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Bruselas, 22.11.2007

SEC(2007) 1509

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN documento que acompaña a la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética (Plan EETE) SÍNTESIS DE LA EVALUACIÓN DE EFECTOS {COM(2007) 723 final}{SEC(2007) 1508}{SEC(2007) 1510}{SEC(2007) 1511}

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

Síntesis de la evaluación de efectos del Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética

1. INTRODUCCIÓN

El Consejo Europeo ha concedido prioridad a la necesidad de transformar a Europa en una economía de alta eficiencia energética y bajo nivel de emisión de gases de efecto invernadero y, el 9 de marzo de 2007, adoptó un plan de acción en el sector energético, que ha sentado las bases para una política energética europea. Reconociendo la necesidad de adoptar un enfoque integrado para las políticas relativas al cambio climático y a la energía, este plan de acción persigue un objetivo triple, a saber: combatir el cambio climático, limitar la vulnerabilidad exterior de la UE respecto de los combustibles fósiles importados y promover el crecimiento económico.

La investigación e innovación en el sector de las tecnologías energéticas desempeña un papel esencial en el logro de los objetivos señalados. Europa debe desarrollar un conjunto de tecnologías energéticas de categoría mundial, limpias, eficientes y con bajo nivel de emisión de gases y crear unas condiciones estables y predecibles para la industria, particularmente para las PYME, con objeto de garantizar la amplia difusión de estas tecnologías en todos los sectores económicos.

En el contexto del plan de acción en el sector energético, el Consejo Europeo ha invitado a la Comisión a proponer, a más tardar en marzo de 2008, un Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética con el fin de reactivar la innovación en el sector de las tecnologías energéticas. Los principales elementos de la futura propuesta de la Comisión son una estructura de gobernanza para dirigir los esfuerzos europeos de innovación en el sector de las tecnologías energéticas y una serie de iniciativas europeas a gran escala tendentes a acelerar el desarrollo e implantación de las tecnologías energéticas fundamentales.

El objetivo del presente documento es resumir la evaluación de las diferentes opciones existentes para la gestión de un Plan Estratégico Europeo de Tecnología Energética.

2. BASE PARA LA ACTUACIÓN DE LA UE

A fin de adoptar los objetivos para 2020 adoptados por Consejo en el ámbito de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, las energías renovables y la eficiencia energética, es necesario reducir los costes de las tecnologías de alta eficiencia y bajo nivel de emisión de carbono existentes y lograr un cambio importante en su asimilación por el mercado. A largo plazo, deberán desarrollarse tecnologías de nueva generación gracias a avances fundamentales de la investigación si se pretende alcanzar el ambicioso objetivo de reducir nuestras emisiones de gases de efecto invernadero en un 60%-80% de aquí a 2050.

Sin embargo, la actual tendencia de evolución del sistema energético europeo y sus perspectivas de evolución no son alentadoras; Europa no se encuentra en buen camino para alcanzar sus objetivos. Durante décadas, la abundancia de recursos, la ausencia de restricciones impuestas por las emisiones de carbono y la ley de los costes impuesta por el mercado no sólo han dejado a Europa dependiente de los combustibles fósiles, sino que, al mismo tiempo, han restado interés a la innovación e inversión en las tecnologías energéticas necesarias para lograr la sostenibilidad del sistema energético.

Los presupuestos (públicos y privados) dedicados en la UE a la investigación en el sector energético han disminuido sustancialmente después de alcanzar un máximo en la década de los años ochenta. Esto ha llevado a la persistencia de una inversión insuficiente en infraestructura y capacidad de investigación en el sector energético. El nivel de los esfuerzos de inversión e innovación actuales está en total desacuerdo con la magnitud de los retos futuros.

El proceso de innovación tecnológica en el sector energético también tiene deficiencias estructurales, tales como los largos periodos transcurridos antes de la introducción masiva en el mercado, unas inversiones en infraestructura que responden a tradiciones muy arraigadas, unos incentivos del mercado diversos o las dificultades de interconexión de las redes. Por otra parte, la asimilación de las nuevas tecnologías por el mercado se ve dificultada adicionalmente por la naturaleza de las propias tecnologías, al ser generalmente más caras que las tecnologías que sustituyen. En resumen, estas tecnologías no presentan un atractivo natural para el mercado.

