INFORME DE LA COMISIÓN - PROTECCIÓN DE LOS INTERESES FINANCIEROS DE LAS COMUNIDADES Y LUCHA CONTRA EL FRAUDE - INFORME ANUAL 2002

ÍNDICE

Introducción

Título I - Actividades de la Comunidad para la protección de los intereses financieros comunitarios y la lucha contra el fraude: principales hechos del año 2002

1. Una política antifraude general y coherente

1.1. Asociación de los países candidatos a la política de prevención y lucha contra el fraude

1.2. Reforzar los instrumentos jurídicos de detección y control y las sanciones

2. Cooperación con los Estados miembros y terceros países

2.1. Cooperación con las autoridades competentes en la lucha contra determinadas formas de delincuencia

2.2. Cooperación con terceros países

3. Planteamiento interinstitucional para prevenir y combatir la corrupción

3.1. Marco interinstitucional

3.2. Instancias disciplinarias y especializadas

4. Refuerzo de la dimensión penal

4.1. Dimensión penal en el ámbito de la protección de los intereses financieros

4.2. Cooperación judicial en materia penal

5. Seguimiento del plan de acción 2001-2003

Título II - Aplicación del artículo 280 por los Estados miembros en el 2002 - Medidas adoptadas para proteger los intereses financieros de la Comunidad

6. Textos que contribuyen a la aplicación del artículo 280 del Tratado CE. Principal evolución legislativa, reglamentaria y administrativa

7. Textos que contribuyen a la aplicación del Convenio sobre la protección de los intereses financieros de la Comunidad

8. Organización de los servicios encargados de proteger los intereses financieros de las Comunidades

9. Coordinación entre los servicios en los Estados miembros

Título III - Estadísticas y análisis

10. Situación en el 2002

10.1. Introducción

10.2. Casos comunicados por los Estados miembros

10.3. Casos objeto de investigación de la OLAF

11. Análisis específico: tendencias

12. Seguimiento financiero

ANEXOS ESTADÍSTICOS

ANEXO TITULO I: SEGUIMIENTO DEL PLAN DE ACCIÓN 2001-2003

Anexo Título II: aplicación del artículo 280 por los Estados miembros en el 2002

Introducción

El Tratado CE obliga a la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, a enviar cada año al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre las medidas adoptadas para aplicar su artículo 280. Para ilustrar el principio de responsabilidad compartida de los Estados miembros y la Comisión en la protección de los intereses financieros de la Comunidad, y al igual que el último año, el informe presenta esta acción bajo tres ángulos: iniciativas comunitarias, medidas de los Estados miembros, y resultados de la acción operativa realizada por los Estados miembros y por la Comisión para detectar los ataques a los intereses financieros y luchar contra el fraude. La Comisión tiene especialmente la responsabilidad de concebir la política de protección de los intereses financieros y de presentar a tal efecto iniciativas políticas y legislativas.

La primera parte del informe sigue la lógica del Enfoque estratégico antifraude 2000-2005 [1] pero se concentra en los hechos destacados de esta actividad durante el 2002. En esta parte y a un año de la adhesión, la Comisión desea destacar los esfuerzos desplegados para adecuar a los países candidatos a este planteamiento. Los elementos de información más precisos proporcionados por los Estados miembros este año permiten destacar mejor el interés de una buena organización de los distintos niveles de control, incluidas las investigaciones específicas de la lucha antifraude. La presentación se ilustra con algunos casos ejemplares.

[1] Por un enfoque estratégico global. Protección de los intereses financieros y lucha contra el fraude (COM(2000) 358 final de 28.6.2000).

Además el informe hace un balance completo y detallado de las medidas previstas para el año 2002 en el Plan de acción 2001-2003 [2], que figura en anexo. El cuadro de síntesis da así los elementos esenciales en términos de responsabilidad, calendario y seguimiento para apreciar el estado actual de este programa. Para el 2004-2005 la Comisión prepara un nuevo plan de acción sobre la base del Enfoque estratégico 2000-2005, que tendrá en cuenta, por supuesto, las recomendaciones del informe sobre la evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude [3], el dictamen y la opinión del Comité de vigilancia que le acompaña y las orientaciones fijadas por las otras instituciones.

[2] Véase el plan de acción 2001-2003 sobre la protección de los intereses financieros (COM(2001) 254 final de 15.5.2001) para la aplicación del enfoque estratégico global 2001-2005

[3] Informe de evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF): Artículo 15 de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 del Parlamento y el Consejo y (Euratom) n° 1074/1999 del Consejo (COM(2003) 154 de 2.4.2003).

La parte II se refiere específicamente a las medidas adoptadas por los Estados miembros para aplicar el artículo 280, con datos sobre su actividad de control, los resultados [4] y sus esfuerzos para garantizar la mayor complementariedad y coherencia posible de la acción de sus servicios de control e investigación, bajo el triple aspecto de la vigilancia de operaciones, auditoría de sistemas e investigaciones antifraude.

[4] En particular los informes anuales de los Estados miembros previstos por el apartado 3 del artículo 17 del Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 del Consejo, de 22 de mayo de 2000, relativo a la aplicación de la Decisión 94/728/CE, Euratom relativa al sistema de recursos propios (DO L 130 de 31.5.2000).

La Parte III presenta datos estadísticos sobre el nivel de fraudes y otras irregularidades, así como los resultados en términos de recuperación y la acción de los Estados miembros y los servicios de la Comisión.

Estos resultados se analizan desde el punto de vista de la detección de fraudes y otras irregularidades, tal como son comunicados por las administraciones nacionales con arreglo a las obligaciones previstas por los reglamentos sectoriales. Dada la naturaleza incompleta y poco homogénea de los datos transmitidos el año pasado, la Comisión resumen en primer lugar los avances realizados en la comunicación electrónica de datos y luego procede a un primer análisis de las tendencias de las irregularidades comunicadas, según un enfoque presupuestario (ingresos/gastos) y sectorial que refleja las grandes políticas comunitarias.

*

Generalmente, el Informe 2002 muestra la articulación de las competencias entre los distintos protagonistas y la convergencia de la acción a distintos niveles (comunitario y nacional), ya que la información proporcionada por los Estados miembros [5] permite dar mejor cuenta de la actividad de los distintos servicios que contribuyen a proteger los intereses financieros. El análisis de esta información por la Comisión permite constatar una mejor cobertura de los riesgos, en particular desde el punto de vista del control, tanto mediante los controles de regularidad de las operaciones, las auditorías de sistemas o investigaciones y actuaciones judiciales. La coherencia constatada entre las distintas funciones, que incluyen la acción específica antifraude, de acuerdo con los cuatro ejes del Enfoque estratégico, aparece al doble nivel de la Comunidad (Título I) y los Estados miembros (Título II). El Título III aclara muchos extremos, a partir de las comunicaciones de los Estados miembros relativas a fraudes e irregularidades, sobre los sistemas de control e investigación, su adaptación al tipo de riesgo y sus resultados en términos de recaudación. Esta presentación consolida así la lógica de complementariedad preconizada por el Enfoque estratégico, que permite a la Comisión, complementando la acción propia de los Estados miembros, optimizar los medios de que dispone la Comunidad.

[5] Sobre la base de esta información, son posibles aproximaciones a una serie de comprobaciones hechas en el informe relativo a la aplicación del antiguo artículo 209A del Tratado CE (véase el Análisis comparado de los informes de los Estados miembros relativos a las medidas adoptadas a nivel nacional para luchar contra el despilfarro y la malversación de recursos comunitarios (COM(95) 556 de 13.11.1995) y su Complemento consagrado a los controles y sanciones administrativas (SEC(2000) 843 final de 24.5.2000).

Título I - Actividades de la Comunidad para la protección de los intereses financieros comunitarios y la lucha contra el fraude: principales hechos del año 2002

La Comisión fijó sus objetivos políticos generales en materia de protección de los intereses financieros comunitarios en un Enfoque estratégico adoptado el 28 de junio del 2000 [6] para el período 2001-2005, al que se remite constantemente, en particular en el presente informe. El Enfoque incluye las iniciativas comunitarias en este ámbito, incluidas las acciones del título VI del Tratado de la Unión, en particular las relacionadas con la protección de los intereses financieros comunitarios. El objetivo consiste en desarrollar un marco legislativo y reglamentario de protección adaptado a todas las políticas europeas y permitir la cooperación y asociación con los protagonistas sobre el terreno, dentro y fuera de la Unión. Algunos casos de controles o investigaciones permiten ilustrar la realidad de la lucha contra la criminalidad financiera in situ con el fin de prevenir, detectar y también sancionar a los responsables y reparar el perjuicio financiero, cuando ello sea posible.

[6] COM (2000) 358 final de 28.6.2000.

La presentación detallada de la ejecución en el 2002 de las medidas previstas en el Plan de acción 2001-2003 se anexa al Título I. La siguiente parte hace hincapié en las evoluciones principales de las acciones realizadas en el 2002 por la Comisión, de acuerdo con los cuatro ejes del Enfoque, así como en algunos temas horizontales como la organización de la protección desde el punto de vista de la detección, control, investigaciones y sanciones (seguimiento financiero, administrativo y judicial) [7]. Se presta una atención particular a los últimos preparativos para la adhesión de los países candidatos.

[7] Gracias a los elementos precisos proporcionados este año por los Estados miembros sobre la organización de sus controles y la coordinación de sus servicios. Véase el Título II, apartado 8, del informe y su anexo, apartados 3 y 4 en particular.

1. Una política antifraude general y coherente

1.1. Asociación de los países candidatos a la política de prevención y lucha contra el fraude

Al agrupar el control financiero, la gestión financiera sana, la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude en un capítulo específico para la negociación del acervo (capítulo 28: Control financiero), la Comisión destacó la importancia que otorga al hecho de que estos países administren su presupuesto de acuerdo con los principios de buena gestión financiera.

En su documento de estrategia del 9 de octubre del 2002 relativo a una Unión Europea ampliada y presentado al mismo tiempo que sus informes sobre los avances realizados por cada país candidato en el camino de la adhesión, la Comisión destacó de nuevo que toda financiación comunitaria estaba supeditada al cumplimiento de todas las condiciones que garantizan una gestión financiera sana de los fondos comunitarios [8]. Esto implica no sólo la adecuación completa al acervo legislativo, sino también (aspecto quizá más importante) la existencia de garantías institucionales suficientes.

[8] Véase también el apartado 43 de la Resolución del Parlamento sobre el informe anual 2001 relativo a la protección de los intereses financieros, adoptado el 13 de marzo del 2003.

El documento de estrategia estipula que los países candidatos deben reforzar sus estructuras y capacidades administrativas para estar en condiciones de garantizar la protección de los intereses financieros de la Comunidad a partir del segundo semestre del 2003.

Las actividades de apoyo de la Comisión en este marco se situaron principalmente a dos niveles. Parte de la ayuda de la Comisión se concentró en estimular a los países candidatos para desarrollar una buena gestión financiera previa para la protección de los intereses financieros de las Comunidades, siguiendo un modelo de control y auditoría aplicable no sólo a los fondos comunitarios sino también a los ingresos y gastos nacionales. Otras actividades tuvieron por objeto reforzar específicamente la protección de estos intereses y luchar contra el fraude en los países candidatos. Los progresos realizados en estos dos ámbitos estrechamente vinculados son objeto de un seguimiento respaldado por la Comisión bajo el capítulo 28 del acervo y de informes periódicos al Parlamento y el Consejo. Hay que indicar que la protección de los intereses financieros de las Comunidades es plenamente asumido en el marco de otros capítulos del acervo [9], cuando ello es necesario. En el marco de este informe, la Comisión se limitará sin embargo a reseñar las acciones emprendidas en el marco del capítulo específico sobre control financiero (capítulo 28).

