Así, Italia cumple actualmente el criterio de déficit definido en el Tratado y en el Reglamento (CE) n.º 1467/97, aunque según las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, existe el riesgo de que el criterio de que no se cumpla en 2020, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica.

Para 2017, se notificó un déficit de las administraciones públicas italianas equivalente al 2,4 % del PIB. Según el proyecto de plan presupuestario revisado y las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, se cumpliría el valor de referencia del Tratado (3 % del PIB) durante el período 2018-2019. Sin embargo, el valor de referencia se rebasaría en 2020 según las previsiones de la Comisión, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica. Según el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, el déficit de las administraciones públicas se situaría en el 1,8 % del PIB en 2018 y el 2,4 % en 2019. La Nota di Aggiornamento al DEF de Italia, que actualiza los objetivos presupuestarios del Programa de Estabilidad de 2018 de Italia, prevé que el déficit global disminuya al 2,1 % del PIB en 2020. El aumento del déficit de las administraciones públicas previsto para 2019 se derivaría en gran medida de las medidas presupuestarias previstas en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, que tendrían un efecto neto de aumento del déficit de aproximadamente el 1,2 % del PIB según las previsiones del Gobierno. La disminución del déficit de las administraciones públicas prevista para 2020 se debería en gran medida al efecto (aproximadamente el 0,7 % del PIB) de los tipos de IVA más elevados aprobados para 2020 como cláusula de salvaguardia. Según las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, el déficit de las administraciones públicas italianas equivaldría al 1,9 % del PIB en 2018 y aumentaría al 2,9 % del PIB en 2019. El déficit previsto por la Comisión para 2018 es ligeramente superior al previsto en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, explicándose esa diferencia principalmente por una mayor prudencia de la Comisión en sus hipótesis relativas a la magnitud del gasto público, y particularmente a los gastos de intereses. La previsión de déficit de la Comisión para 2019 también es superior a la anunciada en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, debiéndose la diferencia principalmente a que la Comisión prevé un menor crecimiento del PIB y unos mayores gastos de intereses que el Gobierno italiano. Según las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, el déficit de las administraciones públicas italianas alcanzaría el 3,1 % del PIB en 2020, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica. La explicación de que la previsión de déficit de la Comisión para 2020 sea mayor que la del Gobierno italiano radica principalmente en que la Comisión no incluye los tipos de IVA más elevados aprobados para 2020 como cláusula de salvaguardia; también prevé un menor crecimiento del PIB nominal y unos mayores gastos de intereses.

Italia realizó un esfuerzo presupuestario considerable de 2010 a 2013, logrando aumentar el superávit primario por encima del 2 % del PIB y saliendo del procedimiento de déficit excesivo en 2013 al mantener su déficit global a un nivel no superior al 3 % del PIB a partir de 2012 (frente a una cifra superior al 5 % en 2009). No obstante, la política presupuestaria se ha flexibilizado en los últimos años. En 2017, el superávit primario disminuyó al 1,4 % del PIB y el déficit global se estabilizó en torno al 2,4 % del PIB. En cualquier caso, se espera que ambas variables mejoren en 2018. Se prevé que en 2019 y 2020 tanto el saldo presupuestario global como el saldo primario se deterioren substancialmente, debido principalmente a las medidas incluidas en el proyecto de plan presupuestario para 2019 y confirmadas en el proyecto de plan presupuestario revisado para ese mismo año.

Por consiguiente, la Comisión ha elaborado el presente informe con el fin de evaluar de forma global la desviación respecto del criterio de reducción de la deuda y examinar si está justificado el inicio de un procedimiento de déficit excesivo una vez considerados todos los factores pertinentes. El capítulo 2 del informe examina el criterio de déficit. El capítulo 3 examina el criterio de deuda. El capítulo 4 trata de la inversión pública y de otros factores pertinentes, con inclusión de la evaluación del cumplimiento de la senda de ajuste requerida hacia el objetivo presupuestario a medio plazo. El informe tiene en cuenta las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, publicadas el 8 de noviembre de 2018. Las previsiones de la Comisión se basan en el proyecto de plan presupuestario para 2019, y no en el proyecto de plan presupuestario revisado, si bien las diferencias entre ambos documentos son marginales.

Globalmente, el incumplimiento por Italia del criterio de reducción de la deuda en 2017 muestra la existencia a primera vista de un déficit excesivo en el sentido del PEC, si bien antes de considerar todos los factores que se exponen a continuación. Por otra parte, según los planes del Gobierno y las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, Italia no cumpliría el criterio de reducción de la deuda ni en 2018 (desviaciones de 3,7 puntos porcentuales y 6,6 puntos porcentuales del PIB, respectivamente) ni en 2019 (desviaciones de 3,6 puntos porcentuales y 6,7 puntos porcentuales del PIB, respectivamente)

Los datos notificados por las autoridades en octubre de 2018, validados posteriormente por Eurostat, muestran que el déficit de las administraciones públicas italianas disminuyó del 2,5 % del PIB en 2016 al 2,4 % del PIB en 2017, mientras que la deuda se estabilizó en el 131,2% del PIB (131,4 % del PIB en 2016), esto es, por encima del valor de referencia, fijado en el 60 % del PIB. Para 2018, el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 de Italia prevé que la ratio deuda/PIB disminuya ligeramente hasta el 130,9 %. En 2019 seguiría disminuyendo, en 1,7 puntos porcentuales, para situarse en el 129,2 %. Sobre la base de los datos notificados y de las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, Italia no cumplió el criterio de reducción de la deuda ni en 2016 (desviación equivalente a 5,2 puntos porcentuales del PIB) ni en 2017 (desviación de 6,6 puntos porcentuales del PIB) (véase el cuadro 1).

