Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se autoriza a Alemania a poner en práctica una medida de inaplicación del artículo 21 de la Sexta Directiva 77/388/CEE en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. De conformidad con el artículo 27 de la Sexta Directiva del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme [1], el Consejo, actuando unánimemente sobre la base de una propuesta de la Comisión, puede autorizar a los Estados miembros para introducir medidas especiales de inaplicación de las disposiciones de la Directiva con objeto de simplificar el procedimiento para percibir el impuesto o evitar ciertos tipos de elusión fiscal o fraude.

[1] DO L 145 de 13.6.1977, p 1. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2003/92/CE (DO L 260 de 11.10.2003, p. 8).

2. En una solicitud presentada bajo la forma de dos cartas dirigidas a la Comisión, registradas por la Secretaría General de la Comisión el 01.09.2003 y el 12.11.2003, el Gobierno alemán pidió autorización para introducir tres medidas de inaplicación de la letra a) del apartado 1 del artículo 21 de la Directiva 77/388/CEE.

3. De conformidad con el apartado 3 del artículo 27 de la Sexta Directiva, la Comisión informó a los demás Estados miembros mediante carta de 09.12.2003 y de 24.01.2004 de la solicitud presentada por el Gobierno alemán.

4. En el apartado 1 del artículo 21 de la Directiva 77/388/CEE, en la versión del artículo 28 octies de dicha Directiva, se estipula que, en régimen interior, el sujeto pasivo que efectúe un suministro de bienes o una prestación de servicios imponible es generalmente el deudor del impuesto sobre el valor añadido (IVA).

5. El objeto de la medida de inaplicación solicitada por Alemania es que sea el destinatario del bien o servicio el deudor del IVA en tres casos específicos: en primer lugar, en el caso de la prestación de trabajos de construcción, excepto cuando el destinatario del servicio alquila exclusivamente un máximo de dos residencias; en segundo lugar, en el caso de los servicios de limpieza de edificios y partes de edificios, y en tercer lugar, en el caso del suministro de bienes inmuebles si el proveedor ha optado por gravarlo al amparo de la sección C del artículo 13 de la Sexta Directiva. Se debe considerar que las medidas solicitadas están destinadas a evitar determinados tipos de elusión fiscal o fraude en los sectores señalados.

6. El Tribunal de Cuentas alemán ha constatado pérdidas considerables de IVA en las empresas de construcción y de limpieza de edificios. Las pérdidas se produjeron en casos en los que el IVA se facturó abiertamente, pero no se pagó a las autoridades fiscales, al tiempo que el destinatario del servicio ejercitó su derecho a deducir el impuesto. En estos casos, no se podía denegar al destinatario su derecho a deducir el IVA y no podía cargarse la responsabilidad del impago al proveedor porque era insolvente o había desaparecido. En muchos de estos casos, los proveedores eran empresas ficticias y se emplearon técnicas de ocultación para impedir que las autoridades fiscales recuperaran el IVA. Por estas razones, fracasaron las medidas fiscales y de otro tipo destinadas a incrementar la supervisión administrativa de estas actividades empresariales. El dilema de la administración fiscal alemana es que no puede descubrir qué operadores no cumplen con sus obligaciones o no los descubre a tiempo para poder recuperar el IVA perdido. El número de casos de este tipo ha aumentado de tal manera que son necesarias medidas jurídicas. La transferencia de la responsabilidad del IVA al destinatario solamente se refiere a las empresas que pueden acogerse al derecho de deducción del impuesto y no afecta a los particulares. Se limita a dos sectores específicos en los que las pérdidas del IVA han alcanzado una dimensión intolerable. A Austria ya se le concedió una medida de inaplicación similar [2].

[2] Decisión 2002/880/CE del Consejo, de 5 de noviembre de 2002 (DO L 306 de 8.11.2002, p. 24).

