Dictamen del Comité de las Regiones sobre el tema "Flujos migratorios en Europa"

(2000/C 57/10)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa de 2 de junio de 1999, de conformidad con el quinto apartado del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de elaborar un dictamen sobre los "Flujos migratorios en Europa" y de encomendar la preparación de los trabajos correspondientes a la Comisión 7 - Comisión de Educación, Formación Profesional, Cultura, Juventud, Deporte y Derechos de los Ciudadanos;

vista la contribución de la Comisión 5, acordada en su reunión del 6 de septiembre de 1999 (ponente: Sr. Von Plüskow, D, PES);

visto el Proyecto de Dictamen (CDR 227/99 rev. 2) aprobado por la Comisión 7 el 1 de octubre de 1999 (ponente: Sr. DistasoI I, EPP),

ha aprobado por unanimidad en su 31o Pleno de los días 17 y 18 de noviembre de 1999 (sesión del 18 de noviembre) el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. Los años noventa se han caracterizado por un fuerte crecimiento de la inmigración hacia los Estados miembros de la Unión Europea cuyo número total se eleva a varios millones. En muchos Estados miembros esta creciente inmigración ha sido la causa principal del aumento de la población.

1.2. Las causas determinantes del fuerte aumento de las migraciones hacia los Estados miembros tienen sus raíces en algunos hechos importantes:

- el fuerte incremento de la presión demográfica sobre todo en los países vecinos del sur de la Unión;

- la desaparición del telón de acero, la desintegración de la Unión Soviética, etc.;

- la desintegración de Yugoslavia y sus consecuencias para la región de los Balcanes y para el resto de Europa;

- el fuerte incremento de inmigrantes en los Estados miembros de la UE ha tenido y continúa teniendo graves consecuencias para las autoridades locales y regionales. Las administraciones locales y regionales europeas, como autoridades más cercanas al impacto de los flujos migratorios, consideran que deben participar en los procesos decisorios de los Gobiernos centrales y de los organismos supranacionales encargados de las políticas de intervención destinadas a controlar este fenómeno.

1.3. Los días 2 y 3 de octubre de 1997, la región de Apulia y el Congreso de Poderes Locales y Regionales de Europa (CPLRE) del Consejo de Europa organizaron en Bari una conferencia internacional sobre el tema "Los entes locales y regionales frente a los flujos migratorios mediterráneos: de la intolerancia al desarrollo".

1.4. Esta iniciativa, destinada a sensibilizar a la opinión pública y a los Gobiernos nacionales y locales, concluyó con una Declaración final y el compromiso del Pleno del CPLRE que, sobre la base de un informe específico presentado por la región de Apulia, aprobó la resolución n° 69/98 y la recomendación n° 50/98 para ser transmitidas al Comité de Ministros del Consejo de Europa.

1.5. En dichos documentos, en los que se toma nota de la gravedad y la complejidad del fenómeno y se confirma que no se vislumbra solución a corto plazo, se esbozaba una estrategia realista y apropiada para hacer frente a este problema que afectará a toda Europa, con repercusiones más inmediatas para las regiones del Norte del Mediterráneo, y que, de no gestionarse adecuadamente, dará lugar a la aparición de formas de intolerancia y xenofobia y a la expansión de la delincuencia organizada, con las graves consecuencias que de ello se derivan para el orden público.

1.6. De manera más específica, el CPLRE, en su recomendación n° 50/98, hizo una llamada a la Unión Europea para que contribuya a la fijación de normas comunes en relación con los flujos migratorios en la cuenca mediterránea y reconozca el carácter fronterizo de los entes territoriales mediterráneos cuando éstos emprendan acciones de cooperación transfronteriza o interterritorial para promover proyectos concretos de acogida de inmigrantes y de desarrollo de los países de origen.

