INFORME DE LA COMISION - Informe de síntesis de las comunicaciones de los Estados Miembros sobre la actividad y los resultados de sus controles y las cuestiones de principio en materia de recursos propios tradicionales - Ejercicio 1998 - (Apartado 3 del artículo 17 del Reglamento [CEE, EURATOM] n° 1552/89del Consejo)

Informe de síntesis de las comunicaciones de los Estados Miembros sobre la actividad y los resultados de sus controles y las cuestiones de principio en materia de recursos propios tradicionales - Ejercicio 1998 - (Apartado 3 del artículo 17 del Reglamento [CEE, EURATOM] n° 1552/89 del Consejo)

1. Introducción

1. El Reglamento 1552/89 [1] delegó en los Estados miembros la responsabilidad de la recaudación de los recursos propios "tradicionales", con la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para que las deudas nacidas en favor del presupuesto de la Unión (principalmente, los derechos de importación) se constaten, contabilicen y recauden, y se pongan a disposición de la Comisión.

[1] Reglamento (CEE, Euratom) nº 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (nueva versión - Decisión 94/728/CE).

La Comisión se mantiene informada de estas actividades a través de un conjunto de comunicaciones que los Estados miembros le transmiten en virtud del Reglamento 1552/89. Por lo que se refiere, más concretamente, a sus actividades de control, el apartado 3 del artículo 17 de este Reglamento establece que los Estados miembros informarán a la Comisión mediante un informe periódico semestral.

Posteriormente, la adopción del Reglamento (CEE, Euratom) n°1355/96 [2] modificó la forma de los informes, que se volvieron anuales, e instauró la obligación para la Comisión de redactar una síntesis de las comunicaciones para información de la Autoridad Presupuestaria.

[2] Reglamento (CE, Euratom) del Consejo nº 1355/96, de 8 de julio de 1996, por el que se modifica el Reglamento nº 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989.

2. Estos informes de síntesis deberían permitir elaborar el balance de la actividad y los resultados de los controles efectuados a nivel nacional, y lograr una visión de conjunto del volumen de los fraudes e irregularidades en el ámbito de los recursos propios tradicionales de las Comunidades Europeas. Deberían permitir asimismo a la Comisión proceder a un control documental suplementario y optimizar el análisis de riesgo del que se sirve para el establecimiento de su propio programa de control.

Habida cuenta de la decepcionante experiencia de las comunicaciones semestrales anteriores, en la modificación del Reglamento n°1552/89 de 1996 se acordó aportar una solución a las fuertes disparidades entre los informes nacionales, así como a las diferencias en la interpretación de algunos conceptos fundamentales. Tras profundos debates en el Comité Consultivo de Recursos Propios, en marzo de 1997 se puso a disposición de los Estados miembros un modelo armonizado de informe anual [3]. Éste precisaba los datos globales que deben proporcionarse en materia de fraudes e irregularidades, y contemplaba una mayor coherencia de las informaciones contables proporcionadas.

[3] Decisión nº 97/245 de la Comisión, de 20.03.97 (doc. C(97) 800 final).

Dado que los Estados miembros encontraron dificultades objetivas de armonización de los datos, los informes anuales para el ejercicio 1996 llegaron a la Comisión con grandes retrasos. El examen de las informaciones recibidas llevó a la Comisión a concluir que, puesto que los Estados miembros todavía no habían conseguido sacar pleno partido del modelo, era mejor renunciar a publicar su informe de síntesis. No obstante, en mayo de 1998 se preparó un documento de síntesis [4] que fue examinado por el Comité Consultivo de Recursos Propios de 8.7.1998.

[4] Doc. nº XIX/24329/98, de 27.05.1998.

El análisis de los informes para el ejercicio 1997 [5] había puesto de manifiesto unos resultados netamente inferiores a las expectativas: la Comisión estimaba no hallarse en condiciones de extraer conclusiones totalmente válidas, a falta de datos comparables o, en algunos casos, simplemente fiables.

[5] COM (1999) 110 final, de 12.03.1999.

3. En relación con el ejercicio 1997, la Comisión constata una clara mejora en la presentación de los datos por parte de los Estados miembros, aun cuando en algunos casos haya sido preciso solicitar información complementaria. La Comisión considera que la publicación de este informe, aunque incompleto y heterogéneo, podría propiciar una mejor comprensión de las dificultades existentes en el ámbito de los recursos propios tradicionales e incitar a los Estados miembros a mejorar la calidad de las informaciones que comunican.

Por otra parte, estaba previsto proceder a un análisis de las cuestiones de principio relativas a los problemas detectados en la aplicación del Reglamento 1552/89, incluidos los suscitados en caso de contencioso. Sobre la base de la experiencia, no obstante, la Comisión concluye que los eventuales problemas comunicados por los Estados miembros podrán tratarse más adecuadamente si se ponen en conocimiento del CCRP a medida que aparecen, antes que analizarse en los informes de síntesis a que se refiere el apartado 3 del artículo 17.

El presente análisis recoge y traduce en cuadros los elementos clave del modelo de informe puesto a disposición de los Estados miembros por la Comisión. Cada cuadro es objeto de una presentación que proporciona las explicaciones necesarias para su comprensión y aclara la razón de ser del indicador.

