I. INTRODUCCIÓN

El desarrollo de una política europea de inmigración previsora y global, basada en la solidaridad y la responsabilidad constituye un importante objetivo político para la Unión Europea[1].

El 4 de mayo, la Comisión presentó una Comunicación sobre migración[2], cuyo objetivo consiste en presentar propuestas políticas para el presente y el futuro en un marco que tenga en cuenta todos los aspectos pertinentes y que permita a la UE y a sus Estados miembros gestionar el asilo, la inmigración y la movilidad de los nacionales de terceros países de una manera coherente y global.

El presente informe anual se presenta en respuesta a la petición formulada por el Consejo Europeo al adoptar el Pacto de 2008 sobre Inmigración y Asilo[3], y cubre la evolución de los acontecimientos durante 2010 en la aplicación del Pacto y las correspondientes prioridades del Programa de Estocolmo, adoptado en 2009[4], tanto a nivel de la UE como a nivel nacional. El informe se ha preparado sobre la base de las contribuciones de los Estados miembros y de otros datos, en especial los informes de los puntos nacionales de contacto (PNC) de la Red Europea de Migración (REM).

El informe resume y analiza la evolución de la situación en la UE y a nivel nacional[5] y formula recomendaciones para el futuro.

II. entrar y residir en la UE

Los inmigrantes vienen a Europa de diferentes formas y con diferentes objetivos. El canal a través del cual un nacional de un tercer Estado entra en el territorio de la UE tendrá un efecto directo en los derechos de que disfrute, en particular en lo que se refiere al acceso al mercado de trabajo. No obstante, cualquiera que sea su situación específica, los emigrantes que residen legalmente en la UE deben integrarse en la sociedad de acogida, una responsabilidad conjunta de los inmigrantes y de la sociedad a la que han llegado.

1. Inmigración legal - Garantizar una manera legal de entrar en la UE

1.1 Los retos demográficos y la escasez de mano de obra,

Está previsto que la población de la UE aumente desde casi 501 millones en 2010 a 520,7 millones en 2035, disminuyendo a continuación a 505,7 millones en 2060. Mientras que en 2010 había 3,5 personas en edad laboral (de 20 a 64 años) por cada persona de 65 años o más, se espera que en 2060 la proporción sea de 1,7 a 1[6].

La inmigración constituye el elemento fundamental del cambio demográfico en la UE. En 2009, la inmigración neta a la UE fue de 857 000 personas, es decir el 63 % del crecimiento total de la población.

A 1.1.2003, el número de nacionales de terceros países en la UE de los 25 era de 16,2 millones, es decir, el 3,6 % de la población. En 2010, el desglose de la población por nacionalidades en la UE-27 indicaba que había 20,1 millones de ciudadanos de un país no perteneciente a la UE-27 (el 4 % de la población total).

Los grupos más numerosos de nacionales de terceros países en la UE son los turcos, los marroquíes y los albaneses.

En 2009, más de 770 000 personas adquirieron la ciudadanía de un Estado miembro de la UE, lo que representa un aumento del 9 % respecto a la media registrada en el periodo 2004-2008.

En 2009 se expidieron en la UE dos millones de primeros permisos de residencia a nacionales de terceros países, un 8 % menos que en el año anterior. El número de permisos expedidos para actividades remuneradas disminuyó un 28 %, porcentaje que refleja los efectos de la crisis económica. Dichos permisos representaban el 24 % del número total de permisos expedidos en 2009, frente al 27 % por motivos familiares, el 22 % para realizar estudios y otro 27 % por diversos otros motivos (protección, residencia sin derecho a trabajar, etc).

Esta tendencia se refleja también en los flujos de remesas enviadas (flujos extracomunitarios); en 2009, las remesas de los trabajadores disminuyeron un 4 % en comparación con 2008.[7]

Estas cifras ponen de manifiesto que la UE se enfrenta a un problema estructural en su desarrollo demográfico. A pesar de una tasa de desempleo de casi el diez por ciento, lo que significa que más de 23 millones de personas carecen de empleo, falta mucho personal cualificado. El Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2010 muestra que la demanda de mano de obra ha seguido aumentando, y que, a pesar de estas altas tasas de desempleo, algunos empleadores no pueden encontrar a las personas con las cualificaciones adecuadas para cubrir sus vacantes[8]. Para mantener la recuperación económica y preservar los sistemas de bienestar social de Europa, la UE necesita urgentemente resolver la disparidad existentes entre la oferta de cualificaciones y la demanda del mercado laboral. Esto se pone de relieve en la Estrategia Europa 2020, en particular en las directrices para el empleo y en la Comunicación «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos». La Estrategia Europa 2020 emplaza a la UE a alcanzar una tasa de empleo del 75 % en 2020, así como una mayor adecuación entre las cualificaciones que adquieren las personas a través de la educación y la formación y las necesidades reales del mercado laboral.

