Propuesta de REGLAMENTO DEL CONSEJO por el que se establece un «Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas»

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Generalidades

La Comunicación de la Comisión «Hacia una gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión», de 7 mayo 2002, [1] (en lo sucesivo, «Comunicación fronteras exteriores») había definido cinco componentes esenciales de la política común de gestión integrada de las fronteras exteriores:

[1] COM(2002) 233 final.

a) un corpus común de legislación;

b) un mecanismo común de concertación y cooperación operativa;

c) una evaluación común e integrada de los riesgos;

d) personal formado en la dimensión europea y equipos interoperativos;

e) un reparto de las cargas entre los Estados miembros con miras a un Cuerpo europeo de guardia de fronteras.

Por lo que se refiere al «corpus común de legislación», la refundición del Manual común de fronteras exteriores [2] figuraba entre las acciones que debían realizarse a corto plazo [3], con el fin, en particular, de «clarificar la naturaleza jurídica de sus distintas disposiciones y convertirlo en una fuente de Derecho» y de «introducir [en el propio Manual] algunas buenas prácticas» inspirándose en el catálogo de buenas prácticas de Schengen en materia de fronteras exteriores. [4] Esto figuraba en el «Plan para la gestión de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea», aprobado por el Consejo JAI el 13 junio 2002 y respaldado por el Consejo Europeo de Sevilla de 21 y 22 junio del mismo año. El Consejo Europeo de Salónica de 19 y 20 junio 2003 invitó posteriormente a la Comisión a que «presente lo antes posible propuestas sobre la refundición del Manual común, incluido el sellado de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países» [5].

[2] Decisión SCH/Com-ex (99) 13, de 28 de abril de 1999, relativa a la adopción de la versión definitiva del Manual común y de la Instrucción consular común dirigidos a las misiones diplomáticas y oficinas consulares de carrera (DO L 239 de 22.9.2000, p. 317). Una versión actualizada del Manual, a excepción de algunos anexos confidenciales, se ha publicado en el DO C 313 de 16.12.2002, p. 97.

[3] Las otras acciones contempladas a corto plazo incluyen la realización de una «guía práctica», utilizable por los agentes de la guardia de fronteras y disponible también en formato electrónico, y la adopción de medidas comunes en cuanto al «tráfico fronterizo menor» (véanse, a este respecto, las dos propuestas de Reglamento presentadas por la Comisión el 14.8.2003: COM(2003) 502final - 2003/0193 (CNS) y 2003/0194 (CNS)). Entre las medidas a largo plazo figuran el desarrollo de un proceso de intercambio y tratamiento de información y de datos que se formalizaría entre las autoridades que operan en las fronteras exteriores y aquellas que lo hacen dentro del territorio y la definición del marco institucional y jurídico (competencias, ámbitos de actuación) de los agentes de un futuro «Cuerpo europeo de guardia de fronteras».

[4] UE Catálogo de Schengen, Control de las fronteras exteriores, expulsión y readmisión: recomendaciones y prácticas más idóneas, Consejo de la Unión Europea, SG -DG H, 28.2.2002.

[5] Sobre esta última cuestión, véase la propuesta de Reglamento presentada por la Comisión el 6.11.2003: COM(2003) 664 final.

Se trata, así pues, de una iniciativa importante en el marco de la consolidación y del desarrollo del «capítulo legislativo» de la política de gestión integrada de las fronteras, de la misma manera que la futura Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores [6] constituye el elemento esencial del desarrollo del «capítulo operativo» de esta política. Por otra parte, es evidente que el papel de la Agencia será fundamental en la aplicación de las normas comunes previstas en el título II del presente Reglamento. Más concretamente, se hace una referencia explícita al papel de la Agencia en el artículo 14 relativo a la cooperación operativa entre Estados miembros, «para efectuar de forma eficaz el control fronterizo» (véanse los comentarios referentes al mismo).

[6] Véase la propuesta de Reglamento del Consejo (en curso de adopción) COM(2003) 687 final de 11.11.2003.

Volviendo de nuevo al capítulo legislativo, el Manual común, elaborado en el marco de la cooperación intergubernamental Schengen e integrado en el marco institucional y jurídico de la Unión a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam [7], constituye en la actualidad el instrumento básico en materia de control de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea, aunque algunos principios figuran también en el propio Convenio de Schengen [8], y algunas disposiciones particulares en otras decisiones separadas [9].

[7] Véase el Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea, anexo a los Tratados CE y UE por el Tratado de Ámsterdam.

[8] Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 (DO L 239 de 22.9.2000, p. 19)

[9] Véase, por ejemplo, la Decisión SCH/Com-ex (94) 17, 4a rev. relativa a la introducción y la aplicación del régimen Schengen en los aeropuertos y aeródromos (DO L 239 de 22.9.2000, p. 168).

Aunque el «acervo de Schengen», [10]y en particular aquellas disposiciones Schengen que tienen su fundamento jurídico en el Tratado CE, [11] forma parte del acervo comunitario [12] y, como tal, se aplica a todos los Estados miembros, [13]conserva, no obstante, una especificidad respecto del Derecho comunitario clásico, puesto que:

[10] Respecto de la definición del acervo de Schengen, véase la Decisión 1999/435/CE, de 20 de mayo de 1999 (DO L 176 de 10.7.1999, p. 1), sobre la definición del Acuerdo de Schengen a efectos de determinar, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea, la base jurídica de cada una de las disposiciones o decisiones que constituyen dicho acervo.

[11] Véase la Decisión 1999/436/CE, de 20 de mayo de 1999, por la que se determina, de conformidad con las disposiciones pertinentes del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y del Tratado de la Unión Europea, la base jurídica de cada una de las disposiciones o decisiones que constituyen el acervo de Schengen (DO L 176 de 10.7.1999, p. 17).

[12] En relación con las disposiciones que tienen su fundamento jurídico en el Tratado UE, se trata de «acervo de la Unión».

[13] A excepción, por el momento, del Reino Unido e Irlanda: sobre su situación específica con relación al acervo de Schengen, así como sobre la situación de Dinamarca y de dos Estados no miembros (Noruega e Islandia), véanse los comentarios en el apartado 5 más abajo.

- no se trata de Derecho comunitario «típico», es decir en forma de instrumentos típicos del Derecho comunitario, tales como reglamentos o directivas, lo que puede suscitar cierta ambigüedad en cuanto al valor jurídico de determinadas disposiciones Schengen (véanse más abajo las consideraciones sobre la naturaleza del Manual común);

- se trata de decisiones y medidas que se adoptaron en un marco puramente intergubernamental y, por consiguiente, obviamente sin participación de las instituciones comunitarias, [14] ni, en particular, del Parlamento Europeo.

[14] La Comisión tenía, sin embargo, un papel de observador en las instancias Schengen.

Por estas razones, en el primer Marcador para supervisar el progreso en la creación de un espacio de «libertad, seguridad y justicia» en la Unión Europea, de 24 marzo de 2000 [15], ya se planteaba la cuestión de la «conversión» del acervo de Schengen integrado en la Unión en instrumentos típicos del Derecho comunitario, aunque, en aquella época, se llegaba a la conclusión de que «el grado de prioridad de la necesidad de convertir las disposiciones de Schengen en instrumentos «Ámsterdam» dependerá más de los progresos que de cualquier requisito absoluto de convertirlas por principio» (COM(2000) 167, apartado 1.3).

[15] COM(2000) 167 final. El establecimiento, por la Comisión, de un «Marcador» que debía actualizarse periódicamente, se había previsto por el Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 octubre de 1999 con el objetivo de «someter a constante revisión los avances realizados en la ejecución de las medidas necesarias» y de cumplir los plazos establecidos en el Tratado de Ámsterdam, el Plan de Acción de Viena y las conclusiones del propio Consejo de Tampere -a fin de crear un auténtico «espacio de libertad, seguridad y justicia».

Por lo que se refiere al Manual común, ya se han mencionado anteriormente las razones políticas que están en la base de la decisión de «refundición». Desde un punto de vista técnico-jurídico es preciso señalar que el Manual común es un acto que tiene una naturaleza «híbrida» puesto que es, a un mismo tiempo, fuente de Derecho comunitario, creando de ese modo derechos y obligaciones, y guía práctica para los agentes de la guardia de fronteras, que, en principio, contiene todos los elementos de información indispensables para los agentes de la guardia de fronteras, aunque se hayan tomado prestados de otras fuentes de Derecho.

Esta «doble naturaleza» del Manual común puede originar ambigüedades en cuanto a su valor jurídico, sobre todo teniendo en cuenta que algunas partes y anexos del mismo no hacen sino reproducir el contenido de otros actos, como el Convenio de Schengen o la Instrucción consular común [16].

[16] Decisión SCH/Com-ex(99)13, citada. Se ha publicado una versión actualización en el DO C 310 de 19.12.2003.

Los primeros debates sobre la necesidad de revisar el Manual común de las fronteras exteriores se remontan a algunos meses después de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, a raíz de la iniciativa de la Presidencia finlandesa (octubre 1999) de enviar un cuestionario a los Estados miembros sobre este tema, así como sobre las exigencias de confidencialidad del Manual. El debate prosiguió durante las Presidencias sucesivas, [17] poniéndose de relieve el deseo de la mayoría de los Estados miembros de modificar, clarificar o desarrollar algunas partes o disposiciones del Manual. [18] El resultado de estos debates fue la aprobación de decisiones puntuales dirigidas a la supresión o actualización de algunas disposiciones del Manual, o a la desclasificación de determinadas partes, sin llegar nunca a una revisión global y coherente de las disposiciones en materia de fronteras exteriores.

[17] Véase, en particular, la nota de la Presidencia sueca y la Presidencia belga entrante sobre la revisión del Manual común (doc. del Consejo n° 9733/01 FRONT 44 COMIX 433 de 18.6.2001), que preconiza un enfoque en tres etapas: en primer lugar, la supresión de las partes superfluas del Manual, a continuación el examen de esas partes del Manual que precisen aclaración, así como el estudio de los nuevos asuntos y cuestiones que deban incorporarse y, por último, la creación de una nueva estructura que permita realizar un Manual que la policía fronteriza de los Estados miembros pueda usar más fácilmente.

[18] Véanse las respuestas de los Estados miembros al cuestionario enviado por la Presidencia sueca en junio 2001 sobre la naturaleza/estructura del Manual (doc. del Consejo n°12290/01 FRONT 55 COMIX 654 de 2.10.2001).

Habida cuenta de la complejidad de un ejercicio de este tipo, y al haber surgido al hilo de la reflexión algunas cuestiones adicionales, la Comisión consideró conveniente presentar previamente un documento de trabajo de los servicios sobre esta cuestión, (SEC(2003) 736 de 20.6.2003), con el fin de analizar en profundidad el acervo en materia de fronteras exteriores, las lagunas existentes, así como los problemas relacionados con la actual estructura del Manual común.

Sobre la base de este análisis, el documento de trabajo presentaba distintas opciones sobre la manera de proceder y, en particular:

- sobre la oportunidad de mantener la estructura actual del Manual, o bien de clarificar su naturaleza jurídica, efectuando una distinción clara y neta entre el instrumento normativo, por una parte, y la guía práctica para los agentes de la guardia de fronteras, por otra;

- sobre el hecho de limitarse a un simple «retoque» del Manual actual o bien desarrollar algunas partes del mismo con el fin de colmar las lagunas constatadas, integrando, en su caso, las disposiciones pertinentes que figuren en otros instrumentos;

- sobre la oportunidad de establecer un «acto de base» con todos los principios y las normas básicas en materia de fronteras exteriores que, de conformidad con el artículo 202 del Tratado, atribuyera al mismo tiempo a la Comisión la competencia para la adopción de las condiciones de aplicación del acto de base.

