Oficina Europea de lucha contra el fraude (OLAF)

Comité de Vigilancia de la OLAF

Informe de actividad

Julio de 2000 - septiembre de 2001

(2001/C 365/01)

Miembros del Comité de Vigilancia de la OLAF

Mireille DELMAS-MARTY

Presidenta hasta el 9 de octubre de 2001

Catedrática de la Universidad Panthéon-Sorbonne (París I)

Raymond KENDALL

Presidente a partir del 9 de octubre de 2001

Secretario general honorario de Interpol

Edmondo BRUTI-LIBERATI

Sustituto del Fiscal general de la Audiencia territorial de Milán

Alfredo José DE SOUSA

Miembro del Comité de Vigilancia desde el 1 de abril de 2001

Presidente del Tribunal de Cuentas de la República de Portugal

Harald NOACK

Secretario de Estado del Gobierno de Renania del Norte-Westfalia

SUMARIO

>SITIO PARA UN CUADRO>

INTRODUCCIÓN

El Comité mantuvo un ritmo de reuniones mensual y celebró 11 sesiones entre septiembre de 2000 y septiembre de 2001, en las que tanto el Director de la OLAF como sus colaboradores pudieron expresarse. Se prosiguieron los contactos con las instituciones tanto en las reuniones como al margen de éstas: con el Parlamento (especialmente con la Presidenta y con los ponentes de la Comisión de control presupuestario); con el Consejo (representantes de la Presidencia y COREPER); con la Comisión (con la Sra. Schreyer, el Sr. Vitorino y el Secretario General, Sr. O'Sullivan; así como con el Tribunal de Cuentas (con quién el Comité se reunió en dos ocasiones). Al prolongarse mucho más de lo previsto el período de transición necesario para la instauración de estructuras adaptadas a las nuevas funciones de la OLAF, el Comité tuvo que dedicar una parte de su actividad -mucho más importante de lo que hubiese deseado- a la misión de consolidar la independencia de la Oficina en el ámbito del establecimiento de los nuevos métodos y estructuras. Al término de este período, el Comité debería poder dedicarse en mayor medida al ámbito de las operaciones y ejercer plenamente la función que le asignan el Reglamento (CE) n° 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento del Consejo (Euratom) n° 1074/1999(1), es decir, el control periódico de la función de investigación de la OLAF.

En su informe anterior, el Comité hizo hincapié en "los límites inherentes a las nuevas estructuras y las modificaciones propuestas" (Cap. 1.1.1 - DO C 360 de 14.12.2000). Un año después, el informe es más matizado tanto en lo referente a los límites que plantea la organización interna como los derivados de las ambigüedades del estatuto de la Oficina.

En cuanto a los límites inherentes a la organización interna, se están introduciendo las mejoras propuestas (P2 y P4). Prevista a partir del verano 2000, la reestructuración de la OLAF con miras a dotar a la Oficina con los medios indispensables para el cumplimiento de su nueva misión produjo efectos positivos, sobre todo en cuanto a la transparencia de las operaciones. A partir del 1 de enero de 2001 y en cumplimiento de una de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas, se estableció un sistema de registro de la totalidad de los expedientes. Por otra parte, el 15 de febrero de 2001 se emprendió un importante esfuerzo de codificación y armonización de los procedimientos operativos en el marco de la elaboración de un "Manual" de la OLAF. Por último, desde finales del primer semestre de 2001, el conjunto de los procedimientos de investigación se administra mediante un "Case Management System" cuyo contenido se expuso al Comité de Vigilancia el cual, a su vez, destacó el carácter necesariamente evolutivo del sistema. Al mismo tiempo que se introdujo esta transparencia en la gestión de la OLAF, el Comité de Vigilancia adaptó su funcionamiento para poder explotar la documentación y los datos sin demora. En adelante, la OLAF presenta cuadros de datos que se actualizan cada mes y en los que se describe la totalidad de la actividad operativa de la Oficina, así como los elementos esenciales de información que, con arreglo al apartado 7 del artículo 11 del Reglamento, deben presentársele. Estos cuadros de datos, que completan y sitúan las fichas que desde hace un año la OLAF presenta periódicamente sobre las investigaciones cuya duración excede nueve meses y la información proporcionada sobre los expedientes que se transmiten a los órganos jurisdiccionales nacionales, permiten al Comité definir las prioridades de sus controles. Éste pudo basar la evaluación de la actividad operativa por una parte y desde un punto de vista global, en las respuestas de la OLAF a los cuestionarios preparados por sus ponentes y, por otra, desde un punto de vista específico, en el análisis de una serie de expedientes que se completó mediante sesiones de trabajo en la sede de la OLAF cuando era necesario.

En cuanto a los límites relacionados con las ambigüedades del estatuto, la evolución parece ser lenta y todavía insuficiente. En cuanto a la autonomía administrativa y presupuestaria de la OLAF (propuesta P1), el Consejo y el Parlamento confirmaron sus posiciones anteriores y las plasmaron mediante resoluciones adoptadas con motivo de la presentación del primer informe del Comité. Durante varios encuentros celebrados con la Sra. Schreyer, Comisaria responsable de la OLAF, y con el Sr. O'Sullivan, Secretario General, el Comité de Vigilancia pudo cerciorarse de que la Comisión estaba firmemente decidida a garantizar la independencia operativa de la Oficina y deseaba concederle los medios de gestión necesarios para tal independencia. Se convino con este motivo que, con el fin de dar un sentido constructivo a las ambigüedades del estatuto de la OLAF observadas por el Comité en su primer informe, se procedería a elaborar un código de conducta de las relaciones entre la OLAF y la Comisión. Esta última confirmó su voluntad de aprovechar la dualidad de las funciones de la OLAF - legislativas y operativas - y de explotar las sinergias potenciales. En cuanto al alcance del artículo 280 del Tratado en todos los órganos e instituciones comunitarias, incluidos los miembros del Parlamento Europeo (propuesta P3), la situación casi no ha evolucionado y permanece supeditada a las decisiones del Tribunal de Primera Instancia. En cuanto al refuerzo del marco jurídico de la protección de los intereses financieros de la UE (propuesta P5), el Parlamento y la Comisión han tomado efectivamente iniciativas tanto en cuanto se refiere al marco procesal (creación por etapas de un Ministerio fiscal europeo) como al derecho material (propuesta de Directiva relativa a la protección penal de los intereses financieros)(2).

Cabe observar que la creación de Eurojust, que responde a la voluntad de mejorar la cooperación, plantea el problema de las relaciones entre la OLAF y esta nueva institución. Al término de la Conferencia Intergubernamental de Niza sobre la reforma de las instituciones no se aprobó la ampliación de las competencias de Eurojust a la protección de los intereses financieros de la Comunidad. Por consiguiente, queda claramente establecido que la OLAF dispone de competencias en materia de delincuencia contra Europa y Eurojust en materia de delincuencia en Europa. Así pues, la protección de los intereses financieros bajo todos sus aspectos, incluido el seguimiento judicial, compete a la OLAF. Esto es particularmente cierto en el caso de la lucha contra el fraude, la corrupción en detrimento del presupuesto comunitario y el blanqueo de capitales procedentes de ambos tipos de infracción. La cuestión de las relaciones entre la OLAF y Eurojust se planteó, además, en un encuentro celebrado entre el Comité de Vigilancia, el Sr. Vitorino, Comisario encargado de los asuntos JAI, y el Sr. Brüner. En el transcurso del encuentro se puso de manifiesto que tanto en opinión de la Comisión como de la OLAF dichas relaciones debieran organizarse con una voluntad de cooperación y de complementariedad(3).

Con objeto de presentar un análisis y una evaluación lo más completos posible, el presente informe se organiza del modo siguiente:

Independencia administrativa y presupuestaria (Capítulo I)

Reestructuración (Capítulo II)

Descripción de la actividad de investigación (Capítulo III)

Evaluación (Capítulo IV)

Conclusiones (Capítulo V).

CAPÍTULO I

INDEPENDENCIA ADMINISTRATIVA Y PRESUPUESTARIA

Durante el primer año de actividad, el Comité tuvo que dedicar una parte considerable de sus tareas a establecer la independencia administrativa y presupuestaria de la OLAF. Dio cuenta de ello en su primer informe de actividad, en el que recalcó ante todo la voluntad del legislador de proteger la actividad de investigación de la OLAF de toda posibilidad de presión e influencia por medio de la gestión administrativa y presupuestaria, para constatar a renglón seguido que todavía no se había alcanzado tal situación de independencia. Desde entonces, la instalación de la OLAF se ha proseguido y ha producido las siguientes transformaciones:

En cuanto al establecimiento de las previsiones presupuestarias de la Oficina, en principio, las competencias otorgadas al Director con el apoyo de los dictámenes del Comité parecen apropiadas y adaptadas a la exigencia de independencia. No obstante, por segunda vez y por una cuestión de fechas que impidió que se comunicara el anteproyecto de presupuesto para 2002 con tiempo suficiente, el dictamen emitido por el Comité sobre éste se limita a tomar nota de las propuestas de la Oficina. En lo relativo a la gestión de la plantilla, la OLAF tuvo que hacer frente a la dificultad de proceder a determinadas contrataciones cuando el proceso de reestructuración todavía no había finalizado. Resultaba, en efecto, muy difícil aplicar los procedimientos de selección sin tener una idea concreta y definitiva de las funciones, calificaciones, nivel y estatuto del personal que había que contratar. También hubo que tener en cuenta que con la reestructuración se trastornarían necesariamente los métodos, la organización y las relaciones de trabajo. El Comité basó sus deliberaciones y sus decisiones en las posiciones adoptadas por las instituciones sobre las propuestas de su primer informe. La Resolución del Consejo de 5 de diciembre de 2000(4) sobre el primer informe de actividad "anima al Comité de Vigilancia a continuar su misión de asistencia constructiva y crítica a la OLAF" (punto 15). El Consejo insiste en la necesidad de completar la autonomía administrativa y presupuestaria de la OLAF (punto 12), en particular en lo referente a contratación. El Parlamento expresó su deseo de que la OLAF instaure procedimientos de contratación para cubrir sus puestos de dirección mediante la aplicación de las competencias de AFPN que el artículo 6 de la Decisión de la Comisión de 28 de abril de 1999 otorga al Director(5). En el presupuesto 2001, la Autoridad presupuestaria reservó por iniciativa propia 76 de los nuevos puestos de trabajo concedidos a la OLAF, con objeto de comprobar que la política de contratación de la Oficina corresponde efectivamente a los objetivos fijados por el legislador y soluciona de acuerdo con este enfoque los problemas generados por el traslado masivo del personal de la UCLAF.

