ES Diario Oficial de la Unión Europea C 318/39

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Mejora de las políticas y programas sobre eficiencia energética por parte de los usuarios finales» (Dictamen de iniciativa)

2009/C 318/08

Ponente: Claudio CAPPELLINI

El 10 de julio de 2008, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema:

«Mejora de las políticas y programas sobre eficiencia energética por parte de los usuarios finales» (Dictamen de iniciativa).

La Sección Especializada de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de septiembre de 2009 (ponente: Claudio CAPPELLINI).

En su 456o Pleno de los días 30 de septiembre y 1 de octubre de 2009 (sesión del 1 de octubre de 2009), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 126 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El Comité Económico y Social Europeo (CESE) se ha ocupado durante el último mandato de los diversos temas de las políticas europeas sobre eficiencia energética en sus diferentes dimensiones (dimensión externa, retos energéticos a corto y a largo plazo, políticas de aprovisionamiento y de seguridad) dentro del ámbito de una política energética determinada por criterios de ahorro y sostenibilidad, y destaca la importancia de fomentar y valorizar los resultados de las jornadas sobre eficiencia energética promovidas por el CESE con la colaboración de todos los agentes interesados, usuarios finales y Estados miembros. De acuerdo con ello, recomienda a la Comisión Europea y al nuevo Parlamento Europeo que utilicen con decisión las indicaciones ya recogidas en sus dictámenes anteriores (1).

1.2 El CESE considera, además, que la aplicación de una política energética para el fomento de la eficiencia energética y de las nuevas tecnologías «limpias» puede ser una solución no sólo para el problema medioambiental, sino también para reducir la dependencia en el aprovisionamiento energético, así como para afrontar los elevados costes de las materias primas y las repercusiones correspondientes en los usuarios finales. El CESE recomienda intensificar los esfuerzos destinados a lograr la participación sistemática de los usuarios finales (especialmente los consumidores y las pequeñas empresas) respecto de las nuevas obligaciones impuestas por el Consejo Europeo en marzo de 2007 y de la superación de la actual crisis económica.

1.3 El Comité considera que los interlocutores sociales europeos y nacionales pueden fomentar una mayor participación de los consumidores finales de energía, especialmente las pequeñas empresas, sus asociaciones, las fórmulas asociativas públicas y privadas a nivel local y las cooperativas, con el fin de contribuir de forma más precisa a conseguir los objetivos europeos de eficiencia energética y de la economía ecológica. Este compromiso, si se incluye en el marco más adecuado posible, como la agenda sobre el diálogo social europeo, también a nivel sectorial, puede contribuir de manera eficaz al aumento del empleo y a la creación de nuevas profesiones cualificadas vinculadas al sector energético y a la difusión de nuevos servicios.

1.4 El CESE considera que la decisión de reforzar la dimensión europea de las políticas energéticas debería impulsar también el refuerzo, en el mercado interior y en los mercados nacionales, de una estrategia de desarrollo sostenible y una mayor cooperación científica y tecnológica capaz de reactivar las inversiones públicas y privadas, incluidas formas de «cooperación reforzada» entre los Estados miembros.

1.5 El CESE expresa su decepción y preocupación por la falta de información y datos homogéneos y detallados sobre la eficiencia energética del uso final de la energía, que dificulta la elaboración de indicadores de la eficiencia energética estadísticamente sólidos y armonizados, como la escasez de las series históricas disponibles a nivel europeo y accesibles para los usuarios finales. El CESE reitera su preocupación por la situación de los Estados miembros al comprobar que no han elaborado a tiempo los planes nacionales de acción para la eficiencia energética (PNAEE), tal como se establece en la Directiva mencionada

1.6 Para permitir una aplicación completa, homogénea y más precisa a nivel nacional de las políticas europeas sobre la eficiencia energética, el CESE considera necesario y urgente adoptar, en colaboración con la Comisión Europea y los Estados miembros y previa consulta sistemática a los representantes de los usuarios finales, un sistema de supervisión europeo compartido y capaz de combinar la equidad, la transparencia y la comparación de las facturas energéticas.

