Las plataformas digitales utilizan sistemas automatizados para adaptar la oferta de trabajo a la demanda. Aunque de diferentes maneras, las plataformas digitales utilizan esos sistemas para asignar tareas, controlar, evaluar y tomar decisiones sobre las personas que trabajan a través de ellas. Estas prácticas se denominan a menudo «gestión algorítmica». Si bien la gestión algorítmica se utiliza cada vez de más formas en el mercado laboral en general, es claramente inherente al modelo de negocio de las plataformas digitales de trabajo. Genera eficiencias en la adaptación entre la oferta y la demanda, pero también tiene un impacto significativo sobre las condiciones laborales en el trabajo en plataformas digitales. Además, la gestión algorítmica oculta la existencia de subordinación y de control por la plataforma digital de las personas que realizan el trabajo. Las posibilidades de que la gestión algorítmica añada sesgo de género y discriminación también podrían amplificar las desigualdades de género. Es primordial comprender la forma en que los algoritmos influyen en ciertas decisiones o las determinan (tales como el acceso a futuras oportunidades de tareas o a primas, la imposición de sanciones o la posible suspensión o restricción de cuentas), dadas las implicaciones para los ingresos y las condiciones laborales de las personas que trabajan a través de plataformas digitales. Sin embargo, en la actualidad no hay suficiente transparencia en relación con estos sistemas automatizados de supervisión y toma de decisiones, y las personas carecen de un acceso eficiente a vías de recurso frente a las decisiones adoptadas o apoyadas por dichos sistemas. La gestión algorítmica es un fenómeno de la economía de las plataformas relativamente nuevo y en gran medida no regulado, aparte de las normas de protección de datos de la UE, que plantea retos tanto a los trabajadores por cuenta ajena como a los autónomos que trabajan a través de plataformas digitales.

–El Reglamento general de protección de datos (RGPD) establece normas para la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de sus datos personales. Concede a las personas que trabajan a través de plataformas una gama de derechos relativos a sus datos personales, independientemente de su situación laboral. Entre ellos figuran, en particular, el derecho a no ser objeto de una decisión basada únicamente en el tratamiento automatizado que produzca efectos jurídicos en las personas interesadas o las afecte significativamente (con determinadas excepciones), así como el derecho a la transparencia en el uso de la toma de decisiones automatizada. Cuando esté permitido el tratamiento automatizado en virtud de las excepciones establecidas, el responsable del tratamiento debe adoptar las medidas adecuadas para salvaguardar los derechos y libertades y los intereses legítimos de la persona interesada, como mínimo el derecho a obtener intervención humana por parte del responsable, a expresar su punto de vista y a impugnar la decisión. Aunque estos derechos son especialmente pertinentes para las personas que trabajan a través de plataformas sujetas a gestión algorítmica, asuntos judiciales recientes han puesto de relieve las limitaciones y dificultades a las que se enfrentan los trabajadores, y en particular las personas que realizan trabajo en plataformas, al hacer valer sus derechos en materia de protección de datos en el contexto de la gestión algorítmica. Esto se refiere, en particular, a la dificultad de trazar la línea divisoria entre las decisiones algorítmicas que afectan y que no afectan a los trabajadores de manera suficientemente «significativa». Además, si bien el RGPD concede derechos individuales a las personas afectadas, no abarca aspectos colectivos importantes inherentes al derecho laboral, como los relacionados con el papel de los representantes de los trabajadores, la información y consulta de los trabajadores y el papel de los servicios de inspección de trabajo en la aplicación efectiva de los derechos laborales. Por lo tanto, el legislador ha previsto la posibilidad de normas más específicas para garantizar la protección de los datos personales de los trabajadores en el ámbito laboral, incluso en lo que respecta a la organización del trabajo (artículo 88 del RGPD).

