ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 20.7.2010 
SEC(2010) 851 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVAL UACIÓN DE IMPACTO  
 
 
Documento adjunto a la  
  
Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la ayuda estatal para facilitar el cierre 
de minas de carbón no competitivas 
  
{COM(2010) 372 final} 
{SEC(2010) 850} 
 
ES 2   ES ÍNDICE 
1. Introducción ................................................................................................................ .2  
2. Definición del problema............................................................................................... 2 2.1. Probable cierre de minas de car bón en varios Estados miembros ............................... 2 
2.2. El impacto social de los cierres de minas..................................................................... 3 2.3. Consecuencias de los cierres de minas para el medio ambiente .................................. 3 2.4. Impacto marginal en la seguridad del su ministro energético a nivel de la UE............ 4 
3. Objetivos ................................................................................................................... ... 4 
4. Opciones estratégicas................................................................................................... 5 5. Análisis de los impactos............................................................................................... 7 5.1. Opción 1: Solución básica - normas genera les en materia de ayuda estatal ................ 7 
5.2. Opción 2: Directrices  de la Comisión .......................................................................... 7 
5.3. Opción 3: Ayuda a la producción................................................................................. 7 5.4. Opción 4: Ayuda para cubrir costes  excepcionales (cargas heredadas)....................... 8 
5.5. Opción 5: Combinación de las opciones 3 y 4............................................................. 8 5.6. Opción 6: Prórroga por 10 años del vigente Reglamento sobre el carbón................... 8 
6. Comparación de las opciones....................................................................................... 8 
1. I
NTRODUCCIÓN  
Las ayudas al sector del carbón de la UE se ri gen por un instrumento jurídico sectorial: el 
Reglamento (CE) n° 1407/2002 del Consejo del 23 de julio de 2002  sobre las ayudas estatales 
a la industria del carbón (el «Reglamento sobre el carbón»).  
Este Reglamento solo se aplica  a la hulla. Otros tipos de car bón, tales como el ortolignito, se 
rigen por las normas generales de la UE en materia de ayuda estatal. 
2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
2.1. Probable cierre de minas de carbón en varios Estados miembros  
El Reglamento sobre el carbón expira el 31 de diciembre de  2010. A falta de un nuevo marco 
jurídico que permita ciertos tipos específicos de ayuda estatal a la industria hullera, los 
Estados miembros solo podrían conceder ayuda dentro de los límites pr evistos por las normas 
generales de ayuda estatal apli cables a todos los sectores.  
ES 3   ES En comparación con el Reglamento sobre el carbón, las normas generales de ayuda estatal 
reducen perceptiblemente las posib ilidades de conceder ayuda es tatal a la indus tria hullera, 
especialmente, aunque no solo, por lo que se refiere a la ay uda a la producción. Sin embargo, 
según un estudio reciente1, algunos Estados miembros se enfrentan a precios de coste muy 
altos en comparación con los pr ecios actuales y previstos en el mercado mundial y por lo 
tanto tienen una producción de hulla que actua lmente no es competitiva económicamente y lo 
más probable es que tampoco lo sea en el fu turo: destacan especialmente Alemania, Rumanía 
y España. Pero también la industria del carbón en Hungría y Eslovaquia puede llegar a no ser 
competitiva. Las minas de carbón de estos países  corren el riesgo de cerrar cuando venza el 
Reglamento sobre el carbón. 
2.2. El impacto social de los cierres de minas  
Con las políticas actuales, cerca de 27 000 trabaj adores seguirán en activo en las minas de 
Alemania y España en 2010, aunque podrían pe rder sus empleos a falta de ayudas a la 
producción. En Rumanía, Hungría y Eslovaquia, los puestos de otros 15 000 trabajadores en 
las minas pueden verse amenazados por el final de las subvenciones. Si se tienen en cuenta los 
empleos en las indus trias relacionadas,  pueden estar en juego hasta 100 000 puestos de 
trabajo: 42 000 en la industria del carbón y más de 55 000 en las industrias relacionadas . 
Si bien los puestos de trabajo perdidos suelen tener un impacto limitado en las cifras de paro a 
escala comunitaria y nacional, su repercusión en las regiones específicamente  mineras 
puede ser muy significativo, principalmen te en Alemania, España y Rumanía. El cierre 
inmediato  de las minas no competitivas sobrecargaría los mercados laborales regionales 
con una abundancia de parados del sector del carbón  que no podrían recolocarse con 
suficiente rapidez en otras industrias y que, por lo tanto, correrían el riesgo de convertirse en 
parados de larga duración. 
2.3. Consecuencias de los cierres de mi nas para el medio ambiente  
El cierre de las minas de carbón interrumpe el impacto negati vo en el entorno inmediato  
de las minas , es decir, el impacto visual  y de biodiversidad en el paisaje, el impacto en las 
capas freáticas y el hundimiento de l suelo en las zonas de explot ación minera subterránea y el 
impacto de los residuos de la explotación minera. Sin embargo, el  cierre de las minas también 
supone la limpieza y rehabilitación de estas, por lo que es necesario garantizar su 
financiación. 
Por lo que se refiere al aspecto más general de las emisiones de gas de efecto 
invernadero, el impacto de lo s cierres de mina es incierto . Aunque las explotaciones 
hulleras liberan metano, un potente gas de efecto invernadero, las tecnol ogías de captura de 
metano están muy desarrolladas en algunos Esta dos miembros mineros. Además, como las 
emisiones de gas de efecto invernadero son un problema general más que local, la incertidumbre aumenta si se tienen en cuenta las emisiones de la combustión de carbón durante la generación energética. 
                                                
 
1 An evaluation of the needs for State aid to the coal industry , Ecorys, diciembre de 2008, estudio 
preparado para la Comisión Europea, véase 
http://ec.europa.eu/energy/coal/consultations/2009_07_15_en.htm  
ES 4   ES Efectivamente, en las centra les eléctricas de carbón,  lo más probable es que el carbón 
importado sustituya al carbón local . En consecuencia, el impacto general de las emisiones 
de gas de efecto invernadero depende de las em isiones de las explotaciones hulleras en los 
terceros países y del transporte del carbón a la  UE. El impacto en la  combinación global de 
energías de la UE es limitado, por  lo menos a corto y medio plazo. 
2.4. Impacto marginal en la seguridad del su ministro energético a nivel de la UE 
Durante la consulta pública llevada a cabo c on vistas a esta evaluación de impacto, los 
interesados de la industria hul lera sostuvieron que el carbón subvencionado es esencial para 
garantizar la seguridad del suministro ya que el hecho de tener minas de carbón en Europa 
incrementa la diversidad geográf ica de las fuentes energéticas y reduce la dependencia de la 
importación.  
Sin embargo, la pequeña contribución del carbón subvencionado en la combinación 
global de energías  de la UE limita drásticamente la capacidad de estas subvenciones 
para compensar las interrupciones del suministro . El carbón subvencionado solo 
representa el 5,1 % de la producción de electri cidad en la UE. Si se toma únicamente en 
consideración la ayuda destinad a a cubrir las pérdidas de pr oducción, esta cifra se reduce 
hasta un 1,4 % (cifra que podría ser incluso má s alta para algunos Estados miembros). 
Además, la probabilidad de que se produzcan in terrupciones del suministro de hulla 
importada parece bastante limitada pues el mercado mundial del carbón ha mostrado 
mayor estabilidad que los mercados de otras fuentes energéticas . La hulla puede 
importarse de diferentes países exportadores. El volumen comercial mundial de hulla ha 
aumentado por término medio un 7 % anual desde el año 2000. El fuerte crecimiento de la 
capacidad en varios países, tales como Indone sia y Rusia, indica que cabe esperar que el 
comercio mundial siga creciendo rápidamente en  el futuro. Teniendo en cuenta la escasa 
proporción de electricidad ge nerada a partir del carbón su bvencionado, es dudoso que un 
instrumento adicional de ayuda es tatal sea útil para resolver los problemas de seguridad del 
suministro. 
En cuanto a los estrangulamientos a corto plaz o, los estudios indican que el almacenamiento 
de carbón importado es más eficaz para garantizar la segurid ad del suministro que las 
subvenciones a la producción nacional de hulla. 
3. OBJETIVOS  
Los objetivos de la Comisión má s generales y horizontales por lo  que se refiere a la ayuda 
estatal y al carbón pueden desprenderse de la Revisión estratégica del sector de la energía2, 
aprobada por el Consejo Europeo y el Consejo de Ministros, del  Plan de acción de ayudas 
                                                 
2 Comunicación de la Comisión al  Parlamento Europeo, al Consej o, al Comité Económico y Social 
Europeo y al Comité de las Regiones, Segunda revisión  estratégica del sector de la energía, Plan de 
actuación de la Unión Europea en pro de la seguridad  y la solidaridad en el sector de la energía, 
13.11.2008, COM(2008) 781 final. 
ES 5   ES estatales3 y del Programa de Acción Comunitario en  Materia de Medio Ambiente 2002-
20124: la Comisión desea aplicar las normas horiz ontales sobre ayudas es tatales en tantos 
sectores como sea posible y, por lo que se refiere a la política energética, favorece el 
desplazamiento hacia las fuentes energéticas re novables y el uso ambientalmente sostenible 
de las fuentes energéticas locales.  
El apoyo indefinido del Estado a la explotación hullera no se atiene a los grandes objetivos 
políticos de la Comisión, especialmente cuando c ontrarresta los esfuerzo s para aumentar la 
competitividad o avanzar hacia fuentes energéticas renovables, aun cuando su impacto en la competencia sea bastante limitado
5. Pero, al mismo tiempo, el cierre de minas no competitivas 
puede tener consecuencias sociales y ambientales que hay que plantearse.  
La Comisión define el objetivo político  que la actual evaluación ab orda y que consiste en 
minimizar los posibles efectos perjudiciales  de los cierres de minas que puedan resultar 
de una reducción progresiva de las subvencion es, especialmente por lo que se refiere a 
sus aspectos sociales y ambientales, minimi zando al mismo tiempo los falseamientos de 
la competencia en el  mercado interior. 
4. OPCIONES ESTRATÉGICAS  
Se han evaluado las siguientes cinco opciones políticas: 
1) Opción 1: Solución básica En la solución básica, la Comisión no propondr ía un nuevo instrumento jurídico sectorial 
aplicable después del vencimiento del Reglamento  sobre el carbón. A partir de 2011 solo se 
aplicarían al sector del carbón las normas generales en materia de ayuda estatal. 
2) Opción 2: Directri ces de la Comisión 
Según la opción 2, la Comisión adoptaría unas Dir ectrices basadas en el artículo 107, apartado 
3, letra c), del TFUE, que serían similares a las vigentes en lo s sectores de la construcción 
naval y del acero y permitirían a Estados miembros conceder una ayuda limitada a la ayuda al cierre destinada a cubrir los pagos de las empr esas mineras a los trabajadores despedidos o 
que hubieran aceptado la jubilación anticipada debido a cierres de minas, los costes de 
asesoría a dichos trabajadores y los costes de reciclaje profesional. As imismo, la ayuda puede 
cubrir costes de resolución de contratos en vi gor (por un máximo de 6 meses) o los costes 
                                                
 
3 COM(2005) 107 final, disponible en línea en: http://eur-
lex.europa.eu/Notice.do?val=400996:cs&lang=es& list=458702:cs,426445:cs,423653:cs,400996:cs,&po
s=4&page=1&nbl=4&pgs=10&hwords=PLAN%20DE%20ACCIÓN%20DE%20AYUDAS%20ESTA
TALES~&checktexte=checkbox&visu=#texte . 
4 Decisión n° 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se 
establece el Sexto Programa de Acción Comunita rio en Materia de Medio Ambiente, DO L 242, 
10.9.2002. p.1, véase el artículo 5, apartado 2. 
5 Una de las condiciones del actual Reglamento sobr e el carbón es que el carbón  subvencionado no tenga 
ningún impacto en los precios de la electricidad (véase el artículo 4, letras c) y e) del Reglamento sobre 
el carbón y el anexo 3 del mismo). 
ES 6   ES relacionados con la anulación de tales contratos,  lo que sea menos oneroso. Por otra parte, 
puede cubrir los gastos contraídos para la limpieza y rehabi litación inmediatas de las unidades 
de producción. 
Estas Directrices expirarían a finales de 2013 pu es las medidas de ayuda solo deben aplicarse 
a las minas de carbón que se cier ren en el contexto del vencim iento del Reglamento sobre el 
carbón. 
3) Opción 3: Reglamento del Consejo que  permita temporalmente la ayuda de 
funcionamiento (ayuda al cierre) 
Con arreglo a la opción 3, la Comisión propondrí a un Reglamento del Consejo basado en el 
107, apartado 3, letra e), del TFUE. El Reglam ento permitiría a los Estados miembros 
conceder ayuda de funcionamiento claramente decreciente dirigida a cubrir las actuales 
pérdidas de producción siempre que vaya acomp añada de un cese ordenado de las actividades 
en el contexto de un plan bien definido de cierre  de la mina (solo se aplicaría a las minas que 
ya existen hoy). Se trataría de una reducci ón gradual y progresiva de la ayuda de 
funcionamiento durante un período máximo de  10 años y a más tardar en 2020 y con una 
reducción de por lo menos un 10 % anual. 
4) Opción 4: Reglamento del Consejo que permita la ayuda para cubrir costes 
excepcionales (cargas sociales  y ambientales heredadas) 
Según la opción 4, la Comisión propondría un Regl amento del Consejo basado en el artículo 
107, apartado 3, letra e), TFUE. Este Reglamento permitiría a los Estados miembros conceder ayuda para los costes sociales y ambientales li gados al cierre de mi nas de carbón, tales como 
prestaciones sociales y costes relacionados con la rehabilitación de antiguas zonas de 
extracción de carbón, según se definen en el an exo del vigente Reglamento sobre el carbón. 
5) Opción 5: Combinación de las opciones 3 y 4 A tenor de la opción 5, la Co misión propondría un Reglamento de l Consejo sobre la base del 
artículo 107, apartado 3, letra e), del TFUE que permita a los Estados miembros conceder 
tanto ayuda al cierre (como en  la opción 3) como ayuda para  cubrir costes excepcionales 
(como en la opción 4). 
6) Opción 6: Prórroga por 10 años de l vigente Reglamento sobre el carbón 
En línea con la opción favorita de la mayor pa rte de los interesados del sector del carbón, 
según la opción 6, la Comisión propondría al C onsejo prorrogar el Reglamento 1407/2002 del 
Consejo, en su redacción actual,  por otros 10 años, es decir,  hasta finales de 2020. Esto 
diferiría de la opción 5 por las siguientes características: 
– La ayuda a la producción podría autorizars e sobre la base del artículo 5, apartado 
3, si la explotación de las unidades de producción en cuestión forma parte de un 
plan de acceso a las reservas de car bón; por lo tanto, no habría condiciones 
referentes al cierre de estas minas; 
ES 7   ES – La ayuda a la producción debería ser decr eciente para dar lugar a una reducción 
significativa, pero no se impondría ni nguna tasa concreta de reducción; 
– Podría concederse una ayuda a la inversi ón inicial de hasta el 30 % del coste total 
de la inversión. 
5. ANÁLISIS DE LOS IMPACTOS  
5.1. Opción 1: Solución básica - normas generales en materia de ayuda estatal 
La solución básica ya se ha descrito en la secci ón 2. Las otras opciones se evalúan en 
comparación con esta solución básica.  
5.2. Opción 2: Directrices de la Comisión 
El impacto de la opción 1 no difiere en lo fundamental de la opción 2. Siempre que los 
Estados miembros concedan ayuda según lo permite  la opción 2, se producirá el mismo déficit 
de producción y se perderá mismo número de puestos de trabajo. La diferencia radica en que la opción 2 ofrece la posibilidad de  organizar el cierre de la mi na de forma ordenada e incluso 
aplazarlo durante algunos meses hasta que acaben  los contratos vigentes. Ayuda a organizar 
mejor los aspectos sociales del cierre con un  apoyo más directo a los trabajadores afectados, 
en forma de reciclaje, asesoramiento, etc. (m ás allá de lo establecido en los derechos 
conferidos por la ley). Permite cubrir mejor la financiación de las cargas ambientales mientras se procede al cierre de la mina. 
5.3. Opción 3: Ayuda a la producción 
En la medida en que los Estados miembros se  propongan concederla para  cubrir las pérdidas 
de explotación, la ayuda a la pr oducción permite mantener abiert as las minas no competitivas. 
No salva los puestos de trabajo permanentes pero  posibilita una reducción gradual de la mano 
de obra, dando tiempo para tener en cuenta la es tructura por edades de la plantilla (jubilación 
anticipada y jubilación), las salidas naturales (sin  sustituir a los trabajadores salientes) y su 
cualificación (reciclando a los trabajadores pa ra que puedan desempeñar otras actividades). 
Permite reducir la producción de una mina no competitiva minimizando el número de 
despidos directos y maximizando las medidas de acompañamiento que permitan la 
recolocación de la mano de obra en otras actividades. 
El impacto negativo ambiental directo de la expl otación hullera persistirá mientras continúe la 
producción, pero el impacto del uso de carbón en las emisiones de gas de efecto invernadero 
sigue siendo incierto dada la  intensa sustitución por el ca rbón importado. El cierre gradual 
puede, sin embargo, facilitar las medidas preven tivas destinadas a proteger el paisaje. 
La experiencia de la reconversión económica y regional ha mostrado que el mercado 
laboral puede absorber con mayor facilidad los despidos de trabajadores si estos 
despidos se escalonan en el tiempo . Permite aplicar más fácilmente los programas de 
asesoramiento y reciclaje y evita que una gran pa rte de los antiguos mineros caiga en el paro 
de larga duración. 
ES 8   ES 5.4. Opción 4: Ayuda para cubrir cost es excepcionales (cargas heredadas) 
Esta opción permite al Estado miembro garantizar  la financiación de las cargas de naturaleza 
social (por ejemplo, reciclaje, pensiones,  etc.) y ambiental (por ejemplo, limpieza y 
rehabilitación), en el contexto, por ejempl o, del cierre gradual de las minas de carbón. 
Esta ayuda puede permitir que la empresa minera no desvíe recursos de otras minas 
potencialmente competitivas c on las que se deben cerrar. 
5.5. Opción 5: Combinación de las opciones 3 y 4. 
En el caso de un cierre gradua l de las minas de carbón, es proba ble que la ayuda para cargas 
heredadas se necesite al mismo tiempo que ot ros tipos de ayuda, principalmente la de 
funcionamiento. 
El impacto en términos de producción y empleo sería muy similar a la opción 3, pero con esta 
opción 5, sería posible garantizar  mejor la financiaci ón de las cargas heredadas ambientales y 
sociales durante el perío do de reducción gradual.  
5.6. Opción 6: Prórroga por 10 años del vigente Reglamento sobre el carbón 
Con la mera prórroga del Reglamento se pod ría ampliar la categorí a de ayuda concedida 
actualmente. La opción podría permitir que los Estados miembros se desviaran del objetivo 
político mediante para lo que bastaría con se guir concediendo ayuda a la producción a las 
minas no competitivas sin un compromiso claro de cerrarlas. En consecuencia, las mismas 
empresas de explotación minera podrían seguir sin ser competitivas en la nueva fecha de vencimiento del Reglamento dentro de 10 años. El problema subyacente de la falta de competitividad no se solucionaría sino que solo se retrasaría. 
Por lo que se refiere a la ayuda  a la inversión, se gún se podría autorizar  conforme a esta 
opción, no puede contribuir a los objetivos polític os definidos, es decir, como medida de 
acompañamiento de los cierres de minas. En efecto, la ayuda a la inversión promueve más 
bien el desarrollo de nuevas actividades o el au mento de la eficiencia, nada de lo cual es 
adecuado para acompañar el cierre de una mina de carbón. 
6. C
OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES  
La evaluación presenta una imagen contrastada del impacto de las diversas opciones políticas: 
Desde un punto de vista económico , la opción 2 (Directrices) pa rece ser preferible a la 
solución básica en términos de amortiguación de l impacto económico directo en las regiones e 
industrias más afectadas. 
Desde un punto de vista social , la opción 5 ofrece las mejores posibilidades de amortiguar el 
impacto negativo de los cierres de minas, espe cialmente dada la concentración geográfica de 
este impacto. 
Desde un punto de vista ambiental , los resultados son inciertos. Aunque el entorno 
inmediato de las minas se beneficiaría indud ablemente de una interrupción inmediata o casi 
ES 9   ES inmediata de la producción (opciones 1, 2 y 4), la s consecuencias son inciertas por lo que se 
refiere a las emisiones globales de gas de efecto invernadero si se tienen en cuenta las 
emisiones de la combustión de carbón por part e de los productores de electricidad. Esta 
incertidumbre se deriva del alto índice de substitución del carbón nacional por el carbón importado. Aunque esta substitución no fuera al  100%, la diferencia entre las opciones 
políticas dependería de las m odalidades de las políticas n acionales de cara a favorecer el 
cambio a otras fuentes energéticas. 
En general, las opciones 2 y 5 destacan como las má s adecuadas para lograr los objetivos 
políticos . La elección de una de estas dos opciones depende del peso que los responsables 
políticos concedan a los aspectos económico s por una parte y a lo s sociales por otra. 
Cabe tener en cuanta que las diversas opcio nes evaluadas se han comparado suponiendo que 
los Estados miembros interesa dos concedieran de hecho la  ayuda según lo permiten las 
opciones respectivas. Las normas sectoriales en  materia de ayuda estatal solo dan la 
posibilidad, y no la obligación, de conceder ayuda estatal; la evaluación  de impacto no puede 
prejuzgar las decisiones que los Estados miembros adopten por lo  que se refiere a la ayuda 
estatal.