Dictamen el Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se adopta un programa de acción para las aduanas de la Comunidad (Aduana 2007)"

(COM(2002) 26 final - 2002/0029 (COD))

(2002/C 241/02)

El 21 de marzo de 2002, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Mercado Único, Producción y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 26 de junio de 2002 (ponente: Sr. Simpson).

En su 392o Pleno (sesión del 17 de julio de 2002), el Comité Económico y Social ha aprobado por unamimidad el presente Dictamen.

SÍNTESIS DEL DICTAMEN

(a) El Comité Económico y Social Europeo (CESE) acoge con satisfacción esta iniciativa de la Comisión de ampliar y mejorar el trabajo de los servicios aduaneros a través del programa Aduana 2007. Los objetivos son normales y se consideran correctos los métodos propuestos para lograrlos.

(b) No obstante, el CESE es consciente de los numerosos y graves problemas que aún deben solucionarse para garantizar servicios aduaneros más eficaces, reducir los niveles de comercio no registrado y garantizar el grado de cooperación necesario por parte de, y entre, los Estados miembros.

(c) El CESE considera en particular que este programa debe utilizarse como una oportunidad para desarrollar y mejorar los sistemas aduaneros de los países solicitantes. Es importante para ellos, considerados separadamente, y para la Comunidad en su conjunto, que las medidas aduaneras estén coordinadas en todo el territorio de la Comunidad ampliada.

(d) La gama de actividades propuestas es completa y, además, necesaria.

(e) Lógicamente, Aduana 2007 se centra en la puesta en práctica de políticas aduaneras coordinadas y eficaces, procurando minimizar los riesgos de una puesta en práctica inadecuada y optimizar la competencia y la utilización del personal. Con estas prioridades, la Comunidad, los Estados miembros y la actividad empresarial legal se beneficiarán de la reducción del fraude y la evasión. Sin embargo, los objetivos clave para desarrollar las políticas aduaneras son la mejora del entorno competitivo para la actividad empresarial y el fomento del empleo, y el apoyo a las actividades comerciales legales.

(f) Se reconoce la necesidad de establecer a escala comunitaria políticas coordinadas, con normas, tecnologías de comunicación, puesta en práctica y formación comunes para los servicios aduaneros.

(g) Como se trata de un programa quinquenal, debe ser posible supervisar su ejecución durante las etapas iniciales al objeto de tomar medidas correctivas si fuera necesario.

(h) Debería llevarse a cabo una evaluación completa en colaboración con los Estados miembros, basada en criterios e indicadores objetivos fijados antes de que comience el programa. El Comité espera que la Comisión pueda relacionar las acciones propuestas con medidas de ejecución basadas en los resultados que se prevén tras la mejora de los métodos de administración del sistema aduanero.

(i) El Comité acoge con satisfacción la intención de la Comisión de preparar una serie de indicadores de impacto cuidadosamente seleccionados para confirmar que se logran los objetivos del programa.

1. Introducción

1.1. La Comisión ha publicado una Comunicación al Parlamento Europeo y al Consejo señalando que sería deseable establecer un nuevo programa de acción para las aduanas de la Comunidad de cinco años de duración, desde 2002 hasta 2007.

1.2. Esta propuesta traería consigo la prolongación y el desarrollo del programa actual, Aduana 2002(1), que es por su parte una prolongación por dos años del programa anterior, Aduana 2000(2), iniciado en 1996.

1.3. El programa Aduana 2000 fue objeto de una revisión a posteriori en una anterior Comunicación de la Comisión(3).

1.4. Más recientemente, la Comisión ha publicado un informe provisional, ex ante, sobre la ejecución del programa Aduana 2002(4).

1.5. La idea que se desprende de estas revisiones del funcionamiento y los resultados de los últimos programas Aduana y del actual es que han resultado valiosos tanto para la puesta en práctica de las políticas comunitarias como para mejorar la eficacia de los servicios aduaneros de la Comunidad.

1.6. En marzo de 1999, el Comité Económico y Social Europeo aprobó un dictamen(5) sobre el informe provisional del programa de acción conforme a las propuestas de Aduana 2000(6), en el que apoyaba ampliamente los principios y los sistemas operativos previstos.

2. El Programa Aduana 2002 y el Programa Aduana 2007 propuesto

Aduana 2002

2.1. El actual programa aduanero, Aduana 2002, combina varias acciones para aumentar la eficacia de los servicios aduaneros de la Comunidad.

