ES Diario Oficial de la Unión Europea CE 239/32

Jueves 2 de febrero de 2012

Hacia un enfoque europeo coherente del recurso colectivo

P7_TA(2012)0021

Resolución del Parlamento Europeo, de 2 de febrero de 2012, sobre «Hacia un planteamiento europeo coherente del recurso colectivo» (2011/2089(INI))

2013/C 239 E/05

El Parlamento Europeo,

— Visto el documento de trabajo de los servicios de la Comisión de 4 de febrero de 2011, «Consulta Pública: “Hacia un planteamiento europeo coherente del recurso colectivo”» (SEC(2011)0173),

— Visto el proyecto de documento de orientación «Cuantificación del perjuicio en los recursos de indemnización por infracción de los artículos 101 y 102 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea», publicado por la Comisión en junio de 2011,

— Vista la Directiva 2009/22/CE relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores (1),

— Visto el documento de consulta para debatir el seguimiento del Libro Verde sobre recurso colectivo de los consumidores, publicado por la Comisión en 2009,

— Vista su Resolución, de 26 de marzo de 2009, sobre el Libro Blanco sobre las acciones de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia (2),

— Visto el Libro Verde de la Comisión, de 27 de noviembre de 2008, sobre recurso colectivo de los consumidores (COM(2008)0794),

— Vista su resolución, de 20 de enero de 2011, sobre el Informe sobre la política de competencia 2009 (3),

— Visto el Libro Blanco de la Comisión, de 2 de abril de 2008, sobre «Acciones de daños y perjuicios por incumplimiento de las normas comunitarias de defensa de la competencia» (COM(2008)0165),

— Visto el informe Monti, de 9 de mayo de 2010, sobre una nueva estrategia para el mercado único,

— Vista la Comunicación de la Comisión, de 13 de marzo de 2007, titulada «Estrategia comunitaria en materia de política de los consumidores 2007–2013: Capacitar a los consumidores, mejorar su bienestar y protegerlos de manera eficaz» (COM(2007)0099),

— Vista su Resolución, de 25 de octubre de 2011, sobre modalidades alternativas de solución de conflictos en el ámbito del Derecho civil, mercantil y de familia (4),

— Vista su Resolución, de 13 de septiembre de 2011, sobre la aplicación de la Directiva sobre la mediación en los Estados miembros, su impacto en la mediación y su aceptación por los Tribunales (5),

— Visto el Artículo 48 de su Reglamento,

— Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos, y las opiniones de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios, la Comisión de Industria, Investigación y Energía y la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (A7-0012/2012),

A. Considerando que en el espacio europeo de justicia, los ciudadanos y las sociedades no solo deben tener derechos, sino que también deben tener la posibilidad de obtener una tutela efectiva y eficaz de sus derechos;

B. Considerando que varias normas de la UE recientemente adoptadas tienen por finalidad permitir a las partes en litigios transfronterizos obtener una tutela efectiva de sus derechos (6) o buscar un acuerdo extrajudicial mediante la mediación (7);

C. Considerando que los beneficios de las modalidades alternativas de resolución de conflictos son indiscutibles, y que el acceso equitativo a la justicia debe seguir estando a disposición de todos los ciudadanos de la UE;

D. Considerando que, de acuerdo con el Flash Eurobarómetro sobre la «Actitud de los consumidores frente al comercio transfronterizo y la protección del consumidor» publicado en marzo de 2011, el 79 % de los consumidores europeos indican que estarían más dispuesto a defender sus derechos ante los tribunales si pudieran sumarse a otros consumidores con la misma reclamación;

E. Considerando que los consumidores afectados por un incumplimiento de la ley que deseen iniciar un procedimiento judicial para obtener una compensación de forma individual se enfrentan a menudo a importantes obstáculos en términos de accesibilidad, eficacia y coste a causa de las costas en ocasiones elevadas, los posibles costes psicológicos, los procedimientos complejos y prolongados, y la falta de información sobre las vías de recurso disponibles;

