Propuesta modificada de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo (presentada por la Comisión con arreglo al apartado 2 del artículo 250 del Tratado CE)

2002/0259 (COD)

Propuesta modificada de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo

El 4 de junio de 2003, el Parlamento Europeo votó en primera lectura las enmiendas presentadas a la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo [1] (COM(2002) 595 final [volumen II], de 20 de noviembre de 2002).

[1] Directiva 1999/32/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos y por la que se modifica la Directiva 93/12/CEE; DO L 121 de 11.5.1999. p. 13.

El apartado 2 del artículo 250 del Tratado CE dispone que, en tanto que el Consejo no se haya pronunciado, la Comisión puede modificar su propuesta mientras duren los procedimientos que conduzcan a la adopción de un acto comunitario.

La Comisión emite a continuación su dictamen sobre las enmiendas adoptadas por el Parlamento Europeo.

1. ANTECEDENTES

Transmisión de la propuesta al Consejo y al Parlamento Europeo (COM(2002)595 final - 2002/0259(COD)) de conformidad con el apartado 1 del artículo 175 del Tratado CE: 20 de noviembre de 2002

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo: 14 de mayo de 2003

Dictamen del Comité de las Regiones: ninguno

2. OBJETIVO DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN

La propuesta pretende reducir el efecto en la acidificación ambiental y en la salud humana de las emisiones de dióxido de azufre (SO2 o SOx) y partículas de los buques. Las emisiones de SOx y partículas de los buques se relacionan directamente con el contenido de azufre del combustible. El contenido medio de azufre (S) de los fuelóleos pesados de uso marítimo en el mundo es en la actualidad del 2,7%, o 27.000 partes por millón (ppm), frente al combustible de carretera, que tiene un nuevo límite de azufre de 10 ppm. La propuesta fija nuevos límites al contenido máximo de azufre de los combustibles de uso marítimo y concretamente:

- Un máximo del 1,5% de S en los combustibles de uso marítimo de todos los buques de navegación marítima en el Mar del Norte, Canal de la Mancha y Mar Báltico, conforme a la zona de control de las emisiones de SOx acordada en la Organización Marítima Mundial. Esto contribuirá a reducir la acidificación y a mejorar la calidad del aire.

- Un máximo del 1,5% de azufre en los combustibles marítimos utilizados por buques de pasajeros en servicios regulares efectuados desde o hacia un puerto comunitario, de acuerdo con la política establecida de la UE de fijar unas normas muy rigurosas para los buques de pasajeros. Así mejorará la calidad del aire en las costas y se contribuirá a garantizar un suministro comunitario de combustible bajo en S.

- Un máximo del 0,2% de azufre en los combustibles utilizados por buques atracados en los puertos de la UE y por todos los buques de navegación interior para reducir las emisiones locales de SOx y de PM y mejorar la calidad del aire a nivel local.

3. DICTAMEN DE LA COMISIÓN SOBRE LAS ENMIENDAS ADOPTADAS POR EL PARLAMENTO EUROPEO

El 4 de junio de 2003, el Parlamento Europeo adoptó 36 enmiendas de las 44 presentadas. Dos enmiendas (13 y 14) se votaron por partes y los parlamentarios sólo apoyaron los plazos más estrictos, no los límites máximos de azufre más estrictos en los combustibles.

La Comisión cree que la mayoría de las enmiendas del Parlamento se puede aceptar en su integridad porque aclaran y mejoran la propuesta de la Comisión.

Parte de las enmiendas pretenden reforzar considerablemente la propuesta, gracias sobre todo a unos límites máximos de azufre más estrictos en los combustibles en una segunda fase. La Comisión cree prematuro definir en esta fase unos límites más estrictos, de modo que no acepta estas enmiendas.

Otras enmiendas añaden texto sobre el desarrollo de la técnica de reducción de la contaminación y sobre instrumentos económicos como alternativa o complemento al reglamento sobre el contenido de azufre del combustible. Estas enmiendas se pueden aceptar en cuanto al fondo.

La Comisión puede aceptar íntegramente las enmiendas 1, 4, 5, 6, 7, 10, 14 (en la versión adoptada tras votación por partes), 15, 16, 17, 18, 21, 24, 27, 29, 31, 37, 38 y 40.