Sin embargo, los planes presupuestarios de Italia para 2019 representan una modificación sustancial de los factores pertinentes analizados por la Comisión el pasado mes de mayo. En particular, el 16 de octubre Italia presentó su proyecto de plan presupuestario para 2019, que anunciaba un deterioro del saldo estructural (recalculado) del 0,9 % del PIB en 2019. El 23 de octubre de 2018, la Comisión adoptó un dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario para 2019, en el que constataba un incumplimiento especialmente grave de la recomendación presupuestaria dirigida a Italia por el Consejo el 13 de julio de 2018 e instaba a este país a presentar un proyecto de plan presupuestario revisado. El 13 de noviembre de 2018, Italia presentó un proyecto de plan presupuestario revisado para 2019. Las modificaciones introducidas en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 de Italia eran muy limitadas, consistiendo principalmente en un objetivo de privatización para 2019 más elevado (1 % del PIB en lugar del 0,3 % del PIB). El 21 de noviembre de 2018, la Comisión adoptó su dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario revisado de Italia, en el que confirmaba el incumplimiento especialmente grave de la recomendación presupuestaria para ese año. Ello justifica una nueva evaluación del cumplimiento del criterio de reducción de deuda en 2017.

El 23 de mayo de 2018, la Comisión emitió un informe de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del TFUE, ya que Italia no había realizado en 2017 avances suficientes hacia el cumplimiento del criterio de deuda. El informe concluyó que en ese momento debía considerarse cumplido el criterio, teniendo en cuenta particularmente el cumplimiento a posteriori de Italia de los criterios del componente preventivo en 2017. El informe también observó un riesgo de desviación significativa respecto del ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo recomendado por el Consejo para 2018, basándose tanto en los planes del Gobierno como en las previsiones de la Comisión de la primavera de 2018.

El artículo 126, apartado 3, del TFUE establece que, si un Estado miembro no cumple los requisitos de uno de estos dos criterios o de ambos, la Comisión debe elaborar un informe. En ese informe también se debe tener «en cuenta si el déficit público supera los gastos públicos de inversión, así como todos los demás factores pertinentes, incluida la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado miembro».

En virtud del artículo 126, apartado 2, del TFUE, la Comisión debe supervisar el cumplimiento de la disciplina presupuestaria atendiendo a dos criterios, a saber: a) que la proporción entre el déficit público previsto o real y el producto interior bruto (PIB) no sobrepase el valor de referencia del 3 %; y b) que la proporción entre la deuda pública y el PIB no rebase el valor de referencia del 60 %, a menos que disminuya suficientemente y se aproxime a un ritmo satisfactorio al valor de referencia.

3.La existencia de unas condiciones macroeconómicas desfavorables y, en particular, un bajo nivel de inflación, que puede dificultar la reducción de la ratio deuda/PIB y complicar particularmente el cumplimiento de las disposiciones del PEC. Un entorno de baja inflación hace que para un Estado miembro sea más difícil cumplir el criterio de reducción de la deuda.En tales condiciones, el cumplimiento del objetivo a medio plazo o el seguimiento de la senda de ajuste para lograrlo constituyen un factor pertinente esencial al evaluar el cumplimiento del criterio de deuda.

Así pues, de forma global este análisis sugiere que, a primera vista, no se cumple el criterio de deuda a los efectos del Tratado y del Reglamento (CE) n.º 1467/97, tanto si nos basamos en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 como si nos basamos en las previsiones de la Comisión, al menos antes de que se tengan en cuenta todos los factores pertinentes que se exponen a continuación.

Más concretamente, la ratio deuda/PIB alcanzó el 131,2 % en 2017, lo que representa 0,2 puntos porcentuales menos que en 2016. La disminución fue limitada debido en parte a un efecto de bola de nieve que aún seguía aumentando la deuda, ya que el coste implícito real de la deuda, aunque disminuyó gradualmente (hasta el 2,4 %, frente al 2,7 % registrado en 2014), se mantuvo por encima del crecimiento del PIB real (1,6 %). De hecho, los tipos de interés al contado reales de las nuevas emisiones de títulos públicos, que giraban en torno a cero en 2015-2017, solo se repercutieron en el coste real del servicio de la deuda pendiente de forma gradual, teniendo en cuenta el vencimiento de la deuda italiana y el periodo de refinanciación, junto con la baja inflación (aumento del 0,6 % del deflactor del PIB, véanse también el cuadro 2 y el gráfico 1). El diferencial positivo entre los tipos de interés y la tasa de crecimiento (0,9 puntos porcentuales, frente a 0,8 puntos porcentuales en 2016) implicaba un impacto aún amplio de aumento de la deuda derivado del efecto de bola de nieve (1,1 % del PIB, frente a un 1,0 % en 2016, véase el cuadro 2). Por otra parte, un superávit primario globalmente estable (1,4 % del PIB) contribuyó a frenar la dinámica de la deuda en 2017. El ajuste stock-flujo implicó un ligero aumento de la deuda en 2017 (0,2 %), debido principalmente al apoyo al sector bancario, compensado en parte por la reducción de la reserva de liquidez, mientras que no se obtuvieron ingresos por privatización.

Tras la finalización del PDE en junio de 2013, a Italia se le concedió un periodo de transición de tres años (de 2013 a 2015) para el cumplimiento del criterio de reducción de la deuda. Tras la finalización de este periodo de transición, el criterio de reducción de la deuda pasó a ser aplicable en 2016. Según los datos notificados y las previsiones de la Comisión, la desviación respecto del valor de referencia para la reducción de la deuda ascendió al 5,2 % del PIB en 2016 y el 6,6 % del PIB en 2017. Por otra parte, según el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, Italia no cumpliría el criterio de reducción de la deuda ni en 2018 (por 3,7 puntos porcentuales del PIB) ni en 2019 (desviación equivalente a 3,6 puntos porcentuales del PIB). Esta conclusión queda confirmada por las previsiones de la Comisión (desviaciones respecto del criterio de deuda de 6,6 puntos porcentuales y 6,7 puntos porcentuales del PIB en 2018 y 2019, respectivamente).

