Informe Especial Ejecución del presupuesto 
de la UE a través de los 
instrumentos financieros: 
conclusiones que 
se extraen  del período 
de programación 
2007-2013ES 2016  N.º 19
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO  
12, rue Alcide De Gasperi  
L-1615 Luxemburgo  
LUXEMBOURG
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Twitter: @EUAuditorsECA
Más información sobre la Unión Europea, en el servidor Europa de internet (http://europa.eu).
Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2016
Print ISBN 978-92-872-5383-5 ISSN 1831-0842 doi:10.2865/290159 QJ-AB-16-019-ES-C
PDF ISBN 978-92-872-5375-0 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/26190 QJ-AB-16-019-ES-N
EPUB ISBN 978-92-872-5380-4 ISSN 1977-5687 doi:10.2865/17008 QJ-AB-16-019-ES-E
© Unión Europea, 2016
Reproducción autorizada, con indicación de la fuente bibliográfica.
Ejecución del presupuesto 
de la UE a través de los 
instrumentos financieros: 
conclusiones que 
se extraen del período 
de programación 
2007-2013
(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, 
párrafo segundo)Informe EspecialES 2016  Nº 19
02
 Equipo auditor
En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presu -
puestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan 
el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos 
correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.
La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala II del Tribunal (presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal), 
que está especializada en los ámbitos de políticas estructurales, transporte y energía. La auditoría fue dirigida por Iliana Ivanova 
(Miembro ponente), con la asistencia de Tony Murphy (Jefe del gabinete) y Mihail Stefanov (Agregado del gabinete); Niels-Erik 
Brokopp (Gerente Principal); Rares Rusanescu (Jefe de tarea); y los auditores Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje y Ma -
ria Ploumaki.
De izquierda a derecha:  M. Stefanov, I. Ivanova, N.-E. Brokopp, R. Rusanescu, T. Murphy, A. Argyrou.

03
 Índice
Apartados
 Abreviaturas
 Glosario
I - VIII Resumen
1 - 22 Introducción
1 - 4 ¿Qué son los instrumentos financieros?
5 - 22 Uso de instrumentos financieros para la ejecución del presupuesto de la UE desde 2007
23 - 26 Alcance y enfoque de la fiscalización
27 - 146 Observaciones
27 - 61 ¿Era adecuada la magnitud de los instrumentos financieros en vista de las necesidades del 
mercado?
29 - 45 La excesiva dotación de capital originó bajas tasas de desembolso, la elusión de la liberación de 
compromisos y el posible reembolso al cierre
46 - 54 Las autoridades de gestión no siempre evaluaron adecuadamente las necesidades del mercado antes de 
asignar los fondos a los instrumentos financieros del FEDER y del FSE
55 - 61 El enfoque regional contribuyó a que los Estados miembros implantaran un gran número de pequeños 
instrumentos financieros durante el período de programación 2007-2013
62 - 91 ¿Lograron los instrumentos financieros atraer capital privado?
64 - 72 La Comisión mide el apalancamiento de los instrumentos financieros de un modo que no tiene 
debidamente en cuenta hasta qué punto la financiación pública moviliza fondos adicionales
73 - 91 Dificultades de los instrumentos financieros tanto de gestión compartida como de gestión centralizada a la 
hora de atraer a los inversores del sector privado
04 Índice 
92 - 105 ¿Proporcionaron los instrumentos financieros un apoyo de carácter renovable?
93 - 95 Los retrasos en la ejecución acortaron de manera significativa el período real de inversión de varios 
instrumentos financieros del FEDER y del FSE
96 - 105 Limitado efecto renovable de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante la ejecución 
e incertidumbre tras el cierre de los programas 2007-2013
106 - 146 ¿Demostraron los instrumentos financieros ser un método rentable para ejecutar el presupuesto 
de la UE?
108 - 110 Los costes y las tasas de gestión son elevados en comparación con el nivel real de desembolso a los 
beneficiarios finales
111 - 120 No se reembolsaron con cargo al presupuesto de la UE los costes y las tasas de gestión superiores a los 
límites máximos reglamentarios al cierre
121 - 131 Al evaluar los costes y las tasas de gestión, la Comisión no tiene debidamente en cuenta las diferencias en 
los tipos de instrumentos ni el nivel real de apoyo facilitado a los beneficiarios finales
132 - 141 Limitaciones en la comunicación de los gastos y las tasas de gestión por parte de los Estados miembros
142 - 146 Los costes y las tasas de gestión en los que se incurre se suman a los costes administrativos de la ejecución 
de los programas operativos del FEDER y del FSE
147 - 163 Conclusiones y recomendaciones
 Anexo I  —  Instrumentos financieros en gestión compartida: funcionamiento (período de 
programación 2014-2020)
 Anexo II  —  Definición del término «instrumentos financieros» en la base jurídica (período de 
programación 2014-2020 y 2007-2013)
 Anexo III  —  Visión general de los instrumentos financieros del FEDER en los veintiocho Estados 
miembros: número de fondos y dotaciones (período de programación 2007-2013)
 Anexo IV  —  Visión general de los instrumentos financieros del FSE en los veintiocho Estados 
miembros: número de fondos y dotaciones (período de programación 2007-2013)
 Anexo V —  Resumen de los requisitos de la evaluación ex ante  (período de programación 
2014 -2020)
 Respuestas de la Comisión
 Respuestas del Fondo Marguerite
05
 Abreviaturas
BEI: Banco Europeo de Inversiones
COCOF : Comité de Coordinación de los Fondos
EaSI : Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social
Egesif : Grupo de expertos en Fondos Estructurales y de Inversión Europeos
EPMF : Instrumento europeo de microfinanciación para el empleo y la inclusión social
FC: Fondo de Cohesión
Feader : Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural
FEDER : Fondo Europeo de Desarrollo Regional
FEEE : Fondo Europeo para la Eficiencia Energética
FEIE : Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas
FEI: Fondo Europeo de Inversiones
FEP : Fondo Europeo de Pesca
Fondo Marguerite : Fondo Europeo 2020 para la energía, el cambio climático y las infraestructuras
Fondos EIE : Fondos Estructurales y de Inversión Europeos
FSE : Fondo Social Europeo
GPTT : Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transporte
IOP : Iniciativa de Obligaciones para la Financiación de Proyectos
Jeremie : Recursos europeos conjuntos para las microempresas y las medianas empresas
MCE : Mecanismo «Conectar Europa»
06 Abreviaturas 
PEER : Programa de ayuda a la recuperación económica mediante la concesión de asistencia financiera comunitaria 
a proyectos del ámbito de la energía
PFLP : Primer tramo de pérdida de cartera
PO: Programa operativo
Pymes : Pequeñas y medianas empresas
RDC : Reglamento sobre disposiciones comunes
RTE-E/T : Red transeuropea de energía/transporte
SICAR : Sociedad de inversión de capital riesgo
SICAV : Sociedad de inversión de capital variable
TFUE : Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
07
 Glosario
Una autoridad de gestión  es un ente público nacional, regional o local, o cualquier otro órgano público o privado, que 
ha sido designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Sus tareas incluyen seleccionar los 
proyectos que se van a financiar, hacer un seguimiento de la ejecución de los proyectos e informar a la Comisión sobre los 
aspectos financieros y los resultados logrados.
Una ayuda estatal  es todo tipo de ayuda financiera directa o indirecta concedida por las autoridades públicas a las 
empresas del sector privado. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prohíbe de manera general 
las ayudas estatales en el mercado común salvo que estén debidamente justificadas. Las normas de la UE aplicables 
disponen que dichas ayudas no deberán distorsionar (o amenazar con distorsionar) la competencia. La Comisión Europea 
es la única competente para evaluar si las ayudas estatales concedidas por los Estados miembros son compatibles con 
estas normas. Las decisiones de procedimiento y las medidas adoptadas por la Comisión Europa están sujetas a la revisión 
del Tribunal General y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Un beneficiario final  es toda persona física o jurídica, distinta del fondo de cartera o del intermediario financiero, que 
recibe financiación de un instrumento financiero.
El Comité de Coordinación de los Fondos (COCOF)  es el comité permanente de vigilancia de la Comisión. Su función es 
debatir los asuntos relacionados con la aplicación de las normas que rigen el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el 
Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión.
La dotación de capital  se refiere al importe de los fondos aportados a un instrumento financiero (procedentes del 
presupuesto de la UE, el presupuesto nacional o de inversores privados) para respaldar sus operaciones. Debe reflejar su 
capacidad de inversión y ser proporcional al mercado al que se dirige el instrumento.
Eje prioritario:  es una de las prioridades de la estrategia de un programa operativo y se compone de un conjunto de 
operaciones relacionadas y con objetivos específicos mensurables.
Un fondo de cartera  es un fondo creado para invertir en varios fondos de capital riesgo, fondos de garantía, fondos 
prestados, fondos de desarrollo urbano, fondos u otros planes de incentivos que proporcionen préstamos, garantías de 
inversiones reembolsables, o instrumentos equivalentes, para la eficiencia energética y el empleo de energías renovables 
en edificios, incluidas las viviendas existentes.
Los fondos específicos  son aquellos que no son fondos de cartera.
Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE)  abarcan cinco fondos separados que tienen como 
objetivo la reducción de los desequilibrios regionales en la Unión durante el período de programación 2014-2020. Estos 
fondos incluyen: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo de Cohesión, el Fondo 
Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.
El objetivo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER)  es reforzar la cohesión económica y social dentro de 
la Unión Europea corrigiendo los principales desequilibrios regionales a través del apoyo financiero para la creación de 
infraestructuras e inversiones productivas generadoras de empleo, fundamentalmente para empresas.
08 Glosario 
El Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE)  tiene como objetivo movilizar al menos 315 000 millones de 
euros en inversiones públicas y privadas a largo plazo en la UE durante el período 2015-2017 y garantizar la financiación 
de proyectos en años posteriores. El FEIE está establecido dentro del Banco Europeo de Inversiones (BEI) como un 
fondo fiduciario de duración ilimitada para financiar las partes más arriesgadas de los proyectos. Una garantía de hasta 
16 000 millones de euros, respaldada por el presupuesto de la UE, compensará el riesgo adicional asumido por el BEI. Los 
Estados miembros pueden aportar fondos adicionales al FEIE.
El objetivo del Fondo Social Europeo (FSE)  es reforzar la cohesión económica y social de la Unión Europea mediante 
la mejora del empleo y las oportunidades laborales, principalmente a través de medidas de formación destinadas 
a fomentar una tasa de empleo más elevada y la creación de más y mejores puestos de trabajo.
Una garantía  es el compromiso de un tercero, denominado «garante», de pagar la deuda de un prestatario cuando este 
no pueda hacerlo por sí mismo. El garante es responsable de cubrir todo incumplimiento o impago de la deuda del 
prestatario según lo dispuesto en los términos y condiciones acordados por el garante, el prestamista y el prestatario.
El Grupo de expertos en Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Egesif)  fue creado en la Comisión con el 
objetivo de ofrecerle asesoramiento sobre asuntos relacionados con la ejecución de los programas aprobados y puestos 
en marcha de conformidad con los reglamentos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Es uno de los dos 
grupos que sustituyen al Comité de Coordinación de los Fondos (el segundo es el Coesif o Comité de Coordinación de los 
Fondos Estructurales y de Inversión Europeos).
La iniciativa de recursos europeos conjuntos para las microempresas y las medianas empresas (Jeremie)  es una 
iniciativa desarrollada por la Comisión junto con el Banco Europeo de Inversiones que fomenta el uso de los instrumentos 
de ingeniería financiera para facilitar a las pymes el acceso a la financiación a través de los Fondos Estructurales.
Un intermediario financiero  es una entidad que actúa como intermediaria entre la autoridad de gestión o el fondo 
de cartera y los beneficiarios finales de los fondos canalizados a través de los instrumentos financieros en gestión 
compartida.
Una inversión en capital  es una aportación de capital a una empresa que se realiza de manera directa o indirecta 
a cambio de la propiedad total o parcial de la empresa y en virtud de la cual el inversor puede asumir un cierto control 
sobre dicha empresa y tener derecho a una parte de sus beneficios.
Una línea de crédito contingente  es una línea de crédito a la que se podía acceder si se dan una serie de condiciones 
previamente definidas.
La política de cohesión  en el período de programación 2007-2013 abarcaba tanto el Fondo Europeo de Desarrollo 
Regional y el Fondo Social Europeo (es decir, los dos «fondos estructurales»), como el Fondo de Cohesión. En el período 
de programación 2014-2020, se ha mejorado la coordinación entre la política de cohesión y las demás políticas de 
la UE destinadas al desarrollo regional, en concreto la política pesquera, marítima y de desarrollo rural, mediante el 
establecimiento de disposiciones comunes para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.
09 Glosario 
Un préstamo  es un acuerdo que obliga al prestamista a poner a disposición del prestatario una suma de dinero por el 
importe y en el momento acordados. El prestatario está obligado a reembolsar el préstamo tras un período de tiempo 
determinado y, normalmente, a abonar unos intereses sobre el importe del préstamo.
Primer tramo de pérdida de cartera (PFLP):  cuando una cartera de préstamos se divide en varios tramos de riesgo, el 
PFLP es el que soporta las primeras pérdidas de la cartera (debidas, por ejemplo, al impago).
Un programa operativo (PO)  determina las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro y cómo 
se usará la financiación durante un período determinado, por lo general de siete años, para financiar proyectos. Los 
proyectos han de contribuir a lograr uno o más objetivos de entre un número determinado de objetivos especificados en 
el eje prioritario del PO. Debe haber programas establecidos para cada uno de los fondos en el ámbito de la política de 
cohesión, es decir, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo o el Fondo de Cohesión. Los Estados 
miembros elaboran los PO, que deben ser aprobados por la Comisión antes de que se realice cualquier pago a cargo del 
presupuesto de la UE y solo se pueden modificar durante el período abarcado si ambas partes están de acuerdo.
Los recursos restantes  son la parte de la dotación de capital que llegó a los beneficiarios finales, fue seguidamente 
devuelta al instrumento financiero y está disponible para una nueva ronda de inversiones.
Reglamento Delegado:  Reglamento Delegado (UE) n.º 480/2014 de la Comisión, de 3 de marzo de 2014, que 
complementa el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen 
disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de 
Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se 
establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo 
de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca1.
Reglamento de ejecución:  Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, por el que se 
fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo y el Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del 
Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional2.
Reglamento Financiero:  Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de 
octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el 
Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo3.
Reglamento general  para el período de programación 2007-2013: Reglamento (CE) n.º 1083/2006, de 11 de julio de 2006, 
por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social 
Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1260/19994.
Reglamento MCE : Reglamento (UE) n.º 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por 
el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa», por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 913/2010 y por el que se 
derogan los Reglamentos (CE) n.º 680/2007 y (CE) n.º 67/20105.
1 DO L 138 de 13.5.2014, p. 5.
2 DO L 371 de 27.12.2006, p. 1.
3 DO L 298 de 26.10.2012, p. 1.
4 DO L 210 de 31.7.2006, p. 25.
5 DO L 348 de 20.12.2013, p. 129.
10 Glosario 
Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC)  para el período 2014-2020:  Reglamento (UE) n.º 1303/2013 de la Unión 
Europa y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo 
Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo 
Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la 
Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo6.
Una sociedad de inversión de capital de riesgo (SICAR)  es una estructura diseñada para las inversiones de capital 
privado y capital riesgo sin normas sobre diversificación de la inversión ni restricciones en cuanto al préstamo o el 
apalancamiento.
Una sociedad de inversión de capital variable (SICAV)  es un tipo de fondo de inversión de tipo abierto en el que el 
valor del capital cambia en función del número de inversores y del valor de las inversiones subyacentes. Las acciones del 
fondo se compran y venden según el valor neto más reciente de los activos del fondo.
La tasa crítica de rentabilidad  es la tasa mínima de rentabilidad exigida por un administrador o un inversor para un 
proyecto o una inversión.
El tipo  máximo de garantía  es el porcentaje del valor total de una cartera de préstamos que queda efectivamente 
cubierto por la garantía.
6 DO L 347 de 20.12.2013, p. 320.
11
 Resumen
I
La Unión Europea se enfrenta en la actualidad a graves desafíos tales como la recuperación económica y financiera y la 
gestión de la crisis de refugiados, por lo que sus responsables políticos están buscando formas de potenciar al máximo la 
eficacia y la eficiencia del presupuesto disponible de la UE, que representa menos del 1 % de su producto interior bruto 
(PIB).
II
Los instrumentos financieros son una herramienta de ejecución destinada a proporcionar apoyo financiero con cargo al 
presupuesto de la UE. El apoyo financiero prestado a los beneficiarios finales a través de estos instrumentos puede consis -
tir en préstamos, garantías e inversiones en capital.
III
Aplicados de forma adecuada, los instrumentos financieros producen dos beneficios concretos con respecto a las 
subvenciones:
— la posibilidad de apalancar los fondos públicos (es decir, movilizar fondos públicos y privados adicionales para com -
plementar la financiación pública inicial);
— la posibilidad de que la dotación de capital tenga un carácter renovable (es decir, usar los mismos fondos en varios 
ciclos).
El hecho de que los préstamos se deben rembolsar, las garantías se deban liberar o las inversiones en capital se devuelvan 
también debería en principio tener un impacto en el comportamiento de los beneficiarios finales, que permitiría un mejor 
uso de los fondos públicos y reduciría la probabilidad de que estos beneficiarios pasaran a depender de la financiación 
pública.
IV
Durante el período de programación 2007-2013, los instrumentos financieros creados en el marco del Fondo Europeo 
de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE) fueron usados por veinticinco de los veintiocho Estados 
miembros: en total, se crearon 972 instrumentos del FEDER y 53 instrumentos del FSE en toda la UE. Para finales de 2014, 
se habían pagado alrededor de 16 000 millones de euros en calidad de aportaciones de los programas operativos (PO) del 
FEDER y del FSE a estos instrumentos, un aumento significativo si se compara con los 1 300 millones de euros del período 
de programación 2000-2006 y los 600 millones de euros del período de programación 1994-1999 asignados a dichos 
instrumentos. Durante el mismo período (2007-2013), la contribución general del presupuesto de la UE a los veintiún ins -
trumentos financieros gestionados directa o indirectamente por la Comisión fue de alrededor de 5 500 millones de euros. 
Estos instrumentos gestionados de forma centralizada operan en todos los Estados miembros de la UE.
12 Resumen 
V
A través de la presente fiscalización, el Tribunal ha examinado si los instrumentos financieros constituyeron un meca -
nismo eficiente para la ejecución del presupuesto de la UE en el período de programación 2007-2013. Los trabajos de 
auditoría se llevaron a cabo entre octubre de 2014 y marzo de 2016 y se centraron en los ámbitos de la política regional, 
social, de transporte y energética. El análisis del Tribunal abarca los 1025 instrumentos financieros del FEDER y del FSE en 
gestión compartida creados durante el período de programación 2007-2013, así como seis instrumentos financieros ges -
tionados de manera central en los mismos ámbitos. Los datos presentados en el informe se basan en la información más 
reciente facilitada por la Comisión en septiembre de 2015 sobre la situación a finales de 2014.
VI
La fiscalización del Tribunal ha puesto de manifiesto varios problemas significativos que limitaron la eficacia de los instru -
mentos financieros como mecanismo para ejecutar el presupuesto de la UE en el período de programación 2007-2013:
— Un número considerable de instrumentos financieros del FEDER y del FSE tenían una magnitud excesiva y, para finales 
de 2014, seguían enfrentándose a problemas significativos para desembolsar sus dotaciones de capital (como prome -
dio, se había usado alrededor del 57 % de toda la dotación de capital aportada a los instrumentos financieros por los 
programas operativos). Un factor que contribuyó al exceso de las dotaciones iniciales de capital fue la intención de 
los Estados miembros de evitar la liberación de créditos a lo largo del período de programación 2007-2013.
— En general, ni los instrumentos financieros en gestión compartida ni aquellos gestionados de forma central lograron 
atraer capital privado.
— Hasta la fecha, solo un número limitado de instrumentos financieros del FEDER y del FSE han conseguido proporcio -
nar apoyo financiero de carácter renovable.
— En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, los gastos y las tasas de gestión eran elevados con 
respecto al apoyo financiero efectivo a los beneficiarios finales y también parecen ser significativamente superiores 
a los de los instrumentos gestionados de forma central o los fondos de inversión del sector privado.
VII
De forma paralela, el Tribunal ha observado también que, sobre la base de los conocimientos especializados adquiridos 
durante el período de programación 2007-2013, se han introducido mejoras en el marco jurídico del período de progra -
mación 2014-2020 en lo que respecta a los instrumentos financieros, aunque persisten algunos problemas.
13 Resumen 
VIII
En el presente informe el Tribunal recomienda que:
— La evaluación ex ante  realizada por la Comisión de los instrumentos en gestión centralizada debería contener sistemá -
ticamente un análisis de las «conclusiones extraídas» hasta la fecha.
— La Comisión, además de tener en cuenta las «conclusiones extraídas», debería evaluar el efecto de los principales 
cambios socioeconómicos en la justificación del instrumento y la contribución correspondiente exigida con cargo al 
presupuesto de la UE en el contexto de sus respectivas revisiones intermedias para todos los instrumentos financieros 
de gestión centralizada.
— La Comisión y los Estados miembros deberían tener como objetivo la optimización de la magnitud de los fondos es -
pecíficos del FEDER y del FSE para beneficiarse, cuando sea posible, de las economías significativas en relación con el 
coste que conlleva la gestión de los fondos. Habría que proporcionar nuevas directrices a los Estados miembros sobre 
el modo de implantar estos instrumentos financieros a escala nacional o europea (gestionados directa o indirecta -
mente por la Comisión).
— La Comisión debería incluir en el Reglamento Financiero (y, por consiguiente, en los Reglamentos sectoriales) una 
definición para el apalancamiento de los instrumentos financieros que sea aplicable a todos los ámbitos del presu -
puesto de la UE, que distinga claramente entre el apalancamiento de las contribuciones públicas nacionales o priva -
das en el marco del PO y las contribuciones adicionales de capital públicas o privadas, y que tenga en cuenta el tipo 
de instrumento de que se trate.
— En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante el período de programación 2007-2013, la 
Comisión debería garantizar al cierre que los Estados miembros facilitan datos completos y fiables sobre las contribu -
ciones privadas a las dotaciones de capital, tanto a través de los PO como de forma complementaria a estos.
— En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, la Comisión debería facilitar directrices adicionales 
a los Estados miembros sobre la mejor forma de aplicar las disposiciones relativas al trato preferente para captar 
más capital privado sin asignar riesgos excesivos a los contribuyentes públicos a las dotaciones de los instrumentos 
financieros.
— En el caso de los instrumentos financieros de gestión centralizada, se deberían definir en la legislación que regule 
el instrumento en cuestión los principios generales sobre el reparto de riesgos que pueden tener un impacto en el 
presupuesto de la UE.
— En cuanto a todos los instrumentos financiados a cargo del presupuesto de la UE durante el período de programación 
2014-2020, la Comisión debería garantizar que solo las estructuras que se ajusten a sus propias recomendaciones 
y medidas en materia de regímenes fiscales serán aplicadas por los Estados miembros, por ella misma y por el grupo 
BEI.
— La Comisión debería adoptar las medidas necesarias para garantizar que los Estados miembros mantienen la natura -
leza renovable de los fondos durante el período obligatorio de ocho años tras el final del período de subvencionabili -
dad para el período de programación 2014-2020.
14 Resumen 
— La Comisión debería facilitar directrices en relación con las disposiciones que permiten seguir usando los instrumen -
tos financieros en el siguiente período de programación, en concreto en los casos en que los administradores de los 
fondos se seleccionen mediante un procedimiento de adjudicación de contratos públicos.
— La Comisión debería garantizar que los Estados miembros facilitan información exhaustiva sobre los costes y las tasas 
de gestión en los que se haya incurrido y que hayan sido abonados en marzo de 2017 en vista del cierre inminente del 
período de programación 2007-2013.
— La Comisión debería aclarar que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión han de aplicarse a la parte 
de la dotación de capital realmente utilizada por el instrumento financiero, es decir, la contribución del PO empleada 
para proporcionar ayuda financiera a los beneficiarios finales.
— Con respecto a la retribución de los administradores de los fondos basada en los resultados en el período de pro -
gramación 2014-2020, la Comisión debería formular una propuesta legislativa con el fin de revisar las disposiciones 
existentes en el RDC para reforzar su efecto incentivador.
— Las autoridades de gestión de los Estados miembros deberían hacer un amplio uso de los elementos existentes basa -
dos en los resultados para la retribución de los administradores de los fondos a la hora de negociar los convenios de 
financiación.
— La Comisión debería llevar a cabo un análisis comparativo de los costes de ejecución de las subvenciones y de la 
ayuda financiera reembolsable, principalmente a través de instrumentos financieros, para el período 2014-2020 con el 
objetivo de determinar su nivel real. Esta información sería especialmente pertinente de cara a elaborar las propues -
tas legislativas para el período posterior a 2020 y establecer un nivel adecuado de asistencia técnica.
15
 Introducción
¿Qué son los instrumentos financieros?
01 
La Unión Europea se enfrenta en la actualidad a graves desafíos tales como la recu -
peración económica y financiera y la gestión de la crisis de refugiados, por lo que sus 
responsables políticos están buscando formas de potenciar al máximo la eficacia y la 
eficiencia del presupuesto disponible de la UE, que representa menos del 1 % de su 
producto interior bruto (PIB).
Los instrumentos financieros7 son una herramienta de ejecución destinada a proporcio -
nar apoyo financiero con cargo al presupuesto de la UE a través de préstamos, garantías 
e inversiones en capital (o cuasicapital) para la ejecución de los proyectos (véase el 
cuadro 1 )8.
En el anexo I  se ilustra el funcionamiento de los distintos tipos de instrumentos 
financieros.7 Durante el período de 
programación 2007-2013, la 
normativa que regía el FEDER 
y el FSE hacía referencia 
a «instrumentos de ingeniería 
financiera». En el presente 
informe, los términos 
«instrumento de ingeniería 
financiera» e «instrumento 
financiero» se usan como 
sinónimos.
8 Según la Norma Internacional 
de Contabilidad 32, un 
instrumento financiero es 
«cualquier contrato que dé 
lugar a un activo financiero en 
una entidad y a un pasivo 
financiero o a un instrumento 
de capital en otra entidad».Cuadro 1Principales tipos de instrumentos financieros apoyados por el presupuesto de la UE
Fuente:  Comisión Europea y BEI, FI Compass – Financial Instrument products.  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , p. 3.Préstamo
Acuerdo que, por una parte, obliga a un prestamista a poner a disposición de un 
prestatario una suma de dinero convenida durante un período de tiempo acordado y, por otra parte, obliga al prestatario a devolver esa cantidad dentro del plazo previsto. En el marco de los instrumentos ﬁnancieros, los préstamos sirven de ayuda cuando los bancos no están dispuestos a prestar dinero con unas condiciones aceptables para el prestatario. Pueden ofrecer unos tipos de interés más bajos y un período de amortización más amplio o exigir menos garantías.
Capital
Aportación de capital a una empresa que se realiza de manera directa o indirecta a 
cambio de la propiedad total o parcial de la empresa y en virtud de la cual el inversor puede asumir un cierto control sobre la gestión de dicha empresa y tener derecho a una parte de sus beneﬁcios.La rentabilidad ﬁnanciera depende del crecimiento y de los beneﬁcios del negocio. Se obtiene a través de dividendos y de la venta de las acciones a otro inversor («salida»), o mediante una oferta pública inicial (OPI).Garantía
Compromiso por escrito de asumir la responsabilidad del total o de una parte de la 
deuda u obligación de un tercero o del cumplimiento efectivo de las obligaciones de ese tercero en caso de que se dé una situación que conlleve la ejecución de la garantía, como el impago del crédito*.
Cuasicapital
Tipo de ﬁnanciación que se sitúa entre el capital y la deuda, con un riesgo mayor 
que la deuda prioritaria pero menor que el capital básico.Las inversiones en cuasicapital se pueden estructurar como deuda, normalmente sin garantizar y subordinada, y en algunos casos convertible en acciones, o como capital preferente.El perﬁl de riesgos y beneﬁcios se suele situar entre la deuda y el capital en la estructura de capital de la empresa.Normalmente las garantías se aplican a transacciones ﬁnancieras como los préstamos.*Comisión Europea (2015). Guidance for Member States on Financial Instruments – Glossary.
16 Introducción 
02 
Con respecto a las subvenciones (la forma tradicional de proporcionar financiación 
con cargo al presupuesto de la UE), los instrumentos financieros, aplicados de forma 
adecuada, pueden producir dos beneficios concretos:
 ο la posibilidad de apalancar los fondos públicos (es decir, movilizar fondos públi -
cos y privados adicionales para complementar la financiación pública inicial);
 ο el carácter renovable de su dotación de capital (es decir, la utilización de los 
mismos fondos en varios ciclos) permite que cada euro financiado a través de los 
instrumentos financieros sea en principio utilizado más de una vez.
03 
El hecho de que los préstamos se deben rembolsar, las garantías se deban liberar 
o las inversiones en capital se devuelvan también debería en principio tener un im -
pacto en el comportamiento de los beneficiarios finales, que permitiría un mejor uso 
de los fondos públicos y reduciría la probabilidad de que estos beneficiarios pasaran 
a depender de la financiación pública.
04 
La primera definición común de los instrumentos financieros se presentó en la revi -
sión del Reglamento Financiero de 2012, y es la que se ha aplicado en los reglamen -
tos sectoriales del período de programación 2014-2020 (véase el anexo II ).
Uso de instrumentos financieros para la ejecución del 
presupuesto de la UE desde 2007
El uso de instrumentos financieros financiados con cargo al 
presupuesto de la UE
05 
El presupuesto de la UE puede ejecutarse mediante gestión compartida (es decir, en 
cooperación con los Estados miembros, como en el caso de la política de cohesión), 
mediante gestión directa (es decir, a través de sus departamentos o de agencias 
ejecutivas) o mediante gestión indirecta (es decir, encomendando las tareas de eje -
cución del presupuesto a terceros países o a diferentes entidades)9. Las dos últimas se 
denominan de forma conjunta «gestión centralizada».
06 
Los instrumentos financieros se usan en diferentes ámbitos del presupuesto de la UE:
 ο los instrumentos financieros en gestión compartida en el ámbito de la cohesión 
se crean principalmente en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional 
(FEDER) y en menor medida del Fondo Social Europeo (FSE). Desde el período de 
programación 2014-2020, los instrumentos financieros también pueden utilizarse 
para el Fondo de Cohesión (FC). Cada instrumento debe ser ejecutado en el marco 9 Artículo 58 del Reglamento 
Financiero.
17 Introducción 
de un programa operativo (PO), sobre el que deciden las autoridades de gestión 
responsables del programa, que también definen su tamaño y su diseño10. Los ins -
trumentos financieros se usan igualmente en el marco del Fondo Europeo Agrícola 
de Desarrollo Rural (Feader) y del Fondo Europeo de Pesca (FEP).
 ο la financiación para los instrumentos financieros en gestión centralizada procede 
de distintos ámbitos presupuestarios, como el de investigación, empresa e indus -
tria, educación y cultura, etc. En el caso de estos instrumentos, la Comisión, junto 
con sus colaboradores, participa directamente en el diseño y en el desarrollo de la 
estrategia de inversión y de la dotación. La decisión de crear estos instrumentos 
corresponde a las autoridades presupuestarias (es decir, el Parlamento Europeo y el 
Consejo) sobre la base de una propuesta de la Comisión.
Normas para la selección del administrador de los fondos de los 
instrumentos financieros
07 
En el caso de la gestión compartida, los instrumentos financieros pueden ser crea -
dos como fondos independientes o como subfondos de un fondo de cartera, que en 
lo sucesivo se denominarán «fondos específicos» (véase la ilustración 1 ). Un fondo 
de cartera, a veces llamado también «fondo de fondos», es un fondo creado con el 
objetivo de gestionar diferentes tipos de instrumentos y que también permite hacer 
contribuciones a uno o varios instrumentos financieros a cargo de uno o más progra -
mas operativos.
08 
Por lo general los instrumentos financieros son gestionados por bancos privados 
o del sector público, o por otro intermediarios financieros, y no por las administra -
ciones públicas. En el caso de los instrumentos del FEDER y del FSE, la selección del 
administrador de los fondos tiene que ajustarse a las normas nacionales y europeas 
en materia de adjudicación de contratos públicos si la gestión del fondo es objeto 
de una licitación. Cuando no sean aplicables las normas de adjudicación de contra -
tos públicos (es decir, cuando el contrato de gestión de fondos no sea un contrato 
de servicio público), la autoridad de gestión podrá designar al administrador de los 
fondos de conformidad con las normas pertinentes sobre ayudas estatales (véanse 
los apartados 10 a 12).
09 
El grupo del BEI (que comprende al Fondo Europeo de Inversiones y el Banco Eu -
ropeo de Inversiones), goza de una situación especial, ya que puede ser nombrado 
como administrador de los fondos sin necesidad de procedimiento de adjudicación 
de contratos públicos11, y gestiona igualmente la mayoría de los instrumentos en 
gestión centralizada para los que el administrador de los fondos haya sido designado 
en la propuesta legislativa.10 Parlamento Europeo, 
Dirección General de Políticas 
Interiores, Financial 
Engineering Instruments in 
Cohesion policy - Study , 2013, 
p. 46.
11 Artículo 44, letra c), del 
Reglamento general.
18 Introducción 
Fuente:  TCE.Ilustración 1Visión general simplificada de la estructura de un fondo de cartera para los 
instrumentos financieros del FEDER o del FSE
Contribución pública o 
privada adicional a la 
dotación de capital
Contribución del PO (fondos de la UE, fondos públicos nacionales y fondos privados) a la dotación de capital
Contribución del fondo de cartera a la dotación de capital
Ayuda /f_inanciera a través de préstamos, garantías, participaciones accionarialesReembolso de la ayuda /f_inancieraReintegro al cierre del subfondo, más dividendos/pagos de intereses, etc., durante la ejecuciónReintegro al PO de la dotación de capital no utilizada al cierre
Beneﬁciario 
ﬁnalIntermediario ﬁnancieroIntermediario ﬁnancieroAutoridad 
de gestión
Subfondo («beneﬁciario»)Fondo de carteraPrograma operativo (PO)
del FEDER o del FSE
19 Introducción 
Instrumentos financieros y normativa de la UE en materia de 
ayudas estatales
10 
Los fondos europeos en gestión compartida se consideran parte de los presupuestos 
nacionales o regionales, y, por tanto, pueden estar sujetos al control de las ayudas 
estatales. Por consiguiente, al ejecutar el instrumento financiero, las autoridades de 
gestión deben garantizar que se cumplen las normas sobre ayudas estatales12. Estas 
normas están recogidas en el nuevo Reglamento general de exención por catego -
rías13 y en las Directrices para promover las inversiones de financiación de riesgo de la 
Comisión14, ambos en vigor desde julio de 2014.
11 
Para cada instrumento financiero del FEDER y del FSE, la autoridad de gestión debe 
demostrar que15: 
 ο es conforme a la práctica normal del mercado (que en realidad significa que 
la gestión del fondo ha sido objeto de un procedimiento de selección abierto, 
transparente y no discriminatorio);
 ο está cubierto por el Reglamento de minimis16;
 ο se trata de una ayuda exenta en virtud del Reglamento general de exención por 
categorías o se inscribe en el marco de un régimen de ayuda notificado con arre -
glo a las directrices de la Comisión sobre la financiación de riesgo.
12 
Los instrumentos financieros en gestión centralizada (que no usan recursos nacio -
nales o regionales y, por tanto, no forman parte de los presupuestos de los Estados 
miembros) se encuentran fuera del ámbito de aplicación de las normas de la UE sobre 
ayudas estatales dado que no cumplen la condición principal del artículo 107 del 
TFUE, esto es, que se trate de «ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos 
estatales».
Información de referencia sobre el número de instrumentos 
financieros y su dotación de capital desde 2007
Período de programación 2007-2013
13 
Durante el período de programación 2007-2013, los instrumentos financieros fueron 
usados por veinticinco de los veintiocho Estados miembros de la UE. Únicamente 
Croacia, Irlanda y Luxemburgo no recurrieron a este mecanismo de financiación17. En 
los anexos III y IV  se presenta una visión general de los instrumentos del FEDER y del 
FSE por Estado miembro.12 Artículo 37, apartado 1, del 
Reglamento sobre 
disposiciones comunes (RDC): 
«Cuando se aplique el 
presente título [título 
IV - Instrumentos financieros], 
las autoridades de gestión, los 
organismos que ejecuten 
fondos de fondos y los 
organismos que ejecuten 
instrumentos financieros 
cumplirán el Derecho 
aplicable, en particular, en 
materia de ayudas de Estado 
y contratación pública».
