I
(Comunicaciones)
TRIBUNAL DE CUENTAS
DICTAMEN No2/2004
del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas sobre el modelo de «auditoría única» (y una
propuesta de marco de control interno comunitario)
(2004/C 107/01)
EL TRIBUNAL DE CUENTAS DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en par-
ticular, el segundo párrafo del apartado 4 de su artículo 248,
Vista la solicitud del Parlamento Europeo, formulada en el apar-
tado 48 de su Decisión de 10 de abril de 2002 relativa a la apro-bación de la gestión de la Comisión en la ejecución del presu-puesto general de la Unión Europea para el ejercicio 2000, de queel Tribunal emitiera dictamen sobre la viabilidad de introducir unmodelo de auditoría única aplicable al presupuesto de la UniónEuropea en el quecada uno de los niveles de control se base en elanterior, con vistas a reducir la carga sobre el objeto de la audi-toría y aumentar la calidad de las actividades de auditoría, sinminar, no obstante, la independencia de las instituciones de con-trol en cuestión,
Considerando que, en virtud de la misma decisión, se pidió a la
Comisión que elaborara un informe sobre el mismo tema, peroque esta institución aún no lo ha hecho;
Considerando que el Dictamen del Tribunal pretende contribuir a
las reflexiones de las instituciones comunitarias, sin que por elloel Tribunal pierda su prerrogativa de emitir futuros dictámenes envirtud del apartado 4 del artículo 248 del Tratado;
Considerando que, de conformidad con el artículo 27 4 del Tra-
tado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión ejecu-tará el presupuesto con arreglo al principio de buena gestiónfinanciera y los Estados miembros cooperarán con ella para garan-tizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con este
principio;Considerando que la responsabilidad de la Comisión de ejecutar
el presupuesto está sujeta a los diferentes métodos que se rigenpor el artículo 53 del Reglamento (CE, Euratom) n
o1 605/2002
del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba elReglamento financiero aplicable al presupuesto general de lasComunidades Europeas (
1);
Considerando que no existe una sola definición, reconocida, de
«auditoría única»;
Considerando que es necesario un control interno eficiente y efi-
caz del presupuesto de la Unión Europea;
Considerando que, si bien se han realizado progresos importantes
a la hora de mejorar los sistemas de control interno, aún es pre-ciso perfeccionar su concepción, estableciendo objetivos claros ycoherentes, asegurando una coordinación eficaz, suministrandoinformación sobre los costes y los beneficios y garantizando unaaplicación coherente de las normas;
Considerando que los sistemas de control interno de los ingresos
y gastos de la Unión Europea deberían garantizar que dichosingresos y gastos se han obtenido y se han efectuado, respectiva-mente, de conformidad con las disposiciones legales y se han ges-tionado con el fin de conseguir una optimización de los recursos;
Considerando que el Tribunal de Cuentas Europeo es el auditor
externo de la Unión Europea y que, por tanto, no constituye unelemento de control interno;
Considerando que las normas de auditoría internacionales, elabo-
radas, concretamente, por la International Federation of Accoun-tants (IFAC) y por la INTOSAI, constituyen un marco para la rela-ción entre el control externo y el control interno, así como parala utilización del trabajo de otros auditores;
(1) DO L 248 de 1 6.9.2002.30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/1
Vistas las observaciones y conclusiones sobre el trabajo prepara-
torio de apoyo del presente Dictamen, que se formulan en eldocumento anexo titulado «Información de apoyo al Dictamendel Tribunal de Cuentas n
o2/2004 sobre el modelo de “auditoría
única” (y una propuesta de marco de control interno comunita-rio)»,
HA APROBADO EL SIGUIENTE DICTAMEN:
I. Con el fin asegurar un control interno eficiente y eficaz delos fondos comunitarios, convendría diseñar un marco de controlinterno provisto de principios y normas comunes, que pueda uti-lizarse como punto de partida para desarrollar los sistemas decontrol existentes, o crear otros nuevos, en todos los niveles deadministración.
II. Los controles deberían llevarse a cabo siguiendo unas nor-
mas comunes y de manera coordinada, evitando así un doble tra-bajo innecesario. Su coste global debería ser proporcional a losbeneficios generales que dichos controles aporten en términosmonetarios y políticos.
III. Igualmente, estos controles deberían realizarse, documen-
tarse y ser objeto de información de manera abierta y transpa-rente, permitiendo así a todos los componentes del sistema utili-zar sus resultados y basarse en ellos. Por otro lado, su «propietario»debería ser la Unión Europea y no las distintas organizaciones decontrol.
IV. Para que los controles sean eficientes y eficaces, la norma-
tiva que rige la política y los procesos debería ser clara, despro-vista de ambigüedades y exenta de una complejidad innecesaria.
V. Los sistemas de control interno deberían fundamentarse
en una cadena de procedimientos de control, en la que cada nivelcuente con unos objetivos específicos definidos que tengan encuenta el trabajo de los demás. Por otro lado, las declaraciones decostes superiores a un determinado límite deberían ir acompaña-
das de un certificado y un informe de auditoría independientesbasados en normas comunes en lo que se refiere al enfoque y alcontenido.
VI. La Comisión debería definir las condiciones mínimas de
los sistemas de control interno, teniendo en cuenta, al mismotiempo, las características específicas de los distintos ámbitos pre-supuestarios. Por otra parte, los sistemas de cada uno de estosámbitos deberían ir acompañados de un enfoque coordinado enmateria de información, que garantice que los beneficiarios cono-cen claramente los objetivos y las consecuencias del control.
VII. Los sistemas de control interno deberían incluir meca-
nismos que garanticen que se detectan y corrigen las debilidadesde los propios sistemas, así como los errores e irregularidades delas operaciones, y si, es preciso, se proceda a la recuperacióncorrespondiente.
VIII. Igualmente, dichos sistemas exigen un equilibrio ade-
cuado entre el coste que supone controlar un ámbito presupues-tario concreto y los beneficios que dicho control aporta, en lo quese refiere a limitar a un nivel aceptable el riesgo de pérdidas e irre-gularidades.
IX. La Comisión debería encargarse de fomentar la mejora de
estos sistemas en colaboración con los Estados miembros y, porsu parte, el Consejo y el Parlamento deberían ser responsables dela aprobación de la relación coste/beneficio en los diferentesámbitos presupuestarios.
X. Unos sistemas de control interno con unas normas y obje-
tivos claramente definidos constituirían para el Tribunal una baseobjetiva para evaluar, durante sus auditorías, su concepción y fun-cionamiento.
XI. Aunque muchos de los principios y normas propuestos
ya están establecidos de manera parcial o completa, es necesariodesarrollar e introducir otros. Será preciso modificar la legislacióny las prácticas de trabajo, lo que obligará a un compromiso con-siderable, tanto por parte de las instituciones europeas como delos Estados miembros.
El presente Dictamen ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo, en su reunión de 1 8 de
marzo de 2004.
Por el T ribunal de Cuentas
Juan Manuel FABRA VALLÉS
PresidenteC 107/2 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
INFORMACIÓN DE APOYO AL DICTAMEN No2/2004 DEL TRIBUNAL DE CUENTAS SOBRE EL
MODELO DE «AUDITORÍA ÚNICA» (Y UNA PROPUESTA DE MARCO DE CONTROL INTERNO
COMUNITARIO)
ÍNDICE
Apartados Página
INTRODUCCIÓN ............................................................ 1 - 5 4
M A R C OA C T U A LD EC O N T R O L ................................................ 6-33 4
Control interno .......................................................... 8 - 1 3 5
Control externo .......................................................... 1 4 - 1 5 6
Puntos fuertes y débiles de los sistemas actuales ................................ 1 6-30 6
Falta de claridad y de coherencia de los objetivos ........................... 1 9 - 2 1 6
Falta de coordinación ................................................. 22-23 7
Falta de información sobre costes y beneficios .............................. 2 4-26 7
Aplicación incoherente ................................................ 2 7-30 7
Impacto de la reforma administrativa de la Comisión ............................ 3 1-33 8
CARACTERÍSTICAS DE UN MARCO DE CONTROL INTERNO EFICAZ Y EFICIENTE PARA
LA UNIÓN EUROPEA ........................................................ 3 4-56 8
O b j e t i v o s............................................................... 35-36 8
Condiciones ............................................................ 3 7-38 9
Estructura .............................................................. 39-44 9
Aplicación .............................................................. 45-49 10
Costes y beneficios ....................................................... 50-53 10
Funciones y responsabilidades .............................................. 5 4-56 1 1
CONCLUSIÓN .............................................................. 5 7-59 1 1
Glosario de términos y conceptos ........................................................... 1 2
ANEXO I — La auditoría única en los Estados Unidos y en los Países Bajos ........................... 1 3
ANEXO II — Disposiciones de control interno relativas a los distintos ámbitos del presupuesto de la Unión
Europea .................................................................... 1 6
ANEXO III — Ejemplos del modelo de control en cadena del gasto objeto de gestión compartida ......... 1 830.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/3
INTRODUCCIÓN
1. En marzo de 2002, el Parlamento Europeo pidió a la
Comisión que elaborara un informe sobre la viabilidad de intro-ducir un modelo de auditoría única aplicable al presupuesto de laUnión Europea en el que «cada uno de los niveles de control sebase en el anterior, con vistas a reducir la carga sobre el objeto dela auditoría y aumentar la calidad de las actividades de auditoría,sin minar, no obstante, la independencia de las instituciones decontrol en cuestión». Igualmente, pidió al Tribunal de Cuentas queemitiera un dictamen sobre este mismo tema (
1).
