Informe

sobre las cuentas financieras de la Agencia Europea de Reconstrucción y la utilización de la ayuda para Kosovo en el año 2000, acompañado de las respuestas de la Comisión y de la Agencia Europea de Reconstrucción

(2001/C 355/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. En junio de 1999, tras la guerra en Kosovo, el Consejo confirmó el deseo de la Unión Europea de desempeñar un papel clave en la rápida puesta en marcha de los esfuerzos de reconstrucción de Kosovo. En julio de 1999, la Comisión ya había establecido un grupo operativo en Pristina para emprender las primeras fases del programa de reconstrucción. En noviembre de 1999, el Consejo creó una Agencia Europea de Reconstrucción para operar con normas eficaces y flexibles que permitan asimismo garantizar la plena responsabilidad de los gestores y la transparencia de la gestión. El centro de operaciones de la Agencia, con un alto grado de autonomía de gestión, debía situarse inicialmente en Pristina con el fin de emprender el trabajo de reconstrucción en Kosovo. Los servicios generales de la Agencia se encuentran en Salónica(1). En febrero de 2000, la Agencia asumió las responsabilidades del grupo operativo. En 2000 la Agencia era responsable de 266 millones de euros de un presupuesto de casi 306 millones para la reconstrucción de Kosovo.

II. La fiscalización evaluó los estados financieros de la Agencia Europea de Reconstrucción durante el ejercicio que finaliza el 31 de diciembre de 2000, la eficiencia de la Agencia Europea de Reconstrucción en Kosovo en 2000 a nivel de su estructura de la organización (véanse los apartados 21 a 28), su gestión del presupuesto operativo (véanse los apartados 31 a 35), así como la ejecución del programa (véanse los apartados 36 a 55). En este contexto, también examinó si las cuestiones que afectaban a la economía (véanse los apartados 56 a 59) o a la eficacia de las intervenciones (véanse los apartados 60 a 66) no eran dejadas de lado.

III. Los resultados de su auditoría financiera permitieron al Tribunal obtener garantías razonables de que las cuentas anuales del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2000 son fiables y de que las operaciones subyacentes son, en su conjunto, legales y regulares. Sin embargo, el Tribunal recomienda que la Agencia adopte a la mayor brevedad un sistema informático fiable de contabilidad presupuestaria (véanse los apartados 67 y 68).

IV. El Tribunal concluye que en 2000 la eficiencia de la administración de la Agencia, así como su gestión presupuestaria, eran elevadas. Ésta consiguió la mayoría de los ambiciosos objetivos previstos para su primer año de actividad en los ámbitos de la energía, la vivienda, el transporte y la agricultura (véase el apartado 69). Al final de 2000, más del 90 % de los fondos comprometidos antes de diciembre de 2000 habían dado lugar a contratos y más de la mitad de los fondos comprometidos para operaciones se habían abonado. También intentó tener en cuenta los principios de eficiencia y economía (véase el apartado 70). Mediante la aplicación de las normas en vigor de forma muy flexible, la Agencia consiguió obtener precios más bajos y estimuló la economía regional (véase el apartado 71). El Tribunal recomienda a la Agencia no dispersar sus esfuerzos, sino continuar centrando sus recursos humanos y financieros en las últimas prioridades de reconstrucción (véase el apartado 73).

V. El Tribunal considera que debería mejorarse el funcionamiento del Consejo de Administración de la Agencia (véase el apartado 75). También alienta a la Comisión, que financia el pilar comunitario de la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) a cargo de la reconstrucción de Kosovo, a tomar muchas más medidas para crear un marco de políticas y una estrategia para garantizar la durabilidad de las inversiones con financiación comunitaria en Kosovo, lo que no está garantizado en las circunstancias actuales (véanse los apartados 76 y 77).

INTRODUCCIÓN

1. El presente informe consta de dos partes. La parte I corresponde al informe relativo a la Agencia respecto al ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2000, que se transmitirá al Consejo y al Parlamento Europeo de conformidad con el artículo 8 del Reglamento (CE) n° 2667/00 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000. La parte II expone los resultados del examen de la eficiencia de la Agencia en la ejecución de los programas de reconstrucción de 1999 y 2000 en Kosovo.

Contexto general de la Agencia

2. Tras la guerra en Kosovo, en junio de 1999, se creó la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) en virtud de la Resolución n° 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU (véase el anexo 1). La Unión Europea, tanto a través de sus Estados miembros como de la Comisión, desempeña un papel muy importante en la reconstrucción de Kosovo. Proporciona aproximadamente el 80 % de la Fuerza de Seguridad para Kosovo (KFOR) (en total 40000 soldados) y está al frente del departamento UNMIK a cargo de la reconstrucción.

3. Pocos días después de haber finalizado el conflicto, la Comisión decidió que ECHO volvería a encargarse de la ayuda humanitaria(2). En julio de 1999, la Comisión estableció un grupo operativo (TAFKO) para emprender las primeras fases del programa de reconstrucción para Kosovo. Se atribuyó a esta Grupo operativo la responsabilidad de todas las fases de la operación tras el proceso de programación, desde la concepción del programa y del proyecto, hasta la contratación y los pagos.

4. A raíz del ritmo de regreso de los refugiados, la presión para cumplir las expectativas de desarrollo económico y reconstrucción era inmensa, especialmente a través de medidas destinadas a mitigar el problema de la vivienda y a garantizar los servicios públicos básicos. El Consejo Europeo consideró que era necesario tener en cuenta los requisitos específicos de la reconstrucción de Kosovo, lo que exigiría la rápida ejecución de numerosos proyectos, así como medidas de apoyo a los refugiados que regresen, y también experiencia y conocimientos que cubran una amplia gama de ámbitos. Por ello decidió establecer una Agencia Europea de Reconstrucción que debería estar organizada y ser gestionada de forma que permitiese una "ejecución rápida" de los programas de reconstrucción "garantizando al mismo tiempo la plena responsabilidad de los gestores y la transparencia de la gestión"(3). El mandato de la Agencia se resume en el anexo 2.

5. El 20 de febrero de 2000, la Agencia asumió las responsabilidades del grupo operativo de forma más autónoma. Se responsabilizó de la ejecución de 266 millones de euros de los casi 306 millones de euros programados para la reconstrucción de Kosovo en 2000 (véase el cuadro 1).

Cuadro 1

Asistencia a la reconstrucción de Kosovo programada para 2000 (Artículo B7-5 4 6)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

DG Relex.

Fiscalización del Tribunal

6. El Tribunal examinó los estados financieros de la Agencia Europea de Reconstrucción relativos al ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2000. De conformidad con el artículo 8 del Reglamento (CE) n° 2667/00 del Consejo, el presupuesto se ejecutó bajo la responsabilidad del director. Esta responsabilidad incluye la preparación y la presentación de los estados financieros, de conformidad con las disposiciones financieras internas previstas en este mismo artículo. El Tribunal de Cuentas debe proceder al examen de estas cuentas en virtud del artículo 248 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

7. La fiscalización se llevó a cabo entre noviembre de 2000 y mayo de 2001. Además de expresar una opinión sobre las cuentas financieras de la Agencia relativas al ejercicio 2000, un objetivo importante era evaluar la eficiencia de la Agencia Europea de Reconstrucción en la ejecución de los programas de reconstrucción de 1999 y 2000 financiados a partir del artículo presupuestario B7-5 4 6 "Ayuda a la reconstrucción de Kosovo". A este respecto, el Tribunal evaluó la eficiencia de la Agencia a nivel de su estructura organizativa, su gestión del presupuesto operativo y su ejecución del programa. También examinó si las cuestiones que afectaban a la economía o a la eficacia de las intervenciones no eran dejadas de lado. En su fiscalización de la eficiencia de la Agencia, el Tribunal utilizó como referencias los resultados de su anterior Informe especial sobre la reconstrucción en Bosnia y Hercegovina(4) y su Informe Anual de 1999(5).

8. La fiscalización comportó el examen de archivos en la sede de la Agencia en Salónica y en su centro de operaciones en Pristina, así como controles sobre el terreno de la ejecución del programa en Kosovo. Se centró en los programas en los ámbitos de la energía, la vivienda, el transporte y la agricultura (con un valor global de 145 millones de euros), ya que sus objetivos eran concretos y debían alcanzarse antes de finalizar el año 2000. La fiscalización comprendió una visita a la Delegación en Sarajevo para comparar el sistema desconcentrado(6) de ejecución del Reglamento Obnova(7) con las operaciones de la Agencia. Se obtuvieron datos corroborativos de organismos de control y de otros donantes en Bosnia y Kosovo.