13 Reglamento (UE) n.º 651/2014 
de la Comisión, de 17 de junio 
de 2014, por el que se declaran 
determinadas categorías de 
ayudas compatibles con el 
mercado interior en aplicación 
de los artículos 107 y 108 del 
Tratado (DO L 187 de 
26.6.2014, p. 1).
14 Comisión Europea, Directrices 
sobre las ayudas estatales para 
promover las inversiones de 
financiación de riesgo (DO C19 
de 22.1.14, p. 4).
15 Artículo 37 del RDC.
16 Reglamento (UE) n.º 2015/1588 
del Consejo, de 13 de julio de 
2015, sobre la aplicación de los 
artículos 107 y 108 del Tratado 
de Funcionamiento de la 
Unión Europea 
a determinadas categorías de 
ayudas estatales horizontales 
(versión codificada) (DO L 248 
de 24.9.2015, p. 1).
17 Sin embargo, en Luxemburgo 
se han implantado 
instrumentos financieros en 
gestión centralizada; además, 
han permitido proporcionar 
financiación de la UE 
a proyectos en Irlanda 
y Croacia.
20 Introducción Cuadro 2Ejecución de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE (2007-2013) 
a 31 de diciembre de 2014
Importes comprometidos en 
convenios de financiación para los 
instrumentos financieros
(millones de euros)Importes abonados por los programas 
operativos a  los instrumentos financieros
(millones de euros)Importes abonados por los 
instrumentos financieros a  los 
beneficiarios finales
(millones de euros)
PO1UE UE/PO  % PO UE UE/PO % PO UE UE/PO  %
FEDER17 06110 946n. d.15 189 10 452 69 % 8 871 5 594 63 %
FSE 472 829 462 56 % 318 207 65 %
Total 17 061 11 418 67 % 16 018 10 914 68 % 9 189 5 801 63 %
Fuente:  TCE, a partir de los datos más recientes de la Comisión de septiembre de 20152
1  En el caso de los importes comprometidos de los programas operativos, el informe de ejecución de la Comisión no hace una distinción entre 
instrumentos financieros del FEDER e instrumentos del FSE.
2  Egesif_15-0027-00, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the ma -
naging authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006, período de programación 2007-2013, situación a 31 
de diciembre de 2014, pp. 21 y 54.14 
Como se muestra en el cuadro 2 , a finales de 2014 se habían abonado alrededor 
de 15 200 millones de euros a cargo de programas operativos del FEDER y 800 mi -
llones de euros a cargo de programas operativos del FSE, un aumento significativo 
si se compara con los 1 300 millones de euros aproximadamente del período de 
programación 2000-2006 y los 600 millones de euros del período de programación 
1994-199918.
15 
Durante el período de programación 2007-2013, la contribución de la UE a los instru -
mentos financieros correspondió al 5 % del total de la financiación de la UE para el 
FEDER y a un 1 % del total de la financiación de la UE para el FSE en todo el período. 
El presupuesto de la UE representó un 69 % y un 56 % de la contribución total a la 
dotación de capital de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante el 
período 2007-2013, respectivamente (véase el cuadro 2 ). En términos de apoyo finan -
ciero al beneficiario final, la contribución de la UE representó un 63 % (FEDER) y un 
65 % (FSE).18 Comisión Europea y BEI, Fi 
Compass:  Una vía sostenible 
para lograr los objetivos 
económicos y sociales de la 
UE — Instrumentos 
financieros, p. 3.
21 Introducción Cuadro 316 
Según los últimos datos facilitados por la Comisión, se habían creado en toda la UE 
972 instrumentos financieros del FEDER y 53 instrumentos del FSE. De estos, 903 son 
fondos específicos del FEDER y 49 son fondos del FSE (véase el cuadro 3 ). De los ins -
trumentos del FEDER, 31 están gestionados por el grupo BEI (véase el apartado 9).
17 
Además, había catorce instrumentos financiados a través del Feader y seis instrumen -
tos financiados con cargo al FEP . En el período de programación 2007-2013, estos dos 
fondos no obligaban a los Estados miembros a informar de los instrumentos financie -
ros, por lo que no hay datos oficiales al respecto19. Sin embargo, a partir de los datos 
recopilados por el Tribunal, se calcula que a finales de 2013 la dotación de capital 
de los fondos cofinanciados por el Feader era de aproximadamente 700 millones de 
euros, mientras que en el del FEP era de unos 72 millones de euros (en ambos casos 
se incluyen las contribuciones nacionales a los programas).19 Véase el Informe Especial 
n.º 5/2015 titulado «¿Son los 
instrumentos financieros una 
herramienta eficaz 
y prometedora en el ámbito 
del desarrollo rural?», apartado 
82 (http://eca.europa.eu ).
Instrumentos financieros del FEDER y del FSE según el tipo de fondo específico 
(2007-2013) a 31 de diciembre de 2014
FEDER FSE
Número de 
fondosDotación  
(millones de euros)Número de 
fondosDotación  
(millones de euros)
Fondos específicos  de los cuales:
— Instrumentos de préstamo 371 5 637 31 417
— Instrumentos de garantía 171 2 215 7 196
— Instrumentos de capital 162 2 006 1 70
—  Instrumentos mixtos (combinan préstamos, 
garantías, capital u otros instrumentos)110 2 496 5 59
— Otros instrumentos 6 65 0 0
— Tipo no especificado 83 770 5 74
Total 903 13 189 49 816
Fuente: TCE, a partir de los datos más recientes de la Comisión de septiembre de 2015.
22 Introducción 
18 
En cuanto a los instrumentos de gestión centralizada, la contribución general de la 
UE a los instrumentos del período 2007-2013 en todos los ámbitos presupuestarios 
fue de alrededor de 5 500 millones de euros20 repartidos entre más de veintiún instru -
mentos financieros21. Estos instrumentos operan en todos los Estados miembros.
Período de programación 2014-2020
19 
Dentro del presupuesto de la UE, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos 
(Fondos EIE) son la principal fuente de financiación para inversión en capital e in -
fraestructuras, con un presupuesto total de alrededor de 450 000 millones de euros 
para el período de programación 2014-2020.
20 
Desde 2011, el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo han fomentado un mayor 
uso de los instrumentos financieros22. Este compromiso político también se ha visto 
reflejado en el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC), que prevé un mayor 
uso de los instrumentos financieros para la ejecución de los cinco Fondos EIE (es de -
cir, también el Fondo de Cohesión) y el cumplimiento de todos los objetivos temáti -
cos de los programas23.
21 
A finales de 2015, la Comisión calculó que, para el conjunto del período de programa -
ción 2014-2020, se asignarán aproximadamente 21 000 millones de euros a los instru -
mentos financieros a cargo de los cinco Fondos EIE24. Dado que la contribución media 
de la UE a la dotación total de estos instrumentos para el período de programación 
2007-2013 fue de alrededor del 68 % a finales de 201425, el Tribunal estima que el 
importe de 21 000 millones de euros procedente del presupuesto de la UE probable -
mente corresponderá a los alrededor de 31 000 millones de euros en asignaciones 
totales (sin tener en cuenta la financiación nacional y privada adicional que se puede 
aportar a los fondos fuera de los programas de los Fondos EIE).
22 
Por su parte, el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) tiene como obje -
tivo movilizar al menos 315 000 millones de euros en inversiones públicas y privadas 
a largo plazo en toda la UE durante el período 2015-2017 y financiar proyectos en 
años posteriores.20 COM(2015) 565 final, de 13 de 
noviembre de 2015, Informe 
de la Comisión al Parlamento 
Europeo y al Consejo sobre los 
instrumentos financieros 
financiados por el 
presupuesto general de 
conformidad con el artículo 
140, apartado 8, del 
Reglamento Financiero 
(situación a 31 de diciembre 
de 2014), p. 4.
21 SWD(2015) 206 final, de 13 de 
noviembre de 2015, Activities 
relating to financial 
instruments , pp. 6-12.
22 Resolución del Parlamento 
Europeo sobre el V Informe de 
cohesión y la estrategia para la 
política de cohesión después 
de 2013; EUCO 169/13, 
Conclusiones del Consejo 
Europeo, de 25 de octubre de 
2013, p. 10.
23 Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
24 Parlamento Europeo 
y Comisión,  The 2014 budgetary 
discharge to the Commission – 
Answers to the European 
Parliament’s written questions 
to Commissioner Crețu , 
audiencia de 7 de diciembre 
de 2015, p. 34.
25 Egesif_15-0027-00, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) No 
1083/2006, período de 
programación 2007-2013, 
situación a 31 de diciembre de 
2014, pp. 21 y 54.
23
 Alcance y enfoque 
de la fiscalización
23 
A través de la presente fiscalización, el Tribunal examinó si los instrumentos financie -
ros constituyeron un mecanismo eficaz para la ejecución del presupuesto de la UE 
durante el período de programación 2007-2013. En este contexto, el informe aborda 
las siguientes preguntas principales de auditoría:
 ο ¿Era adecuada la magnitud de los instrumentos financieros en vista de las necesi -
dades del mercado?
 ο ¿Lograron los instrumentos financieros atraer capital privado?
 ο ¿Proporcionaron los instrumentos financieros un apoyo de carácter renovable?
 ο ¿Demostraron los instrumentos financieros ser un método rentable para ejecutar 
el presupuesto de la UE?
Para cada una de estas preguntas el Tribunal analizó qué conclusiones se pueden extraer 
de las principales deficiencias detectadas y también evaluó en qué medida se han abor -
dado en los Reglamentos aplicables al período de programación 2014-2020.
24 
La fiscalización del Tribunal abarca el período de 2009 a 2015 y se centra en los ámbi -
tos de la política regional, social, de transporte y energética y, en concreto, compren -
de todos los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, así como seis instrumentos 
financieros de gestión centralizada en los ámbitos de la política social, del transporte 
y energética. Sin embargo, varios de los problemas señalados en el informe pueden 
afectar también a otros ámbitos del presupuesto de la UE en los que se usan estos 
instrumentos.
25 
El trabajo de auditoría abarcó los siguientes elementos:
 ο Un estudio de distintos análisis y publicaciones de la Comisión, el BEI, el FEI 
y terceros.
 ο El análisis del último informe anual de seguimiento publicado por la Comisión 
en septiembre de 2015, que aborda los 1 025 instrumentos financieros del FEDER 
y del FSE. Este análisis, basado en los datos comunicados por la Comisión en 
noviembre de 2015, también tuvo lugar en seis26 de los veintiún instrumentos de 
gestión centralizada (que representan una contribución de la UE de 789 millones 
de euros o el 14 % del importe total de los veintiún instrumentos)27.
 ο Un examen de diez estudios de caso de instrumentos financieros ejecutados en 
el ámbito del presupuesto de la UE objeto del presente informe28, incluida una 
visita sobre el terreno a un Estado miembro (Eslovaquia).26 Uno de estos seis 
instrumentos financieros, el 
Fondo Europeo 2020 para la 
energía, el cambio climático 
y las infraestructuras (Fondo 
Marguerite), está gestionado 
de forma directa (véase el 
apartado 6).
27 SWD(2015) 206 final.  
Comisión Europea, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) No 
1083/2006 , período de 
programación 2007-2013, 
situación a 31 de diciembre de 
2014, Bruselas, septiembre de 
2015.
28 Instrumento de Garantía de 
Préstamos para Proyectos de 
la Red Transeuropea de 
Transporte (GPTT), Iniciativa 
de Obligaciones para la 
Financiación de Proyectos 
(IOP), Fondo Marguerite, 
Fondo Europeo para la 
Eficiencia Energética (FEEE), 
Instrumento europeo de 
microfinanciación (EPMF), 
Jessica Grecia, Jeremie 
Eslovaquia, Fondo de 
emprendimiento Grecia, 
Financiación de riesgo 
Hungría (Jeremie Hungría) 
y Jeremie Sicilia.
24 Alcance y enfoque de la fiscalización 
 ο Un análisis de seguimiento de 45 instrumentos financieros auditados en el marco 
de las auditorías de conformidad llevadas a cabo por el Tribunal desde 2009 
(cuyos resultados han sido comunicados en los informes anuales correspondien -
tes) y de 54 instrumentos financieros examinados en las auditorías de gestión del 
Tribunal desde 2012.
 ο Una encuesta a 85 autoridades de gestión y administradores de los fondos par -
ticipantes en la ejecución de los instrumentos financieros. De las 85 entidades 
encuestadas, 82 están relacionadas con instrumentos del FEDER y del FSE de ges -
tión compartida y tres con instrumentos de gestión centralizada. Se recibieron 66 
respuestas en el caso de los instrumentos de gestión compartida y dos en el de 
los de gestión centralizada.
 ο Entrevistas a más de cuarenta funcionarios de la Comisión, el BEI y el FEI, y a más 
de diez expertos de organizaciones con conocimientos especializados en este 
ámbito29.
26 
El Tribunal ya ha acometido numerosos estudios sobre el uso de los instrumentos 
financieros y, desde 2011, ha comunicado sus conclusiones en diversos informes 
anuales30 e informes especiales31. Además, la propia Comisión, y también el BEI y el 
FEI, el Parlamento Europeo, los organismos nacionales de auditoría y los administra -
dores de los fondos del sector privado han señalado en los últimos años una serie 
de problemas que en conjunto limitaron la eficacia de los instrumentos financieros 
durante el período de programación 2007-2013. El presente informe se basa también 
en estas evaluaciones.29 Caisse des Dépôts, 
Kreditanstalt für 
Wiederaufbau (KfW) y OCDE.
30 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2010, apartados 4.30 
a 4.36 (DO C 326 de 10.11.2011); 
Informe Anual relativo al 
ejercicio 2011, apartado 5.34 
(DO C 344 de 12.11.2012); 
Informe Anual relativo al 
ejercicio 2012, apartado 10.31 
(DO C 331 de 14.11.2013); 
Informe Anual relativo al 
ejercicio 2013, apartados 5.33 
a 5.36 (DO C 398 de 
12.11.2014); del Informe Anual 
relativo al ejercicio 2014, 
apartados 6.46 a 6.52 
(DO C 373, 10.11.2015).
31 Informe Especial n.º 4/2011 
titulado «Fiscalización del 
régimen de garantías a las 
PYME», Informe Especial 
n.º 2/2012 titulado 
«Instrumentos financieros en 
beneficio de las PYME 
cofinanciados por el Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional», Informe Especial 
n.º 5/2015 titulado «¿Son los 
instrumentos financieros una 
herramienta eficaz 
y prometedora en el ámbito 
del desarrollo rural?» e Informe 
Especial n.º 8/2015 titulado 
«¿Responde adecuadamente 
la ayuda financiera de la UE 
a las necesidades de los 
microempresarios?» 
(http://eca.europa.eu ).
25
 Observaciones
32 Véanse los informes anuales 
relativos a los ejercicios 2013 
(apartado 5.35) y 2014 
(apartado 6.49), y el Informe 
Especial n.º 8/2015 
(apartado 67).
33 Comisión Europea, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) No 
1083/2006 , período de 
programación 2007-2013, 
situación a 31 de diciembre de 
2014, p. 22.¿Era adecuada la magnitud de los instrumentos 
financieros en vista de las necesidades del mercado?
27 
Los instrumentos de financiación no son proyectos en sí mismos, sino herramientas 
para proporcionar fondos procedentes del presupuesto de la UE. En la política de 
cohesión, la decisión de una autoridad de gestión de proporcionar ayuda a cargo de 
un programa operativo a través de un instrumento financiero no consiste en decidir 
si se invierten o no los recursos del programa operativo (lo cual ya está predefinido 
en este), sino en determinar la forma de invertirlos: mediante una subvención única, 
o a través de un instrumento financiero que proporcione una ayuda reembolsable.
28 
Por tanto, el Tribunal examinó en qué medida los 1 025 instrumentos del FEDER 
y del FSE usaron su dotación de capital para proporcionar distintas formas de ayuda 
financiera a los beneficiarios finales y analizó varios factores que contribuyeron a las 
bajas tasas de desembolso de los instrumentos a los beneficiarios finales durante el 
período de programación 2007-2013: el nivel de la dotación inicial de capital de los 
instrumentos, si las autoridades de gestión abordaron adecuadamente las necesida -
des del mercado y las dificultades específicas a las que se enfrentaron los instrumen -
tos financieros regionales. Asimismo, el Tribunal analizó el modo en que los instru -
mentos de gestión centralizada se comportaron ante aspectos similares.
La excesiva dotación de capital originó bajas tasas de 
desembolso, la elusión de la liberación de compromisos y el 
posible reembolso al cierre
29 
Las tasas de desembolso de los instrumentos financieros ya han sido examinadas en 
varios informes anuales y especiales del Tribunal32. En el presente informe el Tribunal 
analizó los datos más recientes facilitados por los Estados miembros a la Comisión 
a 31 de diciembre de 2014, publicados en septiembre de 2015. El análisis de dichos 
datos por el Tribunal revela que en muchos casos siguen existiendo dificultades para 
usar las dotaciones de capital según lo previsto.
30 
En el cuadro 4  se muestran las tasas de desembolso en cada uno de los veinticinco 
Estados miembros que ejecutaron instrumentos financieros durante el período de 
programación 2007-201333. Los porcentajes corresponden a promedios de todos los 
instrumentos del FEDER y del FSE en cada Estado miembro. Un número significativo 
de instrumentos financieros no se crearon hasta 2012 o después.
26 Observaciones 
Ejecución de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE por Estado miembro  
(a 31 de diciembre de 2014)
Estado miembroContribu -
ciones com -
prometidas 
de los PO
(millones de 
euros)de las 
cuales la 
contribu -
ción de la 
UE%Contribuciones de los PO 
abonadas a  los instrumentos 
financieros
(millones de euros)Contribuciones de los PO abonadas a los 
beneficiarios finales
(millones de euros)
Importe % de compromiso Importe % de pago % de compromiso
Estonia 200 125 63 % 200 100 % 191 95 % 95 %
Polonia 1 196 1 008 84 % 1 190 100 % 1 104 93 % 92 %
Eslovenia 124 105 85 % 124 100 % 112 90 % 90 %
Hungría 916 778 85 % 897 98 % 751 84 % 82 %
Alemania 1 629 1 025 63 % 1 554 95 % 1 265 81 % 78 %
Malta 12 10 83 % 12 100 % 10 81 % 81 %
Portugal 854 531 62 % 477 56 % 386 81 % 45 %
República Checa 278 171 62 % 278 100 % 223 80 % 80 %
Dinamarca 74 35 47 % 51 68 % 40 80 % 55 %
Rumanía 150 129 86 % 150 100 % 118 78 % 78 %
Suecia 161 74 46 % 157 97 % 121 77 % 75 %
Lituania 507 409 81 % 444 87 % 331 75 % 65 %
Francia 460 240 52 % 419 91 % 310 74 % 67 %
Bélgica 396 159 40 % 396 100 % 288 73 % 73 %
Finlandia 75 35 47 % 75 100 % 51 68 % 68 %
Letonia 216 160 74 % 216 100 % 145 67 % 67 %
Reino Unido 1 632 710 44 % 1 483 91 % 983 66 % 60 %
Chipre 20 17 85 % 20 100 % 13 63 % 63 %
Bulgaria 388 330 85 % 388 100 % 228 59 % 59 %
Austria 27 10 37 % 27 100 % 13 49 % 49 %
Países Bajos 75 20 27 % 67 90 % 32 47 % 42 %
Grecia 1 789 1 477 83 % 1 589 89 % 695 44 % 39 %
Italia 4 538 2 809 62 % 4 460 98 % 1 427 32 % 31 %
España 1 233 954 77 % 1 234 100 % 330 27 % 27 %
Eslovaquia 112 95 85 % 112 100 % 23 21 % 21 %
Total 17 061 11 418 67 % 16 018 94 % 9 188 57 % 54 %
Nota: Croacia, Irlanda y Luxemburgo no aparecen en la lista porque no tuvieron ningún instrumento financiero del FEDER o del FSE durante el 
período de programación 2007-2013.
Fuente:  TCE, a partir de los datos de la Comisión de 2015.Cuadro 4
27 Observaciones 
31 
A finales de 2014, cuando solo faltaba un año para el final del período inicial de 
subvencionabilidad (31 de diciembre de 2015), únicamente el 57 % de las dotaciones 
de los instrumentos del FEDER y del FSE se había desembolsado a los beneficiarios 
finales. La tasa de desembolso fue especialmente baja en instrumentos financieros 
en Eslovaquia (21 %), España (27 %) e Italia (32 %). Además, otros tres Estados miem -
bros (Grecia, Países Bajos y Austria) habían desembolsado menos de la mitad de la 
dotación inicial.
32 
Globalmente, 177 de los 972 instrumentos financieros del FEDER (18 %) y 16 de los 53 
instrumentos financieros del FSE (30 %) habían desembolsado menos de un tercio 
de su dotación a finales de 2014. En el caso de los 177 instrumentos mencionados, el 
total de la dotación no utilizada asciende a 4 200 millones de euros a 31 de diciem -
bre de 2014. Por lo que se refiere a estos instrumentos, no parece probable que la 
financiación disponible se use por completo, a pesar de que la Comisión ha amplia -
do el plazo de subvencionabilidad hasta marzo de 2017 (véase el apartado 43). Sin 
embargo, la tasa de desembolso final de los instrumentos financieros solo se puede 
evaluar adecuadamente al término de su ciclo de vida, sobre todo en el caso de los 
instrumentos creados hacia el final del período de programación.
Bajas tasas de desembolso debidas a una dotación inicial excesiva 
de los instrumentos financieros
33 
Muchos de los entrevistados sostuvieron que la crisis financiera y económica había 
tenido una gran repercusión y que había afectado negativamente a la tasa de des -
embolso a los beneficiarios finales. Sin embargo, dada la magnitud del problema, el 
Tribunal no considera que este sea ni el único ni el principal factor que explique las 
reducidas tasas de desembolso, las cuales se deben principalmente de hecho a una 
dotación inicial excesiva de los instrumentos financieros.
34 
El análisis del Tribunal de los datos publicados por la Comisión en 2015 mostró que 
existía una correlación positiva entre las tasas de absorción del FEDER y el FSE a esca -
la nacional y las tasas de desembolso de los instrumentos financieros a los beneficia -
rios finales (véanse la ilustración 2 a  y la ilustración 2 b ). En este análisis se pone de 
relieve que los Estados miembros que ya se enfrentan a dificultades para absorber el 
presupuesto del FEDER y el FSE suelen tener aún más problemas para desembolsar la 
dotación de capital asignada a los instrumentos financieros.
28 Observaciones Ilustración 2 aComparación entre la absorción general del FEDER a escala nacional y la tasa de 
desembolso de los instrumentos financieros a los beneficiarios finalesTasa de desembolso de los instrumentos ﬁnancieros
a los beneﬁciarios ﬁnales - Importes del PO 
Absorción del FEDER a escala nacional Promedio de la absorción 
del FEDER a escala nacional 
(77 %)Línea de 
tendencia
Promedio de la tasa de desembolso 
de los instrumentos ﬁnancieros a los 
beneﬁciarios ﬁnales (58 %)
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 % 65 % 60 % 55 % 50 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %Reino UnidoSuecia
Finlandia
EslovaquiaEslovenia
RumaníaPortugalPolonia
AustriaPaíses BajosMaltaHungría
Lituania
Letonia Chipre
ItaliaFrancia
EspañaGreciaEstonia
Alemania
DinamarcaRepública Checa
BulgariaBélgica
Nota:  El tamaño de los círculos corresponde a la contribución total de los PO a los instrumentos financieros (véase el cuadro 4 ). Coeficiente de correlación: 0,5.
Fuente: TCE, a partir de los datos de la Comisión de 2015.
29 Observaciones Ilustración 2 bComparación entre la absorción general del FSE a escala nacional y la tasa de 
desembolso de los instrumentos financieros a los beneficiarios finalesTasa de desembolso de los instrumentos ﬁnancierosa los beneﬁciarios ﬁnales - Importes del PO 
Absorción del FSE a escala del Estado miembro Promedio de la absorción 
del FSE a escala nacional
(79 %)Promedio de la tasa de desembolso 
de los instrumentos ﬁnancieros a los 
beneﬁciarios ﬁnales (38 %)Línea de 
tendencia 
100 % 95 % 90 % 85 % 80 % 75 % 70 %100 %
80 %
60 %
40 %
20 %
0 %PoloniaLituaniaLetonia
Alemania
ItaliaEstonia
Dinamarca
Nota:  El tamaño de los círculos corresponde a la contribución total de los PO a los instrumentos financieros (véase el cuadro 4 ). Coeficiente de correlación: 0,9.
Fuente:  TCE, a partir de los datos de la Comisión de 2015.
30 Observaciones 
Aumento de las dotaciones de capital de los instrumentos 
financieros en 21 de 25 Estados miembros
35 
El Tribunal comprobó también que en 21 de 25 Estados miembros la dotación inicial 
había aumentado desde 2011. En general, a partir de ese año se habían asignado a los 
instrumentos financieros alrededor de 7 100 millones de euros adicionales de finan -
ciación procedentes de los PO del FEDER y del FSE del período 2007-2013.
36 
La mayoría de estas asignaciones adicionales para la dotación de capital de los 
instrumentos tuvieron lugar en Italia (2 500 millones de euros), España (900 millo -
nes de euros), Grecia (900 millones de euros), el Reino Unido (700 millones de euros) 
y Hungría (500 millones de euros). Estos cinco Estados miembros ya representan el 
77 % del aumento total de la dotación de capital durante todo el período. Cuatro de 
ellos (Italia, España, el Reino Unido y Hungría) presentaban una tasa de absorción del 
FEDER inferior a la media a finales de 2014 (véase la ilustración 2a ).
Las disposiciones de la base jurídica del período de programación 
2007-2013 incentivaron a los Estados miembros a usar los 
instrumentos financieros para eludir el riesgo de liberación de 
fondos de la UE
37 
La base jurídica del período de programación 2007-2013 permitió a los Estados miem -
bros absorber por adelantado la contribución de la UE a los PO del FEDER y del FSE 
mediante el uso de instrumentos financieros. Estas contribuciones iniciales podían 
ser usadas por los Estados miembros como mecanismo para evitar el riesgo de libera -
ción (norma «n+2»)34 (véase el recuadro 1 ).34 La norma de la liberación 
automática (norma n + 2) 
ayuda a liquidar los 
compromisos pendientes, 
exigiendo la liberación 
automática de todos los 
fondos no gastados o no 
cubiertos por una solicitud de 
pago al final del segundo año 
siguiente al ejercicio de 
asignación.
Rembolso de la contribución del FEDER y el FSE para establecer los instrumentos 
financieros como gasto subvencionable durante el período de programación 
2007-2013
De conformidad con el Reglamento general, la única condición para certificar los importes del período de progra -
mación 2007-2013 relacionados con los instrumentos financieros como gastos subvencionables en el marco del PO 
era que los importes en cuestión hubieran sido usados para crear o contribuir a fondos o fondos de cartera. Sobre 
esta base, las contribuciones del FEDER y el FSE eran rembolsadas a los Estados miembros a cargo del presupuesto 
de la UE y consideradas como temporalmente absorbidas. En otras palabras, no se exigía relacionar la contribución 
del PO a la dotación de capital de un instrumento con los beneficiarios finales. Por otra parte, los intereses gene -
rados por el capital también contribuyen a la dotación de los instrumentos. Hasta el cierre del PO la Comisión no 
determinará el total de gastos subvencionables sobre la base de los importes reales de los préstamos, las garantías 
y las inversiones en capital proporcionados a los beneficiarios finales.Recuadro 1
31 Observaciones 
38 
Esta disposición ha creado un incentivo para que los Estados miembros «aparquen» 
al menos parte de la contribución de la UE a los PO en las cuentas de los bancos y de 
los intermediarios financieros encargados de la gestión de los fondos, sin emplearla 
realmente para los fines previstos (véase el recuadro 2 ).
Estudio de caso: dotación excesiva de un instrumento financiero en Italia 
(Fondo regionale di cogaranzia e controgaranzia per le PMI operanti in Sardegna)
En diciembre de 2009, el Gobierno regional decidió crear un fondo de garantía con una dotación de capital de 233 
millones de euros, lo cual correspondía al 14 % del presupuesto total del PO para todo el período de programación.
La dotación total pretendía garantizar préstamos de unos 2 300 millones de euros.
En la fiscalización de este fondo de garantía italiano llevada a cabo en 2010, el Tribunal comprobó no se había pro -
cedido a un análisis de las necesidades del mercado que justificase esta asignación. Además, cuando el Gobierno 
regional y el organismo regional encargado de ejecutar el fondo firmaron el convenio de financiación, todavía no 
se habían puesto en marcha otros elementos obligatorios (como la estrategia y el plan de inversión, la definición de 
una política de salida y las disposiciones sobre liquidación).
Finalmente, el plan estratégico fue elaborado y aprobado en junio de 2010, pero se hizo sobre la base de unas hipó -
tesis poco realistas.
La fiscalización del Tribunal puso de relieve también que, para esta fecha, una parte significativa de la financiación 
del PO comprometida por las autoridades de gestión en 2007 aún no había sido gastada. La asignación de una 
dotación elevada al instrumento financiero hizo que fuera posible eludir la norma n+2 vigente en aquel momento, 
en virtud de la cual los fondos no utilizados debían ser liberados al cabo de dos años.
A finales de 2014, la autoridad de gestión comunicó que 45 millones de euros de una dotación total de 233 millo -
nes de euros habían sido puestos a disposición como garantías para los beneficiarios finales. Por tanto, la tasa de 
desembolso fue del 19 %.
Las garantías concedidas corresponden a préstamos de 460 millones de euros.Recuadro 2
32 Observaciones 
39 
En el extremo opuesto, el Tribunal halló un caso en el que la dotación de los ins -
trumentos financieros se redujo para adaptarla a las condiciones del mercado y a 
las tasas de desembolso previstas, lo que se considera una buena práctica (véase el 
recuadro 3 ).
Estudio de caso: ajuste a la baja de la dotación del fondo Jeremie de conformidad 
con las necesidades cambiantes del mercado en Lituania
En Lituania se creó un instrumento Jeremie (recursos europeos conjuntos para las microempresas y las medianas 
empresas) en 2008, y su dotación fue aumentando progresivamente hasta llegar a los 210 millones de euros a fina -
les de 2009. Dicha dotación estaba basada en una evaluación de las necesidades del mercado realizada en septiem -
bre de 2007.
Sin embargo, en una fase posterior, tras analizar los efectos de la crisis económica en la economía lituana, la auto -
ridad de gestión decidió reducir la dotación del fondo. Para 2012, esta dotación del fondo pasó a 170 millones de 
euros y el dinero se reembolsó al PO.
Del capital reducido del fondo de 170 millones de euros, 121 millones de euros ya habían sido desembolsados 
a finales de 2014, por lo que la tasa de desembolso del fondo Jeremie fue del 71 %, en lugar del 58 % que habría 
correspondido si no se hubiera reducido el capital. Sin este cambio, la tasa de desembolso general de todos los 
instrumentos financieros lituanos habría sido del 68 % en lugar del 75 % (véase el cuadro 4 ).Recuadro 3
40 
La dotación excesiva de los instrumentos financieros tiene un efecto negativo en 
los costes y las tasas de gestión cuando estos se determinan en función del capital 
pagado al fondo y no de los resultados del administrador del fondo. El aumento de 
la dotación permite a los administradores de los fondos recibir ingresos sin prestar 
realmente los servicios esperados (véanse los apartados 116 a 125).
Tasas de desembolso especialmente bajas en el caso de los 
instrumentos financieros gestionados por el grupo BEI
41 
El análisis del Tribunal también reflejó que la tasa media de desembolso para los 31 
instrumentos del FEDER y del FSE gestionados por el BEI y el FEI fue especialmente 
baja: un 43 % frente al 60 % en el caso de los instrumentos administrados por otros 
administradores de los fondos.
33 Observaciones 
Ampliación del período de subvencionabilidad de los 
instrumentos financieros en gestión compartida hasta marzo de 
2017 conforme a las directrices de la Comisión únicamente
42 
La contribución de la UE correspondiente a las dotaciones no utilizadas (es decir, fon -
dos no pagados o garantizados a los beneficiarios finales al final del período de sub -
vencionabilidad) debe ser devuelta al presupuesto de la UE al cierre. Dadas las bajas 
tasas medias de desembolso, el Tribunal había señalado en su Informe Anual relativo 
a 2014 que no se podía esperar que los instrumentos financieros llegaran a utilizar el 
total de los fondos disponibles para finales de 201535.
43 
En abril de 2015 la Comisión publicó unas directrices revisadas sobre el cierre en las 
que se ampliaba el período de subvencionabilidad de los gastos relacionados con 
los instrumentos financieros desde el 31 de diciembre de 2015 hasta el 31 de mar -
zo de 201736. Sin embargo, el período general de subvencionabilidad está definido 
conforme al artículo 56, apartado 1, del Reglamento general. En su Informe Anual 
relativo a 2014, el Tribunal determinó que una disposición legal solo puede modifi -
carse mediante una norma de rango equivalente o superior, de modo que se respete 
debidamente la jerarquía normativa37, por lo que la conclusión era que una directriz 
de la Comisión no podía modificar las normas aprobadas mediante el procedimiento 
legislativo del Parlamento Europeo y del Consejo.
44 
A partir de su análisis y de una proyección lineal del desembolso en los años anterio -
res, el Tribunal calculó que más de 5 000 millones de euros de los fondos asignados 
a los instrumentos del FEDER y del FSE no se llegarían a utilizar a finales de 2015 de 
no mediar una prórroga del período de subvencionabilidad. De esta cifra, 3 900 mi -
llones de euros corresponden a contribuciones del presupuesto de la UE a los PO. Las 
cifras reales sobre los importes utilizados entre enero de 2015 y marzo de 2017 no 
estarán disponibles, como muy pronto, hasta finales de 2017.
¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 
2014-2020?
45 
Dado que las contribuciones de los PO se realizan ahora mediante pagos escalona -
dos, los instrumentos financieros deberían tener un tamaño más adecuado, lo que 
a su vez debería dar lugar a unas mejores tasas de desembolso (véase el recuadro 4 ).35 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2014, apartado 6.50.
36 C(2015) 2771 final, de 30 de 
abril de 2015, Anexo de la 
Decisión de la Comisión por la 
que se modifica la Decisión 
C(2013) 1573 relativa a la 
aprobación de las directrices 
sobre el cierre de los 
programas operativos 
adoptados para recibir ayuda 
del Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, el Fondo 
Social Europeo y el Fondo de 
Cohesión (2007-2013), p. 7.
37 Informe Anual relativo al 
ejercicio 2014, apartado 6.52.
34 Observaciones 
Las autoridades de gestión no siempre evaluaron 
adecuadamente las necesidades del mercado antes de 
asignar los fondos a los instrumentos financieros del FEDER 
y del FSE
46 
El Tribunal examinó asimismo si se había realizado una evaluación adecuada de las 
necesidades del mercado antes de crear instrumentos financieros y asignarles fondos. 
Las evaluaciones de las necesidades del mercado o evaluaciones ex ante  tendrían que 
permitir entender las necesidades del mercado y qué tipo de ayuda (préstamos, ga -
rantías o inversión en capital) es más apropiada para colmar las lagunas identificadas, 
además de determinar las necesidades de financiación y, en último lugar, de evaluar 
si la mejor manera de lograr el objetivo político previsto es mediante un instrumento 
financiero. En informes especiales anteriores del Tribunal y en otros estudios también 
se ha puesto de manifiesto este aspecto como condición previa para el éxito de tales 
instrumentos38.
La evaluación de las necesidades del mercado no era obligatoria 
para los instrumentos financieros durante el período de 
programación 2007-2013
47 
Durante el período de programación 2007-2013, la única referencia explícita en la 
normativa a las evaluaciones de las necesidades del mercado (también denominadas 
«evaluaciones de las diferencias») está relacionada con los fondos de cartera39.Disposiciones para el rembolso de la dotación de los instrumentos financieros 
del FEDER y del FSE con cargo al presupuesto de la UE (período de programación 
2014-2020)
Según lo dispuesto en el artículo 41, apartado 1, del RDC, toda solicitud de pago intermedio presentada durante el 
período de subvencionabilidad no debe superar el 25 % del importe total de las contribuciones del programa com -
prometidas al instrumento financiero de conformidad con el convenio de financiación pertinente. El segundo, el 
tercero y los pagos posteriores se efectúan cuando se alcanzan unos determinados umbrales de gasto relacionados 
con los pagos anteriores.Recuadro 4
38 Informe Especial n.º 8/2015 
(apartado 21), Informe Especial 
n.º 2/2012 (apartado 118) 
e Informe Especial n.º 5/2015 
(apartado 27); Comisión 
Europea y BEI, Financial 
Instruments:  A Stock-taking 
Exercise in Preparation for the 
2014-2020 Programme period , 
estudio realizado por Mazars, 
Ecorys y EPRC, pp. 52, 66 y 73.
