COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 01.10.1997 
COM(97)481 final 
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN 
AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, 
AL COMITE ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITE DE LAS REGIONES 
Cambio climático. Estrategia de la ÜE ante la conferencia de Kyoto 

1. Introducción 
El 3 de marzo de 1997 el Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la Unión Europea 
adoptó una postura de negociación sobre el cambio climático en la que, entre otras cosas, 
se incluía un objetivo cuantificado de reducción de emisiones en la propuesta comunitaria 
de protocolo para la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio 
Climático. La propuesta establece una reducción del 15%, con respecto al año 1990, en 
las emisiones de tres gases de invernadero (C02, CH4 y N20) para el año 2010, 
considerados de manera separada o conjunta, y para todos los países industrializados 
partes en la Convención. El Consejo de Ministros de Medio Ambiente del 19 y 20 de junio 
acordó también incluir en la propuesta de negociación comunitaria un objetivo intermedio 
de reducción de, como mínimo, el 7,5% para el año 2005. La postura de la UE se refiere a 
una reducción media para tres gases de invernadero. Hasta el momento, no se ha adoptado 
decisión alguna sobre los objetivos específicos para cada uno de estos gases. 
La postura de la UE en las negociaciones ha sido objeto de amplio debate tanto dentro de 
la UE como a nivel internacional, especialmente con otros países industrializados. Las 
reacciones han sido muy diversas: desde el reconocimiento del carácter positivo de una 
política ambiciosa a la puesta en cuestión con un escepticismo excesivo de la viabilidad 
técnica, económica o política de los objetivos y, en algunos casos, la oposición más 
rotunda. 
La presente comunicación pretende situar la postura de negociación comunitaria en un 
contexto general y está destinada a demostrar, por una parte, que es factible desde el 
punto de vista técnico y, por otra, que, con un marco político adecuado, es aceptable 
desde el punto de vista económico llegar a la reducción de emisiones de gases de 
invernadero del 15% para el año 2010, a pesar de la tendencia al alza subyacente. Los 
objetivos marcados se acordaron por su necesidad para el medio ambiente y basándose en 
estudios que muestran que los objetivos son factibles en el plano técnico y económico 
utilizando, principalmente, tecnologías y prácticas actualmente disponibles. Estos objetivos 
se basan en el supuesto de que otros países industrializados asumirán compromisos 
comparables. También se reconoce que la consecución de estos objetivos será un reto 
político. 
La postura negociadora de la UE se refiere a un conjunto formado por tres gases de 
invernadero. El más importante de ellos es, con mucho, el C02j responsable de 
aproximadamente el 80% del impacto cuando los gases se ponderan según el denominado 
"potencial de calentamiento global". Además, las emisiones de C02 son las más difíciles de 
disminuir, ya que, a diferencia de otras emisiones derivadas del consumo de combustibles 
fósiles, como los NOx y el S02, no existen todavía soluciones de final de proceso para el 
C02. Los modelos hipotéticos para el CEU y el N20 basados en una evolución sin cambios 
(business-as-usual) apuntan a una reducción probable de emisiones y a la posibilidad 
incluso de una reducción significativa. Por tanto, una reducción económica de las 
emisiones generales de los tres gases podría incluir una disminución de las emisiones de 
CH4 y N20 mayor del 15% y una disminución de las de C02 menor del 15%. Sin embargo, 
dado la importancia relativa del C02, que es muy elevada, podría ser necesario conseguir 
una reducción de C02 superior al 10% para alcanzar el objetivo global del 15%. 
Por todo ello, la presente comunicación se centra en la disminución de las emisiones de 
C02. En el capítulo 6 se abordan las especiales circunstancias que afectan a los otros dos 
gases. 
Al mismo tiempo que la presente comunicación, se ha preparado un documento de trabajo 
interno de la Comisión en el que se hace una justificación técnica y económica más 
completa de la postura negociadora de la UE y en el que se explica con más detalle donde 
se prevé que tengan lugar las reducciones de las emisiones de gases de invernadero 
necesarias, el efecto económico probable de las medidas, y los posibles instrumentos para 
llevar a la práctica las políticas correspondientes. En el presente documento se mencionan 
también una serie de propuestas comunitarias que ya están sobre la mesa y que, cuando 
estén aprobadas, facilitarán la limitación y la reducción de las emisiones de gases de 
invernadero. 
En la presente comunicación, se examina la postura negociadora de la UE para el año 
2010, que fue al origen de un debate al nivel internacional y también la más importante 
dentro de una estrategia climática a largo plazo. Es esencial tener en cuenta que el núcleo 
fundamental de cualquier estrategia destinada a proteger el clima del planeta es lograr una 
modificación significativa de la tendencia al aumento a largo plazo de la emisión de gases 
de invernadero a escala planetaria de tal manera que se consiga una disminución 
apreciable. Para ello, se requiere actuar ahora, teniendo en cuenta que los frutos se irán 
recogiendo a lo largo de un periodo de tiempo más dilatado. 
2. Por qué es necesario actuar en este momento 
La I Conferencia de las Partes de la Convención Marco sobre el Cambio Climático, 
celebrada en Berlín en abril de 1995, decidió iniciar negociaciones sobre los compromisos 
que debían asumir los países industrializados para limitar y reducir las emisiones de gases 
de invernadero a partir del año 2000. La UE ha sido siempre un firme defensor del 
Mandato de Berlín. El II Informe de Evaluación del Grupo Intergubernamental sobre el 
Cambio Climático (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC), publicado a 
principios de 1996, confirmó la postura, que ya sostenía la UE, de que es urgente iniciar 
los cambios en los modelos de producción y consumo que permitan la disminución a largo 
plazo de las emisiones de gases de invernadero en todo el planeta necesaria para alcanzar 
el objetivo final de la Convención sobre el Clima. La UE ha reconocido que la inhibición 
en este sentido podría tener efectos perjudiciales a largo plazo, ya que la sociedad necesita 
disponer de un calendario realista para que los cambios se produzcan de manera abierta y 
transparente. 
Mientras que las negociaciones sobre la Convención sobre el Clima a principios de la 
década de los 90 se basaban en el principio de cautela (puede ser necesaria una actuación 
incluso cuando no haya pruebas concluyentes del daño), el II Informe de Evaluación da un 
paso más adelante al reconocer que en conjunto los datos científicos disponibles indican 
que existe una influencia antropogénica discernible en el clima del planeta. Los problemas 
mundiales que lleva aparejado el cambio climático podrían tener un efecto muy negativo 
en la producción agrícola y la productividad, reducir la diversidad biológica, provocar 
pérdidas de suelo cultivable y desplazamientos de población, y aumentar una serie de 
enfermedades transmitidas mediante vectores. Se prevé que los daños serían 
proporcionalmente más significativos en el caso de los países en desarrollo. 
Es importante subrayar que los datos científicos que apuntan a un cambio climático 
(incluida la investigación a que se refiere el II Informe de Evaluación del EPCC o 
comenzada justo después de éste) indican que en las próximas décadas podrían darse 
repercusiones inaceptables de orden social, económico y ecológico. Por tanto, es preciso 
aplicar el principio de cautela. Además, una buena parte de los efectos negativos que se 
prevén que vaya a tener el cambio climático, es probable que se den en países que sólo 
hayan contribuido de manera marginal a provocar el problema y que no dispongan de los 
recursos económicos necesarios para compensar cualquier posible daño. Si los países 
industrializados no actúan ahora para contrarrestar el cambio climático, las futuras 
generaciones tendrán que afrontar los costes de los efectos del cambio climático, siendo, 
además, mayores los costes de la limitación de emisiones al disponerse de menos tiempo 
para llevar a cabo las reformas necesarias. 
