COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO CONJUGAR NUESTRAS NECESIDADES Y NUESTRAS RESPONSABILIDADES: INTEGRACIÓN DE LAS CUESTIONES MEDIOAMBIENTALES EN LA POLÍTICA ECONÓMICA

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

CONJUGAR NUESTRAS NECESIDADES Y NUESTRAS RESPONSABILIDADES: INTEGRACIÓN DE LAS CUESTIONES MEDIOAMBIENTALES EN LA POLÍTICA ECONÓMICA

1. introducción

El Tratado de Amsterdam exige la integración de la protección del medio ambiente en las políticas comunitarias para lograr un desarrollo [1] sostenible. En su reunión de junio de 1998 en Cardiff, el Consejo Europeo instó a los órganos correspondientes del Consejo, empezando por los Consejos de Transporte, Energía y Agricultura, a establecer sus propias estrategias para integrar el medio ambiente y el desarrollo sostenible en sus áreas políticas respectivas. En junio de 1999, en Colonia, el Consejo Europeo solicitó al Consejo que a lo largo del año 2000 le informara sobre la integración de las cuestiones medioambientales y el desarrollo sostenible en los sectores de Asuntos Generales, Asuntos Económicos y Financieros y Pesca.

[1] "Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible." Artículo 6 de la versión consolidada del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea; DO C 340 de 10 de noviembre de 1997.

La presente Comunicación supone la continuación de la presentación de estrategias para integrar la dimensión medioambiental en los sectores de Agricultura, Transporte y Energía; los Consejos de Desarrollo, Asuntos Generales (en especial, en lo relativo a las cuestiones comerciales), Industria y Mercado Interior están trabajando para definir estategias para sus diferentes actividades sectoriales.

Sobre la base de la Comunicación de 1994 de la Comisión sobre el crecimiento económico y el medio ambiente [2], contribuye a definir una estrategia comunitaria para mejorar la integración de las dimensiones medioambiental y económica del desarrollo sostenible [3]. De acuerdo con las Conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa, la estrategia no propone ningún nuevo proceso, sino el empleo de instrumentos existentes para lograr progresos graduales pero realistas en la integración. Éstos incluyen los informes anuales de los Estados miembros sobre reformas estructurales y las Orientaciones Generales de Política Económica. Las Orientaciones Generales de Política Económica deberán garantizar que en los diversos sectores de la economía se proponen políticas coherentes para integrar el desarrollo sostenible. En el momento de elaborar las Orientaciones Generales de Política Económica, el Consejo ECOFIN, teniendo en cuenta las aportaciones de otras formaciones del Consejo garantizará dicha coherencia. Las decisiones del Consejo en lo relativo a los impuestos medioambientales y energéticos también son fundamentales para la integración de las medidas medioambientales y económicas.

[2] Crecimiento económico y medio ambiente: Implicaciones para la política económica"; COM (94) 465 de 3 de noviembre de 1994.

[3] En diciembre de 1999, en Helsinki, el Consejo Europeo pidió al Consejo que le presentara en junio de 2001 las estrategias completas para estos sectores. También se instó a la Comisión a presentar al Consejo Europeo de junio de 2001 una propuesta para una estrategia a largo plazo para adecuar las diferentes políticas a un desarrollo económico, social y ecológico sostenible. El anexo 1 contiene un debate más detallado de las cuestiones relativas a la integración de los conceptos económico y medioambiental de sostenibilidad.

De acuerdo con la presente Comunicación, no existe contradicción interna alguna entre crecimiento económico y mantenimiento de un nivel aceptable de calidad del medio ambiente. En realidad, el crecimiento económico suele proporcionar a los ciudadanos un medio ambiente más limpio y más saludable; el cólera y la disentería provocados por la contaminación del agua no son problemas propios de las sociedades desarrolladas, ni siquiera cuando en éstas se producen catástrofes naturales. Tampoco hay que creer que el crecimiento económico va en contra del medio ambiente, sino que la mejora de las condiciones de vida puede ir acompañada de la protección y mejora de las condiciones medioambientales. Además, una mejor integración debería ser beneficiosa tanto para la política medioambiental como para la política económica. Por ejemplo, "ecologizar" la política fiscal retirando subvenciones a actividades perjudiciales para el medio ambiente, debería mejorar los resultados económicos. El uso de instrumentos económicos, como impuestos, subvenciones, o permisos de emisión comercializables, seguramente ofrecerá un medio más eficaz de lograr objetivos de política ambiental que el empleo de los instrumentos tradicionales de política ambiental como la regulación directa de las actividades contaminantes. Las medidas para aumentar la integración serán beneficiosas tanto para la economía como para el medio ambiente.

La Agencia Europea de Medio Ambiente sostiene que para alcanzar unas mejores condiciones medioambientales hay que introducir modificaciones en la actividad económica y en las políticas socioeconómicas [4]. Esto es importante. En la medida en que el empleo y la asignación actual de recursos no se ajusten a este objetivo, el desplazamiento de nuestras economías a trayectorias que nos permitan cumplirlo exige introducir cambios en cuanto a la utilización y asignación de los recursos. Esto se puede hacer, fundamentalmente, de dos formas. O bien, los bienes y servicios que consumimos actualmente deben producirse utilizando menos recursos naturales, o bien debemos producir y consumir bienes y servicios que utilicen dichos recursos de forma menos intensiva. En ambos casos hay que introducir cambios, que resultan fundamentales para alcanzar el objetivo fijado en el Consejo Europeo de Lisboa, a saber, conseguir que la Comunidad sea la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo.

[4] "Europe's Environment: The Second Assessment"; European Environment Agency, 1998

2. ¿por qué la integración no se hace de forma adecuada y qué hacer para resolver este problema-

Una de las razones por las que las consideraciones medioambientales no se incorporan suficientemente en la formulación de las políticas económicas es que la política económica se interesa sobre todo, y con razón, por la estabilidad macroeconómica y el funcionamiento de los mercados. No obstante, muchos problemas medioambientales surgen precisamente porque no existen mercados para bienes y servicios medioambientales. Al tiempo que se perjudica al medio ambiente, la ausencia de estos mercados da lugar a una fuente importante de lagunas económicas, o de factores externos asociados.

Estos factores externos dan lugar a una falta de adecuación entre los costes privados y sociales. Pero la eficiencia económica exige que los costes privados y sociales estén equilibrados. Para utilizar los recursos de forma eficaz, los costes de la utilización de dichos recursos por un individuo deben ser idénticos a los que la sociedad gasta en la utilización de los mismos recursos. Si las empresas no tienen en cuenta la contaminación en sus precios de coste, asignarán demasiados recursos a producir bienes y servicios contaminantes; si no se paga a los agentes económicos por sus intervenciones beneficiosas desde el punto de vista ecológico, reducirán la cantidad de dichas intervenciones. En ambos casos, sale perdiendo el conjunto de la sociedad. Por ello, las medidas para mejorar la integración de las cuestiones medioambientales en decisiones económicas deben traer consigo menos contaminación y mejor funcionamiento de la economía.

Debido a que no existen mercados para muchos bienes y servicios medioambientales o si existen son incompletos, los productores y los consumidores reciben señales de precios erróneas. Por consiguiente, una campaña de "obtención del precio justo", para mejorar el funcionamiento de los mercados existentes o para crearlos si no existen, debería formar parte de una estrategia eficaz de integración. A continuación se citan varios instrumentos que podrían utilizarse para mejorar la integración de políticas medioambientales y económicas mediante la creación de mercados para bienes y servicios medioambientales o mejorando el funcionamiento de estos mercados. El anexo 2 contiene más detalles.

El funcionamiento de un mercado de cualquier bien o servicio requiere que los derechos de propiedad de dicho bien o servicio estén bien definidos, sean aplicables y comercializables. En el caso de muchos productos medioambientales no se definen explícitamente los derechos de propiedad con lo que sus mercados no pueden desarrollarse. Por consiguiente, una posible solución de los factores externos que podría resultar eficaz en circunstancias muy concretas es crear y asignar derechos de propiedad comercializables para dichos bienes y servicios medioambientales.

Mediante la fijación de un precio a la contaminación a través de impuestos o cánones por contaminación, los Gobiernos pueden reducir o eliminar la diferencia entre los costes privados de la actividad que produce la contaminación y los costes a la sociedad.

Contrariamente a los cánones por contaminación, que fijan un precio para la contaminación pero no fijan cantidades, los permisos de emisión comercializables determinan la cantidad de contaminación y permiten a las fuerzas del mercado establecer su precio.

Los planes de restitución de depósitos figuran entre los instrumentos que pueden utilizarse para fomentar el reciclaje.

Mediante subvenciones y otros incentivos pueden fomentarse las actividades o el suministro de bienes y servicios que producen efectos medioambientales beneficiosos.

Los acuerdos negociados entre la industria y las autoridades públicas son una solución híbrida entre instrumentos de mercado y la regulación oficial. Generalmente, participan en ellos los miembros de una organización empresarial que se compromete con objetivos como la reducción progresiva del uso de sustancias nocivas o el descenso del consumo energético por unidad de producción durante un período determinado, a cambio de promesas por parte del Gobierno de abstenerse de exigir el cumplimiento de una normativa o un impuesto directo a los sectores de que se trate.

Aunque no constituya un instrumento estrictamente económico, una información clara y fiable puede mejorar mucho la eficacia de los instrumentos económicos para integrar las cuestiones de medio ambiente en la política económica. Una mejor información sobre las características medioambientales de bienes y servicios puede desempeñar un papel importante para fomentar y permitir a productores y consumidores a tomar decisiones saludables desde el punto de vista ecológico y que reflejen el coste económico de sus acciones para la sociedad.

3. Ventajas de los instrumentos de mercado sobre la reglamentación "tradicional"

Contrariamente a las formas más tradicionales de reglamentación, para hacer frente a la contaminación los instrumentos económicos utilizan los mercados. Ya sea ejerciendo una influencia sobre los precios, las cantidades absolutas, o las cantidades por unidad de producción, los instrumentos de mercado reconocen implícitamente que las empresas son diferentes y proporcionan una flexibilidad que puede reducir sustancialmente los costes de las mejoras del medio ambiente. Son generalmente mejores que los instrumentos reguladores más rígidos, tanto a corto como a largo plazo. A corto plazo, permiten reducir las emisiones en donde resulte más barato. Cada empresa conoce el "valor" de su propia contaminación. Cuando se le impone un cánon por unidad de emisión, la empresa reducirá sus emisiones siempre que el coste de la reducción sea inferior al importe del cánon. A largo plazo, los planteamientos basados en el mercado del control de la contaminación proporcionan incentivos a las empresas para que encuentren formas rentables de reducir la contaminación mediante técnicas de producción nuevas y más limpias. Al reducir el coste de la disminución de la contaminación para las empresas, se puede conseguir una mejora medioambiental superior a la que hubiera podido ser económicamente viable en otras circunstancias.

Este dato puede ser importante para la ampliación de la Comunidad a Europa Central y Oriental. Los instrumentos de mercado ofrecen posibilidades adicionales a los países candidatos para la aplicación eficaz de la legislación comunitaria de medio ambiente, ya que pueden hacerlo de forma rentable. Por otra parte, la aplicación de los instrumentos de mercado puede que exijan un número menor de recursos administrativos. Esta consideración es importante, ya que las administraciones públicas de los PECO están sobrecargadas con la adaptación de las normas de la economía de mercado y con las condiciones de adhesión a la Comunidad. La política del desarrollo de la Comunidad debería también apoyar la introducción de instrumentos de mercado, en especial a través de su ayuda al ajuste estructural y de programas sectoriales de reforma en los países asociados.

En general, la normativa sobre medio ambiente ha creado derechos a contaminar, por ejemplo, fijando valores límites que definen la cantidad máxima de contaminación permitida por emisor. Las empresas no tienen ningún incentivo para superar las normas establecidas. Las normas adoptadas para este tipo de reglamentación se han ido diferenciando progresivamente de acuerdo con el tipo de tecnología. Sin embargo, incluso las normativas más sofisticadas han limitado su ámbito de aplicación para tener en cuenta las diferentes posibilidades de las empresas para reducir sus emisiones. Es sumamente difícil legislar para la gran variedad de empresas y contemplar los diversos costes que pueden tener que afrontar para la transferencia a técnicas de producción más limpias. Por su naturaleza, un planteamiento legislativo de la integración de valores medioambientales en las decisiones de los agentes económicos individuales ignora en gran parte las fuerzas del mercado. Es probable que los intentos de integrar objetivos políticos medioambientales y económicos sean más acertados si reconocen que las fuerzas del mercado son muy poderosas, ya que participan en numerosos problemas medioambientales, e intentan aprovecharlas para lograr objetivos de política de medio ambiente.

La incertidumbre, problema recurrente de los responsables políticos de medio ambiente, ofrece otra razón para utilizar instrumentos económicos para integrar la política de medio ambiente en la toma de decisiones económicas. Los mercados pueden revelar información importante que de otro modo seguiría siendo inaccesible. Los objetivos de política de medio ambiente deberían plantearse, en principio, de modo que el beneficio de la mejora del medio ambiente se adaptara al menos a los costes para lograrla. Sin embargo, con frecuencia es difícil para un legislador atribuir un valor a un paisaje específico o al daño causado por un agente contaminante en particular, o calcular el coste exacto de la disminución de la contaminación. El uso de instrumentos económicos especifica los costes de las mejoras del medio ambiente. La normativa también impone costes aunque estos se mantengan ocultos o implícitos.

Es evidente que los instrumentos económicos no eliminan la incertidumbre. Al introducir impuestos o cánones, por lo general se desconoce la cantidad de reducción de emisión que se obtendrá. Asimismo, es difícil determinar la multa o el impuesto que asegurarán una asignación eficaz de los recursos. Además, si se pone un límite a los volúmenes de emisión, no se conocerá por adelantado el coste de atenerse a dicho límite de acuerdo con un plan de derechos de emisión comercializables. Por otra parte, para que estos instrumentos resulten eficaces se requiere la existencia de mercados que funcionen correctamente, sean competitivos y reaccionen ante las señales de precios. La importancia que se adjudica actualmente a las reformas estructurales de la economía comunitaria deberá seguir aumentando el atractivo de los instrumentos de mercado. Cuanto más numerosos sean los mercados competitivos, y cuanto más fácilmente respondan la oferta y la demanda a los cambios de precios relativos de bienes y servicios, tanto más eficaces ante los problemas medioambientales serán las soluciones de mercado. Sin embargo, la incertidumbre sobre precios o cantidades no debería convertirse en una excusa para dejarse llevar por la inercia. La dirección que se desea asuma la intervención política está clara, aunque no se conozca su dimensión exacta.

Mientras que los instrumentos de mercado ofrecen ventajas importantes en comparación con opciones más tradicionales, la elección del instrumento político debería adaptarse al problema medioambiental concreto. Esto puede requerir la aplicación de medidas de mercado, reglamentación, acuerdos negociados, por separado o combinados. Los problemas específicos de un lugar o una región requieren respuestas específicas adaptadas a dicho lugar o región. Es probable que los instrumentos reguladores sigan siendo especialmente adecuados para prevenir y combatir riesgos mayores para el medio ambiente y para el entorno laboral. Con independencia de la forma que la intervención política adopte, hay que tener cuidado para que el proceso político que conduce a su aplicación no provoque una desviación de la medida con respecto a su objetivo establecido, ya sea a causa de un accidente o de un defecto de diseño. Por ejemplo, una normativa que imponga unos niveles de emisión más ajustados sobre nuevas instalaciones que sobre las fábricas ya existentes puede suponer una traba a la introducción en el mercado o suponer un obstáculo para la competencia; los acuerdos negociados pueden lograr poco más que resultados "habituales" o proporcionar la oportunidad de establecer un comportamiento anticompetitivo. Instrumentos de mercado como los impuestos pueden servir principalmente como mecanismos para aumentar los ingresos y tener poca o ninguna repercusión en el medio ambiente. Cualquiera que sea el planteamiento adoptado, los problemas de medio ambiente no deberían abordarse de forma que creen o exacerben otras dificultades. Por otra parte, la incidencia de cualquier política depende de su aplicación efectiva.

