DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Comunicación de la Comisión: Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha /* SEC/2012/0449 final */





DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Resumen de la evaluación de impacto que acompaña al documento Comunicación de la Comisión: Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha Exención de responsabilidad El presente resumen compromete exclusivamente a los servicios de la Comisión que han participado en su elaboración y no prejuzga la forma definitiva de cualquier decisión que adopte la Comisión. 1. Definición del problema 1.1. Problema subyacente: la falta de financiación y la necesidad de proteger la competencia La existencia de una infraestructura de banda ancha de alto rendimiento se considera generalmente un factor importante para el desarrollo económico. Un acceso de alta velocidad a Internet permite a las empresas, especialmente a las pequeñas, seguir siendo competitivas y a los consumidores beneficiarse de múltiples servicios en línea avanzados que mejoran su calidad de vida. Al publicar su Agenda Digital para Europa (ADE)[1] en 2010, la Comisión subrayó que Europa precisa contar de manera generalizada y a un precio competitivo con acceso rápido y ultrarrápido a Internet. La Agenda Digital reafirmó el objetivo de poner la banda ancha básica a disposición de todos los europeos a más tardar en 2013 y fijó el objetivo de garantizar que, a más tardar en 2020: Ø todos los europeos tengan acceso a Internet con velocidades mucho más rápidas, superiores a 30 Mbps, y Ø el 50 % o más de los hogares europeos están suscritos a conexiones de Internet de velocidad superior a 100 Mbps. Los costes estimados para alcanzar estos objetivos son de hasta 60 000 millones EUR para la primera fase y 270 000 millones EUR para la segunda[2]. Aunque la mayor parte de las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos de la ADE, como ya se ha señalado, las llevarán a cabo empresas privadas, existen zonas en las que la inversión comercial no es rentable. Debido a las características económicas del sector, las inversiones privadas por sí solas no bastarán para alcanzar estos ambiciosos objetivos de cobertura, por lo que los gobiernos tendrán que intervenir con el empleo inteligente (y favorable a la competencia) de fondos públicos para ampliar la cobertura de la red de acceso de nueva generación («NGA») de alta y muy alta velocidad a las zonas en las que no es probable que los operadores del mercado inviertan en condiciones comerciales. El objetivo de alcanzar metas ambiciosas de desarrollo de la infraestructura debe matizarse en el sentido de que también debe existir una competencia efectiva entre dichas infraestructuras y dentro de ellas. La competencia efectiva servirá para incrementar al máximo el «bienestar del consumidor», materializado en forma de precios más bajos y de más y mejores servicios para los ciudadanos y las empresas europeos. Con el fin de orientar acerca de cómo la inversión pública puede conciliar estos objetivos contrapuestos, la Comisión adoptó en 2009 las Directrices sobre la banda ancha[3]. Estas Directrices aspiran a contribuir a la consecución del objetivo estratégico consistente en una cobertura de banda ancha generalizada concediendo adecuadamente subvenciones públicas. Las Directrices son complementarias del fomento de la inversión privada a través de una normativa adecuada y de la realización de otras actuaciones para estimular una demanda insuficiente. Cuando las demás medidas normativas no consigan estimular la inversión privada debido a la existencia de una deficiencia del mercado, las autoridades públicas podrán decidir financiar una infraestructura de banda ancha con el fin de lograr los objetivos de cobertura fijados a nivel europeo para estimular el crecimiento económico y el desarrollo. El objetivo que pretenden lograr las Directrices es canalizar la inversión pública de la forma más favorable a la competencia. 1.2. ¿Por qué se baraja la actuación de la Comisión? Las actuales Directrices sobre la banda ancha prevén que estas se revisen en un plazo de tres años a partir de su entrada en vigor a fin de tener en cuenta las principales novedades tecnológicas y normativas. En concreto, dado que las Directrices entraron en vigor en 2009, son anteriores a la adopción de la Agenda Digital y, por tanto, las normas actuales no son enteramente compatibles con los objetivos de dicha Agenda. 1.3. Problemas detectados en el proceso de consulta Se han detectado los siguientes problemas para la aplicación de las normas sobre ayudas estatales en el sector de la banda ancha: · Canalizar las ayudas estatales hacia las zonas donde sean necesarias: mapa detallado y análisis de la cobertura. · Garantizar la competencia mediante procesos de licitación efectivos. · Oferta económicamente más ventajosa: definición de los criterios adecuados para el proceso de selección. · Garantizar un acceso mayorista efectivo. · Fijación de precios de acceso. · Mayor participación de las autoridades nacionales reguladoras (ANR). · Relación entre la reglamentación relativa al PSM y las normas sobre ayudas estatales. · Programas marco. · Mejor uso de las infraestructuras existentes. · Cláusula de devolución que evite la compensación excesiva. 