COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 30.04.1996 
COM(96) 153 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO 
sobre 
LA VINCULACIÓN DE LA AYUDA. LA REHABILITACIÓN Y 
EL DESARROLLO (WARD) 

Comunicación de ia Comisión 
al Consejo v al Parlamento Europeo 
sobre 
la vinculación de la ayuda, la rehabilitación v el desarrollo (VARD) 
ANTECEDENTES, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 
i) Antecedentes 
A lo largo del año pasado se tomaron importantes decisiones sobre las relaciones de 
cooperación al desarrollo a largo plazo: se celebraron negociaciones sobre la revisión a 
mitad de trayecto de Lomé IV, y el 4 de noviembre de 1995 se firmó en Mauricio el 
Acuerdo por el que se modificaba el Cuarto Convenio de Lomé ACP-CE; se inciaron 
negociaciones con Sudáfrica de cara a la creación de un marco para la cooperación a 
largo plazo; se decidió una nueva política mediterránea de la UE; se celebraron 
conferencias periódicas con los países de América Central (San José) y América Latina 
(Grupo de Río) y se negociaron nuevos acuerdos marco con países asiáticos (Vietnam) 
o se inició la preparación de estos acuerdos (Camboya, Laos). 
Al mismo tiempo se propuso una serie de fundamentos jurídicos y de proyectos de 
reglamentos relativos a varios instrumentos, que iban desde la ayuda y la rehabilitación 
a corto plazo hasta el desarrollo a largo plazo. 
Esta reconfirmación del conjunto de diferentes instrumentos disponibles para nuestras 
relaciones con los países en desarrollo durante los próximos años exige que no se traten 
aisladamente, sino con un enfoque coordinado de su gestión para reforzar los vínculos 
entre ellos, incrementando así su complementariedad y haciéndoles alcanzar una 
coherencia global de la manera más eficaz posible con vistas a lograr el mayor impacto 
posible. 
En una época en que la eficacia es clave, dicha eficacia no debe considerarse 
separadamente en el caso de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo, sino que también 
debe prestarse atención al retuerzo de los vínculos entre estos campos de actividad. 
Por otra parte, la ayuda es cada vez dependiente de la condicionalidad institucional y en 
materia de políticas, y constituye un marco adecuado para que la comunidad de donantes 
decida la manera de hacer más eficaces y eficientes sus propias políticas internas y sus 
proyectos institucionales. 
La presente Comunicación es el resultado de un amplio proceso de consultas internas y 
externas: 
• Un grupo de trabajo interservicios de la Comisión, compuesto por representantes de 
las diferentes Direcciones Generales de Relaciones Exteriores y ECHO, preparó un 
documento de discusión sobre la "Vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el 
desarrollo (VARD)"; 
• 
• 
• El documento se discutió en una reunión de trabajo con expertos en la materia 
(invitados a título personal) procedentes de los Estados miembros, US AID, los 
organismos de las NU, las ONG y las instituciones académicas; 
El documento se discutió posteriormente en la reunión trimestral de ECHO con los 
jefes de los servicios de ayuda humanitaria de los Estados miembros, y en la reunión 
semestral de la Comisión con los Directores Generales de Desarrollo de los Estados 
miembros en noviembre de 1995; 
El documento se discutió en un seminario con 20 expertos de ONG con experiencia 
en temas de ayuda, rehabilitación y desarrollo, organizado en febrero de 1996 por 
la Comisión, el Comité de enlace de las ONG y VOICE; 
Por último, tal como lo propusieron los Directores Generales de Desarrollo de los 
Estados miembros, el 28 de febrero de 1996 la Comisión organizó una reunión con 
expertos en ayuda y desarrollo de los Estados miembros, sobre la base del 
documento de discusión y las respuestas de los Estados miembros al cuestionario 
preparado por la Comisión sobre políticas bilaterales de VARD (véase en el Anexo 
un resumen de estas respuestas). 
La Comunicación tiene en cuenta las diferentes observaciones efectuadas durante este 
ejercicio de consulta. La conclusión global de las diferentes discusiones es que resultaron 
muy útiles, dado que era el momento de formular una política coherente sobre el tema 
de la VARD y que, si bien existe un consenso general sobre el enfoque en materia de 
políticas y sobre la concepción del problema de la vinculación, existe también un 
consenso sobre el hecho de que constituye una tarea difícil de llevar a la práctica. 
Los participantes en las diferentes reuniones, sin dejar de estar de acuerdo con el 
enfoque en materia de políticas y con las propuestas efectuadas en el documento, 
consideraron que también podían aplicarse, adaptándolas en caso necesario, a sus propias 
organizaciones (bilaterales, multilaterales o no gubernamentales). 
Dado que algunos Estados miembros se hallan actualmente en diferentes fases de 
formulación de documentos sobre políticas y procedimientos relativos a la vinculación 
de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo (véase el Anexo), se acordó en la reunión 
con los expertos de los Estados miembros que estos documentos se intercambiasen entre 
los miembros de la Unión, ejercicio éste en relación con el cual la Comisión ofreció sus 
servicios. 
u 
ii) Continuum1 ayuda-rehabilitación-desarrollo (ARD) 
La avuda humanitaria2 tiene como objetivo suministrar asistencia humanitaria de 
emergencia a corto plazo para salvar y conservar las vidas de quienes se enfrentan a 
graves dificultades como consecuencia de catástrofes naturales o provocadas por el 
hombre. Los programas de rehabilitación están sustituyendo progresivamente a la ayuda 
para estabilizar la situación económica y social y facilitar la transición hacia una 
estrategia de desarrollo a medio y largo plazo. 
La justificación básica de la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo es 
tan sencilla como lógica: las catástrofes suponen la pérdida tanto de vidas humanas como 
de recursos, perturban el desarrollo económico y social, requieren largos períodos de 
rehabilitación, y llevan a adoptar estructuras y procedimientos burocráticos que duplican 
las instituciones de desarrollo. Con todo, y al mismo tiempo, la política de desarrollo 
hace demasiado a menudo caso omiso del riesgo de sequía y otras calamidades y de la 
necesidad de proteger a los hogares vulnerables ayudándoles a elaborar estrategias para 
hacer frente a la situación. Si pudieran vincularse la ayuda y el desarrollo, podrían 
reducirse estas deficiencias. Un mejor "desarrollo" puede reducir la necesidad de 
ayuda de emergencia, una mejor "avuda" puede contribuir al desarrollo, y una 
mejor "rehabilitación" puede facilitar la transición entre ambos. 
No obstante, este sencillo modelo no es aplicable a la realidad de numerosas situaciones 
actuales de emergencia. La mayoría de éstas no se deben a catástrofes naturales, sino que 
son consecuencia de la interacción de la inestabilidad política, económica y social, 
derivándose a menudo de una mala administración, políticas económicas fracasadas y 
programas de desarrollo inadecuados que han exacerbado las diferencias étnicas o 
religiosas. Este modelo, que parte del supuesto de que la ayuda a corto plazo conduce 
al desarrollo a largo plazo pasando por la rehabilitación, infravalora el carácter crónico 
de numerosas situaciones de catástrofe. 
Incluso cuando no se da un conflicto evidente, los efectos combinados de la mala 
administración, las políticas económicas fracasadas, la violación de los derechos humanos 
y el proceso democrático pueden llevar a la suspensión de la ayuda para el desarrollo a 
largo plazo, provocando una aceleración de la desintegración económica y social. 
Las "emergencias complejas" o las crisis crónicas que conllevan un conflicto armado 
representan el contexto más difícil para elaborar un enfoque coordinado de cara al 
continuum ARD. Las medidas de prevención de catástrofes y de respuesta en caso de 
catástrofes son difíciles de aplicar, y es preciso dar cada vez mayor importancia a la 
Se ha sugerido que será más adecuado hablar de contiguum, reflejando así el hecho de que las actividades de ayuda, rehabilitación 
y desarrollo pueden llevarse a cabo simultáneamente en un país dado. 
En el presente texto se utilizan indistintamente las expresiones "ayuda" y "ayuda humanitaria". El ámbito de la ayuda humanitaria 
se define del siguiente modo en la propuesta de Reglamento del Consejo relativa a la Ayuda Humanitaria: "La ayuda humanitaria 
de la Comunidad incluirá actividades de asistencia, ayuda y protección con carácter no discriminatorio para ayudar a los ciudadanos 
de terceros países, particularmente los más vulnerables de ellos, y de manera prioritaria a los de los países en desarrollo víctimas 
de catástrofes naturales, crisis provocadas por el hombre, como guerras y enfrentamientos, y situaciones o circunstancias 
excepcionales comparables a las catástrofes naturales o provocadas por el hombre. Así lo hará mientras resulte necesario para 
atender a las necesidades humanitarias derivadas de estas diferentes situaciones. Esta ayuda incluirá también las operaciones 
destinadas a prepararse para los riesgos o prevenir las catástrofes o circunstancias excepcionales comparables". 
iii 
prevención de conflictos, mediante una intervención pronta y coordinada a nivel político 
y de desarrollo, con el objetivo final de llegar a una situación de estabilidad estructural, 
es decir, una situación que implique un desarrollo económico sostenible, la democracia 
y el respeto de los derechos humanos, estructuras políticas viables, condiciones sociales 
y medioambientales adecuadas, con la capacidad de gestionar el cambio sin desembocar 
en conflictos violentos. 
Es importante introducir un análisis de la no discriminación por razón del sexo en la 
respuesta al continuum ARD, para evitar una mayor marginalización de los grupos 
discriminados. Un enfoque en este sentido ayudará a determinar las diferentes 
vulnerabilidades del hombre y la mujer frente a las crisis, así como sus diferentes 
competencias y estrategias (en constante evolución) para hacer frente a los problemas 
planteados. La vulnerabilidad es un concepto clave, y puede ser función de la pertenencia 
a un grupo étnico o social particular. 
La dimensión regional también requiere una atención específica. Las crisis pueden 
sobrepasar las fronteras del país afectado, amenazando la estabilidad socioeconómica y 
política de los países vecinos y de la totalidad de la región. Ello requerirá una actuación 
concreta en favor de los países vecinos y a escala regional para apoyar todas las 
iniciativas regionales de cara a las situaciones de crisis mediante intervenciones políticas. 
Hay que considerar otras dos cuestiones. La primera de ellas es la separación 
institucional de la ayuda y el desarrollo que existe en la mayoría de las organizaciones 
de donantes. Se aplican diferentes criterios y procedimientos a la sostenibilidad, 
financiación y acuerdos de ejecución. Se corre el riesgo de que la respuesta internacional 
a las crisis crónicas en particular refleje las prioridades organizativas y políticas de los 
organismos de ejecución, y no refleje las necesidades de las poblaciones afectadas por 
la guerra ni la vulnerabilidad de quienes se ven amenazados por ella. 
La segunda cuestión es de orden financiero. A lo largo del período comprendido entre 
1988 y 1993, los gastos de la ayuda de los Estados miembros de la OCDE pasaron de 
500 millones de USD a 3.500 millones de USD anuales, en un momento en que los 
programas de ayuda mundial tendían a estancarse o incluso a menguar. En el programa 
de ayuda de la Comunidad, la ayuda para emergencias y situaciones de peligro ascendió 
a 764 millones de ecus en 1994, lo que representó el 18,8% de la ayuda comunitaria 
total de aquel año. 
Por todas las razones antedichas, ha llegado el momento de reconsiderar nuestro enfoque 
de cara a la vinculación de la ayuda, la rehabilitación y el desarrollo, y de estudiar el 
modo de incrementar su impacto y eficacia. 
iii) Conclusiones generales 
El análisis de los problemas en materia de VARD muestra que el enfoque del desarrollo 
económico, político y social de los países en desarrollo debe ser más integrado de lo que 
ha sido hasta ahora. Ello es particularmente importante para los países que corren más 
peligro de verse afectados por las catástrofes políticas, económicas o naturales. 
IV 
En todas las fases de su desarrollo, y no sólo cuando es inminente una crisis, resulta 
necesaria una política estratégica de planificación que incluya aspectos políticos, de 
desarrollo, sociales y técnicos. Este marco global de políticas deberá definir: 
la manera de incorporar a las acciones de desarrollo la prevención de conflictos 
como medio de gestionar las inevitables tensiones derivadas del cambio social, 
político y económico: la consolidación de la paz debe constituir un elemento 
intrínseco de las estrategias de cooperación al desarrollo; 
la manera de tener en cuenta los análisis de prevención de las catástrofes y de 
vulnerabilidad en la planificación v las operaciones de desarrollo: 
la manera en que las acciones de ayuda deben tener en cuenta los objetivos a largo 
plazo de la reconstrucción y el desarrollo, cuando se produce una situación de 
emergencia (ya sea natural o ovocada por el hombre), aparte de su objetivo 
primordial de salvar las vidas de las víctimas; 
la manera en que deben emprenderse las acciones de rehabilitación, por lo que 
respecta a los países que se hallen en una fase de post-emergencia, con objeto de 
pasar con la máxima eficacia posible de la asistencia de emergencia al desarrollo a 
largo plazo. 
