ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 17.9.2008 
SEC(2008) 2437 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
que acompaña la   
 
Propuesta de  
 
REGLAMENTO DEL CONSEJO que modifica el Reglamento (CE) nº 1290/2005 sobre 
la financiación de la política agrícola co mún y el Reglamento (CE) nº 1234/2007 por el 
que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones 
específicas para determinados productos agríc olas (Reglamento único para las OCM) en 
lo que atañe a la distribución de alimentos entre las personas más necesitadas en la 
Comunidad 
 
Resumen de la evaluación de impacto  
 
 
{COM (2008) 563 final} 
{SEC(2008) 2436}  
 
ES 2   ES 1. I NTRODUCCIÓN  
El «Programa de distribución de alimentos a la s personas más necesitadas de la Comunidad» 
(denominado en lo sucesivo el MDP) de la UE se puso en marcha en diciembre de 1987, 
cuando el Consejo aprobó las normas para entregar  las existencias de intervención públicas de 
productos agrícolas a los Estados miembros que deseaban utilizarlas como ayuda alimentaria 
para las personas más necesitadas de la Comunidad. 
Para garantizar la continuidad del suministro, a mediados de la década de los 90 se modificó 
el MDP para permitir complementar las existenc ias de la intervención con compras en el 
mercado. No se trataba de una solución a lar go plazo sino de un recurso al que acudir cuando 
el suministro de algunos productos fuese insufici ente. La base del programa seguía siendo la 
intervención,  «hasta que las existencias se redujeran a un nivel normal» . 
Las reformas sucesivas de la Política Agríco la Común (PAC) han reducido gradualmente la 
intervención a su papel de re d de seguridad. En 2008, las compra s en el mercado representan 
el 90 % de los alimentos distribuidos. Las exis tencias de intervención son bajas y no se prevé 
ningún nuevo aumento de excedentes ni es partic ularmente probable, habi da cuenta tanto de 
la revisión de la PAC como de la situación del mercado mundial. 
Por consiguiente, debe establece rse una nueva base para el MD P. A tal fin, se llevó a cabo 
una evaluación de impacto en el curso de la cual  los representantes de los Estados miembros y 
las asociaciones caritativas fueron consultados. Además, un cuestionario en línea permitió recabar los comentarios de un amplio público. 
• Funcionamiento del programa 
El Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FE AGA) financia el MDP. Su presupuesto ha 
aumentado de casi 100 millones de euros en 1987 a más de 305 millones de euros en 2008. La 
participación en el programa es voluntaria; en  2008 participan diecinueve Estados miembros. 
Cada año, los Estados miembros que desean participar comunican sus necesidades a la 
Comisión, en términos de cantidades de pr oductos disponibles en las existencias de 
intervención. Basándose en este dato y en los datos de Eurostat sobre la pobreza, la Comisión fija un techo presupuestario para cada Estado miembro participante y una lista de productos 
que deben retirarse de las ex istencias públicas o comprarse en el mercado, utilizando el 
presupuesto asignado. 
Cuando se suministran las existencias de inte rvención, se lanzan licitaciones para la 
conversión, o el intercambio, de estas mer cancías (por ejemplo, trigo) en productos 
transformados de la misma «familia» (por ej emplo, harina o pasta). Estos productos se 
distribuyen como ayuda alimentaria a las person as más necesitadas, bien en forma de cestas 
de alimentos o de comidas servidas en centros gestionados por las asoc iaciones caritativas y 
otros organismos competentes, designados por  los Estados miembros. En 2006, más de trece 
millones de personas en quince Estados miem bros se beneficiaron de este programa. 
• Beneficiarios del programa 
El MDP favorece el suministro de alimentos a particulares o a familias especialmente 
vulnerables que se encuentran en dificultades.  En 2006, según las previsiones, 43 millones de 
 