Una razón especialmente importante para una actuación rápida contra las emisiones de 
C02 es el largo plazo que transcurre entre la adopción de políticas y su incidencia efectiva 
en las emisiones. Muchos problemas medio ambientales "tradicionales" tienen soluciones 
de final de proceso relativamente rápidas o bien pueden combatirse con modificaciones de 
la tecnología actual: éste es el caso de la disminución de las emisiones de S02, la 
eliminación del plomo de la gasolina o la supresión gradual de los CFC. Sin embargo, no 
ocurre así con el C02. 
Dado que las emisiones de CO2 son inherentes a la utilización de combustibles fósiles 
(carbón, petróleo y gas) y teniendo en cuenta que todavía no existe ninguna tecnología 
económica que permita absorber estas emisiones, la única manera de rebajar las emisiones 
de C02 es mediante la modificación de estructuras, procesos, equipo y comportamientos 
que están relacionados directa o indirectamente con la utilización de combustibles fósiles. 
Al tener las inversiones en los sectores del transporte y la energía una vida útil muy larga 
y, también, dada la duración relativamente larga de muchos bienes que consumen energía 
(coches, neveras, etc.), cualquier estrategia sobre emisiones de C02 tendrá unos plazos de 
aplicación mucho más largos que los que se aplican a la mayoría de otros problemas medio 
ambientales. 
Como se explica en el capítulo 7, la actuación temprana de los países industrializados es 
también una condición previa para la limitación del crecimiento de las emisiones de gases 
de invernadero en los países en desarrollo. Este aspecto se prevé que adquirirá una 
importancia cada vez mayor en los próximos años. 
3. Posibilidades de reducción de las emisiones del CO? 
Todas las posibilidades de reducción de emisiones del C02 entrañan un coste y cuanto más 
esté dispuesta a pagar la sociedad mayor será la gama de posibilidades de reducción. En la 
presente Comunicación, de entre las actuaciones destinadas a reducir las emisiones de 
gases de invernadero bien mediante inversiones que incorporen tecnologías eficientes 
actuales o la aplicación de nuevas prácticas y planteamientos técnicos, sólo se han tenido 
en cuenta las que se prevé que serán aceptables desde el punto de vista político. En este 
contexto, tales posibilidades de reducción no deben ser excesivamente costosas ni tener 
efectos distributivos ni sociales inaceptables. Estas posibilidades de reducción de 
emisiones han sido objeto de numerosos estudios en los últimos años y la cuestión de 
cómo se puede materializar este potencial ha sido parte esencial de los preparativos dentro 
de la Unión Europea para la negociación sobre un protocolo climático. 
Para el análisis de las posibilidades de reducción en los diferentes sectores de la economía 
comunitaria, se ha utilizado como referencia el modelo hipotético pre-Kyoto del cuadro I, 
que da un aumento del 8% en las emisiones totales de C02 para el año 2100 con respecto 
a 1990, siempre que no se tomen otras medidas complementarias. 
Cuadro I: - Distribución sectorial de las emisiones de C02 (en millones de toneladas) 
Sector/año 1990 2010 % inc/dec 
Transporte 743 1.032 + 39% 
Industria 626 532 -15% 
Industria de la energía 141 158 +12% 
Sector doméstico/terciario 654 680 + 4% 
Producción de electricidad/calor 1.036 1.057 ' + 2% 
Emisiones totales | 3.200 3.459 + 8% 
Fuente: Hipótesis pre-Kyoto basada en datos de Eurostat (se excluyen los 
combustibles para buques a nivel internacional pero se incluye el transporte aéreo 
internacional) 
En el cuadro I se observa la importancia del sector del transporte en el que la tendencia 
inherente a un crecimiento fuerte y continuo hará problemática la consecución de cualquier 
objetivo de reducción de emisiones. En este cuadro se observa un aumento del 31% de las 
emisiones de C02 derivadas del transporte entre 1990 y 2010; una buena parte de este 
aumento vendrá del transporte aéreo y por carretera. En este contexto, nótese que, como 
los precios de la energía para los usuarios finales del sector del transporte son 
generalmente más elevados que en otros sectores económicos, es preciso una actuación 
específica destinada a superar las actuales disfunciones del mercado y la falta de eficiencia 
del transporte, al objeto de reducir significativamente las emisiones a bajo coste. 
El Consejo ya ha fijado un objetivo de reducción de emisiones de C02 que corresponde a 
un aumento en el rendimiento medio del consumo de combustible de los coches que salen 
actualmente al mercado del 30% para el año 2005 con respecto a la media actual. La 
utilización futura de combustible no suele tomarse en cuenta plenamente en el momento de 
adquirir un vehículo; no obstante, con la tecnología disponible puede mejorarse a bajo 
coste el ahorro de combustible. Con este fin, la Comisión está discutiendo actualmente con 
la industria del automóvil la posibilidad de un acuerdo ambiental efectivo y transparente 
según el cual el sector se comprometería a disminuir las emisiones de C02 de los 
vehículos. Otros aspectos de esta estrategia serían medidas fiscales y etiquetas que 
acreditasen la economía de combustibles con el fin de influir en el mercado del automóvil. 
La inexistencia de un mercado interior pleno del ferrocarril y las actuales barreras al 
transporte intermodal son otros dos ejemplos de ineficiencia en el transporte cuya 
supresión supondría también un ahorro de energía a bajo coste. La Comisión ha propuesto 
ya varias medidas para abordar estas cuestiones. Por ejemplo, se cuenta con que la 
liberalización y la revitalización de los ferrocarriles comunitarios rebajen los costes de 
transporte y mejoren la calidad del servicio, atrayendo así una parte del tráfico que 
actualmente circula por carretera. De la misma manera, la aplicación del programa de 
acción propuesto por la Comisión en sus comunicaciones en torno a la red para los 
ciudadanos sobre la mejora del transporte público y sobre la intermodalidad del transporte 
de mercancías habrá de dar lugar a una mayor utilización de las alternativas al transporte 
aéreo y por carretera. 
Por último, las medidas que propone la Comisión para mejorar la tarificación deben 
aumentar la eficiencia del sector tanto dentro de cada modo de transporte como en su 
conjunto. 
Aunque es evidente que estas políticas exigen una reestructuración importante del sistema 
de transporte, su aplicación entrañaría beneficios económicos, ambientales y de servicio 
importantes. La Comisión está preparando un informe sobre una estrategia para la 
disminución del crecimiento de las emisiones del C02 derivadas del transporte, que se 
aprobará próximamente. 
El sector industrial se caracteriza por ratios de intensidad energética muy distintos y por 
emisiones de C02 muy variadas según los subsectores. En general, los sectores más 
intensivos en energía, especialmente los expuestos a la competencia internacional, ya 
prestan mucha atención a la eficiencia energética por razones económicas evidentes, sobre 
todo, por los menores precios finales de la energía para los competidores internacionales. 
Para otros segmentos de la industria, la cuestión es menos prioritaria al existir una serie de 
barreras que protegen sus mercados y al ser los precios de la energía bajos a escala 
mundial durante los últimos diez años. A pesar de que las emisiones industriales directas 
de C02 van siendo relativamente importantes dentro del total de las emisiones, existen 
experiencias en varios Estados Miembros que indican que en la mayoría de los sectores 
pueden reducirse estas emisiones todavía más. En este sentido, es especialmente 
convincente la experiencia de Holanda, donde se ha dado un aumento anual de la 
eficiencia energética de, aproximadamente, el 2% desde 1990, que se ha conseguido a 
partir de acuerdos negociados. 
