Los pozos de petróleo o gas convencionales no precisan de la fracturación hidráulica para inducir el flujo en la fase de recuperación primaria. No obstante, al agotarse los yacimientos, se utilizan cada vez más en la UE técnicas de recuperación mejorada para prologar el período de producción. Estas técnicas están en constante evolución, pero pueden conllevar la inyección en el pozo de vapor, gases y otras sustancias químicas. Un total de 11 Estados miembros confirmaron que habían concedido o tienen la intención de conceder autorizaciones para la extracción convencional de petróleo y gas mediante técnicas de estimulación del pozo o de recuperación mejorada.

La recomendación sugiere que las autoridades competentes publiquen información relevante en un sitio de internet accesible al público. Rumanía y el Reino Unido publican las autorizaciones medioambientales en internet, mientras que las condiciones de las autorizaciones no están disponibles al público en Alemania y Lituania, y no lo están de forma sistemática en Polonia. En España, una herramienta en línea facilita el acceso a la documentación relevante sobre los proyectos que entran dentro de las competencias de la administración central pero no de las comunidades autónomas. Se presenta un análisis más pormenorizado en el estudioen que se basa la presente revisión.

La Directiva marco sobre el agua prohíbe el vertido directo de contaminantes a las aguas subterráneas. Las autoridades competentes tienen distintas interpretaciones sobre su aplicabilidad a las operaciones relacionadas con el gas de esquisto. Algunas consideran que la fracturación hidráulica es una actividad que puede dar lugar a una entrada de contaminantes que requieren condiciones de autorización específicas, mientras que otras consideran que tales condiciones no son necesarias, puesto que la inyección no se produce en las aguas subterráneas.

En el marco del estudio de la Comisión sobre la aplicación de la Recomendación se llevó a cabo una encuesta a las partes interesadas. De las 19 organizaciones que respondieron, 12 consultados de todas las categorías de partes interesadas (seis de la industria del gas y del petróleo, uno de la industria del agua, cuatro de ONG y uno de un estudio geológico) respondieron que no contribuyó a disipar las dudas de la opinión pública, mientras que otras seis (cuatro procedentes de la industria del gas y del petróleo, una de un estudio geológico y una ONG) respondieron que sí lo hacía de forma parcial.

3.4. Efectividad de la Recomendación en lo que respecta a la toma en consideración del desarrollo tecnológico y el uso de técnicas distintas a la fracturación hidráulica de alto volumen

Un estudio llevado a cabo por la Comisión evalúa los desarrollos tecnológicos desde la adopción de la Recomendación y las tecnologías emergentes cuya aplicación más generalizada en el sector es probable a corto y medio plazo. No identifica los cambios que podrían modificar sensiblemente el perfil de riesgo global de la forma en la que se desarrolla el gas de esquisto. No obstante, para algunas tecnologías emergentes, como las nanotecnologías, no es posible evaluar los riesgos asociados completamente. Aunque algunos Estados miembros han concedido autorizaciones destinadas a formaciones de esquisto en alta mar, hasta la fecha no se han comunicado actividades operativas.

Por lo que respecta a las tecnologías de fracturación, la Red europea de ciencia y tecnología sobre extracción de hidrocarburos no convencionales espera que la fracturación a base de agua siga siendo la técnica utilizada de forma más habitual en el sector en los próximos años.

Por lo que se refiere al desarrollo de combustibles fósiles no convencionales distintos al gas de esquisto, se han llevado a cabo o están en curso la concesión de autorizaciones, las actividades de exploración o de evaluación de recursos de gas metano de capas de carbónen varios Estados miembros. Muchas capas de carbón se hallan a una mayor profundidad que las formaciones de esquisto y están ubicadas en reservas de suelo o de agua potable. Si fuera necesaria la fracturación hidráulica, los riesgos asociados a la contaminación de las aguas subterráneas son potencialmente más significativos en el caso del gas metano de capas de carbón que en el caso del gas de esquisto. Del mismo modo, el riesgo de emisiones fugitivas es potencialmente mayor. En la fase de producción, el desarrollo de gas metano de capas de carbón exige el bombeo de agua en volúmenes que entrañan un mayor riesgo de agotamiento de los recursos hídricos. Cuando existe una relación hidrogeológica con formaciones superpuestas o laterales, podrían inducirse flujos de aguas subterráneas que perjudiquen la calidad del agua potable.

La producción de gas de baja permeabilidad requiere una fracturación hidráulica con volúmenes que en la mayoría de los casos no son tan grandes como para entrar en el ámbito de aplicación de la Recomendación. Los estudios de la Comisión ponen de manifiesto que los riesgos y efectos del desarrollo de gas de baja permeabilidad son similares a los del gas de esquisto, con excepción de los efectos y riesgos asociados con el proceso de fracturación hidráulica, la fase de finalización de los pozos y la fases de producción vinculados al agotamiento de recursos hídricos, que pueden ser potencialmente menos significativos ya que suele precisarse menos volumen de agua en el proceso de fracturación.

Por lo general, la opinión pública no establece una diferencia entre la fracturación hidráulica de alto volumen y de bajo volumen. Muchos ciudadanos están preocupados por la posible utilización de cualquier técnica de estimulación de pozo en los proyectos de extracción de gas o petróleo, aunque algunas de estas técnicas se utilizan desde hace varios años.

Las técnicas de recuperación mejorada se utilizan cada vez más para maximizar la producción de combustibles fósiles que en un inicio no requería estimulación. Los principales riesgos se derivan de la construcción y perforación de pozos adicionales para proporcionar puntos de inyección y la inyección de sustancias, con efectos relacionados con la ocupación de tierra, el tráfico y las emisiones a la atmósfera, además de los riesgos de contaminación del agua y el suelo.

Habida cuenta del interés en varios Estados miembros por el desarrollo ulterior de yacimientos de gas metano de capas de carbón y de gas de baja permeabilidad utilizando técnicas de estimulación del pozo o de recuperación mejorada, la Comisión encargó estudios que comparan los riesgos e impactos de la extracción de dichos recursos con los del gas de esquisto. En general, se llega a la conclusión de que las principales prácticas de gestión del riesgo identificadas para el gas de esquisto podrían aplicarse igualmente a las prácticas mencionadas anteriormente.

4. Posición de las partes interesadas

En diciembre de 2015, el Parlamento Europeo adoptó en sesión plenaria una Resolución en la que pedía a los Estados miembros que tengan intención de recurrir a la fracturación hidráulica que respeten la Recomendación 2014/70/UE y se ajusten a las «más estrictas normas en materia de clima, medio ambiente y salud pública».

En su dictamen de junio de 2014, el Comité Económico y Social Europeo considera que «si se aplica correctamente, este marco se adecua al nivel de las comunidades locales», si bien se señala la necesidad de reconsiderar la cuestión «en caso de que aumente considerablemente el volumen de está actividad». Destaca asimismo la necesidad de un elevado nivel de transparencia tanto en los proyectos de exploración como de explotación para responder a la cuestión de la aceptación de la opinión pública.

A tenor de las respuestas recibidas a la consulta en junio de 2015, las partes interesadas parecen estar divididas en sus respectivas posturas. La industria del petróleo y el gas considera que la Recomendación es suficiente y que no es necesario adoptar nuevas medidas legislativas. Varias asociaciones de productores de agua abogaron por normativas de salvaguarda adicionales que garanticen la protección del agua potable. Las ONG medioambientales consideran que la Recomendación no ha sido eficiente y hacen un llamamiento a una normativa adicional o prohibición de los proyectos de gas de esquisto, petróleo de esquisto y gas metano de capas de carbón.

La encuesta del Eurobarómetro también suscitó opiniones divergentes, que van desde la necesidad de «no intervención de la UE» a la necesidad de medidas reguladoras o una prohibición de la fracturación hidráulica. El planteamiento actual de facilitar recomendaciones sin adoptar nueva legislación era la opción menos popular.

El Consejo no adoptó una posición formal tras la publicación de la Recomendación. En la reunión del Grupo de trabajo «Medio ambiente», algunos de los delegados acogieron con satisfacción el hecho de que la Comisión optara por una Recomendación, mientras que otros consideran preferible medidas jurídicamente vinculantes. Varias autoridades competentes pidieron a la Comisión que aclarase la aplicabilidad de la legislación medioambiental pertinente de la UE, como parte de la red de la Unión Europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente (IMPEL).

5. Conclusiones y perspectivas de futuro

La disponibilidad de gas de esquisto y el interés en su desarrollo varían considerablemente entre los Estados miembros. De los Estados miembros interesados, algunos están en fase de planificación temprana, mientras que otros tienen proyectos de exploración en marcha. El análisis de una selección de documentos de planificación, solicitudes de autorizaciones y autorizaciones de explotación indica que varios de los principios enunciados en la Recomendación fueron aplicados en algunos Estados miembros antes de su adopción. Tras su adopción, algunos Estados miembros variaron sus prácticas relativas a las autorizaciones o desarrollaron legislación nacional que refleja algunos de los principios de la Recomendación, mientras que otros han reducido sus ambiciones ambientales con el fin de simplificar la concesión de autorizaciones o se han centrado en los incentivos para los inversores. Un Estado miembro simplificó la legislación medioambiental hasta tal punto que la Comisión incoó un procedimiento de infracción por incumplimiento de las obligaciones en virtud de la Directiva EIA. Algunos de los principios de la Recomendación se aplican actualmente en algunos Estados miembros sin estar consagrados en su legislación nacional y aún se debe comprobar si tendrán continuidad, en particular, a la vista de los esfuerzos en estos países para atraer inversiones.

El presente informe evalúa los primeros dos años y medio de aplicación de la Recomendación en un número limitado de proyectos en algunos Estados miembros. Hasta la fecha, la Recomendación se ha aplicado de forma desigual en los Estados miembros e insatisfactoria en algunos. Sobre la base de las conclusiones de esta revisión, es imposible confirmar en esta fase la efectividad de la Recomendación en lo que respecta a la prevención, gestión y reducción de riesgos e impactos ambientales. La diversidad de formas en las que los Estados miembros han seguido la Recomendación es también consecuencia de su carácter jurídicamente no vinculante. La Comisión anima, por lo tanto, a los Estados miembros a tener en mayor consideración los principios de la Recomendación si tienen previsto desarrollar hidrocarburos que requieren la fracturación hidráulica de alto volumen.

Los Estados miembros difieren en su interpretación de algunas disposiciones relevantes de la legislación medioambiental de la Unión. Los operadores que actúan en más de un Estado miembro pueden encontrarse con incoherencias en la aplicación de estas disposiciones. Aunque la legislación existente establece un marco jurídico para las actividades relacionadas con el gas de esquisto, el objetivo de ofrecer seguridad jurídica y previsibilidad a las autoridades competentes y los operadores no se alcanza siempre de forma plena.

Si se aplicase rigurosamente, la Recomendación podría ser un instrumento de utilidad para gestionar los riesgos del uso de la fracturación hidráulica de alto volumen en el desarrollo de hidrocarburos de un modo transparente. Es necesario seguir avanzando, tanto en la aplicación de la Recomendación en los Estados miembros pertinentes como en la aplicación correcta y uniforme del acervo de la UE en materia de medio ambiente.