ES 3   ES personas en la UE-25 estaban amenazadas por la pobreza alimentaria. El porcentaje oscila 
entre aproximadamente el 2 % en Dinamarca y el 37 % en Eslovaquia. En cinco de los diez 
nuevos Estados miembros el indicador rebasa el 20 %. 
Los niños de familias pobres son particularmente vulnerables; sus modelos de consumo son el 
germen de futuros problemas de salud, como por ejemplo, un menor desarrollo cerebral y una 
menor capacidad de aprender. 
Los ancianos son presentados a menudo como pers onas que sufren desnutrición; a causa de su 
pobreza o de su discapacidad, es frecuente que te ngan una nutrición inadecuada e insuficiente. 
Las personas sin hogar están claramente amenazad as, al igual que los solicitantes de asilo y 
los trabajadores emigrantes irregulares, que en  general no están incl uidos en las cifras 
oficiales; su situación puede impedirles benefici arse de los servicios sociales y representan un 
amplio porcentaje de beneficiarios de los comedores de beneficencia. 
• Base para una actuación comunitaria 
El hambre, la privación, la pobr eza y la exclusión social son pr oblemas europeos presentes en 
cada Estado miembro. El MDP aborda estos problem as directamente, siguiendo el espíritu del 
Tratado, que afirma que el objetivo de la Unión es «promover el bienestar de sus pueblos» y 
«promover […] la solidaridad entre los Estados miembros .». 
Más concretamente, el programa contribuye a alca nzar los objetivos de la PAC, es decir, 
estabilizar los mercados y garantizar que los su ministros lleguen a los consumidores a precios 
razonables. Aunque la PAC se ha ya concentrado en el pasado en las medidas de suministro, 
su propósito también ha sido siempre as egurarse de satisfacer la demanda. 
La ayuda social facilitad a por las autoridades de los Estados miembros raramente se centra en 
el acceso a los alimentos. Las iniciativas en materia de alimentos que se orientan a poblaciones socialmente excluida s y marginales tienden a esta r dirigidas por organizaciones 
caritativas y a llevarse a cabo con la ayuda de voluntarios. 
El MDP debe verse como una contribución su sceptible de desencadenar la actuación del 
Estado miembro y de ayudar a las asociaciones car itativas y a la sociedad  civil a desarrollar 
sus propias iniciativas para gara ntizar el derecho a la  alimentación de todos los ciudadanos de 
la UE. Un marco comunitario puede garantizar  que el programa se lleva a cabo según las 
normas de buena gobernanza de la UE y, al mismo tiempo, concuerda con los programas 
existentes de los Estados miembros. 
2. O
BJETIVOS  
El MDP tiene como objetivo reducir la insegu ridad alimentaria y ayudar a garantizar el 
derecho a los alimentos en la UE. La revisión del programa debe pretender: 
• Garantizar una fuente estable de alimentos para la población en cuestión 
• Aumentar la gobernanza pública 
• Mejorar el objetivo en favor de las personas que lo necesitan. 
 
ES 4   ES 3. O PCIONES POLÍTICAS  
Opción 1 – Únicamente la s existencias de intervención («status quo») 
Si las compras en el mercado no pueden utilizarse de forma permanente, el MDP dependerá 
de las existencias de intervención disponibles  como única fuente de alimentos para su 
distribución entre las personas más necesitadas . Las existencias se cambiarían por productos 
alimenticios más utilizables de la misma «familia», bajo la re sponsabilidad de los Estados 
miembros. Al igual que ahora,  los alimentos serían distri buidos posteriormente por las 
organizaciones de su elección. 
Para simplificar los procedimientos, cada Es tado miembro tendría acceso directo a las 
existencias de intervención situadas en su prop io territorio y los costes de transporte se 
incorporarían en las licitacione s. Las existencias disponibles se podrían transferir entre 
Estados miembros, en función de acuerdos esp ecíficos celebrados entre los Estados miembros 
en cuestión. La información referente a las exis tencias movilizadas se encontraría disponible a 
través del sistema electrónico de información y de comunicación de la Comisión. 
Opción 2 – Existencias de intervención comp lementadas con las compras en el mercado 
El programa seguiría basándose en  las retiradas de la intervención cu ando las existencias 
estén disponibles, complementado mediante compras en el mercado. Si las existencias 
disponibles no son convenientes (por ejempl o, su calidad es impr opia para el consumo 
humano) o su situación implicara costes de transporte inconcebiblemente elevados, los 
Estados miembros no estarían obliga dos a utilizarlas para el MDP. 
En caso de utilización de las existencias de intervención, el procedimiento se simplificaría, 
como en la opción 1. Los productos admisibles pa ra la compra ya no se restringirían a las 
actuales «familias» de productos y no sería necesa ria ninguna asignación previa por tipo de 
producto. Los Estados miembros podría n decidir qué productos comprar. 
Para mejorar la transparencia, los Estados miembros tendrían que publicar en línea la 
información relativa a las licitaciones. 
Opción 3 – Únicamente compras en el mercado 
Desaparecería el vínculo con las existencias de intervenci ón y el programa se basaría 
únicamente en una transferencia presupuestaria que se utilizaría para  las compras en el 
mercado. Los Estados miembros decidirían, si n restricción, qué productos comprar con la 
financiación comunitaria asignada. 
Al igual que la opción 2, esta opción ofrecería mayor flexibilidad, permitiría un mejor 
equilibrio nutricional que en el presente y una  gestión más eficaz del MDP. Se enfatizaría la 
difusión de la información relativa a las li citaciones, al igual que en la opción 2. 
Opción 4 – Fin del programa de distribución de alimentos 
Habida cuenta de que se dis pone de menores cantidades de ex istencias de in tervención, el 
programa ha perdido, al menos, una parte de su razón de ser y debería finalizar después de 
2009 o abandonarse progresivamente. 
 
