COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN sobre las consecuencias de las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de noviembre de 2002 para la política europea de transporte aéreo

1. LA SITUACIÓN ACTUAL Y SUS PROBLEMAS

1.1. Introducción

1. Durante la última década, la Unión Europea ha ido aumentando poco a poco su protagonismo en el escenario mundial. Como reflejo de un sentido cada vez mayor del interés comunitario común en una amplia gama de asuntos, se han adoptado posiciones comunitarias en muchas conversaciones internacionales y multilaterales. Un planteamiento comunitario ha funcionado especialmente bien en negociaciones comerciales internacionales y ha facilitado valiosas nuevas oportunidades para empresas y consumidores y contribuido a impulsar la creación de un entorno comercial más abierto para todos los países.

2. Sin embargo, la Unión Europea carece aún de una política coherente sobre el transporte aéreo internacional. Desde 1992, cuando se creó el mercado único europeo y se formularon por última vez propuestas de un planteamiento europeo de relaciones internacionales en esta industria, la Comisión ha sostenido constantemente que los quince Estados miembros deben trabajar a través de las instituciones comunitarias a la hora de gestionar servicios aéreos internacionales. La Comisión cree desde hace mucho tiempo que el transporte aéreo se beneficiaría de un planteamiento comunitario coherente, basado en los principios y procedimientos del Tratado fundador y en objetivos comunes. Con unas iniciativas comunitarias que cubren hoy la mayoría de los aspectos del transporte aéreo, desde la seguridad hasta la protección de los pasajeros, cada vez resulta menos conveniente que sean los Estados miembros por separado los encargados de las relaciones internacionales.

3. En su Libro Blanco «La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» [1], la Comisión señala que la formulación de una política aérea exterior coherente es una prioridad urgente debido a las repercusiones de un planteamiento fragmentado en el desarrollo de nuestro sector aéreo.

[1] COM (2001) 0370.

1.2. El proceso de integración

4. En los últimos quince años, la Unión Europea ha emprendido un programa masivo de la liberalización e integración del transporte aéreo. La Comunidad ha fundido una serie de mercados individuales en un mercado aéreo «nacional». Globalmente, este mercado es, por su tamaño, el segundo del mundo tras el de los Estados Unidos y su creación ha demostrado los medios y las ventajas para la industria y los consumidores de superar los obstáculos tradicionales al comercio de servicios de transporte aéreo.

5. Ahora ha transcurrido una década desde la adopción de las medidas aéreas denominadas «tercer paquete», que aplicaron los principios del programa del mercado único a la industria del transporte aéreo. El «tercer paquete» acabó finalmente con décadas de restricciones que habían limitado el acceso a los mercados del transporte aéreo en Europa, impedido las inversiones transfronterizas de compañías aéreas europeas y regulado el funcionamiento del propio mercado.

6. El «tercer paquete» convirtió a todas las compañías aéreas de propiedad comunitaria, sin importar en qué Estado miembro tuvieran su sede jurídica, en «compañías aéreas de la Comunidad» con idénticos derechos de acceso a todo el mercado interior y con responsabilidades iguales frente a la ley. Permitió la incorporación de compañías aéreas existentes a mercados antes cerrados y facilitó el establecimiento de nuevas compañías aéreas de acuerdo con principios y normas comunes. En pocas palabras, se podían prestar servicios aéreos conforme a los deseos y necesidades de los pasajeros en vez de conforme a normas proteccionistas y a la intervención estatal. Únicamente los vuelos internacionales hacia y desde la UE han seguido sometidos a acuerdos aéreos bilaterales tradicionales.

7. Las actividades de la Comunidad en el sector no se han limitado por ello a cuestiones de acceso al mercado. La integración también ha supuesto el establecimiento de un marco de normas por las que se han establecido unos niveles comunes de seguridad, protección del medio ambiente y de los pasajeros y gestión del tráfico aéreo. Así pues, las compañías aéreas de la Comunidad operan no sólo de acuerdo con unos derechos comunes de acceso al mercado común sino también con unas normas comunes.

8. En 1999, la Comisión presentó un análisis sobre el funcionamiento del mercado interior [2]. Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 han provocado problemas graves al sector y deprimido en general el mercado del transporte aéreo, pero las compañías aéreas europeas parecen estar recuperándose y las tendencias generales siguen siendo válidas hoy. Las conclusiones fundamentales eran las siguientes:

[2] Comunicación de la Comisión «El sector europeo del transporte aéreo: del mercado único a la arena mundial» (COM(1999) 182).

- Como en el resto del mundo, el mercado comunitario experimentó un fuerte crecimiento en los años 90, sobre todo en las rutas abiertas recientemente entre los distintos Estados miembros.

- Aumentó la productividad de las compañías aéreas de la Comunidad.

- El número global de compañías aéreas con vuelos regulares en la Comunidad casi se duplicó hasta alcanzar la cifra de 140 compañías aéreas.