9. Aunque el principal objeto de la fiscalización en este Informe es la Agencia, los servicios responsables de la Comisión han participado en la fiscalización y el procedimiento contradictorio relativo a este Informe, especialmente en relación con la parte II sobre la eficiencia de la Agencia.

10. El Tribunal ha realizado la fiscalización siguiendo sus principios y normas de auditoría, que resultan de la adaptación de las normas internacionales de auditoría generalmente aceptadas para reflejar el carácter específico del contexto comunitario. El Tribunal ha revisado los documentos contables y aplicado los procedimientos de fiscalización que se estiman necesarios en este contexto. Mediante esta fiscalización, el Tribunal ha obtenido suficiente información para formarse la opinión que se expresa en el apartado 67.

PARTE I - AUDITORÍA FINANCIERA RELATIVA AL EJERCICIO 2000

11. La Agencia inició sus actividades en febrero de 2000 y la ejecución de los créditos del ejercicio 2000 se presenta en el cuadro 2(8).

Cuadro 2

Ejecución presupuestaria - Ejercicio 2000

Agencia: AER

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12. El presupuesto inicial de la Agencia relativo a 2000 para Kosovo ascendía a 266 millones de euros. Al final de 2000, tras sucesivos aumentos y la extensión de las actividades de la Agencia a Serbia, el presupuesto ascendía a 682 millones de euros, de los cuales 399,5 millones de euros fueron puestos a disposición al final de 2000, pero debían ser desembolsados en 2001.

13. La gestión de los créditos presupuestarios de la Agencia se efectúa en un marco de créditos no disociados para los gastos de personal y de funcionamiento (títulos I y II) y de créditos disociados para sus gastos operativos (título III). En adelante sería conveniente que el presupuesto indique los importes anuales estimativos de los créditos de pago necesarios en ejercicios posteriores. A pesar de que el Reglamento financiero de la Agencia no requiere tal presentación, resulta una práctica adecuada en el caso de los créditos disociados y es conforme con el Reglamento financiero general.

14. El examen de los gastos del título III que representa el 97 % de los compromisos contraídos en 2000 no ha dado lugar a observaciones significativas. En 2000 se contrajeron compromisos por un importe de 259,5 millones de euros, es decir, el 93 % de los créditos previstos en 2000 para el título III (279,4 millones de euros).

15. La Agencia todavía no dispone del sistema informatizado de contabilidad presupuestaria SI2 y utiliza hojas de cálculo. Teniendo en cuenta los riesgos que la utilización de hojas de cálculo implica para la integridad de los datos, la Agencia debería poner en funcionamiento SI2 a la mayor brevedad. En varios casos, se observaron errores o lagunas en la utilización de las hojas de cálculo. Por otra parte, resulta difícil efectuar conciliaciones con el presupuesto y éstas no se llevan a cabo regularmente.

Estados financieros y teneduría de cuentas

16. Los cuadros 3 y 4 presentan respectivamente la cuenta de gestión para el ejercicio 2000 y el balance financiero al 31 de diciembre de 2000.

Cuadro 3

Cuenta de gestión del ejercicio 2000 - AER

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Fuente:

Cuadro elaborado por el Tribunal de Cuentas basándose en los datos establecidos por la Agencia.

Cuadro 4

Balance financiero al 31 de diciembre de 2000 - AERFuente:

Cuadro elaborado por el Tribunal de Cuentas basándose en los datos establecidos por la Agencia.

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>SITIO PARA UN CUADRO>

Disposiciones financieras

17. El artículo 21 del Reglamento financiero de la Agencia estipula que el interventor de la Comisión se encargará del control financiero. Un acuerdo concertado en febrero de 2000 entre el interventor de la Comisión y la Agencia prevé, sin embargo, que por motivos de desconcentración del control financiero de la Agencia el visado previo del interventor no sea necesario.

18. Este acuerdo, cuyo fin es reducir los plazos administrativos, tiene como consecuencia limitar el control de la ejecución del presupuesto. Efectivamente, teniendo en cuenta que respecto a los compromisos el visado previo del interventor tiene un carácter muy global, de hecho ya no existe ningún control previo sobre la ejecución del presupuesto de la Agencia. Por otra parte, la Agencia no ha tomado medidas suficientes para compensar la falta de controles previos, por ejemplo mediante la creación de un puesto de auditor interno como propone el Tribunal en su Dictamen n° 6/99. Sin embargo, durante el segundo trimestre de 2001 se tomaron disposiciones para destinar a un funcionario de la DG Control Financiero exclusivamente a la Agencia.

19. La Agencia propuso diversas normas de desarrollo en septiembre de 2000 para respetar el artículo 74 del Reglamento financiero de la Agencia, pero la Comisión todavía no las había aprobado en septiembre de 2001.

Gestión de los contratos de la TAFKO

20. Además de la ejecución del presupuesto que le ha sido concedido, la Agencia continúa la gestión de los contratos del grupo operativo para Kosovo (TAFKO) que se encontraban en curso de ejecución al finalizar su actividad. Esta gestión se efectúa de forma extrapresupuestaria. El importe de los contratos de la TAFKO se elevaba a 60,9 millones de euros, de éstos, en febrero de 2000, quedaban 31 millones pendientes de pago por la Agencia, de los cuales 26,9 millones de euros han sido liquidados y 4,1 millones de euros permanecen pendientes de liquidación a 31 de diciembre de 2000. Con el fin de cumplir la reglamentación presupuestaria y de transparencia, habría sido conveniente que los fondos reservados para realizar estos contratos se hubiesen integrado en el presupuesto de la Agencia.

PARTE II - EFICIENCIA DE LA AGENCIA: AUDITORÍA DE LA BUENA GESTIÓN FINANCIERA

Eficiencia administrativa

Funcionamiento del Consejo de administración

21. El Consejo de administración de la Agencia, debido a su composición, se configura más como un consejo de administración que como un órgano de gestión. El hecho de que se hayan de reunir todos los meses más de una veintena de personas, entre las cuales un comisario, vista la experiencia de Mostar, supone un elemento de freno.

22. La experiencia durante el 2000 confirmó las preocupaciones del Tribunal:

a) la estructura del Consejo de administración de la Agencia es bastante pesada: pueden llegar a ser 23 los representantes de los Estados miembros que asisten a las reuniones mensuales en Salónica. Los miembros del Consejo de administración pasaron gran parte de las seis primeras reuniones discutiendo los acuerdos lingüísticos que deben decidirse de forma unánime;

b) la Comisión insistió en que un comisario fuese presidente del Consejo de administración, pero el miembro nombrado no asistió a ninguna de las reuniones en 2000;

c) la organización de reuniones mensuales representa una carga de trabajo suplementaria y confusión para la Agencia.

23. El nuevo Reglamento (CE) de la Agencia(9), adoptado tras la aprobación del Reglamento CARDS(10), que reemplaza el anterior Reglamento Obnova, responde en parte a esta preocupación al declarar que el Consejo de administración debería ser convocado por el presidente siempre que sea necesario, y al menos una vez cada tres meses, pero no necesariamente cada mes.

24. Algunos miembros del Consejo de administración deseaban decidir sobre las propuestas de financiación para la reconstrucción de Kosovo realizadas por la Comisión, cuando esta responsabilidad recae en el Comité de gestión (véase el anexo 3). Además, el enfoque adoptado por los representantes de los Estados miembros en el Comité de gestión y en el Consejo de administración no está necesariamente coordinado. Por ejemplo, en una propuesta de financiación, el representante de un Estado miembro expresó una opinión positiva en el Consejo de administración, pero el representante de ese mismo Estado miembro en el Comité de gestión votó en contra.

Organización de la Agencia

25. Los servicios generales de la Agencia están instalados en Salónica, pero la Agencia puede establecer centros de operaciones dotados de un alto grado de autonomía de gestión [artículo 3 del Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo]. En 2000, el Consejo de administración autorizó a la Agencia a contratar 51 empleados expatriados temporales y 54 empleados locales. La Agencia contrató a 48 empleados temporales (39 en Pristina y 9 en Salónica) y a 50 empleados locales (40 en Pristina, 8 en Salónica y 2 en Skopje).