2. El análisis de los informes nacionales

El análisis de los informes nacionales tiene por objeto plasmar dos grandes tipos de información: una imagen de la actividad de control de los Estados miembros y una valoración de la lucha contra el fraude y las irregularidades. A tal efecto, en primer lugar se reúnen los datos relativos a la actividad de control que se expresa en número de declaraciones tramitadas por cada Administración nacional, en la fase de la importación y en la fase de control (a posteriori), así como en personal asignado a los controles. Esto proporciona una indicación de la actividad de control en relación con el volumen de tráfico para cada Estado miembro.

Los informes nacionales proporcionan asimismo elementos que permiten cuantificar y caracterizar los resultados de la lucha contra el fraude, así como las prácticas fraudulentas. Dado el carácter fronterizo del fraude, y con el fin de poner de manifiesto los flujos de fraude en el territorio aduanero de la Comunidad, las cifras nacionales (número de casos e importes) se comunican globalmente e incluyen a todos los Estados miembros. En este análisis, se hace una distinción en los datos entre las distintas fases de la actividad de lucha contra el fraude: investigación y detección de los casos, determinación y consignación de los importes, y recaudación de los derechos.

Por otra parte, estos mismos datos se contrastan con otras informaciones también comunicadas por los Estados miembros sobre la contabilización de los recursos propios no recaudados y sobre las fichas de fraude. Esta conciliación tiene por objeto evaluar más adecuadamente los contenciosos en materia de recursos propios y detectar las posibles anomalías en la constatación y puesta a disposición de estos recursos. Por último, el análisis aborda la caracterización de los fraudes e irregularidades, por régimen aduanero y por tipo de fraude.

Para la elaboración de este análisis de los informes nacionales, la Comisión ha utilizado una parte de los datos comunicados en los informes nacionales de los últimos ejercicios, pero teniendo en cuenta su carácter a veces incompleto y la difícil comparabilidad de los elementos informativos enviados por los Estados miembros.

Aunque limitada, esta comparación entre los ejercicios en cuestión permite extraer algunas conclusiones sobre la evolución de la actividad de control de los Estados miembros y de sus resultados, así como sobre las grandes tendencias que afectan a la recaudación de los recursos propios.

2.1. Actividad de control de los Estados miembros

Puede obtenerse una imagen global de la actividad de control mediante una comparación, para cada Estado miembro, entre las declaraciones aceptadas, las declaraciones inspeccionadas tras el despacho de aduana y el personal especializado adscrito a este tipo de controles.

El anexo 1 presenta esta comparación indicando asimismo el porcentaje de declaraciones inspeccionadas, así como el número de declaraciones inspeccionadas por persona. Proporciona simultáneamente una idea de los volúmenes de transacciones en el territorio aduanero de la Comunidad.

Para situar en perspectiva estos indicadores de la actividad de control, el Anexo 2 compara la situación global de la actividad de control de los Estados miembros para los ejercicios 1996 y 1998.

El análisis de los dos cuadros incluidos en los Anexos 1 y 2 da lugar a las siguientes observaciones:

(a) En cuanto al número de declaraciones aceptadas

En 1998, el total de las declaraciones aceptadas ascendía a 95.302.846. Para la gran mayoría de los Estados miembros, el número de declaraciones aumentó, duplicándose casi en el caso de Grecia. A lo largo de los cuatro ejercicios, las cifras evidencian una disminución de las transacciones, poco significativa en Finlandia pero más sorprendente en Francia, donde en 1998, de los cerca de 10 millones de 1997, la cifra pasa efectivamente a menos de 7 millones.

Como ya en ejercicios anteriores, la comparación entre Estados miembros pone de manifiesto una gran diferencia entre el número de declaraciones aceptadas por los Países Bajos y Alemania y el de las aceptadas por el Reino Unido, sobre todo si la comparación se refiere a la cuota de los RPT constatados (en contabilidad "A" y "B") en los diferentes Estados miembros. Con excepción de los Países Bajos y el Reino Unido, la relación entre esta cuota y el número de declaraciones es relativamente estable, como lo muestra el siguiente gráfico:

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

(b) En Cuanto a los controles a posteriori

Forzoso es reconocer que la naturaleza de los datos sobre el número de declaraciones inspeccionadas impide una comparación exhaustiva entre los Estados miembros (porcentaje de declaraciones inspeccionadas tras el despacho de aduana). En efecto, tan solo nueve Estados miembros comunicaron el número real de declaraciones inspeccionadas tras el despacho de aduana (véanse también las explicaciones recogidas en las notas del cuadro que figura en el Anexo 1). Pero esto representa una mejora con relación al ejercicio anterior, ya que Portugal y el Reino Unido son los únicos países que no disponen de ningún dato.

Con estas limitaciones, es necesario subrayar que la evolución del número de declaraciones inspeccionadas tras el despacho de aduana evidencia un fuerte aumento, puesto que pasa de 2,3 millones en 1997 a 4,6 millones en 1998. Finlandia y Dinamarca, por el contrario, registran un fuerte descenso. No obstante, el aumento del personal (+1,1%) no puede explicar el espectacular aumento del número de controles tras el despacho de aduana (+96%) en 1998.

Por el momento, la Comisión tiene sus dudas sobre la amplitud de estas evoluciones, en la medida en que no están justificadas por la variación de las transacciones. Dicha amplitud podría traducir una disminución de la actividad de control (Italia y Finlandia a lo largo de los tres ejercicios), una importante reorientación de esta actividad o la introducción de nuevos métodos de contabilización (Alemania, Grecia, España, Francia, Austria y Suecia).