- Han surgido graves problemas en parte de las compañías aéreas ya establecidas que han provocado pérdidas de puestos de trabajo y tiempos difíciles para algunas personas pero, en conjunto, el empleo en el sector ha crecido, con aumentos en las nuevas compañías aéreas y considerable expansión en parte de las compañías aéreas de bandera.

- La competencia ha aumentado, con muchas rutas importantes explotadas por tres compañías aéreas o más. Los precios en estas rutas eran por término medio entre el 10% y el 25% más baratos que en las rutas sujetas a monopolio. Desde la publicación de la Comunicación, los precios bajos se han seguido extendiendo.

- Ha aumentado el número global de rutas explotadas.

9. A pesar estos cambios y tendencias, el mercado aéreo nacional europeo de transporte aéreo llama también la atención por lo que no ha sucedido. Contrariamente a las expectativas y a lo ocurrido en otras muchas industrias de servicios como las telecomunicaciones, los seguros o las actividades bancarias, las filas de los mayores operadores han cambiado muy poco. La mayoría de las principales compañías aéreas de la Comunidad siguen limitadas a sus fronteras nacionales y han tendido a crecer consolidando su posición en sus mercados interiores en vez de buscar nuevas oportunidades de inversión en otros Estados miembros o intentar el crecimiento mediante fusiones y adquisiciones.

10. El mercado aéreo comunitario es un terreno animado e innovador, pero mientras siga dividido nacionalmente desde el punto de vista de las relaciones exteriores, las empresas de más éxito difícilmente se darán cuenta de su verdadero potencial y los consumidores no aprovecharán las ventajas de una mayor competencia.

Relaciones existentes entre la Comunidad y terceros países

11. En el marco del Convenio de Chicago de 1944, el marco reglamentario internacional se ha desarrollado a partir de los acuerdos bilaterales sobre servicios aéreos (ASA). Estos acuerdos regulan las condiciones de mercado bajo las cuales las compañías aéreas pueden prestar servicios aéreos. Desde la realización del mercado interior en la Comunidad, los Estados miembros han seguido celebrando acuerdos bilaterales de transporte aéreo según el molde tradicional. La mayoría tiene un considerable número de ASA con países extranjeros, por término medio entre 60 y 70 por Estado miembro.

12. Estos acuerdos no difieren considerablemente en la forma. Su parte dispositiva contiene los principios generales, mientras que los anexos establecen disposiciones más detalladas, incluidas las rutas por explotar, la capacidad y las frecuencias que pueden prestarse y cualquier derecho adicional de tráfico que se pueda ejercer, por ejemplo los derechos denominados de «quinta libertad», por los cuales las compañías aéreas pueden ampliar sus rutas más allá de destinos en las dos partes a destinos en otros países. Suele también haber memorandos de acuerdo confidenciales que tratan asuntos tales como los acuerdos comerciales entre compañías aéreas y otras cuestiones financieras. La parte dispositiva de la mayoría de los ASA no se altera durante años, pero cambian los anexos y los memorandos de acuerdo se hacen más frecuentes para seguir la evolución del mercado.

13. Los ASA adoptan formas diversas, desde las más liberales hasta las más restrictivas. Algunos permiten una competencia abierta entre múltiples compañías aéreas de ambas partes, mientras que otros eliminan virtualmente la competencia entre operadores.

14. Los acuerdos «de cielo abierto» negociados comúnmente por los Estados Unidos son acuerdos bilaterales tradicionales por los que los derechos de tráfico se reservan estrictamente a las compañías aéreas de las dos partes en el acuerdo. No obstante, contemplan el levantamiento de restricciones cuantitativas en lo que se refiere a la frecuencia de los vuelos, su capacidad y el número de compañías aéreas autorizadas. De manera significativa para la UE, también autorizan a las compañías aéreas de las dos partes a ampliar rutas entre ellas para ofrecer sin restricciones servicios de «quinta libertad» a otros países. Estos derechos de quinta libertad tienen relativamente escaso valor en el lado americano del Atlántico porque hay relativamente pocos destinos valiosos más allá. Sin embargo, en las partes del mundo donde hay muchos mercados internacionales muy próximos, como la UE, resultan más útiles. En efecto, facilitan a las compañías aéreas americanas el acceso al mercado interior de la UE, mientras que el mercado nacional de los Estados Unidos permanece bien cerrado a los operadores extranjeros. Son sobre todo compañías americanas de transporte de mercancías las que están aprovechando estos derechos para prestar servicios de paquetería en el interior de la UE.

15. En general, la red de ASA es muy compleja y, en conjunto, muy restrictiva comparada con las normas comerciales internacionales que rigen otras industrias de servicios, tales como el transporte marítimo, las telecomunicaciones o las actividades bancarias.