26. El personal de la Agencia basado en terceros países recibe, de conformidad con el Estatuto, una indemnización por condiciones de vida excepcionales y una prima de riesgos equivalente al 40 % del sueldo, así como la cobertura máxima de 1278 euros al mes en concepto de gastos de alojamiento, además de días de vacaciones suplementarios (aproximadamente 20 días al año).

27. La autoridad presupuestaria decidió que los gastos de explotación de la Agencia se financiarían a partir del artículo presupuestario B7-5 4 6 "Ayuda a la reconstrucción de Kosovo", por un importe que no debería sobrepasar el 8 % de su presupuesto total. En 2000, los gastos corrientes de la Agencia (personal, locales y equipos) ascendían a 8,6 millones de euros. Ello representa el 3,1 % del presupuesto de la Agencia, excluyendo los fondos puestos a disposición al final de 2000 para 2001(11).

28. En 2000, la Agencia contaba con 2,5 empleados por cada 10 millones de euros gestionados (sin tener en cuenta el personal de reserva en la sede de la Comisión), en comparación con la media de 2,9 funcionarios en la Comisión para la gestión de toda la asistencia externa, y de 4 a 9 funcionarios en las agencias de ayuda bilateral de los Estados miembros(12). Sin embargo, las unidades correspondientes en AIDCO gestionan programas más complejos que abarcan varios sectores, y en cambio el trabajo de la Agencia en 2000 consistió principalmente en amplios contratos centrados en un número limitado de sectores.

Gestión de los recursos humanos

29. Los buenos resultados de la Agencia en 2000 en cuanto a la realización del programa de reconstrucción se deben en gran medida al compromiso individual de un personal con una gran dedicación. Los miembros del equipo fueron contratados en base a las cualificaciones que se precisaban para una ejecución rápida y profesional del programa de reconstrucción y trabajaron de forma intensiva en circunstancias a veces bastante difíciles.

30. El desafío que se plantea ahora a la Agencia es mantener un nivel de dedicación de su personal apropiado para una situación futura que sea menos urgente y menos absorbente. Con miras al rápido crecimiento de la Agencia y a la reciente creación de nuevos centros de operaciones, es probable que se precise una nueva distribución del personal entre su sede en Salónica y sus centros de operaciones.

Gestión del presupuesto operativo

31. Al final de 2000, la Agencia había comprometido el 96,4 % de los fondos que se le habían asignado para la reconstrucción de Kosovo. En febrero de 2000, cuando la Agencia asumió las funciones del grupo operativo, el 49 % de los fondos Obnova comprometidos en 1998 y 1999 había dado lugar a contratos, y se había abonado el 23 % de dichos fondos. Al final de 2000, se había abonado el 88 % de los fondos comprometidos en 1998, y había dado lugar a contratos el 88 % de los fondos comprometidos en 1999, de los que se había abonado el 75 %. En la misma fecha, había dado lugar a contratos el 79 % de los fondos comprometidos en 2000, de los que se había abonado el 55 % (véase el cuadro 5).

32. En virtud del apartado 14 del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo, el Consejo de administración presentó un proyecto de Informe anual a la Comisión el 31 de marzo de 2001 relativo a las actividades de la Agencia en 2000 y su forma de financiación. La Comisión aprobó este informe en junio de 2001 y se presentó al Parlamento Europeo y al Consejo el 31 de julio de 2001(13).

Cuadro 5

Síntesis del programa hasta el 31 de diciembre de 2000

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Agencia Europea de Reconstrucción.

Contratación

33. Al final del año, el 92 % de los fondos de 2000 comprometidos entre febrero y noviembre de 2000 había dado lugar a contratos. El recurso a la cláusula suspensiva(14) permitió a la Agencia firmar contratos por un valor global de 50 millones de euros una semana después de la decisión de la Comisión de aprobar propuestas de financiación por un total de 130 millones de euros en mayo de 2000. El período medio precisado para contratar fondos operativos tras una decisión de la Comisión era de 153 días, tanto para los programas de 1999 como de 2000, y 71 días para el programa de 2000. Resulta pues más rápido que el tiempo que precisa la Delegación en Sarajevo para contratar los programas Obnova (véase el cuadro 6). Sin embargo, la Delegación en Bosnia, a diferencia de la Agencia en Kosovo, a menudo necesita tiempo para alcanzar un acuerdo con las tres comunidades locales implicadas antes de iniciar una licitación o firmar un contrato.

Cuadro 6

Tiempo medio que se precisa para la contratación tras una decisión de la Comisión

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Agencia Europea de Reconstrucción y Delegación de la Comisión en Bosnia y Hercegovina.

34. Dada la situación de emergencia, la Agencia no siempre respetó estrictamente las normas Obnova aplicables a la licitación, que a menudo resultan inapropiadas en estas circunstancias.

Sector energético

Era indispensable volver a poner en marcha una unidad de una central eléctrica a finales de noviembre de 2000. Por lo general, una revisión de tal envergadura precisa un año aproximadamente. En febrero de 2000, la UNMIK solicitó a la Agencia que concediese un contrato mediante acuerdo directo a la empresa que ya había llevado a cabo algunas reparaciones de emergencia en el marco de un contrato anterior. La Agencia prefirió recurrir a un procedimiento de licitación restringida acelerado. A pesar de que fuese preferible a un acuerdo directo, este procedimiento de licitación para un contrato de obras de 40 millones de euros no respetó el Reglamento Obnova de base(15) que sólo permite en ciertas circunstancias (que en este caso se cumplen), una convocatoria de licitación restringida para contratos de obras que no sobrepasen los 10 millones de euros. El corto período entre el envío del expediente de licitación y el plazo de presentación (cinco semanas) proporcionó una ventaja competitiva a la empresa que ya había trabajado en la central. Sólo dos empresas (con unas ofertas de precios de 34,5 y 37,6 millones de euros) pudieron responder con propuestas a tiempo. Sin embargo, ninguna de las dos ofertas fue considerada técnicamente aceptable y se anuló la licitación a finales de mayo de 2000. De acuerdo con la DG Relex, la Agencia negoció posteriormente un contrato directo con un consorcio que comprendía las dos empresas concernidas. Ésta contrató al consorcio por 40 millones de euros con la condición de que la unidad volviese a estar en servicio a finales de noviembre de 2000 a más tardar, con el fin de que fuese totalmente operativa durante el período punta del invierno 2000/2001. Finalmente se logró este ambicioso objetivo.

Sector de la vivienda

Para la adquisición de materiales de construcción se aceptaron 46 ofertas en licitación abierta. El resultado de la evaluación formal de las licitaciones mostró que los licitadores locales con las ofertas con mejores precios tenían inmensas dificultades para presentar algunos documentos de licitación correctamente, por ejemplo el certificado de nacionalidad, la certificación relativa a la quiebra, el certificado de origen o la garantía bancaria. La aplicación estricta de los criterios acordados de selección formal hubiese tenido como consecuencia que sólo siete licitaciones aprobasen la evaluación formal. Sin embargo, en este caso, el importe total del contrato para los 14 lotes hubiese ascendido a aproximadamente 110 millones de marcos alemanes, mientras que se habían presupuestado 85 millones de marcos alemanes para suministros. En circunstancias normales, la licitación abierta hubiese debido anularse porque todas las ofertas aceptables formalmente sobrepasaban el presupuesto disponible. Con el fin de garantizar la ejecución del proyecto, la Agencia decidió, en lugar de solicitar una garantía bancaria, añadir una disposición contractual que le permitiese deducir una retención acumulada de un 10 % de todos los pagos como garantía. Al final de 2000, la ejecución de los proveedores contratados no había planteado problemas graves a la Agencia.

Pagos

35. Entre febrero y octubre de 2000, se trataron pagos para gastos operativos en un plazo de 13 días por término medio (desde la fecha de recepción de la factura, hasta la fecha de envío del pago al banco). En comparación, la Delegación en Sarajevo consiguió tratar los pagos en el marco del Reglamento Obnova dentro de un período medio de 43 días durante el segundo semestre de 2000(16). En lo que respecta a las compras corrientes de bienes (título II), el plazo de pago de la Agencia, tomando como base una muestra, es de aproximadamente 25 días.

