Dictamen del Comité de las Regiones sobre el tema "Más democracia, transparencia y eficiencia en la Unión Europea"

(2003/C 73/17)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa, de 14 de mayo de 2002, de encargar a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea, de conformidad con el quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la elaboración de un dictamen sobre este asunto;

vistas las Conclusiones de la Presidencia del Consejo Europeo de Laeken celebrado los días 14 y 15 de diciembre de 2001 y, en particular, la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión;

visto el Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea, de 25 de julio de 2001 (COM(2001) 428 final);

vista su contribución a la Convención Europea, aprobada el 4 de julio de 2002, en la que se resumen sus principales aspiraciones acerca del futuro de la Unión Europea y se aborda una serie de puntos incluidos en la agenda de dicha Convención (CDR 127/2002 fin);

vista su Resolución de 14 de noviembre de 2001 sobre "La preparación del Consejo Europeo de Laeken y el desarrollo de la Unión Europea en el marco de la próxima Conferencia Intergubernamental de 2004" (CDR 104/2001 fin)(1);

visto su Informe de 20 de septiembre de 2001 sobre la proximidad (CDR 436/2000 fin) y la Declaración de Salamanca de 22 de junio de 2001 (CDR 107/2001 fin);

vista su Resolución de 4 de abril de 2001 sobre los "Resultados de la Conferencia Intergubernamental de 2000 y el debate sobre el futuro de la Unión Europea" (CDR 430/2000 fin)(2);

vistos sus dictámenes sobre "Las nuevas formas de gobernanza - Europa: un marco para la iniciativa de los ciudadanos" (CDR 182/2000 fin)(3) y sobre el tema "La Gobernanza Europea - Un Libro Blanco" (CDR 103/2001 fin)(4), de 14 de diciembre de 2000 y de 13 de marzo de 2002 respectivamente;

visto su proyecto de Dictamen (CDR 120/2002 rev. 2) aprobado por unanimidad el 4 de octubre de 2002 por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea (ponente: Sr. McConnell (UK/PSE), Primer Ministro de Escocia);

considerando que se le ha otorgado un papel de observador activo en lo relativo a la Convención instituida por el Consejo Europeo de Laeken, en el que se decidió, asimismo, abordar la necesidad de una mayor democracia, transparencia y eficiencia en la Unión Europea para lograr la renovación de la Unión;

considerando que, con vistas a implantar una mayor democracia, transparencia y eficiencia en la Unión Europea, los Jefes de Estado y de Gobierno se refirieron en diversos puntos de la Declaración de Laeken a la necesidad de reformar el funcionamiento de las instituciones europeas y el proceso decisorio de la UE con el objetivo de aproximarlos a los ciudadanos;

considerando que, por su naturaleza, los entes locales y regionales son más cercanos a la ciudadanía que cualquier otro ámbito de decisión y que son los que ejecutan, día a día, el mayor número de decisiones comunitarias, llevando así Europa a la vida de sus ciudadanos;

considerando el deseo de los entes locales y regionales europeos de participar plenamente en el debate post-Niza sobre el futuro de la Unión Europea en preparación para la futura reforma de la Unión,

ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen en su 47o Pleno, celebrado los días 20 y 21 de noviembre 2002 (sesión de 21 de noviembre).

1. Puntos de vista del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

1.1. considera que, habida cuenta de los desafíos que deberá afrontar la Unión Europea, el debate sobre el futuro de Europa reviste la máxima importancia;

1.2. estima que, aunque la Unión Europea es un éxito, se debe abordar una serie de cuestiones para garantizar que siga siéndolo en el futuro, y así lo reconocen las instituciones de la UE, los Estados miembros y los entes locales y regionales. La reducida tasa de participación en los comicios europeos sugiere que la ciudadanía europea se está alejando de la Unión. Además, cada vez resulta más patente que la UE se hace cargo de algunas cuestiones cuya responsabilidad convendría que recayera en los Estados miembros y los entes locales y regionales;

1.3. reconoce que la reforma resulta crucial si se tiene en cuenta el probable impacto que tendrá la inminente ampliación de la Unión Europea;