4. Integración medioambiental, crecimiento, competitividad y estabilidad social

4.1. Crecimiento y medio ambiente

La relación entre el crecimiento económico y el medio ambiente no es directa. Muchos problemas de medio ambiente que afectan a los países más pobres son consecuencia de un crecimiento económico demasiado escaso. El crecimiento aumenta la voluntad y la capacidad de pagar para conseguir un medio ambiente más limpio. En cambio, las sociedades con niveles de renta bajos ni siquiera tienen los recursos para atender a necesidades básicas como el saneamiento. El Banco Mundial ha calculado que la contaminación del agua en países en vías de desarrollo es responsable de más de 2 millones de muertes al año [5]. Por otra parte, esta contaminación tiene efectos contraproducentes para el desarrollo económico al contaminar por ejemplo, bancos de pesca. En los países más pobres, los niveles de contaminación de las áreas urbanas son varias veces superiores a los de los países más ricos. Por otra parte, en ausencia de medidas políticas específicas, las cantidades de residuos domésticos y las emisiones de gases de invernadero tienden a incrementarse con la renta per cápita. Si se mantienen las tendencias actuales, la Comunidad no cumplirá sus compromisos de reducir las emisiones de gases de invernadero asumidos en el marco del Protocolo de Kioto adoptado en el Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático [6].

[5] "Growth and the Environment" (World Development Report, 1992), Worl Bank; 1992

[6] El Libro Verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea (COM (2000) 87, de 8 de marzo de 2000) estudia la manera de establecer un sistema de comercio de los permisos de emisión que pueda ayudar a la Comunidad a cumplir su objetivo.

Sin embargo, al menos a corto plazo, es probable que el crecimiento económico, tanto en los países desarrollados como en los países en vías de desarrollo, exija un mayor uso de los recursos naturales, lo que dará lugar a un aumento de la contaminación. Por consiguiente, las medidas que se tomen para aumentar el crecimiento económico deberían ir acompañadas de una mejor integración de los factores medioambientales en las decisiones y en el comportamiento tanto de las empresas como de los ciudadanos. Aunque la Comunidad y otros países desarrollados han hecho progresos para separar el crecimiento económico del uso de los recursos naturales, queda aún mucho por hacer. Por ejemplo, la comunidad científica opina unánimemente que las emisiones de gases de efecto invernadero deben reducirse, como mínimo, a la mitad de los niveles actuales para poder evitar un cambio climático producido por el hombre que pueda llegar a ser peligroso. Lo cierto es que el aumento de los niveles de emisión de gases de efecto invernadero o de residuos no es inevitable, ni es una consecuencia ineluctable del crecimiento económico. Por el contrario, refleja una integración inadecuada de consideraciones medioambientales en las decisiones de los consumidores y de los productores. Como consecuencia de ello, los países desarrollados deben hacer frente actualmente a los importantes costes que representa la reparación de la degradación medioambiental. Esto se debe a un fallo a la hora de valorar el medio ambiente y los servicios que proporciona.

La Comisión considera que la creación de mercados de bienes y servicios medioambientales competitivos será, en general, la mejor manera de garantizar que todos, productores y consumidores, valoremos el medio ambiente en su justa medida y pase a formar parte de nuestras decisiones cotidianas.

4.2. Competitividad y medio ambiente: la dimensión internacional

Las políticas de medio ambiente no generan, de forma intrínseca, mayores costes generales. En realidad, sobre todo cuando se aplican mediante instrumentos económicos, consiguen que los costes resulten más obvios. La incorporación del principio de que "quien contamina paga", como elemento de la integración de las cuestiones de medio ambiente en la política económica altera la carga de costes entre productores y consumidores: los contaminadores tienen que recuperar los costes de las medidas de reducción de la contaminación a través de precios más altos. Esto contrasta con una situación en la que los costes no son explícitos sino que recaen de igual modo en la sociedad a través, por ejemplo, de un aumento de los gastos sanitarios. Del mismo modo, no reconocer el valor ecológico de determinados sistemas de utilización del suelo puede suponer costes por la erosión de los suelos o por una pérdida de biodiversidad.

Tanto la normativa de medio ambiente tradicional de "orden y control" como los instrumentos económicos desplazan los costes de reducción de la contaminación a empresas y consumidores que de otro modo hubieran recaído sobre otras personas. Además, pueden suponer transferencias sustanciales de fondos para las emisiones que sigan sin haberse reducido. Para ciertos sectores, un repentino e importante aumento de los costes podría plantear problemas graves, sobre todo respecto a competidores extranjeros. Estos problemas no son insuperables y hay varias maneras de abordarlos.

Instrumentos como los sistemas de evaluación del impacto empresarial pueden ayudar a determinar las repercusiones para los sectores y empresas afectados, y a asegurarse de que los responsables están mejor informados. Aunque puede que algunos problemas medioambientales requieran una intervención urgente, en otros casos es posible adoptar un planteamiento más gradual respecto a la integración. La economía no puede emprender de la noche a la mañana una vía ecológicamente coherente. El riesgo de adoptar un planteamiento ampliado y a largo plazo es que el objetivo político pueda expresarse en términos generales o plantearse a tal largo plazo que pierda toda credibilidad. Esto puede evitarse estableciendo metas intermedias con las que pueda evaluarse el avance hacia unos objetivos últimos correctamente definidos. Siempre que sea realista, un planteamiento gradual de la integración tendrá en cuenta la necesidad de conseguir una mejora del medio ambiente evitando al mismo tiempo un "desacompasamiento" de las condiciones de funcionamiento de las empresas. La adopción como objetivo político de un elevado nivel de protección medioambiental no debería dar lugar a grandes cantidades de "activos bloqueados" ni a un incremento del número de trabajadores en paro. Un planteamiento gradual permitirá a las empresas tener tiempo para adoptarse y desarrollar ideas innovadoras para reducir la contaminación.

Un planteamiento gradual de la internalización de los costes exteriores en el que todos los sectores sean tratados de la misma manera parece preferible a una aplicación más acelerada pero acompañada de exenciones fiscales o descuentos para algunos sectores. Esto puede dar lugar a que los impuestos medioambientales tengan efectos perversos. En general, los sectores con mayor uso de energía o más contaminantes son los que reciben derogaciones o exenciones. Puesto que, con frecuencia, estos sectores son también usuarios intensivos del capital en vez del trabajo, el resultado puede ser perjudicial tanto para el medio ambiente como para el empleo. No obstante, los países que han introducido impuestos a las emisiones muy a menudo los han acompañado con estos tipos de exenciones por miedo a que los sectores afectados tengan problemas técnicos que les impidan adaptarse rápidamente a los cambios de precios, y por consiguiente pierdan competitividad internacional con las pérdidas de empleo correspondientes.

Estas preocupaciones no serían tan acuciantes si se adoptara, a nivel comunitario o incluso mundial, un planteamiento del medio ambiente a largo plazo. Efectivamente, si no se cuenta con una acción internacional coordinada, los esfuerzos de la Comunidad para proteger el medio ambiente no tendrán tanto éxito a largo plazo. Problemas mundiales como el cambio climático y la destrucción de la capa de ozono sólo pueden resolverse mediante una intervención a escala mundial. Otros problemas de medio ambiente a escala internacional como la contaminación atmosférica y del agua pueden tratarse con más eficacia mediante esfuerzos internacionales coordinados. La política comunitaria de desarrollo podría ayudar a los países socios a utilizar instrumentos de mercado como la aplicación conjunta y el mecanismo de desarrollo limpio del Protocolo de Kioto. Esto debería mejorar su rendimiento económico y medioambiental en general y resultar una forma rentable de contribución de la Comunidad a los objetivos ecológicos mundiales.

La mayoría abrumadora de los bienes y servicios que produce la Comunidad son dentro de su territorio. Las exportaciones y las importaciones procedentes de terceros países equivalen respectivamente a una décima parte del PIB de la Comunidad. Una parte importante de estos intercambios se realiza con los países de Europa Central y Oriental candidatos a la adhesión a la Comunidad, o con los países miembros del Espacio Económico Europeo. Estos países se han comprometido a aplicar la legislación comunitaria del Mercado Único a corto y a medio plazo. Por consiguiente, los progresos constantes de la Comunidad para la mejora del medio ambiente en lo que respecta al Mercado Interior no tienen por qué tener repercusiones negativas importantes para la competitividad internacional de dichos países.

Un grupo aún más amplio de países (entre los que figuran las principales economías industrializadas) también está tomando medidas para proteger el medio ambiente mundial limitando sus emisiones de gases de efecto invernadero. Aunque una acción común y coordinada a escala mundial o al menos en los países industrializados sería la mejor solución para los problemas medioambientales a nivel mundial, la falta de una cooperación en este sentido no tiene por qué provocar una relocalización significativa de las actividades económicas. En efecto, los pronósticos de que unos niveles superiores de protección del medio ambiente provocarían la relocalización de grandes sectores de la producción fuera de la Comunidad (y del mundo desarrollado, en general) no tienen suficientemente en cuenta las numerosas ventajas que supone la implantación dentro de la Comunidad. Entre ellas figura el acceso garantizado al mercado único, a una infraestructura generalmente bien desarrollada y una estabilidad macroeconómica, política e institucional.

Además, las importantes diferencias entre estructuras y niveles fiscales ya existen, tanto en el interior de la Comunidad como entre la Comunidad y otros países industrializados. Esto sugiere que las diferencias en estructuras fiscales no son el único factor importante a la hora de tomar decisiones de inversión internacionales y, por tanto, la conservación y mejora de la competitividad internacional no exige que los diferentes países o grupos de países tengan estructuras, niveles fiscales o normativas de medio ambiente idénticos.

Por todas estas razones, puede que los temores de que la obtención de niveles superiores de protección del medio ambiente vayan a dar lugar de forma ineluctable a un deterioro de la competitividad internacional de la Comunidad sean exagerados. Sin embargo, es evidente que la cooperación internacional a la mayor escala posible facilitará la introducción de políticas que fomenten la sostenibilidad ecológica y, en algunos aspectos, es una condición necesaria para su éxito. A falta de tal coordinación, la Comunidad podría estudiar la posibilidad de realizar ajustes fiscales en la frontera de forma económica y ecológicamente saludable y coherente con las normas de comercio internacional.

4.3. Integración del medio ambiente, distribución de recursos y estabilidad social

Hay razones más importantes que explican por qué los argumentos de que una política de medio ambiente correctamente diseñada dará lugar a una pérdida de competitividad internacional están equivocados. De hecho, con frecuencia, tales argumentos no se refieren a la competitividad macroeconómica, sino a la distribución de recursos a través de la economía.

Efectivamente, una normativa de medio ambiente más estricta, junto con la retirada o el cobro por la utilización de derechos explícita o implícitamente asignados con respecto a los recursos naturales y al medio ambiente tiene consecuencias en cuento a la distribución, al igual que la asignación inicial de derechos de propiedad. En este sentido, hay que llegar a un equilibrio entre los intereses del agente contaminante en cuestión, las víctimas de esa contaminación y la sociedad en su conjunto.

Según lo ya argumentado, una mejor integración de los factores medioambientales en la política económica aumentará la eficacia económica. Actualmente, algunos sectores reciben subvenciones indirectas al no pagar por la degradación del medio ambiente o por el daño a la salud pública en relación con sus actividades. Algunos sectores contaminantes se benefician de las subvenciones explícitas que pueden haber sido introducidas de forma provisional por razones de política social. Si estas subvenciones contribuyen a una degradación adicional del medio ambiente, es evidente que no son coherentes con el objetivo de integración de las cuestiones de medio ambiente.

La mejora de la economía puede acentuarse si los recursos procedentes de impuestos y cánones relacionados con el medio ambiente, economizados gracias a la eliminación de subvenciones perjudiciales para el medio ambiente, revierten en favor de la economía mediante recortes en otros impuestos que hayan resultado ineficaces. Una economía más eficiente será internacionalmente más competitiva, no menos.

Con el tiempo, es probable que la mayor valoración del medio ambiente provoque cambios en los bienes y servicios que producimos y consumimos y en la forma de producirlos. Algunos sectores disminuirán y otros ampliarán su actividad. En conjunto, viviremos y trabajaremos en sociedades más sanas y con economías más eficientes. Las políticas de medio ambiente pueden tener un efecto positivo en el empleo, en donde el suministro de bienes y servicios medioambientales que requieren más mano de obra que las actividades a las que sustituyen [7].

[7] cf. "Environmental Policies and Employment", OCDE, 1997

Las medidas a nivel económico para mejorar las cualificaciones y la adaptabilidad de la mano de obra, según lo recomendado en las Directrices para el Empleo y en el Consejo Europeo de Lisboa, facilitarán los cambios provocados por una mejor integración de las políticas económica y de medio ambiente. Sin embargo, no puede excluirse la posibilidad de que ésta tenga repercusiones negativas en algunos sectores y regiones. Por ello, cualquier estrategia global de integración debe incluir una evaluación objetiva de todas sus repercusiones. Para aliviar las posibles dificultades, deben incluirse las medidas estructurales apropiadas, como por ejemplo, el reciclaje y otra serie de ayudas a los trabajadores de las empresas afectadas, con el fin de que la transición a una mejor integración de la política de medio ambiente siga siendo social y políticamente aceptable.

5. cuantificación de la integración: concepción de indicadores

5.1. Introducción

Las estrategias de integración sobre las que trabajan otras formaciones del Consejo ya han dado lugar al establecimiento de varios indicadores de interés, tanto sectorial como general. Indicadores como la intensidad energética y las emisiones de gases de efecto invernadero y otros contaminantes, tanto en términos absolutos como por unidad de PIB, deberían formar parte de cualquier evaluación general. Con el fin de no duplicar el trabajo realizado por otras formaciones del Consejo, el presente capítulo se centra en la identificación de otros indicadores que podrían resultar adecuados para la política económica en general. La Comisión intensificará sus esfuerzos para establecer una serie detallada de indicadores de la integración de las políticas medioambientales y económicas que sean compatibles con los indicadores estructurales solicitados por el Consejo Europeo de Lisboa. Esto debería contribuir a que los factores medioambientales formen parte de las reformas estructurales de la economía comunitaria.

5.2. Indicadores sobre el uso y la eficacia de los instrumentos económicos

El capítulo 2 anterior señalaba que la creación y mejora del funcionamiento de los mercados de bienes y servicios medioambientales sería una buena manera de mejorar la integración de las políticas de medio ambiente y económicas. Esto sugiere, como es natural, que los indicadores sobre el uso de instrumentos económicos pueden servir para evaluar el progreso hacia la integración.

Hasta ahora, el uso de instrumentos económicos se ha centrado en influir sobre los precios mediante la imposición de impuestos o cánones. Quizás, el indicador más sencillo sea la cantidad de ingresos generada por impuestos ecológicos.

Cuadro 1: Indicadores de la aplicación de impuestos medioambientales

Un impuesto ecológico puede definirse como "un impuesto cuya base impositiva es una unidad física (o equivalente) que tiene una repercusión negativa probada sobre el medio ambiente". Esta definición destaca la posible repercusión de un impuesto sobre actividades perjudiciales para el medio ambiente, en vez del nombre dado al impuesto o su propósito declarado. Partiendo de esta definición, la Comisión (Eurostat y la Dirección General "Unión Aduanera y Fiscalidad"), ha establecido, en colaboración con otros organismos internacionales, una clasificación de los impuestos ecológicos que comprende cuatro partes principales: los impuestos energéticos (principalmente sobre los carburantes), sobre los transportes, sobre la contaminación y sobre los recursos naturales.

Expresados como porcentaje del total de los ingresos públicos procedentes del impuesto y de las cotizaciones a la seguridad social, estos impuestos no han aumentado prácticamente durante los últimos veinte años, y representan algo menos del 7% de dichos ingresos. La cuasi totalidad procede de los impuestos "tradicionales" sobre la energía o el transporte.

No obstante, la realidad no es tan negativa. En efecto, estos datos no reflejan los esfuerzos que se realizan para distinguir los impuestos de acuerdo con criterios ecológicos. Por ejemplo, mientras que el total de ingresos procedentes de los impuestos especiales sobre el combustible puede que no haya variado mucho, la distinción realizada entre la gasolina sin plomo y con plomo ha permitido fomentar el consumo de carburantes más limpios. Además, el total de los ingresos no es el mejor indicador de la repercusión de un impuesto sobre el medio ambiente. En efecto, para que un impuesto ecológico sea eficaz tiene que tener un efecto disuasorio sobre las actividades perjudiciales para el medio ambiente y, por consiguiente, reducirá su propia base impositiva con lo que los ingresos no supondrán gran cosa.

Por otra parte, para que sigan siendo eficaces durante un cierto tiempo, estos impuestos tienen que ser ajustados de forma periódica para compensar la inflación global, el crecimiento de los ingresos y las fluctuaciones de los precios antes de impuestos del producto en cuestión. En realidad, si de verdad se desea reducir la demanda de una actividad o producto contaminantes o frenar su avance, su precio después de impuestos deberá aumentar más que los ingresos y la inflación global.

Esto requiere realizar cambios fiscales difíciles desde el punto de vista político, a menos que la fórmula de cálculo del impuesto incluya un coeficiente de ajuste automático.

Por consiguiente, el desglose de los datos sobre los ingresos nominales según el número de impuesto, la naturaleza de los productos y de los contaminantes gravados, el tipo de gravamen que se les aplica y los precios reales con impuestos, contribuye que su importe total sea más útil para la elaboración de las políticas. Presentados como series cronológicas junto a los datos sobre el volumen de los productos y emisiones gravados, estos datos proporcionarán más información sobre los progresos de la integración de las cuestiones de medio ambiente y la política fiscal y mostrarán si el aumento de los esfuerzos fiscales se ve acompañado de una reducción de la contaminación.

Estos indicadores basados en impuestos también deberían, si es posible, completarse con datos análogos sobre el uso de tarifas y cánones para, por ejemplo, el consumo de agua y la recogida de residuos. Una mayor cooperación entre autoridades de medio ambiente, estadísticas y fiscales en los Estados miembros y a escala comunitaria facilitará las comparaciones entre Estados miembros, lo que, a su vez, contribuirá a difundir la información sobre las estrategias de integración eficaces.

También deberían establecerse indicadores del uso de los permisos de emisión comercializables y de los acuerdos negociados, con el fin de obtener una idea más completa sobre el empleo de instrumentos económicos como forma de integrar las políticas de medio ambiente y económicas.

La información cuantitativa sobre el empleo de instrumentos de mercado debería completarse con el análisis de sus efectos medioambientales y económicos. La Comisión ya ha emprendido este análisis [8], que seguirá su curso. Esto ayudaría a difundir la información sobre las mejores prácticas vigentes en los Estados miembros y a identificar los intentos acertados y menos acertados de utilizar mercados para integrar las políticas de medio ambiente y económica.

[8] Véase, por ejemplo, "Evaluation of environmental effects of environmental taxes", Comisión Europea, 1998; en breve estará disponible una versión actualizada de este estudio.

5.3. Indicadores de las políticas y medidas perjudiciales para el medio ambiente

El desarrollo de una estrategia completa de integración también requiere indicadores relativos a las políticas que fomentan, de forma intencionada o no, las políticas perjudiciales para el medio ambiente.

Parece que las posibilidades de seguir reformando las políticas que perjudican al medio ambiente se ven bloqueadas por la falta de información precisa sobre la amplitud de dichas actividades nocivas. Un informe reciente de la OCDE que pretendía determinar las posibilidades de mejorar el medio ambiente a través de una reducción de las subvenciones llegó a la conclusión de que, con escasas excepciones, existen poquísimos datos sobre los niveles de apoyo que sean comparables a nivel internacional [9]. Por consiguiente, la elaboración de indicadores formulados de común acuerdo sobre la magnitud y el impacto de estas políticas podría eliminar un obstáculo importante a la mejora de la integración.

[9] "Improving the Environment through Reducing Subsidies; Part I: Summary and Policy Conclusions"; Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 1998

5.4. Indicadores sobre el valor del medio ambiente

Aunque el producto interior bruto sea el indicador económico más disponible (y por tanto el más usado) del bienestar económico, es, en sentido estricto, una medida de la producción. Desde el punto de vista de la integración de las cuestiones de medio ambiente, los datos que proporciona el PIB tienen dos graves inconvenientes: no facilitan información sobre la posible escasez de recursos naturales que puede poner en peligro la actividad económica futura, y tampoco tienen en cuenta la degradación de la calidad del medio ambiente que puede tener efectos nocivos sobre la salud y el bienestar de las personas. Para colmar estas lagunas, se ha hecho un gran esfuerzo para desarrollar cuentas nacionales secundarias e indicadores como cuantificación del ahorro y de la riqueza en un intento de reflejar la repercusión de la destrucción y de la degradación de los recursos naturales. El objetivo es completar las estadísticas económicas convencionales y ampliar la gama de información de que disponen las autoridades públicas. Determinar la destrucción y degradación de los recursos medioambientales asociados a diversas actividades económicas puede contribuir a que los responsables políticos tengan en cuenta el valor de estos recursos para la sociedad. La mejora de la información sobre el valor de los recursos medioambientales, incluido el de los efectos positivos de ciertas actividades económicas sobre el medio ambiente, puede aumentar la coherencia y la transparencia de la intervención de los responsables, haciendo explícitas las valoraciones que están implícitas en cualquier media de política de medio ambiente.

5.5. Indicadores relativos a las industrias "del medio ambiente"

Para mejorar la integración del medio ambiente en las políticas económicas hay que modificar el planteamiento político, dejando de centrarse en los problemas medioambientales para focalizarse en sus causas. Esto sugiere que una clasificación de las actividades medioambientales en dos subcategorías principales: una dedicada a la prevención y a la disminución de la contaminación (tecnologías y procesos integrados), y otra relativa a la reparación de los daños provocados por la contaminación y a proporcionar servicios medioambientales será de utilidad para supervisar el avance de la integración. En particular, la información derivada de la segunda subcategoría puede servir para despejar algunas de las incógnitas que plantea la evaluación de los recursos medioambientales. La cantidad de dinero invertida en la reparación de los daños puede dar una idea del valor que se atribuye al medio ambiente. Sin embargo, aún no se han desarrollado a nivel comunitario datos que permitan una clasificación de este tipo. Por consiguiente, estos indicadores no estarán disponibles ni a corto ni a medio plazo.

6. conclusiones

El Consejo Europeo de Helsinki pidió al Consejo que presentara estrategias generales para la integración del medio ambiente y del desarrollo sostenible en el Consejo Europeo de junio de 2001. Es importante garantizar que dichas estrategias generales proponen políticas coherentes para los diferentes sectores. Las contribuciones de varias formaciones del Consejo en la preparación de las Orientaciones Generales de Política Económica deberían ayudar a garantizar la adopción de un planteamiento coherente y sistemático.

La protección del medio ambiente basada en un uso cada vez mayor de instrumentos de mercado debería tenerse en cuenta para preparar las Directrices Generales de Política Económica y las recomendaciones sobre la calidad y sostenibilidad de las finanzas públicas. Un mejor uso de los impuestos y cánones ecológicos contribuiría a la eficacia económica y ampliaría la base impositiva. Esto ayudaría a los Estados miembros a proseguir la consolidación fiscal mejorando al mismo tiempo la calidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas, conforme a las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa. Al mismo tiempo, los mercados a los que estos instrumentos se aplican deberían hacerse más competitivos y con mayor capacidad de reacción ante las señales de precios.

La integración de políticas medioambientales y económicas también mejorará con la retirada de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente. Aunque existe un amplio acuerdo sobre la existencia de tales subvenciones y sobre el hecho de que son una fuente potencialmente importante de efectos nocivos sobre el medio ambiente, se dispone de poca información rigurosa sobre su magnitud e incidencia. Tomando como modelo el planteamiento utilizado para distinguir los casos de competencia fiscal perjudicial entre Estados miembros, la Comisión propone que el Consejo estudie las repercusiones positivas y negativas sobre el medio ambiente de los sistemas fiscales nacionales, teniendo en cuenta los trabajos ya realizados en la Comunidad. Este estudio debería ser lo más completo posible, e incluir los efectos directos e indirectos, explícitos e implícitos, previstos y no previstos de subvenciones, impuestos, y diferencias entre exenciones y deducciones fiscales. Los resultados permitirían a los Estados miembros compartir información sobre la "mejor práctica" en cuanto a las políticas fiscales nacionales, e identificar los elementos de los sistemas nacionales que tengan grandes repercusiones medioambientales tanto positivas como negativas. Esto contribuiría a establecer prioridades para la elaboración de reformas fiscales coherentes con la protección del medio ambiente.

El uso cada vez mayor de instrumentos basados en el mercado debería reflejarse en los informes sobre reformas económicas de los mercados de productos y capitales. De acuerdo con lo recomendado en las Orientaciones Generales de Política Económica para el año 2000, el Consejo podría demostrar su voluntad de actuar en favor de la integración de las cuestiones de medio ambiente adoptando rápidamente la propuesta de impuesto energético de la Comisión de forma que no comprometa su eficacia para el medio ambiente.

La instauración de un planteamiento coordinado en la Comunidad para la aplicación del principio de que quien contamina, paga, mediante impuestos u otros instrumentos basados en el mercado, ayudará a solucionar las cuestiones que generalmente se agrupan en el capítulo "competitividad", si bien, como se dijo en el capítulo 4 anterior, este término no es conveniente ya que la competitividad macroeconómica debería reforzarse con medidas en favor de una mejor integración de las cuestiones de medio ambiente. En los casos en que los impuestos o cánones resulten ser el medio más adecuado para mejorar la integración, debería partirse de niveles más bien bajos y aumentarlos de forma progresiva para que las empresas puedan adaptarse a los nuevos precios y encontrar soluciones innovadoras a los problemas de reducción y control de la contaminación. Este planteamiento contrasta con la práctica actual de algunos Estados miembros que, de partida, tienden a fijar impuestos bastante elevados pero conceden al mismo tiempo exenciones o descuentos de forma prolongada a grandes contaminadores. Además de que esta manera de proceder puede resultar irracional desde el punto de vista del medio ambiente, se corre también el riesgo de perjudicar al mercado único y de incumplir la legislación comunitaria sobre ayudas estatales. Una vez más, una coordinación a escala comunitaria puede contribuir a reforzar la credibilidad de una introducción progresiva de impuestos eficaces sobre la contaminación. El establecimiento de un marco comunitario mínimo puede también ayudar a los Estados miembros que deseen avanzar más rápidamente en la integración de las cuestiones de medio ambiente, pero que teman perder una parte de su competitividad si actúan de manera autónoma. La propuesta de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental, que preconiza el recurso al voto por mayoría cualificada para las cuestiones de impuestos ecológicos, tiene por objeto facilitar la elaboración de un marco de este tipo [10].

[10] "Contribución suplementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales: votación por mayoría cualificada en los aspectos relacionados con el mercado único de los ámbitos de la fiscalidad y la seguridad social", COM (2000) 114 final de 14 de marzo de 2000."

Habida cuenta de lo anterior, la Comisión propone considerar los siguientes puntos como elementos básicos de una estrategia comunitaria para la mejora de la integración de las cuestiones de medio ambiente en la política económica:

*La Comunidad debería adoptar un enfoque transparente, progresivo y creíble de la integración de las cuestiones de medio ambiente fijando objetivos a largo plazo ambiciosos junto con objetivos intermedios a medio plazo; tanto unos como otros deberían basarse en un análisis exhaustivo de los datos científicos y técnicos disponibles, como los posibles costes y beneficios de la intervención y de la no intervención.

*La integración de las cuestiones medioambientales en la política económica debe ser compatible con la estrategia de desarrollo sostenible que el Consejo Europeo piensa adoptar en junio de 2001.

*El análisis de la incidencia de la actividad económica sobre el medio ambiente y la normativa deberían incluirse en el proceso de vigilancia multilateral de las reformas estructurales.

*En las Orientaciones Generales de Política Económica deberían incorporarse plenamente el objetivo de integración de las cuestiones medioambientales, recurriendo a una serie de indicadores fiables, que habrá que determinar.

*Los estudios sobre la calidad y la viabilidad de la hacienda pública deberían tener en cuenta, en particular, la importancia de las políticas fiscales y de gasto para la integración de las cuestiones de medio ambiente e incluir una evaluación de la eficacia de los instrumentos económicos para la realización de los objetivos medioambientales.

*La integración de las cuestiones de medio ambiente en la política económica debería basarse aún más en una combinación adecuada de normativas e instrumentos basados en el mercado; tal combinación debería incluir, en particular, la supresión de las subvenciones perjudiciales para el medio ambiente y tener en cuenta los análisis de la Comisión y de otras instancias sobre la eficacia económica y medioambiental de los instrumentos basados en los mecanismos del mercado.

La adopción de este planteamiento podría ayudar a la Comunidad a experimentar un crecimiento que sea económica y ecológicamente sostenible.

ANEXO 1 CONCEPTOS DE SOSTENIBILIDAD

La expresión "desarrollo sostenible" no tiene el mismo sentido para todo el mundo. Por ejemplo, un especialista en Macroeconomía verá este concepto desde el punto de vista de la relación entre la tasa de crecimiento del producto interior bruto, la tasa de inflación, las cuentas presupuestarias y la balanza de pagos. Esta es una definición a corto-medio plazo del desarrollo sostenible que deja a un lado aspectos más amplios, como el desarrollo sostenible a largo plazo de los ecosistemas, de los que depende una gran parte de la actividad económica, y la cuestión de si la distribución del crecimiento de los ingresos crea desigualdades entre ricos y pobres, que constituye una amenaza para la cohesión social.

Por el contrario, un ecologista, considerará que el desarrollo sostenible tiene que ver con cuestiones como el recalentamiento del planeta y la protección de la biodiversidad, y puede que preste poca atención a los efectos secundarios económicos o sociales de las políticas medioambientales. Las definiciones de "sostenibilidad medioambiental" suelen ser muy generales, lo que puede dificultar su traducción a medidas concretas.

La definición más frecuentemente citada y más ampliamente aceptada del desarrollo sostenible es probablemente la de la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo ("Comisión Brundtland") [11], según la cual desarrollo sostenible es aquel que responde a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para responder a las suyas. Para que esta definición sea de utilidad para los responsables políticos es necesario dotarla de contenido.

[11] "Our Common Future", Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo, 1987.

Aunque no podamos conocer cuáles serán las necesidades de las generaciones venideras, cabe suponer que serán semejantes a las nuestras, es decir, que como mínimo tenemos que intentar que la satisfacción de nuestras necesidades no impida a las generaciones futuras gozar de un nivel de vida por lo menos igual al actual. ¿Qué supone este objetivo-

Cada generación responde a sus necesidades con los recursos de que dispone para producir bienes y servicios que pueda consumir. Por otra parte, algunos de los recursos disponibles pueden servir para crear nuevos recursos, que a su vez podrán producir bienes y servicios destinados a su consumo en el futuro. Nos encontramos ya con un primer criterio que puede servir para evaluar la sostenibilidad de una política económica: la oferta de recursos que dejamos a las generaciones futuras, ¿es suficiente para que puedan satisfacer sus necesidades- O, visto de otra manera: ¿qué dificultades impone este criterio de sostenibilidad sobre nuestra manera de utilizar los recursos disponibles-

Los elementos que intervienen en la producción de bienes y servicios corresponden a tres tipos de recursos diferentes: el capital humano, el capital natural y el capital físico. Algunos bienes y servicios pueden producirse según distintas técnicas, es decir, las proporciones de capital humano, natural o físico que intervienen en su producción pueden variar. No obstante, este concepto de que las distintas categorías de recursos pueden sustituirse entre sí para producir bienes y servicios debe matizarse. Los recursos naturales y los recursos físicos no son sustitutos perfectos. En efecto, los recursos naturales generan algunos servicios que no pueden ser producidos por otros medios y sin los cuales no podríamos sobrevivir. Esta doble observación, los recursos naturales y físicos pueden substituirse entre sí pero no de manera perfecta, tiene dos consecuencias.

La existencia de una determinada posibilidad de sustitución entre los recursos físicos y naturales proporciona un determinado margen de maniobra a la generación actual para el empleo de los recursos físicos y naturales disponibles. No es necesario que transmitamos a nuestros sucesores exactamente la misma cantidad y la misma calidad de cada tipo de recursos naturales y físicos de que disponemos. Lo que exige el concepto de sostenibilidad, es que el total de los recursos transmitidos a las generaciones futuras, más sus recursos humanos, les permita producir los bienes y los servicios necesarios para satisfacer sus necesidades, como mínimo al mismo nivel que la generación actual.

Por otra parte, además de sustituir unos recursos por otros, las sociedades pueden también sustituir los bienes y servicios entre sí, es decir, pueden decidir consumir distintos tipos de bienes y servicios en cantidades diferentes. Por tanto, la sostenibilidad no exige que los bienes y servicios de los que dispondrán las generaciones futuras se distribuyan de la misma forma que en el momento actual. Lo que cuenta, es que la gama de bienes y servicios disponibles les permita disfrutar del mismo nivel de bienestar que disfruta la generación actual.

Así expresado, este concepto de sostenibilidad se corresponde de forma muy estrecha con una definición a menudo mencionada como "sostenibilidad débil". En esta situación, toda política destinada a la sostenibilidad debería esforzarse en encontrar un equilibrio entre la acumulación y la destrucción de los activos económicos, sociales y medioambientales. Otras definiciones de la sostenibilidad incluyen:

-"la fuerte sostenibilidad", que hace hincapié en la importancia del capital natural alegando que este último presta servicios que no pueden sustituirse o prestarse por otros recursos;

-la "sostenibilidad medioambiental" que impone preservar los flujos físicos de bienes y servicios procedente de los recursos naturales.

Las diferencias entre estas y otras concepciones de la sostenibilidad se refieren a la medida en la cual el capital físico y el natural pueden considerase mutuamente sustituibles. Sin embargo, estas diferencias no deben ocultar el hecho de que estas definiciones competidoras coinciden ampliamente. Todas reconocen que la explotación de los recursos naturales no puede ser ilimitada y que el medio ambiente tiene una capacidad de absorción de los subproductos de la actividad económica que tampoco es ilimitada. La elaboración de una política comunitaria para la sostenibilidad no debería verse demorada por culpa de complejos debates sobre la naturaleza exacta de estos límites.

La sostenibilidad como principio político práctico

Tomemos como ejemplo la construcción de una central hidroeléctrica; ello supone la sustitución de recursos naturales por recursos físicos y modifica el tipo de servicios disponibles para la sociedad. En lugar de los servicios que proporciona el paisaje "original", por ejemplo, pesca o turismo, la sociedad podrá ahora aprovechar la electricidad producida por la Central. Estos servicios pueden o no compensar de manera adecuada los servicios a los que sustituyen. No es posible predecir en cada caso cuál será el valor relativo que la sociedad asignará a unos o a otros. Con todo, esta cuestión es determinante a la hora de decidir si la construcción de esta Central es compatible o no con el concepto de desarrollo sostenible. Si la electricidad producida tiene más valor, la Central será compatible con el principio de sostenibilidad, si tiene menor valor será incompatible con dicho principio. Lo importante en este caso es que la sustitución de un capital natural por un capital físico debe ser coherente con el principio de sostenibilidad.

Por el contrario, el cambio climático es un ámbito en el que el criterio de sostenibilidad indica claramente la vía que debe seguirse. La comunidad científica considera que las crecientes concentraciones en la atmósfera de gases de efecto invernadero procedentes de la actividad humana, en particular, de dióxido de carbono debido a la combustión de los combustibles fósiles, corren el riesgo de modificar el clima de la tierra de forma impredecible y altamente perturbadora. En otros términos, nuestro consumo actual de combustibles fósiles y nuestra manera de utilizar la atmósfera como vertedero del dióxido de carbono resultante, es insostenible. En efecto, nuestro comportamiento actual está poniendo en peligro la capacidad de las generaciones futuras para subvenir a sus propias necesidades. Por ello, los países industrializados acordaron, en virtud del Protocolo de Kioto al Convenio marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, comenzar a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero con el fin de emprender el camino hacia un desarrollo sostenible.

Parece ser que los riesgos de que el cambio climático perjudique gravemente el bienestar de la generación actual son muy escasos: un análisis de la relación coste-beneficio que tuviera sólo en cuenta los beneficios directos para la generación actual, concluiría con toda seguridad, que no se justifica una intervención para impedir el cambio climático. Sin embargo, el hecho de que se estén realizando avances en el tratamiento de esta cuestión es muy ilustrativo de la integración de las preocupaciones medioambientales en la elaboración de las políticas económicas y pone de manifiesto que el criterio de la sostenibilidad puede tener una incidencia muy real.

Esta integración de las consideraciones relativas al medio ambiente en la política económica por medio del criterio de sostenibilidad no se traduce inevitablemente en todos los casos en la aplicación de medidas concretas. Puede que podamos atribuir una definición operativa satisfactoria de la sostenibilidad que pueda servir de guía universal a la toma de decisiones. Con frecuencia, la decisión de si una acción es o no coherente con el principio de sostenibilidad es una cuestión de valoración. A pesar de ello, la incorporación del criterio de sostenibilidad en la toma de decisiones proporciona el marco para esta valoración, con la conciencia de las consecuencias que las decisiones de hoy pueden tener para el bienestar generaciones futuras.

ANEXO 2 INSTRUMENTOS ECONÓMICOS PARA LA INTEGRACIÓN DE LAS CONSIDERACIONES RELATIVAS AL MEDIO AMBIENTE

A partir del principio de que una de las razones esenciales por la que las cuestiones de medio ambiente no se tienen suficientemente en cuenta en la política económica es que no existen mercados para numerosos bienes y servicios medioambientales o si existen son incompletos, en el capítulo 2 de la presente Comunicación figura una serie de instrumentos basados en el mercado, capaces de mejorar la integración de las políticas económica y medioambiental. A continuación se proporciona información más detallada al respecto.

Derechos de propiedad

Los factores externos medioambientales se deben a la insuficiencia o a la ausencia de mercados de bienes y servicios medioambientales. La definición y la asignación de derechos de propiedad negociables crean un mercado y, por lo tanto, internalizan estos efectos externos. Esto permite igualar los costes sociales y privados y obtener un resultado económicamente rentable.

La cuestión de si serán los contaminantes o las víctimas los que recibirán los derechos de propiedad tiene consecuencias importantes desde el punto de vista de la equidad, ya que se trata de saber quién posee los recursos de la sociedad. Si estos derechos van a los contaminantes, serán remunerados por reducir su contaminación, mientras que si van a la sociedad en general, resultará que los contaminantes pagan a la sociedad para tener derecho a contaminar. La integración de las cuestiones de medio ambiente en la política económica a través de la aplicación del principio de "quien contamina, paga" tendrá implicaciones profundas. Este principio no solo constituye una base sólida para la política medioambiental, sino que también puede dar lugar a la aplicación de una política económica eficaz y equitativa y contribuir a la cohesión social.

Aunque la asignación de derechos de propiedad sobre un activo medioambiental dado, tanto a las víctimas de la contaminación como a los agentes, pueda ser lo único que tienen que hacer los Gobiernos para solucionar los problemas medioambientales de forma rentable, muchos de estos problemas no se prestan a una solución de mercado tan "pura".

Por ejemplo, muchas formas de contaminación atmosférica tienen numerosos orígenes y afectan a millones de personas. Por consiguiente, nadie puede precisar el origen de la contaminación que le está afectando. También es improbable que por el interés general, un particular emprenda una acción contra una fuente de contaminación, por la razón de que esta contaminación afecta también a otras muchas personas, el particular sufragará los costes vinculados a esta acción y sus posibles ventajas beneficiarán a muchos. En estos casos, todas las personas tienen motivos para dejarse llevar por los esfuerzos de otros. Esta es la razón por la que la asignación de derechos de propiedad no bastará para garantizar un resultado económicamente rentable. Si se concede a las empresas un cierto derecho a contaminar, es poco probable que los ciudadanos se organicen para pagar colectivamente a estas empresas para que reduzcan su contaminación; por otra parte, si los ciudadanos poseen el "derecho a respirar aire puro", las empresas considerarán prohibitivo adquirir una parte de este derecho a sus distintos propietarios.

Ante esta situación, un Gobierno que no intervenga, estará subvencionando implícitamente las actividades contaminantes y no fijará ningún límite a la contaminación. Ciertamente, el hecho de conceder explícitamente un derecho de propiedad, a los contaminantes o a las víctimas de la contaminación, tampoco resulta eficaz. Sin embargo, dado que la contaminación es indeseable a nivel medioambiental y económicamente ineficaz, es necesario intervenir de alguna manera para proteger los intereses de la sociedad. Si la cuestión se plantea en el contexto de un enfoque integrado del desarrollo sostenible, el problema que se plantea es saber cómo incorporar lo mejor posible el objetivo medioambiental de reducción de la contaminación en los objetivos de política económica, a saber, mantener los niveles de producción y empleo que permitan satisfacer las necesidades de la población, de forma coherente con el objetivo de sostenibilidad social.