2. Análisis de la subsidiariedad El control de las ayudas estatales de la UE es competencia exclusiva de la Comisión en virtud de los artículos 107 y 108 del TFUE. Cuando los Estados miembros notifican las ayudas, y también de oficio, la Comisión tiene que evaluar la medida de conformidad con el Tratado. 3. Objetivos El objetivo general de las Directrices sobre la banda ancha, tal y como se explica en el contexto del informe y en las propias Directrices, es impulsar el crecimiento y el bienestar de los consumidores mediante el amplio y rápido despliegue de redes de banda ancha rápidas y ultrarrápidas en un mercado competitivo. Este objetivo general se puede dividir en los siguientes objetivos específicos: 1. Llevar las infraestructuras a zonas en las que sean insuficientes: i. adaptación a la ADE; ii. acelerar el despliegue de las redes NGA; iii. evitar la duplicación de infraestructuras. 2. Evitar falseamientos indebidos de la competencia: i. imitar los mecanismos del mercado mediante procedimientos de licitación; ii. incrementar la transparencia; iii. garantizar el libre acceso; iv. reducir las ayudas al mínimo. 3. Minimizar la carga administrativa: i. fomento de programas marco; ii. agilización de las obligaciones normativas y en materia de ayudas estatales; iii. mejora de la participación de las autoridades nacionales reguladoras. 4. Opciones de actuación Tal y como se ha mencionado anteriormente, el despliegue rápido de redes de banda ancha no es viable sin financiación pública. Con esta perspectiva, se han establecido las tres opciones que se recogen a continuación. 4.1. Hipótesis de partida: opción 1: prórroga de las actuales Directrices durante tres años más Las actuales Directrices obligan a la Comisión a llevar a cabo el proceso de revisión en un plazo de tres años a partir de su adopción. Tras efectuar la revisión tal y como está previsto, la Comisión podría llegar a la conclusión de que no es necesario efectuar ningún cambio en el texto actual, que se ha venido aplicando de manera coherente en los últimos tres años con resultados satisfactorios. 4.2. Opción 2: modificación de las Directrices para asegurar el despliegue rápido y competitivo de la infraestructura de banda ancha La evaluación de la política actual ha puesto de manifiesto una serie de problemas para los cuales podrían sugerirse ajustes sin trastocar completamente el planteamiento seguido en las actuales Directrices. Son posibles distintas subopciones: Primera subopción (nivel mínimo): Mejor utilización de los recursos Esta subopción incluye la adaptación de las normas de acceso a las infraestructuras financiadas con fondos públicos, la aclaración de las normas en materia de contratación pública, normas más estrictas para el uso de la infraestructura existente, participación de las autoridades nacionales reguladoras en la aplicación de las Directrices, más transparencia (incluida la elaboración de informes a posteriori), una cláusula de devolución más sencilla. Las Directrices actuales contemplan, como contrapartida de las subvenciones recibidas, la obligación de proporcionar acceso mayorista efectivo en la red subvencionada. Esta disposición puede detallarse más exigiendo que las redes ultrarrápidas dispongan de una infraestructura abierta y neutral, ya que dichas redes suelen tener las características de monopolios naturales, mientras que para las zonas más remotas la obligación de acceso puede estar sujeta a una prueba de proporcionalidad. Para velar por la competitividad de los mercados, algunas otras modificaciones se refieren a la selección de la oferta económicamente más ventajosa (teniendo en cuenta la cobertura geográfica y el efecto sobre la competencia), el acceso mayorista y la tarificación del acceso. Para reducir la carga administrativa de las autoridades que conceden la ayuda, se puede establecer el aumento de los umbrales de los proyectos para incluir una cláusula de devolución de un millón EUR a 10 millones EUR. Las Directrices sobre la banda ancha existentes requieren que los Estados miembros consulten a las ANR correspondientes si otorgan ayudas a redes de banda ancha. Con arreglo a esta opción, en las nuevas Directrices la posición de las ANR puede aclararse y reforzarse. Las Directrices actuales ponen mucho énfasis en la transparencia de los regímenes de ayudas estatales a la banda ancha, aunque las disposiciones pertinentes tienen un carácter general sin especificaciones detalladas. Esto puede mejorarse: a) especificando más el contenido de las obligaciones de transparencia y b) incluyendo la obligación de que los Estados miembros mantengan una base de datos centralizada de infraestructuras y licitaciones. Segunda subopción (nivel intermedio): adaptación de las Directrices al progreso tecnológico La segunda subopción desarrolla la primera, pero además incluye la adaptación a la evolución tecnológica. Las Directrices actuales definen las NGA como una tecnología basada principalmente en el cable. Dado que el funcionamiento de las plataformas tecnológicas (cable, redes móviles, satélites, etc.) está mejorando constantemente, la definición puede precisarse para incluir otras plataformas en la medida en que puedan tener capacidades NGA. El marco conceptual actual de las Directrices (redes básica o NGA, zonas blancas, grises o negras) no se modificará. Sin embargo, el principio subyacente al marco conceptual puede hacerse más explícito introduciendo el concepto de «cambio de etapa». Tercera subopción (nivel avanzado): adaptación de las Directrices a la Agenda Digital La tercera subopción incluye las medidas señaladas en las subopciones menos ambiciosas (1) y (2) y añade una sección adicional específica de compatibilidad para las redes ultrarrápidas. Con vistas a apoyar los objetivos de la Agenda Digital, la sección adicional introduce la posibilidad de financiar públicamente la infraestructura NGA en zonas negras NGA, siempre que se respeten condiciones estrictas y se observen importantes salvaguardias en pro de la competencia. Para mantener el incentivo a la inversión, es necesario que las inversiones privadas estén protegidas frente a un exceso de infraestructura financiada con fondos públicos. 4.3. Opción 3: una modificación más radical de las Directrices priorizando los objetivos de la ADE Una tercera opción es cambiar radicalmente el planteamiento seguido hasta ahora y modificar de forma sustancial las Directrices actuales con el fin de satisfacer la necesidad de acelerar en la medida de lo posible el despliegue de la banda ancha y la consecución de los objetivos de la ADE. Es importante destacar que ni siquiera una profunda modificación debería transformar completamente el planteamiento actual (por lo que se refiere a las zonas objetivo, por ejemplo), ya que iría contra el objetivo general de mantener los mercados abiertos y no excluir las inversiones privadas. Por lo tanto, la tercera opción se mantendrá dentro de esos límites al proponer introducir en el texto nuevos conceptos y definiciones, así como nuevos requisitos para la prueba de compatibilidad. En particular: los objetivos de la ADE se incorporarían a los conceptos de las Directrices, los requisitos de obligación de acceso se reducirían y se relajarían los requisitos de proporcionalidad. 5. Análisis de las repercusiones Habida cuenta de que la Comisión no tiene la opción de no intervenir en el sector (es decir, de no realizar la evaluación en materia de ayudas estatales de las medidas en cuestión) y de que ya existe una práctica coherente y Directrices en vigor, solo se señalará la variación de los factores de impacto pertinentes de cada opción. 5.1. Opción 1: hipótesis de partida: prórroga de las actuales Directrices durante tres años más Esta opción tiene la ventaja de la rapidez, pero no abordaría todos los objetivos específicos que persigue la revisión. Por otra parte, casi todas las partes interesadas y los Estados miembros, en diversos grados, se han pronunciado a favor de la adaptación de las actuales Directrices. Así pues, esta opción de partida, consistente en prorrogar meramente las actuales directrices, no ha recibido apoyo en el proceso de consulta. 5.2. Opción 2: modificación de las Directrices para asegurar el despliegue rápido y competitivo la infraestructura de banda ancha Esta opción se basa en la actual política de la Comisión y da una solución inmediata a los problemas derivados de la evolución normativa y tecnológica, la práctica decisoria, la consulta a los interesados y los informes de los expertos. En general, se mantendría el planteamiento conceptual de las Directrices actuales, cosechando así los beneficios de la coherencia y la seguridad jurídica. Primera subopción (nivel mínimo): mejor utilización de los recursos Varias medidas propuestas en el marco de la primera subopción apoyan objetivos específicos destinados a evitar el falseamiento de la competencia. La mejora y la aclaración de las condiciones de acceso a la infraestructura de banda ancha financiada con fondos públicos tiene la ventaja de mejorar aún más el carácter favorable a la competencia de las medidas aprobadas. La mejora de las condiciones de acceso genera más competencia en la red y, por tanto, una mayor variedad de servicios a precios más bajos. Los operadores tradicionales no están, en general, en favor de normas de acceso más estrictas, ya que sostienen que las obligaciones derivadas de las ayudas estatales deben ajustarse a la normativa. En cambio, los operadores alternativos son favorables a mejores condiciones de acceso, ya que ello les permitiría competir en las infraestructuras existentes. Los consumidores se beneficiarían de estas medidas, puesto que una mejor aplicación de las Directrices generaría una infraestructura de banda ancha más competitiva. Por lo que se refiere a la participación de las ANR, esta opción implica añadir algunas especificaciones para detallar más el papel que deberán desempeñar en el procedimiento de concesión de ayudas estatales. Este papel no entraña decisiones de evaluación ni discrecionales. Un mejor uso de la infraestructura existente podría mejorar la disponibilidad de las redes de banda ancha y permitiría centrar los recursos disponibles en las zonas donde falta dicha infraestructura. Por lo que se refiere al objetivo específico de reducir la carga administrativa, esta subopción genera resultados desiguales. Una participación más amplia de las ANR podría acarrear ciertos gastos administrativos adicionales, tanto para los gobiernos como para las propias ANR. Sin embargo, dichos gastos serían limitados. Asimismo, las medidas de transparencia también tendrán resultados desiguales con respecto a la carga administrativa. Por una parte, es una carga limitada para las administraciones, que han de publicar información en un sitio web. Por otra parte, la disponibilidad de dichos datos reduce los gastos de búsqueda de los inversores privados (operadores tradicionales y operadores alternativos) y reduce los gastos administrativos de las demás administraciones. Los beneficios derivados de una mayor transparencia deberían compensar la carga administrativa que de ella se derive. La aclaración de las normas sobre el uso de la infraestructura existente en el procedimiento de licitación de las ayudas estatales debería ofrecer a los operadores alternativos un mejor acceso a dicha infraestructura en el momento de la preparación de sus ofertas. Segunda subopción (nivel intermedio): adaptación de las Directrices al progreso tecnológico Al ser acumulativo, el impacto de la segunda subopción es el mismo que el de la primera subopción con un efecto incremental derivado de una nueva definición de NGA. Ampliar la definición de NGA tiene dos efectos sobre la competencia. Por una parte, aumentará el número de plataformas y operadores que pueden participar en una licitación pública de redes NGA financiadas con fondos públicos. Ello debería aumentar la competencia en la licitación y, por tanto, reducir potencialmente el importe de ayuda necesario. Por otra parte, las diversas tecnologías obtienen diferentes resultados cualitativos, incluida la capacidad técnica de concesión de acceso. Si se selecciona una plataforma que, por razones tecnológicas, no puede proporcionar más que un acceso de rango inferior, el impacto competitivo de la nueva infraestructura será reducido. La ampliación de la definición de NGA tiene distintas repercusiones sobre el despliegue de la banda ancha. En primer lugar, podría aumentar el número de zonas NGA que se consideran grises o negras. En segundo lugar, fomentará la inversión privada en estas tecnologías, ya que estarían mejor protegidas frente a otra red NGA financiada con fondos públicos. Como consecuencia de la primera repercusión, es posible que en determinadas zonas dejen de concederse ayudas estatales. No está claro que ello tenga repercusión sobre la inversión pública general en redes NGA. Tercera subopción (nivel avanzado): adaptación de las Directrices a la Agenda Digital Esta opción compensa el riesgo de exclusión de iniciativas privadas en zonas rentables con la necesidad de fomentar el despliegue de fibra: en tales zonas se permitirá la inversión de fondos públicos solo si se demuestra que las inversiones privadas actuales corresponden simplemente a mejoras marginales y temporales, mientras que las subvenciones tienen por objetivo impulsar la creación de infraestructura básicamente nueva. En la consulta pública, los operadores tradicionales y los operadores de cable alegaron que sus inversiones para modernizar sus propias infraestructuras pueden verse amenazadas por la intervención pública. Aunque estas inversiones pueden no utilizar capital intensivamente ni implicar el desarrollo de nuevas infraestructuras, deben sin embargo ser protegidas para evitar la alteración indebida de los mecanismos del mercado. La consulta pública sugería que una «verificación desde el punto de vista de la competencia» puede ser una buena solución para atenuar estas repercusiones. 