Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones — Una Europa que protege: Aire puro para todos»

[COM(2018) 330 final]

(2019/C 110/21)

Ponente: Octavian Cătălin ALBU

Consulta Comisión Europea, 18.6.2018 Fundamento jurídico Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea Decisión del Pleno 19.6.2018 Sección competente Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente Aprobado en sección 27.11.2018 Aprobado en el pleno 12.12.2018 Pleno n.o 539 Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones) 129/0/3

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1. En los últimos treinta años, la calidad del aire en la Unión Europea (UE) ha mejorado gracias a las políticas que se han aplicado en este sentido a escala de la UE. Sin embargo, aún queda mucho por hacer, ya que en muchas ocasiones se excede el valor permitido para las principales categorías de contaminantes atmosféricos. El Comité Económico y Social Europeo (CESE) exhorta a los Estados miembros a que colaboren estrechamente, pues se trata de un asunto fundamental para la salud de los ciudadanos de la UE. El CESE desea dar la voz de alarma sobre la calidad del aire y las condiciones medioambientales.

1.2. El CESE considera imperativo que empresas, instituciones, hogares y el sector de los transportes reduzcan la contaminación. En este sentido, las instituciones y los Estados miembros deben dar ejemplo. Por su parte, los ciudadanos necesitan más programas de apoyo en la transición hacia fuentes de calefacción limpias, modernas y más eficientes desde el punto de vista energético.

1.3. Habida cuenta de que el transporte es una de las principales fuentes de la contaminación atmosférica, el CESE acoge favorablemente el paquete de movilidad limpia, que incluye varias iniciativas que, además de reducir las emisiones de CO 2 , también disminuirán la contaminación local y regional.

1.4. Las medidas legislativas adicionales que la Comisión Europea ha propuesto para resolver determinados problemas, como el caso «Dieselgate», o las que ha adoptado contra los Estados miembros que no cumplan las normas en vigor en materia de contaminación atmosférica representan un paso en la buena dirección, un enfoque que el CESE apoya.

1.5. El CESE está firmemente convencido de que la nueva legislación medioambiental, así como en el ámbito del transporte, debe ir acompañada de medidas de apoyo económico que fomenten la innovación y el desarrollo de nuevas tecnologías limpias, como las pilas, los coches eléctricos o los sistemas de calefacción y ventilación alternativos.

1.6. El CESE expresa su preocupación por que los avances del sector agrícola en la reducción de la contaminación atmosférica no son suficientes. El CESE recomienda que, en el futuro, la política agrícola común y otros instrumentos de financiación e inversión se centren más en iniciativas encaminadas a reducir el impacto medioambiental y sean más coherentes y consecuentes con las ayudas concedidas a los agricultores para aplicar los programas que persiguen la consecución de este objetivo. Una buena idea en este sentido son las cooperativas en las que los agricultores pueden producir electricidad con biogás procedente de los residuos propios de sus actividades.

1.7. La cooperación internacional es fundamental en la lucha contra la contaminación y el cambio climático. El CESE acoge favorablemente el amplio consenso de los Estados miembros en la consecución de los objetivos del Acuerdo de París. El intercambio de buenas prácticas en este ámbito y la Red de Diplomacia Verde son especialmente importantes. Por otra parte, se necesitan medidas concretas para reducir las emisiones contaminantes en los Estados miembros a fin de alcanzar los objetivos de este acuerdo.

1.8. El CESE exhorta a los Estados miembros a que colaboren estrechamente, pues se trata de un asunto fundamental para la salud de los ciudadanos de la UE. El CESE también recomienda que los Estados miembros y la Comisión Europea colaboren tan estrechamente como sea posible con la sociedad civil y con los representantes de las organizaciones cívicas locales y regionales en el desarrollo y la puesta en marcha de programas de protección del medio ambiente y campañas de formación, información y sensibilización de la población por lo que respecta a la calidad del aire.