1.3. Relaciones existentes entre la Comunidad y terceros países

a) Creación de un espacio aéreo regional

16. La UE ha atendido últimamente en sus relaciones aéreas exteriores sobre todo a la ampliación del mercado interior en un espacio aéreo regional completo. La Comisión ha obtenido el apoyo completo de los Estados miembros al efecto y prosiguen las negociaciones al respecto en virtud de mandatos concedidos por el Consejo.

17. El panorama es un amplio mercado, que comprendería alrededor de treinta países, todos los cuales operarían conforme al Derecho comunitario. En este espacio, todas las compañías aéreas disfrutarán de las mismas libertades de que disfrutan actualmente las compañías aéreas de la Comunidad.

18. Se han tomado medidas significativas al efecto. Noruega e Islandia forman ya parte del mercado en virtud del Espacio Económico Europeo (EEE), lo que significa que toda la legislación comunitaria se aplica en esos países y sus compañías aéreas disfrutan de plenos derechos como compañías aéreas de la Comunidad.

19. Un acuerdo entre la CE y Suiza liberaliza sustancialmente el transporte aéreo conforme al Derecho comunitario. Como en el caso de Noruega e Islandia, el Derecho comunitario en el ámbito del transporte aéreo se aplica a las compañías aéreas suizas y Suiza forma parte integrante del mercado interior del transporte. La excepción fundamental es que no se incluye el cabotaje dentro de los distintos Estados miembros y de la misma Suiza.

20. Por último, prácticamente han culminado las negociaciones entre la Comunidad y los candidatos actuales a la adhesión sobre su plena incorporación al mercado interior. Un nuevo acuerdo por el que se creará un espacio europeo aéreo común brindará a todos los países candidatos la posibilidad de formar parte del mercado aéreo interior, lo que reportará especiales ventajas a los países cuya adhesión no es inminente.

b) Relaciones generales con terceros países y tratamiento de las barreras comerciales

21. La Comunidad ha tomado medidas con miras a crear un planteamiento más unificado y concertado sobre varios temas concretos. La diversidad de pareceres sobre el tratamiento de las compañías aéreas de la Comunidad en los mercados extranjeros y por los gobiernos extranjeros exigen de vez en cuando intervenciones de la Comisión en nombre del interés comunitario en su conjunto. Estas intervenciones se han hecho de manera ad hoc según iban surgiendo los problemas.

22. La Comisión también ha mantenido conversaciones generales sobre transporte aéreo con varios países, incluidos los Estados Unidos, por las que un diálogo aéreo regular permite que ambas partes determinen cuestiones de interés común y hablen de ellas. Este diálogo también proporciona un foro para el debate sobre obstáculos potenciales al comercio de servicios de transporte aéreo. De vez en cuando se mantienen conversaciones sobre transporte aéreo con los demás socios comerciales de la Comunidad en las diversas comisiones mixtas establecidas por los acuerdos comerciales y de cooperación celebrados por la CE.

c) Actividad multilateral

23. La Comunidad no goza de ningún estatuto oficial en la organización mundial más importante de transporte aéreo, la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI). Sin embargo, la mayor parte de los asuntos debatidos ahora en ese foro los cubre la legislación comunitaria. Cierto grado de coordinación se ha revelado valioso en estos casos.

24. En la revisión del anexo sobre transporte aéreo del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC, la Comunidad ha reclamado una cobertura ampliada de los servicios relacionados con el transporte aéreo. Es práctica común en la OMC que la Comunidad hable con una sola voz conforme a una línea acordada y ha sido posible abordar el transporte aéreo en este marco. Las negociaciones ulteriores se celebrarán en dicho marco según vaya avanzando la próxima ronda de negociaciones comerciales en los próximos años.

d) Asistencia técnica

25. A través de los programas de asistencia técnica en Europa central y los proyectos relativos a la seguridad en Asia y América Latina, la Comisión ha intentado contribuir a mejorar las normas de seguridad en todo el sector del transporte aéreo. La ayuda se dirige principalmente a las instituciones del Estado, ayudándolas a mejorar su capacidad de supervisar la aplicación y cumplimiento de unas normas de seguridad cada vez más rigurosas. La Comisión ha fijado su planteamiento en su Comunicación de 2001 «Una contribución de la Comunidad Europea a la mejora de la seguridad aérea mundial» [3].

[3] COM( 2001) 390 final de 19.07.2001.

e) Política de competencia en el transporte aéreo internacional

26. El número de alianzas internacionales y otras formas de acuerdos de cooperación entre compañías aéreas de la Comunidad y compañías aéreas de terceros países ha aumentado de forma significativa en los últimos años y parece probable que su importancia aumente a consecuencia de la sentencia. Una aplicación efectiva y eficiente de las normas de competencia de la Comunidad constituye un elemento esencial de la política internacional coordinada de transporte aéreo. Si bien las normas comunitarias de competencia se aplican plenamente al sector del transporte aéreo, el régimen actual no garantiza una certidumbre jurídica suficiente ni a la industria ni a los Estados miembros puesto que la Comisión no dispone de los mismos poderes ejecutivos en el ámbito del tráfico internacional desde y hacia la UE que posee en el del transporte aéreo dentro de la UE [4].

