COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Informe sobre la situación de la agricultura portuguesa

1. Introducción

Portugal pidió al Consejo Europeo en Copenhague en diciembre de 2002 que adoptara las medidas derivadas de las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, durante el cual el Consejo, teniendo en cuenta la especificidad de la agricultura portuguesa, reconoció la necesidad de lograr un mayor equilibrio de las ayudas concedidas a la agricultura a través de las medidas de desarrollo rural financiadas por la sección de Garantía del FEOGA.

El Consejo también subrayó que Portugal considera que sigue planteándose un problema específico, derivado de la forma en que se está aplicando la PAC a la agricultura portuguesa. A este respecto, el Consejo instó a la Comisión a que presentara un informe de análisis de la situación.

El presente informe responde a dicha petición del Consejo a la Comisión [1].

[1] Las principales conclusiones del presente informe se basan en datos oficiales publicados en Eurostat y en los informes financieros del FEOGA. Además, se ha procedido a un análisis más detallado de la situación portuguesa por medio de la base de datos de la RICA.

2. Principales tendencias de la agricultura portuguesa

2.1. Rendimiento económico, producción y consumo

A lo largo del período 1986-1995, el rendimiento agrícola portugués descendió en términos reales hasta el 3,1% anual; el descenso de dicho rendimiento ralentizó no obstante en el período 1995-2001, con un 1,6% anual, algo menos que la media de la UE (un 2,2% anual). Por consiguiente, el porcentaje correspondiente a la agricultura portuguesa respecto al rendimiento agrícola total de la UE aumentó ligeramente de un 2,0% en 1995 a un 2,2% en 2001. No obstante, en un contexto de crecimiento económico nacional, el porcentaje del PIB correspondiente a la agricultura portuguesa disminuyó de aproximadamente un 5,1% en 1990 a un 2,8% en 2001.

La principal tendencia que caracteriza a la agricultura portuguesa desde la adhesión es un importante cambio de orientación de los cultivos herbáceos a la producción animal, que se ha reflejado en un notable aumento de la superficie forrajera. A lo largo del período 1990-2001, el volumen de los productos herbáceos disminuyó en un 0,3% anual, mientras que el volumen de producción animal final aumentó un 1,5% por término medio. El vino y las frutas y hortalizas frescas constituyen las tres producciones vegetales más importantes y representan algo menos de la tercera parte del valor total de la producción agrícola. Sin embargo, la producción vegetal es más inestable que la producción animal en Portugal, debido a la influencia de las condiciones climáticas sobre las producciones más importantes, especialmente la producción vinícola. No obstante, en el sector de las frutas y hortalizas frescas, se registra una tendencia al alza del volumen de cítricos y, en menor medida, de tomates.

Respecto a los cereales, la producción tiende a disminuir en el caso de numerosos productos, a excepción de cierta evolución positiva del maíz y del trigo duro. En este último caso, esta evolución positiva en términos de superficie y de producción ha sido escasamente aprovechada por la industria alimentaria. Se han observado otras tendencias notables en el caso del arroz y del tabaco, cuya producción ha aumentado considerablemente y, partiendo de niveles muy bajos, la remolacha azucarera ha registrado el mayor aumento de todos los cultivos herbáceos menores en Portugal.

En relación con los límites de producción establecidos por la PAC en el sector de los cultivos herbáceos en 2002/03, las superficies por las que se han solicitado ayudas están aún por debajo del nivel máximo de la superficie básica, al igual que en el caso de la superficie básica regada. Además, dado que no se ha utilizado hasta ahora la reserva de 60 000 ha creada en la Agenda 2000 para nuevas superficies regadas, debe concluirse que actualmente estos límites máximos no son vinculantes. Sucede lo contrario para el trigo duro, en cuyo caso, pese a que la superficie subvencionable se ha multiplicado por cinco en la Agenda 2000, se ha registrado un rebasamiento de las solicitudes de casi un 60%.