En general, la respuesta política inicial de los Estados miembros al reto de las capacidades es mejorar la empleabilidad de su población activa nacional , mejorando la educación y la formación, aumentando la tasa de empleo de las mujeres, de los trabajadores de más edad, de los nacionales procedentes de la inmigración y de los nacionales de terceros países que residen ya legalmente, así como a través de la preferencia de la Unión. No obstante, habida cuenta tanto de la gravedad de la falta de cualificaciones en los mercados de trabajo europeos, así como de la irreversible evolución demográfica[9], una política bien organizada de inmigración legal y de integración, de acuerdo con el Programa de Estocolmo y apoyada por los instrumentos jurídicos de la UE que se mencionan más adelante, tiene un papel esencial que desempeñar para garantizar la competitividad de la UE a largo plazo y, en última instancia, el futuro de su modelo social.

La contribución de los inmigrantes a las economías de la UE ha sido considerable. En el período 2000-2005, los inmigrantes de terceros países en la UE supusieron más de una cuarta parte del incremento global en el empleo y el 21 % del crecimiento medio del PIB en la EU-15. Esta cuota creciente de los trabajadores inmigrantes estaba compuesta tanto de empleos altamente cualificados en los sectores en expansión de la economía como de muchos puestos de trabajo que requerían una mezcla de cualificaciones de bajo nivel. Por lo tanto, la gestión eficaz de la migración y el fomento de la participación efectiva y la inclusión en el empleo y en nuestras sociedades del importante número de inmigrantes que residen legalmente en la UE son fundamentales para alcanzar los objetivos de empleo establecidos en la Estrategia Europa 2020.

En este contexto, la Comisión está adoptando actualmente diversos instrumentos para examinar la adecuación entre las competencias y la oferta, como el Panorama General Europeo de Cualificaciones, disponible en 2012, el Observatorio Europeo de Ofertas de Empleo, el Boletín Europeo de Movilidad Profesional o las previsiones a largo plazo del Cedefop sobre la oferta y la demanda de cualificaciones. La Comisión tiene intención de presentar antes de 2012 un Libro Verde que explorará estas cuestiones.

Es fundamental garantizar que, una vez que residen legalmente en la UE, los inmigrantes puedan disfrutar de un acceso no discriminatorio al mercado de trabajo de acuerdo con sus conocimientos y experiencia y que tengan la posibilidad de participar plenamente en la vida socioeconómica, política y cultural de la sociedad a la que han llegado. En este contexto, las medidas destinadas a garantizar el reconocimiento de las cualificaciones y las competencias adquiridas, el acceso no discriminatorio a los servicios sociales y de empleo, así como una fuerte coordinación entre las políticas de integración e inclusión son esenciales para la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020. N o existe actualmente ningún método acordado a escala de la UE para evaluar la falta de mano de obra con cualificaciones específicas en los Estados miembros y si los trabajadores de terceros países tienen las competencias y las cualificaciones necesarias para suplirlas. No todos los Estados miembros disponen de sistemas que les permitan (o a los empresarios que operan en su territorio) detectar las (futuras) carencias de personal cualificado y el modo de suplirlas con emigrantes debidamente preparados. Si bien la naturaleza y el grado de la (futura) escasez de personal cualificado varía entre los Estados miembros, la urgente necesidad de abordar tales carencias es compartida en toda la UE.

Con respecto al sector de la salud, por ejemplo, como ya se anunció en la «Agenda de Nuevas Cualificaciones y Empleos»[10], la Comisión se propone presentar antes de 2012 un plan de acción para hacer frente a la falta de profesionales de la salud en la UE. La acción común sobre la planificación de la mano de obra anunciada en la misma Comunicación contribuirá a detectar las carencias de personal cualificado en los sectores sanitarios de los Estados miembros. Es preciso plantearse el papel que la inmigración de nacionales de terceros países debidamente cualificados puede desempeñar para hacer frente a estas carencias.

Las medidas eficaces en este ámbito beneficiarán a todas las partes implicadas: Los Estados miembros se verán menos afectados por la escasez de mano de obra, los emigrantes, tanto hombres como mujeres, podrán aprovechar plenamente el potencial de sus competencias y cualificaciones y la UE desarrollará un mercado de trabajo atractivo para los emigrantes. La Comisión está dispuesta a respaldar plenamente los esfuerzos de los Estados miembros en este proceso y presentará distintas herramientas a tal efecto.

- Los Estados miembros deben hacer frente, con el pleno apoyo de la Comisión, al desfase existente entre las necesidades del mercado laboral y la oferta de cualificaciones . A tal efecto, es fundamental responder a dichas necesidades a través de la inmigración bien gestionada de nacionales de terceros países debidamente cualificados.

- Un mejor reconocimiento a nivel de la UE de las competencias y cualificaciones de personas de terceros países implicaría que dichas personas podrían utilizar plenamente su potencial en sus puestos de trabajo . Unos mercados de trabajo geográficamente más flexibles permitirían a los inmigrantes cambiar más fácilmente de trabajo, quizá en Estados miembros diferentes. Esa movilidad debería conservar sus derechos de residencia y dar lugar a una mayor adecuación entre la oferta y la demanda en el mercado laboral.