1.7. El problema se agrava además debido a que las estadísticas nos dan una visión de la situación en este terreno que se aleja bastante de la realidad. Hay una amplia zona gris en cuanto a las cifras de inmigrantes ilegales. Esta inmigración ilegal se da en todos los Estados miembros. A corto plazo se deben tomar medidas fundamentales como un mejor control de las fronteras unido a una acción policial más contundente en contra de los que dentro de los Estados miembros se aprovechan de la inmigración ilegal. El alcance de este fenómeno parece ser mucho mayor en los Estados del sur de la UE, en parte debido a su proximidad con los países del Magreb, densamente poblados, o con la zona de crisis de los Balcanes, y en parte debido a las dificultades geográficas para proteger sus fronteras.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité de las Regiones pretende participar más activamente en los procesos decisorios de la Unión Europea, habida cuenta de que los temas relacionados con los inmigrantes son competencia tanto de los Estados miembros como de las administraciones regionales y locales, en función de las diferentes facetas que presenta el fenómeno de la inmigración.

2.2. La Unión Europea, que, conforme a las modificaciones e integraciones que conlleva el Tratado de Amsterdam, puede desempeñar un papel destacado tanto con su labor legislativa como en su función de impulsora de estudios, investigaciones y enfoques innovadores, podría aunar las acciones emprendidas aisladamente por los Estados miembros en relación con los flujos migratorios, al objeto de crear un ordenamiento europeo para una distribución justa y razonablemente equitativa de las personas en busca de asilo, haciendo una distinción clara entre los refugiados que pueden ampararse en la Convención de Ginebra y los que no pueden acogerse a la misma. En este sentido el Comité de las Regiones acoge favorablemente el plan de acción del Consejo y de la Comisión aprobado por el Consejo Europeo los días 11 y 12 de diciembre de 1998 en Viena sobre la aplicación de las disposiciones del Tratado de Amsterdam, en el que se menciona, entre otras cosas, el desarrollo de una estrategia general sobre migraciones. Por otra parte, el CDR suscribe expresamente las últimas conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de los días 15 y 16 de octubre de 1999, que subrayan la necesidad de desarrollar una política común en materia de asilo y migración en la UE.

2.3. La necesidad de intervenir con urgencia para garantizar la gestión de los flujos migratorios en Europa se inscribe dentro de las acciones de salvaguardia de los derechos de los ciudadanos y contribuye a combatir el racismo, la xenofobia y la marginación social. Los flujos migratorios hacia Europa y en su interior son un fenómeno normal y deseado, del que pueden beneficiarse los Estados y regiones de acogida por multitud de motivos (especialmente culturales, demográficos y económicos). Por consiguiente, sólo los flujos migratorios que exceden de lo normal requieren un control estatal. Por eso, el Consejo Europeo, en sus conclusiones de los días 15 y 16 de octubre de 1999, señala con razón que la gestión de estos flujos migratorios es una tarea de toda la Unión, que debe resolverse de manera solidaria, debiendo incluirse los siguientes elementos:

- colaboración con países de origen,

- un sistema europeo común de asilo,

- trato justo de los nacionales de tercero países.

2.4. Es preciso considerar que el enfoque que debe darse a esta temática ha de partir de una visión global del fenómeno, procurando no confundir la patología con la sintomatología del mismo.

2.5. Sin duda alguna los flujos migratorios constituyen la manifestación de patologías articuladas y complejas como la pobreza extrema, las situaciones de degradación económica y social, las tensiones étnicas, las persecuciones políticas o a causa del género, la inadecuada seguridad de los ciudadanos fruto de la fragilidad de las instituciones y el predominio de la delincuencia organizada en el tejido social.

2.6. Todas estas patologías contribuyen a alimentar los flujos migratorios, cuya consistencia se ve intensificada por factores desestabilizadores, como la crisis balcánica, y por aumentos demográficos no acompañados de procesos de desarrollo adecuados, especialmente en la orilla sur del Mediterráneo.

2.7. Para lograr resultados tangibles en este ámbito, la Unión Europea debe poder intervenir con todo tipo de recursos útiles, ya sean financieros o no, y no sólo con terapias de mantenimiento en defensa de la seguridad de los países miembros, sino también con terapias articuladas capaces de acabar con las patologías arriba señaladas.