2. Debido, por una parte, a que no existe una definición acor-
dada unánimemente sobre auditoría única y, por otra, a que en loscasos en que se aplica, el concepto tiene un alcance relativamenterestrictivo, el presente Dictamen ha sido elaborado desde la pers-pectiva más amplia del conjunto del proceso de control interno yexterno del presupuesto de la Unión Europea (
2).
3. El Tribunal ha subrayado en sus informes la necesidad de
mejorar el control del presupuesto comunitario, a efectos de con-seguir unos sistemas de control interno eficientes y eficaces de losingresos y gastos de la Unión Europea. En el presente Dictamense presenta la idea de un marco de control interno comunitario
(«MCIC»), que constituya un marco racional para concebir nuevossistemas o desarrollar los sistemas de control interno existentes, apartir de unos principios y normas comunes. Con ello se pretendecontribuir a las reflexiones de las instituciones comunitarias, sinperjuicio del derecho del Tribunal a emitir futuros dictámenes envirtud del apartado 4 del artículo 248 del Tratado.
4. Para la elaboración del Dictamen, el Tribunal ha:
— analizado las disposiciones actuales en materia de control
interno del presupuesto de la Unión Europea,
— identificado los grandes principios que podría contener un
MCIC.Por otro lado, también ha examinado conceptos similares aplica-
dos en otros lugares e identificado los elementos que puedenincorporarse al contexto de la Unión Europea (véase el anexo I).
5. El Dictamen se concentra en aquellos aspectos de los sis-
temas de control interno que garantizan la legalidad y regularidadde los ingresos y los gastos, pero no incluye los destinados agarantizar la eficacia o la optimización de recursos (
3).
MARCO ACTUAL DE CONTROL
6. La Unión Europea constituye una organización única enrazón de su contexto político y jurídico, así como de su tamaño ycomplejidad. En la gestión de su presupuesto intervienen tanto lasinstituciones Europeas como los Estados miembros (y los Estadosbeneficiarios que no son miembros de la Unión). Esta gestión seve complicada por el número y la variedad de regímenes de ayu-das, los millones de beneficiarios y la participación de tantosorganismos de los Estados miembros, que en muchos casos, ade-más, tienen culturas administrativas diferentes.
7 . La Comisión, el Tribunal y las demás instituciones comu-
nitarias no son los únicos que participan en la supervisión y elcontrol del presupuesto de la Unión Europea; también debenhacerlo los parlamentos y las instituciones nacionales de control(véase el diagrama I). Ahora bien, la función de estos últimos nose tratará detalladamente en el presente Dictamen, pues el objetodel mismo es el control interno y externo dentro del entornocomunitario inmediato.
(1) Punto 48 de la Decisión 2002/444/CE, CECA, Euratom del Parla-
mento Europeo, de 10 de abril de 2002, relativa a la aprobación de lagestión de la Comisión en la ejecución del presupuesto general de laUnión Europea para el ejercicio 2000 (DO L 158 de 17 .6.2002, p. 12).
(
2) Consideraciones similares pueden aplicarse a los Fondos Europeos de
Desarrollo.(3) De manera general, los aspectos de la gestión relativos a la optimiza-
ción de recursos difieren significativamente de los de la legalidad yregularidad y el enfoque del control interno varía en consecuencia.Así, por ejemplo, tan importantes resultan las consideraciones de tipogeneral, como son las relacionadas con la concepción global y gestiónde los regímenes de gasto por la Comisión y los Estados miembros,como los aspectos de la ejecución y los procedimientos de selecciónde proyectos y de licitación.C 107/4 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
Control interno
8. La Comisión se encarga, junto con los Estados miembros,
de la ejecución y el control de presupuesto (1) y, por tanto, de
desarrollar y poner en práctica unos sistemas de control eficacesque garanticen la buena gestión financiera. Más del 80 % del pre-supuesto de la Unión Europea se gestiona de manera compartidacon los Estados miembros o beneficiarios (
2). Ello significa que mien-
tras que la Comisión tiene una responsabilidad global sobre elpresupuesto, los Estados miembros (o los países beneficiarios) seencargan de la administración y el control cotidianos de los dis-tintos regímenes, de conformidad con las normas establecidas porla Unión. La función de administración incluye la identificación yselección de los beneficiarios, así como la realización de los pagosque les corresponden. La Comisión gestiona directamente el restodel presupuesto [«políticas internas», determinados elementos delas «acciones exteriores» (
3) y la administración], incluidos la selec-
ción de los beneficiarios y los proveedores, así como los pagosque les corresponden.9. La Comisión cuenta con una función de control interno que
asiste a sus responsables a asegurar que sus procedimientos se res-petan y sus objetivos se logran. El Servicio de Auditoría Interna(SAI) es un servicio central que lleva a cabo controles sobre cues-tiones que afectan tanto a la institución en su conjunto como adeterminados ámbitos de interés particular y proporciona ayudatécnica a las estructuras de auditoría interna de las direccionesgenerales.
10. La Comisión está organizada en direcciones generales (DG),
encargadas de la ejecución de las políticas específicas y sus corres-pondientes partes del presupuesto comunitario. Estas DG contie-nen unidades operativas que examinan y aprueban los pagos antesde que éstos se efectúen. Las unidades de control verifican poste-riormente que el gasto se ha ejecutado de manera adecuada tantoen la Comisión como en los Estados miembros, y las estructurasde auditoría interna ayudan a los responsables de las DG a asegu-rar que los controles internos funcionan con eficacia.
1 1. La administración del presupuesto resulta compleja. Los
ámbitos de gestión compartida incluyen numerosos niveles admi-
nistrativos que se extienden desde los servicios de la Comisiónhasta la realización del pago de las ayudas comunitarias al bene-ficiario final, pasando por las diferentes modalidades de interven-ción entre la administración central y las administraciones regio-nales o locales (u organismos pagadores en el sector agrícola).Cada nivel comprende diferentes funciones y responsabilidades, sibien el objetivo global es el mismo, es decir, la realización depagos del presupuesto comunitario a los beneficiarios finales. Losdistintos niveles intermedios son objeto de controles efectuadospor organismos varios, incluidos los servicios de la Comisión, ins-tituciones de control locales o nacionales, los servicios de audi-toría interna de las organizaciones de que se trate, los servicios dela administración y los organismos certificadores.
(1) El artículo 27 4 del Tratado CE dice que «Los Estados miembros coope-
rarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados seutilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera».
(
2) Los países no pertenecientes a la Unión Europea que son beneficiarios
de las ayudas del presupuesto de la Unión.
(3) La gestión de las acciones exteriores, que incluye la ayuda a los países
en desarrollo, está siendo, actualmente, objeto de una descentraliza-ción, trasladándose de los servicios centrales de la Comisión hacia susdelegaciones en terceros países.Diagrama I
Control interno y externo del presupuesto de la Unión Europea30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/5
12. Por lo que se refiere a la legalida dyal a regularidad de las
operaciones, el elemento clave del proceso se encuentra en elpunto en que los pagos se transfieren a los beneficiarios finales.Si los pagos se han efectuado a beneficiarios que han presentadodeclaraciones incorrectas o que no reúnen los criterios correspon-dientes, entonces persistirán los errores dentro del sistema, a noser que los controles posteriores los detecten y corrijan.
13. En el anexo II se proporciona información más detallada
sobre las disposiciones de control relativas a cada ámbito especí-fico del presupuesto.
Control externo
14 . E l T ribunal de Cuentas Europeo es el organismo de control
externo de la Unión Europea y, por tanto, no se puede incluirentre los elementos del control interno. Está encargado de super-visar de manera independiente la gestión financiera de los fondoscomunitarios y de informar a la Autoridad Presupuestaria (Parla-mento Europeo y Consejo), así como de evaluar cómo ha desem-peñado la Comisión su función de realizar una buena gestión delpresupuesto. Durante sus trabajos, el Tribunal comprueba si losestados financieros están completos y son exactos, si las opera-ciones son legales y regulares y si los fondos se han gestionadocorrectamente. Al mismo tiempo presta una atención especial ala evaluación de los sistemas de control y formula recomendacio-nes sobre medidas correctoras.
15. Cada Estado miembro cuenta con una institución nacional
de control («INC»), encargada del control externo de su respectivopresupuesto estatal. Aunque las INC no tienen competencias ofi-ciales en lo que se refiere al control (
1) interno o externo del pre-
supuesto de la Unión Europea, el Tratado les exige, no obstante,que colaboren con el Tribunal en el cumplimiento de su misión.Si bien, en la práctica, la mayoría de estas instituciones no con-trolan directamente los fondos comunitarios, a menudo debencontrolar los fondos nacionales utilizados para cofinanciar pro-yectos beneficiarios de la ayuda comunitaria. Además, las admi-nistraciones del Estado miembro disponen con frecuencia de uni-dades de control y servicios de auditoría interna que puedenexaminar la utilización de los fondos comunitarios o de la cofi-nanciación nacional.
Puntos fuertes y débiles de los sistemas actuales
1 6. La eficacia de los sistemas de administración y de control
de los ingresos y gastos de la Unión Europea, en lo que se refierea su concepción o aplicación, ha sido causa de preocupacióndurante muchos años. Desde que fue creado, el Tribunal ha detec-tado numerosos ejemplos en los que el control ha resultado escasoo inexistente, lo cual se ve agravado por la existencia de progra-mas de alto riesgo inherente cofinanciados por la Unión Europea.Ello ha conducido a errores e irregularidade soau ne m pleo inefi-
ciente o ineficaz de los fondos.17 . Pese a los recientes progresos realizados en la mejora de
los numerosos y diferentes sistemas, su calidad permanece, noobstante, variable sin que exista una visión global o una coordi-nación de los mismos ni mecanismos que garanticen que lasmejores efectuadas en un sistema concreto se tengan en cuentapara perfeccionar los demás.
