Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el seguimiento de la interacción de los bosques y del medio ambiente en la Comunidad (Eje Bosques)"

(COM(2002) 404 final - 2002/0164 (COD))

(2003/C 85/20)

El 26 de julio de 2002, de conformidad con el artículo 175 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 13 de noviembre de 2002 (ponente: Sr. Kallio).

En su 395o Pleno de los días 11 y 12 de diciembre de 2002 (sesión del 12 de diciembre), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 98 votos a favor, 1 en contra y 8 abstenciones el presente Dictamen.

1. Contenido del Reglamento

1.1. La propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo tiene por objeto establecer un nuevo sistema comunitario de seguimiento de las interacciones forestales y medioambientales que permita mejorar la protección de los bosques en la Comunidad.

1.2. Dicho sistema se basará en los dos anteriores Reglamentos del Consejo (CEE) nos 3528/86 y 2158/92 relativos al impacto de la contaminación atmosférica y de los incendios en los ecosistemas forestales(1). La Comisión propone modificar el alcance del Reglamento para permitir que, en el futuro, las medidas de seguimiento puedan abarcar también otros factores como la biodiversidad, la retención de carbono, el cambio climático y el suelo.

1.3. La Comisión justifica el nuevo reglamento aduciendo que el seguimiento que se propone responde a las grandes prioridades fijadas en el VI Programa de Acción en materia de Medio Ambiente y en la Estrategia de desarrollo sostenible. La Comisión considera que las distintas estrategias reclaman una mejor información para identificar la naturaleza de los riesgos e incertidumbres y sentar así las bases que permitan aplicar soluciones y adoptar nuevas decisiones. La Comisión sostiene que el Artículo 175 del Tratado es el fundamento jurídico aplicable.

1.4. El sistema tendrá una vigencia de seis años, desde el comienzo de 2003 hasta finales de 2008. Con vistas a la consecución de los objetivos que se persiguen (seguimiento del impacto en los bosques de la contaminación atmosférica y de los incendios forestales, nuevas actividades de seguimiento y medidas de mejora del sistema), se prevén unos recursos financieros anuales de 13 millones de euros.

1.5. De acuerdo con la propuesta de Reglamento, la cofinanciación no podrá superar el 50 % de los costes subvencionables de las actividades de seguimiento, de la creación de plataformas de datos y de los estudios, experimentos y proyectos de demostración que lleven a cabo los Estados miembros en el contexto de sus programas nacionales. La Comisión financiará sus propias actividades, como las tareas de coordinación y evaluación o la realización de estudios, proyectos y experimentos.

2. El marco actual

2.1. Ámbito de la silvicultura sostenible y competencias nacionales

2.1.1. De acuerdo con la estrategia de la UE para el sector forestal(2), "el objetivo general debería ser potenciar el desarrollo y la gestión sostenible de los bosques, según exponen los principios forestales aprobados por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo y se determinan en las resoluciones aprobadas en las Conferencias ministeriales paneuropeas sobre la protección de los bosques" o, lo que es lo mismo, "la gestión y el uso de los bosques y los montes con unos métodos y a un ritmo capaces de garantizar su biodiversidad, productividad, capacidad de regeneración y potencial para cumplir, en el momento presente y en el futuro, las funciones ecológicas, económicas y sociales que les corresponden, a escala local, nacional y mundial, sin que ello cause perjuicios a otros ecosistemas". "Este planteamiento debería precisarse y llevarse a la práctica a través de programas forestales nacionales o subnacionales o instrumentos equivalentes desarrollados por los Estados miembros, y, en aplicación del principio de subsidiariedad, con medidas adoptadas por la Comunidad Europea cuando puedan aportar algún valor añadido".

2.1.2. El punto de partida de la estrategia forestal es el principio de subsidiariedad. Esto significa que las responsabilidades derivadas de la política forestal, así como de la explotación, gestión y protección sostenibles de los bosques recaen en los Estados miembros. Es importante que las competencias estatales gocen de la mayor independencia cuando se trata de silvicultura sostenible, ya que así será posible percibir los bosques como un elemento unitario en el que tienen cabida no solamente la perspectiva ecológica, sino también los aspectos sociales y económicos. El respeto de las competencias nacionales permite comprobar mejor la distinta significación social que reviste la silvicultura en los Estados miembros, así como la biodiversidad local y regional de los ecosistemas y las especies forestales. Por su parte, en el marco de sus competencias, la Comunidad desempeña un papel de armonización y coordinación, tanto en lo que se refiere a la definición de necesidades como en lo relativo a la política medioambiental, de desarrollo rural o, por ejemplo, de protección de la biodiversidad.

