Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión - Energía para el futuro: fuentes de energía renovables - Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Acción Comunitarios»

(98/C 214/14)

El 19 de diciembre de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Energía, Asuntos Nucleares e Investigación, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 7 de abril de 1998 (ponente: Sr. Morgan).

En su 354° Pleno de los días 29 y 30 de abril de 1998 (sesión del 29 de abril), el Comité Económico y Social ha aprobado por 106 votos a favor, 1 voto en contra y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

El Comité Económico y Social acoge favorablemente el Libro Blanco, que considera una continuación constructiva y positiva del Libro Verde () que le precedió.

El Libro Blanco está dividido en cuatro capítulos:

- descripción de la situación;

- plan de Acción;

- campaña de despegue;

- seguimiento y aplicación.

El presente dictamen se ajusta a esta estructura.

2. Descripción de la situación

2.1. Las dos primeras partes de este capítulo exponen de nuevo la tesis del Libro Verde e informan sobre los documentos recibidos como respuesta al mismo. En este contexto, no tenemos nada que añadir a nuestro dictamen sobre el Libro Verde.

2.2. La tercera parte del primer capítulo vuelve a presentar los objetivos estratégicos de una forma con la que el Comité se muestra de acuerdo.

2.3. Nos complace constatar que la estrategia y el Plan de Acción que se detallan en el Libro Blanco tienen como objetivo lograr una penetración del 12 % de las energías renovables en la Unión Europea antes del año 2010. Ya hemos dado nuestro apoyo a este objetivo ambicioso y radical. No obstante, no hemos intentado evaluar o justificar las pretensiones del documento sobre creación de puestos de trabajo, generación de energía, reducción de las emisiones de CO2, etc. Nos hemos limitado a aceptarlas como base del programa.

2.3.1. Con respecto a los objetivos y estrategias de los Estados miembros, nos complace dar nuestro apoyo a una conclusión que coincide con nuestra respuesta al Libro Verde. Los fragmentos del texto en cuestión son los siguientes:

«La realización del objetivo orientativo del 12 % global como promedio para la Unión depende claramente del éxito y el crecimiento de las diversas tecnologías renovables. Los puntos de vista expresados durante el proceso de consulta sobre el Libro Verde confirmaron que es importante analizar cómo puede lograrse el objetivo global gracias a la contribución de cada sector y, por tanto, calcular la probable contribución de cada fuente renovable.»

«Así pues, es importante que cada Estado miembro defina su propia estrategia y proponga dentro de ella su contribución al objetivo global para el año 2010, indique cómo espera que contribuyan las diversas tecnologías y resuma las medidas que se propone introducir para lograr el aumento de la utilización.»

2.3.2. El anexo III del Libro Blanco presenta un resumen de los actuales planes y acciones de los Estados miembros para fomentar el desarrollo de las energías renovables. En opinión del Comité, estas actuaciones todavía no constituyen una respuesta adecuada al potencial y a la necesidad de un mayor utilización de las energías renovables. La escala del programa, que viene dada por el objetivo del 12 %, requerirá un enfoque radical y revolucionario para abordar esta oportunidad que todavía no se ha adoptado a nivel de los Estados miembros.

2.3.3. En el anexo II, el Libro Blanco define los objetivos para las diversas tecnologías. Esto es coherente con el enfoque recomendado por el Comité y proporciona el marco necesario para el Plan de Acción, lo que constituye una considerable mejora en relación con el uso que se ha dado anteriormente a las previsiones de TERES II.

2.4. La cuarta parte de este capítulo presenta una evaluación preliminar de los costes y beneficios, de la que se desprende que para lograr los objetivos del Plan de Acción se requiere una inversión neta adicional de 74 millardos de ecus. Esta considerable cifra parece desproporcionada en comparación con el coste de otras inversiones energéticas y requerirá un compromiso importante.

2.5. No es posible realizar en el marco del Libro Blanco una evaluación del nivel de recuperación de las inversiones realizadas en este ámbito. Tampoco es posible a nivel global anticipar el nivel de apoyo a los precios en cada Estado miembro. Por consiguiente, aunque el Libro Blanco enumera una serie de importantes beneficios a nivel público, incluyendo una reducción del nivel de CO2, no es posible calcular el impacto sobre los beneficios económicos de las empresas o las ventajas para los consumidores, dos aspectos de gran importancia durante las fases de consolidación y aplicación del programa (capítulo 4).

