ES    ES ES 
 
ES 1   ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 21.10.2009 
SEC(2009) 1374 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña a la 
 
Propuesta de 
 
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO  EUROPEO Y DEL CONSEJO 
 
por la que se establecen normas míni mas relativas a los requisitos para el 
reconocimiento y el estatuto de nacional es de terceros países o apátridas como 
beneficiarios de protección internacional y al  contenido de la protección concedida  
  
Resumen de la evaluación de impacto 
 
{COM(2009) 551} 
{SEC(2009) 1373}  
 
ES 2   ES 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
Tras el incremento del número de solicita ntes de asilo regist rado entre 1996 y 2002 como 
consecuencia de los conflictos en la antigua  Yugoslavia, en el periodo 2003-2006 ese número 
disminuyó drásticamente en la Europa de los Veintisiete. De 344 800 solicitudes de asilo en 2003 se pasó a 197 410 en 2006 (-42,7 %). Esta tende ncia decreciente se invirtió en 2007 al 
aumentar el número de solicitudes hasta 222170 (+12 %), debido, principalmente, a la 
afluencia de solicitantes de asilo iraquís. En 2008 se produj o un nuevo aumento (+ 8 %) con 
respecto a 2007, al alcanzarse el número de 257 375 solicitudes de  asilo. A pesar de ello, los 
solicitantes de asilo representan una pequeña parte de los flujos  migratorios con destino a la 
UE (estimados entre 1,5 y 2 millones al año).  
El número de personas que a finales de 2007 resi dían en la UE con un estatuto de protección 
se aproximaba a 1,4 millones, lo que representa alrededor del 7,5 % de la población de nacionales de terceros países que  residen legalmente y el 0,3 % del total de la población de la 
UE en 2007. Estos 1,4 millones también represen tan una pequeña parte de la población de 
refugiados a escala mundial, estimada en 11,4 millones en 2007.  
La Directiva 2004/83/CE del Consejo (« Directiva sobre el reconocimiento»)
1 se propone 
limitar los movimientos secundarios de los solic itantes de asilo entre los Estados miembros 
(EM) mediante unas normas mínimas por las que se armonizan los criterios de identificación 
de las personas que necesitan protección intern acional, así como los derechos y prestaciones 
que se concederán a éstas en todos los Estados miembros. 
Las respuestas al Libro Verde de 2007, los divers os estudios de evaluación, los estudios y las 
consultas con los interesados indi can que, debido al re quisito de unanimidad que se exige para 
su adopción, las normas mínimas de la Dir ectiva son imprecisas y ambiguas , tienen 
«lagunas» y abren la posibilidad de admitir excepciones. Además, en algunos casos, el compromiso se alcanzó ateniéndose a la inte rpretación más «conserva dora» del Convenio de 
Ginebra sobre el estatuto de  los refugiados, del Convenio Europeo de Derechos Humanos 
(CEDH) y de otros instrumentos de derechos humanos que constituyen fuentes de obligaciones internacionales comunes a los EM. En consecuencia, la Directiva no garantiza la 
compatibilidad plena de las medidas de aplicación nacional con estos instrumentos  y permite 
grandes divergencias en las prácticas nacionales de adopci ón de decisiones. Además, los 
responsables de la adopción de decisiones tie nen dificultades para alcanzar rápidamente 
decisiones consistentes , mientras que las múltiples interpretaciones posibles de los términos 
han dado lugar a numerosos recursos y a un a lto porcentaje de recursos ganados contra 
decisiones negativas. Por último, las actuales normas de la Directiva no son adecuadas 
para realizar los objetivos fija dos en el programa de La Haya  sobre el establecimiento de 
un estatuto uniforme de protección y los progresos hacia la integración  de los nacionales de 
terceros países. 
Los datos existentes ponen claramente de manifiesto las divergencias en cuanto a los índices 
de reconocimiento y las prácticas de los EM, as í como en las normas de protección que éstos 
aplican. Los datos también muestran que el pr oceso de adopción de decisiones en primera 
                                                 
1 Directiva de 29 de abril de 2004 por la que se es tablecen normas mínimas rela tivas a los requisitos para 
el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas 
que necesitan otro tipo de prot ección internacional y al contenid o de la protección concedida, 
 
