INFORME ESPECIAL N o 1/2006

sobre la contribución del Fondo Social Europeo a la lucha contra el abandono escolar, acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del artículo 248 CE, apartado 4, párrafo segundo)

(2006/C 99/01)

ÍNDICE

GLOSARIO

Anexos 1 a 3

Respuestas de la Comisión

GLOSARIO

RESUMEN

INTRODUCCIÓN

El objetivo es reducir a la mitad la tasa de abandono escolar para 2010

La utilización del FSE en la lucha contra el abandono escolar

Alcance y enfoque de la fiscalización

OBSERVACIONES DE FISCALIZACIÓN

Ejercicio por la Comisión de sus funciones de gestión

En este sentido, siguiendo lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento (CE) no 438/2001 de la Comisión (10) , esta institución recibe de los Estados miembros una descripción de sus sistemas de gestión y control. Sin embargo, estas descripciones se refieren, esencialmente, a la legalidad y regularidad y no a los logros en materia de economía, eficiencia y eficacia. Por su parte, de acuerdo con el artículo 6 del mismo Reglamento, la Comisión «comprobará a su satisfacción que los sistemas de gestión y control (de los Estados miembros)… cumplen las normas exigidas» e «informará sobre los obstáculos (derivados de dichos sistemas de gestión y control) que dificulten el cumplimiento de las funciones que le competen… en virtud del artículo 274 del Tratado». Para cumplir este requisito, la Comisión recaba información de gestión sobre los programas operativos mediante una serie de mecanismos, entre los que se encuentran reuniones anuales de revisión de los programas, evaluaciones, los informes anuales de ejecución que le presentan los Estados miembros conforme al Reglamento (CE) no 1260/1999 (11) , su participación en las reuniones del comité de seguimiento del programa, los informes de auditoría nacionales presentados en el contexto de sus acuerdos administrativos con los Estados miembros y las auditorías que ella misma efectúa en estos últimos. Ahora bien, salvo los procedimientos de selección del proyecto, estos mecanismos no se utilizan suficientemente para evaluar de manera específica el funcionamiento de los sistemas de gestión de los Estados miembros, en lo que se refiere a su conformidad con los principios de economía, eficiencia y eficacia, definidos en el artículo 27 del Reglamento financiero.

Un examen de los informes de auditoría elaborados por la Comisión en virtud del Reglamento (CE) no 438/2001 respecto del período 2004-2005 reveló que los sistemas de control de los Estados miembros no se revisaban sistemáticamente con vistas a comprobar su conformidad con dichos principios de economía, eficiencia y eficacia. Además, el Tribunal constató en su fiscalización que los expedientes de gestión mostraban que, si bien la Comisión se informaba acerca de la puesta en práctica de los programas operativos a través de su participación en el comité de seguimiento del proyecto y de los comités directores, en reuniones bilaterales con los Estados miembros o con motivo de las visitas de inspección, los datos obtenidos no se explotaron plenamente en relación con los siete programas fiscalizados. En consecuencia, es necesario mejorar los procedimientos de elaboración y uso de esta información procedente de diferentes fuentes.

Gestión por los Estados miembros de las actividades cofinanciadas por el FSE

¿Fue precedida la concesión de fondos de un análisis apropiado de los beneficios económicos esperados?

Cuadro 1

Gasto total previsto y realmente efectuado en las actividades cofinanciadas por la UE contra el abandono escolar en los seis Estados miembros fiscalizados

En Portugal, la cuestión del abandono escolar formaba parte de la estrategia nacional de empleo e inclusión social. No obstante, las distintas medidas de identificación y ayuda a los estudiantes expuestos al riesgo de abandonar los estudios prematuramente no se coordinaron dentro de dicha estrategia. En el Reino Unido, pese a existir un vínculo claro entre la política estatal y las prioridades en materia de lucha contra el abandono escolar y aunque este fenómeno estaba incluido en el PO 2000-2006 del objetivo 3, no existía una estrategia coherente y orientada a combatirlo. La puesta a disposición de fondos para los proyectos del FSE de lucha contra el abandono escolar en el contexto de dos ámbitos políticos del PO del período 2000-2004, cada uno con múltiples grupos destinatarios, provocó ambigüedad en lo que se refiere al objetivo concreto de la acción y creó confusión entre los beneficiarios, lo que repercutió negativamente en la programación, la coherencia y el calendario de los trabajos sobre el terreno (véase el anexo 2 — Reino Unido). Por otra parte, pese a la metaevaluación (20) de los informes de investigación sobre el abandono escolar encargada por un organismo público del Reino Unido en 2001, no se demostró que estos trabajos influyeran en la elección de los grupos beneficiarios o de las actividades relativas a este problema del abandono, aun cuando se destacaran las causas más probables del mismo y las intervenciones más efectivas para combatirlo.