ES 5   ES 4. C UESTIONES HORIZONTALES  
• Inclusión en un contexto más amplio de política social 
La UE coordina actualmente las actuaciones de los Estados miembros  para combatir la 
pobreza y la exclusión social, a través del interc ambio de buenas prácticas y de otras formas 
de aprendizaje mutuo. Este aspecto p odría consolidarse en un nuevo MDP. 
• Selección de beneficiarios 
Las cuestiones se refieren a la canalización de la ayuda alimentaria hacia una población 
específica, definiendo los criterios de la can alización y el mejor nivel para definir dicha 
canalización. 
• Reducción de residuos alimentarios 
En varios Estados miembros las asociaciones caritativas negocian ya con supermercados y 
otros puntos de venta de alimentos frescos recu perar los productos no vendidos, pero aún en 
buen estado y distribuirlos entre las personas más necesitadas. Podría exigirse a los Estados miembros participantes en el MDP que incluyeran acciones re lativas a la recuperación de 
alimentos no adquiridos o de residuos alimenticios. 
• Gobernanza administrativa 
Para mejorar la transparencia y la coherencia con los objeti vos del programa, los programas 
nacionales plurianuales podrían describir las prioridades n acionales, los beneficiarios 
afectados, los tipos de productos y/o comi das que deben distribuirse, etc. Unos 
procedimientos pormenorizados garantizarían la transparencia del proceso de licitación. 
• Presupuesto y financiación 
Un marco plurianual podría permitir la conti nuidad y la planificación a medio plazo por los 
Estados miembros y las asociaciones caritativas . Deberían revisarse los criterios utilizados 
para el desglose presupuestario y contemplar la cofinanciación de los Estados miembros. 
• Vales de comida 
La posibilidad de basar el MD P en un sistema de vales de comida se rechazó a causa del 
riesgo de fraude. Los procedimientos de control serían pesados, poco eficaces y los costes de 
transacción elevados. 
5. A
NÁLISIS DE IMPACTOS  
No se consideró posible cuantificar las repercusiones macroeconómicas o medioambientales 
de las opciones. Se estimó que no había ninguna repercusión internacional; los productos 
importados serían admisibles para las compra s en el mercado. Las opciones se evaluaron 
fundamentalmente por su repercusión en las políticas públicas de los Estados miembros, en 
las asociaciones caritativas y en los beneficiarios del programa . 
Habida cuenta de que es probable que la disponibilidad de las existencias de intervención sea 
esporádica, la repercusión de la  opción 1 sólo es ligeramente menos grave que la de la  
 
