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***** COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 19.07.1995 
SEC(95) 337 final 
95/0205 (SYN) 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN RELATIVA AL DESARROLLO DE 
LOS FERROCARRILES COMUNITARIOS 
APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA 91/440 
FUTURAS MEDIDAS PARA DESARROLLAR LOS FERROCARRILES 
Propuesta de 
DIRECTIVA DEL CONSEJO 
por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE 
sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios 
(presentada por la Comisión) 

COMUNICACIÓN RELATIVA AL DESARROLLO DE LOS FERROCARRILES 
COMUNITARIOS 
INTRODUCCIÓN 
1. Desde la aprobación de la Directiva 91/440 sobre el desarrollo de los ferrocarriles 
comunitarios(1), se han producido una serie de cambios en la estructura y la organización 
de los ferrocarriles en la Comunidad Europea. Habida cuenta de dichos cambios y del 
requisito establecido en la Directiva de presentar al Consejo un informe sobre su 
aplicación, la Comisión ha elaborado un documento de carácter general sobre los 
ferrocarriles que abarca los temas siguientes: 
PARTE 1 Informe sobre la aplicación de la Directiva 91/440 sobre el desarrollo de los 
ferrocarriles comunitarios. 
PARTE 2 Futuras medidas para desarrollar los ferrocarriles. 
PARTE 3 Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva del 
Consejo de 29 de julio de 1991 sobre el desarrollo de los ferrocarriles 
comunitarios (91/440/CEE). 
2. El reciente libro blanco de la Comisión sobre el curso futuro de la política común de 
transportes(2) determinaba una serie de ámbitos en los que la Comunidad trabaja ya 
activamente y otros en los que está prevista la actuación comunitaria. Entre los temas sobre 
los que la Comisión ya ha formulado propuestas, cabe citar: 
- la creación de una licencia comunitaria para los ferrocarriles y el establecimiento de 
principios para la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la 
fijación de los correspondientes cánones de utilización(3); 
- las redes transeuropeas, principalmente en relación con la iniciativa de crecimiento 
acordada en Edimburgo(4); 
(i) 
(2) 
(3) 
(4) Directiva del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (91/440/CEE). 
DOn° L 237/25, 24.8.1991. 
El curso futuro de la política común de transportes. COM (92) 494 final. 
Directiva 95/18/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias. 
Directiva 95/19/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura 
ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones de utilización. DO n° L 143, 27.6.1995, pp. 70 y 75. 
Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la 
red transeuropea de transporte. COM (94) 106, de 7 de abril de 1994. 
- la interoperabilidad de los trenes de alta velocidad(5); 
- la investigación en el ámbito de los ferrocarriles, principalmente en materia de sistemas 
de control y mando, coste y evaluación de la infraestructura y transferencia de equipos 
para el transporte combinado (Cuarto Programa Marco). 
Por otra parte, la Comisión está trabajando en una revisión general del aspecto fundamental 
de los costes externos del transporte. Esta cuestión, de considerable importancia para la 
futura competitividad de los ferrocarriles, constituirá el tema de un libro verde. Dado el 
papel potencial de los ferrocarriles en garantizar la movilidad sostenible en la Comunidad, 
así como la necesidad de una mayor integración de los servicios de transporte, la Comisión 
está preparando asimismo un documento sobre la red de los ciudadanos en el que se 
tratarán los problemas derivados del mantenimiento de unos servicios públicos de pasajeros 
adecuados y eficientes en la Comunidad. Cabe esperar que este paquete general sea de gran 
importancia para la realización del potencial de los ferrocarriles, por lo que la propuesta 
que se adjunta a la presente comunicación debe considerarse en este marco más amplio. 
Propuesta de Directiva del Consejo relativa a la interoperabilidad de la red europea de trenes de alta velocidad. 
COM (94) 107, de 15 de abril de 1994. 
PARTE 1 
APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA 91/440 SOBRE EL DESARROLLO DE LOS 
FERROCARRILES COMUNITARIOS 
1. Las principales medidas incluidas en la Directiva 91/440 eran las siguientes: 
- la independencia de la gestión de los ferrocarriles, 
- la separación entre la administración de la infraestructura y la actividad de transporte, 
- el saneamiento financiero de los ferrocarriles nacionales, 
- el acceso a la infraestructura ferroviaria. 
Estas medidas se abordarán más adelante, pero antes conviene observar brevemente las 
tendencias recientes del tráfico ferroviario. En el Anexo A figuran algunas estadísticas 
significativas que muestran en general la continuación del declive de la cuota de mercado 
de los ferrocarriles. Pese a algunos puntos fuertes, sobre todo el tráfico en las líneas de alta 
velocidad, la situación general se caracteriza por un tráfico estático o reducido, unas cuotas 
de mercado en declive y crecientes déficit financieros. Los ferrocarriles han seguido 
registrando una pérdida de tráfico en beneficio de las carreteras y la importancia de este 
último modo de transporte ha aumentado considerablemente. Es significativo que en 
aquellos países en los que los ferrocarriles se repartían una considerable cuota de mercado 
(superior al 25%) del transporte de mercancías en 1970, ésta se había reducido 
aproximadamente en un 50% en 1993. En el caso de Francia, Alemania y Bélgica, ello fue 
debido en parte al declive de las industrias básicas, aunque este factor no debe ocultar la 
realidad de la situación: los transportistas de mercancías por carretera lograron reducir sus 
costes reales a la vez que mejorar la calidad. Este hecho obedeció a una combinación de 
factores, en particular el éxito de la Política Común de Transportes en la introducción de 
normas liberalizadas y el desmantelamiento de obstáculos nacionales restrictivos en el 
sector. Es evidente la necesidad de poner en marcha nuevas medidas si se quieren 
introducir cambios semejantes en el ámbito de los ferrocarriles. 
2. Hasta la fecha, Dinamarca, Alemania, Países Bajos y Reino Unido (con excepción del túnel 
bajo el Canal de la Mancha) han procedido a la plena transposición de la Directiva y 
Francia ha adoptado recientemente la legislación. Otros seis Estados miembros han 
incorporado parcialmente la Directiva a la legislación nacional. En general, los Estados 
miembros han realizado progresos considerables en la atribución de independencia jurídica 
a los ferrocarriles, aunque esto no signifique a veces una verdadera autonomía de gestión, 
y en la separación entre la administración de la infraestructura y la actividad de transporte. 
Las disposiciones que más problemas han planteado han sido las relativas a los derechos 
de acceso a la infraestructura, aunque la Directiva relativa a la adjudicación de la 
infraestructura propuesta por la Comisión persigue el objetivo de resolver muchas 
cuestiones en materia de acceso y tarificación, por lo que cabe esperar una rápida y plena 
transposición en todos los Estados miembros. (En el Anexo B se facilitan más detalles al 
respecto). 
