[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 12.12.2005

COM(2005) 642 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Estrategia de acción de la UE relativa a la escasez de recursos humanos en el sector sanitario en los países en desarrollo

ÍNDICE

1. Introducción 3

2. Dimensión regional de la escasez de recursos humanos en el sector sanitario 4

3. Análisis de los aspectos principales 6

4. Ámbitos de intervención comunitaria 9

5. Financiación 9

6. Próximas etapas 10

ANNEX 1 13

ANNEX 2 15

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Estrategia de acción de la UE relativa a la escasez de recursos humanos en el sector sanitario en los países en desarrollo

INTRODUCCIÓN

En mayo de 2005, la Comisión Europea (CE) adoptó una Comunicación titulada «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Un programa de acción europeo para combatir el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis a través de la actuación exterior» [COM (2005) 179]. Este programa de acción reconocía que la escasez de personal sanitario en los países pobres representaba un obstáculo fundamental para los avances conseguidos en la lucha contra estas tres enfermedades y en favor de la consecución del cuarto, quinto y sexto Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). El Consejo (24 de mayo de 2005) se congratuló del análisis expuesto en este plan de acción e invitó a la Comisión a presentar una Comunicación que propusiera soluciones innovadoras para remediar la escasez de recursos humanos.

La escasez de recursos humanos en el sector sanitario es un problema de envergadura mundial: 75 países cuentan hoy con menos de 2,5 profesionales sanitarios por cada 1 000 habitantes, el número mínimo considerado necesario para garantizar la prestación de los servicios sanitarios básicos( 1 ). Las razones de esta escasez de recursos humanos son complejas y están ligadas a factores a la vez internos y externos, como la falta de formación, las malas condiciones laborales y la ausencia de medidas de incentivo, que contribuyen a alejar a los profesionales sanitarios de las regiones donde las necesidades son mayores, atraídos por las mejores perspectivas que ofrecen las regiones urbanas, los países vecinos más ricos o los países con mayores recursos, factores éstos que incentivan la migración. La emigración de los trabajadores cualificados, con repercusiones en numerosos aspectos del desarrollo, fue objeto de dos comunicaciones de la CE relativas a la migración. La primera( 2 ) examina el impacto de la migración en el desarrollo, la segunda( 3 ) define orientaciones concretas para limitar al máximo el impacto negativo de la migración de los trabajadores cualificados y reforzar su potencial en términos de creación de capacidades en el ámbito de los recursos humanos. La presente Comunicación relativa a los recursos humanos en el sector sanitario se basa en esas orientaciones concretas.

África es el continente que sufre la mayor escasez de personal sanitario. La presente Comunicación se basa en la Estrategia comunitaria para África( 4 ), que enuncia propuestas de acción para acelerar los progresos en favor de los ODM situando a la persona en el centro del desarrollo. Si bien se reconoce la existencia de este problema en otras regiones del mundo, la atención se centra especialmente en la situación del continente africano. Asia, uno de los grandes formadores y exportadores de profesionales sanitarios, se enfrenta a graves problemas internos para la distribución de los mismos, lo que limita el acceso de las poblaciones pobres a estos servicios. En el Caribe, la calidad de los servicios prestados se ve amenazada por la emigración de los profesionales del sector de la salud hacia los Estados Unidos.

La presente Comunicación tiene por objetivo exponer las grandes líneas de la respuesta, coherente y coordinada, de la Unión Europea y la Comisión Europea en el contexto de la década de acción en materia de recursos humanos, propuesta por la 57ª Asamblea Mundial de la Salud (Resolución AMS 57.19), que comenzará en 2006.

DIMENSIÓN REGIONAL DE LA ESCASEZ DE RECURSOS HUMANOS EN EL SECTOR SANITARIO

En su informe sobre el reto que plantean los recursos humanos en el ámbito de la salud en África, la Iniciativa conjunta de aprendizaje ( Joint Learning Initiative, JLI) en materia de recursos humanos(5) destaca la amplitud del problema. Las consecuencias de esta escasez se hacen sentir enormemente en África, donde los avances en pos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) son también lentísimos. La situación sanitaria de algunos países se deteriora [según las estimaciones, entre 1970 y 1999 la esperanza de vida disminuyó en 17 países de la región(6)]. Con arreglo al informe de la Iniciativa conjunta de aprendizaje, África es el continente con mayor carga de morbilidad per cápita (25 % de la carga de morbilidad mundial en menos de un 10 % de la población mundial). Ahora bien, es la región que cuenta con menos profesionales sanitarios (0,8 profesionales por 1 000 personas, comparado con 10,3 por 1 000 en Europa). Al mismo tiempo, un 80 % de la población carece de acceso a la protección social. Además de los problemas vinculados a la falta de profesionales sanitarios, se albergan serias dudas en cuanto a la calidad y la productividad del personal existente(7).

El elevado grado de movilidad de los profesionales sanitarios, la falta de buenas perspectivas laborales, la ausencia de protección social y de medidas de incentivo, sobre todo para animar a los profesionales del sector sanitario a trabajar en regiones mal comunicadas y habitadas por gente pobre, todos estos factores acompañados de una gran demanda mundial de profesionales sanitarios, han generado una grave crisis en la atención sanitaria a la población pobre. Por consiguiente, conviene prestar especial atención al desarrollo de programas de formación adecuados, al fomento de condiciones laborales dignas y a la apertura de perspectivas laborales atractivas para los profesionales sanitarios, con el fin de que la globalización tenga efectos positivos sobre la reducción de la pobreza y se minimicen las repercusiones negativas sobre las poblaciones pobres(8).