[4] HAY QUE OBSERVAR, NO OBSTANTE, QUE EL RÉGIMEN COMUNITARIO SOBRE FUSIONES SE APLICA PLENAMENTE AL TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL.

2. LAS SENTENCIAS DEL TRIBUNAL SOBRE LOS ACUERDOS «DE CIELO ABIERTO»

27. En el contexto descrito, el transporte aéreo internacional ha seguido desarrollándose sobre todo dentro del marco de ASA bilaterales, pero la naturaleza del sistema y el procedimiento concreto que han seguido los Estados miembros provocan conflictos con el sistema unificado de regulación que se ha creado dentro de la Comunidad. Cada vez más preocupada por estos conflictos, la Comisión acabó presentando una demanda contra ocho Estados miembros que habían firmado acuerdos bilaterales con los Estados Unidos - siete de ellos (Bélgica, Dinamarca, Alemania, Luxemburgo, Austria, Finlandia y Suecia) habían firmado acuerdos del tipo «de cielo abierto» como los descritos y uno de ellos (el Reino Unido), un acuerdo bilateral más restrictivo.

28. El 5 de noviembre de 2002, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas dictó sentencia contra dichos ocho Estados miembros en estos asuntos [5].

[5] Asuntos C-466/98, C-467/98, C-468/98, C-469/98, C-471/98, C-472/98, C-475/98 y C-476/98 contra el Reino Unido, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Bélgica, Luxemburgo, Austria y Alemania.

2.1. Ámbitos de competencia comunitaria

29. Las sentencias del Tribunal establecen firmemente la aplicación del denominado principio «AETR» al transporte aéreo con arreglo al cual la Comunidad adquiere una competencia externa en virtud del ejercicio de su competencia interna, «cuando las obligaciones internacionales están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las normas comunes» o, «en cualquier caso, dentro de un ámbito ya cubierto en gran medida por tales normas». El Tribunal precisa en este caso que «cuando la Comunidad ha incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros [...], adquiere una competencia externa exclusiva en la medida cubierta por dichos actos». El Tribunal define tres ámbitos concretos de competencia exclusiva comunitaria: las franjas horarias de los aeropuertos, los sistemas informatizados de reservas y los precios y tarifas intracomunitarias.

30. A este respecto se debe observar que, aun en los casos en que los Estados miembros intentaron reflejar el Derecho comunitario directamente en el texto de sus acuerdos bilaterales, el Tribunal ha fallado que habían faltado de todos modos a sus obligaciones porque los Estados miembros ya no tienen competencia para tomar ninguna iniciativa respecto a estos asuntos.

31. También se debe hacer hincapié en que, además de los ámbitos definidos por el Tribunal, hay otros temas que se suelen abordar en los acuerdos bilaterales de servicios aéreos respecto a los cuales la Comunidad goza de una competencia externa exclusiva. Además, el acervo comunitario se ha ampliado considerablemente en los años transcurridos desde la negociación de estos acuerdos. Entre estos ámbitos se cuentan los siguientes:

- Cuestiones de seguridad (cubiertas por el Reglamento (CE) n° 1592/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de julio de 2002, sobre normas comunes en el ámbito de la transporte aéreo civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea [6]).

[6] DO L240/1 de 7.9.2002.

- Oportunidades comerciales (incluida la asistencia en tierra, cubierta por la Directiva 96/67/CE del Consejo de 15 de octubre de 1996 relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad [7], y el transporte combinado, que da acceso al mercado interior del transporte de superficie).

[7] DO L 272 de 25.10.1996.

- Derechos de aduana (la aplicación de los impuestos especiales, cubierta por la Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales [8] y a la exención de combustible de transporte aéreo de impuestos especiales cubiertos por la Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos [9]).

[8] DO L 076 de 23.03.1992.

[9] DO L 316 de 31.10.1992.

- Restricciones aplicables a las aeronaves por razones ambientales, que se suelen incluir en la sección de competencia leal (con arreglo a la Directiva 92/14/CEE del Consejo, de 2 de marzo de 1992, relativa a la limitación del uso de aviones objeto del Anexo 16 del Convenio relativo a la transporte aéreo civil internacional [10], y la Directiva 2002/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de marzo de 2002, sobre el establecimiento de normas y procedimientos para la introducción de restricciones operativas relacionadas con el ruido en los aeropuertos comunitarios).

[10] DO L 76 de 23.3.1992.

