Dictamen del Comité de las Regiones sobre el "Informe de la Comisión al Parlamento Europeo, Consejo, Comité Económico y Social y Comité de las Regiones sobre la 'Red transeuropea de transporte - Informe de 1998 sobre el estado de realización de las orientaciones y sobre las prioridades futuras'"(conforme al artículo 18 de la Decisión 1692/96/CE)

(1999/C 293/02)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista el informe de la Comisión al Parlamento Europeo, Consejo, Comité Económico y Social y Comité de las Regiones sobre la "Red transeuropea de transporte -Informe de 1998 sobre el estado de realización de las orientaciones y sobre las prioridades futuras" (conforme al artículo 18 de la Decisión 1692/96/CE) (COM(1998) 614 final);

vista la decisión de la Comisión de 4 de noviembre de 1998 de consultar al Comité de las Regiones a este respecto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión de su Mesa de 13 de enero de 1999 de asignar la preparación del dictamen a la Comisión de Redes Transeuropeas, Transportes y Sociedad de la Información (Comisión 3);

visto el Tratado de la Unión Europea y, en particular, el Título XII (Redes transeuropeas) y el Título XIV (Cohesión económica y social) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Título III, artículo G, del Tratado de la Unión);

vista la Decisión n° 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 1996, sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte;

visto el proyecto de Dictamen (CDR 60/99 rev 1) aprobado por la Comisión 3 el 15 de abril de 1999 (ponentes: Sres. Valcárcel Siso y Gustâv),

ha aprobado, en su 29o Pleno, celebrado los días 2 y 3 de junio de 1999 (sesión del 3 de junio) el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La "cohesión económica y social", tal y como se plantea desde el artículo B del Tratado de la Unión, es uno de los instrumentos clave para la consecución de un "progreso económico y social (...) equilibrado y sostenible" en el seno de la Unión Europea.

1.2. Con esa perspectiva de avance y ya dentro del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, se hace una distinción explícita entre la "cohesión económica y social" (artículo 2) y el "fortalecimiento de la cohesión económica y social" (artículo 3). El subsiguiente tratamiento de ambos conceptos en el Tratado implica:

- que todas las "políticas comunitarias" deben ser siempre concebidas teniendo en cuenta su contribución a la "cohesión económica y social"; y

- que, además, la Unión asume la necesidad de introducir políticas concretas cuyo objetivo propio consista en "fortalecer la cohesión económica y social".

1.3. El análisis conjunto del Título XII (Redes transeuropeas) y el Título XIV (Cohesión económica y social) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea permite señalar cómo la política de Redes Transeuropeas es un instrumento concreto del que se espera una contribución directa:

- al establecimiento de un espacio sin fronteras interiores, con libre circulación de mercancías, servicios, bienes y capitales;

- al desarrollo de las condiciones necesarias para la competitividad de la industria comunitaria; y

- al refuerzo de la cohesión económica y social, definido como "reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales" (el Tratado de Amsterdam ha añadido "las islas menos favorecidas").

1.4. Asumiendo los objetivos y los cometidos específicos asignados por los artículos 129 C y 129 D del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y tras el preceptivo procedimiento de codecisión, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron, el 23 de julio de 1996, la Decisión n° 1692/96/CE sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte. Se introdujeron en esa Decisión sendos mandatos a la Comisión Europea:

- el de informar cada dos años al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la puesta en práctica de las orientaciones en cuestión (artículo 18); y

- el de presentar al Parlamento Europeo y al Consejo, cada cinco años y por primera vez antes del 1 de julio de 1999, un informe relativo a la conveniencia o no de adaptar dichas orientaciones, informe que deberá ir acompañado, en su caso, por las propuestas adecuadas (artículo 21).

1.5. Por último, en cuanto la adopción de las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte debe pasar por una previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones (artículo 129 D del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea) debe entenderse que también habrán de pasar por ese trámite las eventuales adaptaciones y propuestas que regula el artículo 21 de la Decisión n° 1692/96/CE.

2. Cuestiones de procedimiento

2.1. El Informe de 1998 sobre el estado de realización de las orientaciones y sobre las prioridades futuras en la Red Transeuropea de Transporte (en lo sucesivo, el Informe 1998 RTE-T) es un documento que, según sus propios enunciados y aparte de dar cuenta del estado de la cuestión, tiene por finalidad "desencadenar un amplio proceso de consultas que desemboque en un Libro Blanco sobre la revisión de las orientaciones RTE-T en el curso de 1999".