2.6. También es importante entender la incertidumbre que rodea a las propuestas del Libro Blanco. Hablamos de nuevas tecnologías. Hacemos suposiciones sobre mejoras en su rendimiento y sobre su nivel de introducción en los mercados. Existe una amplia experiencia hasta la fecha que muestra que los proyectos tecnológicos de estas características tienen un coste bastante superior al originalmente estimado. Este tipo de proyectos tiende a rentabilizar la inversión realizada más tarde de lo esperado al principio.

2.6.1. Hay dos maneras de considerar los costes que se detallan en el cuadro 5 del Libro Blanco. Las cifras absolutas son muy elevadas, pero en el contexto de la inversión total en energía la Comisión considera que son bastante razonables. En ambos casos, dado el elemento de riesgo tecnológico que rodea todo el programa, tiene que haber inquietudes sobre la viabilidad del objetivo de un 12 % de penetración de las energías renovables en el futuro panorama energético europeo.

2.6.2. El programa necesita ser gestionado y controlado de forma rigurosa, pues de otro modo las posibilidades de alcanzar los cambios radicales que implican los objetivos son muy pequeñas. En este contexto, la Comisión debe actuar de forma conjunta y cada una de las DG interesadas debe ponerse a la altura de la escala de este proyecto. Es probable que el comité de directores generales sobre el que se habla en la propuesta de un programa marco plurianual de actividades en el sector de la energía (1998-2002) () constituya un foro de utilidad para centrar su compromiso.

2.6.3. Los Estados miembros necesitarán coordinar las actuaciones e iniciativas gubernamentales a través de muchos departamentos ministeriales. Tal como se apuntaba en el Libro Verde, existe una necesidad real de coordinación y cooperación entre los Estados miembros.

2.6.4. A pesar de que los costes señalados en el cuadro 5 son enormes, debe reconocerse que no hay un presupuesto específicamente asignado para ellos. Dependen de los fondos destinados a otros programas comunitarios o de las expectativas puestas en programas que todavía no se han ultimado. La Comisión y el Consejo, en el momento de decidir si aceptan el Libro Blanco, deberían examinar seriamente las fuentes de financiación y los compromisos que se deberían contraer al respecto.

3. El Plan de Acción

3.1. El capítulo 2 describe las principales características del Plan de Acción. Se detallan en mayor medida las actuaciones del Libro Verde y, en general, el Comité apoya las medidas que se proponen. Estamos de acuerdo en que el Plan depende en gran medida de las actuaciones emprendidas por los Estados miembros y acogemos con satisfacción la propuesta de establecer un sistema de revisión permanente. El Plan de Acción describe:

- las medidas relativas al mercado interior;

- el refuerzo de las políticas comunitarias.

En comparación con el Libro Verde y con la respuesta del Comité, las acciones más importantes son las medidas relativas al mercado interior.

3.2. Medidas relativas al mercado interior

3.2.1. Acceso no discriminatorio al mercado de la electricidad

3.2.1.1. El Comité comparte la opinión de que el acceso no discriminatorio de las fuentes de energía renovables al mercado de la electricidad es central y fundamental para el conjunto del proyecto de energías renovables.

3.2.1.2. En relación con la propuesta de Directiva para lograr el acceso no discriminatorio de las energías renovables al mercado de la electricidad (véanse el punto 2.2.1 del Libro Blanco, Acceso no discriminatorio al mercado de la electricidad y el anexo I sobre el Plan de Actuación correspondiente), el Libro Blanco puntualiza que es posible incluir obligaciones relativas al acceso de las fuentes renovables de energía ahora que los Estados miembros están transponiendo a sus legislaciones nacionales la Directiva sobre el mercado interior de la electricidad. La Comisión debería comunicar a los Estados miembros este requisito específico. En caso de que los Estados miembros no incorporen esta obligación a sus legislaciones nacionales, el Comité recomendaría la elaboración de una nueva Directiva. En este contexto, hemos tomado nota del proyecto de informe preparado por el miembro del Parlamento Europeo Sr. Linkhor sobre la elaboración de una Directiva sobre el acceso a las redes de la electricidad proveniente de fuentes de energía renovables en la Unión Europea. Es una iniciativa positiva.