La Comisión, además, consideró conveniente plantear la siguiente cuestión adicional: puesto que se trata de proponer el establecimiento de un «Código comunitario de fronteras exteriores», ¿no podría ser útil ampliar el alcance de este código para abarcar también las fronteras interiores, creando, de ese modo, un verdadero «Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas» que tuviera dos capítulos, uno sobre las fronteras exteriores y otro sobre las fronteras interiores?

A finales del mes de julio de 2003 se envió por la Presidencia a los Estados miembros un cuestionario con estas cuestiones básicas; la gran mayoría de las delegaciones se manifestó a favor de las propuestas de la Comisión sobre la distinción entre instrumento jurídico y guía práctica, así como sobre la necesidad de ir más allá de un simple retoque del Manual. Sobre las otras dos cuestiones, la mayoría de Estados miembros no adoptó una posición definitiva, aunque hiciera hincapié en que resultaría necesaria una reflexión ulterior, una vez que estuvieran sobre la mesa las propuestas concretas.

Es necesario destacar también que, en paralelo con esta reflexión en profundidad sobre el Manual común, se presentaron algunas propuestas sobre cuestiones específicas respecto de las cuales el Consejo había pedido una acción rápida por parte de la Comisión, es decir el tráfico fronterizo menor y el sellado de los documentos de viaje [19]. Obviamente, en el presente reglamento ya se ha recogido el contenido de estas propuestas, por lo que queda claro que, una vez se adopte, la presente propuesta sustituirá a las distintas iniciativas puntuales en materia de fronteras.

[19] Véanse, respectivamente, COM(2003) 502 y COM(2003) 664.

2. Objetivos y contenido de la propuesta: de la refundición del Manual Común al «Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas»

El objetivo de la presente propuesta, tal y como la Comisión inicialmente lo había previsto en su Comunicación fronteras exteriores y tal y como se había incluido en el Plan sobre la gestión de las fronteras exteriores (véase más arriba el apartado 1), era «refundir» el Manual común, es decir, eliminar, por una parte, las disposiciones obsoletas o redundantes del Manual y, por otra, desarrollar o clarificar los aspectos que lo necesiten, sobre la base de un análisis de los problemas encontrados in situ, los resultados de las visitas de evaluación Schengen, las recomendaciones del «Catálogo Schengen de buenas prácticas» o los trabajos emprendidos sobre una u otra cuestión en las instancias pertinentes del Consejo.

No obstante, en las reflexiones iniciadas sobre esta cuestión, ha parecido necesario centrarse, de una manera más general, en todo el acervo existente en materia de control fronterizo de las personas - incluidas, por lo tanto, las disposiciones pertinentes del Convenio de Schengen y otras decisiones del Comité Ejecutivo Schengen -con el fin de elaborar un texto consolidado y coherente por el que se regule el ámbito.

Además, como ya se ha explicado en el apartado 1, la Comisión consideró conveniente aprovechar la ocasión para regular la materia de una manera más general, con el fin de abarcar también las fronteras interiores, y, en particular, las modalidades de restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores del espacio de libre circulación, cuando las circunstancias así lo requieren.

Queda, por lo tanto, claro que la presente propuesta de Reglamento va mucho más allá de una simple refundición, en el sentido estricto del término, del Manual común, puesto que tiene por objeto establecer un verdadero «Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas», que contiene un capítulo «fronteras exteriores» (título II) y un capítulo «fronteras interiores» (título III). Es efectivamente evidente que existe una complementariedad innegable entre los dos capítulos, que no resulta únicamente de la propia definición de «fronteras exteriores» en relación con la de «fronteras interiores» (véase el artículo 2 del presente Reglamento), sino también de la constatación de que los controles cuyo ejercicio se impone en las fronteras exteriores (título II del presente Reglamento) son los mismos controles fronterizos que, en virtud del título III del presente Reglamento, están prohibidos, en principio, en las fronteras interiores (aunque puedan restablecerse temporal y excepcionalmente; véanse los artículos 20 a 24 del presente Reglamento).

Por lo que se refiere a las fronteras interiores, se reproduce en lo esencial el contenido del artículo 2 del Convenio de Schengen, así como el de la Decisión del Comité Ejecutivo Schengen SCH/Com-ex(95)20, 2ª rev., adaptándolo al mismo tiempo al marco jurídico comunitario. Además, se ha introducido un nuevo elemento respecto del acervo existente, es decir la posibilidad de restablecer de manera simultánea y conjunta los controles en todas las fronteras interiores en caso de amenaza transfronteriza excepcionalmente grave y, en particular, en caso de amenaza terrorista de carácter transfronterizo.

Por lo que se refiere a los controles en las fronteras exteriores, se distingue entre, por un lado, los principios básicos en materia de control -definidos en el título II del Reglamento, que reproducen en lo esencial los artículos 3 a 8 del Convenio de Schengen, así como algunas partes del Manual común- y, por otro lado, las modalidades prácticas de aplicación de este control, incluidas las modalidades de control consustanciales a los distintos tipos de fronteras (terrestres, aéreas y marítimas). Estas modalidades figuran en los anexos I a XII del presente Reglamento y se podrán modificar, en el futuro, según un procedimiento de comitología, de conformidad con el artículo 202 del Tratado y la Decisión 1999/468/CE.

La razón de haber anexionado estas modalidades prácticas al reglamento de base es que se trata de normas que, en gran parte, ya existen puesto que la mayoría de entre ellas forman parte del Manual común o reproducen otras decisiones Schengen existentes. Con ello es posible reunir en un solo acto todo el acervo existente en materia de fronteras (exteriores e interiores) y establecer así un verdadero «Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas».

Al mismo tiempo, la Comisión considera que estas modalidades prácticas son verdaderas medidas de aplicación de los principios enunciados en el título II del presente Reglamento y que, por lo tanto, deberán modificarse, en el futuro, según un procedimiento de comitología (véase el artículo 30 del presente Reglamento) [20].

[20] En virtud del Reglamento (CE) n°790/2001, el Consejo se reserva, «durante el período transitorio de cinco años a que se refiere el apartado 1 del artículo 67 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea» (5º considerando) competencias de ejecución en relación con determinadas normas de desarrollo y procedimientos prácticos para la realización de controles y vigilancia en las fronteras, «en espera de que el Consejo estudie las condiciones en las que podrían conferirse esas competencias de ejecución a la Comisión al término del período transitorio». El Reglamento (CE) n° 789/2001, del mismo modo, reserva al Consejo competencias de ejecución en relación con determinadas disposiciones detalladas y procedimientos prácticos de examen de solicitudes de visado. Esta reserva de competencias sobre la realización del control fronterizo abarca gran parte de las disposiciones actuales del Manual común así como sus anexos. La Comisión, considerando que los dos Reglamentos en cuestión constituyen una violación del artículo 202 del Tratado, así como del artículo 1º de la Decisión 1999/468/CE, interpuso, el 3 julio 2001, un recurso ante el Tribunal de Justicia contra el Consejo solicitando su anulación (DO C 245, de 1.9.2001, p. 12 - Asuntos C -257/01).

Aunque el contenido de estas modalidades reproduce, en su mayor parte, el texto actual del Manual común, se han aportado algunas modificaciones, allí donde ha resultado necesario, a fin, en particular, de:

a) suprimir las disposiciones redundantes (por ejemplo, la repetición de algunos artículos del Convenio de Schengen o algunas partes de la Instrucción Consular Común) o superfluas (por ejemplo, el actual apartado 1.1 de la parte I relativo a las consecuencias derivadas de la autorización de entrada, puesto que el hecho de poder desplazarse dentro del espacio Schengen durante un período de tres meses, como máximo, ya está regulado por otras disposiciones del acervo [21]);

[21] Artículos 20 y 21 del Convenio de Schengen, cuyo fundamento jurídico en el Tratado es el artículo 62, apartado 3 (véase la Decisión n° 1999/436/ CE de 20 mayo 1999, citada).

b) desarrollar algunas partes, a la luz de los debates mantenidos recientemente en las instancias competentes del Consejo (por ejemplo, en materia de acondicionamiento de infraestructuras/filas separadas en los puntos de paso terrestres o de controles en las aeronaves privadas), las propuestas presentadas por la Comisión o un Estado miembro sobre cuestiones específicas (por ejemplo, en materia de tráfico fronterizo menor, sellado de los documentos de viaje, o denegación de entrada) [22], así como de las recomendaciones del «Catálogo de buenas prácticas Schengen». Para la parte relativa al control de las fronteras marítimas, ha resultado necesario iniciar una reflexión de mayor profundidad con la participación de expertos de los Estados miembros. Las nuevas disposiciones propuestas tienen, por lo tanto, asimismo en cuenta el debate con estos expertos, que tuvo lugar en Bruselas el 4 diciembre 2003;

[22] Las soluciones propuestas e integradas en el proyecto de Reglamento reproducen el texto actual de las distintas propuestas; está claro que su contenido deberá adaptarse a la luz de la evolución de las negociaciones sobre dichas propuestas.

c) clarificar o poner al día algunos apartados, como, por ejemplo, los apartados relativos a los marinos (actual apartado 6.5 de la parte II del Manual).

Una tabla de correspondencias entre las disposiciones del presente Reglamento y las disposiciones del Convenio de Schengen, del Manual común y de las otras decisiones Schengen que han sido reemplazadas figura en el anexo XIII. Asimismo, en la exposición de motivos, se adjunta una tabla en la que se especifican las disposiciones que no se han recogido, así como las razones justificativas de esta opción.

No hace falta decir que, en el nuevo texto, se han efectuado todas las adaptaciones exigidas por el paso de un marco intergubernamental al marco comunitario (como «Estados miembros» en vez de «Partes Contratantes» y similares).

Por último, por lo que se refiere a la guía práctica para los agentes de la guardia de fronteras, cuando los debates sobre la presente propuesta hayan avanzado suficientemente, la Comisión iniciará una reflexión sobre la forma y el contenido de dicha guía. A este respecto, sería conveniente tener en cuenta los debates que ya han tenido lugar con anterioridad sobre el tema. [23]

[23] Véase, en particular, el documento presentado por la Presidencia belga, «Propuesta de redacción de un instrumento de trabajo práctico para los controladores en fronteras», (doc. 12876/01 FRONT 56 COMIX 679 de 17.10.2001).