Por último, los intercambios de pareceres entre el Comité y la Comisión(6) permitieron crear un Comité consultivo para los nombramientos, cuya composición recoge el estatuto y las particularidades de la OLAF. Todas estas conversaciones permitieron alcanzar un acuerdo encaminado a soluciones pragmáticas que permitan poner en marcha el proyecto OLAF tal como lo definió el legislador. La Oficina tiene cabida en las estructuras administrativas y presupuestarias de la Comisión pero, desde el punto de vista del Comité, de tal manera que la independencia de las investigaciones quede garantizada: las normas internas de la Comisión son aplicables siempre y cuando no limiten la independencia de la OLAF. En este sentido, tuvo considerable importancia el hecho de que la Comisión declarase estar dispuesta a solucionar los problemas planteados por la redistribución del personal. Finalmente, se dio curso a la propuesta P2 del primer informe de actividad relativa al doble cometido de la Oficina en cuanto a las actividades de investigación y la preparación de las actividades legislativa y política de la Comisión. El sistema de organización por el que ha optado la OLAF parece ofrecer condiciones idóneas para cumplir este doble cometido. Sólo faltaba informar al Parlamento, que había expresado su deseo de conocer la opinión del Comité de Vigilancia, de que los objetivos de la OLAF correspondían efectivamente a la voluntad expresada por el legislador. Durante una reunión convocada por la Comisión Presupuestaria del Parlamento el 13 de junio de 2001, se tomó nota de que era posible impulsar el proceso de reestructuración mediante un nuevo equilibrio de la plantilla de personal y el compromiso de la Comisión de prestar su apoyo a la operación de redistribución del antiguo personal de la UCLAF. Por consiguiente, en el marco de un presupuesto rectificativo, la Autoridad Presupuestaria adoptó una plantilla de personal de la OLAF con un reparto de puestos A y B y de puestos permanentes y temporales realizado sobre la base de un compromiso entre el Parlamento y la OLAF. El Comité de Vigilancia considera que el proceso de reestructuración es irreversible: el nuevo organigrama de la OLAF muestra la separación de las funciones de investigación, inteligencia, seguimiento y asesoramiento jurídico. La política de contratación debería ser la adecuada para la nueva estructura. Hasta la fecha, la OLAF ha contratado con sus propios procedimientos a los tres directores responsables de asuntos políticos y legislativos, operaciones e inteligencia, respectivamente, así como a la mayor parte de los magistrados de la célula de asesoramiento jurídico. Las operaciones de redistribución del antiguo personal de la UCLAF siguen su curso y deberían terminar en octubre de 2001.

Las últimas decisiones, relativas a la liberación del último tramo de 38 puestos de trabajo y a la adaptación de las previsiones presupuestarias de la OLAF para el ejercicio 2002, se tomarán en octubre sobre la base de la evaluación por el Comité de Vigilancia del progreso de la reestructuración. En adelante, el Comité de Vigilancia considera que el apoyo activo a la reestructuración de la Oficina, que pudiera ponerle en situación de árbitro entre las instituciones, ha dejado de tener sentido ya que la fase transitoria puede darse por terminada.

CAPÍTULO II

REESTRUCTURACIÓN

1. ORGANIZACIÓN

1.1. Reorganización de las estructuras administrativas

Las estructuras administrativas de la OLAF evolucionaron por etapas. El Director mantuvo periódicamente informado al Comité de vigilancia. En la primera etapa, que se decidió en septiembre de 2000, el Director de la Oficina procedió a crear dos Direcciones, una encargada de las cuestiones jurídicas y de la legislación comunitaria en cuanto a protección de los intereses financieros (Dirección A) y la otra responsable de las investigaciones y de las operaciones (Dirección B). Por otro lado, una serie de unidades principalmente encargadas de cuestiones administrativas y de comunicación, se pusieron bajo la autoridad inmediata del Director. El 15 de junio de 2001, se inició la segunda etapa con una nueva reorganización cuyo efecto fue completar el dispositivo establecido en septiembre de 2000 sobre tres puntos principales:

- creación de una tercera dirección encargada de la inteligencia, la estrategia operativa y la informática (Dirección C),

- modificaciones de la estructura directiva de la Dirección de Investigaciones y Operaciones, que responden al deseo del legislador de conceder prioridad a las investigaciones internas, organizando en dos equipos a los consejeros encargados de las investigaciones. Un equipo encargado de investigaciones internas, gastos directos y acciones estructurales y el otro encargado de investigaciones externas y actividades operativas,

- y, por último, creación en la Dirección A de una unidad encargada de controlar la recaudación con arreglo a la medida 96 del Libro blanco sobre la reforma de la Comisión relativa a la gestión más eficaz de la recaudación de fondos debidamente pagados.

Al tiempo que se procedía a estas modificaciones de las estructuras, la OLAF se dotó con un "Comité operativo y de investigación interna", formado por el Director General, el Director de Investigación, el ayudante de Operaciones, los consejeros de la Dirección de Investigación y Operaciones, así como los jefes de las unidades de Magistrados y Asesoramiento judicial y de Apoyo técnico y administrativo a los investigadores. El papel asignado a este Comité es racionalizar la apertura de las investigaciones, mejorar el seguimiento y elaborar los informes en cumplimiento de las normas de procedimiento.

Naturalmente, faltará plasmar estas transformaciones en la realidad mediante la contratación y nombramientos adecuados pero, sobre todo, estableciendo en cada investigación conexiones fuertes y estructuradas entre investigadores, magistrados y servicios de inteligencia.

1.2. Contratación

Aunque ya se han elaborado los procedimientos de contratación éstos todavía no han surtido plenamente sus efectos.

1.2.1. Comité consultivo de nombramientos

El nombramiento de los titulares de los tres puestos de Director de la OLAF planteó una serie de problemas que dieron lugar a intercambios de opiniones entre la Comisión Europea, el Director de la OLAF y el Comité de Vigilancia. Finalmente, se alcanzó un acuerdo para la creación de un Comité consultivo de nombramiento que preserva la autonomía y la independencia del Director. Este Comité de selección, presidido por del Secretario General de la Comisión, incluye a funcionarios del Tribunal de Cuentas y del Tribunal de Justicia así como a un miembro de Comité de Vigilancia y a un funcionario de la OLAF, y permitió proceder a la contratación del Director encargado de la Dirección A.

1.2.2. Comité de selección

En cambio, para los dos cargos de director basados en empleos presupuestarios de contratados temporales y que, por consiguiente, no tendrían movilidad hacia otros servicios de la Comisión, el Comité Consultivo de nombramientos ad hoc se sustituyó por un Comité de selección interno de la OLAF, presidido por un miembro del Comité de Vigilancia. Este Comité de selección permitió contratar a los directores encargados de las direcciones "B" (Investigaciones y Operaciones) y "C" (Inteligencia, Estrategia operativa y Tecnología de la información) de la OLAF. Las personas seleccionadas para las Direcciones B y C no habían entrado en servicio en el momento de la adopción del presente informe.

1.2.3. Independencia y responsabilidad de los funcionarios y de los agentes temporales

El Reglamento (CE) n° 1073/1999 define el estatuto de independencia del Director de la OLAF. No existe, sin embargo, estatuto alguno para el conjunto del personal de la OLAF y, en particular, para los agentes temporales. Las disposiciones del manual relativas a la independencia del personal de la OLAF (apartado 1.5.3) se refieren esencialmente a la lealtad al Director y a la Comisión y se apoyan en las disposiciones del Estatuto de los funcionarios y del código de conducta de los agentes de la OLAF. El Comité considera que convendría establecer medidas para evitar el riesgo de presiones que pudieran afectar la independencia de los funcionarios y agentes temporales de la OLAF durante las investigaciones. En general, para proteger la independencia de los agentes sería útil que el manual estableciese las disposiciones de aplicación de las responsabilidades disciplinarias, financieras y varias del personal de la OLAF, en particular en el marco del ejercicio de sus funciones de investigación y especialmente en caso de violación de los derechos de las personas investigadas.

1.3. Función de los magistrados

A finales del año 2000, los servicios de la OLAF contrataron a una quincena de magistrados que, durante el primer semestre de 2001, se han distribuido progresivamente en los servicios de la OLAF, en la unidad de Asuntos judiciales o en la Dirección de Investigaciones y Operaciones. Esta contratación respondía a las peticiones expresadas por el Consejo(7), el Parlamento Europeo(8) y el Comité de Vigilancia(9). En determinadas condiciones, las normas vigentes del manual de la OLAF asocian a los magistrados en activo en la Dirección de Legislación y Asuntos jurídicos a las investigaciones efectuadas bajo la responsabilidad de la Dirección de Investigaciones y Operaciones. La creación de esta unidad tiene por objetivo asociar a los magistrados a la actividad de investigación y a los contactos con las autoridades judiciales nacionales, la red judicial europea y Eurojust. Dicha unidad debiera permitirles asimismo proporcionar asesoramiento jurídico dentro de la Oficina, con el fin de garantizar tanto la legalidad de las investigaciones como el respeto de los derechos fundamentales de las personas investigadas y evitar los recursos de anulación durante el procedimiento judicial. En el marco de las actuales disposiciones internas, establecidas por el manual de procedimiento, esta intervención de los magistrados se produce en tres ocasiones:

- los magistrados pueden verse asociados a los procedimientos de investigación a lo largo del procedimiento. También se les puede consultar antes de adoptar la decisión de entregar el expediente a una autoridad nacional o comunitaria;

- se consulta a los magistrados en los procedimientos de coordinación que suponen actividades en Estados terceros;

- los magistrados deben participar en los procedimientos de asistencia, cuando es necesario para las solicitudes que emanan de autoridades administrativas o judiciales.

El Comité considera que las normas establecidas por el manual de la OLAF a este respecto sólo pueden ser de carácter provisional y que hay que definir con mayor precisión la función y las responsabilidades de esta unidad. En efecto, el principio por el que se ha optado consiste en consultar simplemente a los magistrados antes de la transmisión de los expedientes a las autoridades judiciales nacionales o en caso de intervención de dichas autoridades, pero la responsabilidad de los contactos con las autoridades judiciales sigue siendo competencia de los investigadores. Ahora bien, por razones de simple eficacia, parece preferible asociar en estos contactos en mayor medida a los magistrados, que por definición tienen experiencia en el ámbito de las relaciones con los órganos jurisdiccionales. Un experto en ordenamiento jurídico y sistema judicial de cada Estado miembro debería integrar cuanto antes la unidad A 5 de Magistrados y Asesoramiento judicial de la Dirección A. Como los agentes con experiencia de magistrado también tienen que desempeñar tareas en la Dirección de Investigaciones y Operaciones, especialmente en el caso de las investigaciones internas, es posible que su número aumente. Por no tratarse de representantes de un Estado miembro, los magistrados son contratados por el Director de la OLAF - como todos los demás agentes de la OLAF - según modalidades y procedimientos destinados a garantizar su independencia.

1.4. Seguimiento y recaudación

El Director de la OLAF adoptó una decisión(10) por la que se creó en la Dirección de Asuntos judiciales y Legislación (Dirección A) una unidad encargada de controlar la recaudación (unidad A 4). Esta decisión se inscribe en el marco de la medida 96 del Libro blanco sobre la reforma de la Comisión sobre una gestión más eficaz de la recaudación de fondos pagados indebidamente. Esta unidad se encargará del seguimiento de las investigaciones desde el punto de vista financiero, en particular el sector de gastos directos que son objeto de pagos directos por la Comisión, así como también desde el punto de vista administrativo y disciplinario. Habrá que especificar el papel de esta unidad en cuanto al seguimiento judicial(11). El Comité de Vigilancia observa que se están negociando protocolos de acuerdo interservicios entre la OLAF y las Direcciones Generales de la Comisión así como con otras instituciones y órganos. La OLAF debiera disponer cuando antes de una idea clara de la actividad de seguimiento en todos sus aspectos (administrativo, financiero, disciplinario, judicial, etc...) así como de su función y de su lugar en la organización de la Oficina.