No obstante, la disminución del volumen de producción no significa que haya disminuido el porcentaje correspondiente al valor de la producción vegetal respecto de la producción agrícola. Al contrario, dado que el valor real de la producción ha experimentado un mayor descenso en el sector de la producción animal, con un descenso del 3,5% frente a una disminución media del valor real de la producción del 2,6% a lo largo del período 1990-2001, el porcentaje correspondiente a la producción vegetal final respecto al valor de la producción agrícola es más elevado en la actualidad que hace una década.

En el sector animal, los productos más importantes son, por orden decreciente de importancia, la leche, el porcino, las aves de corral y la ganadería. El volumen de la producción porcina ha experimentado un notable aumento y la producción de aves de corral aumenta rápidamente en detrimento de la carne de vacuno. Por otro lado, el mercado de la carne de vacuno no daba señales notables de recuperación en 2001 tras la crisis de la EEB, que ha afectado gravemente a la producción portuguesa. De hecho, y pese a cierto rebasamiento de las solicitudes de prima por vaca nodriza y de prima especial por la carne de vacuno, el descenso de la producción ganadera es el principal motivo del subsiguiente descenso del porcentaje correspondiente a la producción animal respecto a la producción agrícola total en Portugal.

Cabe señalar que la demanda de carne de porcino ha seguido aumentando en los últimos años, lo que explica la tendencia al alza de los precios de producción. En cuanto a la carne de aves de corral, pese a una tendencia favorable a largo plazo, la evolución de los precios reales ha sido menos favorable, con el consiguiente descenso de los valores de producción real. A lo largo del período 1993-2001, el consumo de aves de corral aumentó un 37% y el de carne de porcino, un 29%.

La expansión del sector del porcino ha incidido de manera positiva en la demanda de piensos. A falta de una oferta adecuada del sector de cultivos herbáceos portugués, el aumento de la demanda se ha cubierto con el incremento de las importaciones, por lo que, a principios de los noventa, el índice de autoabastecimiento de cereales se redujo un 5%. Además, también ha descendido el grado de autoabastecimiento de los principales tipos de carne, alcanzando niveles inferiores al 100% en los últimos años.

El sector lechero ha registrado en la última década un aumento constante del volumen de la producción de leche, pese a algunas perturbaciones originadas por la crisis de la EEB. Aunque el rendimiento de este producto no ha aumentado de forma notable, pese al aumento de los precios registrados en los últimos años, se trata de uno de los pocos sectores cuya contribución al rendimiento agrícola portugués ha aumentado.

El sector lechero desempeña un papel especialmente importante en las Azores, donde la producción anual casi se ha duplicado en la última década y representa, con 500 000 toneladas, aproximadamente la cuarta parte de la producción portuguesa. Sin embargo, la consiguiente elevada densidad de vacas lecheras ejerce una presión sobre el medio ambiente y plantea dificultades a los demás sectores agrícolas. Concretamente, el mayor número de vacas lecheras ha originado una oferta excesiva de carne de vacuno en el mercado local, y, por consiguiente, dificultades de comercialización del producto. Además, la conversión de las tierras de labor en pastos para la producción de leche ha producido una escasez de suministro a la industria azucarera local.

2.2. Utilización de las tierras

En 1999, aproximadamente la tercera parte (3,35 millones de ha) de la superficie total de Portugal estaba cubierta por bosques. En torno al 42% de las tierras (3,86 millones de ha) constituye la superficie agrícola utilizable (SAU), de la cual el 86% aproximadamente ha sido designada zonas desfavorecidas. Las tierras de labor representan el 46% de la SAU, los pastos permanentes, el 36% y los cultivos permanentes, el 18%.

Durante el período 1990-1999, la SAU registró una disminución neta de unas 130 000 ha, ya que las tierras de labor y los cultivos permanentes disminuyeron en unas 600 000 ha y 80 000 ha, respectivamente, y, por otro lado, los pastos permanentes aumentaron en 550 000 ha. Durante el mismo período, las tierras regadas disminuyeron en 85 000 ha hasta alcanzar unas 800 000 ha, lo que supone el 21% de la SAU. La SAU portuguesa representa algo menos del 3% de la SAU total de la UE.

