Con ese fin, se crearon el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) y el Mecanismo Único de Resolución (MUR), que son los dos primeros pilares de la unión bancaria. El MUS entró en funcionamiento en noviembre de 2014 y ya está realizando una supervisión prudencial independiente y uniforme. El MUR será plenamente operativo a partir de enero de 2016, cuando empezarán también las contribuciones al Fondo Único de Resolución (FUR). Sin embargo, tres años después de que el Consejo Europeo acordara una hoja de ruta para la realización de la UEM, basada en una una integración más estrecha y en un apoyo mutuo, todavía no existe el tercer pilar de la unión bancaria –un sistema común de garantía de depósitos–. Además, se ha acordado que la unión bancaria debe tener un mecanismo de protección presupuestaria efectivo como último recurso, pero todavía no se ha empezado a trabajar para ello (véase el punto 3.2).

Sin embargo, incluso este amplio conjunto de medidas cautelares y de gestión de crisis no puede eliminar totalmente el riesgo de que se deba recurrir a la financiación pública para aumentar la capacidad financiera de los fondos de resolución. Por este motivo, los Estados miembros han acordado que la unión bancaria debe disponer de un mecanismo común efectivo de protección presupuestaria que se utilizará solo como último recurso. Dicho mecanismo de protección implicará una mutualización temporal del posible riesgo presupuestario vinculado a las resoluciones bancarias en toda la unión bancaria. No obstante, la utilización del mecanismo de protección será neutra a medio plazo desde un punto de vista presupuestario, ya que los fondos públicos utilizados serán devueltos por los bancos a lo largo del tiempo (a través de contribuciones ex post al FUR).

Las contribuciones de los bancos al FUR comenzarán en 2016, pero hasta 2024 el FUR no alcanzará su tamaño estable de 55 000 millones EUR aproximadamente. Las contribuciones se mutualizarán progresivamente a lo largo de un período de ocho años. Ello, junto con una estructura compleja de compartimentos separados y nacionales durante la transición a la plena mutualización, limitará la capacidad de endeudamiento del FUR en los próximos años. Una cuestión importante que es motivo de preocupación es que el FUR podría sufrir problemas de capacidad, especialmente en sus primeros años, y tal vez no pueda proporcionar la financiación requerida para una operación u operaciones de resolución bancaria. En ese caso, el Estado miembro afectado estaría obligado a proporcionar financiación para la resolución, con lo que se mantendría el vínculo entre los bancos y la deuda soberana.

La DRC IV y el RRC, la DRRB y la DSGD constituyen el código normativo de la unión bancaria. Esos actos legislativos se adoptaron en 2014 y ahora deben incorporarse a la legislación nacional a fin de garantizar que la unión bancaria funcione adecuadamente. Si bien la DRC IV y el RRC se han transpuesto plenamente en todos los Estados miembros, algunos –incluidos algunos de los que participan en la unión bancaria– todavía no han cumplido sus obligaciones de plena transposición de la DRRB y la DSGD, cuyas fechas límite (31 de diciembre de 2014 y 3 de julio de 2015, respectivamente) ya han vencido. La Comisión ha iniciado procedimientos de infracción contra varios de esos Estados miembros ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En este contexto, la Comisión ha pedido la ratificación del Acuerdo Intergubernamental sobre el FUR a más tardar el 30 de noviembre, dado que varios Estados miembros todavía no han finalizado el proceso de ratificación. Aunque se espera que la mayoría de los Estados miembros cumplan sus compromisos en materia de transposición y ratificación al final de 2015 a más tardar, la credibilidad de la unión bancaria depende de que todos los Estados miembros participantes cumplan todos sus compromisos jurídicos. Entretanto, la Comisión se asegurará de que la legislación derivada necesaria para poner en funcionamiento la unión bancaria, por ejemplo las disposiciones de la BRRD sobre recapitalización interna, se adopte también a su debido tiempo.

En las conversaciones preliminares sobre la unión bancaria en 2012 se habló de un sistema común de garantía de depósitos. En su propuesta de modificación de 2012 de la Directiva SGD existente, la Comisión propuso incluir empréstitos y préstamos obligatorios entre los sistemas nacionales de garantía de depósitos, pero la propuesta no fue aceptada. La Directiva SGD de 2014 introdujo mejoras en los sistemas nacionales de garantía de depósitos mediante la reducción de los plazos de pago a los depositantes y el requisito de que los fondos de garantía se fueran constituyendo hasta llegar a un nivel objetivo determinado en 2024 a más tardar. La Directiva establece también acuerdos de préstamo voluntario entre los sistemas nacionales como fuente de liquidez en caso de necesidad.

