RESPUESTAS DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO «HACIENDO REALIDAD EL PRINCIPIO DE ECONOMÍA: CÓMO MANTENER BAJO CONTROL LOS COSTES DE LAS SUBVENCIONES A PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL FINANCIADOS POR LA UE» /* COM/2015/031 final - 2014/ ( ) */





RESPUESTAS DE LA COMISIÓN AL INFORME ESPECIAL DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO «HACIENDO REALIDAD EL PRINCIPIO DE ECONOMÍA: CÓMO MANTENER BAJO CONTROL LOS COSTES DE LAS SUBVENCIONES A PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL FINANCIADAS POR LA UE» Resumen II. La Comisión tiene el firme compromiso de conseguir una mejor economía y eficiencia en el gasto en desarrollo rural, en particular en la concesión de subvenciones para operaciones de inversión dirigidas a beneficiarios públicos y privados (moderación de los costes). A tal fin, la Comisión ha adoptado un enfoque más activo y coordinado, más centrado en el principio de economía, que espera se traduzca en una mejor gestión financiera en el próximo marco financiero plurianual (MFP), como se muestra en las respuestas siguientes. III. La Comisión realiza auditorías de conformidad en los Estados miembros para comprobar que los gastos pagados se ajustan a las normas. En estas auditorías, la Comisión ha hallado asimismo insuficiencias en materia de moderación de los costes. Se han realizado ya correcciones financieras al respecto y están en curso varios procedimientos de liquidación de conformidad que podrían dar lugar a nuevas correcciones. IV. Los organismos pagadores deben cumplir los criterios de acreditación establecidos en el anexo I del Reglamento 907/2014 (programa 2014-2020) antes de realizar cualquier pago. El artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento de la Comisión (UE) nº 65/2011 establece que los Estados miembros deben comprobar durante los controles administrativos la moderación de los costes propuestos mediante un sistema adecuado de evaluación, como los costes de referencia, la comparación de ofertas diferentes o un comité de evaluación. Esta disposición se ha mantenido para el período 2014-2020. V. Inicialmente, las disposiciones sobre evaluación de la moderación de los costes propuestos se consideraron autoexplicativas[1]. De hecho, cuando se procedió a la refundición del marco legal en la primavera de 2010[2] no se habían sometido a la atención de la Comisión dificultades importantes sobre este punto. En el proceso de aprobación de la refundición solo se planteó y se respondió una cuestión (si era adecuado el método de los costes máximos). VI. Respuesta a VI (a)-(d) Durante sus auditorías, la Comisión ha observado insuficiencias similares a las indicadas por el Tribunal y se han aplicado correcciones financieras con objeto de cubrir el riesgo para el Fondo. Los procedimientos de liquidación de conformidad aún en curso pueden dar lugar a nuevas correcciones financieras. Los planes de acción desarrollados por los Estados miembros para reducir los errores en la ejecución de las medidas de desarrollo rural incluyen la mejora de los métodos de evaluación de la moderación de los costes. Para el período de programación 2014-2020, el uso más amplio de los costes estándar debería reducir el riesgo de errores al respecto. VIII. La REDR divulgará las buenas prácticas mediante seminarios y páginas web. IX. La Comisión acepta la recomendación del Tribunal de que los Estados miembros dispongan desde el primer momento de un sistema de control eficaz y eficiente. Alentará, pues, a los Estados miembros a emplear la lista de comprobación y los criterios establecidos por el Tribunal y recogidos en el anexo I. En enero de 2015, la Comisión ofrecerá además orientaciones sobre los controles y las sanciones en materia de desarrollo rural, incluyendo en ellas una sección específica sobre la moderación de los costes y la lista de comprobación para las autoridades de gestión que figura como anexo en el Informe Especial. Por otra parte, la formación y el intercambio de experiencias figurarán entre las actividades de la Red Europea de Desarrollo Rural (REDR) para el período 2014-2020. Introducción 3. Como señala el Tribunal, la Comisión realiza auditorías de conformidad en los Estados miembros para comprobar que los gastos pagados se ajustan a las normas. En estas auditorías, la Comisión ha hallado asimismo insuficiencias en materia de moderación de los costes. Se han realizado ya correcciones financieras a este respecto (por ejemplo, 19 millones EUR en Bulgaria) y están en curso varios procedimientos de liquidación de conformidad que darán lugar probablemente a nuevas correcciones financieras. El 19/12/2013 la Comisión adoptó orientaciones para determinar las correcciones financieras que debe realizar respecto al gasto financiado por la Unión en el marco de la gestión compartida, por incumplimiento de las normas sobre contratación pública. De acuerdo con estas orientaciones, el incumplimiento de las normas en materia de contratación se determinará aplicando el principio de proporcionalidad. 4. La Comisión concuerda en que es posible conseguir mayores ahorros y tendrá en cuenta las observaciones del Tribunal. 5. Para el período de programación 2014-2020 se generalizará y alentará la posibilidad de utilizar costes estándar. Con ello debería reducirse el riesgo para el Fondo y también la carga administrativa para los Estados miembros. 15. En sus propias auditorías, la Comisión evalúa siempre la moderación de los costes de las medidas de inversión y el cumplimiento de los procedimientos de contratación pública. Casi todas las auditorías realizadas por la Comisión han identificado insuficiencias en materia de moderación de los costes, que los Estados miembros deben corregir y que son objeto de seguimiento en las auditorías siguientes. La estrategia de auditoría de la DG AGRI, tanto sistemática como basada en el riesgo, tiene en cuenta las constataciones de las propias auditorías previas, de la fiscalización del Tribunal de Cuentas Europeo, de la OLAF y de los organismos de certificación nacionales, para identificar las áreas de mayor riesgo en las que deben centrarse las futuras auditorías. Además, la estrategia de auditoría para el período 2014 – 2020 garantizará una mejor cobertura del gasto total y seguirán desarrollándose actividades intensivas de auditoría que cubran los ámbitos de mayor riesgo. Los planes de acción sobre los «porcentajes de error» incluyen la adopción de medidas correctivas y preventivas en relación con las insuficiencias detectadas en materia de moderación de los costes en las auditorías de la Comisión o en la fiscalización del Tribunal de Cuentas Europeo. El nuevo Reglamento sobre la PAC (UE) nº 1306/2013 establece que la Comisión puede reducir o suspender los pagos intermedios a los Estados miembros si no son eficaces los sistemas de control o no se han adoptado medidas correctoras. Un mecanismo rápido es la posible interrupción de los pagos intermedios en caso de duda sobre su legalidad y corrección. Considerando lo expuesto, la Comisión confía en que pueda anticiparse la detección de deficiencias, lo que permitirá una mejor atenuación de los riesgos y una aplicación más rápida de las medidas correctoras necesarias. 21. El presupuesto del FEADER se ejecuta por el sistema de gestión compartida. La Comisión ejecuta el presupuesto y comparte las tareas de ejecución con los Estados miembros. Son estos los que han de adoptar las medidas necesarias para garantizar que se financian correctamente las acciones con arreglo a los reglamentos de la UE. Aunque la DG AGRI asume plenamente sus funciones, la detección y corrección de errores corresponden en primer lugar a los Estados miembros. La Comisión realiza en ellos auditorías de conformidad para comprobar que los gastos pagados se ajustan a las normas. Estas auditorías pueden dar lugar a correcciones financieras y a la adopción de una lista de recomendaciones sobre la mejora del sistema de gestión y control. En caso de no aplicación de esas medidas por los Estados miembros, pueden suspenderse los pagos y aplicarse correcciones financieras. 22. La Comisión está además facultada actualmente para suspender los pagos en determinadas circunstancias, si existen deficiencias graves en el funcionamiento eficaz del sistema de gestión y control y el Estado miembro no ha adoptado las medidas necesarias para corregir la situación. 24. Respuesta conjunta a los apartados 24-28: Se han realizado ya correcciones financieras al respecto y están en curso varios procedimientos de liquidación de conformidad que podrían dar lugar a nuevas correcciones. La moderación de los costes no se ha considerado plenamente satisfactoria en casi ninguna de las auditorías realizadas por la Comisión. En los casos en que se han observado insuficiencias, independientemente de las consecuencias financieras, se han emitido recomendaciones, que en algunos casos han dado lugar a la adopción de medidas correctoras. En su Informe anual de 2013, el Tribunal de Cuentas Europeo observó que los Estados miembros disponían de información suficiente para detectar y corregir la mayoría de los errores observados en el área del desarrollo rural. En relación con las medidas de inversión, el Tribunal señaló que los Estados miembros podrían haber detectado y corregido todos los errores cuantificables en las operaciones analizadas[3]. Debe resaltarse que las insuficiencias identificadas por el Tribunal en sus actividades de fiscalización realizadas con vistas a la elaboración de sus informes anuales son objeto de seguimiento por la Comisión, mediante auditorías documentales o de conformidad, o por el organismo certificador. 29. Como señala el Tribunal en el apartado 33, tras el análisis se organizaron cuatro seminarios con las autoridades de los Estados miembros. En ellos se abordaron las cuestiones relativas a la moderación de los costes y la contratación pública y se compartieron buenas prácticas. Los Estados miembros están aplicando asimismo planes de acción sobre los porcentajes de error, que en algunos casos incluyen la adopción de medidas para mejorar la evaluación de la moderación de los costes. En el caso concreto de la contratación pública, se ha presentado ya a los Estados miembros un documento de orientación sobre las irregularidades más comunes en la gestión de los Fondos EIE (4º Seminario sobre porcentajes de error, oct. 2014). 30. Para el nuevo período de programación 2014-2020, la Comisión propone el uso de opciones de simplificación de costes (financiación a tipo fijo, baremos estándar de costes unitarios, cantidades a tanto alzado) como medio eficiente para garantizar la moderación de los costes. El Reglamento (UE) nº 1303/2013 ofrece a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos opciones de cálculo de los gastos subvencionables y de la asistencia reembolsable en función de los costes reales, pero también en función de la financiación a tipo fijo, baremos estándar de costes unitarios y cantidades a tanto alzado. La Comisión ha elaborado orientaciones sobre las opciones de simplificación de costes (OSC) para ofrecer una orientación técnica sobre las tres clases de costes simplificados aplicables y compartir las buenas prácticas con miras a promover el uso de tales costes simplificados por los Estados miembros. No obstante, es a estos a los que corresponde decidir sobre su uso. En un seminario sobre porcentajes de error organizado en octubre de 2014 se presentaron a las autoridades de gestión y los organismos pagadores de todos los Estados miembros orientaciones sobre el modo de evitar irregularidades en los procedimientos de contratación pública. Por último, antes del final de 2014 se facilitarán orientaciones sobre los controles y las sanciones en materia de desarrollo rural. Por otra parte, el 19/12/2013 la Comisión adoptó orientaciones para determinar las correcciones financieras que debe realizar respecto al gasto financiado por la Unión en el marco de la gestión compartida, por incumplimiento de las normas sobre contratación pública. Con respecto a la evaluación de los sistemas de control vigentes, la Comisión ha observado que en la práctica no siempre se aplicaban sistemas de control bien diseñados. 32. Los planes de acción se introdujeron atendiendo las constataciones del Tribunal de Cuentas en su Informe anual de 2011. Han supuesto una tarea sustancial de los Estados miembros. La Comisión ha desarrollado herramientas detalladas para mejorar la calidad de estos planes desde el punto de vista de la consideración de las causas de error. Entre esas herramientas se encuentran la elaboración de directrices sobre temas como los costes simplificados, la contratación pública, la verificabilidad y controlabilidad de las medidas en los planes de desarrollo rural y la organización de estrategias específicas contra el fraude. En la última actualización (septiembre de 2014) de los planes de acción, se obliga a los Estados miembros a tener en cuenta en mucha mayor medida las constataciones de la actividad de fiscalización del Tribunal y de las auditorías de la Comisión. De hecho, el 46 % de las acciones presentadas por dichos Estados miembros abordan constataciones de esas actividades de fiscalización y de auditoría, correspondiendo el 50 % de ellas a informes del Tribunal. Debe tenerse en cuenta que las facultades de la Comisión se han reforzado con el nuevo Reglamento (UE) nº 1306/2013 de la PAC. Su artículo 41, apartado 2, permite reducir o suspender los pagos intermedios a un Estado miembro si uno o más de los componentes clave del sistema de control nacional en cuestión no son operativos debido a la gravedad o la persistencia de las deficiencias observadas o no se han adoptado las medidas correctoras necesarias. Su artículo 36, apartado 7, prevé la interrupción de los pagos intermedios como primera herramienta de reacción rápida en caso de dudas sobre la legalidad y la corrección de los pagos. Además, con objeto de evitar correcciones financieras, los organismos pagadores en relación con los cuales se hayan formulado reservas en el Informe anual de actividad de la DG AGRI deberán adoptar también medidas sin dilación. 33. La Comisión organiza asimismo seminarios sobre la lucha contra el fraude para los organismos pagadores de los Estados miembros (y los países candidatos). Con ellos pretende compartir información sobre las áreas con alto riesgo de fraude y sobre el modo de detectarlo y evitarlo. A finales de 2014 se habían celebrado ya seminarios en los siguientes Estados miembros: Alemania, Austria, Bélgica (Flandes), República Checa, Chipre, Dinamarca, República Eslovaca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Letonia, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumanía y Suecia. Están preparándose seminarios en los restantes Estados miembros. 34. En el período 2007-2013 no había un fundamento jurídico específico para el uso de las opciones de simplificación de costes en relación con la mayoría de las medidas de inversión de desarrollo rural. El Reglamento (UE) nº 1303/2013 (artículos 67-68) confiere la posibilidad de aplicar estas opciones a todos los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos, por lo que cabe esperar que, con ayuda de una orientación reforzada de la Comisión, aumente en el nuevo período de programación la parte del gasto basada en opciones de simplificación de costes. Por supuesto, es a los Estados miembros a los que corresponde en último término decidir si desean hacer uso de estas opciones. 35. Los planes de acción se centran en la identificación y corrección de las principales fuentes de irregularidades en el gasto, incluidas las insuficiencias en la comprobación de la moderación de los costes. De hecho, el Documento de trabajo de los servicios de la Comisión presentado en junio de 2013[4] incluía la moderación de los costes como una de las principales causas de error (RC10). Desde entonces han ido aumentando progresivamente la detección de insuficiencias en este ámbito por parte de los Estados miembros y la adopción de medidas correctivas y preventivas,. 42. Véase la respuesta al apartado 34. Respuestas a los apartados 44-49: Los sistemas de seguimiento y evaluación establecidos por los Estados miembros con arreglo al anexo IV del Reglamento nº 808/2014 (Acto de ejecución del Reglamento de desarrollo rural) podrían ser una herramienta útil para evaluar la moderación de los costes a la luz de las realizaciones, de los resultados y de los efectos logrados o previstos. La Comisión recomendará a los Estados miembros que mejoren la evaluación de la eficiencia y la eficacia con respecto a los costes de los distintos proyectos y operaciones. 52. La DG AGRI está organizando seminarios específicos sobre estrategias de lucha contra el fraude prácticamente en todos los Estados miembros. Para más detalles, véase la respuesta al apartado 33. 54. Las buenas prácticas en este campo se compartirán durante el período 2014-2020 a través de la REDR. 61. Cabe aplicar diferentes metodologías para determinar las opciones de simplificación de costes, como se señala en el artículo 67, apartado 5, del Reglamento (UE) nº 1303/2013. Por otra parte, según el artículo 62, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1305/2013, las autoridades de gestión deberán incluir en sus programas de desarrollo rural una declaración que confirme la adecuación y exactitud de los cálculos. Esta declaración debe ser hecha por un organismo funcionalmente independiente. 62. Según el marco legal vigente, la Comisión no puede obligar a los Estados miembros a que actualicen o revisen periódicamente la metodología para determinar las opciones de simplificación de costes adoptada por las autoridades de gestión con arreglo al artículo 67 del Reglamento (UE) nº 1303/2013, aunque recomienda que los sistemas aplicados reflejen la evolución de los precios de mercado a lo largo del tiempo. Recuadro 7 - Los costes unitarios estándar basados en cálculos teóricos pueden sobrestimar los precios de mercado disponibles, dando lugar a pagos excesivos. Para el período 2014-2020, este sistema debería basarse en un cálculo justo, equitativo y verificable que tenga en cuenta, entre otras cosas, datos estadísticos, datos históricos y las prácticas habituales de contabilidad de costes. Específicamente para las medidas de inversión: la Comisión recomendará que los Estados miembros revisen periódicamente la metodología usada para determinar las opciones de simplificación de costes a fin de que se ajuste a la evolución del mercado. 71. La Comisión recomienda que los Estados miembros velen por que los sistemas aplicados reflejen la evolución de los precios de mercado a lo largo del tiempo. Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 78 y 79 Puede haber circunstancias en las que esté justificada la elección de un proveedor con un coste mayor, como señala el Tribunal en los apartados 47 a 52, pero la Comisión está de acuerdo en que no es aceptable la manipulación. 80. Los casos extremos, ciertamente, se suelen observar en las investigaciones de la OLAF. 81. La aplicación del Reglamento Delegado de la Comisión (UE) nº 907/2014 ayudará a la prevención y detección del fraude. El anexo I de ese Reglamento establece que el organismo pagador debe asegurarse de que la formación del personal incluya la sensibilización ante el fraude. De acuerdo con el nuevo Reglamento (UE) nº 1306/2013, el Reglamento Delegado de la Comisión (UE) nº 907/2014 y el Reglamento de Ejecución de la Comisión (UE) nº 908/2014, los Estados miembros están obligados a abordar más específicamente el fraude como un riesgo para los fondos. Esta cuestión se aborda también específicamente en los seminarios sobre la lucha contra el fraude (véase la respuesta al apartado 33). 86. Las buenas prácticas en este campo se compartirán durante el período 2014-2020 a través de la REDR. 90. El artículo 48, apartado 3, del Reglamento de Ejecución de la Comisión (UE) nº 809/2014 obliga a los Estados miembros a comprobar la operación finalizada en comparación con la operación por la que se presentó la solicitud y se concedió la ayuda. Esta disposición permitirá a los Estados miembros detectar casos en los que el resultado final no coincida con aquello a lo que se comprometió inicialmente el beneficiario. 103. Inicialmente, las disposiciones sobre evaluación de la moderación de los costes propuestos se consideraron autoexplicativas[5]. De hecho, cuando se procedió a la refundición del marco legal en la primavera de 2010[6] no se habían sometido a la atención de la Comisión dificultades importantes sobre este punto. En el proceso de aprobación de la refundición solo se planteó y se respondió una cuestión (si era adecuado el método de los costes máximos). Con posterioridad, la Comisión ha elaborado orientaciones sobre las opciones de simplificación de costes (OSC) para ofrecer una orientación técnica sobre las tres clases de costes simplificados aplicables y compartir las buenas prácticas con miras a promover el uso de tales costes simplificados por los Estados miembros, No obstante, es a estos a los que corresponde decidir sobre su uso. En un seminario sobre porcentajes de error organizado en octubre de 2014 se presentaron a las autoridades de gestión y los organismos pagadores de todos los Estados miembros orientaciones sobre el modo de evitar irregularidades en los procedimientos de contratación pública. Por último, antes del final de 2014 se facilitarán orientaciones sobre los controles y las sanciones en materia de desarrollo rural. Por otra parte, el 19/12/2013 la Comisión adoptó orientaciones para determinar las correcciones financieras que debe realizar respecto al gasto financiado por la Unión en el marco de la gestión compartida, por incumplimiento de las normas sobre contratación pública. Para el programa 2014-2020, la Comisión plantea el uso de opciones de simplificación de costes (financiación a tipo fijo, escalas estándar de costes unitarios, cantidades a tanto alzado) como un medio eficiente para asegurar la moderación de los costes. El Reglamento (UE) nº 1303/2013 ofrece a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos opciones de cálculo de los gastos subvencionables y de la asistencia reembolsable en función de los costes reales, pero también en función de la financiación a tipo fijo, baremos estándar de costes unitarios y cantidades a tanto alzado. Con respecto a la evaluación de los sistemas de control vigentes, la Comisión ha observado que sistemas de control bien diseñados no siempre se aplicaban correctamente en la práctica. 110. La Comisión acepta esta recomendación. Los Estados miembros deben velar por disponer de sistemas de control eficientes. La Comisión recomendará a los Estados miembros el uso de la lista de comprobación y los criterios establecidos por el Tribunal y recogidos en el anexo I. En enero de 2015, la Comisión ofrecerá además orientaciones sobre los controles y las sanciones en materia de desarrollo rural, incluyendo en ellas una sección específica sobre la moderación de los costes y la lista de comprobación para las autoridades de gestión que figura como anexo en el Informe Especial. Por otra parte, la formación y el intercambio de experiencias figurarán entre las actividades de la Red Europea de Desarrollo Rural (REDR) para el período 2014-2020 experiencias. 111. La Comisión acepta esta recomendación y hará un seguimiento de las acciones adoptadas con los Estados miembros. Con respecto a los riesgos de ejecución, la Comisión recomendará a los Estados miembros, en el marco de reuniones regulares, que compartan experiencias y buenas prácticas. En relación con los riesgos de cumplimiento, la DG AGRI adoptó en marzo de 2014 una nueva estrategia de auditoría plurianual para 2014-2020. Esta estrategia de auditoría sigue basada en el riesgo; para lograr una cobertura óptima, se establece ahora un programa de auditoría trianual rotatoria, aplicable desde julio de 2014. El programa se basa en un análisis centralizado del riesgo y se revisará anualmente. Las correcciones financieras derivadas de estas auditorías se basan en las insuficiencias identificadas en la ejecución de los sistemas de control y en una estimación del riesgo financiero que suponen para el presupuesto de la UE. A partir de estas auditorías, la Comisión puede identificar también las fuentes y causas reales de los errores descubiertos y solicitar a los Estados miembros la adopción de medidas correctoras específicas. [1] Artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento de la Comisión (UE) nº 65/2011. [2] Reglamento (CE) nº 1975/2006. [3] Informe Anual del Tribunal de Cuentas Europeo de 2013, apartado 4.8. [4] Documento de trabajo de los Servicios de la Comisión sobre la evaluación de las causas subyacentes de los errores y medidas correctoras y preventivas en la política de desarrollo rural (SWD(2013) 244 final). [5] Artículo 24, apartado 2, letra d), del Reglamento de la Comisión (UE) nº 65/2011. [6] Reglamento (CE) nº 1975/2006.