–El Reglamento sobre el fomento de la equidad y la transparencia para los usuarios profesionales de servicios de intermediación en línea (o Reglamento sobre las relaciones entre plataformas y empresas) tiene por objeto garantizar que todo «usuario profesional» autónomo de los servicios de intermediación de una plataforma en línea reciba un trato transparente y equitativo, y que tenga acceso a reparación efectiva en caso de litigio. Las disposiciones pertinentes se centran, entre otros aspectos, en la transparencia de las condiciones generales para los usuarios profesionales; las salvaguardias procesales en caso de restricción, suspensión y cancelación de cuentas; la transparencia de los parámetros de clasificación; y los mecanismos de tramitación de reclamaciones. Estos están vinculados a la gestión algorítmica, pero el Reglamento no cubre otros aspectos clave, como la transparencia de los sistemas automatizados de supervisión y toma de decisiones (distintos de la clasificación), la supervisión humana de dichos sistemas y derechos específicos relativos a la revisión de decisiones significativas que afecten a las condiciones de trabajo. El Reglamento no se aplica a las personas que tienen una relación laboral ni a las plataformas digitales de trabajo que, según una evaluación general, no prestan «servicios de la sociedad de la información» sino, por ejemplo, servicios de transporte.

Los instrumentos de la UE sobre mercado interior y protección de datos existentes y propuestos son pertinentes para las operaciones de las plataformas digitales de trabajo y para las personas que trabajan a través de ellas. Sin embargo, esos instrumentos jurídicos no abordan suficientemente todos los retos detectados en el trabajo en plataformas. Aunque tratan la gestión algorítmica en determinados aspectos, no abordan específicamente la perspectiva de los trabajadores, las especificidades del mercado laboral ni los derechos laborales colectivos.

–La Directiva sobre el tiempo de trabajo establece requisitos mínimos para la ordenación del tiempo de trabajo y define conceptos como «tiempo de trabajo» y «período de descanso». Si bien el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha interpretado tradicionalmente que el concepto de «tiempo de trabajo» exige que el trabajador esté presente físicamente en un lugar determinado por el empleador, en asuntos recientes ha ampliado este concepto, en particular cuando se establece un sistema de «tiempo de guardia» (es decir, el trabajador no está obligado a permanecer en su lugar de trabajo, pero debe estar disponible para trabajar si lo llama el empleador). En 2018, el Tribunal dejó claro que el tiempo «de guardia», durante el cual el trabajador ve considerablemente limitadas sus oportunidades de realizar otras actividades, debe considerarse tiempo de trabajo.

Habida cuenta de la dimensión y la naturaleza de los problemas detectados, se respeta el principio de proporcionalidad. Por ejemplo, la presunción refutable propuesta para abordar el problema de la clasificación errónea de la situación laboral solo se aplicará a las plataformas digitales de trabajo que ejerzan cierto grado de control sobre la ejecución del trabajo. Por lo tanto, otras plataformas digitales no se verán afectadas por tal presunción. Igualmente, las disposiciones sobre sistemas automatizados de supervisión y toma de decisiones no van más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos de equidad, transparencia y rendición de cuentas en la gestión algorítmica.

Las plataformas digitales de trabajo suelen tener su sede en un país y operar a través de personas ubicadas en otro. El 59 % de las personas que trabajan a través de plataformas en la UE lo hacen para clientes establecidos en otro país. Esto añade complejidad a las relaciones contractuales. Las condiciones de trabajo y la cobertura de protección social de las personas que realizan trabajos transfronterizos a través de plataformas son igualmente inciertas y dependen en gran medida de su situación laboral. Las autoridades nacionales (como los servicios de inspección de trabajo, las instituciones de protección social y las autoridades fiscales) a menudo no saben qué plataformas digitales operan en su país, cuántas personas trabajan a través de ellas ni en qué situación laboral llevan a cabo el trabajo. Los riesgos de incumplimiento de las normas y los obstáculos de la lucha contra el trabajo no declarado son mayores en situaciones transfronterizas, en particular cuando se trata de trabajo en plataformas en línea. En este contexto, la mejor manera de adoptar las acciones pertinentes que permitan hacer frente a los desafíos transfronterizos del trabajo en plataformas, sobre todo la falta de datos que permitan una mejor aplicación efectiva de las normas, es hacerlo a nivel de la UE.