Al mismo tiempo, algunas otras disposiciones existentes que reducían la presión fiscal sobre las empresas se derogarán o verán reducido su ámbito de aplicación. Así, serán derogados un régimen simplificado de imposición sobre la renta de las personas físicas para las actividades empresariales previamente aprobado («Imposta sul Reddito Imprenditoriale») y los incentivos tributarios en vigor para las ampliaciones de capital de las empresas («Aiuto alla Crescita Economica»), lo que implicará un aumento de los ingresos equivalente al 0,1 % del PIB en 2019 y al 0,2 % del PIB a partir de 2020. Los incentivos temporales a la inversión («Superammortamento») no se ampliarán, mientras que los incentivos fiscales temporales para las inversiones innovadoras («Iperammortamento») se ampliarán, pero se reducirá su ámbito de aplicación. Por otra parte, se limitará la deducibilidad fiscal de costes específicos para determinadas categorías de empresas, especialmente los bancos, lo que implicará un aumento temporal de los ingresos equivalente al 0,2 % del PIB en 2019. Más concretamente, la deducibilidad fiscal del fondo de comercio y de otros activos inmateriales relacionados con operaciones anteriores se reduce distribuyéndola en un período de 11 años; la deducibilidad fiscal de pérdidas de crédito sufridas en 2018 se pospone a 2026; la deducibilidad fiscal de las pérdidas derivadas de la aplicación de nuevos principios contables se disminuye extendiéndola a lo largo de un período de 10 años; y se aumenta el pago anticipado del impuesto sobre los seguros.

El «Decreto fiscal» incluye medidas encaminadas a promover el cumplimiento de las obligaciones tributarias, así como otras dirigidas a recaudar deudas fiscales pendientes de pago y sanear los registros tributarios. En cuanto al primer punto, la transmisión electrónica de las facturas será obligatoria también para las transacciones con los consumidores finales. Al mismo tiempo, el «Decreto fiscal» introdujo una posibilidad nueva y más ventajosa para los contribuyentes consistente en liquidar impuestos pendientes de pago, pagando a plazos durante varios años, sin sanción tributaria y con unos tipos de interés ventajosos. Una medida adicional también permitirá a los contribuyentes declarar, bajo determinados límites y condiciones, rentas no declaradas anteriormente y pagar únicamente el 20% del impuesto correspondiente, y ello en varios plazos y sin intereses ni sanciones tributarias. El «Decreto fiscal» también incluye algunas disposiciones de menor importancia que restringen las antiguas obligaciones tributarias de importe limitado pendientes de pago y reducen para los contribuyentes el interés por prolongar la duración de los litigios tributarios. Se estima que el impacto global sobre los ingresos se situaría en torno al 0,1 % del PIB en 2020.

Tras las elecciones generales del 4 de marzo de 2018, el programa nacional de reforma de 2018, adoptado en abril de ese año por el Gobierno en funciones no propuso nuevas iniciativas legislativas, sino que se limitó a enumerar las reformas ya adoptadas en una serie de ámbitos tales como la Administración pública, el sistema judicial, la competencia, el mercado laboral, la educación y la competitividad.

Hasta fechas recientes, la capacidad de Italia de realizar amplios esfuerzos presupuestarios encaminados a reducir resueltamente su ratio deuda/PIB ha estado limitada por unas perspectivas macroeconómicas adversas y el riesgo asociado de que las políticas presupuestarias pasen a ser contraproducentes, al verse afectados negativamente la ratio de deuda y el saldo primario por la atonía de la evolución de los precios. Además, la baja inflación hacía más difícil para Italia disminuir la proporción que representa su gasto público en el PIB congelando los salarios y los derechos de pensión en términos nominales, e implicaba unos ingresos tributarios inferiores a los que habrían sido normales. Por último, las desfavorables condiciones macroeconómicas, incluidas las restrictivas condiciones financieras, han implicado unos multiplicadores presupuestarios superiores a la media, ampliados por una política monetaria limitada por la restricción de positividad de los tipos de interés («zero lower bound», límite inferior cero). El crecimiento del PIB real aumentó hasta el 1,1 % en 2016 y el 1,6 % en 2017, mientras que el crecimiento del PIB nominal fue superior al 2 % por primera vez desde la crisis financiera mundial (2,3 % en 2016 y 2,1 % en 2017). Mientras que la Comisión prevé que el crecimiento del PIB real disminuya de forma pronunciada nuevamente en 2018, hasta el 1,1 %, y solo se recupere moderadamente a continuación, hasta el 1,2 % en 2019 y el 1,3 % en 2020, la evolución subyacente de los precios (deflactor del PIB) implica una previsión de aumento del crecimiento del PIB nominal, hasta el 2,4 % en 2018, el 2,5 % en 2019 y el 2,7 % en 2020. Las condiciones macroeconómicas ya no parecen constituir un factor atenuante que explique las amplias desviaciones respecto del cumplimiento del criterio de reducción de la deuda en su dimensión prospectiva, aunque las perspectivas de crecimiento de Italia parecen sujetas a una intensificación de los riesgos de sobreestimación en el futuro. En particular, una subida prolongada de los rendimientos de la deuda soberana podría empeorar las reservas de capital y las condiciones de financiación de los bancos, afectando así negativamente al crecimiento del PIB real, al aumentar los costes del crédito y la oferta de crédito. Esto, a su vez, ampliaría los riesgos para la sostenibilidad de las finanzas públicas italianas.