Esto se traduce también en una mejora general de los porcentajes de control, acompañada, no obstante, por importantes variaciones entre los Estados miembros, como en el caso, por ejemplo, de Grecia (25%), Italia (1,73%) o Irlanda (1,22%).

(c) En cuanto al personal adscrito a las actividades de control a posteriori

Por lo que se refiere a la relación entre el personal especializado adscrito a los controles tras el despacho de aduana y el número de declaraciones inspeccionadas, es necesario señalar que las diferencias en la organización interna de las Administraciones nacionales dificultan bastante la comparación entre los Estados miembros. Se observa, con las habituales reservas, que el total del personal aduanero en la Unión Europea asciende a 84.116 personas.

Las cifras recogidas en el Anexo 2 ponen de manifiesto que, con excepción del importante incremento de efectivos en el Reino Unido, el personal total adscrito a los Servicios aduaneros aumenta ligeramente en 1998 (1,7% frente a más de un 13% entre 1996 y 1998). El personal adscrito a los controles sigue la misma evolución (+15% de 1996 a 1998, +1,1% de 1997 a 1998).

2.2. Fraudes e irregularidades

2.2.1. Importes constatados y ya recaudados en 1998

En materia de lucha contra los fraudes e irregularidades, los informes anuales contienen dos tipos de datos en cifras: por una parte, el volumen de los casos detectados, y, por otra, los elementos contables. Por esta razón, el cuadro que figura en el Anexo 3 presenta tres series de cifras: el número de casos detectados, los importes constatados y los importes recaudados. Esto proporciona una imagen de los flujos de fraude en el conjunto del territorio aduanero comunitario, así como de los esfuerzos desplegados en la lucha contra el fraude.

Sobre esta base, se calcula un "porcentaje de recaudación" que da una primera indicación del resultado, al cabo del primer año, de los esfuerzos de cada Estado miembro por recaudar los importes defraudados. Del mismo modo, el cuadro muestra, para cada Estado miembro, los porcentajes de las constataciones y recaudaciones en relación con los totales constatados y recaudados en la Comunidad.

Conviene en primer lugar observar que el número de casos de fraudes e irregularidades que figuran en la columna (2) sólo tiene un escaso grado de homogeneidad. En efecto, las cifras no tienen nada que ver con una situación nacional caracterizada por un tráfico muy importante de mercancías de terceros países (Alemania). Una cifra expresada en millares puede significar que el Estado miembro ha comunicado todos los casos de infracciones tramitados durante el año por su Administración nacional. En otros casos, las cifras parecen indicar que solamente se ha comunicado una parte de las infracciones.

Desde el punto de vista de los importes constatados, la comparación del conjunto de los datos entre los Estados miembros muestra divergencias importantes y difíciles de interpretar: llama la atención, por ejemplo, que las constataciones de Bélgica dupliquen las de Alemania y equivalgan a las de los Países Bajos (columna 3), y que los importes del Reino Unido (exclusivamente para los casos de más de 10.000 euros) tripliquen aproximadamente los de los Países Bajos. La única explicación de estas divergencias sería que el concepto de fraudes e irregularidades es objeto de una interpretación divergente o que, en este contexto, sólo se comunicaron los importes de más de 10.000 euros contemplados en el apartado 4 del artículo 6 del Reglamento 1552/89 (fichas de fraude).

Con respecto al porcentaje de recaudación indicado en la columna (7), conviene llamar la atención sobre el hecho de que se trata de un porcentaje "bruto", debiéndose adaptar eventualmente el importe constatado en función de las correcciones y anulaciones. Por otra parte, las recaudaciones del año se refieren a importes constatados a menudo varios años antes. Así pues, dicho porcentaje sólo puede servir de indicador estadístico, por cuanto mide bastante globalmente el estado de la recaudación antes de las necesarias correcciones.

En esta situación, se puede constatar que el porcentaje medio de recaudación relativo a todos los Estados miembros ha crecido sensiblemente desde 1997 (37,63%, frente al 23,26%). Dicho porcentaje debe su alto nivel a las cifras de un gran número de Estados miembros (Dinamarca, España, Irlanda, Luxemburgo, los Países Bajos, Portugal, Finlandia y Suecia) que, juntos, totalizan casi un 30% de las constataciones, obteniendo un porcentaje medio de recaudación del 83%.

Por el contrario, el porcentaje de recaudación correspondiente a aproximadamente el 70% de los importes constatados ronda el 20% (Bélgica, Alemania, Grecia, Francia, Italia y Reino Unido). Esta variación de los porcentajes entre Estados miembros plantea a primera vista una dificultad en términos de valoración de la diligencia: puede en efecto tratarse tanto de insuficiencias en la constatación de los derechos como de insuficiencias en su recaudación.

Por último, si se comparan las constataciones y las recaudaciones de los Estados miembros con los totales constatados y recaudados en 1998 en el conjunto de los Estados miembros (columnas 4 y 6 del cuadro), se observa un desfase anormal entre el peso relativo de algunas Administraciones nacionales en las constataciones totales, por una parte, y en las recaudaciones globales, por otra. No obstante, este movimiento parece sobre todo resultar de las divergencias observadas en las constataciones y, para dos Estados miembros en concreto (Alemania y los Países Bajos), los porcentajes obtenidos precisan de algunas aclaraciones para poder ser interpretados correctamente.