1 8. En el caso de los recursos propios y los ámbitos de ges-
tión compartida (agricultura, acciones estructurales, ayuda a lapreadhesión), los sistemas difieren en su concepción y ejecucióny numerosos aspectos se dejan a la discreción de los Estadosmiembros. El Tribunal señala ejemplos en los que es preciso rea-lizar mejoras, incluso en los casos en los que estos sistemas seconsideran satisfactorios, como el sistema integrado de gestión yde control (SIGC), que abarca gran parte del gasto agrícola (
2).
Falta de claridad y de coherencia de los objetivos
1 9. Los marcos actuales de control interno de los diferentes
ámbitos del presupuesto han evolucionado de manera poco sis-temática, en momentos diferentes y con pocas muestras de coor-dinación por parte de la Comisión (
3). No se dispone de una estra-
tegia claramente establecida que determine los objetivos globaleso específicos de los distintos sistemas (por ejemplo, qué metas sedeben lograr a través de ellos), de manera que resulta difícil esta-blecer nuevos sistemas que respondan a la calidad requerida, defi-nir el nivel de recursos necesario, juzgar los resultados obtenidosy constituir una base para futuras auditorías.
20. Por ejemplo, la falta de objetivos claros podría interpre-
tarse como que la finalidad de los sistemas de control interno esgarantizar o asegurar la completa legalidad y regularidad de todaslas operaciones, lo que resulta poco realista, si se tiene en cuentael coste desproporcionado que requiere la realización de controlesdetallados sobre el terreno impuestos por la naturaleza del gasto(por ejemplo, la información proporcionada por el beneficiario),al gran número de pago syas u dispersión geográfica.
21. Tanto las medidas del ámbito agrícola como las acciones
estructurales están sujetas a sistemas de control definidos por lareglamentación. El punto crucial de ambos sistemas es la intensi-ficación de las verificaciones en el nivel del beneficiario final, pueses aquí donde se produce el número más elevado de errores.Igualmente, la reglamentación exige un nivel similar de controlesen ambos ámbitos, pero no está claro en qué se funda esta deci-sión.
(1) En algunos casos, las INC han optado por ejercer la función de orga-
nismo certificador de los organismos pagadores en el sector agrícola,lo que, en sí, constituye una tarea específica que se inscribe en elmarco del control interno del presupuesto de la Unión Europea.(2) Anexo II del capítulo 4 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas
relativo al ejercicio 2002 (DO C 286 de 28.1 1.2003).
(3) Como, por ejemplo, a través de la identificación y la divulgación de
las mejores prácticas.C 107/6 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
Falta de coordinación
22. Los controles de los ingresos y gastos de la Unión Euro-
pea se derivan de diferentes fuentes: el Tratado, que confiere a laComisión la responsabilidad global de la ejecución del presu-puesto, en colaboración de los Estados miembros; el Reglamentofinanciero, que establece la manera de administrar los fondoscomunitarios; las decisiones del Parlamento Europeo y del Con-sejo; los reglamentos específicos del Consejo y de la Comisióndestinados a ámbitos concretos del presupuesto, y las normas yprácticas nacionales de los Estados miembros.
23. Los organismos de control no tienen una obligación for-
mal de coordinar la planificación de estos controles ni de tener encuenta las verificaciones efectuadas por otros. La falta de coordi-nación implica el riesgo de que los recursos no se utilicen de lamanera más eficaz y de que las distintas instancias de control ter-minen realizando inútilmente el mismo trabajo, con la consi-guiente carga indebida para el auditado y una mala imagen de lagestión de los fondos comunitarios. Además, determinadas cate-gorías de gastos pueden quedar al margen de cualquier ámbito decontrol efectivo. La información que suministran los Estadosmiembros sobre los resultados de los controles no siempre es ade-cuada o coherente (
1).
Falta de información sobre costes y beneficios
24. En los ámbitos de gestión compartida (que representan
más del 80 % del gasto), la mayoría de los costes derivados de larealización de controles corren a cargo de los Estados miembroso de los países beneficiarios. Ahora bien, el beneficio de estoscontroles revierte sobre el presupuesto comunitario y, por tanto,sólo llega indirectamente al propio Estado miembro. Éste, porconsiguiente, no ve incentivo en dedicar suficientes recursos paracontrolar los fondos comunitarios, lo que explica por qué laComisión tuvo que definir el tipo y la intensidad de los procedi-mientos de control en la reglamentación.
25. No se puede esperar que un sistema asegure que todas las
operaciones son correctas; en consecuencia, el alcance y la inten-sidad de los controles deberían proporcionar un equilibrio ade-cuado entre el coste global de su realización y los beneficios glo-bales que aportan (
2). Dicho beneficio puede considerarse en
términos de reducción o limitación de los casos de errores, deirregularidades y de empleo ineficaz de los fondos, o responder aotro tipo de consideraciones como el hecho de que los ciudada-nos vean que el presupuesto comunitario se gestiona debida-mente.26. El marco actual no ofrece ninguna información sobre el
coste de los controles que corren a cargo de los Estados miembroso la Comisión o sobre el beneficio que aportan. Además, el hechode que gran parte de estos costes sean sufragados por el Estadomiembro, mientras que el beneficio revierte en el presupuestocomunitario, resta transparencia y dificulta el mantenimiento delequilibrio entre ambos.
Aplicación incoherente
27 . Los marcos reglamentarios de las medidas del ámbito de
la agricultura y las acciones estructurales exigen que las compro-baciones detalladas de las medidas subyacentes se lleven a cabotanto a partir de un análisis de riesgo como de una selección alea-toria. Sin embargo, los objetivos de estos dos enfoques son muydiferentes e incompatibles (véase el apartado 48), lo que provocaconfusión y reduce la eficacia, cuando no están bien definidos enlas normas (
3), y aun cuando sí están bien definidos, los trabajos
de auditoría del Tribunal revelan la existencia de problemas deaplicación (
4).
28. Aunque el nivel de descentralización de los procedimien-
tos de control es muy elevado, en la práctica no siempre existecoherencia en cuestiones básicas como el enfoque, el alcance, loscalendarios, la cobertura, los márgenes y el seguimiento, produ-ciéndose así diferencias en la calidad de los controles (
5).
29. En algunos ámbitos del presupuesto se recurre a audito-
rías independientes de las solicitudes de pago o de las declaracio-nes de gastos, y los mandatos que definen la manera de realizarlos trabajos y de presentar informes son, en ocasiones, inadecua-dos (
6). Además, no siempre se dispone de procedimientos nor-
malizados para designar los auditores (7).
(1) Apartado 4.23 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al
ejercicio 2002.
(2) La obligación de aumentar los controles del SIGC por encima del
mínimo que exige la norma cuando se detecta un determinado nivelde errores muestra hasta qué punto es preciso tener en cuenta losdiferentes riesgos inherentes a los distintos ámbitos presupuestarios,para lograr una buena relación entre costes y beneficios.(3) Apartado 20 del Informe Especial no10/2001 (DO C 31 4 de 8.1 1.2001).
(4) Véase, por ejemplo, el apartado 4.51 del Informe Anual del Tribunal
de Cuentas relativo al ejercicio 2002.
(5) Véanse, por ejemplo, los apartados 4.27 y 5.32 del Informe Anual del
Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 2002.
(6) Apartados 7 .24, 7 .27 y 8.1 1 del Informe Anual del Tribunal de Cuen-
tas relativo al ejercicio 2002 y apartados 44 y 45 del Informe Especialn
o1/2004 (DO C 99 de 23.4.2004); apartados 7 6 y 77 del Informe
Especial no1 1/2003 (DO C 292 de 2.12.2003); apartados 3.57 y 3.58
del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 2001(DO C 295 de 28.1 1.2002).
(
7) Apartados 7 .24 y 7 .25 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas
relativo al ejercicio 2002.30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/7
30. La forma de anunciar los controles varía entre los distin-
tos regímenes y Estados miembros y, con frecuencia, los benefi-ciarios apenas saben que pueden ser objeto de una inspección odesconocen sus consecuencias, por lo que el efecto disuasorio delsistema queda así reducido. Las sanciones destinadas a disuadir alos beneficiarios de presentar solicitudes incorrectas se utilizan enel ámbito del gasto agrícola y de las políticas internas, a partir delsexto programa marco en IDT (
1), pero no en los demás ámbitos
presupuestarios (2).
Impacto de la reforma administrativa de la Comisión
31. El amplio programa de reforma administrativa de la Comi-
sión (3) está centrado en la realización de mejoras en materia de
gestión en general, y de gestión financiera en particular. Los prin-cipios clave de la reforma son simplificación, descentralización yasunción de mayor responsabilidad por parte de la dirección delos servicios (
4). Se ha creado un Servicio de Auditoría Interna,
con sus correspondientes estructuras de auditoría interna en elseno de cada dirección general, se ha adoptado un nuevo Regla-mento financiero y actualmente tiene lugar una reforma contablefundamental.
32. Además de las medidas mencionadas se han realizado
esfuerzos importantes por mejorar los sistemas de control internode la Comisión, teniendo en cuenta el alcance y la calidad de lospropios procedimientos, e infundiendo una cultura de control enel conjunto de la organización. Este proceso se ha centrado en unconjunto de 24 normas de control interno (
5) destinadas a pro-
porcionar un marco para el entorno de control y los sistemas decontrol interno. Las normas son de tipo general y su aplicaciónúnicamente está prevista en la Comisión.
