El Gobierno consideró que los dictámenes anteriores de la Comisión de Venecia habían dejado claras sus posiciones y habían sido tenidos en cuenta en las leyes revisadas, aunque los proyectos finales no se habían enviado específicamente para consulta antes de su presentación al Parlamento. No obstante, la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa recurrió a la Comisión de Venecia. A raíz de una solicitud de las autoridades rumanas para tratar el dictamen mediante un procedimiento de urgencia, la Comisión de Venecia elaboró un dictamen urgente sobre las tres leyes judiciales, publicado el 18 de noviembre. Este dictamen se presentará a la Comisión de Venecia para su aprobación en el pleno de diciembre de 2022.

El procedimiento de destitución de los fiscales de más antigüedad es similar al proceso de nombramiento. En la Ley revisada, el procedimiento se inicia mediante una solicitud de dictamen del ministro de Justicia a la Sección de Fiscales del Consejo Superior de la Magistratura. El dictamen no es vinculante y, una vez emitido, el ministro puede proponer una destitución al presidente de Rumanía, que solo puede rechazar la propuesta por motivos de legalidad. Un cambio se debe a una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), que llamó la atención sobre la creciente importancia de implicar a una autoridad independiente del poder ejecutivo y del poder legislativo en las decisiones que afectan al nombramiento y la destitución de fiscales, y sobre el riesgo de que la destitución pueda tener un efecto disuasorio sobre la voluntad de los jueces y fiscales de participar en el debate público acerca de cuestiones relativas al poder judicial. Se ha añadido un procedimiento de revisión ante un tribunal de lo contencioso-administrativo al procedimiento de destitución de los fiscales de las funciones de dirección, dando al fiscal destituido un plazo de quince días para impugnar la destitución, por lo que el Tribunal puede (pero no está obligado) examinar la legalidad y la solidez de la destitución propuesta.

El procedimiento de nombramiento de los fiscales de alto rango forma parte de la Ley revisada sobre el estatuto de los jueces y fiscales aprobada por el Parlamento en octubre de 2022. El procedimiento prevé que los fiscales principales (fiscal general, fiscal jefe de la DNA y fiscal jefe de la DIICOT), así como sus adjuntos, sean nombrados por el presidente de Rumanía tras un nombramiento motivado presentado por el ministro de Justicia, tras un proceso de selección iniciado y organizado por el Ministerio de Justicia y un dictamen del Consejo Superior de la Magistratura. Entre las cuestiones clave en el pasado figuran la coherencia y la transparencia del proceso de selección, que se han adaptado a la legislación con nuevas normas que detallan la organización del proceso de selección y nombramiento, la admisibilidad de los candidatos, los criterios de evaluación y la composición del comité de selección. El papel respectivo y el peso del Consejo Superior de la Magistratura (en particular, la sección de la fiscalía) y del presidente en el procedimiento han sido especialmente importantes, como contrapeso a la influencia ejercida por el ministro de Justicia y salvaguardias contra la politización. El procedimiento prevé ahora la participación de la Sección de Fiscales del Consejo Superior de la Magistratura tanto en el proceso de selección, en el que dos representantes de la Sección participan ahora en las entrevistas, como en el proceso de nombramiento, en el que el ministro de Justicia debe recabar el dictamen de esta sección. Aunque el dictamen del Consejo Superior de la Magistratura no es vinculante para el ministro, el procedimiento prevé que, en caso de dictamen negativo, tendría que celebrarse una nueva entrevista con el candidato propuesto, que debería tener en cuenta los argumentos expuestos en el dictamen del Consejo Superior de la Magistratura. Tras la nueva entrevista, el ministro puede enviar la propuesta de nombramiento al presidente o retirarla y organizar un nuevo proceso de selección. El presidente puede aceptar la propuesta de nombramiento del ministro y proceder al nombramiento, o bien puede rechazar dicha propuesta motivando su decisión.

