Dictamen del Comité Económico y Social sobre «La Conferencia Paneuropea sobre Transportes y el diálogo social: de Creta a Helsinki»

(96/C 204/23)

El 24 de febrero de 1994, de conformidad con el artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el «Seguimiento de la Segunda Conferencia paneuropea sobre transportes en Creta».

El 21 de noviembre de 1995, por decisión de la Mesa, el título se modificó del siguiente modo: «La Conferencia paneuropea sobre transportes y el diálogo social: de Creta a Helsinki».

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 10 de abril de 1996 (Ponente: Sr. Eulen).

En su 335° Pleno (sesión del 25 de abril de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 91 votos a favor, 6 en contra y 9 abstenciones el presente dictamen.

1. Antecedentes

1.1. Por iniciativa del Parlamento Europeo y de la Comisión Europea y con el apoyo de otras numerosas instituciones y organizaciones -especialmente la Presidencia del Consejo, ejercida en aquel momento por los Países Bajos-, en el mes de octubre de 1991 se celebró en Praga la Primera Conferencia Paneuropea sobre Transportes. En marzo de 1994 se celebró en la isla de Creta una Segunda Conferencia.

1.2. Durante las actividades preparatorias para esta última, en 1993, el Comité decidió realizar una aportación propia a esta importante iniciativa de cooperación paneuropea en materia de transportes. En el pleno de octubre de 1993 se aprobó por unanimidad un dictamen de iniciativa elaborado a tal efecto sobre la «Segunda Conferencia paneuropea sobre los transportes» (), cuyo Ponente fue el Sr. Bleser.

1.3. El principio que sirvió de base al dictamen es el mismo que inspiró la iniciativa de celebrar las conferencias paneuropeas sobre transportes: el del diálogo social, político y económico entre todas las partes afectadas, constituyendo así un sólido fundamento para una política paneuropea común en materia de transportes (punto 3.5) ()

1.4. El primer dictamen de iniciativa sobre la Segunda Conferencia paneuropea sobre los transportes fijaba dos prioridades. La primera residía en el análisis de las condiciones existentes en los países de Europa central y oriental en cuanto a economía y política de transportes. La segunda se centraba en el modo más adecuado de enfocar la solución de estos problemas y cómo se podría proceder a una aproximación a la política de transportes de la Unión Europea, sin por ello dejar de tener en cuenta las diferencias que también existen en la UE.

1.5. En un amplio capítulo consagrado a la cuestión (punto 5) (), el dictamen de iniciativa examinaba la creación de mecanismos consultivos en el marco de una cooperación paneuropea sobre política de transportes. Este principio no sólo está en correspondencia con el modo de proceder y la propia identidad del Comité, sino que además convendría utilizar de modo constructivo los mecanismos de consulta socioeconómica para que en los propios países de Europa central y oriental se fuesen creando rápidamente las estructuras democráticas, la organización de los grupos de intereses y el diálogo social.

1.6. El Comité se declaró explícitamente a favor de un diálogo en igualdad de condiciones entre los Estados miembros de la Unión Europea y los países de Europa central y oriental. Muchos otros dictámenes e iniciativas del Comité muestran también el mismo tipo de planteamiento para otros sectores, además del de la política de transportes.

1.7. El presente dictamen de iniciativa se basa en los trabajos previos y en los resultados de la Segunda Conferencia paneuropea sobre transportes. Asimismo, servirá de base para la preparación de la Tercera Conferencia que se celebrará en 1997 en Finlandia.

2. La importancia de la Segunda Conferencia paneuropea sobre transportes celebrada en Creta

2.1. La Segunda Conferencia paneuropea sobre transportes, celebrada los días 14, 15 y 16 de marzo de 1994, fue un gran éxito. Se dieron cita casi 700 participantes procedentes de 42 países europeos, entre los que figuraban representantes de gobiernos y parlamentos, miembros de las instituciones de la Unión Europea y numerosos representantes de grupos de intereses. Cabe destacar favorablemente el apoyo prestado con recursos de la Comunidad a la participación de un cierto número de representantes de organizaciones empresariales y sindicatos de transportes de Europa central y oriental.

2.2. Los asuntos sometidos a debate se caracterizaron por su ambición y amplitud. Tres grupos de trabajo se reunieron simultáneamente en torno a los siguientes asuntos: transporte y economía de mercado, infraestructura de transportes y financiación y, por último, horizonte 2000 (transporte combinado, nuevas tecnologías, seguridad y protección del medio ambiente).

2.3. El contenido de los debates se enriqueció también con los resultados de una serie de conferencias regionales destinadas a preparar la Conferencia de Creta, sobre asuntos específicos regionales o sectoriales.

2.4. En representación del Comité participaron 13 personas. Estaban previstas tres intervenciones por parte de diferentes miembros del Comité en distintos grupos de trabajo. Eike Eulen, entonces presidente de la Sección de Transportes y Comunicaciones, asumió además la función de Ponente en el turno correspondiente a uno de los grupos de trabajo durante la sesión de clausura. Las intervenciones del Comité están recogidas en el documento CES 816/94.

2.5. Los participantes de la Segunda Conferencia paneuropea sobre transportes aprobaron una Declaración final conjunta sobre los principios, objetivos y medidas de una futura política paneuropea sobre transportes. Las asociaciones ecologistas invitadas fueron las únicas que se abstuvieron expresamente de pronunciarse.

2.6. La aprobación de la Declaración de Creta no tiene carácter vinculante, pero por su carácter de compromiso expresamente contraído con un elevado nivel de vinculación constituirá la base de la cooperación paneuropea sobre política de transportes para los próximos años.

2.7. El Parlamento Europeo elaboró en mayo de 1994 un informe de unas treinta páginas en forma de protocolo sobre la Conferencia de Creta. La documentación oficial de la Conferencia, que recogerá sobre todo lo relativo a las sesiones de apertura y clausura, se publicará próximamente.