2.3. Tamaño de las explotaciones y distribución de éstas por tamaño

La estructura de las explotaciones portuguesas sigue caracterizándose por una marcada dicotomía. Entre 1990-1995, el número de explotaciones disminuyó en mayor medida que en la UE de los 12, con una reducción del 5,5% anual, frente a un 2,7% anual para la UE de los 12. En el período 1995-2000, el número total de explotaciones agrícolas se redujo en Portugal en otras 35 000, pasando de 451 000 a 416 000, con una media del 1,6% anual, en comparación con una reducción global en la UE de los 15 del 1,7% anual.

Por consiguiente, el porcentaje de explotaciones portuguesas en la UE de los 15 ha permanecido estable en los últimos años (aproximadamente el 6,1% en 2000), mientras que, con una SAU total prácticamente estable en Portugal, la superficie agrícola media de las explotaciones portuguesas ha aumentado de 6,7 a 9,3 ha.

No obstante, el tamaño medio de las explotaciones portuguesas se sitúa aún aproximadamente en la mitad de la media de la UE (18,7 ha) y la distribución de las explotaciones por tamaño es muy desigual. Las explotaciones de menos de 2 ha representaban en 2000 el 54% del total de las explotaciones, con sólo el 6% de la SAU, mientras que el 1,4% de las explotaciones contaba con más de 100 ha y el 53% del total de la SAU.

2.4. Mano de obra agrícola

Según el censo del 2000, el sector agrícola empleaba en Portugal 1 064 000 trabajadores, lo que representa 476 000 unidades de trabajo/año (UTA). Entre 1995 y 2000, la mano de obra agrícola total descendió en un 2,4% anual, frente a un descenso del 3,1% anual en el resto de la UE de los 15.

Por consiguiente, la aportación de Portugal a la mano de obra agrícola de la UE de los 15 sólo ha aumentado ligeramente, permaneciendo en torno al 8,0% del total. Teniendo en cuenta la proporción similar (28%) a la de la UE de jefes de explotación con una actividad remunerada al margen de la actividad agrícola, la elevada tasa de subempleo sigue siendo una des las características clave de la agricultura portuguesa.

De hecho, el trabajo a tiempo parcial de los jefes de explotación, aunque muy estable, es muy frecuente en Portugal, con un 83% de los jefes de explotación trabajando a tiempo parcial en 2000, frente a un 76% en la UE de los 15. Esta característica básica de la mano de obra portuguesa está relacionada con el elevado número de pequeñas explotaciones.

En 2000, el 90% del total de la mano de obra agrícola era familiar (frente al 82% en la UE de los 15). La mano de obra no familiar ocupada regularmente sólo representaba 47 000 UTA, lo que corresponde al 9% del total. Entre 1995 y 2000, el porcentaje de la mano de obra agrícola familiar permaneció estable en Portugal, al contrario de la tendencia gradualmente a la baja registrada en Europa.

Uno de los aspectos de la mano de obra agrícola portuguesa es que sólo el 1% de los titulares declara haber recibido una formación agrícola completa, frente a una media del 5% en el caso de la UE de los 15. Otra de las características clave es el elevado porcentaje de explotaciones agrícolas gestionadas por agricultores de avanzada edad. En 2000, el porcentaje de la mano de obra agrícola portuguesa por encima de los 55 años se situaba en un 65%, muy por encima de la cifra correspondiente de la UE de los 15 (53%).

2.5. Intercambios comerciales

El dictamen de la Comisión de 1978 sobre la adhesión de Portugal consideraba el déficit comercial como uno de los problemas clave. De hecho, desde la adhesión, el peso relativo de los productos agroalimentarios en el déficit comercial ha aumentado ligeramente, pasando de un 17% en 1988-1990 a un 18% en 2000-2002. Al alcanzar los precios mundiales su nivel máximo de 1995 a 1998, el déficit agrícola representaba incluso un porcentaje más elevado (26%) del déficit comercial portugués. En el período 2000-2002, el déficit agroalimentario total (intra + extra UE-15) se estabilizó en un promedio de 2 800 millones de euros al año. Aunque la tendencia global sigue apuntando a un déficit en aumento en términos absolutos, las exportaciones agrícolas han aumentado más rápidamente que las importaciones agrícolas desde mediados de los años noventa.

