PROPUESTA DE REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO RELATIVO A LA CONCESIÓN DE AYUDA FINANCIERA COMUNITARIA PARA MEJORAR EL IMPACTO MEDIOAMBIENTAL DEL SISTEMA DE TRANSPORTE DE MERCANCÍAS

(PRESENTADA POR LA COMISIÓN)

ÍNDICE

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Introducción y resumen

Capítulo 1: Lecciones del programa PACT 1997 - 2001

Capítulo 2: Identificación de objetivos: Evolución y necesidades actuales del mercado

Capítulo 3: El Programa Marco Polo: un nuevo concepto para mejorar el impacto

medioambiental del sistema de transporte

Capítulo 4: Subsidiariedad y proporcionalidad

Capítulo 5: Consulta externa

Capítulo 6: Explicación de cada artículo

Anexo I: Resumen de la evaluación independiente del programa PACT

Anexo II: Cálculo de la prima medioambiental realizado por la Comisión

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Introducción y resumen

La presente propuesta de Reglamento del Parlamento y el Consejo figura en el programa de trabajo de la Comisión para 2001 bajo la referencia 2001/175. El programa fue anunciado en el Libro Blanco de la Comisión titulado "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" de 12 de septiembre de2001. [1]

[1] Véase la página 46 del Libro Blanco de la Comisión: "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" de 12 de septiembre de 2001, COM 2001 (370) final.

Teniendo en cuenta las experiencias positivas obtenidas con el programa PACT, [2] la Comunidad debería disponer de un instrumento práctico y orientado hacia el mercado para apoyar su lucha contra la congestión en el sector del transporte por carretera y sus ambiciosos objetivos para mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte en su conjunto. La presente propuesta pretende crear dicho instrumento y se basa en los artículos 71 y 80 del Tratado CE.

[2] DO nº L 177, 14.10.1998, p.1

La exposición de motivos presenta primero las lecciones aprendidas gracias al actual programa PACT, que termina en 2001. Asimismo, una evaluación externa del programa pone de manifiesto las orientaciones futuras para el fomento de actividades encaminadas a trasladar el transporte de mercancías de la carretera a otras modalidades de transporte. A fin de optimizar dicho fomento es necesario evaluar la evolución de los distintos segmentos del mercado y poner de relieve las dificultades específicas. Sobre la base de este análisis se propone este programa, denominado "Marco Polo". Su principal objetivo consiste en reducir la congestión en las carreteras y mejorar el impacto medioambiental de todo el sistema de transporte mediante el traslado del transporte de mercancías de la carretera al transporte marítimo de cabotaje, el ferrocarril y las vías navegables interiores. De este modo, el programa pretende prestar apoyo a una orientación esencial de la política de transportes que se enuncia en el Libro Blanco de la Comisión "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad".

Al igual que el programa PACT, el programa Marco Polo pretende apoyar las acciones comerciales en el mercado de los servicios de transporte de mercancías. Por ello difiere de las ayudas que se conceden a través de los programas de investigación y desarrollo y del programa de Redes Transeuropeas. Marco Polo fomentará los proyectos de transferencia entre modalidades en todos los segmentos del mercado de transporte de mercancías y no sólo en el transporte combinado. Asimismo, el programa podrá financiar acciones en las que participen los países candidatos a la adhesión a la Unión Europea. Sin embargo, teniendo en cuenta el principio de subsidiariedad, se concentrará en los proyectos internacionales más que en los nacionales. Se prevén tres orientaciones principales:

* Puesta en marcha de las ayudas para los nuevos servicios de transporte de mercancías fuera de la carretera que deberían ser viables a medio plazo ("acciones de transferencia entre modalidades");

* Ayuda al lanzamiento de servicios de transporte de mercancías o instalaciones de interés estratégico a escala europea ("acciones a efectos catalizadores");

* Estímulo de las conductas cooperativas en el mercado de la logística de transporte de mercancías ("acciones de aprendizaje en común").

El objetivo principal del programa Marco Polo es ayudar a transferir un volumen de carga que corresponda al crecimiento previsto del transporte internacional por carretera a otras modalidades de transporte. Este programa apoyará las principales iniciativas políticas en el sector del transporte de mercancías previstas para 2010 y, por consiguiente, debería estar en funcionamiento para dicha fecha. Se introducirán mecanismos para incrementar la flexibilidad que deberían permitir reaccionar a los cambios de tendencia del mercado que actualmente no podemos prever.

Capítulo 1: Lecciones del programa PACT 1997 - 2001

1. A fin de proponer el programa de promoción más eficiente y efectivo a escala comunitaria es de suma importancia evaluar correctamente el programa de promoción actualmente en curso. Algunas características del programa PACT han demostrado su utilidad. Otras deben ser abandonadas o adaptadas a los cambios que han tenido lugar en el mercado y a los nuevos requisitos que plantean las políticas correspondientes. El Capítulo 1 presenta algunas de las lecciones aprendidas del programa PACT 1997 -2001

2. El Capítulo 1, junto con el Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión "Resultados del Programa PACT 1997-2001" presenta igualmente el informe contemplado en el artículo 13 del Reglamento 2196/98, según el cual la Comisión elaborará un informe sobre la ejecución del programa.

Objetivos e hipótesis del programa PACT

3. El programa PACT pretendía aumentar el uso del transporte combinado a través del apoyo a iniciativas innovadoras de mercado en el sector de los servicios de transporte combinado. Considera que el aumento del transporte combinado constituye un medio para hacer que el sistema de transporte resulte más sostenible.

4. Las acciones deben estar relacionadas con el transporte combinado, como se define en el artículo 2 del Reglamento 2196/98 del Consejo y deben tener un carácter internacional en términos geográficos y de consorcio. Asimismo es necesario innovar por lo que se refiere a tecnologías y/o rutas. Las acciones que reciban estas ayudas no deben distorsionar la competencia entre las modalidades de transporte distintas al transporte por carretera.

5. El paquete presupuestario para el programa PACT es relativamente modesto, ya que se eleva a 35 millones de euros para el período quinquenal de su existencia. Al 30 de septiembre se habían comprometido 30 millones de euros. [3] Para aumentar de forma considerable del transporte combinado con semejante presupuesto es necesario que todas las acciones financiadas sirvan de proyecto piloto para el mercado. Dichas acciones deberían tener un efecto de "bola de nieve" o un "potencial de reproducción". De este modo, su efecto se vería multiplicado con los efectos correspondientes para la transferencia entre modalidades de transporte.

[3] Incluyendo 7,5 millones de "compromisos previos" para 2001.

6. Asimismo, el programa presupone que el transporte combinado puede ser económicamente viable y competitivo en relación con el transporte por carretera por sí sólo tras un período relativamente breve de ayudas de puesta en marcha.

Resultados cuantitativos

7. El programa PACT proporción subvenciones por un valor de 30 millones de euros a proyectos fundados entre 1997 y el 30 de septiembre de 2001. El importe financiero total de todas las acciones financiadas entre 1997 y 2001 se eleva a aproximadamente 120 millones de euros. El importe de las subvenciones solicitadas en los cuatro procedimientos de selección realizados entre 1997 y 2001 se eleva a 203 millones de euros.

8. En el programa PACT actualmente figuran 92 acciones. Actualmente se están negociando los contratos para las 11 nuevas acciones seleccionadas en el procedimiento de 2001. De la 81 acciones restantes, 65 han concluido técnicamente y 16 están en curso. El cuadro a continuación presenta un desglose de la financiación concedida a las distintas modalidades:

>SITIO PARA UN CUADRO>

9. Si se tiene en cuenta el grado global de éxito de las 65 acciones PACT técnicamente concluidas al 30 de septiembre de 20001, el porcentaje es el siguiente:

>SITIO PARA UN CUADRO>

10. En el documento de trabajo de los Servicios de la Comisión titulado "Resultados del Programa PACT 1997-2001" adoptado al mismo tiempo que la presente propuesta de Reglamento se recoge una reseña completa de todas las acciones del programa PACT entre 1997 y 2001.

11. Hasta ahora pueden sacarse dos conclusiones de importancia:

* El lanzamiento y mantenimiento de acciones intermodales innovadoras en el marcado es una empresa que implica riesgos.

* El éxito comercial de los nuevos servicios no siempre está garantizado, incluso con una financiación pública inicial. Sin embargo, la ayuda para la puesta en marcha puede contribuir, en muchos casos satisfactoriamente, a que los proyectos de transporte sean viables por sí mismos.

La evaluación externa del programa PACT

12. De conformidad con el artículo 13 del Reglamento 2196/98 del Consejo, la Comisión encargó una evaluación externa del programa PACT durante el período entre 1997 y 1999. Dicha evaluación terminó en diciembre de 2000. Las conclusiones más importantes de dicha evaluación en el contexto actual son las siguientes:

* La mayoría de las medidas operativas que recibieron apoyo del programa PACT son rentables por lo que se refiere a la reducción de las emisiones de bióxido de carbono, incluso sin efectos de reproducción.

* Resulta difícil que los proyectos intermodales alcancen una viabilidad comercial, incluso con las ayudas de puesta en marcha ofrecidas por el programa PACT. Esto se debe a las complejas condiciones del mercado de transporte combinado en Europa.

* La exigencia de innovaciones tecnológicas o logísticas, así como de viabilidad comercial en las actuales condiciones del mercado puede hacer que los proyectos queden expuestos a riesgos excesivos y provocar en última instancia su fracaso.

* La recepción de financiación comunitaria fue, desde luego, importante para los miembros del proyecto. Además, los beneficiarios señalaron que el compromiso creado por el contrato con el programa PACT de la Comisión y el apoyo político y operativo ofrecido a través del programa fue esencial para alcanzar los objetivos del proyecto.

13. La evaluación recomendaba:

* Dejar de financiar los estudios de viabilidad como precursores de los proyectos operativos. En lugar de ello se deberían financiar estudios genéricos destinados a permitir que los proyectos se adapten al mercado.

* Reforzar los aspectos de difusión del programa de promoción a través del desarrollo de una estrategia para el conjunto del programa que fomentaría igualmente una reproducción más amplia de las acciones piloto.

* Asimismo, la evaluación proponía generar algunos proyectos a gran escala que servirían para reducir las barreras que el mercado pone al transporte intermodal en Europa.

14. El Resumen Ejecutivo de la evaluación se adjunta a la presente exposición de motivos en calidad de Anexo I. De conformidad con lo dispuesto en el apartado 3, del artículo 3 del Reglamento 2196/98 del Consejo, la Comisión ha publicado la evaluación en su totalidad en el siguiente sitio en Internet: http://europa.eu.int/comm/transport /themes/land/ english/lt_28_en.html.

15. La presente propuesta para el programa Marco Polo ha tenido en cuenta todas las recomendaciones de la evaluación externa.

Conclusión

16. El programa PACT ha demostrado que la creación de nuevos servicios de transporte intermodal de mercancías en Europa es una empresa que implica riesgos. Por ello se considera que sigue siendo adecuado ofrecer ayudas comunitarias para la creación de nuevas empresas. La financiación comunitaria puede considerarse asimismo como una buena opción política, ya que la limitada financiación de las medidas de puesta en marcha en el sector del transporte intermodal resulta rentable para la sociedad en su conjunto. Si la acción que ha recibido las ayudas mantiene su viabilidad continúan los efectos positivos de la subvención, incluso después de que se ha dejado de percibir ésta. Por último, la estrecha relación contractual entre la Comisión y el beneficiario permite adoptar acuerdos individualizados para alcanzar los objetivos y produce buenos resultados en materia de seguimiento y dirección de los proyectos. Por ello, la financiación debe seguir basándose en contratos.