2.2. Pese a la generalidad de esos enunciados, se desprende de ellos que la Comisión Europea se propone iniciar un procedimiento de revisión de las orientaciones, que sería algo distinto o que sería el resultado de una interpretación amplia de lo establecido por el artículo 21 de la Decisión n° 1692/96/CE.

2.3. De ser tal y como se supone en el punto precedente, el Comité de las Regiones considera imprescindible que la Comisión Europea aclare, de forma precisa y definida en sus plazos temporales, las etapas y los contenidos del procedimiento de revisión de las orientaciones que se propone poner en marcha.

3. Los enfoques básicos de las RTE-T: competitividad y accesibilidad

3.1. El Informe 1998 RTE-T señala cómo la estrategia comunitaria para las Redes Transeuropeas se basa en dos premisas, que se derivan respectivamente de los incisos primero y segundo del artículo 129 B.2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea:

- el papel vital que para la competitividad, el crecimiento y el empleo a largo plazo tiene la eficacia de las infraestructuras de transporte (objetivos desde a) hasta f), ambos inclusive, del artículo 2.2 de la Decisión n° 1692/96/CE); y

- la mejora de la cohesión económica y social, garantizando que las regiones periféricas estén bien conectadas a las redes comunitarias (objetivos g) y h) del artículo 2.2 de la Decisión n° 1692/96/CE), premisa en cuyo apoyo señala el Informe 1998 RTE-T el esfuerzo realizado en el marco del Fondo de Cohesión.

3.2. Este segundo enfoque, relativo a la cohesión económica y social, ha recibido un desarrollo más reciente y profundo en la Comunicación remitida por la Comisión Europea al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre "Cohesión y Transporte"(1).

3.3. A juicio del Comité de las Regiones, no es claro, sin embargo, que en el desarrollo técnico y económico concreto de la política comunitaria de RTE-T se haya logrado mantener un equilibrio suficiente entre los considerandos relativos a la competitividad y los considerandos relativos a la cohesión.

3.4. El Comité de las Regiones no descarta la posibilidad de que esa falta de equilibrio haya obedecido a razones exclusivamente técnicas. En todo caso, el Comité de las Regiones considera oportuno señalar que la gestión de la política comunitaria de RTE-T aparece vinculada, en la práctica y por el momento, más a criterios e indicadores expresivos de la competitividad (volúmenes de tráfico, supresión de estrangulamientos, interoperabilidad, rentabilidad inmediata, etc.) que a criterios e indicadores expresivos de la cohesión económica y social (como serían, por ejemplo, los relativos a la accesibilidad y a la rentabilidad socioeconómica a largo plazo).

3.5. Existe, desde luego, la contribución financiera comunitaria a las RTE-T a través del Fondo de Cohesión, pero incluso en este caso las ayudas comunitarias han de pasar por algunas evaluaciones en las que criterios e indicadores relacionados con la competitividad tienen un peso muy determinante.

3.6. Otro ejemplo posible, que revela una cierta focalización de las políticas comunitarias pertinentes en los elementos ligados a la competitividad, es la política de avance hacia la tarificación de infraestructuras. Es éste, sin duda, un instrumento "ad hoc" para gestionar problemas de capacidad de las infraestructuras y de competitividad en el conjunto del sistema económico, pero se trata de un instrumento de dudosa pertinencia cuando se plantea el problema de gestionar deficiencias genéricas de accesibilidad y objetivos de cohesión.

3.7. A la vista de las apreciaciones anteriores, el Comité de las Regiones considera que las instituciones comunitarias y los Estados miembros deben hacer un esfuerzo añadido, conceptual, técnico y de gestión, tratando de equilibrar el enfoque de la política común de RTE-T. Ese equilibrio pasa, sin duda, por:

- dar un mayor énfasis a la evaluación de los proyectos desde el punto de vista de la creación de accesibilidad; y

- entender que la accesibilidad no es un problema que deba plantearse sólo en el escalón de acceso desde otras redes nacionales a las RTE-T, sino que se plantea también en el interior de esas propias RTE-T.

3.8. En suma, el Comité de las Regiones entiende que la política de RTE-T debe asumir en la práctica, como uno de sus objetivos básicos, el crear en la Unión Europea un nuevo "mapa de accesibilidad interterritorial". Un nuevo "mapa" que, como señala la muy reciente y ya citada Comunicación sobre "Cohesión y transporte", contribuya a reducir las disparidades interregionales, ofreciendo unos umbrales de accesibilidad mínima (cuantificada mediante indicadores objetivos de tiempo y coste), desde todos los ámbitos del territorio de la Unión a todos los ámbitos del territorio de la Unión.

