Lista de abreviaturas

ACNUR : Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

CIDA : Organismo Canadiense de Desarrollo Internacional

COR : Control Orientado a los Resultados

CRIS : Sistema Común de Información RELEX

DDI : Departamento de Desarrollo Internacional

DG ECHO : Dirección General de Ayuda Humanitaria

EuropeAid : Oficina de Cooperación EuropeAid

FAFA : Acuerdo Marco Financiero y Administrativo

FAO : Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación

FIDA : Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola

IGAE : Informe de Gestión de la Ayuda Exterior

NU : Naciones Unidas

OIT : Organización Internacional del Trabajo

OMS : Organización Mundial de la Salud

ONG : Organización no gubernamental

PMA : Programa Mundial de Alimentos

PNUD : Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

TCE : Tribunal de Cuentas Europeo

UE : Unión Europea

UNFPA : Fondo de Población de las Naciones Unidas

Unicef : Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

UNOPS : Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos

UNRWA : Organismo de Obras Públicas y Socorro de las Naciones Unidas

Resumen

I. Los fondos de la UE gestionados por EuropeAid y la Dirección General de Ayuda Humanitaria (DG ECHO) que fueron distribuidos a través de organizaciones de las Naciones Unidas aumentaron de 500 millones de euros en 2002 a más de 1000 millones de euros en 2008. Este aumento se debe en parte a la simplificación de los procedimientos y en parte también a la respuesta de la Comisión a las grandes crisis de Afganistán, Iraq, Territorios Palestinos Ocupados y Sudán que se canalizó en gran medida a través de las Naciones Unidas. El consenso europeo sobre desarrollo, de diciembre de 2005, y la Declaración de París sobre la eficacia de la Ayuda al Desarrollo, de marzo de 2005, obligan a la UE a coordinar y armonizar las ayudas en estrecha cooperación con organizaciones internacionales como las Naciones Unidas (véanse los apartados 1 a 10).

II. La fiscalización planteaba las dos preguntas siguientes (véanse los apartados 11 a 13):

a) ¿Demuestra el proceso de decisión de suministrar la ayuda a través de las Naciones Unidas que esta opción es la más eficiente y eficaz?

b) ¿Garantizan los mecanismos de supervisión la solidez de los procedimientos financieros y el logro de los objetivos?

III. Los requisitos estratégicos y jurídicos para la elección de socios de manera objetiva y transparente no están suficientemente reflejados en unos criterios prácticos que justifiquen la toma de decisiones. A pesar de estar satisfecha con su elección del socio, la Comisión no demuestra de manera convincente que evalúa si las ventajas compensan los posibles inconvenientes antes de tomar la decisión de trabajar con una organización de las Naciones Unidas. La elección de una organización de las Naciones Unidas no está fundada en pruebas suficientes que demuestren que dicho enfoque es más eficiente y eficaz que otras maneras de ejecutar la ayuda. Ni EuropeAid ni la DG ECHO llevan a cabo estudios formales y sistemáticos sobre mecanismos alternativos de suministro de ayuda que compensen la ausencia de licitaciones (véanse los apartados 14 a 28).

IV. La Comisión verifica la solidez de los sistemas de gestión financiera mediante una evaluación previa de los sistemas de control de sus socios de las Naciones Unidas (el análisis de los cuatro pilares). La Comisión confirma el funcionamiento práctico de los sistemas financieros y la consecución de objetivos mediante informes de las Naciones Unidas, su propia supervisión sobre el terreno y sus misiones de verificación. No obstante, los informes de las Naciones Unidas no han facilitado a la Comisión información suficiente sobre la eficiencia de la ejecución y el logro de los objetivos. La supervisión sobre el terreno por parte de la Comisión no está concebida para compensar las limitaciones de los informes de las Naciones Unidas (véanse los apartados 29 a 39).

V. El grupo de auditores externos de las Naciones Unidas han cuestionado continuamente el derecho de la Comisión a efectuar controles financieros. Alega que sus sistemas de control son suficientes, pero no ofrece a la Comisión pruebas satisfactorias de que se apliquen en la práctica los procedimientos de control financiero. El Tribunal de Cuentas también ha tenido dificultades para acceder a la información de las organizaciones de las Naciones Unidas al llevar a cabo la auditoría financiera anual de las cuentas de la Comisión (véanse los apartados 40 a 46).

VI. Sobre la base de estas observaciones, el Tribunal formula recomendaciones para mejorar los procedimientos de toma de decisiones y centrar la atención en el logro de resultados que permitan a la Comisión suministrar la ayuda de manera más eficiente y eficaz (véanse los apartados 48 y 49).

Capítulo 1

Introducción

Sección 1.1

Contexto de la fiscalización

1. A la hora de canalizar la ayuda exterior, la Comisión colabora con varios socios, entre los que se encuentran los Gobiernos nacionales, empresas privadas, ONG y organizaciones internacionales como las Naciones Unidas. Cuando la ayuda se suministra a través de estas últimas, la Comisión aporta fondos destinados a actividades que deberá ejecutar una organización de las Naciones Unidas. Las decisiones de la Comisión de canalizar la ayuda a través de las organizaciones de las Naciones Unidas desde la Oficina de Cooperación EuropeAid y la DG ECHO comportaron un aumento de la ayuda que pasó de 500 millones de euros en 2002 a más de 1000 millones de euros en 2008, como se muestra en el gráfico 1. Este aumento refleja los compromisos estratégicos de la Comisión (véase el apartado 5), la respuesta a las grandes crisis de Afganistán, Iraq, los Territorios Palestinos Ocupados y Sudán (véase el apartado 6) y los procedimientos simplificados (véanse los apartados 8 y 9).

2. EuropeAid se encarga de la ayuda al desarrollo de la Comisión, incluida la rehabilitación a largo plazo. En 2008 comprometió un total de 8890 millones de euros, de los cuales 670 millones de euros (8 %) fueron distribuidos a través de organizaciones de las Naciones Unidas. Las Delegaciones de la Comisión en los países beneficiarios desempeñan un papel primordial a la hora de decidir el mecanismo para suministrar la ayuda.

Gráfico 1

Ayuda exterior de la Comisión a través de las Naciones Unidas 2002-2008

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3. La DG ECHO se ocupa de la respuesta de la Comisión a las crisis humanitarias. Financia actividades encaminadas a salvar y preservar vidas en situaciones de emergencia y labores de rehabilitación a corto plazo. No desempeña actividades de forma directa, sino mediante socios como organizaciones internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG). En 2008, la DG ECHO comprometió un total de 937 millones de euros, de los cuales 404 millones de euros (43 %) fueron distribuidos a través de organizaciones de las Naciones Unidas. El ordenador subdelegado se encarga de elegir el mecanismo de suministro de la ayuda, atendiendo a los consejos de los responsables regionales con base en Bruselas y de los agentes que se encuentran en los países beneficiarios.

4. Las Naciones Unidas se financian en parte con las contribuciones obligatorias de los países miembros, que se fijan en función de su respectiva renta nacional bruta, y en parte por las contribuciones voluntarias a organizaciones de las Naciones Unidas. La financiación de la Comisión se materializa en forma de contribuciones voluntarias y representa alrededor del 6 % de los recursos de las Naciones Unidas. La Comisión puede aportar contribuciones a fondos de donantes múltiples y ser uno de varios donantes que apoyan una acción, o puede por el contrario ser el único donante. No contribuye al presupuesto general de las organizaciones de las Naciones Unidas, con excepción de una de ellas en los Territorios Palestinos Ocupados, a la que destinó 66 millones de euros en 2007.

