Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones: Hacia una nueva política de construcción naval»

(98/C 129/09)

El 6 de octubre de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Industria, Comercio, Artesanía y Servicios, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de febrero de 1998 (Ponente: Sr. Simpson).

En su 352° Pleno (sesión del 25 de febrero de 1998), el Comité Económico y Social ha aprobado por 80 votos a favor, 1 en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Observaciones preliminares

1.1. Durante muchos años, el sector de la construcción naval en la Unión Europea ha hecho frente a una dura competencia. Corea del Sur, especialmente, ha aumentado su capacidad de producción naval. Dada la naturaleza de la competencia, a menudo percibida como basada en prácticas perjudiciales en política de precios, se ha permitido a los constructores navales de la Unión Europea recibir ayudas estatales por debajo de ciertos techos definidos por diversas directivas relativas a la construcción naval, la más reciente de las cuales es la Séptima Directiva del Consejo ().

1.2. A finales de 1996, se prorrogó la vigencia de la Séptima Directiva hasta finales de 1997. Esta prórroga contó con el apoyo del Comité Económico y Social (CES) (). Más tarde, en abril de 1997, se llegó en principio a un acuerdo que prorrogaría esta disposición hasta el fin del año 1998.

1.3. La principal disposición de la Séptima Directiva prevé que los constructores navales puedan recibir de sus autoridades nacionales ayudas de funcionamiento para la construcción y transformación naval (pero no para la reparación naval) hasta un máximo del 9 % (4,5 % para los buques pequeños y la transformación de buques) del precio del contrato. Este nivel de ayudas ha sido progresivamente reducido desde el techo del 28 % establecido en 1987. Durante el período de seis años comprendido entre 1990 y 1995 (inclusive), la Comisión recibió notificación de un volumen de ayudas estatales a la construcción naval de 8,3 millardos de ecus. Parte de esta ayuda, 3,5 millardos de ecus, se utilizó para apoyar la reestructuración de empresas del sector. Las ayudas de funcionamiento sumaron un total de 4,8 millardos de ecus.

1.4. Desde 1994, se esperaba que el Acuerdo de la OCDE sobre condiciones normales de competencia en el sector de la construcción y reparación naval mercante, que se concluyó en diciembre de 1994, garantizaría un nuevo régimen en el que podrían cooperar los principales países constructores de buques. Este acuerdo habría requerido la desaparición de la mayoría de ayudas estatales y, paralelamente, habría introducido procedimientos diseñados para afrontar toda práctica perjudicial en materia de precios. Este acuerdo no ha sido ratificado por el Gobierno de los Estados Unidos y no ha entrado en vigor.

1.5. La presente Comunicación de la Comisión constituye una respuesta a la ausencia de avances respecto a la entrada en vigor del Acuerdo de la OCDE. En un Dictamen anterior, el CES ya hacía referencia a la necesidad de emprender acciones alternativas (). El CES desea destacar de nuevo su esperanza en que la administración estadounidense ratifique finalmente el Acuerdo de la OCDE, lo que permitiría la entrada en vigor de un acuerdo más amplio.

1.6. La Comisión ha presentado propuestas que prevén que las disposiciones de la Séptima Directiva dejarán de tener validez cuando el Acuerdo de la OCDE entre en vigor, igual que lo harían si se adoptara el nuevo régimen comunitario.

2. Tendencias en la industria de la construcción naval

2.1. Desde hace por lo menos dos décadas, la construcción naval es un sector en el que resulta difícil ejercer una actividad rentable en la UE. Diversos factores, como la contracción de la demanda, el aumento de la capacidad de construcción naval en el Extremo Oriente y una política de precios depredadora, han creado condiciones muy difíciles para la comercialización de estos productos.

2.2. En los últimos veinte años, la producción de la construcción naval en la UE ha caído en más de un 40 %. En 1976, la producción de los países de la UE suponía el 27 % del total mundial medido en «tonelaje bruto compensado». En 1986, este porcentaje había descendido al 23 % de un total considerablemente reducido, y en 1996 descendió de nuevo hasta el 21 % en un mercado global considerablemente mayor. En Corea, la producción aumentó desde sólo un 1 % de la producción mundial en 1976 hasta el 22 % en 1996.

2.3. Los ocho años comprendidos entre 1988 y 1996 han contemplado el comienzo de la recuperación de la producción naval mundial desde la importante caída de la década anterior. La producción mundial casi se ha duplicado, a pesar de que se halla aún en niveles inferiores a los alcanzados a mediados de los setenta. La producción en la UE ha aumentado sólo en poco más del 50 %, pero aún no alcanza los niveles de comienzos de los años ochenta.

