COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 03.05.1995 
COM(95) 160 final 
Comunicación de la 
Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo 
sobre la complementariedad entre la política comunitaria 
de cooperación al desarrollo y las políticas de los Estados miembros 

Comunicación de la 
Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo 
sobre la complementariedad entre la política comunitaria 
de cooperación al desarrollo y las políticas de los Estados miembros 
Introducción 
1. En su reunión de noviembre de 1994, el Consejo solicitó a la Comisión que 
preparara una comunicación sobre la complementariedad entre la política 
comunitaria y las políticas de los Estados miembros en el ámbito de la 
cooperación al desarrollo, enunciada en el artículo 130 U del Tratado de la UE. 
Los directores generales de cooperación al desarrollo de la Comisión y de los 
Estados miembros celebraron dos reuniones, en junio de 1994 y en marzo de 
1995, para tratar este asunto (el Anexo I incluye las actas de la última reunión). 
Como continuación de esas reuniones, en el presente documento se describe la 
situación actual y se formula una serie de propuestas para asegurar la 
complementariedad en la práctica. 
El Tratado de la Unión Europea v la complementariedad 
2. La ayuda comunitaria al desarrollo representa aproximadamente el 15% de la 
asistencia global al desarrollo prestada por la Comunidad y sus Estados miembros. 
Pero hasta 1992, con el Tratado de la Unión Europea, los Estados miembros no 
adoptaron disposiciones específicas sobre la cooperación comunitaria al desarrollo. 
El Título XVII del Tratado formaliza una política comunitaria de desarrollo que 
existía ya de hecho junto con las de los Estados miembros, y reconoce su 
interdependencia. Establece, además, instrumentos que garantizan la coherencia 
entre estas políticas, para lograr así la máxima eficiencia colectiva posible. En este 
contexto, el artículo 13OU enuncia los objetivos de la política comunitaria de 
cooperación al desarrollo e indica que ésta será complementaria de las políticas 
llevadas a cabo por los Estados miembros. 
Un planteamiento estructurado 
3. La Comisión considera que esa complementariedad de la política comunitaria con 
las políticas seguidas por los Estados miembros sólo puede conseguirse si todas 
ellas están informadas por objetivos comunes, plasmados y realizados en 
planteamientos comunes a escala sectorial y en el plano operativo, y se evalúa 
conjuntamente la eficacia de las intervenciones comunitarias y nacionales. 
4. Para conseguirlo se recomienda el siguiente planteamiento estructurado: 
(i) En el Consejo : 
deben definirse o actualizarse políticas sectoriales que orienten la labor de 
cooperación al desarrollo de la Comunidad y de los Estados miembros; 
deben acordarse prioridades comunes, generales o nacionales; 
debe analizarse la situación de los países y regiones que atraviesan 
especiales dificultades para convenir soluciones mutuamente aceptables y 
coordinar las respectivas intervenciones. 
(ii) En los comités (FED, ALA, MED) : 
deben elaborarse, con la información que sea menester recabar sobre el 
terreno, programas nacionales y regionales para definir planteamientos 
nacionales comunes. 
(iii) En los países en desarrollo : 
debe existir una colaboración y coordinación en la ejecución de los 
proyectos y programas nacionales y comunitarios. 
(iv) En los grupos de expertos : 
debe hacerse un seguimiento de la ejecución de las políticas sectoriales por 
parte de la Comunidad y los Estados miembros; 
deben evaluarse conjuntamente los resultados de los proyectos y 
programas. 
La situación actual 
5. Aunque el planteamiento expuesto se está aplicando ya en cierta medida, su 
aplicación tiene todavía un carácter fundamentalmente circunstancial. Hay que 
recordar en este sentido que, en la Declaración del Consejo de noviembre de 
1992, los Estados miembros manifestaron que también sus políticas nacionales de 
cooperación al desarrollo estarían orientadas por los objetivos enunciados en el 
artículo 130U del Tratado de la UE. Entendieron además que el principal 
instrumento para conseguir la complementariedad era la coordinación, 
específicamente prevista en el artículo 130X del Tratado de la UE. Tras la 
Declaración de noviembre de 1992, el Consejo adoptó en mayo de 1993 unas 
conclusiones sobre la coordinación de las políticas de desarrollo y se 
seleccionaron cuatro sectores en los que se incrementaría la coordinación. En la 
reunión de directores generales se subrayó de nuevo la importancia de este 
ejercicio. Se han adoptado ahora unas líneas políticas comunes que orientan las 
intervenciones de la Comunidad y de los Estados miembros en estos cuatro 
sectores. 