3.9. Y todo ello, a juicio del Comité de las Regiones, porque aun siendo evidente que la distancia geográfica es un hecho insoslayable, no es posible admitir que la distancia geográfica vaya acompañada por un castigo adicional para los territorios periféricos. Hay que destacar la desventaja considerable que supone una "velocidad teórica de desplazamiento" inferior y un "coste unitario de desplazamiento" superior, a las velocidades y costes unitarios que benefician a los ámbitos territoriales que constituyen o están próximos al centro de la Unión.

3.10. En todo caso, el Comité de las Regiones no ve a medio y largo plazo contradicción o incompatibilidad alguna entre los objetivos referentes a la competitividad y los objetivos referentes a la accesibilidad, ya que en un segundo escalón y desarrolladas también las políticas específicas de inversión y empleo, las mejoras de accesibilidad acabarán por significar, igualmente, una mejora de oportunidades para la competitividad. El Comité de las Regiones considera necesario que haya un equilibrio entre la competitividad y la cohesión.

3.11. Aportando puntos de vista adicionales a los argumentos anteriores, la distribución de las ayudas financieras comunitarias a fondo perdido muestra en el bienio 1996-1997, según los datos ofrecidos por el Informe 1998 RTE-T, unas estructuras de reparto modal bastante dispares:

- la línea presupuestaria RTE-T ha dedicado el 56,9 % de sus recursos al ferrocarril y el 20,9 % a sistemas de gestión de tráfico, quedando sólo un 15,4 % para la carretera y un 6,8 % para el resto; y

- el Fondo de Cohesión y el FEDER, considerados conjuntamente, han dedicado el 55,2 % de sus recursos a la carretera y el 38,8 % al ferrocarril, quedando sólo un simbólico 0,2 % para sistemas de gestión de tráfico y un 5,8 % para el resto.

A través de la distribución de recursos en el marco de la línea presupuestaria RTE-T, el Fondo de Cohesión y el FEDER se conceden ayudas fundamentalmente sólo a carreteras y ferrocarriles. En el futuro también deberán preverse para las vías navegables ecológicas mayores recursos procedentes de las mencionadas ayudas financieras comunitarias a fondo perdido.

3.12. A juicio del Comité de las Regiones, esas distribuciones modales de los diversos instrumentos financieros comunitarios a fondo perdido y algunos otros elementos visibles en el desarrollo de las diferentes redes, tal y como los expresa el Informe 1998 RTE-T, ponen de manifiesto hasta qué punto los problemas que deben afrontarse mediante el desarrollo de las RTE-T no son exactamente los mismos en los diferentes ámbitos territoriales de la Unión Europea.

3.13. Están, por un lado, los "espacios centrales", donde los problemas clave tienen más que ver con los criterios relativos a competitividad y capacidad y donde el impacto de las externalidades (medioambientales, especialmente) es muy determinante. Están, por otra parte, los "espacios periféricos", donde los problemas relacionados con la accesibilidad y la cohesión adquieren un peso insoslayable y donde el impacto de las externalidades puede ser relativamente menor.

3.14. El Comité de las Regiones entiende que esas circunstancias deben ser tenidas en cuenta, en conexión con el equilibrio que se postula para los indicadores y criterios de competitividad y de accesibilidad, de modo que las políticas comunitarias de RTE-T traten de encontrar, en cada espacio concreto, las soluciones concretas para los problemas concretos.

4. Las actuaciones en el bienio 1996/1997

4.1. La introducción del Informe 1998 RTE-T lo califica como un informe centrado en las tendencias habidas en materia de financiación. El Comité de las Regiones se congratula al ver afirmada por éste la posibilidad verosímil de que las RTE-T definidas por la Decisión n° 1692/96/CE se completen en el horizonte previsto del año 2010.

4.2. La referida afirmación se apoya en que durante el bienio 1996/1997 se invirtieron un total de 38400 MECU en las RTE-T, avanzando en proyectos que suponen una inversión total de 307000 MECU. Valoradas las inversiones totales necesarias en las RTE-T entre 400000 y 500000 MECU hasta el año 2010, las cifras anteriores significan que ya están en marcha actuaciones que involucran entre el 60 % y el 75 % de la inversión estimada. El Comité de las Regiones, al mencionar esas cifras, desea reconocer cumplidamente el mérito que en ello corresponde a los organismos comunitarios.

4.3. En todo caso, el Comité de las Regiones cree oportuno subrayar aquí la necesidad de que el seguimiento permanente del desarrollo de la RTE-T preste especial atención a los respectivos ritmos de desarrollo de la red de carreteras, de la red ferroviaria y de la red de puertos, cuya mejor coordinación será imprescindible:

- para fomentar el transporte combinado; y

- para orientar la política comunitaria hacia una visión de "cliente" y hacia una consideración unitaria del transporte "puerta a puerta".

