Bruselas, 21.03.2005

COM(2005) 98 final

INFORME DE LA COMISIÓN

«LEGISLAR MEJOR 2004” de conformidad con el artículo 9 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (XII INFORME) {SEC(2005) 364}

En diciembre de 1992, el Consejo Europeo de Edimburgo decidió que la Comisión debía presentar al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo un informe anual sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Esa obligación quedó recogida en un Protocolo anejo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE) en el marco de las modificaciones realizadas por el Tratado de Amsterdam de 1997. Desde 1995, el informe se ocupa también de las actividades destinadas a mejorar la calidad y la accesibilidad de la legislación.

Efectivamente, la subsidiariedad, la proporcionalidad y la mejora del marco regulador están estrechamente relacionadas. Ajustándose al principio de subsidiariedad, la Unión limita su acción a lo que es necesario y eficaz. Ajustándose al principio de proporcionalidad, la Unión opta por los modos de intervención más sencillos posibles. Por su parte, las medidas relativas a la consulta de las partes interesadas, la recogida de información técnica y el análisis de impacto, a la creación de modos de intervención alternativos y al intercambio de buenas prácticas reglamentarias contribuyen a definir y concebir mejor lo que es necesario, eficaz y sencillo. A ello también contribuye la labor de calidad de la redacción, de puesta a disposición de los textos, de seguimiento de la aplicación de las normas y de simplificación del acervo.

El presente informe es el nº 12 de este tipo. En él se realiza un balance del año 2004. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que se adjunta a la presente Comunicación se expone un análisis detallado, que incluye referencias a documentos pertinentes.

MEJORA DE LA REGLAMENTACIÓN

La mejora del marco regulador es una prioridad absoluta tanto para aumentar la competitividad, el crecimiento y el empleo como para impulsar el desarrollo sostenible y lograr una mayor calidad de vida para los ciudadanos europeos. Dada la división de tareas en la Unión Europea, esa mejora precisa de una labor conjunta del Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los Estados miembros.

La estrategia de la UE en la materia se basa, fundamentalmente, en dos documentos: por un lado, el Plan de acción de la Comisión «Simplificar y mejorar el marco regulador», de junio de 2002[1], y, por otro, el Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» adoptado por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión en diciembre de 2003[2]. En los Estados miembros se está aplicando una estrategia similar y parcialmente complementaria a través del programa intergubernamental adoptado en mayo de 2002 por los ministros de administraciones públicas[3].

La aplicación de esos tres componentes prosiguió en 2004, consiguiéndose avances variables según el campo y también según el nivel de responsabilidad. Es necesario efectuar una reevaluación global de las necesidades y los recursos disponibles para, por un lado, consolidar la labor realizada y, por otro, establecer medidas complementarias basándose en la experiencia adquirida en los últimos tres años. El establecimiento de una nueva Comisión, con un programa nuevo y unas prioridades nuevas, brinda una oportunidad ideal a este respecto.

Si bien los resultados han sido variables, todas las partes implicadas han mostrado un interés creciente por las medidas de fomento de la calidad reglamentaria. No obstante, en parte a causa de ese mayor interés, han aumentado los problemas de coordinación de las distintas iniciativas y de respeto de las prerrogativas de cada institución. Por consiguiente, la Comisión considera que debe tratarse cuanto antes la cuestión de la racionalización de las estructuras y de los procedimientos.

Iniciativas adoptadas por la Comisión

Aunque dista mucho de estar satisfecha, la Comisión considera que es importante señalar que los avances logrados en el período de tiempo relativamente corto desde que se adoptó el Plan de Acción han sido considerables y son mayores que los logrados por muchos Estados miembros en el mismo período.

Consulta de las partes interesadas

En 2004 se produjo un incremento significativo del número de consultas, habiéndose observado la mayoría de las pautas mínimas de consulta introducidas en 2003. La Comisión debe seguir esforzándose por mejorar la retroalimentación a los consultados y, en menor medida, a la transparencia. En determinados sectores la «fatiga de las consultas» en algunos casos y la distribución de los restringidos recursos publicitarios y analíticos entre numerosas consultas se han convertido en verdaderos riesgos. Todas las instituciones deben tener presente esos riesgos en los próximos años a la hora de decidir el número de consultas y el nivel de detalle necesario. Es necesaria una supervisión constante a fin de implicar a todas las partes de la sociedad en la fase de consulta.

Evaluación del impacto

Es especialmente difícil evaluar el impacto potencial de las situaciones, a menudo muy complejas, existentes en los 25 Estados miembros y fuera de ellos. Sin embargo, la Comisión consiguió que aumentase el número de evaluaciones de impacto ampliadas en 2004 (29 frente a las 21 de 2003) y también su calidad general. La tramitación siguió siendo un problema, habiéndose finalizado menos evaluaciones de impacto de las previstas inicialmente. Si bien la experiencia inicial indica que la metodología utilizada es correcta, la aplicación de la metodología actual en los servicios de la Comisión debe ser más sistemática, y debe prestarse mayor atención a las cuestiones de competitividad. Se están elaborando nuevas directrices y ayuda técnica, que contribuirán a abordar estas cuestiones y mejorar la calidad y la cantidad. Además, deberán utilizarse recursos adicionales para satisfacer las crecientes ambiciones internas y las expectativas externas.

Recogida y uso de información técnica

En 2004, la recogida de información técnica en campos específicos se sistematizó gracias al Sexto Programa Marco de Investigación y Desarrollo y se acabó el desarrollo técnico de un sitio web destinado a una mayor divulgación y uso de asesoramiento científico (red SINAPSE: «Scientific INformAtion for Policy Support in Europe). Se ha invitado a la comunidad científica a que se inscriba, y su puesta en marcha oficial está prevista para marzo de 2005. Se empezó a trabajar también para mejorar la transparencia sobre los grupos de trabajo establecidos por la Comisión, lo cual llevará a la publicación a principios de 2005 de una lista de dichos grupos y, más avanzado el año, la apertura de un registro que ofrezca al Parlamento y al público información estándar sobre todos los grupos de expertos.

Actualización y simplificación del acervo

La simplificación del acervo sigue siendo una gran prioridad, en especial para la estrategia de Lisboa. La Comisión prosiguió activamente su programa de simplificación escalonado. Asimismo empezó a examinar la lista de prioridades presentada por el Consejo en noviembre de 2004 y decidirá durante 2005 el seguimiento apropiado. Además, la Comisión está estudiando la conveniencia de reforzar los mecanismos de determinación de la legislación que es desproporcionadamente gravosa para los fabricantes de la UE en relación con los intereses públicos que tiene como objetivo salvaguardar. Esta tarea podría conducir al inicio de una nueva fase del programa de simplificación de la Comisión.

La reducción del volumen de la legislación comunitaria sigue siendo un punto relativamente débil (codificación y eliminación de la legislación anticuada). La Comisión debe hallar soluciones originales para eliminar los graves retrasos de traducción y evitar que se vuelvan a producir en ampliaciones futuras. Debe preverse asimismo la mejora del Acuerdo Interinstitucional de 1994 sobre codificación.

La accesibilidad a los documentos mejoró en gran medida en 2004 con la apertura del nuevo EUR-Lex. La base de datos ofrece acceso gratuito a los Tratados de la UE y la CE, los acuerdos internacionales que obligan a la Unión, la legislación comunitaria vigente (incluidos los textos consolidados), los actos preparatorios, las preguntas parlamentarias, la jurisprudencia y los informes del Tribunal de Justicia y todas las secciones del Diario Oficial.

Elección de instrumentos

La Comisión ha confeccionado un inventario de los mecanismos de correglamentación establecidos por la Unión y las formas de autorreglamentación de dimensión comunitaria. Dicho inventario servirá de base para el primer informe sobre las posibilidades de mayor utilización de estas alternativas reglamentarias, que se presentará en 2005.

Además, la Comisión siguió abogando y actuando a favor de descentralizar algunas tareas ejecutivas muy detalladas en organismos reguladores europeos. El número total de organismos de la Comunidad/de la UE a finales de 2004 era de 26. La adopción de un acuerdo interinstitucional trilateral que establezca un marco operativo para los organismos reguladores europeos será un objetivo de primer orden de la Comisión en 2005.

Por último, se consiguieron avances en lo que respecta a los contratos y acuerdos tripartitos específicos entre la Comunidad, los Estados y las entidades regionales o locales, con la firma del primer acuerdo entre la Comisión, el Estado italiano y la región de Lombardía. En cuanto a las demás entidades centrales, regionales y locales implicadas, la Comisión considera que sería de desear un compromiso más firme por su parte.

Seguimiento de la aplicación del Derecho comunitario

Los nuevos Estados miembros se han integrado plenamente en el sistema de control de la aplicación del Derecho comunitario (notificación en línea de las medidas nacionales de transposición de directivas, etc.). Además, se ha establecido un procedimiento destinado a garantizar el seguimiento y la revisión de los efectos globales de la ampliación.

Los problemas de aplicación del Derecho comunitario ante los que se hallan los ciudadanos y las empresas se han abordado mejor gracias a medidas como SOLVIT, la red de solución de problemas del mercado interior. Por otra parte, la Comisión ha preparado la puesta en marcha en 2005 de una nueva herramienta que utiliza Internet destinada a facilitar el archivo de las quejas de los ciudadanos y las empresas respecto al incumplimiento del Derecho comunitario.

