Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados"

(1999/C 368/08)

El 5 de julio de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 30 de septiembre de 1999 (ponente: Sra. zu Eulenburg).

En su 367o Pleno de los días 20 y 21 de octubre de 1999 (sesión del 20 de octubre), el Comité Económico y Social ha aprobado por 107 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

El objeto del presente Dictamen es un programa de acción comunitaria para promover la integración de "las personas que hayan obtenido el reconocimiento de refugiados o, dependiendo del Estado miembro de que se trate, se hayan beneficiado de alguna otra forma de protección que les permita quedarse en el lugar de acogida, y que están por lo tanto en situación de integrarse plenamente en la sociedad de los Estados miembros" (véase p. 3 de la Propuesta). A instancias del Parlamento Europeo, la Comisión presentó en diciembre de 1998 la correspondiente propuesta de Decisión del Consejo.

El CES acoge muy favorablemente que la Comisión, en respuesta al Parlamento Europeo, haya presentado la propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados. El CES suscribe tanto la exposición de motivos como la propuesta misma y considera que, con vistas al futuro, la elaboración de un programa de acción es un instrumento necesario para garantizar y preservar los buenos resultados de las medidas experimentales y responder así de manera coherente a los problemas de la Unión Europea y de sus Estados miembros en relación con la integración de los refugiados. El CES subraya en este sentido la importancia que tiene una estrecha coordinación entre el programa de acción y las medidas experimentales, también en lo que respecta al calendario, así como velar por que se ejecute lo más rápidamente posible. A juicio del Comité, la duración del programa (18 meses) también resulta imprescindible.

En el presente Dictamen, positivo en su conjunto, el CES sólo formulará algunas propuestas de modificación del documento en cuestión, las cuales se exponen y motivan a continuación.

1.1. El programa de acción en el contexto de la política de ayudas

1.1.1. La integración de los refugiados que han encontrado asilo y protección en los Estados miembros ha crecido en importancia dentro de la Unión Europea en los últimos años. A instancias del Parlamento Europeo, en 1997 y 1998 se financió, con cargo a la línea presupuestaria B3-4113, una serie de medidas experimentales para promover la integración de los refugiados. La Comisión aprobó el programa de acción objeto de examen en diciembre de 1998 sobre la base de las experiencias de dichas medidas experimentales.

1.1.2. El 13 de enero de 1999, la Comisión presentó además una propuesta complementaria relativa a una acción común por la que se establecen medidas concretas de ayuda para la acogida y repatriación voluntaria de refugiados, personas desplazadas y solicitantes de asilo (COM(98) 733 final), basada en los trabajos realizados con cargo a las líneas presupuestarias B5-803 y B7-6008 durante el mismo período.

1.1.3. Para 1999, la autoridad presupuestaria de la Unión Europea ha incluido en la línea presupuestaria B3-4113 recursos por una cuantía de cinco millones de euros destinados a medidas preparatorias para integrar a los refugiados. El objetivo de las actuaciones basadas en estas medidas es preparar las propuestas contenidas en el programa de acción, así como analizar la posibilidad de aplicarlas.

1.1.4. Si el Consejo aprueba en 1999 la propuesta de medidas para el programa de acción, cabe suponer que el programa empezará a funcionar en el año 2000.

1.1.5. El programa de acción proporcionará el fundamento jurídico para la continuación de los trabajos y garantizará una transición sin obstáculos en las acciones comunitarias para promover la integración social, ya que a medio plazo está previsto (véase p. 4 de la Propuesta) proseguir las medidas en favor de los refugiados en el marco de las acciones comunitarias para promover la integración social (de conformidad con el artículo 137 del Tratado CE, tal como ha sido modificado por el Tratado de Amsterdam).

1.1.6. El programa de acción propuesto, pues, tiene por función lograr una transición sin fricciones entre las medidas preparatorias del presupuesto de 1999 y las previstas acciones comunitarias para promover la integración social y, al mismo tiempo, preservar el valor añadido de los actuales proyectos plurianuales.

1.1.7. La aprobación de la Decisión estaba prevista para el primer semestre de 1999, pero no pudo llevarse a cabo bajo la presidencia alemana del Consejo.