Aplicación del programa

Objetivos generales establecidos para 2000

36. El programa de trabajo de 2000 para la reconstrucción de Kosovo aprobado por la Comisión y el Consejo de administración concentró la mayor parte de los recursos disponibles en 2000 en cinco ámbitos: energía, vivienda, transporte, medio ambiente y desarrollo económico/agricultura. La Comisión y la UNMIK consideraron que estos sectores resultaban pilares fundamentales para un mayor esfuerzo de reconstrucción. Teniendo en cuenta que los avances en energía, vivienda, transporte y agricultura dependían de la época del año, la Agencia deseaba emprender los proyectos en estos ámbitos con rapidez y, por consiguiente, planteó unos objetivos muy ambiciosos que debían alcanzarse antes del invierno 2000/2001. El Tribunal examinó si se habían logrado estos objetivos al final de 2000.

Energía

Objetivos

37. El programa energético de 2000 ascendía a 60 millones de euros. Su objetivo general era permitir al sector energético pasar de las fases de explotación casi de emergencia y de estabilización, a conseguir una producción de energía más estable y productiva como un primer paso para garantizar la propia durabilidad del sector. Paralelamente a este programa, la Agencia asignó 28 millones de euros a la UNMIK para importaciones energéticas en virtud del programa de reconstrucción de 2000.

38. Para aumentar la capacidad de producción de energía y, muy importante, la fiabilidad del suministro eléctrico, se precisaron revisiones urgentes y extensas de las dos centrales eléctricas. Como resultado de las consultas a la UNMIK y otros donantes, la intervención de la Agencia se centró en la más reciente de las dos centrales eléctricas (Kosovo B). Como parte integrante del esfuerzo global en el sector, la Agencia también tuvo que apoyar la rehabilitación de las minas de lignito que nutren las dos centrales eléctricas. El supuesto aumento de la producción de las minas tenía como fin corresponder al aumento de demanda de combustible para las unidades recientemente revisadas de las centrales eléctricas.

Resultados al final de 2000

39. Al final de 2000, había dado lugar a contratos el 96 % de los fondos comprometidos antes de diciembre relativos a este sector durante el ejercicio, de los cuales se abonó el 59 %. La revisión de la unidad 2 de la central eléctrica Kosovo B finalizó al inicio de diciembre de 2000, antes del principio del invierno. La unidad B1 estaba en funcionamiento con algunos cortes energéticos imprevistos, y las reparaciones continuaron durante el invierno. A pesar de que el nivel de producción en las minas de lignito había aumentado, todavía no había alcanzado las dos terceras partes del objetivo (9000 toneladas diarias en comparación con el objetivo de 15000 toneladas) al final de 2000, pero la producción seguía aumentando(17). Aunque seguían produciéndose cortes eléctricos, el rendimiento de las dos centrales eléctricas garantizó que por lo general hubiese electricidad suficiente, también gracias a las importaciones de energía, financiadas por la Unión Europea, de Bulgaria, la Antigua República Yugoslava de Macedonia (ARYM) y Montenegro principalmente.

Vivienda

Objetivos

40. El objetivo global del programa que ascendía a 55 millones de euros era apoyar a los kosovares en la reconstrucción de aproximadamente 8000 viviendas que habían sufrido daños durante la guerra en el año 2000. Ello debía realizarse mediante la concesión de ayudas destinadas a los hogares más vulnerables, especialmente las familias más pobres y las que vivían en un alojamiento temporal. El trabajo de reconstrucción en las viviendas en principio debía ser llevado a cabo por los beneficiarios basándose en la "autoayuda", beneficiándose del control de la calidad y de todo el apoyo técnico necesario por parte de los socios ejecutivos de las ONG. Cuando se considerase necesario completar el enfoque "autoayuda", un beneficiario también podía contar con mano de obra de apoyo o con un contratista de obras para los más vulnerables, especialmente en el caso de hogares completamente destruidos.

41. En diciembre de 2000 se asignó un importe suplementario de 5 millones de euros a este programa ya que el proyecto se centraba cada vez más en las viviendas que habían sufrido los daños más graves (el 56 % del número total que había recibido asistencia), por lo que se precisaban materiales adicionales. La financiación suplementaria también permitió que este objetivo pudiese aumentarse a 8400 viviendas.

42. Al mismo tiempo, la Agencia también prosiguió con la ejecución del programa de vivienda de 1999 que ascendía a 14 millones de euros. Este programa para la rehabilitación de 3600 viviendas (por lo general sin techo) fue iniciado por el grupo operativo en 1999, pero la mayor parte del trabajo se llevó a cabo durante la primera mitad de 2000.

Resultados al final de 2000

43. De los 60 millones de euros comprometidos en 2000, casi el 100 % había dado lugar a contratos y el 54 % se había abonado al final del año. El programa se retrasó inicialmente porque los municipios tardaron en identificar a las familias más vulnerables que debían beneficiarse del programa. A menudo hubiese sido posible reducir este problema a través de una mayor presencia de la UNMIK y una mayor profesionalidad por parte de algunas ONG. Posteriormente, el programa también tuvo estrangulamientos en la frontera en el suministro de materiales de construcción procedentes de la ARYM o que debían atravesarla.

44. Al final de diciembre de 2000, las actividades habían comenzado en aproximadamente 7700 obras en 23 de los 30 municipios. Más del 50 % de las 8000 viviendas inicialmente previstas estaban totalmente terminadas y más del 65 % quedaban resguardadas de la intemperie y eran habitables. A principios de abril de 2001, en virtud de los informes de control, todas las viviendas ya tenían techo. Del objetivo conjunto de que 12000 viviendas fuesen reconstruidas (3600 en el marco del programa de 1999 y 8400 en el del programa de 2000) con 74 millones de euros de financiación, un total de 8170 hogares ya habían sido terminados por la Agencia durante el año 2000. En virtud de los informes de situación de las ONG, otras 2000 viviendas ya tenían techos y 1530 se encontraban en fases iniciales de reconstrucción, con lo que sólo quedaban 300 por comenzar.

45. El ritmo al que la Agencia consiguió reconstruir las viviendas contrasta con la lenta aplicación de programas similares en Bosnia antes de que se delegase su gestión a la Delegación en Sarajevo. En una carta con fecha de 31 de octubre de 2000, el director del pilar IV de la UNMIK (que trata de la reconstrucción) afirmó que estaba muy impresionado por la velocidad con que la Agencia Europea de Reconstrucción había desembolsado los fondos, tanto en comparación con otros programas comunitarios y con otros organismos multilaterales en Kosovo, como por los bajos costes administrativos y la relación calidad-precio con que cuenta la Agencia.

46. La Agencia tuvo en cuenta las consideraciones de experiencias anteriores en Bosnia y Hercegovina [véase el Informe especial del Tribunal n° 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia, período 1996-1997(18)]. Así, juzgó prioritarias a las personas más desfavorecidas, ejerció mayor control sobre las ONG asignadas y confió la adquisición de materiales de construcción, ya no a las ONG, sino a proveedores del sector privado controlados por un especialista de compras nombrado por la Agencia.

Transporte

Objetivos

47. Una infraestructura de transporte eficaz resulta esencial para la reconstrucción de Kosovo. La red de carreteras está sobrecargada y en malas condiciones y la red de ferrocarril está insuficientemente utilizada, principalmente debido a una falta de material móvil apropiado. La Agencia tuvo que enfrentarse a las restricciones que presenta un tiempo definido para el trabajo, a las cuestiones logísticas relacionadas con los suministros y a los recursos limitados. El programa de 2000 (15 millones de euros) se centró por tanto en rehacer el firme de tres de las carreteras principales en Kosovo, siendo la carretera Pristina-Skopje a la frontera Blace la principal prioridad, así como en la reparación de dos importantes puentes de carretera destruidos por los bombardeos de la OTAN en 1999.

Resultados al final de 2000

48. Al final de 2000, el 79 % de los fondos comprometidos en este sector en 2000 había dado lugar a contratos y se había abonado el 61 % de dichos fondos. La mayor parte de las obras previstas se habían finalizado o estaban al día, excepto el paso fronterizo de Blace.

Agricultura

Objetivo

49. En 2000 la Comisión aprobó una propuesta financiera para fomentar el desarrollo económico de Kosovo que ascendía a 25 millones de euros. Entre otras medidas, se afectó un importe de 10 millones de euros para impulsar la economía rural. La agricultura es el sector más importante en la economía de Kosovo y representaba aproximadamente el 50 % del PIB en 1999/2000. En los años noventa se produjo una disminución en el rendimiento, así como en el PIB, principalmente debido a un acceso reducido a los fertilizantes y a un declive en los servicios agrícolas.