Aunque los Estados miembros operan en un mercado único, han adoptado enfoques diferentes sobre si se ha de regular o no el trabajo en plataformas y en qué dirección. En los Estados miembros se han observado más de cien resoluciones judiciales y quince decisiones administrativas relativas a la situación laboral de las personas que trabajan a través de plataformas, con resultados diferentes, pero principalmente a favor de reclasificarlas como trabajadores por cuenta ajena. Además de la inseguridad jurídica que ello conlleva para las plataformas digitales de trabajo y para quienes trabajan a través de ellas, el elevado número de asuntos judiciales apunta a dificultades para mantener la igualdad de condiciones entre los Estados miembros, así como entre las plataformas digitales y otras empresas, y para evitar la presión a la baja sobre las normas laborales y las condiciones de trabajo. Algunas plataformas digitales de trabajo pueden utilizar prácticas comerciales desleales con respecto a otras empresas, por ejemplo al no cumplir las mismas reglas ni operar en las mismas condiciones. Por consiguiente, es necesaria una actuación de la UE para garantizar que la economía de las plataformas, de gran movilidad y en rápida evolución, se desarrolle de conformidad con los derechos laborales de las personas que trabajan a través de plataformas.

–Una vez que se adopte, la propuesta de Ley de Inteligencia Artificial abordará los riesgos vinculados al uso de determinados sistemas de inteligencia artificial (IA). La propuesta de Ley de IA tiene por objeto garantizar que los sistemas de IA introducidos en el mercado y utilizados en la UE sean seguros y respeten los derechos fundamentales, como el principio de igualdad de trato. Trata cuestiones relacionadas con el desarrollo, el despliegue, el uso y la vigilancia regulatoria de los sistemas de IA, así como retos inherentes como los sesgos (incluido el sesgo de género) y la falta de rendición de cuentas, entre otras cosas estableciendo requisitos para conjuntos de datos de alta calidad y ayudando a abordar el riesgo de discriminación. La propuesta de Reglamento sobre IA determina qué sistemas de IA utilizados en el empleo, la gestión de los trabajadores y el acceso al autoempleo deben considerarse de alto riesgo. Establece requisitos obligatorios que deben cumplir los sistemas de IA de alto riesgo, así como obligaciones para los proveedores y usuarios de dichos sistemas. La propuesta de Ley de IA establece requisitos específicos sobre transparencia para determinados sistemas de IA y garantizará que las plataformas digitales de trabajo, como usuarias de sistemas de IA de alto riesgo, tengan acceso a la información que necesitan para utilizar el sistema de manera legal y responsable. Cuando las plataformas digitales de trabajo sean proveedoras de sistemas de IA de alto riesgo, tendrán que ensayar y documentar adecuadamente sus sistemas. Además, la propuesta de Ley de IA impone a los proveedores de sistemas de IA que permitan la vigilancia humana y den instrucciones al respecto. Al garantizar la transparencia y la trazabilidad de los sistemas de IA de alto riesgo, la Ley de IA tiene por objeto facilitar la implementación de las normas existentes sobre la protección de los derechos fundamentales en todas las ocasiones en que se utilicen dichos sistemas de IA. Sin embargo, no tiene en cuenta la diversidad de normas sobre las condiciones de trabajo en los distintos Estados miembros y sectores, y no ofrece salvaguardias en relación con el respeto de las condiciones de trabajo de las personas directamente afectadas por el uso de los sistemas de IA, como los trabajadores.

