Dictamen del Comité de las Regiones sobre «Los entes locales y la cooperación euromediterránea»

(98/C 64/09)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista su decisión de 12 de marzo de 1997, de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de elaborar un dictamen sobre el tema «Autoridades locales y cooperación descentralizada en el Mediterráneo» y de encomendar su preparación a la Comisión 4 (Comisión de Política Urbana);

visto su propio Dictamen sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo «Reforzar la política mediterránea de la Unión Europea: propuestas para el establecimiento de una asociación euromediterránea» ();

vista la Declaración de Barcelona y el Programa de trabajo aprobados por los Estados miembros y por los terceros países del Mediterráneo el 28 de noviembre de 1995;

visto el Reglamento (CE) n° 1488/96 del Consejo de Ministros de la Unión Europea sobre las «Medidas de acompañamiento financieras y técnicas (MEDA) de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea»;

vista la Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la adopción de orientaciones para los programas indicativos MEDA (COM (96) 441);

visto el Informe conjunto de la Presidencia del Consejo y de la Comisión sobre la continuación de la política mediterránea tras la Conferencia de Barcelona (7987/96 C4-0414/96);

vista la propuesta de Resolución del Parlamento Europeo de 12 de marzo de 1997 sobre dicho Informe;

visto el Proyecto de Dictamen (CDR 125/97 rev.) aprobado por la Comisión 4 el 30 de mayo de 1997 (Ponente: Francesco Rutelli),

ha aprobado en su 20° Pleno celebrado los días 19 y 20 de noviembre de 1997 (sesión del 20 de noviembre) el presente Dictamen.

1. Los entes locales y la cooperación euromediterránea

1.1. Introducción

1.1.1. La definición de un marco unitario y coherente para las relaciones con los terceros países mediterráneos (TPM) representa un objetivo prioritario de las relaciones exteriores de la Unión Europea. Hasta ahora, el proceso de construcción de la cooperación sólo se ha aplicado en doce países de la costa sur del Mediterráneo ().

El Mediterráneo presenta una identidad regional caracterizada por el tipo de actividades económicas predominantes y la tupida red de intercambios comerciales. Se trata, sin embargo, de una zona geopolítica fragmentada y heterogénea, caracterizada por una amplia variedad de culturas, regímenes políticos, estructuras económicas y sociales y niveles de desarrollo. Los esfuerzos llevados a cabo por los Estados y las organizaciones internacionales con el objetivo de lograr una mayor integración de la zona han tenido hasta ahora resultados inferiores a lo esperado. Sigue existiendo un desequilibrio global que genera tensiones sociales, conflictos religiosos, desempleo y migración. En realidad, es necesario reconocer que el creciente interés por el Mediterráneo se deriva también de la percepción de los riesgos que ponen en peligro la estabilidad y seguridad de la zona, con la constante agravación de las tensiones internacionales e internas.

1.1.2. Para que los planes de cooperación entre la UE y los TPM sean eficaces, es necesaria, entre otras cosas, una revisión de los actores y de las modalidades del proceso de desarrollo. Actualmente, las autoridades regionales y locales tienen mayores posibilidades para emprender directamente una acción que integre y rebase los límites tradicionales de la cooperación a nivel de los gobiernos centrales. De esta forma, se puede tratar de superar las dificultades que entrañan los modelos tradicionales de desarrollo, incrementar la red ya existente de relaciones entre ciudades con el fin de producir proyectos de desarrollo realmente tangibles y afrontar el desafío del desarrollo sostenible en los ámbitos urbano y rural, especialmente en el marco de la Agenda local 21.

1.2. La Conferencia Euromediterránea

1.2.1. En la Conferencia Euromediterránea, celebrada en Barcelona los días 27 y 28 de noviembre de 1995, se definieron las nuevas líneas directrices de la cooperación euromediterránea (), que gira en torno a tres grandes capítulos: la cooperación política y de seguridad; la cooperación económica y financiera y la cooperación en los ámbitos social, cultural y humano.