1.7 Además, el Comité considera que, para mejorar la aplicación de las políticas europeas de eficiencia energética, debe reforzarse su vertiente sectorial en aras de una mayor actividad de supervisión y de valoración del impacto. En efecto, las políticas energéticas repercuten de forma diferente en los distintos tipos de actividad económica, ya sean empresas consumidoras de energía (que tienen problemas diversos en función del volumen de consumo, la tipología de los procesos, etc.) o empresas que operan en los distintos ramos del sector energético (por ejemplo, productores e instaladores de equipos, proveedores de servicios energéticos, empresas de la construcción, etc.), con un enorme potencial de ahorro energético que todavía no se ha aprovechado.

1.8 Asimismo, el CESE se muestra convencido de que los programas europeos (el Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (PIC), el programa Energía inteligente — Europa (EIE) y demás) necesitan una simplificación inaplazable y urgente, una mayor participación de los usuarios finales y un marco de intervención menos disperso y más integrado (como ocurre, por ejemplo, con el programa ECAP). Por lo tanto, se propone elaborar un nuevo programa integrado que permita coordinar mejor las actividades en favor de los usuarios finales. El CESE insta a la UE, los Estados miembros y las empresas a destinar recursos suficientes a la investigación aplicada y a su transferencia a los usuarios finales, al ahorro por la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en las profesiones técnicas y avanzadas, así como al desarrollo y la innovación en el sector de la energía, y reclama una cooperación más integradora a nivel mundial en esta materia.

1.9 El CESE considera urgente que la UE cuente con instrumentos y políticas fiscales y un acceso a la financiación más adecuados para apoyar el ahorro energético, concediendo facilidades a todos los usuarios finales, especialmente las PYME y las asociaciones entre los sectores público y privado que, de forma individual o agrupada, tienen modelos de producción más eficientes y sostenibles. El Comité Económico y Social Europeo, consciente del papel esencial de la educación y la formación para difundir una cultura de la eficiencia energética a nivel europeo, propone iniciar una consulta extraordinaria con los interlocutores sociales y todas las partes interesadas a escala europea y nacional con el fin de reorientar los recursos financieros de la UE disponibles, reforzando las cualificaciones y las profesiones vinculadas a la eficiencia energética, y de apoyar la información y la sensibilización de la opinión pública.

2. Objetivos de la Directiva 2006/32/CE

2.1 La Directiva comunitaria 2006/32/CE tenía la finalidad de: — «fomentar la mejora rentable de la eficiencia del uso final de la energía» con el fin de contribuir a mejorar la seguridad del aprovisionamiento de energía, — reducir las emisiones de CO2 y demás gases de efecto invernadero para luchar contra el cambio climático, y aprovechar potenciales y rentables ahorros de energía de forma económicamente eficiente, estimulando la innovación y competitividad. Para lograrlo, la Directiva establecía algunos objetivos generales como: — aportar a los Estados miembros los objetivos orientativos de ahorro y los mecanismos adecuados para alcanzarlos; — determinar las normas generales institucionales, financieras y jurídicas necesarias para eliminar los obstáculos existentes en el mercado y los defectos que impiden el uso final eficiente de la energía; — crear las condiciones para el desarrollo de un mercado de servicios energéticos, especialmente para las PYME; — lograr un objetivo orientativo nacional general de ahorro energético del 9 % para el noveno año de aplicación de la Directiva, que se conseguirá mediante la prestación de servicios energéticos y el establecimiento de otras medidas de mejora de la eficiencia energética.