32. Además, otras cuestiones, aunque no tratadas formalmente en acuerdos internacionales, las cubre la legislación comunitaria aplicable a las compañías aéreas extranjeras. Estas cuestiones determinan las condiciones comerciales en que se desarrolla el transporte aéreo internacional y desde luego son objeto de negociaciones y acuerdos internacionales. La legislación cubre, entre otras cosas:

- La compensación por denegación de embarque (Reglamento (CEE) nº 295/91 del Consejo, de 4 de febrero de 1991, por el que se establecen normas comunes relativas a un sistema de compensación por denegación de embarque en el transporte aéreo regular [11]).

[11] DO L 36 de 8.2.1991.

- La responsabilidad de las compañías aéreas (Reglamento (CE) nº 2027/97 del Consejo de 9 de octubre de 1997 sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente, en su versión modificada [12]).

[12] DO L 285 de 17.10.1997.

- La Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados [13].

[13] DO L 158 de 23.6.1990.

- La protección de datos (Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995, relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos [14]).

[14] DO L 281 de 23.11.1995.

33. Por consiguiente, en los temas sobre los cuales han acordado la conveniencia de adoptar normas comunes en la Comunidad, los Estados miembros deben ser consecuentes y trabajar a través de las instituciones de la CE al hablar de esos temas con países extranjeros.

2.2. Propiedad y control

34. El Tribunal ha fallado que los ocho acuerdos en cuestión contienen elementos que privan a las compañías aéreas de la Comunidad de sus derechos conforme al Tratado, ya que las cláusulas de nacionalidad de los acuerdos son una violación clara del derecho de establecimiento reconocido en el artículo 43. Por consiguiente, aunque el Tribunal no pueda invalidar los acuerdos en virtud del Derecho internacional, constituyen una infracción del Derecho comunitario de la que son responsables los Estados miembros frente a los beneficiarios del derecho de establecimiento.

35. Como la mayor parte de los ASA tradicionales, los acuerdos cuestionados tienen cláusulas estrictas que cubren la propiedad y el control que disponen que sólo las compañías aéreas que sean propiedad de ciudadanos de las dos partes en el acuerdo y estén controladas por éstos puedan beneficiarse de los derechos de tráfico concedidos, lo que significa que las compañías aéreas de la Comunidad poseídas mayoritariamente por intereses fuera del Estado miembro de origen están excluidas de las rutas internacionales hacia y desde ese país. Por otra parte, las compañías aéreas de la Comunidad con sede en un Estado miembro, pero con establecimientos en otro, no pueden acogerse a sus derechos en virtud del Tratado de explotar rutas internacionales desde ambos Estados miembros. Estas cláusulas impiden, por tanto, cualquier fusión y adquisición en que participen compañías aéreas de la Comunidad, así como el desarrollo de compañías aéreas de la Comunidad con redes centrales múltiples, similares a las explotadas por las compañías americanas.

36. De conformidad con el Derecho comunitario, el Tribunal ha fallado que esta discriminación es ilegal y todas las compañías aéreas de la Comunidad, mientras estén establecidas de alguna forma en un Estado miembro, deben poder explotar rutas internacionales a partir de dicho Estado, independientemente de cuál sea su sede en la Comunidad o de qué punto de la Comunidad procedan sus propietarios.

37. Los beneficiarios de un acuerdo internacional de transporte aéreo comunitario son las «compañías aéreas de la Comunidad». Ésta es la única definición de compañías aéreas en la Comunidad y se fija en el Reglamento (CEE) nº 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas [15] y en el Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias.

[15] DO L 240 de 24.8.1992.

2.3. Consecuencias para otros acuerdos y la política general

38. En la medida en que otros acuerdos bilaterales de los servicios aéreos cubran los mismos temas que los acuerdos «de cielo abierto» en cuestión, tampoco se ajustarán al Derecho comunitario. Esto se aplica no sólo a otros acuerdos con los Estados Unidos que todavía no se hayan sometido al Tribunal, sino a todos los acuerdos bilaterales de servicios aéreos que contengan una cláusula similar de nacionalidad o que hayan infringido la competencia externa exclusiva comunitaria.

39. La claridad jurídica de las sentencias del Tribunal de Justicia confirma la necesidad de formular una política internacional completa para el sector del transporte aéreo que permita a la Comunidad tratar estos problemas.

3. FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA COMUNITARIA

40. Aparte de la situación jurídica, un planteamiento coordinado sería muy ventajoso para la Comunidad, sus compañías aéreas y sus consumidores desde un punto de vista económico y político. La Comunidad es uno de los grandes protagonistas del transporte aéreo internacional. Su mercado es uno de los mayores y su industria es de las que tienen más éxito. Reúne a un grupo de países con mayor influencia y experiencia en el transporte aéreo. Como muchas cuestiones se abordan a través de acuerdos bilaterales individuales de los Estados miembros, la Comunidad se ve incapaz de promover eficazmente los intereses de sus compañías aéreas y consumidores y queda privada de la capacidad de defender su causa, por ejemplo, a la hora de abordar de manera coordinada y efectiva las prácticas discriminatorias o injustas que afectan a las compañías aéreas de la Comunidad en algunos terceros países.