1.5. Inteligencia, recogida y evaluación de la información

Desde el principio, el Comité de Vigilancia mostró preocupación por el hecho de que la OLAF no disponga de un verdadero servicio de inteligencia encargado, en particular, del análisis de riesgos y de la recogida y análisis de la información en el ámbito del fraude transnacional e internacional, que le permita definir su política de investigación. Esta situación era tanto más paradójica cuanto que la Comisión es parte en numerosos acuerdos de cooperación o intercambios de información administrativa, en particular aduanera, incluso a escala internacional. La actual selección y nombramiento en curso del director encargado de la Dirección de Inteligencia debieran permitir que este nuevo servicio se organice teniendo en cuenta dos preocupaciones principales:

- incrementar la cooperación del nuevo servicio con las Direcciones A y B,

- y tener en cuenta la complementariedad con las tareas de los servicios correspondientes de los Estados miembros y de la Comisión Europea.

Habrá que reforzar los procedimientos con miras a la explotación de los flujos de información operativa, jurídica y estadística que llegan a la Oficina y, cuando proceda, redistribuirlos hacia los Estados miembros(12). A este respecto, el Comité observa, además, que una tarea importante de la Dirección C de Inteligencia será contribuir a proporcionar las bases del programa de trabajo de la OLAF que, en aplicación de las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1073/1999, debiera someterse al examen del Comité.

2. MÉTODOS

2.1. Gestión de los expedientes

Con objeto de suministrar información sobre la actividad de investigación, la Oficina introdujo la transparencia necesaria en la gestión de los expedientes. El sistema IRENE, cuyos defectos puso en evidencia el Tribunal de Cuentas en el informe n° 8/98(13), hacía las veces de sistema de registro. Además de sus fallos técnicos, no se utilizaba sistemáticamente. En efecto, debido a unos objetivos demasiado ambiciosos (a la vez: archivo de los casos notificados por los Estados miembros, gestión de los expedientes de la UCLAF e instrumento de inteligencia y de análisis), y a una utilización difícil y excesivamente compartimentada, el sistema se había vuelto aleatorio. El registro de expedientes, la clasificación de documentos, notas y actas y las prácticas de gestión no seguían pautas precisas ni normalizadas. En otoño de 2000, el Comité pidió que tanto en beneficio de su propia información como para la transparencia de la gestión, se registrase la totalidad de los expedientes y se le presentasen cuadros de datos actualizados mensualmente. Esta importante tarea de actualización de los datos de la base IRENE se llevó a cabo y, desde principios del año 2001, se instauró el registro sistemático y completo de los expedientes. Se tomó la decisión de transferir la totalidad de la gestión de los expedientes a un nuevo "sistema de gestión de expedientes" (Case Management System - CMS) que empezó a funcionar en mayo de 2001. Este sistema, que se basa en un registro sistemático, permite obtener un panorama completo y evolutivo de los expedientes y constituye la fuente de la información que se transmite al Comité de Vigilancia en forma de cuadros de datos. Con el fin de pasar del sistema IRENE al sistema de gestión de expedientes, la OLAF procedió a una larga tarea de censo y comprobación con objeto de validar los ficheros que se trasladaban. Actualmente, la nueva base de datos del sistema de gestión de expedientes (CMS) es operativa pero todavía deberá ser objeto de mejoras en los ámbitos relativos a:

- la información relacionada con los expedientes transmitidos a las autoridades judiciales o con las solicitudes de asistencia judicial que emanan de las autoridades nacionales,

- la información sobre el seguimiento de los aspectos penales, disciplinarios o financieros de los expedientes,

- la utilización de las posibilidades del CMS en cuanto a análisis e inteligencia.

Hasta la fecha, la gestión de los expedientes no se había estructurado de modo uniforme. No existía una norma general que definiese pautas de clasificación de los documentos, notas y actas y, en general, los expedientes carecían de una identificación clara de los documentos archivados (inexistencia de una relación recapitulativa de los documentos, de referencias a las fuentes, de indicaciones de fecha y de índice). La inexistencia de pautas de clasificación y la heterogeneidad de presentación de los expedientes pueden resultar contraproducentes cuando éstos se transmiten a las autoridades judiciales de los Estados miembros.

2.2. Manual de la OLAF

El 15 de febrero de 2001, el Director de la Oficina puso en vigor un manual de la OLAF. El objetivo de este manual, basado en los Reglamentos aplicables a la OLAF, es mejorar y normalizar los métodos de trabajo y los procedimientos vigentes dentro de la Oficina para que sean más transparentes tanto desde el punto de vista interno como externo. En efecto, este manual constituye por primera vez una guía de procedimiento interno que fija un marco bastante estricto dentro del cual el personal gestor o los investigadores de la OLAF toman decisiones individuales. No obstante, la armonización de las normas internas de procedimiento operada por medio de este manual, que contribuye a homogeneizar la acción de los servicios, constituye una solución a todos los problemas que se plantean a los investigadores. El principio consiste en que las investigaciones deben llevarse a cabo respetando las normas impuestas por los Tratados y, en particular, del Protocolo sobre los privilegios e inmunidades del estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas, así como de ciertas normas que se desprenden de la legislación europea o que proceden de decisiones autónomas de las instituciones. El legislador comunitario promulgó al respecto ciertas obligaciones fundamentales.

La primera obligación de la OLAF, particularmente importante tanto en lo referente a los derechos de la defensa como en lo relacionado con la prescripción(14), es informar de la investigación que se ha iniciado a las personas interesadas (Reglamento (CE) n° 1073/1999). La segunda obligación es hacer lo necesario para que los interesados puedan expresarse sobre todos los hechos que les afectan antes de que se llegue a conclusiones nominativas que les afecten (véase el artículo 4 de la Decisión de la Comisión 1999/396/CE, CECA, Euratom, de 2 de junio de 1999, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades y el artículo 4 de la Decisión 1999/394/CE, Euratom del Consejo, de 25 de mayo de 1999, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades). El manual de procedimiento establece el principio de la información de las personas sobre las que se inicia una investigación, así como un procedimiento de consulta bastante restrictivo ya que la persona interesada sólo dispone de un resumen del expediente y no de la totalidad de los documentos que la afectan. El Comité recibió dos quejas presentadas por personas que habían sido objeto de investigaciones y que consideraban que no se habían respetado sus derechos individuales en la medida en que no se les había comunicado el expediente completo. Con objeto de garantizar en mayor medida el respeto de los derechos de las personas afectadas y, por consiguiente, la legalidad de los procedimientos, cualquier persona cuyo expediente no hubiera sido transmitido a las autoridades judiciales nacionales o a una autoridad disciplinaria europea debería tener derecho de acceder a todos los documentos del expediente. Cuando se archiva una investigación, los investigadores tienen una tercera obligación. En efecto, cuando se inicia una investigación contra cualquier persona, la información de que ésta ha sido archivada se le deberá facilitar en un plazo razonable. El manual de la OLAF no establece con claridad suficiente la obligación del director de informar del resultado de la investigación a la persona investigada. Se trata de una laguna que conviene colmar, ya que hay que garantizar el derecho de los investigados a ser informados de que la investigación que las afecta se ha archivado. También sería conveniente que el manual recordase que las personas afectadas deben poder beneficiarse de un procedimiento de investigación rápido y completo.

2.3. Relaciones con la Comisión; Código de conducta de las relaciones entre la OLAF y la Comisión; Memorándum de acuerdo

Convendrá establecer normas de cooperación para especificar las condiciones de independencia funcional de la Oficina y para que no se produzcan interferencias de la Comisión en las misiones que la Oficina ejerce en tanto que servicio asociado a la Comisión. Tras una entrevista con el Secretario General de la Comisión Europea, que prestó su apoyo a la iniciativa, el Comité de Vigilancia y el Director general dedicaron varias sesiones de trabajo a examinar un proyecto de código de conducta en el que se establecen las normas de cooperación entre la OLAF y la Comisión Europea. Esta cooperación puede examinarse esencialmente bajo tres aspectos: los derechos y los deberes recíprocos de la OLAF y de la Comisión; la organización del trabajo interservicios y la gestión y administración de la Oficina. Esta iniciativa, actualmente en curso, pudiera clarificar las relaciones entre la Oficina y la Comisión y, por consiguiente, reforzar la independencia de la OLAF en tanto que servicio de investigación. Convendría proceder al examen de los siguientes ámbitos:

- las relaciones de la OLAF con la secretaría general y con las direcciones generales interesadas en las actividades de la Oficina, especialmente en lo referente al seguimiento de las irregularidades financieras en detrimento de los fondos estructurales(15),

- las relaciones de la OLAF con los ordenadores y con los contables en materia de recaudación,

- la articulación de las investigaciones internas de la Oficina con los procedimientos disciplinarios y administrativos que lleve a cabo la Comisión,

- las condiciones y obligaciones de información recíproca en materia de investigación.

En el mismo orden de ideas, el Comité de Vigilancia tuvo en cuenta que el Director General de la Oficina y el Director del servicio de auditoría interna de la Comisión habían expresado su deseo de celebrar un protocolo de acuerdo para clarificar o fijar sus normas de colaboración. Este protocolo de acuerdo debería contribuir a evitar los solapamientos de competencias.

CAPÍTULO III

DESCRIPCIÓN DE LAS ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN

El concepto de investigación se basa en los artículos 2, 3 y 4 del Reglamento (CE) n° 1073/1999. En aplicación de estas disposiciones se entiende por investigaciones todos los controles, verificaciones y acciones con miras a:

- luchar contra el fraude, la corrupción y contra cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Comunidad Europea,

- investigar, a tal fin, los hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales, o un incumplimiento de las obligaciones análogas de los miembros de las instituciones y órganos, de los directivos de los organismos o de los miembros del personal de las instituciones, órganos y organismos no sometidos al Estatuto.

Las fuentes de información que se sitúan en el origen de las investigaciones son múltiples: puede tratarse de información transmitida por los servicios especializados de los Estados miembros o de las instituciones, de cartas y de llamadas telefónicas a la línea gratuita del servicio, de información proporcionada por los informadores o, incluso, de artículos en los periódicos.

1. PRIMER ANÁLISIS DE LOS DOCUMENTOS O DE LA INFORMACIÓN

Cualquier tipo de información relativa a las actividades de fraude se anota sistemáticamente en el sistema de registro del correo vigente en la OLAF ("Adonis"). Las normas establecidas por el manual de la OLAF debieran conducir a una evaluación rápida de la información recibida. En efecto, según el manual la información recibida, en principio, debe ser objeto de una primera evaluación en un plazo de cinco días. Tras esta primera evaluación, de la que se encarga un funcionario que no debería encargarse de la investigación, el Comité operativo y de investigación deberá emitir un dictamen sobre la evaluación y, por consiguiente, decidir el curso que haya que dar a la información inicial. El Comité operativo y de investigación formado por el Director General, el Director de investigaciones, los consejeros encargados de los ámbitos sectoriales y los jefes de las unidades A 5 (magistrados) y B 1 (apoyo técnico) celebra una reunión semanal y le corresponde presentar al Director de la OLAF las propuestas de apertura formal de las investigaciones. El Comité observa que esta primera fase dedicada al análisis de los documentos o de la información recibida plantea una serie de cuestiones de principio.

En primer lugar, el Comité observa que el Comité operativo no incluye representantes de la Dirección C (Inteligencia, Estrategia operativa y Tecnología de la información). Esta ausencia, que puede explicarse por el hecho de que cuando se elaboró el manual todavía no se había creado la Dirección C, debiera corregirse porque la valoración de la información recibida no parece poder efectuarse eficazmente si no se tiene también en cuenta la demás información de que dispone el servicio y que, en principio, posee y analiza la Dirección de Inteligencia. Además, la intervención del responsable de la unidad A 5 (magistrados y asesoramiento judicial) de la Dirección A debiera contribuir también a valorar mejor la información que da lugar al inicio de las investigaciones.

En efecto, en algunos casos la decisión de iniciar una investigación y, por consiguiente, de utilizar medios de investigación exclusivamente administrativos puede desembocar en un resultado poco satisfactorio ya que sólo la intervención de la autoridad judicial, que dispone de normas procesales y de medios coercitivos más eficaces, permite la comprobación de elementos o de hechos sobre los que asentar un procedimiento penal o disciplinario. En tales condiciones, en cuanto se procede al análisis de la información que da lugar a la investigación hay que tener en cuenta la dimensión penal del caso examinado (intervención de la autoridad judicial)(16). Por otra parte, con frecuencia la fase de valoración de la información recibida supera el plazo de cinco días que el manual de procedimiento establece como norma. Por consiguiente, la cuestión radica en decidir si no sería más conveniente revisar la norma que la OLAF se impuso a sí misma y fijar un plazo más razonable y realista.

2. DECISIÓN DE ABRIR UN EXPEDIENTE Y SELECCIÓN DE LAS MODALIDADES DE INVESTIGACIÓN

Desde el 1 de junio de 2000, todas las investigaciones se inician por decisión del Director de la Oficina, ya sea por su propia iniciativa o porque lo solicita una autoridad de un Estado miembro o de instituciones u órganos de las Comunidades Europeas. El director dirige la ejecución de las investigaciones. La decisión del Director de iniciar la investigación es un acto importante que produce efectos tanto para la persona eventualmente implicada como para los investigadores que se encarguen del expediente. Por consiguiente, tras valorar la información recibida la decisión debería tomarse cuanto antes y ser muy explícita en cuanto a la naturaleza y alcance de los hechos que se vayan a investigar. En efecto, las diligencias realizadas sin el aval de la decisión de inicio de investigación pueden ser declaradas nulas ya que sólo el Director de la OLAF dispone de la capacidad jurídica de iniciar y determinar los casos que deben dar lugar a investigación (véase el artículo 5 del Reglamento (CE) n° 1073/1999). Si la decisión de apertura de la investigación es nebulosa o imprecisa, las personas implicadas podrían impugnar la totalidad o parte del procedimiento. El Comité considera que, habida cuenta del interés que supone redactar decisiones de inicio de investigaciones inequívocas en las que se establezca claramente la naturaleza y el alcance de los hechos que se investigan, sería conveniente que la unidad de magistrados emita un dictamen previo a la intervención del Director. Este dictamen podría también tomar posición sobre las modalidades de la investigación que haya que efectuar y, en particular, sobre la oportunidad de transmitir inmediatamente o no a las autoridades judiciales nacionales los casos que conlleven un aspecto penal evidente. La función de la OLAF consistiría entonces en proporcionar asistencia a las autoridades judiciales nacionales y, si procede, seguir con mayor eficacia la evolución del expediente.

3. DESARROLLO Y RESULTADO DE LAS INVESTIGACIONES

3.1. Investigación interna

Las investigaciones internas de la UCLAF y de la OLAF se desarrollaron bajo regímenes jurídicos distintos. En primer lugar, hasta la Decisión de la Comisión de 14 de julio de 1998, ningún texto verdaderamente específico formulaba las condiciones en las que podían desarrollarse las investigaciones internas de las instituciones y órganos de la Unión Europea. Éstas se basaban exclusivamente en la legislación horizontal y sectorial vigente. Los Reglamentos específicos de la UCLAF como, en particular, el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96, no se referían a las cuestiones internas. Durante la investigación, ciertas diligencias requerían la autorización previa del Secretario General de la Comisión. A partir del 14 de julio de 1998, las investigaciones internas se regularon por la Decisión de la Comisión de la misma fecha. Las disposiciones de aplicación de esta Decisión son del 9 de diciembre de 1998. A partir del 1 de julio de 1999, las modalidades aplicables a las investigaciones de la OLAF se regularon por el Reglamento (CE) n° 1073/1999 y por las decisiones adoptadas por cada institución. Estos regímenes jurídicos distintos constituyeron sucesivamente las bases en que se fundó la metodología de las investigaciones. Desde el 1 de julio de 1999, las investigaciones de la Oficina han experimentado una triple ampliación derivada:

- en primer lugar, de la ampliación de las competencias de la Oficina a las demás instituciones, órganos y organismos comunitarios,

- en segundo lugar, de la obligación reglamentaria del conjunto de los funcionarios y agentes de indicar los casos de que tuviesen conocimiento,

- y, por último, de la ampliación de las competencias de la OLAF más allá del fraude presupuestario exclusivamente ya que, a partir del 1 de julio de 1999, esta ampliación se tradujo por un aumento del número de casos.

El análisis de los datos cuantitativos transmitido por los servicios de la OLAF demuestra que el 1 de julio de 2001 se habían gestionado 92 expedientes de investigación interna. Los ponentes del Comité examinaron unos cuantos expedientes. En general, dicho examen revela que los servicios de la OLAF recurren a calificaciones de carácter nebuloso lo que, a veces, contribuye a dificultar la comprensión de los expedientes. Cuando hay inculpación está claro que la calificación de los hechos sobre los que investigan los agentes de la OLAF debería aproximarse a la calificación penal o, en función del expediente, de la calificación disciplinaria o financiera. Convendría aplicar calificaciones claras, fundadas en las disposiciones aplicables y, cuando proceda, derivadas del Derecho penal del Estado miembro eventualmente competente para las actuaciones judiciales; del Estatuto de los funcionarios de las Comunidades para asuntos disciplinarios; o de los textos relativos al ámbito financiero de las Comunidades para los actos que afectan a la legalidad financiera, con el fin de que la presentación de los expedientes sea más transparente y racional. En el cuadro siguiente se proporcionan datos cuantitativos sobre los 92 casos de investigación interna registrados por la UCLAF y la OLAF. Con motivo de la no utilización por los servicios de la OLAF de un modelo normalizado de inculpación, la distribución por la que se ha optado pudiera suponer cierta imprecisión, pero no pone en entredicho los datos fundamentales del cuadro. Quince expedientes fueron transmitidos por otras instituciones que son, por consiguiente, causantes de la apertura de las investigaciones. La OLAF abrió 78 expedientes.

Investigaciones internas

>SITIO PARA UN CUADRO>

C = corrupción,

E = estafas,

FD = falsificación - Uso de documentos falsificados,

CP = infracción de las normas de los contratos públicos,

ES = incumplimiento de las normas del estatuto de los funcionarios,

UA = utilización abusiva,

CI = confusión de intereses, IJ = Injerencia, IP = Interés personal,

F = favoritismo,

ING = incumplimiento de las normas de gestión,

SP = secreto profesional,

TI = tráfico de influencia,

R = robo.

En cuanto a los expedientes actualmente en curso, se consultó a las autoridades judiciales en 26 casos con un resultado positivo en 2 casos. Nueve expedientes se archivaron sin consecuencias judiciales. Se consultó a las autoridades disciplinarias en 18 casos con un resultado positivo en 5 casos y un resultado negativo en 4 casos. El examen de los expedientes internos demuestra que el desarrollo de las investigaciones se enfrenta a varios tipos de dificultad que pudieran afectar la legitimidad y la fiabilidad de las investigaciones. En primer lugar, las investigaciones deben efectuarse rápidamente, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 en el que se indica que se dispone de un plazo de 9 meses para una investigación normal. A este respecto, el Comité observó que de las 92 investigaciones 58 habían superado el plazo de 9 meses previsto por la normativa comunitaria. Las razones más frecuentes alegadas para estos rebasamientos de plazo son la "insuficiencia de personal" encargado de las investigaciones internas, y "que no hay prioridades". En adelante y por principio este plazo debería respetarse, tanto por razones de eficacia de la investigación como en interés de los derechos de los investigados, puesto que la OLAF considera prioritarias las investigaciones internas, ha creado una estructura para ello y le ha dedicado los recursos necesarios.

3.2. Investigación externa

Para reforzar la lucha contra el fraude, la OLAF ejerce la competencia de investigación externa otorgada por el Reglamento relativo a los controles y verificaciones efectuados en los Estados miembros para la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas contra los fraudes e irregularidades (Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96)(17). La OLAF ejerce también esta competencia en los terceros países con los que existen acuerdos de cooperación. En el marco de su función de investigación externa, la Oficina efectúa también los controles y verificaciones previstos por el Reglamento sobre protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95) y por cualquier otra normativa sectorial.

El procedimiento de las investigaciones llamadas "autónomas", basadas en el Reglamento (Euratom, CE) n° 2185/96 sobre "control in situ", debiera utilizarse de un modo más eficaz. En la práctica, casi todos los fraudes y demás irregularidades son detectados por la OLAF en estrecha cooperación con los servicios nacionales de investigación. En estos casos, para la Oficina la investigación externa toma la forma de una solicitud de apertura de investigación dirigida a los Estados miembros; la investigación se lleva a cabo entonces bajo la responsabilidad de los Estados miembros que instruyen la causa dentro del marco jurídico nacional. La Oficina se asocia a la dirección de las investigaciones. La investigación también puede apoyarse en una coordinación o en una actividad de asistencia a las investigaciones efectuadas por los Estados miembros. En tal caso, la actividad de "coordinación" consiste en poner a disposición de los Estados miembros la información recogida a escala comunitaria y en orientar las operaciones de las autoridades de los Estados miembros, de acuerdo con estos últimos. En realidad, casi todos los expedientes que incluyen elementos de fraude de naturaleza compleja requieren distintas acciones a las que los investigadores de la OLAF pueden recurrir de manera sucesiva o no (inspección conjunta, coordinación, asistencia a las autoridades judiciales) sobre la base de los distintos fundamentos jurídicos existentes, en función de las necesidades específicas de los Estados miembros y de los terceros países interesados. El número de expedientes sobre investigaciones externas que estaban registrados en la base de datos del sistema de gestión de los expedientes (Case Management System) el 31 de marzo de 2001 asciende a 2343, según los datos proporcionados por la OLAF. Los servicios de la OLAF no pudieron proporcionar información precisa al Comité de Vigilancia sobre los resultados concretos obtenidos de estas investigaciones, desde el punto de vista de la acción de los Estados miembros o de Estados terceros, en los casos de expedientes que dieron lugar a acciones de coordinación y asistencia o a controles autónomos por parte de la OLAF. La Oficina tampoco dio indicaciones sobre la distribución entre estos dos tipos de actividad.