2. Introducción

2.1. Durante los últimos veinte o treinta años, la calidad del aire en la UE ha mejorado considerablemente gracias a las políticas concretas que la UE y los Estados miembros han aplicado en este ámbito, orientadas a alcanzar un nivel de calidad del aire que no perjudique ni cree riesgos considerables para la salud humana o el medio ambiente. Así pues, aunque el PIB de la UE ha aumentado, las emisiones contaminantes a la atmósfera de amoniaco y óxidos de azufre han disminuido un 8 % y un 72 % respectivamente ( 1 )

2.2. 10 y PM 2,5 ) y el ozono troposférico, que están directamente afectadas por los óxidos de nitrógeno (NO x ) liberados a la atmósfera. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que la exposición a contaminantes atmosféricos como las partículas en suspensión causa, a nivel mundial, el 8 % de los fallecimientos por cáncer de pulmón y el 3 % de los fallecimientos por enfermedades cardiovasculares La calidad del aire es un factor determinante para la salud de la población. Las fuentes más importantes de contaminación atmosférica son las partículas en suspensión (PMy PM) y el ozono troposférico, que están directamente afectadas por los óxidos de nitrógeno (NO) liberados a la atmósfera. La Organización Mundial de la Salud (OMS) estima que la exposición a contaminantes atmosféricos como las partículas en suspensión causa, a nivel mundial, el 8 % de los fallecimientos por cáncer de pulmón y el 3 % de los fallecimientos por enfermedades cardiovasculares ( 2 ) . Por estas mismas causas, en la UE se registran más de 400 000 fallecimientos prematuros anuales ( 3 )

2.3. En consecuencia, los ciudadanos de la UE están cada vez más preocupados por el nivel de contaminación atmosférica ( 4 ) . Así, la UE y los Estados miembros se han fijado el objetivo, mediante legislación, de alcanzar un nivel de calidad del aire que no perjudique a la salud de las personas ni al medio ambiente, reduciendo gradualmente las emisiones nocivas respetando plenamente la legislación vigente de la UE sobre la calidad del aire.

2.4. Las políticas de la UE en este asunto se basan en tres pilares: — El primer pilar está compuesto por las normas de calidad del aire ambiente, que todos los Estados miembros deben respetar a partir de 2005 o 2010 en función del contaminante de que se trate. — El segundo pilar consiste en objetivos nacionales de reducción de emisiones, recientemente revisados, que deben alcanzarse de aquí a 2020 y 2030 e incluyen un nuevo contaminante: las partículas finas (PM2,5). — El tercer pilar incluye las normas sobre las emisiones de las principales fuentes de contaminación: vehículos, buques, instalaciones industriales e instalaciones productoras de energía. A raíz del escándalo «Dieselgate» en 2015, se aprobó el «paquete de normas de emisiones en condiciones reales de conducción», y la Comisión propuso nuevas normas en materia de emisiones de CO2 de los turismos y las furgonetas y los vehículos pesados nuevos.

2.5. Según el informe de 2017 de la Agencia Europea de Medio Ambiente sobre la calidad del aire en Europa, las fuentes más importantes de contaminación atmosférica en Europa son el transporte (de carretera y no efectuado por carretera), la quema de combustibles para uso comercial, institucional y doméstico, la producción de energía, los procesos industriales, la agricultura y los residuos ( 5 )

2.5.1. x ), el 29 % del carbono negro, el 20 % del monóxido de carbono (CO) y el 11 % de las partículas PM 10 y PM 2,5 . Con el «paquete de movilidad limpia», la Comisión aspira a establecer nuevas normas en materia de emisiones de CO 2 para 2025 y 2030. Las nuevas tecnologías —como las pilas, los combustibles alternativos y las infraestructuras asociadas— se promueven mediante la revisión de Reglamentos Por lo que respecta a su contribución al total de emisiones contaminantes, el transporte por carretera emite el 39 % de los óxidos de nitrógeno (NO), el 29 % del carbono negro, el 20 % del monóxido de carbono (CO) y el 11 % de las partículas PMy PM. Con el «paquete de movilidad limpia», la Comisión aspira a establecer nuevas normas en materia de emisiones de COpara 2025 y 2030. Las nuevas tecnologías —como las pilas, los combustibles alternativos y las infraestructuras asociadas— se promueven mediante la revisión de Reglamentos ( 6 ) y planes de acción ( 7 ) . Asimismo, el nuevo marco del «paquete de movilidad limpia» alienta el uso integrado de trenes y camiones para una mayor eficiencia ( 8 ) , incluida la energética, y el desarrollo de rutas de autobuses de larga distancia para reducir las emisiones y la congestión del tráfico ( 9 )

2.5.2. El sector de la quema de combustibles para uso comercial, institucional y doméstico ha generado el porcentaje más elevado (42 % y 57 %) de la contaminación por partículas (PM 2,5 y PM 10 ), el monóxido de carbono (CO) y las partículas de carbono negro (contaminante importante que surge de la combustión incompleta de combustibles fósiles y de la biomasa). Los valores de la contaminación determinados por este sector se han mantenido prácticamente constantes durante el período 2000-2015.

2.5.3. Las emisiones contaminantes se redujeron (59 % para SO 2 y 19 % para NO x del total) en el sector de la producción de electricidad y energía térmica mediante el desarrollo y la expansión de fuentes de energía alternativas, los sistemas de producción combinada de energía, la modernización de los equipos de producción y el aumento de su rendimiento, la optimización energética de los procesos de producción, la mejora de la eficiencia térmica de los edificios, la prohibición progresiva de los combustibles fósiles y su sustitución por gas metano.

2.5.4. Para reducir las emisiones en el caso de las instalaciones industriales (el 50 % de los compuestos orgánicos volátiles no metánicos y el 17 % de las partículas PM 10 ), se adoptaron medidas en el espíritu y de conformidad con la legislación vigente a nivel europeo. Para prevenir la contaminación y garantizar su control, toda instalación industrial deberá disponer de una autorización de funcionamiento y registro, que debe establecer valores límite para las emisiones contaminantes y medidas necesarias para garantizar la protección del medio ambiente.

2.5.5. Habida cuenta de que el sector agrícola genera el 95 % de las emisiones de amoníaco (NH 3 ) y el 52 % de las emisiones de metano (CH 4 ), reducir estas emisiones reviste especial importancia. Las medidas destinadas a reducir las emisiones en este sector incluyen medidas agronómicas (uso equilibrado de nitrógeno en las explotaciones agrícolas, aplicación de los cultivos de cobertura y hortalizas en tierras cultivables para aumentar la fertilidad del suelo), medidas por lo que respecta al ganado (almacenamiento de estiércol en espacios cerrados, uso de estiércol en plantas de biogás), medidas en materia de energía (uso de biomasa para la calefacción, instalación de equipos fotovoltaicos, reducción del consumo de combustible clásico y electricidad) y medidas agroambientales (aumento de las competencias profesionales de los agricultores y fomento de su participación en la aplicación de prácticas que generen bajas emisiones).

2.6. El CESE manifiesta su preocupación por las condiciones ambientales. El CESE ya ha dado la voz de alarma a este respecto ( 10 ) y ha hecho hincapié en que «es necesario realizar más esfuerzos para evitar que los daños al medio ambiente lleguen a producirse en primera instancia y que siempre debe preferirse una estrategia de prevención a un remedio» ( 11 )

3. Observaciones generales

3.1. El CESE celebra las medidas que la UE ha tomado para alcanzar el objetivo de un nivel de calidad del aire que no sea perjudicial para los seres humanos ni para el medio ambiente, pero considera que hay que intensificar considerablemente los esfuerzos, tanto a escala de la UE como a nivel nacional, ya que los resultados obtenidos hasta ahora no son plenamente satisfactorios. Aunque las emisiones contaminantes se han reducido, la calidad del aire sigue siendo perjudicial para la salud de la población ( 12 )

3.2. El CESE manifiesta su inquietud por que, en la actualidad, la concentración de partículas en el aire supera los niveles máximos permitidos en amplias zonas de la UE. Se ha notificado un exceso de las concentraciones de partículas PM 10 y PM 2,5 por encima del límite diario máximo en el 19 % y el 6 % de las estaciones de vigilancia respectivamente. Por desgracia, la población urbana de la UE estuvo expuesta en 2015 a niveles que excedían el límite permitido en un 19 % para las partículas PM 10 (lo que supuso en aumento respecto al año anterior) y en un 7 % para las partículas PM 2,5 (lo que supuso una disminución con respecto al año anterior).

3.3. 2,5 , que se mantendrá en el nivel correspondiente al período 2010-2015 El CESE desea señalar que, en Europa Central y Oriental, millones de hogares utilizan la combustión de madera y carbón para calefacción. Según la OMS, en Europa Central y Oriental, esta práctica contribuye y seguirá contribuyendo a la contaminación con partículas PM, que se mantendrá en el nivel correspondiente al período 2010-2015 ( 13 ) . Es necesario adoptar más medidas de apoyo y participación de la población en la transición hacia fuentes de calefacción más limpias.

3.4. El CESE también expresa su inquietud por que los valores de concentración anuales de dióxido de nitrógeno (NO 2 ) se han excedido significativamente en veintidós Estados miembros, en el 10 % de las estaciones de vigilancia, con valores superiores al doble de la cantidad permitida en determinadas zonas de algunas grandes ciudades.

3.5. El CESE señala que, tanto para la población como para las empresas, la calidad del aire es un factor crucial ( 14 ) . Por lo tanto, es necesario que los responsables políticos europeos y nacionales garanticen medidas concretas por lo que respecta a la creación y el respeto de un marco legislativo en este ámbito.

3.6. El CESE considera que, para reducir el nivel de emisiones contaminantes procedentes de la actividad comercial, institucional y doméstica, es imperativo que los Estados miembros, con el apoyo de la Comisión Europea, hagan un esfuerzo resuelto para mejorar y modernizar la eficiencia energética de los edificios, aumentar el rendimiento de los equipos que suministran electricidad y energía térmica, ampliar y modernizar las redes de calefacción urbana en las ciudades y respaldar los sistemas de climatización alternativos. Un ejemplo de ello es la sede del Banco Central Europeo, que utiliza un sistema de calefacción y ventilación innovador y respetuoso con el medio ambiente.

3.7. El CESE señala que no debe ignorarse la contaminación del aire interior. La calidad del aire que respiramos en el interior de un edificio reviste especial importancia para la salud, en particular para la de los grupos vulnerables. El humo del tabaco, la cocina, la humedad, los sistemas de ventilación, la combustión de velas, el uso de productos de limpieza en forma de detergentes, ceras o barnices, determinados materiales de construcción… todo ello puede convertirse en importantes fuentes de contaminación del aire interior. Por lo tanto, es importante que haya una política coherente sobre la salubridad de los edificios.

3.8. El CESE considera que los Estados miembros y la Comisión Europea deberían elaborar y aplicar un nuevo concepto de desarrollo urbano, que persiga, entre otras cosas, la implantación de un sistema de transporte público ecológico, fomente una movilidad eléctrica o híbrida mediante diversos incentivos, utilice aplicaciones informáticas que adviertan a los ciudadanos si se superan los valores máximos admisibles de contaminación atmosférica y fomente que se amplíen las zonas verdes en las ciudades de manera que la calidad del aire mejore significativamente.

3.9. El CESE considera que el acceso de los ciudadanos a la información y los datos sobre la calidad del aire es importante en la lucha contra la contaminación atmosférica ( 15 ) . Los programas de información y educación pueden aumentar la sensibilización de los ciudadanos sobre el peligro que entraña la contaminación atmosférica y sobre la incidencia de las acciones de cada uno. El compromiso de las madres preocupadas por la salud de sus hijos debido a la contaminación del aire debe ser reconocido y apreciado. Estas mujeres consideran las restricciones en el uso del medio ambiente como una limitación de sus derechos civiles.

3.10. El CESE acoge favorablemente la iniciativa de los ciudadanos y las ONG de interponer demandas en las que solicitaban a las autoridades nacionales que adoptaran más medidas para reducir la contaminación. En países como Chequia, Alemania, Italia o el Reino Unido los tribunales han emitido sentencias favorables a los litigantes ( 16 )

3.11. El CESE considera que las estrategias de descarbonización y los objetivos en materia de energías renovables deberían desarrollarse de forma que repercutan realmente en el medio ambiente, sin obstaculizar el desarrollo económico de los Estados miembros.

4. Observaciones específicas

4.1. La Comisión Europea hace especial hincapié en el cumplimiento de las normas sobre emisiones contaminantes procedentes de los vehículos, especialmente tras el escándalo «Dieselgate», y comprueba el cumplimiento de las obligaciones que la legislación de la UE impone en este ámbito.

4.2. En este sentido, el CESE respalda la posición de la Comisión Europea, que ha instado a los Estados miembros a que analicen todas las modificaciones y mejoras posibles, de modo que las emisiones de estos vehículos se sitúen dentro de los límites permitidos por la normativa en vigor y, en caso contrario, a que propongan la retirada obligatoria o voluntaria de los vehículos implicados en este caso.

4.3. El CESE respalda la iniciativa de la Comisión Europea de incoar procedimientos de infracción contra dieciséis Estados miembros por contaminación con partículas PM 10 y contra trece Estados miembros por contaminación con dióxido de nitrógeno (NO 2 ). Asimismo, recomienda a estos Estados miembros que adopten cuanto antes medidas para reducir o eliminar los períodos en los que se superen los límites de contaminación admisible.

4.4. El CESE también valora positivamente la decisión de la Comisión Europea de llevar ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a tres Estados miembros (Hungría, Italia y Rumanía) por el incumplimiento de los valores límite de contaminación con partículas PM 10 y a otros tres Estados miembros (Francia, Alemania y el Reino Unido) por el incumplimiento de los valores límite de contaminación con NO 2 . Estos seis Estados miembros no han propuesto a su debido tiempo medidas concretas y eficaces para reducir la contaminación hasta los límites admisibles.

4.5. Habida cuenta del elevado grado de contaminación que emiten los vehículos, el CESE acoge con satisfacción las medidas que la Comisión Europea ha propuesto en el «paquete de movilidad» para reducir las emisiones, como la Directiva sobre vehículos limpios, las nuevas normas sobre CO 2 para automóviles y vehículos pesados, un plan de acción para la infraestructura de combustibles alternativos y una iniciativa sobre baterías. Estas medidas también tendrán sin duda el efecto de reducir las emisiones que se examinan en el presente dictamen.

4.6. El CESE acoge favorablemente las nuevas normas que la Comisión Europea ha propuesto para mejorar considerablemente la calidad y la independencia de las pruebas de homologación de tipo de los vehículos, los ensayos de vehículos antes de que entren en el mercado y el control de los vehículos ya en circulación en el mercado. El Reglamento por el que se establecen estas normas, cuya entrada en vigor está prevista para septiembre de 2020, mantiene la prohibición de los dispositivos de desactivación, tiene por objeto reducir los valores de las emisiones contaminantes de los vehículos y crea el marco jurídico necesario para la transición hacia vehículos con emisiones bajas o nulas.

4.7. 3 ) y metano (CH 4 ) en el sector agrícola Habida cuenta del alto nivel de emisiones contaminantes de amoniaco (NH) y metano (CH) en el sector agrícola ( 17 ) , será necesario adoptar medidas activas para reducirlas. El CESE considera que, en los próximos años, la política agrícola común debe centrarse más en apoyar a los agricultores individuales y las cooperativas de agricultores para reducir la contaminación, facilitando su acceso a la financiación de las entidades bancarias europeas para poner en marcha programas que pueden reducir las emisiones de contaminantes. Además, los futuros programas de desarrollo rural de la PAC deberían incluir medidas agroambientales orientadas a reducir estas emisiones.

4.8. El CESE expresa su preocupación por que, a pesar de las medidas adoptadas en el sector agrícola y del esfuerzo de los agricultores, en el período 2000-2015 las emisiones de NH 3 y de CH 4 se redujeron solo un 7 %. El aumento del número de animales en las granjas ha provocado en la UE un aumento del 6 % de las emisiones de compuestos orgánicos volátiles no metánicos (COVNM) —en particular, el estiércol— y una disminución de las emisiones por kilo de carne.

4.9. Dado que la contaminación atmosférica es un fenómeno transfronterizo, el CESE considera que es imperativo que los Estados miembros actúen de forma coordinada, sobre la base de objetivos y principios acordados a escala de la UE, respetando al mismo tiempo el principio de subsidiariedad. Hay precedentes en este sentido y debemos apoyar cuantas más iniciativas de este tipo mejor.

4.10. El CESE considera que, para lograr una mayor armonización entre las políticas europeas y nacionales, la Comisión Europea y los Estados miembros deben colaborar estrechamente con la sociedad civil, que informa al público y desarrolla programas a nivel local y regional.

4.11. El CESE celebra el amplio consenso en la UE por lo que respecta al Acuerdo de París sobre el cambio climático y considera que la UE debe respetar el espíritu de este consenso y actuar para lograr los objetivos asumidos, lo que mejorará la calidad del aire.

4.12. El CESE exhorta a los Estados miembros que aún no lo hayan hecho a que elaboren estrategias para la suprimir el carbón como fuente de energía. Siete Estados miembros ya han excluido el carbón de la combinación energética y otros nueve tienen planes para eliminarlo ( 18 )

4.13. El CESE opina que la UE también debe compartir las buenas prácticas con sus socios internacionales. No podemos ignorar los efectos de la contaminación atmosférica en otras partes del mundo, que nos puede afectar tanto directa como indirectamente. La Red de Diplomacia Verde y la coherencia en la política de desarrollo son más importantes que nunca.

Bruselas, 12 de diciembre de 2018. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Luca JAHIER

(1) Air quality in Europe — 2017 report (Calidad del aire en Europa — Informe de 2017).

(2) Nueve de cada diez personas de todo el mundo respiran aire contaminado. Sin embargo, cada vez hay más países que toman medidas.

(3) Air quality in Europe — 2017 report (Calidad del aire en Europa — Informe de 2017).

(4) Eurobarómetro especial 468: Actitudes de los ciudadanos europeos respecto al medio ambiente.

(5) Air quality in Europe — 2017 report (Calidad del aire en Europa — Informe de 2017).

(6) COM(2017) 653 final — 2017/0291 (COD).

(7) COM(2017) 652 final.

(8) COM(2017) 648 final — 2017/0290 (COD).

(9) COM(2017) 647 final — 2017/0288 (COD).

(10) DO C 451 de 16.12.2014, p. 134.

(11) DO C 283 de 10.8.2018, p. 83.

(12) Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial n.o 23/2018.

(13) OMS: Residential heating with wood and coal: health impacts and policy options in Europe and North America (Calefacción doméstica con leña y carbón: repercusiones para la salud y opciones políticas en Europa y América del Norte).

(14) Eurobarómetro especial 468: Actitudes de los ciudadanos europeos respecto al medio ambiente.

(15) Air quality in Europe — 2017 report (Calidad del aire en Europa — Informe de 2017).

(16) Tribunal de Cuentas Europeo, Informe Especial n.o 23/2018.

(17) Markus Amann, Measures to address air pollution from agricultural sources (Medidas para abordar la contaminación atmosférica procedente de la agricultura).

(18) Europe Beyond Coal, Overview: National coal phase-out announcements in Europe (Resumen: Anuncios nacionales sobre la retirada progresiva del carbón en Europa).