17. Puesto que existen pruebas de que la exigencia de innovación, además de la puesta en marcha de nuevos servicios, puede "sobrecargar" los objetivos del proyecto, sería útil disociar la financiación de la innovación de las ayudas de puesta en marcha. Para continuar maximizando la rentabilidad de la financiación comunitaria, el futuro programa debería incluir mecanismos de difusión más eficaces. Estas conclusiones concuerdan con las recomendaciones que figuran en la evaluación externa del programa PACT.

Capítulo 2: Identificación de objetivos: Evolución y necesidades actuales del mercado

18. Esta sección expone la evolución y las necesidades del mercado que el nuevo programa debe tomar en consideración para lograr una efectividad óptima.

19. Las modalidades distintas del transporte por carretera que deben considerarse para un programa destinado aliviar la congestión del transporte por carretera son: el ferrocarril, el transporte marítimo de corta distancia y las vías navegables interiores. El transporte aéreo de mercancías resulta más contaminante que el transporte por carretera. Además, el espacio aéreo sufre una grave congestión. Por ello, un programa de transporte encaminado a reducir la contaminación y la congestión en Europa no debería fomentar el transporte aéreo.

Transporte marítimo de corta distancia

20. Los servicios de transporte marítimo entre los Estados miembros se encuentran liberalizados en la Comunidad desde los años ochenta. Además, el principio del libre cabotaje marítimo está en vigor desde 1993. La última excepción temporal en materia de cabotaje (determinados servicios insulares en Grecia) expirará en 2004.

21. En la década de 1990, la navegación marítima de corta distancia aumentó un 27%, en tanto que el transporte por carretera creció un 35%. El transporte marítimo de corta distancia presenta el mayor potencial de crecimiento, sobre todo en el transporte entre los Estados miembros, en el cual un 50% de las mercancías se transporta actualmente por carretera.

22. Para obtener un auténtico éxito, el transporte marítimo intermodal de corta distancia debe ser tan fácil de utilizar como el transporte por carretera. Este transporte debe ser gestionado y comercializado por empresas que ofrezcan todo el servicio.

23. Cualquier obstáculo que impide el desarrollo óptimo del transporte marítimo de corta distancia debe ser resuelto con carácter prioritario. Los principales obstáculos observados hasta ahora pueden clasificarse en las siguientes categorías:

* La imagen del transporte marítimo de corta distancia debe ser la de un elemento dinámico dentro de una cadena intermodal. La forma obvia de hacerlo es distribuir información sobre el uso de esta modalidad y sus capacidades modernas.

* Aún no se ha logrado la interoperabilidad en las cadenas intermodales que hacen uso del transporte marítimo de corta distancia. Algunos ejemplos de ello son la falta de uniformidad en las unidades de carga intermodales, la falta de gestión logística, las dificultades para organizar cadenas intermodales y el precio del servicio puerta a puerta del transporte marítimo de corta distancia.

* La complejidad de los procedimientos documentales y administrativos es un hecho cotidiano en el transporte marítimo de corta distancia y no incrementa su competitividad respecto al transporte por carretera.

* Los puertos son puntos insustituibles de conexión entre la tierra y el mar. Deben funcionar de forma óptima y ofrecer un servicio de alto nivel a todos los usuarios. Asimismo, las conexiones con el interior son vitales para el transporte marítimo de corta distancia. Pero también en este aspecto, las condiciones predominantes aún no permiten la existencia de cadenas intermodales óptimas que incluyan transporte marítimo de corta distancia. Y lo más importante, muchos puertos aún concentran sus servicios en las necesidades y exigencias del transporte de alta mar, lo que resulta en condiciones inferiores a las óptimas para el transporte marítimo a corta distancia.

Ferrocarril

24. Desde el 1 de julio de 1993, los servicios internacionales de transporte combinado por ferrocarril tienen derecho de acceso a las redes de los demás Estados miembros. Sin embargo, en la práctica, el transporte de mercancías por ferrocarril se caracteriza aún hoy día por una yuxtaposición de las infraestructuras y servicios nacionales.

25. El resultado más notable de esta insatisfactoria situación es la falta de interoperabilidad entre las diversas redes nacionales por lo que hace al equipamiento, la infraestructura, los sistemas de comunicación y las normas de funcionamiento. De igual modo, la falta de interoperabilidad impide la creación de un verdadero mercado interior de transporte ferroviario. Este problema se aborda mediante una decisiva acción legislativa de la Comunidad. En términos comerciales, la yuxtaposición de las redes nacionales tiene por resultado la posición dominante de las antiguos ferrocarriles nacionales en sus respectivos territorios. Esta posición, aunada a la baja tasa de rendimiento del sector, crea sólidos obstáculos de entrada al mercado. Las grandes diferencias en los regímenes de gravámenes por el uso de las infraestructuras ferroviarias y la falta de un mercado europeo de tracción (servicios de tracción y locomotoras) constituyen otros tantos impedimentos al desarrollo del mercado ferroviario.

26. Los servicios internacionales de transporte de mercancías por ferrocarril en especial experimentan actualmente problemas de calidad en términos de puntualidad y flexibilidad. Al final de 2000, el índice de puntualidad de los trenes internacionales de transporte combinado en las rutas transalpinas centroeuropeas era del 50%. Hoy día, un tren de cada dos lleva retraso. La falta de una estrategia de mercado por parte de las empresas ferroviarias europeas frustra, por ejemplo, los intentos de cooperación para crear planes de intercambio de datos de funcionamiento o sistemas modernos de seguimiento y rastreo a escala europea. Así pues, las empresas ferroviarias tienen dificultades para garantizar un nivel de calidad que cumpla los requisitos de sus clientes, lo que hace que éstos abandonen el ferrocarril por el transporte de mercancías por carretera.

27. Sin embargo, el marco normativo de los ferrocarriles europeos va a cambiar de forma considerable, ya que las Directivas sobre infraestructuras ferroviarias entraron en vigor el 15 de marzo de 2001. Los proveedores de servicios internacionales de transporte de mercancías por ferrocarril tendrán libre acceso a la red transeuropea de transporte de mercancías por ferrocarril (TERFN) durante un período transitorio. A más tardar a partir de 2008 habrá libre acceso a la totalidad de la red europea de transporte de mercancías por ferrocarril. Las Directivas comunitarias siguen armonizando las condiciones de acceso a la infraestructura ferroviaria europea, por ejemplo, para la asignación de vías para trenes, gravámenes por el uso de infraestructuras y la emisión de licencias ferroviarias y certificados de seguridad. Por otra parte, el acceso al mercado para los servicios nacionales de transporte de mercancías y pasajeros sigue estando regido por las legislaciones nacionales. El nuevo marco reglamentario está complementado por medidas para mejorar la interoperabilidad técnica y operativa de los sistemas convencionales de ferrocarril en las redes transeuropeas a través de la Directiva 2001/16/CE en materia interoperabilidad. Es probable que los cambios en la reglamentación para fomentar la apertura del mercado tengan profundas repercusiones sobre las estructuras del sector ferroviario. Estos cambios fomentarán la competencia entre los competidores, lo que a su vez ayudará a que el sector ferroviario en su conjunto sea más competitivo respecto de otras modalidades de transporte. Sin una auténtica competencia entre los operadores de servicios ferroviarios, el sector del transporte de mercancías por ferrocarril no estará en condiciones de contribuir al objetivo más amplio de movilidad sostenible que forma parte de la política comunitaria.

Vías navegables interiores

28. Desde enero de 2000 existe libre acceso al mercado de vías navegables interiores. Los servicios intermodales por vías navegables interiores han experimentado fuertes índices de crecimiento, sobre todo por el sistema de navegación del Rin. Asimismo se observan señales alentadores de una mayor racionalización en este sector, como la creación de sistemas de distribución radial para las vías navegables interiores o servicios de navegación interior de corta distancia.

29. La falta de armonización de la reglamentación técnica relativa a los buques de navegación interior y de los certificados de patrón de barco en toda las redes de navegación interior de la Comunidad siguen siendo un obstáculo para el funcionamiento del mercado único en este sector. Además, numerosos acuerdos bilaterales entre los Estados miembros y terceros países limitan las oportunidades para la navegación interior y pueden evitar la libre prestación de servicios en dicho sector.

30. La falta de equipos intercambiables entre las vías navegables interiores, el ferrocarril y el transporte marítimo de corta distancia en lo referente a unidades de carga, limita la competitividad de las vías navegables interiores dentro de la cadena de transporte intermodal. Asimismo, los puertos interiores necesitan cambiar para convertirse en plataformas de logística por derecho propio. Se realizado un gran esfuerzo para lograr una mayor integración de las infraestructuras de las vías navegables interiores con las demás modalidades de transporte. Asimismo deben mejorarse las interconexiones mediante sistemas de transbordo interoperables que resulten rentables. Por último y al igual que en el transporte marítimo de corta distancia, las vías navegables interiores deben presentarse desde un ángulo más dinámico.

El sector de las terminales intermodales

31. El mercado comunitario de las terminales se encuentra actualmente plenamente liberalizado de conformidad con las disposiciones del Tratado en materia de libertad de establecimiento y libertad de prestación de servicios. Sin embargo, la mayoría de los operadores de terminales aún funcionan a escala regional o local.

32. Si bien las instalaciones de grandes dimensiones, a veces provistas de nuevas tecnologías de transbordo rápido, no han producido la eficiencia prevista, las terminales de pequeño tamaño y relativamente baratas han tenido éxito. Es importante adaptar el tamaño y diseño de la terminal a su función (regional, internacional, central).

33. Diversos estudios han puesto de manifiesto que el funcionamiento de las terminales aún es susceptible de mejora por lo que se refiere a la manipulación antes y después del transporte y los sistemas de comunicación con las otras modalidades de transporte.

Tecnologías de la información

34. Actualmente existe una proliferación de sistemas electrónicos de comunicación e información. Algunos sistemas constituyen un circuito cerrado y sólo dan acceso a un número limitado de usuarios. Otros tienden a una mayor apertura. Hasta cierto punto, la variedad de los sistemas se ha visto compensada por la creación de almacenes que pueden traducir diversos mensajes y hacerlos interoperables. Aún así, el intercambio de datos que es indispensable para la cadena de transporte intermodal resulta demasiado complejo y engorroso.

El sector del transporte de mercancías por carretera

35. El libre acceso al mercado comunitario del transporte de mercancías por carretera es una realidad desde el 1 de julio de 1998. La introducción plena de las fuerzas del mercado ha dado un nuevo impulso a este sector, permitiéndole hacerse más innovador y competitivo por lo que se refiere al rendimiento de equipos y servicios. Además, el transporte por carretera se ha beneficiado del cambio en las pautas globales de producción que favorecen a los medios de transporte rápidos y flexibles con una capacidad unitaria relativamente limitada. En cambio, estos cambios han venido a acrecentar los problemas de competitividad y viabilidad de los servicios intermodales. Por último, el transporte de mercancías por carretera no paga la totalidad de los costes que causa a la sociedad, lo que produce una nueva ventaja de competencia que resulta poco equitativa.