Medidas adoptadas por las instituciones de la UE

En 2004, el Consejo y su Presidencia tomaron iniciativas en una serie de temas relativos a una mejor reglamentación. La iniciativa conjunta de enero de 2004 de los Estados miembros que ejercieron la Presidencia en 2004 o la ejercerán en 2005 (Irlanda, Países Bajos, Luxemburgo y Reino Unido) y su actualización de diciembre de 2004 (aprobada también por Finlandia y Austria, que ejercerán la Presidencia en 2006) exigen mayores esfuerzos en cuanto a la reducción de los trámites administrativos, la evaluación de impacto, la simplificación y el mayor uso de alternativas reglamentarias (como la autorreglamentación y la correglamentación). Un logro notable fue la aprobación por el Consejo de una lista de 15 prioridades de simplificación que se invita a la Comisión a tomar en consideración y la puesta en marcha de la primera evaluación de impacto previa a la adopción de modificaciones sustanciales (respecto a la directiva propuesta sobre baterías y acumuladores). Sin embargo, es de lamentar que, de las 30 propuestas de simplificación presentadas por la Comisión, el Consejo haya adoptado sólo 10 y que demasiadas modificaciones no se hayan analizado de modo transparente.

La aplicación del Acuerdo Interinstitucional «Legislar mejor» empezó en 2004 pero debe aumentar de ritmo. Es especialmente urgente la adaptación de los métodos de trabajo del Parlamento Europeo y del Consejo para acelerar la adopción de las propuestas de simplificación pendientes.

Medidas adoptadas por los Estados miembros

Los trámites reglamentarios que deben realizar los operadores europeos se siguen debiendo, ante todo, a las legislaciones nacionales. Por consiguiente, es necesario conseguir mejoras al nivel de los Estados miembros, si bien la Comisión agradece la labor realizada por estos en respuesta a las recomendaciones de la Comisión y del Grupo Mandelkern. Es cierto que la mayoría de los Estados miembros han establecido iniciativas de mejora de su marco regulador, pero la aplicación de las medidas sigue siendo desigual.

La Comisión pide, en especial, a los Estados miembros que consulten y realicen una evaluación de impacto antes de adoptar normas nacionales que transpongan normas comunitarias. Por analogía con lo que se requiere de las instituciones de la UE, la Comisión llama la atención sobre la necesidad de actuar de ese modo antes de presentar propuestas legislativas de la UE. Por último, recomienda que, con el fin de efectuar un seguimiento de los avances y facilitar la identificación de las mejores prácticas, se establezcan al nivel de la UE y de los Estados miembros indicadores de calidad reglamentaria comparables o al menos compatibles.

APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE SUBSIDIARIEDAD Y DE PROPORCIONALIDAD

La Comisión respetó rigurosamente sus obligaciones procedimentales en cuanto a la subsidiariedad y la proporcionalidad. Las tareas de amplia consulta previas a la propuesta de legislación llegaron a niveles récord[4]. Por otro lado, la disminución del número de reglamentos y directivas respecto al número de decisiones y recomendaciones, tanto en términos absolutos como en términos relativos, pone de manifiesto el cuidado que ha puesto la Comisión en elegir el instrumento más ligero[5].

No obstante, en algunos casos se criticó a la Comisión por no utilizar los principios de modo más preciso y por el modo en que evaluó la carga sobre algunos interesados[6]. A fin de explicar mejor las razones que llevan a afirmar que sus propuestas cumplen estos principios y de facilitar el seguimiento del cumplimiento, la Comisión creó y ensayó una nueva aplicación informática para redactar las exposiciones de motivos[7]. Dicha aplicación servirá para garantizar que se facilita de manera sistemática toda la información solicitada sobre los principios. Todos los servicios utilizarán la aplicación en 2005. En cuanto a la evaluación de la carga, la Comisión desea subrayar que es algo bastante complejo en una Unión tan amplia y diversa. No siempre se puede realizar una previsión precisa de todos y cada uno de los efectos posibles; cuando ello es factible, suele ser muy costoso y largo. Intentar ser exhaustivo podría provocar una parálisis legislativa precisamente en un momento en que la Unión tiene ante sí retos urgentes. En consecuencia, la Comisión considera que debe seguir prevaleciendo el principio del análisis proporcionado. Al margen de ello, la Comisión revisará, o incluso retirará, sus propuestas cuando se hayan pasado por alto elementos importantes o tendrá en cuenta los cambios significativos que se produzcan después de la presentación de sus propuestas.

En conjunto, el Parlamento Europeo y el Consejo realizaron un número relativamente bajo de modificaciones relativas explícitamente a la subsidiariedad y la proporcionalidad. Esta interpretación consensual no es sorprendente si se tiene en cuenta que la consulta alcanzó niveles récord y también que una gran parte de las propuestas de la Comisión eran, de hecho, respuestas a las peticiones realizadas por el Consejo Europeo, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo.

En general, el Parlamento justificó sus modificaciones, mientras que el Consejo lo hizo en escasas ocasiones. Cuando los Estados miembros ejercieron su derecho de iniciativa para una cooperación policial y judicial en asuntos delictivos y realizaron propuestas oficiales, el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad fue enunciado más que demostrado. Un análisis del contenido de los debates más destacados sobre el asunto confirma tendencias estables. Por regla general, las modificaciones del Parlamento abogaban por una mayor actuación de la UE y exigían instrumentos más eficaces para garantizar el éxito, mientras que las modificaciones del Consejo pedían restringir el campo de la actuación prevista o efectuar una forma de intervención más ligera. En la mayoría de los casos, al final las tres instituciones lograron llegar a una interpretación común de la subsidiariedad y la proporcionalidad.

Las instituciones de la UE deben ser conscientes del riesgo de convertir sus negociaciones en un regateo. Ello perjudicaría a la subsidiariedad y la proporcionalidad y a su vez a la coherencia de las políticas y a su aceptación y eficacia. Además, estos principios no deben utilizarse como pretexto para pasar por alto las competencias otorgadas a la Unión o desvirtuar los principios y normas establecidos por los Tratados a fin de ajustarse al ambiente político del momento o la sensibilidad de un expediente concreto. En una Unión de 25 países, la deliberación basada en hechos y argumentos válidos es más importante que nunca.

En lo que se refiere al seguimiento político del proceso legislativo de la Unión, el Comité de las Regiones reconoció en la gran mayoría de sus opiniones la legitimidad de la acción de la Unión. Sin embargo, en dos ocasiones invitó a la Comisión Europea a revisar la elección de sus instrumentos a fin de ajustarse mejor al principio de proporcionalidad. Estas recomendaciones dieron lugar a la adopción de un enfoque que permite una implicación más estrecha de las entidades locales y regionales en la aplicación de la legislación comunitaria. Por otra parte, el Comité de las Regiones anunció su intención de sistematizar su evaluación del respeto del principio de subsidiariedad durante el año 2005 con la elaboración de una ficha de evaluación de la subsidiariedad adjunta a sus dictámenes, por un lado, y el establecimiento gradual de una red de entidades locales y regionales a fin de garantizar el seguimiento de la subsidiariedad. Por su parte, la COSAC[8] y algunos parlamentos nacionales empezaron a estudiar nuevos modelos de supervisión de la aplicación del principio de subsidiariedad, con la vista puesta en la futura entrada en vigor del Tratado Constitucional[9].

En lo que respecta al control jurisdiccional en la fase posterior, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas evocó el principio de subsidiariedad en seis ocasiones. En ningún caso dictaminó una mala aplicación de las normas de los Tratados en la materia.

La Comisión se muestra satisfecha por estas evoluciones ya que se necesita la supervisión de todas las partes para garantizar que la intervención de la Unión es realmente necesaria y se realiza de la forma más adecuada.

[1] (COM(2002)278 de 5 de junio de 2002). Este plan de acción sigue al Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea (COM(2001)727 de 25 de junio de 2001). Asimismo toma en consideración las recomendaciones del grupo de calidad de la reglamentación puesto en marcha en noviembre de 2000 por los ministros responsables de la administración pública y presidido por D. Mandelkern (informe Mandelkern adoptado en noviembre de 2001). Para una presentación de las ocho comunicaciones específicas que han detallado sus objetivos, véase el informe anual «Legislar mejor» 2003 (COM(2003)770) de 12 de diciembre de 2003.

[2] DO C 321 de 31 de diciembre de 2003, p.1.

[3] Dicho programa se basa también en parte en el informe Mandelkern anteriormente mencionado.

[4] Véase el punto 2.1.1 del Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión adjunto.

[5] Véase el anexo 1 del Documento de Trabajo.

[6] En el punto 3.2 del documento de Trabajo se dan, a modo de ejemplo, casos de aplicación de los principios en 2004.

[7] Véase el punto 2.1.4 del Documento de Trabajo.

[8] «Conferencia de los órganos especializados en asuntos comunitarios y europeos de los parlamentos de la Unión Europea».

[9] Respecto al nuevo marco propuesto por el Tratado Constitucional en materia de subsidiariedad, véase el punto 3.1.3 del Documento de Trabajo.