- En el marco de la Estrategia de la UE para 2020 , los Estados miembros y la UE deben tener en cuenta el papel que podría desempeñar la inmigración para responder a la escasez de mano de obra cualificada.

1.2 Marco jurídico de la UE

A nivel europeo, hasta 1999[11], los Estados miembros no acordaron poner en marcha una política común de inmigración, convirtiéndola en un ámbito político relativamente nuevo. Desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se toman decisiones sobre la política de inmigración como parte del procedimiento legislativo normal.

Los efectos de la crisis económica siguieron influyendo en el desarrollo de la política de inmigración legal en 2010. Esto se puso de manifiesto en el proceso legislativo sobre las propuestas de la UE, que resultó difícil y solo permitió escasos progresos en los debates sobre nuevas propuestas. Tal ha sido el caso desde julio de 2010, cuando la Comisión presentó propuestas sobre los trabajadores temporeros[12] y los trabajadores trasladados dentro de una misma empresa[13]. Además, varios Parlamentos nacionales enviaron su dictámenes alegando que no se respetaba el principio de subsidiariedad. Continuaron los debates sobre la propuesta de Directiva relativa a un «permiso único» de trabajo y derechos conexos de los inmigrantes, pero el Parlamento Europeo y el Consejo no han llegado aún a un acuerdo.

La UE necesita un sistema de inmigración con normas de admisión flexibles y que, al mismo tiempo, garantice unas normas comunes en cuanto a las condiciones de entrada y de residencia, así como una adecuada protección de los derechos de los emigrantes. Es, pues, fundamental un acuerdo sobre la propuesta de «permiso único», sin el que los derechos de los trabajadores emigrantes legales no estarán garantizados a nivel de la UE y continuará el actual enfoque fragmentado respecto a las formalidades administrativas y a la simplificación. Asimismo, las propuestas sobre los trabajadores temporeros y sobre los trasladados dentro de una misma empresa son igualmente indispensables para seguir desarrollando el marco legislativo de la UE en materia de inmigración legal. La Directiva sobre los trasladados dentro de una misma empresa ayudará a la UE a desarrollar una economía del conocimiento y de la innovación, atraerá la inversión de las empresas multinacionales e impulsará la competitividad de nuestra economía. La Directiva sobre los trabajadores temporeros contribuirá a luchar contra la explotación de una categoría particularmente vulnerable de emigrantes y a proporcionar un marco común rápido y sencillo para que dichos trabajadores vengan a trabajar temporalmente en la UE.

La situación dista mucho también de ser satisfactoria en lo que se refiere a la transposición de la Directiva sobre la « tarjeta azul de la UE » , que debe completarse antes de junio de 2011. Hasta la fecha, sólo unos pocos Estados miembros han comunicado a la Comisión sus medidas de transposición. La tarjeta azul de la UE introduce un atractivo paquete de medidas como la igualdad de trato con los trabajadores nacionales, unas condiciones favorables de reagrupación familiar y la movilidad intracomunitaria para atraer a personas muy cualificados a la UE. La Comisión continuó la evaluación de la transposición de las directivas existentes (sobre los residentes de larga duración, los estudiantes y los investigadores) con objeto de presentar informes más adelante en 2011. Con respecto a la reagrupación familiar, algunos Estados miembros han detectado la necesidad de abordar lo que perciben como un abuso de los procedimientos nacionales de reagrupación familiar y han iniciado cambios legislativos. Tras el informe de 2008 sobre la Directiva de reagrupación familiar[14], la Comisión publicará un Libro Verde sobre la reagrupación familiar a finales de año.

A fin de proseguir el desarrollo del marco jurídico de la inmigración legal, la Comisión considera necesario intensificar el diálogo con todas las partes interesadas, incluidos los interlocutores sociales.

- Los Estados miembros deben transponer plenamente de aquí a junio de 2011, la Directiva sobre la Tarjeta Azul.

- Es preciso llegar a un acuerdo sobre el proyecto de Directiva de permiso único en un futuro próximo. En los próximos meses deben realizarse progresos significativos en los debates sobre las propuestas sobre el empleo estacional y sobre los traslados de personal dentro de la misma empresa .

- La evaluación de la transposición de las directivas existentes proseguirá. Ello permitirá detectar problemas de aplicación y contribuirá a mejorar la legislación existente o a comprobar la necesidad de consolidar el acervo actual.