[9] La Comisión también ha seguido los avances en materia de protección de los intereses financieros o en ámbitos conexos en el marco de otros capítulos del acervo, en particular los capítulos 24 (cooperación en justicia e interior), 25 (unión aduanera) y 29 (disposiciones financieras y presupuestarias). Por lo que respecta, por ejemplo, a los recursos propios tradicionales, la Comisión ha emprendido acciones en el marco del capítulo 29 para garantizar que los sistemas administrativos y contables de los 10 países candidatos responden a las exigencias comunitarias.

1.1.1. Control de los instrumentos de preadhesión (PHARE, SAPARD e ISPA [10])

[10] El programa PHARE, creado en 1989 para ayuda a Polonia y Hungría, se destina ahora a los 10 países candidatos de Europa Central y Oriental y contribuye con aproximadamente 11.000 millones de dólares a cofinanciar asistencia técnica, apoyo a la inversión, refuerzo de las instituciones y administraciones públicas y promover la cohesión económica y social. El SAPARD (Programa especial de preadhesión para agricultura y desarrollo rural) tiene por objeto ayudar a tratar los problemas del ajuste estructural en sus sectores agrícolas y zonas rurales, así como a aplicar el acervo comunitario relativo a la PAC (política agrícola común) y la legislación conexa. El ISPA (Instrumento para las políticas estructurales de preadhesión) es el precursor del Fondo de cohesión de apoyo para proyectos en el sector de transporte y medio ambiente.

Durante los diez últimos años, con el refuerzo de las relaciones con los Estados candidatos a la adhesión, la ayuda comunitaria cambió de naturaleza, intensificándose. Desde finales de los noventa el PHARE [11] se destinó exclusivamente al proceso de adhesión, especialmente en los ámbitos del refuerzo institucional y la adecuación al acervo. Esto se acompañó de sistemas de gestión financiera cada vez más rigurosos. Durante una década dinámica de transición, los países candidatos se transformaron en economías de mercado nacientes. La ayuda anual de la Comunidad se duplicó en el 2000 pero también obligó a los instrumentos complementarios de preadhesión SAPARD e ISPA a cumplir exigencias de gestión y control más rigurosas en paralelo a las crecientes responsabilidades de los países candidatos.

[11] El programa PHARE engloba a los 10 países candidatos de Europa Central y Oriental: Bulgaria, República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovaquia, Eslovenia y Rumania. Malta y Chipre se benefician de un instrumento financiero específico creado por el Reglamento (CE) nº 555/2000, de 13 de marzo de 2000, relativo a la aplicación de medidas en el marco de la estrategia de preadhesión para la República de Chipre y la República de Malta (DO L 68 de 16.3.2000).

Por lo que se refiere al PHARE, la gestión ya se descentralizó (DIS) hace varios años y la transición hacia un sistema ampliado de gestión descentralizada (EDIS) está en curso. Gracias al EDIS la Comisión puede prescindir de la necesidad actual de aprobación previa de ofertas y adjudicación de proyectos.

El avance varía sensiblemente según los distintos países. Los ocho Estados de Europa Central y Oriental deberían pedir la instauración de sus agencias a finales del 2003 o principios del 2004 y a Chipre y Malta debería concederse el levantamiento completo del control previo durante el 2003. La obligación de finalizar la transición hacia la gestión enteramente descentralizada para PHARE en la fecha de adhesión se estipula en una cláusula del tratado de adhesión.

Con el fin de garantizar un grado de complementariedad y el control del funcionamiento del EDIS, la capacidad de delegación se mantendrá en cada nuevo Estado miembro hasta un año después de la adhesión.

El SAPARD es el primer programa de ayuda exterior de la UE que se aplica mediante un método totalmente descentralizado. Esto significa que en cuanto la agencia SAPARD recibe la decisión de la delegación de la Comisión, se convierte en responsable de la convocatoria de candidaturas, la selección de proyectos, la aprobación de subvenciones, los contratos con los beneficiarios, la gestión de la tesorería y las deudas, los pagos, la gestión de cuentas y los controles a posteriori. En virtud de una autorización nacional, el fondo nacional aprueba los sistemas de gestión y control establecidos según los criterios del acuerdo plurianual de financiación. El ordenador nacional, como responsable del fondo nacional, es garante plenamente y responsable financieramente de los fondos comunitarios. Los controladores de la Comisión realizan auditorías con el fin de comprobar, con una certeza razonable, que el sistema funciona según lo previsto. Si el resultado de la auditoría es positivo se establece un proyecto de decisión para delegar la gestión de la agencia SAPARD al fondo nacional, con arreglo a las medidas requeridas en el acto de autorización nacional.

En el 2001 y el 2002 la Dirección General de Agricultura tomó una decisión de delegación temporal a las ocho agencias SAPARD [12] en los países candidatos así como en Bulgaria y Rumania.

[12] La República Checa, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia por lo que se refiere a las funciones y criterios estipulados en los Reglamentos del Consejo 1258/1999, 1266/1999 y 1268/1999 y el Reglamento de la Comisión 2222/2000. La auditoría del procedimiento de delegación garantiza que los procedimientos nacionales se ajustan al convenio de financiación plurianual y, en particular, que: las cuentas son exactas, completas y convenientes; se aplica la separación de las responsabilidades; existen procedimientos escritos para cada función y operación así como un acuerdo escrito con los organismos delegados que efectúan funciones de control; la Agencia SAPARD y el Fondo nacional tienen un registro de auditoría completo para cada artículo inscrito en cuenta; y el sistema informático está totalmente protegido y controlado.

Posteriormente los servicios de la Comisión procedieron a realizar auditorías de la contabilidad y la conformidad de los gastos, así como correcciones financieras, en su caso.

La Comisión se mostró estricta en sus exigencias relativas al SAPARD, con el fin de velar por que, después de la adhesión haya una certeza razonable de que los fondos agrícolas europeos se administraran correctamente.

En general se puede por lo tanto concluir que existe una mayor conciencia en los países candidatos con respecto a una buena gestión financiera moderna y a la instauración de nuevas metodologías. Con la terminación del procedimiento de delegación de la gestión de las ayudas SAPARD, los países candidatos reúnen las condiciones básicas que les permitirán asumir la plena responsabilidad de ejecución de las financiaciones de la Unión Europea en el ámbito agrícola.

Se realizaron también avances por lo que se refiere al ISPA. Las exigencias principales en materia de gestión, control financiero y tratamiento de las irregularidades son muy similares a las aplicables al fondo de cohesión y los fondos estructurales. Los elementos clave se refieren a los controles internos que garantizan la exactitud de los gastos declarados, la adecuación de la capacidad de auditoría interna, la suficiencia de la auditoría y el tratamiento conveniente de las irregularidades. El establecimiento de sistemas satisfactorios para ISPA es pues una etapa significativa en la preparación a la gestión del fondo de cohesión y los fondos estructurales futuros. Una nueva dimensión se añade con la evolución prevista para los países candidatos hacia el EDIS para ISPA. El beneficio de este sistema está sometido a una verificación previa en que la Comisión comprueba el cumplimiento de las condiciones y criterios específicos, relativos principalmente a la buena gestión y al control en materia financiera.

En el 2002 la Comisión completó los trabajos de comprobación comenzados el año anterior procediendo a un segundo ciclo de auditoría de sistemas en los países ISPA para comprobar la adecuación de los sistemas creados para la gestión de los fondos y su conformidad con las exigencias comunitarias. Al efectuar un seguimiento de las auditorías anteriores y completando los órganos y sistemas de ejecución la Comisión garantizó que los países candidatos estaban plenamente informados de las normas aplicables a la gestión de los fondos comunitarios y que cuentan con los elementos clave de los sistemas de gestión y control. Cuando se ha reconocido la existencia de fallos se hicieron recomendaciones para su corrección en un plazo determinado.

Un país candidato solicitó oficialmente el EDIS a finales del 2002 y un número significativo de otros países debería finalizar su preparación para el EDIS en el 2003.

La Comisión concederá también una elevada prioridad al control financiero en sus informes de control de noviembre del 2003 y en el informe de evaluación sobre la aplicación de los compromisos necesarios para programar los fondos estructurales. Se prestará una atención especial a los avances realizados en la gestión financiera y el control en el marco de los planes de acción, con el fin de acelerar las medidas correctoras en caso necesario.

1.1.2. Desarrollo de una capacidad general de control financiero y verificación ("control financiero interno público, CFIP")

El interés de la Comisión por el control financiero y la verificación en los países candidatos va más allá del control de los instrumentos de preadhesión. En aplicación del principio de protección equivalente de los fondos nacionales y comunitarios la Comisión animó activamente a los países candidatos a desarrollar una capacidad general de control financiero y verificación que garantice una gestión financiera sana en el sector público, independientemente de si están en juego fondos comunitarios o nacionales.

La solicitud de ayuda en esta zona emanó inicialmente de los países candidatos, que pidieron asesoramiento sobre el desarrollo de estructuras eficaces de control interno en el marco de su transición hacia políticas económicas y financieras modernas.

Interesada directamente por la consolidación de una gestión financiera sana en los países candidatos antes y después de la adhesión, la Comisión desarrolló en este marco un enfoque de control interno moderno (el "control financiero interno público", CFIP), basado en la experiencia adquirida en la Unión y fuera de ella y que incluye tres conceptos básicos: responsabilidad por una buena gestión financiera de los fondos presupuestarios nacionales, desarrollo de capacidades de auditoría interna, y creación de un órgano centralizado responsable del desarrollo y armonización de la organización y las metodologías de los sistemas de control y comprobación.

Estos principios CFIP coinciden ampliamente con los aplicables a la buena gestión financiera de los fondos comunitarios.

La Comisión prestó también su ayuda a la creación de servicios competentes, en particular de auditoría interna en todos los ministerios y servicios para la armonización centralizada del control interno en todo el sector público.

Los países candidatos obtuvieron al mismo tiempo una ayuda más específica de los expertos nacionales en virtud de convenios de colaboración o prestada por agencias especializadas.

Todos estos esfuerzos desembocaron en una uniformización de las estrategias, las políticas y la legislación sobre control interno en los países candidatos. Aunque estos países hayan progresado en distintos grados los Gobiernos interesados sostuvieron generalmente con fuerza el modelo de control interno propuesto por la Comisión.

Dado que en la mayor parte de los países candidatos la legislación ya ha sido instaurada, la atención se ha desplazado desde el análisis y desarrollo de la legislación hacia la formación y medidas de aplicación.

1.1.3. Refuerzo de la protección de los intereses financieros de la CE y lucha contra el fraude en los países candidatos

De acuerdo con los compromisos asumidos durante las negociaciones, y en estrecha consulta con la Comisión, los países candidatos intensificaron considerablemente sus esfuerzos en el 2002 para crear servicios de coordinación antifraude (AFCOS), que deben coordinar las actividades legislativas, administrativas y operativas de protección de los intereses financieros de las Comunidades.