3. Elección de la base jurídica

La base jurídica propuesta para este Reglamento es el artículo 62, puntos 1 y 2 a), del Tratado CE, puesto que este instrumento trata, a la vez, de «medidas encaminadas a garantizar, de conformidad con el artículo 14, la ausencia de controles sobre las personas en el cruce de las fronteras interiores, tanto de los ciudadanos de la Unión como de los nacionales de terceros países» (artículo 62, punto 1) y de las «medidas sobre el cruce de las fronteras exteriores de los Estados miembros», en particular, «las normas y los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para la realización de controles sobre las personas en dichas fronteras» (artículo 62, punto 2 a)) . [24]

[24] Véase la Decisión n°1999/436, citada. A este respecto, es preciso, no obstante, señalar que, por lo que se refiere a la base jurídica asignada a la Decisión relativa a las versiones definitivas del Manual Común y la Instrucción Consular Común (SCH/Com-ex(99)13), existe una divergencia entre las distintas versiones lingüísticas: las versiones ingleses y franceses del DO L 176 indican, a la vez, el artículo 62 y el artículo 63 del Tratado CE como fundamento jurídico del Manual y de la Instrucción consular común, mientras que en todas las demás versiones lingüísticas se indica solamente el artículo 62 del Tratado CE.

Al basarse la propuesta en el título IV del Tratado CE, «Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas», debe presentarse y adoptarse respetando los Protocolos anexos al Tratado de Ámsterdam sobre la posición del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca. Sobre la base del artículo 6 del Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea (Protocolo Schengen), Noruega e Islandia están también asociadas a la ejecución y al desarrollo del acervo de Schengen. Las consecuencias derivadas de los distintos Protocolos, se examinan en el apartado 5 más abajo.

4. Subsidiariedad y proporcionalidad

De conformidad con el artículo 62, puntos 1 y 2 a), del Tratado CE, la Comunidad es competente para adoptar medidas relativas, a la vez, al cruce de las fronteras interiores de los Estados miembros, con el fin de garantizar la ausencia de controles sobre las personas en estas fronteras y al cruce de las fronteras exteriores. Estas medidas deben adoptarse en el plazo de cinco años a partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam.

Las actuales disposiciones comunitarias sobre el cruce de las fronteras exteriores de los Estados miembros, así como sobre la ausencia de controles sobre las personas en las fronteras interiores, forman parte del acervo de Schengen integrado en el marco de la Unión Europea. No obstante, este acervo existente debe clarificarse, desarrollarse y completarse. Es, por lo tanto evidente que el acervo existente sobre las fronteras interiores y exteriores sólo podrá desarrollarse adoptándose medidas comunitarias basadas en el Tratado CE.

El artículo 5 del Tratado CE dispone que «ninguna acción de la Comunidad excederá de lo necesario para alcanzar los objetivos del presente Tratado".

La forma elegida para esta acción comunitaria debe permitir a la propuesta alcanzar su objetivo y aplicarse lo más eficazmente posible.

En la medida en que la iniciativa propuesta, es decir el establecimiento de un «Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas», desarrolla el acervo de Schengen, el instrumento elegido es un reglamento, para garantizar su aplicación armonizada en todos los Estados miembros que aplican el acervo de Schengen.

5. Consecuencias derivadas de los distintos protocolos anexos a los tratados

El fundamento jurídico de las propuestas relativas a las medidas sobre el cruce de las fronteras interiores y exteriores de los Estados miembros se encuentra en el título IV del Tratado CE, de modo que se aplica el sistema de geometría variable previsto por los Protocolos sobre la posición del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca, así como por el Protocolo Schengen.

La presente propuesta desarrolla el acervo de Schengen. Esta es la razón por la que deben analizarse las consecuencias derivadas de los distintos Protocolos que se describen a continuación:

Reino Unido e Irlanda :

De conformidad con los artículos 4 y 5 del Protocolo por el que se integra el acervo de Schengen en el marco de la Unión Europea, «Irlanda y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, que no están vinculados por el acervo Schengen, podrán solicitar en cualquier momento participar en algunas o en todas las disposiciones de dicho acervo».

La presente propuesta desarrolla disposiciones del acervo de Schengen, en las que el Reino Unido e Irlanda no participan, de acuerdo con la Decisión (CE) n° 365/2000, de 29 mayo 2000, sobre la solicitud del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Decisión (CE) n° 192/2002, de 28 febrero 2002, sobre la solicitud de Irlanda de participar en algunas de las disposiciones del acervo de Schengen. El Reino Unido e Irlanda no participan, por lo tanto, en su adopción ni están vinculados por esta propuesta ni sujetos a su aplicación.

Además, por lo que se refiere a las fronteras interiores (título III del presente Reglamento), hay que tener también en cuenta el Protocolo sobre la aplicación de determinados aspectos del artículo 14 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea al Reino Unido e Irlanda, por el cual se autoriza el Reino Unido e Irlanda a instaurar o efectuar controles en sus fronteras, incluidas las fronteras de los territorios cuyas relaciones exteriores asuma el Reino Unido. Por el mismo Protocolo, se autoriza a los otros Estados miembros a efectuar controles de las personas que lleguen a su territorio procedentes del Reino Unido o de cualquier territorio cuyas relaciones exteriores asuma el Reino Unido, así como de las procedentes de Irlanda.

Dinamarca

De conformidad con el Protocolo anexo al Tratado de Ámsterdam sobre la posición de Dinamarca, este Estado miembro no participa en la adopción por el Consejo de medidas propuestas en virtud del Título IV del TCE, a excepción de las «medidas que determinen los terceros países cuyos nacionales deban estar provistos de un visado al cruzar las fronteras exteriores, (...) las medidas relativas a un modelo uniforme de visado» (antiguo artículo 100c del Tratado CE)).

La presente propuesta desarrolla el acervo de Schengen y, en los términos del artículo 5 del Protocolo, «[ l] dentro de un período de seis meses a partir de que el Consejo haya decidido sobre una propuesta o iniciativa de desarrollar el acervo de Schengen según lo dispuesto en título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, Dinamarca decidirá si incorpora esta decisión a su legislación nacional».

Noruega e Islandia

De conformidad con el párrafo primero del artículo 6 del Protocolo Schengen, el 18 mayo de 1999 se firmó un Acuerdo entre el Consejo, la República de Islandia y el Reino de Noruega con el fin de asociar estos dos Estados a la ejecución, aplicación y desarrollo del acervo de Schengen [25].

[25] DO L 176 de 10.7.1999, p. 36.

El artículo 1 de este Acuerdo estipula que la República de Islandia y el Reino de Noruega estarán asociados a las actividades de la Comunidad Europea y de la Unión Europea en los ámbitos a que se refieren las disposiciones citadas en los anexos A (disposiciones del acervo de Schengen) y B (disposiciones de los actos de la Comunidad Europea que hayan sustituido a disposiciones equivalentes del Convenio firmado en Schengen o se hayan adoptado en virtud de éste) del Acuerdo y su futuro desarrollo.

El artículo 2 del Acuerdo prevé que Islandia y Noruega asimismo ejecutarán y aplicarán todos los actos y medidas adoptados por la Unión Europea para modificar o desarrollar el acervo de Schengen integrado (anexos A y B).

La presente propuesta completa y desarrolla el acervo de Schengen tal como se define en el anexo A del Acuerdo.

Por lo tanto, debe debatirse en el «Comité Mixto», tal y como se establece en el artículo 4 del Acuerdo, con el fin de que Noruega e Islandia estén en condiciones de «explicar los problemas que observen en relación con» la medida y «expresarse en relación con toda cuestión relativa al establecimiento de disposiciones que afecten a dichos países o a su aplicación».

6. Consecuencias para los nuevos Estados miembros derivadas del procedimiento de aplicación en dos etapas de los actos que desarrollen el acervo de Schengen

El apartado 1 del artículo 3 del Acta de Adhesión [26] establece que las disposiciones del acervo de Schengen, los actos que lo desarrollan o están relacionados con él de otro modo, enumerados en el anexo a que se refiere dicho artículo serán vinculantes para los nuevos Estados miembros y aplicables a ellos desde la adhesión. Las disposiciones y actos que no se mencionan en dicho anexo, a pesar de ser obligatorios para los nuevos Estados miembros desde la adhesión, sólo se aplicarán en un nuevo Estado miembro en virtud de una decisión del Consejo a tal efecto adoptada de conformidad con dicho artículo (artículo 3, apartado 2 del Acta de adhesión).

[26] DO L 236 de 23.9.2003, p. 33.

Se trata del «procedimiento de aplicación Schengen en dos etapas», en el que algunas disposiciones del acervo de Schengen son vinculantes y aplicables desde la adhesión a la Unión, mientras que otras, es decir las intrínsecamente vinculadas a la supresión de los controles en las fronteras interiores, son vinculantes a partir de la adhesión pero aplicables en los nuevos Estados miembros solamente después de la decisión del Consejo previamente mencionada.

Las disposiciones de Schengen relativas a las fronteras exteriores (artículos 3 a 8 del Convenio de Schengen y sus decisiones de aplicación, en particular, el Manual común) se enumeran en este anexo y son, por lo tanto, vinculantes y aplicables a los nuevos Estados miembros desde su adhesión [27].

[27] Con excepción de la letra d) del apartado 1 del artículo 5 vinculada a la consulta del Sistema de Información Schengen.

Por el contrario, las disposiciones de Schengen relativas a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores no se enumeran en dicho anexo y no son, pues, aplicables a los nuevos Estados miembros desde su adhesión.

En consecuencia, la presente propuesta, que reemplaza y desarrolla el Manual común, así como algunas disposiciones del Convenio de Schengen con el fin de establecer un «Código comunitario sobre el régimen de cruce de fronteras por las personas», será, una vez adoptada, vinculante y aplicable a los nuevos Estados miembros solo en cuanto a las disposiciones relativas a las fronteras exteriores (título II y anexos con el mismo relacionados, así como títulos I y IV, en la medida en que se refieren a las disposiciones del título II).

Por lo que se refiere a las disposiciones relativas al cruce de las fronteras interiores (título III, así como títulos I y IV en la medida en que se refieren a las disposiciones del título III) sólo serán aplicables a los nuevos Estados miembros tras la decisión del Consejo a que se refiere el apartado 2 del artículo 3 del Acta de Adhesión.

7. Comentarios de los artículos

Título I : Disposiciones generales

Artículo 1

Este artículo establece el objeto del presente Reglamento, es decir la definición del régimen de cruce de fronteras por las personas, que comprende, a la vez, las normas por las que se rige el control de las fronteras exteriores (título II y anexos) y las normas relativas a la supresión de los controles sobre las personas en las fronteras interiores y al restablecimiento, en determinadas circunstancias, de dichos controles (título III).

Artículo 2

La mayoría de las definiciones establecidas en este artículo se han tomado del artículo 1 del Convenio de Schengen, aun cuando se ha considerado oportuno, en determinados casos, clarificar o desarrollar algunas de las definiciones existentes o añadir otras nuevas. Ha sido, además, necesario adaptarlas para tener en cuenta el marco y la terminología comunitaria (por ejemplo, «Estados miembros» en vez de «Partes Contratantes»).

Obviamente, la referencia a los «Estados miembros» en las definiciones y, en general, en toda la propuesta debe entenderse teniendo en cuenta, por una parte, el Protocolo Schengen por lo que se refiere a la aplicación del acervo de Schengen por el Reino Unido e Irlanda (véase el apartado 5 más arriba) y, por otra, el artículo 3 del Tratado de adhesión, que supone la aplicación del acervo de Schengen por los nuevos Estados miembros en dos etapas (apartado 6 más arriba). Además, es preciso tener presente asimismo la posición específica de Noruega e Islandia con relación al acervo de Schengen, tal y como se ha precisado en el apartado 5 más arriba. En la exposición de motivos, la expresión «Estados Schengen» se utiliza, por razones puramente prácticas, para referirse a los Estados que aplican íntegramente el acervo de Schengen, de acuerdo con los Tratados y los distintos Protocolos anexos a los mismos.