3. Observaciones generales

3.1 La fase de aplicación de la Directiva 2006/32/CE resultó totalmente inadecuada respecto de los ambiciosos objetivos iniciales que fijo la Comisión Europea debido a los siguientes motivos:

— medidas a veces poco precisas y fáciles de eludir en los procesos de transposición a nivel nacional;

— planes de acción nacionales y procedimientos nacionales de transposición poco coherentes y precisos respecto de las disposiciones de la Directiva;

— programas y medidas de acompañamiento poco coordinados y fragmentarios;

— falta de información y datos homogéneos indispensables para realizar una actividad de control y evaluación del impacto de la Directiva respecto de los usuarios finales, por lo que la iniciativa resulta totalmente inadecuada e incapaz de facilitar datos útiles con vistas a un desarrollo coherente y duradero de la eficiencia energética en la UE.

La experiencia actual demuestra que sólo algunos de los 27 Estados miembros de la Unión Europea han aplicado políticas energéticas sólidas y estructuradas de incentivo de la eficiencia energética y de desarrollo de las fuentes renovables, poniendo en marcha un proceso de desarrollo de nuevos sectores vinculados a dichas tecnologías y contribuyendo al mismo tiempo a reducir el coste de la energía para las pequeñas empresas y los hogares.

En su Libro Verde «Hacia una red europea de energía segura, sostenible y competitiva» (2), la Comisión aboga por un gestor europeo para las redes de energía.

En tres dictámenes recientes (3), el CESE considera que deberían realizarse estudios sobre la viabilidad de un servicio de interés general europeo de la energía que pudiera ponerse al servicio de la política energética común. El CESE indica, en resumen, que es preciso abordar esta reflexión previamente, puesto que estos servicios serán expresión de la solidaridad europea para responder a los desafíos que se plantean a la Unión en ámbitos esenciales y multinacionales o transnacionales, como la seguridad del abastecimiento de energía, la gestión de los recursos hídricos, la preservación de la biodiversidad, el mantenimiento de la calidad del aire, la seguridad interna y externa, etc. La existencia de tales servicios comunitarios haría que todos los usuarios finales tomasen conciencia de su responsabilidad.

3.2 Los usuarios finales y la visión europea de las políticas energéticas

El enorme retraso de algunos Estados miembros para conseguir los objetivos de eficiencia energética, así como la persistencia de la grave crisis económica, confirma la necesidad y la urgencia de intervenciones más coordinadas, programadas y estructuradas, destinadas a liberar recursos por parte de la Comunidad Europea y los Estados miembros y favorecer la recuperación de las inversiones públicas y privadas. Una estrategia y una visión del desarrollo sostenible, basada en los principios de eficiencia, producción distribuida y nuevas fuentes «limpias de energía» (incluida la energía producida a partir de la biomasa), y un intercambio de los resultados a nivel europeo entre los Estados miembros y los representantes de los usuarios finales podrían contribuir a evitar la fragmentación de las actividades de investigación necesarias junto con los abundantes esfuerzos a nivel internacional.

Un aspecto importante para afrontar la crisis económica y reactivar las políticas de eficiencia energética y las políticas de inversión correspondientes es replantearse las políticas fiscales y de financiación europeas en función de los usuarios finales, del sector financiero y de los operadores del sector energético, así como de las administraciones interesadas a nivel local, con el fin desarrollar el sistema de las empresas de servicios energéticos a nivel europeo.

3.3 La cultura y los nuevos conocimientos relacionados con la eficiencia energética respecto de los usuarios finales

Resulta evidente la falta de información general y sectorial y de valoración del impacto compartido de las políticas de eficiencia energética de la Unión Europea en los usuarios finales (en particular, las PYME y demás partes interesadas), así como de una metodología capaz de verificar la coherencia entre los objetivos internacionales y europeos y de un proceso de control de los resultados obtenidos por dichos usuarios.

A partir de una primera verificación efectuada en algunos Estados miembros, se observa que la disponibilidad de datos sobre la producción industrial y sobre el consumo energético está muy limitada por la falta de información detallada.

Por consiguiente, es necesario emprender encuestas por muestreo con vistas a la recogida y elaboración de los datos e indicadores necesarios para el control y la evaluación de la eficiencia energética del uso final y de los servicios, con el fin de poder cuantificar la repercusión de la propia Directiva en las estrategias y medidas de intervención que se aplican en cada Estado miembro.