Para hacer frente al reto del cambio climático, es fundamental el papel que desempeñe el 
sector de la electricidad como reconocen tanto el sector eléctrico, como las autoridades de 
los Estados Miembros y la Comisión. Los servicios de la Comisión han terminado una 
revisión a fondo, en la que han participado Euro Electrics y otros interesados, acerca de la 
contribución de la electricidad a la consecución tanto de un desarrollo sostenible como de 
la disminución de las emisiones de gases de invernadero. Para alcanzar estos objetivos, se 
reconoce que es fundamental desarrollar servicios energéticos, que, unidos a una mejora 
de la tecnología del abastecimiento, una mayor sustitución de combustibles y un uso más 
intenso de los combustibles no fósiles, darán lugar a reducciones sustanciales de los niveles 
de emisión. 
En conjunto, el potencial de reducción del sector de la electricidad está en relación, por 
una parte, con el aumento de la eficiencia del uso final, que disminuye la demanda global, 
y, por otra, con un aumento de la eficiencia de la producción. 
En cuanto al uso final, existen muchas maneras de mejorar la eficiencia, tanto en el sector 
industrial como en el doméstico y en el terciario. Las neveras, los ordenadores, los 
televisores, las lavadoras, las bombillas son algunos ejemplos de que la actual tecnología 
permite el mismo nivel de servicio con un consumo de energía mucho menor. De Ta misma 
manera, pueden mejorarse los motores eléctricos que se emplean en la industria. La UE ya 
ha preparado planes sobre etiquetado obligatorio de la eficiencia energética para los 
principales productos de la "línea blanca" y normas obligatorias para neveras/congeladores 
destinadas a aumentar el rendimiento. Actualmente la Comisión está negociando con los 
sectores industriales correspondientes normas sobre una gama más amplia de productos. 
De la misma manera, en la generación de electricidad hay que tener en cuenta que la 
eficiencia térmica global de las actuales centrales a base de combustibles fósiles se situaba 
dentro de la UE en el 38% en 1994, mientras que las nuevas centrales ofrecen 
normalmente rendimientos en torno al 50% o incluso superiores. Así pues, existe cierto 
margen para reducir las emisiones de C02 mediante la clausura acelerada de las centrales 
antiguas con bajos rendimientos. También, se conseguirán más reducciones a partir de la 
sustitución del carbón por el gas natural según lo previsto en varios Estados miembros. 
Otro factor que incide en este mismo sentido es la producción combinada de calor y 
electricidad, ya que se calcula que un aumento de la participación de la generación en la 
producción comunitaria de electricidad del nivel actual del 9% al 18% en 2010 podría 
ahorrar 150 millones de toneladas de C02. 
La Comisión considera que la duplicación de la parte que corresponde a las energías 
renovables en el consumo comunitario de energía desde el 6% actual de consumo actual 
de energía al 12% en el año 2010, aunque supone un reto para la industria eléctrica, 
constituye un objetivo realista. Las modalidades de energía renovable más competitivas 
son la eólica y el uso de la biomasa para la generación de electricidad. El mencionado 
objetivo del 12%> no es probable que pueda alcanzarse sin que, como mínimo, con la mitad 
del aumento en la aportación de las energías renovables se dé en el sector de la 
electricidad. La experiencia de Dinamarca donde la capacidad instalada de energía 
eléctrica de origen eólico se está acercando a 1.000 MW y representa en torno al 5% del 
consumo de electricidad, es un ejemplo convincente de que el objetivo de la Comisión es 
realista. En un reciente Libro Verde de la Comisión se destacaba que la consecución de 
este potencial requerirá medidas decididas, como el acceso de las energías renovables a las 
redes, la imposición de obligaciones en relación con las energías renovables, el aumento de 
la retribución a las energías renovables y los sistemas de ingeniería financiera a favor de 
este tipo de energías. En un próximo Libro Blanco cuya publicación está prevista para 
finales de año se presentarán las orientaciones de la Comisión para el desarrollo futuro de 
las energías renovables y un plan de acción global y detallado. 
La mayor parte de las posibilidades de reducción de emisiones que se indicaban en el 
documento de trabajo de la Comisión han sido aceptadas, al menos de manera cualitativa, 
durante bastantes años. También es cierto que, en algunos campos, el desarrollo 
tecnológico ha aumentado el potencial o rebajado el coste de una serie de soluciones 
técnicas a una gama de costes más aceptable. 
Sin embargo, es decepcionante que haya sido modesto el empleo de la mayor parte de la 
tecnología más respetuosa con el medio ambiente ya disponible. La explicación de este 
fenómeno está, sobre todo, en los bajos precios de la energía y la expectativa de que se 
mantengan. Otro motivo que también contribuye a esta situación es que tanto la industria 
como los consumidores dan más importancia a la inversión inicial que al coste global a 
largo plazo. El resultado de todo esto es que, a pesar de que el coste de las diferentes 
medidas varía considerablemente, existen ya una gran cantidad de posibilidades de 
reducción de emisiones de' gases de invernadero con costes nulos o bajos. 
Conclusión: 
En conclusión, la parte de este potencial técnico de reducción de emisiones de gases de 
invernadero que se consiga dependerá de los costes políticos, sociales o económicos que 
se consideren aceptables. Los trabajos efectuados hasta la fecha muestran que es posible 
definir posibilidades de reducción técnica de emisiones de C02 cifradas en 800 millones de 
toneladas. Esta cifra sería suficiente para lograr un 15% de reducción de las emisiones de 
C02 para el año 2010, con respecto a 1990, en vez del aumento del 8% en las emisiones 
de este gas, previsto en el supuesto de que se dé una evolución sin cambios (business-as-
usual-scenario), como se muestra en el cuadro I. Este potencial de reducción, que es 
técnicamente factible, cuando se aplica con la combinación adecuada de políticas con una 
buena relación coste/eficacia, puede ser tanto gestionable en el plano económico como 
aceptable en el plano político. 
En el cuadro II se dan cifras indicativas de las posibilidades de reducción de emisiones en 
los principales sectores de la UE. Se han calculado unas posibilidades de reducciones de 
emisiones de C02 de unos 300 millones de toneladas en el sector de la electricidad, 180 
millones de toneladas en el transporte, 200 millones de toneladas en el sector de los 
usuarios finales y 100 millones de toneladas a partir de las energías renovables. La 
Comisión subraya que estas reducciones de las emisiones de C02 constituirán un desafío 
para los responsables políticos. Las cantidades citadas son el reflejo de una serie de 
medidas y acciones políticas similares a las que se describen en el siguiente capítulo. Para 
cada subsector, la reducción que se consiga dependerá de cómo se formulen 
concretamente tales medidas. 
En el documento de trabajo interno de la Comisión se especifican las medidas que deberán 
tomarse para materializar estas posibilidades de reducción de emisiones de CO2. 
Cuadro II- Previsiones de posibles reducciones de emisiones en la UE, en millones de 
toneladas de C02 por sectores. 
Sector Reducción 
potencial 
Transporte 180 
desglosado en 
-turismos 100 
- cambio intermodal 50 
- otras medidas 30 
Industria 100 
Industria energética 20 
Sector domestico/terciario 100 
Energías renovables/calor 100 
Generación de electricidad 300 
desglosados en 
- sustitución de combustibles 50 
- cogeneración/ eficiencia 
térmica 150 
- energías 
renovables/electricidad 100 
TOTAL 800 
4. Elementos para una estrategia sobre el cambio climático 
Una estrategia climática fructífera tiene que ser global, económica y factible en el plano 
técnico y político, y, además, tiene que evitar efectos sociales o regionales negativos que 
pueda provocar la política necesaria para poner en práctica esta estrategia. La presente 
comunicación no tiene por objeto prescribir una estrategia de este tipo de manera detallada 
sino que intenta apuntar los posibles elementos que la constituirían. La elaboración de una 
estrategia completa solo será posible cuando se conozca el resultado de Kyoto. 