A pesar de los progresos alcanzados anteriormente en importantes ámbitos de reforma (tales como el mercado laboral, la Administración pública, la lucha contra la evasión fiscal y el saneamiento de la situación financiera de los bancos), las secuelas de la crisis y las deficiencias estructurales persistentes siguen afectando al crecimiento potencial de la economía italiana. El PIB de Italia aún es inferior al nivel anterior a la crisis y no ha crecido respecto del registrado hace 15 años, mientras que el crecimiento anual ha sido del 1,2 % por término medio en el resto de la zona del euro. Esto también se explica por factores estructurales que dificultan una asignación eficiente de recursos y constituyen una rémora para la productividad. La proporción aún considerable que representan los gastos en pensiones de jubilación y los costes del servicio de la deuda en el gasto total del sector público italiano limita los recursos que pueden dedicarse a otras partidas que fomentan el crecimiento, tales como la educación y la infraestructura. La elevada presión fiscal sobre los factores de producción y la aún baja tasa de cumplimiento de las obligaciones tributarias siguen frenando el crecimiento económico. El aumento del empleo ha estado respaldado por reformas del mercado laboral e incentivos a la contratación de trabajadores, pero se ha basado en gran medida en contratos temporales, mientras que los aún elevados niveles de desempleo de larga duración y de desempleo juvenil afectan a las perspectivas de crecimiento económico. El entorno empresarial sigue constituyendo un obstáculo para el emprendimiento, particularmente debido a puntos débiles de la Administración pública y a unos muy largos procedimientos judiciales civiles y penales. Por último, la inversión, particularmente en activos inmateriales, sigue siendo baja. En este contexto, es importante para Italia proseguir el esfuerzo de reforma con el fin de mejorar sus perspectivas de crecimiento a medio plazo y fomentar la sostenibilidad de sus finanzas públicas.

Las condiciones macroeconómicas, con un crecimiento del PIB nominal superior al 2% desde 2016 a pesar de unos riesgos de sobreestimación intensificados recientemente, no pueden invocarse como factores atenuantes que explican las importantes desviaciones de Italia respecto del criterio de reducción de la deuda en su dimensión prospectiva. Por otra parte, el bajo incremento de la productividad sigue limitando el crecimiento potencial de la economía italiana y dificulta una reducción más rápida de la ratio de deuda. Aunque Italia había realizado ciertos progresos para seguir las recomendaciones que le dirigió el Consejo en 2017, las medidas incluidas en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 indican un retroceso en los progresos realizados así como en relación con los aspectos presupuestarios estructurales de las recomendaciones que el Consejo le dirigió el 13 de julio de 2018.

En vista de estas disposiciones, en los siguientes subcapítulos se abordan: 1) la situación económica a medio plazo, y particularmente el estado de ejecución de las reformas estructurales; 2) la situación presupuestaria a medio plazo, y en particular una evaluación del cumplimiento del ajuste requerido hacia el objetivo a medio plazo y de la inversión pública; 3) la evolución de la situación de la deuda pública a medio plazo, y en especial sus perspectivas de sostenibilidad; 4) los otros factores considerados pertinentes por la Comisión; y 5) los otros factores presentados por el Estado miembro.

En cuanto a 2018, se recomendó a Italia que garantizase una tasa nominal de reducción del gasto público primario neto de como mínimo el 0,2 % en 2018, lo que correspondería a un ajuste estructural anual de como mínimo el 0,6 % del PIB. No obstante, en su Comunicación relativa al Semestre Europeo de 2017, de mayo de 2017, la Comisión declaraba estar dispuesta a utilizar su margen de apreciación en los casos en que los efectos de unos amplios ajustes presupuestarios sobre el crecimiento y el empleo pudieran ser particularmente significativos. Globalmente, con el fin de llegar a un equilibrio entre las necesidades actuales de estabilización de la economía italiana y los retos que tiene planteados en materia de sostenibilidad, la Comisión consideró que un esfuerzo presupuestario estructural de como mínimo el 0,3 % del PIB sería adecuado en 2018, y ello sin margen de desviación adicional durante un año. Este esfuerzo correspondería a una tasa nominal de aumento del gasto primario neto no superior al 0,5 %.

La evaluación a posteriori del cumplimiento por Italia de los criterios del componente preventivo apunta a cierta desviación respecto de la senda de ajuste hacia el objetivo a medio plazo en 2017, tras haber tomado en consideración las desviaciones autorizadas en el marco de la cláusula de flexibilidad y la cláusula relativa a acontecimientos inhabituales. En cambio, no se espera que en 2018 el ajuste presupuestario sea adecuado a la luz de los retos que afronta Italia en materia de sostenibilidad. Para 2019, en su dictamen de 23 de octubre de 2018 sobre el proyecto de plan presupuestario para 2019 de Italia, la Comisión detectó un incumplimiento especialmente grave de la Recomendación dirigida a este país por el Consejo el 13 de julio de 2018. Esta evaluación fue confirmada en el dictamen de la Comisión de 21 de noviembre de 2018 relativo al proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 de Italia. Según las previsiones de la Comisión, con la hipótesis de mantenimiento de la política económica, se espera que en 2020 siga aumentando la magnitud de la desviación respecto de la senda de ajuste recomendada hacia el objetivo a medio plazo.

De forma global, la composición del proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 no parece llevar a un aumento del crecimiento potencial, ya que implica retrocesos en relación con reformas estructurales ya aplicadas; dicho proyecto podría desalentar al cumplimiento de las obligaciones tributarias, aumentar la presión fiscal sobre las empresas a nivel agregado y llevar a una disminución de la oferta de crédito a través de un deterioro de las condiciones de financiación de los bancos derivado del alza de los rendimientos de la deuda soberana.

