Dictamen del Comité Económico y Social sobre "La información del sector público: un recurso clave para Europa - Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información"

(1999/C 169/12)

El 22 de enero de 1999, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre "La información del sector público: un recurso clave para Europa - Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información".

La Sección de Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información, responsable de la preparación de los trabajos del Comité en la materia, adoptó su dictamen el 13 de abril de 1999 (ponente: Sr. Hernández Bataller).

En su 363o Pleno (sesión del 28 de abril de 1999) el Comité Económico y Social ha aprobado por 71 votos a favor y 1 abstención el siguiente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La transparencia de la res publica aparece hoy en día como un ineludible corolario de la democracia, y ello independientemente de la forma política de gobierno y de la estructura territorial del poder público. La transparencia administrativa contribuye a ofrecer a los poderes públicos mayor rigor y eficacia en la acción administrativa cotidiana.

1.2. La necesidad de impulsar una política de transparencia es considerada, en toda la Unión Europea, como un objetivo necesario para lograr la confianza y el apoyo del público en el proceso de integración europea.

1.3. En la Declaración n° 17 del Acta Final del Tratado de la Unión Europea, se hace referencia al derecho de acceso a la información, recomendando a la Comisión que presente al Consejo un informe sobre las medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las instituciones.

1.4. En los Consejos Europeos de Birmingham y de Edimburgo de 1992, se instó de nuevo a la Comisión a que continuase sus trabajos sobre la mejora del acceso a la información de que disponen las instituciones de la Comunidad. Por su parte, la Comisión adoptó la Comunicación 93/C 156/05(1), relativa al acceso de los ciudadanos a los documentos de las instituciones, que contenía los resultados de un estudio sobre el acceso de los ciudadanos a los documentos en los distintos Estados miembros y llegaba a la conclusión de que parecía conveniente desarrollar un mayor acceso a los documentos en el ámbito comunitario, lo cual se realizó mediante la Comunicación 93/C 166/04(2) sobre la transparencia en la Comunidad, en la que se desarrollaron los principios básicos que regulan el acceso a los documentos.

1.5. El Consejo y la Comisión aprobaron el 6 de diciembre de 1993 un código de conducta relativo al acceso del público a los documentos de ambas instituciones, "código de conducta" que fijaba los principios que deben regir el acceso a los documentos de ambas instituciones y que tuvo como consecuencia que el nuevo Reglamento Interno del Consejo tuviera determinadas normas relativas al acceso del público a los documentos, que fueron desarrolladas por la Decisión del Consejo 93/731/CE(3) relativa al acceso del público a los documentos del Consejo.

1.6. El Tratado de Amsterdam establece en su artículo 191A, como derecho de todo ciudadano de la Unión, el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, con arreglo a determinados principios y condiciones(4).

2. Contenido del Libro Verde

2.1. El Libro Verde sobre la información del sector público en la sociedad de la información es consecuencia, por una parte, del proceso de transparencia de las instituciones comunitarias y, por otra, de la necesidad de dotar a la industria europea de la información y de los instrumentos adecuados para su desarrollo.

2.2. El Libro Verde considera que el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea confiere un determinado número de derechos a los ciudadanos de la Unión. Existen sin embargo dificultades prácticas considerables que impiden al público ejercer sus derechos. Estas dificultades resultan principalmente de una falta de transparencia para los ciudadanos, las empresas y las administraciones a todos los niveles.

2.3. Dada la diferencia existente entre los Estados miembros en sus políticas de información y que las divergencias pueden resultar un obstáculo al desarrollo de la industria europea de la información, el Libro Verde pretende estimular el debate de los operadores económicos y sociales sobre el acceso y la valorización de la información en un entorno cada día más complejo.

2.4. El acceso a los datos del sector público es de una gran importancia para las empresas en Europa, ya que una apertura total del mercado europeo de los servicios de telecomunicaciones y de datos, con un incremento de la libertad de acceso a la información administrativa y a otros datos detentados por los poderes públicos, mejorará la competitividad de las empresas. Por ejemplo, la Oficina Europea de Patentes calcula que, anualmente, se gastan más de 18 000 millones de euros en investigaciones que ya han sido realizadas.