2.2. Entre sus características más importantes cabe destacar:

- la creación de un Grupo de Política Aduanera y del Comité Aduana 2002 al objeto de reunir a funcionarios de los Estados miembros y de la Comisión para definir planteamientos comunes ante los distintos problemas y adoptar medidas para la ejecución del programa;

- métodos y medidas mejorados de evaluación de la gestión del riesgo para contribuir a la lucha contra el fraude;

- un programa de inversión para el mantenimiento y desarrollo de los sistemas existentes de TI y la creación de nuevos sistemas de TI para satisfacer las nuevas exigencias de la actividad aduanera;

- la utilización de una capacidad aumentada de TI en apoyo de nuevas plataformas informáticas como la interfaz común de la red de comunicaciones y del sistema aduanero (CCN/CSI);

- además de estas plataformas, el nuevo sistema de tránsito informatizado (NCTS) y el sistema de difusión de datos (SDD) que da acceso a información sobre las tarifas y cuotas comunitarias (TARIC). Estas bases de datos están recibiendo actualmente 2,5 millones de consultas por mes;

- mejoras en la aplicación a escala comunitaria de la normativa aduanera;

- mejor cooperación para abordar el problema de la importación de mercancías falsificadas;

- normalización de diversas actividades de apoyo a los servicios aduaneros como laboratorios, seguridad de los productos, precursores químicos y utilización de escáneres de rayos X;

- actividades exteriores en apoyo de los países candidatos;

- intercambio de funcionarios y una más estrecha colaboración entre autoridades aduaneras, como en el proyecto RAFAEL (RALFH) para los cinco puertos principales (Rotterdam, Amberes, Le Havre, Felixstowe, Hamburgo) y el uso de escáneres de contenedores.

Aduanas 2007

2.3. El programa propuesto Aduana 2007 proseguirá el trabajo de los programas existentes y además se van a fortalecer algunos aspectos y añadir otros nuevos.

2.4. En la determinación del marco para el nuevo programa, la Comisión ha articulado los principales objetivos políticos que justifican las propuestas. Son los siguientes:

- estimular el empleo contribuyendo a la creación de un entorno competitivo para las empresas gracias a la reducción de los costes de cumplimiento;

- preparar la ampliación y, posteriormente, la plena integración de los nuevos Estados miembros, de modo que todas las administraciones aduaneras de la Comunidad ampliada puedan actuar como una sola administración;

- mejorar la protección que brindan las aduanas al consumidor y a los intereses financieros de la Comunidad(7).

2.5. El objetivo clave es asegurarse de que el Derecho comunitario relativo a la política aduanera se aplique de manera coherente y profesional en todos los países comunitarios. La actividad aduanera debe adaptarse a las necesidades del mercado único de la Comunidad (apartado 1 a) del artículo 3, tal como fue modificado por el Consejo). Y no solo debe estar adaptada a las necesidades, sino que es también importante que se lleve a cabo con mayor firmeza en cada uno de los Estados miembros.

2.6. El programa Aduana 2007 hace hincapié en la mejora de la informatización, la reforma del control del tránsito, la mejora de los análisis y controles del riesgo en ámbitos donde son probables las actividades ilegales, el establecimiento de bases más sólidas para atajar el fraude y una serie de normas más claras para los países candidatos en la fase de preadhesión.

2.7. Al tiempo que los objetivos principales se centran en aumentar la eficacia de los servicios aduaneros de los Estados miembros, una consecuencia secundaria de las mejoras sería también la protección de los ingresos como "recursos propios" de la Comunidad, lo que se contempla en el apartado 1 d) del artículo 3, tal como fue modificado por el Consejo. Esto debería contribuir también a mejorar el nivel de calidad en la administración y aplicación de las disposiciones aduaneras para las mercancías que entran en el territorio comunitario.

2.8. El programa prevé una serie de acciones rápidas hacia un sistema de aduana electrónica sin soporte en papel, con todo lo que ello implica para la eficacia.

2.9. Además, otro componente del programa será el apoyo práctico y la formación del personal pertinente para todos los aspectos de las disposiciones aduaneras comunitarias.

2.10. Estas medidas deberían tener como efecto, entre otras cosas, la reducción de los costes de cumplimiento aduaneros, lo que, por su parte, contribuirá a garantizar que los costes aduaneros no sean desproporcionados en relación con los beneficios globales. Otra ventaja es que a través de estas medidas se garantizará una mayor normalización en lo que se refiere a las condiciones de introducción de datos, especialmente para las declaraciones en las aduanas.