3.2.1.3. El Libro Blanco propone que se aborde una serie de cuestiones en el marco de esta obligación jurídica. Además de dichos puntos, el Comité desearía subrayar la posibilidad de problemas contractuales. La inversión en proyectos de energías renovables requerirá que los contratos reflejen el período de tiempo necesario para obtener una rentabilidad adecuada de la inversión.

3.2.2. Medidas fiscales y financieras

3.2.2.1. Resulta claro que las energías renovables seguirán teniendo dificultades para competir en precios con los combustibles fósiles durante la mayor parte o incluso todo el período que va hasta el año 2010. En consecuencia, será necesario que los Estados miembros introduzcan programas de precios garantizados a medio o largo plazo. Gracias al apoyo de contratos con precios garantizados, los promotores de proyectos de energías renovables podrán obtener fondos del sector privado. Estos programas de apoyo a los precios constituyen, en efecto, una subvención pública que se financiará por medio de impuestos, pero son esenciales para obtener capitales privados y para que aumente el nivel de producción de energías renovables.

3.2.2.2. Además de la introducción de un programa de apoyo a los precios, existen otras medidas que los Estados miembros pueden adoptar para impulsar la financiación privada de las inversiones en energías renovables, como por ejemplo:

- flexibilidad de amortización;

- tratamiento fiscal favorable de la financiación por parte de terceros;

- en ciertas circunstancias, subvenciones de puesta en marcha para nuevas centrales de producción.

3.2.2.3. No todos los proyectos de energías renovables estarán conectados entre sí. Será necesario, por tanto, introducir incentivos financieros destinados a los consumidores para que compren equipos y servicios vinculados con las energías renovables. En este contexto, resulta claro que las empresas de servicio público tienen un papel que desempeñar.

3.2.2.4. Dentro del marco general de medidas fiscales y financieras, el Comité desea reiterar su postura sobre la relación entre la introducción de un impuesto sobre el carbono y la promoción de las energías renovables. Existen multitud de razones por las cuales los Estados pueden desear introducir un impuesto sobre el carbono, pero la promoción de las energías renovables no es una de ellas. Gravar con impuestos el 94 por ciento de las fuentes de energía para no tener que gravar el seis por ciento restante constituye un caso exagerado de remedio peor que la enfermedad. Debería promoverse el uso de las tecnologías energéticas renovables mediante incentivos fiscales positivos.

3.2.3. Nueva iniciativa en el ámbito de los biocombustibles para el transporte y la producción de calor y electricidad

De aquí al año 2010 deberían tener lugar cambios considerables en la eficiencia y el uso de los combustibles. Se esperan importantes progresos en la tracción eléctrica y en los «fuel cells» aplicados al transporte por carretera. El programa de biocombustibles debería tener en cuenta el ritmo probable de estos adelantos.

3.2.4. Consecuencias de la mejora de la normativa relativa a los edificios sobre la planificación urbana y rural

3.2.4.1. El Comité apoya plenamente la afirmación de que «es importante adoptar un planteamiento global y asociar las medidas relativas al uso racional de la energía (tanto en el envoltorio del edificio como en la calefacción, el alumbrado, la ventilación y el acondicionamiento de aire) a la utilización de tecnologías que exploten fuentes de energía renovables».

3.2.4.2. Las medidas específicas que se proponen supondrán, en algunos países, cambios de importancia en la normativa relativa a los edificios, las tecnologías de la construcción y el mercado inmobiliario. Será necesario, en consecuencia, introducir estos cambios de manera obligatoria tras consultar a los profesionales de la industria, y asimismo realizar un seguimiento de los resultados.

