[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 2.2.2005

SEC(2005) 145 final

Recomendación con vistas a un

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997

en relación con el programa de estabilidad actualizado de Alemania (2004-2008)

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

De conformidad con el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo relativo al reforzamiento de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[1], los países participantes, esto es, los que hubieran adoptado la moneda única, habían de presentar al Consejo y a la Comisión un programa de estabilidad antes del 1 de marzo de 1999. En virtud del artículo 5 de este Reglamento, el Consejo debe examinar cada programa de estabilidad basándose en las evaluaciones realizadas por la Comisión y el Comité creado en virtud del artículo 114 del Tratado (Comité Económico y Financiero). Basándose en una recomendación de la Comisión, previa consulta al Comité Económico y Financiero y tras analizar el programa, el Consejo emitió un dictamen. Con arreglo al Reglamento, los Estados miembros deben presentar actualizaciones anuales de sus programas de estabilidad, que también pueden ser examinadas por el Consejo aplicando estos mismos procedimientos.

El 19 de noviembre de 2002, la Comisión inició la aplicación del procedimiento de déficit excesivo a Alemania y, el 21 de enero de 2003, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Alemania y recomendó a las autoridades alemanas poner fin a esta situación de déficit excesivo en 2004 a más tardar. Conforme a las conclusiones del Consejo de 25 de noviembre de 2003 y a la decisión del Tribunal de Justicia Europeo de 13 de julio de 2004, la Comisión, en su Comunicación de 14 de diciembre de 2004 destinada al Consejo[2], concluyó que 2005 debería considerarse la fecha pertinente para la corrección del déficit excesivo. La Comisión también concluyó que las medidas adoptadas por Alemania parecían globalmente compatibles con una corrección del déficit excesivo en 2005 a más tardar y que por el momento no eran necesarias nuevas medidas en el marco del procedimiento de déficit excesivo. No obstante, la Comisión observó que, si posteriormente aparecieran lagunas en la aplicación de las medidas correctoras previstas, tendría que recomendar al Consejo reforzar la supervisión presupuestaria y tomar las medidas necesarias conforme a lo dispuesto en el Tratado y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Las conclusiones de la Presidencia del Consejo EcoFin de 18 de enero de 2005 confirmaron esta posición. Alemania reiteró su compromiso de adoptar las medidas necesarias para situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2005 a más tardar y mantenerlo por debajo de este límite en 2006.

El primer programa de estabilidad de Alemania, relativo al periodo 1998-2002, fue presentado el 4 de enero de 1999, habiendo sido evaluado por el Consejo el 15 de marzo del mismo año[3]. Alemania presentó actualizaciones en cada uno de los años siguientes, siendo la más reciente la del 1 de diciembre de 2004. Los servicios de la Comisión han llevado a cabo una evaluación técnica de dicha actualización teniendo en cuenta las previsiones económicas del otoño de 2004 de los servicios de la Comisión, así como el Código de conducta[4], la metodología común para la estimación del potencial de producción y de los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo, las recomendaciones contenidas en las Orientaciones Generales de Política Económica para el período 2003-2005, y los principios establecidos en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 27 de noviembre de 2002, relativa al reforzamiento de la coordinación de las políticas presupuestarias[5]. Las conclusiones de esta evaluación son las que se presentan a continuación:

- El Gobierno alemán adoptó la actualización del programa de estabilidad de Alemania el 1 de diciembre de 2004. El programa abarca el período de 2004 a 2008 y cumple en líneas generales con las exigencias en materia de datos del Código de conducta relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. Se observan deficiencias en relación con los aspectos siguientes: i) información insuficiente sobre hipótesis externas; b) amalgama de datos incompatibles (los efectos de las políticas se evalúan a veces en función de una referencia desconocida para el lector y a veces respecto de 2004 como año de referencia); y c) presentación de cifras redondeadas para datos esenciales. Sin embargo, se observan mejoras en la presentación de datos detallados, tales como la utilización del SEC-95 como marco estadístico coherente en las partes dedicadas al escenario macroeconómico y a las previsiones presupuestarias.

- Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real sería del 1,7% en 2005, con lo cual se mantendría prácticamente invariado respecto de la tasa esperada para 2004 (1,8%). Tras un ajuste en función de efectos de calendario importantes, estas cifras implican una aceleración del crecimiento de tres cuartos de punto porcentual en 2005. En los tres últimos años del programa, se espera que el crecimiento se mantenga constante a un nivel del 2% anual. Según los cálculos efectuados por los servicios de la Comisión aplicando la metodología común a las cifras del programa, el crecimiento del PIB real sería ligeramente superior al potencial, que se estima en una media del 1,5% para el período 2004-2008. Sin embargo, la brecha de producción seguiría siendo negativa hasta 2008. Para 2005, las previsiones de los servicios de la Comisión son algo menos favorables que las del programa y los riesgos de sobreestimación han aumentado desde las previsiones del otoño de los servicios de la Comisión. Aunque implican ciertos riesgos de sobreestimación para 2005, las previsiones de crecimiento del PIB real contenidas en la actualización parecen verosímiles para los demás años. Sin embargo, el deflactor del PIB subyacente en las previsiones parece un tanto elevado y puede implicar una sobreestimación de los ingresos tributarios hacia el final del período cubierto por el programa.

- Al igual que en anteriores actualizaciones, la estrategia presupuestaria a medio plazo tiende a un equilibrio entre las reformas estructurales, el saneamiento presupuestario y la estabilización cíclica. El programa se fija como objetivo reducir el déficit de las administraciones públicas por debajo del 3% del PIB en 2005 y garantizar su disminución en los años siguientes. Se prevé que el déficit se reduzca del 3,7% del PIB en 2004 al 2,9% del PIB en 2005, para a continuación disminuir constantemente medio punto porcentual del PIB cada año hasta el 1,5% del PIB en 2008. En comparación con el programa anterior, la presente actualización sigue prácticamente la misma senda de ajuste, aunque con un retraso de un año como consecuencia de un escenario que contempla un crecimiento ligeramente más reducido. Se prevé que el saldo primario pase de un déficit del 0,5% del PIB en 2004 a un superávit del 2% del PIB en 2008. Según los cálculos de los servicios de la Comisión basados en las previsiones del programa y en la metodología común, el saldo ajustado en función del ciclo también mejoraría, 0,6 puntos porcentuales en 2005 y sólo 0,3 puntos porcentuales anuales en 2007 y 2008, para alcanzar el –1,3% del PIB en 2008. Por consiguiente, en el último año del programa no se alcanzaría una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio.

- En la medida en que los datos disponibles permiten evaluar la situación, las medidas anunciadas por las autoridades alemanas en noviembre de 2004 deberían bastar para reducir el déficit al 2,9% del PIB en 2005, frente a un déficit del 3,4% anunciado en las previsiones de otoño de los servicios de la Comisión (octubre de 2004). Sin embargo, el logro de este objetivo se ve afectado por dos principales riesgos: en primer lugar, el crecimiento podría ser inferior al previsto. En segundo lugar, los gastos en transferencias sociales podrían ser superiores por razones distintas de un crecimiento inesperadamente bajo. Además, Eurostat aún no ha adoptado su decisión sobre la principal medida excepcional encaminada a reducir el déficit. En los años posteriores a 2005, la situación seguiría bastante inestable, aunque el déficit de las administraciones públicas probablemente se mantendrá por debajo del 3% del PIB. La estrategia presupuestaria de la actualización parece insuficiente para garantizar el logro del objetivo a medio plazo de una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio o superávit. Teniendo en cuenta que la mejora prevista del saldo presupuestario ajustado en función del ciclo hacia el final del programa es inferior a 0,5 puntos porcentuales, el ajuste previsto en la actualización es muy reducido, a pesar de la aplicación de importantes reformas estructurales que probablemente reducirán los gastos a medio plazo. Por otra parte, la senda de ajuste presupuestario parece un tanto pesimista hacia el final del periodo cubierto por el programa, particularmente en lo relativo a los superávit previstos del sistema de seguridad social. Además, los ingresos tributarios parecen un tanto sobreestimados a partir de 2006. Asimismo, debe tenerse en cuenta que las medidas excepcionales adoptadas en noviembre de 2004 para situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2005 debilitarían en cierto grado la situación presupuestaria hacia el final del periodo del programa y en años posteriores. A la luz de esta evaluación de riesgos, la estrategia presupuestaria del programa no parece proporcionar un margen de seguridad suficiente para evitar que el déficit rebase el límite del 3% del PIB en caso de fluctuaciones macroeconómicas normales antes de 2008.