39 En el caso de los fondos de 
cartera, la evaluación de las 
diferencias se aborda en el 
artículo 44, apartado 1, letra a), 
del Reglamento de ejecución: 
«El convenio de financiación 
[entre el Estado miembro o la 
autoridad de gestión y el 
fondo de cartera] tendrá en 
cuenta, cuando proceda, lo 
siguiente: a) con respecto a los 
instrumentos de ingeniería 
financiera distintos de los 
fondos de desarrollo urbano, 
las conclusiones de una 
evaluación de las diferencias 
entre la oferta y la demanda 
por parte de las PYME de 
dichos instrumentos».
35 Observaciones 
48 
En el caso de los demás fondos específicos, hasta 2009 se podía inferir una obligación 
indirecta de llevar a cabo tal evaluación a partir del requisito de presentar un plan de 
empresa para cada instrumento40. Sin embargo, las modificaciones de la base jurídica 
efectuadas en septiembre de 2009 introdujeron unas exigencias menos rigurosas 
en cuanto a dichos planes de empresa41. A partir de ese momento, aunque seguía 
siendo obligatorio presentar un plan de empresa, casi todos los requisitos específicos 
quedaron eliminados (tales como el mercado al que se dirigen las empresas o los 
proyectos urbanos; los criterios, los términos y las condiciones de la financiación; o la 
justificación de la contribución del PO y el uso al que se destina). El Tribunal conside -
ra que el valor añadido de un plan de empresa a falta de tal información es limitado.
49 
Tampoco existía la obligación de realizar una evaluación de las necesidades del mer -
cado para los instrumentos financieros de gestión centralizada creados en el período 
de programación 2007-2013. En el caso de los seis instrumentos de gestión centraliza -
da abarcados por el presente informe, el Tribunal constató la existencia de prácticas 
diferentes y, aunque no había ninguna obligación jurídica al respecto, observó en 
general que para todos ellos hubo algún tipo de evaluación de las necesidades del 
mercado, como evaluaciones del impacto, estudios de análisis de mercado, consultas 
públicas, etc.
Las necesidades del mercado se evaluaron demasiado al alza en 
casi la mitad de los casos estudiados
50 
En informes especiales anteriores el Tribunal ya había señalado algunas deficiencias 
significativas en cuanto a la consistencia de las evaluaciones de las necesidades del 
mercado42. En concreto, estas evaluaciones deben basarse en hipótesis subyacen -
tes que sean racionales y realistas. De lo contrario, puede que los instrumentos no 
aborden las necesidades reales del mercado y, en consecuencia, que se produzca la 
sobrecapitalización del instrumento y que sus efectos reales sobre el terreno sean 
limitados o nulos.
51 
La evaluación de las necesidades del mercado persigue distintos propósitos, en -
tre ellos la identificación de fallos en el mercado y la determinación del tamaño 
de este. En este sentido, nuestro análisis general muestra que la evaluación de las 
necesidades del mercado no fue lo suficientemente consistente durante el período 
de programación 2007-2013. A pesar de que la mayoría de los encuestados (el 82 %) 
indicó que había realizado una evaluación de las necesidades del mercado, esto no 
evitó un sobredimensionamiento: casi la mitad de los instrumentos financieros (19 de 
41) gestionados por aquellos encuestados que habían realizado una evaluación de 
las necesidades del mercado seguían presentando tasas de desembolso inferiores al 
50 % de la dotación total de los instrumentos para finales de 2014. Solo cinco instru -
mentos (el 12 %) utilizaron el total de su dotación inicial (véase la ilustración 3 ).40 Artículo 43, apartado 2, del 
Reglamento de ejecución 
(versión inicial).
41 Artículo 1 del Reglamento (CE) 
n.º 846/2009 de la Comisión, 
de 1 de septiembre de 2009, 
que modifica el Reglamento 
(CE) n.º 1828/2006, por el que 
se fijan normas de desarrollo 
para el Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006 del Consejo, por 
el que se establecen las 
disposiciones generales 
relativas al Fondo Europeo de 
Desarrollo Regional, al Fondo 
Social Europeo y al Fondo de 
Cohesión, y el 
Reglamento (CE) n.º 1080/2006 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, relativo al Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional (DO L 250 de 
23.9.2009, p.1).
42 Informe Especial n.º 8/2015 
(apartados 21 y 22), Informe 
Especial n.º 2/2012 (apartados 
33 a 37 y 116 a 118) e Informe 
Especial n.º 5/2015 (apartados 
27 y 96).
36 Observaciones 
52 
En un informe especial anterior el Tribunal ya había señalado que, durante el período 
de programación 2007-2013, la metodología aplicada para llevar a cabo la evaluación 
de las necesidades del mercado y la verosimilitud de las hipótesis subyacentes no 
eran objeto de ningún tipo de comprobación por parte de un órgano independiente 
de la autoridad de gestión. Esta insuficiencia puede haber contribuido a que muchas 
autoridades de gestión realizaran unas evaluaciones demasiado optimistas43.43 Véase el Informe Especial 
n.º 2/2012, apartado 118.Ilustración 3Análisis de la tasa de desembolso de los instrumentos financieros para los que se 
indicó en la encuesta que se había realizado una evaluación de las necesidades 
del mercado
Tasa de desembolso: 30-50 %
Número de fondos: 8 (20 %)Tasa de desembolso: 0-30 %Número de fondos: 11 (26 %)
Tasa de desembolso: 50-80 %Número de fondos: 8 (20 %)Tasa de desembolso: 80-100 %
Número de fondos: 9 (22 %)Tasa de desembolso: 100 %
Número de fondos: 5 (12 %)
Nota:  Encuesta enviada a los administradores y a las autoridades de gestión de los 50 mayores instrumentos financieros del FEDER, tasa de 
respuesta del 80 %.
Fuente: TCE, a partir de los resultados de la encuesta.
37 Observaciones 
¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 
2014-2020?
53 
Durante el período de programación 2014-2020 se exige la realización de una evalua -
ción ex ante  detallada para los instrumentos de gestión compartida a fin de determi -
nar si existen fallos en el mercado (o situaciones de inversión subóptimas) y valorar 
el nivel y el alcance de las necesidades de inversión pública, así como establecer qué 
tipos de instrumentos financieros son los más adecuados para la situación. Además, 
la evaluación ex ante  se ha de remitir al comité de seguimiento del PO para su infor -
mación, y el resumen de los resultados y las conclusiones se debe publicar en el plazo 
de tres meses tras su finalización (véase el anexo V ). Sin embargo, aún no existe la 
obligación de llevar a cabo un control independiente de la evaluación ex ante  y de la 
verosimilitud de sus hipótesis subyacentes antes de decidir la dotación inicial de capi -
tal del instrumento.
54 
Desde la entrada en vigor del nuevo Reglamento Financiero el 1 de enero de 2013, 
también es obligatorio efectuar una evaluación ex ante para todos los instrumentos 
de gestión centralizada (véase el anexo V ). No obstante, la evaluación ex ante  no 
comprende un análisis de las conclusiones extraídas ni se prevé la posibilidad de 
hacer una revisión si se producen cambios socioeconómicos importantes, como ocu -
rre en el caso de la gestión compartida. Se ha iniciado una revisión intermedia (que 
podría abordar estos aspectos) con respecto a la mayor parte, aunque no todos, los 
instrumentos financieros de gestión centralizada.
El enfoque regional contribuyó a que los Estados miembros 
implantaran un gran número de pequeños instrumentos 
financieros durante el período de programación 2007-2013
Instrumentos financieros del FEDER y del FSE significativamente 
más pequeños que los fondos de gestión centralizada o los fondos 
de inversión privada
55 
Los PO del FEDER y del FSE por las autoridades nacionales o regionales se ejecutan 
mediante la modalidad de gestión compartida, lo que significa que los instrumen -
tos financieros creados para llevar a cabo programas nacionales o regionales deben 
ceñirse a los límites fijados por los programas en cuanto a la geografía y la subven -
cionabilidad. Para ser subvencionables, los proyectos deben ubicarse en una región 
subvencionable por el PO del que proceda la dotación del instrumento financiero44.44 Artículo 35 del Reglamento 
general.
38 Observaciones 
56 
En la UE se crearon 952 fondos específicos del FEDER y del FSE durante el período de 
programación 2007-2013 (véase el cuadro 3 ), lo que supone que en la mayoría de las 
regiones se pusieron en marcha varios fondos. El análisis del Tribunal muestra que 
los instrumentos financieros del FEDER, y en particular los del FSE, son relativamente 
pequeños. La contribución media de la UE a un instrumento del FEDER se situaba en 
de 80 millones de euros para los fondos de cartera y de 10 millones de euros para 
los fondos específicos. La contribución media de la UE a un instrumento del FSE fue 
de 10 millones de euros para los fondos de cartera y de 9 millones de euros para los 
fondos específicos. Por el contrario, a finales de 2014, según los datos facilitados por 
la Comisión, la contribución del presupuesto de la UE a los fondos de gestión centra -
lizada, que en teoría abarcan todos los Estados miembros, se elevó hasta 1 200 millo -
nes de euros. Como promedio, los fondos de capital de inversión están operando con 
un importe comprendido entre 150 y 500 millones de euros.
57 
Sin embargo, ejecutar fondos con una mayor dotación de capital puede tener como 
resultado unas economías de escala significativas y una mayor eficacia. Ello se debe 
a que los gastos generales y los riesgos asociados se pueden repartir entre un núme -
ro de beneficiarios finales lo suficientemente amplio. En otras palabras, los fondos 
específicos del FEDER y del FSE no suelen tener el tamaño que en el sector de los 
fondos se considera apropiado para gestionarlos con eficacia.
¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 
2014-2020?
58 
Durante el período de programación 2014-2020 los Estados miembros disponen de 
una mayor flexibilidad para la creación de instrumentos financieros. Por ejemplo, 
los PO pueden combinar una o más prioridades de inversión complementarias del 
FEDER, el FC y el FSE en un único objetivo temático45.
59 
Además, se han introducido los requisitos legales previos para crear instrumentos 
financieros con dotaciones de capital significativamente mayores46. En concreto, en 
el período de programación 2014-2020 se ha introducido la posibilidad de crear ins -
trumentos de gestión compartida a escala europea47 (véase el recuadro 5 ).45 Artículo 96, apartado 1, del 
RDC.
46 Artículo 38, apartado 1, del 
RDC.
47 Dentro de esta opción hay un 
caso especial en el que los PO 
del FEDER pueden contribuir 
a la iniciativa para pymes, que 
está gestionada directamente 
por la Comisión. En este caso 
se aplican unas normas 
específicas establecidas en el 
artículo 39 del RDC.
39 Observaciones 
60 
También existen unos incentivos financieros considerables para que los Estados 
miembros creen instrumentos con una mayor dotación de capital o que vayan más 
allá de la escala regional. Si el total del eje prioritario de un PO se ejecuta mediante 
un instrumento financiero, se puede aplicar un incentivo del incremento del 10 % del 
porcentaje máximo de cofinanciación. Si se crea un eje prioritario aparte para eje -
cutarlo a través de un instrumento financiero a escala europea y gestionado directa 
o indirectamente por la Comisión, el eje puede obtener un porcentaje de cofinancia -
ción del 100 %48.
61 
La Comisión y los Estados miembros deberían sacar partido de las posibilidades que 
ofrece la base jurídica para crear, cuando sea posible, instrumentos financieros espe -
cíficos del FEDER y del FSE de mayores dimensiones a fin de aprovechar las econo -
mías significativas de cara al coste de la gestión de estos instrumentos. Sin embargo, 
al participar un número mayor de regiones y órganos, la estructura jurídica puede 
resultar más compleja, lo que a su vez puede suponer nuevos riesgos de retraso que 
deben ser tenidos en cuenta por los Estados miembros a la hora de diseñar la es -
tructura de financiación más adecuada. La base normativa del período 2007-2013 ya 
permitía que un mismo instrumento financiero recibiera contribuciones de más de un 
programa49. Sin embargo, estas contribuciones no han sido muy populares hasta la 
fecha debido a su aparente complejidad añadida. A partir de las respuestas a nuestra 
encuesta, se observa que son necesarias directrices adicionales de la Comisión sobre 
cómo crear instrumentos a escala europea durante el período 2014-2020.48 Artículo 120, apartados 5 y 7, 
del RDC.
49 Comisión y COCOF (10-0014-
05), Nota sobre los 
instrumentos de ingeniería 
financiera en virtud del 
artículo 44 del Reglamento 
general.Disposiciones para la creación de instrumentos financieros a escala europea 
(período de programación 2014-2020)
El artículo 38, apartado 1, letra a), del RDC permite aportar una contribución financiera a un instrumento creado 
a escala de la Unión y gestionado directa o indirectamente por la Comisión, aunque en principio los fondos deben 
ejecutarse «en el marco de la gestión compartida entre los Estados miembros y la Comisión, según lo dispuesto en 
el artículo 59 del Reglamento Financiero».Recuadro 5
40 Observaciones 
¿Lograron los instrumentos financieros atraer capital 
privado?
62 
Una de las principales ventajas de los instrumentos financieros es el hecho de que 
permiten apalancar fondos adicionales, es decir, que la dotación de capital de los 
fondos puede recibir una aportación suplementaria procedente de fondos públicos 
y privados. El efecto de palanca mide el grado en que la financiación pública moviliza 
fondos adicionales y, en principio, tendría que ofrecer información sobre la capacidad 
de un instrumento de atraer financiación adicional según su tipo, su ubicación y sus 
beneficiarios finales, así como sobre las decisiones adoptadas por la Comisión, la 
autoridad de gestión o el administrador del fondo en el momento de la creación del 
instrumento. En el caso de instrumentos similares, un mayor apalancamiento deno -
taría un mejor rendimiento del instrumento con respecto a la capacidad de atraer 
financiación adicional.
63 
Por consiguiente, el Tribunal examinó de qué manera la Comisión define y hace 
un seguimiento de este efecto de palanca tanto en el caso de los instrumentos de 
gestión compartida como en el caso de los de gestión centralizada, y evaluó si los 
instrumentos habían logrado atraer capital privado adicional. Asimismo, el Tribunal 
analizó la aplicación de las disposiciones sobre trato preferente y reparto del riesgo 
con socios privados y de los acuerdos tributarios a este respecto.
La Comisión mide el apalancamiento de los instrumentos 
financieros de un modo que no tiene debidamente en cuenta 
hasta qué punto la financiación pública moviliza fondos 
adicionales
Necesidad de unos coeficientes de apalancamiento 
más diferenciados para obtener mediciones significativas
Dificultades para identificar el apalancamiento de capital público y privado 
adicional en los instrumentos de gestión compartida
64 
La normativa referente al período 2007-2013 no precisaba cómo debía medirse el 
apalancamiento en el caso de los instrumentos de gestión compartida. En 2011 la 
Comisión adoptó las primeras medidas encaminadas a tratar este asunto al proponer 
una definición inicial del «efecto de palanca», y dos años abordó esta cuestión en el 
Reglamento Financiero (véase el recuadro 6 ).
41 Observaciones 
65 
Sin embargo, el Tribunal considera que incluir toda la financiación pública nacional 
en los importes apalancados, tal y como propone la Comisión en el caso de los instru -
mentos de gestión compartida, es inapropiado: las tasas de cofinanciación ya están 
especificadas en el eje prioritario del PO, y la contribución nacional a las dotaciones 
de los instrumentos financieros suele mantenerse en esas tasas. En este sentido, no 
se efectúa una distinción entre la cofinanciación nacional «normal» y la contribución 
nacional «adicional» (por encima de las tasas del PO). Ahora bien, solo en el segun -
do caso se podría considerar que ha sido captada por la contribución de la UE. El 
Tribunal ya señaló en un informe anterior que la práctica de la Comisión de excluir la 
financiación pública nacional a través de los PO del denominador conduce a un incre -
mento artificial del resultado del cálculo de la tasa de apalancamiento52.Definición de «efecto de palanca» para los instrumentos financieros de gestión 
compartida y de gestión centralizada
En agosto de 2011, en su marco común para la auditoría, la Comisión definió el apalancamiento como los recursos 
adicionales puestos a disposición al nivel de los beneficiarios finales, más allá de la contribución de los Fondos 
Estructurales, normalmente a través de instrumentos financieros u otros inversores públicos o privados50. Según 
esta definición (que no es jurídicamente vinculante), el apalancamiento corresponde al total de la ayuda financiera 
proporcionada a los beneficiarios finales (abarca todos los recursos invertidos en los beneficiarios finales, indepen -
dientemente de si forman o no parte del PO o de si se trata de fondos públicos o privados adicionales), dividida por 
la contribución de la UE al instrumento (a través del PO).
Por lo que se refiere a los instrumentos de gestión centralizada, el apalancamiento se definió en el Reglamento Fi -
nanciero de 2013 como «el resultado de dividir la cuantía de la financiación a los perceptores finales admisibles por 
la cuantía de la contribución de la Unión»51.
50 Comisión Europea, Dirección General de Política Regional y Urbana, Common Audit Framework , julio de 2011 (parte 2), p. 7.
51 Artículo 223 de las normas de desarrollo del Reglamento Financiero.Recuadro 6
52 Informe Especial n.º 2/2012, 
recuadro 5 .
42 Observaciones 
66 
Además, el apalancamiento tendría que cumplir la función de indicador del ren -
dimiento de un instrumento financiero en cuanto a la capacidad de atraer fondos 
públicos o privados adicionales (nuevamente, por encima de los ya considerados 
para el PO en conjunto). Obviamente, una evaluación del rendimiento debe tener en 
cuenta las diferencias en cuanto a la ejecución de este instrumento. En concreto, los 
acuerdos preferenciales y de riesgo compartido para los socios del sector privado 
desempeñan un papel crucial a este respecto (véanse los apartados 74 a 78). Ade -
más, la tasa de apalancamiento también debería variar en función del tipo de ayuda 
financiera (por ejemplo, el apalancamiento de las garantías debería ser mayor que el 
de los préstamos), del tipo de inversión (menor para las inversiones más arriesgadas), 
de las fases de desarrollo de los beneficiarios finales (por ejemplo, las empresas de 
nueva creación son más arriesgadas) y del mercado geográfico (por ejemplo, una tasa 
inferior para las regiones menos desarrolladas).
67 
Con su configuración actual, el cálculo de la Comisión para determinar el efecto 
de palanca no puede ofrecer un indicador fiable de los resultados reales en cuanto 
a atraer fondos públicos o privados adicionales. Por tanto, no permite hacer una 
distinción entre los instrumentos financieros más y menos exitosos a la hora de 
captar contribuciones públicas o privadas adicionales para la dotación de capital del 
instrumento.
Medición incoherente del apalancamiento en el caso de los instrumentos 
de gestión centralizada
68 
En cuanto a los instrumentos financieros de gestión centralizada, el análisis del Tribu -
nal muestra que la Comisión ha empleado diferentes métodos para calcular el efecto 
de palanca de los distintos instrumentos, como se refleja en el cuadro 553.
69 
Como resultado, los coeficientes de apalancamiento notificados por la Comisión para 
los instrumentos de gestión centralizada no son comparables entre sí, ni con los de 
los instrumentos de gestión compartida.53 SWD(2015) 206 final.
43 Observaciones 
Efecto de palanca para los instrumentos financieros de gestión centralizada según la 
información de la Comisión
Instrumento Tipo de instrumento Método de cálculoCoeficiente de apa -
lancamiento a 31 de 
diciembre de 2014
GPTT GarantíaImporte total de la financiación atraída por el proyecto dividido 
por la contribución de la UE pagada al mecanismo57
IOP Garantía Similar al GPTT 9
FEEE CapitalImporte total de la financiación atraída a nivel del fondo dividido 
por la contribución de la UE2
Fondo Marguerite CapitalImporte total de la financiación movilizada por el instrumento 
(capital y deuda) a nivel del proyecto dividido por la contribución 
pagada de la UE157
Mecanismo de garantía 
del EPMFGarantíaValor de los nuevos micropréstamos respaldados por la garantía 
dividido por el límite máximo de garantía7
EPMF FCP-FIS PréstamosValor de los nuevos micropréstamos respaldados por la garantía 
dividido por la contribución de la UE pagada2
Fuente:  TCE, a partir de los datos de la Comisión de 20151. 
1 SWD(2015) 206 final.
54 OCDE, Methodologies to 
measure amounts mobilised 
from the private sector by 
official development finance 
interventions , DCD/DAC/
STAT(2015)8, 24 de febrero de 
2015.Cuadro 5
No solo se tienen en cuenta las fuentes de financiación que son el resultado 
de la contribución nacional o de la UE al instrumento financiero
70 
No todas las fuentes de financiación atraídas por un proyecto son el resultado de la 
contribución nacional o de la UE. Sin embargo, la Comisión no tiene en cuenta este 
aspecto en el cálculo del coeficiente de apalancamiento. En 2015, el Comité de Asis -
tencia para el Desarrollo de la OCDE propuso una metodología alternativa basada en 
un cálculo en función del tipo de instrumento (préstamos, garantías o capital)54. Las 
diferencias entre ambos enfoques se ilustran en el ejemplo del recuadro 7 .
44 Observaciones 
De acuerdo con la metodología de la Comisión, el efecto de palanca sería de 39 (financia -
ción total de 7 846 millones de euros dividida por la garantía de la UE de 200 millones de 
euros).
El Tribunal considera poco realista asumir que la concesión de subvenciones nacionales, 
que representan la mayor parte de la financiación del proyecto, se vio impulsada por la 
limitada garantía de la UE. Ello afecta a la información proporcionada por la Comisión so -
bre los instrumentos financieros tanto de gestión centralizada como compartida, aunque 
es aún más notorio en el caso de los instrumentos financieros de gestión centralizada, 
ya que la coinversión privada interviene en menor medida en los proyectos de gestión 
compartida.Ejemplo de la estructura de financiación de un proyecto de transporte 
y diferencias en el cálculo del apalancamiento entre la metodología de la Comisión 
y la de la OCDE
Este proyecto de infraestructuras de transporte generador de ingresos para una línea de ferrocarril de alta velo -
cidad en Francia recibió contribuciones de varias fuentes de financiación, de las que las subvenciones nacionales 
representaron el 52 % y la deuda comercial el 39 %. La contribución de la UE, a modo de garantía de hasta 200 mi -
llones de euros de la deuda comercial, representó el 2,5 % de la financiación total.
En este ejemplo, siguiendo la metodología de la OCDE, el efecto de palanca sería únicamente de 1, ya que solo hay 
un préstamo de 200 millones de euros garantizado por la UE en la estructura de financiación del proyecto.Recuadro 7
Tipos de fuentes de financiación Millones de euros % de la financiación total
Deuda comercial 3 038 39 %
Subvenciones nacionales 4 050 52 %
Capital 758 9 %
Financiación total 7 846 100  %
Garantía máxima de la UE sobre la deuda comercial 200 2,5 %
45 Observaciones 
¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 
2014-2020?
71 
En el período de programación 2014-2020, en lo que se refiere a los instrumentos de 
gestión compartida, el RDC no hace una alusión explícita a la definición del efecto 
de palanca del Reglamento Financiero de la UE. Sin embargo, el concepto definido 
en el artículo 37, apartado 2, letra c), del RDC es prácticamente idéntico: «una estima -
ción de los recursos públicos y privados adicionales que podría reunir el instrumento 
financiero al nivel del destinatario final (efecto multiplicador esperado)». Por tanto, 
la Comisión sigue considerando que la cofinanciación nacional obtenida se debe a la 
financiación del PO procedente de la UE. Tampoco hay cambios en cuanto a la forma 
de medir los importes movilizados del sector privado. Desde el punto de vista del 
Tribunal, la Comisión debe reconsiderar su método para calcular el efecto de palanca 
de la financiación nacional pública y de la UE mediante instrumentos financieros, 
teniendo en cuenta la metodología alternativa propuesta por la OCDE en 2015.
72 
Asimismo, el Tribunal señala que ahora se exige a los Estados miembros que especifi -
quen el efecto de palanca previsto para cada instrumento (véase el recuadro 8 ). Con 
ello, la Comisión dispondrá de los datos necesarios para supervisar la situación del 
apalancamiento real en comparación con la tasa de apalancamiento previsto. No obs -
tante, a falta de una metodología consistente de la Comisión para calcular el efecto 
de palanca, es dudoso que este proceso dé como resultado unos datos significativos 
que puedan ser utilizados con fines comparativos.
Obligación de definir el coeficiente de apalancamiento previsto para cada 
instrumento financiero (período de programación 2014-2020)
La evaluación ex ante  obligatoria para los instrumentos financieros debe incluir una estimación de los recursos pú -
blicos y privados adicionales que los instrumentos financieros pueden generar a todos los niveles hasta el benefi -
ciario final. El convenio de financiación entre una autoridad de gestión y un «fondo de fondos» (o el documento de 
estrategia con arreglo al cual la autoridad de gestión ejecuta el fondo directamente) debe especificar este efecto 
de palanca previsto del instrumento.
La autoridad de gestión ha de presentar todos los años un anexo al informe anual de ejecución sobre las operacio -
nes relacionadas con instrumentos financieros55.
55 En el anexo I del Reglamento de ejecución (UE) n.º 821/2014 de la Comisión, de 28 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de 
aplicación del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo en lo que se refiere a las modalidades concretas de 
transferencia y gestión de las contribuciones del programa, la presentación de información sobre los instrumentos financieros, las características 
técnicas de las medidas de información y comunicación de las operaciones, y el sistema para el registro y el almacenamiento de datos (DO L 223 
de 29.7.2014, p. 7), se determinan varias secciones que deben usarse como base para dicho informe, que incluirá información sobre las fuentes de 
financiación de los instrumentos financieros.Recuadro 8
46 Observaciones 
Dificultades de los instrumentos financieros tanto de gestión 
compartida como de gestión centralizada a la hora de atraer 
a los inversores del sector privado
73 
Uno de los objetivos declarados de los instrumentos financieros es atraer financia -
ción adicional procedente del sector privado para complementar los fondos públi -
cos disponibles, ya que así más proyectos se pueden beneficiar del mismo nivel de 
inversión pública. Por consiguiente, el Tribunal ha intentado determinar, tanto para 
los instrumentos de gestión compartida como para los de gestión centralizada, la 
medida en que las contribuciones públicas a los instrumentos contribuyeron efecti -
vamente a movilizar financiación privada adicional.
Las disposiciones específicas para inversores privados en los 
instrumentos financieros durante el período 2007-2013 no 
lograron atraer una financiación adicional significativa
74 
Las entrevistas del Tribunal y el examen de las publicaciones disponibles confirman 
que durante el período de programación 2007-2013 el sector privado siguió siendo 
reacio a invertir en instrumentos financieros, ya que consideraba que la reglamenta -
ción de los instrumentos era demasiado estricta (por ejemplo, normativa específica 
nacional y europea, ayudas estatales, contratación pública). Por otra parte, cabe 
recordar que los objetivos de ambas partes difieren: mientras que el sector público 
tiene el objetivo de aplicar una política y unos objetivos de inversión específicos, el 
sector privado debe orientarse hacia las actividades rentables. Además, puede que 
haya una falta de conocimientos por ambas partes. El sector público no cuenta ne -
cesariamente con unos conocimientos financieros avanzados, mientras que el sector 
privado no está necesariamente familiarizado con la legislación de la UE. La Comisión 
considera que una de las formas de atraer capital privado es ofrecer un trato prefe -
rente o «primas de riesgo» a los inversores privados. Por tanto, el Tribunal examinó las 
disposiciones específicas para los inversores del sector privado a fin de determinar si 
había un reparto razonable de los riesgos entre los sectores público y privado.
47 Observaciones 
Falta de directrices de la Comisión sobre cómo establecer medidas relativas 
al trato preferente para los instrumentos del FEDER y del FSE
75 
En el caso de los instrumentos del FEDER y del FSE del período 2007-2013, la legisla -
ción preveía la posibilidad de asignar de preferencia el rendimiento de las inversiones 
a los inversores que operen conforme al principio del inversor en una economía de 
mercado56. El trato preferente se puede ejercer, por ejemplo, a través de contratos 
que no concedan al socio financiero del sector público los mismos derechos de reem -
bolso que a los socios privados, o a través de una participación desigual en ganancias 
y pérdidas para los socios privados y públicos.
76 
El trato preferente se puede justificar si es necesario para atraer inversión priva -
da a los mercados deficientes en los que la financiación privada puede contribuir 
a lograr los objetivos de la política pública. En caso de no estar justificado, el trato 
preferente puede tener como resultado una merma de la dotación inicial de capital 
del instrumento financiero y, por consiguiente, la reducción de los recursos restantes 
disponibles para el siguiente ciclo de inversión una vez liquidado el instrumento. 
Sin embargo, ni la base jurídica del período de programación 2007-2013 ni las notas 
orientativas de la Comisión proporcionan indicaciones sobre cómo establecer dispo -
siciones relativas al riesgo compartido en el convenio de financiación o sobre cómo 
comprobar la pertinencia del trato preferente.
A pesar de que la Comisión asuma mayores riesgos, las contribuciones 
privadas al capital de los instrumentos de gestión centralizada son muy 
limitadas
77 
Como práctica general en el caso de los instrumentos de gestión centralizada, la 
legislación vigente aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo solo hace 
mención de términos generales relativos al riesgo compartido o al trato preferente. 
Las disposiciones detalladas relativas a la contribución de la Comisión en estos ins -
trumentos (incluidos los porcentajes de riesgo compartido) solo se incluyen poste -
riormente como parte de un acuerdo separado que no tiene que ser aprobado por la 
autoridad presupuestaria (véase el recuadro 9 ).56 Artículo 43, apartado 5, del 
Reglamento de ejecución.
48 Observaciones 
Reparto del riesgo entre la Comisión y sus socios: estudio de caso del Instrumento 
de Garantía de Préstamos (GPTT) y de la Iniciativa de Obligaciones para la 
Financiación de Proyectos (IOP)
El instrumento GPTT fue creado en 2008 de forma conjunta por la Comisión y el BEI a través de un acuerdo de 
cooperación en virtud del cual cada parte asume el 50 % del riesgo de impago del préstamo (pérdidas esperadas 
e inesperadas).
El instrumento proporciona una garantía mediante una línea de crédito contingente que puede ser usada por el 
proveedor del proyecto durante los primeros cinco a siete años de operación si los ingresos generados por un 
proyecto no bastan para garantizar el reembolso de la deuda prioritaria (por ejemplo, en caso de que los ingresos 
reales del proyecto se sitúen por debajo del nivel previsto).
Como resultado de un cambio en la base jurídica, se introdujo en 2013 un enfoque de primera pérdida de cartera 
que hizo que la Comisión asumiera el riesgo del 95 % de las pérdidas en el primer tramo de pérdida de cartera 
(PFLP).
En la modificación de 2012 al Reglamento n.º 680/2007 se introdujo la IOP como un nuevo instrumento. Esta inicia -
tiva l proporciona una mejora crediticia mediante un instrumento subordinado (un préstamo o un mecanismo de 
contingencia) para apoyar los bonos preferentes de un proyecto emitidos por una empresa del proyecto. Las dispo -
siciones para el reparto del riesgo entre la Comisión y el BEI son las mismas que para el GPTT: es decir, la Comisión 
asume el riesgo del 95 % de las pérdidas mientras que el BEI asume el 5 % restante.
El PFLP para la cartera del GPTT y de la IOP se fijó a un nivel que resulta poco probable que las pérdidas reales va -
yan más allá de este primer tramo. En consecuencia, la Comisión asume de hecho la mayor parte del riesgo real.
La base jurídica dispone que el reparto del riesgo esté basado en la primera pérdida, pero no aporta ninguna infor -
mación sobre la forma de determinar el primer tramo de pérdida de cartera o del nivel de exposición al riesgo resul -
tante de este enfoque. En un documento de trabajo de los servicios de la Comisión57 se menciona que el porcentaje 
de la primera pérdida normalmente se sitúa justo por encima del promedio de la pérdida histórica. Sin embargo, 
el BEI determinó el límite máximo de manera que su exposición neta al riesgo prevista permaneciera dentro de su 
riesgo normal (menos del 2 % de las pérdidas previstas) y no dependiera de datos históricos.
57 SEC(2011) 1237 final, de 19 de octubre de 2011, Documento de trabajo de los servicios de la Comisión: Impact assessment accompanying the 
document «Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social committee and the 
Committee of the Regions — A pilot for the Europe 2020 Project Bond Initiative », p. 53.Recuadro 9
49 Observaciones 
Estudio de caso: reparto del riesgo entre la Comisión y sus socios — FEEE
El FEEE invierte en eficiencia energética, proyectos de energía renovable y transporte urbano limpio. Sus accionis -
tas son la Comisión, el BEI y dos bancos. El FEEE está organizado como sociedad de responsabilidad limitada y sus 
acciones se dividen en tres categorías (A, B y C) según el riesgo asumido y los derechos a los beneficios, donde la 
categoría A es la más ventajosa y la C la que menos.
La Comisión es la única accionista de la categoría C, la primera en soportar las pérdidas y la última en obtener 
beneficios. Sus acciones se amortizan al vencimiento. La amortización está sujeta a la disponibilidad de recursos 
suficientes en el fondo.
Las pérdidas de la empresa se asignan en primer lugar a la Comisión. Estas pérdidas no afectan al valor de las 
acciones de las categorías A y B, siempre y cuando el valor de las acciones de la categoría C siga siendo positivo. 
Las pérdidas no se asignan a las acciones de las categorías A y B hasta que el valor de las acciones de la categoría 
C no se haya reducido a cero. Los ingresos y ganancias futuros no conllevan necesariamente las liquidaciones de las 
acciones de la categoría C, ya que se usarían primero para los dividendos previstos de las acciones de las categorías 
A y B.
Además, las acciones de la categoría C no pueden ser amortizadas antes que las otras dos categorías.Recuadro 1078 
En el caso de algunos instrumentos financieros de gestión centralizada, el Tribunal 
comprobó que prácticamente todos los riesgos reales se han transferido a la Comi -
sión (véase el recuadro 10 ). Sin embargo, a pesar de que la Comisión asuma un riesgo 
mayor que sus socios en este tipo de instrumentos, el análisis del Tribunal muestra 
que no ha habido una contribución significativa por parte del sector privado.
En algunos casos se recurrió a resoluciones fiscales a fin de que 
los instrumentos financieros resultaran más atractivos para los 
inversores del sector privado
79 
Una resolución fiscal es una decisión por escrito de una autoridad fiscal nacional 
sobre el régimen que se aplica a un aspecto concreto de las actividades de una en -
tidad con arreglo a la normativa tributaria en vigor en el Estado miembro de que se 
trate. Este tipo de procedimiento se puede aplicar en varios Estados miembros de la 
UE para saber con certeza qué régimen fiscal regirá para las actividades. En general, 
las personas o las empresas sujetas a tributación presentan su interpretación sobre 
cómo se aplica la normativa tributaria a su propio caso, o a una transacción o acti -
vidad concreta, y la autoridad fiscal responde con una decisión positiva o negativa. 
Estos acuerdos fiscales también son una práctica normal en el sector de los fondos. 
Aunque las resoluciones fiscales pueden ser perfectamente legítimas y se usan en 
varias jurisdicciones, también se ha recurrido a ellas para facilitar una planificación 
fiscal agresiva.
50 Observaciones 
80 
Ya en 2012 la Comisión había publicado una recomendación sobre la planificación 
fiscal agresiva dirigida a los Estados miembros58. En síntesis, se animaba a los Esta -
dos miembros a modificar su legislación nacional a fin de abordar la cuestión de los 
«mecanismos artificiales» y a «tratar estos mecanismos a efectos fiscales en referen -
cia a su realidad económica». A esta recomendación siguieron una serie de medidas 
específicas al respecto:
 ο desde 2014, la Comisión ha llevado a cabo varias investigaciones para examinar si 
las decisiones de las autoridades fiscales de los Estados miembros con respecto 
al impuesto sobre sociedades que las empresas deben pagar respetan las normas 
de la UE en materia de ayudas estatales59;
 ο en marzo de 2015 la Comisión presentó un paquete de medidas para fomentar la 
transparencia fiscal e introducir el intercambio automático de información entre 
los Estados miembros en relación con sus resoluciones fiscales60;
 ο en junio de 2015 la Comisión aprobó un plan de acción para un sistema de im -
posición de las sociedades justo y eficaz en la UE61. Entre otros muchos asuntos 
fiscales, en el documento se debaten las medidas para luchar contra la evasión 
fiscal y la planificación fiscal abusiva.
81 
Sin embargo, el Tribunal ha detectado algunos instrumentos financieros en cuyo caso 
se obtuvieron resoluciones fiscales (véase el recuadro 11 ).