A finales del 2002 estos servicios de coordinación ya estaban creados en once países candidatos, una vez que Estonia, Lituania, Chipre y Eslovenia definieron sus estructuras [13]. En los otros países candidatos, donde ya existían servicios de este tipo, las actividades efectuadas en el 2002 convirtieron en operativos a los servicios. Esto implicó, en particular, una definición más precisa de los procedimientos de cooperación de los AFCOS y sus relaciones con otras instituciones y organismos implicados en la protección de los intereses financieros comunitarios, así como con la OLAF. Además el marco operativo de los AFCOS se reforzó, las actividades de formación se pusieron en marcha y se contrató personal. Estas medidas contribuyeron a reforzar la capacidad administrativa de los países candidatos para reaccionar en caso de indicio de irregularidades o fraudes. Al hacer sus estructuras antifraude más eficaces los países candidatos están en condiciones de demostrar su compromiso en la protección de los fondos comunitarios.

[13] Bulgaria adoptó una decisión a este respecto en enero del 2003.

Con el fin de permitir a las autoridades de los países candidatos intercambiar sus primeras experiencias sobre la creación y explotación de sus servicios de coordinación antifraude, se han organizado reuniones periódicas de representantes AFCOS de los países candidatos y la OLAF. Una primera reunión de este tipo tuvo lugar en Bruselas el 7 y 8 de octubre del 2002. Además de los servicios de información e investigación, los servicios judiciales de los países candidatos estaban presentes. Esta reunión fue seguida por dos sesiones de trabajo paralelas en que participaron los fiscales de los países candidatos y los magistrados de la unidad "Magistrados, asesoramiento y seguimiento judicial" de la OLAF y representantes de los AFCOS, investigadores de la OLAF y miembros de los servicios de información. Otras reuniones tuvieron lugar más tarde.

Estos encuentros constituyen un foro útil para intercambiar información y experiencias y proseguir los esfuerzos de los países candidatos para reforzar sus estructuras administrativas con el fin de proteger los intereses financieros de las Comunidades.

Estas actividades así como otras formas de cooperación entre la OLAF y los países candidatos recibirán en el futuro una ayuda en el marco de un programa específico, el programa PHARE "antifraude" [14] multinacional adoptado el 16 de mayo del 2002 y que contempla una ayuda plurianual (15 millones de euros) en tres ámbitos principales: creación de estructuras antifraude, instalación de redes de telecomunicaciones y bases de datos y refuerzo de los conocimientos técnicos operativos de las estructuras de coordinación antifraude, y cooperación con la policía y las autoridades judiciales. La aplicación del programa comenzó en el 2003 [15].

[14] PHARE multinacional relativo a la lucha contra el fraude en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad (PH/2002/1412).

[15] Además del programa antifraude multinacional PHARE, la ayuda PHARE en el pasado, presente y futuro en los ámbitos de justicia e interior, aduanas y fronteras, tiene una incidencia positiva en la capacidad general de la lucha contra el fraude.

A nivel operativo y desde hace algún tiempo la Oficina ya coopera en casos concretos con las autoridades de los países candidatos, como lo ilustra el siguiente caso:

Fraude de una sociedad de asesoramiento - ayuda exterior a los países candidatos

En julio del 2002, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Reglamento n° 1073/99, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude abrió una investigación externa sobre la base de información recibida de la delegación de la Comunidad en Croacia. Los datos mostraban la posibilidad de una doble facturación por una empresa alemana en el marco de la financiación a una asesoría en materia de armonización del Derecho nacional con respecto al comunitario. El impacto financiero se estima en aproximadamente 110.000 euros, principalmente a costa de financiaciones PHARE y OBNOVA. La Oficina encontró pruebas de irregularidades en proyectos administrados por la empresa alemana en Eslovaquia, la República Checa y Croacia, tales como sobrefacturación y doble facturación. La Oficina alertó también al fiscal y la policía checa procedió a registrar las oficinas, incautando ordenadores, datos y varios millares de documentos. Las pruebas recogidas por la Oficina se presentaron al Fiscal General de Berlín y se emitió una orden de detención. Las autoridades alemanas procedieron a la detención de un sospechoso, cuyo juicio está previsto para el 2003.

La delegación de la Comunidad puso fin al proyecto en Croacia por falta de resultados, en agosto del 2002, poco después abrirse la investigación.

Los proyectos en la República Checa y en Eslovaquia se culminaron de forma satisactoria para las autoridades checas y eslovacas, conforme a los acuerdos relativos a la gestión descentralizada de los fondos comunitarios.

Desde entonces la Comisión ha adoptado medidas para suspender el pago a las autoridades checas de un importe equivalente al conjunto de fondos a recuperar relativos a dos proyectos en curso de la misma empresa alemana en la República Checa, con el fin de proteger los intereses financieros de la Comunidad, a la espera de los resultados del juicio de Berlín.

Con el fin de facilitar la comunicación sobre las irregularidades, tal como se prevé en los instrumentos previos a la adhesión (PHARE, ISPA, SAPARD) y en la legislación comunitaria, la Oficina se comprometió a equipar a las administraciones de los países candidatos con terminales del sistema de información antifraude AFIS [16]. Quince terminales de este tipo están actualmente en servicio, en 10 países candidatos. Al mismo tiempo se aportó una ayuda a la comunicación de irregularidades bajo los instrumentos previos a la adhesión, con el fin de garantizar una comprensión clara de los procedimientos a aplicar.

[16] sobre AFIS, ver también el apartado 2.1.

1.2. Reforzar los instrumentos jurídicos de detección y control y las sanciones

Una política eficaz de protección de los intereses financieros pasa por la movilización de todas las autoridades a escala comunitaria y nacional. La gestión de los fondos comunitarios está descentralizada al 80%. La percepción de los recursos propios de la Comunidad es responsabilidad de los Estados miembros [17]. Por otra parte, los servicios de la Comisión administran directamente una parte del presupuesto, garantizando al mismo tiempo la buena gestión financiera del conjunto del sistema.

[17] ver la parte II del informe donde éstos dan cuenta de la organización de sus servicios para administrar los fondos, controlar su utilización conforme, recoger los derechos y recuperar los importes indebidamente pagados y las pérdidas de ingresos.

El desarrollo muestra cómo el sistema de control, seguimiento y sanción establecido en los Estados miembros y la Comunidad tiene por objeto garantizar que los distintos niveles de responsabilidad trabajen de manera complementaria, respetando los principios de eficacia y equivalencia de la protección de los intereses financieros en el territorio de la Unión Europea. Recoge la presentación hecha este año por los Estados miembros, en el título II del informe, de la organización de sus controles e investigaciones y de la coordinación de sus servicios que participan en la protección de los intereses financieros así como algunos análisis presentados en el título III relativo a la notificación de fraudes y otras irregularidades.

1.2.1. Detección y control

En cuanto a los controles, como se ve en la parte II del informe, los Estados miembros contribuyen en primer lugar a la protección de los intereses financieros por una vigilancia amplia de las operaciones (transacciones comerciales, programas o proyectos) y una comprobación sistemática de la regularidad de los procedimientos. Este enfoque es completado por estrategias de auditoría de sistema y control de la utilización de los fondos. Por último, sobre la base de sospechas de fraude, los servicios competentes conducen investigaciones para buscar los hechos o comportamientos irregulares que pueden llevar a cuestionar responsabilidades individuales a nivel administrativo o penal. El título III (apartado 11.3 en particular) a este respecto, a partir de las comunicaciones de los Estados miembros sobre fraudes e irregularidades, permite ver que en algunos sectores el sistema de control elegido por un Estado miembro influye sobre la recaudación (peso de los pagos suspendidos antes del cierre de los programas, porcentaje de recaudaciones a posteriori). Se hacen también algunas sugerencias (apartado 11.2 en particular) para adaptar las estrategias de control e investigación al tipo de riesgo (en caso de grandes importes, sectores o productos con alto porcentaje de irregularidades).

A escala comunitaria los controles para la protección de los intereses financieros se estructuran de manera similar. Las direcciones generales ordenadoras efectúan las auditorías de regularidad y buena aplicación de la legislación, en coordinación con los Estados miembros, también responsables de los controles de utilización de los fondos y auditorías de sistema previstos por los distintos reglamentos sectoriales, con las administraciones nacionales. La asociación es a menudo muy profunda, tal como se explica a continuación. En caso de pasividad la Comisión adopta las medidas convenientes.

Desarrollo del Acuerdo sobre auditorías conjuntas en los recursos propios tradicionales

En el marco del acuerdo sobre auditorías conjuntas la Comisión y los servicios de auditoría interna de algunos Estados miembros cooperan, en el ámbito de los recursos propios tradicionales, para facilitar el intercambio de experiencias y técnicas en materia de auditoría interna. Según este enfoque, el servicio de auditoría interna del Estado miembro efectúa el control de acuerdo con el módulo conveniente [18] que cubra el ámbito aduanero o contable preseleccionado. Después envía su informe a la vez a la Administración nacional y a la Comisión. Ésta examina los resultados de la auditoría y comprueba los documentos de trabajo y la metodología utilizada. La Comisión redacta entonces su propio informe. Las posibles anomalías (específicas o estructurales) son objeto de una regularización presupuestaria en condiciones normales. En caso de que el análisis de los sistemas permita calificar la anomalía como estructural, la Comisión será informada de las medidas propuestas por el Estado miembro con el fin de atenuar las debilidades subyacentes del sistema. La Comisión y los Estados miembros, en particular Dinamarca, Austria y los Países Bajos, que son los pioneros, encontraron un sustancial beneficio al realizar los controles en el marco de tal enfoque. Ya se realizaron siete controles con estos Estados miembros a este respecto, de ellos tres en el 2002.

[18] Actualmente están disponibles los siguientes módulos: Libre práctica, incluida la contabilidad A, Tránsito externo (T1 y TIR), Almacenamiento, Sistemas de Preferencias Generalizados, Perfeccionamiento activo, Contabilidad separada.

Misiones de auditoría en los fondos estructurales

Así pues, como resulta también de los datos proporcionados por los Estados miembros en materia de personal de control [19], los sistemas nacionales de detección, comunicación y seguimiento de irregularidades presentan algunos puntos débiles. La mejora en este ámbito se definió como prioritaria [20] y la Comisión se comprometió, en el marco del procedimiento de descarga del año 2000, a efectuar auditorías referentes a la aplicación del Reglamento 1681/94 para los fondos estructurales, y del 1831/94 para el fondo de cohesión. Estas auditorías se refieren en particular, 1) a la comprobación de los sistemas nacionales de notificación de irregularidades para los fondos estructurales y el fondo de cohesión, 2) a la aplicación del artículo 8 del Reglamento 438/2001 y del artículo 3 del Reglamento 448/2001, relativos, respectivamente, a la contabilización de los importes recuperables y los procedimientos de corrección financiera.

[19] Véase el Título II del informe.

[20] Véase el Libro Blanco sobre la reforma (Acción 97) y la Comunicación de la Comisión de 7 de agosto de 2001 sobre este tema (doc. C (2001) 2517 sobre la mejora del seguimiento financiero y el control de los fondos estructurales). Véase también el apartado 1.2.2 del Plan de acción 2001-2003.

