Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las ayudas concedidas para la coordinación del transporte por ferrocarril, por carretera y por vía navegable"

(2001/C 123/07)

El 15 de septiembre de 2000, de conformidad con el artículo 71 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de diciembre de 2000 (ponente: Sr. Kielman).

En su 378o Pleno de los días 24 y 25 de enero de 2001 (sesión del 24 de enero de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 77 votos a favor, con 1 abstención el presente Dictamen.

1. Propuesta de la Comisión

1.1. Hace 30 años, el 15 de junio de 1970, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) n° 1107/70 relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. El objetivo del Reglamento consistía en precisar qué es lo que se entendía por "coordinación" en el sentido del artículo 73 del Tratado, con el fin de determinar con exactitud los límites entre la excepción (principalmente, la administración de, por ejemplo, las empresas de transporte por ferrocarril) y el régimen general aplicable.

1.2. Entre tanto, los modos de transporte han seguido un importante proceso de liberalización, a distintos ritmos y proporciones. El mencionado Reglamento se ha ido modificando, pero las modificaciones se han introducido en forma de parches y ha llegado el momento de sustituir el Reglamento actual por otro nuevo, en aras de la claridad y simplificación.

En el nuevo Reglamento se reflejará la evolución que ha registrado el mercado del transporte a raíz de la aplicación del artículo 73 del Tratado CE. Además, dicho artículo es de gran importancia por lo que se refiere a la financiación de la infraestructura.

El Reglamento previsto, pues, propone una excepción general para las ayudas a la explotación y/o desarrollo de la infraestructura de transporte concedidas a los administradores de la infraestructura y, en el ámbito del transporte de mercancías, para la ayuda dirigida a los usuarios de la infraestructura de transporte, con el fin de compensar los costes no cubiertos de los modos de transporte competidores.

1.3. La exigencia del artículo 71 del Tratado CE de una legislación específica relativa al acceso al mercado retrasa la liberalización de los transportes terrestres. Ésta es la razón por la que el acceso al mercado no es aún completamente libre en el ámbito de los transportes.

1.4. Se puede afirmar que el transporte internacional de mercancías y el transporte de viajeros por carretera, el transporte por vía navegable y el transporte combinado se liberalizaron por completo, respectivamente el 1 de julio de 1998, el 1 de junio de 1996, el 1 de enero de 2000 y el 1 de julio de 1993. En el sector de los ferrocarriles, la liberalización está en marcha, y los debates se centran actualmente en el denominado "paquete de infraestructuras ferroviarias".

2. Observaciones generales

2.1. De conformidad con el Tratado CE, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.

2.2. Las ayudas de Estado a la infraestructura, siempre que la utilización de esta última esté abierta a todos los usuarios potenciales y que el Estado la administre, no están sujetas a las disposiciones del Tratado CE, dado que no se confiere ventaja alguna a una empresa. Un ejemplo de ello es la financiación de la infraestructura de transporte en los Estados miembros. Por tanto, la construcción y la gestión de las infraestructuras de transporte no entran dentro del ámbito de aplicación del Reglamento objeto de examen.

2.3. Las ayudas de Estado en el sector de los transportes requieren un enfoque específico, ya que la intervención del Estado es indispensable para garantizar servicios útiles en materia de ordenación del territorio y planificación urbana que respondan a las preocupaciones sociales y ecológicas.

2.4. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 73 del Tratado CE, las ayudas de Estado que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes o al reembolso de determinadas obligaciones inherentes a la noción de servicio público son compatibles con el Tratado.

2.5. En realidad, el concepto de ayuda en que se fundamenta el Reglamento objeto de examen se refiere a la necesidad de una intervención del Estado en caso de ausencia de mercados competitivos o de deficiencias del funcionamiento del mercado, como las "externalidades" negativas o el concepto de bienes públicos.

2.6. La Comisión reconoce que la noción de "costes externos" aún no ha sido definida en el Derecho comunitario, pero es manifiestamente consciente de que la no imputación de estos costes plantea problemas de mercado.

2.7. El Tratado CE también establece una excepción en el ámbito de las ayudas destinadas a la financiación de los servicios públicos. A este respecto, se consideran "obligaciones inherentes a la noción de servicio público" aquéllas que la empresa de transporte afectada no asumiría si considerara únicamente su propio interés comercial. El Reglamento (CEE) n° 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, establece criterios para la fijación del importe de la compensación del Estado en materia de obligaciones en el transporte por ferrocarril, por carretera y por vía navegable.