2.4. En 1996, el sector de la construcción naval empleaba a 65 600 personas en la UE. Esta cifra contrasta con los 96 100 empleos que suponía en 1986 y los 208 800 en 1975. Esta importante reducción en empleos directos también ha supuesto una gran reducción en empleos indirectos de un número incluso mayor de personas en las industrias proveedoras de la industria de la construcción naval, así como en otros sectores. La tendencia seguida por el empleo en este sector desde 1988 hasta 1996 sugiere que la cifra de trabajadores prácticamente se ha estabilizado.

2.5. La Comisión prevé que, en parte debido a la necesidad de reemplazar buques más antiguos, la demanda de nuevos buques continuará a este nivel elevado durante los próximos años, antes de caer de nuevo. La capacidad de producción no está suficientemente explotada y continúa aumentando, de forma que en el año 2000 la industria de la construcción naval no hará uso más que del 70 % de su capacidad.

2.6. Desde que se redactó la Comunicación de la Comisión, las divisas de los países del Extremo Oriente han sufrido dramáticas fluctuaciones. La devaluación del «won» coreano, en particular, tendrá serias implicaciones para varios sectores, en especial la construcción naval. Ello añade una nueva dimensión a las perspectivas para la industria que no pueden ser completamente evaluadas en este momento (enero de 1998) y podría requerir cierta reconsideración de las conclusiones a las que llega la Comisión.

3. Propuestas de la Comisión

3.1. El objetivo de la Comisión es que durante los próximos cinco años, a partir del fin de 1998, las políticas de construcción naval faciliten la mejora de la competitividad de esta industria. Se adoptaría un nuevo Reglamento para cinco años, vigente hasta el fin del año 2003, lo que debería dejar tiempo suficiente para que las nuevas disposiciones generen un cambio estructural en la construcción naval y aparezcan signos de una industria competitiva más fuerte.

3.2. Al final de dicho período, la construcción naval estaría sujeta a las mismas normas que todas las otras industrias. El sector de la construcción naval en la UE tiene ante sí el reto de mejorar su posición competitiva en el mercado mundial hasta el punto en que quede garantizada su viabilidad y puedan mantenerse sus puestos de trabajo.

3.3. La Comisión ha definido una serie de áreas de «mejores prácticas» que mejorarían la productividad frente a la competencia. Estas áreas son:

a) planificación de la estrategia, centrándose en los tipos de buques para los que aumenta la demanda;

b) cambios estructurales, incluyendo la consolidación de astilleros y el cierre de los no rentables;

c) constitución de alianzas estratégicas entre astilleros;

d) mejor integración de armadores y fabricantes de equipos en los procesos de producción;

e) políticas de compras, incluida la maximización de los beneficios que supone la subcontratación;

f) colaboración más estrecha con otros sectores para la innovación y la transferencia de tecnología;

g) comercialización proactiva agresiva;

h) uso más efectivo de la I+D en el diseño de prototipos;

i) mejora de las instalaciones de producción;

j) inversión en la mejora de la calidad y el uso de los recursos humanos.

3.4. En aplicación de estas prácticas, la Comisión propone, como parte del nuevo Reglamento que sería efectivo hasta el año 2003, que:

1. las ayudas a los contratos para la construcción de buques deberían desaparecer el 1 de enero del año 2001;

2. debería elaborarse una serie de medidas diseñadas para mejorar la productividad y competitividad como base para que esta industria se someta a un régimen competitivo similar al de otras industrias de la UE.

Las propuestas detalladas son las siguientes:

- suspensión de las ayudas de funcionamiento el 31 de diciembre del año 2000 (siempre y cuando el Acuerdo de la OCDE no haya entrado en vigor antes de dicha fecha. Este acuerdo tendría un efecto general similar);

- los créditos a la exportación de buques deberían continuar regulados por el Acuerdo de la OCDE de 1981, pero sujetos a una posible actualización tal como se contempla en el Acuerdo de la OCDE de 1994 que aún no ha entrado en vigor y permitiría no sólo créditos a la exportación, sino también facilidades crediticias para buques destinados al mercado doméstico;

- las ayudas ligadas a contratos concedidas en forma de ayudas al desarrollo a países en vías de desarrollo deberían seguir estando autorizadas;

- las ayudas para financiar el coste de los cierres necesarios a causa de reajustes estructurales, incluidas las medidas sociales para mitigar las consecuencias de cierres totales o parciales, deberían continuar autorizadas;