3. Evolución a partir de la Conferencia de Creta

3.1. Los trabajos preparatorios sobre la Conferencia de Creta y sobre el contenido de una posible Declaración final se elaboraron en numerosas reuniones del Comité de enlace () creado a tal efecto. El Comité Económico y Social tenía también la posibilidad de participar en las actividades del Comité de enlace y aportar sugerencias.

3.2. El trabajo del Comité de enlace prosigue también después de la Conferencia de Creta. Constituye la base constructiva y de trabajo específico para las medidas de acompañamiento, preparación y coordinación de las Conferencias paneuropeas sobre transportes.

3.3. Al término de la Conferencia de Praga de 1991 y, con mayor intensidad, tras la Conferencia de Creta, se desarrolló ya un gran número de actividades de alcance paneuropeo en materia de política de transportes con cobertura regional o sectorial. La Declaración de Creta constituye actualmente cada vez más una base de partida o, al menos, un punto de referencia común para la cooperación sobre política de transportes.

3.4. Para la preparación de la Tercera Conferencia paneuropea sobre transportes se ha procedido a seleccionar, de entre el gran número de actividades, una serie de conferencias que servirán explícitamente de conferencias regionales preparatorias. La lista siguiente corresponde a los últimos datos disponibles:

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.5. Se ha acordado que la Tercera Conferencia paneuropea sobre transportes se celebre en Helsinki, Finlandia, los días 23, 24 y 25 de junio de 1997.

3.6. En la Conferencia de Creta se puso ya de manifiesto la voluntad de llevar a cabo una cooperación más estrecha en la cuenca del Mediterráneo. Desde este punto de vista, la Conferencia euromediterránea de noviembre de 1995, en Barcelona, reviste una gran importancia. El acercamiento político, económico y cultural contribuirá a la estabilidad política de la región y sentará las bases para la formación ulterior de una zona de libre cambio. El Comité elaboró ese mismo año dos dictámenes sobre este asunto ().

La importancia de esta nueva asociación para la cooperación europea sobre transportes es indiscutible. No obstante, no se dispone por el momento de resultados concretos y éstos no podrán apreciarse hasta que no pase un cierto tiempo. En los dictámenes mencionados, el Comité se refirió con toda claridad a la necesidad de una participación preponderante de los interlocutores socioeconómicos en la organización de la cooperación. En lo que a la cooperación en materia de transportes se refiere, sólo cabe expresarse en iguales términos.

3.7. En la actualidad se debate sobre las líneas principales del contenido y la organización de la Conferencia de Helsinki. De conformidad con las ideas actualmente predominantes, la utilización de la telemática en el marco de las redes transeuropeas (RTE) constituye el asunto central. Además, se hará también balance de la aplicación de la Declaración de Creta y se examinarán asuntos relativos a la protección del medio ambiente y a la seguridad de los transportes, así como los aspectos sociales. El debate sigue abierto por el momento.

3.8. El Parlamento Europeo presentará en la primavera de 1996 un informe intermedio sobre el seguimiento de la Conferencia de Creta y la preparación de la Conferencia de Helsinki.

4. La aplicación de la Declaración de Creta

4.1. La Declaración de Creta presenta en la parte A los logros obtenidos en materia de política de transportes tras la Conferencia de Praga de 1991.

4.2. Basándose en ellos, establece los principios de una política común sobre transportes (Parte B).

4.2.1. Convendría organizar el sector de los transportes de acuerdo con los principios de una economía social de mercado y de libre competencia. Los mercados de los transportes deberían abrirse gradualmente sobre una base de reciprocidad en función de los progresos obtenidos en la armonización de las condiciones de competencia.

4.2.2. Una política integrada de los transportes debería fomentar transportes intermodales y, en especial, el transporte público, teniendo en cuenta las obligaciones de prestación de servicio por parte de éste.

4.2.3. Convendría armonizar las disposiciones jurídicas y administrativas, especialmente en lo que se refiere a la compatibilidad de los sistemas técnicos y a las medidas fiscales, así como establecer umbrales mínimos en las políticas social, medioambiental y energética y en el sector de la seguridad del transporte.

4.2.4. Convendría, por último, coordinar la planificación de enlaces a escala europea en materia de infraestructuras de transportes.

4.3. Se acompañan estos principios de una serie de medidas particulares (Parte C) que determinarán la actuación conjunta en los próximos años. A continuación se mencionan sólo algunas de especial importancia:

- economía social de mercado y condiciones equitativas de competencia (1);

- liberalización del transporte transfronterizo (1.4);

- creación de mecanismos consultivos y fomento del diálogo social (1.5);

- armonización de las disposiciones de carácter social y creación de condiciones de trabajo aceptables (2.3);

- imputación de los costes de infraestructura y, en el futuro, también de los costes externos (2.4);

- normas sobre protección del medio ambiente y seguridad «al nivel de protección europea más elevado» (2.5);

- mejora de los puestos fronterizos (3);

- fijar prioridades para los corredores infraestructurales y coordinar su planificación y realización (4.1 y 4.2);

- recurso al capital privado para financiar las infraestructuras (4.4 y 4.5);

- intercambio y recogida de informaciones estadísticas (6 y 7).

4.4. Un resumen de lo ocurrido en materia de realización durante el año y medio posterior a la aprobación de la Declaración de Creta mostraría como aspectos más llamativos los esfuerzos encaminados a ampliar y mejorar los puestos fronterizos y a desarrollar las infraestructuras a lo largo de «corredores» seleccionados. Éstos, concebidos como prolongación de las redes transeuropeas (RTE), se han desarrollado conjuntamente por la CEPE, la CEMT y la Comisión.