1.2.2. Uno de los elementos que caracterizan el espíritu de Barcelona es la complementariedad entre los dos niveles de acción previstos: las iniciativas a nivel central y las que se llevan a cabo a nivel regional. Incumbe específicamente a los gobiernos centrales la acción en favor del fortalecimiento del diálogo político y del desarrollo de la cooperación económica y financiera, por medio de la definición de un espacio común de paz y estabilidad y la creación de una zona de prosperidad compartida por todas las partes. Puede decirse, por lo tanto, que los dos primeros Capítulos de la Cooperación euromediterránea competen principalmente a la actuación de los gobiernos centrales. En cuanto a las autoridades regionales y locales se les reconoce un papel predominante en el Capítulo de la cooperación cultural, social y humana mediante el desarrollo de los recursos humanos, la promoción de la comprensión entre las culturas y de los intercambios entre la sociedad civil, aunque no se excluye la posibilidad de que presenten propuestas o tomen medidas en el ámbito de los otros dos capítulos.

1.2.3. A cada uno de los dos niveles de gobierno les corresponde un ámbito de acción específico. La intervención gubernamental se plasma en el marco de los Acuerdos de asociación Unión Europea - TPM. La intervención de las autoridades regionales y locales (y de los diferentes agentes de la sociedad civil) gira en torno, principalmente, de proyectos de cooperación descentralizada relativos al gobierno local y a la promoción de los derechos humanos.

1.3. Características generales de la cooperación entre los entes locales y regionales

1.3.1. En lo que se refiere específicamente a las autoridades locales y regionales, se han llevado a cabo acciones relativas principalmente a la cooperación técnica, mediante la transferencia de competencias, conocimientos profesionales y técnicos. Naturalmente, los ámbitos de intervención prioritarios han sido el sector urbano (mejora y mantenimiento de las infraestructuras y ordenación del territorio) y la gestión local (formación del personal municipal, organización de los procedimientos administrativos).

1.3.2. La realización de este tipo de acciones tiene por objetivo el descubrimiento y la progresiva adquisición, por parte de todos los agentes que participan en el desarrollo social, de metodologías e instrumentos específicos en beneficio de las realidades locales. Su eficacia será función del nivel de comprensión de estas realidades y de la necesaria adaptación de los procedimientos operativos a las exigencias de financiación.

1.3.3. Independientemente del contenido de los principales programas objeto de examen, cabe afirmar que, por lo general, los resultados obtenidos gracias a este tipo de intervenciones son de una calidad relativamente buena y de una importancia significativa. En realidad, exceptuando algún exceso de tecnicismo y burocracia, es evidente que este sector de cooperación descentralizada representa una de las experiencias más avanzadas de cooperación de la Unión Europea en el Mediterráneo.

1.3.4. Los proyectos de cooperación realizados por las autoridades regionales y locales de ambos lados del Mediterráneo representan una expresión concreta de la capacidad de acción de estos entes a nivel internacional.

Por último, cabe señalar, y esto es positivo, que la realización de programas de cooperación descentralizada refuerza el papel de la ciudadanía y de las instancias de participación en el proceso decisorio democrático de las autoridades regionales y locales.

Esta actividad merece ser apoyada y respaldada desde el punto de vista financiero, con vistas a una correcta aplicación del principio de subsidiariedad y de adecuación de los recursos necesarios.

1.4. Mecanismo de funcionamiento de los programas mediterráneos

1.4.1. La acción comunitaria realizada por la Comisión () y la llevada a cabo por los órganos centrales y periféricos competentes de los TPM son complementarias. La Comisión, a través de sus oficinas competentes (Desk), prepara los Programas indicativos para cada país, generalmente por un período de tres años, en los que se fijan las prioridades de aplicación definidas de común acuerdo con el Estado beneficiario. Los Programas indicativos dibujan el cuadro de la situación política, económica y social de cada país; analizan los principales retos que afronta cada uno; describen la orientación de la cooperación comunitaria financiera y técnica; y por último, indican los principales programas seleccionados para el período 1996-1998 que constituyen los elementos de referencia de cara a la subsiguiente preparación de las licitaciones, con su correspondiente dotación financiera. Las orientaciones generales fijadas por la Comisión para los Programas indicativos en el marco de la actuación del programa MEDA han constituido una guía válida para determinar las prioridades con los socios mediterráneos y la coordinación con los Estados miembros ().

