INFORME DE LA COMISION SOBRE LA GOBERNANZA EUROPEA

ÍNDICE

INFORME SOBRE LA GOBERNANZA EUROPEA

1. INTRODUCCIÓN

2. ENSEÑANZAS QUE DEBEN EXTRAERSE DE LAS REACCIONES AL LIBRO BLANCO

2.1. La consulta pública

2.2. Principales lecciones de la consulta pública

2.3. Hacia una concepción común de la gobernanza europea

3. APLICACIÓN DEL LIBRO BLANCO

3.1. Mayor participación

3.1.1. Primera línea de actuación: información y comunicación/hacer más abierto el método de trabajo de la Unión

3.1.2. Segunda línea de actuación: llegar hasta los ciudadanos a través de la democracia regional y local

3.1.3. Tercera línea de actuación: participación de la sociedad civil. Una consulta más eficaz y más abierta en la elaboración de las políticas comunitarias

3.1.4. Cuarta línea de actuación: establecer vínculos con las redes

3.2. Mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados

3.2.1. Mejores normativas

3.2.2. Mejor aplicación

3.3. Contribución de la UE a la gobernanza mundial

3.4. Centrar las políticas y las instituciones

4. CONCLUSIÓN

ANEXO I - LA CONSULTA PÚBLICA

ANEXO II - SITIOS WEB DE UTILIDAD

1. INTRODUCCIÓN

Al presentar el programa de la Comisión actual al Parlamento Europeo en febrero de 2000, el Presidente, Romano Prodi, mencionó la promoción de nuevas formas de gobernanza como uno de los cuatro objetivos estratégicos del período de mandato de la Comisión actual [1].

[1] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones - Objetivos estratégicos 2000-2005, febrero de 2000 - COM(2001) 154.

El 25 de julio de 2001 la Comisión adoptó un Libro Blanco sobre la gobernanza europea, que se ha puesto a disposición del público en internet [2] y también se ha difundido ampliamente en forma de folleto. Ha sido objeto de debates, seminarios, artículos y estudios.

[2] http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

Asimismo, se emprendió formalmente una consulta pública, que finalizó el 31 de marzo de 2002, en la que el público pudo presentar sus comentarios personales. En su Libro Blanco, la Comisión anunció que, antes del final de 2002, presentaría un informe sobre los progresos realizados en relación con las iniciativas sobre la gobernanza y las enseñanzas extraídas de la consulta pública. La Comisión consideró que «dicho informe debería sentar las bases para una mayor cooperación entre las instituciones sobre la reforma de la gobernanza europea en el marco de los Tratados existentes». Sin embargo, la Comisión también señaló que tenía la intención de desempeñar un papel activo en los trabajos de la Convención sobre el futuro de la Unión y en la próxima Conferencia Intergubernamental (CIG), a las que se ha encomendado la tarea de elaborar un nuevo Tratado. Con este objetivo en mente, la Comisión se inspirará en la experiencia que ha obtenido con la puesta en práctica del Libro Blanco.

La promoción de nuevas formas de gobernanza no es en ningún caso una responsabilidad exclusiva de las instituciones europeas, y menos aún solamente de la Comisión. Es responsabilidad de todos los niveles de la administración pública, las empresas privadas y la sociedad civil organizada, ya que, a principios del siglo XXI, la población espera que se apliquen los principios de buena gobernanza (apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia). Así pues, el Libro Blanco no puede cubrir todos los aspectos. Otra limitación es la decisión adoptada por la Comisión en 2001 de presentar únicamente propuestas que puedan aplicarse en el marco institucional existente, es decir, con arreglo a los Tratados en su versión actual. Esta decisión era la única opción real habida cuenta de que, tras la decisión del Consejo Europeo de Niza en diciembre de 2000, una nueva CIG compuesta por el mayor número posible de actores tiene el mandato de elaborar un nuevo marco para las instituciones en 2004.

No obstante, no puede interpretarse de manera demasiado rígida la distinción entre el marco institucional vigente y un futuro marco institucional revisado por lo que respecta a los comentarios del público a la gobernanza europea. Muchas de las personas que respondieron al Libro Blanco presentaron también sus ideas sobre un futuro Tratado.

La Comisión presenta a la Convención contribuciones específicas sobre la reforma de los Tratados y estas contribuciones también aprovecharán los contenidos del Libro Blanco y los procesos iniciados por el mismo. Así pues, se establecerá un vínculo con los trabajos de la Convención y la CIG.

2. ENSEÑANZAS QUE DEBEN EXTRAERSE DE LAS REACCIONES AL LIBRO BLANCO

2.1. La consulta pública

La consulta pública relativa al Libro Blanco sobre la Gobernanza duró ocho meses, del 25 de julio de 2001 al 31 de marzo de 2002. En el anexo se incluye información sobre la puesta en práctica de la consulta pública y los mensajes clave recibidos [3].

[3] Puede obtenerse información más detallada sobre los resultados de la consulta pública, incluido un análisis más detallado de la correlación entre quienes envían respuestas y el tema abordado o las orientaciones propuestas, en el sitio web de la Comisión Europea sobre gobernanza: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

La respuesta a la consulta pública de la Comisión sobre el Libro Blanco ha sido modesta en número (260 contribuciones) pero rica en contenido. El Libro Blanco ha tenido una acogida muy variada y ha aportado un auténtico valor añadido al trabajo posterior de elaboración de políticas de la Comisión. También ha impulsado a la Comisión a tener en cuenta las posturas de los diferentes participantes en el posterior desarrollo de la gobernanza europea, llevándola incluso a retrasar o abandonar acciones que no consiguen el apoyo suficiente.

La respuesta del público ha consistido en un amplio apoyo de la definición que se hace en el Libro Blanco de los principios que fundamentan la gobernanza europea, es decir, apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia, proponiéndose también la inclusión de principios tales como la legitimidad democrática y la subsidiariedad.

Cabe señalar que algunas instituciones de la UE y varios Estados miembros no han respondido a la consulta pública. También se ha observado un desequilibrio geográfico en la UE por lo que respecta a las contribuciones, lo que refleja diferencias en la cultura y la tradición de la consulta pública. Además, las contribuciones recibidas han mostrado una importante diversidad en cuanto a la manera en que se percibe la gobernanza europea. Así pues, los temas y los planteamientos propuestos en el Libro Blanco se han abordado en función del prisma a través del cual se percibe el tema de la gobernanza europea, es decir, en función, entre otras cosas, de las cuestiones relacionadas con la legitimidad democrática, los aspectos constitucionales o institucionales, los criterios de eficacia, e incluso consideraciones relativas a la oportunidad política.

2.2. Principales lecciones de la consulta pública

Si bien el apoyo no ha sido absoluto, la Comisión se congratula del hecho de que la consulta pública haya apoyado los siguientes enfoques de la gobernanza:

- Una mayor participación en sentido ascendente en la elaboración y la aplicación de las políticas comunitarias

Se ha prestado un interés mucho mayor a las propuestas del Libro Blanco sobre una mayor participación de la sociedad civil y sobre la consulta de la misma, que a cualquier otro tema. En un gran número de respuestas se alaba el hecho de que el Libro Blanco aborde la cuestión de la baja participación e implicación de los ciudadanos en la UE y se confirma una voluntad fundamental de participar en las consultas y en la elaboración de las políticas comunitarias.

Las respuestas confirman que una mayor apertura y una mejor consulta son benéficas a corto y largo plazo para la UE, no solamente para la elaboración de mejores políticas, sino también para una aplicación más eficaz de las mismas. Una transparencia eficaz requiere un planteamiento proactivo y no puede limitarse al acceso a los documentos. La participación en la elaboración de las políticas debería incluir a las autoridades nacionales y subnacionales así como a una amplia gama de terceras partes interesadas no gubernamentales. La respuesta pública confirma también la necesidad de reexaminar el papel del Comité de las Regiones y del Comité Económico y Social por lo que respecta a una participación en fases más iniciales de las deliberaciones de la Comisión, una mejor representación de las autoridades infranacionales y de la sociedad civil, y un diálogo proactivo más amplio con el electorado más allá de las consultas específicas.

- Ampliar los instrumentos disponibles para responder a los nuevos desafíos de la gobernanza

Se refuerza la convicción de la Comisión sobre la necesidad de disponer de instrumentos políticos más numerosos y flexibles en el marco de la legislación tradicional y fuera de ella. Los instrumentos a disposición de la Comunidad deberían permitir una mejor puesta en práctica. Así pues, un mejor marco político y reglamentario permitiría establecer las condiciones en las que pudieran utilizarse de manera más apropiada y eficaz tanto los planteamientos legislativos como los alternativos, tales como la corregulación o el método abierto de coordinación.

Asimismo, la elección de los instrumentos debería basarse en mayor medida en los hechos, con evaluaciones ex-ante de la repercusión que incluyeran la evaluación de las consecuencias económicas, medioambientales y sociales, un planteamiento estructurado de la recogida y la utilización de experiencias, así como una consulta de la población y de las partes interesadas, todo ello en un marco de transparencia que permita el control público.

- Unas instituciones europeas más centradas y con responsabilidades más claras

La Comisión considera que la consulta pública sustenta la necesidad de una división más clara, transparente y responsable de las competencias entre las instituciones de la UE, tal como defienden el Libro Blanco de la Comisión y la Convención. Para ello, debe distinguirse más claramente entre las funciones legislativas y ejecutivas, así como clarificarse y confirmarse las funciones ejecutivas de la Comisión respecto de los Estados miembros.

La Comisión está presentando propuestas en este sentido a la Convención con vistas a adaptar el Tratado. Además, mientras se está a la espera de posibles cambios del Tratado en el futuro, la Comisión propone medidas para alcanzar estos objetivos, aprovechando las posibilidades existentes en el Tratado actual. En particular, la Comisión propone enmiendas al sistema general de comités de representantes de los Estados miembros que asisten a la Comisión en la ejecución de sus competencias de aplicación (denominado «comitología») y un marco para crear agencias reguladoras a nivel comunitario.

Asimismo, de conformidad con la función central de la Comisión de garantizar la aplicación y el cumplimiento de la legislación comunitaria, se prevé un enfoque nuevo y más eficaz para tratar los casos en los que se sospecha el incumplimiento de la legislación comunitaria.

2.3. Hacia una concepción común de la gobernanza europea

Una parte de las respuestas del público se lamentan de lo que se consideran los límites del concepto de «gobernanza» que utiliza el Libro Blanco, que se centra principalmente en la efectividad y la eficacia del sistema comunitario de toma de decisiones, sin tomar en consideración las cuestiones relativas a la legitimidad democrática y el déficit democrático de la integración europea, que consideran más importantes.