- Se prevé que el ratio deuda/PIB se mantenga por encima del 60% durante todo el período cubierto por el programa. Tras aumentar seis puntos porcentuales de 2001 a 2004, hasta el 65,5% del PIB, se prevé que disminuya al 65% del PIB en 2008. La senda prevista para la evolución de la deuda está sometida a los mismos riesgos que la relativa al ratio de déficit: cualquier desvío en este último retrasaría la reducción del ratio de deuda a partir de 2007.

- En la actualización se examinan las importantes reformas estructurales aplicadas en el mercado de trabajo como parte de la «Agenda 2010» y en el sistema público de pensiones y el sistema sanitario. Estas reformas constituyen el principal factor de la disminución de las transferencias monetarias (2% del PIB) y del consumo público final (1,5 puntos porcentuales) entre 2004 y 2008. En 2005, se introducirá un nuevo régimen de prestaciones sociales que reforzará los incentivos a la búsqueda de un empleo para los desempleados, pero no suprimirá totalmente la trampa del desempleo que crea el sistema tributario y de prestaciones para los empleos menos remunerados. La sostenibilidad del sistema público de pensiones ha sido reforzada vinculando el importe de las pensiones y de las cotizaciones a la evolución demográfica. Se han reforzado parcialmente los incentivos para retrasar la jubilación y se ha mejorado la transferibilidad de los sistemas de pensiones complementarios. Las reformas del sector de asistencia sanitaria llevaron a una reducción substancial de los gastos en 2004. Sin embargo, dichas reformas sólo constituyen una respuesta parcial para contener las futuras pensiones sobre los gastos.

- Alemania parece encontrarse en una situación relativamente favorable en lo que se refiere a la viabilidad a largo plazo de su hacienda pública, siendo un elemento importante a este respecto los costes presupuestarios que implicará el envejecimiento de la población. Sin embargo, dicha viabilidad depende fundamentalmente del logro del saneamiento presupuestario previsto a medio plazo. Aunque las reformas estructurales, basadas ya en textos legislativos, y en particular la reforma del sistema de pensiones, probablemente reducirán las repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población, la magnitud de esta reducción está sometida a considerable incertidumbre, y la actualización reconoce la necesidad de nuevas medidas para contener el alza de los gastos sanitarios.

- Las políticas económicas descritas en la actualización se ajustan en parte a las orientaciones de política económica específicas para Alemania en el área de la hacienda pública. En particular, en 2004 no se registró una reducción del déficit ajustado en función del ciclo. El ajuste previsto a medio plazo en el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo a partir de 2007 es inferior a medio punto porcentual del PIB. Por otra parte, dicho ajuste está sometido a incertidumbre y no llevará a una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio durante el período cubierto por el programa, y ello a pesar de que Alemania ha aplicado importantes reformas estructurales, especialmente en lo que se refiere al mercado de trabajo y a los sistemas de pensiones, que han mejorado la situación del país para hacer frente a las consecuencias del envejecimiento de la población. Para Alemania es esencial lograr unas sendas superiores de crecimiento efectivo y potencial empleando sus reservas de mano de obra infrautilizada.