2.5. El Libro Verde viene a considerar que la cadena de la información reagrupa a tres grandes actores que deben estar ligados entre ellos: el sector público, el sector privado y los ciudadanos. Por ello, el acceso a las informaciones del sector público debe ser rápido y fácil en toda Europa para promover y acelerar la adaptación de la industria a los cambios estructurales de las empresas europeas que se sirven de las informaciones del sector público de sus países.

2.6. Incluso la propia progresión de la integración europea exige un intercambio de información entre los organismos nacionales del sector público y una accesibilidad a dichos datos y documentos por parte de los ciudadanos y las empresas.

2.7. Las divergencias que detecta el Libro Verde entre los Estados miembros afectan a las condiciones de acceso a la información o a las prácticas y políticas en materia de difusión y de la explotación, estimando que pueden constituir barreras al futuro desarrollo de la industria europea de la información.

2.7.1. Se considera que las divergencias existentes son las siguientes:

- definición del sector público y campo de aplicación,

- derecho de acceso,

- plazo, volumen y formato,

- tarificación de la información del sector público,

- competencia,

- protección de la vida privada,

- inventarios y ficheros de la información del sector público,

- responsabilidad,

- actuación comunitaria pertinente.

3. Observaciones generales

3.1. Consideraciones previas

3.1.1. El Comité Económico y Social comparte las preocupaciones de la Comisión que están expuestas en el Libro Verde y apoya:

- el derecho a la información, del que es corolario el derecho de acceso a los documentos, constituye un derecho fundamental de la persona y forma parte de los derechos de la ciudadanía europea. El Comité considera que se deberá interpretar siempre en la forma más favorable a los ciudadanos, de acuerdo con los principios y reglas democráticas,

- tanto un incremento de la transparencia del sector público, incluido el comunitario, respecto a los ciudadanos como la posibilidad de fomentar un entorno más favorable a la iniciativa y al desarrollo de las empresas en el conjunto de la Comunidad, en particular de la pequeña y mediana empresa y una política activa del empleo.

3.1.2. El Comité considera que el acceso a la información del sector público implica:

- la accesibilidad de archivos y registros administrativos, entendiendo por ésta no sólo la mera puesta a disposición pasiva, sino un deber de promoción activa destinada a facilitar información de calidad al ciudadano, de forma racional;

- la participación de todos los operadores, en posición de igualdad, ante las fuentes de información administrativa;

- la obligación pública de la protección de la libertad de acceso.

3.1.3. El desarrollo de la sociedad de la información, y de Internet en particular, ofrece nuevas oportunidades que los sectores públicos, incluido el comunitario, deben aprovechar en sus políticas y procedimientos relativos a la información. Con la ayuda de Internet, el derecho a la información puede no sólo ser oficial, sino también de más fácil acceso para una gran mayoría de los ciudadanos.

3.2. Definición de sector público

3.2.1. Resulta difícil excluir totalmente alguno de los tres criterios (enfoque funcional, jurídico-institucional o financiero) reseñados en el Libro Verde. En todo caso, debería incluir a todo organismo al que, cualquiera que sea su forma jurídica, le haya sido encomendado, en virtud de un acto de la autoridad pública, la prestación, bajo el control de ésta última, de un servicio de interés público y que dispone, a tal efecto, de facultades exorbitantes en comparación con las normas aplicables en las relaciones entre particulares(5).

3.2.2. Esto debería incluir tanto a las empresas públicas con forma jurídica privada como a las empresas privadas que operan mediante concesión o autorización administrativas, en la gestión de servicios públicos en la parte relativa de las mismas que excluye todo uso comercial, así como a los poderes legislativo y judicial. Estos últimos en lo que concierne al propio valor normativo de los precedentes de sus resoluciones y los actos judiciales con valor mercantil para terceros (por ejemplo, subastas judiciales).

3.2.3. El Comité considera que, aunque resulta difícil excluir alguno de los tres criterios reseñados en el Libro verde, se deberían concretar en el futuro las materias afectadas mediante un listado mixto institucional y funcional que, en el marco del principio de subsidiariedad, deberían redactar y presentar los Estados miembros a la Comisión.

3.2.4. En todo caso, el Comité considera que la transparencia del acceso a la documentación pública se debería aplicar a todos los organismos con estatuto jurídico público, en sus distintos niveles de administración (europea, estatal, regional y local).

3.3. La existencia de barreras a nivel europeo

3.3.1. El Comité considera que las diferencias en las actuales condiciones de acceso a la información del sector público en los Estados miembros crean barreras a nivel europeo. Por ello, cualquier persona física o jurídica que lo solicite, sin estar obligada a probar un interés determinado, debería tener derecho al acceso a la información del sector público por tratarse de un derecho inherente a la ciudadanía europea que comportará una elevación del nivel y la calidad de vida y un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas, así como de las posibilidades de participar individual y colectivamente en la vida pública.

3.3.2. El Comité es consciente de que, a pesar de la existencia de las barreras actuales, se está generando un "nicho" de empresas destinadas a la búsqueda de información sobre demanda, que desempeñan sus actividades de forma innovadora en el mercado aprovechando el desarrollo tecnológico existente.

3.3.3. El Comité considera importante una regulación minuciosa del derecho de acceso y sus excepciones que deberán regirse por los siguientes principios:

- principio de "numerus clausus" de excepciones: las excepciones deberán ser tasadas y definidas de forma detallada, evitando fórmulas ambiguas;

- principio de interpretación restrictiva: sólo deberán aplicarse las excepciones cuando sean estrictamente necesarias y nunca su interpretación deberá hacerse de forma extensiva;

- principio de proporcionalidad: la aplicación de las excepciones debe afectar exclusivamente a aquellas informaciones o parte de informaciones que resulten realmente perjudiciales;

- principio de acreditación: no será suficiente con que el sector público motive las resoluciones denegatorias de información. Será preciso, además, que acredite el carácter perjudicial de las mismas;

- principio de control: deben reforzarse los instrumentos de control jurisdiccional respecto de las actuaciones del sector público denegatorias del derecho de acceso a la información. En particular, deben promoverse las actuaciones de instituciones moderadoras, tales como el "Ombudsman".

4. Grandes bases de datos (información sobre la información)

El establecimiento de grandes bases de datos (información sobre la información disponible) a nivel europeo puede ayudar a los ciudadanos y empresas europeas a encontrar su camino en la información disponible del sector público. El Comité piensa que sería deseable la existencia de un "portal" en forma de "árbol" de ámbito europeo y la utilización de aquellos procedimientos y tecnologías adecuados para preservar la pluralidad lingüística europea, lo que resultará de especial utilidad a los ciudadanos y a las PYMES.

5. Políticas de tarificación

5.1. El Comité es consciente de que la existencia de diferentes políticas de tarificación sobre el acceso y explotación de la información en el sector público de los Estados miembros de la Comunidad puede crear distorsiones de competencia entre los diferentes operadores económicos y crea diferencias en las oportunidades que se ofrecen a los ciudadanos.

5.2. En todo caso, habría que distinguir entre las informaciones esenciales a favor de los ciudadanos, especialmente las que dimanan del ejercicio de los derechos democráticos de los ciudadanos, que podrían llegar a ser gratuitas o, en su caso, a un precio muy reducido, y las informaciones que tengan una finalidad comercial que, debiendo ser asequibles tengan un precio basado en los costes que resulten de la impresión, puesta al día, búsqueda y transmisión de los datos que podrían ser facturados, o bien un precio de mercado razonable.

6. Actividades de los organismos del sector público en el mercado de la información

6.1. Los organismos del sector público no crean una competencia desleal a nivel europeo cuando realizan una función activa de divulgación publicando y difundiendo determinadas informaciones en el sentido de verdaderas declaraciones de conocimiento, ó realizando actuaciones propias a la Administración Pública que pueden ser consideradas como actividades dimanantes de la función pública o de servicios de interés general.

6.2. Todas las actividades de información que no resulten dimanantes del ejercicio de la función pública ni de la prestación de servicios de interés general deberán quedar sometidas a las normas del Tratado y, especialmente, a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica confiada a estos organismos del sector público(6).

6.3. La adjudicación de derechos especiales o exclusivos debería realizarse mediante procedimientos públicos que se basen en criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios, y, en todo caso, el funcionamiento de las empresas con derechos especiales o exclusivos deberá respetar la normativa sobre ayudas de Estado y, en general, las de libre competencia.

6.4. Respecto a la información para la cual no existe más que una fuente, el Comité es partidario de que su puesta a disposición se haga de forma razonable a todos los ciudadanos y operadores económicos por parte del organismo del sector público en cuyo poder obre.