El porcentaje que representa el comercio intracomunitario respecto al comercio total de productos agroalimentarios está registrando un aumento en Portugal, alcanzando en la actualidad en torno al 78%. Aunque en el caso de los productos industriales el comercio intracomunitario es aún más importante, el desfase tiende a reducirse en los últimos años. El volumen del comercio intracomunitario de productos agroalimentarios respecto al comercio total de productos agroalimentarios ha empezado pues a situarse al mismo nivel que el comercio intracomunitario de productos industriales en el caso de Portugal.

Cabe subrayar a este respecto que las repercusiones de la integración en la UE han sido muy importantes para las importaciones, resultando en un déficit cada vez mayor del comercio intracomunitario de productos agroalimentarios. Mientras que el comercio extracomunitario de productos agroalimentarios ha aumentado en el caso de la mayoría de los principales tipos de producto, a excepción de algunas frutas frescas y tropicales y del azúcar, el comercio intracomunitario de productos agroalimentarios ha anulado las tendencias extracomunitarias positivas, con el consiguiente deterioro de la situación comercial global.

Un análisis detallado por productos indica que Portugal registra tendencias negativas en el caso de una gran mayoría de productos agrícolas, incluidos algunos sectores dinámicos de la agricultura portuguesa tales como las frutas frescas y la carne de porcino. Además, Portugal se ha convertido desde principios de los noventa en importador neto de productos lácteos. Por otro lado, la reducción de las importaciones netas de animales vivos de la especie bovina es consecuencia principalmente de los efectos de la EEB en la demanda. Portugal ha mantenido e incluso consolidado su balanza comercial positiva tradicional en el sector vitivinícola. El panorama también es positivo en el caso del comercio del azúcar, con una tendencia a la baja de las importaciones.

En relación con la PAC actual, cabe señalar que las exportaciones de productos agrícolas se basan principalmente en productos de calidad superior y productos transformados tales como el vino, las frutas frescas y las hortalizas, siendo Portugal un gran importador de productos que se benefician de importantes ayudas, especialmente la leche, la carne de vacuno y los cereales.

3. Resultados económicos actuales de la agricultura portuguesa

3.1. Productividad

En términos macroeconómicos, el rendimiento agrícola por hectárea puede calcularse en Portugal en 1 642 EUR/ha de SAU, aproximadamente las tres cuartas partes de la cifra de la UE (2 205 EUR/ha de SAU).

La situación es aún más grave si la productividad se expresa por unidad de mano de obra. Teniendo en cuenta el porcentaje relativamente elevado de la mano de obra agrícola de la UE (8%) que corresponde a Portugal, el rendimiento agrícola por unidad de mano de obra se sitúa por término medio en 13 298 EUR/UTA, es decir en torno al 28% de la cifra correspondiente a la UE (47 218 EUR/UTA).

Si se expresa en términos de valor añadido neto (VAN) a precios básicos por ha y por UTA, la situación portuguesa es ligera más favorable. En 2001, el VAN por ha se cifraba en 636 EUR/ha, aproximadamente el 71% del nivel medio de la UE, y el VAN por UTA, en 5 149 EUR/UTA, aproximadamente el 27% de la media de la UE.

3.2. Insumos

Actualmente, el consumo intermedio se sitúa en Portugal en torno al 50% de la producción agrícola total. El porcentaje del consumo intermedio de la UE que corresponde a Portugal es casi igual al de la producción agrícola portuguesa, es decir, el 2,3%.

Si bien la utilización y proporción, dentro del consumo intermedio, de semillas, plaguicidas y abonos tiende a aumentar en la última década, la proporción de estos insumos sigue estando por debajo de la media de la UE. Por el contrario, la proporción correspondiente a los piensos animales sigue estando por encima de dicha media, si bien el porcentaje que representan dentro del consumo intermedio tiende a disminuir.

