ES Diario Oficial de la Unión Europea C 18/80

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional y al contenido de la protección concedida»

(refundición)

COM(2009) 551 final 2 — 2009/0164 (COD)

2011/C 18/14

Ponente: Cristian PÎRVULESCU

El 26 de noviembre de 2009, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional y al contenido de la protección concedida» (refundición)

COM(2009) 551 final 2 — 2009/0164 (COD).

La Sección Especializada de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 23 de marzo de 2010.

En su 462o Pleno de los días 28 y 29 de abril de 2010 (sesión del 28 de abril de 2010), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 136 votos a favor y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Conclusiones

1.1 El CESE está de acuerdo con los objetivos fijados por la Comisión en cuanto a la modificación del sistema europeo común de asilo (en lo sucesivo, SECA). No obstante, hace hincapié en la brecha existente entre los objetivos establecidos al nivel de la Unión Europea y las prácticas nacionales, en un ámbito que podría sufrir de lleno el envite de la crisis económica así como sus efectos sociales y políticos.

1.2 El Comité considera que la modificación de la Directiva puede contribuir a la creación de una base jurídica e institucional mucho más adaptada, que permita garantizar un nivel elevado y coherente en materia de ayuda a los solicitantes de protección internacional.

1.3 El Comité, sin embargo, advierte que también en el caso de esta política de la Unión Europea se corre el riesgo de desvirtuar el contenido de los valores en los que se basa debido a un exceso de retórica y de declaraciones de buenas intenciones. Por consiguiente, durante la segunda fase de la puesta en práctica de esta política, cuando el proceso decisorio deba ajustarse al procedimiento de codecisión, convendrá velar por que se establezcan las condiciones legislativas que garanticen a los solicitantes de asilo un acceso efectivo al mercado laboral y a los programas de formación.

1.4 El Comité llama la atención sobre el principio de reconocimiento del papel que desempeñan la sociedad civil en general y, más concretamente, las ONG especializadas en materia de asilo y protección de refugiados y pide que se les permita participar plenamente en el conjunto de los procedimientos y acceder a los lugares vinculados con su actividad. No obstante, insiste en que dichas organizaciones no pueden asumir el papel ni la responsabilidad que incumben a los gobiernos en este ámbito.

1.5 El Comité observa con preocupación que las prácticas nacionales y de la UE en materia de expulsión de personas susceptibles de necesitar protección internacional carecen de la transparencia necesaria para que puedan justificarse ante los nacionales de los Estados miembros y la comunidad internacional.

1.6 El Comité considera que los distintos niveles de restricciones presupuestarias derivados de la crisis económica no deben dar lugar a una disminución del nivel y de la calidad de la protección otorgada a los beneficiarios.

1.7 El Comité respalda el objetivo de mejorar el contenido de la protección internacional, mediante el reconocimiento de las cualificaciones, y el acceso a la formación profesional y al empleo, a los mecanismos de integración y a la vivienda.

2. Introducción

2.1 La creación del SECA en el marco del espacio de libertad, seguridad y justicia se basa en el compromiso de aplicar efectivamente la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y en los valores – en el sentido compartido por los Estados miembros – que definen la esfera de los derechos humanos. Instituido a raíz de las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere y, a continuación, con arreglo al Programa de la Haya, el SECA es el instrumento más importante con vistas a establecer un procedimiento de asilo común y un sistema de protección uniforme en todos los Estados miembros de la Unión Europea.

2.2 Entre 1999 y 2006 se lograron avances considerables entre los que destaca la adopción de cuatro instrumentos que constituyen el acervo actual. La Directiva 2004/83/CE del Consejo (denominada «Directiva sobre el reconocimiento») permitió definir criterios comunes para la identificación de personas que puedan solicitar protección internacional y garantizar un nivel mínimo de ventajas a sus beneficiarios en todos los Estados miembros. Mediante los programas de La Haya y de Estocolmo, la Comisión Europea se comprometió a evaluar los progresos logrados durante la primera fase, así como a presentar al Consejo y al Parlamento Europeo una serie de medidas con vistas a su adopción antes de finales de 2010.

2.3 Desde 2002, el Comité Económico y Social Europeo participa en el proceso de elaboración y puesta en práctica del SECA mediante la emisión de numerosos dictámenes, entre otros, sobre la Directiva en curso de refundición (1) objeto de examen, el Libro Verde sobre el futuro SECA (2) y el Plan de política de asilo (3).