36. El sector del transporte combinado internacional por ferrocarril es el que ha sufrido más de la competencia del transporte por carretera. Los precios del transporte internacional por ferrocarril han aumentado considerablemente desde 1998 y su calidad ha disminuido. Como resultado de ello, el transporte de mercancías por ferrocarril ha perdido clientes en beneficio del transporte por carretera. El transporte marítimo de corta distancia y por vías navegables interiores experimentaron un índice de crecimiento considerable y sostenido durante la segunda mitad de los años noventa.

Conclusión

37. El resumen precedente da lugar a tres conclusiones.

* Primera, el marco reglamentario en materia de acceso a los mercados de transporte de mercancía distintos al transporte por carretera ya existe o bien se encuentra en curso de elaboración.

* Segunda, existen numerosos obstáculos de hecho, comerciales y operativos en todas las alternativas a la carretera que deben ser superados para desarrollar todas las posibilidades de estos mercados de transporte de mercancías.

* Tercera, para ofrecer cadenas de transporte intermodal de mercancías de alta calidad es necesario igualmente resolver las deficiencias y problemas de cada modalidad de transporte.

Capítulo 3: El programa Marco Polo: un nuevo concepto para mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte de mercancías

Contexto político

38. Desde 1975, la política en materia de transporte combinado se ha esforzado por estimular la transferencia de mercancías del transporte por carretera al transporte por ferrocarril, vías navegables interiores y transporte marítimo de corta distancia. El motivo de esta política ha sido y sigue siendo mejorar el impacto medio ambiental y la seguridad del sistema de transporte en su conjunto. Hacer frente a las repercusiones negativas del crecimiento del tráfico por carretera constituye uno de los principales desafíos presentes y futuros de la política común de transportes. El Consejo Europeo de Gotemburgo celebrado en junio de 2001 situó la transferencia entre las modalidades de transporte en el centro de una estrategia de desarrollo sostenible.

39. Si no se adoptan medidas firmes, el transporte de mercancías por carretera en la Unión Europea crecerá un 50% de aquí a 2010. Se prevé que el tráfico transfronterizo se duplique para 2020 [4]. En el caso del transporte transfronterizo de mercancías por carretera, esto significa un crecimiento estimado de aproximadamente 12.000 millones de tkm [5] al año. Dicho crecimiento se traduce en más congestión, más contaminación y un mayor número de accidentes. Se calcula que el coste socioeconómico de los 12.000 millones de tkm adicionales en las carreteras se eleva a 3.000 millones de euros anuales. [6]

[4] Informe final de SCENES - European Transport Scenarios (Escenarios para el Transporte Europeo), proyecto financiado por el Cuarto Programa Marco de Investigación en el ámbito del Transporte, http://europa.eu.int/comm/transport/extra/home.html.

[5] tkm = tonelada-kilómetro, el transporte de una tonelada (1.000 kg) de carga a lo largo de una distancia de un kilómetro.

[6] RECORDIT - Cálculo de los costes externos de corredores selectos. Resultado 4. Proyecto financiado en el marco del Quinto Programa Marco de Investigación.

40. Y esto no resulta admisible. Para hacer frente a este crecimiento es necesario utilizar alternativas al transporte por carretera con mayor intensidad y de forma más sistemática que hasta ahora. El Libro Blanco de la Comisión: "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad" de 12 de diciembre de 2001 propone, en consecuencia, más de 60 medidas concretas y efectivas para mejorar el rendimiento del sistema de transporte. En concreto, establece como valor de referencia el ambicioso objetivo de mantener en 2010 la cuota de tráfico que las distintas modalidades de transporte tenían en 1998. El programa Marco Polo es una de las medidas destinadas a alcanzar este objetivo en el sector del transporte internacional de mercancías.

41. El principal desafío consiste en saber si el transporte marítimo de corta distancia, las vías navegables interiores y el ferrocarril pueden absorber aproximadamente 12.000 millones de tkm anuales, limitando así considerablemente el crecimiento del transporte internacional por carretera o incluso reduciéndolo. Un buen programa comunitaria para reducir la congestión en las carreteras y mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte de mercancías debe hacer frente a este desafío. Debe producir transferencias reales y continuas del transporte por carretera a modos de transporte menos congestionados. La meta del programa Marco Polo consiste en transferir el total del crecimiento del transporte internacional de mercancías por carretera al ferrocarril, el transporte marítimo de corta distancia y las vías navegables interiores.

42. Para alcanzar estos objetivos, el programa Marco Polo no sigue una estrategia "anti carretera". En primer lugar y ante todo, la reducción de la congestión en las carreteras mediante la transferencia de tráfico a otras modalidades de transporte menos utilizadas aumentará obviamente la fluidez del sistema de carreteras en beneficio de todos sus usuarios. En segundo lugar, el fomento de alternativas al transporte por carretera permitirá a este sector utilizar mejor sus equipos y personal: los camiones se utilizarán sobre todo para los transportes regionales de corta distancia, mientras que el transporte marítimo de corta distancia, el ferrocarril y las vías navegables interiores se adaptan mejor a las distancias más largas. La distribución local es el segmento del mercado en el que mejor se utilizan las ventajas competitivas del camión: la flexibilidad y la versatilidad. El uso de camiones en este segmento permite utilizar mejor las capacidades y mejorar las condiciones sociales de los conductores, que podrían pasar la noche en casa. En tercer lugar, el sector del transporte por carretera ya está presente en gran medida en el mercado del transporte combinado. Las empresas de transporte por carretera tienen participaciones en diversos operadores europeos de transporte combinado. Por ello deberían beneficiarse directamente de las acciones de este programa. En cuarto lugar, la propuesta de reglamento no limita de modo alguno el círculo de posibles solicitantes y beneficiarios. Por consiguiente, las empresas de transporte por carretera pueden participar plenamente en cualquier acción promocionada por el programa Marco Polo.

Ámbito del programa Marco Polo

43. En comparación con el programa PACT, el programa Marco Polo debería tener un ámbito más amplio. Puesto que el objetivo es trasladar el crecimiento total del transporte internacional de mercancía por carreteras hacia otras modalidades de transporte, el programa debe poder abordar todos los segmentos del mercado de transporte de mercancías. Por ello, no sólo habría que considerar las opciones de transporte combinado. Existen abundantes oportunidades para realizar transferencias entre modalidades en los segmentos del transporte a granel, convencional o unimodal de contenedores. Por ejemplo, una gran cantidad de productos químicos e incluso de combustibles fósiles se transporta largas distancias por carretera y no necesariamente en contenedores.

Delimitación respecto a otras iniciativas de ayuda

44. Al igual que el programa PACT, el programa Marco Polo estará dirigido a la promoción de servicios comerciales en el mercado del transporte de mercancías. Su centro de atención no es la investigación y el desarrollo, ni las medidas en materia de infraestructuras. Para estas actividades ya existen los programas pertinentes. Debería evitarse un traslape con sus instrumentos.

45. Por otra parte, para que el servicio de transporte alcance resultados óptimos, pueden ser necesarias medidas auxiliares que trasciendan la financiación de actividades o elementos relacionados con los servicios. No deben denegarse las solicitudes de financiación de tales elementos por el motivo formal de que implican obras de infraestructura. No sería conveniente remitir a otros programas a los solicitantes que piden ayuda para medidas auxiliares para acciones cubiertas por el nuevo programa. Sus procedimientos, ciclos e instrumentos de financiación no están dirigidos hacia acciones a corto o medio plazo en el mercado.

46. El programa Marco Polo debe establecer la ruta estratégica para fomentar alternativas al transporte de carretera en los próximos años. Esto no obsta para que los Estados miembros adopten medidas para reducir la congestión en las carreteras o mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte, ya sea mediante ayudas financieras o bien a través de instrumentos reglamentarios concretos. Sin embargo, dicho apoyo debe concordar con las normas en materia de ayudas estatales del Tratado CE.

47. La experiencia muestra que las medidas nacionales unilaterales, incluso aquellas que cumplen lo dispuesto en el Tratado CE, a menudo no alcanzan una operatividad óptima, sobre todo en el transporte intermodal de mercancías. La ventaja de este tipo de transporte se encuentra en el segmento de larga distancia. Por consiguiente, a menudo reviste un carácter internacional. De este modo, si un Estado miembro establece un ambicioso régimen para promocionar la construcción de nuevas terminales intermodales o vías de carga para ferrocarril y la infraestructura en el extremo del enlace situado en los demás Estados miembros está desfasada, los resultados dejan mucho que desear.

48. Por ello, el programa Marco Polo debería ofrecer asimismo orientación sobre el tipo de financiación que puede considerarse de "interés común" dentro de la definición de las ayudas estatales que contempla el Tratado. Este planteamiento ya ha sido aplicado con éxito en las ayudas estatales para el sector del transporte combinado, tomando el programa PACT como directriz. Los proyectos contemplados en el programa podrían beneficiarse de una cofinanciación por parte de los Estados miembros, dentro del límite previsto para las ayudas, a fin de acelerar su realización.

Tipos de intervención

49. El programa Marco Polo debería recoger tres objetivos principales de ayuda. Estos objetivos de basan en las experiencias y la evaluación del programa PACT, las necesidades observadas en el mercado y debería apoyar concretamente objetivos prioritarios de política de transporte:

* ayuda de puesta en marcha para las acciones de traslado del tráfico de mercancías hacia fuera de la carretera ("acciones de transferencia entre modalidades");

* acciones a efectos catalizadores en el mercado de la logística de transporte de mercancías;

* acciones de aprendizaje en común en el mercado de la logística de transporte de mercancías;

En las acciones del programa Marco Polo participarán partes de dos Estados miembros por lo menos que deberán colaborar estrechamente para alcanzar los objetivos de la acción. La Comisión analizará atentamente, con arreglo a los artículos 81 y 82 del Tratado, cualquier forma de cooperación que pretenda obtener ayudas del programa Marco Polo, especialmente en los mercados que todavía no estén plenamente liberalizados o que presenten características oligopolísticas. Uno de los objetivos del programa Marco Polo consiste en liberar todas las potencialidades de los mercados del transporte marítimo de corta distancia, por ferrocarril y por vías navegables interiores. El programa no pretende fomentar la exclusión de los mercados.

Ayuda de puesta en marcha para nuevos servicios de transporte de mercancías distintos del transporte por carretera - acciones de transferencia entre modalidades

50. La creación de nuevos servicios de transporte de mercancías distintos del transporte por carretera encierra, por su propia naturaleza, mayores riesgos que la creación de nuevos servicios por carretera. Los servicios regulares de transporte marítimo, ferrocarril o por vías navegables interiores requieren un factor de carga entre 70 y 90% para mantener su viabilidad. A fin de competir con la carretera, un servicio de transporte debe ofrecerse de forma periódica, más de una vez a la semana y, de ser posible, diariamente. Por regla general se requieren unos 200 contenedores en un buque que realice una travesía marítima de corta distancia, 50 contenedores en una barcaza que circule por vías navegables interiores y 25 contenedores en un tren para garantizar la viabilidad comercial de dichos servicios. Las dificultades logísticas y financieras para reunir la carga necesaria cada día resultan obviamente mucho mayores que organizar un servicio diario de camión con una o dos envíos. A fin de que los usuarios potenciales cambien del transporte de carretera a otras modalidades necesitan estar convencidos de que el servicio intermodal es frecuente, regular y permanecerá en el mercado. Cuando se lanza un servicio intermodal, el público a menudo adopta una actitud de espera antes de utilizarlo. Por consiguiente, los servicios intermodales regulares y frecuentes sufren pérdidas en su período de puesta en marcha.