Cualquier estrategia comunitaria tiene que ser efectiva para alcanzar los objetivos 
intermedios pero también ha de poner en marcha un proceso de cambios tecnológicos y de 
comportamiento de tal manera que se frenen las emisiones de gases de invernadero y se 
encarrilen éstas por una vía sostenible que permita conseguir reducciones continuadas más 
allá del 2010. Para ello, hay que abordar tanto la cuestión de la intensidad de las emisiones 
de las distintas actividades económicas como el crecimiento de la demanda de bienes y 
servicios que desencadenan un aumento de las emisiones de estos gases. 
La elección de la estrategia adecuada, con la combinación adecuada de instrumentos, no 
sólo es importante desde el punto de vista técnico o económico sino que es la esencia del 
reto político que supone avanzar hacia la protección del clima del planeta. En la 
elaboración de esta estrategia será necesario garantizar que las actuaciones se lleven a 
cabo de una manera adecuada, tanto para que tengan una buena relación coste/eficacia 
como para evitar efectos regionales o sociales negativos derivados de la aplicación de las 
políticas. 
Por consiguiente, la Comisión está convencida de que es una prioridad fundamental 
preparar la estrategia global que incorpore todos estos aspectos, para ello ha puesto ya 
sobre la mesa una serie de propuestas, entre ellas: 
- la Comunicación sobre la dimensión energética del cambio climático1 y las conclusiones 
del Consejo sobre esta Comunicación, en la que éste invita a la Comisión a presentarle 
un plan de acción para hacer frente al cambio climático en el sector de la energía en el 
contexto de medidas políticas comunes y coordinadas; 
- la prórroga de SAVE II hasta el año 2000, con un presupuesto de 45 millones de ecus y 
la propuesta sobre el Programa ALTENERII; 
- una propuesta de técnicas de planificación racional del ciclo de oferta y demanda; 
- una Comunicación en la que se establece una estrategia para la reducción de emisiones 
de C02 de los vehículos; 
- varias propuestas, dentro de la política común de transportes, para la revitalización y 
liberalización del sector ferroviario y para la creación de las superpistas ferroviarias 
transeuropeas de transporte de mercancías, con el fin de fomentar un desplazamiento 
del trafico de mercancías de la carretera al ferrocarril; 
- una propuesta de Directiva del Consejo por la que se reestructura el marco comunitario 
de imposición de los productos energéticos (COM(97)30); y 
- una propuesta de V Programa Marco de IDT para el periodo 1998-2002 con una 
dotación total de 16.300 millones de ecus. 
Sin embargo, la Comisión está convencida de que las propuestas que están ya sobre la 
mesa y en preparación no son suficientes para alcanzar los objetivos que propone la UE y, 
según los resultados de Kyoto, presentará otras propuestas destinadas a reducir 
significativamente las emisiones de C02, algunas de las cuales se enumeran ya en el 
programa de trabajo, a fin de completar así la estrategia que permitirá a la Unión Europea 
cumplir los compromisos derivados de Kyoto. Entre estas propuestas complementarias se 
cuentan las siguientes 
xtol 
una propuesta destinada a aumentar significativamente la participación de las energías 
renovables en el consumo de energía de la UE para el año 2010 de acuerdo con las 
orientaciones del reciente Libro Verde de la Comisión; 
una propuesta para aumentar apreciablemente para el año 2010 la participación de la 
cogeneración (la producción combinada de calor y electricidad) en la generación de 
electricidad dentro de la UE; 
una serie de medidas en torno a la normalización, la armonización y la responsabilidad' 
civil para la promoción del transporte intermodal de mercancías; 
COM (97) 196 final de 14.5.97. 
10 
- la revisión de las orientaciones para las redes transeuropeas, al objeto de integrar las 
consideraciones de estrategia medioambiental; 
- varias propuestas para mejorar significativamente la eficiencia térmica de las centrales 
eléctricas; con una mayor penetración de la cogeneración se podría lograr eficazmente 
la mejora de la eficiencia térmica. 
Además, existen posibilidades de poner a punto una estrategia integral sobre hábitos de 
consumo sostenibles, con repercusiones positivas en los objetivos de la política climática. 
A fin de facilitar tal reorientación de los hábitos y opciones de consumo, es preciso 
fomentar la sensibilidad del consumidor y proporcionarle una educación apropiada, 
información fiable y asesoría adecuada. 
Una estrategia integral exige la aplicación de una amplia gama de instrumentos de 
aplicación de políticas, dentro de los cuales las medidas reguladoras tradicionales 
desempeñarán un papel importante en algunos casos (por ejemplo: la prohibición del uso 
de HFC para las latas autorrefrigeradas o el establecimiento de normas de eficiencia más 
estrictas para determinado equipo eléctrico). Sin embargo, en muchos aspectos, una 
mayor flexibilidad ofrece ventajas evidentes para ciertos sectores económicos. 
Los incentivos económicos, tanto los positivos como los negativos, son la manera de 
asegurar un elevado nivel de flexibilidad y, con frecuencia, pueden lograr los objetivos 
perseguidos de manera más rápida y a un coste inferior al de la regulación. 
En este sentido, es importante tener presente que la aplicación de incentivos fiscales no 
entraña un aumento global de la imposición. En los sectores ya sometidos a tributación, 
pueden crearse ya incentivos mediante la diferenciación (como se ha hecho para fomentar 
la gasolina sin plomo). El traspaso de presión fiscal del trabajo a la producción intensiva en 
carbono y energía es una posibilidad que tiene un efecto neutro desde el punto de vista 
fiscal y que es previsible que disminuya obstáculos y aumente la aceptación por el 
consumidor de tecnologías económicas. 
Entre los retos clave que hay que abordar está la definición y aplicación de medidas que 
permitan la explotación de los avances relacionados con la eficiencia energética 
aplicándolos al equipo y los edificios actuales. El tipo de descuento social empleado es el 
utilizado en las decisiones políticas. Naturalmente, los tipos de descuento privados pueden 
ser más elevados. Por esta razón, es preciso adoptar medidas para suprimir la disparidad 
existente entre la tasa de beneficio social y la tasa de beneficio privado que tienen en 
cuenta las empresas cuando toman sus decisiones de inversión. 
Existen también otras opciones basadas en el mercado como son los cambios en la actual 
estructura de las subvenciones. Debe mantenerse y acelerarse la tendencia actual a la 
eliminación gradual de las subvenciones a productos energéticos como el carbón, cuando 
ello redunde en beneficio de la reducción de emisiones. Al mismo tiempo, otra opción 
complementaria a la que puede recurrirse es la utilización de subvenciones temporales y a 
corto plazo para fomentar las energías renovables o las tecnologías limpias. 
11 
Otro instrumento pueden ser los acuerdos negociados entre los poderes públicos y 
determinados sectores industriales, que ofrecen, en principio, una flexibilidad máxima para 
que la industria actúe de forma económica. Recientemente, la Comisión ha publicado una 
comunicación en la que se señalan las condiciones en las que estos acuerdos negociados 
podrían considerarse instrumentos útiles. 
Las opciones técnicas utilizadas para conseguir los objetivos comunitarios de reducción de 
emisiones hasta el año 2010 se basan principalmente en las tecnologías existentes. El papel 
de la investigación y el desarrollo tecnológico que se inicien queda limitado por este 
horizonte temporal. Se requiere un esfuerzo renovado para disminuir el coste de las 
tecnologías avanzadas actuales, dado que actualmente no siempre son competitivas. 
Por otra parte, hay que llevar a cabo investigación socioeconómica para lograr una mayor 
comprensión de los obstáculos que se oponen a la aplicación de las terminologías 
disponibles, de manera que puedan hacerse realidad las posibilidades de reducción de 
emisiones y también para comprender mejor los aspectos organizativos de las nuevas 
tecnologías. Asimismo, hay que investigar los efectos de los instrumentos económicos 
tanto a nivel microeconómico como sectorial y las condiciones para el cambio de hábitos 
(incluidos los hábitos de consumo). 