41. Gracias a un planteamiento nuevo y unificado, la Comunidad podrá defender sus intereses y sus argumentos y fomentar su visión del transporte aéreo mundial con mayor eficacia que hasta ahora. Al disponer una reglamentación más flexible para las compañías aéreas europeas, la formulación de una política exterior común no sólo favorecerá la consolidación y la constitución de empresas más fuertes, sino que también facilitará un uso más eficiente de la capacidad de los aeropuertos.

42. A consecuencia de las sentencias del Tribunal, ni la Comunidad ni los Estados miembros son libres de celebrar acuerdos de transporte aéreo. Cuando los acuerdos tratan de los derechos de tráfico, es importante que también ofrezcan garantías en otros aspectos como la seguridad, la competencia y el medio ambiente. La competencia al respecto de estas cuestiones se reparte entre los Estados miembros y la Comunidad. Además, es esencial velar por que las cláusulas de propiedad y control se renegocien de manera coherente para garantizar que los compañías aéreas de la Comunidad puedan disfrutar plenamente de sus derechos. Sólo se puede proceder de manera coordinada, a través de las instituciones comunitarias.

43. Como se ha señalado anteriormente, la Comunidad ya ha actuado en varios frentes, incluidas algunas negociaciones internacionales conforme a mandatos del Consejo. El Libro Blanco «La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad» [16] define la formulación de una política exterior coherente sobre el transporte aéreo como una prioridad urgente debido a los efectos de un planteamiento fragmentario en el desarrollo de nuestro sector aéreo. Como se enfrenta a la necesidad de abordar una gama mucho más amplia de socios y temas, la Comunidad debe formular sus principios fundamentales y las prioridades de acción iniciales.

[16] COM (2001) 0370.

44. Estos principios fundamentales derivan de la necesidad que tiene la Comunidad de solucionar urgentemente los problemas jurídicos existentes y de la de definir una visión del transporte aéreo que consolide la posición de nuestra industria en el mercado mundial y que reporte beneficios a los consumidores europeos.

3.1. Principios fundamentales

45. El principal objetivo de la Comunidad es fomentar un transporte aéreo seguro y eficiente en beneficio de los ciudadanos europeos. Este objetivo puede resumirse en cuatro metas clave:

a) Ajustar los acuerdos al Derecho comunitario, aprovechando al máximo el potencial del mercado único.

b) Hacer progresar un proyecto internacional de reforma dirigida a estimular los servicios aéreos y aumentar las inversiones internacionales en el sector.

c) Velar por el mantenimiento y fomento de una competencia efectiva para que los consumidores puedan aprovechar las ventajas económicas.

d) Garantizar unas normas muy rigurosas de seguridad y de protección del medio ambiente en la CE y fomentarlas en todo el mundo.

a) Ajustar los acuerdos al Derecho comunitario, aprovechando al máximo el potencial del mercado único

46. El objetivo fundamental de la UE debe ser ajustar a Derecho los acuerdos bilaterales vigentes, sobre todo en lo que se refiere a la propiedad y el control, ámbitos en que es imperativo actuar tras las sentencias del Tribunal, al efecto de obrar en pro de una nueva generación de acuerdos celebrados a nivel comunitario que sustituyan a los acuerdos negociados por separado por los Estados miembros. Esto permitirá la modernización simultánea de las relaciones con los socios comerciales y garantizará su plena compatibilidad con el marco jurídico de la Comunidad.

47. Según lo recordado antes, el sistema bilateral ha impedido que las compañías aéreas de la Comunidad aprovechen plenamente las ventajas del mercado único de la UE y las disposiciones del Tratado sobre el derecho de establecimiento. Uno de los objetivos de la Comunidad será que puedan aprovechar plenamente esas ventajas gracias a la celebración de acuerdos que reconozcan su derecho a un tratamiento no discriminatorio en toda la UE, tanto en lo que se refiere a los derechos internacionales de tráfico como a las rutas interiores.

48. Muchos compañías aéreas de la Comunidad han sorteado bastante bien las dificultades económicas del último año (por lo menos mejor que sus competidoras americanas), pero todavía carecen de la libertad que necesitan para ampliar y reestructurar sus negocios. En el mercado mundial, el tamaño de la red de la compañía aérea puede ser importante y las grandes compañías de los EE.UU. son mucho mayores que sus competidoras de la UE en lo que se refiere al número de pasajeros (40.000.000 en el caso de Lufthansa, el número 1 de la UE frente a los 110.000.000 de American Airlines, el número 1 americano). También poseen mayores flotas de aeronaves (American Airlines tiene más de 800 aeronaves frente a las 280 de British Airways, la mayor flota de la UE). La Comunidad tendrá que celebrar una nueva generación de acuerdos que les confiera esa libertad.

b) Hacer progresar la reforma internacionalmente

49. La Comunidad debería continuar trabajando en favor de la reforma internacional al efecto de facilitar un régimen económico más flexible para el sector de las compañías aéreas que brinde a éstas, tanto en la UE como en el extranjero, más oportunidades de agruparse y hacerse con una posición financiera estable, aprovechando en su caso los capitales y conocimientos internacionales.