2. Asilo — Conceder protección internacional y demostrar solidaridad

En 2009, los Estados miembros registraron 266 400 solicitudes de asilo, frente a 257 815 en 2010, lo que representa una ligera disminución del 3 %. Mientras que Polonia, Italia, Hungría y Malta recibieron menos peticiones de asilo en 2010 que en 2009, en Alemania, Bélgica y Suecia se registraron aumentos significativos. En 2010, los países de los que procedía el mayor número de solicitantes de asilo en la UE fueron, por este orden: Afganistán (20 580), Rusia (18 500), Serbia (17 715, excluido Kosovo *[15]), Iraq (15 800) y Somalia (14 350). En 2010, 55 095 solicitantes de asilo recibieron en la UE un estatuto de protección en primera instancia (refugiado, protección subsidiaria o humanitaria). Por consiguiente, se concedió protección en el 25 % de las decisiones adoptadas en procedimientos de primera instancia. En 2009, se reasentaron en la UE 7 147 refugiados procedentes de terceros países. La cifra en 2010 fue de 3 848 [hasta el tercer trimestre]. |

En el ámbito del asilo, los progresos legislativos en 2010 han sido lentos y difíciles. Los colegisladores acordaron ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva sobre residentes de larga duración a los beneficiarios de protección internacional y realizaron ciertos progresos en lo que se refiere a los Reglamentos Dublín y Eurodac, así como en la Directiva sobre las cualificaciones. A fin de impulsar el desbloqueo de las negociaciones relativas a las condiciones de acogida y a las Directivas relativas al procedimientos de asilo, la Comisión adoptará propuestas modificadas sobre ambos instrumentos en junio de 2011.

La adopción en 2010 del Reglamento relativo a la creación de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) constituyó un avance importante. La Comisión está trabajando activamente para que la OEAA sea operativa en junio del presente año con vistas a impulsar la cooperación práctica.

Uno de los componentes necesarios del sistema europeo común de asilo (SECA) es la solidaridad entre los Estados miembros. Está en marcha un proyecto piloto para la reubicación desde Malta a diez Estados miembros de unos 250 beneficiarios de protección internacional, proyecto que prorrogará su duración inicialmente prevista para facilitar el traslado de los emigrantes recién llegados que necesiten protección internacional.

Tras la presentación a la Comisión Europea de un plan de acción en agosto de 2010, Grecia ha emprendido una revisión completa de su sistema de asilo e inmigración, y ha recibido el apoyo de la Comisión, los Estados miembros, Noruega, el ACNUR y otros socios de la UE. Actualmente, trabajan allí equipos de expertos en materia de asilo coordinados por la OEAA. En 2010, Grecia adoptó nuevas e importantes leyes, cuya aplicación se encuentra ya en curso.

Los Programas Regionales de Protección (PRP) existentes en Tanzania y Europa del Este continuaron; la aplicación de un nuevo PRP en la región del Cuerno de África comenzó en septiembre, en estrecha cooperación con el ACNUR y los trabajos sobre el desarrollo de otro PRP en el noreste de África (Egipto, Libia y Túnez) avanzan.

En este contexto, es también esencial el reasentamiento. Las negociaciones sobre la creación de un programa conjunto de la UE en materia de reasentamiento debe llegar a un punto operativo y positivo. Es necesario un enfoque estratégico y una dirección política sobre el uso del reasentamiento.

- Las negociaciones sobre todas las propuestas legislativas relacionadas con el asilo deben estar terminada antes de finales de 2012.

- Los recientes acontecimientos en el Mediterráneo y la necesidad de reestructurar los sistemas de asilo de algunos Estados miembros confirman la necesidad de crear un procedimiento común y un estatuto uniforme a nivel de la UE . Esto implica mejorar la legislación de la UE, reforzar la cooperación práctica coordinada por la OEAA, adoptar un compromiso multiforme y concreto de solidaridad e incrementar la inversión en cooperación con terceros países .

- El Parlamento Europeo y el Consejo deberán alcanzar un acuerdo sobre el Programa Conjunto de la UE en materia de Reasentamiento .

- El proyecto piloto de reubicación con Malta, las reformas legislativas aprobadas por Grecia y el apoyo constante que ha recibido en la ejecución del plan de acción son ejemplos concretos de la combinación de responsabilidad y solidaridad que son necesarias para construir el SECA .

3. – La integración, un elemento clave tanto para los inmigrantes como para las sociedades de acogida

Las cuestiones relacionadas con la integración ocuparon un lugar destacado en la agenda política en toda Europa durante 2010. Por una parte, los dirigentes europeos reconocen cada vez más la importancia de la coherencia entre las políticas de inmigración y las de integración, así como de los esfuerzos que deben realizar los inmigrantes que residen legalmente y las sociedades de acogida para garantizar la participación económica, social, cultural y política de los inmigrantes. Por otra parte, ciertas actitudes en Europa acerca de la inmigración y la integración pueden conducir a la discriminación y el racismo, aunque los sentimientos anti-inmigración estén a menudo desconectados de la realidad sobre la inmigración y su impacto en la economía.