Las conclusiones y recomendaciones de estas auditorías, efectuadas entre noviembre del 2002 y enero del 2003, se notificarán durante el 2003 a todos los Estados miembros en lo que les concierne, así como al Parlamento Europeo, Consejo y Tribunal de Cuentas.

Los distintos tipos de control e investigación participan en la protección de los intereses financieros comunitarios y la coordinación entre las distintas autoridades competentes es determinante. Así pues, las anomalías detectadas por los servicios encargados de los controles de rutina o de una auditoría pueden conducir a una investigación más profunda sobre la responsabilidad individual de los operadores. Este último tipo de acción operativa orientada a la comprobación de hechos o comportamientos irregulares susceptibles de conducir a procedimientos administrativos o penales está incluido en la responsabilidad de la OLAF [21]. La investigación siguiente ilustra esta complementariedad de los controles:

[21] Véase la Evaluación de las actividades de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) antes citada (COM(2003)153 de 2.4.2003), apartado 1.1.2 en particular.

Caso relativo a fraude en el sector de productos agrícolas

En el 2002 llegó información a la OLAF relativa al incumplimiento por una sociedad de transformación del precio mínimo pagadero a los productores pesqueros para la campaña 2000/2001 en Grecia. En el marco de una investigación externa sobre la base del Reglamento (CE) n° 1258/1999 relativo a la política agrícola común, y del Reglamento (CE) n° 2185/96, la Oficina efectuó controles in situ de algunos agentes económicos y comprobó la información. Las irregularidades se referían en realidad al menos a 8 cooperativas. En enero del 2003 el informe de investigación calculaba el importe a recuperar en 1.472.023 euros. Se avisó a las autoridades judiciales griegas y se abrió una investigación. Como lo hace por regla general, la Oficina, en asociación con la Dirección General de Pesca, envió en febrero del 2003 sus recomendaciones al Ministerio de Agricultura griego y se estableció un seguimiento judicial y administrativo.

Los distintos enfoques de los controles descritos son complementarios pero, como resulta del título II del informe, el porcentaje muy limitado (8% por término medio, sin distinción de sectores) del personal destinado a nivel nacional a controles antifraude (servicios de investigación de los ministerios, órganos de policía y autoridades judiciales) puede indicar una consideración insuficiente de la dimensión penal de graves comportamientos perjudiciales para la hacienda pública comunitaria. Esta es la razón por la que la OLAF se esfuerza, conformemente al principio de subsidiariedad, por promover la cooperación con las autoridades nacionales y por orientar sus propias capacidades de investigación hacia los puntos donde la acción de los Estados miembros parece menos eficaz. La OLAF está dotada por el legislador de poderes de investigación administrativa propios y aunque las investigaciones centradas en los operadores y empresas [22] siguen siendo difíciles de organizar in situ [23], la OLAF ejerce sus poderes con toda independencia y establece para ello vínculos directos con las autoridades policiales y judiciales.

[22] Más concretamente los controles in situ previstos por el Reglamento (CE) n° 2185/96 y las misiones comunitarias antifraude en terceros países de conformidad con el Reglamento (CE) n° 515/97. Véase el informe de Evaluación, artículo 15, recomendación n° 3. Para reforzar los poderes de investigación de la OLAF la Comisión prevé extender este dispositivo al ámbito de los gastos directos.

[23] La diseminación sectorial de las bases jurídicas aplicables en los controles y comprobaciones in situ mencionados en el artículo 9 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 hace que la Comisión prevea, además de las investigaciones propias de la OLAF (véase nota precedente), dar continuación en el 2003, al Plan de acción 2001-2003 (apartado 1.2.2) y proponer un Reglamento del Consejo. Sin afectar a los dispositivos existentes, este Reglamento crearía una nueva base para las investigaciones antifraude de los servicios de investigación nacionales a petición de la Oficina y facilitaría un seguimiento eficaz y armonizado de los resultados de las investigaciones, en particular en materia de normas sobre confidencialidad y protección de datos. Véase el Informe de evaluación de las actividades de la OLAF, recomendación n° 3, apartado 1.1.2.

1.2.2. Garantizar una gestión más eficaz del seguimiento financiero y reforzar las sanciones

La Comisión debe seguir los procedimientos de recaudación de fondos comunitarios indebidamente pagados en los Estados miembros e indicarlos en la cuenta de gestión anual [24]. En materia de recaudación se adoptaron medidas significativas durante el 2002. Además, el importante esfuerzo de la Comisión a partir del 2000 para renovar las normas de gestión financiera en las instituciones consiguió en el 2002 la aprobación del nuevo Reglamento financiero [25].

[24] La Comisión prepara, de acuerdo con el Reglamento financiero, para el 1 de mayo del ejercicio siguiente, la cuenta de ingresos y gastos y el balance consolidado del ejercicio cerrado.

[25] Nuevo Reglamento financiero: Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002); nuevas modalidades de ejecución: Reglamento (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión, por el que se establecen las modalidades de ejecución del Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo (DO L 357 de 31.12.2002).

1.2.2.1. Mejora de la eficacia y clarificación de atribuciones en el ámbito de la gestión descentralizada de los fondos comunitarios

Bajo la perspectiva financiera corresponde a los Estados miembros, o a terceros países, proceder a la recaudación para los beneficiarios finales y transferir los importes a la Comisión (véase título III para las estadísticas por ámbito). Esto se refiere a los fondos indebidamente pagados de conformidad con las políticas comunitarias ejecutadas de forma descentralizada (FEOGA-Garantía, fondos estructurales, ayuda exterior). En virtud de la legislación existente, la Comisión debe, por su parte, seguir los procedimientos de recaudación iniciados por los Estados miembros en este marco y, cuando proceda, aplicar los procedimientos de liquidación [26]. La lentitud de estos procedimientos y la acumulación de créditos comunitarios son un tema que preocupa a la Comisión, el Tribunal de Cuentas y la Autoridad presupuestaria, en particular el Parlamento Europeo, que la menciona regularmente en sus resoluciones sobre la protección de los intereses financieros [27].

[26] A 30 de junio del 2002, para una ejecución presupuestaria de unos 30 años (1972-2000) los atrasos de créditos de la Comunidad vinculados a la regularización de anticipos o tras errores, irregularidades formales o sustanciales y, más raramente, de fraudes, sobrepasaban los 3.000 millones de euros, incluidos: 2.300 millones para el FEOGA-Garantía, 387 para fondos estructurales y 373 para gastos directos (véase COM(2002)671, p.3).

[27] Apartados 6 a 8 de la Resolución sobre el informe anual 2001 de la Comisión, de 13 de marzo del 2003.

En el marco de la aplicación del Libro blanco sobre la reforma administrativa interna, la Comisión se comprometió a mejorar la eficacia de la recaudación, clarificando las competencias de los distintos protagonistas [28]. En su Comunicación del 3 de diciembre del 2002 [29] destinada, en particular, a liquidar los atrasos de importes vinculados a irregularidades en espera de recuperación en el sector del FEOGA-Garantía, la Comisión anunció la instauración de un grupo de trabajo temporal sobre recaudación, con el fin de permitir liquidar los casos previos a 1999. Los resultados se presentarán en el informe 2003.

[28] Comunicación de la Comisaria Schreyer a la Comisión sobre la acción 96 del Libro blanco (COM(2000)200 final/2 de 5.4.2000): "Gestión más eficaz del proceso de recuperación de fondos indebidamente abonados" de 13.12.2000 - SEC(2000)2204/3. Véase también el apartado 1.2.2 del plan de acción 2001-2003 ya citado.

[29] COM (2002) 671 final de 3.12.2002.

1.2.2.2. Simplificar la gestión directa de los fondos comunitarios y reforzar las sanciones

Por lo que respecta a los créditos comunitarios derivados de la gestión directa por la Comisión, el nuevo marco financiero [30], aplicable a partir del 1 de enero del 2003 y la asunción por la Comisión de su papel, aplican el principio de separación de funciones (ordenador, ordenador delegado, contable, auditor, investigador antifraude). Por otra parte, mejora la comprobación de los créditos de la Comunidad y los métodos de recaudación (por compensación, ejecución de garantías previas, ejecución forzosa).

[30] Véanse más arriba las referencias del nuevo Reglamento financiero, nuevas modalidades de ejecución y nuevas disposiciones de procedimiento internas relativas al cobro de deudas nacidas de la gestión directa y a la recaudación de multas, importes a tanto alzado y multas coercitivas de conformidad con los Tratados. Por otra parte, con el fin de asumir mejor su responsabilidad por las consecuencias financieras de los expedientes transmitidos a las instancias penales, la Comisión pidió a sus servicios (OLAF y Servicio Jurídico) que preparasen un proyecto de decisión para habilitar al miembro de la Comisión responsable de la lucha antifraude a constituir a la Comisión como parte civil ante los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros o de Estados terceros en los procedimientos penales relativos a la protección de los intereses financieros de las Comunidades.

En cuanto a las sanciones, el nuevo Reglamento financiero [31] prevé excluir de la participación en los contratos y de todo procedimiento futuro durante un determinado plazo [32] a los operadores no fiables que proporcionen información engañosa o fraudulenta. Además excluye a los candidatos y licitadores en situación de conflicto de intereses o culpables de falsa declaración con motivo de la adjudicación o atribución de un contrato. La información que les afecte se incorporará a una base de datos centralizada, también accesible a las otras instituciones europeas. Las mismas disposiciones de exclusión se aplican a los beneficiarios de subvenciones. Esto está ligado a una propuesta de directiva relativa a los procedimientos nacionales de adjudicación de contratos públicos, que actualmente examinan el Parlamento y el Consejo [33].

[31] En particular los artículos 93-95 y 113.

[32] En caso de falta grave en materia profesional, juicio por fraude, corrupción, participación en una organización criminal o cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de las Comunidades, o también cuando se constate una falta grave de ejecución por incumplimiento de sus obligaciones contractuales a raíz de una adjudicación de contrato o la concesión de subvención financiados por el presupuesto comunitario.

[33] Propuesta de Directiva COM (2000) 275 final de 10.5.2000 sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de suministro, de servicios y de obras (DO C 29 E de 30.1.2001). Uno de los objetivos de la nueva Directiva es obligar a las autoridades a excluir a los operadores no fiables. El Consejo y el Parlamento juzgaron que la aplicación del artículo 46 de la propuesta no requiere establecer un sistema de intercambio de información.

2. Cooperación con los Estados miembros y terceros países

El Tratado CE, en el apartado 3 del artículo 280, estipula que los Estados miembros organizarán una cooperación estrecha y regular entre ellos, con ayuda de la Comisión [34]. La Comisión asume su responsabilidad, en especial aportando asistencia en el ámbito de inteligencia y en el operativo.

[34] Por supuesto esta cooperación contempla a los Estados miembros con el conjunto de medios de que disponen, incluido su aparato de represión. Por esto la Comisión y el legislador dotaron a la OLAF con los medios necesarios para ser el interlocutor de las autoridades policiales y judiciales.

