ES Diario Oficial de la Unión Europea C 198/34

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo — Plan de acción para reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal

[COM(2012) 722 final]

2013/C 198/05

Ponente: Petru Sorin DANDEA

El 12 de marzo de 2013, de conformidad con el artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo – Plan de acción para reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal

COM(2012) 722 final.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 4 de abril de 2013.

En su 489o pleno de los días 16, 17 y 18 de abril de 2013 (sesión del 17 de abril de 2013) el Comité Económico y Social Europeo aprobó por 169 votos a favor, 1 en contra y ninguna abstención el presente dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE se muestra a favor del plan presentado por la Comisión y respalda sus esfuerzos por encontrar soluciones concretas para reducir el fraude y la evasión fiscales. Un verdadero avance solo será posible si los Estados miembros prestan más atención a la mejora de los servicios de imposición, destinando recursos humanos y financieros suficientes, y garantizan una mejor coordinación entre ellos.

1.2 El CESE recomienda a la Comisión y al Consejo que incluyan el fraude y la evasión fiscales, así como la planificación fiscal agresiva, en el Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento y el Semestre Europeo y que apliquen medidas específicas para combatir este fenómeno que garanticen avances en el pago y la recaudación de impuestos, un aumento de su equidad, una mejor redistribución y la lucha contra la pobreza.

1.3 El CESE acoge favorablemente las propuestas de la Comisión de incluir en una lista negra a los Estados considerados paraísos fiscales, que no cumplen los principios de buena gobernanza en el ámbito fiscal, y solicita que los criterios comunes según los cuales se determinarán cuáles son estos Estados se establezcan a nivel europeo, para evitar una aplicación desequilibrada a nivel nacional. La lista negra no debe limitarse a terceros países, sino que también deberá incluir territorios que pertenezcan a un Estado miembro o empresas que operan en estos territorios.

1.4 El Comité cree que la Comisión podría completar las propuestas relativas a la inclusión en una lista negra con sanciones para las empresas que consistan, por ejemplo, en excluirlas de contratos públicos, financiación de la UE o ayudas estatales.

1.5 El CESE considera que, como la planificación fiscal agresiva erosiona las bases impositivas y obliga a los Estados miembros a aumentar los impuestos, representa una práctica inmoral que afecta gravemente al funcionamiento del mercado interior y distorsiona la equidad de los sistemas fiscales con respecto de los contribuyentes. Debido a la complejidad del fenómeno, las propuestas de la Comisión relativas a la cláusula general contra las prácticas abusivas o la definición de los acuerdos bilaterales artificiales deben ser lo suficientemente claras para que todos los Estados miembros puedan aplicarlas con facilidad.

1.6 El Comité reconoce la importancia de los esfuerzos de la Comisión en la negociación de acuerdos sobre buena gobernanza en el ámbito fiscal con países vecinos de la UE. Recomienda al Consejo que otorgue a la Comisión un mandato de negociación, pues este instrumento puede resultar extremadamente útil en la lucha contra el fraude y la evasión fiscales.

1.7 El Comité recomienda a la Comisión y a los Estados miembros que sigan trabajando en la simplificación y la armonización del marco jurídico existente, tanto a nivel europeo como nacional. Un marco jurídico más simple y armonizado en el ámbito fiscal que garantice una imposición equitativa, completado con instrumentos informáticos modernos que permitan comprobar, controlar e intercambiar información reduciría sustancialmente la posibilidad de fraude y evasión fiscales.

1.8 El CESE recomienda a la Comisión, al Consejo y al Parlamento Europeo que disuadan a los Estados miembros de mantener las grandes diferencias que existen entre los niveles de imposición, directa o indirecta, que favorecen la competencia fiscal.

1.9 El CESE acoge favorablemente la decisión de la Comisión de investigar la posibilidad de introducir un NIF (número de identificación fiscal) europeo. El CESE reitera la solicitud que ya dirigió a los Estados miembros en varios dictámenes de armonizar el sistema de imposición indirecta. El Comité anima a la Comisión a que presente propuestas en este ámbito. Esta armonización, así como la introducción de un NIF europeo, reduciría masivamente el fraude conocido como «carrusel».