A pesar de las mejoras introducidas por la Directiva de 2014, la inexistencia de un sistema común de garantía de depósitos para la unión bancaria implica que los depositantes siguen siendo vulnerables a las grandes perturbaciones locales, que podrían sobrecargar los sistemas nacionales de garantía de depósitos. Al mismo tiempo, no existe igualdad de condiciones dentro de la unión bancaria entre los depositantes y los bancos que desean atraer sus depósitos. Las divergencias entre los sistemas nacionales de garantía de depósitos pueden contribuir, además, a la fragmentación del mercado al afectar a la capacidad y la voluntad de los bancos de ampliar sus actividades a nivel transfronterizo. En particular, la elección de la estructura transfronteriza de grupo por parte de los bancos (es decir, sucursales o filiales) podría verse afectada, puesto que los bancos podrían elegir entre su sistema nacional de garantía de depósitos (sucursal) o el sistema extranjero (filial) en función de la solidez relativa de cada uno de esos sistemas.

El SEGD aumentará la resiliencia de la unión bancaria frente a futuras crisis financieras reduciendo la vulnerabilidad de los sistemas nacionales de garantía de depósitos respecto a las grandes perturbaciones locales y debilitando aún más el vínculo entre los bancos y la deuda soberana. El SEGD puede contribuir a tranquilizar a los depositantes en toda la unión bancaria y, de ese modo, reducir el riesgo de retirada masiva de depósitos y aumentar la estabilidad financiera. El SEDG reforzará asimismo la cooperación entre los SGD nacionales a la hora de afrontar las quiebras bancarias transfronterizas. El SEGD aumentará la confianza de los depositantes independientemente del lugar en que se hallara su banco, con lo que se fomentará la igualdad de condiciones y se desarrollará la integración financiera. Por todos esos motivos, el SEGD es el complemento lógico de elevar la responsabilidad de la supervisión y la resolución bancarias al nivel de la unión bancaria. Como actualmente la responsabilidad de la supervisión y la resolución es compartida como consecuencia del MUS y del MUR, las circunstancias que determinen que un SGD nacional debe pagar a los depositantes asegurados o contribuir a la resolución ya no están en gran medida bajo control nacional. Por lo tanto, la Comisión ha adoptado, junto con la presente Comunicación, una propuesta legislativa de SEGD.

4.3 ¿Cómo funcionará el SEGD?

4.3.1 Fondo Europeo de Garantía de Depósitos

Como complemento de los fondos nacionales de garantía de depósitos, se establecerá un fondo europeo de garantía de depósitos (en lo sucesivo, «el Fondo de Garantía de Depósitos»), que será distinto del FUR. Se recaudarán contribuciones de los bancos para financiar el Fondo de Garantía de Depósitos.

En la fase de reaseguro del SEGD, cuando los riesgos se mantienen en gran medida a escala nacional, el perfil de riesgo de un banco concreto se determinará en relación con el resto de su sistema bancario nacional. Una vez que el SEGD se convierta en un sistema con responsabilidad conjunta al nivel de la unión bancaria (a partir del primer año de coseguro), el perfil de riesgo de un banco concreto se determinará en relación a todos los bancos de la unión bancaria. Con ello se garantizará que el SEGD no suponga costes adicionales para los bancos ni los SGD nacionales y se evitarán complicaciones al determinar los perfiles de riesgo de los bancos en la fase de constitución del Fondo de Garantía de Depósitos.

Un principio clave es que en ninguna de las fases del SEGD aumenten los costes totales para el sector bancario respecto a las obligaciones actuales conforme a la Directiva SGD de 2014. En otras palabras, el SEGD mejorará la eficiencia económica de los sistemas de garantía de depósitos existentes dentro de la unión bancaria mediante una puesta en común gradual de los fondos disponibles para hechos que desencadenen los pagos, sin que ello exija un aumento global de las contribuciones bancarias. Las contribuciones de los bancos al SEGD se restarán de sus contribuciones a los sistemas nacionales de garantía de depósitos. Las contribuciones a los programas nacionales se irán reduciendo progresivamente en paralelo con los incrementos de las contribuciones al SEGD.

Será necesaria una autoridad fuerte e independiente a nivel de la unión bancaria para gestionar el SEGD, decidir las contribuciones de los bancos ajustadas al riesgo, controlar las entradas de contribuciones y gestionar los casos de pago. Esta función podría ser desempeñada por la Junta Única de Resolución (en lo sucesivo, «la Junta»), con una estructura de gobernanza modificada de forma adecuada para sus nuevas tareas relativas al SGD a fin de gestionar los posibles conflictos de interés entre las funciones de resolución y de garantía de depósitos. La Junta podría administrar el FUR y el Fondo de Garantía de Depósitos, de modo que se creen sinergias al combinar las responsabilidades en materia de resolución y de garantía de depósitos. Ello debería dar coherencia y eficiencia al proceso de toma de decisiones y permitir decisiones rápidas. Este régimen establecería la Junta como primer punto de contacto clave en una crisis, facilitando una gestión rápida de crisis por parte de la Junta, con lo que se limitaría la posibilidad de contagio. No obstante, sería necesario abordar los posibles conflictos de interés asegurándose de que el Fondo de Garantía de Depósitos quede separado adecuadamente del FUR.