Esto implica una cooperación efectiva con las autoridades nacionales siempre que la Comisión pida a los Estados miembros abrir una investigación, sobre la base de la información a su disposición. De acuerdo con la prioridad definida por el enfoque estratégico bajo el título "Plataforma comunitaria de servicios", la Comisión a lo largo del 2002 desplegó esfuerzos para reforzar la asociación en el marco de las investigaciones externas [35]. Algunas acciones significativas permiten explicar la eficacia de esta asociación.

[35] A pesar de esta cooperación, como lo recuerda el informe "Artículo 15", la Comisión y la OLAF asumen, en cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad establecidos por el Tratado y el derecho derivado, una responsabilidad propia ejerciendo los poderes conferidos por el legislador europeo en materia de investigaciones autónomas, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1073/1999. Para estas investigaciones la Oficina tiene la responsabilidad directa del seguimiento financiero, administrativo y judicial (véase apartado 1.2.2.2).

2.1. Cooperación con las autoridades competentes en la lucha contra determinadas formas de delincuencia

2.1.1. Acción civil conjunta ante la justicia de Estados Unidos (fraude en cigarrillos)

Los Estados miembros y la Comunidad tienen intereses comunes: esta realidad resulta muy bien ilustrada por la lucha contra el tráfico de cigarrillos, que afecta en particular a los derechos de aduana, los impuestos sobre consumo y los ingresos del IVA, tanto nacionales como recursos propios de la Comunidad.

La Comisión Europea, respaldada por diez Estados miembros [36], promueve en Estados Unidos actuaciones judiciales contra productores de cigarrillos a los que acusa de participar en un sistema de contrabando en el territorio de la UE. De ello resultan perjuicios como pérdidas considerables para las finanzas comunitarias y nacionales durante, por lo menos, los diez últimos años. Este expediente tiene gran importancia e ilustra la voluntad de cooperación entre la Comunidad y los Estados miembros, que supera con mucho los litigios normales, ya que ataca a un sólido sistema internacional de contrabando y blanqueo de dinero sucio que mueve mucho dinero. Es necesario destacar que el tráfico de tabaco están ligado a una forma muy grave de delincuencia organizada, en particular el tráfico de drogas y el blanqueo del dinero resultante. Lo que empieza como beneficio del tráfico de estupefacientes se transforma en contrabando en la Unión y en otros países, dado que el beneficio de esta actividad se transfiere a los países de origen de las empresas.

[36] Bélgica, Alemania, Grecia, España, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal y Finlandia.

Esto procedimiento civil en Estados Unidos complementa los esfuerzos importantes de la Comisión y todos los Estados miembros para controlar efectivamente el contrabando de tabaco y el blanqueo de dinero. En general estos esfuerzos conocieron algunos éxitos notables aunque, no obstante, el contrabando y el blanqueo siguen siendo graves problemas que pesan excesivamente sobre la hacienda pública de la Comunidad y los Estados miembros, que han decidido que la solución de este problema sólo puede resultar de combatir su fuente.

Las diligencias civiles fueron promovidas en Estados Unidos porque las partes demandadas son empresas estadounidenses sospechosas de organizar el contrabando en ese país infringiendo el derecho estadounidense. Los tribunales de Estados Unidos constituyen, pues, el foro adecuado para presentar un recurso en virtud de la "Ley sobre organizaciones influidas por la extorsión y la corrupción" (RICO), que es un instrumento importante de lucha contra la delincuencia organizada. Además la justicia estadounidense permite obtener penas y multas coercitivas que podrían resultar muy útiles en la prevención de este tipo de criminalidad en el futuro.

Una primera acción civil, interpuesta en noviembre del 2000 contra los fabricantes Philip Morris, R. J. Reynolds y Japan Tobacco ante el "United States District Court-Eastern District" de Nueva York fue rechazada por defecto de procedimiento. La misma acción se reactivó en agosto del 2001 con la participación de los mismos diez Estados miembros. El 19 de febrero del 2002 el tribunal rechazó las alegaciones basadas en el contrabando, decisión actualmente apelada. La Comisión interpuso un nuevo recurso contra RJ Reynolds por blanqueo de dinero, motivo admitido por el juez estadounidense.

Por otra parte, el 15 de enero del 2003 [37] el Tribunal de Primera Instancia rechazó las querellas de tres fabricantes de cigarrillos: Philip Morris, R. J. Reynolds y Japan Tobacco, encaminadas a anular, por incompetencia, la acción de la Comisión Europea ante la jurisdicción estadounidense. Ocho países de la UE sostenían a la Comisión en este procedimiento, con el apoyo del Parlamento Europeo [38]. Los denunciantes han apelado.

[37] Sentencia del Tribunal de Primera Instancia "Philip Morris, Reynolds y Japan Tobacco c. Comisión" en los asuntos conjuntos T-377/00, T-379/00, T-380/00, T-260/01 y T-272/01.

[38] España, Francia, Italia, Portugal, Finlandia, Alemania, Grecia y los Países Bajos.

La Comisión desea destacar que estas conclusiones refuerzan la determinación de la Comunidad de combatir el fraude cuando perjudique a los intereses financieros de la Unión.

2.1.2. Cooperación contra determinadas formas de criminalidad perjudiciales para los intereses de las Comunidades

Entre los sectores clave citados en el enfoque general la Comisión destacaba la necesidad de mejorar la lucha contra la delincuencia organizada, en particular, la transnacional que afecta a intereses comunitarios conexos a los afectados por la lucha antifraude o anticorrupción. En algunos ámbitos bien precisos, donde una política comunitaria o una legislación de fondo ya existen, en especial para la protección del euro o la lucha contra la piratería y la falsificación [39], la experiencia adquirida in situ puede aprovecharse para reforzar la cooperación con los Estados miembros y adaptar el marco reglamentario cuando proceda.

[39] Reglamentos CE n° 3295/94 y CE n° 1367/95 (DO L de 30.12.1994 y DO L 133 de 17.6.1995). Libro Verde sobre la lucha contra la falsificación y la piratería en el mercado interior - COM(1998) 569 final.

* Al ya existir el marco legislativo [40] para proteger al euro contra la falsificación, la Comisión establece proyectos transnacionales y pluridisciplinares de intercambio, asistencia y formación [41]. Durante el año 2002 se aplicaron siete proyectos en el marco de este programa Pericles, con la participación de representantes de la OLAF, el Banco Central Europeo y Europol. La protección del dinero en metálico es objeto de una acción comunitaria específica confiada al Centro técnico y científico europeo, administrado por dos agentes de la Comisión (OLAF), uno de ellos destinado en los servicios de la Monnaie de París. En el 2002 se tomaron algunas iniciativas para analizar las monedas falsificadas, autenticar las monedas de euro y establecer una base de datos relativa a los materiales utilizados.

[40] Reglamentos n° 1338/01 y 1339/01 del Consejo, y Decisión del Consejo que constituyen la base legislativa del primer y tercer pilares y permiten la cooperación de todos los protagonistas institucionales interesados (BCE, Europol, Comisión/OLAF), las oficinas centrales y las autoridades competentes de los Estados miembros así como de terceros países. La lista de las autoridades competentes se publicó en julio del 2002 (DO C 173 de 19.7.2002, 2002 C 178/06).

[41] Decisión del Consejo de 17.12.2001, por la que se establece un programa de acción en materia de intercambios, asistencia y formación para la protección del euro contra la falsificación de moneda (Decisión 2001/923/CE, DO L de 21.12.2001).

* La falsificación industrial y comercial y, de manera más general, la delincuencia económica contra la propiedad intelectual, contribuyen a alimentar la economía sumergida, frecuentemente mediante circuitos de contrabando que suponen pérdidas de recursos propios para la Comunidad. Esta evolución requiere una mejora y refuerzo del dispositivo existente que permita garantizar la seguridad y protección de los consumidores, el respeto de los derechos de propiedad intelectual de los titulares, así como los intereses financieros de la Comunidad.

En el 2002 la Comisión elaboró dos nuevos instrumentos jurídicos, que propuso en enero del 2003: una propuesta de Reglamento [42] encaminada a extender la propiedad intelectual a nuevos productos, facilitar las gestiones de los titulares de derechos ante las autoridades aduaneras y simplificar la acción de las autoridades competentes de los Estados miembros en caso de sospecha de falsificación vinculada a una mercancía procedente de terceros países; y una propuesta de directiva [43] que tiene por objeto armonizar en las legislaciones nacionales de la UE los instrumentos para hacer respetar los derechos de propiedad intelectual y definir un marco para el intercambio de información entre las autoridades nacionales competentes. La propuesta garantiza condiciones idénticas a los titulares de derechos en la UE, refuerza las medidas contra los infractores y sería por ello una acción disuasiva frente a los falsificadores y piratas.

[42] Reglamento del Consejo relativo a la intervención de las autoridades aduaneras en los casos de mercancías sospechosas de vulnerar determinados derechos de propiedad intelectual y a las medidas que deben tomarse respecto de las mercancías que vulneren determinados derechos de propiedad intelectual (doc. COM (2003) 20 final de 20.1.2003).

[43] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y el Consejo relativa a las medidas y procedimientos destinados a garantizar el respeto de los derechos de propiedad intelectual (doc. COM (2003) 46 (01) de 30.1.2003).

2.2. Cooperación con terceros países

Desde 1998 la Comisión se esfuerza, junto con las instancias del Consejo, por suprimir los obstáculos a la lucha contra la criminalidad económica y financiera a nivel internacional y, en particular, con la Confederación Helvética. Y reconoció el interés por ampliar a otros ámbitos, como el fiscal [44] y los gastos comunitarios, los mecanismos de cooperación administrativa establecidos en el protocolo de 1997 en materia de asistencia aduanera mutua [45]. Además la cooperación judicial, en particular en la lucha contra el fraude fiscal y aduanero y el blanqueo de los productos del mismo, sufre lagunas y siguen existiendo obstáculos para pedir el acceso a documentos a los agentes económicos y a los beneficiarios suizos de fondos comunitarios.

[44] Véase Comunicación de la Comisión al Consejo. Informe relativo a las negociaciones con terceros países en materia de imposición de los beneficios del ahorro (SEC(2002) 1287 final de 27.11.2002).

[45] Acuerdo en forma de canje de notas entre la Comunidad Europea y la Confederación Suiza por el que se añade un Protocolo adicional relativo a la asistencia administrativa mutua en materia de aduanas al acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza - Declaración conjunta. (DO L 169 de 27.6.1997, pp. 77-84).

En su Resolución del 23 de marzo de 2003 sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude, el Parlamento se preocupa por la falta de progresos en las negociaciones antifraude con Suiza en el 2002, ya que sobre una serie de cuestiones clave aún no pudieron alcanzarse progresos significativos. El futuro acuerdo debería conducir a una mejora cualitativa de la cooperación sobre la base de las normas de la UE en materia de asistencia administrativa, ayuda judicial mutua y lucha contra el blanqueo.

La Comisión sigue fiel al objetivo fijado por el Consejo en el mandato dado el 14 de diciembre del 2000 y se propone concluir las negociaciones con Suiza en el 2003.

La cooperación con terceros países se desarrolla también a través de la cooperación operativa y en especial de misiones comunitarias de investigación desarrolladas en virtud de los artículos 19 y 20 del Reglamento n° 515/97. Adjuntamos un notable ejemplo de esta cooperación operativa:

Investigación - KEK Kosovo

A finales de abril del 2002 la OLAF fue alertada por la misión de las ONU en Kosovo (MINUK) sobre una sospecha de fraude y decidió abrir una investigación externa de acuerdo con el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CE) n° 1073/1999.

Gracias a la información obtenida en Kosovo se estableció que los fondos europeos afectados (aproximadamente 4,2 millones de dólares, unos 4 millones de euros) se habían transferido a un banco de Gibraltar. El banco frustró otra tentativa del principal sospechoso para transferirlos desde Gibraltar a Belice.

El Fiscal General de Gibraltar, a petición de la OLAF, pudo obtener una orden del Tribunal supremo relativa a la congelación de las cuentas bancarias afectadas. En agosto del 2002 la OLAF pudo retornar al presupuesto de Kosovo 3,2 millones de dólares y recientemente incoó un procedimiento para garantizar el reembolso del saldo y para tener acceso a las cuentas bancarias.

En julio del 2002 la Oficina transfirió a las autoridades judiciales alemanas toda la información y documentos obtenidos sobre el fraude durante su investigación. En diciembre del 2002 el sospechoso principal, un antiguo empleado de la ONU en Kosovo, se presentó ante la fiscalía alemana de Bochum y fue puesto en detención preventiva. La justicia alemana se reconoció competente y condenó a esta persona en junio del 2003 a tres años y medio de cárcel por desvío de fondos.

A pesar de la complejidad de las relaciones internacionales que tuvieron que establecerse, esta investigación fue llevada a buen puerto en plazos muy cortos gracias a la colaboración de las autoridades alemanas, las gibraltareñas, de Kosovo y Serbia. La participación de las autoridades judiciales alemanas y de Gibraltar fue clave para conseguir las pruebas de la infracción, así como los contactos establecidos con la ONU en Nueva York.

3. Planteamiento interinstitucional para prevenir y combatir la corrupción

3.1. Marco interinstitucional

Desde mayo de 1999 la Comunidad dispone de un marco legal para luchar contra el fraude, la corrupción y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros de la Comunidad y para garantizar en las instituciones, órganos y organismos la protección de los intereses comunitarios frente a comportamientos irregulares [46]. En el 2002 este marco jurídico suscitó varios contenciosos [47] que proporcionaron indicaciones útiles sobre la coherencia del marco interinstitucional de las investigaciones internas [48]. El marco se aplica sin excepción a todas las instituciones, órganos y organismos instituidos por los Tratados CE y Euratom, cualesquiera que sean sus prerrogativas, a los miembros de las instituciones cubiertos o no por el estatuto y sujetos o no al control disciplinario. Además de la jurisprudencia reciente se deriva que los intereses financieros de la Comunidad que figuran en el artículo 280 del Tratado CE engloban no sólo los ingresos y gastos derivados del presupuesto comunitario sino también los correspondientes al presupuesto de otros órganos y organismos instituidos por el Tratado CE, tales como el BCE y el BEI [49], así como a todos los fondos y recursos administrados por las instituciones, órganos y organismos de la Comunidad, cualquiera que sea su origen.

[46] Adopción, el 25 de mayo de 1999, de los Reglamentos (CE) n° 1073/1999 y (Euratom) n° 1074/1999 relativos a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude, que la encargan de investigar los hechos graves, vinculados al ejercicio de la actividad profesional, que puedan constituir un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, susceptibles de procedimientos disciplinarios y, en su caso, penales e investigar cualquier posible incumplimiento de obligaciones similares de los miembros de las instituciones y órganos, dirigentes de organismos o miembros del personal de las instituciones, órganos y organismos no sujetos al estatuto. Acuerdo interinstitucional de 25 de mayo de 1999 entre el Parlamento, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión de las Comunidades Europeas relativo a las investigaciones internas de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 136 de 31.5.1999). Decisión de la Comisión n° 1999/352/C, CECA, Euratom de 28 de abril de 1999.

[47] A raíz de la petición en anulación introducida por 71 diputados del Parlamento, el Tribunal consideró que la decisión de esta institución es una medida de aplicación general que se aplica a todos los miembros del Parlamento, a pesar de sus prerrogativas estatutarias (Sentencia de 26 de febrero de 2002 del Tribunal de Primera Instancia en el asunto T-17/00 (Rothley y 70 otros miembros del Parlamento Europeo). La Comisión interpuso un recurso de anulación contra una decisión del 7.10.1999 tomada por el Banco Central Europeo y contra una decisión del 10.11.1999 tomada por el Banco Europeo de Inversiones.

[48] Véase la sentencia del TPI antes citada así como las conclusiones del Abogado General de 3 de octubre del 2002 con respecto a los asuntos C11-00 Comisión/BCE y C15-00 Comisión/BEI.

[49] Sentencia del Tribunal en los asuntos C-11/100, Comisión c. BCE y C-15/00, Comisión c. BEI, por la que se anula la decisión del 7.10.1999 del BCE y la decisión de 10.11.1999 del BEI.

Por otro lado, de la instauración progresiva de este marco resulta que la función de investigación interna con el objetivo de proteger los intereses financieros comunitarios no puede atentar contra la independencia y autonomía de gestión de los distintos organismos, ya que estos deciden, en particular, las consecuencias de los actos, excepto a nivel penal. En su sentencia de julio del 2003 el Tribunal recuerda las garantías destinadas a una estricta independencia de la OLAF, el pleno respeto por ésta del Derecho comunitario, la clara delimitación del objeto de sus poderes y medios de acción y las diversas normas específicas a que está sometida.

La cuestión también se planteó con respecto a los órganos instituidos en el marco del tercer pilar. Europol en principio es financiada exclusivamente por los Estados miembros y cuyo personal tiene su propio estatuto. Eurojust, por el contrario, será financiado en muy gran parte por el presupuesto comunitario y tendrá a su disposición una secretaría compuesta por funcionarios sujetos al estatuto de la función pública comunitaria. Esta es la razón por la que el apartado 4 del artículo 38 de la Decisión del Consejo [50] permite a la OLAF efectuar investigaciones internas en su seno [51].

[50] Decisión del Consejo n° 2002/187/JAI, de 28 de febrero de 2002, por la que se crea Eurojust para reforzar la lucha contra las formas graves de delincuencia (DO L 63 de 6.3.2002).

[51] Para tener en cuenta las actividades sensibles de Eurojust en materia de investigaciones y actuaciones judiciales, la Decisión del Consejo excluye el acceso de la OLAF a toda información conservada o creada en el marco de estas actividades.

3.2. Instancias disciplinarias y especializadas

Cada institución, órgano u organismo dispone de instancias disciplinarias propias, a veces dotadas con competencia de investigación interna. En febrero del 2002 la Comisión creó por su parte una Oficina de investigación y disciplina encargada de efectuar investigaciones administrativas [52] y preparar los procedimientos disciplinarios. Por el contrario, para todo lo relativo a hechos graves o concernientes a los intereses financieros comunitarios, sobre la base de su experiencia en materia penal y en el ámbito de la criminalidad económica y financiera, se consulta a la OLAF prioritariamente.

[52] Véase el artículo 2 de la Decisión de la Comisión, de 19 de febrero de 2002 (C(2002) 540). El apartado 2 del artículo de esta Decisión clarifica la división de competencias en el ámbito de las investigaciones administrativas internas.

Por otra parte, el nuevo Reglamento financiero [53] de 25 de junio del 2002 prevé la instauración por cada institución de una instancia especializada, independiente a nivel funcional, que se pronuncie sobre la posible existencia de una irregularidad financiera y sus consecuencias. Los dictámenes que tienen que emitir estas instancias no prejuzga de la competencia de los órganos competentes en materia de fraude y corrupción. La instauración general del dispositivo de control interno podría ser objeto de protocolos de acuerdo destinados a evitar todo solapamiento de competencias.

[53] Apartado 4 del artículo 66 del Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, relativo al Reglamento financiero aplicable al presupuesto de las Comunidades Europeas (DO L 248 de 16.9.2002).

Investigación interna relativa a una delegación de la Comisión

Los casos de corrupción interna implican a menudo la manipulación de los procedimientos de otorgamiento de contratos públicos.

La OLAF abrió una investigación contra un empleado de la Comisión que trabajaba en la delegación de Zagreb, en Croacia, sospechoso de corrupción. La alegación era que se habían amañado sistemáticamente las ofertas para la compra de equipamiento y servicios informáticos y ello habría desembocado en la conclusión de contratos en favor de sociedades con las que dos empleados tenían relaciones. Tras las recomendaciones hechas por la OLAF en su informe de investigación, remitido a los servicios el 5.9.2002, la Comisión prepara una orden de recuperación relativa a doble facturación y adoptó medidas disciplinarias contra uno de sus agentes.

Las investigaciones internas se abren en general sobre la base de revelaciones hechas por miembros del personal de las instituciones [54] o de información procedente de una investigación externa. Toda la información relativa a funcionarios, agentes, dirigentes o miembros de las instituciones, órganos y organismos es evaluada por la OLAF. Desde la decisión de la Comisión de abril del 2002 [55], el agente o funcionario que proporcionó de buena fe información a la Oficina, de acuerdo con su obligación, puede pedir a la institución protección contra todo trato no equitativo o discriminatorio.

[54] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión modelo anexa al acuerdo interinstitucional de 25 de mayo de 1999.

[55] Decisión de la Comisión de 4 de abril de 2002 relativa al comportamiento a seguir en caso de sospecha de actos reprensibles graves (doc. C (2002) 845).

4. Refuerzo de la dimensión penal

El refuerzo de la dimensión penal en el ámbito de las actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de las Comunidades requiere iniciativas de la Comisión orientadas al carácter y las necesidades específicos de la lucha contra estas formas de criminalidad. Por otra parte, la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia, de acuerdo con las demandas del Consejo de Tampere de octubre de 1999, implica un refuerzo de la cooperación entre los Estados miembros y los distintos órganos competentes en materia de cooperación judicial y policial.

Algunos avances notables se produjeron en este ámbito en el 2002, en particular en el de ratificación de los instrumentos convencionales, el debate sobre el proyecto de fiscalía europea y la cooperación judicial penal.

4.1. Dimensión penal en el ámbito de la protección de los intereses financieros

4.1.1. Ratificación del Convenio sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas y de algunos de sus protocolos

En el ámbito de la protección de los intereses financieros en general, se marcó un hito importante con la entrada en vigor, el 17 de octubre del 2002, a raíz de su ratificación por todos los Estados miembros, del Convenio "PIF" [56], de su primer protocolo [57] y del protocolo de 29 de noviembre de 1996 relativo a la competencia del Tribunal de Justicia. Estas ratificaciones se detallan en el título II del informe. En virtud de este convenio y de su primer protocolo, los Estados miembros deben integrar la definición penal del fraude y la corrupción (activa y pasiva) en perjuicio de los intereses financieros comunitarios en su Derecho nacional y prever la responsabilidad penal de los jefes de empresa por estas infracciones. Esto no prejuzga la competencia de la Comisión, con arreglo al artículo 280 del Tratado CE, ni su capacidad de propuesta con el fin de reforzar la dimensión penal. La Comisión debe ahora examinar la forma en que los Estados miembros se han ajustado a su obligación en materia de penalización del fraude y la corrupción (así como del blanqueo de capitales tras la ratificación del segundo protocolo) y presentar el resultado de este análisis.

[56] Convenio establecido sobre la base del artículo K3 del Tratado de la Unión Europea, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas - DO C 316 de 27.11.1995.

[57] Protocolo al convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas - DO C 313 de 23.10.1996.

Por el contrario, el segundo protocolo de 1997 [58] aún no entró en vigor, a falta de ratificación por todos los Estados miembros, a pesar del llamamiento del Consejo en sus conclusiones del 8 de noviembre del 2002 [59]. Esto implica un nuevo retraso perjudicial a la eficacia de la acción a escala comunitaria en el ámbito de la lucha contra el blanqueo de capitales y la cooperación técnica y operativa entre las autoridades de represión y con la Comisión (OLAF). La especificidad de esta colaboración estrecha y regular no prejuzga la coordinación necesaria de la Comisión (OLAF) con órganos europeos competentes en materia de lucha contra la delincuencia.

[58] Segundo protocolo al convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas relativo al blanqueo de capitales procedentes de comportamientos fraudulentos que afectan a los intereses financieros de la Comunidad, la responsabilidad de las personas jurídicas, la confiscación de bienes y la cooperación con la Comisión - DO C 221 de 19.7.1997.

[59] Apartado 10 de las conclusiones del Consejo ECOFIN de 8.11.2002 sobre la protección de los intereses financieros y la lucha contra el fraude (documento 13244 FIN 409).

Con respecto a la urgencia para dar pleno efecto a la cooperación entre los Estados miembros y la Comisión, tal como se deriva por otro lado del apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE [60] y del derecho derivado, la Comisión mantiene en cualquier caso su propuesta de directiva relativa a la protección de los intereses financieros comunitarios [61], que considera como el medio más adecuado para garantizar una aplicación efectiva y proporcionada del Derecho comunitario. La propuesta, que cuenta con el apoyo del Parlamento y del Tribunal de Cuentas, permitiría además a la Comunidad ejercer sus responsabilidades en materia de control [62].

[60] Consagrado por el apartado 2 del artículo 1 del Reglamento 1073/99, el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión de la Comisión n° 1999/352/CE, Euratom así como el Reglamento 2185/96 del Consejo (artículo 4).

[61] DOC 240E de 28.8.2001.

[62] Este mismo análisis sirve como base para una propuesta de directiva relativa a la protección penal del medio ambiente basada en el artículo 175 del Tratado CE, sobre la cual el Tribunal de Justicia deberá pronunciarse próximamente y clarificar así la cuestión de las competencias en materia penal en los tratados.

4.1.2. Libro verde sobre la protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de un Fiscal Europeo.

La exigencia de perseguir de manera más efectiva a los autores de delitos que afectan a los intereses financieros comunitarios, y mucho más en una Europa ampliada, condujo a la Comisión a proponer la creación de un fiscal europeo, con el fin de remediar el fraccionamiento del espacio penal en este ámbito [63]. La Comisión adoptó un Libro verde sobre un Fiscal Europeo el 12 de diciembre del 2001 [64] y procedió a un amplio debate a lo largo del año 2002 con todos los medios interesados: parlamentos y gobiernos nacionales, instituciones y órganos comunitarios, profesiones vinculadas al procedimiento penal, expertos, universitarios y organizaciones no gubernamentales interesadas. La Comisión organizó, el 16 y 17 de septiembre del 2002, una audiencia pública con los representantes de los protagonistas interesados.

[63] COM(2000)34. Contribución complementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales - la protección penal de los intereses financieros comunitarios: un Fiscal europeo, 29.9.2000, COM (2000) 608. Propuesta sobre la introducción de un nuevo artículo 280bis del Tratado CE no recogida por el Consejo Europeo de Niza.

[64] COM(2001)715. El Consejo Europeo en sus conclusiones a Laeken, el 14 y 15 de diciembre de 2001 invitó al Consejo a examinar rápidamente este libro verde, teniendo en cuenta la diversidad de los sistemas y tradiciones jurídicos.

Sobre el fondo las reacciones son en su mayoría favorables al principio de creación de un Fiscal Europeo pero las autoridades gubernamentales siguen en general por detrás con relación al Parlamento Europeo [65], el Comité de vigilancia y el Tribunal de Cuentas, y los expertos y representantes sociales. Muchos insisten para que la propuesta de la Comisión sea precisada con el fin de responder a la vez a criterios de eficacia y pleno respeto de los derechos fundamentales. Una parte de la opinión favorable al proyecto defiende, por añadidura, la idea de situar en el ámbito comunitario la función de control de los actos del Fiscal Europeo.

[65] ver, en particular, los apartados 59 en 62 de la Resolución del Parlamento Europeo de 13.03.2003 relativa a la protección de los intereses financieros - Informe anual 2001.

Así pues el libro verde cumplió su función y, en la línea de su propuesta a la Conferencia Intergubernamental (CIG) del 2000, la Comisión sometió a la Convención sobre el Futuro de Europa una contribución sustancial y participó activamente en las sesiones. En el marco de la Convención algunos gobiernos han considerado que las competencias de un Fiscal deberían ser más amplias que la propuesta de la Comisión. Otros gobiernos reiteraron su oposición a la creación de un Fiscal. El proyecto de Constitución incluye una disposición que permite al Consejo, por unanimidad, crear una Fiscalía Europea, competente en materia de lucha contra las infracciones que atentan contra los intereses de la Unión y la delincuencia grave transfronteriza. La Comisión se felicita por esta posibilidad aunque lamenta la exigencia de unanimidad.

4.2. Cooperación judicial en materia penal

De acuerdo con las peticiones del Consejo de Tampere de octubre de 1999, la instauración de un espacio europeo de libertad, seguridad y justicia implica un refuerzo de la cooperación entre Estados miembros, en particular por la aproximación del derecho penal [66] y la aplicación del principio de reconocimiento mutuo. Los progresos en el 2002 en este ámbito, en particular la decisión-marco relativa a la orden de detención europea [67], destinada a sustituir a los procedimientos de extradición entre Estados miembros, tendrán un impacto positivo para la protección de los intereses financieros.

[66] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo para la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea - COM (2001)628 final.

[67] Decisión-marco del Consejo de 13.6.2002 relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros - 2002/584/JAI - DO L 190 de 18.7.2002, transponible a partir del 1.1.2004.

Por otra parte, la instauración progresiva del espacio europeo de libertad, seguridad y justicia refuerza la necesidad de asociación entre los órganos instituidos en el marco del tercer pilar (título VI del Tratado de la UE) y las instancias comunitarias competentes para la protección de los intereses financieros. En particular, la colaboración con los organismos de cooperación judicial y policial (competentes en materia de delincuencia organizada internacional) cruzó una nueva etapa en el 2002 a raíz de la extensión del mandato de Europol y la creación de Eurojust, por decisión del Consejo.

Junto con la decisión del Consejo de 6.12.2001 relativa a Europol [68] el Consejo había invitado a negociar un acuerdo entre Europol y la Comisión para tener en cuenta las competencias de la OLAF y la Comisión. Las negociaciones [69] prosiguieron en el 2002 para llegar a tal acuerdo y finalizaron con éxito el 18 de febrero del 2003. El acuerdo sitúa el marco general para una cooperación en los ámbitos de competencia respectiva, en particular en materia de consulta, asistencia mutua e intercambio de información para los asuntos en donde existe un interés común, a excepción del intercambio de datos de carácter personal. Además, en la perspectiva de dotar a Europol con competencias operativas, el acuerdo prevé que en el ámbito de actividades operativas al que se extiende su independencia, la OLAF pueda concluir directamente un acuerdo con Europol para precisar las modalidades de cooperación.

[68] DO C 362 de 18.12.2001.

[69] Las negociaciones se abrieron a principios del 2001 con la aprobación del Reglamento (CE) nº 1338/2001 del Consejo, de 28 de junio de 2001, relativo a la protección del euro contra la falsa acuñación de moneda. En este ámbito el informe de la Comisión (COM(2001)771 final de 13.12.2001) establece que todos los Estados miembros no consiguieron ajustarse al artículo 6 de la Decisión cuadro del Consejo de 29.5.2000 (2000/383/JAI DO L 140 del 14.6.2000). Este artículo establece que cada Estado miembro garantizará que los comportamientos calificados como falsificación sean objeto de sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasivas.

Por otra parte, a raíz de la creación de Eurojust por decisión del Consejo de 28 de febrero del 2002, avanzaron los trabajos para garantizar la sinergia entre las competencias respectivas de Eurojust y la OLAF y favorecer el intercambio de información operativa entre ambos órganos. Se trata en particular de precisar la articulación entre la "colaboración estrecha y regular" definida en el apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE (entre autoridades competentes y Comisión) y la cooperación entre autoridades nacionales organizada mediante los miembros de Eurojust, en el marco del tercer pilar [70]. El memorándum de acuerdo negociado en el 2002 y firmado por la Oficina y Eurojust el 14 de abril del 2003 prevé una estrecha coordinación entre la unidad de magistrados de la OLAF y los miembros de Eurojust.

[70] La Decisión del Consejo indica en su considerando 8 que las competencias de Eurojust no obstan a las competencias de la Comunidad en materia de protección de los intereses financieros. La Comisión hizo una declaración, anexa a la decisión del Consejo, según la cual la protección de los intereses financieros comunitarios es una responsabilidad compartida entre la Comunidad y los Estados miembros y a este respecto, es importante destacar que el apartado 3 del artículo 280 del Tratado CE constituye la base jurídica específica para ejecutar las medidas de cooperación con las autoridades nacionales competentes o adoptar las medidas necesarias para prevenir y combatir el fraude y cualquier otra actividad ilegal que afecte a los intereses financieros comunitarios (apartado 4). Es en particular en este marco en el que debería garantizarse la estrecha cooperación entre la OLAF y las autoridades nacionales de represión y entre la Comisión (OLAF) y Eurojust.

De acuerdo con el plan de acción de la Comisión 2001-2003 sobre lucha antifraude [71], el 2002 constituyó pues un avance en la definición de las modalidades prácticas de cooperación entre órganos que tienen vocación de convertirse en interlocutores privilegiados en la perspectiva del respeto de los principios establecidos por el artículo 280 del Tratado CE. Sólo se trata, por supuesto, de una primera etapa en el proceso que deberá llevar hacia un sistema coherente, transparente y legible en todos los órganos europeos dedicados a la lucha contra la criminalidad transnacional y en particular para la protección de los intereses financieros con vistas a la creación en el Tratado de un Fiscal Europeo.

[71] Comunicación de la Comisión de 15 de mayo de 2001, Protección de los intereses financieros de las Comunidades. Lucha antifraude. Plan de acción 2001-2003 (COM(2001) 254 final), apartado 2.1.2.

5. Seguimiento del plan de acción 2001-2003

La Comisión presenta aquí un informe intermedio sobre la ejecución del Plan de acción 2001-2003 para la protección de los intereses financieros de las Comunidades [72]. Tiene por objeto poner de relieve la realización de las acciones previstas para el 2002, en el respeto de la realización de los grandes objetivos decididos por el Enfoque estratégico de junio del 2000 y habida cuenta de las necesarias adaptaciones del calendario y el programa de trabajo de la Comisión.

[72] COM (2001) 254 final de 15.5.2001.