Estudio de caso: resoluciones fiscales para instrumentos financieros de gestión 
centralizada — el Fondo Marguerite
En 2013, el Fondo Marguerite obtuvo en Luxemburgo un acuerdo tributario previo (comúnmente denominado 
«resolución fiscal») y un acuerdo previo sobre precios de transferencia para Marguerite Holdings y sus filiales lu -
xemburguesas. El segundo es un acuerdo entre un contribuyente y las autoridades fiscales en el que se especifica el 
método de fijación de precios que el contribuyente aplicará a sus transacciones relacionadas con la empresa.
La estructura específica empleada por el Fondo Marguerite provoca una situación en la que se reduce la retención 
fiscal a cuenta aplicada a los pagos de dividendos de las sociedades de cartera al propio fondo, y ello mediante 
la transformación de los pagos de dividendos en pagos de intereses mediante el recurso a instrumentos híbridos 
por las entidades de Luxemburgo62. A través de esta estructura también es posible que se evadan otros impuestos, 
como las retenciones fiscales a cuenta en los países de las empresas operadoras, o los impuestos sobre las ganan -
cias de capital en el momento de la desinversión.
62 Los instrumentos híbridos son instrumentos que pueden estar sujetos a un régimen fiscal diferente dentro de una jurisdicción o en varias de 
ellas, por ejemplo como deuda en un país y como capital en otro (véase Hybrid Mismatch Arrangements — Tax Policy and Compliance Issues , de la 
OCDE, marzo de 2012, p. 7).Recuadro 1158 Recomendación de la 
Comisión de 6 de diciembre 
de 2012 sobre la planificación 
fiscal agresiva (C(2012) 8806).
59 Véase, por ejemplo, el 
comunicado de prensa 
IP/14/663, de 11 de junio de 
2014.
60 COM(2015) 135 final, de 18 de 
marzo de 2015, Propuesta 
de Directiva del Consejo 
que modifica la Directiva 
2011/16/UE en lo que respecta 
al intercambio automático 
y obligatorio de información 
en el ámbito de la fiscalidad.
61 COM(2015) 302 final, de 17 de 
junio de 2015, Un sistema de 
imposición de las sociedades 
justo y eficaz en la Unión 
Europea: cinco ámbitos de 
actuación fundamentales.
51 Observaciones 
82 
Asimismo, el Tribunal señaló que varios instrumentos del FEDER y del FSE del período 
2007-2013 recurrieron a entidades SICAV63 o SICAR64 en sus estructuras constitutivas. 
En estas estructuras, las resoluciones fiscales son una práctica habitual. Sin embargo, 
los Estados miembros no informan a la Comisión sobre si sus instrumentos aplicaron 
o aplicarán acuerdos tributarios previos.
Las contribuciones privadas a la dotación de capital de los 
instrumentos financieros del FEDER y del FSE representan 
aproximadamente el 2 % del total
83 
En informes anteriores el Tribunal observó que la tasa de apalancamiento del sector 
privado durante el período de programación 2007-201365 fue limitada. Según los úl -
timos datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión, solo 154 de los 1 025 
instrumentos financieros del FEDER y del FSE en once Estados miembros lograron 
atraer fondos privados en su estructura de financiación, como parte de la contribu -
ción del PO.
84 
En cuanto a los fondos privados aportados a través de los PO de los que han infor -
mado los Estados miembros, también existe el riesgo de una doble contabilidad, 
ya que es posible que la financiación privada incluida en los fondos específicos sea 
simplemente de una transferencia de fondos efectuada por el fondo de cartera. Si el 
análisis se restringe exclusivamente a los fondos de cartera, con lo cual se elimina el 
riesgo de una doble contabilidad, solo nueve de los setenta y tres fondos de cartera 
existentes en cuatro de los dieciocho Estados miembros donde se dispone de este 
tipo de fondos se beneficiaron de contribuciones privadas. En estos nueve fondos 
de cartera la participación de la financiación privada en la dotación del instrumento 
varía entre el 5 y el 50 %. En general, los fondos de cartera atrajeron 325 millones de 
euros en capital privado a través de los PO. Del mismo modo, el Tribunal señala que, 
con independencia de la información facilitada, se deriva de las normas sobre ayudas 
estatales una obligación jurídica con arreglo a la cual las inversiones de capital en 
pymes deben tener un nivel mínimo de cofinanciación privada del 30 % o del 50 % 
según la región de que se trate66.
85 
Además, a partir de la información facilitada por once Estados miembros de forma 
voluntaria, se comprueba que los recursos pagados a los instrumentos financieros 
además de los procedentes del PO (privados o públicos) suman un total de 342 millo -
nes de euros67. No obstante, los Estados miembros no están obligados a proporcionar 
esta información, y la Comisión no verifica los datos presentados de forma voluntaria.63 Una SICAV es un tipo de fondo 
de inversión de tipo abierto en 
el que el valor del capital 
cambia en función del número 
de inversores y del valor de sus 
inversiones subyacentes. Las 
acciones del fondo se 
compran y venden según el 
valor neto más reciente de los 
activos del fondo.
64 Una SICAR es una estructura 
diseñada para las inversiones 
de capital privado y capital 
riesgo sin normas sobre 
diversificación de la inversión 
ni restricciones en cuanto al 
préstamo o el 
apalancamiento.
65 Véanse los informes especiales 
n.º 2/2012 (apartados 105 a 115 
y 124), n.º 8/2015 (apartados 34 
y 35) y n.º 5/2015 (apartados 66 
y 67 y recuadro 7).
66 Directrices comunitarias sobre 
ayudas estatales y capital 
riesgo para pequeñas 
y medianas empresas, 
apartado 4.3.4 (DO C 194 de 
18.8.2006, p. 2).
67 Comisión Europea, Resumen 
de los datos sobre los avances 
registrados en la financiación 
y la ejecución de los 
instrumentos financieros, 
enviados por las autoridades 
de gestión de conformidad 
con el artículo 67, apartado 2, 
letra j) del Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006 del Consejo, 
período de programación 
2007-2013, situación a 31 de 
diciembre de 2014, p. 25.
52 Observaciones 
86 
El Tribunal también señaló que la legislación referente al período de programación 
2007-2013 no preveía que los convenios de financiación entre las autoridades de ges -
tión y los administradores de los fondos tuvieran que especificar la tasa de apalan -
camiento prevista para las contribuciones privadas adicionales. Además, en general 
las tasas no dependían de que los administradores de los fondos lograran atraer 
a inversores privados (véase el apartado 136)68. Así pues, no había muchos incentivos 
para que el administrador de los fondos consiguiera la participación de inversores 
privados.
87 
En el caso de los instrumentos de gestión centralizada, y en especial los instrumen -
tos financieros de capital, atraer la contribución de inversores del sector privado ha 
resultado difícil, como se muestra en los estudios de caso del recuadro 12 .68 Artículo 43, apartado 4, del 
Reglamento de ejecución.
Estudio de caso: dificultades de los instrumentos de capital financiados 
públicamente a la hora de atraer a inversores del sector privado. 
Fondo Marguerite y FEEE
A continuación se presentan ejemplos de cofinanciación privada de carácter limitado de dos instrumentos de ges -
tión centralizada69:
 οademás de la Comisión, el Fondo Marguerite cuenta con ocho patrocinadores, todos ellos bancos controlados 
públicamente. Estos patrocinadores han comprometido un importe total de 710 millones de euros. Aún no se ha 
conseguido atraer dinero de inversores privados para lograr el objetivo de 1 500 millones de euros en compro -
misos totales70.
 οen el caso del FEEE, que también depende principalmente de fondos públicos, la Comisión ha sido su mayor 
contribuyente hasta ahora (125 millones de euros de un total de 265 millones de euros comprometidos). El único 
contribuyente privado, Deutsche Bank, solo ha comprometido una reducida cantidad de fondos (5 millones de 
euros). El importe total comprometido hasta la fecha se sitúa por debajo de la mitad del objetivo del instrumen -
to (700 millones de euros).
69 SWD(2015) 206 final.
70 Decisión de la Comisión, de 25 de febrero de 2010, sobre la participación de la Unión Europea en el Fondo Europeo 2020 para la energía, el 
cambio climático y las infraestructuras (Fondo Marguerite), C(2010) 941.Recuadro 12
53 Observaciones 
¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 
2014-2020?
88 
En el caso de los instrumentos de gestión compartida, las disposiciones de la legisla -
ción para el período de programación 2014-2020 siguen permitiendo el trato prefe -
rente, así como que el riesgo se comparta adecuadamente entre los socios públicos 
y privados (véase el recuadro 13 ).
Disposiciones relativas al trato preferente y al riesgo compartido (período de 
programación 2014-2020)
El artículo 44 del RDC exige «una distribución apropiada del riesgo y del beneficio» entre los inversores públicos 
y privados, y el Reglamento delegado prevé que el nivel de trato preferente debe ser proporcional a los riesgos 
asumidos por los inversores y limitarse al mínimo necesario para atraerlos71. En concreto, en la evaluación ex ante  el 
Estado miembro deberá incluir «una evaluación de si se necesita una remuneración preferente y, si así fuera, de cuál 
sería su nivel, para captar recursos análogos procedentes de inversores privados o una descripción de los meca -
nismos que se utilizarán para determinar si dicha remuneración preferente es necesaria y, si así fuera, cuál sería su 
alcance»72.
Esta remuneración preferente puede financiarse a través de los recursos reintegrados al instrumento o a partir de 
los beneficios y otras ganancias o rendimientos atribuibles a la ayuda con cargo a los fondos de la UE. El concepto 
de trato preferente también se aplica a los inversores públicos que operen con arreglo al principio del inversor en 
una economía de mercado73.
Además, el Tribunal observa que en los casos que se encuentran en el ámbito de aplicación del Reglamento general 
de exención por categorías, «en caso de reparto asimétrico de pérdidas entre inversores públicos y privados, la 
primera pérdida asumida por el inversor público no podrá superar el 25 % del total de la inversión»74.
En los demás casos, tiene que ser conforme a las condiciones del mercado o someterse a un proceso de notificación 
de ayudas estatales.
71 Artículo 6, apartado 1, letra d), del Reglamento delegado (UE) n.º 480/2014 de la Comisión.
72 Artículo 37, apartado 2, letra c), del RDC.
73 Artículo 44, apartado 1, del RDC.
74 Artículo 21, apartado 13, letra c), del Reglamento (UE) n.º 651/2014 de la Comisión.Recuadro 13
54 Observaciones 
89 
La obligación de los Estados miembros de evaluar la necesidad de trato preferente 
y las disposiciones sobre el reparto del riesgo, así como de presentar una justificación 
para estas disposiciones, se puede considerar claramente como un avance hacia una 
gestión más eficiente de los instrumentos financieros. Basándose en las entrevistas 
efectuadas, el Tribunal considera, sin embargo, que es necesario que la Comisión 
proporcione directrices a los Estados miembros sobre cómo optimizar el uso del trato 
preferente para captar más capital privado sin asignar un riesgo excesivo a los contri -
buyentes públicos a las dotaciones de los instrumentos.
90 
En el caso de algunos instrumentos de gestión centralizada, la legislación también 
contempla el alcance posible del reparto del riesgo entre la Comisión y sus socios. 
Así, el Reglamento prevé que «el esquema de reparto de riesgos se reflejará en un 
reparto adecuado, entre la Unión y la entidad encargada», mientras que «el riesgo 
máximo cubierto por el presupuesto de la Unión no excederá del 50 % del riesgo de 
la cartera de deuda objeto de la acción en el marco del Instrumento de Deuda»75. Está 
por ver si estas disposiciones modificadas serán suficientes para captar más contribu -
ciones del sector privado que en el período de programación 2007-2013. Como ya se 
mencionó en un informe anterior, el Tribunal considera que los principales aspectos 
de las disposiciones sobre el reparto del riesgo entre la Comisión y sus socios (por 
ejemplo, el BEI) se deberían definir en la legislación específica para cada instrumento 
de gestión centralizada76.
91 
Por último, en cuanto a las resoluciones fiscales, la situación permanece sin cambios 
con respecto al período de programación 2007-2013. El Tribunal considera que seguir 
usando acuerdos tributarios previos durante el período de programación 2014-2020 
para los instrumentos financieros de gestión centralizada o compartida puede supo -
ner un riesgo de reputación, ya que se pueden percibir como contrarios a las propias 
recomendaciones y medidas de la Comisión en relación con los regímenes fiscales.75 Anexo I al Reglamento MCE, 
parte III, sección 6.
76 Véase el Informe Especial 
n.º 2/2013, recomendación 7.
55 Observaciones 
¿Proporcionaron los instrumentos financieros un 
apoyo de carácter renovable?
92 
Una de las principales razones para usar los fondos públicos a través de los instru -
mentos financieros es que el dinero se puede utilizar en varias ocasiones, es decir, se 
puede «renovar». Por ejemplo, si un préstamo desembolsado se reintegra a los tres 
años, estos fondos se pueden emplear para conceder un nuevo préstamo. Por ello, el 
Tribunal examinó si este efecto renovable realmente llegó a producirse. El grado de 
renovación de los fondos depende en la práctica del tipo de ayuda financiera y del 
período de inversión de los instrumentos. Por tanto, el Tribunal analizó si los períodos 
de inversión de los instrumentos se correspondían con las prácticas habituales del 
mercado y qué factores contribuyeron a limitar el período de inversión real de los 
instrumentos.
Los retrasos en la ejecución acortaron de manera 
significativa el período real de inversión de varios 
instrumentos financieros del FEDER y del FSE
93 
Al comienzo del período de programación 2007-2013, las autoridades públicas de la 
mayoría de los Estados miembros tenían una experiencia limitada en cuanto a es -
tructurar y gestionar instrumentos renovables en colaboración con intermediarios 
financieros. Tras sus fiscalizaciones, el Tribunal constató que la mayor parte de los 
retrasos se debieron al largo proceso de estructuración interna de los instrumentos 
financieros, a las prolongadas negociaciones con los intermediarios financieros sobre 
diversos aspectos (a menudo en relación con las negociaciones de los costes y las ta -
sas de gestión), a los complejos procedimientos de adjudicación pública, a la incerti -
dumbre en cuanto a la conformidad con respecto a las normas sobre ayudas estatales 
y a las dificultades para obtener contribuciones del sector privado.
94 
En muchos casos, los distintos organismos intervinientes se enfrentaron a un com -
plejo proceso de aprendizaje y se tardó bastante en conciliar los intereses y las 
opiniones de las diferentes partes interesadas para alcanzar un acuerdo en cuanto 
a las estrategias de inversión del instrumento. Varios de estos problemas también se 
pusieron de manifiesto en otros estudios77. Las fiscalizaciones llevadas a cabo por el 
Tribunal en los últimos años también indican que de haberse contado con una mayor 
y más temprana orientación por parte la Comisión podrían haberse evitado al menos 
parte de estos problemas.77 Parlamento Europeo, 
Dirección General de Políticas 
Interiores, Financial 
Instruments under Cohesion 
policy 2007-13:  How have 
Member States and Selected 
Financial Institutions Respected 
and Preserved EU Financial 
Interests? , p. 16; Comisión y BEI, 
Financial Instruments:  
A Stock-taking Exercise in 
Preparation for the 2014-2020 
Programme period , estudio 
realizado por Mazars, Ecorys 
y EPRC, p. 62.
56 Observaciones 
95 
Las bajas tasas de desembolso en muchos Estados miembros y, en consecuencia, 
la limitada capacidad de los instrumentos para renovar los fondos son una conse -
cuencia obvia de estas dificultades. En algunos casos, los retrasos en la ejecución se 
prolongaron varios años, lo que redujo de manera significativa el período de tiempo 
durante el cual la dotación de los instrumentos financieros se podía desembolsar 
a los beneficiarios finales (véase el recuadro 14 ).
Estudio de caso: retrasos en la creación del fondo de cartera Jeremie en Eslovaquia
El memorando de entendimiento entre el FEI y el Gobierno eslovaco con respecto al fondo de cartera nacional Je -
remie se firmó en 2006, es decir, antes del inicio del período de programación 2007-2013. Tras realizar la evaluación 
de las necesidades del mercado de fondos («evaluación de las diferencias»), se firmó un acuerdo marco en 2008, 
mientras que los convenios de financiación entre los distintos ministerios y el FEI se firmaron en 2009.
Fue necesario un año más hasta que se firmaron los dos acuerdos finales (el acuerdo del fondo de cartera y el 
acuerdo de accionistas), que también son requisitos jurídicos previos para el inicio de las operaciones del fondo. La 
capitalización del fondo de cartera en sí tuvo lugar finalmente en 2011. Por tanto, en conjunto se necesitaron cinco 
años (de 2006 a 2011) hasta que el fondo de cartera Jeremie empezó a funcionar.
Las convocatorias de manifestaciones de interés para la contratación de intermediarios financieros se publicaron 
en 2011, 2012 y 2013. Seguidamente, pasaron entre dos y tres años más hasta que se celebraron los acuerdos con los 
intermediarios financieros, en 2013 para el instrumento de garantía, y en 2014 para los instrumentos de préstamo 
y de capital. Hasta entonces los beneficiarios finales no empezaron a recibir la ayuda financiera.
La tasa de desembolso a finales de 2014 era del 12 % para el fondo de cartera, y aún más baja en el caso de los des -
embolsos a los beneficiarios finales procedentes de los subfondos.Recuadro 14
57 Observaciones 
Limitado efecto renovable de los instrumentos financieros 
del FEDER y del FSE durante la ejecución e incertidumbre 
tras el cierre de los programas 2007-2013
Menos de un tercio de los instrumentos financieros del FEDER y del 
FSE habían usado sus fondos más de una vez a finales de 2014
96 
En general, el análisis del Tribunal mostró que había 316 instrumentos del FEDER y del 
FSE (fondos específicos en su inmensa mayoría) en diecinueve Estados miembros que 
habían logrado desembolsar el total de su dotación a los beneficiarios finales para 
el 31 de diciembre de 2014. Sin embargo, incluso en el caso de estos instrumentos, 
el efecto renovable se produjo en una fase muy tardía del período de programación. 
A raíz de ello, solo una reducida parte de la dotación inicial se habrá usado más de 
una vez cuando finalice el período de subvencionabilidad ampliado (es decir, marzo 
de 2017). Además, en ninguno de los veinticinco Estados miembros que han ejecuta -
do instrumentos financieros se logró que la tasa conjunta de desembolso alcanzara el 
100 % (véase el cuadro 4 ).
Las limitaciones temporales conllevaron problemas específicos para los 
instrumentos de capital
97 
El análisis del Tribunal también muestra que los instrumentos de capital se enfrenta -
ron a problemas específicos para conseguir un efecto renovable. En Europa, el perío -
do medio de tenencia para las inversiones en capital (por ejemplo, el tiempo entre la 
adquisición y la venta de acciones) era de aproximadamente seis años en 201478. Sin 
embargo, la mayoría de los instrumentos de capital del FEDER y del FSE eran operati -
vos durante no más de ocho años (de 2009 a 2017). Así pues, aunque las operaciones 
comenzaran a principios de 2009 y la salida tuviera lugar a finales de 2014, queda -
rían menos de tres años antes del cierre del PO para efectuar una nueva ronda de 
inversiones en capital. Por consiguiente, teniendo en cuenta los años necesarios para 
poner en marcha el instrumento, es muy poco probable que las contribuciones del 
PO a los instrumentos de capital se vuelvan a usar dentro de un mismo período de 
programación.
98 
En cambio, los instrumentos de capital gestionados de manera centralizada tienen 
una duración mucho mayor, lo que refleja mejor su naturaleza79 (por ejemplo, el Fon -
do Marguerite tiene un plazo límite de veinte años con posibilidad de una prórroga 
de dos años).78 Preqin, Private Equity Spotlight , 
mayo de 2015, p. 8.
79 SWD(2015) 206 final, pp. 151 
y 159.
58 Observaciones 
El elevado grado de discrecionalidad con respecto a la 
reutilización de los fondos en el caso de los instrumentos 
financieros del FEDER y del FSE puede provocar que el efecto 
renovable desaparezca una vez cerrados los PO
99 
El marco jurídico del período 2007-2013 para los instrumentos financieros de gestión 
compartida prevé que los Estados miembros pueden quedarse con los recursos que 
se hayan usado al menos una vez en el momento del cierre, aunque dichos recursos 
deben reutilizarse en beneficio del grupo destinatario80. Las notas orientativas de la 
Comisión sobre los instrumentos financieros81 y el cierre de los PO del período 2007-
201382 sugieren que los recursos procedentes de los instrumentos del FEDER y del FSE 
deben ser reinvertidos de manera indefinida.
100  
Sin embargo, el Tribunal considera que el Reglamento general para el período 2007-
2013 con relación a las reinversiones indefinidas no se puede interpretar de esta 
forma83. Por ejemplo, las disposiciones también permiten que se reduzca el capital 
del instrumento y que se usen los recursos de los instrumentos financieros a modo 
de subvenciones. Además, desde el punto de vista jurídico, toda actividad posterior 
al cierre de los programas que no afecte al presupuesto de la UE es responsabilidad 
exclusiva del Estado miembro y deja de estar sujeta a la supervisión de la Comisión, 
salvo que se disponga lo contrario en la base jurídica.
¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 
2014-2020?
101  
En cuanto al período de programación 2014-2020, una serie de cuestiones relativas 
a la reutilización de los fondos de los instrumentos de los Fondos EIE al término del 
período de subvencionabilidad en 2023 han sido aclaradas en los artículos 44 y 45 del 
RDC.
102  
Además, la legislación aplicable al período de programación 2014-2020 reconoce 
explícitamente el carácter renovable previsto de los instrumentos financieros tras el 
período de subvencionabilidad, pues incluye disposiciones sobre la reutilización de 
los recursos reembolsados durante al menos ocho años tras el final del período de 
subvencionabilidad84. Mediante esta disposición, el RDC prevé un período mínimo 
para consignar los fondos asignados a los instrumentos financieros, pero no ofrece 
otra información sobre cómo proceder. En opinión del Tribunal, la Comisión debe 
aclarar este aspecto.80 Artículo 78, apartado 7, del 
Reglamento general.
81 Comisión Europea, Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 , 
COCOF(10-0014-05), 10 de 
febrero de 2012, 
apartado 5.2.5.
82 C(2015) 2771, de 30 de abril de 
2015, Anexo de la Decisión de 
la Comisión por la que se 
modifica la Decisión C(2013) 
1573 relativa a la aprobación 
de las directrices sobre el 
cierre de los programas 
operativos adoptados para 
recibir ayuda del Fondo 
Europeo de Desarrollo 
Regional, el Fondo Social 
Europeo y el Fondo de 
Cohesión (2007-2013), p. 7.
83 Artículo 108 del Reglamento 
general en relación con el 
artículo 152, apartado 1, y el 
artículo 153 del RDC.
84 Artículo 45 del RDC.
59 Observaciones 
103  
Un factor decisivo para evitar los fallos del pasado es la armonización: la opción de 
que las autoridades de gestión diseñen los instrumentos financieros según unos tér -
minos y unas condiciones armonizados que hayan sido determinados por la Comisión 
debería simplificar y facilitar de manera significativa el proceso de creación.
104  
La base jurídica del período de programación 2014-2020 también permite continuar 
usando los instrumentos financieros durante el siguiente período de programación, 
en lugar de exigir que se liquiden y se reemplacen por otros nuevos85. Con ello se 
puede ahorrar tiempo y dinero, pues los instrumentos financieros ya estarían listos 
y operativos al inicio del período de programación y la dotación del instrumento se 
podría ampliar de conformidad con la evaluación ex ante  de las necesidades. Sin em -
bargo, en los casos en que el administrador del fondo haya sido elegido mediante un 
procedimiento de licitación abierto, el ahorro de tiempo sería reducido, ya que habría 
que iniciar otro procedimiento de licitación para elegir al nuevo administrador del 
fondo. Sobre la base de las respuestas a su encuesta (véase el recuadro 15 ), el Tribu -
nal constató que los administradores de los fondos agradecerían nuevas directrices 
de la Comisión sobre cómo transferir los instrumentos al período 2014-2020.85 Artículo 38, apartado 3, letra 
b), del RDC.
Respuestas a la encuesta: cuestiones para las que se necesitan nuevas directrices 
de la Comisión (período de programación 2014-2020)
Cuestión Tasa de respuesta1
Transferencia de los instrumentos creados en el programa anterior al nuevo programa 
(2014-2020)27 %
Política de salida y disposición de liquidación 21 %
Normativa aplicable a la selección de los administradores de los fondos 18 %
Reutilización de los fondos reintegrados al instrumento financiero al término del período de 
subvencionabilidad17 %
Creación de instrumentos a escala europea 9 %
Otras 8 %
1  Encuesta enviada a los administradores y a las autoridades de gestión de los cincuenta mayores instrumentos financieros del FEDER. La 
tasa de respuesta fue del 80 %.
Fuente: TCE.Recuadro 15
60 Observaciones 
105  
Por último, durante el período de programación 2007-2013, la Comisión empezó 
a organizar una serie de presentaciones y talleres para difundir las mejores prácti -
cas y formar a los funcionarios de los Estados miembros. En enero de 2015, un año 
después del comienzo del período de programación 2014-2020, la Comisión también 
lanzó una plataforma de asesoramiento técnico ( www.fi-compass.eu ) para divulgar 
conocimientos especializados sobre los requisitos jurídicos de la UE en relación con 
los instrumentos financieros.
¿Demostraron los instrumentos financieros ser un 
método rentable para ejecutar el presupuesto de la 
UE?
106  
Los instrumentos financieros, a diferencia de las subvenciones tradicionales, son 
gestionados por los administradores de los fondos (en lugar de las administracio -
nes públicas). En general, se trata de intermediarios financieros, tales como bancos 
privados o estatales. La gestión de los instrumentos financieros tiene un coste, y los 
administradores de los fondos tienen derecho a una remuneración por los servicios 
prestados. El nivel de los costes (reembolsados previa justificación de los gastos) y de 
las tasas (precio acordado o compensación por los servicios prestados) de gestión 
para el administrador de los fondos se suelen determinar en el convenio de finan -
ciación para cada uno de los instrumentos financieros. La remuneración debe cubrir 
todos los gastos administrativos del instrumento financiero (incluidos los gastos de 
las relaciones con inversores, los gastos jurídicos y los gastos para los auditores) y, 
en el caso de los administradores de los fondos del sector privado, debe permitir un 
margen de beneficio. Los costes pueden variar según el tipo de producto financiero 
(es decir, garantías, préstamos o capital) y su nivel debe determinarse en función de 
unos criterios objetivos (por ejemplo, un gran número de pequeños préstamos suele 
conllevar unos gastos administrativos mayores que un pequeño número de grandes 
préstamos).
107  
Sobre la base de los últimos datos facilitados a la Comisión por los Estados miembros, 
el Tribunal analizó el nivel de los costes y las tasas de gestión reales de los instrumen -
tos de gestión compartida y de gestión centralizada durante el período de programa -
ción 2007-2013, y examinó si estaban convenientemente vinculados al rendimiento 
del administrador de los fondos. Además, en lo relativo al período de programación 
2014-2020, evaluó si la proporción creciente de fondos asignada a los instrumentos 
financieros (y, por tanto, generalmente no gestionados por administraciones nacio -
nales o regionales) se ha visto reflejada a la hora de fijar el nivel de asistencia técnica 
que se paga a los Estados miembros por la ejecución de los Fondos EIE.
61 Observaciones 
Los costes y las tasas de gestión son elevados en 
comparación con el nivel real de desembolso a los 
beneficiarios finales
Los costes de gestión acumulados exceden a los desembolsos 
efectuados a los beneficiarios finales en aproximadamente 
el 2 % de los instrumentos
108  
En algunos instrumentos, los costes y las tasas de gestión superan incluso los impor -
tes efectivamente desembolsados a los beneficiarios finales. El análisis del Tribunal 
de los 1 025 instrumentos financieros del FEDER y del FSE identificó 23 casos de este 
tipo (el 2,2 %) en ocho Estados miembros (Bulgaria, República Checa, Alemania, 
España, Francia, Italia, Polonia y Reino Unido). Considerados en conjunto, estos instru -
mentos imputaron 28 millones de euros en concepto de costes y tasas de gestión 
para desembolsar 4 millones de euros a los beneficiarios finales. Al mismo tiempo, 
hay instrumentos similares en cuyo caso no se paga ningún tipo de coste o tasa de 
gestión a los intermediarios financieros (véase el recuadro 16 ).
Estudio de caso: administradores de los fondos que ejecutan instrumentos 
financieros sin coste alguno. Fondo de emprendimiento de Grecia y fondo de 
cartera Jeremie de Hungría
a) Fondo de emprendimiento de Grecia
El Fondo de emprendimiento de Grecia no paga costes ni tasas de gestión a los bancos que actúan como interme -
diarios financieros. En su lugar, el fondo y los bancos cofinancian los préstamos concedidos a los beneficiarios fina -
les, y también comparten el riesgo de impago del préstamo. La motivación principal de los bancos para participar 
en el instrumento es el reparto del riesgo. Por tanto, participan en el instrumento sin aplicar ningún coste ni tasa de 
gestión.
b) Jeremie Hungría
Jeremie Hungría tampoco paga ningún coste o tasa a los intermediarios financieros por los instrumentos de prés -
tamo. En su lugar, los préstamos a intermediarios financieros se realizan a un tipo de interés muy bajo con respecto 
al mercado. Este tipo de interés tan bajo no representa remuneración del administrador de los fondos, ya que se 
compensa con el mayor riesgo que los intermediarios financieros asumen en comparación con el fondo financiado 
por la UE. En caso de impago del préstamo, los intermediarios financieros por lo general asumen la mayor parte de 
la pérdida.Recuadro 16
62 Observaciones 
Los costes y las tasas de gestión acumulados suponen hasta el 
75 % de la ayuda financiera desembolsada a los beneficiarios 
finales
109  
El Tribunal también ha llevado a cabo su propio análisis de los datos de la Comisión 
al relacionar los costes y las tasas de gestión con los importes efectivamente abona -
dos a los beneficiarios finales. Los resultados por Estado miembro se presentan en el 
cuadro 6 .
110  
En 274 de los 1 025 instrumentos del FEDER y del FSE en diez de los veinticinco Esta -
dos miembros (Suecia, Austria, Letonia, Malta, Finlandia, Lituania, Rumanía, Grecia, 
Hungría y Chipre) el Tribunal observó que los datos sobre costes y tasas de gestión 
facilitados a la Comisión hacían referencia a todos los instrumentos financieros. En 
otros seis Estados miembros (Polonia, Portugal, Alemania, Eslovaquia, Bulgaria y Rei -
no Unido), se proporcionaron datos relativos a 392 instrumentos financieros que en 
su conjunto representaban entre el 84 % y el 98 % de la dotación total de capital a los 
instrumentos financieros. En el resto de Estados miembros, se facilitó información 
plausible sobre los costes y las tasas de gestión de un total de instrumentos que en 
su conjunto representaban dos tercios o menos de la dotación total86. En el caso de 
varios instrumentos financieros, los datos no fueron facilitados o no eran plausibles 
(como la notificación de unos costes y tasas de gestión diez veces superiores al im -
porte efectivamente desembolsado). Por otra parte, cuando se indica que los costes 
y las tasas son «cero», cabe la posibilidad de que fuera realmente así o de que los 
datos no fueran facilitados. Para su análisis el Tribunal ha descartado estos datos.86 Eslovenia (66 %), España 
(63 %), Francia (37 %), Italia 
(28 %), Dinamarca (18 %), 
República Checa (16 %), 
Países Bajos (10 %), Bélgica 
(1 %) y Estonia (0 %).
63 Observaciones 
Análisis de los costes y las tasas de gestión acumulados por Estado miembro para los 
instrumentos financieros del FEDER y del FSE a 31 de diciembre de 2014
Estado miembroTotal de gastos 
de gestión comu -
nicado  
(millones de euros)Número de 
instrumentos 
(incluidos los 
subfondos)Costes y tasas de gestión
% de lo pagado al instrumento% de lo pagado a los beneficiarios 
finales
AcumuladoPromedio 
anualAcumuladoPromedio 
anual
Eslovaquia 9 7 9 % 2 % 75 % 16 %
República Checa 4 5 9 % 3 % 47 % 16 %
Francia 14 120 9 % 2 % 19 % 4 %
Suecia 21 11 13 % 2 % 17 % 3 %
Chipre 2 5 10 % 2 % 16 % 3 %
Reino Unido 124 74 10 % 2 % 16 % 3 %
España 43 16 6 % 1 % 16 % 2 %
Austria 2 2 6 % 1 % 12 % 3 %
Letonia 17 15 8 % 2 % 12 % 2 %
Bulgaria 20 10 6 % 1 % 11 % 3 %
Italia 51 128 4 % 1 % 11 % 2 %
Malta 1 2 8 % 2 % 10 % 2 %
Polonia 110 248 9 % 2 % 10 % 2 %
Dinamarca 1 9 9 % 2 % 10 % 2 %
Lituania 29 36 7 % 1 % 9 % 2 %
Finlandia 4 1 6 % 1 % 9 % 1 %
Alemania 105 45 7 % 1 % 9 % 1 %
Países Bajos 0 11 6 % 1 % 8 % 1 %
Rumanía 8 4 5 % 1 % 6 % 1 %
Portugal 18 56 4 % 1 % 5 % 1 %
Grecia 29 32 2 % 0 % 4 % 1 %
Eslovenia 3 3 3 % 1 % 4 % 1 %
Bélgica 0 9 4 % 1 % 4 % 1 %
Hungría 17 170 2 % 0 % 2 % 0 %
Estonia 0 6 0 % 0 % 0 % 0 %
Total 631 1 025
Fuente: TCE, a partir de los datos de la Comisión de 2015.Cuadro 6
64 Observaciones 
87 Artículo 78, apartado 6, del 
Reglamento general.
88 Artículo 43, apartado 4, del 
Reglamento de ejecución.
89 Reglamento (CE) n.º 448/2004 
de la Comisión, norma 8, 
apartado 2.7 y norma 9, 
apartado 2.6.No se reembolsaron con cargo al presupuesto de la UE los 
costes y las tasas de gestión superiores a los límites máximos 
reglamentarios al cierre
En principio, los costes y las tasas de gestión estaban limitados 
a un máximo del 4 % anual de la dotación total del instrumento 
financiero
111 
En la base jurídica del período de programación 2007-2013, las disposiciones sobre la 
remuneración del administrador de los fondos eran sucintas en el Reglamento prin -
cipal87, pero los límites máximos para los costes y las tasas de gestión ya se habían 
precisado en el Reglamento de ejecución88 de la Comisión. En concreto, se habían 
fijado los siguientes límites máximos anuales:
 ο el 2 % anual del capital aportado por el PO a los fondos de cartera para los fon -
dos de garantía;
 ο el 4 % anual del capital aportado por el PO o el fondo de cartera para los instru -
mentos de microcrédito destinados a las microempresas;
 ο el 3 % anual del capital aportado por el PO o el fondo de cartera para los demás 
casos.
La Comisión fijó estos límites máximos en su propuesta legislativa, teniendo en cuenta las 
enseñanzas extraídas durante el período de programación 2000-2006. Así, había un lími -
te máximo global para los costes y las tasas de gestión del 5 % para los fondos de capital 
y del 2 % para los fondos de garantía89.
112  
En el caso de la gestión compartida, al establecer la remuneración del administrador 
de los fondos, las autoridades de gestión deben tener en cuenta tanto los Fondos Es -
tructurales como los marcos jurídicos de las ayudas estatales. Además, estas autorida -
des deben velar por que las disposiciones sobre remuneración estén en consonancia 
con la estrategia de inversión del instrumento a fin de garantizar que el administra -
dor de los fondos tenga un incentivo financiero para actuar de conformidad con los 
objetivos establecidos del PO. Por tanto, la negociación del convenio de financiación 
no es una tarea trivial, y durante las entrevistas del Tribunal, muchas autoridades de 
gestión afirmaron que, al comienzo del período de programación 2007-2013, carecían 
de los conocimientos necesarios para ello.
65 Observaciones 
90 Artículo 42, apartado 1, letra 
d), del Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
91 Artículo 78, apartado 6, letra 
d), del Reglamento general, 
dentro de los límites 
establecidos en el artículo 43, 
apartado 4, del Reglamento 
de ejecución.
92 COCOF (10-0014-05), 8 de 
febrero de 2012, sección 2.6.113  
Si se dan determinadas condiciones, se pueden superar los límites normativos 
máximos para los costes y las tasas de gestión (por ejemplo, si los costes y las tasas 
de gestión se ajustan a los términos del mercado y no exceden a aquellos pagaderos 
por los inversores privados o si el administrador de los fondos ha sido seleccionado 
mediante un procedimiento de adjudicación de contratos públicos). Sobre la base de 
los informes presentados por los Estados miembros a la Comisión, no se dispone de 
información sobre la frecuencia con la que se superaron los límites máximos.