ES 6   ES opción 4: la opción 1 implica la reducción drástica del programa, y la opción 4 su abandono 
completo. 
Depender totalmente de las existencias de intervención (opción 1) tendría como consecuencia  
una enorme reducción de los alimentos distri buidos; el MDP ya no podría funcionar a su 
escala actual y proporcionaría poca ayuda a las personas más necesitadas. 
Sobre la base del presupuesto de 2008, si ningú n producto de las existe ncias de intervención 
se encuentra disponible, la pérdida para las asociaciones caritativas que llevan a cabo la 
distribución de los alimentos ascendería a 305 millones de euros. Las organizaciones 
caritativas y los servicios sociales tendría n que recortar sus programas o buscar ayuda 
adicional en las donaciones privadas y de los Es tados miembros o de las autoridades locales. 
La finalización del programa ( opción 4 ) o su dependencia exclusiv a de las existencias de 
intervención ( opción 1 ) podría afectar directamente a más de trece millones de personas 
(cifras de 2006 - quince Estados  miembros participantes). 
En los nuevos Estados miembros es probable que la distribución de la ayuda alimentaria a las 
personas más necesitadas cese prácticamente. En los «viejos» Estados miembros la reducción del importe de la ayuda alimentaria distribui da sería proporcional al porcentaje de ayuda 
correspondiente a la contribución de la UE. 
Aunque en los «viejos» Estados miembros los si stemas desarrollados de bienestar siguieran 
alcanzando a las familias con rentas bajas, esta a yuda (que, en la mayor parte de los casos, no 
incluye el suministro de alimentos) no alcanzaría,  en general, a los excluidos socialmente, que 
sufrirían el mayor impacto de  la finalización del programa. 
El aumento de los precios de los alimentos y de la energía agravarían las repercusiones 
negativas para la población de la UE que se considera amenazada por la pobreza alimentaria, 
y, en especial, los niños. 
Las opciones 2 y 3 tendrían una repercusión similar, pue s ambas permitirían  la continuación 
del programa. Ambas tienen la ventaja de ofre cer flexibilidad en el tipo de alimentos que 
pueden distribuirse. Desaparece ría la restricción actualmente  impuesta de que las compras 
deben realizarse en las mismas  «familias» de productos que las existencias de intervención 
disponibles, permitiendo de este modo que las asoc iaciones caritativas mejoren la diversidad y 
la cualidad nutritiva de los alimentos que distribuyen. 
Los nuevos Estados miembros que participan en el programa lo consideran esencial pues ha 
permitido aumentar de forma si gnificativa el nivel de ayuda a las personas más necesitadas, 
en respuesta a una necesidad clara en esos país es y ha contribuido a me jorar la eficacia y el 
profesionalismo de las ONG caritativas. 
Además, el suministro de ayuda alimentaria of rece un primer contacto entre las asociaciones 
caritativas y las personas necesitadas. Poster iormente, las asociaciones caritativas o los 
servicios sociales competen tes pueden poner en marcha ot ro tipo de ayuda que puede 
conducir a la reintegración de  las personas excluidas. 
Inclusión en un contexto más amplio de política social 
El MDP podría contribuir en ma yor medida a promover la integr ación social a través de la 
elección de sus objetivos, grupos  destinatarios y productos, su forma de organización y 
 
ES 7   ES distribución de alimentos, la implicación de las partes interesadas en las cuestiones financieras 
y en otros aspectos del programa. Sin embar go, al depender de una mano de obra en gran 
parte voluntaria, algunas ONG podr ían tener dificultades a la ho ra de asumir nuevas tareas 
administrativas. 
Alcance 
Los Estados miembros deberí an seguir centrándose en las poblaciones que, en su opinión, 
pueden ser ayudadas lo más eficazmente posible , teniendo en cuenta la situación y las 
necesidades específicas de su país. 
Residuos alimentarios 
En la UE existen diversas iniciativas para recuperar y redistribuir estos alimentos a las 
personas más necesitadas, pero puede hacerse más, sobre todo en términos de apoyo logístico e intercambio de información. Evitar los re siduos de productos alimenticios tiene 
implicaciones medioambientales y también puede  ser una forma de aumentar el presupuesto 
alimentario de las or ganizaciones caritativas. 
Repercusión presupuestaria 
• Presupuesto de la UE 
Opción 1: el MDP dependería únicamente  de las existencias de intervención, que estarían 
disponibles de forma irregular. Tomando como ba se la disponibilidad de las existencias de 
intervención para el programa de 2008, el gasto oscilaría entre cero y 25 millones de euros, lo 
que representa un ahorro de 275 a 305 millones de euros con relación al presupuesto actual. 
Opción 4: la finalización del MDP permitiría ahorrar todo el presupuesto, pues no hay 
medidas de acompañamiento que impliquen gastos corrientes. 
Las opciones 2 y 3 tienen una repercusión presupuestaria similar. Aunque no se ha discutido 
el alcance del MDP, es evidente que de be seguir siendo un programa que contribuya 
parcialmente a satisfacer las necesidades de ayuda alimentaria de los Estados miembros. 
Haciendo un cálculo sobre la ba se de la población de referenc ia en los 27 Estados miembros, 
mantener el presupuesto del MD P al mismo nivel que en 2003, en términos reales, requeriría 
un incremento presupuestario de casi 500 millones de euros en 2008. 
Una duplicación del presupuesto sería fácilmente  absorbida por las as ociaciones caritativas, 
especialmente teniendo en cuenta los elevados pr ecios de los alimentos. Estos últimos años, el 
presupuesto asignado al programa ha sido siempre inferior a las solicitudes de los Estados 
miembros. 
• Programación 
Una planificación plurianual tendría la ventaj a de ofrecer a los Estados miembros una 
perspectiva a medio plazo, garant izando el suministro de alim entos de un año a otro, y de 
ofrecer una mayor flexibilidad en la aplicación del MDP. 
El seguimiento anual permitiría hacer ajustes en caso necesario. Los fondos no utilizados no 
podrían prorrogarse. 
 