3 Por lo que respecta a la independencia de la gestión de los ferrocarriles, uno de los 
principales objetivos de la Directiva era garantizar que la gestión de los ferrocarriles tuviera 
la independencia suficiente para permitir un funcionamiento eficiente. A tal fin, los 
artículos 4 y 5 de la Directiva enuncian una serie de ámbitos en los que los ferrocarriles 
deberán tener independencia de gestión. Los resultados varían: algunos Estados miembros 
han realizado progresos considerables, permitiendo una autonomía de gestión, mientras que 
en otros los progresos han sido de menor magnitud. A modo de ejemplo, la gestión de los 
ferrocarriles sigue estando sujeta a un estrecho control político y dispone de escasa libertad 
real para organizar la compañía eficientemente. Tal es el caso, en particular, del sector del 
transporte de pasajeros, en la medida en que los ferrocarriles deben satisfacer una serie de 
objetivos no comerciales. La Comisión es consciente de los problemas que plantea la 
creación de una empresa autónoma y reconoce que es difícil trazar una línea divisoria entre 
la interferencia en la gestión y la exigencia legítima del Estado de supervisar una empresa 
pública que presta un importante servicio público. Sin embargo, la falta de progresos 
significativos puede tener importantes repercusiones en el futuro de los ferrocarriles. La 
creciente integración de la Comunidad implica que las grandes empresas de transporte 
deben estar en condiciones de reaccionar con rapidez y eficiencia en la totalidad del 
mercado y no sólo en el interior de sus fronteras nacionales. Los ferrocarriles que carezcan 
de la autonomía necesaria para ello no podrán desempeñar un papel eficaz en el mercado, 
especialmente en el tráfico internacional. 
4. ¿Es por tanto procedente clarificar en mayor medida el papel del Estado con respecto a los 
ferrocarriles? La mejor manera de abordar esta cuestión es analizando los objetivos del 
Estado en relación con cualquier empresa de transporte. En primer lugar, tiene el deber de 
garantizar la seguridad. Los ferrocarriles tienen buena reputación en materia de seguridad, 
que los demás modos de transporte terrestre deberían emular y que los Estados miembros 
tratan justificadamente de preservar. Un segundo aspecto es la prestación de un servicio 
público esencial. Los ferrocarriles tienen una importante función en la vida de muchas 
comunidades urbanas y rurales y, en la mayoría de los casos, los servicios que prestan 
requieren un apoyo económico. Este apoyo es crucial para muchos servicios de pasajeros 
prestados en interés público, por lo que las autoridades competentes tienen un claro interés 
en su funcionamiento eficiente y no así en su gestión cotidiana. En tercer lugar, cabe 
mencionar la participación del Estado en la oferta de infraestructura. Si bien existen buenos 
argumentos a favor de una mayor presencia del sector privado en la financiación y 
construcción de nuevas infraestructuras, hay una necesidad constante de que el Estado 
supervise la planificación de las redes en aras del interés público general. Por último, los 
Estados miembros cuentan con políticas económicas generales, como las relativas a precios 
y competencia, que afectan a los ferrocarriles, aunque no deberían hacerlo de manera 
diferente a la de otros servicios públicos. En la segunda parte se aportan algunas ideas a 
fin de clarificar la situación. 
5. En lo que se refiere a la separación entre la administración de la infraestructura y la 
actividad de transporte, la Directiva 91/440 establece que este aspecto debe tenerse en 
cuenta al menos en la contabilidad, lo que se ha puesto en práctica en la mayoría de los 
Estados miembros aunque de diferentes maneras. Por ejemplo, Dinamarca y Francia 
mantienen un sistema verticalmente integrado, independiente del Estado, España está 
creando entidades empresariales independientes dentro de sus ferrocarriles, Alemania y los 
Países Bajos están creando progresivamente organizaciones diferentes para la 
infraestructura y la actividad de transporte, mientras que el Reino Unido pretende 
privatizar, empezando por Railtrack, el administrador de la infraestructura. La Comisión 
está analizando cómo funciona la separación en la práctica. Cabe observar que la situación 
de los ferrocarriles suecos, prácticamente única en Europa, ha mejorado considerablemente 
desde la separación de infraestructura y actividad (1988) y la introducción de un sistema 
equitativo de tarificación de la infraestructura^. 
6. La situación financiera de los ferrocarriles no ha mejorado en términos generales 
desde 1991, aunque algunos Estados miembros han realizado progresos significativos en 
la reorganización de su estructura financiera. Muchos ferrocarriles parecen haber atravesado 
un ciclo de nuevos programas de expansión, préstamos más elevados, mayores cargas 
financieras para la cobertura de los préstamos y el consiguiente incremento de los déficit. 
La cuestión es determinar en qué medida el incremento de los déficit obedece a la 
incapacidad de las inversiones de generar los beneficios previstos o a la insuficiencia de 
las compensaciones concedidas por los poderes públicos a los servicios públicos, etc. 
La reforma del apoyo destinado a los servicios públicos, introducida por el Reglamento 
1893/91(7), entró en vigor hace dos años, por lo que la Comisión tiene la intención de 
examinar su funcionamiento y, llegado el caso, formular propuestas. Por consiguiente, 
pretende poner en marcha un estudio general de la actual situación financiera de los 
ferrocarriles y de sus ingresos procedentes del erario público. 
7. Los derechos de acceso a la infraestructura ferroviaria han suscitado interés y controversia. 
Ciertos Estados miembros no han aplicado estas disposiciones. Por esta y otras razones, 
algunos nuevos operadores potenciales han encontrado problemas en la puesta en marcha 
de sus actividades: por ejemplo, han tenido dificultades para obtener información puntual 
sobre la disponibilidad y el coste de los trayectos ferroviarios y los sistemas de tracción. 
Son pocos los nuevos operadores que ya han iniciado sus actividades en este ámbito, 
aunque las empresas nacionales existentes han trabajado activamente en la creación de 
nuevas agrupaciones. No obstante, se observa un interés por penetrar en el mercado del 
transporte de mercancías y no sólo en el sector del transporte combinado. 
(6) 
(7) Los ferrocarriles suecos fueron divididos en dos entidades en 1988. Desde entonces se ha venido aplicando un sistema de 
tarificación de la infraestructura similar al aplicado al transporte por carretera. Por este motivo, así como por una mayor 
eficiencia de la gestión, la situación de la compañía explotadora de los ferrocarriles suecos (Statens Jârnvagar SJ) ha 
mejorado de manera constante y arroja en la actualidad un superávit global. 
Reglamento (CEE) n° 1893/91 del Consejo, de 20 de junio de 1991, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1191/69 
relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el 
sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable. IX) n° L 169/1, de 29 de junio de 1991. 
PARTE 2 
FUTURAS MEDIDAS PARA DESARROLLAR LOS FERROCARRILES 
La Comisión ya ha formulado propuestas sobre temas importantes para el futuro del transporte 
ferroviario, como las redes transeuropeas, la interoperabilidad y la investigación. Está 
elaborando documentos sobre los costes externos del transporte y la red de los ciudadanos 
(servicios públicos de pasajeros adecuados y eficientes), por lo que los aspectos que se abordan 
a continuación deben considerarse en este contexto más amplio. 
1. DERECHOS DE ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA. La Directiva 91/440 estableció 
derechos de acceso para los servicios internacionales, limitándolos a agrupaciones 
internacionales de empresas ferroviarias y a empresas proveedoras de servicios 
internacionales de transporte combinado. La posibilidad de que los nuevos operadores 
pudieran prestar servicios ferroviarios y de que diversos operadores pudieran utilizar la 
misma infraestructura incitó a la Comisión a proponer varias directivas para establecer las 
condiciones de acceso a la red. Estas propuestas fueron adoptadas en junio de 1995. Las 
principales opciones futuras en materia de derechos de acceso son las siguientes: 
- mantener el statu quo, es decir, limitar la libertad de oferta de servicios a empresas que 
cumplan los requisitos de la Directiva 91/440; 
- liberalizar totalmente el acceso del tráfico nacional e internacional a la infraestructura 
en los sectores del transporte de pasajeros y de mercancías; 
- soluciones intermedias, como la apertura del acceso a los servicios internacionales de 
pasajeros y a todos los servicios de transporte de mercancías. 
