Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social - La eliminación de los obstáculos fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas de empleo"

(2002/C 36/12)

El 19 de abril de 2001, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 24 de septiembre de 2001 (Ponente: Señor Byrne).

En su 385o Pleno de los días 17 y 18 de octubre de 2001 (sesión del 17 de octubre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 88 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión publicó sus propuestas para una Directiva relativa a las actividades de organismos de previsión para la jubilación en octubre de 2000(1). El Comité aprobó su dictamen sobre la propuesta de Directiva en marzo de 2001(2).

1.2. En la Comunicación objeto de examen se tratan los aspectos fiscales de las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas de empleo que no contempla la propuesta de Directiva.

2. Antecedentes

2.1. Las pensiones preocupan a todo el mundo y, en especial, a los ciudadanos de la UE que desean asegurarse una pensión adecuada para su jubilación. Las pensiones en la Comunidad se basan en tres niveles:

- Nivel 1: regímenes de seguridad social establecidos por la ley y administrados por el Estado, los contribuyentes u otros (generalmente sistemas de reparto);

- Nivel 2: sistemas de empleo (capitalizados) (generalmente dependientes del patrono);

- Nivel 3: planes individuales (generalmente con compañías de seguros de vida).

2.2. Tanto la Directiva como la Comunicación propuestas se centran en las cuestiones que deben tratarse en relación con las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas del segundo nivel, aunque las propuestas, especialmente las que se refieren a cuestiones fiscales, pueden afectar también en general a las disposiciones del tercer nivel.

2.3. La razón por la que en la Directiva no se examinaban aspectos fiscales es que éstos deben decidirse por unanimidad. Probablemente, la inclusión de la fiscalidad en la Directiva habría demorado o imposibilitado su aprobación.

2.4. La Comunicación objeto de examen

- intenta un planteamiento coordinado adaptado a la diversidad de la normativa de los Estados miembros, más que una armonización total;

- plantea la eliminación de normas fiscales excesivamente restrictivas o discriminatorias;

- presenta medidas para salvaguardar los ingresos fiscales de los Estados miembros.

3. Tributación de las pensiones de los sistemas de empleo en los Estados miembros

3.1. Los impuestos sobre las pensiones de los sistemas de empleo se pueden exaccionar en tres niveles: las cotizaciones, los rendimientos de la inversión de los fondos de pensiones y el pago de las prestaciones a los beneficiarios.

3.1.1. La mayoría de los Estados miembros conceden algún grado de desgravación fiscal a las cotizaciones del patrono y la mayoría no trata las cotizaciones de los patronos como ingresos del empleado sujetos a impuestos. De este modo, en la mayoría de los casos las cotizaciones se hallan exentas.

3.1.2. La mayoría de los Estados miembros no grava los rendimientos de la inversión derivados de los fondos de pensiones, pero algunos Estados miembros los gravan con un "impuesto sobre los rendimientos". Por consiguiente, en la mayoría de los casos los ingresos derivados de inversiones se hallan exentos.

3.1.3. La mayoría de los Estados miembros gravan las prestaciones de jubilación, aunque algunos aplican un gravamen más bajo a los pagos en forma de capital o no aplican gravamen alguno (hasta cierto límite). Por consiguiente, en la mayoría de los casos las pensiones se hallan gravadas.

3.1.4. El cuadro recogido en el anexo 1 resume los planteamientos básicos de los Estados miembros respecto de la tributación de las pensiones de jubilación del segundo nivel. Hay importantes diferencias entre ellos en el grado de deducibilidad de las cotizaciones y de la carga impositiva que soportan las prestaciones. Por consiguiente, es importante tener en cuenta que este cuadro proporciona sólo una visión muy general.