Por otra parte, fuera de Europa otros agentes mundiales han percibido esta oportunidad de introducir nuevas tecnologías en el mercado y están centrando sus esfuerzos en desarrollar tecnologías de bajo nivel de emisión de carbono. El resultado no deseado de este comportamiento podría ser que, a pesar de que la demanda se genera a nivel interno, el mercado europeo relacionado con la reducción de las emisiones de carbono dependiera de tecnologías importadas.

Los Estados miembros que trabajen por separado encontrarán dificultades para crear las condiciones que permitan a la industria desarrollar las tecnologías necesarias y competir en los mercados mundiales. Actualmente, la base de investigación de la UE se caracteriza por la fragmentación, la ausencia de armonización de las estrategias de investigación y unas capacidades por debajo del nivel crítico. En esencia es necesaria una mayor coordinación de los esfuerzos de innovación individuales para alcanzar la masa crítica necesaria.

Por otra parte, la Unión Europea no está utilizando plenamente el potencial innovador del mercado interior para explorar las posibles sinergias entre los Estados miembros en el desarrollo e implantación de nuevas tecnologías energéticas. La diversidad de las reglamentaciones y especificaciones técnicas nacionales fragmenta el mercado y supone un freno a la inversión de la industria en tecnologías de alto riesgo.

Es necesario actuar rápidamente . La transformación progresiva del sistema energético llevará décadas, de ahí que sea necesaria una acción estratégica inmediata a nivel europeo, una planificación proactiva y un marco político global.

3. OBJETIVOS DEL PLAN EETE

El objetivo fundamental del Plan EETE es garantizar que la industria y la investigación de la UE adquieran una asentada posición de liderazgo mundial en el desarrollo y la aplicación comercial de tecnologías energéticas con baja emisión de carbono, a fin de proporcionar a la UE las tecnologías necesarias para alcanzar sus propios objetivos energéticos y, al mismo tiempo, permitirle aprovechar las oportunidades que ofrecen estos nuevos mercados mundiales.

Es necesario crear a nivel de la UE un marco a largo plazo para el desarrollo de las tecnologías energéticas, esto es, una política de la UE relativa a las tecnologías energéticas. Este marco estaría caracterizado por una mayor coordinación de las acciones nacionales y comunitarias, e incluiría, en particular, unos esfuerzos estratégicos comunes tendentes a desarrollar las tecnologías con futuro, un aumento de la inversión pública y privada, el fomento de los recursos humanos y el aprovechamiento de los beneficios derivados del desarrollo del mercado interior y del espacio de investigación europeo. Los Estados miembros, la Comunidad, la industria, y el sector de investigación deben desempeñar funciones diferentes en este ámbito.

Por consiguiente, el Plan Estratégico de Tecnología Energética persigue: a) la transformación de la gobernanza del sistema de investigación e innovación mediante la participación y el compromiso de todos los interesados en un programa coherente; b) una planificación estratégica que oriente los esfuerzos de investigación e innovación hacia las tecnologías y medidas que presenten el mayor potencial para alcanzar los objetivos de la política energética europea; c) una aplicación, ejecución y gestión más eficaz de todas las actividades a lo largo de todo el proceso de innovación; y d) una asignación y un incremento de los recursos en función de su rentabilidad y de su orientación a los resultados.

4. OPCIONES POSIBLES

Se han considerado cuatro opciones para la gobernanza global.

