Dictamen adicional del Comité Económico y Social sobre el "Anteproyecto de reglamento de la Comisión sobre la aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado a determinadas categorías de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas entre compañías de transporte marítimo de línea regular (consorcios), en virtud del Reglamento (CEE) n° 479/92 del Consejo"

(2000/C 117/04)

El 20 de diciembre de 1999, de conformidad con los artículos 23(2) y 25 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen adicional sobre el anteproyecto mencionado.

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, responsable de la preparación de los trabajos del Comité en este asunto, aprobó su dictamen el 3 de febrero de 2000 (ponente: Sra. Bredina Savapoulou).

En su 370o Pleno celebrado los días 1 y 2 de marzo de 2000 (sesión del 1 de marzo), el Comité aprobó el siguiente dictamen por 121 votos a favor, 1 voto en contra y 1 abstención.

1. Introducción

1.1. En el momento de la aprobación de los cuatro reglamentos marítimos de 1986, que constituían la primera fase de la política común de transporte marítimo de la CE, el Consejo instó a la Comisión a considerar si era necesario presentar nuevas propuestas en relación con la competencia, entre otros ámbitos, entre consorcios de transporte marítimo de línea regular. La Comisión se comprometió a informar al Consejo en el plazo de un año sobre si era necesario establecer una exención por categorías para los consorcios de transporte marítimo de línea regular. El Consejo señaló entonces que "cuando las empresas mixtas y los consorcios tienen como objetivo y efecto lograr mejoras técnicas o cooperar, de conformidad con el artículo 2 del Reglamento, o cuando consorcios estrechamente ligados abarcan sólo pequeñas partes del mercado, no se les aplicará la prohibición que estipula el primer párrafo del artículo 85 del Tratado".

1.2. En su informe sobre "El futuro del transporte marítimo comunitario - Medidas para mejorar las condiciones de funcionamiento de la flota comunitaria"(1), la Comisión señalaba que la necesidad de clarificar la posición de los consorcios frente a las reglas de la competencia es una de las medidas positivas para incrementar la competitividad de la flota comunitaria. En su dictamen sobre dichas medidas, el CES señalaba "la importancia de llegar a una solución aceptable para este asunto (los consorcios) sin mayor demora, similar a las soluciones dadas a las conferencias de líneas marítimas en la primera etapa de la política de transporte marítimo"(2).

1.3. Después de laboriosas deliberaciones emprendidas tras recibir informaciones complementarias sobre los consorcios, la Comisión publicó en junio de 1990 un "informe sobre la posibilidad de conceder una exención por categorías a los acuerdos de constitución de consorcios en el transporte marítimo"(3), unido a una "Propuesta de Reglamento del Consejo sobre la aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado CEE a determinadas categorías de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas entre compañías de transporte marítimo".

1.4. El 25 de febrero de 1992, el Consejo aprobó el Reglamento de aplicación 479/92(4) que autorizaba a la Comisión a aplicar el apartado 3 del artículo 85 del Tratado, mediante un Reglamento, a fin de que la explotación común de servicios de transporte marítimo de línea esté eximida de la prohibición de limitación de competencia que figura en el apartado 1 del artículo 85.

1.5. El CES aprobó un dictamen(5) sobre el Reglamento de aplicación en el que apoyaba la evaluación positiva de los consorcios que hacía la Comisión y subrayaba la necesidad de evitar la burocracia. El CES señalaba que los consorcios marítimos se pueden definir en general como "asociaciones cooperativas en el sector del transporte marítimo en las que las compañías participantes ejercen una gama de actividades en común, a fin de conseguir las necesarias ventajas de las economías de escala y de la racionalización de los servicios en cada actividad comercial específica, combinando el reparto de los costes de los navíos con la puesta en común de los fletes". Señalaba, asimismo, que se ha reconocido por doquier el valor y la utilidad de los consorcios como instrumentos de racionalización en la era del transporte por contenedores, y respaldaba las afirmaciones de la Comisión según las cuales "la industria comunitaria del transporte marítimo precisa conseguir las economías de escala necesarias para competir en el mercado mundial" y "los consorcios pueden resultar útiles para conseguir los medios necesarios para mejorar la productividad de los servicios de transporte regular y fomentar el progreso técnico y económico".