51. Debido a la vigorosa competencia del mercado del transporte por carretera y a los cambios en las pautas de producción y distribución, la creación de servicios intermodales se ha hecho más arriesgada en los últimos años. Hoy día, si la disposición de los actores del mercado para asumir riesgos no es estimulada más allá de los incentivos comerciales tradicionales, el tráfico seguirá en la carretera. En vista del objetivo clave de la política de transportes consistente en luchar contra la congestión que se enuncia en el Libro Blanco de la Comisión "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad", ésta no es una opción aceptable.

52. Las ayudas de puesta en marca concedidas por el programa PACT han puesto de manifiesto que los operadores están dispuestos a asumir un riesgo comercial para crear nuevos servicios de transportes no efectuados por carretera si se les ofrece financiación comunitaria. Lo más importante es que la evaluación del programa PACT ha indicado que la financiación comunitaria para las alternativas a los servicios de transporte por carretera puede conllevar ahorros netos para la sociedad en su conjunto si se calculan y ejecutan correctamente.

53. El programa Marco Polo continuará, por consiguiente, ofreciendo ayudas de puesta en marcha para los servicios de transporte que trasladen carga fuera de la carretera en las condiciones que se indican en este Instrumento. La ayuda financiera a las acciones de transferencia entre modalidades de transporte asume la forma de una "reducción de costes externos". De este modo, la ayuda financiera se calcula de acuerdo con las ventajas en materia de medio ambiente, congestión y de otro tipo que producen las acciones. En el Anexo II de esta exposición de motivos se recogen los cálculos de la Comisión.

Acciones a efectos catalizadores

54. Como ya se ha dicho, el libre acceso al mercado de las vías navegables interiores y del sector marítimo ya es, en gran parte, una realidad y se han realizado avances considerables en el sector ferroviario a este respecto. Sin embargo, a pesar del incremento de las posibilidades de acceso al mercado, la iniciativa privada no siempre es capaz de superar todos los obstáculos que existen en el mercado del transporte de mercancías por sí sola o con recursos financieros propios. Las primas comerciales, en términos de tasas de rendimiento, que conlleva intentar superar los obstáculos e imperfecciones estructurales a menudo son demasiado reducidas para convencer a los empresarios de asumir dichos importantes riesgos. De este modo aún existen muchos obstáculos que deben eliminarse mediante estrategias políticas y comerciales simultáneas.

55. El programa PACT no ofrecía los instrumentos para superar las deficiencias estructurales del mercado. Por ello, las subvenciones concedidas por este programa se utilizaban en ocasiones únicamente para "curar los síntomas", pero no para hacer frente a los problemas fundamentales que plantea un funcionamiento eficiente de las cadenas de transporte. Por ejemplo, un aumento de precios no previsto por parte de la empresa ferroviaria podría eliminar de un solo golpe todos los beneficios de una subvención PACT en una acción de transporte combinado. La estructura del mercado no permitiría al beneficiario de dicha subvención elegir otra empresa de ferrocarriles. A pesar de ser un proyecto prometedor habría que abandonarlo. Sin duda, este sería un triste resultado para el proyecto. Y también sería insatisfactorio para la gestión del programa que habría dedicado un presupuesto a este proyecto, a menudo en detrimento de otros buenos proyectos que no fueron seleccionados en el procedimiento correspondiente.

56. En tal situación, una "acción a efecto catalizador" podría contribuir a crear un nuevo servicio por ferrocarril que garantice la estabilidad de precios o el rendimiento. La introducción del concepto de acción a efecto catalizador en el programa es fruto de una de las recomendaciones de la evaluación externa del programa PACT.

57. El programa Marco Polo debería, así pues, contribuir a las acciones en el mercado que actúen como catalizadores para cambiar las estructuras. Por supuesto, la ayuda será financiera a fin de estimular que los empresarios privados asuman riesgos. Sin embargo, la Comisión realizará un seguimiento de la marcha de estos proyectos. Si se presentan problemas que no puedan ser resueltos por medios operativos o comerciales, las reuniones del comité de dirección en las que participarán todos los miembros comerciales del proyecto, pero también organismos públicos y otras partes interesadas, adoptará las medidas adecuadas a corto plazo.

58. Las acciones a efectos catalizadores deberían respaldar y aplicar las políticas prioritarias en materia de transporte, en particular aquellas que recoge el Libro Blanco de la Comisión sobre política de transportes "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad". Por norma deberían tener lugar en las Redes Transeuropeas de Transporte o en los corredores paneuropeos. He aquí algunos ejemplos:

1) Las autopistas marítimas: Servicios marítimos con salidas frecuentes y regulares con servicios portuarios adaptados para reducir la congestión en las regiones ecológicamente sensibles:

2) El uso de las oportunidades previstas en la legislación para ofrecer servicios ferroviarios internacionales directos sin cambio de locomotora y con los equipos de conductores adecuadamente formados; podría incluirse el uso comercial de equipos, material rodante, sistemas de comunicación e infraestructuras interoperables, rentables e innovadores; la cooperación tradicional en forma de "agrupaciones internacionales" no se considerarán acciones a efectos catalizadores en este sentido;

3) Introducción de trenes de alta velocidad para el transporte de mercancías en rutas internacionales para desarrollar conceptos competitivos de alta tecnología en el segmento de calidad superior del mercado del transporte de mercancías.

4) Servicios de transporte por vías navegables interiores de alta calidad y bien integrados, por ejemplo, en la ruta entre los puertos del Mar Negro y del Mar del Norte.

5) Mejora del acceso de los usuarios, las conexiones y las oportunidades logísticas en el sector de las vías navegables interiores;

6) Avances importantes en la organización y tecnología de las "autopistas rodantes" o de las "autopistas flotantes" formadas por barcazas, en particular en las regiones ecológicamente sensibles;

7) Creación de un parque común de equipos para unidades de carga intermodal compatibles con las tres modalidades de transporte;

8) Creación de sistemas de información fiables en materia de transporte y logística que permitan un acceso libre, barato y sin discriminación a todos los usuarios potenciales;

Acciones de aprendizaje en común

59. Actualmente, el transporte de mercancías forma parte integrante de la cadena de suministro. Los operadores deben gestionarlo con un planteamiento de red. El funcionamiento en red implica cooperación, en particular en el transporte intermodal. Este transporte constituye una opción más compleja que su principal competidor, el transporte por carretera. Algunas culturas empresariales sumamente arraigadas, la fragmentación del mercado y la intensa presión comercial que ejerce el transporte de mercancías por carretera no siempre permiten cooperar y competir al mismo tiempo en el mercado del transporte de mercancías no efectuado por carretera.

60. Por otra parte, el sector del transporte de mercancía produce constantemente, a través de acuerdos de cooperación ejemplares, nuevas ideas y éxitos comerciales. La pregunta que debe plantearse un programa comunitario que pretenda garantizar una transferencia sostenible y a gran escala entre las modalidades de transporte es la siguiente: ¿existen formas en que pueda contribuir a mejorar la mentalidad de cooperación en este sector-

61. Posiblemente el sector de la logística desee obtener una ayuda comunitaria por contribuir a alcanzar los ambiciosos objetivos sobre la base de planes comunes de acción para los servicios de transporte que mejoren el impacto medioambiental del sector del transporte. Un precursor de este tipo de apoyo fue el proyecto desarrollado conjuntamente por los operadores europeos de transporte combinado y sus homólogos ferroviarios en el marco del programa PACT. Las partes analizaron conjuntamente, sobre la base de criterios comunes, las causas de los problemas de calidad en el transporte combinado internacional. En un taller se presentó un "manual" que enumeraba los problemas y las soluciones relativamente sencillas a corto plazo para muchos de los problemas. Este proyecto del programa PACT se detuvo en ese punto. El programa Marco Polo, no obstante, debería ofrecer al sector la oportunidad de pedir apoyo y ayuda financiera a la Comisión para traducir los planes de acciones y los manuales en realidades.

62. La experiencia obtenida con el programa PACT muestra que en ocasiones es necesario fomentar la confianza mutua y el espíritu de cooperación en el fragmentado y complejo sector del transporte intermodal, en el que previamente prevalecían cáusticas relaciones comerciales con responsabilidades mal definidas. En estos casos, si la Comisión desempeña el papel de mediador neutral puede contribuir en gran media a establecer mejores relaciones de trabajo entre las partes y a alcanzar ambiciosas metas. Como ya se ha visto, numerosos beneficiarios del programa PACT consideraban que las ayudas concedidas por dicho programa creaban un compromiso superior al habitual en los consorcios para alcanzar los objetivos previstos. [7] Así pues, al parecer se requiere realmente ayuda para asumir compromisos. Este resultado también ha sido ratificado por la evaluación externa del programa PACT.

[7] Véase el cuarto inciso del punto 11.

63. El objetivo general de estas "acciones de aprendizaje en común" consiste en alcanzar el nivel de cooperación el sector del transporte necesario para optimizar los métodos y procedimientos de trabajo a fin de mejorar el impacto medioambiental de dicho sector. Obviamente, más allá de esta fase, se requerirá que los operadores compitan entre sí para mejorar los servicios y productos. Las industrias desarrolladas, incluso del sector del transporte, han logrado un buen equilibrio entre la cooperación necesaria en cuestiones técnicas, flujo de trabajo y procedimientos y han dejado que la prestación del servicio esencial sea objeto de competencia.

64. La Comisión desea fomentar las acciones de aprendizaje en común, sobre todo en los siguientes ámbitos:

1) Mejorar los procedimientos y métodos en los puertos marítimos e interiores a fin de lograr una mayor integración de la navegación marítima de corta distancia y la navegación interior en la cadena de transporte;

2) Desarrollar modelos de cooperación entre los ferrocarriles y las vías navegables interiores que aprovechen las ventajas de competencia de ambas modalidades;

3) Nuevos modelos de cooperación y gestión de capacidades en el transporte ferroviario;

4) Adaptar los procedimientos y métodos en el transporte por ferrocarril, el transporte marítimo de corta distancia y el transporte por vías navegables interiores para que cumplan los actuales requisitos en materia de logística, en colaboración con los usuarios del transporte;

5) Mejorar los procedimientos y métodos de fijación de precios de la carga previa y final en las terminales;

6) Crear centros europeos de formación para los profesionales del ferrocarril, las vías navegables interiores, los conductores de trenes y los patrones de barcazas.

7) Acciones encaminadas a aumentar el nivel general de la demanda de servicios de transporte fuera de la carretera.

8) Acciones destinadas a mejorar los conocimientos del transporte intermodal por carretera de los expedidores.