2. Introducción

2.1 El fraude y la evasión fiscales, así como la elusión fiscal mediante la planificación fiscal agresiva, alimentan las crecientes desigualdades provocadas por la crisis económica y los programas de austeridad, lo que supone un grave peligro para los Estados miembros en su esfuerzo por garantizar un funcionamiento eficaz de los sistemas fiscales a fin de asegurar la financiación de los servicios públicos, redistribuir el bienestar, luchar contra la pobreza y evitar la competencia fiscal entre los Estados miembros y terceros países. La pérdida estimada sufrida por los Estados miembros supera el billón de euros anual (1).

2.2 El 2 de marzo de 2012, el Consejo Europeo solicitó al Consejo y a la Comisión Europea que desarrollasen métodos concretos para combatir el fraude y la evasión fiscales.

2.3 En junio de 2012, la Comisión adoptó una comunicación (2) en la que exponía una idea general de cómo se puede mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y cómo pueden reducirse el fraude y la evasión. En dicha comunicación, la Comisión anuncia un plan de acción para reforzar la lucha contra el fraude y la evasión fiscales.

2.4 En diciembre de 2012, la Comisión presenta el plan de acción anunciado, que incluye iniciativas recientes y nuevas medidas que pueden aplicarse a corto o largo plazo. El plan va acompañado de la Recomendación de la Comisión relativa a las medidas encaminadas a fomentar la aplicación, por parte de terceros países, de normas mínimas de buena gobernanza en el ámbito fiscal (3) y de la Recomendación de la Comisión sobre la planificación fiscal agresiva (4).

3. Observaciones generales

3.1 El CESE se muestra a favor del plan presentado por la Comisión y respalda sus esfuerzos por encontrar soluciones concretas para reducir el fraude y la evasión fiscales (5). Sin embargo, el Comité se muestra escéptico en lo tocante a la aplicación de algunas de las medidas propuestas, teniendo en cuenta las numerosas divergencias que existen entre los Estados miembros, que determinan un ritmo lento en la toma de decisiones en el Consejo. Asimismo, la reducción de los recursos financieros y humanos destinados a las autoridades fiscales (6), llevada a cabo en la mayoría de los Estados miembros debido a las medidas de austeridad aplicadas en los últimos años, representa un riesgo importante para la aplicación de las nuevas medidas. Solo podrá lograrse un verdadero avance si los Estados miembros prestan más atención a la mejora de los servicios de imposición, destinando recursos humanos y financieros suficientes, y garantizan una mejor coordinación entre ellos.

3.2 Una parte importante de las pérdidas que la economía sumergida provoca en los sistemas de recaudación de impuestos tiene su origen en la planificación fiscal agresiva. La Comisión reconoce que esta práctica aprovecha las discordancias existentes entre dos o más sistemas fiscales. Esta práctica, sin embargo, es legal a nivel mundial, aunque no respeta los principios de la responsabilidad social corporativa. El CESE considera que, como la planificación fiscal agresiva erosiona las bases impositivas y obliga a los Estados miembros a aumentar los impuestos, representa una práctica inmoral que afecta gravemente al funcionamiento del mercado interior, pues disuade la competencia correcta entre las empresas en general, y las pymes en particular, y distorsiona la equidad de los sistemas fiscales con respecto a los contribuyentes.

3.3 El CESE acoge favorablemente la recomendación de la Comisión relativa a la planificación fiscal agresiva, aunque considera que las medidas propuestas para luchar contra esta práctica son insuficientes. Debido a la complejidad del fenómeno (la planificación fiscal agresiva), la cláusula general contra las prácticas abusivas y la definición de los acuerdos bilaterales artificiales pueden resultar de difícil aplicación en el marco de los acuerdos que los Estados miembros han alcanzado entre ellos. Asimismo, el CESE considera que estas medidas plantean muchos más problemas de aplicación para los Estados miembros de los que habría si los Estados miembros denunciaran inmediatamente estos acuerdos, especialmente aquellos en los que están implicados territorios considerados paraísos fiscales o que no respetan la aplicación de una serie de normas básicas relativas a la buena gobernanza fiscal.

3.4 La Comisión propone que los Estados miembros adopten una serie de criterios para identificar a los terceros países que no respetan las normas de buena gobernanza en materia fiscal e incluirlos en una lista negra. El CESE advierte de que esta medida también debe incluir los territorios que pertenecen a los Estados miembros y las empresas que sigan llevando a cabo operaciones en las que participen entidades que pertenezcan a estos territorios.

3.5 La Comisión ha presentado propuestas para modificar unas directivas (7) con el fin de colmar las lagunas que pueden fomentar el fraude o la evasión fiscales. Asimismo, la Comisión ha solicitado al Consejo un mandato para negociar acuerdos en materia de cooperación fiscal y lucha contra el fraude con cuatro Estados vecinos y para firmar el proyecto de acuerdo entre la UE y sus Estados miembros y Liechtenstein. El CESE recomienda al Consejo que trate estas propuestas lo antes posible, pues este instrumento puede resultar extremadamente útil en la lucha contra el fraude y la evasión fiscales.

3.6 El CESE considera que, en el marco de la aplicación del plan de acción, la Comisión y los Estados miembros deben seguir simplificando y armonizando el marco jurídico existente, tanto a nivel europeo como a nivel nacional. Un marco jurídico más simple y armonizado en el ámbito fiscal que garantice una imposición equitativa, completado con instrumentos informáticos modernos que permitan comprobar, controlar e intercambiar información y cuente con un personal bien preparado reduciría sustancialmente la posibilidad de fraude y evasión fiscales. Asimismo, reduciría las cargas administrativas y fiscales para las empresas y los ciudadanos, con beneficios directos para los ingresos de las finanzas públicas.

3.7 El CESE recomienda a la Comisión, al Consejo y al Parlamento Europeo que desalienten el mantenimiento de las grandes diferencias que existen entre los niveles de imposición, directa o indirecta, de los Estados miembros, que favorecen la competencia fiscal. Asimismo, el Comité llama la atención sobre el nexo directo entre el nivel de impuestos y la evasión fiscal. La lucha eficaz contra el fraude fiscal, la evasión fiscal y la planificación fiscal agresiva puede llevar a una reducción en el nivel general de impuestos, en beneficio de todos los contribuyentes.

4. Observaciones particulares

4.1 La Comisión reconoce que, gracias a las libertades de las que gozan las empresas en el mercado interior, estas pueden establecer mecanismos con territorios considerados paraísos fiscales a través del Estado miembro cuya reacción sea más débil. Esto debilita las bases impositivas de los Estados miembros y afecta las condiciones de competencia correcta entre las empresas en general y las pymes en particular, desnaturalizando así el funcionamiento del mercado interior. El CESE anima a la Comisión y a los Estados miembros a que incluyan en una lista negra a las empresas que promueven este tipo de prácticas. Entre otras medidas aplicadas a nivel nacional, los Estados miembros tendrían que incluir la suspensión del derecho de estas empresas a participar en los procedimientos de contratación pública o rechazar la concesión de ayudas estatales en caso de que las hubieran solicitado.

4.2 La planificación fiscal agresiva genera, según las estimaciones de la Comisión, la mitad de las pérdidas registradas por los Estados miembros debido a prácticas específicas de la economía sumergida. El CESE considera que las medidas que la Comisión (8) propone para combatir estas prácticas son insuficientes y recomienda que tanto la cláusula general contra las prácticas abusivas propuesta como la definición de los acuerdos artificiales se formulen de una manera más concreta, de modo que los Estados miembros puedan proceder rápidamente a su aplicación sin generar situaciones complicadas en los tribunales en caso de litigios ligados a la planificación fiscal agresiva.

4.3 El CESE considera útil la propuesta de la Comisión de crear una plataforma de buena gobernanza fiscal. Recomienda a la Comisión que también invite a participar en esta plataforma a los interlocutores sociales, especialmente aquellos cuyos miembros trabajen en las administraciones financieras y tengan una amplia experiencia en el ámbito de la lucha contra el fraude o la evasión fiscales. Asimismo, es necesario aclarar el modo en el que la plataforma se relacionará con otras estructuras que operan en el ámbito de la fiscalidad a escala europea.

4.4 En el contexto de las negociaciones, coordinadas por la OCDE, sobre el Código de conducta sobre la fiscalidad de las empresas, la Comisión se propone actuar para eliminar de las directivas existentes las disposiciones que, en determinadas situaciones, ofrecen oportunidades de planificación fiscal agresiva o impiden la adopción de soluciones adecuadas que permiten la doble no imposición. El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión y recomienda que se tomen estas medidas tan pronto como sea posible.

4.5 La Comisión propone que se intensifique el trabajo respecto de los regímenes fiscales especiales aplicables a los expatriados y a las personas ricas, que son perjudiciales para el mercado interior y reducen la recaudación fiscal global. El CESE anima a los Estados miembros a que eliminen estos regímenes fiscales especiales. Asimismo, el CESE retoma su solicitud (formulada en otros dictámenes (9) dirigidos a las instituciones de la UE) de adoptar medidas que limiten la posibilidad de abusar del principio de «residencia» recurriendo a unos regímenes de propiedad y residencia ficticios, mediante los que los holdings sin actividad o las empresas fantasma permiten que los propietarios no paguen impuestos en los países en los que están domiciliados.

4.6 El CESE acoge favorablemente la puesta en marcha del portal «NIF en Europa». Este instrumento permite que cualquier tercero y, en particular, las instituciones financieras identifiquen y registren más rápida, sencilla y correctamente los NIF. Asimismo, este instrumento puede utilizarse para mejorar la eficacia del intercambio automático de información. Teniendo en cuenta la decisión de la Comisión de investigar la posibilidad de introducir un NIF europeo, el CESE reitera la solicitud dirigida a los Estados miembros en varios dictámenes de armonizar el sistema de imposición indirecta. El Comité anima a la Comisión a que presente propuestas en este ámbito. Esta armonización, así como la introducción de un NIF europeo, reduciría sustancialmente el fraude conocido como «carrusel», pues en el futuro podría convertirse en un identificador único del contribuyente para todo tipo de impuestos.

4.7 La Comisión ha emprendido la actividad de normalización de los formularios para el intercambio de información en el ámbito fiscal. Desde el 1 de enero de 2013 está disponible, en todas las lenguas de la UE, una aplicación informática para utilizar estos modelos. El CESE considera que estos formatos pueden desempeñar un papel importante en la cooperación administrativa entre los Estados miembros en el ámbito fiscal, especialmente desde el momento en que el desarrollo del sistema informático permita el intercambio automático de información.

4.8 El CESE valora especialmente la decisión de la Comisión de revisar la Directiva sobre las sociedades matrices y filiales, así como las disposiciones contra las prácticas abusivas que existen en otras directivas. La revisión es necesaria para garantizar que se aplican las recomendaciones de la Comisión en materia de planificación fiscal agresiva. El CESE recomienda a los Estados miembros que respalden los esfuerzos de la Comisión para que la revisión se pueda llevar a cabo en un plazo razonable. En el marco de esta revisión es importante incluir la obligación de que las empresas multinacionales tengan una contabilidad separada para cada uno de los países en los que operan, que precise el volumen de la producción realizada y los beneficios obtenidos. Esta presentación de los datos contables facilitaría la identificación de aquellas empresas que abusan del establecimiento de precios de transferencia o promueven la planificación fiscal agresiva. Asimismo, el Comité recomienda que se establezca una normativa relativa a la imposición de los beneficios de las empresas en función de una serie de normas comunes.

4.9 El CESE acoge favorablemente los esfuerzos de la Comisión dirigidos a promocionar en el marco de la OCDE las herramientas informáticas desarrolladas por la UE. Cuando la OCDE manifieste su conformidad con los formularios electrónicos desarrollados para el intercambio espontáneo de información o el intercambio de información previa solicitud en el ámbito de la fiscalidad directa, estos formularios serán instrumentos extremadamente útiles y eficaces en la lucha contra los casos graves de fraude y evasión fiscales.

4.10 La Comisión propone que se elabore un código de los contribuyentes europeo que recopile las mejores prácticas en los Estados miembros para reforzar la confianza entre las administraciones fiscales y los contribuyentes, para garantizar una mayor transparencia sobre los derechos y las obligaciones de los contribuyentes y para fomentar un enfoque basado en el servicio. El CESE señala que, si se simplificaran los sistemas fiscales, las cargas administrativas que deben soportar los contribuyentes y las empresas disminuirían y su confianza aumentaría. Los Estados miembros podrían considerar disminuir las cargas administrativas para los buenos contribuyentes, ya sean personas físicas o empresas, y aumentarlas para quienes incumplan la ley. Es bien sabido que, por norma general, las empresas implicadas en actividades de planificación fiscal agresiva son grandes empresas transnacionales.

4.11 La Comisión recomienda a los Estados miembros que promuevan un sistema de ventanilla única para ofrecer todo tipo de información fiscal tanto a los residentes como a los no residentes. El CESE se muestra de acuerdo con la propuesta de la Comisión y considera que este tipo de enfoque elimina una parte de los obstáculos con los que se enfrentan los contribuyentes que participan en operaciones transfronterizas. Asimismo, al centralizar la información existente en la ventanilla única de cada Estado miembro, la Comisión podrá crear un portal web sobre fiscalidad a escala europea sobre el patrón de la red «e-Justice».

4.12 La Comisión propone que, sobre la base de la experiencia que Eurofisc acumulará en el ámbito de la lucha contra el fraude mediante el intercambio rápido de información en el ámbito del IVA, este sistema se amplíe, en el futuro, al ámbito de la fiscalidad directa. El CESE considera que la ampliación de Eurofisc al ámbito de la fiscalidad directa completará el conjunto de instrumentos para luchar contra el fraude fiscal, la evasión fiscal y la planificación fiscal agresiva que existen en la UE.

4.13 El CESE respalda la idea de armonizar la definición de determinados tipos de delitos fiscales, incluidas las sanciones administrativas y penales, para todo tipo de impuestos. Una armonización de estas características disuadiría a las empresas de utilizar el Estado miembro cuya reacción sea más débil para llevar a cabo sus actividades. La Comisión se propone estudiar la posibilidad de esta armonización.

4.14 En su comunicación de junio de 2012, la Comisión presentó una serie de posibles medidas que el Consejo no considera prioritarias. El CESE opina que garantizar el acceso directo a las bases de datos nacionales en el ámbito de la imposición directa –una de las propuestas de la Comisión– representa uno de los instrumentos más potentes de los que se podrían beneficiar los Estados miembros en la lucha contra el fraude y la evasión fiscales. Asimismo, la Comisión se propone evaluar la posibilidad de unificar los instrumentos jurídicos para la cooperación administrativa en relación con todos los impuestos. El CESE respalda estas propuestas de la Comisión, pues aumentan la eficacia de la lucha contra el fraude y la evasión fiscales.

Bruselas, 17 de abril de 2013. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Henri MALOSSE

(1) COM(2012) 351 final, p.2.

(2) COM(2012) 351 final.

(3) C(2012) 8805 final.

(4) C(2012) 8806 final.

(5) El Comité se ha pronunciado reiteradamente a favor de medidas para frenar el fraude fiscal y la evasión de impuestos: véase DO C 11, 15.1.2013, p.31; DO C 347 de 18.12.2010, p. 73 y DO C 255 de 22.9.2010, p. 61.

(6) «Impact of austerity on jobs in tax services and the fight against tax fraud and avoidance in EU-27 + Norway» (La repercusión de la austeridad en materia de empleo en la administración fiscal y la lucha contra el fraude y la elusión fiscales en UE-27 + Noruega), informe encargado por la Federación Sindical Europea de Servicios Públicos a Lionel Fulton, del Labour Research Department (http://www.lrd.org.uk/), marzo de 2013. Véase anexo.

(7) COM(2008) 727 final - 2008/0215 (CNS); COM(2012) 428 final - 2012/0205 (CNS).

(8) C(2012) 8806 final.

(9) DO C 229, de 31.7.2012, p. 7.