33. Por lo que respecta al marco de control, constituyen ele-
mentos clave del proceso de reforma los informes de actividadanuales y las declaraciones de los directores generales, elaboradosdesde 2001 respecto de cada dirección general. Las declaracionesincluyen una autoevaluación sobre la aplicación de las normas decontrol interno y su objetivo es proporcionar garantías razona-bles de que los procedimientos de control establecidos aseguransuficientemente la legalidad y regularidad de las operaciones sub-yacentes y de que los recursos se han destinado a los objetivosprevistos. Al examinar este procedimiento durante sus dos pri-meros años, el Tribunal ha observado que si bien los directoresgenerales pueden llegar a formarse una opinión sobre los sistemas
dentro de la Comisión, son incapaces de hacer lo mismo cuandose trata de los sistemas de los Estados miembros en los ámbitosde gestión compartida (
6). Además, la Comisión se ha encontrado
con dificultades para contratar personal con la experiencia finan-ciera necesaria y para infundir una cultura de control adecuadadentro de la organización (
7).
CARACTERÍSTICAS DE UN MARCO DE CONTROL INTERNO
EFICAZ Y EFICIENTE PARA LA UNIÓN EUROPEA
34. Con objeto de que los ciudadanos de la Unión tengan
seguridad de que el presupuesto de la Unión Europea se somete aun control interno eficaz y eficiente, el Tribunal propone concebirun marco de control interno comunitario para desarrollar los sis-temas de control interno existentes (
8) y otros nuevos, a partir de
conceptos comunes, con vistas a una utilización transparente yóptima de los recursos.
Objetivos
35. Resulta esencial que los objetivos de los sistemas de control
interno se definan y difundan con claridad y por completo. Los objetivosgenerales serán comunes a todos los sistemas de control interno, mientrasque los más detallados dependerán de las características de cada ámbitoconcreto. Los objetivos deberían definir los aspectos siguientes: el
alcance (el ámbito presupuestario); el objeto [legalidad y regula-ridad o buena gestión financiera (
9)]; los participantes (los niveles
de la administración desde la Comisión hasta las instancias encar-gadas de efectuar los pagos a los beneficiarios finales); los elemen-tos constitutivos (procedimientos de control basados en princi-pios y normas comunes); la finalidad (asegurar un control delámbito que responda a una buena relación coste/eficacia); laslimitaciones (en lo que se refiere a las irregularidades, el riesgonulo no es realista ni económico); la amplitud (tipo e intensidadde los controles en función de una relación coste/beneficio acep-table); forma (apertura y transparencia, intercambio de informa-ción, cadena de control).
36. Los sistemas de control interno deberían contribuir activamente
a mejorar la gestión del presupuesto de la Unión Europea, garantizandoque se adoptan medidas correctoras y se efectúan las recuperacionescorrespondientes. Los procedimientos de control únicamente resul-
tan eficaces para mejorar la gestión financiera si se lleva a cabouna acción correctora completa y oportuna de los errores halla-dos en las operaciones y de las debilidades de los propios siste-mas.
(1) Apartado 43 del Informe Especial no1/2004.
(2) Sin sanciones y con unos intereses que debe pagarse únicamente a
partir de la fecha de la recuperación, los beneficiarios que debenreembolsar pagos a la Comunidad cuentan con fondos libres de inte-reses, lo que aumenta el riesgo de solicitudes irregulares.
(
3) COM(2000) 200.
(4) Las normas por las que se rige el gasto se han simplificado, facilitán-
dose su aplicación, y, a su vez, la centralización de la autorizaciónprevia del control financiero se ha sustituido por un sistema según elcual los encargados de autorizar el gasto y los pagos se hacen respon-sables de sus acciones.
(
5) El SEC(2001) 2037/4 define normas de control interno inspiradas en
el marco del COSO (véase el glosario). Un elemento importante deeste marco es que reconoce que los controles internos proporcionangarantía razonable pero no absoluta de la fiabilidad de los estadosfinancieros, la legalidad y regularidad de las operaciones y una buenagestión financiera.(6) Apartado 1.97 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al
ejercicio 2002.
(7) Apartado 0.8 del Informe Anual del Tribunal de Cuentas relativo al
ejercicio 2002.
(8) El MCIC (marco de control interno comunitario) se refiere al control
interno del presupuesto comunitario, incluso si algunos de los pro-cedimientos puedan llamarse auditorías y se efectúan por auditores(por ejemplo, la auditoría de las declaraciones de gastos por auditoresindependientes — véase el apartado 43).
(
9) Véase el apartado 5.C 107/8 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
Condiciones
37. Los controles deben efectuarse de manera abierta y transparente,
permitiendo a todas las partes del sistema aprovechar los resultados ybasarse en ellos. El «propietario» de los controles debería ser la UniónEuropea y no los diferentes organismos de control. Convendría que los
controles se llevaran a cabo conforme a unas normas adecuadasy que, a su vez, el trabajo realizado, los resultados y la documen-tación de apoyo se pusieran a disposición con el fin de poder rea-lizar un examen de la calidad. Este elemento constituye una con-dición esencial para lograr que el sistema en cadena resulte eficaz,poniéndose de relieve el carácter comunitario de los sistemas, másque el trabajo de las distintas unidades y organismos de control.
38. Para que los sistemas de control interno resulten eficaces y efi-
cientes, la legislación subyacente a la polític a y a los procesos correspon-
dientes debería ser clara y mostrarse exenta de ambigüedades, resultarsuficiente para asegurar el empleo correcto de los fondos y estar despro-vista de una complejidad innecesaria. La finalidad de los controles de
la legalidad y la regularidad es garantizar el respeto de las normasy reglamentaciones relativas a los ingresos y gastos comunitarios.Dichas normas y reglamentaciones deberían reducir al mínimo lasposibilidades de efectuar interpretaciones diferentes, sin imponerrequisitos que los controladores o auditores no puedan verificardespués. Además, cuanto más exigentes y difíciles sean las nor-mas, mayor será el riesgo de que, voluntaria o involuntariamente,éstas se incumplan. Unas normas y reglamentaciones bien con-cebidas contribuirán a la consecución de los objetivos fijados dela política, a disminuir el riesgo de error, a simplificar los contro-les requeridos y a reducir el número y el coste de los controles
necesarios para alcanzar el nivel definido de «riesgo aceptable».Por otra parte, la legislación debería incluir un dispositivo queincite a los beneficiarios a elaborar las declaraciones de gastos conexactitud, mediante el refuerzo de las penas y sanciones y laextensión de su aplicación a todos los ámbitos del presupuesto.
Estructura
39. A efectos de optimizar la utilización de los recursos, los sistemas
de control interno deberían basarse en una cadena eficaz de controles quefuncionen siguiendo normas comunes y donde cada nivel cuente con obje-tivos definidos específicos, que tengan en cuenta el trabajo de los demás.En los Estados miembros alguien debería encargarse de asegurarque el trabajo de control realizado en el nivel local obedece a lasnormas y la calidad exigidas y de ese modo puede servir de basepara otros trabajos (
1). El nivel de supervisión de la Comisióndebería asegurar que los niveles del Estado miembro funcionan
con eficacia y de la manera prevista. En el anexo III se describe unejemplo de modelo de control basado en un sistema en cadena.
40. Si bien la estructura de los diferentes sistemas necesitará
tener en cuenta las características específicas de cada ámbito pre-supuestario y cada organismo del Estado miembro, todos los sis-temas y estructuras deberían respetar los conceptos comunes deque los controles se realizan según unas mínimas normas cohe-rentes, de confianza en los controles efectuados en otros niveles,de transparencia y disponibilidad de resultados y de la relacióncoste/beneficio aceptable.
41. Los sistemas de control interno deberían reconocer que
un elemento esencial del sistema lo constituyen los controles quese realizan en el nivel del beneficiario y que aportan las pruebasde la existencia física y la exactitud de las operaciones subyacentesy los costes. En el caso del gasto, los pagos se efectúan a benefi-ciarios finales siempre que se cumplan una serie de condicionesque pueden ser de carácter físico (por ejemplo, números, tama-ños, importes) o monetario (costes incurridos). El aspecto cruciala la hora de comprobar la legalidad y regularidad de las operacio-nes es la existencia y exactitud de las condiciones declaradas porlos beneficiarios, muchas de las cuales sólo se pueden verificarmediante una inspección física en el nivel del beneficiario final.
42. Los sistemas de control interno deberían reconocer las
dificultades de compensar un control ineficaz en el nivel del bene-ficiario final con las verificaciones efectuadas en un nivel más cen-tral. Por ejemplo, no es probable que un examen de una lista delas declaraciones efectuado por un ministerio central identifiquetodos los errores materiales provocados por declaraciones inexac-tas o equívocas y, aunque algunos de los errores pueden identifi-carse mediante un examen documental basado en datos, muchossólo pueden descubrirse a través de las comprobaciones realiza-das sobre el terreno. En consecuencia, la clave de un sistema biengestionado se halla, esencialmente, en la eficacia de los controlesprimarios efectuados sobre el terreno, cuando se realiza el pagoy, de los controles secundarios llevados a cabo en este mismonivel. Con frecuencia, el coste de examinar las declaraciones deta-lladamente y sobre el terreno es relativamente elevado si se com-para con el promedio de los pagos, pero la eficacia global de losprocedimientos de control resulta en gran medida proporcionalal número de controles efectuados en este nivel.
43. Las solicitudes de reembolso de gastos o de costes superiores a
un umbral determinado deberían ir acompañadas de un certificado deauditoría emitido por un auditor externo independiente o, en el caso deentidades públicas, por un funcionario público competente para ello.Debería exigirse a los beneficiarios la presentación de un certifi-cado relativo a la autenticidad, la exactitud y el respeto de las nor-mas y reglamentaciones de las declaraciones de costes (
2). Los cer-
tificados de auditoría deberían utilizarse para todas lasdeclaraciones o secuencias periódicas de declaraciones, efectuadaspor un beneficiario, a partir de un umbral determinado, que debe-ría ser específico para los diferentes mecanismos de intervencióny que debería definir la Comisión teniendo en cuenta considera-ciones en materia de costes y beneficios.
(1) Entre los organismos de los sistemas actuales que llevan a cabo esta
función se encuentran, por ejemplo, servicios específicos creados encada Estado miembro para coordinar, realizar el seguimiento e infor-mar acerca de los controles exigidos por el Reglamento (CEE)n
o4045/89 del Consejo (DO L 388 de 30.12.1 989), cuya última
modificación la constituye el Reglamento (CE) no2154/2002 (DO
L 328 de 5.12.2002); organismos certificadores de cada Estado miem-bro para cada intervención del Fondo Estructural que establece elReglamento (CE) n
o1260/1 999 del Consejo (DO L 1 61 de 26.6.1 999).(2) Como se aplica actualmente en los ámbitos de políticas internas del
sexto programa marco para acciones de investigación, desarrollo tec-nológico y demostración.30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/9
44. Es preciso que la gestión del proceso tenga en cuenta el
hecho de que los beneficiarios designan, contratan y pagan a losauditores, pero éstos informan a la Comisión directa o indirecta-mente (es decir, a través de los Estados miembros). Deberían defi-nirse y normalizarse el ámbito y el alcance del trabajo de audito-ría, así como unos requisitos mínimos en lo que se refiere a losniveles de importancia y confianza, la documentación de las com-probaciones, la forma y el contenido del informe de auditoría y elderecho de acceso a los documentos de trabajo.
Aplicación
45. La Comisión debería definir los requisitos mínimos de los sis-
temas de control en todos los niveles del proceso, teniendo en cuenta lascaracterísticas específicas de los diferentes ámbitos presupuestarios. Ello
implicará un análisis y una definición común de los elementosbásicos que componen los sistemas y procedimientos de control.Entre los aspectos que deben tenerse en cuenta, en lo que se refierea la legalidad y la regularidad de las operaciones, se encuentran loscontroles administrativos, la separación de funciones, la forma dellevar los registros, la verificación de los datos que entran, lascuentas de control, las conciliaciones y los controles sobre elterreno.
46. Los procedimientos de control deberían aplicarse siguiendo una
norma común adecuada, y el trabajo realizado, así como los resultados,deberían documentarse en un formato común y registrarse en una baseaccesible a otros participantes en la cadena de control, para que éstospuedan basarse en ellos. Un sistema eficiente exige que los controles
de las operaciones y de los sistemas se efectúen con arreglo a nor-mas comunes de método, cobertura y calidad, con independenciade por quién y en qué lugar se lleven a cabo. Si los controles fue-ran conformes a una norma común, los auditores del nivel centralpodrían aprovechar el trabajo realizado por otros en la cadena decontrol.
47 . Esta norma común debería aplicarse mediante un enfo-
que también común a la hora de documentar, demostrar y comu-nicar todos los aspectos del proceso, incluidas las razones paraseleccionar las operaciones o los sistemas, el objetivo de los con-troles, la descripción de los mismos, la documentación de apoyo,los resultados, la reacción de las entidades controladas y el segui-miento. La información obtenida debería archivarse en bases dedatos centrales, a las que puedan acceder todos los participantesen el proceso de control, con las garantías adecuadas en materiade seguridad.
48. Los sistemas de control deberían recurrir al muestreo con fines
claramente definidos: las muestras basadas en el análisis de riesgo debe-rían utilizarse para identificar y corregir irregularidades, y las muestrasrepresentativas para confirmar la eficacia de los sistemas. Los controles
por muestreo constituyen una técnica utilizada en gran medidapara auditar grandes poblaciones de operaciones, en particularcuando el auditor desea apreciar características como el promediode irregularidad. Se recurre a esta técnica porque no se disponede recursos para auditar (o controlar) cada elemento y porquepuede aplicarse a una serie de niveles diferentes, incluida la selec-ción de operaciones dentro de una población, así como la selec-ción de elementos que deben ser objeto de un control detalladoen una operación. Pueden distinguirse dos categorías principales
de muestreo con distintos fines: uno basado en el análisis de ries-
gos y otro calificado de representativo.
49. Los sistemas de control interno deberían ir acompañados de un
enfoque eficaz y coordinado en materia de información. Cuanto mejor
conozcan los beneficiarios la existencia de un sistema de controleficaz y las consecuencias del mismo, más se esforzarán por quelas declaraciones sean legales y regulares. Por tanto habría quetransmitir a todos los beneficiarios la información sobre el sis-tema, de una manera coordinada y coherente, haciendo hincapiéen el objetivo comunitario de los controles, en lugar de en losorganismos que los realizan.
Costes y beneficios
50. El tipo e intensidad de las verificaciones en los sistemas de con-
trol interno se determinarían teniendo en cuenta el coste y los beneficios.Todo sistema de control debe compensar el coste de llevar a cabolos controles con la intensidad definida por una parte, con elbeneficio que estos procedimientos aportan, por otra. En el con-texto comunitario, el beneficio implica reducir el riesgo de que losfondos se malgasten y mantener el riesgo de error en un nivelaceptable. Según los distintos ámbitos presupuestarios, el nivelaceptable de errores o irregularidades puede variar, en función delcoste de controles, así como del riesgo inherente de las operacio-nes que contienen errores e irregularidades.
51. En la práctica, el riesgo de error aceptable se definiría
junto con la intensidad de los controles en el nivel del beneficiariofinal que se consideren necesarios para lograr el resultado previs-to (
1). Los resultados de los controles serían objeto de un segui-
miento y la intensidad se adaptaría en consecuencia para el ejer-cicio o período siguiente. En la práctica resulta muy improbablelograr inmediatamente la relación coste/beneficio deseada, sinoque ésta necesitaría ir ajustándose con precisión durante una seriede años, teniendo en cuenta la información sobre los costes, asícomo los resultados y la eficacia de los diferentes tipos e intensi-dades de los controles.
52. El sistema debería registrar información sobre el coste que
supone realizar los controles, así como del beneficio en términos de riesgoresidual de irregularidad. Elcoste de los controles debería poder defi-
nirse con relativa facilidad y se comunicaría a la Comisión mediantela introducción de la gestión por actividades. En cambio, obtenerun cálculo exacto de los costes incurridos por los Estados miem-bros resultaría más difícil. Como alternativa se podrían imputaral presupuesto comunitario los costes de los controles, de maneraque éstos se conocerían y el proceso tendría la transparencia ade-cuada.
(1) Por ejemplo, el riesgo aceptable se podría determinar sobre la base de
un tipo de error aceptable y de la intensidad de los controles y defi-nirse con arreglo a la proporción de operaciones objeto de controlnecesarias para alcanzar el nivel de riesgo residual.C 107/10 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
53. Una forma de medir y efectuar el seguimiento del benefi-
cio de los procedimientos de control sería a través de una muestra
representativa seleccionada aleatoriamente, que permitiera calcu-lar el nivel residual de ilegalidad y regularidad para comparar éstecon el riesgo aceptable previsto para cada ámbito.
Funciones y responsabilidades
54. La Comisión debería encargarse de fomentar la mejora de los
sistemas de control interno en colaboración con los Estados miembros yasegurar, posteriormente, que éstos funcionan con eficacia. Tendría que
definir las características comunes de los sistemas de cada ámbitopresupuestario y adoptar las medidas correspondientes para efec-tuar el seguimiento del coste de los controles y evaluar los bene-ficios que aporten.
55. La Autoridad Presupuestaria (Parlamento y Consejo) debería
ser quien apruebe la relación coste/beneficio de los diferentes ámbitos delas políticas. La compensación entre el coste de los controles y los
beneficios que éstos aportan constituye un aspecto crucial de laestrategia de control, y debe ser abierta y transparente. Dada suimportancia clave, deberían ser las autoridades políticas de laUnión quienes aprobaran dicha relación, a partir de una pro-puesta detallada presentada por la Comisión, que tenga en cuentalos costes derivados del control de los ingresos y los gastos, asícomo los riesgos que pueden considerarse aceptables. Los dife-rentes ámbitos presupuestarios pueden dar lugar a diferentes nive-les de relación coste/beneficio según el tipo y los riesgos de lasoperaciones de que se trate.
56. El T ribunal de Cuentas, en su calidad de auditor externo de la
Unión Europea, examina los sistemas de control interno. Las normas
de auditoría internacionales exigen que, para determinar el enfo-que y el alcance de la fiscalización, los auditores valoren el gradode fiabilidad del control interno (
1) e incluyan el recurso al trabajo
de otros auditores (2). Este último aspecto implica que el trabajo
realizado por otro auditor cumpla las normas profesionales acep-tables y pueda controlarse o examinarse. Es preciso disponer denormas y objetivos claramente definidos para los sistemas de con-trol interno, que constituyan una base objetiva a partir de la cualel Tribunal, en el marco de sus auditorías, pueda evaluar su con-cepción y funcionamiento, aumentado así la eficacia de su propiotrabajo.CONCLUSIÓN
57 . El Tribunal apoya el establecimiento de sistemas coheren-tes y globales de control interno del presupuesto de la UniónEuropea, basados en un marco lógico y que utilicen principios ynormas comunes (marco de control interno comunitario), quedeberían aplicarse en todos los niveles de la administración de lasinstituciones y de los Estados miembros. Igualmente, consideraque los controles internos deberían proporcionar garantías razo-nables sobre la legalidad y regularidad de las operaciones, y res-petar los principios de economía, eficiencia y eficacia. El coste delos controles debería resultar proporcional a los beneficios queaportan, tanto en términos monetarios como políticos. El sistemadebería estar basado en torno a una estructura en cadena, en laque los controles se efectúen, y los resultados se registren y comu-niquen, siguiendo una norma común que permita a todos los par-ticipantes aprovechar el trabajo de otros. Muchos de los elemen-tos que forman parte de un marco de este tipo ya existen parcialo totalmente en los sistemas actuales, si bien sería preciso esta-blecer otros nuevos.
58. La existencia de un sistema eficiente y eficaz de controles
internos de los ingresos y gastos de la Unión Europea ayudaría demanera significativa al Tribunal a desempeñar la función de audi-tor externo de la Unión Europea que le ha otorgado el Tratado.Apoyándose en sistemas de control bien concebidos y aplicados,el Tribunal podrá aprovechar al máximo sus propios recursos ymejorar, así, la realización de sus trabajos.
59. El presupuesto de la Unión Europea constituye un instru-
mento complejo que abarca muchos aspectos y niveles de laadministración, por lo que definir y aplicar un sistema de contro-les comunes requerirá un compromiso considerable, tanto porparte de las instituciones europeas como de sus miembros y delos Estados beneficiarios. También exigirá la participación detodos los que intervienen en el control financiero del presupuestode la Unión Europea, efectuar cambios en la legislación y en lasprácticas de trabajo y obtener un nivel de apertura y transparenciarespecto de la gestión del presupuesto comunitario, aún no con-seguido. Trabajando juntos por lograr un control eficiente y eficazde dicho presupuesto, las instituciones y los Estados miembros dela Unión Europea demostrarían su compromiso a una causacomún en beneficio de los ciudadanos.
(1) Norma de auditoría de INTOSAI 3.3.1.
(2) Norma internacional de auditoría 660 de la International Federation
of Accountants (IFAC).30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/1 1
GLOSARIO DE TÉRMINOS Y CONCEPTOS
Análisis de riesgo: Técnica empleada para identificar operaciones que pueden contener errores.
Atribución de fiabilidad a controles realizados por terceros: Caso en el que un auditor o controlador se apoya en el
trabajo de otros auditores o controladores para formular una opinión. El auditor o controlador debe obtener pruebas de queel trabajo de terceros se ha realizado siguiendo una norma adecuada.
Auditoría externa: Control independiente de la gestión financiera de un organismo, por el que se informa a los responsables
sobre el carácter completo y exacto de las cuentas y se presentan informes objetivos acerca de los distintos aspectos de lagestión. El Tribunal de Cuentas Europeo es el auditor externo de la Unión Europea.
Auditoría interna: Función independiente dentro de un organismo, destinada a ayudar a sus responsables a garantizar que
los sistemas se han establecido y funcionan eficazmente. La auditoría interna forma parte del control interno.
Control interno: El conjunto del sistema de controles financieros o de otro tipo, entre los que se incluyen la estructura
organizativa, los métodos, los procedimientos y la auditoría interna, establecido por los responsables para contribuir a unagestión regular, económica, eficiente y eficaz de la entidad, asegurando el respeto de las políticas de gestión, protegiendo losactivos y los recursos, asegurando que los registros contables sean exactos y completos y elaborando información financieray de gestión oportuna y fiable.
Controles reglamentarios: Los sistemas y procedimientos de control previstos por la reglamentación.
COSO (Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission): Organización voluntaria del sector privado
creada por entidades profesionales contables y auditoras con el fin de mejorar la calidad de la información financieramediante la ética empresarial, unos controles internos eficaces y el buen gobierno de las empresas. Véase www.coso.org.
Gestión directa: Casos en los que la Comisión es la única responsable de la gestión, administración y control de determi-
nados ámbitos del presupuesto de la Unión Europea.
Gestión indirecta o compartida: Casos en los que la Comisión es responsable, en colaboración con los Estados miembros,
de la gestión, administración y control de determinados ámbitos del presupuesto de la Unión Europea.
Institución nacional de control (INC): Organismo público de un estado cuya misión es informar al parlamento nacional
y realizar el control externo independiente del presupuesto estatal.
INTOSAI (Organización internacional de entidades fiscalizadoras superiores): Organización internacional independiente,
cuyo objeto consiste en fomentar el intercambio de ideas y experiencias entre entidades fiscalizadoras superiores en el ámbitodel control público. Véase www.intosai.org.
Muestreo basado en el riesgo: Técnica de muestreo basada en el análisis de riesgo.
Muestreo representativo aleatorio: Técnica de muestreo basada en la estadística y destinada a proporcionar una estima-
ción de una característica determinada de una población de operaciones, como, por ejemplo, el nivel medio de irregulari-dades. Si bien esta técnica no resulta adecuada para identificar y corregir errores, puede utilizarse para identificar ámbitosde riesgo concreto.
Procedimientos de control: Son los procedimientos que permiten controlar o verificar la exactitud de las operaciones o
los sistemas y el respeto de las normas y reglamentaciones pertinentes. Los controles pueden ser administrativos (por ejemplo,
sobre la coherencia y la exactitud aparente de las declaraciones) o sobre el terreno (por ejemplo, sobre la realidad física de los
costes o aspectos declarados).
Sistema : Conjunto de procedimientos y procesos de gestión, administrativos o de control que se aplican de manera orga-
nizada y uniforme a un tipo definido de operaciones del ámbito presupuestario.
Sistema de control interno: Sistema de procedimientos de control elaborado por los responsables de la gestión, destinado
a prevenir o detectar y corregir errores e irregularidades y asegurar la consecución de los objetivos de las entidades.C 107/12 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
ANEXO I
LA AUDITORÍA ÚNICA EN LOS ESTADOS UNIDOS Y EN LOS PAÍSES BAJOS
El término (y concepto) de auditoría única se utiliza en los Estados Unidos ( Single Audit Act o Ley sobre auditoría única), y
los Países Bajos (enfoque de auditoría única). El presenta anexo ofrece una visión de conjunto sobre ambos ejemplos e iden-tifica los paralelismos posibles en el contexto de la Unión Europea.
Estados Unidos
Alrededor de una sexta parte (o 300 000 millones de dólares estadounidenses) del presupuesto federal de los Estados Unidos
es utilizado por organismos no federales (y no estatales). Estos organismos pueden recibir todo tipo de subvenciones des-tinadas a cuestiones diferentes, lo que en el pasado dio lugar a que un mismo organismo fuera objeto de numerosos con-troles, algunos de los cuales resultaban simultáneos y abarcaban el mismo material. La situación produjo un incremento delcoste global de la auditoría y una carga innecesaria para el ente auditado. Con la Ley sobre auditoría única de 1 984 se abordóel problema estableciendo que sólo era preciso efectuar una auditoría del organismo en cuestión (por ejemplo, la de losestados financieros del ejercicio) en lugar de proceder a contr oles concretos de fondos concretos. También se crearon unas
normas de auditoría uniformes.
«La auditoría única pretende contribuir a que los controles de las entidades no federales se rijan por el principio de la buena relación coste/
eficacia. Se puede hablar de eficiencia cuando se lleva a cabo una auditoría del conjunto de una organización o una auditoría única, en
lugar de auditorías múltiples de cada programa federal. Las partes que intervienen en el proceso de auditoría conocen de antemano losobjetivos que se espera lograr y los resultados que proporcionarán los controles. Por otra parte, el hecho de ser sometido reiteradamente aun proceso estructurado fomenta en el auditado la disciplina en materia de prácticas contables.
El auditor formula su opinión sobre si la presentación de los estados financieros del auditado es correcta, proporcionando así una herra-
mienta de evaluación de la situación financiera del mismo.
Un enfoque basado en el análisis de riesgo permite asegurar que la auditoría abarque los programas federales de elevada dotación y de
alto riesgo, y hace posible el control de los programas de dotación menor y de alto riesgo.
Los informes de la auditoría única no pretenden describir detalladamente el alcance de la auditoría de todas las subvenciones federales o
información financiera detallada de cada una de dichas subvenciones, pues ello implicaría un coste prohibitivo (1).»