5. El consenso europeo sobre desarrollo, de diciembre de 2005, y la Declaración de París sobre la eficacia de la Ayuda al Desarrollo, de marzo de 2005, obligan a la UE a coordinar y armonizar las ayudas en estrecha cooperación con organizaciones internacionales como las Naciones Unidas. En 2006 y 2007, la Comisión realizó más de 700 contribuciones distintas a unas 30 organizaciones diferentes de las Naciones Unidas. Los socios principales y las cantidades recibidas están reflejados en el gráfico 2.

6. Las actividades financiadas se llevaron a cabo en más de 90 países. Los cuatro países que recibieron más contribuciones estaban afectados por conflictos (Territorios Palestinos Ocupados, Iraq, Afganistán y Sudán), como refleja el gráfico 3.

7. En sus decisiones de aprobación de la gestión presupuestaria, el Parlamento Europeo se ha preguntado por qué la Comisión destina fondos a través de las Naciones Unidas y le ha instado a llevar a cabo una gestión más directa. Asimismo, ha expresado su preocupación por la falta de transparencia y de visibilidad con respecto a la financiación por parte de la Comisión a través de las Naciones Unidas y ha solicitado garantías sobre la idoneidad de la gestión de dichos fondos [1].

Gráfico 2

Contribuciones a organizaciones de las Naciones Unidas en 2006 y 2007

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Gráfico 3

Contribuciones a las Naciones Unidas en 2006 y 2007 (millones de euros)

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Sección 1.2

Marco reglamentario

8. El artículo 53 del Reglamento Financiero, que entró en vigor en 2003 y fue revisado en 2007, establece las condiciones para colaborar con organizaciones internacionales [2]. Este método de ejecutar el presupuesto se denomina gestión conjunta. A pesar de esta denominación, las tareas relacionadas con la ejecución de los fondos mencionados no se gestionan de manera conjunta, sino que se delegan en organizaciones internacionales para que sean ejecutadas según sus propios procedimientos [3]. No obstante, el Tratado y el Reglamento Financiero insisten en que la Comisión conserva la responsabilidad general sobre la buena gestión del presupuesto [4]. Pueden delegarse tareas directamente a otras organizaciones, y el artículo 43 de las normas de desarrollo del Reglamento Financiero establece que hay que seleccionar las organizaciones y las acciones de forma objetiva y transparente [5].

9. El Acuerdo Marco Financiero y Administrativo (FAFA) recoge en términos contractuales los requisitos del Reglamento Financiero y se aplica a todos los acuerdos de financiación entre la Comisión y las Naciones Unidas. Establece asimismo un marco destinado a mejorar la cooperación, puesto que autoriza que las organizaciones de las Naciones Unidas gestionen las contribuciones mediante sus propios procedimientos. Los procedimientos de la gestión conjunta con organizaciones de las Naciones Unidas difieren de los exigidos en el caso de las acciones realizadas a través de ONG, que generalmente implican la celebración de licitaciones y el seguimiento de los procedimientos de la Comisión. El artículo 3.1 del FAFA dispone que todas las acciones deben respetar el principio de buena gestión financiera, en particular con respecto a la optimización de recursos y la relación coste/eficacia. El FAFA fomenta las acciones con donantes múltiples, exige a las organizaciones de las Naciones Unidas que hagan público el uso de la financiación comunitaria, esboza el recurso a subcontratistas y define el marco financiero y la política de pagos. Asimismo, el Acuerdo describe procedimientos para verificar que los fondos se gestionan de forma adecuada, en particular la presentación de informes por parte de las Naciones Unidas y el derecho de la Comisión a realizar verificaciones.

10. Para cada acción de las Naciones Unidas financiada por la Comisión se firma un acuerdo de contribución que recoge el importe de la financiación, los objetivos de la acción, las actividades previstas y sus plazos. El acuerdo de contribución incorpora las disposiciones del FAFA relativas a la utilización de los procedimientos propios de las organizaciones de las Naciones Unidas, la visibilidad, el recurso a subcontratistas, el marco financiero y los procedimientos de control e información.

Capítulo 2

Ámbito y enfoque de la fiscalización

11. La presente fiscalización abarcó la ayuda exterior de la DG ECHO y EuropeAid suministrada a través de organizaciones de las Naciones Unidas y evaluó las dos cuestiones siguientes:

a) ¿Demuestra el proceso de decisión de suministrar la ayuda a través de las Naciones Unidas que esta opción es la más eficiente y eficaz?

b) ¿Garantizan los mecanismos de supervisión la solidez de los procedimientos financieros y el logro de los objetivos?

12. Unos procedimientos poco sólidos suponen el riesgo de mermar la eficiencia y eficacia del gasto de la Comisión. La segunda fase de la fiscalización, que se presentará en una fecha posterior, evaluará hasta qué punto se materializa este riesgo.

13. La fiscalización se basó en los elementos siguientes:

a) un análisis de la documentación, en particular la evaluación de la Comisión de mayo de 2008 sobre su cooperación con las Naciones Unidas y los informes del Servicio de Auditoría Interna (SAI) sobre la aplicación del FAFA en 2006, 2007 y 2009;

b) entrevistas con personal de la Comisión y de las Naciones Unidas en sus sedes centrales de Bruselas y Nueva York;

c) visitas sobre el terreno en los Territorios Palestinos Ocupados y Sudán para corroborar la fiabilidad de los sistemas de supervisión;

d) observación del 5o grupo de trabajo anual del FAFA de abril de 2008 en Viena y del 6o grupo de trabajo anual del FAFA de abril de 2009 en Bruselas;

e) auditorías anteriores del Tribunal que incluían acciones de las Naciones Unidas;

f) respuestas de las Delegaciones (EuropeAid) y de los agentes de la DG ECHO a 52 cuestionarios sobre las razones por las que se trabaja con las Naciones Unidas y sobre los sistemas de supervisión de la ejecución [6].

Capítulo 3

Observaciones

Sección 3.1

Decisiones de suministrar ayuda a través de las Naciones Unidas

14. Los procedimientos de elección del mecanismo de suministro de ayuda más adecuado para lograr los objetivos de la política comunitaria deben ser sólidos para garantizar que dicha elección esté basada en la capacidad de la organización de llevar a cabo la tarea de forma eficiente y eficaz. Por consiguiente, la fiscalización evaluó si el proceso de decisión relativo al suministro de la ayuda de la Comisión a través de las Naciones Unidas era objetivo y transparente y si quedaba demostrado que se trataba de la opción más eficiente y eficaz. En particular, la fiscalización examinó si las decisiones de financiar a organizaciones de las Naciones Unidas se basaron en:

a) orientaciones de política estratégica, que exigen una evaluación de la capacidad de la organización de las Naciones Unidas para llevar a cabo las tareas propuestas;

b) una comparación con mecanismos de suministro de ayuda alternativos.

