Dictamen del Comité Económico y Social sobre el tema "2002: La Política Pesquera Común y la situación de la pesca en la Unión Europea"

(2000/C 268/10)

El 21 de octubre de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen de iniciativa sobre el tema "2002: La Política Pesquera Común y la situación de la pesca en la Unión Europea".

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 21 de junio de 2000 (ponente: Sr. Chagas).

En su 374o Pleno de los días 12 y 13 de julio de 2000 (sesión del 12 de julio) el Comité Económico y Social ha aprobado por 34 votos a favor, 3 en contra y 9 abstenciones, el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. A pesar de los esfuerzos realizados, es evidente que el sector de la pesca atraviesa dificultades. Entre otros aspectos se observa, año tras año, que se reduce el empleo, que la edad media de sus trabajadores es cada vez más elevada y que se acentúan los problemas de muchas regiones dependientes de la pesca. Convendrá mantener actualizados los indicadores económicos globales e incentivar los estudios sobre la situación socioeconómica de las regiones que dependen de la pesca en los distintos Estados miembros.

1.2. Desde 1973, la Política Pesquera Común (PPC) ha procurado progresivamente estructurarse y evolucionar hacia un enfoque globalizador y coherente en sus distintas vertientes; desafortunadamente, este esfuerzo no siempre ha dado los resultados esperados, pues -junto a algunos fracasos- subsisten determinadas insuficiencias que se vienen arrastrando desde hace muchos años por falta de voluntad política.

1.3. Al comenzar el nuevo milenio, sería deseable replantear toda la estructura de la PPC al objeto de posibilitar la sostenibilidad real del conjunto de actividades del sector, garantizar los aprovisionamientos, el mantenimiento del empleo y la supervivencia de los colectivos que dependen de la pesca, que es, en definitiva, uno de los objetivos de la Política Pesquera Común, sin olvidar los objetivos de mejora de la renta y de igualación de las condiciones sociales del progreso, contemplados en el Tratado de Roma.

1.4. El presente análisis del CES tiene en cuenta no sólo las principales decisiones que se deben adoptar en 2002 (en conexión con los artículos 6 y 7 del Reglamento (CEE) n° 3760/92), sino que también se refiere a la situación de la pesca en la Comunidad, el futuro de la Política Pesquera Común, las adaptaciones que se imponen en sus diferentes vertientes y en la forma de abordar los problemas del sector, y el marco y los instrumentos de tales adaptaciones.

2. Observaciones generales

2.1. El Reglamento (CEE) n° 3760/92(1) prevé que, a más tardar el 31 de diciembre de 2002, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe sobre la situación de las pesquerías en la Comunidad. El mismo texto normativo dispone que el Consejo tendrá hasta el 31 de diciembre de 2002 para decidir los principales ajustes que se introducirán en relación con el régimen de acceso de barcos de pesca de otros países a la franja costera entre seis y doce millas, el acceso a la zona protegida del "Shetland Box" y el acceso a las zonas pesqueras del Mar del Norte para los buques de países que han ingresado en la Unión Europea después de 1985.

2.2. Según el artículo 6 de dicho Reglamento, si el Consejo no adoptase decisión alguna dentro del plazo que expira el 31 de diciembre de 2002, la limitación del libre acceso a las aguas situadas entre las seis y las doce millas dejará de estar en vigor.

2.3. La falta de una decisión sobre el acceso al área de "Shetland Box" y sobre el acceso al Mar del Norte por parte de los nuevos Estados miembros tendrá como consecuencia el mantenimiento del statu quo actual.

3. El acceso a las aguas y a los recursos pesqueros

3.1. Las doce millas

3.1.1. De conformidad con los derechos y obligaciones que se derivan del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la igualdad de las condiciones de acceso a los recursos pesqueros en las aguas marítimas que están bajo soberanía o jurisdicción de los Estados miembros es uno de los principios fundamentales de la Política Pesquera Común.

3.1.2. La totalidad de las medidas comunitarias de limitación del acceso a los recursos supone una excepción al principio de igualdad de acceso a los recursos, que es consecuencia del principio general de igualdad de trato o de no discriminación. Estas medidas se justifican por la penuria actual de recursos y la necesidad de promover su recuperación o, al menos, evitar su extinción.

3.1.3. La construcción del edificio legislativo de la Política Pesquera Común integró, a lo largo de su proceso, una larga y ardua labor diplomática -fruto de las sucesivas ampliaciones- y el conjunto de las modificaciones impuestas por la realidad y por las mutaciones económicas y políticas, como es el caso de la evolución del régimen internacional de la pesca marítima.

3.1.4. La idea inicial de reservar con carácter de excepción(2) la franja costera de doce millas para la pesca local y ribereña acabó por insertarse en la perspectiva de la política de conservación y gestión de los recursos pesqueros establecida por el mismo texto normativo, que la consideró como una prioridad absoluta.

3.1.5. La excepción al principio de libertad de acceso a la franja costera está en vigor desde 1972(3) y ha sido sucesivamente prorrogada gracias a un consenso muy amplio entre los Estados miembros y en el seno del propio sector pesquero.

3.1.6. La posibilidad de permitir el acceso a las aguas comprendidas en la franja de las doce millas supone situarse en una perspectiva que plantea enormes problemas de orden jurídico y se revela como una cuestión muy sensible con implicaciones muy serias en la economía de muchas regiones.

3.1.7. La limitación de la libertad de acceso resultó de la necesidad de proteger las actividades pesqueras tradicionales de las poblaciones costeras y tradujo el reconocimiento de sus derechos y deberes sobre los recursos en aquellas zonas. Por lo demás, el Derecho internacional ya reconocía desde 1964(4) la legitimidad de reservar las franjas costeras a las poblaciones ribereñas.

3.1.8. La aplicación a partir de 2002 del principio de igualdad de las condiciones de acceso a las aguas constituiría una gravísima perturbación de consecuencias imprevisibles, tanto en el plano político como desde el punto de vista económico y social.

3.1.9. Si se adoptase tal medida, el tejido económico y social de determinadas comunidades localizadas en las regiones más tributarias de la pesca se vería seriamente perturbado, lo que tendría graves consecuencias para el estado de los recursos (ya de por sí bastante depauperados), debido a que esa medida implicaría necesariamente transferencias brutales del esfuerzo pesquero de las flotas de algunos Estados miembros hacia determinadas zonas más productivas.

3.1.10. Hoy parece existir consenso en que el cumplimiento de los objetivos de la PPC pasa por la conservación de los recursos, para lo que se debe procurar el equilibrio entre éstos y los medios que se utilizan para su captura.

3.1.11. En el futuro, la PPC deberá tener aún más en cuenta las características propias de esta actividad económica, su estructura social y la naturaleza de su relación especial con la región en la que se implanta y con su tejido económico. Es de desear una mayor participación de las regiones pesqueras y de sus agentes sociales en las decisiones comunitarias que les afectan.

3.1.12. Los potenciales inversores y la industria del sector en su conjunto necesitan conocer con anticipación el marco legal y los parámetros en que se va a desarrollar el sector, razón por la que la PPC debe favorecer las estrategias evolutivas a largo plazo y un planteamiento más global e integrado, de modo que se garantice la estabilidad socioeconómica del sector.

3.1.13. Hasta ahora, las medidas limitadoras del acceso a las zonas costeras y a los recursos -por razones de orden político o con vistas a su conservación- constituyen, a todos los efectos, obstáculos temporales al principio de igualdad de acceso. Se impone encontrar una vía de solución global de estas cuestiones.

3.1.14. En la actual situación del sector pesquero comunitario, los riesgos que entrañaría para el sector el levantamiento de las restricciones de acceso a la zona de las doce millas aconsejan hacer perenne la actual excepción.

3.1.15. Para las regiones insulares más periféricas -ya de por sí muy penalizadas por su situación geográfica- el objetivo de la protección de las actividades pesqueras tradicionales de las comunidades de pescadores y el hecho de que el grueso de los recursos se sitúe a veces fuera de las doce millas aconsejan que se estudie la posibilidad de ampliar la zona de reserva o de adoptar otras medidas con idéntico propósito para que estas comunidades puedan ejercer plenamente su actividad, so pena de no alcanzar el objetivo perseguido, que es el beneficio de los núcleos poblacionales locales.

3.2. Estabilidad relativa

3.2.1. El principio de estabilidad relativa, formulado en el artículo 4 del Reglamento de base (CEE) n° 170/83, se estableció para garantizar una explotación equilibrada de los recursos del mar, contribuyendo al mismo tiempo a la estabilidad de las actividades pesqueras, principalmente en las regiones cuya población es particularmente tributaria de la pesca y de las actividades conexas.

3.2.2. Fue necesario asegurar a cada uno de los Estados miembros una cierta estabilidad relativa de las actividades a través de un régimen de contingentación de las capturas (TAC, total admisible de capturas), que deben ser repartidas entre los Estados miembros (cuotas).

3.2.3. El sistema de limitación indirecta del esfuerzo pesquero mediante TAC y cuotas depende mucho del respeto de su aplicación, que sólo es posible a través de un control eficaz que lo imponga; no es éste el caso actualmente, ni mucho menos.

3.2.4. Íntimamente ligado al principio de gestión equilibrada de los recursos de la pesca, así como a la estabilidad de las actividades pesqueras y de las necesidades específicas de las regiones cuya población depende especialmente de la pesca, el mantenimiento de este principio goza de buena aceptación.

3.2.5. El principio de estabilidad relativa -que asegura a cada Estado miembro un porcentaje fijo de las capturas, a reserva de la situación biológica de los recursos existentes- también goza de un consenso amplio.

3.2.6. Sin que se cuestione la vigencia de ese principio, el método adoptado para aplicarlo debería ser objeto de una reflexión en la que participase el sector. En efecto, los intercambios de cuotas entre Estados miembros y la no utilización de determinadas cuotas aconsejan adaptarlo a las nuevas realidades en aras de una mayor equidad y una mejor adecuación al fin perseguido.

3.3. Shetland Box

3.3.1. La institucionalización de medidas técnicas de gestión dirigidas a proteger los recursos -bien mediante la acotación espacial ("Box") o temporal, bien mediante otras medidas que persigan el mismo objetivo- resulta válida; es la propia experiencia la que se ha encargado de demostrar lo importantes que son tales medidas para evitar la sobrepesca y el agotamiento de las existencias.

3.3.2. Sin embargo, para ser creíbles, tales medidas deben ser respaldadas por dictámenes científicos que afirmen que son imprescindibles en términos biológicos.

3.3.3. Conviene, en tales circunstancias, que las medidas se limiten en el tiempo fijando el período durante el que estarán en vigor.

3.3.4. Lo que hace controvertida la limitación realizada en el área de "Shetland Box" es justamente la poca claridad con que se fundamenta su carácter biológicamente imprescindible.

3.3.5. La decisión relativa al mantenimiento o no del área de "Shetland Box" parece ofrecer la ocasión adecuada para evaluar científicamente los resultados alcanzados con la medida y su necesidad futura en términos biológicos.

3.4. Acceso al Mar del Norte

3.4.1. Los acuerdos de adhesión impiden a los buques de España, Finlandia, Portugal y Suecia el acceso al Mar del Norte hasta el 31 de diciembre de 2002.

3.4.2. Fruto de tales acuerdos, la situación de cada uno de dichos Estados miembros considerado individualmente en relación con la Comunidad Europea es en esta materia singularmente diferente, como diferentes son los intereses en juego a partir de 2002.

3.4.3. Dado que en el Mar del Norte el acceso a la mayor parte de los recursos está ya claramente encuadrado y reglamentado, parece poco lógico mantener tal limitación de acceso, siempre que se controle el impacto en los recursos.

4. Consideraciones finales

4.1. La necesidad de elaborar un informe sobre la situación de las pesquerías en la Unión Europea parece haber incitado a la Comisión a ampliar el ámbito de reflexión y el debate más allá de los temas sobre los que estaba previsto tomar posición con arreglo al Reglamento (CEE) n° 3760/92.

4.2. Tal decisión merece una acogida favorable en la medida en que la disposición mostrada por la Comisión vaya acompañada de voluntad y coraje políticos para ir al fondo de los problemas, trazando las perspectivas y presentando las medidas adecuadas para sentar las bases de una política común con la vista puesta en el futuro.

4.3. El CES celebraría que tal perspectiva llegase a concretarse, a la vez que expresa su deseo de contribuir a las cuestiones que deben suscitarse con motivo del debate sobre el futuro de la Política Pesquera Común, su marco de desarrollo y sus hitos para el nuevo milenio.

4.4. Los temas a que se refiere el presente Dictamen plantean -por sus profundas imbricaciones- nuevas interrogantes y reflexiones, a la vez que sugieren nuevos planteamientos prospectivos cuyo debate se revela ciertamente importante; lamentablemente, no pueden ser cabalmente abordados en el presente Dictamen.

4.5. Muchos ámbitos importantes de la Política Pesquera Común -como la conservación y gestión de los recursos pesqueros, la política de investigación, el sistema de TAC y cuotas, la política de estructuras, los programas de orientación plurianuales, la política de control, la política social, las organizaciones comunes de mercado y la seguridad de los productos, que están íntimamente ligados a los que se abordan en el presente Dictamen o cuyo debate está de máxima actualidad- quedan pendientes de tratamiento, a la espera de una mejor ocasión para ello.

4.6. En efecto, la necesidad de una mayor eficacia de la Política Pesquera Común y el fortalecimiento del sector ante la existencia de un mercado cada vez más importante aconsejan una revisión de la estrategia seguida, que debe pasar por la reconsideración del papel de todos los que participan en ella, el reparto de las responsabilidades entre todos los agentes implicados, la simplificación y transparencia normativas y el rigor en la fundamentación de las medidas propuestas.

Bruselas, el 12 de julio de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) Artículos 6 y 7; DO L 389 de 21.12.1992.

(2) Reglamento (CEE) n° 170/83; DO L 24 de 27.1.1983.

(3) Ampliada a doce millas en virtud del Reglamento a que se refiere la nota precedente.

(4) Convenio de Londres.