1.4. valora positivamente la Convención sobre el futuro de Europa como un instrumento innovador y receptivo para desarrollar propuestas de cara al futuro;

1.5. hace hincapié en que es necesario centrarse en lo que verdaderamente quieren los ciudadanos. La UE puede proporcionar, y de hecho proporciona, importantes ventajas tangibles como prosperidad económica, mayor seguridad, justicia social, un medio ambiente más favorable, mejor calidad de vida y mayor influencia a escala mundial;

1.6. subraya la necesidad de garantizar que la Unión Europea es capaz de lograr estos resultados del modo más eficaz y eficiente posible, y es importante que la ciudadanía perciba y comprenda este cometido. Para que los ciudadanos de la UE reconozcan los beneficios que todo ello les reportará en sus vidas cotidianas, es necesario imprimir una mayor democracia, transparencia y eficiencia en el modus operandi de la Unión. Se precisa, además, una mayor participación y compromiso de la UE con los ciudadanos, para hacerles sentir que tienen poder y evitar, así, la impresión de alejamiento;

1.7. considera que, si bien las medidas para promover la democracia y la transparencia pueden entrar aparentemente en conflicto con las acciones encaminadas a mejorar la eficacia del proceso decisorio, es posible optar por medidas que refuercen ambos aspectos: democracia y eficiencia. Una gran parte del déficit democrático que se percibe viene motivado por el hecho de que los ciudadanos no están al corriente de las cuestiones y temas que se someten a consideración o debate en las instituciones de la UE y, a menudo, tampoco pueden reconocer con claridad quién es responsable y de qué. Esta circunstancia impide que tenga lugar un proceso democrático normal, en el que se procedería a recabar la opinión de la ciudadanía o de las partes interesadas acerca del proceso decisorio. Todo ello puede tener, principalmente, dos consecuencias:

1.7.1. en primer lugar, no quedan reflejados los puntos de vista de todas las partes de la UE, con lo que se corre el riesgo de imponer decisiones inadecuadas y onerosas, lo que podría dar pie a costosas medidas para corregir los errores cometidos;

1.7.2. en segundo lugar, es frecuente que los ciudadanos se topen por primera vez con la legislación comunitaria en una fase en la que no tienen más opciones que obedecerla, lo cual se traduce en descontento y en una impresión de falta de poder. Además, esta circunstancia conlleva el riesgo de que la legislación no cuente con el respaldo entusiasta de aquellos cuyo apoyo resulta crucial para el éxito de su aplicación;

1.8. considera, por consiguiente, que la tarea del Comité de las Regiones consiste en determinar cómo será posible fomentar la transparencia en el proceso decisorio de la UE y potenciar la participación de los entes locales y regionales (que son los órganos más próximos al ciudadano) sin dejar de lado, al mismo tiempo, una mayor eficacia en la toma de decisiones;

1.9. se muestra convencido de que los ciudadanos de la Unión Europea han de comprender con una mayor claridad la visión y los objetivos de la UE. Los ciudadanos deben sentirse capaces de influir en las acciones y decisiones que adopte la Unión. Los ciudadanos deben sentir que la UE tiene las puertas abiertas y es responsable de sus actos, que el proceso decisorio es, en definitiva, claro y transparente. Por su parte, la UE debe dejar más patente que las cuestiones que aborda son relevantes para los ciudadanos y que le importan más los resultados que el engranaje administrativo. La UE ha de dejar claro a sus ciudadanos que está dispuesta a introducir nuevas medidas sin dejar, por ello, de mostrar sensibilidad hacia la diversidad institucional existente a escala nacional, regional y local, y ofrecer respuestas en este sentido;