Insuficiente transposición en la práctica de los requisitos estratégicos

15. Además de los compromisos del consenso europeo (véase el apartado 5), la Comunicación de la Comisión de 2001 sobre la "Construcción de una asociación efectiva con las Naciones Unidas" estableció la estrategia de la Comisión para financiar la ayuda a través de organizaciones de las Naciones Unidas [7] y contenía los dos mensajes principales siguientes, que siguen siendo requisitos para trabajar con las Naciones Unidas:

a) la decisión de financiar una organización de las Naciones Unidas debería basarse en su capacidad de llevar a cabo la labor propuesta de manera eficiente y eficaz;

b) la Comisión, mediante una financiación sistemática en lugar de fragmentaria, debería centrarse en los resultados, más que en el dinero invertido, y garantizar que las Naciones Unidas presenten informes que demuestren el cumplimiento de unos objetivos bien definidos.

16. La estrategia de la Comisión relativa a la asistencia comunitaria financiada a través de organizaciones de las Naciones Unidas abarca la cooperación al desarrollo y la ayuda humanitaria, y proponía que la cooperación se centrara en los seis ámbitos temáticos considerados prioritarios para toda la ayuda al desarrollo definidos en la Declaración del Consejo y la Comisión, de 20 de noviembre de 2000, relativa a la "política comunitaria de desarrollo" [8]. No obstante, en 2007, más de la mitad de la financiación de la Comisión suministrada a través de las Naciones Unidas se destinó a la gestión de crisis (principalmente ayuda humanitaria posterior a la crisis, rehabilitación y recuperación) más que a los seis ámbitos temáticos definidos en la Comunicación. Alrededor de un 40 % de las ayudas de la Comisión suministradas a través de las Naciones Unidas se destinaron a los seis ámbitos mencionados [9], proporción bastante inferior a la de las ayudas totales de la Comisión, que fue de casi del 80 % [10]. No queda claro cuál es el valor añadido que comporta el hecho de centrar la atención en los ámbitos temáticos, ya que al parecer no se está haciendo en la práctica.

17. Los requisitos estratégicos no están suficientemente reflejados en unos criterios prácticos de evaluación de las ventajas e inconvenientes de trabajar con organizaciones de las Naciones Unidas. La Comisión ha llevado a cabo análisis retrospectivos que muestran que hay buenas razones para suministrar ayuda a través de las Naciones Unidas (véase el apartado 20) y que la Comisión estaba satisfecha con sus elecciones (véase el apartado 27). No obstante, antes de decidir trabajar con una organización de las Naciones Unidas, la Comisión no documenta sistemáticamente su apreciación de si el valor añadido que éstas ofrecen compensa los posibles inconvenientes.

18. Antes de celebrar contratos con una organización de las Naciones Unidas, EuropeAid no efectúa siempre una evaluación documentada sobre su idoneidad para ejecutar la labor propuesta. Las delegaciones pueden encontrar información sobre resultados anteriores y las conclusiones de los controles orientados a los resultados en la base de datos CRIS y, desde 2008, los Informes de Gestión de la Ayuda Exterior (IGAE), de periodicidad semestral, contienen un apartado específico dedicado a organizaciones internacionales. No obstante, en la actualidad no se analiza la información ni se comunica a las delegaciones de una manera que pudiera justificar estas evaluaciones. Uno de los objetivos de la evaluación de la Comisión de 2008 consistía en determinar si había razones claras que justificasen el suministro de ayudas a través de las Naciones Unidas. EuropeAid también ha realizado estudios para determinar por qué se eligieron las organizaciones de las Naciones Unidas como socios.

19. Dado el carácter urgente de sus intervenciones, la DG ECHO celebra acuerdos marco con todos sus socios, tras haber evaluado primero su idoneidad. Asimismo, antes de concluir un acuerdo en el contexto de una intervención específica, la DG lleva a cabo de forma sistemática una evaluación documentada sobre la capacidad del socio para realizar la acción propuesta. No obstante, la información de utilidad sobre los resultados anteriores de los socios de las Naciones Unidas, que figura en el sistema de control de los proyectos de la DG ECHO, está archivada en el nivel de las unidades operativas, en lugar de estar fácilmente disponible en todas las oficinas para apoyar las decisiones sobre la financiación de organizaciones de las Naciones Unidas. Por consiguiente, la evaluación de la DG ECHO puede estar basada en información incompleta y el socio puede no ser capaz de alcanzar los resultados esperados, en particular cuando se diversifica más allá de su actividad principal.

20. Los cuestionarios del Tribunal (véase el apartado 13) tenían por objeto identificar, en cada uno de los 52 acuerdos de contribución, los tres motivos principales por los que se decidió trabajar con las Naciones Unidas. La importancia relativa de los motivos de tal elección están resumidos en el gráfico 4. Las respuestas de los cuestionarios confirmaron las conclusiones de la evaluación y los estudios de la Comisión en cuanto a que ésta última decide trabajar con las Naciones Unidas básicamente por las cualidades relacionadas con su capacidad de realizar los trabajos, como por ejemplo su experiencia, pericia, capacidad logística (en particular el acceso a zonas inseguras) y resultados anteriores. Otra razón que explica por qué la Comisión elige a las Naciones Unidas es su capacidad de coordinación y de diálogo de alto nivel.

Gráfico 4

Importancia relativa de los motivos para elegir a las Naciones Unidas

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21. La estrategia de la Comisión, el Reglamento Financiero y el FAFA exigen que el procedimiento de toma de decisiones sea objetivo y transparente y esté pensado para ser eficiente y eficaz (véanse los apartados 8, 9 y 15). Aunque también se tuvieron en cuenta aspectos como el coste (véanse los apartados 22 y 23), la celeridad (véase el apartado 24) y la visibilidad (véase el apartado 25), estos criterios no destacaron entre las respuestas a los cuestionarios del Tribunal referentes a los tres motivos principales por los cuales se opta por trabajar con las Naciones Unidas.

22. En lo relativo al coste, la Comisión dispone de información limitada sobre la eficiencia de la ejecución. La Comisión contribuye a financiar los costes indirectos de las organizaciones de las Naciones Unidas, pero nada más hasta el 7 % de los costes directos [11]. El artículo 5 del FAFA establece que la subcontratación no debería traducirse en un aumento de los costes por encima de los correspondientes a una ejecución directa de las propias Naciones Unidas. No obstante, cuando se subcontratan las actividades, no se notifica la suma total de la contribución a los costes indirectos correspondientes a todas las organizaciones involucradas, como por ejemplo, en el caso del programa de desarme, desmovilización y reintegración en Sudán, en que una organización de las Naciones Unidas subcontrató a otra para que realizara la mitad de las actividades, que a su vez subcontrató a varias ONG.

23. Además de su contribución para cubrir costes indirectos, la Comisión también financia los costes de mantenimiento de las oficinas, personal y transporte locales que estén directamente asociados a las actividades financiadas. Un análisis de los proyectos en Sudán mostraba que el porcentaje de los costes de mantenimiento se situaba en un intervalo del 6 % al 60 % del coste total del proyecto [12]. La Comisión no calcula la proporción de los costes de mantenimiento en función de un intervalo o referencia habituales propias del tipo de proyecto para establecer si dicha proporción es razonable.

24. En lo referente a la celeridad de la ejecución, las Naciones Unidas han demostrado en algunos casos su capacidad de suministrar ayuda a los receptores de manera rápida, por ejemplo para transportar grandes cantidades de alimentos. No obstante, los casos de suministro lento (véase el recuadro 1) deberían constar en el procedimiento de toma de decisiones.