50. Otro principio general sería que la Comunidad debe obrar en favor de una simplificación del sistema actual de acuerdos bilaterales de los Estados miembros tanto en lo que respecta al número de partes como al de restricciones aplicables a las operaciones. Por razones prácticas, cuando se deban tener en cuenta los intereses de quince Estados miembros, convendría celebrar acuerdos sin límites sobre el número de rutas explotadas o de compañías aéreas designadas, al efecto de evitar acuerdos que resulten difíciles de ejecutar o que puedan dar pie a conflictos entre Estados miembros.

51. En cuanto a la asignación de derechos de tráfico a las compañías aéreas de la Comunidad, los acuerdos del tipo «de cielo abierto» y otros acuerdos liberales, en que no se contemplan restricciones al número de compañías aéreas o al de vuelos, plantean pocos problemas. Sin embargo, en acuerdos más restrictivos, con limitación de los derechos de tráfico y su reparto mutuo entre las compañías aéreas de las partes, está clara la necesidad de un mecanismo no discriminatorio comunitario de reparto de los derechos de tráfico entre las compañías aéreas de la Comunidad.

52. En definitiva, en vista de sus prioridades económicas y de su preferencia por acuerdos amplios regionales y mundiales, la Comunidad debería tender hacia una regulación de tipo multilateral del transporte aéreo. Mientras no haya perspectivas inmediatas de progreso, se debe considerar como objetivo la inclusión del sector en el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC u otro acuerdo mundial equivalente.

c) Velar por el mantenimiento y fomento de la competencia

53. La aplicación efectiva de las normas de competencia es un elemento esencial de una política aérea internacional coordinada de la UE. Al efecto, la UE debería disponer en el ámbito del transporte aéreo internacional de los mismos instrumentos ejecutivos eficaces en materia de competencia que posee en el ámbito del transporte aéreo en el interior de la UE. La Comisión ya ha presentado varias propuestas al Consejo para que le conceda dichos poderes, la última en 1997 [17]. De las sentencias del Tribunal se desprende la necesidad urgente de reconsiderar esas propuestas. Una política de transporte aéreo coordinada y plenamente eficaz sólo es posible si se superan las limitaciones actuales del régimen vigente de investigación y aplicación.

[17] Por ejemplo, para ampliar el ámbito de aplicación de los Reglamentos (CE) nº 3975/87 y (CE) nº 3976/87 al transporte entre la Comunidad y terceros países.

d) Garantizar unas normas rigurosas de seguridad y protección del medio ambiente

54. El mercado integrado comunitario se caracteriza por unas normas rigurosas de seguridad y protección del medio ambiente. La CE y sus Estados miembros tienen un largo historial de introducción y cumplimiento de normas rigurosas de seguridad y protección del medio ambiente. La UE ha reclamado unas mejores disposiciones internacionales al respecto y, cuando ha parecido necesario, ha intentado ayudar a otros países, incluidos futuros Estados miembros y países en vías de desarrollo, a mejorar sus sistemas para poder cumplirlas.

55. Esas normas rigurosas no deben peligrar internacionalmente y la UE debe redoblar sus esfuerzos en favor de unas normas más estrictas en todo el mundo. La mayor presión de la competencia y la mayor libertad de invertir internacionalmente que podrían derivarse de los acuerdos no deben poner en peligro esas normas. La Comunidad querrá continuar este trabajo a través de los nuevos acuerdos, sirviéndose de las normas vigentes para que sus recursos alcancen el máximo efecto y para aprovechar plenamente su influencia en los foros internacionales.

3.2. Prioridades de negociación

56. Al llevar las negociaciones, las cuatro prioridades de la CE deben ser:

a) entrar en negociaciones con socios bilaterales clave

b) seguir estrechando las relaciones con los países vecinos

c) estrechar las relaciones con los países en vías de desarrollo

d) afirmar la posición de la Comunidad en los foros multilaterales y fomentar la reforma internacionalmente.

a) Negociaciones con socios bilaterales clave

57. La relación con los Estados Unidos es crucial para las relaciones del transporte aéreo de la Unión Europea. Es primordial abrir unas negociaciones comunitarias que brinden la oportunidad de corregir los problemas señalados por el Tribunal que presentan los acuerdos bilaterales y de crear un mejor equilibrio en la relación transatlántica. Las dos partes deben tomar medidas en favor de un entorno abierto para la prestación de servicios y la inversión, que complemente un marco de normas muy rigurosas. La Comisión cree que el Consejo debe aprobar cuanto antes un mandato de negociación partiendo de los preparativos ya efectuados que aborde no sólo las condiciones de acceso al mercado sino también el entorno normativo.