El cuadro presentado en anexo [73] indica los elementos pertinentes en términos de respeto del calendario provisional, de los servicios responsables así como de definición de los instrumentos jurídicos o administrativos. En cada caso se relacionan las iniciativas del Plan de acción y, cuando es preciso, se proporciona información sobre el seguimiento más allá del ejercicio 2002.

[73] El cuadro no recoge las acciones para las cuales ninguna iniciativa o seguimiento está prevista en el 2002. Por lo que se refiere a las columnas del cuadro: - las dos primeras recuerdan el objetivo y del plan de acción, tal como fue adoptado en mayo del 2001; - la tercera identifica la Dirección General responsable; - la columna cómo se logró el objetivo; los elementos de seguimiento permiten superar el horizonte estrictamente anual del cuadro; - la quinta explica las condiciones de aplicación y el impacto de la iniciativa.

Título II - Aplicación del artículo 280 por los Estados miembros en el 2002 - Medidas adoptadas para proteger los intereses financieros de la Comunidad

De acuerdo con el artículo 280 del Tratado CE, el Informe anual de la Comisión presenta también los esfuerzos realizados por los Estados miembros durante el año anterior para combatir el fraude y otras actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de la Comunidad.

A diferencia de los ejercicios anteriores, las respuestas de los Estados miembros a las distintas rúbricas del cuestionario se anexan al informe. Así podrán ser consultadas por quienes deseen tener una perspectiva completa de las actividades desarrolladas por ellos durante los doce meses anteriores para proteger los intereses financieros de la Comunidad, en cada uno de los sectores cubiertos. Este título II del Informe se limitará por lo tanto a una relación de los hechos más destacados comunicados.

La Comisión basa esta relación en las respuestas de los Estados miembros a un cuestionario ("cuestionario artículo 280"), adaptado en función de la experiencia pasada, preservando al mismo tiempo la continuidad necesaria con años anteriores. Ello facilitará el seguimiento de la actividad en materia de lucha antifraude en los Estados miembros durante los últimos años.

La relación comienza por una reseña de la principal evolución legislativa, reglamentaria y administrativa en los Estados miembros que ha contribuido a la protección de los intereses financieros comunitarios contra el fraude y las irregularidades. Se dedica un apartado separado a cada uno de los tres ámbitos principales de los recursos y gastos comunitarios (recursos propios tradicionales, gastos agrícolas y acciones estructurales).

Como en años anteriores, la segunda rúbrica (apartado 7) trata de la aplicación del Convenio sobre protección de los intereses financieros de la Comunidad y sus protocolos. El estado de ratificación de estos instrumentos del tercer pilar se limita no obstante al segundo protocolo, dado que la ratificación por los últimos Estados miembros del Convenio y de sus otros protocolos se realizó en el 2002.

Las tercera y cuarta rúbrica (apartados 8 y 9) cubren, respectivamente, la organización de la actividad de control, en términos de personal, en los tres sectores en cuestión (recursos propios, gastos agrícolas y medidas estructurales) y la coordinación entre los servicios en cada Estado miembro. El objetivo consiste en dar una primera imagen del sistema de protección de los intereses financieros comunitarios establecido por cada Estado. Los datos numéricos comunicados para esta parte del Informe son objeto de una tentativa de análisis por la Comisión.

La anualidad y el carácter horizontal y multisectorial del Informe anual hacen difícil una evaluación en profundidad de todos los aspectos de la protección de los intereses financieros comunitarios por los Estados miembros [74]. Esta es la razón por la que la Comisión prevé, en el futuro, un enfoque más específico y plurianual.

[74] El Parlamento subrayó en dos ocasiones que el inventario de nuevas medidas nacionales debería ser acompañado de un análisis por la Comisión, para poner de relieve las posibles debilidades en el ámbito de la protección de los intereses financieros (Resolución del 13 de marzo de 2003 sobre la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude - Informe anual 2001; Resolución del Parlamento Europeo de 29 de noviembre de 2001 sobre el informe anual 2000 de la Comisión relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude y sobre la comunicación de la Comisión relativa a la protección de los intereses financieros de las Comunidades y la lucha contra el fraude, Plan de acción 2001-2003).

6. Textos que contribuyen a la aplicación del artículo 280 del Tratado CE. Principal evolución legislativa, reglamentaria y administrativa

Entre las nuevas medidas que contribuyen a la aplicación del artículo 280 del Tratado que comunicaron los Estados miembros en respuesta al "cuestionario artículo 280" para el 2002 figuran acciones de distinto carácter: nuevas medidas legislativas, modificaciones a nivel institucional, aprobación de textos interpretativos de la legislación comunitaria relativa a la protección de los intereses financieros o también aplicación de nuevos instrumentos informáticos.

Queda claro que estas distintas medidas no tienen un impacto igual en el grado de protección de los intereses financieros comunitarios en los Estados miembros.

Los hechos más destacados del 2002 indicados por los Estados miembros se resumen a continuación por ámbito de actividad (recursos propios, gastos agrícolas, acciones estructurales). Se trata de una relación no exhaustiva.

Una relación completa de todas las nuevas medidas que contribuyeron a la aplicación del artículo 280 del Tratado en el 2002 puede consultarse en anexo (cuadros 1.1., 1.2. y 1.3.).

Como lo destacaron varios Estados miembros en su respuesta al cuestionario, la ausencia o falta de nuevas medidas en el 2002 no permite sacar conclusiones generales sobre el grado de protección de los intereses financieros comunitarios en el Estado miembro en cuestión. Al contrario, tal falta de nuevas medidas puede precisamente reflejar una actividad legislativa o reglamentaria más intensa durante años anteriores.

6.1. Recursos propios

El cuadro 1.1. recoge, por Estado miembro, la nueva evolución legislativa, reglamentaria y administrativa producida en el 2002 en materia de recursos propios.

Entre los hechos más destacados en aduanas se puede mencionar la modificación de la ley aduanera en Dinamarca, que permite a las autoridades aduaneras y fiscales embargar toda cantidad superior a 15.000 euros.

En Francia, tras la aplicación efectiva, en diciembre del 2001, de un nuevo artículo 28-1 en el código de procedimiento penal, que ofrece la posibilidad de habilitar a los agentes de aduanas para efectuar investigaciones judiciales, en particular en el ámbito del fraude en detrimento de los intereses financieros comunitarios, se adoptaron nuevas disposiciones en el 2002 con el fin de dotar a estos agentes con un servicio autónomo que permita aumentar los medios puestos a disposición de la autoridad judicial en materia económica y financiera.

En Italia, la Agencia aduanera introdujo, mediante circular, nuevos procedimientos de gestión informatizados para la contabilidad separada de los recursos propios.

Las autoridades británicas comunican la participación activa de la administración aduanera, junto con las autoridades de los demás Estados miembros, en el grupo sobre el proyecto de asistencia mutua en el marco de la Organización Mundial de Aduanas, destinado a modernizar y revisar el convenio multilateral de Nairobi sobre asistencia mutua. El nuevo convenio propuesto ayudará a las autoridades aduaneras internacionales a realizar controles más eficaces y tendrá un impacto positivo en los controles fiscales y la lucha contra el fraude para los intercambios entre la UE y terceros países.

En Bélgica se adoptó una nueva legislación sobre quiebras que permitirá frustrar la utilización de sociedades ficticias, facilitando el establecimiento del balance de liquidación, la determinación de las causas y circunstancias de la quiebra así como la responsabilidad de los administradores de hecho o de derecho culpables de fraude fiscal grave y organizado.

Las autoridades irlandesas comunican la aprobación, en marzo del 2002, de los Convenios "CIS" (sistema de información aduanero) y "Nápoles 2", así como de los instrumentos relativos a los mismos. Así, la ejecución del acuerdo de aplicación provisional del convenio CIS ha resultado posible desde el 1 de junio del 2002.

6.2. Gastos agrícolas

En materia de gastos agrícolas hay varios hechos destacados en el 2002.

Las autoridades austríacas señalan que el número de autoridades habilitadas para efectuar pagos se redujo en el 2002, de 3 a 2, mediante una transferencia, a partir del 16 de octubre, de las tareas relativas a desarrollo rural (Ministerio de Agricultura) a la autoridad Agrarmarkt Austria (AMA). Esta modificación quiere concentrar los flujos de dinero, los procedimientos administrativos y los sistemas de notificación, normalizar y unificar el sistema de auditoría, mejorar la experiencia técnica, la eficacia y recaudación de los fondos, y concentrar y normalizar la certificación de la revisión de cuentas por la autoridad que ejecuta los pagos.

En Grecia, por lo que se refiere más específicamente a las medidas de desarrollo rural, los dispositivos de control y sanción se han reforzado. El decreto ministerial prevé sanciones en caso de irregularidades que afecten a las disposiciones comunitarias y nacionales, consistentes en correcciones financieras de una parte o la totalidad de la financiación comunitaria, con la incoación paralela del procedimiento de recaudación de importes indebidamente pagados o incluso la exclusión del organismo en cuestión cuando las irregularidades resulten graves.

Entre las otras evoluciones interesantes de alcance horizontal se pueden mencionar el refuerzo, en España, del organismo responsable de la coordinación de los controles y sanciones en el ámbito de la PAC, o la instauración en Italia de procedimientos de sanción en el marco del Reglamento n° 4045/89.

El conjunto de las nuevas medidas adoptadas por los Estados miembros en el ámbito de los gastos agrícolas puede consultarse en anexo (cuadro 1.2).

6.3. Ámbito de acciones estructurales

El Informe especial 10/2001 del Tribunal de Cuentas [75] sacó a la luz algunas carencias de los sistemas nacionales de detección, comunicación y seguimiento de irregularidades en el ámbito de los fondos estructurales. Teniendo en cuenta este Informe, las nuevas medidas legislativas, reglamentarias y administrativas adoptadas por los Estados miembros en el 2002 en este ámbito merecen una atención especial.

[75] Informe especial n° 10/2001 relativo al Control Financiero de los Fondos Estructurales - Reglamentos (CE) n° 2064/97 y (CE) n° 1681/94 de la Comisión (DO C 314 de 8.11.2001).

Entre los hechos destacados ocurridos en el 2002 se puede mencionar la entrada en vigor, en los Países Bajos, de dos leyes que tienen un impacto importante en la protección de los intereses financieros comunitarios. Se trata, en primer lugar, de la ley relativa al control de las ayudas comunitarias, que regula, además del derecho de recuperación y la competencia de designación, el derecho de información. Es aplicable a los fondos estructurales. En el otoño del 2003 se presentará al Parlamento holandés un informe sobre la asignación de las ayudas de la UE entre mayo y diciembre del 2002. Los órganos de gestión descentralizados contemplados por la ley proporcionarán a los departamentos políticos información sobre las ayudas europeas que recibieron. La segunda ley, referente a la octava modificación de la ley de contabilidad, confirió al Tribunal de Cuentas de los Países Bajos competencias en materia de control de la utilización de las ayudas de la Unión hasta el beneficiario final [76].

[76] Para más detalles de la ley TES y de la octava modificación, véase la contribución holandesa al informe anual 2000 y 2001 sobre el artículo 280 del Tratado CE.

En Finlandia se renovó y revisó la legislación sobre desarrollo regional. Como la legis