En relación con la EDT es muy importante subrayar la necesidad de llevar a cabo de 
manera continuada una investigación específica que evalúe las repercusiones 
socioeconómicas y ecológicas del cambio climático (sobre todo a escala regional), que 
ponga a punto las soluciones técnicas necesarias para disminuir los gases de invernadero 
más allá del año 2010 y que esté en condiciones de afrontar los posibles efectos negativos. 
Esta labor investigadora podría resultar además ventajosa para la competitividad 
comunitaria y ofrecer nuevas oportunidades a los exportadores comunitarios de estas 
tecnologías. 
Ya se han señalado más arriba muchas posibilidades para la reducción de emisiones en la 
UE. Sin embargo, la aplicación de medidas para hacer realidad estas posibilidades y 
reducir emisiones, especialmente por encima del índice normal de sustitución del equipo, 
es poco probable que vaya a darse si no se ponen en práctica actuaciones decididas. 
Ningún instrumento por sí solo será suficiente para alcanzar el objetivo comunitario de 
emisiones, sino que se requerirá una combinación de intervenciones. 
Por lo tanto, cualquier política o estrategia tiene que conseguir la mayor cooperación y 
aceptación posible por parte de todos los interesados: los gobiernos, la industria, los 
sindicatos y el público en general. Si queremos conseguir a lo largo de los trece años 
próximos una reducción general de las emisiones de gases de invernadero del 15% en la 
Unión Europea, varios sectores de la sociedad y diversas regiones de Europa tendrán que 
hacer frente a cambios importantes. Hay que optar por alternativas que tengan un efecto 
beneficioso en el empleo y el crecimiento económico. 
Aunque en general la liberalización redunda en una mayor eficiencia, tiende menos a 
fomentar inversiones que sean rentables a largo plazo más que a corto. La mundialización 
de los mercados de capitales ha creado entre los inversores expectativas de beneficios 
rápidos. Sin embargo, la rentabilidad de las medidas con mejor relación coste/eficacia para 
reducir las emisiones de C02 requiere, a menudo, plazos más dilatados de amortización de 
12 
la inversión. Se plantea así un problema que tendrá que tratarse políticamente a la hora de 
aplicar cualquier estrategia futura. Los inversores necesitan la certidumbre de un 
compromiso firme en la vía de la reducción de emisiones para convencerse de que es 
necesario invertir en medidas que mejoren la eficiencia a un coste razonable. 
Las políticas destinadas a romper la tendencia al crecimiento de las emisiones deberán 
atacar el problema desde dos ángulos. Por una parte, tendrán que reducir la intensidad en 
emisiones de las distintas actividades económicas y, por otro, habrán de contener el 
crecimiento de la demanda de bienes y servicios, que es lo que dispara la emisión de gases 
de invernadero. En consecuencia, el éxito de cualquier estrategia de medio ambiente 
dependerá de la capacidad de estas políticas para estimular los cambios tecnológicos y de 
comportamiento necesarios. Su éxito político, económico y social dependerá de sus 
consecuencias económicas y distributivas. Con este fin, debe seguirse una estrategia de 
coste mínimo, basada en un planteamiento aplicable a diversos gases, sectores y países, 
que todavía no está elaborado de manera detallada. 
5. Consecuencias económicas 
Incluso una estrategia global de coste mínimo no carece de costes sino que tiene un 
precio. Los productos y los procesos de producción tendrán que adaptarse para 
contaminar menos o consumir menos energía y combustibles, las nuevas tecnologías 
tendrán que desarrollarse y la difusión de las actuales tecnologías limpias habrá de 
acelerarse, la sustitución de las antiguas instalaciones más contaminantes por otras más 
modernas y respetuosas con el medio ambiente tendrá que ser más rápida, y las pautas y 
los hábitos de consumo habrán de cambiar. Todo eso entraña unos costes: los costes de 
los recursos necesarios para desarrollar y aplicar las nuevas tecnologías, los costes de 
ajuste y distribución necesarios para adaptarse a un marco de oferta y demanda alterado y 
a una dinámica de oferta y demanda diferente, y los costes de bienestar generados al 
incidir en las decisiones sobre producción y consumo a fin de limitar las emisiones de 
gases de invernadero. Por todo ello, la aplicación de una política de este tipo resulta un 
reto importante. 
No obstante, ' la mayor parte de los aspectos anteriormente señalados quedarán 
compensados, al menos parcialmente, por los ahorros de costes: la inversión en procesos o 
productos que impliquen un menor consumo de energía y combustible supondrá un 
ahorro2, y la disminución del uso excesivo de abonos en agricultura reducirá el coste de 
los insumos. Además, una disminución de la demanda de productos y servicios 
contaminantes liberará recursos financieros que pueden destinarse a otros usos. Cuanto 
Efectivamente, sustituir una central eléctrica de carbón antigua por una instalación de ciclo 
combinado sólo reporta normalmente beneficios tanto para el medio ambiente como para la 
empresa eléctrica e invertir en un coche con un rendimiento mayor en cuanto a consumo de 
combustible tiene un coste cero para el propietario a lo largo de la vida útil del vehículo, 
siempre y cuando los costes de la inversión en la tecnología destinada a mejorar el 
rendimiento no sean demasiado altos. 
13 
más se extiendan las tecnologías de reducción de emisiones más probable será que entren 
en juego economías de escala y que disminuyan substancialmente los costes, lo cual puede 
poner en marcha un círculo virtuoso. Cabe señalar que es muy difícil calcular con precisión 
los beneficios que, para el medio ambiente en su conjunto y en términos sociales y 
económicos, pueden derivarse de la prevención del daño ecológico provocado por el 
cambio climático. No obstante, es fundamental que estos beneficios se tomen en 
consideración en la evaluación global. 
Costes: 
Para calcular los costes netos de una estrategia de lucha contra las emisiones de gases de 
invernadero se requeriría información detallada y fiable sobre los costes de mitigación, 
preferiblemente a nivel de las empresas, para el conjunto de la economía y para todos los 
gases de invernadero pertinentes. Además, el grado de modificación de las pautas de 
producción y consumo y los efectos de esta modificación según los objetivos previstos 
tendría que cuantificarse, como también habría que cuantificar los costes de bienestar que 
se derivan de la interferencia en las pautas de producción y consumo. De la misma manera, 
habría que comparar ahorros de costes y efectos colaterales. Finalmente, habría que tener 
en cuenta que los diferentes componentes de los costes, incluyendo en el cálculo las 
reducciones de costes y los ahorros de recursos, no son necesariamente homogéneos en 
todos los sectores ni en todas las regiones ni a lo largo del tiempo. Normalmente, las 
medidas de puesta en práctica de políticas exigen inversiones substanciales en tecnologías 
paliativas o para cambiar pautas de demanda antes de que puedan conseguirse ahorros de 
costes, beneficios secundarios y beneficios principales. Por otra parte, los sectores y las 
empresas que aportan tecnologías paliativas o que se benefician de los cambios en las 
pautas de consumo no son las mismas que las que tienen que invertir en tecnologías 
limpias. 
Este tipo de información todavía no existe a una escala suficientemente amplia y detallada. 
No obstante, se han hecho numerosos esfuerzos para cuantificar los costes globales de una 
política de reducción de emisiones de gases de invernadero. Estos cálculos utilizan 
planteamientos de abajo a arriba y de arriba a abajo, basados a menudo en información 
parcial, supuestos simplificados y referidos con frecuencia sólo a algunas partes de la 
economía y a algunos efectos económicos. Pese a estas insuficiencias, dan una primera 
impresión aproximativa de la cuestión, cuantificada en términos monetarios. 