La Comisión ha subrayado que el tema de la gobernanza europea no debería limitarse al Libro Blanco o a las cuestiones que se plantean a través de él. El Libro Blanco se concibió como una contribución al desarrollo de la gobernanza europea y se centró en unos temas seleccionados en determinadas condiciones. En particular, el Libro Blanco asumía la existencia de un Tratado y de un marco institucional estables, con un método comunitario reforzado en su núcleo. Así pues, se reservaba el potencial en materia de gobernanza de las modificaciones del Tratado al proceso independiente de la Convención, ya iniciado, que conducirá a la Conferencia Intergubernamental de 2004. Además, el Libro Blanco, al abordar el papel de la propia Comisión en la gobernanza europea, se centraba en la mejora del papel de la Comisión como iniciadora de políticas y órgano ejecutivo, y menos en su papel de servicio civil y administración pública de Europa (en función del programa en curso de reforma de la Comisión). Esta consideraciones limitadoras del Libro Blanco pueden haber provocado involuntariamente que se perciba que la agenda de la gobernanza tiene una perspectiva limitada, lo que es contrario al deseo de la Comisión de mantener una perspectiva amplia sobre la gobernanza europea.

3. APLICACIÓN DEL LIBRO BLANCO

El Libro Blanco sobre la gobernanza europea presentó propuestas clave de cambio en cuatro grandes líneas de actuación: «mayor participación», «mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados», «la contribución de la Unión Europea a la gobernanza mundial» y «centrar las políticas y las instituciones».

3.1. Mayor participación

Las propuestas del Libro Blanco para mejorar la participación de actores no institucionales en la elaboración de las políticas y, en cierta medida, en la aplicación de las mismas, se situaban claramente en el núcleo de una reforma de la gobernanza destinada a acercar la Unión Europea a sus ciudadanos. Como reflejo de la sensibilización de la Comisión sobre el hecho de que se la perciba como demasiado «distante» de sus ciudadanos, pero sobre todo como reflejo de un compromiso auténtico para enriquecer el debate sobre sus políticas, el Libro Blanco de la Comisión preveía una participación en sentido ascendente a través de varios procesos y actores.

3.1.1. Primera línea de actuación: información y comunicación/hacer más abierto el método de trabajo de la Unión

1. El Libro Blanco abogaba por mejorar la información, introducir una mayor apertura y garantizar una comunicación más proactiva entre los actores europeos del sector público (instituciones, Estados miembros, etc.) y los ciudadanos europeos. En relación con esta comunicación, la Comisión sigue comprometida con un entorno multilingüe. El Libro Blanco proponía que las instituciones europeas continuaran desarrollando EUR-Lex en 2002 como único punto en línea para todas las lenguas en el que la gente pueda seguir las propuestas políticas a través del proceso de toma de decisiones. El Parlamento Europeo y el Consejo deberían transmitir más rápidamente la información sobre todas las fases del proceso de codecisión, especialmente por lo que respecta a la fase final, «de conciliación». Por último, en el Libro Blanco se pedía a los Estados miembros que fomentaran el debate público sobre los asuntos europeos.

2. Tal como se anunció en el Libro Blanco, la Comunicación de la Comisión relativa a un nuevo marco para la cooperación en actividades referentes a la política de información y comunicación de la Unión Europea [4] pone de manifiesto el deseo de la institución de transmitir más activamente a la población información sobre los asuntos europeos, trabajando siempre conjuntamente con las otras instituciones asociadas. El Consejo y el Parlamento han acogido favorablemente esta iniciativa. La Comisión ha adoptado una segunda Comunicación, relativa al contenido de la acción y a su enfoque, denominada «Una estrategia de información y comunicación para la Unión Europea» [5], que presenta un nuevo enfoque basado en dos ejes:

[4] COM(2001) 354.

[5] COM(2002) 350.

- Dar a la Unión Europea la capacidad para elaborar y difundir mensajes adaptados y concebidos en función del público al que se destinan sobre los diferentes temas de información prioritarios. Esta capacidad deberá desarrollarse de manera general y coherente y basarse en objetivos claros que se hayan fijado las propias instituciones.

- Establecer una colaboración voluntaria con los Estados miembros que permita lograr una verdadera sinergia de las estructuras y capacidades de los Estados miembros y de las actividades de la Unión Europea.

3. El servicio central, Europe Direct [6], al que puede accederse por teléfono y por internet, ha seguido respondiendo a un gran número de solicitudes de información de carácter general. En 2002 volvió a ponerse en marcha un Servicio de orientación de los ciudadanos [7], que proporciona información relacionada con los derechos de los ciudadanos y los problemas que surgen dentro del mercado único. Los usuarios (que pueden llamar a un número gratuito o acceder a través de internet) pueden utilizar cualquiera de las once lenguas oficiales de la Unión, y una serie de expertos responsables de tramitar las preguntas deben responder en un plazo de tres días laborables. En julio de 2002 se inauguró en internet una red especialmente orientada a las empresas, Solvit [8], basada en los centros de coordinación de los Estados miembros que han sido responsables desde 1997 de los problemas con que se encuentran las empresas en el mercado único. Se espera que la creación de una red para este servicio fomente la emulación y cree sinergias a fin de mejorar la calidad de los servicios y proporcionar información sobre ellos. Los sitios «Diálogo con los ciudadanos» y «Diálogo con las empresas» [9] proporcionan acceso a información relativa al ejercicio de los derechos individuales en el mercado único, y ofrecen también una posibilidad de resolver los problemas.

[6] http://europa.eu.int/europedirect/en/ index_en.html.

[7] http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_es.htm.

[8] http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm.

[9] http://europa.eu.int/citizens/ and http:// europa/eu.int/business.

4. La comunicación interactiva a la que pueden acceder los ciudadanos ha experimentado un importante desarrollo desde la adopción del Libro Blanco en julio de 2001. El sitio web Futurum [10], gestionado por la Comisión, y el sitio web oficial de la Convención, ofrecen la oportunidad a cada individuo de expresar su opinión y presentar sugerencias al debate sobre el futuro de la Unión. El sitio web de la gobernanza permite que tenga lugar un diálogo antes y después de la adopción del Libro Blanco. El sitio web denominado «Tu voz en Europa» [11], que forma parte de la iniciativa de Elaboración interactiva de las políticas (EIP), ya ofrece a los ciudadanos, los consumidores y las empresas la oportunidad de desempeñar un papel activo en el proceso de elaboración de las políticas de la Comisión. En el marco de «Europa - segunda generación» [12], se generalizarán las operaciones interactivas.

[10] Las referencias del sitio son, respectivamente: http://europa.eu.int/futurum, http:// european-convention.eu.int, http://europa.eu.int/comm/ gouvernance, http://europa.eu.int/ yourvoice

[11] http://europa.eu.int/ yourvoice.

[12] Comunicación del Presidente a la Comisión - con el acuerdo del Vicepresidente Kinnock y del Comisario Liikanen C(2001) 1753/2.

5. Se han logrado grandes mejoras en la transparencia del trabajo de las instituciones. Ha entrado en vigor el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo [13] relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Asimismo, la Comisión ha modificado su reglamento interno [14]. Desde enero de 2002 pueden consultarse en internet las actas de las reuniones de la Comisión. Desde junio puede consultarse en línea un registro público de los documentos de la Comisión y se ha distribuido ampliamente una guía del ciudadano sobre el acceso a estos documentos con arreglo a las disposiciones del nuevo reglamento. El Parlamento Europeo ha aprobado una serie de medidas internas (modificación de su reglamento interno y de las Obligaciones de los funcionarios y agentes del Parlamento Europeo) relativas a la aplicación del Reglamento mencionado, y en junio de 2002 permitió el acceso público a su registro oficial. El registro del Consejo, que puede consultarse en línea, contiene referencias a los documentos del Consejo producidos desde el año 1999 inclusive, y muestra qué documentos se han puesto a disposición del público y en qué casos puede mostrarse directamente su contenido a partir de la base de datos o puede obtenerse utilizando el servicio de acceso a los documentos del Consejo.

[13] (CE) nº 1049/2001.

[14] C(2001) 3714.

En el Consejo Europeo de Barcelona de marzo se mencionó la apertura del trabajo legislativo del Consejo mediante una referencia a un informe de la Secretaría General del Consejo. En junio, el Consejo Europeo de Sevilla decidió abrir más las reuniones del Consejo al público en las diferentes fases del procedimiento de toma de decisiones. Al principio de cada semestre, el Consejo elabora la lista de propuestas afectadas y, en la fase final del procedimiento, el público puede acceder a la votación y a las explicaciones de la misma.

6. El portal EUR-Lex en el servidor Europa permite acceder al Diario Oficial de la Comunidad, con lo que ofrece a los ciudadanos la posibilidad de consultar la legislación comunitaria en todos los ámbitos. Desde su apertura en junio de 2001, se han introducido un gran número de mejoras en este portal para facilitar el acceso de los usuarios y su utilización. A partir de enero de 2002, pueden consultarse gratuitamente todos los documentos oficiales disponibles en EUR-Lex, y esto se aplica especialmente a los documentos publicados en el Diario Oficial, con independencia de su fecha de adopción o publicación y en todos los formatos. Sin embargo, solamente puede accederse a la base de datos profesional CELEX previo pago (mediante suscripción o por sesión). Desde abril de 2002, el servicio EUR-Lex ofrece una presentación armonizada de todas sus páginas y puede accederse a él a través de EUROPA y los sitios web del Parlamento Europeo y del Consejo. La base de datos PRELEX de la Comisión suministra información en todas las lenguas sobre los progresos del procedimiento legislativo en relación con un acto específico con hiperenlaces a los textos pertinentes así como a OEIL, el observatorio legislativo del Parlamento Europeo. De esta manera, los ciudadanos pueden obtener información sobre el proceso legislativo, las propuestas legislativas adoptadas por la Comisión, los comunicados de prensa así como el texto finalmente adoptado. También se está trabajando para integrar las posiciones comunes del Consejo, las resoluciones legislativas y presupuestarias, las iniciativas del Parlamento Europeo y las iniciativas del Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones.

3.1.2. Segunda línea de actuación: llegar hasta los ciudadanos a través de la democracia regional y local

1. La Comisión confirmó en el Libro Blanco que tiene la intención de establecer en una fase más temprana de la elaboración de las políticas un diálogo más sistemático con las asociaciones europeas y nacionales de las entidades regionales y locales, así como de crear «contratos tripartitos por objetivos» en forma de proyectos piloto en una serie de áreas bien definidas. De esta manera, se simplifican las políticas y las tareas legislativas con una importante repercusión territorial, así como su aplicación.

Asimismo, la Comisión ha pedido al Comité de las Regiones que desempeñe un papel más proactivo en el examen de las políticas, por ejemplo mediante la preparación de informes exploratorios previos a las propuestas de la Comisión, para organizar el intercambio de las mejores prácticas sobre la manera de conseguir la participación de las autoridades locales y regionales en la fase preparatoria de la toma de decisiones europeas a nivel nacional. La Comisión ha pedido a los Estados miembros que examinen cómo puede mejorarse la participación de los actores locales y regionales en la elaboración de las políticas comunitarias y cómo puede alentarse el uso de acuerdos contractuales con sus regiones y municipios, respetando plenamente los sistemas constitucionales de los Estados miembros.

2. Además de amplias consultas con el público en general, la Comisión reconoció también en su Libro Blanco sobre la gobernanza europea la necesidad de reforzar las relaciones con las autoridades regionales y locales a través de sus asociaciones nacionales y europeas. En este contexto, los servicios de la Comisión están preparando un documento de trabajo que tiene por objeto establecer las medidas que permitirían establecer un puente con las asociaciones nacionales y europeas de autoridades regionales y locales así como determinar el alcance y las condiciones de un diálogo de estas características.