Algunos países han aumentado la formación de profesionales sanitarios, en especial para el mercado de exportación. India, Filipinas, Cuba y, cada vez más, Indonesia y China, responden a la demanda mundial de personal sanitario en el mercado internacional incrementando la oferta de profesionales en ese sector y fomentando los flujos migratorios. En ocasiones esta política se pone en práctica a pesar de la escasez local de personal sanitario y el limitado acceso a esos servicios por parte de las poblaciones pobres [por ejemplo, el servicio nacional de salud de Filipinas —país que aplica una política gestionada en materia de migración y constituye la mayor fuente de personal de enfermería diplomado empleado en el extranjero— se ha visto afectado por la emigración de la totalidad del personal de enfermería de algunas unidades y la consiguiente penuria de personal en los hospitales, y actualmente se enfrenta al problema que plantea la reconversión de los médicos en enfermeros, que aspiran así a abandonar el país y obtener un empleo mejor remunerado en el extranjero, en particular en los Estados Unidos(9)].

Existe un mercado mundial de profesionales del sector sanitario, pero se trata de un mercado distorsionado, conformado más por las desigualdades existentes a escala mundial en materia de atención sanitaria y por la capacidad para pagar a esos profesionales que por las verdaderas necesidades en el ámbito de la salud y la carga de morbilidad.

La actual escasez de recursos humanos es una manifestación grave que refleja un problema crónico: el VIH/SIDA y el reto de elaborar programas ambiciosos para paliar las enfermedades ligadas a la pobreza han sacado a la luz deficiencias sistemáticas en la atención sanitaria. La comunidad internacional, que se comprometió a acelerar los avances en pos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, se topa ahora con el obstáculo que suponen las escasas capacidades en materia de recursos humanos. No será fácil progresar en la consecución de los ODM sin aumentar las inversiones en el personal sanitario. La demanda de estos profesionales por parte de los países ricos en recursos sigue siendo elevada: según estimaciones de la Iniciativa conjunta de aprendizaje, por sí solos, los Estados Unidos recurrirán al mercado mundial para obtener un millón más de profesionales sanitarios en los próximos años y probablemente se dirijan a los países pobres para satisfacer parcialmente sus necesidades. La inadecuación, a largo plazo, de los programas de planificación de los recursos humanos y de la formación nacional de personal sanitario, combinada con el envejecimiento de la población de los países desarrollados, seguirá potenciando la contratación de personal procedente de países pobres en recursos, a menos que se asuma un firme compromiso para corregir esta desigualdad mundial.

Para invertir el círculo vicioso —carencia de formación, ausencia de políticas de retención del personal y emigración— y transformarlo en un círculo virtuoso de inversión y mejora de los resultados de los sistemas de atención sanitaria, es necesario aplicar un conjunto de medidas basadas en el análisis de los aspectos esenciales del problema. La respuesta a la escasez de recursos humanos debe comenzar a escala nacional . Esta necesidad se reconoció en la Declaración de El Cairo y en el Programa de acción adoptado en la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo de 1994, según los cuales:

«Para que la migración internacional tenga dimensiones manejables a largo plazo es preciso que la opción de permanecer en el propio país sea viable para todos. Para ello se necesita, entre otras cosas, un crecimiento económico sostenible, equidad y estrategias de desarrollo compatibles con ese objetivo .»

A su vez, los esfuerzos realizados a escala nacional deben estar apoyados por acciones regionales, en particular en el marco de los mercados regionales integrados de África, resultantes de los Acuerdos de colaboración económica (ACE), así como por acciones a escala mundial, con el fin de ofrecer una respuesta global y coherente que refuerce la dimensión social de la globalización( 10 ).

ANÁLISIS DE LOS ASPECTOS PRINCIPALES

La gestión de la mano de obra en el sector sanitario puede considerarse en términos de aportación (formación), de apoyo y supervisión (mantenimiento) y de gestión de las pérdidas de personal sanitario, incluida la gestión de los factores incitativos y disuasivos de la emigración. La escasez de personal sanitario ha de tratarse en el contexto de un enfoque gubernativo global de la administración pública, que tenga presente que las reformas o cambios en un sector de la misma repercute en otros sectores.

En muchos países, la subinversión crónica en formación de personal sanitario se ha traducido en una escasa capacidad de formación. Esta subcapacidad se debe en parte a la falta de inversión pública en el sector sanitario para evitar un crecimiento insostenible de los costes salariales (recurrentes). Ahora bien, la oferta de profesionales sanitarios ha caído por debajo de los niveles indispensables para garantizar la prestación de servicios básicos y, además, un porcentaje elevado del personal formado abandona el servicio público o el país de formación sin haber contribuido de forma significativa a la prestación de servicios sanitarios. Así, por ejemplo, de los médicos formados en Zambia desde los años sesenta, sólo 50 permanecen en el país( 11 ).

Son varios los factores que determinan el que un profesional permanezca en el país en que se ha formado o vaya a trabajar al extranjero( 12 ). El análisis de la motivación de los profesionales sanitarios pone de manifiesto que la importante diferencia salarial entre los países ricos y los países pobres no es más que uno de los aspectos que intervienen en la decisión de cambiar de trabajo o de emigrar. También inciden otros factores, como la eficacia del sistema sanitario y las condiciones laborales. Si se pretende que los profesionales sanitarios contribuyan realmente al esfuerzo nacional para mejorar la atención sanitaria, es preciso aumentar la inversión en el ámbito de la sanidad y la seguridad social. Se requieren profundos cambios en la organización del sistema sanitario, las normas institucionales, las prácticas de distribución del personal y la gestión de las prestaciones, el seguimiento y la supervisión, y los métodos de trabajo. Las políticas de recursos humanos que no tengan presente la cuestión del género también pueden contribuir a agudizar el problema. La eficacia de la mano de obra en el sector sanitario puede verse considerablemente mermada si no se tienen en cuenta las necesidades familiares, no se garantiza la seguridad necesaria a las mujeres que trabajan en lugares alejados y potencialmente peligrosos, no se forma un personal que responda a las necesidades distintas de los pacientes (hombres y mujeres) y no se logra un equilibrio adecuado entre ambos sexos en la formación y la oferta de profesionales sanitarios.

Mientras siga habiendo una importante demanda internacional de personal sanitario, formar profesionales sanitarios con cualificaciones solicitadas en el mercado internacional tal vez solo sirva para seguir alimentando el mercado de exportación. Las reglamentaciones destinadas a limitar la emigración tienden a aumentar los costes soportados por aquellos que abandonan el país y pueden considerarse discriminatorias. Además, su eficacia estratégica está por demostrar. La experiencia en Ghana, donde se ha realizado una labor considerable para alentar a los profesionales sanitarios a permanecer en el país o a regresar, indica que es más probable obtener resultados positivos con regímenes de incentivo (mejora de las oportunidades de desarrollo profesional y de las condiciones laborales) destinados a retener a los profesionales sanitarios o a animarlos a volver al país. Para que resulten eficaces, los regímenes de incentivo deben basarse en la investigación, el análisis y la consulta de los profesionales sanitarios .

En lugar de formar más médicos, dentistas, enfermeros y farmacéuticos, pueden formarse profesionales sanitarios con un nivel medio de cualificaciones o personal sanitario auxiliar. Este último puede tratar de forma eficaz los problemas corrientes y reducir la carga de trabajo del personal más especializado; su formación es más corta y se refiere a la adquisición de una serie de competencias limitadas y, además, tiene menor movilidad internacional. Tradicionalmente, el reconocimiento del personal paramédico y la inversión en ese sector han sido insuficientes. El caso de Malawi, país en el que la prestación de servicios reposaba en el personal sanitario subalterno y los ayudantes médicos, resulta ilustrativo del papel que podría desempeñar. La formación y el reconocimiento de figuras alternativas, que incluyan unas perspectivas de desarrollo profesional realistas, resultan esenciales, pero también pueden suscitar controversia en los grupos profesionales. La ampliación de los cometidos del personal auxiliar sanitario se considera en ocasiones una amenaza para las funciones profesionales. La creación de vínculos sólidos con las organizaciones profesionales y los interlocutores sociales y el refuerzo del compromiso de la sociedad civil para hallar soluciones innovadoras contribuirán significativamente al proceso político que permita hacer frente a la escasez de personal .

Es asimismo fundamental tratar las disparidades en la distribución del personal sanitario. Para que los ciudadanos más pobres puedan acceder a los servicios, es preciso que el reparto del personal sanitario, tanto desde el punto de vista geográfico como del nivel de atención sanitaria, refleje en mayor medida la distribución y las necesidades de la población. Los programas de planificación de los recursos humanos deben elaborarse en el contexto de planes nacionales de descentralización o de reforma, que puedan transferir a escala subnacional la responsabilidad en materia de empleo del personal. Los profesionales sanitarios, y sobre todo los más cualificados, tienden a desplazarse a las zonas urbanas, donde pueden completar su escaso sueldo en el sector público trabajando en el sector privado, acceder más fácilmente a la formación y proporcionar a los miembros de su familia un mayor acceso a la enseñanza. Se requieren medidas de incentivo para alentar a los profesionales sanitarios a trabajar donde las necesidades sean mayores. A la luz de un mayor conocimiento de las motivaciones y las necesidades de los profesionales sanitarios, deberían estudiarse incentivos que no sean de orden salarial, como la mejora de la vivienda, las ayudas para la escolarización de los hijos y las primas por trabajar en lugares aislados o mal comunicados. La experiencia adquirida en la elaboración de medidas de retención del personal resulta muy aleccionadora y es importante favorecer el intercambio regional de la información.

Movilidad del personal sanitario

Los profesionales sanitarios emigran de las zonas rurales a las zonas urbanas, del sector público al sector privado y de los países pobres a los países más ricos. Si bien el interés político y mediático se centra sobre todo en la emigración desde el Sur hacia los países más ricos —que registran un envejecimiento de la población y cuentan con unos sistemas sanitarios en expansión—, la emigración Sur-Sur contribuye en gran medida a la fuga de cerebros, principalmente en África.

Hay quien sostiene que los países con escasos recursos alimentan de forma impropia los servicios sanitarios de los países que poseen mayores recursos. Según unos cálculos relativos a la emigración de profesionales sanitarios de Ghana al Reino Unido( 13 ), la contratación de 293 médicos y 1 021 enfermeros ghaneses, en ejercicio en el Reino Unido en 2003-2004, ha supuesto para este país un ahorro de 65 millones de libras en la formación de médicos y 35 millones de libras en la formación de personal de enfermería. La pérdida de Ghana se cifra en términos de costes de formación y de costes de oportunidad de unos servicios sanitarios insuficientemente dotados de personal. Los Estados miembros que sean importadores netos de profesionales sanitarios deberían trabajar en asociación con los países de origen para respaldar posibles soluciones, abordar los factores incitadores y disuasivos de la emigración y ayudar a financiar las medidas de retención del personal.

Es preciso atajar el problema de la movilidad de los profesionales sanitarios mediante estrategias nacionales globales y a través de una intervención internacional. La Nueva Asociación para el Desarrollo de África (NEPAD) subraya la necesidad de que los países afectados garanticen una gestión eficaz de los recursos humanos en el sector sanitario actualizando sus políticas de empleo y distribución del personal, flexibilizando las trayectorias profesionales, proporcionando seguimiento de apoyo y programas de formación continua, y favoreciendo las estrategias de motivación y retención del personal.

Repercusiones del VIH/SIDA

El VIH/SIDA ha agravado la escasez de recursos humanos en el sector sanitario. El incremento del porcentaje de personas enfermas en la sociedad ha aumentado la carga que supone la asistencia sanitaria y puesto de relieve las limitaciones de unos sistemas sanitarios precarios. Numerosos profesionales sanitarios se verán infectados o afectados personalmente de alguna manera por el VIH/SIDA. Por ejemplo, Suazilandia registra cada año una pérdida neta del 7 % de sus profesionales sanitarios (50 % de las bajas se deben a la infección por el VIH). Según las estimaciones, para que Suazilandia pueda responder al desafío que supone aumentar el número de personas con acceso a la terapia antirretrovírica, necesitará 103 médicos más en los cinco próximos años, es decir, debería lograr duplicar el número de médicos que trabajan actualmente en el país( 14 ). Este ejemplo pone de relieve otro reto ligado al VIH/SIDA: la competencia potencial, por lo que respecta a los recursos humanos, entre los servicios relacionados con el VIH/SIDA y otros servicios sanitarios esenciales.

El desarrollo de servicios que permitan acceder a terapias antirretrovíricas pudiera detraer profesionales sanitarios de la prestación de otros servicios esenciales, en particular en caso de que las ONG dedicadas exclusivamente al tratamiento del VIH/SIDA contraten profesionales del servicio público. Se corre el riesgo de distorsionar la prestación de asistencia sanitaria en favor de las intervenciones centradas en la lucha contra el VIH/SIDA y en detrimento de la prestación de otros servicios igualmente esenciales. El Fondo mundial de lucha contra el SIDA, la tuberculosis y la malaria ( Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria , GFATM ), consciente de este riesgo, se ha comprometido a asegurar que las inversiones realizadas no sólo contribuyan a desarrollar los servicios de tratamiento del VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria, sino que refuercen asimismo los sistemas sanitarios y las capacidades de investigación clínica. El riesgo de distorsión de los servicios ha de ser gestionado de manera eficaz, a escala nacional, mediante una intervención decidida por parte de los responsables nacionales, que asegure que los recursos suplementarios destinados a la prevención y el tratamiento del VIH/SIDA complementen los limitados recursos humanos existentes en vez de competir por ellos.

ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN COMUNITARIA

Las actuaciones europeas se rigen por los principios de asunción y liderazgo nacionales. Las iniciativas de la UE en favor de la coherencia de las políticas de desarrollo velarán por defender estos principios( 15 ). El compromiso de la UE en relación con los países más afectados por la escasez de recursos humanos estará basado en el principio de solidaridad, con arreglo al cual la resolución de esta crisis es una responsabilidad compartida. Las actuaciones apoyadas por la UE deben definirse en función de las necesidades nacionales y regionales, mediante una asociación política basada en el diálogo y en unos objetivos comunes.

La intervención de la Unión Europea para paliar la escasez de recursos humanos en el sector sanitario de los países en desarrollo se efectuará a escala nacional, regional y mundial. Las actuaciones presentadas en el apéndice 2 (v. anexo) constituyen un conjunto global y coherente de intervenciones y así ha de ser analizado. La demanda mundial de recursos humanos en el ámbito sanitario pone de relieve la necesidad de desarrollar múltiples actuaciones a esos tres niveles para superar la crisis en los países más afectados.

FINANCIACIÓN

El compromiso europeo de acelerar el avance en pos del objetivo de destinar el 0,7 % del PNB a la Asistencia Oficial al Desarrollo de aquí al 2015 y la promesa del G8 en el sentido de fomentar una mayor reducción de la deuda permitirán dedicar más recursos al desarrollo. Se trata de la principal fuente potencial de mayores inversiones en el ámbito del personal sanitario. El Banco Mundial y la NEPAD han evaluado de manera aproximada la cuantía de la ayuda suplementaria necesaria para hacer frente a la crisis: por sí sola, África necesitará 500 millones de dólares estadounidenses en 2006, suma que ascenderá hasta los 6 000 millones de dólares estadounidenses en 2011 (estas cifras se han calculado en función del coste de las inversiones nacionales suplementarias necesarias para movilizar a un millón de profesionales sanitarios adicionales en África, incluido el coste de las medidas de incentivo para trabajar en regiones rurales o aisladas, el coste de la introducción de una mejor combinación de cualificaciones y de una utilización más eficaz de los trabajadores comunitarios, así como el coste de la formación y el mantenimiento de este personal). Antes de que los países se comprometan a reforzar sus inversiones, en particular si éstas deben ser financiadas mediante mayores subvenciones, se ha de garantizar con mayor firmeza que la ayuda internacional será duradera y previsible y que no se abandonará a los países beneficiarios con deudas que no podrán reembolsar.

Apoyo presupuestario general y sectorial

El apoyo presupuestario constituye uno de los principales instrumentos de financiación de la Comisión Europea a escala nacional. Los mecanismos de apoyo presupuestario contribuyen a proporcionar a los Ministerios de Hacienda la flexibilidad presupuestaria necesaria para fijar las prioridades nacionales en materia de financiación. Este tipo de ayuda es especialmente eficaz para sufragar costes recurrentes, como los vinculados al desarrollo de los recursos humanos. Gran parte de la ayuda al desarrollo que la CE proporcione a los países seguirá concediéndose en forma de apoyo presupuestario general y sectorial, y ese mecanismo se fomentará ya que constituye el medio más eficaz para armonizar la asistencia de los donantes en favor de las estrategias nacionales de reducción de la pobreza. La CE reforzará los instrumentos de ayuda actuales con el fin de garantizar un apoyo más previsible y a más largo plazo. La CE reconoce que el apoyo presupuestario sectorial constituye un instrumento eficaz para intensificar el diálogo político y armonizar la ayuda de los donantes, que incluye el apoyo a la realización de proyectos y la financiación de iniciativas mundiales, en favor de las prioridades nacionales. El compromiso de la UE en favor del aumento del volumen de la ayuda al desarrollo se complementará con iniciativas destinadas a hacer la ayuda menos inestable y más previsible.

El apoyo presupuestario de la CE está vinculado a indicadores de resultados que supeditan la liberación de fondos a la consecución de objetivos previamente acordados. Este procedimiento incentiva la realización de avances en pos de objetivos definidos a escala nacional. Normalmente, entre los indicadores que permiten controlar los resultados figuran indicadores de salud e indicadores relacionados con el VIH/SIDA. La CE seguirá apoyando medidas destinadas a perfeccionar los indicadores de resultados de los sistemas sanitarios mediante la participación en la red de evaluación de parámetros de salud (« Health Metrics Network ») y fomentará la inclusión de un indicador relativo al desarrollo de los recursos humanos que permita evaluar los resultados de los sistemas sanitarios y la financiación del apoyo presupuestario.

Al proporcionar apoyo financiero, la UE se ajustará a los principios establecidos en la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo( 16 ), con el fin de consolidar las estrategias nacionales de desarrollo de los países socios y los marcos operativos asociados.

PRÓXIMAS ETAPAS

En el marco de su diálogo político con los países, la Unión Europea velará por que la problemática de los recursos humanos se examine en el contexto de programas sectoriales globales y coherentes y de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza, con el apoyo coordinado de los donantes y de actuaciones desarrolladas conjuntamente con las Naciones Unidas.

Las decisiones referentes a la programación y las asignaciones presupuestarias relativas a las actuaciones propuestas en el anexo de la presente Comunicación se aprobarán de acuerdo con la estructura de los instrumentos contemplados en el marco de las perspectivas financieras para el período 2007-2013. La CE supervisará la aplicación de las medidas e informará al respecto en las revisiones anuales e intermedias de los instrumentos nacionales específicos, en el contexto de los informes propuestos para evaluar el avance del Programa de acción para combatir el VIH/SIDA, la malaria y la tuberculosis.

Una respuesta europea coherente, que se base tanto en las competencias especializadas de los distintos Estados miembros y de la Comisión como en su acción conjunta y que refleje las orientaciones políticas establecidas en la Nueva Política de Desarrollo, contribuirá a garantizar que Europa desempeñe un sólido papel de liderazgo en el apoyo proporcionado por la comunidad internacional a las medidas desarrolladas por cada país para paliar la escasez de recursos humanos en el sector sanitario.

ABREVIATURAS

SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida

TAR Terapia antirretrovírica

UA Unión Africana

CE Comisión Europea

EDCTP Cooperación de los países europeos y en desarrollo sobre ensayos clínicos

ACE Acuerdos de colaboración económica

UE Unión Europea

GAVI Alianza mundial para las vacunas y la inmunización

GFATM Fondo mundial de lucha contra el SIDA, la tuberculosis y la malaria

PNB Producto Nacional Bruto

VIH Virus de la inmunodeficiencia humana

RH Recursos humanos

RHS Recursos humanos en el ámbito sanitario

OIT Organización Internacional del Trabajo

JLI Iniciativa conjunta de aprendizaje

INCO Programa internacional de cooperación

ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio

NEPAD Nueva Asociación por el Desarrollo de África

ONG Organizaciones no gubernamentales

AOD Asistencia Oficial al Desarrollo

TB Tuberculosis

UK Reino Unido

ONU Organización de las Naciones Unidas

AMS Asamblea Mundial de la Salud

OMS Organización Mundial de la Salud

ANNEX 1

References

1. Joint Learning Initiative Strategy Report: Human Resources for Health, Overcoming the Crisis: Harvard University Press, September 2005.

2. COM (2002) 703, 3 December 2002. Integrating migration issues in the European Union’s relations with third countries

3. COM (2005) 390, 1 September 2005. Migration and Development: Some concrete orientations.

4. COM (2005) 489, 12 October 2005. EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s development..

5. The Joint Learning Initiative Africa Working Group: “The Challenge of HRH in Africa; March 2004.

6. Sanders D, Dovlo D, Meeus W, Lehmann U: “Public Health in Africa” in Robert Beaglehole (Editor) “Global Public Health: A New Era”. Oxford University Press 2003. (Chapter 8, Page 135-155).

7. Hongoro C, McPake B. How to bridge the gap in human resources for health: Lancet 2004; 364: 1451-56.

8. UN, September 2005: UN Summit outcome document.

9. Joint Learning Initiative. Human resources for health: overcoming the crisis. Harvard University Press,2004http://globalhealthtrust.org/report/Human_Resources_for_Health.pdf

10. COM (2004) 383, May 2004: The social dimension of globalisation – the EU’s policy contribution on extending the benefits to all.

11. Human Resources for Health: Overcoming the Crisis: Report from a consultation in Oslo: 24-25 February 2005.

12. The International Migration of Health Workers: A Human Rights Analysis: Bueno de Mequita J, Gordon M; Medact, February 2005

13. The ‘Skills Drain’ of Health Professionals from the Developing World: a Framework for Policy Formulation. Mensah K, Mackintosh M, Henry L. Medact, British Medical Association, Save the Children UK; February 2005.

14. Wim Van Damme Institute of Tropical Medicine, Antwerp - presentation on the impact of workforce constraints on scaling up of ART

15. COM (2005) 134, April 2005. Policy coherence for development: Accelerating progress towards attaining the Millennium Development Goals.

16. Paris Declaration on Aid Effectiveness, Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountability. High Level Forum, Paris, 28 Feb-2 March 2005.

ANNEX 2

1. Strengthening EU Support at the Country Level

At the country level, the EU will support the implementation of national human resource strategies, within the context of poverty reduction strategies and national health sector policies. Specific actions will include:

- Including human resource issues in Poverty Reduction Strategies and Health Policy discussions . The EU will raise the issue of human resources in health as a barrier to progress on MDGs 4, 5 and 6 in policy dialogue on poverty reduction, to promote broader policy dialogue on the issue and the response by ministries of Finance, Planning, Establishment, Employment, Education and Research. Proposed actions to address the crisis in the health sector need to be considered alongside efforts to reform and strengthen public administration and should also be reflected in country dialogue on human resource planning within the context of national health planning. Related issues of productive employment, decent work and social protection and their role for human resources for health, health worker mobility and poverty reduction will also be addressed in these strategies and discussions. An EU lead agency, either a Member State or the Commission Delegation, will be identified in each affected country to champion the human resource issue in national policy dialogue, working in support of national efforts to harmonise donor support behind national priorities.

- Country level mapping of human resources for health, strengthened human resource policy and planning and agreement on national targets for human resource strengthening. The EU will support national efforts to evaluate human resource capacity, including assessing training capacity and identifying health worker maintenance and retention issues. This information will be used to inform national planning and will be supported by regional analysis to determine complementary regional action, such as inter-country sharing of training resources. Support will be provided for country efforts to strengthen HR planning, based upon globally agreed best practice and drawing upon private sector skills and expertise, where appropriate. Dialogue with professional organisations and medical and nursing trade unions and research institutions will be critical to the success of this process, in order to build consensus on the need to develop and support a workforce which can and is willing to remain in post to serve national health needs. Dialogue will include a focus on the development of incentives through increased training, improved working conditions and clearer career prospects. The role of civil society in this dialogue will be important, to ensure civil society voice informs discussions on improving health and health care and strengthening social security coverage. As part of discussions on monitoring progress towards the MDGs, EU support will promote discussion and research on potential indicators of health system performance and human resource capacity as a metric of progress.

- Support and financing national human resource plans. Human resources represent a long term cost for health systems and effective planning can only take place if there is a reasonable guarantee of long term sustainable financing. The EU will support efforts to increase the volume, duration and predictability of international development assistance. Increased financing through budget support mechanisms is the most effective way to support incentives schemes, decent work opportunities and social protection, retention measures and training and capacity building based upon a comprehensive national human resources for health planning exercise. The EU will support research to identify innovative and effective ways of increasing human resource capacity for health, including evaluations of middle-level technicians, auxiliary and community workforces. Auxiliary staff such as community health workers, in Gambia, South Africa, Tanzania, Zambia, Madagascar and Ghana, have been shown to be cost-effective agents for delivering some basic community health services[1]. The potential of information technology to improve communication between service levels, support distant working and learning and to improve the quality and efficiency of the work environment will also be explored.

2. Strengthening EU Support at the Regional Level

The regional level response to the human resource crisis will differ from region to region. Efforts to define priority regional actions in Africa, Asia and Latin America/Caribbean, are currently underway. The EU will support the mapping, analysis and the technical and political dialogue on human resources necessary for effective advocacy and action. The Oslo meeting on human resources proposed that global and regional action should be coordinated by ‘Platforms for Action’, which should be informed by Global, and Regional Observatories. The Platforms for Action are, primarily, political platforms for advocacy of the issue and for coordination. The ‘observatory’ functions relate to the technical support and analysis necessary to inform decision-making and policy development. A process to develop regional responses to the human resource crisis has already been initiated. A Regional Platform on Human Resource for Health in Africa[2] has been established and an Asian Action Learning Network on Human Resources[3] initiated. The need for Regional Platforms in other regions will be explored. The EU will continue to support this process.

In support of African Regional Action, the EU will back AU/NEPAD leadership and coordination of regional action and will work, within the context of a coordinated Africa Regional Plan, with the Regional Economic Communities in support of the sub-regional responses to the issue, as appropriate.

AFRICA

EU support on human resources for health in Africa is set within the context of the overarching EU Strategy for Africa[4].

Support to AU/NEPAD.

- Support for AU/NEPAD leadership of the African Regional Platform . The global response to the human resource crisis should be informed by a strong African voice, which requires AU/NEPAD leadership. The EC, as part of its strategic support to the AU, will support strengthened AU/NEPAD political leadership and capacity for coordination of the proposed Region Platform on Human Resources. The Africa Regional Platform will be based upon strengthening cooperation between existing regional bodies, with each identifying its comparative advantage in relation to regional action on human resources, working in support of a coordinated Regional Action Plan. The Brazzaville meeting recommended that financing of individual agencies in support of regional action should be based upon an agreed regional work plan to harmonise the regional response.

- Support for a Regional Observatory on Human Resources . The EU will support development of a Regional Observatory for Africa, which will be formed under WHO technical leadership, which will collect, collate, analyse and advocate policy, based on national HR information. The Observatory will be a repository of regional best practice and will produce guidance on HR management to inform national policy. Work should include defining benchmarks for human resource capacity and comparing country performance. The capacity and mandate for this work already rests with WHO and this capacity will be strengthened, with EU support, in order to engage other stakeholders in the process, including supporting greater private sector and civil society involvement.

- Roll-out of Regional Policy Guidelines on Human Resource Planning . The EU will support the roll-out of regional policy guidance on HR planning, to inform national plans of action.

- Identifying opportunities for regional training. The EU will support a mapping of regional resources to back up national action on human resources, which will include addressing the issue of training health workers in the 11 African countries which do not have a medical school. The potential for bilateral agreements within Africa to strengthen training capacity will be explored. Options to support shared regional training resources will be considered.

- Identifying opportunities to strengthen research capacity. Research is critical to addressing the human resource crisis. The EC will continue to support research capacity building: supporting clinical research through works such as that of the European and Developing Countries Clinical Trials Partnership (EDCTP) programme in sub-Saharan Africa; and research on incentives through the International Cooperation (INCO) programme. EU support will include assessing the potential for Regional ‘Networks of Excellence’ and Health Research sites with links to institutions in Europe, and will assess the potential value of this model of support. Innovative approaches to addressing the crisis, for example, through more effective use of information technology and initiatives such as telemedicine or access to major international scientific databases, will also be explored. Engaging local communities in research activities and strengthening the synergy between research and health care activities at local and regional levels will be encouraged.

- Funding for Inter-Ministerial Conference on Human Resources for Health in Africa . The EC will support a conference to bring together the key Ministries with an interest in or influence on health worker training, recruitment and retention, in order to support the development of a broad political consensus on the actions needed at country level to address the crisis.

Support to Regional Economic Communities

- Within the context of the overarching Regional Action Plan on Human Resources, the EU will discuss with the Regional Economic Communities how to address the human resource crisis through measures linked to the process of regional economic integration and the Economic Partnership Agreements. Related issues of economic migration and South-South migration should also be discussed. The aim will be to strengthen and manage the regional market in human resources to mitigate the adverse impact of brain drain, and turn brain drain into ‘brain gain’ through regional agreements on skill sharing and development, recognising the need for policy coherence for development.

OTHER REGIONS

In other regions, such as Asia, where the human resource issues are different due to relatively greater capacity to train and retain health workers, different initiatives will be needed. The Asia Learning Network on Human Resources for Health - a Joint Learning Initiative working group -has identified a number of critical issues for regional action. Despite policies in some countries in the region which are actively promoting health worker export to meet international demand, internal distributional issues exist, and service provision for the poorest remains a significant challenge in many countries. The inequity in distribution of human resources is a critical issue, with health worker shortages in remote or hard-to-reach areas. This is an issue that should primarily be addressed through improved human resource management at the national level. EU engagement on human resources in these cases will build upon existing EU engagement in national health sector policy dialogue, or through memoranda of understanding which seek to balance policies supporting out-migration with policies which address national needs.

3. Strengthened EU Support at the Global Level

An important first step in mobilising a global response to the human resource crisis is acknowledgement of the scale of the problem and the collective responsibility to support an international response. Europe should show leadership in acknowledging and better documenting European recruitment of health workers from resource-poor countries at the same time as strengthening Europe’s internal training capacity. Greater effort to promote decent work an conditions, to invest in social protection and to distribute the benefits of globalisation more evenly are needed at the global level in order to decrease global pressure for health worker migration. EU specific actions could include:

- An EU Statement of Commitment to Global Action and a Code of Conduct for Ethical Recruitment. The EU should respond visibly to the global call for action, and express a strong commitment of support. This will be achieved through the development of a ‘Statement of Commitment’ which will be delivered in response to the global call for action to be launched in 2006. The EC will convene a consensus workshop with Member States to draft and adopt an EU common position. As part of this dialogue, the EU will assess the value and feasibility of EU support for a global Code of Conduct on Ethical Recruitment. There are already examples within Europe of Member States who have developed voluntary agreements to minimise active international recruitment of health workers One of these is the United Kingdom voluntary code to reduce active recruitment from third countries, recently strengthened to govern private sector recruitment, as an attempt to increase its impact. A European approach, if considered to add value, would be applied by Ministries of Health in Member States and would regulate recruitment, preventing active recruitment from those countries which indicate that they wish to better control out migration. European leadership is needed to help build international commitment for more ethical recruitment practices in relation to the global market in human resources for health.