Características de la aplicación de la auditoría única en los Estados Unidos:
— se requiere una auditoría única para todo organismo beneficiario cuyos gastos superen los 300 000 dólares estadouni-
denses por ejercicio, mientras que los organismos con un gasto anual inferior a esta cifra deben poner a disposición suslibros para ser examinados o controlados,
— los organismos beneficiarios deben velar por que los controles internos resulten eficaces y respeten todas las normas y
reglamentaciones pertinentes,
— el organismo beneficiario se encarga de la organización de una auditoría (incluida la designación del auditor), así como
de que ésta se lleva a cabo de manera adecuada, de presentar el informe correspondiente cuando se le exija y de empren-der la acción correctora que se derive de los resultados,
— la subvención federal corre con los costes de la auditoría única,— la auditoría se realiza de conformidad con las Government Auditing Standards (normas estatales en materia de audi-
toría) y el auditor debe: i) formular una opinión sobre los estados financieros y los planes de gasto previstos de lasubvención federal, ii) comprender los controles internos de los programas federales y comprobar su eficacia, y iii)formular una opinión sobre el cumplimiento de los requisitos del programa,
(1) Extracto de Highlights of the Single Audit Process («Aspectos principales del proceso de auditoría única») de octubre de
2001, elaborado por el Grants Management Committee (comité de gestión de subvenciones) del Chief Financial OfficersCouncil.30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/13
— una vez recibido el informe de la auditoría única, el organismo federal que concede las subvenciones dispone de seis
meses para tomar una decisión respecto de cada uno de los resultados presentados, en la que se especifiquen las medidascorrectoras necesarias, incluida la devolución de los fondos. El auditado puede interponer recurso,
— con el fin de asegurar que las auditorías únicas se realizan conforme a las normas previstas, los documentos de trabajo
puede ser objeto de un control de calidad por los organismos federales.
En lo que se refiere a los aspectos que resultarían pertinentes en el contexto de la Unión Europea, es preciso observar lo
siguiente:
— la estructura estadounidense es más sencilla que la de la Unión Europea y los ministerios federales tratan directamente
con los organismos encargados de la ejecución de los programas, de manera que la gestión y la estructura de controlresultan mucho más horizontales (es decir, sin un verdadero efecto «cascada»). De ese modo el concepto de auditoríaúnica es más limitado y fácil de definir y de poner en práctica al no intervenir organismos intermedios,
— el enfoque estadounidense no incluye la aplicación de normas comunes en los controles internos, pese a que el examen
de los mismos constituye un elemento del mandato del auditor encargado de la auditoría única. La amplitud del control(desde el punto de vista del número de beneficiarios y del relativamente reducido valor de las declaraciones) en elcontexto de la Unión Europea obliga a tener especialmente en cuenta este aspecto,
— no existe una consideración específica del trabajo de los auditores internos (aparte, probablemente, de una evaluación de
su posición en el conjunto de la estructura del control interno),
— una parte importante del presupuesto de la Unión Europea (como, por ejemplo, el ámbito de la agricultura) se destina
a muchos más beneficiarios finales , de los cuales sólo un reducido número recibirá subvenciones significativas. En el caso
de los Fondos Estructurales existen más beneficiarios importantes, si bien no muchos gestionan varios tipos de sub-venciones,
— la experiencia de los Estados Unidos resulta más análoga a la de la gestión directa del gasto de la Unión Europea. La
aplicación de un enfoque de auditoría normalizado y, en particular, de un informe tipo, resultaría de especial interés, aligual que el sistema de «decisión de gestión»,
—l a designación del auditor por el auditado introduce un elemento de riesgo (falta de cualificación o de independencia de
los auditores), pese a que este riesgo puede paliarse mediante un mandato global, informes detallados y el examen delos documentos de trabajo,
— el hecho de prestar una atención particular a las medidas correctoras muestra la naturaleza positiva y dinámica del pro-
ceso,
—l a financiación de la auditoría mediante subvenciones estatales añade un importante grado de transparencia y control
del proceso.
Países Bajos
La definición y aplicación de la auditoría única en los Países Bajos resulta, en cierta forma, diferente e incluso de mayor
alcance que en los Estados Unidos. La primera fase se refirió al control de los ministerios estatales por un auditor externo,es decir, la institución nacional de control neerlandesa, que se apoyó en el trabajo de los auditores internos de los ministerios,tras haber establecido previamente unas normas y orientaciones relativas a la realización de dicho trabajo. La segunda faseabarca un nivel inferior dentro de la cadena de control, donde los auditores de cada ministerio se apoyan en el trabajoefectuado por los auditores de las autoridades locales sobre la utilización de los fondos estatales gestionados por éstas. Elministerio elabora un mandato en el que indica los aspectos que el auditor regional o local debe incluir a la hora de formularsu opinión.
La primera fase se introdujo como parte de una mejora de gran envergadura de la calidad del control financiero y la auditoría
de los ministerios, que incluía el establecimiento de un sistema adecuado de procedimientos de control interno. El serviciocentral de auditoría del ministerio de finanzas desempeñó un papel clave supervisando los ministerios e informando conregularidad al Parlamento sobre los progresos realizados. Debido a la presión política y gracias al apoyo de la instituciónnacional de control, fue posible realizar unas mejoras considerables, que incluyeron la transmisión de información oportunay eficiente y el establecimiento de unos sistemas informáticos de información y contabilidad compatibles entre sí. Se prestóuna atención particular a la creación de unidades sólidas y eficaces de auditoría interna en cada ministerio y se hizo oficialla obligación de presentar anualmente una opinión de auditoría. Dichas opiniones se basan en las auditorías financieras, lascuales, a su vez, están fundamentadas en análisis de riesgo. Se elaboraron y publicaron normas de auditoría interna com-patibles con las normas de la institución nacional de control que, por otro lado, elaboró una serie de normas destinadas alexamen del trabajo del servicio de auditoría interna.C 107/1 4 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
La segunda fase se refirió al nivel inferior de la gestión de las finanzas públicas en los Países Bajos, es decir las autoridades
regionales y locales. Estos organismos cuentan con sus propias estructuras de rendición de cuentas, incluyendo la auditoríalocal y procedimientos de aprobación de la gestión. El aspecto relacionado con la auditoría única eran los fondos estatalesque gestionaban estos organismos, como determinadas subvenciones destinadas a fines específicos, que constituían, aproxi-madamente, un 20 % del presupuesto nacional. Las disposiciones previas exigían la emisión de certificados de auditoríarespecto todas las subvenciones. No obstante, y al igual que en el caso de los Estados Unidos, ello se tradujo en la formu-lación, descoordinada entre los distintos ministerios competentes, de una multitud de requisitos sobre auditoría y presen-tación de informes, con la correspondiente carga para los auditados.
Una decisión ministerial de 1 989 fijó los siguientes objetivos de la política neerlandesa en materia de auditoría única en niveles
inferiores:
— racionalizar las actividades de auditoría,— establecer flujos de información eficientes y eficaces,— obtener una apreciación suficiente sobre la legalidad/regularidad y eficacia de la gestión financiera en las tareas de
gestión compartida,
— eliminar los obstáculos a la descentralización y desreglamentación.
En este nivel, la auditoría única gira en torno a la necesidad de que las autoridades locales u otros organismos elaboren un
solo conjunto de estados financieros anualmente y que el certificado de auditoría sobre los mismos incluya la verificaciónde la conformidad de las subvenciones del gobierno central con las obligaciones respectivas. El control en el nivel inferior serealiza de manera que, a la vez, se respeten también los requisitos del nivel superior.
Una constatación y resultado de la auditoría única en los Países Bajos fue subrayar la necesidad de contar con una legislación
coherente, práctica y aplicable, en materia de utilización de los fondos nacionales. Si la legislación es inadecuada o inapro-piada, su respeto no puede controlarse de manera eficaz, ya sea mediante la auditoría única o con otros medios. Por tanto,la auditoría única ha tenido el correspondiente efecto de estimular la mejora de la claridad, la eficacia y la pertinencia de lalegislación. Recientemente se ha avanzado en el sentido de que los estados financieros se concentren en la consecución delos objetivos políticos y los indicadores de rendimiento, además de en la presentación de información básica financiera ycontable.
En lo que se refiere a la pertinencia de la auditoría única en el contexto de la Unión Europea, es preciso tener en cuenta las
observaciones siguientes:
— el concepto de auditoría única no es más que eso, un concepto de auditoría, y como tal no abarca directamente la
definición ni la aplicación de los procedimientos de control,
— la estructura administrativa resulta, en cierta forma, más compleja que en el caso de los Estados Unidos, aunque menos
que en el caso de los ingresos y gastos de la Unión Europea,
— el concepto de auditoría única neerlandés sitúa a la institución de control de este país por encima y al margen del
proceso. Esta institución ha puesto en práctica acciones eficaces destinadas a revisar el trabajo de otros auditores y acomprobar la fiabilidad de los mismos,
— aplicar el concepto neerlandés de auditoría única no ha resultado un proceso rápido ni fácil, pese a haberse introducido
en un contexto nacional relativamente pequeño.
El concepto de auditoría única exige una responsabilidad considerable, que la carga de trabajo se traslade a las estructuras de
auditoría interna de los ministerios y que se disponga de recursos suficientes para desempeñar las tareas correspondientes.30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/15
ANEXO II
DISPOSICIONES DE CONTROL INTERNO RELATIV AS A LOS DISTINTOS ÁMBITOS DEL PRESUPUESTO
DE LA UNIÓN EUROPEA
Los recursos propios son los ingresos que financian el presupuesto de la Unión Europea. Más del 80 % de estos recursos
procede de la base del PNB y del IV A, y los Estados miembros los abonan mediante transferencias mensuales; el resto loconstituyen los derechos agrícolas, las cotizaciones del azúcar y los derechos de aduana. Las administraciones de los Estadosmiembros se encargan de su recaudación (por ejemplo las oficinas de aduanas) y de efectuar los controles apropiados paraasegurar que ésta es completa y exacta. Las DG de la Comisión realizan controles de supervisión, destinados a comprobarque los Estados miembros cumplen con sus obligaciones. Desde 1 994 se ha venido desarrollando una iniciativa de auditoríaconjunta (Joint Audit Arrangement, JAA )en el ámbito de los recursos propios, que incluye la cooperación entre la Comisión
y los servicios de control interno de la mayoría de los Estados miembros. Esta iniciativa ha permitido elaborar planes einstrumentos de fiscalización comunes, con especial énfasis en la valoración de la idoneidad de los sistemas de controlrelativos a la identificación y el pago de los recursos propios. Tres Estados miembros (Austria, Dinamarca y los Países Bajos)han adoptado esta metodología íntegramente, con la consiguiente participación de los servicios de auditoría interna de lasautoridades aduaneras nacionales en los procedimientos de control acordados entre con la Comisión. El coste de los controles
corre a cargo del Estado miembro y las administraciones nacionales retienen el 25 % de los derechos aduaneros percibidos.