Las vinculaciones efectuadas en fases anteriores o posteriores entre las acciones políticas, 
de desarrollo, de ayuda y de rehabilitación constituyen una compleja red de relaciones, 
que debe estudiarse dentro de un marco global de políticas o de una política de 
planificación estratégica, que es una función dinámica de la situación concreta de cada 
país o región. En otras palabras, los componentes de la vinculación ARD y su 
concepción son totalmente dependientes de cada situación concreta y deben considerarse 
a la luz de las realidades "hic et nunc" del país o región afectados. 
Si la POLÍTICA DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA GLOBAL es la primera clave 
de las recomendaciones efectuadas en el presente documento, la segunda es la 
COORDINACIÓN. También se requiere un enfoque integrado: la coordinación entre 
donantes y la coordinación interna entre servicios es un requisito previo para una política 
y una actuación eficaces, pero sólo puede realizarse con éxito en el marco de este plan 
estratégico global de actuación. 
Por otra parte, es esencial el FACTOR TIEMPO, y los procedimientos deberán 
adaptarse, cuando sea necesario, a las exigencias de una actuación en el momento 
oportuno y una transmisión y articulación sin roces entre los diferentes enfoques de la 
ayuda. De hecho, es necesario que existan procedimientos de decisión rápidos en todas 
las fases del continuum ayuda-rehabilitación-desarrollo, si se quiere mantener el impulso 
tanto por parte del donante como del beneficiario. En muchos casos, una pérdida de 
impulso en una fase crítica puede sumir de nuevo al país en una crisis, provocando un 
incremento futuro de los gastos del donante. Los procedimientos deberán ser lo 
suficientemente flexibles para evitar que ello suceda. 
iv) Recomendaciones 
Deberán prepararse marcos de políticas globales para cada país y región, con el 
objetivo global de conseguir a su debido tiempo la estabilidad estructural, basándolos 
en un análisis detallado del riesgo y la vulnerabilidad. Estos marcos deberán reunir 
los factores económicos, sociales (incluida la no discriminación por razón del sexo) 
y políticos (democratización, derechos humanos e imperio de la ley) de cara al 
desarrollo, y deberán definir más claramente las vinculaciones entre la ayuda, la 
rehabilitación y el desarrollo. Como primera medida, deberá emprenderse un 
ejercicio piloto en una muestra representativa de países que sean particularmente 
propensos a los riesgos y tensiones de las catástrofes políticas, económicas y 
naturales. 
La prevención de conflictos incluye una amplia gama de políticas destinadas a 
prevenir y afrontar los factores sociales, económicos y políticos que pueden llevar 
a la inestabilidad social. Este concepto deberá inscribirse en la perspectiva más 
amplia de la consolidación de la paz y deberá tratarse como un elemento intrínseco 
de estos marcos de políticas globales. 
Deberá incrementarse la capacidad de análisis político, con objeto de centrarse en 
las causas estructurales básicas de los conflictos, determinar las causas potenciales 
de los problemas y materializar los análisis en acciones políticas oportunas a escala 
de la Unión. Los informes políticos de los delegados de la CE, basados en la 
coordinación sobre el terreno con los representantes de los Estados miembros de la 
UE, son contribuciones clave para este análisis y deberán adaptarse a los nuevos 
requisitos. 
La intensificación de la cooperación política v la coordinación del desarrollo con los 
Estados miembros y otros donantes, a nivel central y sobre el terreno, constituye un 
elemento esencial del proceso anteriormente descrito. 
La coordinación interna se incrementará con la creación de grupos de trabajo de cada 
país, a nivel central y sobre el terreno, compuestos por funcionarios de los 
departamentos que se ocupan de la ayuda, la rehabilitación, el desarrollo y las 
relaciones políticas. 
Se emprenderán análisis del impacto de la ayuda en países concretos, en situaciones 
en las que resulte necesaria la asistencia humanitaria a medio o largo plazo, con 
objeto de tener en cuenta los objetivos a largo plazo y conseguir así que la ayuda 
humanitaria sea lo más efectiva posible. Se emprenderán acciones de formación para 
dichos análisis. 
Deberán elaborarse estrategias de planificación de la rehabilitación en situaciones de 
post-emergencia, incluidos los estudios de las causas de las crisis, la evaluación de 
las dificultades y los puntos débiles estructurales puestos de manifiesto durante la 
fase de emergencia, y deberán elaborarse aún más los instrumentos concretos para 
efectuar los análisis de situación. Todo ello deberá ir acompañado de normas y 
procedimientos adecuados que permitan responder de manera rápida y flexible para 
garantizar una vinculación efectiva con la ayuda. 
vi 
Deberá darse más importancia a los programas de capacidad de respuesta en caso de 
catástrofe en los programas y políticas de desarrollo a largo plazo. 
La planificación macroeconómica v los programas de reforma económica deberán 
incluir consideraciones sobre el riesgo y la vulnerabilidad de cara a las catástrofes 
naturales y provocadas por el hombre en el momento de su diseño y ejecución. Por 
lo que respecta a la Comunidad, ello también implica que el riesgo y la 
vulnerabilidad deberán tenerse en cuenta al programar la asistencia comunitaria. 
Las políticas y programas sectoriales deberán también incorporar el riesgo y la 
vulnerabilidad como factores clave para el diseño y la ejecución. 
Vil 

VINCULACIÓN DE LA AYUDA, LA REHABILITACIÓN Y EL DESARROLLO 
(VARD) 
1. INTEGRACIÓN DE LOS REQUISITOS Y OBJETIVOS DEL DESARROLLO 
EN LAS ACCIONES DE AYUDA: ASPECTOS DE LAS OPERACIONES DE 
EMERGENCIA RELACIONADOS CON EL DESARROLLO. 
1.1 Introducción 
El objetivo específico de la ayuda humanitaria es salvar y conservar las vidas de las 
víctimas de las situaciones de emergencia. Los organismos que participan en la ayuda 
están obligados, tanto por motivos humanitarios como por sus mandatos, la opinión 
pública y los medios de comunicación, a salvar vidas independientemente de la falta de 
medidas preventivas, de la escasa capacidad de respuesta en caso de catástrofes naturales 
y de las condiciones sociales, económicas y políticas existentes en las zonas de crisis. 
Dado que la ayuda humanitaria de la Comisión es apolítica y a menudo está en función 
de la demanda, es difícil definir objetivos muy específicos para sus operaciones, aparte 
del de salvar vidas. 
Si bien en tales situaciones la perspectiva a largo plazo debe dar prioridad al objetivo de 
salvar vidas, es muy importante no perder de vista al objetivo a largo plazo. De hecho, 
las perspectivas a corto y a largo plazo en las operaciones de ayuda pueden ser a veces 
conflictivas: lo que tiene sentido cuando se trata de salvar vidas puede a la inversa 
dificultar la obtención de soluciones a largo plazo. 
Por ejemplo, en algunas importantes crisis de refugiados resulta práctico crear grandes campos de 
refugiados. Desde un punto de vista logístico ésta puede ser la única manera de que los organismos 
de ayuda extranjeros puedan alimentar y cobijar rápidamente a las numerosas personas en peligro. 
Una vez creados los campos (casi por defecto) pueden atraer a más personas de las previstas (factor 
atracción), desalentar el regreso al hogar de los refugiados, provocar epidemias y problemas de 
seguridad interna, y muy a menudo destruir el entorno local y provocar enfrentamientos con la 
población local. Todos estos elementos se han experimentado en los enormes campos de refugiados 
situados fuera de las fronteras de Ruanda. 
Otro ejemplo del conflicto entre las consideraciones a corto y a largo plazo en las acciones 
humanitarias viene dado por el hecho de trabajar en estrecha colaboración con los sistemas 
administrativos locales y las ONG locales. En las situaciones de crisis importantes las estructuras 
locales son a menudo destruidas o totalmente sobrepasadas, y los organismos de ayuda internacionales 
crean sus propios sistemas para conseguir y distribuir ayuda humanitaria. Una vez desaparecidos los 
organismos de ayuda, puede producirse un vacío administrativo que hace sumamente difícil la 
rehabilitación y que incluso puede afectar a la estabilidad política (como en Somalia). Constituye 
claramente un complejo desafío para todas las acciones de ayuda el hacer participar a las instituciones 
locales (estructuras oficiales, de las ONG o basadas en la comunidad) en la planificación y ejecución, 
de modo que puedan hacerse cargo de las tareas cuando la asistencia internacional haya desaparecido. 
Existen dos maneras principales de hacer frente al conflicto entre las perspectivas a corto 
y a largo plazo: 
a) Incremento de la concienciación del impacto (a corto y a largo plazo) de las 
acciones humanitarias por parte de los agentes humanitarios (locales y 
extranjeros); 
b) Coordinación internacional (vinculación entre las ramas de ayuda humanitaria 
y ayuda al desarrollo, entre la sede central y las delegaciones sobre el terreno, 
entre los donantes y los organismos de ejecución, entre los propios donantes, 
entre las estructuras internacionales y locales, etc.). 
1.2 Modelo de ayuda ideal 
Los elementos básicos del modelo de ayuda ideal son los siguientes: 
1) La ayuda no deberá debilitar el desarrollo (todas las operaciones de ayuda, 
incluso las más urgentes, deberán planificarse cuidadosamente para proteger 
los instrumentos de desarrollo, como herramientas, semillas y ganado). 
2) Los principios básicos aplicados normalmente a los proyectos de desarrollo 
deberán aplicarse a la ayuda: 
- La ayuda deberá integrarse en las estructuras gubernamentales existentes o (en caso de que 
éstas no existan o sean parte en el conflicto) en las operaciones de las ONG locales 
independientes o en las estructuras representativas propias de los beneficiarios, haciendo 
así posible la participación de los beneficiarios de la ayuda. 
- La ayuda deberá ser flexible, de manera que los productos y los sistemas de distribución 
correspondan a la cultura y la sociedad locales. 
- La ayuda deberá prestar especial atención a la no discriminación por razón del sexo 
teniendo en cuenta la división del trabajo entre hombres y mujeres, que puede llegar a ser 
aún más importante en situaciones de emergencia. 
- La ayuda deberá ser previsible y no deberá concluirse de manera brusca o prematura. 
3) La ayuda deberá ir seguida inmediatamente de programas de rehabilitación y 
reconstrucción, que en la medida de lo posible deberán ejecutarse al mismo 
tiempo que la ayuda, con objeto de lograr un continuum sin roces al 
reemprender el proceso de desarrollo a largo plazo. 
Frente a este modelo conceptual, los programas existentes de los organismos de ayuda 
son criticados a menudo por la excesiva influencia que reciben de los medios de 
comunicación, su concepción a corto plazo y de escasa duración, su exceso de personal 
directivo, su centralismo, su estandarización, su intensificación de los recursos, su 
dependencia de los donantes y su falta de consideración de las estructuras administrativas 
y los hábitos sociales locales. 
Si bien los organismos de ayuda pueden ser conscientes de estas críticas, es posible que 
tengan dificultades para hacer frente a todas ellas, debido al marco en el que trabajan: 
hay que salvar vidas, se dispone de poco tiempo, las acciones son ejecutadas por socios 
muy especializados, y los mandatos para las acciones de seguimiento corresponden a 
organismos o departamentos de desarrollo cuyos procedimientos y recursos no siempre 
son adecuados para hacer posible una transición sin roces de la ayuda al desarrollo. 
1.3 Emergencias naturales 
Las catástrofes puramente naturales son menos frecuentes de lo que se piensa. En el 
Tercer Mundo, los factores de origen humano exacerban las catástrofes naturales; por 
ejemplo, las sequías se combinan a menudo con las guerras civiles (Cuerno de África). 
Incluso en una situación ordinaria de sequía, la verdadera causa de las dificultades 
experimentadas por las víctimas en las zonas afectadas puede ser la existencia de 
problemas estructurales y la miseria. En tales crisis es preciso revisar la totalidad de la 
estructura socioeconómica y política de un país. La ausencia de lluvia no es más que la 
gota que colma el vaso. 
Un factor clave que es importante tener en cuenta al ocuparse de la ayuda a largo plazo 
tras una sequía son las compras locales de alimentos. Es sumamente importante 
supervisar el impacto de la ayuda en los mecanismos de precios de los productos 
alimenticios locales para evitar distorsiones que puedan afectar a la producción futura. 