Para una reducción del 15% en las emisiones de C02 con respecto a 1990, se han 
calculado unos costes directos de puesta en práctica de las medidas, relacionado con 
actuaciones paliativas sobre la oferta y la demanda de energía3,que oscilan entre 15.000 
millones de ecus y, aproximadamente, 35.000 millones de ecus anualmente para el año 
2010. Estas cifras corresponden a, aproximadamente, 0,2 y 0,4% del Producto Interior 
Bruto en el año 2010. Este cálculo se basa únicamente en el C02, aunque se prevé que la 
El documento interno de trabajo de la Comisión detalla más este aspecto y los que siguen. 
14 
inclusión del metano y el óxido nitroso no alteraría este resultado substancialmente4. Una 
estrategia aplicable a varios gases y con una buena relación coste/eficacia incluso podría 
resultar menos costosa. La cifra más baja presupone que una parte de la reducción podría 
conseguirse mediante medidas con costes nulos o bajos, es decir, los costes de los 
recursos necesarios para la implantación de tecnologías paliativas más eficientes se prevé 
que quedarían (casi) totalmente compensados por el ahorro de energía y combustibles a lo 
largo del ciclo de vida. Los costes más bajos se basan también en el supuesto de que en el 
proceso político de toma de decisiones se consigue aplicar las soluciones con una mejor 
relación coste/eficacia, es decir, aplicar las políticas que permiten alcanzar el objetivo de 
reducción con el coste mínimo. Ello exige que el C02 se reduzca en las cantidades y en los 
países y sectores donde pueda hacerse de manera más barata. 
La figura 1 presenta los costes anuales directos que produciría el cumplimiento de las 
medidas (en 2010) en función de la reducción de emisiones con relación al año 1990. Una 
reducción del 15% en comparación con 1990, si se efectúa al menor coste, costaría entre 
15.000 y 30.000 millones de ecus, dependiendo del modelo. Las estimaciones de POLES 
sugieren costes de 30.000 millones de ecus (35.000 millones de ecus en el caso de que las 
emisiones no se basen en los costes menores). Los costes son elevados también porque 
POLES parte del supuesto de un aumento del 15% en las emisiones de C02 en 
comparación con ej incremento del 8% en las emisiones previsto en la hipótesis pre-
Kyoto. PRIMES solamente ofrece resultados para reducciones de hasta el 12%. Si se 
extrapolan estos resultados a un 15% de reducción de las emisiones, se obtiene una gama 
similar de costes en comparación con otros modelos. 
Figura 1. Costes anuales 
0 pvv.y.' 
h-M'-<-CN'^-COCOOCM,<í 
% reducción (desde la situación de partida) 
POLES PRIMES •CRASH91 
El documento de trabajo interno de la Comisión detalla más este aspecto. 
15 
Las estimaciones se basan en tipos de descuento del 8%5 y en las tecnologías existentes. 
Las nuevas tecnologías y la explotación de economías de escala importantes una vez que 
haya perspectivas de mercados para estas tecnologías con un rápido crecimiento pueden 
disminuir los costes de mitigación. Por otra parte, los trabajos realizados dentro del EPPC 
han confirmado recientemente que la posibilidad de llevar a cabo una aplicación conjunta 
de medidas podría rebajar apreciabiemente (hasta un 50%) los costes globales. La 
Comunidad ha apoyado activamente en las negociaciones del protocolo la idea de llevar a 
cabo una aplicación conjunta y hay pruebas evidentes de que una serie de países 
industrializados, como los países asociados, pueden tener un potencial de reducción de 
C02 relativamente barato. 
De la misma manera, los acuerdos negociados sobre emisiones ofrecen en principio un 
margen para la reducción general de costes. Sin embargo, es importante que cualquier 
posible sistema de negociación de emisiones se organice de tal manera que se alcancen los 
objetivos globales de reducción. 
La valoración del impacto macro económico muestra intervalos más amplios. Aunque los 
efectos estáticos directos derivados de un coste superior en recursos son negativos, el 
impacto global, cuando se tienen en cuenta los efectos multiplicadores tradicionales, es 
mucho más difícil de prever y depende, en gran medida, del conjunto de políticas por el 
que se opte. En el documento interno de trabajo de la Comisión se informa sobre 
diferentes estudios que han intentado evaluar los costes globales. No todos los estudios se 
han basado en el 15% de reducción para el año 2010. Las estimaciones de los estudios 
disponibles oscilan entre un impacto positivo en el PIB de cerca del 1% a un impacto 
negativo de hasta el 1,5%. En consecuencia, el nivel absoluto del PIB podría ser un 1,5% 
inferior con una política climática que sin ella. Estas observaciones coinciden con un 
informe reciente del World Resources Institute (WRI) y con el II Informe de Evaluación 
del EPPC. Por otro lado, puede haber repercusiones positivas si los ingresos de los 
impuestos sobre el carbón/energía (o los de la venta de permisos negociables) se utilizan 
de manera inteligente, por ejemplo, para disminuir los costes laborales de los empresarios 
o para conceder desgravaciones fiscales a la inversión. 
Es importante señalar que, a pesar de la incertidumbre, ninguna de las cifras de costes es 
excesivamente alta en comparación con el PIB global ni en comparación con el 50% de 
crecimiento del PEB previsto entre 1990 y 2010. 
Los resultados de POLES y PRIMES se basan en un tipo de descuento del 8%; CRASH91 
aplica entre un 5 y un 8 % dependiendo del país. Se trata de tipos de descuento utilizados 
habitualmente a la hora de tomar decisiones que afectan al ámbito público. En el Programa 
Auto-oil y en la estrategia en torno a la acidificación se utilizan tipos de descuento similares, 
que son los recomendados por organizaciones internacionales como la OCDE. Es obvio que 
los tipos de descuento privados pueden ser más elevados. 
16 
La presunción en que se basa la política comunitaria sobre el cambio climático es que 
otros países industrializados asumirán compromisos comparables para frenar las emisiones 
de gases de invernadero. Una acción unilateral por parte de la Unión Europea tendría 
como consecuencia que los cambios en la estructura industrial y los costes generados 
serían mucho mayores. Las industrias intensivas en energía relocalizarían sus actividades 
fuera de la UE. Además, el consumo energético en la UE podría caer al tiempo que crecer 
en otras regiones, ya que disminuirían los precios mundiales de la energía. El resultado 
sería que aumentarían las emisiones de dióxido de carbono en el resto del mundo ("fuga de 
carbono"), lo cual invalidaría parcialmente los esfuerzos de la UE por reducir las 
emisiones a escala mundial. 
Beneficios: 
Los beneficios de cualquier estrategia en torno al clima son difíciles de cuantificar en 
términos monetarios. Ello es así, sobre todo, por la naturaleza mundial e intergeneracional 
del cambio climático. Otras complicaciones que surgen se deben a la dificultad de atribuir 
un valor monetario a categorías como la conservación ecológica y el impacto en la salud 
del ser humano. 
Los beneficios de la reducción de emisiones, tanto los primarios como los secundarios, son 
a menudo menos evidentes y las estimaciones de costes mencionadas anteriormente 
desprecian los beneficios primarios y secundarios económicos positivos que se producen al 
haber menores daños debidos a una menor contaminación atmosférica. Los cálculos de los 
beneficios primarios (efectos sobre el clima) dependen de los supuestos aplicados sobre 
tipos de descuento, sensibilidad al clima, punto de referencia de las emisiones y la 
ponderación que se asigne a los daños experimentados en los países en desarrollo. Si se 
tienen en cuenta todos estos factores, se obtiene que los beneficios globales de una 
reducción del 15% de las emisiones de CO2 en la UE se situarían entre 300 millones y 
101.000 millones de ecus/año. 