En particular, no existía entonces ninguna información relativa a las multas administrativas impuestas como consecuencia de estas investigaciones, ni a la naturaleza de las diligencias efectuadas en los Estados miembros o en los Estados terceros interesados por estas investigaciones penales, ni a las condenas impuestas o a las recaudaciones obtenidas. En efecto, esta información no se recogió sistemáticamente. La acción de la OLAF debería mejorarse en este ámbito, por una parte organizando una actividad de seguimiento a la que se asocie a los magistrados en lo relacionado con el seguimiento judicial y, por otra, desarrollando la base de datos del sistema de gestión de los expedientes (CMS). Las disparidades que se observan en el porcentaje de expedientes resueltos se explican por la complejidad y el número de casos del sector en cuestión. Por otra parte, algunos sectores de la OLAF tuvieron que trabajar con poco personal durante un período prolongado, lo que naturalmente tuvo incidencia en el porcentaje de casos examinados.

Al parecer, la descompartimentación anunciada por el Director de la OLAF todavía no ha alcanzado el ámbito de las investigaciones externas y, a pesar de que en el organigrama figuran oficialmente los pools de investigadores, la gestión se sigue efectuando por sectores. La libertad concedida al Director de la OLAF de contratar a especialistas en el ámbito de la investigación en lugar de funcionarios titulares, a largo plazo debiera permitir a la Oficina disponer de un cuerpo de investigadores polivalentes. Habida cuenta de la complejidad de los textos que regulan la acción de los investigadores (textos comunitarios y Derecho penal de los Estados miembros), el objetivo a largo plazo debería ser formar un cuerpo de investigadores polivalentes capaces de trabajar en un equipo pluridisciplinar. Esta pluridisciplinariedad requiere que también trabajen magistrados junto a los investigadores procedentes de los servicios de investigación tradicionales de los Estados miembros (aduanas, hacienda y policía). Por otra parte, en sus sesiones de trabajo con el Comité, el Director de la Oficina comunicó su intención de que la reorganización de la OLAF continúe en esta dirección.

4. CLAUSURA DE LA INVESTIGACIÓN

Al término de la investigación, los servicios de la OLAF deberán cumplir dos trámites esenciales:

- redactar bajo la autoridad del Director un informe que, en principio, deberá tener en cuenta los requisitos de procedimiento previstos por la ley nacional del Estado miembro de que se trate,

- presentar al Director una decisión de clausurar el caso investigado que éste deberá firmar.

4.1. El informe de investigación

El informe redactado al término de la investigación deberá incluir las "recomendaciones" que haya formulado el Director. A continuación, este informe deberá transmitirse a las autoridades administrativas o judiciales competentes. El Reglamento de base dispone que cuando una institución o un órgano no se atenga a las recomendaciones del Director, se deberá informar de ello al Comité de Vigilancia. Durante el año transcurrido, el Comité de Vigilancia no recibió ninguna información de que las instituciones u órganos no siguieran las recomendaciones adoptadas por el Director de la OLAF. El Comité constató que no se había presentado a las autoridades judiciales informe alguno relativo al ámbito puramente aduanero porque los servicios de la OLAF consideraron que esta responsabilidad incumbía intrínsecamente a los servicios competentes de los Estados miembros. No obstante, también el Director dispone de la facultad intrínseca de entregar su informe a las autoridades judiciales. En el caso de las investigaciones internas, el informe de investigación se presenta a la institución, órgano u organismo interesado. Se informa a la persona investigada de esta transmisión. Las consecuencias administrativas, disciplinarias o financieras de estos informes son competencia de las instituciones u órganos en cuestión.

4.2. La decisión de clausurar la investigación

La decisión de clausurar la investigación no es una simple formalidad. Esta decisión de clausura debe incluir todos los hechos investigados. Su objetivo es poner fin a la intervención del investigador mediante una decisión que abarque inequívocamente todos los hechos investigados. Además, la decisión de clausura de la investigación debe notificarse a las personas interesadas en un plazo razonable al término de la investigación propiamente dicha. La redacción de las decisiones de clausura de investigación podría mejorarse si la unidad de magistrados tuviera que emitir un dictamen sobre todas las decisiones de clausura de investigación.

CAPÍTULO IV

EVALUACIÓN

El apartado 7 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 establece que el Director de la OLAF deberá transmitir cada año al Comité de Vigilancia el programa de actividades de la Oficina y, en el apartado 1 del artículo 21 de su reglamento interno, el Comité precisa que en su informe de actividad se evaluará la aplicación de este programa de trabajo. El Comité, a pesar de que no existe un programa de trabajo stricto sensu de la OLAF, pudo recoger la información necesaria y, en particular, los cuadros de datos, las visitas in situ, los cuestionarios, los dictámenes internos emitidos por los magistrados y las fichas de la Dirección B sobre unos cuantos expedientes, que le permite proceder a una evaluación parcial de las actividades de la Oficina. A partir de estos datos, el Comité pudo definir ciertas características de la actual manera de actuar y poner de manifiesto las tendencias de la evolución a que aspira la OLAF tanto por lo que se refiere a las investigaciones internas como a las investigaciones externas. Ciertas cuestiones afectan a ambos tipos de actividad.

1. PRÁCTICAS DE LA OLAF EN EL ÁMBITO DE LA INVESTIGACIÓN INTERNA

Con motivo de la especial importancia que el Reglamento (CE) n° 1073/1999 concede a la investigación interna, el Comité de Vigilancia acogió muy favorablemente la iniciativa del Director de la OLAF de encargar a la unidad de Magistrados y Asesoramiento jurídico que procediera al análisis de las investigaciones internas expediente por expediente y elaborase una síntesis de estas fichas. Estos trabajos fueron muy útiles para la presente evaluación. Desde el punto de vista cuantitativo, la cantidad de investigaciones internas (92) representa una escasa proporción del número total de investigaciones de la UCLAF/OLAF (1700), pero esta actividad está registrando un rápido incremento y supone responsabilidades y, por consiguiente, recursos más importantes. En particular, la proporción de expedientes de investigación interna (el 17 %) transmitidos a las autoridades judiciales es netamente superior que en el caso de las investigaciones externas. Pero las principales peculiaridades de esta actividad son cualitativas y se refieren a la naturaleza y a los objetivos de la investigación, que se caracteriza por la reticencia a tomar en consideración desde el principio la eventualidad del objetivo penal o disciplinario de las actividades operativas de la OLAF.

1.1. Naturaleza de la actividad de investigación interna

Las observaciones del Comité vigilancia en su primer informe de actividad sobre el desfase entre el estatuto administrativo de la OLAF y el objetivo a menudo penal de sus investigaciones, se ven ilustradas de manera especialmente pertinente por los distintos análisis de la actividad de investigación interna. Tanto el objeto como las actuaciones de la investigación indican que no se percibe claramente la necesidad de aplicar los procedimientos en función del resultado que se espera conseguir.

1.1.1. Finalidad de la investigación

A menudo, a pesar de su dimensión penal evidente desde el principio, los expedientes se gestionaron como si este aspecto fuera secundario o, incluso, inexistente. Concretamente, esto significa que las actuaciones de procedimiento destinadas a buscar y demostrar hechos con el fin de apoyar un procedimiento penal o disciplinario, se limitaron frecuentemente a la búsqueda de documentos administrativos y en su lugar se procedió a actividades de recogida y evaluación de información y de asistencia a las autoridades judiciales. Ahora bien, estas actividades, que tienen una importancia crucial tanto antes como después del procedimiento de investigación propiamente dicha, pierden en gran medida su eficacia si se diluyen en la organización de la investigación. Tal como está prevista en la actualidad, la reestructuración de la OLAF prevé distinguir y separar estas actividades y, a la vez, organizar una estrecha cooperación entre ellas. Convendría completar también el manual en este sentido.

1.1.2. Las diligencias de la investigación

Las cartas y llamadas anónimas, los informadores y los artículos de periódico constituyen una parte importante de la información que se recoge en el marco de las investigaciones. Todas estas fuentes de información corresponden en general a la fase de evaluación y a la función de "inteligencia". Para la investigación propiamente dicha no constituyen por sí mismas elementos de prueba en caso de posibles actuaciones judiciales. Este tipo de información no debería justificar la apertura de una investigación si no existen elementos de prueba que la corrobore. En cambio, se utilizan demasiado poco las declaraciones de testigos o de personas interesadas y, a menudo, se efectúan en condiciones que debilitan o anulan su validez. El Comité de Vigilancia tuvo ocasión de observar que en las reclamaciones de los investigados que recibe este defecto se alega con frecuencia. Por consiguiente, sería recomendable que las investigaciones de la OLAF se apoyasen de manera mucho más sistemática en tales declaraciones y que las actas se estableciesen conforme a modalidades que garanticen su validez. Las disposiciones del manual a este respecto deberían precisarse y completarse con ayuda de la unidad de Magistrados.

1.2. Objetivos de la actividad de investigación interna

Las disposiciones del décimo considerando del Reglamento (CE) n° 1073/1999 garantizan a la persona implicada que "las conclusiones de una investigación sólo podrán basarse en los elementos que tengan valor probatorio". La investigación interna, según las disposiciones del apartado 3 del artículo 1.3 del mismo Reglamento, tiene por objetivo "investigar (...) los hechos graves, ligados al desempeño de actividades profesionales potencialmente constitutivos de un incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades, que puedan dar lugar a diligencias disciplinarias y, en su caso, penales". Por lo tanto, los objetivos de la investigación interna se definen, por principio, con precisión en el Reglamento básico de la OLAF. Sin embargo, en la práctica, la finalidad disciplinaria o penal de la investigación no se había tenido suficientemente en cuenta antes de la incorporación de los magistrados. De hecho, la Oficina no trabaja para sí misma. El objetivo de las investigaciones es establecer unos hechos que utilizarán posteriormente las autoridades europeas o los tribunales de los Estados miembros, respetando estrictamente los derechos y principios fundamentales. La imprecisión de los objetivos engendró las vacilaciones de la OLAF para asumir su nueva misión dentro de las instituciones.

1.2.1. Una nueva misión dentro de las instituciones

Estas vacilaciones de la OLAF sobre su nueva misión se revelaron con ocasión de casos concretos: con motivo de los conflictos jurídicos que dieron lugar al recurso contra los Bancos, la Oficina renunció abrir una investigación en el BEI; en cuanto a la investigación del CES no se inició hasta dos años después de que el Consejo y el Parlamento solicitaran la apertura a la UCLAF(18); las investigaciones en el Parlamento superan sin razón aparente el plazo de 9 meses prescrito por el Reglamento. Por lo que se refiere a las investigaciones internas en la Comisión, su articulación con los procedimientos disciplinarios y las investigaciones administrativas sigue siendo dudosa(19). Convendría solucionar rápidamente y de forma precisa esta cuestión con arreglo a los principios formulados en el proyecto de código de conducta(20) y, cuando proceda, en el marco del Memorándum de Acuerdo con la Oficina de investigación y disciplina o con cualquier otro servicio con funciones de investigación equivalentes en el ámbito de la protección de los intereses financieros. La entrada en servicio de agentes con experiencia en procedimiento penal que cooperan con los investigadores en activo y con el personal especializado recientemente contratado, ya ha tenido efectos positivos en la calidad de los informes de investigación y en el hecho de tener en cuenta su finalidad disciplinaria o penal.