Exacciones, derechos de emisión negociables, subvenciones y primas

Cuando los Gobiernos no consiguen crear mercados operativos mediante la atribución de derechos de propiedad pueden, no obstante, utilizar las fuerzas del mercado para mejorar o mantener la calidad del medio ambiente imponiendo exacciones u ofreciendo primas. De esta forma, fijan un precio a los recursos medioambientales y se produce la internalización de los factores externos mediante el acercamiento de los costes privados y de los costes sociales. El hecho de que casi siempre resulte imposible evaluar con precisión los daños causados por la contaminación o el beneficio que se obtiene de un servicio medioambiental en un caso determinado, no invalida los argumentos económicos y medioambientales a favor de que paguen los responsables de la contaminación y de compensar a los proveedores de servicios.

Los derechos de emisión negociables son un medio, basado en el mercado, para realizar los objetivos medioambientales, que es potencialmente interesante cuando la política adoptada consiste en no superar una cantidad de contaminación [12] determinada . No obstante, los derechos de emisión no serán un instrumento conveniente en todos estos casos. Cuando el agente contaminante en cuestión es responsable de la aparición de "puntos calientes" ecológicos, deben preverse otras formas de reducción de la contaminación. Si la medición de las emisiones de cada una de las fuentes resulta demasiado cara con relación al coste de reducción de la contaminación, y si no es posible controlar la utilización de algunos medios de producción estrechamente vinculados a las emisiones, los sistemas de intercambio de derechos de emisión dejarán de ser la solución más rentable.

[12] Por esta razón, la Comisión consideró recientemente que el comercio de derechos de emisión podría "formar parte integrante de un marco coherente de políticas y medidas comunes y coordinadas destinadas a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y aplicar los compromisos asumidos en Kioto" (Libro Verde sobre el comercio de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea; COM (2000) 87 de 8 de marzo de 2000).

En términos de impacto en el medio ambiente, el hecho de que los derechos sean vendidos (en el marco de concursos públicos) o sean concedidos gratuitamente no supone una gran diferencia: en ambos casos, se conoce y se limita la cantidad de derechos asignados lo que produce un beneficio para el medio ambiente. Tanto el hecho de ceder gratuitamente los derechos de emisión como el sistema de adjudicación facilita una internalización de los costes externos, condición necesaria para alcanzar una rentabilidad económica. No obstante, la adjudicación de derechos tiene la ventaja de que los ingresos procedentes de la venta de derechos de emisión negociables pueden y deben ser utilizados por los Gobiernos para reducir los impuestos que son fuente de distorsiones en otros sectores económicos, lo que permitiría reforzar aún más la rentabilidad global.

Desde un punto de vista económico, las subvenciones u otros incentivos a las actividades "limpias" o para fomentar el recurso a tecnologías propias son en principio equivalentes a los cánones o impuestos sobre las actividades contaminantes, como medio para alcanzar los objetivos de medio ambiente, ya que, en ambos casos, se elimina o reduce la diferencia entre el coste privado y el coste social de la actividad contaminante. No obstante, esto sólo se confirma si los ingresos necesarios para abonar dichas primas no introduce una distorsión adicional en otros sectores de la economía.

Pagar para obtener una reducción de los factores negativos externos en lugar de cobrar por esos mismos factores, plantea problemas de distribución de los ingresos en general y, en particular, de distorsión de la competencia en el Mercado Único [13].

[13] Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (DO C 72 de 10 de marzo de 1994) proporcionan indicaciones relativas a los tipos de ayudas que pueden ser compatibles con las normas del mercado único.

Consideradas desde el punto de vista de la política medioambiental, estas primas infringen el principio de que "el que contamina, paga". Sin embargo, pueden favorecer la difusión de nuevas tecnologías o actividades beneficiosas para el medio ambiente, en particular cuando sea imposible o difícil aplicar dicho principio. El riesgo de este planteamiento alternativo es que los beneficiarios de estas subvenciones pueden llegar a ser dependientes de ellas, dificultando su supresión incluso cuando dejen de tener justificación a nivel medioambiental o económico.

Acuerdos negociados

En su Comunicación de 1996 relativa a los Acuerdos sobre medio ambiente [14], la Comisión observaba que estos acuerdos "pueden anticipar la aplicación de medios legales y limitar así el número de normas jurídicas y administrativas".

[14] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativo a los acuerdos medioambientales; COM (96) 561 del 27 de noviembre de 1996.

Con relación a las medidas legislativas, que pueden prescribir normas uniformes o el uso de una tecnología dada, los acuerdos negociados proporcionan a las empresas una mayor libertad de maniobra para lograr los objetivos medioambientales acordados. Fomentan así las soluciones innovadoras destinadas a reducir los costes que se deriven del cumplimiento. Para ser eficaces, estos acuerdos deben fijar objetivos cuantificados bien precisos y que puedan evaluarse. La publicación de estos acuerdos contribuye a garantizar su credibilidad y su transparencia, y debería evitar las negociaciones que se limitan a ratificar el statu quo.

La capacidad de los acuerdos negociados para reducir la contaminación de forma eficaz, en mayor medida que si no se hubieran aplicado, es difícil de evaluar, que las empresas conocen mejor sus actividades que la autoridad reguladora.

En realidad, tales acuerdos solo pueden negociarse con sectores en los que exista una estructura que represente a todas o a casi todas las empresas del sector y que tenga autorización para negociar en su nombre. Además, un enfoque sectorial puede dar lugar a un tratamiento incoherente de problemas similares e introducir distorsiones suplementarias en la economía. Esto puede ocasionar una situación en la que la carga de la reducción de la contaminación recaiga indebidamente en las pequeñas empresas de los sectores en desarrollo y en la economía doméstica.

En algunas situaciones, los acuerdos medioambientales negociados pueden ser un medio más eficaz para reducir la contaminación que la normativa directa. Según los casos, tales acuerdos pueden venir a completar los instrumentos basados en el mercado.

Información

Con frecuencia se descuida el papel de la información en el buen funcionamiento de los mercados. Demasiado a menudo, la información a disposición de los consumidores y los productores con respecto al impacto en el medio ambiente es inexistente o incompleta, o se presenta de forma que no facilita las elecciones razonadas. Por ejemplo, las bombillas de bajo consumo de energía cuestan más caras que las bombillas incandescentes ordinarias, pero proporcionan la misma cantidad de luz a un coste ampliamente inferior y duran mucho más tiempo. Si no saben qué parte de su factura de electricidad representa el alumbrado, cómo pueden decidir los consumidores si la compra de bombillas de bajo consumo de energía es razonable- De la misma forma, el etiquetado de los aparatos electrodomésticos que solo indica las diferencias de consumo energético no permite a los consumidores juzgar de forma inmediata si el precio de coste más elevado de un aparato se justifica por su menor consumo en comparación con otro de precio de compra inferior pero de consumo más elevado.

La eficacia de informaciones claras y fiables aumenta cuando se combina con señales de precios que incorporan los costes y beneficios ecológicos de los distintos bienes y servicios. En efecto, las señales proporcionadas por estos precios hacen menos necesaria la aprobación de normativas que obliguen a informar al consumidor. Inmediatamente después del primer choque petrolífero, el consumo de combustible se convirtió en un argumento de venta importante para los fabricantes automóviles. Aunque, muchas de las cifras esgrimidas se ajustaban con dificultad a las condiciones reales de conducción, la aparición espontánea de este tipo de datos muestra el papel que las señales de precio pueden desempeñar en la mejora de la información de los consumidores. La importancia concedida a la información sobre el consumo de combustible en los años setenta y ochenta, época en la que el precio del combustible era bastante elevado, contrasta con la situación de finales de los noventa, cuando la debilidad de los precios del petróleo incitó al Consejo y al Parlamento Europeo a adoptar una Directiva que exigía la visualización de los datos sobre dicho consumo [15]. Dado que el combustible representaba una parte menos importante del coste total de posesión de un automóvil, pasó a ser un elemento menos determinante para las decisiones de los consumidores.

[15] Directiva 1999/94/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, del 13 de diciembre de 1999, relativa a la información sobre el consumo de combustible y sobre las emisiones de CO2 facilitada al consumidor al comercializar turismos nuevos; DO L 12 de 18 de enero de 2000.

Una mejor información puede también ayudar a las empresas, y en particular las PYME, a elegir métodos de producción menos contaminantes. Puede permitir a los agricultores obtener rendimientos aceptables utilizando menos abonos nitrogenados. Por último, las "auditorías energéticas", por ejemplo, pueden permitir a las empresas mejorar su competitividad reduciendo su consumo de energía por unidad de producción, así como sus emisiones de gases de efecto invernadero y otros agentes contaminantes.