1.2. Evaluación del contexto de la política de ayudas correspondiente al programa de acción

1.2.1. Si consideramos la aprobación por parte del Consejo de la Decisión objeto de examen dentro del contexto de la política de ayudas, cabe acogerla favorablemente por varias razones:

- las medidas experimentales en el marco de la línea presupuestaria B3-4113 para los años 1998 y 1999, ya realizadas o en curso de realización, han desarrollado y mejorado las estructuras de integración de los refugiados en todos los Estados miembros;

- se han llevado a cabo campañas europeas que han tenido efectos en la opinión pública, se han creado redes de integración, las organizaciones no gubernamentales han podido profundizar su cooperación en favor de los refugiados de manera sistemática y con objetivos concretos(1);

- convendría garantizar la continuidad de las ayudas con vistas a la sostenibilidad del planteamiento y de los resultados de los proyectos.

1.2.2. La discontinuidad en esta importante tarea podría llevar a que se malogren los planteamientos positivos de los proyectos apoyados por la Unión Europea y que muchos Estados miembros no tengan -ni puedan prever- recursos para continuar estas actividades ante la falta de programas nacionales de ayuda.

1.2.3. El Comité, por consiguiente, considera necesario proseguir la ayuda comunitaria. A tal fin, el programa de acción debería aprobarse lo antes posible para que la transición de las medidas preparatorias al programa de acción pueda efectuarse sin solución de continuidad.

1.3. Contexto de la política de integración del programa de acción previsto

1.3.1. La propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados adopta "un enfoque global para los refugiados, los desplazados y los solicitantes de asilo" (p. 3). El Parlamento Europeo instó a la Comisión a que elaborase un enfoque de este tipo sobre la base de las medidas existentes, lo que ha dado lugar a dos propuestas complementarias:

- la propuesta de Decisión del Consejo relativa a una acción común adoptada por el Consejo sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea, por la que se establecen medidas concretas de ayuda para la acogida y repatriación voluntaria de refugiados, personas desplazadas y solicitantes de asilo (COM(1998) 733 final); y

- la actual propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados (basada en el artículo 235 del Tratado CE) (COM(1998) 731 final).

1.3.2. El grupo destinatario de las medidas propuestas en el programa de acción es ante todo el compuesto por "las personas que hayan obtenido el reconocimiento de refugiados o, dependiendo del Estado miembro de que se trate, se hayan beneficiado de alguna otra forma de protección que les permita quedarse en el lugar de acogida, y que están por lo tanto en situación de integrarse plenamente en la sociedad de los Estados miembros" (p. 3).

1.3.3. Como justificación de la necesidad del programa de acción para promover la integración de los refugiados, la propuesta de la Comisión menciona la necesidad de "actuar a nivel europeo, como resultado de la creciente concienciación ciudadana sobre el hecho de que la xenofobia, la falta de integración y la exclusión social constituyen retos fundamentales para las sociedades democráticas" (p. 3). En ella se hace referencia igualmente al fenómeno de los refugiados, su creciente importancia y sus efectos en los Estados miembros (ibídem).

1.3.4. En relación con los refugiados como grupo social particularmente vulnerable, la Comisión se declara en su propuesta a favor de medidas de integración específicas que tengan en cuenta la situación de exilio y sobre todo la primera fase de la integración en la sociedad del país de acogida.

1.3.5. Como principios del programa de acción se subrayan, junto a la transferibilidad y la innovación, la asociación y la participación. El principio de asociación se pondrá en práctica mediante un enfoque pluridisciplinario que prevea colaboraciones entre dos o más asociados. Para aplicar el principio de participación, los asociados deberán asegurarse de la participación directa de los refugiados.

1.3.6. El carácter europeo del programa permitirá desarrollar sinergias y transferir experiencias y buenas prácticas que, por un lado, vayan más allá de lo que puede lograrse a nivel nacional y, por otro, no estén ya cubiertas por programas comunitarios en curso. "En la actualidad, este tipo de medidas -que pueden servir de puente hacia las acciones generales de fomento de la integración- no entran directamente en el ámbito de otras intervenciones comunitarias, sea en la acción contra el racismo y la exclusión social, sea en las intervenciones de los fondos estructurales" (p. 4).

