Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 94/25/CE relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a embarcaciones de recreo"

(2001/C 155/01)

El 7 de noviembre de 2000, de conformidad con el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 14 de marzo de 2001 (ponente: Sr. Colombo).

En su 380o Pleno (sesión del 28 de marzo de 2001), el Comité Económico y Social ha aprobado por 99 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción y objetivos

1.1. La propuesta de la Comisión de modificación de la Directiva 94/25/CE, que entró plenamente en vigor en junio de 1998 tras un período de transición de cuatro años, tiene su legitimación en la necesidad de que en el diseño y la construcción de embarcaciones de recreo se prevean normas armonizadas sobre las emisiones de escape y sonoras de los motores que vayan a instalarse.

1.2. La propuesta responde a las indicaciones en materia medioambiental y de desarrollo sostenible formuladas por el Consejo Europeo de Cardiff en junio de 1998, y que el Consejo de Industria de noviembre de 1999 hizo propias en el informe sobre la "integración del medio ambiente y del desarrollo sostenible en la política industrial de la Unión Europea".

1.3. La falta de iniciativas a nivel comunitario ha llevado a algunos Estados miembros a adoptar de forma autónoma decisiones destinadas a incorporar en la Directiva 94/25/CE una serie de aspectos de carácter medioambiental. Con estos antecedentes, resulta indispensable emprender un rápido proceso de armonización al objeto de impedir que las iniciativas nacionales se conviertan en un obstáculo al comercio y violen el principio de la libre circulación de mercancías.

1.4. A pesar de que la contaminación producida por las embarcaciones de recreo constituye una parte casi marginal del total de las emisiones, esta contaminación influye mucho en la calidad del aire en las zonas con una alta concentración de embarcaciones, ya que los contaminantes producidos están formados por hidrocarburos y óxido de nitrógeno, que contribuyen notablemente a la formación de ozono.

1.5. El segundo elemento del que se ocupa la propuesta, el ruido, constituye uno de los factores nocivos más notorios. De hecho, muchos ciudadanos consideran que el ruido producido por el tráfico y las actividades industriales y recreativas constituye su principal problema ambiental. Por lo que respecta al ruido producido en especial por las motos acuáticas, éste adquiere mayor importancia a causa del movimiento ondoso y del llamado "salto sobre las olas", que acentúa la molestia hasta niveles difíciles de soportar.

1.6. Los dos factores tomados en consideración son, además, perjudiciales para la flora y la fauna cuando la navegación se realiza en zonas remotas utilizadas por los peces y la fauna salvaje como hábitat para la nidificación y reproducción.

1.7. La importancia de la problemática abordada en la Directiva queda ilustrada tanto por la gran cantidad de costas, lagos y ríos navegables presentes en el ámbito geográfico de la Unión Europea y de los países limítrofes (como Suiza, Liechtenstein, etc.) como por la envergadura del parque de embarcaciones de recreo, que tiene un valor muy importante en términos relativos (véase cuadro 1), producto de una industria que representa una notable fuerza tecnológica y de empleo para la Unión Europea, ya que constituye el 33 % de la producción mundial.

Cuadro 1

Parque de embarcaciones en Europa en 1998

>SITIO PARA UN CUADRO>

Estimaciones de ICOMIA (International Council of Marine Industries Association).

2. La propuesta de la Comisión

2.1. El objetivo de la propuesta de la Comisión es modificar la Directiva 94/25/CE, reconociendo la necesidad de regular a nivel comunitario las emisiones de escape y sonoras de las embarcaciones de recreo.

2.2. La propuesta tiene su fundamente en el artículo 95 del Tratado (mercado interior), en la medida en que se propone garantizar la existencia de un enfoque armonizado en la UE para los requisitos esenciales que deben cumplirse en la fabricación de las embarcaciones incluidas en su ámbito de aplicación.

2.3. La principal finalidad de las modificaciones es la aplicación de una legislación armonizada en materia de emisiones de gases y sonoras para estas embarcaciones mediante la introducción de una serie de requisitos verificables por medio de procedimientos de evaluación de la conformidad, con el objetivo último de proteger la salud humana, garantizar el bienestar de los ciudadanos y contribuir al correcto funcionamiento del mercado interior con la eliminación de eventuales obstáculos al comercio.

2.4. En efecto, la aplicación de requisitos considerablemente diferentes en las distintas reglamentaciones nacionales podría comportar obstáculos a los intercambios comerciales y no garantizar una protección uniforme de la salud de los ciudadanos a nivel comunitario.