2.2.2. Variación de los importes constatados y del porcentaje de recaudación

El tratamiento de los fraudes e irregularidades es por naturaleza coyuntural, por lo que el cuadro que figuran en el Anexo 4 tiene por objeto detectar tendencias significativas examinando la evolución del volumen del fraude a lo largo de varios ejercicios. Hasta cierto punto, no obstante, esta comparación de los datos sobre los fraudes e irregularidades comunicados para los ejercicios 1995 a 1998 puede evidenciar variaciones que responden a distintas causas: bien a una mejora efectiva de la actividad de control, bien a un aumento momentáneo de las operaciones fraudulentas o irregulares, o incluso al descubrimiento ocasional de fraudes o irregularidades de un importe muy elevado.

a. Casos de fraude e irregularidades

Para la mayoría de los Estados miembros (diez), el número de los casos de fraude ha aumentado en relación con el ejercicio anterior. Se observan por el contrario una disminución regular de esta cifra en Alemania y una fuerte reducción en Portugal. Globalmente, el aumento es del 25% con relación a 1997.

Desgraciadamente, el análisis tropieza con un problema de comparabilidad de los datos: éstos se refieren bien exclusivamente a las infracciones comunicadas mediante fichas de fraude, y en consecuencia a importes superiores a los 10.000 euros (Reino Unido, pero quizás también Alemania), bien a la totalidad de las infracciones (los demás Estados miembros). Sin embargo, es necesario señalar las siguientes situaciones anormales:

- En Alemania, el número de casos está en constante regresión, hasta el punto de que los del ejercicio 98 representan la mitad de los casos señalados en el ejercicio 1995.

- En Dinamarca, el número de casos equivale a 6 veces el del año anterior.

- En Austria, el número de casos da un verdadero salto (64 casos en 1997 y 15474 casos en 1998) en relación con el ejercicio 1995 (47.783 casos). Este brutal aumento, idéntico al constatado en Suecia en 1997, podría explicarse por la integración de los casos de menos de 10.000 euros.

Algunas divergencias no se justifican por la mera coyuntura y precisan de aclaraciones suplementarias por parte de los Estados miembros (regresión en Alemania y Portugal, aumento en Dinamarca y Austria).

b. Importes constatados

En cifras absolutas, de 1995 a 1998, las constataciones se triplican en el conjunto de países, pero el ejercicio 1998 registra un ligero descenso (representa un 0,78% de los importes de 1997). No obstante, la evolución está llena de contrastes, con aumentos muy importantes para el Reino Unido, Luxemburgo e Irlanda y, en menor medida, Finlandia y Austria (duplicación de las constataciones).

Algunas evoluciones, sin embargo, siguen siendo difícilmente explicables: en Bélgica, por ejemplo, la disminución del 42% de los importes constatados en el periodo 1995-1998 no se corresponde con la duplicación del número de casos; en Dinamarca, la disminución del 27% de los importes resulta inexplicable, habiéndose los casos multiplicado por 21; en los Países Bajos, la disminución del 58% de las constataciones se corresponde con una disminución del número de casos de tan sólo el 7%. En términos generales, en 1998 el fuerte crecimiento del número de infracciones detectadas por los Estados miembros conduce paradójicamente a un total inferior de derechos constatados en relación con dichas infracciones.

Alemania merece también una mención aparte. En efecto, los importes constatados y el número de casos siguen una evolución paralela, pero la Comisión tiene sus dudas sobre esta doble disminución del 60%. El Reino Unido, por su parte, registra a lo largo del período una triplicación de los importes constatados, mientras que el número de casos acusa una subida regular, pero ligera.

La Comisión no dispone de elementos para explicar los fenómenos descritos. Invitará a los Estados miembros a que proporcionen información complementaria cuando proceda.

c. Porcentaje de recaudación

Entre 1995 y 1998, los importes recaudados aumentan sensiblemente para todos los Estados miembros (cuatro veces en Dinamarca, diez veces en Austria y cuarenta y ocho veces en Suecia), pero hay seis países que registran una reducción (IRL, P, FIN y, sobre todo, B, EL y UK).

Con excepción de Luxemburgo, se observa simplemente que la disminución del porcentaje de recaudación en tres Estados miembros (I, FIN, UK) va acompañada de una reducción de los importes constatados. No obstante, la disminución de este porcentaje en estos Estados miembros puede responder a varias razones: factores coyunturales (tipos de fraude en el origen de la constatación), variaciones en las prácticas de constatación y corrección de las constataciones o, finalmente, una disminución de la propia recaudación.

2.2.3. Importes constatados e importes contabilizados

En materia de recursos propios tradicionales, cualquier importe constatado debe contabilizarse. Esta contabilización se hace bien en contabilidad "A" [letra a) del apartado 2 del artículo 6 del Reglamento n°1552/89] para los importes recaudados o garantizados y no impugnados, bien en contabilidad "B" [letra b) del apartado 2 del artículo 6 del mismo Reglamento] cuando los derechos no se han recaudado y, aunque cubiertos por una garantía, son objeto de impugnación. En materia de fraudes e irregularidades detectados, una parte importante da lugar a impugnaciones o a ausencia de garantía y, por esta razón, entra en contabilidad "B".

Por ello es útil presentar, como lo hace el cuadro que figura en el Anexo 5, para el ejercicio 1998, la comparación entre los importes constatados y comunicados por los Estados miembros en sus informes anuales y los importes brutos anotados en contabilidad B.