- A la luz de la anterior evaluación, es oportuno que Alemania: (i) adopte la medidas necesarias para garantizar la corrección del déficit excesivo en 2005; (ii) aplique ajustes presupuestarios en los años posteriores a 2005 que le permitan alcanzar una situación presupuestaria próxima al equilibrio al final del período cubierto por el programa; y (iii) prosiga las reformas estructurales con objeto de seguir mejorando la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública, especialmente en lo que se refiere al sistema de asistencia sanitaria.

* * *

Basándose en la presente evaluación, la Comisión ha adoptado y transmite al Consejo la Recomendación adjunta, con vistas a que éste emita un dictamen en relación con el programa de estabilidad actualizado de Alemania.

Recomendación con vistas a un

DICTAMEN DEL CONSEJO de conformidad con el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento (CE) nº 1466/97 de 7 de julio de 1997

en relación con el programa de estabilidad actualizado de Alemania (2004-2008)

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,

Visto el Reglamento (CE) nº 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisión de las estrategias presupuestarias y a la supervisión y coordinación de las políticas económicas[6], y en particular su artículo 5.3,

Vista la Recomendación de la Comisión,

Previa consulta al Comité Económico y Financiero,

HA EMITIDO EL PRESENTE DICTAMEN:

1. El [17 de febrero] de 2005, el Consejo examinó el programa de estabilidad actualizado de Alemania, que abarca el periodo 2004-2008. El programa cumple en líneas generales con las exigencias en materia de datos del Código de conducta relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia. El programa emplea principalmente cifras redondeadas, hace una amalgama de datos incompatibles y proporciona una información insuficiente sobre las hipótesis exógenas. Por consiguiente, se insta a Alemania a cumplir los requisitos en materia de datos.

2. Según el escenario macroeconómico subyacente en el programa, el crecimiento del PIB real sería del 1,7% en 2005, con lo cual se mantendría prácticamente invariado respecto de la tasa esperada para 2004 (1,8%). Tras un ajuste en función de efectos de calendario importantes, estas cifras implican una aceleración del crecimiento de tres cuartos de punto porcentual en 2005. En los tres últimos años del programa, se espera que el crecimiento se mantenga constante a un nivel del 2% anual. Desde la perspectiva actual, este escenario parece verosímil, aunque la previsión de crecimiento para 2005 parece un tanto optimista. Se considera que las previsiones de inflación del programa están sobreestimadas.

3. El 21 de enero de 2003, el Consejo decidió declarar la existencia de un déficit excesivo en Alemania y recomendó su corrección en 2004 a más tardar. Sin embargo, por las razones especificadas en la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo bajo el título de «The situation of Germany and France in relation to their obligation under the excessive deficit procedure following the judgement of the Court of Justice», adoptada el 14 de diciembre de 2004[7], la Comisión concluyó que 2005 debía considerarse la fecha pertinente para la corrección del déficit excesivo, ya que las conclusiones del Consejo de noviembre de 2003 habían surtido efectos legales hasta su anulación por parte del Tribunal de Justicia. Conforme a esta Comunicación, el principal objetivo de la estrategia presupuestaria del programa es situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2005. El programa también persigue una disminución constante del déficit de las administraciones públicas en los años siguientes. Se prevé una reducción constante del déficit equivalente a medio punto porcentual del PIB al año a partir de 2005, hasta alcanzar un nivel de aproximadamente el 1,5% del PIB en 2008. Según los cálculos de la Comisión basados en las previsiones del programa y en la metodología común, el déficit de las administraciones públicas disminuiría en algo menos de medio punto porcentual a partir de 2005, hasta llegar a aproximadamente el 1% del PIB en 2008. Al igual que en anteriores actualizaciones, la estrategia presupuestaria a medio plazo tiende a lograr un equilibrio entre las reformas estructurales, el saneamiento presupuestario y la estabilización cíclica.