Las definiciones de «fronteras interiores» y «fronteras exteriores» se han tomado esencialmente del artículo 1 del Convenio de Schengen, que define como fronteras interiores las fronteras terrestres comunes entre los Estados miembros, los aeropuertos de los Estados miembros por lo que respecta a los vuelos interiores y los puertos marítimos y lacustres de los Estados miembros por lo que respecta a los enlaces regulares de transbordadores. Se ha añadido el concepto de puerto «lacustre» para abarcar también los casos de los lagos circundados por uno o más Estados miembros y por uno o más terceros Estados (por ejemplo, el lago de Constanza, rodeado por Alemania, Austria y Suiza). [28]

[28] Sin perjuicio de las negociaciones en curso con la Confederación Suiza con el fin de asociarla a la aplicación del acervo de Schengen.

La definición de «vuelo interior» también se toma del artículo 1 del Convenio y comprende todo vuelo con procedencia o destino exclusivamente en los territorios de los Estados Schengen.

Se ha añadido la definición de «líneas regulares de transbordadores» porque está comprendida en la definición de las «fronteras interiores». Se toma de la definición actualmente contenida en la parte del Manual dedicada al control del tráfico marítimo (apartado 3.4.1.5 de la parte II), aunque se ha adaptado para que sea coherente con el Derecho comunitario existente [29].

[29] Directiva 2002/6/CE, de 18 febrero 2002, sobre las formalidades de información para los buques que lleguen a los puertos de los Estados miembros de la Comunidad y salgan de éstos (DO L 67 de 9.3.2002, p. 31) y Directiva 98/41/ CE del Consejo, de 18 junio 1998, sobre el registro de las personas que viajan a bordo de buques de pasajes procedentes de puertos de los Estados miembros de la Comunidad o con destino a los mismos (DO L 188 de 2.7.1998, p. 35).

El concepto de «nacional de un tercer país» se define por defecto, excluyendo los ciudadanos de la Unión Europea en el sentido del apartado 1 del artículo 17 del Tratado CE. Incluye, así pues, también a los refugiados y los apátridas.

La definición de «nacional de un tercer país inscrito» está tomada del artículo 1 del Convenio de Schengen y se refiere a los nacionales de terceros países inscritos como no admisibles en el Sistema de Información de Schengen a los efectos de no admisión en el territorio de los Estados Schengen, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96 del propio Convenio.

El concepto de «beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación» es nuevo con relación al Convenio e incluye:

- los ciudadanos de la Unión, en el sentido del apartado 1 del artículo 17 del Tratado, así como los nacionales de terceros países miembros de la familia de un ciudadano de la Unión que ejerce su derecho a la libre circulación en el territorio de la Unión Europea. Se remite aquí a la Directiva 2004/38/CE, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, que pormenoriza los derechos de estas categorías de personas (véase el comentario del artículo 3).

- los nacionales de terceros países y los miembros de su familia, cualquiera que sea su nacionalidad, que, en virtud de acuerdos celebrados entre la Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y estos países, por otra, gozan de derechos en materia de libre circulación equivalentes a los de los ciudadanos de la Unión. Esta referencia alude, en particular, a los países partes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y a la Confederación Suiza.

La definición de «paso fronterizo» se recoge del artículo primero del Convenio de Schengen y se refiere a todo paso autorizado en los distintos tipos de fronteras.

El concepto de «control fronterizo» retoma la definición que figura en el artículo 1 del Convenio de Schengen, es decir, el hecho de que el control fronterizo es el control que se basa únicamente en la intención de cruzar la frontera. Además, con el fin de clarificar el significado y el alcance, conviene destacar que el concepto general de control fronterizo incluye a la vez:

- el control de las personas en los pasos fronterizos, y

- la vigilancia entre los pasos.

Se introduce la definición de «guardia de fronteras» con el fin de simplificar, en el texto del Reglamento, la referencia a las distintas autoridades nacionales responsables, en virtud de la legislación nacional, de las misiones de control fronterizo.

Para la definición de «tráfico fronterizo menor», nueva respecto del Convenio de Schengen, se hace una referencia a la definición contenida en el artículo 3 de la Propuesta de Reglamento del Consejo relativo al establecimiento de un régimen de tráfico fronterizo menor en las fronteras terrestres exteriores de los Estados miembros, aún objeto de debate (véase COM(2003) 502 final, 2003/0193(CNS)).

La definición de «transportista» está íntegramente tomada del artículo 1 del Convenio de Schengen y se refiere a toda persona física o jurídica que realice, con carácter profesional, el transporte de personas por las diferentes vía de transporte.

La definición de «permiso de residencia», por su parte, recoge la definición que figura en el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1030/2002 del Consejo por el que se establece un modelo uniforme de permiso de residencia. [30] Esta definición reproduce, a su vez, la del artículo 1 del Convenio de Schengen, si bien añade - con el fin de evitar cualquier ambigüedad -, que los visados ya no están comprendidos en la definición de «permiso de residencia». No se reproduce, por no ser pertinente a los efectos del presente Reglamento, el inciso iii) de la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 1030/2002, que tiene por objeto excluir de la aplicación del Reglamento (CE) n° 1030/2002 determinados permisos de residencia expedidos por los Estados miembros que no aplican las disposiciones del artículo 21 del acervo de Schengen (y, en particular, por el Reino Unido que, sin embargo, aplica dicho Reglamento (CE) n°1030/2002).

[30] DO L 157 de 15.6.2002, p. 1.

Por último, las tres últimas definiciones se toman del actual apartado 3.4.1, parte II, del Manual común.

Artículo 3

Este artículo define el ámbito de aplicación de la propuesta, que se aplica a todas las personas que cruzan la frontera de un Estado miembro, sin por ello afectar a los derechos de determinadas categorías específicas de personas derivados de otros instrumentos de Derecho comunitario. Por otra parte, el propio Convenio de Schengen ya preveía, en su artículo 134 (obsoleto desde el 1º de mayo de 1999), que sus disposiciones únicamente eran aplicables «en la medida en que [fueran] compatibles con el Derecho comunitario.»

Por lo que se refiere a los beneficiarios del derecho comunitario, eso significa que el presente Reglamento no afecta a las disposiciones de la Directiva 2004/38/CE, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, ni a los acuerdos existentes con algunos terceros países sobre la libre circulación de personas (véase más arriba el comentario al artículo 2). La Directiva en cuestión prevé, en particular, en su artículo 5, que los ciudadanos de la Unión pueden entrar en el territorio de cualquier Estado miembro sobre la base de un carné de identidad o de un pasaporte válido (los miembros de la familia, nacionales de terceros países, pueden entrar sobre la base de un pasaporte y pueden, en su caso, ser sometidos a visado, que deberá expedírseles gratuitamente y concediéndoseles todas las facilidades). Por lo tanto, solo se someterá a los ciudadanos de la Unión y los otros beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación al control minucioso previsto en el artículo 6 cuando existan indicios de que la persona en cuestión representa una amenaza actual, real y suficientemente grave que pueda afectar al orden público, la seguridad pública o la salud pública de un Estado miembro. Esto se aplica también a la denegación de entrada (artículo 11 del presente Reglamento): solo se podrá denegar la entrada los beneficiarios del derecho comunitario en caso de amenaza seria para el orden público, la seguridad pública o la salud pública, de conformidad con el artículo 27 de la Directiva previamente mencionada. La mencionada Directiva regula también las modalidades y garantías procesales para los beneficiarios del Derecho comunitario a la libre circulación objeto de una decisión de denegación.

Por lo que se refiere a los refugiados y los solicitantes de protección internacional, la referencia contempla, en primer lugar, los derechos previstos en la Convención de Ginebra de 28 julio 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados, una vez modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, así como los distintos instrumentos de Derecho comunitario, adoptados o en curso de adopción, en materia de protección internacional.

La referencia a los residentes de larga duración, tal y como se contemplan en la Directiva 2003/109/CE, se propone, en particular, salvaguardar los derechos que se derivan de dicha Directiva, en la medida en que los residentes de larga duración gozan de condiciones más favorables, frente a otros nacionales de terceros países, en cuanto al derecho de residencia en los restantes Estados miembros.

Título II - Fronteras exteriores

Artículo 4

Los apartados 1 y 2 de este artículo recogen el actual artículo 3, apartado 1, del Convenio de Schengen, así como los apartados 1.3, 1.3.1, 1.3.2 y 1.3.3 del Manual común (parte I). Estas disposiciones establecen el principio general del cruce de la frontera por los pasos fronterizos autorizados y durante las horas de apertura establecidas, así como las excepciones a este principio, por ejemplo en el marco del tráfico fronterizo menor, de la navegación de recreo o la pesca de bajura, o respecto de los marinos que desembarquen. Asimismo, se ha añadido y explicitado una práctica existente, es decir la posibilidad de prever pasos específicos en el marco y a los efectos del tráfico fronterizo menor, lo que resulta coherente con las propuestas de la Comisión relativas al establecimiento de un régimen de tráfico fronterizo menor (COM(2003) 502 final).

La lista de todos los pasos fronterizos autorizados figura en el Anexo I del presente Reglamento (actual anexo 1 del Manual).

El apartado 3 reformula el apartado 2 del artículo 3 del Convenio de Schengen relativo a las sanciones del cruce no autorizado de las fronteras, haciéndolo más conforme con el lenguaje comunitario, sin por ello alterar el principio del mismo. Se ha añadido una referencia a las obligaciones internacionales en materia de protección internacional, lo que se refiere, más concretamente, al artículo 31 de la Convención de Ginebra sobre los refugiados; este artículo prohíbe, en particular, la imposición de sanciones penales, por causa de su entrada o presencia ilegales, a los refugiados que, llegando directamente del territorio donde su vida o su libertad estuviera amenazada, hayan entrado o se encuentren en el territorio de tales Estados, a condición de que se presenten sin demora a las autoridades y aleguen causa justificada de su entrada o presencia ilegales.

Artículo 5

En el primer apartado se recogen las condiciones uniformes de entrada que ya figuraban en el apartado 1 del artículo 5 del Convenio de Schengen. Es preciso poner de relieve que el Estado miembro en cuya frontera se presenta el nacional de un tercer país es responsable de la realización del control de entrada no sólo en su propio interés sino también en interés de todos los demás Estados Schengen, puesto que ya no hay ningún otro control fronterizo dentro del espacio Schengen. Esta es la razón, por ejemplo, de que la evaluación de la amenaza para el orden y la seguridad interior deba hacerse teniendo en cuenta el interés de todos los Estados Schengen, en primer lugar a través del control del SIS, pero también a través del intercambio de cualquier información pertinente entre las autoridades competentes.

A las condiciones ya previstas en el Convenio de Schengen, se añade el hecho de no representar una amenaza para la salud pública. Este amenaza, que ya se consideraba, en algunos casos limitados, como una razón válida justificativa de la denegación de entrada de un ciudadano de la Unión (Directiva 64/221/CEE), se recoge en la nueva Directiva 2004/38/CE, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de su familia a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, en la que se precisan las condiciones de aplicación de este criterio. Al introducir la salud pública en el presente Reglamento se está dotando de coherencia a estas normas y se evitan diferencias de trato entre nacionales de la Unión y nacionales de terceros Estados.