Un gran énfasis en la difusión

65. En general, la clave para garantizar una mejora constante de las prácticas comerciales y de la cooperación es tan vieja como los propios mercados: la emulación de las buenas ideas. Una respuesta a los obstáculos que impiden la libre circulación y la reproducción sin problemas de las buenas ideas podría ser que las autoridades públicas fomentaran la difusión de los resultados. Como ya se ha dicho, [8] el programa PACT suponía en gran parte que el mercado copiaría las buenas ideas en materia de transferencia entre modalidades. Es por ello que proponía tan sólo un presupuesto relativamente modesto para su objetivo de aumentar el uso del transporte combinado.

[8] Véase el punto 4.

66. Sin embargo, la reproducción resultó de hecho muy limitada. La principal razón de ello fue que la acción objeto de la subvención era llevada a cabo dentro de las actividades principales del beneficiario. De este modo, este último no tenía gran interés en ser imitado por otras empresas, ya que esto habría limitado la ventaja de competencia producida por las acciones innovadoras. Segundo, puesto que numerosos proyectos del programa PACT estaban relacionadas con rutas y, por consiguiente, presentaban características sumamente específicas, su potencial de reproducción era muy reducido. Por último, no existía una estrategia de difusión a nivel del programa.

67. No todos los proyectos comerciales se prestan a su difusión. No obstante, algunos tipos de proyectos comerciales pueden tener un alto valor de reproducción, entre ellos destacan:

* En la actualidad, un creciente número de empresas productoras que son grandes usuarias de servicios de transporte intentan aprovechar mejor las alternativas al transporte de mercancías por carretera. Están dispuestas a cambiar sus sistemas de logística o a buscar formas de cooperación con los proveedores de servicios de transporte. Dichos proyectos conducidos por los usuarios podrían prestarse a la difusión, ya que dichos usuarios no compiten en el ámbito de la prestación de servicios de transporte. Y podrían estar interesados en compartir con otros usuarios de transporte las opciones que ofrecen otras modalidades de transporte, lo que daría lugar a economías de escala.

* Algunos proyectos subvencionados por el programa PACT han comenzado a desarrollar modelos de cooperación en los que los datos que son objeto de difusión son neutralizados y sumados por un gestor independiente del proyecto. Al mismo tiempo, dichos datos ofrecen valiosa información a los terceros interesados. El futuro programa seguirá fomentando dichos "escudos de fiabilidad" que permiten sacar conclusiones concretas y derivar modelos de reproducción.

* Por último, la Comisión exigirá que las acciones catalizadores antes descritas difundan en la mayor medida posible sus resultados y la forma de obtenerlos. La evaluación y la difusión acompañarían la marcha de la acción. A cambio del considerable apoyo financiero y político para superar los obstáculos estructurales del mercado, los participantes en las acciones a efectos catalizadores facilitarían información sobre el proyecto que permitiría a otros operadores aprovechar las experiencias obtenidas. De hecho, sin difusión y reproducción, las acciones a efectos catalizadores no alcanzarían plenamente sus objetivos.

68. De acuerdo con las recomendaciones de la evaluación externa del programa PACT, la Comisión llevará a cabo una evaluación y difusión sólidas a nivel de programa de todas las actividades promocionadas. Las actividades de difusión deben tener destinatarios concretos teniendo en cuenta los diversos intereses de los círculos interesados. La difusión podría centrarse en distintas temas técnicos, políticos, estratégicos o de clientela. Las actividades de difusión del programa Marco Polo se basarían en los mecanismos desarrollados por otros programas y que ya han demostrado su utilidad, como las "redes temáticas" o los "grupos de marketing" que conocemos de la investigación y desarrollo en el sector de la energía, que promueven la introducción de nuevas tecnologías en el mercado. Asimismo, estas actividades de difusión harían un extenso uso de talleres en los que puedan explorarse las posibilidades concretas de aplicación del conocimiento adquirido en común y en los que se presentarían las "mejores prácticas".

Relación entre los tres tipos de acciones

69. La diferencia entre las acciones catalizadores y las ayudas de puesta en marcha es la siguiente: los proyectos de puesta en marcha normalmente tienen lugar en situaciones en las que los mercados de transporte de mercancías ya funcionan razonablemente bien. Su objetivo es maximizar la transferencia de tráfico. De este modo, generalmente tendrán una sólida base comercial, pero no serán necesariamente innovadores. Las acciones a efectos catalizadores antes descritas contribuirán a mejorar el funcionamiento de las estructuras del mercado. Su objetivo no consiste en maximizar la transferencia de tráfico, sino en superar los obstáculos del mercado con la ayuda de la Comunidad. Las acciones a efectos catalizadores podrán estar dedicadas no sólo a los obstáculos técnicos del mercado del sector intermodal, sino que deben hacer frente igualmente a los problemas estructurales de los distintas modalidades de transporte. A su vez, esto redundará en beneficio del rendimiento de la cadena de transporte intermodal.

70. A diferencia de las acciones de puesta en marcha, las acciones a efectos catalizadores deberán tener un carácter innovador a escala europea, ya sea por lo que se refiere a los conceptos de logística o bien a la tecnología utilizada. Asimismo requerirán una mayor financiación y, debido a su posible complejidad, un mayor esfuerzo de dirección y quizás más tiempo para alcanzar sus objetivos.

71. La otra residencia reside en el ámbito de las acciones a efectos catalizadores. Mientras que los proyectos de puesta en marcha se limitarán a los servicios de transporte, las acciones a efectos catalizadores no tienen por qué confinarse al transporte de mercancías en el sentido de movimiento físico de las mismas. Las acciones a efectos catalizadores podrán llevarse a cabo igualmente en otros mercados, cuyo funcionamiento es indispensable para mejorar el rendimiento de los modos de transporte distintos del transporte por carretera. La experiencia muestra que puede ser necesaria cierta ayuda estatal para que los mercados empiecen a funcionar de acuerdo con los principios del mercado. La creación de parques comunes de equipos innovadores o interoperables para su introducción a escala europea o la creación de sistemas de rastreo a escala europea podrían constituir ejemplos de dichas acciones.

72. En concreto, el éxito de las acciones a efectos catalizadores cambiará la forma en que se llevan a cabo los servicios de transporte en Europa. Una vez que se hayan establecido nuevas maneras de operar servicios de transporte en Europa, habrá un mayor margen de maniobra para llevar a cabo acciones de puesta en marcha menos innovadoras, pero de gran eficacia a fin de aprovechar las nuevas oportunidades creadas por las acciones a efectos catalizadores. De esta manera, las acciones catalizadores pueden ser las precursoras de las acciones de puesta en marcha y ampliarán constantemente el ámbito de estas últimas, lo que crearía un mayor número de oportunidades sólidas y dinámicas para las acciones de puesta en marcha. Y a continuación vendrán las mejoras directas de la congestión en las carreteras y del impacto medioambiental del transporte de mercancías.

73. A diferencia de las acciones de puesta en marcha y de las acciones a efectos catalizadores, las acciones de aprendizaje en común no tendrían efectos directos sobre la transferencia de tráfico, sino que han sido diseñadas para mejorar los "ingredientes", el "know-how", la cooperación y la contribución de la información a los servicios de logística, en tanto que las acciones de puesta en marcha y las acciones a efectos catalizadores deberían tener por resultado transferencias de tráfico producidas por servicios de transporte viables. Las repercusiones de las acciones de aprendizaje en común no serán notarán de inmediato, sino que son a largo plazo y de carácter estructural. Las acciones de aprendizaje común mejorarán el conocimiento que tienen los operadores del mercado sobre el rendimiento de las cadenas de transporte para beneficio de los usuarios y de la sociedad en su conjunto.

74. No obstante y a pesar de estas diferencias, existen vínculos evidentes entre las acciones a efectos catalizadores y las acciones de aprendizaje en común. Quizá los operadores del mercado participen primero en una acción de aprendizaje de mercado a fin de superar los obstáculos estructurales del mercado a través de una acción a efecto catalizador. De este modo, si los grandes productores han decidido utilizar en mayor proporción el transporte por ferrocarril para su distribución europea, tendrán que participar en una acción de aprendizaje común junto con su servicio de logística y su proveedor de servicios de transporte para adaptar los sistemas y prácticas en materia de pedidos, entregas, existencias y almacén al nuevo sistema de transporte. Sólo entonces estarán en condiciones de participar en una acción a efecto catalizador para lograr opciones mejores y más fiables de transporte internacional. Si estas acciones a efectos catalizadores son objeto de la difusión adecuada darán lugar a una extensión del conocimiento a otros operadores que harán uso de estas ideas.

75. La relación entre estas acciones podría considerarse una secuencia en el tiempo: la acción "de aprendizaje en común" genera el conocimiento y los procedimientos para modificar las estructuras del mercado. La "acción a efecto catalizador" aprovecha este conocimiento y lleva a cabo este cambio en la práctica al eliminar los obstáculos estructurales que impiden el funcionamiento eficiente de los sistemas de transporte. La acción de "transferencia entre modalidades", por último, cosecha los frutos de la acción a efecto catalizador, aprovechando plenamente las condiciones de mercado así creadas y optimiza la transferencia entre modalidades de transporte.

76. El efecto de las distintas acciones puede resumirse de la siguiente manera: [9]

[9] "3" indica un efecto o impacto elevado, "2" indica un efecto o impacto mediano, "1" indica un efecto o impacto reducido y "0" indica la ausencia de efecto o impacto.

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77. Esta combinación de accionas permitirá que el programa Marco Polo ofrezca tanto realizaciones mensurables a corto plazo en términos de reducción de la congestión en las carreteras, como mejoras estructurales a largo plazo en lo que se refiere a la forma en que se realizan los otros servicios de transporte en Europa. Por lo que hace a los resultados del programa, las repercusiones sobre el cambio estructural y sus efectos a largo plazo a escala comunitaria serán sumamente considerables.

Capítulo 4: Subsidiariedad y proporcionalidad

* ¿Cuáles son los objetivos de la medida propuesta en relación con las obligaciones de la Comunidad-

De conformidad con la letra c) del apartado 1 del artículo 71 del Tratado, la política comunitaria de transporte incluye medidas para mejorar la seguridad del transporte y la adopción de cualquier otra medida pertinente. Asimismo, con arreglo al artículo 2 y a la letra l) del apartado 1 del artículo 3 del Tratado, la Comunidad tiene la obligación de fomentar la mejora de la calidad del medio ambiente a través de una política en este ámbito.

El objetivo de la medida propuesta es reducir la congestión del transporte de mercancías por carretera y mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte de mercancías mediante un uso más eficiente del transporte marítimo de corta distancia, el ferrocarril y las vías navegables interiores. La medida propuesta debería contribuir a transferir el total del crecimiento previsto del transporte internacional de mercancías por carretera al ferrocarril, el transporte marítimo de corta distancia y las vías navegables interiores, contribuyendo así a aumentar la seguridad del transporte y a mejorar el impacto medioambiental de todo el sistema de transporte.

* ¿Forma parte esta medida de las competencias exclusivas de la Comunidad o es una competencia compartida con los Estados miembros-

Con arreglo al apartado 1 del artículo 71 del Tratado, ésta es una competencia compartida con los Estados miembros y el apartado 2 del artículo 80 es la base jurídica necesaria para incluir al sector marítimo en el programa.