2.2. Las actividades de seguimiento en la actualidad

2.2.1. En la actualidad ya se recaba información y se elaboran informes sobre la biodiversidad y el carbono derivado de la biomasa en el marco de numerosos acuerdos e inventarios de carácter nacional e internacional. Entre éstos cabe citar la Evaluación de recursos forestales de la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación), la Conferencia Ministerial para la Protección de los Bosques en Europa (CMPBE) y algunos acuerdos internacionales como el Convenio sobre la Biodiversidad (CDB) o el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (CMNUCC), sin olvidar los inventarios nacionales.

2.2.2. La FAO viene haciendo desde 1946 un seguimiento del estado de los bosques en el mundo a través de evaluaciones de los recursos forestales, sobre las cuales redacta informes cada pocos años. Además de información acerca de los recursos forestales, estas evaluaciones incluyen datos sobre el ciclo global del carbono, el estado del ecosistema forestal, la biodiversidad, los productos forestales y la función protectora de los bosques. Además, los informes que se elaboran país por país incluyen información sobre el cometido socioeconómico que desempeñan los bosques.

2.2.3. En el marco de la Conferencia Ministerial para la Protección de los Bosques en Europa (CMPBE) se han establecido seis criterios comunes europeos, que son de utilidad a la hora de vigilar la práctica de una silvicultura sostenible. Cada uno de estos criterios está caracterizado por unos indicadores cuantitativos y cualitativos. Sobre la base de estos indicadores, los países europeos han instituido sus propios sistemas de seguimiento de la silvicultura sostenible. Son muchas las partes interesadas que se han beneficiado de estos criterios e indicadores paneuropeos a la hora de establecer sus propias definiciones sobre silvicultura sostenible y de llevar a cabo un seguimiento de la situación.

2.2.4. En la Sexta Conferencia de las Partes sobre el acuerdo en materia de biodiversidad que se celebró en La Haya en la primavera de 2002 se aprobó un programa forestal ampliado. En este programa se hace hincapié en que la protección y la gestión de la biodiversidad forestal constituyen un componente más de la aplicación de la política forestal, y se afirma que las responsabilidades a la hora de organizar su seguimiento recaen en el ámbito nacional. De acuerdo con uno de los informes(3), en casi todos los países se considera que la aplicación y el seguimiento de los programas relacionados con la biodiversidad constituyen un cometido de alta o media prioridad. Prácticamente la totalidad de los países que han participado en este informe dispone ya de programas en materia de biodiversidad u otros afines. Al llevar a la práctica el programa de trabajo se han de tener en cuenta tanto las prioridades nacionales como las necesidades y características específicas regionales y nacionales. El seguimiento de la aplicación de los planes de acción tiene un carácter nacional, siendo los países en cuestión los que hacen llegar sus informes sobre la aplicación a las conferencias de las partes.

2.2.5. Las partes del Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático (CMNUCC) han de elaborar los denominados inventarios nacionales sobre gases de invernadero, en los que se calculan, enumeran, publican y actualizan periódicamente las fuentes y sumideros de los gases de invernadero de origen humano que emite cada uno de los países. Las acciones en materia de política climática relacionadas con la silvicultura (utilización del suelo, cambio en la utilización del suelo y silvicultura) están vinculados tanto a la estrategia climática como a los programas forestales nacionales de los distintos países.

2.2.6. Los inventarios nacionales de recursos forestales recaban información no solamente sobre los recursos forestales, sino también sobre el estado de los bosques, el suelo y la vegetación. Estos inventarios de recursos forestales se han venido ampliando en los últimos años de manera que ahora hacen también un seguimiento de la biodiversidad y recopilan información sobre el carbono fijado en los árboles y el suelo. A modo de ejemplo, estos datos recogen información específica o de otro tipo sobre algunos aspectos que influyen considerablemente en la biodiversidad, como la vegetación de superficie, la composición de las especies arbóreas y la capacidad nutritiva del suelo. En el informe ya mencionado, Fischer afirma que, en el momento de llevar a cabo un seguimiento de sus programas sobre biodiversidad, los países obtienen la información necesaria recurriendo primordialmente a los inventarios forestales nacionales.

