Dictamen sobre el « Libro Verde sobre la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes de televisión por cable - Segunda parte »

(95/C 301/09)

El 30 de enero de 1995, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el « Libro Verde sobre la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes de televisión por cable - Segunda parte ».

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de julio de 1995 (Ponente : Sr. von Schwerin).

En su 328° Pleno (sesión del 13 de septiembre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por amplia mayoría, con 2 votos en contra y 5 abstenciones el siguiente dictamen.

1. Introducción

1.1. La base del Libro Verde objeto de examen se encuentra en la Resolución del Consejo, del 22 de julio de 1993, relativa al estudio de la situación del sector de las telecomunicaciones, que prevé, tras un amplio procedimiento de consulta abierto a raíz de la publicación del Libro Verde, la adopción de una futura política para las infraestructuras de telecomunicaciones.

1.2. Se han tenido en cuenta las conclusiones del Consejo Europeo de Corfú, celebrado los días 24 y 25 de junio de 1994, relativas al informe sobre Europa y la sociedad de la información, elaborado por un grupo de alto nivel, presidido por el Comisario Bangemann; se pretende con ello acelerar el actual proceso de liberalización del sector de las telecomunicaciones abriendo a la competencia las infraestructuras y servicios que aún se encuentren sometidos a monopolios.

1.3. Así, el 25 de octubre de 1994, la Comisión Europea adoptó la primera parte de un Libro Verde sobre la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes de televisión por cable. En este documento, la Comisión establece unos principios generales y un calendario de actuación, que deben servir de base para las consultas dirigidas a elaborar un enfoque común de las infraestructuras en el seno de la Unión Europea.

1.4. En su Resolución del 22 de diciembre de 1994, el Consejo fijó los principios y el calendario para la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones. La completa liberalización de las infraestructuras de redes, incluyendo los períodos transitorios adicionales concedidos a algunos Estados miembros según lo establecido en la Resolución del Consejo de 22 de julio de 1993, debe llevarse a cabo antes del 1 de enero de 1998.

1.5. La presentación por la Comisión, el 6 de enero de 1995, de la Parte II del Libro Verde sobre la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones y redes de televisión por cable, supone la apertura de un largo debate con todas las partes interesadas, en el que se tratarán las cuestiones fundamentales relacionadas con la futura regulación de las infraestructuras de redes.

1.6. El conjunto formado por las Partes I y II del Libro Verde representa el inicio de un proceso de formulación de la estrategia comunitaria en materia de infraestructuras, condición previa para extender el proceso de liberalización al conjunto del sector de las telecomunicaciones, exceptuando el de la telefonía vocal.

2. El Libro Verde de la Comisión

2.1. Observaciones generales

2.1.1. El Comité Económico y Social reconoce el significado del Libro Verde, ya que contiene las propuestas sobre el marco y el calendario de la futura regulación de las infraestructuras de redes en el seno de la Unión Europea y prepara un amplio procedimiento de consulta de acuerdo con lo establecido en la Resolución del Consejo del 22 de diciembre de 1994 (94/C 379/03). El Comité subraya que es necesario establecer un marco reglamentario claro y un calendario preciso para garantizar a todas las partes interesadas, incluidos los inversores, tanto tradicionales como nuevos, una seguridad para la planificación de sus inversiones. El Comité resalta, de acuerdo con las conclusiones de la conferencia ministerial del G7 sobre la sociedad de la información, que los clientes deben gozar de una situación prioritaria cuando se elabore el marco jurídico y éste debe concebirse de tal manera que permita ofrecer un elenco de servicios de alta calidad a un precio asequible.

2.1.2. El Comité Económico y Social suscribe el objetivo que la Comisión fija en el Libro Verde, es decir la creación de un marco jurídico claro y previsible, que garantizará :

- la realización del mercado interior de las telecomunicaciones, de forma que se estimule la actualización de las infraestructuras básicas y desarrolladas en la Unión,

- la implantación en Europa de servicios de telecomunicaciones eficaces y rentables, de los que se podrán beneficiar tanto las empresas, los clientes como los ciudadanos,

- el fomento de las inversiones del sector público y privado, del crecimiento y de la innovación, lo que contribuirá a la creación de empleos y a la cohesión en una Europa social.

2.1.3. El Libro Verde aborda las siguientes cuestiones :

I. Introducción y objetivos

II. El enfoque elegido y el ámbito de aplicación

III. La situación actual

IV. Los principales motores del cambio

V. El servicio universal

VI. El empleo y la dimensión social y cultural

VII. Extensión a la infraestructura de los principios de la política de la Unión Europea en materia de telecomunicaciones

VIII. El futuro desarrollo del marco reglamentario para solucionar los problemas de convergencia

IX. Los temas sometidos a consulta y los anexos (con estudios para la preparación del Libro Verde y la lista de las principales medidas reglamentarias y propuestas).