Los documentos válidos para el cruce de las fronteras se definen por las Decisiones del Comité ejecutivo SCH/Com-ex (98)56 y SCH/Com-ex (99)14 de 28.4.1999 [31], que han establecido, en particular, una Lista de documentos de viaje que permiten el cruce de las fronteras exteriores y en los que puede estamparse un visado, puesta al día periódicamente por la Secretaría General del Consejo.

[31] DO L 239 de 22.9.2000, p. 207 y p. 298.

El apartado 2 hace referencia al anexo II por lo que se refiere a los justificantes y elementos que sirven para comprobar el cumplimiento de las condiciones contempladas en el apartado 1. Es evidente que estos justificantes, relativos a los motivos de entrada con el fin de una estancia de corta duración en los Estados miembros, no deberán pedirse a los nacionales de terceros países que estén en posesión de un permiso de residencia válido expedido por un Estado miembro. Se añade a las categorías existentes (viajes de carácter profesional, turístico etc.) un apartado relativo a los justificantes que deben presentar los beneficiarios del régimen de tráfico fronterizo menor. Esto está vinculado a las dos propuestas de Reglamento de la Comisión relativas al establecimiento de un régimen de tráfico fronterizo menor (COM(2003) 502 final) que mencionan, entre las condiciones de entrada, la existencia de «documentos que acrediten su estatuto de residente fronterizo y la existencia de razones legítimas para cruzar frecuentemente la frontera [... ] tales como vínculos familiares o motivos sociales, culturales o económicos». Parece, pues, necesario precisar, al menos a título indicativo, qué tipos de documentos podrán efectivamente exigirse a los residentes fronterizos en el marco de un régimen de tráfico fronterizo menor. Además, se añade un último apartado sobre la obligación, para los nacionales de países terceros sujetos a visado, de estar en posesión de un seguro de viaje. Esto recoge, adaptándolo ligeramente, el apartado recientemente insertado en el Manual por la Decisión del Consejo sobre el seguro de viaje (Decisión 2004/17/CE de 22 diciembre 2003).

El apartado 3 se refiere a los criterios de evaluación de los medios de subsistencia: remite al anexo III (actual anexo 10 del Manual) en lo relativo a las cantidades de referencia establecidas anualmente por las autoridades nacionales de cada Estado miembro.

El principio enunciado en el apartado 4 no está explícitamente incluido en el artículo 5 del Convenio de Schengen, pero se deriva de su Artículo 21 (que prevé la posibilidad para el titular de un permiso de residencia expedido por un Estado Schengen de desplazarse a los otros Estados Schengen durante tres meses). Por otro lado, se menciona en el actual apartado 6.2 de la parte II del Manual.

El apartado 5 recoge las disposiciones del apartado 3 del artículo 5 del Convenio de Schengen sobre la admisión en tránsito de los nacionales de terceros países titulares de una autorización de residencia o de un visado de regreso expedidos por un Estado Schengen - incluso si no cumplen las condiciones de entrada - siempre que no figuren en la lista nacional de no admisibles del Estado que quieran cruzar.

Por último, el apartado 7 precisa que la lista de los permisos y autorizaciones de residencia a los que se refieren los dos apartados anteriores incluye a la vez todos los permisos expedidos por los Estados miembros (a partir del 12 de agosto de 2004) de conformidad con el Reglamento (CE) n°1030/2002, que ha creado un modelo uniforme de permiso de residencia, y los permisos y autorizaciones, así como los visados de regreso, que figuran actualmente en el anexo 4 de la Instrucción Consular Común.

Artículo 6

Este artículo, que recoge esencialmente el contenido de los apartados 1 y 2 del actual artículo 6 del Convenio de Schengen, así como del actual apartado 1.2 de la parte II del Manual Común, define los principios uniformes según los cuales debe efectuarse el control fronterizo.

El apartado 2 especifica que todas las personas que cruzan la frontera exterior de un Estado miembro, incluidos los ciudadanos de la Unión, deben ser objeto de un control mínimo referente a los documentos de viaje, que permita determinar su identidad. Se precisa asimismo que el control se efectúa de acuerdo con la legislación nacional y puede también referirse a los vehículos y los objetos de las personas que cruzan la frontera. No obstante, hay que destacar que, a los efectos del presente Reglamento, los controles sobre los vehículos y los objetos pertenecientes a la persona que cruza la frontera exterior solo se proponen la verificación del respeto de las condiciones previstas en el artículo 5, en particular, la prevención de la inmigración ilegal (por ejemplo, para comprobar que en el vehículo no se esconde ningún clandestino) y las posibles amenazas a la seguridad interior y al orden público de los Estados miembros (por ejemplo, para verificar que la persona no posee armas u otros objetos peligrosos). Evidentemente, ello no impide que se efectúe otro tipo de controles (por ejemplo, aduaneros, veterinarios o fitosanitarios) sobre la base de la legislación comunitaria o nacional pertinente.

Además, los nacionales de terceros países deben ser sometidos a un control minucioso a la entrada y a la salida (apartado 3), que permita comprobar las razones de su entrada en el territorio de los Estados miembros y garantizar que no representan ninguna amenaza para el orden público, la seguridad interior y la salud pública de los Estados miembros.

Como ya se ha señalado, (véase el comentario del artículo 3), el control minucioso no debe, por lo tanto, efectuarse respecto de los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación, excepto en caso de que existan indicios de que la persona en cuestión representa una amenaza real, actual y suficientemente grave como para poder comprometer el orden público, la seguridad pública o la salud pública de un Estado miembro.

Por último, el apartado 4 remite al anexo 4 por lo que se refiere a las modalidades prácticas del control de las personas.

Artículo 7

Este articulo recoge, modificándola, la actual letra e) del apartado 2 del artículo 6 del Convenio de Schengen. La nueva redacción y, en concreto, la limitación de la posibilidad de flexibilización a los casos de «circunstancias excepcionales e imprevistas » recoge los términos de la Propuesta de la Comisión sobre la obligación de proceder al sellado sistemático de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países (COM(2003) 664 de 6 noviembre 2003). Además, la posibilidad, para los nacionales de terceros países, de obtener el sellado de su documento de viaje, incluso en caso de flexibilización de los controles, también se ha recogido de la propuesta arriba mencionada, introduciéndola en este artículo.

El apartado 3 especifica que las modalidades prácticas de flexibilización de los controles, así como los criterios de establecimiento de prioridades, figuran en el anexo V. Como ocurre en el dispositivo actual, el control de la circulación a la entrada debe tener prioridad sobre el control de salida.

Artículo 8

Se trata de un nuevo artículo que introduce disposiciones horizontales sobre el establecimiento de filas separadas en los pasos fronterizos, así como sobre las indicaciones mínimas que deben figurar en las señales. Actualmente, la obligación de disponer de filas de control separadas para distinguir entre los pasillos destinados a los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación y los que se destinan a los nacionales de terceros países se contempla por la Decisión SCH/Com-ex(94)17, 4ª rev. [32], únicamente para los aeropuertos internacionales. Esta misma Decisión establece una señalización mínima uniforme para distinguir entre nacionales UE y no UE. Por lo que se refiere a las fronteras marítimas, y, en particular, para el control de las personas a bordo de transbordadores, el actual apartado 3.4.4.5 de la parte II del Manual prevé que «se adoptarán, en función de las posibilidades, las medidas correspondientes respecto a infraestructuras» con el fin de permitir una separación entre los controles que deben efectuarse sobre los nacionales de la Unión y del Espacio Económico Europeo (EEE), por una parte, y sobre los nacionales de terceros países, por otra. En el acervo actual no se prevé nada sobre la adaptación de infraestructuras en las fronteras terrestres.

[32] DO L 239, de 22.9.2000, p. 168.

Este nuevo artículo se basa, así pues, en las disposiciones existentes, teniendo asimismo en cuenta los trabajos iniciados durante el año 2003 en el Grupo de Trabajo «Fronteras», y, en particular, la propuesta de Decisión sobre las indicaciones mínimas que han de utilizarse en las señales situadas en los puntos de cruce de las fronteras, [33]así como las conclusiones del Consejo sobre separación de filas en los puntos de cruce de las fronteras exteriores [34].

[33] Documento del Consejo n° 16184/03 FRONT 186 COMIX 769.

[34] Documento del Consejo n° 8498/03.

Se mantiene aquí la obligación de separar los pasillos en los aeropuertos internacionales. En cambio, sigue siendo facultativa la instauración de pasillos separados en los pasos de las fronteras marítimas y terrestres de los Estados miembros. En el anexo X se prevén disposiciones específicas relativas a la separación de pasillos en las fronteras terrestres (véanse los comentarios más abajo).

Por lo que se refiere a las indicaciones mínimas, se recoge el contenido de la propuesta previamente mencionada, respondiendo a la necesidad de incluir también a los nacionales suizos y a los miembros de su familia entre los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación, a raíz de la entrada en vigor, el 1º de junio de 2002, del acuerdo sobre la libre circulación de personas celebrado con la Confederación Suiza. Hay que señalar que los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación pueden también utilizar los otros pasillos, que ya no se designan por la indicación «NO UE/EEE» sino por las palabras «TODOS LOS PASAPORTES». Los modelos de estas señales figuran en el Anexo VI.

Como muy tarde el 31 de mayo de 2009, los Estados miembros deberán haber adaptado todas las señales en los puntos de cruce fronterizos; no obstante, si, ya antes de dicha fecha, sustituyen o colocan nuevas señales, deberán entonces respetarse las indicaciones mínimas aquí establecidas, lo que asimismo procede de la propuesta previamente mencionada.

En las fronteras entre los Estados miembros que aún no hayan suprimido los controles en sus fronteras comunes, debido a la aplicación en dos etapas del acervo de Schengen, la aplicación de este capítulo sigue siendo facultativa. Esto se explica por el deseo de evitar imponer a los Estados miembros inversiones demasiado importantes en fronteras que, por su naturaleza, no son sino fronteras exteriores «temporales»

Artículo 9

El sellado de los documentos de viaje está actualmente regulado por el apartado 2.1 de la parte II del Manual común. De conformidad con la propuesta sobre el sellado anteriormente mencionada, se introduce la obligación de proceder al sellado «sistemático» de los documentos de viaje a la entrada (apartado 1).

El apartado 2 prevé las excepciones al principio del sellado de los documentos de viaje de los nacionales de los países terceros: además de recoger las excepciones ya previstas en los apartados 2.1.1, 2.1.5 y 2.1.6 de la parte II del Manual, se introduce asimismo la exención del sellado para las personas acogidas al régimen de tráfico fronterizo menor, en aras de la coherencia con las propuestas sobre tráfico fronterizo menor y sobre el sellado anteriormente mencionadas.

En cuanto al sello de salida, el apartado 3 especifica que debe estamparse en los documentos provistos de visado de entradas múltiples con una limitación en cuanto a la duración total de la estancia.

Por último, el apartado 4 remite al anexo VII por lo que se refiere a las modalidades prácticas del sellado. No se han modificado las modalidades de estampación del sello, ni tampoco su forma y sus características; se han añadido, no obstante, disposiciones que recogen las conclusiones del Consejo JAI de los días 5 y 6 de junio de 2003 sobre las medidas especiales de seguridad de los sellos uniformes de entrada y de salida (documento del Consejo n° 9390/03 FRONT 60 COMIX 308). Estas disposiciones prevén, en particular, que los códigos de seguridad se cambien frecuentemente y que el mismo código de seguridad sea válido un mes como máximo. Además, se prevé un sistema de intercambio de información sobre los códigos de seguridad de los sellos, así como sobre los sellos perdidos y robados; este intercambio se realiza por los puntos nacionales de contacto para el intercambio de información sobre los códigos de seguridad de los sellos utilizados en los pasos fronterizos (enumerados en el documento del Consejo n° 7221/03 FRONT 23 COMIX 147 (RESTRINGIDO UE)

Artículo 10

Este artículo, relativo a la vigilancia entre pasos fronterizos, recoge el apartado 3 del artículo 6 del Convenio de Schengen, así como el apartado 2.2. de la parte II del Manual común. Asimismo, se especifica que las modalidades de realización de la vigilancia se adoptan de conformidad con el procedimiento de comitología a que se refiere el artículo 30 del presente Reglamento.

Artículo 11

El apartado 1 de este artículo recoge el contenido del apartado 2 del artículo 5 del Convenio de Schengen, relativo a la denegación de entrada a los nacionales de terceros países que no cumplan las condiciones necesarias, tal y como se prevén en el artículo 6 del presente Reglamento, incluido el hecho de que un Estado miembro pueda excepcionalmente autorizar la entrada, exclusivamente en su territorio, por razones humanitarias, por razones de obligaciones internacionales, en particular en materia de asilo o de interés nacional.

El apartado 2 se refiere al caso de una persona desprovista de visado -y que, por lo tanto, no cumple una de las condiciones de entrada- que, no obstante, cumple las condiciones para que se le expida un visado en la frontera de conformidad con las disposiciones del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 415/2003. Se trata, en particular, de cuando la persona en cuestión no ha estado en condiciones de solicitar un visado con antelación, debido a motivos imprevisibles e imperiosos, siempre que cumpla todas las demás condiciones de entrada y tenga garantizado el regreso a su país de origen o de tránsito. Hay que señalar que los apartados 5 y 5.1 de la parte II del Manual se han sustituido, a raíz de la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 415/2003, por una referencia al propio Reglamento.

En el apartado 3 se recogen los apartados 1.4.1 y 1.4.2 de la parte II del Manual común. Se añade asimismo una referencia al formulario uniforme que figura en el anexo VIII, parte B, por el que el nacional del tercer país acusa recepción de la decisión de denegación. En el mismo anexo (parte A) figuran las modalidades prácticas de la denegación

El apartado 4 establece la obligación para el agente de la guardia de fronteras de no permitir la entrada del nacional de un tercer país que haya sido objeto de una resolución de denegación.

Artículo 12

Este artículo recoge los apartados 4 y 5 del artículo 6 del Convenio de Schengen, que obligan a los Estados miembros a disponer de «personal adecuado y en número suficiente», aunque añade la idea que los «medios» deben asimismo ser adecuados con el fin de garantizar un nivel elevado de control en sus fronteras exteriores.

Artículo 13

El contenido del apartado 1 de este artículo recoge los apartados 1.1.1 y 1.1.2 de la parte II del Manual común; se limita a precisar que los servicios de la guardia de fronteras efectúan el control fronterizo, a los efectos del presente Reglamento, de conformidad con la normativa nacional y que tienen las competencias de la policía judicial que les confiera la legislación nacional.

El apartado 3 se propone incluir, como anexo IX al presente Reglamento, la lista de los servicios a los que se les ha confiado misiones de guardia de fronteras (en vez de inscribir dicha lista en el dispositivo mismo, como ocurre actualmente en el Manual Común).

El apartado 4, nuevo, introduce la obligación de los Estados miembros -cuando, de conformidad con la legislación nacional, se confíe a varios servicios nacionales misiones de guardia de fronteras- de garantizar la coordinación y la cooperación entre estos distintos servicios, lo que resulta indispensable para un control fronterizo de las personas eficaz.

Artículo 14

Este artículo sustituye al artículo 7 del Convenio de Schengen, así como a los apartados 4, 4.1 y 4.2 de la parte II del Manual Común, por lo que se refiere a la cooperación entre Estados miembros con el fin de efectuar de forma eficaz el control fronterizo. En vez de reproducir, sin cambios, el contenido de las disposiciones existentes, se hace referencia a la futura «Agencia europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros», puesto que esta Agencia será responsable, una vez creada, de las tareas vinculadas a la cooperación operativa entre Estados miembros, es decir: intercambio de información; armonización de las instrucciones, así como tronco común de la formación de los servicios de la guardia de fronteras; coordinación de operaciones conjuntas entre Estados miembros; evaluación común de los riesgos; y, por último, gestión de equipamientos técnicos comunes.

Artículo 15

Se trata de un nuevo artículo, que se inspira en la práctica actual, así como en las conclusiones adoptadas por el Consejo JAI de los días 27 y 28 noviembre 2003 [35], por lo que se refiere a la aprobación de medidas flexibles de control en las fronteras terrestres desde la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea.

[35] Véase el documento del Consejo n° 15013/03 FRONT 164 COMIX 704 de 19.11.2003.

A causa del procedimiento de aplicación Schengen en dos etapas (véase el apartado 6 arriba), los nuevos Estados miembros no aplicarán íntegramente el acervo de Schengen desde su adhesión, de modo que, hasta el momento de la aplicación íntegra del acervo Schengen por los nuevos Estados miembros, seguirá en pie el control de las personas en las fronteras comunes entre los actuales y los nuevos Estados miembros, así como entre los nuevos Estados miembros entre sí. Hay que señalar, además, que el régimen aplicable a estas fronteras -que pueden considerarse como «fronteras exteriores temporales»- es el mismo que se aplica a las fronteras exteriores del espacio Schengen.

Por lo tanto, el apartado 1 prevé que los Estados miembros que no apliquen el artículo 18 entre sí -y que, en consecuencia, aún no hayan suprimido el control en sus fronteras terrestres comunes- podrán, hasta el momento de la supresión de este control, efectuar un control conjunto en estas fronteras, respetando al mismo tiempo los principios y los criterios establecidos por el presente Reglamento en materia de control de las fronteras exteriores. Las modalidades concretas de la realización de este control conjunto podrán determinarse en el marco de acuerdos bilaterales entre estos Estados miembros, que deberán informar de los mismos a la Comisión.

Capítulo IV - Modalidades de control específicas y regímenes particulares

Artículo 16

Este artículo remite al anexo X respecto de las modalidades de control específicas de los diferentes tipos de fronteras (terrestres, aéreas y marítimas), así como en función de los medios de transporte utilizados para cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros. Más abajo figuran los comentarios pormenorizados sobre los principales cambios efectuados respecto de las disposiciones existentes.

Fronteras terrestres

El apartado 1.1 regula el control del tráfico por carretera y recoge esencialmente el apartado 3.1 de la parte II del Manual Común. Se añaden disposiciones sobre la posibilidad de implantar filas separadas de control en los pasos fronterizos terrestres, teniendo en cuenta las conclusiones del Consejo de 8 de mayo de 2003 (véase también los comentarios sobre las disposiciones horizontales sobre este tema).

La implantación de filas separadas de control no resulta obligatoria en los pasos fronterizos terrestres, sino que es una facultad que se deja a los Estados miembros si lo consideran conveniente y si las circunstancias, en particular, las condiciones de tráfico locales, lo permiten. Además, la utilización de pasillos separados puede ser suspendida en cualquier momento por las autoridades competentes de los Estados miembros en «circunstancias excepcionales» y «si las condiciones de tráfico e infraestructura así lo exigen» (esto asimismo se toma de las conclusiones del Consejo previamente mencionadas).

No obstante, cuando un Estado miembro decide implantar pasillos separados en los pasos de las fronteras terrestres, deberán utilizarse los paneles de indicación mínima uniforme previstos en el artículo 8.

Los Estados miembros pueden también prever pasillos específicos para los beneficiarios de un régimen de tráfico fronterizo menor, lo que es coherente con las propuestas de Reglamentos sobre tráfico fronterizo menor, anteriormente mencionadas.

El apartado 1.2 regula el tráfico ferroviario, recogiendo las disposiciones del apartado 3.2 de la parte II del Manual. Esta parte no ha sido objeto de modificaciones sustanciales, sino solamente de cambios de forma y lenguaje con el fin de dotarla de mayor claridad.

Fronteras aéreas

El apartado 2 del anexo X recoge los apartados 3.3, 3.3.1 a 3.3.7 (excepto las disposiciones obsoletas o redundantes, como la reproducción del artículo 4 del Convenio de Schengen o los ejemplos) de la parte II del Manual, algunas partes de la Decisión SCH-Com-ex (94)17 4ª rev., así como las orientaciones establecidas por el Grupo de Trabajo fronteras sobre la mejora de la eficacia de los controles efectuados sobre la aviación civil internacional (pasajeros de vuelos privados) de 5 de junio de 2003. [36]

[36] Documento del Consejo n° 8782/1/03 REV. 1.

El apartado 2.1 regula los procedimientos de control de las personas en los aeropuertos internacionales.

Para poder distinguir entre los pasajeros de vuelos interiores, que no se someten a control, y los pasajeros de cualquier otro vuelo, que deben someterse a control, deben adoptarse medidas de separación física de los flujos de pasajeros. A tal efecto, se prevé la obligación de las autoridades competentes de los Estados miembros, en cooperación con la empresa aeroportuaria, de establecer las infraestructuras oportunas. En la práctica, esto podrá traducirse en la compartimentación de las superficies de control, en el tratamiento del tráfico en terminales separadas etc.

Este capítulo determina a continuación el lugar del control de las personas y equipajes de mano, en particular, para los vuelos de conexión.

Se precisa, por otro lado, que el control de las personas se efectúa, en principio, fuera del avión; a tal efecto, los Estados miembros deben tomar las medidas oportunas, de acuerdo con el responsable del aeropuerto y la empresa de transporte, para canalizar el tráfico hacia las instalaciones reservadas al control. Las normas específicas relativas al control de la tripulación del avión se precisan en el anexo XI.

Por último se prevé que, cuando un avión que realice un vuelo internacional (o un avión extranjero) debiera aterrizar en un terreno que no esté autorizado en caso de fuerza mayor, peligro inminente o por instrucción de las autoridades, podrá proseguir su vuelo únicamente con la autorización de las autoridades competentes para el control de las fronteras. En cualquier hipótesis, no se podrá exceptuar la aplicación de las disposiciones pertinentes en materia de control de las personas.

El apartado 2.2 regula los procedimientos específicos de control en los aeropuertos que no tienen la condición de aeropuerto internacional (aeródromos). En efecto, visto el tráfico más limitado en este tipo de aeropuertos con relación a los aeropuertos internacionales a que se refiere el capítulo 1, no es necesario, por regla general, crear instalaciones de separación física entre los pasajeros ni garantizar una presencia permanente de los agentes de control. Lo anteriormente dicho se entiende sin perjuicio de las disposiciones del Reglamento (CE) n° 2320/2002 por el que se establecen normas comunes para la seguridad de la aviación civil y, en particular, de la obligación para los Estados miembros de garantizar unos controles de los pasajeros para impedir que se introduzcan objetos prohibidos en las zonas restringidas de seguridad o a bordo de las aeronaves. Debe asimismo garantizarse que, en caso necesario, pueda disponerse de los efectivos encargados del control a tiempo. A tal efecto, la compañía de gestión del aeródromo estará obligada a informar a las autoridades competentes con la suficiente antelación sobre el despegue y aterrizaje de un avión de un vuelo internacional.