* ¿Cuál es la dimensión comunitaria del problema-

La congestión que provoca el transporte de mercancías por carretera es un problema al que tienen que hacer frentes, con diversos grados de gravedad, todos los Estados miembros. Un amplio porcentaje del transporte de mercancías por carretera, cerca del 20%, es de carácter internacional. Dicho segmento experimenta los mayores índices de crecimiento. Por sí solos, los Estados miembros no pueden resolver de forma óptima los problemas que plantea el incremento constante del transporte internacional de mercancías por carretera. Así pues, el problema presenta una dimensión comunitaria evidente.

La medida propuesta contempla asimismo ayudas financieras para proyectos destinados a la reducción de los obstáculos del mercado, contribuyendo así a la realización del mercado interior en el sector del transporte.

Es necesario desarrollar un instrumento práctico a escala comunitaria para garantizar que la competitividad del transporte marítimo de corta distancia, el ferrocarril y las vías navegables interiores no se vea afectada por el hecho de que el transporte de mercancías por carretera no paga la totalidad de los costes que genera para la sociedad.

* ¿Pueden los Estados miembros alcanzar estos objetivos de manera adecuada-

Los Estados miembros pueden alcanzar adecuadamente el objetivo de reducir la congestión de las carreteras a nivel nacional o regional. Sin embargo, los Estados miembros no pueden reducir de forma satisfactoria la congestión que provoca el transporte internacional de mercancías por carretera. Para ello se requiere una iniciativa comunitaria.

Si la promoción de los servicios de transporte de mercancías fuera de la carretera se dejase exclusivamente en manos de los Estados miembros, se correría un grave peligro de que se produjeran distorsiones inadmisibles de la competencia debido a la falta de coordinación y a la doble financiación.

* ¿Cuál es la solución más eficaz, la alcanzada por medios comunitarios o la alcanzada por medios nacionales- ¿Qué valor añadido en concreto ofrece la medida comunitaria prevista y cuál sería el coste de no emprender acción alguna-

Como ya se ha señalado, los medios comunitarios resultan más eficaces para reducir el transporte internacional de mercancías por carretera que las medidas de los Estados miembros por sí solas. El valor añadido concreto de la medida propuesta reside en que ofrecerá un medio y un marco para que el sector del transporte y la logística resuelva los problemas estructurales que impiden el funcionamiento del mercado interior del transporte. Ninguna otra medida, ya sea en curso o en fase de proyecto, ofrece dicho marco. Ningún otro programa comunitario ofrece ayudas para mejorar el rendimiento del mercado de la logística a fin de mejorar el impacto medioambiental del transporte.

De no adoptarse medida alguna, el transporte de mercancías por carretera continuará creciendo, lo que provocará más congestión, más accidentes y más perjuicios medioambientales. El coste del incremento anual de los costes externos adicionales del transporte por carretera se estima en 3.000 millones de euros.

* ¿Guarda la acción comunitaria proporción con sus objetivos-

El objetivo de la medida propuesta es contribuir de manera directa e inmediata, dentro del mercado del transporte de mercancías y de los servicios de logística, a reducir la congestión en la carretera y a mejorar el impacto del transporte de mercancías.

* ¿Cuál es el acto jurídico más adecuado para lograr estos objetivos- (Recomendación, ayudas financieras, reconocimiento mutuo, legislación, etc.).

Las ayudas financieras, basadas en un Reglamento del Parlamento y del Consejo, constituye el acto más adecuado para alcanzar estos objetivos. Como ya se ha indicado, gran parte del marco reglamentario del mercado del transporte en la UE ya ha sido adoptado. Ahora es necesario ofrecer ayudas prácticas y financieras al sector para que supere los obstáculos estructurales que existen en el mercado. Además, una ayuda financiera a la medida puede garantizar que la competitividad del transporte marítimo de corta distancia, el ferrocarril y las vías navegables interiores no se vea afectada por el hecho de que el transporte de mercancías por carretera no paga la totalidad de los costes que genera para la sociedad.

* En el caso de la legislación, ¿es su ámbito de aplicación duración o intensidad superiores a los necesarios-

El ámbito de aplicación del instrumento propuesto es más amplio que el del actual programa PACT. Esta ampliación del ámbito de aplicación resulta necesario para lograr sus ambiciosos objetivos en materia de transferencia entre modalidades de transporte. La duración de la medida propuesta se ha fijado hasta 2020, con una revisión a medio período prevista para 2006. Esto concuerda con el horizonte establecido en el Libro Blanco "La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad".

Por regla general, las ayudas financieras de la Comunidad deben basarse en un Reglamento del Parlamento y del Consejo. La medida propuesta contempla la elaboración de normas esenciales por lo que se refiere a las ayudas financieras sin entrar en demasiados detalles. Las normas de ejecución detallas de la Comisión se adoptarán de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento.

Capítulo 5: Consulta externa

Se ha procedido a consultar al sector del transporte y la logística sobre la medida propuesta. El 22 de junio de 2001, la Dirección de Transporte Interior y la Dirección General de Energía y Transporte publicaron un documento de consulta sobre la propuesta de programa Marco Polo. Dicho documento de consulta fue enviado a 23 asociaciones europeas del sector del transporte con el ruego de que éstas enviasen sus comentarios. [10] El documento de consulta fue asimismo publicado en el sitio de Transporte Combinado que la Dirección General de Energía y Transporte tiene en Internet, acompañado de una invitación a presentar comentarios.

[10] Estas asociaciones fueron: la CCFE-CER-GEB, la Asociación de Agentes y Corredores Navieros de la CE (ECASBA); La Asociación de Armadores de la CE (ECSA); el Grupo de Interés de Transporte por Automóvil (ECG); el Consejo Europeo de la Industria Química (CEFIC); la Federación Europea de Puertos Interiores (EFIP); La Asociación Europea de Transporte Intermodal (EIA); la Organización Europea de Puertos Marítimos (ESPO); el Consejo Europeo de Expedidores (ESC); la Federación de los Operadores Privados de Puertos Europeos (FEPORT); FreightForward Europe; la Agrupación Europea del Transporte Combinado (GETC); Inland Navigation Europe (INE); la Unión Internacional de Transporte por Carretera (IRU); el Comité de enlace de los Transportistas Europeos de Mercancías (CLECAT); el Foro de Industrias Marítimas (MIF); la Organización Europea de Operadores de Barcazas Fluviales (O.E.B./E.S.O); la Unión Internacional de la Navegación Fluvial (U.I.N.F./I.B.U); la Unión Internacional de Ferrocarriles - UIC/Grupo de Transporte Combinado; la Unión Internacional de Sociedades de Transporte Combinado por ferrocarril y carretera (UIRR); la Unión de Confederaciones Industriales y Patronales de Europa. (UNICE).

* Se recibieron 16 comentarios de asociaciones del sector destinatarias de la carta de 22 de junio de 2001.

* Se recibieron 3 comentarios de otras asociaciones del sector (BSL, Netzwerk Privatbahnen, ZDS).

* Se recibieron 3 comentarios de entidades individuales (EWS; Hansestadt Hamburg; Trenitalia).

* Se recibió un comentario de 1 de comités asesores o consultorías (SGKV).

* Se recibieron 5 comentarios de administraciones nacionales de transportes.

* Asimismo se recibieron comentarios de centros de promoción del transporte marítimo de corta distancia.

El 25 de julio de 2001, la Comisión celebró una reunión formal de consulta con el sector sobre el programa. A ella asistieron representantes de 17 asociaciones del sector. El personal de la Comisión celebró igualmente reuniones bilaterales con diversas asociaciones del sector entre junio y septiembre de 2001.

En general, las asociaciones del sector expresaron una opinión favorable sobre las orientaciones del programa. Sin embargo, la IRU no se mostró a favor de fomentar las acciones de transporte unimodal. UNICE expresó ciertas reservas sobre el planteamiento de la transferencia entre modalidades en general y propuso que en el programa se incluyesen asimismo acciones destinadas a mejorar la eficiencia del sector del transporte por carretera.

Capítulo 6: Explicación de cada artículo

Artículo 1

Este artículo expresa el objetivo general del instrumento: contribuir a mantener en 2010 el reparto entre modalidades de transporte de mercancías que existía en 1998. Éste es el objetivo prioritario y cuantificable de la política de transporte que la Comisión definió en su Libro Blanco de 12 de septiembre de 2001: ""La política europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad".

El objetivo concreto del programa es alcanzar un resultado mensurable en 2010: la transferencia del total del crecimiento previsto del transporte internacional de mercancías por carretera al transporte marítimo de corta distancia, al ferrocarril, y a las vías navegables interiores.

A pesar de ser ambicioso, dicho objetivo parece alcanzable. La Comisión estima que el incremento anual del transporte internacional de mercancías por carretera hasta 2010 será de unas 12.000 millones de toneladas-kilómetros. El PACT programa puso de manifiesto que con una ayuda financiera relativamente modesta pero invertida en proyectos prometedores se pueden transferir volúmenes considerables de carga fuera de la carretera. De este modo, en el procedimiento de selección del programa PACT en 2001, la rentabilidad medida de los proyectos seleccionados equivalía a una transferencia estimada de 700 tkm por cada euro de ayuda. Se prevé que algunos proyectos, sobre todo los pertenecientes al sector del transporte marítimo de corta distancia, realicen una transferencia de 1.400 tkm por cada euro de ayuda.

Como se explica en la ficha financiera, la Comisión confía en que con un presupuesto anual de 23 millones de euros podrá contribuir a una transferencia total de 12 billones de tkm de carga al año a todo lo largo de la duración del programa. Pero incluso si no se alcanza dicho objetivo, un objetivo cuantificado para el instrumento aumentará considerablemente las posibilidades de seguimiento de los resultados del programa y resultará, en cualquier caso, positivo.

Actualmente no disponemos de datos y conocimientos precisos sobre el equilibrio ideal entre modalidades desde un punto de vista macro económico y social. En vista de los graves problemas medioambientales y de congestión que existen en el sector del transporte por carretera, la Comisión considera que, en cualquier caso, la descongestión del transporte por carretera mediante la transferencia del aumento total del transporte internacional de mercancías por carretera a otras modalidades ofrecerá ventajas socioeconómicas. Como ya señalaba en su Libro Blanco sobre el Transporte de 12 de septiembre de 20001, la Comisión se ha comprometido a realizar nuevos estudios de evaluación socioeconómica y mediciones del sector del transporte.

Artículo 2

Este artículo recoge las definiciones de los términos importantes utilizados en el Reglamento. La finalidad y ámbito de aplicación de estas definiciones se explicará en la exposición de los distintos artículos.

Artículo 3

Este artículo se ocupa del ámbito geográfico y material del Reglamento. Cada acción debe implicar al menos el terreno de dos Estados. De conformidad con el principio de subsidiariedad, esta disposición garantiza que sólo sean admisibles las acciones con un carácter internacional. El ámbito geográfico cubre la Unión Europea. Si una acción se lleva a cabo parcialmente fuera de la Unión Europea, debe implicar el territorio de al menos un Estado miembro. Asimismo, las acciones pueden llevarse a cabo en los territorios de países situados fuera de la UE que tengan una frontera común con la Unión. Sin embargo, los gastos incurridos en dichos países no serán reembolsados en el marco del programa Marco Polo a fin de no diluir los escasos recursos del programa.