¿Se seleccionaron los beneficiarios y se asignaron los fondos en función de las necesidades específicas?

Cuadro 2

Grupos beneficiarios de las acciones relativas al abandono escolar por Estado miembro

En Francia, el Ministerio de Educación estimó en 60 000 los estudiantes (8 % del grupo estadístico) que cada año abandonaban los estudios sin ninguna cualificación. No obstante, siguiendo la definición de abandono escolar de Eurostat, que fue aplicada por los centros de enseñanza objeto de la fiscalización, el número de estos estudiantes se elevaba a 152 000 (es decir, el 20 % del grupo). De forma similar, en el Reino Unido la multiplicidad de las definiciones de abandono escolar dio lugar a estadísticas diferentes sobre la magnitud de este problema. Así, las discrepancias se situaban entre el 31,5 % de los jóvenes de edades comprendidas entre los 16 y 18 años que no cursaban estudios ni seguían una formación en Inglaterra en 2003, y el 9 % de jóvenes de edades comprendidas entre los 16 y 18 años que no cursaba estudios, carecía de empleo o no seguía una formación en Inglaterra en 2003. Finalmente, la tasa de abandono escolar en este país, conforme a la definición de Eurostat, se estimó en el 18 % en 2003 (22) .

La disponibilidad de datos estadísticos no siempre era garantía de su utilización en la toma de decisiones de tipo estratégico u operativo. En Francia y Portugal, pese a disponerse de alguna información estadística a nivel nacional y regional o de los distritos académicos, esta no fue aprovechada por la autoridad gestora del PRODEP III (en Portugal) ni por la mayoría de los distritos académicos (en Francia) para gestionar las acciones destinadas a combatir el abandono escolar. Sin embargo, el plan de acción quinquenal de una región francesa (Lorena) permitió una identificación pormenorizada de los problemas subyacentes y de las medidas necesarias para resolverlos. Pese a la importancia de los datos estadísticos en la identificación de las zonas más necesitadas, la mayoría de las acciones sufragadas por el FSE se caracteriza por no tener en cuenta a los jóvenes en edad escolar obligatoria.

Aunque la agenda de Lisboa instaba a los Estados miembros a reducir a la mitad su tasa de abandono escolar para 2010, la definición de este punto de referencia no fue objeto de investigaciones empíricas. En dos de los seis Estados miembros (25) fiscalizados, las autoridades nacionales no fijaron hasta 2003 ningún objetivo específico, anual o de otro tipo, de reducción de esta tasa. Además, en los casos en los que se habían fijado objetivos en favor de dicha reducción, los objetivos particulares carecían de fundamento concreto (26) . A modo de ejemplo, en el caso de Inglaterra la reducción del 2 % prevista para 2010 en la población de edades comprendidas entre los 16 y 18 años que no cursa estudios, carece de empleo o no sigue una formación (grupo más pequeño que el definido por Eurostat), solo llevaría a un modesto descenso de la tasa de abandono del 18 % (en 2003). Por consiguiente, no parece probable alcanzar el objetivo de la agenda de Lisboa de reducir a la mitad, para esa fecha, la tasa de los estudiantes que abandonan los estudios prematuramente.

¿Se asignaron los recursos a los más necesitados?