La SIIJ se había mostrado incapaz de funcionar eficazmente: en sus tres años de existencia, solo envió siete asuntos a los tribunales y acumuló una gran número de asuntos pendientes . Con el desmantelamiento de la SIIJ, la competencia para investigar los delitos cometidos por los jueces y fiscales se ha transferido a los «fiscales designados» de las fiscalías adscritas al Tribunal Supremo de Casación y Justiciay a los tribunales de apelación. El informe sobre el Estado de Derecho de 2022 señalaba que, si bien el nuevo sistema suponía una mejora en cuanto al número de fiscales asignados a la nueva estructura y su distribución territorial, se plantearon preocupaciones sobre su impacto en la independencia judicial. Por ejemplo, no se había aprovechado la oportunidad para abordar por ley la preocupación por el uso de acusaciones infundadas («denuncias temerarias») como medio de presión contra jueces y fiscales. Se ha mantenido la competencia ratione personae en el marco del sistema anterior, sin que quede claro cómo cumpliría el sistema el criterio de estar justificado por exigencias objetivas y verificables relativas a la buena administración de la justicia, según lo establecido por el TJUE. Además, la falta de nuevas salvaguardias específicas en la estructura establecida había suscitado preocupación, a la luz de la sentencia del TJUE. En su dictamen de marzo de 2022, la Comisión de Venecia sostuvo que cualquier desmantelamiento de la SIIJ debería garantizar una mayor eficacia en la investigación de las acusaciones de corrupción por parte de jueces y fiscales. Otras preocupaciones se centraban en el proceso de nombramiento de los «fiscales designados». El enfoque descentralizado adoptado impone la carga de supervisar el historial del nuevo sistema. Hasta la fecha, no se han planteado incidentes de procedimiento, con lo que el trabajo se centra en la tramitación de los casos transferidos y se da prioridad al archivo de los asuntos basados en alegaciones infundadas. Más del 95 % de los expedientes transferidos tratados hasta la fecha parecen haberse basado en denuncias temerarias. El fiscal general también ha desarrollado una metodología para la priorización de los casos. El informe sobre el Estado de Derecho de 2022 incluía dos recomendaciones específicas sobre el nuevo régimen, sobre cuya aplicación la Comisión informará en el informe sobre el Estado de Derecho de 2023.

El dictamen urgente de la Comisión de Venecia se centra en un número limitado de temas, relativos a la responsabilidad civil y disciplinaria de los jueces y fiscales y los concursos de admisión en el poder judicial, así como al nombramiento y destitución de fiscales especializados y de alto rango. El dictamen concluye que, en conjunto, las leyes parecen ir en la dirección correcta, aunque la Comisión de Venecia lamentó que el Gobierno rumano no enviara las leyes para consulta, tal como se anunció. Se observan elementos positivos en relación con el nombramiento y la destitución de fiscales de alto rango (véase también más adelante). Además, el dictamen señala que existen salvaguardias contra las injerencias políticas en la labor de la DNA, así como una clara limitación de las competencias del fiscal general con respecto a la DNA y a la DIICOT, así como del control del ministro de Justicia (limitado a cuestiones de gestión). No obstante, la Comisión de Venecia emitió varias recomendaciones que podrían implicar nuevas modificaciones específicas de las leyes, como la ampliación de la duración de los mandatos de los fiscales de alto rango a partir de los tres años actuales y la eliminación de la posibilidad de renovaciones de mandatos, así como el refuerzo de las salvaguardias si el fiscal general sobrepasa las decisiones de los fiscales ordinarios. Otros cambios propuestos incluyen una selección competitiva para los directores adjuntos en los tribunales y las fiscalías, y el establecimiento claro de que los funcionarios de la policía judicial destinados en comisión de servicio en las fiscalías no pueden informar al ministro del Interior.