4.4. También desea el Comité de las Regiones reconocer los positivos esfuerzos desarrollados hasta el momento e insistir en la necesidad de promover la incorporación de capitales privados a la financiación de infraestructuras de transporte. El tema no es fácil, dadas las peculiares características de realización y maduración de este tipo de inversiones (plazos, riesgos, etc.), pero las instituciones comunitarias podrían hacer una notable aportación, profundizando, sistematizando y poniendo a la disposición de todos los Estados miembros y agentes socioeconómicos interesados las experiencias existentes en:

- tipologías de diseño para los proyectos; y

- naturaleza y formulación de las garantías mutuas requeridas para el buen éxito de las APP.

4.5. Sin menoscabo de las restantes actuaciones, el Comité de las Regiones debe subrayar el interés específico de lo que el Informe 1998 RTE-T denomina "actuaciones horizontales". En esos términos:

- los esfuerzos por el logro de la interoperabilidad, que deberán enmarcarse siempre en el contexto de la importancia económica concreta de ese problema, son una destacada contribución comunitaria al desarrollo de las redes;

- el apoyo a las actividades de I+D tiene un efecto multiplicador propio, en cuanto contribuye al desarrollo de las redes, soporta la generación de economías adicionales y crea un "know-how" decisivo en la competencia internacional;

- el desarrollo de métodos para un análisis estratégico del medio ambiente ha de abrir, por primera vez, todos los escalones del sistema de transporte a ese tipo de evaluación, integrando debidamente la habitual perspectiva de "proyecto" con las novedosas perspectivas de "corredor" y de "red"; y

- la consideración de las conexiones con terceros países resulta ser decisiva, tanto para que las futuras ampliaciones de la Unión Europea se planteen con las menores rémoras estructurales de partida, como para lograr la mejor integración de las redes de la Unión en los sistemas mundiales de transporte.

4.6. En todo caso, el Comité de las Regiones debe señalar el limitado desarrollo que el Informe 1998 RTE-T otorga a los problemas y actuaciones en materia de interoperabilidad, cuestión sobre la que la Comisión Europea y los Estados miembros han hecho algunos avances dignos de mención y que, por su singular importancia, es mencionada de forma explícita por el propio Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (artículo 129 B.2).

4.7. Una matización de orden expositivo es oportuna, a juicio del Comité de las Regiones, en relación con el método con que se evalúa la participación financiera comunitaria en el desarrollo de los proyectos (bienio 1996-1997). El Informe 1998 RTE-T tiende a presentar bajo el mismo calificativo de "aportación", tanto las subvenciones a fondo perdido (presupuesto RTE-T, FEDER, Cohesión, etc.) como los préstamos totalmente reintegrables (BEI, etc.). Este tratamiento puede introducir un sesgo importante en la valoración del papel comunitario, por lo que sería conveniente clarificar en todo momento la naturaleza precisa de los diversos instrumentos financieros.

4.8. El Comité de las Regiones debe constatar que, dejando aparte por el momento todo lo relativo al futuro de las orientaciones, el Informe 1998 RTE-T incluye sólo una descripción y una valoración analíticas de las actuaciones llevadas a cabo durante el bienio 1996-1997. No incluye, por el contrario, ni se anuncian para el segundo informe detallado, descripciones o valoraciones acerca de los objetivos alcanzados y de los efectos concretos conseguidos por esas actuaciones.

4.9. Citándolo a título de ejemplo, entre los diversos trabajos desarrollados sobre este particular, el Comité de las Regiones tiene conocimiento de que la Comisión Europea recibió en 1996 un estudio denominado "Estrategias Territoriales ligadas a las Redes Transeuropeas de Transporte". En ese estudio, extendido al territorio de los quince Estados miembros de la Unión más Suiza y Noruega, se hizo una simulación matemática de las RTE-T y se trató de determinar de forma cuantitativa la situación actual y el papel que desempeñará el desarrollo de las RTE-T hasta el año 2010.

4.10. Para hacer sus análisis y valoraciones, el citado estudio estableció diversos indicadores relacionados con los grandes objetivos de las RTE-T:

- contribución a la competitividad de la economía europea;

- contribución a la cohesión europea; y

- contribución a un esquema de movilidad sostenible.