7. Bases de datos

Los diferentes regímenes de derechos de autor relativos a la información del sector público en Europa pueden ocasionar barreras a la explotación de la información, ya que:

- Puede existir una voluntad del organismo del sector público interesado de mantener la integridad del contenido y evitarse así la imputación de responsabilidades por manipulaciones ajenas a la información suministrada, ya que el derecho de autor se reconoce sobre la base de los datos y no por la selección o disposición de sus contenidos. Esta protección, a través de los derechos de autor, puede aplicarse igualmente a los elementos necesarios para el funcionamiento o la consulta de algunas bases de datos tipo "tesauro" y los sistemas de indexación. Además, en el derecho "sui generis", la protección se refiere a ámbitos distintos a los del derecho de autor, ya que la titularidad corresponde al fabricante de la base de datos.

- El derecho de autor puede llegar a ser una fuente de recursos para los organismos del sector público.

8. Respeto a la vida privada

8.1. Las prescripciones actuales referentes al respeto a la vida privada y a la intimidad en el uso de las bases de datos y en las telecomunicaciones deben considerarse como la protección mínima que debe garantizar el derecho comunitario y deben ser totalmente aplicables a los organismos del sector público.

8.2. El Comité es partidario de la existencia de un alto nivel de protección de la vida privada de los ciudadanos al considerar que es uno de los fundamentos en los que se basa toda sociedad democrática.

8.3. El Comité considera que los intereses comerciales en ningún caso pueden llegar a justificar un acceso a datos personales en poder del sector público que no esté amparado en la normativa aprobada, especialmente en la Directiva relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos (Directiva 95/46/CE)(7) y la Directiva relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las telecomunicaciones (Directiva 97/66/CE)(8).

9. Regímenes sobre la responsabilidad

La existencia de diferentes regímenes sobre la responsabilidad de los Estados miembros puede representar un obstáculo al acceso o a la explotación de la información del sector público:si se realizan actividades en el establecimiento o la sede de un organismo del sector público, al intentar aplicar las reglas de responsabilidad resulta que las aplicables al intermediario de la información por su sede son reglas distintas. Esto puede hacer que los diferentes operadores económicos busquen el nivel de protección más bajo para establecerse.

10. Políticas seguidas por las instituciones en materia de acceso

El Comité considera insuficientes las políticas seguidas por las instituciones hasta el momento presente sobre el ámbito del acceso y de la explotación de la información y considera necesario profundizar en el sentido de las decisiones ya aprobadas por el Consejo y la Comisión y en la vía iniciada por este Libro Verde para garantizar la máxima transparencia a los ciudadanos y la competitividad de las empresas europeas. A juicio del Comité, el mínimo a considerar debería contener los principios enunciados en el punto 3.3.3.

11. Acciones prioritarias a nivel europeo

11.1. Vistos los motivos de necesidad, eficacia de su adopción y valor añadido que podría aportar a nivel europeo, el Comité considera que, con carácter prioritario, debería regularse mediante un instrumento jurídico de carácter obligatorio el acceso a la información que emane del sector público, así como su libre circulación en la Comunidad, de conformidad con los principios de proporcionalidad y subsidiariedad.

11.2. El Comité también considera que, con carácter complementario, podría adoptarse otro tipo de medidas tales como intercambios de información de los organismos del sector público para compartir experiencias, campañas de sensibilización y formación de los ciudadanos respecto a las fuentes de información existentes y proyectos piloto que contemplen la divulgación y coordinación de las diversas fuentes.

Bruselas, el 28 de abril de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) COM (93) 191 final; El acceso de los ciudadanos a los documentos de las Instituciones - Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social.

(2) DO C 166 de 17.6.1993, p. 4; Comunicación al Consejo, al Parlamento y al Comité Económico y Social: Transparencia en la Comunidad.

(3) DO L 340 de 31.12.1993, pp. 43-44; Decisión del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo.

(4) Artículo 191A del Tratado, adoptado en Amsterdam: 1. Cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3; 2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 189 B, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam; 3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos.

(5) TJCE: Asunto C-188/89 Apdo. 20 ("Sentencia Foster").

(6) Artículo 90.2 del Tratado CE.

(7) DO L 281 de 23.11.1995, pp. 31-50; Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos.

(8) DO L 24 de 30.1.1998; pp. 1-8; Directiva 97/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa al tratamiento de los datos personales y a la protección de la intimidad en el sector de las telecomunicaciones.