En el apartado 2.3 se recogen las disposiciones de los apartados 3.3.5 y 3.3.7 relativas a los vuelos privados (incluidos los planeadores, los aviones ultraligeros etc.), teniendo en cuenta las orientaciones establecidas por el Grupo de Trabajo fronteras sobre la mejora de la eficacia de los controles efectuados sobre la aviación civil internacional, mencionadas anteriormente.

Respecto de las disposiciones existentes, se introduce la obligación, para el comandante, de remitir a las autoridades fronterizas del Estado miembro de destino y de entrada, antes del despegue, una «declaración general» en la que figure un plan de vuelo (conforme al anexo 2 del Convenio sobre aviación civil internacional) así como información sobre la identidad de los pasajeros.

Además, si un vuelo privado procedente de un tercer Estado y con destino a un Estado miembro hace escala en el territorio de otro Estado miembro, las autoridades competentes del Estado miembro de entrada siempre deberán efectuar un control y estampar un sello de entrada sobre la declaración general mencionada más arriba para que el Estado miembro de destino sepa que ya se ha efectuado un control.

En cualquier caso, cuando hay dudas sobre la procedencia o el destino de un avión privado - y en consecuencia, sobre si se trata de un vuelo interior - debe siempre efectuarse un control de las personas. Esto se aplica, a la vez, a los aeropuertos internacionales y a los aeródromos.

Por último, se precisa que el régimen que regula los planeadores, los aviones ultraligeros, los helicópteros y similares, se define por el Derecho nacional y, en su caso, por acuerdos bilaterales.

Fronteras marítimas

Esta sección, más concretamente el apartado sobre el control del tráfico marítimo (3.1), fue objeto de un examen minucioso, habida cuenta de las dificultades planteadas en la aplicación de las actuales disposiciones del Manual, en particular, con motivo de las evaluaciones Schengen. Se tuvieron asimismo en cuenta las observaciones del estudio de viabilidad sobre los controles en las fronteras marítimas de la Unión Europea realizado por el gabinete CIVIPOL Conseils, que presentó sus conclusiones en julio de 2003. Además, las disposiciones de esta sección integran tanto el contenido del Programa de medidas para combatir la inmigración clandestina a través de las fronteras marítimas de los Estados miembros de la Unión Europea, adoptado por el Consejo de 27 de noviembre de 2003, [37]como el intercambio de opiniones que tuvo lugar el 4 de diciembre de 2003 en una reunión informal de los expertos de los Estados miembros sobre esta parte del texto.

[37] Documento del Consejo n° 15445/03 FRONT 172 COMIX. 731.

El apartado 3.1 recoge el conjunto de la parte «control del tráfico marítimo» (actual apartado 3.4 de la parte II) del Manual Común.

No se ha considerado necesario recoger algunas de las definiciones que figuran en el actual apartado 3.4.1 (por ejemplo, «tráfico marítimo», «pasajero», «tripulación»). Las otras definiciones de «líneas regulares de transbordadores», «embarcación de crucero», «navegación de recreo» y «pesca de bajura» se han recogido en el artículo 2.

El nuevo apartado 3.2 del anexo X agrupa los apartados bajo 3.4.4 relativos a las modalidades específicas de determinados tipos de navegación. Habida cuenta de la definición de fronteras interiores y exteriores marítimas (véase el artículo 2 del presente Reglamento), en principio, los puertos son siempre fronteras exteriores; así pues, todo barco debe ser controlado a cada entrada y a cada salida, ya que es imposible saber lo que pasa fuera de los puertos, ya sea en aguas territoriales, ya sea en aguas internacionales (embarque/desembarque de personas o bienes). No obstante, habida cuenta de la naturaleza de determinados tipos de navegación, puede abandonarse el principio del control sistemático.

El apartado 3.4.4.1 del Manual común no se ha recogido en esta parte, ya que, al tratarse de enlaces por transbordador entre dos puertos Schengen, se trata del paso de fronteras interiores y no exteriores.

Los apartados 3.2.1 a 3.2.3 se refieren a la navegación de crucero. Corresponden al actual apartado 3.4.4.2, que se ha completado para integrar las orientaciones establecidas en el programa de medidas de lucha contra la inmigración ilegal por vía marítima, por una parte, y las recomendaciones relativas a las embarcaciones de crucero incluidas en el catálogo Schengen, por otra. Los controles de los pasajeros de estas embarcaciones solamente se efectúan, en principio, en el primero y en el último puerto situado en el territorio Schengen, aunque se prevé que pueden, sin embargo, tener lugar en otros puertos del trayecto en función de la evaluación de los riesgos en materia de inmigración ilegal. Se precisa, por otro lado, lo que les ha de ocurrir a las personas a quienes se deba denegar la entrada en el territorio.

Los apartados 3.2.4 a 3.2.7 corresponden al apartado 3.4.4.3 relativo a la navegación de recreo. Integran asimismo las nuevas disposiciones derivados de las recomendaciones del programa de medidas anteriormente citado y de las recomendaciones del catálogo Schengen. Se plantea la obligación de atraque de los buques de recreo en un puerto de entrada autorizado, para cuya derogación en casos excepcionales o de fuerza mayor deben ser prevenidas las autoridades de control. Un documento con todas las características técnicas del buque, así como el nombre de las personas que se encuentra a bordo, debe ponerse a disposición de las autoridades. Se prevé cierta tolerancia para las personas que practican la navegación de recreo diariamente y que son conocidas de las autoridades portuarias, a reserva de la evaluación de los riesgos en materia de inmigración ilegal.

Los apartados 3.2.8 a 3.2.9 tratan de la pesca de bajura (actual apartado 3.4.4.4 del Manual común) con modificaciones similares a las de los apartados anteriores. El control de los barcos dedicados a la pesca de bajura que regresen, en principio, diariamente a puerto no es sistemático, a reserva de la evaluación de los riesgos en materia de inmigración ilegal. Se prevé que el capitán del buque debe prevenir a las autoridades de toda modificación que se produzca en sus tripulantes así como de la posible presencia de pasajeros.

El apartado 3.2.10 recoge casi en términos idénticos el apartado 3.4.4.5 del Manual común relativo a los enlaces por transbordador sujetos a control.

El apartado 3.3 relativo a la navegación en aguas interiores y correspondiente al apartado 3.5 de la parte II del Manual no se ha modificado. En la práctica, las mismas disposiciones previstas para el control de las fronteras marítimas se aplican mutatis mutandis a este tipo de navegación.

Artículo 17

Este artículo prevé la posibilidad de establecer regímenes particulares para determinadas categorías de personas, en particular, pilotos de aeronaves, marinos, titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales o de servicio, miembros de organizaciones internacionales, trabajadores fronterizos y menores. Estos regímenes específicos figuran en el anexo XI. Este anexo recoge parte de las disposiciones del actual apartado 6, parte II, del Manual, a excepción de los apartados 6.1 (relativo a los ciudadanos de la Unión y a los miembros de su familia), 6.2 (nacionales de terceros países titulares de un permiso de residencia expedido por otro Estado miembro), 6.3 (refugiados y apátridas), 6.9 (viajes en grupo) y 6.10 (solicitud de asilo en la frontera).

No se ha recogido el apartado 6.1 porque, como ya se ha aclarado, el régimen de entrada y residencia aplicable a los ciudadanos de la Unión y, en general, a los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación ya está regulado por las disposiciones pertinentes del Derecho comunitario en la materia. No es, pues, necesario reproducir aquí disposiciones que ya figuran en otros actos comunitarios; en cualquier caso, el artículo 3 del presente Reglamento dispone claramente que las disposiciones del presente Reglamento no afectan a los derechos de los beneficiarios del derecho comunitario a la libre circulación.

El apartado 6.2 ya se ha recogido en el apartado 4 del artículo 6 del presente Reglamento.

Por lo que se refiere al apartado 6.3, no se ha recogido porque, en primer lugar, el reconocimiento de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países, incluidos refugiados y apátridas, no está armonizado y es, por lo tanto, competencia de cada Estado miembro, que actualmente se limita a notificar a la Secretaría General del Consejo sus decisiones en la materia [38] (y además, esta parte ya no está ni siquiera actualizada). El régimen de visado para estas categorías de personas, por su parte, ya está regulado por el artículo 3 del Reglamento (CE) n° 539/2001, por lo que no es necesario insertar disposiciones específicas aquí. Por otro lado, el segundo párrafo del actual apartado 6.3.2 de la parte II del Manuel («los titulares de estos documentos de viaje estarán sujetos a la exigencia de visado a no ser que posean un permiso de residencia expedido por [un Estado Schengen]») contradice incluso el Reglamento (CE) n° 539/2001, en la medida en que este último permite la exención de visado a los titulares de un documento de viaje para apátridas expedido por un país tercero exento de la obligación de visado en el territorio del cual residan legalmente (artículo 3, segundo guión de dicho Reglamento).

[38] Veáse la Lista de documentos de viaje que permiten el cruce de las fronteras exteriores y en los que puede estamparse un visado (Decisiones del Comité Ejecutivo SCH/Com-ex (98)56 y SCH/Com-ex (99)14 de 28.4.1999, citadas).

El apartado 6.9, relativo a la posibilidad de flexibilización del control para los viajes en grupo (y, en particular, para los autocares de peregrinos, para los viajes escolares) no se ha recogido puesto que está en contradicción con el régimen general de control y, sobre todo, con la obligación de sellado sistemático de los documentos de viaje a la entrada del espacio Schengen.

Por último, el apartado 6.10, que se limita a precisar que si un extranjero solicita asilo en la frontera se aplica la legislación nacional del Estado miembro de que se trate hasta que se determine la responsabilidad para el examen de la solicitud de asilo, parece superfluo, por lo que tampoco se ha recogido. Además, el artículo 3 del presente Reglamento ya hace referencia a las obligaciones de los Estados miembros en materia de asilo y protección internacional.

Las partes que, por el contrario, se han recogido son: el actual apartado 6.4 relativo a los pilotos de aeronaves y otros miembros de la tripulación (apartado 1 de este anexo); el actual apartado 6.5 relativo a los marinos (apartado 2); los actuales apartados 6.6 y 6.11 relativos, respectivamente, a los titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales y de servicio y a los miembros de organizaciones internacionales (apartado 3); el actual apartado 6.7 relativo a los trabajadores fronterizos (apartado 4); y el apartado 6.8 relativo a los menores (apartado 5).

Pilotos de aeronaves

El apartado 1 sobre los pilotos de aeronaves no se ha modificado sustancialmente con relación al apartado 6.4 del Manual, que prevé un régimen específico -tomado del anexo 9 del Convenio de 7 diciembre 1944 sobre la aviación civil, en particular, los apartados 3.74 y 3.75- para los titulares de una licencia de piloto o de una tarjeta de miembro de tripulación. No obstante, esta parte se ha reformulado para clarificar bien los derechos de esta categoría de personas, y, en particular, la posibilidad de dirigirse, en el ejercicio de sus funciones y sobre la base de su licencia de piloto o tarjeta de miembro de tripulación -y, por lo tanto, sin tener que estar en posesión de un pasaporte y un visado- al territorio del municipio del que dependa el aeropuerto o a cualquier aeropuerto situado en el territorio de un Estado miembro.