4.11. Como síntesis final de dicho estudio, se retuvieron algunos indicadores más significativos, entre los que destacan:

- para el transporte de viajeros,

- el volumen de población al que se puede acceder desde cada zona del territorio en menos de 3 horas de viaje; y

- para el transporte de mercancías,

- el volumen de población al que se puede acceder desde cada zona en diferentes períodos de tiempo, y

- los costes directos del acceso desde cada zona a un volumen de población determinado.

4.12. El Comité de las Regiones considera que los informes sobre la puesta en práctica de las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la RTE-T, previstos por el artículo 18 de la Decisión n° 1692/96/CE, y el futuro informe relativo a la conveniencia o no de adaptar dichas orientaciones, previsto por el artículo 21, deben entrar en el análisis y evaluación de los objetivos alcanzados y de los efectos concretos de la política comunitaria de RTE-T.

4.13. Con esa perspectiva, los tipos de instrumentos utilizados por el estudio de "Estrategias Territoriales ligadas a las Redes Transeuropeas de Transporte", tomados aquí como un ejemplo y que podrían ser objeto de desarrollo y perfeccionamiento a través de las "actuaciones horizontales" de I+D:

- retrotraen a la opinión enunciada en el punto 3.8, acerca de la creación de un nuevo "mapa de accesibilidad interterritorial" en la Unión Europea, "mapa" que ha de ser evaluable mediante instrumentos objetivos; y

- señalan una línea en la que, a juicio del Comité de las Regiones, deben avanzar decididamente los diversos informes previstos por la Decisión n° 1692/96/CE.

4.14. En última instancia, es preciso insistir en que las orientaciones en materia de RTE-T sólo tienen sentido en tanto en cuanto contribuyan de forma efectiva a reforzar la competitividad de la industria comunitaria y la cohesión económica y social en el interior de la Unión. Por ello, entiende el Comité de las Regiones que el medir de forma concreta y rigurosa esas contribuciones es condición indispensable, para poder evaluar la puesta en práctica de las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la RTE-T y la futura conveniencia de adaptar o no dichas orientaciones.

5. Actuación futura en relación con las orientaciones comunitarias (cuestiones generales)

5.1. Las cuestiones que el Informe 1998 RTE-T aborda al tratar la "Actuación futura en relación con las orientaciones comunitarias" aconsejan retroceder hasta el proceso de diseño previo a la aprobación de la Decisión n° 1692/96/CE. El Comité de las Regiones no trata con ello de hacer una historia, sino de señalar una carencia que, de estar resuelta, daría a su vez cumplida solución a parte importante de las cuestiones que se plantean en el Informe 1998 RTE-T.

5.2. La política común de RTE-T, tal y como fue descrita por el Tratado de la Unión, resulta muy imprecisa, en cuanto no se llega a definir lo que es o lo que ha de ser una RTE-T. Así, a juicio del Comité de las Regiones, no es posible discernir en el texto articulado del Tratado:

- si se trata de redes que deberán cubrir todo el territorio de la Unión, estando formadas por elementos del máximo nivel jerárquico y funcional;

- si se trata de redes formadas por adición de elementos cuyas funciones tengan "interés común", concepto éste pendiente de determinar con precisión y de evaluar para cada proyecto de actuación; o

- si se trata sólo de una forma eficaz, coordinada y compatible, de promover el desarrollo de las redes de infraestructuras de transporte en los Estados miembros.

5.3. Con esas premisas de partida y hasta donde alcanza la información de que dispone el Comité de las Regiones, no se llegaron a establecer en el período transcurrido entre 1992 y 1996 definiciones teóricas y definiciones operativas acerca del concepto "RTE-T" (tal vez con la excepción de la red ferroviaria de alta velocidad y de las redes de transporte combinado y de aeropuertos, que fueron objeto de un mayor esfuerzo de conceptualización). Esas definiciones, cuya falta se hace hoy notar, son fundamentales en todo proceso de diseño y planificación de redes.

5.4. También procede señalar, siempre hasta donde alcanza la información de que dispone el Comité de las Regiones, que en el proceso de diseño y tramitación previo a la aprobación de la Decisión n° 1692/96/CE tampoco se llegó a introducir, con carácter general, una visión auténticamente multimodal de las RTE-T.

5.5. Conviene recordar a ese respecto cómo la propia Comisión Europea sugería en sus propuestas de 1994 que, con sólo disponer de esquemas de redes para todas las modalidades de transporte, quedaba garantizada la multimodalidad del enfoque. Pero el Comité de las Regiones entiende que la simple adición de redes unimodales diseñadas por separado no asegura la multimodalidad del enfoque. La multimodalidad exige, por el contrario, que cada una de las redes unimodales sea diseñada "a priori" o remodelada "a posteriori", conjuntamente con todas las demás y atendiendo a sus respectivas complementariedades y modalidades de uso.