Para el ejercicio 1998, existe para 8 Estados miembros una diferencia negativa entre, por una parte, el importe total constatado a raíz de los fraudes e irregularidades y, por otra, el importe total anotado en contabilidad B (que recoge los importes constatados pero aún no recaudados). Tales diferencias negativas podrían en parte explicarse por el hecho de que estos países comunicaron tan sólo, contrariamente a las indicaciones del modelo de informe anual [6], los casos de fraudes e irregularidades referentes a importes de más de 10.000 euros.

[6] El punto 2 del Anexo 6 de la Decisión de la Comisión de 20.03.1997, por la que se establecen las modalidades de comunicación por los Estados miembros de determinados datos en el marco del sistema de los recursos propios de las Comunidades (doc. C(97) 800 final), precisa que los casos deberán comunicarse sin tener en cuenta los umbrales de valor.

El siguiente cuadro muestra más concretamente, para los ejercicios 1995 a 1998, las diferencias negativas resultantes de la comparación entre los importes constatados y comunicados por algunos Estados miembros en sus informes anuales y los importes brutos anotados en contabilidad B.

Importes constatados < Importes en contabilidad B (Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Se observa que para Alemania, Francia, Italia, Austria, Portugal y el Reino Unido, esta diferencia negativa es recurrente, y que, en 1998, afecta cada vez a más Estados miembros.

Esta situación es por naturaleza anormal, puesto que el importe total constatado de fraudes e irregularidades no puede ser inferior al importe anotado en contabilidad separada. En efecto, no todos los importes afectados por el fraude y las irregularidades se impugnan o están desprovistos de garantías.

La Comisión considera que la interpretación errónea por parte de algunas administraciones de los conceptos de "fraudes e irregularidades" sería el origen de esta anomalía. En este sentido, ha solicitado en sucesivas ocasiones a los Estados miembros que apliquen las definiciones de estos dos conceptos tal como figuran en el Reglamento (CE, EURATOM) del Consejo n° 2988/95, de 18 de diciembre de 1995 [7], relativo a la protección de los intereses financieros de la Comunidad o en el Convenio relativo a la protección de los intereses financieros [8] de 27.11.1995.

[7] DO L 312, de 23.12.1995, p. 1. Irregularidad: "toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general de las Comunidades".

[8] DO C 316, de 27.11.1995, p. 49. Fraude: "cualquier acción u omisión intencionada relativa: - a la utilización o a la presentación de declaraciones o de documentos falsos, inexactos o incompletos, que tengan por efecto la percepción o la retención indebida de fondos precedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o de los presupuestos administrados por las Comunidades Europeas o por su cuenta; - al incumplimiento de una obligación expresa de comunicar una información, que tenga el mismo efecto;

2.2.4. Informes anuales y fichas de fraude comunicadas

El apartado 3 del artículo 17 del Reglamento n°1552/89 establece una conciliación entre la totalidad de los fraudes e irregularidades comunicados en el informe sobre la actividad de control y las fichas de fraude comunicadas en virtud del apartado 4 del artículo 6 de dicho Reglamento (importes superiores a 10.000 euros, tal y como figuran en la base IRENE). El cuadro que figura en el Anexo 6 establece esta comparación.

De dicha comparación se desprende que el problema observado en el informe correspondiente al ejercicio 1997 ya no aparece, y que el importe a recaudar que se deriva de las fichas de fraude (casos de más de 10.000 euros) comunicadas a la Comisión es sistemáticamente inferior al importe total de las constataciones resultantes de los fraudes e irregularidades (sin distinción de importes).

Según la Comisión, esta situación se atiene a las disposiciones reglamentarias.

2.3. Fraudes e irregularidades desglosados por régimen aduanero y por tipo de fraude

Los regímenes aduaneros no son sensibles del mismo modo al fraude y a las irregularidades, y esta vulnerabilidad puede evolucionar con el tiempo, siendo algunos sectores económicos objeto de variaciones pasajeras.

Así, estos últimos años, el tránsito se eligió como vector privilegiado del fraude, en particular para algunos productos agrícolas sensibles.

El cuadro que figura en el Anexo 7 presenta una valoración cuantitativa de los casos de fraude e irregularidades desglosados por Estado miembro y por régimen aduanero, con el fin de poner de relieve esta vulnerabilidad para el ejercicio 1998.

De ello se desprende que, como ya en 1997, el tránsito externo (el 10,6% de los casos se corresponde con el 10% del importe total pendiente) y la libre práctica (el 80,8 % de los casos de fraude/infracción se corresponde con el 81,4% del importe total pendiente) se ven especialmente afectados. Por el contrario, tal como muestra el siguiente gráfico, los otros regímenes y destinos aduaneros se ven marginalmente afectados en relación con los dos primeros regímenes.

Los datos confirman desgraciadamente una tendencia ya conocida.

Por lo que se refiere a la distribución por Estado miembro de las infracciones, dos observaciones exigen una aclaración. El Reino Unido, con un número de casos comparable en el ámbito de la libre práctica, constata cerca de cuatro veces más que los Países Bajos (y más de diez veces lo que constata Austria). En el ámbito del tránsito, siempre para un número de casos comparable, Bélgica constata una vez y media más importes que los constatados por los Países Bajos (11,145 millones de euros en vez de 7,25 millones de euros).