- las ayudas para la reestructuración de una empresa de construcción naval deberían autorizarse conforme a las directrices comunitarias generales para este tipo de ayudas en otros sectores, pero con la aplicación de normas muy estrictas relativas al principio de «una ayuda única» (one time/last time) para la reestructuración financiera;

- las ayudas a la inversión concedidas en el marco de programas de ayudas regionales quedarían autorizadas a condición de que el proyecto suponga una mejora de la productividad de las instalaciones existentes;

- las ayudas a la inversión en innovación quedarían autorizadas a condición de que el proyecto tenga relación con productos y procesos innovadores que actualmente no utilicen otros operadores de la construcción naval en la UE;

- las ayudas para I+D deberían seguir estando autorizadas de conformidad con el marco comunitario sobre ayudas para investigación y desarrollo;

- deberían autorizarse las ayudas en favor del medio ambiente de conformidad con las directrices comunitarias.

4. Observaciones generales

4.1. Elemento principal de la propuesta

4.1.1. El principal objetivo de la Comunicación de la Comisión es que la industria de construcción naval de la Unión Europea, como resultado de las acciones emprendidas por las empresas y contando con ayuda durante un período transitorio de cinco años desde 1998 hasta el año 2003, debería superar sus desventajas estructurales y estar capacitada para competir en los mercados mundiales. La Comisión reconoce, sin embargo, que conseguir este objetivo depende, en primer lugar, de la existencia de condiciones justas para el comercio a escala global, especialmente por parte de los competidores de fuera de la UE.

4.1.2. El CES apoya este objetivo. Serán necesarios esfuerzos continuados a fin de crear condiciones justas para el comercio. Como consecuencia, el CES recomienda que todas las decisiones ulteriores relativas a la construcción naval se adopten tomando como base evaluaciones regulares sobre los progresos alcanzados hacia el fin de este período de cinco años.

4.1.3. La competitividad de la industria de la construcción naval en la UE difiere, por supuesto, entre los diferentes astilleros y tipos de construcción naval. Se reconoce que en algunos segmentos del mercado se encuentran ejemplos de constructores altamente competitivos. Pero, en general, la industria todavía tiene dificultades para competir con otros constructores, algunos de cuyos regímenes de precios se contemplan como depredadores.

4.2. Motivos para un cambio de política

4.2.1. La Comisión ha recomendado la supresión de las ayudas de funcionamiento para la construcción naval. Las razones de esta recomendación son complejas. Parece ser que la recomendación viene en parte motivada por la preocupación de que las ayudas de funcionamiento actuales, financiadas por los gobiernos nacionales, no se han visto acompañadas por el nivel de reestructuración de la industria de la construcción naval que sería deseable. La ausencia en el programa de incentivos significativos para la mejora de la competitividad constituye una consideración adicional. El CES celebra y apoya esta conclusión de la Comisión.

4.2.2. Aunque algunas partes de la industria han llegado a ser competitivas a nivel internacional, la Comunicación no defiende que la posición competitiva actual del conjunto de la industria naval sea lo suficientemente fuerte como para justificar la supresión de las ayudas de funcionamiento. Lo que la Comunicación dice es que la política de ayudas estatales necesita reorientar sus objetivos para promover y vertebrar los esfuerzos de mejora de la competitividad, lo cual supone apoyar las inversiones en innovación e I+D.

4.2.3. Existen dos razones por las que se puede defender la supresión de las ayudas de funcionamiento. En primer lugar, la Comisión recuerda que el sector de la construcción naval es el único de la industria manufacturera que recibe este volumen de ayudas directas. Y en segundo lugar, la Comisión se pregunta si el gasto que estas ayudas suponen representa un uso eficaz de los fondos públicos, que podría distorsionar la competencia intracomunitaria a la vez que atenúa los efectos de la competencia extracomunitaria.

4.2.4. El CES sería reticente a apoyar la supresión de las ayudas de funcionamiento si las perspectivas de éxito frente a la competencia fueran escasas y las medidas alternativas no ofrecieran un efecto equivalente. El objetivo a largo plazo, sin embargo, continúa siendo que la industria pueda competir con otros constructores navales a escala mundial.

4.2.5. La Comisión debería evitar cualquier tipo de medidas que puedan desembocar en una «carrera internacional de subsidios» y debería proseguir con sus esfuerzos por controlar y, en última instancia, eliminar, los subsidios a la construcción naval a través de un acuerdo general dentro de la filosofía del Acuerdo de la OCDE. Ello debería quedar instaurado como un principio básico con el fin de evitar la construcción de buques que no tengan justificación económica alguna y en los casos en los que las consecuencias puedan ser la distorsión injusta de la actividad en el sector de la construcción naval y un gran perjuicio económico para la industria de la construcción naval.