2.5. Las regulaciones nacionales en materia de emisiones de gases y sonoras de las embarcaciones son los siguientes:

- La regulación del lago de Constanza (fase 1) del 1 de enero de 1993;

- la regulación del lago de Constanza (fase 2) del 1 de enero de 1996;

- la regulación de Brandeburgo;

- la regulación sueca, actualmente en suspenso en espera de una normativa comunitaria.

Además de estas regulaciones, en varios países de la Unión Europea se han emprendido iniciativas posteriores que se encuentran, por el momento, en suspenso.

Sólo mediante una Directiva que armonizara los requisitos en materia de emisiones de gases y sonoras sería posible que estas regulaciones adoptaran un enfoque común, garantizando así un nivel uniforme de protección.

2.6. La propuesta de la Comisión ha estado precedida de una larga fase de consultas, en el curso de las cuales se ha escuchado a todas las partes implicadas en la Directiva: los Estados miembros, la industria, los consumidores y el CEN(1), que han formulado observaciones y preguntas sobre la propuesta. En consecuencia, las intervenciones propuestas, aun cuando constituyen un factor importante para el buen funcionamiento del mercado interior y para la defensa de la salud humana, del bienestar de los ciudadanos y de su calidad de vida, conjugan política industrial y protección del medio ambiente, con lo que tienden a formar parte de una fase importante de la política de "desarrollo sostenible" que se persigue en la legislación comunitaria más reciente.

2.7. Además, para tener debidamente en cuenta los avances tecnológicos y en diseño de la industria de motores marinos y embarcaciones, la Comisión propone introducir en la Directiva la posibilidad de realizar las modificaciones necesarias en relación con los aspectos técnicos y con los límites de las emisiones de gases mediante un "comité de reglamentación". Se entiende, no obstante, que cualquier otra modificación de la Directiva que altere el objetivo de la propuesta podrá ser realizada únicamente mediante el procedimiento formal previsto.

2.8. El procedimiento de evaluación de la conformidad constituye una característica específica de esta Directiva. En efecto, debe tenerse en cuenta que la industria de las embarcaciones de recreo está formada en gran parte por PYME que se dedican a la producción de pequeñas series de modelos diferentes de embarcaciones que tienen, no obstante, características técnicas similares. Para reducir el coste de la evaluación de la conformidad y garantizar al mismo tiempo el respeto de los requisitos impuestos se ha introducido la noción de "embarcación de referencia".

2.9. Se elaborará una lista de embarcaciones de referencia que, sometidas a una prueba de conformidad con la norma ISO 14509, cumplan los requisitos impuestos. Esta lista constituirá la referencia para la comparación, sobre la base de unos parámetros de desviación máxima permitida, con otras embarcaciones producidas. Esta propuesta permitirá que la industria disponga de un procedimiento de evaluación de la conformidad que constituye una alternativa al módulo A bis(2).

2.10. Desde el punto de vista estrictamente técnico, la Directiva fija límites a las emisiones gaseosas de los motores en función de la potencia nominal para motores de encendido por chispa de dos tiempos, motores de encendido por chispa de cuatro tiempos y motores de encendido por compresión. En relación con las emisiones sonoras, la Directiva fija límites en función de la potencia nominal, del tipo de motor y de su instalación.

2.11. Los métodos de prueba impuestos se atienen rigurosamente a las siguientes normas:

- ISO 8178 para las emisiones de gases(3);

- ISO 14509 para las emisiones sonoras(4).

2.12. En el siguiente cuadro se encuentran expresados de forma unívoca los requisitos relativos a las emisiones de gases de escape por medio de valores variables en función del tipo de propulsión:

Cuadro 2

>SITIO PARA UN CUADRO>

A, B y n son valores constantes indicados en el cuadro; PN es la potencia nominal del motor en kW, y las emisiones de gases de escape están medidas de conformidad con la norma armonizada.

2.13. También los niveles de emisiones de ruido de las embarcaciones están impuestos en función de la potencia del motor:

Cuadro 3

>SITIO PARA UN CUADRO>

PN = Potencia nominal del motor en kW a la velocidad nominal, y

LpASmax = nivel máximo de presión sonora en dB.

3. Observaciones generales

3.1. La propuesta de la Comisión va en la dirección que desde siempre ha deseado el CES, a saber, que los problemas medioambientales y de la calidad de vida estén en el centro de todas las iniciativas legislativas comunitarias, condición fundamental para alcanzar un alto nivel de calidad de vida. Además, resulta especialmente apreciable la labor de implicación temprana de todas las partes interesadas que ha efectuado la Comisión con el fin de recoger sus observaciones y de actuar en consecuencia para alcanzar una posición lo más compartida posible. Por tanto, sólo cabe estar de acuerdo con los objetivos generales de la propuesta, a pesar de lo cual, y teniendo en cuenta, sobre todo, la necesidad de proteger el mercado de las PYME en relación con el mercado interior comunitario y con el mercado exterior, el CES desea formular una serie de observaciones de carácter general.