3.1.4.1. En términos generales, el cuadro muestra que en 11 Estados miembros está prevista la exención fiscal de las cotizaciones a los planes de pensión, la exención de los rendimientos derivados de las inversiones de los fondos y la imposición de las prestaciones (EEG). Tres Estados miembros aplican la exención de las cotizaciones de jubilación, gravan los rendimientos derivados de inversiones y gravan las prestaciones por pensiones (EGG), mientras que dos Estados miembros gravan las cotizaciones y aplican la exención a los rendimientos derivados de la inversión y a las prestaciones por pensiones (GEE).

3.1.5. Una consecuencia de estos regímenes es que técnicamente es posible que una persona jubilada que se traslade a otro Estado miembro pudiera, en efecto, estar sujeta a la doble imposición o a ninguna imposición en absoluto.

4. El enfoque de la Comisión sobre la cuestión fiscal

4.1. Según se ha observado ya, cualquier intento encaminado a armonizar las normativas fiscales en esta fase causaría problemas a los Estados miembros y, con toda probabilidad, no podría alcanzar la unanimidad.

4.2. En consecuencia, la Comisión se centra en examinar el trato discriminatorio de las prestaciones de jubilación transfronterizas. Se detectan dos problemas específicos:

- una persona que participa en un plan de pensiones en un Estado miembro se traslada a otro Estado miembro y desea seguir participando en el mismo plan;

- puede darse el caso de que un patrono o grupo de patronos y los representantes de los empleados quieran establecer un régimen de pensiones para todos los trabajadores en los diferentes Estados miembros a través de un organismo de pensiones paneuropeo.

4.3. La Comisión considera que el artículo 14 del Tratado CE obliga a los Estados miembros a abolir cualquier norma discriminatoria. La Comisión cita una serie de sentencias del Tribunal Europeo de Justicia en apoyo de esto, entre las que se incluyen los asuntos Safir (1998) y Wielockx (1995).

4.4. En líneas generales, la Comisión considera que los Estados miembros podrán exigir que los acuerdos sobre pensiones a los que se incorpora un residente en el Estado miembro de que se trate se ajusten a las normativas nacionales correspondientes. Sin embargo, en el caso de un trabajador emigrante que ya participe en un plan de pensiones fuera del Estado en cuestión, una norma de esta naturaleza restringiría sin razón la libertad de circulación de trabajadores.

4.5. Por tanto, en el caso de que un ciudadano de la UE que participa en un plan aprobado a efectos fiscales en su Estado y que se traslada después a otro Estado miembro, el Estado de acogida no puede negarse a conceder la deducción fiscal de las cotizaciones pagadas al plan del país en que no es residente si las personas que participan en los planes del país de acogida tienen acceso a dicha desgravación fiscal.

4.6. Cuando un trabajador se desplaza para residir en otro Estado miembro puede no desear permanecer en el régimen de su país de origen y preferir acogerse a un régimen propio del país de acogida. En este caso, podría desear transferir el capital de pensión del régimen del país de origen al régimen del país de acogida. La Comisión admite que estas transferencias pueden presentar dificultades, pero argumenta que no se deberían gravar con ningún impuesto si éste no se grava en transferencias similares dentro del Estado miembro.

4.7. Las conclusiones recogidas en el resumen de la Comisión son que los artículos 39, 43, 49 y 56 garantizan:

- la libre circulación de los trabajadores,

- la libertad de establecimiento,

- la libertad de prestación de servicios, y

- la libertad de circulación de capitales.

4.8. Sin embargo, debería tomarse nota de que la posibilidad de que un trabajador emigrante permanezca en el sistema de su país de origen estaría sujeta en la mayoría de los Estados miembros al consentimiento del patrono promotor del sistema del país de origen.

5. Garantías de la aplicación de la legislación fiscal de los Estados miembros

5.1. La Comisión argumenta que la aplicación de la Directiva de asistencia mutua proporciona un mecanismo suficiente para proteger los ingresos fiscales de los Estados miembros. La Comisión estima que el intercambio automático de información, semejante al que ya se propuso en el área de las rentas del ahorro, constituye el mejor medio para conseguir esto.