4.4.1. Para mejorar los puestos fronterizos se han adoptado algunas iniciativas, tanto por parte de la Comisión como de los correspondientes Estados miembros. Así, por ejemplo, en el marco del Programa Phare se destinaron en 1994 58,75 millones de ecus a la ampliación de los pasos fronterizos entre Alemania y Polonia. Ese mismo año se asignaron alrededor de 100 millones de ecus a la mejora de pasos estrechos de tránsito y pasos fronterizos en los Balcanes, que requerían una intervención urgente a causa sobre todo de la guerra en la antigua Yugoslavia.

Es pronto aún indudablemente para considerar que los problemas, sobre todo los largos períodos de espera en los pasos fronterizos, están solucionados. No cabe prever, sin embargo, que la situación cambiará en los próximos años, dadas las condiciones de las que se partió y a la vista del enorme aumento del transporte transfronterizo.

En un informe independiente (Decisión de la Comisión de 10 de noviembre de 1995), la Comisión presentó una evaluación de las mejoras de los pasos fronterizos. En este documento destaca que para eliminar las retenciones en los pasos fronterizos no basta sólo con invertir en infraestructura, sino que ante todo es indispensable agilizar la tramitación, lo cual se puede conseguir, por ejemplo, con la cualificación idónea de los empleados. Su programa de asistencia para los próximos años tiene en cuenta este factor.

4.4.2. En la Conferencia de Creta, la Comisión, la CEMT y la CEPE se pusieron de acuerdo sobre nueve corredores de transporte prioritarios (), concebidos como prolongación de las redes transeuropeas (RTE).

Los progresos más significativos se registran en la cooperación destinada a ampliar el corredor por carretera y ferrocarril Berlín-Varsovia-Minsk-Moscú. El 23 de enero de 1995, los ministros de Transporte de los países afectados firmaron un «memorándum of understanding» al objeto de consolidar la cooperación y facilitar la financiación. En el acuerdo se prevé también un amplio intercambio de informaciones sobre cuestiones de procedimiento, jurídicas, económicas y sociales. El mismo camino sigue la cooperación a lo largo de los corredores HelsinkiSan Petersburgo-Minsk-Kiev y Trieste-Budapest-LvowKiev.

Sigue pendiente de solución la financiación de los costes de infraestructura de muchos tramos. Se desconoce por el momento si el recurso al capital privado ha tenido una respuesta favorable.

4.5. La Declaración de Creta adopta como referencia los criterios y reglamentaciones en vigor en la UE. En este sentido, el diálogo estructurado entre la UE y los países asociados de Europa central y oriental constituye una excelente plataforma para la aplicación de la Declaración.

4.5.1. Los ministros de Transporte de la UE y de los Estados asociados de Europa central y oriental se reunieron por vez primera en una ronda común de negociaciones el 28 de septiembre de 1995. Los asuntos previstos para examen eran la aproximación de las legislaciones y la integración del mercado, el desarrollo y la financiación de la infraestructura de transportes y la creación de un sistema nacional integrado de transportes. Mientras que en materia de aproximación de las legislaciones y creación de condiciones de economía de mercado se efectuaron grandes progresos, las ideas en materia de realización de un sistema integrado de transportes no llegaron a concretarse. En el futuro se pretende llenar estos vacíos por medio de una participación más intensa de los Estados asociados en las medidas comunitarias.

4.6. La aplicación de la Declaración de Creta muestra aún hoy unos resultados difíciles de apreciar.

4.6.1. Es un hecho que la Declaración sirve de plataforma de debate y nexo de unión a diversos niveles: en conferencias y congresos regionales de muy diversa naturaleza; en el marco del trabajo de la Conferencia Europea de los Ministros de Transporte (CEMT), la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) y la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC); en el plano de la colaboración del Parlamento Europeo con los diputados de Europa central y oriental competentes en materia de transportes; en el marco de los programas de ayuda Phare y Tacis; en las negociaciones con vistas a la conclusión de acuerdos de asociación entre la UE y diversos países de Europa central y oriental y en muchos otros contactos bilaterales.

4.6.2. Los resultados concretos y los progresos no están aún centralizados de forma satisfactoria.

5. Otras expectativas respecto de la aplicación de la Declaración de Creta hasta la Conferencia de Helsinki

5.1. El balance de lo conseguido hasta el momento evidencia resultados inconfundibles (véanse puntos 4.4 y 4.5). La realización de otros objetivos de la Declaración de Creta no presenta claridad similar. El Comité quisiera referirse a algunos importantes aspectos.

5.2. El apartado C.1 de la Declaración obliga a los Estados a desarrollar los transportes de acuerdo con «los principios de la economía social de mercado y de la competencia libre y equitativa dentro de un marco general de leyes para corregir las deficiencias del mercado a la hora de proteger el interés público». Al margen de que también la UE y sus Estados miembros no siempre aciertan con un justo equilibrio entre mercado y previsión social pública en el sector de los transportes, parece que la respuesta por parte de los Estados de Europa central y oriental a la creación de condiciones de economía de mercado consiste principalmente en la privatización de las empresas estatales de transporte. Menos atención parecen merecer hasta el momento -contando por supuesto con las limitaciones impuestas por la realidad- las cuestiones relativas al marco jurídico necesario para la organización del mercado y la protección social y para mantener la prestación de servicios de interés público. Algunos ejemplos revelan las correspondientes contradicciones.

5.2.1. En Hungría, la reorganización de los ferrocarriles estatales MAV -que ya no podían enjugar las pérdidas del transporte de viajeros a causa del retroceso en el volumen del transporte de mercancías- debía conseguirse mediante el cierre de determinadas líneas. Con ello se habrían conservado ejes principales de circulación, pero no se habrían mantenido en servicio muchos tramos secundarios menos importantes en zonas apartadas. La reacción indignada por parte de la población afectada se debió a que en los años 80 una medida similar del gobierno comunista «reestructuró» en Hungría no sólo la red de líneas ferroviarias, sino también la de las zonas habitadas y vació prácticamente de habitantes a muchos pueblos pequeños.