114  
Los costes y las tasas de gestión se pagan con cargo a la dotación de capital del 
instrumento financiero y no se trasladan al beneficiario final. Estos costes se consi -
deran subvencionables hasta la liquidación del fondo, que en la mayoría de los casos 
coincide con el cierre del programa90. La Comisión comprobará la subvencionabilidad 
de los costes y las tasas de gestión presentados para los fondos del FEDER y del FSE 
que se crearon durante el período de programación 2007-2013 cuando lleve a cabo el 
análisis de los documentos de cierre en 2017 y 2018.
En algunos casos es probable que en el momento del cierre 
los costes de gestión acumulados superen los límites máximos 
normativos
115  
Los costes y las tasas de gestión en que se haya incurrido y que hayan sido pagados 
para el 31 de marzo de 2017 pueden ser declarados como un coste subvencionable 
del PO del FEDER y del FSE en el marco del cual se haya creado el instrumento finan -
ciero91. El Reglamento precisa que los límites máximos para los costes y las tasas de 
gestión están relacionados con el «capital aportado por el programa operativo». En 
opinión de la Comisión, los límites máximos a los que hace referencia el artículo 43 
del Reglamento de ejecución se aplican a la contribución de capital total al instru -
mento financiero, en lugar de a la contribución efectiva utilizada para proporcionar 
apoyo financiero a los beneficiarios finales. Las directrices existentes para el período 
de programación 2007-2013 sobre los costes y las tasas de gestión confirman esta 
opinión92.
116  
En opinión del Tribunal, la Comisión debería haber interpretado que los límites máxi -
mos para los costes y tasas de gestión fijados en las disposiciones del Reglamento 
se aplican a la parte realmente utilizada de la dotación de capital aportada por el 
PO al instrumento financiero, es decir, la dotación real que haya sido empleada para 
proporcionar ayuda financiera a los beneficiarios finales. Los administradores de los 
fondos no deberían ser remunerados por no hacer uso de la dotación de capital de 
los instrumentos.
66 Observaciones 
93 Durante el período de 
programación 2007-2013, la 
Comisión ha publicado tres 
notas orientativas del COCOF 
sobre instrumentos de 
ingeniería financiera: COCOF 
(07/0018/01), COCOF 
(08/0002/03) y COCOF 
(10-0014-05).
94 Comisión Europea, Revised 
Guidance Note on Financial 
Engineering Instruments under 
Article 44 of Council Regulation 
(EC) No 1083/2006 , 
COCOF(10-0014-05), 10 de 
febrero de 2012, 
apartado 2.6.12.La remuneración basada en los resultados no era una obligación 
jurídica durante el período de programación 2007-2013
117  
Durante el período de programación 2007-2013, la buena gestión financiera de los 
instrumentos financieros y los resultados reales del administrador de los fondos solo 
se mencionaban en las notas orientativas de la Comisión, pero no en ninguna base 
normativa, como un factor para determinar los costes y las tasas de gestión93.
118  
Sobre la base de sus auditorías de gestión y conformidad de los instrumentos finan -
cieros, el Tribunal ha constatado que los sistemas de remuneración vinculados a los 
resultados eran la excepción más que la norma: solo uno de nueve instrumentos 
examinados en el período comprendido entre 2013 y 2015 había implantado una 
remuneración para el administrador de los fondos basada en los resultados.
119  
Cuando la remuneración de los administradores de los fondos no se basa en los 
resultados, el incentivo para que estos transfieran de manera efectiva los fondos a los 
beneficiarios finales es limitado. Este hecho puede haber repercutido negativamente 
en los resultados de los instrumentos financieros durante el período de programa -
ción 2007-2013. Además, la gestión de los instrumentos del FEDER y del FSE en estas 
condiciones se vuelve bastante atractiva para los administradores sin experiencia 
(véase además el apartado 86).
120  
En 2012, la Comisión recomendó a las autoridades de gestión que la remuneración 
del administrador de los fondos estuviera vinculada, por un lado, a la calidad de las 
inversiones efectivamente realizadas, que se debía medir según su contribución a la 
consecución de los objetivos estratégicos del PO, y, por otro lado, también al valor de 
los recursos reintegrados a la operación procedentes de las inversiones efectuadas 
por el instrumento94. Sin embargo, esta recomendación se formuló en una nota orien -
tativa del COCOF y no era jurídicamente vinculante.
67 Observaciones 
95 Comisión Europea, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) No 
1083/2006 , período de 
programación 2007-2013, 
situación a 31 de diciembre de 
2014, p. 29.Al evaluar los costes y las tasas de gestión, la Comisión no 
tiene debidamente en cuenta las diferencias en los tipos 
de instrumentos ni el nivel real de apoyo facilitado a los 
beneficiarios finales
Es probable que el cálculo de la Comisión de unos costes de 
gestión acumulados de 631 millones de euros desde 2007 esté 
subestimado
121  
En diciembre de 2015, sobre la base de los datos facilitados por los Estados miembros 
para el año 2014, la Comisión calculó unos costes y tasas de gestión acumulados de 
al menos 631 millones de euros para los instrumentos del FEDER y del FSE desde el 
inicio del período de programación95.
122  
De acuerdo con la Comisión, esta cifra representa el 4,7 % de las aportaciones de los 
PO a los instrumentos pertinentes en el período de programación 2007-2013.
123  
Si los importes pagados entre los fondos de cartera y los fondos específicos no se 
incluyen en el cálculo porque ya figuran como aportaciones del PO a los fondos de 
cartera, este porcentaje global de los costes y las tasas de gestión aumenta hasta el 
6,2 %. Además, los administradores de los fondos también pueden cobrar tasas a los 
beneficiarios finales, pero es posible que no hayan informado de ellas a la Comisión. 
Así pues, dado que el cálculo de la Comisión se basa únicamente en datos parciales 
(tanto para las cantidades absolutas como para el porcentaje de las aportaciones de 
los PO), es probable que las cifras reales sean significativamente mayores.
Los costes y las tasas de gestión son significativamente superiores 
a los niveles comunicados por la Comisión si se calculan sobre la 
base del apoyo financiero facilitado a los beneficiarios finales
124  
En general, teniendo en cuenta los 764 instrumentos del FEDER y del FSE que apare -
cen en el cuadro 6 , el Tribunal observó que los costes y las tasas de gestión acumula -
dos representan hasta el 75 % de la ayuda financiera proporcionada a los beneficia -
rios finales, lo que representa un promedio anual de hasta el 16 %.
125  
En el caso de los diez Estados miembros que han facilitado datos consistentes para 
sus 274 fondos del FEDER y del FSE, el Tribunal ha comprobado que los costes y las 
tasas de gestión acumulados se sitúan entre el 2 % y el 17 % de la ayuda financiera 
proporcionada a los beneficiarios finales. Esto supone un promedio anual de entre el 
1 % y el 3 %.
68 Observaciones 
Diferencias considerables en los costes y tasas de gestión entre los 
distintos tipos de instrumentos financieros
126  
El nivel de los costes y las tasas de gestión también está relacionado con el tipo de 
instrumento. Teniendo en cuenta los datos plausibles facilitados por la Comisión, el 
Tribunal ha calculado el promedio de los valores que se muestran en el cuadro 7 . De 
media, los instrumentos de garantía presentan un menor porcentaje de costes y tasas 
de gestión, mientras que los instrumentos de capital son los que tienen los mayores 
porcentajes.
Promedio de costes y tasas de gestión acumulados por tipo de instrumento 
financiero expresado en tanto por ciento de la dotación del fondo
Tipo de instrumento financieroPromedio de costes y tasas de gestión 
acumulados a 31 de diciembre de 2014 en 
tanto por ciento
Préstamo 4,2 %
Garantía 2,7 %
Capital 11,0  %
Fuente: TCE, a partir de los datos de la Comisión de 20151.
1  Comisión Europea, Summary of data on the progress made in financing and implementing financial engineering instruments reported by the ma -
naging authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Council Regulation (EC) No 1083/2006 , período de programación 2007-2013, situación a 31 
de diciembre de 2014.Cuadro 7
127  
Además, como norma general, la ejecución de los instrumentos financieros con un 
fondo de cartera resulta más cara porque los costes y las tasas de gestión son pa -
gaderos a ambos niveles (es decir, el del fondo de cartera y el del fondo específico). 
Asimismo, el Tribunal señala que los límites máximos para los costes y las tasas de 
gestión durante el período de programación 2007-2013 no dependían de la escala de 
las inversiones del instrumento financiero, ya que se pagaban como un porcentaje de 
la aportación del PO (véase el apartado 108).
69 Observaciones 
96 Véase el Informe Especial 
n.º 8/2015, apartado 63.
97 Lane Clark & Peacock, 
Investment management fee 
survey, 2015, y Morningstar, Fee 
Study:  Investors Are Driving 
Expense Ratios Down , 2015.
98 KfW Economic Research  n.º 18, 
«You get what you pay for – The 
remuneration structure of VC 
funds and its consequences» , 7 
de marzo de 2013.
99 Véase el Informe Especial 
n.º 8/2015, apartados 62 y 72.Sobre la base del apoyo financiero proporcionado, los costes 
y las tasas de gestión de los instrumentos del FEDER y del FSE son 
significativamente superiores a los de los instrumentos financieros 
de gestión centralizada o a los de los fondos de inversión del 
sector privado
128  
El análisis del Tribunal también reveló que los costes y las tasas de gestión medios de 
los instrumentos financieros de gestión centralizada o de los fondos de inversión del 
sector privado eran significativamente inferiores a los de los instrumentos del FEDER 
y del FSE con relación al apoyo financiero facilitado a los beneficiarios finales al final 
de 2014:
 ο el coste operativo acumulado imputado por el FEEE desde que empezó a fun -
cionar en 2011 corresponde aproximadamente al 5 % del total de los importes 
invertidos, lo que da como resultado un coste anual del 1,2 %.
 ο en el caso del EPMF (combinación de los préstamos y los instrumentos de garan -
tía), la Comisión calcula que el promedio anual de costes pagaderos a cargo del 
presupuesto de la UE es de un máximo de entre el 0,5 % y el 0,7 % de la dotación 
de capital96. Ello corresponde a un coste anual del 0,2 % de los importes de ga -
rantías facilitados por el EPMF a los beneficiarios finales.
129  
El análisis del Tribunal mostró igualmente que, incluso en el caso de los costes y las 
tasas de gestión del BEI y del FEI para los instrumentos del FEDER fueron por lo ge -
neral superiores a los que imputan en calidad de administradores de los fondos para 
instrumentos de gestión centralizada.
130  
El examen del Tribunal de dos estudios sobre la remuneración de los administradores 
de los fondos de inversión del sector privado publicados en 2015 reveló que el pro -
medio anual de la tasa de gestión en todos los tipos de fondos (excluidos los fondos 
de cartera) era de entre el 0,6 % y el 1 %97. Ambos estudios también indicaban que las 
tasas de gestión se habían reducido en los últimos años. Otro estudio publicado en 
2013 señala que el promedio anual de las tasas de gestión en el caso de los fondos de 
capital riesgo se sitúa entre el 2 % y el 2,5 %98.
131  
El análisis del Tribunal también refleja la existencia de diferencias significativas en los 
costes y las tasas de gestión imputados según los distintos instrumentos del FEDER 
y del FSE. Basándose en la información disponible sobre los costes de ejecución 
reales de los distintos los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, la Comisión 
no está condiciones de evaluar si estas diferencias en los costes están justificadas. El 
Tribunal ya había formulado observaciones similares en otro Informe Especial99.
70 Observaciones 
100 Reglamento (UE) n.º 1310/2011 
del Parlamento Europeo y del 
Consejo, de 13 de diciembre 
de 2011, por el que se modifica 
el Reglamento (CE) 
n.º 1083/2006 del Consejo en 
lo que respecta a la ayuda 
reembolsable, la ingeniería 
financiera y algunas 
disposiciones relativas a la 
declaración de gastos 
(DO L 337 de 20.12.2011, p. 1).
101 Comisión Europea, Summary 
of data on the progress made in 
financing and implementing 
financial engineering 
instruments reported by the 
managing authorities in 
accordance with Article 67(2)(j) 
of Council Regulation (EC) No 
1083/2006 , período de 
programación 2007-2013, 
situación a 31 de diciembre de 
2014, p. 27.Limitaciones en la comunicación de los gastos y las tasas de 
gestión por parte de los Estados miembros
Solo alrededor del 60 % de todos los instrumentos del FEDER y del 
FSE facilitan información sobre sus costes y tasas de gestión a la 
Comisión
132  
En 2011 la Comisión introdujo una obligación para los Estados miembros de informar 
anualmente en relación con los instrumentos de gestión compartida100. Las auto -
ridades de gestión tenían que comunicar esta información por primera vez en sus 
informes para el año 2011. Los datos solicitados por la Comisión incluían, entre otros, 
información relativa a los costes y las tasas de gestión, que era opcional para las auto -
ridades de gestión del FEDER y del FSE. Para el año 2014, se presentaron datos sobre 
los costes y las tasas de gestión solamente en relación con un total de instrumentos 
correspondiente al 63 % del importe total de los pagos a los instrumentos financieros 
procedentes de los PO del FEDER y del FSE (frente al 50 % en 2013)101.
133  
Además, el Tribunal observa que solo se exige comunicar como costes y tasas de 
gestión los importes pagados. Sin embargo, también hay casos de costes y tasas 
acumulados pero aún sin abonar. Estos quedan excluidos de facto  del informe, lo que 
afecta a su integridad y contribuye a la subestimación de los costes y las tasas que se 
comunican a la Comisión.
¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?
En cuanto a los problemas relativos a los costes y las tasas de gestión, se han adoptado 
una serie de medidas para el período de programación 2014-2020.
71 Observaciones 
102 Artículo 46, apartado 1, 
y artículo 111 del RDC.
103 Artículo 46, apartado 2, letra 
e), del Reglamento (UE) 
n.º 1303/2013.
104 Artículo 13 del Reglamento 
delegado (UE) n.º 480/2014 de 
la Comisión.Reducción de los plazos de comunicación para los Estados miembros 
y ampliación para la Comisión
134  
En el período de programación 2014-2020, los Estados miembros tienen la obligación 
de enviar a la Comisión el informe sobre la ejecución de los instrumentos financieros 
en el marco de su informe anual de ejecución. Ello implica que la presentación de 
informes tiene lugar un mes antes (para el 31 de mayo, mientras que en el período 
anterior la fecha límite era el 30 de junio), cuando esta notificación no formaba parte 
del informe anual de ejecución; para 2017 y 2019 el plazo sigue siendo el 30 de ju -
nio)102. Además, el período para que la Comisión revise los datos comunicados por los 
Estados miembros se fijó a seis meses. Ello significa que el plazo para que la Comisión 
presente el informe consolidado de ejecución de los instrumentos financieros ha 
cambiado, salvo para 2017 y 2019, pasando del 1 de octubre al 30 de noviembre. El 
resultado de estos cambios es que una información importante sobre la ejecución de 
los instrumentos financieros solo estará disponible para la autoridad responsable de 
aprobar la gestión presupuestaria incluso más tarde que en la actualidad.
Se exige a las autoridades de gestión que informen a la Comisión de los 
costes y las tasas de gestión
135  
En el caso de los instrumentos financieros del período 2014-2020, las autoridades de 
gestión tienen la obligación de publicar los datos sobre los costes y las tasas de ges -
tión en un anexo al informe anual de ejecución103. Esto constituye una mejora impor -
tante que permitirá a la Comisión analizar y supervisar el coste de la ejecución de los 
instrumentos financieros mucho mejor en los próximos años.
Se han reducido los límites máximos de los costes y las tasas de gestión y se 
han diferenciado según el tipo de instrumento financiero
136  
En cuanto a los límites máximos para los costes y las tasas de gestión, el Tribunal 
observa dos diferencias principales con respecto al período de programación 2007-
2013. En primer lugar, los límites máximos para la retribución del administrador de 
los fondos se han diferenciado según el tipo de instrumento financiero104 (véase el 
cuadro 8 ).
72 Observaciones 
Límites máximos para los costes y las tasas de gestión de los distintos tipos de 
instrumentos financieros de gestión compartida (período de programación 
2014-2020)
Límites máximos Retribución base (anual)Retribución en función de los resultados 
(anual)
Fondo de cartera 7 %3 % los primeros 12 meses 0,5 %
1 % los siguientes 12 meses 0,5 %
0,5 % los siguientes años 0,5 %
Préstamos 8 % 0,5 % 1 %
Garantías 10 % 0,5 % 1,5 %
Capital 20 %2,5 % los primeros 24 meses12,5 %
1 % los siguientes años22,5 %
Microcrédito 10 % 0,5 % 1,5 %
Otros 6 % 0,5 % 0,5 %
1  Se refiere al período tras la firma del convenio de financiación. El porcentaje más alto solo se aplica a este período, aunque no se hace de 
forma efectiva hasta que no se realiza el pago de las contribuciones del programa al fondo de cartera.
2 Para el capital, la retribución base está vinculada a los importes comprometidos al instrumento financiero. 
Fuente: Comisión Europea, Guidance for Member States on Article 42(1)(d) CPR– Eligible management costs and fees  (Egesif_15-0021-01), p. 8.Cuadro 8
137  
En segundo lugar, los límites máximos (que ahora son acumulados, en vez de anua -
les) son significativamente inferiores en comparación con los que se aplicaban en el 
período de programación 2007-2013. En general, el Tribunal considera que el hecho 
de que los límites máximos reducidos se apliquen sobre el importe acumulado de la 
retribución del administrador de los fondos supone una mejora, pero la Comisión no 
ha justificado cómo se determinaron estos límites. El análisis del Tribunal de los datos 
facilitados para el período de programación 2007-2013 hasta la fecha muestra unos 
porcentajes inferiores en la práctica (véase el apartado 120).
73 Observaciones 
105 Considerando 123 y artículo 42 
del RDC.
106 Artículos 12, 13 y 14 del 
Reglamento delegado (UE) 
n.º 480/2014 de la Comisión.
107 Comisión Europea, Directrices 
sobre las ayudas estatales para 
promover las inversiones de 
financiación de riesgo, 
apartado 3.6.1.Los elementos de la retribución del administrador de los fondos basados en 
los resultados ofrecen un incentivo limitado
138  
Para el período 2014-2020, el RDC también dispone que los resultados del administra -
dor de los fondos deben servir como criterio para determinar los costes y las tasas de 
gestión. En concreto, todos los costes y las tasas de gestión que deban ser declarados 
como subvencionables al cierre han de estar basados en un método de cálculo en 
función de los resultados (véase asimismo el cuadro 6 )105.
139  
En un acto delegado106 se expone información adicional sobre los criterios basados 
en los resultados para determinar los costes y las tasas de gestión y los límites máxi -
mos aplicables.
140  
Además, según las directrices de la Comisión sobre las inversiones de financiación de 
riesgo107, este componente de la retribución basado en los resultados ha de ser signi -
ficativo y estar diseñado para recompensar la consecución de los objetivos políticos 
específicos fijados de antemano, así como los resultados del administrador de los 
fondos. Esto último se debe medir no solo en función de haber logrado desembolsar 
el capital inicial o del importe de capital privado que se haya reunido, sino también 
sobre la base del rendimiento efectivo de las inversiones.
141  
Sin embargo, el Tribunal ha observado que estos nuevos elementos basados en el 
rendimiento tienen una función secundaria a la hora de determinar la retribución to -
tal del administrador de los fondos que debe reembolsarse con cargo al presupuesto 
de la UE, debido a los siguientes motivos:
 ο dada la duración normal de un fondo de cartera o de un fondo específico, los lí -
mites máximos precisados en el acto delegado de la Comisión se suelen alcanzar 
fácilmente sin recibir la parte de la retribución relacionada con el rendimiento. En 
consecuencia, un administrador de los fondos con un elevado rendimiento alcan -
zará la retribución máxima antes que un administrador con un rendimiento infe -
rior y a partir de ese momento dejará de recibir remuneración por sus servicios;
 ο no hay ningún cargo por rendimiento insuficiente que garantice que el admi -
nistrador de los fondos asume parte de cualquier pérdida financiera en la que el 
instrumento pueda incurrir. De hecho, según el sistema de remuneración actual, 
incluso los administradores de los fondos que obtengan rendimientos negativos 
pueden percibir la retribución máxima;
74 Observaciones 
108 Artículo 45 del Reglamento 
general.
119 Artículo 46 del Reglamento 
general.
110 SEC(2011) 1141 final de 6 de 
octubre de 2011 (véanse 
también el Informe Especial 
n.º 8/2015, apartado 56, y el 
Informe Especial n.º 16/2013, 
apartados 74 y 75). ο el marco normativo no exige que la autoridad de gestión precise de antemano 
los criterios de referencia mínimos de resultados (o tasas críticas de rentabilidad) 
que se deben alcanzar antes de que el administrador de los fondos pueda recibir 
la parte de la retribución que depende del rendimiento.
En general, el Tribunal considera, por consiguiente, que en la actualidad la parte de la 
retribución del administrador de los fondos basada en los resultados y cofinanciada con 
cargo al presupuesto de la UE produce un efecto incentivador muy limitado y debe ser 
revisada.
Los costes y las tasas de gestión en los que se incurre se 
suman a los costes administrativos de la ejecución de los 
programas operativos del FEDER y del FSE
142  
La gestión, el control, la supervisión y la evaluación de los PO del FEDER y del FSE 
tiene un precio: este coste administrativo para las autoridades nacionales incluye la 
retribución del personal, los costes operativos (como los gastos de desplazamiento 
y formación) y los costes relacionados con las actividades de información y comunica -
ción. Los Estados miembros tienen la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica en 
el marco de los PO del FEDER y del FSE para cubrir estos costes administrativos108.
143  
Durante el período de programación 2007-2013, la asistencia técnica podía alcanzar 
hasta el 4 % de la financiación total de un PO del FEDER o del FSE109. Se ha mantenido 
el mismo nivel para el período 2014-2020, una determinación tomada sobre la base 
de un estudio llevado a cabo en 2010 en nombre de la Comisión para su evaluación 
del impacto correspondiente al período de programación de programación 2014-
2020110. A partir de este estudio, la Comisión calcula que los Estados miembros pue -
den gastar hasta 13 600 millones de euros en asistencia técnica durante el conjunto 
del período.
144  
Sin embargo, durante el período de programación 2014-2020 se ejecutará una parte 
mucho mayor del presupuesto del FEDER y del FSE a través de los instrumentos finan -
cieros (véase el apartado 21). Esto supone que, de forma comparativa, más fondos de 
asistencia técnica estarán disponibles para las actividades de financiación basadas 
en subvenciones de los PO del FEDER y del FSE, ya que el administrador de los fondos 
realiza la mayor parte de la actividad administrativa de los instrumentos financie -
ros. En el caso de estas actividades, los costes y las tasas de gestión son imputados 
directamente por los administradores de los fondos a los PO (o a los beneficiarios 
finales). Por consiguiente, el aumento de la financiación a través de los instrumentos 
financieros también se suma de manera indirecta al coste administrativo total para el 
presupuesto de la UE, pues el importe de la asistencia técnica prestada a los Estados 
miembros se obtiene del presupuesto de la UE para el resto de actividades de finan -
ciación basadas en subvenciones.
75 Observaciones 
111 Comisión Europea, Co-
financing salaries, bonuses, 
top-ups from Structural Funds 
during the 2007-2013 period , 
informe final, 2014.
112 Véase el Informe Especial 
n.º 5/2015, apartados 58 y 71.
113 Véanse el Informe Especial 
n.º 8/2015, apartados 57, 63, 
64, 71 y 72, y la 
recomendación 4.145  
Asimismo, el Tribunal señala que, en cuanto al período de programación 2007-2013, la 
administración nacional no tiene la obligación de informar con detalle sobre la forma 
en que se ha gastado la asistencia técnica111. En un informe anterior ya constató que 
la Comisión no disponía de información comparativa sobre los costes administrativos 
reales para cada Estado miembro, cada PO o cada mecanismo de financiación (es de -
cir, subvenciones o instrumentos financieros)112. Esto dificulta la evaluación de si los 
niveles de asistencia técnica están justificados en vista de los costes reales en los que 
han incurrido los Estados miembros para la ejecución de los PO del FEDER y del FSE.
146  
Por tanto, el Tribunal mantiene su recomendación anterior de que la Comisión lleve 
a cabo un análisis comparativo de los costes de ejecución de las subvenciones y los 
instrumentos financieros (de gestión compartida y centralizada) correspondientes 
al período de programación 2014-2020 con el objetivo de determinar su nivel real113. 
Esta información sería especialmente relevante de cara a la preparación de las pro -
puestas legislativas para el período posterior a 2020.
76
 Conclusiones 
y recomendaciones
147  
En general, el Tribunal observa que la ayuda financiera proporcionada a los beneficia -
rios finales a través de los instrumentos financieros ofrece ventajas significativas en 
comparación con las subvenciones, ya que cada euro financiado a través de un instru -
mento financiero puede en principio usarse más de una vez. Además, el hecho de 
que los préstamos se deben rembolsar, las garantías se deban liberar o las inversiones 
en capital se devuelvan también debería en principio tener un impacto en el com -
portamiento de los beneficiarios finales, que permitiría un mejor uso de los fondos 
públicos y reduciría la probabilidad de que estos beneficiarios pasaran a depender de 
la financiación pública.
148  
Sin embargo, en su fiscalización el Tribunal ha puesto de relieve varios problemas sig -
nificativos que limitaron la eficiencia de los instrumentos financieros como mecanis -
mo para ejecutar el presupuesto de la UE en el período de programación 2007-2013:
 ο un número significativo de instrumentos financieros del FEDER y del FSE te -
nían una magnitud excesiva, y a finales de 2014 seguían existiendo problemas 
importantes para el desembolso de sus dotaciones de capital (como promedio, 
se había usado alrededor del 57 % de toda la dotación de capital aportada a los 
instrumentos financieros por los programas operativos). Un factor que contribu -
yó a las excesivas dotaciones iniciales de capital fue la intención de los Estados 
miembros de evitar la liberación de créditos a lo largo del período de programa -
ción 2007-2013;
 ο en general, ni los instrumentos financieros de gestión compartida ni los de ges -
tión centralizada lograron captar capital privado;
 ο hasta la fecha, solo un número limitado de instrumentos financieros del FEDER 
y del FSE han conseguido proporcionar apoyo financiero de carácter renovable; y, 
en el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, los gastos y las ta -
sas de gestión fueron muy elevados en comparación con el apoyo financiero real 
para los beneficiarios finales; además, resultaron ser significativamente superio -
res a los de los instrumentos de gestión centralizada o de los fondos de inversión 
del sector privado.
149  
De forma paralela, el Tribunal señala también que, sobre la base de los conocimientos 
especializados adquiridos durante el período de programación 2007-2013, se han 
introducido mejoras en el marco jurídico del período de programación 2014-2020 en 
lo que respecta a los instrumentos financieros, pero determinadas cuestiones siguen 
pendientes. Las principales conclusiones del Tribunal para los períodos de programa -
ción 2007-2013 y 2014-2020 se presentan, junto con las recomendaciones, siguiendo 
la estructura del informe.
77 Conclusiones y recomendaciones 
¿Era adecuada la magnitud de los instrumentos financieros en 
vista de las necesidades del mercado?
150  
El Tribunal considera que un número significativo de instrumentos financieros tenían 
una magnitud excesiva, lo que indica que las autoridades de gestión no siempre 
evaluaron adecuadamente las necesidades del mercado antes de asignar los fondos 
procedentes de los PO del FEDER y del FSE a los instrumentos financieros. Esto conlle -
vó la asignación de unas dotaciones excesivas de capital al constituir los instrumen -
tos financieros, lo cual tuvo como resultado unos bajos porcentajes de desembolso. 
Un factor que contribuyó a que las dotaciones de capital resultaran excesivas fue la 
intención de los Estados miembros de eludir la norma n+2.
La introducción de las evaluaciones ex ante  obligatorias durante el período de progra -
mación 2014-2020 para los instrumentos financieros tanto de gestión compartida como 
centralizada contribuirá a evitar las dotaciones excesivas de los instrumentos financieros 
a gran escala. No obstante, el logro de sus metas dependerá de que dichas evaluaciones 
se hayan realizado sobre la base de unas hipótesis y unos análisis válidos. En el caso de 
los instrumentos de gestión compartida, el enfoque de pagos escalonados (que vincula 
los pagos a cargo del presupuesto de la UE al desembolso de fondos a los beneficia -
rios finales) también tiene como objetivo abordar el problema de la dotación excesiva. 
Además, en el RDC se prevé la posibilidad de una revisión periódica de las evaluaciones 
ex ante  en caso de que se produzcan cambios en el entorno económico o del mercado, 
aunque no para los instrumentos de gestión centralizada. Se ha llevado a cabo una revi -
sión intermedia (que permitiría abordar estos aspectos) para la mayor parte, aunque no 
todos, los instrumentos financieros de gestión centralizada. Por último, cabe mencionar 
que no se prevé una revisión independiente de las evaluaciones ex ante  en ningún caso.
151  
El enfoque regional de los instrumentos financieros contribuyó a que los Estados 
miembros creasen un gran número de instrumentos financieros de pequeño tama -
ño durante el período de programación 2007-2013. A menudo los distintos fondos 
específicos del FEDER y del FSE no tenían el tamaño que en el sector de los fondos se 
considera apropiado para gestionarlos con eficacia (véanse los apartados 27 a 61).
78 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 1
En lo referente a las evaluaciones ex ante  para los instrumentos financieros:
a) la evaluación ex ante  de la Comisión para los instrumentos de gestión centraliza -
da debería comprender sistemáticamente un análisis de las conclusiones extraí -
das hasta la fecha.
Fecha objetivo de aplicación: siempre que se cree un nuevo instrumento.
b) la Comisión, además de tener en cuenta las «conclusiones extraídas», debería 
evaluar el efecto de los principales cambios socioeconómicos en la justificación 
del instrumento y la contribución correspondiente exigida con cargo al presu -
puesto de la UE en el contexto de sus respectivas revisiones intermedias para 
todos los instrumentos financieros de gestión centralizada.
Fecha objetivo de aplicación: en cuanto tenga lugar una revisión intermedia
Recomendación 2
La Comisión y los Estados miembros deberían tener como objetivo la optimización de 
la magnitud de los fondos específicos del FEDER y del FSE para beneficiarse, cuando 
sea posible, de las economías significativas en relación con el coste que conlleva la 
gestión de los fondos. La Comisión debería proporcionar nuevas directrices a los Es -
tados miembros sobre el modo de implantar estos instrumentos financieros a escala 
nacional o europea (gestionados directa o indirectamente por la Comisión).
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016 (para la Comisión) o al crearse los ins -
trumentos financieros (para los Estados miembros).
¿Lograron los instrumentos financieros atraer capital privado?
152  
El Tribunal constató que la Comisión y los Estados miembros se han enfrentado 
a grandes problemas para atraer inversores del sector privado a los instrumentos 
financieros tanto de gestión compartida como de gestión centralizada durante el 
período de programación 2007-2013. En concreto, el trato preferente a los inversores 
privados en el caso de los instrumentos financieros no logró atraer una financiación 
adicional significativa. Además, el Tribunal considera que el modo en que la Comisión 
calcula el apalancamiento de los instrumentos financieros no tiene debidamente en 
cuenta hasta qué punto la financiación pública con cargo al presupuesto de la UE 
moviliza fondos adicionales. Por otra parte, los Estados miembros no están obligados 
a informar a la Comisión de las contribuciones privadas a la dotación de capital de los 
instrumentos del FEDER y del FSE.
79 Conclusiones y recomendaciones 
153  
En este momento, parece poco probable que se consiga captar un importe significa -
tivo de fondos privados durante el período de programación 2014-2020 a través de 
los PO o como contribuciones adicionales. Las directrices publicadas por la Comisión 
en abril de 2014 no tienen suficientemente en cuenta las «buenas prácticas» obser -
vadas durante el período de programación 2007-2013 sobre la mejor forma de aplicar 
las disposiciones sobre trato preferente para captar más capital privado sin asignar 
un riesgo excesivo al sector privado.
154  
El recurso a los acuerdos tributarios previos para los instrumentos financieros, que 
en determinadas condiciones puede dar lugar a evasión fiscal, durante el período de 
programación 2014-2020 iría en contra de la propia política de la Comisión al respec -
to (véanse los apartados 62 a 91).
Recomendación 3
La Comisión debería incluir en el Reglamento Financiero (y, por consiguiente, en los 
Reglamentos sectoriales) una definición para el apalancamiento de los instrumen -
tos financieros que sea aplicable a todos los ámbitos del presupuesto de la UE, que 
distinga claramente entre el apalancamiento de las contribuciones públicas naciona -
les o privadas en el marco del PO y las contribuciones adicionales de capital públicas 
o privadas, y que tenga en cuenta el tipo de instrumento de que se trate. Dicha defi -
nición tendría que indicar claramente cómo se determinan los importes movilizados 
por la UE y la contribución pública nacional, posiblemente siguiendo las orientacio -
nes de la OCDE al respecto.
Fecha objetivo de aplicación: en el momento de la revisión del Reglamento Financie -
ro y en la revisión intermedia en el caso de los reglamentos sectoriales.
Recomendación 4
En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante el período 
2007-2013, la Comisión debería garantizar que los Estados miembros facilitan datos 
completos y fiables sobre las contribuciones privadas a las dotaciones de capital, 
tanto a través de los PO como de forma complementaria a estos.
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2017.
80 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 5
En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, la Comisión debe -
ría facilitar directrices adicionales a los Estados miembros sobre cómo optimizar la 
aplicación de las disposiciones relativas al trato preferente para captar más capital 
privado sin asignar un riesgo excesivo a los contribuyentes públicos a las dotaciones 
de los instrumentos financieros.
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.
Recomendación 6
En el caso de los instrumentos financieros de gestión centralizada, se deberían definir 
en la legislación que regule el instrumento en cuestión los principios generales sobre 
el reparto de riesgos que podrían tener un impacto en el presupuesto de la UE.
Fecha objetivo de aplicación: al efectuar propuestas para la creación de nuevos ins -
trumentos financieros o para la revisión de los ya existentes.
Recomendación 7
En cuanto a todos los instrumentos financiados a cargo del presupuesto de la UE 
durante el período de programación 2014-2020, la Comisión debería garantizar que 
ella misma, los Estados miembros y el grupo BEI solo aplicarán las estructuras que se 
ajusten a sus propias recomendaciones y medidas en materia de regímenes fiscales.
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.
¿Proporcionaron los instrumentos financieros un apoyo de 
carácter renovable?
155  
En una gran mayoría de instrumentos del FEDER y del FSE aún no se había producido 
un efecto renovable significativo para finales de 2014. Esto se debió al hecho de que 
los retrasos en la ejecución contribuyeron a que resultara difícil para los instrumentos 
financieros del FEDER y del FSE desembolsar por completo sus dotaciones durante el 
período de programación 2007-2013. Fue necesario ampliar el período de subvencio -
nabilidad de diciembre de 2015 hasta marzo de 2017 para aumentar la probabilidad 
de que la mayoría de los instrumentos financieros puedan gastar el total de sus do -
taciones iniciales. Además, tras el cierre en marzo de 2017, la ejecución de los instru -
mentos financieros quedará a discreción de los Estados miembros y no hay certeza 
sobre en qué medida se logrará el efecto renovable.
81 Conclusiones y recomendaciones 
156  
Para el período de programación 2014-2020, las disposiciones de la base jurídica re -
ducen el riesgo de que se creen instrumentos con una dotación de capital excesiva y, 
por consiguiente, contribuyen a que haya más probabilidades de conseguir un efecto 
renovable. Sin embargo, para ello se requiere extraer conclusiones de las deficiencias 
observadas durante el período de programación 2007-2013 y que las autoridades de 
gestión sean más realistas en cuanto a la parte de los Fondos EIE que se puede ejecu -
tar mediante los instrumentos financieros.
157  
Se han introducido otros cambios que deberían contribuir a la creación de instrumen -
tos de forma más eficiente, pero el Tribunal ha observado que hay dos aspectos para 
los que aún se necesitan directrices suplementarias (véanse los apartados 92 a 105).
Recomendación 8
La Comisión debería adoptar las medidas necesarias para garantizar que los Estados 
miembros mantienen la naturaleza renovable de los fondos durante el período obli -
gatorio de ocho años tras el final del período de subvencionabilidad para el período 
de programación 2014-2020. Esto se puede lograr si se exige la inclusión de una 
cláusula explícita en el convenio de financiación para garantizar que la financiación 
utilizará para los fines previstos.
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.
Recomendación 9
La Comisión debería facilitar directrices en relación con las disposiciones que permi -
ten seguir usando los instrumentos financieros en el siguiente período de programa -
ción, en concreto en los casos en que los administradores de los fondos se seleccio -
nen mediante un procedimiento de adjudicación de contratos públicos.
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.
82 Conclusiones y recomendaciones 
¿Demostraron los instrumentos financieros ser un método 
rentable para ejecutar el presupuesto de la UE?