7. El Tribunal de Cuentas alemán también ha redactado un informe especial sobre el suministro de propiedades; según dicho informe, tales suministros son particularmente vulnerables al fraude y la elusión del IVA cuando el proveedor se acoge a la opción de hacer que el suministro sea imponible. En realidad, los suministros de bienes inmuebles están exentos del pago de IVA de conformidad con las letras g) y h) de la sección B del artículo 13 de la Sexta Directiva y solamente son tributables cuando el proveedor ejercita la opción de hacer que el suministro sea imponible (sección C del artículo 13 de la Sexta Directiva). Se han determinado dos situaciones principales en las que se pierde el IVA. En el primer caso, el proveedor es casi insolvente y, por ello, su principal acreedor, generalmente un banco, le insta a vender sus bienes inmuebles y a ejercitar su derecho a hacer esta venta tributable. Acto seguido, se transfiere al acreedor el precio de venta más el IVA. El efecto de esta operación es que el acreedor obtiene de su deudor la devolución de un importe mayor del que obtendría normalmente si la venta hubiera estado exenta de IVA. El destinatario puede ejercitar su derecho de deducción del IVA y el proveedor no paga IVA alguno a las autoridades fiscales, que no pueden recuperar el IVA del proveedor porque, entretanto, éste se ha declarado insolvente. En el segundo caso, una empresa de reciente creación adquiere bienes inmuebles; el suministro se factura con IVA. El comprador recupera el IVA. A continuación, se anula toda la transacción y los pagos se restablecen de acuerdo con las obligaciones contractuales fijadas en el acuerdo celebrado entre el proveedor y el comprador. El proveedor no está obligado a pagar el IVA a las autoridades fiscales por la anulación de la operación (apartado 1 de la sección C del artículo 11 de la Sexta Directiva). Las autoridades fiscales pierden el IVA recuperado por el comprador porque, entretanto, la empresa de nueva creación se declara insolvente. Los bienes inmuebles tienen un valor elevado, por lo que la base imponible y las pérdidas en términos de IVA (incluso en una sola transacción) son particularmente altas. A partir del número de casos descubiertos, el Tribunal de Cuentas alemán estima que las pérdidas por este concepto ascienden a millones de euros. La supresión de la opción de que el suministro de bienes inmuebles pueda ser objeto de tributación no soluciona el problema. El valor del bien inmueble generalmente contiene IVA oculto, por lo que es necesario mantener la opción para preservar la neutralidad del régimen del IVA. En este contexto, parece que, en las circunstancias concretas y para el riesgo especialmente alto implicado, de hecho, la mejor solución es hacer recaer la responsabilidad del pago del IVA en el destinatario. En las dos situaciones problemáticas anteriormente descritas, se evita la pérdida del IVA porque las autoridades fiscales no pagan IVA alguno a ninguno de los operadores económicos participantes en la transacción. La solución evita la doble responsabilidad fiscal del proveedor y del destinatario, la cual genera un riesgo económico mayor para el destinatario y pesados procedimientos de recuperación para las autoridades fiscales, quienes sólo pueden dirigirse al destinatario cuando resulte imposible recuperar el IVA del proveedor. Además, exime de responsabilidad fiscal a terceras personas, como el notario, responsabilidad que ocasiona gastos más elevados para el proveedor y el destinatario. Dado que, en la práctica, la medida de inaplicación sólo se aplicará a las prestaciones entre sujetos pasivos, se limita a casos específicos; en realidad, la opción de hacer que una prestación sea imponible sólo se emplea cuando el destinatario puede acogerse al derecho de deducción.

8. Habida cuenta de lo anteriormente expuesto, la Comisión considera que deben autorizarse las medidas de inaplicación solicitadas por el Gobierno alemán.

Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se autoriza a Alemania a poner en práctica una medida de inaplicación del artículo 21 de la Sexta Directiva 77/388/CEE en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Vista la Sexta Directiva del Consejo (77/388/EEC), de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme [3] y, en particular, el apartado 1 de su artículo 27,

[3] DO L 145 de 13.6.1977, p 1. Directiva cuya última modificación la constituye la Directiva 2003/92/CE (DO L 260 de 11.10.2003, p. 8).

Vista la propuesta de la Comisión [4],

[4] DO C [...], [...], p. [...].

Considerando lo siguiente:

(1) En una solicitud presentada en forma de dos cartas dirigidas a la Comisión, registradas por la Secretaría General de la Comisión el 01.09.2003 y el 12.11.2003, el Gobierno alemán pidió autorización para introducir tres medidas de inaplicación de la letra a) del apartado 1 del artículo 21 de la Directiva 77/388/CEE.

(2) Se han constatado pérdidas de IVA considerables en empresas de construcción y de limpieza de edificios que facturaron abiertamente el IVA, pero no lo pagaron a las autoridades fiscales, al tiempo que el destinatario de los servicios se acogió al derecho de deducirlo. No se pudo descubrir a los operadores que incumplieron la normativa o se les descubrió demasiado tarde para recuperar el IVA perdido. El número de casos de este tipo ha aumentado de tal manera que resulta necesario adoptar medidas jurídicas. El traspaso de la responsabilidad del pago del IVA al destinatario sólo afecta a las empresas que puedan acogerse al derecho de deducción y no se aplica a los particulares. Dicho traspaso de responsabilidad se limita a dos sectores específicos, en los que las pérdidas de IVA han alcanzado una dimensión intolerable. A Austria se le concedió una medida de inaplicación similar [5].

[5] Decisión 2002/880/CE del Consejo, de 5 de noviembre de 2002 (DO L 306 de 8.11.2002, p. 24).

(3) También se han detectado pérdidas de IVA por suministros de bienes inmuebles al amparo de las letras g) y h) de la sección B del artículo 13; dichos suministros parecen ser especialmente vulnerables al fraude y la elusión del IVA cuando el proveedor decide acogerse a la opción de hacer que el suministro sea imponible. Los bienes inmuebles tienen un valor elevado, por lo que la base imponible y las pérdidas en términos de IVA, incluso en una sola transacción, son particularmente altas. El mantenimiento de la opción de hacer que un suministro de bienes inmuebles sea imponible es necesario para preservar la neutralidad del régimen del IVA. En las circunstancias específicas de los suministros de bienes inmuebles, la solución más apropiada para abordar el riesgo implicado, particularmente alto, parece ser hacer recaer la responsabilidad del IVA en el destinatario del bien. Evita la doble responsabilidad fiscal del proveedor y el destinatario, la cual supone un riesgo económico mayor para el destinatario y la aplicación de pesados procedimientos de recuperación para las autoridades fiscales; además, esta solución evita la responsabilidad fiscal de una tercera persona, como un notario, cuya participación genera gastos económicos superiores tanto para los proveedores como para los destinatarios. En la práctica, la medida de inaplicación sólo afectará a los suministros entre sujetos pasivos, por lo que se limitará a casos específicos.

(4) La medida de inaplicación de que se trata no afecta a la cuantía del impuesto sobre el valor añadido devengado en la fase del consumo final ni tiene repercusión alguna en los recursos propios de las Comunidades Europeas procedentes del impuesto sobre el valor añadido.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

No obstante lo dispuesto en la letra a) del apartado 1 del artículo 21 de la Directiva 77/388/CEE (en el texto de su artículo 28 octies), se autoriza a Alemania para designar como deudor del impuesto sobre el valor añadido al destinatario del suministro de bienes o de la prestación de servicios contemplados en el artículo 2 de la presente Decisión, con efectos del 01 de enero del 2004.

Artículo 2

El destinatario del suministro de bienes o de la prestación de servicios puede ser designado como deudor del IVA en los siguientes casos:

1. cuando se presten servicios de construcción o de limpieza de edificios a un sujeto pasivo, excepto cuando el destinatario de la prestación alquila exclusivamente un máximo de dos residencias;

2. cuando se suministren bienes inmuebles a un sujeto pasivo de conformidad con lo dispuesto en las letras g) y h) de la sección B del artículo 13 y cuando el proveedor se haya acogido al derecho de gravar el suministro.

Artículo 3

La presente Decisión expirará el 31 de diciembre de 2008.

Artículo 4

La destinataria de la presente Decisión será Alemania

Hecho en Bruselas, [...]

Por el Consejo

El Presidente