25. En cuanto a la visibilidad, la evaluación de la Comisión determinó que, si bien la visibilidad era satisfactoria en los países, los contribuyentes de la UE no estaban por lo general al corriente de la presencia y la función de la Comisión en este tipo de intervenciones. Por ejemplo, en el caso del programa de desarme, desmovilización y reintegración, aunque la función de la CE estaba claramente definida a escala de la administración nacional en Sudán, rara vez se hizo alusión a ella en documentos públicos y oficiales. El Plan de Acción Conjunta de 2006 sobre visibilidad contempla el riesgo de la poca visibilidad y resalta la importancia de abordar dicha cuestión.

Recuadro 1

Ejemplos de suministro lento de la ayuda

El examen del programa de desarme, desmovilización y reintegración en Sudán, de noviembre de 2006, resaltó el alto nivel de frustración provocado por los retrasos y la falta de ejecución. En diciembre de 2007, el Gobierno sudanés manifestó su decepción por la lentitud de la ejecución del programa, que fue corroborada por una misión posterior de la Comisión a Sudán.

En el sur de Sudán, EuropeAid eligió a una organización de Naciones Unidas como socio para supervisar la construcción urgente de oficinas jurídicas. Los beneficiarios aceptaron una construcción prefabricada que pudiera entregarse y montarse de forma rápida. Sin embargo, se mostraron descontentos ante los retrasos en la ejecución, puesto que las excavaciones iniciales se realizaron en el lugar equivocado, los paneles prefabricados se entregaron tarde y el gestor del proyecto dimitió del puesto.

El proyecto de desarrollo de campamentos gestionado por una organiación de Naciones Unidas en los Territorios Palestinos Ocupados se planeó en un principio para que fuera realizado en 12 meses y acabara en junio de 2007, pero tras dos prórrogas del plazo seguía pendiente a finales de 2008.

Las comparaciones formales con mecanismos alternativos de suministro de ayuda deberían ser sistemáticas

26. Ni EuropeAid ni la DG ECHO realizan de forma sistemática evaluaciones formales sobre mecanismos alternativos de suministro de la ayuda. No se utiliza la información sobre los costes estándar o la comparación de costes para evaluar la relación coste/eficacia de los proyectos propuestos, y compensar así la ausencia de licitaciones. Por consiguiente, la elección de recurrir a una organización de las Naciones Unidas para suministrar ayuda no está fundada en pruebas suficientes que demuestren que dicho enfoque es más eficiente y eficaz que el de otras maneras de distribuir ayuda.

27. Las respuestas a los cuestionarios del Tribunal indicaron que cuando se realizaban comparaciones con opciones alternativas, por lo general no se documentaban. La evaluación de la Comisión concluyó asimismo que no se realizaban evaluaciones formales sobre mecanismos alternativos de ayuda y que se podía encontrar poca información sobre los estudios de posibles alternativas antes de la toma de decisiones. Si embargo, la Comisión se mostró satisfecha con su elección de suministrar ayuda a través de las organizaciones de las Naciones Unidas, incluso en los casos en que se dispuso de muy poca documentación sobre el procedimiento de toma de decisiones aplicado. La opción de canalizar la ayuda mediante las Naciones Unidas era a menudo considerada como la única opción, en especial en las situaciones de crisis. Cuando había otras opciones, la Comisión estimó por lo general que las Naciones Unidas constituían la mejor elección, a pesar de que no se aportaran justificaciones sistemáticamente documentadas en el momento de tomar la decisión.

28. Una de las opciones alternativas para suministrar ayuda es la ejecución por la propia Comisión. La función gestora de la Comisión en la aplicación del Mecanismo Internacional Temporal en los Territorios Palestinos Ocupados, a través del cual se distribuyeron más de 600 millones de euros en 2006 y 2007, demuestra su capacidad para suministrar y coordinar la ayuda a gran escala en un entorno inestable. El apartado 1 del artículo 18 del Reglamento Financiero revisado establece de forma explícita que los programas de la Comisión pueden financiarse a través de contribuciones financieras de los Estados miembros y otros donantes, lo que posibilita que la Comisión gestione y coordine fondos de donantes múltiples.

Sección 3.2

Sistemas de supervisión y auditoría de la ayuda suministrada a través de las Naciones Unidas

29. Unos procedimientos sólidos de gestión financiera constituyen un requisito jurídico y estratégico (véanse los apartados 8 y 15). En efecto, son necesarios para disminuir el riesgo de que los fondos de la Comisión se utilicen de forma inadecuada o poco económica. Para garantizar que se logran los objetivos de la Comisión, es necesario disponer de información fiable sobre la eficiencia de la ejecución y la consecución de resultados, por lo que la fiscalización estudió en qué medida los sistemas de supervisión y auditoría ofrecen garantías sobre la consistencia de los procedimientos financieros y la consecución de objetivos.

30. La Comisión ha respondido a le exigencia de garantizar unos procedimientos sólidos de gestión financiera mediante la creación de mecanismos de seguimiento y control que combinan aprobaciones previas con verificaciones ex post [13] (véase el gráfico 5). En primer lugar, efectúa una evaluación de los sistemas de control financiero de sus socios de las Naciones Unidas (el análisis de los cuatro pilares) para garantizar que cumplen las normas internacionales [14]. Los socios de las Naciones Unidas facilitan a la Comisión informes que garantizan la puesta en práctica dichos sistemas. La Comisión también efectúa visitas de supervisión sobre el terreno y lleva a cabo misiones de verificación. Si bien no forma parte de los procedimientos de supervisión de la Comisión, el Tribunal de Cuentas también comprueba la subvencionabilidad de una muestra del gasto realizado a través de las organizaciones de las Naciones Unidas como parte de su auditoría financiera anual de las cuentas de la Comisión.

El análisis de los cuatro pilares no abarca sistemas relacionados con actividades subcontratadas

31. El análisis de los cuatro pilares incluye la evaluación de la idoneidad de los procedimientos de contabilidad, auditoría interna, auditoría externa y contratación por parte de los socios de las Naciones Unidas. En 2008 se realizó dicho análisis prácticamente con respecto a todos los fondos de la Comisión gestionados a través de las Naciones Unidas. Mientras se llevaba a cabo el análisis, la Comisión siguió trabajando con las organizaciones sobre la base de la presunción de conformidad.

32. A menudo, las organizaciones de las Naciones Unidas subcontratan la realización de actividades a otras organizaciones cuyos sistemas de control financiero no han sido supervisados por la Comisión. Por ejemplo, en el contexto del proyecto de asistencia sanitaria de emergencia financiado por la DG ECHO en Sudán, la organización de las Naciones Unidas subcontrató los trabajos a ONG que no figuraban en el acuerdo de asociación celebrado con la DG ECHO. La Comisión se apoya en los sistemas de las organizaciones de las Naciones Unidas para controlar las actividades de los subcontratistas.