6. En diciembre de 1993 el Consejo adoptó también una Resolución sobre la 
coordinación operativa. Se seleccionaron seis países piloto para adquirir 
experiencia. Se está tramitando la presentación al Consejo de un informe sobre los 
resultados iniciales (que incluye propuestas para reforzar esta colaboración). La 
experiencia obtenida debe redundar en una mayor eficiencia de la coordinación 
operativa en todos los países en desarrollo. 
7. En noviembre de 1992 el Consejo y los representantes de los Estados miembros 
declararon que aumentarían la coordinación entre la Comunidad y los Estados 
miembros a la hora de adoptar posiciones en los foros internacionales. A esta 
declaración siguieron en mayo de 1994 unas conclusiones del Consejo en el 
mismo sentido. La Comisión advierte que, hasta la fecha, esta coordinación no ha 
ido en algunos casos más allá de un intercambio de información sobre posiciones 
ya adoptadas poco antes de que el acontecimiento tuviera lugar. La Comisión 
considera que este proceder es insuficiente e insta a los ministros a que cursen 
orden a sus servicios de participar en las reuniones de coordinación con la debida 
antelación para definir posiciones comunes. La Comisión está dispuesta a tomar 
las iniciativas necesarias a este respecto. 
8. Aunque de lo anterior se deduce que se han hecho progresos para garantizar la 
complementariedad en la práctica, la Comisión considera que en una serie de 
sectores es preciso adoptar con urgencia nuevas medidas. 
Mavor coordinación de la planificación 
9. La planificación estratégica ocupa un lugar importante en el proceso de adopción 
de decisiones, por cuanto orienta las intervenciones de la Comunidad y de los 
Estados miembros a lo largo de cierto tiempo. La coordinación en esa fase del 
proceso de adopción de decisiones es trascendental para la complentariedad entre 
la política comunitaria y las políticas de los Estados miembros. Dada la 
proximidad del ejercicio de programación para los países del Convenio de Lomé, 
parece ésta una ocasión especialmente propicia para dar un salto cualitativo en 
este terreno. Esta planificación más coordinada debe extenderse también, 
naturalmente, a los países ALA y MED. En vista de ello la Comisión propone 
cuanto sigue: 
10. En las relaciones con los países ACP y en la cooperación con los socios de las 
regiones ALA/MED existen mecanismos mediante los cuales se pueden revisar las 
estrategias de cooperación de la Comunidad con cada uno de los países. Hay que 
desarrollar estos mecanismos para incrementar la coordinación de la planificación, 
con una mayor información por parte de los Estados miembros sobre sus propias 
estrategias y opiniones. 
11. El primer paso en la programación de los países ACP es la elaboración, por parte 
del Jefe de Delegación de la Comisión en cada país ACP, de un documento en el 
que se expone una estrategia de cooperación con la Comunidad. La finalidad 
principal de este documento consiste en determinar los sectores en los que la 
Comunidad podría intervenir para ayudar a superar los obstáculos de los distintos 
países ACP, teniendo en cuenta las intervenciones de los demás donantes y, en 
particular, las de los Estados miembros. 
12. La Comisión ha dado instrucciones a sus jefes de delegación para que refuercen 
la coordinación sobre el terreno con los representantes de los Estados miembros 
en esta fase inicial de la programación, con un doble propósito: 
formarse una opinión común sobre la estrategia de desarrollo del país en 
cuestión y de los mayores obstáculos que se oponen a ella; 
determinar la forma de actuación más eficiente de la Comunidad como 
complemento de las intervenciones de los Estados miembros. 
Esta coordinación se ampliará, en su caso, a otros donantes. También participará, 
en su momento, el Gobierno del país interesado. 