En Francia no pudieron obtenerse las razones que justificaran la asignación, entre las distintas regiones y dentro de ellas, de las ayudas del FSE a las acciones contra el abandono escolar, ni el nivel de dichas ayudas. Tampoco se vio una correlación clara y sistemática entre las zonas más necesitadas y el número de alumnos participantes en los programas para combatir dicho abandono a nivel regional. De forma similar, en España (Andalucía) solo pudieron obtenerse los principios que regían la asignación de los fondos entre ministerios, municipios y organizaciones sin fines de lucro en relación con una pequeña parte de una de las dos submedidas. En el Reino Unido, como los beneficiarios de las acciones contra el abandono escolar constituían un solo grupo de destinatarios de las acciones de inclusión social en el contexto de la medida financiada por el FSE, la asignación de fondos a las regiones no se efectuó en función de la magnitud de dicho abandono en la región concreta, sino de los criterios socioeconómicos generales (principalmente, el desempleo entre los jóvenes y los bajos niveles de educación logrados) utilizados por la Comisión Europea para asignar las ayudas del objetivo 3 a los Estados miembros. En el plano local, no obstante, el orden prioritario entre las zonas geográficas se basó en la comparación de los niveles de logros y de carencias en materia educativa. En el caso del School Completion Programme de Irlanda, los fondos se asignaron conforme a las propuestas de gasto detallado relativo a necesidades justificadas en términos de la tasa de abandono escolar registrada por cada agrupación de centros de enseñanza.

¿Maximizó la gestión de los proyectos el impacto de la financiación?

Es preciso seleccionar mejor los beneficiarios individuales

Los sistemas de información de gestión y la puesta a disposición de dicha información eran limitados

De una manera general se observó que los sistemas de información de gestión con datos sobre resultados eran limitados, pero adecuados a los fines deseados. No obstante, salvo la evaluación y la selección de los proyectos, el sistema relativo a las acciones de lucha contra el abandono escolar en Francia contenía debilidades importantes que le impedían suministrar una información de gestión adecuada sobre la ejecución de las mismas. En primer lugar, la autoridad de gestión no podía identificar con exactitud los importes de la financiación del FSE por beneficiario, debido a que los datos estaban repetidos o eran inexactos o no podían ser objeto de una conciliación. En segundo lugar, no era posible determinar el número real de estudiantes que participaban en los proyectos destinados a combatir el abandono escolar en todo el territorio francés ni obtener precisiones sobre los gastos. A raíz de la fiscalización, la autoridad de gestión anunció (30) que se iba a desarrollar una nueva herramienta informática para responder a las necesidades del próximo período de programación 2007-2013.

La evaluación de las necesidades de los estudiantes, en el caso de Irlanda y del Reino Unido, se veía obstaculizada por problemas de comunicación de datos personales entre los centros de enseñanza primaria y secundaria y las autoridades de educación, debido a cuestiones relacionadas con la protección de datos. Así pues, algunos centros no estaban al tanto de las características de riesgo de los nuevos alumnos, pese a que con estos datos se habría facilitado su integración en el entorno escolar. En el Reino Unido se constató una falta de comunicación de información a nivel local. Aunque la normativa nacional (31) exigía el establecimiento de modalidades de colaboración entre los distintos organismos locales de financiación, se observó que no existían disposiciones relativas a la transmisión de datos entre dichos organismos o su aplicación no era satisfactoria. Por tanto, las autoridades de educación, encargadas de formular la estrategia y aprobar la financiación de las acciones destinadas a combatir el abandono escolar, no disponían de los datos estadísticos recabados a nivel local relacionados con este fenómeno.

¿Se llevaron a cabo un seguimiento y una evaluación adecuados?

Por lo general, los organismos de ejecución llevaron a cabo un cierto seguimiento de los proyectos con el fin de asegurarse de que estaban cumpliendo sus objetivos. No obstante, en Irlanda surgieron dificultades en lo que se refiere a la coordinación y a la difusión de los trabajos de investigación, debido a la falta de intercambio de información entre dos unidades del organismo de ejecución (Ministerio de Educación y Ciencia) que encargaron trabajos paralelos sin comunicárselo mutuamente. Además, si bien el organismo de ejecución había encargado también trabajos de investigación sobre la normalización de las evaluaciones de los riesgos en materia de abandono escolar, la iniciativa no aportó plenos beneficios, pues los resultados de las investigaciones no se habían difundido lo suficiente entre los centros de enseñanza para influir en su diagnóstico y en sus procedimientos de selección de los estudiantes. En los Países Bajos la situación tampoco era óptima, pues diversos centros de enseñanza encargaron y financiaron a título individual proyectos de investigación y desarrollo similares sobre el abandono escolar.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

a) ¿Desempeñó la Comisión su cometido en relación con la buena gestión financiera de las ayudas del FSE en este ámbito?