Gráfico 5

Sistemas de supervisión y de control

■ Aprobación previa

■ Verificaciones ex post.

| 1.Análisis de los cuatro pilaresAnálisis de la Comisión de los cuatro tipos principales de control financiero (contabilidad, auditoría interna, auditoría externa y procedimientos de contratación) de las organizaciones de las Naciones Unidas para garantizar que cumplan las normas internacionales | |

2.Informes de las Naciones UnidasLas organizaciones de las Naciones Unidas deben presentar informes de situación anuales y un informe final en un plazo de seis meses después de concluida la ejecución (tres meses en casos de asistencia humanitaria). La estrategia anual se basa en diálogos de programación. | 3.Supervisión sobre el terrenoVisitas de la Comisión a los lugares donde se realizan proyectos y reuniones con los socios para velar por la eficiencia de la ejecución y la consecución de los objetivos. Incluye el Control Orientado a los Resultados (COR). | 4.VerificacionesVerificaciones de la Comisión, también sobre el terreno, para confirmar la adecuación de los procedimientos identificados en el análisis de los cuatro pilares y examinar si los resultados están en consonancia con los recursos empleados. Las evaluaciones permiten, además, verificar la eficiencia y la eficacia de la ayuda. |

Los informes de las Naciones Unidas no proporcionan información suficiente sobre los resultados

33. La Comisión se muestra crítica con los informes de las Naciones Unidas que son demasiado generales, no comunican los problemas hallados y se presentan a menudo con retraso [15]. La Comisión no ha conseguido obtener información adecuada sobre los logros de los proyectos al no haberse desarrollado para todos ellos unos procedimientos claros de medición de los resultados. Cuando se cuantifican los indicadores de realizaciones, estos se centran en los resultados de los proyectos que pueden medirse fácilmente, más que en el impacto del proyecto en sí. Las orientaciones de la Comisión sobre la gestión del ciclo del proyecto (marzo de 2004) hacen una distinción entre los indicadores de realizaciones por un lado, y los indicadores de efectos e impacto por otro. Los indicadores de realizaciones miden las consecuencias inmediatas y concretas producidas por las medidas adoptadas, mientras que los indicadores de efectos e impacto miden los frutos del proyecto y las consecuencias a largo plazo. En algunos casos se incorporaron indicadores del impacto, pero estos no eran mensurables , en particular en el plazo más corto para la presentación de informes de la DG ECHO [16] (véase el recuadro 2).

Recuadro 2

Problemas para medir los resultados

En los casos en que los proyectos contaban con indicadores de realizaciones y de efectos , la organización de las Naciones Unidas no era capaz de comunicar los indicadores de efectos dentro del plazo de presentación de informes. Por ejemplo, en el proyecto de Naciones Unidas en Darfur, Sudán, un objetivo de realizaciones consistía en que 25000 hogares recibieran semillas de cultivo y el objetivo de efectos en que cada receptor cultivara 1,2 hectáreas adicionales gracias a la ayuda suministrada. En el caso del proyecto de Naciones Unidas de asistencia sanitaria, nutrición y abastecimiento de agua en el Nilo Azul y los Estados de Jartum, los indicadores de realizaciones correspondían al número de clínicas que recibieron apoyo, mientras que los indicadores de efectos se aplicaban a las tasas de mortalidad y morbilidad. Si bien las organizaciones de las Naciones Unidas fueron capaces de informar sobre los indicadores de realizaciones de ambos proyectos de la DG ECHO, no pudieron informar sobre los indicadores de efectos relativos a los cultivos adicionales o las tasas de mortalidad y morbilidad dentro de los plazos de presentación de informes (tres meses tras la finalización del proyecto).

34. La calidad de los informes es importante en el contexto del programa sobre eficacia de la ayuda y el objetivo de la Comisión y las Naciones Unidas de centrarse en los resultados [17]. La Declaración de París sobre la eficacia de la Ayuda al Desarrollo de 2005 compromete a los donantes a aplicar en los países sistemas comunes para la planificación y financiación de actividades. El consenso europeo sobre desarrollo de 2005 subraya asimismo el compromiso de la UE de trabajar con socios para armonizar la ayuda mediante mecanismos de ayuda más predecibles. Los Principios y Buenas Prácticas en la Donación Humanitaria acordados en Estocolmo en 2003 obligan a los donantes a garantizar la previsibilidad y la flexibilidad en la financiación de las organizaciones de las Naciones Unidas y explorar la posibilidad de reducir la asignación de fondos e incorporar sistemas de financiación a largo plazo. La asignación de ayudas para un gran número de actividades específicas puede constituir una manera de concentrar recursos con vistas a obtener resultados concretos, pero no es coherente con el enfoque común previsto en el programa sobre eficacia de la ayuda. No obstante, debido en parte a la insuficiente presentación de informes por parte de las Naciones Unidas, la Comisión ha preferido asignar fondos en lugar de financiar proyectos de cooperación a largo plazo [18].

35. Incluso cuando la Comisión contribuye a un fondo de donantes múltiples, en ciertas ocasiones, en lugar de crear un fondo común con el resto de los donantes, destina sus fondos a actividades específicas dentro de dicho fondo (véase el recuadro 3). La asignación de fondos supone el cumplimiento de requisitos adicionales y costes asociados. El informe anual del Tribunal de 1999 criticó la dedicación de los escasos recursos de las Naciones Unidas y la Comisión a la tarea administrativa de informar sobre gastos consignados, que es sumamente improductiva [19]. La Comisión respondió que estudiaba nuevos enfoques que tuvieran en cuenta la sugerencia del Tribunal referente a la reducción de las asignaciones. Las respuestas a los cuestionarios del Tribunal mostraron que, de 29 fondos de donantes múltiples, la Comisión asignó sus fondos a actividades específicas en 10 de ellos (el 34 %).

Recuadro 3

Ejemplo de asignación de fondos

La Comisión destinó 1 millón de euros a un fondo de donantes múltiples de una organización de las Naciones Unidas de 14 millones de euros para apoyar las elecciones en Guyana en 2006. Otros donantes, en particular Canadá (CIDA) y el Reino Unido (DDI) no asignaron sus contribuciones a actividades específicas, en cambio la Comisión sí lo hizo. Por ejemplo, asignó 146000 euros a tecnologías de la información, 418000 para educación del electorado, 143000 para supervisión de los medios y 115000 para el seguimiento local. No obstante, los sistemas de contabilidad de la organización no registraron el gasto en función de dichas líneas presupuestarias y por tanto la Comisión no pudo obtener una lista de transacciones en cada categoría.

36. La Comisión no ha financiado el presupuesto general de ninguna organización de las Naciones Unidas, con excepción de una de ellas en los Territorios Palestinos Ocupados [20]. Al contribuir al presupuesto general de esta agencia, la Comisión pudo iniciar un diálogo de alto nivel con vistas a mejorar el sistema de evaluación de la actuación del organismo y facilitar información clara y fiable sobre la obtención de resultados. La actual iniciativa piloto de las Naciones Unidas para presentar un único punto de contacto de las Naciones Unidas para los donantes de un país en concreto puede, en el futuro, ofrecer a la Comisión una oportunidad más de estudiar la posibilidad de una financiación menos fragmentada y garantizar así una mayor armonización de la ayuda. No obstante, cualquier modificación de la asignación de fondos debe ir acompañada de un sistema sólido de presentación de informes que proporcione a los donantes información fiable sobre los resultados obtenidos.