2.3. Comité Forestal Permanente

2.3.1. El cometido del Comité Forestal Permanente, creado mediante decisión del Consejo de 29 de mayo de 1989 (89/367/CEE), consiste en reforzar la cooperación entre la Comisión y los Estados miembros en materia forestal, así como en apoyar las acciones que se emprenden en el marco de las políticas comunitarias en todo lo relacionado con el Reglamento sobre el desarrollo rural. El objetivo del Comité estriba en potenciar el intercambio de información sobre la situación y la evolución de la silvicultura en los Estados miembros y, sobre todo, informar a la Comisión sobre la medida en que las políticas comunitarias influyen en el sector forestal. El Comité Forestal Permanente está compuesto por representantes de los Estados miembros, mientras que su presidencia es asumida por el representante de la Comisión.

3. Observaciones

3.1. Los bosques desempeñan un importante papel en el equilibrio climático, en la lucha contra la contaminación, la erosión, las inundaciones o las avalanchas y corrimientos de tierra, así como en la regulación de los recursos hídricos. Asimismo, constituyen un medio biológico de gran riqueza. Tanto desde el punto de vista medioambiental como económico son un patrimonio fundamental, ya que ofrecen recursos renovables durables si se gestionan adecuadamente; las formas de propiedad de los bosques son muy diversas, pero las funciones del medio forestal son de una utilidad tan grande para la sociedad que deben protegerse, y la explotación de los recursos debe regularse de manera inteligente en pro del desarrollo rural y del interés común. A tal efecto, corresponde a las autoridades competentes adoptar las medidas técnicas y reglamentarias adecuadas, ya sea contra los incendios, la acidificación de los suelos(4) o el empobrecimiento de su diversidad biológica, o bien para combatir los riesgos de degradación de este medio, en el que las actividades humanas, con los nuevos instrumentos y medios técnicos utilizados para su explotación, han tenido un impacto creciente a lo largo de los siglos.

3.2. El Comité considera importante desarrollar los medios para el estudio y seguimiento del medio forestal en función de la situación propia de los distintos Estados miembros, así como coordinar las informaciones recogidas para utilizarlas de manera más racional con vistas a la estrategia comunitaria(5). Acoge favorablemente las propuestas de la Comisión, sin perjuicio de las observaciones y sugerencias formuladas a continuación.

3.3. Es importante desarrollar y proseguir los actuales programas basados en los reglamentos sobre la protección de la contaminación atmosférica y la prevención de incendios en los ecosistemas forestales, que comenzaron hace ya más de diez años. Para garantizar que la información recopilada sigue siendo comparable se deberían mantener sin cambios las estructuras básicas de los programas.

3.4. Llevar a cabo un seguimiento de la biodiversidad de los bosques, el impacto del cambio climático, la retención del carbono y el suelo es distinto que proseguir y desarrollar los actuales programas, pero constituyen actividades complementarias, relativas al mismo medio y que pueden basarse o desarrollarse a partir de los recursos y métodos existentes. Incontestablemente, la contaminación atmosférica(6) y la acidificación de los suelos son los problemas medioambientales más graves que afectan a los bosques en la Comunidad y los países candidatos, por lo que deben tratarse conjuntamente a escala nacional y de manera armonizada y coordinada a escala comunitaria, a la vez que se cumplen los compromisos internacionales relativos al clima, el efecto invernadero y la biodiversidad. Ello requiere nuevas actividades de seguimiento, cuya necesidad y coste final, así como todas las posibilidades de financiación se deberían evaluar con vistas a obtener un máximo provecho de la relación coste-resultados.

3.5. Los costes del seguimiento que se incluyen en el marco financiero del Reglamento no parecen realistas, sobre todo cuando no se sabe cómo se va a llevar a cabo el seguimiento. Los métodos y medios que han de aplicarse y el coste de recopilar una información fiable que sirva de base a la hora de adoptar decisiones políticas deberían ser objeto de una evaluación pormenorizada.

3.6. En otro estudio(7) elaborado sobre esta materia, se ha calculado que un seguimiento fiable de la biodiversidad en el territorio de la UE exigiría entre 150000 y 1500000 puntos de observación, mientras que la actual red de seguimiento del impacto de la contaminación atmosférica comprende aproximadamente 7000 puntos. Ante una incertidumbre científica de tal calibre, convendría definir de manera más precisa las necesidades reales, ponderando asimismo las posibilidades de utilizar nuevas tecnologías de observación, como los satélites o los puestos de observación, así como los datos digitalizados y la informatización, al objeto de recopilar información utilizable y fidedigna y elaborar estadísticas para apoyar la estrategia forestal comunitaria.