La referencia a las "acciones" en el sentido contemplado en la letra a) del artículo 2 delimita igualmente el ámbito material del Reglamento.

El artículo 3 establece asimismo los mecanismos y condiciones en los que el programa Marco Polo financiará las acciones en las que participen terceros países que no sean miembros de la Unión Europea.

Artículo 4

Este artículo delimita el grupo de solicitantes. Los proyectos deben ser presentados por consorcios formados por al menos dos empresas establecidas en Estados miembros diferentes. Este requisito viene a promocionar el carácter internacional del proyecto y fomenta el espíritu de cooperación que requiere este sector.

La propuesta permite que cualquier empresa establecida en la Comunidad presente un proyecto a la Comisión. La definición de "empresa" es sumamente amplia de conformidad con la jurisprudencia aplicable del Tribunal de Justicia. La letra g) del artículo 2 la define como cualquier entidad que lleve a cabo una actividad económica. Esta amplia definición garantiza que una amplia gama de organismos privados y públicos de todos los sectores de la economía que deseen contribuir a los objetivos del programa puedan proponer proyectos.

Pueden estar asociadas al proyecto empresas establecidas fuera de la Comunidad. Sin embargo, a fin de no diluir los escasos recursos del programa, dichas empresas no podrán recibir reembolsos. Esta norma es idéntica en su fondo al tercer párrafo del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento 2196/98. La aplicación de esta disposición en el marco del programa PACT resultó satisfactoria, pues permitía la cooperación entre varias empresas y, al mismo tiempo, concentraba el presupuesto en el ámbito territorial del programa.

Artículo 5

El artículo 5 recoge las condiciones bajo las cuales podrán seleccionarse las acciones de transferencia entre modalidades contempladas en la letra b) del artículo 2.

El término general de "acción" se define en la letra a) del artículo 2 que delimita el ámbito de aplicación del instrumento. Las "acciones" del programa Marco Polo deben 1) estar relacionadas con el mercado de la logística de transporte de mercancías, 2) ser llevadas a cabo por empresas y 3) contribuir a reducir el mercado del transporte de mercancías por carretera y/o mejorar el impacto medioambiental del sistema de transporte de mercancías.

En todo el Reglamento y sobre todo en la definición de las acciones que pueden ser financiadas, el legislador deberá establecer un cuidadoso equilibrio entre el lenguaje operativo y el lenguaje reglamentario y la imperiosa necesidad de dejar el mayor margen de maniobra posible para los dos componentes claves para el éxito del programa Marco Polo: 1) la imaginación y disposición del sector para presentar proyectos de calidad en tiempo útil para alcanzar los objetivos del programa y 2) mantener la apertura, flexibilidad y adaptabilidad del programa a los constantes cambios del mercado del transporte de mercancías y la logística.

Estas condiciones se basan en las positivas experiencias administrativas que el programa PACT obtuvo con dichas condiciones. Por otra parte, el programa Marco Polo, en tanto que programa impulsado por el mercado, no debería tener condiciones muy detalladas de financiación a fin de no sofocar o menospreciar ideas positivas procedentes del mercado. Además, mediante las condiciones básicas de financiación mencionadas pueden evitarse en gran parte las distorsiones inaceptables de la competencia. Este hecho ha sido ratificado por la evaluación externa del programa PACT. El objetivo de la política consistente en reducir la congestión en la carreteras y mejorar el impacto medioambiental de todo el sistema de transporte mediante la transferencia entre modalidades es realizable, como lo muestran los numerosos ejemplos procedentes del programa PACT.

Aproximadamente un 73% de los proyectos del programa PACT alcanzaron su objetivo y en vista de la separación entre proyectos innovadores y proyectos destinados puramente a una "rápida y elevada" transferencia entre modalidades que hace el presente instrumento, cabe esperar un índice de éxito superior.

Las acciones de transferencia entre modalidades recibirán una subvención de acuerdo con el ahorro de costes externos que representen. Esto garantizará en la mayor medida posible que el importe de las ayudas financieras se base en motivos neutrales y objetivos respecto a las diversas modalidades. La Comisión examinará periódicamente la relación entre las toneladas-kilómetros transferidas y cada euro de ayuda concedida, mencionada en la "prima" contemplada en el apartado 3 del artículo 5. De este modo, los solicitantes no deben presentar cálculos de costes externos. No obstante, deberán presentar estimaciones detalladas de la transferencia de tráfico.

En el Anexo II de esta exposición de motivos se recogen los cálculos de la Comisión. Como lo muestran las cifras, una subvención de un euro por la transferencia de 500 tkm debería compensar los costes externos que no paga el transporte por carretera y producirá beneficios para la sociedad. Por último, esta cifra debería permitir asimismo lograr los objetivos globales de transferir 12.000 millones de tkm anuales con un presupuesto de 23 millones de euros.

La experiencia obtenida con el programa PACT pone de manifiesto que la apertura de una nueva línea de transporte marítimo de corta distancia, de ferrocarril o en el sector de las vías navegables interiores genera unos costes medios de puesta en marcha de aproximadamente 3 a 5 millones de euros en el período inicial de dos o tres años del proyecto. En el procedimiento de consulta sobre el programa Marco Polo, la mayoría de las asociaciones del sector manifestaron que los nuevos servicios deberían ser viables en un plazo máximo de tres años a fin de mantener bajo control los riesgos financieros.

La intensidad de intervención del 30% que se tomó del programa PACT también fue mayoritariamente bien recibida, por considerarse que ofrecía suficiente apoyo financiero para garantizar la viabilidad a medio plazo. Al mismo tiempo, esta intensidad de la ayuda ha demostrado que no distorsiona excesivamente la competencia en el mercado. La evaluación externa del programa PACT llegó a la conclusión de que no se observaban distorsiones excesivas de la competencia debido a las intervenciones. Por consiguiente, la Comisión propone en el apartado 5 del artículo 6 una subvención mínima de un millón de euros por cada acción de transferencia entre modalidades (un 30% de 3 millones de euros). La duración del acuerdo de subvención no deberá ser superior a 38 meses.

Artículo 6

El objetivo fundamental de las acciones a efectos catalizadores consiste en superar los obstáculos estructurales definidos en la letra c) del artículo 2 mediante acciones en el mercado de transporte de mercancías. La propuesta de acciones a efectos catalizadores es otra lección directa derivada del programa PACT. Si la liberalización del mercado por sí sola no es capaz de mejorar considerablemente las deficiencias estructurales concretas de muchos mercados dedicados a la creación de cadenas de transporte, corresponde al sector, apoyado por la Comunidad, proponer soluciones prácticas para realizar el mercado interior del transporte. La Comunidad puede identificar, de acuerdo con sus prioridades políticas, algunos ámbitos para acciones a efectos catalizadores. En este contexto, la creación de las autopistas marítimas reviste una importancia primordial. Sin embargo, corresponde al propio sector decidir de qué forma se estructurará esta acción. Desde este punto de vista, la dirección por parte de la Comisión se convierte en una parte indispensable de las acciones a efectos catalizadores.

Los "obstáculos estructurales existentes en los mercados" que se definen en la letra c) del artículo 2 deberán estar relacionadas con obstáculos de hecho existentes en el mercado y no sólo a aquellos obstáculos en los que no resulta adecuado adoptar una acción de reglamentación. Por ejemplo, en la medida en que los procedimientos aduaneros para el transporte marítimo de corta distancia deban simplificarse, dicha simplificación debe llevarse a cabo mediante una reglamentación y no ha lugar una acción a efecto catalizador. Sin embargo, una buena cooperación entre los agentes de aduanas, transportistas, operadores de terminales y armadores en un puerto gracias a un mejor intercambio electrónico de datos, podría ser objeto de una acción a efecto catalizador.

A fin de no sofocar ideas y planteamientos para resolver problemas, las condiciones de financiación han sido redactadas una vez más en términos generales.

Las acciones catalizadores constituirán igualmente el principal punto de unión entre los proyectos en curso y los proyectos futuros relacionados con las Redes Transeuropeas (TEN). Dicha relación se expresa claramente en la letra g) del apartado 1 del artículo 6. La identificación y ejercicios relacionados con los cuellos de botella han puesto de manifiesto las deficiencias de los enlaces en las redes y sirven para detectar los obstáculos estructurales para los servicios de logística. Asimismo, sin infraestructuras modernas que funcionen, la ejecución de la mejor idea para mejorar los servicios de transporte puede verse obstaculizada. Por ello, las acciones a efectos catalizadores deberían por regla general encajar en los proyectos de las Redes Transeuropeas. Una dinámica de influencia recíproca permitiría una mejor coordinación de los instrumentos respectivos. Así, si la administración o empresa responsable de un proyecto de infraestructura tiene conocimiento de que un proyecto de logística a gran escala desea utilizar esta nueva infraestructura y existen otros vínculos comerciales o políticos entre ambos proyectos, este hecho puede acelerar la conclusión de la obra de infraestructura.

El apartado 3 del artículo 6 menciona el concepto de "auxiliar" que se define en la letra h) del artículo 2. Una interpretación sensata de este concepto evitará los traslapes no deseados con otros programas comunitarios, como el instrumento de financiación de las TEN o los programas de investigación y desarrollo. A los fines del programa Marco Polo, una medida "auxiliar" debe cumplir dos condiciones necesarias y suficientes. Primero, debe ser necesaria para el buen desarrollo de una "acción" en el sentido de la letra a) del artículo 2. Segundo, debe estar subordinada a la ejecución de dicha acción. El término "subordinada" implica un plazo limitado para la ejecución de la medida auxiliar. Ésta debe ser ejecutada en un plazo relativamente breve. Por regla general, su ejecución no debe ser superior a una tercera parte del período contractual. También incluye un elemento presupuestario y, por ello, no debe ser la partida principal de gastos de una acción.

Tomemos por ejemplo una acción a efecto catalizador relacionada con los servicios de transporte de alta calidad por vías navegables interiores de Rotterdam a Budapest. La acción tendrá una duración de 36 meses. El presupuesto total previsto es de 10 millones de euros. La optimización de las maniobras de carga y descarga de los buques reducirá el tiempo y los costes del servicio. Para facilitar las operaciones de transbordo es necesario reforzar y reconstruir parcialmente los muros del muelle del puerto de Budapest. Los solicitantes piden una subvención de 3 millones de euros en virtud del apartado 3 del artículo 6. Las obras en los muelles del puerto de Budapest costarían un millón de euros y requerirían unos cuatro meses de trabajo. Se solicita una subvención de 300.000 euros para esta partida de infraestructura. Según las explicaciones precedentes, esta medida de infraestructura tiene un carácter auxiliar respecto a la creación del nuevo servicio y, por ende, constituye una medida que puede optar a financiación en el marco del programa Marco Polo.

Las acciones a efectos catalizadores son una nueva característica del fomento de alternativas al transporte de mercancías por carretera. Sin embargo, en algunas ocasiones el programa PACT ha estimulado la creación de servicios innovadores que han obtenido un avance decisivo en materia de organización. [11] Sobre la base de la experiencia obtenida en dichos casos, el coste total de cada uno de estos proyectos puede oscilar entre 10 y 15 millones de euros. Si deben construirse equipamientos e infraestructuras específicas, esta cifra puede aumentar a más de 20 millones de euros.