La supervisión sobre el terreno por parte de la Comisión no compensa la falta de información en los informes de las Naciones Unidas

37. La supervisión sobre el terreno por parte del personal de la Delegación de EuropeAid consiste en mantener reuniones con el personal de las Naciones Unidas, visitar los lugares donde se desarrollan los proyectos y a los beneficiarios de la ayuda y asistir a reuniones de los comités de dirección. Por lo general, las organizaciones de las Naciones Unidas, los beneficiarios y otros donantes consideran a EuropeAid un donante relativamente involucrado. Además, las visitas de Control Orientado a los Resultados (COR), realizadas por consultores para EuropeAid, evalúan la relevancia, eficacia, impacto y sostenibilidad potencial del proyecto.

38. No obstante, la supervisión realizada por las Delegaciones y el COR no está concebida para compensar las carencias del sistema de información de las Naciones Unidas sobre la eficacia de la ejecución y la consecución de resultados (véase el recuadro 4). La metodología del COR está basada en el muestreo y tiene en cuenta además cuestiones de seguridad. Las respuestas a los cuestionarios del Tribunal mostraron que, de 37 proyectos de EuropeAid, únicamente siete de ellos (el 19 %) se habían controlado con el COR.

39. Por otro lado, los representantes sobre el terreno de la DG ECHO realizan sistemáticamente cada seis meses visitas de seguimiento a proyectos (salvo cuando no es posible, por ejemplo, por razones de seguridad) y documenta las observaciones. Estos informes de seguimiento constituyen una herramienta útil para iniciar cualquier acción correctiva, si bien su eficacia podría mejorar si se compartiera el informe escrito con los socios en lugar de informar únicamente de manera verbal. El seguimiento de los agentes sobre el terreno de la DG ECHO, las visitas de los evaluadores, las misiones de los agentes de las oficinas y los diálogos de programación estratégica con las organizaciones de las Naciones Unidas ayudan a compensar las limitaciones de los informes de éstas.

Recuadro 4

Limitaciones de la supervisión sobre el terreno de EuropeAid

En Sudán, la ayuda de la Comisión fue repartida a partes iguales entre el norte y el sur del país. Sin embargo, la Delegación tenía su base en el norte, en Jartum, y en el sur únicamente había un director de programa que trabajaba en condiciones particularmente difíciles. El plan de abrir en 2009 una oficina en el sur, en Juba, ofrecerá la posibilidad de solucionar el desequilibrio del reparto de los recursos destinados a la supervisión.

Cuando surgieron dificultades en la realización de los proyectos, como en el caso de la construcción urgente de oficinas jurídicas en el sur de Sudán, el seguimiento de la Delegación no compensó la ineficacia de la supervisión efectuada por las Naciones Unidas.

En Sri Lanka no se establecieron procedimientos de seguimiento y supervisión aplicables al proyecto de carreteras comunitarias ejecutado por una organización de las Naciones Unidas [21].

El grupo de auditores de las Naciones Unidas cuestiona las verificaciones de la Comisión

40. El FAFA establece que las Comunidades Europeas pueden realizar, incluso sobre el terreno, verificaciones relacionadas con las operaciones financiadas por las Comunidades Europeas. El objetivo de dichas verificaciones no es únicamente examinar los sistemas de gestión financiera, sino evaluar también si se ha logrado optimizar los recursos en la ejecución de los proyectos. Excepto en algunos casos [22], las misiones de verificación están enfocadas a la adecuación de los procedimientos, mientras que el examen de la eficiencia de la ejecución o de la eficacia en la obtención de resultados son cuestiones abordadas en los informes de las Naciones Unidas y durante la supervisión sobre el terreno. El mandato habitual de una misión de verificación consiste en lo siguiente:

a) evaluar los sistemas locales de contabilidad para la financiación de la Comisión y confirmar que funcionan en la práctica;

b) verificar la subvencionabilidad del gasto en las actividades específicas financiadas.

41. Al tiempo que aumenta la cantidad de fondos de la Comisión canalizados a través de las Naciones Unidas (véase el apartado 1), la Comisión ejerce cada vez más su derecho de realizar verificaciones. Entre 2004 y 2006, EuropeAid y la DG ECHO efectuaron un total de 22 misiones de verificación, es decir, alrededor de siete por año. En 2007, el número aumentó de forma considerable, puesto que EuropeAid realizó 38 misiones de verificación y la DG ECHO otras nueve. En 2008, EuropeAid llevó a cabo 25 misiones de verificación y la DG ECHO nueve. Para obtener un orden de ideas sobre el número de misiones de verificación, EuropeAid y la DG ECHO celebran cada una, y anualmente, alrededor de 180 contratos con organizaciones de las Naciones Unidas (véase el apartado 5).

42. Las actitudes respecto de las verificaciones varían en el seno de las Naciones Unidas, pero el grupo de auditores de las Naciones Unidas ha cuestionado siempre el derecho de verificación del gasto de la Comisión (véase el recuadro 5). La Junta de Auditores de las Naciones Unidas realiza la auditoría externa de los estados financieros de sus organismos [23]. Las distintas agencias de las Naciones Unidas tienen su propio sistema de auditoría interna. Por ejemplo, una organización cuenta con una Oficina de Auditoría y Examen del Rendimiento que debe auditar todas las actividades como mínimo una vez durante su período de ejecución.

Recuadro 5

Controversia prolongada sobre las verificaciones de la Comisión

En 1993, el grupo de auditores externos de las Naciones Unidas envió una carta al Secretario General de las Naciones Unidas en la que insistía en que los donantes debían confiar en los sistemas de control habituales de las Naciones Unidas. La Asamblea General respaldó dicho punto de vista.

En 1994 se acordó la cláusula de verificación, que establece el fundamento jurídico para que la CE pueda acceder a toda la información importante de las Naciones Unidas y tenga derecho a realizar verificaciones, aunque se puntualiza, no obstante, que las operaciones y los estados financieros están sujetos a procedimientos de auditoría interna y externa de las Naciones Unidas.

El grupo de auditores externos de las Naciones Unidas siguió expresando sus preocupaciones acerca de los controles independientes realizados por los donantes y en 2001 se firmó un acuerdo adicional sobre la aplicación de la cláusula de verificación.

En 2005, el Comité de Alto Nivel sobre Gestión solicitó el derecho exclusivo de auditoría de los auditores de las Naciones Unidas, a pesar de lo que definía como una medida de presión de algunos donantes, incluida la Comisión, para eliminar el principio de auditoría única.

A comienzos de 2008, el interventor de las Naciones Unidas pidió que se suspendieran todas las misiones de verificación hasta que se renegociara o suprimiera la cláusula de verificación, que se consideraba contraria a la independencia de las Naciones Unidas. La Comisión denegó la solicitud.

En abril de 2008, la cuestión de las verificaciones fue el tema principal abordado durante el 5o grupo de trabajo anual del FAFA. Las Naciones Unidas y la Comisión acordaron redactar mandatos para las misiones de verificación, que fueron aprobados por el 6o grupo de trabajo anual del FAFA en abril de 2009.

43. La Comisión se fía del trabajo de los auditores de las Naciones Unidas cuando se permiten los exámenes y el control del mismo [24]. Aunque los estados financieros auditados del organismo de las Naciones Unidas en su conjunto son públicos, los estados financieros de las acciones financiadas por la Comisión no se auditan de forma separada.

44. La Comisión y las Naciones Unidas han trabajado para superar sus diferencias respecto de las verificaciones, sin embargo la Comisión se ha encontrado con dificultades para acceder a los sistemas y documentos de las Naciones Unidas (véase el recuadro 6).