Las leyes de justicia introducen algunas modificaciones importantes en relación con la organización de la carrera profesional de los jueces y fiscales. La duración de la formación en el Instituto Nacional de la Magistratura se ha incrementado de dos a tres años. Aunque esto puede tener un efecto a más largo plazo en el tamaño del grupo de nuevos jueces y fiscales disponibles, también permite más tiempo para su formación práctica. Otras disposiciones modificadas se refieren al requisito de antigüedad para las promociones en los tribunales superiores y las fiscalías, que en general se han incrementado. Para los nombramientos para puestos en las fiscalías especializadas, a la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA) y a la Dirección de Investigación y Persecución de la Delincuencia Organizada y el Terrorismo (DIICOT), los requisitos de antigüedad se han mantenido en diez años, con un período transitorio temporal para mitigar el posible impacto en los recursos humanos. Queda por ver el impacto concreto de los nuevos requisitos de antigüedad en los recursos humanos una vez que se vaya eliminando gradualmente la medida temporal. La ley mantiene los dos tipos de promoción existentes en los tribunales de apelación, tribunales y fiscalías adscritos a ellos, pero suspende las disposiciones relativas a las promociones competitivas in situ hasta diciembre de 2025, permitiendo únicamente promociones efectivas durante este período. Se han introducido nuevas normas para la promoción de los jueces del Tribunal Supremo de Casación y Justicia (TSCJ), en el que las promociones sobre la base de una prueba escrita competitiva han sido sustituidas por una selección basada en una evaluación de las resoluciones judiciales adoptadas por los candidatos durante toda su actividad en el Tribunal de Apelación y en una entrevista ante la sección de jueces del Consejo Superior de la Magistratura. Una vez promovidos al TSCJ, los jueces también quedan excluidos de otras evaluaciones profesionales. Otros cambios significativos se refieren a los nombramientos de los segundos niveles jerárquicos en tribunales de distrito, tribunales administrativos, tribunales especializados, tribunales de apelación y fiscalías correspondientes, que ya no se realizan mediante concursos selectivos, sino simplemente a propuesta del presidente del tribunal o del jefe de la fiscalía.

También se establecieron más salvaguardias en lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria de los jueces y fiscales. En cuanto al fondo, se suprimieron las infracciones disciplinarias que suscitaron preocupación por la independencia judicial y la primacía del Derecho de la Unión. Al mismo tiempo, la extensión de otra infracción disciplinaria a la expresión de opiniones políticas no solo en el ejercicio de sus funciones, sino también, de manera más general, la expresión pública de estas opiniones, deberá supervisarse para garantizar que no restrinja indebidamente la libertad de expresión de los jueces y fiscales. Por lo que respecta a los aspectos procesales, las decisiones de las secciones del Consejo Superior de la Magistratura en materia disciplinaria deben ahora motivarse y notificarse sin demora al juez o fiscal de que se trate. La ley también prevé la supresión de las sanciones disciplinarias del historial del juez o fiscal tres años después de su fecha de ejecución si el juez o fiscal no está sujeto a una nueva sanción disciplinaria durante ese período.

Es probable que un ejemplo reciente tenga un efecto especialmente perjudicial en importantes causas penales en curso. En 2018, el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional una disposición relativa a la interrupción del plazo de prescripción de la responsabilidad penal por todos los delitos para los que se aplica una ley de prescripción. La mayoría de los tribunales tuvo en cuenta esta decisión al interpretar de manera más restrictiva las situaciones en las que un acto procesal podría dar lugar a la interrupción del plazo de prescripción. Sin embargo, la falta de subsanación de la situación mediante la promulgación de nuevas disposiciones legales se puso de manifiesto en una segunda resolución del Tribunal Constitucional sobre el mismo artículo en mayo de 2022. Esta resolución consideró que, a partir de la primera decisión, y hasta que el legislador establezca los requisitos para la interrupción de la prescripción, no existe ningún fundamento para la interrupción de la prescripción de la responsabilidad penal. Aunque en 2022 se promulgó un decreto gubernamental de urgencia para aclarar las condiciones en las que la interrupción del plazo de prescripción se aplicaría en el futuro, esto no tendría efecto retroactivo. Además, los recursos contra el decreto también están pendientes ante el Tribunal Constitucional. El 25 de octubre de 2022, el TSCJ declaró que, según el principio de la ley más favorable en el período 2014-2022, no puede considerarse que ningún acto procesal de la acusación interrumpa el plazo de prescripción de la responsabilidad penal. Esta secuencia de acontecimientos podría tener graves consecuencias. La Sección de Fiscales del Consejo Superior de la Magistratura advirtió de que llevaría a la conclusión de las causas penales y a la supresión de la responsabilidad penal en un número considerable de casos.