13. La Comisión considera que esta coordinación debe completarse con un debate 
posterior en el comité de programación para preparar el programa indicativo de 
la asistencia comunitaria a cada país. El éxito de este procedimiento depende de 
que se cumplan las condiciones siguientes: 
En primer lugar, los Estados miembros deberán manifestar con la 
transparencia suficiente sobre el terreno sus propias orientaciones y las 
actividades previstas para los años venideros. 
En segundo lugar, el Comité FED deberá otorgar prioridad a esta 
"coordinación de estrategias" en la fase de programación y no concentrarse 
exclusivamente en las actividades de la Comunidad. En este sentido, los 
Estados miembros deberán comunicarse mutuamente y poner en 
conocimiento de la Comisión sus propias orientaciones y las intervenciones 
propuestas. Los Estados miembros deberían asegurar además una 
representación adecuada en el comité. 
14. Por lo que respecta a los países mediterráneos, se ha formulado la nueva política 
mediterránea reforzada en colaboración con otros destacados intervinientes en la 
región, entre los cuales el Banco Mundial, y la Comunidad y los Estados 
miembros han fijado en estrecha coordinación unos objetivos políticos generales 
comunes, fomentando de este modo la complementariedad. Están cubiertos todos 
los aspectos de las relaciones con esta región, también aquellos que son 
competencia de la Comunidad y de los Estados miembros. Prueba de ello es la 
gran participación en los preparativos de la Conferencia Euromediterránea que se 
celebrará en Barcelona, donde se tratarán los aspectos políticos y de seguridad, las 
relaciones económicas y financieras y los asuntos sociales y humanos y que se 
propone objetivos que no sólo son expresión plena de las perspectivas de los 
Estados miembros, sino que orientarán su propia cooperación y la de la 
Comunidad con esta región. La Conferencia de Barcelona, sin establecer una 
nueva estructura burocrática permanente, facilitara la oportunidad de establecer 
mecanismos de coordinación permanente en las áreas de política de interés común 
para todas las partes contratantes. 
15. Las fases preparatorias de la ejecución de la política mediterránea reforzada 
constituyen una ocasión propicia para intensificar la coordinación de la 
planificación nacional. Se ha creado un mecanismo de concertación muy 
estructurado en el contexto de los preparativos de los comités y consejos de 
cooperación y asociación. Para mejorar la eficacia en la cooperación, la Comisión 
propuso el pasado 8 de marzo, que de ahora en adelante, las reuniones anuales de 
los Consejos de cooperación se celebren a nivel técnico, mientras que a nivel 
político, tanto la Comunidad como los Estados-Mediterranos-Non-Comunitarios 
deberían celebrar una reunion ministerial anual que abarque temas de interés 
común. En la política mediterránea reforzada está implícito un planteamiento más 
participativo de la cooperación, cuya eficacia depende de la previa coordinación 
entre la Comunidad y los Estados miembros en la definición de una visión 
estratégica común de la cooperación con cada uno de los países mediterráneos. 
Teniendo en cuenta que, pese al considerable aumento propuesto de los recursos 
destinados a la cooperación comunitaria, los Estados miembros seguirán siendo 
una mayor fuente de financiación, es importante que sus programas estén también 
informados por los objetivos estratégicos enunciados y que se procure una 
auténtica complementariedad. En el proceso de pacificación, la mayor 
coordinación con los Estados miembros (y con otros donantes) promete nuevos 
planteamientos complementarios. 
16. En cuanto a la cooperación con los países de Asia y América Latina, se están 
creando mecanismos para incrementar la coordinación en la preparación de los 
comités paritarios para toda la gama de acuerdos de cooperación. A escala 
nacional se han introducido ya planteamientos participativos en la elaboración de 
estrategias de cooperación comunitaria con los principales socios ALA. Estos 
planteamientos deben aplicarse de manera más consecuente, con una participación 
mayor y más transparente de los Estados miembros, en primer lugar sobre el 
terreno pero también en los comités pertinentes, para promover la 
complementariedad práctica de las intervenciones resultantes. 