La Comisión permitirá el acceso público a su documento de trabajo en su sitio web y lo transmitirá a las principales asociaciones interregionales y locales a fin de consultar a todas las partes interesadas. También se consultará al Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones y los Estados miembros. Tras esta fase de consulta, la Comisión, en el primer trimestre de 2003, podrá adoptar una comunicación cuya puesta en práctica corresponderá a todos los departamentos de la Comisión.

3. El Comité de las Regiones ha mostrado un especial interés en la parte del Libro Blanco que aborda la democracia regional y local. El Comité de las Regiones emitió un dictamen sobre el Libro Blanco en marzo de 2002, en el que lo acogía favorablemente, con especial referencia a las partes que abordan la descentralización o la cooperación con las autoridades regionales y locales, y mencionaba en ese dictamen los cambios que serían necesarios en sus métodos de trabajo si se desea que desempeñe un papel más proactivo en el examen de la actuación comunitaria. El Comité pidió que se le concedieran competencias de investigación para determinar el cumplimiento del principio de subsidiariedad así como un mandato para supervisar la repercusión de las directivas y los reglamentos sobre las autoridades regionales y locales. Los presidentes de la Comisión y el Comité de las Regiones han firmado un protocolo de cooperación que refleja los principios de la gobernanza y hace referencia a los procedimientos de cooperación entre las dos instituciones. Este protocolo tiene como objetivo mejorar la puesta en práctica de las obligaciones consultivas del Comité, con una intensificación de su participación en el debate político y una colaboración en materia de política de información y comunicación.

3.1.3. Tercera línea de actuación: participación de la sociedad civil. Una consulta más eficaz y más abierta en la elaboración de las políticas comunitarias

1. El Libro Blanco pedía una apertura y una consulta general de los actores de la sociedad civil en la elaboración de las políticas comunitarias. Esta implicación y consulta previstas de la sociedad civil se diferencian del diálogo institucional (con el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones) y del diálogo social entre los interlocutores sociales previsto en los artículos 137 a 139 del Tratado CE.

Debido a su representatividad, las organizaciones patronales y sindicales desempeñan una función particular en la elaboración de la política social. A nivel comunitario, el Tratado CE requiere que la Comisión consulte a los interlocutores sociales en la preparación de propuestas en el ámbito de la política social. En determinadas circunstancias, los interlocutores sociales pueden alcanzar acuerdos vinculantes que, a continuación, se convierten en legislación comunitaria. Este papel de los interlocutores sociales está firmemente establecido.

2. Como consecuencia del trabajo para mejorar la gobernanza, en la actualidad se han formalizado y hecho más transparentes las relaciones de la Comisión con la sociedad civil. La Comisión ha adoptado principios generales y normas mínimas de consulta de partes interesadas no institucionales [15] sobre las principales iniciativas políticas que propone. Estas normas mínimas entrarán en vigor el 1 de enero de 2003. La idea general es que, mediante la aplicación de estas normas, podrá conocerse con exactitud quién debe ponerse en contacto con quién cuando se está elaborando una nueva política, con el objetivo de que todas las partes afectadas por la propuesta puedan implicarse más, y en condiciones de mayor igualdad, en el proceso. Asimismo, la Comisión garantizará que la información necesaria para responder a la consulta se difunda ampliamente a través de los portales de acceso en internet. Entre otras cosas, las normas mínimas prevén un período mínimo de ocho semanas para transmitir las respuestas con acuse de recibo, y para dar a conocer los resultados de la consulta pública en internet.

[15] COM(2002) 704.

Se efectuó una consulta pública sobre un documento consultivo hasta el 31 de julio de 2002 [16] y la serie final de principios generales y normas mínimas no solamente clarifica el alcance de los principios generales y las normas mínimas, sino que demuestra también la existencia de un claro vínculo con los procedimientos de evaluación del impacto utilizados por la Comisión. También se han explicado en mayor detalle las implicaciones operativas de los principios generales y la utilización de criterios de selección para una consulta por grupos destinatarios. La Comisión, con la determinación de un grupo destinatario, debería garantizar que las partes afectadas tengan la oportunidad de expresar sus opiniones. La Comisión ha explicado asimismo su planteamiento de no desarrollar procedimientos de consulta jurídicamente vinculantes y de respetar una línea divisoria entre sus consultas y los procedimientos formalizados de toma de decisiones.

[16] COM(2002) 277. Pueden consultarse los resultados de la consulta pública en la siguiente dirección: http://europe.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

3. La Comisión sigue estudiando la posibilidad de crear acuerdos de asociación más amplios con una serie de sectores organizados de la sociedad civil. Asimismo, habida cuenta de las observaciones que ha recibido durante la consulta sobre el Libro Blanco, la Comisión prefiere un enfoque pragmático a fin de garantizar el éxito de la aplicación de las normas generales. Es preciso recordar que esta acción tiene un doble objetivo: permitir que la Comisión consulte más ampliamente a los sectores asociados que lo que habrían exigido las normas mínimas y, a partir de estos acuerdos, alentar a las organizaciones de la sociedad civil a que racionalicen sus estructuras internas, den garantías de apertura y representatividad y confirmen su capacidad de transmitir información o efectuar debates con los Estados miembros. El Parlamento Europeo tuvo especial cuidado en no conceder a las organizaciones de la sociedad civil un papel que, en su totalidad o en parte, coincidiera con el de quienes poseen responsabilidades políticas y han sido elegidos por sufragio universal. En algunos sectores de la sociedad civil se expresó el temor de que se creara un régimen de facto de asociaciones privilegiadas.

4. En junio de 2002 se hizo plenamente operativa la base de datos CONECCS (Consultation, European Commission and Civil Society), que contiene información sobre las organizaciones de la sociedad civil que actúan a nivel europeo y los marcos de consulta utilizados por la Comisión para consultar a la sociedad civil. El sitio web CONECCS [17] ofrece al público en general información sobre las organizaciones sin ánimo de lucro de la sociedad civil creadas a nivel europeo así como información sobre los comités y otros organismos consultivos que utiliza la Comisión para consultar a la sociedad civil organizada, de manera formal o estructurada. El índice de organizaciones, que se elaboró de forma voluntaria, está concebido para servir únicamente como fuente de información y no como un instrumento para conseguir la aprobación. Se trata de un instrumento dinámico que experimenta una mejora continua y que ha recibido una acogida favorable como parte del proceso organizado de consulta sobre las normas mínimas de consulta, a condición de que no se convierta en un sistema para acreditar a determinadas organizaciones ante la Comisión.

[17] http://europe.eu.int/comm/civilsociety/ connecs.

5. Además de este instrumento general, se han creado servicios en línea destinados a las secciones de la sociedad civil más interesadas por temas específicos (comercio internacional, educación y cultura, etc.). Estos servicios en línea han sido creados por los departamentos de la Comisión responsables de políticas específicas.

6. El Comité Económico y Social Europeo ha dado una acogida favorable al Libro Blanco. En su dictamen sobre el Libro Blanco de marzo de 2002, el Comité señalaba la existencia de un fuerte vínculo entre este texto y la Convención sobre el futuro de la Unión. Asimismo, señalaba la necesidad de garantizar el respeto de la subsidiariedad horizontal y vertical y de definir criterios que establezcan la representatividad de las organizaciones de la sociedad civil. El Comité considera que podría desempeñar un papel crucial en la definición y la estructuración del diálogo civil y subraya la importancia de incrementar el volumen de información relativa a las características esenciales de la Unión a la que pueden acceder los ciudadanos, así como de utilizar en mayor medida instrumentos que no sean la legislación. Se ha firmado un protocolo por el que la Comisión y el Comité declaran que, en el contexto del establecimiento de nuevas formas de gobernanza, el Comité es el órgano más adecuado para convertirse en un intermediario privilegiado entre las instituciones de la Unión y la sociedad civil organizada. Asimismo, el protocolo menciona expresamente que la Comisión debería pedir al Comité que emita «dictámenes exploratorios», y que la Comisión se basará en el Comité para profundizar sus relaciones con la sociedad civil organizada.

3.1.4. Cuarta línea de actuación: establecer vínculos con las redes

1. El Libro Blanco registró y analizó, a nivel europeo e internacional, la creciente importancia social y política de las redes, concebidas como una interacción entre individuos u organizaciones (comunidades, autoridades regionales y locales, empresas, administraciones, centros de investigación, etc.) de manera no jerárquica y en las que cada participante es responsable de una parte de los recursos necesarios para conseguir el objetivo común, siendo la comunicación electrónica el instrumento preferido. Por tanto, la Comisión ha previsto el desarrollo de un enfoque más sistemático y proactivo del trabajo con las redes clave para permitirles contribuir a la toma de decisiones y la aplicación de las políticas, y tiene también la intención de examinar la manera en que podría apoyarse mejor a nivel de la UE el marco de cooperación transnacional de los actores regionales o locales con el objetivo de presentar propuestas.

2. Los agentes económicos se están organizando progresivamente en redes, hecho que ha sido reconocido por la Comisión. Por norma general, se consulta a las federaciones europeas horizontales sobre todos los asuntos y se consulta a las organizaciones profesionales sobre cuestiones relativas a un sector específico. Cada vez más, los canales utilizados por estas organizaciones para poner en relación a sus bases nacionales y locales son canales electrónicos de comunicación, que permiten una participación interactiva cada vez más avanzada. Esta comunicación interactiva se ve alentada por los instrumentos puestos a disposición por la propia Comisión.

La Comisión ha creado la Elaboración Interactiva de las Políticas (EIP) [18], a fin de poder recibir reacciones espontáneas en línea. La Red de centros europeos del consumidor (Red CEC), que participa en esta iniciativa, es una interfaz importante entre la Comisión y los consumidores europeos. Su función consiste en ayudar al consumidor europeo a utilizar mejor el mercado interior y proporcionar a la Comisión información importante sobre la situación real. En la actualidad, la Red CEC incluye 14 centros europeos del consumidor en 12 Estados miembros, y se prevé expandirla en el futuro. La Red de Centros Europeos de Información Empresarial, que comprende en la actualidad 258 estructuras de enlace destinadas a las PYME a nivel local (50 de las cuales se encuentran en los países candidatos), opera de forma vertical en ambas direcciones (Bruselas - nivel local y en sentido inverso) y de forma horizontal entre los socios afectados. El suministro constante de información, en particular sobre estudios de casos reales en comparación con la aplicación de la legislación, contribuirá a la puesta en práctica o la modificación de las políticas. Las iniciativas de las propias redes, tales como el «día sin coche» o los Netdays en las escuelas tienen un éxito cada vez mayor.

[18] http://europa.eu.int/yourvoice/ index_en.htm.

3. La Comisión ha adoptado un plan de acción de seguimiento de e-Europe 2002, denominado E-Europe 2005, que tiene como objetivo fomentar unos servicios, aplicaciones y contenidos seguros, basados en una infraestructura de banda ancha segura y de amplia difusión, garantizando al mismo tiempo la inclusión de todos los ciudadanos en la sociedad de la información.

