza. 
Las actitudes públicas demuestran tam­
bién la importancia de la protección 
social en la Unión Europea En Europa, 
casi todo el mundo considera que la 
Seguridad Social es un logro fundamen­
tal de la sociedad moderna. El contraste 
entre las posturas europeas y no europeas 
acerca del papel del Estado en la salva­
guarda del bienestar de sus ciudadanos se 
refleja en una encuesta llevada a cabo en 
1992 (véase recuadro). Ésta reveló que la 
mayoría de los encuestados de los Países 
-26 
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
Bajos, Italia, Reino Unido y Alemania 
(únicos Estados miembros cubiertos) 
creían que los gobiernos deben propor­
cionar unos ingresos mínimos a todos, 
mientras que en Canadá y EE.UU. 
menos de la mitad opinaba lo mismo 
(gráfico 2). Además, los encuestados de 
la antigua Checoslovaquia, Polonia y 
Hungría manifestaron igualmente una 
marcada preferencia por unos ingresos 
mínimos proporcionados por el Estado. 
De igual manera,sólo una minoría de 
americanos y una exigua mayoría de los 
australianos encuestados consideraban 
que el Estado tenía la respoasabilidad de 
proporcionar un subsidio a los desem­
pleados, mientras que en Alemania, 
Reino Unido e Italia más del 75% de los 
encuestados respondió afirmativamente 
(gráfico 3). 
Un sistema de bienestar de amplia 
cobertura es, desde luego, caro. 
También es probable que dé origen a 
rigideces de diversa índole, que pue­
den erosionar la competitividad 
respecto a otras áreas económicas y 
afectar negativamente al crecimiento 
económico. A largo plazo, las impli­
caciones financieras, sociales y eco­
nómicas de un sistema de protección 
social caro y rígido pueden incluso 
debilitar el respaldo de la opinión 
pública y la legitimidad política pro­
fundamente afianzada. Se han discu­
tido ampliamente en los últimos años 
los desafíos a los que se enfrentan los 
estados de bienestar europeos, que 
han sido objeto de varios documen­
tos de la Comisión (como el Libro 
Blanco sobre el empleo y la política 
social). Este informe proporciona 
material adicional para el debate de 
las políticas. 
En toda la Unión Europea están en 
estudio, y en algunos casos introdu­
ciéndose ya, reformas significativas 
de los sistemas de protección social, 
respondiendo a la necesidad de redu­
cir costes, de adaptarse a los rápidos cambios de las condiciones sociales 
y económicas y de sustituir las anti­
guas rigideces por una mayor flexi­
bilidad. Aunque no está claro aún 
hasta dónde mantendrá Europa sus 
características sociales durante este 
proceso, lo cierto es que la puesta en 
marcha de los cambios no tendrá lu­
gar en el marco de un vacío normati­
vo. Si hay que tomar en serio los 
valores de los ciudadanos europeos 
expresados en encuestas, así como en 
las urnas, no parece arriesgado pre­
decir que la protección social seguirá 
ocupando un lugar primordial en 
nuestras sociedades: los gobiernos 
europeos seguirán esforzándose con 
toda probabilidad, como lo han he­
cho en el pasado, para garantizar que 
nadie quede sin protección cuando 
esté sin trabajo, pobre, enfermo o 
incapacitado. 
Dimensiones de 
la diversidad 
La diversidad de sistemas de pro­
tección social de la Unión tiene 
muchos aspectos. Uno que se emplea 
a menudo a efectos de clasificación 
es el derecho a las ayudas sociales y, 
en concreto, si éste se tiene por haber 
cotizado a un sistema de seguridad 
social, normalmente con prestacio­
nes ligadas a las cotizaciones mien­
tras se estaba en activo, o bien es 
solamente por ser un ciudadano ne­
cesitado de ayuda. Como es bien sa­
bido, el primer enfoque es el que 
predomina en los países de la Europa 
continental, mientras que el segundo 
es más importante en el Reino Unido, 
Irlanda y, de forma más significativa, 
en los países escandinavos. 
Aunque el contraste entre las tradi­
ciones de la escuela de Bismarck 
(es decir, el primer tipo) y la de El Programa 
Internacional de 
Investigación Social 
El PUS fue lanzado en 1984 
por algunos institutos de 
investigación con objeto de 
recoger datos normalizados y 
comparables sobre lo que 
piensa la opinión pública en 
diferentes países acerca de 
una amplia gama de cuestio­
nes. Cada año se lleva a cabo 
una nueva encuesta. La de 
1990 se dedicó al papel del 
Estado y la de 1992 a las de­
sigualdades sociales. Todos 
los datos están depositados en 
el Zentral Umfrage Archiv 
(ZUMA) de Colonia. 
Beveridge responde aunas importan­
tes diferencias históricas en la forma­
ción de los Estados del bienestar 
europeos, se trata de una distinción 
demasiado imprecisa para propor­
cionar una descripción correcta de la 
configuración de dichos Estados a 
mediados de los años 90. Todos los 
sistemas europeos de protección 
social muestran actualmente algunos 
elementos de ambos sistemas bási­
cos. 
En lugar de comenzar por el desarro­
llo histórico y por exponer modelos 
teóricos o típicos, a continuación se 
pretende resumir las principales dife­
rencias entre los sistemas de protec-
ción social de los 15 Estados 
miembros refiriéndonos a cuatro 
aspectos específicos: 
- cobertura de riesgos y acceso; 
- estructura de las prestaciones; 
- normas de financiación; 
- medidas organizativas. 
-27-
Capítulo 1 -Sistemas de protección social en la Comunidad 
Estos aspectos son los más importantes 
tanto desde el punto de vista analítico 
como práctico. Dado que dichos aspec­
tos no son necesariamente los mismos en 
lo que se refiere a las tres principales 
funciones generales de la protección so­
cial —mantener los ingresos, proporcio­
nar asistencia sanitaria y proporcionar 
servicios sociales — , estas últimas se 
examinan más adelante por separado. 
Mantenimiento 
de los ingresos 
Los 15 Estados miembros propor­
cionan prestaciones específicas 
para el mantenimiento de los ingre­
sos con objeto de cubrir los clásicos 
riesgos de vejez, jubilación, falleci­
miento del causante, incapacidad, 
enfermedad, maternidad, hijos a car­
go y desempleo. La mayoría de los 
países cuentan también con algunas 
formas específicas de prestaciones 
por accidentes o enfermedades labo­
rales, aunque en los Países Bajos y 
Grecia estas contingencias está 
cubiertas por el sistema general de 
seguro de enfermedad e incapacidad. 
Sin embargo, estos riesgos suelen de­
finirse de forma diferente en los dis­
tintos países. Existen, por ejemplo, 
diferencias en la edad de jubilación y 
diferentes definiciones de incapaci­
dad. 
Además de los clásicos riesgos, en 
otros países se cubren también otras 
contingencias. Quizás las más nove­
dosas son los cuidados de larga dura­
ción, cubiertos recientemente por la 
Seguridad Social en Alemania, como 
se describe en el Capítulo 2. Otros 
países incluyen el coste de la educa­
ción de los hijos (por ejemplo, el 
subsidio escolar que se paga en 
Francia, Alemania y Luxemburgo), el coste de los cuidados a los familia­
res incapacitados o enfermos (par 
ejemplo, la ayuda para el cuidado de 
inválidos que existe en el Reino 
Unido), el subsidio de « acompaña­
miento » de Italia o los diversos sub­
sidios pagados a las familias que 
tienen niños disminuidos en Bélgica, 
Grecia, España, Francia, Irlanda, 
Luxemburgo y Portugal) o a familias 
monoparentales (que se subvencio­
nan específicamente en Dinamarca, 
Finlandia, Alemania, Grecia, 
Francia, Irlanda, Suecia y el Reino 
Unido). 
El riesgo residual de no contar con 
recursos suficientes es cubierto tam­
bién por regímenes específicos de 
prestaciones de ingresos mínimos en 
todos los Estados miembros, excepto 
Grecia, Portugal, España e Italia. En 
estos países, quienes no tengan dere­
cho a las prestaciones normales, sólo 
pueden confiar en subsidios econó­
micos discrecionales y no normaliza-
dos de las autoridades locales 
(aunque en Italia existen sistemas de 
ingresos mínimos en algunas regio­
nes y en España está introduciéndose 
gradualmente a escala regional un 
sistema que garantiza unos niveles de 
ingresos y en Portugal el sistema de 
seguridad social no contributivo 
aspira a ofrecer unos recursos míni­
mos a quienes no tengan derecho a 
percibir prestaciones de vejez e inva­
lidez basadas en el seguro). 
Las diferencias entre los criterios de 
acceso, es decir, la amplitud de la 
cobertura, son mucho más pronun­
ciadas que las diferencias en los ries­
gos cubiertos. En este aspecto, 
existen considerables diferencias no 
sólo entre los países, sino también 
entre los riesgos en algunos países. 
En el caso de las pensiones de vejez, 
cuatro países (Dinamarca, Suecia, 
Finlandia y Países Bajos) disponen de sistemas nacionales que cubren a 
todos los residentes. El Reino Unido 
e Irlanda tiene también sistemas na­
cionales de cobertura, pero amparan 
sólo a los que estén trabajando o bus­
cando trabajo (es decir, a los compo­
nentes de la población activa), y 
cuyos ingresos superen un cierto ni­
vel, alrededor de 70 ecus semanales 
en el Reino Unido y de 40 en Irlanda. 
Sin embargo, en el Reino Unido, 
otras personas inactivas o que ganan 
menos del nivel exigido para pagar 
cotizaciones sociales pueden cotizar 
voluntariamente para obtener una 
pensión nacional (aunque no ocurre 
así con otras prestaciones basadas en 
el seguro). 
En los restantes nueve países, no 
existe un único sistema nacional. El 
acceso se basa en la situación laboral, 
y las normas (por ejemplo, las refe­
rentes a la edad de jubilación), varían 
a menudo dependiendo de que se tra­
baje en el sector público o en el pri­
vado y de que se pertenezca al 
colectivo de asalariados o al de tra­
bajadores por cuenta propia. La per­
tenencia a uno de los varios sistemas 
de seguridad social existentes es 
obligatoria para la gran mayoría de 
los trabajadores. No existen condi­
ciones de ingresos mínimos salvo en 
Alemania (la cobertura obligatoria 
comienza en un mínimo de 580 DM 
— unos 285 ecus — al mes), y el 
Austria (250 ecus al mes). Existen 
algunos vacíos en el acceso en algu­
nos casos, que afectan a ciertos tipos 
de trabajadores por cuenta propia 
(como se describe en el Capítulo 6), 
así como a algunos trabajadores 
atípicos que no están cubiertos, entre 
los que se incluye normalmente a los 
trabajadores miembros de la familia. 
Sin embargo, en todos los países 
existen prestaciones mínimas para 
todos los que lleguen a la edad de 
-28 
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
jubilación sin una cobertura ade­
cuada. 
Además de la pensión mínima (el deno­
minado primer pilar), existen pensiones 
complementarias (el segundo pilar) en la 
totalidad de los 15 Estados miembros. En 
8 países es obligatoria la pertenencia a 
sistemas complementarios de pensiones 
para determinados grupos. Sin embargo, 
en Suecia y Finlandia, todos los trabaja­
dores (asalariados o trabajadores por 
cuenta propia), están cubiertos; en 
Dinamarca, Reino Unido y Países Bajos, 
sólo los asalariados (y sólo en algunos 
sectores en el segundo caso, en los que se 
basan principalmente en acuerdos con­
tractuales entre los empresarios y los 
trabajadores); en Francia, todos los asa­
lariados además de algunas clases de 
trabajadores por cuenta propia; en 
Grecia, sólo algunos colectivos de asala­
riados y trabajadores por cuenta propia 
En todos estos países, las pensiones com­
plementarias son administradas por 
órganos establecidos por la ley, si bien en 
el Reino Unido se puede abandonar el 
sistema y acogerse a un sistema privado 
en sustitución del estatal. Sin embargo, 
en algunos casos hay sistemas volunta­
rios para complementar los obligatorios. 
En los 7 países restantes (Irlanda, 
Bélgica, Luxemburgo, Austria, Italia, 
España y Portugal), los seguros comple­
mentarios de pensiones constituyen 
objeto de acuerdo contractual entre las 
empresas y los trabajadores, y están en 
cierto modo menos desarrollados 
(aunque en algunos casos existen siste­
mas individuales privados). 
Las pensiones de jubilación llevan gene­
ralmente consigo el derecho a percibir 
prestaciones de supervivientes y de inva­
lidez. En el caso de éstas, en los países en 
los que el sistema nacional no cubra a 
todos los residentes, se dispone de pres­
taciones no contributivas para quienes no 
tengan derecho a las que establece el 
sistema, aunque se investigan los medios 
de que disponga el solicitante en todos los países, excepto en Luxemburgo, 
Grecia, Italia y Portugal. 
En el caso de las prestaciones por enfer­
medad, los derechos están limitados a los 
asalariados en Austria, Francia, Grecia, 
Irlanda, Italia y Países Bajos, pero en 
Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, 
Portugal, España, Reino unido y, en par­
te, Alemania, el sistema ampara también 
a los trabajadores por cuenta propia. En 
Finlandia, todo el que es residente, traba­
je o no (incluyendo las amas de casa y los 
estudiantes) tiene derecho al menos a un 
subsidio mínimo diario. 
En el caso de prestaciones por materni­
dad, todas las mujeres trabajadoras tie­
nen derecho a ellas en todos los países, 
excepto en Irlanda y Países Bajos, donde 
las trabajadoras por cuenta propia están 
excluidas, mientras que en Luxemburgo, 
Suecia y Finlandia tienen derecho tam­
bién las mujeres que no estén trabajando. 
En unos pocos países, los padres que 
estén trabajando pueden solicitar las 
prestaciones en lugar de la madre (para 
más detalles, véanse los capítulos 6 y 7). 
Por lo general, sólo los trabajadores asa­
lariados tienen derecho a prestaciones 
económicas en caso de accidentes y en­
fermedades laborales, aunque los traba-
jadores por cuenta propia están 
parcialmente cubiertos en Dinamarca, 
Finlandia, Francia, Alemania, Italia, 
Luxemburgo, España y Suecia, mientras 
que en algunos países, también los estu­
diantes están incluidos en sistemas obli­
gatorios de seguros. Como ya se ha 
indicado, en Grecia y Países Bajos no 
existen sistemas específicos para cubrir 
esta contingencia. 
En el caso de prestaciones por desem­
pleo, las normas que regulan el acceso 
varían no sólo de unos países a otros, sino 
respecto del sistema de prestaciones apli­
cable. En Dinamarca, Finlandia y Suecia, 
la pertenencia a los fondos de seguro de 
desempleo es voluntaria y está abierta también a los trabajadores por cuenta 
propia Finlandia y Suecia proporcionan 
prestaciones asistenciales específicas a 
quienes no sean miembros de fondos de 
seguros. En todos los países restantes, el 
seguro de desempleo es obligatorio, pero 
sólo para los asalariados. Luxemburgo es 
el único país que ofrece prestaciones de 
desempleo a los trabajadores por cuenta 
propia. Algunos países proporcionan 
ayudas de desempleo específicas cuando 
los derechos a la percepción de las pres­
taciones del seguro no se han consolida­
do aún o han expirado, como por ejemplo 
Francia, Alemania, España, Portugal e 
Manda En este último país, el derecho a 
percibir prestaciones por desempleo se 
extiende también a los trabajadores por 
cuenta propia. En todos los países, con 
excepción de Portugal y Grecia los asa­
lariados del sector industrial privado 
tienen derecho a prestaciones especiales 
en caso de desempleo parcial o temporal. 
Este tipo de prestación es especialmente 
importante en Italia donde los trabajado­
res agrícolas también tienen derecho a 
recibir estas ayudas. Debe resaltarse tam­
bién que en algunos países (Bélgica 
Dinamarca, Alemania, Irlanda y 
Luxemburgo), los jóvenes en busca de su 
primer empleo tienen también derecho a 
la prestación. 
Finalmente, todas las familias tiene dere­
cho a recibir ayudas por los hijos inde­
pendientemente de su nivel de ingresos 
en Bélgica, Dinamarca, Finlandia, 
Francia Francia Irlanda, Luxemburgo, 
Países Bajos, Portugal, Suecia y Reino 
Unido; en los otros países las prestacio­
nes dependen de los ingresos (aunque no 
en todos los casos en España por ejem­
plo, en el de los incapacitados con hijos). 
En Bélgica las prestaciones para los tra­
bajadores por cuenta propia son más ba­
jas, mientras que en Grecia e Italia con 
pequeñas excepciones, éstos no reciben 
absolutamente nada (véase el Capítulo 6 
para los detalles). 
-29 
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
Estructura de 
las prestaciones 
Las fórmulas utilizadas para calcular las 
prestaciones de mantenimiento de los 
ingresos representan probablemente el 
aspecto de los sistemas de protección 
social de Europa que presenta mayor 
variedad Al igual que las normas que 
regulan el acceso, las fórmulas varían no 
sólo de unos países a otros, sino también 
de unas contingencias a otras dentro de 
cada país, de unos tipos de prestaciones 
a otras respecto a cada contingencia y, 
especialmente en la Europa continental, 
de unos colectivos profesionales a otros. 
Se puede establecer una distinción fun­
damental entre las fórmulas de « Beve-
ridge », en las que las prestaciones son de 
cuantía fija y las de « Bismarck », en las 
que están relacionadas con los ingresos. 
En los Estados miembros nórdicos, se 
aplica el primer tipo a las prestaciones a 
cargo de los distintos sistemas nacionales 
de seguridad social. Así, en Dinamarca, 
Suecia y Finlandia se paga una pensión 
mmima a todos los residentes que alcan­
zan la edad de jubilación, y, en el Reino 
Unido e Irlanda, a todos los que hayan 
trabajado (y cotizado). Además de la 
pensión mínima, los trabajadores de es­
tos países que tengan derecho (es decir, 
que hayan cotizado) reciben también una 
pensión complementaria que guarda 
relación con los ingresos. También exis­
ten pensiones complementarias para los 
necesitados, sujetas a la comprobación 
de los medios disponibles. En general, las 
prestaciones económicas a corto plazo 
son también de cuantía fija Sin embargo, 
para algunos colectivos profesionales, en 
algunos casos dependen de los ingresos. 
Las prestaciones por enfermedad, mater­
nidad y accidentes laborales dependen de 
los ingresos en el caso de toda la pobla­
ción ocupada en Dinamarca, Finlandia y 
Suecia donde los miembros pertene­
cientes a los fondos de seguro de desem­
pleo reciben también prestaciones 
dependientes de los ingresos cuando están en paro. En el Reino Unido las 
prestaciones obligatorias por enferme­
dad pasaron a ser de cuantía fija en 1995, 
aunque las prestaciones obligatorias por 
maternidad se relacionaron con los in­
gresos. También en Irlanda, las presta­
ciones por maternidad dependen, en el 
caso de algunas mujeres, de los ingresos. 
En la Europa continental, todas las pres­
taciones, excepto los subsidios familia­
res, dependen por lo general de los 
ingresos. Sin embargo, en los Países 
Bajos, las prestaciones de vejez e incapa­
cidad son de cuantía fija como también 
lo son las prestaciones de invalidez en el 
caso de los trabajadores por cuenta pro­
pia En muchos Estados miembros, las 
pensiones se elevan hasta una cuantía 
mínima si del cálculo basado en ingresos 
o en cotizaciones resultan cantidades de­
masiado bajas (concretamente en 
Bélgica, España, Francia, Italia, 
Luxemburgo y Portugal). En Bélgica 
Grecia España, Francia y Portugal, estos 
niveles mínimos se aplican también a las 
prestaciones por desempleo. Por otra 
parte, también hay límites máximos en 
los ingresos utilizados como base de cál­
culo de las pensiones mínimas (primer 
pilar) en Bélgica, Grecia, España, 
Francia, Italia y Luxemburgo. Las fór­
mulas de cálculo de las prestaciones va­
rían también con frecuencia de unos 
grupos profesionales a otros. Por lo 
general, las fórmulas que se aplican a los 
asalariados del sector público tienden a 
ser más favorables que las del sector 
privado y son normalmente más desfa­
vorables para los trabajadores por cuenta 
propia (véase el Capítulo 6). 
Las cantidades reales de las prestaciones 
establecidas por la ley son muy variables. 
Las prestaciones de cuantía fija son, por 
lo general, más altas en los países escan­
dinavos que en el Reino Unido e Irlanda 
En cambio, las cantidades dependientes 
de los ingresos son mayores en los países 
del sur de Europa (al menos en el caso de 
las pensiones) que en los otros países continentales (en los que, sin embargo, 
están más extendidos los sistemas com-' 
plementarios de pensiones). No obstante, 
hay que tener en cuenta que la generosi­
dad de la cobertura no refleja únicamente 
las cantidades establecidas por la ley, 
sino que depende de otros importantes 
aspectos de los sistemas de prestaciones, 
como la existencia de límites máximos y 
de complementos, indexación, normas 
fiscales, duración de las prestaciones, 
existencia de períodos de carencia y 
otros. Todos estos aspectos son también 
muy variables, en especial en lo que a los 
trabajadores por cuenta propia se refiere 
(puede encontrarse información detalla­
da en los informes anuales del MISSOC, 
que es el sistema comunitario de infor­
mación sobre la protección social). 
Financiación 
Las cotizaciones a la Seguridad Social 
constituyen la principal fuente de finan­
ciación de las prestaciones de manteni­
miento de ingresos en la Unión. La 
principal excepción es Dinamarca don­
de las prestaciones se financian princi­
palmente con impuestos, aunque en 1994 
se establecieron las cotizaciones de los 
trabajadores para las prestaciones de en­
fermedad y desempleo. Por otra parte, en 
el Reino Unido las prestaciones por en­
fermedad y maternidad establecidas por 
la ley se financian por medio de los 
impuestos generales. 
Los tipos de cotización varían en 
gran medida de unos Estados miem­
bros a otros y de unas contingencias 
a otras. En Irlanda, Reino Unido, 
Finlandia, Suecia, Bélgica, España y 
Portugal no se establecen diferencias 
entre las contingencias y se aplica un 
tipo global a los ingresos (aunque 
existen tipos separados para el segu­
ro de desempleo en Finlandia, Suecia 
y España). En los países restantes, se 
aplican distintos tipos para las diver­
sas contingencias. Las cotizaciones 
H>M$tii9atn>»e>9Pim»W-Wn 
-30 
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
se dividen, por lo general, entre las 
empresas y los trabajadores, en pro­
porciones que también varían por 
contingencias y grupos profesiona­
les, y suelen existir normas específi­
cas para los funcionarios y los 
trabajadores por cuenta propia (véase 
el informe MISSOC para más deta­
lles). En los sistemas relacionados 
con accidentes laborales, a menudo 
se definen las cotizaciones basándo­
se en principios actuariales y se fijan 
sector por sector. 
Los ingresos procedentes del sistema 
impositivo general proporcionan 
parte de la financiación en todos los 
Estados miembros, si bien depende 
en gran medida de las cotizaciones 
sociales. El Estado es responsable de 
todas las prestaciones no contributi­
vas (como las pensiones asistencia-
Íes con comprobación de recursos), y 
en algunos casos aporta también a 
diversos fondos de seguros estableci­
dos por la ley. Las prestaciones fami­
liares se financian completamente 
vía impuestos en seis países: Dina­
marca, Alemania, Irlanda, Países Ba­
jos, Suecia y Reino Unido. Además, 
el Estado interviene como pagador 
de último recurso en caso de eventua­
les déficits de los fondos de seguros. 
En la totalidad de los Estados Miem­
bros, las prestaciones de larga dura­
ción, especialmente las pensiones de 
vejez, se financian por el sistema de 
reparto, es decir, aquél en el que las 
cotizaciones actuales se emplean 
para pagar las prestaciones actuales 
y no las prestaciones futuras, excepto 
en cierta medida en lo referente a 
pensiones complementarias. 
Organización 
En la Unión pueden distinguirse tres 
modelos de administración de los sis­
temas de protección social. En el mo­
delo anglosajón, la responsabilidad total de de casi todas las prestaciones 
económicas corresponde a un único 
departamento de la Administración 
(el Ministerio de Seguridad Social en 
el Reino Unido — aunque la Oficina 
de Irlanda del Norte es responsable 
de adminitrar la seguridad social en 
esa parte del Reino Unido — y el 
Ministerio de Bienestar Social en 
Irlanda), y apenas intervienen los 
agentes sociales y los beneficiarios 
en la gestión y establecimiento de las 
políticas (y sólo con carácter consul­
tivo). En el modelo escandinavo 
existe también un sistema unitario, 
en lugar de haber diferentes sistemas, 
pero la administración está más des­
centralizada (especialmente en 
Dinamarca), y los agentes sociales 
participan en la gestión de la seguri­
dad social (en la Junta Nacional de 
Seguros en Suecia y el Instituto de 
Seguridad Social en Finlandia). En 
los tres Estados miembros escandi­
navos, el seguro de desempleo está 
gestionado de forma separada por los 
sindicatos. 
En el modelo continental de adminis­
tración, el sistema está dividido en 
varios subsistemas semiautónomos 
para diferentes colectivos profesio­
nales. La estructura administrativa es 
extremadamente variada, y cada país 
tiene en gran medida una configura­
ción característica, que refleja su de­
sarrollo histórico, así como sus 
características socioeconómicas e 
institucionales. 
Sin embargo, las diferencias entre estos 
tres modelos no deben sobrevalorarse. 
En todos los países, las instituciones de 
la seguridad social están controladas de 
modo relativamente rígido por los res­
pectivos gobiernos, incluso en los siste­
mas continentales, aparentemente más 
pluralistas. Sin embargo, las característi­
cas organizativas no carecen totalmente 
de importancia En los países del sur de 
Europa por ejemplo, los distintos siste­mas profesionales se han mostrado muy 
celosos de su autonomía (por pequeña 
que sea) y se han resistido recientemente 
a los intentos de la Administración cen­
tral de unificarlos con los sistemas gene­
rales en aras de una mayor racionalidad 
financiera 
Asistencia 
sanitaria 
Todos los Estados miembros tie­
nen sistemas avanzados de asis­
tencia sanitaria que proporcionan 
prestaciones en especie y servicios 
para la cura y prevención de enfer­
medades y para rehabilitación. Casi 
todos los habitantes de la Unión están 
cubiertos y — como se indica en el 
Eurobarómetro de 1992 sobre pro­
tección social — la mayoría parece 
relativamente satisfecho con la cali­
dad de los servicios que recibe. 
Para ilustrar la forma en que la asistencia 
sanitaria está organizada en las diferentes 
partes de la Unión, a menudo se distingue 
entre « servicios nacionales de salud » y 
« sistemas de seguros de asistencia sani­
taria ». El primero, por lo general, presta 
asistencia a través de un sistema único y 
universal al que tiene acceso toda la po­
blación y está financiado a través de 
impuestos, mientras que el segundo pro­
porciona asistencia a través de diversos 
fondos de seguridad social a diversos 
colectivos profesionales, y se financia 
principalmente por medio de cotizacio­
nes. El prototipo de todos los servicios 
nacionales de salud se estableció en el 
Reino Unido entre 1946 y 1948. Otros 
ocho Estados miembros — Irlanda, 
Dinamarca, Suecia, Finlandia, Italia 
España Portugal y Grecia — siguieron 
el ejemplo, estableciendo servicios na­
cionales de salud. En cambio, los otros 
seis países — Alemania, Francia. 
Bélgica, Ixixeinburgo. Países Bajos y 
-31 
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
Ausüia—han mantenido y desarrollado 
sus sistemas de seguros de asistencia 
sanitaria 
Para comprender mejor las diferencias 
entre estos dos modelos de asistencia 
sanitaria, así como las diferencias más 
significativas dentro de ellos, es necesa­
rio estudiar más detalladamente las nor-
mas de acceso, las fuentes de 
financiación y la organización general, 
aspectos que se examinan a continuación 
por separado. 
Acceso 
En los servicios nacionales de salud del 
Reino Unido, Dinamarca, Suecia, 
Finlandia e Italia todos los residentes 
están cubiertos de forma obligatoria y 
tienen el mismo derecho a todas las pres­
taciones y servicios. En Irlanda el servi­
cio cubre también a todos los residentes, 
pero sólo los titulares de cartillas médicas 
con comprobación de recursos de los 
beneficiarios (alrededor del 35% de la 
población) tienen derecho de forma gra­
tuita a toda la gama de las prestaciones. 
En los otros tres países que tienen servi­
cios nacionales de salud, las normas de 
acceso están en un proceso de transición. 
En Portugal, todos los residentes tienen 
derecho a asistencia sanitaria pública, 
pero el servicio nacional de salud como 
tal cubre sólo al 75% de la población. El 
resto (principalmente funcionarios) si­
gue perteneciendo a sistemas tradiciona-
les corporativos de seguros, con 
diferentes normativas en lo que a asisten­
cia se refiere. En España existe una situa­
ción similar. En 1986 se estableció la 
cobertura universal como un objetivo a 
alcanzar en etapas progresivas. En 1989, 
los beneficiarios de los programas de 
asistencia pública fueron incorporados al 
sistema de asistencia sanitaria, que ac­
tualmente cubre ya alrededor del 93 % de 
la población. Sin embargo, sigue exis­
tiendo un sistema especial, con reglas 
separadas, para los funcionarios públicos que pueden optar por una cobertura pri­
vada. Además, los grupos de más altos 
ingresos están exentos del seguro obliga­
torio. Finalmente, en Grecia el acceso 
sigue basándose principalmente en la si­
tuación laboral y familiar, con importan-
tes diferencias en cuanto a las 
condiciones de asistencia y el servicio 
nacional de asistencia sanitaria (estable­
cido formalmente en 1983) cubre sólo a 
las personas que no pertenecen a un fon­
do de seguros. 
En Alemania, Austria, Francia, Bélgica, 
Luxemburgo y Países Bajos, los dere­
chos a la asistencia sanitaria pública de­
penden principalmente de la situación 
laboral. Generalmente, los que estén 
activos y los beneficiarios de ayudas eco­
nómicas están cubiertos por uno de los 
diferentes seguros de asistencia médica 
Los familiares que dependen de ellos 
tienen derecho a la misma cobertura Los 
que no pueden estar cubiertos por la 
seguridad social lo están por la asistencia 
social (a condición de que se compruebe 
que no disponen de medios). Tanto en 
estos sistemas como en los de servicio 
nacional de salud, casi todo el mundo está 
cubierto bien sobre la base de derechos 
individuales o derivados, bien por asis­
tencia social si no se dispone de medios. 
Sólo en Alemania y en los Países Bajos 
la cobertura obligatoria es significativa­
mente inferior al 100%, debido en gran 
parte a que los ingresos superiores a un 
cierto nivel (alrededor de 37.500 ecus al 
año en los antiguos Estados alemanes, 
30.500 en los nuevos y 27.500 en los 
Países Bajos) no tienen obligación de 
acogerse al seguro. En los Países Bajos 
existe, sin embargo, un sistema universal 
de reembolso de los « gastos médicos 
excepcionales ». 
Lo que distingue los servicios sanitarios 
nacionales (normalmente el británico, el 
escandinavo y el italiano) de los sistemas 
de seguro sanitario por lo que se refiere a 
la cobertura son las variaciones internas 
en cuanto al acceso que el alcance global. De hecho, en los sistemas de seguro 
sanitario los diferentes fondos se rigen a 
veces por normas diferentes, lo que in­
troduce algunas diferencias en la gama y 
los tipos de servicio existentes, el margen 
de elección de los consumidores, los pro­
cedimientos de pago o reembolso, etc. 
Un ejemplo significativo al respecto es la 
más modesta cobertura de los trabajado­
res por cuenta propia en el caso de las 
« pequeñas contingencias » en Bélgica y 
Francia (véase el Capítulo 6). Además, 
en los sistemas de seguros, los beneficia­
rios a través de la asistencia social pueden 
ver limitada la gama de prestaciones a 
que tienen acceso o la elección de pro­
veedores de las mismas (por ejemplo en 
Francia en el caso de la assistance publi­
que). 
Financiación 
Los sistemas nacionales de asistencia sa­
nitaria británicos y escandinavos se 
financian casi en su totalidad vía impues­
tos (aunque en el Reino Unido una pro­
porción de las cotizaciones sociales se 
destina a financiar el servicio). En 
Irlanda, la principal fuente de ingresos es 
también el sistema impositivo general, 
aunque se descuenta a todos los ingresos 
una cotización del 1,25% en concepto de 
asistencia sanitaria. 
En la Europa meridional, se estableció 
como objetivo un cambio del sistema de 
cotizaciones por el sistema vía impuestos 
en el marco de las reformas que crearon 
los servicios nacionales, pero aún no se 
ha llevado a cabo completamente. En 
Italia y Grecia aún se deducen de los 
ingresos cantidades destinadas a la asis­
tencia sanitaria En España y Portugal, 
parte de los ingresos en concepto de 
cotizaciones se utiliza para financiar el 
servicio nacional, principalmente los tra­
dicionales fondos profesionales que aún 
existen. En los cuatro Estados miembros 
del sur, la proporción del gasto financia­
da a través de impuestos ha aumentado 
32 
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
de forma continua a lo largo de la pasada 
década 
Las cotizaciones por asistencia sanitaria 
(con diferentes tipos de cotización), 
constituyen la principal fuente de finan­
ciación en los distintos fondos que ope­
ran en Alemania, Austria, Francia 
Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos, 
aunque en dichos países el sistema tribu­
tario general se ha utilizado también para 
cubrirel creciente desfase entre los ingre­
sos por cotizaciones y los gastos. 
Además de los impuestos generales y las 
cotizaciones específicas, ha ido cobran­
do importancia una tercera fuente de 
financiación a lo largo de la pasada déca­
da a saber, los cargos al usuario. En todos 
los países, los pacientes tienen que pagar 
parte de los gastos de farmacia En 
Bélgica Francia Luxemburgo, Portugal 
y Suecia los pacientes pagan parte del 
coste de las consultas médicas, y 
en Bélgica, Alemania, Francia, 
Luxemburgo y Finlandia se cobra una 
pequeña cantidad por las estancias hos­
pitalarias. En la mayoría de países, exis­
ten amplias excepciones en lo que a 
cobros a los pacientes se refiere para 
enfermedades especiales y para los 
colectivos económicamente más desfa­
vorecidos. 
Organización 
Los servicios nacionales de salud y los 
sistemas de seguros de asistencia sanita­
ria están organizados, por lo general, de 
forma diferente. Dado que los primeros 
son sistemas únicos y generales, sus or­
ganizaciones tienden a ser más unitarias 
y homogéneas. En el Reino Unido, 
Irlanda, Dinamarca, Suecia, Finlandia e 
Italia, las políticas generales son fijadas 
por el Ministerio de Sanidad, mientras 
que la puesta en práctica de dichas polí­
ticas y la prestación de los servicios resi­
den en niveles inferiores de la 
Administración (regiones, municipios, distritos o unidades locales de salud), que 
disponen de diferentes grados de autono­
mía También en este aspecto, España 
Portugal y Grecia están en proceso de 
transición. Paralelamente a la nueva ad­
ministración del sistema de asistencia 
sanitaria, unitaria y desœntralizada los 
antiguos fondos continúan operando en 
todo el país (en algunas regiones de 
España), sobre una base sectorial, y aún 
ocupan una posición muy importante en 
Grecia 
Los sistemas de seguros de asistencia 
sanitaria tienden a estar organizados tan­
to sectorial como territorialmente. Los 
Ministerios de Sanidad tienen responsa­
bilidades de poKtica general, aunque las 
Administraciones regionales y locales 
tienen también cierto nivel de responsa­
bilidad Los diversos fondos de asisten­
cia sanitaria disfrutan, sin embargo, de 
cierta autonomía organizativa en espe­
cial en Alemania y Países Bajos, en la 
prestación de los servicios y, a veces, en 
la financiación (como en el caso, por 
ejemplo, de Alemania). Los fondos están 
organizados también de forma territorial 
y están regidos por órganos en los que 
están directamente representados los in­
tereses de los usuarios. Como en el caso 
de los sistemas de mantenimiento de los 
ingresos, cada país dispone de su propia 
estructura organizativa configurada en 
gran medida por razones históricas. Por 
ejemplo, en Bélgica y Países Bajos, los 
fondos de asistencia sanitaria conservan 
aún sus denominaciones originales por 
razones ideológicas y/o religiosas, aun­
que muchos miembros los eligieron sim­
plemente por razones comerciales. 
Otros importantes aspectos organizati­
vos de los sistemas de asistencia sanitaria 
se refieren a la relación entre institucio­
nes financiadoras y quienes prestan la 
asistencia (principalmente profesionales 
de la sanidad), a los métodos específicos 
de funcionamiento de los distintos nive­
les de asistencia (por ejemplo, los hospi­
tales), a la proporción público/privado, y a los procedimientos presupuestarios ge­
nerales, entre otros. Estos aspectos son 
importantes desde el punto de vista de la 
contención de los costes, y están actual­
mente en proceso de reforma en muchos 
países (véase el Capítulo 5 de este infor­
me) 
Servicios sociales 
Además del mantenimiento de los ingre­
sos y la asistencia sanitaria, la protección 
social comprende en todos los países una 
amplia gama de otros servicios dirigidos 
a resolver necesidades especiales. Exis­
ten tres grupos objetivo principales: los 
niños y jóvenes, los adultos en difícil 
situación económica, física o psíquica 
(por ejemplos, disminuidos o drogode-
pendientes), y la tercera edad Los servi-
cios sociales destinados a estos 
colectivos pueden prestarse de forma re­
lativamente normalizada (por ejemplo, 
centros de asistencia por el día para bebés 
y niños o residencias para la tercera 
edad), o de forma mucho más personali­
zada como en los cuidados domicilia­
rios. Estos tipos de servicios han cobrado 
más importancia en los últimos años y 
han demostrado ser unos medios poten-
cialmente flexibles para combatir diver­
sas formas de marginación social. 
La responsabüidad de proporcionar ser­
vicios sociales reside en la mayoría de 
países en las Admimstraciones regiona­
les y/o locales. España es el único país en 
que este sector es gestionado de forma 
centralizada por un organismo nacional 
(el INSERSO), aunque las Administra­
ciones autonómicas han asumido algu­
nas competencias también en este área 
En los Estados miembros escandinavos, 
la mayoría de los servicios son prestados 
directamente por las Adrninistraciones 
públicas. En los países continentales 
existe una proporción variable entre la 
prestación directa por el sector público y 
la prestación, subvencionada por parte 
del sector privado o voluntarios (sector 
33-
Capítulo 1 - Sistemas de protección social en la Comunidad 
terciario). Los impuestos generales cons­
tituyen la principal fuente de financia­
ción en toda la Unión, aunque en algunos 
países se cobren pequeñas cantidades por 
ciertos servicios. 
¿Uno, cuatro o 
quince modelos? 
¿Qué modelo emerge de una detalla­
da observación de los sistemas de 
protección social de la Unión? 
A costa de cierta simplificación, 
puede decirse que los Estados miem­
bros tienden a agruparse en cuatro 
grupos « geosociales » diferenciados 
que comparten similares tradiciones 
y características institucionales. 
El primer grupo incluye a los países es­
candinavos: Dinamarca Finlandia y 
Suecia. En ellos la protección social es un 
derecho del ciudadano, la cobertura es 
completamente general (incluso en lo 
que respecta a las prestaciones económi­
cas por enfermedad y maternidad en 
Suecia y Finlandia) y todo el mundo tiene 
derecho a la misma « cantidad mínima » 
cuando se presenta una « contingencia », 
aunque los trabajadores que tienen un 
empleo remunerado reciben prestacio­
nes adicionales a través de fondos profe­
sionales obligatorios. Los impuestos 
generales desempeñan un papel funda­
mental (aunque no exclusivo) en la finan­
ciación. Las diversas funciones de 
protección social están íntimamente in­
tegradas dentro de un marco administra­
tivo unitario y las Administraciones 
(centrales o locales) son directamente 
responsables de la prestación de los ser­
vicios. El único aspecto que permanece 
de alguna forma separado del ámbito 
público de protección social es el seguro 
de desempleo, que es voluntario y es 
gestionado por los sindicatos (aunque 
está fuertemente subvencionado por el 
Estado). El segundo gnipo comprende el Reino 
Unido e Irlanda También en estos dos 
países, la cobertura de la protección so­
cial es casi universal (existen algunas 
excepciones para aquellos que estén al 
margen o fuera del mercado de trabajo, 
y el servicio nacional de salud de Irlanda 
concede plenos derechos sólo en caso de 
necesidad económica). Los importes 
mínimos de las prestaciones son más 
modestos que en Escandinavia y se em­
plean de forma más generalizada las 
comprobaciones de recursos de los bene­
ficiarios. La asistencia sanitaria se finan­
cia vía impuestos generales, pero las 
cotizaciones desempeñan un importante 
papel en la financiación de las prestacio­
nes económicas. Al igual que en Escan­
dinavia existe un marco administrativo 
integrado y centrado en las Administra­
ciones públicas. Los agentes sociales 
participan sólo de forma marginal en la 
definición de las poKticas y en la gestión. 
El tercer grupo incluye a Alemania 
Francia, los países del Benelux y Austria 
En ellos, la tradición « bismarckiana » de 
cobertura a través de la sioiación laboral 
o familiar es aún evidente tanto en los 
sistemas de niantenimiento de los ingre­
sos como en los de asistencia sanitaria 
Sólo los Países Bajos se han desviado 
parcialmente de esta tradición al estable­
cer algunos sistemas de cobertura gene­
ral. El principio de seguro está presente 
aún en la determinación de las prestacio­
nes (la mayoría dependientes de los in­
gresos), así como en los métodos de 
financiación, la mayoría basados en 
cotizaciones, a menudo con normativas 
diferenciadas que afectan a distintos 
colectivos profesionales. Aunque muy 
extendida, la seguridad social aún pre­
senta algunas lagunas en lo que a protec­
ción se refiere, que se cubren mediante el 
sistema de asistencia social, altamente 
desarrollado. Los fondos profesionales 
desempeñan un importante papel en el 
sistema con una amplia participación de 
los agentes sociales. El cuarto grupo comprende a Italia, 
España Portugal y Grecia En estos paí­
ses, el concepto instimrional de los siste­
mas de protección social tiene en común 
en todos ellos un modelo-mixto de carac­
terísticas similares. Por un lado, existen 
sistemas de mantenimiento de ingresos 
altamente fragmentados y « bismarckia-
nos », con fórmulas de tensiones extre­
madamente generosas, pero no hay un 
sistema nacional de ingresos mínimos, 
por lo que el vacío en cobertura es mayor 
que en cualquier otra zona de la Unión. 
Por otra parte, estos países han estableci­
do servicios nacionales de salud con 
cobertura general y uniforme (aunque 
ello no esté totalmente conseguido en 
España Portugal y Grecia). ]JOS fondos 
profesionales y los agentes sociales 
desempeñan un papel fundamental en el 
mantenimiento de los ingresos, pero ya 
no en la asistencia sanitaria aspecto en el 
que los impuestos generales están susti­
tuyendo gradualmente a las cotizaciones 
como fuente de financiación. 
La división en cuatro gnipos que se ha 
presentado aquí no debe interpretarse de 
forma rígida Como se indicó al princi­
pio, para un observador externo las simi­
litudes entre los cuatro grupos parecerían 
probablemente mayores que sus diferen­
cias, mientras que un estudio detallado 
sugeriría tratar cada sistema como un 
caso único. Sin embargo, las clasificacio­
nes tienden, por definición, a ser instru­
mentos estáticos. Como demostrarán los 
siguientes capítulos, los sistemas de pro 
tección social de la Unión han evolucio­
nado de forma gradual en los últimos 
años, a menudo en respuesta a desafíos 
comunes y, a largo plazo, las adaptacio­
nes y los cambios bien podrían hacer que 
la geografía social de Europa tuviera una 
configuración parecida. 
-34 
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
Capítulo 2 Adaptación al cambio: 
recientes reformas y 
acontecimientos importantes 
En todo el conjunto de la Unión 
Europea los sistemas de protec­
ción social han sido objeto de una 
creciente preocupación política a lo 
largo de los últimos años, inde­
pendientemente de sus características 
específicas. En todos los Estados 
miembros, incluso en los países del sur 
de Europa en los que la actual configu­
ración data de épocas mucho más 
recientes, los sistemas laboriosamente 
desarrollados a lo largo de los años 
para proporcionar un amplio nivel de 
ayuda y asistencia han sufrido crecien­
tes presiones de cambio e incluso de 
retroceso en sus logros. Aunque en la 
mayoría de los países estas presiones 
han cesado mucho antes de poner en 
peligro el principio de cobertura gene­
ral de los necesitados, principio sobre 
el cual se han edificado los sistemas 
europeos de protección social, la gran 
mayoría de los cambios introducidos 
en los Estados miembros en los últi­
mos años han ido dirigidos a reducir el 
gasto. Es más, en algunos países se 
están estudiando de forma muy activa 
determinadas reformas de amplio al­
cance de la forma en que funciona el 
sistema — su cobertura, el nivel de 
prestaciones que se satisfacen y las 
fuentes de financiación — con el 
objetivo común de contener los costes, 
en muchos casos destinando de modo 
más directo lo que se gasta hacia los 
más necesitados. Al mismo tiempo, hay ejemplos de 
sistemas que se están modificando 
para que puedan responder de mane­
ra más eficaz a la naturaleza más 
dinámica de la demanda, o que se 
están ampliando para satisfacer nue­
vas necesidades, especialmente en 
Alemania, con la introducción de un 
subsidio especial para cuidados para 
aquellos que los necesitan de forma 
continua. 
Este creciente énfasis en la conten­
ción de los costes tiene origen en una 
serie de factores económicos, socia­
les y demográficos, que afectan a la 
mayor parte de la Unión y que com­
parten la característica común de 
imponer crecientes demandas a los 
sistemas de protección social y/o 
imponer restricciones a los fondos 
disponibles para su financiación. 
Mientras que, uno a uno, estos 
factores parezcan superables, en con­
junto suponen un formidable desafío 
para los sistemas ahora en funciona­
miento. 
Ninguno de estos factores es nuevo. 
Todos han sido evidentes desde hace 
algún tiempo, y los sistemas se han 
adaptado ya en alguna medida para 
responder a ellos. De hecho, en todas 
las partes de la Unión, los sistemas, 
si bien difieren en algún detalle en su 
funcionamiento, han demostrado en 
general una gran eficacia a la hora de 
mantener la cohesión social y evitar la extensión de la pobreza en el mar­
co de las convulsiones económicas y 
de otro tipo que han tenido lugar en 
los últimos 20 años. 
Los dos factores que plantean desafíos 
más importantes a los sistemas actual­
mente en funcionamiento son el enveje­
cimiento de la población de la Unión 
debido a la disminución de las tasas de 
natalidad y del aumento de la esperanza 
de vida y la persistencia de una elevada 
tasa de desempleo combinada con la dis­
minución de la tasa de crecimiento 
económico a largo plazo que refleja El 
primer factor implica un incremento del 
gasto no sólo en pensiones de jubilación 
y en una creciente proporción de la renta 
dirigida a un colectivo que ya no contri­
buye directamente a su generación, sino 
también en prestaciones sanitarias y de 
otros tipos. El segundo factor implica, 
por otra parte, altos niveles de gasto en 
ayudas económicas para los que no pue­
den encontrar un puesto de trabajo, así 
como en medidas activas de mercado 
para mejorar sus posibilidades de colo­
cación y evitar su exclusión social; y por 
otra parte, menores recursos para finan­
ciar el gasto, debido a la disminución de 
la población ocupada El aumento de la 
participación de los jóvenes en la educa­
ción y la jubilación anticipada de las 
personas de edad avanzada han reforza­
do esta situación. 
Mientras que el alto nivel de paro ha 
representado un serio y creciente proble-
-35 
¡¡UpPti/d 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
«wwarMWWPWMttw-K^q^-»^^ 
ma en la mayor parte de la Unión desde 
mediados de los años 70, especialmente 
por coincidir con un significativo incre­
mento de su duración media, el enveje­
cimiento de la población ha tenido hasta 
ahora sólo una incidencia relativamente 
modesta en las necesidades de gasto si se 
compara con lo que se avecina cuando la 
generación de la explosión demográfica 
(baby boom) de la posguerra vaya alcan­
zando la edad de jubilación. Aunque el 
pleno impacto de esta situación no se 
sentirá hasta dentro de 15-20 años, los 
derechos a percibir pensiones que este 
colectivo ha acumulado constituyen un 
motivo de creciente alarma en muchos 
países, a medida que se va aproximando 
el momento de ejercer dichos derechos. 
Hasta qué punto esta alarma está fundada 
y hasta qué punto justifica los recortes de 
gasto que actualmente se están llevando 
a cabo o proponiendo constituyen los 
temas de debate. Sin embargo, no cabe 
duda de que la carga impuesta a las 
economías y a las sociedades europeas 
por el creciente número de jubilados será 
mucho más difícil de soportar si el creci­
miento económicoalargoplazo continúa 
siendo bajo y la tasa de desempleo sigue 
siendo alta 
Un tercer factor que amenaza con 
impulsar el crecimiento del gasto, y 
que ha supuesto un foco de inquietud 
política de no menor entidad, es el 
aumento del coste de la asistencia 
sanitaria que se deriva no sólo del 
enorme aumento del número de per­
sonas que viven hasta edades avan­
zadas, y el consiguiente incremento 
de la demanda dirigida a los sistemas 
de salud, sino también de los avances 
técnicos y científicos que permiten el 
tratamiento de afecciones antes incu­
rables, así como la acusada tendencia 
a solicitar mayor asistencia sanitaria 
a medida que crece la renta. Aunque 
no es cierto que todos los tratamien­
tos nuevos supongan mayores costes 
— un ejemplo importante es la mi-
crocirugía, que reduce enormemente el tiempo de recuperación después de 
una intervención — , gran parte de 
ellos sí lo hacen y, al incrementar la 
esperanza de vida, contribuyen al au­
mento de los costes de la asistencia. 
Un cuarto factor es el aumento de la 
participación de la mujer en el mercado 
de trabajo, tendencia constante en las 
regiones más septentrionales de la Unión 
durante los últimos 20-30 años, pero que 
se ha iniciado en el decenio de 1980 en 
muchas délas zonas menos desaiTolladas 
del sur de Europa y en Irlanda (en Grecia 
y en España, la tasa de actividad de las 
mujeres de 25-49 años era aún inferior 
al 60% en 1994, mientras que en Irlanda 
era inferior al 55%). Mientras que hay 
signos recientes de que la tendencia as­
cendente a este respecto está llegando a 
su fin en los países miembros escandina­
vos, en los que las tasas de actividad de 
las mujeres han alcanzado un nivel sólo 
ligeramente inferior al de los varones (en 
Dinamarca, el 84% de las mujeres de 
25-49 años eran económicamente acti­
vas en 1994), otros países tienen mucho 
que avanzar en este campo casi con toda 
seguridad Por lo tanto, seguirá existien­
do una creciente necesidad de prestación 
de ayudas para que las mujeres puedan 
continuar su carrera profesional mientras 
están criando a sus hijos. Además, esta 
tendencia presiona en favor del desarro­
llo de medidas en los sistemas de protec­
ción social que eviten penalizar a las 
mujeres por la intenupción de su activi­
dad profesional para cuidar a sus hijos. 
Un quinto factor es la evolución de la 
estructura de la familia tradicional y 
el aumento de la importancia de uni­
dades familiares « atípicas », como 
las familias monoparentales, los 
divorciados y las parejas que viven 
juntas, lo que supone también la ne­
cesidad de modificar y extender la 
protección social para proporcionar 
ayuda específica, así como para de­
sarrollar derechos individuales para 
las mujeres afectadas, en lugar de los derechos derivados que tenían ante­
riormente. 
Un sexto factor es la creciente apertura 
de las economías de la Unión, que ha 
dado lugar a la intensificación de la com­
petencia y a la necesidad, cada vez ma­
yor, de mantener la competiti vidad en los 
mercados mundiales. Este fenómeno, en 
cambio, ha reducido el campo para la 
actuación independiente de los Estados 
miembros y ha supuesto una creciente 
necesidad de contener los costes de pro­
ducción y de evitar políticas que puedan 
incrementarlos, incluyendo, en especial, 
el aumento de los gastos de protección 
social y de las cargas que pueden suponer 
para las empresas. 
Un séptimo factor es el importante creci­
miento del número de personas que de­
penden de la protección social como 
consecuencia de los fenómenos indica­
dos, especialmente por la aparición del 
desempleo de larga duración como una 
importante característica del mercado la­
boral, y el importante número de perso­
nas que tienen una escasa probabilidad 
de encontrar trabajo. Este incremento del 
número de personas a proteger, así como 
la carga financiera que soportan los po­
cos que tienen que financiar el consi­
guiente gasto, amenaza con socavar el 
apoyo popular al rnantenimiento de sis­
temas de protección social en su forma 
actual, especialmente en el contexto del 
crecimiento más lento de la renta en 
términos reales. En parte como conse­
cuencia de este hecho, los gobiernos han 
intentado inclinar la balanza de medidas, 
reduciendo las medidas pasivas y au­
mentando las activas consistentes en 
ayudar a la gente a encontrar trabajo y 
reducir así su dependencia de las presta­
ciones sociales. Además, han intensifica­
do los esfuerzos para reducir el fraude y 
evitar abusos del sistema con objeto de 
aumentar la confianza públicaenlasitua-
ción actual, así como para contener el 
gasto, y han empezado a tener en cuenta 
con más atención la cuantía de las pres-
36-
Capítulo 2 -Adaptación ai cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
raciones pagadas en relación con la renta 
disponible de la población ocupada que 
está financiando el sistema 
Estos factores no han repercutido de la 
misma forma en los distintos Estados 
miembros—como se muestra más ade­
lante, por ejemplo, el proceso de enveje­
cimiento está produciéndose en toda la 
Unión a un ritmo distinto y el desempleo 
ha alcanzado en determinados lugares 
niveles mucho más altos que en otros — 
pero todos los países han tenido que 
responder en alguna medida a los desa­
fíos que plantean dichos factores y debe­
rán seguir haciéndolo en los años 
venideros. Además, los gobiernos de los 
países del sur han tenido que afrontar el 
significativo incremento del gasto como 
consecuencia de la puesta en funciona­
miento de sistemas comparables a los del 
norte de la Unión, así como los efectos 
de estos factores per se. 
Las reacciones comunes respecto del 
gasto han presentado, hasta el mo­
mento, las siguientes características: 
- endurecimiento de la normativa 
y de las condiciones que regulan 
el derecho a percibir ayudas 
económicas y limitación de las 
prestaciones a los casos más 
necesitados de ayuda, en lugar 
de recortar directamente el nivel 
de las prestaciones; 
- mayor selectividad, como parte 
de lo anterior, utilizando de for­
ma más intensa la comprobación 
de recursos, ligando la cuantía 
de la prestación recibida a la 
renta y gravando fiscalmente las 
prestaciones; 
- creciente privatización de algu­
nos aspectos del sistema, inclu­
yendo no sólo la contratación de 
la prestación de servicios a 
empresas del sector privado, 
sino también confiriendo a los usuarios mayores responsabili­
dades para que busquen su pro­
pia protección contra los riesgos, 
especialmente en lo que concier­
ne a las pensiones y a la asisten­
cia sanitaria; 
- mayor énfasis en las medidas 
activas que en las pasivas, como 
se acaba de indicar, con objeto 
de evitar la dependencia a largo 
plazo de las prestaciones de los 
programas de mantenimiento de 
los ingresos. 
En el aspecto de la financiación, las 
reacciones generales han sido: 
- reducir las cargas sociales sobre 
las empresas, especialmente en 
la forma de costes no salariales 
del trabajo, con objeto, por una 
parte, de no perjudicar su com-
petitividad internacional e impe­
dir la destrucción de empleo, y 
por otro, de fomentar la creación 
de puestos de trabajo; 
- investigar formas alternativas de 
financiar la protección social 
con objeto de repartir la carga 
sobre una base más amplia y 
evitar que esté concentrada so­
bre las empresas y sobre la po­
blación ocupada. 
Líneas generales 
Acontinuación se examinan y se 
comparan las principales medi­
das específicas adoptadas en los 
Estados miembros en los últimos 
años, tanto en materia de gasto como 
de financiación, junto con las pro­
puestas de cambio que se estudian en 
la actualidad. Además, se exponen 
las cuestiones más generales provo­
cadas por los mencionados cambios, 
así como sus consecuencias poten­ciales tanto para los usuarios como 
para el presupuesto del sector públi­
co, a la luz de los acontecimientos 
económicos, sociales y demográfi­
cos que están teniendo lugar y que se 
mencionaron anteriormente. 
De modo más específico, el análisis 
se centra en primer lugar en la res­
puesta de los Estados miembros a la 
evolución demográfica, en especial a 
la que se avecina, concentrándose en 
los cambios relativos a las pensiones 
de jubilación, que constituyen un 
importante capítulo de gasto en todos 
los países. Además, el análisis toma 
en consideración el importante e in­
minente agravamiento del problema 
demográfico con el que los sistemas 
de pensiones se tienen que enfrentar, 
intentando relacionarlos con las difi­
cultades provocadas por los altos y 
crecientes niveles de desempleo ex­
perimentados en los últimos 20 años. 
En segundo lugar, se examina la ten­
dencia hacia una mayor selectividad 
y una mayor concentración del gasto 
en los más necesitados incluyendo, 
en concreto, una mayor comproba­
ción de recursos y sus posibles ven­
tajas e inconvenientes. 
En tercer lugar, se considera la ten­
dencia a adoptar políticas sociales 
más activas en el contexto tanto de 
un alto nivel de desempleo general 
como, más específicamente, de una 
alta tasa de desempleo de larga dura­
ción, y trata también la creciente 
atención en el posible efecto desin-
centivador de los sistemas excesiva­
mente generosos de mantenimiento 
de los ingresos. 
En cuarto lugar, se pasa revista a los 
principales aspectos de las fuentes de 
financiación, juntamente con las 
consecuencias de una eventual y 
drástica reestructuración de la finan­
ciación en el sentido de una mayor 
37 
Capitulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos Importantes 
dependencia del sistema tributario 
general y una menor dependencia de 
las cotizaciones, tanto de los patro­
nos como de los trabajadores. 
Finalmente, se pasa revista a las di­
ferentes acciones para privatizar dis­
tintos aspectos de la protección 
social. 
Respuestas a 
las presiones 
demográficas y 
económicas 
En la mayoría de los Estados 
miembros, se ha dejado de poner 
énfasis en la primera mitad de la dé­
cada de 1990 en el fomento activo de 
las jubilaciones anticipadas — inclu­
yendo, en algunos casos, la reduc­
ción de la edad de percepción de la 
pensión junto el incremento de las 
ayudas de mantenimiento de los in­
gresos para quienes ya no estén tra­
bajando — y se ha puesto el acento 
en la contención del aumento del gas­
to en pensiones. Los motivos de este 
cambio han sido dos problemas prin­
cipales que se han reforzado mutua­
mente: por una parte, el aumento del 
número de personas que optan por la 
jubilación anticipada como conse­
cuencia del incremento de los proce­
sos de reducción de plantilla durante 
la recesión y la mayor escasez de 
puestos de trabajo; y por otra, el pre­
visible aumento de la proporción de 
la población situada por encima de la 
edad de jubilación a partir de alrede­
dor del año 2010, a medida que la 
generación de la explosión de natali­
dad de la posguerra llegue a los 
65 años, como se describe más ade­
lante. Los cambios introducidos han adoptado distintas modalidades y, en 
algunos casos, han tenido también 
otros objetivos — en concreto, la 
equiparación del trato de la mujer al 
del varón — , pero todos ellos han 
reducido las transferencias previstas 
en concepto de pensiones. 
Retraso de la edad 
de jubilación 
En cinco de los Estados miembros, se ha 
retrasado o está en proceso de retrasarse 
la edad oficial de jubilación. En 
Alemania se aplazará progresivamente 
desde los actuales 63 años en el caso de 
los varones y 60 en el de las mujeres hasta 
los 65 en el caso de ambos sexos entre los 
años 2001 y 2012, mientras que quienes 
opten por la jubilación anticipada verán 
reducidas sus pensiones en un 3,6% por 
cada año que dejen de trabajar antes de la 
edad oficial. En Grecia también se retrasó 
hasta los 65 años la edad de jubilación, 
tanto en el caso de las mujeres como en 
el de los varones, como parte de las 
reformas introducidas en 1992 para hacer 
más coherente el sistema de pensiones. 
En Portugal está en marcha en aumento 
de la edad de jubilación en el caso de las 
mujeres desde los 62 años hasta los 65 
(seis meses cada año a partir de enero de 
1994), para igualarla con la de los varo­
nes, mientras que en el Reino Unido se 
piensa igualar progresivamente entre los 
años 2010 y 2020 la edad de jubilación 
de las mujeres (que actualmente es de 
60 años) con la de los varones (aunque 
sólo en el caso de quienes tuvieran menos 
de 44 años en 1995). De igual modo, en 
Finlandia, la edad de jubilación de los 
asalariados del sector público ha aumen­
tado de los 63 a los 65 años para igualarla 
a la de quienes trabajan en el sector pri­
vado. En Italia donde la edad de jubila­
ción es actualmente de 62 años en el caso 
de los hombres y de 57 en el de las 
mujeres, está previsto establecer a partir 
del año 2008 un sistema flexible en el que 
tanto hombres como mujeres puedan ju­bilarse en cualquier momento entre los 
57 y los 65 años. 
En un sexto Estado miembro, Francia 
donde la edad de jubilación se ha mante­
nido en los 60 años, se ha aumentado el 
número de años de cotización necesarios 
para tener derecho a la pensión completa 
desde 37,5 hasta 40, lo que, en la práctica, 
tiene casi el mismo efecto que la política 
seguida en los cinco países anteriores, 
especialmente en el caso de quienes con­
tinúen estudiando o en formación hasta 
después de los 20 añas (aunque esto 
puede significar que este colectivo tenga 
que retrasar su jubilación hasta una edad 
más tardía que los que empezaron a tra­
bajar antes, no es menos cierto que ten­
derá a tener unos ingresos superiores a la 
media lo que les dará más posibilidades 
de decidir su edad de jubilación, así como 
de seguir trabajando hasta una edad más 
avanzada). 
Aunque estos cambios tenderán a 
reducir el gasto en protección social 
en los años venideros, no conllevan 
necesariamente la reducción del 
número de jubilados. A pesar del 
cambio generalizado en las políticas 
en el sentido de no fomentar la jubi­
lación anticipada, el número de tra­
bajadores que abandonan el mercado 
de trabajo antes de alcanzar la edad 
de jubilación ha crecido a un ritmo 
más elevado desde 1990 que antes 
(véase más adelante), debido en gran 
parte a extinciones de contratos de 
trabajo y a las dificultades de encon­
trar otro empleo para quienes perdie­
ron su puesto de trabajo durante los 
años de la crisis. En consecuencia, es 
posible que el principal efecto de las 
medidas sea, simplemente, traspasar 
la carga de las ayudas del Estado a los 
particulares. 
-38 
Capítulo 2 - Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos Importantes 
Otras medidas 
relativas a las 
pensiones 
Además de estos cambios, que efec­
tivamente sirven para disminuir el 
número de beneficiarios de las pen­
siones, especialmente en los próxi­
mos años, cuando las tendencias 
demográficas empiecen a afectar ne­
gativamente, ha habido una tenden­
cia generalizada a reducir el importe 
de las prestaciones pagadas, consis­
tente especialmente en cambiar las 
bases sobre las que se realiza el cál­
culo y/o se actualizan las pensiones. 
En Francia, desde 1994, la base de 
cálculo de las pensiones ya no son los 
ingresos percibidos durante los 
10 años de trabajo en que éstos fue­
ron más altos, sino durante los mejo­
res 25 años, mientras que tanto los 
ingresos de referencia como las pen­
siones satisfechas se incrementan 
ahora en función del crecimiento de 
los precios en lugar de los salarios 
(véase el recuadro sobre las reformas 
de las pensiones). De forma similar, 
en Portugal se ha cambiado desde el 
mismo año la base de cálculo, que 
antes consistía en los ingresos de los 
5 mejores años entre los 10 últimos, 
y será a partir de la reforma los me­
jores 10 de los últimos 15, y se endu­
recieron los requisitos mínimos de 
cotización para tener derecho a cual­
quier pensión, aumentándolos de 
120 meses a 15 años. 
Sin embargo, en Portugal, esta reduc­
ción efectiva de las cantidades paga­
deras se ha visto compensada 
mediante la revisión con el índice de 
precios de la base de cálculo de las 
pensiones que antes no se hacía de 
ninguna forma, mientras que las pen­
siones más bajas han aumentado de 
forma significativa, al igual que en 
Grecia a partir de 1992. Estos cam­
bios demuestran que no todas las re­formas emprendidas han tenido por 
objeto la reducción del gasto; en al­
gunos casos, en especial en aquellos 
Estados miembros en los que los sis-
ternas están aún en fase de desarrollo, 
dichas reformas han servido para sa­
tisfacer auténticas necesidades y 
para mejorar la cobertura de la pro­
tección social. 
Por otra parte, en Finlandia se ha 
conseguido la reducción del gasto de 
una forma más directa rebajando la 
pensión máxima de los asalariados 
del sector público desde el 65% de 
sus ingresos anteriores hasta el 60%. 
En Dinamarca y Países Bajos se ha 
conseguido un efecto similar toman­
do más en consideración los ingresos 
adicionales que reciben los pensio­
nistas o sus familiares en la determi­
nación de las cantidades a pagar en 
forma de pensiones base o de subsi­
dios complementarios. Además, en 
Dinamarca se gravan fiscalmente las 
pensiones y los ingresos mínimos (si 
bien con incrementos de las cantida­
des recibidas para compensar este 
fenómeno); y, en los Países Bajos, se 
limitan los derechos a percibir pen­
siones base más elevadas. 
Además, en algunos casos, como en 
Italia y Suecia (en el caso de las 
pensiones complementarias), se han 
introducido cambios con objeto de 
limitar las futuras necesidades de 
pensiones, basando más el importe 
de las pensiones en las cotizaciones 
pagadas, en lugar de en la renta pre­
cedente) Se ha intentado reducir la 
responsabilidad del Estado en la pro­
visión de pensiones y trasladarla más 
al individuo y fomentar el crecimien­
to de los planes de pensiones priva­
dos complementarios — que ha 
tenido lugar especialmente en el 
Reino Unido — en parte con el mis­
mo objetivo, si bien éstas no es la 
principal razón que subyace a tales cambios. Estas medidas representan 
una sustitución del actual sistema de 
reparto, conforme al cual las genera­
ciones actualmente activas financian 
a los jubilados, por un sistema de 
capitalización en el que las cotizacio­
nes pagadas por quienes están traba­
jando actualmente, o en nombre de 
ellos, irán destinadas a las pensiones 
que éstos recibirán cuando se jubilen. 
Sin embargo, en la práctica, sean 
cuales fueren las medidas adoptadas, 
es discutible hasta qué punto cambia­
rá la situación real y se aliviarán los 
problemas de financiación que se 
prevén en el futuro. No hay garantías 
de que el futuro flujo de ingresos 
(nacionales) del que deben salir los 
pagos a realizar se incrementen en la 
proporción necesaria aumentando 
simplemente la cantidad de ahorro 
forzoso. A menos que esto dé lugar a 
un aumento del ahorro general que se 
manifieste en un incremento de la 
inversión o de las tasas de rendimien­
to — variables que dependen ambas 
de la evolución de los beneficios de 
las empresas a medida que aumente 
el ahorro personal (es decir, no existe 
una relación directa entre el aumento 
del ahorro personal y el aumento de 
la inversión o de la eficiencia con la 
que se manejan los fondos disponi­
bles para créditos) — la tasa de cre­
cimiento económico y el futuro nivel 
del PIB del que tienen que salir las 
transferencias seguirán siendo los 
mismos. Es más, si este fenómeno 
provoca un menor crecimiento 
económico — que sería el caso, por 
ejemplo, si se dirige hacia el exterior 
una mayor proporción de los fondos 
de inversión — la población ocupada 
estará en peor situación que si tuviera 
que financiar las pensiones directa­
mente, aunque las cantidades desti­
nadas a pensiones puedan estar 
equilibradas y permitan hacer frente 
a los compromisos. 
39 
Capítulo 2 - Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
Reformas de ias pensiones de jubilación 
Francia 
En 1993 se introdujeron reformas estructurales en el sis­
tema de seguros de pensiones con el objetivo parcial de 
equilibrar los ingresos y los gastos. Se cambió el método 
de cálculo del salario medio anual tomado como refer­
encia para calcular el importe de la pensión pagadera así 
como la duración del período de cotización que da dere­
cho a la pensión completa. El período para determinar el 
salario de referencia, que antes era los 10 años en los que 
el salario había sido mayor, debe incrementarse anual­
mente hasta el 2008, cuando consistirá en los 25 mejores 
años. Al mismo tiempo, el período de cotización para el 
beneficiario de una pensión que como máximo será del 
50% del salario de referencia deberá incrementarse pro­
gresivamente desde 150 a 160 trimestres (40 años) en el 
2003. Por cada año de cotización por debajo de los 40, la 
prestación se reduce en un 5% si la persona se jubila antes 
de los 65 años, y si se jubila después, la reducción de la 
cantidad pagadera depende de la edad. En el caso de 
colectivos especiales (por ejemplo, trabajadores que ten­
gan una incapacidad del 50%, obreros que tengan tres 
hijos, veteranos o mutilados de guerra), se pagará la 
pensión completa independientemente de los años de 
cotización. 
Italia 
En Italia donde ha aumentado especialmente el gasto en 
pensiones en los últimos 20 años como consecuencia de 
una edad de j ubilación temprana y unas altas prestaciones, 
se llevó a cabo en 1992/1993 una primera reforma de las 
pensiones, aumentando la edad de jubilación y restrin­
giendo el acceso a las pensiones de « antigüedad » (a las 
que se accede después de 35 años de cotización o 20 en el 
sector público, con independencia de la edad). En el 
verano de 1995 se aprobó una nueva ley de pensiones que 
introduce de forma gradual un sistema flexible de jubila­
ción en virtud del cual para el año 2008 tanto los varones 
como las mujeres podrán jubilarse entre los 57 y los 
65 años. Se aplicarán las mismas normas a todas las 
categorías profesionales, lo que supone un cambio signi­
ficativo dadas las grandes disparidades existentes en el 
sistema actual. La modificación más importante afecta, 
sin embargo, a la base de cálculo de las prestaciones, que 
ya no guardará relación con los ingresos, sino con las 
cotizaciones. El importe total de las cotizaciones satisfe­
chas durante la vida laboral se dividirá por un « coeficiente 
de conversión », que varía entre 4,719% (a los 57 años) y 
6,13% (a los 65). Este coeficiente se revisará cada 10 años 
y se ajustará conforme a la evolución demográfica y 
económica. El tipo de cotización que debe pagarse se revisará anualmente en función de la evolución del PIB 
después de un período de cinco años. La pensión se 
actualizará de acuerdo con la inflación y se seguirápagan-
do un subsidio social financiado por el Estado a quienes 
no tengan derecho a cobrar una pensión contributiva. El 
sistema seguirá siendo de reparto, pero la determinación 
de las prestaciones se hará en el futuro con criterios 
actuariales. Se fomentará el desarrollo de fondos comple­
mentarios de pensiones voluntarios (« segundo pilar »), 
de forma adicional a las pensiones contributivas (primer 
pilar). 
Suecia 
En 1994, el Parlamento sueco decidió los principios para 
la reforma del sistema de pensiones de vejez. Antes de la 
reforma, proporcionaba un sistema lineal de pensiones 
(con complementos basados en la comprobación de recur­
sos) y una pensión nacional complementaria (ATP) finan­
ciada por medio de cotizaciones, pero cuyo importe estaba 
relacionado con los ingresos. De conformidad con el 
nuevo sistema, habrá un régimen integrado de pensiones 
relacionadas con los ingresos, en el que se vinculará de 
forma más directa las prestaciones con las cotizaciones. 