1.4.2. Las líneas directrices previstas por el Reglamento MEDA () para las prioridades que cada país puede fijar para el correspondiente Programa son las siguientes:

- el apoyo a la transición económica y a la creación de una zona de libre comercio euromediterránea mediante el desarrollo del sector privado y la creación de empleo, sobre todo a nivel de las PYME; la promoción de las inversiones privadas europeas, incluida la cooperación industrial; la modernización de la infraestructura económica y las iniciativas de apoyo a los programas de adaptación estructural;

- la ayuda a la consecución de un mayor equilibrio socioeconómico mediante la mejora de los servicios sociales, el fomento de un desarrollo rural armonioso e integrado, la cooperación en el ámbito medioambiental, el desarrollo integrado de los recursos humanos de la democracia y de los derechos humanos, la cooperación cultural, la asistencia técnica y la colaboración en la lucha contra el narcotráfico, la delincuencia internacional y la emigración ilegal;

- el respaldo a la cooperación regional y transfronteriza a través de la creación de estructuras y la mejora de las infraestructuras existentes en el ámbito de la cooperación regional entre los socios mediterráneos, la construcción de las infraestructuras necesarias para el comercio regional (transporte, comunicación, energía y proyectos de infraestructura a escala limitada y el contexto de las zonas fronterizas).

1.4.3. Los Programas (I) sometidos al Comité Med de la Unión Europea, integrado por funcionarios de los Estados miembros (artículo 11 del Reglamento MEDA) se aprueban y se inscriben en el Protocolo-Memorándum financiero firmado por la Comisión y los TPM. La Comisión puede así emprender la fase de actuación preparando los Términos de Referencia para proyectos específicos que se presentarán, al fin, al país beneficiario para su aprobación.

Para los proyectos pequeños como en el caso de las llamadas «microacciones» () se procede con arreglo a lo estipulado en los contratos directos. Para los proyectos de servicio, que prevén un concurso de adjudicación, la Comisión edita una shortlist, basándose en todas las precalificaciones o señalizaciones de interés. Para los bandos relativos a la provisión de bienes u obras públicas el anuncio se publica siempre en el Diario Oficial de la UE ().

2. Proyectos de cooperación multilateral y redes de entes locales

2.1. Estos programas tienen por objetivo la promoción y transferencia de conocimientos entre entidades europeas y mediterráneas. Se trata de un amplio abanico de acciones de cooperación descentralizada por parte de organizaciones del sector público y privado de los países de la Unión y de TPM.

Ésta constituye realmente la principal esfera de acción de las Administraciones locales. Los programas de cooperación descentralizada en el Mediterráneo fueron congelados en 1995. En 1996, la Comisión comenzó un proceso de reorganización de la gestión de los programas de cooperación descentralizada a fin de responder a tres exigencias concretas:

- el reconocimiento de la cooperación con la sociedad civil como un elemento conductor de las relaciones euromediterráneas;

- la intensa demanda de cooperación expresada por la sociedad civil europea y mediterránea y la consiguiente necesidad de una organización más estructurada;

- la exigencia de sencillez, transparencia y rigor que se impone en relación con los procedimientos utilizados para la realización de los programas de cooperación descentralizada.

2.2. Los programas de cooperación descentralizada continúan congelados en 1997, y cualquier decisión sobre su relanzamiento está a la espera del resultado del debate en el Parlamento Europeo en torno al informe especial del Tribunal de Cuentas sobre los programas.

El programa MED-URBS se ha revelado de particular importancia para las autoridades locales a través de sus actividades de promoción y transferencia de conocimientos y experiencias útiles para la administración local. Las autoridades locales también se han beneficiado del programa MED-Migraciones, que apoya a las organizaciones que trabajan con inmigrantes, dirigido a la creación de mecanismos locales de desarrollo con el fin de hacer disminuir la presión migratoria. Finalmente, el programa MED-Techno, que no llegó a ponerse en práctica, estaba concebido para apoyar consorcios públicos y privados para el tratamiento de aguas residuales urbanas e industriales a fin de reutilizarlas como fuente de energía.