5.2.2. En Polonia, el transporte de mercancías por carretera presenta en la actualidad, tras algunos años de privatización y liberalización, una estructura extremadamente desequilibrada. En el país, el sector cuenta con unas 60 000 empresas, 6 000 de las cuales disponen de licencia para el transporte transfronterizo: por tanto, el acceso a este segmento del mercado está reglamentado. El acceso al transporte nacional era posible hasta ahora sin ningún tipo de limitaciones. En la actualidad se intenta introducir a posteriori en este sector un cierto conjunto de niveles mínimos para la actividad empresarial y en materia de condiciones sociales.

5.2.3. En Rusia, la situación del transporte de mercancías por carretera refleja una evolución similar. A finales de 1993 se contaba medio millón de empresas, de las cuales 1 500 eran empresas «antiguas» y 300 000 de nueva creación (el resto, transportes por cuenta propia). Hasta la fecha se carece para este sector de la economía de casi cualquier tipo de fundamento jurídico (acceso al mercado, tarifas, control técnico o normativas sobre el personal transportista). Los expertos estiman que cubrir este vacío requerirá aún entre 8 y 10 años.

5.2.4. El transporte de mercancías por carretera es el mercado de transportes más privatizado y desreglamentado en Europa central y oriental. Otros modos de transporte no seguirán el mismo camino, pero existe el peligro de que la desregulación pueda adoptar una dirección similar. El Comité, por tanto, insiste en que el marco legal para condiciones equitativas de competencia y obligaciones sociales sobre la base de condiciones de economía de mercado debe ser con más intensidad que hasta la fecha objeto de una política común bajo la responsabilidad conjunta de la UE y los países de Europa central y oriental. Sólo así se podrán contrarrestar las tendencias a reactivar el proteccionismo en los países de Europa central y oriental.

5.3. El apartado C 1.4 exige la apertura gradual del acceso al mercado con la condición de que se adopten las medidas correspondientes en materia de armonización de las condiciones de competencia. La única relación conocida entre apertura de mercado y niveles armonizados figura en los acuerdos bilaterales sobre transporte de mercancías por carretera, y consiste en supeditar el aumento de contingentes a la utilización de los denominados camiones verdes de gran tonelaje. Un mandato de negociación de la UE con los países de Europa central y oriental podrá aportar mayor transparencia. Es deseable en todo caso que se pretenda al menos la observancia de niveles internacionales, se preste suficiente atención al respeto de la prohibición de cabotaje y se minimicen en lo posible, mediante una apertura gradual y prudente de los mercados, los efectos sociales negativos causados por las enormes diferencias de salarios.

5.4. El objetivo del apartado C 2.3 de la Declaración de Creta sigue siendo vago. La elección de los términos «ajuste de las disposiciones sociales en el sector de los transportes» es de difícil interpretación, puesto que en sentido propio sólo el transporte internacional por carretera cuenta con «disposiciones sociales». El añadido «cuando sea necesario» contribuye a aumentar aún más la vaguedad del empeño. La misma vaguedad presentan los resultados obtenidos en la aplicación de dicho apartado.

5.4.1. El Comité no niega que en la cooperación entre la UE y Europa central y oriental existe una serie de proyectos que redundan en beneficio del personal que trabaja en el sector del transporte. El carácter general de la formulación es también comprensible, porque se debe tener en cuenta la diversa situación de distintos modos de transporte y hábitos nacionales. No obstante, la falta de convicción en la redacción de dichos términos ni siquiera está en correspondencia con la falta de convicción en los intentos de acometer el examen de este asunto en la cooperación paneuropea sobre transportes.

5.4.2. Si este apartado de la Declaración se debiera tomar en serio, se tendría que llevar a cabo un inventario común y definir un proyecto de estrategia concreta para los distintos modos de transporte. Esta estrategia debe ser realista, pero con ella se garantizaría al menos que se adoptaría como referencia explícita y controlable un objetivo común de simplificación y mejora de las condiciones laborales.

5.5. El proyecto, muy difícil, de imputar los costes de infraestructura y los costes externos a los distintos modos de transporte (apartado C 2.4) también durará aún algún tiempo en la UE y requerirá algunos esfuerzos. No tendrá una base realista en los países de Europa central y oriental hasta que los costes suplementarios también puedan reflejarse en los correspondientes precios del transporte. No obstante, pese a la desigualdad de condiciones, un planteamiento común en este asunto es posible y recomendable. Convendría, pues, que los países de Europa central y oriental participasen estrechamente en las consultas de la UE sobre este asunto. Finalmente, la preocupante modificación de la distribución modal en beneficio del transporte por carretera pone también de manifiesto la necesidad de intervención en los países de Europa central y oriental. Una imputación justa de los costes externos a todos los modos de transporte es una condición esencial para la óptima explotación de cada uno de los modos de transporte en un sistema integrado.

5.6. El apartado C 2.5 de la Declaración pide la adaptación gradual de las normas en materia de medio ambiente y seguridad del transporte al nivel de protección europea más elevado. Al igual que en las observaciones sobre el apartado C 2.3, este punto debería incluirse en el futuro en una estructura concreta común. Es comprensible que la Declaración conjunta de Creta no pueda contener más que este objetivo general. La Conferencia de Helsinki, en cambio, debería hacer posible una perspectiva más concreta para una evolución sostenida del sistema de transportes.

Para desarrollar esta perspectiva convendría prestar especial atención a los aspectos de protección del medio ambiente, seguridad del transporte y financiación de proyectos de infraestructura de los transportes. Cuando se tengan experiencias prácticas sobre estos aspectos parciales -en especial, sobre ejemplos de solución viables-, éstas deberían incorporarse al proceso de consultas y utilizarse. En este debate sobre las perspectivas no se puede dar la impresión de que en la UE existen soluciones para todos los futuros planteamientos sobre transportes ni que la política de transportes en Europa occidental está exenta de errores en su desarrollo. Por el contrario, habrá que aprender de los errores y hallar en común las respuestas a los problemas futuros.

5.7. Dos puntos que en la Declaración de Creta suscitan pocas controversias son los apartados C.6 y C.7, que tienen por objeto el intercambio y la recogida común de informaciones estadísticas y la cooperación en el análisis de las políticas. El Comité no alcanza a distinguir cuáles son los progresos realizados entretanto con dichos proyectos. Una base de datos satisfactoria y un análisis de la evolución del transporte en general y de la situación de los diversos modos de transporte en particular son indispensables para una política paneuropea integrada sobre transportes. Convendría que la Conferencia de Helsinki hiciera especial hincapié en ello.

5.8. Un punto que reviste particular importancia para el Comité es la posibilidad de crear mecanismos consultivos. Se dedicará, pues, un capítulo separado (capítulo 7) a este apartado (C 1.5).

6. Transparencia en el proceso de desarrollo de una política paneuropea sobre transportes. La red actual de acuerdos y relaciones de cooperación

6.1. Hace ya mucho tiempo que la política paneuropea sobre transportes no es sólo el mero acercamiento entre Este y Oeste: está considerablemente fragmentada por diversas relaciones resultantes de acuerdos y por diversas formas de cooperación. Esto conducirá obligatoriamente a distintas velocidades en el proceso de acercamiento, con lo cual aumentarán al mismo tiempo las reivindicaciones en favor de la transparencia, sin la cual la evaluación y la organización de la política paneuropea sólo es posible con dificultades.

6.2. Los acuerdos europeos o los acuerdos de asociación son los que más pueden influir en un acercamiento de los niveles y de la política de transporte a los hábitos imperantes en la UE. Según los datos oficiales, hasta la fecha se han concluido acuerdos europeos con once Estados de Europa central y oriental: Polonia, Hungría, Rumania, Bulgaria, la República Checa, la República Eslovaca, los tres países bálticos, Eslovenia y Albania. Los acuerdos con Polonia y Hungría entraron en vigor en 1994 y con la República Checa y la República Eslovaca, Bulgaria y Rumania en la primavera de 1995. Los otros acuerdos están aún pendientes, pero los países interesados también participan en el diálogo.

6.2.1. Desde el punto de vista de la política sobre transportes, estos acuerdos contienen medidas concretas de liberalización en el transporte transfronterizo sólo para la navegación marítima. Otros acuerdos sobre transportes se suscribirán por separado. En ellos se seguirán fundamentalmente las normativas de la UE y hasta entonces ninguna clase de medidas restrictivas modificará el actual «statu quo». Otros dos artículos de los acuerdos fijan prioridades para la cooperación política. Sus objetivos comprenden fundamentalmente la modernización y reestructuración de los transportes y la adopción de condiciones marco legales y condiciones de funcionamiento según el modelo de la UE.

Los objetivos son: «reestructurar y modernizar sus transportes; mejorar la circulación de pasajeros y mercancías y el acceso al mercado de transportes, suprimiendo obstáculos administrativos, técnicos y de otra índole; facilitar el tránsito (...); lograr niveles de funcionamiento comparables con los de la Comunidad».

La cooperación incluirá, especialmente, lo siguiente: «programas de formación económica, jurídica y técnica; prestación de asistencia técnica y asesoramiento e intercambio de información; dotación de medios para desarrollar la infraestructura (...)»

La cooperación incluirá las siguientes áreas prioritarias: «la construcción y modernización del transporte por carretera, incluida la mejora gradual de las condiciones de tránsito; la gestión de ferrocarriles y aeropuertos, incluida la cooperación entre las autoridades nacionales correspondientes; la modernización, en las rutas principales de interés común y en las conexiones transeuropeas, de la infraestructura de carreteras, vías de navegación interiores, ferrocarriles, puertos y aeropuertos; la planificación de la explotación del suelo, incluida la construcción y la planificación urbana; la promoción del transporte carretera-ferrocarril, utilización de contenedores, transbordo y construcción de terminales; la sustitución del equipo técnico de transporte para ajustarse a las normas comunitarias; la promoción de programas conjuntos tecnológicos y de investigación (...); el desarrollo de medidas legislativas y aplicación de políticas en todas las áreas de los transportes compatibles con las políticas de transporte aplicables en la Comunidad.» (Los extractos proceden del Acuerdo con la República Eslovaca, DO n° L 359 de 31. 12. 1994, p. 23.

6.2.2. En un voluminoso apéndice al Libro Blanco sobre la preparación de los Estados asociados de Europa central y oriental a la integración en el mercado interior, la Comisión también elaboró un plan por etapas para el acercamiento a la UE en materia de política y gestión de transportes. La Comisión propone la incorporación prioritaria de determinadas reglamentaciones de la Comunidad. Las disposiciones concretas se refieren específicamente a cada modo de transporte y no contienen orientaciones de conjunto para la política de transportes.

6.2.3. En el transporte por carretera se prevé un voluminoso paquete de reglamentaciones sobre el acceso a la profesión y al mercado, requisitos técnicos, normativas sociales y su control, antes de alcanzar -en una tercera etapa- la liberalización del transporte transfronterizo y del cabotaje. No obstante, no existe relación temporal alguna de carácter vinculante ni relación de causa a efecto, ni siquiera en conexión con contingentes estipulados en acuerdos bilaterales sobre transportes.

6.2.4. En el transporte por ferrocarril se reclama como primera medida la independencia económica de funcionamiento de las empresas ferroviarias (Directiva 91/440/CEE).

6.2.5. En la navegación interior se deberá incorporar en la primera etapa el acceso a la profesión y en la segunda, la Directiva modificada sobre requisitos técnicos para embarcaciones de la navegación interior.

6.2.6. En el transporte marítimo se estipula como medida prioritaria la incorporación del Reglamento n° 4055/86 sobre la libre prestación de servicios. Además, se deberán incorporar sucesivamente todas las directivas importantes sobre el aumento de la seguridad en el transporte marítimo.

6.2.7. En el transporte aéreo, la relación entre condiciones de armonización y liberalización progresiva es más clara que en cualquier otro modo de transporte. Los requisitos previos son la designación de una autoridad independiente de la navegación civil y una serie de distintas reglamentaciones sobre cualificación profesional y económica y sobre seguridad general, asignación de franjas horarias y, por último, sistemas de reserva.

6.3. En correspondencia con el nuevo concepto de colaboración entre la UE y los países mediterráneos existe otra serie de acuerdos denominados acuerdos de asociación (que no deben confundirse con los acuerdos europeos mencionados arriba). Están previstas negociaciones con Malta y Chipre en 1996 y 1997. Ya se han firmado acuerdos de asociación con Israel, Túnez y Marruecos. En la actualidad se mantienen negociaciones con Argelia y Siria.

6.4. La UE ha suscrito los denominados acuerdos de colaboración y cooperación con otros países de Europa oriental. Según los datos de que se dispone, existen acuerdos con Rusia, Belarús, Kazajstán, Kirguizistán, Moldavia y Ucrania.

6.4.1. Los componentes de los acuerdos destinados a la política sobre transportes siguen el modelo de los acuerdos europeos. Existen referencias concretas a la liberalización del transporte marítimo y a la libertad de establecimiento de agencias de compañías navieras. Se prevén acuerdos especiales sobre transportes. La cooperación en materia de política sobre transportes se refiere esencialmente a proyectos de modernización y, entre otras cosas, también a la «elaboración del marco jurídico e institucional que permita la creación y realización de una política, con inclusión de la privatización del sector del transporte» (cita procedente del acuerdo con la República de Kazajstán).

6.5. Son importantes también las cooperaciones regionales -limitadas en su mayoría al nivel de los ministros de Transporte-, que deben comprenderse en paralelismo con las conferencias regionales.

6.5.1. Región del Mar de Barents: Finlandia, Suecia, Noruega y Rusia; primera reunión de los ministros de Transporte en septiembre de 1993, en Alta, Noruega.

6.5.2. Región del Mar Báltico: Belarús, República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Alemania, Letonia, Lituania, Noruega, Polonia, Rusia, República Eslovaca y Suecia; primera reunión en marzo de 1992, en Szczecin; segunda reunión en febrero de 1994, en Kaliningrado; tercera reunión prevista para abril de 1997, en Berlín.

6.5.3. Cooperación en Europa central: una primera conferencia sobre transportes de los denominados países «hexágono» tuvo lugar en mayo de 1992. Se prevé otra conferencia para octubre de 1996.

6.5.4. Región del Mar Negro: una primera conferencia de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno tuvo lugar en junio de 1992 (Albania, Armenia, Azerbayán, Bulgaria, Georgia, Grecia, Moldavia, Rumania, Rusia, Turquía y Ucrania). Seguirán reuniones periódicas ministeriales. Una conferencia a un nivel ligeramente diferente se celebró en Constanza, en octubre de 1993, como conferencia sobre transportes de Europa sudoriental.

6.5.5. Región del Mediterráneo: Estados ribereños del Mediterráneo; Primera Conferencia sobre transportes en diciembre de 1993, en Trieste; Conferencia Euromediterránea en noviembre de 1995, en Barcelona; está prevista una conferencia de seguimiento sobre transportes.

6.6. En el presente dictamen no se puede dar cuenta del gran número de acuerdos nacionales bilaterales sobre transportes. Serán sucesivamente sustituidos, al menos en parte, por acuerdos europeos, tan pronto como se confiera a la UE un mandato de negociación. Hasta la fecha, la Comisión dispone de un mandato para negociaciones en el transporte transfronterizo entre Europa central y oriental y la UE en el sector de la navegación interior, así como el mandato para el acuerdo sobre tránsito en el transporte de mercancías por carretera con Hungría, Rumania y Bulgaria, con objeto de facilitar el transporte entre Grecia y la UE, y el mandato para acuerdos sobre transporte de pasajeros en el servicio ocasional con casi todos los países de Europa central y oriental.

6.7. La transparencia en la cooperación paneuropea sobre transportes significa en primer lugar proceder a la centralización de las informaciones disponibles y ponerlas a disposición de todos los que las necesiten como base para la actuación política. Entre éstos se incluyen también los interlocutores socioeconómicos, para cuya participación y responsabilidad una condición previa es disponer de una base satisfactoria de informaciones. Significa también, además, crear espacio para un fructífero intercambio de experiencias.

6.7.1. Crear transparencia quiere decir poner de relieve las diferencias existentes en las condiciones de los acuerdos y en las condiciones de partida de cada uno de los países de Europa central y oriental y, simultáneamente, destacar situaciones susceptibles de ser generalizadas. Es razonable aplicar esto a los diversos ámbitos políticos.

6.7.2. Las informaciones sobre las conferencias regionales deben ser accesibles a los grupos interesados. Convendría intensificar la difusión -no solamente en los Estados miembros de la UE- de sus objetivos y, en su caso, de los documentos finales.