A diferencia de 2020, cuando el Consejo Superior de la Magistratura no se ocupó constructivamente de los proyectos de ley del poder judicial publicados por el Ministerio de Justicia y no emitió un dictamen oficial, en 2022 el Consejo pudo adoptar posiciones formales sobre proyectos legislativos clave. Aunque se vio empañado por la polémica en el seno del Consejo, en la que algunos miembros lamentan la falta de consulta a los tribunales y el Ministerio Fiscal, el pleno emitió un dictamen favorable sobre el proyecto de ley para el desmantelamiento de la Sección Especial para la Investigación de Delitos en febrero de 2022. El Consejo también emitió un dictamen favorable sobre los proyectos de ley de justicia en agosto de 2022, al tiempo que presentó sugerencias de algunas enmiendas, y participó en los debates parlamentarios subsiguientes con nuevas propuestas de enmiendas.

Recomendación de 2017: garantizar la puesta en marcha del sistema PREVENT. La Agencia Nacional de Integridad y la Agencia Nacional de Contratación Pública deben establecer mecanismos de presentación de informes sobre los controles ex ante de los procedimientos de contratación pública y su seguimiento, incluidos controles a posteriori, así como en los casos de conflicto de intereses o de corrupción que se descubran y organizar debates públicos en los que se invite a responder al gobierno, las autoridades locales, las autoridades judiciales y la sociedad civil.

Desde 2017, el sistema PREVENT trabaja para evitar conflictos de intereses en los procedimientos de contratación pública mediante el establecimiento de un mecanismo de verificación ex ante. Esto ayuda a los poderes adjudicadores a resolver posibles problemas antes de la adjudicación del contrato.

El informe del MCV de 2021 confirmó los resultados positivos de PREVENT y su eficacia continua ha sido confirmada por la ANI. Entre el 1 de junio de 2021 y finales de septiembre de 2022, el sistema PREVENT revisó casi 20 000 procedimientos de contratación pública con el fin de detectar posibles conflictos de intereses, incluidos más de 3 700 relacionados con fondos de la UE. En ellas participaron más de 2 600 poderes adjudicadores y casi 16 000 empresas. Los inspectores de integridad emitieron veinticuatro advertencias de integridad, que abarcaban procedimientos equivalentes a 97 millones de euros. En todos los casos notificados por el sistema, los poderes adjudicadores eliminaron las causas que generaron posibles conflictos de intereses: hubo dos casos en los que se notificó a la Agencia Nacional de Contratación Pública una posible irregularidad. Este historial confirma la conclusión del informe del MCV de 2021 de que se cumple esta recomendación.

La recomendación sobre el sistema PREVENT ya se cumplió en 2018 y sus continuos resultados positivos ilustran su sostenibilidad.

Seguimiento de las resoluciones judiciales que afectan a miembros del Parlamento

Recomendación de 2017: el Parlamento deberá ser transparente en su toma de decisiones respecto al seguimiento de las resoluciones firmes e irrevocables en materia de incompatibilidades, conflictos de intereses y enriquecimiento injustificado dictadas contra sus miembros.

En anteriores informes de la MCV se señalaban los retrasos y las aparentes incoherencias en la aplicación de las sanciones a los miembros del Parlamento que, por decisión judicial firme, ejercen funciones incompatibles o tienen un conflicto de intereses, a raíz de un informe de la ANI. Los informes destacaron una posible discrepancia en la interpretación de las normas, en particular cuando el incidente de integridad se produjo en un mandato o con un cargo anterior, y sugirieron una mayor claridad. En 2020 y 2021, el Tribunal Supremo de Casación y Justicia aclaró la interpretación de las leyes. El Tribunal dictaminó que la sanción es aplicable, incluso si la incompatibilidad afecta a un mandato anterior, y que un plazo de prescripción de tres años debe hacer referencia a la necesidad de que la ANI finalice una investigación en el plazo de tres años a partir de los hechos que determinan la existencia de una situación de conflicto de intereses o de incompatibilidad (y no que la sanción ya no pueda aplicarse transcurridos tres años).

Desde 2021, ha habido un caso en el que la ANI constató que un senador tenía funciones incompatibles. Esto dio lugar a la rápida dimisión del interesado de la función pública, a pesar de la impugnación de la decisión de la ANI ante el Tribunal de Justicia. No hubo casos que hubieran puesto a prueba la transparencia del Parlamento en su toma de decisiones con respecto a las resoluciones judiciales firmes.

Se confirma la evaluación positiva del informe del MCV de 2021 basada en la cooperación proactiva observada al inicio del nuevo Parlamento, por lo que esta recomendación puede considerarse cumplida. La Comisión seguirá supervisando el seguimiento dado por el Parlamento a las decisiones irrevocables sobre incompatibilidades, conflictos de intereses y enriquecimiento injustificado contra sus miembros, con arreglo a los informes sobre el Estado de Derecho.

Sobre la base del análisis del segundo indicador de referencia, se puede considerar que todas las recomendaciones se han cumplido satisfactoriamente. La Comisión seguirá examinando la evolución del marco de integridad y su aplicación en los informes sobre el Estado de Derecho. La consolidación del marco jurídico sobre integridad del poder judicial también constituye un hito en el marco del plan de recuperación y resiliencia de Rumanía.

2.3. Tercer indicador de referencia: lucha contra la corrupción de alto nivel

La Dirección Nacional Anticorrupción y la lucha contra la corrupción de alto nivel

La corrupción fue uno de los principales motivos de preocupación por el hecho de que Rumanía hubiera puesto en tela de juicio la evaluación positiva alcanzada con respecto al tercer objetivo de referencia en enero de 2017. Sin embargo, el informe de 2021 pudo marcar una mejora, con un nuevo impulso y estabilidad institucional en la Dirección Nacional Anticorrupción (DNA). La tendencia positiva en la eficacia de la investigación y la sanción de la corrupción se confirmó en el informe sobre el Estado de Derecho en 2022.

Desde el último informe del MCV y hasta finales de octubre de 2022, la DNA envió 451 casos de corrupción de alto nivel a juicio, en relación con un total de 1 067 acusados. Entre ellos se encontraban ministros en ejercicio o antiguos ministros, diputados, senadores o personas que ocupaban cargos políticos o públicos de alto nivel en la administración local. En el mismo período, los tribunales se pronunciaron sobre la condena firme de 564 acusados en asuntos enjuiciados por la DNA y ordenaron el decomiso de activos por un valor de casi 24 millones de euros. Las entidades estatales tuvieron derecho a recuperar más de 43 millones de euros en concepto de perjuicios en los asuntos de la DNA tras resoluciones judiciales firmes. Estos resultados confirman la tendencia positiva observada en 2021.

No obstante, siguen existiendo retos operativos para el trabajo contra la corrupción de alto nivel. La contratación ha resultado difícil, aunque se observa cierta mejora en la tasa de ocupación de fiscales de la DNA, que ha alcanzado el 78 %, según los datos facilitados a la Comisión. El requisito de antigüedad elevada se había identificado como una de las principales razones del limitado número de candidaturas para cubrir las vacantes existentes . Sin embargo, dado que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional una ley que reducía el requisito de antigüedad a siete años , el requisito de antigüedad para el nombramiento en la DNA no se ha modificado en las leyes del poder judicial revisadas, y existe un requisito de diez años, así como tres años de formación obligatoria en el Instituto Nacional de la Magistratura. Dada la escasez de fiscales en la DNA, la delegación, la comisión de servicio y el traslado siguen siendo herramientas importantes. También se considera que las modificaciones introducidas por las nuevas leyes del poder judicial relativas al procedimiento de contratación de fiscales ordinarios en la DNA, que se ha transferido del Consejo Superior de la Magistratura a la DNA, contribuyen a alcanzar este objetivo. Abordar los retos operativos de la DNA, en particular en lo que respecta a la contratación de fiscales, es una recomendación del informe sobre el Estado de Derecho en 2022 y el plan de recuperación y resiliencia de Rumanía incluye el compromiso de aumentar la tasa de ocupación de la DNA hasta el 85 % a más tardar el 30 de junio de 2023 .