158  
El Tribunal comprobó que una parte significativa de la dotación inicial de los instru -
mentos financieros del FEDER y del FSE se destinó a gastos y tasas de gestión. Ade -
más, el nivel de las tasas resultó ser significativamente superior al de los instrumentos 
de gestión centralizada o de los fondos de inversión del sector privado si se compara 
con el apoyo financiero efectivamente facilitado a los beneficiarios finales. En vista 
de los altos niveles observados a finales de 2014, existe un riesgo significativo de que 
un gran número de instrumentos del FEDER y del FSE superen los límites máximos 
para los costes y las tasas de gestión previstos en la base jurídica del período 2007-
2013. Los elevados niveles de costes y tasas de gestión pueden indicar un problema 
fundamental con respecto al modo en que este mecanismo de financiación se ha 
ejecutado durante el período de programación 2007-2013.
Los costes y las tasas de gestión en que se haya incurrido y que hayan sido pagados para 
el 31 de marzo de 2017 pueden ser declarados como un coste subvencionable de los pro -
gramas del FEDER y del FSE en el marco del cual se haya creado el instrumento financiero. 
El Reglamento precisa que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión están 
relacionados con el «capital aportado por el programa operativo» a los instrumentos.
En opinión de la Comisión, los límites máximos a los que hace referencia el artículo 43 
del Reglamento de ejecución se aplican a la contribución de capital total al instrumento 
financiero, en lugar de a la contribución efectiva utilizada para proporcionar apoyo finan -
ciero a los beneficiarios finales. En opinión del Tribunal, en el momento del cierre debería 
sin embargo interpretarse que los límites máximos fijados en el Reglamento se aplican 
a la parte realmente utilizada de la dotación de capital aportada por el PO al instrumento 
financiero, es decir, la que haya sido empleada para proporcionar ayuda financiera a los 
beneficiarios finales. Los administradores de los fondos no deberían ser remunerados por 
no hacer uso de la dotación de capital de los instrumentos.
159  
La Comisión no cuenta con una visión completa de los costes de ejecución de los 
instrumentos financieros del FEDER y del FSE, ni de cómo se determinan los costes 
y las tasas de gestión, ni tampoco si están justificados. Asimismo, la Comisión carece 
de información sobre los costes administrativos generales de la ejecución de los 
Fondos EIE en cada Estado miembro durante el período de programación 2014-2020, 
según la forma de usar los mecanismos de financiación alternativos (es decir, sub -
venciones o ayuda financiera reembolsable, principalmente a través de instrumentos 
financieros).
83 Conclusiones y recomendaciones 
160  
El Tribunal también ha comprobado que estos costes y tasas de gestión en los que 
se incurre se suman a los costes administrativos generales de los PO del FEDER y del 
FSE. Además, los costes de gestión, al pagarse con cargo a la dotación inicial de los 
instrumentos, reducen el nivel de financiación procedente del presupuesto de la UE 
que está disponible para los beneficiarios finales.
161  
En el período de programación 2014-2020 se ha reducido el plazo para la presenta -
ción de informes por parte de los Estados miembros, dado que la notificación sobre 
los instrumentos financieros ahora forma parte del informe de ejecución anual. Este 
informe se presenta a la Comisión un mes antes que los anteriores informes sobre 
los instrumentos financieros, salvo en el caso de los ejercicios 2017 y 2019. Al mismo 
tiempo se ha fijado a seis meses el plazo para que la Comisión presente su informe 
a las autoridades responsables de aprobar la gestión presupuestaria. En cambio, 
durante el período de programación 2007-2013, la Comisión disponía de tres meses 
para verificar los datos y presentar su informe de ejecución consolidado sobre los 
instrumentos financieros. Ello significa que información pertinente sobre la ejecución 
de los instrumentos financieros y los costes relacionados estará disponible más tarde 
que en el período anterior.
162  
En cuanto a los costes y las tasas de gestión, se ha mejorado significativamente la le -
gislación al proporcionarse unos límites máximos sobre los importes acumulados que 
son inferiores a los que se aplicaban en el período de programación 2007-2013. Sin 
embargo, los elementos basados en el rendimiento siguen sin ser lo suficientemente 
sólidos y la Comisión debe aportar una clarificación adicional sobre el modo en que 
las autoridades de gestión deben aplicar estas disposiciones al negociar los conve -
nios de financiación (véanse los apartados 106 a 145).
Recomendación 10
En vista del cierre inminente del período de programación 2007-2013, la Comisión 
debería:
a) garantizar que los Estados miembros faciliten información exhaustiva sobre los 
costes y las tasas de gestión en los que se haya incurrido y que se hayan abonado 
en marzo de 2017;
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2017.
b) aclarar que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión han de apli -
carse a la parte de la dotación de capital realmente utilizada por el instrumento 
financiero, es decir, la contribución del PO empleada para proporcionar ayuda 
financiera a los beneficiarios finales.
Fecha objetivo de aplicación: a finales de marzo de 2017.
84 Conclusiones y recomendaciones 
Recomendación 11
Con respecto a la retribución de los administradores de los fondos basada en los 
resultados en el período de programación 2014-2020:
a) la Comisión debería efectuar una propuesta legislativa con el fin de revisar las 
disposiciones existentes en el RDC para reforzar su efecto incentivador;
Fecha objetivo de aplicación: finales de 2016.
b) las autoridades de gestión de los Estados miembros deberían hacer un amplio 
uso de los elementos existentes basados en los resultados para la retribución 
de los administradores de los fondos a la hora de negociar los convenios de 
financiación. Ello podría complementarse con el uso voluntario de elementos 
adicionales.
Fecha objetivo de aplicación: inmediatamente.
Recomendación 12
La Comisión debería llevar a cabo un análisis comparativo de los costes de ejecución 
de las subvenciones y de la ayuda financiera reembolsable, principalmente a través 
de instrumentos financieros, para el período 2014-2020 con el objetivo de determinar 
su nivel real. Esta información sería especialmente pertinente de cara a elaborar las 
propuestas legislativas para el período posterior a 2020 y establecer un nivel adecua -
do de asistencia técnica.
Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2017.
85 Conclusiones y recomendaciones 
163  
Por último, durante el período de programación 2014-2020, también sería indispen -
sable que la Comisión y el BEI coordinen de manera eficaz el uso de instrumentos 
financieros de gestión compartida y centralizada financiados a cargo del presupuesto 
de la UE con el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), también conocido 
como «Plan Juncker». Solo así los instrumentos financieros con cargo al presupuesto 
de la UE podrán contribuir con mayor eficacia a las tan necesitadas inversiones en 
infraestructuras en la UE.
 Vítor Manuel da Silva Caldeira
 PresidenteEl presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri GRETHEN, 
Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 1 de junio de 
2016.
 Por el Tribunal de Cuentas

86
 Anexos
Instrumentos financieros en gestión compartida: funcionamiento (período de 
programación 2014-2020)
a) Instrumentos de préstamoAnexo I
Fuente:  Comisión Europea y BEI, FI Compass — Financial Instrument products’,  Loans, guarantees, equity and quasi-equity , p. 5.
FINANCIACIÓNREEMBOLSO
REEMBOLSOPRÉSTAMO
PRÉSTAMO
REEMBOLSO
BENEFICIOS
INVERSIÓN
INGRESOS  
   BENEFICIARIOS FINALES
   BENEFICIARIOS FINALES
   BENEFICIARIOS FINALES
   BENEFICIARIOS FINALES    Autoridad de gestión de los Fondos EIE
(programa de los Fondos EIE) ¿Cómo funciona?
REEMBOLSOPRÉSTAMOINTERMEDIARIOS FINANCIEROS
+
COINVERSORES
PRÉSTAMO
87 Anexos 
Instrumentos financieros en gestión compartida: funcionamiento (período de 
programación 2014-2020)
b) Instrumentos de garantíaAnexo IFINANCIACIÓN
REEMBOLSOPRÉSTAMO
PRÉSTAMOPRIMA
REEMBOLSO
  BENEFICIARIOS FINALES
  BENEFICIARIOS FINALES
  BENEFICIARIOS FINALES
  BENEFICIARIOS FINALESGARANTE + COGARANTEAutoridad de gestión de los Fondos EIE
(programa de los Fondos EIE)
PRESTAMISTA¿Cómo funciona?
BENEFICIOSREEMBOLSO
PRÉSTAMO
REEMBOLSO
PRÉSTAMOPAGO
En caso de impago
Fuente:  Comisión Europea y BEI, FI Compass — Financial Instrument products’ , Loans, guarantees, equity and quasi-equity , p. 9.
88 Anexos 
Instrumentos financieros en gestión compartida: funcionamiento (período de 
programación 2014-2020)
c) Instrumentos de capital (o cuasicapital)Anexo IFINANCIACIÓN
BENEFICIOS
 INVERSIÓN
 BENEFICIARIOS FINALES   ACCIONES 
ADQUIRIDAS   Autoridad de gestión de los Fondos EIE
(programa de los Fondos EIE)  ¿Cómo funciona?
  SALIDA   INTERMEDIARIOS FINANCIEROS
+
Coinversores
Fuente:  Comisión Europea y BEI, FI Compass — Financial Instrument products’,  Loans, guarantees, equity and quasi-equity’ , p. 14.
89 Anexos 
Definición del término «instrumentos financieros» en la base jurídica (período de 
programación 2014-2020 y 2007-2013)
Política regional
(FEDER y FSE)Política social
(EaSI)Política de transporte y energía
(MCE)
2014-2020En el Reglamento Financiero se presenta una definición de «instrumentos financieros» que es, por tanto, aplicable a todos los ámbitos 
presupuestarios:
Artículo 2
«p) «instrumentos financieros”, las medidas de la Unión de ayuda financiera adoptadas con carácter complementario con cargo al 
presupuesto para la consecución de uno o varios objetivos políticos específicos de la Unión. Dichos instrumentos podrán adoptar la 
forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros instrumentos de reparto del riesgo, y podrán, si procede, 
combinarse con subvenciones;».
No hay una definición específica por sector.
El RDC hace una referencia directa a la definición del 
Reglamento Financiero.A pesar de la definición común del 
Reglamento Financiero, el Reglamento 
EaSI menciona: «préstamos», «garan -
tías», «capital» y  «cuasicapital».A pesar de la definición común del 
Reglamento Financiero, el Regla -
mento MCE menciona:
«instrumentos de capital», «présta -
mos y/o garantías» e «instrumentos 
de riesgo compartido para las 
obligaciones».
Política regional
(FEDER y FSE)Política social  
(EPMF)Política de transporte y energía
(RTE)
2007  -2013No hay una definición formal.
Hay definiciones indirectas en el Reglamento de 
ejecución y en la nota del COCOF.
Artículo 43 del Reglamento de ejecución:
«Los artículos 43 a 46 se aplicarán a los instrumentos 
de ingeniería financiera en forma de acciones que re -
sulten en inversiones reembolsables o  que ofrezcan 
garantías de inversiones reembolsables en:
[…]».
Nota orientativa del COCOF:
«1.2.12 A fin de ser consideradas como un instru -
mento de ingeniería financiera en el marco de los 
Reglamentos FE, es necesario, pues, que las contribu -
ciones procedentes de los programas operativos […] 
se efectúen a modo de inversiones reembolsables, 
en concreto bajo la forma de capital, préstamos 
o garantías para tales inversiones reembolsables 
de conformidad con las disposiciones específicas 
contenidas en el artículo 44, apartado 1, letras a), b) 
y c), del Reglamento general.
1.2.13 Las inversiones reembolsables se distinguen 
de la ayuda no reembolsable o las subvenciones, 
definidas a efectos de la presente nota como una con -
tribución financiera directa mediante una donación ».No hay una definición formal.
Sin embargo, la decisión del EPMF hace 
referencia a «garantías e instrumentos 
de reparto del riesgo», «instrumento de 
capital» e  «instrumentos de deuda».No hay una definición formal.
Sin embargo, el Reglamento RTE-E 
hace referencia al «instrumento 
de garantía de préstamo», el 
«instrumento de reparto del riesgo 
para los bonos para la financiación 
de proyectos» y la «participación 
de capital riesgo para los fondos de 
inversión».
El Reglamento PEER hace referencia 
a un «instrumento» de inversión 
donde la UE es un accionista.
Fuente:  Comisión EuropeaAnexo II
90 Anexos Anexo IIIVisión general de los instrumentos financieros del FEDER en los veintiocho Estados 
miembros: número de fondos y dotaciones (período de programación 2007-2013)
Fuente:  TCE, a partir de los datos de la Comisión (situación a 31 de diciembre de 2014)
SPPTFR
ITBG
GRUK
DEFI SE
AT
RO
MTCYBEPL
CZ
HU
SLNLDKET
LV
LT
SKAlemania
N.º total de fondos
Contribuciones del FEDER
(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDER
Contribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDER
Contribuciones del FEDER
(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDER
Contribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDER
Contribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER
(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER
(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER
(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDER
Contribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER
(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDER
Contribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDER
Contribuciones del FEDER(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER(en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto del FEDERContribuciones del FEDER
(en millones de euros)Porcentaje del presupuesto del FEDERCartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos41
-
21
-
17
3
-
-
838
5 %
Leyenda
(% del presupuesto
total del FEDER)
< 4
4-8
8-12
12-16Dinamarca
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos5
-
2
-
-
3
--
13
5 %Suecia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos11
-
--
11
--
-
72
8 %11
-
--
11
---
72
8 %
Reino Unido
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos741032
-
25
7
--
662
12 %
Bélgica
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos9
-
7
-
-
2
-
-
159
16 %Países Bajos 
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos11
121
-
7
-
-
18
2 %
Francia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos120
2
3412
11
5
-
56
230
3 %
Portugal
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos56
3
8
-
33
7
-
-
376
3 %España
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos16
42
--
10
--
950
4 %
Italia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos108
182333
62
-
26
2526
12 %Malta
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos21
-
1
----
10
2 %Grecia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos32
4
17
245
--
1308
11 %Chipre
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos5122
----
17
      6 %Finlandia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos1
---
-
1
--
35
4 %Estonia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos5
-
3
--
1
1
-
119
6 %Letonia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos14
151
6
1
-
-
146
6 %Polonia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos227
14
110
9211
-
-
-
973
3 %
Lituania
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos34
3
22
45
-
-
-
396
12 %República Checa
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos51
3
-
-
1
--
171
1 %Eslovaquia
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos71
1
-
-
4
-
1
95
2 %
Hungría
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos170
1
74
2028
47
-
-
762
6 %Bulgaria 
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos10
2
1
133
--
330
10 %Rumanía 
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos4
1
1
11
-
-
-
129
1 %
Austria
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos2
-
-
1
1
-
-
10
1 %Eslovenia 
N.º total de fondos
Cartera
Préstamo 
Garantía
Capital
Mixto 
Otros
No hay datos3
1
-
1
-
1
-
-
105
5 %
91 Anexos Anexo IV
Fuente:  TCE, a partir de los datos de la Comisión (situación a 31 de diciembre de 2014).
ITDEPLDKET
LV
LT
Leyenda
(% del presupuesto total del FSE)
< 1
1-2
2-33-41
-
-
1
---
6
2 %Estonia Letonia
1
---
-
-
1
13
2 %
211
-
-
-
14
1 %-Lituania
21
1
20
-
-
-
31
<1 %-Polonia
4
-
21
1
-
-
126
1 %Alemania 
20
2
75
-
51
261
4 %Italia4
-
1
-
--
3
10
4 %Dinamarca
Contribuciones del FSE (en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto total del FSECartera
Préstamo 
Garantía
Capital
No hay datos
MixtoN.º total de fondos
Contribuciones del FSE (en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto total del FSECartera
Préstamo 
Garantía
Capital
No hay datos
MixtoN.º total de fondos
Contribuciones del FSE (en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto total del FSECartera
Préstamo 
Garantía
Capital
No hay datos
MixtoN.º total de fondosContribuciones del FSE (en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto total del FSECartera
Préstamo 
Garantía
Capital
No hay datos
MixtoN.º total de fondosContribuciones del FSE (en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto total del FSECartera
Préstamo 
Garantía
Capital
No hay datos
MixtoN.º total de fondos
Contribuciones del FSE (en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto total del FSECartera
Préstamo 
Garantía
Capital
No hay datos
MixtoN.º total de fondosContribuciones del FSE (en millones de euros)
Porcentaje del presupuesto total del FSECartera
Préstamo 
Garantía
Capital
No hay datos
MixtoN.º total de fondosVisión general de los instrumentos financieros del FSE en los veintiocho Estados 
miembros: número de fondos y dotaciones (período de programación 2007-2013)
92 Anexos Anexo VResumen de los requisitos de la evaluación ex ante  (período de programación 
2014-2020)
ElementoInstrumentos financieros de gestión compartida en la 
política de cohesión (período de programación 2014-2020)Instrumentos financieros de gestión centralizada en la 
política social, energética y de transporte (vigente desde 
el 1 de enero de 2013)
Base jurídicaBase jurídica:
Los aspectos que se deben analizar y sobre los que se debe 
informar están determinados en el artículo 37 , apartados 2 y 3, 
del RDC e  incluyen los aspectos siguientes:Base jurídica:
El artículo 140, letra f), del Reglamento Financiero dispone que 
los instrumentos financieros se deben establecer sobre la base 
de una evaluación ex ante . Los elementos de esta evaluación, 
descritos en las normas de desarrollo del Reglamento Financiero1, 
se resumen a continuación.
Fallos del mercadoAnálisis de los fallos del mercado, de las situaciones de inversión 
subóptimas y de las necesidades de inversión.Identificación de las deficiencias o los fallos o las situaciones de 
inversión subóptimas del mercado y evaluación de las necesida -
des en vista de los objetivos políticos.
Valor añadido  Evaluación del valor añadido de los instrumentos financieros que 
están siendo considerados para recibir ayuda de los Fondos EIE; 
coherencia con otras formas de intervención pública dirigidas al 
mismo mercado; proporcionalidad de la acción prevista; y medi -
das para reducir al mínimo la distorsión del mercado. ο Justificación de que las necesidades del mercado consta -
tadas no se pueden satisfacer adecuadamente y a tiempo 
mediante actividades impulsadas por el mercado u otros 
tipos de intervención de la UE distintos de la financiación 
a través de un instrumento financiero.
 ο Justificación de que el instrumento financiero previsto es 
coherente con los instrumentos nuevos y ya existentes a fin 
de evitar solapamientos.
Ayuda estatal Posibles implicaciones de la ayuda estatal. No se aplica
ApalancamientoEstimación de los recursos públicos y privados adicionales que 
podría reunir el instrumento financiero, hasta el nivel del destina -
tario final (efecto multiplicador previsto).Evaluación de la proporcionalidad de la intervención prevista con 
respecto a la magnitud del déficit de financiación, el efecto de 
palanca previsto y los efectos cualitativos adicionales.
Estrategia de 
inversiónEstrategia de inversión propuesta, incluido un examen de las 
opciones de productos financieros que se van a ofrecer.Determinación de la forma más eficiente de lograr los objetivos 
del instrumento financiero.
ResultadosEspecificación de los resultados previstos y de cómo se espera que 
el instrumento de que se trate contribuya a lograr los objetivos 
específicos fijados en la prioridad pertinente, incluidos los indica -
dores para esa contribución.Determinación de un conjunto de indicadores de rendimiento 
adecuados.
Conclusiones 
extraídas Evaluación de las conclusiones extraídas de instrumentos simi -
lares y de las evaluaciones ex ante  llevadas a cabo por el Estado 
miembro en el pasado.No existe una disposición semejante en la base jurídica relaciona -
da con la reflexión en las experiencias previas.
Posibilidad de 
revisiónDisposiciones que permiten revisar y actualizar según las 
necesidades la evaluación ex ante  durante la ejecución de todo 
instrumento financiero que haya sido puesto en marcha sobre 
la base de esta evaluación, en caso de que durante esta fase la 
autoridad de gestión considere que la evaluación ex ante  ya no 
representa con precisión las condiciones del mercado existentes 
en el momento de la ejecución.No existe una cláusula de revisión en la base jurídica.
1  Reglamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 de la Comisión, de 29 de octubre de 2012, sobre las normas de desarrollo del Reglamento (UE, Eura -
tom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, artículo 
224 (DO L 362 de 31.12.2012, p.1).
93 Respuestas  
de la Comisión
Resumen
II
La Comisión está de acuerdo en que existen múltiples ventajas en la prestación de ayuda financiera con cargo al presupuesto 
de la UE mediante instrumentos financieros, lo que explica que en el período de programación 2014-2020 esté promoviendo 
y fomentando de forma activa un uso cada vez mayor de los mismos.
VI
La Comisión considera que el efecto de los problemas identificados por el Tribunal de Justicia varía entre los Estados miembros 
y los tipos de instrumentos financieros y que, en general, los instrumentos financieros siguen ofreciendo un medio eficiente 
y eficaz para el suministro de los fondos de la UE.
VI Primer guion
La Comisión considera que el porcentaje medio de desembolso del 57 % (a finales de 2014) representa una situación muy 
heterogénea. El riesgo de no alcanzar el desembolso completo en el momento del cierre se refiere a un número limitado de 
instrumentos financieros en unos pocos Estados miembros.
El escaso porcentaje de desembolso al final de 2014 es el resultado de varios factores, incluida la crisis financiera, la limitada 
experiencia en algunos Estados miembros y la puesta en marcha tardía de algunos instrumentos.
VI Segundo guion
En cuanto a los instrumentos financieros de gestión compartida, las exigencias legales sobre la presentación de informes no 
permiten a la Comisión obtener datos exhaustivos sobre la participación de inversores privados de los Estados miembros. No 
obstante, la Comisión observa que las normas en materia de ayudas estatales de determinados instrumentos financieros exigen 
una participación mínima de los inversores privados (por ejemplo, 30 % y, en algunos casos, incluso el 60 %).
La Comisión considera que los instrumentos financieros gestionados de forma centralizada durante el período 2007-2013 consi -
guieron atraer una parte considerable de los recursos del sector privado a nivel de proyectos, incluso en los casos en que no se 
realizaron contribuciones privadas a nivel de los fondos (como el Fondo Marguerite). Consideramos que la experiencia adqui -
rida al amparo de estos instrumentos ayudará a la Comisión a desarrollar instrumentos capaces de atraer aún más inversión 
privada.
VI Tercer guion
La Comisión considera que la frecuencia del reciclaje de los fondos durante el período de subvencionabilidad no constituye un 
fin en sí mismo.
Por otra parte, la fecha de vencimiento de la financiación concedida se ajusta o debe ajustarse a la tipología de las inversiones 
financiadas, y toda conclusión sobre el limitado efecto de rotación debe establecerse teniendo en cuenta la fecha de creación 
del instrumento financiero, el período de gracia, el vencimiento y los índices de impago de la financiación facilitada a los desti -
natarios finales.
Respuestas de la Comisión 94
VI Cuarto guion
En virtud de las normas establecidas para el período de programación 2007-2013, los costes y las tarifas de gestión están vin -
culados a los importes pagados a los instrumentos financieros y no a los importes desembolsados a los beneficiarios finales. La 
Comisión observa que no será posible realizar una comparación con instrumentos de gestión centralizada hasta el cierre de los 
instrumentos del FSE y del FEDER.
Para el período 2014-2020, los costes y las tarifas de gestión deben ir vinculados al rendimiento, incluidos los importes desem -
bolsados a los beneficiarios finales.
VIII Primera recomendación
La Comisión acepta la recomendación.
Cuando se desarrolle un nuevo instrumento financiero, la evaluación previa debe incluir un análisis de las enseñanzas extraídas 
de instrumentos similares en el pasado.
VIII Segunda recomendación
La Comisión acepta la recomendación.
Para los instrumentos de gestión centralizada, las bases jurídicas correspondientes prevén evaluaciones o revisiones 
intermedias.
Para todas estas futuras revisiones intermedias de los instrumentos financieros, la Comisión se asegurará de que se incluyan las 
lecciones aprendidas y el efecto de cualquier cambio socioeconómico significativo sobre la justificación del instrumento y la 
correspondiente contribución del presupuesto de la UE.
VIII Tercera recomendación
La Comisión acepta la recomendación.
A este respecto, la Comisión considera que esta recomendación se aplica a través de un proyecto de nota orientativa sobre 
las opciones de aplicación en virtud del artículo 38, apartado 1, letra b), del RDC, presentado por primera vez ante los Estados 
miembros el 28 de abril de 2016 y que actualmente se está finalizando, las amplias aclaraciones realizadas a los Estados miem -
bros en lo que respecta a la Iniciativa pymes y la guía de orientación para los Estados miembros sobre las complementarieda -
des entre el FEIE y los Fondos EIE.
VIII Cuarta recomendación
La Comisión no acepta esta recomendación.
No ve la necesidad de modificar el Reglamento Financiero ni las normas sectoriales en las que se basa (RDC y normas sec -
toriales de gestión centralizada) y considera que la cuestión puede abordarse suficientemente mediante la prestación de 
asesoramiento.
A este respecto, las DG encargadas de la gestión de los Fondos EIE ha comenzado a elaborar un proyecto de nota orientativa 
sobre la elaboración de informes. Dicho proyecto fue presentado a los Estados miembros el 28 de abril de 2016 y está previsto 
que incluya amplia información sobre el cálculo del apalancamiento con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento Financiero. 
En lo que respecta a los instrumentos de gestión centralizada, en junio de 2015, la Comisión perfeccionó la metodología de 
cálculo del apalancamiento de los instrumentos financieros para el período 2014-2020, con el fin de satisfacer, de manera cohe -
rente y armonizada, los requisitos aplicables sobre el efecto de apalancamiento en el Reglamento Financiero y las normas de 
desarrollo.
Respuestas de la Comisión 95
VIII Quinta recomendación
La Comisión acepta la recomendación.
Los Estados miembros deberán notificar, al cierre de los programas operativos, la cofinanciación privada nacional efectiva -
mente pagada al instrumento financiero, la identidad de los proveedores de cofinanciación nacional, el tipo de cofinanciación 
nacional aportada y todos los fondos de coinversión, además de los recursos de los programas.
VIII Sexta recomendación
La Comisión acepta esta recomendación.
La Comisión ha comenzado a elaborar un proyecto de nota orientativa sobre remuneración preferencial que se presentó a los 
Estados miembros en octubre de 2015 y se está preparando la versión final.
VIII Séptima recomendación
La Comisión acepta en parte esta recomendación en la medida en que se refiere a sus propuestas legislativas para el nuevo 
período de programación posterior a 2020.
VIII Octava recomendación
La Comisión acepta la recomendación.
Para la gestión compartida, la Comisión incluirá en la versión final de la nota orientativa sobre las opciones de aplicación con 
arreglo al artículo 38, apartado 1, letra b), del RDC recomendaciones adicionales para requerir la alineación de las estructuras de 
los instrumentos financieros con la política establecida en la Comunicación de la Comisión sobre el Paquete de lucha contra la 
elusión fiscal de enero de 2016.
Para los instrumentos de gestión centralizada, la Comisión ya ha escrito al BEI y al FEI para subrayar la importancia de las 
medidas de lucha contra la elusión fiscal de la Comisión, que promueven el impulso de las mejores prácticas del BEI/FEI en este 
campo. La Comisión participa en un diálogo activo con el BEI y el FEI en la revisión de sus políticas respectivas en este ámbito.
VIII Novena recomendación
La Comisión acepta esta recomendación.
En la versión final de la nota orientativa sobre las opciones de aplicación con arreglo al artículo 38, apartado 1, letra b), del RDC, 
la Comisión subrayará la importancia del requisito del RDC relativo a la utilización de los recursos devueltos en el acuerdo de 
financiación firmado por las autoridades de gestión, y se indicará que la verificación de la adecuación de esta disposición está 
comprendida en el ámbito de aplicación del trabajo de auditoría habitual de las autoridades de auditoría.
VIII Décima recomendación
La Comisión acepta esta recomendación.
La nota orientativa sobre la evaluación previa, adoptada en mayo de 2014, explica las condiciones para aportar recursos de los 
programas 2014-2020 a un instrumento financiero existente, y está previsto que el proyecto de nota orientativa sobre la selec -
ción de los organismos que ejecutarán los instrumentos financieros, cuya elaboración ha sido iniciada por la Comisión, incluya 
una sección en la que se especifiquen los requisitos aplicables a las modificaciones de los contratos. La versión definitiva de 
este documento está actualmente en preparación.
Respuestas de la Comisión 96
VIII Undécima recomendación
La Comisión acepta esta recomendación.
Las directrices sobre el cierre de los programas operativos [Decisión de la Comisión C(2015) 2771] prevén una notificación obli -
gatoria de los costes y las comisiones de gestión soportados y pagados hasta marzo de 2017.
VIII Duodécima recomendación
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión considera que las normas están claramente establecidas en la base jurídica, la cual ha sido objeto de directrices 
detalladas, por lo que no hay margen para la reinterpretación en esta fase.
VIII Decimotercera recomendación
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión considera que las disposiciones de obligado cumplimiento relativas a la remuneración basada en el rendimiento, 
que se establecen en el artículo 42, apartado 5, del RDC, así como los criterios detallados para la ejecución, establecidos en el 
artículo 12 del acto delegado 480/2014, constituyen una base adecuada para lograr el efecto deseado de incentivo y que en 
esta fase no existe base suficiente que justifique proponer una modificación.
VIII Decimocuarta recomendación
La Comisión observa que los destinatarios de la presente recomendación son los Estados miembros.
La Comisión está de acuerdo en que las autoridades de gestión deben hacer el mejor uso posible de los requisitos legales 
vigentes.
VIII Decimoquinta recomendación
La Comisión no acepta esta recomendación.
Por lo que se refiere a la viabilidad y la proporcionalidad de la aplicación de esta recomendación, la Comisión considera que el 
análisis requeriría aislar los costes de las subvenciones y los instrumentos financieros sufragados por una autoridad de gestión, 
y probablemente por parte del mismo personal que trabaja en ambas tareas. Por otro lado, las estructuras de costes de las sub -
venciones y los instrumentos financieros, así como de la gestión compartida y la gestión directa de los instrumentos financie -
ros, varía porque son diferentes modos de entrega y que afectan a distintos tipos de inversiones.
Introducción
02
La Comisión desearía destacar otras ventajas tales como la mejor experiencia y acceso a una gama mayor de herramientas 
financieras para lograr una aplicación eficaz de las políticas.
Respuestas de la Comisión 97
08
La Comisión subraya que los criterios de selección de los gestores de fondos, tal y como se define en el artículo 7 del Regla -
mento n.º 480/2014, son aplicables incluso en los casos en que las normas sobre contratación pública no son aplicables.
Las normas sobre ayudas estatales exigen también un proceso abierto, transparente y no discriminatorio para la selección del 
gestor del fondo.
La Comisión considera que estas sólidas salvaguardias son importantes para garantizar una selección adecuada de los gestores 
de fondos.
09
La Comisión observa que el gestor de fondos no es designado para todos los instrumentos gestionados de manera centrali -
zada en la propuesta legislativa, por ejemplo, el Reglamento EIS menciona el grupo del BEI, pero no excluye otros gestores de 
fondos.
22
La Comisión recuerda que el FEIE tiene por objeto movilizar al menos 315 000 millones de euros con la garantía del presupuesto 
de la UE de 16 000 millones de euros y 5 000 millones de euros adicionales de capacidad de absorción del riesgo de los recursos 
del BEI.
Se espera que esta garantía permita conseguir un mayor efecto de apalancamiento frente a los distintos productos entregados 
en virtud de los instrumentos financieros de los Fondos EIE.
Observaciones
31
Teniendo en cuenta el ciclo de vida de los instrumentos financieros, se espera un incremento en los últimos años de aplicación 
y que pueda extraerse una conclusión sobre los índices de desembolso al cierre.
32
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 43 y a la recomendación n.º 5 del informe anual de 2014 del Tribunal.
33
La Comisión considera que no existe una relación automática entre el nivel de desembolso y el nivel de la dotación inicial 
debido a los siguientes factores:
El análisis de los índices de desembolso se basa en datos recogidos al final de 2014. Los avances anuales en 2014 (+ 12 % para las 
contribuciones de los programas operativos a los instrumentos financieros y + 38 % para los pagos a los destinatarios finales, lo 
que conduce a un aumento de 10 puntos porcentuales en las tasas de desembolso global) corresponde al ciclo de vida de los 
instrumentos financieros. La Comisión espera que la tasa de absorción en el informe correspondiente al año 2015 y el informe 
final de ejecución, que abarca los años 2016 y 2017, será sustancialmente superior.
La Comisión constata que existen también otros factores que influyen en el nivel de los porcentajes de desembolso al final de 
2014, como los nuevos instrumentos establecidos en 2014 y el retraso en la liquidación de los instrumentos financieros en algu -
nos Estados miembros en 2012 y 2013.
Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 53 y 54.
Respuestas de la Comisión 98
34
La Comisión considera que una tasa global de absorción del 75 % y un índice de desembolso de en torno al 60 % para los 
instrumentos financieros, a finales de 2014, puede considerarse razonable. Tal como se indica en la ilustración 2 a , existen tam -
bién elevados índices de absorción en algunos de los Estados miembros que asignan cantidades considerables a los instrumen -
tos financieros.
Tal y como sucede en cualquier representación estadística, hay excepciones:
— baja tasa global de absorción y elevado índice de desembolso de Rumanía y la República Checa;
— alta tasa de absorción global y un porcentaje medio de desembolso, como el de Grecia y Francia,
— baja tasa de absorción global en Italia, España y Eslovaquia.
La Comisión ha puesto en marcha acciones específicas para ayudar a los países con un peor rendimiento a aumentar su capaci -
dad administrativa para que puedan utilizar los fondos de acuerdo con sus necesidades.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 36 y 38:
La Comisión ha identificado el riesgo indicado por el Tribunal (aunque, en algunos casos, el aumento está justificado por las 
condiciones del mercado). Las normas aplicables a los pagos escalonados durante el período 2014-2020 abordan esta cuestión.
La Comisión desea señalar que, en cualquier caso, los intermediarios financieros no autorizarán el inicio de la ejecución de un 
instrumento financiero sin que se haya puesto a su disposición la correspondiente cantidad de dinero.
40
De acuerdo con el principio de subsidiariedad, será responsabilidad de la autoridad de gestión y del gestor del fondo llegar 
a un acuerdo sobre los costes y las comisiones de gestión.
En muchos casos, estos acuerdos incluyeron también una remuneración basada en el rendimiento o la fijación de los costes 
y las comisiones de gestión por debajo de los umbrales máximos del Reglamento. En algunos casos, no se imputaron costes 
y comisiones de gestión al presupuesto de la UE.
El Reglamento únicamente define el nivel máximo de los costes y comisiones de gestión subvencionables, el cual está limitado 
por el umbral vinculado al capital desembolsado.
41
En el caso de las inversiones en las pymes, los instrumentos financieros gestionados por el FEI se pusieron en marcha en 
2013-2014 y, para algunos instrumentos, se asignaron créditos adicionales en 2015. Aunque los porcentajes de desembolso al 
final de 2014 se situaron por debajo de la media, está previsto un nuevo incremento importante hasta el final del período de 
subvencionabilidad.
En el caso de las inversiones en los fondos de desarrollo urbano (FDU), el BEI y los FDU han registrado una fuerte aceleración 
de la actividad de inversión desde 2014. El lento despegue de los proyectos de inversión a nivel de los destinatarios finales se 
explica por la naturaleza de la infraestructura y, por lo tanto, por el ciclo más prolongado de los proyectos Jessica, que implica 
unos mecanismos de concesión de permisos más complejos, ayudas públicas y pagos al progreso de los trabajos. Diversos 
fondos del Sur de Europa también sufrieron por la crisis macroeconómica y del sector bancario.
Respuestas de la Comisión 99
43
La Comisión considera que las modificaciones introducidas en las directrices relativas al cierre entraban en el ámbito de apli -
cación del artículo 78, apartado 6, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006, en su versión modificada, y, por tanto, no requerían una 
modificación del acto legislativo (véase también la respuesta de la Comisión al apartado 6.52 y a la recomendación n.º 5, del 
informe anual del Tribunal relativo a 2014).
44
La Comisión considera que la proyección de las tasas de desembolso de años anteriores no debe ser el método más pertinente 
para calcular el nivel de porcentaje de desembolso al final de 2015, ya que esta no tiene en cuenta todo el ciclo de vida de los 
instrumentos financieros y el tiempo transcurrido desde que el establecimiento de un fondo en particular.
Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 43.
48
La experiencia ha puesto de manifiesto que no es conveniente legislar sobre los detalles del contenido de un plan empre -
sarial. Esto también está en consonancia con el espíritu de la gestión compartida y los principios de subsidiariedad 
y proporcionalidad.
El modo en que se redactó inicialmente el artículo 43, apartado 2, del Reglamento general planteó cuestiones importantes. 
