INFORME DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO INFORME SOBRE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN LA UE /* COM/2014/038 final */





I. Introducción Contexto político y objetivos del informe La corrupción supone un perjuicio grave para la economía y la sociedad en su conjunto. Muchos países del mundo padecen una arraigada corrupción que frena el desarrollo económico, socava la democracia y daña la justicia social y el Estado de Derecho. Los Estados miembros de la UE no son inmunes a esta realidad. La corrupción varía en su naturaleza y alcance de un país a otro, pero afecta a todos los Estados miembros. Compromete la buena gobernanza, la correcta gestión de los fondos públicos y la competitividad de los mercados. En casos extremos, mina la confianza de los ciudadanos en las instituciones y los procesos democráticos. El presente informe analiza la corrupción en los Estados miembros de la UE y las medidas adoptadas para prevenirla y luchar contra ella. Su objetivo es abrir un debate entre la Comisión, los Estados miembros, el Parlamento Europeo y otras partes interesadas con el objeto de contribuir a la lucha contra la corrupción y determinar cómo puede ayudar en este empeño la dimensión europea. Los Estados miembros de la UE disponen de la mayoría de los instrumentos jurídicos e instituciones necesarios para prevenir y luchar contra la corrupción. Sin embargo, los resultados no son satisfactorios en toda la UE. Las normas contra la corrupción no siempre se aplican enérgicamente, los problemas sistémicos no se abordan con la suficiente eficacia y las instituciones pertinentes no siempre tienen suficiente capacidad para hacer cumplir las normas. Las intenciones declaradas siguen estando demasiado alejadas de los resultados concretos, y a menudo parece faltar una verdadera voluntad política para erradicar la corrupción. Para garantizar la contribución de la UE, la Comisión adoptó en junio de 2011[1] una Comunicación sobre la lucha contra la corrupción en la UE que establece la elaboración de un Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE para supervisar y evaluar los esfuerzos de los Estados miembros en este ámbito, con vistas a reforzar el compromiso político de abordar eficazmente la corrupción. El informe se publica ahora por primera vez; se publicarán nuevos informes cada dos años. De conformidad con los instrumentos jurídicos internacionales[2], el presente informe define la corrupción en sentido amplio como cualquier «abuso de poder para obtener réditos privados». Abarca, pues, los actos específicos de corrupción y las medidas que los Estados miembros adoptan para prevenir o sancionar específicamente los actos de corrupción definidos en la legislación, y también menciona una serie de ámbitos y medidas que influyen en el riesgo de corrupción y la capacidad para luchar contra ella. El informe se centra en cuestiones clave seleccionadas, de especial relevancia para cada Estado miembro. En él se describen las buenas prácticas, así como las deficiencias, y se indican las medidas que permitirán a los Estados miembros hacer frente a la corrupción de manera más eficaz. La Comisión reconoce que la mayoría de estas cuestiones son de exclusiva competencia nacional. Conviene, sin embargo, al interés común de la Unión Europea que todos los Estados miembros dispongan de políticas de lucha contra la corrupción eficaces y que la UE apoye a los Estados miembros en esta labor. Por lo tanto, el informe procura promover altos estándares de lucha contra la corrupción en toda la UE. Al poner de relieve los problemas, así como las buenas prácticas, de la UE, el informe otorga credibilidad a los esfuerzos de la UE por fomentar las normas contra la corrupción en otros lugares. La corrupción es un fenómeno complejo, con una dimensión económica, social, política y cultural, que no puede erradicarse fácilmente. Una respuesta política eficaz no puede consistir en una serie de medidas estereotipadas; no existe una solución universal. Por ello, el informe examina la corrupción en el contexto nacional de cada Estado miembro, y sugiere cómo se pueden tratar en ese contexto las cuestiones más pertinentes para cada Estado miembro. En el anexo se proporciona una explicación más detallada de la metodología del informe. El contexto político general La crisis financiera ha ejercido una presión adicional sobre los europeos y sus gobiernos. Frente a los actuales desafíos económicos, tanto en Europa como en otros lugares, se precisan mayores garantías de integridad y transparencia en el gasto público. Los ciudadanos esperan que la UE preste una ayuda importante a los Estados miembros para proteger la economía lícita contra la delincuencia organizada, el fraude fiscal y financiero, el blanqueo de capitales y la corrupción, especialmente en tiempos de crisis económica y de austeridad presupuestaria. Se calcula que el coste de la corrupción para la economía de la UE asciende a 120 000 millones EUR al año, algo menos que el presupuesto anual de la Unión Europea[3]. Europa 2020 es la estrategia de crecimiento de la UE en la presente década para fomentar una economía inteligente, sostenible e integradora, contribuyendo así a que la UE y sus Estados miembros generen altos niveles de empleo, productividad y cohesión social. La investigación sugiere que el éxito de la Estrategia Europa 2020 depende también de factores institucionales, como la buena gobernanza, el Estado de Derecho y el control de la corrupción[4]. Luchar contra la corrupción contribuye a la competitividad de la UE en la economía global. En este contexto, se han puesto de relieve medidas de lucha contra la corrupción en una serie de Estados miembros en el marco del Semestre Europeo — un ciclo anual de coordinación de las políticas económicas que implica un análisis detallado de los programas de reforma económica y estructural de los Estados miembros, así como recomendaciones específicas para cada país. De manera más general, la mejora de la eficiencia de la administración pública puede, sobre todo si se combina con una mayor transparencia, contribuir a atenuar los riesgos de corrupción. La Comunicación de la Comisión «Por un renacimiento industrial europeo», de enero de 2014 hace hincapié, por tanto, en la calidad de la administración pública como un aspecto importante de la estrategia de crecimiento de la UE[5]. Estructura del informe El Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE abarca los 28 Estados miembros de la UE. Su estructura es la siguiente: I. Introducción, en la que se explica el contexto político y los objetivos. II. Resultados de las encuestas del Eurobarómetro de 2013 sobre la percepción y la experiencia de la corrupción. III. Un capítulo horizontal, en el que se describen las tendencias de la corrupción en la UE. Resume las principales conclusiones. Las conclusiones y sugerencias sobre futuras medidas en cada Estado miembro figuran (únicamente) en los capítulos nacionales respectivos. IV. Un capítulo temático, centrado en una cuestión transversal de especial relevancia a nivel de la UE. La cuestión en la que se centra este primer informe es la contratación pública, de crucial importancia para el mercado interior; está regulada por una extensa legislación de la UE y expuesta a importantes riesgos de corrupción. El capítulo trata también de la corrupción y las medidas de lucha contra la corrupción en los sistemas nacionales de contratación pública. V. Anexo sobre la metodología, en el que se describe cómo se preparó el informe, así como las opciones metodológicas y limitaciones. VI. Capítulos nacionales sobre cada uno de los 28 Estados miembros. Estos capítulos no proporcionan una descripción exhaustiva de las cuestiones relacionadas con la corrupción y las medidas de lucha contra la corrupción. Por el contrario, ponen de relieve los temas clave identificados mediante la evaluación individual de cada país en función de sus propias características y con la consideración debida al contexto nacional. a) Introducción, que ofrece una instantánea de la situación general en lo que se refiere a la corrupción. Presenta indicadores seleccionados, incluidas percepciones, junto con hechos, tendencias, retos y avances de la corrupción y las medidas de lucha contra la corrupción. b) Cuestiones en el punto de mira. Se han determinado y analizado varias cuestiones para cada país. Si bien se hace hincapié en los puntos vulnerables y los ámbitos susceptible de mejora, el análisis está orientado hacia el futuro, señala los planes y medidas que van en la dirección adecuada, y determina las cuestiones que requieren una mayor atención. Se subrayan las buenas prácticas que podrían servir de fuente de inspiración para otros. La gama de cuestiones en el punto de mira no se limita a los asuntos cubiertos por el capítulo temático (contratación pública). Algunos capítulos nacionales incluyen, sin embargo, un análisis específico de la contratación pública; es el caso de los países con problemas importantes de contratación pública. La selección de cuestiones clave en cada capítulo nacional está basada en las siguientes consideraciones: · la gravedad y el impacto del problema en relación con otros retos relacionados con la corrupción en el país; · la escala de posibles efectos secundarios en una gama más amplia de políticas (por ejemplo, grandes lagunas en los controles de la contratación pública generadoras de un riesgo significativo de desvío de fondos públicos) y · la capacidad para definir futuras medidas concretas y constructivas. Futuras medidas y seguimiento Los puntos que requieren mayor atención establecidos en cada capítulo nacional reflejan la intención de la Comisión de determinar las medidas que podrían aportar un valor añadido en el tratamiento de las cuestiones clave pendientes en materia de prevención y lucha contra la corrupción. Están adaptados al contexto y las necesidades de cada país. Son concretos y específicos, sin entrar en detalles, y están dirigidos a propiciar cambios tangibles sobre el terreno. El informe, en su caso, formula y apoya recomendaciones ya formuladas por otros mecanismos de información sobre la corrupción (en particular, el Grupo de Estados contra la Corrupción del Consejo de Europa — GRECO — y la OCDE), algunas de las cuales no han sido aún seguidas por los Estados miembros. Como seguimiento del informe, la Comisión desea entablar un debate constructivo y con visión de futuro para establecer las mejores maneras de hacer frente a la corrupción, especialmente por lo que se refiere a los puntos que requieren mayor atención. La Comisión espera que se abra un amplio debate sobre las medidas de lucha contra la corrupción con la participación activa de los Estados miembros, el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales, el sector privado y la sociedad civil, y está dispuesta a participar activamente en las discusiones tanto a nivel de la UE como en los Estados miembros. Además, la Comisión tiene previsto poner en marcha un programa de intercambio mutuo de experiencias para que los Estados miembros, las ONG locales y otras partes interesadas identifiquen las mejores prácticas de superación de las deficiencias de las políticas de lucha contra la corrupción, sensibilización o formación. Estos esfuerzos deben ponerse en relación con las cuestiones que figuran en el informe que requieren mayor atención, y facilitar la labor de seguimiento. El programa de intercambio mutuo de experiencias se pondrá en marcha tras la adopción del informe, sobre la base de los comentarios recibidos y del debate con las partes interesadas sobre las necesidades específicas que podría atender. La Comisión se propone analizar cuidadosamente las reacciones a este primer informe, reflexionar sobre las posibles lagunas y errores, y extraer enseñanzas para el segundo informe. Se revisará la metodología y se estudiará con mayor detenimiento la posibilidad de desarrollar nuevos indicadores de corrupción. El trabajo futuro se centrará en la manera en que se aplicaron las medidas sugeridas en este primer informe, y en hacer balance del programa de intercambio de experiencias. II. Resultados de la encuesta Eurobarómetro sobre la percepción y la experiencia de la corrupción Para preparar el Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE, se llevaron a cabo dos encuestas Eurobarómetro a principios de 2013: 1) el Eurobarómetro especial[6] y 2), una encuesta flash entre las