2.8. De conformidad con lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, apoyándose en el artículo 73, la Comisión Europea podrá autorizar las ayudas de Estado concedidas con objeto de facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Al objeto de favorecer las inversiones de las empresas de transporte en medios de transporte intermodales, se debería agilizar el debate relativo a la supresión de la norma de minimis para las empresas de transporte. Es decir, el umbral por debajo del cual la intervención pública deja de considerarse ayuda de Estado.

2.9. El Reglamento propuesto se refiere a la coordinación del transporte por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. Por lo tanto, las instalaciones de transporte marítimo no están cubiertas por el Reglamento. Sin embargo, el transbordo entre modos de transporte terrestre sí está cubierto, independientemente de la localización de las instalaciones de transbordo correspondientes. Ahora bien, todos los transbordos en los que participe el transporte marítimo, aun en combinación con modos de transporte terrestre, no entran dentro del ámbito de aplicación del Reglamento.

2.10. Hasta la fecha, únicamente las inversiones directas dirigidas a las terminales de las vías navegables y del transporte combinado han sido objeto de excepciones jurídicas en lo que a la autorización de ayudas estatales se refiere (en aplicación del Reglamento (CEE) n° 1107/70 del Consejo). Eran, no obstante, excepciones específicas que no conducen a un enfoque integrado de la infraestructura de los transportes terrestres.

La Comisión cree que es mejor sustituir las excepciones específicas por una excepción general aplicable a las infraestructuras.

2.11. En su Dictamen sobre el Libro Blanco de la Comisión "Tarifas justas por el uso de infraestructuras: Estrategia gradual para un marco común de tarificación de infraestructuras de transporte en la UE" (COM(1998) 466 final), el Comité afirmaba que "parece oportuno establecer los principios de tarificación de manera uniforme, con objeto de garantizar un tratamiento equitativo de los diferentes modos de transporte, y procurando hacerlo en la medida de lo posible en la fuente"(1).

2.12. No obstante, en la práctica, los Estados miembros siguen recuperando los costes de infraestructura de los diferentes tipos de transporte terrestre de distintas maneras y en diversos grados. Además, no existe aún una legislación comunitaria que armonice métodos de cálculo de los cánones de acceso a la infraestructura dentro de los distintos modos de transporte terrestre o entre ellos.

2.13. El Comité considera oportuno que la Comisión determine los costes internos y externos de cada modo de transporte antes de examinar las ayudas de Estado concedidas a determinados modos de transporte para compensar los costes no cubiertos de otros modos competidores.

2.14. A ello hay que añadir que, a juicio del Comité, el procedimiento para obtener ayudas estatales, al igual que el conjunto del procedimiento de notificación e información previsto, es complejo y requiere intensos esfuerzos para la elaboración de los informes destinados a la Comisión, lo que provoca un aumento considerable de la carga administrativa.

2.15. Naturalmente, los efectos del cambio modal deseado por la Comisión deberán evaluarse en función de las repercusiones socioconómicas.

2.16. A juicio del Comité, la Comisión empieza la casa por el tejado. Para fundamentar su propuesta de Reglamento, arguye que el proceso de liberalización en el sector ferroviario aún no ha concluido, y que todavía no se han establecido mecanismos impositivos armonizados para compensar los costes externos de los modos de transporte.

2.17. El Comité considera que, por tanto, sería lógico en primer lugar tratar de que el mercado del sector ferroviario alcance un nivel de liberalización similar al de los demás modos de transporte terrestres y, como se ha señalado en el punto 2.12, establecer unos criterios claros de imputación de costes para los diferentes modos de transporte, en vez de instaurar el sistema complejo, engorroso y discutible previsto en la propuesta de Reglamento para la concesión de ayudas.

3. Conclusión

3.1. El Comité considera que la propuesta de Reglamento objeto de examen es prematura.

3.2. Parece deseable armonizar en primer lugar el proceso de liberalización de los diferentes modos de transporte, para poder garantizar un tratamiento equitativo de los mismos.

3.3. Por otra parte, la Comisión debería determinar -como afirmaba el Comité en su Dictamen sobre el Libro Blanco en el sector del transporte- la importancia relativa de los diferentes componentes de los costes internos y externos antes de presentar una propuesta de Reglamento dirigida a conceder ayudas a un modo de transporte específico sobre la base de los costes externos de los modos de transporte competidores.

3.4. El Comité considera que no se han evaluado las repercusiones socioeconómicas de la propuesta.

3.5. El Comité, por último, manifiesta su convicción de que, en caso de que se aprobara, la propuesta de Reglamento objeto de examen introduciría un sistema de control extremadamente complejo y burocrático.

Bruselas, 24 de enero de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO C 116 de 28.4.1999, p. 28.