Marinos

Por el contrario, el apartado 2 relativo a los marinos se ha modificado sustancialmente, con relación al actual apartado 6.5 del Manual, con el fin de clarificar el significado y el alcance, así como de actualizarlo en relación con la evolución al nivel internacional (en particular, la nueva Convención de Ginebra -

n° 185 - firmada el 19 junio 2003).

El nuevo texto prevé que los marinos en posesión de un documento de identidad para la gente de mar - la referencia a la libreta naval se elimina puesto que no se trata de un documento ni de identidad ni de viaje- expedido de conformidad con el Convenio de Londres de 1965 (FAL) y la Convención de Ginebra n°185 puedan circular, mientras estén de permiso, por el recinto del puerto o por las localidades próximas al mismo, sin presentarse en un paso fronterizo. Esta posibilidad se sujeta a la condición de que figuren en el rol, sometido previamente a control, del buque al que pertenezcan. Asimismo se ha añadido la obligación de un control visual («face to face») del marino, antes de que desembarque, cuando así lo exija la evaluación de los riesgos migratorios y vinculados a la seguridad. En cambio, se ha suprimido la obligación de llevar consigo el correspondiente visado puesto que esto ya se regula en las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 539/2001 (y, además, las distintas versiones lingüísticas del Manual divergen sobre este punto: en algunas versiones, la obligación de visado está prevista en cualquier caso, en otros «cuando proceda»).

La obligación de cumplir todos los requisitos de entrada, tal y como se prevén en el artículo 5 del presente Reglamento, se mantiene para los marinos que tengan la intención de alojarse fuera de las localidades próximas al puerto. No obstante, en casos específicos, son posibles excepciones a este principio y, en particular, a la obligación de estar en posesión de un visado y de disponer de medios adecuados de subsistencia. A los marinos desprovistos de visado es posible expedirles un visado en la frontera de conformidad con las disposiciones del Reglamento (CE) n° 415/2003. Este último Reglamento, además de regular los casos y las modalidades de expedición de los visados en la frontera (en general), contiene también disposiciones particulares sobre la expedición de este tipo de visados a los marinos en tránsito.

En cualquier caso, los agentes de la guardia de fronteras deberán comprobar que los marinos en cuestión cumplen los otros requisitos de entrada mencionados en el artículo 5, a saber, que están en posesión de un documento de viaje válido, no están inscritos como no admisibles y no suponen una amenaza para el orden público, la seguridad interior y la salud pública de los Estados miembros. Además, los agentes de la guardia de fronteras deberán comprobar, cuando proceda y sea aplicable, algunos elementos adicionales, tales como la declaración escrita del armador o del agente marítimo competente, la declaración escrita de las autoridades diplomáticas y consulares competentes o las pruebas basadas en comprobaciones puntuales de las autoridades de policía o, en su caso, de otras administraciones competentes.

Titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales y de servicio/miembros de organizaciones internacionales

El apartado 3 abarca a la vez el actual apartado sobre los titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales o de servicio y el que regula el régimen para los titulares de documentos expedidos por determinadas organizaciones internacionales, puesto que se trata de dos categorías sujetas a un régimen similar (donde había diferencias, se han mantenido). Los documentos expedidos por las organizaciones internacionales a los fines de este capítulo incluyen: los salvoconductos expedidos por las Naciones Unidas (incluidas las instituciones dependientes de este organismo), la Comunidad Europea y Euratom; el certificado de legitimación expedido por el Secretario General del Consejo de Europa; los documentos expedidos por un Cuartel General de la OTAN (es decir, documento de identidad militar junto con una orden de misión, hoja de ruta, orden de servicio individual o colectiva).

Estas categorías, debido al régimen de privilegios e inmunidades del que disfrutan, podrán tener prioridad en el momento del control fronterizo; además, no deberán justificar que disponen de los medios de subsistencia adecuados. No obstante, su estatuto no los exime automáticamente de la obligación de visado: la exención de visado para los titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales y de servicio sigue siendo una facultad de los Estados miembros, de acuerdo con la letra a) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 539/2001.

Se especifica, por otro lado, que la entrada en el territorio no podrá nunca denegarse a los titulares de pasaportes diplomáticos, oficiales o de servicio sin que los agentes de la guardia de fronteras haya informado previamente de ello a las autoridades nacionales competentes, incluso cuando el nacional en cuestión esté inscrito como no admisible en el SIS.

El apartado 2 del artículo 17 hace referencia a las tarjetas expedidas por el Ministerio de Asuntos Exteriores a los miembros acreditados de las representaciones diplomáticas y oficinas consulares y sus familias, que figuran en el anexo XII (actual anexo 13 del Manual). Estas tarjetas, que equivalen a un permiso de residencia, permiten a los titulares -sí van acompañadas de un documento de viaje válido- cruzar la frontera de los Estados miembros sin tener que solicitar un visado.

Por supuesto, los agentes de la guardia de fronteras pueden, en el control, pedir la prueba del estatuto diplomático o, en cualquier caso, del disfrute de privilegios, inmunidades o exenciones; en caso de duda, pueden asimismo efectuarse comprobaciones suplementarias ante el Ministerio de Asuntos Exteriores competente.

Trabajadores fronterizos

El apartado 4, añade al texto existente, que remitía a la posibilidad de no efectuar sino controles por muestreo sobre los trabajadores fronterizos, el principio de que los trabajadores fronterizos deberán automáticamente beneficiarse de las simplificaciones prácticas previstas en el marco de un régimen de tráfico fronterizo menor, en particular, de la posibilidad de cruzar la frontera en pasos específicos o pasillos reservados, así como de la exención del estampado de su documento de viaje. Esto se justifica por el hecho de que los trabajadores fronterizos no pueden quedar cubiertos por las propuestas sobre el tráfico fronterizo menor, que sólo regulan la estancia de corta duración.

Menores

El apartado 5, relativo a los menores (actual apartado 6.8), prevé en primer lugar, que esta categoría se someta a los mismos controles de entrada y salida que los adultos. Se han reforzado las disposiciones existentes, teniendo en cuenta la iniciativa presentada por la Presidencia italiana el 2 octubre 2003 (doc. n° 13124/03 FRONT 133 COMIX 588). Respecto de los menores acompañados, se ha añadido la obligación para los agentes de la guardia de fronteras de efectuar comprobaciones suplementarias (entrevistas separadas con el menor, cuando proceda) cuando haya razones de peso para creer que se ha privado ilícitamente de la custodia del menor a la persona que ejerza legítimamente la patria potestad sobre el mismo.

Por lo que se refiere a los menores no acompañados, los agentes de la guardia de fronteras deberán también mostrar una atención especial, en particular en el contexto del control de salida, con el fin de garantizar -a través de un examen minucioso de los documentos y justificantes sobre las razones y los detalles del viaje- que no abandonen el territorio sin la autorización de la o las personas que ejerzan la patria potestad sobre los mismos.

Título III - Fronteras interiores

Artículo 18

El apartado 1 del artículo 18 confirma el principio de la supresión de los controles y formalidades sobre las personas en las fronteras interiores, tal como se establece por el acervo de Schengen (apartado 1 del artículo 2 del Convenio) de conformidad con el objetivo fijado por el artículo 14 del Tratado CE. De lo anterior se desprende que el cruce de una frontera interior no puede constituir, en sí, el hecho generador de controles o formalidades y que, en principio, cualquier persona puede cruzar libremente las fronteras interiores en cualquier lugar. Cualquier control, tanto sistemático como por sondeo, efectuado por el único motivo del cruce de una frontera interior, es, en efecto, incompatible con la noción de espacio sin fronteras, por lo que está prohibido (sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 20 a 24 del presente Reglamento). El cruce de una frontera interior entre dos Estados miembros que apliquen el acervo de Schengen no debe tratarse de manera diferente que el desplazamiento entre regiones, provincias, departamentos o cualquier otro tipo de subdivisión administrativa dentro de un mismo Estado miembro.

Artículo 19

El artículo 19 recoge y completa el apartado 3 del artículo 2 del Convenio de Schengen.

La letra a) estipula que se admiten en el conjunto del territorio los controles de personas en el marco del ejercicio de las competencias generales de policía. Se desprende que los controles efectuados en este marco no son incompatibles con el derecho a cruzar las fronteras interiores sin control, siempre que se efectúen según modalidades idénticas a las de los controles efectuados en el conjunto del territorio, en particular, en cuanto a frecuencia e intensidad. Conviene destacar que un Estado miembro no puede prever una legislación aplicable de manera particular sólo a la zona limítrofe de la frontera, fijando, por ejemplo, un perímetro para el control de la identidad de las personas, aleatorio o visual, cuando este mismo tipo de operación no tenga lugar en otras partes del territorio. No cabe admitir ni siquiera un control somero, efectuado con motivo del cruce de la frontera y/o en las zonas próximas a la misma. Por lo tanto, el objetivo perseguido por el control es decisivo para determinar su admisibilidad.

La letra b) pone de relieve que no se cuestionan los controles de seguridad efectuados antes o durante el embarque para proteger la seguridad de los pasajeros a bordo de un avión o de un barco. Estos controles se destinan a comprobar que los pasajeros no llevan armas u objetos o sustancias peligrosas a bordo. Estos controles pueden también servir para asegurarse de la identidad del viajero que tiene un billete nominativo. Pueden también resultar necesarios cuando el orden público o la seguridad de los pasajeros pudieran ser puestos en peligro por el embarque de pasajeros conocidos como autores de disturbios.

Las letras c) y d) destacan que la presente propuesta no exime ni de la obligación general de llevar consigo o poseer títulos y documentos, si está prevista por la legislación nacional, ni de la obligación, para los nacionales de terceros países, de indicar su presencia en el territorio de un Estado miembro, si esta obligación está contemplada por la legislación nacional de acuerdo con el Derecho comunitario correspondiente (y, en particular, con el artículo 22 del Convenio de Schengen relativo a la declaración de entrada).

Artículo 20

La supresión del control de personas en las fronteras interiores no debe poner en peligro la seguridad en el espacio sin fronteras. Por ello se han elaborado medidas complementarias de la libre circulación de personas con el fin de mantener un elevado nivel de seguridad.

Sin embargo, hay situaciones de riesgo excepcional para las cuales estos instrumentos no aportan una respuesta suficientemente adecuada y que pueden requerir restablecer controles de personas en las fronteras interiores. El presente artículo, que se inspira en el apartado 2 del artículo 2 del Convenio de aplicación de Schengen, establece las condiciones en las que un Estado miembro puede restablecer dichos controles, así como el procedimiento que debe seguirse.

Tal como prevé el texto actual del Convenio de aplicación de Schengen, un Estado miembro podrá restablecer controles fronterizos cuando estén amenazados el orden público o la seguridad interior. Se ha añadido la salud pública puesto que esta condición se introduce también en el artículo 5 entre las condiciones de entrada (véase más arriba el comentario a este artículo). La presente propuesta estipula que debe tratarse de una amenaza grave para el orden público, la seguridad interior o la salud pública. Este añadido pone de relieve que la aplicación de esta