Evaluaciones conjuntas 
17. La evaluación es otro sector que al parecer de la Comisión requiere la adopción 
de nuevas medidas. La evaluación de los proyectos y programas, sean nacionales 
o comunitarios, proporciona a la Unión información valiosa sobre cómo aumentar 
su eficacia colectiva. La Comisión recuerda a este respecto las resoluciones del 
Consejo de mayo del 89 y de mayo del 92 sobre la evaluación y de diciembre del 
l>3 sobre la coordinación operativa, en las que se señalaban las ventajas de las 
evaluaciones conjuntas. En vista de ello la Comisión propone cuanto sigue: 
18. Los servicios de evaluación de los Estados miembros y de la Comisión deben 
seguir determinando materias para la evaluación conjunta de los programas de 
ayuda de la Comunidad y los Estados miembros y deben preparar un programa 
de acción para los próximos años. 
19. Deben tenerse en cuenta los informes de los proyectos piloto de coordinación en 
los sectores y países seleccionados para establecer evaluaciones conjuntas. 
20. La evaluación conjunta debe llevarse a cabo de la forma más pragmática posible. 
La experiencia demuestra que los Estados miembros y la Comisión pueden 
disponer procedimientos flexibles, que respondan a las necesidades de los 
proyectos y de las partes interesadas, para obtener buenos resultados con una 
inversión razonable de tiempo y recursos. 
Conclusión 
21. Como afirmaba el Consejo en su Declaración de noviembre de 1992, hay que 
asegurar la complementariedad de la política comunitaria de desarrollo con las 
políticas de los Estados miembros mediante una serie de mecanismos de 
coordinación. A lo largo de estos 3 últimos años se han creado algunos 
mecanismos, pero todavía funcionan con carácter circunstancial. 
22. La Comisión considera que ha llegado el momento de adoptar un planteamiento 
más estructurado. Ello exige un esfuerzo de definición y actualización de las 
políticas sectoriales, una mayor coordinación de la planificación y la utilización 
de un sistema de evaluaciones conjuntas de los proyectos y programas nacionales 
y comunitarios. Se presentará un informe monográfico sobre la coordinación 
operativa. 
23. Se solicita al Consejo que apruebe las conclusiones. 
EUROPEAN COMMISSION 
DIRECTORATE-GENERAL FOR DEVELOPMENT 
Development policies 
Sectoral policies ANNEX I 
Brussels, 28/03/1995. 
VIII/ hi 1/ D(95) 
e:\pol-sec\prosp\comple\reun21 -6\resume3. wpd 
Minutes of the meeting of directors general 
of 20 march 1995 
Agenda 
Two points figured on the agenda : 
complementarity between the Community's development cooperation policy 
and the policies of Member States ; 
coherence between the Community's development cooperation policy and 
other policies. 
Discussion on the first issue was presided by Mr Steffen SMIDT, Director-General for 
Development. The second issue was presided by Mr Juan PRAT Director-General a.t.p. 
for North/South relations. 
Participants 
The list of participants is attached as annex 1. 
Complementarity 
Referring to the first discussion in June'94 and to reactions subsequently received, the 
Commission considered there to be a large consensus on the conceptual frame work : 
that the aim of complementarity is to achieve greater collective effectiveness 
of Community and Member States development cooperation ; 
that the main instrument for it is coordination ; 
that it is an evolutionary process of learning by doing. 
The Commission proposed not to engage again in a theoretical debate on the 
interpretation of the term "complementarity" but to focus, for the time being, on some 
operational arrangements to develop complementarity in practice. If required, at a later 
stage the theoretical debate could be resumed in the light of experience gained. 
Rue de la Loi 200, B-1049 Brussels, Belgium- Office: G12-7/29 
Telephone-.direct line (+32-2)299.63.80.,exchange 299.11.1J.Fax: 2992907. 
Telex: COMEU B 21877.Telegraphicaddress: COMEUR Brussels. 
TL c itch and UK representatives considered that consensus on the interpretation of 
the term "complementarity" was still lacking, and reserved their position. They did, 
however, agree that at this stage, one should focus on a number of practical measures to 
achieve greater efficiency. 