2.8. Se trata de romper un círculo vicioso que alimenta, entre otras cosas, las plagas actuales, bien presentes en los países de la Unión, como la prostitución, incluida la infantil, el comercio de órganos y la difusión de sustancias estupefacientes.

2.9. Los flujos migratorios podrán reducirse a niveles normales sólo si se interviene enérgicamente frente a las patologías que los generan.

3. Observaciones específicas

3.1. Es evidente que para gestionar el fenómeno de los flujos migratorios hay que actuar en dos frentes. El primero es el de las áreas de inmigración y el segundo el de las áreas de emigración.

3.2. Las áreas de inmigración

Se trata de garantizar en estas áreas:

a) políticas de acogida, incluso para afrontar emergencias ocasionadas por crisis como la de los Balcanes o la situación de Kosovo, sobre todo en las regiones fronterizas donde sea urgente potenciar la "acogida inicial";

b) políticas de integración para alejar a los inmigrantes de la delincuencia organizada y poder introducirlos en "círculos virtuosos". Estas políticas deberían fomentarse en todas las regiones de Europa, sobre la base de acuerdos entre la Unión Europea, gobiernos centrales y autoridades locales y regionales.

3.3. Al objeto de elaborar correctamente tales políticas, es necesario en primer lugar garantizar una definición clara de las diversas categorías de refugiados que se señalan a continuación:

- Los solicitantes de asilo

Son aquellas personas cuya solicitud de asilo está pendiente de una respuesta o que están registradas como solicitantes de asilo ante el gobierno que las hospeda o el ACNUR (Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados).

- Los refugiados de carácter humanitario

Son aquellas personas en busca de protección que no satisfacen los criterios para obtener la condición de refugiado previstos en los convenios sobre refugiados, pero a las que se concede un permiso de residencia temporal. El objetivo debería ser la elaboración de un mecanismo único para ofrecer un trato equitativo a los refugiados que pertenecen a esta categoría, eliminando así los múltiples y diversos niveles de status humanitario existentes actualmente en los Estados de la Unión.

- Los evacuados internos de un país

Las personas desplazadas en el interior de su propio país, que representan no obstante un fenómeno limitado en los Estados miembros.

- Los inmigrantes ilegales

Son personas al margen de las estadísticas oficiales y que constituyen una presa fácil para organizaciones delictivas; representan un fenómeno "sumergido" de gran dimensión.

3.4. La complejidad del fenómeno y la articulación de los diversos componentes que lo nutren instan al Comité de las Regiones no a la búsqueda de una opción de manera autónoma, para presentarla posteriormente a la Comisión, al Consejo y al propio Parlamento Europeo, sino a la constitución de un grupo de trabajo, de duración determinada, integrado por representantes y expertos de las Comisiones 5 y 7, que, de manera coordinada con la Comisión Europea, aporte contribuciones útiles al proceso decisorio específico en curso.

3.5. Las áreas de emigración

3.5.1. Al margen de las políticas de acogida e integración, insuficientemente aplicadas a pesar de su carácter urgente y esencial, es preciso diseñar procesos de desarrollo para las áreas de emigración.

3.5.2. Es necesario intervenir con acciones sectoriales y territoriales, aplicando políticas de cooperación, y con la participación del mundo empresarial europeo, que es el más cercano a las áreas consideradas.

3.5.3. Se trata de diseñar un programa global que debería garantizar el desarrollo local a través de la promoción de microempresas y la organización de servicios sanitarios y educativos.

3.5.4. Pero es necesario también aprovechar todas las energías disponibles para fortalecer el sistema de autonomías y respaldar los procesos democráticos que permitan crear las condiciones necesarias para que puedan ponerse en práctica políticas de desarrollo respetando el principio de subsidiariedad.

3.5.5. Todo ello al objeto de garantizar en esas áreas un control social adecuado e impedir que las organizaciones criminales puedan beneficiarse de las acciones de apoyo al desarrollo promovidas por la comunidad internacional.