b) ¿Fue precedida la concesión de fondos de un análisis apropiado de los beneficios económicos esperados?

c) ¿Se seleccionaron los beneficiarios y se asignaron los fondos en función de las necesidades específicas de las partes y de forma razonable y eficiente desde el punto de vista de los costes?

d) ¿Se ejecutaron los proyectos de manera que fuera posible lograr los objetivos concretos de las acciones y el objetivo general de luchar contra el abandono escolar?

e) ¿Se llevaron a cabo en los Estados miembros actividades apropiadas de seguimiento y evaluación para garantizar que las acciones respondían efectivamente a los objetivos fijados?

(1) El abandono escolar se definió tomando como referencia la población de 18 a 24 años de edad que ha finalizado como mucho el primer ciclo de educación secundaria y que no sigue estudios ni realiza una formación.

(2) Encuesta sobre la población activa (Eurostat).

(3) Primer ciclo de educación secundaria (enseñanza inferior secundaria) o segundo ciclo de educación básica. Los programas de estudios de esta fase están típicamente diseñados para completar la oferta de educación básica que se inició en el nivel 1 de la CINE (Clasificación Internacional Normalizada de la Educación). En muchos, si no en la mayoría de los países, el objetivo en materia de educación es establecer los fundamentos para un aprendizaje y un desarrollo humano permanentes. Por lo general, los programas de este nivel suelen estar más estructurados por materias. Se recurre a profesores especializados y con más frecuencia diversos profesores llevan la clase según su ámbito de especialización. Es en este nivel donde se ponen plenamente en práctica las competencias básicas, y el final del mismo suele coincidir con el final de la escolarización obligatoria en los lugares en los que esta existe.

(4) El abandono escolar se definió tomando como referencia la población de 18 a 24 años de edad que ha finalizado como mucho el primer ciclo de educación secundaria y que no sigue estudios o realiza una formación.

(5) De conformidad con el informe de la Comisión de 2002 sobre «Puntos de referencia europeos en educación y formación: seguimiento del Consejo Europeo de Lisboa», el promedio en la UE se elevaba al 19 %. En el mencionado documento se indicaba que se llevaban a cabo muchas actividades para abordar el problema (guía educativa; sistemas de alerta y prevención precoces; iniciativas de apoyo individual hacia grupos de riesgo y medidas para diversificar el contenido y los enfoques de enseñanza).

(6) Decisión 2002/177/CE del Consejo (DO L 60 de 1.3.2002, p. 60).

(7) COM(2005) 549 de 30 de noviembre de 2005, p. 19.

(8) Comunicación de la Comisión sobre «Puntos de referencia europeos en educación y formación: seguimiento del Consejo Europeo de Lisboa», COM(2002) 629 final de 20 de noviembre de 2002 (no publicado en el Diario Oficial).

(9) DO L 161 de 26.6.1999, p. 1.

(10) DO L 63 de 3.3.2001, p. 21.

(11) Artículo 34, apartado 1, letra c), y artículo 37.

(12) Dictamen no 2/2005 sobre la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión [COM(2004) 492 final de 14 de julio de 2004 (DO C 121 de 20.5.2005, p. 14)].

(13) Comunicación de la Comisión de 1 de julio de 1999 sobre orientaciones de programación en el período 2000-2006, parte 2.C: Fomento de las posibilidades de empleo, de las cualificaciones y de la movilidad mediante la formación permanente.