1.2.2. Quejas de los investigados

Durante este segundo año de actividad, el Comité de Vigilancia siguió recibiendo quejas de las personas investigadas sobre actuaciones de la UCLAF o de la OLAF en el marco de investigaciones internas. De acuerdo con los principios que expresó con firmeza desde el principio de su actividad, el Comité se declaró incompetente en virtud de la normativa vigente (artículos 11 y 14 del Reglamento (CE) n° 1073/1999) para examinar estas quejas como recursos individuales y las transmitió al Director de la OLAF. No obstante, tomó nota para su información de las quejas formuladas para apoyar su evaluación de la actividad de investigación. Por una parte, esta información completó su análisis de las prácticas de investigación de la OLAF y, por otra, puso de manifiesto la insuficiencia del control de legalidad establecido por el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 1073/1999. Desde el punto de vista de la organización del procedimiento, el examen de las reclamaciones por el Director tal como establece dicho artículo no presenta ninguna garantía de objetividad en la medida en que, como en cualquier recurso administrativo, el examen corre a cargo del responsable de la actuación en cuestión o se efectúa bajo su autoridad. Debido a su carácter tardío, el control que ejerce el Tribunal de Primera Instancia sobre el examen de estas reclamaciones es totalmente insuficiente, como ya se destacó en el primer informe de actividades. Este aspecto fue aún más evidente cuando uno de los investigados tomó la iniciativa de dirigirse al Defensor del Pueblo Europeo. El Comité de Vigilancia insiste una vez más en que, en su opinión, "una instancia judicial debería supervisar de modo permanente todas las actividades de la OLAF y, en particular, autorizar u ordenar la adopción de medidas restrictivas de los derechos individuales que se adopten durante las investigaciones, y controlar su ejecución y objetividad..." (primer informe de actividades).

2. PRÁCTICAS DE LA OLAF EN EL ÁMBITO DE LA INVESTIGACIÓN EXTERNA

Las actividades de investigación de la OLAF incluyen, por una parte, las investigaciones administrativas que la Oficina ejerce directamente y, por otra, las tareas de coordinación y de asistencia relativas a las investigaciones realizadas por los Estados miembros. Aunque el Comité no disponga de indicaciones estadísticas a este respecto, la investigación administrativa parece ser la vía privilegiada para las investigaciones relacionadas con los fondos estructurales y con los gastos directos. Este tipo de investigación se utiliza también en el sector agrícola, en el caso de las organizaciones comunes de mercados.

En cambio, los procedimientos de coordinación y asistencia se utilizan esencialmente en el marco de investigaciones en el ámbito de los recursos propios (fraudes aduaneros) y, en parte, en el sector agrícola. Las actividades externas de la OLAF tropiezan con una serie de dificultades que se refieren:

- al conocimiento y cumplimiento de los distintos procedimientos nacionales,

- a una información insuficiente sobre el curso dado a los informes de investigación,

- a la inexistencia de normas claras para la transmisión de información y de informes de investigación a las autoridades nacionales.

- A los plazos de transmisión de los documentos necesarios para la investigación por las autoridades nacionales o los terceros países, lo que a veces supone que se supere el plazo de 9 meses, en particular en el caso de las investigaciones en el sector de aduanas.

2.1. Conocimiento y cumplimiento de los procedimientos nacionales

Generalmente, las investigaciones de la Oficina tropiezan con la dificultad de tener que conocer el conjunto de los requisitos que exigen los procedimientos nacionales de los Estados miembros. La Oficina debería mejorar su pericia en cuanto a investigación formando "grupos" de investigadores polivalentes capaces de constituir equipos pluridisciplinares. También habría que elaborar guías que enumeren los requisitos de procedimiento nacionales.

2.2. Seguimiento de los informes

La Oficina no dispone de información suficiente sobre el curso que los Estados miembros, las instituciones, órganos y organismos comunitarios dan a sus informes. La normativa comunitaria establece la obligación de los Estados miembros de comunicar "a la Comisión las decisiones administrativas o judiciales (...) relativas a la aplicación de sanciones por incumplimiento de las reglamentaciones aduanera o agraria" (artículo 49 del Reglamento (CE) n° 515/97). Sin embargo, esta transmisión de información entre los Estados miembros y la Comisión sigue siendo incompleta y la Oficina debería desarrollar sus actividades de recogida de información en los Estados miembros por lo que se refiere al curso dado a sus propios informes. Actualmente, la Oficina no dispone de información global fiable sobre las consecuencias administrativas o financieras de sus informes.

2.3. Transmisión de los informes de investigación a las autoridades nacionales

La transmisión a las autoridades nacionales de los informes elaborados tras las investigaciones no obedece a normas claras. La Oficina considera que, cuando la investigación se realiza en el marco de operaciones de "coordinación y asistencia", la responsabilidad de entregar el informe de investigación de la Oficina a las autoridades judiciales incumbe a las autoridades administrativas nacionales a las que la Oficina envía su propio informe. Esta situación explica que en el ámbito aduanero por ejemplo, dónde se producen los fraudes más importantes en detrimento del presupuesto comunitario, la Oficina no haya transmitido ningún informe a las autoridades nacionales, a pesar del carácter transnacional de los fraudes constatados que precisamente exigiría liberarse del marco exclusivamente nacional para resolver los expedientes.

De hecho, la Oficina sólo tiene un conocimiento parcial de unas pocas sentencias vinculadas a sus investigaciones, dictadas en materia penal o civil, a pesar de que los investigadores de la Oficina intervienen en ciertas actividades judiciales: aportan, por ejemplo, asistencia técnica a la preparación y a la ejecución de comisiones rogatorias internacionales o participan en los procesos en calidad de testigos. Debería hacerse un esfuerzo para que la transmisión de los informes a las autoridades judiciales sea a la vez más general y más sistemática, así como para mejorar la capacidad de seguimiento de la Oficina en el ámbito judicial.

3. DIFICULTADES COMUNES A LOS DOS TIPOS DE INVESTIGACIÓN

El análisis de los expedientes revela también ciertas dificultades no vinculadas a la naturaleza de la investigación sino a la situación actual de la OLAF y al hecho de que, aunque se hayan definido algunos objetivos, la organización y los métodos de trabajo derivados de éstos o todavía no se han establecido o no han podido surtir efecto. Con esta perspectiva, la OLAF inició una reflexión sobre el contenido de su cooperación con las autoridades nacionales por una parte y, por otra, sobre la necesidad de orientar la gestión de las investigaciones, pero la aplicación concreta del resultado de dicha reflexión queda por hacer.

3.1. Relaciones con las autoridades nacionales

Las ambigüedades a que se refieren los apartados anteriores sobre la naturaleza de las investigaciones de la OLAF se reflejan naturalmente en las relaciones con las autoridades nacionales. Como el contenido de la investigación de la OLAF puede oscilar entre la recogida de información y la coordinación des investigaciones nacionales, es necesario determinar en qué situaciones y bajo qué forma la actividad de la OLAF precede o acompaña las investigaciones nacionales.

3.1.1. Consecuencias judiciales de las investigaciones de la OLAF

Tal como figura descrito en el manual, el procedimiento de investigación se sitúa, en principio, antes de la transmisión del expediente a las autoridades nacionales (aunque el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 autorice a la Oficina a "transmitir en cualquier momento a las autoridades competentes de los Estados miembros interesados la información obtenida durante las investigaciones externas"). Ahora bien, aunque la mayoría de los expedientes de la OLAF incluye elementos de carácter penal, sólo una proporción insignificante de éstos dio lugar a la transmisión del informe (artículo 9) o de información (artículo 10) a las autoridades judiciales nacionales. Las razones de esta insuficiencia de consecuencias judiciales tras las investigaciones de la OLAF no se distinguen claramente en los expedientes. El Comité considera que la transmisión tardía de los expedientes pudiera ser motivo de que las autoridades judiciales estimasen insuficientes los elementos transmitidos. Además, la sobrecarga de trabajo de los tribunales, sus propias prioridades y las especificidades de las legislaciones nacionales contribuyen a disminuir considerablemente el interés de las autoridades judiciales por los casos transmitidos. El Comité de Vigilancia destaca, a modo de ejemplo, que en un caso particular la pasividad de la autoridad judicial nacional se atribuyó por orden decreciente a las siguientes razones:

- recursos limitados y ausencia de prioridad del expediente por parte del Estado miembro en cuestión,

- incertidumbres jurídicas relativas a la competencia ratione loci y a las calificaciones,

- inconsistencia del expediente.

En cuanto a las investigaciones que dieron efectivamente lugar a la transmisión de un informe o de información a los órganos jurisdiccionales nacionales, el Comité de Vigilancia observó incoherencias relativas a la elección de la autoridad judicial y el momento, unas veces precoz y otras tardío, de la transmisión. También observó que en algunos expedientes, la intervención de la UCLAF/OLAF no permitió que cooperasen de forma armoniosa las distintas autoridades nacionales interesadas, ni que se utilizasen todas las posibilidades del Derecho nacional. La reestructuración y la nueva organización de los servicios deberían aportar una mejora sustancial de la calidad de los expedientes transmitidos y de la rapidez de la transmisión. Estas mejoras deberían incitar a los Estados miembros especialmente afectados por las investigaciones internas a conceder prioridad a estos expedientes y a dedicarles los recursos necesarios.

3.1.2. Cooperación de la OLAF en las investigaciones nacionales

La información de que dispone el Comité en este ámbito(21) pone de manifiesto que la naturaleza de la cooperación de la OLAF en las investigaciones nacionales no parece depender de la fase del procedimiento en curso en la OLAF: esta cooperación tiene las mismas características cuando la investigación está en curso y cuando está en fase de seguimiento, aunque las situaciones jurídicas sean diferentes. Las disposiciones del manual deberían aportar ciertas mejoras en este ámbito, en la medida en que prevén que en tales situaciones intervengan los magistrados y en la medida en que el marco jurídico no es el de una investigación. Sin embargo, actualmente no es posible afirmar que estas disposiciones hayan entrado en vigor. Desde el punto de vista del procedimiento, en el momento de la apertura de la investigación el manual efectúa una distinción entre las investigaciones (internas o externas) y los casos de coordinación o asistencia. Pero las prácticas todavía no se han modificado fundamentalmente y, en particular, los magistrados no se encargan de estas relaciones. En realidad, parece difícil establecer normas en este ámbito y repartir las competencias entre los servicios sin tener una idea precisa del contenido de la cooperación que la OLAF puede proponer a las investigaciones nacionales. Una de las primeras medidas que habría que aplicar para concretar la reestructuración derivada de la entrada en funciones de los directores adjuntos de la OLAF, debería ser definir el contenido de esta cooperación con las autoridades nacionales.

3.2. Necesidad de definir una política de investigación: inteligencia

Antes de la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 1073/1999 no existía una verdadera política de investigación basada en prioridades definidas de modo objetivo y transparente. Las directrices que era posible discernir se derivaban de la estructura, que por aquel entonces estaba muy compartimentada: los recursos se distribuían de manera bastante equivalente entre sectores definidos para cubrir todas las actividades a cargo del presupuesto comunitario. Cada sector desarrollaba sus actividades según sus propias peculiaridades. Actualmente, la OLAF se plantea instaurar una política de investigación, que la unidad horizontal definirá en el programa de trabajo y que tendrá en cuenta las contribuciones de los distintos servicios y, en particular, de la recién creada Dirección de Inteligencia. En la práctica y hasta en fecha muy reciente la actividad de investigación se seguía ejerciendo al margen de un programa de trabajo elaborado y, en general, sin apoyarse en una política de investigación. La decisión de iniciar o no una investigación se toma en función de criterios puntuales y no en función de una política preestablecida. Durante el período anterior, esta decisión se tomaba a partir de la evaluación llevada a cabo por un investigador especialista del ámbito del fraude, por lo que los criterios aplicados podían ser subjetivos, tanto más cuanto que era perfectamente posible que el evaluador se encargara también de la investigación. Gracias a que, desde hace algunos meses, la decisión final se toma en el marco de un Comité de investigación, en el que participa en adelante la unidad de magistrados, es posible que se alcance cierta armonización de las prácticas. No obstante, el Comité no ha conseguido identificar sobre qué motivaciones se apoyan las decisiones adoptadas ni, siquiera, detectar una coherencia entre las prácticas. Observó, en cambio, que hasta hace poco tiempo la fase de evaluación se prolongaba con frecuencia más allá de los plazos previstos por el manual de la OLAF, lo que podría achacarse a la inexistencia de criterios claros y precisos.

La inexistencia de criterios y prioridades referentes a la decisión de iniciar una investigación se manifiesta también a través del examen de los motivos de rebasamiento del plazo de 9 meses que el apartado 7 del artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 establece para las investigaciones. El motivo indicado para un número no desdeñable de investigaciones que superan esta duración es: "ausencia de prioridad - falta de medios". La ausencia de prioridad, constatada 9 meses después de la decisión de iniciar la investigación, destaca que la decisión se tomó sin tener en cuenta el elemento de prioridad que, por otra parte, es difícil definir. La "falta de medios" no hace más que poner de relieve la consecuencia de carecer de prioridades. La ausencia de prioridades se manifiesta también en el desarrollo de la investigación, donde a menudo resulta evidente que la finalidad penal o disciplinaria del procedimiento no se tuvo en cuenta.

En su primer informe de actividades, el Comité expuso con todo detalle la necesidad de una política de investigación y de una gestión proactiva. Además, este tema había sido ya objeto de su propuesta P4 (primer guión) y le había dado un lugar preponderante en sus recomendaciones para la reestructuración de la Oficina. La primera misión de la Dirección "C", cuyo Director debería asumir sus funciones en breve, será definir tales criterios a partir de la recogida y el análisis de toda la información disponible sobre el entorno económico y criminológico del fraude en detrimento de los intereses financieros de la UE, teniendo en cuenta también los recursos disponibles y la distribución de competencias entre los Estados miembros y la Unión. El actual plan de acción de la OLAF, que se elabora en el momento en que se acaba la transición entre la UCLAF y la OLAF pero cuando ya se ha emprendido la reestructuración, se refiere esencialmente a los objetivos de esta reestructuración y a la actividad legislativa. Para dar coherencia y eficacia a la acción de la OLAF habrá que elaborar cuanto antes un verdadero programa de trabajo, sobre la base de las contribuciones de la Dirección de Inteligencia y de la Dirección de Investigaciones y Operaciones.

CAPÍTULO V

CONCLUSIONES

El presente informe de actividad (que corresponde al período comprendido entre julio de 2000 y septiembre de 2001) constituye un punto de articulación que señala a la vez el final de una muy larga transición de la UCLAF a la OLAF y el inicio de una verdadera reforma de la práctica que debiera permitir lograr plenamente los objetivos asignados a la OLAF por el legislador. Las propuestas del Comité de Vigilancia se presentan a la vista de este doble balance.

1. FIN DE LA TRANSICIÓN DE LA UCLAF A LA OLAF

Antes de terminar la redacción del presente informe, el Comité de Vigilancia quiso cerciorarse de que la antigua estructura de la UCLAF, adaptada a una función de investigación predominantemente administrativa, se había sustituido efectivamente por una nueva estructura capaz de asumir las consecuencias prácticas - disciplinarias o penales - de las investigaciones, satisfacer los requisitos de respeto de los derechos individuales y de procedimiento de tales investigaciones y definir y aplicar una política de investigación. El Comité observa que, al término del período en cuestión, se habían adoptado algunas medidas importantes y seguramente irreversibles para garantizar la sustitución de estructuras y permitir la elaboración de un verdadero programa de trabajo, como requiere el apartado 7 del artículo 11 del Reglamento.

1.1. Sustituir una estructura por otra

El desarrollo de las investigaciones, que antes se caracterizaba por cierta arbitrariedad, compartimentación y opacidad, debería beneficiarse de las medidas adoptadas; por una parte, por lo que se refiere al personal (instauración de una nueva dirección y de una unidad de magistrados) y, por otra, por lo que se refiere a los métodos (transparencia de la gestión).

- El personal: los ejecutivos recientemente contratados mediante procedimientos que permiten una selección específica, deberían desempeñar un papel determinante en la aplicación de la nueva política interna de la OLAF, definida por el Director, de cooperación entre los agentes y las unidades, circulación de la información y transparencia. Las funciones de investigación, inteligencia, seguimiento y asesoramiento jurídico se han separado dentro de la estructura. Ahora el reto consiste en organizar la cooperación entre las distintas unidades encargadas de dichas funciones.

En asociación con los investigadores, la unidad de magistrados y asesoramiento judicial, que ya ha empezado a funcionar dentro del límite de las posibilidades ofrecidas por el marco jurídico existente, debería otorgar a las actividades operativas la legitimidad derivada del asesoramiento jurídico y en materia de procedimiento penal que abarca los 15 ordenamientos jurídicos nacionales.

- Los métodos: se ha realizado un esfuerzo considerable en cuanto a la transparencia de la gestión se refiere. En adelante, todos los expedientes de la OLAF están correctamente registrados y las decisiones de iniciar una investigación se tomarán, por término medio, en un plazo inferior a un mes tras el registro del expediente. Se responde con ello a una de las principales observaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas en su Informe Especial n° 8/98(22).

Además, se proporcionará al Comité de Vigilancia la información esencial que necesite para ejercer su cometido de control periódico de la función de investigación. Desde el mes de diciembre de 2000, los cuadros de datos preparados por la OLAF a partir de la base de datos IRENE primero y más adelante del CMS, permitieron introducir la transparencia indispensable tanto para el seguimiento como para la gestión. Por último, las primeras versiones de un manual de la OLAF y el Case Management System aportaron precisión y rigor en las prácticas y procedimientos de la Oficina.

1.2. Definir un proyecto de gestión proactiva

Para superar la incapacidad de definir y aplicar una verdadera política de investigación, resultado de la gestión compartimentada y opaca que caracterizó el período anterior, la OLAF decidió instalar las estructuras necesarias para una gestión proactiva en cooperación con los demás servicios de la Oficina. Por lo que se refiere a la investigación interna, a continuación debiera ser posible cumplir el deseo expresado por el legislador de que esta actividad interinstitucional tenga la visibilidad adecuada a esta prioridad. También habrá que procurar reforzar la eficacia y la legitimidad de las investigaciones efectuadas bajo la responsabilidad exclusiva de la OLAF. La OLAF piensa mejorar también las relaciones con las autoridades nacionales mediante la futura instauración de una "plataforma de servicios" que habrá que organizar a partir del inventario de la actividad operativa y, en particular, de las investigaciones externas. Por último, el seguimiento penal, disciplinario, administrativo y financiero (recaudación) está siendo objeto de estudio.

2. INICIAR UNA VERDADERA REFORMA DE LA PRÁCTICA

Todavía no se han resuelto plenamente las ambigüedades observadas por el Comité de Vigilancia en cuanto a la posición institucional de la OLAF y las condiciones de legitimidad de las investigaciones. Tanto la Oficina como las instituciones aceptaron la necesidad de tener en cuenta estas ambigüedades e incluso, si fuera necesario, utilizarlas para evitar que el proyecto OLAF quedase bloqueado. Sin embargo, una y otras eran conscientes del carácter provisional de este planteamiento y de la necesidad de seguir buscando soluciones más estables. El dilatado período de transición de la UCLAF a la OLAF se aprovechó para profundizar la reflexión sobre el establecimiento de la organización y de los métodos de la Oficina. Esta fase de reflexión ha concluido ya y, en adelante, va a ser posible iniciar la fase de realización, tanto en cuanto a la posición institucional de la OLAF como a la legitimidad y eficacia de las investigaciones.

2.1. Posición institucional de la OLAF

Tras las observaciones y propuestas que formuló en el primer informe de actividad, el Comité de Vigilancia prosiguió sus contactos con las instituciones con el fin de fomentar la interpretación constructiva de los textos cuyas ambigüedades había destacado, en particular en lo relativo a las competencias interinstitucionales y al estatuto de la OLAF. La Oficina se está dotando con instrumentos que le permitan organizar con transparencia sus relaciones y comunicación con las instituciones y con todos los interesados en general. El proyecto de código de conducta que rige las relaciones entre la OLAF y la Comisión, producto de iniciativas convergentes del Secretario General de la Comisión y del Comité de Vigilancia, recapitula las cuestiones prácticas que plantea la situación particular de la OLAF e indica soluciones que concilian la independencia operativa y la eficacia de la gestión administrativa. Las directrices para la política de comunicación de la OLAF están destinadas a establecer una relación de confianza con las instituciones, mediante la exposición clara de las obligaciones y dificultades a las que se ve sometida la Oficina en el marco de sus distintas responsabilidades de información. Estas directrices tratan exclusivamente de las relaciones de la OLAF con las instituciones, con exclusión de las relaciones públicas que no forman parte formalmente de esta responsabilidad interinstitucional. No obstante, sería deseable que estos dos tipos de actividad tuviesen la misma coherencia. Pero conviene observar que las ambigüedades más graves no se resolverán definitivamente más que mediante decisiones judiciales e incluso mediante el recurso a actos legislativos. Los recursos interpuestos por una parte por la Comisión contra el BEI y el BCE y, por otra, por 71 miembros del Parlamento Europeo ante el Tribunal de Primera Instancia tratan de estas cuestiones. En efecto, los bancos y los 71 diputados se apoyan en los puntos débiles del dispositivo. La decisión del Tribunal aportará una respuesta a la cuestión del alcance y del carácter directamente aplicable de las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1073/1999.