2.11. Se calcula que el coste presupuestario global asciende a 133 millones EUR para los cinco años, de los cuales 18,8 millones están destinados a acciones conjuntas, con un importe especial para acciones de evaluación comparativa; 79 millones son para inversiones y mejoras de las TI; 22,7 millones servirán para ayudar a los países solicitantes en inversiones para la interconexión de sistemas; y los restantes 12,5 millones se destinarán a acciones diversas.

3. Observaciones generales

3.1. El Comité Económico y Social europeo (CESE) acoge con satisfacción esta iniciativa de la Comisión de ampliar y mejorar el trabajo de los servicios aduaneros a través del programa Aduana 2007. Los objetivos son más bien normales y se consideran correctos los métodos propuestos para lograrlos.

3.1.1. No obstante, el CESE es consciente de los numerosos y graves problemas que aún deben solucionarse para garantizar servicios aduaneros más eficaces, reducir los niveles de comercio no registrado y garantizar el grado de cooperación necesario por parte de, y entre, los Estados miembros.

3.2. Para continuar con éxito el desarrollo del mercado interior, los Gobiernos y las empresas de la Comunidad necesitan que se les garantice que la administración de los servicios aduaneros es de alta calidad. Cada Estado miembro confía en los esfuerzos de los demás para poner en práctica y controlar las disposiciones aduaneras en las fronteras exteriores y para la supervisión del comercio interno.

3.3. Unos buenos servicios aduaneros traerán consigo normas rigurosas, uniformes y coherentes a través de la Comunidad. La realización de este objetivo requiere acciones comunitarias como las previstas en el programa Aduana 2007.

3.4. Es preciso desarrollar servicios aduaneros de alta capacidad, habida cuenta de la presión que implica el contraste de tener que evitar una burocracia excesiva y a la vez garantizar procedimientos eficaces de ejecución.

3.5. Por consiguiente, lógicamente, el programa Aduana 2007 se centra en la puesta en práctica de políticas aduaneras coordinadas y eficaces, procurando minimizar los riesgos de una puesta en práctica inadecuada y optimizar la competencia y la utilización del personal. Con estas prioridades, la Comunidad, los Estados miembros y el negocio legal se beneficiarán de la reducción del fraude y la evasión.

3.6. Se reconoce la necesidad de establecer a escala comunitaria políticas coordinadas, con normas, tecnologías de comunicación, puesta en práctica y formación comunes para los servicios aduaneros. Sin embargo, dado que los servicios aduaneros están integrados en cada Estado miembro como parte de tareas más amplias de la administración nacional (incluidas, por ejemplo, algunas responsabilidades en relación con el IVA, los impuestos especiales y la prevención del tráfico de determinadas drogas), los servicios aduaneros seguirán formando parte de la administración pública y responsabilidad de los Estados miembros. En la actualidad, el papel de la Comunidad consiste en garantizar los niveles apropiados de una cooperación eficaz.

3.6.1. El Comité considera que la Comisión debería desempeñar un papel más proactivo en la supervisión de las normas de control en los Estados miembros. Esto podría llevarse a cabo, por ejemplo, mediante el nombramiento de inspectores de aduanas a nivel comunitario. De esta forma, se ayudaría a los países candidatos a adoptar las normas de control y vigilancia necesarias en las (nuevas) fronteras de la Comunidad.

3.6.2. El ejemplo de buenas prácticas que constituye el proyecto RAFAEL (RALFH) (véase el apartado 2.2) debería extenderse mediante la adopción de una política encaminada a agrupar zonas con problemas de control comunes o pautas comerciales similares, con el fin de mejorar la actividad de control e información (por ejemplo, en los puertos del Mediterráneo). Esta actividad debería relacionarse con el intercambio de funcionarios entre administraciones de aduanas (véase el apartado 4.10).

3.7. Este mandato se amplía obviamente de manera particular con el impacto del programa Aduana 2007 en los Estados que están negociando para formar parte de la Comunidad.

3.8. El Comité acoge con satisfacción las acciones de la Comisión para desarrollar un memorando de entendimiento (MOU) con los Estados miembros y los países candidatos, de modo que los países candidatos puedan obtener un beneficio máximo del programa y se les ayude a crear servicios aduaneros más eficaces.

3.9. En el debate sobre el proyecto de decisión, el Consejo modificó el artículo 3, que resume los objetivos globales. El Comité observa que con la redacción así revisada se señala que la política aduanera debería adaptarse continuamente a los cambios que vayan produciéndose a través de la colaboración entre la Comisión y los Estados miembros. Esta clarificación es de gran importancia.