4. Partiendo de la información actual, las medidas anunciadas por las autoridades alemanas en noviembre de 2004 deberán bastar para reducir el déficit al 2,9% del PIB en 2005, frente a un déficit del 3,4% contemplado en las previsiones de otoño de la Comisión (octubre de 2004). La situación presupuestaria sigue siendo inestable. La corrección del déficit excesivo requiere la plena aplicación de todas las medidas previstas y la aplicación de medidas adicionales en caso de que se produzcan factores adversos que puedan poner en peligro el logro del objetivo de situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2005. En los años posteriores a 2005, los resultados presupuestarios podrían ser peores que los previstos en el programa, aunque el déficit de las administraciones públicas probablemente se mantendrá por debajo del 3% del PIB. Teniendo en cuenta una mejora del saldo presupuestario ajustado en función del ciclo hacia el final del periodo del programa inferior a 0,5 puntos porcentuales, el ajuste previsto en la actualización es muy pequeño, y ello a pesar de la aplicación de importantes reformas estructurales que posiblemente reducirán los gastos a medio plazo. Además, la senda de ajuste presupuestario parece un tanto optimista hacia el final del programa. Por otra parte, las medidas excepcionales anunciadas en noviembre de 2004 para situar el déficit por debajo del 3% del PIB en 2005 debilitarían en cierto grado la situación presupuestaria hacia el final del periodo del programa y en años posteriores.

5. A la luz de esta evaluación de riesgos, la política presupuestaria contenida en el programa no parece proporcionar un margen de seguridad suficiente para evitar que el déficit rebase el límite del 3% en caso de fluctuaciones macroeconómica normales antes de 2008; tampoco es suficiente para garantizar el logro del objetivo a medio plazo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio durante el periodo cubierto por el programa.

6. Se estima que el ratio de deuda ha alcanzado el 65,5% del PIB en 2004, cifra superior al valor de referencia del Tratado (60% del PIB). El programa prevé que este ratio aumente hasta el 66% en 2005 y 2006, y comience a disminuir a partir de 2007 para llegar al 65% del PIB en 2008. No obstante, la evolución del ratio de deuda probablemente será menos favorable de lo previsto, habida cuenta de los riesgos mencionados anteriormente en relación con los objetivos presupuestarios.

7. Alemania parece encontrarse en una situación relativamente favorable en lo que se refiere a la viabilidad a largo plazo de su hacienda pública, a pesar de los costes presupuestarios que implicará el envejecimiento de la población. Sin embargo, dicha viabilidad depende fundamentalmente del logro del saneamiento presupuestario previsto a medio plazo. Aunque las reformas estructurales que ya han sido objeto de legislación en el marco de la «Agenda 2010», y, en particular, la reforma del sistema de pensiones, probablemente reducirán las repercusiones presupuestarias del envejecimiento de la población, la magnitud de esta reducción está sometida a considerable incertidumbre, especialmente en el caso de los gastos sanitarios.

8. Las políticas económicas descritas en la actualización se ajustan en parte a las orientaciones de política económica específicas para Alemania en el área de la hacienda pública. En particular, en 2004 no se registró una reducción del déficit ajustado en función del ciclo. Por otra parte, el ajuste previsto a medio plazo en el saldo presupuestario ajustado en función del ciclo a partir de 2007 es inferior a medio punto porcentual del PIB. Por otra parte, dicho ajuste está sometido a incertidumbre y no llevará a una situación presupuestaria de proximidad al equilibrio durante el período cubierto por el programa, y ello a pesar de que Alemania ha aplicado importantes reformas estructurales, particularmente en lo que se refiere al mercado de trabajo y a los sistemas de pensiones, que han mejorado la situación del país para hacer frente a las consecuencias del envejecimiento de la población. Para Alemania es esencial lograr unas sendas superiores de crecimiento efectivo y potencial empleando sus reservas de mano de obra infrautilizada.

* * *

Teniendo en cuenta la anterior evaluación, el Consejo estima que Alemania debe:

(i) Adoptar las medidas necesarias para garantizar la corrección del déficit excesivo en 2005;

(ii) Aplicar ajustes presupuestarios en los años posteriores a 2005 que permitan el logro de una situación presupuestaria próxima al equilibrio al final del periodo cubierto por el programa; y

(iii) Proseguir las reformas estructurales con objeto de seguir mejorando la viabilidad a largo plazo de la hacienda pública, particularmente en lo que se refiere al sistema de asistencia sanitaria.

Cuadro: Comparación de las principales previsiones macroeconómicas y presupuestarias

2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 |

PIB real (% variación) | PE Dic 2004 | 1,8 | 1,7 | 1 ¾ | 2 | 2 |

COM Oct 2004 | 1,9 | 1,5 | 1,7 | – | – |

PE Ene 2004 | 1,7 | 2 ¼ | 2 ¼ | 2 ¼ | -- |

Inflación IPCA (%) | PE Dic 2004 | – | – | – | – | – |

COM Oct 2004 | 1,7 | 1,3 | 1,1 | – | – |

PE Ene 2004 | – | – | – | – | – |

Saldo de las administraciones públicas (% del PIB) | PE Dic 2004 | –3 ¾ | -2,9 | -2 ½ | -2 | -1 ½ |

COM Oct 2004 | –3,9 | -2,9 | -2,6 | – | – |

PE Ene 2004 | –3 ¼ | –2 ½ | –2 | –1 ½ | – |

Saldo primario (% del PIB) | PE Dic 2004 | – ½ | 0 | ½ | 1 ½ | 2 |

COM Oct 2004 | –0,8 | 0,2 | 0,5 | – | – |

PE Ene 2004 | – ¼ | ½ | 1 | 1 ½ | – |

Saldo presupuestario ajustado en función del ciclo (% del PIB) | PE Dic 20041 | –3,0 | –2,4 | –1,9 | –1,6 | –1,3 |

COM Oct 2004 | –3,4 | –2,4 | –2,1 | – | – |

PE Ene 20041 | –2,5 | –2,1 | –1,6 | –1,4 | – |

Deuda pública bruta (% del PIB) | PE Dic 2004 | 65 ½ | 66 | 66 | 65 ½ | 65 |

COM Oct 2004 | 65,9 | 66,7 | 67,1 | – | – |

PE Ene 2004 | 65 | 65 ½ | 65 ½ | 65 | – |

Nota: 1 Cálculos de los servicios de la Comisión basados en los datos del programa. Fuente: Programa de estabilidad (PE); previsiones económicas de los servicios de la Comisión (COM) del otoño de 2004, ajustadas para incluir el conjunto de medidas presupuestarias presentadas en noviembre, véase la Comunicación de la Comisión al Consejo «The situation of Germany and France in relation to their obligations under the excessive deficit procedure following the judgement of the Court of Justice», 14 de diciembre de 2004, COM(2004) 813; cálculos de los servicios de la Comisión. |

[1] DO L 209, 2.8.1997. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[2] Documento COM(2004) 813 de 14.12.2004.

[3] DO C 124, 5.5.1999.

[4] Dictamen revisado del Comité Económico y Financiero relativo al contenido y el formato de los programas de estabilidad y de convergencia, aprobado por el Consejo EcoFin el 10.7.2001.

[5] COM(2002) 668, 27.11.2002.

[6] DO L 209, 2.8.1997. Los documentos a que se hace referencia en este texto pueden consultarse en la siguiente dirección electrónica: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

[7] Documento COM(2004) 813 de 14.12.2004.