58. Las negociaciones con Rusia también son prioritarias. La UE y Rusia están profundizando su cooperación en todos los ámbitos y eliminando las barreras comerciales con el objetivo de crear un espacio económico conjunto. Al igual que con los EE.UU., la UE y sus Estados miembros mantienen frecuentes contactos con Rusia sobre diversos problemas de transporte aéreo, pero su resolución resulta difícil sin abrir negociaciones más amplias que aborden todos los aspectos de la relación de manera coordinada.

59. Japón es uno de los socios comerciales fundamentales de la UE y un mercado aéreo internacional importante. Es importante que los servicios aéreos puedan expandirse, de manera que ambas partes tengan buen acceso a la infraestructura. La confirmación por parte del Tribunal de la competencia comunitaria en la asignación de franjas horarias debería facilitar un diálogo más claro entre las dos partes.

b) Estrechamiento de las relaciones con los países vecinos

60. Según van progresando las negociaciones, la UE también debe seguir colaborando con sus vecinos más cercanos. La adhesión a la UE en 2004 de nuevos Estados europeos ampliará el mercado interior. El espacio europeo aéreo común proyectado ha facilitado a la Comunidad la conclusión de las negociaciones con los países candidatos sobre transporte aéreo y permitirá ampliar a corto plazo el mercado a los países candidatos cuya adhesión a la UE se producirá más adelante. Este espacio servirá de base para desarrollar lazos más estrechos de nuestros otros socios comerciales cercanos del Mediterráneo y el Este.

c) Estrechamiento de las relaciones con los países en vías de desarrollo

61. La UE también debe colaborar con los países en vías de desarrollo para velar por que el transporte aéreo pueda desarrollarse positivamente entre Europa y estos países, con mayores oportunidades para ambas partes, pero sin poner en peligro las normas. La UE continuará con los programas de ayuda que ha patrocinado para ayudar a aplicar las normas de seguridad.

d) Afirmación de la posición de la Comunidad en los foros multilaterales y fomento internacional de la reforma

62. Por último, para que el interés europeo se pueda presentar y perseguir de manera coherente, la UE y sus Estados miembros también deben adoptar una posición más coordinada en las organizaciones internacionales. La pertenencia de la Comunidad Europea a la OACI debe ser una prioridad y la Comisión ha hecho una propuesta al efecto. La Comunidad también debe adoptar posturas firmes sobre los temas de transporte aéreo en otras organizaciones mundiales

3. Conclusiones: consecuencias de las sentencias

63. Las sentencias del Tribunal de Justicia de 5.11.2002 contra ocho Estados miembros en los asuntos denominados «de cielo abierto» no sólo repercuten en los ocho acuerdos específicos con los Estados Unidos sino también en los acuerdos bilaterales aéreos vigentes entre Estados miembros y otros terceros países y en cualquier negociación futura de temas bilaterales de servicios aéreos.

64. De conformidad con el artículo 10 del Tratado, los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad.

65. Además, como falló el Tribunal en las sentencias de 5.11.2002, en el caso de una infracción derivada de un acuerdo internacional, se impide a los Estados miembros no sólo celebrar nuevos compromisos internacionales sino también mantenerlos en vigor.

66. Estos hechos respaldan la formulación urgente de una política comunitaria de relaciones exteriores en el ámbito del transporte aéreo, que presentaría en cualquier caso ventajas políticas y económicas considerables. La Comisión presentará las propuestas necesarias para garantizar un seguimiento apropiado.

67. Habida cuenta de las consideraciones anteriores, la Comisión ha solicitado a los ocho Gobiernos afectados directamente por las sentencias que activen las disposiciones de denuncia incluidas en sus acuerdos con los Estados Unidos de manera que puedan dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia en el plazo más breve posible.

68. La Comisión también ha solicitado a los siete Estados miembros restantes que activen las disposiciones de denuncia incluidas en sus acuerdos con los Estados Unidos para que sus acuerdos puedan ajustarse al Derecho comunitario y evitar que se tengan que incoar otros procedimientos de infracción.

69. Más en general, la Comisión ha solicitado a todos los Estados miembros que se abstengan de asumir compromisos internacionales de cualquier clase en el ámbito del transporte aéreo antes de aclarar su compatibilidad con el Derecho comunitario.

70. Por último, como primer paso, la Comisión ha instado al Consejo de la Unión Europea a aprobar lo antes posible un mandato de negociación con miras a sustituir los acuerdos bilaterales vigentes con los Estados Unidos por un acuerdo comunitario.