3.10. El Comité ha llamado la atención en el pasado sobre los problemas del fraude fiscal(8). El Comité espera que con el programa Aduana 2007 se abordará la reducción del fraude y la evasión fiscales. El Comité lamenta que este objetivo no se haya puesto de relieve más enérgicamente. Un compromiso mayor para compartir servicios de inteligencia, cooperar en investigaciones y acciones efectivas cuando se identifiquen personas o actividades sospechosas sería inestimable para demostrar que el programa Aduana 2007 va por buen camino.

3.11. Al tiempo que acoge favorablemente los objetivos y la metodología del programa Aduana 2007, el CESE observa que no es posible a partir de la Comunicación evaluar la rentabilidad de los fondos que se emplean en las acciones actuales y en las propuestas. El Comité acogería con satisfacción algún tipo de garantía de la Comisión de que este aspecto se ha evaluado en la preparación del programa. El informe provisional sobre el programa Aduana 2002(9) debería contener algo de información al respecto.

4. Observaciones específicas

4.1. El programa debería reforzarse a través de un plan operativo, con una descripción de lo que debe hacerse y de los resultados esperados establecidos como objetivos específicos, plazos, etc. Así se añadiría dinamismo al programa para facilitar los cambios deseados. El Comité ha sabido que un plan de acción detallado se preparó para la aplicación del programa Aduana 2002 y sugiere que se elabore algo similar para el Aduana 2007.

4.2. Como se trata de un programa quinquenal, debe ser posible supervisar su ejecución durante las etapas iniciales al objeto de tomar medidas correctivas si fuera necesario. Las fechas que se prevén para los períodos cubiertos por los informes de evaluación deberían indicarse con la exigencia de que el informe esté disponible a más tardar 6 meses después de cada período considerado. Se sugiere que se elaboren informes sobre el primer año (2003) y los años primero a tercero (2003-2005). De esta manera se puede garantizar que los resultados se evalúan en función del plan de acción.

4.3. La evaluación debería llevarse a cabo en colaboración con los Estados miembros y debería basarse en criterios e indicadores objetivos fijados antes de que comience el programa.

4.4. En particular, el CESE observa que si bien el programa resalta la oportunidad de una evaluación de los resultados mediante el uso de indicadores de rendimiento apropiados, en el conjunto del programa no se hace referencia a ningún indicador de rendimiento cuantificado del actual programa y no se sugiere ninguna medida específica para el nuevo programa. El Comité espera que la Comisión pueda ser más específica contrastando las propuestas con medidas de rendimiento basadas en los resultados previstos con estos métodos mejorados de gestión del régimen aduanero en las fronteras exteriores de la Comunidad y de control de todo movimiento interno de las mercancías sometidas a la supervisión de las aduanas. El Comité acoge con satisfacción el plan de la Comisión para preparar una serie de indicadores de impacto con este fin.

4.4.1. Para llevar a buen término el programa será necesaria una estrecha cooperación con, y entre, los Estados miembros, que tendrán que proporcionar los recursos adecuados para lograr un mejor rendimiento general y deberán aceptar que la Comunidad, en su conjunto, depende del compromiso de cada Estado miembro.

4.5. En el punto 3 de la explicación de la propuesta, referente a la evaluación del programa Aduana 2002, se recoge una observación sobre "mejores resultados" derivados del intercambio de funcionarios, pero este dato está sin cuantificar. Hay más detalles en el informe provisional sobre el programa Aduana 2002(10) donde se hace referencia a un estudio que destaca la necesidad de objetivos más concretos y de un control permanente (véase punto 3.1.A).

4.6. En el apartado A del punto 4 de la propuesta sobre Aduana 2007 se hace una referencia a mejoras en ámbitos esenciales de elevado riesgo pero están sin cuantificar y no se relacionan con los objetivos específicos para el período 2003-2007. El CESE sugiere que haya datos más explícitos al respecto, si bien comprende la necesidad de confidencialidad en relación con la táctica que deba emplearse.

4.7. En el apartado D del punto 4 figura una serie de estimaciones de costes. No queda claro si el coste de las acciones de informatización se refiere a la Comisión o si debería en principio cubrir todos los costes de los países miembros y candidatos. En este último caso, se tendría que presentar una estimación de los costes por Estado miembro.

4.8. Proyecto de Decisión: capítulo 1. Ámbitos de aplicación y objetivos

4.8.1. Artículo 4: en el proyecto inicial este artículo se titulaba "Objetivos específicos". El Consejo lo ha revisado ahora transformándolo en "Prioridades del programa" y al artículo 3 se le ha dado el título "Objetivos". Esto mejora la orientación del documento. La lista de prioridades se ha modificado radicalmente en un marco más útil. En el Anexo 1 se adjunta una copia de la revisión hecha por el Consejo.