Las conclusiones de la Conferencia Euromediterránea de Ministros de Asuntos Exteriores de Malta solicitaban el relanzamiento de tres de los programas de cooperación descentralizada: MED-URBS, MED-CAMPUS y MED-MEDIA. Es posible que se incorporen a MED-URBS algunos de los objetivos de MED-Migraciones y MED-Techno.

3. Conclusiones

3.1. Los programas de cooperación descentralizada en el Mediterráneo han contado con el compromiso eficaz de muchas entidades e instituciones que constituyen un núcleo relevante de iniciativas de cooperación. Por eso su desarrollo futuro debe estar garantizado dentro del marco global de la cooperación mediterránea para poner de relieve las potencialidades de las redes constituidas y mantener plenamente la capacidad de proyecto.

3.2. El futuro de la cooperación descentralizada en el Mediterráneo depende de una serie de factores entre los cuales se encuentra principalmente la voluntad y la capacidad de las propias administraciones locales. Efectivamente, hasta ahora no son muchas las administraciones totalmente capaces de organizar y gestionar una cooperación transnacional de forma duradera y eficaz. En muchos casos se ha constatado la tendencia a detenerse ante las dificultades, entre las que se cuentan la falta de recursos financieros y la dificultad de los procedimientos administrativos y contables.

3.3. La primera actuación del Comité de las Regiones y de sus miembros podría ser la de presionar y sensibilizar a la Comisión de la UE y a las autoridades nacionales, regionales y locales de los TPM todavía ocupados en la fase de negociación de los Acuerdos de asociación y Planes, para que entre los capítulos prioritarios aparezcan temas de posible interés urbano. Se debe conceder absoluta prioridad a la gestión de los recursos hídricos, al reciclaje y eliminación de los desechos y al transporte sostenible. Estos temas no aparecen en los Programas que, en su lugar, conceden carácter prioritario al fortalecimiento de las reformas económicas y a la ayuda al equilibrio social y económico.

3.4. Para despertar el interés y la conciencia de las potencialidades de la Cooperación Mediterránea sería conveniente que la Comisión aprobara iniciativas para incrementar la visión y la participación ciudadana en ella.

3.5. Otra medida deseable sería la de asignar mayores recursos MEDA a la línea presupuestaria de la cooperación descentralizada.

3.6. Convendría, además, prever formas de ayuda al final de los proyectos MED y la integración en iniciativas, tales como auditorías ambientales, planificaciones, recalificaciones urbanas, etc., destinadas a obtener diversas formas de financiación. De hecho, los programas MED agotan a menudo su esfera de acción en la diplomacia de las ciudades sin prever la realización de proyectos madurados en su propio ámbito.

3.7. Se comparte el deseo de relanzar los programas de cooperación descentralizada MED de la Unión Europea, expresado por los participantes en la Segunda Conferencia Ministerial Euromediterránea, que se celebró en Malta el 16 de abril de 1997, y en el Forum Civil Euromed. En particular, se aprecia la propuesta de crear asociaciones de cooperación entre las organizaciones internacionales y regionales, por una parte, y los sujetos radicados en el territorio (incluidos los entes locales), por otra para dar valor al patrimonio y desarrollar el turismo cultural.

3.8. Es necesario que el CDR se comprometa a desarrollar eficazmente esta cooperación y a seguir, apoyar y participar en el proceso institucional de Barcelona.

Bruselas, 20 de noviembre de 1997.

El Presidente del Comité de las Regiones

Pasqual MARAGALL i MIRA

() DO C 126 de 29.4.1996, p. 12.

() Como es sabido, Eslovenia, Croacia, Bosnia-Herzegovina, la antigua República yugoslava de Macedonia y Albania se benefician de diferentes acciones e iniciativas de la Unión Europea, justificadas, entre otras cosas, por la situación de posguerra civil en que se encuentran, por su posición de Estados en transición política y económica o por ambas razones.

() Al aprobar la Declaración de Barcelona, los 27 países participantes se han comprometido a establecer una cooperación más centrada en los proyectos, que transforme el Mediterráneo en «una zona de verdadero diálogo, intercambio y cooperación» (Preámbulo). El seguimiento de la Conferencia prevé que los Ministros de Asuntos Exteriores se reúnan periódicamente para controlar la aplicación del proceso de Barcelona y definir las acciones que permitan alcanzar los objetivos apuntados. Las diferentes actividades deberán ir seguidas por reuniones temáticas ad hoc en las que participen ministros, funcionarios y expertos, y que estén abiertas a todas las instancias de la sociedad civil. La preparación de la reunión de los Ministros de Asuntos Exteriores incumbirá al Comité euromediterráneo para el proceso de Barcelona, formado por la «troika» de la Unión Europea y por un representante de cada TPM.

() La Dirección General (DG 1B) responsable de los programas euromediterráneos ha sido objeto recientemente de una profunda reorganización.

() El apoyo de la UE para la ejecución de los programas en la Región asciende a 3 424,5 millones de ecus. La proporción más importante (90 %) corresponde a los acuerdos bilaterales entre la Unión y cada TPM. El resto se dedica a financiar proyectos de cooperación multilateral, incluidos proyectos de cooperación descentralizada entre ciudades. El importe global es inferior a la asignación concedida a título de donación a la Región Mediterránea por el Consejo Europeo de Cannes celebrado en junio de 1995 (4 684 millones de ecus) para el período 1995-1999, y al compromiso en el mismo ámbito contenido en la Declaración de Cooperación adoptada en la Conferencia de Barcelona celebrada el pasado mes de noviembre. Las medidas que deben financiarse con arreglo al Reglamento MEDA están basadas en las prioridades de los beneficiarios, la evolución de sus necesidades y de su capacidad de absorción y en los progresos realizados en el ámbito de las reformas estructurales. El respaldo financiero cobrará la forma de ayudas no reembolsables gestionadas por la Comisión Europea y capitales de riesgo gestionados por el BEI, a los que se añadirán las contribuciones bilaterales de los Estados miembros y las del BEI.

() Reglamento (CE) n° 1488/96 del Consejo de Ministros de la Unión Europea, de 23 de julio de 1996, relativo a las medidas de acompañamiento financieras y técnicas (MEDA) de las reformas de las estructuras económicas y sociales en el marco de la colaboración euromediterránea, aprobado sobre la base de la propuesta de Reglamento (CE) publicada en el DOCE, serie C, el 6 de septiembre de 1995. El Reglamento ha sido publicado en el DOCE, serie L, 189, el 30 de julio de 1996, y ha entrado oficialmente en vigor el 2 de agosto. El Reglamento MEDA define la gestión de un fondo para la aplicación del proyecto de colaboración euromediterránea, basado en los programas existentes para las otras áreas estratégicas vecinas (PHARE con los países de Europa Central y Oriental y TACIS con los países de la antigua Unión Soviética). MEDA sustituye, a partir del 1 de enero de 1997, los protocolos financieros bilaterales relativos a la cooperación horizontal (Reglamento 1763/92/CEE), a la cooperación con los Territorios Ocupados (Reglamento 1734/94/CEE) y al ajuste estructural (Reglamento 1762/92/CEE).

() Se trata de una opción de entidad menor para las administraciones locales. Las microacciones prevén iniciativas como la organización de seminarios y encuentros o la elaboración de estudios sobre temas específicos. Es una instancia de ámbito e importancia menor pero que permite el desarrollo de encuentros preparatorios y previos a una plataforma de proyectos propiamente dicha.

() Entre los beneficiarios de las medidas de ayuda se encuentran gobiernos nacionales, gobiernos regionales, administraciones locales, organizaciones regionales, sociedades privadas, agencias públicas, comunidades tradicionales y locales, cooperativas, asociaciones, fundaciones y organizaciones no gubernamentales. Los operadores europeos, en tanto que beneficiarios indirectos, pueden participar en la realización de los proyectos respondiendo a las convocatorias de concursos internacionales. (DOCE series S y C) o acreditándose como expertos o constituyéndose en joint-ventures con un socio local.