El desmantelamiento de la SIIJ (véase también el primer indicador de referencia) reviste especial importancia para la lucha contra la corrupción de alto nivel. El TJUE señaló que, en el caso de la SIIJ, la falta de conocimientos especializados para llevar a cabo investigaciones sobre casos complejos de corrupción, la insuficiencia de recursos humanos y la pesada carga de trabajo podrían suponer retrasos y reducir la eficacia en la tramitación de las causas . La DNA no ha recuperado la competencia para investigar la corrupción en el poder judicial, aunque tanto la Comisión de Venecia como el fiscal general han expresado la opinión de que es poco probable que la nueva estructura esté en mejor posición de llevar a cabo investigaciones sobre acusaciones de corrupción por parte de jueces y fiscales que un ministerio fiscal especializado como la DNA. Con tan solo unos meses desde el desmantelamiento de la SIIJ, es demasiado pronto para evaluar si la nueva estructura puede perseguir eficazmente los delitos de corrupción en la Administración de Justicia. Otra preocupación importante en relación con la SIIJ fue la falta de claridad en la atribución de asuntos entre la DNA y la SIIJ y, en particular, la transferencia de expedientes enteros de corrupción fuera de la DNA, tan pronto como haya participado un juez o fiscal. La nueva ley tiene por objeto limitar los asuntos acumulados únicamente a aquellos en los que «por razones de buen desarrollo de la acusación, el asunto no puede disociarse» . Si se aplica correctamente, esto podría ayudar a evitar la perturbación de las investigaciones anticorrupción observadas en el pasado. Hasta la fecha, no se han notificado incidentes ni se han registrado casos en los que fuera necesario el arbitraje sobre la competencia con la DNA. El informe sobre el Estado de Derecho de 2022 incluía una recomendación que destacaba las repercusiones del nuevo sistema en la investigación y persecución de los delitos de corrupción en el poder judicial.

El prolongado proceso de revisión del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (véase el primer indicador de referencia) ha afectado a la lucha contra la corrupción. Dos resoluciones del Tribunal Constitucional tuvieron como consecuencia poner fin a los procedimientos penales en casos de corrupción contra políticos nacionales, al dejar sin efecto las sentencias judiciales basadas en la cuestión de la composición de los tribunales . Al mismo tiempo, a raíz de una sentencia del TJUE, en abril de 2022 el TSCJ confirmó las penas de prisión en un asunto de gran relevancia a partir de 2018, que había sido suspendido debido a la composición ilegal de los tribunales . En mayo de 2022, el TSCJ dictaminó en otro asunto de gran relevancia, aplicando la sentencia del TJUE antes mencionada para ignorar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la legalidad de la composición de las salas de jueces, y condenó al acusado principal a prisión por soborno .

Como se ha indicado anteriormente, la falta de respuesta legislativa a la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el plazo de prescripción ha tenido un efecto importante en los asuntos en curso. Esto es especialmente cierto en el caso de los casos de corrupción. Según una estimación publicada por la DNA, un total de 557 causas penales incoadas en procedimientos penales o pendientes ante los tribunales podrían darse por concluidas. Si bien el perjuicio exacto tendría que evaluarse caso por caso, la DNA estima los daños en estos casos en unos 1 200 millones de euros y el importe total de cohecho e influencia en unos 150 millones de euros. Aunque siguen existiendo vías de Derecho civil para recuperar parte del perjuicio, la Comisión supervisará estrechamente la interrupción de los procedimientos penales en un número tan elevado de casos de corrupción, cuyas consecuencias reales y posibles medidas atenuantes serán objeto de un estrecho seguimiento por parte de la Comisión, también a la luz de la sentencia del TJUE de que el Derecho de la Unión se opone a la aplicación de normas nacionales o de una práctica nacional similar a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional si puede dar lugar a un riesgo sistémico de impunidad por delitos de corrupción o actos de fraude que afecten a los intereses financieros de la Unión . El riesgo de que miles de acusados no se enfrenten a la responsabilidad penal ha suscitado importantes críticas en Rumanía.