Estos beneficios estimados serían para el mundo en su conjunto, y sólo una parte de ellos 
beneficiará a la Unión Europea. La amplia variación en las estimaciones sobre los 
beneficios generados depende básicamente del valor que se le atribuya a los daños 
producidos en un futuro lejano. Si este valor es alto (con tipo de descuento cero), los 
daños futuros valen tanto como en la actualidad; si el valor atribuido es bajo (por ejemplo, 
con un tipo de descuento del 10%»), los 100 millones de ecus de daños dentro de 50 años 
valdrían menos de 1 millón de ecus actuales. La opción es básicamente de naturaleza 
política. 
La estimación señalada no refleja todavía el ahorro de costes por daños evitados 
(beneficios secundarios) que se obtiene debido a la disminución de otros contaminantes. 
La estrategia aplicada no sólo disminuiría los gases de invernadero, sino también las 
emisiones de dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, azufre y partículas, en comparación 
con la legislación actual, entre un 15% y un 25%», tal vez incluso más. Los beneficios 
consiguientes (principalmente en lo que se refiere a la salud humana, la agricultura y los 
daños infraestructurales) pueden evaluarse como mínimo entre 11.000 millones y 32.000 
millones de ecus. Además, la disminución de las emisiones de CO2 rebajaría también los 
17 
costes anuales que implica la aplicación de la estrategia contra la acidificación propuesta 
por la Comisión en, al menos, 4.000 millones de ecus al año. 
Los beneficios totales (primarios y secundarios) de la disminución de gases de invernadero 
son difíciles de expresar y cuantificar en términos monetarios. Las estimaciones 
disponibles indican que podrían oscilar entre 15.000 y 137.000 millones de ecus al año. Si 
junto con esta cifra tenemos en cuenta los costes directos de cumplimiento de las medidas, 
la reducción de emisiones propuesta podría dar lugar en conjunto a beneficios netos, si se 
atribuye un valor elevado a los daños a largo plazo. 
Por otra parte, una mejora general de la asignación de recursos, por ejemplo, mediante una 
reestructuración más adecuada de los sistemas impositivos, tendería a provocar efectos 
globales positivos sobre el empleo. La reducción de emisiones de C02 a menudo está 
relacionada con soluciones más intensivas en mano de obra, es decir, los combustibles 
importados podrían ser sustituidos por tecnologías paliativas producidas internamente. 
Aunque este aspecto es difícil de cuantificar en términos generales, tiene que ser un 
aspecto importante en la elaboración detallada de una estrategia sobre el cambio climático 
posterior a Kyoto. 
Por último, es preciso subrayar la necesidad perentoria de tomar una iniciativa 
colectivamente, en primer lugar y ante todo por parte de los países industrializados. Una 
acción unilateral implicaría que la Unión Europea cargaría con'la totalidad de los costes de 
su actuación en solitario. Una acción coordinada garantizaría un mejor equilibrio entre los 
costes y los beneficios medioambientales para la UE. Por tanto, una actuación conjunta 
con otros países industrializados es fundamental para superar el desequilibrio que 
engendraría una acción unilateral y constituye la única forma para que las partes puedan 
aplicar una política efectiva sobre el clima. 
Conclusión: 
Aunque los costes totales podrían parecer relativamente gestionables a nivel global, 
pueden resultar considerablemente más elevados a un nivel más detallado, por ejemplo, 
el impacto en la competitividad internacional de determinados sectores podría ser 
considerable si los demás países industrializados no asumen compromisos 
comparables. El grado de aceptación política y social de los costes depende de la 
voluntad que exista en la sociedad de invertir en una política europea contra el 
calentamiento del planeta, lo cual, a su vez, dependerá en gran medida de los 
compromisos de los demás países industrializados según se indica en el apartado 7. La 
actuación conjunta es condición necesaria para un reparto adecuado de costes y 
beneficios entre todos los países afectados. 
Los costes de mitigación difieren según las economías, las regiones, los sectores y las 
empresas, y también entre los diferentes gases de invernadero. Estas diferencias y las 
numerosas posibilidades de incidencia y posibles medidas de cara a la reducción de 
emisiones hacen que resulte crucial la elección de la combinación de políticas que vaya 
a aplicarse y de la cobertura geográfica de una política climática amplia. Los 
responsables políticos tienen que esforzarse por aplicar la combinación de políticas que 
logren las reducciones de emisiones deseadas al coste mínimo. Este principio es válido 
tanto a nivel interno como a escala internacional. Cuantos más instrumentos y medidas 
18 
existan y cuanto más extensa sea la cobertura geográfica más barata y más aceptable 
políticamente resultará ser una estrategia razonable desde el punto de vista económico. 
Por otra parte, las políticas y las medidas comunes y coordinadas podrían crear un 
nuevo instrumento menos costoso con una buena relación coste eficacia, entre otras 
cosas, porque haría que las políticas aplicadas fuesen más eficientes con respecto al 
medio ambiente a escala planetaria, es decir, limitando el riesgo de fugas de carbono. 
6. Otros gases de invernadero 
El metano es el segundo gas de invernadero más importante dentro del conjunto 
definido por la UE. Trabajos recientes de la Comisión, especialmente la Comunicación 
de la Comisión sobre el metano (COM (96) 557), indican que con las políticas actuales 
es técnicamente factible una reducción de emisiones de entre el 13 y el 15% en el año 
2010, con respecto a 1990. Se calcula que una reducción del 40%) durante ese mismo 
período sería la reducción máxima técnicamente realizable, y eso suponiendo que se 
opte por realizar profundos cambios en la orientación política. 
El coste de esta reducción extra del 25% de CH4 (del 15% al 40%), equivalente a unos 
100 millones de toneladas de C02, puede cifrarse en 20 a 30 ecus/tonelada de C02 
equivalente reducido, lo cual da un coste anual de unos 2.000 a 3.000 millones de 
ecus. No obstante, esta reducción adicional del 25% en la producción de metano puede 
permitir una disminución de CO2 del 12% en vez del 15%. Nótese que esta reducción 
adicional del 25% presupone a su vez una disminución del 60% en las emisiones de 
metano en el sector de los residuos y una reducción del 34% en la agricultura y la 
energía. Por lo que respecta a la agricultura, es preciso proseguir los análisis para 
asegurarse de que se ponen en marcha solamente aquellas medidas que son 
técnicamente viables, políticamente aceptables y coherentes con otros objetivos de la 
actuación política. Por eso, persiste cierta incertidumbre en torno a qué porcentaje 
superior al 15% del potencial de la reducción de metano se conseguirá realmente en la 
práctica. 
Deben llevarse a cabo actuaciones en los siguientes campos: la mejora del tratamiento 
de residuos, la recuperación de metano en los vertederos actuales y nuevos, el empleo 
de las mejores técnicas de recuperación disponibles en las minas de carbón, la 
minimización de emisiones en la producción en tierra y en el mar de petróleo y gas 
natural, las normas sobre escapes mínimos y el control más frecuente de gasoductos. 
En cuanto a la agricultura, resulta una opción prometedora un mejor almacenamiento y 
tratamiento del estiércol animal, y es preciso analizar el modo en que la política 
agrícola común (PAC) y las políticas de desarrollo rural pueden contribuir a tal 
estrategia, por ejemplo en forma de incentivos o ayudas a la inversión para el 
almacenamiento del estiércol bajo cubierta combinado con la utilización del biogás 
sobre todo en las grandes granjas de producción animal intensiva. El programa 
comunitario de investigación agrícola deberá promover la investigación en torno a las 
posibilidades que ofrece la mejora de la alimentación de los animales. 
Las emisiones de óxido nitroso (N20) en 1990 ascendieron a 0,9 millones de 
toneladas, equivalentes a unos 300 millones de toneladas de C02. La disminución de 
emisiones de N20 en la industria, especialmente en el sector del nailon, que representa 
un tercio del total de las emisiones de N20, puede dar lugar a una reducción del 30% 
19 
de las emisiones de N20 en el año 2010. Las emisiones de N20 derivadas "de la 
utilización de la energía (centrales eléctricas) permanecerán estables hasta el año 2010 
ya que la mayor parte de las nuevas centrales es previsible que sean de gas y las 
menores emisiones de N20 compensarán con creces el crecimiento en la producción de 
electricidad. Además, se calcula que las emisiones de la agricultura disminuirán debido 
al menor uso de abonos; esta tendencia deberá impulsarse mejorando el componente 
agrícola de la PAC en el contexto de la Agenda 2000. Estas reducciones 
contrarrestarán con mucho los aumentos debidos al uso de catalizadores en el 
transporte. Así pues, las reducciones previstas de N2O pueden situarse entre los 70 y 
los 95 millones de toneladas de CO2 (equivalente). 
La reducción de N20 (0,285 millones de toneladas) podría costar unos 120 
ecus/tonelada de N20, es decir, en total 30 millones de ecus. En cuanto a los 
instrumentos de política, pueden tomarse medidas para asegurar que, en lo que se 
refiere a las emisiones de la industria, los acuerdos se extiendan a todos los 
productores. En la agricultura, debe prestarse mayor apoyo a las prácticas agrícolas 
más respetuosas del medio ambiente, como las mejores prácticas en el empleo de 
abonos. Asimismo, hay que intensificar la investigación en el sector de la energía para 
disminuir las emisiones de N20 a partir de la combustión en lecho fluido de 
combustibles fósiles y para mejorar la tecnología catalítica en el sector del transporte. 
7. Todos los países industrializados deben comprorriéterse a llevar a cabo 
actuaciones comparables 
La consecución de reducciones en las emisiones de gases de invernadero que entrañen 
cambios apreciables en las pautas de producción y consumo no es posible para países 
aislados o grupos de países como la Comunidad Europea. Muchas industrias se 
mueven en un entorno en el que la competencia internacional es cada vez mayor y 
donde son importantes márgenes de costes relativamente pequeños. Cada vez más 
sectores económicos compiten por el capital en un mercado planetario en el que el 
beneficio a corto plazo es muy importante. Además, varios sectores industriales 
importantes de Europa están experimentando o han experimentado problemas de 
exceso de capacidad que hacen difíciles posibles cambios. 
La experiencia en la aplicación de la Convención sobre el Clima a partir de Río pone 
de manifiesto que sólo será posible invertir la tendencia en las emisiones de la manera 
necesaria en el marco de un régimen global de responsabilidad compartida y 
compromisos comparables. Por eso, la propuesta de la UE es una postura de 
negociación y no un compromiso unilateral. Se basa en el supuesto de que los demás 
países industrializados deben y pueden actuar de la misma manera y está en relación 
con la propuesta de definir políticas y medidas comunes y coordinadas para alcanzar 
los objetivos fijados. Se ha argüido que las políticas comunes y coordinadas que se 
acuerden privarán a las partes en el protocolo de flexibilidad para llevar a la práctica 
sus compromisos. La postura de la UE se basa en la convicción de que en algunos 
casos, la coordinación mundial de políticas y medidas facilita la aplicación de 
soluciones con una buena relación coste/eficacia y disminuye la resistencia política a 
tomar medidas que podrían dar la impresión fácilmente de que se aplican solamente a 
algunas de las partes en el protocolo. 
20 
Es importante subrayar que el potencial de reducción de emisiones de C02 definido en 
la UE para alcanzar el objetivo comunitario propuesto para el año 2010 está al alcance 
también de otros países industrializados. En todo el mundo pueden conseguirse 
mejoras destacables en el rendimiento en el consumo de combustibles de los 
automóviles y en el consumo de electricidad de los electrodomésticos. Asimismo 
pueden conseguirse mejores rendimientos de las centrales que queman combustibles 
fósiles y también puede acelerarse la utilización de las energías renovables, siendo 
además posible la mejora de la eficiencia energética de la industria. 
Resulta también evidente que muchas de estas medidas pueden aplicarse en los países 
en desarrollo. Hay razones para pensar que, incluso sin que los países en desarrollo 
asuman un compromiso jurídico, es previsible que se dé un efecto de transmisión 
apreciable. El rendimiento en el consumo de combustibles por los automóviles lo 
deciden fundamentalmente los productores internacionales basados en Europa, Estados 
Unidos y Japón, y los vehículos exportados a otros países o producidos en éstos no 
continuarán teniendo un consumo de combustible superior, y lo mismo puede decirse 
de otros sectores. 
8. Países en desarrollo 
La Convención sobre el Clima, así como el Mandato de Berlín, reconocen que los 
países industrializados deben estar en vanguardia de la reducción de gases de 
invernadero. Las emisiones de los países industrializados representaban el 75% de las 
totales en el año de partida (1990 y las emisiones de C02 per capita en los países 
industrializados son, en promedio, 10 veces superiores a las de los países en desarrollo. 
También es cierto, en general, que la evolución actual y prevista en los países en 
desarrollo dará lugar a un aumento muy grande de emisiones, aunque las emisiones per 
capita de la mayoría de los países en desarrollo permanecerán bastante por debajo de 
los niveles de emisión de los industrializados. 
La respuesta a este reto es triple. La primera respuesta es reforzar la obligación que 
tienen los países industrializados de actuar en estos momentos. Sólo mediante un 
liderazgo político y tecnológico será posible crear una situación que incorpore más 
estrechamente a los países en desarrollo al proceso general. 
En segundo lugar, hay que tener en cuenta que tanto las emisiones de gases de 
invernadero como la capacidad económica de limitar o reducir las emisiones varían 
enormemente según los países en desarrollo. Por tanto, es importante que los más 
desarrollados entre ellos asuman gradualmente mayores responsabilidades a medida 
que su nivel de desarrollo lo justifique. En esta cuestión no hay lugar para 
aprovechados. 
Por último, si los países industrializados aplican y desarrollan tecnologías de reducción 
de emisiones para cumplir sus compromisos en este sentido, muchas de éstas también 
es probable que se apliquen en los países en desarrollo cuando quieran reducir sus 
emisiones. La Comisión reconoce que para facilitar esta transferencia de tecnología, la 
Comunidad tendrá que prestar más atención y expandir su cooperación técnica y 
financiera con los países en desarrollo. 
21 
9. Conclusiones 
En conclusión, la Comisión destaca lo siguiente: 
los costes y daños futuros posibles que se derivan del cambio climático de 
origen humano hacen que sea ineludible reducir urgentemente las emisiones de 
gases de invernadero, 
los países industrializados deben continuar señalando el camino, 
los objetivos de reducción de emisiones son factibles desde el punto de vista 
técnico y gestionables desde el punto de vista económico en la Unión Europea 
si todos los países industrializados hacen un esfuerzo de reducción comparable, 
muchas de las medidas indicadas dentro de esta Comunicación para una 
estrategia con una buena relación coste/eficacia son igualmente aplicables a 
otros países industrializados, 
la elección de la combinación adecuada de instrumentos es esencial para una 
estrategia climática con una buena relación coste/eficacia, 
dado el reto político y la necesidad de actuar, es necesaria la participación de 
todos los agentes sociales, 
la Comisión pondrá a punto una estrategia más precisa sobre el cambio 
climático una vez que hayan sido acordados en Kyoto los compromisos para la 
reducción de las emisiones. 
22 
ISSN 0257-9545 
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