Se espera que la generalización de la facturación electrónica contribuya a reducir el grado de impago del IVA, al proporcionar a la agencia tributaria una información más oportuna y precisa, que permitirá inspecciones selectivas con un efecto disuasorio sobre los contribuyentes. Sin embargo, se espera que la nueva posibilidad ofrecida a los contribuyentes de liquidar obligaciones tributarias pendientes o declarar rentas no declaradas en condiciones ventajosas produzca un efecto contrario, al recompensar implícitamente los comportamientos de incumplimiento de las obligaciones tributarias.

Las medidas incluidas en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 indican para dicho año un riesgo de retroceso en las reformas que Italia había adoptado para seguir las recomendaciones que se le habían dirigido específicamente, así como en relación con los aspectos presupuestarios estructurales de la Recomendación dirigida a Italia por el Consejo el 13 de julio de 2018. En particular, aunque el Consejo recomendó que Italia redujese la proporción que representan las pensiones de jubilación en su gasto público a fin de crear margen para otros gastos sociales, la posibilidad recientemente introducida de acogerse a una jubilación anticipada supone un retroceso respecto de anteriores reformas del sistema de pensiones que reforzaban la sostenibilidad a largo plazo de la elevada deuda pública italiana. Por otra parte, la mayor flexibilidad para acogerse a una jubilación anticipada podría afectar negativamente a la oferta de trabajo y al crecimiento potencial.

Las dos principales medidas incluidas en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 son la «renta de ciudadanía» y el «Umbral 100» («Quota 100»), relativas, respectivamente, a la seguridad social y el sistema de pensiones. El proyecto de ley presupuestaria solo incluye los fondos asignados para estas medidas, que se desarrollarán y aplicarán por medio de leyes específicas. No obstante, el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 menciona sus principales aspectos.

El proyecto de ley presupuestaria también incluye varias disposiciones en apoyo de la inversión pública. Los recursos presupuestados para la inversión pública se aumentarán en un 0,2 % del PIB en 2019 mediante la creación de dos fondos, a saber, un fondo para las inversiones planificadas a nivel central («Fondo Investimenti Amministrazioni centrali») y un fondo para las inversiones planificadas a nivel local («Fondo Investimenti enti territoriali»). Por otro lado, se crearán dos organismos institucionales para agilizar los procedimientos administrativos: una oficina central («InvestItalia)» coordinará las actividades ministeriales en materia de definición de estrategias de inversión a nivel nacional, seguimiento de la aplicación de los programas y eliminación de los cuellos de botella; paralelamente, una oficina independiente para la planificación de proyectos («Centrale per la progettazione delle opera pubbliche») prestará apoyo técnico a las administraciones locales y a la Administración central durante el desarrollo de los proyectos.

Las observaciones italianas subrayan los sólidos resultados presupuestarios de Italia, reflejados por un historial de continuos superávits primarios de gran magnitud, que, no obstante, todavía siguen siendo contrarrestados en exceso por diferenciales de rendimiento de las obligaciones y de crecimiento dentro de la zona del euro desfavorables a Italia para poder garantizar el cumplimiento del criterio de reducción de la deuda.

Los ingresos procedentes de la privatización no alcanzaron el objetivo del 0,5 % del PIB previsto por el Gobierno ni en 2016 ni en 2017, representando en dichos años el 0,05 % del PIB y menos del 0,01 % del PIB, respectivamente. Para los años siguientes, el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 prevé unos ingresos anuales procedentes de la privatización equivalentes al 0,3 % del PIB en 2018-2020. En cuanto a 2018, la Comisión no incorpora ingresos de privatización ex ante habida cuenta del historial de privatización hasta la fecha y de los bajos progresos registrados hasta finales del año. En cuanto a 2019, a la luz de las creíbles y bien especificadas propuestas que se debaten actualmente, la mitad de los ingresos previstos se incluyen en las previsiones. Para 2020 en las previsiones no se consideran ingresos de privatización ex ante, y ello por razones de prudencia.

A largo plazo también se espera que Italia afronte importantes retos en materia de sostenibilidad, derivados principalmente del significativo ajuste presupuestario requerido para estabilizar la ratio deuda/PIB, especialmente a la luz de los futuros costes derivados del envejecimiento de la población, y de los puntos débiles relacionados con la elevada carga de la deuda. El indicador de riesgo en materia de sostenibilidad presupuestaria a largo plazo «S2» apunta a riesgos significativos, ya que se necesitaría un aumento permanente del superávit primario estructural de aproximadamente 2,9 puntos porcentuales del PIB para mantener la ratio deuda/PIB estable a largo plazo, debido particularmente a los costes del envejecimiento de la población. Habida cuenta de los puntos débiles asociados a la alta carga de la deuda, reflejados en la evaluación de los riesgos realizada en el marco del análisis de la sostenibilidad de la deuda, este resultado también indica un «riesgo elevado» a largo plazo. De hecho, se está deteriorando la sostenibilidad a largo plazo garantizada por anteriores reformas de las pensiones, al afectar a las obligaciones implícitas derivadas del envejecimiento de la población. Ello se debe al empeoramiento de las tendencias demográficas previsto por Eurostat y a las reformas adoptadas recientemente. En particular, los presupuestos para 2017 y 2018 ya contenían medidas que han anulado parcialmente las anteriores reformas de las pensiones, contribuyendo a aumentar los gastos en pensiones de jubilación a medio plazo de Italia. A este respecto, el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 contiene disposiciones adicionales que supondrán un retroceso en progresos anteriores, aumentando sustancialmente el gasto público en pensiones de jubilación. Aunque el diseño exacto de la reforma se especificará en decretos legislativos tras la adopción del presupuesto para 2019, sobre la base de la información incluida en el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 la reforma prevista implicaría una relajación substancial de las condiciones para poder optar a la jubilación anticipada, estableciendo los umbrales correspondientes en 62 años de edad y 38 años de cotización. Así, los costes adicionales, estimados en aproximadamente el 0,4 % del PIB en 2019, aumentarían significativamente el gasto en pensiones de jubilación de Italia, que al representar aproximadamente el 15 % del PIB potencial en 2016, ya es uno de los más elevados de la Unión y de la OCDE. Además, la mayor flexibilidad para la jubilación anticipada podría afectar negativamente a la oferta de trabajo, en un contexto en el que Italia ya se encuentra por detrás de la media de la UE en cuanto a la tasa de actividad de los trabajadores de más edad (55-64 años), y por ello, afectar al crecimiento potencial. Globalmente, nuevos retrocesos en la aplicación de anteriores reformas de las pensiones podrían deteriorar de forma significativa los riesgos de sostenibilidad a largo plazo de la economía italiana.