2.1.4. Los desafíos y las posturas/medidas más importantes del Libro Verde se encuentran resumidas en el capítulo VII en los siguientes once puntos :

1. Principios generales

2. Derechos exclusivos y especiales en materia de infraestructura

3. Procedimiento de concesión de licencias, criterios de selección y condiciones que podrían vincularse a la concesión de licencias en el marco de las infraestructuras

4. Interconexión e interoperabilidad

5. Acceso abierto a las infraestructuras públicas - aplicación de las normas de competencia y de los principios ONP

6. Medidas de seguridad y desarrollo de un servicio universal en un ámbito de competencia

7. La particular situación de las regiones periféricas con redes menos desarrolladas

8. Garantías en materia de competencia

9. La dimensión internacional - el mercado internacional de los servicios de telecomunicaciones

10. Acceso a los derechos de paso, números, frecuencias y servicios de información

11. Acciones en ámbitos afines.

El Comité Económico y Social se pronuncia sobre estos aspectos así como sobre los plazos previstos en las « observaciones específicas ».

3. Observaciones específicas

3.1. La supresión prevista de los derechos exclusivos y especiales para la utilización de las infraestructuras de suministro de los servicios de telecomunicaciones tiene su origen en el enfoque en dos etapas previsto en el Libro Verde.

1a etapa : en ella se prevé la supresión inmediata de las actuales restricciones para la puesta en marcha de infraestructuras propias o alternativas (distribución de servicios de comunicación por satélite, servicios de comunicación móviles y servicios de telecomunicación en el marco de red fija ya liberalizados, incluidas las redes de televisión por cable). Entre los servicios de telecomunicación en el ámbito de la red fija ya liberalizados, figuran junto a los servicios no vocales, los servicios de telefonía vocal y los servicios informáticos que, en el marco de la « Corporate Network », van destinados a grupos cerrados de usuarios. A este respecto, el Comité manifiesta su preocupación ante el riesgo de que hasta 1998, y como consecuencia de una interpretación flexible de la noción de « grupos cerrados de usuarios », los nuevos suministradores puedan apropiarse de amplias cuotas de mercado, sin que éste quede regulado de ninguna forma. Esta evolución podría provocar antes incluso de esa fecha un socavamiento de los monopolios de la red causando grandes pérdidas a las organizaciones de telecomunicaciones. Esta liberalización anticipada no deja a las organizaciones de telecomunicaciones de los Estados miembros ninguna posibilidad de adaptarse a las nuevas condiciones del mercado. Especialmente en este caso no debe olvidarse el distinto grado de desarrollo y las dinámicas evolutivas de cada uno de los Estados miembros. Por otra parte, el adoptar medidas de liberalización prematuras podría perturbar el desarrollo de un proyecto global y conducir a problemas de adaptación en el momento de aplicar un marco reglamentario.

2a etapa : la segunda fase, que se analiza a continuación, se refiere a los prestadores de servicios titulares de licencias que operan en el marco de infraestructuras de telefonía vocal existentes o de nueva planta, cuyos servicios se liberalizarán en el futuro, en relación con las medidas previstas por la parte II del Libro Verde.

3.2. La salvaguardia, el desarrollo y la financiación de un servicio universal de telecomunicaciones son factores clave para el futuro desarrollo de las telecomunicaciones en la Comunidad. El Comité lamenta que el tenor de la Resolución del Consejo de 7 de febrero de 1994 sobre los principios del servicio universal en el sector de las telecomunicaciones no haya encontrado suficiente eco en el Libro Verde. En éste se propone facilitar a todos los usuarios el acceso a un « servicio mínimo » de una cierta calidad y a un precio asequible teniendo en cuenta, asimismo, a las personas que padecen minusvalías funcionales. El Comité opina que limitar los servicios a la telefonía vocal y a una infraestructura de banda estrecha no es conveniente para el desarrollo futuro. Considera que los usuarios esperan un servicio universal global que corresponda a sus necesidades y que sea susceptible de un desarrollo posterior, en función de la evolución técnica.

El Comité piensa que el paso hacia la sociedad de la información se caracterizará especialmente por las nuevas técnicas y servicios en el ámbito de los servicios multimedia. En este sentido, el Comité reitera que todos los usuarios tienen derecho a beneficiarse, en condiciones de igualdad, de un acceso equitativo a los servicios modernos de información y de telecomunicación, especialmente mediante el suministro de una infraestructura de banda ancha.