(14) La economía de la UE: Balance de 2004. Documento del grupo de trabajo de la Comisión, SEC(2004) 1368 de 26 de octubre de 2004, apartado 4.1: no existen pruebas sólidas de que el nivel de estudios influya en la tasa de empleo global, en parte porque los investigadores no han accedido a los datos sobre competencias operativas en contraposición a los años de escolaridad. Por otra parte, el hecho de animar a más personas a finalizar los estudios secundarios tendría el efecto de distribuir de forma más equitativa las cualificaciones y cabría esperar que tuviera un impacto positivo a largo plazo.

(15) España (Andalucía), Francia, Portugal, los Países Bajos y el Reino Unido.

(16) En algunos casos, estos importes constituyen estimaciones debido a que las cifras exactas relativas a las actividades contra el abandono escolar no están disponibles.

(17) Gasto real solo respecto de 2000-2002.

(18) Gasto real solo respecto de 2000-2001.

(19) España, Francia, Portugal y el Reino Unido.

(20) Improving Student retention and Achievement, P. Martínez, 2001, Learning and Skills Development Agency.

(21) España (Andalucía), Francia, Portugal y el Reino Unido.

(22) Fuente: DfES Statistical Service.

(23) España, los Países Bajos y el Reino Unido.

(24) «Constructions sociales des absentéïsmes et des décrochages scolaires en Francia et en Angleterre» (Construcciones sociales del absentismo y el abandono escolar en Francia e Inglaterra, marzo de 2003. Informe destinado a la Dirección de desarrollo y programación del Ministerio francés de educación y ciencia, por el Laboratorio de investigaciones sociales en materia de educación y formación FARSEF — Observatorio Europeo de la Violencia Escolar).

(25) España (Andalucía) y Países Bajos.

(26) Irlanda, Francia y el Reino Unido.

(27) Youth Inc.

(28) Portugal y España (Andalucía y Cataluña).

(29) Irlanda, Francia, los Países Bajos y el Reino Unido.

(30) Carta del ministro de empleo, trabajo y cohesión social de 6 de agosto de 2004.

(31) Circular 03/06 de marzo de 2003 del Learning and Skills Council titulada «Strategic Area Review».

(32) España, Francia, Irlanda, los Países Bajos, Portugal y el Reino Unido.

(33) Future Train.

ANEXO 1

PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN DE 18-24 AÑOS DE EDAD QUE SOLO HA REALIZADO EL PRIMER CICLO DE LOS ESTUDIOS SECUNDARIOS Y NO PROSIGUE SUS ESTUDIOS O FORMACIÓN

Por «población que abandona los estudios de forma prematura» se entiende la formada por los jóvenes de edades comprendidas entre los 18 y 24 años que responden al perfil siguiente: su nivel más elevado de estudios o formación es el CINE 0, 1 o 2 y declara no haber recibido otra instrucción o formación en las cuatro semanas anteriores a la encuesta (numerador). El denominador consiste en el total de la población del mismo grupo de edad, excluyendo las respuestas a las preguntas de «nivel más elevado de estudios o formación adquirida» y «participación en estudios o formación». Tanto los numeradores como los denominadores proceden de la encuesta sobre la población activa en la UE.