ES 8   ES • Metodología para asignar el presupuesto 
El desglose presupuestario actual está basado en  las necesidades comunicadas por los Estados 
miembros y en una «mejor estimación» del núme ro de personas necesitadas en cada uno de 
ellos. Para reflejar mejor los objetivos de cohesión, se han examinado nuevos métodos para 
calcular el desglose presupuestario, tenien do en cuenta una combinación de varios 
indicadores. 
• Cofinanciación 
La cofinanciación permitiría a las administraci ones nacionales implicar se más y contribuiría a 
aumentar la amplitud del MDP. El porcentaje  de cofinanciación pod ría variar entre los 
Estados miembros que reciben ayudas del Fondo  de Cohesión y aquéllos que no las reciben. 
Costes administrativos  y simplificación 
La utilización de las existencias de intervención (opciones 1 y 2) implica costes y trámites 
administrativos suplementarios, lo que impli ca que parte del valor del presupuesto asignado 
puede perderse, mientras que las compras en el mercado de alimentos (opciones 2 y 3) pueden dar lugar a economías de escala. 
La opción 2 simplificaría el acceso de los Estado s miembros a las existencias de intervención, 
haciéndola no menos eficaz que la opción 3, que sólo permite transferencias presupuestarias. 
La utilización de las existencias de interven ción tiene la ventaja de  reducir el período de 
almacenamiento, lo que originaría unos menores costes administrativos y financieros. 
Percepción de buena gobernanza 
La reducción o la finalización de la ayuda se rían mal acogidas tanto por los beneficiarios 
como por el público. Las opciones 2 y 3 mantendr ían la imagen positiva actual del MDP. La 
utilización de las existencias de  intervención para el programa (opciones 1 y 2), sobre todo si 
deben alcanzar niveles elevados, sería bien recibida y reflejar ía la buena gobernanza a escala 
de la UE. 
6. S
UPERVISIÓN , EVALUACIÓN E INFORMACIÓN  
Una serie de indicadores registrados periódicamente permitirían evaluar de forma permanente 
si el MDP cumple sus objetivos y mejorar continuamente el programa. 
Los procedimientos del control seguirían recayendo bajo la responsabilidad de las 
administraciones de los Estados miembros. La Co misión llevaría a cabo auditorías regulares. 
Los Estados miembros participantes presentarían  programas plurianuales en los que indicarían 
la población afectada, la  elección de las organizaciones encar gadas de efectuar  la distribución, 
los productos para ser distribuidos, etc. así como informes anuales de aplicación. 
7. C ONCLUSIÓN  
El Programa de distribución de alimentos a la s personas más necesitadas de la Comunidad no 
pretende resolver toda la pobreza alimentaria de los Estados miembros. Pretende aumentar y/o 
 
ES 9   ES desencadenar la actuación del Estado miembr o, y contribuir a ayudar a las asociaciones 
caritativas y a la sociedad civil en el desarrollo  de sus propias iniciativas para garantizar el 
derecho a la alimentación de todos los ciudadanos de la UE. 
Las opciones 2 y 3 cumplen los objetivos asignados a un MDP renovado. Además de la 
simplificación administrativa y de una mejo r gobernanza, el programa podría introducir 
innovaciones en lo que atañe a los residuos de productos alimen ticios y a la inserción en un 
contexto social más amplio.