50. La principal tarea de la Agencia en este ámbito era garantizar la disponibilidad de 37500 toneladas de fertilizante, es decir, el 40 % de los requisitos globales, para la temporada de cultivos de trigo de invierno y primaverales, con lo que se beneficiaban por lo menos 30000 agricultores, es decir, el 40 % de las unidades familiares agrarias. Los objetivos eran garantizar los aumentos en la producción y el rendimiento de los principales cultivos para el mercado nacional mediante el restablecimiento de la fertilidad del suelo. Para reforzar la participación de los mayoristas, distribuidores y minoristas del sector privado en la distribución y venta de insumos agrarios, especialmente fertilizantes, se previó proporcionar créditos a los comerciantes.

Resultados al final de 2000

51. A 31 de diciembre de 2000, había dado lugar a contratos el 97 % de los fondos comprometidos para este programa en 2000, de los cuales se había abonado el 53 %. Los fertilizantes de siembra (fertilizantes NPK) se entregaron en septiembre de 2000 a tiempo para la siembra de invierno. Una parte de los mismos (2000 toneladas) se entregó sin cargo a los agricultores vulnerables, incluidas las minorías, bajo la supervisión de la FAO. El resto se subastó y se firmaron contratos con más de 100 comerciantes.

52. La Agencia consiguió ofrecer fertilizantes de siembra a los agricultores a un precio asequible. El fertilizante de siembra que se suministró fue muy utilizado y se esperaba una mejor cosecha de invierno. Según la investigación llevada a cabo a nivel de la explotación agrícola por la Universidad de Pristina, los agricultores de todo Kosovo tenían acceso al producto a un precio medio que era un 30 % inferior al precio de mercado en 1999, y el 86,6 % de los mismos adquirieron fertilizante de siembra importado por la Agencia. El suministro de fertilizante resultó vital para reanudar la producción agrícola comercial y para atajar el declive en la producción agrícola global.

53. La subasta de los fertilizantes también contribuyó al desarrollo de prácticas económicas de mercado. Inició la competencia, contribuyendo al mismo tiempo a un crecimiento sostenido al permitir al sector privado retomar el papel principal en el suministro de fertilizantes y de otros insumos agrícolas. La facilidad de crédito permitió a los proveedores restaurar y volver a equipar los almacenes, reponer las existencias y aumentar la capacidad de los almacenes.

54. Al final de 2000, 83 de los 103 beneficiarios habían abonado el primer plazo al fondo rotatorio y los que habían abonado parcialmente el plazo tuvieron que pagar el importe restante, más una multa, antes de mediados de abril de 2001. Seis comerciantes que no pagaron utilizaron documentos falsos y proporcionaron información falsa sobre sus empresas con el fin de poder acceder al crédito. Volvieron a vender los fertilizantes inmediatamente a un precio inferior al coste. En septiembre de 2001 la investigación estaba todavía en curso.

55. En cuanto a la venta de fertilizante de urea, la Agencia tuvo que anular la subasta ya que los precios eran tan elevados que los agricultores beneficiarios no hubiesen podido comprar dicho fertilizante. Posteriormente la Agencia fijó un precio de venta más bajo y lo distribuyó de forma proporcional a los comerciantes seleccionados para la anterior distribución de fertilizante de siembra que habían actuado satisfactoriamente. Según la Agencia, los agricultores recibieron la mayor parte de los fertilizantes a tiempo para la siembra de primavera. Sin embargo, parte de la entrega se retrasó hasta abril de 2001 ya que tuvo que cambiarse el itinerario del transporte a través de Serbia tras el cierre de la frontera ARYM/Kosovo.

Economía de las operaciones de la Agencia

56. Por lo general, la Agencia siguió los principios de las licitaciones competitivas con el fin de garantizar las condiciones económicamente más favorables en sus compras. Por motivos de urgencia, la Agencia a veces prefirió lanzar una licitación restringida en vez de una licitación internacional abierta. A menudo se vio obligada por circunstancias especiales a reducir el período estándar entre la fecha de publicación del aviso de licitación y el plazo de recepción de las ofertas. Ello puede haber reducido la competencia, pero contribuyó a que la Agencia lograse la mayor parte de sus objetivos.

57. Por otra parte, al adaptar los procedimientos de licitación estándares para permitir licitar a los proveedores locales, la Agencia consiguió mantener bajos los precios (véase el segundo recuadro del apartado 34). El coste medio de reconstrucción de una casa se estimó de 6167 euros, para los programas de 1999 y 2000, y de 7143 euros para el programa de 2000, que se centró en las viviendas más dañadas. Se trata de un buen precio si se compara con el coste medio de aproximadamente 10000 euros, en Bosnia y Hercegovina(19).

58. Sin embargo, en Bosnia y Hercegovina la reconstrucción de las viviendas tenía como fin promover el regreso de los refugiados o de las personas desplazadas. En Kosovo, los refugiados ya habían regresado y, por lo tanto, la Agencia podía solicitar a los beneficiarios, con mayor frecuencia, que contribuyesen a la reconstrucción. Además, en Bosnia y Hercegovina aproximadamente el 80 % de las 450000 viviendas que debían ser reparadas se encontraban muy dañadas o estaban totalmente destruidas, lo que contrasta con el 70 % de las 120000 viviendas que debían ser reparadas en Kosovo. Además, en Kosovo, los estándares habituales para la construcción de viviendas son inferiores a los de Bosnia y Hercegovina, a pesar de que las viviendas reconstruidas por la Agencia tienen a menudo unos estándares mejores que las originales y los costes de la mano de obra son un 30 % inferiores a los de Bosnia y Hercegovina.

59. En virtud de los datos recopilados por el Tribunal, los costes medios de reconstrucción de viviendas de la Agencia parecen inferiores a los de otros donantes en Kosovo. El coste por vivienda de otra gran organización internacional parece ser un 40-45 % más elevado que los costes unitarios de la Agencia.

Eficacia de la Agencia

Repercusión de las inversiones a corto plazo

60. Según la Comisión(20), los programas de reconstrucción tuvieron una repercusión positiva en la economía de los países vecinos que sufrían el embargo impuesto a la República Federal de Yugoslavia durante años anteriores.

Durabilidad de las inversiones

61. Aunque al final de 2000 había sido posible lograr en gran medida los ambiciosos objetivos planteados, existen algunos riesgos importantes en lo que respecta a la durabilidad de las inversiones realizadas en los distintos sectores, debido principalmente a una falta de estrategia a medio y largo plazo para la provincia. La UNMIK todavía mantuvo un enfoque de gestión de la crisis hasta mediados de 2000 y tardó casi un año en desarrollar una política a medio plazo.

62. La principal cuestión en el sector energético es si la central eléctrica de Kosovo podrá funcionar algún día sin la ayuda de donantes externos. Las centrales eléctricas deben convertirse en empresas viables económicamente. En el caso de la Kosovo Electricity Company no se desarrolló una verdadera estrategia. La mayor parte de los consumidores no pagan la electricidad. Se precisa una estructura de ingresos válida con un buen sistema de tarifas eléctricas y un sistema de contabilidad de gestión adecuado. A medio plazo, la Agencia pretende reorientar sus esfuerzos desde la ayuda de emergencia hacia la ayuda de desarrollo normal, pero entre tanto se precisa un compromiso más sólido por parte de la UNMIK con el fin de reestructurar el sector energético.

63. La durabilidad de las inversiones en el sector del transporte plantea algunos problemas. Las carreteras estaban sobrecargadas, principalmente debido a un fuerte tráfico militar. El mantenimiento de las carreteras no está garantizado. No existe un mecanismo de financiación y se carece de planes para el establecimiento de un sistema de mantenimiento de las carreteras. Al final de 2000, la UNMIK todavía no había definido una política de transporte. Además, en el sector del ferrocarril todavía se carecía de un plan director.

64. En octubre de 1999, la UNMIK impuso un conjunto de derechos de aduanas y de impuestos sobre las ventas recaudadas en la frontera con un coeficiente combinado del 26,5 %. La aplicación de estos coeficientes elevados a los insumos agrícolas tiende a dificultar el rendimiento agrícola, el desarrollo de la elaboración de alimentos, el cambio tecnológico en la agricultura y el desarrollo de una red articulada de proveedores de insumos agrícolas. Sin embargo, al final de 2000, la UNMIK todavía no había modificado estos impuestos.