3.5.6. Son numerosas las iniciativas que han sido asumidas por los órganos de la Unión Europea, lo que confirma la preocupación por un fenómeno complejo y de gran dimensión al que es preciso dar una respuesta adecuada, utilizando también los nuevos espacios operativos que ofrece el Tratado de Amsterdam.

3.6. Acciones de la Unión Europea

3.6.1. El Comité de las Regiones ha tomado nota, concretamente, de las siguientes iniciativas recientes de la Unión Europea:

- la Propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados(1);

- la acción común adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K. 3 del Tratado de la Unión Europea, y la correspondiente propuesta presentada por la Comisión sobre las medidas de ayuda para la acogida y repatriación voluntaria de refugiados, personas desplazadas y solicitantes de asilo(2);

- la creación de un grupo de alto nivel "Asilo y migración" (7-8 de diciembre de 1998);

- el proyecto de acción común para la institución de un sistema de alarma rápido para la transmisión de informaciones relativas a la inmigración clandestina y las redes criminales de pasadores, adoptada por el Consejo al amparo del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea(3);

- las iniciativas tomadas en materia de inmigración y asilo y la participación, en torno a estas cuestiones, del propio Parlamento Europeo en el pleno de abril;

- los trabajos actualmente en curso para armonizar el tratamiento de las solicitudes de asilo y acogida de refugiados, tanto en los aspectos de procedimiento como en los de contenido.

3.6.2. Con todo, estas iniciativas, que ponen de manifiesto su carácter de emergencia y abordan algunos aspectos de la temática, no parecen estar vinculadas a un enfoque global del fenómeno. El Comité de las Regiones acoge con satisfacción la decisión de Tampere de una nueva política de asilo europea común, nuevas medidas contra la delincuencia organizada así como nuevas exigencias de, por una parte, crear las condiciones para una nueva estrategia en el ámbito de las migraciones y, por otra, concretar los elementos más importantes de dicha estrategia. Un diálogo activo en los grupos de trabajo comunes entre las comisiones 5 y 7 del Comité de las Regiones y los representantes de la Comisión puede facilitar el establecimiento de esta estrategia común.

3.6.3. Por consiguiente, también en este ámbito se impone el paso de la cultura de la emergencia a la de la programación (que significa evaluar también el alcance de las intervenciones para acontecimientos imprevisibles y prever en relación con éstos un fondo apropiado para acciones urgentes e inaplazables), por la que ya se abogaba en la propia Comunicación de la Comisión de 23 de febrero de 1994(4)"Sobre las políticas de inmigración y derecho de asilo". En dicha Comunicación la Comisión señala la necesidad de proceder a un enfoque global articulado en torno a tres elementos distintos pero relacionados entre sí:

- actuar sobre la presión migratoria,

- mantener bajo control los flujos migratorios,

- consolidar las políticas de integración para los inmigrantes en situación legal.

3.6.4. En un contexto renovado se podrían aunar todos los esfuerzos posibles entre los actores de la cooperación, desde los gobiernos hasta los entes locales, desde las organizaciones no gubernamentales hasta las empresas, desde las universidades hasta los órganos vitales de la sociedad civil.

3.6.5. Todo ello para perseguir el objetivo fijado de garantizar en las áreas de emigración un desarrollo adecuado que limite los flujos migratorios a niveles normales, con terapias curativas y no sintomatológicas.

3.6.6. Para la estabilización de los Balcanes, considerando las acciones emprendidas por las Naciones Unidas, la Unión Europea y la OSCE (Organización de Seguridad y Cooperación en Europa), que sin duda tendrán efectos positivos sobre el fenómeno, el Comité de las Regiones opina que se deberían respaldar posteriormente dichas acciones a través, por ejemplo, de los programas de financiación para la realización del corredor n° 8 y otras iniciativas destinadas a poner en marcha un proceso de desarrollo en la zona considerada y a impulsar, en torno a este eje, una política de integración de los países balcánicos en la Unión Europea, que sin duda podría tener efectos beneficiosos en los actuales flujos migratorios.

3.6.7. Si se pudiera llevar a cabo un estudio sobre el coste de la no intervención o de intervenciones inadecuadas para superar las causas que determinan el fenómeno de los flujos migratorios, probablemente la comunidad internacional y la Unión Europea tendrían una razón más para elaborar y poner en práctica un programa de inversión en las áreas de emigración. Por consiguiente, es deseable el fortalecimiento de las "políticas fronterizas" y la posibilidad, sobre todo para las regiones fronterizas, de participar en la definición y aplicación de las políticas de desarrollo.

3.6.8. El Comité de las Regiones es consciente de que una política enérgica de solidaridad transformaría el problema de "los flujos migratorios" en una fuente de recursos para Europa.

4. Conclusiones

4.1. Los puntos de vista expuestos más arriba muestran la complejidad de los temas relacionados con las migraciones. Con frecuencia son muy importantes para las entidades locales y regionales. Casi todas las cuestiones de las migraciones que se plantean a nivel nacional acaban siendo competencia de los entes locales y regionales. Por consiguiente, es de extrema importancia que la Comisión y el Parlamento Europeo consulten al Comité de las Regiones sobre la problemática de los flujos migratorios y sobre aquellas propuestas de la Comisión que afecten a los intereses y competencias de las autoridades locales y regionales. Además de esta recomendación, el Comité de las Regiones considera que deben perseguirse los siguientes objetivos específicos destinados a garantizar la gestión de los flujos migratorios:

a) organización, a raíz de una iniciativa oportuna de la Comisión, de una conferencia en la que participen los representantes de los Gobiernos nacionales y regionales, de las instituciones locales y de las organizaciones no gubernamentales con objeto de determinar, en el marco de una estrategia global, las orientaciones útiles y las acciones específicas, para elaborar un programa destinado a respaldar proyectos de acogida y de integración en las áreas de emigración y proyectos de desarrollo en estas mismas áreas;

b) elaboración, por parte de la Comisión, de un programa destinado a mejorar el intercambio de información a través, entre otras cosas, de seminarios específicamente dedicados a las múltiples causas que alimentan los flujos migratorios, con especial atención a los sistemas sanitarios y de seguridad social de los Estados miembros;

c) creación de una red de información, articulada en el territorio de la Unión, en los países candidatos y en las áreas de emigración, para el estudio y control de los flujos migratorios, a través también de una mayor cooperación entre los centros existentes y el observatorio, en curso de creación, que servirá además como instrumento para la elaboración de políticas concretas de intervención y que ha sido promovido por la región de Apulia y CPLRE (Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, Resol. n° 69/68). Todo ello, en relación también con las valiosas iniciativas emprendidas por la Comisión en cooperación, principalmente, con Eurostat;

d) constitución de un grupo de trabajo, de duración determinada, integrado por miembros y expertos de las Comisiones 5 y 7 del Comité de las Regiones y cuyo funcionamiento conlleve una coordinación apropiada con la Comisión, al objeto de garantizar un vínculo entre las instancias de los gobiernos locales y regionales y las iniciativas en curso de la propia Comisión y de los Estados miembros, y poder preparar de manera adecuada la conferencia propuesta en la letra a);

e) fomento de los Acuerdos Euromediterráneos, fortalecimiento de las políticas de cooperación fronteriza y creación de un fondo de reserva para intervenciones urgentes e inaplazables en defensa de las fronteras de la Unión y para la acogida inicial;

f) observación de la importancia de la Convención de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas por parte del Consejo y del Parlamento en los actuales trabajos de armonización de la gestión de las solicitudes de asilo y de los refugiados siempre que se traten dichos temas.

Bruselas, 18 de noviembre de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) COM(1998) 731 final - 98/0356 (CNS).

(2) COM(1998) 733 final.

(3) 99/0909 (CNS)

(4) COM(94) 23 final.