Recuadro 6

Ejemplos en los que se ha restringido el acceso a la Comisión

La misión de verificación de 2007 de EuropeAid sobre el apoyo de una organización de las Naciones Unidas a las elecciones en Guyana no tuvo acceso al sistema de contabilidad de dicha organización.

La misión de verificación de 2007 de EuropeAid sobre el programa de erradicación de la polio de una organización de las Naciones Unidas no pudo disponer de copias de los documentos.

Debido a las restricciones impuestas por la sede de una organización de las Naciones Unidas, la misión de verificación de 2008 de la DG ECHO sobre los proyectos desarrollados en Uganda no pudo seleccionar un número razonable de operaciones para realizar pruebas que permitieran llegar a una conclusión general sobre las subvencionabilidad de los costes.

El Tribunal de Cuentas encuentra obstáculos para realizar las verificaciones financieras

45. Para llevar a cabo su auditoría financiera anual de las cuentas de la Comisión, el Tribunal de Cuentas verifica la admisibilidad de una muestra aleatoria de pagos [25]. Respecto de las operaciones que estén relacionadas con las Naciones Unidas, el Tribunal comprueba que el gasto haya sido incurrido de conformidad con las disposiciones del acuerdo con la Comisión.

46. La Comisión se aseguró de que la cláusula de verificación del FAFA concediera al Tribunal de Cuentas el acceso a la información necesario para poder efectuar dichas verificaciones [26]. La cláusula establece que las Comunidades Europeas, y por tanto el Tribunal, aunque no se menciona específicamente, pueden realizar verificaciones financieras in situ, y que las Naciones Unidas faciliten información financiera pertinente. No obstante, el Tribunal ha tenido algunos problemas para acceder a dicha información (véase el recuadro 7).

Recuadro 7

El Tribunal de Cuentas se enfrenta a dificultades para acceder a la información

Los informes anuales del Tribunal para 2001 y 2004 describen las dificultades a las que se enfrenta el Tribunal a la hora de acceder a datos de los organismos de las Naciones Unidas.

La auditoría de 2007 del Tribunal de los Fondos Europeos de Desarrollo concluyó que, de once pagos realizados a los organismos de Naciones Unidas, dos no pudieron auditarse íntegramente porque el Tribunal no pudo obtener la documentación correspondiente. La auditoría de otros pagos de las Naciones Unidas se vio obstaculizada por la inadecuada cooperación de las organizaciones de las Naciones Unidas y al final fue únicamente posible gracias a la intervención de la Comisión.

El Informe anual de 2007 del Tribunal sobre el presupuesto general reveló que no se pudieron verificar tres pagos realizados a organizaciones de las Naciones Unidas, puesto que dichas organizaciones no facilitaron algunos de los documentos necesarios.

Capítulo 4

Conclusiones y recomendaciones

47. El consenso europeo sobre desarrollo compromete a la UE a coordinar y armonizar las ayudas en estrecha cooperación con las organizaciones de las Naciones Unidas. El Reglamento Financiero de 2003 y el FAFA establecen el marco que permite a la Comisión celebrar contratos de forma directa con las organizaciones de las Naciones Unidas. La Comisión sigue siendo responsable de las tareas delegadas en dichas organizaciones. Sobre la base del Reglamento Financiero y de las disposiciones del FAFA, la Comisión verifica por tanto que los procedimientos financieros de las Naciones Unidas cumplan las normas internacionales y trata de confirmar que dichos sistemas se pongan efectivamente en práctica y que se obtengan los resultados deseados mediante los informes de las Naciones Unidas, sus propias verificaciones y la supervisión sobre el terreno.

Decisiones de suministrar la ayuda a través de las Naciones Unidas

48. El procedimiento de decisión sobre el suministro de la ayuda a través de las Naciones Unidas no demuestra que dicha opción sea la más eficiente y eficaz. En compensación por la ausencia de licitaciones, la Comisión ha reconocido la necesidad de contar con procedimientos sólidos en la toma de decisiones sobre la elección del socio que ejecutará los proyectos. No obstante, los requisitos estratégicos y jurídicos no se traducen suficientemente en unos criterios prácticos de apoyo a la toma de decisiones. Antes de decidir trabajar con una organización de las Naciones Unidas, la Comisión no demuestra de forma convincente que las ventajas compensan las posibles desventajas. Asimismo, la elección de recurrir a una organización de las Naciones Unidas para suministrar ayuda tampoco está fundada en pruebas suficientes que demuestren que dicho enfoque es más eficiente y eficaz que el de otras maneras de distribuir ayuda.

Recomendación 1

La Comisión debería publicar y garantizar la aplicación de directrices prácticas para mejorar el procedimiento de la toma de decisiones para elegir la vía de realización de la tarea propuesta. Las directrices deberían conducir a una demostración transparente, objetiva y sistemática de que la opción elegida es más eficiente y eficaz que otros mecanismos de suministro de ayuda.

Sistemas de control y auditoría de la ayuda suministrada a través de las Naciones Unidas

49. Los sistemas de control no proporcionan información adecuada sobre la robustez de los procedimientos financieros y la consecución de los objetivos. Los informes de las Naciones Unidas no proporcionan sistemáticamente información adecuada sobre los resultados de los proyectos y, aunque la supervisión por parte de la Comisión aporta información complementaria, no basta para compensar plenamente dichas limitaciones. El grupo de auditores externos de las Naciones Unidas ha cuestionado continuamente el derecho de la Comisión a verificar los gastos y el Tribunal de Cuentas se ha encontrado asimismo con dificultades para acceder a la información.

Recomendación 2

La Comisión debería seguir estudiando posibilidades que permitan confiar en el trabajo de auditoría realizado por los organismos de las Naciones Unidas y continuar garantizando que se aplica el FAFA para resolver con rapidez cualquier cuestión relativa al acceso a la información.

Recomendación 3

A fin de responder al programa sobre eficacia de la ayuda, la Comisión debería garantizar que los informes de las Naciones Unidas ofrezcan información adecuada sobre el rendimiento de los proyectos y la obtención de resultados, en particular el impacto a largo plazo que no puede medirse dentro del plazo de presentación de informes actual.

Recomendación 4

EuropeAid debería garantizar que su supervisión sobre el terreno ofrezca una cobertura suficiente de los proyectos ejecutados a través de organizaciones de las Naciones Unidas a fin de complementar y confirmar la información procedente de los informes de éstas.

Recomendación 5

La Comisión debería estudiar si puede extender su experiencia con una agencia de las Naciones Unidas a otras organizaciones, mediante contribuciones menos fragmentadas, por ejemplo a escala nacional, con vistas a iniciar un diálogo de alto nivel similar que optimice el enfoque sobre el rendimiento de dichas organizaciones a la hora de lograr objetivos.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 22 de octubre de 2009.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Decisiones del Parlamento Europeo sobre la aprobación de la gestión en la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea para los ejercicios 2004, 2005, 2006 y 2007.

[2] Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002, p. 1).

[3] Las organizaciones de las Naciones Unidas pueden gestionar los fondos de la Comisión según sus propios procedimientos en materia de contabilidad, auditoría, control y adjudicación de contratos, a condición de que apliquen normas que ofrezcan una garantía equivalente a las normas internacionalmente reconocidas (no 1 de la letra d) del artículo 53 del Reglamento Financiero y preámbulo del FAFA).

[4] El artículo 274 del Tratado CE establece que la Comisión ejecutará el presupuesto bajo su propia responsabilidad. El artículo 27 del Reglamento Financiero estipula que los créditos presupuestarios se utilizarán de acuerdo con el principio de buena gestión financiera. El artículo 165 del Reglamento Financiero establece que la realización de acciones por parte de organizaciones internacionales estará sujeta al control de la Comisión.

[5] Reglamento (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Comisión, de 23 de diciembre de 2002, sobre normas de desarrollo del Reglamento (CE, Euratom) no 1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 357 de 31.12.2002, p. 1).

[6] La muestra de 52 contratos con un importe total de 764 millones de euros representa el 7 % del número total de contratos (741) celebrados con las Naciones Unidas en 2006 y 2007 y el 33 % de su importe total (2286 millones de euros).

[7] COM(2001) 231 de 2 de mayo de 2001 "Construcción de una asociación efectiva con las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios". La posterior Comunicación de la Comisión COM(2003) 526 de 10 de septiembre de 2003 "La Unión Europea y las Naciones Unidas: la opción del multilateralismo" planteó el debate sobre cómo el Consejo de la UE, los Estados miembros y la Comisión podían mejorar la eficacia de la UE en la elaboración de la política de las Naciones Unidas, pero no propuso una revisión de la estrategia relativa a la cooperación en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios. Ambas Comunicaciones están complementadas por acuerdos de asociación estratégicos con una serie de organizaciones de las Naciones Unidas.

[8] Los seis ámbitos prioritarios eran: i) Comercio y desarrollo; ii) Integración y cooperación regionales; iii) Apoyo a las políticas macroeconómicas y fomento de un acceso equitativo a los servicios sociales; iv) Transportes; v) Seguridad alimentaria y desarrollo rural sostenible; vi) Creación de capacidades institucionales.

[9] Naciones Unidas: Mejorando vidas - Resultados de la asociación entre las Naciones Unidas y la Comisión Europea en 2007.

[10] Oficina de Cooperación EuropeAid: Informe anual de 2008 sobre las políticas de desarrollo y de ayuda exterior de la Comunidad Europea y su aplicación en 2007.

[11] El artículo 4.1 del FAFA estipula que se podrá destinar un porcentaje fijo de los costes directos subvencionables, no superior al 7 %, para financiar los costes indirectos de las organizaciones de las Naciones Unidas. Los sistemas financieros de la Comisión no registran de forma separada los costes indirectos que financia ésta última. No obstante, sobre la base de la financiación anual de más de 1000 millones de euros y teniendo en cuenta que algunos proyectos no reciben la contribución del 7 % para financiar los costes indirectos, el Tribunal calcula que el total de la contribución anual destinada a los costes indirectos de las organizaciones de las Naciones Unidas se sitúa en torno a 50 millones de euros al año.

[12] El ejemplo del 60 % en gastos de mantenimiento correspondía a un proyecto de asistencia alimentaria, y dichos costes comprendían el transporte local, almacenamiento y manipulación. La Comisión consideró que los costes eran sumamente elevados debido en parte a las condiciones imperantes en Darfur, pero también a la necesidad de racionalizar las operaciones para que fueran más eficientes.

[13] El artículo 165 del Reglamento Financiero establece que la realización de acciones por parte de organizaciones internacionales estará sujeta al control de la Comisión. Dicho control deberá ejercerse mediante aprobaciones previas, verificaciones ex post o bien mediante un procedimiento mixto.

[14] Como base para esta evaluación, la Comisión determinó unas referencias comparativas para cada procedimiento.

[15] Más del 70 % de las respuestas de la DG ECHO a los cuestionarios del Tribunal señalaron que los informes de las Naciones Unidas llegaban con retraso.

[16] El artículo 2.6 del FAFA obliga a presentar un informe final en un plazo de tres meses después de concluida la implementación de ayuda humanitaria y seis meses en los demás casos.

[17] El preámbulo del FAFA establece que todas las actividades emprendidas al amparo del mismo están orientadas a la consecución de resultados humanitarios, de desarrollo o de otro tipo. El cambio a una orientación a los resultados debe ir acompañado del correspondiente abandono del examen exclusivo de los insumos y actividades. Las orientaciones comunes de abril de 2007 sobre la presentación de informes al amparo del FAFA resaltan asimismo la importancia del examen centrado en los resultados, de conformidad con los principios de gestión basada en los resultados de las Naciones Unidas, para que la Comisión evalúe si se han cumplido los objetivos de la acción.

[18] La COM(2001) 231 final de 2 de mayo de 2001 "Construcción de un asociación efectiva con las Naciones Unidas en los ámbitos de desarrollo y asuntos humanitarios", establece que varios obstáculos, entre los que se encuentra la información insuficiente, han frenado hasta ahora el desarrollo de una cooperación sobre los programas a más largo plazo entre la Comisión y las Naciones Unidas.

[19] Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1999.

[20] La Comunicación COM(2001) 231 final de 2 de mayo de 2001 sobre la "Construcción de un asociación efectiva con las Naciones Unidas" señaló que la Comisión, en esta fase, no propone hacer contribuciones al presupuesto central de organizaciones de las Naciones Unidas, puesto que no supondría ningún valor añadido para la CE que simplemente transfiriera a las agencias de las Naciones Unidas como "contribución al presupuesto central" fondos que le han sido confiados por sus Estados miembros.

[21] Informe Especial del Tribunal de Cuentas Europeo no 6/2008: La ayuda a la rehabilitación aportada por la Comisión Europea a raíz del tsunami y del huracán Mitch (http://eca.europa.eu). A posteriori, la Comisión reforzó el control de calidad independiente antes de aprobar los trabajos finalizados.

[22] Por ejemplo, la verificación de 2008 de la DG ECHO relativa a los proyectos ejecutados por una organización de las Naciones Unidas para el apoyo y la protección de las personas desplazadas en el interior de Uganda incluía un análisis de los progresos realizados con respecto a los indicadores.

[23] La Junta de Auditores de las Naciones Unidas está integrada por tres Auditores Generales de los Estados miembros de las Naciones Unidas y realiza la auditoría externa de los estados financieros de los organismos de las Naciones Unidas. La función del grupo de auditores externos, en el que se encuentran los miembros de la Junta de Auditores, consiste en coordinar las auditorías e intercambiar información sobre métodos y conclusiones.

[24] Norma Internacional de Contabilidad 600 sobre el uso del trabajo de otro auditor; Norma Internacional de Contabilidad 402 sobre consideraciones de auditoría relativas a entidades que utilizan organizaciones de servicios; Opinión no 2/2004 del Tribunal de Cuentas sobre el modelo de "auditoría única" (DO C 107 de 30.4.2004, p. 1).

[25] De conformidad con el artículo 248 del Tratado CE, el Tribunal de Cuentas debe presentar al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración sobre la fiabilidad de las cuentas y la regularidad y legalidad de las operaciones correspondientes.

[26] El artículo 43, apartado 4, letra h) de las normas de desarrollo del Reglamento Financiero establece que los acuerdos de verificación celebrados con las organizaciones internacionales deberán contener disposiciones que concedan al Tribunal de Cuentas acceso a la información necesaria para el ejercicio de sus competencias.

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