Informe especial no 10/2001

sobre el control financiero de los Fondos Estructurales, Reglamentos (CE) n° 2064/97 y (CE) n° 1681/94 de la Comisión, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado con arreglo al segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2001/C 314/02)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

GLOSARIO

BMF Bundesministerium der Finanzen (Ministerio federal alemán de Finanzas)

CICC Commission interministérielle de coordination des contrôles (Comisión interministerial francesa para la coordinación de controles)

MCA Marco comunitario de apoyo

DG Dirección General

DG EMPL DG de Empleo y Asuntos Sociales

DG REGIO DG de Política Regional y el Fondo de Cohesión

DG AGRI DG de Agricultura

DG FISH DG de Pesca

FEDER Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FSE Fondo Social Europeo

FEOGA Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola

IFOP Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca

IGA Inspection générale pour l'administration (Intervención general francesa para la administración)

IGAE Intervención general de la Administración del Estado

IGAG Inspection générale de l'agriculture (Intervención general francesa de la agricultura)

IGAS Inspection générale des affaires sociales (Intervención general francesa de asuntos sociales)

IGF Inspection générale des finances (Intervención general francesa de finanzas)

IGRUE Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea (Intervención general italiana para las relaciones financieras con la Unión Europea)

OLAF Oficina Europea de Lucha contra el Fraude

MAFE "Manual de auditoría de los sistemas de gestión y control para uso en los controles financieros de los Fondos Estructurales en los Estados miembros" de la Comisión

UCLAF Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude

RESUMEN

I. La fiscalización del Tribunal se refiere a la ejecución por parte de la Comisión y los Estados miembros de dos Reglamentos dirigidos a mejorar el control financiero en los Fondos Estructurales: el Reglamento (CE) n° 2064/97 de la Comisión, que dispone de un sistema de verificaciones de los gastos incurridos en proyectos cofinanciados por la Unión Europea por parte de los Estados miembros, y el Reglamento (CE) n° 1681/94 de la Comisión, que introdujo un sistema de comunicación de información sobre las irregularidades detectadas por los Estados miembros.

II. La fiscalización tuvo lugar en la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y en otros servicios de la Comisión, y en Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido, así como una visita preliminar a Portugal.

III. La introducción del Reglamento (CE) n° 2064/97 representa una importante iniciativa de la Comisión para mejorar el control financiero de los gastos de los Estados miembros en el ámbito de los Fondos Estructurales. Las verificaciones realizadas y los resultantes informes de cierre deberían ayudar a evitar que la Unión Europea cofinancie los gastos no subvencionables. Aunque los Estados miembros están realizando mucho y buen trabajo, el Tribunal encontró numerosos casos donde los Estados miembros no estaban aplicando correctamente el Reglamento (apartados 42 a 80). La Comisión no ha facilitado unas orientaciones suficientemente claras y oportunas, aunque las facilitadas en dos apéndices del Manual de fiscalización distribuido en octubre de 1999 constituyen una base útil para la aplicación del reglamento. La Comisión, a finales de 2000, había realizado una escasa evaluación de los esfuerzos de los Estados miembros (apartados 20 a 36). A menos que se tomen medidas rápidamente para garantizar la correcta aplicación del Reglamento por los Estados miembros, no habrá información suficiente y fiable en la que basarse para liquidar las formas de intervención.

- La Comisión debería llevar a cabo una revisión detallada de la ejecución del Reglamento por parte de los Estados miembros y proporcionar orientación adecuada.

- La Comisión debe aconsejar, de manera urgente y sistemática, a los Estados miembros sobre la idoneidad de las verificaciones llevadas a cabo y los informes realizados.

IV. De acuerdo con las estadísticas de la OLAF, las irregularidades detectadas en los Fondos Estructurales van en aumento. Se han encontrado debilidades en la aplicación del Reglamento (CE) n° 1681/94 a todos los niveles regional, nacional, la OLAF y otros servicios de la Comisión. Los datos sobre las irregularidades eran incompletos, anticuados y su uso limitado, en parte porque la base de datos de la OLAF no funcionó durante tres años en el período 1998-2000 y en parte porque la Comisión no realizó un seguimiento adecuado de la información disponible (apartados 88 a 126).

- La Comisión debería examinar el funcionamiento de los sistemas para la detección y la comunicación de irregularidades dentro y entre Estados miembros, y después velar por la puntualidad, exhaustividad y relevancia de la información y proporcionar una orientación cuando fuere necesario.

- Los Estados miembros necesitan revisar sus propios sistemas para garantizar que se comunican los casos detectados y se informa de los progresos.

- La OLAF y los demás servicios de la Comisión deberían definir conjuntamente sus responsabilidades respectivas y determinar si se aseguraría un seguimiento más efectivo si las comunicaciones se enviasen y fueran inicialmente examinadas por las nuevas unidades financieras que se están creando en las DG de los Fondos Estructurales.

- La Comisión debería formular propuestas para combinar los distintos aspectos de ambos Reglamentos y así proporcionar sistemas de notificación y control eficaces y cohesionados sobre una base clara y consistente en toda la Unión Europea.

INTRODUCCIÓN

1. El gasto de los Fondos Estructurales representa en torno al 30 % del gasto presupuestario (153038 millones de euros a precios de 1994 para el período 1994-1999, ambos inclusive). Los Estados miembros asumen la mayor parte de la administración de los Fondos Estructurales en programas plurianuales y envían declaraciones de gastos a la Comisión basadas en los costes en los que incurrieron los beneficiarios finales, cofinanciados en una determinada proporción por la Comunidad. En sus fiscalizaciones, el Tribunal detectó numerosos errores en las transacciones subyacentes y graves debilidades en los sistemas de control dentro de los Fondos Estructurales. Estas debilidades se refieren a costes o actividades no subvencionables, costes declarados mayores que los realmente realizados e insuficiente justificación. Muchos de estos errores pueden no tener un efecto directo en los pagos de adelantos de la Comunidad, pero hay un riesgo real de que tengan un efecto una vez cerrados los programas. La mejora del control financiero debe ser un objetivo clave en la ejecución del nuevo marco comunitario de apoyo 2000-2006 (MCA 3).

2. Este informe trata de la ejecución de dos Reglamentos dirigidos a mejorar el control financiero del gasto de los Fondos Estructurales:

a) el Reglamento (CE) n° 2064/97 de la Comisión, que establece disposiciones detalladas en materia de control financiero por los Estados miembros de las operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales(1);

b) el Reglamento (CE) n° 1681/94 de la Comisión relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el marco de las políticas estructurales, así como a la organización de un sistema de información(2).

3. El Tribunal ha informado sobre las medidas adoptadas por la Comisión para ejecutar el Reglamento (CE) n° 2064/97 en sus Informes anuales de 1998 y 1999(3). Un Informe Especial de 1998(4) evaluó las operaciones de gestión de la UCLAF (la Unidad de Coordinación de Lucha contra el Fraude de la Comisión que precedió a la OLAF, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude recientemente establecida).

LA FISCALIZACIÓN DEL TRIBUNAL

4. La fiscalización del Tribunal examinó en qué medida garantiza la Comisión la apropiada ejecución de estos dos Reglamentos y por lo tanto mejora el control financiero y aumenta la seguridad respecto de la legalidad y regularidad del gasto de los Fondos Estructurales.

5. La fiscalización se dividió en dos áreas distintas:

a) la gestión de la OLAF y de otros servicios de la Comisión para asegurar una aplicación completa y efectiva de los requisitos de los Reglamentos, y

b) la ejecución de estos Reglamentos por parte de los Estados miembros.

6. La fiscalización tuvo lugar en la OLAF y en otros servicios de la Comisión, y en Alemania, España, Francia, Italia y el Reino Unido, así como una visita preliminar (con pruebas de fiscalización limitadas) a Portugal para preparar el alcance y objetivos de la fiscalización. Los criterios de selección de los Estados miembros fueron la importancia financiera y sus diferentes estructuras administrativas. La información proveniente de los Estados miembros no visitados fue suministrada mediante respuestas a cuestionarios. No obstante, las pruebas de auditoría posteriores sobre algunas de las informaciones suministradas indican que su exactitud y exhaustividad no son fiables. Por lo tanto las observaciones en este informe se basan mayoritariamente en los resultados de las fiscalizaciones en los Estados miembros mencionados anteriormente.

EL MARCO REGLAMENTARIO

7. Las disposiciones que regulan el control financiero de los Fondos Estructurales derivan del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88 del Consejo [modificado por el Reglamento (CEE) n° 2082/93 del Consejo](5). Éste prevé que los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para verificar que las operaciones financiadas por la Comunidad se han llevado a cabo apropiadamente, que prevén y toman medidas contra las irregularidades y que recuperan cualquier importe perdido como resultado de una irregularidad o negligencia. Estas disposiciones deben entenderse a la luz del Tratado que especifica que la Comisión es responsable de la ejecución del presupuesto y que los Estados miembros deberían cooperar para garantizar que los créditos se usan de acuerdo con los principios de buena gestión financiera.

Reglamento (CE) n° 2064/97

8. El Reglamento (CE) n° 2064/97 de la Comisión (en lo sucesivo "el Reglamento") entró en vigor en noviembre de 1997 para responder a las críticas sobre la calidad de la gestión financiera de los Fondos Estructurales, en los que casi todo el gasto es administrado por los Estados miembros.

9. Hasta ese momento los Estados miembros efectuaban comprobaciones postpago a una escala relativamente limitada o simplemente no hacían nada. Las fiscalizaciones anteriores del Tribunal(6) revelaron que las verificaciones por parte de la Comisión del cierre de formas de intervención eran limitadas.

10. El artículo 2 del Reglamento expone los requisitos mínimos de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, incluido detalles sobre los elementos necesarios para una fiscalización satisfactoria.

11. El artículo 3 obliga a los Estados miembros a comprobar la eficacia de los sistemas de gestión y control aplicados y las declaraciones de gasto en los distintos niveles. Las verificaciones, que deben llevarse a cabo antes del cierre de cada forma de intervención, deben cubrir al menos el 5 % del gasto total subvencionable, ser representativas y al mismo tiempo estar basadas en el riesgo. (Véanse los apartados 19 a 21)

12. El artículo 8 obliga a que, a más tardar en el momento de presentar la solicitud de la declaración final de gastos en relación con cada forma de intervención, los Estados miembros presentarán a la Comisión un informe elaborado por una persona u organismo funcionalmente independiente del servicio de ejecución ("el informe de cierre"). Este informe incluirá las conclusiones de las verificaciones efectuadas y las conclusiones generales relativas a la validez de la solicitud de pago final, así como acerca de la legalidad y regularidad de las operaciones que sirven de base a la declaración final de gastos.

13. El Reglamento entró en vigor a mitad del período de programación 1994-1999, que termina en la mayor parte de los casos el 31 de diciembre de 2001, último día para los pagos y el apartado 2 de su artículo 3 permite a los Estados miembros reducir el 5 % proporcionalmente para formas de intervención aprobadas antes de la entrada en vigor del mismo. De acuerdo con el Reglamento (CE) n° 2406/98 de la Comisión(7) el informe de cierre podrá no presentarse cuando la fecha límite para efectuar compromisos sea anterior al 1 de enero de 1997.

14. El artículo 9 del Reglamento obliga a los Estados miembros a informar a más tardar el 30 de junio de cada año de la aplicación de este Reglamento durante el año natural anterior. Tal y como se afirmaba en el Informe anual del Tribunal de 1999(8), el tipo de información suministrada y la calidad de estos informes era dispar.