1.6. Al observar que ya se había concedido a las conferencias marítimas una exención por categorías a las normas de competencia a través del Reglamento del Consejo 4056/86(6), el CES llegó a la conclusión de que era necesaria una reglamentación para los consorcios marítimos a fin de sustituir el vacío legal existente por un contexto de seguridad, desde el punto de vista legal, para las empresas comerciales. Señaló, sin embargo, que al aplicar un nuevo Reglamento independiente para garantizar una exención por categorías, la Comisión debería explicar con más claridad sus proyectos e intenciones en lo que se refiere a los términos y condiciones de la exención por categorías. En su opinión, tales condiciones deberían salvaguardar la libre competencia a tres niveles: dentro del consorcio, dentro de la conferencia y en el comercio. El CES se pronunció en favor de un tratamiento legal de los consorcios bien delimitado y equilibrado, sin dar carta blanca a la Comisión o a los consorcios. La principal objeción del CES era la inclusión del transporte multimodal dentro del alcance del Reglamento sobre los consorcios. En opinión del Comité, un área tan compleja requería ser abordada por separado con otro Reglamento. El Reglamento de aplicación 479/92 concordaba con las conclusiones del CES en este dictamen.

1.7. El 20 de abril de 1995 la Comisión aprobó el Reglamento 870/95(7) sobre la aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado a los consorcios de transporte marítimo de línea regular. Este Reglamento eximía a todos los acuerdos cuyo objetivo fuera la explotación conjunta de servicios marítimos de línea regular siempre que cumplieran las condiciones y obligaciones estipuladas en el Reglamento. También se estipulaba que un consorcio debería tener un máximo de cuota de tráfico para disfrutar de la exención por categorías. Se distinguían tres niveles de cuota de tráfico:

- una cuota de tráfico inferior al 30 % o al 35 %, que significaría la exención automática de un consorcio;

- una cuota de tráfico de entre el 30/35 % y el 50 %, que permitiría que un consorcio solicitara la exención de acuerdo con un procedimiento de oposición simplificado;

- una cuota de tráfico de más del 50 %, que requeriría que un consorcio solicitara una exención individual.

1.8. El Reglamento contenía condiciones y obligaciones adicionales, como no discriminar entre puertos de la UE y consultar con los usuarios de los transportes. Por último, incluía disposiciones sobre derechos adquiridos relativas a los acuerdos de consorcios que ya existían en la fecha de su entrada en vigor.

1.9. El CES aprobó un dictamen(8) sobre el Reglamento 870/95 en el que llegaba a la conclusión de que debía alcanzarse un equilibrio entre los intereses de los cargadores y los de los consorcios, y que debía salvaguardarse la posición competitiva de aquellos que no sean miembros de consorcios. Se señalaba, además, que se debía conservar la flexibilidad para que los consorcios puedan responder a las demandas de sus usuarios. Por último, el CES afirmaba que el proyecto de Reglamento requería que se clarificaran algunos términos y se reexaminaran determinados puntos.

2. La propuesta de Reglamento de la Comisión

2.1. En su informe sobre la aplicación del Reglamento 870/95(9), la Comisión señalaba que el Reglamento había funcionado adecuadamente y examinaba las distintas opciones para el régimen jurídico a partir de su expiración el 20 de abril de 2000. La Comisión llegaba a la conclusión de que, a la vista de la experiencia adquirida hasta la fecha y en aras de la seguridad jurídica, lo mejor sería renovar el Reglamento 870/95 con algunas modificaciones hasta el 21 de abril de 2000.