1.3.7. Desde que la Comisión Europea presentó la propuesta el 16 de diciembre de 1998, ésta ya ha sido debatida por diversos organismos e instituciones europeos. El 18 de marzo de 1999 se celebró en la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores del Parlamento Europeo un debate sobre las diversas medidas comunitarias en el ámbito del asilo y la inmigración. En relación con la inminente ratificación del Tratado de Amsterdam, los miembros de dicha Comisión subrayaron que se trataba de un "ámbito de actuación genuinamente europeo", ya que la política de asilo e inmigración es competencia de la Comunidad. Sobre la base de un informe del Sr. Zimmerman, diputado europeo, se propuso que se llevasen a cabo análisis comparativos sobre la situación de los refugiados en los Estados miembros de la UE. Además, el Parlamento Europeo prevé a medio plazo la creación de un "fondo europeo para refugiados" que integre en una única línea presupuestaria las diversas líneas que incluye el presupuesto UE, con lo que se mejoraría el procedimiento y la asignación de recursos en el ámbito de las actividades comunitarias relacionadas con los refugiados(2).

1.3.8. Bajo la Presidencia alemana del Consejo se hizo referencia a la importancia de la integración de los ciudadanos de terceros países, incluidos los refugiados, en las Directrices para una estrategia europea de inmigración (cuya última versión revisada data del 23 de junio de 1999). En dicho documento se dice que la integración de nacionales de terceros países residentes legalmente en los Estados miembros por un período prolongado, incluidos los individuos con estatuto de refugiado, es un asunto de capital importancia. Asimismo, se observa que el Consejo Europeo es consciente de la posición de Europa como continente marcado por los movimientos migratorios, al tiempo que se señala que la integración de nacionales de terceros países que vivan en Europa por un período prolongado será una tarea constante para la Unión Europea y sus Estados miembros(3). En el documento se subraya igualmente la necesidad de una estrategia global e integrada para la política europea de asilo e inmigración.

1.4. Evaluación del contexto de política de integración correspondiente al programa de acción

1.4.1. El programa de acción propuesto representa sin duda un pilar importante de la política europea de asilo e inmigración. Cabe acoger con satisfacción -no sólo naturalmente desde el punto de vista de las organizaciones no gubernamentales que se dedican a ayudar a los refugiados- que se considere a los refugiados un grupo social especialmente vulnerable con necesidades de integración específicas y que en la Unión Europea exista voluntad política para fomentar su integración, máxime cuando los movimientos migratorios y de refugiados no son sin duda algo pasajero, sino que constituyen un fenómeno con el que están permanentemente confrontados (entre otros) los Estados miembros. En este contexto cobra especial relevancia la propuesta del Parlamento Europeo de crear un fondo europeo para los refugiados que incluya todas las líneas presupuestarias relacionadas con los refugiados.

1.4.2. La propuesta de la Comisión tiene también por objetivo sensibilizar a la opinión pública europea en favor de la acogida. Por tanto, no convendría hablar de "aumento del fenómeno de los refugiados" (p. 4).

1.4.3. Los retos que resultan de que, actualmente y en el futuro, la UE y sus Estados miembros concedan asilo a los refugiados -en unas proporciones posiblemente cada vez mayores- justifican la continuidad de la ayuda por parte de la Comunidad.

2. Propuestas de enmiendas y añadidos a la propuesta de Decisión del Consejo

2.1. Principios de asociación y participación

2.1.1. Tal y como se aclara en la introducción, según la propuesta de la Comisión los refugiados deben participar directamente en la aplicación del programa de acción. En opinión del Comité, convendría que las organizaciones y grupos de autosuficiencia de los refugiados participasen activamente en el desarrollo y la ejecución de los proyectos y en el programa de acción.

2.1.2. Propuesta: Añádase el siguiente texto al final del punto 3.2: "Los grupos de autosuficiencia de los refugiados, e igualmente las demás organizaciones de migrantes que obran en favor de la integración de los refugiados deberán participar activamente en el desarrollo, la ejecución y la evaluación de los proyectos. Es necesario fomentar a tal fin la cooperación de todas las organizaciones representativas de la sociedad civil."

2.2. Punto 2 de los considerandos

2.2.1. Tal y como se explica en la introducción, considerado en su conjunto ha crecido el número de refugiados en Europa, pero no en todos los Estados miembros, lo que justifica la siguiente propuesta:

2.2.2. Propuesta: "... que el número de refugiados en Europa ha aumentado considerablemente en los últimos años en algunos Estados miembros;"

2.3. Artículo 1

2.3.1. A causa del retraso en la aprobación del programa de acción y de la introducción de las medidas preparatorias para el período comprendido entre el 1 de julio de 1999 y el 1 de julio del 2000, es necesario modificar la vigencia del programa de acción trasladando su fecha límite del 1 de julio del 2000 al 31 de diciembre del 2001.