4.3. Competitividad

4.3.1. El CES se pregunta con inquietud si es cierto que los factores adversos que han justificado la aprobación de un nivel de ayuda convenido, pero en constante disminución, se han atenuado ahora hasta el punto en que se puede esperar razonablemente la viabilidad competitiva de las empresas navales.

4.3.2. Anteriormente la Comisión ha llevado a cabo estudios para calcular un justificable techo máximo común de ayudas basado en una estimación de la diferencia entre los costes de los constructores navales más competitivos de la Comunidad y los precios practicados por los competidores internacionales. Este estudio fue utilizado en 1995 para justificar la fijación del techo actual del 9 %.

4.3.3. El último estudio comparativo de la relación costes/precios fue realizado entre 1996 y 1997. Este estudio de la Comisión no aparece citado en la Comunicación, pero se entiende que el estudio sugiere que la diferencia competitiva entre los costes y los precios para ciertos tipos de buques ha aumentado de hecho. No es posible formular predicciones fiables para la próxima década. Sin embargo, la tendencia que sigue la cuota de mercado no sugiere que la posición relativa de los constructores navales de la UE haya mejorado significativamente. Además, existe ahora la incertidumbre añadida de los efectos de las devaluaciones de las divisas en las diferencias en los costes con los productores del Extremo Oriente, que podrían requerir la introducción de cambios más fundamentales en los elementos financieros de la competitividad.

4.3.4. La Comisión apunta que «muchos astilleros de la UE siguen siendo poco competitivos en materia de productividad, en particular respecto de sus principales competidores del Lejano Oriente». También llega a la conclusión de que es probable que el mercado se vuelva aún más competitivo y que la demanda total comience a descender en la próxima década. Estas conclusiones poco optimistas no justifican la supresión de las ayudas de funcionamiento. La posición competitiva de los astilleros de la UE varía entre los distintos astilleros y, en especial, para los diferentes tipos de buques. El CES reconoce que, dentro del sector de la construcción naval, es probable que los astilleros de la UE con más éxito se especialicen en aquellos buques en los que el conocimiento especializado aporte alguna ventaja comparativa.

4.3.5. El CES sugiere, por tanto, que antes de decidir una fecha para la supresión de las ayudas de funcionamiento debería llevarse a cabo un nuevo estudio comparativo para determinar la posición competitiva relativa de los principales productores. El Comité emite particulares reservas respecto a las comparaciones sobre productividad citadas en la Comunicación de la Comisión, dado que no está claro si éstas han sido corregidas para tener en cuenta las diferencias en la media de horas anuales de trabajo de los empleados de la construcción naval en cada país. Esta corrección permitiría una mejor comprensión de la naturaleza y la escala de las diferencias competitivas.

4.3.6. La Comisión debería preguntarse si existen signos evidentes de distorsión continua del mercado a causa de prácticas perjudiciales en la fijación de los precios por parte de la competencia. El CES recibe con agrado la garantía de que al final de 1999 (un año antes de que se cumpla el plazo) la Comisión examinará la situación del mercado y, en caso de que se detecten prácticas contra la competencia, considerará la introducción de medidas apropiadas. Esta garantía, no obstante, sería más convincente si la Comisión se comprometiera a introducir dichas medidas apropiadas, y no únicamente a «considerar» esta posibilidad.

4.4. Operaciones de reparación naval

4.4.1. A pesar de que la Comunicación de la Comisión no es tan específica como podría desearse, el CES asume que, en consonancia con el proyecto de preámbulo del Reglamento, las políticas revisadas y los tipos de ayuda para los constructores navales se ampliarán para que los mismos principios se apliquen a la inversión y reestructuración en las actividades de conversión y reparación naval. La Comisión ha confirmado que ésta es su intención. El CES considera que habrá dificultades si no se amplía el alcance del nuevo Reglamento para cubrir aspectos esenciales de las actividades de reparación naval y acoge favorablemente la adopción de este enfoque más lógico para todo el arco de las actividades de construcción, conversión y reparación naval.

4.4.2. La inclusión de las actividades de reparación naval en el ámbito de aplicación del nuevo Reglamento puede suscitar críticas en el sentido de que amplía el abanico de actividades que son susceptibles de recibir ayudas. El CES acepta, sin embargo, que, en el nuevo marco de medidas que cabe adoptar, la división artificial entre las actividades de inversión y las tecnológicas, separando (por ejemplo) la conversión naval de la reparación naval, puede llevar a otras distorsiones dentro de la estructura de la industria de la construcción naval.