2.2. Las principales modificaciones en la propuesta de Reglamento son las siguientes:

- cambio de cuota de tráfico a cuota de mercado (en cada uno de los mercados en los que opere el consorcio);

- la exención de las cláusulas de exclusividad sobre arrendamiento de espacio;

- diez consorcios exentos según el procedimiento de oposición continuarán estándolo;

- las notificaciones en curso de acuerdo con el Reglamento 870/95 serán tratadas automáticamente de acuerdo con el nuevo Reglamento;

- se suprimen, evidentemente, las anteriores cláusulas de derechos adquiridos;

- se simplifica la formulación allí donde es necesario.

3. Observaciones generales

3.1. Ocho años después de la aprobación del primer Reglamento sobre consorcios(10), el CES observa que el mercado del transporte marítimo internacional de línea regular está sufriendo importantes y rápidos cambios. Los reglamentos sobre consorcios son de aplicación a los "servicios internacionales regulares de línea para el transporte exclusivo de mercancías, principalmente en contenedores". El uso de contenedores es cada vez mayor en el transporte marítimo de línea regular. El transporte mediante buques de contenedores se duplicó en el período entre 1989 y 1998, pasando de 249 a 509 millones de toneladas. Este aumento corresponde a un incremento anual del 11%. De acuerdo con las últimas estimaciones preliminares, el transporte por contenedores experimentará una expansión todavía más rápida. Ello se deberá, principalmente, a un aumento del transporte de bienes manufacturados y semimanufacturados. También se espera que en los próximos años se sustituya el transporte a granel de algunos productos (por ejemplo cereales, fertilizantes o azúcar) por el transporte en contenedores. Es muy poco probable que cambie esta tendencia. Más concretamente, desde la aprobación del primer Reglamento sobre consorcios, el aumento en el transporte marítimo por contenedores en el período 1993-1997 ha ascendido nada menos que a un 44%(11) (expresado en toneladas). Estos cambios "produjeron la sustitución de una industria que utilizaba mucha mano de obra por otra que exige actualmente grandes inversiones de capital"(12). Dieron lugar, por un lado, a efectos positivos en el nivel de servicios a los cargadores y, por otro, a una reorganización del empleo en mar y en tierra. Los contenedores se han convertido, de hecho, en agentes clave en el proceso de globalización, que está produciendo cambios económicos y sociales a gran escala tanto en los países en desarrollo como en los desarrollados(13).

3.2. Esta tendencia del mercado coincidió en el tiempo con otros cambios en el transporte marítimo de línea regular que tienen implicaciones para el derecho de la competencia, a saber: el papel cada vez menor de las conferencias, la importancia creciente de los consorcios y la concentración/consolidación en unidades de mayor tamaño. El transporte marítimo de línea regular se ha caracterizado en los últimos tiempos por las continuas fusiones y adquisiciones que han dado lugar a la creación de gigantes marítimos que operan cada uno con centenares de buques y disponen de redes de distribución en todo el mundo. Este desarrollo de los llamados "megatransportistas" contrasta con la situación dominante en el mercado de los transportistas a granel, en el que el tamaño pequeño de las empresas no constituye la excepción, sino la norma. Aunque los consorcios constituyen un fenómeno positivo que facilita la supervivencia de las empresas de pequeño y mediano tamaño, es evidente que deben salvaguardarse los intereses de los miembros de pequeño o mediano tamaño frente a los de los megatransportistas miembros del consorcio. De otra forma los consorcios podrían convertirse en uno de los vehículos que exacerban la tendencia hacia la concentración.

3.3. Desde el punto de vista de las futuras políticas y normativas, estas evoluciones deberían ser objeto de control y evaluación de acuerdo con sus implicaciones para los armadores, los usuarios (cargadores/receptores) y los puertos. El CES insta a la Comisión a tomar en consideración la "naturaleza dinámica y cambiante"(14) de los consorcios en la elaboración de sus futuras políticas en relación con este fenómeno.

3.4. Por estas razones, al mismo tiempo que reconoce "la importancia de los consorcios para el progreso económico y tecnológico de la industria marítima"(15), el CES -en línea con sus anteriores dictámenes(16)- reitera la necesidad de salvaguardar la transparencia y la competencia frente a otros miembros del consorcio así como frente a los no miembros o independientes en el tráfico de línea en cuestión, como se he hecho en los artículos 5 y 8 del proyecto de Reglamento. La salvaguardia de los intereses de los usuarios y de los puertos debería estar presente también en el arsenal de la futura normativa jurídica. Estas advertencias deberían traducirse en el futuro en parámetros jurídicos de conformidad con las normas de competencia de la UE para consorcios.

3.5. Teniendo presentes estas consideraciones, el CES mantiene que, en este momento, la renovación del Reglamento 870/95 hasta el año 2005, sujeto a las modificaciones que se proponen, constituye el mejor curso de actuación posible. Por consiguiente, el Comité apoya plenamente la propuesta de la Comisión.

4. Observaciones específicas

4.1. Definiciones (artículo 1)

4.1.1. El CES está de acuerdo en lo esencial en que la definición de consorcios incluya a los "consorcios multitráfico" para tener en cuenta las tendencias recientes del mercado, por las que los consorcios operan en más de un tráfico. Cabe acoger con satisfacción esta aclaración del texto.

4.2. Acuerdos exentos (artículo 3)

4.2.1. El Reglamento prevé incluir entre las actividades exentas las actividades accesorias a las operaciones de los consorcios (artículo 3 (2) g)). Hay una aclaración sobre la aplicabilidad de la exención en bloque a las cláusulas de exclusividad (obligación para los miembros del consorcio de utilizar buques asignados al consorcio y de no arrendar espacio en buques pertenecientes a terceros) y a las cláusulas sobre terceros (obligación para los miembros del consorcio de no asignar o arrendar espacio a otros transportistas en el mismo tráfico sin la aprobación previa de los miembros del consorcio). Estas aclaraciones resultan de utilidad en vista de la experiencia de la aplicación del Reglamento 870/95. Se espera que aumenten la seguridad jurídica.

4.3. Cuota de mercado (artículo 6)

4.3.1. El CES toma nota de que una de las condiciones que deben cumplirse para la aplicación de la exención prevé unos umbrales específicos de cuota de mercado dependiendo de la naturaleza particular del consorcio del 30 % - 35 % o del 50 %, calculado por referencia al volumen de mercancías transportadas. Este cambio resulta muy oportuno y constituye, de hecho, la principal modificación del Reglamento 870/95, que hacía referencia a la cuota de tráfico en relación con las series de puertos que el consorcio enlaza en el tráfico directo. Se ha demostrado, en la práctica, que resulta muy difícil calcular la noción de "cuota de tráfico". Resulta mucho más apropiado un criterio de cuota de mercado, aunque su aplicación podría presentar todavía algunas dificultades. Debería intentarse aclarar la descripción del mercado específico en cuestión.

4.3.2. La experiencia adquirida con el Reglamento desde 1995 ha mostrado que el enfoque de cuota de tráfico sobre la base de parejas de puertos no resulta manejable. A menudo no se disponía de estadísticas sobre parejas de puertos o, si estaban disponibles, eran incorrectas o estaban desfasadas. Además, la mayoría de las estadísticas se basan en importaciones o exportaciones realizadas desde un puerto o país hacia un país determinado, y no hacia un puerto determinado. Por estas razones, y dado que a menudo se escogen los puertos por razones puramente operacionales, la información elaborada a partir de cuotas de tráfico o parejas de puertos ha proporcionado a menudo una imagen engañosa o distorsionada. La competencia en la mayoría de rutas marítimas tiene lugar entre distintas combinaciones de puertos. Un enfoque de cuota de mercado constituye más o menos la norma general en la aplicación de la política de competencia. El enfoque de cuota de tráfico era la excepción. Por tanto, el cambio que se propone pondrá el Reglamento sobre consorcios en línea con otros reglamentos de exención por categorías.

4.3.3. El CES ya criticó el uso impreciso de los términos "series de puertos" y "tráfico directo". La adopción del término "cuota de mercado" elimina ya una fuente de ambigüedad que afecta a los cálculos relevantes. No obstante, el CES todavía opina que la Comisión debería aclarar sus intenciones de "considerar o no el transbordo en sus cálculos de cuota de tráfico"(17).

4.4. Procedimiento de oposición (artículo 7)

4.4.1. Las mismas observaciones realizadas en el punto 4.3.1. sobre la sustitución del "criterio de cuota de tráfico" por "cuota de mercado" son válidas para el procedimiento de oposición. Vale la pena destacar que diez consorcios exentos de acuerdo con el procedimiento de oposición del Reglamento 870/95 continúan estándolo. Además, las notificaciones en proceso conforme al Reglamento 870/95 se tratarán de forma automática de acuerdo con el nuevo Reglamento. No obstante, debería realizarse de forma periódica un control sobre el cumplimiento continuo de los consorcios con el nivel de umbrales.

4.5. Condiciones adicionales - preavisos (artículo 8)

4.5.1. El artículo 8 prevé un periodo máximo inicial de 18 meses desde la firma de cualquier acuerdo hasta que las compañías miembro pueden dar preaviso de su retirada del consorcio o un periodo inicial de 30 meses para los consorcios con un elevado nivel de integración (durante el cual las compañías se encontrarían inmovilizadas dentro de la alianza).

4.5.2. El CES insta a la Comisión a que reconsidere la duración del periodo con vistas a prolongarlo teniendo en cuenta, por un lado, la necesidad de recuperar las inversiones y, por otro, la necesaria flexibilidad para abandonar el consorcio.

4.6. Disposiciones finales (artículo 13)

4.6.1. La cláusula de derechos adquiridos del Reglamento 870/95 que hacía referencia a los consorcios ya "existentes" en 1995 queda, evidentemente, suprimida.

5. Conclusiones

5.1. El CES opina que el Reglamento 870/95 ha funcionado bien en la práctica y ha logrado un equilibrio correcto entre los intereses de los armadores y los de sus clientes. El Comité acoge favorablemente, por tanto, la propuesta de renovación del Reglamento 870/95 hasta el 20 de abril de 2005, sujeta a las modificaciones propuestas.

5.2. No obstante, dados los rápidos cambios en el sector del transporte marítimo de línea, se debe estudiar y hacer un seguimiento de la cuestión de los consorcios desde una perspectiva más amplia. En el futuro, a la hora de evaluar el régimen jurídico de las normas de competencia para consorcios se deberían tomar en consideración la evolución y las experiencias posteriores.

Bruselas, 1 de marzo de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) COM(89) 266 final de 3.8.1989.

(2) Dictamen del CES - DO C 56 de 7.3.1990, p. 70.

(3) COM(90) 260 final.

(4) DO L 55 de 29.2.1992, p. 3.

(5) DO C 69 de 18.3.1991, p.16.

(6) DO L 378 de 31.12.1986, p. 4.

(7) DO L 89 de 21.4.1995, p. 7.

(8) DO C 195 de 18.7.1994, p. 20.

(9) 20.1.1999.

(10) H. Kreis: "European Community Competition Policy and International Shipping", Fordham International Law Journal (1989-90), p. 411; J. Temple Lang: European Transport Review (1993), p. 405; P. Ruttley: European Competition Law Review (1991), p. 9; EMLO Report 1993.

(11) Datos de Howe Robinson Research Paper Nº 9, enero 1999, "Containerization and Dry Bulk Trades".

(12) DO C 195 de 18.7.1994.

(13) "Container Market Outlook", Drewry, octubre 1999.

(14) DO C 195 de 18.7.1994.

(15) DO C 195 de 18.7.1994.

(16) DO C 169 de 18.3.1991.

(17) DO C 195 de 18.7.1994.