1.10. considera que una manera de lograr este objetivo consiste en reformar la arquitectura institucional y los procesos legislativo y decisorio de la Unión Europea. Son muchas las posibles reformas que deberían abordarse durante los trabajos de la Convención sobre el futuro de la Unión y la Conferencia Intergubernamental de 2004. La Declaración de Laeken estableció una serie de cuestiones relacionadas con la democracia, la transparencia y la eficiencia. Este Dictamen se centra en dos ámbitos: en primer lugar, su cometido básico es examinar las posibilidades específicas de que disponen los entes locales y regionales y el Comité de las Regiones para desempeñar un papel importante con vistas a reducir las distancias que separan a la Unión Europea de sus ciudadanos. Y en segundo lugar, establece las reformas que se deben introducir en las instituciones de la UE para que éstas puedan abordar y reflejar mejor el importante papel que desempeña el gobierno a escala regional y local;

1.11. recuerda la contribución del CDR a la Convención Europea, aprobada el 4 de julio de 2002 (CDR 127/2002 fin), en la que se solicita que, a fin de reforzar sus funciones, se reconozca al CDR como una institución de la UE, con todos los derechos que dicho estatus conlleva;

1.12. llama la atención sobre el Dictamen "Un mejor reparto y definición de competencias en la Unión Europea" aprobado los días 20 y 21 de noviembre de 2002, y acoge favorablemente las propuestas que en éste se recogen para establecer unos objetivos fundamentales transversales, la cohesión económica, social y territorial, el desarrollo sostenible y la igualdad de oportunidades;

1.13. hace hincapié en el Dictamen aprobado los días 20 y 21 de noviembre de 2002 sobre "La simplificación de los instrumentos de la Unión", y acoge favorablemente las propuestas que en éste se recogen en lo relativo a la participación local y regional, una mayor transparencia en los órganos de la comitología, la aplicación del principio de subsidiariedad a la hora de llevar a la práctica las medidas de simplificación y el uso de anteriores evaluaciones de impacto;

1.14. llama la atención sobre el Dictamen aprobado los días 20 y 21 de noviembre de 2002 sobre "El camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos", y acoge favorablemente las propuestas que en éste se recogen para proteger mejor los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y lograr la mención explícita en un Tratado constitucional del principio de flexibilidad en la aplicación de las normas a escala nacional, regional y subregional.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

- Principios Generales

2.1. propone que, a la hora de contemplar cualquier reforma encaminada a lograr una mayor democracia, transparencia y eficiencia, la Unión Europea deberá basarse en los siguientes principios:

2.2. considera que, en aras de una mayor transparencia, es necesario aclarar a qué órgano corresponde cada tarea en la Unión Europea y dejar claro que los poderes que no se deleguen en la UE deberán seguir recayendo en los Estados miembros y sus entes locales y regionales. Una mayor claridad en las funciones y responsabilidades implica también unos procedimientos más simples y eficaces, y una mayor eficacia en las políticas. Para fomentar la democracia en la UE, la Comisión Europea ha de actuar respetando los límites de los Tratados, la subsidiariedad y la proporcionalidad, así como las identidades culturales locales y regionales. Asimismo, la UE deberá respetar el papel de los Estados miembros cuando éstos procedan a asignar sus competencias internas;

2.3. considera que, si la UE pretende verdaderamente reforzar su legitimidad democrática, será necesario impulsar también la participación directa de los entes locales y regionales en los procesos legislativo y decisorio de la Unión. Una verdadera gobernanza debe impulsar la participación y la influencia ciudadana a la hora de hacer política mediante un mayor compromiso por parte de los entes locales y regionales. Las instancias de gobierno local y regional aplican (y, en algunos casos, promulgan) la legislación de la UE; además, los entes locales y regionales son elegidos democráticamente y representan los niveles de gobierno más próximos al ciudadano. Es precisamente esta proximidad al ciudadano la que debe llevar a un papel y una participación de mayor importancia en los procesos de la UE;

2.4. estima que, además de estos contactos particulares, se debe admitir que el debate sobre la democracia, la transparencia y la eficiencia no ha de centrarse únicamente en lo que la Declaración de Laeken describe como "instituciones actuales", sino también en el papel y las funciones que desempeña el Comité de las Regiones como un coordinador y representante de los puntos de vista de los entes locales y regionales, así como en la posición futura del CDR dentro del entramado institucional;

2.5. estima que, si la UE aspira a establecer sus objetivos y prioridades de un modo más eficaz, habrá que esclarecer los objetivos a medio y largo plazo, y demostrar la existencia de un claro vínculo entre la legislación comunitaria y las prioridades consensuadas por los Jefes de Estado y de Gobierno en el seno del Consejo Europeo. Este proceso podría verse beneficiado por una mayor apertura en todas las modalidades de gobernanza en la UE, incluidas algunas medidas que podrían ampliar el ámbito de las aportaciones locales y regionales. Se debe lograr una mayor transparencia en las actividades del Consejo y garantizar su accesibilidad a todos los ciudadanos, insistiendo en los positivos avances que se registraron durante el Consejo de Sevilla, donde, por ejemplo, se llegó a un acuerdo para facilitar el acceso de la opinión pública a distintas fases del proceso de codecisión;

2.6. considera que es necesario encontrar unos medios de aplicación más flexibles que tengan en cuenta las circunstancias locales y regionales, con una mayor colaboración entre la Comisión y las autoridades ejecutivas. A pesar de que está previsto que el Comité elabore un dictamen específico sobre esta cuestión, cualquier debate en torno a un reforzamiento de la autoridad y la eficiencia de la Comisión deberá remitirse también a esta cuestión. A no ser que las autoridades ejecutivas dispongan de la posibilidad de poner en práctica las medidas de la UE de un modo que se corresponda con sus propias circunstancias específicas -o que tengan la oportunidad de trabajar en estrecho contacto con la Comisión en todo lo relacionado con estas cuestiones-, es más que probable que la aplicación acabe siendo lenta o incompleta y se terminará por cuestionar la autoridad de la Comisión;

- Medidas específicas

2.7. acoge favorablemente el compromiso contraído por todas las instituciones de la Unión Europea para mejorar la democracia, la transparencia y la eficiencia en la UE. Este Dictamen expone una serie de principios que el Comité de las Regiones considera cruciales para alcanzar estas mejoras. En la Declaración de Laeken se trató de recabar opiniones acerca de una serie de medidas y propuestas específicas. Algunas de éstas están relacionadas con cuestiones que no afectan directamente ni al CDR ni a los entes que la componen. Así pues, el Dictamen se centra en aquellas acciones que sí permiten abordar cuestiones específicas que han quedado recogidas en la Declaración de Laeken, haciéndose eco de aspiraciones que ya se recogían en los principios anteriormente mencionados, y todo ello a través del papel que desempeñan el CDR, las administraciones subestatales y los entes locales;

2.8. solicita a la Convención sobre el futuro de Europa que reconozca la importancia de estos principios y que tenga presentes las siguientes medidas específicas como un instrumento para reformar la Unión Europea de conformidad con dichos principios:

2.8.1. Transparencia de las funciones, los papeles y las responsabilidades

- Elaboración de una Declaración ampliada sobre los principios de subsidiariedad, consagrada de preferencia en los Tratados de la UE, lo cual contribuirá a fomentar y esclarecer la transparencia en la Unión.

- Creación de un sistema efectivo para vigilar la subsidiariedad. En algunas de las contribuciones presentadas en el transcurso de este debate se han propuesto diversos modelos, desde el recurso al TJCE hasta la creación de un órgano similar al Conseil Constitutionnel francés. No sería apropiado en este Dictamen establecer unos puntos de vista finales y detallados al respecto. No obstante, un sistema de estas características debe atender a los dos aspectos, ex-ante y ex-post. Ha de poder actuar con rapidez y no debe acarrear una carga burocrática suplementaria en los procesos operativos de la UE. Para garantizar su eficiencia, habida cuenta del papel de las regiones con competencias legislativas a la hora de legislar, y de las autoridades regionales y locales y a la hora de aplicar y promulgar gran parte de la legislación comunitaria, este sistema deberá involucrar también a los niveles de gobierno subestatales. No obstante, esto no debe obviar el hecho de que una asignación de tareas más clara entre la UE y los Estados miembros contribuirá a reforzar efectivamente el principio de subsidiariedad.

2.8.2. Participación local y regional en el proceso decisorio

- Pronta aplicación del "Plan de Acción para una Mejor Regulación" como un medio para mejorar la eficacia de la UE. Se solicita a la Comisión que, cuando proceda a la aplicación de estas medidas, reconozca la aportación que pueden hacer los entes locales y regionales.

- Un mayor uso de la informática permitiría agilizar algunos de los procesos de la UE, como las consultas, y mejorar el acceso a la información.

- Las instancias implicadas en el cumplimiento de los objetivos, entre las que se cuentan los entes locales y regionales, han de participar también en el establecimiento de dichos objetivos.

- Introducción de un código de conducta para las consultas que ahora propone la Comisión. Si se pretende que cumpla sus objetivos, este código debería facilitar un diálogo sistemático durante una fase temprana entre la Comisión y los entes locales y regionales, y permitir un plazo suficiente para llevar a cabo consultas eficaces.

2.8.3. Papel del Comité de las Regiones

- Con la vista puesta en un reforzamiento de la transparencia y de la democracia, en aquellos casos en que las instituciones adopten una medida sin tener en cuenta la opinión del Comité, debería ser obligatorio como mínimo ofrecer una explicación al CDR sobre los motivos de dicha actuación.

- Al igual que los entes locales y subestatales desean que se les consulte en todo lo relacionado con sus competencias, la lista de asuntos de obligada consulta al CDR deberá ampliarse a todos los ámbitos relacionados con las competencias de los entes que la componen, como, por ejemplo, la agricultura o la investigación y el desarrollo tecnológico.

- El Comité de las Regiones debería tener derecho a formular preguntas, orales y escritas, a la Comisión Europea.

- El Comité de las Regiones reconoce que, con estas reformas como trasfondo, ha de aspirar a garantizar la legitimidad y lograr los máximos beneficios, teniendo presente en todo momento cómo asegurarse de que sus actividades entrañen la mayor relevancia posible desde el punto de vista de los entes locales y regionales de Europa.

- El Comité de las Regiones debería participar plenamente en todo mecanismo que se establezca para obligar a cumplir el principio de subsidiariedad.

2.8.4. Prioridades y objetivos estratégicos de la UE

- Elaboración periódica de una declaración sobre los objetivos de la Unión Europea.

- El Consejo deberá reunirse en público cuando asuma su papel legislativo.

- Se debe revisar el modo en que la educación y los medios de comunicación ayudan a comprender los objetivos y procesos de la Unión Europea.

2.8.5. Mayor flexibilidad en los instrumentos de aplicación

- Como norma general, se debe hacer un mayor uso de legislación breve y estratégica.

- En la medida de lo posible, se debe hacer también un mayor uso de instrumentos no jurídicos.

- Todas las partes implicadas en la elaboración de las directivas comunitarias, entre las que se cuentan los entes locales y regionales, deberán llegar a un acuerdo, desde un primer momento, sobre lo que implica la aplicación de dichas directivas. Una manera de lograr este objetivo consistiría en el uso de "contratos tripartitos", tal como se propone en el Libro Blanco de la Comisión sobre la gobernanza, y que ahora se está poniendo a prueba en el ámbito medioambiental. Este tipo de contratos (entre la Comisión, los Estados miembros y las administraciones subestatales) debe ir encaminado a aplicar las políticas comunitarias de la manera más acorde con las circunstancias locales.

- Cuando se constate el fracaso que, actuando de buena fe, haya cosechado una autoridad ejecutiva o legislativa en el cumplimiento de un objetivo, la Comisión habrá de considerar alternativas constructivas antes de recurrir a procedimientos de infracción.

- A ser posible, se deberá reducir el número de procedimientos y adaptar una terminología que se corresponda con la empleada comúnmente en los Estados miembros y ser más familiar para el ciudadano, como "leyes" y "leyes marco".

2.9. Por último, el Comité encomienda a su Presidente que haga llegar el presente Dictamen a la Convención Europea, la Presidencia de la Unión, el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea.

Bruselas, 21 de noviembre de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 107 de 3.5.2002, p. 36.

(2) DO C 253 de 12.9.2001, p. 25.

(3) DO C 144 de 16.5.2001, p. 1.

(4) DO C 192 de 12.8.2002, p. 24.