También debe examinarse la utilización de los mercados e instituciones locales en la 
distribución de la ayuda alimentaria. Al comienzo de cada crisis, y paralelamente a toda 
operación de ayuda, los donantes de ayuda deben esforzarse por proporcionar protección 
o suministrar instrumentos de desarrollo, como ganado, semillas y herramientas. 
Las catástrofes naturales limitadas, como inundaciones, terremotos y tormentas 
tropicales, exigen a menudo de los donantes y organismos de ayuda que suministren 
ayuda de manera excepcionalmente rápida. Al producirse la crisis es demasiado tarde 
para crear una capacidad de gestión dentro de las estructuras gubernamentales locales. 
Cabe recurrir en este caso a los programas de respuesta en caso de catástrofe 
destinados a poner a prueba las estructuras gubernamentales locales y determinar los 
suministros de ayuda y las reservas (locales o internacionales). Deberá impartirse 
formación a los funcionarios y representantes locales para que sean capaces de hacer 
frente a una catástrofe de grandes dimensiones y cooperar con los organismos 
extranjeros, en caso necesario. 
Se admite el valor de los programas de respuesta en caso de catástrofe, pero los donantes 
siguen apoyándolos de manera limitada. En 1995 el presupuesto de la Comunidad 
suministró 5 millones de ecus a este efecto. Con todo, este importe tiene carácter 
incitativo, y su objeto es alentar a los países propensos a las catástrofes para que presten 
mayor atención a este enfoque en sus programas y políticas de desarrollo a largo plazo. 
Muchos programas de desarrollo financiados por la Comisión tienen como objetivos 
implícitos la prevención de catástrofes, la mitigación de sus consecuencias o la capacidad 
de respuesta en caso de que se produzcan. 
1.4 Emergencias provocadas por el hombre 
Por "emergencias provocadas por el hombre" se entienden aquí las emergencias que 
implican un conflicto violento. No obstante, debe quedar claro que muchas de las 
denominadas "guerras civiles" y "conflictos étnicos" poseen una denominación engañosa, 
como ocurre en el caso de las sequías. Las causas subyacentes de estas crisis son a 
menudo problemas estructurales económicos y sociales. En muchos casos las 
condiciones políticas y económicas locales no permiten abrigar muchas esperanzas de 
reforma en un futuro inmediato. Tenemos muchos ejemplos de este tipo de situación en 
África, Asia Central y el Cáucaso. La ayuda humanitaria puede hacer frente a los 
síntomas cuando se dan conflictos graves, pero no dispone de medios para hacer frente 
a las causas profundas. Ni los recursos humanitarios ni los de desarrollo bastan para 
lograr una reducción global a largo plazo de la miseria en un futuro previsible. Se 
requiere una respuesta global que incluya, en particular, reformas adecuadas de las 
políticas por parte de los gobiernos interesados. 
No obstante, en los casos en que la ayuda humanitaria puede suavizar una situación 
explosiva, ello permite a su vez preparar el camino para que los organismos de 
desarrollo ayuden a las reformas y el desarrollo, y para que las autoridades locales se 
responsabilicen de éstos. Los suministros de ayuda pueden reducir las tensiones, cuando 
permiten suavizar el enfrentamiento entre grupos de población que intentan satisfacer con 
escasos medios sus necesidades básicas. Un ejemplo de ello lo constituye la rehabilitación 
del suministro de agua de Sarajevo, que ha ayudado a reducir la tensión entre los 
diferentes sectores de la ciudad. 
Incluso cuando se consigue una paz inestable siguen dándose algunos problemas, muy 
particularmente el de las minas terrestres, cuya desactivación sigue siendo una prioridad 
total de cara a la actuación de la comunidad internacional. 
Otra dificultad que debe tenerse en cuenta es la creciente politización de la ayuda 
humanitaria. En las crisis estructurales, la ayuda humanitaria puede percibirse fácilmente 
como un apoyo a unos dirigentes cuya falta de atención hacia su pueblo habría podido 
quedar patente de no recibirse la ayuda. Debe tenerse cuidado para no asociar la ayuda 
en estos casos con otros tipos de apoyo que atienden a las causas profundas de las crisis 
estructurales, incluidos los "déficit democráticos". 
En situaciones de conflicto abierto la ayuda puede percibirse, no sólo como un medio de 
salvar y conservar vidas, sino también de "interferir" en el propio conflicto. La ayuda 
humanitaria puede caer en manos de los beligerantes. Ello implica que la ayuda 
humanitaria puede ser a menudo percibida por una de las partes como un suministro a 
sus enemigos. En consecuencia, los organismos humanitarios pueden verse rechazados 
y su distribución local puede verse sujeta a violentos ataques. En algunos casos, los 
caudillos militares locales se han apoderado de los suministros de ayuda humanitaria, 
bien para evitar que cayera en manos enemigas, o simplemente para aprovisionar a sus 
propios soldados (como en la antigua Yugoslavia o en el Cuerno de África). Esta 
situación plantea graves interrogantes en cuanto a la necesidad de protección militar de 
las víctimas y de los trabajadores de la ayuda humanitaria en ciertas situaciones. 
1.5 Análisis del impacto en cada país concreto 
Sólo puede obtenerse una perspectiva sólida a largo plazo si se efectúa un claro análisis 
del impacto antes de que se ejecuten las acciones de ayuda (especialmente en caso de las 
crisis crónicas). Estos análisis del impacto en cada país concreto en las crisis naturales 
y provocadas por el hombre se componen de varios elementos, además del tradicional 
e importantísimo objetivo a corto plazo de salvar y conservar vidas: 
a) El papel que puede desempeñar la ayuda de cara a atender rápidamente a las necesidades 
humanas básicas, como la alimentación, la salud, el cobijo y la enseñanza, que puede por sí 
mismo reducir las tensiones y favorecer un clima de reconciliación. ¿De qué manera podrían 
desempeñar los beneficiarios un papel más participativo y activo? ¿Cuál podría ser la eficacia 
de la ayuda humanitaria, no sólo de cara a cubrir las necesidades básicas, sino también para 
mejorar, por ejemplo, los niveles de nutrición? Este análisis político incluye un estudio sobre 
la cuestión de si la ayuda afecta a la situación de seguridad local o es afectada por ella. 
b) ¿Afecta la ayuda humanitaria a los movimientos de población? Por ejemplo, ¿estamos creando 
por motivos de conveniencia logística campos y otros centros que resultan desastrosos para el 
establecimiento y desarrollo a largo plazo? (efecto de atracción hacia los campos de refugiados 
en Afganistán). 
c) ¿Cuál es el impacto social de la ayuda humanitaria? Por ejemplo, ¿tiene la ayuda humanitaria 
un efecto negativo a largo plazo sobre determinados grupos étnicos, grupos de edad o un sexo 
concreto, y cómo se interrelaciona la ayuda humanitaria con otros factores demográficos? 
¿Cómo influye la ayuda humanitaria en la división de trabajo entre hombres y mujeres, y en 
particular en la responsabilidad de las mujeres de cara a las tareas reproductivas, que es 
probable se intensifiquen en las situaciones de emergencia? Debe reconocerse el papel 
fundamental de las mujeres, y éstas deben ser readmitidas en el proceso de toma de decisiones, 
planificación, gestión y distribución de la asistencia en materia de ayuda, como la mejor 
manera de garantizar que la ayuda alcance a los más vulnerables. 
d) ¿Cuál es el impacto económico a corto y largo plazo de la ayuda humanitaria? Por ejemplo, 
siempre es importante analizar cómo afecta la ayuda a los mercados, los mecanismos de 
precios y los suministros locales. 
e) Actualmente se considera que las consecuencias medioambientales constituyen un elemento 
esencial de todo análisis de este impacto. La destrucción del medio ambiente ya ha tenido 
graves consecuencias para la población local establecida en torno a muchos campos de 
refugiados (por ejemplo, en torno a Ruanda). ¿Podemos financiar y fomentar la utilización de 
fuentes alternativas de energía de modo que se respete mejor el entorno natural, evitando la 
tala de árboles? 
0 El análisis del impacto deberá incluir siempre una sección que explique cómo afecta la ayuda 
a las estructuras administrativas locales. La futura reducción de la vulnerabilidad y la capacidad 
de absorción de las conmociones depende de la existencia de sólidas estructuras locales 
permanentes. Las estructuras gubernamentales locales, las ONG locales y las organizaciones 
locales pueden desempeñar papeles complementarios, siempre que ello no ponga en peligro los 
principios de imparcialidad y neutralidad de la ayuda humanitaria. A falta de un gobierno local, 
puede recurrirse a las ONG locales. Si éstas carecen de experiencia y capacidad, pueden 
trabajar con las ONG internacionales, recibiendo al mismo tiempo formación de ellas, con 
objeto de incrementar sus capacidades a largo plazo. Es obvio que debe alentarse a las ONG 
internacionales a que acepten una mayor responsabilidad de los socios locales. Al mismo 
tiempo debe procurarse que los niveles de pago ofrecidos por las ONG no resulten 
desproporcionadamente elevados en comparación con los de las administraciones locales, 
provocando así un éxodo de personal de estas últimas. 
g) En general, el análisis del impacto debe siempre asegurarse de que los socios encargados de 
la ejecución tengan ideas claras sobre cómo efectuar el seguimiento de las operaciones de 
ayuda. Los organismos de ayuda deberán responsablizarse de las consecuencias a largo plazo 
de sus acciones, así como de la transición sin roces hacia las operaciones post-ayuda, incluso 
aunque en ellas participen otros organismos u organizaciones. 
Una vez efectuado un análisis del impacto que conste de estos y otros elementos (dentro 
del plazo y de los recursos disponibles), pueden considerarse los objetivos a largo plazo 
en la planificación y ejecución de cada operación de ayuda. Ello a su vez ayudará a los 
donantes de ayuda, los organismos de ejecución y los agentes sobre el terreno a tener 
presente la perspectiva a largo plazo desde el comienzo de cada operación de ayuda. 
Una vez se disponga de un análisis del impacto, la Comisión se hallará en una posición 
mucho más adecuada para elaborar un "Código de prácticas a seguir en materia de 
ayuda", destinado a mejorar todos los aspectos de las tareas de ayuda. 
1.6 Aspectos organizativos 
No obstante, no puede efectuarse de manera aislada un análisis detallado del impacto y 
una formulación de objetivos claros. Las organizaciones interesadas y su personal deben 
disponer de los medios necesarios para llevar a cabo estas tareas. 
En primer lugar, el personal de ayuda y desarrollo necesita asesoría y formación, de 
manera que al preparar las acciones de ayuda considere de manera automática las 
consecuencias a largo plazo de la ayuda al desarrollo. 
Al ocuparse de países en crisis, que padecen graves desequilibrios estructurales, 
propensos a los problemas étnicos y afectados a menudo por catástrofes naturales, la 
Comisión está creando Grupos operativos como una estructura flexible de coordinación, 
formada por funcionarios que se ocupan de ayuda humanitaria y programas a largo 
plazo. El grupo operativo deberá atender a la planificación de la ayuda y a los programas 
de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo, y sus miembros deberán estar informados 
de las acciones individuales en este contexto antes de que se presenten para adoptar una 
decisión al respecto. Los vínculos de seguimiento deberán consignarse de manera 
accesible y discutirse a intervalos periódicos. En relación con la asistencia a los 
refugiados, las personas desplazadas internamente y los expatriados de terceros países, 
la Comisión ya ha creado una estructura de coordinación interna permanente. 
De manera más general, la Comisión, en su reunión de 20 de septiembre de 1995, 
solicitó de sus servicios responsables de los diferentes instrumentos en el campo de las 
relaciones exteriores que prosiguieran las tareas ya emprendidas en el campo de la 
coordinación, con objeto de lograr la máxima coherencia entre las acciones financiadas 
con cargo a diferentes líneas presupuestarias. 
Para lograr una adecuada coordinación, no sólo entre los servicios de la Comisión, sino 
también con los socios ejecutores, deberá invitarse a las ONG correspondientes y a los 
organismos de las NU responsables de la ayuda o de la rehabilitación y el desarrollo a 
tomar parte activa en unas reuniones abiertas del Grupo operativo especialmente 
organizadas al afecto. Un ejemplo de esto lo constituye la estrategia adoptada en el caso 
de Liberia. Las reuniones semanales de la DG VIII con el personal de ECHO que se 
ocupa de Liberia se complementaron con reuniones trimestrales entre la Comisión y sus 
principales socios de las ONG y las NU. 
Otro elemento vital para mejorar la estructura organizativa existente es la coordinación 
con el terreno y sobre el terreno. En los países afectados por crisis o propensos a ellas, 
el personal de la Delegación de la CE deberá convocar reuniones periódicas de 
coordinación con los coordinadores de ECHO y los representantes locales y los socios 
interesados. 