2.2. Legitimidad y eficacia de las investigaciones

Gracias a la instauración de una gestión transparente, el Comité de Vigilancia pudo evaluar las insuficiencias de organización de las actividades operativas de la OLAF hasta la fecha, desde el punto de vista de la legitimidad y de la eficacia. Pero también tomó nota de que la toma de conciencia de estas insuficiencias ha conducido, por una parte, a que la OLAF adopte las medidas adecuadas para aportar soluciones, aunque de forma parcial y provisional; y, por otra, a dar un nuevo impulso a la reflexión de las instituciones sobre la necesidad de completar el sistema de protección de los intereses financieros de la UE.

Tras una larga transición, inevitable en razón de la decisión de revisar la totalidad de la antigua estructura de la UCLAF, la reorganización interna emprendida por el Director de la OLAF empezó siguiendo una serie de orientaciones destinadas a garantizar la aplicación de una política en la que las investigaciones se orienten en función de su destino ya sea disciplinario, penal o administrativo. Ya se ha contratado al personal directivo que corresponde a estas orientaciones y, en adelante, éste contribuye a completar la nueva estructura. La célula de magistrados ha empezado a ocupar su lugar en el proceso de gestión de las investigaciones, en colaboración con los investigadores que ya se habían incorporado. En esta primera fase, los magistrados procedieron al análisis de las investigaciones internas, contribución previa a la reorganización de esta actividad. Habida cuenta del número de expedientes, está previsto que lleven a cabo el mismo tipo de trabajo para las investigaciones externas.

Por lo que se refiere al entorno institucional, en las iniciativas ya publicadas o en preparación sobre este tema, las instituciones han tenido en cuenta los límites observados por el Comité en su primer informe de actividad sobre las insuficiencias del control judicial. El hecho de que la necesidad de reforzar la legitimidad y la eficacia de las investigaciones fuera más urgente en el caso de los asuntos internos fue motivo de que el legislador previese disposiciones específicas para estas investigaciones, tanto en el Reglamento (CE) n° 1073/1999 como en el Acuerdo interinstitucional. En su primer informe de actividad, el Comité de Vigilancia había considerado que el control de la legalidad de estas investigaciones, efectuado a posteriori por el Tribunal de Primera Instancia, era totalmente insuficiente y aportó su apoyo a la petición del Parlamento de instaurar una instancia judicial que supervise de modo permanente las actividades de la OLAF en este ámbito. Expresó su deseo de que tal instancia fuera competente para autorizar u ordenar la adopción de medidas restrictivas de los derechos individuales durante las investigaciones, controlar la ejecución y la objetividad de éstas y comprobar que las diligencias de la investigación respeten las normas relativas al fraude. A petición del Parlamento, el Comité de Vigilancia emitió un dictamen en el que se evalúa en qué medida la creación de un Ministerio fiscal europeo cuyas competencias se limitasen a estos expedientes afectaría la gestión de los expedientes referentes a investigaciones internas. Tras apoyar, en sus dictámenes n° 5/1999 y n° 2/2000, este planteamiento del Parlamento sobre la recomendación del informe de los Sabios de establecer de modo gradual un Ministerio fiscal europeo para la protección de los intereses financieros, el Comité de Vigilancia considera "que es indispensable colmar las lagunas del actual marco jurídico perjudiciales para una acción eficaz de la OLAF" y que "en una fase inicial, la creación de un Ministerio fiscal europeo independiente para las investigaciones internas, dotado con un estatuto que defina sus prerrogativas y responsabilidades y encargado de aplicar las normas europeas comunes -que podrían inspirarse en los trabajos realizados desde 1996 por los expertos encargados del proyecto 'Corpus juris' (versión de 1997 y versión 2000)- puede aportar una respuesta válida a esta cuestión(23)".

La Comisión tomó también iniciativas importantes con el fin de reforzar la legitimidad y la eficacia de las investigaciones de la OLAF. Después de que se rechazase su propuesta, a la cual el Comité de Vigilancia había aportado su apoyo, de crear en el Tratado el marco jurídico que a largo plazo permitiera la creación de un Ministerio fiscal europeo para la protección de los intereses financieros de la UE, la Comisión emprendió la preparación de un Libro Verde cuyo objeto era proceder a la consulta de todos los sectores interesados. Sobre la base de esta consulta, la Comisión expresó su deseo de profundizar la reflexión sobre las modalidades de creación del Ministerio fiscal europeo en el Derecho comunitario derivado, una vez adoptadas en el Tratado las disposiciones necesarias para su creación. Además, la Comisión presentó al Parlamento y al Consejo una propuesta de directiva(24) destinada a establecer a escala comunitaria los principios de un sistema penal de represión del fraude en detrimento de los intereses financieros de la UE: definición de las infracciones (fraude -corrupción- blanqueo de capitales) y obligación de los Estados miembros de inculpar y sancionar a los infractores. La aprobación de estas disposiciones, inicialmente prevista en el marco del Convenio de 26 de julio de 1995 y de sus protocolos, debería llevarse a cabo sobre la base del apartado 4 del artículo 280 del Tratado debido al retraso de los Estados miembros para ratificar los instrumentos del tercer pilar.

Todas estas medidas e iniciativas aportan respuestas adecuadas al problema inevitable de la legitimidad y de la eficacia de las investigaciones de la OLAF. A petición de las instituciones o del Director de la OLAF, el Comité de Vigilancia les prestó apoyo y destacó que su complementariedad reside en que constituyen distintas etapas de la realización de un proyecto coherente de protección de los intereses financieros de la UE en cuanto, como demostró el informe del Comité de expertos independientes(25), este proyecto no puede realizarse sino al ritmo que permite el marco jurídico.

3. PROPUESTAS

El Comité aporta su apoyo a las distintas medidas previstas por la OLAF para consolidar su autonomía presupuestaria y administrativa (normas internas y estructuras específicas) y para adaptar su gestión de las investigaciones a la evolución de sus métodos (manual y CMS). El Comité considera que las propuestas que formuló en su primer informe a las instituciones recibieron esencialmente buena acogida (véase el capítulo I).

Se está procediendo a la reorganización interna de la OLAF según las directrices que figuraban en el primer informe de actividad. El Comité aprueba las medidas adoptadas y recomienda que se continúe lo más rápidamente posible la aplicación de éstas para que puedan valorarse sus efectos cuanto antes y, en particular, en lo referente a:

- definir y aplicar una política proactiva y de reacción rápida a las investigaciones: integrar la Dirección de Inteligencia y el Comité operativo y de investigación interna en los procesos de elaboración del programa de trabajo, en la definición de las prioridades y criterios de selección de los expedientes y en la ejecución de estas tareas,

- incluir la célula de magistrados en el proceso de investigación desde la decisión de apertura hasta el seguimiento, y definir las competencias de la célula en el manual de la OLAF,

- reforzar la visibilidad de la misión de investigación interna: tener en cuenta la misión específica, la responsabilidad exclusiva y la ampliación de las competencias de la OLAF en materia de investigación interna en las instituciones; crear una estructura identificada con claridad y que disponga del personal calificado necesario en materia de lucha contra la corrupción, la delincuencia financiera y la referente a contratos públicos,

- establecer una estructura y contratar al personal adecuado para los cometidos de la OLAF en materia de "investigación externa" y de cooperación con las autoridades nacionales (a partir del inventario de estas cuestiones actualmente en curso).

En cuanto al entorno interinstitucional de la OLAF, el Comité formula propuestas con miras a completar las iniciativas que ya se han adoptado:

P1: Coordinar las iniciativas en curso con objeto de reforzar la legitimidad y la eficacia de las investigaciones de la OLAF

Las distintas iniciativas destinadas a reforzar la legitimidad y la eficacia de las investigaciones de la OLAF -reorganización interna; fiscal para las investigaciones internas; Ministerio fiscal europeo y protección penal de los intereses financieros- persiguen el mismo objetivo y deberán concebirse de forma complementaria.

P2: Aplicar la obligación de cooperar con la OLAF establecida por el Reglamento (CE) n° 1073/1999 en las distintas instituciones y órganos

Sería conveniente que las instituciones aplicasen de modo más sistemático el artículo 7 del Reglamento (CE) n° 1073/1999 relativo a la información que debe transmitirse a la OLAF. En particular, hay que destacar que cualquier retraso en la comunicación de información puede acarrear problemas de prescripción(26). Por otra parte, sería útil informar a la OLAF de cualquier investigación interna relativa a hechos que son de su competencia, aunque la institución en cuestión considere innecesaria una investigación de la OLAF. De un modo general, cabe considerar que conviene seguir reflexionando sobre la articulación de las investigaciones de la OLAF con los procedimientos internos de las instituciones (investigaciones administrativas; procedimientos disciplinarios; etc.).

P3: Completar la Reglamentación con el fin de consolidar la independencia de la OLAF

Las relaciones entre la OLAF y la Comisión se definen en el proyecto de código de conducta a partir de una interpretación constructiva de la dualidad de las funciones de la OLAF. Estas definiciones deben aplicarse no sólo en la práctica sino también en el plano reglamentario. Por consiguiente, se invita a las instituciones a impulsar las necesarias reformas del Estatuto de los funcionarios y del Reglamento Financiero.

P4: Establecer una comunicación transparente entre la OLAF y las instituciones

Las directrices para una política de comunicación de la OLAF debieran permitir una relación transparente y previsible con las instituciones en este ámbito. Sobre la base del documento redactado por la OLAF hay que instaurar el diálogo con las instituciones.

En definitiva, después del segundo año de actividad, todo parece indicar que el dispositivo innovador establecido mediante el Reglamento (CE) n° 1073/1999 no sólo respondía a la necesidad urgente de mejorar la organización de la protección de los intereses financieros de la UE, sino también que la fórmula empleada, que permite la sinergia de las funciones operativa y legislativa, será viable si todas las partes interesadas comprenden sus inevitables ambigüedades con ánimo constructivo. Gracias a que se adoptaron medidas decisivas en cuanto a la transparencia de la gestión, se contrató un equipo de dirección específico y se instauró una célula de magistrados, en la actualidad las condiciones parecen cumplirse para que la Oficina pueda disponer rápidamente de una política de investigación, organizar su cooperación con las autoridades nacionales en el marco de una plataforma de servicios, realizar su misión en las instituciones en el marco de las investigaciones internas y ocuparse del seguimiento administrativo, financiero, disciplinario y penal de sus investigaciones.

Por lo que se refiere a las dificultades estructurales observadas por el Comité de Vigilancia en su primer informe, aunque la reflexión de las instituciones haya progresado, básicamente las premisas no se han modificado(27). La aprobación de normas comunes de procedimiento y de fondo así como la creación de un Ministerio fiscal europeo competente en todo el espacio europeo siguen siendo las únicas soluciones posibles. Las iniciativas adoptadas para dar curso a las deliberaciones de la Conferencia Intergubernamental de Niza en este ámbito tienen ante todo el mérito de reactivar la reflexión. La elaboración por la Comisión de un Libro Verde sobre "la protección penal de los intereses financieros comunitarios" y la creación de un Ministerio fiscal europeo debieran permitir un diálogo ampliado a las instituciones y a las partes interesadas y la definición en curso d