Tiende a disminuir el valor real de los costes tales como los arrendamientos, los intereses y el trabajo remunerado. No obstante, el porcentaje que representan los arrendamientos respecto a estos costes externos es inferior a la media de la UE, mientras que la importancia de los intereses es casi la misma y los costes en concepto de mano de obra son más elevados en la agricultura portuguesa que en el conjunto de la UE. En cuanto a los gastos de amortización, su importancia es relativamente baja en Portugal, lo que supone un bajo volumen de inversiones de capital en el sector agrícola.

3.3. Ingresos

Según las cuentas económicas de la agricultura de Eurostat, entre 1986 y 1995, los ingresos agrícolas portugueses aumentaron en torno a un 30%, muy por encima de la media de la UE del 25%. De 1995 a 2002, el aumento de dichos ingresos del 32% registrado por Portugal es el más elevado de la UE, muy por encima de la media de la UE del 8%.

No obstante, si se recurre a los datos de la RICA para calcular el valor añadido neto (VAN) por UTA, en términos reales, los ingresos han aumentado en los últimos cinco años un 5,8% anual en Portugal y un 2% anual en la UE, lo que representa un aumento acumulativo del 48%.

No obstante este mayor porcentaje de incremento, los ingresos agrícolas por UTA (4 200 EUR/UTA), sobre la base de los datos de la RICA, sólo representaban en Portugal el 27% de la media de la UE en 2002 y, por otro lado, siguen registrándose notables diferencias de ingresos entre las distintas regiones de Portugal. La media del período 1999-2000 oscila entre unos 2 400 EUR en la región del Algarve y 10 900 EUR en la región del Alentejo.

Por lo que respecta al tipo de explotación, los productores especializados en cultivos herbáceos arrojan los ingresos más elevados per capita con 11 751 EUR/UTA, seguidos de los especializados en aves de corral y los productores de porcino (10 562 EUR/UTA), los productores de lácteos (7 879 EUR/UTA) y los viticultores (5 923 EUR/UTA).

Por último, la baja productividad y la eficacia media de la utilización de los insumos en Portugal significan que los ingresos por hectárea de SAU, sobre la base de los datos de Eurostat, se sitúan entre los más bajos de la UE, con 416 EUR/ha de SAU, justo por debajo de la mitad de la media de la UE (882 EUR/ha de SAU).

4. Reconocimiento previo de la especificidad de la agricultura portuguesa

Ya en 1978, en el marco de la solicitud de adhesión de Portugal a la UE, la Comisión presentó un informe que ponía de manifiesto las principales deficiencias de la agricultura portuguesa y su gran dependencia de las importaciones de productos alimenticios básicos. Dichas especificidades fueron objeto de una serie de disposiciones transitorias, especialmente en el sector de la agricultura, en el marco del programa de preadhesión de Portugal, establecido en 1981.

Tras la adhesión, las políticas estructurales de la UE fueron aplicadas plenamente en Portugal. Además, se dedicaron 700 millones de ecus al sector agrícola, a través de un programa especial de desarrollo de la agricultura portuguesa (PEDAP), a lo largo de un período de transición de diez años (1986-1995).

Se implantaron medidas específicas de transición a fin de tener en cuenta la peculiaridad del sector agrícola, sometiéndose la mayor parte de la producción agrícola portuguesa a una transición mixta, con dos etapas principales. De 1986 a 1990, las organizaciones de mercado, aun siendo todavía nacionales (incluida su financiación), tuvieron que adaptarse progresivamente, de acuerdo con los objetivos comunes. Los derechos arancelarios tuvieron que desmantelarse paulatinamente con vistas a la liberalización del comercio, aplicándose no obstante mecanismos especiales a los productos «sensibles». De 1991 a 1995, los precios y las ayudas se ajustaron a los niveles comunitarios con vistas a la plena aplicación de la PAC.