La coordinación global de todos los esfuerzos internacionales de ayuda, rehabilitación 
y reconstrucción sobre el terreno es de la máxima importancia. Si bien el Departamento 
de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (DAH) y otros organismos de las NU 
han creado estructuras efectivas de coordinación sobre el terreno, la Comisión y otros 
donantes deberán hacer todo lo posible para apoyar dichas estructuras y participar en 
ellas. En este marco de coordinación global, la coordinación entre la Comisión y los 
Estados miembros se producirá de manera normal, a la luz de la Resolución del Consejo 
de 2 de diciembre de 1993 sobre los procedimientos de coordinación entre la Comunidad 
y sus Estados miembros. En este caso, la misión principal de un Grupo operativo será 
mantener un contacto periódico con el Grupo operativo de Bruselas y, viceversa, velar 
por que todos los planes, iniciativas y acciones en el campo de la ayuda, la rehabilitación 
y el desarrollo estén adecuadamente vinculados. 
Por otra parte, si en una situación de crisis concreta no existe una coordinación global 
adecuada sobre el terreno (entre los agentes que participan en la ayuda, rehabilitación y 
reconstrucción), la Comisión tendrá que coordinar las actividades financiadas por la 
Comunidad. Ello lo deberá llevar a cabo el Grupo operativo sobre el terreno de una 
manera abierta, en la máxima medida de lo posible junto con los Estados miembros de 
la UE interesados, otros donantes, las NU y otros organismos de ayuda, las ONG y las 
estructuras locales. La oficina de coordinación de la ayuda de la CE en Monrovia 
constituye un buen ejemplo de "centro unitario" para la ayuda a las víctimas de la crisis 
de Liberia. 
Por último, el Grupo operativo de Bruselas deberá tomar medidas similares para lograr 
una adecuada coordinación de todos los planes e iniciativas con otros donantes, 
especialmente los correspondientes Estados miembros de la UE. 
Esta propuesta de creación de Grupos operativos no se limita a los países en los que 
hayan estallado crisis, sino también a los países propensos a las catástrofes en toda 
la extensión del continuum ARD. 
2. REHABILITACIÓN - ASISTENCIA POST-CRISIS 
Cabe definir la rehabilitación como una estrategia global, dinámica e intermedia de 
reforma y refuerzo institucional, de reconstrucción y de mejora de la infraestructura y 
los servicios, en apoyo de las iniciativas y acciones de las poblaciones afectadas, en el 
ámbito político, económico y social, encaminada a la reanudación de un desarrollo 
sostenible. Los ciudadanos, tanto las víctimas de los conflictos violentos como quienes 
participen activamente en éstos, deberán reintegrarse en la sociedad civil, en sus aspectos 
económicos, sociales y políticos. En otras palabras, la dimensión humana constituye una 
característica esencial de la rehabilitación. Esta fase constituye el momento ideal para 
lograr la integración de los aspectos de no discriminación por razón del sexo. También 
debe prestarse aquí atención al cambio de papeles y de circunstancias de hombres y 
mujeres, y a la necesidad de hacer frente a estas cuestiones si se desea lograr la 
integración social. 
La rehabilitación también puede desempeñar un papel importante en los países que 
caminan hacia la paz, pero padecen todavía conflictos esporádicos. La rehabilitación 
puede llevarse a cabo en las zonas estables, ampliando de este modo las zonas en paz. 
2.1 Reconstrucción de la sociedad civil 
La fase de reconstrucción de un pais que ha pasado por un período de conflicto debe 
incluir necesariamente el restablecimiento del imperio de la ley y de la sociedad civil. 
Uno de los elementos clave es la rápida instalación de un gobierno y una administración 
que puedan inspirar pública confianza y restablecer las actividades económicas, los 
sistemas de salud y enseñanza, etc. 
Tal administración debe ser percibida por sus ciudadanos como abierta a todos los 
grupos, con objeto de aliviar las inevitables tensiones que seguirán produciéndose durante 
ese período. Por ello resulta esencial que desde el comienzo no se infravaloren estos 
aspectos, ya que tendrán una influencia determinante en la reconstrucción del país. 
Sobre la base de estas condiciones previas, los esfuerzos de reconstrucción deberán girar 
en torno a los ejes siguientes: 
2.1.1 Reconstrucción y funcionamiento del imperio de la ley 
Deberá prestarse especial atención a ciertos principios directivos en los que tendrá que 
basarse el imperio de la ley, a saber, la separación de poderes, el respeto de las normas 
para la adecuada gestión de los asuntos públicos sobre una base de legalidad y 
transparencia, la creación de mecanismos institucionales aceptados por los principales 
participantes, incluida la existencia de leyes claras e instituciones accesibles al público, 
y el respeto de los derechos humanos universalmente aceptados, incluido específicamente 
el reconocimiento de los derechos de los grupos minoritarios. Puede ocurrir que quepa 
utilizar las leyes vigentes antes del conflicto, siempre que se restablezcan en un marco 
de consenso nacional. 
Sobre la base de la situación particular de cada país, deberán establecerse prioridades en 
relación con las acciones específicas que vayan a emprenderse. Entre aquéllas, deberá 
darse especial importancia a una administración de justicia efectiva e independiente 
(como en el caso de las acciones en favor de Ruanda). Este aspecto es fundamental de 
cara al restablecimiento de la confianza pública y para hacer posible que las personas 
afectadas reconstruyan sus vidas en un entorno que no consideren amenazador. 
2.1.2 Establecimiento de un diálogo político y participación pública 
Como requisito previo básico para la democracia, el establecimiento de un diálogo 
político no deberá esperar a la llegada de tiempos mejores para ponerse en práctica. 
Deberá procurarse especialmente que los diversos grupos y minorías puedan expresarse 
libremente desde el comienzo. 
Deberán incluirse lo antes posible en el orden del día político cuestiones como la libertad 
de asociación y la libre actuación de los partidos políticos, a fin de que la nueva 
administración posea la necesaria transparencia. Sólo se podrá lograr un diálogo político 
y una participación pública si se garantizan los derechos civiles y humanos, incluida la 
posibilidad de que tanto los hombres como las mujeres participen en igualdad de 
condiciones. 
Al mismo tiempo, es necesario realizar acciones encaminadas a una efectiva participación 
pública en el ejercicio del poder mediante la celebración de elecciones, como en 
Mozambique y Sudáfrica, así como a una participación económica en los costes y 
beneficios del desarrollo. En este contexto, las acciones en el campo de la libertad de 
expresión y la independencia de los medios de comunicación, para hacer posible una 
información sin distorsiones, son esenciales para la creación de una opinión pública, y 
pueden repercutir positivamente en la reducción de las tensiones persistentes. Por otra 
parte, será útil emprender acciones en el ámbito de la formación, la educación civil, el 
apoyo a las asociaciones, la descentralización de la cooperación, etc. 
Está claro que todas las acciones anteriormente descritas no sólo se aplican en el contexto 
de la reconstrucción de la sociedad civil, sino también en todas las situaciones de 
transición hacia la democracia, incluso cuando no vayan precedidas por un período de 
conflicto armado. Las acciones también podrán sobrepasar el período de reconstrucción 
e incorporarse a los planes de desarrollo a largo plazo. Dichas acciones son esenciales 
si se desea que la asistencia exterior tenga un impacto sostenible a largo plazo. 
Las acciones de la Comunidad en estos campos no pueden sino desempeñar un papel 
catalizador en la ayuda a los gobiernos de cara a iniciar el proceso. No obstante, 
dependerá de esos gobiernos el que el proceso se desarrolle internamente. Por lo tanto, 
estos temas deberán ser objeto de un diálogo establecido con cada gobierno en el 
momento de planificarse las acciones de rehabilitación y desarrollo, y deberán incluirse 
en el marco global de las políticas. 
Una sección de la población que puede requerir particular atención en las situaciones 
post-conflicto son los ex combatientes. Su desmovilización y reintegración en la vida 
civil puede resultar particularmente difícil en países que han sufrido largos períodos de 
guerra civil, en los que puede llevar bastante tiempo realizar la desmovilización y 
suprimir la "cultura de la muerte". Es preferible que los proyectos de reintegración de 
los ex combatientes se apliquen paralelamente a los programas de reinserción de los 
expatriados y refugiados, con objeto de no dar la impresión de que haber llevado armas 
da derecho a un trato prioritario. Por lo general, los proyectos para alentar a los ex 
combatientes a entregar sus armas no han tenido mucho éxito, y podría ser preferible 
concentrarse en crear condiciones que lleven a la no utilización de las armas, aunque 
éstas permanezcan en manos privadas. Podrá ser necesaria una atención especial cuando 
los ex combatientes sean mujeres o niños. 
2.1.3 Caso particular de las minas contra personal 
Las minas contra personal, responsables de la pérdida diaria de vidas humanas, 
constituyen un grave impedimento para el desarrollo de las regiones afectadas: son un 
obstáculo para la repatriación de los refugiados y resplazados, para la utilización de las 
tierras cultivables y para el funcionamiento de la infraestructura. 
La desactivación de las minas, pese a que a menudo se considera una actividad de 
rehabilitación, puede tener también un carácter humanitario o ser un componente de un 
proceso de desarrollo a largo plazo. 
Por otra parte, la desactivación de las minas constituye una prioridad política para la 
Unión Europea, tal como lo testimonia la actuación común recientemente adoptada en 
el marco de la PESC. 
Dada la magnitud del problema, parece particularmente importante buscar un enfoque 
de coordinación más global, así como la continuidad de las diferentes intervenciones, 
particularmente en los países en que coexisten actividades humanitarias, de rehabilitación 
y de desarrollo. 
La existencia de normas y procedimientos que permiten la necesaria rapidez y 
flexibilidad de las intervenciones, sin dejar de facilitar la creación de capacidades locales 
y de garantizar un compromiso a largo plazo de los donantes, deberá ir acompañada de 
esfuerzos para incrementar la coordinación y la complementariedad. 
2.2 La rehabilitación como enlace entre la ayuda y el desarrollo 
Con objeto de que la rehabilitación pueda contribuir a la continuidad de la transición 
desde la aparición de una grave crisis hasta la reanudación del desarrollo, es necesario 
que se den ciertos elementos esenciales del continuum en el período de transición, 
particularmente un nivel mínimo de seguridad y un período transitorio que respete los 
valores democráticos y las libertades fundamentales. No obstante, es necesario insistir 
en tres principios: 
La rehabilitación deberá realizarse en función de la situación del país afectado 
(duración, prioridades, no discriminación por razón del sexo); 
La rehabilitación deberá tener carácter transitorio, en principio por una 
duración limitada, si bien las situaciones concretas podrán exigir intervenciones 
a largo plazo; 
La rehabilitación no deberá buscar simplemente una vuelta a la situación 
anterior, sino que deberá preparar, no necesariamente de manera lineal, la 
reanudación del desarrollo sostenible de una forma preferible a la anterior y 
teniendo en cuenta las enseñanzas extraídas de la crisis. 
Siempre que sea posible, la rehabilitación deberá basarse en las realizaciones de la 
asistencia humanitaria: i) evitando un deterioro significativo de los servicios y la 
infraestructura a que tuvo acceso la población durante el período de crisis; 
ii) conservando y mejorando los servicios de expertos locales utilizados o creados durante 
el período de crisis. 
No obstante, la rehabilitación deberá procurar al mismo tiempo reducir los posibles 
efectos negativos de la ayuda humanitaria: i) suprimiendo progresivamente el papel 
económico sustitutivo de la ayuda humanitaria; ii) suprimiendo lo antes posible el sistema 
de libre distribución de productos y servicios, sustituyéndolo por un sistema de pagos 
con costes mínimos, particularmente por lo que respecta a los productos que puedan 
producirse localmente; iii) apoyando las acciones en favor de los grupos vulnerables 
(soldados desmovilizados, huérfanos, mujeres cabezas de familia, minusválidos), a fin 
de reinsertarlos en la vida económica y social. Con este enfoque, la rehabilitación 
también deberá tener en cuenta los efectos psicológicos de la exposición a la violencia, 
en particular por lo que respecta a los niños. 
10 
Al diseñar los programas de rehabilitación, deben tenerse en cuenta cuatro factores para 
maximizar su contribución al proceso de transición: 
i) "Efecto multiplicador" 
• Elegir acciones equilibradas geográfica y sectorialmente, teniendo en cuenta los 
cambios producidos durante las crisis (movimientos de población, etc.). 
• Reorientar, completar y acelerar mediante acciones de rehabilitación la ejecución de 
los programas de desarrollo que ya estén en curso en el sector básico y de la 
producción. 