Por ejemplo, no se consideraba adecuado exigir que el plan empresarial fuese presentado por los socios cofinanciadores, dado 
que este (u otro documento adecuado) solamente debería ser presentado por el gestor del fondo. Por otra parte, el artículo 43, 
apartado 2, no distinguía entre el plan empresarial de un fondo de cartera y un plan empresarial de un intermediario financiero. 
Por ello, su contenido suscitó confusiones.
En el marco jurídico de 2014-2020, que es más amplio, no está previsto el contenido exacto de un plan empresarial. El elemento 
crucial en términos de creación de un instrumento financiero es la firma de un acuerdo de financiación entre la autoridad de 
gestión y el gestor del fondo. El acuerdo de financiación deberá incluir la estrategia de inversión y un plan empresarial así como 
varios otros elementos pertinentes (véase el anexo IV del RDC).
50
En repetidas ocasiones, la Comisión ha recomendado a los Estados miembros que incluyan en los acuerdos de financiación 
las condiciones para una posible retirada de fondos de los instrumentos financieros y para efectuar pagos escalonados en los 
instrumentos (véase el punto 5.3 de la nota del COCOF 10-0014-05-EN sobre FEI).
51
La Comisión observa que distintos fondos han obtenido rendimientos distintos dentro de un mismo país.
La Comisión considera que hay otros factores, no solo la solidez de la evaluación de las carencias, que pueden haber contri -
buido al sobredimensionamiento del instrumento (por ejemplo, la crisis financiera o el retraso en la creación de los instrumen -
tos que influyen en el desembolso de los fondos).
Por otra parte, los instrumentos financieros son instrumentos orientados al mercado. Una evaluación de las carencias puede 
confirmar la existencia, o no, de una deficiencia del mercado. Sin embargo, las condiciones de mercado pueden variar conside -
rablemente unos años después de la creación de los instrumentos. Por consiguiente, evaluar el rendimiento de un instrumento 
financiero en relación con el vínculo entre la realización de análisis comparativos y los índices de desembolso no parece tener 
en cuenta estas condiciones cambiantes del mercado.
Respuestas de la Comisión 100
52
La Comisión señala que, durante el período 2007-2013, el marco jurídico solamente requirió de manera indirecta que se 
llevase a cabo una evaluación de las carencias. En vista de ello, la Comisión considera positivo el hecho de que el 82 % de los 
que respondieron a la consulta del Tribunal hayan llevado a cabo una evaluación.
53
La Comisión recuerda que la obligación indirecta de realizar una evaluación de las carencias en el período 2007-2013 no incluía 
ninguno de los requisitos obligatorios y detallados que se contemplan para la evaluación previa en el artículo 37 del RDC para 
el período 2014-2020. La Comisión considera que el nuevo requisito jurídico servirá para prevenir el riesgo asociado y que una 
segunda instancia de revisión no aportaría ningún valor añadido.
Realizar una evaluación previa es responsabilidad de la autoridad de gestión y sus resultados se presentarán ante la Comisión 
de seguimiento antes de tomar cualquier decisión de realizar las contribuciones de los programas a los instrumentos finan -
cieros. La evaluación previa no constituye una decisión como tal. Asimismo, ayuda a evitar duplicidades e incoherencias entre 
los instrumentos ejecutados por diversos actores a distintos niveles y para evitar algunos de los problemas detectados en el 
período 2007-2013.
La experiencia de la Comisión muestra que las evaluaciones previas en 2014-2020 son llevadas a cabo por entidades con 
experiencia y conocimientos sobre el mercado, incluido el Grupo del BEI. El requisito de la evaluación previa fue concebido con 
vistas a garantizar su independencia y objetividad. La evaluación previa es objeto de un profundo escrutinio público y tiene 
un valor añadido mucho mayor que una «evaluación independiente» debido a la presentación al Comité de seguimiento y la 
publicación en un plazo de tres meses a partir de su fecha de finalización.
La Comisión considera que el nuevo sistema de pagos escalonados funcionará también como una prueba de mercado como 
segunda instancia de salvaguardia. En caso de que los pagos a los destinatarios finales sean inferiores a lo previsto, la Comisión 
no realizará ningún otro reembolso.
54
La Comisión observa que la «experiencia adquirida» y los «cambios socioeconómicos significativos» ya se han tenido en cuenta 
en las revisiones intermedias sistemáticas de los instrumentos de gestión centralizada de 2014-2020. Esta es la razón por la que 
la Comisión considera que no es necesario actualizar las evaluaciones previas para tener en cuenta estos aspectos.
55
La Comisión recuerda que, aunque los instrumentos financieros deben establecerse de conformidad con las normas de los pro -
gramas (nacionales/regionales), ello no significa que deba crearse un instrumento financiero en cada región. Es posible hacer 
varias las contribuciones de los programas a un instrumento financiero y beneficiarse así de las economías de escala y la masa 
crítica.
También se hace hincapié en que los importes asignados a los instrumentos financieros en una región no tienen un carácter 
arbitrario. Forman parte de la estrategia utilizada para las negociaciones del programa, incluido el análisis de las necesidades de 
la región, el cual se confirma mediante una evaluación previa del programa.
Respuestas de la Comisión 101
57
En la política de cohesión, el objetivo era ofrecer una gama suficiente de opciones para que se seleccionase la mejor opción de 
aplicación respecto a la deficiencia del mercado identificada, lo que permitiría facilitar el apoyo más eficaz posible.
Basándose en la evaluación previa, los instrumentos deben diseñarse de forma que se eviten solapamientos y se garantice la 
complementariedad. Es posible realizar contribuciones de diversos programas de distintas regiones a un instrumento finan -
ciero para beneficiarse así de las economías de escala y de la masa crítica. Dependiendo del tipo de instrumentos (por ejemplo, 
préstamos y garantías) y de las particularidades de los Estados miembros, algunos fondos más pequeños obtienen un rendi -
miento similar e incluso superior al de los fondos de mayor tamaño (por ejemplo, Alemania, Polonia o Francia).
La Comisión considera que, al indicar el tamaño adecuado para el instrumento financiero, la evaluación previa proporcionará 
resultados fiables y adecuados con más exactitud que cualquier información de carácter general emitida por el sector de los 
fondos de inversión.
59
La Comisión recuerda que esta posibilidad del Reglamento sobre disposiciones comunes no elimina las restricciones geográfi -
cas de cada programa. La admisibilidad geográfica es una de las principales características de la política de cohesión.
Véanse las respuestas de la Comisión a los apartados 55 y 57.
61
En lo que respecta al artículo 38, apartado 1, letra a), del Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC), las autoridades de 
gestión podrán aportar una contribución financiera a instrumentos financieros creados a nivel de la Unión, gestionados directa 
o indirectamente por la Comisión.
La Comisión ha proporcionado gran cantidad de aclaraciones y ha trabajado estrechamente con los Estados miembros en lo 
que respecta a la Iniciativa pymes, que es un instrumento financiero a nivel de la UE. Además, la Comisión ha publicado un 
folleto para orientar a los Estados miembros sobre la complementariedad entre los Fondos EIE y el FEIE. En caso de que se 
desarrollen nuevos instrumentos a nivel de la UE, la Comisión ofrecerá orientación sobre la contribución de los recursos de los 
programas a los instrumentos a nivel de la UE en función de las solicitudes de los Estados miembros.
64
La definición de apalancamiento se deriva del artículo 223 de las normas de desarrollo del Reglamento Financiero, que permi -
tirá una presentación de informes coherente por Estado miembro.
Todos los servicios de la Comisión debatieron para llegar a una definición común del apalancamiento. La sección 2.3.4 de la 
Comunicación de la Comisión COM(2011) 662 de 19.10.2011 presenta un concepto unificado.
Respuestas de la Comisión 102
65
El Tribunal y la Comisión mantienen un debate sobre la definición de apalancamiento desde 2010. Tal y como se indica en la 
respuesta de la Comisión al apartado 64, la definición de apalancamiento se deriva del Reglamento Financiero y garantiza una 
información coherente por parte de los Estados miembros.
La Comisión considera que la interpretación del Tribunal de Justicia sobre el efecto de apalancamiento difiere de la definición 
contemplada en el artículo 223 de las normas de desarrollo del Reglamento Financiero de la UE como «la cuantía de la finan -
ciación a los destinatarios finales subvencionables dividida por el importe de la contribución de la Unión». Esto significa que 
el efecto de apalancamiento debe considerarse como el cociente entre los recursos financieros de la Unión asignados a un 
instrumento financiero (insumo) y la cantidad (total) de la financiación facilitada a los destinatarios finales subvencionables 
(producto).
Dicha interpretación garantiza, en realidad, un trato comparable al efecto de apalancamiento entre los instrumentos financie -
ros y las subvenciones.
Para los instrumentos de gestión compartida, la presentación de informes por los Estados miembros permitirá a la Comisión 
hacer una distinción entre el apalancamiento de las contribuciones privadas o públicas en el marco del PO y/o de las contribu -
ciones de capital adicionales, públicas o privadas. La cofinanciación no constituye necesariamente una financiación exclusiva -
mente pública. El eje prioritario puede ser el gasto público subvencionable o el gasto total subvencionable (incluido el gasto 
público y el privado). La mayoría del eje creado para apoyar a las pymes (y al sector privado en general) se sitúa sobre el total de 
gastos (véase el artículo 120 del Reglamento sobre disposiciones comunes).
Dado que los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) se ejecutan siempre mediante programas operativos 
que se cofinancian con recursos públicos o privados (mientras que los instrumentos financieros aplicados en virtud de otros 
ámbitos políticos no requieren dicha cofinanciación a nivel de programa), no sería oportuno considerar que dicha cofinancia -
ción no debe contabilizarse como recursos de apalancamiento para los instrumentos financieros que se ejecuten a través de los 
Fondos EIE.
67
La Comisión subraya que los informes de los Estados miembros en el período 2014-2020 permitirán, entre otras cosas, que la 
Comisión pueda ofrecer información sobre el efecto de apalancamiento de los instrumentos financieros, de manera que se 
tengan en cuenta los requisitos de cofinanciación, es decir, el hecho de que la cofinanciación nacional puede consistir en gasto 
público y/o privado.
68
La Comisión ha creado un grupo de trabajo horizontal que se ofrece orientación sobre la interpretación de las normas del 
actual Reglamento Financiero en lo que respecta a la aplicación de los instrumentos financieros para el período 2014-2020, 
incluido el apalancamiento.
La Comisión remite asimismo a sus respuestas a los apartados 69 y 73.
Respuestas de la Comisión 103
69
El actual Reglamento Financiero y sus normas de aplicación requieren un enfoque unificado para informar sobre el apalanca -
miento. La Comisión ha tomado medidas para ajustar la metodología del cálculo del apalancamiento según lo indicado en la 
respuesta al apartado 68.
Como las disposiciones aplicables a los instrumentos financieros entraron en vigor en enero de 2014, el planteamiento revisado 
se aplica solamente a los instrumentos financieros de 2014-2020.
Por otra parte, hay que señalar que el ámbito de aplicación de dichos instrumentos está lejos de ser homogéneo, lo que explica 
algunas diferencias en la metodología aplicada. Estas diferencias no deben, por tanto, considerarse sistemáticamente como 
incoherencias.
70
La Comisión está de acuerdo en que deben aclararse las distintas metodologías adaptadas a los diferentes instrumentos y toma 
nota de que ya se han realizado esfuerzos en este sentido.
En junio de 2015, la Comisión modificó el método de cálculo del apalancamiento para cumplir, de manera coherente y armo -
nizada, con los requisitos aplicables sobre el efecto de apalancamiento del Reglamento Financiero y las normas de desarrollo. 
La metodología se refiere a instrumentos financieros a nivel de la UE en el actual período de programación (2014-2020). Según 
dicha metodología, la cuantía de la financiación a los perceptores finales subvencionables debe corresponderse con el volumen 
de la financiación facilitada a los destinatarios finales subvencionables por un instrumento financiero a través de su cadena de 
financiación, incluida la parte de la contribución de la Unión.
Además, la financiación proporcionada fuera de la cadena de financiación de un instrumento financiero también puede tenerse 
en cuenta siempre que exista un vínculo claro con la financiación proporcionada a través de la cadena de financiación del 
instrumento financiero. En línea con lo anterior, en la financiación de infraestructuras, todas las fuentes de financiación — inver -
siones en acciones, préstamos y subvenciones, deben tenerse en cuenta para el cálculo del importe de la financiación del pro -
yecto. En este contexto, la intervención del presupuesto de la UE en la financiación de una transacción garantiza un alto grado 
de seguridad y viabilidad de la transacción en su conjunto, lo que a su vez da lugar a la movilización de un mayor volumen de 
fondos.
Para el período de notificación que comienza en 2015, la Comisión garantizará una mejor coherencia en la metodología de 
cálculo del apalancamiento entre instrumentos y tipos de producto.
Véanse también las respuestas de la Comisión a los apartados 69 y 73.
Respuestas de la Comisión 104
Recuadro 7
La Comisión observa que la metodología de la OCDE se refiere a las mediciones de los importes movilizados desde el sector 
privado por la financiación oficial para el desarrollo.
La Comisión considera que la relación causal entre la contribución del presupuesto de la UE y el importe de los fondos que se 
movilizó a raíz de esta solo puede evaluarse caso por caso.
Incluso las limitadas contribuciones de la UE y BEI a proyectos pueden tener impactos positivos:
— Atraer financiación privada adicional al menos en la misma cuantía que los préstamos prioritarios del BEI (este es el 
caso de todos los proyectos garantizados por la GPTT, cuando los préstamos del BEI hayan sido iguales a los de otros 
bancos);
— Ofrecer una puerta de entrada al cierre financiero de las instituciones de financiación privada o los bancos de desa -
rrollo nacionales gracias a la función reconocida del BEI como institución de financiación AAA;
— Las autoridades públicas disfrutan de plazos de vencimiento a largo plazo con el BEI, una financiación que no podría 
lograrse de otra manera en un contexto exclusivamente regional e incluso nacional debido a los requisitos de retorno 
de la inversión a más corto plazo de los inversores privados.
Habida cuenta de los argumentos anteriores, la Comisión considera que las contribuciones financieras conjuntas de la CE/BEI, 
así como el papel del BEI como banco institucional, impulsan las decisiones de las autoridades nacionales y regionales en la 
búsqueda de proyectos de asociación público-privada, en los que una parte de la financiación se proporciona sobre la base 
a largo plazo de los presupuestos nacionales, junto con el compromiso de la UE y el BEI a largo plazo, algo que las instituciones 
exclusivamente privadas no podrían llevar a cabo.
La metodología de cálculo del efecto multiplicador se hizo más precisa durante el diseño del Fondo Europeo para Inversiones 
Estratégicas (FEIE). A este efecto, los costes de inversión del proyecto han sido revisados con el fin de excluir toda financiación 
comunitaria en forma de subvenciones, instrumentos financieros de la UE o subvenciones de Fondos EIE/instrumentos finan -
cieros (incluidos los relacionados con la cofinanciación pública nacional por parte de las autoridades de gestión) que se utilizan 
para cofinanciar el proyecto propuesto.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 71 y 72:
El Reglamento sobre disposiciones comunes establece el marco para la aplicación de los Fondos Estructurales y de Inversión 
Europeos. Otros marcos legales, como las Directivas sobre contratación pública o las normas sobre ayudas estatales también 
son aplicables sin necesidad de repetirlas en el Reglamento de disposiciones comunes. El Reglamento Financiero también se 
aplica de la misma manera, en particular sus disposiciones especiales relativas a la gestión compartida.
En abril de 2016, la Comisión publicó una nota orientativa sobre la elaboración de informes, la cual cubre el cálculo de apalan -
camiento con el fin de ofrecer a los Estados miembros una metodología coherente. Esto garantizará unos datos fiables y com -
parables en relación con el efecto de apalancamiento esperado y conseguido. Para los instrumentos de gestión compartida, la 
presentación de informes por los Estados miembros permitirá también a la Comisión de que facilite información sobre el efecto 
multiplicador de los instrumentos financieros, que tiene en cuenta los requisitos de cofinanciación que puede consistir en gasto 
público o privado.
Respuestas de la Comisión 105
73
La Comisión considera que el objetivo de atraer capital privado no debe sobrevalorarse, en particular para los sectores expues -
tos a importantes deficiencias del mercado.
Tanto para los instrumentos de gestión compartida como para los de gestión centralizada, otros objetivos pueden ser igual -
mente importantes (por ejemplo, por inversión en un determinado mercado emergente con fuerte valor añadido de la UE en 
un momento de recesión económica; apoyar el crecimiento, el empleo y la competitividad en todos los Estados miembros 
y sus regiones, etc.). Por consiguiente, la evaluación del factor de éxito de los instrumentos financieros rebasa el alcance de los 
fondos privados atraídos.
La Comisión subraya que la financiación privada constituye un requisito legal adicional para la gestión compartida derivada del 
marco jurídico de las ayudas estatales.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 74 a 76
La Comisión señala que el hecho de que las partes puedan tener diferentes objetivos reforzará la calidad de los proyectos 
y permitirá el acceso a una gama mayor de herramientas financieras para lograr una aplicación eficaz de las políticas e impulsar 
la participación y las competencias del sector privado. Considera que la ayuda de la UE suministrada a través de mecanismos 
y experiencia profesional reforzará la gobernanza y sistema de aplicación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.
En cuanto a la «gestión compartida» de los instrumentos financieros, el trato preferente de los inversores privados o de los 
inversores públicos que operen con arreglo al principio de la economía de mercado, así como de cualesquiera acuerdos de 
riesgo compartido, tiene que cumplir con las normas en materia de ayudas estatales conforme a lo previsto en los Reglamentos 
para 2007-2013 y se limitará al mínimo necesario para atraer a tales inversores.
Además, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento Delegado (UE) n.º 480/2014, la remuneración preferente de 
los inversores privados o de los inversores públicos que operen con arreglo al principio de la economía de mercado, tal como se 
menciona en los artículos 37, apartado 2, letra c), y 44, apartado, letra b), del RDC, es proporcional a los riesgos asumidos por los 
inversores y se limitará al mínimo necesario para atraer a tales inversores, lo cual deberá garantizarse a través de las condiciones 
contractuales y de salvaguardias procesales.
77
La Comisión considera que la base jurídica no debería incluir términos generales en relación con los mecanismos de reparto de 
riesgos e ingresos con el fin de dar un margen de maniobra suficiente a las disposiciones detalladas que deben acordarse en los 
acuerdos de delegación entre la Comisión y las entidades encargadas (véase la respuesta de la Comisión al recuadro 9).
Recuadro 9 Quinto párrafo
La Comisión considera que el nivel de remuneración que tiene derecho a recibir la Comisión de la cartera GPTT e IOP es propor -
cional al riesgo que asume. Por otra parte, tras el agotamiento del FPLP , el riesgo residual recae plenamente sobre el BEI.
Recuadro 9 Sexto párrafo
El documento de trabajo de 19 de octubre de 2011 era un documento exploratorio y esboza un régimen muy innovador y sin 
precedentes.
En el marco del procedimiento legislativo, se informó a los colegisladores sobre la evolución del régimen detallado impulsado 
gracias a la realización de otros cálculos y análisis de riesgo por parte de la Comisión y el BEI. En cualquier caso, la separación 
del 95 %/5 % del primer tramo de pérdidas se indicó claramente en dicho documento de trabajo; este parámetro de riesgo 
compartido nunca fue modificado.
Respuestas de la Comisión 106
Respuesta conjunta de la Comisión al apartado 78 y el recuadro 10:
La Comisión considera que la distribución de riesgos en virtud de los instrumentos de gestión centralizada examinados está 
justificada, en particular para ayudar a superar la reticencia del sector privado a invertir en determinados ámbitos. El primer 
tramo de pérdidas debe justificarse debidamente y deben aplicarse determinadas restricciones teniendo en cuenta en particu -
lar el sector y el mercado en el que opere el instrumento, lo que a su vez podría justificar la asunción de dicho riesgo.
Por lo que se refiere a el FEEE, dadas las dificultades a la hora de estimular la inversión en el mercado de la eficiencia energética, 
caracterizado por su carácter embrionario, fragmentado, reducido y con gran necesidad de capital, podría ser necesaria la asun -
ción de mayores riesgos u otras medidas para estimular las inversiones.
79
El uso de acuerdos fiscales en el sector de los fondos de inversión en Luxemburgo es habitual y necesario, especialmente en el 
caso de las SICAV, para reducir la incertidumbre a la que se enfrentan los inversores ofreciendo claridad sobre la tributación de 
las inversiones transfronterizas.
Dichos fondos obtienen acuerdos fiscales únicamente debido a la situación del mercado en el que opera y no al hecho de que 
se ejecute un instrumento financiero a través de una estructura de SICAV.
80
La Comisión observa que ninguno de los exámenes mencionados está vinculado a una SICAV. La Comisión hace hincapié en 
que solo una fracción de las resoluciones fiscales fueron utilizadas por las grandes multinacionales para conseguir ventajas 
desleales. La propuesta de Directiva del Consejo COM(2015)135 está todavía pendiente de adopción por el legislador y de su 
posterior transposición a la legislación nacional de los Estados miembros. La Recomendación C(2012)8806 se dirige a los Esta -
dos miembros.
Respuesta conjunta de la Comisión al apartado 81 y el recuadro 11:
El Fondo Marguerite es una base SICAV luxemburguesa que opera en el marco de las prácticas y las condiciones del mercado 
así como el entorno jurídico nacional.
El uso de acuerdos fiscales es común para vehículos financieros establecidos en Luxemburgo por razones de confirmación con 
objeto de limitar la inseguridad para los inversores (sobre todo si el Fondo aspira a atraer a inversores privados).
82
No existe ningún requisito legal que obligue a los Estados miembros a notificar a la Comisión los pormenores de la creación de 
instrumentos financieros del FEDER y el FSE. En el marco de la gestión compartida y en consonancia con el principio de subsi -
diariedad, los Estados miembros tienen la responsabilidad de garantizar que el establecimiento de los instrumentos financieros 
se ajuste a la legislación de la UE y a la legislación nacional aplicable, de manera que los gastos correspondientes sean legales 
y regulares.
Respuestas de la Comisión 107
83
La Comisión recuerda que no existe una notificación sistemática encaminada a identificar la financiación privada a nivel de los 
beneficiarios finales.
El análisis del Tribunal de Justicia solo tiene en cuenta el informe de aplicación sobre instrumentos de ingeniería financiera, 
cuyas cifras se incluyeron en la columna II.10 Importes de las contribuciones de los programas operativos pagadas a los IIF — 
Cofinanciación privada nacional. Sin embargo, tal y como explica el Tribunal en el apartado 85, la financiación privada también 
puede proceder de fuentes exteriores al PO.
85
Para el período de programación 2014-2020, los requisitos en materia de elaboración de informes sobre los instrumentos finan -
cieros se establecen en el artículo 46 del RDC, así como en el anexo I del Reglamento de Ejecución n.º 821/2014 de la Comisión. 
Este último establece un modelo para la elaboración de información sobre los instrumentos financieros. En la sección VIII del 
modelo de notificación, los Estados miembros tienen que proporcionar información sobre el importe de las demás contribu -
ciones, distintas de los Fondos EIE, obtenidas por los instrumentos financieros, incluidas contribuciones públicas o privadas, 
comprometidas en los acuerdos de financiación suscritos y pagadas a nivel de los beneficiarios finales. En efecto, el marco 
reglamentario prevé que la elaboración de informes sobre instrumentos financieros en virtud del artículo 46 deberá incluir 
información sobre las contribuciones privadas (en el contexto de la evaluación del efecto de apalancamiento).
86
Aunque la base jurídica para 2007-2013 no exigía explícitamente una gestión orientada al rendimiento de los costes y comisio -
nes, la remuneración se determina, con carácter general, en el acuerdo de financiación entre la autoridad de gestión y el orga -
nismo que ejecute el instrumento financiero. Por ejemplo, al menos Portugal, Reino Unido y Polonia han establecido un sistema 
de remuneración basado en el rendimiento en algunos de los acuerdos de financiación para los instrumentos del FEDER y el FSE 
durante el período de programación de 2007-2013.
La Comisión subraya también que, en muchos fondos de préstamo, tienen lugar coinversiones privadas a nivel del fondo y que 
son proporcionadas por el propio gestor del fondo.
87
La Comisión observa que un factor adicional con respecto a la puesta en marcha de los instrumentos financieros y el resultado 
del apalancamiento al movilizar fondos adicionales es el perfil de riesgo y de crédito de los destinatarios finales. Cabe señalar 
que la EMPF se dirige a los destinatarios finales con unos perfiles de riesgo crediticio más alto.
Véase también la respuesta de la Comisión al recuadro 12.
Respuestas de la Comisión 108
Recuadro 12 Primer guion
Según el informe de auditoría ad hoc  sobre el Fondo Marguerite elaborado por asesores externos a petición de la Comisión, la 
ausencia de cofinanciación privada a nivel del fondo no se debía a la reticencia del sector privado a invertir en instrumentos 
financiados con fondos públicos, sino más bien a la estructura de gobernanza menos común de dicho fondo, la limitada cartera 
de proyectos maduros y las complejas condiciones del mercado en que el Fondo ha tenido que actuar.
Recuadro 12 Segundo guion
El FEEE se creó en un plazo breve en el marco del Programa Energético Europeo para la Recuperación a fin de apoyar proyec -
tos de eficiencia energética especialmente arriesgados e innovadores, un sector para el que hasta ese momento no se habían 
creado fondos específicos. Por lo tanto, la Comisión acordó ser el inversor principal del Fondo. Sin embargo, todavía hay mar -
gen para nuevas inversiones, el importe total comprometido en esta fase es menos de la mitad del objetivo del fondo, situado 
en los 700 millones de euros.
89
La Comisión ha comenzado a elaborar un proyecto de nota orientativa sobre remuneración preferencial que se presentó a los 
Estados miembros en octubre de 2015 y se está preparando la versión final.
90
La Comisión considera que los principales aspectos de los acuerdos de distribución del riesgo entre la Comisión y sus socios 
han de valorarse en futuras bases jurídicas.
No obstante, debe hallarse un equilibrio que permita la suficiente flexibilidad en las bases jurídicas, de forma que los ingresos 
y los mecanismos de reparto de riesgo entre la Comisión y la entidad encargada puedan ser acordados en el acuerdo de dele -
gación específico.
91
La Comisión reconoce la importancia de garantizar que los instrumentos financieros no estén sujetos a regímenes de elusión 
fiscal inaceptable. Esto se reitera en su reciente Comunicación sobre el paquete de lucha contra la elusión fiscal del 29 de enero 
de 2016. No obstante, los acuerdos tributarios previos no pueden considerarse en sí mismos como contrarios a la propia política 
de la Comisión.
Por lo que se refiere a los instrumentos de gestión central y compartida, con arreglo a lo dispuesto, respectivamente, en el artí -
culo 140, apartado 4, del Reglamento Financiero, y en el artículo 38, apartado 4, del Reglamento sobre disposiciones comunes, 
los organismos que ejecutan dichos instrumentos no se establecerán ni mantendrán relaciones comerciales con entidades 
constituidas en territorios cuyas jurisdicciones no colaboren con la Unión en la aplicación de las normas fiscales acordadas 
a nivel internacional e incorporarán dichos requisitos en los contratos que celebren con los intermediarios financieros elegidos. 
Se trata de un requisito legal para la ejecución de los instrumentos financieros y proporciona una garantía poderosa para la 
utilización de los fondos de la UE.
La Comisión considera que el riesgo relativo a la reputación no debe vincularse a la existencia de acuerdos tributarios previos, 
sino a las disposiciones específicas de estos acuerdos.
Respuestas de la Comisión 109
94
La Comisión tiene previsto proporcionar una orientación oportuna basada en las cuestiones y las necesidades identificadas por 
los Estados miembros.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 96 y 97:
La Comisión considera que la frecuencia del reciclaje de los Fondos durante el período de subvencionabilidad no constituye un 
fin en sí mismo.
Por otra parte, la fecha de vencimiento de la financiación concedida se ajusta o debe ajustarse a la tipología de las inversiones 
financiadas, y toda conclusión sobre el limitado efecto de rotación debe establecerse teniendo en cuenta la fecha de creación 
del instrumento financiero, el período de gracia, el vencimiento y los índices de impago de la financiación facilitada a los desti -
natarios finales.
Por ejemplo, en el instrumento disponible (off the shelf)  de eficiencia energética «Préstamo a la renovación» para 2014-2020 se 
puede definir el vencimiento del préstamo durante un período de hasta 20 años.
Un ciclo de rotación completa dentro del período de programación es contrario a esta perspectiva a largo plazo.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 99 y 100:
La Comisión subraya que las autoridades de gestión están obligadas a garantizar medidas adecuadas para dar cumplimiento 
a lo dispuesto en el artículo 78, apartado 7, del Reglamento general, y a presentar estas medidas en el momento del cierre, tales 
como que en la información sobre la reutilización de los recursos restantes atribuibles a los fondos FEDER y FSE se especifique 
la autoridad competente que es responsable de la gestión de los recursos restantes, la forma de reutilización, la finalidad, la 
zona geográfica afectada y la duración prevista (véase el punto 5.2.5 de las directrices de cierre).
El marco no solo incentiva a los Estados miembros a reutilizar los recursos para el mismo grupo destinatario, sino también 
a que se reinviertan varias veces siempre que exista una carencia en el mercado. Compete a los Estados miembros garantizar el 
cumplimiento de estas disposiciones.
102
La Comisión destaca que los recursos devueltos al Fondo después de terminar el período de subvencionabilidad ya no se consi -
deran recursos de la UE, sino recursos nacionales.
El RDC exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para garantizar la correcta utilización de los recur -
sos que reviertan a los instrumentos financieros durante un período mínimo de ocho años después de terminar el período de 
subvencionabilidad [véase el artículo 45 del Reglamento sobre disposiciones comunes y el modelo de acuerdo de financiación 
en el anexo IV, artículo 1, letra j)].
La Comisión prevé verificar la idoneidad de las medidas aplicadas en los acuerdos de financiación a través de la auditoría perió -
dica del trabajo de las autoridades de auditoría nacionales y sus propios servicios sobre instrumentos financieros.
Respuestas de la Comisión 110
104
La Comisión reconoce que se necesita tiempo para organizar un procedimiento abierto destinado a la selección de un gestor 
de fondos. No obstante, esto no podrá evitarse dado que es necesario cumplir las normas de selección aplicables, incluidas las 
relativas a la contratación pública.
La nota de orientación sobre la evaluación previa que finalizó en febrero de 2015 explica las condiciones para aportar recursos 
de los programas 2014-2020 a un instrumento financiero existente. Además, la Comisión ha comenzado a elaborar un pro -
yecto de nota orientativa sobre la selección de los organismos que ejecutan los instrumentos financieros y está previsto que 
incluya una sección en la que se expliquen las condiciones aplicables a la modificación de contratos (por ejemplo, ampliación 
del período de ejecución o aumento de los importes de la contribución del PO a los instrumentos financieros existentes en el 
marco del período 2007-2013).
110
La Comisión recuerda que las comisiones declaradas como «cero» significan en muchos casos que no se han pagado costes ni 
comisiones de gestión. Existen más de 261 fondos que han notificado unos costes o comisiones de gestión «cero».
111 Segundo párrafo
En 2007-2013, el Reglamento hacía referencia a normas de subvencionabilidad nacionales en vez de normas de subvencionabi -
lidad de la UE (artículo 56, apartado 4, del Reglamento n.º 1083/2006). Este empoderamiento a los Estados miembros estaba en 
consonancia con la gestión compartida y el principio de subsidiariedad.
Las normas de subvencionabilidad de los costes y las comisiones de gestión son uno de los pocos elementos de la legislación 
en los que la base jurídica impone una limitación a un gasto específico. El Reglamento estableció diferentes umbrales para los 
costes y comisiones de gestión en función del tipo de producto financiero ofrecido, los cuales podían ser inferiores (pero no 
superiores) al 4 %, en concreto el 2 % para los fondos de cartera y de garantía, el 3 % para los fondos de préstamo y de capital, 
y del 4 % para los instrumentos de microcrédito. Estos límites tienen como finalidad preservar los intereses financieros de la UE.
113
Los costes y comisiones de gestión solamente serán subvencionables y reembolsados por la UE si se pagan. Por consiguiente, el 
Estado miembro no está obligado a informar sobre los costes y las tasas de gestión que no sean pagados, ya que no pueden ser 
reclamados para su reembolso por la Comisión y, por lo tanto, no están financiados por el presupuesto de la UE.
Si los costes y comisiones de gestión son superiores a los límites máximos sobre la base de un procedimiento competitivo y se 
declaran a la Comisión como gastos subvencionables, en el momento del cierre, las autoridades pertinentes (autoridades de 
gestión, autoridades de certificación y autoridades de auditoría) comprobarán la subvencionabilidad de tales gastos y estarán 
obligadas a notificar a la Comisión las irregularidades.
Respuestas de la Comisión 111
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 115 a 117:
La Comisión considera que las normas están claramente establecidas en la base jurídica, la cual ha sido objeto de directrices 
detalladas, por lo que no hay margen para la reinterpretación en esta fase.
El artículo 43 del Reglamento de Ejecución dispone que los límites máximos de gastos subvencionables son aplicables a la 
parte del capital aportado por el programa operativo a los fondos, y no a la parte del capital utilizado por el Fondo para propor -
cionar ayuda a los destinatarios finales.
Los límites máximos definen el importe máximo del gasto subvencionable y se calcularán sobre la base de un promedio anual, 
pro rata temporis . La nota orientativa del COCOF sobre instrumentos de ingeniería financiera aborda y explica las base jurídica 
(véanse los apartados 2.6.1 a 2.6.17).
Para el período 2014-2020, el marco jurídico requiere que los costes y las tarifas de gestión estén vinculados al rendimiento, 
incluidos los importes desembolsados a los beneficiarios finales.
118
Véase la respuesta de la Comisión al apartado 86.
122
Sobre la base de los datos comunicados por los Estados miembros, el conjunto de los costes y las tasas de gestión de instru -
mentos financieros del FEDER y el FSE a finales de 2014 representan el 4,7 % de los importes pagados a los instrumentos finan -
cieros, lo que supone un equivalente anual inferior al 1,0 %. Esto está en consonancia con las cifras presentadas por el Tribunal 
de las contribuciones del presupuesto de la UE a instrumentos de gestión centralizada.
123
Los costes y comisiones de gestión comunicados a la Comisión son los pagados por las autoridades de gestión y reembolsa -
dos por la Comisión al Estado miembro, independientemente del nivel/instancia de aplicación en el que se originan los costes 
y comisiones. La Comisión subraya que un gestor de un fondo de cartera y un gestor de un instrumento financiero desempe -
ñan diversas funciones y que tienen derecho a cobrar unas comisiones por el ejercicio de sus funciones.
A fin de evitar una doble financiación, las comisiones cobradas a los beneficiarios finales deben deducirse de los gastos subven -
cionables declarados a la Comisión. La existencia de tales tasas y su correcto tratamiento forman parte de las verificaciones de 
la gestión y trabajos de auditoría.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 124 a 127:
El coeficiente entre las comisiones y la ayuda financiera facilitada a los destinatarios finales refleja la situación de la aplicación 
de los instrumentos financieros a finales de 2014 y se reducirá en los años siguientes, dado que se espera que aumente la ayuda 
financiera facilitada a los destinatarios finales.
Respuestas de la Comisión 112
128
La Comisión remite a su respuesta al apartado 124 y señala que no será posible realizar una comparación hasta el cierre de los 
instrumentos del FSE y del FEDER.
131
En el marco de la gestión compartida y en consonancia con el principio de subsidiariedad, es responsabilidad de las autorida -
des nacionales cerciorarse de que cada operación se ejecute de conformidad con las disposiciones legales aplicables, incluido 
el cumplimiento de los límites máximos de reembolso.
Para los instrumentos financieros del FEDER y el FSE, la Comisión subraya que los costes y comisiones de gestión se establez -
can sobre la base de un acuerdo negociado entre la autoridad de gestión y el administrador del Fondo, y que la Comisión no 
es parte de dicha relación contractual. Esto es distinto a lo que sucede con el instrumento de gestión centralizada, en el que la 
Comisión es una parte de la relación contractual con el gestor del fondo.
133
Los costes y comisiones de gestión solamente serán subvencionables y reembolsados por la UE si se pagan. Por consiguiente, el 
Estado miembro no está obligado a informar sobre los costes y las tasas de gestión que no sean pagados, ya que no pueden ser 
reclamados para su reembolso por la Comisión y, por lo tanto, no están financiados por el presupuesto de la UE.
Los costes y las tasas de gestión abonados por la autoridad de gestión también pueden superar los umbrales establecidos en 
el artículo 43.4 del Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión, pero en ese caso no serán aptos para su reembolso por los 
Fondos Estructurales.