3.2. Es necesario normalizar al máximo los procedimientos de prueba y desarrollar métodos uniformes, especialmente para las emisiones sonoras. Ello comporta, siempre que sea posible, que estas comprobaciones se realicen en forma de pruebas con modelos llevadas a cabo, en general, en el lugar de fabricación. Es evidente que, por lo que respecta a la relación entre motor y embarcación, este objetivo se puede alcanzar más fácilmente realizando las pruebas en cuestión en el lugar de fabricación, y no cuando la embarcación ya está en al agua lista para ser utilizada. En el caso de motores instalados a bordo y de motores fuera borda (con tubos de escape de tipo tradicional), es presumible que las características de emisión sonora de la embarcación completa estén garantizadas cuando el motor haya superado con éxito los procedimientos de evaluación de la conformidad y su instalación a bordo se haya realizado de acuerdo con las instrucciones del fabricante (en las observaciones específicas se incluye la propuesta de modificación detallada).

3.3. La Directiva exige que, cuando en una embarcación que ya se encuentre en el mercado antes de la entrada en vigor de la Directiva se sustituya o modifique sustancialmente el motor de propulsión, los nuevos requisitos impuestos en materia de emisiones sonoras serán aplicables no sólo al motor de nueva comercialización, sino también a la embarcación que ya se encontraba en el mercado.

3.4. Este requisito, además de que resulta difícil de aplicar para las embarcaciones ya construidas, daría lugar a dos efectos contraproducentes:

- Para las embarcaciones que ya se encuentren en el mercado y que estén equipadas con motores de producción antigua que no cumplen los nuevos requisitos en materia de emisión de gases, al tener que aplicar normas retroactivas de difícil cumplimiento para el conjunto de la embarcación, se renunciaría a sustituir el motor y se mantendrían a bordo los motores viejos, aunque fuera en malas condiciones.

- Esta orientación obligada daría lugar a grandes pérdidas en un importante sector de actividades económicas derivadas, formado por fabricantes de motores y talleres de instalación a bordo, que normalmente se dedicarían a la "remotorización" de las embarcaciones.

3.5. Si bien estos procedimientos estarían justificados en caso de "remotorización" a una mayor potencia, en caso de potencias similares se podrían causar unas circunstancias a causa de las cuales el usuario optaría por mantener a bordo motores en malas condiciones y de alto poder contaminante, en perjuicio de la propia seguridad y de la protección del medio ambiente. Además, un sector comercial importante formado por PYME cuya facturación, en no menos de un 40 %, proviene de la "remotorización", sufriría un duro golpe (en las observaciones específicas se incluye la propuesta de modificación detallada).

3.6. Teniendo en cuenta que la Directiva impone la aplicación obligatoria de normas bien definidas y que la industria náutica está formada, esencialmente, por PYME para las que el coste de los procedimientos de certificación por terceras partes (organismos homologados) resulta decididamente excesivo, debería preverse la posibilidad de utilizar módulos de evaluación de la conformidad de tipo autocertificatorio (módulos A bis y A, como los aplicados actualmente; en las observaciones específicas se incluye la propuesta de modificación detallada).

3.7. Esta propuesta no modificaría la eficacia técnica de los requisitos ni su cumplimiento, pero contribuiría a que su aplicación fuera más sencilla y menos costosa para las PYME.

3.8. El CES subraya la importancia de que se haga un seguimiento de la positiva evolución tecnológica fruto de la investigación científica en el ámbito más general del diseño y la fabricación de motores, que tiene una relación directa con actividades productivas que se realizan a mayor escala (como el sector automovilístico), ya que, a menudo, los motores utilizados en el sector de las embarcaciones únicamente son "marinizados" en una fase posterior.

3.9. Teniendo en cuenta la exigencia de establecer una base de datos centralizada sobre las "embarcaciones de referencia", el CES sugiere que en el ámbito del Programa marco plurianual 2002-2006 se contemplen medidas de apoyo a un programa específico.