4. Además de aportar contribuciones financieras a Solvit y EIP, el programa de Intercambio de datos entre administraciones (o programa IDA) ha creado un servicio público, Portal de las administraciones de la UE, que se encuentra en la actualidad en fase piloto. A fin de promover la oferta de servicios en línea con la dimensión transfronteriza pertinente entre las administraciones europeas, el portal está destinado a convertirse en un punto de acceso único para todos los servicios y toda la información disponibles en línea para ayudar a las empresas y los ciudadanos europeos a realizar actividades transfronterizas.

3.2. Mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados

Se han conseguido rápidamente importantes progresos por lo que respecta a los compromisos del Libro Blanco en materia de mejores políticas, normativas y resultados. La Comisión ha emprendido iniciativas destinadas a introducir mejoras en el ciclo de elaboración de las políticas: concepción de las políticas, elección de los instrumentos y aplicación y cumplimiento de las normas. La Comisión, al emprender estas iniciativas, se ha visto alentada e inspirada por el gran volumen de trabajo preparatorio efectuado por los Estados miembros y las organizaciones internacionales, así como por la respuesta generalmente positiva de los interesados a las líneas básicas del Libro Blanco.

3.2.1. Mejores normativas

1. Tal como se anunció en el Libro Blanco, la Comisión propuso en junio de 2002 un amplio Plan de acción «Simplificar y mejorar el marco regulador» [19], con el objetivo global de crear una nueva cultura legislativa común dentro de la UE. El Plan de acción sobre una mejor regulación se basa en las ideas presentadas en el Libro Blanco y desarrolla iniciativas, entre otras cosas, sobre una mejor preparación de las políticas mediante la mejora de los procedimientos vigentes de consulta y de evaluación del impacto, la ampliación del alcance de diferentes instrumentos políticos, la limitación de las propuestas a los elementos esenciales (con la previsión de un mayor alcance para las medidas de aplicación para completar los detalles técnicos) y el lanzamiento de un programa sobre simplificación de la legislación comunitaria.

[19] COM(2002) 278.

Este Plan de acción incluye acciones propuestas al Parlamento Europeo y el Consejo en tanto que legisladores comunitarios, así como acciones para garantizar una transposición y aplicación efectivas de la legislación por los Estados miembros. El Plan de Acción propone, entre otras cosas, una colaboración legislativa más estrecha entre las instituciones, la evaluación anual de la calidad de la legislación y un mejor acceso público a la legislación en preparación o adoptada a través de EUR-LEX, un uso más apropiado de los instrumentos legislativos, la simplificación y la reducción de la legislación comunitaria, y la garantía de la calidad de la legislación adoptada. Por lo que respecta a los Estados miembros, el Plan de Acción prevé la transmisión electrónica de las notificaciones nacionales, consultas nacionales y evaluaciones de impacto, así como una cooperación más estrecha en la transposición de la legislación comunitaria a las legislaciones nacionales. Por tanto, la Comisión pidió la indispensable cooperación del Parlamento, el Consejo y los Estados miembros. Posteriormente, se han iniciado negociaciones interinstitucionales a fin de concluir un acuerdo interinstitucional para mejorar el marco regulador [20].

[20] El Consejo Europeo de Sevilla pidió a las instituciones que celebraran un acuerdo interinstitucional antes del final de 2002.

2. La Comisión, por su parte, ha tomado medidas importantes para mejorar su propia preparación de las iniciativas, especialmente a través del marco de consulta de la población (véase más arriba), de las directrices para el recurso al asesoramiento de expertos y del marco para la evaluación del impacto de las iniciativas previstas. Los principios en que se sustentan estas iniciativas deberían incorporarse plenamente al buen comportamiento administrativo, y ello es también aplicable a los otros organismos e instituciones comunitarios y a los Estados miembros.

3. En su Comunicación sobre la obtención y utilización de asesoramiento [21], la Comisión establece principios básicos y directrices internas sobre la obtención y utilización por los departamentos de la Comisión de asesoramiento de expertos en todas las fases de la elaboración de las políticas de la Comisión. Esta iniciativa se basa en las mejores prácticas existentes dentro y fuera de la Comisión y ofrece un marco general para promover estas mejores prácticas en todos los ámbitos pertinentes. Los principios y las directrices propuestos tienen un doble objetivo:

[21] COM (2002) 713.

- garantizar que los departamentos de la Comisión obtengan y aprovechen el asesoramiento más adecuado, con el objetivo de establecer una sólida base de conocimientos para mejores políticas, y

- establecer los principios centrales de la Comisión, a saber, calidad, apertura y eficacia, en este ámbito.

Las directrices de la Comisión tienen por objeto la obtención y utilización de asesoramiento y conocimientos técnicos en un sentido amplio, y no solamente asesoramiento científico. Asimismo, las directrices se aplicarán a las consultas que tienen lugar a través de los grupos de expertos establecidos por la Comisión, pero quedan fuera de los procedimientos formales de toma de decisiones establecidos en el Tratado o en el Derecho derivado. Se aplicarán a partir de 2003 y estarán sometidas a una evaluación tres años después de su entrada en vigor. Tal como se anunciaba en el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, la Comisión examinará el grado en el que sus propias directrices podrían convertirse en la base de un planteamiento común para todas las instituciones y los Estados miembros en este ámbito.

4. En su Comunicación sobre la evaluación del impacto [22], la Comisión se compromete, a partir de 2003, a efectuar gradualmente, para todas las principales iniciativas legislativas y políticas, evaluaciones del impacto reglamentario y del desarrollo sostenible (en los ámbitos económico, social y medioambiental). La evaluación del impacto facilitará la decisión de emprender acciones a nivel comunitario, de conformidad con el Tratado y el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y contribuirá a mejorar la calidad y la coherencia de las políticas comunitarias.

[22] COM (2002) 276.

El planteamiento de la Comisión en relación con la evaluación del impacto es un signo del gran esfuerzo realizado para crear una nueva cultura reguladora, por la que se integren en un único instrumento todas las evaluaciones sectoriales existentes sobre los impactos directos e indirectos de las medidas propuestas. Se están elaborando directrices detalladas sobre la aplicación de las evaluaciones del impacto por los departamentos de la Comisión.

La Comisión ha propuesto que las otras instituciones también efectúen evaluaciones del impacto de las modificaciones sustanciales de las propuestas de la Comisión. Se está estudiando este asunto en el marco de las negociaciones de un acuerdo interinstitucional sobre un mejor marco regulador. De manera similar, la Comisión ha pedido a los Estados miembros que efectúen evaluaciones del impacto a fin de mejorar la calidad de las medidas nacionales de transposición, especialmente para cualquier nueva disposición que se incluya en los actos legislativos, y las medidas notificadas a la Comisión de conformidad con la Directiva 98/34/CE [23].

[23] Directiva 98/34/CE por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas.

Una iniciativa específica destinada a proporcionar contribuciones y reacciones sobre el efecto de las iniciativas políticas y legislativas previstas es el Panel de consulta de las empresas europeas. Mediante la utilización de instrumentos de elaboración interactiva de las políticas y con la ayuda de los Estados miembros, la Comisión está creando en la actualidad un Panel de consulta de las empresas europeas, que incluye 4 000 empresas de todos los tamaños y de todos los sectores.

5. El Plan de acción «simplificar y mejorar el marco regulador» también planteó el asunto más amplio de la elección de los instrumentos apropiados para la acción comunitaria, sobre el que la Comisión se reservó el derecho de efectuar propuestas adicionales en función del progreso de los trabajos de la Convención sobre el futuro de la Unión [24].

[24] COM (2002) 275.

La Comisión señaló que los reglamentos y las directivas deben utilizarse de conformidad con el espíritu y la letra del Tratado CE: un reglamento solamente debería utilizarse para una acción que deba aplicarse de manera uniforme en los Estados miembros y una directiva debería respetar la definición original de la directiva tal como se establece en el Tratado y ser un instrumento por el que se crea un marco jurídico y se fijan los objetivos que deben alcanzarse.

La Comisión tiene la intención de garantizar, en la medida de lo posible, que las directivas posean una naturaleza general y cubran los objetivos, períodos de validez y aspectos esenciales de la legislación. Corresponderá al legislador decidir la forma que deberán adoptar estos aspectos esenciales mediante una decisión política, así como garantizar que los aspectos técnicos y los detalles se resuelvan con medidas ejecutivas. La limitación de las directivas en este sentido con el objetivo, entre otros, de simplificar la legislación, no debería socavar las prerrogativas legislativas del Parlamento Europeo y del Consejo, sino que, por el contrario, les permitirá centrarse en los aspectos fundamentales de la legislación.

6. La Comisión propuso en el Libro Blanco, y posteriormente en el Plan de acción «simplificar y mejorar el marco regulador», utilizar en mayor medida las alternativas a la legislación tradicional sin socavar las disposiciones del Tratado o las prerrogativas del legislador. También recuerda que el Tratado CE ya prevé disposiciones para formas específicas de corregulación, relativas a los artículos 138 y 139 del mismo, por las cuales los interlocutores sociales pueden celebrar acuerdos a nivel comunitario.

Existen varios instrumentos que pueden utilizarse en circunstancias específicas para conseguir los objetivos del Tratado y, al mismo tiempo, simplificar las actividades legislativas y la propia legislación (corregulación, autorregulación y método abierto de coordinación).

En el marco de un acto legislativo, la corregulación permite poner en práctica los objetivos definidos por el legislador mediante medidas aplicadas por partes activas y reconocidas en el ámbito en cuestión. La Comisión sigue estando convencida de que puede recurrirse a la corregulación para centrar el trabajo legislativo en sus elementos esenciales y para simplificar y mejorar la aplicación, dentro de los límites establecidos por los criterios fijados en un futuro acuerdo interinstitucional sobre un mejor marco regulador. La autorregulación afecta a un gran número de prácticas, normas comunes, códigos de conducta y acuerdos voluntarios con agentes económicos, interlocutores sociales, ONG y grupos organizados que establecen bases voluntarias para regular y organizar sus actividades. A diferencia de la corregulación, la autorregulación no implica ningún acto legislativo. La Comisión ha propuesto criterios y modalidades para la utilización de estos instrumentos alternativos y de otros similares para conseguir los objetivos del Tratado, y se están negociando en la actualidad en un marco interinstitucional. La Comisión, tras proponer orientaciones sobre el papel del método abierto de coordinación en el Libro Blanco, prevé en su estrategia política anual para 2003 la realización de una evaluación estratégica sobre el funcionamiento del método en los ámbitos en los que se ha aplicado inicialmente.

7. La Comisión ha propuesto que, con el apoyo del Consejo y del Parlamento Europeo, se emprenda un gran esfuerzo a fin de simplificar el acervo comunitario y reducir su volumen. La Comisión propone que las instituciones definan conjuntamente un programa de simplificación de la legislación comunitaria. La Comisión determinará los sectores prioritarios que necesitan simplificación e informará de ello al legislador. El Parlamento Europeo y el Consejo que, como legisladores, deberán adoptar finalmente las propuestas de actos legislativos simplificados, deberán adaptar sus métodos de trabajo para conseguir procedimientos más rápidos y eficaces de simplificación de la legislación comunitaria. La Comisión considera esencial que un acuerdo interinstitucional sobre mejora y simplificación del marco regulador cubra este aspecto, y que integre y sostenga el trabajo en curso sobre el programa de codificación lanzado por la Comisión en noviembre de 2001 [25], así como el trabajo de refundición [26].

[25] COM (2001) 645.

[26] Acuerdo interinstitucional, de 28 de noviembre de 2001, para un recurso más estructurado a la técnica de la refundición de los actos jurídicos. Publicado en el Diario Oficial C 77 de 28.3.2002 (p. 1-3).

3.2.2. Mejor aplicación

1. Basándose en los principios descritos en el Libro Blanco de mejores normativas y mejores resultados y centrar las políticas y las instituciones, así como en las iniciativas de la Comisión sobre una mejor participación y mejores políticas, la Comisión ha adoptado también varias propuestas clave destinadas a mejorar la aplicación de las acciones comunitarias.

2. El artículo 202 del Tratado CE prevé un fundamento clave para las competencias ejecutivas de la Comisión. Por tanto, su aplicación, tal como está regida por el Derecho derivado en materia de procedimientos para el ejercicio de las competencias ejecutivas (lo que se denomina «comitología» [27]), es de capital importancia en los esfuerzos para recentrar las instituciones y conseguir las mejoras deseadas de legitimidad, eficacia y credibilidad de la Comunidad.

[27] Decisión 1999/468/CE del Consejo.

La Comisión sostiene en el Libro Blanco que el objetivo de centrar las instituciones justificaría un reexamen, e incluso la eliminación, de los procedimientos actuales de gestión y regulación. Esto debería combinarse con un reequilibrio de las responsabilidades de las instituciones, en el que se otorgara a la Comisión la responsabilidad principal de la aplicación de la legislación y se reforzara la posibilidad de que los dos pilares del legislador comunitario (Parlamento y Consejo) controlen el ejercicio por la Comisión de sus competencias de aplicación, al menos en los ámbitos sometidos a la codecisión (artículo 251 del Tratado CE).

La Comisión, de conformidad con estas orientaciones, y manteniendo el acceso a la experiencia indispensable de los representantes de los Estados miembros, propone modificar la Decisión 1999/468/CE del Consejo [28]. En particular, propone revisar el actual procedimiento regulatorio, para la aplicación de medidas en el marco de la codecisión, con la introducción de dos fases diferenciadas. En la fase ejecutiva inicial, la Comisión presentará un proyecto de medida a un comité de representantes de los Estados miembros. Si, en un plazo establecido por la Comisión, el comité se declara contrario al proyecto de medida, se concederá un período adicional a la Comisión para que encuentre una solución. Posteriormente, se remitirá el proyecto de medida de la Comisión, en la segunda fase de control, al Parlamento Europeo y el Consejo. En un plazo establecido, cada institución podrá expresar su oposición al proyecto de medida de aplicación de la Comisión, en cuyo caso la Comisión podrá presentar una propuesta legislativa o adoptar la medida de aplicación, posiblemente modificada en función de las posiciones del Parlamento y el Consejo. Este procedimiento se complementará con un procedimiento de emergencia, que permitirá la entrada en vigor de las medidas de aplicación antes de que el legislador efectúe los controles. Este cambio de los procedimientos de «comitología» tendrá un carácter transitorio, a la espera de un nuevo sistema de delegación de las competencias de aplicación basado en la revisión de los Tratados (véase el punto 3.4).

[28] COM (2002) 719.

3. El Libro Blanco argumentaba que las agencias reguladoras en áreas de competencia claramente definidas podrían contribuir a mejorar la aplicación y el control de las normas en toda la CE. Asimismo, el Libro Blanco, que contempla un papel cada vez más importante para las agencias reguladoras, proponía una serie de condiciones para estas agencias y anunciaba que la Comisión presentaría un marco detallado para la creación, el funcionamiento y la supervisión de las futuras agencias reguladoras.

Con este fin, la Comisión ha presentado una comunicación en la que se establece un marco para las agencias reguladoras [29] a fin de facilitar la creación de estas agencias a la vez que se salvaguarda la unidad y la integridad de la función ejecutiva a nivel de la CE. Este marco detallado prevé criterios para la creación de agencias reguladoras (acto fundador, estatuto jurídico y sede), su funcionamiento (responsabilidades, órganos directivos, estatuto del director, vías de recurso y procedimientos administrativos y presupuestarios), y los mecanismos de control de la Comunidad sobre estas agencias (controles administrativos, políticos, financieros y jurídicos). La Comisión ha pedido al Parlamento y al Consejo que establezcan un marco para la creación de agencias reguladoras basado en los principios presentados en su Comunicación.

[29] COM (2002) 718.

4. El Libro Blanco presentó la idea de contratos tripartitos por objetivos para ofrecer una mayor flexibilidad en relación con las políticas y las tareas legislativas y de aplicación con un fuerte impacto territorial. Durante la consulta pública, muchas entidades territoriales (regiones o municipios) se declararon interesadas en participar en la celebración de contratos tan pronto como la Comisión clarifique sus objetivos, naturaleza y alcance. Esto desembocó en la Comunicación de la Comisión sobre un marco para contratos tripartitos por objetivos entre la Comunidad Europea, los Estados miembros y las autoridades territoriales [30]. Esta Comunicación, en la que se distingue entre contratos tripartitos por objetivos (concluidos en aplicación directa del Derecho comunitario ) y acuerdos tripartitos por objetivos (concluidos fuera del marco de la legislación europea entre la Comunidad Europea, representada por la Comisión, un Estado miembro y autoridades territoriales), describe sus objetivos y su alcance. Por lo que se refiere a los procedimientos de aplicación, la Comunicación propone una cláusula de habilitación para la inclusión de un contrato tripartito en una propuesta de reglamento, directiva o decisión, junto con los elementos esenciales de un modelo de contrato o acuerdo tripartito. En un primer momento, la Comisión tiene previsto celebrar convenios piloto tripartitos por objetivos [31]. Solamente tras la evaluación de estos proyectos piloto, la Comisión estudiará si propone contratos tripartitos por objetivos.

[30] COM (2002) 568.

[31] La Comisión estudiará la posibilidad de financiar estos acuerdos piloto por objetivos con arreglo al apartado 2 del artículo 48 del nuevo reglamento financiero, que incorpora el contenido del acuerdo interinstitucional sobre disciplina presupuestaria de mayo de 1999.

La Comunicación reitera asimismo que los Gobiernos de los Estados miembros deben indicar la autoridad regional o local competente y que los contratos o acuerdos tripartitos por objetivos no pueden distorsionar la uniformidad del Mercado Único.

5. Quejas e infracciones: El proceso iniciado por el Libro Blanco sobre la gobernanza europea de recoger información sobre la aplicación del Derecho comunitario se basaba en el deseo de mejorar la calidad de la legislación comunitaria y de su aplicación.

El primer aspecto está cubierto por el Plan de acción de la Comisión sobre una mejor regulación. El segundo aborda la aplicación esencialmente a través de las acciones y los procedimientos de infracción por incumplimiento de obligaciones, y plantea dos cuestiones de principio:

- ¿En qué medida la acción destinada a garantizar el cumplimiento de la legislación comunitaria a través de procedimientos de infracción responde a requisitos en materia de eficacia (resultado de la buena gobernanza)?

- ¿Cómo puede mejorarse esta eficacia? ¿Debe la Comisión reforzar su iniciativa? ¿Puede hacerse más eficaz el ejercicio de la potestad discrecional de la Comisión para iniciar procedimientos de infracción?

Por lo que respecta al establecimiento de prioridades por la Comisión al investigar posibles infracciones de la legislación comunitaria, la Comunicación de la Comisión [32] relativa a su manera de tramitar las posibles infracciones establece un planteamiento nuevo y más eficaz, que establece en qué circunstancias la Comisión emprenderá procedimientos formales de infracción, y en cuáles se prevén enfoques alternativos de las conculcaciones de la legislación comunitaria. La Comunicación también prevé un importante refuerzo del planteamiento preventivo de la Comisión y una mayor cooperación administrativa con los Estados miembros, así como una propuesta para garantizar el acceso a la justicia a nivel de los Estados miembros.

[32] COM (2002) 725.

Reconociendo la función de capital importancia que desempeña el denunciante en la detección de infracciones de la legislación comunitaria, la Comisión adoptó una Comunicación [33] sobre las relaciones con el denunciante en materia de infracciones del Derecho comunitario. De conformidad con las observaciones del Defensor del Pueblo Europeo, esta guía codifica las diferentes fases administrativas del examen de una denuncia por la Comisión y prevé que los denunciantes serán informados del resultado del examen de la Comisión.

[33] COM (2002) 141.

6. En el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, la Comisión, a partir de la experiencia adquirida con los países candidatos a la adhesión, anunció que propondría acuerdos de hermanamiento entre autoridades nacionales a fin de alentar el intercambio de las mejores prácticas en materia de medidas de aplicación en sectores específicos y promover la sensibilización sobre la legislación comunitaria entre los juristas y los tribunales nacionales. La Comisión tiene la intención de proponer acuerdos de hermanamiento en 2003 con el objetivo de modificar el programa de «hermanamientos» [34] aplicado en la actualidad durante un período transitorio.

[34] Gestionada con el apoyo del Fondo de PHARE.

3.3. Contribución de la UE a la gobernanza mundial

1. El Libro Blanco subrayó la necesidad de conseguir una reforma con éxito de la gobernanza en la UE a fin de que ésta pueda tener credibilidad al abogar por un cambio a nivel mundial; cambio respecto al que su compromiso debería ser de igual firmeza.

2. La actuación de la Comisión en el ámbito internacional se guía por el cumplimiento de los derechos y los principios contenidos en la Carta de los derechos fundamentales de la UE proclamada en la Cumbre de Niza de diciembre de 2000. Esta Carta sensibiliza en mayor medida a los ciudadanos de la UE sobre la transcendental importancia y pertinencia de los derechos fundamentales, y promoverá también la coherencia entre los planteamientos internos y externos de la UE. En 2002, la Comisión ha adoptado comunicaciones sobre una asociación global en favor del desarrollo sostenible [35], sobre respuestas a los desafíos de la mundialización [36] y sobre la responsabilidad social de las empresas [37]. El aspecto más visible es la promoción por la UE a nivel internacional de los principios de la gobernanza que propugna para sí. La UE ha procurado conseguir que el proceso de la globalización sea más inclusivo, tratando de conseguir que la liberalización de los mercados se lleve a cabo en un marco regulatorio más amplio (OMC - reunión de Doha en noviembre de 2001). Asimismo, ha contribuido a la Conferencia Mundial contra el Racismo (Durban, agosto y septiembre de 2001), ha abogado por una mayor asistencia oficial al desarrollo y ha subrayado la necesidad de ampliar y reforzar la participación de los países en desarrollo y de los países con economías en transición en el establecimiento de normas y la toma de decisiones económicas internacionales (Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, Monterrey, marzo de 2002), y ha reafirmado su compromiso en favor de la aplicación de las dimensiones interna y externa del desarrollo global sostenible a través de un planteamiento pluridimensional. En este contexto, la erradicación de la pobreza y la transformación de los modelos insostenibles de producción y consumo son objetivos prioritarios (Cumbre Mundial de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible - Johanesburgo, agosto y septiembre de 2002).