• Dar prioridad, en los ámbitos que se presten a ello, a los métodos que maximicen 
la participación de la población local (microproyectos, alimentos por trabajo), y 
utilizar el crédito a pequeña escala para el sector privado. 
• Proporcionar una asistencia técnica apropiada tanto a nivel de proyectos como de 
programas y a nivel general (sectores prioritarios, gestión global). Este apoyo es 
particularmente necesario para la gestión de programas por los gobiernos 
beneficiarios y las estructuras de las ONG. 
ii) "Masa crítica" 
• Suministrar en un plazo oportuno recursos financieros a través de la coordinación de 
los donantes, teniendo en cuenta las previsiones macroeconómicas. 
• Aplicar procedimientos acelerados y flexibles para limitar el período de 
rehabilitación "intensiva", durante el cual deberán alcanzarse ciertos objetivos 
predeterminados. 
• Decidir, sobre la base de la situación de cada país, cuáles son los sectores 
prioritarios, teniendo en cuenta que el refuerzo institucional, la reconstrucción y la 
rehabilitación de la infraestructura, así como el suministro de bienes y servicios 
esenciales para el período de rehabilitación son los vinculados a la producción, 
particularmente la agricultura, la salud y la higiene, la enseñanza primaria, la 
adquisición de tierras, la desactivación de las minas y la desmovilización. 
iii) "Continuidad de los socios" 
• Mayor apoyo a las operaciones a largo plazo de las ONG internacionales y locales 
que estaban presentes en el momento de la crisis humanitaria, asociando a aquéllas 
que puedan hacerlo a la programación de los fondos de rehabilitación, en los sectores 
básicos, e insistiendo durante la ejecución en un enfoque que haga hincapié en la 
viabilidad de las acciones a plazo medio y en la utilización de las estructuras locales. 
• Apoyo a los grupos básicos que hayan sobrevivido a la crisis (asociaciones aldeanas, 
grupos de mujeres, grupos de productores, administraciones locales). 
• Apoyo a la reestructuración de la administración en los sectores prioritarios 
necesarios para la planificación y gestión de los programas de rehabilitación y de 
desarrollo a largo plazo. 
• Apoyo para la restructuración de las administraciones mediante una concentración 
de las acciones en los sectores que puedan apoyar el proceso de vuelta a la paz y en 
los que puedan proporcionar al Estado los medios mínimos de actuación, 
particularmente a nivel macroeconómico y de financiación pública. 
11 
iv) "Enfoque por fases" 
• Programar y financiar acciones sobre la base de "canales" sectoriales o geográficos, 
por ejemplo, el suministro de medicamentos dentro de la ayuda de emergencia para 
la reorganización de los suministros médicos esenciales, la reorganización de los 
recursos humanos y la rehabilitación de los centros sanitarios durante la 
rehabilitación, la integración y el desarrollo de estos centros en la pirámide sanitaria 
cuando vuelva a iniciarse la ayuda al desarrollo. 
• Dar prioridad a la viabilidad social (asimilación) y buscar en primer término la 
viabilidad microeconómica. 
• Considerar las acciones de rehabilitación, durante las diversas fases de la 
programación de la ayuda, como elementos importantes en la definición de los 
sectores prioritarios para la ayuda. 
• Integrar en el enfoque los elementos de políticas relativos a la campaña contra la 
pobreza y el contexto macroeconómico que deberá alcanzar el país al finalizar el 
período de rehabilitación. 
• Crear un entorno propicio para la recuperación de la producción y del comercio; las 
actividades iniciales con arreglo al marco macroeconómico deberán centrarse en el 
adecuado funcionamiento de los servicios básicos comerciales, bancarios y de 
intercambios, así como en la reconstrucción de las instituciones para la gestión 
macroeconómica básica. 
• Determinar los criterios de condicionalidad necesarios para el éxito del programa de 
rehabilitación, con vistas a reiniciar el desarrollo (político, económico o concreto, 
como por ejemplo la eliminación de las minas) y hacerlos efectivos a través de un 
diálogo sobre políticas (sectoriales). 
3. LAS ACCIONES DE DESARROLLO DE CARA AL RIESGO DE LAS 
SITUACIONES DE EMERGENCIA: ASPECTOS DEL DESARROLLO 
RELATIVOS A LA EMERGENCIA 
3.1 Contexto macroeconómico 
Los conflictos violentos y las catástrofes naturales pueden echar a pique los planes de 
desarrollo. La consideración explícita del riesgo de catástrofes naturales y provocadas 
por el hombre en el momento de formular los programas de desarrollo puede incrementar 
enormemente sus posibilidades de éxito. 
No obstante, en la práctica dichos riesgos no han sido considerados explícitamente en la 
planificación macroeconómica, ni tampoco en la preparación de los programas de ajuste 
estructural. Con todo, un estudio reciente sobre las crisis que han obligado a adoptar 
programas de estabilización del FMI en África pone de manifiesto que la sequía y otras 
catástrofes naturales han constituido un factor "importante, quizás dominante" en más 
de un tercio de estos programas. 
A nivel macroeconómico deben tenerse presentes tres principios básicos: 
i) Los programas de reforma económica deben tener en cuenta la vulnerabilidad 
de los países a las catástrofes, naturales o provocadas por el hombre. Ello 
12 
deberá influenciar tanto el ritmo de las reformas como la flexibilidad en la 
utilización de los indicadores de resultados, 
ii) Una adecuada gestión económica en los países propensos a las catástrofes exige 
que se disponga sistemáticamente de recursos y capacidades para mejorar la 
respuesta en caso de catástrofe. Ello deberá reflejarse en el presupuesto 
gubernamental y tenerse en cuenta al preparar los programas de reforma 
económica, 
iii) Los programas de reforma económica deberán garantizar que los servicios 
sociales básicos (salud, educación, suministro de agua e higiene) sigan siendo 
objeto de una financiación adecuada. 
Por lo que respecta a la Comunidad, ello implica también que deberán tenerse en cuenta 
el riesgo y la vulnerabilidad para la programación de la asistencia comunitaria. 
Las siguientes secciones tratan más pormenorizadamente las formas efectivas de hacer 
frente al riesgo de catástrofes naturales y provocadas por el hombre en las políticas de 
desarrollo sobre una base sectorial. 
3.2 Contexto sectorial 
En la práctica, todos los sectores deben hacer frente al riesgo y a la vulnerabilidad. A 
continuación figuran con carácter ilustrativo dos sectores, el alimentario y el de la salud, 
teniendo presente su especial importancia en el contexto de la VARD. 
3.2.1 Sector alimentario: ayuda alimentaria y seguridad alimentaria 
3.2.1.1 Orientaciones generales 
Las contribuciones de la Comunidad a la ayuda alimentaria y a la seguridad alimentaria están cobrando 
cada vez mayor importancia dentro de su política de ayuda al desarrollo, y la Resolución del Consejo de 
Desarrollo de 25 de noviembre 1994 confirmó las siguientes orientaciones: 
- Integración del papel de la ayuda alimentaria como componente de la seguridad alimentaria a largo 
plazo (a escala familiar, nacional y regional) en los países que padecen inseguridad alimentaria. 
- Inclusión de las políticas de seguridad alimentaria en el marco general de la reducción de la 
pobreza y de su impacto a largo plazo en el desarrollo. 
- Necesidad de que las políticas sectoriales cumplan los objetivos de seguridad alimentaria y creen 
estrategias de seguridad alimentaria a largo plazo. 
- Refuerzo de los vínculos entre las operaciones de emergencia, rehabilitación y desarrollo. 
3.2.1.2 Emergencia-rehabilitación-desarrollo: un enfoque dinámico de cara a las 
crisis alimentarias 
Las operaciones comunitarias de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria se 
enfrentan a menudo a complejas situaciones en las que coexisten diferentes tipos de 
crisis. Ello refleja hasta qué punto se han deteriorado las condiciones de la oferta 
(disponibilidad de suministros en el mercado) y de la demanda (nivel de ingresos que da 
acceso a los productos alimenticios). Un simple déficit estructural de productos 
13 
alimenticios combinado con dificultades de la balanza de pagos puede llevar rápidamente 
a una situación de pobreza endémica en la que la población depende totalmente de la 
ayuda para sobrevivir. 
Por consiguiente, la seguridad alimentaria no debe definirse en términos estáticos, sino 
dinámicos, como un conjunto de condiciones de oferta y de demanda (disponibilidad de 
productos alimenticios y acceso a ellos), proporcionando un punto de arranque a partir 
del cual las familias urbanas y rurales pueden empezar a acumular reservas (existencias, 
ganado, ahorros), crear medios de producción más fiables o maneras de incrementar sus 
ingresos y organizar una red de seguridad social más fiable. El resultado de todas estas 
medidas es reducir la vulnerabilidad de la población a las crisis alimentarias. No 
obstante, por debajo de un umbral determinado las familias urbanas y rurales están 
obligadas a consumir sus reservas, recurrir a su red de apoyo o incluso vender sus 
medios de producción; en definitiva, incrementar su nivel de vulnerabilidad. 
Por encima de este umbral, la población se embarca en un modelo de desarrollo, que 
puede verse acelerado gracias aun ayuda concebida adecuadamente (que no incluye la 
ayuda alimentaria en especie). 
No obstante, por debajo de este umbral se produce un proceso de empobrecimiento que 
puede llevar a la degradación económica y social, a una extremada dependencia y a un 
incremento de la mortalidad, proceso éste que cuanto más dura más difícil es de invertir. 
Ésta es la fase de prevención o de reducción del riesgo. En esta fase, las operaciones de 
ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria deberán procurar reducir el nivel de 
vulnerabilidad social y económica ante las crisis alimentarias, lo que a su vez reducirá 
el riesgo de emergencias alimentarias. El tiempo empleado es decisivo, ya que las 
respuestas apresuradas o tardías pueden provocar una mayor dependencia. La falta de 
éxito de cara a invertir el curso de una dependencia cada vez mayor, provocado por una 
creciente descomposición de la sociedad, explica en parte por qué cierto número de casos 
han quedado atascados en la fase de ayuda humanitaria. 
La fase de rehabilitación implica restablecer las capacidades productivas y suministrar 
a todos un acceso relativo a los medios básicos de producción (tierra, semillas, 
herramientas). A la vista de la complejidad de las crisis, sólo las intervenciones 
adaptadas a cada tipo de crisis pueden suministrar una respuesta adecuada a crisis de 
diferentes naturalezas. Ninguna acción de ayuda alimentaria y de seguridad alimentaria 
puede ser viable si no se asocia estrechamente a operaciones de desarrollo que puedan 
reactivar el proceso de creación de ingresos y de desarrollo. Por esta razón, es esencial 
crear un marco global de políticas y una estrategia común. 
3.2.1.3 Seguridad alimentaria en el marco de la prevención y la mitigación de las 
crisis alimentarias 
La inestabilidad económica de algunos países puede llevar a la inseguridad alimentaria 
y, llegado el caso, al conflicto social. Estos países "de riesgo potencial" merecen especial 
atención y deben ser objeto de medidas que contribuyan a incrementar la seguridad 
alimentaria. Estas medidas tiene como objetivo esencial el fomento de la seguridad 
alimentaria de las familias a escala local, nacional y regional, permitiendo así reducir la 
vulnerabilidad en época de crisis y facilitar la ejecución de las acciones de rehabilitación 
14 
y de desarrollo. La no discriminación por razón del sexo es particularmente importante 
debido a la catástrofe que puede suponer la inexistencia de un sistema de distribución que 
alcance de manera efectiva a la población beneficiaría prevista. 
Entre los programas de seguridad alimentaria que pueden contribuir a prevenir las crisis 
cabe citar: 
- Reservas alimentarias aldeanas, así como reservas de seguridad alimentaria 
nacionales y regionales; 
- Acciones en apoyo de la planificación de emergencia, cría de ganado, crédito 
rural, valor añadido a la producción local, mecanismos de reducción del riesgo, 
apoyo a las políticas agrarias, fomento del sector privado, comercio local e 
interregional; 
- Proyectos intensivos de obras, proyectos de creación de empleo; 
- Creación de sistemas de información (bases de datos, sistemas de detección 
precoz), cuyo principal objetivo es detectar las crisis alimentarias con la suficiente 
antelación, permitiendo así suministrar a tiempo la ayuda alimentaria. 
Uno de los elementos clave para la prevención de las crisis y la eficacia de los 
programas de asistencia (ayuda de emergencia, rehabilitación) es la disponibilidad y 
calidad de los sistemas de información. La recogida, elaboración y distribución de la 
información y los análisis de los países de riesgo más elevado permite intensificar la 
capacidad de detección precoz y determinar cuál es la mejor respuesta que debe darse. 