Coordinación

65. El Consejo insistió en la coordinación entre la UNMIK, las instituciones financieras internacionales, el BEI, la ACNUR y las ONG. La Agencia organiza reuniones con la UNMIK, los Estados miembros representados en Pristina y otros donantes principales con una frecuencia semanal o más a menudo si fuese necesario. Al final de 2000, el BEI -que también está representado en el Consejo de administración- y el BERD todavía no habían comenzado a ejecutar proyectos en Kosovo, principalmente debido a una falta de marco jurídico.

66. Para el establecimiento de contratos con las ONG en el marco del programa de vivienda, la Agencia aplicó las mismas tarifas que ECHO con el fin de evitar la competencia entre las dos fuentes de financiación comunitaria. La supresión gradual de las actividades de ECHO en Kosovo en los ámbitos de la vivienda/refugio, sanidad, agricultura, agua e higiene pública se coordinó satisfactoriamente con las actividades llevadas a cabo por la Agencia en estos sectores.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Opinión del Tribunal

Parte I - Auditoría financiera relativa al ejercicio 2000

67. Este examen ha permitido al Tribunal obtener garantías razonables de que las cuentas anuales del ejercicio que finalizó el 31 de diciembre de 2000 son fiables y de que las operaciones subyacentes son, en su conjunto, legales y regulares.

68. Sin embargo, sin poner en duda su opinión de fiscalización, el Tribunal desea hacer hincapié en los riesgos que se derivan de los hechos descritos en los apartados 15 y 18. Teniendo en cuenta los riesgos inherentes a la teneduría de cuentas mediante hoja de cálculo y con miras a reforzar su sistema de control interno, la Agencia debería intentar poner en funcionamiento, a la mayor brevedad, un sistema informático fiable de contabilidad presupuestaria (véase el apartado 15).

Parte II - Eficiencia de la Agencia

69. La eficiencia de la administración de la Agencia es elevada (véase el apartado 27), aunque la baja proporción del número de empleados respecto al valor total de la ayuda gestionada (véase el apartado 28) también podría considerarse como un factor de riesgo que afecta a la durabilidad (véase el apartado 30). Tanto en la contratación como en los pagos relativos a las actividades operativas, la Agencia ha actuado con gran rapidez (véanse los apartados 33 a 35). Además, en lo que respecta a la ejecución del programa, la Agencia consiguió lograr la mayor parte de sus ambiciosos objetivos establecidos para el ejercicio 2000 en los ámbitos de la energía (véase el apartado 39), la vivienda (véanse los apartados 43 a 45), el transporte (véase el apartado 48) y la agricultura (véanse los apartados 51 y 52). La eficiencia de la Agencia se debió en gran medida al alto nivel de compromiso de su personal (véase el apartado 29).

70. Aunque el período habitual para las licitaciones se vio a menudo reducido y puede haber afectado a la competencia (véase el apartado 56), el Tribunal no encontró pruebas de que un período más prolongado hubiese permitido obtener precios más bajos sin comprometer los plazos de ejecución. El favorable coste medio de reconstrucción de las casas financiadas mediante la Agencia, en comparación con otros donantes, es un buen indicador de que no sólo se tuvo en cuenta la eficiencia, sino también la economía (véase el apartado 59).

71. La aplicación con una gran flexibilidad de las normas en vigor, que implicó que la Agencia corriese riesgos, también permitió a muchas empresas locales y regionales tomar parte en el proceso de reconstrucción. Ello contribuyó a reducir los costes de reconstrucción (véase el apartado 57) y a estimular la recuperación de la economía en los países de los Balcanes, que se han visto gravemente afectados por los conflictos en la región durante los últimos diez años (véase el apartado 60).

72. La destacada actuación de la Agencia también se debe al hecho de que en 2000 centró sus recursos humanos y financieros en un número limitado de ámbitos prioritarios.

Recomendación n° 1

73. La Agencia debería asegurarse de que no dispersa sus esfuerzos sino de que desarrolla un programa sectorial práctico conforme a las últimas prioridades.

74. Las reuniones mensuales del Consejo de administración representaron una carga de trabajo suplementaria para la Agencia. La idea de que el presidente del Consejo de administración fuese un miembro de la Comisión resultó poco realista (véanse los apartados 21 a 24).

Recomendación n° 2

75. Una reunión del Consejo de administración cada trimestre debería ser más que suficiente. Los nuevos Reglamentos (CE) n° 2666(21) y (CE) n° 2667/2000(22) del Consejo contribuyen a determinar las funciones respectivas del Comité de gestión y del Consejo de administración. Sin embargo, la Comisión debería especificar con mayor claridad las responsabilidades de ambos órganos con el fin de permitir a la Agencia abordar rápidamente las nuevas prioridades de reconstrucción en la región.

76. No se garantizó la durabilidad de las inversiones financiadas en los sectores energético y del transporte ya que, en vez de desarrollar perspectivas a largo plazo, la UNMIK todavía tenía un enfoque de gestión de la crisis que ya no resultaba apropiado en 2000 (véanse los apartados 61 a 64).

Recomendación n° 3

77. Para garantizar la durabilidad de las inversiones financiadas se precisa un marco de políticas y una estrategia a medio y largo plazo. Ello no entra dentro de las competencias de la Agencia, pero la Comisión es en gran medida responsable de esta situación insatisfactoria ya que la Unión Europea está al frente del pilar de la UNMIK a cargo de la reconstrucción en Kosovo.

El presente informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 10 de octubre de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) A raíz del Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000, que permite establecer centros de operaciones dotados de un alto grado de autonomía de gestión en la República Federal de Yugoslavia, la Agencia ha abierto ahora oficinas en Belgrado y Podgorica.

(2) Véase el Informe especial n° 2/2001 sobre la gestión de la ayuda humanitaria de emergencia para las víctimas de la crisis de Kosovo (ECHO).

(3) Reglamento (CE) n° 2454/1999 del Consejo, de 15 de noviembre de 1999 (DO L 299 de 20.11.1999, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000, relativo a la Agencia Europea de Reconstrucción (DO L 306 de 7.12.2000, p. 7).

(4) Véase el Informe especial n° 5/98 sobre la reconstrucción de la antigua Yugoslavia (período 1996-1997), (DO C 241, 31.7.1998, p. 1).

(5) Informe anual relativo al ejercicio 1999 (apartados 5.28-5.31 y 5.75-5.78) (DO C 342 de 1.12.2000).

(6) La desconcentración se define como la transferencia de responsabilidades dentro de la Comisión desde la sede a las delegaciones (en "Phare Deconcentration - Instructions for Delegations").

(7) Reglamento (CE) n° 1628/96 del Consejo relativo a la ayuda a Bosnia y Herzegovina, Croacia, la República Federal de Yugoslavia y la antigua República Yugoslava de Macedonia (DO L 204 de 14.8.1996, p. 1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2454/1999, de 15 de noviembre de 1999 (DO L 299 de 20.11.1999, p. 1), derogado por el Reglamento (CE) n° 2666/2000 (véase la nota 6).

(8) Cabe señalar que los créditos asignados engloban 65,9 millones de euros de créditos no utilizados por la TAFKO.

(9) Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000, relativo a la Agencia Europea de Reconstrucción (DO L 306 de 7.12.2000, p. 7).

(10) "CARDS: Asistencia comunitaria para la reconstrucción, el desarrollo y la estabilización" - Reglamento (CE) n° 2666/2000 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000, relativo a la asistencia a Albania, Bosnia y Hercegovina, Croacia, la República Federativa de Yugoslavia y la ex República Yugoslava de Macedonia y por el que se deroga el Reglamento (CE) n° 1628/96 y se modifican los Reglamentos (CEE) n° 3906/89 y (CE) n° 1360/90 y las Decisiones 97/256/CE y 1999/311/CE (DO L 306 de 7.12.2000, p. 1).

(11) En 2000, la Agencia pudo utilizar gratuitamente varias oficinas en Salónica y Pristina.

(12) Documento interno de la Comisión sobre la reforma de la gestión de la asistencia externa - "Problemas y propuesta", mayo de 2000.

(13) COM(2001) 446 final.

(14) Sólo se concede el contrato si la Comisión toma la decisión de financiación.

(15) Reglamento (CE) n° 1628/96 del Consejo, cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2454/1999, de 15 de noviembre de 1999 (DO L 299 de 20.11.1999, p. 1).

(16) La obligación contractual es pagar en un plazo de 60 días.

(17) 12000 toneladas en abril de 2001.

(18) DO C 241 de 31.7.1998.

(19) Véase el Informe anual relativo al ejercicio financiero 1999 (apartado 5.76) (DO C 342 de 1.12.2000).

