DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea un marco sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios y la transparencia financiera de los puertos /* SWD/2013/0182 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea un marco sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios y la transparencia financiera de los puertos DG RESPONSABLE: DIRECCIÓN GENERAL DE MOVILIDAD Y TRANSPORTES 1. Contexto general Europa es una de las regiones con mayor densidad portuaria del mundo. Como principal bloque comercial de todo el mundo, la UE depende en gran medida del sistema de transporte marítimo. El 37 % de los bienes que se comercializan en su mercado interior circulan a través de los puertos. En lo que respecta al transporte de pasajeros, los puertos permiten la existencia de un tráfico regional y local que mantiene conectadas a las regiones periféricas e insulares. Los puertos son facilitadores esenciales para la economía, debido a su función determinante en la logística y por ser generadores importantes de puestos de trabajo. Los 319 puertos de la Red Transeuropea de Transporte (RTE-T), cuyas cifras de tránsito representan el 96 % de los bienes y el 93 % de los pasajeros que circulan a través de los puertos de la UE, desempeñan una función vital en el sistema de transporte europeo. 2. Definición del problema El problema principal es la brecha de rendimiento estructural existente en algunos puertos marítimos de la RTE-T. Este problema se ve agravado por la necesidad de adaptar los puertos a los nuevos requisitos en materia de transporte y logística en un momento en que la financiación pública es escasa. Ello supone un riesgo de congestión y amenaza la eficiencia, la interconexión y la sostenibilidad de la RTE-T, y, en consecuencia, el buen funcionamiento del mercado interior. En un escenario hipotético sin cambios, el crecimiento previsto del transporte, los cambios en los requisitos en materia de transporte y logística y las brechas estructurales en el rendimiento actual de los puertos darán lugar a problemas de capacidad y agravarán el actual uso desequilibrado de la red. Ello planteará una serie de problemas de infracapacidad en determinados puertos y generará una mayor congestión en sus zonas interiores amplias, lo que socavará el desarrollo del transporte marítimo de corta distancia. El escaso rendimiento de algunos puertos de la RTE-T es una oportunidad perdida para el desarrollo económico de sus zonas de servicio, y, por tanto, para la Unión en su conjunto. Unas infraestructuras portuarias inadecuadas y en decadencia pueden afectar a la competitividad de las industrias europeas. Si no se abordan estos problemas, la consecución de los objetivos de la RTE-T se verá amenazada. Por último, existe una gran preocupación en torno a la competencia desleal entre los puertos en relación con las prácticas de financiación pública. Los sindicatos de trabajadores portuarios se oponen a las disposiciones de la UE que afectan a los sistemas actuales sobre el trabajo portuario en los Estados miembros. 3. Causas fundamentales La Comisión identificó tres factores que agravaban el problema. El primero de ellos es la falta de conexiones adecuadas entre los puertos y la red ferroviaria, las vías navegables y la red de carreteras. Este asunto se aborda en la política de la RTE-T y, por tanto, no se trata en la evaluación de impacto. El resto de factores se describen a continuación. 3.1. Factor 1: Operaciones y servicios portuarios por debajo del nivel óptimo en algunos puertos de la RTE-T Con este problema se relacionan tres causas fundamentales: (1) muchos servicios portuarios están sujetos a una presión competitiva escasa, debido a las restricciones para el acceso al mercado; (2) aunque puedan estar justificados en determinadas situaciones los derechos exclusivos o especiales pueden provocar abusos de mercado y (3) en algunos puertos los usuarios deben enfrentarse a una carga administrativa excesiva, debido a la falta de coordinación en los puertos. 3.2. Factor 2: Los marcos de gobernanza portuaria no son lo suficientemente atractivos para las inversiones en todos los puertos de la RTE-T El clima general de escaso atractivo para las inversiones en varios puertos se explica por dos causas fundamentales: (4) la falta de claridad de las relaciones financieras entre las autoridades públicas, las autoridades portuarias y los proveedores de servicios portuarios y (5) la insuficiente autonomía de los puertos para definir los cánones de infraestructura y la ausencia de transparencia en su relación con los costes. 4. Análisis de la subsidiariedad Los artículos 58, 90 y 100 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) hacen extensivos a los puertos los objetivos de un verdadero mercado interior en el contexto de la política común de transportes. A pesar de la naturaleza específica del sector portuario y de su arraigada relación con la historia y las culturas locales, el sector posee un marcado carácter internacional y europeo. Debido a este último aspecto, así como a razones de mercado interior y a efectos sobre la red transfronteriza, la iniciativa propuesta dirigida a los puertos de la RTE-T se ajusta al principio de subsidiariedad. 5. Objetivos 5.1. Objetivo general El objetivo general es mejorar el rendimiento de los puertos de la RTE-T, con el fin de contribuir a la meta de lograr un funcionamiento de la RTE-T más eficiente, interconectado y sostenible, en consonancia con los objetivos del Libro Blanco sobre el Transporte y la Estrategia UE 2020 relativos a un crecimiento eficiente en función de los recursos. 5.2. Objetivos específicos (OE) OE1. Modernizar las operaciones y los servicios portuarios en todos los puertos de la RTE-T OE2. Optimizar los marcos de gobernanza portuaria para propiciar un clima más atractivo para las inversiones 5.3. Objetivos operativos (OO) 5.3.1. Modernización de las operaciones y los servicios portuarios (a) OO1. Aclarar y facilitar el acceso al mercado de los servicios portuarios (b) OO2. Impedir el abuso del mercado por parte de los proveedores de servicios portuarios designados. (c) OO3. Asegurar la consulta a los usuarios de los puertos en relación con las principales decisiones que afectan al funcionamiento de dichos puertos en todos (100 %) los puertos de la RTE-T cuando se cumpla el plazo de implementación de la iniciativa 5.3.2. Creación de condiciones marco que atraigan inversiones en los puertos (d) OO4. Garantizar la transparencia en las relaciones financieras entre las autoridades públicas, las autoridades portuarias y los proveedores de servicios portuarios en todos (100 %) los puertos de la RTE-T cuando se cumpla el plazo de implementación de la iniciativa (e) OO5. Asegurar que las autoridades portuarias de todos (100 %) los puertos de la RTE-T tengan libertad para fijar de manera autónoma sus cánones de infraestructura portuaria en la fecha de implementación de la iniciativa, con la posibilidad de modular esos cánones en función de variables ambientales 6. Opciones de actuación 6.1. Medidas de actuación descartadas La Comisión descartó las siguientes medidas tras consultar con las partes interesadas: (1) La reforma del mercado de trabajo portuario no se considera ni se propone en ninguno de los paquetes de medidas (PM), debido a los avances recientes logrados en el establecimiento del diálogo social entre los empleadores y los trabajadores: el Comité de Diálogo Social para los Estibadores debería estar en funcionamiento a lo largo de 2013. (2) De las consultas se desprende que la cuestión de la autoasistencia ha dejado de ser un problema a considerar a escala de la UE. (3) Dado que el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prevé un amplio margen de discrecionalidad para que los Estados miembros organicen los servicios de interés económico general que consideren pertinentes, ninguno de los paquetes de medidas recorta dicho margen de discrecionalidad. 6.2. Paquetes de medidas 6.2.1. PM1: "Instrumentos horizontales y transparencia" El PM1 combina el uso de instrumentos horizontales, una medida "suave" sobre el acceso al mercado y disposiciones jurídicamente vinculantes sobre la transparencia financiera, la coordinación intraportuaria y los cánones de acceso a las infraestructuras portuarias. La medida suave es una Comunicación de la Comisión no vinculante que explica las normas que establece el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sobre la no discriminación y la futura Directiva sobre concesiones. 6.2.2. PM2: “Competencia regulada” El PM2 introduce la libre prestación de servicios para la prestación de servicios portuarios. Esa libertad de prestación puede limitarse en caso necesario sobre la base de razones objetivas y transparentes relativas a la falta de espacio o en aras del interés público. Cuando se limite esa libertad, la autoridad pública o portuaria deberá recurrir a un procedimiento de licitación abierto para firmar cualquier acuerdo contractual con un proveedor de servicios portuarios, excepto en casos debidamente justificados. La obligación de transparencia se aplica en aquellos casos en que la financiación pública esté presente de algún modo, con el fin de poder rastrear las posibles distorsiones en las ayudas estatales y las subvenciones cruzadas entre los servicios portuarios. Si el proveedor del servicio es un operador interno u otro operador con un derecho exclusivo, la obligación de confinamiento garantiza la reciprocidad en el primer caso y la supervisión reglamentaria de los precios evita los abusos en ambos casos. La imposición de gravámenes por la utilización de las infraestructuras portuarias se realiza de manera transparente y sobre la base de los costes. Un comité de usuarios del puerto ayuda a orientar en mayor medida las actividades portuarias hacia los usuarios y clientes del puerto. 6.2.3. PM2a: “Competencia regulada y autonomía portuaria” El PM2a consiste en el PM2 con las siguientes variaciones: · La obligación de recurrir a la licitación pública en los casos de restricciones de espacio o por obligaciones de servicio público no solo se aplica a los nuevos contratos, sino también cuando se plantean cambios sustanciales en los contratos existentes. · La supervisión reglamentaria de los proveedores de servicios con derechos exclusivos se aplica únicamente a los mercados en los que no ha mediado una licitación pública (si no se recurre a una licitación pública, el mercado no puede impugnarse). · Cada puerto tiene derecho a fijar directamente la estructura y el nivel de los cánones de infraestructuras portuarias, siempre que la política de tarificación sea transparente. La iniciativa también promueve una diferenciación en función del rendimiento ambiental de los buques o de los combustibles. 6.2.4. PM3: “Competencia plena y autonomía portuaria” El PM3 desarrolla el PM2a, y, de manera adicional, exige la presencia de al menos dos operadores competidores e independientes para cada servicio portuario en aquellos casos en que el número de operadores esté limitado por la falta de espacio. También hay una separación funcional/legal. Para asegurarse de que el puerto siga funcionando, se refuerza el papel de coordinación central de las autoridades portuarias. 7. Evaluación de impactos 7.1. Impacto económico Se ha estimado el impacto de los paquetes de medidas en términos de los costes de transporte. En el Cuadro 1, que figura a continuación, se presentan los ahorros potenciales sobre los costes portuarios totales. Cuadro 1: Impacto de los paquetes de medidas en los ahorros sobre los costes portuarios totales (PwC, 2013) || Variación (%) en los costes portuarios totales || Ahorros anuales (en millones de euros) PM1 || -2.0% || 318.15 PM2 || -3.0% || 481.47 PM2a || -6.8% || 1,071.37 PM3 || -7.9% || 1,245.21 Para determinar si los paquetes de medidas atraen más inversiones, han sido evaluados con arreglo a cuatro criterios. Los resultados se presentan en el Cuadro 2. La transparencia financiera fomentará que los recursos públicos se asignen de manera más eficiente y reducirá los riesgos de distorsión en las ayudas estatales. Los inversores privados percibirán un menor riesgo de competencia desleal como consecuencia del carácter potencialmente ilícito de las ayudas estatales. Cuadro 2: Impacto de los paquetes de medidas sobre el clima de inversión || PM1 || PM2 || PM2a || PM3 Asignación eficiente de los fondos públicos || + || ++ || ++ || +++ Menor riesgo de distorsión en las ayudas estatales a los puertos || + || ++ || ++ || +++ Mejora del clima para las inversiones privadas || + || ++ || +++ || ++ Racionalidad económica de las tasas portuarias || + || +++ || ++ || + ("+" se refiere a la intensidad de una correlación positiva: por ejemplo, en el caso de "menor riesgo de distorsión en las ayudas estatales a los puertos", un "+" significa un riesgo más bajo de ayudas estatales distorsionadas) Se han calculado los costes administrativos generales de los paquetes de medidas, y se presentan en el Cuadro 3. Cuadro 3: Costes administrativos adicionales para cada paquete de medidas en relación con la hipótesis de base (PwC, 2013) || Recurrentes (en millones de euros al año) || Únicos (en millones de euros) || Sector público || Empresas || Sector público || Empresas PM1 || 9.0 || 16.2 || 9.9 || 15.7 PM2 || 7.7 || 14.0 || 32.4 || 15.7 PM2a || 2.3 || 2.2 || 24.4 || 0.8 PM3 || 33.0 || 3.9 || 121.8 || 0.8 Para las PYME y las microempresas, el impacto total es difícil de apreciar. En general, la mejora del clima empresarial contribuirá a la creación de nuevas PYME en el sector portuario, creando oportunidades de inversión y puestos de trabajo. También se han estimado los impactos sobre la multimodalidad, el transporte marítimo de corta distancia y las transferencias del transporte terrestre al transporte marítimo. Existen diferencias en los impactos regionales debidas a la distribución desigual (y variable) de los flujos de carga. Ello explica por qué determinadas regiones se beneficiarán en mayor medida del transporte marítimo de corta distancia en relación con el promedio de la UE (Cuadro 4). Desde la perspectiva de la competitividad internacional, los puertos europeos (del Mediterráneo y del Báltico) que actualmente están perdiendo negocio de transbordo en beneficio de puertos no pertenecientes a la UE se fortalecerán al disponer de una base de inversión sólida. Si bien se deben tener en cuenta las posibles situaciones dominantes derivadas de la integración vertical, el acceso abierto al mercado puede facilitar la inversión internacional y puede ir acompañado de un acceso recíproco a los mercados de terceros países por parte de los operadores europeos de puertos y terminales. Cuadro 4: Aumento potencial (%) en el tonelaje del transporte marítimo de corta distancia entre regiones (PwC, 2013) Variación potencial en el transporte marítimo de corta distancia entre distintas regiones costeras || Mediterráneo oriental || Mediterráneo central || Mediterráneo occidental/ Atlántico || Reino Unido/ Irlanda || Franja norte || Escandinavia/Báltico Mediterráneo oriental || 1.51 || 6.50 || 1.98 || 0.68 || 0.64 || 0.24 Mediterráneo central || 8.39 || 6.12 || 6.43 || 0.25 || 2.68 || 1.19 Mediterráneo occidental/ Atlántico || 1.25 || 4.79 || 6.56 || 2.67 || 2.35 || 0.83 Reino Unido/ Irlanda || 0.16 || 0.07 || 3.90 || 3.23 || 1.10 || 1.36 Franja norte || 0.51 || 4.54 || 1.80 || 1.54 || 4.34 || 2.59 Escandinavia/Báltico || 0.37 || 0.84 || 3.09 || 5.04 || 5.35 || 2.49 Las categorías abarcan lo siguiente: Mediterráneo oriental (Grecia, la porción del Mar Negro de la UE y Eslovenia); Mediterráneo central (Italia, Malta y costa mediterránea de Francia); Mediterráneo occidental/Atlántico (España, Portugal y costa atlántica de Francia); Reino Unido/Irlanda; Franja norte (Hamburgo-Le Havre); Escandinavia/Báltico 7.2. Impactos ambientales Todos los paquetes de medidas contribuyen a mitigar el impacto ambiental general del transporte. Los resultados generales se presentan en el Cuadro 5. Cuadro 5: Impacto de los paquetes de medidas sobre los ahorros anuales sobre los costes externos (PwC, 2013) || Ahorros sobre los costes externos (millones de euros al año) PM1 || 23 PM2 || 34 PM2a || 69 PM3 || 76 7.3. Impactos sociales Todos los paquetes de medidas mejorarán el clima empresarial, lo que conducirá a una mayor actividad y a la creación de empleo. Dado que se han descartado medidas que afecten a los sistemas laborales, no se espera ningún impacto especial en cuanto a salarios, relaciones laborales y condiciones de trabajo. Cuadro 6: Resumen de los impactos económicos, ambientales y sociales globales Impacto respecto del escenario de referencia || PM1 || PM2 || PM2a || PM3 Eficiencia || + || ++ || +++ || +++ Inversiones || + || + || ++ || ++ Carga administrativa || + || ++ || +++ || + PYME || ++ || ++ || ++ || ++ Impacto del transporte || + || + || ++ || ++ Impacto ambiental || + || + || ++ || ++ Impacto social || + || ++ || ++ || ++ El símbolo "+" hace referencia a una correlación positiva. Por ejemplo, en el caso de la carga administrativa, un mayor número de "+" significa una menor carga; en el caso de los impactos ambientales, más de un "+" significa que se tienen en cuenta en mayor medida las consideraciones ambientales 8. Comparación de las opciones 8.1. Eficacia Todos los paquetes de medidas deberían ser eficaces, aunque algunos de ellos podrían mostrar sus resultados en una escala temporal diferente, y no con la misma fiabilidad. 8.2. Eficiencia Con respecto a las ganancias anuales netas de eficiencia, el PM3 logra los mejores resultados, pero le sigue de cerca el PM2a, que tiene unos costes administrativos muy inferiores a los del PM3, y cuyos costes para las empresas se sitúan en un nivel cercano a cero. El PM1 y el PM2 obtienen unas puntuaciones notablemente peores que el PM2a y el PM3. 8.3. Coherencia Todos los paquetes de medidas están en consonancia con la realización del mercado interior de los transportes, y son coherentes con los objetivos políticos de la UE reflejados en el Acta del Mercado Único, el Libro Blanco sobre el Transporte y la estrategia de crecimiento "Europa 2020". Los paquetes de medidas PM2, PM2a y, en mayor medida, PM3 muestran una relación dinámica de signo opuesto entre los impactos económicos y sociales. 8.4. Resumen de la comparación de los paquetes de medidas Cuadro 7: eficacia, eficiencia y coherencia de los paquetes de medidas || PM1 || PM2 || PM2a || PM3 Eficacia || + || ++ || +++ || +++ 001 Aclarar y facilitar el acceso al mercado de los servicios portuarios || + || ++ || +++ || +++ 002 Evitar los abusos de mercado por parte de los proveedores de servicios portuarios con derechos exclusivos o especiales || + || ++ || ++ || ++ 003 Mejorar los mecanismos de coordinación en los puertos || ++ || + || + || ++ 004 Garantizar un marco más transparente para las relaciones financieras entre las autoridades públicas, las autoridades portuarias y los proveedores de servicios portuarios || + || ++ || ++ || +++ 005 Asegurar que los gravámenes de infraestructuras se fijen con autonomía, permitiendo la internalización de los costes externos || + || ++ || +++ || ++ Eficiencia || + || + || +++ || +++ Coherencia || Compromiso menor || Compromiso limitado, excepto para el manejo de la carga (compromiso importante) || Compromiso limitado, excepto para el manejo de la carga (compromiso importante) || (compromiso importante) El símbolo "+" se refiere a la intensidad de una correlación positiva; no se han encontrado correlaciones negativas o neutras 9. Opción preferida Atendiendo a los análisis realizados en la evaluación de impacto, el PM2a es la opción de actuación preferida. Según las estimaciones, el PM2a generará unos ahorros sobre los costes portuarios del orden de 1 000 millones de euros anuales e inducirá un volumen adicional de tráfico marítimo de corta distancia por valor de unos 13 300 millones de toneladas-kilómetro (un aumento de hasta un 6,5 % en el número de rutas). Ello dará lugar a un aumento de las actividades portuarias, lo que creará empleo directo e indirecto vinculado a los puertos. No obstante, esta evaluación de impacto recomienda obrar con cautela en lo que respecta al acceso al mercado de la manipulación de carga, debido a tres aspectos: – Existe una relación dinámica de compromiso con las cuestiones sociales. – Los servicios de manipulación de carga ya están expuestos a una presión competitiva en algunos puertos. – La mayor parte de los servicios de manipulación de carga son concesiones contempladas en la futura Directiva sobre concesiones. Por tanto, en lo que respecta a la aclaración y la facilitación del acceso al mercado de los servicios de manipulación de carga, el enfoque del PM1 puede ser igualmente apropiado. Si se optara por esta variante del PM2a[1], los impactos estimados inicialmente para el PM2a disminuirían ligeramente en intensidad, pero, en términos generales, mantendrían una tendencia similar; los ahorros sobre los costes portuarios seguirían situándose en unos 10 000 millones de euros hasta 2030. En el Cuadro 8 se presentan los detalles de los impactos cuantificados. Cuadro 8: Comparación entre el PM2a y la variante del PM2a (excluidas las medidas de acceso al mercado para los servicios de manipulación de carga) (PwC, 2013) || PM2a || Variante del PM2a Variación (%) en los costes portuarios totales || -6.8 || -4 Ahorros anuales en los costes portuarios totales (en millones de euros) || 1071.37 || 635 Incremento en el transporte marítimo de corta distancia (%) || 1.63 || 0.97 Toneladas-kilómetro inducidas en los puertos de la UE (en miles de millones) || 13.311 || 7.205 Costes administrativos (recurrentes - públicos) (millones de euros) || 2.3 || 2.1 Costes administrativos (recurrentes - empresariales) (millones de euros) || 2.2 || 1.7 Ahorros anuales en los costes externos (en millones de euros) || 69 || 46 Puede aplicarse el mismo razonamiento a los servicios de transporte de pasajeros, y, por tanto, cabe considerar un enfoque similar. No obstante, debido a la falta de datos, no fue posible llevar a cabo un cálculo de impactos independiente. 10. Seguimiento y evaluación La Comisión supervisará la aplicación y la eficacia de esta iniciativa mediante una serie de indicadores básicos. Los datos se recabarán utilizando un método desarrollado por el proyecto PPRISM[2] y un proyecto de investigación y desarrollo tecnológico del Séptimo Programa Marco que está poniendo en marcha la Comisión para proporcionar datos de manera continua. En cuanto a la evaluación, la idea es que, transcurridos tres años a partir de la entrada en vigor de la legislación propuesta, la Comisión evalúe si se han alcanzado los objetivos de la iniciativa. Esa evaluación estará basada parcialmente en los indicadores de progreso básicos mencionados anteriormente. [1] Por "variante del PM2a" debe entenderse el PM2a con una diferencia: una comunicación de la Comisión explicativa sobre cómo se aplican las normas existentes a los servicios de manipulación de carga, en lugar de proponer nuevas disposiciones legales sobre ese punto. [2] http://pprism.espo.be .