El gasto agrícola , cuyos pagos ascendieron en 2002 a un total de 43 521 millones de euros, representa más del 50 % de los
gastos de la Unión Europea. Este gasto implica muchos millones de pagos de una cuantía relativamente escasa a millones deproductores a través de un amplio abanico de regímenes de ayudas. De su realización se encargan los organismos pagadorescreados y financiados por los Estados miembros conforme a unas normas establecidas por la Comisión. Los organismospagadores son objeto de un control anual por un organismo certificador, que asegura que las declaraciones financieras pre-sentadas a la Comisión son exactas y que se han establecido los sistemas de control exigidos y se han llevado a cabo loscontroles pertinentes. Los organismos pagadores tienen obligación de proceder a una serie de verificaciones en el marco delsistema integrado de gestión y control (SIGC), el cual abarca los pagos realizados por la superficie o el número de animalesdeclarados. El SIGC incluye tanto controles administrativos de las declaraciones, como visitas de inspección a los beneficia-rios. El gasto que queda fuera del ámbito del SIGC, como las ayudas a la producció n y a las transformaciones, así como las
restituciones a la exportación, es objeto de control (
1) por un organismo de coordinación del Estado miembro, sobre la base
de análisis de riesgo y en función de los importes monetarios implicados. Los costes de los controles corren a cargo del Estado
miembro.
El gasto de las acciones estructurales , cuyos pagos supusieron 23 499 millones de euros en 2002, representan el 28 % del
gasto de la Unión Europea. Aquí se incluyen los pagos efectuados a los proyectos subvencionables en el marco de los pro-gramas operativos y, con frecuencia, supone el reembolso de costes incurridos por las entidades públicas encargadas de laconstrucción o proyectos de formación. Las administraciones de los Estados miembros gestionan este gasto [autoridadesgestoras y pagadoras (
2)], seleccionan los proyectos y realizan los pagos a los beneficiarios. Los Estados miembros se encar-
gan, en primer lugar, de asegurar el control financiero del gasto comunitario. Como respuesta a las críticas acerca de lacalidad de la gestión, la Comisión publicó, en la segunda mitad de la década de los años noventa, un Reglamento (
3)e ne l
que se definen los requisitos administrativos y de control relativos al gasto de las acciones estructurales. Entre otras cosas, seexige que un organismo independiente elabore un informe de cierre sobre la exactitud, legalidad y regularidad del gastodeclarado a la Comisión para su reembolso. Los informes de cierre se basan, en gran medida, en el examen de un valordefinido (5 %) del gasto subyacente, destinado a verificar la eficacia de los sistemas de gestión y control, así como las propiasoperaciones. En noviembre de 2002, la Comisión efectuó una propuesta al grupo técnico de los Fondos Estructurales deno-minada «contrato de confianza». Este contrato, si bien no implica la introducción de una nueva normativa, se basa en: unacoordinación eficaz de los controles comunitarios y nacionales, la presentación por los Estados miembros de una estrategiaapropiada de control y la presentación de informes anuales en los que figuren los resultados de las actividades de control.En contrapartida se promete a los Estados miembros que la Comisión los controlará en menor medida. Los costes de los
controles corren a cargo del Estado miembro.
Las ayudas a la preadhesión constituyen el otro ámbito presupuestario cofinanciado ampliamente por los países benefi-
ciarios. El gasto correspondiente, que alcanzó un total de 1 752 millones de euros en 2002, está destinado a contribuir a lapreparación de estos países para ingresar en la Unión y comprende tres fondos principales: Sapard, relacionado con el desa-rrollo rural y Phare e ISPA, relacionados con el desarrollo estructural. Estos fondos están destinados a financiar proyectos deinversiones y medidas destinadas a la consolidación las instituciones, como por ejemplo, los proyectos twinning (o el her-
manamiento como instrumento de apoyo a la consolidación institucional de los países candidatos); son gestionados pororganismos situados en los países beneficiarios y están homologados por la Comisión. El coste de los controles corre a cargo de
los Estados miembros .
(1) Reglamento (CEE) no4045/89 del Consejo (DO L 388 de 30.12.1 989); Reglamento cuya última modificación la cons-
tituye el Reglamento (CE) no2154/2002 (DO L 328 de 5.12.2002).
(2) Artículo 9 del Reglamento (CE) no1260/1 999 del Consejo (DO L 1 61 de 26.6.1 999).
(3) Reglamento (CE) no2064/97 de la Comisión, sustituido por el Reglamento (CE) no438/2001 de la Comisión (DO L 63
de 3.3.2001).C 107/1 6 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
En cuanto al gasto relativo a las « políticas internas », la Comisión reembolsa parcialmente los costes incurridos por las
entidades jurídicas, privadas o públicas, que participan en las acciones comunitarias. Los pagos efectuados en 2002 ascen-dieron a 6 567 millones de euros y la cofinanciación tiene lugar mediante el reembolso del gasto subvencionable o de loscostes incurridos y justificados por el beneficiario final. La Comisión realiza comprobaciones financieras y de otro tipo,incluidas auditorías financieras posteriores, a los beneficiarios finales. En el caso de los programas marco de IDT, que repre-sentan más de la mitad del gasto de las políticas internas, la Comisión encarga a auditores independientes la realización, ensu nombre, de parte de estos controles, basándose en unas orientaciones normalizadas. En 1 999, la Comisión fijó el objetivode auditar el 10 % de los contratistas intervinientes en los programas marcos de IDT del quinto programa marco (1 998-2002).A partir del sexto programa marco (2002-2006), los estados financieros relativos a las acciones indirectas de IDT deben iracompañados de un certificado de auditoría que confirme la subvencionabilidad y autenticidad de los costes declarados. Noobstante, la Comisión sigue siendo responsable de evaluar si los gastos eran necesarios para la ejecución de la acción. El coste
de los certificados de auditoría se considera subvencionable y, dentro de unos límites determinados, completamente reembolsable por laUnión Europea.
Las acciones exteriores están gestionadas directamente por la Comisión e incluyen los pagos efectuados para financiar los
proyectos subvencionables de cooperación al desarrollo fuera de la Unión, en su mayor parte en los países en vías de desa-rrollo. En 2002, estos pagos se elevaron a 4 424 millones de euros. En el contexto de la descentralización, gran parte delgasto se gestiona cada vez más desde las delegaciones de la Comisión, que se encargan de la realización de los pagos y delcontrol de los proyectos. Otros gastos se canalizan a través de las ONG y una parte es pagada directamente por los servicioscentrales de la Comisión (que también efectúan controles). En algunos proyectos se realizan auditorías independientes de lasdeclaraciones de gastos. El coste de los controles corre a cargo del presupuesto comunitario.
Los gastos administrativos , destinados al funcionamiento de las instituciones comunitarias, están gestionados directamente
por la Comisión (u otra institución correspondiente). Dichos gastos ascendieron en 2002 a unos 5 212 millones de euros eincluyen, en gran medida, el pago de los sueldos y otros gastos de personal, así como los costes relativos a los inmuebles.Son controlados por los servicios de las instituciones correspondientes. Los costes de estos controles corren a cargo del presupuesto
comunitario.30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/17
ANEXO III
EJEMPLOS DEL MODELO DE CONTROL EN CADENA PARA EL GASTO OBJETO DE GESTIÓN
COMPARTIDA
Con este ejemplo se muestra cómo podría aplicarse el modelo de control en cadena al gasto de gestión compartida. Sería preciso adaptar
las estructuras a los ámbitos específicos del presupuest o y a las estructuras organizativas del Estado miembro .
Los controles primarios serían los controles que realiza el organismo pagador en relación con la solicitud o la declaración
(nivel local), y por lo general incluyen comprobaciones administrativas, así como sobre el terreno, de las declaraciones con-sideradas de riesgo.
Los controles secundarios deberían llevarse también a cabo en el nivel local, pero deberían ser realizados por una unidad
o un organismo de control funcionalmente diferenciado, que comprobaría que los sistemas primarios funcionan con eficaciay, posteriormente, efectuaría una comprobación de las operaciones basada en un análisis de riesgo, teniendo en cuenta elriesgo tolerable.
Los controles centrales se realizarían a nivel central o local del Estado miembro, y estarían destinados a examinar el fun-
cionamiento de los controles primarios y secundarios, para proceder a la estimación, a partir de una muestra representativade operaciones, del nivel residual de riesgo de la población.
Con la realización de los controles de supervisión , la Comisión vigilaría el proceso en los Estados miembros para asegurar
su buen funcionamiento y supervisar el equilibrio entre costes y beneficios.
Véanse los diagramas II y III.C 107/1 8 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004
Diagrama II
MCIC — Niveles de control interno del modelo en cadena
Nota. Estructura que debe adaptarse a las necesidades específicas de los ámbitos presupuestarios y de los organismos de los Estados miembros.30.4.2004 ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/1 9
Diagrama III
MCIC — Responsabilidades y tareasC 107/20 ES Diario Oficial de la Unión Europea 30.4.2004