La Comisión puede aceptar en cuanto al fondo las enmiendas 2, 3, 8, 23, 30, 33, 39 y 43 siempre que se vuelvan a redactar o se aclaren. Las enmiendas 28 y 41 pueden aceptarse en parte y la enmienda 44 puede aceptarse en parte y en cuanto al fondo.

La Comisión no acepta las enmiendas 13, 22, 25, 26, 32 y 42.

La postura detallada de la Comisión respecto a las enmiendas del Parlamento Europeo es la siguiente:

3.1. Enmiendas aceptadas íntegramente por la Comisión

Las enmiendas 1, 4, 5, 6 y 40 proponen unos considerandos nuevos y otros modificados que contribuyen a aclarar y justificar los objetivos de la Directiva.

Las enmiendas 7 y 18 están relacionadas. La enmienda 7 introduce un nuevo considerando que remite al artículo 299 del Tratado y requiere que se consideren las características especiales de las regiones ultraperiféricas (departamentos de ultramar franceses, Azores, Madera y Canarias). La enmienda 18 exime a estas regiones de tener que prohibir la comercialización de combustible diesel marítimo con un alto contenido en azufre siempre que se respeten los niveles de calidad del aire en esas regiones.

La enmienda 10 suprime los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Directiva vigente, eliminando así la posibilidad de que los Estados miembros soliciten excepciones al límite máximo de azufre en el gasóleo utilizado en el interior de su territorio.

Las enmiendas 14, 15, 16, 17, y 21 adelantan la aplicación de varias de las disposiciones de la Directiva a un plazo de 6 meses desde la entrada en vigor de ésta. La enmienda 16 también añade el requisito de la firma por el representante del buque receptor de comprobantes de entrega del combustible.

La enmienda 37 abrevia el plazo de transposición de la Directiva de 12 a 6 meses.

La enmienda 24 cambia el título del artículo sobre Muestreo y análisis en Control y sanciones. La enmienda 27 dispone que se tomen muestras del fuelóleo cuando se entregue para su consumo a bordo de los buques. La enmienda 29 dispone que los Estados miembros adopten las medidas necesarias para garantizar que las sanciones sean proporcionadas y se apliquen con carácter disuasorio.

La enmienda 31 subsana un olvido al añadir «gasóleo, fuelóleo pesado de uso marítimo» tras «fuelóleo pesado».

La enmienda 38 aclara la definición de buques amarrados.

3.2. Enmiendas aceptadas por la Comisión en parte o en cuanto al fondo

La enmienda 2 introduce un nuevo considerando en el que figura que las emisiones derivadas de las actividades de navegación contribuyen también al calentamiento global, a la formación de ozono y a la eutrofización. Esto es verdad, pero la reducción del contenido de azufre del combustible de uso marítimo poco hará para reducir estos efectos, si bien se abordan en la comunicación paralela de la Comisión sobre una estrategia de la UE para reducir las emisiones de los buques de navegación marítima. La Comisión propone por tanto el siguiente nuevo considerando 4 bis:

«Las emisiones derivadas de las actividades de navegación distintas del anhídrido sulfuroso y las partículas contribuyen al calentamiento global, a la formación de ozono y a la eutrofización. Los Estados miembros deberían adoptar medidas para reducir estas emisiones según lo recomendado en la estrategia de la UE para reducir las emisiones a la atmósfera de los buques de navegación marítima COM(2002)595 volumen I».

La enmienda 3 introduce un nuevo considerando 4 ter por el que las emisiones derivadas de las actividades de navegación deberían incluirse en el ámbito de la Directiva 2001/81/CE. Las emisiones interiores y nacionales derivadas de actividades de navegación costera ya entran en el ámbito de aplicación de dicha Directiva. Resulta más difícil cuantificar las emisiones de los buques en aguas internacionales y asignarlas correctamente a los distintos Estados miembros. La Comisión propone por tanto el siguiente nuevo considerando 4 ter:

«Las emisiones derivadas de las actividades de navegación en aguas internacionales deberían incluirse en el ámbito de la Directiva 2001/81/CE sobre techos nacionales de emisión de determinados contaminantes atmosféricos».

La enmienda 8 modifica el considerando 7 de manera que se requiere un muestreo uniforme del fuelóleo y sanciones disuasorias, lo que convendría por ser la navegación un sector de actividad internacional. Sin embargo la justificación de la enmienda sugiere que deben tomarse muestras de los combustibles de uso marítimo no sólo en lo que respecta al azufre sino también a otras sustancias peligrosas y la Comisión quiere dejar claro que esto se sale del ámbito de aplicación de la Directiva.

La enmienda 23 introduce un período de transición hasta 2010 antes de que las calderas de los petroleros tengan que cumplir el límite inferior propuesto por el azufre del combustible en buques amarrados en los puertos como respuesta a las preocupaciones de seguridad que suscita la transición a gasóleos de viscosidad baja en las calderas más viejas de los petroleros. Una transición segura a otro combustible es posible siempre que la tripulación siga cuidadosamente el procedimiento correcto. Se trata fundamentalmente de una cuestión de formación y la Comisión cree que un período de transición más breve (hasta 2008) dejaría tiempo para esa formación. La Comisión propone modificar por tanto el artículo 4 b como sigue:

«1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar que ningún buque que [...] esté atracado en puertos comunitarios utilice combustibles marítimos:

i) con un contenido en azufre superior al 0,20% en volumen a partir del [...*]

ii) con un contenido en azufre superior al 0,10% en volumen a partir del 1 de enero de 2008.

2. Los Estados miembros garantizarán que no se venda en su territorio gasóleo marítimo con un contenido en azufre superior a los límites establecidos en el apartado 1.

3. El inciso i) del apartado 1 no se aplicará a los combustibles utilizados en las calderas de petroleros.

[* seis meses después de la entrada en vigor de la Directiva]

La enmienda 28 tiene dos partes, de las que sólo se puede aceptar la primera.

* La parte 1 adelanta el inicio del muestreo de combustible a seis meses para que comience en la misma fecha de entrada en vigor del límite máximo de contenido en azufre del combustible.

* La parte 2 introduce un texto que dispone que se inspeccionará como mínimo el 50% de las muestras recogidas. La Comisión cree que esta disposición tiene poco sentido. Suponemos que, por razones económicas y prácticas, las autoridades competentes examinarán la mayoría de las muestras de combustible recogidas, si no todas.

La enmienda 30 dispone que la Agencia Europea de Seguridad Marítima incluirá en su mandato la tarea de informar acerca de la contaminación atmosférica y que ayudará a los Estados miembros y a la Comisión a controlar la aplicación efectiva de la Directiva. Sin embargo, las letras b) y c) del artículo 2 del Reglamento nº 1406/2002 contemplan ese control en el contexto de la tarea general de la Agencia de prevenir la contaminación. La Comisión y los Estados miembros pueden pedir ayuda a la Agencia en lo que respecta a diversos aspectos relacionados con la aplicación de esta Directiva, incluida la información sobre la contaminación atmosférica. Para aclarar, sólo pueden introducirse cambios específicos en el mandato de la Agencia mediante una modificación del Reglamento nº 1406/2002. La Comisión propone por tanto el siguiente nuevo considerando 10 bis:

«La Agencia Europea de Seguridad Marítima asistirá a la Comisión y a los Estados miembros, según el caso, en el control de la aplicación de la presente Directiva».

Las enmiendas 33 y 43 están relacionadas. La 33 suprime el texto existente sobre la limpieza de gases de escape en la cláusula de revisión del artículo 7 y la 43 introduce un nuevo artículo 4b bis que establece condiciones detalladas para los ensayos y el uso subsiguiente de la limpieza de gases de escape. Aunque el nuevo texto es meritorio, es demasiado largo y preceptivo y se destina a la Comisión en vez de a los Estados miembros. La Comisión prefiere, pues, el planteamiento que figura a continuación, que incorpora casi todo el texto sobre ensayos de la enmienda 43 y añade el texto existente a la cláusula de revisión.

i) Inserción de un nuevo artículo 4c:

«Artículo 4c

Ensayos piloto de las tecnologías de reducción de la contaminación

1. Los Estados miembros podrán expedir autorizaciones a buques en sus territorios que participen en los ensayos piloto de tecnologías de reducción de las emisiones, incluida la limpieza de gases de escape, siempre que

- se notifique a la Comisión por escrito en un plazo mínimo de 6 meses antes del inicio de los ensayos piloto

- las autorizaciones de los ensayos no superen los 18 meses de duración

- todos los buques que utilicen métodos de reducción alternativos estén equipados con equipos de control continuo de las emisiones de gases de escape y los usen durante el período de ensayos

- existan sistemas adecuados de gestión de residuos para los residuos generados por las técnicas de reducción durante el período de ensayos

- se proceda a una evaluación del impacto en el medio ambiente marino, especialmente en los ecosistemas de puertos cercados, dársenas y estuarios durante el período de ensayos

- se notifiquen a la Comisión los resultados completos y se hagan públicos en un plazo de 6 meses a partir del final de los ensayos.

2. Durante dichos ensayos, no será obligatorio para los buques participantes utilizar combustibles marítimos con un contenido bajo de azufre, tal como prevén los artículos 4a y 4b, siempre que los Estados miembros puedan demostrar que los buques que procedan a los ensayos consiguen unas reducciones de las emisiones que sean equivalentes como mínimo a los límites máximos vigentes de azufre de los combustibles.

ii) El apartado 3 del artículo 7 queda modificado como sigue:

«3. Teniendo en cuenta las eventuales directrices de la OMI en relación con los sistemas de limpieza de los gases de escape o de otras técnicas destinadas a limitar las emisiones de SOx, los efectos de dichas técnicas sobre el medio ambiente, incluidos los ecosistemas marinos de puertos cerrados, dársenas y estuarios, y los resultados de cualquier ensayo llevado a cabo de conformidad con el artículo 4c, la Comisión considerará qué otros métodos de reducción, caso de existir, podrían autorizarse como alternativas posibles a la utilización de los combustibles marítimos con bajo contenido en azufre exigidos por los artículos 4a y 4b, y, si procediera, formulará una propuesta».

La enmienda 39 propone una nueva definición de vías navegables, en relación con el artículo 4b, que prescribe límites específicos de azufre para los «buques que circulan por vías navegables». La Comisión prefiere el planteamiento siguiente por creer que resulta más claro definir los buques en vez de las vías navegables:

i) Introducción de un nuevo apartado 3i del articulo 2:

3.i. Se entenderá por buques de navegación interior los buques utilizados en vías navegables interiores, incluidos todos los buques con

- un certificado comunitario de navegación interior, según lo definido en la Directiva 82/714/CEE

- un certificado expedido de conformidad con el artículo 22 del Convenio revisado de navegación del Rin

ii) Modificación del artículo 4b según se indica a continuación:

1. Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar que ningún buque de navegación interior o que esté atracado en puertos comunitarios utilice combustibles marítimos:

i) con un contenido en azufre superior al 0,20% en volumen a partir del [...*]

ii) con un contenido en azufre superior al 0,10% en volumen a partir del 1 de enero de 2008..

La enmienda 41 sobre contenido máximo de azufre de los combustibles marítimos consumidos en la Comunidad Europea (primera fase) puede dividirse en las siguientes tres partes, de las que la Comisión sólo puede aceptar la segunda:

* La parte 1 redefine como una «primera fase» el 1,5% de contenido máximo de azufre en las zonas de control de emisiones de SOx propuesto por la Comisión, lo que resulta innecesario puesto que no aceptamos la segunda fase propuesta (enmienda 42).

* La parte 2 adelanta la fecha de aplicación a 6 meses a partir de la entrada en vigor de la Directiva, lo que podría ser factible porque las industrias de navegación y combustibles conocen el límite máximo propuesto en las zonas de control de emisiones de SOx desde la adopción del anexo VI en 1997.

* La parte 3 extiende el límite máximo de azufre del 1,5% a las aguas territoriales y las zonas económicas exclusivas situadas fuera de las zonas de control de emisiones de SOx. La Comisión cree que esta medida es prematura porque no se han demostrado aún los costes y beneficios añadidos. Si la medida se revelara necesaria posteriormente, la Comisión preferiría que se acordara internacionalmente mediante la designación de una zona de control de emisiones de SOx suplementaria de conformidad con el anexo VI de MARPOL.

La enmienda 44 sobre instrumentos económicos puede dividirse en las tres partes siguientes, de las cuales la Comisión sólo puede aceptar la primera en cuanto al fondo.

* La parte 1 requiere que la Comisión presente para 2007 un informe con propuestas de revisión de la Directiva que podrán incluir propuestas de instrumentos económicos. La Comisión está estudiando la viabilidad de utilizar instrumentos económicos para reducir las emisiones de los buques en el futuro. Sin embargo, la fecha de 2007 es demasiado temprana para presentar un informe sobre la Directiva porque algunas de sus disposiciones no entrarán en vigor hasta 2008. La Comisión propone por tanto que se añada el texto siguiente al apartado 2 del artículo 7 sobre informes y análisis:

«Basándose, entre otras cosas, en los informes anuales presentados con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1, así como en las tendencias observadas en relación con la calidad del aire y la acidificación, la Comisión presentará para el 31 de diciembre de 2010 un informe al Parlamento Europeo y al Consejo. Junto al mismo podrá presentar propuestas de revisión de la presente Directiva, en particular para lo relativo a los límites máximos establecidos para cada categoría de combustible, a las zonas marítimas de la Comunidad en las que deben utilizarse combustibles marítimos con bajo contenido en azufre y al uso de instrumentos económicos, incluidos, entre otros, mecanismos tales como derechos diferenciados y cargas por kilómetro, permisos de emisión negociables y compensaciones».

* La parte 2 permite ya la compensación de las emisiones, ligada al uso de tecnología de limpieza de los gases de escape, de manera que grupos de explotadores de buques podrían efectivamente intercambiar emisiones entre los buques que utilizan tecnologías de limpieza de gases de escape y los que no. La Comisión cree que la perspectiva de intercambiar emisiones de buques mercantes de este modo es aún prematura, pero se debería estudiar en el informe de 2010 según lo expuesto antes.

* La parte 3 añade nuevo texto sobre la limpieza de gases de escape. La Comisión lo cree innecesario porque el problema se trata adecuadamente en la respuesta a las enmiendas 33 y 43.

3.3. Enmiendas no aceptadas por la Comisión

La enmienda 13 propone cambiar del 1 de julio de 2007 a seis meses después de la entrada en vigor de la Directiva la fecha de aplicación del límite de azufre del combustible, cifrado en el 1,5%, en los buques de pasajeros en servicios regulares. Es probable que esto signifique un plazo más breve, lo que resulta inaceptable para la Comisión.

La enmienda 22 está directamente relacionada con la enmienda 20, que fue rechazada durante la votación plenaria y ha dejado de ser pertinente en consecuencia.

La enmienda 25 dispone que se amplíe el control del fuelóleo a todos los buques en todas las zonas marítimas comunitarias. La Comisión no acepta esta ampliación propuesta por referirse a las partes de las enmiendas 41 y 42, que tampoco se pueden aceptar al proponer la extensión de los contenidos máximos de azufre del combustible a todas las aguas territoriales y zonas económicas exclusivas de la UE.

La enmienda 26 contempla el control de los límites máximos del combustible de conformidad con el nuevo artículo 4a bis propuesto. La Comisión no acepta la enmienda por la que introduce el nuevo artículo 4a bis. También suprime la referencia al muestreo del combustible utilizado en otras zonas marítimas comunitarias para comprobar su contenido de azufre. Pero este combustible si precisa comprobación, para velar por que los nuevos límites máximos del azufre en el combustible utilizado en las zonas de control de emisiones de SOx no tengan como consecuencia un contenido mayor de azufre en los combustibles utilizados en otros sitios.

La enmienda 32 adelanta de 2010 a 2008 el informe propuesto de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, lo que es demasiado pronto, puesto que parte de los límites propuestos de azufre del combustible no entrarán en vigor hasta 2008. También prevé que acompañen el informe propuestas legislativas, incluidas especificaciones completas para los combustibles marítimos, y dispone que la Comisión presente otro informe sobre las medidas adoptadas para consagrar las disposiciones de la Directiva en el marco del Convenio MARPOL de la OMI. Ordenar así el contenido del informe se opone al derecho de iniciativa de la Comisión.

La enmienda 42 introduce una segunda fase con una limitación al 0,5% del contenido de azufre. La Comisión cree prematura esta disposición, pues no se presentan los costes y beneficios añadidos. La Comisión estudiará las razones de unos límites de azufre del combustible más estrictos con ocasión de su informe de 2010.

3.4. Propuesta modificada

Visto el apartado 2 del artículo 250 del Tratado CE, la Comisión modifica su propuesta según lo expuesto anteriormente.