3.4 Los indicadores de la eficiencia energética y las necesidades de los usuarios finales

La Comisión Europea y los Estados miembros podrían apoyar y fomentar, llegado el caso, mediante la constitución de un grupo de expertos independientes, la elaboración de indicadores armonizados y fiables que permitan cuantificar y ponderar el ahorro energético que puede suponer el uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. La elaboración de estos indicadores, de fácil comprensión, podría representar una garantía para los usuarios finales que, a su vez, podrían aprovecharlos de forma adecuada. Este enfoque también contribuiría a reducir el creciente uso fraudulento o confuso de los conceptos de energía «verde» o «limpia» como mera estrategia de mercadotecnia y sin justificación real, demostrable y cuantificable en términos de ahorro y reducción de las emisiones, evitando, además, prácticas comerciales desleales.

3.5 Un sistema de supervisión y de observatorios integrado y compartido por todos los Estados miembros permitiría a la Unión Europea y a los Estados miembros:

— valorizar un grupo europeo de expertos y una red de organismos independientes en favor de la eficiencia energética, destinada a los usuarios finales y especialmente a las empresas (sobre todo, las PYME y la artesanía);

— elaborar informes periódicos sobre las políticas de la UE y su impacto en los usuarios finales (especialmente las PYME);

— disponer de una plataforma informativa en varias lenguas de uso fácil y accesible, así como lograr la consolidación y profundización de las relaciones entre las organizaciones de representación a nivel europeo y nacional y las principales partes interesadas.

3.6 Recuperar los retrasos y colmar el déficit en la elaboración de los PNAEE

De los planes nacionales (PNAEE) no se deduce un compromiso sólido y serio (suelen ser muy generales, carecen de datos y de un conjunto de indicadores científicos necesarios para valorar de forma correcta el impacto potencial de las medidas previstas y realizar los objetivos de la Directiva) de los Estados miembros para alcanzar los objetivos fijados en la Directiva comunitaria y, en especial, por lo que se refiere a la reducción del consumo en los sectores más significativos, como la vivienda y el transporte. Por ello, son imprescindibles iniciativas en materia de eficiencia energética más concretas y viables y es necesario que, al menos, algunas medidas sean más vinculantes, comprobando la divergencia entre los planes nacionales y los resultados concretos, como se hizo para las emisiones de los vehículos, la reducción general de CO2, las emisiones de gases de efecto invernadero y las energías renovables.

La reciente consulta en línea «Consulta pública sobre la evaluación y revisión del Plan de acción para la eficiencia energética» [COM(2006) 545], organizada por la Comisión Europea, pone de relieve las carencias de la propia Directiva respecto de la consulta de los usuarios finales. Un informe anual, al que podría contribuir el CESE, con un método adecuado de consulta de todos los usuarios finales, puede ser un instrumento que permita colmar las lagunas observadas en la elaboración de los PNAEE.

3.7 «Nueva generación» de programas europeos más adaptados al usuario final (end-user friendly)

Por lo tanto, es necesario simplificar los procedimientos de acceso a los programas (el PIC y, sobre todo, el EIE), con el fin de facilitar el acceso de las empresas más pequeñas, de sus organizaciones representativas y de las administraciones de las zonas más desfavorecidas (montañosas y periféricas). También conviene fomentar la asociación entre los sectores público y privado y las empresas de servicios energéticos (ESE), especialmente a nivel europeo, nacional y local, favoreciendo la participación de las PYME en el ejercicio efectivo de la política europea de contratación pública ecológica. Por lo demás, en el ámbito del proceso de simplificación y de legislar mejor, se pide a la Comisión Europea que estudie con los representantes de las asociaciones europeas y nacionales de usuarios finales los procedimientos y prácticas más eficaces para ayudar a los usuarios finales y a los agentes interesados en la Directiva respecto de la aplicación de las políticas europeas de eficiencia energética.