2. Mantener el statu quo implicaría el aplazamiento de nuevos progresos. Sin embargo, los 
ferrocarriles siguen registrando una pérdida de tráfico y existe una necesidad urgente de 
revitalizar sus servicios, especialmente en el ámbito internacional. El sector se beneficiaría 
de la entrada de nuevos capitales y empresas y del consiguiente incentivo para las empresas 
existentes de prestar servicios más competitivos. Los progresos realizados en el sector del 
transporte combinado desde 1991 demuestran que la posibilidad de incorporación de nuevos 
competidores incita a las empresas existentes a mejorar sus servicios. En cualquier caso, 
el mantenimiento del statu quo sería incompatible con la obligación prevista en el Tratado 
de desarrollar una política común de transportes basada en el principio de libertad de 
prestación de servicios. En el extremo opuesto se situaría la plena liberalization del acceso 
a la infraestructura ferroviaria, lo que obviamente implicaría una introducción inmediata 
y completa de la libertad de prestación de servicios. Sin embargo, un cambio tan rápido 
podría crear dificultades en una industria muy compleja que ha estado regulada durante 
muchos años. 
3. Sopesando todos los aspectos, parece estar justificada una solución intermedia consistente 
en abrir el acceso a todas las operaciones de transporte de mercancías y a los servicios 
internacionales de pasajeros. En el sector del transporte de mercancías, la incorporación de 
nuevas empresas y el estímulo que ello infundiría a los operadores existentes contribuirían 
a resolver los problemas de calidad y de insuficiencia de inversiones que impiden el 
desarrollo de unos servicios ferroviarios más competitivos. La liberalización del acceso para 
los transportes de mercancías nacionales e internacionales es necesaria para permitir que 
los operadores ofrezcan servicios integrales con pleno apoyo logístico; la separación 
artificial del mercado del transporte de mercancías en un sector internacional liberalizado 
y un sector nacional monopolístico desalentaría a los nuevos operadores y redundaría en 
una menor eficiencia y economía de los servicios de transporte ferroviario. La experiencia 
de los ferrocariles estadounidenses desde la desreglamentación llevada a cabo en 1981 
constituye una muestra convincente de los beneficios que puede traer aparejados la 
adopción de un nuevo enfoque en materia de transporte de mercancías basado en los 
principios del mercado. Tras un prolongado período en el que la cuota modal y de tráfico 
registró un declive constante, el libre mercado creado por la "Ley Staggers" de 1981 
permitió a los ferrocarriles desarrollar nuevos servicios, a menudo en asociación con otros 
operadores de transporte. El resultado fue la inversión del ciclo crónico de pérdidas de 
tráfico, quiebras y regulaciones de empleo. Los ferrocarriles registran actualmente en 
Estados Unidos unos niveles de tráfico nunca antes alcanzados y han vuelto a ser rentables. 
Éstos están procediendo a la contratación de personal y a la compra de equipos en unas 
proporciones desconocidas durante muchos años. Sería excesivamente simplista atribuir 
todos estos cambios únicamente a la desreglamentación, aunque también sería ingenuo 
ignorar las similitudes existentes entre la situación actual de Europa y la de Estados Unidos 
en la década de los años setenta. Si todos los demás sectores de la economía comunitaria 
se han beneficiado de la eficiencia resultante del cese de los controles burocráticos, no 
existe ninguna razón manifiesta para pensar que sucedería, lo contrarío en el caso de los 
ferrocarriles. 
4. Los servicios internacionales de pasajeros constituyen en potencia un prometedor sector de 
la actividad ferroviaria. No obstante, el crecimiento del tráfico se ha visto obstaculizado 
por la falta de coordinación y comercialización de los trenes internacionales. El hecho de 
crear la posibilidad de explotar nuevas formas de servicios internacionales de pasajeros 
facilitaría el desarrollo de conexiones comunitarias y redundaría en la prestación de un 
mejor servicio a los pasajeros. Conviene subrayar que los servicios internacionales, con la 
salvedad de casos excepcionales, no se ven afectados por las obligaciones de servicio 
público impuestas por el Estado. Además, los derechos de acceso para los servicios 
internacionales podrían otorgarse generalmente sin tropezar con los problemas de pérdida 
de las ventajas de la red y de explotación selectiva en los servicios nacionales de pasajeros. 
Llegados a este punto, cabe hacer una observación general: el recorrido ferroviario medio 
de pasajeros es corto, lo que indica que el grueso de la actividad de transporte de pasajeros 
por ferrocarril no se vería afectada por cualquier tentativa de liberalizar el transporte 
internacional, que es fundamentalmente de larga distancia. 
5. SERVICIOS DE PASAJEROS DE INTERÉS PÚBLICO. La prestación de servicios 
públicos de pasajeros implica generalmente la concesión de ayudas estatales. Las ayudas 
de Estado a la prestación de servicios de interés público constituyen una parte importante 
de los ingresos totales de los ferrocarriles. En el libro blanco de la Política Común de 
Transportes se afirmaba. 
"es necesario elaborar orientaciones relativas a las condiciones en las que éstas (ayudas 
estatales) deben considerarse aceptables con arreglo a la legislación comunitaria". 
En el caso de los ferrocarriles, ya existen orientaciones para el mantenimiento de los 
servicios mediante la concesión de ayudas estatales. Sin embargo, los cambios radicales 
que se han producido en la gestión y el funcionamiento de los ferrocarriles desde la 
8 
adopción de la Directiva 91/440 exigen una revisión de las mismas. En particular, es 
preciso considerar la conveniencia de modificar las normas a fin de tener en cuenta los 
nuevos tipos de compañías ferroviarias y de simplificar y modificar los requisitos de 
información con objeto de aumentar su eficacia en el control de las ayudas estatales. 
La Comisión acogería de buen grado las opiniones de las partes interesadas. 
6. El objetivo fundamental de las normas relativas a las ayudas de Estado es cumplir los 
requisitos del Tratado, en particular sus artículos 77, 92 y 93. Estas normas han estado en 
vigor durante muchos años y se han producido cambios importantes en la organización de 
los ferrocarriles. Por consiguiente, la Comisión tiene la intención de emprender un estudio 
sobre la aplicación de los Reglamentos 1191/69, 1893/91, 1192/69°° y 1107/70(9) a fin de 
evaluar su eficacia en la prevención de falseamientos de la competencia entre Estados 
miembros. Considerará entonces la necesidad de adaptar estos Reglamentos a la situación 
actual de los ferrocarriles. 
7. La cuestión general de determinar la mejor manera de prestar adecuados servicios 
ferroviarios de interés público será abordada en el contexto de la iniciativa de la Comisión 
sobre la "red de los ciudadanos". Este programa está concebido para ofrecer un marco de 
servicios de pasajeros a través de todos los modos de transporte en toda la Comunidad. La 
Comisión espera estar en condiciones de presentar una comunicación sobre este tema 
durante el año en curso. 