4.3.2 Paso del reaseguro al coseguro

La propuesta de SEDG combina los enfoques de reaseguro y coseguro como etapas sucesivas, comenzando con el enfoque de reaseguro y pasando luego a un sistema de coseguro que irá aumentando la proporción de mutualización hasta llegar a un sistema de seguro total (en lo sucesivo, «seguro total»). La Comisión propone que al principio el SEGD se base en el principio del reaseguro y a corto plazo no mutualice completamente los riesgos.

Con el fin de limitar la responsabilidad del Fondo de Garantía de Depósitos, reducir el riesgo moral a nivel nacional y abordar las divergencias que puedan existir en relación con el nivel de capitalización de los SGD nacionales vigentes, en la fase de reaseguro un SGD nacional solo podrá acceder al Fondo de Garantía de Depósitos cuando los Estados miembros hayan cumplido plenamente las obligaciones establecidas en la Directiva SGD y haya agotado previamente todos sus recursos propios y a condición de que haya cumplido lo dispuesto en la Directiva SGD. Por otro lado, el Fondo de Garantía de Depósitos solo contribuirá con un importe determinado a los pagos, proporcionando asistencia a los SGD nacionales hasta un porcentaje concreto de los déficit de dichos SGD y con un techo global determinado. Estas condiciones exigidas para recibir asistencia del Fondo de Garantía de Depósitos son necesarias para gestionar las posibilidades de riesgo moral y evitar las «ventajas de ser el primero» y que un SGD nacional reciba más asistencia del SEGD por el mero hecho de no haber constituido fondos nacionales suficientes. Los Estados miembros deberán seguir constituyendo sus SGD nacionales. Dado que los pagos a cargo del Fondo de Garantía de Depósitos estarán sujetos al cumplimiento de la Directiva SGD, el sistema ofrecerá incentivos adicionales a los Estados miembros para que la cumplan. Esta salvaguardia garantizará que los SGD no se aprovechen del SEGD cuando se hayan agotado sus fondos. Por otra parte, también se fijarán techos para la intervención del SEGD a fin de garantizar que sus fondos no se agoten a causa de hechos individuales que desencadenen pagos.

Este enfoque de reaseguro debilitará el vínculo entre los bancos nacionales y la deuda soberana, pero no proporcionará una garantía completa de que los sistemas nacionales volvieran a tener problemas, ni garantizará que todos los depósitos minoristas en la unión bancaria dispongan del mismo nivel de protección.

Así pues, tras una fase de funcionamiento como sistema de reaseguro, el SEGD se convertirá progresivamente en un sistema mutualizado («coseguro»), que seguirá estando sujeto a límites y salvaguardias apropiados hasta que llegue a ser un seguro total en 2024 a más tardar. En el período que va hasta 2024, la contribución del Fondo de Garantía de Depósitos a los pagos a los depositantes irá aumentando gradualmente hasta el cien por cien, lo que implicará la plena cobertura del riesgo para los depositantes en toda la unión bancaria.

La diferencia fundamental entre el enfoque de reaseguro y el de coseguro es que el coseguro implica que los pagos se repartirán entre los SGD nacionales y el Fondo de Garantía de Depósitos a partir del primer euro de pérdida. Sin embargo, ambos enfoques tienen muchas características comunes, de modo que la evolución entre ellos no supondrá grandes problemas desde un punto de vista operativo. En particular, en ambos enfoques los pagos con cargo al Fondo de Garantía de Depósitos seguirán estando sujetos al cumplimiento de la Directiva SDG por parte de los SDG nacionales, y los SDG nacionales deberán reembolsar al SEGD si posteriormente reciben contribuciones ex post de sus bancos y/o fondos de un procedimiento de insolvencia.

La arquitectura del SEGD seguirá la constitución típica de la unión bancaria: un código normativo único en forma de la actual Directiva SGD para la totalidad de los 28 Estados miembros, complementado por el SEGD, que será de carácter obligatorio para los Estados miembros de la zona del euro y los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que deseen participar. Habida cuenta de la estrecha interrelación entre el SEGD y la supervisión y resolución únicas, los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que se adhieran a la unión bancaria deberán participar en las tres partes de la misma.

Por último, mediante la aplicación coherente de las normas sobre ayudas estatales, la Comisión velará por que no se produzcan distorsiones en el mercado único. Los fondos utilizados por los SGD, incluido el Fondo de Garantía de Depósitos, para reembolsar a los titulares de depósitos garantizados no disponibles, de conformidad con la Directiva SGD, no constituyen ayudas estatales o ayudas de dicho Fondo. No obstante, en caso de que tales fondos se utilicen en la reestructuración de las entidades de crédito y las ayudas constituyan ayudas estatales o del Fondo, deberán cumplir lo dispuesto en el artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, respectivamente, con el artículo 19 del Reglamento MUR en su versión modificada. Por otra parte, sobre todo por el hecho de que los plazos ya han expirado, la Comisión espera que la DRRB y todas sus normas aplicables sean transpuestas plenamente por todos los Estados miembros y aplicadas por las autoridades responsables del procedimiento de resolución mucho antes de que entre en vigor el SEGD.

5. Continuación de la reducción de riesgos en la unión bancaria