6. Organismos de pensiones paneuropeos

6.1. La Comisión somete a examen una propuesta realizada por la industria en favor de organismos de pensiones paneuropeos. La propuesta está destinada a posibilitar que los empleados de una compañía multinacional puedan afiliarse a un único organismo de pensiones establecido en un Estado miembro, independientemente del Estado miembro en el que estén empleados.

6.2. El principio básico de la propuesta es que los Estados miembros puedan mantener sus respectivos planteamientos sobre la tributación de los planes de pensiones de los residentes en su territorio. Esto se lograría si dentro del organismo de pensión se contara con secciones separadas para empleados en cada Estado miembro.

6.3. Si una persona se traslada de un Estado miembro a otro continuará pagando sus cotizaciones al mismo organismo de pensiones, pero a una sección diferente. El organismo gestionará cada sección de conformidad con las normativas fiscales y de otro tipo del Estado miembro correspondiente.

7. El problema de la diversidad de las normas fiscales de los Estados miembros

7.1. A pesar de que se muestra a favor de la adopción de la norma EEG, dado que ya goza de un amplísimo respaldo (en efecto, se puede constatar que Alemania, si bien es un país GEE con un sistema de capitalización, ha propuesto la introducción de un nuevo plan de pensiones personal y con tratamiento fiscal ventajoso como parte de sus propuestas para la reforma de su sistema de seguridad social), la Comisión reconoce la necesidad inmediata de una solución a la cuestión fiscal transfronteriza que, en teoría, podría provocar la doble imposición o ninguna imposición del titular de una pensión (véase el punto 3 más arriba).

7.2. La Comisión sugiere establecer acuerdos bilaterales de doble imposición adecuados que, en su opinión, deberían resolver este problema. Por ejemplo, estos acuerdos podrían disponer que una pensión de un Estado A de la que se beneficia una persona residente en un Estado B estaría sujeta a tributación sólo en la misma medida en que hubiera estado sujeta en el Estado A.

8. Observaciones generales

8.1. El Comité considera fundamental examinar con urgencia los problemas fiscales propios de las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas de empleo. Las libertades básicas del Tratado están en juego: se obstaculiza a los trabajadores para ejercer su derecho a la libre circulación, los organismos de servicios no pueden operar más allá de las fronteras y las empresas de gran tamaño sufren costes suplementarios evitables derivados de la fragmentación de sus disposiciones relativas a las pensiones.

8.2. El Comité hace hincapié en que cualquier debate sobre las pensiones debe asegurar en último término un tratamiento fiscal equitativo de los tres niveles. El Comité destaca asimismo que, a pesar de que la Comunicación objeto de examen se centra en los regímenes del segundo nivel, los contenidos también se aplican en buena medida a los del tercer nivel.

8.3. El Comité se ha decantado por una solución que implique la aprobación de una directiva apropiada(3) para regular este ámbito. No obstante, el Comité reconoce las dificultades de orden práctico de esta solución y, por consiguiente, acoge favorablemente esta Comunicación de la Comisión y aplaude su determinación por encontrar una manera de respetar las libertades del Tratado.

8.4. El Comité observa igualmente la importancia del papel desempeñado por el Tribunal de Justicia Europeo a la hora de defender el Tratado y la medida en que su jurisprudencia ya está marcando el camino que ha de seguirse.

8.5. El Comité considera que la Comisión ha realizado un gran esfuerzo por avanzar en este ámbito, intentando al mismo tiempo reducir los problemas que existen en opinión de algunas administraciones de los Estados miembros. El Comité confía en que este enfoque proporcional de la Comisión permita que se realicen rápidos progresos.

8.6. El Comité ya expresó con anterioridad su respaldo al sistema EEG de gravar las prestaciones(4). El Comité considera que el sistema EEG es preferible porque:

(a) Es per se más equitativo ya que la tributación se grava sobre el beneficio real recibido y no sobre las cotizaciones de las que se derivan diferentes beneficios para los distintos titulares de las pensiones, dependiendo, por ejemplo, de cuánto tiempo vivan.

(b) Al facilitar la desgravación fiscal estimula la suscripción de un plan de jubilación.

(c) Contribuye a resolver el problema demográfico que plantea el envejecimiento de la población, pues reduce los ingresos por impuestos de hoy a cambio de los ingresos por impuestos en el momento en que el índice de dependencia demográfica sea mucho menos favorable.

8.6.1. Sin embargo, el Comité reconoce que, habida cuenta de la diversidad de sistemas fiscales de los Estados miembros, es difícil prever cuándo podría lograrse la adopción de un sistema EEG que sea operativo en toda la UE. El Comité señala no obstante que el paso de los países EGG al sistema EEG sería relativamente sencillo desde el punto de vista técnico, aunque habría que tener en cuenta sus repercusiones en los ingresos fiscales de los Estados miembros.

8.6.2. El Comité recomienda a la Comisión que fomente en los países candidatos la adopción del sistema EEG a fin de reducir la diversidad en una futura Comunidad ampliada.

8.7. Aún apoyando los esfuerzos de la Comisión por encontrar una manera de tratar la diversidad de los sistemas fiscales de los Estados miembros, el Comité observa que la Comisión no ha tratado esta materia de gran complejidad con mucha profundidad. Por ejemplo, no da la impresión de que se haya examinado adecuadamente la cuestión de los países EEG.

8.7.1. Si un trabajador de un país EEG se desplaza a un país EGG y decide permanecer en el régimen del primer país, ¿cómo recaudará el país de acogida el impuesto sobre los rendimientos de la inversión que aplicaría a sus propios ciudadanos?

8.7.2. Si un trabajador se desplaza de un país GEE a un país EEG pero, a continuación, vuelve a su país de origen y finalmente se jubila allí habiendo permanecido durante todo ese tiempo acogido a su primer plan de pensiones, ¿gravará el país GEE la parte de la pensión correspondiente al periodo que el trabajador pasó en el país EEG? En caso negativo, el trabajador se beneficia de una deducción fiscal tanto en las cotizaciones como en la pensión. Obviamente, lo contrario también puede ocurrir.

8.7.3. Por consiguiente, el Comité acoge positivamente el propósito de la Comisión recogido en la Comunicación de elaborar conjuntamente con los Estados miembros normas destinadas a resolver conflictos de calificación y mecanismos que permitan al contribuyente asegurarse un tratamiento coherente por parte de las autoridades correspondientes. Aunque gran parte del debate tendrá lugar bilateralmente, el Comité espera que, en la medida de lo posible, la participación de la Comisión conducirá a la adopción de soluciones aplicadas de manera común.

8.8. El Comité celebra el hecho de que actualmente se esté estudiando de manera activa el concepto de organismos de pensiones paneuropeos.

8.8.1. La propuesta no tiene efectos adversos para los intereses de los Estados miembros, toda vez que cada sección nacional del organismo paneuropeo se gestionaría con arreglo a las normas fiscales y de otro tipo de cada Estado miembro.

8.8.2. Aun sin recomendar la utilización de representantes fiscales, el Comité sugiere que se podría dar garantías a las autoridades fiscales de los Estados miembros mediante una disposición para que el promotor multinacional del organismo de pensiones designe a un funcionario de una compañía local que sea residente en el Estado miembro en cuestión. Este funcionario, es decir, el gestor local de las pensiones, sería responsable ante las autoridades fiscales locales de la recaudación de impuestos respecto de las personas establecidas localmente que se hayan acogido al sistema de otro país.

8.8.3. No obstante, el Comité considera que se deben examinar detenidamente todas las consecuencias de esta propuesta, particularmente con relación a los acuerdos concluidos entre los interlocutores sociales en algunos Estados miembros en los que se requiere la afiliación a los sistemas de empleo existentes. Sentencias recientes del Tribunal de Justicia Europeo han confirmado esta obligación. El Comité sugiere que el debate entre los interlocutores sociales podría contribuir a alcanzar una solución que, a la vez que satisfaga la necesidad de movilidad del trabajador y de garantías de los derechos de pensión, tenga también en cuenta los acuerdos mencionados.

8.8.4. Igualmente, el Comité constata que comúnmente se supone que sólo las empresas de mayor entidad podrán beneficiarse de estos acuerdos. El Comité confía en que esto no sea así y en que, una vez se hayan superado los problemas iniciales, los prestadores de servicios de pensiones puedan ofrecer dichos acuerdos a un coste razonable al menos a las empresas de tamaño medio. También debería ser posible que los grupos o empresas se fusionen de manera informal para poder beneficiarse de estos acuerdos.

8.8.5. El Comité toma nota con satisfacción de que se prevé un plan piloto, con la participación de un número limitado de Estados miembros, que ofrecerá la oportunidad de comprobar la validez de esta clase de acuerdos desde todos los puntos de vista: el de los Estados miembros, el de los patronos y el de los representantes de los asalariados.

8.8.6. Sin embargo, el Comité señala que todavía no dispone de suficientes detalles para poder evaluar plenamente la propuesta y que aprovechará la oportunidad de volverla a examinar cuando estos detalles estén disponibles.

8.9. El Comité subraya que en este debate sobre las pensiones no se debería olvidar que en algunos Estados miembros se aplican normativas especiales por las que la carga impositiva que soportan las pensiones de los sistemas de empleo pagadas a personas con una discapacidad física o mental están sujetas a un tratamiento fiscal ventajoso. El Comité considera que las necesidades de esta clase de ciudadanos deberían ser siempre objeto de una atención especial.

9. Conclusiones

9.1. El Comité acoge favorablemente la acción de la Comisión de presentar estas propuestas destinadas a eliminar los obstáculos fiscales a las prestaciones por pensiones transfronterizas de los sistemas de empleo.

9.2. El Comité apoya el enfoque de la Comisión, que consiste en supervisar las normas nacionales correspondientes y adoptar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento efectivo por los Estados miembros de las libertades fundamentales del Tratado CE.

9.3. El Comité conviene en que la Directiva de asistencia mutua constituye el punto de partida apropiado para llevar a cabo el intercambio de información necesario con vistas a salvaguardar la aplicación adecuada de las normas fiscales de los Estados miembros.

9.4. El Comité acoge favorablemente la propuesta general relativa al establecimiento de organismos de pensiones paneuropeos, aunque reconoce que se deberá realizar un trabajo más detenido y una consulta para asegurar su aplicación efectiva.

9.5. El Comité conviene en que el objetivo a largo plazo debería ser la adopción del sistema EEG de tributación de las pensiones como sistema común de la UE. Esto debería indicarse con antelación a los países candidatos a la adhesión.

9.6. El Comité respalda el objetivo de eliminación de los obstáculos injustificados a la libre circulación de trabajadores. Por consiguiente, el Comité apoya los principios esbozados en el documento de la Comisión, pero estima que será necesario que la Comisión trabaje en estrecha cooperación con los distintos Estados miembros para encontrar soluciones a las complejas cuestiones en juego.

Bruselas, 17 de octubre de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 507 final.

(2) DO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(3) DO C 155 de 29.5.2001, p. 26.

(4) DO C 368 de 20.12.1999, p. 57.

ANEXO

al dictamen del Comité Económico y Social

El cuadro que se presenta a continuación resume los planteamientos básicos de los diferentes Estados miembros respecto de la tributación de las pensiones de jubilación del segundo nivel(1). Hay importantes diferencias entre los Estados miembros en el grado de deducibilidad de las cotizaciones y de la carga impositiva que soportan las prestaciones. El presente cuadro proporciona sólo una visión muy general.

Cuadro: Descripción de los regímenes fiscales aplicables a las pensiones.

>SITIO PARA UN CUADRO>

(1) Los Estados miembros pueden operar con más de un sistema, especialmente en un contexto internacional.