ES 3   ES instancia es limitado. Los datos estadísticos sugi eren asimismo que la Directiva no ha surtido 
ningún efecto en los movimiento s secundarios: los solicitantes  de asilo encuentran que 
algunos EM son destinos «más atractivos» que otros, debido en parte a las mayores 
posibilidades que ofrecen de obtener un es tatuto o unos derechos más amplios.  
Los problemas generales pueden dividirse en los siguientes problemas específicos : 
• La definición de los términos  «agentes de protección», «protección interna» y «pertenencia 
a un determinado grupo social» es imprecisa y entraña un riesgo de denegación de la 
protección, así como de prácticas de reconocimiento diferentes.  
• Existen diferencias no justificadas en el conten ido de la protección de los refugiados y de 
los beneficiarios de la protección subsidiaria.  
• Las necesidades específicas de integración de los beneficiarios de protección internacional 
no están cubiertas.  
• Existen limitaciones no justificadas del ejerci cio del derecho a la intimidad familiar de los 
beneficiarios de protección.  
2. VALOR AÑADIDO DE LA ACCIÓN DE LA UE Y RESPETO DEL PRINCIPIO DE 
SUBSIDIARIEDAD  
Es previsible que la acción en el ámbito de la UE sea más eficaz que la acción de los EM en 
varios aspectos. 
• Los objetivos fijados por el Programa de La Haya  relativos al estatuto uniforme de la 
protección y a la integración de lo s nacionales de terceros países no pueden alcanzarse 
por la acción unilateral de los EM.   
• No es probable que el nivel de  protección aumente globalmente para adecuarse a 
normas internacionales más exigentes, ya que éstas se han desarrollado a través de las 
acciones unilaterales de los EM. En cambio, puede surgir una «tendencia a la baja» si los 
EM que actualmente aplican unas normas de protección más generosas se inclinan a 
rebajar sus exigencias para evitar «atraer» a un mayor número de solicitantes de asilo.  
• Los movimientos secundarios y la distribució n desigual de solicitantes de asilo y de 
beneficiarios de protección no se reducirán.  Una mayor armonización a nivel 
comunitario es la única forma de disuadir  a los solicitantes de asilo de efectuar 
movimientos, ya que éstos dependen de las di vergencias en las legislaciones y prácticas 
nacionales, así como de las diferentes formas de reconocer los derec hos en los diferentes 
EM. 
• La ambigüedad y la imprecisión del acervo actual sólo pueden resolverse en el ámbito 
de la UE.  La acción de los EM no puede mejorar gl obalmente la calidad  y eficiencia del 
procedimiento de asilo en el conjunto de la UE. 
 
ES 4   ES 3. OBJETIVOS DE LA MEDIDA  
El objetivo global es lograr unas normas de protección má s exigentes en el conjunto de la 
UE.  
Los objetivos específicos  son los siguientes:  
1. garantizar la aplicación plena y total de la  Convención de Ginebr a y el pleno respeto 
del CEDH y la Carta de los Derechos F undamentales de la Unión Europea;  
2. aproximar el contenido de la protecci ón concedida a los refugiados y a los 
beneficiarios de la pr otección subsidiaria;  
3. ampliar el contenido global de la protec ción teniendo en cuenta las necesidades 
específicas de los beneficiarios de la protección internacional; 
4. mejorar la eficiencia del procedimiento de asilo;  
5. garantizar una aplicación coherente de la s normas de protección acordadas en el 
conjunto de la UE. 
4. OPCIONES ESTRATÉGICAS  
La diversa naturaleza de los problemas no perm ite definir una única opc ión estratégica que los 
englobe. La Evaluación de Impacto (EI) propone  opciones estratégicas diferentes para cada 
uno de los objetivos políticos y establece 2-4 subopciones legislativas o 2-4 subopciones 
legislativas y 1 no legislativa pa ra cada una de las opciones estr atégicas. Para determinar los 
elementos que deberían formar parte de la opción preferida, todas las subopciones se han 
evaluado con arreglo a la hipót esis de referencia en cuanto  a la eficacia, eficiencia y 
coherencia, pero también en lo que respecta a su proporcionalidad e impacto en la sociedad y 
los derechos fundamentales. Dada la complejidad  de las opciones estratégicas propuestas, el 
presente resumen se limita a describir los el ementos principales que constituyen la opción 
estratégica preferida. 
5. PRINCIPALES ELEMENTOS DE LA OPCIÓN PREFERIDA  
La opción estratégica preferida: 
• Limita la interpretación amplia de los té rminos «agentes de protección» y «protección 
interna» de acuerdo con las normas de la Convención de Ginebra y del CEDH,  
especificando los criterios de ev aluación de la accesib ilidad y efectividad de la protección 
de que debe disfrutar el solicitante. La opc ión de cooperación práctica preferida prevé la 
definición conjunta de los criterios utilizados en la evaluación.  
• Garantiza una interpretación más exhaustiva del término «determinado grupo social» en 
consonancia con las normas de  la Convención de Ginebra , mediante una mejor definición 
del significado que debe darse a as pectos derivados del sexo de lo s solicitantes y, por tanto, 
una mayor protección de las mujeres. La defi nición de interpretaciones comunes será un 
elemento práctico de cooperación que contribui rá a aproximar los procesos de toma de 
decisiones. 
 
ES 5   ES • Aproxima los derechos de los beneficiarios de  la protección subsidiaria a los derechos de 
los refugiados  suprimiendo todas las diferencias que act ualmente permite la Directiva y ya 
no pueden considerarse objetivamente justificad as, en lo que respecta a la duración del 
permiso de residencia; el acceso al empleo y a las actividades educativas relacionadas con el empleo; el acceso a la asistencia social, la asistencia sanitaria y los instrumentos de integración; el acceso de los miembros de la familia a las prestaciones. 
• Mejora la integración de los beneficiario s de la protección teniendo en cuenta sus 
necesidades específicas:  les facilita el acceso a los pro cedimientos de reconocimiento de 
sus cualificaciones; formación profesional y a poyo al empleo; programas de alojamiento e 
integración que consideran sus necesidades es pecíficas. La cooperación práctica prevista 
ayudará a los EM a identificar y compar tir las buenas prácticas rentables. 
• Implica un mayor respeto del derecho de los beneficiarios a la intimidad familiar: amplía la 
definición de los miembros de la familia para abordar el caso de los menores beneficiarios y la gran variedad de situaciones en las que  un menor puede ser considerado dependiente, 
al mismo tiempo que se garantiza el criterio  decisivo del interés superior del niño. La 
cooperación práctica prevista puede ayudar a los EM a definir mejor los criterios para 
determinar el interés superior del niño. 
6. E
VALUACIÓN DE IMPACTO  
6.1. Ventajas principales  
- Al garantizar que las normas de la Directiva sean lo suficientemente claras y adecuadas para 
cumplir plenamente las normas internacionales en  materia de derechos humanos y refugiados, 
la opción preferida permitirá respetar en mayor medida el derecho de asilo y, en general, 
los derechos fundamentales, así como el principio de no discriminación . 
- Al reducir el margen de inseguridad y errores administrativos, estas modificaciones 
armonizarán y mejorarán la calidad, e quidad, eficiencia y credibilidad del 
procedimiento de asilo.   
- Al mejorar la aplicación coherente de la s normas, estas modificaciones contribuirán a 
reducir los movimientos secundarios.   
6.2. Alcance potencial de la incidencia financiera 
6.2.1.  Costes potenciales 
La cuantificación de los costes de los cambios de l SECA es especialmente difícil. El tamaño y 
las características de la afluencia de refugia dos no pueden predecirse con un año de antelación 
y no existen estadísticas sobr e los motivos de admisión o rechazo de solicitudes. La 
protección se concede en cada caso concreto tras analizar la credibilidad  y las circunstancias 
individuales de cada solicitant e. Tampoco se dispone de info rmación sobre los costes totales 
de acogida de los beneficiario s de la protección o de los de rechos individuales que se les 
reconocen. Es imposible, por tanto, estimar el número de solicitantes a los que actualmente 
podría afectar la modificación de los motivos de protección o evaluar los efectos de las 
modificaciones sobre los derechos reconocidos a los beneficiarios. Teniendo presentes estas 
limitaciones, puede indicarse lo siguiente.  
 