15. El Reglamento también obliga a tomar medidas respecto de las irregularidades, según lo dispuesto en el artículo 7, que afirma que los Estados miembros garantizarán que las "irregularidades comprobadas" son estudiadas y resueltas de manera satisfactoria, lo que refuerza los requisitos establecidos en el Reglamento (CE) n° 1681/94.

Reglamento (CE) n° 1681/94

16. El Reglamento (CE) n° 1681/94 proporciona un marco para la comunicación y seguimiento de las irregularidades detectadas. De acuerdo con el apartado 1 del artículo 2, los procedimientos de los Estados miembros para garantizar la regularidad de las operaciones financiadas por la Comunidad, la prevención de irregularidades y la recuperación de los importes perdidos deben comunicarse a la Comisión, junto a las descripciones de los actuales sistemas de control de la gestión. El apartado 3 del artículo 2 obliga a la Comisión a examinar esta información e informar a los Estados miembros acerca de las conclusiones que tenga intención de extraer de las mismas.

17. La principal responsabilidad de comunicar las irregularidades incumbe a las autoridades designadas para cada Fondo Estructural en los Estados miembros. Ésta incluye: (artículo 3) cada trimestre, comunicar a la Comisión (en la práctica a la OLAF) los detalles de las irregularidades detectadas que tuvieran un impacto superior a los 4000 euros y (artículo 5) suministrar información actualizada de dichos casos trimestralmente.

18. El artículo 8 obliga a la Comisión a mantener contactos con los Estados miembros para difundir información sobre las posibles enseñanzas que pudieran extraerse y de dónde existe el riesgo de que ocurran irregularidades similares.

LOS OBJETIVOS DEL REGLAMENTO (CE) N° 2064/97

19. Los Estados miembros deben organizar verificaciones, sobre la base de una muestra apropiada, para comprobar la eficacia de los sistemas de gestión y control y, basándose en un análisis de riesgo, las declaraciones de gasto efectuadas en los distintos niveles. La existencia de cualquier error causa pérdidas al presupuesto comunitario y por lo tanto es perjudicial para los intereses del contribuyente europeo. De ahí que los objetivos del Reglamento y la eficacia teórica y práctica de los procedimientos de control incluidos sean cruciales.

20. En el momento en que se publicó el Reglamento (CE) n° 2064/97, no se definió claramente el método según el cual deberían aplicarse los controles previstos en el mismo. Posteriormente, se dieron orientaciones sobre la selección de la muestra en los apéndices 2 y 5 del Manual de auditoría de los Fondos Estructurales de la Comisión. De conformidad con el Reglamento, las comprobaciones deben realizarse a partir de una muestra representativa y basada en el riesgo, lo que ha dado lugar a prácticas cuestionables en los Estados miembros.

21. Un planteamiento podría consistir en combinar los dos métodos en un marco lógico en el que se efectúe un análisis de riesgo, identificando los elementos que requieren una comprobación exhaustiva, para detectar y corregir errores, complementado con la comprobación de una muestra representativa del resto de la población que mostraría si efectivamente ésta es de escaso riesgo y no está afectada por una incidencia significativa de error. La Comisión debería proporcionar orientaciones adicionales a los Estados miembros sobre la selección del método que debe adoptarse, así como sobre cómo se deben usar los resultados del trabajo, en especial en el contexto de los informes de cierre.

EL PAPEL DE LA COMISIÓN EN LA EJECUCIÓN DEL REGLAMENTO (CE) N° 2064/97

22. El papel esencial de la Comisión es comprobar la correcta aplicación del Reglamento en todos los Estados miembros y para todos los Fondos, de manera que los informes de cierre estén basados en conclusiones de auditoría que sean el resultado de un trabajo de fiscalización riguroso y fiable.

23. Hasta julio de 2000 la DG AUDIT coordinaba los asuntos relacionados con el Reglamento. En el periodo comprendido entre enero de 1998 y junio de 2000, la DG AUDIT aprobó las disposiciones administrativas bilaterales restantes (los protocolos con los Estados miembros) para los que se previó una base jurídica en virtud del artículo 10, analizó los informes recibidos con arreglo al artículo 9 y organizó las reuniones bilaterales celebradas con los Estados miembros. Paralelamente, la DG AUDIT efectuó un número limitado de verificaciones sobre el terreno de la aplicación por los Estados miembros de determinados aspectos del Reglamento (CE) n° 2064/97. No obstante, esta actividad era insuficiente para evaluar la aplicación por los Estados miembros. Además, hasta julio de 2000 las cuatro DG de gestión involucradas (Política Regional (REGIO), Empleo y Asuntos Sociales (EMPL), Agricultura (AGRI) y Pesca (FISH)) no consideraban que fuese responsabilidad suya evaluar la ejecución del Reglamento.

24. Desde julio de 2000 la DG REGIO ha asumido el papel de coordinación, aunque las otras tres DG en servicio son responsables de la ejecución del Reglamento en relación con sus Fondos.

El Manual de fiscalización de la Comisión

25. La Comisión publicó un manual de fiscalización titulado "Manual de auditoría de los sistemas de gestión y control para uso en los controles financieros de los Fondos Estructurales en los Estados miembros" (MAFE) el 19 de abril de 1999 (unos dieciocho meses después de la entrada en vigor del Reglamento). Aunque este manual no es legalmente vinculante para los Estados miembros, la introducción de su anexo 2 (dirigida directamente a éstos y que se refiere a su ejecución del Reglamento) afirma que su propósito es exponer "los requisitos exigidos en los controles efectuados por los Estados miembros y [dar] orientaciones sobre la interpretación y verificación de los mismos por parte de los servicios de la Comisión". El Tribunal considera que este anexo proporciona una base útil para la ejecución del Reglamento.

26. No obstante, este Manual no se envío a las autoridades de los Estados miembros en los idiomas apropiados hasta octubre de 1999, demasiado tarde en la práctica para que tuviera un impacto notable en los métodos de ejecución del Reglamento en algunos de los Estados miembros. Por ejemplo, ningún análisis de riesgo de los Estados miembros identificó los riesgos inherentes y de control relevantes expuestos en el MAFE. Además, las fiscalizaciones del Tribunal en los Estados miembros en 2000 revelaron que algunas instituciones responsables de la ejecución y coordinación del Reglamento y los mismos inspectores desconocían la existencia del MAFE(9), debido en gran medida a problemas de coordinación dentro de los propios Estados miembros.

27. A pesar de la distribución del manual, la interpretación de algunos elementos del Reglamento seguían sin estar claros para los Estados miembros, principalmente los referidos a la reducción proporcional del objetivo del 5 % verificado (véanse los apartados 75 a 79). La Comisión no había proporcionado orientaciones comunes para los Estados miembros sobre este tema clave a finales de 2000.

28. El MAFE afirma que la Comisión evaluará la conformidad con las disposiciones del Reglamento, es decir la planificación y el progreso de las verificaciones de los Estados miembros para garantizar que son adecuadas y suficientes para alcanzar el objetivo del 5 %. Dicha evaluación no puede llevarse a cabo satisfactoriamente usando sólo los informes recopilados en el artículo 9, ni con la información obtenida de las reuniones bilaterales anuales celebradas con los Estados miembros. Por lo tanto, se hace necesario una evaluación adicional, en particular en los niveles regional y central de los Estados miembros, para suministrar a la Comisión información suficiente sobre la calidad y el importe de estas verificaciones.

Evaluación por la Comisión del cumplimiento del Reglamento

29. La DG AUDIT realizó una serie de comprobaciones de determinados aspectos del Reglamento. Una revisión de los informes de las DG EMPL y DG AGRI para los años 1999 y 2000 sobre las visitas a los Estados miembros reveló que, aunque se hacían referencias al Reglamento, éstas eran comentarios y descripciones ad hoc de los sistemas de dichos Estados. En ningún caso figuró en los objetivos de auditoría un examen de la conformidad con el Reglamento. Hasta finales de 2000, la DG REGIO ha llevado a cabo pocas fiscalizaciones relativas a lad ejecución de este Reglamento.

30. Ni la DG REGIO ni DG EMPL tienen recursos suficientes para evaluar completamente el cumplimiento del reglamento, dadas las numerosas formas de intervención, en particular cuando las unidades de control de cada DG de Fondo Estructural también están comprometidas en 2001 para llevar a cabo un importante trabajo sobre la conformidad con las reglas que rigen el nuevo período de programación 2000-2006. La DG EMPL informó al Tribunal de que sus unidades de auditoría y control se enfrentan a una importante falta de recursos humanos y que este nivel de actividad de las mismas para el 2001 puede estar en peligro.

31. La DG FISH llevó a cabo una fiscalización in situ en octubre de 2000, después de recibir el informe de cierre de un programa operativo que evaluaba el cumplimiento del artículo 2 del Reglamento por parte del sistema nacional (el funcionamiento apropiado de los adecuados sistemas de gestión y control) pero no la calidad de las verificaciones de que habla el artículo 3 (calidad de las mismas, de sus contenidos, seguimiento de los resultados, consecución del 5 %, respeto de la adecuada mezcla de proyectos, etc.). Aunque es alentador que la DG llevara a cabo una fiscalización sobre el terreno en relación a este cierre, los temas señalados deberían examinarse y notificarse en todas las fiscalizaciones de este tipo.

32. Las cuatro DG operativas planean llevar a cabo una serie de visitas para examinar la ejecución del Reglamento en 2001. No obstante, en opinión del Tribunal, al comenzar el trabajo en esta fecha, no queda tiempo suficiente para evaluar apropiadamente el trabajo del amplio número de inspectores y proveedores de informes de cierre. Además, puede ser demasiado tarde para corregir cualquier debilidad grave antes de junio de 2002, como la calidad de las verificaciones, la composición de las muestras o la validez del trabajo efectuado por el proveedor del informe de cierre.

33. También ha habido retrasos en la ejecución de las verificaciones del 5 % por parte de los Estados miembros. Por ejemplo, en Italia, sólo cuatro de los 36 Ministerios/regiones las habían comenzado en la fecha de 30 de junio de 2000, y, en algunos casos, ni siquiera la institución que debe hacerlo había sido seleccionada a finales del 2000. Puesto que todas las verificaciones deben estar terminadas antes del 30 de junio de 2002 (fecha límite para el cierre), al Tribunal le preocupa que los Estados miembros no sean capaces de llevarlas a cabo, con un nivel de calidad suficiente, en el tiempo que resta. La Comisión debería identificar y hacer un seguimiento urgente de todos aquellos Estados miembros en donde el inicio de las verificaciones va con retraso.

34. La ausencia de una evaluación sobre el terreno de la aplicación de este Reglamento en los Estados miembros ha supuesto que la Comisión no ha tenido conocimiento de los problemas de interpretación de éstos hasta una fase tardía, lo que significa que los Estados miembros han estado efectuando verificaciones que no se ajustan al Reglamento. De haber realizado la Comisión tales evaluaciones antes, no sólo habría podido abarcar un mayor número de regiones y formas de intervención, sino que también podría haber identificado malentendidos e interpretaciones erróneas con prontitud y haber informado oportunamente a los Estados miembros de su interpretación correcta.

La coordinación dentro de la Comisión

35. Las DG de la Comisión deben proporcionar una respuesta coordinada en los asuntos referentes a la interpretación del Reglamento, pues los Estados miembros, que dirigen sus preguntas principalmente a la DG responsable del Fondo en cuestión, a veces recibieron consejo e interpretaciones conflictivas, como en el caso del objetivo de reducción del 5 % (véanse los apartados 75 a 79).