8. TRANSPORTE COMBINADO. El éxito del transporte combinado es crucial para el 
desarrollo de los ferrocarriles y para la prestación de servicios eficientes de transporte 
interior de mercancías. En la actualidad, la Comunidad está superando con decisión un 
período de crecimiento económico reducido, por lo que la demanda de servicios de 
transporte de mercancías está comenzando a aumentar de nuevo. Existe una clara relación 
entre la tasa de crecimiento económico y la demanda de transporte: a medida que aumenta 
la tasa de crecimiento económico, también lo hace la demanda de transporte. Aunque esta 
relación pueda ser menos intensa que en el pasado, debido a la saturación y al incremento 
de los costes reales del transporte, la demanda seguirá creciendo, especialmente en los 
mercados que se benefician de la supresión de obstáculos (por ejemplo, la Península Ibérica 
y Europa central y oriental). La Comisión considera que será necesario un mayor uso de 
la capacidad disponible en modos de transporte distintos del transporte viario si se quiere 
alcanzar un compromiso satisfactorio entre la protección del medio ambiente y las 
necesidades de la industria. 
(8) 
(9) Reglamento (CEE) n° 1192/69, de 26 de junio de 1969, relativo a las normas comunes para la normalización de las cuentas 
de las empresas ferroviarias. DO n° L 156, 28.6.69, p. 8. 
Reglamento (CEE) n° 1107/70, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por 
ferrocarril, por carretera y por vía navegable. DO n° L 130, 15.6.70, p. 1. 
9. Debe examinarse la posibilidad de hacer un mejor uso de las vías navegables y los 
ferrocarriles y desarrollar un enfoque intermodal que asocie diversos modos de transporte 
de forma que se saque el máximo provecho de cada uno de ellos. Se observan actualmente 
indicios de que las medidas tomadas por la Comunidad están empezando a dar sus frutos, 
tal como muestra el aumento del tráfico del transporte combinado en 1994. Sin embargo, 
tres problemas siguen obstaculizando el desarrollo del transporte combinado: 
- en el período introductorio, el volumen de negocios es a menudo insuficiente para 
llenar un tren al máximo de su capacidad, lo que trae aparejados unos elevados costes 
por unidad transportada; 
- en comparación con Estados Unidos y Canadá, la proporción del tráfico de pasajeros 
en los ferrocarriles de la Comunidad es muy importante, lo que incrementa el coste de 
las operaciones de transporte de mercancías, debido a disposiciones de seguridad 
adicionales, y puede reducir significativamente el espacio disponible para el transporte 
de mercancías; 
- hasta que no se desarrolle plenamente la legislación comunitaria relativa a la cobertura 
de los costes de la infraestructura, los operadores de transportes ferroviarios de 
mercancías se verán a menudo obligados a pagar unos costes superiores al precio real. 
10. La separación de la contabilidad de los ferrocarriles en infraestructura y actividad con 
arreglo a la Directiva 91/440 ha puesto de relieve la cuestión de los costes de la 
infraestructura. Algunos Estados miembros ya han tomado medidas, como es el caso 
del Reino Unido con el "Track Access Grant" (subvención de acceso a la vía). Este 
sistema ofrece subvenciones a los operadores y clientes de los ferrocarriles que deben 
pagar por el transporte ferroviario precios superiores a los del transporte por carretera. 
Las subvenciones se basan en el componente de la tasa ferroviaria referido a la 
infraestructura, hasta el límite de los beneficios externos de la transferencia de la 
carretera al ferrocarril. La Comisión ha autorizado este sistema específico con arreglo 
a las normas sobre la competencia y está considerando la posibilidad de una exención 
general para estas medidas; esto formará parte de un examen general de las normas 
comunitarias en materia de ayudas estatales al transporte combinado. Entretanto, la 
Comisión ha propuesto una prórroga de dos años del sistema existente. 
11. En 1992, la Comisión puso en marcha el programa específico PACT (acciones piloto 
en materia de transporte combinado)(10) con el objetivo de fomentar el desarrollo de 
nuevos servicios de transporte combinado. Este programa ha contribuido al desarrollo 
de nuevos servicios como el que une Alemania y Grecia a través de Italia y los que 
tienen como destino la Península Ibérica; otras acciones se han centrado en el norte de 
Europa, el Reino Unido e Irlanda. El programa ha sido evaluado a la luz de la 
(10) Decisión de la Comisión, de 22 de diciembre de 1992, relativa a la concesión de ayudas económicas a acciones piloto en 
materia de transporte combinado. DO n° L 16, 25.1.1993. 
10 
experiencia adquirida y la Comisión propondrá en breve su modificación y 
transformación en una acción comunitaria. El objetivo es promover el crecimiento de 
un sector del transporte combinado eficiente y autosufíciente que ofrezca unos servicios 
de calidad en los ejes en los que el transporte pueda ser competitivo. El nuevo PACT 
se concentrará en: 
- el desarrollo de conexiones internacionales, incluidas las conexiones con Europa central 
y los nuevos Estados miembros, a través de las rutas determinadas en las redes 
transeuropeas; 
- la ayuda a los nuevos operadores y otras empresas que puedan demostrar, por medio 
de una licencia comunitaria, su capacidad de prestar servicios seguros y eficientes; 
- la garantía de una buena cooperación entre los diferentes modos y operadores. 
Se halla en fase de preparación una propuesta para poner en marcha un nuevo programa 
que será presentado en el transcurso de 1995. 
12. El transporte combinado es una cadena en la que la calidad general del servicio está 
determinada por el eslabón más débil, que es con frecuencia la terminal de transbordo; 
además, las operaciones de las terminales representan una parte sustancial de los costes 
totales. Se pueden determinar diversos tipos de terminales, que van desde el simple 
punto en el que son transbordadas las unidades de carga hasta los grandes centros 
logísticos La variedad de instalaciones disponibles es tal que el usuario se enfrenta a 
problemas de información y es difícil lograr un equilibrio entre oferta y demanda. Otro 
punto importante es la posibilidad de acceso. Ciertas terminales tienen un acceso 
restringido a sus empresas propietarias. Sin embargo, estas restricciones son 
inaceptables en caso de que la terminal reciba ayudas públicas. Dado que la eficiencia 
de las terminales es un factor determinante del transporte combinado, la Comisión 
pretende analizar el valor de las nuevas medidas con miras a la mejora de la misma. 
13. INTEROPERABILIDAD. En su articulado relativo a las redes transeuropeas, el Tratado 
establece el objetivo de promover la interoperabilidad de los sistemas nacionales de 
transporte. La Comisión ha emprendido dos importantes iniciativas con la mira puesta 
en este objetivo. En primer lugar, ha propuesto un conjunto de orientaciones para el 
desarrollo de las redes transeuropeas de transporte. Estas orientaciones definirán las 
redes para los diferentes modos de transporte, incluidos los ferrocarriles convencionales 
y de alta velocidad, los tipos de medidas comunitarias y las prioridades en la 
construcción de las redes. En segundo lugar, la Comisión ha propuesto una directiva 
relativa a la interoperabilidad de la red de trenes de alta velocidad. La directiva creará 
un marco para el establecimiento de los requisitos básicos, las especificaciones técnicas 
y las normas de los diferentes subsistemas que permitirán la interoperabilidad. 
Establecerá asimismo los procedimientos de definición y adopción de dichas 
especificaciones y normas obligatorias. 
11 
14. La Comisión considera que debe desarrollarse una estrategia para acelerar la 
interoperabilidad de los ferrocarriles convencionales en la red transeuropea, esto es, su 
capacidad de facilitar trayectos internacionales que satisfagan los niveles de prestación 
especificados, en condiciones de seguridad y mayor continuidad. El problema es que 
los ferrocarriles convencionales fueron desarrollándose en condiciones muy diferentes 
a lo largo de un extenso período de tiempo, por lo que existe una gran diversidad de 
infraestructuras, material rodante y equipos, así como diferentes métodos y normas de 
explotación. Todo ello hace que los servicios internacionales sean más lentos y caros 
de lo debido. Sin embargo, en comparación con las líneas de alta velocidad, la mayoría 
de las rutas convencionales dependen menos del tráfico internacional, y las vastas 
reservas de capital, aunque requieran con frecuencia mejoras radicales, sólo se pueden 
transformar de manera gradual. 
15. El fomento de la interoperabilidad reforzará la competitividad de los ferrocarriles 
convencionales de dos formas. En primer lugar, mejorará la calidad y reducirá los 
costes de los servicios internacionales abordando las diferencias existentes en las 
normas sobre infraestructura, material rodante y otros equipos, así como las 
divergencias entre reglamentaciones y métodos de explotación, que incrementan los 
costes y la complejidad de los trayectos transfronterízos. En segundo lugar, reducirá los 
costes, permitiendo así unas mayores economías de escala en la fabricación y el 
mantenimiento de los equipos. Los ferrocarriles han desarrollado diferentes normas en 
materia de equipos y han mostrado una tendencia a formular especificaciones 
pormenorizadas en lugar de requisitos de rendimiento. La adopción de requisitos de 
rendimiento definidos a nivel comunitario incentivará las economías de escala y un 
mercado competitivo unificado al fomentar la aplicación de las normas comunitarias 
en materia de contratación pública. 
16. Con todo, deben tenerse en cuenta diversas limitaciones, una de las cuales es la 
magnitud y la naturaleza de la demanda de servicios que requieren interoperabilidad. 
Este aspecto puede revestir importancia únicamente en determinados mercados del 
transporte ferroviario, aunque la mejora de las redes y los servicios puede traer 
aparejada una demanda adicional. La demanda de interoperabilidad es una de las 
primeras cuestiones que deben analizarse. Una segunda limitación es de orden 
financiero. Debe determinarse el coste de la eliminación de los obstáculos a la 
interoperabilidad (el incremento de la carga financiera puede venir dado por el 
aplazamiento de las inversiones, así como por el alza de los costes totales) y deben 
abordarse aspectos como el rendimiento del capital y el plazo de amortización. 
Obviamente, esto no significa que deban pasarse por alto los costes y beneficios en un 
sentido más amplio y a lo largo de toda la duración de un proyecto. 
17. Otra cuestión es la de las relaciones, por lo que a las especificaciones técnicas respecta, 
entre las redes interoperables convencionales y de alta velocidad y entre los servicios 
locales y convencionales en las mismas vías, que deberán estudiarse en profundidad a 
medida que avancen los trabajos en materia de interoperabilidad. 
12 
18. La Comisión ha iniciado un programa de estudios como base para desarrollar una 
estrategia general y para fijar prioridades. Uno de estos estudios recabará datos básicos 
y analizará los cambios estratégicos en los diferentes mercados, indicará el rendimiento 
exigido con miras a perfilar los criterios de interoperabilidad y evaluará su incidencia 
en las infraestructuras y el material rodante, así como las economías de escala previstas. 
Otro estudio analizará modalidades específicas para evaluar los beneficios de los 
servicios interoperables y los costes de diferentes soluciones (así como vías alternativas 
para alcanzar resultados similares). Las próximas fases consistirán en un examen más 
detallado de temas específicos, la evaluación de diferentes políticas y la presentación 
de propuestas, lo antes posible en 1996. 
19. COSTE Y TARIFICACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA. Se están realizando ciertos 
progresos en el desarrollo de sistemas de tarificación de la infraestructura. En Alemania 
y el Reino Unido se han puesto a punto sendos sistemas operativos, aun cuando los 
planteamientos adoptados difieran en ocasiones. La Comisión tiene intención de 
examinar la evolución en los Estados miembros a fin de dar respuesta a las siguientes 
cuestiones: 
- los problemas que puedan surgir y su resolución, en caso de que los Estados miembros 
utilicen diferentes sistemas de cálculo de costes; 
- los costes que deben imputarse a los servicios de transporte de mercancías y la 
incidencia de las diferentes imputaciones en los servicios de pasajeros; 
- la posibilidad de acordar medidas de beneficios externos y utilizarlas en el 
establecimiento de orientaciones en materia de ayudas estatales al transporte de 
mercancías por ferrocarril. 
La Comisión se propone presentar un informe al Consejo a la mayor brevedad posible, 
formulando las propuestas necesarias para fomentar un uso de la red de la máxima 
eficiencia posible. 
20. AUTONOMÍA DE GESTIÓN Y EL PAPEL DEL ESTADO. Es preciso tomar medidas 
adicionales en una serie de aspectos para garantizar una función eficaz de los 
ferrocarriles en el sector comunitario del transporte. En el presente informe se han 
expuesto algunos de los temas examinados por la Comisión y otros que tiene intención 
de estudiar. Una cuestión fundamental aún no resuelta es la zona borrosa existente entre 
la independencia de gestión de los ferrocarriles y las responsabilidades de los poderes 
públicos (véase la primera parte). Es primordial determinar con mayor precisión las 
responsabilidades específicas de los Estados miembros si se quiere avanzar. La 
Comunidad ya ha aportado un cierto grado de clarificación a través de sus 
disposiciones sobre las obligaciones de servicio público, las ayudas estatales, el 
desarrollo de la infraestructura, etc., que podrían aunarse a fin de establecer 
orientaciones claras para el futuro. 
13 
21. Las orientaciones podrían abarcar, en particular, tres aspectos. Primeramente, los 
servicios de pasajeros prestados en interés público(11). Los Estados miembros siempre 
pueden solicitar a las empresas la prestación de servicios de interés público de 
conformidad con lo dispuesto por el apartado 1 del artículo 5 de la Directiva 91/440 
del Consejo. Los Estados miembros pueden especificar los servicios que deban 
prestarse y supervisar la prestación, pero deben asumir la responsabilidad de la carga 
financiera impuesta a los operadores en el ámbito de los transportes. También pueden 
mantener o crear empresas para la prestación de servicios de interés público y otorgar 
concesiones y derechos específicos de conformidad con las normas comunitarias. Sin 
embargo, los servicios de interés público suelen ser de corta o media distancia; en 
cuanto a los servicios de larga distancia, el principio rector debe ser la autonomía de 
la gestión y la competencia leal, especialmente en el caso de las rutas internacionales 
trazadas en las redes transeuropeas. El mismo principio es aplicable al sector del 
transporte de mercancías, en el que los servicios deben organizarse en función de 
criterios comerciales, aunque se pueden autorizar ayudas estatales con carácter temporal 
hasta la adopción de un sistema comunitario armonizado de tarificación de la 
infraestructura que incluya todos los modos de transporte y los costes tanto directos 
como indirectos. 
22. En segundo lugar, la garantía de la seguridad. Los poderes públicos deben ser capaces 
de promulgar y supervisar, de manera no discriminatoria, disposiciones destinadas a 
garantizar un nivel de seguridad adecuado en las operaciones ferroviarias. Son precisos 
algunos mecanismos específicos de supervisión y control para garantizar el 
mantenimiento de las normas. En tercer lugar, la planificación y la financiación de la 
infraestructura, que deben ser supervisadas por el Estado de manera compatible con la 
política general y con los principios de la UE. Sin embargo, el objetivo de atraer capital 
privado al sector puede precisar la reconsideración de las normas vigentes. 
Previa consulta a las partes interesadas sobre el valor de tales orientaciones, la 
Comisión tomará una decisión acerca de una propuesta. 
23. CONCLUSIONES. En la actualidad es preciso arbitrar nuevas medidas, tanto a nivel 
nacional como comunitario, para garantizar que los ferrocarriles exploten sus ventajas 
de orden técnico y ambiental y desempeñen el papel previsto en el libro blanco relativo 
a la Política Común de Transportes. La Comisión tiene ahora la intención de consultar 
a las partes interesadas sobre las opciones futuras y las medidas prioritarias. La presente 
Comunicación determina una serie de temas que deben continuarse activamente. 
Deberán abordarse asimismo otras cuestiones clave, como los costes externos y el 
transporte público de pasajeros, sobre las cuales la Comisión presentará un informe. La 
Comisión considera que el desarrollo de los ferrocarriles es un elemento determinante 
de la Política Común de Transportes y dará prioridad a la mejora de su situación y al 
fortalecimiento de su competitividad. 
di) Esta cuestión se tratará también en los trabajos sobre la red de los ciudadanos citada en la sección C. 
14 
ANEXO A 
CUADRO 1 
TRANSPORTE POR FERROCARRIL EN LA UNIÓN EUROPEA (15) 
Mercancías 
Ton.-km 
(miles de millones) 
Cuota de mercado (%) 1970 
282 
31,7 1980 
286 
24,9 1990 
257 
19,1 1993 
208 
15,4 
Pasajeros 
Pasajeros-km (miles de 
millones) 
Cuota de mercado (%) 1970 
213 
10,4 1980 
248 
8,7 1990 
272 
7,3 1993 
264 
6,6 
CUOTA DE MERCADO POR MODO DE TRANSPORTE 
Mercancías 
Modo<12) 
Ferrocarril 
Carretera 
Navegación interior 
Canalizaciones 1970 
31,7 
48,6 
12,3 
7,4 1980 
24,9 
57,3 
9,8 
8,0 1990 
19,1 
67,3 
8,4 
5,3 1993 
15,4 
70,8 
7,8 
6,0 
(12) El transporte aéreo de mercancías es insignificante. 
15 
Pasajeros 
Modo 
Ferrocarril 
Autobuses y autocares 
Turismos 
Avión 1970 
10,4 
12,7 
74,8 
2,1 1980 
8,7 
11,5 
76,5 
3,3 1990 
7,3 
9,0 
78,6 
5,2 1993 
6,6 
8,5 
79,5 
5,5 
Fuente: Eurostat y la Comisión 
16 
CUADRO 2 
TRANSPORTE POR FERROCARRIL EN LA UNIÓN EUROPEA (15) 
Mercancías: cuota de mercado por Estado miembro (%) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania: 
Estados federados occid. 
Estados federados orient. 
España 
Francia 
Grecia 
Italia 
Irlanda 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
Austria 
Finlandia 
Suecia 
UE(15) 1970 
28,2 
19,2 
33,2 
71,2 
16,4 
38,9 
9,0 
21,0 
12,0 
63,4 
7,3 
10,4 
21,8 
55,9 
27,2 
49,3 
31,7 1980 
23,6 
17,2 
25,2 
66,7 
10,9 
31,5 
8,2 
12,2 
11,1 
52,2 
5,7 
7,8 
15,0 
39,9 
26,1 
48,8 
24,9 1990 
17,8 
15,6 
20,4 
69,2 
6,9 
26,5 
5,1 
10,2 
10,3 
54,9 
4,2 
12,7 
9,3 
47,6 
22,1 
42,5 
19,1 1993 
15,8 
17,0 
17,0 
29,1 
4,6 
24,0 
4,2 
9,6 
10,1 
40,6 
4,0 
14,6 
8,7 
45,8 
25,2 
41,9 
15,4 
Fuente: Eurostat y la Comisión 
17 
CUADRO 3 
TRANSPORTE POR FERROCARRIL EN LA UNION EUROPEA (15) 
Pasajeros: cuota de mercado por Estado miembro (%) 
Bélgica 
Dinamarca 
Alemania: 
Estados federados occid. 
Estados federados orient. 
España 
Francia 
Grecia 
Italia 
Irlanda 
Luxemburgo 
Países Bajos 
Portugal 
Reino Unido 
Austria 
Finlandia 
Suecia 
UE (15) 1970 
11,4 
8,1 
8,8 
28,9 
15,0 
11,0 
17,2 
11,7 
5,0 
8,0 
9,4 
14,0 
8,0 
14,3 
6,6 
7,0 
10,4 1980 
8,6 
8,7 
7,0 
21,5 
8,5 
10,0 
9,0 
9,4 
3,7 
7,3 
6,9 
11,1 
6,3 
11,6 
7,1 
8,6 
8,7 1990 
6,7 
7,2 
6,4 
14,4 
7,4 
9,2 
8,2 
7,0 
3,5 
5,0 
6,9 
7,0 
5,2 
11,1 
5,7 
6,1 
7,3 1993 
6,4 
6,3 
6,5 
7,4 
6,6 
8,0 
6,3 
6,3 
3,3 
5,9 
9,0 
5,8 
4,6 
12,3 
4,9 
5,6 
6,6 
Fuente: Eurostat y la Comisión 
18 
ANEXO B 
SITUACIÓN DE LA TRANSPOSICIÓN DE LA DIRECTIVA 91/440 CEE SOBRE 
EL DESARROLLO DE LOS FERROCARRILES COMUNITARIOS 
Situación general 
De conformidad con el artículo 15 de la Directiva 91/440/CEE, los (entonces) doce Estados 
miembros debían adoptar las medidas de aplicación antes del 1 de enero de 1993. En la 
actualidad se están realizando progresos en la transposición de la Directiva: todos los Estados 
miembros, menos uno, han notificado sus textos legales a la Comisión. Cinco de ellos han 
procedido a la plena aplicación de la Directiva y los demás la han aplicado en parte. En 
términos generales, se ha avanzado de manera considerable en el establecimiento de la 
independencia jurídica y en la separación, al menos en la contabilidad, entre la administración 
de la infraestructura y la actividad de transporte. El establecimiento de los derechos de acceso 
ha planteado mayores dificultades, aunque la adopción por el Consejo de una directiva sobre 
la adjudicación de la infraestructura ferroviaria y la fijación de los correspondientes cánones 
de utilización contribuirá a resolver los problemas pendientes y facilitará, por tanto, la 
transposición. 
La Comisión evalúa actualmente la aplicación por parte de los tres nuevos Estados miembros. 
Bélgica 
El 27 de agosto de 1993, Bélgica notificó los textos relativos a la independencia de la gestión 
y la separación de la contabilidad. No ha notificado la transposición de los derechos de acceso. 
Dinamarca 
El 10 de marzo de 1994, Dinamarca notificó un texto legal que incorpora la Directiva a la 
legislación nacional. 
República Federal de Alemania 
El 12 de enero de 1994, Alemania notificó una nueva ley sobre la reforma estructural de los 
ferrocarriles federales que incorpora la Directiva a la legislación nacional. 
Francia 
El 19 de octubre de 1993, Francia notificó los textos que transponen la independencia de la 
gestión y la separación de la contabilidad. El 14 de junio de 1995, notificó los textos relativos 
a los derechos de acceso. 
Grecia 
El 6 de octubre de 1993, Grecia informó a la Comisión de su intención de incorporar la 
Directiva a la legislación nacional, pero aún no ha efectuado ninguna notificación. 
19 
Irlanda 
El 13 de agosto de 1993, Irlanda notificó los textos que transponen en gran parte la Directiva, 
aunque dejó sin resolver las cuestiones relativas a los derechos de acceso. 
Italia 
El 23 de agosto de 1993 y el 27 de abril de 1994, Italia notificó los textos que establecen la 
independencia de la gestión y la separación entre la administración de la infraestructura y la 
actividad de transporte. No ha notificado la transposición de los derechos de acceso. 
Luxemburgo 
El 13 de septiembre de 1993, el 24 de junio de 1994 y el 5 de junio de 1995, Luxemburgo 
notificó el texto que transpone la Directiva, pero éste no incluye la transposición de los 
derechos de acceso. 
Países Bajos 
El 25 de enero y el 24 de agosto de 1993, los Países Bajos notificaron los textos que 
transponen la Directiva. 
Portugal 
El 24 de enero de 1994, Portugal presentó los textos, aunque éstos no transponen la Directiva. 
España 
El 15 de noviembre de 1993, España notificó los textos legales que establecen la independencia 
de la gestión y, el 26 de mayo de 1994, los textos que establecen la separación de la 
contabilidad. España no ha notificado la transposición de los derechos de acceso. 
Reino Unido 
El 6 de mayo de 1994, el Reino Unido notificó los textos que transponen la Directiva. 
Túnel bajo el Canal de la Mancha 
Francia y el Reino Unido están preparando medidas para aplicar los derechos de acceso al 
túnel bajo el Canal de la Mancha (aún sin notificar). 
20 
PARTE 3 
Propuesta de 
DIRECTIVA DEL CONSEJO 
por la que se modifica la Directiva 91/440/CEE 
sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios 
21 
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 
Explicación de la propuesta 
1. La realización de un mercado integrado de los servicios de transporte sigue siendo un 
objetivo fundamental de la política de transportes de la Comunidad que tiene tanta 
importancia para los ferrocarriles, una parte esencial del sector, como para otros medios 
de transporte. La libertad de prestación de servicios de transporte ferroviario debe conducir 
a una industria más eficiente, más competitiva y más próxima al mercado, que atraerá 
nuevos capitales y empresas y fomentará el desarrollo de nuevos servicios. Es ésta una 
condición necesaria para detener el declive constante de la cuota de mercado del transporte 
correspondiente a los ferrocarriles y para mejorar su situación financiera. 
2. En el caso del transporte ferroviario, la aplicación del principio de libertad de prestación 
de servicios implica la existencia de derechos de acceso de las empresas ferroviarias 
establecidas en la Comunidad a la infraestructura ferroviaria. Un primer paso lo constituyó 
la introducción de derechos de acceso mediante la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 
29 de julio de 1991. La Directiva estableció derechos de acceso para las agrupaciones 
internacionales de empresas ferroviarias que presten servicios entre los Estados miembros 
en los que estén establecidas y para las empresas ferroviarias que exploten servicios 
internacionales de transporte combinado. En junio de 1995, el Consejo adoptó dos 
directivas destinadas a garantizar la aplicación plena, eficiente y no discriminatoria de estos 
derechos: una directiva sobre la concesión de licencias a las empresas ferroviarias y otra 
sobre la adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria y la fijación de 
los correspondientes cánones de utilización. 
3. Aunque la Comunidad ha dado este paso en la consolidación de un mercado integrado de 
los servicios ferroviarios, el proceso se halla claramente en una fase menos avanzada que 
el de otros medios de transporte, en particular el transporte por carretera y el transporte 
aéreo, con los cuales el ferrocarril se halla hasta cierto punto en competencia. No obstante, 
la Comunidad ha reconocido la necesidad de tomar en consideración sus características 
particulares y crear así un mercado integrado por fases. 
4. Ha llegado el momento de que la Comunidad dé otro paso en el establecimiento de la 
libertad de prestación de servicios ferroviarios, entre otras razones por la obligación de 
aplicar los principios básicos del Tratado al sector del transporte, incluidos los ferrocarriles. 
Aunque este proceso sea progresivo, debe seguir avanzando. Otra de las razones es el 
constante deterioro de las finanzas y la cuota de mercado de los ferrocarriles, cuyo 
rendimiento ha registrado un acusado declive en los últimos años. Existe una urgente 
necesidad de estimular la competitividad y atraer nuevos capitales y empresas. 
5. El siguiente paso en la creación de un mercado integrado debe, por tanto, aumentar la 
competitividad de los ferrocarriles y desarrollar su papel en el transporte a nivel 
comunitario. La Comisión cree que la mejor solución consistiría en abrir el acceso a todas 
las operaciones de transporte de mercancías y a los servicios internacionales de pasajeros. 
En el ámbito del transporte de mercancías, la incorporación de nuevas empresas y el 
consiguiente estímulo para los operadores existentes contribuirían a resolver los problemas 
22 
de calidad y de insuficiencia de inversiones que obstaculizan el desarrollo de servicios más 
competitivos. La liberalización del acceso para los servicios tanto nacionales como 
internacionales es necesaria para permitir a los operadores ofrecer servicios integrales con 
pleno apoyo logístico. La separación artificial del mercado en un sector internacional 
liberalizado y un sector nacional restringido desalentaría el desarrollo de nuevos servicios. 
6. Cabe subrayar que los derechos de acceso para la explotación de servicios internacionales 
no afectarían a los servicios de pasajeros prestados en interés público ya que, salvo casos 
excepcionales, éstos son nacionales por naturaleza (y generalmente de corta distancia). 
Tampoco plantearían problemas significativos de pérdida de ventajas de la red o de 
explotación selectiva. 
7. En consecuencia, la Comisión propone la modificación del artículo 10 de la 
Directiva 91/440/CEE a fin de crear derechos de acceso a la infraestructura ferroviaria para 
las empresas ferroviarias establecidas en la Comunidad a efectos de la explotación de 
servicios de transporte de mercancías, del transporte combinado de mercancías y del 
transporte internacional de pasajeros. De esta forma, se reforzaría considerablemente la 
competitividad del transporte ferroviario y mejorarían las comunicaciones ferroviarias entre 
los Estados miembros. 
Subsidiariedad 
8. ¿Cuáles son los objetivos de la medida propuesta en relación con las obligaciones que 
incumben a la Comunidad? 
La Comunidad tiene la obligación de aplicar el principio de libertad de prestación de 
servicios al transporte, incluido el sector ferroviario. Reconoce al mismo tiempo la 
necesidad de tener en cuenta las características particulares de los ferrocarriles y de 
proceder a la progresiva apertura del acceso a la infraestructura ferroviaria. 
Por consiguiente, la propuesta implica la ampliación de los derechos de acceso creados por 
la Directiva 91/440/CEE sin llegar a la plena liberalización de los servicios de pasajeros. 
9 La medida prevista, ¿es competencia exclusiva de la Comunidad o es competencia 
compartida con los Estados miembros? 
El fundamento jurídico de la propuesta es el artículo 75 del Tratado, por lo que es 
competencia exclusiva de la Comunidad. 
10. ¿Con qué modalidades de acción cuenta la Comunidad? 
La Comunidad debe crear un marco legislativo para el establecimiento de derechos de 
acceso. Una directiva comunitaria garantizaría la concesión de tales derechos por parte de 
los Estados miembros y evitaría la disparidad de las medidas nacionales. 
23 
11 ¿Es necesaria una reglamentación uniforme o basta una directiva? 
Una directiva permitiría el equilibrio adecuado entre las normas comunitarias armonizadas 
y la necesidad de reconocer las diferencias existentes entre los Estados miembros con 
respecto a la organización de los ferrocarriles y a las relaciones entre la administración y 
los ferrocarriles. 
24 
Propuesta de 
DIRECTIVA DEL CONSEJO 95/0205 (SYN) 
por la que se modifica la Directiva 91/440(CEE) 
sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios 
EL CONSEJO DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, 
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 75, 
Vista la propuesta de la Comisión(1), 
En cooperación con el Parlamento Europeo(2), 
Visto el dictamen del Comité Económico y Social(3), 
Considerando que el mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores en el que está 
garantizada la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales, 
Considerando que una mayor integración del sector comunitario de los transportes constituye 
un elemento fundamental del mercado interior y que los ferrocarriles son, a su vez, una parte 
vital del sector de los transportes en la Comunidad; 
Considerando que la aplicación del principio de la libre prestación de servicios al sector del 
transporte ferroviario debe tener en cuenta las características específicas del sector y debe 
llevarse a cabo por fases; 
Considerando que la Directiva 91/440/CEE del Consejo(4) establece que se reconocerá a las 
agrupaciones internacionales el derecho de acceso y de tránsito en los Estados miembros en 
que estén establecidas las empresas ferroviarias que las constituyan, así como el derecho de 
tránsito en los demás Estados miembros para prestaciones de servicios de transporte 
internacionales en las conexiones entre los Estados miembros en que estén establecidas las 
empresas que constituyan dichas agrupaciones; 
Considerando que la ampliación de estos derechos de acceso, de acuerdo con el principio de 
la libre prestación de servicios, mejoraría la eficiencia de los ferrocarriles en relación con otros 
modos de transporte y facilitaría el transporte entre los Estados miembros, fomentando la 
competencia y permitiendo la incorporación de nuevos capitales y empresas; 
o) 
(2) 
(3) 
(4) DO n°L 237, 24.8.1991, p. 25. 
25 
Considerando que el transporte de mercancías ofrece considerables oportunidades para la 
creación de nuevos servicios de transporte y la mejora de los servicios existentes; 
Considerando que, para que sea plenamente competitivo, el transporte de mercancías requiere 
cada vez más la oferta de servicios integrales, incluido el transporte entre los Estados 
miembros y en el interior de los mismos; 
Considerando que el transporte internacional de pasajeros ofrece asimismo posibilidades 
significativas con miras a la mejora de los servicios; 
Considerando que es preciso tener en cuenta en el proceso de liberalización la contribución de 
los servicios de transporte a la cohesión interna de las economías nacionales; 
Considerando que, de acuerdo con el principio de la libre prestación de servicios y a fin de 
fomentar de manera sustancial la competencia y la incorporación de nuevos operadores, los 
derechos de acceso deben ampliarse a todas las empresas ferroviarias establecidas en la 
Comunidad a efectos del transporte de mercancías, el transporte combinado de mercancías y 
el transporte internacional de pasajeros en la Comunidad; 
Considerando que, de acuerdo con el principio de la proporcionalidad, resulta necesario y 
apropiado establecer a nivel comunitario el principio y objetivo fundamentales de la libertad 
de prestación de servicios en el sector del transporte ferroviario, haciendo extensivo el derecho 
de acceso a todas las empresas ferroviarias establecidas en la Comunidad, pero dejando a la 
responsabilidad de los Estados miembros la elección de los medios para conseguir el resultado 
final, que debe ser idéntico para todas las empresas ferroviarias en la Comunidad; que ello es 
conforme a lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 3B del Tratado; 
Considerando que debe modificarse en consecuencia la Directiva 91/440/CEE, 
26 
HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA: 
Artículo 1 
La Directiva 91/440/CEE quedará modificada como sigue: 
1. El artículo 10 se sustituirá por el texto siguiente: 
"Artículo 10 
1. A las empresas ferroviarias comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 2 se 
les concederá el derecho de tránsito y de acceso a la infraestructura del Estado 
miembro en el que estén establecidas y de los demás Estados miembros, en condiciones 
equitativas, a efectos de la explotación de : 
- servicios internacionales y de cabotaje para el transporte de mercancías y para el 
transporte combinado de mercancías, entendiéndose por cabotaje los servicios 
nacionales prestados por una empresa ferroviaria en un Estado miembro diferente 
de aquél en el que esté establecida; 
- servicios internacionales para el transporte de pasajeros, incluido el derecho de 
recogida y depósito de pasajeros en cualquier punto intermedio comprendido entre 
los puntos de llegada y de salida. 
2. Las empresas ferroviarias que intervengan en la prestación de los servicios a que se 
refiere el apartado 1 deberán celebrar los acuerdos administrativos, técnicos y 
financieros necesarios con los administradores de la infraestructura ferroviaria utilizada, 
con el fin de regular el control del tráfico y los aspectos de seguridad relativos a estos 
servicios de transporte. Dichos acuerdos no deberán ser discriminatorios." 
2. El artículo 14 se sustituirá por el texto siguiente: 
"Artículo 14 
En un plazo de tres años [a partir de la fecha de adopción de la Directiva .../.../CE] la 
Comisión presentará al Consejo un informe relativo a la aplicación de la presente Directiva, 
acompañado, si fuera necesario, de propuestas apropiadas relativas a la prosecución de la 
acción comunitaria en materia de desarrollo de los ferrocarriles". 
Artículo 2 
Los Estados miembros, previa consulta a la Comisión, adoptarán las disposiciones legales, 
reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir la presente Directiva en un plazo de 
dieciocho meses a partir de su entrada en vigor. Informarán inmediatamente de ello a la 
Comisión. 
27 
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas harán referencia a la presente 
Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados 
miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. 
Artículo 3 
La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el 
Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 
Artículo 4 
Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros. 
Hecho en Bruselas, el 
Por el Consejo, 
El Presidente 
28 
ISSN 0257-9545 
COM(95) 337 final 
DOCUMENTOS 
ES 07 
N° de catálogo : CB-CO-95-428-ES-C 
ISBN 92-77-92653-8 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
29