La Comisión tiene la intención de ampliar a los países de mayor inseguridad alimentaria 
su capacidad para recoger, elaborar y analizar la información mediante la creación de 
redes de información basadas en: i) los sistemas de información existentes, ii) un equipo 
europeo de expertos. El objetivo del sistema es suministrar en el plazo más breve posible 
la información necesaria para la toma de decisiones en época de crisis. 
3.2.1.4 Aspectos organizativos y procedimentales 
La política comunitaria en el campo de la ayuda alimentaria se estructura en torno a: 
i) la integración de la ayuda alimentaria como instrumento de seguridad alimentaria a 
largo plazo en el marco global de las políticas de desarrollo comunitarias; ii) la inserción 
de la ayuda alimentaria como uno de los elementos de la política de ayuda humanitaria. 
La división de responsabilidades entre los diferentes servicios, tanto desde el punto de 
vista de la política de desarrollo de la Comunidad como del de la ayuda humanitaria, se 
basa en los siguientes principios: 
- Las acciones de ayuda alimentaria de carácter específicamente humanitario son 
responsabilidad de ECHO; 
- Las acciones de ayuda alimentaria de carácter estructural o de desarrollo, el apoyo 
a la seguridad alimentaria y las demás acciones de ayuda alimentaria que incluyen 
15 
un elemento de desarrollo son ejecutadas por la Unidad de Ayuda Alimentaria y 
Seguridad Alimentaria, de acuerdo con los servicios geográficos competentes; 
- En caso de graves crisis alimentarias o de crisis humanitarias con un importante 
elemento alimentario, la totalidad de los instrumentos comunitarios de ayuda se 
orientará hacia una intervención coordinada, que será efectuada por la Unidad de 
Ayuda Alimentaria y Seguridad Alimentaria en el caso de las crisis alimentarias, 
y por ECHO en el caso de las crisis humanitarias; 
- Se establecerá un mecanismo permanente de coordinación entre los servicios con 
objeto de garantizar un máximo de coherencia y de coordinación, y permitir una 
transición eficaz y sin roces entre las acciones humanitarias y las de rehabilitación 
y desarrollo. 
Los acuerdos actualmente existentes permiten la creación de un marco de políticas o una 
estrategia común perfectamente adaptados a la realidad de cada país, la creación de un 
conjunto de procedimientos de evaluación, gestión y seguimiento, así como la 
acumulación de experiencia técnica en campos tan complejos y diversos como los 
sistemas de detección precoz, las previsiones de cosechas, los mercados de productos 
alimenticios (de la Comunidad e internacionales), el transporte, el almacenamiento, etc. 
En la situación actual, es necesario armonizar progresivamente las estructuras y 
procedimientos de gestión, control y seguimiento de todas las operaciones de ayuda 
alimentaria y seguridad alimentaria. La naturaleza unificada de nuestras políticas, el 
marco reglamentario común y una estrategia global coherente adaptada a cada zona 
geográfica deberán garantizar el enfoque adecuado de nuestras intervenciones, la 
utilización óptima de los recursos, el refuerzo de la experiencia técnica de la Comisión 
y el incremento de la eficacia y eficiencia de la ayuda comunitaria, particularmente en 
el continuum ARD. 
3.2.2 Sector de la salud 
La salud constituye el núcleo de todas las situaciones de emergencia (catástrofes naturales 
o conflictos provocados por el hombre). El objetivo primordial de la ayuda es atender 
a las necesidades esenciales de las poblaciones afectadas por la crisis: salvar vidas y 
reducir el sufrimiento humano mediante una atención médica adecuada es un componente 
básico de esta estrategia de ayuda. El carácter y la calidad de la respuesta a las 
necesidades de atención sanitaria básica vinculada a las situaciones de emergencia 
dependerá de la eficacia de las estructuras sanitarias existentes: la inadecuada 
organización de los servicios sanitarios y la insuficiente disponibilidad de medicamentos 
esenciales (incluidas las vacunas) pueden agravar la crisis (por ejemplo, favoreciendo la 
propagación de las epidemias). Del mismo modo, el acceso desigual o inexistente a los 
servicios sanitarios para importantes segmentos de la población puede llevar al malestar 
social y, llegado el caso, a la agitación social. En este contexto se reconoce la necesidad 
de un análisis precoz de la discriminación por razón del sexo para determinar los 
diferentes condicionamientos y necesidades. 
Por otra parte, las condiciones o resultados inadecuados en términos de salud 
medioambiental (como el acceso limitado al agua y la higiene, las condiciones de 
16 
alojamiento inadecuadas y la malnutrición estructural) constituirán también factores 
agravantes de cara a las situaciones de emergencia. 
En consecuencia, el apoyo estructural al sector de la salud deberá tener en cuenta de 
manera más sistemática la prevención y gestión de las situaciones de emergencia. 
3.2.2.1 Orientaciones generales 
En el sector de la salud, las nuevas orientaciones sobre políticas y prioridades estratégicas establecidas para 
la Comunidad y los Estados miembros (Resolución del Consejo de mayo de 1994) se basan en los 
siguientes objetivos principales: 
- Apoyo al desarrollo de un entorno más favorable para la salud. 
- Apoyo a la organización de sistemas sanitarios, dando prioridad al desarrollo de servicios 
sanitarios básicos y primarios. 
- Intensificación de las actividades preventivas. 
- Movilización más racional y equitativa de los recursos nacionales. 
- Apoyo a la reforma institucional mediante un refuerzo tanto a nivel central (planificación, 
legislación, gestión) como regional y local, con objeto de incrementar la cobertura sanitaria 
nacional. 
- Apoyo a las iniciativas comunitarias relativas a la salud. 
A través de las acciones en apoyo de estos objetivos, deberá hacerse mayor hincapié en 
suministrar asistencia a los países para: 
- Determinar mejor los riesgos y los factores de riesgo, y prever el comienzo de 
las crisis o de las situaciones de emergencia. 
- Impedir la aparición de las crisis o reducir la amplitud de las situaciones de 
emergencia. 
- Facilitar y acelerar la vuelta a una situación normal tras la crisis. 
3.2.2.2 Determinar mejor los riesgos y prever las situaciones de crisis 
Ello supone esencialmente, mediante la transferencia de conocimientos, experiencia, 
métodos y técnicas, y a través de un diálogo permanente, ayudar a los países a crear sus 
propias capacidades para analizar las situaciones, y evaluar y prever los riesgos y las 
perspectivas futuras. En función de los requisitos particulares de cada país, puede 
suministrarse una asistencia particular a los siguientes elementos: 
i) Desarrollo de una vigilancia epidemiológica, creación de sistemas de 
información sanitaria y sistemas de detección precoz. 
Este apoyo tiene por objeto ayudar al país a planificar y ejecutar sistemas sencillos de 
bajo coste, que resultan suficientes para recoger, elaborar y distribuir datos 
17 
epidemiológicos (también se incluirán datos demográficos, información sociológica, datos 
sobre servicios sanitarios, situación nutricional, etc.). Al mismo tiempo supone 
desarrollar la capacidad local de análisis de los datos y previsión de los riesgos, 
particularmente a través de programas de formación. 
ii) Desarrollo de la capacidad para determinar los factores de riesgo y las zonas 
y poblaciones más vulnerables: deberá prestarse especial atención a la 
población urbana, y particularmente a los pobres urbanos, así como a las 
necesidades específicas de las mujeres y los niños. 
Ello implica desarrollar la capacidad nacional de investigación, mediante la formación, 
el apoyo institucional, un apoyo organizativo más directo y la financiación de estudios 
e informes. 
3.2.2.3 Contribuir a prevenir la aparición de las crisis y reducir la amplitud de las 
situaciones de emergencia 
Deberán reducirse los factores y fuentes de riesgo e incrementarse las capacidades 
organizativas para responder con mayor rapidez y eficacia en las situaciones de crisis o 
de emergencia. 
A corto plazo: 
- Apoyar la creación de una estructura básica, de metodologías y de medios para 
intervenir rápidamente en las situaciones epidémicas. Diferentes organizaciones 
(CICR, OMS, etc.) han desarrollado metodologías para la rápida evaluación de 
las necesidades sanitarias en las situaciones de emergencia, que deberán 
divulgarse a escala nacional para que tengan acceso a ellas las correspondientes 
autoridades nacionales. 
A plazo medio: 
- Favorecer la cohesión social incrementando la accesibilidad física y financiera a 
los servicios sanitarios. En este contexto, el apoyo a unos canales eficaces de 
suministro y distribución para los medicamentos esenciales, incluidas las vacunas, 
podría incrementar la calidad de la respuesta a las emergencias (epidemias...). Al 
mismo tiempo, el apoyo a la descentralización y a las políticas sanitarias de 
distrito permitirá incrementar la cobertura sanitaria en tiempo de crisis, haciendo 
posible garantizar unos suministros mínimos (como en Zaire). Deberán realizarse 
nuevos esfuerzos de cara a facilitar el acceso y la cobertura en las zonas 
periurbanas, teniendo en cuenta las necesidades específicas de los niños y las 
relativas a la no discriminación por razón del sexo. 
A largo plazo: 
- Crear un entorno más favorable para la salud, desarrollar una prevención primaria 
(por ejemplo facilitando el acceso al agua potable), normas de nutrición, 
desarrollo urbano, enseñanza, promoción de la mujer, etc. 
18 
3.2.2.4 Facilitar la vuelta a una situación "normal" 
Las estrategias de rehabilitación y desarrollo en una situación de post-emergencia 
deberán basarse en un análisis del sector sanitario, con objeto de: 
- Determinar los puntos débiles de la estructura, la organización y los resultados 
de los sistemas sanitarios que se hayan puesto de manifiesto durante las 
situaciones de crisis. 
- Evaluar las respuestas y acciones financiadas durante las situaciones de 
emergencia, así como los papeles y actuaciones de los principales agentes 
(gobiernos, ONG, organizaciones internacionales). 
Sobre la base de esta información, puede perfilarse una estrategia de rehabilitación que 
abarque los requisitos a largo plazo para la reestructuración del sector (mejora de la 
salud medioambiental, organización del sistema sanitario, medicamentos, recursos 
humanos), así como los requisitos inmediatos para responder a la demanda de servicios 
sanitarios. Ello puede conllevar el seguimiento de la asistencia, financiado con arreglo 
a la ayuda de emergencia, particularmente mediante la adaptación de los programas y 
estrategias de las ONG de cara a la reestructuración del sistema sanitario. 
4. EMERGENCIAS PROVOCADAS POR EL HOMBRE: ENFOQUE 
POLÍTICO3 
El proceso de desarrollo económico supone necesariamente cambios sociales y políticos, 
que se superponen a situaciones demográficas y medioambientales que a menudo 
evolucionan rápidamente. En este proceso dinámico, los costes y beneficios del cambio 
pueden distribuirse de manera desigual entre la población. A falta de mecanismos 
específicos para responder a las quejas de los grupos que se sienten afectados 
negativamente, y a falta de medios para hacer frente a estas cuestiones, pueden 
acumularse rápidamente tensiones, a menudo agravadas por las catástrofes naturales, las 
diferencias étnicas y las dislocaciones económicas. En tales circunstancias estas tensiones 
pueden degenerar fácilmente en conflictos violentos. 
El número creciente de conflictos violentos desde el final de la Guerra Fría supone un 
importante desafío para la comunidad internacional. La mayoría de estos conflictos son 
guerras intraestatales, dirigidas principalmente contra la población civil y a menudo 
protagonizadas por milicias difíciles de controlar. Estos conflictos constituyen para la 
población una fuente cada vez mayor de sufrimientos y pérdida de vidas humanas, 
movimientos masivos de refugiados, efectos devastadores en las economías locales y 
regionales, así como en el medio ambiente, y graves amenazas para la viabilidad de los 
países y poblaciones vecinos, pudiendo incluso llevar a la implosión de los Estados y a 
terribles tragedias humanitarias. 
Esta sección contiene algunas ideas claves de la Comunicación de la Comisión al Consejo sobre "La Unión Europea y el 
problema de los conflictos africanos: la consolidación de la paz, la prevención de las crisis y otros temas", adoptada por la 
Comisión el 6 de marzo de 1996. 
19 
Pese a que los medios de que dispone la Unión Europea son limitados en comparación 
con la magnitud de la tarea de prevenir, gestionar y resolver de manera efectiva los 
conflictos violentos, la Unión deberá aspirar a maximizar su influencia mediante una 
utilización óptima de sus instrumentos y recursos. Este enfoque deberá ser activo, dado 
que la Unión Europea no sólo tiene importantes intereses, sino también un importante 
potencial para enfrentarse activamente a esta cuestión. El enfoque deberá ser global, ya 
que la Comunidad Europea, con arreglo a sus competencias, deberá hacer frente al 
ciclo completo de conflicto v paz. 
Si bien es preciso que la Unión Europea esté preparada para responder de manera rápida 
y razonable a situaciones de conflictos violentos, no hace falta decir que es preferible 
prevenir de manera efectiva los conflictos a tener que hacer frente a sus consecuencias. 
Dado que ni la ayuda humanitaria ni las operaciones de mantenimiento de la paz son 
capaces de solucionar de manera sostenible una crisis que afecte a la paz, la seguridad, 
la justicia y los recursos, es necesario ir más allá de las decisiones ad hoc y de una 
política de reducción de daños. Por otra parte, hacer frente a los efectos de los conflictos 
violentos se ha convertido en una empresa extremadamente costosa. 
A la vista de todas estas consideraciones, es preciso que la prevención de los conflictos 
violentos constituya el núcleo de la respuesta global de la Unión Europea al problema 
de los conflictos violentos. 
Dada la complejidad del problema de los conflictos, parece útil distinguir de manera 
analítica entre las diferentes situaciones de conflicto y de paz. Aunque se imponen 
medidas específicas para cada una de estas situaciones, no hay en la práctica una línea 
de demarcación precisa entre las distintas situaciones y medidas. En la medida en que 
es imposible concebir un esquema general de acción, la reseña siguiente de las medidas 
que la Unión Europea podría adoptar, sostener o preconizar pretende dar una 
orientación política general. 
Situación sin tensiones aparentes 
Se trata de una situación en la cual un país está aparentemente tranquilo pero en la que se adivinan 
focos (estructurales) de posible conflicto, como la marginalización constante de una fuerte minoría 
o recursos a instrumentos represivos en ausencia de mecanismos eficaces para la conciliación pacífica 
de los intereses de grupos divergentes. 
Objetivos inmediatos: Consolidación de la paz: instauración -en cumplimiento de la democracia y 
de los derechos fundamentales del hombre- de estructuras políticas y 
socioeconómicas viables (mecanismo de conciliación pacífica de los intereses, 
modelos democráticos viables, etc). 
Instrumentos: Ayuda con una orientación determinada, incluidas formación, educación, 
cohesión social y económica, mejora del desarrollo humano y social, refuerzo 
de la democracia, buena gestión de los asuntos públicos y sociedad civil, 
desarrollo institucional, diálogo político, seguimiento de la evolución, 
expresión de las preocupaciones. 
Situación de tensión 
Se trata de una situación en la cual los conflictos se manifiestan abiertamente en una sociedad 
(desórdenes sociales, oposición armada, manifestaciones masivas, etc). La gravedad de la situación 
20 
depende no sólo de los propios acontecimientos, sino también de las estructuras políticas y de poder 
existentes (¿está la "oposición" en condiciones de señalar pretensiones negociables?, ¿están las 
autoridades públicas en condiciones de satisfacerlas? etc). 
Objetivos inmediatos: 
Instrumentos: Prevención de los conflictos (en sentido estricto): apaciguamiento de las 
tensiones; prevención de un estallido de las hostilidades. 
Diálogo político con las partes interesadas (misiones, diplomacia preventiva); 
propuesta de medidas específicas (incluido el despliegue preventivo de tropas) 
o de soluciones específicas a los problemas; (amenaza de) sanciones; envío 
de observadores; suministro de una ayuda humanitaria o de emergencia o 
contribución a esta ayuda (a fin de evitar también el flujo de refugiados 
económicos). Podrían seguir aplicándose e incluso intensificarse las medidas 
de consolidación de la paz. Estas tendrán un efecto óptimo si se dirigen al 
centro del conflicto (alivio de la situación económica de un grupo 
marginalizado, junto con una ayuda al Gobierno a fin de encontrar una 
solución duradera, por ejemplo). 
Conflicto abierto 
.Objetivos inmediatos 1 : Gestión del conflicto : Reducción de la amenaza de extensión vertical y 
horizontal (en particular, alivio de los sufrimientos humanos inmediatos y 
gestión del problema de los refugiados). 
Instrumentos Amenaza de sanciones (incluso a terceros países), diálogo político, 
suministro de ayuda humanitaria o de emergencia o contribución a esta 
ayuda, (propuesta de una) intervención militar preventiva; misiones de 
observadores. 
Objetivos inmediatos 2: Resolución del conflicto 
negociaciones de paz. cese de las hostilidades y compromiso de 
Instrumentos: Sanciones, diálogo político, propuesta de soluciones específicas, apoyo a 
las iniciativas de paz, (propuesta de) operaciones de mantenimiento de la 
paz. 
Situación posterior al conflicto 
Se trata de una situación en la cual la violencia armada y organizada ha desaparecido. Un alto el 
fuego o un acuerdo de paz pueden o no haberse celebrado ya. De todos modos, las consecuencias 
de la guerra están siempre presentes y visibles en capas amplias de la población (refugiados y ex 
combatientes todavía en fase de reintegración, etc) y no se sabe aún con certeza si la situación se 
deteriorará (vuelta a la fase de tensión o de conflicto abierto) o mejorará (para transformarse en una 
situación sin tensiones aparentes o una situación de estabilidad estructural). 
Objetivos inmediatos: Resolución del conflicto y restablecimiento de la paz: éxito de las 
negociaciones de paz, vuelta a la normalidad. 
Instrumentos: Desmovilización y desarme, repatriación y rehabilitación, desactivación de 
minas, ayuda posterior al conflicto y ayuda humanitaria, rehabilitación, 
medidas de restablecimiento de la paz (véase más arriba), diálogo político, 
sugerencia de soluciones específicas, seguimiento de la evolución, medidas 
de restablecimiento de la confianza, (apoyo a) iniciativas para la resolución 
del conflicto, reconstrucción de las estructuras del Estado. 
El elemento fundamental de un enfoque global del problema y de un compromiso más 
eficaz en materia de prevención de los conflictos reside en una definición amplia de este 
21 
concepto de prevención. La "prevención de los conflictos" no debe entenderse sólo como 
medidas de apaciguamiento en situaciones donde el estallido de la violencia es inminente 
(prevención de los conflictos en sentido estricto), sino también como medidas destinadas 
a evitar la aparición de tales situaciones (prevención de los conflictos en sentido amplio). 
En sentido amplio, las medidas de prevención de los conflictos deberían reagruparse bajo 
la denominación de restablecimiento de la paz. Así definida, una política de prevención 
de los conflictos se aplicaría fundamentalmente en una situación de tensión, tal como se 
describe más arriba. En cambio, las medidas de consolidación de la paz podrían 
aplicarse a todas las fases de conflicto y paz. No obstante, dado que las medidas de 
consolidación de la paz incluyen generalmente proyectos y programas que tienen como 
objetivo a largo plazo estabilizar las sociedades, su impacto será mucho más importante 
en situaciones de no violencia. 
Una política de consolidación de la paz y de prevención de conflictos no depende 
necesariamente de la adopción de nuevos programas o de la creación de nuevas 
instituciones. En primer lugar, requiere la adaptación de un enfoque de consolidación de 
la paz en el sentido de que todas las medidas tengan en cuenta las causas estructurales 
profundas de los conflictos violentos, y se centren en la estabilización de las sociedades 
(asistencia con una orientación determinada), particularmente en el desequilibrio de 
las oportunidades políticas y socioeconómicas entre grupos de identidades diferentes 
(regionales, étnicas, religiosas, etc.) dentro de un Estado determinado, la ausencia de un 
mecanismo viable para la reconciliación pacífica de los intereses divergentes de esos 
grupos, la necesidad de un gobierno que goce de una amplia legitimidad entre la 
población, y el consenso sobre cuestiones "nacionales" clave. 
El diseño de estas medidas o programas se verá muy facilitado si se efectúa un análisis 
país por país de las causas estructurales profundas de los conflictos que lleve a la 
creación de marcos de políticas globales que permitan determinar medidas concretas o 
zonas prioritarias para países y regiones particulares. Dado que la paz y la seguridad 
están estrechamente vinculadas con el desarrollo económico y social, deberá estudiarse 
en estos contextos una combinación adecuada de medidas de estabilización de carácter 
político, económico, jurídico, social, medioambiental y, en la medida en que resulte útil 
y posible, también militar. 
La creación de marcos de políticas globales se verá facilitada por la adopción de un 
objetivo final en materia de políticas, objetivo éste que aportará un denominador 
común a los diferentes objetivos económicos y políticos (desarrollo, democracia, 
derechos humanos, etc.) de las políticas de la Unión Europea. Dado que: 
i) la experiencia muestra que la falta de desarrollo no es la única fuente importante de 
conflictos violentos; ii) los objetivos generales de la política exterior de la UE que 
pueden deducirse de los Tratados y las declaraciones del Consejo Europeo son, 
resumidamente, el apoyo al fomento de la paz y la estabilidad, el desarrollo, la 
democracia y el respeto de los derechos humanos; iii) estos objetivos son 
interdependientes y se refuerzan mutuamente; iv) el desarrollo sostenido se interpreta 
a menudo en un sentido económico estricto, el objetivo final en materia de políticas 
puede resumirse con la expresión estabilidad estructural. 
La estabilidad estructural debe entenderse como una expresión que designa una 
situación dinámica, una situación de estabilidad que permite hacer frente a la dinámica 
22 
inherente de las sociedades democráticas (nacientes). La estabilidad estructural podría, 
pues, definirse como una situación que implica el desarrollo económico sostenible, la 
democracia y el respeto de los derechos humanos, estructuras políticas viables y 
condiciones sociales y medioambientales satisfactorias, con la capacidad de gestionar el 
cambio sin recurrir al conflicto violento. Esforzarse de cara a la estabilidad estructural 
supondría reforzar con una orientación predeterminada los factores que hacen 
posible un cambio pacífico. 
Manejar la expresión "estabilidad estructural" no implica en modo alguno alejarse de 
manera notable de las actuales políticas de la Unión Europea. Del mismo modo que no 
hace falta decir que el desarrollo económico y la prosperidad constituyen factores 
decisivos para lograr un cambio sin violencia, el desarrollo sostenible constituye un 
objetivo primordial para alcanzar la estabilidad estructural. Manejar la expresión 
"estabilidad estructural" significa más bien expresar el hecho de que trabajar únicamente 
de cara al desarrollo económico es insuficiente para una política efectiva de consolidación 
de la paz y prevención de los conflictos; significa que los objetivos en materia de 
políticas, desarrollo sostenible, democracia y derechos humanos, estructuras políticas 
viables, condiciones sociales y medioambientales satisfactorias son interdependientes, lo 
que implica la necesidad de un enfoque global. 
Una política activa y efectiva de cara al problema de los conflictos violentos requiere un 
importante esfuerzo de coordinación y cooperación internacional. El acceso a la 
información y el análisis, el intercambio de éstos y la integración de las personas 
afectadas en las discusiones que resulten necesarias constituye un importante problema 
que tiene que ser abordado. Dentro de la Unión Europea es preciso conseguir también 
que la política común de desarrollo sea complementaria de las políticas de los Estados 
miembros, tal como lo establece el Tratado CE. 
La inclusión del análisis y prevención de conflictos en los marcos en materia de políticas 
también tendrá repercusiones en el proceso de la PESC. Deberá procurarse la coherencia 
con la PESC a todos los niveles. A este respecto, no deben infravalorarse las dificultades 
para conseguir una Política Exterior y de Seguridad Común coherente de la Unión 
Europea. Para hacer frente a este problema se deberá prever un incremento de la 
capacidad de la Unión para analizar las causas profundas de los conflictos con vistas a 
una utilización efectiva de la asistencia con una orientación predeterminada. 
Otro aspecto clave, tanto de las emergencias naturales como de las provocadas por el 
hombre, es su dimensión regional, que puede requerir acciones específicas en materia 
de políticas a escala regional. Por ejemplo, el conflicto que afecta a un país puede 
extenderse a sus vecinos, provocando tensiones políticas y étnicas junto con movimientos 
masivos de refugiados. En tales circunstancias, no sólo debe suministrarse apoyo al país 
en crisis, sino también a aquéllos de sus vecinos que se vean afectados por la crisis. A 
nivel político, puede prestarse apoyo a las iniciativas regionales o subregionales tomadas 
por los propios países, con objeto de hacer frente a las situaciones de crisis a través de 
intervenciones políticas. 
23 
ANEXO 
CUESTIONARIO 
sobre la 
vinculación entre las acciones y los programas de ayuda, rehabilitación y desarrollo 
(VARD) llevados a cabo por los 
Estados miembros de la UE en terceros países 
El resumen que figura a continuación está concebido para guiar las respuestas de los 
Estados miembros al cuestionario. Todos los Estados miembros han recibido el 
cuestionario y, en la medida de lo posible, se han redactado las respuestas en función de 
las aclaraciones efectuadas durante la reunión de expertos celebrada el 28.2.1996. No 
se pretende que este resumen sustituya a las respuestas completas, sino que se ha 
preparado para facilitar las comparaciones y dar una forma más manejable a los datos 
disponibles. El resumen se ajusta estrictamente al formato del cuestionario, incluyéndose 
las respuestas en forma de cuadros debajo de las preguntas. Los comentarios generales 
que figuran a continuación pueden ayudar a explicar el enfoque adoptado. 
Las estadísticas de referencia figuran con valor nominal; el único ajuste efectuado ha sido 
el de convertir las diferentes divisas en ecus. Por lo que respecta a los aspectos 
organizativos y presupuestarios, ocurre a menudo que el Ministerio de Asuntos 
Exteriores actúa como una organización marco para todas las operaciones de ayuda, 
responsabilizándose de hecho diferentes departamentos de los diferentes aspectos de la 
ayuda. Así lo corroboran las respuestas a la pregunta 2.2, que indican una diferencia 
mayor de la que cabía esperar de las respuestas al punto 2.1. 
Los Estados miembros no han formulado todavía políticas concretas de VARD. No 
obstante, la mayor parte de ellos han estudiado seriamente la cuestión, y muchos están 
preparando activamente documentos en materia de políticas. Estas políticas se inspirarán 
probablemente en la práctica actual, dado que, pese a la falta de directrices oficiales 
destinadas a que la ayuda tenga más en cuenta los requisitos de desarrollo, parece que 
esto es lo que se da con más frecuencia en la práctica. Del mismo modo, la falta de 
directrices destinadas a que se tengan en cuenta el riesgo y la vulnerabilidad no ha 
impedido la actuación de los Estados miembros. 
Por otra parte, la prevención de conflictos parece ser un campo en el que los Estados 
miembros han actuado oficialmente con más rapidez, y la mayoría de ellos ha respondido 
que dicha cuestión ha sido tenida en cuenta en el diseño de la política de desarrollo. 
Los Estados miembros han suministrado diversos ejemplos, y los que figuran en el 
resumen constituyen indudablemente tan sólo una pequeña fracción de lo que se ha 
llevado a cabo. 
24 
1. ESTADÍSTICAS DE REFERENCIA 
1.1 Ayuda bilateral y multilateral al desarrollo (no canalizada a través de la CE y 
excluida la ayuda humanitaria) en 1994 y 1995. 
Estado miembro 1994 (millones de ecus) 1995 (millones de ecus) 
Alemania 4612 No disponible 
Austria 466 No disponible 
Bélgica 449 No disponible 
Dinamarca 1135 1133 
España 1084 1251 
Finlandia 191 192 
Francia 6477 No disponible 
Grecia 8 No disponible 
Irlanda 55 67 
Italia 1050 470 
Luxemburgo 
Países Bajos 1845 No disponible 
Portugal 186 * No disponible 
Reino Unido 1732 1723 
Suecia 1300 1274 
* toda la ayuda (humanitaria y al desarrollo) 
Cifras suministradas por los Estados miembros 
25 
1.2 Ayuda humanitaria a terceros países (excluidas las contribuciones al 
mantenimiento de la paz y la llegada de refugiados) en 1994 y 1995 
Estado miembro 1994 (millones de ecus) 1995 (millones de ecus) 
Alemania 33.9 45.8 
Austria 8/7 ^4 
Bélgica No disponible No disponible 
Dinamarca 103 111 
España 3.2 14.5 
Finlandia TL9 233 
Francia 18.5 ÍO 
Grecia 5 No disponible 
Irlanda JA 6J 
Italia 52 54 
Luxemburgo 
Países Bajos 282 No disponible 
Portugal No disponible 
Reino Unido 213 247 
Suecia 184.8 161.5 
Cifras suministradas por los Estado miembros 
26 
2. ASPECTOS ORGANIZATIVOS Y PRESUPUESTARIOS 
Resúmase la estructura organizativa de la gestión de la ayuda humanitaria y de la 
ayuda al desarrollo, respectivamente. Indíquese en particular, 
2.1 Si existe una estructura organizativa única, o si diferentes ministerios o 
departamentos son responsables de los diferentes aspectos. En caso afirmativo, 
suminístrense detalles. 
Estado miembro Respuesta 
Alemania Ministerios diferentes 
Austria 
Bélgica Departamentos diferentes 
Dinamarca Ministerio de Asuntos Exteriores 
España Administración Central y cooperación descentralizada 
Finlandia Ministerio de Asuntos Exteriores - Departamento de 
Cooperación Internacional al Desarrollo 
Francia Ministerios y departamentos diferentes 
Grecia Principalmente el Ministerio de Asuntos Exteriores 
Irlanda Departmento de Asuntos Exteriores - División de Cooperación 
al Desarrollo 
Italia Departamentos diferentes 
Luxemburgo 
Países Bajos Departamentos diferentes 
Portugal Instituto da Cooperaçâo Portuguesa (ICP) 
Reino Unido Administración de desarrollo de Ultramar - departamentos 
diferentes 
Suecia Toda la ayuda es gestionada por Sida, autoridad gubernamental 
dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores 
27 
2.2 Si la ayuda humanitaria y al desarrollo procede de diferentes fuentes 
presupuestarias, objeto de procedimientos diferentes. 
Estado miembro Fuentes presup. diferentes Procedimientos diferentes 
Alemania Sí Sí 
Austria Sí Sí 
Bélgica Sí Sí 
Dinamarca 
España Sí No 
Finlandia No - línea presupuestaria de No disponible 
cooperación internacional al 
desarrollo 
Francia Sí Sí 
Grecia Sí Sí 
Irlanda No Sí 
Italia Sí Sí 
Luxemburgo 
Países Bajos Sí Sí 
Portugal No No 
Reino Unido Sí Sí (se está reconsiderando) 
Suecia Sí Sí 
28 
3. POLÍTICAS 
3.1 ¿Ha formulado su Gobierno políticas concretas sobre VARD? En caso 
afirmativo, descríbanse brevemente. 
Estado miembro Respuesta 
Alemania Existe un documento de información 
Austria Grupo de trabajo sobre VARD encargado de la coordinación 
Bélgica En preparación 
Dinamarca Dichas políticas se mencionaron en una Declaración de 
intenciones (Política de desarrollo danesa hacia el año 2000) 
España Todavía no 
Finlandia En preparación 
Francia No 
Grecia Todavía no 
Irlanda Estudio sobre políticas en curso 
Italia En preparación (se espera su aprobación en abril de 1996) 
Luxemburgo 
Países Bajos Sí - Documento de 1993 sobre políticas "La ayuda humanitaria 
entre el conflicto y el desarrollo" 
Portugal Centradas en Angola y Mozambique 
Reino Unido Todavía no (en preparación) 
Suecia No existen políticas concretas, pero se realizan esfuerzos para 
que la ayuda humanitaria "fomente el desarrollo". También se 
prevé un enfoque en las estrategias por países. 
29 
3.2 ¿Existen en la administración de los programas de ayuda humanitaria de su 
Gobierno, directrices o procedimientos para que la ayuda preste más atención a 
los requisitos y objetivos del desarrollo? (como, por ejemplo, análisis del impacto 
de la ayuda humanitaria como parte de los procedimientos operativos o 
evaluación). 
Estado miembro Respuesta 
Alemania Sí - en 1986 se enviaron instrucciones a todas las embajadas 
(pero en la práctica sólo abarca la ayuda directa) 
Austria 
Bélgica Concepto de desarrollo durable 
Dinamarca La ayuda humanitaria tiende cada vez más a incluir 
consideraciones de desarrollo (en los documentos sobre 
políticas) 
España Se lleva a cabo de manera no oficial 
Finlandia No (a mediados de 1996 se dispondrá de los resultados de la 
evaluación de la asistencia humanitaria) 
Francia No - en la práctica, este papel corresponde a los consejeros 
enviados sobre el terreno 
Grecia No 
Irlanda No 
Italia Estos temas están contemplados en unas directrices sobre 
políticas de 1995; se están preparando directrices concretas 
Luxemburgo 
Países Bajos Se están preparando directrices para la ayuda de emergencia y 
humanitaria - incluyen criterios para los efectos a largo plazo de 
las intervenciones 
Portugal No, pero se lleva a cabo de manera no oficial 
Reino Unido Existen internamente, sólo para catástrofes de rápida aparición 
Suecia Se están preparando políticas y directrices 
30 
3.3 ¿Dispone su Gobierno de directrices o procedimientos para tener en cuenta el 
riesgo y la vulnerabilidad en la planificación, programación y ejecución de la 
ayuda al desarrollo? 
Estado miembro Respuesta 
Alemania Estos factores se tienen en cuenta 
Austria Estos factores se tienen en cuenta 
Bélgica Sí por lo que respecta a la ayuda bilateral 
Dinamarca Se mencionan en los documentos sobre estrategia - estos 
factores se tienen en cuenta en la práctica 
España 
Finlandia No, pero estos factores se tienen en cuenta 
Francia Se tendrán en cuenta al revisarse las políticas 
Grecia No, pero estos factores se tienen en cuenta 
Irlanda 
Italia Sí 
Luxemburgo 
Países Bajos La denominada "prueba de desarrollo" - que implica la 
evaluación de los riesgos en los campos de la pobreza, el medio 
ambiente y la no discriminación por razón del sexo 
Portugal No, pero estos factores se tienen en cuenta 
Reino Unido Existen, pero seguirán desarrollándose 
Suecia Se tienen en cuenta en las estrategias por países 
31 
3.4 ¿Desempeña algún papel la prevención de conflictos en el diseño de la política de 
desarrollo de su Gobierno? 
Estado miembro Respuesta 
Alemania Desempeñará un papel más importante en el futuro; se está 
preparando un documento sobre políticas 
Austria 
Bélgica Sí - existe un documento sobre políticas 
Dinamarca Sí - se menciona en los documentos de estrategia 
España Principalmente a través de proyectos multilaterales 
Finlandia Sí - existe un documento en el que se esbozan estrategias 
Francia 
Grecia Sí - en la mayoría de los casos 
Irlanda Cobrará mayor importancia al revisarse las políticas 
Italia Sí 
Luxemburgo 
Países Bajos Sí - véase "La ayuda humanitaria entre el conflicto y el 
desarrollo" 
Portugal Sí - en la práctica el apoyo está vinculado a estos temas 
Reino Unido Desempeñará un papel más amplio en el futuro. Existe un 
documento no oficial 
Suecia Sí - un documento sobre políticas estará listo en 1996 
32 
3. EJEMPLOS CONCRETOS 
Suminístrense, si ello es posible, ejemplos recientes de acciones, proyectos o programas 
financiados por su Gobierno, que impliquen una vinculación entre la ayuda, la 
rehabilitación y el desarrollo. Puede ser útil utilizar el formulario adjunto al presente 
cuestionario. 
Estado miembro Respuesta 
Alemania Guinea - se pasa de una gestión de la crisis del sector sanitario 
a un enfoque más intersectorial a largo plazo 
Bosnia - evolución de un proyecto de construcción; 
participación de la población local 
Austria 
Bélgica 
Dinamarca 
España Ejemplos en Haití, Angola, Ruanda, Guatemala y la antigua 
Yugoslavia 
Finlandia 
Francia 
Grecia 
Irlanda Se suministran ejemplos de proyectos integrados 
Italia 
Luxemburgo 
Países Bajos Transferencia de responsibilidades de los departamentos de 
emergencia a los estructurales en Camboya, Palestina, Eritrea y 
Angola 
Portugal Programas de rehabilitación en Mozambique 
Reino Unido Ejemplos de cómo se gestiona toda la asistencia en la AOD, de 
cómo se crean las estrategias, y de los tipos de actividades 
realizadas (Angola, Sierra Leona, Afganistán, Sri Lanka,etc.) 
Estudio de casos 1 : Proyecto sanitario de transición en 
Angola: gestión de la transición entre la ayuda de emergencia y 
el desarrollo 
Estudio de casos 2: Fondo de desarrollo de Angola: suministro 
de asistencia al desarrollo durante una emergencia 
33 
Suecia Camboya, Cisjordania y Gaza fueron transferidas del 
departamento Humanitario al de Desarrollo en 1995. El 
presupuesto de desarrollo concede ahora más ayuda a Angola y 
Mozambique. 
34 

ISSN 0257-9545 
COM(96) 153 final 
DOCUMENTOS 
ES 11 
N° de catálogo : CB-C0-96-163-ES-C 
ISBN 92-78-02564-X 
Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 
L-2985 Luxemburgo 
5S