6.7.3. Al igual que el plan por etapas sobre los acuerdos de asociación, mencionado en el punto 6.2, evidencia -de un modo que cabe acoger con satisfacción- la estrategia del acercamiento, en el marco de otros acuerdos convendría también distinguir y someter a debate medidas concretas.

6.7.4. En líneas generales, la política de información sobre la cooperación europea en materia de transporte debe hacerse mucho más ofensiva. Se debe reforzar también la participación en la organización de estas relaciones. Esto rige para los acuerdos europeos y los acuerdos de colaboración y cooperación ya existentes y, en especial, para los futuros acuerdos sobre transportes basados en ellos. La circulación fluida del transporte, especialmente en los pasos fronterizos, redunda en beneficio de todos y el mejor modo de conseguir esto es basándose en el consenso más amplio posible. Se dispone del tiempo suficiente para abrir un debate más amplio sobre la Conferencia de Helsinki. En particular, en los propios Estados de Europa central y oriental, el flujo de la información hacia los correspondientes medios socioeconómicos ha de considerarse como una obligación que debe tomarse en serio.

7. Creación de mecanismos consultivos para promover el diálogo social en la cooperación paneuropea sobre transportes

7.1. Una de las razones especiales que han llevado al Comité a acoger favorablemente y suscribir las conferencias paneuropeas sobre transportes es que éstas proporcionan una base más amplia para un consenso y una cooperación duradera al propiciar que los diversos agentes políticos, económicos y sociales debatan conjuntamente. Con el fin de que los grupos de interés socioeconómicos participasen en mayor medida en el debate político, en la Declaración se incluyó el principio de consulta (C 1.5 de la Declaración de Creta).

7.2. El objetivo que se pretendía era, más aún que la consulta sistemática a los medios socioeconómicos de Europa occidental -que ya pueden ejercer también una influencia a través de las estructuras que actualmente funcionan-, ayudar a la creación de estructuras democráticas y de una representación organizada de los intereses socioeconómicos en los países reformistas de Europa central y oriental.

7.3. Los principios y medidas de la Declaración de Creta afectan de diverso modo a cuestiones relacionadas con las estructuras de la economía de mercado, la competencia equitativa, las condiciones laborales y sociales, la protección del consumidor y del medio ambiente y la seguridad de los transportes.

7.4. El apartado relativo a la creación de mecanismos consultivos en la política paneuropea sobre transportes no sólo es de especial interés para el Comité, sino que se ha incluido ante todo por iniciativa especial suya. En el marco del presente dictamen, pues, reviste una importancia particular la realización de esta opción de la Declaración de Creta o, en otros términos, la promoción del diálogo social.

7.5. Un balance cuidadoso de lo conseguido hasta la fecha revela que a nivel multilateral no se conoce ni un único planteamiento. A nivel de las relaciones bilaterales existen referencias aisladas a la participación de medios económicos. Así, por ejemplo, representantes alemanes de los medios profesionales del transporte acompañaron al ministro alemán de Transporte en su viaje a Moscú y San Petersburgo en octubre de 1995; por otra parte, en noviembre de 1995, el ministerio ruso de Transportes acogió a representantes de la navegación interior y puertos interiores de Alemania.

7.6. Es importante preguntarse por qué hasta la fecha apenas han encontrado eco las señales al respecto procedentes de la Conferencia y la Declaración de Creta.

7.6.1. Es posible que sobre todo se trate de una cuestión de «competencia». Los políticos responsables del transporte de la Comunidad presuponen que existen mecanismos consultivos intracomunitarios y definen la inclusión de organizaciones de Europa central y oriental como una cuestión de subsidiariedad.

7.6.2. La ausencia de estructuras en Europa central y oriental hace difícil encontrar en caso necesario interlocutores válidos. Aún más difícil es encontrar al interlocutor adecuado con competencia sobre todos los modos de transporte y desde el punto de vista multilateral. Las estructuras de los medios europeos no están realizadas hasta la fecha más que de modo parcial y una organización europea que abarque todos los modos de transporte sólo existe por el momento (y en un futuro previsible) en los sindicatos del transporte.

7.6.3. El gran número de problemas por resolver y las dificultades de puesta en marcha inducen a dejar de lado por lo pronto otros intereses divergentes en función de las circunstancias. No obstante, esto sólo aplaza y, según las circunstancias, aumenta los problemas inherentes a la realización armonizada de una política común sobre transportes.

7.7. En el correspondiente apartado C 1.5 de la Declaración de Creta se expone: «Se deberían tomar, cuando sea necesario, medidas tendentes a establecer mecanismos de consulta para el diálogo social en el contexto de la cooperación paneuropea sobre la política de transportes.»

7.7.1. Una estructura consolidada no tiene un carácter determinante. Cabe pensar en diversas formas y también en diversos métodos de trabajo limitados en cuanto a tiempo y asuntos, siempre que se garantice un nivel suficiente de compromiso. También en la Unión Europea existen mecanismos diversos: los comités paritarios de transportes, el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas o los consejos económicos y sociales de muchos países.

7.7.2. A juicio del Comité, tales organismos consultivos resultan necesarios en las negociaciones sobre los acuerdos de asociación. Por especial iniciativa del Comité se añadió al menos en algunos acuerdos una Declaración conjunta, en virtud de la cual el Consejo de Asociación puede decidir la creación de un órgano consultivo. En todos los acuerdos de asociación, la creación de un órgano de esta naturaleza es básicamente posible. Deberá estar compuesto por miembros del Comité Económico y Social y representantes del respectivo Estado de Europa central y oriental. Estos órganos podrían estar asistidos por grupos de trabajo o expertos especializados. La participación de éstos debería incluirse en todos los demás acuerdos de colaboración y cooperación.

7.7.3. Los sindicatos y organizaciones empresariales deberían participar en los proyectos seleccionados o formas de cooperación específicas, especialmente allí donde sus intereses resulten directamente afectados como, por ejemplo, en los casos de reestructuración de empresas, e igualmente cuando se trate de la mejora de los pasos fronterizos y, en consecuencia, se soliciten requisitos de cualificación y medidas en materia de desburocratización.

7.7.4. El acceso a la información y la participación en debates son una condición determinante para la existencia de mecanismos consultivos y de un derecho de intervención adecuado. Las conferencias regionales -al menos, los actos decididos como conferencias preparatorias para la Conferencia de Helsinki- deberían imponerse como obligación la participación de los medios económicos y sociales, así como el derecho de éstos a la palabra.

7.8. El necesario intercambio de informaciones, la intervención de interlocutores adecuados y el impulso decisivo a la participación de los medios económicos y sociales deben ser iniciativa de las partes interesadas, pero al mismo tiempo deberán aceptarse con carácter obligatorio por los participantes. Cabe pensar en que el Comité -como suministrador de información y mediador en la cooperación sobre transportes a escala paneuropea- podría asumir esta función, al menos hasta la Conferencia de Helsinki.

8. En la perspectiva de Helsinki

8.1. En resumen, las expectativas del Comité respecto del camino que conduce a la Conferencia de Helsinki y de los resultados que en ella se obtengan son las siguientes:

- progresos en la política sobre transportes cubriendo los vacíos de las reglamentaciones para lograr una competencia equitativa; propiciando soluciones para los problemas de financiación de los proyectos de transportes; adoptando enfoques estratégicos para mejorar las disposiciones sociales y de protección medioambiental; e, igualmente, recurriendo a una actuación integrada para incrementar la calidad y la eficacia de todos los modos de transporte;

- transparencia y mejora de la cooperación a escala intergubernamental y parlamentaria, con una mayor participación de los medios económicos y sociales y como requisito para un mejor entendimiento de las relaciones paneuropeas por parte de ciudadanos y usuarios;

- creación de mecanismos flexibles de consulta vinculante a organizaciones empresariales y medios profesionales, asociaciones ecologistas, asociaciones de consumidores y sindicatos en lo que se refiere a las decisiones sobre política de transportes dentro del marco del diálogo estructurado de los acuerdos, así como para la realización de proyectos transnacionales de transportes y la organización de una política paneuropea integrada sobre transportes.

8.2. La Conferencia de Creta ha sido estimulante. En los debates abiertos se pudo contar con la participación de un mayor número de interesados procedentes de los países de Europa central y oriental y de los medios económicos y sociales.

El Comité Económico y Social expresa su deseo de que se incluya en medida adecuada a los países mediterráneos en el discurso de política paneuropea sobre transportes. El Comité desearía igualmente poder intervenir de nuevo con capacidad consultiva en la Conferencia de Helsinki dentro de un espectro de participación ampliamente diversificada. Convendría que la Conferencia brindase la posibilidad de seguir profundizando el discurso y, partiendo del nivel de los gobiernos, abrirlo al nivel parlamentario y a los medios económicos y sociales. En cualquier caso, las voces de los países vecinos de la Unión Europea deberían disponer de más espacio del que hasta ahora han tenido en las Conferencias.

Hecho en Bruselas, el 25 de abril de 1996.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 352 de 30. 12. 1993, p. 23.

() Este comité está presidido por el Sr. Luettge, diputado europeo, y el Sr. Hahn, DG VII de la Comisión, y está compuesto por miembros de la Comisión de Transportes y Turismo del Parlamento Europeo, representantes del Consejo de Ministros, de la Comisión Europea, del Comité Económico y Social, de la Conferencia Europea de los Ministros de Transporte (CEMT), de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) y de la Conferencia Europea de Aviación Civil (CEAC).

() «Ordenación del territorio y cooperación interregional en el Mediterráneo» (Ponente: Sr. Cal/Amato), marzo de 1995; «Asociación euromediterránea» (Ponente: Sr. Meriano), septiembre de 1995.

() I. Tallin - Riga - Kaunas - Varsovia; II. Berlín - Varsovia Minsk-Moscú; III. Berlín-Wroclaw-Katówice-Lvov-Kiev; IV. Dresde-Praga-Bratislava-Gyor-Budapest-Arad-Craio-va-Sofía-Tesalónica/Plovdjv-Estambul; V. Trieste/Koper-Postojna-Ljubljana-Budapest-Uzgorod-Lvov; VI. Gdansk- Katówice-Zilina; VII. Danubio; VIII. Durres-Tirana-Skopje-Sofía-Plovdjv-Burgas-Vama; IX. Plovdjv-Bucarest-Kichinev-Ljubasivka-Kiev-Vitebsk-Pskov-San Petersburgo-(Helsinki) (Fuente: Informe conjunto de la Comisión, la CEPE y la CEMT, presentado en la Conferencia de Creta en marzo de 1994).

ANEXO al dictamen del Comité Económico y Social

Las enmiendas siguientes fueron respaldadas por un tercio al menos de los miembros presentes y rechazadas en el debate que se celebró a continuación:

1. Punto 8.1

Añádase en el primer guión el siguiente texto:

«progresos en la política sobre transportes intensificando el papel central de unos transportes eficaces en la realización plena del mercado interior de la UE y la cooperación concreta a nivel regional y paneuropeo;»

Exposición de motivos

Se considera innecesaria.

Resultados de la votación

Votos a favor: 35, votos en contra: 46, abstenciones: 8.

2. Punto 8.1

Modifíquese el tercer guión de la siguiente manera:

«creación de mecanismos flexibles de interacción y consulta a organizaciones empresariales y medios profesionales, asociaciones ...»

Exposición de motivos

Se considera innecesaria.

Resultado de la votación

Votos a favor: 21, votos en contra: 46, abstenciones: 8.