La pensión percibida irá en función de las cotizaciones 
totales satisfechas durante toda la vida laboral del traba­
jador (ajustada por medio un índice salarial), que se divi­
dirá por un factor para determinar la pensión anual 
correspondiente a la edad de jubilación. Este coeficiente 
será el mismo para todas las personas del grupo de edad, 
pero puede variar de unos grupos de edad a otros, depen­
diendo de la esperanza media de vida. El importe de la 
pensión percibida durante el primer año de jubilación se 
revisará de acuerdo tanto con la variación de los precios 
como con el crecimiento real de la economía. Se manten­
drá el sistema de reparto, pero se complementará mediante 
un fondo de pensiones financiado por el trabajador, en el 
cual se capitalice un 2%, parte del 18,5% de la cotización 
para la pensión de jubilación, con lo que el trabajador, 
cuando se jubile, recibirá dicho capital ahorrado con sus 
intereses. Aunque esta nueva fórmula de « cotización 
definida » (cofinanciación parcial) constituirá el pilar 
central del nuevo sistema, se seguirá prestando una pro­
tección básica en forma de pensión garantizada financiada 
por el Estado a aquellos que no hayan podido consolidar 
el derecho a una pensión contributiva. Además, se paga­
rán prestaciones complementarias a quienes sólo hayan 
consolidado una pensión contributiva pequeña. Seguirán 
existiendo fondos de pensiones profesionales voluntarios 
(el tercer pilar). El nuevo sistema se introducirá de forma 
gradual, y la nueva normativa se aplicará de forma íntegra 
sólo a los nacidos en 1954 y después. 
40-
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
T^T*^>>3»95**^*^^^ 
La incertidumbre de las consecuen­
cias de adoptar un sistema completa­
mente financiado explica quizá las 
razones por las que el inminente 
aumento del número de beneficiarios 
de pensiones de jubilación no ha pro­
ducido una tendencia más extendida 
en toda la Unión a reestructurar los 
sistemas de pensiones de una forma 
más radical que hasta ahora. Al mis­
mo tiempo, y especialmente en lo que 
respecta a los fondos de pensiones 
complementarios, se observan indi­
cios de una tendencia generalizada 
en la Unión a optar por los sistemas 
en los que las cotizaciones pagadas 
sean el principal criterio para deter­
minar el valor de la pensión recibida 
y no los ingresos percibidos cuando 
se trabajaba, aunque éstos también se 
tengan en cuenta en los cálculos. 
Además, se observa que los gobier­
nos tienden a acumular reservas para 
cubrir las crecientes obligaciones en 
materia de pensiones (véase el Capí­
tulo 4). El efecto de 
los cambios en 
los hombres y en 
las mujeres 
Un aspecto de los cambios de labase para 
deterrninar los derechos a percibir pen­
siones se refiere a su repercusión sobre 
las mujeres en relación con los hombres. 
Dado que las mujeres suelen participar 
mucho más que los hombres en el cuida­
do de los niños y de los farniliares disca­
pacitados, también es más probable que 
se vean obligadas a mternrmpir sus pe­
ríodos de actividad laboral. Esto tiende a 
hacer que sea más difícil para las mujeres 
cumplir las condiciones necesarias para 
percibir la pensión completa, hecho re­
conocido por la normativa de algunos 
Estados Miembros en los que o bien el 
número de años de cotización es inferior 
en el caso de las mujeres que en el de los 
hombres (como en Bélgica y en el Reino 
Unido, cinco años menos en ambos 
casos), o bien se considere alguna forma 
de subvención por los años de cuidados en el cálculo de las cotizaciones (si bien 
no necesariamente una subvención com­
pleta: véase el Capítulo 7 para más deta­
lles). En el Reino Unido, está previsto 
ampliar esta subvención al plan publico 
de pensiones complementarias para 
compensar en alguna medida el aplaza­
miento de la edad de jubilación, mientras 
que en Manda se mtrodujo en abril de 
1994 unaconcesión similar (en este caso, 
autorizando a los afectados a deducir 
hasta 20 años de cuidados de su registro 
de cotizaciones) para las personas que 
cuidan a minusválidos o incapacitados 
que dependen de ellas, así como a niños 
por debajo de la edad escolar. 
Al mismo tiempo, el derecho a percibir 
pensiones de supervivientes, que por lo 
general afectan más a las mujeres que a 
los varones, se han ampliado reciente­
mente en Austria y Portugal. 
El posible efecto discrirninatorio de las 
normativas de pensiones, sin embargo, 
afecta también a los ingresos utilizados 
en el cálculo de las mismas. Dado que las 
Finalmente, dado que el objetivo 
principal de los cambios efectuados 
ha sido la reducción del gasto y la 
mejora de la viabilidad financiera de 
los sistemas de pensiones, debe 
hacerse mención de la reciente re­
ducción del tipo de cotización de las 
pensiones de jubilación en Alemania 
(del 19,2% al 18,6% de los ingresos), 
lo cual parece demostrar que los pro­
blemas de financiación de las pensio­
nes no se están agravando en todos 
los países (aunque este hecho pueda 
deberse en parte a los efectos produ­
cidos por la reciente y considerable 
inmigración en la población activa 
alemana y, por consiguiente, en los 
cotizantes). No obstante, algunos 
estudios recientes indican que, inclu­
so en Alemania, habrá problemas de 
financiación. 70 
60 Edades de jubilación y número de anos de 
cotización necesarios para percibir la pensión 
completa, por sexo, en los Estados miembros, enero 
Edad de Jubilación Años de cotización 
k 
50 h 
40 
30 
20 
m. i 
I Años de cotización varones 
•Artos de cotización mujeres Edad de jubilación varones 
• Edad de jubilación mujeres u/Mus oe coazacion mujeres • eaaa ae juDiiacion mujeres iiiiiyi ¡61 
Éfü! 
wm 
10 
S DK GR E F IRL I L NL P UK 
D no se especifica anos de cotización, DKy NL numero de aflo* de resíder«la precisos. 
PIHMimilWMWM)IWIMM>l 
41 
Capitulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos Importantes 
5 Población de 65 años o más en relación con la 
población entre 15 y 64 años, 1970-2025 (proyección 
media) 
5Q % de la población 15-64 
-i 50 
1980 1990 1995 2005 2015 2025 
6 Población de 65 años o más en relación con la 
población entre 15 y 64 anos, 1995,2015 y 2025 
(proyección media) 
^ % de la población 15-64 
. P1995 
• 2015 
L 12025 i 50 
B DK 0 GR E F IRL I L NL f> UK A SF S E15 
0 incluye los nuevos Lander mujeres suelen tener que abandonar el 
trabajo durante más tiempo que los varo­
nes, la ampliación del período de refe­
rencia sobre el cual se calculan los 
ingresos, como en Francia y en Portugal, 
puede penalizar a las mujeres más que a 
los varones, dado que es probable los 
ingresos acumulados disminuyan en ma­
yor medida 
El resultado de los cambios introducidos 
o planificados en los Estados miembros 
ha sido, en general, una mayor uniformi­
dad de los sistemas de pensiones, es de­
cir, un aumento de la convergencia más 
que de la divergencia. Así, a comienzos 
de 1995, en siete Estados miembros, la 
edad de jubilación de los varones era de 
65 años; en otro, Bélgica, entre 60 y 65, 
y en Alemania se está aumentando a 65, 
por lo que los únicos países en los que las 
edades son diferentes son Francia (lamas 
baja con 60), Dinamarca (la más alta con 
67), e Italia (donde será entre 57 y 65). Al 
mismo tiempo, la edad de jubilación de 
las mujeres era también de 65 años en 
cuatro Estados miembros (y de 60 a 
65 años en Bélgica), y en el futuro se 
aumentará a 65 años en Alemania, 
Grecia, Portugal y Reino Unido, por lo 
que sólo quedarán los tres países antes 
mencionados con edades diferentes 
(gráfico 4). 
Por el contrario, sigue habiendo una ma­
yor diversidad en el número de años de 
cotización precisos para percibir una 
pensión completa, que varían entre sólo 
35 años en España y Grecia hasta 48 en 
Irlanda, aunque el reciente incremento 
producido en Francia fue un movimiento 
de convergencia con la mayoría de los 
países restantes. En Dinamarca y Países 
Bajos, al contrario que en los demás 
países, los derechos a percibir una pen­
sión están basados en la residencia más 
queenlascotizaciones(enelprimercaso, 
porque las pensiones están financiadas 
por el sistema impositivo general más 
que por las cotizaciones, como se indica 
más adelante). 
42-
Capítulo 2 - Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
Cambios de la población, la actividad y el empleo 
Aunque no cabe duda de que el número de personas de 
65 años o más ha aumentado en los últimos años en 
relación con las personas en edad activa — la tasa de 
dependencia, como se suele definir — y se espera que 
crezca mucho más a partir del año 2010, dicho aumen­
to se ha visto atenuado hasta ahora por otros factores 
que, en la práctica, han demostrado influir más en el 
grado real de dependencia al poder cuantificarse más 
exactamente. Además, desde 1980 el aumento del 
número de jubilados se ha debido más a la retirada 
prematura de muchas personas del mercado de trabajo 
que a razones demográficas, lo cual se ha debido, a su 
vez, al creciente paro y a la escasez de puestos de 
trabajo (véase El empleo en Europa 1995, parte 1). 
Además, otros dos factores han tenido una importancia 
mucho mayor que las tendencias demográficas en la 
determinación del aumento de la tasa de dependencia 
real, definida de modo más preciso por el número de 
jubilados respecto a la población ocupada. El primero 
es la disminución de la tasa de actividad de algunos 
segmentos concretos de la población activa de 15-64 
años, especialmente de los jóvenes menores de 25 años 
(que han disminuido en el conjunto de la Unión, del 
54,3% en 1980 al 45,7% en 1994; véase el gráfico 7) 
y de las personas de 50-64 años (que han disminuido 
en la Unión del 51,3% en 1980 al 47,1% en 1994 al 
agravarse progresivamente la escasez de puestos de 
trabajo ; véase el gráfico 8). En la práctica, la reducción 
de las tasas de actividad de los grupos más jóvenes y 
de los de más edad se ha visto compensada en los 
últimos 15 años por el fuerte crecimiento de la partici­pación de la mujer, tendencia que es tan importante en 
potencia como la demográfica para determinar el futu­
ro volumen de la población activa de la Unión. 
íí\ segundo factor que subyace al incremento de la tasa 
efectiva de dependencia es la caída del empleo de las 
personas activas y el creciente número de personas 
activas — y en edad activa --- que están en paro 
(gráfico 9). 
A pesar de la importancia del inminente incremento de 
la proporción de personas de 65 años o más, la evolu­
ción futura del empleo y del paro será probablemente 
igual de importante, si no más, para determinar el 
aumento de la dependencia y de los problemas finan­
cieros. Ciertamente, un retomo a los niveles de desem­
pleo que imperaban en toda la Unión antes de la crisis 
del petróleo de mediados de los años 70 (2-3% de la 
población activa), junto a una constante tendencia 
creciente de la participación de la mujer en el mercado 
de üabajo, compensarían sobradamente el incremento 
del número de personas de 65 años o más y harían más 
fácil de lo que lo es ahora la financiación de las 
pensiones dentro de 20 ó 30 años. Si, por el contrario, 
el crecimiento económico y la tasa de creación de 
empleo permanecen estancados y el paro continúa 
siendo elevado, las dificultades para conseguir las 
necesarias transferencias de los menores de 65 años a 
los mayores de dicha edad serán muy grandes y las 
presiones para reformar radicalmente los sistemas de 
pensiones serán irresistibles. 
Población activa entre 15 y 24 años en relación 
con la población total entre 15 y 24 años en los 
Estados miembros, 1980 y 1994 
% de la población 15-24 100 
E12 B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
D no Incluye tos nuevos Lindar 8 Población activa entre 50 y 64 años en relación 
con la población total entre 50 y 64 años en los 
Estados miembros, 1980 y J 994 
% de la población 50-64 
E12 B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
P no Incluye los nuevos Lírrter 
43-
Capítulo 2 - Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
La inminente 
« bomba de relojería » 
demográfica 
Los aumentos de la edad de jubilación 
expuestos anteriormente están planifica­
dos en la mayoría de los casos para que 
coincidan con la llegada a la edad de 
jubilación de la generación de la explo­
sión demográfica de la posguerra, en la 
hipótesis general de que este aconteci­
miento hará que aumente significativa­
mente el número de beneficiarios de las 
pensiones y, en consecuencia, el coste 
para las economías de los países. En 
1995, alrededor del 15% de la población 
de la Unión tiene 65 años o más, y repre­
senta alrededor del 23% de la población 
en edad laboral (es decir, entre 15 y 
64 años), que a través de su trabajo y de 
la renta que genera tiene que financiarles 
en su jubilación. En el plazo de diez años, 
en el 2005, las personas de 65 años o más, 
de acuerdo con las últimas previsiones, 
supondrán un 26% de la población en 
edad de trabajar, en 20 años, es decir, en el 2015, el 30% y dentro de 30 años, en 
el 2025, el 35,5%. En otras palabras, 
mientras que ahora hay 4-5 personas en 
edad de trabajar por cada persona de 
65 años o más, en el plazo de 30 años 
habrá menos de 3 (véase gráfico 5). En 
algunos Estados miembros, en especial 
en Italia, la tasa de dependencia será 
incluso mayor (se calcula que dentro de 
30 años las personas de 65 años o más 
representaráncasi el 40% de las que estén 
en edad laboral; gráfico 6). 
Sin embargo, estos hechos previstos 
constituyen solamente una parte del pro­
blema Será necesario tener en cuenta 
también otros posibles cambios para es­
timar los efectos totales sobre el gasto y, 
de forma más específica, la disponibili­
dad de fondos, especialmente el total de 
personas en edad activa que estén real­
mente trabajando, que serán en la prácti­
ca las que mantengan a los jubilados, y a 
los desempleados (véase el recuadro 
sobre los cambios de la población, la 
actividad y el empleo). En otras palabras, 
la envergadura de los futuros problemas 
Población ocupada en relación con la población 
activa en los Estados miembros, 1980 y 1994 
100 % de la población activa • 1994 -í 100 
E15 B DK D GR E F IRL I 
O no incluye los nuevos Lander de financiación dependerá tanto de la 
evolución del empleo y del desempleo 
como de las tendencias demográficas. 
Selección de 
beneficiarios 
Cada vez es mayor el énfasis en 
la mejora de la eficacia y la efi­
ciencia de los sistemas, a causa de la 
creciente preocupación por el volu­
men de gasto en protección social, 
tanto real como previsto, en un con­
texto en el que, por lo general, existe 
un igual interés en mantener los prin­
cipios fundamentales de cobertura 
universal y el acceso general a los 
servicios y prestaciones. Como con­
secuencia de ello, en algunos Estados 
miembros se han adoptado medidas, 
y en otros se han formulado propues­
tas, para concentrar más el gasto en 
quienes más necesitan la ayuda. Este 
extremo ha adoptado diversas moda­
lidades, que varían tanto de unos 
Estados miembros a otros, según los 
problemas específicos a los que se 
enfrentan, sus tradiciones y sus 
aspectos institucionales, como de 
unas partes del sistema a otras. 
Aunque el término « selección de 
beneficiarios » se utiliza a menudo 
como sinónimo (o eufemismo) de 
comprobación de recursos, el con­
cepto es mucho más amplio, pues 
abarca los esfuerzos encaminados 
tanto a garantizar unos niveles ade­
cuados de apoyo a grupos específicos 
(como enfermos mentales, personas 
con discapacidades graves y familias 
monoparentales) y para ajustar las 
ayudas a las necesidades específicas 
(como la vivienda), así como la rela­
ción entre el nivel de ayuda y la renta 
(lo que no es lo mismo que la 
comprobación de recursos per se, 
como se explica más adelante), los 
-44 
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
impuestos sobre las prestaciones y el 
establecimiento de criterios de acce­
so. En especial, la definición más 
restrictiva de las personas que tienen 
derecho a recibir ayudas económicas 
ha sido un medio comúnmente em­
pleado en los últimos años tanto para 
aumentar la eficacia del gasto y evi­
tar abusos, como para reducir dicho 
gasto, siendo el desempleo y las pres­
taciones por invalidez los principales 
objetivos en la Unión. 
Comprobación 
de recursos 
Posiblemente el método selectivo más 
discutido haya sido la comprobación de 
recursos, en el sentido de que los solici­
tantes de ayiuk tengan o^ efectuar algu­
nas peticiones específicas y tengan que 
demostrar que su falta de ingresos y de 
ahorros les da derecho a percibir una 
ayuda (en contraposición con la retirada 
o la reducción de las prestaciones a aqué­
llos cuyos ingresos sobrepasen un nivel 
determinado, es decir, « comprobación 
de solvencia » en lugar de comprobación 
de medios). Por otra parte, la aplicación 
de este criterio no está generalizada en la 
Unión. Su incidencia ha sido mayor en el 
Reino Unido y, en menor medida, en 
Irlanda, donde recientemente se ha elimi­
nado larelación entre las prestaciones por 
desempleo y los ingresos. 
En el Reino Unido la proporción del 
gasto en protección social condicionada 
alacomprobación de recursos ha aumen­
tado de forma significativa especialmen­
te desde 1980—aunque incluso antes de 
dicha fecha estaba más implantado que 
en otros países — a medida que se han 
ido reduciendo los derechos apercibirlas 
prestaciones de la seguridad social y ha 
disminuido en términos reales la canti­
dad a pagar, y a medida que se ha conce­
dido más importancia a la ayuda dirigida 
específicamente a los colectivos de ren­
tas más bajas, como la prestaciones por vivienda, la ayuda familiar o la presta­
ción de ayuda al mantenimiento de los 
ingresos. Como consecuencia de ello, ha 
aumentado de forma significativa el nú­
mero de personas que dependen de la 
asistencia ligada a la comprobación de 
recursos, incluidos muchos de los que 
reciben prestaciones de la seguridad 
social cuyos ingresos siguen siendo infe­
riores al nivel mínimo establecido. Al 
mismo tiempo, se ha establecido un sis­
tema de préstamos (y algunas subvencio­
nes) para facilitar a los receptores de 
ayudas medios para satisfacer necesida­
des de consumo duradero (como la 
adquisición de mobiliario nuevo o equi­
pamiento doméstico nuevos). 
El ejemplo más reciente de la ampliación 
de la comprobación de recursos en el 
Reino Unido es la propuesta de entrada 
en vigor, a partir de octubre de 1996, de 
un subsidio para demandantes de empleo 
que sustituiría al actual sistema de pres­
taciones por desempleo y de medidas de 
ayuda a la renta para los desempleados. 
Este subsidio se pagará a tanto alzado sin 
comprobación de recursos durante los 
primeros seis meses de desempleo (en 
lugar de los 12 actuales) a quienes cum­
plan los requisitos de cotizaciones, pero 
después de este plazo se aplicará la com­
probación de recursos (no obstante, quie­
nes tengan personas a cargo podrán 
solicitar un subsidio adicional, como en 
la actualidad, en caso de que su renta sea 
inferior a un nivel mínimo en los prime­
ros seis meses). Esta medida también irá 
acompañada de un aumento de la presión 
sobre los desempleados para que 
encuentren empleo, aunque dispondrán 
de mayor ayuda y asesoramiento por 
parte de los servicios de empleo (véase 
recuadro). 
Aunque el concepto de comprobación de 
recursos tiene algunas ventajas como una 
forma de concentrar la ayuda en los más 
necesitados y ahorrar en el gasto, y aun­
que puede permitir tener en cuenta las 
circunstancias individuales en los pagos que se efectúen y en la clase de ayuda a 
prestar, no es menos cierto que también 
tiene algunos inconvenientes, especial­
mente si se convierte en el primer com­
ponente del sistema de protección social. 
Estos inconvenientes son comunes en 
cierta medida a todos los tipos de selec­
tividad por su propia naturaleza, sea cual 
fuere la modalidad que adopten, como se 
explica con más detalle más adelante. En 
primer lugar, la adopción de medidas de 
comprobación de recursos, o selectivas 
en general, supone que es posible identi­
ficar a los más necesitados de ayuda. 
En la práctica, a causa de las dificultades 
inherentes, la carga de la prueba debe 
recaer en la persona o la familia 
solicitante de la ayuda. Por muchas razo­
nes — ignorancia, falta de formación, el 
estigma social que conlleva, indolencia 
entre otras —, una proporción significa­
tiva de los que tienen derecho a ayudas 
suelen no solicitarlas (en el Reino Unido 
se calcula que alrededor del 34% de los 
posibles beneficiarios de la ayuda fami­
liar y del 20% de los que tendrían derecho 
a la ayuda para el mantenimiento de 
ingresos no las solicitan, si bien muchos 
de ellos estarían en el límite de las condi­
ciones de obtención). 
En segundo lugar, al aplicarse al pa­
trimonio acumulado y no sólo a los 
ingresos, la comprobación de recur­
sos tiende a constituir un importante 
desincentivo al ahorro (en el Reino 
Unido, quienes dispongan de 
unos ahorros superiores a unos 
10.000 ecus no tienen derecho en ab­
soluto a las ayudas de mantenimiento 
de los ingresos, hasta que los ahorros 
disminuyan). 
En tercer lugar, el sistema puede ac­
tuar también como un importante de­
sincentivo para el trabajo, no sólo 
porque la ayuda en sentido amplio 
(incluyendo las prestaciones por 
vivienda si se está pagando una hipo­
teca en lugar de un alquiler) se retira 
si una persona encuentra trabajo y 
45 
Capítulo 2 - Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
El proyecto de subsidio para los solicitantes de 
empleo (Job Seeker's Allowance) en el Reino Unido 
En el Reino Unido está previsto sustituir, a partir de octubre de 1996, las 
prestaciones de la seguridad social y de mantenimiento de los ingresos que 
se satisfacen actualmente a los desempleados por un sistema único, el 
subsidio para los solicitantes de empleo, Quienes se queden en paro y 
cumplan los requisitos de cotización a la seguridad social y otras condicio­
nes accederán de pleno derecho a esta nueva prestación, sin comprobación 
de recursos. Sin embargo, sólo se les abonará durante los seis primeros 
meses de desempleo en lugar de los 12 primeros como hasta ahora. Después 
de seis meses, los pagos de prestaciones estarán sujetos a la comprobación 
de recursos. Todos los demás trabajadores, incluso los trabajadores por 
cuenta propia, tendrán sus prestaciones condicionadas a la comprobación 
de recursos como hasta ahora. La expectativa oficial es que el 75% de los 
aspirantes reciban sus prestaciones con comprobación de recursos. Los 
importes de las prestaciones se basarán en la cuantía actual de las ayudas 
al mantenimiento de los ingresos, por lo que los menores de 25 años 
recibirán una prestación menor, como hasta ahora. La nueva prestación irá 
acompañada de mayores esfuerzos para ayudar a la gente a encontrar 
trabajo y a motivarles para que lo consigan. 
La idea subyacente, de acuerdo con el Libro Blanco sobre el Subsidio para 
solicitantes de empleo (1994), es ayudar a la gente a buscar, asegurándose 
de que comprenden y cumplen las condiciones para tener derecho apercibir 
las prestaciones. Por lo tanto, existe la intención de suscribir un acuerdo de 
búsqueda de empleo con cada beneficiario, estableciendo un plan de acción 
diseñado para conseguir la reincorporación al mercado de trabajo lo antes 
posible, con la ayuda, cuando sea necesario, de medidas para mejorar sus 
posibilidades de encontrar un puesto de trabajo. Las condiciones para 
acceder a la prestación estarán previstas de forma que refuercen la obliga­
ción de los solicitantes de buscar empleo y, como hasta ahora, éstos no 
podrán rechazar un puesto de trabajo sin causa justificada. Además, se 
reducirá el acceso a la prestación a los que no cumplan las condiciones, 
como buscar trabajo activamente y completar un Acuerdo de Solicitante 
de Empleo satisfactorio. Se animará también a su pareja a buscar trabajo. 
Actualmente, Jos parados que reciben subsidios con comprobación de 
recursos pierden sus derechos si su cónyuge trabaja en un empleo pagado 
durante 16 horas o más a la semana. Este límite se aumentará a 24 horas 
conforme a la nueva normativa para excluir a quienes trabajen un número 
de horas relativamente reducido a la semana. Además, las personas que 
trabajen a tiempo parcial y disfruten al mismo tiempo de alguna forma de 
ayuda de mantenimiento de los ingresos podrán ir acumulando una « bo­
nificación de vuelta al trabajo », una suma a tanto alzado equivalente a la 
mitad de sus ingresos a tiempo parcial (hasta un máximo de 1.000£, algo 
más de 1.200 ecus). Además, los ingresos de la pareja pueden sumarse a la 
bonificación. También puede pagarse la bonificación si el solicitante o, de 
forma más general, la pareja accede a un empleo por el que la familia pierde 
la cobertura del subsidio para solicitantes de empleo. 
empieza a percibir un salario — a 
menos que tenga derecho a un subsi­
dio familiar — , sino porque la com­
probación de recursos se aplica a familias y no a individuos. De esta 
forma, una mujer que trabaje, aunque 
sea a tiempo parcial mientras trabaje 
más de 16 horas a la semana (24 en la futura subvención para los que 
busquen empleo), puede encontrarse 
con que debido a las horas trabajadas 
(independientemente de los ingresos 
percibidos) su marido no puede 
recibir la ayuda a la renta si pierde 
su trabajo o, más específicamen­
te, si está desempleado, inde­
pendientemente de la duración de 
esta situación, y las prestaciones 
están sujetas a la comprobación de 
recursos. Por la misma razón, hay 
también un desincentivo para que 
una persona busque trabajo con este 
sistema si su cónyuge está recibiendo 
ayuda de mantenimiento de ingresos. 
Estos efectos desincentivadores si­
guen siendo importantes, aunque en 
el Reino Unido se están haciendo 
esfuerzos para encontrar fórmulas 
para reducir su incidencia, ya que, 
por ejemplo, la razón fundamental de 
la introducción del subsidio familiar 
para los que tengan un trabajo mal 
pagado e hijos a su cargo fue lograr 
que la renta disponible cuando se 
trabaja fueran superiores a los perci­
bidos en caso de desempleo. 
Otras formas 
de selección 
En otros Estados miembros no se ha 
tendido a sustituir la seguridad social por 
las ayudas sujetas a la comprobación de 
recursos. En la mayoría de estos países, 
el principio de que la seguridad social 
proporcione niveles suficientes de ingre­
sos cuando una persona no pueda trabajar 
está más arraigado. No obstante, la 
comprobación de recursos ha tendido a 
generalizarse al aumentar el desempleo 
de larga duración. Además, ha perdido 
vigencia el principio de que todo el 
mundo tenga derecho a percibir iguales 
prestaciones en todos los casos y han 
aumentado en importancia las tenden­
cias en favor de que existan unos límites 
de ingresos para recibir prestaciones. Fin 
-46 
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
concreto, en Alemania, Países Bajos, 
Italia y España, en los últimos años el 
importe de los subsidios familiares se ha 
supeditado, en la mayoría de los casos, a 
los ingresos y al número de hijos (los que 
más ganan reciben menos), y se están 
estudiando medidas similares en Bélgica 
y Portugal. Además, en los Países 
Bajos e Italia se han introducido límites 
de ingresos para las prestaciones de 
supervivientes, mientras que en este últi­
mo país también se han establecido lími­
tes para la percepción de la pensión 
mínima. 
En los países del sur de Europa se 
puede observar una tercera variante 
de esta tendencia general. Además de 
la imposición de un límite de ingre­
sos, en Italia y Grecia, en concreto, 
se han hecho esfuerzos durante los 
últimos años para reducir la posibili­
dad de acumular prestaciones (caso 
de las pensiones), que puede desem­
bocar en que algunos colectivos reci­
ban mucho más de lo que se pretende 
en forma de ayuda al mantenimiento 
de los ingresos, y en que estos colec­
tivos estén en realidad « sobreprote-
gidos ». Este hecho está motivado 
por el deseo no sólo de evitar un gasto 
excesivo y de dirigir lo que se gasta 
más hacia los más necesitados, sino 
también de disminuir la impresión de 
que existen grandes abusos en el sis­
tema de protección social y mantener 
así el apoyo popular a su conserva­
ción y desarrollo. Al mismo tiempo, 
en los Estados miembros meridiona­
les se han adoptado medidas para 
mejorar los sistemas de asistencia so­
cial, que tienen que depender de la 
comprobación de recursos, que con­
tinúan estando poco desarrollados, y 
que van en la dirección de establecer 
sistemas que garanticen a todo el 
mundo al menos un nivel mínimo de 
ingresos, al igual que en otras regio­
nes de la Unión. En los Estados miembros escandina­
vos hasta ahora no se están produ­
ciendo cambios hacia un enfoque 
más selectivo. Aunque los problemas 
creados por la cobertura universal 
están siendo ampliamente debatidos, 
en Dinamarca, Finlandia y Suecia se 
ha conseguido reducir o contener el 
gasto en gran parte recortando en 
general las prestaciones, especial­
mente reduciendo la cuantía de las 
mismas en función de los ingresos. 
Al mismo tiempo, dado que en estos 
países la mayoría de las prestaciones 
están sujetas a impuestos, de lo que 
se paga en prestaciones, en propor­
ción se tiende a recuperar vía im­
puestos más de los colectivos de altos 
ingresos que de los más necesitados. 
La tendencia favorable a la cobertura 
universal la ilustra el debate que tuvo 
lugar en Suecia a principios de 1995 
sobre la propuesta de relacionar el 
subsidio por hijos con los ingresos, 
como parte de los recortes presu­
puestarios. Esta propuesta fue recha­
zada por temor a que pudiera 
erosionar el amplio apoyo popular al 
sistema vigente de protección social 
de cobertura universal. Ein lugar de 
ello, se redujeron las prestaciones 
para todos, por primera vez desde su 
entrada en vigor en 1948. 
Las prestaciones en metálico no han 
sido el único capítulo en el que se ha 
intentado dirigir el gasto de forma 
más selectiva. En la mayoría de los 
Estados miembros, como se indica 
más adelante, se ha ido extendiendo 
en los últimos años la tendencia a 
restringir el acceso a la asistencia 
médica y sanitaria, en favor de los 
colectivos de bajos ingresos o más 
necesitados, como la tercera edad. Los problemas del 
método selectivo 
Como se ha indicado, ha existido en 
toda la Unión una marcada tendencia 
a orientar el gasto social hacia los 
más necesitados. Esta tendencia con­
tinuará en el futuro, quizás de forma 
más intensa dados los desafíos que 
afrontan los Estados miembros y las 
limitaciones con las que han de ope­
rar sus gobiernos. Sin embargo, pue­
den presentarse algunos problemas si 
dicha estrategia se extiende. En pri­
mer lugar, como se indica anterior­
mente respecto a la comprobación de 
recursos, para que el enfoque selecti­
vo sea eficaz, es preciso identificar a 
los más necesitados. La dificultad al 
respecto, aparte de los costes admi­
nistrativos que implica, no es sólo la 
falta de información — sólo tenemos 
una idea muy vaga del número de 
personas que viven por debajo de 
cierto nivel de ingresos en los 
Estados miembros o de las condicio­
nes en las que viven — , sino que es 
igualmente importante la falta de una 
definición consensuada de lo que se 
entiende por necesidad, salvo en tér­
minos muy generales. Dado que las 
circunstancias personales son por lo 
general muy variables, incluso en el 
caso de quienes tienen niveles simi­
lares de renta, no es probable que la 
ayuda selectiva a familias que tienen 
unos ingresos por debajo de cierto 
nivel garantice que se proporcionará 
la ayuda precisa a todos los que la 
necesiten. 
En segundo lugar, cuanto más se dirija la 
ayuda a un colectivo muy definido, más 
probable es que cobren importancia 
los efectos desincentivadores y la depen­
dencia. Si se quita una parte significativa 
de ayuda a quienes la reciben y si sus 
ingresos o circunstancias cambian, aun­
que sea sólo ligeramente, inevitablemen­
te se producirá un importante incentivo 
para evitar tales cambios. En otras 
-47 
Capítulo 2-Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
palabras, si a los que se considera que 
viven en la pobreza, sea cual sea su defi­
nición, se les aumentan sus ingresos hasta 
un nivel aceptable, pero, una vez alcan­
zado dicho nivel, se les retira la ayuda o 
se les reduce considerablemente, puede 
ser muy difícil que consigan mejorar sus 
circunstancias de forma apreciable, por 
ejemplo, encontrando un trabajo o (en el 
caso de los que reciban prestaciones 
cuando trabajan) consiguiendo un 
empleo mejor e independizándose aside 
la ayuda del Estado. En esencia, dicho 
colectivo está cogido en una trampa de 
desempleo o de pobreza de la que es 
difícil salir (véase El empleo en Europa 
1995, Parte 3, sección 1 para detalles 
sobre los elevados tipos marginales de 
deducción real sobre los ingresos exis­
tentes en algunos países, especialmente 
en el Reino Unido y Luxemburgo, en el 
caso de los que están en la escala inferior 
de ingresos, como consecuencia de los 
intentos de aumentar sus ingresos hasta 
niveles aceptables). 
En tercer lugar, la inevitable contraparti­
da de dirigir las prestaciones de forma 
más selectiva hacia los necesitados es 
que los menos necesitados, o los no ne­
cesitados, reciben menos o incluso nada 
En consecuencia, se socava el principio 
de umversalidad, lo que puede repercutir 
en el grado de apoyo público a la protec­
ción social y suponer incluso mayores 
implicaciones para los sistemas basados 
principalmente en principios de seguro y 
financiados de forma predominante por 
medio de las cotizaciones. En concreto, 
como en el caso de la propuesta sueca 
respecto al subsidio por hijos que se men­
cionaba anteriormente, el relacionar las 
prestaciones de forma inversamente pro­
porcional a los ingresos puede socavar el 
apoyo de los grupos de altos ingresos, 
que reciben menos o nada (por otra parte, 
de la misma forma se podría argumentar 
que el pagar prestaciones a miembros 
acomodados de la sociedad que no las 
necesitan podría poner en peligro en apo­
yo de los colectivos de ingresos inferio­res). AHÍ donde las prestaciones se finan­
cian mediante cotizaciones y están estre­
chamente relacionadas con las mismas, 
es probable que los problemas sean mu­
cho más acusados, dado que el enfoque 
selectivo supone inevitablemente rom­
per la relación entre las prestaciones y las 
cotizaciones y socavar el fundamento del 
sistema basado en el seguro. En conse­
cuencia, en los países que tienen sistemas 
de seguro, la selectividad ha tendido a 
centrarse en las prestaciones financiadas 
mediante el sistema impositivo general, 
como los subsidios por hijos, o en la 
prestación de asistencia sanitaria, más 
que en las financiadas mediante cotiza­
ciones. 
Trabajo y 
bienestar social 
En todos los Estados miembros, a 
medida que el desempleo ha 
aumentado y ha permanecido a un 
alto nivel, la atención se ha concen­
trado de manera creciente tanto en la 
normativa que fija el derecho a reci­
bir ayudas de mantenimiento de 
ingresos, como la escala de presta­
ciones satisfechas, con objeto no sólo 
de reducir el gasto, sino de evitar los 
abusos y de garantizar que aquellos 
que reciban prestaciones estén lo su­
ficientemente motivados para buscar 
trabajo. Por lo tanto, ha existido una 
tendencia general en toda la Unión a 
hacer más rígidas las condiciones 
para tener derecho a recibir presta­
ciones y para evitar que la cuantía de 
las mismas sea tan elevada en rela­
ción con los salarios que los desem-
pleados podrían percibir si 
trabajaran, que no les. motiven para 
encontrar un empleo (véase el Capí­
tulo 4 para un análisis de los tipos de 
prestaciones por desempleo en rela­
ción con la renta disponible del tra­
bajo en toda la Unión). Alemania y Suecia han sido dos de 
los pocos países que han reducido 
directamente las prestaciones en los 
últimos años (Alemania, en enero de 
1994, en un 1% de los ingresos pre­
cedentes en el caso de las personas 
que tengan hijos a su cargo y en un 
3% en el de las que no los tengan; en 
Suecia, en un 10% de los ingresos 
precedentes y en un 5% más a partir 
de enero de 1996). En Bélgica, sin 
embargo, se ha aumentado el tiempo 
que los jóvenes tienen que esperar 
antes de recibir prestaciones y se ha 
reducido la duración de ciertas pres­
taciones, y en Irlanda se ha suprimido 
el complemento en función de los 
ingresos, si bien esta medida ha sido 
acompañada de un aumento del 10% 
de la prestación básica. Además, en 
algunos países, se ha ampliado la 
definición de lo que se considera una 
oferta de trabajo « conveniente » para 
que a los beneficiarios de prestacio­
nes les resulte más difícil rechazar 
empleos sin razones válidas. 
En el Reino Unido, de forma más radical 
que en cualquier otro país y en virtud del 
nuevo subsidio para demandantes de em­
pleo, cuya entrada en vigor está prevista 
para 1996, los subsidios de desempleo, 
que se pagan a tanto alzado por un im­
porte relativamente bajo, se pagarán sin 
comprobación de recursos sólo durante 
seis meses, como se dijo anteriormente, 
mientras que se presionará de forma cada 
vez más intensa a los beneficiarios para 
que exploren todas las posibles oportuni­
dades de empleo, con posible pérdida de 
prestaciones si rechazan lo que se consi­
dere una oferta adecuada de trabajo. 
El nuevo sistema está siendo introducido 
en un contexto poh'tico en el que la crea­
ción de empleos de bajos ingresos se ha 
fomentado en mayor medida que en los 
otros países de la Unión, en parte a través 
de la abolición de las limitaciones del 
pago de salarios bajos, en parte fijando el 
subsidio de desempleo en una cifra mo 
48-
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
desta, y en parte también a través de un 
sistema de pago de prestaciones mientras 
se está trabajando a aquellos cuyos ingre­
sos sean inferiores a un determinado 
nivel. Este sistema, conocido como Fa­
mily Credit, está pensado para garantizar 
que los que estén en activo tengan mayo­
res ingresos que si estuvieran en paro, 
representando así un incentivo para tra­
bajar incluso en un empleo mal pagado. 
En la actualidad, se aplica únicamente a 
los trabajadores que tienen hijos a su 
cargo (aunque existe también un plan 
paralelo para los trabajadores discapaci­
tados), pero se está estudiando ampliarlo 
de forma más generalizada 
Un posible problema del Family Credit 
y de otras prestaciones similares destina­
das a personas en activo que están en 
vigor o en consideración en otros países 
de la Unión, es el alto tipo impositivo 
(o de deducción) marginal implícito que 
suponen por naturaleza para las personas 
de bajos ingresos. Como se indicó ante­
riormente, dado que con objeto de con­
tener el gasto, suelen estar destinados a 
colectivos relativamente pequeños situa­
dos en la parte inferior de la escala de 
ingresos, se les suelen aplicar retenciones 
a un tipo relativamente alto (en el Reino 
Unido, al 70% de todo aumento de los 
ingresos, lo cual, contando los impuestos 
y las cotizaciones, da lugar a unos tipos 
marginales de deducción del 90% en el 
caso de algunos beneficiarios), a medida 
que crecen los ingresos por trabajo. Por 
consiguiente, la ganancia neta derivada 
de tener mayores ingresos tiende a ser 
pequeña, e incluso insignificante, lo que 
significa que es difícil para los implica­
dos conseguir un incremento significati­
vo de sus rentas reales y escapar de la 
trampa de pobreza así creada y, en cam­
bio, implica que tengan pocos incentivos 
para buscar un trabajo mejor y más pro­
ductivo. La sustitución de 
las medidas pasivas 
por medidas activas 
El sistema del Reino Unido tiene esen­
cialmente por objeto motivar de forma 
activa a los desempleados para que en­
cuentren trabajo lo antes posible. Tam­
bién en otros países de la Unión, además 
de concentrarse en las medidas de pro­
tección como tales, se está poniendo cada 
vez más énfasis, fomentado por la 
Comisión (en sus dos recientes Libros 
Blancos) y el Consejo (de modo más 
reciente en la Cumbre de Essen) en el 
cambio de la tendencia, tanto del empleo 
como de la política social y la sustitución 
de las medidas pasivas de ayudas al man­
tenimiento de los ingresos por medidas 
activas para impulsar a la gente a trabajar 
y reducir su dependencia de los sistemas 
de protección social. Este fenómeno ha 
sido motivado por el creciente número de 
personas que reciben prestaciones por 
períodos largos de tiempo, con el consi­
guiente coste para el Estado y para los 
implicados. Aunque éstos son sobre todo 
los desempleados de larga duración, 
cuyo número se ha incrementado signi­
ficativamente hasta alcanzar los 8,5 mi­
llones en 1994, casi la mitad de todos los 
desempleados de la Unión, también se 
incluyen los registrados como enfermos 
y discapacitados, en cuyo número tam­
bién parece influir la situación del mer­
cado de trabajo (pues ha aumentado 
significativamente durante la reciente 
crisis). En todos los Estados miembros, 
un objetivo político primordial ha sido 
reintegrar a estas personas en el mercado 
de trabajo y evitar que quienes pierdan su 
trabajo o contraigan una invalidez en el 
futuro padezcan la misma experiencia, 
no sólo con objeto de reducir el gasto a 
largo plazo, sino, tan importante como lo 
anterior, por motivos de autorrealización, 
autoestima y bienestar general de las per­
sonas implicadas. 
Realmente, es muy probable que la ex­
tensión de las medidas activas aumente el gasto social en lugar de reducido, al 
menos a corto plazo. Los que reciban 
ayuda de este tipo, a través de formación, 
programas de rehabilitación, asesora-
miento y otros aspectos similares, siguen 
necesitando ayuda de manteriimiento de 
ingresos al mismo tiempo que reciben las 
ayudas activas. Por otra parte, las medi­
das activas no tienen por qué suponer 
grandes costes, especialmente si adoptan 
la forma de conseguir la cooperación del 
sector privado, bien sea por medio de la 
persuasión o por imperativo legal (por 
ejemplo, obligando a todas las empresas 
mayores de determinado tamaño a em­
plear a un número mínimo de trabajado­
res discapacitados), o intentando alterar 
la forma en que funciona el mercado de 
trabajo (por ejemplo, haciendo más fácil 
para las empresas contratar o despedir 
trabajadores, eliminando las restriccio­
nes al funcionamiento de las agencias 
privadas de empleo o los obstáculos al 
establecimiento de salarios bajos, de for­
ma que sea rentable para las empresas 
emplear a trabajadores de productividad 
relativamente baja). 
La cuestión más interesante es si en la 
práctica la extensión de las medidas ac­
tivas de mercado de trabajo de cualquier 
modalidad tiene probabilidades de redu­
cir a largo plazo el gasto en protección 
social. La respuesta no es sencilla en 
modo alguno. Al final dependerá de que 
las medidas adoptadas aumenten o no la 
capacidad de las economías de la Unión 
para conservar y crear empleos, lo cual a 
su vez depende de su efecto en el poten­
cial de crecimiento, especialmente en la 
competitividad, en el funcionamiento 
eficaz del mercado de trabajo y en el 
grado de intensidad de empleo de la pro­
ducción. Si dichas medidas tienen poco 
efecto en estos aspectos, su principal im­
pacto será posiblemente sobre la distri­
bución del desempleo y la rotación del 
empleo. En otras palabras, si no hay un 
aumento global de puestos de trabajo en 
la economía, en la medida en que se 
fomente con medidas activas la 
49-
Capítulo 2 - Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
incorporación al mercado de trabajo será, 
inevitablemente, a expensas de otros. Sin 
embargo, extender la incidencia del 
desempleo puede considerarse un bien 
en sí mismo, especialmente si va 
acompañado de una reducción del de­
sempleo de larga duración y de la exclu­
sión social. 
Medidas activas 
introducidas en los 
Estados miembros 
El reparto del gasto público entre las 
medidas activas y las pasivas no ha cam­
biado significativamente en la Unión du­
rante los últimos años (en la mayoría de 
los Estados miembros las primeras au­
mentaron respecto a las segundas entre 
1985 y 1990 cuando disminuyó notable­
mente el desempleo—y las necesidades 
de ayuda a la renta de los desemplea­
dos — pero disminuyeron otra vez a 
principios del decenio de 1990, cuando 
el desempleo volvió a aumentar y, con él, 
las necesidades de ayudas: véase El 
empleo en Europa 1995, parte 2, sec­
ción 4). No obstante, el gasto en políticas 
activas ha aumentado por lo general res­
pecto al PIB, mientras que además, ha 
aumentado la importancia de las medidas 
no relacionadas directamente con el gas­
to público. 
En concreto, además de aumentar el gas­
to en servicios públicos de empleo a fin 
de ofrecer ayuda y asesoramiento para 
encontrar trabajo (en 8 de los 14 Estados 
miembros en los que se dispone de datos, 
el gasto en estos servicios aumentó res­
pecto al PIB incluso al ajustado para 
tener en cuenta el incremento del desem­
pleo), los servicios se reorganizaron y su 
eficiencia mejoró en algunos países. Las 
agencias privadas de colocación se lega­
lizaron en 1993 en Suecia, y en 1994 en 
Alemania y en Austria, al igual que, en 
España, las agencias sin fines de lucro y 
las esrjecializadas en colocaciones tem­
porales. Además, en Italia se eliminó en 1995 la obligación de notificar todos los 
puestos de ttabajo vacantes a los servi­
cios públicos de empleo. Por otra parte, 
tanto en Bélgica como en Alemania se 
crearon agencias locales de empleo con 
el cometido específico de colocar a los 
desempleados en puestos de trabajo tem­
porales. 
En muchos países la política se ha cen­
trado cada vez más en los desempleados 
de larga duración. En Francia se adopta­
ron en 1992 algunas iniciativas especia­
les de colocación bajo el « Programa 
900.000 »; en Bélgica se introdujo en 
1993 un plan para hacer un seguimiento 
de todos los parados de larga duración de 
45 años o menos; en el Reino Unido se 
introdujeron las entrevistas »Empezarde 
nuevo » con objeto de proporcionar ayu­
da y asesoramiento sistemáticos a quie­
nes no llevaran mucho tiempo buscando 
trabajo; además, a partir de abril de 19%, 
los empresarios que contraten a personas 
que lleven dos años o más en paro reci­
birán un reembolso de las cotizaciones 
sociales de la empresa durante los 12 pri­
meros meses. En Dinamarca se puso en 
marcha en programa de « Oportunidades 
de empleo », con objeto de ofrecer un 
puesto de trabajo a todos los parados que 
al cabo de un año aún no tuvieran un 
empleo. 
En este último país, así como en 
Alemania, Francia, Finlandia y Suecia, 
se han extendido considerablemente en 
la década de 1990 los subsidios salaria­
les, para estimular la creación de empleo 
especialmente para los parados de larga 
duración y para otras personas difíciles 
de colocar. En todos estos Estados miem­
bros, en 1993 se gastó alrededor del doble 
en relación con el PIB de lo que se gastó 
en 1990, y la cifra ha seguido creciendo 
desde entonces (véase El empleo en 
Europa 1995, parte 2, sección 4). Ade­
más, en España se aplica desde 1992 una 
serie de medidas encaminadas al mismo 
objetivo, consistentes en parte en la re­
ducción de las cotizaciones de los empre­sarios. En Francia, por ejemplo, existe 
ahora una amplia gama de subsidios para 
incentivar a las empresas para que con­
traten a trabajadores poco cualificados. 
Sin embargo, tanto en este país como en 
los restantes, se plantea una interrogante 
acerca de su eficacia para ampliar el 
número total de trabajadores en activo, 
dado que las empresas podrían limitarse 
a sustituir a los trabajadores actuales, más 
caros, por otros nuevos por los que reci­
ben un subsidio. En efecto, algunos estu­
dios parecen indicar que este efecto de 
sustitución puede ser significativo. 
Se presentan problemas potenciales pa­
recidos en lo tocante a los programas de 
« fomento del trabajo » de diversos tipos, 
que suponen convencer a los desemplea­
dos para que acepten un trabajo aunque 
no esté bien pagado. Estos sistemas son 
atractivos a primera vista, en el sentido 
de que los parados hacen algo en lugar de 
nada a cambio de las ayudas que reciben, 
mientras que al mismo tiempo contribu­
yen a la producción nacional. Además, 
los costes adicionales que suponen para 
el gobierno, además de las prestaciones 
satisfechas, pueden ser relativamente re­
ducidos, especialmente si los desemplea­
dos no reciben ayuda económica 
adicional por aceptar el trabajo. No 
obstante, los efectos de desplazamiento 
pueden ser importantes, bien se realice el 
trabajoenel sector público, donde de otra 
manera hubiera sido llevado a cabo por 
empleados del sector público o subcon­
tratado a empresas privadas, o bien en el 
sector privado con subsidios. Además, se 
plantean interrogantes sobre el valor de 
ese tipo de trabajo si no es lo suficiente­
mente rentable para realizarse sin subsi­
dios, bien sean explícitos o implícitos. 
De igual modo, sin embargo, es obvio 
que existen áreas de la economía en las 
que no se llevan a cabo algunas activida­
des potencialmente valiosas desde el 
punto de vista social debido a imperfec­
ciones del mercado (véase el informe de 
la Comisión sobre Desarrollo local e 
50 
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
iniciativas de empleo, SEC 564/95, pu­
blicado en 1995). Los desempleados po­
drían llevar a cabo estas actividades 
obteniendo al mismo tiempo experiencia 
laboral y formación, con un coste o per­
juicio económico relativamente escaso 
para los intereses económicos generales, 
si se centran en ámbitos en los que úni­
camente suele participar el sector público 
(y en los que, por consiguiente, no hay 
posibilidad de que las empresas pierdan 
beneficios o puestos de trabajo por des­
plazamiento del sector privado). Es espe­
cialmente el caso de los servicios 
colectivos y de las actividades relaciona­
das, en concreto, con el medio ambiente; 
en varios Estados miembros se han pues­
to en marcha en los últimos años proyec­
tos de este tipo. En España, por ejemplo, 
un gran número de jóvenes desemplea­
dos han trabajado en la restauración de 
edificios históricos y, en Francia, en par­
ques nacionales; en Berlín, los desem­
pleados beneficiarios de una prestación 
pueden trabajar 32 horas a la semana en 
la reparación de escuelas, mientras que 
en el marco de un proyecto realizado con 
carácter experimental en un municipio 
del Reino Unido, los desempleados han 
construido viviendas respetuosas con el 
medio ambiente que, de otro modo, no se 
habrían construido por falta de fondos. 
La cuestión que plantean estos proyectos 
se refiere no tanto a su valor para la 
comunidad como a su eficacia para rein­
corporar a los desempleados al trabajo de 
forma permanente, y no mediante la ofer­
ta de tareas temporales. Por el momento, 
hay pocos datos al respecto y es necesario 
realizar más estudios. 
Al mismo tiempo, existen indicios deque 
este tipo de medidas activas de genera­
ción de empleo pueden provocar proble­
mas de financiación. En concreto, 
aunque el gobierno central es quien suele 
diseñar las políticas generales, son en 
cambio las autoridades regionales o lo­
cales las que suelen encargarse de dar 
trabajo a los desempleados o de La reforma del mercado de trabajo en Dinamarca 
para establecer una política de empleo más activa 
En eneró de 1994 entró en vigor en Dinamarca una ley encaminada a 
ampliar la formación profesional y conseguir una mayor rotación de los 
empleos. Una innovación significativa fue el establecimiento de tres tipos 
de permisos temporales: de formación, por motivos familiares y sabático, 
que pueden considerarse parte de un programa de reparto del trabajo que 
permite a los trabajadores tener más tiempo libre, a la vez que se propor­
cionan más puestos de trabajo a los desempleados. La idea es que si, por 
ejemplo, tres trabajadores deciden tomarse un permiso sabático de una 
semana al mes, se pueda contratar a un desempleado para que les sustituya 
por turnos y pueda trabajar así también tres semanas al mes. Durante la 
semana en la que están de permiso, cada uno de esos tres trabajadores 
recibiría el 72% de su sueldo normal. 
Esta medida parece haber tenido ya algún éxito. En 1994, el 73% de los 
trabajadores de permiso había sido sustituido por un desempleado. 
Esta medida se financia a través del « Fondo del Mercado de Trabajo », 
que a su vez está parcialmente financiado por una nueva cotización a cargo 
délos trabajadores que supone un 5% de sus ingresos, aunque las empresas 
también tendrán que cotizar por este concepto a partir de 1997. 
conseguüies empleo en el sector privado, 
por lo que los costes, que suelen estimar­
se por lo bajo y que deben ser soportados 
por las instancias mencionadas, suelen 
provocar algunos conflictos. En 
Alemania, por ejemplo, el Gobierno 
federal proyectó un amplio plan de refor­
ma de la asistencia social dirigido acom-
binar las ayudas para el mantenimiento 
de los ingresos con asistencia personali­
zada para buscar un empleo a cada per­
sona Sin embargo, hubo que abandonar 
este sistema a causa de la oposición de 
los ayuntamientos que debían afrontar 
los costes complementarios asociados 
con el proyecto. En Dinamarca surgió un 
conflicto parecido en 1994 en relación 
con el Plan de Oportunidades de Empleo. 
Los subsidios para fomentar la creación 
de empleo no tienen necesariamente que 
adoptar la forma de gasto. Se puede 
lograr el mismo efecto sobre el coste del 
empleo reduciendo las cargas de las em­
presas, especialmente eximiendo a éstas 
total o parcialmente de pagar cotizacio­
nes sociales (de hecho, en muchos países 
esta medida parece tener más aceptación que los subsidios, a pesar de la equiva­
lencia de ambas modahdades, lo cual 
refleja en parte una mayor reticencia a 
aumentar el gasto público que a reducir 
los impuestos y otros ingresos de la 
Aaministración). Como se describe de 
forma más detallada más adelante, en 
algunos Estados miembros estas reduc­
ciones se han llevado a cabo en los últi­
mos años, aunque en la mayoría de los 
casos han ido dirigidas a colectivos espe­
cíficos, especialmente los jóvenes y los 
desempleados de larga duración. 
Otro enfoque diferente para ofrecer em­
pleo a los desempleados es tratar de re­
partir el trabajo disponible de forma más 
equitativa. Esta política se ha llevado a 
cabo principalmente en los países escan­
dinavos, donde está ligado a la formación 
y otras formas de permisos y licencias 
para los empleados en activo. En Suecia 
se introdujo en 1991 el « sistema de 
sustitución temporal de personas en for­
mación » para animar a las empresas, a 
través de reducciones de las cuotas de 
formación profesional, a permitir que los 
trabajadores dejen temporalmente su 
-51 
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
puesto para mejorar su cualificación y 
contraten temporalmente a otras perso­
nas para reemplazarios. En Dinamarca se 
estableció en 1994 un sistema parecido 
aunque ampliado a los permisos sabáti­
cos y parentales, además de los permisos 
por formación, con objeto de fomentar la 
rotación en el empleo entre los que están 
en activo y los desempleados (véase re­
cuadro). En Finlandia también se piensa 
establecer un sistema de rotación en el 
empleo por las mismas razones. 
Las medidas activas no se dirigen 
sólo a los registrados como parados. 
Se han ampliado también a los enfer­
mos y a los discapacitados, cuyo 
número también ha seguido una ten­
dencia creciente. En los Países Bajos 
y en el Reino Unido — países donde 
la proporción relativa de minusváli-
dos y de días perdidos por enferme­
dad es mayor que en otras partes de 
la Unión — al igual que en España, 
la responsabilidad de proporcionar 
ayuda de mantenimiento de ingresos 
a los enfermos se ha traspasado del 
Estado a las empresas, al menos du­
rante el período inicial de la enferme­
dad, con objeto de controlar mejor 
los abusos, como se verá más adelan­
te. Por otra parte, en Suecia se han 
reducido recientemente de forma 
significativa las prestaciones por ac­
cidente laboral y enfermedad, en par­
te para animar a los beneficiarios a 
participar en programas de rehabili­
tación activa. 
Financiación 
Amedida que ha crecido la pre­
sión sobre el gasto público, 
también se ha centrado la atención 
tanto en los fondos necesarios para 
financiar los sistemas de protección 
social como en los métodos para con­
seguirlos. En concreto, en muchos 
países de la Unión se ha intentado aliviar la carga que pesa sobre las 
empresas que tradicionalmente han 
proporcionado una parte significati­
va del dinero necesario sobre todo a 
través de sus cotizaciones a los siste­
mas de seguro. Estos intentos están 
motivados por el deseo de no aumen­
tar más de lo debido los costes labo­
rales en un contexto tanto de alto 
desempleo como de creciente expo­
sición de las empresas a la competen­
cia exterior. Por lo tanto, en casi 
todos los Estados miembros, la pro­
porción de la participación de las em-
presas en la financiación de la 
protección social ha tendido a dismi­
nuir en los últimos años (véase el 
Capítulo 3). Aunque no se dispone 
aún de datos, las indicaciones que 
ofrecen las medidas adoptadas en los 
Estados miembros sugieren que esta 
disminución se ha acelerado desde 
1993 al hacerse mayores esfuerzos 
para reducir los costes laborales. 
La política de mantener bajas las cotiza­
ciones de las empresas y de compensar 
las reducciones que se han efectuado en 
las mismas ha llevado a una búsqueda 
cada vez más activa de fuentes alternati­
vas de financiación y, al mismo tiempo, 
a una reconsideración de la relación entre 
las cotizaciones a la seguridad social y los 
impuestos. Sin embargo, la naturaleza de 
los sistemas de protección social de la 
mayoría de los Estados miembros, basa­
dos en principios de seguro, representa 
un formidable obstáculo para cualquier 
reestructuración sustancial y de ámbito 
general de la financiación. La relación 
entre las cotizaciones y las prestaciones 
constituye un elemento fundamental del 
sistema que no puede debilitarse, y mu­
cho menos eliminarse, sin alterar sustan-
cialmente su funcionamiento. 
Este problema ha llevado a los gobiernos 
de algunos Estados miembros a intentar 
distinguir entre los elementos del gasto 
en protección social que constituyen una 
parte integral del sistema de seguridad social, en los que el pago de cotizaciones 
da derecho a percibir prestaciones, como 
en el caso del desempleo y de las pensio­
nes que dependen de los ingresos, y otros 
en los que las transferencias de servicios 
prestados no están tan íntimamente rela­
cionados con las cotizaciones y que se 
prestan de forma más general y unifor­
me, como la asistencia sanitaria y las 
prestaciones familiares. En consecuen­
cia, al efectuar esta distinción se abre la 
posibilidad de sustituir las cotizaciones 
por impuestos, en cualquier modalidad, 
como medio de financiar este último tipo 
de prestaciones. Este enfoque se ha apli­
cado, por ejemplo, en Alemania, donde 
se ha intentado recientemente oUstinguir 
entre prestaciones por desempleo ligadas 
al historial laboral y las cotizaciones pa­
gadas, y otros aspectos de la política del 
mercado laboral que están abiertas de 
forma más general a los necesitados de 
ayuda De igual modo, en Luxemburgo 
la financiación de las prestaciones fami­
liares, que corría a cargo de las empresas, 
comenzó a realizarse por medio de los 
impuestos generales, mientras que en 
Grecia y España se está estudiando la 
misma política de reestructuración de la 
financiación. 
Como consecuencia de lo anterior, tam­
bién se tiende a destinar de forma espe­
cífica los impuestos que ya se recaudan o 
que se mtroducen a compensar la reduc­
ción de las cotizaciones, especialmente 
en lo referente a la protección social. En 
Francia se introdujo en 1991 y se subió 
en 1993 un nuevo impuesto de « solida­
ridad », la « Cotización Generalizada a la 
Seguridad Social » (CSG), que se aplica 
a todos los ingresos personales, y los 
fondos así generados se destinan a finan­
ciar pensiones básicas (es decir, no con­
tributivas). En Bélgica, está aplicándose 
un impuesto similar (la « Cotización 
Social Personal ») desde 1994 sobre to­
dos los ingresos imponibles, y parte del 
impuesto sobre la energía, del impuesto 
sobre el valor añadido, y parte de los 
impuestos sobre el consumo y sobre la 
-52-
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos Importantes 
*xvx*<-w*>w&^^ 
propiedad se han destinado a protección 
social, mientras que en Luxemburgo se 
ha establecido un impuesto especial 
sobre el combustible para ayudar a finan­
ciar la promoción de empleo. 
Estos dos últimos cambios forman parte 
de una tendencia, observada en muchos 
lugares de la Unión, a reducir la carga 
fiscal que soporta la mano de obra (cuya 
demandahay quefomentar) y aaumentar 
la que soportan los recursos naturales 
(cuyo uso excesivo hay que limitar). En 
este contexto se encuadra la propuesta de 
la Comisión de combinar un impuesto 
sobre el CCVenergíá con una reducción 
de las cotizaciones de las empresas, para 
promover la creación de empleo fomen­
tando al mismo tiempo el ahorro de ener­
gía y una reducción de las emisiones que 
œntribuina a la conservación del medio 
ambiente. Otros Estados miembros que 
siguen este principio son Dinamarca, 
donde se han reducido los impuestos 
sobre la mano de obra y se han incremen­
tado los impuestos sobre la energía; 
Reino Unido, donde se han reducido re­
cientemente las cotizaciones de las em­
presas, se ha impuesto el IVA al 
combustible y se ha anunciado un nuevo 
impuesto sobre los vertidos controlados; 
y Países Bajos, donde se estudia actual­
mente la introducción de un impuesto 
sobre el uso de energía 
Por otra parte, en los países escandinavos 
está apareciendo una tendencia opuesta 
En ellos los gastos sociales siempre se 
han financiado predominantemente por 
medio de los impuestos generales y las 
cotizaciones a la seguridad social han 
tenido una importancia bastante modesta 
en muchos aspectos. Sin embargo, se está 
estudiando cada vez más el aumento de 
las cotizaciones, en parte para diversifi­
car las fuentes de financiación, pero so­
bre todo para establecer una relación más 
estrecha entre la financiación y el dere­
cho a percibir prestaciones, lo que permi­
te restringir el acceso a las prestaciones 
correspondientes o variar la cantidad pa­gada o el nivel del servicio prestado, de 
acuerdo con lo que se haya cotizado. En 
concreto en Dinamarca, donde antes la 
protección social se financiaba tradicio-
nalmente por medio de los impuestos 
generales, al menos en lo que a los aspec­
tos obligatorios se refiere, desde 1994 
todos los trabajadores están obligados a 
efectuar una cotización (del 5% de su 
salario bruto y del 8% a partir de 1998) a 
los fondos del mercado de trabajo, de los 
que se pagan las prestaciones de desem­
pleo y jubilación anticipada y los nuevos 
tipos de remisos temporales descritas 
anteriormente. Además, las empresas 
tendrán que cotizar también a partir 
de 1997. 
En Alemania, al mismo tiempo, tras las 
reducciones de los tipos de cotización 
para las pensiones que tuvieron lugar 
entre 1991 y 1994, en 1994 se aumenta­
ron (en la misma medida) las cotizacio­
nes de las empresas y de los trabajadores 
con motivo de la implantación del nuevo 
sistema de seguro de enfermedad que se 
trata más adelante. Sin embargo, para 
compensar a las empresas por el coste 
adicional, esta medida vino acompañada 
de la supresión de un día festivo. 
Dadas las dificultades de reducir en 
general todo tipo de cotizaciones (aun­
que en algunos países se han recortado 
las cotizaciones de las empresas en los 
últimos años, por ejemplo, en España y 
Portugal; en este último, se han reducido 
además las cotizaciones de los trabajado­
res), se observan dos tendencias. Una es 
desplazar la carga de las cotizaciones de 
las empresas a los trabajadores, lo que 
parece haber sucedido en los Estados 
miembros del norte (concretamente en 
Bélgica, Francia, Países Bajos y, más 
recientemente, en el Reino Unido), y con 
menor intensidad en el Sur de la Unión 
(donde, menos en Italia, la parte de los 
fondos totales proporcionada por los tra­
bajadores disminuyó entre 1983 y 1993; 
véase el Capítulo 3). La otra tendencia es 
reducir de una manera selectiva en lugar de general las cotizaciones de las empre­
sas, sobre todo en el caso de los trabaja­
dores peor remunerados. Muchos países 
se han marcado como objetivo especial­
mente importante fomentar el empleo de 
trabajadores de cualificación relativa­
mente baja o de jóvenes que pueden 
obtener unos salarios comparativamente 
modestos y que suponen una parte muy 
significativa de los desempleados. Espe­
cialmente en el caso de estos colectivos, 
la presencia de unas cargas sociales ele­
vadas puede significar un importante ele­
mento disuasorio para las empresas, que 
de otra forma les podrían contratar. 
En Bélgica y en Irlanda, por ejemplo, se 
redujeron en 1994 las cotizaciones de las 
empresas en lo que respecta a los traba­
jadores de salarios bajos, y en Irlanda se 
ha practicado en 1995 una ulterior reduc­
ción (el 9% en lugar del 12% en el caso 
de los ingresos inferiores a unos 
15.000 ecus al año). En el Reino Unido 
se redujeron en 1995 las cotizaciones de 
las empresas. Además, en Francia en 
1993 se concedió a las empresas france­
sas la exención durante cinco años de 
cotizar para los subsidios familiares 
correspondientes a los trabajadores cu­
yos ingresos fueran inferiores a 13 veces 
el salario mínimo obligatorio (SMIC). 
Los jóvenes, los parados de larga dura­
ción y los discapacitados han constituido 
unos grupos destinatarios de especial im­
portancia En Italia y en Portugal se ha 
implantado una reducción especial de las 
cotizaciones de las empresas que contra­
ten a miembros de dichos colectivos (con 
más amplias concesiones en el Sur), 
mientras que en Bélgica, las empresas 
tienen derecho a una reducción de las 
cotizaciones por un período de tres años 
(del 100% el primer año y del 50% el 
tercero) si contratan a una persona que 
lleve un año o más desempleada o que 
tenga menos de 26 años y lleve al menos 
seis años sin trabajo. De forma similar, 
en España las empresas que contraten 
temporalmente (1 y 3 años) a jóve-
-53 
Capitulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
nes, parados de más de 45 años o 
minusválidos tienen una reducción del 
75% en sus cotizaciones; en el caso de las 
PYME, las reducciones se aplican a todo 
nuevo trabajador que estuviera previa­
mente en paro. 
Otra tendencia que está apareciendo 
en toda la Unión consiste en comple­
mentar las fuentes tradicionales de 
financiación mediante aportaciones 
de los usuarios, lo que en cierto sen­
tido puede considerarse una forma de 
tributación fiscal. Estas tendencias se 
tratan más adelante. 
Privatización: 
¿hacia un 
modelo mixto de 
bienestar social? 
Una respuesta muy extendida a la 
evidente presión de los aconte­
cimientos económicos y demográfi­
cos que se avecinan ha sido la 
búsqueda de enfoques radicalmente 
nuevos para hacer frente a la organi­
zación, el funcionamiento y la finan­
ciación de los sistemas de protección 
social en Europa. Se ha prestado es­
pecial atención a las posibilidades de 
aumentar la participación del sector 
privado de diversas maneras, así 
como de traspasar la responsabilidad 
sobre determinados riesgos del 
Estado al individuo, o en ciertos 
casos a la empresa. Como máximo 
exponente de esta tendencia, se ha 
llegado a sugerir en algunas instan­
cias que el concepto de cobertura 
universal y de igual acceso de todos 
los ciudadanos a la protección social, 
de acuerdo con sus necesidades, está 
obsoleto o es demasiado costoso para 
que las economías modernas lo pue­dan sostener, y que los sistemas esta­
tales deben limitarse a proporcionar 
una asistencia y ayuda básica a aqué­
llos que no dispongan de los medios 
para proporcionárselas ellos mismos. 
Aunque la cuestión más general de defi­
nir el alcance deseable de la protección 
social, en especial en áreas como la asis­
tencia sanitaria o las pensiones, ha sido 
un importante objeto de debate, apenas 
se ha apoyado este tipo de solución ex­
trema a los problemas financieros de los 
sistemas existentes. Ciertamente, como 
se indica en el Capítulo 1, existe un 
respaldo popular muy arraigado en todos 
los Estados miembros a un sistema de 
protección social de amplio alcance, y las 
sucesivas Cumbres europeas han reitera­
do la importancia fundamental de man­
tener en la Unión los sistemas actuales, 
no sólo por razones de cohesión social, 
sino también para fortalecer la base del 
crecimiento económico y de mejorar la 
competitividad. 
Sin embargo, la función del sector priva­
do y el grado deseable de responsabilidad 
del individuo constituyen dos cuestiones 
de importancia que probablemente lo se­
rán aún más en el funiro, a medida que 
continúen creciendo las rentas reales y se 
vayan aclarando las tendencias demo­
gráficas. En la mayoría de los Estados 
miembros, ya son evidentes las tenden­
cias hacia la privatización en varios sen­
tidos: subcontratar actividades al sector 
privado, fomentar la prestación por parte 
de entidades privadas de algunos servi­
cios y ayudas; o traspasar a las personas 
la responsabilidad de protegerse a sí mis­
mas, o parte de los costes correspondien­
tes. Mientras que la finalidad de reducir 
los costes del Estado es un motivo impor­
tante que subyace a estas tendencias, se 
argumenta también que una mayor par­
ticipación del sector privado constituye 
un medio de introducir una mayor com­
petencia en la prestación de servicios y, 
en consecuencia, de aumentar la eficien­
cia Del mismo modo, haciendo que las personas sean más responsables de su 
propia protección se amplía su ámbito de 
libertad de decisión sobre cuánta cober­
tura quieren tener y de qué tipo, se puede 
aumentar de alguna manera la eficacia 
del gasto, en el sentido de que lo que se 
gasta se ajusta más a las preferencias 
individuales y sociales. 
Dada la preocupación general por la con­
tención de los costes, un punto que me­
rece la pena resaltar es que una 
privatización entendida en los sentidos 
antes expuestos no reduce necesaria­
mente el gasto total en protección social, 
aunque puede ayudar a contener el gasto 
público y, por ende, los impuestos y las 
cotizaciones. En algunas áreas, permitir 
que los consumidores decidan lo que 
desean gastar puede muy bien conducir 
a un gasto mayor, especialmente cuando 
aumentan las rentas reales. Este es espe­
cialmente el caso de la asistencia sanita­
ria, como lo atestigua el nivel de gasto y 
la gama de servicios prestados en 
EE.UU. —donde también está abierto el 
debate sobre hasta qué punto la eficiencia 
económica aumenta como consecuencia 
de una mayor libertad de los consumido­
res — pero puede también ser cierto en 
el caso del ahorro para la jubilación, dado 
que se tiene por delante un mayor período 
de vejez a medida que la esperanza de 
vida va en aumento. 
La tendencia hacia la privatización está 
muy extendida, pero es más evidente en 
lo que respecta a las pensiones de jubila­
ción, asistencia sanitaria y servicios so­
ciales, y prestaciones por enfermedad e 
invalidez. A continuación se pasa revista 
de forma consecutiva a la reciente evolu­
ción de cada una de estas áreas. 
Pensiones de jubilación 
En algunos de los Estados miembros los 
gobiernos han introducido en los últimos 
años incentivos para fomentar el desarro­
llo de fondos privados de pensiones. Sin 
54 
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos Importantes 
embargo, con la excepción del Reino 
Unido, estos sistemas no están previstos 
para sustkuir directamente al sistema pú­
blico, sino para permitir a la gente 
— especialmente a los colectivos profe­
sionales —complementar sus pensiones 
estatales si lo desean. De esta forma, 
además dedaralagentemás hbertadpara 
decidir cuánto quiere aportar, se espera 
poder aliviar las presiones para que se 
amplíen los sistemas estatales de pensio­
nes complementarias. En Bélgica y en 
Alemania estos fondos profesionales de 
pensiones ya existen desde hace algún 
tiempo, mientras que en Italia entró en 
vigoren 1994 lalegislación que posibilita 
el desarrollo de planes de pensiones de 
empresa 
Por otra parte, en el Reino Unido un 
importante objetivo de la política en esta 
área durante la última década y antes, ha 
sido traspasar a empresas privadas de 
seguros la responsabilidad de una gran 
parte de las pensiones, y los trabajadores 
tienen derecho a abandonar el sistema 
oficial de seguros complementarios a 
condición de pertenecer a un sistema 
privado homologado. Antes, la organiza­
ción de estos sistemas corría principal­
mente a cargo de las empresas y estaban 
destinados únicamente a colectivos pro­
fesionales y empresas específicos. En 
cambio, en los últimos años, se ha inten­
tado, mediante incentivos financieros y 
publicidad, fomentar el desarrollo de 
pensiones personales en sustitución de 
las pensiones complementarias del 
Estado, en lugar de corno complemento 
a las mismas. 
Sin embargo, este enfoque ha sido cues­
tionado recientemente por dos razones. 
Primera, el escándalo Maxwell, en el que 
el dinero de un fondo de pensiones fue 
utilizado por un empresario para sus pro­
pios fines y se perdió cuando quebró la 
empresa, demostró la necesidad de 
supervisar y controlar mucho más los 
fondos privados de pensiones. Segunda, 
los afiliados han tenido que pagar primas mayores para cubrir los costes ligados a 
la gestión de planes de pensiones indivi­
duales, superiores a los correspondientes 
a los planes profesionales más generales. 
A la vista de estos gastos y del que supone 
supervisar de forma eficaz los fondos 
privados de pensiones, sin contar con que 
la existencia de una multitud de fondos 
profesionales de pensiones, que en algu­
nos casos aumenta el coste de la movili­
dad profesional, está abierto a debate 
hasta qué punto una privatización como 
la llevada a cabo en el Reino Unido 
representa una solución más eficiente y 
de menores costes para la prestación de 
unas pensiones adecuadas. 
Asistencia sanitaria y 
servicios sociales 
Una combinación de prestaciones públi­
cas y privadas es lo más común en el 
campo de la asistencia sanitaria En todos 
los Estados miembros, el sector privado 
participa en alguna medida en la presta­
ción de tratamiento y de servicios y en la 
mayoría de los países su importancia 
relativa ha aumentado desde 1980 (las 
únicas excepciones entre 1980 y 1983 
fueron Bélgica, Países Bajos y Finlandia 
véase el Capítulo 5 más adelante). Al 
mismo tiempo, se ha traspasado a los 
pacientes una creciente proporción del 
coste del tratamiento y de los medica­
mentos. Además, en dos países en con­
creto, Países Bajos y Reino Unido, han 
tenido lugar importantes reformas en la 
organización del sistema, en ambos con 
la intención de introducir más competen­
cia y aumentar así la eficiencia (como se 
expone en el Capítulo 5). 
En Suecia se ha ampliado en los últimos 
años la privatización a actividades de 
protección social, en especial a diversos 
servicios personales, como el cuidado de 
los niños, que eran antes un monopolio 
del sector público, si bien esto significa 
equipararse con lo que sucede en otros 
países de la Unión Para fomentar este hecho, se han establecido subvenciones 
estatales para los que prestan estos 
servicios. 
Un ejemplo diferente de privatización en 
sentido lato, en este área general, es la 
creación en 1993 déla Agenciarle Ayuda 
a la Infancia en el Reino Unido, estable­
cida para identificar y buscar a progeni-
tores ausentes — especialmente 
padres — con el fin de aumentar las 
cantidades que pagan para mantener a 
sus hijos (mediante la aplicación de una 
fórmula fija, y quizá excesivamente rígi­
da, a sus ingresos actuales), reduciendo 
en consecuencia la cantidad que debería 
pagar el Estado. 
Prestaciones por 
enfermedad e invalidez 
La preocupación por el importe y el au­
mento de las prestaciones por enferme­
dad e invalidez ha llevado en los últimos 
años a los gobiernos de dos países 
en concreto — Países Bajos y Reino 
Unido — a buscar maneras de reformar 
el sistema de pagos con objeto de conte­
ner el gasto, en parte introduciendo crite­
rios de acceso más estrictos, y en parte 
reduciendo la cuantía de las prestaciones 
de mantenimiento de ingresos o elimi­
nándolas completamente. En ambos paí-
ses, el objetivo era traspasar a los 
empleadores privados la responsabilidad 
de los pagos y, en consecuencia, la com­
probación de la validez de las solicitudes 
(véase recuadro sobre el total de discapa­
citados en la Unión). 
En los Países Bajos entró en vigor en 
1993 una normativa que hace depender 
de la edad la cuantía y la duración de las 
prestaciones, que amplía la definición de 
lo que se considera puesto de trabajo 
adecuado para los solicitantes y que 
implanta revisiones médicas periódicas. 
En 1994 entró en vigor otra normativa 
atinada a hacer completamente res­
ponsables' a las empresas de las presta­
os 
Capitulo 2 -Adaptación ai cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
Número de discapacitados existentes en la Unión 
No se dispone de datos fiables y comparables sobre el número de personas 
que perciben prestaciones de invalidez o discapacidad en la Unión. Se pue­
den obtener algunas indicaciones sobre dicho número en la Encuesta de las 
fuerzas de trabajo de la Comunidad, que incluye una pregunta sobre la 
razón por la cual los encuestados no estaban buscando un empleo de forma 
activa y donde una délas posibles respuestas es la discapacidad permanen­
te. 
La proporción relativa de personas clasificadas como discapacitadas per­
manentes en los Países Bajos y el Reino Unido en relación con otros países 
de la Unión, según la indicada fuente, es sorprendente. En ambos países, 
en 1994, alrededor de un 7% de las personas del grupo de edad 45-54 años 
y un 15-16% del grupo de edad 55-64 se considera a sí mismo discapaci­
tado permanente (gráfico 10). Estas proporciones, que casi con toda segu­
ridad reflejan el tipo de ayuda de mantenimiento de los ingresos que están 
percibiendo más que el número real de discapacitados, suponen el doble de 
la media del conjunto de la Unión, aunque debe tenerse en cuenta que los 
datos de algunos países son incompletos, en concreto en Francia, donde no 
existe dato alguno. De acuerdo con estas cifras, casi la mitad de los 
discapacitados de la Unión vive en estos dos países. Además la proporción 
ha seguido, una tendencia creciente en ambos casos a lo largo del tiempo, 
aunque en Países Bajos se ha producido una cierta disminución en el caso 
del colectivo más joven de los dos considerados entre 1993 y 1995, quizás 
como consecuencia del endurecimiento de las condiciones de acceso. 
10 Personas de 45 a 64 y de 55 a 64 años 
económicamente inactivas debido a incapacidad 
laboral permanente, 1987 y 1994 
1fi % población entre 45 y 54 años % población entre 55 y 64 años 1Q 
PBR I E D eillRL B l DKM.UK POR I E D 611 mi. 8 L DK NL ÜK 
0 1994 incluye los nuevos lànden F sin datos ciones de mantenimiento de los ingresos 
durante las seis primeras semanas de la 
enfermedad e inducirlas a comprobar 
que la persona en cuestión está realmente 
demasiado enferma para trabajar y esta­
blecer servicios de asistencia profesional. 
Al mismo tiempo, se exige alas empresas 
que adopten medidas para reducir la in­
cidencia de la baja por enfermedad 
En el Reino Unido se han adoptado me­
didas parecidas. Desde abril de 1995 las 
prestaciones por enfermedad corta y por 
invalidez de mayor duración se fusiona­
ron en una única prestación por incapa­
cidad, cuya cuantía aumenta con la 
duración y cuyo pago exige comproba­
ciones médicas periódicas, inde­
pendientes y más rígidas. Además, desde 
abril de 1994, las empresas deben cubrir 
las 28 primeras semanas de enfermedad 
Sin embargo, el coste adicional se com­
pensa con la reducción de sus cotizacio­
nes a la seguridad social (una reducción 
proporcionalmente superior en el caso de 
los trabajadores que perciben salarios 
más bajos), lo que como media compen­
sa sobradamente el gasto extra en el que 
es previsible que tengan que irKairrir. 
Como en el caso de los Países Bajos, este 
tipo de cambio está pensado deliberada­
mente para proporcionar a las empresas 
un marcado incentivo para reducir la 
incidencia de las bajas por enfermedad 
No obstante, aunque es posible que sea 
necesario un control más sistemático de 
las bajas, existe el peligro de que el cam­
bio contribuya a desanimar a las empre­
sas a contratar trabajadores que se 
consideren propensos a sufrir períodos 
de ausencia por enfermedad o a mantener 
en plantilla a aquéllos que ya han mos­
trado dicha tendencia 
La experiencia de Alemania, donde 
las empresas vienen haciéndose car­
go desde hace algún tiempo del pago 
de prestaciones por enfermedad, pa­
rece indicar que este extremo no de­
bería plantear un problema de 
56-
Capítulo 2 -Adaptación al cambio: recientes reformas y acontecimientos importantes 
importancia. Sin embargo, dicha ex­
periencia sugiere también que es im­
portante disponer de normas que 
regulen la contratación y el despido, 
que prohiban de forma específica que 
las empresas tengan acceso al histo­
rial médico detallado de los aspiran­
tes o puedan despedir a alguien 
solamente por su estado de salud, y 
hacer que estas normas se cumplan 
de forma estricta. En la práctica, las 
personas que tienen más proba­
bilidad de resultar afectadas negati­
vamente por el cambio del sistema 
son los trabajadores de empresas pe­
queñas en las que los controles se 
vienen efectuando deliberadamente 
de forma bastante relajada. Al mismo 
tiempo, la experiencia alemana pare­
ce sugerir también que es improbable 
que exista mucho ahorro, si es que 
hay alguno, en el gasto total en pres­
taciones de enfermedad como conse­
cuencia del cambio, si bien el gasto 
público sí será más bajo. 
Dado que en estos dos países y en 
otros de la Unión el interés se ha 
concentrado en la reducción del gas­
to social, en Alemania el objetivo del 
sistema se ha ampliado para incluir 
una nueva función: el seguro que cu­
bre los cuidados de larga duración 
(PJlegeversicherung), financiados, 
como se indicó anteriormente, me­
diante un incremento general de las 
cotizaciones. La novedad de esta me­
dida no es en sí la prestación de ayuda 
por cuidados—en algunos otros paí­
ses miembros se prestan cuidados de 
este tipo como parte de los servicios 
sociales o de salud, o como parte de 
sus sistemas de asistencia social —, 
sino su incorporación al sistema de la 
seguridad social como tal. Conclusión 
Una conclusión que cabe extraer 
de lo anteriormente expuesto es 
que, al igual que los Estados miem­
bros se caracterizan por las diferen-
cias significativas entre sus 
respectivos sistemas de protección 
social, como se resalta en el Capítu­
lo 1, también han tenido lugar evolu­
ciones diferentes en los últimos años. 
No obstante, existen claros signos de 
cierta convergencia en las medidas 
adoptadas y en la intención de las 
respectivas políticas, lo que no debe­
ría ser muy sorprendente si se tiene 
en cuenta la naturaleza común de los 
problemas y de los desafíos que de­
ben afrontar. 
En concreto, los gobiernos de los dis­
tintos Estados miembros se han preo­
cupado cada vez más de contener los 
gastos, especialmente de las pensio­
nes de vejez y de los subsidios de 
desempleo, dos áreas donde son 
enormes las presiones actuales y fu­
turas para aumentar el gasto. Las me­
didas adoptadas al respecto también 
han sido similares, ya sea restrin­
giendo el acceso a los derechos — en 
el caso de las pensiones, aumentando 
la edad de jubilación — , ya sea re­
duciendo directamente los importes 
de las prestaciones satisfechas. 
La contención de los gastos ha sido 
también un objetivo fundamental en 
la prestación de asistencia sanitaria, 
ámbito en el que en distintos países 
— además de Países Bajos y Reino 
Unido, donde se han efectuado refor­
mas más sustanciales — como Italia, 
Alemania y España, se han llevado a 
cabo o se están considerando intentos 
encaminados a fomentar una mayor 
competencia en el sistema con el fin 
de aumentar su eficiencia. Además, existe una tendencia común 
a reemplazar las medidas pasivas de 
apoyo a la renta por medidas activas 
dirigidas a propiciar las condiciones 
en las que las personas puedan man­
tenerse a sí mismas en lugar de tener 
que depender del Estado. Sin embar­
go, las medidas concretas adoptadas 
varían de unos países de la Unión a 
otros, especialmente en lo que res­
pecta a la función desempeñada por 
las entidades públicas, tanto a escala 
regional y local como central. En 
algunos Estados miembros, las auto­
ridades públicas están mucho más 
activamente comprometidas con la 
creación de empleo que en otros, 
donde se han centrado más en una 
función de habilitación consistente 
en eliminar restricciones y obstácu­
los al crecimiento del empleo. Es de­
cir, el concepto de política activa 
varía en alguna medida de unas re­
giones de la Unión a otras y cubre una 
amplia gama de medidas y enfoques 
muy diferentes. Sin embargo, en la 
mayoría de los Estados miembros, la 
mejora del funcionamiento de los 
servicios de empleo y la ayuda y el 
asesoramiento prestados a los solici­
tantes de empleo han sido una parte 
fundamental de esa política. 
En el aspecto financiero, se ha tendi­
do en general a trasladar la carga de 
la financiación de las cotizaciones, 
especialmente de las cotizaciones de 
las empresas, a los impuestos gene­
rales, debido a que las primeras 
tienden a incrementar los costes la­
borales y, por consiguiente, a frenar 
la creación de empleo y reducir la 
competitividad en cuanto a costes. 
En este contexto, es manifiesta la 
búsqueda general de formas alterna­
tivas de financiación, así como el 
desarrollo de impuestos específica­
mente dirigidos a la financiación de 
prestaciones y servicios concretos. 
En cambio, en Dinamarca está ocu­
rriendo lo contrario con el estableci-
-57 
Capítulo 2 -Adaptación al cambio; recientes reformas y acontecimientos Importantes 
miento y la ampliación de las cotiza­
ciones, si bien desde otro punto de 
vista puede entenderse como un mo­
vimiento hacia la convergencia con 
el resto de la Unión, donde existe un 
modelo de financiación más mixto. 
También existen tendencias comu­
nes por lo que respecta a la privatiza­
ción, si este concepto se define en 
términos muy generales que abar­
quen todo cambio que conduzca a 
una mayor participación del sector 
privado en la prestación de protec­
ción social, así como a un aumento 
de la responsabilidad y de la capaci­
dad de elección de las personas del 
importe y el tipo de protección que 
desean. Al mismo tiempo, hay pocos 
indicios de una tendencia general a 
restringir el marco de la cobertura de 
la protección social o a eliminar el 
derecho universal al apoyo a la renta 
y al acceso a los servicios. 
En los países del sur de la Unión, así 
como en Irlanda, se han hecho pro­
gresos importantes hacia el estable­
cimiento de sistemas comparables, 
en cuanto a la cobertura y al nivel de 
la ayuda prestada, a los de otros Es­
tados miembros. Del mismo modo, 
en algunos países se ha mejorado o 
ampliado la protección para atender 
nuevas necesidades; no sólo en 
Alemania, con la implantación del 
seguro de asistencia de larga dura­
ción, sino también en Dinamarca y en 
Suecia, donde se ha introducido o 
ampliado el derecho de los trabajado­
res a períodos de permiso para la 
formación o el cuidado de los hijos, 
además de ofrecerse empleos tempo­
rales a los parados. 
58-
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
Capítulo 3 Tendencias de la protección 
social y de su financiación 
En 1993 el gasto en protección 
social — definido como el con­
junto de las pensiones de vejez, asis­
tencia sanitaria, prestaciones de 
enfermedad e invalidez, subsidio de 
desempleo y gastos de los servicios 
públicos de empleo, subsidios fami­
liares, prestaciones por maternidad y 
ayudas de vivienda, así como costes 
administrativos — representó por 
término medio el 29% del PIB de la 
Comunidad, porcentaje equivalente 
a algo más de 4.500 ecus por habitan­
te de los Estados miembros. 
Sin embargo, el nivel de gasto varía 
significativamente de unos Estados de 
la Unión a otros. Mientras que en 
Dinamarca y Países Bajos el gasto ascen­
dió a más del 33% del PD3 (y a aproxi­
madamente el 35% en Finlandia, donde 
el porcentaje ha aumentado notablemen­
te debido a la caída del Pfi3, y a alrededor 
del 30% en Suecia aunque en esta última 
aún no se dispone de cifras directamente 
comparables), en Irlanda fue de sólo un 
21%, en Portugal del 18% y en Grecia de 
poco más de 16% (gráfico 11). 
Por lo que se refiere al gasto medio 
por habitante, las diferencias son 
incluso mayores. Mientras que 
Luxemburgo gastó en 1993 una me­
dia de más de 6.600 PPA (paridades 
de poder adquisitivo, que es una me­
dida mejor de la carga sobre los re­
cursos reales en relación con la de 
otros países de la Unión que la cifra 
expresada en ecus) en protección 
social por habitante en el país, Grecia 
gastó únicamente 1.600 PPA, lo que supone una diferencia aproximada de 
cuatro veces y media. Aunque la va­
riación de cifras era inferior en otros 
Estados miembros, había una consi­
derable diferencia entre el nivel de 
gasto de los países más desarrollados 
y más prósperos de la Unión y el de 
los países menos desarrollados como 
Grecia, Portugal e Irlanda. Tanto los 
Países Bajos como Dinamarca gasta­
ron en protección social en 1993 en 
términos de poder adquisitivo casi el 
doble por persona que España, más 
del doble que Irlanda y más del triple 
que Portugal. Aunque estas diferencias reflejan en 
gran medida las diferencias entre los 
niveles de renta real — y de poder 
adquisitivo — per capita, es cierto 
que existe una tendencia perceptible, 
aunque en modo alguno general, a 
que el gasto social sea más alto en 
proporción al PIB cuanto más alta 
sea la renta real (gráfico 12). En otros 
términos, cuanto más desarrollada y 
rica es una economía, mayor es la 
proporción de recursos que tiende a 
asignar a la protección social en sus 
diversos aspectos. La medida en la 
que esto sucede, sin embargo, varía 
también por países. Los Países Bajos 
11 Gasto en protección social per capita y en relación 
con el PIB, 1993 
7 r Gasto en protección social percaplta, UPA (miles) % del PIB 
¡11 
mm 
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« P A C UK I Eli B f D NL OK t ORPn.EUKiE12BFOM.1Xl 
D Incluye los nuevos Lânder 
-59 
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
WWWW^M»^/W^<(»MWWWW^ 
e Italia, cuyos niveles de PIB per 
capita expresado en los mismos tér­
minos de poder adquisitivo son pare-
cidos, presentan niveles muy 
diferentes de gasto en protección so­
cial en relación con el PIB. Mientras 
que en el primer país ascendió al 
33,5% en 1993, en el segundo fue de 
menos del 26%. En todos los Estados 
miembros septentrionales cuyo un 
PIB per capita era mayor que el de 
los Países Bajos (o Dinamarca), el 
gasto en protección social fue menor, 
y en muchos casos significativamen­
te menor. Por tanto, la elección de la 
cantidad de gasto en protección 
social varía significativamente de 
unos Estados miembros a otros, 
aun teniendo niveles de renta real 
similares. 
Por otra parte, la renta real no es en 
modo alguno la única variable que 
determina los niveles de gasto. Los 
países también varían en términos de 
sus respectivas necesidades de pro­
tección social a causa de sus diferen­tes estructuras de población (la pro­
porción de personas mayores), sus 
diferentes niveles de paro, y las dife­
rentes desviaciones en la distribu­
ción de la renta, entre otras. 
Líneas generales 
del análisis 
Estas diferencias, así como los 
cambios que han tenido lugar en 
ellas a lo largo del tiempo, son algu­
nas de las cuestiones abordadas en 
este capítulo, que está dedicado no 
sólo a pasar revista a los niveles com­
parativos de gasto en protección so­
cial en el conjunto de la Unión y 
cómo han variado en el tiempo en 
relación con crecimiento económico, 
sino también a tratar de identificar las 
razones inmediatas de las diferencias 
existentes y las variaciones en cuanto 
a la velocidad de los cambios. En 
12 Gasto en protección social y PIB per capita, 1993 
35 Gasto en protección social (% del PIB) 
30 
25 
20 
15 
10 • D *F 
,E12 
'UK 
• I 
• E 
• IRL 
• P 
• GR ¡351; 
¡3QI 
1251 
11201 
mm 
10 
6 8 10 12 
L excluido; D incluye los nuevos Lander 14 16 '18 20 
PIB per capita, UPA (en miles) concreto, uno de los objetivos princi­
pales es examinar hasta qué punto las 
tendencias demográficas, y más con­
cretamente la evolución del número 
de personas potencialmente necesi­
tadas de protección o de ayuda, pue­
den ser las causas de las variaciones 
del gasto social que han tenido lugar 
más o menos a lo largo de la última 
década. 
Sin embargo, un análisis de esta 
naturaleza no es en modo alguno sen­
cillo. Los problemas de datos condi-
cionan en gran medida los 
resultados. Así, mientras que hoy en 
día hay un conjunto relativamente 
completo de datos sobre el gasto en 
protección social en la Unión, dise­
ñados para que sean lo más compara­
bles posible (aunque no incluyen por 
el momento dos de los tres nuevos 
Estados miembros), que constituyen 
la base del presente análisis (véanse 
notas y referencias al final del infor­
me), hay considerablemente menos 
información acerca del número de 
personas que reciben protección so­
cial, ya sea en forma de medidas de 
mantenimiento de los ingresos o de 
alguno de los distintos servicios pres­
tados. En general, la falta de datos 
sobre los beneficiarios significa que 
hay que utilizar en su lugar las cifras 
de población o de mercado de trabajo 
en el caso de grupos de riesgo (por 
ejemplo, el número de personas por 
encima de la edad de jubilación en los 
distintos países) como aproximación 
para conocer el número de beneficia­
rios. Por lo tanto, no es posible exa­
minar lo que está sucediendo 
respecto al alcance de la cobertura de 
los sistemas de protección social, en 
el sentido de están aumentando o dis­
minuyendo las personas expuestas a 
riesgo que tienen acceso a la asisten­
cia o, en otras palabras, respecto a la 
proporción de personas expuestas a 
riesgo que disponen de asistencia. 
-60 
Capítulo 3 -Tendencias de la protección social y de su financiación 
t&wxm&v##9m*MM 
Tabla 1 — Gasto corriente en protección social, 1970-1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 A* SP S* 
Gasto social total en % del PIB 
1970 18.7 19.6 21.5 - - 19.2 13.2 17.4 15.9 20.8 - 15.9 19.0 
1980 28.0 28.7 28.8 9.7 18.2 25.4 20.6 19.4 26.5 30.1 12.9 20.5 24.1 
1985 29.3 27.8 28.4 15.4 20.0 28.8 23.6 22.6 23.4 31.7 14.2 23.8 25.9 
1990 27.0 29.8 26.9 16.1 20.6 27.7 19.5 24.1 22.1 32.2 15.0 22.1 25.2 26.0 
1993 27.6 33.2 27.6 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 27.7 35.4 
(31.0) (28.7) 
Variación anual del gasto en % del PIB (variación media en puntos porcentuales) 
1970-80 0.9 0.9 0.7 - - 0.6 0.7 0.2 1.1 0.9 - 0.5 0.5 
1980-85 0.3 -0.2 -0.1 1.1 0.4 0.7 0.6 0.6 -0.6 0.3 0.3 0.6 0.4 0.2 0.8 O.t 
1985-90 -0.5 0.4 -0.3 0.1 0.1 -0.2 -0.8 0.3 -0.3 0.1 0.2 -0.3 -0.1 0.0 0.3 0.1 
1990-93 0.2 1.1 0.3 0.0 1.1 1.1 0.6 0.6 0.9 0.5 1.1 1.7 0.8 0.6 47 0.2 
Gasto social excluidas prestaciones por desempleo en % del PIB 
1970 18.2 19.2 21.3 19.0 9.4 17.4 15.9 20.2 12.5 18.1 
1980 25.6 25.7 28.0 9.5 15.5 24.3 19.0 19.0 26.3 28.3 12.6 19.1 22.9 
1985 26.3 24.7 27.0 15.1 16.5 27.4 20.5 21.8 23.1 28.1 13.9 21.5 24.2 
1990 24.6 26.6 25.8 15.7 17.4 26.2 17.2 23.7 22.0 29.6 14.8 21.3 23.9 25.4 
1993 25.0 29.1 26.1 15.7 19.2 28.9 18.4 25.3 24.7 30.7 17.4 25.6 25.9 32.0 
(29.0) (26.7) 
Variación anual del gasto en % del PIB (variación media en puntos porcentuales) 
1970-80 0.7 0.6 0.7 0.9 1.5 0.5 1.0 0.2 1.0 0.8 1.3 0.7 0.5 
1980-85 0.2 -0.2 -0.2 1.1 0.2 0.6 0.3 0.6 -0.6 0.0 0.3 0.5 0.3 0.1 0.8 0.0 
1985-90 -0.3 0.4 -0.2 0.1 0.2 -0.2 -0.7 0.4 -0.2 0.3 0.2 0.0 -0.1 -0.1 0.4 0.1 
1990-93 0.1 0.8 0.1 0.0 0.6 0.9 0.4 0.5 0.9 0.4 0.9 1.4 0.6 0.4 3k3 -0.5 
Nota: la cifra de la CE correspondiente a 1970 se refiere a los 9 Estados miembros de bs que se dispone de datos. La variación 
registrada entre 1970 y 1980 se refiere a la media de dichos 9 Estados miembros. Las cifras entre paréntesis corresponden 
al total de Alemania, incluidos los nuevos Lander, las demás cifras de Alemania no incluyen los nuevos Lander. Las cifras 
del Reino Unido se han adaptado, cambiando la referencia de años financieros (abril-marzo) a años naturales, por lo que 
difieren muy ligeramente de las publicadas por Eurostat en Gastos e Ingresos de protección social, 1980-1993. 
*A, SF, S: 1990-92 
61 
Capitulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
Éste constituye un importante punto 
débil del análisis, dado que subyace 
en la raíz de toda evaluación de la 
eficacia de los sistemas para llegar 
realmente a las personas necesitadas 
y proporcionarles niveles adecuados 
de protección y ayuda (se prevé que 
la nueva Encuesta de Hogares esta­
blecida por EUROSTSAT facilitará 
información sobre el número de per­
sonas que se benefician en la Unión 
de diversas medidas de manteni­
miento de los ingresos en el marco 
del sistema de protección social, así 
como las cantidades percibidas. Los 
primeros resultados de la encuesta 
deberían estar disponibles para fina­
les de 1995). 
En lo que sigue se pasa revista en 
primer lugar al crecimiento del gasto 
en protección social en los Estados 
miembros entre 1980 y 1993 (que es 
el último año del que se dispone de 
datos), en relación con el crecimiento 
del PIB y de la población, con objeto 
de tratar de evaluar la tendencia a 
largo plazo, es decir, si y en qué 
medida la protección soical tiende a 
absorber con el tiempo pro porc iones 
crecientes de los recursos. 
En segundo lugar, se considera el 
modelo de gasto en las diferentes 
coberturas y la forma en que varía de 
unos Estados miembros a otros, con­
juntamente con los cambios que han 
tenido lugar a lo largo del tiempo, 
con objeto de identificar las áreas de 
crecimiento y disminución. 
En tercer lugar, se examina de forma 
consecutiva y con algún detalle el 
gasto en cada una de las áreas o con­
ceptos principales de la protección 
social para evaluar hasta qué punto 
los cambios que se han producido se 
deben a cambios del número de per­
sonas potencialmente necesitadas de 
ayuda (por ejemplo, el creciente nú­
mero de jubilados), en contraposi­ción a los cambios de la cuantía me­
dia de las prestaciones. Además, 
también se pasa revista a la naturale­
za cambiante de cada clase de pres­
tación, concretamente a la medida en 
que están condicionadas a la compro­
bación de recursos y la importancia 
relativa de los pagos complementa­
rios. 
Finalmente, se analizan los cambios 
de las fuentes de financiación de los 
sistemas de protección social más o 
menos en los últimos diez años, 
centrándonos especialmente en los 
montos obtenidos de las cotizaciones 
en relación con los fondos proceden­
tes de los impuestos generales. 
Crecimiento del 
gasto, 1980 a 1993 
Entre 1980 y 1993, el gasto total 
en protección social aumentó en 
relación con el PIB en todos los 
Estados miembros con sólo dos ex­
cepciones, Bélgica y Alemania, don­
de disminuyó. En el conjunto de la 
Unión, el gasto medio aumentó del 
24% a poco menos del 28% (29% si 
se incluyen los nuevos Estados fede­
rados), un crecimiento más lento que 
el registrado en el decenio de 1970, 
en que todos los Estados miembros 
sin excepción experimentaron un im­
portante aumento del gasto (tabla 1). 
Entre los países que presentan los 
mayores incrementos desde 1980 
destacan los Estados miembros me­
ridionales, Grecia, España, Italia y 
Portugal, que han introducido, en 
distintas medidas, cambios en sus 
respectivos sistemas de protección 
social para que sean equiparables a 
los del norte de la Unión. También se 
incluye en esta categoría el Reino 
Unido, donde las políticas iban diri­gidas, quizá más que en los otros 
países, hacia la contención del creci­
miento del gasto social (debe tenerse 
en cuenta que, debido a que las cifras 
del gasto en protección social de 
Austria y Suecia no son directamente 
comparables con las del resto de la 
Unión, los niveles correspondientes, 
en términos absolutos o en relación 
con el PIB, no están incluidos en los 
gráficos ni en las tablas de este capí­
tulo. Sin embargo, los cambios a lo 
largo del tiempo se han incluido 
cuando ha sido posible, dado que de­
berían ser más comparables con los 
cambios que se han producido en 
otros Estados miembros. En el caso 
de Finlandia se dispone de datos 
comparables, pero sólo de los años 
1990 a 1992, que se han incluido en 
el análisis en la medida de lo posible. 
Los cambios correspondientes a los 
años anteriores a 1990 se basan en 
datos nacionales). 
Sin embargo, el cambio en su conjun­
to ocurrido a lo largo del período 
encubre las diferencias en la evolu­
ción durante el mismo. En concreto, 
la mayor parte del crecimiento del 
gasto que tuvo lugar entre 1980 y 
1993 se concentró en los tres años de 
crisis comprendidos entre 1980 y 
1993, en los que el PIB creció muy 
lentamente, o no creció en absoluto. 
En el conjunto de la Unión, mientras 
que el gasto social aumentó en un 
2,5% del PIB a principios del decenio 
de 1990, aumentó sólo en un 1% en 
el conjunto de la década de los 80; y 
entre 1985 y 1990, en que el creci­
miento económico fue relativamente 
elevado, el gasto disminuyó respecto 
al PIB. 
En la mayoría de los Estados se ma­
nifiesta una situación similar (no 
obstante, el nivel de gasto en porcen­
taje del PIB es muy sensible al ciclo 
económico y, aunque desde el punto 
de vista temporal éste es bastante 
62 
Capítulo 3 r-'.' Tendencias de la protección social y de su financiación 
uniforme por países, los años preci­
sos en los que se producen los cam­
bios decisivos varían ligeramente, lo 
cual influye en los cambios observa­
dos en períodos concretos de tiem­
po). En cinco países — Bélgica, 
Alemania, Francia, Irlanda y Reino 
Unido — el gasto social disminuyó 
en relación con el PIB en la segunda 
mitad de la década de 1980, y sólo en 
Dinamarca, Italia, Portugal y 
Finlandia se experimentó una tasa 
de crecimiento significativa (más 
del 0,1% del PIB por año). En todos 
los países sin excepción, el gasto 
social aumentó respecto al PIB 
entre 1990 y 1993, y en algunos 
países — Dinamarca, España, 
Luxemburgo, Portugal. Reino Unido 
y Finlandia — , en más del 1% del 
PIB por año. 
Una razón fundamental del aumento 
del gasto respecto al PIB durante este 
período fue claramente la recesión 
económica. Esta contribuyó por una 
parte a la necesidad de gasto, dado el 
acusado crecimiento del desempleo 
y, por otra, de forma más significati­
va, a la misma disminución del PIB. 
En la práctica, en la mayoría de los 
países, sólo una pequeña parte del 
aumento del gasto en relación con el 
PIB durante el principio del decenio 
de 1990 fue achacable a mayores pa­
gos por prestaciones de desempleo 
(en el conjunto de la Unión, supuso 
sólo como media 0,2 puntos porcen­
tuales al año de los 0,8 en que creció 
en gasto en relación con el PIB; tabla 
1). Por el contrario, en Alemania y en 
España supuso la mitad o más del 
crecimiento, y en Suecia más que el 
crecimiento (aquí el gasto, salvo las 
prestaciones por desempleo, dismi­
nuyó en relación con en PIB en el 
período 1990-1992). 
Con objeto de aislar el efecto de la 
situación de caída del PIB, resulta 
instructivo analizar la tasa de creci­miento del gasto en protección so­
cial. Entre 1980 y 1993, el gasto me­
dio en prestaciones sociales en la 
Unión (es decir, excluidos los gastos 
administrativos) aumentó entre un 
3% al año y un 3,5 en términos reales 
(deflactado por la variación de los 
precios al consumo; el crecimiento 
del gasto total incluidos los gastos 
administrativos fue muy similar). No 
obstante, el crecimiento no fue en 
absoluto uniforme a lo largo del 
tiempo. Entre 1980 y 1985 alcanzó 
una media de poco más del 2,5% al 
año en toda la Unión; entre 1985 y 
1990, al reactivarse el crecimiento 
económico, ascendió a casi el 3% y, 
entre 1990 y 1993, en que la mayoría 
de las economías europeas se encon­
traban en un período de recesión, au­
mentó hasta alcanzar casi un 4% al 
año (tabla 2). Sin embargo, esta ace­
leración refleja en gran medida el 
efecto de las variaciones de la tasa de 
desempleo. Si se excluyen las trans­
ferencias sociales a los desemplea­
dos — tanto la ayuda como las 
prestaciones sociales — , la diferen­
cia entre la tasa de crecimiento del 
gasto de la primera y la tasa de la 
segunda mitad del decenio de 1980 y 
entre la tasa de la segunda mitad de 
este decenio y la tasa la primera mi­
tad del decenio de 1990 disminuye 
notablemente. De hecho, sobre esta 
base, el crecimiento del gasto en 
prestaciones sociales sólo fue algo 
mayor en los años 1990 a 1993 que 
en el quinquenio 1985 a 1990 (algo 
más de 3,5% al año frente a poco 
menos de ese porcentaje). 
Por otra parte, el efecto de la evolu­
ción del nivel de desempleo sobre el 
gasto en protección social no se umi­
ta exclusivamente a las transferen­
cias por desempleo. La medida en 
que se efectúen transferencias para 
apoyar a los hijos a cargo de desem­
pleados repercutirá también en el 
gasto en subsidios familiares, mien­tras que los cambios relativos a la 
jubilación anticipada tenderán a re­
percutir en el gasto en pensiones de 
vejez (véase el Capítulo 2). Por con­
siguiente, la tasa subyacente de cre­
cimiento del gasto de principios del 
decenio de 1990 no fue superior 
probablemente a la de la última parte 
del decenio de 1980, y sí posiblemen­
te algo inferior. Con todo, aun tenien­
do en cuenta estos otros elementos, 
la tasa de crecimiento subyacente de 
1990-1993 excede probablemente el 
3% al año, por encima del crecimien­
to a largo plazo de la economía de la 
Unión registrado en los últimos 15 a 
20 años, lo cual implica una tenden­
cia al alza del gasto en protección 
social en relación con el PIB. Esto 
refleja en gran medida la creciente 
necesidad de ayuda social que se de­
riva tanto del proceso de envejeci­
miento de la población como de la 
evolución de la estructura de los 
hogares. 
La pauta de crecimiento de gasto no 
ha sido en absoluto uniforme en los 
Estados miembros. En la mayoría de 
los países, incluso tomando en consi­
deración un aumento del gasto en 
prestaciones de desempleo, el gasto 
en prestaciones sociales en términos 
reales aumentó entre 1990 y 1993 a 
un ritmo más rápido que durante los 
cinco años anteriores, lo cual puede 
explicar en parte el énfasis generali­
zado en la contención de los costes a 
que se hizo referencia en el Capítu­
lo 2. 
Por lo que respecta al gasto en pres­
taciones sociales per capita, aumentó 
en términos reales en poco menos de 
un 3% al año entre 1980 y 1993, 
porcentaje ligeramente inferior al 
crecimiento general debido al 
(pequeño) aumento demográfico. El 
crecimiento, sin embargo, osciló en­
tre menos de un 2% al año en Suecia, 
Bélgica, Alemania y Países Bajos, y 
-63-
Capñuio $ - Tendencias de la protección social y de su financiación 
Tabla 2 — Crecimiento del gasto en prestaciones sociales por f unciones, 
a precios constantes, 1980-65,1985-90 y 1990-93 (variacion % anual) 
B 
DK 
D 
GR 
E 
F 
IRL 
I 
L 
NL 
P 
UK 
EUR12 
A 
SF 
S 1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-90 
1990-93 
1980-85 
1985-9& 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 
1980-85 
1985-90 
1990-92 Vejez 
1.2 
3.0 
3.2 
2.5 
2.4 
2.5 
0.0 
3.2 
1.7 
11.3 
2.3 
•0.9 
4.5 
5.5 
4.5 
4.6 
2.3 
3.1 
2.8 
1.9 
3.6 
6.7 
6.0 
4.8 
0.8 
6.2 
8.0 
1.1 
6.0 
1.8 
1.2 
11.4 
8.9 
4.3 
1.8 
6.9 
1.6 
2.7 
2.2 
3.1 
3.7 
3.3 
5.8 
4.7 
4.5 
2.5 
3.4 
4.0 Enfermedad 
-0.8 
4.8 
2.2 
-2.1 
0.6 
3.3 
0.1 
3.3 
2.5 
1.8 
0.8 
16.9 
0.1 
8.3 
5.0 
3.3 
3.9 
3.7 
1.0 
1.0 
7.7 
3.0 
7.1 
-0.5 
1.0 
6.2 
8.6 
-1.0 
3.9 
3.3 
6.0 
4.6 
12.3 
1.6 
3.7 
5.1 
1.1 
4.3 
3.2 
1.3 
4.4 
8.7 
6.6 
5.2 
-2.2 
0.3 
4.2 
-15.1 Invalidez 
0.1 
0.1 
1.4 
22 
3.6 
4.2 
0.9 
2.5 
32 
16.9 
0.9 
-4.3 
3.3 
5.4 
4.7 
2.0 
2.6 
0.5 
5.9 
2.8 
6.7 
3.5 
4.9 
1.3 
0.8 
3.4 
5.8 
-0.1 
3.9 
1.6 
2.7 
7.9 
5.3 
4.4 
72 
6.1 
1.7 
3.7 
3.1 
1.1 
1.0 
3.4 
7.3 Desempieo 
3.4 
-0.3 
4.7 
3.3 
1.7 
9.8 
11.2 
-1.4 
15.9 
9.1 
6.4 
6.3 
6.5 
3.0 
152 
7.4 
4.7 
11.0 
17.6 
-1.0 
12.8 
132 
-8.4 
12.4 
14.3 
-7.7 
24.7 
15.6 
-3.3 
5.5 
0.3 
4.6 
46.1 
102 
-14.6 
24.5 
9.0 
-2.1 
13.9 
17.6 
4.5 
15.1 
7.4 
-0.7 
116.4 
15.5 
-4.8 
83.0 Familiar 
-2.5 
0.1 
-2.9 
-0.3 
5.8 
4.2 
-4.9 
3.9 
1.0 
8.7 
-17.6 
-9.5 
-10.4 
-6.5 
12.9 
1.4 
0.8 
2.4 
8.4 
3.5 
6.3 
-0.9 
2.5 
-7.2 
-1.4 
9.8 
13.5 
-2.6 
-2.0 
-2.0 
1.5 
5.9 
1.3 
2.4 
1.4 
7.4 
-1.2 
1.4 
2.3 
-1.9 
0.0 
1.7 
8.9 
8.4 
5.2 MaternkJad 
-0.5 
3.4 
16.8 
12.9 
6.4 
2.4 
-4.1 
4.5 
2.4 
5.1 
-2.3 
-1.2 
-1.3 
1.7 
4.3 
-0.1 
1.2 
0.2 
-1.8 
0.8 
6.9 
3.3 
-1.5 
2.9 
3.9 
6.0 
6.9 
-0.5 
7.2 
13.2 
-0.8 
6.4 
6.7 
0.2 
-3.0 
15.6 
-0.6 
1.0 
5.0 
-0.4 
3.9 
31.2 
6.2 Total 
0.6 
2.3 
2.3 
1.7 
2.8 
5.0 
0.1 
3.3 
2.6 
10.4 
1.7 
1.5 
3.1 
5.7 
6.8 
3.8 
2.8 
3.8 
4.1 
1.1 
6.7 
5.3 
5.6 
3.0 
0.9 
6.5 
8.0 
1.2 
3.4 
1.8 
2.3 
8.5 
10.6 
4.8 
1.3 
8.3 
2.6 
3.3 
4.4 
2.7 
3.5 
6.0 
6.6 
5.1 
8.6 
1.8 
3.5 
-1.9 Total 
excl. 
desempieo 
0.3 
2.6 
2.1 
1.4 
2.9 
4.4 
-0.3 
3.5 
2.0 
10.4 
1.6 
1.4 
2.4 
6.3 
4.9 
3.7 
2.7 
3.3 
2.7 
1.5 
5.8 
5.1 
6.0 
2.9 
0.8 
6.6 
7.9 
0.0 
4.2 
1.5 
2.4 
8.8 
9.6 
4.3 
2.6 
7.5 
2.2 
3.6 
3.8 
1.9 
3.4 
5.2 
6.5 
5.5 
4.5 
1.4 
3.8 
-4.9 
Nota: Las cifras correspondientes al gasto están deflactadas en cada caso por el índice de precios al consumo. Vejez incluye 
supervivientes; invalidez incluye Incapacidad y accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; A: la invalidez consiste 
sólo en accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; SR: familiar Incluye maternidad. D no incluye los nuevos Lander 
-64-
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
un 5% o más al año en Finlandia y 
Portugal (gráfico 13). 
En la práctica, al igual que ocurre con las 
diferencias entre los niveles del gasto, la 
variación del crecimiento del gasto social 
por persona en términos reales tiende a 
variar con la tasa de crecimiento del PD3 
per capita aunque hubo algunos Estados 
miembros donde el crecimiento del PIB 
per capita fue relativamente lento, en los 
que el gasto social creció a una tasa 
comparativamente elevada, en concreto 
Grecia y Finlandia (gráfico 14). 
En cinco Estados miembros, el creci­
miento del gasto social por habitante au­
mentó progresivamente durante estos 
tres períodos, aunque la variación de la 
cantidad invertida en prestaciones por 
desempleo explica en parte este creci­
miento (gráfico 15). En diez países, la 
tasa de crecimiento fue mayor entre 1990 
y 1993 que durante el decenio de 1980. 
En seis—España Irlanda Luxemburgo, 
Portugal, Reino Unido y Finlandia — el 
crecimiento alcanzó una media anual del 
6% o más a principios del decenio de 
1990. En cuatro países — Bélgica 
Alemania Grecia y Países Bajos — el 
aumento del gasto real per capita se man­
tuvo por debajo del 2% al año a lo largo 
de este periodo, mientras que en Suecia (al menos con los datos disponibles de 
dicho país) el gasto disminuyó. 
Estructura 
del gasto 
Aunque el modelo del gasto en 
protección social en el sentido 
de lo que se gasta en las diferentes 
prestaciones varía de unos países de 
la Unión a otros, en la mayoría de los 
países del norte, más desarrollados, 
es relativamente similar. En todos los 
Estados miembros con la única ex­
cepción de Irlanda — y por poco —, 
la mayor parte del gasto se destina a 
las pensiones de vejez (que en este 
caso incluyen las de supervivientes). 
En el conjunto de la Unión, estas 
pensiones supusieron casi el 45% del 
total del gasto social en 1993, aunque 
en Grecia e Italia supusieron más del 
60% del total (tabla 3). Solamente en 
los Países Bajos (37%) y Dinamarca 
(34%), además de Irlanda (28%), la 
proporción fue menor del 40%. 
Sin embargo, en Dinamarca y Países 
Bajos la diferencia con la media de la 
Unión refleja en gran medida el alto 
nivel del gasto social en otros con­ceptos (en ambos países el gasto en 
pensiones respecto al PIB es similar 
al de la mayoría de países), y en el 
caso de Grecia, el bajo nivel del gasto 
en general. Por el contrario, en Italia 
el gasto en pensiones fue mayor, en 
relación con el PIB, que en cualquier 
otro país de la Unión (15,5% frente a 
la media de la Unión del 12%), 
mientras que en Irlanda fue sustan-
cialmente menor (menos del 6% 
del PIB). 
La asistencia sanitaria y las presta­
ciones por enfermedad (no desglosa­
das en los datos de ESSPROS, pero 
que representan principalmente al 
primer concepto) constituyen el se­
gundo capítulo más importante, su­
poniendo en su conjunto casi el 25% 
del gasto en la Unión en 1993, aun­
que va desde alrededor del 30% en 
Irlanda y Portugal hasta menos del 
20% en Dinamarca y Reino Unido y 
menos del 15% en Grecia. Sin em­
bargo, en otros 7 países la proporción 
no fue significativamente diferente 
de la media de la Unión (véase el 
Capítulo 5 para un análisis por sepa­
rado del gasto en asistencia sanitaria 
basado en las cifras de la OCDE). 
Las prestaciones de invalidez, disca­
pacidad y lesiones profesionales 
13 Crecimiento del gasto en protección social per 
capita, 1980-93 
Variación anual 
S D B NL DK F E12 A IRL L UK GR E 
D no Incluye los nuevos Under; A, SF, S: 1960-92. SF P 14 Crecimiento del gasto social per capita y del 
PIB per capita, 1980-93 
7 r Variación anual del gasto social per capita (%) 
• p 
•SF 
3 
2 
1 h GR •UK 
E12*A 
: •• 
DK *IRL 
NL, 
D rw Incluye lo» nuevo* tandee A, SF, 8: 1960-02. 
2 3 4 5 
Variación anual del PIB per capia (%) 
65 
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
constituyen el tercer capítulo en im­
portancia, suponiendo más del 9% 
del gasto total en la Unión, pero en 
este caso las variaciones son algo 
más señaladas que en los dos casos 
anteriores, ya que varían entre el 22% 
del total en los Países Bajos, donde 
el gasto en 1993 fue del mismo orden 
que en asistencia sanitaria y enferme­
dad y sólo el 7,5% en Francia e 
Irlanda. En relación con el PIB, la 
importancia del gasto holandés es in­
cluso más sorprendente, ya que supo­
ne más del 7% en comparación con 
la media de la Unión, que fue del 
2,5% y con el de sólo el 1,5% de 
Irlanda y Grecia. El gasto en este 
capítulo explica de por sí el nivel 
relativamente alto del gasto social en 
los Países Bajos en comparación con 
otros países de la Unión, aunque es 
importante ser prudente a este res­
pecto, dado que los beneficiarios de 
prestaciones de invalidez en este país 
pueden beneficiarse en otros países 
de otra clase de prestaciones (como 
las prestaciones por desempleo). De forma similar, el alto nivel de gasto 
general de Dinamarca se debe en gran 
medida al nivel comparativamente alto 
del gasto en prestaciones por desempleo 
y en los servicios públicos de empleo los 
cuales, a pesar de que la tasa de paro es 
aquí inferior a la media, supusieron en 
conjunto en 1993 el 19% del total, en 
comparación con la media de alrededor 
del 8% de la Unión. De hecho, el gasto 
en este capítulo fue casi tan alto en 
Dinamarcacomo en Españay mayor que 
en Irlanda, países ambos en los que el 
paro era sustancialmente mayor. Aunque 
el nivel comparativo del gasto en presta­
ciones por desempleo refleja en alguna 
medida la importancia del paro, las dife­
rencias en cuanto a la prestación media y 
a la cobertura de la ayuda parecen ser 
factores igualmente importantes, si no 
más, como se examina más adelante. 
Las prestaciones familiares, que consti­
tuyen el quinto capítulo en importancia 
del gasto, varían también ampliamente 
de unos Estados miembros a otros. 
Como media, suponen el 6,5% del gasto 
15 Crecimiento del gasto en protección social per 
capita, 1980-85,1985-90 y 1990-93 
Crecimiento anual a precios de 1985 (%) mm total en protección social en 1993, pero 
más del 10% en Dinamarca, Irlanda, 
Luxemburgo y el Reino Unido, y menos 
del 1 % en España y Grecia, aunque esta 
diferencia se debe en alguna medida alos 
distintos métodos del pago de las presta­
ciones (en Grecia, directamente a través 
de la empresas), así como a la extensión 
de las exenciones fiscales y subvencio­
nes que cumplen el mismo objetivo ge­
neral (y que deberían incorporarse al 
análisis si se dispusiera de datos). 
Las prestaciones por maternidad varían 
algo menos, aunque el gasto fue 
significativamente mayor en 1993 en 
Dinamarca, especialmente en relación 
con el PD3, que en cualquier otro país de 
la Unión, y significativamente menor en 
los Estados miembros del Sur, especial­
mente en Grecia, Italia y Portugal, países 
(donde supuso sólo el 0,1% del PIB). 
En el resto, existen marcadas diferencias 
en cuanto a las prestaciones por vivienda, 
que reflejan en parte la forma en la que 
reciben ayuda los beneficiarios de pres­
taciones de mantenimiento de los ingre­
sos. Concretamente, en el Reino Unido 
las ayudas de vivienda, que son mucho 
más importantes que en otras partes de la 
Unión, compensan de forma efectiva los 
niveles relativamente bajos de las presta­
ciones por desempleo y de las pensiones 
básicas. Por consiguiente, el nivel del 
gasto refleja la mayor importancia en el 
sistema del Reino Unido de la compro­
bación de medios, de la que dependen las 
ayudas de vivienda. 
Gasto por 
conceptos 
B DK D GR E F 1RL I L NL 
O no incluye los nuevos Lander. A, SF, S: 1990 • 92. P UK E12 A SF S Si se distingue entre los cambios 
del gasto en los diferentes capí­
tulos de la protección social, se dis­
pone de una indicación de las áreas 
en las que ha tenido lugar el principal 
-66-
Capítulo B ~> Tendencias^ la protección social y de su financiación 
Tabla 3 — Desglose del gasto corriente en protección social por funciones, 1993 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 SF 
% total del gasto 
Vejez y supervivientes 43.2 33.1 39.0 63.0 39.1 41.2 26.8 59.7 45.1 35.4 38.6 39.7 42.3 32.1 
Enfermedad 21.8 18.3 25.7 14.1 24.4 24.9 28.3 21.1 23.9 21.2 29.2 18.9 23.3 21.0 
Incapacldady 10.4 9.1 11.2 9.4 9.6 7.2 7.1 8.5 14.0 21.4 13.1 11.5 10.4 15.2 
accidentes de trabajo 
y enfermedades 
profesionales 
Desempleo 9.5 12.3 6.4 3.2 19.9 6.4 13.8 2.0 0.8 8.7 4.6 6.0 6.9 9.4 
Colocación, orientación 1.6 6.1 2.6 0.0 0.5 1.4 2.5 0.1 0.1 0.0 1.6 1.1 1.6 4.0 
profesional, reinserción 
Vivienda 0.0 2.5 0.8 0.5 0.4 3.0 2.9 0.0 0.2 1.0 0.0 6.5 1.9 1.1 
Familia 6.7 9.8 7.0 0.5 0.9 7.7 10.1 3.1 10.8 4.6 4.3 9.7 6.5 10.0 
Maternidad 0.8 1.7 0.7 0.5 0.9 1.3 2.0 0.4 1.4 0.5 0.8 1.2 0.9 2.4 
Otras 1.3 4.5 2.4 3.9 1.0 1.4 2.0 0.0 0.1 2.6 2.8 1.5 1.7 2.0 
Administración 4.6 2.6 4.3 4.8 3.3 5.6 4.4 5.0 3.5 4.5 5.0 3.9 4.5 2.9 
Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 SF 
%PIB 
Vejez y supervivientes 11.9 11.0 12.1 10.2 9.4 12.7 5.7 15.4 11.2 11.9 7.0 10.8 11.9 11.4 
Enfermedad 6.0 6.1 8.0 2.3 5.9 7.7 6.1 5.4 5.9 7.1 5.3 5.1 6.5 7.4 
Incapacldady 2.9 3.0 3.5 1.5 2.3 2.2 1.5 2.2 3.5 7.2 2.4 3.1 2.4 5.4 
accidentes de trabajo 
y enfermedades 
profesionales 
Desempleo 2.6 4.1 2.0 0.5 4.8 2.0 3.0 0.5 0.2 2.9 0.8 1.6 1.9 3.3 
Colocación, orientación 0.4 2.0 0.8 0.0 0.1 0.4 0.5 0.0 0.0 0.0 0.3 0.3 0.3 1.4 
profesional, reinserción 
Vivienda 0.0 0.8 0.2 0.1 0.1 0.9 0.6 0.0 0.1 0.3 0.0 1.8 0.5 0.4 
Familia 1.9 3.3 2.2 0.1 0.2 2.4 2.2 0.8 2.7 1.6 0.8 2.6 1.8 3.5 
Maternidad 0.2 0.5 0.2 0.1 0.2 0.4 0.4 0.1 0.4 0.2 0.1 0.3 0.3 0.8 
Otras 0.4 1.5 0.0 0.6 0.2 0.4 0.4 0.0 0.0 0.9 0.5 0.4 1.1 0.7 
Administración 1.3 0.9 1.3 0.8 0.8 1.7 1.0 1.3 0.9 1.5 0.9 1.1 1.3 1.0 
Total 27.6 33.2 30.3 16.3 24.0 30.9 21.4 25.8 24.9 33.6 18.3 27.3 28.5 35.4 
Nota: D incluye los nuevos Lender 
Fuente: EUROSTAT, SEEPRO 
67-
Capitulo 3 -Tendencias de la protección social y de su financiación 
crecimiento del gasto. En la práctica, 
entre 1980 y 1993 aumentó el gasto 
respecto al PIB en la Unión en todos 
los principales conceptos, con la ex­
cepción de las prestaciones familia­
res, en las que el gasto disminuyó 
desde algo más del 2% del PIB hasta 
algo menos de esta cifra. El aumento 
fue especialmente señalado en lo que 
respecta a las pensiones, en las que el 
gasto aumentó desde una media del 
10% del PIB en 1980 hasta el 12% en 
1993, aumentando en todos los 
Estados miembros, con la excepción 
de Alemania e Irlanda. 
El aumento fue especialmente im­
portante entre 1990 y 1993 (casi un 
1% del PIB), aunque, como se indicó 
anteriormente, este hecho se debió en 
parte al efecto del escaso crecimiento 
del PIB durante dicho período. El 
gasto en prestaciones por desempleo 
aumentó también durante los prime­
ros años de la década de 1990 a me­
dida que aumentaba el paro. Sin 
embargo, en el conjunto de la Unión dicho aumento ascendió sólo al 0,5% 
del PIB y, a pesar del gran número de 
personas sin trabajo, el gasto repre­
sentó en 1993 menos del 2% del PIB. 
Una cuestión clave referente tanto a 
las prestaciones por desempleo y a 
las pensiones como a los demás capí­
tulos principales, es hasta qué punto 
los incrementos que han tenido lugar 
son consecuencia del aumento de las 
necesidades, como se refleja en las 
tendencias demográficas que las pro­
vocan — o, en el caso del desempleo, 
de las tendencias económicas — , y 
por consiguiente, del mayor número 
de beneficiarios potenciales, y hasta 
qué punto se deben el desarrollo de 
sistemas más generosos, en términos 
del nivel medio de las prestaciones 
de mantenimiento de los ingresos 
que se proporciona, así como del gra­
do de cobertura. Esto se examina a 
continuación pasando revista de for­
ma consecutiva a cada uno de los 
principales tipos de prestaciones. 
16 Gasto medio en pensiones de vejez (considerando 
el número de personas que se estima tienen 
derecho a ellas) en relación con el PIB per capita, 
.%PÍB per capita 100 
0 OK D GR E F IRL I L NL P UK E12 
incluye tas pensiones de supervivientes; 0 no incluye tos nuevos Under Pensiones de vejez 
El gasto en pensiones de vejez 
(incluidas las pensiones de supervi­
vientes) respecto al PIB puede des­
componerse, como en general en el 
caso de todas las prestaciones, en dos 
elementos: la pensión media pagada 
por beneficiario respecto al PIB per 
capita (obsérvese que no es lo mismo 
que los ingresos medios), y el núme­
ro de beneficiarios respecto a la po­
blación total (véase recuadro para 
una descripción de este enfoque). En 
la práctica, dado que no se dispone de 
datos satisfactorios acerca del núme­
ro de personas que perciben alguna 
pensión (en parte por la dificultad de 
evitar la doble contabilización del 
número de beneficiarios que reciben 
más de una pensión), es preciso uti­
lizar un indicador aproximado, en 
este caso el número de personas por 
encima de la edad oficial de jubila­
ción en los distintos Estados miem­
bros, además de aquellos que, según 
la Encuesta Comunitaria de las fuer­
zas de trabajo, se han acogido a la 
jubilación anticipada (véase recua­
dro). Un indicador de este tipo no es 
enteramente satisfactorio, dado que 
únicamente cubre de forma aproxi­
mada la jubilación anticipada e inclu­
ye un número indeterminado de 
personas que no reciben pensión. No 
obstante, no parecen existir muchas 
alternativas válidas. 
Como se indicó anteriormente, el 
gasto en pensiones respecto al PIB 
creció en el conjunto de la Unión 
desde el 10% en 1980 hasta casi el 
12% en 1993 (tabla 4). Al mismo 
tiempo, el número de personas situa­
das por encima de la edad de jubila­
ción creció del 16% al 19% de la 
población total, mientras que tam­
bién aumentó ligeramente el total de 
personas acogidas a la jubilación an­
ticipada. Por consiguiente, el total de 
personas que podían recibir una pen-
68 
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
sión experimentó, en conjunto, un 
aumento marginalmente inferior al 
aumento del gasto en relación con el 
PIB. En consecuencia, la pensión 
media, medida como el gasto dividi­
do por el número de personas de edad 
superior a la de jubilación más el 
número de personas que se jubilan 
anticipadamente en relación con el 
PIB per capita, también aumentó 
muy ligeramente entre 1980 y 1993, 
pero aumentó más entre 1990 y 1993 
que durante los diez años preceden­
tes. A principios del decenio de 1990, 
por lo tanto, el crecimiento del gasto 
en relación con el PIB fue el resulta­
do de un aumento tanto de la pobla­
ción de edad avanzada como de la 
pensión media pagada a esta pobla­
ción. 
Aunque se produjo un aumento 
general de la proporción de personas 
por encima de la edad de jubilación 
en la mayoría de los Estados miem­
bros entre 1980 y 1993 (excepto en 
Luxemburgo), la tasa de crecimiento 
varió de forma considerable. La más 
alta se produjo en Italia, donde la 
proporción de personas por encima 
de la edad de jubilación aumentó del 
18% hasta casi el 25%, también au­
mentó el número de personas que se 
acogieron a la jubilación anticipada y el crecimiento del gasto en pensio­
nes fue considerable. En consecuen­
cia, aunque la pensión media parece 
haber aumentado en Italia, dicho au­
mento fue menor que en algunos 
otros países, y la parte principal del 
gasto parece que se debió a razones 
demográficas. 
En Grecia y Portugal, donde el gasto 
en pensiones se incrementó también 
de forma notable en relación con el 
PIB, el aumento se debió principal­
mente al crecimiento del valor medio 
de las pensiones respecto al PIB per 
capita, aunque en este caso este he­
cho se debe casi con toda seguridad 
a un aumento de la proporción de 
personas de edades superiores a la 
edad de jubilación que reciben pen­
siones, así como a la percepción de 
prestaciones más generosas. Otros 
países que mostraban en ese período 
incrementos relativamente impor­
tantes del valor medio de las pensio­
nes fueron Luxemburgo, Países 
Bajos y Reino Unido. 
Por el contrario, en Alemania, donde 
el gasto en pensiones disminuyó res­
pecto al PIB entre 1980 y 1993, la 
población por encima de la edad de 
jubilación aumentó y, en consecuen­
cia, la pensión media en relación con el PIB per capita cayó de forma sig­
nificativa, desde el 65% hasta sólo el 
52%, más que en el resto de la Unión. 
El valor medio disminuyó también 
en Irlanda, compensando sobrada­
mente el crecimiento relativamente 
pequeño de la población por encima 
de la edad de jubilación y dando ori­
gen a una disminución del gasto res­
pecto al PIB, aunque este hecho se 
limitó al decenio de 1980. 
Irlanda es un caso que ilustra las ven­
tajas de tener una menor proporción 
de personas por encima de la edad de 
jubilación, respecto al total de la 
población, que otros Estados miem­
bros (sólo el 11,5% en 1993) y menos 
que se acogen aparentemente a la 
jubilación anticipada. Aunque en la 
práctica este hecho se combina con 
un valor de la pensión media relati­
vamente bajo, es la razón fundamen­
tal que explica el bajo nivel de gasto 
en relación con el PIB. De igual 
modo, el elevado número de perso­
nas que reúnen las condiciones para 
beneficiarse de una pensión es la 
principal explicación del alto nivel 
de gasto de Italia en relación con el 
PIB. En efecto, en Italia el valor me­
dio de las pensiones en 1993 fue, en 
realidad, muy similar a la media de 
la Unión en proporción al PIB. Por 
17 Pensiones de vejez: importancia de la 
comprobación de recursos en las pensiones 
básicas (primer pilar): 1980,1986 y 1993 
100 r% de la pensión total 100 18 Pensiones de vejez: importancia y estructura de 
las pensiones complementarias, 1980,1988 y 1993 
4Q % de la pensión total 
30 
20 h 
10 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
f- 1991; L 1969; B1992; tenttiQUbflta I960, b«rm Intermedia 1988, bar» derecha 1*93; O nolnduye toe nuevo» Un< • Obiga tortas 
• Voluntarlas 
F 1981 ; L 1989; B 1992; L: datos demasiado asea**. J* no I 
pensiones complementarias; 0 no incluye los nuevos Lander 
barra izquierda 1980, barra Intermède 1988, barra dètéchà IS 40 
30 
Mí 
M¡ 
-69-
Capitulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
Cálculos del número relativo de personas que reúnen las condiciones para 
acceder a la protección social y gasto por persona 
La falta de datos fiables sobre el total de beneficiarios 
de las principales modalidades de prestación social 
dificulta la identificación de las razones que explican 
tanto las diferencias entre los niveles de gasto de los 
países y entre los cambios que han sufrido con el 
tiempo, en concreto, si son el resultado de diferencias 
o de cambios del total de personas que requieren 
apoyo, del total de personas que de hecho reciben 
apoyo (es decir, del grado de cobertura de los sistemas) 
o de la prestación media recibida. Lo único que se 
puede hacer en la práctica es calcular el número de 
personas expuestas « a riesgo » — o que pueden 
necesitar apoyo—en los distintos Estados miembros, 
en el sentido de que estén por enama de la edad oficial 
de jubilación, que estén registradas como desemplea­
dos, o que sean lo bastante jóvenes para poder benefi­
ciarse de los subsidios por hijos. Obviamente, esto no 
quiere decir que todas estas personas vayan a benefi­
ciarse efectivamente de prestaciones y que otras no 
vayan a hacerlo, pero al menos ofrece alguna orienta­
ción sobre la demanda posible dirigida a los sistemas 
de protección social y sobre cómo esta varía en los 
diferentes lugares de la Unión, así como acerca de la 
tendencia de su evolución con el tiempo. 
Pensiones de vejez 
En la práctica, el análisis de las pensiones de vejez es 
especialmente difícil, ya que influyen en él diversos 
factores, tanto demográficos como institucionales. No 
sólo es distinta en los Estados miembros la edad de 
jubilación, sino que también existe una gran variedad de 
modalidades de pensiones, incluidos los fondos de pen­
siones profesionales complementarios. Cada jubilado 
puede recibir, por lo tanto, más de una pensión y a veces, 
de diferentes tipos. La idenuficítción del número de 
beneficiarios, aun cuando se pudiera disponer de una 
información completa, da origen a importantes proble­
mas de repetición en el recuento. 
El análisis que se ofrece aquí está basado en estima­
ciones (derivadas de los datos detallados de población) 
del número de personas que se encuentra por encima 
de la edad de jubilación en los distintos países, además 
del número de personas que se encuentran por debajo 
que, según la información de la Encuesta comunitaria 
de Fuerzas de Trabajo, se han jubilado (manteniendo 
dicha edad de jubilación constante a lo largo del perío­
do en el valor que tenía en 1993) y el gasto en pensio­
nes se desglosa en los dos elementos siguientes: - proporción de la población total (POP) que tiene 
derecho a cobrar pensiones de vejez (POPRET) 
- pensión media recibida por cada pensionista 
(OAP/POPRET) en relación con el PIB por habi­
tante (GDP/POP) 
El producto de estos dos elementos es igual al gasto en 
pensiones en relación con el PIB : 
OAP/GDP = POPRET/POP x (OAP/PO-
PRET)/(GDP/POP). 
Estos dos elementos se muestran de forma separada en 
la tabla 4. Cabe señalar que el PIB per capita en este 
contexto hace referencia al PIB dividido por la pobla­
ción total, que no es lo mismo que los ingiesos medios. 
Jubilación anticipada 
Estos cálculos tienen en cuenta la jubilación anticipa­
da, que es importante en todos los Estados miembros, 
especialmente en el caso de los hombres. En 1994, 
según los datos de la Encuesta de fuerzas de trabajo de 
la Comunidad, a pesar de que la edad de jubilación 
oficial de los hombres era de 65 años más en Uxios los 
países excepto en Bélgica (60 a 65), Francia (60), Italia 
(62) y Alemania (63), el 52% de lo>; hombres de 60 a 
64 años estaban jubilados en el conjunto de lu Unión, 
y sólo en Irlanda y en el Reino Unido la proporción era 
inferior al 40% (aunque en el Reino fluide, al igual que 
en los Países Bajos, el porcentaje de personas clasifi­
cadas como discapacitadas era muy superior al de los 
demás lugares, como se indica en el capítulo 2) (gráfi­
cos 19 y 20). Además, en todos los Estados miembros 
a excepción de Portugal, donde se mantenía estable, y 
el Reino Unido, donde disminuía ligeramente, la pro­
porción ha tendido a aumentar con el tiempo. 
Incluso en el caso de los menores de 60 años, hay un 
número importante de hombres jubilados: 17% de los 
incluidos en el grupo de edad 55-59 años en el conjun­
to de la Unión en 1994,32% en Italia, 29% en Bélgica 
y 25% en Francia, mientras que sólo el 4% en el Reino 
Unido y el 9% en Irlanda. También en este caso la 
proporción ha aumentado coa el ticuipu tu iú mayoría 
de los Estados miembros. 
Prestaciones por desempleo 
El análisis del gasto en empleo implica dificultades 
similares. No todas las personas registradas en los 
distintos Estados miembros como desempleadas pue­
den optar a las prestaciones. Además, el total de 
70-
Capítulo 3- Tendencias de la protección social y de su financiación 
desempleados registrados tiende a diferir notablemen­
te del total de personas que se ajustan a la definición 
oficial de desempleo de la OIT (en el sentido de estar 
disponibles para trabajar y estar buscando activamente 
un empleo). 
No obstante, es posible analizar el gasto en prestacio­
nes de desempleo (UNB) en relación al PIB con un 
método similar al utilizado para el análisis de las 
pensiones de vejez, distinguiendo los siguientes facto­
res: 
- población en edad activa ( 15-64 años) en relación 
con la población total (POP 15-64/POP); 
- tasa de actividad, es decir, la población activa 
en relación con la población en edad activa 
(POPACT/POP15-64); 
- tasa de desempleo registrado, es decir, el número 
de desempleados en relación con la población 
activa (UN/POPACT); 
- prestación media percibida por cada desemplea­
do en relación con el PIB por habitante 
(UNB/UN)/(GDP/POP). La combinación de estos factores produce la siguiente 
ecuación: 
UNB/GDP = POPÍ 5-64/POP x PO PACT/POP 15-64 
x UN/POPACTx (UNB/UN)/(GDP/POP) 
Prestaciones familiares 
El cálculo de los beneficiarios potenciales de presta­
ciones familiares se ha efectuado tomando el número 
de niños menores de la edad oficial de acceso a los 
subsidios, que es de 18 años en todos los Estados 
miembros excepto en Alemania (16), Irlanda (16), 
Países Bajos (17), Portugal (15) y Reino Unido (16). 
Sin embargo, en muchos casos, se hacen concesiones 
en el caso de los j óvenes que siguen estudiando a 
tiempo completo y que es probable que reúnan las 
condiciones para beneficiarse de la prestación en de­
terminadas circunstancias. Por consiguiente, las dife­
rencias entre los Estados miembros en cuanto al 
número de personas que siguen estudiando después de 
haber sobrepasado la edad normal para la recepción de 
subsidios influyen en los cálculos. 
19 Proporción de los varones de 65-59 años que son 
inactivos y están jubilados en los Estados 
„ miembros, 1985 y 1994 
100 r% de la población de 55-59 años 
20 H Otros in activo-./ 
• Jubilados 
i 20 
0 U^ .^ M — ,—* M..M ^ —— — — — ,.J 0 
E12 B DK D GR E F IRL I L NL P UK 
Barra Ijquforda 1W,r>. bü/ri? dewtí WH 20 Proporción de los varones de 60-64 años que son 
inactivos y están jubilados en los Estados 
miembros, 1985 y 1994 
100 f% de la población de 60-64 años 
80 
E12 B DK D GR E F IRL 
Barra izqulertla 1985, barra dciracha 1994 :V:-í'Ni*;ii>:fim 
71 
Capitulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
Tabla 4 — Desglose del gasto en pensiones de vejez 
Pensiones 
de vejez 
(% del PIB) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993' 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 11.0 
11.3 
11.9 
10.0 
10.6 
11.0 
11.9 
11.0 
11.0 
12.1 
6.1 
10.5 
10.2 
7.2 
8.5 
9.4 
10.5 
11.7 
12.7 
6.2 
5.7 
5.7 
9.9 
13.6 
15.4 
12.0 
9.9 
11.2 
9.5 
11.4 
11.9 
4.6 
6.0 
7.0 
8.5 
9.1 
10.8 
10.0 
11.0 
11.9 Personas 
cuya edad es 
superior a la 
de jubilación 
(% del total) 
16.4 
16.9 
16.8 
12.5 
13.7 
13.7 
17.1 
18.9 
20.3 
19.9 
14.6 
17.0 
18.0 
11.0 
13.4 
14.4 
17.1 
19.1 
19.7 
10.1 
11.4 
11.4 
18.1 
23.7 
24.7 
14.0 
13.4 
13.8 
11.5 
12.8 
13.0 
12.6 
14.9 
15.6 
17.6 
18.3 
18.2 
16.0 
18.3 
19.0 Jubilación 
anticipada 
(% del total 
población) 
2.8 
3.6 
3.5 
2.3 
3.0 
3.1 
1.1 
0.7 
0.9 
1.1 
1.9 
3.6 
3.6 
1.8 
1.9 
2.1 
12 
1.3 
1.1 
0.7 
1.0 
1.0 
1.5 
1.8 
1.9 
22 
2.7 
4.1 
1.1 
1.0 
1.6 
4.5 
4.5 
4.4 
1.0 
0.8 
0.7 
1.6 
1.7 
1.7 Jubilación 
total 
(% total 
población) 
19.2 
20.6 
20.3 
14.7 
16.7 
16.7 
18.3 
19.6 
21.2 
21.8 
16.5 
20.6 
21.5 
12.8 
15.3 
16.5 
18.3 
20.4 
20.8 
10.8 
12.4 
12.4 
19.5 
25.4 
26.6 
16.2 
16.0 
17.9 
12.5 
13.8 
14.6 
17.1 
19.4 
19.9 
18.5 
19,1 
19.0 
17.6 
20.0 
20.8 Gasto por 
persona 
(% del PIB 
per capita) 
57.5 
55.1 
58.9 
67.7 
63.6 
65.6 
65.3 
55.9 
51.9 
55.6 
37.0 
51.2 
47.6 
55.8 
55.5 
56.7 
57.4 
57.5 
61.2 
57.3 
45.8 
46.2 
50.9 
53.6 
57.8 
74.2 
62.0 
62.8 
76.1 
82.6 
81.4 
26.7 
31.0 
35.3 
45.8 
47.6 
57.1 
57.0 
55.2 
57.2 
Nota: vejez Incluye supervivientes; D 1993* incluye los nuevos Lander 
Fuente: EUROSTAT, SEEPRO Estadísticas Demográficas y la Encuesta Comunitaria de las Fuerzas de Trabajo (para la jubilación 
anticipada se utilizan los datos de esta encuesta correspondientes a 1983para representarlos datos de 1980). 
72-
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
consiguiente, la generosidad del sis­
tema italiano de pensiones no reside 
en el alto valor de la prestación me­
dia, sino más bien en la baja edad de 
jubilación (62 años en el caso de los 
hombres y 57 en el de las mujeres, 
inferior a la de los demás países de la 
Unión). Como se indicó en el Capí­
tulo 2, uno de los objetivos de las 
recientes reformas de Italia ha sido el 
retraso de la edad de jubilación. 
Estructura de 
las pensiones 
Lamentablemente, en la mayoría de 
los países de la Unión sólo se dispone 
de datos hasta 1988 sobre la estruc­
tura de las pensiones en términos de 
la importancia de las pensiones com­
plementarias (« segundo pilar ») 
frente a las pensiones básicas (« pri­
mer pilar »), así como de los pagos 
condicionados a la comprobación de 
recursos en relación con los pagos 
reglamentarios. Estos datos demues­
tran, en primer lugar, que sólo existe 
un grado limitado de comprobación 
de recursos en esta área — con la 
principal excepción de Irlanda — y 
que no había una tendencia general a 
que aumentaran durante el decenio 
de 1980: sólo en España, Portugal y 
Países Bajos se produjo un aumento 
de este tipo, y en el último país, este 
aumento fue seguido de una caída 
entre 1988 y 1993 (gráfico 19). 
En segundo lugar, las pensiones 
complementarias tendieron en gene­
ral a cobrar más importancia, aumen­
tando en la mayoría de los países de 
la Unión su proporción con respecto 
a las pensiones totales recibidas du­
rante el decenio de 1980 y superando 
el 30% en los Países Bajos en 1988 
(aunque permaneció en esos niveles 
durante los cinco años siguientes) y 
el 25% en el Reino Unido (gráfi­
co 20). Existió también cierta 21 Gasto en prestaciones de enfermedad por enfermo 
en relación con el PIB per capita, 1980,1990 y 1993 
% del PIB per capita 
B DK D GR E F IRL 
D no incluye los nuevos Lander. L NL P UK ÉÎ2 
22 Gasto en prestaciones de invalidez por persona de 
15 a 64 años en relación con el PIB per capita, 
1980,1990 y 1993 
% del PIB per capita 
T 12 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 
Incluye accidentes laborales y enfermedades profesionales. O no incluye tos nuevos Lander 
"W*»*W*W**WWW 
73 
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
Tabla 5 — Desglose del gasto en invalidez, 
incapacidad y accidentes de trabajo 
y enfermedades profesionales 
Prestaciones Población Gasto por 
(% del PIB) 15-64 años persona 
(% del total) (% del PIB 
per capita) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 3.4 
2.9 
2.9 
2.5 
2.8 
3.0 
3.4 
3.1 
3.3 
3.5 
0.9 
1.8 
1.5 
1.8 
2.0 
2.3 
22 
22 
22 
1.3 
1.4 
1.5 
1.9 
2.1 
22 
4.3 
3.3 
3.5 
7.0 
7.0 
12 
1.8 
22 
2.4 
2.0 
2.6 
3.1 
2.1 
2.2 
2.4 65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 5.2 
4.3 
4.3 
3.9 
4.1 
4.5 
5.1 
4.5 
4.8 
5.1 
1.4 
2.7 
2.3 
2.9 
3.0 
3.4 
3.5 
3.3 
3.4 
22 
2.3 
2.4 
2.9 
3.1 
32 
6.4 
4.7 
5.1 
10.6 
102 
10.5 
2.9 
3.3 
3.5 
3.1 
4.0 
4.8 
42 
4.0 
4.4 
Nota: D 1993* incluye los nuevos Lander 
Fuente: EUROSTAT, SEEPRO y Estadísticas Demográficas tendencia a que las pensiones proce­
dentes de fondos voluntarios crecie­
ran en relación con las obligatorias. 
Enfermedad 
El gasto en prestaciones de enferme­
dad y asistencia sanitaria creció en su 
conjunto en toda la Unión desde el 
6% del PIB en 1980 hasta el 6,5% en 
1993 (y, dado que los beneficiarios 
potenciales en este caso son todos los 
residentes en la Unión, el gasto me­
dio por persona aumentó también en 
relación con el PIB per capita); casi 
todo el crecimiento se concentró a 
principios del decenio de 1990. Dado 
que el crecimiento de la población ha 
sido relativamente modesto, la ma­
yor parte del aumento del gasto se 
debió a un incremento del gasto por 
persona (gráfico 21), aunque, dada 
las desproporcionadas presiones a 
que estaban sometidos los servicios 
prestados a las personas edad muy 
avanzada, también se debió en parte 
a los cambios de la pirámide demo­
gráfica y al creciente número de per­
sonas que viven hasta edades muy 
avanzadas. Es difícil, sin embargo, 
identificar el efecto de este último 
fenómeno y valorar su importancia 
en comparación con la importancia, 
posiblemente más significativa, de 
otros factores como los crecientes 
niveles de ingresos reales, el progre­
so tecnológico y los mayores conoci­
mientos en lo que a los tratamientos 
médicos se refiere. 
No obstante, el gasto no ha aumenta­
do durante la pasada década en la 
totalidad de la Unión. En Dinamarca, 
Alemania e Irlanda fue menor res­
pecto al PIB en 1993 que en 1980, 
aunque, a excepción de Italia, en to­
dos los países, incluso en los tres 
mencionados, aumentó entre 1990 y 
1993. El incremento en el período en 
su conjunto fue particularmente pro-
74 
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
nunciado en Grecia y en Portugal, 
donde los servicios estaban en pleno 
desarrollo (véase el Capítulo 5 para 
un análisis del gasto en asistencia 
sanitaria, incluyendo tanto el gasto 
público como el privado). 
Invalidez, discapacidad 
y accidentes de trabajo 
y enfermedades 
profesionales 
Entre 1980 y 1993 el gasto en presta­
ciones de invalidez (incluyendo los 
pagos por discapacidad y accidentes 
de trabajo y enfermedades profesio­
nales), aumentó en la Unión desde 
una media del 2% del PIB hasta casi 
el 2,5% (tabla 5). En este caso, sin 
embargo, el incremento fue menos 
general. En Bélgica, Alemania, 
Francia y Luxemburgo el gasto fue 
menor o igual en 1993 que en 1980. 
En relación con la población que tie­
ne derecho potencialmente a percibir 
prestaciones (en este caso, la pobla­
ción en edad activa, que a estos efec­
tos es la población comprendida 
entre los 15 y los 64 años), la presta­
ción media pagada en proporción al 
PIB per capita aumentó sólo ligera­
mente entre 1980 y 1993, mientras 
que disminuyó en los cuatro países 
antes mencionados, junto con los 
Países Bajos, donde la prestación 
media lleva bastante tiempo siendo 
sustancialmente más alta que en 
cualquier otro país de la Unión (grá­
fico 22). 
Por lo que respecta a la estructura de 
las prestaciones, la importancia de la 
comprobación de recursos tendió a 
aumentar durante el decenio de 1980, 
con las únicas excepciones de 
Irlanda, donde ya era relativamente 
importante en 1980, Dinamarca, 
Grecia y Luxemburgo, donde es in­
significante o inexistente (gráfi­
co 23). Sin embargo, en 1990 la 23 Invalidez: estructura de las prestaciones, 1980 y 
1990 
100 % del total de la pensión 100 
B DK D GR fc: f- IRL I L. NL P UK 
F 1981. B, DK. GR, UK 1966. F 19fty. baria /quwtUi 19BC. bañad.lia 1<W0: D no ¡nchryu los nuevos 
24 Gasto en prestaciones por desempleo por cada 
parado registrado en relación con el PIB per 
capita, 1980, 1990 y 1993 
% del PIB per repita 120 120 
Colocación, orientación profesional reinserción 
H Prestaciones por des^m 
B DK D CM l F IfU. i l. Ni. F' UK E12 
Barra Izquierda 19H0, U'r'a leto'Hvv.üíi i9»<j >>¿r\'!< .-••;rví \^'V. D i o incluyo les rnwvoe Lânctef 
75 -
Capítulo 3 ~ Tendencias de la protección social y de su financiación 
Tabla 6 — Desglose del gasto en prestaciones por desempleo 
Prestaciones 
de desempleo 
(% del PIB) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 2.4 
2.4 
2.6 
3.0 
3.2 
4.1 
0.9 
1.1 
1.6 
2.0 
0.3 
0.4 
0.5 
2.7 
3.2 
4.8 
1.0 
1.5 
2.0 
1.6 
2.3 
3.0 
0.4 
0.4 
0.5 
0.1 
0.1 
0.2 
1.8 
2.6 
2.9 
0.3 
0.3 
0.8 
1.5 
0.8 
1.6 
1.2 
1.3 
1.9 Población 
15-64 años 
(% del total) 
65.6 
67.0 
66.4 
64.7 
67.4 
67.5 
66.3 
69.5 
68.6 
68.5 
64.0 
66.9 
67.4 
63.1 
66.9 
67.9 
63.7 
65.9 
65.5 
58.9 
61.5 
62.9 
64.6 
68.6 
68.8 
67.6 
69.2 
68.3 
66.2 
68.9 
68.6 
63.1 
66.2 
67.2 
64.1 
65.3 
64.9 
64.5 
67.3 
67.1 Tasa de 
actividad (%) 
41.3 
41.8 
42.2 
51.1 
55.1 
54.8 
45.3 
48.0 
47.7 
47.6 
35.2 
38.0 
37.5 
35.6 
39.7 
38.3 
43.4 
44.0 
43.8 
36.8 
38.7 
40.4 
39.1 
44.9 
44.2 
43.7 
50.1 
52.4 
39.3 
44.1 
46.1 
47.4 
49.0 
49.0 
47.9 
49.5 
48.1 
42.6 
45.4 
44.9 Tasa de 
desempleo 
(%) 
9.1 
9.7 
12.9 
6.7 
9.4 
12.1 
32 
6.2 
7.3 
8.9 
1.1 
3.6 
4.5 
9.6 
15.2 
17.0 
6.2 
10.0 
12.6 
8.1 
16.5 
20.4 
7.2 
16.4 
19.3 
0.7 
1.1 
1.7 
5.4 
5.4 
5.9 
5.1 
6.3 
7.2 
5.9 
5.8 
10.4 
5.9 
9.6 
12.0 Gastos por 
persona 
(% del PIB 
per capita) 
65.3 
59.6 
48.2 
88.0 
61.3 
61.8 
58.7 
36.0 
45.0 
46.8 
64.9 
32.6 
31.1 
79.6 
52.5 
73.7 
38.6 
33.2 
36.1 
51.9 
35.8 
35.8 
14.6 
5.1 
6.2 
49.2 
22.1 
23.4 
83.5 
107.5 
108.5 
13.2 
9.4 
23.7 
53.2 
28.8 
32.6 
48.1 
29.8 
34.9 
Nota: El gasto incluye tanto las prestaciones constríbutivas como las asistencia/es. D 1993* incluye los nuevos Lander 
Fuente: EUROSTAT, SEEPRO. Las tasas de actividad se refieren a los ocupados más los parados registrados. Los datos de empleo 
proceden de las respectivas contabilidades nacionales, excepto los de Italia, Países Bajos y Portugal, que corresponden a 
la Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad. Las tasas de desempleo se refieren al paro registrado (datos de 
Eurostat, base de datos SOCI) 
76 
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
proporción de pagos condicionados a 
la comprobación de recursos era su­
perior al 10% sólo en Bélgica, 
España, Francia (donde era del 25%, 
más alta que en cualquier otro país de 
la Unión), Irlanda, Italia y Reino 
Unido. 
Por el contrario, las prestaciones 
complementarias apenas tendieron a 
cobrar más importancia, siendo los 
únicos países en que tenían alguna 
los Países Bajos (donde suponían el 
30% del total pagado en 1990, aun­
que esta cifra era menor que la de 
diez años antes), Alemania, Grecia y 
Francia (países donde representaban 
como máximo el 7% del total). 
Prestaciones por 
desempleo 
La cantidad pagada en prestaciones 
de desempleo (asistencia social y 
prestaciones en concepto de seguro) 
aumentó respecto al PIB en todos los 
Estados miembros entre 1980 y 1993 
y, en especial, a principios del dece­
nio de 1990 (tabla 6). Sin embargo, 
el gasto por persona desempleada en 
relación con el PIB per capita dismi­
nuyó en toda la Unión, excepto en 
dos Estados miembros: Países Bajos, 
donde creció hasta más del 100% del 
PIB per capita, y Portugal, donde, 
aunque aumentó significativamente, 
se mantuvo en un nivel relativamente 
bajo (véase el recuardo precedente 
para una descripción del método de 
cálculo). La caída fue especialmente 
notable a principios del decenio de 
1980 y, entre 1990 y 1993, el aumen­
to del desempleo estuvo acompañado 
en muchos casos de un incremento de 
la cuantía media de las prestaciones: 
desde el 30% del PIB per capita en el 
conjunto de la Unión hasta el 35% 
(gráfico 24). Esta última subida refleja en parte el 
efecto del acusado crecimiento del 
desempleo. Dado que éste fue unido 
a un notable crecimiento del número 
de personas registradas como desem­
pleados, que probablemente tendrían 
derecho a unas prestaciones mayores 
que los que llevaban algún tiempo en 
paro (porque las prestaciones tienden 
a disminuir con el tiempo en que se 
esté sin trabajo), es probable que au­
mentara la cantidad media pagada a 
cada persona. Al mismo tiempo, se 
incorporó al registro de desemplea­
dos un creciente número de jóvenes, 
beneficiarios de unas prestaciones 
relativamente bajas. Al moderarse la 
tasa de crecimiento del paro, podría 
ser que las prestaciones medias dis­
minuyeran, como sucedió en la déca­
da de 1980. 
Por lo que respecta a la cuantía media 
de las prestaciones, varía de forma 
significativa de unos Estados miem­
bros a otros: desde más del 100% en 
los Países Bajos en 1993, como se indicó anteriormente, hasta menos 
del 24% en Portugal y sólo el 6% en 
Italia (aunque aquí los desempleados 
se acogen a otras medidas de mante­
nimiento de los ingresos). 
En general, las diferencias entre las 
cuantías medias no están estrecha­
mente relacionadas con las diferen­
cias entre los PIB per capita. En 
Luxemburgo, que tiene el PIB per 
capita más alto de toda la Unión con 
cierta diferencia, la prestación media 
pagada a los desempleados, medida 
con los criterios expuestos, supone 
sólo el 30% del PIB per capita, me­
nos que en Grecia, mientras que en 
Francia, el país con el segundo PIB 
per capita, sólo el 36%, igual que en 
Irlanda. Por el contrario, en España, 
uno de los países más pobres de la 
Unión, la prestación media en 1993 
fue del 74% del PIB per capita (véase 
el Capítulo 4 para un análisis detalla­
do de las tasas de sustitución corres­
pondientes a las prestaciones por 
desempleo). 
25 Desempleo: estructura de las prestaciones, 1980 y 
1992 
„ Vo de la prestación total 100 r T 100 
B DK 0 GR E F IRL I t NL P UK 
01964, E, F1981, QR1891 ; barra Izqutefda 1080, ban* <j*w*w» 1992; O no Inckjrye k» nuwoe Lander 
- 77 
Capitula 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
Tabla 7 — Desglose del gasto en 
prestaciones familiares 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 Prestaciones 
familiares 
( % del PIB) 
2.8 
2.1 
1.9 
2.8 
3.0 
3.3 
2.6 
1.9 
1.8 
2.2 
0.2 
0.1 
0.1 
0.5 
0.2 
0.2 
2.6 
2.2 
2.4 
1.7 
2.0 
2.2 
1.2 
1.0 
0.8 
2.2 
2.0 
2.7 
2.6 
1.7 
1.6 
0.8 
0.8 
0.8 
2.3 
2.1 
2.6 
2.1 
1.7 
1.8 Niños 
( % de la 
población 
total) 
25.0 
21.9 
21.8 
25.6 
21.3 
20.9 
19.9 
16.2 
17.0 
17.4 
22.8 
23.8 
22.3 
31.1 
24.7 
22.6 
27.3 
24.5 
23.8 
30.4 
29.0 
27.5 
27.3 
16.5 
15.4 
23.4 
20.6 
21.2 
25.9 
20.8 
20.7 
25.8 
20.4 
18.6 
22.7 
20.2 
20.6 
25.3 
21.2 
20.6 Gasto por 
persona 
(% del PIB 
per capita) 
11.4 
9.7 
8.5 
10.8 
14.0 
15.7 
12.8 
11.6 
10.8 
12.4 
0.9 
0.5 
0.4 
1.6 
0.6 
1.0 
9.4 
9.1 
10.0 
5.0 
6.9 
7.8 
4.5 
4.8 
4.2 
9.5 
9.9 
12.6 
10.0 
8.2 
7.5 
3.1 
4.0 
4.2 
10.2 
10.3 
12.8 
8.5 
7.9 
8.6 
Nota: Los niños son las personas que no tienen la edad exigida para percibir 
prestaciones familiares. 
D 1993* incluye los nuevos Lander 
Fuente: EUROSTAT, SEEPRO y Estadísticas Demográficas Estructura de la prestación 
por desempleo 
La forma en la que se paga la 
prestación por desempleo difiere 
notablemente de unos Estados miem­
bros a otros. En concreto, mientras 
que en cuatro de ellos — Bélgica, 
Dinamarca, Italia y Luxemburgo —, 
las prestaciones tienden a estar rela­
cionadas con los ingresos que se per­
cibían cuando se trabajaba y no 
dependen de los ingresos actuales o 
de los ahorros acumulados, en algu­
nos otros la percepción de la ayuda 
está sujeta a la comprobación de re­
cursos. En Irlanda y el Reino Unido 
más del 60% de las prestaciones por 
desempleo fue de esta clase en 1992, 
en ambos casos de forma mucho más 
sustancial que 12 años antes (gráfi­
co 25). En los Países Bajos alrededor 
del 45% de las prestaciones estaba 
condicionado a la comprobación de 
recursos, mientras que en Alemania 
suponían alrededor del 30% y en 
España el 25%, suponiendo en los 
tres casos cifras considerablemente 
mayores que en 1980. De los países 
en los que la comprobación de recur­
sos constituye parte del sistema, sólo 
Grecia y Portugal experimentaron 
una disminución en este período, que 
en este último país se debió a un 
abandono de la comprobación total 
de recursos en el caso de todos los 
pagos. 
Subsidios familiares 
Los subsidios familiares o por hijos 
constituyen el único capítulo impor­
tante en el que el gasto ha experimen­
tado una reducción en proporción al 
PIB per capita desde 1980, aunque 
incluso aumentó entre 1990 y 1993. 
Este modelo de cambio se repitió en 
la mayoría de los Estados miembros 
(tabla 7). 
78-
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
vSin embargo, el gasto por hijo (defi­
nido en términos del derecho a reci­
bir subsidio) no varió con respecto al 
PIB per capita en la Unión durante 
todo el período (al 8,5%), debido a la 
disminución del número de hijos que 
reúnen las condiciones para poder 
optar a las prestaciones, con respecto 
a la población total (gráfico 26). No 
obstante, en la mayoría de los 
Estados miembros (8 de 12), al igual 
que en la Unión en su conjunto, la 
cuantía media de las prestaciones 
aumentó entre 1990 y 1993. 
En términos de niveles medios, las 
diferencias son muy importantes, ya 
que la prestación media por hijo su­
puso en 1993 el 15,5% del PIB per 
capita en Dinamarca y Luxemburgo 
y casi el 13% en Alemania y el Reino 
Unido, frente al 1 % o menos en 
España y Grecia. 26 Gasto por niño en prestaciones familiares en 
relación con el PIB per capita, 1980, 1990 y 1993 
% del PIB per capita 
B DK D GR E F IRL 
D no incluye los nuevos Lânder. L NL P UK E12 
Como en el caso de las prestaciones 
por desempleo, a lo largo del decenio 
de 1980 hubo un aumento muy gene­
ralizado del uso de la comprobación 
de recursos con objeto de determinar 
el nivel de las prestaciones familia­
res. El único país en el que se produjo 
una disminución de este tipo de com­
probación fue Dinamarca, aunque en 
Bélgica y Grecia siguió siendo prác­
ticamente nulo (gráfico 27). En 
España, Reino Unido e Irlanda la ge­
neralización del uso de estas medidas 
fue muy notable y, en estos dos últi­
mos países alrededor del 40% del 
gasto en subsidios por hijos estaba 
sujeto a la comprobación de medios, 
pagándose sobre todo a los desem­
pleados. 
Prestaciones por 
maternidad 
El gasto en prestaciones por maternidad, 
muy pequeño en comparación con el 
PIB, disminuyó ligeramente durante el 27 Familia: estructura de las prestaciones, 1980 y 1990 
100 % de la prestación fotal 
100 
barra izquierda 1980; barra derecha 1990; D no Incluye los nuevos Lander 
79 
Capitulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
28 Gasto en prestaciones por maternidad por cada 
nacido vivo en relación con el PD3 per capita, 1980, 
1990 y 1993 
„n % PIB por habitante 
50 r T 50 
B DK D GR E F IRL 
D no incluye los nuevos Lánder L NL P UK E12 
29 Financiación del gasto en protección social por 
fuentes, 1980,1990,1993 
^rt % del PIB 50 r 
P ' GR IRL E I B E12 F D UK L DK NL 
D no Incluye los nuevos Lander; barra Izquierda 1980, barra Intermedia 1990, barra derecha período 1980-1993. Se trata de una épo­
ca en la que el número de nacimientos 
expresados en proporción a la población 
total disminuyó (de forma notable en 
Grecia, España, Irlanda y Portugal) o se 
mantuvo estable, que fue el caso en la 
mayoría de los Estados miembros. Sin 
embargo, en Dinamarca y Luxemburgo 
la tasa de natalidad aumentó en ese pe­
ríodo. 
El gasto medio por nacimiento creció 
muy ligeramente, especialmente en­
tre 1990 y 1993 (gráfico 28). De he­
cho, en todos los Estados miembros 
salvo Alemania y Francia la cantidad 
media satisfecha fue mayor en 1993 
que 13 años antes. En Dinamarca, la 
prestación media se duplicó durante 
dicho período, y en 1993, con un 42% 
del PIB per capita, era con mucho la 
más alta de la Unión, y al mismo 
tiempo el número de nacidos vivos 
aumentó de forma significativa. 
Sin embargo, el incremento de las 
prestaciones medias que tuvo lugar 
en muchos Estados miembros no se 
debió necesariamente a que la cuan­
tía de las prestaciones fuera más ge­
nerosa. Dado el notable incremento 
de la participación de las mujeres en 
la población activa durante este pe­
ríodo, reflejan en parte un incremen­
to de nacimientos de hijos de madres 
trabajadoras que reúnen las condicio­
nes para percibir las prestaciones. 
La evolución de 
la estructura de 
financiación 
La importancia relativa de las dis­
tintas fuentes de financiación de 
los sistemas de protección social 
constituye un aspecto de divergencia 
entre los países miembros tan signi-
80-
Capítulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
ficativo como la distribución del gas­
to. En 1993, mientras que la mayoría 
de los países de la Unión financiaron 
sus sistemas principalmente median­
te cotizaciones a la seguridad social, 
en tres — Dinamarca, en especial, 
Irlanda y Reino Unido — el papel 
principal correspondió a los impues­
tos generales (gráfico 29). 
Entre 1980 y 1993, sin embargo, au­
mentó en general la dependencia de 
los impuestos en relación con las 
cotizaciones, especialmente después 
de 1990. En el conjunto de la Unión, 
la proporción de los impuestos en el 
conjunto de la financiación aumentó 
del 27,5% al 29,5%, con las únicas 
excepciones de Bélgica y los Países 
Bajos, donde disminuyó la importan­
cia de los ingresos fiscales. 
En lo que respecta a las cotizaciones, 
se traspasó el pago de cotizaciones de 
las empresas a los trabajadores, con 
objeto ante todo de aliviar la presión 
sobre los costes laborales en una épo­
ca de alto desempleo. En consecuen-
cia,la proporción de las cotizaciones 
patronales en la Unión cayó como 
media del 67,5% en 1980 al 63,5% 
en 1990 y a menos del 62% en 1993. 
La reducción fue un fenómeno 
común en la mayoría de los Estados 
miembros, con la única excepción de 
Portugal, donde las cotizaciones pa­
tronales aumentaron notablemente 
entre 1990 y 1993 (desde el 68% del 
total hasta casi el 75%). 
Estos cambios de la importancia re­
lativa de las diferentes fuentes de 
financiación han determinado que las 
cotizaciones de las empresas hayan 
disminuido ligeramente respecto al 
PIB a partir de 1980. Sin embargo, 
han tendido a aumentar en relación 
con los costes laborales, lo cual refle­
ja la disminución de esos costes res­
pecto al PIB (gráfico 30). Los Países 
Bajos es el único país en el que las Tabla 8. Desglose del gasto en prestaciones 
de maternidad 
Prestaciones Número de 
de nacimientos 
maternidad ( % de la 
( % del PIB) población 
total) Gasto por 
persona 
(% del PIB 
per capita) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
EUR12 1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1993* 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 
1980 
1990 
1993 0.2 
0.2 
0.2 
0.3 
0.5 
0.5 
0.3 
0.2 
0.2 
0.2 
0.1 
0.1 
0.1 
0.2 
0.2 
0.2 
0.5 
0.4 
0.4 
0.6 
0.4 
0.4 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
0.3 
0.4 
0.1 
0.1 
0.2 
0.1 
0.1 
0.1 
0.3 
0.2 
0.3 
0.3 
0.2 
0.3 1.3 
1.2 
1.2 
1.1 
1.2 
1.3 
1.0 
1.2 
1.1 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.0 
1.0 
1.5 
1.3 
1.2 
2.2 
1.5 
1.4 
1.1 
1.0 
0.9 
1.1 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.3 
1.6 
1.2 
1.2 
1.3 
1.4 
1.3 
1.3 
1.2 
1.1 12.5 
12.4 
19.4 
22.9 
42.7 
42.4 
26.0 
18.1 
19.4 
21.7 
5.9 
8.8 
8.5 
16.2 
18.0 
21.3 
32.9 
30.0 
32.5 
27.4 
26.1 
31.1 
10.9 
10.3 
11.9 
28.1 
24.8 
26.0 
8.4 
9.3 
13.7 
8.5 
11.1 
12.6 
23.6 
14.8 
24.7 
21.9 
18.8 
22.6 
Nota: D 1993* incluye los nuevos Lander 
Fuente: EUROSTAT, SEEPRO y Estadísticas Demográficas 
-81 
Capñulo 3 - Tendencias de la protección social y de su financiación 
30 Cotizaciones de las empresas y de las personas 
protegidas en relación con los costes laborales, 
1980,1990 y 1993 
% de los costes laborales 
DK IRL P UK L B E E12 D I GR F NL 
0 no incluye k>$ nuevos lander; barra izquierda I960, barra Interinada 1990, barra derecha 
Financiación y gasto 
En la mayoría de los Estados miembros, los ingresos totales para financiar 
los sistemas de protección social en 1993 eran superiores al gasto total, 
incluidos los gastos de administración y los de prestaciones y servicios. 
Éste es especialmente el caso en los países que tienen sistemas de pensiones 
financiados, como Países Bajos y el Reino Unido, donde los ingresos se 
determinan en función de las obligaciones fuñirás más que del gasto 
presente. En los Países Bajos, en consecuencia, los ingresos superaron casi 
en un 14% a los gastos en 1993 y, en el Reino Unido, en un 10%. En 1990, 
la diferencia era del 15% y del 21% respectivamente. En algunos otros 
países, que carecen supuestamente de sistemas financiados, los ingresos 
también eran, sin embargo, significativamente superiores al gasto, debido 
en parte a la acumulación de reservas para cubrir futuros pagos de pensio­
nes. 
Los ingresos también suelen ser mayores que el gasto debido a que los 
gobiernos mantienen una reserva para contingencias, que normalmente se 
reduce durante los períodos de recesión, en los que disminuye la recauda­
ción obtenida mediante cotizaciones e impuestos. Sin embargo, es compa­
rativamente poco frecuente que la protección social se encuentre en 
situación deficitaria. En 1993, en el momento de mayor gravedad de la 
recesión reciente, sólo tres Estados miembros., Francia, Portugal y, en 
mucho menor medida, Irlanda, se encontraban en situación deficitaria, 
mientras que Dinamarca y Luxemburgo presentaban, un superávit casi 
equivalente al de Países Bajos y el Reino Unido. En 1990, sólo Irlanda era 
deficitaria, y aun así sólo en pequeña medida. cotizaciones de los empresarios eran 
significativamente menores en rela­
ción con los costes laborales en 1993 
que en 1980, aunque la diferencia se 
debe en gran parte a un cambio de la 
clasificación (se redujeron las cotiza­
ciones de los empresarios y se eleva­
ron las de los trabajadores, pero se 
subieron los salarios brutos al mismo 
tiempo para compensar). En Portugal 
y Bélgica las cotizaciones de los em­
presarios disminuyeron entre 1990 y 
1993 (en el primer caso a pesar de su 
aumento en comparación con las 
cotizaciones de los trabajadores). 
82 
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Capítulo 4 Prestaciones por desempleo e 
incentivos para buscar trabajo 
La persistencia de niveles eleva­
dos de desempleo en la mayoría 
de los países de la Unión a lo largo 
del decenio de 1980 y el crecimiento 
significativo experimentado prácti­
camente en todos los Estados miem­
bros durante el período de recesión 
económica de principios del decenio 
de 1980 han determinado que la aten­
ción se centre tanto en sus causas 
fundamentales como en las conse­
cuencias económicas y sociales. La 
continua preocupación de los pode­
res públicos ha sido, por una parte, 
responder eficazmente a los factores 
que han dado origen al problema y, 
por otra, aliviar los efectos sobre las 
personas afectadas. En ambos aspec­
tos, los sistemas de protección social 
están sujetos a observación perma­
nente. No sólo han tenido que sopor­
tar crecientes presiones financieras y 
administrativas a medida que au­
mentaba el número de personas ne­
cesitadas de ayuda, sino que han sido 
señalados como una de las causas 
principales del alto índice de desem­
pleo. 
En efecto, se ha argumentado am­
pliamente que la generosidad de los 
sistemas de subsidios de desempleo 
y de mantenimiento de los ingresos 
en toda la Unión ha proporcionado 
una alternativa excesivamente atrac­
tiva al empleo, sobre todo en los tra­
bajos mal pagados, y ha dado pocos 
incentivos para buscar trabajo. En 
consecuencia, y según esta opinión, 
las sumas pagadas han tendido a dis­
minuir la oferta efectiva de mano de obra, no necesariamente en el sentido 
de reducir la población activa como 
tal, sino de reducir el número de 
activos que buscan de verdad trabajo. 
De acuerdo con la misma opinión, las 
prestaciones han reducido potencial-
mente la demanda de mano de obra 
al haber establecido un límite inferior 
para los salarios, evitando así que 
éstos disminuyan hasta niveles que 
hagan interesante para las empresas 
el contratar a trabajadores poco cua­
lificados. En otros términos, se alega 
que las prestaciones se han fijado en 
muchos Estados miembros por enci­
ma del nivel que las empresas pueden 
pagar a trabajadores que son capaces 
de contribuir relativamente poco al 
valor añadido, lo que ha significado 
que se han creado demasiado pocos 
puestos para estos colectivos. 
Pocos pueden afirmar seriamente 
que el funcionamiento de los siste­
mas de protección social y la gama 
de prestaciones existentes son la cau­
sa principal, ni siquiera importante, 
del actual nivel de desempleo en la 
Unión que, como se acepta de forma 
general, se debe en gran medida a 
factores macroeconómicos y estruc­
turales. No obstante, es posible que 
dichos sistemas hayan contribuido a 
agravar el problema y a hacer más 
difícil su resolución al evitar efecti­
vamente que los salarios caigan hasta 
un nivel lo bastante bajo como para 
estimular la demanda de mano de 
obra relativamente poco cualificada. El hecho de que una de las crecientes 
preocupaciones del sistema haya 
sido fomentar la creación de empleo 
para la parte inferior de la escala 
salarial, principalmente reduciendo 
el coste de emplear a jóvenes o a 
trabajadores relativamente poco cua­
lificados, colectivos ambos que 
constituyen una gran proporción de 
los desempleados, ha proporcionado 
a los gobiernos una razón adicional 
para reconsiderar la relación entre los 
niveles de los salarios y de las pres­
taciones. 
La tarea que afrontan los gobiernos 
de los países de la Unión es equilibrar 
dos preocupaciones contrapuestas: la 
una, gastar demasiado, y la otra, gas­
tar demasiado poco. En consecuen­
cia, los objetivos de la primera 
postura consisten en: 
- limitar el crecimiento del gasto 
en protección social a la capaci­
dad de la economía para finan­
ciarlo; 
- mantener unos incentivos ade­
cuados para que los desemplea­
dos busquen trabajo; 
- evitar abusos en el sistema, lo 
que es importante no sólo para 
contener el gasto, sino para man­
tener la disposición de la socie­
dad a financiar el gasto público 
en ayudas de mantenimiento de 
los ingresos. 
83-
Capítulo 4 ~ Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Por otra parte, los objetivos de la 
segunda postura son: 
- garantizar a los que no puedan 
encontrar trabajo un nivel de in­
gresos adecuado y aceptable 
para mantenerse ellos mismos y 
a quienes dependen de ellos; 
- dar a los desempleados el sufi­
ciente tiempo para buscar un 
trabajo que se adapte a su forma­
ción y conocimientos específi­
cos, lo que es importante para 
un funcionamiento eficiente del 
mercado de trabajo y para la efi­
ciencia general de la economía; 
- proporcionar acceso a ayuda y 
asesoramiento eficaz a quienes 
buscan trabajo, desarrollando 
servicios de empleo y agencias 
de colocación eficaces (tanto en 
el sector público como en el pri­
vado); 
- mejorar las posibilidades de 
encontrar trabajo de los desem­
pleados y la disposición de las 
empresas a contratarlos, propor­
cionándoles acceso a formación 
y otras medidas activas del mer­
cado de trabajo. 
Este capítulo se ocupa de las medidas 
de mantenimiento de los ingresos de 
que disponen los desempleados en 
los diferentes países de la Unión y, 
específicamente, de la relación entre 
los subsidios de desempleo y las me­
didas de asistencia social, por una 
parte, y los ingresos percibidos mien­
tras se está trabajando, por otra; en 
otros términos, de la tasa de sustitu­
ción, como se denomina técnicamen­
te. Es decir, el interés se centra tanto 
en la posible motivación de los que 
están en activo para dejar de trabajar 
y ser mantenidos por el Estado, como 
en la posible desmotivación de los 
que no están trabajando, bien regis­trados como desempleados o econó­
micamente inactivos, para buscar 
empleo. Dado que el interés principal 
de la política de empleo se centra en 
los que tienen un bajo nivel salarial 
cuando están trabajando, el análisis 
se concentra en este colectivo, sin 
prescindir de la relación entre las 
prestaciones sociales y los salarios de 
los colectivos de mayores salarios. 
Metodología 
El análisis se basa en los resulta­
dos de un modelo de simulación 
de la protección social y los sistemas 
fiscales de cada uno de los Estados 
miembros, desarrollado para la 
Comisión por la Oficina Central de 
Planificación de los Países Bajos. 
Este modelo está diseñado para 
poder calcular las cantidades paga­
das a los desempleados de determi­
nadas características en términos de 
sus niveles anteriores de ingresos, su 
edad, su historial laboral y el número 
de personas que dependan de ellos, 
comparando dichas cantidades con 
su renta disponible cuando tienen 
trabajo. También permite tener en 
cuenta otros factores como las pres­
taciones por vivienda o la asistencia 
social. Sin embargo, al margen de los 
costes de vivienda, el modelo no tie­
ne en cuenta las bonificaciones fisca­
les o los subsidios percibidos, en 
metálico o en especie, que son espe­
cíficos de cada persona, tales como 
los reembolso de gastos de trabajo o 
la subvención de gastos sanitarios, 
como el coste de los medicamentos 
(véase recuadro). 
Si bien este tipo de cálculos es útil 
para arrojar luz sobre los niveles de 
transferencias de renta que reciben 
los desempleados, debe resaltarse 
que revelan sólo una parte del proble­
ma. Aunque indican las cantidades teóricas que se pagan en casos hipo­
téticos, no pueden, por su misma na­
turaleza, mostrar cuánto reciben en 
realidad los desempleados. La única 
forma de descubrirlo es a través de 
una encuesta entre los mismos de­
sempleados, como a través de la En­
cuesta de Hogares de la Comunidad 
establecida por EUROSTAT para 
investigar los ingresos, las condicio­
nes de vida y otras circunstancias de 
los hogares en toda la Unión. 
Se observarán diferencias entre los 
pagos teóricos y los reales, especial­
mente en los casos en los que las 
prestaciones varíen con las circuns­
tancias personales, estén sometidos a 
diversas normativas que restrinjan el 
derecho a su percepción, o estén 
sujetos a comprobación de recursos. 
En concreto, una tendencia común en 
muchos Estados miembros al persis­
tir un alto desempleo ha sido el endu­
recimiento de las normas que regulan 
la continuidad del derecho de los de­
sempleados a recibir prestaciones 
mientras siguen en esa situación (por 
lo que respecta a la obligación de 
buscar trabajo de forma activa y a la 
de aceptar empleos adecuados cuan­
do se les ofrecen). La forma en que 
se aplican en la práctica estas normas 
en los diferentes Estados miembros 
es difícil de juzgar por el modo en 
que están expresadas, y sólo puede 
determinarse examinando casos 
reales. 
Este punto debe recordarse a lo largo 
de todo el análisis y es un factor 
potencialmentc importante para va­
lorar los resultados obtenidos, espe­
cialmente las comparaciones entre 
Estados miembros que pueden tener 
parecidas normas para definir los de­
rechos a percibir las prestaciones, 
pero en cambio, muy diferentes gra­
dos de puesta en vigor. 
84 
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
El método y los datos utilizados 
El análisis del presente capítulo se basa en buena parte en un modelo del sistema de protección 
social y fiscal desarrollado por la Oficina Central de Planificación de La Haya para ios servicios 
de la Comisión. Permite estimar los impuestos y las cotizaciones sociales pagaderas por una 
sola persona, por un matrimonio y por una pareja con dos hijos de diferentes niveles de ingresos 
brutos. Asimismo, permite calcular la prestación por desempleo o la asistencia social que 
pueden recibir estas personas, teniendo en cuenta su edad, su historial laboral y el tiempo que 
han estado desempleadas. Los nuevos Estados miembros no se incluyeron en el ejercicio y, por 
tanto, no se consideran en el análisis. No obstante, sí se incluyó una selección de tres estados 
de Estados Unidos y se han utilizado los cálculos correspondientes a Nueva York para 
representar a este país en el análisis, aunque debe subrayarse que los impuestos, las prestaciones 
y, por tanto, las tasas de sustitución varían de unos estados a otros. En el caso de Italia, donde 
la asistencia social (a diferencia del seguro social) se organiza a escala regional y varía en lo 
que respecta a la cuantía y las condiciones de pago, las estimaciones correspondientes a una 
persona que no tiene derecho a percibir las prestaciones del seguro social (o cuyo derecho ha 
expirado) corresponden a Liguria, una región que tiene un PIB per capita algo inferior a la 
media del norte de Italia y un nivel de desempleo superior a la media, pero que cuenta con un 
régimen de asistencia social bien desarrollado. Así, los datos de Liguria pueden resultar 
indicativos de otras partes del norte de Italia, pero pueden muy bien diferir significativamente 
respecto a la situación del sur del país. En cuanto a España, cuya organización de la asistencia 
social también tiene un carácter regional, las estimaciones corresponden a Aragón, una región 
que tiene un PIB per capita superior a la media y un nivel de desempleo inferior a la misma. 
En el cálculo se han considerado los efectos que producen las prestaciones por vivienda en la 
tasa de sustitución, suponiendo que la persona en cuestión abona un alquiler medio (aunque las 
estimaciones de lo que constituye la media resultan meramente aproximativas debido a la falta 
de datos fiables). Por tanto, la tasa de sustitución se define como la renta disponible obtenida 
mientras se está trabajando respecto a la renta disponible en situación de desempleo, añadién­
dose y deduciéndose en cada caso las prestaciones y los costes de vivienda a la renta disponible 
(para más información, véase el apartado sobre los costes de la vivienda). Otros costes, como 
los del cuidado de los hijos, los de desplazamientos al trabajo (no se incluye el coste de los 
desplazamientos realizados para buscar trabajo) o los gastos motivados por el trabajo no se 
consideran en los cálculos, debido en parte a las dificultades que supone estimarlos y a las 
grandes diferencias que existen entre personas que se encuentran, por lo demás, en circunstan­
cias semejantes, aunque en ocasiones pueden tener un efecto significativo en las tasas de 
sustitución (por ejemplo, si las mujeres deben pagar el cuidado de sus hijos para aceptar un 
empleo). 
El salario bruto medio de un obrero industrial, calculado por la OCDE, se ha adoptado como 
referencia para comparar las tasas de los diferentes Estados miembros y evaluar su evolución 
a medida que varían los ingresos y las circunstancias familiares. Aunque podrían haberse 
utilizado otras cifras para la media, debe destacarse que los resultados dependen mínimamente 
de la cifra concreta elegida como referencia. En concreto, su elección no significa que los 
resultados sean aplicables en exclusiva a los trabajadores del sector industrial o a los trabaja­
dores a tiempo completo. De hecho, al interpretar los resultados de los perceptores de ingresos 
bajos, debe tenerse en cuenta que un gran número de trabajadores, sobre todo las mujeres, 
trabajan a tiempo parcial y, por tanto, pueden obtener un salario que represente únicamente una 
pequeña proporción de la media aquí definida. 
No obstante, ha de considerarse también que la situación respecto al pago de impuestos y la 
recepción de prestaciones de una mujer casada que vive con su marido puede diferir de la de 
una soltera, por lo que, en este último caso, no puede suponerse que los cálculos son 
necesariamente aplicables. 
-85-
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Otra observación es que el modelo y 
el análisis se refieren a un período de 
tiempo específico, julio de 1993, y 
aunque los resultados deberían ser 
generalmente válidos para períodos 
posteriores, especialmente en las 
comparaciones internacionales, del^e 
tenerse en cuenta también que desde 
entonces se han introducido en algu­
nos Estados miembros cambios en 
los tipos impositivos y en las presta­
ciones que podrían alterar los resul­
tados. Además, el modelo sólo se 
refiere a los 12 países que pertene­
cían a la Unión en 1993 y no cubre 
todavía a los tres nuevos Estados 
miembros. Sin embargo, y a efectos 
comparativos, el modelo comprende 
tres Estados de EEUU y los resulta­
dos correspondientes a Nueva York 
que se incluyen aquí (aunque los re­
sultados de los otros dos Estados son 
bastante similares). 
Otra consideración es que los casos 
incorporados al modelo se limitan a 
una persona soltera, una pareja en la que sólo trabaje un miembro, y una 
pareja con dos hijos. Aunque esto 
permite analizar la mayoría de los 
casos, el modelo excluye a las parejas 
en las que ambos miembros trabajan 
y, de forma específica, a las mujeres 
casadas que trabajan, que reciben un 
trato distinto en los sistemas de im­
puestos y prestaciones de los distin­
tos países. En los estudios se ha 
observado que en su decisión suele 
influir la cantidad de impuestos que 
tienen que pagar, por una parte, y las 
prestaciones que reciben, por otra. 
Aunque en muchos casos pueden es­
tar sujetas a los mismos tipos impo­
sitivos y tener derecho a unas 
prestaciones de la misma cuantía que 
los solteros, esto no es siempre así, y 
su exclusión limita significativamen­
te el análisis (como se indica más 
adelante, alrededor de un 25% de los 
desempleados de la Unión eran mu­
jeres casadas). 
Aunque la parte principal del análisis 
se ocupa de la estimación y compa-
31 Proporción de varones y mujeres desempleados en 
los Estados miembros, 1994 
% del total de desempleados ración de la renta disponible del tra­
bajo y del desempleo en casos hipo­
téticos, un importante punto de 
partida es el examen de las caracte­
rísticas reales de los desempleados 
de la Unión con objeto de determinar 
los casos más corrientes en la prácti­
ca. Ésta es una forma, al menos, de 
aproximar el modelo de simulación a 
la realidad. 
Características 
de los 
desempleados 
En 1994, último año del que se 
dispone de datos detallados (de 
la Encuesta de las fuerzas de trabajo 
— EFT — de la Comunidad), casi 
17,7 millones de personas estaban en 
paro en la Unión (de 12 Estados 
miembros). Algo más de la mitad 
(52%) eran varones y algo menos de 
la mitad eran mujeres, de las que casi 
la mitad (el 49%) estaban casadas. 
Estas cifras varían algo de unos 
Estados miembros a otros. La pro­
porción de varones iba desde el 63% 
en Irlanda y el 67% en el Reino 
Unido, hasta el 47% en Dinamarca y 
el 43% en Grecia, mientras que la 
proporción era superior a la mitad en 
siete de los doce países, con las 
excepciones, además de Irlanda 
y Reino Unido, de España, 
Luxemburgo y Países Bajos, aunque 
en todos estos casos la cifra era sólo 
ligeramente superior al 50% (véase 
gráfico 31). 
Sin embargo, debe observarse que, en lo 
que concierne a las mujeres, una impor­
tante proporción de las que están sope­
sando si trabajar o no, y que no están 
estudiando o en formación no se registran 
oficialmente como desempleadas, en el 
sentido de estar bascando trabajo de 
-86 
Capítulo 4 ~ Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
forma activa, sino que están registradas 
como económicamente inactivas. En 
otras palabras, muchas de las mujeres 
que empiezan a trabajar cada año han 
pasadocierto tiempo cuidando a sus hijos 
u ocupándose de otras responsabilidades 
familiares. Como tales, en la mayoría de 
los casos no recibirán prestaciones socia­
les, salvo quizá ayudas de maternidad 
que en todos los Estados miembros de la 
Unión se pagan solamente durante un 
período limitado, relativamente corto 
(véase el Capítulo 7 de este Informe). En 
consecuencia, en muchos casos no están 
sujetas a la influencia del volumen de 
subsidios de desempleo en relación con 
los ingresos que podrían recibir si traba­
jaran. Sin embargo, probablemente sí lo 
están a la influencia de los impuestos y 
las cargas sociales que ellas, y en algunos 
casos sus maridos, tienen que pagar de 
los salarios brutos que pueden obtener. 
Se trata de una cuestión que no se aborda 
aquí, pero su importancia debe tenerse en 
cuenta al evaluar el efecto potencial de 
los sistemas de protección social sóbrela 
motivación para buscar trabajo (la escala 
de deducciones de los ingresos brutos en 
toda la Unión se examina en El empleo 
en Europa 1995, parte 3, sección 1). 
Casi el 28% de los desempleados de 
los Estados miembros en su conjunto 
eran menores de 25 años; la propor­
ción de hombres era muy parecida a 
la de mujeres. Menos del 8%, sin 
embargo, eran menores de 20 años. 
También la proporción de los meno­
res de 25 años frente al total de los 
desempleados variaba dentro de la 
Unión, desde alrededor del 40% en 
Grecia e Italia hasta el 23% en 
Dinamarca y sólo el 13% en 
Alemania. De estos, un 43% en el 
conjunto de la Unión estaba buscan­
do su primer trabajo, es decir, no 
tenía historial laboral, que en muchos 
Estados miembros constituye un re­
quisito para tener derecho a subsidio 
de desempleo; también aquí la cifra 
varía entre mis del 70%- en Grecia e Italia (lo que significa que en estos 
dos países alrededor de un 30% del 
total de los desempleados eran meno­
res de 25 años y no habían tenido 
antes un empleo), hasta sólo el 14% 
en Alemania y el 10% en Dinamarca 
(véase gráfico 32). 
De los desempleados de 25 años o 
más, una parte significativa tenía en­
tre 25 y 34 años. En el conjunto de la 
Unión, este colectivo suponía en 
1994 algo más del 30% del total de 
desempleados, con pocas diferencias 
entre los Estados miembros. Por con­
siguiente, esto significa en la práctica 
que una media del 60% de los para­
dos de la Unión tenía menos de 
35 años, aunque en general, en ma­
yor proporción en los Estados miem­
bros del sur que en los del norte. Otro 
20% estaba entre los 35 y los 44 años, 
en este caso más en los países del 
Norte (algo menos del 25%), y me­
nos en el Sur (algo menos del 15% en 
Grecia e Italia y el 17% en España). En consecuencia, sólo aproximada­
mente un 20% de los desempleados 
de la Unión tenía 45 años o más en 
1994. En este caso, existen marcadas 
diferencias entre los Estados miem­
bros, estando la media de la Unión 
aumentada por las cifras relativa­
mente elevadas de dos de los países 
grandes, Alemania y Reino Unido, 
mientras en todos los demás países, 
menos esos dos y Dinamarca, la pro­
porción era inferior al 20%. En 
Alemania, la cifra alcanzaba el 35% 
y en el Reino Unido, el 26%. 
Por lo tanto, y en resumen, existe un 
alto grado de diferencia entre los paí­
ses de la Unión en la composición de 
los desempleados por edades, aun­
que en la mayoría de los Estados 
miembros, una importante propor­
ción tenía menos de 25 años, bastante 
más de la mitad menos de 35, y sólo 
una parte relativamente pequeña te­
nía 45 años o más. Esto tiene conse­
cuencias para el nivel de prestaciones 
que perciben normalmente los que 
32 Proporción de personas menores de 25 y menores 
de 35 años con respecto al total de désempleados 
en los Estados miembros, 1994 
.% del total de varones % del total de mujeres ^ g0 
desempleados desempteada¿ 
25-34 80 
Sin datos de L 
-87 
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
están sin trabajo, que en algunos paí­
ses varía con la edad y con el historial 
laboral. 
Una parte importante de los desem­
pleados de la Unión pertenecientes a 
todos los grupos de edad lleva mucho 
tiempo en paro. Casi la mitad (48%) 
del total de desempleados existente 
en 1994 lleva un año o más sin traba­
jo y aproximadamente la mitad dos 
años o más. La primera cifra iba des­
de más del 60% en Italia y algo me­
nos de esta cifra en Bélgica e Irlanda, 
hasta menos del 40% en Francia y 
alrededor del 30% en Dinamarca y en 
Luxemburgo (gráfico 33). 
Tal vez sea más importante desde el 
punto de vista de este análisis el he­
cho de que bastante menos de la mi­
tad (42%) de los registrados como 
desempleados, conforme a la defini­
ción normalizada internacional de la 
OIT de estar disponible para trabajar 
y buscando trabajo de forma activa, 
estaba percibiendo prestaciones o 
subsidios en 1994, alrededor del 70% 
o más en Bélgica, Dinamarca, 
Alemania e Irlanda, y menos del 10% 
en Grecia e Italia, sólo parcialmente 
a causa de la alta proporción de me­
nores de 25 años (en Italia sólo el 
11% de los desempleados de 25 o más años recibía prestaciones) (grá­
fico 34). 
Además, sólo el 23% de los menores 
de 25 años de toda la Unión estaba 
percibiendo prestaciones, dos tercios 
o más en Bélgica, Alemania e 
Irlanda, pero menos del 15% en 
España, menos del 10% en Portugal 
y sólo el 2-3% en Grecia e Italia. 
Al mismo tiempo, debe señalarse que 
muchos de los que reciben el subsi­
dio de desempleo en la Unión no 
están registrados oficialmente como 
parados de acuerdo con la definición 
internacional normalizada. Algunos 
han encontrado ya trabajos que 
comenzarán en una fecha posterior, 
otros pueden no estar en disposición 
de trabajar en un futuro inmediato, 
como exige la definición de la OIT, 
y otros pueden no estar buscando em­
pleo de manera activa en el sentido 
de hacer algo tangible para buscar 
trabajo. También está comprobado 
que es más probable que se produz­
can estas situaciones en el norte de la 
Unión que en el sur, donde los crite­
rios de acceso a las prestaciones o a 
las ayudas parecen ser más restricti­
vos (véase el El empleo en Europa 
1994, Capítulo 1). Al mismo tiempo, los desempleados 
de determinados Estados miembros 
meridionales pueden recibir otros 
tipos de ayudas de mantenimiento de 
los ingresos, como la Cassa Integra-
zione en Italia o ayudas de las Admi­
nistraciones autonómicas en España, 
que no necesariamente se consideran 
como subsidios de desempleo en la 
Encuesta de las fuerzas de trabajo. 
Estas ayudas no se toman en consi­
deración en el presente análisis. 
No obstante, el número relativamen­
te escaso de personas registradas en 
algunos Estados miembros como re­
ceptores de ayudas de mantenimien­
to de los ingresos cuando están en 
paro constituye un punto importante 
a recordar cuando se interpreten las 
estimaciones del importe de las pres­
taciones que teóricamente se tiene 
derecho a percibir de acuerdo con las 
normativas en vigor. Por lo tanto, 
concretamente en el sur de la Unión, 
el cálculo de las prestaciones y de las 
tasas de sustitución no parece tener 
mucha importancia en la mayoría de 
los casos. 
33 Porcentaje de los desempleados que lleva 1 año 
o más sin trabajar en los Estados miembros, 
1904 
f% del tataf de desempteados 34 
Ë12 B DK D GR E F IRL I L NL P UK 100 Porcentaje de los desempleados que reciben 
prestaciones por desempleo contributivas o 
asistenciales en los Estados miembros, 1994 
"" % del total de desempteados 
-88-
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
El potencial 
de ingresos de 
los desempleados 
Otro punto que precisa aclaración 
es el nivel salarial normal de los 
desempleados cuando están trabajan­
do o los salarios que probablemente 
pueden conseguir cuando encuentran 
trabajo. También esta pregunta única­
mente puede responderse satisfacto­
riamente realizando una encuesta a los 
afectados. Lamentablemente, la 
Encuesta Comunitaria de las fuerzas 
de trabajo no contiene detalles de los 
ingresos. La Encuestas de Hogares de 
la Comunidad incluye esa informa­
ción, pero en el momento de redactar 
este informe no se disponía aún de los 
primeros resultados. 
No obstante, se puede obtener algu­
nos indicios sobre el potencial de 
ingresos de los desempleados a partir 
de su nivel educativo, datos que sí 
contiene la EFT de la Comunidad. 
Ésta indica, como es bien sabido, que 
es probable que los desempleados 
tengan menos nivel educativo y me­
nos años de escolarización o de for­
mación profesional que los que están 
en activo. Sin embargo, también in­
dica que una proporción significativa 
de los desempleados tienen una for­
mación educativa y profesional supe­
rior a la escolarización básica y que 
algunos poseen incluso títulos uni­
versitarios. 
En 1994, la mitad de los parados 
había terminado sólo la educación 
básica y no tenía más estudios o for­
mación profesional, en comparación 
con el 36% en el caso de los que están 
trabajando. Esta cifra, sin embargo, 
era por lo general mucho más alta en 
los países meridionales de la Unión, 
juntamente con Irlanda, que en los septentrionales. En Portugal llegaba 
a ser del 80%, en Irlanda sólo un poco 
menos, en España, de más del 70% y 
en Italia, de más del 60%, aunque en 
Grecia era sólo del 47%. Sin embar­
go, en todos estos países la propor­
ción relativa de los activos que sólo 
teman educación básica era también 
comparativamente alta, si bien me­
nor que en el caso de los desemplea­
dos (más del 70% en Portugal, más 
del 60% en España y más del 50% en 
Italia, pero menos del 45% en 
Irlanda). Por el contrario, en 
Dinamarca y Países Bajos era infe­
rior al 30%, y en Alemania, inferior 
al 20%, datos que reflejan en cada 
caso la proporción relativamente ele­
vada de los que siguen estudiando 
más allá de la educación básica, 
mientras que en la mayoría de los 
restantes Estados miembros del nor­
te, con la excepción de Bélgica y 
Reino Unido, dicha proporción era 
inferior a la mitad (gráfico 35). Por término medio, alrededor de un 
tercio de los desempleados de la 
Unión había completado en 1994 un 
curso educativo o de formación pro­
fesional más avanzado que la educa­
ción básica pero inferior al nivel 
universitario, más de la mitad en 
Dinamarca y Países Bajos, y más del 
60% en Alemania, pero menos del 
20% en Irlanda y menos del 15% en 
España, Portugal e Italia. 
En la Unión en su conjunto, por lo 
tanto, alrededor del 16% de los de­
sempleados en 1994 eran titulados 
universitarios o equivalentes (en 
comparación con el 26% de los que 
están en activo). Este colectivo 
podría muy bien ser capaz de obtener 
niveles salariales relativamente ele­
vados. Sin embargo, por lo general, 
en la Unión el nivel medio probable 
de ingresos de los desempleados 
cuando están trabajando es inferior a 
la media, aunque quizá no tanto 
como se sugiere en ocasiones; excep­
to en el caso de las mujeres, cuyos 
35 Distribución porcentual de los desempleados y los 
ocupados según su nivel de estudios eá los Estados 
miembros, 1994 
% del total de desempleados % det total de 
I Nivel básico • Nivel secundario superior Q Nivel universitario 
111 100 
¡80;; 
ieoi 
v4p¡;¡ 
Mi!» 100 
mm 
¡ÜI 
WCÊ 
mm 
Eli B DK O OR E f IRL < NL P UK 
Sin datos de L £14 8 DK 0 OR e F «L ï «t * «ï 
89 
Capñulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
ingresos medios son significativa­
mente inferiores a los de los hombres 
en la mayoría de los Estados miem­
bros. 
Tasas de 
sustitución 
correspondientes 
a los ingresos 
medios 
De la exposición precedente 
pueden deducirse que la perso­
na desempleada representativa de la 
Unión tiene menos de 35 años, puede 
ser tanto mujer como hombre y, 
cuando trabaja, tiene unos ingresos 
inferiores a la media, probablemente 
bastante inferiores. No obstante, 
como punto de partida para el análi­sis de las ayudas de mantenimiento 
de los ingresos de que disponen los 
desempleados en los diferentes 
Estados miembros, es útil examinar 
el nivel de transferencias pagaderas 
al receptor de ingresos medios. Esto 
ofrece en cierto modo un nivel de 
referencia con el que comparar los 
pagos efectuados en niveles salaria­
les bajos (las cifras de ingresos me­
dios que se utilizan se refieren al 
salario bruto de un obrero industrial 
en los distintos países de la Unión en 
1993 y proceden de la OCDE; véase 
recuadro anterior). 
La hipótesis básica es que la persona 
en cuestión tiene derecho al subsidio 
de desempleo durante el máximo pe­
ríodo que permite su historial laboral 
y que allí donde las prestaciones se 
calculan de acuerdo con los ingresos 
anteriores, la cifra que se utiliza es la 
media de 1993 como se definió ante­
riormente. Esto tiende a sesgar al alza 
la estimación de la cantidad recibida 
a causa de la inflación, lo cual signi-
36 Tasa de sustitución en el caso de una persona 
soltera cuyas ganancias eran iguales a la média* 
„ ^ Tasa de sustitución (%) 100 r 
6 meses de desempleo 
I1É 
wm 
¡I! 
Wm 2 años de desempleo 
I n 100 
ñ id 
mm¡ 
4i4Q;:; 
ill 
B DK O GR E F IRL I L NL P UKUS 6 OK 0 Ôft g F IRL I L NL P UKUS 
* Persona de 35 afk* que ha trabajado durante 10 aftan en el caso de 1, la estimación de 2 
altos de desempleo se refiere a Liguria fica, en la práctica, que los ingresos 
precedentes en los que se basan las 
prestaciones son inferiores a los in­
gresos actuales. En la mayoría de los 
casos, sin embargo, el sesgo suele ser 
reducido, tanto debido a la tasa rela­
tivamente baja de inflación de 1993 
— salvo en Grecia, donde fue de más 
del 14% mientras que en la Unión fue 
aproximadamente del 4% —, como a 
que los ingresos anteriores en cues­
tión se calculan normalmente a partir 
de los tres o seis meses previos y no 
del año anterior (sólo en Portugal se 
calculan de acuerdo con el último 
año, mientras que en Grecia, donde 
la inflación es mucho más alta que en 
cualquier otro país, son los del mes 
anterior). Sin embargo, a medida que 
aumenta el período de desempleo, 
aumenta el sesgo ascendente, dado 
que el importe de las prestaciones o 
subsidios recibidos se basa cada vez 
más en un nivel de ingresos que va 
decreciendo a causa de la inflación 
en comparación con los salarios que 
la persona en cuestión percibiría si 
volviera a trabajar exactamente en el 
mismo tipo de trabajo. Por consi­
guiente, los cálculos de la tasa de 
sustitución son muy importantes en 
el caso de la fase inicial de desem­
pleo, y algo menos significativos en 
el de los períodos largos de paro. 
En 1993 la tasa de sustitución — o la 
renta disponible que se percibe en 
prestaciones y asistencia cuando se 
está en paro en relación con lo que se 
percibe cuando se trabaja — de un 
trabajador de 35 años sin familia a su 
cargo que se ha quedado sin empleo 
y que percibía el salario medio cuan­
do trabajaba, con un historial laboral 
de 10 años (la edad exacta, en la 
medida en que la persona en cuestión 
tenga 25 años o más, y el número 
exacto de años de actividad, en la 
medida en que sean más de uno o dos, 
tienden a influir relativamente poco 
en los resultados en casi todos los 
-90-
Capñulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
países, como se explica más 
adelante), iba desde el 85% en 
Luxemburgo, aproximadamente el 
80% en Francia y España y algo me­
nos en Portugal (aunque no debe 
olvidarse lo indicado anteriormente 
sobre el número relativamente redu­
cido de perceptores de prestaciones) 
hasta el 48% en Grecia, 44% en 
Irlanda y sólo algo más del 41% en 
el Reino Unido (véase gráfico 36). 
En los dos últimos países menciona­
dos, contrariamente a los otros de la 
Unión, los subsidios de desempleo se 
calculan totalmente (en el Reino 
Unido) o principalmente (en Irlanda) 
como suma a tanto alzado más que 
como porcentaje de los ingresos pre­
vios cuando se trabajaba. Dicha 
suma se calcula para que pueda satis­
facer las necesidades básicas de los 
individuos o familias afectados más 
que para sustituir, en cierta forma, los 
ingresos previos, como es el caso en 
otros Estados miembros. 
En el resto de los Estados miembros, 
en dos casos — Dinamarca y Países 
Bajos —, el importe neto recibido por la 
persona en cuestión cuando está en paro 
ascendía a más del 70-75% de la renta 
disponible cuando estaba trabajando, en 
Bélgica y Alemania a más del 60% y el 
Italia al 55% (aunque en este caso existe 
una amplia gama de diferentes mecanis­
mos de ayuda de mantenimiento de los 
ingresos, de los que se ha elegido sólo 
uno a los efectos del cálculo, a saber, la « 
prestación por movilidad », a la que 
tienen derecho los trabajadores que ha­
yan perdido su empleo debido a la 
reconversión industrial). 
A título comparativo, la tasa de sus­
titución de Estados Unidos (repre­
sentado aquí por el Estado de Nueva 
York) era ligeramente superior al 
50% en el caso del mismo tipo de 
persona, inferior a la de todos los Estados miembros, excepto Irlanda y 
Reino Unido. 
En todos los Estados miembros, la 
cantidad recibida en forma de presta­
ciones por desempleo sigue siendo la 
misma al menos durante los seis pri­
meros meses y en todos, menos en 
España, se mantiene en el mismo ni­
vel al menos durante el primer año. 
En España la cantidad disminuía 
al cabo de 180 días en un 10% con 
respecto a los ingresos precedentes, 
para mantenerse en esta tasa reducida 
durante otros 18 meses (aunque la 
tasa era menor en el caso de las per­
sonas que tenían historiales de em­
pleo inferiores a unos seis años, 
reduciéndose la duración de la pres­
tación en dos meses por cada bloque 
de 180 días menos de empleo). 
Sin embargo, al cabo de un año, cuando 
las prestaciones basadas en seguros sue­
len empezar a agotarse, la cantidad reci­
bida se reduce en la mitad de los países, 
pero se mantiene igual que al principio en Dinamarca, Francia, Países Bajos y 
Portugal, así como en Irlanda y en el 
Reino Unido. En los demás países, es 
inferior cuando las prestaciones de segu­
ro social se sustituyen por asistencia 
social o formas básicas de mantenimien­
to de los ingresos. En Grecia, donde no 
existen unos ingresos mínimos garanti­
zados, la prestación de seguro se reducía 
en un 50% durante tres meses en el caso 
de la persona en cuestión, y se sustituía 
después por una cantidad muy baja a 
tanto alzado, equivalente aproximada­
mente a sólo el 7% de la renta disponible 
cuando 1 a persona en cuestión está traba-
jando (aunque era superior en el caso de 
los demandantes del primer empleo). En 
Italia la situación es distinta en el norte y 
el sur del país, así como en el caso de los 
trabajadores jóvenes y los de edad avan­
zada, Jos que viven en zonas asistidas del 
Sur o los que tienen 40 años o más y 
reúnen las condiciones para recibir pres­
taciones de seguridad social durante un 
año más; otros, en cambio, tienen que 
recurrir a la asistencia social gestionada 
a escala regional. Las condiciones unidas 
37 Tasa de sustitución en el caso de un matrimonio 
con dos hijos cuyas ganancias eran iguales a la 
media* 
Tasa se sustitución (%) 
6 meses de desempleo 2 años de desempleo 100 
80 
60 
40 
20 -i 100 
80 
I 60 
40 
20 
B DK O GR E F IRL I L NL P UK US B OK D GR E F IRL I L M. P UK US 
* Persona de 35 anos que ha (rebajado Airante 10 arios; en el caso de I, la estimación de 2 
afios de desempleo se refiere a Liguria 
91 
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
x-'AWMWM&sAvai&wiea^ 
a esta última y el importe de los pagos 
varían por regiones pero, en general, el 
desempleado recibe una cantidad sustan-
cialmente inferior que cuando se acoge a 
la prestación por desempleo (en Liguria, 
la región elegida como ejemplo—véase 
recuadro, más arriba — la tasa de susti­
tución se redujo a la mitad en el caso de 
la persona examinada). 
La reducción de las medidas de mante­
nimiento de los ingresos al cabo de un 
año era también especialmente marcada 
en Luxemburgo, donde la tasa de susti­
tución disminuía del 85% al 45%, y en 
Bélgica, donde disminuía aproximada­
mente en un 20%. En cambio, la reduc­
ción tanto en Alemania como en Francia 
era relativamente pequeña — de sólo 
6- / puntos porcentuales — lo cual 
significa que la diferencia entre lo que se 
percibe en concepto de seguro de desem­
pleo y en concepto de asistencia social es 
escasa. 
Después de otros seis meses (en total, 
dieciocho meses de desempleo), la tasa 
de sustitución de los Países Bajos se 
reducía en 17,5 puntos porcentuales 
(aunque si habían pagado cotizaciones 
durante 15 años, en lugar de 10, la reduc­
ción se aplazaba otros seis meses, y seis 
meses más por cada bloque adicional de 
cinco años de cotización). En Portugal, 
donde la duración de las prestaciones 
basadas en el seguro está relacionada con 
la edad, más que con las cotizaciones, la 
tasa se reducía del 79% al 42% después 
de 18 meses, en el caso de las personas 
de 35 años (en el caso de las personas de 
40 años, la reducción se habría practicado 
al cabo de 21 meses y, en el de las 
personas de 45 años o más, después de 
dos años). En Francia, después de 20 me­
ses de desempleo la tasa se reducía en 
7 puntos porcentuales. 
Al cabo de dos años de desempleo, en el 
caso de una persona que recibiera el 
salario medio cuando estuviera trabajan­
do, la ayuda neta recibida en concepto de mantenimiento de los ingresos era infe­
rior a la mitad de la renta disponible que 
percibía cuando trabajaba en siete 
Estados miembros, aunque superior al 
40% en todos excepto en Grecia y en 
Italia, y entre el 55% y el 60% en otros 
dos: Alemania y los Países Bajos. En 
cambio, en tres países, Dinamarca, 
España y Francia, se mantenía por enci­
ma del 70% de la renta disponible incluso 
después de este período de tiempo (grá­
fico 36). 
Después de más de dos años de desem­
pleo, la tasa de sustitución de Francia se 
reducía al 64%, seguida de otra reduc-
ción hasta el 55% al cabo de otros cuatro 
meses, mientras que en España, la perso­
na en cuestión tenía que acogerseaplanes 
autonómicos de asistencia social, lo cual 
implicaba una disminución importante 
de la cantidad recibida (en la comunidad 
autónoma de Aragón, tomada como 
ejemplo en el análisis, la tasa de sustitu­
ción se reducía a sólo el 23% en este 
caso). En Portugal, donde, al igual que en 
Grecia, no existen unos ingresos míni­
mos garantizados para quienes no tienen 
empleo, la tasa caía hasta cero. 
En comparación, en Estados Unidos, 
después de dos años de paro, la tasa de 
una persona de las mismas características 
era de sólo el 30% de la renta disponible 
que percibía cuando trabajaba, significa­
tivamente por debajo del nivel de los 
países de la Unión Europea, a excepción 
de los del Sur. 
El efecto de las 
personas a cargo 
En los Estados miembros en los 
que la cantidad que se recibe en 
el momento inicial del desempleo 
tiene relación con los ingresos pre­
vios, ésta suele ser independiente de 
las circunstancias familiares, excep­to en lo que pueda afectar a otras 
prestaciones o subsidios a los que se 
tenga derecho, tales como en concre­
to la ayuda de vivienda, como se 
indica más adelante. De hecho, dado 
que la renta disponible cuando se 
trabaja tiende a ser mayor en el caso 
de los trabajadores que tienen perso­
nas a su cargo que en el de los que no 
las tienen debido a los menores tipos 
impositivos aplicables, la tasa de sus­
titución puede ser menor en el caso 
de los primeros que en el de los se­
gundos. No obstante, el efecto de los 
impuestos sobre la renta disponible 
se compensa en cierta medida por el 
hecho de que, cuando se tienen hijos, 
los subsidios que se perciben por 
ellos suelen ser los mismos se esté 
trabajando o no (en otras palabras, al 
añadir una misma suma a las cantida­
des en los dos casos mencionados, la 
tasa de sustitución aumenta). 
Por lo tanto, en el caso de una persona 
que se quedara sin trabajo en 1993 la tasa 
de sustitución era inferior si tenía cónyu­
ge e hijos a su cargo en Bélgica, España, 
Francia y Portugal (gráfico 37). En la 
mayoría de los otros países, dicha tasa era 
significativamente superior diez puntos 
porcentuales o más. Éste era el caso en 
concreto de Irlanda y Reino Unido, de­
bido a la mayor necesidad detectada de 
ayuda de mantenimiento de los ingresos 
de las personas que tenían familia que de 
las que no la tenían. Así, en ambos países 
la tasa de sustitución era en 1993 superior 
en unos 30 puntos (más del 70% en 
términos de la cantidad percibida) en el 
caso de una persona casada con dos hijos 
que en el de una persona soltera. 
En el Reino Unido, sin embargo, la ma­
yor suma que se percibe en esas circuns­
tancias refleja también el hecho de que 
las transferencias a los desempleados 
cubren los gastos de vivienda, los cuales, 
a su vez, se supone en el análisis que 
tienden a aumentar con el tamaño de la 
familia, cualquiera que sea el nivel de 
MJU»A>t>«maftBIWW¿«gSW*»* 
92 
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
ingresos percibidos mientras se está tra­
bajando. Como se describe más adelante 
de forma más completa, estas transferen­
cias pueden representar una proporción 
significativa de la renta disponible de los 
desempleados en el Reino Unido y pue­
den modificar radicalmente el cuadro 
comparativo de las tasas de sustitución. 
Las prestaciones por vivienda constitu­
yen también un factor importante en ca­
sos concretos en Dinamarca, Alemania, 
Francia, Irlanda y Países Bajos. 
Al tener en cuenta las circunstancias fa­
miliares, se reducen las diferencias entre 
los niveles relativos de prestaciones de 
los Estados miembros. En todos los paí­
ses excepto Bélgica, Grecia e Italia, la 
renta disponible que percibía un parado 
que ganara el salario medio y que tuviera 
una familia a su cargo con dos hijos, era 
el 70% o más de la renta disponible que 
percibía cuando estaba trabajando. En 
Dinamarca y Luxemburgo, llegaba al 
90% (en el primer país a causa de los 
subsidios de vivienda). En Bélgica e 
Italia, la proporción era ligeramente infe­
rior al 70%(66% en ambos casos), mien­
tras que Grecia era el único país de la 
Unión en el que la tasa de sustitución era 
sustancialmente inferior al 70% (55%). 
Por el contrario, en los Estados Unidos la 
tasa de sustitución de una persona de 
dichas características era en 1993 inferior 
al 50%, menor que la de todos los países 
de la Unión Europea, incluyendo Grecia 
El nivel de la ayuda de mantenimiento de 
los ingresos en este caso no suele variar 
significativamente a medida que aumen­
ta el periodo de desempleo. Sólo en 
Grecia y Portugal, la cantidad neta perci­
bida se reducía en más de un 10% des­
pués de dos años de paro, en el último 
país en un 25%, para llegar a algo menos 
del 40% de la renta disponible que se 
percibía mientras se estaba trabajando. 
Sin embargo, éstos son los dos únicos 
países de la Unión en los que la tasa de 
sustitución después de dos años de paro era inferior al 66% en 1993. En compa­
ración, en Estados Unidos dicha tasa as­
cendía sólo al 57% de la renta disponible 
en el caso de una persona que percibiera 
el salario medio, aunque la cantidad neta 
de ayuda de mantenimiento de los ingre­
sos que se percibe por una familia con 
dos hijos era mayor en el caso de los 
períodos largos de desempleo que en los 
relativamente cortos. 
Períodos de 
desempleo más 
prolongados 
En Estados Unidos, la cantidad 
neta que se percibe no variaba si 
el período de desempleo duraba más 
de dos años. Éste era también el caso 
en la mayoría de los países europeos, 
salvo en España y en Francia, como 
se ha indicado, y en Portugal (gráfi­
cos 38 a 49, que ilustran, en el caso 
de cada Estado miembro, la varia­
ción del importe neto de las ayudas 
que se perciben en función de las 
distintas circunstancias familiares y 
considerando períodos de desempleo 
de duración diferente; en estos casos, 
se supone que los ingresos cuando se 
trabaja son el 75% del salario medio 
como se ha definido anteriormente, 
lo cual es más representativo de la 
realidad, aunque la forma en que va­
rían las cantidades percibidas sería 
bastante parecida en los distintos ni­
veles salariales). 
En Portugal, que constituye el caso más 
extremo, la cantidad que podía recibir 
tanto una persona soltera como una pa­
reja casada, en ambos casos en paro, era 
nula después de dos años de desempleo, 
mientras que en el caso de una persona 
que tuviera dos hijos a su cargo y ganara 
el 75% de las ganancias medias sólo era 
del 7%de la renta disponibleque percibía cuando trabajaba (la única transferencia 
serian las prestaciones por hijos). En 
España, el importe de los pagos dismi­
nuía en casi un 60% en el caso de una 
persona soltera que percibiera ese nivel 
de ingresos cuando trabajaba, una vez 
transcurrido dicho período, aunque en el 
de un matrimonio con dos hijos la reduc­
ción era sólo del 25%. En Italia la reduc­
ción en este último caso era muy 
pequeña, pero en el de las personas sol­
teras era de casi el 50%, mientras que en 
Francia también era muy pequeña en el 
de una familia que tuviera dos hijos y sólo 
del 20% en el de las personas solteras. 
Tasas de 
sustitución 
correspondientes 
a los ingresos 
inferiores a 
la media 
Como se ha indicado, una gran 
parte de los desempleados 
percibe probablemente salarios infe­
riores a la media cuando está traba­
jando. Este fenómeno no se debe sólo 
a los menores niveles educativos 
que, como media, tienen los desem­
pleados, sino también a que la pro­
porción de parados jóvenes es mayor 
que la de ocupados jóvenes. Además, 
otro factor es que casi la mitad de los 
desempleados son mujeres que, de 
nuevo en términos medios, ganan 
sólo el 75% del salario medio de los 
varones en la Unión (sólo el 70% en 
el Reino Unido e Irlanda, 75% en 
Alemania, Bélgica y Portugal, más 
del 75% en Grecia, España y Países 
Bajos, 80% en Francia y 85% en 
Dinamarca; cifras basadas en datos 
-93 
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Tasas de sustitución en función de la duración del desempleo (persona de 35 años 
de edad que ha trabajado 10 años y cuyas ganancias eran iguales al 75% de la media) 
88 Bélgica 
Tasa de sustitución 
120 
100 
sa 
60 
40 
20 39 Dinamarca 
Pottato» 
---Catado* «on 5fh|o» 
t i, i, i «™- i i i « Î2D 
i 100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 
40 Alemania 
Tasa tie sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 L "•Son»fw 
•Catado* 
• Casado* con ; hitos 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Duración de) desempleo (meses) 120 Tasa de sustitución 
-SoHarattCaaado* 
•Catado* con 2 «jo» 0 6 12 18 24 30 36 42 
Duración del desempleo (meses) 
41 Grecia 
Tasa de sustitución 
120 
100 • 
80 • 
60 F 
40 
20 
0 48 
t 120 
100 
-I 80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 
Duración del desempleo (meses) 48 
42 España 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 \-—Sonare* 
-•-Catado* 
- - Casado» con 2 hqot 
• ' • • 120 
- 100 
• 80 
60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 43 Francia 
Tasa de sustitución 
120 r 
100 
80 
60 
40 
20 -Soten» 
••Casado* 
- Catado* con 2 hijo* 
J i i i i i i_ 
6 12 18 24 30 36 42 
Duración del desempleo (meses) 120 
100 
80 
60 
40 
20 
48 
94 
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Tasas de sustitución en función de la duración del desempleo (persona de 35 años 
de edad que ha trabajado 10 años y cuyas ganancias eran iguales al 75% de la media) 
44 Irlanda 
Tasa de sustitución 
120 
100 -
80 
60 Y 
40 
20 Y -Soltero* 
-Catados 
- Casado* con 2 Ntot 120 
100 
80 
60 
•I 40 
20 
0 6 12 16 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 45 Italia 
Tasa de sustitución 
*~ En 4 «to 6» \m dundona» «(Mitant < lot 12 rtwtt*. t*t «Hlmadontt » Jai 
100 h -M00 
80 
60 h 
40 
20 -Sotaros 
•Catados 
' Casado* con 2 hijos 80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 
46 Luxemburgo 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 Y 
60 
40 I-
20 - Soltaros 
-Casados 
- Catado* con 2 hijos 120 
-I 100 
80 
60 
i 40 
20 
0 6 • 12 18 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 47 Países Bajos 
Tasa de sustitución 
120 r 
100 r-
80 
60 
40 V 
20 Y 120 
H loo 
80 
Solteros 
Catado* 
Casados con 2 hijos 
_i i i , Í_ 60 
40 
20 
6 12 18 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 
48 Portugal 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 Y 
60 
40 
20 Y — Solteros 
-••Casados 
— Casadoscon2 hijo* T 120 
100 
80 
60 
40 
•\ 20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 49 Reino Unido 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 -Saltaros 
-Casados 
- Casado* con 2 hijo* 120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 6 12 18 24 30 36 42 48 
Duración del desempleo (meses) 
-95 -
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
'«>«Koe4«440«OC^M<<^>4««'X40CW>M 
de EUROSTAT sobre los salarios 
brutos medios por hora de los obreros 
industriales correspondientes a octu­
bre de 1993). 
En el caso del 80% de los ingresos me­
dios, en 1993 la tasa de sustitución de una 
persona soltera de 35 años que tuviera un 
historial laboral de 10 años que se utilizó 
en los cálculos antes presentados y que 
acabara de quedar en paro iba desde el 
85% o algo más de la renta disponible 
que percibía cuando estaba trabajando en 
Dinamarca, Francia y Luxemburgo, algo 
menos del 80% en Bélgica y alrededor 
del 75% en Países Bajos y Portugal, hasta 
algo menos del 60% en Grecia y el 50% 
o algo menos en Manda y Reino Unido 
(gráficos 50 a 61, que muestran la varia­
ción de la tasa de sustitución en función 
de los ingresos brutos de cada uno de los 
Estados miembros). 
Por lo que se refiere a un matrimonio con 
dos hijos, la tasa de sustitución era del 
80% o superior en el caso del nivel de 
ingresos mencionado en seis Estados 
miembros (casi el 100% en 
Luxemburgo), y alrededor del 75% en 
otros cuatro. En consecuencia, sólo en 
dos países la tasa era inferior al mencio­
nado 80% : en Grecia (66%) y en España 
(70%). 
En cambio, en Estados Unidos la tasa de 
sustitución de una persona soltera de esas 
características sólo era de algo menos del 
50%, inferior a la de todos los países 
europeos, salvo Irlanda y Reino Unido, 
y en el caso de un matrimonio con dos 
hijos era todavía menor ..(sólo del 47%, 
cifra muy inferior a la de todos los países 
europeos). 
Comparando la tasa de sustitución para 
el 80% de los ingresos medios con la 
correspondiente al 100% en cinco Esta­
dos miembros — Alemania, España, 
Luxemburgo, Países Bajos y Portugal— 
, era muy parecida en el caso de las 
personas solteras, reflejando la relación entre el nivel de prestaciones y los ingre­
sos anteriores, mientras que en los otros 
siete países era superior, reflejando en 
este caso los efectos de la prestación a 
tanto alzado que se paga, especialmente 
en Irlanda y Reino Unido, o del tope 
impuesto al importe de las prestaciones 
(en los otros cinco países). Estos topes 
pueden significar en la práctica que un 
sistema relacionado con los ingresos sea 
muy similar auno de tanto alzado cuando 
los niveles salariales están situados por 
encima del tope (fijado en un nivel rela­
tivamente bajo en relación con los ingre­
sos medios en los cinco últimos países). 
En el caso de los ingresos inferiores al 
80% del salario medio, las tasas de sus­
titución tienden a crecer en mayor medi­
da, en la mayoría de los casos. En 1993, 
la tasa de una persona soltera de las 
características antes definidas, cuyos in­
gresos anteriores ascendían al 65% del 
salario medio, eraigual o superioral 80% 
en seis Estados miembros y del 75% o 
más en otros dos. Sólo en Irlanda y el 
Reino Unido era inferior al 60%. En el 
caso de un matrimonio con dos hijos era 
de alrededor del 85% o más en 9 Estados 
miembros, y en los otros tres, del orden 
del 80% o algo menos. 
En el caso de una persona soltera que 
ganara la mitad del salario medio cuando 
trabajaba, la tasa de sustitución era del 
90% o más en siete países — y de más 
del 100% en Portugal (donde el importe 
mínimo de la prestación era equivalente 
al salario mínimo antes de impuestos y, 
por tanto, en la práctica, superior al sala­
rio neto percibido con este nivel de ingre­
sos) — y entre el 70% y el 77% en otros 
cuatro. Sólo en el Reino Unido era lige­
ramente inferior, del 70%. En el caso de 
un matrimonio con dos hijos en las mis­
mas circunstancias, la tasa era superior al 
100% en seis países, y el 90% o superior 
en todos los otros, salvo en el Reino 
Unido (donde era del 85%). En Estados Unidos, incluso en el caso de 
unos ingresos de la mitad del salario 
medio, una persona soltera que se queda­
se sin trabajo recibía menos de la mitad 
de su renta disponible cuando trabajaba, 
si bien en el caso de un matrimonio con 
dos hijos la tasa aumentaba hasta algo 
más del 80%). 
A medida que aumenta la duración del 
periodo de desempleo de una persona 
que percibiera la mitad de los ingresos 
medios, la tasa de sustitución disminuye 
en siete Estados miembros: Bélgica, 
Alemania, Grecia, Francia, Italia, 
Luxemburgo y Portugal, aunque 10 pun­
tos porcentuales o menos en todos excep­
to en Grecia (donde la tasa disminuyó en 
1993 hasta sólo el 16% de la renta dispo­
nible percibida durante el periodo de em­
pleo, después de 15 meses de desempleo) 
y en Portugal; y en todos, excepto Grecia 
y Luxemburgo, únicamente en el caso de 
las personas solteras. En los otros cinco 
Estados miembros la tasa permaneció 
básicamente constante. 
Tasas de 
sustitución 
correspondientes 
a los ingresos 
superiores a 
la media 
Por lo que se refiere a las personas que se 
quedan sin empleo después de percibir 
salarios superiores a la media, la cantidad 
que pueden esperar en forma de ayudas 
para el mantenimiento de los ingresos es, 
como cabía esperar, generalmente me­
nor en relación con su renta disponible 
anterior que en el caso de las personas 
que tenían salarios equivalentes a la me-
-96-
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
r¿#Q<>>&WttyA*+*WiA*CW<¿)^t)pnt>W*M rt»wí«ew*-»>?»o*»e*M*»*»««o««ww'^^ 
día. En el caso de una persona que ganase 
cuando trabajaba el 150% del salario 
medio (pero tuviera las mismas caracte­
rísticas expuestas anteriormente), había 
sólo dos países en los que lo anterior no 
se cumplía: Países Bajos, donde la pro­
porción relativa que se percibía era prác­
ticamente la misma, y Portugal, donde 
era mayor (i»ada menos que el 84% de la 
renta disponible anterior, porcentaje muy 
superior al de cualquier otro país de la 
Unión, debido a que las prestaciones 
están vinvuladas a los ingresos antes de 
practicarse las deducciones, lo que eleva 
las prestaciones en relación con los ingre­
sos netos, siempre que estos sean inferio­
res a tres veces el salario rnínimo). 
En cuatro Estados miembros, inclui­
dos estos dos además de Francia y 
Luxemburgo, la tasa de sustitución 
correspondiente a ese nivel de ingresos 
era de alrededor del 75 % o más. En otros 
cuatro, Grecia, Irlanda, Italia y Reino 
Unido, era inferior al 40% (y en este 
último, sólo algo superior al 30%). 
En el caso de un matrimonio con dos 
hijos que percibiera el mismo nivel men­
cionado de ingresos cuando trabajaba, la 
tasa de sustitución era del 80% o más en 
los cuatro países anteriores y del 70% o 
más en otros tres: Alemania, España y 
Luxemburgo. En Irlanda, Italia y Reino 
Unido, por el contrario, era sólo del 50% 
aproximadamente, y en Grecia, de me­
nos del 40%?. 
En el caso del doble de los ingresos 
medios, la tasa de sustitución de Portugal 
era incluso mayor, del 88% de la renta 
disponible anterior, y la de Francia del 
75% aproximadamente, mientras que en 
otros cinco Estados miembros era del 
30% o menos. 
En Estados Unidos, la tasa de susti­
tución de una persona soltera cuyo 
salario fuera el 150% o el doble de 
los ingresos medios era superior a 
la de cuatro países de la Unión Europea: algo menos del 50% en el 
primer caso y el 40% en el segundo. 
Tasas de 
sustitución de las 
personas que no 
tengan historial 
de empleo 
Sin embargo, el ejemplo utilizado 
antes para calcular la tasa de sus­
titución no es necesariamente repre­
sentativo de todos los desempleados 
de los países de la Unión. Como se 
indicó en su momento, una propor­
ción relativamente alta de los para­
dos son jóvenes y pueden estar 
buscando su primer trabajo y, en con­
secuencia, no disponer de historial 
laboral, que constituye por lo general 
un requisito para percibir prestacio­
nes basadas en el sistema de seguro. 
También puede tratarse de mujeres 
que regresan al mercado de trabajo y 
que han perdido también sus dere­
chos a percibir el subsidio de desem­
pleo. En estos casos, las personas 
afectadas pueden verse obligadas a 
depender de algún tipo de asistencia 
social o de la concesión de un ingreso 
mínimo. 
Para ilustrar la situación de este colectivo 
en los diferentes Estados miembros, se 
toma como ejemplo una persona de 
24 años, que tenga unos ingresos poten­
ciales de sólo la mitad del salario medio 
de un obrero industrial (en la mayoría de 
los casos, la diferencia es relativamente 
pequeña a efectos comparativos si se 
toma como ejemplo una persona que 
tenga más edad o ingresos superiores, 
siempre que carezca de un historial de 
empleo). En primer lugar, en el caso de una perso­
na de esa edad que tuviera un historial de 
empleo de dos años, la tasa de sustitución 
era, en todos los Estados miembros a 
excepción del Reino Unido, exactamen­
te la misma que en el caso de la persona 
de 35 años con 10 de historial laboral 
utilizada en los ejemplos anteriores, in­
dependientemente de que fuera soltera o 
casada con hijos. En el Reino Unido, la 
cantidad global de asistencia recibida era 
ligeramente inferior en el caso de las 
personas menores de 25 años, debido a 
una reducción de su derecho a prestacio­
nes por vivienda, lo que daba lugar a una 
tasa de sustitución de alrededor del 
65,5%o en lugar del 68,5%. 
Sin historial laboral alguno, la situación 
era algo distinta. En dos países, Grecia y 
Portugal, la persona en cuestión no tenía 
derecho a ninguna ayuda (gráfico 62). En 
Francia, recibía sólo el 30% de la renta 
disponible que habría percibido cobran­
do el 50% del salario medio (la cantidad 
recibida corresponde únicamente a pres­
taciones por vivienda, dado que los 
menores de 25 años no tienen derecho a 
recibir asistencia social — minimun 
d'insertion—; en el caso de las personas 
de 25 años o más, en las mismas circuns­
tancias, la tasa de sustitución asciende al 
65%). En otros dos países, España e 
Italia, donde la asistencia social se admi­
nistra a escala regional más que nacional 
y, por consiguiente, su cuantía varía de 
unas regiones a otras, la cantidad paga­
dera era, en la mayoría de los casos, 
inferior al 50% de lo que hubieran reci­
bido con dicho nivel de ingresos. En 
cuatro países, Dinamarca, Irlanda, 
Luxemburgo y Países Bajos, era superior 
al 70%). 
En todos los Estados miembros, a excep­
ción de Francia y el Reino Unido, la tasa 
de sustitución de las personas de 25 años 
era similar a la de las personas menores 
de esa edad en las mismas circunstancias. 
En Francia, como se ha indicado, la tasa 
de las primeras era más del doble de la 
-97 
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Tasas de sustitución en función de las ganancias anteriores (persona de 35 años 
de edad que ha trabajado 10 años y que lleva 6 meses en paro) 
50 Bélgica 
Tasa de sustitución 
120 
100 
60 
60 
40 
20 T 120 
•Solteros 
-Casados 
• Casados con 2 hijos 100 
80 
60 
40 
20 
60 65 80 90 100 U0 125 150 200 
Salario an % dal salark> 
62 Alemania 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 Soltaros 
Casados 
-•-• Casados con 2 hijos 120 
100 
80 
60 
40 
20 51 Dinamarca 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 -
20 * 
0 -So» «roa 
-Casados 
•Casados con 2 hijos T 120 
100 
80 
60 
40 
20 
50 65 SO SO 100 110 125 150 200 
Salario an % del salario ¡O 65 80 »0 100110 125 
53 Grecia 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 150 200 
Salario an % del salarte 
-Soltero* 
•Casados 
•Casados con 2 hijos J 120 
100 
80 
60 
40 
20 
60 ffi :B0 *> 100110 125 150 200 
Salario an % dal salario 
54 España 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 -Solteros 
-Casados 
• Casados con 2 hijos 120 
H loo 
H 80 
60 
40 
20 
50 65 60 90 100 110 125 150 200 
Salario en % del salario 55 Francia 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 
0 -Solteros 
-Casados 
• Casados con 2 hijos 
.^™.Í80 
60 
40 
20 120 
100 
SO 65 80 90 100110 125 150 200 
Salario en % del salario 
98-
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Tasas de sustitución en función de las ganancias anteriores (persona de 35 años 
de edad que ha trabajado 10 años y que lleva 6 meses en paro) 
56 Irlanda 
Tasa de sustitución 
80 «5 80*0 tO0110 m ISO 200 
Salario en % del salario 
58 Luxemburgo 
Tasado sustitución 
120 r 57 Italia 
Tasa de sustitución 
80 »S 80 «0 100110 125 150 800 
Salario en % del salario 
59 Países Bajos 
Tasa de sustitución 
120 
100 
v-8Q 
60 
40 • 
20 • 
0 \ -Solteros 
•Casado* 
- Catado* con 2 hijo* 120 
100 
80 
60 
40 
20 
90 85 60 90 100110 125 150 200 
Salario en % del salario 
60 Portugal 
Tasa de sustitución 
wmt 61 Reino Unido 
Tasa de sustitución 
120 
100 
80 
60 
40 
20 120 
-Sottwoa 
•Casado* 
• Casados con 2 hijos J |QQ 
80 68 80 90 100110 124 150 200 
Salario en %oW salario 50 65 80 90 100 110 125 160 «00 
Salario en * del salario 
99 
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
i«««e*o*$«**'>x*í«v<*«->>* »í«><-iB«««*#<«««flo*»o««o*«-ií**íe*>»<<**** 
62 Tasa de sustitución en el caso de una persona 
soltera cuyas ganancias eran iguales al 50 % del 
salario medio * (6 meses en paro) 
J20 Tasa «íe sustitución (%} 120 
No ha trabajado nunca Ha trabajado 2 años 
100 
•I 
60, 
40 
20. 
*0 100 
80 
reo 
m 
20 
> 8 OK 0 OR C FN.I L **. P UKUS BDKOORE F IRL I l NL P UKUS 
Î: la e*8mac»$*ien«( caso de toe que no hen *abajaoto nunca cxxreeponde a Ugurta tasa de las segundas, mientras que en el 
Reino Unido era superior en 8 puntos 
porcentuales 
En comparación con lo expuesto, la 
ayuda de mantenimiento de los 
ingresos que se percibiría en Estados 
Unidos en este caso sería del 52% de 
la renta disponible correspondiente a 
la mitad del salario medio, superior a 
la de seis países europeos. 
En el caso de la misma persona con 
familia, la situación es notablemente 
diferente. En cinco Estados miem­
bros, recibían la misma cantidad que 
si hubieran tenido un historial laboral 
anterior, y en otros dos, ligeramente 
menos. Los únicos dos países donde 
recibían cantidades pequeñas eran 
Grecia e Irlanda: sólo el 4% de la 
renta disponible en el primero y el 
21% en el segundo. En el resto de la 
Unión, la tasa de sustitución de esas 
familias era inferior al 85% única­
mente en Bélgica (79%) y en España 
(73%) (gráfico 63). 
63 Tasa de sustitución en el caso de una persona 
casada con 2 hijos cuyas ganancias eran iguales al 
50 % del salario medio * (6 meses en paro) 
420 J888 *! fuftftució" <*) Ha trabajado 2 años n 120 
No ha trabajado nunca 
100 b 
¡lili 
M¡ 
ill; 
WÊ 100 
80 
60 
40 
20 
BWDQRE F IRL. I L NL J» «CUS BOKOQRE F «. I L NL P UKUS 
I; ia estimación en el caso de tos que no han trabajado nunca corresponde a Liguria Prestaciones 
de vivienda 
En cinco Estados miembros, 
Dinamarca, Alemania, Francia, 
Países Bajos y Reino Unido, se pagan 
prestaciones o ayudas a las personas 
de ingresos bajos — y, en algunos 
casos, no tan bajos — para ayudar a 
cubrir los gastos de vivienda. En 
todos los casos se puede acceder a las 
prestaciones con independencia de 
que el cabeza ¿e familia esté traba­
jando o en paro. En un sexto país, 
Irlanda, existe un subsidio de vivien­
da que se paga únicamente a los de­
sempleados. 
Sin embargo, a excepción del Reino 
Unido, estas ayudas y prestaciones se 
100-
Capítulo 4-Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
aplican sólo a los alquileres. En el 
Reino Unido sucede así con las per­
sonas que están trabajando, pero para 
quienes se quedan sin empleo las 
prestaciones de vivienda cubren tam­
bién el coste de pago de la hipoteca 
si la persona en cuestión es propieta­
ria de su propia vivienda (además, en 
el Reino Unido, los desempleados 
reciben un subsidio para pagar los 
impuestos locales relacionados con 
la vivienda; sin embargo, al no estar 
incluidos en el cálculo, la tasa de 
sustitución del Reino Unido está 
ligeramente subestimada). 
Las prestaciones de vivienda se han 
incluido en los cálculos indicados an­
teriormente — concretamente, se 
han sumado a la renta disponible — 
partiendo del supuesto de que la per­
sona a la que corresponden los cálcu­
los vive en una vivienda alquilada y 
paga un alquiler medio (una base 
alternativa para calcular la tasa de 
sustitución, adoptada en un estudio 
reciente de la OCDE, consiste en de­
finir la renta disponible de forma que 
queden excluidos los costes de vi­
vienda; véase el recuadro para un 
análisis de los dos métodos). No obs­
tante, dado que los costes de vivienda 
pueden variar significativamente de 
unas personas a otras, aun teniendo 
niveles de renta similares y familias 
de tamaño parecido, en función de 
dónde vivan y del tamaño de su vi­
vienda, la cantidad que reciben en 
concepto de prestaciones de vivienda 
no es fija y puede repercutir en la tasa 
de sustitución (en otros tres Estados 
miembros existen también concesio­
nes relativas a los costes de vivienda. 
En Bélgica los desempleados tienen 
derecho, en determinados casos, a 
una reducción del alquiler que pagan, 
lo cual significa que, en la práctica, 
las autoridades locales subvencionan 
sus costes de vivienda, aunque es 
difícil tener en cuenta este aspecto en 
el cálculo de las tasas de sustitución. Las prestaciones por vivienda y el cálculo de 
la tasa de sustitución 
Las disposiciones vigentes en materia de prestaciones por vivienda 
y, en consecuencia, su posible influencia en los incentivos para 
trabajar, varían significativamente de unos países a otros. En los 
países en los que, como sucede especialmente en el Reino Unido, 
constituyen una parte fundamental de las modalidades de ayuda y se 
conceden casi automáticamente cuando una persona pierde su em­
pleo, está justificado definir la tasa de sustitución una vez deducidos 
completamnente los gastos de vivienda; para ser más exactos, medir 
la renta disponible cuando se está trabajando o en situación de 
desempleo, después de deducir los costes de vivienda una vez dedu­
cida la prestación de vivienda. La justificación es que los costes de 
vivienda son una obligación fija que debe satisfacerse con inde­
pendencia de que una persona esté o no trabajando y dado que las 
prestaciones de vivienda están vinculadas a un nivel concreto de 
coste, es razonable que se excluyan completamente del cálculo de la 
tasa de sustitución. El efecto de seguir este método es en general, pero 
no siempre (en concreto, cuando la tasa de sustitución es superior al 
100%) una reducción de la tasa de sustitución con respecto a los 
cálculos ofrecidos aquí, sencillamente porque se deduce una cantidad 
fija tanto del numerador como del denominador, aunque en muchos 
casos la diferencia es relativamente pequeña (véase la tabla 9). En 
cambio, cuando no existen prestaciones de vivienda que cubran el 
alquiler, que es el caso en seis Estados miembros, el efecto es mayor 
(si, por ejemplo, los costes de vivienda representan el 25% de la renta 
disponible cuando se está trabajando, y la tasa de sustitución corres­
pondiente al método adoptado es del 70%, la tasa calculada después 
de deducir los costes de vivienda sería del 60%; cuanto mayor es el 
alquiler y menor la tasa de sustitución, tal y como se define aquí, 
mayor es el efecto de la deducción de los costes de vivienda). 
No es fácil juzgar si es preferible este enfoque o el adoptado aquí; es 
evidente que no existe una medida ideal. En todo caso, es discutible 
hasta qué punto los costes de vivienda son fijos en la práctica. En 
concreto, las personas que se aloj an en una vivienda alquilada pueden 
decidir trasladarse a otro sitio menos costoso si pierden su empleo 
(uno de los objetivos de los cambios que se están introduciendo en el 
Reino Unido es fomentar esta tendencia) y pueden tener dificultades 
para encontrar otro sitio o pueden aplazar el pago durante algún 
tiempo si prevén que el desempleo será de corta duración. En este 
aspecto, no son tan diferentes de otros conceptos de gasto con cargo 
a la renta disponible que podrían deducirse también al calcular la tasa 
de sustitución. Además, los costes de vivienda pueden variar signifi­
cativamente de unos individuos a otros, aun cuando se encuentren en 
circunstancias similares — una razón para no deducir otros gastos de 
la renta disponible —, lo cual influye en la interpretación de las tasas 
de sustitución calculadas conforme al método alternativo más que a 
las correspondientes al método adoptado aquí. Independientementre 
del método que se adopte, y dadas las dificultades que plantean las 
prestaciones por vivienda, es importante distinguirlas de otras moda­
lidades de mantenimiento de los ingresos al evaluar la tasa de susti­
tución y su posible efecto en los incentivos para trabajar. 
101 
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Tabla 9 -— Influencia de los costes de la vivienda correspondientes a diferentes 
niveles de alquiler en las tasas de sustitución (pareja cuyo cabeza de familia tiene 
35 años, lleva 6 meses en paro y ha trabajado 10 años) 
Dinamarca 
Tasa de sustitución 
Una vez tenidos en cuenta 
tos gastos de vivienda 
Efecto de la prestación por vivienda 
Alemania 
Tasa de sustitución 
Una vez tenidos en cuenta 
los gastos de vivienda 
Efecto de la prestación por vivienda 
Francia 
Tasa de sustitución 
Una vez tenidos en cuenta 
los gastos de vivienda 
Efecto de la prestación por vivienda 
Irlanda 
Tasa de sustitución 
Una vez tenidos en cuenta 
los gastos de vivienda 
Efecto de la prestación por vivienda 
Países Bajos 
Tasa de sustitución 
Una vez tenidos en cuenta 
los gastos de vivienda 
Efecto de la prestación por vivienda 
Reino Unido* 
Tasa de sustitución 
Una vez tenidos en cuenta 
los gastos de vivienda 
Efecto de la prestación por vivienda 
Estados Unidos 
Tasa de sustitución 
Una vez tenidos en cuenta 
los gastos de vivienda 
Efecto de la prestación por vivienda Ingresos: ingresos: Ingresos iguales Ingresos: 150% 
50% de la media 75% de la media a la media de la media 
alquiler 50% más alquiler 50% más alquiler 50% más alquiler 50% más 
medio elevado medio elevado medio elevado medio elevado 
(% de la renta disponible cuando trabajaba) 
96.4 
95.1 
1.5 
81.3 
73.8 
16.3 
94.7 
92.6 
1.8 
91.7 
90.0 
13.5 
109.5 
112.6 
83.3 
77.3 
21.0 
38.4 
18.8 
9.6 96.8 
94.8 
1.4 
89.9 
83.1 
22.8 
95.2 
92.0 
1.9 
99.7 
99.6 
21.6 
108.7 
113.1 
85.3 
77.3 
18.5 
42.0 
9.2 
13.2 92.8 
90.4 
3.4 
68.1 
57.0 
5.9 
83.7 
78.9 
4.1 
732 
68.9 
2.4 
88.7 
85.6 
7.0 
66.1 
56.3 
22.5 
42.9 
27.6 
0.4 94.7 
91.8 
4.5 
80.4 
68.0 
18.2 
84.5 
76.7 
4.3 
80.1 
74.9 
9.4 
89.5 
84.9 
6.5 
77.4 
65.9 
33.8 
44.8 
19.1 
2.2 81.5 
76.0 
4.6 
63.2 
52.6 
1.2 
77.7 
72.1 
4.8 
58.5 
53.0 
1.2 
78.5 
73.2 
3.1 
53.6 
42.5 
19.3 
48.7 
36.8 89.1 
83.5 
11.9 
66.1 
49.1 
4.1 
78.2 
69.0 
5.1 
64.4 
56.8 
7.1 
84.5 
78.1 
9.1 
63.3 
48.3 
28.9 
48.7 
28.4 66.5 
49.6 
6.3 
59.8 
50.7 
76.4 
71.6 
3.2 
42.3 
33.9 
2.1 
76.0 
71.1 
39.8 
9.9 
15.7 
42.5 
31.8 79.1 
48.7 
14.2 
60.1 
44.4 
0.4 
76.4 
68.4 
32 
47.1 
30.2 
6.9 
76.0 
67.8 
47.7 
0.6 
23.6 
42.5 
24.9 
Notas: El alquiler medio es una estimación del alquiler medio pagado por un hogar cuyos ingresos sean iguales a los diferentes niveles 
en cada uno de los países. 50% más elevado significa que el alquiler supera al nivel medio en un 50%. 
La tasa de sustitución se calcula incluyendo las prestaciones de vivienda en la renta disponible obtenida cuando se trabajaba y 
cuando se está en paro. 
El efecto de la prestación por vivienda indica la diferencia en puntos porcentuales entre la tasa de sustitución calculada 
incluyendo las prestaciones por vivienda y la calculada excluyéndolas. 
*Se supone que los gastos de vivienda adoptan la forma de pago de alquiler. El propietario de la vivienda que ocupa y que esté 
pagando una hipoteca tiene derecho a percibir prestaciones por vivienda únicamente cuando está en paro. En este caso, la tasa 
de sustitución correspondiente a unos ingresos iguales al 50% de la media es del 88,3% si los pagos de devolución del 
préstamo equivalen al alquiler medio, y 102,5% si superan a éste en un 50%. 
102-
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
En Grecia y en España se permite 
deducir del impuesto sobre la renta 
una proporción de los costes de vi­
vienda, si bien en estos casos la tasa 
de sustitución no resulta afectada). 
El efecto de la inclusión de las pres­
taciones de vivienda en el cálculo 
varía considerablemente de unos 
Estados miembros a otros, en fun­
ción del grado de asistencia disponi­
ble y de las normas sobre el derecho 
a percibirlas (véase tabla 9). En 
Dinamarca, el efecto es relativamen­
te pequeño en el caso de las personas 
que perciben unos ingresos bajos (la 
tasa de sustitución sólo aumenta 
1,5 puntos porcentuales en el caso de 
una pareja que perciba la mitad del 
salario medio; todos los cálculos de 
esta sección corresponden a una pa­
reja en la que uno de los dos percibe 
ingresos), pero es más significativo 
en el caso de las personas que perci­
ben unos ingresos más elevados (la 
tasa aumenta 4,5 puntos porcentuales 
en el caso de las personas que perci­
ben el salario medio), especialmente 
si su alquiler está por encima de la 
media. En Francia, el efecto también 
es mayor en los niveles de ingresos 
superiores, aunque el nivel de alqui­
ler altera relativamente poco el 
cálculo. 
En los demás Estados miembros, el 
efecto tiende a ser superior en el caso 
de las personas que perciben unos 
ingresos bajos, aunque en los Países 
Bajos, el efecto depende del nivel 
exacto de ingresos. En el caso de los 
salarios muy bajos — la mitad de la 
media, por ejemplo — el efecto es 
muy pequeño, dado que la cantidad 
pagada en concepto de prestaciones 
de vivienda es aproximadamente la 
misma con independencia de que el 
beneficiario esté o no trabajando. A 
medida que aumenta el salario, se 
retira la prestación a las personas que 
tienen un empleo, mientras que se cubre una parte considerable del al­
quiler de las que se quedan en paro, 
de forma que el efecto en la tasa de 
sustitución es mayor (añadiendo 
7 puntos porcentuales en el caso de 
un 75% del salario medio). Sin em­
bargo, a medida que el salario se 
aproxima a los ingresos medios, se 
reduce la prestación de vivienda para 
quienes se quedan sin trabajo, debido 
la imposición de un tope máximo a la 
cantidad global de prestación por de­
sempleo que puede recibirse, por lo 
que disminuye el efecto producido en 
la tasa de sustitución. 
En Alemania, donde la prestación 
cubre no sólo los costes de vivienda 
sino también la calefacción y la luz, 
el efecto en la tasa de sustitución es 
importante cuando el nivel de ingre­
sos es muy bajo y se reduce notable­
mente a medida que aumentan los 
ingresos (16,5 puntos porcentuales 
en el caso de la mitad del salario 
medio, 6 puntos porcentuales en el 
caso del 75% de la media), hasta 
iquedar muy reducido cuando se per­
ciben los ingresos medios (excepto 
cuando el alquiler es muy superior a 
la media) y desaparecer por completo 
cuando los ingresos son superiores a 
la media; la razón que explica este 
modelo es la misma que en el caso de 
los Países Bajos. Este es también el 
caso de Irlanda, donde los subsidios 
de vivienda incrementan sustancial-
mente las prestaciones que pueden 
recibir los desempleados cuando el 
nivel de ingresos es muy bajo (la tasa 
de sustitución aumenta en 13 puntos 
porcentuales en el caso de la mitad 
del salario medio), pero relativamen­
te poco cuando los ingresos son sólo 
ligeramente superiores (2.5 puntos 
porcentuales en el caso del 75% del 
salario medio), excepto si se pagan 
alquileres superiores a la media. 
El efecto de las prestaciones de vi­
vienda alcanza la máxima incidencia en el Reino Unido puesto que, al 
menos en el caso de los desemplea­
dos, el plan vigente es mucho más 
generoso que en el resto de la Unión. 
En este caso, por lo que se refiere a 
todas las personas de 25 años o más, 
todos los costes de vivienda, con 
independencia de la forma que adop­
ten y de cuál sea su cuantía, corren a 
cargo del Estado si una persona se 
queda sin empleo (aunque las meno­
res de 25 reciben una cantidad redu­
cida: entre un 8% y un 9% menos que 
el alquiler que pagan). No obstante, 
se están aplicando medidas conforme 
a las cuales sólo los alquileres me­
dios estarán cubiertos en su totalidad 
en el caso de las personas de 25 años 
o más, quedando a discreción de las 
entidades locales pagar más en casos 
concretos. 
En el caso de una persona (con un 
cónyuge a su cargo) que perciba la 
mitad de los ingresos medios y que 
pague un alquiler próximo a la me­
dia, las prestaciones de vivienda su­
maban un 32% a la renta disponible 
obtenida durante el periodo de paro 
y 21 puntos porcentuales a la tasa de 
sustitución (26,5 puntos en el caso de 
una persona que pagara una hipoteca 
en lugar de un alquiler y que no tu­
viera derecho a prestaciones de 
vivienda cuando estaba trabajando). 
Cuando los costes de vivienda son 
superiores a la media, el efecto es 
incluso mayor. 
Aunque en Estados Unidos las pres­
taciones de vivienda no existen como 
tales, los gastos de vivienda están 
parcialmente cubiertos mediante el 
sistema de vales de ayuda, previstos 
para ayudar a pagar los costes de la 
vida básicos. En el caso de una per­
sona que ganara la mitad de los ingre­
sos medios y pagara un alquiler 
medio, los vales de ayuda repre­
sentaban aproximadamente el 25% 
de la prestación recibida, frente a 
103 
Capítulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
nada en absoluto si habían estado 
trabajando, y elevaban la tasa de sus­
titución en un 9,5%. 
Sin embargo, aunque las prestaciones de 
vivienda están incluidas en los cálculos 
delatasadesiistituciónenestecaso—y 
no pueden quedar fuera, ya que en los 
países en los que existen constituyen una 
parte importante de las medidas de man­
tenimiento de los ingresos facilitadas 
cuando una persona se queda sin em­
pleo — su efecto sobre el comporta­
miento individual es probablemente 
distinto del de otras formas de asistencia, 
especialmente de las que se pagan de 
forma automática. Mientras que en estos 
casos la cantidad que una persona puede 
esperar percibir y el momento en que la 
recibe son bastante conocidos, ninguna 
de estas características se dan necesaria­
mente en el caso de las prestaciones de 
vivienda, excepto en el Reino Unido, 
donde está cubierto el total de los costes 
de vivienda La cantidad a percibir de­
pende por lo general de complicados 
cálculos, y el pago efectivo puede tardar 
algún tiempo en recibirse (en el Reino 
Unido, para ayudar a superar este proble­
ma, apartirdeenerode 1996, los posibles 
beneficiarios podrán solicitar detalles de 
la cantidad de alquiler que se utilizará 
previsiblemente para calcular su derecho 
a la prestación de vivienda, antes de 
alquilar una casa). Tampoco es mucho 
más simple el cálculo cuando una perso­
na deja de estar desempleada al conseguir 
un trabajo si el salario que va a ganar le 
permite seguir percibiendo la prestación. 
Por lo tanto, es difícil evaluar hasta 
qué punto influye el subsidio de vi­
vienda en la decisión de trabajar o no. 
Conclusiones 
El análisis efectuado en este capí­
tulo indica que el nivel de las 
ayudas de mantenimiento de los in­gresos que se reciben cuando no se 
trabaja puede ser alto en ciertos casos 
en la mayoría de los países de la 
Unión, en comparación con el salario 
neto que se percibe cuando se trabaja. 
Esto es así especialmente en el caso 
de los colectivos de salarios bajos, y 
especialmente en el de quienes tienen 
personas a su cargo. Sin embargo, 
incluso en el caso de los que ganan 
sólo la mitad del salario medio cuan­
do están trabajando, en 1993 la tasa 
de sustitución, incluso en las etapas 
iniciales del período de desempleo, 
era inferior al 100% en todos los 
Estados miembros excepto Portugal, 
y de menos del 80% en cinco de ellos, 
en el caso de una persona soltera que 
tuviera un historial laboral adecuado. 
Por lo que se refiere a una persona 
que no tuviera historial laboral, la 
tasa de sustitución era inferior al 60% 
en siete Estados miembros y al 70% 
en otros dos. 
Estas tasas no parecen excesivamen­
te generosas, en el sentido de que no 
garantizan que los desempleados 
podrán evitar la pobreza, especial­
mente si ésta se entiende en sentido 
relativo (generalmente, se considera 
que es la mitad de la renta familiar 
media del país en cuestión), aunque 
muchos de los desempleados viven 
en una familia en la que existe más 
de un perceptor potencial de sala­
rios). Por otra parte, es discutible si 
dichas tasas son lo suficientemente 
elevadas para disuadir de buscar tra­
bajo. Las encuestas y la observación 
parecen indicar que una importante 
proporción de personas prefieren tra­
bajar y ganarse la vida antes que re­
cibir los mismos ingresos por no 
hacer nada. Esto puede deberse en 
parte a que para mucha gente la par­
ticipación en la sociedad y la 
autorrealización personal están 
relacionadas muy íntimamente con 
el trabajo que realizan. Por otro lado, 
las perspectivas laborales futuras tienden a depender mucho de que se 
trabaje o no. 
Además, el resultado debe matizarse 
con dos consideraciones importan­
tes. En primer lugar, no todos los 
desempleados, ni mucho menos, tie­
nen derecho a las prestaciones que se 
han indicado aquí, como se dijo al 
principio. Por ejemplo, en Portugal, 
donde se estima en más del 100% la 
tasa de sustitución de una persona 
soltera cuyos ingresos sean la mitad 
del salario medio, menos del 10% de 
los registrados como desempleados 
según la definición normalizada de la 
OIT estaba recibiendo prestaciones o 
asistencia en 1994, y en España, 
donde dichas tasas son también 
elevadas, la proporción era inferior 
al 15%. 
En segundo lugar, y de forma cada 
vez más intensa en la mayoría de los 
países, las personas que perciben 
subsidio de desempleo tienen que 
convencer a los funcionarios corres­
pondientes de que están buscando 
trabajo de forma seria y activa, y no 
pueden rechazar fácilmente empleos 
cuando se les ofrecen, cualquiera que 
sea el salario. 
Otro punto a tener en cuenta es que, 
incluso si hubiera que reducir la 
cuantía de las prestaciones, no existe 
seguridad de que los salarios más 
bajos descendieran a su vez. La difi­
cultad para bajar los salarios no se 
debe sólo, ni incluso de forma prin­
cipal, al nivel al que se han fijado los 
subsidios de desempleo. Son igual­
mente importantes otros factores 
como los obstáculos a la movilidad 
geográfica y funcional, la acción de 
los sindicatos, la imposición de car­
gas sociales y de impuestos al traba­
jo, la legislación sobre el salario 
mínimo y las actitudes sociales sobre 
lo que se considera un nivel salarial 
aceptable. 
104-
Capítulo 4 -Prestaciones por desempleoeincentivos para buscar trabajo 
Familias con dos perceptores de ingresos y efectos desincentivadores 
El análisis realizado en el presente capítulo se centra 
en los hogares en los que hay un perceptor de ingresos, 
ya sea soltero o casado (o cohabite). En realidad, una 
elevada proporción de hogares incluyen un mínimo de 
dos personas perceptoras de ingresos o, al menos, dos 
personas económicamente activas. Se trata de una 
limitación significativa, aunque, en lo que respecta a 
los efectos desincentivadores, quizá sea más importan­
te considerar la posición de las mujeres que 
contemplan la posibilidad de buscar trabajo, inde­
pendientemente de que reciban un subsidio de desem­
pleo o no (y, de hecho, de que se hayan registrado como 
desempleadas o no). Esta cuestión, así planteada, 
resulta más amplia y ligeramente diferente a la exami­
nada aquí, que se refiere a los posibles efectos de las 
transferencias sociales a los desempleados sobre su 
incentivo para trabajar. 
La investigación recientemente patrocinada por la 
Comisión ( Protection sociale et activité économique 
des femmes en Europe, CERC) pone de manifiesto que 
la posición de las mujeres casadas que se plantean 
trabajar varía acusadamente en la Unión en lo que se 
refiere al nivel de deducción respecto de los ingresos 
brutos y a los gastos asociados al trabajo, como los 
costes del cuidado délos hijos cuando éstos son peque­
ños. Por tanto, la medida en que las esposas pueden 
contribuir a los ingresos familiares con su trabajo 
también difiere considerablemente. 
En Bélgica, por ejemplo, una persona que tenga una 
esposa a cargo y dos hijos pequeños y que dependa de 
un salario relativamente modesto (75% de la media) 
dispone de un 58% de sus ingresos brutos (es decir, las 
deducciones netas ascienden a un 42% de los ingre­
sos), una vez ha abonado un alquiler medio, las coti­
zaciones sociales, el impuesto sobre las nóminas y los 
costes de vivienda y ha percibido las prestaciones por 
hijos. Si la esposa acepta un trabajo (el nivel salarial 
de las mujeres es ligeramente inferior), la cantidad que 
aporte a la renta disponible de la familia será inferior 
al 50% (47%) de sus ingresos brutos debido a un tipo 
impositivo efectivo superior y a los costes del cuidado 
de los hijos. Por tanto, las deducciones netas en su caso 
alcanzarán el 53% de los ingresos. Al mismo tiempo, 
la esposa puede elevar de forma significativa la renta 
disponible de su hogar a través de su trabajo : alrededor 
de un 80% del aumento délos ingresos brutos del hogar 
(es decir, si gana un 90% de lo que ingresa su marido, 
puede elevar la renta disponible en el hogar en una 
proporción ligeramente superior al70%). La determi­
nación del factor (la elevada tasa de deducción de los ingresos o la medida relativamente amplia en que 
puede contribuir a la renta disponible del hogar) que 
más influye en la decisión de la esposa de aceptar un 
empleo constituye una cuestión para el debate y la 
investigación. 
En Francia, donde los impuestos sobre las nóminas son 
menores, la cantidad que un perceptor de ingresos 
único que tenga el mismo nivel de remuneración y las 
mismas circunstancias familiares que en el caso ante­
rior, mantiene de sus ingresos brutos suele ser superior 
y las deducciones netas no alcanzar el 30% de los 
ingresos. Si la esposa acepta un empleo, las deduccio­
nes netas de sus ingresos son semejantes a las que se 
practican en Bélgica (54%), debido en gran parte a los 
costes del cuidado de los hijos, por lo que la cantidad 
que aporta a la renta disponible del hogar vuelve a ser 
inferior al 50% de su salario bruto. No obstante, en este 
caso, a causa del nivel inicial relativamente elevado, 
la renta disponible del hogar crece menos que en 
Bélgica, en concreto, en un 65% del aumento de los 
ingresos brutos combinados. 
En el Reino Unido, donde ios impuestos sobre las 
nóminas son superiores y las cotizaciones sociales 
menores, la renta disponible en porcentaje de los in­
gresos brutos de un hogar semejante a los anteriores, 
en el que hay un único perceptor de ingresos, es mucho 
mayor que en Bélgica y ligeramente inferior a la de 
Francia, ascendiendo las deducciones netas aun 31% 
de los ingresos. Por otra parte, debido al elevado coste 
del cuidado de los hijos, si la esposa acepta un empleo, 
la proporción de Sus ingresos absorbida por deduccio­
nes de diversos tipos es mayor que en los otros dos 
países. Las deducciones netas superan el 75% de sus 
ingresos y su contribución a la renta disponible del 
hogar se reducirá a un 23% del aumento de los ingresos 
brutos combinados. 
Como se señala en el Capítulo 2, en ciertos casos 
pueden plantearse problemas adicionales cuando uno 
de los perceptores de salarios del hogar está desem­
pleado y comienza a solicitar asistencia social (por 
ejemplo, en el momento en que expira el derecho a la 
recepción de prestaciones de seguro), que, de hecho, 
puede no ser susceptible de pago si la otra persona 
sigue trabajando. En tal caso, el incentivo paraqueésta 
última deje de trabajar (que tiene más que ver con la 
normativa que rige la asistencia social y la aplicación 
de la comprobación de medios que con el nivel de 
transferencias o la interacción entre el sistema fiscal y 
el de prestaciones) puede ser significativo. 
- 105 
Capitulo 4 - Prestaciones por desempleo e incentivos para buscar trabajo 
Por otra parte, las tasas de sustitución no 
están determinadas sólo por el nivel de 
las ayudas de mantenimiento de los in­
gresos destinadas a los desempleados. 
También dependen del nivel de los sala­
rios netos que se perciben cuando se está 
trabajando. Si unas altas tasas de sustitu­
ción constituyen un desincentivo para 
que los desempleados busquen trabajo de 
forma activa, el problema puede ser 
afrontado también desde el otro lado, es 
decir, subiendo los salarios netos en lugar 
de reducir los subsidios de desempleo. 
Una forma de hacerlo sin revisar los 
costes laborales de los empresarios es 
mediante el pago de prestaciones mien­
tras se trabaja, como por ejemplo el pro­
grama de ayuda familiar del Reino 
Unido, que incrementa la renta disponi­
ble respecto al salario bruto pagado por 
las empresas, pero al que sólo tienen 
derecho los que están trabajando. Por otra 
parte, sólo tienen derecho los que tienen 
familias (salvo en el caso de un número 
relativamente pequeño de incapacita­
dos), lo que limita significativamente su 
eficacia potencial (limitación que está 
siendo reconsiderada por las autoridades 
británicas con el posible objetivo de am­
pliar sus criterios de acceso). 
Sin embargo, un problema inherente 
a las prestaciones percibidas en el 
trabajo es que suelen ir asociadas a 
altos tipos impositivos marginales 
implícitos, en el sentido de que, si se 
aplican a las personas de bajos sala­
rios, la cantidad percibida suele dis­
minuir conforme aumenta el salario, 
disminuyendo en consecuencia la 
medida en que la remuneración neta 
aumenta en respuesta a mayores sa­
larios. En el Reino Unido, como con­
secuencia los tipos impositivos 
marginales superan el 90% en el caso 
de algunos beneficiarios de ayuda 
familiar (véase El empleo en Europa 
1995, parte 3, sección 1, para un aná­
lisis más completo de esta cuestión y 
para la estimación de los tipos mar­ginales de deducción en los Estados 
miembros). 
De esta forma existe el peligro de 
sustituir un efecto disuasorio, el de 
desanimar a buscar trabajo, por otro, 
la desmotivación en el trabajo. Por la 
misma razón, existe también el peli­
gro de sustituir una trampa de desem­
pleo, consistente en la imposibilidad 
de los desempleados de encontrar un 
trabajo que les pague una cantidad 
significativamente superior a las 
prestaciones sociales, por una trampa 
de pobreza, consistente en que los 
que tienenun empleo de bajo salario 
tienen dificultades para aumentar 
significativamente su remuneración 
neta, ya que se les deduce una parte 
sustancial de toda remuneración adi­
cional que tengan al reducirse las 
prestaciones que reciben. 
Otro problema se refiere a las muje­
res casadas, en particular, y al segun­
do perceptor de salarios en una 
familia en general. Como hemos su­
brayado antes, en el análisis de este 
capítulo no hemos examinado las ta­
sas de sustitución de las parejas en las 
que trabajan los dos miembros. Esta 
limitación es importante porque un 
elevado número de estudios sugiere 
que los efectos desincentivadores 
son especialmente importante en el 
caso de las mujeres casadas. No obs­
tante, el principal desincentivo para 
las mujeres casadas que buscan em­
pleo, además de las responsabilida­
des familiares, casi siempre es la 
elevada cuantía de las prestaciones 
por desempleo a la que, de todos 
modos, la mayoría no tendrá derecho 
sino el nivel posiblemente alto de 
deducciones de la renta familiar y los 
costes adicionales, especialmente del 
cuidado de los hijos en que pueden 
incurrir si aceptan un empleo remu­
nerado. También pueden tener más 
dificultades si el marido está en paro 
y recibe asistencia social dependien­te de los ingresos que se evalúa en 
relación con la renta familiar total, 
incluidas las ganancias de ella (véase 
el recuadro). Se trata de una cuestión 
que merece una investigación más 
profunda. 
-106-
Capitulo S ~ Reformas de la asistencia sanitaria 
Capítulo 5 Reformas de la asistencia 
sanitaria 
Introducción 
En los últimos años, un objetivo 
importante de las políticas prac­
ticadas en toda la Unión ha sido la 
contención del gasto de asistencia 
sanitaria en un contexto caracteriza­
do, de un lado, por el aumento de la 
demanda unido al envejecimiento de 
la población y por el aumento de los 
niveles de las rentas reales y, de otro 
lado, por el incremento de los costes 
derivado de los nuevos tratamientos 
y de los avances tecnológicos y la 
tendencia consiguiente de los res­
ponsables a intentar ampliar sus pre­
supuestos. En todos los Estados 
miembros, el gasto en los servicios 
de salud ha aumentado sensiblemen­
te en términos reales desde 1980 
(véase recuadro). Sin embargo, y con 
unas pocas excepciones, los gobier­
nos han conseguido evitar que absor-
ba una proporción del PIB 
sustancialmente mayor, aunque, 
como era de esperar, pocos pudieron 
evitar que aumentara en relación con 
un PIB estancado o incluso decre­
ciente durante la reciente crisis de 
principios del decenio de 1990. Esta 
experiencia, combinada con las evi­
dentes presiones a largo plazo en fa­
vor del crecimiento, ha intensificado 
la búsqueda de formas de contener el 
gasto sin poner en peligro el mante­
nimiento de un servicio de alta cali­
dad, accesible a todo el que tenga 
necesidad de tratamiento. La búsqueda ha llevado, en concreto, a 
una detallada consideración de la organi­
zación de los sistemas y de las formas de 
asignar los recursos y de decidir el mo­
delo de asistencia, con el objetivo princi­
pal de aumentar la eficiencia del gasto. 
Una postura común a este respecto ha 
sido estudiar la posibilidad de mboducir 
elementos de competencia con objeto de 
mejorar la eficiencia Como consecuen­
cia, en algunos Estados miembros se han 
llevado a cabo en los últimos años impor­
tantes reformas, o están en proceso de 
consideración. 
El objetivo de este capítulo es pasar 
revista a los cambios que se han 
realizado en cada uno de los países a 
la luz de sus características institu­
cionales, que varían de unos a otros 
y que constituyen un elemento clave 
para determinar los tipos de medidas 
que tienen probabilidad de resultar 
eficaces, y de los principios básicos 
Principios y 
problemas 
básicos 
Aunque todos los países de la 
Unión se enfrentan a problemas 
generales comunes en lo que se refie­
re a métodos para contener el coste y 
garantizar una cobertura y un nivel 
adecuados, los métodos para organi­
zar la prestación de asistencia y las formas de financiación varían de 
unos a otros. Como consecuencia, 
también varían la naturaleza en deta­
lle de los problemas y las medidas 
que tienen probabilidad de resultar 
eficaces para resolverlos. 
Una diferencia principal que tiene 
importantes consecuencias para una 
respuesta apropiada a las presiones 
de la demanda y de los costes, es la 
que existe entre los sistemas nacio­
nales de salud, que se financian prin­
cipalmente a través de los impuestos 
generales, en los cuales los servicios 
son prestados directamente por el 
Estado y que, por lo general, son 
libremente accesibles para todos, y 
los sistemas basados en el principio 
del seguro, en los que algunos fondos 
de seguros son responsables de pres­
tar servicios a diversos colectivos 
profesionales y que se financian prin­
cipalmente mediante cotizaciones. 
Por lo tanto, en este caso el Estado 
sólo controla indirectamente el gas­
to. La mayoría de los Estados miem­
bros tienen el primer tipo de sistema; 
los países del Benelux, además de 
Alemania, Francia y Austria tienen el 
segundo, aunque en alguno de los 
países del sur de Europa, donde el 
desarrollo de sistemas nacionales de 
salud no se han completado aún, 
especialmente en Grecia, permane­
cen algunos elementos de un sistema 
profesional basado en el seguro. 
Una segunda diferencia importante es la 
que existe entre una organización centra­
lizada de asistencia sanitaria y otra 
- 107 
Capítulo 5 - Reformas de la asistencia sanitaria 
KtottWKStov&Xjy&yyXft 
Tendencias del gasto sanitario 
El gasto total en asistencia sanitaria fue de un 8,5% como media en la Unión en 1993 
(según cifras de la OCDE sobre el gasto en asistencia sanitaria). La magnitud del gasto 
$m embargo, varía de forma significativa de unos Estados miembros a otros y va desde 
casi el 10% del PIB en Francia hasta sólo el 43% en Grecia (gráfico 64). En general, 
los niveles tienden a ser mayores en los países que tienen sistemas basados en los 
seguros — países del Benelux, Alemania y Austria, además de Francia — que en los 
financiados mediante impuestos (aunque Italia y Finlandia son destacadas excepcio­
nes). Esto se debe en parte al nivel relativamente alto de renta per capita del primer 
grupo de países en comparación con los segundos y, por consiguiente, la mayor 
demanda de asistencia sanitaria. 
El gasto en la Unión ha tendido a crecer a lo largo del tiempo respecto al PIB, con las 
únicas excepciones de Wanda y Suecia, donde disminuyó entre 1990 y 1993 (aunque 
en el último caso parece probable que exista algún Mo en las cifras de la OCDE) y 
Dinamarca, donde no varió. En todos los demás Estados miembros, el gasto foe may^r 
en 1993 que en 1980, en términos de PIB. Éste fue eí caso, en especial, dé Rancia y 
Finlandia, donde aumentó en un 2% a lo largo del período y de Bélgica, España, Italia, 
Portugal y el Remo Unido, donde el incremento fue del 1,5% o más. Sin embargo, gran 
parte del crecimiento de estos países tuvo lugar entre 1990 y 1993,dondeel PIB creció 
lentamente o no creció (en Finlandia y el Reino Unido llegó a disminuir). 
No obstante, la experiencia durante el decenio de 1980, en que el gasto creció 
aproximadamente al mismo ritmocon respecto al PIB durante el período decrecimiento 
relativamente elevado de la segunda mitad queen el primero en que el crecimiento foe 
bajo, sugiere que una mayor tasa de crecimiento de la economía no constituye una 
garantía contra la creciente absorción de recursos por parte del sector sanitario. En 
dichos períodos es probable que existan menos presiones sobre ios gobiernos para 
reducir el gasto y, por lo tanto, que el crecimiento de éste refleje más fielmente la 
creciente demanda de servicios, que parece ser una característica del desarrollo econó-
mico. 
El crecimiento del gasto en asistencia sanitaria durante el período de crecimiento 
económico comprendido entre 1985y 1990fuecomomediadel3,5% anual entérminos 
reales (deflactado por un índice de precios de la salud) en el conjunto de la Unión 
significativamente superior al que se produjo tanto en los cinco años anteriores como 
en los tres siguientes (gráfico 65). En España y Portugal, donde se estaban desarrollando 
sistemas de cobertura universal, el crecimiento fue del 8% y del 10,5% al año 
respectivamente. Entre 1990 y 1993, el crecimiento medio en la Unión descendió a un 
2% anual, y sólo en España, Francia y Portugal fue superior al 3% al año. En Finlandia 
y en Suecia, donde el PIB disminuyó de forma significativa, el gasto en salud se redujo 
también notablemente. 
El gasto público en salud ha tendido a crecer en la mayoría de países de forma más 
lenta que el gasto general. Sólo en Bélgica y en los Países Bajos la proporción del gasto 
público fue mayor en 1993 queen 1980, aunque en Finlandia se mantuvo muy similar. 
En algunos países, incluyendo Italia y Portugal, donde los servicios nacionales de salud 
estaban en pleno desarrollo durante ese período, la disminución de la importancia 
relanva del gasto público fue muy importante. Éste fue el caso, especialmente, en el 
período comprendido entre 1990 y 1993, reflejando las limitaciones presupuestarias 
que imperaban durante este período. Por consiguiente, y en términos generales, la 
participación del sector privado en los sistemas de asistencia sanitaria y, como conse­
cuencia parcial, las tarifas que se cobran a los usuarios por los tratamientos han 
aumentado en casi todos los países de la Unión en los últimos años. 
- 108 
Capítulo 5 - Reformas de la asistencia sanitaria 
descentralizada, donde las entidades re­
gionales y locales disponen de una mayor 
autonomía, aunque esto constituye en 
esencia una cuestión de grado, ya que 
incluso en los países que tienen una es­
tructura más centralizada las Adminis­
traciones de nivel inferior que prestan 
realmente los servicios tienen ciertas 
competencias sobre el gasto. En Francia 
Reino Unido, Portugal y España existe 
una forma de organización más centrali­
zada, mientras que en los países escandi­
navos y en Alemania existe un modelo 
más descentralizado. En consecuencia 
no existe una correlación estrecha entre 
el método de financiación y la forma de 
organización. 
En un sistema financiado con im­
puestos, la Administración central 
controla directamente, en principio, 
el gasto total, en el sentido de que 
establece un presupuesto general 
cada año o para un período específico 
de tiempo, que se distribuye después 
entre las Administraciones realmen­
te encargadas de prestar la asistencia 
o los servicios. Sin embargo, en la 
práctica, dadas las presiones que 
pueden ejercerse para aumentar el 
gasto, especialmente en situaciones 
en las que las Administraciones re­
gionales y locales se exceden en el 
gasto, puede ser difícil ejercer el con­
trol, a menos que la Administración 
central esté dispuesta a suprimir o 
reducir servicios. Los problemas ex­
perimentados por los servicios na­
cionales de salud de este tipo suelen 
manifestarse en forma de falta de 
flexibilidad (en la medida en que las 
necesidades cambiantes de los pa­
cientes a nivel local no se transmitan 
de forma eficaz a la Administración 
central, que puede ser reticente a au­
mentar el gasto); de listas de espera 
(que son una consecuencia inevitable 
de controlar el gasto de forma que se 
mantenga por debajo del nivel de la 
demanda real); y de posibles derro­
ches (consecuencia de la insuficiente 64 Gasto total y gasto público en asistencia sanitaria 
en relación con el PIB, 1980, 1990,1993 
% PIB 
D no incluye los nuevos Lander; barra izquierda 1980; barra intermedia 1990; barra 
65 Crecimiento del gasto sanitario per capita, 
1980-85,1985-90, 1990-93 
Variación anual a precios (de la asistencia sanitaria) de 1985 (%) 
B DK D GR E F IRL I L NL A P SF S UK 
D no incluye los nuevos Lander E15 
- 109 
Capítulo 5 - Reformas de la asistencia sanitaria 
motivación para aumentar la eficien­
cia empleando los presupuestos de 
una forma más productiva). Aunque 
estos problemas no tienen necesaria­
mente que aparecer en la práctica, 
son inherentes en alguna medida a 
este tipo de sistema y han sido objeto 
de interés en los últimos años, a me­
dida que los gobiernos han tratado de 
mantener o de mejorar los servicios 
de asistencia sanitaria sin incremen­
tar el gasto. Un enfoque común ha 
sido el intentar aumentar los incenti­
vos para mejorar la eficiencia en la 
asignación de los recursos y conse­
guir ahorros de gasto, en parte a tra­
vés del fomento de la competencia o 
mediante mecanismos de pseudo-
mercado. 
En los países de sistemas basados en 
el seguro, el principal problema no 
suele ser las listas de espera o unos 
niveles inadecuados de asistencia y 
de servicios, sino un mayor control 
sobre el gasto. Dado que, por lo ge­
neral, los fondos de seguro que ges­
tionan el sistema no proporcionan 
directamente los servicios sino que 
los subcontratan (a médicos, especia­
listas, hospitales y otros proveedo­
res), pueden en principio garantizar 
una calidad suficiente de las presta­
ciones a través del establecimiento 
de sanciones e incentivos eficaces en 
los contratos que se establezcan. Por 
tanto, las políticas en estos países se 
han concentrado por lo general en la 
preparación de buenos contratos, 
además de en los medios de controlar 
el gasto total y los recursos absorbi­
dos por el sistema. 
Las diferencias en cuanto al grado de 
centralización o descentralización gene­
ran también algunas diferencias en cuan­
to al tipo de problemas, ya que los 
sistemas más centralizados deberían ser 
capaces, en principio, de distribuir el pre­
supuesto entre las entidades regionales y 
locales que van a prCvStar la asistencia de forma más equitativa que los sistemas 
más descentralizados, aunque serán me­
nos capaces de controlar al detalle el 
gasto. En la práctica, no es tan fácil fijar 
una asignación presupuestaria equitati­
va, dado que depende de que se puedan 
identificar las diferencias en cuanto a las 
necesidades de gasto, que a su vez depen­
derán de una serie de características de la 
población potencialmente demandante 
de asistencia 
No obstante, sea cual fuere el método 
de organización y de financiación, la 
necesidad de la contención del gasto 
es general, por lo que en todos los 
países los gobiernos han tenido que 
afrontar el problema de aumentar la 
eficiencia del gasto y de intentar ga­
rantizar que lo que se gasta y el modo 
en que se asigna a distintos trata­
mientos y diferentes tipos de asisten­
cia refleja fielmente las necesidades 
de la sociedad. En otras palabras, 
dado que es preciso « racionar » en 
cierto modo la oferta de asistencia 
sanitaria (o, para ser exactos, dado 
que todos los gobiernos reconocen la 
necesidad de limitar la oferta, no sólo 
para contener el crecimiento del gas­
to público propiamente dicho, sino 
también para evitar la aparentemente 
insaciable demanda de asistencia sa­
nitaria que conduce a una absorción 
excesiva de recursos por parte del 
sector, incluso en los sistemas basa­
dos en el mercado), la cuestión clave 
es cuál es la mejor forma de lograrlo 
en la práctica. 
Bélgica 
En Bélgica la cuestión principal res­
pecto a la asistencia sanitaria se re­
fiere al coste de los tratamientos 
médicos, que ha aumentado de forma 
notable año tras año. Este es el caso 
especialmente en lo que respecta a 
los análisis de laboratorio, a los me­
dicamentos, a la asistencia hospitala­ria y a la asistencia domiciliaria a los 
ancianos. 
El sistema se ha modificado progre­
sivamente: antes era un sistema en el 
que el pago se determinaba ex post en 
relación con los costes, y ahora es un 
sistema en el que el pago se fija ex 
ante en función de un cargo estándar 
basado en los costes previstos del 
tratamiento o de la asistencia. Cada 
año se fija un objetivo presupuestario 
global para asistencia sanitaria, en 
conjunto y por subsectores. En los 
acuerdos y los convenios se prevé la 
aplicación de medidas correctoras en 
el caso de que el gasto exceda de 
estas cantidades. 
En general, se han hecho esfuerzos 
crecientes para reducir la oferta de 
asistencia sanitaria sin poner en peli­
gro la calidad del servicio, para res­
ponsabilizar en mayor medida a 
todas las partes del sector (profesio­
nales de la salud, mutualidades, em­
presas farmacéuticas y otros) de los 
gastos en los que incurren o a los que 
dan origen, y para poner más énfasis 
en la asistencia primaria frente a la 
asistencia de especialistas y trata­
mientos altamente sofisticados. 
Con objeto de ampliar los recursos, en 
1994 se aumentaron significativamente 
los cargos al usuario, continuando con la 
política de imponer al paciente una parte 
creciente del coste de la asistencia No 
obstante, este sistema se modera fijando 
un tope máximo a la cantidad que las 
personas pagan por el tratamiento (aun­
que no por los medicamentos) recibido 
durante un año. Al mismo tiempo, se han 
impuesto detenriinadas obligaciones a 
los médicos generalistas para impedir 
que receten medicamentos caros de du­
dosa eficacia, pudiéndose imponer san­
ciones en forma de reducción de 
honorarios en caso de que hagan caso 
omiso de ellas. Además, se han puesto en 
marcha campañas de sensibilización 
110-
Capítulo 5 - Reformas de la asistencia sanitaria 
para informar a los médicos cuando su 
tasa de recetas por paciente excede de la 
media. 
Un problema permanente característico 
de los sistemas basados en el seguro, del 
tipo del belga, es el de responsabilizar de 
forma efectiva a las mutualidades que 
gestionan el sistema de los gastos en los 
que incurren. Desde 1995, parte de los 
ingresos de cada mutualidad se determi­
nará no en función del gasto sanitario real 
de sus afiliados, sino de una cantidad fija 
por afiliado, que dependerá de sus carac­
terísticas (edad, sexo, ingresos, entre 
otras). Esta parte ascenderá al 10% del 
presupuesto del seguro sanitario en el 
período 1995-1997, al 20% entre 1998 y 
el 2001 y el 30% a partir de dicho año. Si 
el gasto de una mutualidad es superior a 
sus ingresos, tendrá que utilizar sus reser­
vas para cubrir parte del déficit y, si es 
necesario, incrementar las aportaciones 
de sus afiliados. Este nuevo sistema pre­
tende motivar a las mutualidades para 
que moderen su gasto. 
Dinamarca 
El sistema de asistencia sanitaria de 
Dinamarca, como el de otros países es­
candinavos, es financiado con impuestos 
y tiene una organización descentralizada 
Aunque este sistema parece tener meno­
res problemas que en cualquier otro país 
de la Unión, en los últimos años se han 
llevado a cabo algunas reformas. 
En concreto, y con objeto de introducir 
alguna competencia entre los proveedo­
res de asistencia sanitaria, especialmente 
en el sector hospitalario, en 1993 se con­
cedió a los usuarios la libre elección del 
hospital al que acudir y el derecho a 
demandar y recibir asistencia sanitaria 
donde lo desearan. Como consecuencia, 
aumentó la importancia del médico de 
cabecera para influir en el paciente sobre 
dónde acudir. Los sistemas nacionales de salud finan­
ciados con impuestos, como el de 
Dinamarca, suelen presentar un proble­
ma, inherente a ellos, de listas de espera 
En consecuencia, se ha adoptado medi­
das experimentales para garantizar un 
tiempo máximo de espera de tres meses, 
con incentivos para que los hospitales lo 
cumplan, y con ia obligación impuesta a 
las autoridades comarcales de que cum­
plan este objetivo. 
Además, existen movimientos tendentes 
a implantar un sistema de contratos entre 
las autoridades comarcales y cada uno de 
los hospitales. 
Alemania 
En Alemania entró en vigor, a principios 
de 1993, una importante reforma del sis­
tema de seguro de asistencia sanitaria 
Como consecuencia de las reformas in­
troducidas en 1988, el gasto experimentó 
en 1991 un intenso crecimiento, y hubo 
que poner en práctica de modo inmediato 
nuevas medidas de contención del gasto. 
El enfoque que se utilizó fue la introduc­
ción de un sistema de control presupues­
tario en el cual los incrementos del gasto 
registrados entre 1993 y 1995 tenían que 
ser acordes con los incrementos de los 
ingresos de los fondos de asistencia sani­
taria procedentes de sus afiliados. En el 
sector hospitalario se introdujeron tarifas 
diferenciadas que variaban en función 
del tipo e intensidad del tratamiento. 
También están introduciéndose cambios 
en el sistema federal de financiación con 
objeto de reducir el número de camas. 
Igualmente se ha aplicado el control pre­
supuestario a los médicos y dentistas 
privados. A partir de 1999, los nuevos 
médicos y dentistas sólo podrán prestar 
asistencia en el sistema de seguridad so­
cial si es necesario. Además, se congela­
ron los precios de los medicamentos. 
Existe el consenso general de que las 
medidas adoptadas en 1993 constituían solamente un primer paso de emergencia 
en una reforma más general del sistema 
de asistencia sanitaria, con objeto de 
mantener su alta calidad, de evitar la 
imposición de costes adicionales a los 
usuarios y de contener los costes. Tam-
bi én se pretende que las cotizaciones a las 
distintas mutualidades, que ahora difie­
ren entre sí, sean más pared'jas. Otra idea 
es conceder más flexibilidad a las mutua­
lidades para que puedan contratar con los 
que prestan la asistencia sanitaria Al 
mismo tiempo, se tiende a ampliar la 
función de los médicos generalistas para 
evitar diagnósticos caros de varios espe­
cialistas y para animados a trabajar como 
coordinadores. Además, está previsto 
que debe haber mayor competencia entre 
las mutualidades, tanto por lo que respec­
ta a las prestaciones y a los servicios que 
ofrecen como a las cotizaciones que es­
tablecen. 
Estos últimos cambios mencionados en­
trarán en vigor a principios de 19%, 
mientras que las otras propuestas están 
aún en discusión. La última propuesta del 
Ministerio Federal de Sanidad es la de 
conceder con carácter general un mayor 
grado de independencia a las institucio­
nes autónomas del sector aunque, según 
algunos expertos, los incentivos y desin­
centivos incorporados al sistema no tie­
nen la suficiente fuerza para un cambio 
como el que se pretende. 
Grecia 
En Grecia se percibe con carácter general 
la necesidad de reformar el sistema na­
cional de salud. En 1992 y 1994 se intro­
dujeron algunos arreglos para modificar 
aspectos administrativos y organizativos 
y para mejorar la asistencia primaria, los 
servicios prehospitalarios de urgencia y 
la gestión de los hospitales. 
En 1994, un comité internacional de ex­
pertos nombrado por el gobierno presen­
tó un informe que proponía una reforma 
111 
Capñulo 5 «~ Reformas de la asistencia sanitaria 
radical del sistema de salud y que está 
actualmente en fase de debate. Una reco­
mendación fundamental es lacreación de 
un Fondo Nacional Unificado de Segu­
ros Sanitarios que agrupe a las actuales 
ramas de salud de los fondos de seguri­
dad social, que negociaría los servicios 
sanitarios en nombre de los usuarios. 
Otras propuestas son el desarrollo de 
políticas preventivas desœntralizadas, la 
participación de los médicos de familia y 
de medicina general en la prestación de 
servicios primarios de salud, la mtroduc-
ción de técnicas de gestión enkadminis-
tración de los hospitales públicos y la 
aplicación de procedimientos de control 
de costes, especialmente en lo que res­
pecta a los medicamentos y los centros 
de diagnóstico. 
España 
Durante muchos años la cuestión funda­
mental para el sistema de asistencia sani-
taria en España fue conseguir la 
cobertura uni versal Al mismo tiempo, el 
sistema, tal como estaba establecido, ter­
minó por mostrar las típicas debilidades 
de la presupuestación centralizada, en la 
que no había suficientes incentivos para 
que los encargados de prestar la asisten­
cia se preocuparan de los costes. 
En los últimos años se ha tendido a au­
mentar el papel del sector privado en la 
prestación de los servicios y a aplicar 
técnicas de gestión más eficaces. Esto se 
manifestó en primer lugar en las refor­
mas introducidas en Cataluña en 1990 
con la Ley de Reforma Sanitaria, que dio 
origen a un debate nacional que condujo 
al informe del Comité presidido por 
Abril Martorell en el que se sugieren 
profundas reformas para mtroducir una 
competencia dirigida, propuesta que se 
tuvo en cuenta en las reformas que se 
produjeron entre 1992 y 1994. 
En 1993 se elaboró por primera vez una 
lista de medicamentos demasiado costo­sos para que los proporcionara el sistema 
público. En 1994 se alcanzó un acuerdo 
entre la Adrninistración central y las 
Administraciones autonómicas sobre 
unos presupuestos más realistas. A rjartir 
de 1993 se ha establecido un contrato 
piloto formal con hospitales públicos sin 
ánimo de lucro, en el que se especifica 
los niveles de actividad y los costes espe­
rados para cada tipo de tratamiento, con 
objeto de conseguir elaborar un presu­
puesto de la asistencia hospitalaria Otro 
objetivo a medio plazo en la misma di­
rección es el separar la financiación de la 
prestación de asistencia y de subcontratar 
parte de los servicios públicos a hospita­
les privados sin ánimo de lucro. 
Otro asunto actualmente en debate es la 
medida en que debe regionalizarse el 
sistema, de acuerdo con el Estado de las 
autonomías. En la práctica, existe cierta 
tendencia hacia el desarrollo de 17 siste­
mas regionales de salud distintos e inde­
pendientes. 
Francia 
En el sistema francés el presupuesto 
sanitario está centralizado y los que pres­
tan los servicios sanitarios trabajan por lo 
general con un contrato; los presupuestos 
de los hospitales públicos son pagados 
por los fondos de seguros, pero tiene que 
aprobarlos el Ministerio de Sanidad. 
Una preocupación fundamental es la efi­
ciencia del sector hospitalario público, 
así como los inconvenientes de un siste­
ma presupuestario centralizado en el cual 
es difícil prever las necesidades reales y 
crear incentivos para una utilización efi­
ciente de los recursos disponibles cuando 
se dota el presupuesto en función de las 
prestaciones previstas. Los resultados 
previsibles son una oferta y un derroche 
excesivos. Para evitarlo, se tiende a sus­
cribir acuerdos entre las mutualidades de 
seguros que aportan los fondos y los 
hospitales públicos. Los presupuestos suelen incluir incentivos para una gestión 
eficiente y para evitar una oferta 
excesiva 
Irlanda 
En Irlanda, debido en parte a su alta tasa 
de crecimiento económico, el gasto 
público en salud no varió significativa­
mente respecto al PIB entre 1988 y 1993, 
permaneciendo en torno al 5%, cifra baja 
en comparación con otros países de la 
Unión. 
Por lo tanto, las medidas de reforma van 
dirigidas a aumentar la equidad, la cali­
dad del servicio y la responsabilidad, 
mientras que la necesidad de mejorar la 
eficiencia y controlar los costes es algo 
menos urgente. No obstante, se están 
haciendo esfuerzos para mejorar la orga­
nización y la integración de los servicios 
de medicina general y de fomentar la 
promoción de la salud. 
Italia 
En 1992 se adoptaron medidas en Italia 
destinadas a contener los costes y a me­
jorar la eficiencia, que entraron en vigor 
en 1994. 
Según dichas medidas, las USL (unida­
des locales de salud que forman la estruc­
tura básica del servicio nacional de 
salud), fueron transformadas en empre­
sas públicas con una autonomía signifi­
cativa y responsabilidad locaL En lugar 
de ser adrninistradas por un comité polí­
tico, están controladas actualmente por 
un gerente profesional nombrado por la 
Adniiiústración regional, con un contrato 
renovable cada cinco años. Los hospita­
les más grandes, que antes funcionaban 
como ramas de las USL, se convertirán 
en agencias hospitalarias públicas inde­
pendientes con unas organizaciones y 
adrninistraciones autónomas, que deben 
-112 
Capítulo 5 - Reformas de la asistencia sanitaria 
funcionar con presupuestos equilibra­
dos. 
Esta reforma también produjo cambios 
en las normas de financiación, mante­
niendo la Administración central las 
competencias de planificación general y 
de pagar un conjunto de servicios norma­
lizados que deben garantizarse a todo 
ciudadano en cada una de las regiones. 
Cada una de ellas seguirá recibiendo de 
la Administración central una suma pre-
detemiinada en función de la población, 
pero deberá cubrir todo gasto adicional 
con sus propios recursos. De esta manera, 
se pretende motivar a las Administracio­
nes regionales y a los gerentes de las USL 
para que colaboren a contener los costes 
y a conseguir una utilización eficiente de 
los recursos. 
Luxemburgo 
En Luxemburgo tuvo lugar en 1992 una 
importante reforma del sector de asisten­
cia sanitaria que, como en todas partes, 
tenía por objeto mejorarla eficiencia Los 
aspectos principales fueron la reorgani­
zación de la administración del sistema 
de seguros de salud, un nuevo sistema de 
financiación del mismo, un nuevo proce­
dimiento de negociación entre las mutua­
lidades y los proveedores de asistencia 
sanitaria, y un nuevo sistema de financia­
ción de los hospitales. Entre las mencio­
nadas, las dos últimas son las más 
importantes en lo que a la mejora de la 
eficiencia se refiere. 
Dado que el anterior sistema de negocia­
ción estaba casi sin regular y existían 
mecanismos inadecuados para controlar 
los gastos, se introdujo una normativa 
más detallada para negociar acuerdos, 
junto a una lista de servicios a prestar y 
su valor relativo en comparación con 
otros servicios. En el sector hospitalario, 
el sistema actual será sustituido a partir 
de 1995 por otro de presupuestos indivi­duales negociados entre cada hospital y 
los fondos de seguros sanitarios. 
Países Bajos 
Como se describe en Protección Social 
en Europa 1993, las reformas introduci­
das a principios del decenio de 1990 
constituyeron un intento radical de intro­
ducir las fuerzas del mercado en el siste­
ma de asistencia sanitaria En esencia, se 
intentó introducir la competencia tanto 
entre los oferentes de servicios como 
entre los aseguradores. Un aspecto im­
portante fue que los fondos de seguros de 
enfermedad no estaban ya obligados a 
contratar con todas las instituciones que 
ofrecían servicios de asistencia sanitaria, 
mientras que los usuarios eran Ubres de 
escoger el fondo al que afiliarse. Esta 
medida fue acompañada de la integra­
ción de todos los distintos regímenes de 
seguros existentes en uno sólo para todos 
los residentes. 
Sin embargo, la experiencia de los Países 
Bajos demuestra lo difícil que es introdu­
cir reformas fundamentales. El enfoque 
de mercado consiguió provocar compor­
tamientos típicos del mercado, pero ello 
no siempre ayudó a conseguir lo que los 
promotores de la reforma pretendían. Se 
demostró la necesidad de adoptar nuevas 
medidas de contención de costes, que 
precisaron la intervención del Estado en 
una situación en la cual, como conse­
cuencia de las reformas, había disminui­
do la aceptación del papel dominante de 
la Administración. Los efectos de las 
reformas fueron, en el mejor de los casos, 
mixtos, y han provocado la oposición de 
distintos frentes. 
Después de un cambio de gobierno, se 
han abandonado los aspectos de más 
alcance de las reformas. Ya no habrá un 
sistema básico de seguro de enfermedad 
que cubra a todos los residentes, y los 
cambios que se están introduciendo en el 
sistema van dirigidos a aumentar el grado de intervención de la Aóbriinistración y a 
imponer un control presupuestario más 
estricto, pero conservando los elemen­
tos de mercado introducidos con 
anterioridad. 
Austria 
El sistema de asistencia sanitaria de 
Austria no incorpora medios suficientes 
para evitar el exceso de consumo, en el 
lado de la demanda, y la excesiva presta­
ción de servicios, en el lado de la oferta 
Ademas, tiende a fomentar tratamientos 
hospitalarios caros, que a su vez han 
producido una proliferación excesiva de 
hospitales. 
Las reformas que se estudian actualmen­
te intentan abordar en detalle estos pro­
blemas, por ejemplo ampliando las 
formas de asistencia entre la hospitaliza­
ción, por un lado, y las visitas ambulato­
rias, por otro, o sustituyendo el sistema 
actual de financiación de los hospitales 
basado en una suma diaria a tanto alzado 
por un sistema relacionado con el coste 
de cada caso de tratamiento. 
Portugal 
Los problemas experimentados por el 
Servicio Nacional de Salud de Portugal 
a finales del decenio de 1980 incluyen 
una mala distribución de recursos entre 
las regiones, insatisfacción con la calidad 
del servicio público, una ineficaz organi­
zación y gestión del sistema y unos mé­
todos inadecuados de contención de los 
costes. 
Desde 1993, el enfoque ha consistido en 
aumentarla descentralización regional y, 
dentro de cada una de las cinco regiones, 
en agrupar los centros de salud y los 
hospitales en « unidades de salud ». 
Además, en la actualidad el Servicio 
Nacional de Salud puede prestar servi­
cios directamente, mientras que existe 
113 
Capitulo S ~ Reformas de la asistencia sanitaria 
una tendencia a pasar del seguro público 
a los privados, con la característica prin­
cipal de que los aseguradores privados 
reciben de la Administración un pago por 
cada afiliado a una tarifa menor que el 
coste medio por persona del Servicio 
Nacional de Salud A partir de ahí, dichos 
aseguradores son libres de contratar con 
los proveedores de servicios. De este 
modo, el sistema contiene incentivos 
para que los aseguradores contengan los 
costes. 
Finlandia 
Como en los otros países escandina­
vos, el sistema de asistencia sanitaria 
de Finlandia está basado en las com­
petencias de las Administraciones 
locales para prestar los servicios. El 
principal problema se refiere a una 
inadecuada coordinación de las in­
fraestructuras y a la falta de motiva­
ción para aumentar la productividad. 
En lugar de aumentar el grado de 
centralización, las reformas que en­
traron en vigor al principio de 1993 
aumentaron las competencias de las 
Administraciones locales para deci­
dir las tarifas para los usuarios y para 
organizar la prestación de servicios 
y, en general, se suavizaron de mane­
ra significativa las normas que regu-
laban las actividades de las 
Administraciones locales. Además, 
éstas recibieron el control efectivo 
del sector hospitalario, dado que se 
convirtieron en los clientes principa­
les de sus servicios. 
Suecia 
El sistema de asistencia sanitaria de 
Suecia — los hospitales y la mayoría 
de los ambulatorios — está regido 
principalmente por los consejos 
comarcales y financiado en su mayo­
ría por impuestos locales sobre la renta. Durante el decenio de 1980 se 
logró contener los costes sanitarios a 
la vez que mejorar las prestaciones. 
Sin embargo, había diferencias signi­
ficativas entre los consejos comarca­
les en sus resultados en ambos 
frentes. En concreto, se formaban en 
las grandes ciudades largas listas de 
espera para algunos tratamientos, 
que provocaban costes innecesarios 
para los fondos de seguros de enfer­
medad. Durante el decenio de 1990 
se han introducido una serie de refor­
mas encaminadas a combinar las 
ventajas de los sistemas de asistencia 
sanitaria controlados por el presu­
puesto, en términos de transparencia 
democrática y de control financiero, 
con la flexibilidad, la libertad de 
elección de los pacientes y la renta­
bilidad que ofrecen la gestión des­
centralizada y los mecanismos de 
mercado, como el reembolso a los 
médicos mediante cuotas de capita­
ción. Los cuidados prestados a las 
personas de edad avanzada (en 1992) 
y a las personas con enfermedades 
mentales (en 1995), que antes eran 
competencia de los municipios, se 
han transferido a las entidades loca­
les. Además, se han adoptado, con 
carácter experimental, iniciativas en 
materia de coordinación del seguro 
social y de la asistencia sanitaria. 
En 1994 se reformó el sistema de 
médicos generalistas con el objetivo 
de ofrecer a todo el mundo la posibi­
lidad de elegir libremente su médico 
de familia, para fortalecer la posición 
del paciente y mejorar la asistencia 
primaria. Sin embargo, a raíz de las 
elecciones generales de 1994, deter­
minadas partes de la legislación so­
bre médicos generalistas dejarán de 
estar en vigor a finales de 1995, aun­
que se mantendrán las disposiciones 
encaminadas a reforzar la posición 
del paciente. Reino Unido 
En el Reino Unido, el servicio nacio­
nal de salud con toma de decisiones 
centralizada existe desde 1948. Sin 
embargo, desde 1991, se han introdu­
cido reformas fundamentales enca­
minadas a contener los costes y a 
incrementar la eficiencia. Debido en 
parte a que el sistema británico es el 
modelo de los servicios nacionales 
de salud desarrollados en otros luga­
res, y en parte al enfoque de mercado 
adoptado, estas reformas han desper­
tado un gran interés en otros Estados 
miembros (y, por esa razón, se han 
descrito aquí con algún grado más de 
detalle que los correspondientes a 
otros lugares). 
La filosofía básica subyacente a las 
reformas fue distinguir entre los con­
sumidores y los prestadores de los 
servicios y animar a los prestadores 
a competir entre sí y a ofrecer sus 
servicios por medio de contratos ne­
gociados con los consumidores. 
Éstos son de dos tipos. Los más im­
portantes son las autoridades sanita­
rias de distrito (ASD) cuya misión es 
organizar y ofrecer los cuidados hos­
pitalarios, así como seleccionar los 
servicios que se requieren y contra­
tarlos con los prestadores. El otro 
tipo de consumidor es el médico ge-
neralista (MG) gestor de fondos, 
médico que trabaja en régimen autó­
nomo y se ocupa de ofrecer asisten­
cia primaria, administrando un 
presupuesto basado en el número de 
usuarios registrados con él y que se 
utiliza para garantizar un conjunto 
definido de servicios de asistencia 
primaria y hospitalarios a sus pacien­
tes. Estos médicos tienen incentivos 
para hacer buen uso de los presu­
puestos a su cargo con objeto de 
atraer más pacientes y aumentar así 
sus ingresos. Por el lado de la oferta, 
se ha establecido, al menos en prin-
114 
Capítulo 5 - Reformas de la asistencia sanitaria 
cipio, la competencia entre hospita­
les y servicios comunitarios. 
Es probable que deba pasar algún tiempo 
antes de que estas reformas fundamenta­
les alcancen sus efectos plenos. No 
obstante, cuatro años después de su 
implantación, es posible evaluar con 
cierta precisión sus efectos. Hasta el mo­
mento, parece que son variados. Evalua­
ciones realizadas por el Kings Fund en 
1994 y por la National Audit Office en 
1995 concluyeron que las consecuencias 
eran limitadas, aunque con mayor reper­
cusión en los MG gestores de fondos, 
cuyas prestaciones parecían haber mejo­
rado, que en las ASD. Parece que en la 
práctica sólo se ha establecido en el sis­
tema un nivel limitado de competencia, 
en primer lugar porque en el sistema 
antiguo se crearon monopolios locales 
entre los proveedores (hospitales locales 
o regionales, en especial), de modo que 
las ASD no tienen mucha capacidad de 
elección sobre la oferta de ó^terminados 
tipos de asistencia o tratamiento. 
Al mismo tiempo, las ASD disfrutan 
de una posición monopolista, y sus 
gerentes no suelen disponer ni de la 
formación (ya que fueron nombrados 
en el sistema antiguo), ni de la moti­
vación necesarias para cambiar su 
comportamiento de forma sustancial. 
Al mismo tiempo, un requisito fun­
damental para que un mercado 
funcione adecuadamente es disponer 
de suficiente información acerca de 
las implicaciones en cuanto al coste 
de las diferentes acciones que se em­
prendan. Sin embargo, sigue sin dis­
ponerse de los detalles suficientes 
acerca del coste real de los distintos 
tipos de tratamiento. Aunque la si­
tuación está mejorando, los progre­
sos son lentos. Esta falta de 
información detallada determina que 
sea difícil para los consumidores 
evaluar las ofertas de los prestadores, 
y para éstos el fijar « precios » de acuerdo con el coste de los servicios, 
y dificultan que los mecanismos del 
mercado contribuyan a una mejora 
de la asignación de recursos. 
Sin embargo, esto no quiere decir que 
sean necesariamente inútiles los 
esfuerzos por introducir elementos 
de mercado y mayor posibilidad de 
elección en el sistema, para obtener 
mejor información sobre los costes y 
para tenerlos más en cuenta a la hora 
de decidir los modelos de gasto. 
Evolución 
comparativa 
El análisis de la evolución de los 
distintos Estados miembros in­
dica que la reforma de los sistemas 
de asistencia sanitaria es una cues­
tión primordial y un objetivo político 
importante en toda la Unión, dado 
que todos los países tienen que inten­
tar resolver, en diferentes medidas, 
los problemas de aumento de los cos­
tes, ineficiencia, derroche, distorsión 
de los incentivos e inflexibilidad. Un 
importante punto de interés es la re­
lación entre los financiadores y los 
oferentes de los servicios, así como 
la creación de incentivos eficaces 
para conseguir un uso mejor de los 
recursos disponibles. La calidad de la 
asistencia sanitaria no es un motivo 
general de preocupación. Todos los 
sistemas tienen el objetivo percepti­
ble de combinar la eficiencia en 
cuanto a los costes con una alta cali­
dad de los servicios y, aunque existe 
una amplia variación entre los meca­
nismos de control de calidad que se 
emplean, todos los gobiernos asegu­
ran que sus respectivos sistemas pro­
porcionan una alta calidad. 
A pesar de la gran semejanza de los 
sistemas, de los problemas afrontados y de los enfoques seguidos, las reformas 
difieren en los detalles y pueden evaluar­
se sólo en términos de las características 
específicas de las medidas de proporcio­
nar y financiar los servicios sanitarios en 
cada uno de los Estados miembros. 
En casi todos los países existe cierta 
tendencia a adoptar lo que se podría lla­
mar un « enfoque contractual », aunque 
el modo en que se ha aplicado difiere 
significativamente de unos Estados 
miembros a otros. En términos generales, 
se trata simplemente de una forma de 
organizar la prestación de servicios. En 
Francia y, en alguna medida, en España 
los contratos se utilizan esencialmente 
para contener los costes limitando los 
presupuestos, aunque en los sistemas 
centralizados pueden incorporar también 
disposiciones referentes a la calidad ya 
los niveles de prestaciones, así como 
servir para establecer incentivos. 
También puede suscribirse contratos en­
tre los diferentes organismos financiado-
res (el Estado y/o los fondos de salud) y 
los oferentes de servicios. Esto tiene mu­
chas similitudes con los convenios colec­
tivos. Raramente existe competencia 
efectiva en ambos lados, y las negocia­
ciones se suelen producir entre dos orga­
nizaciones monopolísticas. La tendencia 
en este punto es controlar el resultado de 
las negociaciones con objeto de evitar 
que se lleven a cabo a costa de terceros, 
en la práctica, las Aclministraciones o los 
pacientes. Esto puede constituir a veces 
un problema en el caso de los contratos 
suscritos entre los fondos de seguros y los 
proveedores de asistencia sanitaria En 
Bélgica las reformas van dirigidas a im­
poner mayores responsabüidades a las 
mutualidades para que moderen su gasto 
introduciendo un sistema de incentivos. 
En Luxemburgo sucede prácticamente 
lo mismo. En ambos países, por lo tanto, 
se ha modificado el enfoque contractual 
con objeto de incorporar normativas adi­
cionales y controlar sus implicaciones 
para el gasto público. Por el contrario, en 
- 115 
Capitulo5 "Reformas de la asistencia sanitaria 
Alemania, se espera que al conceder más 
flexibilidad a los fondos de seguros para 
que contraten con proveedores de asis­
tencia sanitaria se consiga una mayor 
eficiencia del sistema 
La forma en la que se utilizan los contra­
tos, sus consecuencias potenciales y las 
necesidad de imponer limitaciones tien­
den a variar dependiendo de que los fon­
dos de seguros estén obligados a 
contratar con cualquier proveedor de 
asistencia sanitaria que cumpla determi­
nados requisitos, o sean Libres de escoger 
entre ellos, como sucede en los Países 
Bajos. Al mismo tiempo, el resultado 
puede no ser el pretendido si existe un 
monopolio de un lado y varios provee­
dores oferentes de servicios de otro. Por 
lo tanto, en los Países Bajos las reformas 
tienen por objeto introducir elementos de 
competencia tanto entre los aseguradores 
como entre los oferentes. Las últimas 
propuestas formuladas en Alemania van 
en la misma dirección, pero aún falta 
definirlas en detalle. 
Unterceraspecto importante del enfoque 
contractual es su potencial para aumentar 
la competencia (o, de forma más precisa, 
la competencia dirigida) tanto entre los 
proveedores de asistencia sanitaria como 
entre los fondos de seguro o los gestores 
del presupuesto, como en los Países 
Bajos. Como en el caso de este país, otro 
medio de aumentar la competencia es la 
incoipoiaciónalsistemapúblicodecom-
pañías privadas de seguros, como suce­
dió en Portugal. Una competencia 
dirigida ha sido sugerida también por el 
Comité Abril en España 
La posibilidad de intensificar la compe­
tencia no se limita a los sistemas de 
seguridad social, sino que es aplicable 
también a los financiados mediante los 
impuestos generales. El principal ejem­
plo es la reforma mtroducida en 1991 en 
el Reino Unido, que, especialmente por 
lo que respecta a la creación de la figura 
de los MG gestores de fondos, parece haber tenido algún éxito. Existe un cierto 
paralelismo a este respecto con la refor­
ma del « médico de familia » en Suecia, 
aunque esta última está paralizada ac­
tualmente por motivos pohticos. De for­
ma más general, es evidente en toda la 
Unión una tendencia muy extendida ha­
cia el aumento del papel de los médicos 
de asistencia primaria 
Un cuarto aspecto del « enfoque contrac­
tual » es la desœntializacion, tanto en los 
sistemas financiados con impuestos ge­
nerales como en los basados en el seguro. 
La organización descentralizada es una 
característica importante de los países 
escandinavos, en los que se ha combatido 
las crecientes listas de espera autorizando 
a los pacientes a buscar asistencia fuera 
de sus comarcas de residencia, creando 
así competencia entre las Administracio­
nes regionales. Esto ha venido acompa­
ñado de la tendencia a conceder a las 
regiones una mayor libertad en la forma 
en que proporcionan y organizan los ser­
vicios de asistencia sanitaria Otro aspec­
to de las medidas adoptadas en dichos 
países es que la Administración central 
asigna una cantidad fija a cada una de las 
comarcas, que a partir de ahí deben cubrir 
los déficits con sus propios recursos. 
Dado que los pacientes pueden influir en 
las elecciones locales, las comarcas están 
motivadas para contener los costes. Un 
enfoque similar se ha implantado en Ita­
lia y, en alguna medida, en Portugal. 
Un aspecto de las reformas del Reino 
unido es también una mayor descentrali­
zación, concediendo en este caso compe­
tencias a las autoridades sanitarias de 
distrito para contratar servicios de asis­
tencia sanitaria, teniendo que funcionar 
sobre la base de presupuestos fijos, aun­
que este ejemplo ilustra las limitaciones 
délos resultados que cabe esperar cuando 
predominan elementos monopolísticos 
locales. 
En España se está llevando a cabo una 
modalidad especial de descentralización, mediante la concesión de una mayor au­
tonomía a las Aaministraciones regiona­
les para que desarrollen sus propios 
sistemas. 
Una tendencia contraria se observa en 
Grecia, donde algunas experiencias de­
safortunadas con un sistema muy diver­
sificado han llevado a desarrollar otro 
sistema más uniforme con un único 
seguro de enfermedad. Sin embargo, una 
fase ulterior de la reforma es potenciar la 
figura del médico general y mejorar la 
gestión de la prestación de asistencia sa­
nitaria 
Recientes novedades poHticas en Suecia 
y en Países Bajos demuestran, al mismo 
tiempo, que unos programas de reforma 
muy ambiciosos pueden provocar una 
gran oposición, ya que pretenden modi­
ficar un sistema que cuenta con una gran 
tradición, con estructuras institucionales 
específicas desarrolladas a lo largo de los 
años e importantes intereses creados. 
La evolución de los últimos años des­
crita en este capítulo puede interpre­
tarse, en términos generales, como 
una tendencia hacia la convergencia 
de los sistemas de asistencia sanitaria 
en los Estados miembros, en la me­
dida de que se tiende de forma gene­
ral a depender de contratos entre las 
principales partes implicadas, a in­
troducir elementos de mercado y a 
aumentar la competencia tanto entre 
los prestadores de asistencia como 
entre los responsables de gestionar 
los presupuestos. Sin embargo, y 
como también se ha indicado, las me­
didas concreta^ adoptadas varían en 
gran medida de unos países a otros, 
reflejando la diversidad de elemen­
tos institucionales. Sigue habiendo a 
este respecto sustanciales diferencias 
entre los Estados miembros, y es 
probable que siga habiéndolas duran­
te muchos años. 
116-
Capítulo 6~La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
Capítulo 6 La protección social y los 
trabajadores por cuenta propia 
Los trabajadores 
por cuenta propia 
En 1994 había unos 22 millones 
de personas en la Unión Europea 
que trabajaban por cuenta propia, 
incluyendo los tres nuevos Estados 
miembros. Muchos gobiernos de la 
Unión siguen la política de fomentar 
el trabajo por cuenta propia, en parte 
para fomentar la creación de empleo 
y en parte para ofrecer a la gente una 
salida al desempleo. Este capítulo se 
ocupa de las disposiciones de protec­
ción social de los trabajadores por 
cuenta propia en toda la Unión (se 
basa en los resultados de estudios 
patrocinados por la Comisión 
Europea en 1989 y 1991, puestos al 
día y complementados con informa-
miembros, 1994 
^ % de la población ocupada 35 r ciones de expertos independientes de 
cada uno de los Estados miembros). 
La importancia del trabajo por cuenta 
propia en la Unión iba en 1993 desde 
alrededor del 8% del total de ocupados 
en Dinamarca y el 9% en Alemania hasta 
el 25% en Portugal y el 34% en Grecia 
(gráfico 66). En la mayoría de los Estados 
miembros el porcentaje de trabajadores 
por cuenta propia con respecto a la 
población activa se ha mantenido bastan­
te constante a lo largo del tiempo, aunque 
ha disminuido en cierta medida en los 
países menos desarrollados como conse­
cuencia de la disminución del empleo en 
el sector agrícola, donde existe un eleva­
do porcentaje de trabajadores por cuenta 
propia (gráfico 67). 
La mayor parte de los trabajadores por 
cuenta propia trabaja a tiempo completo. 
En 1994, sólo el 10% de los trabajadores por cuenta propia de la Unión trabajaba 
a tiempo parcial, en con^aración con el 
16% en el caso de los asalariados, y sólo 
en tres Estados miembros, Países Bajos 
(35%), Reino Unido (18%) y Portugal 
(17%) el porcentaje era significativa­
mente superior al 10%. 
Como en el caso de los trabajadores asa­
lariados, el trabajo a tiempo parcial está 
mucho más extendido entre las mujeres 
que entre los hombres en todos los 
Estados miembros: en 1994, el 70% de 
las trabajadoras por cuenta propia traba­
jaban atiempo parcial enlos Países Bajos 
y casi el 50% en el Reino Unido, aunque, 
en el resto de la Unión, la cifra sólo 
sobrepasaba el 25% en Alemania (gráfi­
co 68). 
Sin embargo, en 1994 sólo alrededor 
de la cuarta parte de los trabajadores 
por cuenta propia de la Unión eran 
M: 
M) 
¿25 :; 
w¡ 
mí 
iOï; 67 Trabajadores por cuenta propia por sectores 4e 
, actividad en los Estados miembros, 1993 
OK D t * HL f UK A £15 » SF IRL E I P GR 8Q % del tota) de trabajadores por cuenta propia 
D Agricultura • Industria • Servicios 
70 
OK 0 L 8NLPUKA«5B8FH.e>t P ÛR, 
0lnduy*lQ«riu«Q*L*n<i«;AutM«,8FySlrieluyMi^ 80 
-117-
Capitulo6 "Laprotección social y los trabajadores por cuenta propia 
mujeres, y sólo en Finlandia, Suecia 
y Portugal (algo más del 40% en cada 
caso) la proporción era mucho mayor 
que la indicada, mientras que en 
Grecia era inferior al 20% y en 
Irlanda, algo menor del 15%. 
Desde el punto de vista de la protec­
ción social, pueden distinguirse tres 
grupos de trabajadores por cuenta 
propia: 
- personas cuyos principales in­
gresos provienen del trabajo por 
cuenta propia, que constituyen el 
principal objeto de este capítulo; 
- trabajadores por cuenta propia a 
tiempo parcial cuyo trabajo prin­
cipal es asalariado y que están 
cubiertos por la protección so­
cial de los asalariados o han 
combinado la cobertura de asala­
riado con la de trabajador por 
cuenta propia; 
- ayudas familiares no remunera­
das, que ascendían a unos 
3,5 millones en 1994 y que en la 
mayoría de los Estados miem­
bros están fuera de los sistemas 
de protección social, excepto en 
la medida que, como esposas, 
hayan consolidado derechos derivados o coticen de forma 
voluntaria. 
Debe resaltarse desde el principio que el 
objeto de este análisis es la situación de 
los trabajadores por cuenta propia en 
relación con la protección social de que 
disfrutan los asalariados en diferentes 
partes de la Unión, más que evaluar el 
nivel general de protección como tal que 
se ofrece en los Estados miembros (que 
ha sido objeto de capítulos precedentes). 
Otro punto a tener en cuenta es que 
los grupos sectoriales que se utilizan 
para clasificar a los trabajadores por 
cuenta propia a efectos de protección 
social no son los mismos que se uti­
lizan normalmente en el análisis de 
la población activa. Por ejemplo, las 
actividades agrupadas en los datos de 
población activa como « servicios » 
están repartidas en más de una clasi­
ficación a efectos de protección 
social, donde ésta se basa en las ocu­
paciones. Aunque las agrupaciones 
varían de un país a otro, se pueden 
distinguir cuatro categorías a los 
efectos que nos ocupan: 
- los trabajadores agrarios, inclu­
yendo tanto los propietarios 
como los arrendatarios clasifica­
dos como trabajadores por cuen­ta propia (en el sentido de que 
no son asalariados); 
los que trabajan en la industria y 
en el comercio, incluyendo los 
« oficios » y, como tales, los que 
fabrican artículos y los comer­
ciantes minoristas (es decir, los 
tenderos); 
los artesanos y los que poseen 
cualificaciones especiales, inclu­
yendo los trabajadores de la 
construcción; 
los profesionales liberales, como 
los médicos y los abogados. 
Los ingresos de 
los trabajadores 
por cuenta propia 
No existe casi ninguna informa­
ción fiable sobre los ingresos 
de los trabajadores por cuenta propia 
y sobre las disparidades de su distri­
bución, debido en gran parte a las 
dificultades de obtener dichos deta­
lles. Es sabido que los limitados da­
tos que existen, como los que se 
68 Trabajadoras por cuenta propia que trabajan a 
tiempo parcial en los Estados miembros, 1994 
7Q % de las trabajadoras por cuenta propia 
GR B I £ A F Sf DK IRL L £14 P D UK NL 
D Incluye lot nuavo* Lindar; S (ata (fetos); 8f y A! Incluyan « toa ayudas tarrtttaros; A1W3 69 Trabajadores por cuenta propia sin 
asalariados en los Estados miembros, 1994 
100 % <tel total de trabajadores por cuenta propia 
D DK I L F E12 NL IRL UK P E GR B 
D Incluya tot nuavo» Lindan OK, IflL y 1.1993; A, SF y S «In datos 
118-
Capítulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
obtienen a partir de la contabilidad de 
fondos y de las declaraciones de im­
puestos, ofrecen indicadores engaño­
sos del nivel de vida de las personas 
en cuestión. No obstante, las encues­
tas de gasto doméstico ofrecen 
algunos datos, por ejemplo, que la 
renta de los trabajadores por cuenta 
propia está distribuida de forma más 
desigual que la de los trabajadores 
asalariados. 
Además, una característica señalada 
de los trabajadores por cuenta propia 
es el elevado porcentaje que trabajan 
en empresas unipersonales, ayuda­
dos a menudo solamente por ayudas 
familiares no remuneradas (gráfi­
co 69). Aunque esto no indica nece­
sariamente un bajo nivel de ingresos, 
ilustra las pequeñas dimensiones 
que, por lo general, tienen estas acti­
vidades. En la agricultura, en concre­
to, y especialmente en los países 
menos desarrollados de la Unión, 
como Grecia y Portugal, las peque­
ñas dimensiones y los ingresos bajos 
suelen ir de la mano, al igual que en 
el sector servicios, en el que en los 
Estados miembros del sur una pro­
porción significativa de los trabaja­
dores por cuenta propia que trabajan 
fuera del comercio minorista tienen 
trabajos irregulares o estacionales. 
Algunos datos más detallados corres­
pondientes al Reino Unido muestran 
que, en 1991, mientras que los ingresos 
medios de los trabaj adores por cuenta 
propia eran mayores que los de los asa­
lariados, la dispersión de los mismos era 
muy superior, por lo que los trabajadores 
por cuenta propia tenían una repre­
sentación mayor de la que les correspon­
dería como media en el 10% superior y 
en el 10% inferior de la distribución (véa­
se tabla 10). Mientras que los trabajado­
res por cuenta propia representaban un 
9% del total, representaban el 12,5% de 
los situados en el 10% inferior y el 15% 
de los situarlos enel 10%> superior, siendo Tabla 10 — Distribución de los ingresos netos 
mensuales habituales en el Reino Unido 
Todos 
Ocupados 
Trabajadores por 
cuenta propia 
Asalariados a 
tiempo completo 
Ocupados 
Trabajadores por 
cuenta propia 
Asalariados a 
tiempo parcial 
Ocupados 
Trabajadores por 
cuenta propia Decil inferior 
(<186£) 
87.8 
12.2 
61.3 
38.7 
91.5 
8.5 Decil superior 
(>1297£) 
84.4 
15.2 
85.6 
14.4 
72.1 
27.9 Media 
91.2 
8.8 
91.2 
8.8 
91.5 
8.5 
Fuente: BPHS 1991 (datos ponderados) en Meager, N et al, Self-employment and 
the distribution of income, IRF, York 1994 
los modelos de ambos sexos bastante 
parecidos. Los trabajadores por cuenta 
propia a tiempo completo estaban signi­
ficativamente sobrerrepresentados tanto 
en el 10% superiorcomo, especialmente, 
en el 10% inferior, mientras que los tra­
bajadores por cuenta propia a tiempo 
parcial lo estaban sobre todo en el 10% 
superior, reflejo quizá de su capacidad de 
cobrar honorarios altos por pocas horas 
de trabajo. 
Es importante disponer de más informa­
ción acerca de los ingresos de los traba­
jadores por cuenta propia para el 
desarrollo de un sistema eficaz de protec­
ción social para ellos. No obstante, deben 
tenerse en cuenta algunos puntos: 
- los que trabajan en una actividad 
unipersonal son intrínsecamente 
vulnerables, sea cual fuere su ni­
vel de ingresos, en la medida 
que dependen de su propio tra­
bajo para mantenerse ellos mis­mos y sus familias. A este res­
pecto no hay muchas diferencias 
con los asalariados y tienden a 
presentar necesidades de protec­
ción social muy similares; 
los trabajadores por cuenta pro­
pia suelen variar en gran medida 
según la renta e incluyen perso­
nas que tienen unos ingresos 
muy bajos, así como personas 
que tienen unos ingresos muy 
altos. En algunos Estados miem­
bros, sin embargo, las políticas 
están basadas en la hipótesis de 
que todos los trabajadores por 
cuenta propia tienen suficientes 
recursos para protegerse en gran 
medida a sí mismos, a través del 
ahorro o de seguros privados; 
el acceso a la protección social 
para los trabajadores por cuenta 
propia difiere en ocasiones 
según el tipo de actividad, que 
119 
Capñulo6 - La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
Tabla 11 — Cobertura de la seguridad social de los trabajadores por cuenta propia 
en la Unión Europea 
Pensión Supervivientes Invalidez Asistencia Prestaciones Accidentes Maternidad Desempleo Subsidio 
sanitaria por de trabajo por hijos 
enfermedad 
Bélgica Sólo riesgos + 
importantes No No Más baja 
por el 
primer hijo 
Dinamarca Sólo una 
minoría 
Alemania Sí para la 
mayoría, 
pero algunas 
voluntarias Sí, pero Sí, si es en Agricultores 
algunos el seguro y artesanos; 
voluntarios público de el resto, 
enfermedad voluntaria No 
Grecia + Solólos 
de KA No No No 
España 
Francia Sólo riesgos 
importantes Agricultores 
No Agricultores No 
No 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Austria No No 
No No 
No Obreros 
Sí, todos No 
Sólo Sí, todos + 
voluntaria No 
No Agricultores 
No Voluntaria No 
No 
Portugal + Enfermedades + 
profesionales 
sólo No 
Finlandia Agricultores; 
el resto, 
voluntaria No» pero 
ayudas de 
cuantía fija 
Suecia Sí, todos 
Reino Unido No No 
Cobertura proporcionada 
120 
Capítulo 6— La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
no está necesariamente relacio­
nada con los ingresos. Por ejem­
plo, las profesiones liberales, 
que probablemente generan unos 
ingresos relativamente elevados, 
suelen estar bien organizadas y 
estructuradas, por lo que a me­
nudo han conseguido garantizar­
se mejores prestaciones del 
Estado que otras con más necesi­
dades. Sin embargo, en algunos 
países se han tomado medidas 
específicas para proteger a los 
más vulnerables desde el punto 
de vista económico, incluyéndo­
les, por ejemplo, en los sistemas 
de los asalariados, al mismo 
tiempo que se dejaba a otra parte 
de los trabajadores por cuenta 
propia que se organizaran su 
propia protección. 
Estructura de 
los sistemas de 
protección social 
Los sistemas de protección social 
para los trabajadores por cuenta 
propia son diferentes en algunos 
aspectos en los 15 Estados miembros. 
En un extremo están los sistemas en los 
que los trabajadores por cuenta propia 
pertenecen a los mismos sistemas de 
seguridad social que los asalariados 
(caso de Dinamarca, Suecia, Irlanda, 
Luxemburgo y Reino Unido), y en el 
otro están los que tienen diferentes 
sistemas para los trabajadores por 
cuenta propia a través de distintos re­
gímenes por actividades (caso de 
Austria, Francia, Italia, España y 
Grecia). En el medio están los sistemas 
en los que todos los trabajadores por 
cuenta propia o una gran mayoría tie­
nen el mismo régimen que los asalaria­
dos, (como en Finlandia, Alemania y 
Portugal), pero en los que existen pla-Pensiones complementarias y trabajadores por 
cuenta propia 
Suecia: los asalariados pueden añadir un 10% adicional a sus pensiones a 
través de planes de pensiones complementarios de las empresas, pero esto 
no es aplicable a los trabajadores por cuenta propia. 
Dinamarca: en 1994, alrededor del 75% de los asalariados de más de 
22 años estaba cubierto por un sistema complementario, financiado por 
medio de las cotizaciones de la empresa y de los trabajadores. Las personas 
que se conviertan en trabajadores por cuenta propia, mientras cumplan 
ciertos criterios y paguen las cotizaciones completas, pueden optar por 
permanecer en el sistema. En 1990 había sólo 2.000 trabajadores por cuenta 
propia haciendo uso de este sistema, posiblemente a causa de las altas 
cotizaciones fíente a la modesta pensión. 
Países Bajos: los asalariados están obligados a participar en un plan 
complementario de pensiones de la empresa. La afiliación obligatoria a 
planes complementarios de pensiones afecta también a algunos trabajado­
res por cuenta propia en la construcción e industrias relacionadas, y existen 
diferentes planes paralas profesiones liberales. Sin embargo, una conside­
rable proporción de los trabajadores por cuenta propia no tiene acceso a 
una pensión complementaria. 
Reino Unido: los asalariados están obligados bien a pertenecer al plan 
estatal de pensiones relacionadas con los ingresos, o a un plan de pensiones 
de empresa, o bien a un plan personal de pensiones. Los trabajadores por 
cuenta propia no tienen acceso ni al plan del Estado ni a los de las empresas, 
aunque se les aconseja, sin obligarles, a establecer sus propios planes para 
adquirir derechos a una pensión personal. En 1992, el 62% de los varones 
y el 35% de las mujeres que trabajan por cuenta propia tenían un plan 
personal de pensiones. 
nes separados para determinados 
colectivos profesionales (en concreto, 
las profesiones liberales), y otros en los 
que existe bien un régimen aparte para 
los trabajadores por cuenta propia 
(como en Bélgica) o un régimen 
común en el que los trabajadores por 
cuenta propia están excluidos de deter­
minadas prestaciones, como sucede en 
los Países Bajos. 
Existen otras tres dificultades a tener en 
cuenta Primera, en algunos países en los 
que suele haber de forma mayoritaria 
diferentes disposiciones para los trabaja­
dores por cuenta propia, parte de ellos 
están incluidos en el régimen general de 
los asalariados (como en Austria, Grecia 
y Alemania). Segunda, incluso donde 
hay sistemas diferentes, algunas presta­
ciones pueden ser comunes aasalariados, trabajadores por cuenta propia o a todos 
los residentes, como el servicio nacional 
de salud, los subsidios por hijos o las 
disposiciones de asistencia social (ex­
cepto en los Países Bajos, donde existen 
planes especiales para los trabajadores 
por cuenta propia). Tercera, los sistemas 
pueden evolucionar con el tiempo, como 
en Luxemburgo, donde las prestaciones 
dependían de la actividad 
Además de estas diferencias estructura­
les, las disposiciones relativas a los tra­
bajadores por cuenta propia pueden ser 
diferentes, y a menudo más desfavora­
bles, que las relativas a los asalariados 
(véase tabla 11): 
- sólo en Luxemburgo, a partir de 
1994, los trabajadores por cuenta 
propia están cubiertos contra las 
121 
Capitulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
Pensiones básicas para los trabajadores 
por cuenta propia 
España: La mayor parte de los trabajadores por cuenta propia se incorpo­
raron al sistema obligatorio de pendones en 1970, y los agricultores en 
I975>Hderechoacobrarunapemiónplenase adquiere después de35años 
de cotización y representa el 60% de los derechos completos que se 
adquieren después de 15 años y otro 2% por cada año adicional cotizado. 
Los trabajadores por cuenta propia pueden optar por pagar unas menores 
cotizaciones, con la correspondiente reducción de la pensión, aunque es 
posible cotizar más antes de cumplir los 50 años. 
Portugal: las pensiones para los trabajadores por cuenta propia son obli­
gatorias desde 1977»Se exige un inmuno de lOafios de cotizaciones para 
tener derecho a cobrar cualquier pensión, pero se precisan 40 paracobrar 
la pensión total. Por lo tanto, tos trabajadores por cuenta propia tienen 
derecho a percibir una pensión desde 1987, pero inicialraente, de pequeño 
ifl^otte (un aunimo de un 30% de los ingresos y un máximo de un 80%). 
Se introdujo una pensión nunimá para fes personas que hablan cotizado 
durante un número especificado de años» 
Irlanda: en 1981 se creó un plan obligatorio de seguros de peosioaes 
relacionadas conlos ingresos paralosasalariados, petólos trabajadorespor 
cuenta propia no fueron admitidos hasta 1988. Es necesaria una affliaciótt 
d^dfezafíosalplauyuuuummotecoti^ 
ümpensión de cuantía fija, que se paga a la edad de 66 años y a la que los 
trabajadores por cuenta propia no podrán acceder hasta Ï998. Los trabaja­
dores de ingresos bajos deben recurrir a la asistencia basada en la compro-
badón de medios. 
Bélgica; los planes obligatorios de pensiones se ampliaronalos trabajado­
res por cuentapropiayaen 1956, pero sólo tenían derecho a una prestación 
de cuantía fija relativamente baja, mientras que las pensiones de los 
asalariados estaban relacionadas con los ingresos. En 1984 se unificó el 
sistema de cálculo de las pensiones de los asalariados y los trabajadores 
por cuenta propia, pero sólo con respecto a los anos de seguro a partir de 
1985. Sin embargo, las bajas cotizaciones de los trabajadores por cuenta 
propia significan quetambién lo es la basepara el cálculode las pensiones. 
I-as cotizaciones se están incrementando gradualmente, lo que determinará 
un aumento progresivo de los derechos a cobrar una pensión, pero se 
calcula que aún son significativamente menores que los derechos de los 
asalariados que perciben los mismos ingresos. En 1994, se fijó una pensión 
niínima igual a la prestación asistencial garantizada para las personas de 
edad avanzada. 
mismas contingencias que los 
asalariados; 
mientras que la seguridad social 
para los asalariados es casi siem­
pre obligatoria, puede ser volun­
taria para los trabajadores por 
cuenta propia y, por consiguien­te, dista mucho de ser completa 
para determinados riesgos; 
aunque la normativa parezca si­
milar, las prestaciones para los 
trabajadores por cuenta propia 
pueden ser a tanto alzado en lu­
gar de estar relacionadas con los 
ingresos y, por lo tanto, inferio­res como media a éstas, los crite­
rios de acceso pueden ser más 
estrictos, y los periodos de ca­
rencia, mayores; 
- las prestaciones que ofrecen las 
empresas y que a veces son bas­
tante generosas no se aplican, 
como es natural, a los trabajado­
res por cuenta propia. 
Sin embargo, se han producido algu­
nos cambios en muchos Estados 
miembros que han beneficiado a los 
trabajadores por cuenta propia. Estos 
cambios se describen en los aparta­
dos siguientes que pasan revista a la 
situación en cada uno de los princi­
pales conceptos de la protección 
social. 
Pensiones de jubilación 
En casi todos los Estados miembros, el 
seguro de pensiones de vejez y supervi­
vencia es obligatorio para todos los 
trabajadores por cuenta propia que ganan 
lo suficiente para pagar cotizaciones o 
que están cubiertos junto a otros por un 
sistema universal de pensiones financia­
do por impuestos. Sólo en Alemania 
existe un plan voluntario para los traba­
jadores por cuenta propia, aunque inclu­
so en este país la mayoría de ellos están 
cubiertos. No obstante, el nivel de las 
pensiones es a menudo inferior para los 
trabajadores por cuenta propia que para 
los asalariados. Aunque en muchos 
Estados miembros se han empezado a 
tomar medidas para cambiar esta situa­
ción, éstas tardarán inevitablemente 
algún tiempo en llegar a tener efectos 
significativos. 
En cinco Estados miembros existe una 
pensión básica de cuantía fija tanto para 
los asalariados como para los trabajado­
res por cuenta propia, que se financia por 
medio de impuestos en Dinamarca, 
Finlandia y Suecia y por medio de coti-
122 
Capítulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
zaciones en Países Bajos y Reino Unido, 
y que suele ser relativamente baja Adi-
cionalmente, tanto en Finlandia como en 
Suecia existen planes paralelos basados 
en los ingresos con el mismo sistema de 
cálculo de las pensiones para los asala­
riados y para los trabajadores por cuenta 
propia Sin embargo, los esfuerzos que se 
han hecho para mejorar los ingresos de 
jubilación estableciendo planes de pen­
siones complementarias, no siempre se 
extienden a los trabajadores por cuenta 
propia (véase recuadro). Además, el de­
sarrollo de estos planes complementarios 
aumenta la posibilidad de que las pensio­
nes básicas se consideren menos impor­
tantes y no se mejoren, lo que tenderá a 
perjudicar a los trabajadores por cuenta 
propia, que dependen de ellas en mayor 
medida 
En otros cuatro países — España, 
Portugal, Manda y Bélgica—en los que 
las pensiones están basadas en el seguro 
y, excepto en Irlanda, dependen de los 
ingresos, no se considera necesaria la 
existencia de pensiones complementa­
rias del Estado. Sin embargo, existen 
algunos problemas como consecuencia 
de la fecha relativamente tardía en la que 
se mtrodujeron o reformaron los regíme­
nes de los trabajadores por cuenta propia, 
y se han tomado diversas medidas para 
tratar de garantizar una pensión mínima 
a este colectivo (véase recuadro). Sin 
embargo, y a diferencia de otros países, 
no se han utilizado subvenciones directas 
del Estado para subir a corto plazo el 
nivel de las pensiones. A largo plazo, 
estos problemas se resolverán por sí mis­
mos, pero hasta entonces, los trabajado­
res por cuenta propia tenderán a recibir 
pensiones relativamente reducidas. 
En otros Estados miembros se estable­
cieron las pensiones dependientes de los 
ingresos en función de la profesión, aun­
que en Luxemburgo ha habido un giro 
hacia un sistema más unitario. Este enfo­
que ha originado también algunos pro­blemas y, por ende, algunos intentos de 
solución. 
En Francia los problemas financieros y 
las bajas pensiones de los diferentes pla­
nes de los trabajadores por cuenta propia 
— excepto los de las profesiones libera­
les —, llevaron a equiparar los planes de 
los artesanos, comerciantes e industriales 
con el principal régimen de los asalaria­
dos para proporcionar la misma pensión 
(en función de los ingresos) por las mis­
mas cotizaciones, mientras que también 
se mejoró el plan de los agricultores, que 
no obstante queda por detrás de los 
demás. Estos cambios se consiguieron en 
parte con medidas de solidaridad — un 
subsidio del Estado durante unos años 
además de la transferencia de recursos 
del sistema principal de los asalaria­
dos —y en parte subiendo las cotizacio­
nes de los trabajadores por cuenta propia 
En Francia, además, existen planes de 
pensiones complementarias bien desa­
rrollados tanto para los trabajadores por 
cuenta propia como para los asalariados, 
y que son obligatorios en su mayor parte. 
En Italia los planes obligatorios de pen­
siones para los trabajadores por cuenta 
propia se establecieron también según la 
ocupación. En 1995 se privatizaron las 
organizaciones que administran los pla­
nes para las profesiones liberales, aunque 
siguen estando bajo el control del Minis­
terio de Trabajo. Como consecuencia, en 
la actualidad son responsables exclusi­
vos de garantizar que los fondos son 
suficiente para pagar las pensiones y el 
Estado ya no tiene la obligación de cubrir 
los déficits. Se estudia actualmente una 
reforma que ampliará el seguro obligato­
rio a los trabajadores por cuenta propia 
que no pertenecen a las actividades tra­
dicionales cubiertas hasta ahora, como 
los tizbajadoresfreelance y los consulto­
res. Se prevé asimismo la posibüidad de 
establecer planes suplementarios páralos 
trabajadores por cuenta propia En 1988, 
las pensiones recibidas por las personas 
que habían trabajado por cuenta propia sólo suponían, en promedio, un 55-60% 
de las de quienes habían sido asalariados. 
En 1990, las reformas previstas para ter­
minar con estas diferencias mtrodujeron 
pensiones relacionadas con los ingresos 
para los trabajadores por cuenta propia, 
además de nuevas cotizaciones, pero ine­
vitablemente llevará cierto tiempo el que 
los efectos de estas reformas alcancen su 
plenitud Las pensiones complementa­
rias no constituyen una característica del 
sistema italiano. 
En Grecia todos los trabajadores agríco­
las, asalariados o por cuenta propia, están 
en el mismo sistema (OGA), mientras 
que los trabajadores por cuenta propia de 
zonas urbanas considerados económica­
mente vulnerables (sin lugar fijo de tra­
bajo, trabajadores solos que trabajan 
únicamente para una empresa), están 
cubiertos por el otro sistema importante 
para los asalariados (IKA). Los otros 
colectivos profesionales por cuenta pro­
pia tienen sus propios planes de pensio­
nes de diferentes niveles. Mientras que 
los sistemas complementarios son obli­
gatorios en los sistemas de los asalaria­
dos, en el caso de los trabajadores por 
cuenta propia, son voluntarios o en mu­
chos casos inexistentes. Las prestaciones 
para los trabajadores por cuenta propia 
han sido tradicionalmente inferiores a las 
de los asalariados en muchos aspectos, 
pero en 1992 entró en vigor una ley para 
racionalizar y mejorar los regímenes de 
los asalariados y de los trabajadores por 
cuenta propia (excluyendo a los trabaja­
dores agrarios y a los marinos). Aunque 
sigue habiendo un régimen diferente para 
los trabajadores por cuenta propia, para 
todos los que se incorporen al mercado 
de trabajo a partir de 1993 existe un 
sistema común de cotizaciones y de cál­
culo de prestaciones, en la línea del es­
quema general (IKA). El impacto sobre 
las pensiones no se percibirá hasta dentro 
de 15 años, que es el período mínimo para 
la adquisición de derechos para la pen­
sión, pero deberían beneficiar a largo 
plazo a los trabajadores por cuenta 
- 123-
Capítulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
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Dos ejemplos 
de sistemas 
de jubilación 
anticipada 
Suecia : existe un sistema par­
cial de pensiones que después 
de la edad de 61 años permite 
rebajar el tiempo de trabajo 
como asalariado o como tra­
bajador por cuenta propia, 
compensando hasta el 565% 
de los ingresos perdidos, has­
ta un tope máximo. Los traba­
jadores por cuenta propia 
reciben el mismo trato que los 
asalariados y se les anima a 
optar por este sistema. No 
obstante, este sistema se irá 
eliminando gradualmente an­
tes del año 2000, fecha en que 
entrará en vigor un nuevo ré­
gimen de pensiones. 
Finlandia: los agricultores 
de 55-64 años que dejen de 
trabajar de forma definitiva y 
transfieran su explotación a 
alguien más joven tienen de­
recho a cobrar una pensión de 
jubilación anticipada en vir­
tud del sistema de « cambio 
de generación ». Sí los cam­
pos no se cultivan más, se tie­
ne derecho a una prestación 
por cierre de la explotación. 
Ambos sistemas cubren tam­
bién a las esposas (o a los 
maridos). 
propia Para los miembros de los planes 
existentes habrá un proceso de racionali­
zación por etapas que debería elevar a la 
larga las pensiones. 
En Alemania existe un seguro obli­
gatorio de pensiones para todos los 
trabajadores asalariados, pero no 
para los trabajadores por cuenta pro­
pia, aunque las pensiones comple­
mentarias no son obligatorias para 
ninguno de los dos colectivos. Por lo 
general, las profesiones liberales or­ganizan sus propios planes, que sue­
len proporcionar unos niveles de 
pensiones superiores a los de los sis­
temas del Estado, mientras que para 
los agricultores hay un régimen obli­
gatorio, subvencionado por el 
Estado, que paga sólo pensiones de 
cuantía fija. Por el contrario, algunos 
colectivos de trabajadores por cuenta 
propia — artistas, periodistas y arte­
sanos —, están integrados en el sis­
tema de los asalariados y reciben 
pensiones iguales a cambio de coti­
zaciones menores (los artesanos, en 
los que están incluidos los trabajado­
res de la construcción, están afiliados 
obligatoriamente al plan de los traba­
jadores asalariados durante 18 años; 
después, pueden conservar volunta­
riamente la afiliación o pueden soli­
citar dejarlo). Los trabajadores por 
cuenta propia de otras profesiones, 
además de los que se convierten en 
por cuenta propia después de haber 
sido asalariados, pueden elegir entre 
afiliarse a este plan o permanecer en 
el régimen obligatorio de seguro, ad­
quiriendo una pensión igual a la de 
los otros miembros. Los trabajadores 
por cuenta propia de todas las demás 
categorías pueden afiliarse volunta­
riamente a un plan. 
En Austria, aparte de ciertos peque­
ños grupos de trabajadores por cuen­
ta propia integrados en el régimen 
general, existen también planes de 
pensiones según las actividades para 
los trabajadores por cuenta propia, y 
las pensiones complementarias tie­
nen poca importancia. 
En Luxemburgo, donde había antes pla­
nes profesionales separados para los tra-
bajadores por cuenta propia, las 
profesiones liberales se integraron en 
1964 en un sistema de trabajadores asa­
lariados, mientras que para otros colecti­
vos se estableció en 1987 un régimen 
único de pensiones para asalariados y 
trabajadores por cuenta propia. Aunque en Luxemburgo no se han desarrollado 
planes de pensiones complementarias, 
mediante una reciente disposición se 
puede retrasar la jubilación hasta la edad 
de 68 años, con lo que tres años adicio­
nales de cotización proporcionan una 
cantidad más elevada Este cambio es 
especialmente beneficioso para los tra­
bajadores por cuenta propia 
Pensiones de 
jubilación anticipada 
En nueve Estados miembros existen 
disposiciones sobre la jubilación 
anticipada que, con la excepción de 
Luxemburgo, está abierta tanto a los 
asalariados como a los trabajadores 
por cuenta propia, de acuerdo con 
criterios muy parecidos. 
Supervivientes 
Con determinadas excepciones 
(como en algunos planes en el caso 
de los agricultores en los que la viuda 
se sigue ocupando de la explotación), 
las viudas (y algunos viudos) de los 
trabajadores por cuenta propia que 
estaban afiliados a un plan de pensio­
nes son tratados de la misma forma 
que los de los asalariados (incluso en 
Irlanda, donde los planes de los tra­
bajadores por cuenta propia no co­
menzaron hasta 1988, y donde se 
precisan sólo tres años de cotizacio­
nes para tener derecho a una pensión 
de supervivientes). 
Sin embargo, en la mayoría de los 
Estados miembros, es menos proba­
ble que los viudos o viudas de los 
trabajadores por cuenta propia ten­
gan derecho a pensiones comple­
mentarias que en el caso de los 
asalariados. Dado que las pensiones 
de supervivientes suelen fijarse de 
acuerdo con la pensión básica de ju-
124 
Capítulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
bilación, la cantidad recibida depen­
derá en gran medida de esta última. 
Prestaciones 
de invalidez 
En todos los Estados miembros menos 
uno, los trabajadores por cuenta propia 
están incluidos en las prestaciones de 
invalidez. En Irlanda, excepcionalmente, 
los trabajadores por cuenta propia están 
excluidos (el National Pensions Board 
revisó esta política en 1994, pero no re­
comendó cambio alguno). 
En diez países, las prestaciones de inva­
lidez forman parte de los sistemas de 
pensiones, o están ligadas a ellos. Dado 
que las diversas fórmulas para calcular 
las prestaciones son complicadas, es 
difícil evaluar la situación de los trabaja­
dores por cuenta propia en relación con 
los asalariados. En la mayoría de los 
casos, las prestaciones están relacionadas 
con los ingresos, aunque en Dinamarca 
son de cuantía fija y se basan en las 
pensiones de jubilación. 
En cuatro países — España, Bélgica, 
Países Bajos y Reino Unido — , las 
prestaciones de invalidez no guardan re­
lación con las pensiones. En Bélgica se 
pagan sólo por incapacidad total y per­
manente y en el caso de los trabajadores 
por cuenta propia y, a diferencia de los 
asalariados, a tanto alzado, lo que en 
1994,hasta que se aumentó parasituarlos 
en el mismo nivel, era inferior al subsidio 
de asistencia social. Por el contrario, en 
España, las prestaciones dependen de los 
ingresos. En los Países Bajos las presta­
ciones para los asalariados están relacio­
nadas con los ingresos normales, pero 
para los trabajadores por cuenta propia 
están relacionadas con el salario mínimo, 
aunque en ambos casos, su monto está 
ligado al grado de incapacidad (a partir 
del 15% en el caso de los trabajadores 
asalariados y a partir del 25% en el caso 
délos trabajadores por cuenta propia). En el Reino Unido, los trabajadores por 
cuenta propia están incluidos en la nueva 
prestación a tanto alzado por incapacidad 
introducida en abril de 1995 de acuerdo 
con los mismos criterios que en el caso 
de los asalariados. 
En la mayoría de los Estados miembros, 
las prestaciones se pagan por incapaci­
dad total cuando los trabajadores por 
cuenta propia han dejado su actividad y 
no pueden llevar a cabo ningún tipo de 
trabajo. En Austria una reforma reciente 
(1994) permite pagar prestación de inca­
pacidad a los trabajadores por cuenta 
propia de más de 50 años que ya no 
puedan trabajar en su negocio, siempre 
que ese trabajo sea necesario para man­
tener ese negocio. En el Reino Unido, 
Alemania y Luxemburgo no existen dis­
posiciones en materia de incapacidad 
parcial ni para los trabajadores asalaria­
dos ni para los trabajadores por cuenta 
propia En Suecia, Italia, Portugal y 
Bélgica la capacidad de generar ingresos 
debe verse reducida a una tercera parte 
de la que existía antes (lo que constituye 
una definición corriente de incapacidad 
total) para tener derecho a las prestacio­
nes. 
En Francia y España existen disposicio­
nes para la incapacidad parcial, que sin 
embargo no cubre a los trabajadores por 
cuenta propia En Dinamarca, Finlandia, 
Grecia, Suecia y Países Bajos, por el 
contrario, las prestaciones de incapaci­
dad parcial se pagan tanto a los trabaja­
dores por cuenta propia como a los 
asalariados. 
Accidentes de trabajo 
y enfermedades 
profesionales 
En el caso de los accidentes de trabajo y 
las enfermedades profesionales, la situa­
ción de los trabajadores por cuenta propia 
varía en gran medida dentro de la Unión. 
En Austria, Suecia y, recientemente, Luxemburgo, existe un seguro obligato­
rio contra los accidentes laborales para 
todos o casi todos (Austria), tanto los 
trabajadores por cuenta propia como los 
asalariados. En el otro extremo, en 
Grecia y los Países Bajos, no existe un 
sistema específico para lesiones profe­
sionales, que están cubiertas por el régi­
men general de invalidez y, en el caso de 
incapacidad de corta duración, por las 
prestaciones de enfermedad Esta última 
contingencia, sin embargo, no afecta a 
los trabajadores por cuenta propia en los 
Países Bajos y sólo a una minoría en 
Grecia (los afiliados al sistema general de 
los asalariados — IKA — , aunque el 
plan de los artesanos ofrece alguna 
cobertura — cuatro meses — para los 
accidentes laborales). En tres países en 
los que existen sistemas en materia de 
accidentes laborales, Irlanda, Bélgica^ 
Reino Unido, éstos no cubren a los tra­
bajadores por cuenta propia y, en un 
cuarto país, Dinamarca, éstos están 
cubiertos, pero sólo cuando trabajan de 
la misma forma que los asalariados. Sin 
embargo, en todos estos países salvo 
Manda, los trabajadores por cuenta pro­
pia tienen derecho apercibir prestaciones 
por enfermedad durante la incapacidad 
de corta duración para trabajar (aunque 
después de un período de carencia, como 
se indica a continuación). 
En otros lugares de la Unión existe una 
gran variedad de disposiciones. En Italia 
la prestación va dirigida a los colectivos 
de mayor riesgo por su actividad profe­
sional — obreros — y están cubiertos 
tanto los trabajadores por cuenta propia 
como los asalariados. En algunos otros 
países los trabajadores por cuenta propia 
del sector agrario están cubiertos; en 
España, Finlandia y Grecia existe una 
cobertura obligatoria para los accidentes 
de trabajo y en Francia para cualquier 
coste sanitario resultante, pero el seguro 
para prestaciones en metálico durante el 
período de incapacidad es voluntario. En 
Alemania existe también la obligación 
de asegurarse para muchos artesanos y 
125-
Capítulo 6 - La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
para algunos pescadores y, al igual que 
en Finlandia, existe la cobertura volunta­
ria para los no incluidos en otros seguros. 
En Portugal los trabajadores por cuenta 
propia tienen la opción de pagar una 
cotización más elevada que da acceso al 
derecho a prestaciones por enfermedad 
profesional, pero no por accidente. En 
general, en los casos en los que se cubren 
los accidentes laborales, se cubren 
siguiendo los mismos criterios que en el 
caso de los asalariados, excepto en 
Francia, donde el seguro obligatorio para 
los asalariados cubre tanto los costes sa­
nitarios como las prestaciones en metáli­
co y en Portugal, donde los accidentes 
laborales están excluidos, como se ha 
indicado anteriormente. 
Asistencia sanitaria y 
prestaciones por 
enfermedad 
Se acepta en la mayoría de los Estados 
miembros que los trabajadores por cuen­
ta propia tienen que estar cubiertos contra 
los costes de la asistencia sanitaria en la 
misma medida que los asalariados. Esto 
se consigue a través de un sistema nacio­
nal de salud abierto a todos los residentes 
o a través de un seguro de enfermedad 
obligatorio. Alemania, sin embargo, 
constituye una excepción, dado que exis­
te una mezcla de seguros de enfermedad 
obligatorios y voluntarios, públicos y pri­
vados que, combinados, cubren práctica­
mente a todos. 
En la mayoría de los Estados miembros 
los trabajadores por cuenta propia tienen 
cubiertos los costes sanitarios en las mis­
mas condiciones que los asalariados. 
Hay tres excepciones: los Países Bajos, 
donde los trabajadores por cuenta propia 
tienen que afiliarse a seguros sanitarios 
privados, pero donde los costes médicos 
excepcionales están cubiertos por el plan 
de seguro universal en el caso de todos 
los habitantes, y en Bélgica y Francia, 
donde los pequeños riesgos (por ejem­plo, las consultas médicas normales) 
están excluidos en el caso de los trabaja­
dores por cuenta propia (en Bélgica exis­
te un plan de seguro para pequeños 
riesgos voluntario y subvencionado por 
el Estado, pero no es utilizado mucho, 
especialmente por los trabajadores por 
cuenta propia más jóvenes). En estos tres 
países se estudia actualmente un cambio 
de política para alinear las prestaciones 
de los trabajadores por cuenta propia y 
las de los asalariados. 
La política que se sigue en el caso de las 
prestaciones de enfermedad está sujeta a 
una mayor variedad En cuatro países 
— Francia, Manda, Italia y Países 
Bajos — , los trabajadores por cuenta 
propia están excluidos de los sistemas de 
la seguridad social por lo que respecta a 
esta prestación; en Grecia, sólo los traba­
jadores por cuenta propia cubiertos por 
el sistema general de los asalariados (el 
IKA) tienen derecho a las prestaciones 
por enfermedad, mientras que en Austria 
sólo se puede obtener cobertura por un 
seguro voluntario. En el resto de los paí­
ses los trabajadores por cuenta propia 
están cubiertos en gran medida, en el caso 
de las incapacidades breves, por sistemas 
obligatorios de la seguridad social. En 
Alemania los agricultores que están en­
fermos reciben un subsidio de funciona­
miento, para cubrir el coste de la mano 
de obra que sustituya al titular, mientras 
que otros trabajadores por cuenta propia 
cubiertos por el seguro público de enfer­
medad tienen derecho a percibir presta­
ciones relacionadas con los ingresos de 
acuerdo con los mismos criterios que los 
asalariados. En España, Finlandia y 
Luxemburgo se pagan también por la 
seguridad social pública las prestaciones 
de enfermedad, y en Dinamarca, 
Bélgica, Portugal, Suecia y Reino Unido, 
se pagan de acuerdo con sistemas inde­
pendientes (la entrada en vigor en el 
Reino Unido en 1995 de las Prestaciones 
por Incapacidad que cubren tanto la in­
validez como la enfermedad no cambia 
la situación de los trabajadores porcuenta propia). En Portugal y España, los traba­
jadores por cuenta propia pueden renun­
ciar a su derecho a las prestaciones por 
enfermedad. En Portugal los que paguen 
menores cotizaciones pierden el derecho 
a percibir prestaciones de enfermedad, 
mientras que en España se puede renun­
ciar a los derechos por períodos de tres 
años a cambio de cotizaciones menores. 
Sin embargo, existen diferencias en los 
derechos de los asalariados y de los tra­
bajadores por cuenta propia (aunque una 
de ellas se ha eliminado recientemente en 
Luxemburgo con la sustitución de una 
prestación de cuantía fija baja por una 
relacionada con los ingresos). La diferen­
cia más importante se refiere al período 
dé carencia para percibir las prestaciones, 
que es por lo general de tres días o menos 
en el caso de los asalariados, pero de 10 
en el de los trabajadores por cuenta pro­
pia en Grecia en el sistema IKA, 15 días 
en España, 3 semanas en Dinamarca, 
60 días en Portugal y 3 meses en 
Luxemburgo y Bélgica En Dinamarca 
existe un seguro voluntario que cubre 
este período de carencia, pero sólo el 
20% de los trabajadores por cuenta pro­
pia pagó la cantidad extraordinaria co­
rrespondiente en 1991. Sin embargo, en 
el Reino Unido y Suecia (excepto, en el 
caso de Suecia, cuando hayan optado por 
33 ó 99 días a cambio de cotizaciones 
menores), el periodo de carencia es el 
mismo para los asalariados que para los 
trabajadores por cuenta propia (en la ma­
yoría de los casos, tres días en el Reino 
Unido y uno en Suecia). Por otra parte, 
en Portugal el período máximo de pres­
taciones es de 365 días en el caso de los 
trabajadores por cuenta propia frente a 
1.095 días (tres años) en el de los asala­
riados. 
Permiso de maternidad 
En todos los Estados miembros ex­
cepto en Irlanda, donde las prestacio­
nes están limitadas a las asalariadas. 
- 126-
Capítulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
las trabajadoras por cuenta propia 
tienen derecho a percibir prestacio­
nes de maternidad, aunque con algu­
nas notables diferencias respecto a 
las trabajadoras asalariadas. 
En Finlandia, Suecia, Portugal y España 
las trabajadoras por cuenta propia están 
sujetas desde hace algún tiempo a los 
mismos requisitos para tener derecho a 
las prestaciones, al mismo importe y al 
mismo tiempo de percepción de las mis­
mas que las asalariadas (véase el Capítu­
lo 7 para detalles), mientras que en 
Luxemburgo se ha adoptado el mismo 
sistema desde 1994. 
En otros cuatro países, el período de 
permiso por maternidad para las autóno­
mas es el mismo que para las asalariadas, 
pero existen diferencias en otros aspec­
tos. En Dinamarca la cantidad a pagar y 
el período durante el cual se paga (28 se­
manas) es el mismo para ambos colecti­
vos, pero el período de cotización para 
tener derecho a las prestaciones es el 
doble en el caso de las trabajadoras por 
cuenta propia (6 meses frente a 13 sema­
nas). En Alemania, donde las prestacio­
nes por maternidad están incluidas en el 
seguro de enfermedad de las trabajadoras 
por cuenta propia que están cubiertas, las 
condiciones de acceso son las mismas 
que en el caso de las asalariadas, así como 
el derecho a la baja Sin embargo, mien­
tras que las prestaciones para las asalaria­
das son equivalentes al salario neto, hasta 
un tope máximo, y por lo general las 
empresas cubren la diferencia si éste es 
inferior al salario normal de la trabajado­
ra, las trabajadoras por cuenta propia 
reciben el 80% de sus ingresos brutos 
anteriores hasta un máximo de los ingre­
sos netos anteriores, sin que haya una 
empresa que cubra la diferencia Una 
pequeña (y desconocida), parte de las 
trabajadoras por cuenta propia no dispo­
ne de la cobertura del seguro de enferme­
dad. En Italia, donde las condiciones de 
acceso y la duración de la baja son las 
mismos para ambos colectivos, el impor­te de las prestaciones es el 80%' de los 
ingresos previos en el caso de las asala­
riadas, pero en el de la mayor parte de las 
trabajadoras por cuenta propia es el 80% 
del salario mínimo de los obreros del 
sector de actividad correspondiente, 
mientras que en las profesiones liberales 
es una doceava parte de sus ingresos 
anuales declarados (la media de los dos 
últimos años). Sin embargo, en Austria 
no existen derechos para muchas traba­
jadoras por cuenta propia, freelancers y 
algunas pertenecientes a nuevas profe­
siones, y hay sistemas diferentes para las 
asalariadas y las trabajadoras por cuenta 
propia Mientras que las asalariadas reci­
ben su sueldo completo durante 16 sema 
ñas (la seguridad social y las empresas se 
reparten los costes), las trabajadoras por 
cuenta propia tienen derecho a ser susti­
tuidas por otra persona durante 16 sema 
ñas y, si no se encuentra un sustituto, a 
una prestación de cuantía fija en su lugar. 
En el Reino Unido el sistema es compli­
cado y en 1994 se introdujeron algunas 
reformas para cumplir los requisitos 
comunitarios (\a Directiva de mujeres 
embarazadas 92/85/CEE), que sólo se 
aplican a las asalariadas. El período de 
prestación no varía y es el mismo para las 
asalariadas y las trabajadoras por cuenta 
propia que ganen lo suficiente para coti­
zar a la seguridad social. Después de las 
reformas, todas las asalariadas que hayan 
trabajado en la misma empresa al menos 
durante seis meses.tienen derecho a seis 
semanas de Pago Obligatorio por Mater­
nidad (POM) equivalente al 90% de los 
ingresos y a otras 12 semanas a una 
cantidad fija más elevada. Las trabajado­
ras por cuenta propia y otras asalariadas 
reciben un subsidio de maternidad, en el 
caso de que cumplan los requisitos rela­
tivos a la cotización (seis meses de coti­
zación en las últimas 66 semanas), pero, 
mientras que a las asalariadas se les paga 
conforme a la nueva y más alta cantidad 
fija POM, en el caso de las trabajadoras 
por cuenta propia la cantidad no ha va­
riado (es inferior en un 15 % a la anterior). El sistema de 
seguro de cuidados 
de larga duración 
en Alemania 
En 1995 entró en vigor el se­
guro de cuidados de larga du­
ración, introducido en enero 
de 1994 con objeto de cubrir 
las necesidades de cuidados 
que se producen como conse­
cuencia de una enfermedad o 
de discapacidad. La cobertura 
es obligatoria no sólo para los 
asalariados del régimen de 
seguro de enfermedad del 
Estado, sino también para los 
trabajadores por cuenta pro­
pia de regímenes privados de 
seguros. Por consiguiente, 
la gran mayoría de los traba­
jadores por cuenta propia 
quedan incluidos (véase el 
Capítulo 7 para más detalles). 
Por consiguiente, mientras que la situa­
ción de todas las asalariadas ha mejorado, 
la diferencia entre éstas y las trabajadoras 
por cuenta propia se ha agrandado. 
En los cuatro países restantes existe una 
gran variedad de esquemas. En los Países 
Bajos, mientras que las principales carac­
terísticas y derechos son los mismos tan­
to para las asalariadas como para las 
trabajadoras por cuenta propia, las traba­
jadoras asalariadas están afiliadas a la 
seguridad social de forma obligatoria, 
mientras que en el caso de las trabajado­
ras por cuenta propia, la afiliación a sis­
temas de seguros privados o públicos es 
voluntaria Un estudio de 1992 puso de 
manifiesto que sólo el 1 % de las trabaja­
doras por cuenta propia y de las esposas 
no remuneradas menores de 40 años ha­
bía suscrito dicho seguro. La mayoría ni 
siquiera sabía que existiera. En Grecia las 
trabajadoras por cuenta propia tienen 
derecho a una prestación sólo si están 
afiliadas al sistema general IKA, con las 
mismas condiciones de acceso que las 
727-
Capítulo 6-Laprotección social y los trabajadores por cuenta propia 
Los subsidios 
por hijos y 
los trabajadores 
por cuenta propia 
Bélgica: desde 1976, se ha 
tendido gradualmente a tratar 
por igual a los asalariados y a 
los trabajadores por cuenta 
propia, en primer lugar con­
cediendo a los segundos el de­
recho a percibir subsidios, 
pero con menores importes, y 
después aumentándolos por 
etapas hasta llegar a los de los 
asalariados. Ahora sólo existe 
una diferencia en lo que res­
pecta al primer hijo, porel que 
los trabajadores por cuenta 
propia reciben una cantidad 
mucho menor, aunque ahora 
se está estudiando la posibili­
dad de introducir cambios 
para rectificar esta situación. 
Italia: la inmensa mayoría de 
los trabajadores por cuenta 
propia están excluidos del sis­
tema general, aunque en algu­
nos casos se paga subsidios a 
los agricultores y a los traba­
jadores por cuenta propia que 
están jubilados. 
Grecia: los trabajadores por 
cuenta propia no están inclui­
dos en el sistema general, 
pero existe otro en el que pue­
den tener derecho a recibir 
una ayuda por el tercer hijo y 
asistencia para las madres que 
tienen cuatro hijos o más. 
asalariadas y con el mismo nivel de 
prestaciones, pero sin complemento 
alguno hasta sus ingresos normales como 
en el caso de las asalariadas afiliadas al 
sistema OEAD. Las mujeres afiliadas a 
otros seguros para trabajadoras por cuen­
ta propia pueden recibir cantidades a tan­
to alzado de importes variables, pero no suficientes para compensar el coste de la 
baja por maternidad; y en algunas oca­
siones, no reciben nada en absoluto. En 
Bélgica, donde el período para tener de­
recho a percibir las prestaciones es el 
mismo para las asalariadas que para las 
trabajadoras por cuenta propia, mientras 
que las primeras tienen derecho a una 
baja de 15 semanas y aunas prestaciones 
en función de los ingresos, las segundas 
redbensóloimapequeñacantidadatanto 
alzado y se supone que su período de baja 
será sólo de 3 semanas. 
En Francia el sistema para las trabajado­
ras por cuenta propia se ha revisado 
recientemente y presenta, por lo tanto, un 
especial interés. Las asalariadas con ple­
nos derechos tienen un período de baja 
de 16 semanas con un 84% del salario 
(hasta un tope máximo) y prolongacio­
nes en circunstancias especiales. Hasta 
1995, las trabajadoras por cuenta propia 
tenían derecho a una cantidad a tanto 
alzado (de una semana de salario rníni-
mo) como compensación parcial por la 
reducción de su actividad A diferencia 
de la asalariadas, no teman la obligación 
de dejar de trabajar, aunque para animar­
las a hacerlo se podía efectuar un pago 
adicional equivalente al nivel de salario 
rnínimo, para cubrir el coste de un susti­
tuto durante un período máximo de 
28 días, ampliable en algunas circuns­
tancias. Los consejos del sector sanitario 
favorecieron la adopción de medidas 
para animar a las trabajadoras por cuenta 
propia a dejar de trabajar durante un 
período más largo que los 15 días que 
solían tomarse en la práctica Con el 
nuevo sistema, la cantidad a tanto alzado 
para compensar la disminución de acti­
vidad se ha duplicado, y se paga una 
nueva prestación semanal, pero sólo si la 
mujer deja de trabajar. Este pago es de 
cuantía fija en lugar de estar ligado a los 
ingresos, como en el caso de las asalaria­
das, con objeto de favorecer a las mujeres 
de bajos ingresos y durará, por lo general, 
30 días, aunque cuando existan razones 
médicas puede durar en doble o el triple. Sin embargo, incluso en este último caso, 
la duración es más corta que en el caso 
de las asalariadas, 16 semanas. 
En resumen, las mujeres trabajadoras 
que dan a luz tienen tres necesidades: 
tiempo suficiente de baja para proteger la 
salud de la madre y del niño, suficiente 
sustitución de los ingresos perdidos y 
suficiente protección de su puesto de 
trabajo. En el caso de las asalariados, 
estas necesidades han sido reconocidas y 
protegidas en todos los Estados miem­
bros, pero en el de las trabajadoras por 
cuenta propia éste dista mucho de ser el 
caso. Además, parece que no se ha inves­
tigado lo suficiente el impacto del emba­
razo en las trabajadoras porcuentapropia 
y en sus actividades y no se han debatido 
suficientemente (excepto en Francia) las 
formas más adecuadas para mejorar esta 
situación. 
Prestaciones por 
desempleo 
En 11 de los 15 Estados miembros los 
trabajadores por cuenta propia no están 
cubiertos por la seguridad social contra 
el desempleo, (aunque en Irlanda y Reino 
Unido existen planes para los pocos pes­
cadores por cuenta propia), debido en 
parte a las dificultades de proporcionar 
œbertura en la práctica Estas dificulta­
des radican, en especial, en los problemas 
de identificar cuándo alguien se convier­
te verdaderamente en desempleado, en el 
sentido de que el negocio haya quebrado 
en lugar de que se haya abandonado la 
actividad de forma voluntaria, o si el 
negocio sigue existiendo, si la falta de 
trabajo en el momento de que se trate 
debe considerarse equivalente a desem­
pleo y, en caso de que así sea, durante 
cuánto tiempo. Esto último es especial­
mente complicado en el caso de activi­
dades estacionales. 
Como se indicará más adelante, en mu­
chos países donde no existe seguridad 
128 
Capítulo 6 -La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
social contra el desempleo para los traba-
jadores por cuenta propia, éstos pueden 
tener derecho a asistencia social en deter­
minados casos. 
En los cuatro Estados miembros que sí 
disponen de protección—Luxemburgo, 
Dinamarca, Suecia y Finlandia — ha 
habido que enfrentarse a estos problemas 
y resolverlos de alguna forma 
En Luxemburgo el sistema para los tra­
bajadores por cuenta propia fue estable­
cido en 1976 y, al igual que el sistema 
equivalente para los asalariados, está fi­
nanciado por medio de los impuestos. 
Para poder acogerse a él, es preciso haber 
cotizado a un fondo de pensiones al me­
nos durante cinco años (plazo que se 
reduce a 12 meses en circunstancias ex­
cepcionales). No se prevén disposiciones 
sobre el desempleo temporal en un nego­
cio existente. La persona afectada tiene 
que haber dejado la actividad debido a 
dificultades económicas o financieras, 
además de cumplir todos los requisitos 
habituales para recibir prestaciones por 
desempleo, con el fin de asegurarse de 
que no se pagan prestaciones a quienes 
están desempleados de forma voluntaria 
En Dinamarca (donde el sistema data 
también de 1976), se dictaron normas al 
principio para evitar el desempleo volun­
tario, pero se retiraron con objeto de 
evitar forzar alos demandantes a persistir 
en actividades no viables desde el punto 
de vista económico. Asimismo, con el fin 
de evitar sostener negocios inviables, se 
ha establecido una definición muy estric­
ta de desempleo para aquellos negocios 
que continúen en funcionamiento. 
En Dinamarca las prestaciones por de­
sempleo se hacen efectivas en el marco 
de fondos de seguro de desempleo, cuya 
afiliación es voluntaria, financiada en el 
caso de los trabajadores por cuenta pro­
pia mediante sus cotizaciones, comple­
mentadas con una subvención del Estado 
(igual que en el caso de los asalariados). Para recibir las prestaciones, el aspirante 
tiene que haber cotizado a un fondo al 
menos durante 12 meses, de la misma 
forma que los asalariados, o haberse 
sometido a un período de formación es­
pecífica y, normalmente, habrá tenido 
que dejar su actividad Desde 1990 están 
cubiertas las interrupciones temporales 
del negocio, como por ejemplo cuando 
se haya producido un incendio o una 
inundación, o a causa del mal tiempo. En 
estas circunstancias, se paga las presta­
ciones solamente durante 13 semanas, en 
comparación con los 30 meses que se 
aplican cuando la actividad ha cesado 
completamente (o en el caso de un asa­
lariado sin trabajo). Una reforma más 
reciente (1994) permite a quienes com­
binen el trabajo asalariado y el trabajo por 
cuenta propia tener derecho a percibir 
prestaciones, llenando así un incómodo 
vacío existente en el sistema En 1991, 
casi la mitad de los trabajadores por 
cuenta propia se había afiliado a un fondo 
de seguro de desempleo. 
En Suecia, donde el plan se estableció en 
el decenio de 1960 y donde existen tam­
bién fondos voluntarios de seguro de 
desempleo financiados como en 
Dinamarca, unos 140.000 trabajadores 
por cuenta propia (aproximadamente 
una tercera parte del total) están afiliados 
a un fondo. Para tener derecho a percibir 
prestaciones, la persona en cuestión tiene 
que haber cotizado durante 24 meses (en 
comparación con los 12 en el caso de los 
asalariados), cumplir las normas de bus­
car un empleo y, en la mayoría de los 
casos, haber cesado su actividad, aunque 
existen algunos casos en los que se paga 
prestaciones durante interrupciones tem­
porales de la actividad 
En Finlandia los fondos de seguros de 
desempleo están limitados a los asalaria­
dos, pero existe un sistema independiente 
que proporciona prestaciones de cuantía 
fija a los trabajadores por cuenta propia 
y a los que se incorporan por primera vez 
al mercado de trabajo. Se está estudiando con interés la creación de un fondo de 
seguros para los trabajadores por cuenta 
propia que pagaría prestaciones relacio­
nadas con los ingresos, como en el caso 
de los asalariados. 
Subsidios por hijos 
En la Unión se pagan subsidios por hijos 
a todas o acasi todas las familias con hijos 
a su cargo. Aunque al principio los traba­
jadores por cuenta propia estaban exclui­
dos en muchos casos, en todos los 
Estados miembros menos en tres reciben 
actualmente subsidios en lamismaforma 
y en la misma cantidad que las familias 
de los asalariados. Además, en uno de 
estos tres países, en concreto en Bélgica, 
se ha eliminado la mayor parte de las 
diferencias y se está estudiando la equi­
paración completa de trato a ambos 
colectivos. En cambio, en los otros dos, 
Grecia e Italia (donde sólo los agriculto­
res reciben subsidio), apenas se contem­
pla la posibilidad de mejorar la situación 
de los trabajadores por cuenta propia 
(véase recuadro). 
Asistencia social 
Los trabajadores por cuenta pro­
pia cuyos ingresos sean inferio­
res a una determinada cantidad 
mínima pueden recurrir a la asisten­
cia social en la mayoría de los 
Estados miembros, con las principa­
les excepciones de Grecia y Portugal, 
donde no existen programas de ayu­
da a escala nacional ni local. Dado 
que las prestaciones por desempleo y 
por incapacidad breve debida a en­
fermedad constituyen los vacíos más 
comunes de los sistemas de seguri­
dad social para los trabajadores por 
cuenta propia, su acceso a la asisten­
cia social en estas dos circunstancias 
es de especial interés. 
129 -
Capñulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
Desempleo 
En 11 Estados miembros, los trabajado­
res por cuenta propia cuyos negocios 
quiebren tienen derecho a recibir asisten­
cia social si no disponen de los medios 
suficientes y si cumplen las condiciones 
unidas a las prestaciones de desempleo, 
mientras que en España e Italia, pueden 
conseguir ayudas de mantenimiento de 
los ingresos en las Adrninistraciones 
regionales. 
Sin embargo, si el trabajador por cuenta 
propia experimenta una interrupción 
temporal de sus ingresos procedentes de 
una actividad en funcionamiento que re­
duce el nivel de éstos por debajo del nivel 
de la asistencia social, o si sus ingresos 
son normalmente inferiores a dicho 
nivel, no es seguro que reciba asistencia 
social. La situación es incluso menos 
clara en España e Italia, donde las 
Adrninistraciones regionales tienen sus 
propias normas, o en Suecia, donde la 
asistencia es administrada a nivel local 
(aunque parece que los trabajadores por 
cuenta propia no esperan recibir asisten­
cia en estos casos). Por otra parte, en 
Finlandia, donde la asistencia social es 
adrriinistrada por los ayuntamientos, que 
gozan de considerable autonomía al res­
pecto, los trabajadores por cuenta propia 
pueden acceder a ayudas durante los 
períodos de bajos ingresos o de interrup­
ción de la actividad Cada caso se estudia 
en particular, y los ingresos actuales se 
consideran el criterio más importante, 
aunque también se puede tener en cuenta 
los ingresos del año anterior. Sólo a partir 
de la reciente recesión económica el trato 
a los trabajadores por cuenta propia ha 
comenzado a ser un tema a considerar 
para la asistencia social. 
En Bélgica, Manda, Luxemburgo y 
Países Bajos, se suele disponer de ayuda 
para el desempleo de corta duración, si 
los ingresos corrientes son inferiores a un 
determinado nivel niíhimo, aunque en 
Bélgica no se puede prestar asistencia (Minimex) para sostener un negocio en 
quiebra, y en los Países Bajos el importe 
de la ayuda es reembolsable en algunos 
casos. 
En Dinamarca, en términos generales, no 
se tiene acceso a la asistencia social a 
menos que exista una razón clara para la 
interrupción de los ingresos, como por 
ejemplo el caso de un pescador cuyo 
barco esté en reparación. Si el negocio 
sufre dificultades transitorias o está suje­
to acaídas de ingresos de tipo estructural 
o cíclico, por lo general no se pagarán 
prestaciones hasta que la actividad haya 
cesado completamente. 
En Francia los trabajadores por cuenta 
propia tienen derecho al Revenu Mini­
mum d'insertion (RMI) — la principal 
asistencia social para los desemplea­
dos —, mientras no empleen a nadie. La 
evaluación no se basa en los ingresos 
corrientes sino en la superficie cultivada 
en el caso de los trabajadores agrícolas y, 
en el del resto, en el volumen de negocios 
que ha registrado la actividad Por lo 
tanto, el RMI no está pensado para resol­
ver interrupciones cortas de ingresos. 
En el Reino Unido no se presta asistencia 
alguna cuando se considera que la inte­
rrupción de los ingresos se debe a cir­
cunstancias normales del tipo de 
actividad, es decir, cuando ésta sea esta­
cional, esté basada en la sucesión de 
contratos de corta duración o esté some­
tida acambios transitorios desfavorables. 
Aquéllos cuyo trabajo se haya visto inte­
rrumpido por factores extemos, como el 
mal tiempo, pueden tener derecho apres-
taciones, aunque la comprobación de 
recursos se basará por lo general en los 
ingresos de los 12 últimos meses, lo que 
tiende a impedir a muchos trabajadores 
por cuenta propia recibir asistencia para 
cubrir necesidades a corto plazo. 
En Austria se paga asistencia social sólo 
a quienes no tienen ingresos ni propieda­
des de ningún tipo, por lo que los traba­jadores por cuenta propia que atraviesan 
períodos de desempleo de corta duración 
en negocios existentes no tienen derecho 
a ayudas. 
Incapacidad laboral 
de corta duración 
Como se ha señalado, existen muchos 
vacíos en la protección de la seguridad 
social contra la incapacidad laboral de 
corta duración, no cubierta en algunos 
países y con largos períodos de carencia 
en otros. El acceso a asistencia social en 
estas circunstancias también varía de un 
país a otro. De nuevo en España e Italia, 
donde la asistencia es regional, la situa­
ción es diferente a la de otros países 
además de contusa 
En Francia, los trabajadores por cuenta 
propia no tienen derecho a asistencia 
social si no pueden trabajar durante pe­
ríodos cortos, pero tienen que afiliarse a 
seguros privados para cubrir ese riesgo, 
situación similar a la que se produce en 
Austria 
En Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, 
Suecia y Países Bajos, sin embargo, se 
puede acceder a una asistencia social 
basada en una evaluación de los ingresos 
corrientes durante todo período de caren­
cia previo a la incorporación al régimen 
de seguridad social por incapacidad la­
boral. Este es también el caso en Alema­
nia, donde no todos los trabajadores por 
cuenta propia tienen derecho a percibir 
prestaciones por enfermedad. En 
Finlandia, si los trabajadores por cuenta 
propia no disponen de ingresos, pueden 
solicitar un subsidio mínimo diario por 
enfermedad, complementado posible­
mente por la asistencia social si, por 
ejemplo, se producen gastos extras rela­
cionados con la enfermedad 
En Manda existe poca información del 
tratamiento que reciben las solicitudes de 
asistencia social por parte de los trabaja-
130-
Capítulo 6-La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
dores por cuenta propia De acuerdo con 
un informe de 1991, ésta constituye una 
especie de « área gris, sin cobertura espe­
cífica alguna y sin certeza acerca de los 
derechos ». En 1994 la National Pensions 
Board recomendó la creación de un sub­
sidio nuevo con comprobación de recur­
sos para los desempleados con objeto de 
cubrir tanto la incapacidad de corta dura­
ción como la invalidez más larga, extre­
mo que el gobierno estudia en la 
actualidad. 
En el Reino Unido, la persona que soli­
cite ayuda tiene que demostrar no sólo 
que sus ingresos actuales son inferiores a 
un nivel determinado, sino que existe una 
interrupción de los ingresos normales 
como consecuencia de una incapacidad, 
lo que, en la práctica, significa que ha 
trabajado menos de 16 horas a la semana, 
normalmente calculadas como media en 
el año anterior, y que el negocio no cons­
tituye ya una actividad en marcha Esta 
política impide a los trabajadores por 
cuenta propia recibir ayudas por los pe­
ríodos cortos de incapacidad. 
Ayudas familiares 
no remuneradas 
Las ayudas familiares no remunera­
das son las esposas, los hijos y 
otros familiares de los trabajadores por 
cuenta propia que no ganan nada por 
su trabajo, pero que suelen ser mante­
nidos por la persona en cuestión. 
En 1994 había 3,3 millones de ayudas 
familiares no remuneradas en la Unión, 
sin incluir los nuevos Estados miembros, 
lo que significa una disminución respec­
to a 1990, cuando había 3,7 millones, y a 
1986, cuando había 4,4 millones. La pro­
porción relativa, sin embargo, es mucho 
mayor en los Estados miembros del Sur 
que en el norte de la Unión. Bastante más 
de la mitad (el 56%) vivía en 1994 sólo en tres Estados miembros — Grecia, 
España e Italia—, y el 43% trabajaba en 
el sector agrario. En el conjunto de la 
Unión, aproximadamente el 70% eran 
mujeres, aunque en Irlanda (53%) y en la 
mayoría de los Estados miembros meri­
dionales (con la excepción de Grecia), 
la proporción era inferior (del orden 
del 60%). 
Este colectivo está cubierto por sistemas 
de protección social, si bien de forma más 
limitada que otros trabajadores: 
- sus costes de asistencia sanitaria 
están cubiertos en los países que 
cuentan con un servicio nacio­
nal de salud — Dinamarca, 
Finlandia, Suecia, Italia, Espa­
ña, Portugal, Irlanda y Reino 
Unido — , mientras que en el 
resto de países las esposas están 
cubiertas por el seguro de enfer­
medad de sus maridos, al igual 
que posiblemente lo están otros 
miembros de la familia: 
- tienen derecho a percibir una pen­
sión, prestaciones de supervivien­
tes e invalidez (y, en algunas áreas 
de actividad, prestaciones por 
enfermedad), en los países donde 
estas prestaciones cubran a todos 
los residentes: Dinamarca, Países 
Bajos, Finlandia y Suecia. Por lo 
general, los pagos serán de un ni­
vel mínimo, aunque en Finlandia 
podrán optar a acogerse a los pla­
nes de los trabajadores por cuenta 
propia; 
- en el Reino Unido existe, en el 
caso de la invalidez, un Subsidio 
de Discapacidad Grave, no con­
tributivo y de menor importe que 
la prestación por incapacidad 
normal; 
- en Luxemburgo y en Alemania 
pueden acceder a prestaciones 
por lesiones profesionales (aun-Evolución de 
la política sobre 
las ayudas 
familiares no 
remuneradas en 
Francia e Italia 
Francia: de conformidad con 
las disposiciones que entra­
ron en vigor en 1994, el con­
joint collaborateur de un 
artesano o de un comerciante 
por cuenta propia que trabaje 
a tiempo parcial para un pa­
trono que no sea su cónyuge 
puede cotizar de forma volun­
taria a un fondo de pensiones 
de jubilación con objeto de 
completar su derecho a cobrar 
una pensión del Régime géné­
ral (adquirido a través de su 
trabajo a tiempo parcial). 
Italia: en 1995, el Tribunal 
Constitucional declaró que 
« el trabajo realizado dentro 
de la familia, dado su valor 
social y económico, puede in­
cluirse en lo previsto en el 
artículo 35 de la Constitución, 
que garantiza la protección 
del trabajo en todas sus for­
mas ». Esta sentencia ha sido 
acogida como un reconoci­
miento formal de las amas de 
casa como trabajadoras, pro­
porcionando así una base ju­
rídica para las peticiones de 
las asociaciones de amas de 
casa para cobrar prestaciones 
de seguridad social. Puede 
considerarse también que 
sienta las bases para mejorar 
la situación de las esposas que 
trabajan sin retribución. 
que la cobertura no siempre es 
obligatoria); 
en Luxemburgo y en Finlandia 
tienen derecho a percibir presta­
ciones por maternidad (que se 
pagan a través de un sistema 
- 131 
Capítulo 6 - La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
»vx*c****>w™Mw,t<*™itlt<tu*^*^ 
Trabajadores por cuenta propia y cotizaciones 
sociales 
Un problema común en la mayoría de los Estados miembros, dado que los 
impuestos y las cotizaciones suelen ser inferiores para los trabajadores por 
cuenta propia, es el identificar a los que están realmente trabajando como 
tales» diferenciándolos de los que en realidad son asalariados. El problema 
tiende a ser especialmente importante en los países en los que las cotiza­
ciones de las empresas son relativamente elevadas y en los que muestran, 
en consecuencia, una fuerte tendencia a evitar pagarlas subcontratando 
trabajo a trabajadores « independientes » que en muchos casos podrían 
haber sido contratados como asalariados. Aun cuando éste es un medio de 
i^ucfr de forma efectiva los costes laborales para la empresa y de aumentar 
los ingresos reales de los trabajadores, al mismo tiempo disminuye los 
derechos a gozar de protección social o, en ciertos casos, excluye to talmen­
te alas personasen cuestión de dichos derechos apercibirlas prestaciones 
de la seguridad social. 
Fiunciaí una cuestión es la existencia de personas que se declaran falsa­
mente como trabajadores por cuenta propia y que pagan, en consecuencia, 
menores cotizaciones, cuando en realidad están trabajando para un empre­
sario individual. En 1994 entró en vigor una disposición para resolver este 
problema *-?"-' 
Alemania: una importante cuestión es un nuevo colectivo de trabajadores 
trabajadores por cuenta propia que en realidad son asalariados sin contrato 
formal <fe trabajo. Puesto que las ocupaciones de los trabaj adores por cuenta 
propia están definidas legalmente y dichas personas no están comprendidas 
en las deímiciones existentes, escapan por completo al pago de cotizaciones 
sociales, fîû varios Lander se están adoptando medidas para abordar el 
problema/v > 
Italia: en Ú$4 se establecieron mecanismos para abordar el problema de 
los trabajadores por cuenta propia que trabajan en actividades marginales 
para eludir el pago de cotizaciones. 
general nacional). Éste es el 
caso también de Dinamarca y 
Francia, cuando se trata de espo­
sas que trabajan sin percibir re­
muneración; 
excepto en Grecia y Portugal, 
tienen derecho a recibir asisten­
cia social de la misma forma que 
otros residentes, aunque en el 
caso de las esposas, sólo si los 
ingresos conjuntos de ellas y de 
sus maridos son inferiores a un 
determinado nivel mínimo. tienen que depender de derechos de­
rivados y las demás ayudas familia­
res no remuneradas no tienen 
derecho a percibir prestación alguna 
(aunque véase el recuadro para dos 
recientes novedades en Francia e 
Italia). 
La función del 
seguro privado mas estatales, su único recurso es el 
seguro privado, si quieren estar prote­
gidos contra determinados riesgos. A 
veces se argumenta que la falta de 
protección del Estado no es de gran 
trascendencia, dado que los trabajado­
res por cuenta propia siempre pueden 
recurrir al seguro privado. Desgracia­
damente, el debate sobre el particular 
está dificultado por la falta de datos 
sobre el número de asegurados, el cos­
te de las primas, el nivel de las presta­
ciones, además de la importancia de 
las bonificaciones fiscales. Por lo tan­
to, lo más que se puede hacer es efec­
tuar algunos comentarios generales 
sobre el particular. 
En primer lugar, no todas las contingen­
cias de la seguridad social pueden cubrir­
se en la práctica por medio del seguro 
privado. Esto es especialmente cierto en 
lo que respecta al desempleo, pues inclu­
so en los 11 Estados miembros en los que 
no hay cobertura de seguridad social para 
los trabajadores por cuenta propia y en 
los que no siempre se puede acceder a la 
asistencia social, pocos o ningún plan 
privado de seguros se han puesto en prác­
tica para colmar este vacío. De modo 
similar, en lo que se refiere a la materni­
dad, situación en la que la cobertura de la 
seguridad social es a menudo limitada o 
inexistente, el seguro privado no se ha 
desarrollado para proporcionar cobertura 
excepto cuando forma parte de los segu­
ros privados de enfermedad, como suce­
de en Alemania y Países Bajos. 
En otras áreas en las que no existe pro­
tección de la seguridad social, sin embar­
go, se han creado planes privados de 
seguro para cubrir los costes de la asis­
tencia sanitaria, la pérdida de ingresos 
debida a la incapacidad para trabajar, 
tanto de corta como de larga duración, así 
como las pensiones de vejez y de super­
vivientes. 
En otros casos, las esposas que son 
ayudas familiares no remuneradas i los trabajadores por cuenta pro-
'pia no están cubiertos por siste-Sin embargo, lo que no se conoce con 
suficiente detalle es lo siguiente: 
-132-
Capítulo 6 - La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
- la extensión de la cobertura y si 
el seguro privado proporciona el 
mismo nivel de protección que 
los sistemas estatales equivalen­
tes; 
- el coste comparativo de la cober­
tura en relación con las cotiza­
ciones a los sistemas estatales 
que los trabajadores por cuenta 
propia deberían pagar; 
- el efecto de las deducciones fis­
cales que tienen por objeto redu­
cir el coste de los planes 
privados, que existen en diferen­
tes grados en la mayor parte de 
los Estados miembros, y la me­
dida en la que compensan las 
desventajas de estar excluidos de 
los sistemas estatales (especial­
mente en el caso de las personas 
de bajos ingresos que pagan 
pocos impuestos), y hasta qué 
punto se suscriben dichos segu­
ros (dado que para tener derecho 
a percibir prestaciones es nece­
sario pagar importantes sumas 
en concepto de primas). 
Para los trabajadores por cuenta pro­
pia que tienen unos ingresos altos, el 
seguro privado puede ser la mejor 
opción, dado que permite configurar 
la protección a la medida de las ne­
cesidades individuales o profesiona­
les de cada uno. Sin embargo, no 
siempre es una alternativa satisfacto­
ria a la seguridad social para los que 
disponen de ingresos menores o fluc­
tuantes. 
Nivel de 
las cotizaciones 
J*n algunos países — Francia, 
-iBélgica, Italia, Portugal y España 
las cotizaciones pagadas por los trabajadores por cuenta propia han au­
mentado a lo largo de los últimos años 
para cubrir los déficits de los planes de 
seguros para los trabajadores por cuen­
ta propia o para proporcionar presta­
ciones mayores o más amplias. En 
Grecia, se igualaron los tipos de coti­
zación de los nuevos asalariados y de 
los trabajadores por cuenta propia en 
1992, alineándolos con el sistema ge­
neral de los asalariados, el IKA. 
Por el contrario, en varios Estados 
miembros los trabajadores por cuen­
ta propia pueden optar por pagar 
cotizaciones menores y recibir pres­
taciones menores, más tardías o de 
menor variedad. Mientras que algu­
nas de estas medidas llevan bastante 
tiempo en vigor, otras han sido im­
plantadas en los últimos años. En 
Portugal, optar por menores tipos de 
cotización significa renunciar a las 
prestaciones por enfermedad, inclu­
so cuando es de tipo profesional, y a 
los subsidios por hijos. De forma si­
milar, en España los trabajadores por 
cuenta propia pueden optar por pagar 
cotizaciones sociales menores y re­
nunciar a las prestaciones por enfer­
medad durante tres años seguidos, o 
por cotizar menos en concepto de 
pensiones y recibir, en consecuencia, 
menores prestaciones de este tipo, lo 
que es también el caso de Alemania. 
En Suecia pueden optar por plazos de 
carencia de 33 ó 99 días antes de 
recibir determinadas prestaciones a 
cambio de menores cotizaciones. 
Además, en Alemania e Irlanda, las 
personas que tienen unos ingresos 
muy bajos están exoneradas de pagar 
cotizaciones, aunque tampoco tienen 
derecho a percibir prestaciones. Lo 
mismo sucede en el Reino Unido, 
aunque en este caso pueden cotizar a 
título voluntario y acceder a todas las 
prestaciones de seguridad social ex­
cepto las de desempleo. Se puede aliviar la carga del pago de 
cotizaciones, así como mejorar las 
prestaciones de otras formas. En 
Italia y Francia se han adoptado cier­
tas medidas para mejorar los regíme­
nes de los trabajadores por cuenta 
propia, incluyendo subsidios del 
Estado y transferencia de recursos de 
los planes de los asalariados. En 
Alemania y en Francia, los planes de 
pensiones para los agricultores están 
subvencionados, y en Finlandia lo 
están todos los de los trabajadores 
por cuenta propia en general. En 
Luxemburgo, el Estado tomó recien­
temente a su cargo los costes de las 
prestaciones por maternidad y los ex­
tendió a las trabajadoras por cuenta 
propia. 
Sin embargo, la información sobre 
los efectos de estas distintas medidas 
es limitada. Poco se sabe acerca de 
qué colectivos de trabajadores por 
cuenta propia se acogen a la seguri­
dad social cuando es voluntaria, o 
bien optan por pagar menores cotiza­
ciones y, en concreto, si se trata de 
grupos de altos ingresos, que prefie­
ren establecer sus propios sistemas, 
o son de bajos ingresos que no se 
pueden permitir seguros privados al­
ternativos y tienen pocos ahorros a 
los que recurrir. Sin esta información 
básica es difícil para los gobiernos 
formular políticas eficaces en este 
campo. 
En la mayoría de los Estados miem­
bros, los gobiernos han tratado de 
mejorar de forma progresiva la co­
bertura de la protección social de los 
trabajadores por cuenta propia, y se 
han hecho considerables avances en 
los últimos 20 años. Sin embargo, 
como se ha indicado aquí, existen 
aún vacíos en muchas partes de la 
Unión, así como varias cuestiones 
que precisan más información, un 
examen más detallado y un mayor 
debate. 
- 133 
Capñuio a~*La protección social y los trabajadores por cuenta propia 
- 134-
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
Capítulo 7 La protección social y 
la prestación de cuidados 
Muchos derechos importantes de 
protección social sólo se 
adquieren y se mantienen si se tiene un 
trabajo regular retribuido. Si una per­
sona tiene que cuidar a un niño o a 
alguien incapacitado, anciano o enfer­
mo, generalmente un pariente, puede 
significar que tenga que abandonar su 
trabajo durante un tiempo o trabajar 
menos. En los países en los que los 
sistemas de protección social son con­
tributivos, este hecho afecta negativa­
mente a la adquisición de derechos. En 
los países en los que las prestaciones 
están relacionadas con los ingresos, el 
trabajar menos o retrasar la carrera 
profesional al tener que dejar de traba­
jar temporalmente reduce claramente 
la cantidad a percibir. Este hecho ha 
afectado tradicionalmente más a las 
mujeres que a los hombres y, a pesar 
del cambio de actitudes y políticas, 
sigue siendo así. 
Es peligroso generalizar acerca de los 
15 Estados miembros, cada uno con sus 
diferentes características culturales, 
familiares y sistemas de protección 
social. En la mayor parte de la Unión, 
antes se suponía que la responsabilidad 
de cuidar de los niños y de los adultos 
necesitados de cuidados especiales era de 
las mujeres y que, para ellas, el trabajo 
remunerado tenía un papel secundario. 
El sistema de seguridad social se desa­
rrolló sobre las bases de esta creencia 
Para sus necesidades de protección social 
(excepto donde las prestaciones estaban 
basadas en la residencia), se suponía que 
las mujeres debían depender de sus ma­
ridos desde el punto de vista económico tanto durante sus años de trabajo como 
de jubilación. Si sus maridos fallecían 
primero, la mujer tenía derecho a cobrar 
una pensión de viudedad y a recibir ayu­
da para los hijos que dependen de ella, 
que se derivaban del trabajo, de las coti­
zaciones y del historial laboral de sus 
maridos. Cuando los hombres tenían que 
asumir responsabilidades de cuidados 
como padres solos o cuidando a sus 
esposas enfermas o inválidas, la protec­
ción social era a menudo deficiente. 
Los cambios sociales han socavado 
los cimientos de esta situación típica: 
- el papel de las mujeres en el 
hogar, en la sociedad y en el 
mundo laboral ha experimentado 
notables cambios desde que se 
establecieron los sistemas de pro­
tección social en su configuración 
de la posguerra, cambios que han 
sido variables en su alcance, pero 
que han sido universales; 
- la incidencia del divorcio ha 
aumentado y la proporción de 
familias monoparentales ha cre­
cido, mientras que la cohabita­
ción está más generalizada; 
- la proporción relativa de ancia­
nos y enfermos ha crecido al 
llegar más personas a edades 
avanzadas, suscitándose así la 
cuestión de los cuidados que ne­
cesitan, mientras que se insiste 
más en los derechos de los dis­
capacitados a recibir cuidados 
no institucionales. Estos cambios han llevado a una nueva 
evaluación de la razón de ser de algunos 
aspectos de los sistemas de protección 
social, especialmente de la excesiva 
dependencia de los derechos derivados. 
En los últimos años se ha reconocido 
cada vez más la importancia de los 
cuidados, tanto en el caso de los niños 
como en el de los adultos no sólo para las 
personas implicadas, sino también para 
el país—y la economía—en su conjun­
to. Al mismo tiempo, se ha pretendido de 
forma general fomentar la igualdad de 
trato y orwrtunidades de los hombres y 
las mujeres en la sociedad, incluyendo la 
introducción de los medios que ayuden a 
compaginar las responsabilidades 
familiares y las profesionales. Estas 
medidas incluyen políticas activas para 
salvaguardar los derechos a de los cuida­
dores a recibir protección social 
En términos generales, ha habido dos 
enfoques principales. El primero se cen­
tra en la eliminación de los obstáculos al 
empleo ofreciendo ayudasocial en forma 
de servicios sociales personales gratuitos 
o subvencionados, como cuidado de los 
niños y cuidados domiciliarios de los 
enfermos y los ancianos. El segundo en­
foque consiste en proporcionar presta­
ciones sociales a los cuidadores 
f arniliares o proteger sus derechos a reci­
bir protección social durante períodos en 
los que no estén trabajando o estén traba­
jando menos. Naturalmente, estos dos 
enfoques no se excluyen mutuamente y 
se insiste cada vez más en la necesidad 
de permitir alas personas elegir realmen­
te entre realizar un trabajo remunerado o 
-135-
Capñulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
Tabla 12 — Prestaciones por maternidad 
(1 enero 1995) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania 
Grecia 
España 
Francia 
Irlanda 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Austria 
Portugal 
Finlandia 
Suecia 
Reino Unido % de los Ingresos 
110/117 
73 
100 
100 
100 
113 
93 
86 
111 
100 
100 
124 
80/90 
25/90 Duración 
15 semanas 
28 semanas 
14 semanas 
16 semanas 
16 semanas 
16/26 semanas 
14 semanas 
5 meses 
16 semanas 
16 semanas 
16 semanas 
98 días 
263 días 
hasta 18 meses 
18 semanas 
Notas: En Bélgica se paga una prestación del 117% por los primeros 30 días y del 
110% a continuación. En Francia la duración es de 16 semanas en el caso 
de los dos primeros hijos y de 26 semanas en el caso de los restantes. 
En Suecia el período de maternidad forma parte del período ampliado de 
permiso parental. En el Reino Unido se puede pagar una prestación del 90% 
durante los primeras 6 semanas y una suma fija equivalente al 25% de los 
ingresos medios de las mujeres a partir de entonces. En Finlandia las 
cantidades pagaderas están basadas en un subsidio diario equivalente al del 
seguro de enfermedad. Se paga una cantidad mínima (64,95 FMK, alrededor 
de 11,5 ecus) a las personas que carecen de renta, mientras que a las que 
tienen una renta anual inferior a 37.930 FMK (alrededor de 6.800 ecus) se 
les paga dicho mínimo más un 30% de sus ingresos, lo cual equivale al 68% 
cuando la renta anual no supera las 114.290 FMK (20.450 ecus), al 40% 
cuando la renta está comprendida entre esa cifra y las 190.480 FMK 
(34.100 ecus) y al 25% cuando es superior a 190.480 FMK. 
cuidar a alguien y encontrar la manera de 
compaginar ambas actividades. 
El objeto de este capítulo no son los 
servicios sociales que existen en los 
Estados miembros para prestar ayuda 
social, por importantes que sean, sino 
las disposiciones de los sistemas de 
protección social que se refieren a la 
posibilidad de dejar de trabajar para 
prestar cuidados. En concreto, se 
estudian las implicaciones que tiene para los derechos a percibir presta­
ciones a corto y largo plazo el dejar 
de trabajar para cuidar a los hijos o a 
personas de edad avanzada o 
discapacitadas, las dificultades que 
se plantean al intentar combinar los 
cuidados con el trabajo a tiempo par­
cial, así como las consecuencias del 
divorcio o de la rotura de la cohabi­
tación para los derechos de los cuida­
dores a percibir una pensión. Protección social 
durante los períodos 
de prestación de 
cuidados 
Cuidado de los hijos 
pequeños 
Cada año se producen más de 4 mi­
llones de nacimientos vivos en la 
Unión Europea. Cuando las mujeres 
afectadas están trabajando, en la mayo­
ría de los casos tienen derecho a percibir 
prestaciones de maternidad en las sema­
nas anteriores y posteriores al parto, y se 
mantienen sus otros derechos a recibir 
protección sociaL No obstante, algunas 
mujeres que no realizan un trabajo re­
munerado reciben de todas formas pres­
taciones, bien porque cumplen las 
condiciones de acceso, bien porque hay 
un sistema general de la comunidad 
correspondiente que cubre esta contin­
gencia (véase la tabla 11 para más deta­
lles sobre los derechos de las asalariadas 
a percibir prestaciones). Los sistemas 
generales de cada comunidad suelen 
pagar menores prestaciones y, como se 
indica en el Capítulo 6, las prestaciones 
de las trabajadoras por cuenta propia 
pueden ser menores y el período de baja 
más corto. Una pequeña parte de las 
mujeres no tiene derecho alguno a estas 
prestaciones. 
Sin embargo, la necesidad de cuidar a los 
niños pequeños dura bastante más tiem­
po que el período de la baja normal por 
maternidad, lo que, en el pasado, signifi­
caba que sólo había dos opciones páralos 
padres: o bien uno de ellos, generalmente 
la madre, dejaba de trabajar para cuidar 
al niño, o bien buscaban a alguien que lo 
hiciera por ellos. Ésta es todavía la situa­
ción en Irlanda y Luxemburgo (donde la 
-136-
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
baja por maternidad se limita a 14 y 
16 semanas, respectivamente, y en 
Irlanda las trabajadoras por cuenta propia 
no disponen ni siquiera de este derecho). 
Sin embargo, en otros Estados miem­
bros, existe la posibilidad de tomar un 
permiso más largo bajo distintas moda-
üdades: el objetivo es permitir a las mu­
jeres compaginar más fácilmente la vida 
familiar con la profesional, proteger sus 
carreras profesionales y permitir a los 
hombres desempeñar un papel más 
importante en los primeros cuidados al 
bebé. Sin embargo, en la mayoría de los 
países estas disposiciones se aplican sólo 
a las asalariadas. 
En ocho Estados miembros se puede 
conseguir un permiso más largo con 
prestaciones, combinado por lo general 
con la conservación del puesto de trabajo 
(que, dependiendo del país, puede signi­
ficar la garantía de volver al mismo pues­
to o a otro de categoría equivalente, o una 
simple promesa de trabajar en la empresa 
anterior). Esto puede o no incluir la con­
servación de los derechos de antigüedad 
y/o de los derechos a percibir la pensión, 
asistencia sanitaria y otros sistemas de la 
empresa En algunos países, la protec­
ción del puesto de trabajo suele aplicarse 
sólo a las que trabajan en empresas de 
ciertas dimensiones y en otros, no cubre 
la totalidad el período de posible baja 
En estos Estados miembros, los futuros 
derechos a percibir prestaciones están 
protegidos, y el derecho a disfrutar de la 
baja y a percibir prestaciones puede dis­
frutarlo cualquiera de los progenitores, 
aunque en algunos casos se concede a la 
madre prioridad para escoger. La inmen­
sa mayoría de quienes disfrutan de estos 
sistemas siguen siendo mujeres. 
En Italia las prestaciones de maternidad 
se pagan a la madre sólo durante dos 
meses antes del parto y tres meses des­
pués y representan un 80% de los ingre­
sos anteriores (aunque si fallece la madre, 
el padre puede solicitar las prestaciones correspondientes al periodo posterior al 
parto). Además, cualquiera de los proge­
nitores pueden tomarse un permiso adi­
cional de tres meses con un 30% de los 
ingresos. El puesto de trabajo se conserva 
hasta un año después del nacimiento del 
bebé. Además, cualquiera de los dos pue­
de tomar un permiso pagado si un niño 
de menos de tres años cae enfermo. En 
Dinamarca, las prestaciones de materni­
dad (con un importe de cuantía fija del 
80% de la prestación por desempleo) se 
paga durante 28 semanas, después de las 
cuales, a partir de 1994, cada uno de los 
progenitores tiene derecho a disfrutar de 
un permiso adicional de seis meses, y a 
seis meses más si la empresa está de 
acuerdo. Los puestos de trabajo se con­
servan durante este tiempo. Este permiso 
puede tomarse también para cuidar a los 
hijos cuando son algo mayores. Los 
padres tienen también derecho a tomarse 
Ubre el primer día de la enfermedad de 
un hijo. 
En Bélgica, después de percibir durante 
15 semanas laprestación rx)rmaternidad, 
conforme al sistema de Interrupción de 
la Carrera Profesional, los padres tienen 
derecho a disfrutar de un permiso adicio­
nal de 3 a 12 meses, conservando el 
puesto de trabajo, aunque la intermpción 
de la actividad laboral a lo largo de toda 
la vida profesional no debe exceder de 
60 meses. Existe una prestación de cuan­
tía fija, pagable durante cada período, de 
unos 300 ecus al mes (alrededor del 20% 
del salario industrial medio en 1995), que 
es de un mayor importe si la intermpción 
es por el segundo hijo o por los posterio­
res. En la región flamenca se paga una 
prestación adicional si el niño es menor 
de tres años. 
En Finlandia, la prestación de materni­
dad es de la misma cuantía que la presta­
ción de enfermedad y dura 263 días 
(105 días como ayuda de maternidad, 
parte de los cuales puede transferirse al 
padre, más 158 días de ayuda para los 
padres, que puede ser tomados por cual­quiera de los dos). Posteriormente, cual­
quiera de los dos padres puede disfrutar 
de otro permiso con un 68% de los ingre­
sos, seguido de un permiso para cuidar al 
niño hasta que tiene tres años, durante el 
cual se paga un subsidio de cuantía fija 
baja (menos del 20% de los ingresos 
medios), con complementos cuando hay 
dos niños o más de menos de 7 años que 
no estén siendo atendidos por el servicio 
púbüco de cuidados a la infancia, más un 
complemento relacionado con los ingre­
sos. Cuando los dos progenitores están 
trabajando, uno de los dos puede quedar­
se en casacon el sueldo completo durante 
4 días al año r>aracuidaraunhijoenfermo 
de menos de 10 años de edad, mientras 
que se paga también una ayuda especial 
para cuidados cuando los necesita un 
niño menor de 16 años que esté grave­
mente enfermo. 
En Suecia, la baja por maternidad dura 
hasta 18 meses y puede ser solicitada por 
ambos progenitores; las prestaciones se 
pagan a cualquiera de ellos durante el 
primer año y representan el 90% de los 
ingresos el primer mes y el 80% el resto 
del tiempo, o a una cantidad fija mínima 
en el caso de los que no tienen derecho a 
percibir las prestaciones normales, aun­
que a rjartir de enero de 1996, estos por­
centajes se reducirán al 85% y al 25%, 
respectivamente). El permiso puede 
tomarse también durante la mitad o la 
cuarta parte del tiempo y las prestaciones 
se adaptan en consecuencia También se 
pueden pagar prestaciones durante un 
máximo de 60 días al año por cuidados a 
un hijo enfermo menor de 12 años. 
En Alemania después de 14 semanas de 
prestaciones cualquiera de los dos proge­
nitores puede tomarse hasta tres años 
para cuidar al hijo, conservando el puesto 
de trabajo durante todo ese tiempo y 
percibiendo un subsidio de cuantía fija 
(unos 300 ecus al mes) durante 6 meses 
y durante los 18 siguientes, si los ingresos 
son inferiores a un cierto nivel. De 
forma similar, en Austria, después de 
137-
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
Países que conceden permiso no retribuido para 
cuidar a hijos de corta edad 
Reino Unido: además de las 14 semanas de permiso de maternidad de que 
disponen todas las asalariadas, las que hayan trabajado durante al menos 
dos años para la misma empresa (cinco años en el caso de las trabajadoras 
a tiempo parcial) tienen derecho a un permiso de hasta 40 semanas en total. 
Quienes reúnan las condiciones establecidas pueden beneficiarse del sala­
rio obligatorio por maternidad o del subsidio de maternidad durante un 
período de hasta 18 semanas. Las empresas pueden ofrecer derechos más 
completos de maternidad bajo contrato voluntario. 
Portugal: después de 98 días de prestaciones se autoriza un permiso no 
retribuido de 6 a 24 meses si la empresa y la trabajadora se ponen de 
acuerdo; el puesto de trabajo está garantizado. 
Greda: las prestaciones por maternidad duran 103 días y los derechos de 
la seguridad social están protegidos. En los casos en los que exista un 
contrato de trabajo de al menos 12 meses se puede tomar un permiso no 
retribuido de al menos 3 meses para cada uno de tos padres, 6 meses cuando 
el progenitor está divorciado o viudo, Bn cualquier caso, el puesto de 
trabajo está garantizado. 
España; después de 16 semanas de prestaciones, puede haber hasta 3 años 
de permiso ño retribuido para cuidar a un hijo recién nacido, en favor del 
padre o de la madre. El puesto de trabajo se reserva únicamente durante el 
primer año. 
Países Bajos: después de 16 semanas de prestaciones por maternidad, uno 
de los padres, el que haya trabajado al menos un año en la misma empresa 
puede tomarse un permiso parcial no remunerado, trabajando media joma­
da durante un período máximo de 6 meses. Otra posibilidad, sujeta a lo 
dispuesto en ios convenios colectivos, es tomar un permiso completo 
durante 3 meses y un día a la semana durante los siguientes 9 meses. 
Algunas empresas pagan hasta el 75% del salario por los días de permiso, 
pero no se trata de una obligación legal. 
14 semanas de prestación por materni­
dad, cualquiera de los dos progenitores 
puede obtener un permiso durante un 
período de dos años, con un subsidio a 
tanto alzado (unos 15 ecus diarios o 20 si 
se trata de un progenitor solo), conser­
vándose el puesto de trabajo durante 
dicho período. Además los progenitores 
pueden trabajar a tiempo parcial durante 
otros dos años y percibir unas prestacio­
nes reducidas proporcionalmente. 
También pueden disfrutar ambos del 
permiso al mismo tiempo, en cuyo 
caso las prestaciones se reparten entre 
los dos. 
En Francia, se puede disfrutar de un per­
miso sin sueldo después de 16 semanas de prestación por maternidad, pero sólo 
si la empresa está de acuerdo y sin garan­
tía de conservación del puesto de trabajo. 
El sistema principal estatal (APE) da 
derecho aun progenitor (generalmente la 
madre) a condición de que haya estado 
trabajando durante un plazo de dos años 
de los cinco anteriores, a percibir un 
subsidio de cuantía fija (de unos 450 ecus 
mensuales por el segundo hijo; hasta 
juliode 1994eraporeltercero),hastaque 
el niño tiene tres años, pagadero de forma 
proporcional si el progenitor en cuestión 
trabaja a tiempo parcial. Sin embargo, no 
siempre se garantiza la conservación del 
puesto de trabajo. En otros cinco Estados miembros existen 
también períodos de baj a, que llevan apa­
rejada generalmente la conservación del 
puesto de trabajo, pero sin prestación 
(véase el recuadro). Además, en Grecia, 
Portugal y España los progenitores de un 
niño disminuido pueden reducir su 
jornada laboral, pero sin recibir 
compensación alguna por los ingresos 
perdidos. 
Aunque el permiso no remunerado es 
menos atractivo que el remunerado, las 
disposiciones sobre la protección del 
puesto de trabajo son importantes, espe­
cialmente cuando compensan algunas 
consecuencias adversos para la carrera 
profesional y, en consecuencia, para los 
ingresos futuros y los mayores derechos 
a Dercibir pensión. En estos cinco países, 
la duración del permiso no remunerado 
con la conservación del puesto de trabajo 
va desde los 3-6 meses en Grecia hasta 
los dos años en Portugal 
En los Países Bajos existe una mezcla de 
permiso no remunerado a tiempo com­
pleto y a tiempo parcial y los derechos de 
protección social están garantizados du­
rante todo el periodo. En España y 
Portugal, por el contrario, no existen ga­
rantías especiales y, en el Reino Unido 
los derechos están garantizados sólo 
durante las 14 semanas que dura el per­
miso por maternidad (aunque los empre­
sarios pueden seguir cotizando al seguro 
nacional y en concepto de pensiones si 
los trabajadores están recibiendo un sa­
lario convenido por maternidad después 
de las 18 semanas previstas por la legis­
lación). En Grecia, para conservar los 
derechos de protección social, incluso los 
del seguro de enfermedad, es preciso 
seguir pagando las cotizaciones (tanto las 
de la empresa como las del trabajador) 
durante el permiso no remunerado. 
138-
Capítulo 7- La protección social y la prestación de cuidados 
Cuidado de personas 
discapacitadas 
y de personas 
de edad avanzada 
Aunque no se dispone de mucha infor­
mación sobre el número de personas que 
están cuidando a una persona discapaci-
tada o a un enfermo durante una parte 
significativa de su tiempo, parece que es 
bastante significativo (véase recuadro). 
Algunos estudios efectuados resaltan que 
entre los cuidadores predominan las muje­
res menores de 65 años, especialmente de 
entre los 40 y 50 años. Los cuidadores de 
más edad, por el contrario, suelen ser hom­
bres, que por lo general cuidan a sus muje­
res cuando están enfermas o inválidas. 
Además, hay muchos hombres y mujeres 
solteros, por lo general, hijos e hijas de la 
persona que necesita los cuidados. 
Los gobiernos han prestado mucha me­
nos atención a este tipo de cuidados, tanto 
en términos de ayuda de mantenimiento 
de los ingresos para los cuidadores que 
tengan que dejar de trabajar como en lo 
que respecta a la protección de los dere­
chos de la seguridad social. Sólo en cua­
tro Estados miembros existen sistemas 
para proporcionar prestaciones a las per­
sonas que prestan cuidados durante lar­
gos períodos de tiempo. El más antiguo 
es el del Reino Unido, donde se creó en 
1975 un Subsidio de Cuidados a Disca­
pacitados (ICA) no contributivo, aunque 
no se amplió a las mujeres casadas hasta 
1986. El acceso a la prestación depende 
de que la persona a la que se cuida reciba 
un subsidio por ser atendida y representa 
dos tercios de la Prestación por Incapaci­
dad (antes llamada Prestación por Inva­
lidez), de cuantía fija y de larga duración. 
Los cuidados deben prestarse al menos 
durante 35 horas semanales, pero se per­
mite percibir unos ingresos de hasta unos 
60 ecus semanales sin perder las presta­
ciones, y la percepción del ICA da dere-Estudios sobré los cuidados informales 
Reino Unido: conforme a la Encuesta general de hogares de 1985, en Gran 
Bretaña (es decir, excluida Irlanda del Norte), había 2,5 millones de 
hombres y 3,5 millones de mujeres que prestaban cuidados. De ellos, 
1,4 millones prestaban cuidados durante más de 20 horas semanales, inclu­
yendo 850.000 que lo hacían durante 50 horas o más a la semana Las 
probabilidades de desempeñar esta actividad eran mayores en el caso de 
las mujeres cuya edad está en tomo a los 50 años. Los hombres y mujeres 
solteros tenían muchas más probabiüdades de dedicarse a los cuidados que 
los casados. A partir de los 65 años, había más hombres que mujeres 
dedicados a cuidar a otra persona. 
Irlanda: los datos de algunos estudios de finales del decenio de 1980 
indican que unas 100.000 personas se dedicaban al ciudado de parientes 
ancianos, enfermos o discapacitados. Alrededor del 70% era cuidado por 
miembros del mismo hogar y el 78% de los cuidadores eran mujeres. Dos 
terceras partes de cuidadores de ancianos estaban casados y cerca de la 
cuarta parte eran solteros. La mayoría estaban en edad activa. 
Alemania: un estudio de Infratest de 1992 reveló que había 1,1 millones 
de personas que necesitaban cuidados de forma regular, incluidas 190.000 
que necesitaban cuidados constantes. Cerca del 77% de los necesitados de 
cuidados regulares tenían un cuidador principal, que en casi todos los casos 
era un miembro muy allegado de la familia. Cerca del 83% de los cuida­
dores eran mujeres. Los cuidadores hombres atendían, por lo general, a su 
esposa discapacitada. 
Italia: en 1991 es calculó que un 17% de las familias estaba afectado por 
la necesidad de cuidar a un discapacitado, a alguien con un elevado grado 
de discapacidad, o a un anciano incapaz de valerse por sí mismo. 
cho a créditos para la categoría inferior 
(categoría B) de la pensión de jubilación. 
En otros dos Estados miembros, la con­
cesión de prestaciones es relativamente 
reciente. En Irlanda, se creó en 1990 un 
subsidio de cuidados basado en la com­
probación de recursos, que se paga a la 
personas de más de 18 años que vivan, 
cuidándola a tiempo completo, con una 
persona que reciba determinados pagos 
de la seguridad social y que necesite 
cuidados y atención durante todo el tiem­
po. La comprobación de recursos es es­
tricta, lo que Umita el acceso a las 
prestaciones. Se acredita el derecho y se 
paga la gama completa de prestaciones 
sólo a aquéllos que estuvieran cotizando 
o lo hubieran hecho con anterioridad. En 
Alemania se crearon los subsidios para 
cuidadores en abril de 1995, en virtud del 
nuevo Seguro de Cuidados de Larga Duración, y se pagan tanto a familiares 
como a profesionales (en el primer caso, 
la cantidad varía con el grado de necesi­
dad de cuidados y va desde 200 hasta 
650 ecus al mes). Si se prestan los cuida­
dos al menos durante 14 horas a la sema-
na, se garantizan los derechos a 
protección social aunque no existen dis­
posiciones diferentes para el seguro de 
enfermedad, para el que se supone que el 
seguro del cabeza de familia cubrirá nor­
malmente a todos sus miembros. 
En Finlandia había inicialmente un gran 
interés por prestar servicios a domicilio a 
las personas de edad avanzada y a las 
discapacitadas, pero a partir de 1989 se 
amplió el sistema existente de Subsidios 
de Cuidados Domiciüarios. Son las enti­
dades locales las que pagan estos subsi­
dios, aunque están subvencionados por 
la Administración central, y las 
139 
Capítulo 7 -La protección social y ¡a prestación de cuidados 
Trabajadores ocupados excluidos 
de la seguridad social 
España: las personas que trabajen menos de 12 horas a la semana, o 
48 horas al mes en total, están excluidas de determinadas prestaciones 
como las previstas por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, 
asistencia sanitaria y prestaciones en metálico durante el período de mater­
nidad. En 1994, la mayoría de las personas que trabajaban un reducido 
número de horas a la semana eran mujeres. 
Austria: las personas que ganan menos de 13 ecus al día, 40 ecus a la 
semana y 260 ecus al mes están excluidas del seguro obligatorio, aunque 
pueden pagar cotizaciones voluntarias. 
Irlanda: en 1993 se calculó que unos 12.000 asalariados, en su mayor parte 
mujeres, estaban fuera de la cobertura de la seguridad social. Además, 
estaban excluidos unos 16.500 trabajadores por cuenta propia: 13.000 agri­
cultores que recibían subsidios de desempleo como complemento a los 
escasos ingresos que les reportaba su actividad, y otros 3.500 que tenían 
unos ingresos inferiores al límite de las cotizaciones para los trabajadores 
por cuenta propia: unos 3.000 ecus al año. 
Alemania: están excluidas de la seguridad social las personas que trabajen 
menos de 15 horas semanales y ganen menos de unos 300 ecus mensuales 
en la parte occidental de Alemania y 250 en la oriental. Además, los que 
trabajen menos de dos meses o 50 días laborables al año están también 
excluidos por lo general. Las cifras de 1992 indican que casi 3 millones de 
personas estaban excluidas a causa de estas normas, de los cuales el 68% 
(2 millones) eran mujeres. 
Reino Unido: las personas que ganen menos de unos 70 ecus a la semana 
están excluidas. En 1994 se calculó que se encontraban en esta situación 
2,2 millones de mujeres y 0,8 millones de hombres asalariados. No se 
dispone de cifras sobre los trabajadores por cuenta propia. 
cantidades varían según las regiones, 
aunque siempre dependen de la gravedad 
de los casos. Los derechos de los cuida­
dores a cobrar una pensión están protegi­
dos de la misma manera que los de los 
funcionarios locales. 
En otros cinco Estados miembros existen 
sistemas más limitados. En Suecia, el 
mayor interés sigue estando en propor­
cionar cuidados domiciliarios, pero un 
familiar, amigo o vecino que cuide a una 
persona que lo necesite puede disfrutar 
de un permiso durante un período máxi­
mo de 30 días, percibiendo una presta­
ción de la misma cuantía que la 
prestación por enfermedad y conservan­
do los derechos a recibir protección so­
cial. Además, los ayuntamientos pueden 
pagar un subsidio de cuidados domicilia­rios a la persona que los preste, aunque 
en este caso no se protegen otros dere­
chos. En Dinamarca — donde se presta 
una atención similar a los cuidados pres­
tados con medios públicos—la persona 
que cuide a un pariente enfermo terminal 
en su casa puede ser compensada por los 
ingresos perdidos a razón de la remune­
ración de un cuidador doméstico muni­
cipal, con sus derechos garantizados. En 
Bélgica se creó en 1995 un sistema de 
interrupción de la actividad laboral que 
concede permisos de hasta dos meses 
para cuidar a un enfermo terminal, junto 
con una prestación de cuantía fija (de 
unos 300 ecus al mes) y la conservación 
de los derechos a la seguridad social. 
También existen sistemas municipales 
para pagar prestaciones a los cuidadores, 
aunque la concesión es discrecional y el importe es relativamente modesto (entre 
25 y 125 ecus mensuales). 
En Italia, Grecia y Francia, de conformi­
dad con los sistemas nacionales en vigor, 
se pagan prestaciones extraordinarias a 
los que necesiten cuidados amplios. En 
Italia, el importe es de alrededor del doble 
del subsidio de invalidez sujeto a la com­
probación de recursos; en Grecia, de 
aproximadamente el 50% de la presta­
ción de incapacidad total, y en Francia, 
del salario rriínimo. Estos subsidios pue­
den ser transferidos al cuidador, pero no 
necesariamente. En Francia, si el cuida­
dor recibe algún subsidio, se le considera 
una persona aseguradacon derechos nor­
males a la protección social, pero, con 
objeto de fomentar los cuidados domici­
liarios, está exenta de pagar cotizaciones. 
En otros casos, como en Italia y Grecia, 
los derechos a recibir protección social 
no se conservan, como es el caso de los 
sistemas municipales franceses e italia­
nos que pagan subsidios alos cuidadores. 
En España, Luxemburgo, Portugal, 
Países Bajos y Austria no existen ni per­
misos laborales ni prestaciones para los 
cuidadores. Con excepción de Austria, 
donde están protegidas en alguna medida 
las pensiones de los que cuidan a niños 
discapacitados, como se indica más ade­
lante, dejar de trabajar para cuidar a al­
guien significa perder tanto los ingresos 
como los derechos a la protección social, 
excepto en lo que respecta a la asistencia 
sanitaria allí donde exista un servicio 
nacional de salud. 
Ingresos bajos y 
protección social 
Las personas que se reincorporen al 
mercado laboral o intenten seguir 
trabajando mientras están cuidando a 
otra persona pueden verse obligadas a 
menudo a aceptar un trabajo mal paga­
do o de corta jornada. Sin embargo, en 
140 
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
estos casos pueden no tener ya derecho 
a pertenecer a un plan de seguridad 
social y, en consecuencia, no poder 
seguir acumulando derechos de pro­
tección social. Éste no es el caso de 
Luxemburgo, Portugal, Francia, 
Grecia, Italia, Países Bajos o Suecia, 
donde todos los trabajadores están ase­
gurados obligatoriamente. Lo mismo 
sucede en Dinamarca, excepto para la 
pertenencia a un fondo de desempleo, 
para lo que se precisa un mínimo de 
horas trabajadas, mientras que en 
Bélgica sólo están excluidos quienes 
prestan servicios domésticos a otros 
durante menos de 24 horas a la semana 
o realizan otros trabajos del hogar du­
rante menos de 8 horas semanales. Sin 
embargo, en algunos Estados miem­
bros está excluido de la seguridad 
social un número significativo de per­
sonas. 
No se dispone en todos los países de cifras 
sobreelnúmerototalderjersonas excluidas 
de la seguridad social por las causas men­
cionadas (véase recuadro), pero son signi­
ficativas en el Reino Unido y en Alemania 
No todas estas personas son cuidadores, si 
bien es cierto que aquéllas cuya vida pro­
fesional está limitada por sus responsa­
bilidades de prestar cuidados son 
especialmente vulnerables al respecto. 
Estas mujeres y hombres notienen derecho 
a rjacibir forestaciones durante las enfer­
medades y el desempleo, y a menos que 
exista un sistema basado en la residencia o 
se tomen medidas especiales (que se des­
criban más adelante) no podrán ir consoli­
dando sus derechos a percibir prestaciones 
de larga duración para la jubilación o una 
eventual invalidez. 
Estas exclusiones están en discusión en 
este momento, entre quienes por una 
parte pretenden incrementar la flexibili­
dad del mercado de trabajo reduciendo 
las cotizaciones y el coste para las empre­
sas — además de fomentar el empleo a 
tiempo parcial—y quienes por otra parte 
quieren mejorar la cobertura de la protec­ción social (como es el caso de España). 
Al mismo tiempo, se consideran las ex­
clusiones como una cuestión de desi­
gualdad, dado que predominan las 
mujeres entre los excluidos (en el Reino 
Unido y Alemania), mientras que se uti­
liza el potencial impacto de las cotizacio­
nes sobre los ingresos bajos como 
argumento contra su inclusión, como su­
cede en el Reino Unido. El bajo nivel de 
cotizaciones que podrían pagar también 
es otra cuestión que debe considerarse, 
en la medida que sólo consolidarían el 
derecho a percibir unas prestaciones muy 
bajas relacionadas con los ingresos (lo 
cual en la práctica podría equivaler a 
poco más de los subsidios con compro­
bación de recursos, suponiendo que se 
reúnan las condiciones para poder optar 
a ellos, lo cual no será el caso de muchas 
mujeres casadas) o tendrían derecho a 
una cobertura demasiado generosa para 
el nivel desús cotizaciones alos sistemas, 
como sucede, por ejemplo, con la asis­
tencia sanitaria (en el caso de Alemania). 
De igual modo, el incremento de las 
prestaciones (a tanto alzado) hasta un 
nivel demasiado elevado en proporción 
a los ingresos percibidos cuando se tra­
baja puede afectar negativamente a los 
incentivos para trabajar. 
Trabajo a 
tiempo parcial y 
protección social 
Existen también ciertas cuestiones rela­
cionadas con el trabajo a tiempo parcial, 
muy extendido en la Unión Europea En 
el conjunto de la Unión había casi 21 mi­
llones de personas trabajando a tiempo 
parcial en 1994, casi 18 millones de asa­
lariados y 3 millones de trabajadores por 
cuenta propia Se trata principalmente de 
mujeres—cerca de 15 millones de asa­
lariadas y 2 millones de trabajadoras por 
cuenta propia — de las que la mayor 
parte está en el Reino Unido y Alemania 
(unos 5 millones en cada caso), mientras 
que la proporción más alta con respecto a la población activa está en los Países 
Bajos (66%). 
Si se analizan los modelos de trabajo de 
las mujeres, es evidente que en la mayo­
ría de los Estados miembros, las mujeres 
que tienen hijos tienen muchas más 
probabilidades de no trabajar o de hacer­
lo de forma parcial que las que no los 
tienen (gráficos 70 a 75). Aunque no 
existen cifras comparables sobre las que 
cuidan a adultos, es muy probable que el 
modelo sea similar, ya que las limitacio­
nes para trabajar a tiempo completo son 
muy parecidas. 
Las decisiones de trabajar o no y durante 
cuántas horas no dependen, desde luego, 
sólo de las responsabilidad de prestar 
cuidados. Pueden ser importantes tam­
bién otros factores, como por ejemplo la 
existencia de una poh'tica social que 
ofrezca altos niveles de cuidados a los 
niños y de cuidados domicüiarios para 
discapacitados y enfermos, la disponibi-
lidad de medidas de apoyo a la familia y 
las circunstancias económicas. En el caso 
de los progenitores solos, en especial, las 
necesidades económicas pueden obligar 
a trabajar a tiempo completo en los casos 
en los que las prestaciones dependen de 
que la madre busque trabajo una vez que 
los hijos superen una edad determinada 
Sin embargo, es interesante tener en 
cuenta que en el informe Eurobarómetro 
de 1993 (« Los europeos y la familia »), 
alrededor del 55% de los encuestados 
consideraban que el tener hijos constituía 
un obstáculo para la vida profesional de 
las mujeres, mientras que menos del 10% 
pensaba lo mismo en el caso de los hom­
bres. No obstante, hay hombres cuyas 
opciones profesionales dependen de res­
ponsabilidades de cuidados, por ejem­
plo, los padres solos, o los que tienen que 
cuidar a adultos incapacitados (véase el 
recuadro precedente sobre estudios acer­
ca de los cuidados informales). Además, 
es posible que en el íuturo haya más 
hombres que cuiden a sus hijos, al 
- 141 
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
70 Mujeres de 25-49 años de edad que trabajan a 
tiempo parcial por no querer un trabajo a 
tiempo completo, 1993 
inn 
% de mujeres de 25-49 años que traba|an a tiempo garcial 
O Sol te ñas 
• Solteras con hijos 
60 h 
20 h 100 
B DK D GR E F IRL I L NL P UK E12 
D no Incluye lot nuevos Lander 71 Mujeres de 25-49 años inactivas a causa de sus 
responsabilidades familiares, 1993 
% de mujeres de 25-49 años que son inactivai 
D Solteras 
O Solteras con hijos 
• Casadas 
8° " • Casadas con hijos 100 
B DK GR E F IRL I 
D sin dalos L NL P UK E12 
72 Mujeres solteras que trabajan a tiempo 
completo y a tiempo parcial según la edad del 
100 
eo 
60 
40 
20 hijo más pequeño, 1994 I Tiempo parcial 
•Tiempo completo 
barra Izquierda sin h^os, barra Intermedia N|o < 5 anos, barra derecha hqo de 10-15 100 
0 L.^mjmm-mmLMmLj*^.^^-^m-^^-^m.^^-^^~^a-i 0 
B D GR E F IRL I L NL P UK E12 
D incluye los nuevos lander; DK sin natos en el Caso do las mujeres con hijos 73 Mujeres casadas que trabajan a tiempo 
completo y a tiempo parcial según la edad del 
b^jo más pequeño, 1994 H Tiempo parcial 
• Tiempo completo 
60 1 100 
barra Izquierda sin hijos, barra Intermedia hqo < 5 años, berta derecha de 10-15 afiqs. 
80 
•{ 60 
40 
B D GR E F IRL I y L NL P UK E12 
D incluye los nuevos Lender; DK sin datos en el caso de las mujeres con hijos 
74 Mujeres solteras con y sin hijos que trabajan a 
tiempo completo y a tiempo parcial, 1994 
100 r% 
barra izquierda sin Mjos, barra derecha con hijos i Tiempo parcial i 100 
I Tiempo completo 
80 
20 
8 D GR E F IRL I L NL P UK K1£ 
D incluye lot nuevos lindar; DK sin dales sobro rrujeros 75 Mujeres casadas con y sin hijos que trabajan a 
tiempo completo y a tiempo parcial, 1994 
100 
0 incluyo tos nuevos Lander, DK sin datof en e1 cuse de las mucres con hilos 
142-
Capítulo 7- La protección social y la prestación de cuidados 
desarrollarse y ampliarse los sistemas de 
permisos por este motivo. 
Los sistemas de protección social pueden 
plantear problemas a los trabajadores a 
tiempo parcial incluso cuando tienen un 
trabajo que les da derecho a la seguridad 
social (aunque más adelante se exponen 
algunas medidas que pueden compensar 
sus efectos). Estos problemas son: 
aunque las cotizaciones pueden 
dar derecho a percibir prestacio­
nes de jubilación e invalidez de 
larga duración, el hecho de que 
astas están relacionadas con los 
derechos hará que los importes de 
las mismas tiendan a ser bajos, a 
menos que existan disposiciones 
específicas para compensar este 
fenómeno; 
aceptar un trabajo a tiempo par­
cial en una época tardía de la ca­
rrera profesional por la necesidad 
de cuidar a un progenitor anciano, 
por ejemplo, puede afectar negati­
vamente a los derechos a percibir 
una pensión si el cálculo se efec­
túa a partir del último salario o de 
los últimos años anteriores a la 
edad de jubilación; 
- los trabajadores a tiempo parcial 
pueden quedar excluidos de los 
planes de pensiones profesionales 
que complementan las pensiones 
de jubilación o las prestaciones 
por enfermedad de larga duración. 
Los trabajadores a tiempo parcial pueden 
encontrarse también con que, aunque es­
tén cotizando, no tienen derecho a recibir 
prestaciones por desempleo o por enfer­
medad porque trabajan demasiadas po­
cas horas a la semana o demasiado poco 
tiempo a lo largo de un determinado 
período. Derechos a percibir prestaciones en metálico 
por enfermedad: en el caso de los cuidadores 
que regresan al trabajo en Irlanda y el Reino Unido 
Irlanda: el derecho a disfrutar de la prestación está sujeto a dos condicio­
nes: un mínimo de 39 semanas de cotización a lo largo de toda la vida 
laboral y 39 días de cotización pagados o acreditados en el año anterior a 
la enfermedad. Para cumplir esta segunda condición, tiene que haberse 
pagado al menos 13 cotizaciones. pero pueden haberse pagado en cualquie­
ra de los tres años anteriores a la solicitud. Cualquier acreditación durante 
la percepción del Subsidio de Cuidados, que es con comprobación de 
recursos, beneficiará a los cuidadores, como también los derechos adqui­
ridos durante las 14 semanas de prestación de maternidad. 
Reino Unido: la situación es compleja. La mayoría de los asalariados, 
siempre que tengan un contrato de trabajo de tres meses como mínimo y 
siempre que hayan ganado lo suficiente para pagar cotizaciones en las 
8 semanas anteriores a la enfermedad, obtendrán la Prestación Obligatoria 
por Enfermedad (SSP). Las acreditaciones no cuentan para el SSP. Los 
asalariados que queden fuera de este sistema, así como los trabajadores por 
cuenta propia, tienen que cumplir dos condiciones para tener derecho a 
percibir las prestaciones del seguro nacional: haber cotizado al menos por 
unos ingresos 25 veces superiores al límite inferior de los ingresos durante 
cualquier año fiscal y haber pagado o acreditado cotizaciones sobre unos 
ingresos 50 veces superiores al límite inferior de los ingresos en los dos 
años fiscales anteriores a la solicitud. Las acreditaciones concedidas duran­
te las 18 semanas de prestación por maternidad y mientras se recibe el 
Subsidio de Cuidados a Inválidos pueden contarse a efectos de la segunda 
de las condiciones. 
Regreso al 
trabajo después 
de los cuidados 
Los cuidadores que regresen al 
mercado laboral pueden encon­
trarse con otros problemas para tener 
derecho a percibir prestaciones de cor­
ta duración, en especial si se ven afec­
tados por una enfermedad o por el 
desempleo antes de que hayan tenido 
el tiempo suficiente para consolidar los 
derechos correspondientes. Estos pro­
blemas no se presentan si el sistema de 
asistencia sanitaria está previsto para 
atender a toda la población o no existe 
un período de carencia a efectos de 
prestaciones por enfermedad, o bien 
existen disposiciones que tienen en 
cuenta las cotizaciones efectuadas an­tes de haber tenido que interrumpir la 
actividad laboral para prestar los 
cuidados. Pero cuando el sistema es 
menos « abierto » o cuando las condi­
ciones de acceso a los derechos a per­
cibir algunas prestaciones son más 
estrictas, pueden presentarse algunos 
problemas. 
En 8 Estados miembros, el desarrollo de 
sistemas de permisos prolongados para 
cuidar a los hijos pequeños ha mejorado 
la situación de las personas que cuidan a 
los niños no sólo cuando no están traba­
jando, sino también cuando vuelven a 
trabajar. Pero en los países en los que lo 
único que existe es un permiso no remu­
nerado, la situación de los cuidadores que 
se reincorporan al trabajo es mucho más 
débil (excepto en el caso de los Países 
Bajos, donde los derechos de protección 
social están garantizados durante el per­
miso no remunerado). También puede 
- 143-
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
Las personas que prestan cuidados y los subsidios 
de desempleo en Alemania y Países Bajos 
Alemania: el período de permiso ampliado para cuidar a los hijos recién 
nacidos, que se puede conseguir con facilidad, cuenta como si fuera trabajo 
retribuido, por lo que es computable a efecto de derechos a percibir 
prestaciones si fuera necesario. Pero los cuidadores cubiertos por el nuevo 
seguro de cuidados de larga duración tienen que cumplir las condiciones 
normales para tener derecho a percibir las prestaciones de desempleo: 
12 meses de trabajo asegurado en los últimos 3 años en el caso de las 
prestaciones del seguro, y 150 días en el último año en el caso de las 
prestaciones de la asistencia social Sin embargo, tienen derecho a recibir 
formación profesional sin necesidad de un período mínimo de trabajo, lo 
que constituye una medida útil para una persona que haya estado fuera del 
mercado de trabajo durante un período largo. 
Países Bajos; para percibir la prestación básica de desempleo, que dura 
6 meses, los cuidadores han de cumplir las mismas reglas que cualquier 
otro, es decir, haber trabajado durante un período de 6 meses imnediata-
mente antes del desempleo. Para la prestación ampliada siguiente (que dura 
entre 3 meses y 4 años y medio, dependiendo de la edad y de otros factores)» 
la condición normal es haber percibido un salario de 52 días como mínimo 
durante al menos 3 de los 5 años inmediatamente anteriores al desempleo, 
aunque existen reglas especiales para quienes han estado cuidando a sus 
hijos. Para el cálculo de los 3 años de los 5, se cuenta como trabajo todo el 
período pasado cuidando a un niño de menos de 6 años y la mitad del 
período cuidando a uno entre 6 y 12años.Sínembargo,noexÍsteunanorma 
similar para quienes cuidan a adultos discapacitados o enfermos. 
suceder que donde los permisos son re­
lativamente cortos, algunos padres pue­
den considerar necesario pasar más 
tiempo con sus hijos y perder así el dere­
cho a conservar su puesto de trabajo. 
Como se indicó anteriormente, sólo en 
una minoría de los Estados miembros se 
protegen los derechos de protección so­
cial de quienes cuidan a adultos durante 
períodos más prolongados. 
Costes de 
la asistencia sanitaria 
En 12 de los 15EstaaV»niiembroslapres-
tación de cuidados no plantea problemas en 
lo que respecta al acceso a la asistencia 
sanitaria, mientras que en los tres restantes 
surgen problemas de gravedad variable. En 
Francia, dos grupos mantienen sus derechos 
aiecibirasistenciasanitaria: las personas que tienen dos hijos o más y que se han 
beneficiado del permiso por maternidad 
y las que cuidan de adultos y son ietribui-
das por éstos con cargo a su respectiva 
prestación de invalidez. En ambos casos 
se exige haber trabajado al menos 60 ho­
ras o haber percibido el equivalente a 
60 veces el salario mínimo por hora en el 
período de un mes. En Bélgica las perso­
nas amparadas por el régimen de 
Intemipción de la Carrera Profesional 
mantienen asimismo su derecho a recibir 
asistencia sanitaria, mientras que las 
demás, incluidas las que deban proseguir 
con los cuidados una vez finalizado ese 
régimen, necesitan haber trabajado al 
menos 120 días (con un rriíhirno de 3 ho­
ras al día) durante un período de 6 meses. 
En Grecia las personas que se benefician 
de un permiso no retribuido para cuidar 
a los hijos pequeños pueden permanecer 
aseguradas, como se ha señalado, siem­
pre que abonen tanto su cotización como 
la de la empresa, mientras que las demás necesitan haber trabajado al menos 
50 días (dos meses) en el año anterior. En 
estos tres países, las personas que cuidan 
a adultos es más pobable que resulten 
afectadas negativamente que las que cui­
dan añinos. 
Prestaciones de 
enfermedad 
En varios Estados miembros no es necesa­
rio un período riünimo para tener derecho 
a percibir prestaciones por enfermedad. 
Estos países son Suecia, Austria, 
Luxemburgo, Alemania, Rnlandia, Italia 
y Países Bajos. En Portugal y en España, 
los cuidadores reciben el mismo trato que 
todos los demás, lo que en Portugal signi-
ficahnecesidaddehaber estado asegurado 
durante 6 meses y haber trabajado 12 días 
en los cuatro meses anteriores a la enfer­
medad, y en España, 180 días de trabajo en 
los cinco años anteriores. En ambos países, 
por consiguiente, muchos cuidadores pue­
den tener derecho a percibir las prestacio­
nes, aun cuando caigan enfermos poco 
a^rxiesdevdveratrabajar.EnDinarnarca 
los asalariados tienen que haber trabajado 
un mínimo de 120 horas en las 13 semanas 
inmediatamente anteriores a la enferme­
dad. 
En Francia, Bélgica y Grecia las reglas 
que establecen los derechos son las mis­
mas que en el caso de la asistencia sani­
taria, que no son muy difíciles de cumplir 
en Francia, pero que presentan mayores 
dificultades en Grecia y Bélgica. 
En Irlanda y en el Reino Unido la norma­
tiva es más complicada y, por consi­
guiente, puede ser más difícil de cumplir 
(véase recuadro). En ambos países puede 
ser más fácil cumplir los requisitos para 
los que hayan cuidado a adultos que para 
los que hayan cuidado a niños. 
144 
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
Prestación por 
desempleo 
Las condiciones para tener derecho a 
recibir el subsidio de desempleo si una 
persona pierde su trabajo poco después 
de haber vuelto a trabajar suelen presen­
tar algunos problemas. 
No es éste el caso de Finlandia, donde las 
prestaciones por desempleo se pagan 
después de cinco días de paro registrado. 
En Alemania y Países Bajos, existen dis­
posiciones especiales para quienes regre­
sen al trabajo después de haber cuidado 
a sus hijos, pero no son aplicables a 
quienes hayan cuidado a adultos (véase 
recuadro). 
En Bélgica y en Grecia, algunas de las 
disposiciones que regulan estos permisos 
permiten al cuidador seguir asegurado y 
tener derecho a percibir las prestaciones 
de desempleo. Sin embargo, cuando no 
son aplicables dichas disposiciones, que 
es lo más probable en la mayoría de los 
casos para los que cuidan a adultos, éstos 
deben cumplir los requisitos normales 
(300 días de trabajo en Grecia, y entre 
312 y 624 días, dependiendo de la edad, 
en Bélgica). 
En Luxemburgo, Suecia, Italia y España 
es preciso cumplir todas las condiciones 
normales para recibir prestaciones, es 
decir, hay que haber cotizado durante un 
período mínimo, que varía entre 6 meses 
y un año o más. En Suecia, además, la 
persona en cuestión tiene que haber tra­
bajado durante cinco meses de los doce 
precedentes, aunque existe un subsidio 
asistencial mínimo por desempleo para 
quienes no estén afiliados a un fondo 
voluntario de desempleo. 
En España, es preciso haber cotizado 
durante 12 meses de los últimos 6 años 
para poder percibir una prestación en 
función de los ingresos, y en Dinamarca, 
los afiliados de pleno derecho a un fondo 
de desempleo tienen que haber trabajado Mejora de los derechos de los cuidadores 
a percibir una pensión en Italia 
Desde enero de 1994 los asalariados que hayan cotizado un mínimo de 
cinco años pueden: 
- acreditar a efectos de pensión un período de cinco meses por los hijos 
nacidos antes de estar trabajando: 
- acreditar a efectos de pensión un período de otros seis meses (equiva­
lentes al período normal de permiso anchado de maternidad), con 
cotizaciones voluntarias, por los hijos nacidos antes de estar trabajando; 
- acreditar a efectos de pensión un período máximo de 5 años, con 
cotizaciones voluntarias, por los períodos de cuidados de adultos inca­
pacitados, incluyendo los períodos pasados fuera del mercado de 
trabajo. 
A partir de 1995 también se podrá: 
- acreditar a efectos de pensión los períodos de ausencia del trabajo de 
6 meses por hijo para cuidar a un hijo de menos de 6 años, hasta un 
máximo de 24 meses en total: 
- acreditar a efectos de pensión un tiempo de hasta 28 meses por ausen­
cias del trabajo por períodos de cuidados de hijos de más de 6 años, del 
cónyuge o de un progenitor inválido que conviva con el trabajador; 
- en el caso de las madres trabajadoras, recibir una reducción de la edad 
de jubilación de 4 meses por cada hijo hasta un máximo de 12 meses o, 
alternativamente, si se jubila a la edad normal, recibir una mayor 
pensión; 
- en el caso de las amas de casa, pertenecer a un nuevo plan de pensiones 
voluntario, pero subvencionado. 
durante 26 semanas en los 3 últimos 
años. En ambos casos, es probable que 
muchos cuidadores cumplan estas con­
diciones. En Austria existe un período de 
carencia de 20 semanas para consolidar 
el derecho a percibir prestaciones, mien­
tras que en Portugal tiene que haber ha­
bido un período de trabajo y de cotización 
de 540 días en los 24 meses anteriores al 
desempleo. En Irlanda las normas son las 
mismas que en el caso de las prestaciones 
de enfermedad. En el Reino Unido, es 
preciso haber cotizado durante un tiempo 
mínimo, y se debe haber adquirido los 
derechos adicionales necesarios en los 
dos años fiscales anteriores. En ambos 
países, los derechos relativos al cuidado 
de los hijos se acumulan sólo a lo largo 
del período básico de baja por materni­
dad (14 y 18 semanas, respectivamente), 
pero existen mayores oportunidades de adquirir derechos en el caso de los perío­
dos más prolongados de cuidados de 
adultos. 
Protección de 
la pensión 
de jubilación 
Dejando aparte las pensiones 
basadas en los derechos que 
asisten a todos los ciudadanos residen­
tes, el acceso a una pensión completa 
requiere, en la mayoría de los países, 
el pago de cotizaciones durante toda la 
vida laboral. Las interrupciones del 
empleo no suelen producir la pérdida 
- 145 
Capitulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
***«*«><**°*»«<»4*«0«9«*e«6W*í«-
Protección de las responsabilidades familiares en 
el Reino Unido 
El régimen de Protección de las Responsabilidades Familiares (HRP) del 
Reino Unido se estableció en 1978 para las personas que no tengan ingresos 
o éstos sean demasiado reducidos para cotizar al seguro, siempre que: 
- durante un ejercicio fiscal completo la persona en cuestión sea la 
principal receptora de la prestación por hijos correspondiente a un hijo 
de menos de 16 años, o 
- durante un ejercicio fiscal completo esté recibiendo ayuda de manteni­
miento de los ingresos sin necesidad de estar disponible para trabajar, 
por estar cuidando a una persona enferma o discapacitada que reciba la 
cuantía máxima o intermedia del componente para cuidados del Subsi­
dio de Invalidez, el Subsidio de Cuidados o el Subsidio de Cuidados 
Constantes, o 
- esté cuidando de forma regular durante un mínimo de 35 horas a la 
semana a una persona que perciba durante un mínimo de 48 semanas 
al año el componente de cuidados del Subsidio de Invalidez, el Subsidio 
de Cuidados o el Subsidio de Cuidados Constantes. 
Por cada año de HRP se reduce el número de años a computar para la 
: pensión básica completade jubilación, pero el periodo no puede ser inferior 
: a 20 años. Actualmente, el número máximo de años de HRP en el caso de 
una mujer es de 19 y en el de un varón de 24, pero cuando las edades de 
jubilación se equiparen en 65 años, los derechos de HRP se igualarán 
también en 22 años. Los años de HRP se computan también a efectos de la 
pensión de viudedad. 
total de los derechos a cobrar una pen­
sión, sino una reducción de su importe. 
En los casos en que las pensiones están 
relacionadas con los ingresos y se calcu­
lan en función de los ingresos de toda la 
vida laboral, el importe a percibir se re­
ducirá no sólo si se ha trabajado menos 
años, sino quizá si se ha trabajado a 
tiempo parcial. En algunos países, exis­
ten disposiciones para pagarcotizaciones 
voluntarias con objeto de compensar las 
interrupciones laborales, aunque si hay 
que pagarlas durante períodos sin ingre­
sos, pueden ser demasiado elevadas para 
hacerles frente. 
Sin embargo, existen dos aspectos de los 
sistemas de pensiones de los Estados 
miembros que moderan el efecto que 
produce la intemipción por cuidados en 
las pensiones. El primero es la existencia 
de una pensión mínima que todos sus ciudadanos, por el hecho de serlo, tienen 
derecho a recibir. El segundo es la 
existencia de medidas dirigidas a dismi­
nuir las desventajas que probablemente 
padecerán los cuidadores. 
Pensiones pagadas 
por derecho 
En cuatro Estados miembros, Suecia, 
Países Bajos, Finlandia y Dinamarca se 
paga una pensión mínima a todos 
los residentes nacionales, inde­
pendientemente de que hayan trabajado 
y por cuánto tiempo. En todo caso, la 
pensión está establecida en un nivel mí­
nimo, aunque suficiente para atender las 
necesidades básicas. En todos estos paí­
ses existen pensiones complementarias 
relacionadas con los ingresos para 
aumentar la renta durante la jubilación, 
pero los años de cotización perdidos o los períodos de trabajo a tiempo parcial 
reducen el importe a percibir, y las dis­
posiciones para compensar estos efectos 
adversos son limitadas. 
En Suecia, donde se paga una prestación 
relacionada con los ingresos durante el 
permiso para cuidar de los hijos y durante 
cortos períodos de cuidados a adultos, ésta 
se considera como un ingreso que da dere­
cho a percibir una pensión y que, en con­
secuencia, contribuye a aumentar la 
cantidad relacionada con los ingresos. Para 
enero de 1997 está prevista la entrada en 
vigor de normas conforme a las cuales las 
parejas casadas podrán optar por dividir los 
derechos anuales a cobrar una pensión 
entre el marido y la mujer. En Finlandia el 
permiso para cuidar a los hijos de corta 
edad no sirve tampoco para disminuir los 
ingresos utilizados paracalcular las pensio­
nes y se protegen los derechos acobraruna 
pensión de los que perciben el Subsidio de 
Cuidados I>)rniciliaiios. Sin embargo, un 
tiempo prolongado de ausencia del trabajo 
durante el período de permiso y más allá 
del mismo, puede conducir a una interrup­
ción del seguro de pensiones tanto de los 
asalariados como de los trabajadores por 
cuenta propia (aunque, como se dice más 
adelante, existen otras reglas quefavorecen 
a quienes hayan estado cuidando a sus 
hijos). 
Diferencias en 
el cálculo de 
las pensiones 
En algunos Estados miembros las pen­
siones de jubilación de quienes hayan 
prestado cuidados pueden verse menos 
afectadas por este hecho que en otros, 
simplemente debido a la forma en que se 
calcula el derecho a percibir las pensio­
nes. En España se calcula la pensión en 
función de los ingresos de los últimos 8 
años de trabajo, lo que favorece a quienes 
se ausentaron del mercado laboral para 
prestar cuidados al principio de su vida 
profesional, pero perjudica a quienes no 
146 
WKWj&V'WWXnVX!^^ Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
estaban ocupados o trabajaban a tiempo 
parcial en fases más tardías de su vida 
profesional. En Portugal, las pensiones se 
calculan en función de los 10 años de 
mayores ingresos de los 15 últimos de 
trabajo, norma que, al permitir no consi­
derar los años de ingresos bajos, tiende a 
favorecer a los cuidadores que han tenido 
que trabajar durante algún tiempo a tiem-
poparcial, aunque los años de cotización 
que falten siguen siendo un problema 
(véase más adelante). 
En Finlandia, las pensiones relacionadas 
con los ingresos se calculan en función 
de los cuatro últimos años de trabajo y si 
éstos incluyen un año en el que se haya 
disfrutado de permisos de maternidad, 
paternidad y cuidado de los hijos, no se 
considera en los cálculos. En Italia, los 
cálculos de las pensiones se basan en el 
número de años con derecho a cobrar una 
pensión (sin distinguir entre trabajo a 
tiempo completo o parcial) y en los in­
gresos medios percibidos a lo largo de los 
diez últimos años de trabajo. Estas nor­
mas, junto con el hecho de que los dere­
chos a percibir una pensión siguen 
consolidándose mientras se perciben las 
prestaciones por maternidad, sirven para 
proteger la pensión de quienes hayan 
estado cuidando a sus hijos, pero son 
menos beneficiosas para quienes hayan 
tenido que cuidar a adultos más avanzada 
su vida profesional. Sin embargo, para 
quienes se incorporen al mercado de tra­
bajo a partir de enero de 1993, se calcu­
larán las pensiones de acuerdo con los 
ingresos de toda la vida laboral. Un con­
junto de normas, que entraron en vigor 
en 1992, fortaleció la situación de quie­
nes cuiden tanto a los hijos como a adul­
tos, en parte permitiendo cotizaciones 
voluntarias que pueden pagarse cuando 
se reanude el trabajo (véase recuadro). Medidas para la protección de las pensiones en 
Austria y en Francia 
Austria: los 48 meses posteriores al nacimiento de un hijo se tratan como 
períodos « sustitutivos >> a efectos de seguros de pensiones. Para calcular 
la pensión, se establecen unos ingresos ideales básicos de unos 450 ecus a 
la semana que se revisan cada año. Si el progenitor interesado está traba­
jando durante todo este período o parte de él, el salario real y el ideal se 
suman para calcular la pensión, con objeto de compensar la doble carga de 
trabajo que supone los cuidados del niño y el trabajo remunerado. Si se 
tiene otro hijo dentro de esos 48 meses, el período original termina y 
empieza un nuevo período de 48 meses. 
Francia: el progenitor que reciba alguna de las prestaciones familiares 
mientras permanece en casa cuidando a un hijo menor de 3 años tiene 
derecho al seguro de pensiones en el Régime général, basado en un salario 
ideal equivalente al salario mínimo mensual. La Caisse d'allocations 
familiales paga, las cotizaciones correspondientes a estos ingresos. Ade­
más: 
- se tiene derecho a dos años de seguro de pensiones gratuito por cada 
hijo que se cuide durante 9 años antes de que cumpla los 16; 
- los trabajadores que hayan criado tres hijos tienen derecho a la pensión 
total después de 30 años de aseguramiento; 
- el hecho de haber criado tres hijos da derecho a ambos progenitores a 
un incremento del 10% de su pensión de jubilación. 
En disposiciones posteriores — en este caso, para fomentar el trabajo a 
tiempo parcial, pero que beneficia a los cuidadores —, cuando un trabajo 
a tiempo completo se convierte en un trabajo a tiempo parcial, mediante 
un acuerdo con la empresa, se puede seguir calculando las cotizaciones 
Descuento de los años 
de cuidados en 
el cálculo de 
las pensiones 
En el Reino Unido, a tenor de las 
disposiciones de Protección de las 
Responsabilidades Familiares, y más 
recientemente en Irlanda, los cuida­
dores pueden descontar del cálculo 
de las pensiones los años pasados 
cuidando a una persona, así como 
adquirir créditos por las cotizaciones 
mientras estén recibiendo prestacio­
nes por cuidar a un adulto discapaci­
tado o enfermo (véase recuadro). 
En Irlanda, desde 1994 las personas de 
65 años o menos que no tengan un trabajo remunerado o que trabajen en un empleo 
de ingresos bajos sin derecho a seguridad 
social, tienen derecho a descontar de los 
cálculos de la pensión (contributiva) de 
vejez, para los años posteriores a 1994 y 
hasta un máximo de 20, los años que se 
hayan dedicado, a tiempo completo, a 
cuidar a un niño menor de 6 años (pronto 
será de menos de 12) o a un adulto que 
requiera cuidados y atención a tiempo 
completo, siempre que, en ambos casos, 
el cuidador resida con la persona en cues­
tión. 
Además, en el Reino Unido, donde a partir 
de 1999 la pensión comriementaria estatal 
se calculará en función de los ingresos de 
toda la vida laboral en lugar de los corres­
pondientes a los 20 mejores años, los cui­
dadores podrán descontar del cálculo los 
- 147 
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
años de Protección de las Responsabili­
dades Farniliares mientras hayan cotiza­
do de forma efectiva durante 20 años 
después de 1978. Además, a partir de 
1999, las prestaciones con comproba­
ción de recursos para las personas de 
bajos ingresos — Ayuda Familiar y Sub­
sidio de Incapacidad — se considerarán 
ingresos en el cálculo de las pensiones, lo 
que puede favorecer a los trabajadores a 
tiempo parcial de ingresos bajos, espe­
cialmente a los progenitores solos. 
Mantenimiento de 
las cotizaciones 
durante los períodos 
de cuidados 
En algunos Estados miembros se man­
tienen las cotizaciones durante los perío­
dos en que no se trabaje por prestar 
cuidados. En Luxemburgo, donde los 
derechos básicos a percibir una pensión 
se adquieren después de 10 años de coti­
zación, el Estado se hace cargo de las 
cotizaciones en nombre de los progeni­
tores que cuidan a su hijo pequeño du­
rante un período de 24 meses (que es de 
48 cuando hay al menos dos hijos o si el 
hijo es discapacitado, mientras que la 
persona en cuestión haya estado asegu­
rada durante el menos 12 de los 36 meses 
anteriores al parto). Además, en la mayo­
ría de los casos se pueden considerar 
como parte de los 40 años necesarios para 
una pensión completa los períodos du­
rante los cuales uno de los padres estuvo 
cuidando a uno o más hijos menores de 
6 años (o menores de 18 si el hijo tiene 
un grado de discapacidad igual o superior 
al 50%) o, en algunos casos, los años 
pasados cuidando a un adulto que nece­
site atención. 
1^ Aleniaiiia, se mantiene d seguro obliga-
tortodepaisiones durante tres años parauno 
de los padres que esté cuidando a un hijo 
nacido después de enero de 1992(un año en 
el caso de los nacidos antes de esa fecha), 
basado en unos ingresos equivalentes al 75% de la media del total asegurado. En 
táminos generales, cuidar a un niño de 
menos de 10 años no afecta significati­
vamente a los derechos a percibir una 
pensión De acuerdo con el nuevo Seguro 
de Cuidados de Larga Duración, quienes 
cuiden a personas discapacitadas durante 
un mínimo de 14 horas a la semana están 
cubiertos por el seguro de pensiones (uti­
lizando como base para el cálculo de la 
pensión unos ingresos de entre el 35% y 
el 80% de la media de todos los asegura­
dos, dependiendo de las horas semanales 
de cuidados). En Aiistria, cada año de 
permiso para cuidar a los hijos por el que 
se disfrute de una prestación se considera 
equivalente a un año de cotización para 
percibir pensión (véase recuadro). Quien 
cuide a un hijo discapacitado puede coti­
zar de forma voluntaria a un tipo más 
reducido, pero no existen disposiciones 
parecidas para quienes cuiden a un adul­
to. 
También en Bélgica el período de baja— 
lalnlerrupción de la Carrera Profesional— 
se cuenta como período de cotización a 
efectos de pensiones hasta un período de 
36meses, cuando se estáaüdandoaunhijo 
de menos de 6 años, y de 12 meses en los 
demás casos. Encaso de tratarse de enfer­
mos terrninales, sólo se cuentan dos meses. 
Los cuidadores que dejen de trabajar du­
rante más tiempo y los que disfruten de 
permisos no retribuidos fuera del sistema 
pueden cotizar de forma voluntaria, pero 
sólo si están cuidando a hijos de menos de 
6 años y si han cotizado al menos 12meses 
antes y se reincorporan posteriormente al 
trabajo. En Francia hay una amplia varie­
dad de disposiciones, en su mayoría relati­
vas alcuidado de los hijos (véase recuadro). 
La utilización 
de cotizaciones 
voluntarias 
En Italia, como se ha indicado, los cuida­
dores pueden pagar cotizaciones volun­
tarias de acuerdo con las nuevas normas. En Portugal, donde las medidas para 
quienes interrumpen su actividad profe­
sional son limitadas, existe un plan de 
seguro voluntario, que implica el supues­
to de que alguien que no está trabajando 
puede perrnitirse pagar cotizaciones o 
puede conseguir que alguien las pague en 
su nombre. Sin embargo, puede pagarse 
una pensión social complementaria 
cuando la pensión contributiva final es 
inferior a una cantidad determinada En 
Grecia, donde las disposiciones en mate­
ria de cuidadores son limitadas, la con­
servación de los derechos del seguro 
depende del pago de cotizaciones volun­
tarias; en caso de que el interesado no 
pueda rjermitirse pagarlas, su pensión se 
reducirá proporcionalmente (no obstan­
te, hay disposiciones beneficiosas para 
las madres de hijos pequeños o discapa­
citados, que pueden jubilarse con una 
pensión completa a los 55 años—o con 
una pensión reducida a los 50 — si han 
tenido un empleo asegurado durante 
18 años y cuatro meses). En el Reino 
Unido se utilizan también en cierta me­
dida las cotizaciones voluntarias, cuando 
los ingresos en un año fiscal no son 
suficientes para contar como derecho a 
cobrar una pensión. En este caso, la per­
sona en cuestión puede completar la di-
ferencia en forma de cotización 
voluntaria en cualquier momento duran­
te los seis años siguientes, lo que significa 
que se pueden pagar cuando se regrese al 
trabajo (en 1993 sólo 69.000 personas 
pagaron dichas cotizaciones, de las cua­
les 59.000 eran hombres). 
Pensiones 
complementarias 
privadas 
No parece existir ejemplo alguno de pla­
nes privados de pensiones en ningún Es­
tado miembro que considere los períodos 
de cuidados. En verdad, hasta reciente­
mente (sentencia del Tribunal Europeo 
de Justicia Vroeger contra NCIV y 
Fisscher contra Voorhuis Hengelo, 
148-
Capítulo 7 - La protección social y la prestación de cuidados 
1994), los planes profesionales de pen­
siones excluían a menudo a muchos tra­
bajadores a tiempo parcial. En los países 
en los que el sistema estatal de pensiones 
depende de pensiones complementarias 
para llevar los ingresos durante la jubila­
ción a niveles razonables (en lugar de 
nünimos), las personas que se hayan de­
dicado aprestar cuidados pueden estar en 
una situación de desventaja considera­
ble. 
Prestaciones 
de invalidez 
Los poderes públicos se han preo­
cupado menos de proteger el de­
recho a percibir prestaciones por 
invalidez o incapacidad. Sin embargo, 
en ocasiones, las medidas protectoras 
de las pensiones de jubilación son apli­
cables a las de invalidez, aunque no 
siempre. En los países en los que no 
existen muchas medidas protectoras 
de los ingresos durante la jubilación, es 
probable que suceda lo mismo con las 
ayudas de invalidez. 
En los países en los que existe protección 
básica para los residentes nacionales 
—Suecia, Dinamarca y Finlandia—, no 
se producen problemas en ningún caso. 
En los Países Bajos, donde el acceso a la 
Prestación General de invalidez que cu­
bre tanto las necesidades a corto plazo 
como las de larga duración, es relativa­
mente abierto, tampoco suele haber 
muchos problemas. Además, en Luxem­
burgo, Austria y Alemania, donde el 
Estado paga las cotizaciones durante los 
años de cuidados y donde se adquieren 
derechos mientras se disfruta de otras 
prestaciones, estas medidas son aplica­
bles también a las prestaciones por inva­
lidez (aunque en Austria no cubren las 
ausencias del trabajo para atender a adul­
tos). En Francia, aunque los requisitos 
para tener derecho a cobrar la pensión de invalidez consisten normalmente en ha­
ber completado 800 horas de trabajo o en 
haberpercibidounos ingresos equivalen­
tes a 2.030 veces el salario mínimo por 
hora en los últimos 12 meses, existen 
medidas retroactivas que permiten a 
quienes tengan derecho a disfrutar de un 
permiso para cuidadar a los hijos acceder 
a una prestación de invalidez. 
En Portugal, España y Grecia, sin embar­
go, la protección de los derechos a perci­
bir prestaciones por invalidez es limitada, 
al igual que en Irlanda, donde las medidas 
referentes a las pensiones no son total­
mente aplicables a la invalidez. En estos 
países dependerá en gran medida de 
cuándo se haya producido la invalidez, 
en relación con el período de cuidados, 
dado que las condiciones de acceso a los 
derechos están relacionadas con perío­
dos determinados de trabajo asegurado 
anteriores a la aparición de la incapaci­
dad: por ejemplo, un período de trabajo 
de dos años dentro de los cinco anterio­
res. 
En Bélgica, el período necesario para 
adquirir los derechos es relativamente 
corto en el caso de los trabajadores del 
sector privado — 120 días de trabajo 
durante los seis meses anteriores a la 
incapacidad — y la mayoría de las per­
sonas que dejan de trabajar por tener que 
prestar cuidados deberían poder cumplir 
este requisito. Los que no lo cumplan del 
todo recibirán una prestación menor. Por 
lo que se refiere a los funcionarios, las 
prestaciones por invalidez forman parte 
del sistema general de pensiones, y el 
permiso no remunerado para cuidarauna 
persona produce en su momento meno­
res prestaciones. 
En Italia es preciso haber cotizado duran­
te al menos cinco años, tres de los cuales 
deben corresponder a los últimos cinco. 
Los años de trabajo parcial cuentancomo 
años completos, aunque afectan al im­
porte de la prestación, que está relaciona­
da con los ingresos. Las disposiciones que han entrado en vigor recientemente 
reconociendo los derechos durante el 
cuidado de los hijos pequeños son bene­
ficiosas, aunque se precisa haber cotiza­
do durante cinco años. Quienes se 
encarguen del cuidado de adultos debe­
rán cumplir el requisito de haber efectua­
do cotizaciones voluntarias. A pesar de 
las propuestas recientes indicadas, es 
probable que durante muchos años los 
cuidadores continúen sin cumplir las 
condiciones necesarias para beneficiarse 
de las prestaciones del seguro y tengan 
derecho únicamente a percibir subsidios 
no contributivos inferiores. 
En el Reino Unido, el derecho a percibir 
una prestación por incapacidad de larga 
duración depende de que se haya tenido 
derecho a percibir prestaciones de corta 
duración durante 12 meses. La Protec­
ción de las Responsabüidades Familiares 
no es aplicable a las prestaciones por 
incapacidad, aunque la percepción del 
Subsidio de Cuidados a Discapacitados 
incluye determinados derechos apercibir 
la prestación por incapacidad. Quienes 
no puedan acceder a la Prestación por 
Incapacidad, tendrán derecho acobrarun 
subsidio no contributivo inferior a dos 
tercios de la base, si se han encontrado en 
una situación de discapacidad del 80% o 
más después de los 20 años. 
Divorcio 
o ruptura de 
la cohabitación 
Es importante examinar aquí también lo 
que sucede con las pensiones de las per­
sonas que prestan cuidados cuando su 
matrimonio o cohabitación se rompe. 
Aunque se trata de una cuestión que 
afecta tanto a los hombres como a las 
mujeres, en la práctica por lo general son 
las últimas las que necesitan que se les 
protejan sus futuras pensiones. 
149 
Capitulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
Dos enfoques de las pensiones estatales en caso 
de divorcio/separación 
Reino Unido: por lo que se refiere a la pensión básica del Seguro Nacional, 
la persona divorciada (varón p mujer) puede sustituir el historial de cotiza­
ciones de su ex —- cónyuge por el suyo propio—bien durante toda su vida 
laboral hasta el divorcio o durante la existencia del matrimonio—si así se 
mejora el importe apercibir. Aeso puede añadir las cotizaciones satisfechas 
después del divorcio para conseguir una pensión plena de cuantía fija igual 
para todos (pero no más). Los órganos administrativos que calculan las 
prestaciones utilizan el método más ventajoso para el interesado. En caso 
de nuevo matrimonio (no de cohabitación), antes de la edad preceptiva para 
tener derecho a la pensión, se suprime ese derecho. La mujer tendría 
entonces que depender de los derechos devengados por su nuevo marido o 
de sus propios derechos consolidados, mientras que el hombre dependerá 
de sus propios derechos a cobrar una pensión. Un nuevo matrimonio 
después de la edad preceptiva para tener derecho a percibir la pensión deja 
a cada una de las partes con sus derechos de pensión correspondientes a 
una persona sola. 
Irlanda: existe una « Prestación de Esposas Abandonadas » que se paga 
de acuerdo con el historial de seguro del marido o de la mujer, el que resulte 
más ventajoso. Para tener derecho a esta prestación la mujer ha de demos­
trar que ha sido abandonada por su marido y que ha hecho los intentos 
adecuados para obtener de él su manutención. Está previsto celebrar un 
referéndum sobre el divorcio y se están preparando propuestas para el 
tratamiento de las pensiones y de otros derechos. 
En lo que al divorcio se refiere, pueden 
plantearse problemas para una mujer que 
haya tenido que intenumpir su vida laboral 
por tener que cuidar a una persona y, en 
especial, al no poder ya beneficiarse de los 
derechos derivados de su ex marido: 
- puede no haber conseguido con­
solidar derechos independientes 
y plenos a cobrar una pensión 
básica del Estado, bien por la au­
sencia de protección o porque 
muchas de las disposiciones an­
tes mencionadas son relativa­
mente recientes y no suelen ser 
retroactivas; 
- en los casos en los que la pen­
sión está relacionada con los in­
gresos el período en que la 
mujer estuviera sin trabajar o 
trabajando a tiempo parcial, y 
perdiera oportunidades profesio­
nales, puede haber reducido sus 
derechos a pensión; - su pensión complementaria tende­
rá a ser inferior por las mismas ra­
zones y, si trabaja a tiempo 
parcial, puede que no tenga nin­
gún derecho en absoluto. 
Mientras no se adopten medidas para 
resolver estos problemas o no se tomen 
medidas específicas en el momento del 
divorcio, la mujer puede quedarse con 
una pensión mucho menor que la de su 
ex marido. Esto ha sido considerado in­
justo, dado que los cuidados que consti­
tuyen la raíz del problema son 
responsabilidad de ambos. 
Algunas de las medidas que pueden apli­
carse después del divorcio son adminis­
trativas, en el sentido de que suponen 
incorporar reglas apropiadas a los siste­
mas correspondientes. Otras medidas su­
ponen la entrada en vigor de leyes 
mediante las cuales los tribunales puedan 
tomar medidas inmediatas para repartir 
los futuros derechos de pensiones (ade­más de repartir los bienes existentes, lo 
que podría no ser suficiente para propor­
cionar a la mujer una pensión adecuada). 
Las disposiciones vigentes en los 
Estados miembros benefician en ocasio­
nes a un cónyuge sin a^rninuir los dere­
chos del otro, mientras que en otros casos 
los derechos a percibir pensiones se re­
parten entre la pareja que se divorcia 
Protección de 
un cónyuge sin 
perjudicar al otro 
H divorcio no afecta a las pensiones esta­
tales básicas si se pagan a todos los residen­
tes nacionales, como en los Países Bajos, 
Dinamarca, Finlandia y Suecia De hecho, 
en este último país el importe correspon­
diente a una pareja es menor que el corres­
pondiente a dos personas solas y, si el 
divorcio tiene lugar después de la jubila­
ción, las pensiones se incrementan seis 
meses después hasta el importe correspon­
diente a dos personas solas. 
En algunos países existen normas que 
afectan a las pensiones de viudedad. En 
Austria, una viuda divorciada tiene dere­
cho a una pensión si el matrimonio duró 
10 años y el marido fallecido pagaba 
manutención, aunque el derecho desapa­
rece si ella se vuelve a casar. En 
Luxemburgo se paga también pensión de 
viudedad a una mujer divorciada que no 
se haya vuelto a casar, de un importe en 
relación con los años en los que la pareja 
vivió junta y en función de las cotizacio­
nes satisfechas. 
En el Reino Unido, las cotizaciones sa­
tisfechas por el marido (o por la esposa) 
para prever una pensión para la esposa (o 
para el marido) pueden incrementarse 
mediante ulteriores cotizaciones pagadas 
después del divorcio. En Irlanda, donde 
el divorcio no está legalizado, las cotiza­
ciones pasadas dan derecho al Subsidio 
para las Esposas Abandonadas (véase 
150-
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
recuadro para las disposiciones vigentes 
en Irlanda y el Reino Unido). Reparto de las pensiones 
en caso de divorcio 
División de la pensión 
Un segundo tipo de medidas supone dis­
tribuir la pensión de jubilación o de viu­
dedad o traspasar derechos de un 
cónyuge al otro, mediante acciones 
administrativas o legales. En Francia, la 
esposa divorciada tiene derecho a una 
pensión de viudedad a la muerte de su ex 
marido. Si éste se había vuelto a casar, la 
pensión se reparte en proporción a la 
duración de cada matrimonio. En Italia, 
no existen disposiciones administrativas 
y los tribunales no tienen la potestad de 
repartir las pensiones en el momento del 
divorcio. Sin embargo, cuando fallece un 
marido que se había vuelto a casar, los 
tribunales pueden decidir que la pensión 
de viudedad se reparta entre las dos es­
posas. 
En algunos Estados miembros existen 
disposiciones para dividir la pensión de 
jubilación (véase el recuadro). Algunas 
de estas medidas son aarninistrativas, 
mientras que otras precisan la interven­
ción de los tribunales. El país donde este 
hecho tiene más relevancia es Alemania, 
donde en 1977 entró en vigor la legisla­
ción que establece la reasignación de 
todas las modalidades de ingresos de 
jubilación en el momento del divorcio. 
En Suecia, España y Bélgicaexisten tam­
bién disposiciones al respecto. 
En general, existen menos disposiciones 
referentes a la división de las pensiones 
complementarias, lo que puede constituir 
un serio perjuicio para la esposa divor­
ciada especialmente en los países donde 
la pensión básica es relativamente mo­
desta. En el Reino Unido, donde se da 
este caso, se han introducido cambios en 
1995 en una nueva legislación sobre las 
pensiones, que obÜga a los tribunales a 
tener en cuenta las pensiones en las sen­
tencias de divorcio. Estos tienen la potes-Alemania: se suman todos los derechos a 
cobrar una pensión adquiridos durante el ma­
trimonio y el cónyuge que tenga más derechos 
tiene que transferir parte al otro para que 
ambos tengan los mismos niveles de presta­
ciones al final del matrimonio. Este sistema se 
aplica a la pensión de la Seguridad Social, a 
los fondos profesionales de pensiones, al sis­
tema especial para los funcionarios y a los 
seguros de vida. 
Suecia: una reciente propuesta de revisión del 
Código del matrimonio prevé la inclusión, 
total o parcial, de determinadas formas de 
pensiones de seguros privados en el reparto de 
bienes entre el marido y la mujer, si no es 
razonable su exclusión a la vista de la dura­
ción del matrimonio y de la situación econó­
mica. Si no existe un acuerdo voluntario entre 
el marido y la mujer, el juez puede adoptar las 
decisiones oportunas. A partir de enero de 
1997, las parejas casadas (nacidas en 1954 o 
en años posteriores) podrán repartirse mutua­
mente los pagos anuales de pensiones. 
España: los tribunales están facultados para 
repartir la pensión en el momento del divor­
cio, en favor del cónyuge que tenga un dere­
cho menor o nulo a percibir una pensión. 
Cuando hay dos supervivientes (la esposa di­
vorciada y la esposa actual) se reparte la pen­
sión entre las dos de forma proporcional al 
tiempo que cada una vivió con el marido 
fallecido. 
Bélgica: después del divorcio, los derechos a 
cobrar una pensión consolidados durante el 
matrimonio se reparten en los períodos en los 
que la otra persona no tenga derechos perso­
nales a cobrarla, con objeto de proporcionar 
una « pensión de divorcio » que se percibe 
cuando se llega a la edad de jubilación y que 
se convierte así en un derecho personal del 
cónyuge (generalmente la esposa) que no tra­
bajaba durante parte del tiempo de matrimo­
nio. Sin embargo, esta pensión no se paga en 
caso de nuevo matrimonio. Estas normas no 
se aplican en el sistema para funcionarios, en 
el que se paga una pensión de supervivencia 
al fallecimiento del ex marido (o ex mujer), 
excepto en caso de nuevo matrimonio, aunque 
un tribunal puede decidir que un funcionario 
jubilado comparta su pensión con su ex mujer. 
"«•»***»»>««»«***»*« 
151 -
Capítulo 7-La protección social y la prestación de cuidados 
tad de obligar a uno de los cónyuges a 
pagar al otro cuando vence la pensión. 
Sin embargo, la orden judicial deja de 
aplicarse tan pronto como una de las 
partes afectadas muere, por lo que la 
viuda divorciada se queda más o menos 
en la misma situación que antes de la ley. 
También en Luxemburgo se está estu­
diando una legislación para repartir la 
pensión cuando existe divorcio y que 
permite a una persona divorciada acu­
mular una pensión mayor cuando ha te­
nido que dejar de trabajar o trabajar 
menos. En Portugal existen algunas dis­
posiciones (implícitas) para repartir la 
pensión de viudedad entre la esposa ac­
tual y la anterior, mientras que en Grecia, 
no hay disposiciones especiales, aunque 
el aumento de los divorcios en los últi­
mos años ha provocado algún debate 
sobre cuestiones de igualdad. 
Ruptura de 
la cohabitación 
La cohabitación es un fenómeno impor­
tante que tiene tendencia a aumentar en 
la mayoría de los Estados miembros, 
aunque más en unos (como en Suecia y 
Dinamarca, donde empezó a aumentar a 
partir de los años 60) que en otros (como 
Grecia, Italia, España, Portugal e 
Irlanda), donde está empezando a apare­
cer en zonas urbanas. 
Sin embargo, las cuestiones de protec­
ción social relacionadas con la cohabita­
ción y su ruptura no han sido objeto de 
mucha atención por parte de los gobier­
nos. Las medidas para garantizar los de­
rechos a la protección social durante los 
períodos de cuidados de los hijos de corta 
edad y de adultos mientras sean necesa­
rios son normalmente aplicables a las 
mujeres y los hombres que conviven 
maritalmente. Por el contrario, las muje­
res que vivían con un hombre que fallece 
y que se vieron en su momento imposi­
bilitadas de consolidar unos derechos in­
dependientes adecuados a causa de tener que prestar cuidados, no tendrán, por lo 
general, unos derechos derivados en los 
que apoyarse. Cuando la relación se rom­
pe aparecen problemas de pensiones de­
siguales parecidos a los que surgen en el 
caso del divorcio. 
Existen disposiciones legales sobre las 
pensiones en el caso de las personas que 
viven juntas en algunos de los Estados 
miembros. En los Países Bajos, ciertas 
clases de parejas no casadas, incluyendo 
los homosexuales, tienen derecho a per­
cibir una pensión equivalente al de los 
que están casados. En Suecia el matrimo­
nio y los períodos largos de cohabitación 
se consideran equivalentes ante la ley, y 
el principio básico es que los bienes co­
munes se reparten a partes iguales en caso 
de ruptura de la cohabitación, siempre 
que ésta haya durado un tiempo razona­
ble. También en Finlandia los matrimo­
nios y las parejas que viven juntas sin 
estar casadas reciben un trato muy simi­
lar. 
En algunos otros países, las consecuen­
cias para las pensiones de la ruptura de la 
cohabitación están empezando a consi­
derarse relevantes, aunque todavía no 
mucho. En Bélgica, los tribunales han 
obligado en algunos casos a ex miembros 
de una pareja a pagar compensaciones al 
otro que tenía resrxmsabmdades de pres­
tar cuidados durante el período de convi-
vencia. En el Reino Unido, los 
administradores de planes profesionales 
de pensiones utilizan en ciertos casos su 
poder discrecional para pagar sumas a 
tanto alzado a cohabitantes, o para repar­
tirlas entre la viuda legal y la que cohabi­
taba con el causante, pero no existe 
legislación que les obligue a hacerlo. Sin 
embargo, en la mayoría de los Estados 
miembros, no parece haber existido por 
el momento mucho debate sobre el par­
ticular. Conclusiones 
La necesidad de salvaguardar los 
derechos de protección social de 
las personas cuya carrera profesional 
se haya visto interrumpida por su 
necesidad de criar a sus hijos o de 
cuidar a adultos discapacitados o en­
fermos es actualmente una cuestión 
que merece la atención de todos los 
Estados miembros. En toda la Unión 
se reconoce cada vez más que es pre­
ciso dar a la gente una oportunidad real 
de compaginar las responsabilidades 
de prestar cuidados con una carrera 
profesional. Sigue siendo de gran im­
portancia la existencia de servicios y 
centros de apoyo para ayudar a las 
personas que cuidan a sus hijos o a 
incapacitados o ancianos con el fin de 
que puedan hacer una carrera profesio­
nal si así lo desean. Sin embargo, tam­
bién han de tener la posibilidad de dar 
prioridad a veces a la carrera profesio­
nal sin sufrir graves inconvenientes y 
sin tener que pagar un alto precio. Por 
lo general, las medidas para proteger 
los intereses de quienes están criando 
a sus hijos están bastante avanzadas, 
aunque quedan algunos vacíos. La 
protección de quienes cuidan de adul­
tos enfermos o discapacitados está em­
pezando a recibir mayor atención, pero 
queda por hacer mucho más, como se 
indica en este capítulo. Dado que el 
sistema de protección social de cada 
país es diferente, las medidas a adoptar 
también lo serán, al menos en los de­
talles, pero es muy útil ser conscientes 
de la gama de posibilidades existentes. 
Aunque en la mayoría de los Estados 
miembros existen medidas de asistencia 
social que aseguran al menos un nivel 
rriínimo de ingresos para los cuidadores, 
se acepta de forma generalizada que, 
dada la importancia de las responsabili­
dades de prestar cuidados, dichas medi­
das no son suficientes y que es necesario 
mejorarlas. 
-152 
Notas y fuentes 
m&ms>mwi&%**s&&m*9emim& 
Notas y fuentes 
Agradecimiento 
El presente informe se ha preparado con la colaboración de Eurostat (Oficina Estadística de las Comunidades Europeas). 
Sistema Europeo de Estadísticas Integradas de Protección Scoial (SEEPRO) 
Los datos sobre los gastos y los ingresos en protección social presentados y analizados en el presente informe 
(especialmente en el Capítulo 3) están clasificados con arreglo al Sistema Europeo de Estadísticas Intregradas de 
Protección Social (SEEPRO), que desglosa el gasto en tres grandes categorías: prestaciones sociales, gastos de 
administración y otros gastos corrientes. 
Las prestaciones sociales comprenden las transferencias, en metálico o en especie, a hogares o personas individuales 
para aliviarles la carga de una serie de necesidades o riesgos concretos como jubilación, supervivientes, discapacidad, 
accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, familia, maternidad, enfermedad, desempleo, colocación y 
orientación profesional, vivienda y otras situaciones varias. 
« Jubilación » abarca la protección social contra los riesgos relacionados con la vejez como la pérdida de ingresos 
suficientes, la pérdida de independencia para realizar las tareas cotidianas, la menor participación en la vida social, etc. 
Las prestaciones que comprende son todas las pensiones y asignaciones abonadas a partir de la jubilación o en razón 
de la vejez, las pensiones de jubilación anticipada concedidas a los trabajadores de mayor edad, los bienes y servicios 
necesarios debido a las circunstancias personales o sociales de los ancianos. 
Las prestaciones de supervivientes se suelen conceder en virtud de un derecho derivado, es decir, derivado de otra 
persona cuyo fallecimiento es la condición para tener derecho a ellas. En algunos sistemas de previsión, no obstante, 
este derecho es de carácter directo, sin que haya vínculo entre la prestación recibida y una prestación a que hubiera 
tenido derecho el fallecido. Se incluyen todas las prestaciones, asignaciones y pagos en metálico abonados a los 
supervivientes, así como el reembolso de los gastos de entierro. 
« Discapacidad » comprende: 
- las pensiones, asignaciones y demás prestaciones en metálico concedidas a los minusválidos cuya capacidad para 
trabajar y ganar ingresos se encuentra mermada hasta quedar por debajo de un nivel mínimo fijado por la ley; 
- los subsidios pagados a los minusválidos cuando asumen un trabajo adaptado a su situación, normalmente en un 
taller protegido, o cursan una formación profesional; 
- la asistencia médica específica concedida a las personas discapacitadas en razón de su estado; 
- la rehabilitación funcional, profesional y social; 
- otras formas de asistencia como, por ejemplo, la ayuda a domicilio. 
« Accidentes de trabajo y enfermedades profesionales » comprende las prestaciones abonadas a las personas que han 
sufrido heridas o contraído enfermedades en el trabajo, y se distinguen claramente de las prestaciones por discapacidad 
en la medida de lo posible. 
153 
Notas y fuentes 
« Familia » abarca: 
- las prestaciones que proporcionan ayuda económica a los hogares para criar a los hijos, tales como las 
prestaciones familiares; 
- la asistencia económica a personas que tienen a su cargo familiares distintos de los hijos, en primer lugar un 
cónyuge; 
- los servicios sociales específicos para ayudar y proteger a la familia como, por ejemplo, la disponibilidad de 
alojamiento y los servicios de planificación familiar. También se incluyen todos los complementos a las 
prestaciones en metálico abonados por otros conceptos (discapacidad, vejez, etc.). 
« Maternidad » comprende los subsidios de maternidad, los subsidios de parto y la asistencia sanitaria relacionada con 
la maternidad. 
« Enfermedad » abarca: 
- la asistencia médica de carácter preventivo o terapéutico, la prevención con inclusión de los chequeos, las 
campañas de vacunación, la educación sanitaria, etc. 
- las prestaciones para compensar íntegramente o en parte la pérdida de ganancia durante la incapacidad laboral 
transitoria por motivo de enfermedad o accidente. La asistencia médica prestada a una persona minusválida o 
víctima de un accidente de trabajo o enfermedad profesional no se incluye aquí sino en las partidas 
correspondientes. 
« Desempleo » abarca todas las formas de prestaciones en metálico abonadas a los desempleados; incluye, además de 
las prestaciones y la asistencia en caso de desempleo, las indemnizaciones por despido y las ayudas especiales a distintos 
grupos de trabajadores en caso de interrupción o suspensión temporal de la actividad de la empresa. 
« Colocación, orientación profesional y reinserción » comprende los subsidios de formación profesional, las 
subvenciones por traslado, los subsidios de creación de empleo, etc. 
« Vivienda » comprende los pagos hechos por las administraciones públicas a determinadas categorías de hogares, 
especialmente los de ingresos limitados, para ayudarles a sufragar los gastos de alojamiento. 
« Varios » incluye todas las prestaciones que no pueden clasificarse en otros conceptos, en particular las prestaciones 
concedidas debido a la falta de recursos. Así pues, entran en esta categoría los sistemas de garantía de ingresos mínimos. 
Recientemente EUROSTAT ha revisado el sistema SEEPRO y redefinido su estructura funcional introduciendo una 
nueva función de asistencia sanitaria que abarcara todos los servicios médicos y combinando accidentes de trabajo y 
enfermedades profesionales con « discapacidad », y « maternidad » con « familia ». Además, « colocación, orientación 
profesional y reinserción » recibirá el nuevo nombre de « fomento del empleo » y se excluirá del cuerpo básico de 
SEEPRO para desarrollarlo como un conjunto de datos estadísticos separado, pero paralelo. 
Alemania 
Cuando procede, se indica en cada gráfico si los datos se refieren a Alemania en su totalidad (incluidos los nuevos 
Lander) o a la antigua Alemania Federal; en la mayoría de los casos, cuando las cifras se refieren a 1993 ó 1994 se 
aplican a toda Alemania, mientras que cuando presentan cambios a lo largo del tiempo o comparaciones entre años, 
se aplican a Alemania sin los nuevos Lander (de los cuales no se disponía de ciatos antes de 1991). 
PPA 
La PPA se refiere a la Paridad de Poder Adquisitivo, medida que refleja el poder adquisitivo real de una divisa en su 
país, lo que siempre ofrece una indicación mejor que la tasa de cambio del volumen y la estructura de los bienes y 
154-
servicios y el nivel relativo del PIB en comparación con otros países comunitarios. Véase Purchasing power parities 
and GDP in real terms, Results 1985, Eurostat 1985, y Cuentas nacionales SEC, agregados que Eurostat publica 
anualmente. 
Referencias 
Capítulos 1, 2, 6 y 7: el análisis de estos capítulos se basa en información recopilada con ayuda de una red de 
corresponsales de los 15 Estados miembros. 
Capítulo 4: este capítulo se basa en un modelo de sistema de compensación de impuestos y desempleo desarrollado 
por el Central Planning Bureau de La Haya; véase Replacement rate, a transatlantic view. Central Planning Bureau, 
Países Bajos. 
Capítulo 5: los datos proceden de OECD, Health Data, versión 3.6 (1995). El análisis está basado en 
parte en OECD, The Reform of Health Care Systems —A Review of Seventeen OECD Countries, Health Policy Studies 
n°5, París 1994, OECD, Internal Market in the Making—Health Systems in Canada, Iceland and the United Kingdom, 
Health Policy Studies n° 6, Paris 1995, y A. Letourmy/M. Berthold— Wurmser, Effectiveness and regulation of health 
protection, en van Ginneken (ed), Social Protection in Europe: financing and coverage, Ginebra (OIT). 
Fuente de los gráficos 
1 OCDE, New Orientations for Social Policy, París 1994, pp. 59-61 
2-3 Programa internacional de encuesta social, 1990 y 1992 
4 Fuentes nacionales 
5-6 Eurostat, Estadísticas Demográficas y últimas previsiones de población 
7-8 Eurostat, Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad; OIT, Yearbook of Labour Statistics 
9 Eurostat, estadísticas comparables sobre desempleo (empleo = población activo menos desempleo) 
10 Eurostat, Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad 
11-12 Eurostat, base de datos SEEPRO, Cuentas Nacionales 
13-15 Eurostat, base de datos SEEPRO, Cuentas Nacionales; fuentes nacionales pata los datos de Austria, 
Finlancia y Suecia 
16-17 Eurostat, Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad 
18 Eurostat, base de datos SEEPRO, Estadísticas Demográficas y Encuesta de las Fuerzas de Trabajo 
de la Comunidad 
19-20,23,25,27 Eurostat, Digest of Statistics on social protection in Europe 
21-22,26,28 Eurostat, base de datos SEEPRO y Estadísticas Demográficas 
24 Eurostat, base de datos SEEPRO, Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad, base de datos 
SOCI y Cuentas Nacionales (para más detalles, véanse las notas de la Tabla 6 que figura en el texto) 
29-30 Eurostat, base de datos SEEPRO, Cuentas Nacionales 
31-35 Eurostat, Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad 
36-63 Central Planning Bureau, Países Bajos 
64-65 OCDE, Health Data, y Eurostat, Cuentas Nacionales 
•155 
Notas y fuentes 
66-68 Eurostat, Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad; fuentes nacionales para los datos 
de Austria, Finlancia y Suecia 
69-75 Eurostat, Encuesta de las Fuerzas de Trabajo de la Comunidad 
Lista de gráficos 
1 Gastos en protección social en relación con el PIB, 1990 25 
2 Actitudes ante el papel social del Estado: renta básica, 1992 26 
3 Actitudes ante el papel social del Estado: atención a los enfermos, 
los ancianos y los desempleados, 1990 26 
4 Edades de jubilación y número de años de cotización necesarios para percibir la pensión completa, 
por sexo, en los Estados miembros, enero 1995 41 
5 Población de 65 años o más en relación con la población entre 15 y 64 años, 
1970-2025 (proyección media) 42 
6 Población de 65 años o más en relación con la población entre 15 y 64 años, 
1995, 2015 y 2025 (proyección media) 42 
7 Población activa entre 15 y 24 años en relación con la población total entre 15 y 24 años en 
los Estados miembros, 1980 y 1994 43 
8 Población activa entre 50 y 64 años en relación con la población total entre 50 y 64 años en 
los Estados miembros, 1980 y 1994 46 
9 Población ocupada en relación con la población activa en los Estados miembros, 
1980 y 1994 44 
10 Personas de 45 a 54 y de 55 a 64 años económicamente inactivas debido 
a incapacidad laboral permanente, 1987 y 1994 56 
11 Gasto en protección social per capita y en relación con el PIB, 1993 59 
12 Gasto en protección social y PIB per capita, 1993 60 
13 Crecimiento del gasto en protección social per capita, 1980-93 65 
14 Crecimiento del gasto social per capita y del PIB per capita, 1980-93 65 
15 Crecimiento del gasto en protección social per capita, 1980-85, 1985-90 y 1990-93 66 
16 Gasto medio en pensiones de vejez en relación con el PIB per capita, 1980,1990 y 1993 68 
17 Pensiones de vejez: importancia de la comprobación de recursos en las pensiones básicas (primer pilar): 
1980, 1988 y 1993 69 
18 Pensiones de vejez: importancia y estructura de las pensiones complementarias, 1980,1988 y 1993 69 
19 Proporción de los varones de 55-59 años que son inactivos y están jubilados en los Estados miembros, 
1985 y 1994 71 
20 Proporción de los varones de 60-64 años que son inactivos y están jubilados en los Estados miembros, 
1985 y 1994 71 
21 Gasto en prestaciones de enfermedad por enfermo en relación con el PIB per capita, 1980, 1990 y 1993 73 
22 Gasto en prestaciones de invalidez por persona de 15 a 64 años en relación con el PIB per capita, 
1980, 1990 y 1993 , 73 
156-
Notas y fuentes 
23 Invalidez: estructura de las prestaciones, 1980 y 1990 75 
24 Gasto en prestaciones por desempleo por cada parado registrado en relación con el PIB per capita, 
1980, 1990 y 1993 75 
25 Desempleo: estructura de las prestaciones, 1980 y 1992 77 
26 Gasto por niño en prestaciones familiares en relación con el PIB per capita, 1980,1990 y 1993 79 
27 Familia: estructura de las prestaciones, 1980 y 1990 79 
28 Gasto en prestaciones por maternidad por cada nacido vivo en relación con el PIB per capita, 
1980,1990 y 1993 80 
29 Financiación del gasto en protección social por fuentes, 1980,1990, 1993 80 
30 Cotizaciones de las empresas y de las personas protegidas en relación con los costes laborales, 
1980, 1990 y 1993 82 
31 Proporción de varones y mujeres desempleados en los Estados miembros, 1994 86 
32 Proporción de personas menores de 25 y menores de 35 años con respecto al total de desempleados 
en los Estados miembros, 1994 87 
33 Porcentaje de los desempleados que lleva 1 año o más sin trabajar en los Estados miembros, 1994 88 
34 Porcentaje de los desempleados que reciben prestaciones por desempleo contributivas o asistenciales 
en los Estados miembros, 1994 88 
35 Distribución porcentual de los desempleados y los ocupados según su nivel de estudios 
en los Estados miembros, 1994 89 
36 Tasa de sustitución en el caso de una persona soltera cuyas ganancias eran iguales a la media* 90 
37 Tasa de sustitución en el caso de un matrimonio con dos hijos cuyas ganancias eran iguales a la media* 91 
38-49 Tasas de sustitución en función de la duración del desempleo (persona de 35 años de edad que 
ha trabajado 10 años y cuyas ganancias eran iguales al 75% de la media) 94—95 
50-61 Tasas de sustitución en función de las ganancias anteriores 98-99 
62 Tasa de sustitución en el caso de una persona soltera cuyas ganancias eran iguales al 50 % 
del salario medio * (6 meses en paro) 100 
63 Tasa de sustitución en el caso de una persona casada con 2 hijos cuyas ganancias eran iguales al 50 % 
del salario medio * (6 meses en paro) 100 
64 Gasto total y gasto público en asistencia sanitaria en relación con el PIB, 1980,1990,1993 109 
65 Crecimiento del gasto sanitario per capita, 1980-85,1985-90,1990-93 109 
66 El trabajo por cuenta propia en los Estados miembros, 1994 117 
67 Trabajadores por cuenta propia por sectores de actividad en los Estados miembros, 1994 117 
68 Trabajadoras por cuenta propia que trabajan a tiempo parcial en los Estados miembros, 1994 118 
69 Trabajadores por cuenta propia sin asalariados en los Estados miembros, 1994 118 
70 Mujeres de 25-49 años de edad que trabajan a tiempo parcial por no querer un trabajo 
a tiempo completo, 1993 142 
71 Mujeres de 25-49 años inactivas a causa de sus responsabilidades familiares, 1993 142 
72 Mujeres solteras que trabajan a tiempo completo y a tiempo parcial según la edad 
del hijo más pequeño, 1994 142 
157 
Notas y fuentes 
73 Mujeres casadas que trabajan a tiempo completo y a tiempo parcial según la edad 
del hijo más pequeño, 1994 142 
74 Mujeres solteras con y sin hijos que trabajan a tiempo completo y a tiempo parcial, 1994 142 
75 Mujeres casadas con y sin hijos que trabajan a tiempo completo y a tiempo parcial, 1994 145 
Lista de tablas 
1 Gasto corriente en protección social, 1970-1993 61 
2 Crecimiento del gasto en prestaciones sociales por funciones, a precios constantes, 
1980-85,1985-90 y 1990-93 64 
3 Desglose del gasto corriente en protección social por funciones, 1993 67 
4 Desglose del gasto en pensiones de vejez 72 
5 Desglose del gasto en invalidez, incapacidad y accidentes de trabajo y enfermedades profesionales 74 
6 Desglose del gasto en prestaciones por desempleo 76 
7 Desglose del gasto en prestaciones familiares 78 
8 Desglose del gasto en prestaciones de maternidad 81 
9 Influencia de los costes de la vivienda correspondientes a diferentes niveles de alquiler 
en las tasas de sustitución '. 102 
10 Distribución de los ingresos netos mensuales habituales en el Reino Unido 119 
11 Cobertura de la seguridad social de los trabajadores por cuenta propia en la Unión Europea 120 
12 Prestaciones por maternidad (1 enero 1995) 136 
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158-



ISSN 0257-9545 
COM(95) 457 final 
DOCUMENTOS 
ES 05 
N° de catálogo : CB-CO-95-557-ES-C 
ISBN 92-77-95260-1 
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L-2985 Luxembiugo