- Support for a Global Coordination of Action. The EU will support international action to address the crisis in human resources and argue for a process based upon networking between existing global agencies, in support of an agreed global work plan. Global action would include: developing capacity to map and analyse the global market in human resources for health and to document national strategies for HR management; providing guidance to recruiting countries for building capacity for greater self sufficiency in human resources; developing research capacity on health worker motivation and incentives. It is anticipated that many of the global actions can be undertaken by existing organisations working in collaboration, and through a clearer definition of organisational roles and responsibilities.

- Mobilising global funding instruments in support of HR Capacity Building. The EU will continue to be active in support of and on the boards of global funding instruments and will work to ensure that these funding mechanisms strengthen national health sector capacity . Funds such as the Global Fund for HIV/AIDS, TB and malaria and GAVI are already committed to channels funds in ways which help build general system capacity at the same time as accelerating action on priority diseases. The EU will continue to use its influence and voice to support these efforts.

- Better EU health workforce planning. The European Union will face increasing internal shortages of health professionals over coming years, as set out in the Commission Communication on the follow-up to the high level reflection process on patient mobility and healthcare developments in the European Union[5]. A concerted European strategy covering issues such as monitoring, training, recruitment, and working conditions of health professionals could ensure that the Union as a whole will be able to meet its objectives of providing high quality healthcare without exacerbating the human resource crisis in developing countries. The Commission has invited the Member States to consider this issue, in collaboration with the health professions, in particular through the High Level Group on health services and medical care. Facilitating internal mobility within the Union can go some way toward ensuring that health professionals are available where they are most needed, but such an approach will need to ensure overall numbers and specialisations of health professionals are adequate, and therefore requires careful and detailed planning and response.

- Promoting circular migration . The Commission Communication on Migration and Development commits the EU to explore issues such as transferability of pension rights and protecting residence rights in the EU of diaspora members who participate in temporary return programmes. Facilitating discussion on circular migration in relation to health will be taken forward as part of an EC/EU working group on human resources that will be established to further develop coordinated European action on human resources for health.

- ‘Networks of Excellence’ in support of health worker training and capacity building. The idea of linking institutions in resource-poor countries to centres of academic, professional or technical excellence in Europe and strengthening North-South and South-South links to build networks which support development of health skills and expertise and research capacity will be explored. Networks of Excellence would attract and help retain highly qualified health professionals and researchers at the national or regional level. Such networks would be an opportunity to address more complex health situations, for example in post conflict countries, where capacity to provide physical care and trauma management for victims of mines, remnants of war or armed violence is needed, but often not available. Synergies between capacity building for research and training of staff for health delivery and care should also be fully explored. As part of the EC Programme for Action (COM (2005) 179) the EDCTP (the EU pilot initiative on clinical trails currently implemented in Africa) should play an integrating role by positively contributing to national and regional human resources plans for clinical research.

- International Volunteers . The EU will consider support to volunteer schemes which are demand-driven, and focus on capacity building and skills transfer . Volunteers are a potential short-term solution to the human resource crisis. However, whilst they may make an effective contribution in support of capacity building and, to a limited extent, in terms of direct service delivery, they do not represent a long-term solution to the HR crisis. They can therefore be no substitute for an EU policy focussed on supporting specific capacity building and skill transfer work.

- Working with the health worker diaspora. The Commission Communication on Migration and Development indicates that Member States will be invited to intensify their dialogue with diaspora organisations, and that the EU could support countries of origin in establishing instruments through which those interested in supporting their home country could register on a voluntary basis. In addition, opportunities to build supportive alliances between these organisations and their home countries, with the possibility of seed financing allocated on a competitive basis, will be explored.

- Strengthen the Social Dimension of Globalisation and promote Decent Work as a global goal for all. The EU will contribute to strengthening the Social Dimension of Globalisation with a view to ensuring maximum benefits for all, including through cooperation with the ILO as well as national, regional and local actors, social partners and civil society organisations. It will also help encourage employment and decent work as a key tool for preventing and eradication poverty. The EU will promote productive employment, equitable economic growth and decent work for all, and for workers in the health sector, in particular as a global goal, thus contributing to improving living and working standards and addressing push and pull factors leading to out-migration of health workers. In this context, the EU should promote increased cooperation between state and non-state actors (NGOs, private sector, trade unions, etc.) to ensure greater effectiveness in service delivery.

[1] Lehmann U, Friedman I, Sanders D. Review of the utilisation and effectiveness of community-based health workers in Africa. A Joint Learning Initiative Paper 4-1. Human Resources for Health Development 2003.

[2] Regional Consultative Meeting on Taking the HRH Agenda Forward at Country Level: 18-20 July 2005, Brazzaville, Congo. Meeting Conclusions.

[3] Workshop on Asian Action Learning Network on Human Resources for Health; 3-5 August, Bangkok, Thailand.

[4] COM (2005) 12 October 2005. EU Strategy for Africa: Towards a Euro-African pact to accelerate Africa’s development.

[5] COM (2004) 301, 20 April 2004. Follow-up to the high level reflection process on patient mobility and healthcare developments in the European Union.