Informe Especial Calidad del agua en la 
cuenca hidrográfica del 
Danubio: se ha avanzado en 
la aplicación de la Directiva 
Marco sobre el agua, pero 
queda camino por recorrerES 2015  Nº 23
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
12, rue Alcide De Gasperi  
1615 Luxembourg  
LUXEMBOURG
Tel. +352 4398-1
E-mail: eca-info@eca.europa.eu  
Internet: http://eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA  
YouTube: EUAuditorsECA
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet ( http://europa.eu ).
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-3773-6 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/173337 QJ-AB-15-023-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-3778-1 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/778343 QJ-AB-15-023-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-3746-0 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/981477 QJ-AB-15-023-ES-E
© Unión Europea, 2016
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Para utilizar o reproducir el mapa de la página 65 es necesario solicitar directamente la autorización al titular de los 
derechos de autor.
Printed in Luxembourg
Calidad del agua en la 
cuenca hidrográfica del 
Danubio: se ha avanzado en 
la aplicación de la Directiva 
Marco sobre el agua, pero 
queda camino por recorrer
(presentado con arreglo al artículo 287, apartado 4, 
segundo párrafo, del TFUE)Informe EspecialES 2015  Nº 23
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos pre -
supuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan 
el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos 
correspondiente, las futuras modificaciones y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala de Fiscalización II (presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal), 
que está especializada en los ámbitos de gasto de políticas estructurales, transporte y energía. La auditoría fue dirigida por 
George Pufan, Miembro del Tribunal, asistido por Patrick Weldon, jefe de gabinete, Mircea Radulescu, agregado de gabinete, 
Alain Vansilliette, jefe de unidad, Marion Colonerus, jefe de equipo, y los auditores Zuzana Gullova, Daniela Jinaru, María del 
Carmen Jiménez, Attila Horvay-Kovacs, Dana Moraru, Radka Papouskova e Ildiko Preiss.
De izquierda a derecha:  A. Vansilliette, M. Radulescu, M. d. C. Jiménez, G. Pufan, 
Z. Gullova , P . Weldon y A. Horvay-Kovacs.
03
 Índice
Apartados
 Glosario
I-X Resumen
1-15  Introducción
16-21  Alcance y enfoque de la fiscalización
22-165  Observaciones
22-50  Los planes hidrológicos de cuenca como instrumento para lograr una buena calidad del agua para 2015
26-27  Pocas mejoras en el estado ecológico y químico de las masas hídricas
28-32  La determinación de las fuentes de la contaminación en las masas hídricas se vio afectada por la falta de 
datos exhaustivos
33-44  Las medidas identificadas en los planes hidrológicos de cuenca no son suficientes para contrarrestar 
adecuadamente las fuentes de la contaminación
45-46  Se ha eximido un importante número de masas hídricas del cumplimiento de los plazos de 2015 y 2021
47-50  El atento seguimiento efectuado por la Comisión no impide que las mejoras dependan de la voluntad de 
actuar de los Estados miembros
51-98  Medidas e instrumentos aplicados por los Estados miembros para reducir la contaminación 
causada por las aguas residuales
52-82  Contaminación procedente de aglomeraciones urbanas: se ha progresado en el tratamiento de las aguas 
residuales, pero se podría hacer mejor uso de los instrumentos disponibles
83-98  Contaminación procedente de instalaciones industriales: existen dificultades en la fijación de límites de 
emisión e insuficiencias en su aplicación
99-165  Medidas e instrumentos aplicados por los Estados miembros para atajar la contaminación difusa 
procedente de la agricultura
101-122  Los Estados miembros no aprovechan las posibilidades que ofrece la Directiva sobre nitratos
123-132  Los planes de acción sobre plaguicidas presentan deficiencias
133-144  El mecanismo de condicionalidad está teniendo impacto, pero no se aprovecha al máximo
145-157  No se aprovecha al máximo el potencial de las medidas de desarrollo rural para abordar los problemas de 
calidad del agua
158-165  El principio de «quien contamina paga» solo se aplica en cierta medida a la contaminación difusa 
procedente de la agricultura
04 Índice
166 -191 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I — Perspectiva de la demarcación hidrográfica del río Danubio
 Anexo II  — Contaminación de las masas hídricas superficiales
 Anexo III  —  Valores límite de emisión fijados por la Directiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas
 Anexo IV  — Canon por contaminación del agua: importe por contaminante (euros/t)
 Anexo V  — Valores límite de emisión especificados en las legislaciones nacionales
 Respuestas de la Comisión
05
 Glosario
Aglomeración : Zona cuya población o actividades económicas están suficientemente concentradas para la recogida 
y conducción de las aguas residuales urbanas a una instalación urbana de tratamiento de dichas aguas o a un punto de 
vertido final.
Aguas residuales : Aquellas cuya calidad se haya visto afectada negativamente y que, por lo general, se transportan 
a través de una red de alcantarillado y se tratan en una instalación de tratamiento de aguas residuales, tras lo cual se 
vierten en aguas receptoras a través de efluentes del alcantarillado. Las aguas residuales generadas en zonas sin acceso 
a una red pública de alcantarillado dependen de sistemas individuales, como las fosas sépticas.
Autocontroles : En el presente informe, i) los controles efectuados regularmente por un operador, en el marco del 
funcionamiento diario de una instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas, para comprobar la calidad de las 
aguas residuales vertidas y el contenido de los lodos, y ii) los controles efectuados por las instalaciones industriales para 
supervisar la calidad de las aguas residuales vertidas en una red pública de alcantarillado.
Condicionalidad : Mecanismo de la política agrícola común de la UE que vincula los pagos directos a los agricultores 
y una serie de pagos de desarrollo rural al cumplimiento de unas normas relativas al medio ambiente, la seguridad 
alimentaria, la salud animal y vegetal, y el bienestar animal, y al mantenimiento del suelo agrícola en buenas condiciones 
agrarias y medioambientales. Las normas de condicionalidad del período de programación 2007-2013 tienen que ver con 
18 requisitos legales de gestión (RLG) y con 15 normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales 
(BCAM). La falta de conformidad con estos requisitos y normas puede conllevar una reducción de los pagos abonados al 
agricultor en el contexto de la política agrícola común.
Cuenca fluvial : Superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su totalidad a través de una serie de corrientes, 
ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta.
Demanda bioquímica de oxígeno (DBO5): Cantidad de oxígeno consumida por microorganismos para eliminar la 
materia orgánica biodegradable y mineral contenida en el agua. La DBO5 se utiliza normalmente para medir el consumo 
de oxígeno en mg O2/l al cabo de cinco días. Cuanto más elevado es el valor de DBO5, mayor es el consumo de oxígeno de 
los microorganismos y mayor el nivel de contaminación.
Demanda química de oxígeno (DQO) : Cantidad de oxígeno consumida para oxidar, por medios químicos, la materia 
orgánica y mineral presente en el agua. Por tanto, la DQO incluye tanto materia biodegradable caracterizada por DBO5 
como materia oxidable no biodegradable.
Efluente : En el contexto del presente informe, aguas residuales tratadas vertidas en las masas hídricas.
Equivalente habitante (e-h) : Expresión cuantitativa de la carga de contaminación del agua residual en forma de 
número de «equivalentes» en habitantes que generaría un residuo de la misma magnitud. Un e-h corresponde a la carga 
de contaminación de los residuos generados por un habitante y representa la carga orgánica biodegradable con una 
demanda bioquímica de oxígeno de cinco días a 60 g de oxígeno por día.
Estado o potencial ecológico de las aguas superficiales : Expresión de la calidad de la estructura y funcionamiento de 
los ecosistemas acuáticos. El estado se evalúa según los siguientes indicadores de calidad: indicadores biológicos (fauna 
y flora), indicadores hidromorfológicos, indicadores químicos y fisicoquímicos, contaminantes específicos y algunos 
indicadores de carácter general (salinidad, condiciones de los nutrientes, etc.). El potencial, más que el estado, se evalúa 
para las masas hídricas muy modificadas en su estructura física para servir a distintos usos, como la navegación, la 
protección contra inundaciones, la energía hidroeléctrica y la agricultura. La razón estriba en que, en muchos casos, no es 
viable ni deseable desde un punto de vista económico abandonar dichos usos y suprimir las modificaciones físicas.
Estado químico de las aguas superficiales : Expresión de la calidad de las aguas que refleja la concentración de 
contaminantes, que no debería sobrepasar las normas de calidad medioambiental establecidas en la Directiva Marco 
sobre el agua (anexo IX). La Directiva identifica en la actualidad 45 contaminantes (como el plomo, el níquel, el cadmio, el 
mercurio o el benceno).
06 Glosario
Eutrofización : Aumento de nutrientes en el agua, especialmente de los compuestos de nitrógeno y fósforo, que provoca 
un crecimiento acelerado de algas, el cual, a su vez, da lugar a la reducción de los niveles de oxígeno en el agua y a la 
desaparición de plantas acuáticas autóctonas, peces y otras formas de vida animal acuática.
Fondo de Cohesión : Fondo destinado a reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea mediante la 
financiación de proyectos medioambientales y de transporte en los Estados miembros con un producto nacional bruto 
per cápita inferior al 90 % de la media de la UE.
Fondo Europeo de Desarrollo Regional : Fondo destinado a reforzar la cohesión económica y social dentro de la 
Unión Europea mediante la corrección de los principales desequilibrios regionales, a través del apoyo financiero a la 
construcción de infraestructuras y de inversiones productivas capaces de generar empleo, sobre todo en beneficio de las 
empresas.
Fuentes de contaminación difusa : Contaminación provocada por distintas actividades para las que no existe un punto 
específico de vertido (véanse las fuentes puntuales de contaminación). Por ejemplo, la agricultura constituye una fuente 
clave de contaminación difusa.
Fuentes puntuales de contaminación : Contaminación causada por diversas actividades para las que existe un punto 
de vertido específico (como el vertido realizado por una instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas 
o industriales).
Instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas : Infraestructura que permite ejecutar una serie de 
procesos de tratamiento destinados a reducir a un nivel aceptable el nivel de contaminación de las aguas residuales de 
aglomeraciones urbanas recibidas antes de ser vertidas en las aguas receptoras.
Masa hídrica : Una masa hídrica superficial es un volumen separado y significativo de agua superficial como un lago, un 
embalse, un arroyo, río o canal, parte de un arroyo, río o canal, aguas de transición o una franja de aguas costeras. Una 
masa hídrica subterránea es un volumen separado de agua subterránea dentro de un acuífero o acuíferos.
Normas relativas a las buenas condiciones agrarias y medioambientales : La obligación de mantener la tierra en 
buenas condiciones agrarias y medioambientales tiene que ver con una serie de normas relacionadas con la protección 
del suelo, el mantenimiento de la materia orgánica y la estructura del suelo, la evitación del deterioro de los hábitats y la 
gestión del agua.
Pagos directos : Los abonados directamente a los agricultores con cargo a un régimen de ayuda a la renta, como pueden 
ser el régimen de pago único y el régimen de pago único por superficie.
07 Glosario
Período de programación : Marco plurianual en el que se planifica y ejecuta el gasto de los Fondos Estructurales y del 
Fondo de Cohesión.
Permiso de vertido de aguas residuales : Permisos expedidos a los responsables del vertido de las aguas residuales, de 
conformidad con el Derecho nacional, que incluyen, en particular, los valores límite de emisión que han de respetarse en 
relación con una serie de parámetros y contaminantes.
Principio de «quien contamina paga» : Principio definido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 
(artículo 191, apartado 2). En lo referente, por ejemplo, a las aguas residuales, implica que el responsable del vertido debe 
pagar por la contaminación causada (ejemplos: el servicio de tratamiento se incluye en el precio de las aguas residuales 
abonado por los hogares, las instalaciones de tratamiento de aguas residuales pagan un canon por contaminación, etc.).
Productos fitosanitarios : Productos utilizados para proteger a las plantas o a los cultivos de agentes perjudiciales, como 
hierbas, enfermedades o insectos.
Programa de medidas : Parte del plan hidrológico de cuenca que establece las medidas necesarias para que las masas 
hídricas adquieran un buen estado ecológico y químico, teniendo en cuenta las características de la demarcación 
hidrográfica.
Programa operativo : Programa que establece las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro, 
además del modo de utilizar la financiación (cofinanciación pública y privada de la UE y nacional) durante un período 
determinado (generalmente de siete años) para financiar los proyectos, que deben contribuir a la consecución de una 
serie de objetivos fijados en el eje prioritario del programa operativo. Los programas podrán ser cofinanciados por cada 
uno de los fondos del ámbito de cohesión, a saber, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo de Cohesión y el 
Fondo Social Europeo. El Estado miembro elabora un programa operativo que ha de ser aprobado por la Comisión antes 
de abonar pagos con cargo al presupuesto de la UE. Solo pueden modificarse durante el período correspondiente si 
ambas partes están de acuerdo.
Red de alcantarillado : Infraestructuras físicas, incluidos canales, cañerías, bombas, pantallas, etc., utilizadas para 
conducir los vertidos desde su origen hasta el punto de su eventual tratamiento o eliminación.
Requisitos  ex ante : En el contexto de la elaboración de programas de desarrollo rural y de los programas operativos 
que reciben cofinanciación con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos en el período de programación 
2014-2020, los Estados miembros deberán evaluar si se cumplen los requisitos ex ante  predefinidos. De no ser así, tendrán 
que elaborarse planes de acción para garantizar su cumplimiento a más tardar el 31 de diciembre de 2016.
Requisitos legales de gestión (RLG) : Conjunto de normas legislativas de la UE en el ámbito del medio ambiente, la 
seguridad alimentaria, la salud animal y vegetal, y el bienestar animal.
Suelo agrícola : La superficie terrestre de un país consiste en el suelo agrícola, el suelo forestal y otro tipo de suelo. El 
suelo agrícola se puede dividir en tierras cultivables, tierras con cultivos permanentes, pastos permanentes y praderas, 
y otro tipo de superficies, incluidos los huertos familiares.
Total de sólidos en suspensión (TSS) : Cantidad de partículas minerales y orgánicas suspendidas en el agua que pueden 
ser capturadas en un filtro de porosidad.
08 Glosario
Tratamiento más riguroso/tratamiento terciario de las aguas residuales : Conforme a la Directiva sobre el tratamiento 
de las aguas residuales urbanas, es la fase biológica/química que se aplica para reducir los niveles de concentración de 
nutrientes (nitrógeno y fósforo) de las aguas residuales tratadas antes de su vertido en aguas receptoras con riesgo de 
eutrofización.
Tratamiento secundario de las aguas residuales : Fase biológica que implica el tratamiento de las aguas residuales para 
eliminar las sustancias contaminantes orgánicas de naturaleza biodegradable.
Valores límite de emisión : Grado de concentración o nivel de una emisión que no se podrán superar durante uno 
o más períodos de tiempo. Una emisión es la liberación directa o indirecta en el agua de sustancias procedentes de una 
instalación.
Zona sensible : Los Estados miembros considerarán que una masa hídrica es zona sensible si puede incluirse en uno de 
los siguientes grupos: i) masa hídrica o parte de una masa hídrica con riesgo de eutrofización, ii) masa hídrica destinada 
a la obtención de agua potable que podría contener una concentración de nitratos demasiado elevada, y iii) zonas en 
las que es necesario un tratamiento más riguroso para cumplir las Directivas del Consejo. Es fundamental una adecuada 
designación de las zonas sensibles, ya que determina el tipo de tratamiento de las aguas residuales que debería llevarse 
a cabo para reducir los agentes inductores de la eutrofización.
Zona vulnerable : Zonas de terreno que drenan en aguas afectadas —o que podrían verse afectadas— por 
la contaminación causada o inducida por nitratos utilizados en la agricultura y que, a su vez, contribuyen a la 
contaminación. Los Estados miembros deben establecer programas de acción para estas zonas.
09
 Resumen
I
Las aguas de Europa presentan contaminación por 
materia orgánica y por nutrientes, y contaminación por 
sustancias químicas. La contaminación del agua tiene su 
origen en distintas fuentes, como los hogares, las insta -
laciones industriales y la agricultura. La Directiva Marco 
sobre el agua de 2000 armonizó la legislación europea 
previamente existente en el ámbito de la política de 
aguas e introdujo el plan hidrológico de cuenca como 
un instrumento clave de aplicación. Los primeros planes 
debían estar listos para 2009 y sus actualizaciones para 
diciembre de 2015.
II
Estos planes deben facilitar información sobre la calidad 
del agua de las distintas masas hídricas, los motivos por 
los que no se alcanza un buen estado ecológico y químico 
y las medidas correctoras que sean necesarias. Estas medi -
das se clasifican en «medidas básicas», «otras medidas 
básicas» y «medidas complementarias».
III
La UE ofrece una importante financiación para alcanzar 
los objetivos en materia de política de aguas, en particu -
lar para inversiones en el ámbito de las aguas residuales 
(6 350 millones de euros del Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional y del Fondo de Cohesión destinados a nueve 
Estados miembros1 de la cuenca hidrográfica del río Danu -
bio dentro del período de programación 2007-2013) y para 
compensar a los agricultores que suscriban compromisos 
agroambientales (6 390 millones de euros del Fondo Euro -
peo Agrícola de Desarrollo Rural dentro del período de 
programación 2007-2013 destinados a los mismos nueve 
Estados).
IV
La fiscalización del Tribunal se centró en cuatro Estados 
miembros de la cuenca hidrográfica del río Danubio (Eslo -
vaquia, Hungría, República Checa y Rumanía) y su propó -
sito era responder a la pregunta: ¿ha conseguido la aplica -
ción de la Directiva Marco sobre el agua por parte de los 
Estados miembros una mejora de la calidad del agua?
1 Alemania, Austria, Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, Hungría, 
República Checa y Rumanía.V
El Tribunal llega a la conclusión de que la aplicación de 
las medidas ha logrado pocas mejoras en la calidad del 
agua. Los Estados miembros eximieron a gran cantidad 
de masas hídricas del cumplimiento de los plazos de 2015 
y 2021 para alcanzar un buen estado. No obstante, los 
avances de cada uno de los elementos evaluados para 
la calidad del agua podrían estar enmascarados por la 
metodología de evaluación aplicada. El Tribunal reco -
mienda que la Comisión facilite orientaciones para notifi -
car los avances de manera diferenciada y que los Estados 
miembros ofrezcan justificaciones claras y válidas al 
conceder exenciones.
VI
Las deficiencias en los sistemas de seguimiento resulta -
ron en una falta de datos sobre el tipo y las fuentes de la 
contaminación que provocan el mal estado de una masa 
hídrica. Los planes hidrológicos de cuenca de 2009 apor -
taron poco valor añadido a este respecto, debido a la 
falta de ambición de los Estados miembros a la hora de 
luchar contra la contaminación. Las medidas se centraron 
en la aplicación de las Directivas existentes (parte de las 
«medidas básicas»). En este aspecto se producen retrasos 
(este es el caso de la Directiva sobre el tratamiento de 
las aguas residuales urbanas) o bien no se aprovechan 
al máximo todas sus posibilidades (este es el caso de la 
Directiva sobre nitratos, en la que existe margen para 
continuar mejorando los requisitos destinados a reducir 
las emisiones de nitrógeno).
VII
Las «otras medidas básicas» y las «medidas complemen -
tarias» no cubren adecuadamente todos los problemas 
de contaminación. Faltan medidas focalizadas para las 
masas hídricas con estado de calidad deficiente. En lo 
relativo a las aguas residuales, falta en particular una 
indicación de las instalaciones de tratamiento de aguas 
residuales urbanas o de instalaciones industriales que 
necesitan límites de emisiones concretos. En el ámbito 
de la agricultura, hay margen para que los Estados 
miembros endurezcan algunas normas de condicionali -
dad. Además, aún no se ha tomado en consideración la 
posibilidad de limitar la aplicación de fósforo al terreno. 
Asimismo, las medidas agrícolas revisten principalmente 
carácter voluntario y no todas llevan a una mejora directa 
de la calidad del agua.
Resumen 10
VIII
El Tribunal recomienda que los Estados miembros mejo -
ren sus sistemas de seguimiento y el diagnóstico de los 
problemas de contaminación del agua, y así permitir que 
las medidas se orienten mejor a aquellas masas hídricas 
con calidad deficiente y que se tengan en cuenta aque -
llos problemas de contaminación que no se han abor -
dado adecuadamente hasta la fecha. Una orientación 
más precisa también debería conducir a medidas más 
eficaces y a una reducción de los costes de aplicación.
IX
Los mecanismos de aplicación en vigor solo son efica -
ces en parte, lo que se debe a una escasa cobertura o a 
sanciones con poco efecto disuasorio. El Tribunal reco -
mienda que la Comisión evalúe el mejor modo de fijar 
criterios vinculantes para las inspecciones que efectúan 
los Estados miembros en las instalaciones de tratamiento 
de aguas residuales urbanas y las instalaciones industria -
les, y recomienda igualmente que la Comisión y los Esta -
dos miembros cooperen a la hora de evaluar la eficacia 
de los mecanismos de aplicación en vigor en el ámbito 
de la agricultura.
X
El principio de «quien contamina paga» solo se aplica en 
parte a la contaminación difusa procedente de la agricul -
tura. Las instalaciones industriales y las de tratamiento de 
aguas residuales urbanas pagan un canon por contami -
nación del agua sobre sus emisiones, pero tan solo por 
un número limitado de contaminantes. Los importes de 
dicho canon (por vertido en mg/l) varían significativa -
mente en los distintos Estados miembros y en ninguno 
de los planes hidrológicos de cuenca se hace referencia 
a una evaluación de su efecto disuasorio. El Tribunal 
recomienda que la Comisión facilite orientaciones sobre 
los posibles métodos de recuperación de los costes del 
daño ambiental en el ámbito de la contaminación difusa, 
y recomienda igualmente que los Estados miembros 
evalúen el potencial de los instrumentos económi -
cos (tasas e impuestos) para disuadir de la emisión de 
contaminantes.
11
 Introducción
La Directiva Marco  
sobre el agua y los planes 
hidrológicos de cuenca
01 
El objetivo principal de la política de 
aguas de la UE es garantizar que haya 
una cantidad suficiente de agua de 
buena calidad para las necesidades de 
las personas y para el medio ambiente 
en toda la Unión.
02 
En el año 2000, el Parlamento Europeo 
y el Consejo adoptaron la Directiva Mar -
co sobre el agua2, cuyo principal objetivo 
era alcanzar una buena calidad del agua3 
para 2015. La Directiva también permite 
prórrogas (hasta 2021 y 2027) y requi -
sitos menos rigurosos con respecto 
a la calidad del agua en determinadas 
condiciones.
03 
La Directiva es un acto legislativo de 
carácter general que armoniza la legisla -
ción previamente existente en el ámbito 
de la política de aguas. Su enfoque de la 
gestión del agua se basa en considerar 
la cuenca hidrográfica como una unidad 
ecológica e hidrológica.04 
El instrumento principal de aplicación 
de la Directiva es el plan hidrológico de 
cuenca. Todos los Estados miembros 
debían adoptar estos planes, a más 
tardar, en diciembre de 2009, incluido 
un programa de medidas para cada 
una de las demarcaciones hidrográficas 
dentro de su territorio4. Las actualiza -
ciones de los planes hidrológicos de 
cuenca debían adoptarse a más tardar 
en diciembre de 2015. En total, en la UE 
existen 42 cuencas hidrográficas interna -
cionales (como las del Rin y del Danubio) 
y 172 planes hidrológicos de cuenca 
nacionales. Los planes hidrológicos de 
cuenca no se presentan a la Comisión 
para su aprobación.
05 
Las medidas que se incluyen en el 
programa de medidas son aquellas 
necesarias para alcanzar los objetivos 
que establece la Directiva Marco sobre el 
agua para cada una de las masas hídricas 
identificadas. La Directiva Marco sobre el 
agua considera como requisito mínimo 
la aplicación de once Directivas (véanse 
en el cuadro 1  las que son pertinentes 
para el presente informe). Las medidas 
para aplicarlas se consideran «medidas 
básicas» en el programa, junto con las 
demás medidas obligatorias incluidas 
en la Directiva (véase el apartado 36). La 
notificación en el contexto de la Directi -
va Marco sobre el agua (actualizaciones 
de los planes hidrológicos de cuenca 
e informes de situación) no sustituye 
a las notificaciones necesarias en virtud 
de cada una de las Directivas.2 Directiva 2000/60/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 23 de octubre 
de 2000, por la que se 
establece un marco 
comunitario de actuación en 
el ámbito de la política de 
aguas (DO L 327 de 22.12.2000, 
p. 1).
3 Referido a las masas hídricas 
superficiales, las masas 
hídricas subterráneas y las 
zonas protegidas. La calidad 
del agua se expresa en 
términos del estado ecológico 
y químico de las masas 
hídricas.
4 Cuando los Estados miembros 
cuentan con partes de 
distintas cuencas hidrográficas 
en su territorio (por ejemplo, la 
República Checa tiene partes 
de su territorio en la cuenca 
hidrográfica del Danubio, 
partes en la cuenca del Óder 
y partes en la cuenca del Elba), 
es necesario establecer planes 
para cada una de las partes 
(demarcaciones hidrográficas).
12 Introducción
06 
Desde 2001, la Comisión ha elaborado, 
en cooperación con los Estados miem -
bros, 34 documentos orientativos que 
abarcan distintos aspectos de la aplica -
ción de la Directiva.
07 
Si bien no se mencionan en la Direc -
tiva Marco sobre el agua, hay otros 
actos legislativos de la UE que tienen 
un papel en la calidad del agua (véase 
el cuadro 2 ).Cuadro 1Directivas de la UE cuya aplicación se considera un requisito mínimo
Base jurídica Importancia para la calidad del agua
Directiva sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas1Todas las aglomeraciones urbanas con un equivalente habitante (e-h) ≥ 2 000 deben contar con sistemas de 
recogida o utilizar sistemas individuales u otros tipos apropiados, siempre que proporcionen el mismo nivel de 
protección medioambiental.
Las aglomeraciones urbanas con ≥ 2 000 e-h deben respetar los valores límite de emisión para la demanda 
bioquímica de oxígeno (DBO5) y la demanda química de oxígeno (DQO).
Las aglomeraciones urbanas con más de 10 000 e-h en zonas sensibles también deben respetar los valores lími -
te de emisión para el nitrógeno total (Ntot) y el fósforo total (Ptot), salvo si en toda la zona sensible debe lograrse 
un porcentaje de reducción mínimo de (Ntot) y (Ptot).
En todas las aglomeraciones urbanas con menos de 2 000 e-h donde existan sistemas de recogida, debe garan -
tizarse un tratamiento idóneo en caso de vertido en aguas dulces o estuarios.
Directiva sobre nitratos2Los Estados miembros deben proceder a un seguimiento de las aguas superficiales y subterráneas y designar 
zonas vulnerables a los nitratos. Con el fin de reducir la contaminación del agua causada por los nitratos, 
los Estados miembros deben adoptar programas de acción obligatorios en zonas vulnerables a los nitratos. 
Asimismo, los Estados miembros deben establecer un código de buenas prácticas agrarias, que se aplicará en la 
totalidad del territorio con carácter voluntario.
Directiva relativa a la prevención y al 
control integrados de la contaminación, 
sustituida por la Directiva sobre las 
emisiones industriales3Los valores límite de emisión incluidos en los permisos de las instalaciones industriales deben basarse en la 
aplicación de las mejores técnicas disponibles, que son las técnicas más eficaces para conseguir un nivel eleva -
do de protección del medio ambiente.
1  Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (DO L 135 de 30.5.1991, p. 40).
2  Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por 
nitratos utilizados en la agricultura (DO L 375 de 31.12.1991, p. 1).
3  Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la 
contaminación (DO L 24 de 29.1.2008, p. 8), sustituida por la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre 
de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (DO L 334 de 17.12.2010, p. 17).
13 Introducción
Cooperación en la cuenca 
hidrográfica del Danubio
08 
La cuenca hidrográfica del río Danubio 
comprende territorio de diecinueve 
países distintos, de los cuales once son 
Estados miembros (véase el mapa inclui -
do en el anexo I ). Con una superficie de 
807 827 km2, es la demarcación hidrográ -
fica más extensa de la UE.
09 
La cooperación en la cuenca hidrográfica 
del Danubio comenzó en 1985 y en 1998 
entró en vigor el  Convenio de protección 
del Danubio5. Uno de sus objetivos era 
lograr «una gestión hidrológica soste -
nible y justa, incluida la conservación, 
la mejora y la utilización racional de las 
aguas superficiales y subterráneas de 
la cuenca en la medida en que ello sea 
posible».10 
La Comisión Internacional para la Pro -
tección del Danubio se instauró en 1998 
con el fin de aplicar el Convenio de pro -
tección del Danubio. Desde la entrada 
en vigor de la Directiva Marco sobre el 
agua, también sirve como plataforma 
para la aplicación de todos los aspectos 
transfronterizos de la Directiva.
11 
En 2011 el Consejo aprobó la Estrategia 
de la UE para la Región del Danubio que 
había presentado la Comisión a instancia 
suya. Uno de los temas tratados es la 
calidad del agua.5 Catorce países tienen cuencas 
con una superficie superior 
a 2 000 km2 (nueve Estados 
miembros y cinco Estados no 
miembros). Estos países, junto 
con la Unión Europea, son 
partes contratantes del 
Convenio.Cuadro 2Otras Directivas y Reglamentos de la UE que desempeñan un papel  
en la calidad del agua
Base jurídica Importancia para la calidad del agua
Reglamento sobre detergentes1Los detergentes contienen un contaminante muy importante: el fósforo.  
Los detergentes para ropa y para lavavajillas automáticos destinados a los consumidores que superen una 
cantidad especificada de fósforo no podrán comercializarse a partir del 30 de junio de 2013 y del 1 de julio 
de 2017 , respectivamente.
Directiva sobre plaguicidas2Los Estados miembros debían adoptar y comunicar a la Comisión planes de acción con efecto a partir del 
26 de noviembre de 2012 con medidas para reducir los riesgos y los efectos de la utilización de plaguicidas 
en la salud humana y en el medio ambiente.
1  Reglamento (UE) nº 259/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, por el que se modifica el Reglamento (CE) 
nº 648/2004 en lo que se refiere al uso de fosfatos y otros compuestos de fósforo en detergentes para lavavajillas automáticos y para ropa 
destinados a los consumidores (DO L 94 de 30.3.2012, p. 16).
2  Directiva 2009/128/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por la que se establece el marco de la actuación 
comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas (DO L 309 de 24.11.2009, p. 71).
14 Introducción
Principales tipos y fuentes 
de contaminación  
en la cuenca hidrográfica 
del Danubio
12 
Además de los planes hidrológicos de 
cuenca nacionales adoptados por los 
Estados miembros, la Comisión Interna -
cional para la Protección del Danubio 
publicó un plan hidrológico de cuenca 
para la totalidad de la cuenca hidrográ -
fica del Danubio en 20096. Este plan y la 
actualización de 2013 del informe de 
análisis de la cuenca hidrográfica del 
Danubio7 identificaron varios tipos de 
contaminación de importancia interna -
cional que afectan a la calidad del agua 
(véase el cuadro 3 ).6 Plan hidrológico de la cuenca 
del río Danubio, versión final 
de 14 de diciembre de 2009.
7 Actualización de 2013 del 
informe de análisis de la 
cuenca hidrográfica del 
Danubio, versión final de 18 de 
octubre de 2014.Cuadro 3Tipos y fuentes de contaminación en la cuenca hidrográfica del Danubio
Tipos de contaminación Fuentes de contaminación
Contaminación por materia orgánica  
(sustancias orgánicas no tóxicas)Los principales emisores de contaminación por materia orgánica son las fuentes puntuales: aguas residuales 
procedentes de las aglomeraciones urbanas (hogares) y de las instalaciones industriales, y, en particular, 
aguas residuales recogidas y sin depurar y aguas residuales no tratadas adecuadamente.
Contaminación por nutrientes  
(nitrógeno y  fósforo)La mayoría de las emisiones de nutrientes provienen de fuentes difusas (89 % de las emisiones del nitrógeno 
total y 78 % de las emisiones del fósforo total2), como las emisiones de los terrenos agrícolas (debido a la 
aplicación de fertilizantes o estiércol3 y a la deposición atmosférica), la erosión del suelo y la escorrentía.
Contaminación por sustancias peligrosas1 Estas sustancias tóxicas pueden provenir de fuentes puntuales (aguas residuales urbanas e industriales) 
y fuentes difusas (escorrentía, uso de plaguicidas en la agricultura, lugares contaminados y minas).
Alteraciones hidromorfológicasEstas alteraciones provocan una interrupción en la continuidad del río y del hábitat, una desconexión de los 
humedales o llanuras de inundación adyacentes y cambios en la cantidad y condiciones del flujo. Están provo -
cadas principalmente por centrales hidroeléctricas, obras para la navegación e infraestructuras de protección 
contra inundaciones.
1  La Directiva Marco sobre el agua incluye una lista de las llamadas sustancias prioritarias y de otros contaminantes (en un principio, 33 sus -
tancias o grupos de sustancias, que aumentaron posteriormente hasta 45), algunas de las cuales son consideradas sustancias peligrosas 
prioritarias. Las sustancias peligrosas incluyen, por ejemplo, plaguicidas, metales y medicamentos.
2  Sobre la base de una estimación del promedio del período 2000-2008 de las condiciones hidrológicas en la cuenca hidrográfica del Danubio.
3  Las sustancias contaminantes —como los fertilizantes— se filtran en las aguas superficiales o subterráneas como resultado de las precipita -
ciones, la infiltración en el suelo y la escorrentía.
Fuente:  Actualización de 2013 del informe de análisis de la cuenca hidrográfica del Danubio.
15 Introducción
Instrumentos de la UE 
disponibles para la 
aplicación de la política 
de aguas de la Unión 
Europea
13 
La UE apoya su política de aguas me -
diante la prestación de recursos financie -
ros y a través de instrumentos jurídicos 
y normativos. Las principales fuentes de 
financiación procedentes del presupues -
to de la UE son:
— El Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional y el Fondo de Cohesión: 
el grueso de la financiación asigna -
da en el período de programación 
2007-2013 se destinó a proyectos de 
infraestructura en el ámbito de las 
aguas residuales. Otros ámbitos de 
intervención donde se puede lograr 
un impacto positivo en la calidad del 
agua son la prevención y el control 
integrados de la contaminación y la 
rehabilitación de zonas industriales 
y contaminadas.
— El Fondo Europeo Agrícola de Desa -
rrollo Rural: una serie de medidas 
de los programas de desarrollo rural 
pueden incidir de manera directa 
o indirecta en la calidad del agua. 
Las ayudas agroambientales cons -
tituyen un ejemplo de medida que 
puede tener un impacto directo. Se conceden a los agricultores que 
suscriben de manera voluntaria 
compromisos agroambientales 
más estrictos de los que obliga la 
legislación.
14 
En el cuadro 4  se muestra la contri -
bución de la UE asignada a aquellos 
Estados miembros con parte de su terri -
torio o con la totalidad del mismo en la 
cuenca hidrográfica del Danubio.
15 
El principal instrumento jurídico 
utilizado, además de las Directivas 
y los Reglamentos mencionados en 
los cuadros 1 y 2 , es el mecanismo de 
condicionalidad, que vincula las ayudas 
directas a los agricultores en el contexto 
de la política agrícola común y una serie 
de ayudas previstas en los programas de 
desarrollo rural, con objeto de: i) cumplir 
una serie de normas relativas al medio 
ambiente, la seguridad alimentaria, la 
salud animal y vegetal, y el bienestar 
animal (los llamados requisitos legales 
de gestión, RLG), y ii) mantener el suelo 
agrícola en buenas condiciones agrarias 
y medioambientales8. El incumplimien -
to de estas normas y requisitos puede 
llevar a una reducción del importe  
de las ayudas concedidas a los 
agricultores.8 En el período de 
programación 2007-2013, 
había 18 RLG y 15 normas 
relativas a las buenas 
condiciones agrarias 
y medioambientales.Cuadro 4Contribución de la UE asignada para el período de programación 2007-2013  
(a 31 de diciembre de 2014)1
Fuente de financiación Ámbito de intervención Importe en miles de millones de euros
Fondo Europeo de Desarrollo Regional y  Fondo de Cohesión Aguas residuales 6,35
Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural Ayudas agroambientales   6,39 2
1  Los importes corresponden a los nueve Estados miembros con más de 2 000 km2 de su territorio en la cuenca hidrográfica del Danubio.
2  En el caso de Alemania, el importe tomado en consideración corresponde a las dos regiones que se encuentran en la cuenca hidrográfica del 
Danubio (Baden-Wurtemberg y Baviera).
Fuente: para el Fondo Europeo de Desarrollo Regional/Fondo de Cohesión: base de datos Infoview de la Comisión; para el Fondo Europeo Agríco -
la de Desarrollo Rural: informes de ejecución financiera de 2014.
16
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
16 
Mediante la presente fiscalización, el 
Tribunal evaluó si la aplicación de la Di -
rectiva Marco sobre el agua por parte de 
los Estados miembros había conseguido 
una mejora en la calidad del agua.
17 
La fiscalización se centró en la calidad de 
las aguas superficiales en cuatro Estados 
miembros de la cuenca hidrográfica del 
río Danubio, que abarcan la parte supe -
rior, central e inferior de dicha cuenca: 
Eslovaquia, Hungría, República Checa 
y Rumanía9. La fiscalización cubrió tres 
aspectos principales: contaminación pro -
cedente de las aglomeraciones urbanas, 
de las instalaciones industriales y de la 
agricultura.
18 
El Tribunal planteó las tres preguntas 
siguientes:
a) ¿Estaban bien orientadas las medi -
das incluidas en los planes hidroló -
gicos de cuenca de 2009 y corres -
pondían al tipo y alcance necesarios 
para garantizar que se lograra una 
buena calidad de las aguas en 2015?
b) ¿Son apropiados los instrumentos 
y las medidas aplicados por los 
Estados miembros para reducir 
la contaminación causada por las 
aguas residuales?
c) ¿Son apropiados los instrumentos 
y las medidas aplicados por los 
Estados miembros para reducir la 
contaminación difusa procedente  
de la agricultura?19 
Las visitas a los Estados miembros tuvie -
ron lugar entre marzo de 2013 y enero 
de 2014. Los períodos a los que corres -
ponden las distintas pruebas de audito -
ría obtenidas se indican en las diferentes 
secciones del presente informe. Los 
análisis y comprobaciones documentales 
continuaron llevándose a cabo después 
de enero de 2014, sobre todo para tomar 
en consideración las actualizaciones 
de los planes hidrológicos de cuenca 
(publicados para su consulta10 a partir 
de diciembre de 2014) y los nuevos 
programas de desarrollo rural (período 
de programación 2014-2020), aprobados 
en 2015.
20 
Las masas hídricas también pueden 
verse afectadas por alteraciones hidroló -
gicas o morfológicas o por otros tipos de 
contaminación que les impiden alcan -
zar un buen estado del agua y que, sin 
embargo, quedan fuera del alcance de la 
fiscalización.
21 
El Tribunal ya ha publicado otros 
informes especiales11 sobre ámbitos 
relacionados.9 Parte de la República Checa, la 
mayor parte de Eslovaquia y la 
totalidad de Rumanía 
y Hungría se encuentran en la 
cuenca hidrográfica del 
Danubio. La superficie total de 
estos Estados miembros 
(expresada en km2) representa 
alrededor de la mitad (un 
49,4 %) de la cuenca 
hidrográfica del Danubio.
10 Los Estados miembros debían 
adoptar los segundos planes 
hidrológicos de cuenca a más 
tardar en diciembre de 2015. 
Conforme a la Directiva Marco 
sobre el agua, los proyectos de 
planes hidrológicos de cuenca 
están sujetos a un 
procedimiento de consulta 
con las partes interesadas en 
la aplicación de la Directiva.
11 Informe Especial nº 8/2008: 
«¿Constituye la 
condicionalidad una política 
eficaz?»; Informe Especial 
nº 7/2011: «¿Se han concebido 
y gestionado de forma 
correcta las ayudas 
agroambientales?»; Informe 
Especial nº 5/2011: «Régimen 
de pago único (RPU): aspectos 
que deben revisarse para 
mejorar su buena gestión 
financiera»; Informe Especial 
nº 4/2014: «La integración de 
los objetivos de la política del 
agua de la UE en la PAC: un 
éxito parcial», e Informe 
Especial nº 2/2015: 
«Financiación de la UE de las 
instalaciones de tratamiento 
de aguas residuales urbanas 
en la cuenca del río Danubio: 
se precisan esfuerzos 
adicionales para ayudar a los 
Estados miembros a lograr los 
objetivos de la política 
europea de aguas residuales» 
(http://eca.europa.eu ).
17
 Observaciones
Los planes hidrológicos 
de cuenca como 
instrumento para lograr 
una buena calidad del 
agua para 2015
22 
De conformidad con la Directiva Marco 
sobre el agua, los Estados miembros 
deberán evaluar la calidad del agua uti -
lizando los resultados de su red nacional 
de seguimiento de las aguas. La evalua -
ción se lleva a cabo en la masa hídri -
ca12 a partir de los sistemas y métodos 
definidos por los Estados miembros de 
acuerdo con las normas que establece la 
Directiva Marco sobre el agua. Hay dos 
componentes que sirven para evaluar la 
calidad del agua:
— El estado o potencial ecológico13: 
los Estados miembros deben llevar 
a cabo una evaluación teniendo en 
cuenta varios factores, llamados 
«indicadores de calidad»: indicado -
res biológicos (como la flora acuática 
y la fauna ictiológica), indicadores 
hidromorfológicos e indicadores 
químicos y fisicoquímicos14. Estos 
últimos incluyen la contaminación 
por materia orgánica —que se mide 
según los parámetros de deman -
da bioquímica de oxígeno (DBO5) 
y de demanda química de oxígeno 
(DQO)—, las condiciones en cuan -
to a nutrientes y una selección de 
sustancias químicas15. La clasifica -
ción se establece con arreglo a cinco 
categorías: muy bueno, bueno, 
aceptable, deficiente o malo.
— El estado químico: los Estados miem -
bros deben evaluar si se han res -
petado o no las normas de calidad 
medioambiental16 para las sustancias 
que define la legislación de la UE (se 
debían evaluar 41 sustancias prio -
ritarias o grupos de sustancias para 
los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009). La clasificación tiene como 
resultado una puntuación de «bue -
no» o «malo».23 
La clasificación global del estado 
ecológico se define por el indicador de 
calidad individual más bajo que se haya 
observado. Igualmente, el estado quími -
co puede calificarse como «bueno» solo 
cuando se cumplen todas las normas 
para todas las sustancias. Esto se conoce 
como la regla « one out all out ». La apli -
cación de dicha regla puede enmascarar 
los avances en relación con cada uno de 
los indicadores de calidad.
24 
Un plan hidrológico de cuenca debe 
incluir información sobre las fuentes de 
contaminación a las que están sometidas 
las masas hídricas, sobre la evaluación 
del estado y sobre las medidas que se 
han de aplicar para conseguir una buena 
calidad de las aguas, así como su coste 
total. Los planes también deben ofrecer 
una justificación de que se exima a la 
masa hídrica de la obligación de cumplir 
los plazos para conseguir una buena cali -
dad de las aguas (el primer plazo es 2015, 
véase el apartado 2).12 De conformidad con el 
anexo II de la Directiva Marco 
sobre el agua, los Estados 
miembros deben identificar 
las masas hídricas superficiales 
y subterráneas.
13 En el caso de las masas 
hídricas que han sido muy 
modificadas en su estructura 
física para servir a distintos 
usos, como la navegación, la 
protección contra 
inundaciones, la energía 
hidroeléctrica y la agricultura, 
en muchos casos no resulta 
viable ni deseable, desde un 
punto de vista económico, 
abandonar dichos usos 
y eliminar las modificaciones 
físicas. Por tanto, conforme a la 
Directiva, no se debe evaluar 
el estado de las masas hídricas 
muy modificadas, sino su 
potencial.
14 En el caso de las sustancias 
prioritarias recogidas en el 
anexo X de la Directiva Marco 
sobre el agua, se fijan normas 
de calidad a escala de la UE. 
Para otro tipo de sustancias, 
son los Estados miembros los 
que fijan las normas de calidad 
medioambiental.
15 Los Estados miembros deben 
seleccionar aquellos 
contaminantes considerados 
de importancia específica para 
la cuenca hidrográfica en 
cuestión.
16 Concentración de un 
determinado contaminante 
o grupo de contaminantes en 
el agua, los sedimentos o la 
biota, que no debe superarse 
en aras de la protección de la 
salud humana y el medio 
ambiente.
18 Observaciones
25 
El Tribunal examinó si:
— había mejorado la calidad de las 
aguas superficiales como resultado 
de las medidas aplicadas por los 
Estados miembros;
— en los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009 se habían identificado las 
fuentes de contaminación para cada 
masa hídrica;
— las medidas definidas en los planes 
hidrológicos de cuenca de 2009 
habían contrarrestado adecuada -
mente las fuentes de contaminación 
identificadas;
— los Estados miembros se habían fija -
do como objetivo alcanzar el plazo 
de 2015 para la mayoría de sus ma -
sas hídricas;
— la Comisión había adoptado me -
didas cuando consideraba inade -
cuados los planes hidrológicos de 
cuenca de 2009.Pocas mejoras en el estado 
ecológico y químico de las 
masas hídricas
26 
En los gráficos 1 y 2  se presentan los 
cambios entre los planes hidrológicos 
de cuenca para 200917 y los proyectos 
de planes para 2015, en relación con el 
estado ecológico y químico de las masas 
hídricas superficiales en los cuatro Esta -
dos miembros visitados.17 En el caso de la República 
Checa, que solo tiene parte de 
su territorio en la cuenca 
hidrográfica del río Danubio, 
las referencias corresponden 
al plan hidrológico de cuenca 
del Danubio (y a los planes de 
las subcuencas del Dyje y del 
Morava).Gráfico 1Estado o potencial ecológico presentado en los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009 y en los proyectos de planes para 2015 (expresado como porcentaje del 
número total de masas hídricas superficiales)
Fuente:  información facilitada por los Estados miembros a través de WISE1 y de los proyectos de planes hidrológicos de cuenca para 2015.
1 WISE (Sistema de Información sobre el Agua para Europa) ofrece una amplia gama de datos e información sobre temas relativos al agua reco -
gidos por las instituciones de la UE.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
República Checa
2009 2009 2009 2015 2015 2015Hungría Rumanía
2009 2015EslovaquiaDesconocido
Deﬁciente y malo
Aceptable
Bueno y muy bueno2 %
12 %62 %
24 %2 %
26 %32 %
40 %39 %
9 %22 %
30 %22 %
13 %26 %
38 %2 %1 % 2 %
59 %39 % 33 %
64 % 63 %55 %34 %
36 %3 %9 %
19 Observaciones
27 
Con arreglo a los datos incluidos en 
los planes hidrológicos de cuenca, 
los cambios en la calidad de las aguas 
no parecen haber sido significativos 
y tampoco se cumplió el plazo de 2015 
para conseguir un buen estado. Las 
masas hídricas con estado o potencial 
ecológico «bueno o muy bueno» solo 
aumentaron en un pequeño porcentaje, 
y el mayor aumento se produjo en la 
República Checa. En cuanto al estado 
químico, la situación se deterioró en 
la República Checa. Hungría consiguió 
reducir significativamente el número de 
masas hídricas de estado desconocido, 
lo que explica el aumento del número de 
masas con un estado químico calificado 
como «bueno» o «malo».La determinación de las 
fuentes de la contaminación 
en las masas hídricas se vio 
afectada por la falta de datos 
exhaustivos
28 
Ante la falta de datos de seguimiento, 
los Estados miembros fundaron en parte 
su evaluación del estado en métodos in -
directos, como el análisis y la estimación 
del riesgo, lo que incide en el grado de 
confianza con respecto a la clasificación 
del estado. Si bien Rumanía y Eslovaquia 
cuentan con gran cantidad de masas 
hídricas con una clasificación de estado 
«bueno» y «muy bueno» en los planes 
de 2009 (véanse los gráficos 1 y 2 ), el 
grado de confianza en la clasificación 
era bajo en el caso de un gran número 
de masas hídricas. Cuanto más bajo es el 
grado de confianza en una clasificación 
del estado, más difícil es identificar las 
medidas adecuadas para solucionar la 
situación.Gráfico 2Estado químico presentado en los planes hidrológicos de cuenca de 2009 y en los 
proyectos de planes para 2015 (expresado como porcentaje del número total de 
masas hídricas superficiales)
Fuente:  información facilitada por los Estados miembros a través de WISE y de los proyectos de planes hidrológicos de cuenca para 2015.0 %20 %40 %60 %80 %100 %
Desconocido
Malo 
Bueno
2009 2009 2009 2015 2015 2015Hungría Rumanía
2009 2015Eslovaquia República Checa67 %2 %
31 %
94 %49 %
51 %
3 %3 %25 %29 %46 %7 %
93 %6 %2 %
95 % 92 %97 %5 % 3 %
20 Observaciones
29 
Asimismo, el número de sustancias 
fisicoquímicas específicas que fueron 
evaluadas para determinar el estado 
ecológico (véase el apartado 22) dife -
ría significativamente en los distintos 
Estados miembros (de cuatro en Hun -
gría a más de ochenta en la República 
Checa), a veces por falta de identifica -
ción adecuada. Esto puede llevar a una 
clasificación excesivamente optimista de 
las masas hídricas.
30 
En el anexo II  se presenta el porcentaje 
de masas hídricas sujetas a contami -
nación de fuentes puntuales y difusas, 
y el porcentaje de masas hídricas que 
registran aumento de materia orgánica, 
aumento de nutrientes y contaminación 
por sustancias prioritarias u otros conta -
minantes específicos.
31 
El análisis del Tribunal demostró insu -
ficiencias en la información correspon -
diente a cada masa hídrica presentada 
en los planes hidrológicos de cuenca 
de 200918: no siempre se indica en ellos 
si la contaminación por materia orgánica 
(DBO5 y DQO), por nutrientes (nitrógeno 
y fósforo), por sustancias fisicoquímicas 
y prioritarias y por plaguicidas supone 
un problema para la calidad del agua de 
la masa en cuestión.
32 
También los proyectos de planes hidro -
lógicos de cuenca adolecen de insufi -
ciencias y dificultades en lo referente a la 
información disponible en función de la 
fuente de contaminación:— En lo que respecta a las fuentes 
puntuales de contaminación (como 
las instalaciones de tratamiento de 
aguas residuales urbanas y las insta -
laciones industriales), faltaban datos, 
en particular, relativos al vertido de 
sustancias fisicoquímicas y priorita -
rias. La mayoría de los datos relativos 
a las emisiones de materia orgánica 
y de nutrientes procedentes de las 
instalaciones de tratamiento de 
aguas residuales urbanas estaban 
disponibles.
— En lo que respecta a la contamina -
ción difusa, el cálculo de la propor -
ción de las distintas fuentes —uso 
de fertilizantes, erosión, deposición 
atmosférica, etc.— resulta difícil, 
por lo que las estimaciones se 
basaron principalmente en modelos 
estadísticos.
— En lo que respecta a los lugares 
contaminados y a los vertederos 
de residuos, no se facilitaron datos 
cuantificados sobre la importancia 
de la fuente.
Las medidas identificadas 
en los planes hidrológicos 
de cuenca no son suficientes 
para contrarrestar 
adecuadamente las fuentes 
de la contaminación
33 
Según el documento de orientación 
nº 21 de 2009 para la notificación con -
forme a la Directiva Marco sobre el agua, 
los Estados miembros debían presentar 
las medidas en sus planes hidrológicos 
de cuenca con arreglo a tres categorías: 
«medidas básicas» (medidas necesarias 
para la aplicación de las Directivas de la 
UE), «otras medidas básicas» (medidas 
adicionales introducidas por la Direc -
tiva Marco sobre el agua19) y «medidas 
complementarias».18 Esto no excluye que los 
Estados miembros dispongan 
de otra información que no se 
haya presentado en los planes 
hidrológicos de cuenca.
19 Estas medidas incluyen:  
i) para los vertidos de fuentes 
puntuales, un requisito de 
reglamentación previa o de 
autorización previa, o el 
registro basado en normas 
generales de carácter 
vinculante; ii) para fuentes 
difusas, medidas para evitar 
o controlar la entrada de 
contaminantes, e iii) las 
medidas que se consideren 
adecuadas para recuperar los 
costes de los servicios 
relacionados con el agua.
21 Observaciones
34 
Los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009 de los cuatro Estados miembros 
no informaban en general sobre los 
logros previstos por la aplicación de las 
«medidas básicas» y la necesidad resul -
tante de adoptar medidas adicionales 
para alcanzar un buen estado.
Contaminación procedente  
de aglomeraciones urbanas:  
las medidas adicionales a las de 
la Directiva sobre el tratamiento 
de las aguas residuales urbanas 
omiten algunos aspectos 
importantes
35 
La «medida básica» para atajar la conta -
minación procedente de las aglomera -
ciones urbanas es la aplicación de la Di -
rectiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas (véase el cuadro 1 ).
36 
En lo que respecta a las «otras medidas 
básicas» y a las «medidas complementa -
rias», el Tribunal identificó las siguientes 
deficiencias en los planes hidrológicos 
de cuenca de 2009 de los cuatro Estados 
miembros:
— Para las aglomeraciones urbanas con 
menos de 2 000 e-h, los planes hi -
drológicos de cuenca de Eslovaquia, 
Hungría y la República Checa no 
indicaban cuántas de dichas aglo -
meraciones revisten importancia 
para la calidad del agua y, por tanto, 
requerirían medidas específicas.— La situación de la calidad del agua 
de las masas hídricas puede requerir 
que se fijen límites de emisión más 
rigurosos que los establecidos en 
la Directiva sobre el tratamiento de 
las aguas residuales urbanas (véase 
el anexo III ). En el caso de Hungría 
y Rumanía, se mencionó la revisión 
de la idoneidad de los valores límite 
de emisión fijados en las disposi -
ciones del Derecho nacional. La 
República Checa no incluyó una me -
dida de este tipo, ya que los límites 
fijados por ley se habían actualizado 
en 2007, esto es, poco antes de la 
aprobación del plan hidrológico de 
cuenca. En el caso de Hungría no se 
facilitó el alcance de la medida. En el 
caso de Rumanía, el plan indicaba la 
necesidad de fijar límites más riguro -
sos en una serie de aglomeraciones 
urbanas, pero no quedaba claro si 
esto resultaba suficiente en térmi -
nos de cobertura de todas las masas 
hídricas sometidas a una importante 
contaminación por materia orgánica 
y nutrientes.
— Los Estados miembros solo aborda -
ron parcialmente la cuestión de la 
gestión de las aguas pluviales. Tanto 
los desbordamientos —ocurridos 
durante fuertes precipitaciones, 
cuando la capacidad de una red de 
alcantarillado o de una instalación 
de tratamiento no es suficiente— 
como la escorrentía urbana20 pueden 
provocar contaminación del agua. 
Hungría incluyó una medida espe -
cífica que consistía principalmente 
en establecer un plan nacional 
de gestión de las aguas pluviales, 
y Rumanía identificó aquellas aglo -
meraciones que requerían sistemas 
de captación de agua de lluvia. 
Ninguno de estos planes incluía 
medidas específicas para abordar los 
desbordamientos21.20 Debido a que en las zonas 
urbanas abundan las 
superficies impermeables, el 
agua procedente de las 
precipitaciones o del deshielo 
no puede filtrarse al suelo 
y arrastra todo tipo de 
contaminantes a su paso.
21 En el Informe Especial 
nº 2/2015 (apartados 53 a 55), 
el Tribunal constataba una 
falta general de datos relativos 
al número de 
desbordamientos y a sus 
parámetros de contaminación. 
Asimismo, en Hungría, la 
República Checa y Rumanía 
no existían requisitos legales 
en cuanto al número 
y volumen admisibles de 
desbordamientos, como 
tampoco en cuanto a un 
coeficiente de dilución. En 
Eslovaquia sí se exigen estos 
requisitos, que determinan  
el tamaño necesario de las 
balsas de desbordamiento, 
pero no prescriben un 
seguimiento del volumen ni 
del coeficiente de dilución de 
los desbordamientos.
22 Observaciones
— Desde finales de la década de los 
años noventa del siglo pasado, cada 
vez se reconoce más la presencia de 
microcontaminantes (normalmente 
en los medicamentos, los productos 
de higiene personal y los aditivos 
alimentarios) como un problema 
que afecta a la calidad del agua. 
A pesar de su creciente importan -
cia, ninguno de los cuatro Estados 
miembros abordó el problema de los 
microcontaminantes en sus planes 
hidrológicos de cuenca de 2009. Las 
medidas disponibles para resolver el 
problema son: i) la prevención y re -
ducción de la contaminación cuando 
se produce («en la fuente»), y ii) el 
tratamiento del agua contaminada 
(medidas «al final del proceso»).
Contaminación procedente  
de instalaciones industriales: 
falta de medidas específicas
37 
La «medida básica» para atajar la con -
taminación procedente de las instala -
ciones industriales es la aplicación de la 
Directiva sobre las emisiones industriales 
(véase el cuadro 1 ).
38 
En lo que respecta a las «otras medidas 
básicas» y a las «medidas complementa -
rias», el Tribunal identificó las siguientes 
deficiencias en los planes hidrológicos 
de cuenca de 2009 de los cuatro Estados 
miembros:
— Con el fin de reducir la contami -
nación procedente de sustancias 
peligrosas, es preciso adoptar me -
didas dirigidas a aquellas sustancias 
que impiden que las masas hídricas 
alcancen un buen estado ecológico 
y químico. No obstante, ninguno de 
los cuatro Estados miembros cuenta 
con medidas orientadas a sustancias 
específicas.— Si bien los cuatro Estados miembros 
incluyen medidas relativas a la reha -
bilitación de zonas contaminadas 
o de vertederos de residuos, solo los 
planes de la República Checa y de 
Eslovaquia identificaron aquellas 
zonas consideradas como un riesgo 
para la calidad del agua. No obstan -
te, el Tribunal constató que las zonas 
seleccionadas no se correspondían 
necesariamente con las considera -
das prioritarias por los organismos 
nacionales competentes de la estra -
tegia de descontaminación22.
Contaminación procedente 
de la agricultura: las medidas 
adicionales a las  
de la Directiva sobre nitratos  
son principalmente  
de carácter voluntario
39 
La «medida básica» para atajar la conta -
minación procedente de la agricultura 
es la aplicación de la Directiva sobre 
nitratos (véase el cuadro 1 ).
40 
Con respecto a las «otras medidas bási -
cas» y a las «medidas complementarias», 
los planes hidrológicos de cuenca de los 
cuatro Estados miembros mencionaban 
principalmente las medidas pertene -
cientes a los programas de desarrollo 
rural, por las que los agricultores pueden 
adoptar medidas más rigurosas que las 
exigidas por la legislación (por ejemplo, 
normas relativas a la fertilización más 
estrictas que las que establece la Direc -
tiva sobre nitratos). Sin embargo, estas 
medidas solo tienen carácter voluntario 
y, por tanto, no pueden cubrir los ámbi -
tos en los que la contaminación del agua 
es más importante (véanse también los 
apartados 145 a 157)23.22 En el Informe Especial 
nº 23/2012, «¿Han contribuido 
de forma satisfactoria las 
medidas estructurales de la UE 
a la regeneración de antiguas 
zonas industriales y militares?», 
el Tribunal menciona una serie 
de obstáculos que lastran el 
establecimiento de 
prioridades para la 
regeneración de las zonas, 
como la falta de registros 
completos y correctos de  
los emplazamientos 
contaminados (véanse  
los apartados 37 a 44)  
(http://eca.europa.eu ).
23 En este contexto, el 
documento de la OCDE «Water 
Quality and Agriculture: 
Meeting the Policy Challenge» , 
publicado en 2012, menciona 
que la respuesta a los desafíos 
que plantea la gestión 
sostenible de la calidad del 
agua en la agricultura requiere 
un elevado nivel de 
compromiso político.
23 Observaciones
41 
El Tribunal también identificó las 
siguientes deficiencias en los planes 
hidrológicos de cuenca de 2009 de los 
cuatro Estados miembros:
— Aunque el fósforo procedente de la 
contaminación difusa juega un im -
portante papel en la contaminación 
por nutrientes de las masas hídri -
cas, en ninguno de los programas 
se indican medidas directamente 
orientadas a limitar el volumen de 
fósforo que podía aplicarse al terre -
no (kg/ha)24.
— En los programas de medidas 
de Hungría, la República Checa 
y Rumanía se indicaban medidas 
encaminadas a reducir la erosión, 
que contribuye significativamente 
a la contaminación por fósforo. No 
obstante, en Hungría la medida 
tiene que ver con la aplicación de 
la norma correspondiente sobre 
las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales (véase el recua -
dro 3 ), mientras que en los progra -
mas de la República Checa y Ruma -
nía no se detalla el modo en que las 
medidas se llevarán a cabo.
— En los programas de medidas de los 
cuatro Estados miembros se mencio -
nan medidas encaminadas a reducir 
el uso de plaguicidas. Sin embargo, 
se trata de medidas imprecisas o que 
se refieren a los planes de acción 
sobre plaguicidas, adoptados y co -
municados a la Comisión antes del 
26 de noviembre de 2012 inclusive, 
tal y como exige la Directiva sobre 
plaguicidas (véase el cuadro 2 ).Falta información significativa 
sobre la financiación de las 
medidas
42 
El Tribunal constató que no había una 
estimación de costes para todas las 
medidas establecidas en los planes 
hidrológicos de cuenca de 2009. En los 
cuatro Estados miembros solo se ofreció 
información parcial sobre las fuentes de 
financiación y la disponibilidad de los 
fondos.
43 
La ausencia de información sobre los 
costes y los resultados esperados de las 
medidas (véase el apartado 34) impide 
que se identifiquen las medidas más 
eficaces en relación con los costes.
44 
La financiación al margen de los pro -
gramas de la UE es poco común. Las 
principales fuentes de financiación 
son los programas cofinanciados por 
la Unión Europea a través del Fondo 
Europeo de Desarrollo Regional, el 
Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural. Las prio -
ridades y la asignación financiera que 
se deciden en estos programas inciden 
por tanto en los avances en la calidad 
de las aguas. No obstante, no siempre 
se ha logrado la coordinación entre los 
órganos que aprueban las prioridades 
y los proyectos y los que aprueban el 
programa de medidas de los planes 
hidrológicos de cuenca (véase también 
el apartado 38).24 Los fertilizantes incluyen como 
sustancias activas, en 
particular, una o varias de las 
siguientes: nitrógeno, fosfato 
y potasa.
24 Observaciones
El atento seguimiento 
efectuado por la Comisión 
no impide que las mejoras 
dependan de la voluntad 
de actuar de los Estados 
miembros
47 
La Comisión carece de competencias 
para aprobar los planes hidrológicos 
de cuenca adoptados por los Estados miembros. No obstante, si el Estado 
miembro no cumple el Derecho de la 
UE, la Comisión tiene atribuciones para 
iniciar un procedimiento de infracción y, 
en última instancia, remitir el asunto al 
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. 
En 2008, la Comisión introdujo lo que se 
conoce como «procedimiento EU Pilot», 
que se utiliza como un primer paso para 
intentar resolver los problemas de modo 
que se evite en lo posible un procedi -
miento formal de infracción.Se ha eximido un importante 
número de masas hídricas 
del cumplimiento de los 
plazos de 2015 y 2021
45 
Según los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009, los cuatro Estados miembros 
eximieron un número significativo de 
masas hídricas del cumplimiento del 
plazo de 2015 (véase el cuadro 5 ), pero 
sin ofrecer una justificación clara de las 
prórrogas concedidas.46 
El número de exenciones incluidas en 
los proyectos de planes hidrológicos de 
cuenca para 2015 sigue siendo elevado, 
con la excepción de Rumanía y —para el 
estado químico— Eslovaquia. Esto signi -
fica que, en el caso de las masas hídricas 
exentas, solo se puede esperar que 
alcancen una buena calidad del agua en 
el período 2021-2027.Cuadro 5Masas hídricas superficiales exentas (como porcentaje del número total  
de masas hídricas superficiales)
Estado 
miembroPlanes hidrológicos de 
cuenca de 2009Proyectos de planes hidro -
lógicos de cuenca de 2015Planes hidrológicos de 
cuenca de 2009Proyectos de planes hidro -
lógicos de cuenca de 2015
Estado ecológico Estado químico
República Checa 90 % 63 % 31 % 36 %
Hungría 88 % 84 %   44 % 275 %
Rumanía 36 % 14 % 6 % 2 %
Eslovaquia147 %11 %
1  Eslovaquia facilitó una cifra (37 %) que tiene que ver con los estados ecológico y químico considerados de manera conjunta.
2  El porcentaje se calculó sobre el número de masas hídricas con estado conocido.
Fuente: información facilitada por los Estados miembros a través de WISE o de los planes hidrológicos de cuenca.
25 Observaciones
48 
La Comisión revisó los planes hidroló -
gicos de cuenca de 2009 de los cuatro 
Estados miembros y presentó observa -
ciones y recomendaciones específicas 
por Estado miembro en dos informes25 
adjuntos a dos comunicaciones de la 
Comisión. La Comisión también organizó 
reuniones bilaterales en 2013 y 2014 con 
los Estados miembros, en las que abordó 
sus principales preocupaciones.
49 
En el contexto de la aprobación de 
los acuerdos de asociación26 y de los 
programas operativos sobre medio 
ambiente correspondientes al período 
de programación 2014-2020, la Comi -
sión evaluó la «adopción de un plan 
hidrológico de cuenca» como un criterio 
de cumplimiento de requisito ex ante27. 
En Eslovaquia, Hungría y la República 
Checa no se consideró que se hubiera 
cumplido dicho criterio. Los programas 
operativos incluyen acciones específicas 
que deben adoptarse en consecuencia, 
pero no cubren todas las insuficiencias 
identificadas en las reuniones bilatera -
les en el caso de Hungría y Eslovaquia 
(véase el apartado 48). En su lugar, la 
Comisión considera las acciones deta -
lladas en las actas de dichas reuniones 
bilaterales, que no tienen, sin embargo, 
el mismo valor contractual que los pro -
gramas operativos, como acciones que 
deben emprender los Estados miembros. 
Únicamente en el caso de la República 
Checa se hace mención específica en el 
programa operativo28 a las peticiones 
formuladas por la Comisión durante la 
reunión bilateral. En general, este modo 
de actuar debilita el efecto de los requi -
sitos ex ante .50 
Los proyectos de planes hidrológicos de 
cuenca de 2015 aún incluyen una serie 
de deficiencias que el Tribunal y la Co -
misión hallaron en los planes de 2009 en 
relación con la identificación de medidas 
adecuadas.
Medidas e instrumentos 
aplicados por los Estados 
miembros para reducir la 
contaminación causada 
por las aguas residuales
51 
El Tribunal examinó si las medidas y los 
instrumentos aplicados en los cuatro 
Estados miembros son apropiados para 
abordar la contaminación causada por 
las aguas residuales vertidas por las 
aglomeraciones urbanas y las instalacio -
nes industriales.
Contaminación procedente 
de aglomeraciones urbanas: 
se ha progresado en el 
tratamiento de las aguas 
residuales, pero se podría 
hacer mejor uso de los 
instrumentos disponibles
52 
Una forma importante de reducir la 
contaminación de las aglomeraciones 
urbanas de los cuatro Estados miembros 
consistió en aumentar el porcentaje de 
agua residual tratada correctamente. En 
consecuencia, el Tribunal examinó si los 
cuatro Estados miembros:
— habían progresado en relación con 
la cantidad de agua residual tratada 
correctamente;25 SWD(2012) 379 final, de 14 de 
noviembre de 2012: Informes 
por Estado miembro que 
acompañan al Informe de la 
Comisión al Parlamento 
Europeo y al Consejo sobre la 
aplicación de la Directiva 
Marco del Agua (2000/60/CE) 
Planes hidrológicos de cuenca; 
y SWD(2015) 50 final, de 9 de 
marzo de 2015: Informe sobre 
los avances en la ejecución de 
los programas de medidas de 
la Directiva Marco del Agua, 
que acompaña a la 
Comunicación de la Comisión 
al Parlamento Europeo y al 
Consejo: la Directiva Marco del 
Agua y la Directiva sobre 
Inundaciones: medidas para 
lograr el «buen estado» de las 
aguas de la UE y para reducir 
los riesgos de inundación.
26 Un acuerdo de asociación es 
un plan estratégico negociado 
entre la Comisión y las 
autoridades nacionales que 
incluye prioridades de 
inversión que cubren los 
Fondos Estructurales y de 
Inversión Europeos.
27 Si no se cumplen los requisitos 
ex ante definidos por los 
Reglamentos de la UE, tendrán 
que elaborarse planes de 
acción para garantizar su 
cumplimiento a más tardar el 
31 de diciembre de 2016.
28 El programa operativo se 
aprobó en abril de 2015.
26 Observaciones
— habían implantado sistemas de 
inspección para garantizar el cum -
plimiento de los valores límite de 
emisión fijados en los permisos de 
vertido de aguas residuales;
— utilizaban el canon por contami -
nación del agua que deben pagar 
las instalaciones de tratamiento de 
aguas residuales como instrumen -
to para disuadir de la emisión de 
contaminantes.
Se han producido avances en 
relación con la cantidad de agua 
residual tratada
53 
Los cuatro Estados miembros deben 
alcanzar los objetivos fijados por la Di -
rectiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas (véase el cuadro 1 ) de 
conformidad con los plazos29 acordados 
en los Tratados de Adhesión.
54 
Conforme al artículo 5 de la Directiva 
sobre el tratamiento de las aguas resi -
duales urbanas, los Estados miembros 
debían identificar las zonas sensibles, en 
particular las zonas con riesgo de eutro -
fización. Eslovaquia, la República Checa 
y Rumanía designaron la totalidad de su 
territorio como zonas sensibles. Esta de -
signación resulta positiva desde el punto 
de vista de la calidad del agua, ya que en 
las zonas sensibles se exige un trata -
miento más riguroso o un tratamiento 
terciario de las aguas residuales para 
aglomeraciones con más de 10 000 e-h, 
esto es, la reducción de nutrientes res -
ponsables de la eutrofización (véase el 
anexo III ). Véase el apartado 64 para el 
caso de Hungría.55 
Con el fin de lograr avances, los Esta -
dos miembros necesitaban aumentar 
el porcentaje de población conectada 
a una instalación de tratamiento y mejo -
rar la tecnología de tratamiento, a saber, 
garantizar que se respetan los valores 
límite de emisión para la contaminación 
por materia orgánica (DBO5 y DQO), 
mediante el tratamiento secundario, y la 
contaminación por nutrientes (Ntot y Ptot), 
a través de un tratamiento más riguroso 
o terciario. Asimismo, los valores límite 
de emisión fijados por la instalación 
de tratamiento tendrían que reflejar la 
calidad del agua de la masa que recibe 
las aguas residuales.
Se han producido avances en 
cuanto a conexión a la red de 
alcantarillado e instalaciones 
de tratamiento, pero aún hay 
deficiencias, en particular, en dos 
Estados miembros…
56 
En el gráfico 3  se muestran los avances 
en relación con el índice de conexión de 
la población total a las redes públicas 
de alcantarillado y a las instalaciones de 
tratamiento. En los cuatro Estados miem -
bros, los índices de conexión aumenta -
ron entre los años 2008 y 2012. Rumanía, 
que se adhirió a la UE tres años más 
tarde que los otros tres Estados miem -
bros, presentaba los índices de conexión 
globales más bajos.
57 
La diferencia entre el porcentaje del 
total de la población conectada a las 
redes públicas de alcantarillado y el 
índice de conexión a una instalación de 
tratamiento de aguas residuales urba -
nas demuestra que no todas las aguas 
residuales procedentes de la población 
conectada se tratan en una instalación 
de tratamiento de aguas residuales. Esta 
diferencia presenta el valor más alto en 
Hungría y el más bajo en Eslovaquia.29 Plazos finales para la 
aplicación de la Directiva 
sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas: 
31 de diciembre de 2010 para 
la República Checa, 31 de 
diciembre de 2015 para 
Hungría, 31 de diciembre 
de 2018 para Rumanía y 31 de 
diciembre de 2015 para 
Eslovaquia.
27 Observaciones
58 
La población total que aún no está 
conectada a una red pública de alcan -
tarillado se puede dividir del siguiente 
modo:
— La población de las aglomeracio -
nes con 2 000 e-h o más para las 
que aún no hay recogida. Este es el 
caso de Rumanía, en el que el 39 % 
de la carga30 no se había recogido 
a finales de 2012 y que tiene hasta 
2018 para cumplir las obligaciones 
que le impone la Directiva sobre el 
tratamiento de las aguas residuales 
urbanas.— La población de las aglomeraciones 
con 2 000 e-h o más para las que 
se utilizan sistemas individuales de 
recogida de la carga (como las fosas 
sépticas)31. En los cuatro Estados 
miembros, la carga recogida por sis -
temas individuales fue la siguiente: 
República Checa: 7 %; Hungría: 14 %; 
Rumanía: 1 %, y Eslovaquia: 13 %.
— La población de las aglomeraciones 
con menos de 2 000 e-h para las que 
no hay recogida.30 Por carga se entiende la carga 
orgánica biodegradable de 
una aglomeración, expresada 
en e-h. Un e-h corresponde 
a la carga de contaminación 
de los residuos generados por 
un habitante y representa la 
carga orgánica biodegradable 
con una demanda bioquímica 
de oxígeno al cabo de cinco 
días (DBO5) de 60 g de oxígeno 
por día.
31 Véase el Informe Especial 
nº 2/2015, apartados 21 y 22.Gráfico 3Porcentaje de la población total conectada a redes públicas de alcantarillado  
y a una instalación de tratamiento de aguas residuales urbanas:  
avances logrados entre 2008 y 2012
Fuente: en relación con el porcentaje de población conectada a redes públicas de alcantarillado: Oficinas de Estadística de la República Checa, 
Hungría y Eslovaquia, informe de Rumanía sobre la aplicación de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, de 30 de junio 
de 2013 (datos correspondientes a 2008) y Oficina Estadística (datos correspondientes a 2012). En relación con el porcentaje de población conec -
tada a instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas: Oficinas de Estadística de la República Checa, Rumanía y Eslovaquia, y Eurostat 
(datos correspondientes a 2011) para Hungría.República Checa100
9083 %
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
0100
90
4050607080
102030
078 %85 %
73 %
44 %
41 %62 %
61 %
Hungría Rumanía Eslovaquia
Porcentaje conectado a redes públicas de alcantarillado
Porcentaje conectado a instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas
28 Observaciones
59 
Con respecto a los sistemas individua -
les, la Directiva sobre el tratamiento de 
las aguas residuales urbanas exige que 
proporcionen un nivel de protección del 
medio ambiente similar al de las aguas 
residuales urbanas que se vierten en los 
sistemas de recogida. El Tribunal llega 
a la conclusión de que no es posible eva -
luar, a partir de la información facilitada 
a la Comisión por los Estados miembros, 
si estos sistemas cumplen la Directiva. 
Del mismo modo, los planes hidrológi -
cos de cuenca de 2009 no ofrecen infor -
mación sobre este tema. En la segunda 
mitad de 2014, la Comisión pidió a los 
Estados miembros que explicaran si 
habían logrado el cumplimiento.60 
Con respecto a las aglomeraciones urba -
nas con menos de 2 000 e-h, la Directiva 
exige que, donde existan sistemas de re -
cogida, debe garantizarse un tratamien -
to idóneo en caso de vertido en aguas 
dulces o estuarios. No obstante, los 
planes hidrológicos de cuenca para 2009 
de la República Checa y Hungría no 
indicaban el número de aglomeraciones 
con sistemas de recogida que no conta -
ban, sin embargo, con instalaciones de 
tratamiento de aguas residuales urbanas. 
Además de los requisitos que establece 
la Directiva sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas, los Estados 
miembros, conforme a la Directiva Marco 
sobre el agua, deben adoptar medidas 
para las aglomeraciones en que el verti -
do de aguas residuales afecta negativa -
mente a la calidad del agua. Sin embar -
go, en los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009 las medidas son poco precisas 
(véase el apartado 36).
Fotografía 1. Instalación de tratamiento de aguas residuales en Hungría
Fuente:  TCE.
29 Observaciones
… y se han producido importantes 
avances en el tratamiento 
secundario y terciario de las aguas 
residuales en tres de los Estados 
miembros, aunque todos presentan 
todavía retrasos
61 
Se produjeron importantes avances en 
el tratamiento secundario de aguas resi -
duales urbanas procedentes de aglome -
raciones con 2 000 e-h o más durante el 
período comprendido entre 2007/2008 
y 2011/201232 (véase el gráfico 4 ). 
A finales de 2012, en tres de los cuatro 
Estados miembros, más del 90 % de las 
aguas residuales urbanas de las aglome -
raciones urbanas cumplía los límites de 
emisión impuestos por la Directiva en lo 
que respecta a DBO5 y DQO.62 
El porcentaje más bajo de tratamiento 
secundario en Rumanía (39 %) se debe 
parcialmente al hecho de que se adhirió 
a la UE tres años después de los otros 
Estados miembros. En 2012, Rumanía 
también presentaba retrasos en el calen -
dario para cumplir el plazo intermedio 
fijado por la Directiva sobre el trata -
miento de las aguas residuales urbanas 
con respecto al tratamiento secundario 
(en 2010, el 51 % de la carga tenía que 
estar sujeta a un tratamiento idóneo).32 Datos facilitados por los 
Estados miembros a la 
Comisión en 2010 en relación 
con el período 2007/2008 y a 
mediados de 2014 en relación 
con el período 2011/2012.Gráfico 4Avances durante el período comprendido entre 2007/2008 y 2011/20121  
en el tratamiento secundario de las aguas residuales urbanas para las 
aglomeraciones ≥ 2 000 e-h (expresado como porcentaje de la carga total  
de las aglomeraciones, excluida la carga que se dirige a los sistemas individuales)
1  Los datos de Hungría corresponden a 2007 y 2011; los de Rumanía, a 2007 y 2012, y los de la República Checa y Eslovaquia, a 2008 y 2012.
2  Los datos relativos a la República Checa corresponden a la totalidad del territorio, no solo a la parte situada en la cuenca fluvial del río 
Danubio.
Fuente: análisis realizado por el TCE a partir de datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión.República Checa2Hungría Rumanía Eslovaquia2007/2008
2011/2012
26 %56 %
13 %44 %99 %92 % 97 %
39 %
30 Observaciones
63 
Los avances en el tratamiento terciario 
de las aguas residuales urbanas du -
rante el período comprendido entre 
2007/2008 y 2011/2012 fueron igual -
mente significativos. En el gráfico 5  se 
muestra la situación referente a la carga 
de todas las aglomeraciones con más de 
10 000 e-h. El gráfico indica el porcenta -
je de la carga total (excluida la carga que 
se dirige a los sistemas individuales) que 
cumple los límites de Ntot y Ptot estableci -
dos en la Directiva sobre el tratamiento 
de las aguas residuales urbanas.64 
Hungría no declaró la totalidad de su te -
rritorio como zona sensible, pero aplica 
el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 
sobre el tratamiento de las aguas resi -
duales urbanas. Esto significa que cada 
una de las instalaciones de tratamiento 
de aguas residuales urbanas no tiene 
que aplicar los límites para el Ntot y el Ptot, 
siempre que se pueda demostrar que el 
porcentaje mínimo de reducción de la 
carga total referido a todas las instala -
ciones (con 2 000 e-h o más) alcanza al 
menos el 75 % del Ntot y del Ptot. Si bien el 
porcentaje total de tratamiento de Hun -
gría era significativamente inferior al de 
la República Checa y al de Eslovaquia33, 
a finales de 2012 estaba cerca de cumplir 
el requisito del 75 %34.33 Según la información 
facilitada por los Estados 
miembros a la Comisión, la 
carga procedente de las 
aglomeraciones con 2 000 e-h 
o más que respeta los límites 
establecidos en la Directiva es 
la siguiente: i) para el Ntot:  
la República Checa: 83 %, 
Hungría: 33 %, y Eslovaquia: 
60 %, y ii) para el Ptot:  
la República Checa: 77 %, 
Hungría: 39 %, Eslovaquia: 
86 %.
34 Según la información 
facilitada por las autoridades 
húngaras a la Comisión, el 
porcentaje de reducción de la 
carga referido a las 
instalaciones de tratamiento 
fue del 73,1 % para el Ntot y del 
74,4 % para el Ptot.Gráfico 5Avances durante el período comprendido entre 2007/2008 y 2011/20121 en el 
tratamiento terciario de las aguas residuales urbanas para aglomeraciones con más 
de 10 000 e-h (expresado como porcentaje de la carga total de las aglomeraciones, 
excluida la carga que se dirige a los sistemas individuales)
1 Véase la nota del gráfico 4 sobre las fechas de referencia.
2  En el caso de la República Checa, la instalación de tratamiento de Praga, que trata el 15 % de la carga total para las aglomeraciones con 
2 000 e-h o más, no cumplía en 2012 los requisitos contemplados en la Directiva. Se espera que las aguas residuales de Praga se traten correc -
tamente, a más tardar, en 2018.
3  En Eslovaquia no se disponía de datos separados para Ntot y Ptot. Los datos corresponden a la carga que cumple los límites de emisión en 
relación con uno o dos parámetros.
Fuente:  análisis realizado por el TCE a partir de datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión.República
Checa2Hungría Rumanía Eslovaquia3República
ChecaHungría Rumanía Eslovaquia31 %78 %
32 %
10 %20 %
3 %20 %32 %67 %NtotPtot
96 %
34 %96 %
2007/2008
2011/2012Véase el apartado 64.
Véase el apartado 64.
31 Observaciones
65 
A pesar de los avances logrados, princi -
palmente gracias a los recursos proce -
dentes del Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional y del Fondo de Cohesión35, el 
Tribunal constata, por una parte, que 
los cuatro Estados miembros presentan 
retraso, respecto de los plazos interme -
dios, finales o ambos, de aplicación de la 
Directiva36 y, por otra, que no se puede 
garantizar la sostenibilidad financiera37 
de la infraestructura rehabilitada o   
de reciente construcción, lo que supone 
un riesgo para la calidad del agua  
a largo plazo.
Los valores límite de emisión son 
más estrictos de lo que exige la 
Directiva en el 25 % de los casos 
examinados por el Tribunal
66 
La situación referente a la calidad del 
agua de una masa hídrica puede ser tal 
que resulte necesario fijar límites más 
estrictos que los impuestos por la Direc -
tiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas para una instalación 
de tratamiento. De una muestra de 
28 instalaciones de tratamiento de aguas 
residuales urbanas examinada por el Tri -
bunal, los permisos de vertido de aguas 
residuales de siete instalaciones (el 25 %) 
incluían límites más estrictos que los 
impuestos por la legislación nacional38: 
así sucedía en tres casos de los cuatro 
examinados en la República Checa39 (to-
dos en relación con los nutrientes) y en 
cuatro casos de los siete examinados en 
Hungría (de los cuales, dos referidos al 
nutriente Ptot).
67 
Por otra parte, en Hungría, tres de las 
siete instalaciones examinadas tenían la 
capacidad técnica para eliminar nutrien -
tes (Ntot y Ptot) y mejorar de este modo la 
calidad de los efluentes, pero el permiso 
de vertido no les exigía llevar a cabo 
dicha eliminación.68 
Según los datos facilitados por los Es -
tados miembros a la Comisión, alrede -
dor del 20 %40 de las aguas residuales 
tratadas procedentes de aglomeracio -
nes urbanas con un e-h de entre 2 000 
y 10 000 respetó en 2012 los límites de la 
Directiva para el Ntot y el Ptot. No se trata 
de una exigencia de la Directiva, pero  
es un factor positivo para la calidad  
del agua.
69 
Las disposiciones nacionales en los 
cuatro Estados miembros no establecen 
límites de emisión para los microcon -
taminantes. Sería necesaria una mejora 
importante en los procesos actuales de 
tratamiento para eliminar dichas sustan -
cias (véase el apartado 36).
70 
Cuando se modificó la Directiva Marco 
sobre el agua en 201341, el Parlamento 
Europeo y el Consejo adoptaron una 
iniciativa a escala de la UE por la que, 
entre otros aspectos, se solicitaba a la 
Comisión que desarrollara, a más tardar 
en septiembre de 2015, un enfoque 
estratégico ante la contaminación del 
agua por sustancias farmacéuticas, y que 
propusiera, a más tardar en septiembre 
de 2017, medidas que debían adoptar -
se a escala de la UE o de los Estados 
miembros para aplicar dicho enfoque. 
El concepto de una lista de vigilancia 
de sustancias para las debía recopilarse 
información de seguimiento en toda la 
UE se introdujo con esta misma modifi -
cación. La primera lista de vigilancia se 
creó en marzo de 2015 con diez substan -
cias e incluye fármacos y plaguicidas.35 A 31 de diciembre de 2014,  
la contribución de la UE 
asignada a las aguas residuales 
en el presupuesto de los 
programas operativos de los 
cuatro Estados miembros 
visitados era de 5 070 millones 
de euros.
36 Véase el Informe Especial 
nº 2/2015, apartados 24 a 26.
37 Véase el Informe Especial 
nº 2/2015, apartados 89 a 105.
38 Para ciertos parámetros, la 
legislación nacional de los 
cuatro Estados miembros 
impone límites más estrictos 
que la Directiva sobre el 
tratamiento de las aguas 
residuales urbanas.
39 En 2011, la legislación checa 
introdujo un conjunto de 
valores límite de emisión 
resultado de la aplicación de 
las mejores técnicas 
existentes. Estos son los límites 
que las autoridades 
expedidoras del permiso 
deberían tener en cuenta 
cuando deseen imponer 
límites más estrictos que los 
límites estándar impuestos 
por la legislación. En la 
práctica, ello significa que 
estos límites se han convertido 
en los límites máximos que 
pueden imponer las 
autoridades. La mayoría de los 
valores límite de emisión de 
las cuatro instalaciones de 
tratamiento examinadas que 
resultaron ser más estrictos 
que los impuestos por la 
Directiva y la legislación 
nacional se corresponde con 
estos límites máximos.
40 En la República Checa, la carga 
que cumple los límites 
establecidos para el Ptot es 
incluso mayor: 97 %.
41 Directiva 2013/39/UE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 12 de agosto de 
2013, por la que se modifican 
las Directivas 2000/60/CE 
y 2008/105/CE en cuanto a las 
sustancias prioritarias en el 
ámbito de la política de aguas 
(DO L 226 de 24.8.2013, p. 1).
32 Observaciones
El efecto disuasorio del sistema 
de inspecciones es limitado
71 
Los valores límite de emisión fijados co -
rrectamente solo tendrán un impacto en 
la calidad del agua si se cumplen. De ahí 
la importancia de contar con un sistema 
de inspecciones eficaz42 que garantice 
que se observan los límites establecidos 
en los permisos de vertido de aguas 
residuales para las instalaciones de trata -
miento de aguas residuales urbanas.
72 
El cumplimiento se garantiza por medio 
de dos tipos de controles:
— los efectuados por los operadores de 
las instalaciones de tratamiento so -
bre la base de muestras de agua que 
extraen ellos mismos (denominados 
en lo sucesivo «autocontroles »);
— los efectuados por organismos pú -
blicos de inspección43.
73 
Con respecto a los autocontroles, el 
Tribunal llega a la conclusión de que, 
de una muestra de 28 instalaciones de 
tratamiento de aguas residuales urbanas 
examinada, todas menos una respetaban 
los requisitos que fija la Directiva sobre 
el tratamiento de las aguas residuales 
urbanas en lo que respecta al número de 
controles. Asimismo, en 2012, 25 de las 
28 instalaciones respetaban los límites 
especificados en sus permisos44.74 
Ninguno de los cuatro Estados miembros 
ha establecido la frecuencia que deben 
tener los controles practicados por los 
organismos públicos de inspección45. Se 
deja pues la fijación de dicha frecuencia 
a la discreción de la autoridad compe -
tente en función del límite de sus recur -
sos. La frecuencia real varía en función 
del Estado miembro (véase el cuadro 6 ). 
De los Estados miembros que presenta -
ron datos al Tribunal, Eslovaquia fue el 
que efectuó controles con menos fre -
cuencia. No se recibieron datos relativos 
a la frecuencia en el caso de Hungría. En 
Eslovaquia, el organismo de inspección 
rara vez toma sus propias muestras del 
efluente y confía en su lugar en los auto -
controles de los operadores efectuados 
por laboratorios acreditados.
75 
Cuando los organismos públicos de 
inspección observan que se superan los 
límites de emisión, se aplican multas46 de 
conformidad con las disposiciones nacio -
nales en los cuatro Estados miembros.
76 
En Hungría y Rumanía, las multas se apli -
can en función de cada uno de los conta -
minantes que han superado los límites. 
El importe por kilogramo de contami -
nante que supera el límite varía según el 
contaminante47 en cuestión. En Rumanía 
también se evalúa la gravedad del hecho 
ilegal, a fin de que el organismo de 
inspección pueda emitir una advertencia 
en lugar de una multa. Las estadísticas 
rumanas sobre los resultados de las 
inspecciones de 2012 demuestran que se 
aplicó un número de advertencias cinco 
veces superior al de multas.42 A escala de la UE, la Recomen -
dación 2001/331/CE del 
Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 4 de abril de 2001, 
sobre criterios mínimos de las 
inspecciones medioambienta -
les en los Estados miembros 
(DO L 118 de 27.4.2001, p. 41), 
ofrece orientaciones para la 
organización (establecimiento 
de programas de inspección) 
y la realización de los controles 
(visitas a las instalaciones 
y elaboración de informes).
43 Estos organismos son los 
siguientes: en la República 
Checa, la Inspección Checa de 
Medio Ambiente (CZIP); en 
Hungría, la Dirección General 
Nacional para la Gestión de 
Desastres del Ministerio del 
Interior (desde abril de 2014); 
en Rumanía, la Administración 
Nacional Aguas de Rumanía 
(ANAR), y, en Eslovaquia, la 
Inspección Eslovaca de Medio 
Ambiente (SZIP). Hay otros 
organismos que también 
pueden llevar a cabo 
inspecciones en las instalacio -
nes de tratamiento de aguas 
residuales, como las 
autoridades expedidoras del 
permiso. Estos controles no se 
incluyeron en la evaluación 
del Tribunal.
44 Véase el Informe Especial 
nº 2/2015, apartados 48 y 50.
45 En las Conclusiones del 
Consejo, de 11 de junio 
de 2012, se pedía mejorar las 
inspecciones, y en un dictamen 
del Comité de las Regiones se 
subrayó que un marco de la UE 
para las inspecciones 
nacionales puede garantizar la 
igualdad de condiciones y la 
homogeneidad de las 
actuaciones legales. También 
se destacaba el valor que 
tendría un papel bien definido 
de la Comisión en relación con 
las inspecciones.
46 Las sanciones de carácter 
penal —como las penas de 
prisión— no se abordan en el 
presente informe.
47 Por ejemplo, en Hungría, el 
importe por kilogramo de 
contaminante (convertido de 
forintos al tipo de cambio de 
31 de diciembre de 2014: 
315,54) es de 1,11 euros para el 
Ntot y de 7,29 euros para el Ptot. 
En Rumanía, el importe por 
kilogramo de contaminación 
(convertido de leus al tipo de 
cambio de 31 de diciembre 
de 2014: 4,4828) es de 
1,71 euros para el Ntot y el Ptot.
33 Observaciones
77 
En la República Checa y en Eslovaquia, la 
multa no depende del contaminante en 
cuestión ni de la cantidad de contamina -
ción que supere el límite. En su lugar, el 
importe se fija en función de la gravedad 
del incumplimiento de las condiciones 
del permiso, según lo evalúe el organis -
mo público de inspección (con un impor -
te máximo48 que se fija en las disposicio -
nes nacionales).
78 
Ninguno de los planes hidrológicos de 
cuenca de 2009 incluía una medida en -
caminada a evaluar la eficacia y el efecto 
disuasorio del sistema de inspecciones.El canon por contaminación del 
agua se utiliza en parte como 
instrumento disuasorio de la 
emisión de contaminantes
79 
El marco jurídico de los cuatro Estados 
miembros prevé la aplicación de un 
canon por contaminación del agua, que 
pagarán quienes viertan aguas conta -
minadas y que se basa en la cantidad 
y/o concentración (mg/l) de los conta -
minantes vertidos. Dicho canon está en 
consonancia con el principio de «quien 
contamina paga»49, en virtud del cual 
quienes contaminan deben asumir el 
coste de reducir la contaminación cau -
sada. Un canon por contaminación del 
agua puede servir a tres fines: i) recaudar 
dinero; ii) convertirse en un incentivo 
para cumplir los límites de emisión esta -
blecidos en los permisos del responsable 
del vertido, y/o iii) actuar como incentivo 
para reducir aún más la contaminación 
mediante límites más estrictos que los 
fijados.48 En la República Checa, la 
multa por incumplimiento de 
las condiciones del permiso 
puede alcanzar como máximo 
los 180 278 euros (convertidos 
de coronas checas al tipo de 
cambio de 31 de diciembre 
de 2014: 27,735). En Eslovaquia, 
la multa por incumplimiento 
de las condiciones del permiso 
puede variar desde los 
1 000 euros hasta el triple del 
canon anual por 
contaminación del agua o 
1 euro/m3 vertido durante un 
período máximo de un año.
49 Artículo 191, apartado 2, del 
Tratado de Funcionamiento de 
la Unión Europea (versión 
consolidada).Cuadro 6Controles practicados por organismos públicos de inspección
Estado miembro Frecuencia real de los controles en las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas
República ChecaInstalaciones con capacidad superior a 10 000 e-h: una vez al año.
Instalaciones con capacidad de entre 2 000 y 10 000 e-h: una vez cada tres años.
Otras instalaciones: una vez cada cinco años.
HungríaNo se recibió información.
En función de la frecuencia observada en una muestra de siete instalaciones de tratamiento de aguas residuales, el 
Tribunal llega a la conclusión de que las instalaciones no son necesariamente objeto de inspección todos los años.
Rumanía En 2013 se realizaron controles en todas las instalaciones con capacidad ≥ 2 000 e-h.
EslovaquiaInstalaciones con capacidad superior a 10 000 e-h: cobertura inferior al 10 % en 2013.
Todas las instalaciones consideradas de manera conjunta: cobertura inferior al 12  % en  2013.
Fuente:  análisis de la legislación nacional elaborado por el TCE y datos recibidos por los organismos de inspección.
34 Observaciones
80 
El canon que se paga por el vertido de 
aguas residuales en las aguas superfi -
ciales está restringido a una serie de 
contaminantes (véase el anexo IV ). En 
el caso de la contaminación por materia 
orgánica, no se aplica ningún canon por 
DBO5 en tres de los cuatro Estados miem -
bros. En cuanto a la contaminación por 
nutrientes, en la República Checa y en 
Hungría no se ha fijado un canon para 
el Ntot, pero sí para el Ninorg (que es un 
elemento del Ntot). La tasa, expresada en 
euros/tonelada por contaminante, varía 
significativamente en los cuatro Estados 
miembros.
81 
Por lo general, todas las instalaciones 
de tratamiento de aguas residuales 
urbanas están sujetas al pago de abonar 
un canon por contaminación del agua, 
con la excepción de los responsables de 
vertidos de menor tamaño50 en Eslova -
quia (vertidos inferiores a 10 000 m3/año 
o 1 000 m3/mes). No obstante:
— en la República Checa51 y en Eslo -
vaquia no se abona el canon por 
debajo de determinados umbrales52 
que establece la legislación;
— en Rumanía no se paga un canon 
por contaminante cuando el efluen -
te presenta menos contaminación 
que la masa hídrica superficial 
receptora53, lo que favorece, por 
ejemplo, a aquellos responsables de 
vertidos en masas hídricas con un 
alto grado de contaminación.
82 
Los planes hidrológicos de cuenca 
de 200954 no incluían medidas destina -
das a evaluar la idoneidad de los impor -
tes del canon55.Contaminación procedente 
de instalaciones industriales: 
existen dificultades en  
la fijación de límites de 
emisión e insuficiencias  
en su aplicación
83 
Los Estados miembros cuentan con dos 
importantes medios a su disposición 
para influir en la emisión de sustancias 
contaminantes por las instalaciones 
industriales: los límites en sus permisos56 
y el canon por contaminación del agua.
84 
Las instalaciones industriales pueden 
verter sus aguas residuales directamente 
en las corrientes de agua o indirecta -
mente a través de una red pública de 
alcantarillado para su tratamiento en 
una planta de tratamiento de aguas 
residuales urbanas.
85 
Conforme a la Directiva sobre las emisio -
nes industriales (véase el cuadro 1 ), las 
instalaciones industriales que realicen 
determinadas actividades57 deben contar 
con un permiso de funcionamiento, que 
incluya límites a las emisiones para las 
sustancias contaminantes y requisitos 
para el seguimiento de las emisiones. 
Estos límites no deberán superar los ni -
veles de emisión asociados con las «me -
jores técnicas disponibles» que adoptó 
la Comisión con la ayuda de un comité 
de expertos. En 2015 se habían adoptado 
siete «conclusiones sobre las mejores 
técnicas disponibles». Las instalaciones 
de tratamiento de aguas residuales urba -
nas, en principio, no recaen en el ámbito 
de aplicación de dicha Directiva.50 En la práctica, esto significa 
que únicamente alrededor del 
30 % de los responsables de 
los vertidos en Eslovaquia está 
obligado a abonar el canon.
51 En la República Checa 
también se abona un canon 
por el volumen de agua 
residual vertida si supera los 
100 000 m3/año. Este canon es 
independiente del grado de 
contaminación presente en las 
aguas residuales.
52 Los umbrales tienen que ver 
con: i) el volumen de la 
contaminación (en kg/año), 
y ii) la concentración del 
contaminante en las aguas 
vertidas (en mg/l). Los 
umbrales están establecidos 
de tal modo que, en la 
República Checa, las 
instalaciones con una 
capacidad superior 
a 10 000 e-h no pagarían un 
canon por el Ptot y el Ninorg; en 
Eslovaquia, las instalaciones 
con 2 000 e-h o más no 
pagarían un canon por TSS, 
y las instalaciones con más de 
10 000 e-h no pagarían un 
canon por el Ntot y el Ptot.
53 Siempre se debe pagar un 
canon en caso de vertido en 
aguas subterráneas.
54 En el caso de la República 
Checa, los planes hidrológicos 
de cuenca declaran que sería 
aconsejable evaluar la eficacia 
del sistema de carga.
55 El estudio Water legislation, 
Cost of Non-Europe Report,  del 
Servicio de Estudios del 
Parlamento Europeo, afirma 
que «los obstáculos al uso 
suficiente de los instrumentos 
económicos están causados 
por el conocimiento 
inadecuado del uso de dichos 
instrumentos ». Documento 
PE 536.369, publicado en 
mayo de 2015.
56 El mismo estudio señala que 
sería necesario introducir los 
controles sobre las emisiones 
que prevé la Directiva Marco 
sobre el agua para aumentar 
el control de las sustancias 
químicas en el agua. 
Documento PE 536.369, 
publicado en mayo de 2015.
57 La Directiva abarca, entre 
otros ámbitos, las industrias 
energéticas, la producción 
y transformación de metales, 
la industria mineral, la 
industria química y la gestión 
de residuos.
35 Observaciones
86 
El Tribunal examinó si en los cuatro Esta -
dos miembros visitados:
— se había implantado un proce -
dimiento para fijar los límites de 
emisión;
— existía un sistema de inspecciones 
para garantizar el cumplimiento de 
los límites;
— el canon por contaminación del 
agua impuesto a las instalaciones 
industriales se utilizaba como instru -
mento disuasorio de la emisión de 
contaminantes.
Las autoridades que fijan los 
límites de emisión a menudo 
dependen de la información 
facilitada por los propios 
responsables de los vertidos
87 
Para realizar un vertido directo de aguas 
residuales, en los cuatro Estados miem -
bros se requiere un permiso, que, según 
el Estado miembro, tiene una validez 
comprendida entre cuatro y diez años. 
En los cuatro Estados miembros, el mar -
co jurídico establece que las autoridades 
competentes podrán revocar o modificar 
el permiso en cualquier momento si así 
se exige por motivos de la calidad del 
agua de las masas hídricas receptoras.
88 
En los vertidos directos, la legislación 
nacional de los cuatro Estados miembros 
fija límites para una serie de sustan -
cias, a menudo detalladas por tipo de 
industria. Las autoridades expedidoras 
del permiso también pueden fijar límites 
para sustancias no incluidas en las dispo -
siciones legales.89 
Ahora bien, debido a la complejidad de 
determinados procesos y a los constan -
tes avances tecnológicos, la autoridad 
expedidora del permiso depende de 
la información que facilitan las propias 
instalaciones industriales, tanto en lo 
relativo al tipo de contaminantes como 
a los límites de emisión que se pueden 
alcanzar de modo razonable, lo que deja 
margen de influencia a dichas instalacio -
nes industriales, en particular a las que 
no han adoptado las mejores técnicas 
existentes.
90 
Si bien las instalaciones industriales que 
realizan vertidos directos a las masas 
hídricas cuentan por lo general en sus 
permisos con límites para sustancias 
químicas, las instalaciones de tratamien -
to de aguas residuales urbanas, aunque 
a menudo reciban aguas residuales 
procedentes de instalaciones industria -
les, muy pocas veces cuentan con dichos 
límites. Fue sobre todo en los permisos 
de las doce instalaciones de tratamiento 
de aguas residuales urbanas de Rumanía 
examinadas donde el Tribunal halló más 
sustancias que las establecidas en la Di -
rectiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas (véase el anexo III ).
91 
En el caso del vertido indirecto de aguas 
residuales, los límites que debe respetar 
la instalación industrial se fijan en el 
contrato58 celebrado entre el operador 
de una red de alcantarillado o instala -
ción de tratamiento y una instalación 
industrial. Si se trata de sustancias para 
las que la legislación nacional solo 
fija límites de carácter orientativo (la 
República Checa y Eslovaquia) o no fija 
ningún tipo de límites (véanse ejemplos 
en el  anexo V ), los límites de emisión 
acordados dependen del poder de nego -
ciación de las partes implicadas.58 Si una instalación industrial 
comprendida en la Directiva 
sobre las emisiones 
industriales descarga sus 
vertidos en un sistema de 
alcantarillado público, los 
límites deberían fijarse 
conforme al permiso 
concedido en virtud de la 
aplicación de dicha Directiva.
36 Observaciones
92 
Hungría y Eslovaquia incluyeron como 
medidas en sus planes hidrológicos de 
cuenca la revisión de los permisos exis -
tentes o la revisión del procedimiento 
de expedición de permisos. La República 
Checa contaba con una medida que 
simplemente mencionaba el uso de las 
mejores técnicas disponibles. En el caso 
de Hungría, no se indicaba el alcance 
de la medida y tampoco había una base 
de datos de los permisos de vertido de 
aguas residuales expedidos a las empre -
sas industriales no incluidas en el ámbito 
de aplicación de la Directiva sobre las 
emisiones industriales, lo que limita la 
posibilidad de un proceso exhaustivo 
de revisión. En Eslovaquia, el Tribunal 
identificó deficiencias en la revisión 
de los permisos de dos instalaciones 
examinadas.
Insuficiencias en el sistema  
de inspecciones
93 
El cumplimiento de los límites de 
emisión se garantiza de dos modos: los 
autocontroles de los responsables de 
los vertidos de aguas residuales y los 
controles llevados a cabo por los orga -
nismos públicos de inspección.
94 
En los cuatro Estados miembros visita -
dos, las instalaciones industriales que 
realizan vertidos directos a las aguas 
superficiales están obligadas por ley 
a efectuar autocontroles en sus efluen -
tes59. La frecuencia de estos autocontro -
les viene normalmente indicada en el 
permiso de vertido de aguas residuales. 
En Hungría, Rumanía y Eslovaquia, la 
legislación nacional establece el número 
mínimo anual de controles.95 
En ninguno de los cuatro Estados 
miembros se contempla la frecuencia 
de los controles practicados por los 
organismos públicos de inspección, con 
la sola excepción de los controles de las 
instalaciones industriales incluidas en el 
ámbito de la Directiva sobre las emisio -
nes industriales. Para estos controles, la 
Directiva especifica la frecuencia mínima 
exigida. Según las estadísticas facilitadas 
por los Estados miembros correspon -
dientes al período 2012-2013, el Tribunal 
llega a la conclusión de que:
— la cobertura de las instalaciones in -
cluidas en el ámbito de dicha Direc -
tiva era conforme con los requisitos;
— en los vertidos directos proceden -
tes de instalaciones no incluidas en 
el ámbito de la Directiva sobre las 
emisiones industriales, la frecuencia 
real de las inspecciones públicas 
es muy parecida a la presentada 
en el cuadro 6 : la más baja corres -
pondía a Eslovaquia, mientras que 
en el caso de Hungría no se recibió 
información que permitiera evaluar 
la frecuencia de las inspecciones;
— en los vertidos indirectos, los organis -
mos públicos de inspección practican 
pocos controles en las instalaciones 
industriales de que se trate, ya que 
compete principalmente al operador 
de la instalación de tratamiento de 
aguas residuales urbanas garantizar 
el respeto de los límites de emisión 
fijados por contrato. El Tribunal cons -
tató que, en 22 de las 26 instalaciones 
de tratamiento de aguas residuales 
analizadas (un 85 %), los operado -
res llevaron a cabo controles sobre 
el terreno60. En tres de las cuatro 
instalaciones restantes, los operado -
res confiaron en los resultados de los 
autocontroles de los responsables de 
los vertidos industriales.59 En el caso de los autocontroles 
de los vertidos indirectos, 
véase el Informe Especial 
nº 2/2015, apartado 60.
60 Los operadores de las redes de 
alcantarillado o instalaciones 
de tratamiento de aguas 
residuales urbanas que 
reciban las aguas residuales 
están obligados por ley 
a efectuar controles sobre el 
terreno en la República Checa, 
en Rumanía y en Eslovaquia.
37 Observaciones
96 
Una medida incluida en el plan hidroló -
gico de cuenca de 2009 de Eslovaquia 
proponía endurecer el sistema de ins -
pecciones, pero no se indicaba el modo 
ni el momento en que se implantaría 
esta medida y se mencionaba como pro -
blema principal la falta de financiación 
para aplicar el sistema.
97 
Cuando se ha observado que se han 
superado los límites de emisión, en los 
cuatro Estados miembros se aplican mul -
tas conforme a las disposiciones legales:
— En los vertidos directos, es el orga -
nismo público de inspección el que 
impone las multas. El procedimiento 
es el mismo que el aplicado en las 
instalaciones de tratamiento de 
aguas residuales urbanas (véanse los 
apartados 76 y 77).
— En los vertidos indirectos, son los 
operadores de las instalaciones de 
tratamiento de aguas residuales 
urbanas los que imponen las multas. 
Si bien en Hungría y Rumanía la mul -
ta se corresponde con la cantidad 
de contaminación61 vertida entre 
dos mediciones (en un año), en la 
República Checa y en Eslovaquia, el 
importe calculado se corresponde, 
por lo general, con la cantidad de 
contaminación vertida el día en que 
tuvo lugar la medición62. En opinión 
del Tribunal, es más probable que, 
en ese caso, el importe a pagar sea 
de menor cuantía y que se limite el 
efecto disuasorio.El canon por contaminación del 
agua se utiliza en parte como 
instrumento disuasorio de la 
emisión de contaminantes
98 
El número de contaminantes por los que 
se abona un canon es especialmente 
limitado en la República Checa, Hungría 
y Eslovaquia (véase el anexo IV ). Por 
consiguiente, un canon pocas veces 
puede servir como incentivo para cum -
plir los límites estipulados en el permiso 
o para aplicar límites más estrictos.
Medidas e instrumentos 
aplicados por los Estados 
miembros para atajar  
la contaminación difusa 
procedente de  
la agricultura
99 
Un buen modo de reducir las emisiones 
procedentes de la agricultura consiste 
en regular las prácticas agrícolas (por 
ejemplo, con normas sobre el uso de 
fertilizantes, el almacenamiento del es -
tiércol, el uso de plaguicidas, la rotación 
de los cultivos, etc.). Existen diversos 
instrumentos (véase el apartado 15) para 
imponer o impulsar buenas prácticas 
agrícolas y promover que las activida -
des agrícolas cumplan la legislación 
medioambiental.61 Esto corresponde a la cantidad 
vertida que supere la cantidad 
aceptada (volumen 
multiplicado por una 
concentración expresada, por 
ejemplo, en mg/l).
62 Por lo general, los contratos 
establecen un plazo estándar 
(que oscila normalmente entre 
5 y 30 días) si no se puede 
especificar el tiempo preciso 
durante el que se superaron 
los límites de emisión.
38 Observaciones
100  
Por tanto, el Tribunal examinó si:
— se aprovechaba al máximo la Directi -
va sobre nitratos como instrumento 
para combatir la contaminación por 
nitratos;
— los planes nacionales de acción so -
bre plaguicidas mostraban un claro 
compromiso de reducción de los 
riesgos y las repercusiones resultan -
tes del uso de plaguicidas;
— la condicionalidad resultaba eficaz 
para exigir buenas prácticas agríco -
las y garantizar su cumplimiento;
— se aprovechaba adecuadamente el 
potencial de las medidas de desarro -
llo rural para abordar los problemas 
de calidad del agua;
— se aplicaba el principio de «quien 
contamina paga» en el caso de la 
contaminación difusa procedente de 
la agricultura.
Los Estados miembros 
no aprovechan todas las 
posibilidades que ofrece la 
Directiva sobre nitratos
101  
Conforme a la Directiva sobre nitratos 
(véase el cuadro 1 ), los Estados miem -
bros deben designar zonas vulnerables 
a los nitratos y revisarlas, como mínimo, 
una vez cada cuatro años. Uno de los 
criterios63 de designación es el estado 
de eutrofización de las masas hídricas. 
La Directiva sobre nitratos de 1991 dejó 
que los Estados miembros definieran 
criterios de clasificación para el con -
cepto de eutrofización. Fue en mayo 
de 2009 cuando los directores de aguas 
de los Estados miembros (y de Noruega) 
aprobaron un documento de orientación 
sobre la evaluación de la eutrofización 
en el contexto de la política de aguas  
de la UE.102  
Los Estados miembros tenían que 
adoptar programas de acción con los 
requisitos que los agricultores debían 
respetar en las zonas vulnerables a los 
nitratos. Estos programas de acción 
han de analizarse y, en caso necesario, 
revisarse cada cuatro años. Los Estados 
miembros también debían adoptar un 
código de buenas prácticas agrarias para 
aplicarlo con carácter voluntario en las 
explotaciones que no se encontraban 
en zonas vulnerables a los nitratos. La 
Comisión no ha aprobado formalmente 
los programas de acción y los códigos 
no han sido aprobados formalmente 
por la Comisión, la cual, si considera que 
no tienen la calidad suficiente, podrá 
emprender medidas judiciales (véase el 
apartado 47).
La mayoría de los Estados 
miembros han reforzado 
paulatinamente los requisitos 
que deben respetar los 
agricultores en las zonas 
vulnerables a los nitratos,  
pero aún hay margen para  
seguir mejorando
103  
Desde su adhesión a la UE en 2004 
y en 2007, Hungría, la República Checa 
y Rumanía han aumentado paulati -
namente sus zonas designadas como 
vulnerables a los nitratos, mientras que 
Eslovaquia las ha reducido en un 5 %. En 
el cuadro 7  se muestra el porcentaje de 
suelo agrícola designado actualmente 
como vulnerable a los nitratos en los 
cuatro Estados miembros.63 Otros criterios: i) aguas 
subterráneas que contengan 
más de 50 mg/l de nitratos 
o puedan llegar a contenerlos 
si no se actúa, y ii) aguas 
dulces superficiales, en 
particular las que se utilicen 
o vayan a utilizarse para la 
extracción de agua potable, 
que contengan más de 25 
o 50 mg/l de nitratos o puedan 
llegar a contenerlos si no se 
actúa, tal y como especifica la 
Directiva 75/440/CEE del 
Consejo, de 16 de junio de 
1975, relativa a la calidad 
requerida para las aguas 
superficiales destinadas a la 
producción de agua potable 
en los Estados miembros 
(DO L 194 de 25.7.1975, p. 26).
39 Observaciones
104  
La decisión de Rumanía de aplicar el 
programa de acción en todo el país 
es, en un principio, positiva desde el 
punto de vista de la calidad del agua, en 
particular si se tiene en cuenta que su 
número de masas hídricas con aumento 
de nutrientes es el más bajo (véase el 
anexo II ). No obstante, la extensión de la 
zona no basta por sí misma para con -
seguir la reducción de los nitratos en el 
agua. En la zona designada anteriormen -
te (compuesta únicamente por el 58 % 
del suelo agrícola) hubo pocos avances 
en la consecución de un almacenamien -
to apropiado del estiércol, uno de los 
requisitos del programa de acción (véase 
también el apartado 122).105  
El Tribunal constató que, con cada 
revisión de los programas de acción de 
Hungría, la República Checa y Rumanía, 
los requisitos aumentaban en número 
o eran más estrictos, mientras que en 
Eslovaquia se suavizaron algunos de 
ellos. El endurecimiento de los requisitos 
se debe en parte a la Comisión (véanse 
los ejemplos del recuadro 1 ). El hecho 
de que algunos requisitos también sean 
ahora más precisos ha contribuido a su 
aplicación y cumplimiento.Cuadro 7Porcentaje de suelo agrícola designado como vulnerable 
a los nitratos a 31 de diciembre de 2014
Estado miembroPorcentaje de suelo agrícola en 
zonas vulnerables a  los nitratosCambio desde la primera 
designación
República Checa 49 % + 15 %
Hungría 63 % + 42 %
Rumanía58 % + 625 %
En 2013, el Gobierno rumano decidió que el programa de acción se aplica a todo el 
territorio del país1.
Eslovaquia 57 % – 5 %
1  En virtud del artículo 3, apartado 5, de la Directiva sobre nitratos, los Estados miembros no es -
tarán obligados a determinar zonas vulnerables específicas en caso de que elaboren y apliquen 
programas de acción en todo su territorio nacional.
Fuente:  análisis de las disposiciones nacionales elaborado por el TCE.
40 Observaciones Recuadro 1Ejemplos de los efectos de las peticiones formuladas por la Comisión  
a la República Checa y Hungría
Los Estados miembros debían decidir la capacidad de los depósitos de almacenamiento del estiércol, que habían de 
poder almacenar el estiércol producido por una duración, como mínimo, igual a la que está prohibido aplicar estiér -
col en la tierra. Esta capacidad se expresa en meses. En la República Checa se aumentó la capacidad como resultado 
de la actuación de la Comisión. No se exigió el cumplimiento inmediato del requisito a los agricultores sujetos por 
vez primera al mismo en 2012 con el aumento de las zonas vulnerables a los nitratos. En su lugar, se beneficiaron 
de un período de transición (plazo para el cumplimiento: final de 2015), que fue suprimido como resultado de la 
actuación de la Comisión, con efecto a partir de mediados de 2014.
En Hungría, la Comisión debatió las obligaciones de almacenamiento y los períodos de transición con las autori -
dades competentes: el plazo inicial para el cumplimiento se amplió al 31 de diciembre de 2014. De este modo, los 
agricultores tuvieron diez años desde la adhesión del país para hacer efectivo dicho cumplimiento. En el caso de los 
agricultores de zonas designadas como vulnerables a los nitratos en 2013, el plazo era el 31 de diciembre de 2014 
para el almacenamiento de purines y el 22 de diciembre de 2015 para el almacenamiento de estiércol. Ahora bien, 
estos plazos transitorios fijados por las autoridades húngaras no fueron objetados por la Comisión.
Fotografía 2. Depósito de almacenamiento de purines
Fuente:  TCE.

41 Observaciones
106  
Aunque se han endurecido, los requi -
sitos son aún menos exigentes que los 
establecidos en un estudio de 201165 
elaborado en nombre de la Comisión 
y utilizado por esta en su evaluación de 
los planes de acción. En el recuadro 2  se 
ofrecen ejemplos.
107  
Varias cuestiones66 para las que los Esta -
dos miembros debían o podían definir 
obligaciones conforme a la Directiva 
sobre nitratos se convirtieron en cuestio -
nes para las que debían definir normas 
conforme a las buenas condiciones agra -
rias y medioambientales67. El Tribunal 
constató que las normas relativas a las 
buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales en el caso de «gestión del uso 
de la tierra» y «mantenimiento de un 
manto mínimo del suelo» son idénticas 
o incluso más estrictas que las incluidas 
en los programas de acción de los cuatro 
Estados miembros. Además, existe mar -
gen para seguir mejorando las normas 
(véase el apartado 136).65 Véase el informe final 
presentado a la Comisión en 
diciembre de 2011, titulado 
Recommendations for 
establishing Action Programmes 
under Directive 91/676/EEC 
concerning the protection of 
waters against pollution caused 
by nitrates from agricultural 
sources , elaborado por un 
consorcio [DLO-Alterra 
Wageningen UR, DLO-Plant 
research International 
Wageningen UR; NEIKER 
Tecnalia, Derio, España; 
Institute of Technology and Life 
Sciences (ITP), Varsovia, Polonia; 
Swedish Institute of Agricultu -
ral and Environmental 
Engineering (JTI), Upsala]. Estas 
recomendaciones por zona 
climática solo se hicieron 
a partir de 2011, esto es, veinte 
años después de la aprobación 
de la Directiva sobre nitratos.
66 Estas cuestiones son: 
condiciones para la aplicación 
de fertilizantes a la tierra cerca 
de cursos de agua, gestión del 
uso de la tierra (incluidos 
sistemas de rotación de 
cultivos) y mantenimiento de 
un manto mínimo de 
vegetación durante períodos 
lluviosos. Los dos últimos son 
optativos.
67 Las condiciones agrarias 
y medioambientales generales 
en cuestión son: erosión del Recuadro 2Ejemplos de requisitos en Hungría y Rumanía menos exigentes que  
las recomendaciones incluidas en el estudio elaborado en nombre de la Comisión
En Hungría, el período en el que está prohibido aplicar en la tierra de determinados tipos de fertilizantes dura 
desde el 31 de octubre hasta el 15 de febrero (tres meses y medio). En las recomendaciones se sugería un período 
comprendido entre el 1 de agosto y el 1 de febrero (seis meses) para las tierras cultivables, con una incertidumbre 
probable de más/menos un mes.
En Rumanía, la regla general establece la prohibición de aplicar fertilizantes en una franja de 1 m adyacente a un 
curso de agua situada en un bloque de tierra físico con una pendiente media del 12 % como máximo, y en una fran -
ja de 3 m situada en un bloque de tierra físico con una pendiente superior al 12 %. Existen otras normas específicas 
para distintos tipos de zonas de protección hídrica.
Las recomendaciones sugerían franjas de protección64 de 25 m de ancho como mínimo y, para los terrenos en 
pendiente (superior al 8 %), dichas franjas tenían que duplicarse o incluso triplicarse. En su correspondencia con 
Rumanía, la Comisión también opinaba que las franjas de protección no tenían anchura suficiente, pero no siguió 
investigando este asunto.
64 Franja de terreno a lo largo de un curso de agua sometida a restricciones agrícolas, como limitaciones del uso de fertilizantes.
42 Observaciones
108  
En lo que respecta a los fertilizantes, los 
Estados miembros definieron limitacio -
nes a la cantidad de nitrógeno aplicable 
(en kg/ha), pero no aprovecharon la 
oportunidad para establecer limitacio -
nes similares al contenido de fósforo68.
Las deficiencias de los programas 
de acción de Eslovaquia y   
la República Checa llevaron  
a la Comisión a adoptar 
ulteriores medidas
109  
En noviembre de 2012, la Comisión inició 
un procedimiento de infracción contra 
Eslovaquia por el segundo programa de 
acción que se había aprobado en 2011. 
En enero de 2013 se inició un «procedi -
miento EU Pilot» con la República Checa 
sobre el tercer programa de acción 
aprobado en 2012.
110  
En noviembre de 2015, la Comisión aún 
no había adoptado una posición final 
como resultado de la información facili -
tada por los dos Estados miembros69 en 
cuestión y las medidas emprendidas por 
dichos Estados.Los programas de acción aún no 
tienen efecto sobre el consumo 
de fertilizantes y su efecto en la 
eutrofización es difícil de evaluar
111 
Un indicador que puede reflejar si son 
idóneos los requisitos impuestos a los 
agricultores es la evolución del consumo 
de fertilizantes nitrogenados. El consu -
mo de fertilizantes minerales70 aumentó 
en los cuatro Estados miembros en el 
período 2004-201271, aunque la super -
ficie de tierras cultivables no cambió 
significativamente. Al mismo tiempo, 
el consumo de fertilizantes orgánicos 
(como el estiércol) no muestra una ten -
dencia clara, ni al alza ni a la baja.
112  
Otro indicador útil para evaluar la efica -
cia de los programas de acción es la evo -
lución del estado de eutrofización de las 
aguas, aunque en dicho estado influyen 
todas las fuentes de contaminación, no 
solo la agricultura.
113  
Los Estados miembros debían elaborar 
programas de seguimiento de las aguas 
para medir las concentraciones de 
nitratos en las aguas dulces y revisar su 
estado eutrófico, como mínimo, una vez 
cada cuatro años. Los Estados miembros 
presentaron los informes de aplicación 
más recientes en 2012, correspondientes 
al período 2008-2011. El próximo informe 
debe presentarse en junio de 2016, 
correspondiente al período 2012-2015. El 
período de notificación contemplado en 
la Directiva sobre nitratos no está armo -
nizado con el calendario de adopción de 
los planes hidrológicos de cuenca72.suelo (incluida la gestión del 
uso de la tierra y el 
mantenimiento de un manto 
mínimo de vegetación) 
y franjas de protección a lo 
largo de los cursos de agua. La 
norma relativa a la erosión se 
aplica desde el 1 de enero 
de 2005 (1 de enero de 2007 
en Rumanía) y la relativa a las 
franjas de protección se aplica 
desde el 1 de enero de 2012 en 
los cuatro Estados miembros 
visitados.
68 En Rumanía, el Tribunal 
constató, sobre la base de una 
muestra de planes de gestión 
de fertilizantes obligatorios 
para determinadas 
explotaciones, que las 
cantidades de fertilizantes 
recomendadas sobre la base 
de estudios agroquímicos, se 
refieren tanto al contenido de 
nitrógeno como al de fósforo.
69 La carta más reciente de la 
República Checa es de 
noviembre de 2014 y la más 
reciente de Eslovaquia, de 
febrero de 2015. La República 
Checa ya ha aprobado 
enmiendas a la base jurídica 
vigente para tener en cuenta 
los comentarios de la 
Comisión.
70 Los fertilizantes se pueden 
clasificar en dos categorías: 
minerales (también llamados 
químicos o inorgánicos) 
y orgánicos (como el estiércol).
71 Según datos de Eurostat 
(cambio en el consumo de 
fertilizantes nitrogenados en 
la agricultura), el porcentaje de 
aumento es el siguiente: 15 % 
en la República Checa, 6,8 % 
en Hungría, 7,4 % en Rumanía 
y 32 % en Eslovaquia.
72 El análisis del estado de las 
masas hídricas subyacente 
a los planes debía actualizarse 
en 2013 (la actualización tenía 
que incluirse en el plan 
hidrológico de cuenca de 
2015); la próxima actualización 
será en 2019 (que deberá 
incluirse en el plan de 2021).
43 Observaciones
114  
Es difícil extraer conclusiones sobre la 
evolución del estado eutrófico de las 
masas hídricas, ya que los conjuntos de 
datos correspondientes a los períodos 
2004-2007 y 2008-2011 no son compa -
rables73. Estos datos, extraídos de los 
informes de 2012 sobre la aplicación 
de la Directiva sobre nitratos, tampoco 
son directamente comparables con los 
datos incluidos en los planes hidrológi -
cos de cuenca, debido al uso de crite -
rios de evaluación diferentes (véase el 
apartado 101).
115  
Sobre la base de los datos comunicados 
para el período 2008-2011, en Eslova -
quia, la República Checa y Hungría, entre 
un 31 y un 65 % de las aguas superfi -
ciales presentaban eutrofización. En 
Rumanía, menos del 15 % de los ríos eran 
eutróficos, mientras que la situación de 
otras aguas (como lagos y aguas coste -
ras) no se consideraba tan buena.
El mecanismo de aplicación de la 
Directiva sobre nitratos carece 
de efecto disuasorio
116  
La Directiva sobre nitratos no contem -
plaba expresamente el mecanismo de 
aplicación.117  
Con la introducción de la condicionali -
dad (véase el apartado 133), los Estados 
miembros deben comprobar la aplica -
ción de determinadas normas y reducir 
los pagos de las ayudas si se constatan 
incumplimientos. Con arreglo al re -
quisito legal de gestión 474 (RLG-4), los 
Estados miembros deben comprobar 
la aplicación por parte de los agriculto -
res de los programas de acción sobre 
nitratos. Los agricultores que no reciben 
ayudas (pagos directos) de la política 
agrícola común o ayudas con cargo a de -
terminadas medidas de los programas 
de desarrollo rural no tienen que realizar 
los controles del RLG-4.
118  
Además de los controles del RLG-4, los 
cuatro Estados miembros llevan a cabo 
controles de la aplicación de la Directiva 
sobre nitratos, en lo sucesivo denomina -
dos «controles nacionales». En ninguno 
de los cuatro Estados miembros visita -
dos existen requisitos legales sobre la 
cobertura de los «controles nacionales» 
(porcentaje de la población total que 
se controla) ni sobre la selección de las 
muestras. El porcentaje real de la pobla -
ción de agricultores cubierta por estos 
controles nacionales en 201275 fue muy 
reducido (inferior al 3 %).73 Esto se debe, por ejemplo, 
a los distintos métodos de 
evaluación o a una diferencia 
importante en el número de 
estaciones de seguimiento.
74 Aplicable en Eslovaquia, 
Hungría y la República Checa 
desde 2009 y en Rumanía 
desde 2012.
75 En el caso de Rumanía, los 
datos corresponden al 
período 2008-2011.
44 Observaciones
119  
En la República Checa y Eslovaquia, una 
misma autoridad se encarga de efectuar 
los «controles nacionales» y los contro -
les del RLG-4; en los otros dos países 
se encargan autoridades diferentes. 
La situación en cuanto a los requisitos 
que cubren realmente los «controles 
nacionales» varía en función del Estado 
miembro:
— Casi todos los requisitos de los 
programas de acción forman parte 
de los «controles nacionales» en 
Hungría76 y en Eslovaquia.
— En la República Checa, algunos 
de los requisitos del programa de 
acción se someten a «controles 
nacionales» y otros a los controles 
del RLG-4. Habida cuenta de que 
la muestra es la misma para ambos 
controles, en la práctica se comprue -
ban casi todos los requisitos, pero 
las sanciones que se aplican son 
diferentes (véanse los apartados 120 
y 144).
— En Rumanía, una serie de requisitos 
no está incluida en las instrucciones 
que deben seguir los inspectores 
para aquellas explotaciones con 
un número de unidades de ganado 
mayor comprendido entre 8 y 10077.
120  
El Tribunal constató que cuando en 
los «controles nacionales» se detectan 
incumplimientos de los requisitos, no 
se aplican necesariamente o las multas, 
cuando se imponen, son de escaso im -
porte, lo que limita el efecto disuasorio:
— En Rumanía, normalmente no se 
aplican sanciones con los controles 
que cubren las explotaciones que 
poseen entre 8 y 100 unidades de 
ganado mayor, sino que se exigen 
medidas correctoras.— En Eslovaquia no se aplican sancio -
nes por ley para una serie de cues -
tiones, como la falta de observancia 
de los criterios de almacenamiento 
o del período de prohibición para la 
aplicación de fertilizantes a la tierra.
— En Hungría, el marco jurídico prevé 
una sanción si no se facilitan datos 
o si se produce contaminación por 
nitratos. Sin embargo, la multa 
máxima en ambos casos es relati -
vamente baja. Además, la sanción 
correspondiente a la contaminación 
por nitratos es difícil de aplicar, ya 
que exige para su aplicación que se 
demuestre que la contaminación se 
debe al incumplimiento de las nor -
mas de aplicación de los fertilizantes 
y que se elabore una evaluación del 
alcance de la contaminación.
— En la República Checa se aplican 
sanciones por no respetar las condi -
ciones relativas a los fertilizantes y el 
almacenamiento, pero el importe 
medio de las multas impuestas 
en función del tipo de infracción 
entre 2010 y 2013 fue relativamente 
bajo.
121  
En general, el Tribunal determinó que 
la información incluida en el informe de 
aplicación de 2012 enviado a la Comisión 
en relación con los controles efectuados 
y los incumplimientos hallados tenía un 
carácter muy general y a veces resul -
taba incompleta. Tampoco las cifras 
eran siempre fiables, lo que obstaculiza 
significativamente cualquier evaluación 
de la situación global por parte de la 
Comisión.76 En Hungría, esto tiene que ver 
con los controles efectuados 
en explotaciones que no se 
dedican a la ganadería.
77 Los controles de las 
explotaciones con más de 
100 unidades de ganado 
competen a otra autoridad. 
Según la información incluida 
en el informe de aplicación 
presentado a la Comisión 
en  2012 acerca de la Directiva 
sobre nitratos, los controles 
incluyen principalmente la 
capacidad de 
almacenamiento. El Tribunal 
no recibió información sobre 
si los controles se efectúan 
o no en las explotaciones que 
no se dedican a la ganadería, 
y en el informe de aplicación 
presentado a la Comisión 
en 2012 no aparece dicha 
información.
45 Observaciones
122  
En estos controles se observaron 
frecuentes incumplimientos de los 
requisitos relativos a la capacidad de 
almacenamiento de estiércol. Una de las 
razones aducidas fue la falta de recursos 
financieros para sufragar la construc -
ción de depósitos de almacenamiento 
adecuados.
Los planes de acción sobre 
plaguicidas presentan 
deficiencias
123  
Los Estados miembros debían adoptar 
planes de acción nacionales que incluye -
ran objetivos cuantificados, metas, me -
didas y calendarios, con el fin de reducir 
los riesgos y las consecuencias del uso 
de plaguicidas (véase el cuadro 2 ). Estos 
planes de acción debían adoptarse y co -
municarse a la Comisión, a más tardar, 
el 26 de noviembre de 2012.
Los planes de acción carecen  
de objetivos cuantificados  
y de plazos para la aplicación  
de las medidas
124  
El Tribunal constató que los planes de 
acción nacionales no incluían:
— un calendario para la aplicación de 
las medidas en Hungría y Eslovaquia;
— el importe de los recursos financie -
ros necesarios para la aplicación de 
las medidas propuestas en Hungría, 
Eslovaquia y Rumanía;
— los objetivos cuantitativos globales, 
como el índice de reducción en el 
uso de los plaguicidas o la reduc -
ción del índice de frecuencia del 
tratamiento (intensidad en el uso de 
plaguicidas).125  
En el aspecto positivo, se constata que 
los planes de acción de la República Che -
ca, Rumanía y Eslovaquia incluyen medi -
das relativas al establecimiento de zonas 
de protección de tamaño adecuado en 
las que no se podrán utilizar plaguicidas. 
Para Rumanía, véase asimismo el aparta -
do 135. Hungría cuenta con una medida 
relativa a las franjas de protección en su 
plan hidrológico de cuenca de 2009.
126  
La Comisión aún no había publicado 
a mediados de 2015 su informe sobre 
la evaluación de los planes de acción, 
previsto para diciembre de 2014, y tam -
poco ha iniciado ningún procedimiento 
de infracción por insuficiencias en el 
contenido de las medidas incluidas en 
dichos planes.
La gestión integrada de plagas 
solo se aplicará paulatinamente
127  
Conforme a la Directiva sobre plagui -
cidas, los Estados miembros deben 
garantizar, desde el 1 de enero de 2014 
en adelante, que se aplican los principios 
generales de la gestión integrada de pla -
gas78. El objetivo principal es garantizar 
que uso de productos fitosanitarios79 se 
limita al mínimo necesario.78 La gestión integrada de plagas 
consiste en un examen 
minucioso de todos los 
métodos de protección 
vegetal disponibles y la 
consiguiente integración de 
medidas adecuadas. Estas 
medidas deberían evitar el 
desarrollo de poblaciones de 
organismos nocivos 
y mantener el uso de 
productos fitosanitarios 
y otras formas de intervención 
en niveles justificados, desde 
el punto de vista económico 
y ecológico, y que reduzcan 
o minimicen los riesgos para la 
salud humana y el medio 
ambiente. La gestión 
integrada de plagas favorece 
cultivos sanos, con una 
alteración mínima de los 
agroecosistemas, y promueve 
los mecanismos naturales de 
control de plagas.
79 El término plaguicida —que 
incluye, entre otros, 
herbicidas, fungicidas 
e insecticidas— se utiliza con 
frecuencia de manera 
equivalente a producto 
fitosanitario. Sin embargo, 
plaguicida es un término más 
amplio que también incluye 
usos no aplicables a plantas 
o cultivos, como, por ejemplo, 
los biocidas.
46 Observaciones
128  
Tiene que haber orientaciones para 
aplicar correctamente los principios de 
la gestión integrada de plagas. En el 
momento de la notificación, los Estados 
miembros estaban elaborando orien -
taciones específicas para los cultivos. 
El respeto de los principios generales 
de gestión integrada de plagas debe 
incluirse como requisito de referencia en 
los programas de desarrollo rural para 
el período 2014-2020, en los que solo se 
podrán financiar los costes relacionados 
con los compromisos que impongan 
más exigencias que este requisito de 
referencia.
129  
El éxito de la gestión integrada de plagas 
dependerá de la idoneidad de las orien -
taciones y de aspectos como los recursos 
financieros disponibles para los servicios 
de asesoramiento a las explotaciones, 
la calidad de las medidas de formación 
para los usuarios de productos fitosani -
tarios y la facilidad de comprobación de 
los requisitos.
Es preciso reforzar el mecanismo 
de aplicación de la Directiva 
sobre pesticidas
130  
Los Estados miembros estaban obliga -
dos, conforme a la Directiva, a fijar san -
ciones aplicables a los incumplimientos 
de las disposiciones nacionales adop -
tadas en virtud de dicha Directiva. El 
Tribunal constató que las sanciones esta -
blecidas por las disposiciones nacionales 
no cubren todos los tipos de infracción. 
Por ejemplo, en Eslovaquia, Hungría 
y Rumanía, las disposiciones nacionales 
en vigor a mediados de 2015 aún no 
habían definido sanciones aplicables por 
inobservancia de la gestión integrada de 
plagas, ni tampoco se habían definido 
multas en todos los casos por el uso de 
productos fitosanitarios no conformes 
con las condiciones especificadas en la 
etiqueta del producto.131  
No hay requisitos específicos de la UE 
sobre la cobertura de los controles80. En 
ninguno de los cuatro Estados miem -
bros, las disposiciones nacionales indica -
ban el porcentaje mínimo de la pobla -
ción que debía controlarse. No obstante, 
se ha incluido en la condicionalidad un 
número limitado de aspectos relativos al 
uso de productos fitosanitarios:
— los controles del RLG-981, destinados 
principalmente a verificar que solo 
se utilizan productos autorizados 
y que su uso es conforme con las 
condiciones especificadas en la eti -
queta del producto, se han efectua -
do en tres de los Estados miembros 
desde 2011 y en Rumanía desde 
2014;
— el uso sostenible de plaguicidas, en 
particular en forma de cumplimiento 
de los principios de la gestión inte -
grada de plagas, se iba a incluir en 
un principio en la condicionalidad 
a partir del 2014. No obstante, según 
el Reglamento (UE) nº 1306/201382, 
el calendario de esta inclusión ya 
no está claro, porque depende de 
los avances logrados por los Esta -
dos miembros en la aplicación de la 
Directiva sobre plaguicidas.80 Con excepción de las 
inspecciones previstas en el 
artículo 8 de la Directiva 
2009/128/CE, según el cual 
todo el equipo de aplicación 
de pesticidas tiene que 
haberse inspeccionado el 
26 de noviembre de 2016.
81 Para el período de 
programación 2014-2020, el 
número ha cambiado al 
RGL-10.
82 Reglamento (UE) nº 1306/2013 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 17 de diciembre 
de 2013, sobre la financiación, 
gestión y seguimiento de la 
Política Agrícola Común, por el 
que se derogan los 
Reglamentos (CE) nº 352/78, 
(CE) nº 165/94, (CE) nº 2799/98, 
(CE) nº 814/2000, (CE) 
nº 1290/2005 y (CE) 
nº 485/2008 del Consejo 
(DO L 347 de 20.12.2013, 
p. 549).
47 Observaciones
132  
Teniendo en cuenta el número limitado 
de aspectos que cubre la condicionali -
dad, todos los demás aspectos —como 
la prohibición de la pulverización aérea, 
la idoneidad de los equipos de aplica -
ción y la gestión integrada de plagas— 
deberán cubrirse con los «controles na -
cionales». Todos los Estados miembros, 
excepto Eslovaquia, también destacaron 
en sus planes de acción la necesidad de 
reforzar los controles en el ámbito de los 
productos fitosanitarios.
El mecanismo de 
condicionalidad está 
teniendo impacto, pero  
no se aprovecha al máximo
133  
En 2005 se introdujo el mecanismo de 
condicionalidad, por el que se vinculan 
los pagos directos de la política agrícola 
común al respeto de una serie de requisi -
tos (véase el apartado 15). La medida en 
que con este mecanismo se alcanzan los 
objetivos medioambientales —en este 
caso, la mejora de la calidad del agua—
depende principalmente del grado de 
exigencia de los requisitos impuestos 
por los Estados miembros y de la eficacia 
del mecanismo de aplicación en vigor.134  
La aplicación de la condicionalidad 
compete a los Estados miembros. En el 
caso de los RLG83, esto incluye la intro -
ducción de elementos pertinentes de 
la legislación específica en el ámbito 
de la condicionalidad. En cuanto a las 
buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales, esto incluye la adopción de 
las normas pertinentes en la legislación 
nacional o regional y la definición de las 
obligaciones prácticas que se espera que 
observen los agricultores. Los Estados 
miembros también debían definir requi -
sitos mínimos para el uso de fertilizan -
tes84 y productos fitosanitarios85 que se 
apliquen a determinadas medidas con 
arreglo a los programas de desarrollo 
rural (como la medida agroambiental).
Los requisitos que deben 
respetar los agricultores  
podrían reforzarse para lograr 
una mejor calidad del agua
135  
Existen dos normas relativas a las buenas 
condiciones agrarias y medioambien -
tales que revisten especial importancia 
para mejorar la calidad del agua: i) la 
norma relativa a la creación de franjas 
de protección a lo largo de los cursos 
de agua, y ii) la norma sobre la erosión 
del suelo. No obstante, ninguno de los 
cuatro Estados miembros ha estable -
cido franjas de protección del tamaño 
recomendado por el estudio elaborado 
para la Comisión (véanse el aparta -
do 106 y el  recuadro 2 ). Más allá de los 
requisitos de la Directiva sobre nitratos, 
Rumanía ha prohibido también el uso de 
plaguicidas en estas franjas de protec -
ción. Los requisitos impuestos por los 
Estados miembros como resultado de 
la norma relativa a la erosión del suelo 
podrían haber sido más exigentes, según 
muestran los ejemplos incluidos en 
el recuadro 3 .83 La fiscalización abarcó los 
siguientes RLG relativos a la 
calidad del agua: el RLG-3, 
relativo a la aplicación de 
lodos de depuradora en suelo 
agrícola; el RLG-4, relativo a la 
aplicación de la Directiva 
sobre nitratos, y el RLG-9, 
relativo a la comercialización 
de productos fitosanitarios.
84 Los requisitos mínimos en 
cuanto a fertilizantes deben 
incluir, entre otros, los Códigos 
de buenas prácticas agrarias 
introducidos en virtud de la 
Directiva sobre nitratos (véase 
el apartado 102), en el caso de 
las explotaciones que se 
encuentran fuera de las zonas 
vulnerables a los nitratos, 
y requisitos relativos a la 
contaminación por fósforo.
85 Los requisitos mínimos en 
cuanto a productos 
fitosanitarios deben incluir, 
entre otros, la necesidad de 
contar con una licencia para 
utilizar los productos y cumplir 
las obligaciones en materia de 
formación, las exigencias de 
almacenamiento seguro, la 
comprobación de la 
maquinaria y normas sobre el 
uso de plaguicidas cerca del 
agua y de otros lugares 
sensibles, según lo establecido 
en la legislación nacional.
48 Observaciones
136  
Con respecto a los requisitos mínimos 
para las ayudas en virtud del desarrollo 
rural correspondientes al período de 
programación 2007-2013 (véase el apar -
tado 134):
— ninguno de los cuatro Estados 
miembros definió requisitos para la 
contaminación por fósforo proce -
dente de fertilizantes, aunque así 
lo exigía el Reglamento europeo 
pertinente;
— Hungría no definió requisitos míni -
mos significativos sobre fertilizantes 
para los agricultores situados fuera 
de las zonas vulnerables, y los requi -
sitos definidos para los agricultores 
de dichas zonas eran incompletos;
— los cuatro Estados miembros 
definieron normas sobre el uso de 
plaguicidas cerca del agua principal -
mente para las zonas de protección 
especial, como las destinadas a la 
extracción de agua para consu -
mo humano. Véase asimismo el 
apartado 135 sobre las franjas de 
protección.137  
En el contexto de la aprobación de los 
programas de desarrollo rural correspon -
dientes al período de programación 2014-
2020, la Comisión evaluó los siguientes 
requisitos ex ante : i) si se han definido 
normas relativas a las buenas condicio -
nes agrarias y medioambientales, y ii) si 
se han cumplido los requisitos mínimos 
en cuanto a fertilizantes y productos 
fitosanitarios aplicables a determinadas 
medidas en virtud de los programas de 
desarrollo rural. La Comisión no cuestio -
nó la eficacia de los requisitos en vigor 
para alcanzar los objetivos de la política 
de la UE en materia de aguas, a pesar de 
las insuficiencias descritas anteriormente 
(véanse los apartados 135 y 136)87.
El mecanismo de aplicación de 
la condicionalidad, una medida 
disuasoria insuficiente
138  
Los agricultores que no reciben ayudas 
con arreglo a la política agrícola común 
o los programas de desarrollo rural 
no están sometidos a controles de la 
condicionalidad. De hecho, las explota -
ciones con una superficie inferior a 1 ha 
no pueden optar a pagos directos de la 
política agrícola común. Con excepción 
de Rumanía88, las explotaciones con una 
superficie inferior a 1 ha representan 
una parte insignificante de la superficie 
agrícola (54 %) y del total de las tierras 
cultivables.87 El Tribunal formuló una 
observación similar en el 
Informe Especial nº 4/2014, 
apartado 46.
88 Según los datos publicados 
por la Oficina de Estadística de 
Rumanía, el 54 % de las 
explotaciones cuenta con una 
superficie inferior a 1 ha 
y representa casi el 10 % del 
suelo agrícola.Recuadro 3Ejemplos de requisitos relativos a la erosión que podrían reforzarse  
en los cuatro Estados miembros
El tipo de cultivo86 plantado es un factor que influye en el alcance de la erosión. En Eslovaquia y Rumanía no se 
prohíben los cultivos en terrenos expuestos a la erosión.
En Hungría y la República Checa se prohíben determinados cultivos en parcelas de terreno especificadas. Sin embar -
go, la superficie de terreno afectada por estas normas es inferior a la superficie real de terreno propensa a la erosión.
86 Por ejemplo, los cultivos en hilera, como el maíz, el girasol y la remolacha azucarera, conocidos por su potencial de erosión.
49 Observaciones
139  
El Tribunal llega a la conclusión de que, 
en términos de tamaño de la muestra, 
el requisito de la UE89 de cubrir el 1 % 
de los agricultores que deben aplicar las 
normas de condicionalidad se supe -
ró ligeramente en los cuatro Estados 
miembros entre los años 2011 y 2013. Un 
porcentaje del 1 % implica que, de me -
dia, la probabilidad de que un agricultor 
sea objeto de un control es de una vez 
cada 100 años.
140  
Igualmente, los cuatro Estados miem -
bros visitados respetaban el requisito 
de la UE sobre la separación entre un 
muestreo basado en riesgos90 y uno 
aleatorio. Sin embargo, el análisis del 
riesgo pierde en parte su significado, ya 
que la muestra real sometida a contro -
les no consiste necesariamente solo en 
aquellos agricultores clasificados con el 
máximo riesgo. La razón estriba en que 
para la selección final se tienen en cuen -
ta asimismo los efectivos disponibles en 
el organismo nacional o regional que 
efectúa los controles.
141  
Con respecto al contenido de los contro -
les, el Tribunal constató lo siguiente:
— En lo relativo al RLG-4 sobre la apli -
cación de la Directiva sobre nitratos, 
los controles efectuados en Eslova -
quia, Hungría y Rumanía cubren la 
mayoría de los requisitos definidos 
en los programas de acción sobre 
nitratos. En la República Checa, 
algunos requisitos del programa de 
acción sobre nitratos están cubiertos 
por los controles de condicionalidad, 
mientras que otros están cubiertos 
por los «controles nacionales» (véase 
el apartado 119).— En lo relativo a los requisitos míni -
mos aplicables para determinadas 
medidas con arreglo a los progra -
mas de desarrollo rural, en Hungría 
dichos controles fueron insuficientes 
(véase el apartado 136). En la Repú -
blica Checa y Rumanía, los controles 
no cubrieron el requisito sobre la 
capacidad de almacenamiento del 
estiércol. En Rumanía no se defi -
nieron todos los aspectos de los re -
quisitos mínimos relativos al uso de 
productos fitosanitarios y, por tanto, 
los controles se limitaron a compro -
bar que únicamente se utilizaban 
productos autorizados.
142  
Una limitación inherente al sistema de 
controles de la condicionalidad reside 
en la gran dificultad de controlar algu -
nos requisitos debido a su naturaleza. 
Por ejemplo, solo se pueden controlar 
algunos requisitos durante una época 
determinada del año o en ausencia de 
ciertas condiciones meteorológicas (por 
ejemplo, fuertes vientos o escarcha), lo 
que puede no coincidir necesariamente 
con el momento de la visita sobre el 
terreno. En los cuatro Estados miembros 
visitados, los controles se concentran 
principalmente en el segundo semestre 
del año. Durante los meses de invierno 
o en el principal período de vegetación, 
no se efectuó ningún control (Hungría 
y Rumanía) o solo una proporción muy 
pequeña de los mismos. Además de 
contravenir determinados requisitos nor -
mativos, este hecho implica que algunos 
requisitos relacionados con el agua no se 
pueden comprobar visualmente sobre el 
terreno.89 Reglamento (CE) nº 1122/2009 
de la Comisión, de 30 de 
noviembre de 2009, por el que 
se establecen normas de 
desarrollo del Reglamento 
(CE) nº 73/2009 del Consejo en 
lo referido a la 
condicionalidad, la 
modulación y el sistema 
integrado de gestión y control 
en los regímenes de ayuda 
directa a los agricultores 
establecidos por ese 
Reglamento, y normas de 
desarrollo del Reglamento 
(CE) nº 1234/2007 del Consejo 
en lo referido a la 
condicionalidad en el régimen 
de ayuda establecido para el 
sector vitivinícola (DO L 316 de 
2.12.2009, p. 65).
90 Los factores de riesgo 
utilizados para la selección de 
la muestra en los cuatro 
Estados miembros han 
cambiado con el paso de los 
años, lo que refleja una cierta 
dificultad para establecer 
factores adecuados.
50 Observaciones
143  
La eficacia de los controles también se 
ve afectada por el hecho de que las de -
claraciones de los propios agricultores, 
en particular el registro de fertilización 
(que incluye datos sobre el período de 
fertilización y las cantidades aplicadas), 
constituyen una evidencia de auditoría 
muy importante. Cuanto más frecuentes 
sean las actualizaciones del registro, más 
precisa será la información. El registro 
debe llevarse de manera continuada 
(Eslovaquia, Hungría y Rumanía) o debe 
actualizarse al final de cada mes (la Re -
pública Checa).
144  
Por último, en el caso de numerosos re -
quisitos, el coste del cumplimiento para 
el agricultor (por ejemplo, en términos 
de producción e ingresos sacrificados) es 
superior a la multa que se le impondría; 
esto es, la reducción máxima del importe 
de la ayuda alcanza solo un 5 %91 como 
máximo, por lo que no tiene un efecto 
disuasorio real92.
No se aprovecha al máximo 
el potencial de las medidas 
de desarrollo rural para 
abordar los problemas  
de calidad del agua
145  
Las medidas complementarias a la 
legislación vigente (como la Directiva 
sobre nitratos) definidas en los planes 
hidrológicos de cuenca estaban vincula -
das principalmente a los programas de 
desarrollo rural93.146  
Estos programas contienen conjuntos 
de medidas a los que se puede compro -
meter de manera voluntaria la población 
objetivo (por ejemplo, los agricultores). 
Los beneficiarios de las medidas de 
desarrollo rural se comprometen a cum -
plir las condiciones específicas estableci -
das por su Estado miembro.
Menos del 30 % de la superficie 
agrícola está cubierta por 
programas agroambientales que 
pueden propiciar una mejora  
de la calidad del agua
147  
El Tribunal determinó que la presión 
de la contaminación procedente de la 
agricultura sobre el agua se describía en 
términos de carácter muy general en los 
programas de desarrollo rural corres -
pondientes al período 2007-2013 de los 
cuatro Estados miembros y que no era 
necesariamente coherente94 con la infor -
mación incluida en los planes hidrológi -
cos de cuenca95.
148  
El Reglamento (CE) nº 1974/2006 de la 
Comisión96 indicaba las medidas que 
podían formar parte de un programa de 
desarrollo rural. En los cuatro Estados 
miembros, las medidas más importantes 
con impacto positivo directo en la cali -
dad del agua son las siguientes:
— Medida 121 — «Modernización de 
las explotaciones agrícolas»: los 
cuatro Estados miembros97 utilizaron 
esta medida para financiar depósitos 
de almacenamiento de estiércol. Los 
informes anuales de aplicación que 
describen los progresos de las medi -
das no facilitan información sobre el 
número de instalaciones de almace -
namiento y los costes de inversión 
cofinanciados.91 El Reglamento de la Comisión 
establece la reducción, como 
norma general, en un 3 % del 
importe concedido. Los 
Estados miembros pueden 
decidir no imponer ninguna 
reducción, reducir el 
porcentaje hasta el 1 % 
o aumentarlo hasta un 
máximo del 5 %. Los 
porcentajes más altos se 
aplican a casos recurrentes de 
incumplimiento y a casos de 
incumplimiento que los 
Estados miembros consideran 
intencionados.
92 Véase el Informe Especial 
nº 8/2008, apartado 69.
93 Hay un programa de 
desarrollo rural para cada  
uno de los cuatro Estados 
miembros visitados.
94 El Tribunal formuló una 
observación similar en el 
Informe Especial nº 4/2014, 
apartado 52.
95 Si bien las evaluaciones 
ambientales para los 
programas de desarrollo rural 
se elaboraron en 2006, los 
análisis ambientales llevados 
a cabo en el contexto de los 
planes hidrológicos de cuenca 
debían completarse, a más 
tardar, el 22 de diciembre de 
2004 (artículo 5 de la Directiva 
Marco sobre el agua).
96 Reglamento (CE) nº 1974/2006 
de la Comisión, de 15 de 
diciembre de 2006, por el que 
se establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del Consejo 
relativo a la ayuda al desarrollo 
rural a través del Fondo 
Europeo Agrícola de 
Desarrollo Rural (Feader) 
(DO L 368 de 23.12.2006, p. 15).
97 En Rumanía son las 
autoridades locales las que 
normalmente facilitan los 
depósitos de almacenamiento. 
Estas autoridades no podían 
optar a una ayuda del 
programa de desarrollo rural.
51 Observaciones
— Medida 214 — «Ayudas agroambien -
tales» (véase el apartado 13): la im -
portancia de la medida en términos 
de recursos financieros asignados 
con arreglo al período de programa -
ción 2007-201398 varía en función del 
Estado miembro (véase el cuadro 8 ).
— Medida 221 — «Primera forestación99 
de tierras agrícolas»: esta medida no 
constituía una prioridad en ninguno 
de los cuatro Estados miembros, ya 
que se habían asignado a ella recur -
sos financieros muy escasos.149  
La República Checa y Hungría también 
comunicaron100 que las medidas 211 
(«Ayudas destinadas a indemnizar a los 
agricultores por las dificultades natura -
les en zonas de montaña»), 212 («Ayudas 
destinadas a indemnizar a los agriculto -
res por las dificultades en zonas distintas 
de las de montaña») o ambas contribuían 
a la calidad del agua. Los otros dos Esta -
dos miembros no comunicaron ninguna 
zona, aunque también gastaron fondos 
en el marco de estas medidas. El Tribunal 
considera que estas medidas solo tienen 
un impacto indirecto, ya que el objetivo 
principal es garantizar el uso continuado 
de la superficie agrícola. El manteni -
miento no mejora la situación para el 
medio ambiente, pero la falta de conser -
vación lo empeoraría101. En la República 
Checa, los agricultores únicamente 
reciben ayudas por el mantenimiento 
de pastos. Los pastos son más benefi -
ciosos102 para la calidad del agua que las 
tierras con cultivos. En todos los casos, 
no obstante, las ayudas se conceden con 
el objetivo de mantener o preservar el 
paisaje existente.98 Los Estados miembros 
asignaron menos fondos a la 
medida equivalente con 
arreglo al período de 
programación 2014-2020. Este 
es el caso, en particular, de 
Eslovaquia (un 63 % menos) 
y de Hungría (un 43 % menos).
99 Según el artículo «Water 
quality improvements from 
afforestation in an agricultural 
catchment in Denmark 
illustrated by the INCA model», 
de A. Bastrup-Birk 
y P. Gundersen, publicado en 
Hydrology and Earth System 
Sciences , vol. 8, nº 4, pp. 764-
777, un cambio del uso de la 
tierra desde la agricultura 
intensiva al bosque reduce 
sustancialmente los flujos de 
lixiviación de nitratos a las 
aguas subterráneas 
y superficiales, en gran 
medida porque se detiene la 
aportación de nitrógeno 
procedente de fertilizantes 
y estiércol.
100 Notificaciones a la Comisión 
del indicador predefinido 
«R6 — superficie gestionada 
eficazmente que contribuye 
a la calidad del agua»: 
República Checa: 844 717 ha (o 
el 20 % del total del suelo 
agrícola), y Hungría: 59 959 ha 
(o el 1 % del total del suelo 
agrícola).
101 Eslovaquia también ha 
notificado 348 860 ha con 
arreglo a la medida 226, 
«Recuperación del potencial 
forestal e implantación de 
medidas preventivas». Dado 
que el objetivo principal es 
recuperar los bosques 
dañados por desastres 
naturales e incendios, el 
impacto sobre la calidad del 
agua no es de carácter directo, 
ya que no aumenta la 
superficie forestal.
102 Los pastos pueden reducir la 
erosión del suelo. La calidad 
del suelo también es, por lo 
general, mejor que la de las 
tierras de cultivo y permite 
una mejor o mayor infiltración 
de lluvia y, de ese modo, una 
reducción de la escorrentía 
(que incluye nutrientes 
presentes en el suelo o sobre 
el mismo).Cuadro 8Recursos financieros para la medida 214 («Ayudas 
agroambientales») a 31 de diciembre de 2014 
(millones de euros)
Estado 
miembroPresupuesto (porcentaje del total 
de fondos públicos disponibles 
en virtud del programa 
de desarrollo  rural)Ejecución del presupuesto 
(porcentaje del presupuesto para 
la medida)
República Checa 1 101,2 (30 %) 1 085,7 (99 %)
Hungría 1 137 ,3 (22 %) 1 169,6 (103  %)
Rumanía 1 270,6 (14 %) 1 340,9 (106  %)
Eslovaquia 390,2 (15 %) 35 7, 3 (92 %)
Fuente:  informes de aplicación de 2014 de los programas de desarrollo rural.
52 Observaciones
150  
En virtud de la medida 214 («ayudas 
agroambientales»), los Estados miem -
bros incluyeron gran variedad de 
regímenes diferentes. A cada uno de los 
distintos regímenes se le aplican obliga -
ciones diferentes y ello puede implicar la 
limitación o prohibición del uso de fer -
tilizantes, la limitación o prohibición del 
uso de productos fitosanitarios, o bien la 
fijación de normas relativas a la rotación 
de cultivos103. Las obligaciones que los 
agricultores aceptan asumir deben ser 
más rigurosas que las prescritas por la 
legislación vigente aplicable, incluidos 
los RLG y las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales (por ejemplo, los 
requisitos en relación con el uso de 
fertilizantes deben ser más estrictos que 
los incluidos en los programas de acción 
conforme a la Directiva sobre nitratos).151  
No todos los regímenes a los que se 
pueden comprometer los agricultores 
de manera voluntaria han tenido la 
misma aceptación por su parte. En el 
cuadro 9  se muestran los regímenes con 
más aceptación en función del Estado 
miembro, donde la superficie total (en 
hectáreas) que recibe ayudas en virtud 
de dichos regímenes para el período de 
programación 2007-2013 representa más 
del 10 % del suelo agrícola del Estado 
miembro a finales de 2014. El cuadro 
también indica las obligaciones que el 
agricultor debe respetar en cuanto al 
uso de fertilizantes, al uso de productos 
fitosanitarios y a las normas relativas a la 
rotación de cultivos.103 Con el cambio de cultivos se 
puede reducir o evitar la 
erosión del suelo.Cuadro 9Proporción de suelo agrícola y obligaciones que se deben respetar con arreglo a los 
regímenes de ayudas agroambientales con más aceptación a 31 de diciembre de 2014
Estado 
miembroRégimen (y superficie que recibe ayudas 
en ha1 como porcentaje del suelo 
agrícola  total)Obligaciones que deben respetarse  
(la lista no es exhaustiva)
República ChecaMantenimiento de pastos (16,5  %)Para los dos subregímenes más importantes: limitación del aporte de nitrógeno, 
por una parte, y eliminación de fertilizantes minerales, por otra.
Agricultura ecológica (10,7  %)Uso exclusivo de fertilizantes y productos fitosanitarios autorizados.
Desde 2009, aplicación del Reglamento (CE) nº 834/2007 del Consejo2.
HungríaRégimen de producción integrada  
de cultivos herbáceos(11 %)Se exige un plan de gestión de nutrientes3.
Se aplican las normas relativas a la rotación de cultivos.
Uso exclusivo de productos fitosanitarios definidos como respetuosos con el medio 
ambiente.
RumaníaPastos de «alto valor natural» 
y agricultura tradicional(22,2  %)No se permite el uso de plaguicidas.
No se permite el uso de fertilizantes y se limita el aporte de nitrógeno para los 
fertilizantes orgánicos.
EslovaquiaAgricultura respetuosa con el medio 
ambiente  — régimen básico(18,4  %)Uso exclusivo de determinados productos fitosanitarios. En función del subrégi -
men: no se permiten los fertilizantes minerales o se limita el aporte de nitrógeno.
1  La superficie tomada en consideración es la superficie total sujeta a compromisos agroambientales. La misma superficie se puede contabi -
lizar varias veces si distintas obligaciones se aplican al mismo terreno. No hay cifras disponibles en función de cada régimen que excluyan el 
doble recuento.
2  Reglamento (CE) nº 834/2007 del Consejo, de 28 de junio de 2007, sobre producción y etiquetado de los productos ecológicos y por el que se 
deroga el Reglamento (CEE) nº 2092/91 (DO L 189 de 20.7.2007, p. 1), que entró en vigor el 1 de enero de 2009.
3  El objetivo principal de un plan de gestión de nutrientes es establecer la cantidad de fertilizante necesaria en momentos concretos en el 
tiempo, teniendo en cuenta las características del suelo, las necesidades de los cultivos, el clima, etc., para alcanzar un uso óptimo de fertili -
zantes y evitar así la superfertilización.
Fuente:  informes de aplicación de 2014 de los programas de desarrollo rural.
53 Observaciones
152  
Sobre la base de la información disponi -
ble, el Tribunal calcula que, en los cuatro 
Estados miembros, entre un 15 y un 30 % 
del suelo agrícola está sujeto a dis -
tintos compromisos agroambientales 
que favorecen la calidad del agua en el 
período de programación 2007-2013. No 
obstante, en Hungría, la República Checa 
y Rumanía, algunos de los regímenes 
más importantes incluyen pastos (véase 
el cuadro 9 ). Estos regímenes tienen 
que ver principalmente con los pastos 
existentes y, aunque el mantenimiento 
no mejora la situación para el medio 
ambiente, la falta de mantenimiento de 
su estado actual la empeoraría.
153  
De conformidad con el artículo 39 del 
Reglamento (CE) nº 1698/2005104, los 
agricultores deberán mantener las obli -
gaciones suscritas con arreglo a los regí -
menes agroambientales por un período 
de entre cinco y siete años. Si transcu -
rrido un período de entre cinco y siete 
años los agricultores continúan o no con 
compromisos similares dependerá de 
una serie de factores, como la disponi -
bilidad de ayuda financiera en forma de 
subvenciones y consideraciones sobre la 
rentabilidad.
154  
El análisis realizado por el Tribunal 
de las distintas obligaciones que se 
deben cumplir muestra las siguientes 
deficiencias:
— a pesar de la importancia de las fran -
jas de protección para la protección 
del agua, ninguno de los regímenes 
de ayudas agroambientales impuso 
un tamaño mayor que el que deben 
respetar los agricultores de confor -
midad con las buenas condiciones 
agrarias y medioambientales (véase 
el apartado 135 y el recuadro 2 );— las limitaciones en materia de ferti -
lizantes impuestas para los regíme -
nes más importantes de Eslovaquia 
y Rumanía —véase el cuadro 9  
(régimen básico de Eslovaquia)— en 
términos de cantidad de nitrógeno 
por hectárea son muy similares (Ru -
manía) o superiores (Eslovaquia) a la 
cantidad media de nitrógeno utiliza -
da en el país, por lo que se esperan 
pocos beneficios adicionales para la 
calidad del agua derivados de dichos 
regímenes;
— los regímenes más importantes 
que contribuyen a luchar contra la 
erosión son los que tienen que ver 
con los pastos existentes (véase el 
apartado 152).
El mecanismo de aplicación de 
los programas de desarrollo rural 
carece de efecto disuasorio
155  
Los regímenes pertenecientes a la medi -
da de ayudas agroambientales cuentan 
con una serie de disposiciones que be -
nefician a la calidad del agua, pero solo 
serán eficaces si se aplican correctamen -
te. De conformidad con el Reglamento 
(UE) nº 65/2011 de la Comisión105, los 
Estados miembros efectuarán controles 
administrativos en todas las solicitudes 
de ayuda recibidas y controles sobre el 
terreno que cubran, en función del régi -
men de ayuda, al menos el 5 % de todos 
los beneficiarios o del gasto.
156  
En su informe anual de actividades 
de 2014, la Comisión (DG Agricultura 
y Desarrollo Rural) expresa sus reservas 
en cuanto a las garantías106 facilitadas 
por los sistemas de control sobre el 
gasto en desarrollo rural en Hungría 
y Rumanía.104 Reglamento (CE) nº 1698/2005 
del Consejo, de 20 de 
septiembre de 2005, relativo 
a la ayuda al desarrollo rural 
a través del Fondo Europeo 
Agrícola de Desarrollo Rural 
(Feader) (DO L 277 
de 21.10.2005, p. 1).
105 Artículos 11, 12 y 25 del 
Reglamento (UE) nº 65/2011 
de la Comisión, de 27 de enero 
de 2011, por el que se 
establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento 
(CE) nº 1698/2005 del Consejo 
en lo que respecta a la 
aplicación de los 
procedimientos de control y la 
condicionalidad en relación 
con las medidas de ayuda al 
desarrollo rural (DO L 25 de 
28.1.2011, p. 8).
106 Garantía de que los sistemas 
de control implantados 
ofrecen las garantías 
necesarias en cuanto 
a legalidad y regularidad de 
las operaciones subyacentes.
54 Observaciones
157  
El Tribunal considera que el sistema de 
control de la UE para las ayudas agroam -
bientales no es suficientemente eficaz107. 
Los principales motivos son que: i) los 
agricultores tienen pocos incentivos 
para cumplir, ya que sus esfuerzos no se 
ven recompensados con efectos positi -
vos inmediatos en la explotación; ii) el 
porcentaje de control sobre el terreno 
es bajo108, y iii) el sistema de sanciones 
y reducciones de la ayuda no tiene gran 
efecto disuasorio109.
El principio de «quien 
contamina paga» solo se 
aplica en cierta medida 
a la contaminación difusa 
procedente de la agricultura
El principio de «quien contamina 
paga» es difícil de aplicar
158  
Conforme a la Directiva sobre responsa -
bilidad medioambiental110, la prevención 
y reparación de los daños medioam -
bientales debe llevarse a cabo median -
te el fomento del principio de «quien 
contamina paga»: un operador cuya 
actividad haya causado daños al medio 
ambiente debe ser declarado responsa -
ble desde el punto de vista financiero. 
La Directiva también reconoce que la 
responsabilización no es un instrumento 
adecuado para abordar la contamina -
ción de carácter extendido y difuso, en 
la cual es imposible asociar los efectos 
medioambientales negativos con actos 
u omisiones de determinados agentes 
individuales.159  
La aplicación del principio de «quien 
contamina paga» en el ámbito de la 
contaminación difusa procedente de la 
agricultura plantea problemas metodo -
lógicos: por una parte, es difícil identi -
ficar a quienes contaminan y, por otra 
parte, es difícil establecer una relación 
causal entre una determinada práctica 
del agricultor y el nivel de contamina -
ción o daño causado.
160  
En el contexto agrícola, la aplicación de 
restricciones a los agricultores —como 
los requisitos impuestos por los pro -
gramas de acción sobre nitratos— sin 
facilitar una compensación financiera se 
considera equivalente a la aplicación del 
principio de «quien contamina paga». Por 
otra parte, si se remunera a los agriculto -
res por acometer de manera voluntaria 
actividades relacionadas con el medio 
ambiente, como las incluidas en la me -
dida 214 («Ayudas agroambientales»), se 
trata más del principio de «quien actúa 
obtiene» ( provider gets principle ) que del 
principio de «quien contamina paga».
161  
Un modo de cubrir los costes medioam -
bientales vinculados a la contaminación 
(«costes del daño medioambiental») es 
aplicar el sistema adecuado de sancio -
nes en caso de que no se respeten las 
restricciones impuestas a los agricul -
tores. El Tribunal identificó una serie 
de insuficiencias al respecto (véanse 
los apartados 120, 130, 144 y 157). La 
condicionalidad puede ofrecer una 
respuesta útil, aunque solo parcial, al 
principio de «quien contamina paga», ya 
que las sanciones no se calculan sobre 
la base del coste del daño causado y, de 
este modo, solo pueden representar una 
parte de dicho coste. En muchos casos 
no son proporcionales a la gravedad del 
incumplimiento de las obligaciones de 
condicionalidad por parte del agricultor.107 Véase el Informe Especial 
nº 23/2014: «Errores en el 
gasto en desarrollo rural: 
¿cuáles son sus causas y cómo 
se están abordando?», 
apartados 59, 62, 64 y 65 
(http://eca.europa.eu ).
108 El porcentaje del 5 % (véase el 
apartado 155) implica que, de 
media, la probabilidad de que 
un agricultor sea objeto de un 
control es de una vez cada 
veinte años.
109 En casos extremos, en los que 
los agricultores no han llevado 
a cabo ninguna de las 
obligaciones y se recupera la 
totalidad de la ayuda, los 
agricultores podrían 
encontrarse en la misma 
situación que si no hubieran 
contraído ningún 
compromiso.
110 Considerando 2 de la Directiva 
2004/35/CE del Parlamento 
Europeo y del Consejo, de 21 
de abril de 2004, sobre 
responsabilidad 
medioambiental en relación 
con la prevención y reparación 
de daños medioambientales 
(DO L 143 de 30.4.2004, p. 56), 
modificada por la 
Directiva 2006/21/CE 
(DO L 102 de 11.4.2006, p. 15) 
y la Directiva 2009/31/CE 
(DO L 140 de 5.6.2009, p. 114).
55 Observaciones
162  
Otro modo de aplicar el principio de 
«quien contamina paga» y recuperar los 
costes es utilizar instrumentos económi -
cos, como impuestos medioambientales 
sobre los fertilizantes o los productos 
fitosanitarios. Tanto Eslovaquia como la 
República Checa se plantearon estudiar 
el uso de instrumentos económicos para 
dichos fines, mientras que ni Hungría ni 
Rumanía mencionaron el posible uso de 
instrumentos económicos en sus planes 
hidrológicos de cuenca.
La Comisión no exige  
a los Estados miembros  
que garanticen la recuperación 
de los costes de  
la contaminación difusa
163  
La Directiva Marco sobre el agua exige 
en su artículo 9 una contribución ade -
cuada de los diversos usos del agua111 
a la recuperación de los costes112 de los 
servicios relacionados con el agua. El 
cumplimiento del artículo 9 de la Direc -
tiva es uno de los criterios para evaluar 
el cumplimiento de los requisitos ex ante  
específicos en vigor para el período de 
programación 2014-2020.164  
La Comisión evaluó el cumplimiento del 
artículo 9 en el contexto de la aproba -
ción de los acuerdos de asociación y, 
más concretamente, con respecto a la 
agricultura, en el contexto de la aproba -
ción de los programas de desarrollo rural 
correspondientes al período 2014-2020. 
En el caso de los cuatro Estados miem -
bros, la Comisión destacó que los costes 
resultantes de la contaminación difusa 
procedente del sector agrícola debe -
rían calcularse e incluirse en el análisis 
económico de los costes y de su recupe -
ración, pero no exige un plan de acción 
para aquellos Estados miembros que no 
recuperan los costes de la contamina -
ción difusa o que solo lo hacen en parte.
165  
En una Comunicación113 de 2015, la Comi -
sión afirmaba que las medidas incluidas 
en los planes hidrológicos de cuenca 
dirigidas a garantizar la recuperación 
de los costes ambientales y los relativos 
a los recursos son escasas. La Comisión 
aún no ha publicado orientaciones sobre 
los posibles métodos para la recupera -
ción de los costes y las mejores prácticas 
en dicho ámbito.111 Incluye todas las actividades 
que tengan repercusiones 
significativas en el estado 
del agua.
112 Los costes de los servicios 
relacionados con el agua 
incluyen los costes 
medioambientales y los 
relativos a los recursos. Los 
costes medioambientales son 
los costes del daño que los 
usos del agua imponen en el 
medio ambiente y en los 
ecosistemas y en aquellos que 
utilizan el medio ambiente 
(por ejemplo, una reducción 
de la calidad ecológica de los 
ecosistemas acuáticos o la 
salinización y degradación de 
suelos productivos). Los costes 
relativos a los recursos son los 
costes de oportunidades 
perdidas que sufren otros usos 
debido al agotamiento del 
recurso por encima de su 
índice natural de recarga 
o recuperación (por ejemplo, 
en relación con la extracción 
excesiva de agua subterránea).
113 COM(2015)0120 final, de 9 de 
marzo de 2015: La Directiva 
Marco del Agua y la Directiva 
sobre Inundaciones: medidas 
para lograr el «buen estado» 
de las aguas de la UE y para 
reducir los riesgos de 
inundación.
56
 Conclusiones 
y recomendaciones
166  
Los cuatro Estados miembros tienen aún 
camino por recorrer si desean lograr una 
buena calidad de las aguas superficiales, 
el principal objetivo de la Directiva Mar -
co sobre el agua, y tendrán que redoblar 
esfuerzos para acelerar los progresos en 
la calidad del agua.
El uso de los planes 
hidrológicos de cuenca 
como instrumento para 
lograr una mejor calidad 
del agua
167  
La introducción del plan hidrológico 
de cuenca como instrumento para una 
gestión integrada del agua era uno de 
los puntos fuertes de la Directiva Marco 
sobre el agua (2000), pero, en la práctica, 
los planes presentan deficiencias en la 
identificación de las presiones de conta -
minación y en la definición de medidas 
correctoras.
168  
La comparación entre los planes hidro -
lógicos de cuenca de 2009 y sus actuali -
zaciones de 2015 para los cuatro Estados 
miembros reveló que se han logrado 
pocas mejoras en el estado ecológi -
co y químico de las masas hídricas. El 
Tribunal constata, sin embargo, que 
los avances relativos a cada uno de los 
indicadores que conforman el estado 
puede estar enmascarado debido a la 
aplicación de la regla « one out all out »114. 
Este bajo nivel de mejora era de esperar, 
teniendo en cuenta el elevado número 
de masas hídricas eximidas de lograr un 
buen estado para 2015 (véanse los apar -
tados 26, 27, 45 y 46).169  
Las deficiencias en los sistemas de segui -
miento de los cuatro Estados miembros 
provocaron una falta de información 
sobre el tipo de contaminación causante 
de que una masa hídrica no alcance un 
buen estado y sobre la importancia rela -
tiva de las distintas fuentes de contami -
nación. La comparabilidad de los datos 
también se vio afectada por las grandes 
diferencias existentes entre los cuatro 
Estados miembros en lo que respecta 
al número de contaminantes fisicoquí -
micos específicos evaluados. La falta de 
datos exhaustivos impide la identifica -
ción de medidas focalizadas y eficaces 
en relación con los costes (véanse los 
apartados 28 a 32).
170  
Los Estados miembros demostraron 
escasa ambición en la identificación de 
medidas para solucionar la situación y, 
por consiguiente, los planes hidrológicos 
de cuenca aportaron un valor añadido 
limitado en este sentido (véanse los 
apartados 33 a 41), ya que:
— se centran en las «medidas básicas», 
esto es, en la aplicación de la legisla -
ción vigente (Directivas de la UE);
— las «otras medidas básicas» y las 
«medidas complementarias» no 
cubren todos los problemas relativos 
a la contaminación, no incluyen una 
evaluación de la oportunidad que 
ofrecen algunos instrumentos o no 
tienen un ámbito claro.114 El estado final de una masa 
hídrica viene determinado por 
el peor indicador encontrado 
en el proceso de evaluación.
57 Conclusiones y recomendaciones
171  
Asimismo, en los planes hidrológicos de 
cuenca, el impacto previsto de las distin -
tas medidas solo se indica, en el mejor 
de los casos, de manera parcial. La infor -
mación sobre la cuantía de los fondos 
necesarios para aplicar las medidas, así 
como sobre su probable disponibilidad, 
está incompleta. No siempre se ha pre -
visto la coordinación entre quienes ela -
boran los planes hidrológicos de cuenca 
y quienes aprueban y asignan los fondos 
(véanse los apartados 42 a 44).
172  
La Comisión, en cooperación con los 
Estados miembros, formuló orientacio -
nes para la aplicación de la Directiva 
Marco sobre el agua y asimismo pre -
sentó recomendaciones específicas por 
cada uno de los Estados miembros en 
relación con los planes hidrológicos de 
cuenca de 2009 en varias de sus comuni -
caciones. La Comisión no inició procedi -
mientos de infracción contra los cuatro 
Estados miembros por las deficiencias 
halladas en los planes de 2009. Las 
medidas especificadas en los progra -
mas operativos correspondientes al 
período 2014-2020 como resultado del 
incumplimiento de los requisitos ex ante  
pertinentes no abordaban todas las 
deficiencias. En su lugar, la Comisión 
confía en la buena voluntad de los Esta -
dos miembros y en su compromiso de 
redoblar esfuerzos sobre la base de las 
peticiones incluidas en las actas de las 
reuniones bilaterales. Los proyectos de 
planes hidrológicos de cuenca de 2015 
todavía incluyen un elevado número de 
exenciones al plazo para lograr un buen 
estado y aún prevalecen muchas de las 
deficiencias halladas por el Tribunal y la 
Comisión sobre la identificación de las 
medidas adecuadas (véanse los aparta -
dos 50 a 50).Recomendación 1
La Comisión debería:
a) facilitar orientaciones para elaborar 
informes más diferenciados sobre 
los avances relativos a la calidad del 
agua, que actualmente están enmas -
carados debido a la aplicación de la 
regla « one out all out »;
b) promover la comparabilidad de los 
datos reduciendo las discrepancias 
en el número de sustancias fisicoquí -
micas que se evalúan para el estado 
ecológico;
c) continuar con su seguimiento de 
los progresos de los Estados miem -
bros para lograr una buena calidad 
del agua, el objetivo de la Directiva 
Marco sobre el agua.
Los Estados miembros deberían:
d) garantizar que el seguimiento de la 
buena calidad del agua se apoya en 
información precisa sobre la situa -
ción y el origen de la contaminación 
en cada una de las masas hídricas, 
que permita una mejor orientación 
y un aumento de la eficacia en rela -
ción con los costes de las medidas 
correctoras. Por ejemplo, en el caso 
de la agricultura, esto podría signifi -
car encontrar una combinación que 
funcione entre medidas obligatorias 
y voluntarias;
e) ofrecer, en sus planes hidrológicos 
de cuenca: i) justificaciones claras 
para el uso de exenciones a los 
plazos que fija la Directiva Marco 
sobre el agua; ii) información sobre 
cómo se financiará la aplicación de 
las medidas, y iii) información sobre 
el impacto previsto de las medidas;
f) garantizar la coordinación entre los 
organismos que definen las medidas 
en los planes hidrológicos de cuenca 
y los que aprueban los proyectos 
que obtendrán financiación.
58 Conclusiones y recomendaciones
Aplicación de medidas 
para reducir la 
contaminación causada 
por las aguas residuales 
urbanas e industriales
173  
Los Estados miembros han avanzado en 
la eliminación de la contaminación por 
materia orgánica y por nutrientes pro -
cedente de las aguas residuales vertidas 
por las instalaciones de tratamiento de 
aguas residuales urbanas. No obstante, 
no se han aprovechado al máximo los 
instrumentos disponibles para reducir la 
contaminación de las aguas residuales, 
como el mecanismo de aplicación y el 
canon por contaminación del agua.
Aglomeraciones
174  
Con respecto a la aplicación de la 
Directiva sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas (véanse los 
apartados 53 a 65), la «medida básica» 
relativa a la contaminación procedente 
de las aglomeraciones, se han producido 
avances en la recogida de aguas residua -
les (aumento en el número de hogares 
conectados a un sistema de alcantari -
llado y una instalación de tratamiento) 
y en el tratamiento idóneo de las aguas 
residuales. No obstante, los cuatro 
Estados miembros presentaban retrasos 
en el cumplimiento de los plazos de 
aplicación intermedios o finales de la 
Directiva (véanse asimismo las conclusio -
nes y recomendaciones incluidas en el 
Informe Especial nº 2/2015).175  
Los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009 carecían de información sobre 
las «otras medidas básicas» y las «medi -
das complementarias» necesarias para 
las masas hídricas que no alcanzan un 
buen estado:
— en el caso de las aguas residuales 
aún no conectadas a una instalación 
de tratamiento, no se ofrecieron in -
dicaciones sobre el modo en que se 
abordaría la carga (carga procedente 
de aglomeraciones con 2 000 e-h 
o más que se dirigen a sistemas 
individuales y carga procedente 
de aglomeraciones con menos de 
2 000 e-h) (véanse los apartados 58 
a 60);
— no se indica qué instalaciones de 
tratamiento de aguas residuales 
urbanas necesitan límites de emisión 
más estrictos (con la excepción del 
plan de Rumanía) (véanse los aparta -
dos 66 a 68);
— no se aborda la cuestión de los 
microcontaminantes. No hay dispo -
siciones europeas ni nacionales en 
los cuatro Estados miembros para 
limitar sus emisiones (véanse los 
apartados 69 y 70).
176  
Con respecto al mecanismo de aplica -
ción, el Tribunal llega a la conclusión 
de que el sistema de autocontroles que 
deben efectuar los operadores de las 
instalaciones de tratamiento de aguas 
residuales en sus efluentes es, en gene -
ral, satisfactorio. Sin embargo, el sistema 
de inspecciones públicas presenta 
insuficiencias, ya que no se prescribe la 
frecuencia de las inspecciones y, en al -
gunos Estados miembros, dicha frecuen -
cia era baja (Eslovaquia) o no se podía 
evaluar (Hungría). Además, los controles 
en Rumanía tienen un efecto disuasorio 
limitado, ya que se concede preferencia 
a la emisión de alertas más que a las 
multas cuando se superan los límites de 
emisión (véanse los apartados 71 a 78).
59 Conclusiones y recomendaciones
177  
En aplicación del principio de «quien 
contamina paga», los responsables de 
los vertidos de aguas residuales deben 
abonar un canon por contaminación del 
agua, pero con determinadas excepcio -
nes en Eslovaquia, la República Checa 
y Rumanía. El canon no se abona en el 
caso de todos los parámetros que refle -
jan la contaminación por materia orgáni -
ca y por nutrientes, y los importes del ca -
non por cada contaminante (por vertido 
en mg/l) varían significativamente en los 
cuatro Estados miembros. En la Repú -
blica Checa y en Eslovaquia, el canon 
puede actuar como un incentivo para 
cumplir los límites de emisión fijados en 
los permisos en el caso de algunos pará -
metros (ya que dicho canon no se abona 
cuando se cumplen), mientras que en 
Hungría, y a veces en Rumanía, el canon 
puede actuar como un incentivo para 
aplicar límites de emisión más estrictos 
para los parámetros sujetos al mismo. Si 
actúa o no como un incentivo depende -
rá de los importes a abonar: ninguno de 
los planes hidrológicos de cuenca evaluó 
el efecto disuasorio (véanse los aparta -
dos 79 a 82).
Instalaciones industriales
178  
Ciertas categorías de instalaciones 
industriales recaen en el ámbito de la 
Directiva sobre las emisiones industria -
les («medida básica»). Las conclusiones 
sobre las mejores técnicas disponibles 
adoptadas por la Comisión en función 
del tipo de industria indican los límites 
de emisión. Al final de 2015 solo se ha -
bían adoptado siete de dichas conclusio -
nes (véase el apartado 85).179  
Los planes hidrológicos de cuenca 
de 2009 carecían de «otras medidas 
básicas» y de «medidas complementa -
rias» para aquellas masas hídricas que 
no logran un buen estado: no había 
medidas orientadas a contaminantes 
específicos o a responsables de vertidos 
concretos (como una indicación de las 
sustancias y los límites específicos que 
se deben incluir en los permisos de ver -
tido). Sin embargo, Hungría y Eslovaquia 
incluían como medidas en sus planes 
hidrológicos de cuenca la revisión de 
permisos concretos o del procedimiento 
de expedición del permiso. El Tribu -
nal, no obstante, no consideró que la 
revisión fuera eficaz debido a una serie 
de insuficiencias y omisiones (véanse los 
apartados 87 a 92).
180  
El Tribunal llega a la conclusión de que 
(véanse los apartados 89 a 91):
— a la hora de fijar límites de emisión, 
las autoridades competentes depen -
den, en cierta medida, de la infor -
mación facilitada por los propios 
responsables de los vertidos, sobre 
todo cuando las disposiciones nacio -
nales fijan límites únicamente con 
carácter orientativo o no fijan límites 
de ningún tipo;
— los permisos de vertido de aguas 
residuales de las instalaciones de 
tratamiento de aguas residuales ur -
banas que reciben aguas residuales 
industriales solo incluyen en algunos 
casos límites para contaminantes 
distintos de la materia orgánica y de 
los nutrientes.
60 Conclusiones y recomendaciones
181  
Con respecto al mecanismo de aplica -
ción, se llevan a cabo pocas inspecciones 
públicas en los vertidos indirectos, que 
se realizan a través de una red pública 
de alcantarillado, de las instalaciones 
no contempladas por la Directiva sobre 
emisiones industriales. En su lugar, en la 
mayoría de los casos (el 85 % de la mues -
tra de 28 instalaciones de tratamiento 
fiscalizadas), los operadores de las ins -
talaciones de tratamiento de aguas resi -
duales urbanas efectuaron controles so -
bre el terreno en los emplazamientos de 
las instalaciones industriales. No obstan -
te, es probable que las multas impuestas 
en la República Checa y en Eslovaquia 
tengan un efecto disuasorio limitado. En 
las inspecciones de los responsables de 
vertidos directos, la situación es similar 
a la descrita en el apartado 176 (inspec -
ciones de las instalaciones de tratamien -
to de aguas residuales urbanas) (véanse 
los apartados 93 a 97).
182  
El canon por contaminación del agua 
muy pocas veces puede servir como in -
centivo para cumplir o imponer mayores 
exigencias a los límites de emisión fija -
dos en los permisos, ya que dicho canon 
solo se abona en un número limitado 
de contaminantes (materia orgánica, 
nutrientes y algunos metales pesados) 
(véase el apartado 98).Recomendación 2
La Comisión debería:
a) evaluar el mejor modo de fijar 
criterios vinculantes para unas ins -
pecciones eficaces de las plantas de 
tratamiento de aguas residuales no 
contempladas en la Directiva sobre 
emisiones industriales por parte de 
los Estados miembros.
Los Estados miembros deberían:
b) indicar para qué masas hídricas, 
debido a su calidad deficiente, se re -
quieren medidas para responsables 
de vertidos específicos. En el caso 
de las instalaciones de tratamiento 
de aguas residuales urbanas, esto 
incluirá la fijación en los permisos 
de límites de emisión más estrictos 
que los que determina la ley para los 
parámetros de contaminación por 
materia orgánica y nutrientes, y la 
fijación de límites para sustancias 
químicas prioritarias y de otro tipo 
o para microcontaminantes;
c) evaluar y garantizar la eficacia de 
los mecanismos de aplicación, en 
particular la cobertura que debe 
alcanzarse y el efecto disuasorio de 
las sanciones aplicadas;
d) evaluar el potencial del uso del 
canon por contaminación del agua 
como instrumento económico 
y como modo de aplicar el princi -
pio de «quien contamina paga», al 
menos para las principales sustan -
cias que afectan negativamente a la 
calidad el agua.
61 Conclusiones y recomendaciones
Aplicación de medidas 
para atajar la 
contaminación difusa 
procedente de la 
agricultura
183  
En general, los Estados miembros 
hicieron mejor uso de la Directiva sobre 
nitratos, pero se mostraron reticentes 
a la hora de aprovechar al máximo los 
instrumentos disponibles, como los 
mecanismos de aplicación, las nor -
mas relativas a las buenas condiciones 
agrarias y medioambientales en virtud 
de la condicionalidad, las medidas de 
desarrollo rural y el principio de «quien 
contamina paga».
184  
Con respecto a la aplicación de la Direc -
tiva sobre nitratos —la principal «medi -
da básica» relativa a la contaminación 
procedente de la agricultura—, Hungría, 
la República Checa y Rumanía reforzaron 
paulatinamente los requisitos que deben 
respetar los agricultores en las zonas 
vulnerables a los nitratos, principalmen -
te como resultado de la actuación de la 
Comisión. Eslovaquia no siguió suficien -
temente las sugerencias de la Comisión, 
por lo que esta inició en 2012 un pro -
cedimiento de infracción contra el país 
(véanse los apartados 101 a 110).
185  
Sin embargo, a pesar de las mejoras re -
gistradas en tres Estados miembros, aún 
hay margen para endurecer los requisi -
tos (véanse los apartados 111 a 115).186  
La tendencia a la eutrofización no se 
puede evaluar porque los conjuntos de 
datos no son comparables. El Tribunal 
observa que el período de notificación 
contemplado en la Directiva sobre 
nitratos no coincide con el que fija la 
Directiva Marco sobre el agua (véanse 
los apartados 113 y 114).
187  
Con respecto a las «otras medidas bási -
cas» y a las «medidas complementarias» 
(véanse los apartados 123 a 129 y 135 
a 137), el Tribunal llega a las siguientes 
conclusiones:
— Las medidas que abordan el uso 
de plaguicidas eran imprecisas o se 
referían a los planes de acción sobre 
plaguicidas. No obstante, estos 
planes carecen en parte de objetivos 
cuantificados, plazos de aplicación 
e información sobre los fondos 
necesarios para la aplicación de las 
medidas. A mediados de 2015, la 
Comisión no había iniciado ningún 
procedimiento de infracción por 
insuficiencias relacionadas con estos 
planes.
— Existe margen para dotar de ma -
yor rigor a las normas relativas 
a las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales y a los «requisi -
tos mínimos» de desarrollo rural. La 
Comisión no evalúa sistemáticamen -
te la eficacia de los requisitos para 
alcanzar los objetivos de la política 
de la UE en materia de aguas y se 
limita a comprobar su existencia 
y pertinencia.
62 Conclusiones y recomendaciones
— Los Estados miembros no fijaron 
límites en cuanto a la cantidad de los 
fertilizantes de fósforo en el suelo 
(kg/ha).
— Los Estados miembros confían prin -
cipalmente en las medidas agroam -
bientales voluntarias.
188  
El potencial del desarrollo rural para 
responder a las preocupaciones sobre la 
calidad del agua no se está aprovechan -
do al máximo (véanse los apartados 145 
a 154):
— El suelo agrícola sometido a com -
promisos agroambientales que 
favorecen la calidad del agua osciló 
entre un 15 y un 30 % en el período 
de programación 2007-2013. Sin em -
bargo, gran parte tiene que ver con 
compromisos suscritos por los agri -
cultores para el mantenimiento de 
pastos existentes. El mantenimiento 
es positivo, pero no implica mejoras 
en la calidad del agua. Además, estas 
obligaciones deben mantenerse sólo 
de cinco a siete años, por lo que no 
garantizan un impacto a largo plazo 
en la calidad del agua.
— Las limitaciones en la cantidad de 
fertilizantes nitrogenados aplicados 
por hectárea de terreno se acercan 
a la media o se sitúan por encima de 
ella en Rumanía y Eslovaquia, por lo 
que es probable que haya pocos be -
neficios adicionales para la calidad 
del agua.189  
Un agricultor puede estar sometido 
a toda una serie de mecanismos de apli -
cación diferentes: controles de condicio -
nalidad regulados por la UE y controles 
de las ayudas en virtud del desarrollo 
rural, así como «controles nacionales» 
conforme a la Directiva sobre nitratos 
y en el ámbito de los productos fitosa -
nitarios (véanse los apartados 116 a 122, 
130 a 132, 138 a 144 y 155 a 157). Todos 
estos controles se ven afectados por 
limitaciones intrínsecas, como la impor -
tancia de la evidencia representada por 
las declaraciones de los propios agricul -
tores. Además:
— La condicionalidad y los controles 
previstos en el ámbito del desarrollo 
rural tienen un efecto disuasorio 
limitado, principalmente debido a su 
configuración: una baja cobertura  
(1 y 5 %, respectivamente) y san -
ciones (reducciones de la ayuda) 
inferiores al coste del cumplimiento. 
Los «controles nacionales» contem -
plados en la Directiva sobre nitratos 
presentan deficiencias similares.
— Todos los Estados miembros visi -
tados, excepto Eslovaquia, indica -
ron en sus planes de acción sobre 
plaguicidas la necesidad de reforzar 
el cumplimiento de las obligaciones 
relacionadas con este tipo de sustan -
cias. En el momento de la fiscaliza -
ción, los cuatro Estados miembros 
no especificaron la cobertura que 
se debía alcanzar ni las multas para 
todos los tipos de infracción.
63 Conclusiones y recomendaciones
190  
Asimismo, el principio de gestión 
integrada de plagas solo se convertirá 
en un requisito obligatorio con arreglo 
a la condicionalidad si se han logrado 
progresos en ámbitos como las orienta -
ciones, las cualificaciones profesionales 
y la definición de requisitos verificables 
(véase el apartado 131).
191  
La aplicación del principio de «quien 
contamina paga» en el ámbito de la 
contaminación difusa procedente de la 
agricultura presenta problemas meto -
dológicos. La imposición de obligacio -
nes a los agricultores sin facilitar una 
compensación financiera —como es el 
caso de los programas de acción sobre 
nitratos— se considera comúnmente un 
modo de aplicar el principio de «quien 
contamina paga». La aplicación de san -
ciones en caso de incumplimiento puede 
compensar los costes provocados por la 
contaminación. Sin embargo, el Tribunal 
identificó una serie de deficiencias en 
relación con el uso de las multas. Otro 
modo de aplicar el principio es utilizar 
impuestos medioambientales (como ta -
sas sobre los fertilizantes o plaguicidas); 
la República Checa y Eslovaquia tienen 
intención de estudiar el uso de dichos 
impuestos. La Comisión no solicitó a los 
cuatro Estados miembros que adopta -
ran medidas concretas para garantizar 
la recuperación de los costes ni publicó 
orientaciones sobre posibles métodos 
de recuperación de costes (véanse los 
apartados 158 a 165).Recomendación 3
La Comisión debería:
a) continuar con sus esfuerzos por 
garantizar que los Estados miembros 
hacen mejor uso de los requisitos en 
virtud de los programas de acción 
sobre nitratos y que ejecutan los 
planes de acción sobre plaguicidas 
en un calendario razonable;
b) evaluar sistemáticamente no 
sólo la existencia, sino también la 
idoneidad, de las normas relativas 
a las buenas condiciones agrarias 
y medioambientales y los requisitos 
mínimos adoptados por los Estados 
miembros;
c) estudiar la introducción de una 
obligación de limitar la cantidad de 
fósforo que puede aplicarse al suelo, 
como ocurre con el nitrógeno;
d) reducir la posibilidad de que los 
Estados miembros realicen una 
doble notificación sobre el estado 
de eutrofización, armonizando la 
notificación conforme a la Directiva 
sobre nitratos y la Directiva Marco 
sobre el agua, y promover el uso de 
las orientaciones de 2009 sobre la 
evaluación de la eutrofización para 
que se utilicen los mismos paráme -
tros de evaluación conforme a las 
dos Directivas;
e) facilitar orientaciones sobre los po -
sibles métodos de recuperación de 
costes en el ámbito de la contamina -
ción difusa.
64 Conclusiones y recomendaciones
Los Estados miembros deberían:
f) establecer requisitos en los planes 
de acción sobre nitratos y sobre 
plaguicidas, con arreglo a las buenas 
condiciones agrarias y medioam -
bientales, y para las ayudas agroam -
bientales, que sean suficientemente 
ambiciosos para conseguir una 
reducción del aporte de fertilizan -
tes y plaguicidas y una protección 
adecuada frente a la erosión;
g) evaluar el potencial del uso de ins -
trumentos económicos (por ejemplo, 
los impuestos medioambientales) 
como incentivo para reducir la con -
taminación y como modo de aplicar 
el principio de «quien contamina 
paga».
La Comisión y los Estados miembros 
deberían, sobre la base de un inventario 
de los mecanismos de aplicación, tanto 
europeos como nacionales, identificar 
vías para simplificar la configuración 
y aplicación de los controles y garantizar 
su eficacia.
El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri GRETHEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 9 de 
diciembre de 2015.
 Por el Tribunal de Cuentas
 Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
 Presidente

65
 Anexos Anexo I
Perspectiva de la demarcación hidrográfica del río Danubio
© Comisión Internacional para la Protección del Danubio (ICPDR).
66 Anexos Anexo IIContaminación de las masas hídricas superficiales  
(Planes hidrológicos de cuenca de 2009)
1. Porcentaje de masas hídricas superficiales sujetas a  distintas fuentes de contaminación
Fuentes de 
contaminaciónRepública Checa Hungría Rumanía Eslovaquia
Fuentes puntuales 46 % 19 % 8 % No hay datos
Fuentes difusas 61 % 25 % 32 % No hay datos
Fuente:  información facilitada por los Estados miembros a través de WISE.
2. Porcentaje de masas hídricas superficiales sujetas a  distintos tipos de contaminación
Tipos de contaminación República Checa Hungría Rumanía Eslovaquia
Aumento de materia orgánica 31 % 27 % 13 % No hay datos
Aumento de nutrientes 61 % 45 % 32 % No hay datos
Contaminación por sustancias prioritarias 
u otros contaminantes específicos31 % 2 % 4 % No hay datos
Fuente:  información facilitada por los Estados miembros a través de WISE.
67 Anexos Anexo IIIValores límite de emisión fijados por la Directiva sobre el tratamiento  
de las aguas residuales urbanas
Parámetros Concentración Porcentaje mínimo de reducción2
Tratamiento secundario
Demanda biológica de oxígeno (DBO5) 25 mg/l 70-90
Demanda química de oxígeno (DQO) 125 mg/l 75
Total de sólidos en suspensión (TSS)35 mg/l
60 mg/l  
(para aglomeraciones entre 2 000 y 10 000 e-h)90
70 
(para aglomeraciones entre 2 000 y 10 000 e-h)
Tratamiento más riguroso
Fósforo total (Ptot)2 mg/l  
(para aglomeraciones entre 10 000 y 100 000 e-h)
1 mg/l  
(para aglomeraciones con más de 100 000 e-h)80
Nitrógeno total1 (Ntot)15 mg/l  
(para aglomeraciones entre 10 000 y 100 000 e-h)
10 mg/l  
(para aglomeraciones con más de 100 000 e-h)70-80
1  Nitrógeno total: la suma del nitrógeno total Kjeldahl (N orgánico + NH3), nitrógeno procedente de nitratos (NO3) y nitrógeno procedente de 
nitritos (NO2).
2 Reducción en relación con la carga del influente.
68 Anexos Anexo IVCanon por contaminación del agua: importe por contaminante (euros1/t)
Contaminantes República Checa Hungría Rumanía Eslovaquia
DQO 576,9 285,2 10,4 199,2
DBO5— — 10,4 —
TSS 72,1 — 2,5 99,6
Ptot2 523,9 4 753,8 41,5 3 319,4
Ntot— — 41,5 497,9
Ninorg1 081,7 570,5 — —
N-NH4 (nitrógeno amoniacal) — — 41,5 497,9
Hg (mercurio) 721 110,5 6 97 217, 5 10 384,1 497 908,8
Sales inorgánicas disueltas 18,0 — — 16,6
Cd (cadmio) 144 222,1 139 443,5 10 384,1 99 581,8
AOX (sustancias organohalogenadas 
absorbibles)10 816,7 — — 6 638,8
Cr (cromo) — 27 888,7 2 596,0 —
Ni (níquel) — 27 888,7 2 596,0 —
Pb (plomo) — 27 888,7 2 596,0 —
Cu (cobre) — 13 944,3 2 596,0 —
Zn (cinc) — — 124,57 —
Fenoles — — 41,51 —
As (arsénico) — — 8 074,5 —
Co (cobalto) — — 124,6 —
— — Y más2—
1  Los importes en coronas checas, forintos y leus se han convertido a euros utilizando el tipo de cambio a 31 de diciembre de 2014.
2  En Rumanía se paga el canon para los siguientes grupos de contaminantes: i) indicadores químicos generales (22); ii) indicadores químicos 
específicos (11); iii) indicadores químicos tóxicos y muy tóxicos (9), y iv) indicadores bacteriológicos (2). No se mencionan todos en el cuadro.
Fuente:  análisis de la legislación nacional elaborado por el TCE.
69 Anexos Anexo VValores límite de emisión especificados en las legislaciones nacionales
En el siguiente cuadro se ofrece una perspectiva de los valores límite de emisión incluidos en las disposiciones nacionales para un número concreto de sustancias.
(mg/l)
Vertido directo
República Checa  
(se indica como un rango, ya 
que los límites dependen del 
tipo de actividad)Hungría  
(valores mínimos 
y máximos)2RumaníaEslovaquia  
(se indica como un rango, ya 
que los límites dependen del 
tipo de actividad)
Arsénico y  sus compuestos 0,5-1,5 0,1-1 0,1 0,1-1
Cobre y sus compuestos 0,5-1 0,1-4 0,1 0,5-1
Cinc y  sus compuestos 2-3 0,5-10 0,5 1,5-3
Cromo y  sus compuestos 0,1-1 0,2-2 1 0,5-2
Sustancias organohalogenadas 
absorbibles0,5-5 0,1-7 — 0,1-2
Cadmio y  sus compuestos 0,2 0,005-0,3 0,2 0,05-0,2
Plomo y  sus compuestos 0,5-1 0,05-0,4 0,2 0,2-1,5
Mercurio y  sus compuestos 0,01-0,05 0,001-0,08 0,05 0,03-0,1
Níquel y  sus compuestos 0,5-0,8 0,1-2 0,5 0,5-0,8
Benzo(g,h,i)perileno1Límite para HAP: 0,01 0,015-0,03 — Límite para HAP: 0,01
Vertido indirecto
República Checa  
(límites sugeridos)Hungría  
(flujos de agua no 
temporales)RumaníaEslovaquia  
(límites sugeridos)
Arsénico y  sus compuestos 0,2 0,2 — 0,2
Cobre y sus compuestos 1 2 0,2 1
Cinc y  sus compuestos 2 2 1 2
Cromo y  sus compuestos 0,3 1 1,5 0,8
Cadmio y  sus compuestos 0,1 0,1 0,3 0,1
Plomo y  sus compuestos 0,1 0,2 0,5 0,3
Mercurio y  sus compuestos 0,05 0,05 No autorizado 0,05
Níquel y  sus compuestos 0,1 1 1 0,2
1 El Benzo(g,h,i)perileno es un hidrocarburo aromático policíclico (HAP).
2  La legislación húngara establece valores límite en función del tipo de actividad (límites tecnológicos) y límites territoriales (en función del 
tipo de masa hídrica que recibe las aguas residuales). La autoridad expedidora del permiso podrá desviarse de estos límites, pero deberá 
respetar los valores mínimos y máximos para cada sustancia fijados en el marco jurídico.
70
Existen orientaciones sobre cómo calcular los costes 
ambientales y los relativos a los recursos. Las tentativas 
recientes de completar dichas orientaciones en el marco 
de la ECA han fracasado debido a las opiniones divergen -
tes de los Estados miembros y la Comisión. El Programa 
de Trabajo de la ECA para el período 2016-2018 está 
siendo objeto de debate y podría incluir tareas adiciona -
les al respecto.
Introducción
13 Segundo guion
La medida agroambiental puede aplicarse para solucio -
nar diversos problemas medioambientales y relaciona -
dos con el cambio climático. La calidad de las aguas es 
uno de tales problemas.
Una de las características de dicha medida consiste en 
la estrecha interconexión entre las diversas operaciones 
y acciones para la obtención de beneficios medioam -
bientales. Ello entraña que una operación orientada prin -
cipalmente a la protección de la biodiversidad también 
puede ser beneficiosa para otros recursos naturales tales 
como el suelo y el agua, si bien de manera más indirecta.
Esta dualidad de la medida refleja a menudo el concepto 
de su orientación hacia objetivos primarios (y secunda -
rios), lo que se relaciona con las necesidades y problemas 
medioambientales principales identificados en el análisis 
DAFO. Por lo tanto, tales efectos directos e indirectos 
deben tenerse en cuenta al debatir la contribución del 
presupuesto total asignado a la medida agroambiental 
para los objetivos de la política de aguas.
15
Desde 2005, la condicionalidad integra en la política 
agrícola común (PAC) importantes disposiciones jurídicas 
sobre cuestiones como la protección medioambiental, lo 
que incluye la calidad de las aguas. Aparte de la condicio -
nalidad, existen otros instrumentos de la PAC igualmente 
importantes para el fomento de una agricultura sosteni -
ble y favorable a la lucha contra el cambio climático y al 
medio ambiente, incluida la calidad del agua, tal como 
el componente ecológico obligatorio del mecanismo de 
pagos directos aplicable durante el período financiero 
2014-2020 o el sistema de asesoramiento a las explota -
ciones, para el que la Directiva Marco sobre el agua y la 
Directiva sobre el uso sostenible de plaguicidas constitu -
yen el marco obligatorio, y los pagos agroambientales.Resumen
V
La Comisión y los Estados miembros han elaborado en 2015 
un documento de orientación sobre la estrategia común 
de aplicación (ECA) titulado «Comunicación de los avances 
en pos de la consecución de un buen estado en el segundo 
plan hidrológico de cuenca (PHC)», para poder dar parte de 
las mejoras parciales de la calidad de las aguas1.
VI
La Comisión opina que los planes de 2009 aportan un 
importante valor añadido. Por ejemplo, por vez primera 
se presenta un análisis general de la totalidad de  «pre -
siones e incidencias» pertinentes en la cuenca (incluso 
a nivel internacional en el plan internacional del Danu -
bio), que comprende la identificación de los tipos y las 
fuentes de contaminación.
Sin embargo, la Comisión coincide en que ha habido 
falta de ambición en cuanto a la «medidas», toda vez que 
la prioridad del primer plan ha consistido principalmente 
en adoptar medidas básicas.
VII
La principal legislación de la UE en materia de protección 
de las aguas de la Unión frente a la contaminación agrí -
cola, como la Directiva sobre nitratos o el Reglamento 
sobre plaguicidas, ha formado parte del régimen de 
condicionalidad desde su inicio en 2005. En cuanto al fós -
foro y los plaguicidas, estos quedan cubiertos en ciertos 
Estados miembros por los requisitos legales de gestión 
(RLG) en relación con la legislación de la UE actualmente 
en vigor. En determinados Estados miembros, los planes 
de acción relativos a la Directiva sobre nitratos incluyen 
los requisitos en materia de fósforo y dicha Directiva 
forma parte del régimen de condicionalidad.
X
Desde 2001, se ha venido prestando un amplio apoyo a la 
aplicación en el marco de la ECA, un proceso dirigido por 
la Comisión y los Estados miembros. En el contexto de la 
ECA, la Comisión y los Estados miembros han cooperado 
de manera intensiva en la recuperación de los costes a lo 
largo de los últimos años.
1 «Indicadores para comunicar avances en pos de la consecución 
de un buen estado». Estrategia común de aplicación relativa a la 
Directiva Marco sobre el agua. Documento adoptado por los 
directores de aguas el 25 de noviembre de 2015.Respuestas  
de la Comisión
Respuestas de la Comisión 71
Los marcos de evaluación del estado de las aguas 
empleados en los planes hidrológicos de cuenca de 2009 
tenían, en muchos casos, importantes limitaciones. Por 
ejemplo, no se habían desarrollado métodos relati -
vos a todos los elementos de calidad biológicos en el 
momento de la publicación de los primeros planes (por 
ejemplo, en Hungría, Rumanía y Eslovaquia). También se 
detectaron deficiencias en el control (por ejemplo, en 
la República Checa). En los informes de aplicación de la 
Directiva Marco sobre el agua de la Comisión se recogen 
más detalles sobre tales deficiencias. Así pues, los resul -
tados de este análisis deben tratarse con cautela.
29
La Comisión considera que las variaciones en el número 
de sustancias evaluadas en relación con el estado 
ecológico no constituyen necesariamente, en principio, 
una aplicación deficiente. Las sustancias deben utilizarse 
con fines de clasificación únicamente si son pertinentes, 
es decir, si entrañan el riesgo de impedir la consecu -
ción del buen estado en la cuenca de que se trate. El 
número de sustancias que entrañan riesgos dependen 
en gran medida de las presiones existentes. Así pues, 
pueden estar justificadas las diferencias en el número de 
sustancias.
No obstante, la Comisión considera que el número de 
sustancias empleado por ciertos Estados miembros fue 
demasiado bajo, debido a la falta de una identificación 
adecuada de las sustancias pertinentes y a un control 
insuficiente. Si la Directiva se hubiera aplicado adecua -
damente, las sustancias pertinentes se habrían tenido 
en cuenta y la clasificación habría sido correcta. Este 
problema lo identificó la Comisión en el informe de 
aplicación y se ha debatido con los Estados miembros 
correspondientes. La Comisión espera que los segundos 
planes hidrológicos de cuenca se fundamenten en unas 
evaluaciones de riesgo y unos controles mejorados.
36 Tercer guion
La Comisión está recabando datos en toda la UE sobre 
el tipo de medidas empleadas en los Estados miembros 
para limitar los desbordamientos [con arreglo al requi -
sito del anexo IA de la Directiva sobre el tratamiento de 
las aguas residuales urbanas (DTARU)], su eficacia y su 
aplicación práctica: se está elaborando un estudio sobre 
estas cuestiones. El resultado del estudio servirá de base 
a la Comisión para reflexionar sobre las posibilidades de 
responder al problema de la contaminación por desbor -
damiento de manera sistemática en la UE.Alcance y objetivos de la auditoría
20
Debido a la gran cantidad de masas de agua que no se 
hallan en buen estado debido a efectos hidromorfológi -
cos, las medidas relativas a la reducción de la contamina -
ción no son por sí solas suficientes para la consecución de 
un buen estado.
Observaciones
23
La Comisión coincide en que el principio eliminatorio 
(one out all out ) puede ocultar mejoras parciales de la 
calidad de las aguas.
Dicho principio es la expresión del planteamiento inte -
grado de gestión del agua de la Directiva Marco sobre 
el agua, que considera todas las presiones e incidencias 
en los recursos hídricos. El objetivo consiste en garan -
tizar que la calidad del agua se califique como buena 
únicamente si lo es verdaderamente y no si una serie 
de elementos o parámetros de calidad son buenos. Por 
ejemplo, si una masa de agua padece un grave problema 
de contaminación por un contaminante concreto, la eli -
minación de todos los demás contaminantes constituirá 
un avance en pos de la consecución del buen estado 
(acaso un avance importante), pero el agua no estará 
limpia hasta que no se haya resuelto el problema corres -
pondiente a dicho contaminante específico.
La Comisión y los Estados miembros han elaborado en 
2015 un documento de orientación titulado «Comuni -
cación de los avances en pos de la consecución de un 
buen estado en el segundo plan hidrológico de cuenca 
(PHC)» para poder dar parte de las mejoras parciales de 
la calidad de las aguas2.
27
La Comisión considera que las evaluaciones de estado 
de los planes hidrológicos de cuenca entre 2009 y 2015 
no tienen por qué ser, necesariamente, directamente 
comparables. 
2 «Indicadores para comunicar avances en pos de la consecución 
de un buen estado». Estrategia común de aplicación relativa a la 
Directiva Marco sobre el agua. Documento adoptado por los 
directores de aguas el 25 de noviembre de 2015.
Respuestas de la Comisión 72
La Comisión desearía señalar asimismo que, en varios de 
los Estados miembros auditados, las fuentes de financia -
ción nacional también se emplean en las infraestructuras 
de gestión de aguas residuales y que no cabe esperar 
que la financiación de la UE, por sí misma, baste o sea de 
la cuantía necesaria para lograr el cumplimiento.
La Comisión ha identificado deficiencias en el estableci -
miento de disposiciones adecuadas para la recuperación 
de los costes. Subsanarlas permitirá que los ingresos 
ordinarios procedentes de los usuarios o de quienes con -
taminan puedan emplearse en apoyo de las medidas y, 
por lo tanto, que se incrementen las fuentes de financia -
ción que no proceden del presupuesto de la UE.
48
De resultas de las reuniones bilaterales de 2013 y 2014, 
se redactó una lista de puntos de intervención para cada 
Estado miembro con vistas a la adopción del segundo 
Plan Hidrológico de Cuenca en 2015. Las recomenda -
ciones establecidas para cada Estado miembro en el 
informe de aplicación publicado en marzo de 2015 son 
reflejo de tales puntos de intervención acordados.
[Documento de trabajo de los servicios de la Comisión 
SWD(2015)50 final, véase la nota 26 para obtener una 
referencia integral].
49
En los casos en que se incumplía el requisito ex ante  per -
tinente en relación con el Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional o el Fondo de Cohesión en el momento de la 
adopción del programa operativo, los Estados miembros 
han desarrollado planes de acción para su cumplimiento 
antes de la conclusión de 2016. El plan de acción forma 
parte del programa operativo, por lo que su fuerza ejecu -
toria contractual está garantizada. La Comisión supervisa 
la finalización de los planes de acción y puede suspender 
la financiación si el requisito ex ante  sigue sin cumplirse 
después de 2016. No obstante, las acciones solo se aso -
cian a los criterios de cumplimiento del requisito ex ante  
con arreglo a la definición del Reglamento y no pueden 
emplearse como herramienta para imponer el cumpli -
miento de toda la legislación de la UE.41 Segundo guion
La Comisión comparte la opinión del Tribunal y consi -
dera que las medidas para reducir la erosión y evitar la 
contaminación deberían establecerse de manera más 
específica en los PHC, estén vinculadas o no a la norma 
sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales.
41 Tercer guion
La Comisión coincide en que las medidas para la reduc -
ción de la contaminación del agua por plaguicidas, con 
arreglo al artículo 11, apartado 3, letra h), deben ser 
específicas e incluirse en los programas de medidas de 
la Directiva Marco sobre el agua. Destaca que la Direc -
tiva 2009/128/CE, por la que se establece el marco de la 
actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible 
de los plaguicidas, permite a los Estados miembros un 
elevado grado de flexibilidad en la elaboración de sus 
planes de acción.
44
La Comisión es consciente de los problemas de coordina -
ción observados por el Tribunal en los Estados miem -
bros. La coordinación entre las autoridades que elaboran 
y ejecutan los programas operativos y los programas de 
desarrollo rural, y las autoridades encargadas de estable -
cer las medidas correspondientes a los planes de gestión 
de cuenca sigue siendo competencia de los Estados 
miembros. Es obligación de estos establecer asociacio -
nes con las autoridades competentes, los socios y los 
representantes correspondientes de la sociedad civil 
durante las fases de preparación y ejecución de los pro -
gramas operativos y los programas de desarrollo rural.
En ciertos casos, la asignación financiera para el período 
de programación 2007-2013 se decidió antes de la apro -
bación de los planes hidrológicos de cuenca de 2009. 
Estos problemas de coordinación se han tratado durante 
la elaboración de los programas operativos relativos al 
período de programación 2014-2020. Además, el requi -
sito ex ante  tiene por objeto armonizar las inversiones 
con los planes hidrológicos de cuenca.
Respuestas de la Comisión 73
63
La Comisión señala que utiliza una metodología especí -
fica para la evaluación del cumplimiento de la legislación 
por parte de los Estados miembros3 que se basa en el 
porcentaje total de la carga de cumplimiento. Para tratar 
de reflejar mejor las mejoras y ofrecer una imagen más 
realista de la situación en los Estados miembros, la Comi -
sión está introduciendo el concepto de «distancia con 
respecto al cumplimiento» en el octavo informe sobre 
la aplicación de la Directiva sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas.
64
Con arreglo al Tratado de Adhesión, solo una pequeña 
parte de Hungría se consideraba zona sensible. Además, 
tras la adhesión de Rumanía, Hungría se comprometió 
a lograr en todo su territorio el objetivo del 75 % de 
eliminación de nutrientes (N y P) antes del 31 de diciem -
bre de 2018, conforme a la posibilidad ofrecida en el 
artículo 9 de la Directiva sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas.
65
En cuanto a la República Checa, Eslovaquia y Hungría, la 
Comisión ha enviado ya cartas en el marco de EU Pilot 
para investigar presuntos casos de incumplimiento de 
la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales 
urbanas (República Checa) y de los plazos intermedios 
(Eslovaquia y Hungría). La Comisión está elaborando, 
además, una carta EU Pilot similar para investigar el 
cumplimiento de los plazos intermedios por parte de 
Rumanía.
En cuanto a la sostenibilidad financiera, la Comisión 
llama la atención sobre sus respuestas correspondientes 
al informe especial del Tribunal nº 2/2015, de 28 de enero 
de 2015, sobre la cuenca fluvial del Danubio.
3 Evaluación de la información notificada en el marco de los 
cuestionarios de la Directiva sobre el tratamiento de las aguas 
residuales urbanas. Metodología general y fases de trabajo. 
Elaborada por UBA en marzo de 2012, revisada en octubre 
de 2014.El seguimiento de las acciones resultantes de las reu -
niones bilaterales es un proceso aparte y no todas esas 
acciones pueden tenerse en cuenta en los programas 
operativos.
Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 56 y 57
A los efectos de la Directiva sobre el tratamiento de las 
aguas residuales urbanas, la Comisión no recopila datos 
sobre la población, sino, únicamente, sobre «equivalen -
tes-habitante» (e-h) en aglomeraciones urbanas con más 
de 2 000 e-h. La Comisión señala que los porcentajes 
del gráfico 3 se basan en la población total. La Comisión 
considera que estos no se atienen a lo dispuesto en la 
legislación, que se refiere a aglomeraciones urbanas con 
más de 2 000 e-h en un Estado miembro determinado.
58
La Comisión observa que las categorías analizadas por 
el Tribunal en el apartado 58 no se relacionan necesaria -
mente con las obligaciones de cumplimiento con arreglo 
a la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales 
urbanas.
58 Segundo guion
Desde el punto de vista del cumplimiento, el uso de 
sistemas individuales tales como fosas sépticas se atiene 
a las obligaciones impuestas por la Directiva sobre el 
tratamiento de las aguas residuales urbanas en tanto se 
alcance el mismo nivel de protección medioambiental.
58 Tercer guion
Las aglomeraciones con menos de 2 000 e-h solo han de 
cumplir ciertas obligaciones limitadas con arreglo a la 
Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales 
urbanas. No están obligadas, por ejemplo, a recoger sus 
aguas residuales.
Respuestas de la Comisión 74
105
En lo que respecta a Hungría, la Comisión señala que las 
normas relativas al almacenamiento de purines esta -
ban ya en vigor cuando la Comisión tomó nota de los 
períodos de transición concedidos a los agricultores para 
la construcción de los depósitos de almacenamiento 
necesarios con arreglo al nuevo Programa de Acción y las 
nuevas zonas vulnerables a los nitratos, que entraron en 
vigor en 2012 y 2013, respectivamente.
108
Aunque las limitaciones del contenido de fósforo pueden 
ayudar a la consecución de los objetivos de la Directiva 
sobre nitratos, ha de señalarse que los Estados miem -
bros no están obligados a establecer unas normas de 
aplicación de fósforo con arreglo a dicha Directiva. Sin 
embargo, con arreglo a la Directiva Marco sobre el agua, 
los Estados miembros están obligados a adoptar medi -
das para controlar las fuentes difusas de contaminación 
y en las que se trate la cuestión de los fosfatos proce -
dentes de la agricultura con objeto de alcanzar un buen 
estado de conservación. Para ello, es posible recurrir al 
programa de acción sobre nitratos o a otro mecanismo.
109
La Comisión destaca que se está evaluando la idoneidad 
del programa de acción checo en el contexto del procedi -
miento EU Pilot en curso. Por otra parte, este programa de 
acción se modificó en 2014 y el debate en el contexto del 
procedimiento EU Pilot ha tenido en cuenta la modifica -
ción, no sólo la versión del programa de acción de 2012.
115
La Comisión señala que las cifras se refieren a aguas 
eutróficas e hipereutróficas, no solo eutróficas.
Al evaluar la eutrofización, es asimismo esencial tener en 
cuenta el planteamiento de la cuenca fluvial. Por ejem -
plo, unos niveles elevados de nitratos pueden no tener 
repercusiones importantes en los ríos, pero causarán la 
eutrofización de las zonas costeras situadas aguas abajo, 
tal como sucede con la desembocadura del Danubio en 
el Mar Negro.69
La Comisión cree que las soluciones de fin de proceso 
(end-of-pipe ) pueden no representar el método más 
rentable de resolver el problema de los microcontami -
nantes. Deben considerarse las medidas de reducción de 
la contaminación en su origen.
La aplicación debe centrarse prioritariamente en una 
evaluación adecuada del alcance del problema (a través 
de un buen análisis de presiones e incidencias y unas 
redes de vigilancia adecuadas) y, posteriormente, en una 
evaluación de las mejores medidas (o la combinación de 
estas) para lograr los objetivos.
71
La Comisión acepta plenamente la importancia de garan -
tizar el cumplimiento y de disponer de sistemas adecua -
dos para comprobarlo. Esta observación se hace exten -
siva a todas las presiones de contaminación a las que se 
refiere el Tribunal en su informe. La Comisión también 
reconoce el vínculo entre los controles del cumplimiento 
y las sanciones disuasorias empleadas en relación con el 
incumplimiento detectado. La Comisión tiene previsto 
presentar, a lo largo de 2016, una iniciativa general sobre 
garantía del cumplimiento medioambiental en toda la UE.
84
En cuanto al vertido indirecto de aguas residuales por 
parte de instalaciones industriales, estas serían objeto de 
una regulación previa o estarían sujetas a una autori -
zación específica de la autoridad competente. Debe 
aplicarse un tratamiento previo para que se alcancen los 
objetivos descritos en el anexo IC de la Directiva sobre 
las aguas residuales urbanas.
90
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 84.
Respuestas de la Comisión 75
131
La Comisión está de acuerdo con la observación de que 
no hay requisitos específicos de la UE sobre la cobertura 
de los controles, con la excepción del artículo 8 de la 
Directiva 2009/128/CE, que dispone que todos los equi -
pos de aplicación de plaguicidas tendrán que haberse 
inspeccionado a más tardar el 26 de noviembre de 2016.
134
Los requisitos mínimos se basan en las normas naciona -
les que van más allá de las disposiciones de la UE. Por lo 
tanto, el contenido de tales normas nacionales depende 
de la decisión adoptada por cada Estado miembro. Los 
requisitos mínimos forman parte de la base de referen -
cia de ciertas medidas de desarrollo rural. Hasta el 1 de 
enero de 2015, se incluyeron asimismo en el ámbito de 
aplicación de la condicionalidad, pero, por mor de la 
simplificación y de la igualdad de condiciones entre agri -
cultores, se retiraron de aquel con ocasión de la última 
reforma de la PAC. Forman parte, sin embargo, de los 
requisitos básicos en materia de desarrollo rural y, como 
tales, deben comprobarse.
136
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 134.
Segundo guion: el PDR 2007-2013 de Hungría incluye la 
definición y especificaciones de los requisitos mínimos 
relativos al uso de fertilizantes (nutrientes) y productos 
fitosanitarios.
137
En el contexto de la aprobación de los programas de 
desarrollo rural correspondientes, la Comisión verifica el 
cumplimiento de los requisitos de condicionalidad ex ante  
pertinentes. En el caso del requisito ex ante  sobre requisi -
tos mínimos relativos a fertilizantes y productos fitosa -
nitarios, el criterio para su cumplimiento establece que 
tales requisitos deben especificarse en los programas.
La presencia y la pertinencia de requisitos concretos 
y normas sobre buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales, correspondientes a compromisos determina -
dos, se evalúa con mayor detalle al analizar el contenido 
de las medidas y los tipos de operaciones con respecto 
a los que estos dos elementos forman parte de la base de 
referencia.117
La Comisión subraya que la condicionalidad no es un 
mecanismo para imponer el cumplimiento de la legis -
lación medioambiental europea. La condicionalidad 
vincula los pagos de la PAC al respeto de ciertas normas, 
mientras que la infracción de tales normas da lugar a una 
reducción de los pagos de la PAC. La condicionalidad 
debe emplear, en principio, sistemas de control exis -
tentes. Sin embargo, también debe garantizar un nivel 
de control mínimo en caso de que el sistema de control 
de la legislación sectorial no sea lo bastante eficaz. Solo 
los beneficiarios de tales pagos pueden ser objeto de 
sanciones, mientras que la legislación sectorial y sus 
mecanismos de cumplimiento se aplican a todos los 
agricultores, independientemente de la PAC.
119
Con arreglo al artículo 96, apartado 1, del Reglamento 
(UE) nº 1306/2013, «los Estados miembros podrán hacer 
uso de sus sistemas administrativos y de control para 
cerciorarse de la observancia de las normas de condicio -
nalidad». Así pues, corresponde a los Estados miembros 
organizar los controles de condicionalidad.
123
La Directiva concede a los Estados miembros un elevado 
grado de flexibilidad para la elaboración de sus planes 
de acción.
124 Segundo guion
La Comisión señala que la Directiva no exige este nivel 
de detalle en los planes de acción nacionales.
130
La Comisión coincide en que los principios generales 
de la gestión integrada de plagas, establecidos en el 
anexo III de la Directiva 2009/128/CE, no establecen un 
fundamento jurídico claro para identificar posibles infrac -
ciones. A modo de excepciones, cabe citar la obligación 
de mantenimiento de registros y el requisito de justificar 
una intervención con plaguicidas sobre la base de un 
seguimiento o de un asesoramiento técnico conexo. En 
la Directiva no se han definido claramente otros elemen -
tos, habida cuenta del principio de subsidiariedad y de 
la diversidad de condiciones agroclimáticas que deben 
tenerse en cuenta.
Respuestas de la Comisión 76
142
Aunque es cierto que la campaña de condicionalidad 
anual no puede adecuarse a todos los tipos de requisitos, 
también serán objeto de seguimiento, en el marco de la 
condicionalidad, las constataciones obtenidas a través 
de otras fuentes (por ejemplo, la notificación cruzada). 
Por otra parte, la legislación exige que cada beneficiario 
seleccionado para un control sobre el terreno sea con -
trolado en un momento en que se pueda comprobar la 
mayor parte de los requisitos y las normas para los cuales 
haya sido seleccionado4. Además, los controles sobre el 
terreno se llevarán a cabo, en general, en el marco de 
una visita y consistirán en la comprobación de los requi -
sitos y normas cuyo cumplimiento pueda comprobarse 
en el momento de dicha visita5, dependiendo del ciclo 
natural.
143
El control de registros está concebido para satisfacer 
varias normas y exige la inclusión de uno de los elemen -
tos de control obligatorios durante un control de la con -
dicionalidad sobre el terreno. Sin embargo, deben com -
pletarse con otros elementos, como las condiciones de 
almacenamiento o las facturas y visitas sobre el terreno 
derivadas de la aplicación de la legislación sectorial.
144
La sanción administrativa referida a la condicionalidad 
se aplica en forma de reducción porcentual de todos 
los pagos de la PAC al beneficiario. Dicha sanción debe 
aplicarse tras haberse evaluado la gravedad, el alcance 
y la persistencia de las infracciones y debería ascender al 
100 % incluso en el ejercicio siguiente6, de modo que se 
garantice su efecto disuasorio.
De hecho, la nota 86 a pie de página indica que el 5 % no 
es el porcentaje de reducción máximo.
4 Artículo 71, apartado 1, del Reglamento (UE) nº 809/2014.
5 Artículo 71, apartado 3, del Reglamento (UE) nº 809/2014.
6 Artículo 75 del Reglamento (UE) nº 809/2014.El contenido de los requisitos mínimos relativos a fer -
tilizantes y plaguicidas debe reflejar, como mínimo, la 
disposición del anexo I, punto 8, apartado 9, del Regla -
mento (UE) nº 808/2014.
138
Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 117 
y 119.
Respuesta conjunta  
a los apartados 139 y 140
Aunque la legislación, en efecto, establece un porcentaje 
de control mínimo del 1 %, la probabilidad de que ciertos 
agricultores sean objeto de controles de la condicio -
nalidad puede ser superior a dicho porcentaje, ya que 
influyen otros factores:
- el método de toma de muestras específico que se 
emplee;
- la legislación sectorial puede establecer un por -
centaje de control distinto (por ejemplo, un 3 % en 
el caso de la identificación de animales);
- en caso de que se detecte un nivel significativo de 
incumplimiento de un acto o una norma, se incre -
mentará el número de controles sobre el terreno;
- los casos de incumplimiento identificados a través 
de otras fuentes (controles sectoriales) tendrán 
que ser objeto de notificación cruzada y segui -
miento por parte de la autoridad competente;
- se asignará un factor de ponderación especial en 
la evaluación de riesgos a las explotaciones en las 
que se haya identificado una infracción.
141 Segundo guion
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 134.
Respuestas de la Comisión 77
El uso de plaguicidas y fertilizantes minerales no está 
permitido en Rumanía: únicamente se permiten los ferti -
lizantes orgánicos con arreglo a unas condiciones deter -
minadas. No se destina ayuda de la UE a la reducción del 
uso de fertilizantes en este caso, aunque el objetivo de la 
condición consiste en evitar una ulterior intensificación 
de los sistemas agrícolas en las zonas comprometidas, 
lo que podría tener un efecto negativo en la calidad del 
agua (véase el apartado 16).
157
La ayuda en el marco de la medida agroambiental tiene 
por objeto compensar los costes adicionales y la pérdida 
de ingresos derivados de los compromisos voluntarios 
contraídos por los beneficiarios. En caso de necesidad, 
también puede cubrir costes de transacción. Esta ayuda 
no contempla incentivos ni conlleva beneficios econó -
micos inmediatos para los beneficiarios (aunque tales 
beneficios no puedan descartarse a largo plazo).
Se considera, sin embargo, que tal compensación, junto 
con las ventajas a largo plazo para las actividades agríco -
las derivadas de la puesta en práctica de los compromi -
sos (a saber, mejora de la calidad del suelo), fomenta la 
adhesión de los agricultores a la medida.
160
La PAC se estructura en torno al principio de «quien 
contamina paga», a través del respeto de los requisitos 
obligatorios de condicionalidad y del planteamiento 
voluntario de compensar la provisión de bienes y ser -
vicios públicos aparte de los ofrecidos con arreglo 
a tales requisitos, a través, por ejemplo, de pagos 
agroambientales.
161
La Comisión considera que, más allá de la aplicación de 
la condicionalidad, corresponde a los Estados miembros 
elegir los instrumentos para la aplicación del principio de 
«quien contamina paga».146
Los pagos con arreglo al artículo 30 también pueden ser 
programados por los Estados miembros a modo de com -
pensación de las medidas de la Directiva Marco sobre 
el agua de obligado cumplimiento. Tales medidas no se 
han programado aún en los cuatro países.
147
Los Estados miembros están obligados a incluir en sus 
programas relativos al período 2014-2020 un análisis 
DAFO que incluya el análisis de su situación medioam -
biental. Tal análisis incluye información sobre el estado 
de bienes del patrimonio medioambiental, tales como 
las aguas y su estado. Los problemas identificados en el 
análisis DAFO deben resolverse a través de la aplicación 
de las medidas de desarrollo rural pertinentes o de otros 
instrumentos. Además, los programas también se some -
ten a la evaluación ambiental estratégica, que forma 
parte del informe de evaluación ex ante .
Véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 44.
153
Los Estados miembros deciden si tienen previsto conti -
nuar las operaciones agroambientales de la programa -
ción anterior en la nueva programación, lo que puede 
verse influido por diversos factores, a saber, el éxito 
y la eficacia de las operaciones, su contribución a los 
objetivos de la política, la pertinencia para la estructura 
de la nueva programación, incluidas las prioridades y los 
objetivos, y el carácter de las necesidades medioam -
bientales identificadas en el análisis DAFO de la nueva 
programación.
154 Segundo guion
El régimen básico implantado con arreglo al Programa 
de Desarrollo Rural de la República Eslovaca 2007-2013 
limita el uso de fertilizantes. Además, el régimen incluye 
la prohibición del uso de fertilizantes minerales en los 
pastizales, lo que comprende la limitación del uso de 
plaguicidas y afecta asimismo a la calidad del agua.
Respuestas de la Comisión 78
Conclusiones y recomendaciones
168
La Comisión y los Estados miembros están elaborando 
indicadores de los avances en pos de la consecución de 
un buen estado. Se prevé que tales indicadores se aprue -
ben a finales de 2015.
Las evaluaciones de estado de los planes hidrológicos de 
cuenca entre 2009 y 2015 no tienen por qué ser, necesa -
riamente, directamente comparables. Los marcos de eva -
luación del estado de las aguas empleados en los planes 
hidrológicos de cuenca de 2009 tenían, en muchos casos, 
importantes limitaciones. Por ejemplo, no se habían 
desarrollado métodos relativos a todos los elementos de 
calidad biológicos en el momento de la publicación de 
los primeros planes (por ejemplo, en Hungría, Rumanía 
y Eslovaquia). También se detectaron deficiencias en el 
control (por ejemplo, en la República Checa). Pueden 
consultarse detalles adicionales sobre las deficiencias en 
los informes de la Comisión sobre aplicación de la Direc -
tiva Marco sobre el agua.
169
La Comisión considera que las variaciones en el número 
de sustancias evaluadas en relación con el estado eco -
lógico no constituyen necesariamente, en principio, una 
aplicación deficiente. Las sustancias deben utilizarse con 
fines de clasificación únicamente si son pertinentes, es 
decir, si entrañan el riesgo de impedir la consecución del 
buen estado en la cuenca de que se trate. El número de 
sustancias que entrañan riesgo depende en gran medida 
de las presiones existentes. Así pues, pueden estar justifi -
cadas las diferencias en el número de sustancias.
No obstante, la Comisión considera que el número de 
sustancias empleado por ciertos Estados miembros fue 
demasiado bajo, debido a la falta de una identificación 
adecuada de las sustancias pertinentes y a un control 
insuficiente. Si la Directiva se hubiera aplicado adecua -
damente, las sustancias pertinentes se habrían tenido 
en cuenta y la clasificación habría sido correcta. Este 
problema fue identificado por la Comisión en el informe 
de aplicación y se ha debatido con los Estados miembros 
correspondientes. La Comisión espera que los segundos 
planes hidrológicos de cuenca se fundamenten en unas 
evaluaciones de riesgo y unos controles mejorados.Respuesta conjunta de la Comisión 
a los apartados 163 a 165 y 191
La Comisión sostiene que, en el contexto de la aplicación 
de la Directiva Marco sobre el agua, no ha publicado 
hasta la fecha documento orientativo alguno. Desde 
2001, se ha venido prestando un amplio apoyo a la 
aplicación en el marco de la ECA, un proceso dirigido por 
la Comisión y los Estados miembros. En el contexto de la 
ECA, la Comisión y los Estados miembros han cooperado 
de manera intensiva en la recuperación de los costes a lo 
largo de los últimos años. Existen orientaciones sobre 
cómo calcular los costes ambientales y los relativos a los 
recursos7. Las tentativas recientes de completar dichas 
orientaciones en el marco de la ECA han fracasado 
debido a las opiniones divergentes de los Estados miem -
bros y la Comisión. El Programa de Trabajo de la ECA 
para el período 2016-2018 está siendo objeto de debate 
y podría incluir tareas adicionales al respecto.
164
Los requisitos ex ante  relativos al Fondo Europeo Agrícola 
de Desarrollo Rural se refieren a la fijación del precio del 
agua y solo se aplican a inversiones en la mejora de la efi -
ciencia hídrica, por lo que los planes de acción en los que 
no se cumplieron tales requisitos ex ante  se centraron en 
garantizar que los agricultores pagaran por la cantidad 
de agua consumida. Al proceder a la evaluación de los 
requisitos ex ante , la Comisión también comunicó a los 
Estados miembros la necesidad de recuperar los costes 
de la contaminación difusa, pero, dado que ello no se 
incluía en el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, 
no se impuso un requisito específico al respecto en los 
planes de acción.
7 «Evaluación de los costes ambientales y los relativos a los 
recursos en la Directiva Marco sobre el agua». Ficha informativa 
elaborada por el Grupo de Redacción ECO2. Estrategia común 
de aplicación relativa a la Directiva Marco sobre el agua, 
junio de 2004 (refrendada por los directores de aguas el 3 de 
diciembre de 2004).
Respuestas de la Comisión 79
Por último, la Comisión desea señalar asimismo que, en 
varios de los Estados miembros auditados, las fuentes de 
financiación nacional también se emplean en las infraes -
tructuras de gestión de aguas residuales y que no cabe 
esperar que la financiación de la UE, por sí misma, baste 
o sea de la cuantía necesaria para lograr el cumplimiento.
172
La Comisión seguirá supervisando los esfuerzos y los 
logros de los Estados miembros. No obstante, habida 
cuenta de la ingente cantidad de demarcaciones 
hidrográficas y masas de agua con respecto a las que la 
Comisión debe evaluar los planes hidrológicos de cuenca 
y los programas de medidas, ha sido necesario elegir 
determinadas opciones en el pasado y seguirá siéndolo 
en el futuro.
El planteamiento adoptado consiste en favorecer el 
fomento del cumplimiento por parte de las autoridades 
de los Estados miembros y, solo excepcionalmente, 
recurrir a procedimientos de infracción formales en caso 
de que no puedan evitarse o de que las circunstancias 
justifiquen esta medida de último recurso.
No corresponde solo a la Comisión comprobar el cumpli -
miento de las autoridades de los Estados miembros: los 
órganos jurisdiccionales nacionales también desempe -
ñan una función vital al respecto.
En los casos en que se incumplía el requisito ex ante  per -
tinente en relación con el Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional o el Fondo de Cohesión en el momento de la 
adopción del programa operativo, los Estados miembros 
han desarrollado planes de acción para su cumplimiento 
antes de la conclusión de 2016. El plan de acción forma 
parte del programa operativo, por lo que su fuerza ejecu -
toria contractual está garantizada. La Comisión supervisa 
la finalización de los planes de acción y puede suspender 
la financiación si el requisito ex ante  sigue sin cumplirse 
después de 2016. No obstante, las acciones solo se aso -
cian a los criterios de cumplimiento del requisito ex ante  
con arreglo a la definición del Reglamento y no pueden 
emplearse como herramienta para imponer el cumpli -
miento de toda la legislación de la UE.170
La Comisión opina que los planes de 2009 aportan un 
importante valor añadido. Por ejemplo, por vez primera 
se presenta un análisis general de la totalidad de  presio -
nes e incidencias  pertinentes en la cuenca (incluso a nivel 
internacional en el plan internacional del Danubio) que 
comprende la identificación de los tipos y las fuentes 
de contaminación. Ello es muy importante y aporta un 
considerable valor añadido, aunque no sea del todo 
completo.
Sin embargo, la Comisión coincide en que ha habido 
falta de ambición en cuanto a las «medidas», toda vez 
que la prioridad del primer plan ha consistido principal -
mente en adoptar medidas básicas.
Más allá del requisito de cumplir las medidas básicas, es 
preciso que quede claro qué medidas adicionales, más 
pormenorizadas, han de adoptarse y cómo se aplicarán.
171
La Comisión es consciente de que la información sobre 
la disponibilidad de fondos en los planes hidrológicos 
de cuenca de 2009 era incompleta en algunos casos. La 
Comisión también es consciente de los problemas de 
coordinación observados por el Tribunal en los Estados 
miembros. La coordinación entre las autoridades que 
elaboran y ejecutan los programas operativos y los pro -
gramas de desarrollo rural, y las autoridades encargadas 
de establecer las medidas correspondientes a los planes 
de gestión de cuenca sigue siendo competencia de los 
Estados miembros. Es obligación de estos establecer 
asociaciones con las autoridades competentes, los socios 
y los representantes correspondientes de la sociedad 
civil durante las fases de preparación y ejecución de los 
programas operativos y los programas de desarrollo 
rural.
En ciertos casos, la asignación financiera para el período 
de programación 2007-2013 se decidió antes de la apro -
bación de los planes hidrológicos de cuenca de 2009. 
Estos problemas de coordinación se han tratado durante 
la elaboración de los programas operativos relativos al 
período de programación 2014-2020. Además, el requi -
sito ex ante  tiene por objeto armonizar las inversiones 
con los planes hidrológicos de cuenca.
Respuestas de la Comisión 80
180 Segundo guion
La Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales 
urbanas no regula los pormenores de las autorizaciones, 
es decir, los límites de los contaminantes, sino que se 
limita a describir cuáles son los objetivos principales que 
deben alcanzarse mediante el tratamiento previo de las 
aguas residuales industriales antes de su vertido a los 
sistemas colectores urbanos.
181
La Comisión acepta plenamente la importancia de garan -
tizar el cumplimiento y de disponer de sistemas adecua -
dos para comprobarlo. Esta observación se hace exten -
siva a todas las presiones de contaminación a las que se 
refiere el Tribunal en su informe. La Comisión también 
reconoce el vínculo entre los controles del cumplimiento 
y las sanciones disuasorias empleadas en relación con el 
incumplimiento detectado. La Comisión tiene previsto 
presentar, a lo largo de 2016, una iniciativa general sobre 
garantía del cumplimiento medioambiental en toda 
la UE.
Recomendación 2 a)
La Comisión acepta la recomendación y está trabajando 
en una iniciativa política para la mejora de la garantía 
de cumplimiento en los Estados miembros, con sujeción 
a los principios de proporcionalidad y subsidiariedad.
Recomendación 2 b)
La Comisión apoya estas recomendaciones dirigidas a los 
Estados miembros.
186
La Comisión ha iniciado ya el trabajo relativo a la simpli -
ficación de los mecanismos de supervisión y notificación 
con arreglo a la Directiva sobre nitratos y a la Directiva 
Marco sobre el agua.Recomendación 1 a)
La Comisión acepta esta recomendación.
Junto con los Estados miembros, está elaborando indi -
cadores de los avances en pos de la consecución de un 
buen estado. Se prevé que tales indicadores se aprue -
ben a finales de 2015. Las observaciones del Tribunal de 
Cuentas en materia de notificación también se incor -
porarán a un amplio examen de idoneidad de la notifi -
cación medioambiental que la Comisión está llevando 
a cabo y que concluirá en 2017.
Recomendación 1 b)
La Comisión acepta esta recomendación. Seguirá ins -
tando a los Estados miembros a que mejoren la evalua -
ción de presiones e incidencias y las redes de supervi -
sión, de manera que se identifiquen las sustancias que 
entrañan riesgos en las cuencas fluviales.
Asimismo, la Comisión desearía señalar que cuenta con 
muy pocos medios para demostrar la ausencia de las sus -
tancias pertinentes en los planes hidrológicos de cuenca.
Recomendación 1 c)
La Comisión acepta esta recomendación y está elabo -
rando actualmente una evaluación exhaustiva de los 
segundos planes hidrológicos de cuenca que los Estados 
miembros presentarán en marzo de 2016.
Recomendación 1 d)
La Comisión apoya estas recomendaciones dirigidas a los 
Estados miembros.
174
En cuanto a la República Checa, Eslovaquia y Hungría, la 
Comisión ha enviado ya cartas en el marco de EU Pilot 
para investigar presuntos casos de incumplimiento de 
la Directiva sobre el tratamiento de las aguas residuales 
urbanas (República Checa) y de los plazos intermedios 
(Eslovaquia y Hungría). La Comisión está elaborando, 
además, una carta EU Pilot similar para investigar el 
cumplimiento de los plazos intermedios por parte de 
Rumanía.
Véanse asimismo las respuestas de la Comisión al 
Informe especial del Tribunal nº 2/2015.
Respuestas de la Comisión 81
188 Segundo guion
Los compromisos agroambientales deben establecerse 
a un nivel que vaya más allá de los requisitos de obligado 
cumplimiento. También tienen que evitar la compensa -
ción del nivel de prácticas que corresponde a las prácti -
cas ordinarias. Aunque una reducción de las cantidades 
de nitrógeno levemente superior a la correspondiente 
a las prácticas ordinarias pueda no entrañar ventajas 
medioambientales significativas, no implica que no 
suponga ventajas superiores al nivel de los requisitos de 
obligado cumplimiento y las prácticas ordinarias.
A la hora de decidir qué nivel elegir, el Estado miembro 
debe considerar qué reducción de la carga de nutrientes 
es necesaria en el sector agrícola para garantizar que 
puedan alcanzarse en todas las aguas unas condiciones 
de nutrientes compatibles con el «buen estado» de la 
Directiva Marco sobre el agua.
189 Primer guion
La Comisión señala que las sanciones administrativas pue -
den alcanzar el 100 % del pago total con cargo a la PAC 
a un beneficiario incluso al cabo de dos años naturales.
191
La política de aguas de la UE se ejecuta, en parte, con 
la ayuda de los fondos de la Unión y, en parte, sin dicha 
ayuda (en cumplimiento del principio de «quien conta -
mina paga»). Los requisitos jurídicos que no entrañan 
financiación desempeñan una función muy importante 
en el conjunto del paquete de medidas necesarias para 
responder al efecto de la agricultura en la calidad de 
las aguas.
Recomendación 3 a)
La Comisión acepta esta recomendación.
Recomendación 3 b)
La Comisión no acepta esta recomendación.
En lo tocante a los requisitos mínimos, la Comisión lleva 
a cabo la evaluación correspondiente con referencia a su 
existencia y su relevancia para las medidas de las que 
forman parte integrante. Habida cuenta de la diversidad 
de situaciones en las que se definen tales requisitos, la 
Comisión se basa en el juicio de los Estados miembros 
a propósito de su idoneidad.187 Segundo guion
Desde el 1 de enero de 2015, los requisitos mínimos no 
forman parte del ámbito de aplicación de la condicio -
nalidad, ya que se suprimieron en la última reforma de 
la PAC por mor de la simplificación. Forman parte, sin 
embargo, de los requisitos básicos en materia de desa -
rrollo rural y, como tales, deben comprobarse. Los Esta -
dos miembros deben aplicar las normas sobre buenas 
condiciones agrarias y medioambientales de la UE a tra -
vés de la definición de sus normas nacionales. Tales nor -
mas nacionales deben tener en cuenta las necesidades 
nacionales, regionales o locales. Consiguientemente, las 
normas sobre buenas condiciones agrarias y medioam -
bientales pueden diferir en función del Estado miembro 
de que se trate. La Comisión evalúa la adecuación de 
estas normas al marco de la PAC. Si falta una norma 
sobre buenas condiciones agrarias y medioambientales 
o si esta incumple claramente la definición de la PAC, se 
clasificará como «ausente» y tal deficiencia se someterá 
a un seguimiento adecuado junto al Estado miembro.
188 Primer guion
Diversos compromisos en el marco de la medida 
agroambiental pueden contribuir a dar respuesta a las 
cuestiones referidas a la calidad del agua de un modo 
más o menos directo y activo. La concepción y la selec -
ción de los compromisos deben desprenderse de las 
necesidades del territorio afectado por el programa.
Existen otras muchas medidas en los programas de 
desarrollo rural que pueden utilizarse para conseguir 
los objetivos en materia de calidad del agua: artículo 30, 
inversiones no productivas, etc.
La obligación de cumplir los compromisos con arreglo 
a esta medida durante un período de entre cinco y siete 
años consiste en contribuir a la consecución de los obje -
tivos de tales compromisos. Los compromisos podrían 
prorrogarse si ello está justificado por la necesidad de 
proteger o seguir mejorando la calidad del agua.
Respuestas de la Comisión 82
La Comisión destacará la necesidad de que los Estados 
miembros establezcan los parámetros de los requisitos 
mínimos a un nivel que garantice la reflexión de sus 
situaciones y el respeto de las normas con arreglo a las 
que se establezcan tales requisitos.
En cuanto a las normas sobre buenas condiciones agrarias 
y medioambientales, la Comisión evalúa su existencia y su 
idoneidad. La Comisión considera que dicho plantea -
miento es compatible con el marco jurídico de la PAC.
Recomendación 3 c)
La Comisión acepta esta recomendación.
Los Estados miembros están sujetos al cumplimiento de 
obligaciones relativas a los aportes de fósforo en caso 
de que estas sean necesarias para lograr los objetivos 
de la Directiva Marco sobre el agua. Deben incluir en su 
programa medidas para controlar las fuentes difusas de 
contaminación, de modo que pueda alcanzarse un buen 
estado Si se identifican fuentes de fosfatos agrícolas sig -
nificativas, el Estado miembro debe establecer controles 
de tales fosfatos. Este es uno de los ámbitos que la Comi -
sión examinará en su evaluación de los segundos planes 
hidrológicos de cuenca.
Recomendación 3 d)
La Comisión acepta esta recomendación y ha iniciado ya 
el trabajo relativo a la simplificación de los mecanismos 
de supervisión y notificación con arreglo a la Directiva 
sobre nitratos y a la Directiva Marco sobre el agua.
Recomendación 3 e)
La Comisión acepta esta recomendación y la considera 
cumplida, ya que se ha elaborado un documento de 
orientación sobre recuperación de costes en el marco del 
proceso ECA. Las tentativas recientes de completar dichas 
orientaciones en el marco de la ECA han fracasado debido 
a las opiniones divergentes de los Estados miembros. El 
programa de trabajo de la ECA para el período 2016-2018, 
que está siendo objeto de debate, podría incluir tareas 
adicionales al respecto. Ha de señalarse que los Estados 
miembros pueden elegir el método de cálculo de los 
costes medioambientales y los relativos a los recursos.
Recomendación 3 f)
La Comisión apoya estas recomendaciones dirigidas a los 
Estados miembros.
CÓMO OBTENER LAS PUBLICACIONES  
DE LA UNIÓN EUROPEA
Publicaciones gratuitas:
  Un único ejemplar:  
A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
  Varios ejemplares/pósteres/mapas:  
En las representaciones de la Unión Europea (http://ec.europa.eu/represent_es.htm),  
en las delegaciones en terceros países (http://eeas.europa.eu/delegations/index_es.htm)  
o contactando con Europe Direct a través de http://europa.eu/europedirect/index_es.htm  
o del teléfono 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuito en toda la Unión Europea) (*).
(*)  Tanto la información como la mayoría de las llamadas (excepto desde algunos operadores, cabinas u hoteles)  
son gratuitas.
Publicaciones de pago:
 A través de EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
 
La contaminación en la cuenca hidrográfica del Danubio 
tiene su origen en distintas fuentes, como los hogares, las 
instalaciones industriales y  la agricultura.
En virtud de la Directiva Marco sobre el agua de 2000, los 
Estados miembros adoptaron los planes hidrológicos de 
cuenca, que deben incluir medidas para combatir la 
contaminación citada. El Tribunal examinó si la aplicación 
por los Estados miembros de los planes de 2009 ha 
redundado en una mejora de la calidad del agua.