3.7. Con la probable incorporación a la Unión Europea de nuevos miembros en 2004 la superficie forestal comunitaria se incrementará en cerca de 30 millones de hectáreas(8). Los cálculos expuestos no reflejan el coste que ocasionarán la introducción y el mantenimiento de sistemas de seguimiento en los nuevos Estados miembros. Es probable que la ampliación del seguimiento a aspectos globales relacionados con la biodiversidad, el cambio climático, la retención del carbono y el suelo suponga un considerable aumento de los costes. Cuando se examine la aplicación del Reglamento convendría tener también en cuenta tanto las posibilidades con que cuentan los nuevos Estados miembros para intensificar el seguimiento como los posibles cambios estructurales e institucionales que se necesitan para llevar a cabo dicho seguimiento en los distintos países.

3.8. Es preciso considerar el hecho de que los Estados miembros deben realizar un seguimiento nacional de la situación de la biodiversidad, con arreglo a las obligaciones contraídas en el acuerdo sobre biodiversidad y en el marco de la Conferencia Ministerial para la Protección de los Bosques en Europa. Otros organismos e instancias internacionales también recopilan información para el seguimiento del estado de los bosques, la biodiversidad y el ciclo global del carbono. Por lo tanto, las instancias comunitarias deberán velar por que se utilice toda la información disponible que hayan recabado ya los Estados miembros y las instituciones internacionales, a fin de evitar posibles redundancias y limitar así el coste de la ampliación de los sistemas existentes y de la armonización de los procedimientos. En este sentido, deberá prestarse especial atención a las modalidades de aplicación.

3.9. En los ámbitos de las emisiones y los sumideros de gases con efecto invernadero, se debería evitar también el solapamiento con las actividades de seguimiento e información existentes en la actualidad de conformidad con lo estipulado por la legislación comunitaria y otros acuerdos. Por lo que respecta a las cuestiones relativas al carbono, se deberán seguir las directrices en materia forestal que el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambios Climáticos (IPCC) elaborará y los informes que los Estados miembros presentarán en virtud del Protocolo de Kioto. Sería conveniente que dichos informes se elaborasen con la diligencia y precisión deseadas. En lo relativo a la vigilancia del suelo, será preciso referirse a la propuesta legislativa de la Comisión a este respecto.

3.10. Los países han realizado grandes inversiones en el desarrollo y mantenimiento de los inventarios. La rentabilidad de las actividades de seguimiento se fundamenta en los sistemas nacionales y en el refuerzo de los mismos. Apoyando las actividades nacionales de seguimiento podemos garantizar la continuidad temporal de los programas y tener en cuenta las circunstancias específicas de los distintos países sin echar a perder recursos en la duplicación de sistemas y contribuyendo, por otra parte, a los cambios necesarios para armonizar mejor el seguimiento nacional con los de los demás Estados miembros y responder a la necesidad de informaciones suplementarias. La función de la Comunidad podría consistir en mejorar la comparabilidad de los datos en colaboración con los Estados miembros y, llegado el caso, con las instituciones y organizaciones internacionales correspondientes, así como en realizar la síntesis de estas informaciones teniendo en cuenta otras fuentes, fomentar una cooperación abierta y la definición de mejores prácticas, y, por último, formular propuestas políticas estratégicas o propuestas legislativas, si fuese necesario.

3.11. La Comisión propone el artículo 175 del Tratado, que ya ha servido en ocasiones anteriores como base de los reglamentos en materia de medio ambiente, como único fundamento jurídico aplicable del Reglamento sometido a examen. La Resolución sobre la estrategia forestal aprobada por el Consejo de Ministros de la UE en 1998 afirma la importancia del principio de subsidiariedad para el desarrollo de la política forestal, principio, que implica que las principales responsabilidades y obligaciones derivadas de la gestión y explotación sostenibles de los bosques -y de su protección- recaen en los Estados miembros. Asimismo, el VI Programa de Acción de la UE en materia de Medio Ambiente presupone la aplicación y el desarrollo de estrategias y acciones relacionadas con el ámbito forestal teniendo en todo momento presente la estrategia forestal y el principio de subsidiariedad, que es un principio de reparto de competencias entre los niveles más adecuados de los Estados miembros y la Comunidad, y se ejerce junto con el principio de proporcionalidad.

3.12. Una silvicultura sostenible exige tener en cuenta todos los aspectos de la sostenibilidad. En los exámenes que se lleven a cabo se deberá considerar la sostenibilidad ecológica como un componente más de la silvicultura sostenible, al igual que la sostenibilidad social y económica. Las industrias silvícolas y afines de la Unión Europea representan uno de los sectores industriales más importantes de la UE y, en una Unión ampliada, el número total de puestos de trabajo que generan estas industrias se aproximará a los cinco millones, un 25 % más que en la actualidad. Las principales responsabilidades y obligaciones derivadas de la gestión, explotación y protección de los bosques, de acuerdo con el principio de desarrollo sostenible, recaen en los Estados miembros. Son elementos importantes de los programas y estrategias nacionales en materia forestal. Los Estados miembros asumen igualmente las responsabilidades por lo que respecta a la aptitud profesional de los trabajadores forestales en el ejercicio de una silvicultura sostenible. Otras actividades económicas o relativas al ocio, como la recolección de plantas medicinales o el turismo verde, pueden llevarse a cabo en un entorno forestal cuyas características tradicionales, y en particular la diversidad vegetal y animal, deben preservarse de forma equilibrada. En el futuro convendría que los Estados miembros siguiesen ejerciendo estas competencias en materia de gestión, explotación y protección de los bosques, teniendo en cuenta las nuevas exigencias de la sociedad en cuanto a explotación sostenible y medio ambiente.

3.13. Tanto en los programas de acción relativos a los bosques y otros recursos naturales como en los correspondientes a programas de seguimiento y en las decisiones que se adopten en función de éstos se debería tener en cuenta que la importancia social de la silvicultura y de la actividad económica forestal es distinta en cada país. Es importante que las disposiciones comunitarias tengan debidamente en cuenta el desarrollo de las posibilidades de actuación con que cuenta la actividad económica forestal en los Estados miembros.

3.14. El desarrollo de los sistemas de información constituye un objetivo digno de apoyo. Para actuar en este sentido habría que lograr una mejor disponibilidad de la información y fomentar, por ejemplo, el intercambio de información y experiencias atendiendo a las mejores prácticas. No obstante, se debe garantizar al mismo tiempo que los propietarios forestales gozan de la protección necesaria cuando se intercambia o divulga información personal relativa a sus propiedades. La propuesta de Reglamento debería referirse de forma explícita a la Directiva comunitaria de 1995 relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales.

3.15. Según el Reglamento, entre las entidades responsables de la ejecución figuran no sólo la Comisión, los Estados miembros y el Comité Forestal Permanente, sino también el PCI Bosques (Programa de Cooperación Internacional), el Órgano de Coordinación Científica y la Agencia Europea de Medio Ambiente. El reparto de trabajo entre estos organismos debería ir encaminado a evitar tanto el solapamiento de las actividades como la multiplicación de las obligaciones por parte de los Estados miembros de elaborar informes en el marco de dicho Reglamento.

3.16. El Comité Forestal Permanente debería desempeñar un enérgico papel en la aplicación y desarrollo del Reglamento, y actuar como comité regulador en el momento de su ejecución. Otra de las futuras funciones del Comité Forestal Permanente consistiría en fomentar el intercambio de información y el diálogo tanto con la opinión pública como con las partes interesadas.

Bruselas, 12 de diciembre de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger Briesch

(1) Dictamen del DO C 80 de 3.4.2002, p. 45.

(2) COM(98) 649 final de 18.11.1998 (no publicado en el DO); DO C 51 de 23.2.2000, pp. 97-104.

(3) Fischer, R. Overview on national biodiversity monitoring activities within some EU /ICP Forest countries, proyecto de informe de 7 de octubre de 2002.

(4) Dictamen del CESE sobre la Comunicación de la Comisión "Hacia una estrategia temática para la protección del suelo", y Dictamen sobre la protección de los bosques contra la contaminación atmosférica y los incendios, DO C 51 de 23.2.2000, pp. 24-26.

(5) COM(98) 649 final de 18.11.1998 (no publicado en el DO); DO C 51 de 23.2.2000, pp. 97-104, punto 2.1.2 (Estrategia de la UE para el sector forestal).

(6) Dictamen del CESE sobre los límites máximos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos/ozono, DO C 29 de 23.2.2000, pp. 11-17.

(7) Prof. Tomppo, E., Assessing the Biodiversity of Forest at National and Continental Level. 10.9.2002.

(8) DO C 149 de 21.6.2002, pp. 51-59.