(20) Véase el Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de los programas de ayuda macrofinanciera a terceros países en 1999, COM(2000) 682 final de 27 de octubre de 2000.

(21) Reglamento (CE) n° 1628/96 del Consejo relativo a la ayuda a Bosnia y Herzegovina, Croacia, la República Federal de Yugoslavia y la antigua República Yugoslava de Macedonia (DO L 204 de 14.8.1996, p. 1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2454/1999, de 15 de noviembre de 1999 (DO L 299 de 20.11.1999, p. 1), derogado por el Reglamento (CE) n° 2666/2000 (véase la nota 6).

(22) Reglamento (CE) n° 2454/1999 del Consejo, de 15 de noviembre de 1999 (DO L 299 de 20.11.1999, p. 1), modificado por el Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo, de 5 de diciembre de 2000, relativo a la Agencia Europea de Reconstrucción (DO L 306 de 7.12.2000, p. 7).

ANEXO 1

MISION DE ADMINISTRACIÓN PROVISIONAL DE LAS NACIONES UNIDAS EN KOSOVO (UNMIK)

El 10 de junio de 1999, se creó la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo, conocida como la UNMIK, en virtud de la Resolución n° 1244 del Consejo de Seguridad de la ONU. Toda la autoridad legislativa y ejecutiva relativa a Kosovo, incluida la administración del poder judical, recae en la UNMIK y la ejerce el Representante Especial del Secretario General. El Representante Especial cuenta para el ejercicio de sus funciones con la colaboración de cuatro Representantes Especiales adjuntos. Cada uno de ellos es responsable de uno de los principales ámbitos de la Misión, al frente de los cuales se encuentra una organización específica:

a) administración civil provisional, las Naciones Unidas;

b) asuntos humanitarios, Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los refugiados (ACNUR);

c) consolidación de la capacidad institucional, la Organización de Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE);

d) reconstrucción, la Unión Europea.

Tras la reforma de 2000 la nueva estructura es la siguiente:

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ANEXO 2

MANDATO DE LA AGENCIA EUROPEA DE RECONSTRUCCIÓN

El Reglamento (CE) n° 2454/1999 del Consejo pone de relieve que:

a) la gestión de los programas de reconstrucción deberá ajustarse a normas y procedimientos eficaces y flexibles que permitan una ejecución rápida;

b) el centro de operaciones de la Agencia, con un alto grado de autonomía de gestión, se establecerá en un principio en Pristina con vistas a iniciar el trabajo de reconstrucción de Kosovo, haciendo uso de los servicios generales de la Agencia situados en su sede de Salónica;

c) la Agencia ejercerá sus actividades en un primer momento en Kosovo; corresponde al Consejo, que se pronunciará a propuesta de la Comisión, decidir la ampliación de las actividades de la Agencia a otras regiones de la República Federativa de Yugoslavia;

d) el mandato de la Agencia debe permitirle gestionar programas de otros proveedores de fondos que contribuyen a la reconstrucción de la región, en particular en el marco de la cooperación establecida con las instituciones financieras competentes.

Entre las obligaciones de la Agencia figuran:

a) identificación y análisis de los requisitos;

b) preparación de los programas de reconstrucción para Kosovo;

c) todos los aspectos del ciclo de ejecución del proyecto;

d) formalización de acuerdos financieros, firma de contratos y coordinación con otros donantes e instituciones financieras internacionales.

ANEXO 3

FASES EN LA PROGRAMACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE RECONSTRUCCIÓN

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(1)

(1) CARDS:

Community Assistance for Reconstruction, Development and Stabilisation ("Asistencia comunitaria para la reconstrucción, el desarrollo y la estabilización".)

Respuestas de la comisión

RESUMEN

V. En el nuevo Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo, relativo a la Agencia Europea de Reconstrucción, se introdujeron medidas para mejorar el funcionamiento del Consejo de administración.

En lo que respecta a la creación de un marco de políticas globales y una estrategia de inversiones durables, la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) ha mejorado su capacidad para hacer ambas cosas, principalmente gracias a su programa de reconstrucción e inversión pública, que proporciona directrices claras en cuanto a presupuesto e inversiones, tanto para su propio presupuesto central como para la comunidad de donantes.

La Comisión y la UNMIK han entablado conversaciones sobre políticas sectoriales específicas, orientadas, en particular, al desarrollo del sector privado, la energía, la fiscalidad y la política comercial. La política macroeconómica se debate periódicamente en el seno del Grupo operativo de control para Europa sudoriental. La Comisión sigue también atentamente los trabajos del pilar de la UNMIK, liderado por la Unión Europea, principalmente mediante el mecanismo establecido en el instrumento de ayuda financiera excepcional cuyos pagos están sujetos al cumplimiento satisfactorio de las condiciones establecidas en la política económica.

Con el fin de proteger las inversiones sustanciales en Kosovo realizadas hasta la fecha por la Comunidad, la Comisión trabaja en estrecha colaboración con la UNMIK, la Agencia Europea de Reconstrucción y los Estados miembros de la Unión Europea en un ejercicio de evaluación comparativa de los resultados para garantizar que la UNMIK lleva a cabo las medidas institucionales adecuadas.

PARTE I - AUDITORÍA FINANCIERA RELATIVA AL EJERCICIO 2000

17. Para respetar plenamente las obligaciones jurídicas de control que imponen los distintos reglamentos financieros, la Comisión ha definido el cometido del control financiero durante el período de transición de la reforma en el contexto de la desconcentración o transferencia de la responsabilidad de la gestión de la ayuda exterior hacia las delegaciones y agencias (Comunicación aprobada por el Colegio de Comisarios el 25 de abril de 2001).

18 y 19. En el segundo trimestre de 2001 se designó a un funcionario de la DG Control Financiero dedicado exclusivamente a la Agencia, que se desplaza allí regularmente y, entre otras cosas, llevará a cabo controles periódicos de las transacciones, incluidos los controles previos.

La finalidad de esta nueva disposición es combinar las ventajas de garantizar la eficacia operativa y el cumplimiento de la normativa. La correspondiente modificación del Reglamento financiero así como varias cuestiones esenciales relativas a las disposiciones de aplicación han sido discutidas por la Comisión y la Agencia en los últimos meses. El proyecto final está a punto de presentarse al Tribunal de Cuentas. El proyecto de modificación del Reglamento financiero prevé también el nombramiento de un auditor interno.

PARTE II - EFICIENCIA DE LA AGENCIA: AUDITORÍA DE LA BUENA GESTIÓN FINANCIERA

22. a) La Comisión, que preside el Consejo de administración, ha abogado por un régimen lingüístico pragmático basado en la cooperación constructiva de los miembros del mismo.

b) y c) El requisito de que un Comisario sea Presidente del Consejo de Administración y que la Agencia organice las reuniones mensuales ya ha sido suprimido en el nuevo reglamento de la Agencia [Reglamento (CE) n° 2667/2000 del Consejo], que establece un régimen más flexible según el cual el Consejo será convocado siempre que sea necesario, reuniéndose en todo caso al menos una vez por trimestre.

24. Los incidentes citados por el Tribunal se produjeron efectivamente en los primeros tiempos, aunque tuvieron un carácter totalmente excepcional y nunca supusieron un serio obstáculo para la asignación de fondos ni originaron retrasos importantes. El nuevo Reglamento CARDS, adoptado en diciembre de 2000, clarifica los cometidos respectivos del Consejo de administración y del Comité de gestión y no se ha vuelto a producir ningún problema de este tipo.

26. Es aplicable el anexo X del Estatuto en el que se establecen las disposiciones y las excepciones aplicables a los funcionarios destinados a un tercer país. Kosovo, concretamente, forma parte de los países en los que las condiciones de vida son muy difíciles y suponen un peligro para la seguridad física del funcionario.

33. y 34. Además de las dificultades específicas encontradas en Bosnia y Hercegovina y citadas por el Tribunal, conviene señalar que la Delegación de la Comisión en Sarajevo sólo ha hecho un uso limitado de la cláusula suspensiva, dado que la asistencia aportada a Bosnia y Hercegovina no representa ya una ayuda de urgencia de posguerra y el recurso a licitaciones anticipadas sólo estaba justificado en casos excepcionales.

35. La moratoria media para los pagos que practica la Delegación de Sarajevo (43 días) es bastante inferior al plazo contractual previsto de 60 días.

45. La comparación se refiere a un período anterior a la transferencia de la gestión de este proyecto a la Delegación de Sarajevo. Es difícil efectuar comparaciones directas entre Kosovo y Bosnia y Hercegovina en cuanto a los programas de retorno. En Bosnia y Hercegovina estos programas de retorno se llevan a cabo frecuentemente en un entorno hostil. Los programas de retorno en Bosnia y Hercegovina son más amplios que en Kosovo y, además del alojamiento, abarcan los servicios de utilidad pública, elementos de creación de empleo e infraestructuras sociales.

48. Los retrasos en las obras del paso fronterizo de Blace se deben principalmente a las negociaciones con las autoridades macedonias sobre el alcance del proyecto y la emisión por parte de la UNMIK de los permisos de expropiación.

56. La Comisión considera que la aplicación flexible de las normas de contratación por parte de la Agencia está justificada habida cuenta de la existencia de circunstancias especiales.

57. En la convocatoria de propuestas lanzada por la Delegación en el año 200l, el coste medio de reconstrucción por vivienda en Bosnia y Hercegovina era de 10000 euros. Sin embargo, un estudio fechado en septiembre de 2001 realizado en el contexto del instrumento de la CE de control y evaluación de los retornos, pone de manifiesto que el coste medio, calculado sobre un muestreo de 9951 viviendas rehabilitadas desde 1996, había sido de 7430 euros.

61. La Comisión comparte la opinión del Tribunal respecto a la necesidad de un marco político y una estrategia a largo plazo. UNMIK ha mejorado su capacidad para diseñar políticas globales y estrategias de inversiones durables y, en aquellos sectores en los que la CE es el donante principal, la Comisión proporciona un apoyo directo a la definición de políticas clave y se asegura de que se ajustan a las políticas de la Unión Europea, y está examinando, junto con la UNMIK, la Agencia y los Estados miembros, las medidas y acciones institucionales que todavía debe adoptar la UNMIK para garantizar la durabilidad.

Las críticas del Tribunal con respecto al enfoque por parte de la UNMIK de la gestión de la crisis deberían tener en cuenta el hecho de que las actividades de la UNMIK no comenzaron hasta junio de 1999, tras 78 días de conflicto armado entre la OTAN y las fuerzas yugoslavas. La UNMIK se encontró con una provincia devastada por la guerra y con un montón de dificultades económicas y sociales generadas por 40 años de insuficiencia crónica de inversiones. A pesar de la urgencia, la UNMIK logró formular una estrategia presupuestaria coherente y obtener financiación de los donantes internacionales cuando Kosovo, debido a su estatuto, no podía legalmente beneficiarse de préstamos procedentes de instituciones financieras internacionales. Los programas de reconstrucción e inversión pública de la UNMIK para el año 2000 y el período 2001-2003 han servido de base para la definición de una política global.

62. En 1999 y 2000, la parte fundamental de los trabajos de la UNMIK en el sector de la electricidad consistió en garantizar la gestión diaria, tarea para la cual el personal de la empresa de electricidad de Kosovo estaba poco preparado. Durante el segundo semestre de 2000, se realizaron primeras proyecciones en el ámbito de la gestión y las cuestiones estructurales gracias a la ayuda considerable aportada por la comunidad de donantes (en particular, por la Agencia Europea para la Reconstrucción). La empresa retoma actualmente, en una más amplia medida, la responsabilidad de las actividades, lo que permite a la UNMIK, que elabora la política estratégica a largo plazo del sector, consagrarse más a las funciones de supervisión y regulación.

63. A finales del año 2000, no existía ninguna estrategia global a medio plazo para el transporte, aunque se habían elaborado distintas estrategias sectoriales, en particular, un plan de explotación del ferrocarril, que constituyen los fundamentos de una estrategia bien integrada. La UNMIK está estudiando actualmente planes para establecer un sistema duradero de mantenimiento de la red vial, financiado mediante un gravamen especial sobre los combustibles.

64. La base de ingresos de Kosovo hubo de crearse prácticamente a partir de cero, lo que explica porqué el régimen instaurado por la UNMIK al principio de su mandato, cuyo primer objetivo era garantizar unos ingresos durables para el presupuesto de Kosovo, puede haber causado efectos indeseables en la producción local. La Comisión recomendó a la UNMIK que revisase esa política tan pronto como las condiciones permitiesen ampliar la base fiscal imponible. A tal efecto, el impuesto de venta fue sustituido por el IVA el 1 de julio de 2001. El funcionamiento del nuevo sistema será objeto de un seguimiento atento durante los doce meses siguientes, hasta julio de 2002, y la UNMIK prevé introducir más modificaciones en su política fiscal.

65. Las instituciones financieras internacionales, incluidos el BEI y el BERD, tienen dificultades para operar en Kosovo ya que sus estatutos limitan sus actividades a la asociación con Estados soberanos, por lo que no disponen de fundamento jurídico para operar en Kosovo. Aunque el BEI y el BERD no puedan aún intervenir como donantes, han proporcionado un valioso asesoramiento a la UNMIK.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

73. La Comisión comparte la opinión del Tribunal de que la Agencia debería seguir orientando sus esfuerzos a sectores esenciales en función de las necesidades in situ y del Reglamento CARDS. La Comisión está redactando actualmente el documento de estrategia nacional 2002-2006 para la RFY, así como el programa orientativo plurianual de tres años que constituirá en el futuro la base para los programas anuales de la Agencia.

74 y 75. Se ha suprimido el requisito de que el Consejo de administración convoque reuniones mensuales y sea presidido por un Comisario. El Consejo de administración se reunirá cinco veces durante el año 2001, lo que, habida cuenta de la extensión de las actividades de la Agencia a todo el territorio de la República Federativa de Yugoslavia (RFY), se considera muestra de una gran eficacia. La Comisión estima que los nuevos Reglamentos del Consejo clarifican suficientemente los cometidos respectivos del Consejo de administración de la Agencia y del Comité de gestión CARDS.

76. La Comisión cree que todavía era necesaria una política de gestión de crisis en el año 2000 dada la escala de los problemas. No obstante, la Comisión está de acuerdo en que la UNMIK debería haber dedicado mayores esfuerzos a pasar más rápidamente de la intervención urgente a una estrategia de definición de políticas de desarrollo a largo plazo.

77. La Comisión comparte la opinión del Tribunal sobre la necesidad de una política global y de una estrategia a largo plazo. La Comisión seguirá examinando la cuestión de la definición de una política duradera y de un marco reglamentario con la UNMIK, así como con los representantes de las instituciones provisionales de autogobierno que sean elegidas en Kosovo.

Respuestas de la agencia

RESUMEN

III. Un sistema más fiable (SI2) será totalmente operativo al final de 2001.

PARTE I - AUDITORÍA FINANCIERA RELATIVA AL EJERCICIO 2000

15. La Agencia reconoce que el sistema de contabilidad financiera utilizado antes de la introducción de Sincom2 era inadecuado, pero constituía la única solución operativa viable al crearse la Agencia. Se prevé que Sincom2 sea totalmente operativo al final de 2001.

Disposiciones financieras

17. El acuerdo de 22 de febrero de 2000 refleja los principios de la reforma de la Comisión de la gestión y control financieroen abril de 2000.

18. El hecho de que no exista un auditor interno no significa que el Ordenador u Ordenadores de pagos y el Contable de la Agencia no efectúen controles previos. Ello se ve corroborado por el hecho de que el Tribunal no identificó errores significativos.

Gestión de los contratos de la TAFKO

20. La Comisión ya había firmado contratos por un valor de 60,9 millones de euros al realizarse la transmisión. El presupuesto de la Agencia es el mecanismo a través del cual el Consejo de administración autoriza al Director a firmar compromisos (contratos) con terceros. Por lo tanto, los importes que ya habían dado lugar a contratos al realizarse la transmisión no deberían incluirse en el presupuesto.

Los 31 millones de euros pendientes de pago por la Agencia no se integraron en el presupuesto de la Agencia ya que en 2000 el presupuesto de la Agencia no mencionaba ningún crédito de pago.

PARTE II - EFICIENCIA DE LA AGENCIA: AUDITORÍA DE LA BUENA GESTIÓN FINANCIERA

Aplicación del programa

Transporte

48. El motivo de los retrasos en el paso fronterizo de Blace fueron debidos principalmente a la necesidad de llegar a un acuerdo con las autoridades de la ARYM sobre el alcance del proyecto y a los retrasos de la UNMIK en cuanto a proporcionar los permisos de expropiación necesarios.