Conforme al indicador de riesgo para la sostenibilidad presupuestaria a corto plazo de la Comisión Europea «S0», Italia no parece afrontar problemas de sostenibilidad a corto plazo, aunque se observan puntos débiles en el ámbito presupuestario. De hecho, los riesgos derivados del contexto macrofinanciero siguen siendo globalmente limitados, gracias en particular a una política monetaria del BCE aún flexible. Sin embargo, Italia está expuesta a aumentos repentinos de la aversión al riesgo del mercado financiero debido a unas necesidades de refinanciación menores, pero aún elevadas (equivalentes a aproximadamente el 17 % del PIB en 2018) en relación con su deuda pública. Como se observa desde mayo de 2018, esta mejora puede llevar a una alta volatilidad en los mercados de obligaciones soberanas y a unos costes del servicio de la deuda substancialmente superiores, con el riesgo subsiguiente de efectos indirectos negativos en el sector bancario y en las condiciones financieras de las empresas y los hogares.

En cuanto a la inversión pública, la formación bruta de capital fijo del sector público italiano en el período 1999-2010 alcanzó un valor medio aproximado del 3 % del PIB, pero la necesidad de ajustarse rápidamente para responder a la crisis de la deuda soberana llevó a una reducción sustancial de la inversión pública hasta aproximadamente el 2,4 % del PIB por término medio en 2011-2016. En 2017, la ratio inversión pública/PIB alcanzó un nuevo valor mínimo, el 2 % del PIB (tasa interanual del – 5,3 % en términos nominales). Según el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, la ratio disminuiría ligeramente hasta el 1,9 % del PIB en 2018 (tasa interanual del – 2,2 % en términos nominales). Para 2019 y 2020, el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 prevé una recuperación progresiva de la inversión pública, sustentada por los fondos adicionales asignados y las medidas adoptadas para agilizar los procedimientos administrativos. En resumen, habida cuenta de su disminución global a lo largo del tiempo, la inversión pública no parece representar un factor atenuante que justifique el incumplimiento por Italia del criterio de reducción de la deuda.

Según el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, existe un riesgo de desviación significativa respecto del valor de referencia para el gasto, tanto en 2019 (desviación equivalente al 1,3 % del PIB) como en 2018 y 2019 considerados conjuntamente (desviación del 0,9 % del PIB anual, por término medio, teniendo en cuenta el ajuste para ambos años recomendado por el Consejo), y ello debido a que la tasa de aumento del gasto público, excluidas las medidas discrecionales de ingresos y las medidas puntuales, rebasaría la recomendada por el Consejo. La misma situación se da en relación con el pilar del saldo estructural. Según el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019, en ese año el saldo estructural (recalculado) se deterioraría un 0,9 % del PIB. También existe un riesgo de desviación significativa respecto del pilar del saldo estructural, tanto en 2019 (desviación equivalente al 1,5 % del PIB en 2019) como en 2018 y 2019 considerados conjuntamente (desviación del 1,0 % anual, por término medio, teniendo en cuenta el ajuste recomendado por el Consejo para los dos años). Esta conclusión no se modificaría si se considerase la reducción de la exigencia decidida en 2018 tras la aplicación del margen de apreciación. Una evaluación global basada en los planes del Gobierno revela un incumplimiento especialmente grave de la senda de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo recomendada por el Consejo para 2019. Esta conclusión quedaría inalterada si el programa extraordinario de mantenimiento de la red de carreteras y de sus interconexiones a raíz del hundimiento del puente Morandi en Génova y un plan preventivo para limitar los riesgos hidrogeológicos derivados de condiciones meteorológicas adversas fueran considerados acontecimientos inhabituales que escapan al control del Estado miembro afectado a efectos del artículo 5, apartado 1, y el artículo 6, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, y, por consiguiente, su efecto presupuestario (aproximadamente el 0,2 % del PIB) fuera deducido de las exigencias del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Para 2019, se recomienda a Italia garantizar que la tasa de aumento nominal de sus gastos públicos primarios netos no rebase el 0,1 % en 2019, lo que correspondería a un ajuste estructural anual equivalente al 0,6 % del PIB.

El primer factor pertinente examinado en las observaciones italianas es el relativo a las perspectivas de crecimiento del PIB nominal, que están marcadas por unos riesgos de sobreestimación recientemente acentuados, y que implican que unos esfuerzos presupuestarios excesivos podrían llegar a ser contraproducentes y dificultar el cumplimiento del criterio de reducción de deuda, debido a un efecto denominador adverso.