134
Para el período de programación 2014-2020, la Comisión debe elaborar un resumen de los datos para cada uno de los cinco 
Fondos EIE. La presentación de informes sobre los instrumentos financieros se definió para un período de seis meses con el fin 
de tener en cuenta todas las normas específicas de cada Fondo (y los respectivos plazos de presentación del informe anual de 
ejecución de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50, apartados 6 y 7, del RDC), el tiempo necesario para la consolida -
ción y evaluación de los datos remitidos por los Estados miembros y las autoridades de gestión como parte del informe anual 
de ejecución, así como para la presentación general de los progresos en la aplicación de los instrumentos financieros a los cinco 
Fondos EIE.
Cuando la Comisión efectúa sus observaciones sobre el informe de ejecución anual, incluidos los instrumentos financieros, el 
informe es devuelto a las autoridades de gestión y se interrumpe el plazo de dos meses hasta que la información revisada se 
vuelve a presentar a la Comisión, momento en que el plazo de dos meses se reanuda nuevamente.
Por lo tanto, los datos pueden agregarse una vez que la evaluación completa de la Comisión ha tenido lugar y que hay suficien -
tes garantías sobre la exactitud y fiabilidad de los datos facilitados por las autoridades de gestión.
Respuestas de la Comisión 113
141 Primer párrafo
La Comisión considera que la duración normal de un fondo de cartera y de un fondo específico es inferior al período de subven -
cionabilidad dado el tiempo necesario para crear el instrumento financiero (véase también el apartado 93).
La Comisión subraya que, de conformidad con el artículo 42, apartado 5, del RDC, es obligatorio utilizar una metodología de 
cálculo basada en el rendimiento y los criterios de rendimiento establecidos en el artículo 12 del acto delegado 480/2014. Con 
el fin de proteger los intereses financieros de la UE, el límite máximo global de los costes y las comisiones de gestión subvencio -
nables será el establecido en el artículo 13, apartado 3, del acto delegado 480/2014.
En consonancia con el principio de subsidiariedad, los pagos de los costes y las tasas de gestión constituyen una cuestión 
que se establecerá en el acuerdo de financiación. El Reglamento sobre disposiciones comunes y el acto delegado 480/2014 
solamente establecen límites para el gasto máximo subvencionable para optar a la cofinanciación de los Fondos Estruc -
turales y de Inversión Europeos, y no así a los pagos reales de las tasas que deban introducirse. Ello protege los intereses 
financieros de la UE.
141 Segundo párrafo
La Comisión aclaró en la nota orientativa Egesif 15-0021-01 sobre los costes y las tasas de gestión, de fecha 26 de noviembre 
de 2015, que debe utilizarse un «sistema de bonificación/penalización» cuando, por ejemplo, el pleno reembolso de costes de 
gestión esté vinculado al cumplimiento de objetivos acordados en relación con la ejecución de los criterios relevantes (véase el 
apartado 2.2 de la página 3 de la nota orientativa).
141 Tercer párrafo
En consonancia con el principio de subsidiariedad, puede establecerse un requisito de este tipo a nivel del acuerdo de finan -
ciación, dado que se trata de una cuestión que depende de la negociación entre la autoridad de gestión y el organismo que 
ejecute el instrumento financiero. Los límites máximos para la remuneración básica y la remuneración basada en el rendimiento 
tienen como finalidad restringir el gasto máximo subvencionable.
La Comisión subraya, por otra parte, que la utilización de criterios basados en el rendimiento es obligatoria.
La remuneración basada en el rendimiento constituye un requisito obligatorio tal y como establece el artículo 42, apartado 5, 
del RDC; los criterios de evaluación del rendimiento se establecen en el artículo 12 del acto delegado 480/2014.
Desde un punto de vista regulador, los colegisladores consideraron esta medida suficiente para garantizar una correcta aplica -
ción de los instrumentos financieros.
Desde una perspectiva de transparencia y buena gestión financiera, también se destaca que la autoridad de gestión deberá 
informar al comité de seguimiento sobre las disposiciones relativas al cálculo basado en los resultados de los gastos de gestión 
incurridos o de las comisiones de gestión del instrumento financiero. El comité de seguimiento recibirá informes anuales sobre 
los costes y comisiones de gestión cuyo pago se haya hecho efectivo en el ejercicio anterior.
Respuestas de la Comisión 114
144
La Comisión no considera que el aumento de la financiación a través de instrumentos financieros de facto aumente la ayuda 
mediante asistencia técnica a los Estados miembros, ya que las cantidades comprometidas para la asistencia técnica se basan 
en proyectos concretos relacionados con la aplicación de los programas y no con el nivel de financiación ofrecida a través de los 
instrumentos financieros.
Además, parte de la asistencia técnica debe emplearse para la aplicación de los instrumentos financieros (véase la respuesta de 
la Comisión al apartado 94).
El nivel de la asistencia técnica se programó en cada Estado miembro en relación con las necesidades previstas para cubrir los 
trabajos vinculados con la elaboración y ejecución de los programas.
Los costes y comisiones de gestión constituyen la remuneración de los gestores de fondos para gestionar y cumplir con los 
requisitos de elaboración de informes.
Por otra parte, el factor determinante del coste de la asistencia técnica no es necesariamente el importe global asignado a los 
regímenes de subvención, sino otros factores tales como la complejidad del sistema de gestión y control y de los requisitos 
legales relacionados con la aplicación a nivel nacional y de la UE, el número de PO, las medidas y los grandes proyectos cofinan -
ciados, el número de organismos de intermediación, etc.
145
La Comisión señala que, en el informe anual de ejecución remitido por la autoridad de gestión, las principales actividades 
de asistencia técnica emprendidas en un año concreto se describen en una sección específica. Por otra parte, los gastos de 
asistencia técnica declarados a la Comisión para su reembolso son verificados por la autoridad de gestión o por otro organismo 
a partir del desglose de los costes y con el apoyo de facturas, recibos u otros justificantes.
La declaración de gastos verificada por la autoridad de gestión, sobre la base de un método de muestreo, puede ser nueva -
mente revisada por la autoridad de certificación, la autoridad de auditoría o los auditores de la Comisión.
146
La Comisión considera que los costes de gestión del programa (presupuesto de asistencia técnica) no deben mezclarse con los 
costes de la aplicación de las operaciones únicas de un programa (costes de gestión y comisiones de los instrumentos finan -
cieros), como tampoco se mezclan en la ejecución de operaciones de subvención (por ejemplo, los costes relacionados con 
el ingeniero supervisor del proyecto se incluyen en los importes asignados a los proyectos y no en los importes de asistencia 
técnica).
La Comisión recibe informes de los Estados miembros sobre el presupuesto de asistencia técnica.
Por otra parte, las estructuras de costes de las subvenciones y los instrumentos financieros, así como las de los instrumentos de 
gestión compartida y de gestión directa, difieren entre sí.
La Comisión publicó en julio de 2012 un estudio con información cuantitativa y cualitativa sobre los costes administrativos y la 
carga administrativa de la gestión de los Fondos Estructurales de la UE (http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docge -
ner/studies/pdf  /measuring/measuring_impact_report.pdf). ( http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/
pdf /measuring/measuring_impact_report.pdf ).
La actualización de este estudio está en curso y su publicación está prevista para finales de 2016. Está previsto que se tenga en 
cuenta en el ejercicio de simplificación.
Respuestas de la Comisión 115
Conclusiones y recomendaciones
147
La Comisión está de acuerdo en que existen múltiples ventajas en la prestación de ayuda financiera con cargo al presupuesto 
de la UE mediante instrumentos financieros, lo que explica que en el período de programación 2014-2020 está promoviendo 
y fomentando de forma activa su uso cada vez mayor.
148
La Comisión considera que el efecto de los problemas identificados por el Tribunal de Justicia varía entre los Estados miembros 
y tipos de instrumentos financieros y que, en general, los instrumentos financieros siguen ofreciendo un medio eficiente y efi -
caz para el suministro de los fondos de la UE.
148 Primer guion
La Comisión considera que el porcentaje medio de desembolso del 57 % (al final de 2014) representa una situación muy hetero -
génea. El riesgo de no alcanzar el desembolso completo en el momento del cierre se refiere a un número limitado de instru -
mentos financieros en algunos Estados miembros.
El escaso porcentaje de desembolso al final de 2014 es el resultado de varios factores, como la crisis financiera, la limitada expe -
riencia en algunos Estados miembros y la puesta en marcha tardía de algunos instrumentos.
148 Segundo guion
En cuanto a los instrumentos financieros de gestión compartida, las exigencias legales sobre la presentación de informes no 
permiten a la Comisión obtener datos exhaustivos sobre la participación de inversores privados de los Estados miembros. No 
obstante, la Comisión observa que las normas en materia de ayudas estatales de determinados instrumentos financieros exigen 
una participación mínima de los inversores privados (por ejemplo, 30 %, y en algunos casos incluso el 60 %).
La Comisión considera que los instrumentos financieros gestionados de forma centralizada durante el período 2007-2013 consi -
guieron atraer una parte considerable de los recursos del sector privado a nivel de proyectos, incluso en los casos en que no se 
realizaron contribuciones privadas a nivel de los fondos (como el Fondo Marguerite). Consideramos que la experiencia adqui -
rida al amparo de estos instrumentos ayudará a la Comisión a desarrollar instrumentos capaces de atraer aún más inversión 
privada.
148 Tercer guion
La Comisión considera que la frecuencia del reciclaje de los Fondos durante el período de subvencionabilidad no constituye un 
fin en sí mismo.
Por otra parte, la fecha de vencimiento de la financiación concedida se ajusta o debe ajustarse a la tipología de las inversiones 
financiadas, y toda conclusión sobre el limitado efecto de rotación debe establecerse teniendo en cuenta la fecha de creación 
del instrumento financiero, el período de gracia, el vencimiento y los índices de impago de la financiación facilitada a los desti -
natarios finales.
Respuestas de la Comisión 116
148 Cuarto guion
En virtud de las normas establecidas para el período de programación 2007-2013, los costes y las tarifas de gestión están vin -
culados a los importes pagados a los instrumentos financieros y no a los importes desembolsados a los beneficiarios finales. La 
Comisión observa que no será posible realizar una comparación con instrumentos de gestión centralizada hasta el cierre de los 
instrumentos del FSE y del FEDER.
Para el período 2014-2020, los costes y las tarifas de gestión deben ir vinculados al rendimiento, incluidos los importes desem -
bolsados a los beneficiarios finales.
150
La Comisión considera que el riesgo de no alcanzar el desembolso completo en el momento del cierre se refiere a un número 
limitado de instrumentos financieros en algunos Estados miembros.
La Comisión observa que el 82 % de los encuestados indicaron que habían llevado a cabo un análisis de las necesidades del 
mercado pese a que esto no era más que un requisito indirecto del marco jurídico. Esto debe verse como un aspecto positivo 
teniendo en cuenta el carácter no vinculante de este requisito para 2007-2013.
151
Dependiendo del tipo de instrumentos (por ejemplo, préstamos y garantías) y de las particularidades de los Estados miembros, 
algunos fondos más pequeños obtienen un rendimiento similar e incluso superior al de los fondos de mayor tamaño (por ejem -
plo, Alemania, Polonia o Francia).
Recomendación n.º  1(a)
La Comisión acepta la recomendación.
Cuando se desarrolle un nuevo instrumento financiero, la evaluación previa debe incluir un análisis de la experiencia adquirida 
en anteriores instrumentos similares.
Recomendación n.º 1 (b)
La Comisión acepta la recomendación.
Para los instrumentos de gestión centralizada, las bases jurídicas correspondientes prevén evaluaciones o revisiones 
intermedias.
Para todas estas futuras revisiones intermedias de los instrumentos financieros, la Comisión se asegurará de que se incluyan las 
lecciones aprendidas y el efecto de cualquier cambio socioeconómico significativo sobre la justificación del instrumento y la 
correspondiente contribución del presupuesto de la UE.
Respuestas de la Comisión 117
Recomendación n.º 2
La Comisión acepta esta recomendación y, en lo que a ella se refiere, considera que se está aplicando.
En lo que respecta a los instrumentos financieros a nivel nacional y regional, la Comisión comenzó a elaborar y el 28 de abril 
de 2016 presentó ante los Estados miembros un proyecto de nota orientativa sobre las opciones de aplicación con arreglo al 
artículo 38, apartado 1, letra b), del RDC. El potencial de las economías de escala se debe abordar también en el contexto de la 
evaluación ex ante  cuando se examina la modalidad de aplicación en el sentido del artículo 38 del Reglamento sobre disposi -
ciones comunes.
Por lo que se refiere a las contribuciones de los programas de los Fondos EIE a instrumentos a escala de la UE, la Comisión ha 
proporcionado gran cantidad de aclaraciones y ha colaborado estrechamente con los Estados miembros en lo que respecta a la 
Iniciativa pymes, que es un instrumento financiero a nivel de la UE.
Además, la Comisión ha publicado un folleto para orientar a los Estados miembros sobre la complementariedad entre los Fon -
dos EIE y el FEIE.
En caso de que se desarrollen nuevos instrumentos a nivel de la UE, la Comisión ofrecerá orientación sobre la contribución de 
los recursos de los programas a los instrumentos a nivel de la UE en función de las solicitudes de los Estados miembros.
Por lo que se refiere a la fecha prevista de ejecución, la Comisión subraya que la recomendación se está aplicando en lo que 
respecta a la Comisión.
152
La Comisión considera que el objetivo de atraer capital privado no debe sobrevalorarse, en particular para los sectores expues -
tos a importantes deficiencias del mercado. A escala de la UE y los instrumentos de gestión compartida, otros objetivos son 
igual de importantes (por ejemplo, el establecimiento de una inversión en un determinado mercado emergente con fuerte 
valor añadido para la UE en un momento de recesión económica y fomentar el crecimiento, el empleo y la competitividad en 
todos los Estados miembros y a sus regiones). Por consiguiente, la evaluación del éxito de instrumentos financieros va más allá 
de los logros en la atracción de fondos privados.
En cuanto a los instrumentos financieros de gestión compartida, las exigencias legales sobre la presentación de informes no 
permiten a la Comisión obtener datos exhaustivos sobre la participación de inversores privados de los Estados miembros. No 
obstante, la Comisión observa que las normas en materia de ayudas estatales de determinados instrumentos financieros exigen 
una participación mínima de los inversores privados (por ejemplo, 30 %, y en algunos casos incluso el 60 %).
La Comisión considera que los instrumentos financieros gestionados de forma centralizada durante el período 2007-2013 consi -
guieron atraer una parte considerable de los recursos del sector privado a nivel de proyectos, incluso en los casos en que no se 
realizaron contribuciones privadas a nivel de los fondos (como el Fondo Marguerite). Consideramos que la experiencia adqui -
rida al amparo de estos instrumentos ayudará a la Comisión a desarrollar instrumentos capaces de atraer aún más inversión 
privada.
El artículo 223 de las normas de aplicación del Reglamento Financiero de la UE define el apalancamiento como «la cuantía 
de la financiación a los perceptores finales admisibles dividida por el importe de la contribución de la Unión». Esto significa 
que el efecto de apalancamiento debe considerarse como el coeficiente entre los recursos financieros de la Unión asignados 
a un instrumento financiero (insumo) y la cantidad (total) de la financiación facilitada a los destinatarios finales subvenciona -
bles (producto). Como tal, la Comisión considera que esta fórmula tiene totalmente en cuenta el grado en que la financiación 
pública a través del presupuesto de la UE moviliza fondos adicionales.
Respuestas de la Comisión 118
153
La Comisión estima que es prematuro extraer conclusiones sobre el nivel de la financiación privada que podrá atraerse durante 
el período 2014-2020. El alcance más amplio de los instrumentos financieros para el período 2014-2020 debería ofrecer oportu -
nidades adicionales, así como la posibilidad de una combinación con el FEIE. La Comisión señala que aportó modelos para los 
sistemas de remuneración preferencial en las Directrices de 2014.
El Reglamento de Ejecución n.º 964/2014 sobre instrumentos disponibles (off the shelf)  para el período de 2014-2020 ofrece 
ejemplos de cómo aplicar mejor las disposiciones sobre trato preferencial para atraer más capital privado sin asignar unos 
riesgos excesivos al sector público.
Por otra parte, en su folleto de 22 de febrero de 2016, la Comisión ofreció ejemplos de combinaciones de los Fondos EIE y el FEIE 
relativas a remuneraciones preferenciales de inversores privados (véase http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/
fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
Por último, la Comisión ha comenzado a elaborar un proyecto de nota orientativa sobre remuneración preferencial que se 
presentó a los Estados miembros en octubre de 2015 y se está preparando la versión final.
154
La Comisión reconoce la importancia de garantizar que los instrumentos financieros no estén sujetos a regímenes de elusión 
fiscal inaceptable. Esto se reitera en su reciente Comunicación sobre el paquete de lucha contra la elusión fiscal del 29 de enero 
de 2016. No obstante, los acuerdos tributarios previos no pueden considerarse en sí mismos como contrarios a la propia política 
de la Comisión. Como concepto, el acuerdo tributario previo tiene por objeto reducir la incertidumbre para los inversores.
Recomendación n.º 3
La Comisión no acepta esta recomendación.
No ve la necesidad de modificar el Reglamento Financiero ni las normas sectoriales en las que se basa (RDC y normas sec -
toriales de gestión centralizada) y considera que la cuestión puede abordarse suficientemente mediante la aportación de 
asesoramiento.
Para la gestión compartida, las direcciones generales de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos han comenzado 
a elaborar un proyecto de nota orientativa sobre la elaboración de informes. Dicho proyecto fue presentado a los Estados 
miembros el 28 de abril de 2016 y está previsto que contenga amplia información sobre el cálculo del apalancamiento con 
arreglo a lo dispuesto en el Reglamento Financiero y sus normas de desarrollo y, en particular, sobre cómo se determinan los 
importes movilizados. La presentación de informes por los Estados miembros permitirá a la Comisión hacer una distinción 
entre el apalancamiento de las contribuciones nacionales públicas y privadas en el PO o de aportaciones de capital privado 
o público adicional.
En lo que respecta a los instrumentos de gestión centralizada, en junio de 2015, la Comisión perfeccionó la metodología de 
cálculo del apalancamiento de los instrumentos financieros para el período 2014-2020 con el fin de satisfacer, de manera cohe -
rente y armonizada, los requisitos aplicables sobre el efecto de apalancamiento en el Reglamento Financiero y las normas de 
aplicación.
Respuestas de la Comisión 119
Recomendación n.º 4
La Comisión acepta la recomendación.
Las directrices sobre el cierre de los programas operativos [Decisión de la Comisión C(2015) 2771] prevén en el capítulo 5.2.5 
que el informe final, como parte del paquete de cierre, debe describir la identidad de los proveedores de cofinanciación nacio -
nal, el tipo de cofinanciación nacional aportada y todos los fondos de coinversión, además de los recursos de los programas. 
Asimismo, el anexo I, modelos 1 y 2, exige a los Estados miembros que informen en el campo obligatorio III.2.2.4 de la cofinan -
ciación privada nacional efectivamente pagada al instrumento financiero.
Recomendación n.º 5
La Comisión acepta esta recomendación.
La manera de aplicar las disposiciones relativas al trato preferencial para atraer más capital privado sin asignar unos riesgos 
excesivos a los contribuyentes públicos a las dotaciones de los instrumentos financieros está incluida en el volumen I de la 
metodología general para llevar a cabo la evaluación previa de los instrumentos financieros, publicado en abril de 2014.
Por otra parte, el Reglamento de Ejecución n.º 964/2014 para instrumentos disponibles para el período 2014-2020 ofrece 
ejemplos de cómo aplicar mejor las disposiciones sobre trato preferencial para atraer más capital privado sin asignar riesgos 
excesivos para el sector público.
Por último, la Comisión ha comenzado a elaborar un proyecto de nota orientativa sobre remuneración preferencial que se 
presentó a los Estados miembros en octubre de 2015 y se está preparando la versión final.
Por lo que se refiere a la fecha prevista de ejecución, la Comisión subraya que la recomendación se está aplicando en lo que 
respecta a la Comisión.
Recomendación n.º 6
La Comisión acepta en parte esta recomendación en la medida en que se refiere a sus propuestas legislativas para el nuevo 
período de programación posterior a 2020.
Recomendación n.º 7
La Comisión acepta la recomendación.
Para la gestión compartida, la Comisión incluirá en la nota orientativa sobre las opciones de aplicación con arreglo al artículo 
38, apartado 1, letra b), del RDC de recomendaciones adicionales para requerir la alineación de las estructuras de los instrumen -
tos financieros con la política establecida en la Comunicación de la Comisión sobre el Paquete de lucha contra la elusión fiscal 
de enero de 2016.
Respuestas de la Comisión 120
Para los instrumentos de gestión centralizada, la Comisión ya ha escrito al BEI y al FEI para subrayar la importancia de las medi -
das de lucha contra la elusión fiscal de la Comisión, las cuales promueven el impulso de las mejores prácticas del BEI/FEI en este 
campo. La Comisión participa en un diálogo activo con el BEI y el FEI en la revisión de sus políticas respectivas en este ámbito.
Por otra parte, la Comisión señala que el artículo 140, apartado 4, del Reglamento Financiero y el artículo 38, apartado 4, párrafo 
segundo, del RDC establecen que los organismos que ejecuten los instrumentos financieros deberán ser conformes a la legislación 
aplicable, incluido el blanqueo de capitales, la lucha contra el terrorismo y el fraude fiscal. Los organismos que ejecutan los instru -
mentos financieros no pueden establecerse y no pueden mantener relaciones comerciales con entidades constituidas en territorios 
cuyas jurisdicciones no colaboren con la Unión en la aplicación de las normas fiscales acordadas a nivel internacional. Las autorida -
des de gestión incorporarán dichos requisitos a los contratos que celebren con los intermediarios financieros elegidos.
El cumplimiento de los tratamientos fiscales con el Derecho nacional y las recomendaciones de la UE forma parte del sistema 
en vigor para aplicar los instrumentos financieros y también está incluido en el ámbito de aplicación de las verificaciones de la 
gestión previstas en la nota orientativa Egesif 14/0012/02.
Por lo que se refiere a la fecha prevista de ejecución, la Comisión destaca que se está aplicando la Recomendación, en la 
medida en que afecta a la Comisión.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 155 y 156:
La Comisión considera que la frecuencia del reciclaje de los Fondos durante el período de subvencionabilidad no constituye un 
fin en sí mismo.
Por otra parte, la fecha de vencimiento de la financiación concedida se ajusta o debe ajustarse a la tipología de las inversiones 
financiadas, y toda conclusión sobre el limitado efecto de rotación debe establecerse teniendo en cuenta la fecha de creación 
del instrumento financiero, el período de gracia, el vencimiento y los índices de impago de la financiación facilitada a los desti -
natarios finales.
En lo que respecta al final del período de aplicación, la Comisión considera que las modificaciones introducidas en las directri -
ces de cierre entraban en el ámbito de aplicación del artículo 78, apartado 6, del Reglamento (CE) n.º 1083/2006, en su versión 
modificada, y, por tanto, no requieren una modificación del acto legislativo (véase también la respuesta de la Comisión al 
apartado 43 y la respuesta de la Comisión al apartado 6.52 y a la recomendación n.º 5 del informe anual de 2014 del Tribunal 
de Justicia). La Comisión subraya que las autoridades de gestión están obligadas a garantizar medidas adecuadas para dar 
cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 78, apartado 7, del Reglamento general, y a presentar estas medidas en el momento 
del cierre, tales como la información sobre la reutilización de los recursos restantes atribuibles al FEDER y al FSE, y en particular 
especificando la autoridad competente que es responsable de la gestión de los recursos restantes, la forma de reutilización, la 
finalidad, la zona geográfica afectada y la duración prevista (véase el punto 5.2.5 de las Directrices relativas al cierre).
Recomendación n.º 8
La Comisión acepta esta recomendación.
El artículo 45 del RDC exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para garantizar la correcta utilización 
de los recursos que reviertan a los instrumentos financieros durante un período mínimo de ocho años después de terminar 
el período de subvencionabilidad (véase también el modelo de acuerdo de financiación en el artículo 1, letra j), del anexo 
IV). Los recursos devueltos al Fondo después de terminar el período de subvencionabilidad ya no son recursos de la UE, sino 
nacionales.
La Comisión subrayará, en la nota orientativa sobre las opciones de aplicación con arreglo al artículo 38, apartado 1, letra b, 
del RDC, la importancia de este requisito en el acuerdo de financiación firmado por las autoridades de gestión e indicará que 
la verificación de la adecuación de esta disposición está comprendida en el ámbito de aplicación del trabajo habitual de las 
autoridades de auditoría.
Por lo que se refiere a la fecha prevista de ejecución, la Comisión destaca que se está aplicando la Recomendación en la medida 
en que afecta a la Comisión.
Respuestas de la Comisión 121
Recomendación n.º 9
La Comisión acepta esta recomendación.
La nota de orientación sobre la evaluación previa, adoptada en mayo de 2014, explica las condiciones para aportar recursos de 
los programas 2014-2020 a un instrumento financiero existente.
Además, la Comisión ha comenzado a elaborar un proyecto de nota orientativa sobre la selección de los organismos que 
ejecutan los instrumentos financieros. Dicho proyecto se presentó a los Estados miembros en octubre de 2015, y está previsto 
que incluya una sección en la que se especifiquen los requisitos aplicables a las modificaciones de los contratos (por ejemplo, 
ampliación del período de ejecución o aumento de importes de la contribución del PO a los instrumentos financieros existen -
tes en el marco del período 2007-2013). La versión definitiva de la nota de orientación se encuentra actualmente en fase de 
preparación.
Por lo que se refiere a la fecha prevista de ejecución, la Comisión subraya que la recomendación se está aplicando en lo que 
respecta a la Comisión.
158
El efecto acumulado de los costes y las tasas de gestión supone el 4,7 % de los importes pagados a los instrumentos financieros 
a finales de diciembre de 2014, lo que representa un equivalente anual inferior al 1 %.
Los costes y comisiones de gestión son subvencionables y reembolsados por la UE solamente si son pagados al administrador 
del Fondo. Si los costes y comisiones de gestión pagados exceden los límites máximos, el reembolso se efectuará sobre la base 
de esos límites máximos y no de los importes más elevados efectivamente pagados. Esta medida protege los intereses financie -
ros de la UE.
La Comisión considera que las normas están claramente establecidas en la base jurídica, la cual ha sido objeto de directrices 
detalladas, por lo que no hay margen para la reinterpretación en esta fase.
El artículo 43 del Reglamento de Ejecución dispone que los límites máximos de gastos subvencionables son aplicables a la 
parte del capital aportado por el programa operativo a los fondos, y no a la parte del capital utilizado por el Fondo para propor -
cionar ayuda a los destinatarios finales.
Los límites máximos definen el importe máximo del gasto subvencionable y se calcularán sobre la base de un promedio anual, 
pro rata temporis . La nota orientativa del COCOF sobre instrumentos de ingeniería financiera aborda y explica la base jurídica 
(véanse los apartados 2.6.1 a 2.6.17).
Para el período 2014-2020, el marco jurídico requiere que los costes y las tarifas de gestión estén vinculados al rendimiento, 
incluidos los importes desembolsados a los beneficiarios finales.
Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 159 y 160
Para el período 2007-2013, la Comisión realiza un seguimiento de los costes y comisiones de gestión a través de la síntesis de los 
datos para los instrumentos financieros basada en los informes de los Estados miembros. Este requisito existe desde 2011.
Para el período 2014-2020, la Comisión tendrá una serie de datos más completa y fiable para controlar el conjunto de la aplica -
ción de los instrumentos financieros, incluidos los costes y comisiones de gestión.
Respecto a ambos períodos, las autoridades nacionales son responsables de garantizar la subvencionabilidad de los costes 
y comisiones de gestión en consonancia con las normas aplicables y el principio de subsidiariedad.
Respuestas de la Comisión 122
La Comisión considera que los costes de gestión del programa (presupuesto de asistencia técnica) no deben confundirse 
con los costes de ejecución de las operaciones en un único programa (costes y comisiones de gestión para los instrumentos 
financieros), ya que no se mezclan en la ejecución de operaciones de subvenciones (por ejemplo, los costes relacionados con la 
remuneración del ingeniero supervisor del proyecto están incluidos en los importes asignados a proyectos y no en los importes 
de asistencia técnica).
La Comisión desea subrayar que revisa los informes recibidos de los Estados miembros sobre el presupuesto de asistencia téc -
nica. Este fue el caso para el período 2007-2013 y sigue siéndolo para el período 2014-2020.
161
Para el período de programación 2014-2020, la Comisión debe elaborar un resumen de los datos para cada uno de los cinco 
Fondos EIE. La presentación de informes sobre los instrumentos financieros se definió para un período de seis meses con el fin 
de tener en cuenta todas las normas específicas de cada Fondo (y los respectivos plazos de presentación del informe anual de 
ejecución de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50, apartados 6 y 7, del RDC), el tiempo necesario para la consolida -
ción y evaluación de los datos remitidos por los Estados miembros y las autoridades de gestión como parte del informe anual 
de ejecución, así como para la presentación general de los progresos en la aplicación de los instrumentos financieros a los cinco 
Fondos EIE.
Cuando la Comisión efectúa sus observaciones sobre el informe de ejecución anual, incluidos los instrumentos financieros, el 
informe es devuelto a las autoridades de gestión y se interrumpe el plazo de dos meses hasta que la información revisada se 
vuelve a presentar a la Comisión, momento en que el plazo de dos meses se reanuda nuevamente.
Por lo tanto, los datos pueden agregarse una vez que la evaluación completa de la Comisión ha tenido lugar y que hay suficien -
tes garantías sobre la exactitud y fiabilidad de los datos facilitados por las autoridades de gestión.
162
La remuneración basada en el rendimiento constituye un requisito obligatorio tal y como establece el artículo 42, apartado 5 
del RDC; los criterios de evaluación del rendimiento se establecen en el artículo 12 del acto delegado 480/2014.
En la nota de orientación sobre los costes y comisiones de gestión (Egesif_15-0021-01) publicada en noviembre de 2015, la 
Comisión ofreció aclaraciones sobre la metodología de cálculo basada en el rendimiento.
Recomendación n.º 10 (a)
La Comisión acepta esta recomendación.
Se seguirán mencionando los costes y comisiones de gestión en el marco de la síntesis de los datos y, en mayo de 2015, se 
enviaron instrucciones específicas sobre estos informes a los Estados miembros.
Las directrices sobre el cierre de los programas operativos (Decisión de la Comisión C(2015)2771), anexo I, modelo 1 (campos 
obligatorios III.4 y III.6) y modelo 2 (campo obligatorio III.4), obligan a los Estados miembros a informar de los costes y comisio -
nes de gestión soportados y pagados hasta marzo de 2017.
Respuestas de la Comisión 123
Recomendación n.º 10 (b)
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión considera que las normas están claramente establecidas en la base jurídica, la cual ha sido objeto de directrices 
detalladas, por lo que no hay margen para la reinterpretación en esta fase.
El artículo 43 del Reglamento de Ejecución dispone que los límites máximos de gastos subvencionables son aplicables a la 
parte del capital aportado por el programa operativo a los fondos, y no a la parte del capital utilizado por el Fondo para propor -
cionar ayuda a los destinatarios finales.
Los límites máximos definen el importe máximo del gasto subvencionable y se calcularán sobre la base de un promedio anual, 
pro rata temporis . La nota orientativa del COCOF sobre instrumentos de ingeniería financiera aborda y explica las base jurídica 
(véanse los apartados 2.6.1 a 2.6.17).
Para el período 2014-2020, el marco jurídico requiere que los costes y las tarifas de gestión estén vinculados al rendimiento, 
incluidos los importes desembolsados a los beneficiarios finales.
Recomendación n.º 11 (a)
La Comisión no acepta esta recomendación.
La Comisión considera que las disposiciones de obligado cumplimiento relativas a la remuneración basada en el rendimiento, 
que se establecen en el artículo 42, apartado 5, del RDC, así como los criterios detallados para la ejecución, establecidos en el 
artículo 12 del acto delegado 480/2014, constituyen una base adecuada para lograr el efecto deseado de incentivo y que en 
esta fase no existe base suficiente que justifique proponer una modificación.
Por otra parte, la Comisión observa que la autoridad de gestión debe informar a la Comisión de seguimiento sobre las dispo -
siciones relativas al cálculo basado en el rendimiento de los gastos de gestión incurridos o de las comisiones de gestión del 
instrumento financiero. El Comité de supervisión recibirá informes anuales sobre los costes y comisiones de gestión cuyo pago 
se haya hecho efectivo en el ejercicio anterior.
Recomendación n.º 11 (b)
La Comisión observa que los destinatarios de la presente recomendación serán los Estados miembros.
La Comisión está de acuerdo en que las autoridades de gestión deben hacer el mejor uso posible de los requisitos legales 
vigentes. Estos requisitos también se explican e interpretan específicamente en la nota orientativa sobre los costes y comisio -
nes de gestión.
La actual base jurídica permite el uso de más criterios de rendimiento, además de los mencionados en el artículo 12 del acto 
delegado 480/2014.
Respuestas de la Comisión 124
Recomendación n.º 12
La Comisión no acepta esta recomendación.
Por lo que se refiere a la viabilidad y la proporcionalidad de la aplicación de esta recomendación, la Comisión considera que el 
análisis requeriría aislar los costes de las subvenciones y los instrumentos financieros sufragados por una autoridad de gestión, 
y probablemente por parte del mismo personal que trabaja en ambas tareas. Por otra parte, las estructuras de costes de las 
subvenciones y los instrumentos financieros difieren, como también sucede con los instrumentos financieros de gestión com -
partida y de gestión directa.
Sobre la pertinencia de este análisis comparativo, la Comisión desea subrayar que las subvenciones y los instrumentos financie -
ros son dos modos diferentes de aplicar la política de los Fondos EIE y que afectan a distintos tipos de inversiones.
163
La Comisión está de acuerdo con el principio de optimización de la coordinación entre los instrumentos financieros de los 
Fondos EIE y el FEIE.
La Comisión publicó el 22 de febrero de 2016 una guía para ayudar a las autoridades locales y a los promotores de proyectos 
a que hagan pleno uso de las oportunidades para la coordinación, las sinergias y las complementariedades entre el FEIE y los 
Fondos EIE. Ambos instrumentos se han diseñado de forma diferente pero complementaria en términos de justificación, con -
cepción y marco legislativo. Además, se refuerzan mutuamente. La guía ofrece un resumen de las posibles combinaciones del 
FEIE y los Fondos EIE, ya sea a nivel de proyecto o mediante un instrumento financiero como una plataforma de inversión (véase 
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/efsi_esif_compl_en.pdf ).
125 Respuestas 
del Fondo Marguerite
Respuestas al apartado 81 y al recuadro 11
La estructura empleada por el Fondo Marguerite para sus inversiones se creó con el objetivo principal de permitir al Fondo 
mantenerlas a través de distintas filiales por razones de gestión del riesgo de cartera (separación entre las distintas inversiones), 
para facilitar la enajenación de estas inversiones en el futuro y para facilitar la circulación de efectivo dentro de la estructura 
(del Fondo Marguerite a sus inversiones y, en sentido inverso, de estas al Fondo Marguerite). Una solicitud de resolución fiscal 
fue presentada a las autoridades luxemburguesas a fines de confirmación.
En relación con la afirmación del Tribunal de que «a través de esta estructura también es posible que se evadan otros impues -
tos. […]», creemos que esa referencia a la evasión de impuestos puede inducir a error pues el término suele utilizarse para refe -
rirse a mecanismos destinados a evitar el pago de impuestos legalmente devengados. El asesor del Fondo Marguerite gestiona 
los aspectos tributarios de su funcionamiento con la óptica de asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales y satisfacer 
el pago de todos los impuestos devengados.

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Hecho Fecha
Aprobación del plan de auditoría (APM)/Inicio de la fiscalización 14.1.2015
Envío oficial del proyecto de informe a la Comisión (u otra entidad fiscalizada) 11.4.2016
Aprobación del informe final tras el procedimiento contradictorio 1.6.2016
Recepción de las respuestas oficiales de la Comisión (u otra entidad fiscalizada) en 
todas las lenguas5.7.2016
Cada vez se recurre en mayor medida a los instrumentos 
financieros para proporcionar apoyo financiero con cargo 
al presupuesto de la UE a través de préstamos, garantías 
e inversiones en capital. Durante el período de 
programación 2007-2013, se asignaron a los instrumentos 
financieros aproximadamente 21 500 millones de euros 
a cargo del presupuesto de la UE. El Tribunal constató que, 
aunque pueden ofrecer ventajas considerables en 
comparación con otras formas de financiación de la UE 
como las subvenciones, su ejecución se enfrenta 
a problemas significativos que podrían limitar su 
eficiencia.
TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO