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 COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, XXX 
[…](2011) XXX draft 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Resumen ejecutivo de la evaluación del impacto 
  
que acompaña al documento 
PROPUESTA DE REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL 
CONSEJO 
por el que se crea un Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (EUROSUR) 
 
 
 
ES 2   ES 1. INTRODUCCIÓN  
El presente informe de evaluación del imp acto ha sido elaborado por la DG HOME para 
acompañar a la propuesta legislativa relativa  a la creación de un Sistema Europeo de 
Vigilancia de Fronteras (EUROSUR).   EUROSUR se puede describir co mo un conjunto de medidas que mejoran la cooperación y el 
intercambio de información de las autoridade s de control de fronteras a nivel nacional y 
europeo, así como la cooperación c on terceros países vecinos, c on el resultado de un aumento 
considerable del conocimiento de la situac ión y la capacidad de reacción de dichas 
autoridades a la hora de preven ir la migración irregular y la delincuencia transfronteriza. Por 
consiguiente, EUROSUR se debe considerar en el contexto de la creación gradual de un 
modelo europeo de gestión integrada de las fronteras.   La labor llevada a cabo entre 2008 y 2011 para el desarrollo, el ensayo y la creación gradual 
de EUROSUR se basa en un plan de trabaj o presentado en 2008 en una Comunicación de la 
Comisión.
1 En sus conclusiones de junio de 2011, el Consejo Europeo declaró que «se seguirá 
mejorando el Sistema Europeo de Vigilancia de  Fronteras con carácter prioritario, de forma 
que pueda ponerse en funcionamiento para 2013 y que las autoridades de los Estados 
miembros que realicen activid ades de vigilancia fronteriz a puedan compartir información 
sobre operaciones e impu lsar la cooperación.» 
2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
2.1. Problemas generales que plantea la  vigilancia de las fronteras 
Migración irregular 
La migración irregular ejerce una  presión considerable en las fr onteras exteriores de la UE. 
Durante el primer semestre de 2011 se detect aron 74 300 cruces de fronteras no autorizados, 
más del 96 % de los cuales tuvo lu gar en las fronteras exteriores  de España, Malta, Italia y 
Grecia. Pese a los esfuerzos de coordinación rea lizados por Frontex, las autoridades de control 
de fronteras de los Estados miembros se en frentan a menudo con dificultades para convenir 
un enfoque común y suelen tardar mucho tie mpo en encontrar una respuesta operativa 
apropiada. 
Pérdida de vidas de migrantes en el mar 
El uso de pequeñas barcas no aptas para la navegación ha aumentado de un modo espectacular 
el número de migrantes y refugiados que se a hogan en el Océano Atlántico entre África y las 
Islas Canarias y en el Mar Mediterráneo. Este e norme índice de mortalidad se ha de reducir 
considerablemente. 
Delincuencia transfronteriza 
Las redes de delincuentes implicadas en la trat a de migrantes suelen usar las mismas rutas y 
los mismos métodos para actividades de delincuen cia transfronteriza, como  el tráfico de seres 
humanos y de drogas. Es preciso que una mejor cooperación entre las autoridades de control 
de las fronteras y policiales contribuya de forma considerable a combatir estos graves delitos en las fronteras exteriores. 
                                                
 
1 COM(2008) 68 final de 13.2.2008 («Plan de trabajo de EUROSUR»). 
 
ES 3   ES 2.2. Problemas específicos que plantea la vigilancia de las fronteras 
Existe una serie de razones por las que las redes de delincuentes suelen cambiar sus rutas y 
métodos de migración irregular y delincuen cia transfronteriza con una rapidez y una 
flexibilidad superiores a las de los Estados miembros cuando reaccionan a estas situaciones 
cambiantes. 
Insuficiencia de la cooperación entre agencias a escala nacional  
En algunos Estados miembros participan direct amente en la vigilancia de las fronteras 
marítimas hasta seis autoridades difere ntes. Aunque algunos Estados miembros han 
establecido un sistema nacional de  vigilancia único, en otros,  diferentes autoridades han 
creado sistemas paralelos, sin normas y flujos de  trabajo claros para cooperar e intercambiar 
información entre ellas. 
Insuficiencia del intercambio de in formación entre Estados miembros 
En el ámbito de la vigilancia de las fronteras, no existe únic amente una falta de coordinación 
interna en algunos Estados miembros, sino qu e también la hay entre Estados miembros, 
debido a la ausencia de procedimientos, redes o canales de comunicación adecuados para intercambiar información. 
Insuficiencia de la cooperaci ón con terceros países vecinos 
La presión de la migración también plantea reto s considerables para los terceros países del 
litoral meridional del Mediterráneo. Por cons iguiente, es necesaria una cooperación más 
estrecha con los países de origen y los país es de embarque de lo s migrantes irregulares. 
Insuficiencia del conocimiento de la  situación en el ámbito marítimo 
En la actualidad, los traficantes usan pequeña s embarcaciones de madera y fibra de vidrio 
para el contrabando de migrantes irregulares y dr ogas ilícitas, lo que plantea un gran reto a las 
autoridades encargadas de la  aplicación de la ley, pues  en alta mar esas pequeñas 
embarcaciones son muy difíciles de detectar, identificar y rastrear. 
2.3 Base de la propuesta legislativa de EUROSUR  
El proyecto EUROSUR se puso en marcha  en 2008. Ya se han realizado avances 
significativos y cabe prever que se seguirá progresando.  
3. A
NÁLISIS DE LA SUBSIDIARIEDAD  
3.1. Derecho de intervención de la UE 
La propuesta legislativa de EUROSUR se basará  en el artículo 77, apartado 2, letra d), del 
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europe a, que desarrolla las disposiciones del acervo 
de Schengen. 
3.5. Subsidiariedad 
En consonancia con el principio de subsidiariedad , EUROSUR sigue un enfoque 
descentralizado en el que los centros nacionales de  coordinación forman la espina dorsal de la 
 
ES 4   ES cooperación en el marco de EUROSUR. Se pr etende hacer el mejor uso de los sistemas 
existentes y aprovechar la e volución tecnológica reciente. 
4. OBJETIVOS  
4.1. Objetivos generales 
Al establecer un mecanismo de intercambio de información y cooperación, EUROSUR:  
 1) contribuirá a la gestión de los flujos mi gratorios reduciendo el número de migrantes 
irregulares que entran en el es pacio Schengen sin ser detectados; 
2) protegerá y salvará vidas en las fronteras ex teriores, al reducir considerablemente la 
inaceptable tasa de mortalidad de los migrantes en el mar; 
3) aumentará la seguridad interna de la Unión Eu ropea al prevenir los delitos graves en las 
fronteras exteriores del espacio Schengen. 
4.2. Objetivos específicos y operativos 
Con el fin de alcanzar los objetivos  generales, EUROSUR aumentará el conocimiento de la 
situación  y la capacidad de reacción  de las autoridades de control de fronteras de los Estados 
miembros y Frontex. 
1) Conocimiento de la situación : 
a. mejora de la cooperación entre agencias  mediante la raci onalización de las 
estructuras y los sistemas de interconexión en  el ámbito de la aplicación de la ley; 
b. uso de la fusión de datos en combinaci ón con capacidades tecnológicas modernas 
para detectar y rastrear, en  particular, buques pequeños; 
c. intercambio de información intersectorial  con otros agentes del ámbito marítimo, 
como los de control de transporte, aduanas y pesca y los de defensa; 
d. mejora del intercambio de información con terceros países vecinos. 
2) Capacidad de reacción : 
a. intercambio de datos, información e inteligen cia, lo que supondrá el desplazamiento 
a un enfoque orientado a la inteligencia y basado en el análisis de riesgos; 
b. gestión eficaz del pers onal y los recursos; 
c. medición de los efectos y evaluación del ef ecto de las actividades de vigilancia de 
fronteras.  
5. O
PCIONES DE ACTUACIÓN  
La pregunta a la que ha de responder la  presente evaluación del impacto es cómo  se aplicarán 
los diferentes componentes de EUROSUR. A es te fin se han identifi cado tres opciones de 
actuación, a saber:  
 aplicar un enfoque totalmente  descentralizado  (opción 1);  
 aplicar un enfoque parcialmente  centralizado  (opción 2), y  
 aplicar un enfoque totalmente  centralizado  (opción 3). 
 
En particular, se habrá de valorar qué responsabilidades cabe dar a los centros nacionales de 
coordinación (CNC), como: 
 la coordinación de la vigilancia de las fronteras terrestres y marítimas ( opción 1.1 ); 
 
ES 5   ES  las competencias de mando y control  para la vigilancia de las fronteras terrestres y 
marítimas ( opción 1.2) ; 
 las competencias de mando y control  para el control de las fronteras2 (opción 1.3).  
 
Las diferentes opciones de actua ción para la creación de la red EUROSUR tienen en cuenta 
si los CNC y Frontex la usan para:  
 el intercambio de información descentralizada y no clasificada  (opción 2.1 ); 
 el intercambio de información descentralizada y clasificada  (opción 2.2 ); 
 el intercambio de información centralizada y clasificada  (opción 2.3 ). 
 
La opción 2.2 evalúa asimismo el impacto de los costes derivados de la inclusión del 
intercambio de información sobre delincuencia tran sfronteriza y de la pr ovisión de la Visión 
Común de la Situación Prefronteriza (VCSP). 
 Por otra parte, se valora si el intercambio de información entre la red EUROSUR y terceros 
países vecinos  se puede efectuar mediante: 
 
 los centros nacionales de coordinación,  actuando como «plataforma» para las redes 
regionales  y el intercambio bilateral de información con terceros países vecinos 
(opción 3.1 ); 
 los centros nacionales de coordinación, actuando como «plataforma» para las redes 
regionales  con terceros países vecinos, con la  creación de una nueva red regional en 
la región mediterránea ( opción 3.2 ); 
 únicamente Frontex (opción 3.3 ). 
 
Por último, se analiza quién se debe encarga r de la prestación del servicio para la aplicación 
común de los instrumentos de vigilancia a nivel de la UE : 
 
 los proveedores de servicio s externos que trabajarían directamente con cada uno de 
los CNC afectados ( opción 4.1 ); 
 Frontex junto con el CSUE,
3 la AESM4 y el GMES5 (opción 4.2 ); 
 únicamente Frontex ( opción 4.3 ). 
6. EVALUACIÓN DE LOS IMPACTOS  
Cada subopción de las opciones de  actuación se analiza con arre glo a los criterios siguientes: 
1. Eficacia:  Medida en que cabe esperar que la pr opuesta alcance los objetivos generales, 
específicos y operativos. 
 
2. Coherencia:  Medida en que las acciones son c oherentes con el enfoque global de 
EUROSUR y otras políticas y act ividades de la UE, incluida su aceptación por los Estados 
miembros. 
 
3. Costes:  Medida en que se pueden alcanzar los obj etivos generales de actuación para un 
nivel dado de recursos/al menor coste (rentabilidad). 
                                                 
2 Vigilancia de las fronteras te rrestres, marítimas y aéreas y cont roles en los pasos fronterizos. 
3 Centro de Satélites de la Unión Europea. 
4 Agencia Europea de Seguridad Marítima. 
5 Programa de la UE de Vigilancia Global del Medio Ambiente y la Seguridad. 
 
ES 6   ES  
4. Impacto en los derechos fundamentales , y en particular en la  protección de los datos 
personales. 
6.1. Subopciones 1.1 a 1.3 en relación con los centros nacionales de coordinación 
6.1.1. Eficacia 
Teniendo en cuenta la multitud de autoridades n acionales que intervienen en la vigilancia de 
las fronteras marítimas, sería más fácil que las autoridades competentes aceptasen la limitación del papel del CNC a las funciones de coordinación , como se prevé en la 
opción 1.1
. Otorgar a todos los CNC funciones de mando y control,  como se prevé en la 
opción 1.2 , permitiría dar una respuesta más rápida a las amenazas identificadas. La inclusión 
de la vigilancia de las fronteras aéreas  y los controles fronterizos , como se propone en la 
opción 1.3 , presentaría la ventaja de  conferir al CNC un mejor conocimiento de la situación  
en todos los aspectos del control de las fronteras.  
6.1.2. Coherencia 
La opción 1.1  es plenamente coherente con el enf oque global de EUROSUR, cuyo objetivo es 
establecer un mecanismo de c ooperación para todas las autoridades que intervienen en la 
vigilancia de las fronteras. Dar a todo s los CNC funciones de mando y control , como se prevé 
en las opciones 1.2 y 1.3  podría socavar este objetivo. 
6.1.3. Costes 
Se estima que los  costes financieros  necesarios en 2011-2020 para crear, mejorar y mantener 
los CNC y el Centro de Situación de Frontex ascienden a 195,2 millones EUR en el caso de la 
opción 1.1, 401,4 millones EUR en el caso de la  opción 1.2 y 747,3 millones EUR en el caso 
de la opción 1.3. 
6.1.4. Derechos fundamentales 
El intercambio de información y el mecanismo  de cooperación previstos en el marco de 
EUROSUR no incluyen el tratamiento de datos personales . Dado que podría resultar difícil 
garantizar la exclusión plena de todo tratamient o de estos datos, se ha de garantizar que el 
tratamiento de datos personales es adecuado, pe rtinente y no excesivo en relación con los 
fines para los que se recojan y traten. 
6.2. Subopciones 2.1 a 2.3 en relación con la red EUROSUR 
6.2.1. Eficacia 
La limitación al intercambio de info rmación no clasificada de la opción 2.1  excluiría el 
intercambio de información sobre delincuencia transfronteriza, que se suele considerar 
información confidencial. La encriptación de l flujo de datos con arreglo a la opción 2.2  
permitiría a los Estados miembros compartir esa información confidencial, lo que también 
constituye un prerrequisito para el intercam bio de inteligencia en la Visión Común de la 
Situación Prefronteriza (VCSP) . Un sistema centralizado, como  se prevé en la opción 2.3 , 
permitiría un mejor control del flujo de datos.  
 
ES 7   ES 6.2.2. Coherencia 
El inconveniente de la opci ón 2.3 es la falta de coherenc ia: EUROSUR sigue un enfoque 
descentralizado de federación de sistemas . Además, varios Estados miembros ponen 
dificultades a que su información se almacene en un sistema central no gestionado por ellos. 
6.2.3. Costes 
Se estima que los  costes financieros  de la red EUROSUR en 2011-2020 con arreglo a la 
opción 2.1  ascienden a 42 millones EUR, y que con las opciones 2.2 y 2.3  alcanzan, 
respectivamente, 46 millones EUR y 49 millones EUR. Los costes del nivel analítico de la VCSP de las opciones 2.2 y 2.3 ascienden a 29 millones EUR. 
6.2.4. Derechos fundamentales 
En la opción 2.1
, el tratamiento de datos personales queda excluido, pues la red no está 
clasificada. El procedimiento de acreditación para la protección de  la red tal como se prevé en 
las opciones 2.2 y 2.3  garantiza que los procedimientos es tarían operativos no solo para el 
tratamiento de los datos confidenciales sobre seguridad, sino también para el de los datos 
confidenciales en general, como es el caso del tratamiento de datos personales.  
6.3. Subopciones 3.1 a 3.3 en relación con la cooperación con terceros países 
6.3.1. Eficacia 
La opción 3.1  produciría una mejora del conocimiento de la situación en el Mar Báltico, el 
Mar Mediterráneo y el Océano At lántico entorno a las Islas Canarias, pues las tres redes 
regionales existentes, SEAHORSE, CoastNet y BSCF, se interconectarían con la red 
EUROSUR y los CNC servirían de «plataform a» para el intercambio de información. 
 La opción 3.2
 es la preferida, pues garantiza la  capacidad que requiere EUROSUR para 
cooperar con terceros países de la región mediterránea. 
 En el marco de la opción 3.3
, Frontex tendría que renegociar todos los acuerdos celebrados 
entre Estados miembros y tercer os países con arreglo a las re des regionales mencionadas. 
6.3.2. Coherencia 
Las opciones 3.1 y 3.2  se basan en gran medida en las cap acidades existentes, lo que permite 
a los Estados miembros y terceros países tene r en cuenta las prioridades y especificidades 
regionales. La opción 3.3  no encaja en el enfoque de EUROSU R de hacer el mejor uso de las 
infraestructuras y los sistemas existentes. 
6.3.3. Costes 
La opción 3.1  no tiene costes, pues antes del final de  2011 se estableció una conexión desde 
las tres redes regionales a sus respec tivos CNC. En cuanto a la opción 3.2 , los costes de 
creación y mantenimiento de SEAHORSE Me diterráneo en 2011-2020 se estiman en 5,37 
millones EUR. Respecto de la opción 3.3 , los costes de sustitución de  las tres redes regionales 
por la red EUROSUR se sitúan en torno a los 25,29 millones EUR. 
6.3.4. Derechos fundamentales 
La cooperación con terceros pa íses para prevenir la migr ación irregular podría tener un 
impacto negativo considerable en los derechos fundamentales  si las autoridades de los 
terceros países utilizasen la información para identificar a personas o grupos de personas que 
probablemente serían sometidas a torturas  o tratos inhumanos y degradantes. Por 
 
ES 8   ES consiguiente, la propuesta legi slativa relativa a EUROSUR debe  aportar las salvaguardias 
apropiadas para preven ir tal situación.  
6.4. Subopciones 4.1 a 4.3 en relación con la aplicación común de instrumentos de 
vigilancia 
6.4.1. Eficacia 
La opción 4.1  supondría un uso individual por los Es tados miembros de las capacidades 
existentes establecidas por el Centro de Satéli tes de la UE (CSUE) y la Agencia Europea de 
Seguridad Marítima (AEMS). La opción 4.2  sería más eficaz que la opción 4.1, pues Frontex 
coordinaría las solicitudes que llegasen de los centros naci onales de coordinación. En la 
opción 4.3 , Frontex establecería el servicio por iniciativa propia, lo que sería difícil de 
conseguir a medio plazo. 
6.4.2. Coherencia 
La opción 4.2 sería más coherente con el objetiv o de promover la cooperación entre agencias 
que las opciones 4.1 y 4.3. Dado su enfoque polivalen te e intersectorial, la  financiación de la 
UE procedente del programa GMES para dicho servicio estaría justificada.  
6.4.3. Costes 
Los costes totales de la opción 4.1 en 2012-2020 se  estiman en 80 millones EUR; por su parte, 
los montantes de las opciones 4.2 y 4.3 se rían similares (62,1 y 62,3 millones EUR, 
respectivamente). 
6.4.4. Derechos fundamentales 
La opción 4.1 presentaría el inc onveniente de la inex istencia de marcos jurídicos establecidos 
que permitieran a los operadores comerciales controlar las actividades en terceros países y almacenar la información correspondiente resp etando las leyes de protección de datos. 
7. C
OMPARACIÓN DE LAS OPCIONES E IDENTIFI CACIÓN DE LA OPCIÓN DE ACTUACIÓN 
PREFERIDA  
En consonancia con la evaluación de la se cción 6, las opciones pr eferidas serían las 
siguientes:  Respecto de la creación de los CNC,  la preferida es la opción 1.1
, pues no obliga a los Estados 
miembros a reestructurar sus ad ministraciones nacionales y, por lo tanto, se puede aplicar con 
facilidad.  Siguiendo el enfoque descentralizado para la creación de EUROSUR, la  opción de actuación 
preferida para la red EUROSUR es la opción 2.2
.  
 Teniendo en cuenta la necesidad urgente de potenc iar el control de las fronteras en la región 
mediterránea, la opción 3.2
 es la que mejor responde a la necesidad de promover la 
cooperación con los terceros pa íses vecinos. Sin embargo, hay una condición previa para la 
aplicación de dicha opción: la voluntad de c ooperación de los países del norte de África. 
 Para la aplicación común de instrumentos de vigilancia, la opción 4.2
 es la que aporta más 
valor añadido. 
 
ES 9   ES Costes, responsabilidad y fuente de financiaci ón de la opción preferida (en millones EUR)  
O x.1 O x.2 O x.3 Opción preferida  
Fase   
Componente Enfoque 
descentralizadoEnfoque 
parcialmente 
centralizado Enfoque 
centralizado Creado 
por Financiación 
mediante 
1 CNC 99,6  271,6  610  Estados 
miembros FFE 
1 FCS 95,6  129,8  137  Frontex Frontex 
2, 7 Red 42,4  46,7  49,3  Frontex Frontex 
6 VCSP (RAU) 0,0  29,3  29,2  Frontex Frontex 
3 Terceros 
países 0,0  5,4  25,3  Estados 
miembros ICD, FFE 
5 Aplicación 
común de 
instrumentos 
de vigilancia 80,5  62,1  62,3  Frontex 
CSUE 
AESM Frontex y 
7PM/ 
GMES 
Total 318,1  544,9  913  
Opción preferida 338,7   
Combinando las opciones preferidas, los cost es de EUROSUR ascenderían a 338,7 millones 
EUR. 
8. CONTROL Y EVALUACIÓN  
Frontex se asegurará de que se han previsto procedimientos para  controlar el funcionamiento 
de EUROSUR en comparación con los principales objeti vos políticos. Dos años después de la 
plena entrada en funcionamiento  de EUROSUR, y con carácter anual en lo sucesivo, Frontex 
presentará al Parlamento Europeo, al C onsejo y a la Comisión un informe sobre el 
funcionamiento de EUROSUR.   Además, tres años después de que el sistema EUROSUR haya iniciado todas sus operaciones 
y cada cuatro años en lo sucesivo, la Comisi ón elaborará una evaluación global de EUROSUR 
que irá acompañada, cuando proceda, de propuestas apropiadas para la modificación del Reglamento de creación de EUROSUR.