F. Considerando que, cuando un número de ciudadanos son víctimas de una misma infracción, las acciones individuales pueden no constituir un medio eficaz para poner fin a las prácticas ilegales de que se trate u obtener una indemnización, especialmente cuando la pérdida individual es pequeña en comparación con los costes del litigio;

G. Considerando que el funcionamiento general de los instrumentos existentes de indemnización y tutela para el consumidor concebidos a escala de la UE no se considera satisfactorio, o que tales mecanismos no son suficientemente conocidos, lo que conlleva que sean poco utilizados;

H. Considerando que la integración de los mercados europeos y el consiguiente incremento de las actividades transfronterizas ponen de manifiesto la necesidad de un planteamiento coherente en el ámbito de toda la UE para abordar los casos en que los consumidores se encuentran con las manos vacías porque los procedimientos de reclamación colectiva de indemnizaciones establecidos en una serie de Estados miembros no prevén soluciones transfronterizas;

I. Considerando que las autoridades nacionales y europeas son cruciales para garantizar el cumplimiento del Derecho de la UE y que las actuaciones privadas para exigir este cumplimiento no deberían sustituir, sino solo complementar la actuación pública;

J. Considerando que la aplicación de la ley por las autoridades públicas poniendo fin a las infracciones e imponiendo sanciones no permite por sí sola compensar a los consumidores por los daños sufridos;

K. Considerando que la agrupación de las demandas en un único procedimiento de recurso colectivo, o la posibilidad de que la demanda sea presentada por un órgano o entidad representativa que actúe en nombre del interés público, podría simplificar el proceso y reducir los costes para las partes afectadas;

L. Considerando que la protección jurídica individual puede ser completada adecuadamente, aunque no sustituida, por un sistema de reclamación colectiva;

M. Considerando que la Comisión debe respetar los principios de subsidiariedad y proporcionalidad al formular propuestas en materias que no sean competencia exclusiva de la Unión;

1. Acoge con satisfacción la consulta horizontal mencionada y destaca que las víctimas de actos ilícitos, ya sean ciudadanos o sociedades, deben poder reclamar una indemnización por los daños o pérdidas que hayan sufrido, especialmente en el caso de perjuicios dispersos, en el que el riesgo de incurrir en gastos puede ser desproporcionado en relación con los daños sufridos;

2. Pone de relieve los esfuerzos del Tribunal Supremo de Estados Unidos por poner coto al recurso excesivo a los tribunales y al abuso del sistema de demandas colectivas (class actions) (8) y destaca que Europa no debe establecer un sistema de demandas colectivas del estilo del estadounidense u otro sistema que no respete las tradiciones jurídicas europeas;

3. Celebra los esfuerzos de los Estados miembros por reforzar los derechos de las víctimas de comportamientos ilícitos mediante la adopción de normas destinadas a facilitar la reparación del perjuicio pero evitando una cultura de recurso abusivo a los tribunales, pero reconoce asimismo que los mecanismos de recurso colectivo nacionales son muy diferentes, en especial en su alcance y articulación procesal, lo que puede impedir a los ciudadanos el disfrute de sus derechos;

4. Aplaude del trabajo de la Comisión en favor de una solución europea coherente para los recursos colectivos y pide a la Comisión que demuestre en su evaluación de impacto que, con arreglo al principio de subsidiariedad, resulta necesario actuar a escala de la UE para mejorar el vigente marco normativo en la UE, de modo que se permita a las víctimas de infracciones del Derecho de la UE recibir una indemnización por los daños que sufran y, de este modo, contribuir a aumentar la confianza de los consumidores y facilitar el funcionamiento del mercado interior;

5. Señala los posibles beneficios de las demandas judiciales colectivas en términos de menores costes y mayor seguridad jurídica para los demandantes, los demandados y el sistema judicial, al evitar litigios paralelos con reclamaciones similares;

6. Considera que, en lo que respecta al sector de la competencia, la actuación pública es esencial para hacer que se cumplan las disposiciones de los Tratados, para alcanzar plenamente los objetivos de la UE y para garantizar que la Comisión y las autoridades nacionales de competencia hagan cumplir el Derecho de la competencia de la UE;

7. Recuerda que, en la actualidad, los Estados miembros son los únicos que elaboran las normas nacionales por las que se determina el importe de la indemnización que puede concederse; observa, por otra parte, que el cumplimiento de la legislación nacional no debe impedir la aplicación uniforme de la legislación de la UE;

8. Pide a la Comisión que examine minuciosamente el fundamento jurídico adecuado para las medidas que se puedan tomar en materia de recursos colectivos;

9. Observa que la información disponible hasta ahora, en especial un estudio llevado a cabo para la DG SANCO en 2008, titulada «Evaluación de la eficacia y eficiencia de los mecanismos de recurso colectivo en la UE», indica que ninguno de los mecanismos de recurso colectivo disponibles en la UE ha tenido consecuencias económicas desproporcionadas;

Legislación vigente de la UE y órdenes conminatorias judiciales

10. Señala que ya existen mecanismos de tutela a escala de la UE para litigios individuales, como la Directiva 2008/52/CE, sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles, y el Reglamento (CE) no 805/2004, por el que se establece un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados, y considera que, en particular, el Reglamento (CE) no 861/2007 por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía, permite un acceso a la justicia mediante la simplificación de los litigios transfronterizos y la reducción de costes de las reclamaciones de cuantía inferior a 2 000 euros, pero pone de relieve que esta legislación no fue concebida para permitir un acceso a la justicia efectivo cuando un gran número de víctimas sufren un perjuicio similar;

11. Estima que las órdenes conminatorias judiciales también podrían cumplir una función importante en la tutela de los derechos que la legislación de la UE confiere a los ciudadanos y a las sociedades y opina que los mecanismos establecidos mediante el Reglamento (CE) no 2006/2004, sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores (9), y la Directiva 2009/22/CE, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, pueden mejorarse considerablemente para fomentar la cooperación y las órdenes conminatorias judiciales en situaciones transfronterizas;

12. Considera que la necesidad de mejorar la reparación mediante órdenes judiciales conminatorias es particularmente acuciante en el sector medioambiental; pide a la Comisión que estudie la manera de que ese tipo de reparación se amplíe a ese sector;

13. Considera que las órdenes conminatorias judiciales deben centrarse en la protección tanto del interés privado y como del interés público, y pide que se actúe con cautela a la hora de ampliar la legitimación a organizaciones, ya que el acceso de las organizaciones a la justicia no debe ser más fácil que para los particulares;

14. Pide, por consiguiente, a la Comisión que refuerce e incremente la eficacia de los instrumentos en vigor, tales como la Directiva 98/27/CE, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, y el Reglamento (CE) no 2006/2004, sobre la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de protección de los consumidores, a fin de garantizar la aplicación de los derechos de los consumidores en la UE; pone de relieve, no obstante, que ni la Directiva 98/27/CE ni el Reglamento (CE) no 2006/2004 permiten que se indemnice a los consumidores por los daños sufridos;

Marco horizontal jurídicamente vinculante y salvaguardias

15. Considera que el acceso a la justicia mediante recursos colectivos está comprendido en el ámbito del Derecho procesal, y muestra su preocupación por la posibilidad de que la falta de coordinación de las iniciativas de la UE en materia de recursos colectivos conlleve una fragmentación del Derecho procesal y sobre daños de los Estados miembros que debilite, en vez de reforzar, el acceso a la justicia en la UE; pide, en caso de que tras un examen detenido se considere necesario y preferible un régimen de la Unión en materia de recursos colectivos, que toda propuesta en esta materia consista en un instrumento jurídico horizontal que incluya un conjunto común de principios, ofrezca un acceso uniforme a la justicia en la UE mediante los recursos colectivos y contemple específicamente, aunque no exclusivamente, las vulneraciones de los derechos de los consumidores;

16. Destaca la necesidad de tomar debidamente en cuenta las tradiciones jurídicas y los ordenamientos jurídicos de cada Estado miembro y mejorar la coordinación de las buenas prácticas entre Estados miembros, y considera que el trabajo en un régimen de la UE para promover una reparación efectiva para los consumidores y las PYME no debe retrasar la adopción del marco horizontal;

17. Pone de relieve que el marco horizontal tiene que cubrir los aspectos fundamentales de la obtención de una indemnización a escala colectiva; pone de relieve asimismo que, en particular, las cuestiones procesales y de Derecho internacional privado deben aplicarse a los recursos colectivos en general, con independencia del sector de que se trate, mientras que un número limitado de normas sectoriales en materia de protección de los consumidores y Derecho de la competencia, relativas a aspectos como el potencial efecto vinculante de las resoluciones adoptadas por las autoridades nacionales de defensa de la competencia, podrían establecerse, por ejemplo, en artículos o capítulos aparte del propio instrumento horizontal o en instrumentos jurídicos separados paralelos o posteriores a la adopción del instrumento horizontal;

18. Considera que el daño o la pérdida individual es fundamental a la hora de decidir ejercitar una acción, puesto que estos se comparan inevitablemente con los potenciales costes de formular una demanda; recuerda, por tanto, a la Comisión la necesidad de que el marco horizontal sobre recursos colectivos sea un instrumento eficaz y eficiente en cuanto a los costes para todas las partes y opina que las normas procesales nacionales de los Estados miembros podrían tomar el Reglamento (CE) no 861/2007, por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía, como referencia para los recursos colectivos cuando la cuantía de la reclamación individual no sea superior a la contemplada en el mismo;

19. Estima que los recursos colectivos al amparo de un marco horizontal darían mejores resultados cuando el demandado y las víctimas representadas no tengan su domicilio en el mismo Estado miembro (dimensión transfronteriza) y los derechos supuestamente vulnerados hayan sido conferidos por la legislación de la UE (infracción del Derecho de la UE); pide que se siga examinando la forma de mejorar la reparación en los casos en que las infracciones de la legislación nacional tengan grandes implicaciones transfronterizas;

20. Reitera que se deben establecer salvaguardias en el instrumento horizontal para evitar reclamaciones sin fundamento y el abuso de los recursos colectivos, de modo que se garantice un proceso justo, y destaca que estas salvaguardias deben cubrir, entre otros, los siguientes aspectos:

Legitimación

— para que sea admisible una demanda representativa debe existir un grupo definido con claridad, y la identificación de los miembros del grupo debe tener lugar antes de que se presente la demanda;

— el enfoque europeo del recurso colectivo debe basarse en el principio de adhesión («opt-in»), en el que las víctimas son identificadas claramente y toman parte en el procedimiento solo si indican expresamente su deseo de hacerlo, a fin de evitar posibles abusos; destaca la necesidad de respetar los sistemas nacionales en vigor, de conformidad con el principio de subsidiariedad; pide a la Comisión que tome en consideración un sistema que ofrezca la información pertinente a todas las posibles víctimas implicadas, aumente la representatividad de las acciones colectivas, permita al mayor número posible de víctimas obtener una indemnización y garantice un acceso a la justicia simple, asequible y eficaz para todos los ciudadanos de la UE, con lo que se evitaría un recurso excesivo a los tribunales y ulteriores demandas innecesarias, individuales o colectivas, por la misma infracción; pide a los Estados miembros que pongan en marcha mecanismos eficaces para garantizar que se informe al máximo número de víctimas posible y que estas conozcan sus derechos y obligaciones, especialmente cuando estén domiciliadas en diversos Estados miembros, evitando al mismo tiempo perjudicar de forma indebida la reputación de la parte acusada, a fin de respetar de forma rigurosa la presunción de inocencia;

— hay que descartar un sistema de demandas colectivas en el que las víctimas no estén identificadas antes del pronunciamiento de la sentencia por ser contrario al ordenamiento jurídico de muchos Estados miembros y violar los derechos de las víctimas que pudieran participar en el proceso sin saberlo y para los que, a pesar de ello, sería obligatoria la resolución judicial;

— los Estados miembros deben garantizar que un juez u órgano similar siga teniendo facultades discrecionales consistentes en un control previo de admisibilidad de las posibles acciones colectivas, con objeto de confirmar que se satisfacen los criterios de admisibilidad y que la acción puede ejercitarse;

— los Estados miembros deben designar organizaciones legitimadas para ejercitar acciones representativas, y sería útil disponer de criterios europeos para definir con claridad estas entidades legitimadas; estos criterios pueden basarse en el artículo 3 de la Directiva 2009/22/CE, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, pero habrán de precisarse aún más para evitar el recurso abusivo a los tribunales y para permitir el acceso a la justicia; estos criterios deben referirse, entre otros aspectos, a los recursos financieros y humanos de las organizaciones legitimadas;

— en todo caso, las víctimas deben gozar de libertad para buscar una alternativa de reparación individual ante un tribunal competente;

Indemnización total por daños reales

— el marco horizontal solo debe incluir las indemnizaciones por daños reales y deben prohibirse las indemnizaciones punitivas; al amparo del concepto de compensación, la indemnización que se conceda deberá repartirse entre las víctimas proporcionalmente al perjuicio que cada una haya sufrido; por lo general, en Europa no contemplan los honorarios condicionados al resultado del litigio (contingency fees) y no deben formar parte del marco vinculante;

Acceso a las pruebas

— no debe colocarse a los demandantes colectivos en mejor posición que los demandantes individuales con respecto al acceso a las pruebas del demandado, y cada uno de los demandantes deberá probar su derecho; la obligación de transmitir documentos a los demandantes apenas se reconoce en Europa y no debe formar parte del marco vinculante;

Principio de «quien pierde, paga»

— no puede ejercitarse una acción sin que haya un riesgo económico y los Estados miembros deberán elaborar sus propias normas sobre imposición de costas, de modo que la parte que pierda el proceso cargue con las costas de la otra parte, a fin de evitar la proliferación de reclamaciones sin fundamento en el mecanismo de recurso colectivo a escala de toda la UE;

Prohibición de financiación por terceras partes

— la Comisión no debe establecer condiciones ni orientaciones sobre la financiación de las reclamaciones de indemnización, ya que en la mayoría de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros no se reconoce la financiación por un tercero, por ejemplo a cambio de una parte de la indemnización que se obtenga; esto no impide a los Estados miembros establecer condiciones u orientaciones sobre la financiación de las reclamaciones de indemnización;

21. Propone que, en caso de que la Comisión presente una propuesta sobre un marco horizontal en materia de recurso colectivo, se adopte, cuando proceda, el principio de las acciones de seguimiento, de modo que el ejercicio privado de los derechos a través del recurso colectivo pueda darse cuando la Comisión o las autoridades nacionales de competencia hayan dictaminado previamente la existencia de una infracción; observa que el establecimiento del principio de acciones de seguimiento no excluye la posibilidad de prever tanto acciones independientes como acciones de seguimiento;

22. Pide a la Comisión que estudie la forma de aumentar el conocimiento de los consumidores sobre la disponibilidad de mecanismos de recurso colectivo y de facilitar la cooperación entre las entidades legitimadas para presentar demandas colectivas; insiste en el decisivo papel que pueden desempeñar las organizaciones de consumidores y la red de centros europeos de consumidores (Red CEC) para transmitir la información al mayor número posible de víctimas de infracciones del Derecho de la UE;

23. Destaca que muchas de las infracciones del Derecho de la Unión detectadas por la Comisión en el ámbito de las medidas de protección de los consumidores de la UE requieren un fortalecimiento de las órdenes conminatorias judiciales (10), al mismo tiempo que reconoce que estas no son suficientes cuando las víctimas han sufrido un daño y tienen derecho a una indemnización; pide a la Comisión que determine cuáles son las normas del Derecho de la UE respecto de las cuales resulta difícil obtener una indemnización;

24. Considera que se debe proceder de este modo con el fin de señalar los ámbitos en los que el instrumento horizontal podría ofrecer indemnizaciones colectivas por incumplimiento de las normas correspondientes, así como por infracción del Derecho de la competencia de la UE; pide que estas normas del Derecho de la UE se enumeren en un anexo del instrumento horizontal;

Modalidades alternativas de solución de conflictos (ADR)

25. Señala que los mecanismos ADR con frecuencia dependen de la voluntad de cooperación del comerciante, y considera que la disponibilidad de un sistema de reparación judicial efectivo actuaría como un sólido incentivo para que las partes acuerden una solución extrajudicial, que probablemente evitaría un considerable número de litigios; alienta el establecimiento de sistemas ADR a escala europea de modo que la resolución rápida y barata de conflictos sea más atractiva que un proceso judicial, y propone que el juez que realice el control previo de admisibilidad de una demanda colectiva goce también de la facultad de ordenar a las partes intentar de alcanzar una solución consensuada de la controversia colectiva antes de presentar una demanda colectiva; considera que los criterios elaborados por el Tribunal de Justicia (11) deben constituir el punto de partida para el establecimiento de esta facultad; subraya, no obstante, que esos mecanismos deben seguir siendo, como su propio nombre indica, una alternativa a las vías de recurso jurisdiccionales, y no una condición previa;

Competencia judicial y legislación aplicable:

26. Pone de relieve que un marco horizontal debe incluir normas para evitar recurrir precipitadamente a los tribunales (forum shopping) sin poner en peligro el acceso a la justicia, y que debe tomarse Bruselas I como punto de partida para determinar los tribunales competentes;

27. Pide un nuevo examen sobre cómo modificar las normas de conflicto de leyes; considera que la solución podría consistir en aplicar la ley del lugar en el que tengan su domicilio la mayoría de las víctimas, teniendo en cuenta que estas pueden decidir no adherirse a un recurso colectivo opt-in y reclamar la indemnización a título individual de conformidad con las normas generales del Derecho internacional privado establecidas en los Reglamentos Bruselas I, Roma I y Roma II;

28. Destaca que, de conformidad con la sentencia Pfleiderer del Tribunal de Justicia (C-360/09), la Comisión debe garantizar que los recursos colectivos no pongan en peligro la eficacia del sistema de clemencia y el procedimiento de arreglo del Derecho de la competencia;

Procedimiento legislativo ordinario

29. Insiste en que el Parlamento Europeo debe participar, en el marco de un procedimiento legislativo ordinario, en toda iniciativa legislativa en el ámbito de los recursos colectivos y que las propuestas deben basarse en una evaluación pormenorizada del impacto;

*

* *

30. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo, a la Comisión, a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros, y a los interlocutores sociales a escala de la UE.

(1) DO L 110 de 1.5.2009, p. 30.

(2) DO C 117 E de 6.5.2010, p. 161.

(3) Textos Aprobados, P7_TA(2011)0023.

(4) Textos Aprobados, P7_TA(2011)0449.

(5) Textos Aprobados, P7_TA(2011)0361.

(6) Reglamento (CE) no 861/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un proceso europeo de escasa cuantía (DO L 199 de 31.7.2007, p. 1); Reglamento (CE) no 1896/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un proceso monitorio europeo (DO L 399 de 30.12.2006, p. 1); Reglamento (CE) no 805/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un título ejecutivo europeo para créditos no impugnados (DO L 143 de 30.4.2004, p. 15).

(7) Directiva 2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre ciertos aspectos de la mediación en asuntos civiles y mercantiles (DO L 136 de 24.5.2008, p. 3).

(8) Wal-Mart Stores Inc. v. Dukes et al. 564 U. S. xxx (2011).

(9) DO L 364 de 9.12.2004, p. 1.

(10) Study regarding the problems faced by consumers in obtaining redress for infringements of consumer protection legislation, and the economic consequences of such problems, Part I, Main report, 26 de agosto de 2008, p. 21 y siguientes.

(11) Sentencia de 18 de marzo de 2010, Alassini y otros (C-317/08, C-318/08, C-319/08 y C-320/08, aún no publicada en la Recopilación).