Tanto los sindicatos como las organizaciones patronales se mostraron de acuerdo con los desafíos generales determinados en el documento de consulta de la segunda fase, pero no en cuanto a la necesidad de adoptar medidas concretas a nivel de la UE. Los sindicatos pidieron una Directiva basada en el artículo 153, apartado 2, del TFUE que estableciera la presunción refutable de una relación laboral con inversión de la carga de la prueba y un conjunto de criterios para verificar la situación. Afirmaron que tal instrumento debería aplicarse tanto a las plataformas en línea como a las plataformas in situ. Los sindicatos también apoyaron la introducción de nuevos derechos relacionados con la gestión algorítmica en el ámbito del empleo y, en general, se opusieron a una tercera situación para las personas que trabajan a través de plataformas. Destacaron la necesidad de diálogo social. Las organizaciones patronales se mostraron de acuerdo en que hay cuestiones que deben abordarse, como las relativas a las condiciones de trabajo, la clasificación errónea de la situación laboral o el acceso a la información. Sin embargo, las medidas debían adoptarse a nivel nacional, caso por caso y en el marco de los diferentes sistemas nacionales de relaciones sociales e industriales. Por lo que respecta a la gestión algorítmica, destacaron que la atención debía centrarse en la implementación y ejecución eficientes de los instrumentos jurídicos existentes y futuros. No hubo acuerdo entre los interlocutores sociales para entablar negociaciones a fin de celebrar un acuerdo a escala de la Unión, tal como se prevé en el artículo 155 del TFUE. Además, la Comisión mantuvo un número considerable de intercambios con muchas partes interesadas para informar sobre esta iniciativa, tales como reuniones específicas y bilaterales con empresas de plataformas, asociaciones de trabajadores de plataformas, sindicatos, representantes de los Estados miembros, personas expertas del mundo académico y organizaciones internacionales, y representantes de la sociedad civil. Los días 20 y 21 de septiembre de 2021, la Comisión celebró dos reuniones específicas con operadores de plataformas y representantes de trabajadores de plataformas para escuchar sus puntos de vista sobre las posibles orientaciones de la acción de la UE. El Parlamento Europeo ha pedido una acción firme de la Unión para abordar la clasificación errónea de la situación laboral y mejorar la transparencia en el uso de algoritmos, también para los representantes de los trabajadores. El Consejo de Ministros de la UE, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones también han pedido una acción específica sobre el trabajo en plataformas.

•Obtención y uso de asesoramiento especializado

La Comisión contrató a expertos externos para que elaboraran varios estudios que reunieran pruebas pertinentes, que se utilizaron para apoyar la evaluación de impacto y preparar la presente propuesta:

–Study to support the impact assessment of an EU initiative on improving working conditions in platform work [«Estudio en apoyo de la evaluación de impacto de una iniciativa de la UE sobre la mejora de las condiciones de trabajo en las plataformas digitales» (documento en inglés)], PPMI, (2021).

–Digital Labour Platforms in the EU: Mapping and Business Models [«Plataformas digitales de trabajo en la UE: cartografía y modelos de negocio» (documento en inglés)], CEPS, (2021).

–Study to gather evidence on the working conditions of platform workers [«Estudio para recopilar pruebas sobre las condiciones de trabajo de los trabajadores de plataformas» (documento en inglés)], CEPS, (2019).

La Comisión también basó su evaluación en las revisiones del Centro Europeo de Asesoramiento en el ámbito de la legislación laboral, el empleo y las políticas del mercado de trabajo (ECE).

–Thematic Review 2021 on Platform work [«Revisión temática de 2021 sobre el trabajo en plataformas» (documento en inglés)], (2021), basado en artículos nacionales para los veintisiete Estados miembros de la UE.

–Case Law on the Classification of Platform Workers: Cross-European Comparative Analysis and Tentative Conclusions [«Jurisprudencia sobre la clasificación de los trabajadores de plataformas: análisis comparativo transeuropeo y conclusiones provisionales» (documento en inglés)], (2021).

–Jurisprudence of national courts in Europe on algorithmic management at the workplace [«Jurisprudencia de los tribunales nacionales de Europa sobre la gestión algorítmica en el lugar de trabajo» (documento en inglés)], (2021).

Además, la Comisión se basó en asesoramiento externo y utilizó los siguientes estudios e informes en apoyo de la evaluación de impacto:

–Informes de Eurofound: Employment and Working Conditions of Selected Types of Platform Work [«Empleo y condiciones de trabajo de tipos seleccionados de trabajo en plataformas» (documento en inglés)], (2018).

–Informes del JRC: Platform Workers in Europe Evidence from the COLLEEM Survey [«Trabajadores de plataformas en Europa, pruebas del estudio COLLEEM» (documento en inglés)], (2018), y New evidence on platform workers in Europe. Results from the second COLLEEM survey [«Nuevas pruebas sobre los trabajadores en plataformas en Europa: resultados del segundo estudio COLLEEM» (documento en inglés)], (2020).

–Informe de la OIT: The role of digital labour platforms in transforming the world of work [«El papel de las plataformas digitales de trabajo en la transformación del mundo laboral» (documento en inglés)], (2021).