4.5. Vínculos con los servicios de transporte marítimo, armadores y operaciones de reparación naval

4.5.1. La construcción naval es un componente esencial de un conjunto de actividades que contribuyen al transporte de personas y mercancías a través del mar, los lagos y los ríos. De esta forma, una industria competitiva de la construcción naval está llamada a desempeñar un importante papel en el conjunto de la actividad económica de la UE.

4.5.2. Algunas de las acciones que afectan a otros sectores conexos de la cadena económica entrañan implicaciones para la construcción naval. Por ejemplo, las políticas que alientan a destruir los buques que no cumplen las normas y persuaden a los armadores para que compren nuevos barcos constituyen un aspecto crucial de la formulación de nuevos pedidos. Si estas políticas prevén limitaciones que favorezcan la formulación de nuevos pedidos en los astilleros europeos, a través de medidas de imposición fiscal preferencial, garantías financieras u otras medidas fiscales, ello puede influir en la actividad de los astilleros de la UE. Sin embargo, estas políticas deberían tener en cuenta las directrices vigentes sobre ayudas estatales a la construcción naval. Las políticas que animan a utilizar el transporte marítimo, incluido el énfasis cada vez mayor en el desarrollo del transporte naval para distancias cortas (en parte por razones medioambientales) tienen también un impacto potencial en la industria de la construcción naval.

4.5.3. Las políticas en materia de seguridad en los buques pueden tener también una influencia considerable. La introducción de especificaciones más estrictas para los diferentes tipos de buques puede constituir, en primer lugar, una mejora de la seguridad, pero también puede influir en las tasas de reposición y en el volumen de negocio disponible para los astilleros de conversión y reparación naval.

4.5.4. El CES es consciente de que estos vínculos revisten una importancia fundamental en el desarrollo del conjunto de las políticas marítimas, y ha participado cada año en las reuniones consultivas del Foro de las Industrias Marítimas.

4.5.5. El CES felicita a la Comisión por sus esfuerzos por crear un conjunto consistente de políticas marítimas coherentes que abarcan desde la promoción de la investigación y la innovación, alentando una importante cooperación en la industria, hasta, más recientemente, el impulso del desarrollo del transporte marítimo a corta distancia como contribución a la solución del problema del tráfico de mercancías en la Comunidad y en un contexto más amplio.

5. Observaciones específicas

5.1. Racionalización de la capacidad

5.1.1. La Comisión tiene constancia de la existencia de 103 compañías de construcción naval en la UE en 1997. Las cinco mayores representan el 36 % de la producción europea, lo que supone un nivel de concentración muy inferior al de Corea -donde las cinco mayores compañías representan el 99 % de la producción- y al del Japón, donde suponen el 44 %. La fragmentación, la ausencia de economías de escala, las diferencias en los métodos de trabajo y la falta de grandes «pedidos en serie» son todos ellos factores que contribuyen a una productividad más baja de los astilleros europeos.

5.1.2. La necesidad de racionalizar la capacidad no viene únicamente motivada por la búsqueda de economías de escala mediante la concentración de la carga de trabajo. Algunos astilleros que ocupan un nicho de mercado pueden ser competitivos simplemente gracias a su grado de especialización, que no siempre es función del tamaño del astillero o empresa.

5.1.3. Un factor adicional que afecta a la utilización de la capacidad es la reducción de la demanda de buques dentro de la UE, lo cual posiblemente reviste también implicaciones adversas para la disponibilidad y la transferencia de tecnología y de procesos innovadores de un sector a otro.

5.1.4. Estos elementos apuntan a la necesidad de nuevos esfuerzos para aumentar la productividad y racionalizar la capacidad.

5.2. Créditos a la exportación

5.2.1. La Comisión ha llamado la atención respecto a los cambios contemplados en el Acuerdo de 1994 sobre créditos a la exportación, que todavía no ha entrado en vigor. El Acuerdo revisado actualizaría el de 1981 y es uno de los componentes del Acuerdo de la OCDE sobre la eliminación de las ayudas estatales.

5.2.2. La Comisión estima que las modificaciones efectuadas reflejan mejor la realidad del mercado. Los principales cambios son, en primer lugar, el uso de un Tipo de Interés Comercial de Referencia (TICR) que es, de hecho, un tipo de interés no subvencionado y, en segundo lugar, la extensión del período de garantías que se benefician de apoyo público de ocho años y medio a doce años, con lo que los buques disfrutan de las mismas condiciones que las grandes aeronaves comerciales.