A pesar de los esfuerzos realizados, los inmigrantes encuentran aún obstáculos a su participación en las sociedades europeas. Para hacer frente a estos desafíos, los ministros responsables de la integración se reunieron en 2010 en Zaragoza y confirmaron su compromiso con la «integración como motor de desarrollo y cohesión social»[16]. La Comisión puso en marcha un proyecto piloto para establecer indicadores para el seguimiento de los resultados de las políticas de integración. También comenzó a desarrollar los denominados «módulos europeos» para apoyar las políticas y las prácticas de integración nacionales y locales. El Foro Europeo de Integración celebró dos reuniones, la página web europea sobre integración se ha seguido desarrollando y se publicó el tercer Manual sobre Integración.

A nivel nacional, la mayoría de los Estados miembros han desarrollado planes nacionales para la integración y/o establecido órganos consultivos para asuntos de integración. Algunos han modificado su legislación para introducir pruebas a los nacionales de terceros países para evaluar su integración. La formalización de los derechos y obligaciones de los inmigrantes recién llegados mediante un «contrato de admisión y de integración» continuó en algunos Estados miembros. En muchos Estados miembros se ha prestado especial atención a la necesidad de aprender el idioma de la sociedad de acogida y al aumento de las tasas de desempleo de los inmigrantes, adoptando medidas para mejorar su acceso al empleo. En la mayor parte de los Estados miembros continuó la tendencia a desarrollar estrategias integrales y sistemas de supervisión para el seguimiento de sus resultados.

Es preciso realizar esfuerzos adicionales para mejorar la eficacia de la integración. La UE tiene que reconocer y apoyar la contribución de los inmigrantes al crecimiento económico, garantizando al mismo tiempo la cohesión social. Solo garantizando progresivamente la integración social y económica de los nacionales de terceros países que residen legalmente podrá la UE lograr una mayor aceptación de la inmigración, promoviendo al mismo tiempo los valores fundamentales europeos. Debe fomentarse la sinergia entre las iniciativas de políticas específicas en el contexto de la política migratoria y la gama de iniciativas de políticas horizontales, a fin de garantizar una respuesta política adecuada y completa. Para la Comisión, un enfoque «ascendente» basado en una gobernanza bien organizada a nivel local y regional es la mejor manera de alcanzar este objetivo. La Comisión proporcionará incentivos y apoyo a esas acciones. La Comisión expondrá su visión sobre la integración en una Comunicación sobre una «Agenda Europea para la integración de los nacionales de terceros países», así como en su documento de trabajo adjunto de los servicios de la Comisión, que serán adoptados próximamente por la Comisión.

- La UE debe garantizar de forma progresiva una eficaz integración social y económica de los nacionales de terceros países, tanto hombres como mujeres, que residan legalmente, con el fin de aprovechar plenamente el potencial de crecimiento y cohesión de la inmigración.

- La UE puede conciliar la contribución de los inmigrantes al crecimiento económico y la cohesión social . Sólo se obtendrán resultados tangibles si los Estados miembros incorporan la integración y la inclusión en todos los ámbitos políticos pertinentes. La mejor manera de lograrlo es un enfoque «ascendente», basado en un sistema eficaz de gobernanza a nivel local y regional.

- Debe ponerse en marcha una información proactiva y una estrategia de comunicación a nivel europeo, nacional y local, con el fin de maximizar la percepción positiva de la inmigración.

III. HACER FRENTE A LA INMIGRACIÓN IRREGULAR PARA FACILITAR LA INMIGRACIÓN REGULAR

En 2009, el número de nacionales de terceros países que residían de forma irregular aprehendidos en la EU-27 fue de unos 570 000 (7 % menos que en 2008). Los Estados miembros devolvieron a unos 253 000 nacionales de terceros países (4,7 % más que en 2008). En 2010, el 63 % de los casos (es decir, unos 20 000) de cruce ilegal de frontera a la UE se detectaron en el 3er trimestre de 2010 en la frontera terrestre greco-turca. |

Las medidas eficaces destinadas a prevenir la inmigración irregular y a garantizar la seguridad de las fronteras son un componente esencial de una política de inmigración coherente y creíble de la UE, pero esta política debe ser justa y deben respetarse los derechos humanos.

1. Instrumentos de lucha contra la inmigración irregular

En los últimos años, se han adoptado dos instrumentos clave, la Directiva 2008/115/CE (la Directiva de Retorno) y la Directiva 2009/52/CE, sobre las sanciones aplicables a los empleadores. Ambas están ya en vigor, pero su estado de transposición dista mucho de ser satisfactorio, especialmente en lo que se refiere a la Directiva de Retorno, cuyo plazo de transposición concluía el 24 de diciembre de 2010. Esta es la razón por la que su transposición completa y a su debido tiempo es esencial. Dichas disposiciones, que confieren directamente derechos a los inmigrantes, podrán invocarse, y ya lo están siendo, en los procedimientos ante los tribunales nacionales y aplicarse directamente a nivel nacional, independientemente de que hayan sido ya transpuestas a la legislación nacional o no.