5.6. Como tercer considerando y una vez más hasta donde alcanza la información de que dispone el Comité de las Regiones, no parece que existan una definición precisa ni un método homologado para la identificación y evaluación del interés común que encierra un proyecto concreto en las RTE-T. Y todo ello, a pesar de la profusa utilización descriptiva y argumental del concepto "interés común" (en particular, el artículo 7 de la Decisión n° 1692/96/CE).

5.7. A juicio del Comité de las Regiones y a fin de solventar la situación todavía vigente, es necesario hacer ahora el esfuerzo conceptual que no se hizo antes de 1996, tratando de lograr:

- que las RTE-T estén más cerca de lo que el Tratado de la Unión pretende (instrumentos tanto para la competitividad como para la cohesión);

- que las RTE-T estén fundamentadas en una visión multimodal básica; y

- que los elementos componentes de las RTE-T puedan ser objeto de una evaluación rigurosa.

5.8. El Comité de las Regiones considera que ese esfuerzo conceptual ha de consistir en elaborar una definición precisa acerca de qué cosa es o qué cosa ha de ser una RTE-T. Semejante definición, cuyo establecimiento podría ser uno de los objetivos del amplio debate que la Comisión Europea pretende desencadenar con la anunciada presentación de un Libro Blanco, ha de llegar al nivel de precisión y detalle suficientes:

- para dotar al proceso de revisión de las orientaciones, con los instrumentos analíticos y cuantitativos precisos para que la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T)

- ofrezca capacidad, allí donde existan grandes concentraciones de demanda;

- ofrezca accesibilidad suficiente a todos los ámbitos del territorio comunitario;

- reduzca los daños causados al medio ambiente a un nivel aceptable; y

- respete los principios básicos de un análisis de costes y beneficios sociales;

- para debatir con argumentos objetivos y contrastables acerca de si un determinado elemento de infraestructura ha de formar parte o no de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T);

- para organizar la jerarquía y la funcionalidad de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T) y de cada uno de sus elementos (enlaces, puntos de interconexión y corredores); y

- para establecer un marco general de referencia para el diseño tipológico de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T) y para el análisis y evaluación de las prioridades de actuación.

5.9. Por último, tratando de señalar vías para la solución de las carencias identificadas, el Comité de las Regiones considera adecuado proponer que las "actuaciones horizontales" de I+D incluyan en su programación inmediata las tareas pertinentes encaminadas a:

- profundizar en la conceptuación y elaboración de los indicadores y métodos necesarios, a fin de evaluar en cada momento la contribución de las RTE-T al desarrollo de la competitividad y a la mejora de la accesibilidad, entendida ésta como un soporte básico de la cohesión económica y social;

- profundizar en la conceptuación y elaboración de los indicadores y métodos necesarios, a fin de identificar y evaluar en cada momento el interés común que encierran los elementos concretos de las RTE-T (corredores, proyectos, etc.); y

- profundizar en la conceptuación y elaboración de los indicadores y normas técnicas necesarias, capaces de medir la calidad intrínseca de las infraestructuras de RTE-T y de los servicios que se prestan sobre ellas.

6. Actuación futura en relación con las orientaciones comunitarias (criterios concretos)

6.1. A falta todavía de la conceptuación previa, concreta y operativa, de lo que ha de ser la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T), resulta obligado ofrecer algunas respuestas a las cuestiones que la Comisión Europea plantea en su Informe 1998 RTE-T. Los párrafos que siguen aportan criterios a este respecto, contribuyendo al debate que se abre y configurando "a posteriori" las grandes líneas directrices en torno a las que, a juicio del Comité de las Regiones, convendría conceptualizar la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T).

6.2. El Informe 1998 RTE-T plantea la posibilidad de acentuar el futuro esfuerzo comunitario sobre el desarrollo de Sistemas de gestión del tráfico y de navegación (SIT), que permitan optimizar el uso de las infraestructuras existentes, limitando el énfasis en la creación de nuevas infraestructuras.

6.3. Ésa que se plantea es una disyuntiva que, a juicio del Comité de las Regiones, no siempre es válida por las razones ya contempladas en los puntos 3.12 a 3.14. Los problemas que deben afrontarse mediante el desarrollo de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T) no son exactamente los mismos en los diferentes ámbitos territoriales de la Unión Europea. Por esto, lo que puede ser muy pertinente para algunos "espacios centrales" (concentrarse en el aprovechamiento óptimo de lo existente mediante avanzados sistemas de gestión) puede que sea prematuro y discriminatorio para algunos "espacios periféricos", donde todavía existen manifiestas y elementales carencias en las dotaciones básicas de algunas infraestructuras de transporte.