[11] Véanse los proyectos nº 8 y 82 del documento de trabajo de la Comisión "Resultados del Programa PACT 1997-2001", SEC (2002) 91 final

La ejecución de dichos proyectos resultará sumamente exigente y abrigarán más riesgos que las acciones de transferencia entre modalidades. Puesto que sus repercusiones serán de carácter estructural, dichas acciones deben ser minuciosamente planeadas a fin de provocar los cambios estructurales deseados y no generar los no deseados, por ejemplo, una distorsión de la competencia. Las acciones a efectos catalizadores, al igual que las acciones de transferencia entre modalidades, tendrán lugar en el mercado. A la intensidad de financiación se aplicarán consideraciones similares a las de las acciones de transferencia entre modalidades. No obstante, en vista del mayor riesgo de las acciones a efectos catalizadores, la intensidad de financiación podría alcanzar un 35% de los gastos admisibles. Por esa razón, el umbral para la subvención mínima contemplado en el apartado 6 del artículo 6 es de 3 millones para cada acción a efecto catalizador. La duración del acuerdo de subvención no deberá ser superior a 50 meses.

Artículo 7

En el artículo 7 se describe la tercera orientación del instrumento propuesto. De conformidad con la definición de la letra d) del artículo 2, las acciones de aprendizaje en común deberán introducir y poner a punto procesos de logística industrial de última generación en las cadenas de transporte basadas en el transporte marítimo de corta distancia, el ferrocarril y las vías navegables interiores. Este ímpetu procesal, metódico e "interno" en los aspectos de cooperación para la creación y mantenimiento de cadenas de transporte complejas resulta esencial para convencer a los usuarios de los servicios de transporte de abandonar el altamente organizado transporte por carretera y optar por otras alternativas de transporte.

La idea fundamental de las acciones de aprendizaje en común reside en una amplia introducción en el sector del transporte de la misma lógica y normas industriales que existen en el sector de la producción basadas en sistemas de distribución óptimos.

De acuerdo con la orientación fundamental del instrumento propuesto, las acciones de aprendizaje común deberán igualmente avanzar objetivos concretos.

El programa PACT no contemplaba ayudas para el aprendizaje en común. Sin embargo, dos proyectos del programa PACT pueden ser considerados como precursores de este tipo de intervención. [12] La financiación solicitada era moderada y, por consiguiente, debería elegirse un presupuesto en torno a 500.000 euros por acción, de conformidad con el apartado 5 del artículo 7, como subvención mínima para dichas acciones. En vista de que dichas acciones no tienen un efecto inmediato sobre el mercado, parece adecuada una intensidad de financiación del 50%. Esta intensidad se basa en los estudios de viabilidad realizados en el marco del programa PACT. La duración del acuerdo de subvención no deberá ser superior a 26 meses.

[12] Véanse los proyectos nº 64 y 65 del documento de trabajo antes citado.

Artículo 8

Lo dispuesto en este artículo persigue una doble finalidad: Primero, informar a los solicitantes con suficiente precisión los procedimientos y requisitos para recibir financiación y ejecutar los proyectos. De este modo se garantiza la transparencia del programa. Segundo, la adopción de las normas de ejecución ofrecerá a la Comisión un instrumento flexible para controlar el impacto que tendrán los proyectos financiados sobre la competencia. Esto minimizará el riesgo de que se produzcan distorsiones inadmisibles de la competencia.

Artículos 9 y 10

Estos artículos explican la presentación y selección de proyectos.

El artículo 10 garantiza que los criterios de selección de la Comisión concuerdan con los objetivos y condiciones establecidos en el instrumento propuesto.

Artículo 11

De conformidad con la Decisión del Consejo de 28 de junio de 1999 sobre comitología, la Comisión considera que un comité asesor con arreglo al artículo 3 de dicha Decisión es el más adecuado en el contexto de la financiación de servicios comerciales en el mercado. El Libro Blanco "Gobernanza Europea" de 25 de julio de 2001, COM (2001) 428 establece el principio de que la ejecución de las políticas comunitarias es responsabilidad de la Comisión. En vista de que el importe de la financiación que aquí se propone es relativamente limitado en relación con el total del presupuesto comunitario (0,04%), no es de aplicación el motivo para la creación de un comité de gestión con arreglo al artículo 4 de la Decisión antes mencionada. Como se contempla en el sexto considerando de la Decisión sobre comitología, dichos comités de gestión son adecuados para aquellos programas que tienen una incidencia presupuestaria considerable.

La evaluación de las propuestas se llevará a cabo bajo la responsabilidad exclusiva de la Comisión.

Artículos 12 y 13

Estos artículos se refieren a las disposiciones financieras para la medida prevista. El artículo 12 indica el importe financiero de referencia. Como ya se ha explicado se solicita un presupuesto medio de 23 millones de euros anuales para el programa. El importe financiero de referencia es de 115 millones de euros hasta el 31 de diciembre de 2007.

El artículo 13 reserva hasta un 5% del presupuesto para las medidas de acompañamiento definidas en el apartado 1 del artículo 2 y para la evaluación independiente del programa que la Comisión debe encargar para cumplir las obligaciones que contempla el artículo 14.

Como se especifica en la ficha financiera adjunta, la mayor parte de esta reserva se utilizará para las medidas de acompañamiento, en particular la difusión y las actividades de seguimiento de los proyectos.

Se calcula que la revisión a medio período del programa, prevista para 2006, podrá llevarse a cabo por un importe de alrededor de un millón de euros, es decir, menos del 1% del importe financiero de referencia.

Artículo 14

Este artículo se refiere a la evaluación del programa y a las obligaciones de información que tiene la Comisión con otras instituciones. Está redactado en términos corrientes.

Artículo 15

Este artículo regula la entrada en vigor del Reglamento. A diferencia de la norma general, según la cual los actos entran en vigor 20 días después de su publicación, este artículo establece que el presente Reglamento entrará en vigor un día después de su publicación. La Comisión desea conceder las ayudas contempladas en el presente Reglamento lo antes posible. A fin de reducir al mínimo la espera de la ejecución del presupuesto de 2003, parece razonable igualmente reducir al mínimo el plazo para su entrada en vigor.

Anexo I Resumen de la evaluación independiente del programa PACT

"Este informe recoge la evaluación realizada por AEA Technology por encargo de la DG TREN de la ejecución del Reglamento 2196/98 del Consejo. Presenta una evaluación a medio plazo del programa PACT (Pilot Actions on Combined Transport - Acciones piloto en materia de transporte combinado) que comprende los proyectos iniciados entre 1997 y 1999.

Nuestras principales conclusiones de la evaluación del actual programa PACT son las siguientes:

* El programa PACT es gestionado con gran eficiencia y el equipo encargado del programa destaca por su profesionalidad y entusiasmo.

* La mayoría de las medidas operativas que recibieron apoyo del programa PACT son rentables por lo que se refiere a la reducción de las emisiones de bióxido de carbono, incluso sin efectos de reproducción.

* Es difícil alcanzar la viabilidad económica, incluso con las ayudas de puesta en marcha ofrecidas por el programa PACT, debido a las difíciles condiciones que el mercado planea al transporte combinado en Europa.

* Los representantes de los Estados miembros han puesto en duda la efectividad del programa PACT para suprimir los principales obstáculos existentes en el mercado, pero otros servicios de la Comisión están adoptando las medidas adecuadas.

* Los operadores y usuarios de transporte combinado conocen bien el programa PACT, pero los resultados de los proyectos no son objeto de una evaluación y difusión adecuadas para apoyar los objetivos del programa, como la reproducción y la evaluación de políticas.

* Es necesario reforzar los aspectos del programa PACT relacionados con la difusión. Esto exige una estrategia clara que defina las funciones de los equipos encargados de los proyectos, de la dirección del programa, de los Estados miembros y de un posible equipo de especialistas encargados de la difusión, situado ya sea dentro o bien fuera de la Comisión.

Nuestras principales conclusiones para mejorar la eficiencia y efectividad del programa PACT son las siguientes:

1. Mantener un enfoque abierto y flexible para el procedimiento de selección, pero ofrecer un plazo adicional para la elaboración de propuestas y garantizar una presentación coherente de los principales datos.

2. Introducir procedimientos más estructurados para el seguimiento de los proyectos, pero procurando evitar los trámites burocráticos innecesarios. Por ejemplo, se recomienda un sistema para examinar los resultados del adjudicatario del contrato al final de éste.

3. Permitir la aprobación de proyectos plurianuales, así como de contratos de un solo año, en los que las ayudas continuarían si se cumplen objetivos parciales específicos.

4. Suprimir la financiación de los estudios de viabilidad como precursores de los proyectos operativos, asignando ciertos recursos a los estudios genéricos destinados a la adaptación al mercado.

5. Mejorar la difusión mediante el desarrollo de una estrategia selectiva a nivel de programa, la adopción de nuevas directrices en materia de informes para los gestores de proyectos y la asignación de recursos para el análisis independiente de proyectos y difusión dentro del presupuesto del programa PACT.

6. Mejorar el seguimiento de los efectos de los proyectos, incluyendo un seguimiento del proyecto durante tres años. Esta medida formaría parte del análisis y difusión destinados a proporcionar pruebas para fomentar la reproducción en el mercado.

7. Adoptar mejores protocolos de informe para los futuros proyectos del programa PACT a fin de mejorar la calidad del análisis del impacto medioambiental.

Anexo II: Cálculo de la Comisión relativo a la prima por el ahorro de costos externos contemplada en el apartado 3 del artículo 5 de la propuesta de Reglamento

A fin de garantizar la transparencia, objetividad y limitación de las ayudas de puesta en marcha concedidas en virtud del artículo 5 del Reglamento, éstas deben basarse en el ahorro de costes para la sociedad resultante del uso del transporte marítimo de corta distancia, el ferrocarril y las vías navegables interiores en sustitución del transporte por carretera. Como se explica más adelante, el transporte marítimo a corta distancia, el ferrocarril y el transporte por vías navegables interiores imponen a la sociedad costes externos más bajos que el transporte por carretera. El coste social del transporte intermodal de mercancías, en relación con el transporte por carretera, es generalmente entre 60% y 80% inferior por lo que se refiere a los accidentes y entre 40 y 65% más bajo en términos de emisiones de CO2. Globalmente, el transporte intermodal permite ahorrar entre un 33% y un 72% de los costes sociales, en comparación con todo el transporte por carretera. [13]

[13] RECORDIT - Cálculo de los costes externos de corredores selectos. Resultado 4. Proyecto financiado en el marco del Quinto Programa Marco de Investigación.

Puesto que el sector del transporte de mercancías por carretera no paga el total de los costes que impone a la sociedad, se justifica la concesión de ayudas de puesta en marcha en tanto que prima por el ahorro de costes externos.

Al comparar y calcular los costes externos de las diversas modalidades de transporte, la Comisión incluyó los siguientes componentes de coste:

- la congestión;

- el uso de infraestructuras;

- los accidentes;

- el ruido;

- los contaminantes (para la salud, los edificios, las plantas);

- los costos climáticos (C02).

No incluyó los costes que figuran a continuación porque no son pertinentes con relación a la transferencia de las distintas cargas de mercancías o bien porque los datos para evaluar dichos costes actualmente no permiten ofrecer resultados científicamente válidos:

- la contamin