5.3. Opción 3: una modificación más radical de las Directrices priorizando los objetivos de la ADE Esta opción permitiría reducir la cantidad de ayuda estatal necesaria, dado que aumentaría la rentabilidad de la red financiada (el beneficiario de la ayuda podría excluir a los competidores utilizando la infraestructura de reciente construcción). Sin embargo, no es evidente que este planteamiento más indulgente vaya a generar una mayor inversión en NGA y NGA ultrarrápida. Dado que la mayor parte de la infraestructura la construyen inversores privados, estos pueden decidir retener tal inversión si aumenta la percepción del riesgo de que posteriormente haya un exceso de infraestructuras por la financiación de estas con fondos estatales (efecto de exclusión). En segundo lugar, los fondos públicos se utilizarían para financiar operadores dominantes (o incluso monopolios). La opción de incorporar los objetivos cuantitativos de la ADE en las definiciones de las Directrices tendría la ventaja de incrementar la coherencia de los documentos de la UE y adaptaría más directamente las Directrices a la Agenda Digital. Asimismo, introduciría una división muy clara que aumentaría la comprensión de las partes interesadas (en particular, de las pequeñas entidades locales) por lo que se refiere al objetivo de la intervención pública que se lleva a cabo. Sin embargo, este planteamiento también conllevaría importantes inconvenientes. En primer lugar, el planteamiento no se ha probado hasta ahora, por lo que, ni la Comisión, ni las autoridades nacionales o locales tienen experiencia al respecto. En consecuencia, podría generar incertidumbre entre las partes interesadas. Además, la evaluación puede ser incluso más complicada: si se introducen tres categorías («básica», «NGA lenta» y «NGA ultrarrápida») en lugar de las dos actuales, habrá que evaluar muchas más combinaciones posibles, aplicando condiciones de compatibilidad específicas para las distintas categorías. Además, las definiciones cuantitativas corren el riesgo de quedarse obsoletas rápidamente, lo que exigiría otra revisión de las Directrices en breve, aunque obligando a la Comisión a su aplicación mientras estén en vigor. La limitación de las obligaciones de acceso a las que se impongan mediante reglamentación sectorial tendría como impacto probable la reducción de los costes de inversión y del importe de ayuda necesario por proyecto. Además, reduciría los costes para los operadores existentes, en particular, los operadores tradicionales reducirían sus costes y aumentaría su seguridad jurídica. Sin embargo, el riesgo de que las inversiones no se lleguen a materializar, que los fondos públicos contribuyan a crear o reforzar posiciones dominantes y que las autoridades públicas financien con el dinero de los contribuyentes el despliegue de arquitecturas de NGA «cerradas» es elevado. Ello restringiría la futura competencia en la infraestructura subvencionada con el consiguiente aumento de los precios y reducción de la calidad. El abandono de la participación de las ANR en el proceso de ayudas estatales permitiría superar los problemas indicados por algunos Estados miembros en lo que se refiere a la legitimación formal de las ANR para intervenir en los casos de ayudas estatales y reducir la carga administrativa. Por otra parte, tal abandono implicaría una pérdida de control sobre la forma de fijar las condiciones de acceso y las tarifas en las redes subvencionadas, lo que supone una pérdida potencial de coherencia. Relajar los requisitos de consulta pública y/o de licitación tiene la ventaja de acelerar la planificación de la medida y el calendario para que las autoridades que conceden la ayuda ejecuten sus medidas. En la parte negativa, cabe la posibilidad de que los operadores comerciales retengan o pospongan sus inversiones debido a una mayor intervención pública en este ámbito; así, los fondos públicos y de la UE podrían utilizarse incorrectamente o de una manera no efectiva. La Comisión podría tener que hacer frente a un elevado número de reclamaciones y litigios. 6. Comparación de las distintas opciones Opciones || Eficacia || Eficiencia || Coherencia Hipótesis de partida: prórroga de las Directrices actuales || - || +/- || - Opción 2: revisión de las Directrices || || || Subopción 1 || + || + || +/- Subopción 2 || + || + || + Subopción 3 || ++ || + || ++ Opción 3: modificación radical de las Directrices || - || - || + 7. Seguimiento y evaluación Todos los Estados miembros que adopten regímenes de ayudas cubiertos por las Directrices sobre banda ancha deberán presentar informes anuales sobre ellos a la Comisión. Además, no puede llevarse a cabo una evaluación específica de la eficacia de las medidas de ayuda estatal a la banda ancha porque no se dispone del conjunto básico de datos sobre las medidas. Por lo tanto, las nuevas Directrices proponen que se publique en un sitio web central un conjunto básico de datos, como el nombre del beneficiario de la ayuda, el importe de la ayuda recibida, el porcentaje de la ayuda y la tecnología aplicada, y se ponga a disposición del público en general. Además, las nuevas Directrices introducen una obligación sencilla de presentación de informes a posteriori. [1] COM(2010) 245. [2] Fuente: Marcador de ayudas estatales: Informe sobre la contribución de las ayudas estatales a la Estrategia Europa 2020 - Actualización de primavera 2011. [3] Véase: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009XC0930(02):ES:NOT