Con motivo de la reforma de la PAC de 1992, e independientemente del grado de adaptación de los precios de apoyo portugueses, los precios comunitarios se redujeron a partir de 1993. Las reducciones de precios se compensaron mediante pagos directos, y esta transición del apoyo a los precios al apoyo a los ingresos resultó relativamente positiva para Portugal. Aunque se aplicó plenamente en Portugal, la reforma de 1992 se benefició de condiciones especiales. El rendimiento de referencia de los cereales es más elevado que el rendimiento histórico y actual y, por otro lado, se aplicaron condiciones especiales a la prima por la carne de vacuno. Siguieron aplicándose además algunas disposiciones transitorias en determinados sectores. Asimismo se aplicó en aquella época una medida específica relativa a las primas por el ganado, en forma de programa de reconversión de las tierras utilizadas para cultivos herbáceos en tierras de producción extensiva de ganado, con un límite de 200 000 ha, cuya aplicación se ha ampliado hasta el 2005.

Algunas de las medidas de transición acordadas, aplicables a los productos «sensibles» en Portugal, resultaron incompatibles con la realización del mercado único, por lo que se suprimieron progresivamente en 1993, y se concedió una compensación transitoria en algunos sectores «sensibles», principalmente los cereales, la leche y la carne de vacuno.

En el marco de la reforma de la PAC de la Agenda 2000, Portugal se benefició específicamente de un aumento de los límites máximos aplicables al trigo duro, una mayor superficie regada en el sector de los cereales y un aumento de los límites máximos aplicables a las primas por la carne de vacuno en el sector de la ganadería. Además, al contar con un elevado porcentaje de tierras en zonas desfavorecidas designadas, Portugal se benefició de la transferencia de la financiación de las medidas relativas a dichas zonas a la sección de Garantía del FEOGA.

La Comunidad concede actualmente una ayuda específica a los sectores de la leche y la carne de vacuno de las Azores y, en 2001, se aprobó una exención, para el período 1999-2003, en relación con la tasa sobre la leche, de 73 000 toneladas de leche, para permitir al sector lechero de las Azores proseguir su reestructuración sin interferir en el mercado de la leche.

5. Presupuesto

Antes de 1993, la contribución de Portugal al presupuesto de la UE era superior al porcentaje del total de los gastos de la sección de Garantía del FEOGA concedido a su sector agrícola. La situación se ha invertido totalmente desde entonces, con algunas fluctuaciones, y Portugal recibe aproximadamente el 1,6% del total de los gastos del FEOGA.

En los años 1994 y 1995 se registró el efecto combinado de la reforma de 1992 y de determinadas medidas específicas, de carácter excepcional, aplicables a Portugal. El paquete de medidas de 1993 se aplicó durante el ejercicio financiero de 1994 al sector agrícola y a la industria agroalimentaria de Portugal, se efectuó una serie de pagos excepcionales a raíz de las sequías de 1992 y 1993 y se concedieron compensaciones agromonetarias en 1994 y 1995.

Estas medidas de transición han tenido como consecuencia la reducción de los gastos de la sección de Garantía del FEOGA de más de 700 millones de euros a un promedio de 650 millones de euros en 1996 y 1997, una cifra que refleja de forma más adecuada las consecuencias de la reforma de la PAC de 1992. En cambio, el notable aumento registrado en 2001 (hasta 873 millones de euros, es decir, el 2,1% del total de los gastos del FEOGA) es en parte el resultado de las modificaciones introducidas por la Agenda 2000 en materia de financiación de determinadas medidas, en particular, en relación con los pagos por las zonas desfavorecidas, financiados hasta entonces por la sección de Orientación.

El análisis de la evolución del porcentaje de la rúbrica 1a de los gastos de la sección de Garantía en Portugal, como porcentaje del valor añadido bruto, a precios de mercado, apunta a un notable aumento, hasta alcanzar un 26% en 1994, estabilizándose posteriormente en un 20%. Este nivel sitúa a Portugal en el rango inferior de un grupo intermedio de Estados miembros, situándose el promedio de la UE en un 20%, aunque por encima de Luxemburgo, los Países Bajos e Italia.