2.4 En su Plan de política de asilo (4), aprobado el 17 de junio de 2008, la Comisión propuso que la Unión concluya la segunda fase del SECA elevando el nivel de exigencia de las normas de protección y garantizando su aplicación armonizada en todos los Estados miembros. Mediante la adopción, el 17 de octubre de 2008, del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo, el Consejo Europeo reiteró una vez más su apoyo a esta política y a los objetivos fijados.

2.5 El Plan de Acción prevé modificar la denominada «Directiva sobre el reconocimiento» para que constituya un paquete ampliado, que incluya la modificación del Reglamento de Dublín y del Reglamento sobre el sistema Eurodac, así como la adopción de la Directiva por la que se aprueban normas mínimas para la acogida de los solicitantes de asilo (5), y la aprobación, el 19 de febrero de 2009, de la propuesta de creación de una Oficina Europea de Apoyo al Asilo (6). Entre estas medidas figuran, además, el refuerzo de la dimensión externa del asilo, en particular mediante el establecimiento de un Programa Conjunto de la UE en materia de Reasentamiento y el desarrollo de los Programas Regionales de Protección.

2.6 La modificación de la Directiva puede contribuir a crear una base jurídica e institucional que permita garantizar un nivel elevado y coherente en materia de ayuda a los solicitantes de protección internacional. Durante su segunda fase, el proceso decisorio se ajustará al procedimiento de codecisión con arreglo a lo dispuesto en el artículo 294 del Tratado sobre el funcionamiento de la Unión Europea, que prevé que el Consejo se pronuncie por mayoría cualificada y que el Parlamento Europeo participe en el proceso decisorio en calidad de colegislador.

2.7 Resulta indispensable modificar la Directiva, habida cuenta de las ambigüedades de su redacción inicial que los Estados miembros consideran una de las causas principales de las disfunciones actuales, entre las que destacan especialmente el gran número de decisiones impugnadas y la divergencia en las tasas de aceptación de las solicitudes de asilo.

2.8 La modificación de la Directiva permitirá ajustar su contenido a las jurisprudencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que constituyen una base pertinente para aclarar la formulación del acervo y el procedimiento de concesión de protección internacional en su conjunto.

2.9 También resulta necesario modificar su tenor, dado que la Directiva regula un elemento esencial del mecanismo de concesión de protección internacional. Las normas que contiene completan otros aspectos del acervo y, más concretamente, la Directiva sobre el procedimiento de asilo. Esta modificación, acompañada de otras medidas de apoyo institucional y financiero, pueden constituir un avance significativo hacia el establecimiento de un SECA operativo y eficaz.

2.10 El Comité, en su calidad de representante de la sociedad civil organizada, acoge con satisfacción los esfuerzos realizados para consultar a la sociedad civil y a los expertos en el marco de la elaboración de la política de asilo. Cabe reseñar, en particular, la consulta organizada con vistas a la redacción del Libro Verde que presentó la Comisión Europea en junio de 2007 (7) y en el marco de la elaboración de los estudios sobre la aplicación de la Directiva (especialmente el Informe Odysseus) o del informe externo sobre el éxito de la política de asilo (8).

2.11 El Comité reconoce la importancia del papel de los entes territoriales en el éxito de la política de asilo, en particular en cuanto a la integración de los beneficiarios de protección internacional. En tal contexto, el CESE desea que el Comité de las Regiones participe también en las consultas sobre la política de asilo.

2.12 El CESE expresa su gran preocupación por las prácticas de los Gobiernos de los Estados miembros y de la agencia Frontex en materia de expulsión de personas susceptibles de necesitar protección internacional (9). Estas operaciones, de frecuencia y amplitud crecientes, deben efectuarse de manera enteramente transparente y asumiendo su plena responsabilidad (10). El Comité recomienda que Frontex y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo colaboren para prevenir las violaciones de los derechos humanos. Expulsar a personas a países o zonas dónde su seguridad está amenazada constituye una violación flagrante del principio de no devolución. El Comité solicita que se elabore urgentemente un informe sobre las actividades de la agencia Frontex y se establezcan lo antes posible las modalidades con arreglo a las cuales ésta gestionará, en colaboración con las autoridades nacionales, las expulsiones. Insiste en que reforzar esta agencia sin establecer procedimientos que garanticen el respeto de los derechos humanos pone en peligro el SECA en su conjunto y menoscaba la credibilidad de la Unión Europea así como de sus Estados miembros.