6.4. La idea contenida en el Informe 1998 RTE-T, según la cual los proyectos prioritarios podrían seguir identificándose de forma "ad hoc", como hasta el momento, suscita una viva inquietud en el Comité de las Regiones. Esa inquietud surge en cuanto ese procedimiento "ad hoc" aparece, en el Informe 1998 RTE-T, como un procedimiento alternativo a otros dos de carácter sistemático. Por ello, una lectura no condicionada o no avisada acerca de la intencionalidad del Informe 1998 RTE-T parece sugerir que el procedimiento "ad hoc" viene a ser sinónimo de procedimiento discrecional o de procedimiento sujeto a los condicionantes inmediatos de cada situación.

6.5. Si el procedimiento "ad hoc" para el establecimiento de prioridades ha de ser como sugiere esa lectura concreta del Informe 1998 RTE-T, el Comité de las Regiones debe señalar que la selección de proyectos de forma "ad hoc" (en el sentido de "discrecional") es incompatible con cualquier método riguroso de planificación y realización de proyectos. Por el contrario, el establecimiento de prioridades, sin perjuicio de que éstas se sometan a revisión en cuanto cambien sus determinaciones objetivas o las valoraciones sociales, debe estar sujeto a reglas previas y conocidas que den al proceso toda su imprescindible transparencia.

6.6. Siguiendo adelante con estas mismas consideraciones, el Comité de las Regiones afirma que la puesta a punto de un enfoque sistemático, para la identificación de los beneficios transeuropeos de los proyectos y de los corredores multimodales concretos (segunda entre las opciones que plantea el Informe RTE-T), aparece como un paso indeclinable para el futuro establecimiento de prioridades en el marco de la revisión de las orientaciones.

6.7. No obstante, y en contra de lo que sugiere el Informe 1998 RTE-T, afirma también el Comité de las Regiones que ese enfoque sistemático no ha de ser un enfoque alternativo al "solape" de las actuales redes densas para crear un conjunto de corredores multimodales prioritarios (tercera entre las opciones que plantea el Informe 1998 RTE-T). Muy al contrario, un enfoque riguroso y sistemático será precisamente imprescindible para identificar y seleccionar esos corredores multimodales prioritarios.

6.8. Si se quiere alcanzar un verdadero reequilibrio del territorio europeo, con una configuración más armoniosa del conjunto de la Comunidad, es necesario mejorar las comunicaciones de las regiones periféricas, insulares o aisladas con el resto de la UE.

Para ello, hay que basarse en sus características específicas, potenciando los puertos y conectándolos a líneas ferroviarias de larga distancia. A modo de ejemplo, con el fin de reforzar la competitividad del transporte marítimo y mejorar la complementariedad de los puertos periféricos, habría que garantizar la conexión de los mismos con las RTE-T por carretera, ferrocarril y otros medios de transporte, como son las vías navegables y líneas "feeders".

En efecto, es fundamentalmente en las distancias largas donde la intermodalidad constituye una alternativa posible al transporte exclusivamente por carretera.

6.9. Por último, el Comité de las Regiones entiende que siguiendo los métodos al uso en los procesos rigurosos de planeamiento de redes, es preciso identificar y seleccionar esos corredores multimodales prioritarios, que han de convertirse:

- en el embrión de un proceso tendente a crear una primera jerarquía, en el interior de la muy extensa Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T);

- en el cauce para la selección de proyectos prioritarios, guardando el equilibrio entre la contribución a la competitividad y la contribución a la accesibilidad;

- en un potente instrumento de coordinación del desarrollo de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T); y

- en la mejor garantía de coherencia para los esquemas de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T) en los sucesivos años horizonte.

6.10. El año horizonte previsto para la terminación de las RTE-T diseñadas en la Decisión nº 1692/96/CE es el año 2010. La cuestión planteada por el Informe 1998 RTE-T, respecto a si ese horizonte debe modificarse o no con motivo de la revisión de las orientaciones es, probablemente y tal como la entiende el Comité de las Regiones, una cuestión más de forma que de fondo.

6.11. En efecto, mirando al futuro, el Comité de las Regiones juzga inconcebible que las instituciones europeas lleguen a aprobar, en el año 2006 y con motivo de su segunda revisión, unas orientaciones cuyo horizonte no vaya más allá de cuatro años. Y lo juzga inconcebible porque todo planeamiento de infraestructuras ha de ser, por su propia naturaleza, un proceso continuo, que vaya dando respuestas al desarrollo previsible de las necesidades y de sus condicionantes de toda índole.