El refuerzo de los controles fronterizos y la cooperación con terceros países, en particular a través de acuerdos de readmisión, han demostrado ya su eficacia, como han puesto de manifiesto algunos Estados miembros que han informado sobre su efecto disuasorio y sobre la mejora de funcionamiento de los acuerdos de retorno. No obstante, aún hay margen para mejorar la eficacia de los acuerdos de readmisión a nivel de la UE, tal como establece la Comunicación de la Comisión sobre la evaluación de los acuerdos de readmisión de la UE (COM (2011) 76). Es también evidente que el aumento del número de vuelos conjuntos de retorno coordinados por Frontex en 2010 ha sido un éxito, lo que ha permitido a la Agencia contar con un mayor apoyo y un incremento de sus medios financieros. Además, las 29 medidas acordadas por el Consejo para reforzar la protección de las fronteras exteriores y para luchar contra la inmigración ilegal se están aplicando ya. En el documento de trabajo de los servicios de la Comisión[17] sobre el cumplimiento de esas 29 medidas, ésta informó con detalle sobre los progresos realizados en cada una de las medidas, haciendo especial hincapié en el papel desempeñado por FRONTEX, el desarrollo de EUROSUR y el diálogo en curso en materia de inmigración con los principales países de origen y tránsito como parte de la aplicación del Enfoque Global. Estas medidas deben acelerarse y considerarse prioritarias.

La Directiva relativa a la prevención y la lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas, el Coordinador Europeo de la Lucha contra la Trata de Seres Humanos, designado por la Comisión y el sitio web sobre lucha contra la trata de seres humanos[18], puesto en marcha en 2010, han dotado a la Unión Europea de nuevas competencias y nuevos modos de luchar contra esta moderna forma de esclavitud. El informe de aplicación de la Directiva 2004/81/CE[19], relativa a los permisos de residencia para las víctimas de la trata de seres humanos, recientemente aprobado, pedía también una protección más eficaz para dichas víctimas, lo que contribuirá también a desmantelar las redes de traficantes.

- Los Estados miembros deberán incorporar plenamente antes de julio de 2011 la Directiva sobre las sanciones a los empleadores , fundamental para combatir la inmigración irregular y para la credibilidad de la migración legal.

- Los Estados miembros deben incrementar las medidas de lucha contra la trata de seres humanos, incluida la asistencia a las víctimas, con arreglo a la Directiva 2004/81/CE, a fin de desmontar las redes de traficantes, reforzando al mismo tiempo los derechos de las víctimas.

- La Directiva de Retorno debe ser plenamente incorporada y aplicada por los Estados miembros, quienes deberán continuar aprovechando la oportunidad que ofrece la misma para fomentar la partida voluntaria como opción preferida de retorno.

- El uso de vuelos conjuntos de retorno debe continuar, recurriendo plenamente al Fondo Europeo para el Retorno y a la coordinación de FRONTEX, incluida la presencia de los controladores de retorno forzoso que exige la Directiva de Retorno.

- Los Estados miembros deben introducir sistemáticamente las prohibiciones de entrada en el SIS , a fin de que la dimensión europea de las prohibiciones de entrada expedidas en virtud de la Directiva de Retorno surtan pleno efecto.

2. Control efectivo en las fronteras

En 2010, la Comisión presentó una propuesta de Reglamento relativo al establecimiento de un mecanismo de evaluación para verificar la correcta aplicación del acervo de Schengen. Habida cuenta de las recientes experiencias, su adopción debe ser prioritaria, a fin de que la UE esté mejor equipada para aplicar de manera uniforme la normativa y, si tal no fuera el caso, de tomar las medidas adecuadas. El desarrollo del Sistema de Información de Visados (VIS) prosiguió, habiéndose completado la segunda y la tercera grandes fases de prueba de un total de cuatro. Se alcanzó un acuerdo definitivo sobre las especificaciones técnicas para la interacción del SIS II con los sistemas nacionales. Los Estados miembros siguieron preparando el terreno para la creación de EUROSUR de acuerdo con la hoja de ruta. EUROSUR establecerá gradualmente un mecanismo por el que las autoridades de los Estados miembros que lleven a cabo la vigilancia de las fronteras podrán cooperar y compartir información operativa entre sí y con FRONTEX, con el fin de reforzar el control de las fronteras exteriores del espacio Schengen, especialmente sus fronteras terrestres y marítimas meridionales y orientales, y de intensificar la lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza. Durante el año pasado, la UE tuvo que hacer frente a situaciones críticas en sus fronteras, cuando se encontró con una gran afluencia de inmigrantes irregulares. Esto fue, y sigue siendo, una prueba importante de la capacidad de la UE de reaccionar con rapidez y eficacia, al tiempo que los Estados miembros más directamente afectados por los movimientos migratorios pidieron ayuda con espíritu de solidaridad. Los logros de Frontex son ya ampliamente reconocidos y existe un amplio consenso sobre la necesidad de reforzar su papel para poder ser más efectivo.

Los resultados de la acción concertada de la UE para hacer frente a las crisis ligadas a las fronteras han sido desiguales. Por un lado, la UE y los Estados miembros han demostrado que son capaces de responder con decisión a los retos específicos a los que se enfrenta un Estado miembro para llevar a cabo de modo efectivo el control de sus fronteras exteriores. A raíz de la solicitud presentada por Grecia debido a la presión en su frontera terrestre con Turquía, se recurrió por primera vez a los equipos de intervención rápida en las fronteras (RABIT) de FRONTEX. El rápido despliegue de RABIT, con el firme apoyo de los Estados miembros participantes, estabilizó la situación e hizo disminuir el número de llegadas con respecto a los picos de 2010. Malta ha solicitado recientemente el despliegue de RABIT, a causa de la situación en los países del Mediterráneo meridional.

Por otra parte, una de las lecciones aprendidas de estos acontecimientos es que todos los Estados miembros deben garantizar en mayor medida y de manera más efectiva tanto la mejora de la cooperación como la aplicación uniforme del acervo. La coordinación preventiva de la intervención de la UE ante los países de origen es todavía lenta y débil.

- El Parlamento Europeo y el Consejo deberán acordar lo antes posible la modificación propuesta del Reglamento FRONTEX , a fin de proporcionar un fundamento jurídico adecuado para consolidar el funcionamiento de la Agencia.

- Todos los pasos fronterizos de Schengen deben estar adecuadamente equipados, las fronteras convenientemente vigiladas y la policía de fronteras contar con la formación idónea en el uso de las nuevas herramientas informáticas, tal como se establece en el Código de Fronteras de Schengen.

- La propuesta de mecanismo de evaluación de Schengen debe ser adoptada, con el fin de fomentar la confianza mutua entre los Estados miembros y las instituciones de la UE por lo que respecta a la aplicación correcta, uniforme y coherente del acervo de Schengen.

- Debe estudiarse la viabilidad de establecer un sistema de europeo de policía de fronteras.

- Debe explotarse plenamente la cooperación local de Schengen, con el fin de garantizar un régimen de visados totalmente armonizado y simplificado, en particular, en beneficio de los viajeros de buena fe.

- Con vistas al desarrollo de un sistema totalmente fiable de control de fronteras de la UE, los Estados miembros deben seguir preparando el terreno para la creación de EUROSUR, y estudiar la conveniencia de establecer un sistema de entrada/salida y un programa de viajeros registrados .

- A fin de coordinar mejor los controles en las fronteras exteriores, la Comisión presentará propuestas en 2012 para mejorar la cooperación interagencias entre FRONTEX, EUROPOL y las autoridades aduaneras y policiales nacionales.

IV. LOS MENORES NO ACOMPAÑADOS, UN RETO ESPECÍFICO

Los menores no acompañados merecen una atención específica. Muchos de esos niños son solicitantes de asilo y, como tal, están protegidos por la legislación sobre el asilo, pero también los hay que llegan al territorio de la UE de forma irregular y son los más vulnerables.

En los últimos años, el número de menores no acompañados que llegan a su territorio ha aumentado en la mayoría de los Estados miembros y ha habido una creciente toma de conciencia de que es preciso adoptar medidas a nivel de la UE. En respuesta a esa necesidad, la Comisión adoptó, en 2010, un plan de acción sobre los menores no acompañados (2010 - 2014)[20], sobre cuya base el Consejo adoptó conclusiones en junio[21]. El plan de acción proponía un enfoque común de la UE sobre la base del principio del interés superior del niño y enumeraba varias grandes líneas de actuación tales como la prevención, la recepción y la búsqueda de soluciones duraderas. El plan de acción reconocía también que la protección adecuada de los menores no acompañados exige una cooperación más estrecha entre los Estados miembros, la OEAA, las instituciones de la UE y las partes interesadas.

La ejecución del plan de acción está en curso. El seminario de la Presidencia belga, celebrado en 2010, «Menores no acompañados: los niños que cruzan las fronteras exteriores de la UE en busca de protección» dio lugar a la adopción de un conjunto de recomendaciones que, entre otros aspectos, subrayaban la importancia de establecer procedimientos que permitan la rápida identificación en la frontera de los menores no acompañados. Según los informes presentados por los Estados miembros en 2010, ha habido grandes variaciones en el número de menores no acompañados que llegan a su territorio, oscilando entre unos pocos y 6 000. Algunos Estados miembros han llevado a cabo campañas específicas de información en los países de origen sobre los peligros de la inmigración ilegal de menores no acompañados. Otros Estados miembros han desarrollado herramientas para evaluar la edad de los menores no acompañados.

- La UE y los Estados miembros deben proseguir la aplicación del Plan de Acción sobre los Menores no Acompañados.