2.13 El Comité considera que el funcionamiento del SECA sólo será un éxito si se aplica el principio de solidaridad entre los Estados miembros. En efecto, algunos Estados miembros, principalmente debido a su situación geográfica, soportan una presión mucho más grande que los demás. El SECA sólo podrá funcionar si dichos Estados miembros reciben el apoyo de los demás así como de las agencias especializadas de la UE.

3. Observaciones generales

3.1 El CESE acoge favorablemente la propuesta de modificación de la Directiva, cuyo contenido refleja las recomendaciones que formuló anteriormente, en particular sobre el trato que se ha de dispensar a los solicitantes de protección y sobre el estatuto de las personas susceptibles de protección internacional. No obstante, todavía quedan muchas etapas por vencer antes de que sea operativo SECA. En efecto, sólo será posible crear dicho sistema si está sólidamente anclado en un conjunto de valores y de principios comunes que centre la actuación de la UE y de sus Estados miembros en la dignidad y la seguridad de los seres humanos. De igual modo, la construcción de este espacio queda en entredicho por la falta de instrumentos y de recursos propios que garanticen la transparencia y eficacia del procedimiento de concesión de la protección internacional, acompañados de políticas y programas de integración de los beneficiarios de la protección en la sociedad y la economía de los Estados miembros.

3.2 Se observa una discrepancia significativa entre la legislación de la UE, por una parte, y las legislaciones y prácticas nacionales, por otra (11). La armonización no ha de hacerse en función del mínimo común denominador en materia de protección. De la gran diversidad de prácticas nacionales –que refleja la divergencia en las tasas de aceptación de las solicitudes de asilo, el número de decisiones impugnadas y los movimientos secundarios de los solicitantes de asilo– se desprende que el principio implícito de solidaridad entre los Estados miembros no se está aplicando.

3.3 En varias ocasiones, el CESE ha puesto de relieve una serie de principios que han de guiar de manera continua la actuación de los Estados miembros y de las instituciones de la Unión (12): el principio de no devolución, con arreglo al cual no se puede expulsar a un refugiado a un país en el que corran peligro su vida o su libertad; el principio de confidencialidad de la información que figura en cada solicitud de asilo, así como la garantía de no detención de los solicitantes de asilo por el mero hecho de pedirlo.

3.4 En su Dictamen sobre el Libro Verde sobre el futuro SECA (13), el Comité respalda estos principios y formula recomendaciones precisas para mejorar el trato dispensado a las personas que solicitan protección internacional. Así, por ejemplo, las instituciones nacionales y de la Unión Europea han de cooperar para garantizar que las personas que necesiten protección internacional pueden acceder en cualquier momento al territorio de la UE y que las solicitudes se examinen de manera rigurosa e individual. De igual modo, el Comité ha recomendado la supresión de la lista de países considerados seguros, así como la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo.

3.5 Además de la determinación de un conjunto de valores y principios a los que ha de atenerse la acción en materia de asilo, el Comité recomienda comprometerse en favor de la consecución de algunos objetivos específicos, que en la práctica se concretan en una mejora sensible del trato dispensado a los solicitantes o beneficiarios de protección internacional. El CESE exhorta a definir una serie de indicadores clave que permitan seguir y evaluar los progresos logrados en cuanto a la consecución de dichos objetivos.

3.6 El CESE se pronuncia a favor de la creación de un sistema europeo de análisis y evaluación de los riesgos para la seguridad de los individuos y colectivos en terceros países a través de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo. Actualmente existen varios sistemas de evaluación de los riesgos o de la violencia política, establecidos por las autoridades nacionales así como por ONG, universidades e institutos de investigación (14).

3.7 Siempre que sea necesario, en el proceso de colecta de información han de participar el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), los representantes diplomáticos de los Estados miembros, así como las organizaciones internacionales y las ONG que tengan acceso a los terceros países y desarrollan sus actividades en ellos. Este sistema de análisis y evaluación servirá de referencia a las autoridades nacionales, con vistas a tramitar de manera más eficaz y rápida las solicitudes de protección internacional. Constituirá una base común de evaluación y permitirá identificar los riesgos en tiempo real.

4. Observaciones particulares

4.1 Al presentar los aspectos jurídicos de su propuesta de Directiva, la Comisión preconiza una serie de definiciones que permitan adoptar normas de protección más estrictas y seguir armonizando las ya existentes. En esta misma línea, el Comité propone una serie de precisiones y desarrollos para contribuir al establecimiento de prácticas que se ajusten al conjunto de valores y principios de la Unión Europea.

4.2 Agentes de protección. El Comité considera inadecuado ampliar la definición de los agentes de protección y lamenta que entidades no estatales, tales como las ONG y las organizaciones internacionales, fueran incluidas inicialmente en la lista de agentes de protección. Aunque dichos agentes (organizaciones internacionales y ONG) tengan la intención –e incluso la capacidad– de proteger a los ciudadanos de un país, no les incumbe la responsabilidad en última instancia de hacerlo. Las organizaciones internacionales responden de su actuación ante los Estados miembros y las ONG ante sus miembros y proveedores de fondos. La única protección válida y funcional a medio y largo plazo no puede ser más que la del Estado, que responde ante sus propios nacionales, que son naturalmente los más interesados en su viabilidad y estabilidad. Aunque dichos agentes de protección puedan prestar a corto plazo servicios útiles, e incluso indispensables, sobre todo en cuanto a la resolución de problemas humanitarios, no cabe encomendarles – ni siquiera parcialmente – la responsabilidad de garantizar la protección de las personas en un territorio determinado. La presencia de dichos agentes no puede invocarse para justificar la denegación de protección internacional.

4.3 Protección interna. La existencia de una protección interna no basta para garantizar la seguridad de los posibles solicitantes de protección internacional. En ciertos casos, sólo es segura una pequeña parte del territorio del Estado de que se trate y es poco probable que todas las personas en peligro puedan acceder a esa zona. También se dan supuestos en los que varios agentes se disputan el control de un área determinada, lo cual impide identificar claramente al responsable de garantizar el orden y la seguridad. En consecuencia, se ha de aportar una aclaración importante en cuanto a esta definición. La protección interna sólo es válida en caso de que la mayor parte del territorio esté bajo control de una autoridad central que garantice el orden interior –disponiendo de los medios necesarios para ello–, un nivel mínimo de servicios públicos y una protección adecuada de los derechos, así como de la seguridad de los individuos.

4.4 Nexo causal. Prever el nexo causal es útil sobre todo en situaciones en las que las persecuciones proceden de agentes no gubernamentales. Cuando se producen persecuciones y la protección gubernamental es deficiente, las solicitudes de protección internacional están justificadas. Es importante dar a dicho nexo una interpretación extensiva y hacer un seguimiento exhaustivo de todas las situaciones en las que un gobierno deniegue, implícita o explícitamente, la protección a sus nacionales.

4.5 Pertenencia a un grupo social determinado. El Comité acoge favorablemente la inclusión del criterio del sexo en la definición de los grupos sociales susceptibles de encontrarse en situación de riesgo, pues considera acertada esta medida. De igual modo, procede adoptar un enfoque transversal en cuanto a la interpretación de la Convención de Ginebra, para tener mejor en cuenta situaciones en que las mujeres corren un riesgo específico. El Comité también hace hincapié en la orientación sexual como causa de persecución. En ciertas sociedades, la seguridad y el bienestar de los individuos depende de su sexo. El CESE está de acuerdo en asociar a las consultas sobre política de asilo a organizaciones e instituciones con experiencia en este ámbito, para tener una visión global de los riesgos derivados del sexo de la persona. El Comité recomienda, además, que se reconozca la problemática de la igualdad de sexos en el marco de las actividades de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo mediante la creación de estructuras especializadas.

4.6 Cesación del estatuto de refugiado. El Comité se declara a favor del cambio propuesto y lo considera conforme al conjunto de valores y principios en el que se basa la política de asilo. El estatuto de la persona acogida a la protección internacional solo puede cesar a partir del momento en que el retorno a su lugar de origen ya no implique riesgo alguno para quién haya ejercido tal derecho.

4.7 Diferenciación en cuanto al contenido de los dos estatutos de protección. El Comité se congratula por la evolución hacia la unificación de los dos estatutos de protección. En varias ocasiones ha brindado su apoyo a esta evolución, que en el futuro podrá garantizar a las personas en situación de riesgo una protección más amplia y una mejor integración en los Estados miembros de la Unión. Además, la unificación de estos dos estatutos de protección no puede dar lugar, directa o indirectamente, a la reducción del nivel de protección ni a la degradación de su contenido.

4.8 Contenido de la protección. El contenido de la protección es un aspecto sensible de la política de asilo. Además, las divergencias al respecto entre Estados miembros son mayores que en cuanto al procedimiento propiamente dicho de concesión de la protección internacional. En el marco del desarrollo de la política de asilo es absolutamente indispensable que la Comisión movilice los recursos necesarios para analizar detenidamente y de manera más concreta las políticas y los programas nacionales en este ámbito. A falta de medidas anticipatorias, la concesión de protección internacional quedará vacía de contenido y desembocará en la discriminación implícita de los beneficiarios de ésta. El Comité recomienda que los sindicatos y empresarios participen en la elaboración y puesta en práctica de las políticas de asilo de ámbito nacional.

4.9 El Comité acoge con satisfacción la inclusión de disposiciones sobre el reconocimiento de la equivalencia de los diplomas y de las cualificaciones, así como sobre las medidas para facilitar el acceso de los beneficiarios de la protección internacional a los programas de formación profesional. Se trata de pasos importantes para integrar a dichas personas en la economía y en la sociedad, así como para mejorar su calidad de vida. En cuanto al mercado laboral, es preciso reforzarlo mediante medidas de lucha activa contra la discriminación y de incentivación de los agentes económicos.

4.10 Miembros de la familia. El Comité se congratula de que se haya aclarado la definición de los miembros de la familia y considera que ello permitirá examinar con mayor detenimiento y de manera más uniforme las solicitudes de protección internacional en todos los Estados miembros de la UE.

4.11 El Comité acoge favorablemente el recurso al criterio del interés del menor en la evaluación previa a la concesión de la protección internacional.

Bruselas, 28 de abril de 2010. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) DO C 221 de 17.9.2002, p. 43.

(2) DO C 204 de 9.8.2008, p. 77.

(3) DO C 218 de 11.9.2009, p. 78.

(4) COM(2008) 360 final.

(5) COM(2008) 815 final, COM(2008) 820 final; COM(2008) 825.

(6) COM(2009) 66 final.

(7) COM(2007) 301 final.

(8) GHK, Estudios de evaluación de impacto sobre «The future development of measures on the qualification and status of third country nationals or stateless persons as persons in need of international protection and on the content of the protection granted, based on Council Directive 2004/83/EC» y «The future development of measures on procedures in MS for granting and withdrawing refugee status, based on Council Directive 2005/85/EC», contrato marco múltiple de prestación de servicios JLS/2006/A1/004 (sobre «La evolución futura de las normas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países como personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida con arreglo a la Directiva del Consejo 2004/83/CE» y sobre «La evolución futura de las normas para los procedimientos que deben aplicar los Estados miembros para conceder o retirar la condición de refugiado con arreglo a la Directiva del Consejo 2005/85/CE»).

(9) Véase el informe de Human Rights Watch (HRW) titulado: «Pushed Back, Pushed Around Italy's Forced Return of Boat Migrants and Asylum Seekers, Libya's Mistreatment of Migrants and Asylum Seekers» («Empujados, maltratados: Italia expulsa por la fuerza a los emigrantes y solicitantes de asilo llegados por barco, Libia los maltrata», Human Rights Watch 2009.

(10) El Comité acoge con satisfacción la intención de la Comisión Europea de hacer que los procedimientos en este ámbito sean transparentes.

(11) COM(2009) 551 final – SEC(2009) 1374, pp 14-16.

(12) DO C 193 de 10.7.2001, pp. 77-83.

(13) DO C 204 de 9.8.2008, pp. 77-84.

(14) Cabe enumerar gran cantidad de sistemas de evaluación de este tipo: «Fund for Peace» (Fondo por la paz): http://www.fundforpeace.org/web/index.php?option=com_content&task=view&id=229&Itemid=366; Minorities at Risk (minorías amenazadas): http://www.cidcm.umd.edu/mar/about.asp; Conflict and Peace (Conflicto y paz): http://www.cidcm.umd.edu/pc/; Véase el Informe global del Center for Systemic Peace (CSP): http://www.systemicpeace.org/; Human Security Report Group: http://www.humansecurityreport.info/index.php?option=content&task=view&id=28&Itemid=63.