Por otro lado, en relación con las unidades de trabajo (UTA) y debido a la baja productividad de la mano de obra en la agricultura portuguesa, los gastos de la rúbrica 1a de la sección de Garantía del FEOGA son bastantes bajos en Portugal, sólo el 20% de la media de la UE. Además, los gastos por hectárea de tierras agrícolas (SAU) aumentaron hasta alcanzar 173 EUR/ha en 1993 y han permanecido estables desde entonces, aunque siguen siendo bajos, ya que suponen tan sólo el 60% de la media de la UE (293 EUR/ha).

Además, a lo largo de los períodos 1994-1999 y 2000-2006, se asignaron a Portugal importes de 2 125 millones de euros y 2 279 millones de euros, en concepto de gastos de la sección de Orientación del FEOGA, destinados a agilizar el ajuste de las estructuras agrícolas y a facilitar el desarrollo de las zonas rurales. El índice de ejecución del 100% de estas medidas en el marco de estos programas refleja la necesidad de la intervención de la sección de Orientación en Portugal y los resultados satisfactorios de dicha intervención.

6. Conclusiones

Aunque el análisis anterior de los indicadores de resultados económicos señalan un crecimiento notable y constante de los ingresos agrícolas reales por unidad de trabajo, la agricultura portuguesa sigue experimentando dificultades específicas:

- la producción económica y los ingresos por unidad de trabajo, aunque están en aumento, siguen siendo bastante bajos;

- estos bajos ingresos se deben en gran parte a las deficiencias del equipamiento de la mano de obra en términos de tierras y capital fijo y variable, así como al importante subempleo subyacente en el sector.

Según la evaluación de la Comisión, la especificidad de los problemas de la agricultura portuguesa no sólo es imputable a profundas dificultades de ajuste estructural sino también a la forma en que la PAC es de aplicación actualmente en Portugal.

Así pues, las cuestiones clave que se plantean a la agricultura portuguesa en los próximos años parecen consistir principalmente en la necesidad de:

- reactivar y agilizar el ajuste estructural. Las estructuras agrarias actuales en Portugal no permiten aún una utilización óptima de los insumos, tanto fijos como variables, si bien Portugal está realizando ahorros en la materia con mayor rapidez que la media de la UE. Esta situación dificulta el aumento de la rentabilidad y de la capacidad de inversión del sector agrícola portugués;

- apoyar el desarrollo de una agricultura sostenible y orientada hacia el mercado, basada en la calidad. Se podría aumentar el valor de los productos agrícolas portugueses a través de una mayor diversificación de los mismos y de un aumento de las inversiones a fin de mejorar la calidad y reforzar los métodos de comercialización, lo que permitiría a la agricultura portuguesa beneficiarse en mayor medida de las oportunidades que brinda el mercado único;

- aumentar la sostenibilidad y competitividad de las zonas rurales. Este objetivo sólo puede alcanzarse a través de un mercado laboral diversificado y flexible, que facilite la creación de nuevas oportunidades laborales y, por lo tanto, una utilización más adecuada de la mano de obra excedente en las explotaciones portuguesas.

6.1. Reactivar y agilizar el ajuste estructural en la agricultura portuguesa

Gracias a la financiación de la sección de Orientación del FEOGA, Portugal ha registrado notables avances en materia de promoción de la agricultura en cuanto actividad productiva moderna y competitiva, especialmente por lo que respecta a las inversiones en infraestructuras para la mejora de la calidad de algunos importantes sectores tales como la aceituna, el vino y la fruta, así como inversiones en infraestructuras de regadío. La competitividad de los productos de calidad portugueses ha resultado pues notablemente reforzada a escala comunitaria.

Dado que el ritmo del ajuste estructural de la agricultura portuguesa sigue siendo el principal obstáculo al desarrollo económico del sector, la Comisión recomienda que la próxima generación de programas de desarrollo rural siga apoyando las mejoras ya iniciadas en este campo.

6.2. Desarrollo de una agricultura sostenible y orientada hacia el mercado, basada en la calidad

Los instrumentos de gestión de la oferta del sector ya existentes, tales como las superficies máximas garantizadas, las cuotas, los límites máximos nacionales y regionales, etc., no han limitado la producción en la última década en términos generales. La incidencia de tales medidas sólo ha desempeñado por lo tanto una función secundaria a la hora de frenar el desarrollo de la agricultura portuguesa, si bien las autoridades portuguesas han expresado en los últimos años su preocupación acerca de la incidencia cada vez mayor de dichas limitaciones.

Así pues, en el marco de las organizaciones comunes de mercado y de la actual propuesta de la Comisión con vistas a la reforma de dicha organizaciones, la implantación propuesta de un sistema de pago único por explotación incluye elementos compatibles con las necesidades de la agricultura portuguesa, ya que conducirá a la supresión de las limitaciones de la producción, con la notable excepción de las cuotas lecheras y de las cuotas aplicables al ganado vacuno y al azúcar, ya que éstas no forman parte de la actual propuesta de reforma.

En el contexto de las restricciones de la prórroga propuesta del régimen de cuotas hasta el 2014, la Comisión considera beneficiosa para la agricultura portuguesa la actual propuesta de reforma del secto lechero, ya que están previstos nuevos aumentos de las cuotas de los Estados miembros en 2007 y 2008. No obstante, la Comisión reconoce que la especial importancia económica de este sector en las Azores y los problemas que plantea el desarrollo de la producción de leche en esa región merecen una especial atención y que esos problemas requieren una solución acompañada de medidas adecuadas.

Por otro lado, una de las características importantes de la evolución de la agricultura portuguesa en la última década ha sido la transición de la utilización de las tierras para cultivos herbáceos, con una productividad muy baja, hacia la cría extensiva de animales basada especialmente en la expansión del rebaño de vacas nodrizas. Esta transición, que ha sido apoyada a través de medidas políticas específicas para Portugal, parece ser más adecuada a las condiciones existentes en numerosas zonas desfavorecidas. La Comisión está dispuesta por lo tanto a analizar cómo se puede fomentar en el futuro la prosecución de esta evolución positiva para Portugal.

Globalmente, la Comisión espera por lo tanto que la agricultura portuguesa se beneficie de las nuevas perspectivas ofrecidas por los distintos elementos de la actual propuesta de reforma de la PAC. Al orientarse más hacia el mercado y fomentar de este modo una producción de calidad, la PAC se adaptará mejor a las posibilidades de crecimiento de la agricultura portuguesa.

6.3. Aumentar la sostenibilidad y competitividad de las zonas rurales

Se podría argumentar que el ajuste estructural continuado y una mayor orientación de la PAC hacia el mercado no pueden resolver a corto plazo los problemas de productividad de Portugal, ni ofrecer el aumento de ingresos que necesitan los productores portugueses, debido a los problemas de desarrollo rural subyacentes.

A este respecto, deberá prestarse una especial atención a la incidencia de la reforma en la producción agrícola de las zonas desfavorecidas, teniendo en cuenta sobre todo que estas zonas coinciden en muchas ocasiones con zonas de gran valor natural. En el caso de Portugal, se trata concretamente de las actividades de cría extensiva de vacas nodrizas y de ganado ovino.

La Comisión opina que su actual propuesta de consolidación del segundo pilar de la PAC responde a esas preocupaciones y ofrece a Portugal nuevas posibilidades de fomento del desarrollo de las zonas rurales dependientes de la agricultura, atendiendo a la demanda de servicios medioambientales por parte de la sociedad.

La Comisión considera por lo tanto que las medidas económicas tales como los programas medioambientales o relativos a las zonas desfavorecidas pueden constituir una respuesta decisiva a la necesidad de consolidar los ingresos de las explotaciones agrícolas portuguesas de semisubsistencia, mientras prosigue la necesaria reestructuración del sector.

Por este motivo, la Comisión considera favorablemente la posibilidad de adoptar las conclusiones del Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999, relativas a un posible refuerzo de la ayuda a Portugal, sobre la base de la rúbrica 1 b) de la sección de Garantía del FEOGA (desarrollo rural), y las conclusiones del Consejo Europeo de Bruselas de octubre de 2002, según las cuales debe atenderse a las necesidades de los productores de las regiones desfavorecidas de la actual UE y mantenerse una agricultura multifuncional en todo el territorio europeo.