4.8.2. Si se desea que el programa genere el máximo beneficio, en el artículo 4, los apartados b) "determinar, desarrollar y aplicar las mejores prácticas de trabajo" y c) "establecer un sistema de medición de los resultados de las administraciones aduaneras" tendrán que ponerse en práctica sin demora en el programa quinquenal o incluso antes de finales de 2002.

4.8.3. Se ha vuelto a redactar el punto g) [inicialmente e)] para dejar más clara la prioridad de poner de relieve los beneficios potenciales de las comunicaciones electrónicas entre las autoridades aduaneras y para acentuar más la aspiración de desarrollar procedimientos aduaneros sin papel, mejorando y protegiendo el acceso para los usuarios.

4.8.4. En el apartado inicial j), la "estructura de formación dirigida" propuesta resultaba confusa. Los Estados miembros tienen sus propios programas y medios de formación que eventualmente será necesario coordinar y compartir a través de acuerdos de trabajo e intercambios. La redacción modificada, que figura ahora como apartado k), cambia la prioridad a medidas de formación común que responden a las necesidades derivadas de las actividades del programa. Esto confiere a la Comisión una responsabilidad más clara para impulsar el desarrollo de un marco organizativo común apropiado para la formación.

4.8.4.1. Lógicamente, estas consideraciones llevan a la oportunidad eventual de crear un centro de formación donde la Comisión pueda brindar la formación necesaria a los funcionarios seleccionados de los Estados miembros.

4.9. Artículo 7, Análisis comparativo: debe constituir una acción prioritaria. La definición dada debería ser estrictamente respetada y se deberían evitar medidas poco concretas o imprecisas.

4.10. Artículo 8, Intercambio de funcionarios: puede ser una herramienta muy valiosa como garantía para una mayor cooperación y mejoras en los resultados y en la reducción de los costes de cumplimiento. No es seguro que las disposiciones de los puntos 2 y 3 sean del agrado de todos. El punto 2 del artículo 8 podría volverse a redactar del siguiente modo: para lograr el máximo beneficio de los intercambios, los funcionarios tendrán las capacidades lingüísticas necesarias y se les autorizará, cuando sea posible, a llevar a cabo todas las tareas pertinentes en la administración aduanera del país de acogida. Las administraciones del país de acogida obrarán con discreción para evitar tropiezos jurídicos y asegurar que las acciones de puesta en práctica, investigaciones y operaciones de inteligencia no se comprometen en modo alguno.

4.11. Artículo 9, Seminarios: este apartado debe constituir una parte muy valiosa de cualquier programa, pero es preciso que sea cuidadosamente controlado. Se debe insistir en que los participantes estén convenientemente cualificados por su experiencia y responsabilidades. Las recomendaciones de tales grupos deben ser claras y sucintas. La dirección general que se encargue de la organización de los seminarios debería asegurarse de que se costean y evalúan sobre la base de una buena relación calidad/precio.

4.12. Artículo 11, Acciones de seguimiento: la propuesta de supervisar secciones específicas de la legislación aduanera comunitaria debe ser más específica, exponerse con mayor firmeza y ser objeto de un acuerdo con las administraciones aduaneras de los Estados miembros antes del comienzo del programa.

4.13. Las obligaciones de los Estados miembros relativas al reparto de los costes deberían determinarse más claramente en relación con las diversas acciones propuestas.

4.14. Para que el programa se lleve a cabo con éxito y mejoren los niveles de calidad y eficacia de los servicios aduaneros, es fundamental lograr una serie de acuerdos y métodos de trabajo que impliquen a cada uno de los Estados miembros bajo la supervisión de la Comisión. Cabría citar, entre otros, disposiciones para controles más estrictos, políticas comunes en lo que se refiere a la vigilancia y los controles aleatorios, y un nivel apropiado de equilibrio entre las nuevas técnicas y el personal responsable de su aplicación.

Bruselas, 17 de julio de 2002.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Göke Frerichs

(1) DO L 13 de 19.1.2000.

(2) DO L 33 de 4.2.1997.

(3) COM(2001) 51 final de 8.2.2001.

(4) SEC(2001) 1329 de 31.7.2001.

(5) DO C 138 de 18.5.1999.

(6) DO C 396 de 19.12.1998.

(7) COM(2002) 26 final, punto 3 de la exposición de motivos.

(8) DO C 268 de 19.9.2000.

(9) SEC(2001) 1329 de 31 de julio de 2001.

(10) Documento SEC(2001) 1329.