[35] COM(2002) 82.

[36] COM(2002) 81.

[37] COM(2002) 347.

La UE también ha actuado a fin de garantizar que nunca más puedan quedar impunes los crímenes de genocidio, de guerra u otros crímenes contra la humanidad mediante su favorable acogida a la entrada en vigor (julio de 2002) del Estatuto de Roma [38], por el que se crea el Tribunal Penal Internacional (TPI). La UE [39] confirmó su apoyo a la rápida creación y a un funcionamiento eficaz delTPI, así como su determinación a alentar el mayor apoyo internacional posible a la misma. Esta última consideración impulsó a la UE a proponer el desarrollo de un diálogo más amplio entre la Unión Europea y los Estados Unidos sobre este asunto. Asimismo, impulsó a la UE a establecer como uno de sus principios rectores para los Estados miembros que examinan la necesidad y el alcance de posibles acuerdos con los EE.UU., que se plantee la conveniencia de una reincorporación de los EE.UU. al proceso de establecimiento del TPI.

[38] Aprobado el 17.7.1998 - Conferencia Diplomática de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas sobre el establecimiento de un Tribunal Penal Internacional (139 firmantes).

[39] Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, 30.9.2002.

3. De forma menos visible, la Comisión está desarrollando su diálogo con actores gubernamentales y no gubernamentales de terceros países sobre el uso de nuevos instrumentos a nivel global como complemento del Derecho internacional vinculante, y la promoción del debate sobre la manera en que la UE puede contribuir a una reforma general de las instituciones multilaterales. De esta manera, está estableciendo progresivamente las bases para futuros progresos de los mecanismos y de la cooperación sobre gobernanza mundial. En un seminario internacional organizado por la Comisión [40] se abordó si era conveniente la participación de actores gubernamentales y no gubernamentales de terceros países en la elaboración de las propuestas políticas de la UE, y bajo qué condiciones. Las orientaciones obtenidas a través de los debates con actores de terceros países sobre el grado en que es legítima o deseable la participación de los Gobiernos, la industria y la sociedad civil de terceros países en los procesos deliberativos de la UE confirmaron el punto de vista del Libro Blanco sobre la gobernanza. El principal argumento en favor de tomar en consideración los puntos de vista de actores de terceros países durante el proceso deliberativo de la UE es que podría ayudar a producir mejores decisiones y dar una mayor fuerza y credibilidad a la acción de la UE. Al mismo tiempo, tanto los actores de la UE como los de terceros países aceptan la separación del proceso deliberativo y del de toma de decisiones. Por ejemplo, este equilibrio se ha reflejado recientemente en un documento elaborado por los departamentos de la Comisión y el Representante de Comercio de los Estados Unidos. Las Directrices sobre cooperación en materia de regulación y transparencia prevén un apoyo político a la cooperación voluntaria entre reguladores a ambos lados del Atlántico [41].

[40] «El comercio, la gobernanza y el desarrollo sostenible», Bruselas, 24 y 25 de junio de 2002.

[41] Las Directrices sobre cooperación en materia de regulación y transparencia se acordaron en el marco de la Asociación Económica Transatlántica (AET), una iniciativa comercial de la UE y los EE.UU.

4. Teniendo en cuenta los debates realizados sobre alternativas reguladoras en la elaboración de políticas de la UE, la Comisión [42] ha examinado asimismo el alcance de los planteamientos de derecho no vinculante a nivel internacional. Los resultados iniciales han permitido a la Comisión determinar que el entorno global y los ámbitos de las políticas son menos seguros y menos transparentes que el entorno de la UE, y que tienen una mayor necesidad de una legislación vinculante que prevea la seguridad y la transparencia necesarias. No obstante, la Comisión considera que podrían estudiarse instrumentos de derecho no vinculante como un complemento innovador de la legislación vinculante, y no como un sustituto. Éste es especialmente el caso de la responsabilidad social de las empresas, un concepto que podría seguir desarrollándose como una posible opción correcta para las empresas.

[42] «El comercio, la gobernanza y el desarrollo sostenible», ibidem.

5. En cuanto a la cuestión de cómo la Unión puede contribuir a una reforma general de las instituciones multilaterales y a mejorar la cooperación, la Comisión está elaborando un planteamiento más global y estratégico para la Comisión y para la UE en sus relaciones con el sistema de Naciones Unidas y las instituciones de Bretton Woods. La Comisión está tratando de consolidar y reforzar la coordinación sistemática de la UE en todo el sistema de la ONU. Propone un refuerzo progresivo de la representación de la UE en las instituciones de Bretton Woods y el apoyo a la coherencia política entre la ONU, la OMC y las instituciones de Bretton Woods. Sin duda, la UE puede desempeñar un papel en la promoción de la cooperación entre instituciones a partir de nuevos modelos destinados a responder a un mundo en rápida transformación. Pero su papel no debería limitarse al establecimiento de procesos. La UE trata también de solucionar la inadecuada participación de los países en desarrollo, que plantea a menudo la cuestión de la legitimidad de las organizaciones internacionales. La Comisión, en relación con estos asuntos, está examinando la creación de un espacio de debate político no burocrático a fin de alentar un intercambio de puntos de vista más libre que no forme parte de un esquema formal de negociación.

6. Para poder ejercer las responsabilidades de una potencia mundial y contribuir a la gobernanza mundial, la UE deberá hablar más a menudo con una única voz. Por lo que respecta a la revisión (en el marco de los actuales tratados) de la representación internacional de la UE, la Comisión presentó una postura inicial a la Convención [43], que propone una cooperación más estrecha entre el Alto Representante y la Comisión, el refuerzo del papel político de las delegaciones exteriores de la Comisión y una participación conjunta en algunas de las tareas de la Comisión y el Consejo. La Comisión ha propuesto también una participación coordinada en los debates del Parlamento Europeo, o incluso la presentación de iniciativas y documentos conjuntos. En su segunda contribución a la Convención, la Comisión [44] propuso un cambio institucional inicial mediante la creación del puesto de Secretario de la Unión Europea, como Vicepresidente de la Comisión con un estatuto especial. El Secretario de la Unión, que sería designado de común acuerdo por el Consejo Europeo y el Presidente designado de la Comisión, representaría a la Unión Europea ante terceros por lo que respecta a la política exterior y sería responsable de aplicar las decisiones comunes.

[43] COM (2002) 247.

[44] COM (2002) 728.

3.4. Centrar las políticas y las instituciones

1. En el Libro Blanco, que se basaba en la hipótesis de un Tratado sin modificaciones, la Comisión propuso la utilización de su derecho de iniciativa para centrarse en mayor medida en la coherencia de las políticas y la definición de objetivos a largo plazo, basándose en los mecanismos existentes para la programación y la planificación estratégica. Asimismo, la Comisión anunció propuestas para la próxima Conferencia Intergubernamental, a fin de recentrar la función ejecutiva de la Comisión y de agilizar y facilitar el control, por parte del legislador, de la manera en que ejerce sus competencias de aplicación.

2. En su propuesta sobre un marco para la creación de agencias reguladoras a nivel comunitario, la Comisión tenía como objetivo reforzar la aplicación y el control de las normas comunitarias, subrayando al mismo tiempo la salvaguarda de la unidad e integridad de la función ejecutiva a nivel de la CE. La propuesta de la Comisión establece firmemente su propia responsabilidad para el ejercicio de la función ejecutiva y prevé las modalidades para la creación, el funcionamiento y el control de las agencias reguladoras en línea con su misión pública y la autonomía operativa.

En el ámbito del Tratado actual, la propuesta de la Comisión de revisar los procedimientos de comitología con una separación más clara de las funciones ejecutiva y de control tiene como objetivo reequilibrar y reforzar el control de la función ejecutiva de la Comisión por las dos ramas del legislador comunitario (Parlamento y Consejo).

Se fundamenta en objetivos similares la segunda contribución de la Comisión a la Convención [45], que propone cambios en el Tratado que permitan distinguir entre las funciones legislativa y ejecutiva de las instituciones y que concede a la Comisión la responsabilidad principal de la aplicación de la legislación bajo el control político del legislador.

[45] COM (2002) 728.

3. La Comisión ha adoptado y aplicado un nuevo ciclo de planificación y programación estratégica, tal como se preveía en su Libro Blanco La reforma de la Comisión [46]. A principios de año, la Comisión adopta su Estrategia Política Anual (EPA), en la que establece sus prioridades políticas para el año siguiente y especifica las iniciativas más importantes que contribuirán a su consecución. A continuación, es posible elaborar directrices presupuestarias para el año en cuestión. La estrategia, concebida para que se debata en el Parlamento Europeo y el Consejo, se utiliza para preparar el anteproyecto de presupuesto y el programa legislativo y de trabajo de la Comisión y de otras instituciones para ese año.

[46] COM (2000) 200.

A fin de estructurar y coordinar mejor las prioridades políticas y de darlas a conocer a la población, la Estrategia política anual para 2003 [47] es un ejemplo de la aplicación de este nuevo ciclo, que se ajusta a la filosofía del Libro Blanco sobre la gobernanza. El Consejo de Asuntos Generales ha acogido favorablemente las prioridades establecidas por la Comisión y la oportunidad proporcionada por la EPA de continuar el diálogo sobre la planificación y la programación estratégica. Si bien estas consultas deben seguir sin representar ningún perjuicio del derecho de iniciativa de la Comisión, el Consejo ha pedido a la Comisión que tenga en cuenta los comentarios de los Estados miembros, especialmente en la elaboración de su programa legislativo y de trabajo. Por primera vez, la Comisión ha producido una evaluación intermedia de su EPA, en función del diálogo estructurado iniciado con éxito con el Parlamento Europeo y el Consejo [48]. La Comisión adoptó el programa legislativo y de trabajo para 2003 en octubre de 2002.

[47] SEC (2002) 217.

[48] COM (2002) 427, Comunicación «Balance del seguimiento de la estrategia política anual para 2003».

4. En el Libro Blanco, la Comisión pidió al Consejo que mejorara la coordinación entre sus diferentes formaciones y que reforzara su dirección y coherencia política entre las medidas de la UE y las medidas de los Estados miembros. También pidió al Consejo Europeo que se centrara en objetivos estratégicos, y a los parlamentos nacionales y europeo que desempeñaran una función de estímulo en el debate público sobre el futuro de las políticas europeas y comunitarias. El Consejo Europeo reunido en Sevilla adoptó medidas sobre la estructura y el funcionamiento del Consejo, con un refuerzo de la tramitación de los asuntos institucionales y horizontales y el seguimiento de los Consejos Europeos. Se ha reducido el número de formaciones del Consejo, con lo que se ha reforzado su coordinación, al igual que la capacidad de implicación política del Consejo. El Consejo Europeo de Sevilla decidió también que el Consejo Europeo debería tener más agendas estratégicas. A partir de una propuesta conjunta de las presidencias afectadas, preparada en consulta con la Comisión, y de la Recomendación del Consejo de Asuntos Generales, el Consejo Europeo adoptará un programa estratégico plurianual para los tres próximos años. El primer programa estratégico se adoptará en diciembre de 2003. Al mismo tiempo, en su segunda contribución a la Convención, la Comisión propuso que el futuro Tratado constitucional creara un organismo formal de toma de decisiones para los Estados miembros que forman parte de la zona del euro, que actuaría como un «Consejo Económico y Financiero de la zona del euro».

4. CONCLUSIÓN

Con el Libro Blanco sobre la gobernanza europea de julio de 2001, la Comisión deseaba iniciar un amplio debate e inspirar la acción para hacer realidad los objetivos y principios fundamentales que fundamentan la buena gobernanza en Europa.

La gobernanza europea guarda relación con los principios y los instrumentos para la toma de decisiones en el contexto de los diferentes niveles de agentes y responsables de la toma de decisiones en Europa, desde la Comunidad Europea, pasando por los Estados miembros, hasta las autoridades regionales y locales y las partes privadas. La coexistencia y la interconexión de varios niveles de gobernanza constituyen claramente desafíos sin precedentes.

La Comisión está convencida de la importancia de mejorar la gobernanza europea y considera que están plenamente justificados los objetivos y planteamientos básicos del Libro Blanco, especialmente la necesidad de:

- mejorar la participación en sentido ascendente en la elaboración y la aplicación de las políticas de la UE,

- ampliar los instrumentos regulatorios que pueden utilizarse para responder a los desafíos de la gobernanza,

- conseguir unas instituciones europeas más centradas, con responsabilidades más claras.

El presente informe define los progresos conseguidos en los últimos 16 meses. Asimismo, muestra que la Comisión ya ha desarrollado y puesto en marcha la mayor parte de las acciones propuestas en el Libro Blanco. En la Convención se abordarán en mayor profundidad algunos asuntos clave planteados en la consulta pública, como por ejemplo la legitimidad democrática de las instituciones de la UE.

Sin embargo, el potencial de la gobernanza europea no se hará plenamente realidad hasta que se reconozca la magnitud de los desafíos. En particular:

- El Libro Blanco subrayó que la gobernanza europea debe ser un esfuerzo conjunto de todos los interesados. Por tanto, la Comisión hace referencia a las anteriores peticiones de acción de otras instituciones u organismos, así como de los Estados miembros y de otros interesados públicos y privados. Desde la presentación del Libro Blanco, la Comisión ha reiterado su petición de acciones más concretas, en particular en el contexto de sus iniciativas sobre un mejor marco regulador, que tienen como objetivo alcanzar un acuerdo interinstitucional.

- La agenda de la gobernanza europea no puede limitarse al Libro Blanco de la Comisión. El Libro Blanco solamente era una contribución, y hacía específicamente referencia al momento y a las circunstancias en que se presentó. La Comisión está convencida de la pertinencia de los asuntos planteados y del esquema básico propuesto en el Libro Blanco. Debe continuarse en esta vía en el marco del trabajo relativo a la gobernanza y de la preparación en curso de las modificaciones del Tratado.

En 2003 y en años posteriores, la Comisión tiene la intención de continuar la agenda establecida en el Libro Blanco en función de los resultados de la consulta pública. Asimismo, la Comisión tiene previsto alcanzar un acuerdo sobre las iniciativas emprendidas y realizar más aportaciones a la gobernanza como parte de la reforma de los Tratados.

ANEXO I - LA CONSULTA PÚBLICA

La consulta pública relativa al Libro Blanco sobre la gobernanza duró ocho meses, desde el 25 de julio de 2001 hasta el 31 de marzo de 2002. Como resultado del proceso de consulta, se recibieron 260 contribuciones por escrito [49].

[49] Pueden consultarse las contribuciones en el sitio web sobre la gobernanza de la Comisión Europea: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm. Asimismo, se recibieron otras reacciones y se efectuaron otros intercambios de puntos de vista en asuntos relacionados con la gobernanza a través del instrumento de Elaboración Interactiva de las Políticas y el sitio «Tu voz en Europa», y mediante el debate abierto interactivo sobre el futuro de Europa en el sitio «Futurum».

El limitado número de contribuciones puede deberse en parte al hecho de que el «proceso político» (instrumentos de dirección y mecanismos de toma de decisiones) no es más que una de las dos caras de la gobernanza, y la otra es la propia política de la UE. A este respecto, en varias de las contribuciones se cuestionaba el carácter abstracto del Libro Blanco, ya que se esperaba que éste abordara asimismo importantes ámbitos de la política comunitaria y de la UE tales como la política exterior, la ampliación o la unión económica y monetaria (UEM).

Asimismo, se recibieron reacciones de parecida o igual magnitud sobre el propio concepto de gobernanza del Libro Blanco, por parte de autoridades públicas o políticas (27 %), la sociedad civil organizada (22 %) y los agentes socioeconómicos (22 %). Se recibió también una importante respuesta del mundo académico (16 %), mientras que las contribuciones individuales representaron el 13 %. Los cuadros 1 y 2 presentan la respuesta por fuente en cifras absolutas y en porcentajes. La respuesta de las autoridades públicas y políticas consistió casi exclusivamente en contribuciones de las autoridades locales y regionales [50].

[50] Para los fines del presente informe, la categoría de la sociedad civil incluye las asociaciones de ciudadanos, es decir, ONG, organizaciones de consumidores, grupos medioambientales, grupos culturales, asociaciones de voluntarios, iglesias, etc., mientras que la categoría socioeconómica incluye a los interlocutores sociales (empresarios y trabajadores), organizaciones profesionales, empresas públicas y privadas, y cámaras de comercio. La categoría pública y política abarca entes públicos, principalmente regiones, municipios y asociaciones de regiones y municipios, así como Estados miembros, mientras que la categoría académica incluye tanto las contribuciones de universidades como las contribuciones académicas individuales.

La distribución geográfica de las respuestas fue aún más desigual. Además de las respuestas transnacionales (29 %), predominaron las respuestas procedentes del Reino Unido (23 %). Las respuestas de los otros Estados miembros representan entre el 0 % y el 11 %, mientras que las respuestas no procedentes de los Estados miembros de elevan al 8 %. Los cuadros 3 y 4 presentan las respuestas por Estado miembro en cifras absolutas y en porcentajes.

La respuesta institucional fue desigual. Presentaron sus posiciones por escrito los gobiernos de Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Países Bajos, Suecia y Reino Unido, mientras que el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones emitieron dictámenes. En cambio, ni los gobiernos de ocho Estados miembros ni el Consejo presentaron posición alguna.

El 44 % de los comentarios hacía referencia a las propuestas del Libro Blanco sobre una «mayor participación», mientras que el 32 % tenía por objeto las propuestas sobre «mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados». El 19 % de los comentarios hacía referencia a «centrar las políticas y las instituciones», y el 5 % a «la contribución de la UE a la gobernanza mundial» [51]. Los cuadros 5 a 6 presentan comentarios sobre los diferentes temas del Libro Blanco en cifras absolutas y en porcentajes.

[51] La mayor parte de las 260 contribuciones recibidas contenía comentarios sobre más de una de las acciones propuestas. Se ha utilizado la suma de todos los comentarios sobre todas las acciones propuestas para calcular la respuesta relativa a los diferentes temas del Libro Blanco.

Las observaciones se centraron en la consulta a la sociedad civil (el 48 % de los comentarios hacían referencia a la «mayor participación»), en el contacto con las administraciones regionales y locales (el 26 % de los comentarios hacían referencia a la «mayor participación»), y en una mejor normativa (el 49 % de los comentarios tenían por objeto «mejores políticas, mejores normativas y mejores resultados»). En algunos asuntos, las respuestas procedían de diferentes tipos de partes interesadas, mientras que en otras las respuestas procedían básicamente de un solo interesado. Por ejemplo, diferentes tipos de organismos respondieron al tema de la consulta a la sociedad civil, mientras que las observaciones sobre el contacto con las administraciones regionales y locales procedían casi exclusivamente de las autoridades públicas y políticas, es decir, los Estados miembros y las autoridades regionales y locales. El cuadro 7 presenta el desglose de los comentarios por la fuente.

Mensajes clave de la consulta pública

Los principales mensajes de la consulta pública se han analizado en términos de «contenido» en lugar de en términos de «fuente» [52].

[52] Se presentan en mayor detalle los resultados de la consulta pública, incluido un análisis más pormenorizado de la correlación entre quien responde y el tema abordado y las orientaciones propuestas, en el sitio web de gobernanza de la Comisión Europea http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm.

- La respuesta pública apoya ampliamente la definición que se realiza en el Libro Blanco de los principios en que se fundamenta la gobernanza de la UE, es decir, apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia, como principios constitutivos de una buena gobernanza. En varias contribuciones se han propuesto otros principios, como la legitimidad democrática y la subsidiariedad.

- En algunas contribuciones se alaba al Libro Blanco por haber abordado el tema de la baja participación e implicación ciudadana en la UE, aunque se considera que no se abordan suficientemente las causas de las dificultades y que las soluciones propuestas son inadecuadas.

- Se muestra preocupación por el hecho de que el análisis y el planteamiento del Libro Blanco no hagan sino reflejar una visión definida por el propio interés institucional de la Comisión y el papel del ejecutivo.

- En algunas respuestas se consideraba limitado el alcance de la agenda de gobernanza propuesta en el Libro Blanco, que se centra principalmente en la efectividad y la eficacia del sistema de toma de decisiones. La equivalencia que se efectúa en el Libro Blanco entre el debate de la gobernanza y el déficit democrático, que se percibe como una simplificación, dio lugar a una parte significativa de las contribuciones sobre la legitimidad democrática en relación con las instituciones y algunas relativas al planteamiento del Libro Blanco.

- Se apoya que la Comisión se centre (vuelva a centrarse) en las funciones esenciales y que actúe en función de las tareas asignadas.

- Existe la voluntad de efectuar consultas y de participar en la elaboración de las políticas de la UE, junto con una demanda clara, por parte de la sociedad civil organizada y de los agentes regionales y locales, de acciones concretas de la Comisión.

Apertura a una mayor participación en la elaboración de las políticas de la UE

- La información, un requisito previo: En muchas contribuciones se ha argumentado que, para una mayor participación de los ciudadanos, se necesita que las instituciones de la UE transmitan más y mejor información y que se tenga más y mejor información sobre ellas. Por lo general, se acoge favorablemente el reglamento sobre el acceso a los documentos (CE 2001/1049), pero el acceso a los documentos, por sí solo, no ofrece suficiente información sobre el proceso de toma de decisiones de la UE. Se necesita un gran esfuerzo para informar a los ciudadanos, lo que contribuiría a luchar contra el distanciamiento y a mejorar la participación.

- Claridad sobre la naturaleza de la «mayor participación»: Existe un amplio apoyo a la idea de garantizar una mayor apertura y una mayor implicación y participación, lo que se considera como un medio para reforzar la responsabilidad y, por tanto, dar fuerza y vitalidad a las instituciones de la UE. Asimismo, se establece una distinción con la mayor legitimidad democrática de la UE y sus instituciones.

- La consulta y la implicación de la sociedad civil no debería socavar los sistemas representativos: En un gran número de respuestas, se entiende claramente y se subraya que la consulta y la implicación de la sociedad civil no deberían socavar los sistemas representativos.