2.3.2. El aspecto de la participación de los refugiados en la sociedad de los Estados miembros es un objetivo clave de muchas de las partes que trabajan para la integración de los refugiados. Convendría destacarlo del siguiente modo: "El propósito del programa es contribuir a la integración y mayor participación efectivas en la sociedad de los refugiados en los Estados miembros, incluida la colaboración redes, respetando (...)".

2.4. Artículos 3 y 4 y punto 4 de la exposición de motivos

2.4.1. Las medidas propuestas en el punto 4 de la exposición de motivos afectan al ámbito europeo. Se espera de los solicitantes que cooperen a nivel europeo (acciones II y II) o que lleven a cabo a nivel nacional un gran proyecto pluridisciplinario con un claro valor añadido europeo (acción I). El Comité está de acuerdo con ello en líneas generales; habrá que contrarrestar los posibles inconvenientes para las pequeñas organizaciones y agentes que prestan ayuda a los refugiados, especialmente para las organizaciones de los propios refugiados y sus órganos nacionales, incluyéndolas expresamente -como se ha dicho- en la planificación, desarrollo y ejecución de proyectos de alcance europeo en función de los diversos solicitantes, o como promotores de proyectos pluridisciplinarios.

2.4.2. Propuesta: Acción I: en este sentido, a la hora de presentar una propuesta debe fomentarse también la igualdad de oportunidades para las pequeñas organizaciones favoreciendo la colaboración en redes.

2.5. Artículo 6

2.5.1. Dado que las organizaciones no gubernamentales ya trabajan con sus correspondientes programas e iniciativas en la integración de los refugiados en numerosos Estados miembros de la UE, convendría mencionarlas explícitamente en este artículo.

2.5.2. Conforme a los principios de asociación y participación enunciados por la Comisión, debería mencionarse también en el mismo lugar a las organizaciones de refugiados como asociados importantes en la cooperación.

2.5.3. Propuesta: "2. La Comisión cooperará con las instituciones y organizaciones activas en el ámbito de la integración de refugiados, y especialmente con las organizaciones no gubernamentales. Es deseable una mayor participación de las organizaciones de autoayuda de los refugiados."

2.6. Artículo 7

2.6.1. Enlazando con el artículo 6, el comité propuesto debería incluir en su composición a un representante de las ONG y a un representante de los agentes sociales (procedentes del CES). El CES es consciente de que la decisión de comitología excluye actualmente una ampliación del comité previsto con miembros del CES.

2.6.2. Propuesta: Añádase el siguiente texto al primer párrafo: "En la composición del comité convendría garantizar la participación de representantes de las organizaciones no gubernamentales y de los agentes sociales".

2.7. Artículo 8

2.7.1. Debería añadirse, para mayor precisión, el apoyo a las medidas de integración para refugiados.

2.7.2. Propuesta: Modifíquese el punto a) del siguiente modo: "a) las orientaciones generales del apoyo a las medidas de integración de refugiados proporcionado por la Comunidad;"

3. Observación final

3.1. El Comité suscribe en su conjunto la propuesta de Decisión del Consejo relativa a un programa de acción comunitaria para promover la integración de los refugiados. Es especialmente importante que se apruebe la Decisión rápidamente, de modo que no haya discontinuidades en la ayuda y puedan continuarse los correspondientes proyectos previstos en este ámbito. Éste es el único modo de garantizar que las estructuras ya desarrolladas y los conocimientos adquiridos puedan seguir aprovechándose en el futuro. Teniendo en cuenta la considerable importancia que los asuntos relativos a la inmigración e integración seguirán teniendo para la Unión Europea y sus Estados miembros, el CES hará un seguimiento atento de este programa instando a una correcta dotación de los instrumentos europeos de ayuda.

Bruselas, el 20 de octubre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) "Report on action taken and on the selection of projects in 1998, Budget line B3-4113 - Integration of refugees", Comisión Europea, DG V. Véanse igualmente los folletos informativos sobre los proyectos "Join Force for Integration", de la plataforma de cooperación de la Cruz Roja europea para los refugiados, solicitantes de asilo y migrantes (PERCO) y "Task Force on Integration" del Consejo Europeo de Refugiados y Exiliados (ECRE).

(2) Véase News Report/Direct Info del Parlamento Europeo de fecha 18.3.1999.

(3) Nota de la Presidencia al Comité estratégico sobre inmigración, fronteras y asilo, Doc. n° 8815/99 ASIM 23, Bruselas, 23.6.1999.