empresas[7]. Para la mayor parte de países, la clasificación del índice IPC publicado por Transparencia Internacional tiende a corresponder a las respuestas dadas por los encuestados del Eurobarómetro[8]. Reunidos los datos del Eurobarómetro especial, en primer lugar, sobre la percepción general de la prevalencia de la corrupción, y, en segundo lugar, sobre la expectativa real de tener que pagar un soborno (experiencia personal en sobornos), está claro que los Estados miembros pueden caracterizarse de diferentes maneras. Las respuestas confirman una percepción positiva y una escasa experiencia de soborno en Dinamarca, Finlandia, Luxemburgo y Suecia. Los encuestados de estos países rara vez indicaron que se esperara de ellos el pago de sobornos (menos del 1 % de los casos) y el número de personas que cree que la corrupción está muy extendida (20 %, 29 %, 42 % y 44 %, respectivamente) es significativamente inferior a la media de la UE. En el caso del Reino Unido, solo a 5 personas de 1 115 se les pidió que pagaran un soborno (menos del 1 %), el mejor resultado en toda Europa; sin embargo, los datos de percepción indican que el 64 % de los encuestados del Reino Unido cree que la corrupción está muy extendida en el país (la media de la UE es del 74 %). En países como Alemania, los Países Bajos, Bélgica, Estonia y Francia, si bien más de la mitad de los encuestados cree que la corrupción es un fenómeno extendido, el número real de personas que han tenido que pagar un soborno es bajo (alrededor del 2 %). Estos países figuran también entre los mejores en el índice internacional de transparencia. Austria comparte características similares con este grupo, con la excepción de un número de encuestados algo elevado (5 %) que declararon haber tenido que pagar un soborno. En algunos países, entre los cuales Hungría (13 %), Eslovaquia (14 %) y Polonia (15 %), un número relativamente elevado de personas indicaron que habían tenido experiencias personales de sobornos, pero con una clara concentración en un número limitado de sectores. En estos países, la mayor parte de los casos de soborno se concentra en un sector, a saber, la sanidad. Hay pruebas de que los problemas estructurales de la sanidad ofrecen incentivos para que se paguen sobornos al personal sanitario. En todos los países mencionados, las respuestas muestran que la sanidad es mencionada por el mayor número de personas, mientras que todas las demás instituciones o sectores (por ejemplo, policía, aduanas, políticos, servicios fiscales, etc.) fueron nombrados por menos de un 1 % de los encuestados. La corrupción, en un sentido más amplio, se percibe como muy extendida en estos países (82 % en Polonia, 89 % en Eslovaquia y 90 % en Hungría). En algunos países, como Portugal, Eslovenia, España e Italia, el soborno parece poco frecuente, pero la corrupción en un sentido más amplio es un grave motivo de preocupación: un número relativamente bajo de encuestados afirmaron que se les solicitó o se esperó que pagaran un soborno en los últimos 12 meses. Aunque la experiencia personal de soborno es aparentemente escasa (1-3 %), la percepción está tan influida por los recientes escándalos políticos y la crisis financiera y económica que ello se refleja en la impresión negativa de los encuestados sobre la corrupción en su conjunto (90 %, 91 %, 95 % y 97 %, respectivamente). Entre los países con peores resultados en materia de percepción y experiencia real de corrupción figuran Croacia, la República Checa, Lituania, Bulgaria, Rumanía y Grecia. En estos países, entre el 6 % y el 29 % de los encuestados indicaron que se les había solicitado o se esperaba que pagaran un soborno en los últimos 12 meses, mientras que entre el 84 % y el 99 % cree que la corrupción está muy extendida en su país. Croacia y la República Checa parecen ofrecer una impresión algo más positiva, con una puntuación ligeramente mejor que el resto de los países del mismo grupo. Los países no mencionados anteriormente (es decir, Letonia, Irlanda, Malta y Chipre) no arrojan resultados que difieran considerablemente de la media de la UE en cualquiera de estos aspectos. A nivel europeo, las tres cuartas partes de los encuestados (76 %) creen que la corrupción está muy extendida en su propio país. Los países en los que es más probable que los encuestados crean que la corrupción está muy extendida son Grecia (99 %), Italia (97 %), Lituania, España y la República Checa (95 % en cada uno de ellos). Una cuarta parte de los europeos (26 %), en comparación con el 29 % que reflejaba el Eurobarómetro de 2011, considera que la corrupción les afecta personalmente en su vida cotidiana. Es más probable que los encuestados respondan que la corrupción les afecta personalmente en España y Grecia (63 % en cada uno de ellos), Chipre y Rumanía (57 % en cada uno de ellos) y Croacia (55 %); y menos probable que lo hagan en Dinamarca (3 %), Francia y Alemania (6 % en cada uno de ellos). Aproximadamente uno de cada doce europeos (8 %) afirma que han vivido o presenciado un caso de corrupción en los últimos 12 meses. Es más probable que los encuestados declaren que han vivido o presenciado casos de corrupción en Lituania (25 %), Eslovaquia (21 %) y Polonia (16 %), y los países donde es menos probable que lo hagan son Finlandia y Dinamarca (3 % en cada uno de ellos), Malta y el Reino Unido (4 % en cada uno de ellos). Cerca de las tres cuartas partes de los europeos (73 %) afirman que el soborno y la utilización de los contactos es a menudo la manera más sencilla para obtener determinados servicios públicos en su país. Esta convicción está más extendida en Grecia (93 %), Chipre (92 %), Eslovaquia y Croacia (89 % en cada uno de ellos). Al igual que en 2011, dos de cada tres europeos (67 %) creen que la financiación de los partidos políticos no es lo suficientemente transparente ni se supervisa. Es más probable que tengan esta opinión los encuestados de España (87 %), Grecia (86 %) y la República Checa (81 %), mientras que es menos probable que piensen así los encuestados de Dinamarca (47 %), el Reino Unido (54 %), Suecia (55 %) y Finlandia (56 %). Algo menos de la cuarta parte de los europeos (23 %) están de acuerdo en que los esfuerzos de sus Gobiernos son eficaces en la lucha contra la corrupción. Cerca de una cuarta parte (26 %) cree que el número de procesamientos en su país es suficiente para disuadir de la práctica de la corrupción. Los resultados por países de la encuesta Flash a las empresas muestran sorprendentes variaciones: una diferencia de 89 puntos porcentuales entre el más alto (Grecia: 99 %) y el más bajo (Dinamarca: 10 %) nivel de corrupción percibida. (El mismo resultado se obtiene en el «Eurobarómetro especial» anteriormente presentado: un 20 % frente a un 99 %). De hecho, todos, salvo uno, de los encuestados de Grecia creen que la corrupción está muy extendida en su país. A escala europea, más de 4 de cada 10 empresas consideran que la corrupción es un problema para la actividad empresarial, lo que se aplica también al tráfico de influencias y el nepotismo. Cuando se les preguntó específicamente si la corrupción es un problema para la actividad empresarial, el 50 % de las empresas del sector de la construcción y el 33 % de las empresas del sector de las TI/telecomunicaciones lo consideraron un problema en gran medida. Cuanto más pequeña es la empresa, más a menudo son la corrupción y el nepotismo un problema para la actividad empresarial. La corrupción es más probable que sea considerada un problema por las empresas de la República Checa (71 %), Portugal (68 %), Grecia y Eslovaquia (ambos un 66 %). III. Principales conclusiones del presente informe Los análisis nacionales pusieron de manifiesto una gran variedad de problemas relacionados con la corrupción, así como con los mecanismos de control de la corrupción, algunos de los cuales han resultado eficaces mientras que otros no han dado resultado. Sin embargo, pueden observarse algunas características comunes en toda la UE o en grupos de Estados miembros. Los análisis nacionales muestran que la contratación pública es especialmente proclive a la corrupción en los Estados miembros, debido a los deficientes mecanismos de control y de gestión de riesgos. En la sección siguiente figura una evaluación de los riesgos de corrupción, incluidas las buenas y malas prácticas en la contratación pública. En el presente resumen se examinan las principales cuestiones que se evalúan de forma más detallada en los capítulos nacionales. Se condensan en cuatro áreas (A. Dimensión política, B. Mecanismos de control y prevención, C. Represión y D. Zonas de riesgo), aunque puede haber cierto solapamiento, dada la compleja naturaleza de las cuestiones examinadas. En los capítulos nacionales puede encontrarse información y análisis más detallados. A. Dimensión política Prioridad a las políticas de lucha contra la corrupción Las políticas de lucha contra la corrupción son ahora más visibles en la agenda política de la mayoría de los Estados miembros. La crisis financiera colocó en primer plano las nociones de integridad y responsabilidad de los gestores. La mayoría de los Estados miembros que se enfrentan a serias dificultades económicas han reconocido la gravedad de los problemas de corrupción y han desarrollado, o están elaborando, programas de lucha contra la corrupción para hacer frente a las amenazas concomitantes y los riesgos de desvío de fondos públicos. En algunos Estados miembros, los programas de ajuste económico incluyen requisitos explícitos relativos a las políticas de lucha contra la corrupción. Aun sin estar formalmente vinculadas a un programa de ajuste, las políticas de lucha contra la corrupción complementan las medidas de ajuste, especialmente en los países donde la corrupción supone un grave problema. En el contexto del Semestre Europeo de coordinación de la política económica se han formulado asimismo recomendaciones sobre la lucha eficaz contra la corrupción. El informe no se basa en el supuesto de que las estrategias globales de lucha contra la corrupción son indispensables para impedir o luchar contra la corrupción. Sin embargo, la prolongada ausencia de estrategias globales de lucha contra la corrupción en algunos Estados miembros que se enfrentan a problemas de corrupción sistémica es motivo de preocupación, ya que el tipo de problemas que deben abordarse requieren un enfoque global coordinado a nivel central. En algunos de estos Estados miembros se ha adoptado recientemente una estrategia nacional de lucha contra la corrupción, mientras que en otros Estados dicha estrategia no está aún en funcionamiento. Las estrategias de lucha contra la corrupción adoptadas en algunos Estados miembros sobre la base de las evaluaciones de impacto de anteriores programas estratégicos, a raíz de consultas públicas en las que participaron activamente la sociedad civil y una serie de instituciones públicas y autónomas en el ámbito de la aplicación y el control de la legislación, se mencionan como pasos positivos, con la salvedad de que sus resultados están aún por verse en la fase de ejecución. La mayoría de los Estados miembros que se enfrentan a serios desafíos en la lucha contra la corrupción han creado complejos y sofisticados marcos jurídicos e institucionales, así como numerosas estrategias o programas específicos. Sin embargo, por sí solos no dan lugar a resultados tangibles. Por el contrario, en otros Estados miembros que carecen de la reglamentación o los programas estratégicos pertinentes, se ha reducido ostensiblemente la corrupción con sistemas, prácticas y tradiciones preventivas en las que son partícipes los proveedores y destinatarios de los servicios públicos o, en algunos casos, con altos estándares de transparencia. Responsabilidad política Como consecuencia de la crisis, las protestas sociales se han centrado no solo en las políticas económicas y sociales, sino también en la integridad y responsabilidad de las élites políticas. Los grandes escándalos de corrupción, el uso indebido de fondos públicos o los comportamientos no éticos de políticos han contribuido al descontento público y a la desconfianza en el sistema político. La integridad en la política es un grave problema en muchos Estados miembros. Los códigos de conducta de los partidos políticos o de las asambleas elegidas a nivel central o local constituyen la excepción antes que la norma. Cuando dichos códigos existen, a menudo carecen de un mecanismo de seguimiento eficaz o de un régimen claro de sanciones, dando rara vez lugar a la aplicación de sanciones disuasorias. En algunos casos, la insuficiente responsabilidad ha generado una percepción de cuasi impunidad de las élites políticas. Las preocupaciones en algunos Estados miembros se refieren no solo a la creciente desconfianza pública, sino también a un riesgo de pérdida de reputación en el contexto internacional. En consecuencia, los Estados miembros otorgan ahora una prioridad mucho mayor a la lucha contra la corrupción, adoptando importantes medidas o anunciando reformas radicales. En algunos Estados miembros, la politización de la contratación de personal para cargos intermedios e inferiores en la administración pública central, regional y local es un problema grave. Estas prácticas incrementan la susceptibilidad a la corrupción, elevan el riesgo de conflictos de intereses, debilitan los mecanismos de control y afectan a la credibilidad de la administración pública en su conjunto. Responsabilidad por corrupción de los cargos electos Un reto fundamental de las políticas de lucha contra la corrupción es la falta de una definición armonizada de «funcionario público» a escala de la UE, que incluiría a los cargos electos. La Comisión presentó en 2012 una propuesta de Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal[9], que contiene una definición de funcionario público que incluye a las personas en posesión de un cargo legislativo. Las negociaciones en el Consejo[10] y en el Parlamento Europeo[11] sobre la propuesta de Directiva muestran una falta de apoyo a la definición propuesta tendente a la tipificación como delito de los actos de corrupción cometidos por los cargos electos. Sin embargo, en opinión de la Comisión, para definir un enfoque común en la UE es necesaria una armonización clara de la responsabilidad penal de los representantes electos por los delitos de corrupción. Financiación de los partidos políticos Una de las cuestiones generales de fondo que se sabe, por experiencia, que influyen en la corrupción es la financiación de los partidos políticos. Recientes casos de corrupción a gran escala que atañen a la financiación ilegal de los partidos políticos han afectado a políticos de algunos Estados miembros. También se ha observado en una serie de Estados miembros compra de votos y otras formas de influencia indebida del electorado. Las evaluaciones del GRECO sobre la financiación de los partidos políticos han tenido un impacto apreciable sobre la reforma de la legislación y, en cierta medida, del marco institucional en este ámbito. Con algunas excepciones, la mayoría de los Estados miembros han modificado recientemente su legislación sobre la financiación de los partidos políticos y han reforzado las normas sobre transparencia, incluidas las relativas a las donaciones. En dos Estados miembros no existe restricción alguna a las donaciones anónimas. La publicación de las cuentas de los partidos políticos no es obligatoria en uno de dichos Estados miembros. No obstante, los principales partidos políticos han celebrado un acuerdo voluntario para garantizar la transparencia financiera. Además, se modificará próximamente la legislación de la financiación de los partidos con el objeto de cumplir las recomendaciones del GRECO. El otro Estado miembro en cuestión no ha anunciado planes para seguir modificando su legislación a raíz de las recomendaciones del GRECO. Otro Estado miembro ha revisado recientemente su legislación de la financiación de los partidos, pero sigue habiendo vacíos legales en lo que respecta a los límites de las donaciones, el régimen de patrocinio de las empresas de propiedad estatal, los mecanismos de supervisión y las facultades sancionadoras. Sistema bien regulado y transparente de la financiación de los partidos — Finlandia Finlandia modificó la Ley de partidos políticos en 2010, teniendo en cuenta todas las recomendaciones formuladas por el GRECO. Antes solo tenía una normativa limitada sobre la financiación de los partidos políticos. El nuevo marco jurídico aspira a la transparencia de la financiación de los partidos políticos y los candidatos electorales, así como de otras entidades afiliadas a los partidos políticos. Si se aplica según lo previsto, esta ley aumentará sustancialmente la transparencia de la financiación política. Según el GRECO, Finlandia puede servir de inspiración a otros países. En algunos casos, los partidos políticos han endurecido sus normas de integridad y han sancionado o destituido a miembros implicados en escándalos de corrupción. En un Estado miembro, se han observado progresos significativos en la mejora de la transparencia y la responsabilidad del sistema parlamentario. Sin embargo, incluso en los países que dan ejemplo de responsabilidad política, las respuestas de integridad no son una práctica generalizada. Siguen siendo considerables las deficiencias en la supervisión de la financiación de los partidos políticos. Las repercusiones de las recientes reformas legislativas aún están por verse. Se da a menudo el caso de que, una vez colmada una laguna legislativa (como la transparencia y la limitación de las donaciones), aparecen otras (préstamos blandos, regímenes de donaciones múltiples, supervisión insuficiente de las fundaciones y otras entidades vinculadas a los partidos políticos, etc.). La supervisión proactiva y la sanción disuasoria de la financiación ilegal de los partidos no son aún prácticas regulares en toda la UE, y son necesarios más esfuerzos para garantizar una aplicación coherente. B. Mecanismos de control y prevención Uso de medidas preventivas Las políticas preventivas cubren una amplia gama de aspectos, desde las normas éticas claras, las medidas de sensibilización, la construcción de una cultura de la integridad en las distintas organizaciones y la firmeza de los dirigentes en materia de integridad hasta la eficacia de los mecanismos de control interno, la transparencia, el fácil acceso a la información de interés público, sistemas eficaces para la evaluación del rendimiento de las instituciones públicas, etc. Existe una brecha considerable entre los Estados miembros en materia de prevención de la corrupción. En algunos, la aplicación de las políticas de prevención ha sido fragmentaria y no ha dado resultados satisfactorios. En otros, una prevención eficaz ha contribuido a una sólida reputación de «países limpios». Aunque la corrupción no se considera un problema importante en estos últimos países, se están llevando a cabo programas activos y dinámicos de prevención e integridad, considerados prioritarios por la mayoría de las autoridades centrales y locales. En otros Estados miembros, la corrupción se ha considerado como un problema menor durante un largo período de tiempo, por lo que no se adopta una actitud activa en la promoción de acciones preventivas. Promoción activa de la integridad en el sector público — Países Bajos La integridad, la transparencia y la rendición de cuentas son promovidas activamente en la administración pública de los Países Bajos. Creada por el Ministerio del Interior y de Relaciones del Reino, la Oficina para el fomento de la integridad del sector público (BIOS) es un organismo independiente que fomenta y apoya al sector público en la elaboración y aplicación de políticas de integridad. Además, muchas ciudades y comunidades de los Países Bajos están aplicando una política local de integridad, que ha mejorado la detección de casos de vulneración de la integridad (pasó de 135 en 2003 a 301 en 2010). La integridad de las políticas locales ha evolucionado a lo largo de los últimos 20 años, convirtiéndose en parte integrante de la gobernanza local. Mecanismos de control externo e interno (no coercitivos) Los mecanismos de control desempeñan una función importante en la prevención y detección de la corrupción por los organismos públicos. En algunos Estados miembros, recae sobre los servicios policiales y el Ministerio Público, o sobre los organismos de lucha contra la corrupción, la responsabilidad exclusiva de la lucha contra la corrupción en el país. Aunque la labor de estas instituciones es de suma importancia, la corrupción arraigada no puede extirparse sin un enfoque global que mejore los mecanismos de control y prevención en toda la administración pública, a nivel central y local. Algunos Tribunales de Cuentas han desempeñado un papel importante en la reforma de la lucha contra la corrupción. En unos pocos Estados miembros, el Tribunal de Cuentas notifica a las demás autoridades los casos de presunta corrupción. En algunos de ellos, es también la institución responsable de la verificación de la financiación de las campañas electorales y de los partidos. Sin embargo, su acción preventiva no se ve acompañada de controles internos y externos eficaces a escala regional y local. En muchos Estados miembros, los controles nacionales internos (sobre todo a nivel local) son débiles y descoordinados. Es necesario reforzar estos controles y combinarlos con enérgicas políticas de prevención para alcanzar resultados tangibles y sostenibles contra la corrupción. Declaración del patrimonio La declaración del patrimonio de los cargos que ocupan puestos sensibles es una práctica que contribuye a la consolidación de la responsabilidad de los funcionarios públicos, garantiza una mayor transparencia y facilita la detección de los posibles casos de enriquecimiento ilícito, conflictos de intereses e incompatibilidades, así como la detección e investigación de posibles prácticas de corrupción. Las fórmulas de declaración del patrimonio de los cargos electos van desde la exigencia de una cantidad considerable de información[12] hasta una declaración más limitada o las políticas de no declaración. Para los funcionarios públicos profesionales de determinados sectores, la declaración del patrimonio podría ser una manera de evitar conflictos de intereses. A pesar de estos diferentes planteamientos, puede observarse una tendencia general hacia unos requisitos más estrictos de declaración del patrimonio de los funcionarios públicos. Unos pocos Estados miembros que carecían tradicionalmente de regímenes de declaración del patrimonio han introducido recientemente estos sistemas o han anunciado su introducción. Un aspecto importante es su verificación. En algunos Estados miembros, los organismos encargados de controlar la declaración del patrimonio tienen competencias y herramientas limitadas. En otros, hay pocos indicios de una aplicación o ejecución activa de esas normas. En unos pocos países, el sistema de verificación es complejo y engorroso, lo que afecta a su eficacia. Hay pocos ejemplos de verificación completa entre los Estados miembros: en estos, se llevan a cabo importantes controles por parte de organismos independientes especializados en la integridad y la lucha contra la corrupción, que disponen de las competencias y herramientas necesarias para controlar el origen de los bienes de los funcionarios públicos en una amplia serie de bases de datos (administración tributaria, registro mercantil, etc.) a fin de detectar posibles declaraciones incorrectas. Normas en materia de conflictos de intereses Los conflictos de intereses ponen de manifiesto una situación en la que los funcionarios públicos actúan, o pretenden actuar o crean la apariencia de actuar en beneficio de un interés particular[13]. Los conflictos de intereses se han incluido en el ámbito de aplicación de una amplia gama de instrumentos de lucha contra la corrupción y mecanismos de revisión, incluidos los de la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción (UNCAC), el GRECO y la OCDE. Los reglamentos y sanciones aplicables a los conflictos de intereses varían en la UE. Algunos Estados miembros disponen de legislación específica que cubre una amplia gama de cargos públicos electos y designados, así como los organismos especializados encargadas de llevar a cabo los controles. El nivel de control varía de un Estado miembro a otro: algunos tienen organismos independientes que controlan los conflictos de intereses, pero la capacidad de resolver estas situaciones a escala nacional es limitada y el seguimiento de sus decisiones es insuficiente; otros tienen una comisión ética encargada de tales verificaciones y que informa al Parlamento; los controles de los parlamentarios han sido realizados en algunos casos por una comisión parlamentaria o, en otros, por una comisión encargada de efectuar controles de los conflictos de intereses y las declaraciones de patrimonio, si bien a menudo con una capacidad y unas facultades sancionadoras limitadas. Las verificaciones sustanciales son a menudo formales y se limitan fundamentalmente a controles administrativos. La capacidad de control y las herramientas necesarias para llevar a cabo controles sustanciales son a menudo insuficientes. En todos los ámbitos plantean dificultades especiales las escasas e indulgentes sanciones aplicables a los cargos electos. Cuando regulan los conflictos de intereses, los códigos de conducta de las diversas asambleas elegidas no suelen estar acompañados de sanciones disuasorias. La disciplina y el autocontrol de los partidos pueden no ser lo bastante eficaces a este respecto. Además, la cancelación de los contratos y procedimientos concluidos o celebrados en situación de conflicto de intereses, o la recuperación de los daños estimados, a menudo se remiten al Derecho civil general y no se aplican efectivamente. Los conflictos de intereses en el proceso de toma de decisiones, asignación de fondos públicos y contratación pública, sobre todo en el nivel local, son recurrentes en muchos Estados miembros. El presente informe analiza los retos particulares en este sentido, a escala regional y local, en aquellos Estados miembros donde estos problemas parecen ser más graves. Hay diferencia (a menudo grande) entre las administraciones regionales y locales, y falta un planteamiento coherente para imponer normas mínimas y sensibilizar a este respecto. Los conflictos de intereses, por regla general, no están tipificados como delitos en los Estados miembros de la UE. En un Estado miembro, los conflictos de intereses están penalizados, aunque no existe aún un registro de procesamientos. Algunas formas de conflictos de intereses (el interés ilegal en una actividad que los funcionarios públicos gestionan o supervisan) están también tipificadas como delitos en otro Estado miembro. La movilidad laboral entre los sectores público y privado es esencial para el funcionamiento de una sociedad moderna y puede aportar importantes beneficios al sector público y privado. Ello implica, sin embargo, un riesgo potencial de que antiguos funcionarios públicos revelen información sobre sus funciones anteriores que no debía hacerse pública, y que antiguo personal del sector privado asuma funciones públicas que den lugar a conflictos de intereses con respecto a su antiguo empleador. Esta situación se aborda expresamente solo en algunos Estados miembros, y su aplicación es a menudo frágil. C. Represión Derecho penal El Derecho penal contra la corrupción está implantado en general y cumple las normas del Consejo de Europa, las Naciones Unidas y la legislación de la UE. Un Estado miembro no ha ratificado la Convención contra la corrupción. El principal obstáculo a la ratificación de este Estado miembro radica en la falta de responsabilidad penal por soborno de los cargos públicos electos. Algunos Estados miembros han introducido o piensan introducir reformas del Derecho penal sustantivo y del enjuiciamiento criminal. Un objetivo común es aumentar la eficiencia y celeridad de los procedimientos, y reforzar los instrumentos de lucha contra la corrupción (entre otras cosas, mediante una mejor definición de los delitos, sanciones más elevadas en algunos casos y procedimientos acelerados). Al trazar la tenue línea entre comportamiento legítimo e ilegítimo, algunos Estados miembros todavía tienen un estrecho margen de tipificación penal. La calidad de la transposición de la Decisión marco 2003/568/JAI relativa a la lucha contra la corrupción en el sector privado es desigual[14]. Existen particulares deficiencias en la transposición de las disposiciones sobre la tipificación penal de todos los elementos de la corrupción activa y pasiva, así como la responsabilidad de las personas jurídicas. Incluso en los Estados miembros que han transpuesto la Decisión marco, la información relativa al cumplimiento de la normativa es escasa. Eficacia de los organismos de lucha contra la corrupción Compete exclusivamente a los Estados miembros decidir qué estructuras institucionales para luchar contra la corrupción exige su contexto nacional, en función del grado y la naturaleza de la corrupción en el país, el marco jurídico y constitucional, las tradiciones, el vínculo con otras políticas nacionales, el marco institucional global, etc. Varios Estados miembros disponen de organismos centrales de lucha contra la corrupción que combinan prevención y represión, mientras que otros tienen organismos específicos de prevención de la corrupción, algunos de los cuales también están habilitados para ocuparse de la verificación del patrimonio, los conflictos de intereses, las incompatibilidades y, en algunos casos, la financiación de los partidos políticos. Algunos otros países han dedicado los servicios policiales o el Ministerio Público a la lucha contra la corrupción. Ahora se reconoce, en general, que la creación de organismos especializados de lucha contra la corrupción, centrados en la prevención o la represión, o en ambas cosas, no es la panacea. Los resultados conseguidos varían. Sin embargo, los análisis nacionales de este informe muestran que algunos de estos organismos han liderado eficazmente las reformas de lucha contra la corrupción en su país. Los logros de algunos organismos de lucha contra la corrupción han sido más sostenibles que otros. Entre los factores que afectan a su éxito (temporal o a largo plazo) figuran: las garantías de independencia y la ausencia de interferencias políticas, la selección y promoción del personal basada en el mérito, la colaboración pluridisciplinar entre equipos operativos y con otras instituciones, el rápido acceso a las bases de datos e información y el suministro de los recursos y cualificaciones necesarios. Estos elementos no aparecen sistemáticamente en todos los Estados miembros. Buenas prácticas de los organismos de lucha contra la corrupción La Comisión para la prevención de la corrupción (CPC) eslovena ha consolidado su función en «la defensa del Estado de Derecho a través de la lucha contra la corrupción», tal como reconoce también el Tribunal Constitucional de la República de Eslovenia. A pesar de sus recursos limitados, la CPC tiene una sólida trayectoria de actuación, con más de 1 000 estudios e investigaciones al año. Ha verificado el patrimonio y los intereses de los dirigentes de los principales partidos políticos, poniendo recientemente en evidencia infracciones de la legislación sobre la declaración del patrimonio y el enriquecimiento no explicado de importantes figuras políticas. La Dirección Nacional de lucha contra la corrupción (DNA) rumana es una fiscalía especializada en la lucha contra la corrupción de nivel medio y alto. La DNA tiene un notable historial de investigaciones y actuaciones procesales no partidistas en casos de denuncia de corrupción a los más altos niveles políticos, de la judicatura y en otros sectores, como la administración fiscal, aduanas, energía, transporte, construcción, sanidad, etc. En los últimos siete años, la DNA ha procesado a más de 4 700 personas. El 90,25 % de sus acusaciones fueron confirmadas por resoluciones definitivas de los órganos jurisdiccionales. Casi 1 500 acusados fueron condenados por sentencias definitivas, casi la mitad de ellos cargos de muy alto nivel. La clave de estos resultados ha sido la estructura de DNA, que cuenta, aparte de los fiscales que dirigen y supervisan las investigaciones, con policía judicial y expertos en economía, finanzas y tecnologías de la información. La Oficina para la prevención y lucha contra la corrupción (KNAB) letona tiene una sólida reputación en Letonia y más allá de sus fronteras. Combina tareas de prevención, investigación y educación, incluido el control de la financiación de los partidos. La KNAB también actúa como órgano de instrucción dotado de competencias policiales tradicionales y con acceso a las bases de datos bancarias y tributarias. Últimamente la Oficina ha vivido conflictos internos. La Oficina de lucha contra la corrupción y la delincuencia organizada croata, adjunta a la Oficina del Fiscal General del Estado (USKOK), tiene una trayectoria de éxito en investigaciones y procesamientos, incluso en casos notorios de altos cargos electos y designados. La fiscalía anticorrupción española tiene un sólido historial de investigaciones y actuaciones procesales, incluso en casos de alto nivel con denuncias de mecanismos complejos de financiación ilegal de los partidos. La Oficina de lucha contra el fraude de Cataluña, organismo regional de lucha contra la corrupción, especializado en la prevención e investigación de la corrupción y el fraude, es único en su género en España. A fin de prevenir e investigar el uso indebido de fondos públicos, tiene asimismo el cometido de orientar a otras entidades. En algunos Estados miembros, los organismos de lucha contra la corrupción que investigan a los políticos sufren posteriormente presiones directas o indirectas. Esas presiones incluyen declaraciones públicas u otros ataques a la legitimidad de su actuación o a los poderes y competencias institucionales. Es importante ofrecer las garantías necesarias para que estos organismos de lucha contra la corrupción continúen llevando a cabo sus tareas sin presiones indebidas. Capacidad de los servicios policiales, fiscales y judiciales La eficacia de los servicios policiales y fiscales en la investigación de la corrupción varía considerablemente entre los países de la UE. Entre los factores considerados a la hora de evaluar su eficiencia figuran la naturaleza y el alcance estimado de la corrupción a la que se enfrentan, el equilibrio con las medidas preventivas, la voluntad política de apoyar su independencia, la capacidad y los recursos a su disposición, los posibles obstáculos a las investigaciones, la eficacia del poder judicial, en particular su independencia, etc. La evaluación es difícil, ya que las estadísticas sobre la corrupción carecen de coherencia en la mayoría de los Estados miembros. Apenas se dispone de estadísticas consolidadas exactas actualizadas sobre todas las fases procesales de los casos de corrupción. Las medidas represivas no bastan por sí solas para hacer frente a la corrupción de manera eficaz. No obstante, la capacidad del sistema judicial para imponer sanciones penales disuasorias desempeña un importante papel y es una clara señal de que la corrupción no se tolera. Algunos Estados miembros hacen especial hincapié en la represión, y la coerción se convierte en el aspecto más visible de sus esfuerzos de lucha contra la corrupción. Pueden verse también resultados sobresalientes en los Estados miembros donde la acción penal en su conjunto (más allá de los servicios especializados en la corrupción) es eficaz. En algunos otros Estados miembros, escasean los procesamientos, o las investigaciones son muy largas. La independencia judicial es un elemento clave de las políticas de lucha contra la corrupción desde el punto de vista de la capacidad del sistema judicial para hacer frente de forma eficaz a los casos de corrupción, incluso de alto nivel, así como desde el punto de vista de las normas de integridad dentro del propio sistema de justicia. Las garantías de independencia efectiva y los altos estándares éticos del sistema judicial son esenciales para garantizar el marco necesario de un poder judicial eficaz que haga justicia en los casos de corrupción de manera objetiva e imparcial, sin influencias indebidas. La independencia de los servicios policiales y del Ministerio Público se señala como un problema en algunos Estados miembros. Sin juzgar la estructura institucional global, que refleja el marco constitucional, jurídico y cultural de cada Estado miembro y está sujeta a distintos mecanismos y procedimientos a nivel de la UE que — en particular, el cuadro de indicadores de justicia anual de la UE y el marco del Estado de Derecho anunciado y definido por el Presidente Barroso en su discurso sobre el estado de la Unión en 2012 y 2013 —, se ha expresado preocupación en algunas ocasiones por la exposición de los servicios fiscales y los tribunales a la interferencia política en los casos de corrupción. Entre los ejemplos, cabe citar la aplicación no transparente o discrecional de los procedimientos para nombrar, promover o destituir a los fiscales que trabajan en los casos de corrupción, así como las destituciones o los intentos de desacreditar a las instituciones de lucha contra la corrupción o a sus dirigentes sin razón objetiva aparente. En otros casos, los organismos de lucha contra la corrupción han visto cómo los políticos interferían en su gestión y funcionamiento. A las amplias competencias de que disfrutan algunas instituciones de lucha contra la corrupción no siempre va aparejada la responsabilidad, lo que da lugar a la percepción de que rehúyen los casos destacados o recurren a métodos de investigación controvertidos. No hay ninguna norma uniforme que pueda considerarse un modelo para los procedimientos de nombramiento y destitución de los jefes de los servicios policiales y del Ministerio Público. Estas decisiones están en manos de los gobiernos en la mayoría de los Estados miembros, como expresión de la responsabilidad política, y reflejan el lugar que ocupan los servicios policiales y fiscales en el ejecutivo. Independientemente del procedimiento seguido, el proceso debe ser creíble y basado en el mérito, para evitar la impresión de sesgo político y permitir a la policía y a los fiscales que investiguen la corrupción allí donde se descubra. La falta de coordinación eficaz entre los servicios policiales y los organismos de lucha contra la corrupción también se ha señalado como una carencia en algunos Estados miembros. Los análisis nacionales ponen de relieve la preocupación por la integridad del sistema judicial en los asuntos de corrupción y por su independencia e integridad, como ponen de manifiesto el alcance y la naturaleza de los casos de corrupción en los que están implicados jueces o fiscales. Un tribunal especializado de lucha contra la corrupción establecido en un Estado miembro se enfrenta a retos considerables (incluso su disolución temporal), que afectan a su estabilidad y a su capacidad de construir una trayectoria convincente. En varios Estados miembros se observa una falta de voluntad y capacidad judicial para hacer frente a los casos de corrupción complejos o sensibles. En algunos Estados miembros, los casos de corrupción corren el riesgo de prescribir cuando los procesos judiciales resultan ser excesivamente largos y complicados. Hay situaciones en las que la forma en que se aplican las normas procesales origina considerables retrasos, en algunos casos destinados a evitar la finalización de los procesos. El limitado efecto disuasorio de las sentencias judiciales también ha sido puesto de relieve en varios Estados miembros donde la frecuencia de las sanciones por corrupción indulgentes o suspendidas es la regla. No obstante, existen otros casos en que los órganos jurisdiccionales han dictado recientemente condenas disuasorias de prisión por corrupción. En un Estado miembro, el papel de los juzgados de instrucción se considera decisivo para impulsar las reformas legislativas e institucionales por lo que respecta a los casos de corrupción, pero el análisis también plantea algunas preguntas acerca de la duración de los procesos y su impacto real en los procesamientos. Cabe señalar que las carencias procesales pueden obstaculizar a menudo la investigación de los casos de corrupción en determinados Estados miembros. Ejemplo de ello son las disposiciones poco claras o excesivas del levantamiento de la inmunidad, o su aplicación incorrecta, y las limitaciones que impiden la finalización de los casos complejos, en particular en combinación con largos procedimientos o normas inflexibles sobre el acceso a la información bancaria que obstaculizan las investigaciones financieras y la cooperación transfronteriza. D. Zonas de riesgo específicas Pequeña corrupción La pequeña corrupción sigue siendo un problema extendido únicamente en algunos Estados miembros. Numerosas iniciativas de lucha contra la corrupción han fracasado al hacer frente a la pequeña corrupción en estos países. Varios Estados miembros donde la pequeña corrupción se percibe como un problema recurrente desde hace décadas han logrado avanzar en este ámbito, como demuestran las encuestas sobre experiencia directa con la corrupción, que revelan tendencias positivas y a veces incluso los sitúan por encima de la media de la UE en este sentido. A pesar de los prometedores avances para reducir la pequeña corrupción en general, una serie de Estados miembros siguen luchando contra los riesgos en la sanidad, donde persisten los incentivos para hacer pagos oficiosos a cambio de un tratamiento diferenciado. Riesgos de corrupción a nivel regional y local Los riesgos de corrupción resultan ser más elevados en los niveles local y regional, donde los controles y equilibrios y las auditorías internas tienden a ser más débiles que a nivel central. Existen notables variaciones dentro de algunos Estados miembros en lo que se refiere a la buena gobernanza y la eficacia de las políticas de lucha contra la corrupción[15]. En muchos Estados miembros, a los amplios poderes discrecionales de las administraciones regionales o locales (que también gestionan recursos considerables) no corresponde un nivel de responsabilidad equivalente y faltan mecanismos de control. Los conflictos de intereses plantean problemas particulares a nivel local. Son necesarios más esfuerzos para difundir las buenas prácticas de algunas administraciones regionales o locales y garantizar la igualdad de trato de los cargos electos y designados a nivel local, especialmente en lo que se refiere a las normas sobre transparencia, declaración del patrimonio, prevención y sanción de los conflictos de intereses, así como el control del gasto público. Como aspecto positivo, se han observado prácticas preventivas eficaces a escala local o regional. En uno de los Estados miembros, se ha creado una red de más de 200 administraciones regionales, municipales y provinciales que trabajan conjuntamente para prevenir la corrupción y la infiltración de la mafia en las estructuras públicas. Sectores vulnerables seleccionados En varios Estados miembros, el análisis ha puesto de relieve algunos sectores que parecen especialmente vulnerables a la corrupción, por lo que requieren respuestas concretas. El desarrollo urbanístico y la construcción son sectores en general muy vulnerables a la corrupción en la UE. Se señala en el informe que son especialmente propensos a la corrupción en algunos Estados miembros en los que se han investigado y juzgado muchos casos de corrupción en estos últimos años. En respuesta a los riesgos en este ámbito, un Estado miembro ha creado una fiscalía especializada en la lucha contra la delincuencia medioambiental y urbanística, que abarca una amplia gama de delitos, incluida la corrupción. La planificación medioambiental se ha señalado como un sector vulnerable a la corrupción en un Estado miembro donde la concesión de licencias de planificación, especialmente los proyectos a gran escala, se ha visto afectada por acusaciones de corrupción y la financiación ilegal de los partidos. La sanidad, otro sector vulnerable a la corrupción en general, sobre todo en lo que respecta a la contratación y la industria farmacéutica, se ha evaluado con más detalle en una serie de Estados miembros. Estos países están desarrollando actualmente estrategias y reformas para luchar contra la corrupción en la sanidad. Sin embargo, hasta ahora son escasos los resultados tangibles. Los pagos informales y la corrupción en la contratación pública y en el sector farmacéutico siguen siendo motivo de preocupación. La corrupción en la administración fiscal, que fue señalada como un problema grave en un Estado miembro, requiere una respuesta estratégica. En conjunto, la mayoría de los Estados miembros carecen de mecanismos de evaluación de riesgos coherentes o de estrategias sectoriales específicas para hacer frente a la corrupción en los sectores vulnerables. Integridad y transparencia del sector financiero La necesidad de reforzar las normas de transparencia e integridad en el sector financiero se ha evocado con frecuencia a raíz de la crisis financiera. El informe plantea estas cuestiones con respecto a una serie de Estados miembros. Un informe de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa vincula «los casos de gran corrupción» a la evasión fiscal a través de sociedades extraterritoriales y paraísos fiscales[16]. El informe se refiere a la iniciativa de recuperación de activos malversados del Banco Mundial[17] y a la UNODC, que analizó 150 casos de gran corrupción y llegó a la conclusión de que existe un vínculo directo entre la corrupción a gran escala de altos funcionarios públicos y la ocultación de los activos malversados mediante sociedades instrumentales opacas, fundaciones y fondos de inversión. Además, indica los obstáculos a la investigación y localización de los activos malversados, debido a la falta de acceso a la información sobre la propiedad efectiva y al uso de complejas estructuras societarias plurijurisdiccionales. En el mismo informe de la Asamblea Parlamentaria figura un Estado miembro, entre otros miembros del Consejo de Europa, que «acoge o tolera las prácticas jurídicas y financieras más o menos cuestionables del sistema extraterritorial». Más recientemente, el Estado miembro en cuestión anunció la intención de revisar su marco jurídico sobre el acceso a la información bancaria. En otro Estado miembro, las recientes controversias con el sector financiero, incluidos los bancos más importantes, sobre cuestiones tales como la fijación de los tipos de interés, los préstamos irresponsables y especulativos y la falta de diligencia debida, han suscitado preocupación por el marco reglamentario y el cumplimiento de las normas vigentes. El papel de los bancos al facilitar o permitir el blanqueo de capitales también ha sido ampliamente debatido. Los planes de un registro, accesible al público, de los propietarios de empresas registradas pretenden mejorar la transparencia. Otro Estado miembro se ha comprometido a reforzar su marco reglamentario y de supervisión bancaria, así como la protección contra el blanqueo de capitales. Sobornos en el extranjero Los Estados miembros que abordan eficazmente la corrupción dentro de sus propias fronteras se enfrentan, a menudo, a problemas por la conducta de sus empresas en el extranjero, sobre todo en los países donde las prácticas corruptas están muy extendidas. La OCDE lleva a cabo un seguimiento estricto en este ámbito, resaltando en sus evaluaciones periódicas los resultados buenos y menos satisfactorios de la coerción. Existen buenas prácticas en una serie de Estados miembros, consistentes en un número significativo de procesamientos y sanciones elevadas, la prioridad dada a los casos de soborno en el extranjero o la reciente adopción de una normativa global contra los sobornos que refuerza las herramientas procesales y legales para la prevención y represión de la corrupción, especialmente los sobornos en el extranjero. Un sólido marco legislativo para combatir los sobornos nacionales y en el extranjero — Ley del soborno del Reino Unido La Ley del soborno de 2010, que entró en vigor el 1 de julio de 2011, sitúa al Reino Unido entre los países con una normativa contra el soborno más rigurosa en el mundo. No solo tipifica como delito el pago y la recepción de sobornos y el soborno de funcionarios extranjeros, sino que extiende también la responsabilidad penal a las organizaciones comerciales que no hayan evitado los sobornos cometidos en su nombre. Las disposiciones sobre la jurisdicción extraterritorial permiten a la Oficina de lucha contra los grandes fraudes (SFO) procesar a cualquier empresa o persona asociada con presencia en el Reino Unido, aunque la empresa esté domiciliada en el extranjero. Las organizaciones comerciales están exentas de responsabilidad penal si disponen de procedimientos adecuados para evitar la corrupción. Las orientaciones a las organizaciones comerciales (GCO) de la SFO promueven el conocimiento del nuevo marco legislativo y orientan a las empresas de forma práctica (incluidos los estudios de casos) en lo que respecta a sus obligaciones de prevención o detección del fraude en virtud de la ley. En consonancia con la anterior recomendación de la OCDE, las GCO dejan claro que los pagos de facilitación se consideran sobornos ilegales, y proporciona a las empresas criterios para distinguir la hospitalidad de las formas encubiertas de soborno. La SFO dispone de amplias facultades de investigación y procesamiento de los delitos graves y complejos de fraude, incluida la corrupción. En determinadas circunstancias, la SFO puede contemplar órdenes civiles de recuperación y liquidaciones de conformidad con orientaciones previas. La OCDE ha criticado a otros Estados miembros por la insuficiencia o inexistencia de acción penal contra el soborno en el extranjero, teniendo en cuenta los riesgos de corrupción a los que se enfrentan sus empresas en el extranjero. Empresas de propiedad estatal En algunos Estados miembros, existen deficiencias por lo que se refiere a la supervisión de las empresas de propiedad estatal porque la legislación es confusa y la politización impide los nombramientos basados en el mérito y la búsqueda del interés público. Además, no existen suficientes garantías o mecanismos de lucha contra la corrupción para prevenir y sancionar los conflictos de intereses. Hay poca transparencia en lo que se refiere a la asignación de fondos y, en algunos casos, la compra de servicios por estas empresas. Investigaciones recientes por denuncias de uso indebido de fondos, prácticas de corrupción y blanqueo de capitales por parte de empresas estatales indican altos riesgos de corrupción en este ámbito, así como deficiencias de control y prevención. El informe pone de relieve la necesidad, en unos pocos Estados miembros, de una mayor transparencia y un control más eficaz de los procesos de privatización acelerados, que puede generar riesgos de corrupción. Vínculos entre corrupción y delincuencia organizada En los Estados miembros donde la delincuencia organizada plantea problemas importantes, la corrupción se utiliza a menudo como facilitador. En un Estado miembro, numerosos casos de supuesta financiación ilegal de partidos políticos, a nivel central o regional, estaban vinculados a grupos de delincuencia organizada. Los vínculos entre grupos de la delincuencia organizada, empresas y responsables políticos siguen siendo un motivo de preocupación para los Estados miembros, especialmente a nivel regional y local, y en la contratación pública, construcción, servicios de mantenimiento, gestión de residuos y otros sectores. La investigación ha mostrado que en otro Estado miembro la delincuencia organizada ejerce su influencia a todos los niveles, incluso en la política. La corrupción política es vista a menudo como una herramienta para el acceso directo o indirecto al poder; se considera que ese país tiene el mayor nivel de economía sumergida entre los Estados miembros de la UE. En conjunto, la corrupción sigue constituyendo una grave amenaza, como medio del que se sirven los grupos de delincuencia organizada para infiltrarse en los sectores público y privado, tal como se afirma en la evaluación de la amenaza de la delincuencia organizada y grave en la UE llevada a cabo por Europol en 2013. E. Cuestiones de fondo Hay una serie de cuestiones de fondo que — aunque no necesariamente relacionadas en sí mismas con la corrupción — pueden tener un impacto en la medida en que el entorno abre la puerta a la corrupción. La eficacia de las políticas en estos ámbitos puede tener el efecto de reducir las posibilidades de corrupción. Políticas de transparencia y libertad de información La apertura y la transparencia pueden ser un elemento disuasorio de la corrupción y contribuir a poner de manifiesto las infracciones que se produzcan. Si bien la mayoría de los Estados miembros disponen de legislación adecuada en este ámbito, y algunos están promulgando leyes, la aplicación de las normas de transparencia es desigual. Un Estado miembro ha desarrollado una aplicación en línea que ofrece una visión de conjunto del gasto total del sector público en bienes y servicios (véase también la sección de contratación pública). También proporciona detalles sobre los consejos de administración y supervisión de todas las empresas de propiedad estatal y controladas por el Estado, así como sus informes anuales. La eficacia de las políticas de lucha contra la corrupción en algunos Estados miembros se debe en parte a una tradición de apertura, transparencia y divulgación de documentos. Progresos hacia la transparencia del proceso de toma de decisiones en la administración pública — Grecia Una ley adoptada en 2010[18] obliga a todas las instituciones públicas a publicar en línea sus decisiones, incluidas las relativas a la contratación pública. A partir del 1 de octubre de 2010, todas las instituciones públicas, los organismos reguladores y los gobiernos locales están obligados a cargar sus decisiones en Internet a través del programa «Claridad» (diavgeia — διαύγεια)[19]. Las decisiones de las entidades públicas no pueden aplicarse si no se cargan en los sitios web de «Claridad». Solo las decisiones que contienen datos personales sensibles, o información sobre la seguridad nacional, están exentas de esta obligación. Cada documento se firma digitalmente y se le asigna automáticamente un número único. En caso de que exista una discrepancia entre el texto publicado en el boletín oficial y el de los sitios web de «Claridad», prevalecerá este último. También se publican los contratos públicos celebrados. Protección de los denunciantes Mecanismos de denuncia adecuados que codifiquen procesos dentro de las administraciones públicas y abran canales oficiales para comunicar lo que se perciba como irregularidades o, incluso, actos ilegales pueden contribuir a resolver los problemas de detección inherentes a la corrupción (y también en otros sectores). No obstante, la denuncia se enfrenta a dificultades por la reticencia general a informar de tales actos dentro de la propia organización y el miedo a las represalias. A este respecto, es fundamental la creación de una cultura de la integridad dentro de cada organización, la sensibilización y la creación de mecanismos de protección eficaces que den confianza a los posibles denunciantes[20]. Transparencia de la actividad de los grupos de presión En el complejo mundo de la política, es deseable que las administraciones públicas entablen un diálogo continuo con los interlocutores externos. Todas las partes interesadas deben poder dar su opinión, pero ello debe hacerse de manera transparente. Como las actividades de los grupos de interés pueden originar riesgos de corrupción y captura reglamentaria, conviene disponer de mecanismos de regulación de tales actividades, ya sea a través de la legislación o del registro voluntario de los grupos de presión. Estos mecanismos pueden contribuir a una mayor claridad y transparencia en la relación entre las autoridades públicas y los interesados, y ayudar a reducir el riesgo de corrupción. Hasta ahora, este ámbito ha evolucionado en relativamente pocos Estados miembros, aunque algunos otros tienen legislación o normas en curso de elaboración, o están debatiendo la posibilidad de introducir nuevos mecanismos. IV. Contratación pública A. Visión general del marco de la UE Tamaño del mercado de contratación pública de la UE La contratación pública es un elemento importante de las economías nacionales de la UE. Las autoridades y los entes de Derecho público gastan cada año aproximadamente una quinta parte del PIB de la UE en la adquisición de bienes, obras y servicios[21]. Alrededor del 20 % de ese total se destina a contratación pública que supera los umbrales por encima de los cuales se aplican normas de contratación pública de la UE. La Comisión estima que el valor total de las licitaciones por encima de los umbrales de la UE ascendió a unos 425 000 millones EUR en 2011[22]. Pertinencia de las políticas de lucha contra la corrupción en la contratación pública Dado el nivel de los flujos financieros generados y otros factores, la contratación pública es un ámbito expuesto a las prácticas de corrupción. Según una investigación de 2008 sobre contratación pública y corrupción, los costes adicionales de un contrato como consecuencia de las prácticas de corrupción pueden ascender al 20 %-25 %, y en algunos casos incluso el 50 %, del coste total del contrato[23]. Como señala la OCDE en sus Principios de integridad en la contratación pública, «la gobernanza deficiente de la contratación pública supone un obstáculo para la competencia del mercado e incrementa el precio pagado por la administración por bienes y servicios, lo cual tiene un impacto directo en el gasto público y, por lo tanto, en los recursos de los contribuyentes. Los intereses financieros en juego y la estrecha interacción entre los sectores público y privado hacen de la contratación pública un ámbito de riesgo importante. [...][24]». Un estudio de 2013 sobre la detección y reducción de la corrupción en la contratación pública en la UE concluyó que, en 2010, los costes directos totales de la corrupción en la contratación pública de solo cinco sectores (carreteras y ferrocarriles; agua y residuos; construcción y equipamientos; formación e investigación y desarrollo) en ocho Estados miembros[25] oscilaron entre 1 400 millones EUR y 2 200 millones EUR[26]. Las evaluaciones nacionales de este informe señalan la contratación pública como uno de los sectores más vulnerables a la corrupción, como ilustra también una serie de casos de corrupción de alto nivel en los que están involucrados uno o más países. Dado que el nivel de riesgo de corrupción en el proceso de contratación pública es bastante alto, las garantías contra la corrupción y el fraude en la contratación pública constituyen una prioridad para los Estados miembros y para las instituciones de la UE[27]. Las deficiencias en la prevención y represión de la corrupción en la contratación pública afectan negativamente a la gestión de los fondos nacionales y de la UE. Marco jurídico actual de la UE El principal objetivo de la legislación de la UE sobre contratación pública (es decir, la Directiva sobre contratación pública, la Directiva sobre servicios públicos, la Directiva sobre contratación pública en los sectores de la defensa y la seguridad y las Directivas sobre los procedimientos de recurso)[28] es garantizar el respeto de los principios del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, los principios de libre circulación de mercancías, libertad de establecimiento y de prestación de servicios, así como otros principios derivados. La legislación sobre contratación pública tiene por objeto garantizar que los mercados de contratación pública estén abiertos a escala de la Unión para contribuir a un uso más eficiente de los fondos públicos, promoviendo así una plataforma transparente, uniforme y equitativa del gasto público. Esto también puede influir positivamente en las políticas generales de lucha contra la corrupción de la UE, en las que la transparencia y la competencia leal desempeñan un importante papel en la prevención de las prácticas de corrupción. La legislación sobre contratación pública también incluye disposiciones más directamente pertinentes para las políticas de lucha contra la corrupción, tales como la exclusión del proceso de licitación de una entidad contra la que se haya dictado una sentencia definitiva por corrupción, disposiciones detalladas en materia de publicidad y transparencia en las diversas etapas del ciclo de contratación, normas mínimas para los procedimientos de recurso, disposiciones específicas sobre las ofertas anormalmente bajas, así como disposiciones que establecen ciertos requisitos para la modificación de los contratos. La adjudicación de concesiones de obras está sujeta hoy día a un número limitado de disposiciones del Derecho derivado[29], mientras que las concesiones de servicios solo están reguladas en la actualidad por los principios generales del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Algunos Estados miembros tienen disposiciones legales específicas sobre la corrupción en el ámbito de la contratación pública o aplican medidas específicas destinadas a reducir el riesgo de corrupción, como se describe a continuación. La mayoría de los Estados miembros, no obstante, hacen frente a la corrupción en la contratación pública mediante su legislación general sobre corrupción. Una base de datos llamada Tenders Electronic Daily (TED) [Diario de licitaciones electrónicas], versión en línea del «Suplemento al Diario Oficial de la Unión Europea», se actualiza regularmente con las ofertas de toda Europa. Los anuncios de licitación y los anuncios de adjudicación de contratos por encima de los umbrales de las Directivas sobre contratación pública se publican en el DO/TED. La revisión anual de la contratación pública anual en 2012 pone de relieve que el número de anuncios de contratos y anuncios de adjudicación de contratos publicados ha seguido creciendo constantemente a lo largo de los últimos años[30]. Esto muestra que las Directivas y TED han contribuido a aumentar la publicidad de las licitaciones y las adjudicaciones de contratos públicos. Control de la correcta aplicación de las normas de contratación pública de la UE En cumplimiento de su función de guardiana de los Tratados, en los casos de posible vulneración de las normas europeas de contratación pública, la Comisión actúa por denuncia o por iniciativa propia. A este respecto, la Comisión se esfuerza por garantizar el cumplimiento de las normas de contratación pública, independientemente de las razones de su infracción, de que la infracción se haya cometido deliberadamente o sea el resultado de un conocimiento insuficiente o de errores. Por regla general, la Comisión no investiga si una infracción de las normas de contratación pública de la UE podría deberse a la corrupción, puesto que es competencia de los Estados miembros. No obstante, los procedimientos de infracción[31] se refieren a menudo a irregularidades que revelan puntos débiles en la aplicación de las normas de contratación pública y que son también muy pertinentes a la hora de evaluar la eficacia de los mecanismos de control y prevención de la corrupción. La revisión anual de la Comisión de la contratación pública en 2012 señaló 97 casos de infracción pendientes por aplicación incorrecta de las normas de contratación pública, más de la mitad de los cuales solo afectan a tres Estados miembros. La mayoría de estos asuntos se referían a denuncias de utilización injustificada del procedimiento negociado sin publicación previa, discriminación, adjudicaciones directas, falta de transparencia, modificación injustificada del contrato, aplicación incorrecta de las normas internas o infracción de los principios generales del Tratado[32]. A juzgar por el tipo de casos en los que la Comisión incoa procedimientos de infracción por presunta vulneración de las normas de la UE sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, suministros y servicios, el procedimiento negociado sin publicidad es el tipo de procedimiento donde más irregularidades se cometen. La mayor parte de los casos de aplicación incorrecta se refieren al sector de infraestructuras, seguido de las aguas residuales y residuos, contratación de servicios de TI, ferrocarriles, sanidad y energía. Reformas legislativas de la UE en curso Una evaluación exhaustiva ha puesto de manifiesto que las Directivas sobre contratación pública han logrado en gran medida sus objetivos[33]. Han redundado en un aumento de la transparencia, mayor competencia y ahorros apreciables gracias a los menores precios. Sin embargo, son necesarias más mejoras de simplificación de los procedimientos y refuerzo de las garantías contra el fraude y la corrupción. Por lo tanto, la Comisión propuso en diciembre de 2011 una revisión de las Directivas sobre contratación pública. La nueva normativa propuesta regula la contratación, en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales[34], de obras, suministros y servicios públicos[35], así como las concesiones, regulada a nivel de la UE. La Comisión ha propuesto disposiciones sobre los conflictos de intereses (por primera vez se definen en la legislación de la UE), datos centralizados sobre la corrupción, el fraude y los conflictos de intereses, normas más estrictas para la modificación de los contratos, criterios de exclusión más amplios y supervisión de los contratos celebrados. La propuesta de la Comisión es actualmente objeto de debate en el Parlamento Europeo y en el Consejo. La propuesta también incluye la supervisión y el seguimiento de la aplicación de las normas de contratación pública, así como sistemas de advertencia y alerta para detectar el fraude y la corrupción. Sin embargo, los Estados miembros han planteado objeciones fundamentales a estas medidas, que consideran demasiado engorrosas para sus administraciones. La propuesta relativa a la adjudicación de los contratos de concesión[36] tiene por objeto reducir la inseguridad jurídica en la adjudicación de estos contratos, y procura fomentar la inversión pública y privada en infraestructuras y servicios estratégicos con la mejor relación calidad-precio. La propuesta de Directiva sobre las concesiones también contiene disposiciones que obligan a los Estados miembros a adoptar normas para combatir el favoritismo y la corrupción e impedir los conflictos de intereses con el fin de garantizar la transparencia del procedimiento de adjudicación y la igualdad de trato de todos los licitadores. Se espera que el nuevo paquete legislativo sobre contratación pública sea adoptado a principios de 2014. Resultados de las encuestas Eurobarómetro sobre la corrupción Según la encuesta Flash Eurobarómetro de 2013 sobre la corrupción en las empresas[37], más de tres de cada diez (32 %) empresas de los Estados miembros que participaron en procedimientos de contratación pública consideran que la corrupción les impidió ganar el contrato. Esta opinión está más extendida entre las empresas de construcción (35 %) e ingeniería (33 %). Así lo sostiene más de la mitad de los representantes de empresas de Bulgaria (58 %), Eslovaquia (57 %), Chipre (55 %) y la República Checa (51 %). Según esta encuesta, la burocracia (21 %) y criterios que parecen hechos a la medida de algunos participantes (16 %) son las razones principales por las que las empresas no habían participado en un proceso de contratación/licitación pública en los últimos tres años. Más de cuatro de cada diez empresas sostienen que una serie de prácticas ilegales están muy extendidas en los procedimientos de contratación pública, en particular especificaciones a medida para determinadas empresas (57 %), criterios de selección o evaluación poco claros (51 %), licitación colusiva (52 %), participación de licitadores en el diseño del pliego de condiciones (48 %), abuso de los procedimientos negociados (47 %), abuso de los motivos de urgencia para justificar la utilización del procedimiento abreviado o no abierto a la competencia (46 %), modificaciones de las condiciones del contrato tras su conclusión (44 %). Las empresas de construcción e ingeniería son las que suelen decir que todas estas prácticas están muy extendidas. Más de la mitad del total de las empresas señalan que la corrupción en la contratación pública gestionada por la administración nacional (56 %), regional y local (60 %) está muy extendida. Según la encuesta especial Eurobarómetro 2013 sobre la corrupción, el 45 % de los europeos entrevistados consideran que el soborno y el abuso de poder para el lucro personal están muy extendidos entre los funcionarios responsables de la adjudicación de contratos públicos. Los países donde los encuestados suelen creer que la corrupción está muy extendida entre los funcionarios responsables de la adjudicación de las licitaciones públicas figuran la República Checa (69 %), los Países Bajos (64 %), Grecia (55 %), Eslovenia (60 %), Croacia (58 %) e Italia (55 %). Los países con la percepción positiva más coherente de los funcionarios en este ámbito son Dinamarca (22 %), Finlandia (31 %), Irlanda (32 %), Luxemburgo (32 %) y el Reino Unido (33 %). B. Prácticas positivas y negativas en la lucha contra los riesgos de corrupción en la contratación pública Observaciones generales En este capítulo se estudian los riesgos de corrupción asociados a la contratación pública, sobre la base de las conclusiones de las evaluaciones nacionales del presente Informe sobre la lucha contra la corrupción en la UE, así como de otros estudios y datos de la Comisión. A efectos del presente análisis, se consideran todas las fases del ciclo de contratación pública: es decir, antes de la licitación (incluidas la evaluación de las necesidades y las especificaciones), licitación (incluido el proceso de contratación: selección, evaluación y adjudicación del contrato) y después de la adjudicación. También se ha tenido en cuenta la fase de ejecución del contrato. Esto está en consonancia con el análisis de la OCDE de 2009, que puso de manifiesto la necesidad de adoptar nuevas medidas para prevenir los riesgos de corrupción que se producen durante la totalidad del ciclo de contratación pública, desde la fase de evaluación de las necesidades hasta la gestión de los contratos y los pagos, lo que incluye también la contratación de la seguridad nacional y de emergencia[38]. Aunque esta sección analiza, en general, las prácticas positivas y negativas en toda la UE, los aspectos de la contratación pública también se han analizado más en profundidad en algunos de los capítulos nacionales específicos. La elección de los Estados miembros en los que se llevó a cabo dicho análisis específico de los riesgos de corrupción en la contratación pública se basó en una evaluación de la magnitud del problema o la gravedad de las dificultades que plantea en dichos países. Esto no significa que las cuestiones de la contratación pública no requieran una mayor atención en los restantes Estados miembros, pero la Comisión decidió otorgar más importancia a otras facetas de la corrupción que, al parecer, son más importantes que la contratación pública. Los presuntos casos de corrupción y los conflictos de intereses en la gestión de los fondos de la UE, en el marco de la normativa vigente, pueden dar lugar a la interrupción o suspensión de los pagos hasta que se hayan adoptado las medidas correctivas oportunas por el Estado miembro, incluido el refuerzo de los sistemas de gestión y control. Ni el análisis general ni los análisis nacionales aspiran a establecer criterios de referencia universales en este ámbito, sino que procuran presentar los puntos vulnerables y las soluciones (desde el punto de vista de la prevención y la represión) que han funcionado o no en la práctica. Conclusiones específicas Zonas de riesgo y tendencias de la corrupción A juzgar por los procesamientos por corrupción en la contratación pública en los Estados miembros, los problemas más frecuentes son: redacción de especificaciones a la medida para favorecer a determinados licitadores; división de las licitaciones públicas en licitaciones más pequeñas para evitar los procedimientos competitivos; conflictos de intereses que afectan a diversas etapas de los procedimientos y que atañen no solo a los funcionarios responsables de la contratación pública, sino también a niveles más altos de los poderes adjudicadores; criterios de selección desproporcionados e injustificados; exclusión injustificada de licitadores; uso injustificado de procedimientos de emergencia; análisis inadecuado de las situaciones en las que los precios ofertados eran demasiado bajos; confianza excesiva en el precio más bajo como el criterio más importante en detrimento de los criterios relativos a la calidad de las prestaciones y la capacidad de prestación; excepciones injustificadas a la obligación de publicar la licitación. Aparte del procedimiento de contratación pública, las auditorías han apuntado en muchos casos riesgos relacionados con la fase posterior a la adjudicación, donde también pueden darse sobornos y, por ejemplo, la calidad de las prestaciones se ve comprometida intencionadamente. Otras tendencias de la corrupción con posterioridad a la adjudicación incluyen la justificación insuficiente de modificaciones de los contratos públicos y la modificación posterior de contratos que alteran el pliego de condiciones y elevan el presupuesto. Un estudio de 2013 sobre la detección y reducción de la corrupción en la contratación pública en la UE[39] identificó cuatro tipos principales de prácticas irregulares en relación con 96 casos en los que la presunción de corrupción ya se ha confirmado en sentencias definitivas, o en los que existen serios indicios de prácticas corruptas. Estas prácticas consisten en: 1) licitación fraudulenta (en forma de supresión de ofertas, ofertas complementarias, rotación de ofertas y subcontratación), cuando se «promete» el contrato a un contratista con o sin el consentimiento de funcionarios públicos; 2) soborno, cuando el funcionario público solicita o acepta un soborno que se contabilizará en el procedimiento de licitación, incluidos los procedimientos administrativos; 3) conflicto de intereses; 4) otras irregularidades, incluida la mala gestión o la negligencia dolosas, cuando los funcionarios públicos no realizan los controles adecuados o no siguen los procedimientos previstos y toleran o ignoran la manifiesta mala gestión dolosa por parte de los contratistas. Si bien el uso de los procedimientos negociados y de adjudicación directa está justificado en determinadas circunstancias, hay casos en los que se hace con el fin de eludir las obligaciones del procedimiento abierto a la competencia. En algunos Estados miembros, el uso de procedimientos no competitivos es considerablemente superior a la media de la UE. La utilización injustificada de los procedimientos negociados también aumenta el riesgo de prácticas corruptas. Con vistas a contrarrestar el riesgo de una utilización abusiva de los procedimientos negociados o de adjudicación directa, algunos Estados miembros contemplan la obligación legal de notificación previa del procedimiento negociado sin publicación de anuncio a los órganos de supervisión y revisión de la contratación pública. Construcción, energía, transporte, defensa y sanidad son los sectores más vulnerables a la corrupción en la contratación pública. En varios Estados miembros donde se han presentado denuncias por financiación ilegal de los partidos políticos, se dan casos en los que dicha financiación se concedió presuntamente a cambio de decisiones beneficiosas en materia de adjudicación de contratos públicos. En otros casos, las denuncias se referían a la existencia de vínculos demasiado estrechos entre empresas y responsables políticos a nivel central o local que fomentaron las presuntas prácticas corruptas relacionadas con la adjudicación de contratos públicos. Riesgos relativos a la contratación pública a escala regional y local La contratación pública a escala regional y local plantea problemas específicos ante los que las autoridades locales gozan de poderes discrecionales que no se compensan con los suficientes controles y equilibrios: se asignan porcentajes significativos de fondos públicos a este nivel, al mismo tiempo que los mecanismos de control interno y externo son débiles. En los países en convergencia, donde una parte muy sustancial de la inversión pública es cofinanciada por los Fondos Estructurales, estos riesgos se mitigan con los requisitos de gestión y control de los fondos. No obstante, su aplicación efectiva supone un auténtico reto. En unos pocos Estados miembros, los mecanismos de control han puesto de manifiesto casos en que funcionarios se sirvieron de recursos de la administración local para concluir transacciones con empresas vinculadas a ellos. En algunos municipios y regiones, se consolidaron redes «clientelares» en torno a pequeños grupos de interés. En la mayoría de los casos se trata de acusaciones o denuncias de financiación ilegal de los partidos, enriquecimiento personal ilícito, desvío de fondos nacionales o de la UE, favoritismo y conflictos de intereses. En algunos Estados miembros, se han dado casos en los que algunos jefes de la delincuencia organizada a nivel municipal han creado sus propios partidos políticos o se han infiltrado en los consistorios municipales para influir en los servicios coercitivos o judiciales y amañar las licitaciones públicas. Para abordar este riesgo, algunos municipios han aplicado medidas de lucha contra la corrupción, como el establecimiento de sistemas de gestión y de control financiero interno. La construcción relacionada con el desarrollo urbanístico, así como la gestión de residuos, figuran entre los sectores más propensos a la corrupción a nivel local. Los casos de corrupción de alto nivel con participación de funcionarios regionales y locales en algunos Estados miembros han puesto de manifiesto que, a veces, las decisiones de recalificación se adoptaron bajo presión de los promotores locales en relación con futuros contratos de construcción[40]. En algunos Estados miembros, las administraciones locales han elaborado o están elaborando sus propios planes de integridad o de lucha contra la corrupción. Aunque algunos de ellos son una mera formalidad o se aplican desigualmente, por lo que es difícil medir su impacto real, otros han sido pioneros en el desarrollo de modelos que funcionan en la práctica. En algunos Estados miembros, los poderes adjudicadores están obligados a desarrollar sus propios planes de integridad y a evaluar los riesgos de corrupción. En algunos casos, las iniciativas de la sociedad civil han tenido un efecto beneficioso sobre la responsabilidad de las administraciones locales en lo que respecta a la transparencia del gasto público. Iniciativa de gobierno local abierto — Eslovaquia En el marco de la supervisión exterior del gasto público, la iniciativa de gobierno local abierto de Eslovaquia clasifica a 100 ciudades eslovacas con arreglo a una serie de criterios basados en la transparencia en la contratación pública, el acceso a la información, la disponibilidad de datos de interés público, la participación pública, la ética profesional y los conflictos de intereses. El proyecto está dirigido por Transparencia Internacional. Puede encontrarse más información en el capítulo de Eslovaquia. Directrices para la prevención de la corrupción en la contratación pública a nivel local — Alemania Un folleto sobre la prevención de la corrupción en la contratación pública, acordado por la Asociación alemana de ciudades y municipios con la Asociación federal de pequeñas y medianas empresas de la construcción, proporciona una visión general de las medidas preventivas contra la corrupción en la contratación pública en las ciudades y municipios[41]. Entre ellas destacan: sensibilización y códigos de conducta; rotación del personal; estricta observancia de la norma de «doble comprobación»; normativa clara sobre el patrocinio y la prohibición de aceptar donaciones; establecimiento de autoridades centrales de licitación y adjudicación; descripción precisa de la oferta y control de las estimaciones; organización de los procedimientos de licitación, incluida la confidencialidad de las ofertas y la prevención de la manipulación tardía de las ofertas; mayor uso de la contratación electrónica; documentación de la adjudicación y control minucioso por parte de los organismos supervisores; exclusión de las empresas declaradas culpables de delitos de corrupción y establecimiento de listas negras o registros de la corrupción. Conflictos de intereses y declaración del patrimonio Los conflictos de intereses en los Estados miembros están regulados por la legislación general sobre la prevención de la corrupción o por disposiciones específicas en materia de contratación pública. La eficacia de la prevención y detección de los conflictos de intereses en la contratación pública depende, por lo tanto, de la eficacia de los mecanismos de control global en este ámbito. Se observa una especial vulnerabilidad en lo que respecta a los conflictos de intereses que afectan a los procedimientos de contratación pública a nivel local. Algunos Estados miembros, a través de sus organismos de integridad o de lucha contra la corrupción, llevan a cabo controles específicos de los conflictos de intereses en determinados ámbitos que se consideran particularmente vulnerables. Esto se ha traducido en un aumento del número de casos detectados de conflictos de intereses y de contratos públicos celebrados para obtener ganancias privadas en detrimento del interés público. Cuando existen normas sobre la declaración del patrimonio aplicables a los funcionarios públicos, casi siempre son también de aplicación a los responsables de las contrataciones públicas. Para más detalles, véase la sección «Conclusiones principales», así como las subsecciones sobre los conflictos de intereses y la declaración del patrimonio. Políticas de gestión del riesgo de corrupción[42] Varios Estados miembros han reformado recientemente o van a reformar sus sistemas de contratación pública con el objeto de aumentar la transparencia y fomentar la competencia leal. En algunos Estados miembros se han adoptado estrategias nacionales de lucha contra la corrupción, que abarcan la prevención y la represión de la corrupción en la contratación pública. Sin embargo, la frecuencia de los cambios legislativos en algunos Estados miembros ha generado inseguridad jurídica y fallos en el proceso de aplicación y en los mecanismos de control correspondientes. La complejidad de la legislación también se percibe en algunos Estados miembros como un obstáculo a una ejecución sin dificultades. Solo en unos pocos Estados miembros se pide a los poderes adjudicadores que adopten planes de integridad y evalúen los riesgos de corrupción. En la mayoría de los casos, esas evaluaciones de riesgos se llevan a cabo con el apoyo de los servicios policiales o de los organismos de lucha contra la corrupción. Algunos Estados miembros han implantado durante algún tiempo sistemas de alerta para despertar la conciencia, tanto a nivel central como local[43]. Unos pocos Estados miembros han desarrollado herramientas de gestión de riesgos adaptadas a las dificultades específicas que encuentran a nivel nacional o regional. Herramientas de gestión de riesgos y plataformas de contratación pública en Italia Varias redes y asociaciones de administraciones locales y regionales están tomando medidas de prevención de la infiltración de la mafia en las estructuras públicas y de promoción de la transparencia de la contratación pública a nivel regional (por ejemplo, Avviso pubblico, Itaca[44]). Las administraciones públicas han adoptado diversas medidas para evitar la infiltración de la delincuencia en los contratos públicos (por ejemplo, CAPACI — «Creation of Automated Procedures Against Criminal Infiltration in public contracts»—, proyecto y directrices publicados por el Comité de Coordinación para la vigilancia de las grandes obras públicas que establece controles de lucha contra la mafia en los grandes proyectos de infraestructuras). Puede encontrarse más información en el capítulo de Italia. Los datos sobre los casos de corrupción o los conflictos de intereses detectados en los procedimientos de contratación pública, tanto a nivel nacional como regional y local, raramente se centralizan o conservan en un registro nacional. Los Estados miembros consideran en su mayoría que la recopilación centralizada de datos constituye una carga administrativa innecesaria. Sin embargo, tales datos pueden utilizarse en la elaboración de sólidas evaluaciones de riesgos y podrían también contribuir significativamente a la aplicación uniforme de las políticas de lucha contra la corrupción a escala nacional, regional y local. Los estudios de mercado periódicos y estructurados no son una práctica común antes de la contratación pública, salvo en el caso de los contratos complejos y de gran valor. En muy pocos Estados miembros se están desarrollando bases de datos de costes unitarios, ya sea a nivel central, local o sectorial. Estas bases de datos pueden ayudar a llevar a cabo análisis comparativos entre tipos de proyectos similares (por ejemplo, suministros u obras) y el objeto de los contratos. Pueden ayudar a identificar los riesgos o sospechas de conductas corruptas si se detecta un desfase importante, a pesar de las limitaciones de este enfoque dada la complejidad de los productos y la variedad de los componentes del producto final[45]. Transparencia En parte como resultado de los procedimientos de transposición y aplicación de las Directivas sobre contratación pública, se ha mejorado notablemente el nivel de transparencia de los procedimientos de contratación pública en la mayoría de los Estados miembros. Algunos han tomado medidas para garantizar la publicación de sus cuentas anuales en tiempo real y de los balances de las administraciones públicas en formatos de fácil utilización, incluyendo detalles sobre los costes de las obras y servicios públicos. Rastreo del dinero público - aplicación en línea de la Comisión para la prevención de la corrupción eslovena La aplicación en línea «Supervizor» proporciona información sobre las transacciones comerciales de la rama legislativa, judicial y ejecutiva, los organismos estatales autónomos, las comunidades locales y sus sucursales con personalidad jurídica, etc. La aplicación indica las partes contratantes, los beneficiarios más importantes, las entidades jurídicas conexas, las fechas, los importes y el objeto de las transacciones. Ofrece una visión general de los 4 700 millones EUR anuales que, por térm