The 3 proposals made in the joint letter of Mr Steffen SMIDT and Mr Juan PRAT of 8 
march (annex 2) : 
1) enhanced coordination in forward planning ; 
2) joint evaluations ; 
3) concertation 
were discussed. 
adl) enhanced coordination in forward planning 
The Commission referred to the upcoming programming exercise for the 8th EDF and 
underlined the importance of forward planning. It pointed out that, if the Community is 
to take account of interventions of Member States in the developing countries, country 
strategies have to be established in full knowledge of all relevant elements ; i.e. of what 
each the Member States intends to do in these countries. Unfortunately, the present 
mechanisms do not function to provide for these elements to be taken into account. The 
Commission considered that they therefore needed to be improved. It proposed an 
effective coordination by heads of Delegations in the countries concerned in the first 
phase of the programming exercise, when strategy orientations are elaborated. This should 
then be followed, at a later stage, by a discussion in the relevant Committees (EDF, ALA, 
MED) in Brussels, with a view to finalising the Country Programmes. In both instances, 
Member States would have to be transparent on their own orientations and planned 
activities for the years ahead. This would imply, in particular, that the representation of 
Member States in the Committees would have to be of the appropriate level to ensure 
such coordination. 
There was a large support on the Commission's views and agreement that the proposal 
be presented by the Commission to the Council. 
The following more specific observations were made: 
A number of participants considered that coordination in the programming phase could 
also usefully take place with donors outside the European Union (multilateral/bilateral). 
They underlined the importance of the involvement of the Developing Countries in this 
procedure. 
There was a discussion whether the emphasis of the coordination should be in Brussels 
and capitals or on the spot in the developing countries. The political decisions would have 
to be taken in Brussels whilst the information and operational coordination should be 
established in the field. This discussion appeared largely related to different internal 
decision making structures in the respective Member States. 
The importance to continue to establish common approaches on policies in sectors was 
underlined, since this would facilitate to a great extent the operational coordination. Two 
ST 
additional sectors on which work could be focused, were mentioned; fisheries and 
agriculture. 
A number of participants, specifically underlined the necessity of a better exchange of 
information on bilateral activities. It was recognised that, for a useful discussion in the 
programming committee, this should be aware of the Member States planned 
interventions, and what they intend to do in financial terms in the individual developing 
countries. A plea to have Committees concentrate in general more on strategies and less 
on individual projects, for example by increasing the present financial threshold of 2 
million ECU for projects, was made by some participants. 
The state of play in the 6 pilot countries, chosen by the Council for re-enforced 
operational EU-coordination, was discussed. It was requested to take due account of this 
exercise in the preparation of the coordination on forward planning. Some participants 
considered that it could be useful to show how Member States and EU disburse their 
funds in these pilot countries, and how the different decision making processes in the 
Member States function. If necessary, common procedures could be proposed. 
The status of the EU Delegates was raised. The Commission pointed out that their status 
was laid down in the different instruments, like the Lomé convention or the specific 
agreements with the ALA and MED countries. 
ad2) Joint evaluation 
To increase the collective effectiveness of Community and bilateral aid, the Commission 
proposed also that work should be stepped up in the field of joint evaluations. Evaluation 
services of the Member States and the Commission should continue to identify subject 
matter for joint evaluations of Commumty aid programmes as well as those of Member 
States, and should prepare a programme of action for the years to come. 
The proposal Was in general positively received and agreed to be presented to Council. 
Reference was also made to the DAC coordination on evaluations and this was considered 
a good example. It was reminded that evaluation has to be done at different levels : 
project by project, sector by sector, country by country, and that operational services have 
to be involved. The results of evaluations have to be reflected in the programming 
exercise. 
ad3) concertation 
The Commission proposed a concertation on aid programmes. It suggested that this 
concertation should take place regularly, and on the basis of a presentation that each 
Member State would be asked to make on objectives and measures within their respective 
aid programme. 
It was considered that the issue required further discussion. 
Coherence 
Afternoon session; the Coherence of Community Policies with the Objectives of 
Development Co-operation Policy. 