El segundo factor pertinente, relacionado con el primero, es la infravaloración de la proporción de capacidad inutilizada de la economía italiana, incluso tras revisar la metodología común para estimar la brecha de producción teniendo en cuenta algunas modificaciones técnicas propuestas por la delegación italiana al grupo de trabajo sobre la brecha de producción. Aunque estas modificaciones técnicas implicaban una ampliación de la brecha de producción de Italia en 2017 hasta el – 1,2 % del PIB potencial (frente al – 0,6 % según las previsiones de la Comisión del otoño de 2017), las estimaciones revisadas de la Comisión aún siguen indicando que la actividad económica del país debería alcanzar su potencial en 2019. De hecho, en ese año la brecha de producción pasaría a ser positiva (+ 0,3 % del PIB potencial), circunstancia que las autoridades italianas consideran no conforme con la lógica económica, habida cuenta de la tasa de desempleo aún elevada (11 %) y la cuasi estabilidad de los salarios y los precios de Italia. Así, las observaciones italianas presentan estimaciones alternativas, indicando una brecha de producción que se situaría aún en torno al – 3 % del PIB potencial en 2018 según las previsiones del Gobierno, de forma que Italia alcanzaría prácticamente su objetivo a medio plazo de equilibrio presupuestario en términos estructurales. Por otro lado, Italia cumpliría el criterio de reducción de la deuda en su «configuración ajustada en función del ciclo» con la hipótesis adicional de una tasa de inflación «normal» (basada en el deflactor del PIB) del 2 %.

El tercer factor pertinente puesto de relieve por las observaciones italianas es la lógica de apoyar la inclusión social y la inversión pública subyacente a los planes presupuestarios públicos expuestos en el proyecto de plan presupuestario para 2019. En particular, se considera que la «renta de ciudadanía» definida en el proyecto de plan presupuestario para 2019 está en consonancia con las recomendaciones dirigidas al país en 2018 a fin de que aumentase sus gastos sociales, reformase sus políticas activas del mercado de trabajo y aumentase la tasa de actividad de las mujeres racionalizando sus políticas de apoyo a las familias. Por otra parte, se considera que un aumento de la inversión pública en 2019 equivalente al 0,2 % del PIB seguiría la recomendación dirigida al país en 2018 con el fin de que fomentase la investigación, la innovación, las competencias digitales y las infraestructuras por medio de inversiones mejor orientadas y una mayor participación en la educación superior centrada en las actividades profesionales.

El cuarto factor pertinente abordado en las observaciones italianas es la amplia serie de reformas estructurales favorables al crecimiento planeadas por el Gobierno en diversos ámbitos, que van del sistema judicial al sector público.

Entre los demás factores pertinentes presentados por las autoridades italianas en relación con la deuda pública, cabe citar su sostenibilidad, ya que Italia todavía afronta un bajo nivel de riesgo en materia de sostenibilidad a largo plazo a pesar de las peores previsiones demográficas, su asequibilidad, dada la tendencia a la baja de los gastos de intereses, y el muy bajo nivel de los pasivos contingentes y de la deuda del sector privado. Las observaciones italianas también subrayan que son limitados los riesgos para las finanzas públicas italianas, incluidos los derivados de la reciente subida del rendimiento de la deuda soberana, teniendo en cuenta la sólida situación financiera de la economía italiana, la estructura de su deuda pública —largos plazos de vencimiento y títulos de renta fija— y la recientemente restaurada rentabilidad del sector bancario.

5. Conclusiones

La ratio deuda pública/PIB de Italia, del 131,2 % en 2017, es la segunda más elevada de la Unión y una de las más elevadas del mundo. En 2017 representaba una carga media de 37 000 EUR por habitante, a la que hay que añadir un coste del servicio de la deuda medio anual de aproximadamente 1 000 EUR por habitante. El gran volumen de deuda pública priva a Italia del margen de maniobra presupuestario que necesita para estabilizar su economía en caso de perturbaciones macroeconómicas. También representa una carga intergeneracional que afectará adversamente al nivel de vida de futuras generaciones de italianos. El hecho de que los costes del servicio de la deuda absorban un volumen de recursos públicos considerablemente mayor en Italia que en el resto de la zona del euro también pasa factura al gasto productivo del país: en 2017, los gastos de intereses de Italia ascendían a aproximadamente 65 500 millones EUR (3,8 % del PIB), importe muy similar al de los recursos públicos dedicados a la educación. Por otro lado, en ausencia de unas políticas presupuestarias prudentes, una deuda pública elevada expone al país a un deterioro de los rendimientos de la deuda soberana por disminución de la confianza del mercado, lo que tendría efectos negativos sobre la factura de intereses pagada por el país y sobre el coste global de financiación de la economía real, y a su vez afectaría negativamente al crecimiento. La elevada deuda pública de Italia constituye un importante punto débil de la economía italiana, por lo que una reducción decidida de la misma debe seguir siendo una prioridad para Italia.

El 23 de mayo de 2018, la Comisión emitió un informe de conformidad con el artículo 126, apartado 3, del TFUE, ya que Italia no había realizado en 2017 avances suficientes hacia el cumplimiento del criterio de deuda. El informe concluyó que en ese momento debía considerarse cumplido el criterio de deuda, teniendo en cuenta particularmente el cumplimiento de Italia de las exigencias del componente preventivo.

Sin embargo, los planes presupuestarios de Italia para 2019 representan un cambio significativo en los factores pertinentes analizados por la Comisión el pasado mes de mayo. En particular, en su proyecto de plan presupuestario para 2019 Italia preveía un amplio deterioro del saldo estructural en dicho año, del orden del 0,9 % del PIB, mientras que el Consejo había recomendado a Italia una mejora de su saldo estructural de como mínimo el 0,6 % del PIB. Por consiguiente, el 23 de octubre de 2018, la Comisión adoptó un dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario para 2019 de Italia, en el que constataba un incumplimiento especialmente grave de la recomendación presupuestaria dirigida a Italia por el Consejo el 13 de julio de 2018 e instaba a este país a que presentara de nuevo un proyecto de plan presupuestario revisado. El 13 de noviembre de 2018, Italia presentó un proyecto de plan presupuestario ligeramente revisado que, no obstante, presentaba los mismos objetivos presupuestarios que la versión inicial, y particularmente el amplio deterioro estructural previsto para 2019.