36. Otro ejemplo de interpretación divergente tuvo lugar cuando la DG FISH informó a las autoridades italianas de que el firmante de un informe de cierre debe ser un funcionario público, aunque todo el resto de orientaciones sobre este asunto por parte de la Comisión afirmaba que no tenía por qué ser así. Para evitar tales casos, las respuestas a los Estados miembros deberían acordarse con la DG REGIO, la DG coordinadora, y enviarse una copia de cualquier orientación de tipo general a un punto central de contacto en cada uno de dichos Estados.

LAS NORMAS DE APLICACIÓN

37. El artículo 3 del Reglamento detalla cómo deberían efectuar las verificaciones los Estados miembros. La fiscalización del Tribunal evaluó los procedimientos de comprobación y las verificaciones llevados a cabo por los mismos, basadas en las normas de auditoría internacionalmente aceptadas y en el MAFE. En opinión del Tribunal, estos criterios pueden considerarse los requisitos mínimos de una verificación del artículo 3, aunque la naturaleza del trabajo detallado que deben llevar a cabo sobre el terreno los Estados miembros debe adaptarse a cada tipo de ayuda. Los siguientes apartados explican cómo podrían organizarse los mismos en opinión del Tribunal.

38. Quienes realicen las verificaciones deben ser independientes de la ejecución del proyecto. Deberían existir listas de control que cubran los objetivos básicos de dichas verificaciones, preparadas para adaptarse a los diferentes riesgos que presenta cada tipo de proyecto. La verificación debería comprobar la realidad física del mismo sobre el terreno e incluir un examen de todos los aspectos de la declaración de gastos que incluya hasta los documentos originales, lo que implicaría comprobar la realidad de las operaciones, los aspectos financieros y la conformidad del gasto subyacente, con la legislación. El Tribunal cree que sólo el gasto verificado debería tenerse en cuenta cara al objetivo del 5 %. Por último, podría ser necesaria la inclusión en el equipo de verificación de un técnico experto apropiado (como un ingeniero) y un experto en finanzas/auditoría.

39. La letra a) del apartado 1 del artículo 3 obliga a que el inspector verifique la eficacia de los sistemas de gestión y control empleados. Este trabajo debería llevarlo a cabo un organismo independiente, como por ejemplo aquel que realice el informe de cierre. Los gestores de proyecto no deberían verificar la eficacia de sus propios sistemas de gestión y control en este contexto.

40. Las verificaciones deberían estar plenamente documentadas y debería haber un informe escrito sobre los resultados del trabajo emprendido. Éste debería explicar el modo en que el proyecto fue seleccionado y detallar el trabajo de auditoría llevado a cabo, incluida la identificación del gasto subvencionable verificado. Asimismo, debería registrarse el valor de los errores/irregularidades detectados/as para permitir al proveedor del informe de cierre ajustarse al apartado 2 del artículo 8 del Reglamento al decidir si son materiales.

41. Allí dónde no sea posible comprobar el 100 % de las partidas de gasto en un proyecto, la práctica fiscalizadora normal permite seleccionar una muestra representativa de un tamaño adecuado para su fiscalización, y así ayudar a extraer una conclusión sobre la subvencionabilidad del conjunto. En el contexto del Reglamento, el gasto total del proyecto puede considerarse verificado si se puede demostrar que la muestra comprobada es representativa. También pueden utilizarse otros procedimientos sustantivos de fiscalización, tales como la revisión analítica, para proporcionar evidencias de la legalidad y regularidad de un proyecto. En este sentido, cuando no se efectúe una verificación del 100 %, los detalles de la muestra y la justificación de su representatividad y suficiencia deberían exponerse en el informe.

LA EJECUCIÓN POR PARTE DE LOS ESTADOS MIEMBROS

42. Los apartados siguientes resumen los resultados de la fiscalización para aquellos Estados miembros visitados. Sin embargo debe recordarse que la responsabilidad final de verificar la correcta aplicación del Reglamento corresponde a la Comisión.

Regímenes actuales

43. En Francia las verificaciones de que habla el artículo 3 para FEDER, FEOGA Orientación e IFOP las llevan a cabo funcionarios del servicio que administra el gasto, bajo la autoridad del Préfet de la región. Las verificaciones del FSE las efectúa un servicio de control regional separado.

44. El informe de cierre será suministrado por la "Commission Interministérielle de coordination des contrôles" (CICC). Esta institución tiene representantes de la "Inspection générale des finances" y de la "Inspection générale" de cada uno de los Ministerios responsables para un mismo Fondo. Es funcionalmente independiente de las instituciones que ejecutan los gastos cofinanciados y por lo tanto se ajusta al apartado 1 del artículo 8.

45. En el Reino Unido las verificaciones de que habla el artículo 3 del FEDER las llevan a cabo funcionarios de la delegación del gobierno en la región (o en el caso de Escocia y Gales, el Ejecutivo escocés y la Asamblea galesa respectivamente) que gestionan el proyecto. Para garantizar la independencia, una unidad separada dentro de la División de Finanzas es la responsable de los mismos. Lo mismo ocurre con el FSE, aunque en este caso además hay una unidad central independiente que lleva a cabo algunas de las verificaciones. Para el FEOGA-Orientación se utiliza un cuerpo separado de inspectores. Los informes de cierre los suministrarán en cada caso los servicios de auditoría interna del Ministerio nacional correspondiente, lo que garantiza la independencia y por lo tanto se ajusta al apartado 1 del artículo 8.

46. En España, la responsabilidad de realizar las verificaciones de que habla el artículo 3 se divide entre la "Intervención general de la administración del Estado" (IGAE), para las medidas administradas a nivel nacional, y las 17 "Intervenciones generales" de las comunidades autónomas, para las administradas por éstas. Estos mismos organismos, funcionalmente independientes del servicio de ejecución, suministran los informes de cierre para todos los Fondos.

47. En Italia no se había determinado la estructura definitiva en el momento en que se realizó la fiscalización del Tribunal en octubre de 2000. Cada Ministerio nacional y cada región responsable de la ejecución de formas de intervención podrán determinar libremente sus propias disposiciones. Las verificaciones de que habla el artículo 3 las efectuarán o bien un comité interno dispuesto por el Ministerio/la región o auditores privados externos. En general, el organismo de verificación proporcionará también el informe de cierre, por lo que se garantizaría la independencia.

48. En Alemania los Bundesländer también son autónomos, y las verificaciones de que habla el artículo 3 las efectúan en su mayoría los departamentos operativos de los Ministerios de los Länder que gestionan los Fondos y los informes de cierre son suministrados por departamentos independientes, como por ejemplo el "Beauftragte für den Haushalt" del Ministerio en cuestión.

49. Las autoridades alemanas buscaron por adelantado el acuerdo de la Comisión de que las disposiciones administrativas se ajustaban a los requisitos del Reglamento. La DG AUDIT y representantes de los Ministerios federales firmaron un acuerdo (las Conclusiones acordadas) en 1998, confirmando que los sistemas en funcionamiento en el Gobierno federal y en los Länder, tal y como se detallan en la descripción de sistemas proporcionada por las autoridades alemanas, era conforme a los requisitos del Reglamento. Las muy limitadas verificaciones del sistema de gestión y control alemán efectuadas por la Comisión, dieron lugar a reservas sobre temas clave, tales como la independencia del proveedor del informe de cierre. Por lo tanto el fundamento sobre el que la Comisión decidió que dicho sistema era compatible con los requisitos del Reglamento no está claro. Además, la fiscalización del Tribunal reveló que el sistema aplicado en el FEDER no se ajustaba a los requisitos de dicho Reglamento.

50. En Portugal una parte de las verificaciones se lleva a cabo por organismos de control independientes de los departamentos de administración y la otra por el proveedor del informe de cierre, adscrito al Ministerio de Finanzas, lo que garantiza la independencia y por lo tanto se ajusta al apartado 1 del artículo 8.

Coordinación dentro de los Estados miembros

51. En los Estados miembros hay diversos organismos que llevan a cabo las verificaciones, por lo que el Tribunal considera que un organismo coordinador facilitaría la ejecución del Reglamento, mediante el establecimiento de líneas directrices y de buenas prácticas, el asesoramiento y, también, al funcionar como punto focal para la comunicación con la Comisión. Una de las particularidades de la ejecución de las medidas del FEDER por parte de los Estados miembros es la intervención de un gran número de organismos, lo que dificulta algo tan importante como la homogeneización de procedimientos y la elaboración de instrucciones comunes.

52. En Francia la CICC ha sido muy activa a la hora de recomendar buenas prácticas a las regiones para llevar a cabo las verificaciones de que habla el artículo 3. Este organismo visita a las mismas y evalúa la pertinencia (conformidad de la muestra con el apartado 3 del artículo 3), importe (consecución de la cobertura requerida) y calidad de dichas verificaciones y tiene una visión de conjunto de todas las formas de intervención en ese Estado miembro. Igualmente evalúa la idoneidad de los sistemas de gestión y control. La CICC vuelve a cada región para asegurarse de que sus recomendaciones para la mejora se han llevado a cabo.

53. En Portugal la "Inspecçao-Geral de Finanças" tiene una similar visión de conjunto de todas las formas de intervención y del trabajo llevado a cabo dentro de los artículos 2 y 3. Además este organismo lleva a cabo sus propias verificaciones. En el Reino Unido el organismo de control interno de los Ministerios respectivos lleva a cabo un trabajo similar al de la CICC en Francia, pero cada uno trabaja con sólo un Fondo(10).

54. En Italia no existe un organismo único responsable de los informes de cierre, pero hay un organismo coordinador, el "Ispettorato Generale per i Rapporti Finanziari con l'Unione Europea" (IGRUE) del Ministerio de Hacienda. La coordinación del IGRUE en materia de metodología de auditoría es escasa y no hay unas líneas directrices detalladas sobre temas tales como qué constituye un verificación del artículo 3 y qué trabajo debe realizar un proveedor del informe de cierre. De un modo parecido, no existen listas de control centralizadas que aseguren una coherencia básica y unos estándares mínimos entre Ministerios/regiones con tipos similares de gasto. Así, el IGRUE permite a cada organismo de gestión determinar quién será el proveedor del informe de cierre. Debido la autonomía de las regiones, cada organismo es responsable de su propio trabajo y es libre de establecer su propia metodología, por lo que no hay garantía de coherencia de las normas de auditoría o tratamiento de errores entre los distintos organismos o dentro de un mismo Fondo.

55. El IGRUE no es el único interlocutor de la Comisión en Italia para este Reglamento, pues a menudo se envían preguntas directamente desde el Ministerio o la región a la DG responsable del Fondo en cuestión, y no siempre se informa al IGRUE de dicha correspondencia, ni tampoco de las respuestas.

56. En Alemania los dieciséis Bundesländer son responsables de la conformidad con el Reglamento y el Ministerio federal de Finanzas (BMF) coordina la ejecución del Reglamento para todos los Fondos Estructurales. No obstante, no hay una visión de conjunto o un control de calidad de su ejecución. Las instituciones federales no reciben información sobre las decisiones de los Länder en materia de organización con relación a la ejecución de las verificaciones de que habla el artículo 3 ni tampoco de la designación del proveedor del informe de cierre.

57. En España las regiones también son independientes de las autoridades nacionales. No obstante, la ventaja de los acuerdos españoles es que, debido a que el organismo que redacta el informe de cierre es el mismo que el que lleva a cabo las verificaciones de que habla el artículo 3, hay una inherente visión de conjunto de la calidad de estas verificaciones en todos los Fondos. Aunque la IGAE publicó instrucciones y listas de control normalizadas para todas las comunidades autónomas, no está garantizada la conformidad con estas instrucciones y la coherencia interpretativa entre las regiones para aquellas formas de intervención que son responsabilidad única de una comunidad autónoma(11) debido a la organización constitucional española.