- La sociedad civil - asuntos relativos a la representatividad y la responsabilidad: Una mayoría de los diferentes interesados acoge con desconfianza el hecho de que la mayor participación suponga y esté condicionada a una mayor responsabilidad de los actores de la sociedad civil. Existe una firme oposición a los posibles requisitos sobre las estructuras internas de las organizaciones de la sociedad civil. Los actores de la sociedad civil consideran que la Comisión debería garantizar la representatividad teniendo en cuenta todos los puntos de vista.

- Necesidad de reconocer los múltiples niveles que conforman la sociedad civil europea: La Comisión no debería centrarse únicamente en las estructuras transnacionales. A este respecto, las contribuciones han destacado el peligro de una erosión dinámica de las estructuras nacionales de legitimación y participación en favor de nuevos ámbitos transnacionales.

- Establecer contacto con las autoridades públicas infranacionales: limitaciones constitucionales en contraposición con voluntad de compromiso: Los comentarios a las propuestas de una mayor participación de los niveles regional y local en la elaboración de las políticas (diálogo con las autoridades regionales y locales) y en la aplicación de las políticas (contratos tripartitos por objetivos) procedían principalmente de las partes afectadas, lo que pone de manifiesto que existe un interés, pero se pide generalmente una clarificación de las ideas de la Comisión. Las respuestas revelan la existencia de una división entre la reacción crítica o escéptica de los gobiernos nacionales (el Tratado solamente regula la relación entre las autoridades nacionales y las instituciones europeas, por lo que se considera que la participación de autoridades infranacionales en la toma de decisiones de la UE es una intrusión en la organización interna de los Estados miembros) y el Parlamento Europeo, por una parte, y el positivo interés mostrado por la mayor parte de las regiones y los municipios, por otra. En varias contribuciones se pide un diálogo permanente y estructurado directo con la UE, y no a través de las asociaciones europeas y nacionales.

- Los agentes regionales y locales piden una «subsidiariedad vertical»: En una parte importante de las respuestas de las autoridades regionales y locales se menciona el concepto de «subsidiariedad vertical». Esta subsidiariedad vertical debería consagrarse necesariamente en un nuevo Tratado, y también se expresa la preocupación de que un «estatuto especial en el Tratado» para las regiones reconocidas constitucionalmente solamente provoque una mayor desigualdad entre las regiones.

- Un estatuto reforzado para el Comité de las Regiones en contraposición con la reforma: Se han recibido diferentes comentarios de los interesados sobre el posible papel del Comité de las Regiones. En algunas contribuciones se abogaba por un estatuto reforzado para el Comité de las Regiones, mientras que otros han abordado la necesidad de una revisión institucional completa a fin de que el Comité represente mejor a las regiones y sea más proactivo.

Hacia una mejora de las políticas y del proceso legislativo de la UE

- Mejores políticas y normativas: compromiso entre la primacía institucional y la eficacia: Las respuestas han apoyado generalmente una ampliación de la gama de instrumentos políticos de la UE y un mayor uso de instrumentos no legislativos. No obstante, las respuestas muestran asimismo la necesidad de reconciliar estas dos consideraciones. Por una parte, existe el punto de vista de que, en muchos casos, los modelos reguladores alternativos y los instrumentos no legislativos han demostrado ser más eficaces y efectivos que la legislación tradicional. Por otra, se considera que una mayor eficacia no puede justificar una transferencia de la competencia de toma de decisiones a partes interesadas que no están sometidas a un control democrático.

- Mejor preparación de la normativa: El compromiso de publicar directrices sobre el recurso a expertos por parte de la Comisión ha recibido una respuesta favorable. En las contribuciones se ha abogado por la necesidad de que las propuestas de políticas se fundamenten en criterios científicos sólidos, y se ha subrayado la importancia de un asesoramiento independiente e identificable. Asimismo, se ha aceptado en las respuestas que una evaluación ex-ante del impacto contribuirá al equilibrio y la calidad de la toma de decisiones.

- Por lo que respecta a la elección del instrumento político, las opiniones están divididas. Mientras que una parte de las opiniones, en aras de la claridad, se decantan por normas fijas sobre los ámbitos políticos y los instrumentos relacionados con ellos, otras opiniones, por razones de flexibilidad, prefieren que la elección del instrumento político se decida caso por caso.

- Instrumentos reguladores alternativos (corregulación, autorregulación y método abierto de coordinación): Una gran parte de las respuestas del público, especialmente de los agentes socioeconómicos, son favorables la evaluación de todos los instrumentos políticos, incluidas las nuevas alternativas, en condiciones de igualdad. Los agentes institucionales (en particular el Parlamento Europeo) se muestran más reticentes y consideran que se precisa un nuevo examen.

- Comitología: cuestiones relativas a una posible reforma: Las respuestas del mundo académico e institucional han mostrado su oposición a la propuesta de la Comisión de abolir los procedimientos de los comités reguladores y de gestión y solamente mantener los procedimientos consultivos. Se considera que el Libro Blanco no ofrece alternativas al control por el Consejo de las competencias ejecutivas de la Comisión, y que una modificación de las competencias de aplicación de la UE reduciría la legitimidad democrática de las decisiones tomadas. También se ha afirmado que la abolición de los comités reguladores y de gestión supondría la sustitución de los procedimientos de búsqueda de consenso por unas competencias de la Comisión no sometidas a control. Asimismo, se ha señalado que la reforma de la comitología va más allá del marco de la gobernanza, lo que requiere un cambio en el Tratado (artículo 202 del Tratado CE).

- Agencias reguladoras: se expresan reservas sobre una toma de decisiones dispersa: En la mayor parte de las respuestas al Libro Blanco se han expresado reservas sobre la creación de agencias reguladoras a nivel de la CE. En algunas contribuciones se ha señalado el hecho de que el Tratado solamente otorga competencias de administración a la CE en unas pocas áreas en las que se considera que la administración comunitaria es el único medio eficaz para efectuar la aplicación. Se argumenta que todavía no se ha demostrado la necesidad de agencias reguladoras a nivel de la CE. En otras respuestas se han planteado cuestiones relativas a la transparencia y el control democrático, mientras que en algunas se ha puesto en duda el valor añadido de crear nuevos estratos de participantes y se ha señalado el riesgo de que el proceso de toma de decisiones sea aún menos comprensible para los ciudadanos.

- El cumplimiento de la legislación comunitaria: el principal reto es la ampliación: Se acoge favorablemente el compromiso de la Comisión de codificar el procedimiento de denuncia, pero en algunas respuestas se ha expresado preocupación por la descentralización prevista del procesamiento de los procedimientos de infracción. Se destacan los problemas que plantea la falta de sensibilización sobre la legislación comunitaria entre los juristas en los Estados miembros y el peligro de que sentencias contradictorias socaven la aplicación uniforme de la legislación comunitaria. Las respuestas han indicado que, en el caso de la política de transposición e infracción, el principal reto parece ser la próxima ampliación.

Unas instituciones democráticas y eficaces y unos objetivos políticos europeos

- El método comunitario: Se apoya ampliamente la adhesión del Libro Blanco al método comunitario. Se han recibido muchas respuestas a la propuesta de centrar el papel legislativo del Parlamento Europeo y del Consejo en los principios esenciales, dejando los detalles técnicos y la aplicación a la Comisión, pero también se han planteado muchos interrogantes. Se propone que este papel ampliado previsto para la Comisión cubra muchas opciones políticas situadas por debajo del nivel de los «principios esenciales», pero que pueden seguir siendo políticas en gran medida.

- Advertencia contra las estrategias de confrontación: En las contribuciones se han planteado interrogantes sobre la idea presentada en el Libro Blanco según la cual «el Consejo debería proceder a la votación en cuanto exista la posibilidad de alcanzar una mayoría cualificada, y no proseguir los debates en busca de la unanimidad». Asimismo, se han señalado los riesgos que representa para el método comunitario el mayor uso por la Comisión de su prerrogativa de retirar propuestas «socavadas» por la negociación interinstitucional.

- Centrar las políticas y las instituciones: clarificación de objetivos y competencias: En una parte importante de las respuestas se considera que es necesario definir los objetivos y las competencias de la UE en un texto básico vinculante en el que se especifique la distribución de responsabilidades entre los órganos responsables de la toma de decisiones de la UE, por una parte, y entre los Estados miembros y las regiones infranacionales, por otra. Se apoya la petición de la Comisión de recentrar el papel de las instituciones comunitarias y los planteamientos propuestos por la propia Comisión para centrarse en las funciones básicas de salvaguardia del interés común en el marco del método comunitario. En este contexto, también se ha argumentado que se necesitan soluciones institucionales en lugar de las soluciones funcionales del Libro Blanco.

- Gobernanza de la UE: la legitimidad democrática de las instituciones de la UE: Se reconoce ampliamente que no debería considerarse que los principios de la buena gobernanza equivalen a un gobierno democrático, ya que una mejor gobernanza no puede ser la respuesta a un problema de déficit democrático. En una parte de las respuestas del público se afirma que el tema clave es la legitimidad democrática, que presupone que las decisiones se toman a través de una deliberación representativa. Por lo general, se reconoce que la petición del Libro Blanco de incluir más actores en el proceso político, si bien es necesaria, no conduce por sí misma a una mayor legitimidad democrática de las políticas o las instituciones. A este respecto, se acepta que los mecanismos de la gobernanza que tratan de reforzar la eficacia y la eficiencia del sistema de toma de decisiones y garantizar una mejor participación de más actores harán que las instituciones sean más abiertas, lo que desembocará en una mayor capacidad de respuesta y responsabilidad de las instituciones.

- Gobernanza mundial: Por lo que respecta a la mejora de la efectividad y la legitimidad de la gobernanza y la normativa mundial, en las contribuciones se ha acogido favorablemente el papel de la Comisión en una cierta reforma inicial de la Organización Mundial del Comercio, aunque se considera que sigue quedando mucho por hacer. En particular, las respuestas procedentes del exterior de la UE contenían argumentos en favor de que los principios de gobernanza aplicados por la Comisión en el marco de la UE se apliquen también a los gobiernos y las partes interesadas no pertenecientes a la UE.

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ANEXO II - SITIOS WEB DE UTILIDAD

CONSULTAS, LA COMISIÓN EUROPEA Y LA SOCIEDAD CIVIL (CONECCS): http://europe.eu.int/comm/civil_society/ coneccs/index_en.htm

DIÁLOGO CON LOS CIUDADANOS, SERVICIO DE ORIENTACIÓN DE LOS CIUDADANOS: http://europa.eu.int/citizensrights/ signpost/front_end/signpost_en.htm

DIÁLOGO CON LAS EMPRESAS: http://europa.eu.int/business/

EUROPE DIRECT: http://europa.eu.int/europedirect/en/ index_en.html

ELABORACIÓN INTERACTIVA DE LAS POLÍTICAS: http://ipmmarkt.homestead.com/

SG GOBERNANZA: http://europa.eu.int/comm/governance/ index_en.htm

SOLVIT (resolución eficaz de problemas en el mercado interior): http://europa.eu.int/comm/internal_market/ solvit/index_en.htm

EL FUTURO DE EUROPA - DEBATE: http://europa.eu.int/ futurum,

LA CONVENCIÓN EUROPEA: http:// european-convention.eu.int

TU VOZ EN EUROPA: http://europa.eu.int/yourvoice