Una posibilidad es seguir con el actual proceso de innovación en el sector de tecnologías energéticas. Este enfoque ha apoyado eficazmente al sistema energético europeo hasta ahora. Varios Estados miembros ya están siguiendo ambiciosas estrategias sobre tecnologías energéticas de la próxima generación indicando la importancia de invertir actualmente en este sector. Este proceso se basa principalmente en programas individuales con sus propios mecanismos de establecimiento de prioridades, gobernanza y financiación, que se aplican a diferentes niveles: de la UE, nacional, regional, de la empresa, etc. Estos programas difieren en cuanto a su ámbito de aplicación y al volumen de los recursos asignados, como refleja la intensidad de los esfuerzos dedicados a tecnologías específicas. A fin de mejorar el nivel de coordinación entre programas para crear una masa crítica óptima y obtener la financiación adicional necesaria para afrontar los retos que tiene planteados el sector energético, se están realizando actualmente algunos esfuerzos en el marco de acuerdos transnacionales (Espacio Europeo de Investigación, acuerdos bilaterales), protocolos de acuerdo (COST, EUREKA, programas marco de la UE), etc.

Otra posibilidad es establecer una nueva estructura y un nuevo proceso de innovación a nivel de la UE, dentro de un marco de coordinación estratégica único, coherente y flexible, junto con unos objetivos comunes y una estrategia dinámica sobre tecnologías energéticas, aprovechando al máximo y desarrollando la actual base de innovación tecnológica de la UE en el sector de la energía. En definitiva, el nuevo proceso perseguiría una utilización más eficaz de los recursos, desde el estado de la concepción hasta la introducción en el mercado, así como la reactivación, el aumento y la utilización más eficiente de la inversión pública y privada. En concreto, se crearía un comité de coordinación de la investigación e innovación en el sector energético, compuesto de representantes de los Estados miembros con competencias presupuestarias, y presidido por la Comisión Europea. El comité definiría y supervisaría una estrategia plurianual de fomento de la innovación en materia de tecnologías energéticas y dirigiría un plan de acción orientado a los resultados. Con el fin de respaldar a este comité en materia de estrategia y aplicación se crearían sistemas de información y gestión de los conocimientos de libre acceso, que incluirían un «observatorio de las tecnologías» y una «descripción de capacidades». El plan de acción se aplicaría mediante una serie de acciones a nivel europeo, que abarcarían varias iniciativas europeas. Se ejecutaría siguiendo una forma «participativa», lo que significa que el compromiso de los recursos se efectuaría al nivel de la acción, y sería objeto de un seguimiento regular mediante un marco de evaluación común. Los medios para emprender cada acción (recursos financieros, recursos humanos, infraestructuras) serían proporcionados por cada una de las partes que contribuyan al mismo, en el marco de instrumentos específicos para la ejecución conjunta, tales como el artículo 169, el artículo 171 y acuerdos bilaterales o multilaterales. Por último, una conferencia anual de la UE sobre tecnologías energéticas reuniría a todos los interesados en el sistema de innovación.

Otra opción alternativa consiste en crear una estructura centralizada con el mandato de definir y aplicar una estrategia de innovación en el sector energético a nivel de la UE conforme a los objetivos de las políticas de ésta. Esta estructura sería instaurada mediante un reglamento y tendría su propio consejo de administración. Dicho consejo de administración establecería, adoptaría y revisaría una estrategia plurianual y un plan de trabajo detallado que sería gestionado y supervisado por su propia estructura de gestión. La organización sería financiada por los Estados miembros, la Comisión Europea y la industria, ya sea caso por caso, ya sea mediante subvenciones fijas, y los fondos serían distribuidos por el consejo de administración con arreglo a su plan de trabajo. Las acciones por financiar se seleccionarían mediante convocatorias de propuestas abiertas a todos los interesados europeos. En esencia, las principales diferencias con la opción precedente son: a) la creación de una estructura europea especializada con el mandato de definir una estrategia de innovación plurianual y gestionar a nivel europeo los esfuerzos de la Comunidad y de los Estados miembros (ello requiere, sin embargo, una financiación nacional y comunitaria); b) un marco de adopción de decisiones basado en un enfoque descendente, y, c) la canalización de la financiación de la actividad de investigación, desarrollo y demostración a través de la organización en régimen de competencia.

La última opción considerada sigue un enfoque basado en el mercado. Esta opción atribuye papeles diferentes al sector público y al sector privado. Las autoridades públicas establecerían objetivos vinculantes para las emisiones de carbono, así como los instrumentos de mercado necesarios, creando un terreno fértil para la introducción de tecnologías. En cambio, el liderazgo del desarrollo tecnológico lo asumirían únicamente las fuerzas del mercado. En la práctica, una serie de objetivos vinculantes para las emisiones de CO2 se aplicaría a nivel de la UE, junto con un fuerte mecanismo de tarificación de las emisiones de carbono (posiblemente mediante un régimen de comercio de derechos de emisión). Las principales diferencias con las dos opciones anteriores son: a) la falta de coordinación y planificación en el ámbito de la innovación tecnológica a escala de la UE, y b) la inexistencia, a priori, de unos esfuerzos conjuntos entre el sector público y el sector privado en favor de la innovación, aunque pueden desarrollarse si así se solicita.

5. PRINCIPALES RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE LAS OPCIONES

Las opciones posibles se han evaluado atendiendo a tres criterios, a saber: la capacidad de liderazgo, la aplicación y los recursos. Los principales resultados de la evaluación de efectos pueden resumirse de la forma siguiente:

- Liderazgo: una coordinación estratégica garantiza el máximo nivel de liderazgo mediante el establecimiento de un marco único para la innovación y un comité de coordinación habilitado para adoptar decisiones. El modelo de gobernanza alternativo inherente a una estructura centralizada también es adecuado para satisfacer la necesidad de acelerar el ritmo de innovación. Sin embargo, se requiere una transferencia de competencias de los Estados miembros para garantizar la eficacia de este modelo, lo que suscita una inquietud adicional. Por último, un enfoque basado en el mercado no comprende una estructura de liderazgo institucionalizada, que es necesaria para llegar a un equilibrio entre un enfoque del mercado a corto plazo y los objetivos de sostenibilidad a largo plazo de la Unión Europea.

- Aplicación: Uno de los principales puntos fuertes de la coordinación estratégica es el establecimiento de un marco único, con reforzamiento de la gobernanza, para la realización de acciones relativas a una amplia serie de tecnologías energéticas, que facilita la utilización sistemática de instrumentos para una programación y ejecución conjuntas. Si bien la eficacia de una estructura centralizada queda garantizada por un marco institucionalizado basado en una organización con presupuesto y estructura de gobernanza propios, dicha estructura implica un riesgo de burocratización y, sobre todo, de convertirse en un nivel organizativo adicional sin impacto significativo en la innovación. Por último, el enfoque basado en el mercado encierra el riesgo de que el logro de los objetivos establecidos también pueda alcanzarse utilizando tecnología no europea o tecnología desarrollada por europeos en el extranjero.

- Recursos: el hecho de facilitar una utilización sistemática de instrumentos específicos tales como iniciativas tecnológicas conjuntas en un marco de coordinación estratégica cataliza la reactivación de la inversión pública y privada, garantizando al mismo tiempo que los recursos financieros se asignen y empleen atendiendo más a los objetivos y a los resultados. El presupuesto institucionalizado en una estructura centralizada garantiza un nivel mínimo de estabilidad y seguridad financiera, que facilita el apoyo a un conjunto equilibrado de tecnologías a corto y largo plazo. No obstante, los fondos necesarios para que la estructura pueda ejecutar su plan de trabajo pueden verse limitados por la competencia con otros programas por los recursos disponibles. Por último, el enfoque basado en el mercado asegura una utilización eficaz de recursos y la necesaria obtención de fondos del sector privado, ejerciendo menor presión sobre los recursos públicos. Sin embargo, se observa que la inversión en recursos humanos e investigación básica podría no ser óptima.

6. RECOMENDACIÓN

De la evaluación de los efectos de las cuatro opciones, se desprende que la mejor opción es el establecimiento de una coordinación estratégica, ya que la misma combina los rasgos más positivos en cuanto a los criterios de liderazgo, de aplicación y de recursos. Esta coordinación estratégica parece ser la mejor opción para evolucionar hacia un sistema reforzado de investigación e innovación en el sector energético que permitiría avanzar más deprisa en la buena dirección. A largo plazo, su aplicación fructífera podrá contribuir a una dinámica de integración, aumentando progresivamente el atractivo de un proceso de innovación centralizado a nivel europeo.