5.3. Ayudas a los contratos para pedidos de países en vías de desarrollo

5.3.1. Las ayudas para los pedidos procedentes de países en vías de desarrollo no están sometidas a las disposiciones actuales relativas al techo para ayudas de funcionamiento a los astilleros. La Comisión propone que no se alteren estas condiciones.

5.3.2. Esta excepción podría dar lugar a distorsiones. En primer lugar, los gobiernos podrían verse tentados a utilizar estos pedidos para dar trabajo a determinados astilleros y evitar así la competencia en el seno de la UE. La Comisión es consciente de estas posibles distorsiones y está actuando para que exista la posibilidad de ofertas competitivas por parte de otros astilleros de la UE. Y en segundo lugar, este tipo de encargos pueden permitir que los buques sean utilizados en los países en vías de desarrollo de manera perjudicial para el desarrollo normal de la competencia en otras industrias navales.

5.3.3. El CES está convencido de que debe mantenerse una disposición especial para este tipo de ayudas. El CES también acoge con satisfacción el compromiso de que tales normas serán modificadas para abrir los contratos a la competencia de diferentes astilleros en la UE, así como de que se aplicarán los procedimientos de control necesarios para garantizar que no se abuse de esta concesión.

5.3.4. Dar la posibilidad a los astilleros de los diferentes Estados miembros de competir por estos contratos plantea un difícil problema si los diferentes gobiernos nacionales ofrecen distintos niveles de ayuda a los astilleros de sus países. El CES sugiere que este aspecto quede aclarado antes de que se introduzca el nuevo Reglamento.

5.4. Ayudas al cierre

5.4.1. Las ayudas a los costes derivados de los cierres totales o parciales quedan autorizadas bajo la actual Directiva. La Comisión propone que estas ayudas, incluyendo los costes sociales del reajuste de los antiguos empleados, continúen permitidas. El CES acoge favorablemente esta disposición.

5.4.2. La Comisión propone, como modificación de la aplicación de esta disposición, que en los casos en que se pague ayuda al cierre, en lugar de requerir que las instalaciones se mantengan cerradas durante cinco años como mínimo y que, posteriormente, sea necesario solicitar la aprobación de la Comisión para su reapertura durante los cinco años siguientes, el programa requiera, en el futuro, que las instalaciones no vuelvan a utilizarse para la construcción naval durante un período de diez años, y que se elimine la posibilidad de una revisión al cabo de cinco años. El CES acepta la lógica de este cambio.

5.5. Ayudas a la reestructuración

5.5.1. No existen criterios detallados para evaluar las ayudas a la reestructuración en la Séptima Directiva.

5.5.2. Dado que un componente de la mejora de la productividad y competitividad de la industria de la construcción naval incluirá inevitablemente la reestructuración de algunas empresas, la Comisión propone una declaración formal que defina aún más el alcance de las potenciales ayudas a la reestructuración. El principio básico es que las empresas dedicadas a la construcción naval deberían someterse a las mismas normas que se aplican en general en la Comunidad. La propuesta es aplicar estrictamente normas que utilicen el principio de «una ayuda única» (one time/last time), respaldado por informes de evaluación y seguimiento de la viabilidad, cuando hayan de autorizarse inyecciones de capital, cancelaciones de la deuda, préstamos subvencionados o ayudas al rescate.

5.5.3. Para poder beneficiarse de las ayudas a la reestructuración, deben aportarse pruebas sobre la magnitud de las reducciones de capacidad que han de seguir a las ayudas. La Comisión sugiere -lo que supone un sensible cambio de orientación- que la determinación de la reducción de la capacidad no debería calcularse basándose en la capacidad nocional de cerrar, sino, por el contrario, en el nivel real de producción en dicho astillero durante los cinco años precedentes.

5.5.4. El CES da su apoyo tanto a la clarificación de los fines de las ayudas a la reestructuración como al método para determinar el volumen de capacidad que debe desaparecer.

5.6. Ayudas a la inversión

5.6.1. Como componente esencial de la reestructuración y el fortalecimiento del sector de la construcción naval, la Comisión propone que los constructores navales puedan beneficiarse de distintos tipos de ayudas a la inversión. Estas ayudas incluyen ayudas regionales a la inversión para modernizar y mejorar las instalaciones de las regiones menos favorecidas, así como ayudas a la inversión en innovación con la restricción de que se defina la innovación como el uso de productos o procesos que actualmente no son utilizados comercialmente por parte de otros constructores navales de la UE. El CES apunta que las ayudas a la inversión, vinculadas a las mejoras en la competitividad, no se ven necesariamente restringidas por el afán de reducir la capacidad en un astillero modernizado, a pesar de que la política de la Comisión, en conjunto, todavía necesita tener en cuenta la capacidad de sobreproducción en los Estados miembros.

5.6.2. Naturalmente, será preciso garantizar que las ayudas a la inversión -especialmente, las regionales- no sean utilizadas para salvar astilleros en crisis, por lo que deberá exigirse que las empresas que reciban ayudas sean aquellas que produzcan beneficios o hayan sido evaluadas como capaces de producirlos gracias a la nueva inversión.

5.6.3. Uno de los más graves problemas que padece el sector mundial de la construcción naval y, por tanto, también el europeo, es el del sustancial excedente de capacidad. Ésta es la razón por la cual, para ser adecuada, una política de la Unión Europea debería afrontar la cuestión de saber cómo la Unión Europea puede contribuir a la solución del problema. La propuesta que aquí se presenta no ofrece medidas inmediatas en relación con el excedente de capacidad, pero resulta pertinente apelar a la Comisión para que presente propuestas adecuadas en este ámbito. De todas formas, en la propuesta de que aquí se trata, es necesario velar por que las ayudas de la propia Unión Europea no contribuyan a agravar los problemas ligados al excedente de capacidad mundial.

5.6.4. Las ayudas para I+D y las ayudas en favor del medio ambiente deben ser permitidas en términos similares a los contemplados para otros sectores en la Comunidad.

5.6.5. El CES reconoce que estas distintas formas de ayudas a la inversión pueden impulsar la mejora en la posición competitiva de las empresas en la industria. Dado que el nuevo Reglamento hará que estas ayudas queden potencialmente sujetas a un límite de cinco años, o a una posible revisión tras cinco años, el CES espera que se prepare una evaluación sobre su impacto y efectividad antes del fin de ese período, de forma que pueda realizarse un juicio informado sobre el interés de mantener cada elemento tras el año 2003. El Comité espera, en particular, que la Comisión evalúe si alguno de los cambios supone distorsiones que no sean coherentes con la evolución hacia una industria competitiva de toda la Unión Europea.

5.7. Impacto global del nuevo Reglamento

5.7.1. Si bien las ayudas de funcionamiento pueden ser concedidas para contratos firmados antes del fin del año 2000 y podrán ser reclamadas durante el siguiente período de tres años, y aunque se alentará a la industria para que invierta e innove gracias a otras disposiciones, al CES le preocupa el hecho de que la consecuencia inicial de estos cambios será el aumento del gasto oficial en construcción naval. La Comisión ha apuntado a un compromiso limitado con tipos de financiación completamente nuevos y estima que la cantidad destinada a ayudas estatales no debería aumentar significativamente, ni siquiera durante un corto periodo de tiempo. En opinión del Comité, el efecto de los cambios debería ser la reducción del nivel de pagos en concepto de ayudas.

5.7.2. El CES propone, por tanto, la introducción en el Reglamento de una disposición según la cual el volumen total de las ayudas concedidas a cada astillero (tanto las ayudas al funcionamiento como las regionales y otras ayudas a la inversión) no pueda ser superior a un 9 % del volumen de negocio a lo largo de cualquier período de tres años.

5.7.3. El CES señala que las ayudas estatales a la construcción naval, en particular las ayudas de funcionamiento vinculadas a contratos de buque, no están claramente definidas. En determinados casos, esta falta de precisión en la definición puede implicar tanto la confusión con las ayudas estatales al transporte marítimo como la aplicación acumulativa de las dos categorías de ayudas mencionadas. Por consiguiente, el CES sugiere que se aclare este tema en el Reglamento propuesto.

5.7.4. Un aspecto importante del nuevo régimen de la construcción naval es que la Comisión debería analizar el impacto de las nuevas disposiciones y, en particular, el de los diferentes tipos de ayudas disponibles.

5.7.5. Control y transparencia

5.7.5.1. La Comisión señala la necesidad de actuar de forma que las ayudas sean concedidas conforme a las directrices fijadas por el Consejo y propone que este control se efectúe mediante informes de los Estados miembros a la Comisión. La Comisión quedaría, pues, privada de la atribución de responsabilidades propias en relación con la obtención de información por parte de los beneficiarios de ayudas, de los entes locales y de otros interlocutores. El CES estima que la Comisión debería tener el derecho y el deber, en colaboración con los gobiernos nacionales, de inspeccionar sobre el terreno la producción, la contabilidad y otros elementos, con el fin de garantizar el respeto de las directrices fijadas.

5.7.5.2. Por lo que respecta a la reestructuración de determinados astilleros, ya se ha atribuido a la Comisión una competencia que le permite apreciar si se respetan las directrices fijadas. Deberían existir competencias correspondientes para todos los tipos de ayudas que emanan del Reglamento.

6. Recursos humanos

6.1. El CES observa que el Reglamento propuesto no contiene referencias específicas a las necesidades de formación del personal empleado en la industria de la construcción naval. La mejora de las cualificaciones profesionales será un componente importante del impulso para mejorar la productividad y la competitividad. El CES espera que la Comisión estará preparada para utilizar su influencia y recursos para impulsar el desarrollo apropiado de las cualificaciones profesionales por parte de las empresas y agencias de formación en cada Estado miembro.

7. Conclusiones

7.1. En su Dictamen anterior, el CES apoyó los objetivos acordados en el Acuerdo propuesto por la OCDE sobre construcción naval. Es lamentable que los Estados Unidos no hayan ratificado dicho acuerdo. Si bien el Comité expresa su deseo de que se ratifique el Acuerdo de la OCDE, el nuevo Reglamento que se propone cuenta, en principio, con el respaldo del CES, ya que pretende impulsar el desarrollo de una industria comunitaria de la construcción naval más fuerte y competitiva.

7.2. El CES felicita a la Comisión por sus esfuerzos por crear un conjunto consistente de políticas marítimas coherentes que abarcan desde la promoción de la investigación y la innovación, alentando una importante cooperación en la industria, hasta, más recientemente, el impulso del desarrollo del transporte marítimo a corta distancia como contribución a la solución del problema del transporte de mercancías en la Comunidad y en un contexto más amplio (punto 4.5.5).

7.3. Los acontecimientos recientes en los mercados financieros y en relación con los tipos de cambio en el Extremo Oriente han creado un entorno de incertidumbre para una serie de industrias, incluida la construcción naval. El Comité reconoce que la Comisión deberá seguir la evolución de los acontecimientos y, si es necesario, emprender las acciones adecuadas si hay posibilidad de que la industria de la construcción naval resulte afectada negativamente.

7.4. A pesar de que la desaparición de las ayudas de funcionamiento y su sustitución por medidas más selectivas se halla en el centro del Reglamento propuesto, el CES sería reticente a apoyar la supresión de dichas ayudas si las posibilidades de éxito frente a la competencia fueran entonces consideradas demasiado bajas y si las medidas alternativas no ofrecen un efecto equivalente (punto 4.2.4).

7.5. El Comité sugiere que, antes de decidir una fecha para la supresión de las ayudas de funcionamiento debería llevarse a cabo un nuevo estudio comparativo para determinar la posición competitiva relativa de los principales productores (punto 4.3.5).

7.6. El Comité acoge favorablemente la garantía de que al final de 1999 (un año antes de que se cumpla el plazo) la Comisión examinará la situación del mercado y, en caso de que se detecten prácticas contra la competencia, considerará la introducción de medidas apropiadas (punto 4.3.6).

7.7. El Comité considera que podría haber dificultades si no se amplía el alcance del nuevo Reglamento para cubrir aspectos esenciales de las actividades de reparación naval y acoge favorablemente la adopción de este enfoque más lógico para todo el arco de las actividades de construcción, conversión y reparación naval (punto 4.4.1).

7.8. El CES apoya las propuestas relativas a créditos a la exportación, ayudas a los contratos, ayudas al cierre, ayudas a la reestructuración y ayudas a la inversión. Sin embargo, al Comité le preocuparía que estos cambios se tradujeran en un aumento del nivel de los gastos oficiales para la construcción naval, por lo que convendría, por el contrario, disminuir, e incluso suprimir, las ayudas (punto 5.7.1).

7.9. La Comisión debería realizar un seguimiento del impacto de los acuerdos y, en particular, del impacto de los distintos tipos de ayudas (punto 5.7.3).

7.10. La Comisión debería evitar cualquier tipo de medidas que puedan desembocar en una «carrera internacional de subsidios» y debería proseguir con sus esfuerzos por controlar y, en última instancia, eliminar, los subsidios a la construcción naval a través de un acuerdo general dentro de la filosofía del Acuerdo de la OCDE. Ello debería quedar instaurado como un principio básico con el fin de evitar la construcción de buques que no tengan justificación económica alguna y en los casos en los que las consecuencias puedan ser la distorsión injusta de la actividad en el sector de la construcción naval y un gran perjuicio económico para la industria de la construcción naval (punto 4.2.5).

Bruselas, el 25 de febrero de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO L 351 de 31.12.1994.

() DO C 30 de 30.1.1997.