58. Así, en estos últimos tres Estados miembros con organizaciones autónomas y descentralizados administrativamente, la autoridad central responsable no revisa el trabajo de las autoridades regionales ni, salvo España, dispone cómo deben llevarse a cabo las fiscalizaciones, puesto que éstas son responsabilidad exclusiva de estas últimas. Debido a los escasos contactos entre las autoridades regionales para discutir sobre metodología y tratamiento de los casos detectados, no se puede garantizar la coherencia del tratamiento, ni la de la aplicación de las mismas normas de verificación mínimas por parte de cada autoridad regional. La Comisión debería tomar medidas, en colaboración con los Estados miembros en cuestión, para estudiar este asunto, estableciendo, por ejemplo, comités de coordinación.

59. La provisión de un informe de cierre combinado exige una importante coordinación entre los organismos regionales y nacionales implicados. Con todo, cuando una forma de intervención contenga gasto nacional y regional y cuando dichos organismos realicen verificaciones separadas, debería redactarse un único informe de cierre. En primer lugar, porque el Reglamento mismo exige un informe de este tipo para cada forma de intervención, y en segundo, porque la Comisión no podría gestionar la redacción de múltiples informes, que podrían tener diferentes conclusiones.

60. El seguimiento de la consecución del objetivo del 5 % que señala el artículo 3 del Reglamento fue insuficiente a nivel nacional en algunos de los Estados miembros visitados por el Tribunal. Dicho seguimiento sólo se encontró en España e Italia, mientras que en Francia, sólo en el caso del FSE, el Ministerio nacional responsable vigila constantemente el progreso hacia el objetivo. Se recomienda que cada autoridad nacional adopte esta práctica para cada Fondo en cada Estado miembro. La información debería indicar también cualquier irregularidad que surja y necesite ser comunicada a la Comisión de acuerdo con el Reglamento (CE) n° 1681/94.

La responsabilidad de llevar a cabo las verificaciones

61. La Comisión ha declarado que una separación clara de funciones entre las autoridades pagadoras y de gestión y los organismos de verificación es vital para alcanzar los objetivos del artículo 3 del Reglamento(12), pero en octubre de 2000 y en marzo de 2001 ésta estaba aún discutiendo con los Estados miembros la cuestión de la independencia de las organizaciones que efectúan las verificaciones de dicho artículo en el período 1994-1999. Ahora bien, la Comisión debería haberlo resuelto en el momento de introducir el Reglamento. Pues, si bien el artículo 3 no obliga explícitamente a una independencia tal, el nuevo Reglamento de control(13), que rige el período de programación 2000-2006, introdujo el principio de que debería haber una clara separación entre el controlador y el gestor.

62. En Brandenburgo las personas responsables de la gestión de los proyectos del FEDER, incluida la aprobación de los pagos, también llevan a cabo las verificaciones de que habla el artículo 3. En Francia (Nord-Pas-de-Calais) no siempre fue posible asegurar que el inspector no era el administrador del proyecto. No obstante, ambas regiones han informado al Tribunal de que han tomado las medidas necesarias desde la fiscalización del Tribunal para garantizar una adecuada separación. En otro caso, la Comisión aprobó que las unidades de auditoría interna de dos compañías del sector privado (que eran organismos de ejecución) fueran autorizadas a llevar a cabo las verificaciones de que habla el artículo 3 y los informes de cierre del artículo 8. Ahora bien, dichos organismos también eran beneficiarios últimos de una serie de medidas, por lo que se comprometía la independencia. En estos casos en que no existe una auditoría pública externa, puede verse comprometida la independencia de los controles.

Selección de la muestra

63. La fiscalización descubrió graves problemas en los procedimientos de selección de la muestra en tres Estados miembros por lo que respecta a la representatividad de la misma y la falta de análisis de riesgo, dos requisitos del Reglamento.

64. En Alemania (Brandenburgo), no se aplicó ningún mecanismo para garantizar la representatividad de la muestra, con una mezcla apropiada de proyectos de diferentes tipos y tamaños. En este país (FSE, nivel federal), sólo los proyectos con un gasto subvencionable total de más de 500000 euros fueron seleccionados, y en Brandenburgo la muestra del 5 % que debía ser comprobada se basó en el 5 % del número de proyectos del FEDER cofinanciados y no en el 5 % del gasto total subvencionable como exige el Reglamento. Asimismo, en el Reino Unido, los proyectos cerrados del FEDER y el FEOGA fueron excluidos del procedimiento de selección.

65. En Italia para el FSE y Alemania (Brandenburgo, FSE y FEOGA-Orientación), el criterio de análisis de riesgo fue ignorado a la hora de seleccionar la muestra, mientras que en otros casos dicha muestra fue elegida basándose sólo en el riesgo, al tomar en consideración los errores ya identificados en los proyectos relacionados. Este procedimiento de selección no es representativo ya que no proporciona una imagen verdadera de la tasa de error general y no se ajusta a los requisitos de los apartados 2 y 3 del artículo 3.

Contenido de las verificaciones

66. En el Reino Unido (Escocia), el Tribunal encontró que en el FEDER sólo se verificaban los sistemas de funcionamiento, en vez de realizar verificaciones substantivas de las declaraciones de gasto individuales de los proyectos. Así, de hecho, este Estado miembro sólo se ajustaba a la letra a) del apartado 1 del artículo 3, que se refiere a la verificación de los sistemas de gestión y control y no a la letra b) del apartado 1 del artículo 3, referido a las verificaciones de las declaraciones de gasto. En el mismo Estado miembro, respecto del gasto del FSE, las verificaciones llevadas a cabo sólo evaluaban si había sistemas en funcionamiento que garantizasen declaraciones de gasto correctas, por lo que los informes de auditoría examinados incluían sólo pruebas substantivas limitadas de proyectos.

67. El caso opuesto se encontró en las medidas del FSE en Brandenburgo (Alemania) tanto a nivel nacional como regional, donde la eficiencia de los sistemas de control y gestión, no formó parte de las verificaciones. De modo que, puesto que no se llevó a cabo ninguna otra, no se cumplió la letra a) del apartado 1 del artículo 3.

68. En Francia, las instrucciones emitidas en el nivel central relativas a las verificaciones que se han de efectuar a nivel regional cumplen los requisitos del artículo 3. No obstante, en Nord-Pas-de-Calais, en todos los Fondos excepto el FSE, muchas de las comprobaciones incluidas dentro del objetivo de cobertura fueron verificaciones rutinarias antes del pago final, que ya existían antes de la introducción de este Reglamento. Éstas, en sí mismas, no conllevan normalmente una auditoría financiera en profundidad del gasto. Por lo tanto, la obligación de llevar a cabo verificaciones sobre el 5 % del gasto no se estaba ejecutando satisfactoriamente en el momento de la fiscalización (febrero de 2000). Desde entonces, las autoridades francesas no han informado al Tribunal de que se haya resuelto esta debilidad.

69. Además, se encontraron deficiencias en el contenido de los informes de auditoría. En general, éstos raramente daban resultados cuantificados de las verificaciones, aunque esta información es necesaria cuando se redacta el informe de cierre. En Francia (Nord-Pas-de-Calais) los informes examinados para el FEDER y el FEOGA consistían en una certificación de una línea del trabajo llevado a cabo y una recomendación para el pago final que había que efectuar al promotor del proyecto. No obstante, desde la fiscalización del Tribunal, se han dado nuevas instrucciones para remediarlo. En Brandenburgo (Alemania), no se dieron detalles sobre qué se había verificado y si, y cómo, se habían extraído muestras representativas.

Gasto subvencionable inspeccionado

70. La letra b) del apartado 1 del artículo 3 y las letras d) y e) del artículo 4 del Reglamento, así como el MAFE(14) de la Comisión obligan a la verificación del gasto subyacente(15). Sólo el gasto que ha sido pagado, declarado y sujeto a pruebas de confirmación puede ser considerado inspeccionado de acuerdo con el Reglamento. No obstante, dichas pruebas no se llevaron a cabo en muchos de los casos examinados.

71. En el Reino Unido, el gasto del FSE registrado como inspeccionado incluía solicitudes de gasto con relación al año anterior y siguiente al año realmente inspeccionado, sin ningún examen real de la documentación subyacente. En otro caso, se consideró que los proyectos habían sido confirmados en base a una revisión de su sistema financiero(16).

72. Una debilidad común encontrada durante la fiscalización ha sido la inclusión de gasto en el que aún no se había incurrido en el momento de la verificación, particularmente en el caso del gasto FEDER donde los proyectos fueron inspeccionados en una fase intermedia. En estos casos, los Estados miembros contaron todo el gasto subvencionable autorizado como inspeccionado. En otro caso en Alemania, el gasto relacionado con un proyecto que fue inspeccionado dos veces, también se incluyó dos veces en el objetivo del 5 %.

73. Las autoridades españolas y del Reino Unido notificaron que ya habían alcanzado el porcentaje final para determinadas formas de intervención, en algunos casos incluso en 1998. Ahora bien, será necesario inspeccionar más gastos en los años subsiguientes para garantizar la cobertura de todo el período, ya que el Reglamento exige que las verificaciones se extiendan de manera uniforme a lo largo de todo el período comprendido.

74. A pesar de las creencias en sentido opuesto de parte de los Estados miembros, las fiscalizaciones del Tribunal y la Comisión no se pueden incluir en el 5 % total, puesto que el Reglamento afirma que "Los Estados miembros llevarán a cabo controles de los proyectos [...]" (artículo 3). De cualquier modo, los métodos de selección de proyectos para la auditoría y los objetivos de las pruebas efectuadas por los auditores de la Unión Europea pueden no cumplir los mismos criterios. No obstante, las normas internacionales de auditoría exigen que los proveedores del informe de cierre tengan en cuenta los resultados de las fiscalizaciones de la Unión Europea.

La reducción del objetivo del 5 %

75. La Comisión no ha explicado apropiadamente la disposición que permite una reducción del objetivo de fiscalización del 5 % y se ha producido cierto grado de confusión en los Estados miembros con relación a su ejecución. Además, el MAFE no da ninguna indicación al respecto, aparte de afirmar que la reducción se calcula en base a la fecha límite de los pagos (31 de diciembre de 2001).

76. Una interpretación, promulgada por la DG EMPL, es que la muestra del 5 % debería tomarse exclusivamente del gasto durante el período 1998-2001 (es decir desde la entrada en vigor del Reglamento), sin que haya que inspeccionar gastos del período 1994-1997. Otra interpretación [recomendada por la DG AUDIT(17)] es que se inspeccione un porcentaje reducido del gasto respecto de cada año (1994-2001)(18).

77. Puesto que los resultados de estas verificaciones serán un componente clave de las conclusiones en el informe de cierre, el Tribunal considera que deberían cubrir, al igual que las declaraciones finales de gasto, todo el período de programación. No obstante, un cálculo hecho sobre un perfil de gasto prorrateado, en vez de pro rata temporis, tal y como recomendó la DG AUDIT, sería más apropiado.

78. En febrero de 2001, la primera visita de seguimiento de la Comisión (DG REGIO) específica para este Reglamento reveló que las autoridades irlandesas no estaban cubriendo el gasto realizado antes de la introducción del mismo. Asimismo, el propio Tribunal encontró una interpretación similar en Italia y en Suecia durante su auditoría financiera relativa a 2000. No obstante, una evaluación temprana de la aplicación del Reglamento habría alertado a la Comisión de las interpretaciones divergentes. Es esencial que la Comisión proporcione orientación urgente a todos los Estados miembros sobre este asunto.

79. El Reglamento (CE) n° 2406/98 se aplica sólo a la redacción del informe de cierre. El requisito de comprobar el 5 % (o el porcentaje reducido) del gasto subvencionable total permanece para todas las formas de intervención, lo que incluye, por ejemplo, el objetivo n° 2 (1994-1996). La fiscalización reveló que ningún Estado miembro había llevado a cabo las verificaciones del 5 % respecto del período de programación 1994-1996. La Comisión debería bien tomar medidas para garantizar que los Estados miembros aplican el Reglamento en su totalidad o proponer una modificación al mismo.

El informe de cierre

80. Pocas formas de intervención se habían cerrado en el momento de la fiscalización del Tribunal. Ésta no identificó ningún caso en que el proveedor del informe de cierre no tuviera la independencia requerida (excepto en los casos señalados en el apartado 62). No obstante, en una fiscalización posterior del FEDER en Grecia, el Tribunal encontró que el proveedor no revisó el trabajo realizado por los inspectores, lo que dificultará la provisión de un informe de cierre significativo.

81. La fiscalización resaltó la preocupación de los Estados miembros de ser penalizados con una reducción de la cofinanciación de la Unión Europea si efectuaban minuciosas verificaciones y auditorías de sistemas así como informes con una alta frecuencia de irregularidades(19), lo que podría desanimarles a la hora de publicar informes críticos. La Comisión indicó al Tribunal que sólo las irregularidades que permanezcan en la declaración de gastos final serán excluidas de la cofinanciación de la Unión Europea. Además, la Comisión sólo extrapolaría irregularidades y realizaría correcciones financieras en aquellos casos en que el Reglamento no se hubiera aplicado correctamente. El Tribunal no tiene claro que exista una base legal para que la Comisión haga esto.

82. Una alta frecuencia de irregularidades en la población controlada no puede ser ignorada, aunque se corrijan los errores detectados. Aunque la muestra debería tomar en consideración cualquier factor de riesgo, también debería ser representativa. Así, si la muestra revela una alta frecuencia de irregularidades, eso indicaría un nivel significativo de irregularidades en la parte no inspeccionada de la población. Es imprescindible que se estudie ahora el uso que la Comisión dará a los informes de cierre y se informe a los Estados miembros, particularmente con respecto a las irregularidades no sistemáticas encontradas.

83. La Comisión no ha publicado líneas directrices sobre qué constituye una frecuencia alta o baja de irregularidades. Esto conlleva el riesgo de que lo que se juzga "elevado" en un Estado miembro, puede ser juzgado como "aceptablemente bajo" en otro. La Comisión debería averiguar los criterios que están aplicando los mismos para hacer una distinción tal, y fijar líneas directrices. Igualmente, debería adoptar una política común para que la siguiesen las DG operativas a la recepción de los informes de cierre, y así garantizar la igualdad de trato entre Estados miembros y entre Fondos Estructurales.

84. Además, el término "frecuencia" no es suficiente en sí mismo para juzgar el efecto de las irregularidades sobre una declaración de gasto. Las irregularidades pueden ser frecuentes (en cuyo caso debería investigarse la causa) pero el efecto sobre la declaración de gasto puede ser mínimo. La frecuencia de las irregularidades no mide el impacto financiero de estas mismas irregularidades y sin esto es difícil hacer un juicio certero de la fiabilidad de una declaración de gasto. Por lo tanto una cuantificación de las irregularidades debe reflejar el verdadero alcance de su impacto en el gasto subyacente.

Pistas de auditoría

85. Una pista de auditoría consiste en los registros individuales de gastos y sus justificantes en los distintos niveles administrativos y de beneficiarios. La Comisión empleó una firma de consultores para llevar a cabo un estudio de los sistemas de control y gestión de los gastos de los Fondos Estructurales en una selección de Estados miembros, cuyo resultado fue una serie de diagramas de flujo y descripciones de sistemas por Estado miembro y Fondo. En los restantes Estados miembros se recopiló una información similar sobre la base de un modelo diseñado por los consultores. Todo el estudio debía actualizarse regularmente.

86. La composición de una pista de auditoría suficiente se describe en el apartado 2 del artículo 2 y en el anexo I del Reglamento. La prueba de auditoría resultante del estudio de la Comisión dio cuenta de las responsabilidades pero no permitió hacer un juicio sobre la idoneidad de los sistemas de gestión y control empleados, ni identificar las áreas de riesgo. Tampoco garantizaron que aquella se ajustaba al modelo adjuntado al Reglamento.

87. Debido a la gran diversidad de proyectos y sistemas administrativos de los Estados miembros para la gestión y control de los Fondos Estructurales (en particular para el FEDER), es difícil que cada pista de auditoría sea aplicable a todas las formas de intervención para ese Fondo en un Estado miembro. De hecho, el valor obtenido del contrato(20) es dudoso puesto que el Tribunal no encontró ninguna evidencia de que los funcionarios de la Comisión, debido a que preferían fiarse de su propio conocimiento de los sistemas o los Estados miembros, utilizasen, o incluso, actualizasen dichas pistas de auditorías.

LOS OBJETIVOS DEL REGLAMENTO (CE) N° 1681/94

88. El objetivo principal de este Reglamento es permitir a la Comisión estar mejor informada sobre las disposiciones legales y administrativas relevantes en los Estados miembros, la naturaleza y nivel de irregularidades que tienen lugar en los Fondos Estructurales, sus efectos financieros y las medidas correctivas y preventivas adoptadas por las autoridades nacionales a este respecto, tal y como dispone el artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 2082/93. Para ello, éste prevé la organización de un sistema de información referido a las irregularidades y la recuperación de importes pagados incorrectamente.

89. El Reglamento no define cómo debe interpretar el Estado miembro el término irregularidad (esto no se hizo hasta la introducción del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo(21), ni tampoco dispone los objetivos de la Comisión a la hora de solicitar la creación de tal sistema de información. En particular, el Reglamento no habla del uso que se dará a dicha información, por ejemplo, cara a la aplicación del análisis de riesgo y el seguimiento de la recuperación de los importes pagados incorrectamente.

EL PAPEL DE LA OLAF Y DE LOS DEMÁS SERVICIOS DE LA COMISIÓN EN LA EJECUCIÓN DEL REGLAMENTO (CE) N° 1681/94

Los sistemas de gestión

90. En diciembre de 1993, se creó la UCLAF como parte de la Secretaría General de la Comisión. Una de sus responsabilidades era garantizar la ejecución del Reglamento (CE) n° 1681/94, incluido la recepción y gestión de las comunicaciones de irregularidades provenientes de los Estados miembros. No obstante, las responsabilidades normales de gestión de la Comisión cara a la ejecución de las acciones de los Fondos Estructurales en virtud del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 se mantuvieron dentro de las correspondientes DG de la Comisión.

91. Las dificultades técnicas y la falta de personal habían dificultado desde 1997 el sistema para la gestión y registro de los informes de irregularidades de los Estados miembros en el área de los Fondos Estructurales de la UCLAF (más tarde OLAF). Desde finales de ese mismo año(22) dejaron de introducirse en la base de datos de irregularidades de la UCLAF todas las comunicaciones, ya que dicha base, que se encontraba en Luxemburgo, se cerró y sus contenidos se transfirieron al sistema principal IRENE(23) en Bruselas. Debido a la ausencia de software, ni se procesaban los datos ni tampoco se introducía nueva información en este sistema. El cierre de la base de datos significó que también terminó el acceso de las DG, por lo que, aunque la UCLAF continuó recibiendo informes trimestrales de irregularidades de los Estados miembros, a partir de 1997 no había una transferencia regular y sistemática de las comunicaciones de irregularidad desde la UCLAF a los otros servicios de la Comisión(24).

92. Sólo la DG REGIO y la DG FISH contaban con un sistema para la gestión, registro y seguimiento de las comunicaciones de irregularidades, aunque contenía debilidades. Cualquier asunto relacionado con la gestión financiera de los Fondos Estructurales era registrado en expedientes financieros individuales, por lo que se dificultaba el control total y el uso de la información. Como resultado de la fiscalización del Tribunal, los servicios de la Comisión afirmaron que estaban incitando mejoras en esta área.

93. Conjuntamente con el establecimiento de la OLAF, el 1 de junio de 1999(25), se está diseñando un nuevo sistema de bases de datos de información que tome en cuenta las numerosas necesidades de información de la nueva organización, el cual debe entrar en funcionamiento en el 2001. El Tribunal ha sido informado de que el sistema propuesto permitirá a los Estados miembros y a las DG de la Comisión la comunicación y la consulta electrónica de las irregularidades.

94. Dentro del Libro Blanco de la Comisión sobre la Reforma(26) de marzo de 2000, y en el contexto del actual fortalecimiento y reorganización de la función de auditoría interna de la Comisión, ésta pretende asegurar una mejor coordinación e interacción entre la OLAF y sus DG, la optimización del sistema central de alerta temprana de los beneficiarios de los Fondos de la Unión Europea (el cual permite al sistema contable de la Comisión identificar los beneficiarios de alto riesgo antes del pago) y una gestión más efectiva de la recuperación de los fondos indebidamente pagados. Para ello, la OLAF y los demás servicios de la Comisión deberían considerar si las DG de los Fondos Estructurales deben efectuar una verificación inicial de los informes de irregularidades. Esto facilitaría un seguimiento temprano y directo de las irregularidades junto a las autoridades de los Estados miembros y garantizaría que la Comisión lleva a cabo las apropiadas correcciones a los futuros pagos.

Las orientaciones de la Comisión

95. El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 que regula la protección de los intereses financieros de la Comunidad, incluye la siguiente definición de irregularidad:

"toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a una acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto general... mediante un gasto indebido."

96. Debido a que el Reglamento (CE) n° 1681/94 no contiene una definición de irregularidad, la OLAF menciona dicha definición en sus orientaciones a los Estados miembros sobre la detección e información de irregularidades. En términos generales, la diferencia entre fraude e irregularidad reside en que el primero es un acto intencionado y una infracción penal, mientras que la segunda es una infracción de la ley comunitaria como resultado de un acto u omisión.

97. El papel de la OLAF ha sido el de suministrar información y orientación sobre la interpretación y las disposiciones de ejecución del Reglamento (CE) n° 1681/94, a través de una serie de seminarios organizados en los Estados miembros, reuniones bilaterales con las autoridades nacionales y en reuniones del Comité Asesor para la Coordinación de la Prevención del Fraude (COCOLAF(27). Aunque estas iniciativas, a veces, han producido mejoras en una serie de casos comunicados y en la calidad de la información en este respecto, la fiscalización mostró que la OLAF(28) no tenía información detallada sobre el nivel de cumplimiento de los términos del Reglamento por parte de cada Estado miembro, en particular la definición de irregularidad que se aplicaba, de manera que pudiera evaluar la calidad y la cantidad de la información enviada.

98. La falta de orientaciones claras por parte de los servicios de la Comisión y las autoridades nacionales de coordinación(29) contribuyó a que los Estados miembros y la regiones e incluso entre las distintas autoridades de gestión de cada Fondo Estructural usaran muchas interpretaciones diferentes. Por ejemplo, el que los servicios de la Comisión enviaran orientaciones contradictorias a Italia provocó que, inicialmente, las irregularidades susceptibles de ser notificadas se limitasen solamente a los casos que conllevasen sanciones penales, y sin embargo más tarde incluyeron incluso casos que no perjudicaban al presupuesto comunitario(30). En Italia (Lazio), la fiscalización reveló que las autoridades regionales pertinentes no habían recibido instrucciones u orientaciones desde 1995.

99. La Comisión ya se refería a esta dificultad a la hora de definir e interpretar una irregularidad notificable por parte de los Estados miembros en su informe anual de 1999 sobre la lucha contra el fraude. Éste, que incluía los resultados de un estudio de investigación(31) basado en los informes de irregularidades de los Estados miembros en el período 1993-1997 concluía que éstos diferían de un Estado a otro con el resultado de que la práctica del momento en dichos Estados miembros no estaba en línea con el objetivo de asegurar una protección equivalente de los intereses financieros en toda la Unión Europea.

100. Algunas autoridades encargadas de realizar los informes (quizás debido al papel principal de la UCLAF/OLAF de agencia de prevención del fraude) interpretaron incorrectamente que sus obligaciones de informar se limitaban a los casos de fraude o sospecha de fraude, a pesar del hecho de que esta interpretación estrecha de las irregularidades fue rechazada el 4 de octubre de 1995 en una reunión del Comité de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (COCOLAF) por no ser compatible con el Reglamento (CE) n° 1681/94.

101. En aquellos casos en que las irregularidades no fraudulentas fueron consideradas notificables de acuerdo con el Reglamento, también hubo confusión sobre si era necesario pagar o reclamar antes de que dichas irregularidades pudiesen ser reconocidas. En el Reino Unido, esto produjo tres interpretaciones respecto de tres Fondos Estructurales, en Alemania (Brandenburgo), el mismo organismo de ejecución responsable de la gestión de dos Fondos Estructurales aplicó una interpretación diferente a cada uno sin razón aparente y en España sólo aquellos casos en los que se había iniciado un procedimiento de recuperación fueron notificados.

102. El criterio según el cual todas las irregularidades sujetas a investigaciones administrativas o judiciales iniciales se deben notificar, también estuvo sujeto a diferentes interpretaciones por parte de las autoridades nacionales. En muchos casos, las autoridades consideraron una condición previa la emisión de una orden de ingreso o el inicio de procedimientos judiciales, y no su detección y análisis, para informar de una irregularidad. En Francia e Italia esto tuvo como resultado que un número significativo de sospechas de fraude que estaban siendo investigadas no fueran comunicadas a la OLAF o a los otros servicios de la Comisión.

103. De acuerdo con el apartado 3 del artículo 3 del Reglamento, y allí donde lo dispongan las leyes nacionales, las comunicaciones de las irregularidades pueden estar sujetas a la autorización del tribunal competente. La debida aplicación de esta disposición produjo retrasos de hasta dos años en algunos casos(32), mientras que las autoridades esperaban el resultado de los procedimientos administrativos y judiciales. Por el contrario, los procedimientos adoptados en España y el Reino Unido permitieron a menudo la pronta comunicación de irregularidades.

104. En Italia y Alemania (Baviera) se interpretó que el Reglamento no se aplicaba a los casos de irregularidades cometidas por los organismos que gestionaban los fondos. Esta interpretación es de especial importancia allí donde el organismo de gestión, debido a su status legal independiente no esté sujeto a fiscalización por parte de las autoridades que certifican la financiación, por lo que la operación financiada por la Unión Europea conlleva un mayor riesgo.

105. En muchos casos(33) las autoridades de gestión corrigieron las irregularidades detectadas mediante la reducción de la ayuda pagada, sin comunicar la irregularidad. Esta práctica, junto con la interpretación de los temas antes mencionados, contribuyó al número relativamente bajo de irregularidades notificadas por algunos organismos de gestión en Bélgica, Francia y los Países Bajos, y la ausencia total de las mismas en algunos casos(34), en relación con determinados Fondos Estructurales. Basándose en la aplicación completa de la definición de irregularidad, un análisis inicial por parte de un organismo de gestión(35) visitado estimó que ahora tendrían que ser notificados anualmente miles de casos de irregularidad. El anexo 1 muestra el número y valor de los casos de irregularidades comunicados en el período 1994-2000 por Fondo Estructural y por Estado miembro.

106. La aplicación de diversas definiciones de irregularidad por parte de las autoridades de los Estados miembros y el fracaso a la hora de mantener actualizada la información produce una transmisión incompleta, no fiable, errónea y atrasada de datos de poco valor para la gestión financiera. Si bien se han organizado seminarios de información conjuntos entre las autoridades nacionales y la OLAF, son necesarios más esfuerzos por parte de la Comisión y los Estados miembros para superar los obstáculos legales y administrativos nacionales, y así garantizar un enfoque más coherente de la información. El anexo 2 muestra un resumen de los sistemas de los Estados miembros visitados para cumplir el Reglamento.

La vigilancia del Reglamento (CE) n° 1681/94 por parte de la OLAF y de los demás servicios de la Comisión

107. Aunque la responsabilidad principal en el tratamiento de las irregularidades detectadas y la realización de las correcciones financieras recae en los Estados miembros, la responsabilidad en materia de vigilancia del sistema y de comunicaciones de irregularidad a nivel comunitario es compartida entre la OLAF, la DG AUDIT y las DG operativas de la Comisión. La vigilancia de este Reglamento por parte de la Comisión ha sido deficiente en un cierto número de áreas. En primer lugar, el Tribunal no ha encontrado ninguna prueba de que la Comisión realizara un análisis y una valoración de la información dispar suministrada por los Estados miembros sobre sus sistemas de gestión y control y sus medidas para detectar y notificar irregularidades. La OLAF es la autoridad principal en relación con la ejecución del Reglamento (CE) n° 1681/94 y recibe las comunicaciones de los artículos 3 y 5 provenientes de los Estados miembros. La DG AUDIT (en su papel de auditor de los sistemas financieros de los Estados miembros) recibe los informes sobre las disposiciones administrativas y legales de acuerdo con el artículo 2 y el apartado 1 del artículo 23 del Reglamento (CEE) n° 4253/88. Contrariamente a la intención del Reglamento, dicha información no incluye detalles específicos sobre los sistemas de información de los Estados miembros para detectar y notificar irregularidades y ni la OLAF, ni las DG de la Comisión tenían detalles específicos o análisis de los sistemas o procedimientos de los Estados miembros para notificar irregularidades.

108. En segundo lugar, ninguno de los Servicios de la Comisión ha llevado a cabo visitas sobre el terreno para revisar específicamente los sistemas de los Estados miembros en esta área. Los resultados de la fiscalización del Tribunal ilustran la necesidad de los mismos al revelar los muchos errores en los sistemas dedicados a detectar, registrar y comunicar las irregularidades, tanto a nivel de autoridades centrales como subsidiarias. Ni la OLAF, ni los demás servicios de la Comisión estaban enteradas de este problema.

109. Por ejemplo, las autoridades regionales y nacionales responsables de la gestión de los Fondos Estructurales no tenían instrucciones o procedimientos escritos para verificar la interpretación o la calidad de la información sobre irregularidades recibida. A pesar de la falta de vigilancia a nivel comunitario y nacional(36) sobre cómo cada organismo informador interpretaba el término "irregularidad", ninguna autoridad de los Estados miembros confirmó la naturaleza de la información que se recibía, sino que simplemente pasaba a la Comisión sin ser verificada.

110. Además, en la mayoría de los casos las autoridades nacionales de coordinación no tenían registros que proporcionasen una visión de conjunto resumida de todos los casos notificados y su situación en ese momento, ni tampoco llevaron a cabo verificaciones de integridad o pruebas de verosimilitud mediante el análisis de cuáles organismos informantes o regiones habían presentado qué volumen de irregularidades. En el caso del Ministerio del Interior francés, no se conservaron registros de las comunicaciones de irregularidad recibidas, y en el Reino Unido un Ministerio no pudo suministrar una lista completa de todos los casos en el período 1994-1999 debido a que borraba los casos cerrados de sus bases de datos. El Tribunal considera que dicha información debería retenerse para usarla a la hora de realizar el análisis de riesgo en el contexto del Reglamento (CE) n° 2064/97 y otras fiscalizaciones.

111. La obligación de los Estados miembros, de acuerdo con el artículo 5 del Reglamento, de enviar trimestralmente información actualizada sobre la acción legal o administrativa adoptada en el caso de las irregularidades notificadas previamente, generalmente no se cumple, debido principalmente a los largos períodos de investigación. Tales retrasos impiden la eficiencia y la transparencia de los procedimientos de seguimiento. De modo parecido, a menudo se ignora el requisito de confirmar la no detección de irregularidades trimestralmente (respuestas "sin operaciones").

112. La fiscalización reveló que la calidad de los registros conservados por las autoridades de gestión sobre irregularidades era pobre, descubriendo muchos errores e inexactitudes en los registros conservados por las autoridades en cada nivel. Por ejemplo, la OLAF rechazó todos los casos de irregularidad franceses notificados durante el período 1997-1998, debido a que la información era incompleta. En muchos casos(37), la ausencia de detalles importantes relativos a las fichas de irregularidad enviadas a la OLAF, tales como el nombre del proyecto, los importes de la irregularidad, o un único número de referencia y la utilización de formularios no normalizados, dificultaba cualquier análisis significativo de la información.

113. La comunicación en algunos casos de datos sin sentido, y su aceptación sin una acción de seguimiento, demuestra la necesidad de una definición más clara y funcional de qué hay que comunicar. Asimismo, habría que conservar registros apropiados (en soporte electrónico) para averiguar rápidamente qué entrega de datos sobre irregularidades se ha recibido o están pendientes, el contenido general de los informes y el seguimiento y correspondencia sobre cada caso. Estos registros deberían compararse periódicamente con los de otras autoridades en el sistema de información, para eliminar errores en la recopilación de informes.

114. Por último, el sistema de información en la mayoría de los Estados miembros examinados no garantizaba de hecho que todas las irregularidades detectadas fueran final y correctamente comunicadas a la OLAF(38). En muchos casos los registros de la autoridad central de gestión sobre los casos de irregularidad abiertos y cerrados no coincidían plenamente con los de los organismos de los Fondos Estructurales que los originaban y se observaron saltos completos en el camino seguido por la notificación así como información inexacta y retrasada. En Italia(39), se utilizaban una serie de canales paralelos de comunicación para notificar irregularidades, lo que provocó que no se informase a la OLAF de algunas irregularidades y que algunas autoridades intermedias fueran puenteadas y excluidas a la hora de tomar las medidas necesarias para salvaguardar los fondos.

Seguimiento de irregularidades por parte de la OLAF y de los demás servicios de la Comisión

115. De acuerdo con los Reglamentos de los Fondos Estructurales, si las autoridades de un Estado miembro informan de una irregularidad detectada antes de la fecha límite para los compromisos financieros dentro de un programa operativo, pueden sustituir los importes no subvencionables por gastos de otros proyectos. A falta de esto, y siempre y cuando la irregularidad se ponga en conocimiento de OLAF y los demás servicios de la Comisión, se puede establecer un procedimiento de acuerdo con el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 2082/93 para reducir, suspender o cancelar la ayuda comunitaria. Así, por ejemplo, en 1999 se enviaron unas setenta y cinco ordenes de ingreso de acuerdo con dicho artículo, por un importe total de 82 millones de euros(40).

>SITIO PARA UN CUADRO>

Fuente:

Comisión.

116. Muy pocas investigaciones de la OLAF son el resultado de comunicaciones de los Estados miembros. La razón principal es que los servicios de la Comisión esperan que aquellos hagan un seguimiento de las irregularidades que ellos mismos han detectado y que corrijan, recuperen y/o reprogramen automáticamente los importes de que se trate. Por este mismo motivo, la OLAF da prioridad a sus propias investigaciones y áreas de alto riesgo, mientras que las DG de gestión lo hacen con el registro y seguimiento de casos de irregularidad que surgen en las misiones de fiscalización de la propia Comisión, en las del Tribunal de Cuentas y en las investigaciones de la OLAF.

117. A menudo, las comunicaciones de los Estados miembros(41) también reciben poca atención debido a que son incompletas y a que carecen de importancia desde el punto de vista del riesgo. Así, la OLAF afirmó en su informe de actividades anual de1999-2000(42) que no podía estar satisfecha con la información recibida por las fuentes tradicionales y que aún tenía que llevar a cabo un análisis para determinar si las irregularidades detectadas constituían el núcleo de las irregularidades realmente cometidas o simplemente una pequeña parte.

118. De acuerdo con los datos facilitados por la OLAF(43), en el período que va del 30 de junio de 1994 al 31 de diciembre de 2000, los Estados miembros notificaron un total de 3244 irregularidades de acuerdo con el Reglamento (CE) n° 1681/94 en relación con los cuatro Fondos Estructurales (FEDER, FSE, FEOGA e IFOP), por un importe de 433,9 millones de euros. Al final de 2000, el importe total que aún debía recaudarse en relación con estos casos era de 317,3 millones de euros, por lo que el importe efectivamente recaudado en relación con estas mismas comunicaciones era de 116,6 millones de euros, o justo por encima de un cuarto de los importes afectados por las irregularidades declaradas.

119. El cuadro muestra el número y el valor de los casos de irregularidad comunicados por los Estados miembros en 2000. En este año, puede observarse que el número de casos notificados se incrementó en más de un 74 % respecto del año anterior. La mayor proporción de estos casos (tanto en términos de casos, 55 %, y de importe relacionado, 51 %) se refería al Fondo Social. Aunque el significativo aumento en el número de casos notificados refleja el esfuerzo de parte de los Estados miembros para notificar irregularidades, las cifras aún esconden enormes variaciones entre Estados miembros y entre regiones.

Cuadro

Fraude e irregularidades comunicados por los Estados miembros en virtud del Reglamento (CE) n° 1681/94 (ejercicio 2000)

>SITIO PARA UN CUADRO>

120. Puesto que el principal objetivo a la hora de comunicar las irregularidades es que la Comisión pueda tener en cuenta esa información cuando autorice los pagos en los distintos programas individuales de los Fondos Estructurales, la exactitud y la oportunidad de dicha información son de la máxima importancia. No obstante, la ausencia de un sistema consensuado y por escrito, tanto dentro de las DGs de los Fondos Estructurales, como entre la OLAF y las DG, para el seguimiento de las irregularidades comunicadas por los Estados miembros dificulta una utilización apropiada y eficiente de la misma.

121. Por ejemplo, en febrero de 1997, la OLAF envió a las DG de los Fondos Estructurales dos listas con todas las irregularidades recibidas hasta dicha fecha. No obstante, en muchos casos, debido a que la información suministrada por los Estados miembros era inadecuada, las DG no pudieron realizar un seguimiento de las mismas(44). Igualmente, la DG EMPL, a pesar de tener tres carpetas de copias de comunicaciones de 1998, no llevó a cabo ningún análisis o seguimiento de los documentos. De manera similar, la DG REGIO tenía 17 casos que se habían remitido a las unidades geográficas correspondientes para efectuar un seguimiento, que todavía figuraban como pendientes después de dos años.

122. En muchos casos, el flujo de información y preguntas entre la OLAF y los demás servicios de la Comisión resultó muy tortuoso. Así, la DG REGIO envió unas preguntas a los Estados miembros a través de la OLAF, aunque la comunicación directa con las autoridades de los Estados miembros habría obtenido resultados inmediatos. Sin embargo, se generó una correspondencia voluminosa y en algunos casos innecesaria, lo que provocó problemas de ineficacia.

123. Debería verificarse la veracidad y exactitud de todos los gastos significativos que solicitan ayuda de manera independiente o directa mediante la referencia a los documentos subyacentes originales. Asimismo, las autoridades de gestión deberían considerar un análisis horizontal de las ayudas "sobresolicitadas" (es decir las ayudas solicitadas comparadas con el importe final aprobado) para identificar el gasto no subvencionable e irregularidades que superen los 4000 euros e incluirlas en los perfiles de riesgo.

124. Aunque algunos Estados miembros han notificado un gran número de irregularidades cada trimestre, muchos de estos casos quedaron sin resolver durante largos períodos. Por ejemplo, en un caso(45), después de dieciséis meses sin emprender ninguna acción inicial, pasaron otros cinco años durante los que se ignoraron numerosas solicitudes para que los beneficiarios devolvieran las ayudas. Aunque este caso fue calificado de excepcional en los informes trimestrales enviados al organismo de coordinación, ni éste, ni la OLAF o los demás servicios de la Comisión emprendieron ninguna acción de seguimiento.

125. Ni la OLAF, ni los demás servicios de la Comisión analizaron sistemáticamente la naturaleza, tendencia o frecuencia de las irregularidades notificadas, a efectos de análisis de riesgo (por ejemplo la identificación de áreas de alto riesgo para una atención fiscalizadora específica), o como fuente de información para mejorar o dirigir las verificaciones financieras. Asimismo, la base de datos informática de la OLAF, IRENE, debido a su configuración y diseño, no permitía la realización de informes analíticos sobre irregularidades en las diversas áreas geográficas o sectores, ni tampoco era utilizada generalmente como una herramienta para el análisis de riesgo. De hecho, no estuvo operativa durante el período que va de septiembre de 1997 a finales de 2000. La falta de un seguimiento sistemático y de un análisis de las irregularidades en los diversos programas operativos y en los Estados miembros reduce la eficacia de las gestión financiera y pone seriamente en cuestión la utilidad de este mecanismo de notificación.

126. En general, en los Estados miembros, la información no era utilizada completamente, ya que no se llevaba a cabo ningún análisis estadístico para comparar el historial de irregularidades de los diferentes sectores. Tampoco se incluyeron los resultados de la fiscalización del Tribunal o la Comisión en el sistema de notificación de irregularidades examinado. Si se quiere que el ejercicio de notificación de irregularidades sea útil, es necesario actuar rápidamente para proteger la financiación de la Unión Europea en casos individuales, así como analizar los resultados de las fiscalizaciones de todas las fuentes relevantes, para poder extraer conclusiones para los sistemas de control y riesgo en general.

CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES

127. La introducción del Reglamento (CE) n° 2064/97 es un paso positivo en la mejora del control financiero por parte de los Estados miembros, pues las verificaciones realizadas y los informes de cierre entregados deberían ayudar a reducir el nivel de error en los gastos cofinanciados por la Comunidad. La Comisión debería dar mayor importancia a la orientación y a la evaluación de la aplicación del reglamento, mejorando así la verificación de la legalidad y regularidad de todo el gasto declarado como subvencionable por parte de los Estados miembros, ya sea en una etapa intermedia o al cierre (apartados 22 a 36). Las fiscalizaciones del Tribunal han mostrado en repetidas ocasiones que existe una significativa cantidad de errores en las declaraciones finales de gasto después del pago del saldo final y el cierre de la forma de intervención (apartado 1).

128. La fiscalización del Tribunal reveló que se está llevando a cabo muy buen trabajo de auditoría en los Estados miembros aunque de calidad variable, incluso dentro de la misma región (apartados 42 a 84). Es esencial que la Comisión garantice niveles de control satisfactorios en toda la Unión Europea.

129. La fiscalización identificó retrasos en la aplicación del Reglamento (apartado 33) y una aplicación incorrecta muy extendida en las administraciones nacionales y regionales en relación a detalles fundamentales de su ejecución (apartado 78, por ejemplo), debidos en parte a una insuficiente orientación por parte de la Comisión (apartados 22 a 36). La fiscalización reveló que ninguno de los Estados miembros visitados se ajusta plenamente a los Reglamentos. En general, éstos han indicado al Tribunal que revisarán los procedimientos y emprenderán mejoras. Dada la naturaleza diversa de las organizaciones de los Fondos Estructurales en los Estados miembros, todos ellos deberían revisar la ejecución del Reglamento, y la Comisión necesitaría llevar a cabo urgentemente una evaluación extensiva de los sistemas utilizados y proporcionar orientación cuando sea necesario.

130. La fiscalización de la ejecución del Reglamento (CE) n° 1681/94 ha mostrado que ni las irregularidades detectadas se comunican, ni se notifican los progresos, lo que acarrea diferencias en el volumen y el tiempo de los casos comunicados por los Estados miembros (apartados 98 a 106 y 111 a 114). El fracaso de la OLAF a la hora de mantener una base de datos adecuada para un período importante (apartados 91 a 125) y la falta de un seguimiento sistemático por parte de las DG de los Fondos Estructurales de la Comisión (apartados 92 a 121) han debilitado la utilidad del Reglamento. Dado que el papel de la OLAF hasta el día de hoy en relación a este Reglamento ha sido el de un intermediario en el sistema de comunicación, la OLAF y los demás servicios de la Comisión deberían revisar los procedimientos actuales con vistas a que las DG de gestión de los Fondos Estructurales examinen inmediatamente las comunicaciones y realicen un seguimiento (apartado 94).

131. El Tribunal observa el continuo aumento de las notificaciones de irregularidades en 2000. No obstante, la Comisión debería llevar a cabo en los Estados miembros una serie de verificaciones exhaustivas sobre el terreno, para identificar los errores en los sistemas nacionales dedicados a la detección, información y seguimiento del gasto irregular. La Comisión debería proporcionar claras instrucciones escritas sobre la naturaleza de los sistemas de control y comunicación necesarios y sobre el formato y los tiempos de notificación de irregularidades. Igualmente debería recomendar y solicitar medidas correctoras, tal y como prevé el nuevo Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo para los Fondos Estructurales(46) (apartados 107 a 108).

132. Ambos Reglamentos deberían suministrar un medio para que la OLAF, los demás servicios de la Comisión y los Estados miembros identifiquen y corrijan las debilidades en materia de gestión y control. Además, la Comisión debería formular propuestas para combinar los distintos aspectos de ambos Reglamentos y así proporcionar sistemas de control y notificación eficaces y cohesionados partiendo de una base clara y homogénea para toda la Unión Europea.

El presente Informe fue aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión de 19 de julio de 2001.

Por el Tribunal de Cuentas

Jan O. Karlsson

Presidente

(1) DO L 290 de 23.10.1997.

(2) DO L 178 de 12.7.1994.

(3) Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1998, apartados 3.14 a 3.19 (DO C 349 de 3.12.1999) e Informe anual del Tribunal de Cuentas relativo al ejercicio 1999, apartados 3.69 a 3.74 (DO C 342 de 1.12.2000).

(4) Informe especial n° 8/98 sobre los servicios de la Comisión encargados de combatir el fraude, en especial la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (DO C 230 de 22.7.1998).

(5) DO L 193 de 31.7.1993.

(6) Informe anual 1998, apartado 3.33; Informe anual 1999, apartado 3.75.

(7) DO L 298 de 7.11.1998.

(8) Informe anual 1999, apartado 3.74 (DO C 342 de 1.12.2000).

(9) Francia: CICC, DATAR, Ministerio del Interior, DGEFP. Reino Unido, Departamento de Comercio e Industria, GOWM.

(10) No obstante, el Organismo de Control Interno del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación del Reino Unido se ocupa tanto del FEOGA-Orientación como del IFOP.

(11) España: La IGAE no tiene competencias para revisar y cambiar el trabajo de las diecisiete Intervenciones generales regionales.

(12) Carta de la Comisión al Reino Unido de 28 de septiembre de 2000.

(13) Reglamento (CE) n° 438/2001 (DO L 63 de 3 de marzo de 2001).

(14) El MAFE se refiere a "un minucioso control in situ de todos los aspectos de la declaración de gastos, incluyendo documentos originales y otros documentos en poder de los beneficiarios finales de los Fondos Estructurales" y a "pruebas sustantivas para determinar si las transacciones son correctas" (sección B del anexo 2) y "La verificación del cinco por ciento del gasto total subvencionable supone necesariamente efectuar comprobaciones in situ de cada declaración de gastos". Por último, en la sección A se afirma que "la verificación de las declaraciones de gastos [...] solamente puede ofrecer garantías de las declaraciones realmente comprobadas".

(15) La letra b) del apartado 1 del artículo 3 obliga a los Estados miembros a examinar un número determinado de declaraciones de gastos, seleccionadas sobre la base de un análisis de riesgos, en los diferentes niveles en cuestión.

(16) Por ejemplo, se verificaron las solicitudes finales de 1998 de dos cursos cofinanciados por el FSE, sin embargo se contabilizaron los veintiocho cursos cofinanciados por dicho fondo (el total) como verificados, basándose en que se aplicaba el mismo sistema, aunque la subvencionabilidad y realidad de las otras veintiséis solicitudes no se comprobaron. Si bien las autoridades aplicaron correctamente las conclusiones de los resultados de los dos cursos de formación a los restantes 26, en aquellos casos en que una auditoría no revela debilidades dentro del sistema o errores materiales, no es justificable extrapolar esta ausencia de errores a solicitudes que no han sido examinadas.

(17) Cartas a Dinamarca y Finlandia.

(18) Por ejemplo, en el programa operativo 1994-1999, los pagos pueden hacerse durante un período de ocho años. El Reglamento entró en vigor cuando quedaba aproximadamente 4/8 de tiempo (noviembre 1997) y por tanto el porcentaje que debe controlarse sería 4/8 del 5 %. Así, un mínimo del 2,5 % del gasto de cada año (1994-2001) sería controlado.

(19) El artículo 8 del Reglamento sólo usa la palabra "irregularidad". En este contexto el Tribunal considera que las "irregularidades" deberían incluir el concepto de errores.

(20) Coste del contrato 300000 euros.

(21) El apartado 2 del artículo 1 del Reglamento (CE, Euratom) n° 2988/95 del Consejo (DO L 312 de 23.12.1995) indica que constituye irregularidad toda infracción de una disposición del Derecho comunitario correspondiente a la acción u omisión de un agente económico que tenga o tendría por efecto perjudicar al presupuesto de las Comunidades o a los presupuestos administrados por estas, bien sea mediante la disminución o la supresión de ingresos procedentes de recursos propios percibidos directamente por cuenta de las Comunidades, bien mediante un gasto no justificado.

(22) El Informe de actividades de la OLAF (1 de junio de 1999 a 31 de mayo de 2000) de 23 de mayo de 2000 afirma en relación a las comunicaciones de los Estados miembros, que toda la información notificada de acuerdo con el Reglamento (CE) n° 1681/94 se introdujo en la base de datos de la oficina IRENE (apartado 1.1.1).

(23) IRENE (irregularidades, investigaciones y explotación) entró en funcionamiento el 1 de diciembre de 1992.

(24) Por ejemplo, de los catorce casos comunicados por los Estados miembros en el periodo 1997-1999 a la OLAF relativos al IFOP, sólo 4 de ellos se habían notificado a la DG FISH antes de que ésta solicitara información actualizada a la OLAF en mayo de 1999.

(25) El 28 de abril de 1999, la Comisión adoptó la Decisión 1999/352/CE, CECA, Euratom, por la que se crea la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO L 136 de 31.5.1999).

(26) Libro Blanco sobre la Reforma, COM (2000) 200 final de 1 de marzo de 2000 y COM (2000) final/2 de 5 de abril de 2000.

(27) El Comité de Coordinación de la Lucha Antifraude (COCOLAF) se creó en 1994 y está formado por representantes de los Estados miembros y presidido por la OLAF.

(28) No obstante, la OLAF afirmó en su Informe de actividades de 23 de mayo de 2000 (1 de junio de 1999-31 de mayo de 2000) que los procedimientos estaban armonizados y que se había impuesto una presentación uniforme (de las comunicaciones) para facilitar su procesamiento informático en relación a las comunicaciones del Reglamento (CE) n° 1681/94 (apartado 1.1.1).

(29) Italia: el Departamento para la Política Comunitaria de la Oficina del Primer Ministro no definió "irregularidad notificable", por lo que cada administración lo interpretó de manera diferente.

(30) Carta de la DG Empleo, de abril de 1995, revisada por la carta subsiguiente 1319 de 16 de enero de 2000 al Ministerio italiano de Trabajo.

(31) Estudio del Centro Común de Investigación 1993-1997.

(32) Francia, Bélgica, Países Bajos e Italia.

(33) Países Bajos, Alemania, Reino Unido e Italia.

(34) Reino Unido: IFOP; Francia: FEDER, IFOP y FEOGA.

(35) Alemania: MASGF. Debido a que hasta el momento ha habido un interpretación muy restrictiva de irregularidad en todos los Länder, se puede asumir que una aplicación general de los criterios del BMF obligará ahora a que el BMA declare varios miles de casos cada trimestre, lo que provocará una situación muy diferente de la del pasado, con sólo cuarenta y dos irregularidades notificadas en cinco años y medio hasta el 31 de diciembre de 1999.

(36) Reino Unido: Departamento de Comercio e Industria; Francia: CICC; Italia.

(37) Francia: MI (Ministerio de Interior), Reino Unido: DTI, DETR (Departamento de Medio Ambiente, Transporte y Regiones), España; Italia: Ministerio de Industria.

(38) Por ejemplo, en una región, seis casos de irregularidad registrados por la autoridad regional de gestión no fueron comunicados ni a las autoridades nacionales ni a la OLAF.

(39) En Italia, a pesar de la instrucción de que cada organismo de gestión comunicase una irregularidad detectada al Departamento para la Política Comunitaria, algunos de estos organismos las notificaron directamente al Ministerio del Tesoro, mientras que otros las enviaron a sus Ministerios y a las DG de la Comisión.

(40)

(41) Además, las comunicaciones de los Estados miembros eran enviadas con muchos formatos distintos, debido a que el Reglamento no prescribe nada en esta área. Esta situación provocó dificultades adicionales a la hora de introducir y analizar la información.

(42) Informe de actividades de la OLAF de 23 de mayo de 2000 (1 de junio de 1999-31 de mayo de 2000) apartado 5.1.2.

(43) Hay que señalar que esta información difiere de la contenida en "Protección de los intereses financieros comunitarios y lucha contra el fraude", Informe anual 1999 [COM (2000) 718 final de 8 de noviembre de 2000] debido a la actualización de la información.

(44) DG REGIO - En treinta y cinco casos (33 % de ciento siete casos) la situación final fue que la DG no podía identificar el beneficiario/acción/PO, etc.

(45) Alemania: Brandenburgo: ILB (Investition Landesbank).

(46) Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161 de 26.6.1999).

ANEXO 1

COMUNICACIONES DE CONFORMIDAD CON EL ARTÍCULO 3 DEL REGLAMENTO (CE) N° 1681/94

(Período de 30.6.1994 a 31.12.2000)

>SITIO PARA UN CUADRO>

0:

sin casos de irregularidades que notificar.

Fuente:

OLAF.

>SITIO PARA UN CUADRO>

0:

sin irregularidades que notificar.

Fuente:

Comisión.

ANEXO 2

RESUMEN DE LA CONFORMIDAD CON EL REGLAMENTO (CE) N° 1681/94 EN LOS ESTADOS MIEMBROS VISITADOS

>SITIO PARA UN CUADRO>

Respuestas de la comisión

RESUMEN

Ambos Reglamentos forman parte de un proceso cuyo objetivo es mejorar el control financiero de los Fondos Estructurales por parte de los Estados miembros. Este proceso ha forzado muchos cambios en el sistema administrativo de los Estados miembros y ha generado una necesidad de recursos para poder cumplir los nuevos requisitos. Muchos de estos cambios se han ido llevando a cabo gradualmente durante los últimos tres años y algunos aspectos concretos se están poniendo de manifiesto de forma cada vez más evidente a medida que los programas van concluyendo y se cierran.

La experiencia adquirida permitirá mejorar la eficacia de los sistemas de control en el período de programación 2000-2006.

III. La adopción del Reglamento (CE) n° 2064/97 a finales de 1997 fue la culminación de un largo proceso durante el cual se llevaron a cabo debates minuciosos con los Estados miembros en los comités de los Fondos Estructurales, a quienes debía consultarse sobre la propuesta de la Comisión. Así, las consecuencias de las principales obligaciones establecidas se habían analizado minuciosamente y explicado ya antes de la adopción del Reglamento.

Desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 2064/97, la Comisión ha hecho grandes esfuerzos para orientar detalladamente a los Estados miembros sobre la aplicación de sus disposiciones, especialmente mediante el Manual de auditoría de los Fondos Estructurales, que se presentó por primera vez en junio de 1998, y mediante el tratamiento sistemático de las preguntas relacionadas con el Reglamento con ocasión de las reuniones bilaterales de coordinación con los Estados miembros, de la reunión anual de los controladores financieros de la Unión Europea de 1998, 1999 y 2000, y en otras ocasiones.

En cuanto a la verificación de la aplicación del Reglamento, desde 1999 los servicios encargados de los Fondos Estructurales han llevado a cabo una serie de misiones de fiscalización que comprendían el cumplimiento de determinados aspectos del Reglamento. Como preparación del cierre de los programas del período 1994-1999, a comienzos de 2001 se inició una gran investigación sobre la aplicación del Reglamento por parte de todos los Estados miembros. Cada vez que se detectan problemas en el curso de esta investigación, se informa de ello a las autoridades nacionales para que tomen las medidas paliativas pertinentes.

La constante actuación para mejorar la cantidad y la calidad de la información recibida de conformidad con el Reglamento (CE) n° 1681/94 ha tenido un reflejo positivo en el creciente número de comunicaciones recibidas de los Estados miembros. La OLAF trabaja en estrecha colaboración con otros departamentos de la Comisión y con los Estados miembros para mejorar las deficiencias persistentes. Desde diciembre de 2000, la OLAF viene utilizando el nuevo programa informático desarrollado para fines de comunicación de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) n° 1681/94. Algunos Estados miembros han probado el nuevo programa, que está ya listo para su instalación en todos esos Estados.

El Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisión detalla una serie de medidas relativas a la "Protección de los intereses financieros de las Comunidades" cuyo objetivo es mejorar los sistemas de detección y cooperación. Además, la cooperación entre los departamentos de la Comisión y entre la Comisión y los Estados miembros, especialmente en el ámbito de los Fondos Estructurales, deberá estar mejor definida para garantizar que se toman medidas más eficaces para mejorar la prevención y detección de las irregularidades, el fraude y la corrupción. Este objetivo de los Fondos Estructurales se traduce en la Medida 97, "Mejora del seguimiento de los Fondos Estructurales" del plan de acción del Libro Blanco. Una Comunicación de la Comisión sobre este tema está en las fases finales de su adopción.

En lo que respecta a la cooperación entre la OLAF y las Direcciones Generales encargadas de los Fondos Estructurales, recientem