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 UE (25 países) — — — — — — 17,2(i) 16,9(i) 16,5(i) 15,9(b) 15,9(i) UE (15 países) — — 21,7(e) 20,7(e) — 20,5(i) 19,3(i) 18,8(i) 18,5(i) 18,1(b) 18,0(i) Bélgica 16,1 15,1 12,9 12,7 14,5 15,2(b) 12,5 13,6 12,4 12,8 11,9(b) República Checa — — — — — — — — 5,5 6,0(b) 6,1 Dinamarca 8,6 6,1 12,1 10,7 9,8 11,5 11,6 8,8 8,4 10,0(b) 8,1 Alemania — — 13,3 12,9 — 14,9 14,9 12,5 12,6 12,8(i) 12,8(p) Estonia — — — — 12,6 14,0 14,2 14,1 12,6 11,8 13,7 Grecia 23,2 22,4 20,7 19,9 19,8 17,8 17,1 16,5 16,1 15,3(b) 15,3(p) España 36,4 33,8 31,5 30,3 29,8 29,5 28,8 28,6 29,0 29,8 30,4 Francia 16,4 15,4 15,2 14,1 14,9 14,7 13,3 13,5 13,4 13,7(b) 14,2 Irlanda 22,9 21,4 18,9 18,9 — — — — 14,7 12,1(b) 12,9(p) Italia 35,1 32,8 31,7 30,1 28,4 27,2 25,3 26,4 24,3 23,5 23,5(p) Chipre — — — — — 15,0 15,1 14,8 14,0 15,1(b) 18,4 Letonia — — — — — — — — 19,5 18,1 15,6 Lituania — — — — — — 16,7 13,7 14,3(b) 11,8 9,5(b) Luxemburgo 34,4 33,4 35,3 30,7 — 19,1(b) 16,8 18,1 17,0 17,0(p) — Hungría — — — 17,8 15,9 13,0 13,8 12,9 12,2 11,8(b) 12,6 Malta — — — — — — 54,2 54,4 53,2 48,2 45,0(b) Países Bajos — — 17,6 16,0 15,5 16,2 15,5 15,3 15,0 15,0(p) — Austria — 13,6 12,1 10,8 — 10,7 10,2 10,2 9,5 9,2(b) 9,2 Polonia — — — — — — — 7,9 7,6 6,3 5,7(b) Portugal 44,3 41,4 40,1 40,6 46,6(b) 44,9 42,6 44,0 45,1 40,4 39,4(b) Eslovenia — — — — — — — 7,5 4,8(u) 4,3(u) 4,2(u) Eslovaquia — — — — — — — — 5,6 4,9(b) 7,1 Finlandia — — 11,1 8,1 7,9 9,9 8,9(b) 10,3 9,9 8,3(b) 8,7 Suecia — — 7,5 6,8 — 6,9 7,7 10,5(b) 10,4 9,0(b) 8,6 Reino Unido 32,3 — — — — 19,7(i) 18,3(i) 17,6(i) 17,7(i) 16,7(i) 16,7(p) (—) No disponible, (i) Véase el recuadro a continuación, (b) Ruptura de serie, (e) Valor estimado, (p) Valor provisional, (u) Datos no fiables o inciertos.

Indicadores estructurales de Eurostat/Cohesión social/Población que abandona los estudios de forma prematura

Porcentaje de la población de 18-24 años de edad que solo ha realizado el primer ciclo de los estudios secundarios y no prosigue sus estudios o formación.i: NotasDebido a la implantación de conceptos y definiciones armonizados en la encuesta, los datos relativos a los estudios y la formación no pueden compararse con los de ejercicios anteriores: — 2003 en CZ, DK, EL, IE, CY, HU, AT, SI, FI, SE, NO, CH y desde 2004 en BE, LT, MT, PL, PT y RO debido a una cobertura más amplia de las actividades impartidas, — 2003 en SK debido a las limitaciones desde el punto de vista del autoaprendizaje, — 2003 en DE debido a la exclusión de cursos de interés personal, — 1999 en NL, 2000 en PT, 2003 en FR y CH debido a las modificaciones en el período de referencia (antiguamente una semana antes de la encuesta); CH: 12 meses de formación profesional (en lugar de 4 semanas), — LU (1999) debido a una nueva definición de enseñanza secundaria inferior, — UE 15, Eurozona, UE 25, en consecuencia. Debido a modificaciones en las características de la encuesta, los datos no pueden compararse con los correspondientes a años anteriores en IT (desde 1993), PT (desde 1998), BE y UK (desde 1999), FI (desde 2000), SE y BG (desde 2001), LV y LT (desde 2002), HU (desde 2003), FI (primer trimestre desde 2003) y AT (segundo trimestre desde 2003).En DK, LU, IS, NO, EE, LV, LT, CY, MT y SI, el alto nivel de variación de los resultados obedece en parte al reducido tamaño de la muestra.En CY, la población de referencia (denominador) excluye los estudiantes en el extranjero.Los agregados de la UE se basan: — hasta 1999, en los datos disponibles del país, — desde 1999, en el resultado disponible del ejercicio más próximo en el caso de que falten los datos del país y de los datos provisionales del Reino Unido (excluidos todos los niveles GCSE hasta la aplicación de una nueva definición del nivel CINE 3c en 2005 a escala comunitaria).

Fuente: Eurostat.