4. Observaciones específicas

4.1 La Directiva reconoce el papel de los operadores del sector de la energía en el ámbito de los servicios energéticos (artículo 6). Esta disposición resulta esencial ya que en muchos mercados nacionales los grandes operadores del sector energético han actuado en los segmentos de mercado descendentes del sector energético, como los servicios energéticos y las actividades que se sitúan después del contador, en condiciones de ventaja por su posición dominante en las demás fases de la cadena (producción, distribución y venta), lo que ha supuesto grandes obstáculos para el desarrollo del sector de los servicios energéticos destinados a las pequeñas empresas.

4.1.1 Siguen existiendo importantes problemas y fallos en la fase de transposición de la Directiva respecto de los usuarios finales, como: — disponibilidad y transparencia de la información pertinente para poner en marcha los servicios energéticos (que suele reservarse exclusivamente para los operadores del sector energético y las autoridades competentes (artículo 7)); — medición correcta y facturación informativa del consumo de energía. Por lo tanto, conviene reforzar la labor de vigilancia, control y sanción de los organismos competentes de los Estados miembros de la UE y llevar a cabo una supervisión más eficaz y precisa de los operadores del sector energético con arreglo a los artículos 11 y 13 de la Directiva.

4.1.2 La eficacia del acceso a los «Instrumentos financieros para el ahorro de energía» y el funcionamiento de los «mecanismos» correspondientes deberían reforzarse y analizarse a fondo desde el punto de vista técnico y político en favor de los usuarios finales, con especial atención a la fiscalidad energética. Debería realizarse una supervisión específica de estos instrumentos y de sus resultados en estrecha colaboración con las asociaciones europeas y nacionales de usuarios finales y teniendo en cuenta, sobre todo, la manera de atenuar el «efecto de rebote». Este efecto, que se puso de relieve en la audiencia que el CESE organizó el 9 de julio de 2009 en la sede del CNEL sobre el tema «Mejora de las políticas y programas sobre eficiencia energética por parte de los usuarios finales», se refiere al hecho de que, a veces, las intervenciones destinadas a mejorar la eficiencia energética generan un aumento del consumo de energía en vez de su disminución.

4.1.3 Las auditorías energéticas y los «certificados blancos» (artículo 12) son especialmente importantes para el desarrollo de los servicios energéticos y, por lo tanto, deberían reforzarse más por parte de los Estados miembros. A este respecto, es aconsejable que el diálogo social europeo, incluso a nivel sectorial, pueda contribuir de manera útil a la aplicación de la política de eficiencia energética con el fin de fomentar nuevos empleos y una mayor competitividad del sistema productivo.

4.1.4 La previsión de métodos de cálculo para evaluar el ahorro energético. Estos métodos todavía están poco desarrollados y sin armonizar. Por lo tanto, deben determinarse y seleccionarse mejor métodos de cálculo compartidos por los usuarios finales que se utilizarán de manera armonizada en los Estados miembros. Para concluir, se pone de relieve que la Comisión Europea ha iniciado la tramitación de los numerosos procedimientos de infracción por la nula o parcial transposición de la Directiva, con las consecuencias correspondientes de costes y cargas burocráticas para los usuarios finales.

Bruselas, 1 de octubre de 2009. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) DO C 77 de 31.3.2009, p. 54; DO C 175 de 28.7.2009, p. 87; DO C 228 de 22.9.2009, p. 84; DO C 182 de 4.8.2009, p. 8.

(2) COM(2008)782 final/2.

(3) DO C 175 de 28.7.2009, p. 43; Dictamen del CESE sobre el «Libro Verde: Hacia una red europea de energía segura, sostenible y competitiva» - CESE 1029/2009 (pendiente de publicación); y Dictamen del CESE en elaboración: «Los servicios de interés económico general: ¿qué reparto de competencias entre la UE y los Estados miembros?» - CESE 966/2009 (no publicada aún en el Diario Oficial).