The Commission representative began by drawing the attention of participants to the two 
documents made available to the meeting namely, 
i) the Commission services working document of November 1994 on policy Coherence; 
ii) a Room Document giving an up-date statement of the position. 
It was stressed that, whilst every effort Was now being made both within the College of 
Commissioners itself, and between the Commission services, to ensure the Coherence 
of Community policies with the Objectives of Development Co-operation policy, 
problems of incoherence still arose. These usually reflect differences of interest. The 
Community was, however, not alone in facing the difficulty of reconciling different 
political objectives. One of the most well known problems in this regard, at Community 
level, was that of the setting up of a common market organisation for Bananas, where 
four Community objectives had to be reconciled i) the completion of the internal market, 
ii) preferential relations with the ACP countries, iii) relations with Latin America, iv) 
the requirements of the GATT/WTO. Another more general example could be given with 
regard to the problem of exchange rates and interest rate volatility and their impact on 
developing countries, particularly the poorest, and those dependant on the export of pri­
mary products. 
Mr Prat indicated that the need for Coherence had been an important consideration in 
the preparation of the proposals for the new Mediterranean policy where an overall 
approach to the Union's relations with the countries concerned will be adopted, with the 
negotiations addressing a wide variety of issues. The approach adopted in the 
Mediterranean proposal suggested that it might be easier to achieve policy Coherence at 
the bilateral and regional level rather than at the global level. 
In the course of the subsequent discussion the following points were made; 
- whilst it is essential that political choices must be made there is a need for the 
systematic identifi-cation of problems and conflicts of interest (NL, UK, D). It would be 
useful to commission a study to look at ways of establishing a procedure for recognising 
these (NL). 
- whilst being sympathetic to the approach set down in the Commission documents, and 
welcoming the steps taken by the Commission to improve internal Coherence, it was still 
important to establish where major incoherencies are to be found, and which 
incoherencies are unacceptable (UK, B). Indeed there was a need for a study on the 
Coherence of all Development Co-operation instruments. (UK). 
- it was inv tant to distinguish between intended and unintended incoherence, with the 
need for a . echanism to avoid unintended incoherence (DK, S WE). 
1* 
- as stressed in the Commission documents the difficulty of establishing an overa! 
general approach to the problem of Coherence was recognised (D, ESP, F). This pointed 
to the need to proceed on a case by case basis so building up the necessary methodology. 
- many Member States although by no means all, advocated a joint 
Agriculture/Development Council (NL, DK, B, IRL, SWE, SF) In response to this 
proposal Mr Soubestre said that it would be wrong to assume that only the CAP 
generated problems for Development Co-operation. In reality many other policies were 
also concerned in the search for Coherence (to name but two; environmental issues, 
internal market issues, for example those relating to the cocoa content of chocolate etc.) 
- finally there was a need for comprehensive body of data, developing country by 
developing country, bringing together Community aid spending in all its forms (NL, UK). 
Indeed steps were already being taken in this regard for the presentation of the OECD -
DAC data on aid. Member States appeared inclined to share with the Commission and 
each other the statistics they already prepare themselves, provided it does not cost extra 
work. 
In summing up a very interesting discussion Mr Prat recalled that the question of joint 
Councils must be one to be dealt with by subsequent presidencies. The relevant 
authorities would need to address these proposals. The Commission services would also 
consider the question of the preparation of the appropriate body of statistics. It was 
noted that country strategy papers - already circulated to Member States - were intended 
to bring together all forms of cooperation. 
The plan was now to circulate this short report of the discussion on Coherence to 
Directors General in time for it to be considered at the Development Council of June 1 
next. 
Miscellaneous 
The Commission was asked whether the issue of reform of the international institutions, 
on the G7 Halifax agenda, would be discussed in the EU. The Commission thought that 
the issue would be taken up in COREPER, at some stage. 
The ausüian delegation distributed a non-paper on coordination, complementarity and 
coherence (annex 3). 
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ISSN 0257-9545 
COM(95) 160 final 
ES 11 01 
N° de catálogo : CB-C0-95-194-ES-C 
ISBN 92-77-88452-5 
Oficina de Pu> icaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
1*