V. LA DIMENSIÓN EXTERIOR DE LA POLÍTICA DE INMIGRACIÓN DE LA UE – EL ENFOQUE GLOBAL

En 2010, los instrumentos existentes del Enfoque Global de la Inmigración se aplicaron cada vez más a nivel general para desarrollar la dimensión exterior de la política de inmigración de la UE. En particular, las Asociaciones de Movilidad despiertan cada vez un mayor interés. Varios Estados miembros se han referido a su participación en las Asociaciones de Movilidad, y a su disposición a seguir participando en otras nuevas. La cooperación con la República de Moldavia, Cabo Verde y Georgia en el marco de las Asociaciones de Movilidad ha continuado. Se han mantenido conversaciones sobre nuevas Asociaciones de Movilidad con Armenia y Ghana. Asimismo, la Comisión tiene intención de poner en marcha, en un futuro próximo, sendos diálogos destinados a la celebración de Asociaciones de Movilidad con los países del sur del Mediterráneo.

Al tiempo que continúan con su cooperación bilateral, los Estados miembros han actuado cada vez más en iniciativas conjuntas a nivel de la UE. Tras la revisión del Acuerdo de Cotonú, se estableció un diálogo sobre emigración con los países de África, el Caribe y el Pacífico (países ACP). El Observatorio (ACP) sobre migración se inauguró en octubre de 2010. En la tercera Cumbre África-UE de Trípoli, celebrada en noviembre, se aprobó un nuevo Plan de Acción para 2011-2013, como parte de la Asociación África-UE sobre Migración, Movilidad y Empleo. A finales de 2010, se iniciaron los trabajos sobre la futura orientación del Proceso de Praga («Asociaciones de Migración»). Se ha profundizado en el diálogo estructurado sobre migración Unión Europea - América Latina. Se ha puesto en marcha una Plataforma UE-EE.UU. para la cooperación sobre cuestiones de migración y de refugiados. En octubre de 2010 se celebró con la India una reunión de diálogo sobre migración. Por lo que se refiere al proceso de ampliación, es importante trabajar estrechamente con los países candidatos para adaptar sus políticas y sus prácticas sobre migración y asilo con las normas de la UE.

La importancia de una política de migración exterior más fuerte es cada vez mayor. El Tratado de Lisboa y la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) ofrecen nuevas oportunidades y exigen una reflexión sobre el papel del Enfoque Global de la Inmigración en el contexto general de las relaciones exteriores de la UE. La dimensión exterior de la política de migración de la UE deberá también reflejar el proceso por el que la UE crea las condiciones para la modernización de sus mercados laborales, en línea con la Estrategia Europa 2020. El Enfoque Global de la Inmigración debe, por tanto, incorporar mejor los objetivos estratégicos de la Unión, tanto externos como internos, en lo que respecta a la inmigración.

- La dimensión exterior de la política de inmigración de la UE tiene que reflejar las prioridades del mercado de trabajo de la UE y el papel de la inmigración, de conformidad con la Estrategia Europa 2020 .

- El Enfoque Global de la Inmigración debe convertirse en un marco político a largo plazo, equilibrado y sostenible para hacer frente a las prioridades geográficas y temáticas de la UE.

- Los Estados miembros, las instituciones de la UE y los organismos pertinentes de la UE tendrán también que cooperar de un modo más efectivo para prever y prevenir flujos masivos y repentinos de inmigración , a través de un sólido mecanismo basado en el principio de solidaridad y en asociación con los terceros países .

- La UE ofrecerá un diálogo estructurado sobre migración, movilidad y seguridad a sus países socios, y, en particular, a los del Mediterráneo meridional, con el fin de establecer las correspondientes Asociaciones de Movilidad , que incluirán iniciativas sobre inmigración legal y facilitación de visados.

[1] Programa de Estocolmo, 2 de diciembre de 2009, Consejo de la Unión Europea 17024/09.

[2] COM (2011) 248, p. 3.

[3] http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/08/st13/st13440.en08.pdf.

[4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri = DO:C:2010:115:0001:0038:ES: PDF.

[5] Un documento de trabajo de los servicios de la Comisión ofrece más detalles.

[6] A menos que se indique lo contrario, todos los datos son datos de Eurostat.

[7] Eurostat, Statistics in Focus, 40/2010.

[8] Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento, MEMO/11/11, p. 3.

[9] Eurostat, Statistics in Focus, 72/2008 «Las perspectivas demográficas de las sociedades europeas se caracterizan por el envejecimiento».

[10] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri = COM: 2010: 0682: FIN: ES: PDF.

[11] Conclusiones del Consejo Europeo de Tampere.

[12] COM (2010) 379 final.

[13] COM (2010) 378 final.

[14] 2003/86/CE.

[15] * En el marco de la RCSNU 1244/1999.

[16] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/CE/115346.pdf.

[17] SEC (2010) 1480 final de 26.11.2010.

[18] http://ec.europa.eu/contra el tráfico de seres humanos/index.action.

[19] COM (2010) 493.

[20] COM (2010) 213. La REM realizó un estudio de la UE sobre los menores no acompañados (http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html).

[21] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/114900.pdf.