El 21 de noviembre de 2018, la Comisión adoptó su dictamen sobre el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 de Italia, en el que confirmaba el riesgo de desviación significativa respecto de la senda de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo recomendada por el Consejo para 2018 y el incumplimiento especialmente grave por parte de Italia de la recomendación presupuestaria para 2019, sobre la base de los planes del Gobierno y de las previsiones de la Comisión del otoño de 2018. Esta conclusión justifica una nueva evaluación por la Comisión del aparente incumplimiento por parte de Italia del criterio de reducción de la deuda en 2017.

De hecho, la deuda bruta de las administraciones públicas italianas alcanzó el 131,2 % del PIB en 2017, situándose pues muy por encima del valor de referencia establecido en el Tratado (60 % del PIB), e Italia no cumplió en 2017 con el criterio de reducción de la deuda según los datos relativos a la ejecución del presupuesto. Además, según los planes del Gobierno y las previsiones de la Comisión del otoño de 2018, Italia no cumpliría el criterio de reducción de la deuda ni en 2018 ni en 2019. Estos resultados indican claramente que, antes de considerar todos los factores pertinentes, Italia no parece cumplir, a primera vista, el criterio de deuda establecido en el Tratado. De conformidad con el Tratado, el presente informe examina sucesivamente los factores pertinentes.

En particular, aunque se estimó que Italia había realizado ciertos progresos para seguir las recomendaciones específicas que le dirigió el Consejo en 2017, las medidas incluidas en el proyecto de plan presupuestario revisado de 2019 indican un riesgo de retroceso en las reformas que Italia había adoptado para seguir las recomendaciones que se le habían dirigido específicamente en el pasado, así como en relación con los aspectos presupuestarios estructurales de la recomendaciones dirigidas recientemente a Italia por el Consejo. Por ejemplo, aunque el Consejo recomendó que Italia redujese la proporción que representan las pensiones de jubilación en su gasto público a fin de crear margen para otros gastos sociales, la posibilidad recientemente introducida de acogerse a una jubilación anticipada supone un retroceso respecto de anteriores reformas del sistema de pensiones que reforzaban la sostenibilidad a largo plazo de la elevada deuda pública italiana. Por otro lado, la introducción de una amnistía fiscal podría desincentivar el cumplimiento de las obligaciones tributarias. De forma global, el proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 no contempla medidas eficaces para remediar el débil crecimiento potencial de la economía italiana y, particularmente, para poner fin al prolongado estancamiento de su productividad. En particular la posibilidad de acogerse a una jubilación anticipada puede afectar negativamente a la oferta de trabajo. Por otra parte, las medidas recientemente introducidas que aumentan la fiscalidad sobre los bancos, junto con las repercusiones de unos mayores rendimientos de la deuda soberana, podrían ser un obstáculo para la oferta de crédito. Sobre esta base, los efectos que las medidas subyacentes al proyecto de plan presupuestario revisado para 2019 tendrían sobre el crecimiento podrían ser inferiores a los previstos por el Gobierno, incluso a corto plazo.

Por último, aunque la evaluación a posteriori del cumplimiento por Italia de las exigencias del componente preventivo realizada en mayo de 2018 indicaba globalmente el cumplimiento de la senda de ajuste recomendada hacia el objetivo a medio plazo en 2017 una vez tenida en cuenta la flexibilidad concedida por la Comisión para acontecimientos inhabituales, una evaluación global basada en los planes del Gobierno y en las previsiones de la Comisión del otoño de 2018 apunta a un riesgo de desviación significativa respecto de la senda de ajuste hacia el objetivo presupuestario a medio plazo recomendada por el Consejo para 2018 y a un incumplimiento especialmente grave por parte de Italia en 2019. Esta conclusión quedaría inalterada incluso si el programa extraordinario de mantenimiento de la red de carreteras y de sus interconexiones a raíz del hundimiento del puente Morandi en Génova y un plan preventivo para limitar los riesgos hidrogeológicos derivados de condiciones meteorológicas adversas fueran considerados acontecimientos inhabituales que escapan al control del Estado miembro afectado a efectos del artículo 5, apartado 1, y el artículo 6, apartado 3, del Reglamento (CE) n.º 1467/97, y, por consiguiente, su efecto presupuestario (aproximadamente el 0,2 % del PIB) fuera deducido de las exigencias del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

El análisis presentado en este informe incluye la evaluación de todos los factores pertinentes, y en particular: i) el hecho de que, a pesar de haberse intensificado recientemente los riesgos de sobreestimación, no puede sostenerse que las condiciones macroeconómicas explican los importantes desviaciones de Italia respecto del criterio de reducción de la deuda, teniendo en cuenta un crecimiento del PIB nominal desde 2016 superior al 2 %; ii) el hecho de que los planes del Gobierno impliquen un retroceso respecto de anteriores reformas estructurales favorables al crecimiento, particularmente reformas del sistema de pensiones; y sobre todo iii) el riesgo detectado de desviación significativa respecto de la senda de ajuste recomendada hacia el objetivo presupuestario a medio plazo en 2018 y el incumplimiento especialmente grave en 2019 de la recomendación dirigida a Italia por el Consejo el 13 de julio de 2018, sobre la base de los planes del Gobierno y de las previsiones de la Comisión del otoño de 2018. Globalmente, del análisis se desprende que el criterio de deuda definido en el Tratado y en el Reglamento (CE) n.º 1467/1997 debe considerarse no cumplido, por lo que está justificado el inicio de un procedimiento de déficit excesivo por incumplimiento del criterio de deuda.