ES 6   ES Los cuatro EM a los que podría afectar la m odificación del término «agentes de protección» 
recibieron en total 74 535 solic itudes en 2008, mientras que los ocho EM a los que podría 
afectar la modificación del concepto de «prot ección interna» recibi eron 81 575 solicitudes. 
Los 14 EM a los que podría afectar la m odificación del término de «determinado grupo 
social» recibieron en total 30 800 solicitudes en 2008. El número  de solicitudes recibidas en 
los siete EM a los que podría afectar la m odificación del requisito del nexo fue 14 800. La 
introducción de excepciones a la cesación de la condición de re fugiado podría afectar a diez 
EM, que en 2008 decidieron el cese en 7 020 casos.  
Las repercusiones globales de la aproximación de los dos estatutos variarán: a algunos EM 
(como IE, SE y UK) no les afectará prácticamente , mientras que la mayoría deberá eliminar 
las diferencias existentes. La obligación de permitir el acceso incondicional al mercado laboral a los beneficiarios de la protección subsid iaria afectará a CY, DE y LU, donde los 
beneficiarios de la protección subsidiaria que  podrían beneficiarse de esta modificación 
pueden estimarse en 445, 1 925 y 504, respectivame nte, que representan los porcentajes de 
0,11 %, 0,0046 % y 0,23 % del mercado laboral de estos EM. La aproximación de los 
derechos relativos a la asistencia social af ectaría a DE, LU, LV y PT, mientras que la 
aproximación en materia de asistencia médica af ectaría a MT; los beneficiarios de protección 
subsidiaria acogidos en estos EM duran te el período 2005-2008 fueron 3 375, 340, 5, 95 y 
3 010, respectivamente. La aproximación del ac ceso a los programas de integración podrá 
afectar al menos a ocho EM donde  la población total de benefi ciarios de la protección 
subsidiaria durante el periodo 2005-2008 ascendi ó a 5 495 personas, mientras que el coste 
medio per cápita de los programas de integració n aplicados por un EM ascendió a 682 euros.  
El impacto de la ampliación del acceso a lo s procedimientos de reconocimiento de 
cualificaciones, apoyo al empleo y programas de integración, concedido a los beneficiarios de 
la protección internacio nal, será limitado. Los beneficiarios de protección de entre 15 y 64 
años de edad reconocidos en la UE entre 2005 y 2008 se estiman en 245 132 y representan, por tanto, sólo el 0,1 % de la fu erza laboral de la UE, mientras  que las personas a las que se 
concedió protección en la UE en  el mismo periodo sólo repres entan el 1,07 % de la población 
de nacionales de terceros países en la UE. El número total estimado de dependientes de 
personas que en 2005-2008 recibieron protección en  los 14 EM a los que  puede afectar la 
ampliación del concepto de miembros de la familia es inferior a 18 500.  
La estimación del total de los costes administ rativos posibles de la opción preferida es de 
3 094 407. 
6.2.2.  Ahorro potencial 
- Al limitar el impulso de los solicitantes de asilo al movimiento, la  opción preferida puede 
disminuir los flujos de asilo en la UE y los costes de aplicación del sistema de Dublín.  
- Al reducir la duración del procedimiento en  primera instancia y disminuir el número de 
recursos, la opción preferida puede generar un ahorro administrativo y financiero: hay 
indicios de que el coste de la s solicitudes de asilo puede dup licarse a causa de los recursos, 
que en 2007 se estimaron en 110 846. También se  reducirán los costes de los servicios de 
recepción: como promedio, un año de recepci ón puede costar 11 000 euros por persona 
mientras que la duración media de los procedimie ntos de primera instancia es de 6 meses y la 
de los procedimientos de recurso un año.  
 
ES 7   ES - Como consecuencia de la aproximación de los derechos derivados de los dos estatutos, se 
racionalizarán los procedimientos  administrativos y se eliminarán los costes asociados a la 
creación y el mantenimiento de infraestructuras diferentes.  
- A largo plazo, las inversiones en ayuda a la integración podrían comp ensarse con los efectos 
económicos y sociales del empleo sostenib le y con la integrac ión adecuada de los 
beneficiarios (que se prevé aproximadamente en  los 2 años siguientes a la concesión de la 
protección).  
Las medidas nacionales de apli cación de las normas de la pr opuesta son subvencionables en 
régimen de cofinanciación por el Fondo Europe o para los Refugiados hasta un 50 % o un 
75 %.  
6.3. Repercusiones sociales y en los derechos fundamentales 
El SECA en su conjunto se basa en la apli cación plena y exhaustiva de la Convención de 
Ginebra, en las obligacio nes que se derivan de los instrument os de derechos humanos como el 
CEDH y en el pleno respeto de  los derechos consagrados en  la Carta de los Derechos 
Fundamentales. La opción preferida garantiza qu e a las personas que solicitan legítimamente 
protección en la UE se les conceda la protec ción con arreglo a unas normas exigentes y las 
mencionadas obligaciones. La opción garantiza, en particular, el acceso de los solicitantes de 
asilo y de los beneficiarios de protección (y los miembros de sus familias) a la protección y la 
justicia, la integración social y el mercado laboral, y garantiza la plena aplicación del 
principio de no discriminación. 
7. CONTROL Y EVALUACIÓN  
La evaluación de impacto establece una serie de  indicadores que pueden  utilizarse en la 
evaluación de la eficacia y efic iencia de la opción preferida para alcanzar los objetivos 
principales de las políticas, y explica los mecanismos utilizados para su recogida y evaluación a efectos de elaboración de info rmes periódicos sobre la aplicac ión de la Directiva. Además, 
la Oficina Europea de Apoyo al Asilo instituc ionalizará el intercambio global de información 
sobre el tratamiento del asilo mediante pr ocedimientos formalizados, y asegurará la 
evaluación sistemática de los datos adicionales recogidos.