El Comité aprueba la propuesta de establecer procedimientos transparentes para la determinación del coste de las obligaciones del servicio universal y de su financiación. Sin embargo, el Comité manifiesta sus reservas ante las propuestas hechas sobre los costes del servicio universal. La base de cálculo no puede establecerse únicamente a partir de los costes netos de ofrecer el servicio a clientes no rentables, de la instalación de teléfonos públicos poco rentables, de servicios de urgencia y de otras obligaciones sociales. Con vistas a las condiciones de competencia en el futuro, deben tenerse especialmente en cuenta, junto con los costes de mantenimiento de las redes (costes de funcionamiento), los costes de inversión generados por las futuras operaciones de modernización de las redes, su equipamiento y su extensión. Estas cargas deben repartirse lo más equitativamente posible entre los operadores y los suministradores de los servicios, sobre la base de contribuciones apropiadas y respetando el principio de proporcionalidad. En particular, para fijar los principios del servicio universal y las modalidades de su financiación la Comisión no debería esperar hasta enero de 1996, sino que debería presentarlos a corto plazo.

3.3. En relación con la interconexión y la interoperabilidad, el Libro Verde señala la necesidad de que se elabore una Directiva específica sobre la interconexión en el ámbito de aplicación de la ONP (Open Network Provision - oferta de red abierta). La aplicación de las condiciones ONP aparece recogida en un Dictamen del Comité Económico y Social de 31 de mayo de 1995 (doc. CES 582/95).

3.4. En cuanto a la concesión de licencias, el Libro Verde contiene los principios para la concesión de licencias y para los criterios de selección. El Comité considera que está justificado limitar el número de licencias a través de restricciones de carácter técnico. Además, hay que limitar el número de licencias en base a exigencias fundamentales y, en el caso de las redes destinadas al público, basándose en obligaciones de servicio público en forma de normas comerciales. El Comité coincide con la Comisión en que las condiciones de concesión de licencias, fundadas sobre criterios objetivos, deben ser transparentes, no discriminatorias y tener en cuenta el principio de proporcionalidad. El Comité opina que se debe tender a un procedimiento de concesión de licencias poco burocrático.

3.5. Para garantizar una competencia leal y la plena aplicación de las normas sobre competencia, es importante que la transición del actual sistema de monopolios al sistema de libre competencia se haga de manera ordenada, independientemente de que se trate de una empresa privada o pública, según lo establecido en el artículo 222 del Tratado. Sólo así se podrán evitar los abusos del mercado y que las cargas recaigan únicamente en los suministradores. Desde esta perspectiva, también importa que las empresas que operan en sectores protegidos por monopolios (energía y otros sectores de monopolio local) no subvencionen sus actividades en el ámbito de las telecomunicaciones con los beneficios obtenidos por estos monopolios (subvenciones cruzadas). A este respecto, el Comité considera imprescindible la introducción de un mecanismo de control.

La determinación de las condiciones de regulación según criterios transparentes, objetivos y no discriminatorios debe ser obligatoria para todos los futuros operadores de redes, con el fin de preservar la igualdad de oportunidades y el correcto funcionamiento de la competencia.

3.6. El Comité subraya las propuestas del Libro Verde sobre el acceso a los derechos de paso, números y frecuencias. En lo que se refiere a los derechos de paso, el Comité constata que cuando el mercado de las infraestructuras se abra a la competencia, los Estados miembros deberán velar por que las organizaciones de telecomunicaciones se sometan a las mismas condiciones que sus competidores.

3.7. El Comité aprueba las acciones en los ámbitos afines (protección de datos, sector audiovisual, medios de comunicación y protección de la propiedad intelectual), tal como aparecen definidas en el Libro Verde.

3.8. Las repercusiones sociales y societales revisten una importancia esencial para continuar con el proceso de liberalización. El Comité manifiesta su temor ante la posibilidad de que la creación de empleo en el sector de las telecomunicaciones (así como, eventualmente, en otros) no pueda compensar las pérdidas, pasadas o futuras, especialmente para los antiguos operadores públicos. Porque no debe pasarse por el alto el hecho de que los adelantos técnicos y la aplicación de nuevas tecnologías han originado también pérdidas de puestos de trabajo. El proceso de armonización y liberalización exige cierto equilibrio, entre otras cosas, para asegurar, en interés de los trabajadores del sector, que las nuevas medidas de liberalización sean socialmente aceptables.