6.12. Que esa continuidad del planeamiento se formalice al fin como "horizonte deslizante" o se formalice como nuevo plan consecutivo con plazos cerrados, no es condición restrictiva para que las instituciones europeas extiendan sus horizontes de planificación de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T), manteniendo siempre abierta una perspectiva a diez o quince años. Así lo entiende el Comité de las Regiones y así considera que deben plantearse el primero y los sucesivos procesos de revisión de las orientaciones.

6.12.a) Una planificación a más largo plazo es coherente con la propuesta de la Comisión de revisar el Reglamento financiero que permita establecer los programas indicativos plurianuales, cuyo objetivo es el dotar de un marco de planificación a medio plazo, para la financiación de proyectos.

6.13. Conforme se desprende de algunas ideas apuntadas anteriormente y a diferencia de lo planteado por el Informe 1998 RTE-T, el Comité de las Regiones considera discutible, cuando menos, el desplazar el énfasis desde la construcción de infraestructuras al uso más eficiente de éstas, posibilidad planteada por el Informe 1998 RTE-T, como una política común. Por el contrario, debe insistir el Comité de las Regiones en que se trata de:

- elegir las actuaciones más pertinentes en cada caso, tal y como se expuso en los puntos 3.12 a 3.14; y

- tener siempre bien presente que las infraestructuras se construyen sólo para ser utilizadas, lo que abre en todo momento el cauce para trabajar por la optimización de su aprovechamiento y por la optimización de la calidad de los servicios.

6.14. El Comité de las Regiones considera que la integración y la multimodalidad de las RTE-T, concebidas no como mera yuxtaposición de redes modales sino como condiciones previas de diseño conjunto, han de ser instrumentos clave para centrar y abordar en sus términos más apropiados los problemas de interoperabilidad, de normativa técnica básica y de homogeneidad de prestaciones. Una vez más, la previa conceptuación de las RTE-T en los términos ya descritos en los puntos 5.1 a 5.9 aparece como un paso imprescindible para la coherencia global de los procesos de revisión de las orientaciones.

6.15. Por más que las cuestiones medioambientales sean decisivas en materia de desarrollo de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T), el Comité de las Regiones no acaba de ver clara la conexión que el Informe 1998 RTE-T establece entre "prioridades" y "medio ambiente". A título interpretativo, el problema tal vez resida en la referencia que hace el artículo 5 de la Decisión n° 1692/96/CE a "la integración de la dimensión medioambiental en la realización y desarrollo de la red". Así, una cosa es que la dimensión medioambiental sea una consideración prioritaria para la configuración de la Red Transeuropea Multimodal de Transporte (RTM-T) y otra que la dimensión medioambiental sea un elemento determinante de prioridades concretas de actuación.

6.16. A juicio del Comité de las Regiones, los problemas medioambientales incidirán en la forma en que un proyecto haya de ejecutarse, en las medidas que hayan de tomarse para solventar sus efectos externos e, incluso, en la posibilidad de que el proyecto llegue o no a ser ejecutado (extremos estos que deberán ser evaluados a la luz de la evaluación medioambiental estratégica prevista por el artículo 8 de la Decisión n° 1692/96/CE). Pero no se ve, de una forma concreta, por qué las dimensiones medioambientales deberían incidir directamente en el establecimiento de prioridades. Es perfectamente posible que los proyectos de menor impacto no sean ni los más necesarios ni los más urgentes (o viceversa).

6.17. El Informe 1998 RTE-T plantea la necesidad de un procedimiento para adaptar las orientaciones comunitarias a políticas y prioridades en constante mutación. Es hasta cierto punto novedoso que el Informe formule esa necesidad como "procedimiento a adoptar para retirar o modificar proyectos incluidos en las orientaciones". Esta preocupación actual contrasta, muy positivamente desde luego, con los procedimientos de configuración inicial de las RTE-T, en los que (una vez más, hasta donde alcanza la información de que dispone el Comité de las Regiones) sólo excepcionalmente se utilizaron procedimientos sistemáticos y homologables para la inclusión de infraestructuras (más allá de los planteamientos propios de cada Estado miembro).

6.18. En relación con esta cuestión procedimental, a juicio del Comité de las Regiones y por paradójico que resulte a primera vista, sólo la referencia a unos conceptos básicos de diseño y configuración y a unos criterios de prioridad clara y operativamente definidos hace posible responder de una forma coherente a las mutaciones en las políticas y en las valoraciones sociales de prioridad.

Bruselas, el 3 de junio de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) COM(1998) 806 final.