>REFERENCIA A UN GRÁPHICO>

Regímenes

LP Libre práctica:

TR Tránsito externo

ENTR Depósito

PA Perfeccionamiento Activo

PP Perfeccionamiento Pasivo

AT Admisión Temporal

Otros Otros regímenes y destinos aduaneros

Si comparamos ahora desde este punto de vista los ejercicios 1997 y 1998, que es lo que hace el cuadro que figura en el Anexo 8, se observa en 1998 una ligera disminución de los importes constatados para todos los regímenes, pero especialmente para los regímenes de despacho a libre práctica y de tránsito externo. La evolución contrastada del número de infracciones (en fuerte aumento) y del número de importes (en sensible disminución) queda muy clara en estos dos regímenes. Frente a esto, los importes constatados en el marco del perfeccionamiento activo se duplican con relación a 1997.

Se observa que tanto para el régimen de tránsito como para el de libre práctica, el número de casos de fraude e irregularidades se ha incrementado (en un 42% y un 1%, respectivamente), mientras que los importes constatados han disminuido (en un 16% y un 40%). En estos dos regímenes parece registrarse una tendencia hacia un aumento de las infracciones con menor impacto financiero. Por el contrario, el aumento es sensible tanto desde el punto de vista de la cantidad como del importe de las infracciones en el régimen de perfeccionamiento activo.

El desglose por Estado miembro de los fraudes e irregularidades por tipo de infracción, presentado en el cuadro que figura en el Anexo 9, permite constatar que los casos de errores en la denominación de las mercancías o la clasificación arancelaria ocupan el primer lugar (26,2%), seguidos de las falsas declaraciones de valor (23%) y de los casos de introducción irregular en el territorio aduanero de la Comunidad (13% de los casos).

Frente a esto, en importes constatados, el mayor peso corresponde a las denominaciones incorrectas de las mercancías (21%), seguidas por las falsas declaraciones de valor (17,1%). Este tipo de infracción, muy recurrente en Suecia y en los Países Bajos, así como en el Reino Unido y Austria, se refiere a importes con frecuencia muy importantes: en Francia, los Países Bajos y Suecia por lo que se refiere al primero, y en los Países Bajos y el Reino Unido para las cuestiones de valor. Por otra parte, el contrabando alcanza un notable nivel (en valor) en Alemania, e Italia acusa numerosos fallos en las declaraciones de origen.

Una comparación entre los ejercicios 1997 y 1998, presentada en el cuadro que figura en el Anexo 10, permite constatar que el contrabando disminuye desde el punto de vista de su impacto financiero (pero no en cuanto a su frecuencia), mientras que los casos de declaraciones inexactas del peso o la cantidad desciende a niveles cercanos a los de 1996 en cuanto a los importes constatados. Esta comparación permite confirmar la tendencia a una multiplicación de infracciones de menor impacto financiero, con excepción de los errores de clasificación y las infracciones agrupadas bajo el epígrafe "otros".

3. Aplicación del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, EURATOM) n°1552/89

3.1. Recurso al procedimiento

Tal como establece el apartado 1 de artículo 17, los Estados miembros deben poner a disposición de la Comisión los importes de los derechos constatados. Cuando la puesta a disposición resulta imposible, en particular por razones de fuerza mayor o en casos particulares en que la recaudación es imposible por razones no imputables al Estado miembro, se procede a la admisión en pérdida de la deuda. En la medida en que el importe de los derechos supere el umbral de los 10.000 euros, el caso se comunica a la Comisión para su examen, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 17.

Durante el ejercicio 1998, dos Estados miembros comunicaron a la Comisión seis casos de admisión en pérdida, y durante el año 1999 se comunicaron quince casos relativos al ejercicio 1998.

Por otra parte, para las 12 solicitudes de admisión en pérdida de los recursos propios (incluidos algunos casos comunicados en años anteriores, pero todavía sin cerrar) que figuran en el primer cuadro del Anexo 11, se ha procedido a un examen detallado de todos los datos pertinentes comunicados por los Estados miembros en virtud del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento (CEE, EURATOM) n°1552/89. Con el fin de juzgar mejor cada caso en un plazo lo más breve posible, un grupo interservicios, creado a estos efectos en 1997, se reúne regularmente. De esta forma queda garantizada una posición común de los Servicios competentes de la Comisión.

De las 12 solicitudes mencionadas, 4 (una de ellas parcialmente) fueron aceptadas por la Comisión, que consideró, tras un detallado análisis de todos los elementos comunicados, que la recaudación de los recursos propios había sido imposible por razones no imputables al Estado miembro en cuestión. Por el contrario, la Comisión rechazó 8 solicitudes (una de ellas parcialmente) tras comprobar que el Estado miembro en cuestión no había mostrado la diligencia debida y no había utilizado todo el poder que ofrecen las normas comunitarias y nacionales para proteger los intereses financieros de la Comunidad.

Finalmente, un último caso se consideró inadmisible, dado que no se habían constatado los derechos comunitarios para los que se solicitaba la exención de puesta a disposición: ahora bien, la constatación de los derechos constituye la condición sine qua non para la aplicación del apartado 2 del artículo 17. La responsabilidad financiera del Estado miembro se halla, pues, comprometida.

Por otra parte, de los quince casos que figuran en el segundo cuadro del Anexo 11, siete están actualmente en vías de tramitación. En efecto, en relación con estos expedientes la Comisión aún no ha adoptado una posición definitiva, dado que los datos comunicados por los Estados miembros en cuestión no le permiten hacerlo con pleno conocimiento de causa. El examen finalizará una vez que se reciban los elementos solicitados a los Estados miembros en cuestión. En relación con los ocho casos restantes, la exención de puesta a disposición ha sido aceptada tras un examen detallado de todos los elementos necesarios y con la aprobación conjunta de todos los Servicios interesados consultados al efecto.

A pesar de los controles de la Comisión y del diálogo continuo con los Estados miembros, es preciso observar que la comunicación de los casos de admisión en pérdida por los Estados miembros no ha experimentado una evolución notable desde el punto de vista cuantitativo. Desde 1997, se observa no obstante que siete Estados miembros utilizan más o menos regularmente este procedimiento (Alemania, España, Francia, los Países Bajos, el Reino Unido y, desde 1997, Bélgica y Dinamarca).

Esto responde a los deseos expresados por la Comisión, que considera que este procedimiento permite un examen equitativo y transparente de la recaudación de los recursos propios por los Estados miembros y favorece la gestión eficaz de los créditos de la Comunidad.

3.2. Comparación de los importes admitidos en pérdida

Entre los controles llevados a cabo por la Comisión, figura la conciliación de los importes admitidos en pérdida comunicados mediante el informe a que se refiere el apartado 3 del artículo 17 del Reglamento 1552/89 con los importes retirados de la contabilidad separada. El Anexo 12 presenta los resultados de esta comparación, así como de la conciliación con los importes admitidos en pérdida en el marco de la comunicación de los fraudes e irregularidades.

Para el ejercicio 1998, con vistas a su examen por parte de la Comisión, los Estados miembros comunicaron a partir del 1 de octubre un total de quince importes admitidos en pérdida correspondientes a un total de 4.193.441 euros. Por otra parte, el total de los importes admitidos en pérdida consignados en la contabilidad separada, de la que la Comisión recibe un estado trimestral, ascendía en 1998 a 4.770.133 euros. Aunque la contabilidad separada registra todos los importes sin distinción de límite, la diferencia entre los importes comunicados (importes superiores a 10.000 euros) y los asientos contables parece considerable. Sólo Irlanda ofrece importes comparables. Bélgica y los Países Bajos, por el contrario, anotan en contabilidad B un importe muy reducido en comparación con el que figura en las comunicaciones, lo que no es conforme a la lógica contable.

Por otra parte, comparado con el importe de las admisiones en pérdida, tanto el importe de las correcciones introducidas en las constataciones anotadas en contabilidad B (103,8 millones de euros) como el que figura en las fichas de fraude comunicadas en 1998 (92,5 millones de euros) parece considerable. Parecería más lógico, desde un punto de vista contable, que la verdadera dificultad en materia de fraudes e irregularidades se refiera a la recaudación y se traduzca en importes admitidos en pérdida. Además, los importes corregidos en la contabilidad separada deben necesariamente ser superiores a los que resultan de las fichas de fraude; ahora bien, del presente análisis se desprende todo lo contrario.

Lo cual tendería a evidenciar una confusión entre un mecanismo de revisión que se refiere a los derechos constatados en concepto de recursos propios y la renuncia a ciertas deudas por dificultades de recaudación. Esta confusión aparece en los importes de Italia, los Países Bajos y el Reino Unido. Estos movimientos, aparentemente contrarios a lo establecido en los artículos 8 y 17 del Reglamento 1552/89, inducirán a la Comisión a solicitar información complementaria.

4. Conclusiones

Sobre la base de los datos proporcionados, la Comisión observa un progreso en la manera en que los Estados miembros dan cuenta de su actividad y de los resultados de sus controles.

En particular, la Comisión observa una mejora en la elaboración y la comunicación de los datos en relación con los dos ejercicios anteriores. No obstante, hay que seguir animando a los Estados miembros a conseguir que los conceptos básicos se interpreten con arreglo a la normativa comunitaria.

Así pues, la comparabilidad de los datos refleja diferencias importantes en la interpretación de los conceptos de "fraudes" e "irregularidades", que es en varios casos errónea. De ello se deriva una imagen con frecuencia poco verosímil del volumen del fraude detectado, o difícilmente interpretable de la actuación de las administraciones.

Además, los elementos comunicados por algunos Estados miembros en el informe anual no pueden conciliarse con las cifras procedentes de otras fuentes, en particular la contabilidad separada de los recursos propios. En este ejercicio, han podido eliminarse algunas incoherencias.

En materia de controles, los datos proporcionados permiten observar un fuerte aumento global del personal dedicado a esta actividad en paralelo al continuo aumento del número de declaraciones aceptadas. No obstante, estos datos no permiten apreciar en detalle los esfuerzos reales de las Administraciones y la fiabilidad del análisis tropieza con las divergencias existentes entre las distintas organizaciones administrativas.

Las informaciones comunicadas por los Estados miembros sobre los resultados de sus controles testimonian una mejora con relación al ejercicio anterior. No obstante, estos progresos no son homogéneos y las divergencias entre Estados miembros son difícilmente explicables, en particular desde el punto de vista de los importes constatados. Además, en algunos casos se ha producido un grave deterioro en términos de constatación y cobro, lo que requerirá la petición de informaciones complementarias, especialmente cuando la divergencia con el volumen del tráfico sea muy importante.

Del análisis de los informes nacionales desde el ejercicio 1995 se desprende una imagen bastante concreta de las tendencias en el ámbito del fraude. Llama la atención, en particular, un crecimiento del número de las infracciones detectadas, pero sin consecuencia sobre el nivel de los derechos constatados, sino todo lo contrario. Por otra parte, el perfil de riesgo de los regímenes resulta evidente: los regímenes más vulnerables siguen siendo el despacho a libre práctica y el tránsito.

Por lo que se refiere al procedimiento de admisión en pérdida de los importes irrecuperables, los progresos siguen siendo tímidos, pero siete Estados miembros ya recurren a este procedimiento. Este resultado, al menos en parte, podría trasladarse a la actividad de control de la Comisión y del Tribunal de Cuentas en el ámbito de la contabilidad separada y sus métodos de liquidación. Es también el fruto del diálogo permanente que la Comisión mantiene con las Administraciones nacionales sobre estos temas.

Por último, la Comisión recuerda que la única utilidad verdadera de este informe es reflejar la situación por lo que se refiere a los esfuerzos de los Estados miembros para respetar las obligaciones resultantes del apartado 3 del artículo 17 del Reglamento n°1552/89. El documento se mencionará en el Comité Consultivo de Recursos Propios. La Comisión se esfuerza por crear las condiciones óptimas para que las posibles dificultades que aparezcan en los Estados miembros se solucionen rápidamente.

ANEXOS

ANEXO 1

Actividad de control de los Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

Notas:

(1) Se trata del número de líneas arancelarias.

(2) No disponemos del número de declaraciones inspeccionadas en el marco del control de empresas.

(3) Esta cifra sólo se refiere a los controles efectuados en las empresas.

(4) Esta cifra incluye 1.044.454 declaraciones de importación.

(5) Esta cifra corresponde exclusivamente a las declaraciones de importación objeto de un control por sondeo.

(6) Incluidas 309 personas adscritas a los Servicios centrales e incluidos los Servicios de vigilancia.

(7) Se trata de los controles documentales tras el despacho de aduana efectuados por los Servicios especializados regionales (CERDOC), excluidas las medidas de control globales.

(8) Efectivos totales, incluidos los altos directivos y el personal de los laboratorios.

(9) Esta cifra incluye 470.540 declaraciones de importación.

(10) Declaraciones seleccionadas mediante el sistema automatizado (SADBEL), declaraciones manuales y declaraciones inspeccionadas por la Inspección de Auditoría.

(11) Esta cifra incluye 25.420.799 declaraciones de importación y 3.593.821 declaraciones de tránsito.

(12) Este total incluye las declaraciones realizadas por vía informática y las declaraciones relativas al sector agrario.

(13) Esta cifra incluye a 23 personas del Ministerio de Agricultura, pero no tiene en cuenta al personal que trabaja en el Servicio de Investigación Fiscal (FIOD).

(14) Esta cifra incluye 954 casos compuestos por varias declaraciones.

(15) No existe ningún inventario fiable de este tipo de controles.

(16) Este total incluye importaciones y exportaciones y, en particular, 418.189 operaciones de tránsito.

(17) No todos estos efectivos están adscritos con dedicación exclusiva a este tipo de actividad.

(18) En persona / año.

(19) Personal que presta servicio en las aduanas fronterizas e interiores.

ANEXO 2

Actividad de control de los Estados miembros

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) En 1998, se realizaron 5854 verificaciones físicas, lo que equivale al 12,8% del total de las declaraciones recibidas.

ANEXO 3

Fraudes e irregularidades: Importes constatados y ya recaudados

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(el tipo de cambio del euro utilizado en los cuadros representa el tipo medio para el año 1998)

Notas:

(1) Este total incluye un importe de 3000 euros aproximadamente correspondientes al producto de la pública subasta tras la confiscación de la mercancía.

(2) La informática no distingue entre los importes defraudados recaudados y las otras recaudaciones. Los importes relativos a los casos inferiores a 10.000 euros se suponen recaudados.

(3) Las columnas 3,5 y 6 se refieren solamente a las deudas superiores a 10.000 euros.

ANEXO 4

Fraudes e irregularidades: Importes constatados y porcentaje de recaudación - Variación

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 5

Importes constatados/Importes contabilizados

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Importes corregidos debido a las diferencias de tipo y las divergencias de los trimestres.

ANEXO 6

Informes anuales/Fichas de fraude comunicadas

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Importe neto que debe recaudarse, adaptado tras las rectificaciones, anulaciones, etc.

(2) Este importe incluye cinco casos de consumo fraudulento superiores a 10.000 euros correspondientes a un total de 1.126.812 euros no contabilizados hasta 1999 por cuestiones de procedimiento.

ANEXO 7

Vulnerabilidad de los regímenes aduaneros a los fraudes e irregularidades

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 8

Vulnerabilidad de los regímenes aduaneros a los fraudes e irregularidades

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Los datos disponibles no son comparables.

ANEXO 9

Libre Práctica: Tipología de los casos de fraudes/irregularidades

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

ANEXO 10

Libre Práctica: Tipología de los casos de fraudes/irregularidades

(Importes en euros)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Los datos disponibles no son comparables.

ANEXO 11

Casos de admisión en pérdida abiertos y tramitados en 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Caso relativo al ejercicio 1994 (3) Caso relativo al ejercicio 1996

(2) Caso relativo al ejercicio 1995 (4) Caso relativo al ejercicio 1997

Casos de admisión en pérdida - Ejercicio 1998 (comunicados en 1998)

>SITIO PARA UN CUADRO>

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Cifras actualizadas a 1 de octubre de 1999.

(2) Este importe figura en la relación del primer trimestre con un signo negativo (impacto aquí anulado).

(3) Incluido un importe negativo de 4.147,92 euros (impacto aquí anulado).