En este sentido, es necesario que la transición hacia la sociedad de la información vaya acompañada de una serie de medidas que abarquen desde la cualificación de los actuales trabajadores hasta el agotar todas las posibilidades para mantener empleos. En este caso, la iniciación y financiación de programas, tanto a nivel europeo como nacional, pueden tomar como ejemplo las experiencias y los programas realizados en el ámbito de la siderurgia y de la construcción naval. El Comité reconoce, tal como se menciona en el Libro Verde, la necesidad de un reciclaje y reconversión de los trabajadores en el marco de la adaptación de los servicios tradicionales de telecomunicación a un entorno de libre competencia.

Por otra parte, el Comité manifiesta su satisfacción ante la propuesta de la Comisión de poner en marcha un programa de acción global destinado a evaluar los potenciales riesgos para la salud derivados de la proliferación de infraestructuras fijas y sin cable y a acelerar la preparación de las normas de seguridad requeridas.

3.9. En relación con el enfoque global en materia de infraestructuras y la garantía de un acceso equitativo a los mercados de terceros países, el Comité señala que la Unión Europea debe continuar teniendo como objetivo prioritario el respeto del principio de reciprocidad respecto a los terceros países, especialmente frente a los socios que introduzcan restricciones en su legislación. El Comité estima que esto no sólo debe constituir un objetivo general, sino que, como contrapartida a una apertura del mercado europeo, deben obtenerse garantías de un acceso comparable y efectivo a los mercados, y fijarse definiciones claras y condiciones de reciprocidad. En tanto no se consiga este objetivo, es importante que la Unión se reserve el derecho a mantener condiciones equivalentes a las que prevalecen en los mercados de los terceros países en materia de acceso al mercado o concesión de licencias.

3.10. El Comité acoge con satisfacción que la Comisión vaya más allá de los pasos inmediatos para la liberalización de la infraestructura de las telecomunicaciones y organice un debate sobre el futuro desarrollo del marco reglamentario después de 1998, con lo que se cumplirán los objetivos de convergencia tecnológica y económica.

3.11. El Comité constata con satisfacción que la Comisión toma en consideración la dimensión internacional de la creación de la sociedad de la información y busca soluciones multilaterales. El Comité considera que, para el futuro de la sociedad de la información, es importante que la transición hacia la liberalización se realice siguiendo un calendario realista, de forma responsable y teniendo en cuenta los diferentes intereses.

4. Conclusiones

4.1. El Comité reconoce que la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones es de capital importancia para proseguir la modernización económica y social de Europa. La definición del marco reglamentario determina el buen funcionamiento de la competencia, la capacidad de innovación de la economía europea, la diversidad de la oferta en el ámbito de las telecomunicaciones -tanto en los sectores que dependen de él como en los que lo condicionan-, así como la salvaguardia del empleo y el desarrollo de las condiciones de trabajo y de vida.

4.2. La liberalización de los mercados debe ir acompañada de una regulación en los ámbitos social, económico y técnico, con el fin de evitar tendencias aberrantes. Ello exigirá un servicio universal global que tome en consideración la evolución de la sociedad europea, para lo cual es importante garantizar su financiación.

4.3. El Comité estima que los intereses de los ciudadanos deben primar sobre los intereses técnicos y comerciales. Para los trabajadores, la base de una sociedad de la información progresista, pero al mismo tiempo social, está constituida por el trabajo y la formación, así como por la existencia de condiciones de trabajo humanas. Este es el único medio de que una política de comunicaciones moderna y progresista y un fortalecimiento de la economía europea logren una amplia aceptación en Europa.

4.4. El Comité opina que la Comisión debería constituir un comité de expertos que estudie los efectos de la liberalización sobre la situación actual del empleo, con el fin de describir las consecuencias sociales y de presentar posibles soluciones. En caso de que la Comisión haya elaborado ya estudios en este ámbito, deberá ponerlos a disposición de dicho comité de expertos.

4.5. Por otra parte, el Comité considera que, por tratarse de una cuestión de suma importancia para el futuro, la Comisión debería garantizar el debate más amplio posible en el marco de una propuesta de Directiva, según el artículo 100 A del Tratado.

4.6. Desde que se publicó la Parte II y se iniciaron los trabajos del Comité, la Comisión ha emitido numerosos documentos, enmiendas y declaraciones sobre sus acciones futuras.

Algunas de las intenciones expresadas por la Comisión se adelantan a las acciones que se solicitan en el Dictamen del Comité. El Comité no ha tenido ocasión de examinar las consecuencias de la acción de la Comisión, aunque espera poder hacerlo en breve.

Hecho en Bruselas, el 13 de septiembre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER