INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Cuarto informe semestral de funcionamiento del espacio Schengen 1 de mayo de 2013 - 31 de octubre de 2013 /* COM/2013/0832 final */





INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Cuarto informe semestral de funcionamiento del espacio Schengen 1 de mayo de 2013 - 31 de octubre de 2013 1. Introducción Tal y como anunció la Comisión el 16 de septiembre de 2011 en su Comunicación sobre el refuerzo de la gobernanza de Schengen[1] y con el apoyo del Consejo el 8 de marzo de 2012, la Comisión presenta informes semestrales al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento del espacio Schengen. Este cuarto informe abarca el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 2013 2. Situación actual 2.1. Situación en las fronteras exteriores de Schengen[2] Durante el período de abril a junio de 2013, hubo 24 805 casos detectados de cruce irregular de fronteras, un incremento del 7,4 % en relación con el mismo período en 2012 y del 155 % en comparación con el primer trimestre de 2013. Este es el mayor aumento registrado entre dos trimestres consecutivos desde 2008, muy probablemente vinculado, por un lado, a la mejora de las condiciones meteorológicas en el Mediterráneo y, por otro, a los cambios en la política de asilo en Hungría. A partir de enero de 2013, los solicitantes de asilo en Hungría fueron enviados preferentemente a instalaciones abiertas en lugar de cerradas, y en muchas ocasiones tardaban muy poco tiempo en huir para viajar a otros Estados miembros. El número detectado de cruces irregulares de fronteras pasó de 911 en el último trimestre de 2012 y 2 405 en el primer trimestre de 2013 a 8 775 personas en el segundo trimestre de 2013. Durante los meses de abril a junio, Hungría detectó más casos de cruce irregular de fronteras que ningún otro Estado miembro (un 35 % del total de la UE), seguida por Italia y Grecia, ambos con un 26 % de total de la UE. Sin embargo, en julio de 2013 Hungría modificó de nuevo sus normas, haciendo un mayor uso de instalaciones cerradas. Desde entonces, los casos detectados de cruce irregular de fronteras han disminuido. Según las autoridades húngaras, esta disminución puede deberse también a su cooperación reforzada con Kosovo[3]. En cuanto a las nacionalidades, los migrantes procedentes de Kosovo ocupan el primer lugar entre los casos detectados de cruce irregular de fronteras,con un total de 1 456 personas entre abril y junio de 2013. Además, los migrantes procedentes de Albania suman 3 098 personas, detectadas principalmente en Grecia. El número de cruces irregulares de fronteras a cargo de ciudadanos sirios aumentó de 2 024 casos en el segundo trimestre de 2012 a 2 784 en el segundo trimestre de 2013, principalmente en el mar Egeo (1 322 personas). Tras la puesta en marcha de la operación Aspida en Grecia, los casos detectados aumentaron también en la frontera entre Turquía y Bulgaria, pasando de 159 en el segundo trimestre de 2012 a 1 059 en el mismo periodo de 2013. Durante el verano de 2013, el número de ciudadanos sirios detectados ha seguido aumentando (1 840 en julio de 2013 y 3 413 en agosto de 2013), especialmente en la frontera marítima italiana y en la frontera terrestre entre Turquía y Bulgaria. Sin embargo, los sirios que entran en el espacio Schengen, por ejemplo a través de Grecia, se dirigen en mucha ocasiones a Suecia o Alemania para solicitar asilo. En este contexto, hay que señalar que la Oficina de inmigración de Suecia declaró el 2 de septiembre de 2013 una nueva posición jurídica, según la cual se concede a los ciudadanos sirios la residencia permanente, cuando anteriormente se les otorgaban permisos de residencia de tres años. Las personas que disponen de un permiso de residencia permanente pueden solicitar la reagrupación familiar[4]. Tras el significativo aumento de la llegada de inmigrantes a la zona central del Mediterráneo desde el verano de 2013 y el trágico accidente naval frente a la isla italiana de Lampedusa, el Consejo JAI de los días 7 y 8 de octubre de 2013 decidió convocar un grupo de trabajo con el fin de intentar prevenir estas tragedias en el futuro. La Comisión ha asumido el liderazgo de este grupo de trabajo, que deberá identificar los instrumentos que la UE tiene a su disposición y que podrían utilizarse de manera más eficaz. Esto incluye, entre otras cosas, el refuerzo de las operaciones conjuntas de Frontex en el Mediterráneo. 2.2. Situación en el espacio Schengen En el período de abril a junio de 2013, se detectaron más de 80 000 estancias irregulares en la UE, la mayoría de ellas registradas en el interior más que en las fronteras exteriores. La mayor parte de las detecciones (11 683) se registraron en Alemania, seguida por Francia (8 563) y España (8 156)[5]. Entre el 30 de septiembre y el 13 de octubre de 2013 se llevó a cabo en 23 Estados miembros[6], así como en Noruega y Suiza, la operación Perkunas, un ejercicio de recogida de información sobre los flujos migratorios en el espacio Schengen/UE. Uno de los objetivos de la operación es examinar el vínculo entre los cruces irregulares de las fronteras exteriores y los movimientos secundarios dentro del espacio Schengen/UE. Según la información proporcionada por la presidencia lituana, fueron interceptados 10 459 inmigrantes irregulares, de los cuales 4 800 en Italia y 1 606 en Alemania. Durante un periodo de tres semanas en los meses de marzo a mayo de 2013, la red europea de policía aeroportuaria (AIRPOL) coordinó una acción destinada a luchar contra la trata y el tráfico ilícito de seres humanos, el uso de documentos falsos, la usurpación de identidad, la delincuencia organizada y el terrorismo. Los 17 aeropuertos participantes de 14 países tomaron medidas específicas dirigidas a los vuelos internos de alto riesgo dentro de la UE durante 24 horas y presentaron sus resultados a AIRPOL para que realizara un análisis más detallado. Durante la operación, 122 vuelos fueron sometidos a controles, mediante los cuales fueron interceptadas 26 personas, principalmente en vuelos de Budapest a Berlín. Aunque la información anterior es útil, sigue siendo necesario mejorar la recopilación de datos y el análisis de los movimientos migratorios irregulares en la UE. A fin de hacer frente a esta necesidad, Frontex, por iniciativa de la Comisión y basándose en la información disponible presentada por los Estados miembros, presentará a mediados de noviembre de 2013 un análisis de riesgo específico sobre los movimientos migratorios dentro de la UE. Además, la red de análisis de riesgos de Frontex acordará a mediados de diciembre de 2013 los indicadores de estos desplazamientos que deberán recogerse periódicamente a partir de enero de 2014. 3. Aplicación del acervo de Schengen 3.1. Casos de restablecimiento temporal del control en las fronteras interiores El artículo 23 del Código de fronteras Schengen[7] establece que, con carácter excepcional, si existe una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, un Estado miembro podrá restablecer el control fronterizo en sus fronteras interiores. Durante el periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 2013, ningún Estado miembro ha restablecido el control en sus fronteras interiores. 3.2. Mantenimiento de la ausencia de controles en las fronteras interiores Dos aspectos del acervo de Schengen que son frecuentemente objeto de supuestas infracciones son los referentes a si la realización de controles policiales cerca de la frontera interior tiene un efecto equivalente a los controles fronterizos (artículo 21 del Código de fronteras Schengen) y a la obligación de suprimir los obstáculos al tráfico fluido, tales como las limitaciones de velocidad, en puestos fronterizos de carretera de las fronteras interiores (artículo 22 del Código de fronteras Schengen). En el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 2013, la Comisión solicitó información sobre las posibles violaciones de los artículos 21 y 22 del Código de fronteras Schengen en un nuevo caso (en el que estaban implicadas Letonia y Lituania) y continuó investigando cuatro casos existentes (referidos a Austria, la República Checa, Alemania, Eslovaquia y Suecia). 3.3. Supuestas violaciones de otras partes del acervo de Schengen Transposición de la Directiva de Retorno (2008/115/CE) a la legislación nacional La fecha límite para la aplicación de la Directiva de Retorno (2008/115/CE) era el 24 de diciembre de 2010. Todos los Estados miembros de la UE vinculados por la Directiva y todos los países asociados, con excepción de Islandia, han notificado la plena transposición de la Directiva al Derecho nacional. La Comisión ha iniciado el examen de la transposición y la aplicación práctica en los Estados miembros de manera detallada y presentará su primer informe sobre la aplicación de la Directiva a finales de 2013 como parte de una Comunicación sobre la política de retorno de la UE. Aplicación del Reglamento sobre el tráfico fronterizo menor (CE nº 1931/2006) Desde la entrada en vigor en 2006 del régimen de tráfico fronterizo menor, la Comisión ha supervisado su aplicación. En relación con el informe anterior, la Comisión ha solicitado información a dos Estados miembros (Hungría y Eslovaquia) y ha continuado sus investigaciones referidas a otros tres Estados miembros (Letonia, Polonia y Eslovenia) en relación con los convenios bilaterales que estos países han firmado con sus terceros países vecinos. La acción de la Comisión en estos casos se basa parcialmente en la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 2013 en el asunto C-254/11 (Shomodi). Según el Tribunal, el titular de un permiso de tráfico fronterizo menor puede circular libremente dentro de la zona fronteriza durante un período de hasta tres meses si su estancia es ininterrumpida, y tiene derecho a un nuevo período de estancia completo cada vez que su estancia se interrumpa. Además, la estancia del titular de un permiso de tráfico fronterizo menor deberá considerarse interrumpida en cuanto el interesado cruce de nuevo la frontera y entre en su Estado de residencia, independientemente del número de veces que cruce la frontera y de la frecuencia con la que lo haga. 3.4. Deficiencias detectadas en el marco del mecanismo de evaluación de Schengen En el marco del actual mecanismo de evaluación de Schengen[8], la aplicación por los Estados miembros del acervo de Schengen es evaluada periódicamente por expertos de los Estados miembros, por la Secretaría General del Consejo y por la Comisión. En el período comprendido entre el 1 de mayo y el 31 de octubre de 2013 se han llevado a cabo evaluaciones de Schengen referidas a las fronteras terrestres en Hungría, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia, así como sobre el SIS-SIRENE en la República Checa, Malta, Eslovaquia y Eslovenia. Los informes están aún en curso de finalización, pero se espera que incluyan observaciones tanto positivas como negativas y recomendaciones sobre cuestiones como la formación, el uso del análisis de riesgos, el intercambio de información, la cooperación internacional y las infraestructuras en los pasos fronterizos. Como ocurrió durante los seis meses anteriores, en líneas generales hay margen de mejora, pero no se han encontrado deficiencias que requieran que la Comisión tome medidas inmediatas. Tras la revisión de Grecia en octubre de 2013, la Comisión toma nota de los progresos realizados en la gestión de las fronteras exteriores del país, insta a Grecia a proseguir la ejecución de su Plan de Acción Schengen y reitera su compromiso de apoyar los esfuerzos de Grecia, entre otras vías, a través del Fondo para las fronteras exteriores, el futuro Fondo para la seguridad interior y mediante la ayuda de Frontex. En el anexo I se incluye un calendario indicativo de las evaluaciones Schengen entre noviembre de 2013 y abril de 2014. Por lo que se refiere al mecanismo de evaluación de Schengen en sí mismo, el 7 de octubre de 2013 el Consejo decidió adoptar un nuevo mecanismo capaz de identificar deficiencias en una fase temprana y garantizar la solución, el seguimiento y la transparencia adecuados. En el nuevo mecanismo, la Comisión asumirá una función de coordinación, ya que llevará a cabo las evaluaciones conjuntamente con los expertos de los Estados miembros y será responsable de adoptar informes y proponer recomendaciones para posibles mejoras. Además, la Comisión organizará visitas in situ sin previo aviso, por ejemplo de las fronteras interiores del espacio Schengen. No obstante, pueden existir situaciones muy excepcionales en que las recomendaciones para la adopción de medidas correctoras no sean suficientes para garantizar que las posibles deficiencias graves y persistentes en el control de sus fronteras exteriores por parte de un Estado miembro sean remediadas de forma adecuada o con suficiente rapidez. Por lo tanto, el nuevo mecanismo permite una decisión, que deberá ser iniciada por la Comisión, sobre el restablecimiento temporal de los controles en las fronteras interiores con un Estado miembro incapaz de gestionar sus fronteras exteriores. Se trata de una medida excepcional de último recurso en una situación verdaderamente crítica para garantizar que los problemas puedan resolverse minimizando al mismo tiempo el impacto sobre la libre circulación. El Reglamento sobre el nuevo mecanismo de evaluación de Schengen entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial, que tuvo lugar el 6 de noviembre de 2013. Sin embargo, por lo que se refiere a los actuales Estados Schengen, en la práctica no empezará a aplicarse hasta un año más tarde. Para otros Estados miembros de la UE que quieran entrar en el espacio Schengen, el Reglamento empezará a aplicarse el 1 de enero de 2016 a más tardar. Conviene señalar que, dado que las evaluaciones de Schengen de Bulgaria y Rumanía ya han concluido, no se evaluarán de nuevo con arreglo al nuevo mecanismo. Tras el ingreso de Croacia en la UE el 1 de julio de 2013, y una vez que haya notificado su disposición, se harán planes para la evaluación de Schengen con arreglo al nuevo procedimiento. 3.5. Supresión de controles en las fronteras interiores con Bulgaria y Rumanía De conformidad con la conclusión del Consejo de junio de 2011 de que Bulgaria y Rumanía cumplen los criterios para aplicar plenamente el acervo de Schengen, se aplicaron otras medidas contribuyentes a su adhesión. Sin embargo, el Consejo aún no ha podido decidir la supresión de los controles en las fronteras interiores en estos países, pero tiene la intención de estudiar este tema en su reunión de los días 7 y 8 de diciembre de 2013. La Comisión sigue apoyando plenamente la adhesión de Bulgaria y Rumanía al Espacio de Schengen. 3.6. Modificaciones técnicas del Código de fronteras Schengen, etc. Tras el acuerdo de mayo de 2013 sobre el paquete de gobernanza de Schengen, las modificaciones del Código de fronteras Schengen fueron aprobadas por el Parlamento Europeo y adoptadas por el Consejo en junio de 2013[9] y entraron en vigor el 19 de julio de 2013. La finalidad de esas enmiendas era acabar con las diferencias de interpretación del Código de fronteras Schengen y responder a los problemas prácticos surgidos desde la entrada en vigor del Código. Los principales cambios son la introducción de una definición clara del método para el cálculo de las «estancias no superiores a 90 días en un período de 180 días» (estancias cortas) de nacionales de terceros países dentro del espacio de Schengen y una aclaración sobre el período de validez de los documentos de viaje de los nacionales de terceros países. 4. Medidas de acompañamiento 4.1. Uso del Sistema de Información de Schengen La segunda generación del Sistema de Información de Schengen (SIS II) entró en vigor el 9 de abril de 2013. Al concluir el posterior periodo de un mes de vigilancia intensiva sin incidentes, la gestión operativa de SIS II fue confiada a la Agencia Europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia (eu-LISA). Desde su puesta en funcionamiento, el SIS II ha funcionado bien. Gracias a sus funciones perfeccionadas y a su rendimiento global, el sistema contribuye significativamente a salvaguardar tanto la seguridad como la libertad de circulación de las personas en el espacio Schengen. El número de alertas registrado en SIS II aumenta constantemente. La primera evaluación extraoficial de la aplicación del SIS II llevada a cabo por la Comisión en julio de 2013 puso de manifiesto que los Estados miembros, en general, utilizan las nuevas categorías de alertas y funcionalidades, lo que da lugar a un aumento significativo de las respuestas positivas en muchos Estados miembros. Esto es así especialmente en el caso de los Estados miembros que realizan consultas directas en el sistema central. Por el contrario, algunos Estados miembros experimentaron un descenso en el número de respuestas en los dos primeros meses del funcionamiento del SIS II con respecto al mismo período de 2012. Las pruebas disponibles indican que este fenómeno se debe a los ajustes en curso en la organización interna de los Estados miembros con respecto al entorno SIS II, a la falta de formación de los usuarios finales o a una aplicación incompleta de SIS II. De hecho, no todos los Estados miembros han aplicado todavía plenamente las nuevas categorías de datos y funcionalidades de SIS II. Teniendo en cuenta la importancia crucial de SIS II para el funcionamiento del espacio Schengen, sigue resultando primordial su plena aplicación, así como su funcionamiento seguro e ininterrumpido. Para evaluar mejor la situación y los progresos realizados en la aplicación de SIS II, y a la conclusión de las evaluaciones Schengen en curso, la Comisión tiene la intención de llevar a cabo una inspección adicional en el último trimestre de 2013, entre otras cosas para evaluar las estadísticas de respuestas positivas de los Estados miembros. 4.2. Uso del Sistema de Información de Visados El Sistema de Información de Visados (VIS)[10] es un sistema de intercambio de información sobre visados para estancias de corta duración. Desde el final del último período de presentación de informes (30 de abril de 2013), el 6 de junio de 2013 pasó a ser operativo el VIS en la sexta región (África oriental) y en la séptima región (Sudáfrica). El 5 de septiembre de 2013, se desplegó en la octava región (América del Sur)[11]. Por otra parte, está previsto que el VIS se implante en la novena región (Asia central), en la décima región (sudeste asiático) y en la undécima región (Palestina) el 14 de noviembre de 2013. Los debates sobre la determinación del despliegue en la tercera y última serie de regiones han concluido y la correspondiente Decisión de ejecución se adoptó el 30 de septiembre de 2013. El VIS está funcionando adecuadamente y hasta el 31 de octubre de 2013 el sistema había tratado 5 millones de solicitudes de visado Schengen, y se habían expedido 4,2 millones. Pese al trabajo continuo de los Estados miembros, el principal problema sigue siendo el efecto a medio y largo plazo de una calidad mediocre de los datos (tanto biométricos como alfanuméricos) introducidos en el VIS por las autoridades consulares de los Estados miembros. 4.3. Política de visados y acuerdos de readmisión Mecanismo de seguimiento de la liberalización post-visado para los países de los Balcanes Occidentales Según los datos de Frontex, el número total de solicitudes de asilo en los Estados miembros de la UE/Schengen más afectados procedentes de los países de los Balcanes Occidentales exentos de visado disminuyó un 5,6 % en el período comprendido entre enero y septiembre de 2013 respecto al mismo período del año pasado. Puede observarse claramente también este año una pauta estacional casi idéntica, con un aumento gradual en el número de aplicaciones presentadas a partir de mayo de 2013. La pauta está impulsada por ciudadanos procedentes de Serbia y de la Antigua República Yugoslava de Macedonia. El destino preferido sigue siendo Alemania, seguida de Suecia, Bélgica, Suiza y Luxemburgo. Acuerdos de readmisión Con el fin de facilitar la readmisión en su país de origen de las personas que residen sin autorización en un Estado miembro, el 18 de abril de 2013 se firmó un acuerdo de readmisión con Cabo Verde. El Parlamento Europeo proporcionó su consentimiento el 11 de septiembre y la decisión del Consejo necesaria para la celebración del acuerdo se adoptó el 9 de octubre de 2013. La UE y Cabo Verde deben ahora intercambiar las notificaciones de ratificación, de modo que el acuerdo (junto con el acuerdo sobre facilitación de la expedición de visados) debería entrar en vigor muy pronto. El acuerdo de readmisión con Turquía se rubricó en junio de 2012 y se espera su firma y el inicio de un diálogo sobre la liberalización de visados. En octubre de 2012 se alcanzó un acuerdo de readmisión con Armenia, que se firmó el 19 de abril de 2013 y cuya entrada en vigor se prevé en breve. Además, se completaron las negociaciones con Azerbaiyán sobre la facilitación de visados y el acuerdo de readmisión, y ambos acuerdos se firmaron el 29 de julio de 2013. El Consejo y el Parlamento Europeo debatirán pronto las propuestas para las Decisiones del Consejo sobre la firma y las conclusiones. [1] COM (2011) 561 final [2] Análisis trimestral de riesgos de Frontex de abril a junio de 2013. [3] Esta denominación se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre el estatuto de Kosovo, y de acuerdo con la RCSNU 1244/99 y el dictamen del TIJ sobre la declaración de independencia de Kosovo. [4] Página web de la Oficina de inmigración de Suecia, 5 de septiembre de 2013. [5] Análisis trimestral de riesgos de Frontex de abril a junio de 2013. [6] Croacia, Grecia, Irlanda, Luxemburgo y Suecia no participaron. [7] Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), modificado por el Reglamento (UE) nº 610/2013. [8] SCH/Com-ex (98) 26 def. [9] Reglamento (UE) n° 610/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, por el que se modifica el Reglamento (CE) nº 562/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen), el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, los Reglamentos del Consejo (CE) n° 1683/95 y (CE) n° 539/2001 y los Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo (CE) n° 767/2008 y (CE) n° 810/2009. [10] Decisión del Consejo de 8 de junio de 2004 por la que se establece el Sistema de Información de Visados (VIS) (2004/512/CE) [11] Decisión de ejecución de la Comisión de 21 de septiembre de 2011, por la que se fija la fecha de puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS) en la primera región (2011/636/UE), Decisión de ejecución de la Comisión de 21 de septiembre de 2012, por la que se fija la fecha de puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS) en la tercera región (2012/512/UE), Decisión de ejecución de la Comisión de 7 de marzo de 2013, por la que se fija la fecha de puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS) en la cuarta y la quinta región (2013/122/UE), Decisión de ejecución de la Comisión de 5 de junio de 2013 por la que se fija la fecha de puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS) en la sexta y la séptima región (2013/266/UE), Decisión de ejecución de la Comisión de 20 de agosto de 2013, por la que se fija la fecha de puesta en marcha del Sistema de Información de Visados (VIS) en la octava región (2013/441/UE).