4. El proceso legislativo comunitario y su relación con la política mundial en el sector

4.1. El Comité está de acuerdo en que es importante que la UE disponga lo antes posible de una legislación específica en el sector de las embarcaciones de recreo, tanto para las emisiones gaseosas como para las sonoras, que establezca obligaciones y criterios de conformidad armonizados para todos los Estados miembros y que contribuya, así, al buen funcionamiento del mercado interior y a la protección de la salud y el bienestar de los ciudadanos.

4.2. La existencia de una legislación comunitaria puede constituir un elemento de referencia preciso no sólo para los países en vías de adhesión a la UE, sino, sobre todo, para los países más industrializados en este sector (EE UU, Japón, Australia), que todavía hoy en día carecen de una legislación específica en relación con las emisiones gaseosas y sonoras procedentes de las embarcaciones de recreo.

4.3. En este sentido, el Comité subraya la importancia de una acción coordinada entre la Comisión y todas las organizaciones representativas del sector, con el fin de que la futura legislación comunitaria logre, a través de los organismos mundiales, una aplicación a nivel mundial, de forma que se eviten todos los posibles obstáculos a la libre competencia.

4.4. En opinión del Comité, es necesario, ante todo, afirmar en estos organismos el principio fundamental de que el aumento de los costes de producción que el sector padecerá como consecuencia de estas normas será ampliamente compensado por los beneficios para el medio ambiente y para el bienestar de los ciudadanos, así como por la garantía de condiciones equivalentes para la libre circulación de mercancías; además, este aumento puede constituir un estímulo para programas de investigación dirigidos a la fabricación de motores cada vez más "eco-compatibles".

5. Observaciones específicas

5.1. Tal como se señala en las observaciones generales (punto 3.2), para las embarcaciones equipadas con motores instalados a bordo y motores fuera borda provistos de tubos de escape de tipo tradicional (es decir, tubos de escape integrales en el pie de popa), las características de las emisiones sonoras deberían estar garantizadas siempre que el motor haya superado con éxito los procedimientos de evaluación de la conformidad solicitados y la instalación a bordo sea conforme con las indicaciones del fabricante.

5.2. El Comité propone, por tanto, modificar la Directiva del modo siguiente:

- Artículo 1.1c (iv), anexo I C, primer párrafo; anexos I C 1.1 y anexo I C 2, párrafos primero y segundo; anexo VI B, segundo párrafo; tras "motores fuera borda" añádase "y motores instalados a bordo-fuera borda con tubos de escape integrales";

- anexo XV 3, tras "mixtos" añádase "e instalados a bordo-fuera borda con tubos de escape integrales cuando se emplee el método de las embarcaciones estándar".

5.3. Para evitar los inconvenientes señalados en las observaciones generales (punto 3.5) en relación con la "remotorización", conviene distinguir claramente entre sustitución del motor y "modificación importante de la embarcación". En los casos en los que sea lógico que una "modificación importante de la embarcación" requiera una nueva comprobación, la sustitución del motor no debe exigir nuevos procedimientos de evaluación de la conformidad por lo que se refiere a las emisiones sonoras.

5.4. El Comité propone, por consiguiente, modificar la Directiva del modo siguiente:

- Art. 1.3 (e) sustitúyase "suponga una modificación importante del motor o bien la sustitución del motor de propulsión por un tipo o tamaño distinto de motor" por "suponga una modificación importante del motor".

5.5. Dado que queda pendiente la aplicación de los requisitos previstos por la Directiva y considerando que la industria afectada está formada esencialmente por PYME para las que el coste de los procedimientos de certificación por los organismos habilitados resulta excesivo, el Comité propone que se apliquen los módulos de evaluación de la conformidad menos onerosos.

5.6. Por consiguiente, el CES propone:

- Art. 8 punto 3 (a): Para las emisiones gaseosas, que se contemple también el módulo de evaluación A bis cuando se aplica la norma armonizada, añadiendo la siguiente frase: "cuando se aplica la norma armonizada a la que se refiere la sección 2 del anexo I B: control de fabricación interno y pruebas (módulo A bis) previstas en el anexo VI";

- anexo VIII (módulo C), cuarto párrafo: Se pide la eliminación del nuevo párrafo añadido para las comprobaciones de los requisitos relativos a las emisiones gaseosas. En efecto, las comprobaciones puntuales del módulo de evaluación C no se exigen en otras directivas, y tampoco están contempladas en la Directiva 97/68/CE.

Bruselas, 28 de marzo de 2001.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) Comité Europeo de Normalización.

(2) Control de fabricación interno y pruebas (anexo VI a la Directiva).

(3) Norma para la medición de emisiones gaseosas de motores de combustión interna.

(4) Norma para la medición de emisiones sonoras de motores de combustión interna.