3.2.4.3. En muchos de los Estados de la UE, el potencial de los sistemas fotovoltaicos es considerablemente limitado. No obstante, el Comité apoya la inclusión de la energía fotovoltaica en la campaña de despegue. Tal como se explica en el Libro Blanco, no sólo es importante el potencial de los sistemas fotovoltaicos en los edificios, sino que además constituye una oportunidad para crear una base para la exportación de tecnología.

3.2.4.4. La tecnología de la construcción es de enorme importancia para el uso de la energía en la UE. El Comité está preparando un dictamen de iniciativa sobre toda esta temática. Está claro que existen importantes oportunidades para ahorrar energía que quedan fuera del ámbito del Libro Blanco. Se podría cambiar la normativa relativa a los edificios para que abarque no sólo el aislamiento, sino también la ganancia térmica (energía solar pasiva).

3.2.4.5. Adquisiciones públicas

En este contexto se da claramente la necesidad de una actuación informada y coordinada. Todos los edificios de los gobiernos centrales y locales y de las autoridades públicas deberían ser revisados desde la óptica de la eficiencia energética y, cuando sea posible, del uso de sistemas fotovoltaicos. Se debería animar a las empresas privadas y a los particulares a seguir este ejemplo. Es preciso obtener el compromiso de los arquitectos, de los constructores y de otras profesiones implicadas. Debe haber comunicación con el público en general y, especialmente, con los residentes en relación con las nuevas normas.

3.2.4.6. Será necesario modificar las normativas sobre planificación y las actitudes de las autoridades planificadoras locales para que sean más favorables a los diseños e instalaciones de fuentes renovables de energía.

3.3. Refuerzo de las políticas comunitarias

3.3.1. Las actuaciones que se proponen en el contexto de otras políticas comunitarias son coherentes tanto con el Libro Verde como con el dictamen del Comité al respecto. Los planes que se detallan son más ricos y completos que anteriormente y proporcionan una base sólida para la acciones de la Comisión y de los Estados miembros.

3.3.2. Una de las preocupaciones específicas es el requisito de que la Política Agrícola Común debería servir para que la agricultura proporcione cultivos energéticos de la misma forma en que sirve para asegurar la provisión de cultivos alimentarios. Ello no significa necesariamente que propongamos la introducción de subvenciones adicionales, sino un trato equivalente. No tiene sentido exigir a un agricultor que plante cultivos a largo plazo para obtener un combustible de incierta demanda en el año que el cultivo madure cuando la misma tierra u otra similar podría utilizarse para cultivos alimentarios a corto plazo con una rentabilidad garantizada de la inversión. También es importante tener en cuenta las consecuencias medioambientales de estas políticas.

3.3.3. Con el mismo énfasis que en nuestro dictamen sobre el Libro Verde en las oportunidades de exportación, apoyamos la elección de la tecnología fotovoltaica para la campaña de arranque.

3.4. Refuerzo de la cooperación entre los Estados miembros

El Comité apoya la necesidad de reforzar la cooperación entre los Estados miembros, ya que está de acuerdo con la afirmación de que «actualmente, se observan considerables disparidades tanto entre el grado de aplicación de las energías renovables en los distintos Estados miembros como entre las propias tecnologías». Para alcanzar el objetivo del 12 %, será necesario que todos los Estados miembros exploten plenamente las posibilidades de energías renovables de que dispongan dentro de sus fronteras.

3.5. Medidas de apoyo

3.5.1. Promoción específica

3.5.1.1. El Comité está de acuerdo en que los programas de acción concebidos para lograr los objetivos de penetración de tecnologías específicas proporcionarán un marco más preciso para las actuaciones en el ámbito de ALTENER II.

3.5.1.2. El Comité coincide en que es necesario un gran esfuerzo para aprovechar el potencial, la influencia, la experiencia y el entusiasmo de todo tipo de asociaciones y organismos, tales como grupos de ciudadanos, organizaciones no gubernamentales y otros grupos con intereses especiales.

3.5.1.3. Nos complace el nivel general de interés que muestra el Libro Blanco por responsabilizar y activar a los individuos, las autoridades locales y todos los niveles de la sociedad, lo que constituía una de las principales preocupaciones del dictamen emitido sobre el Libro Verde. Esta respuesta satisface al Comité. Por las mismas razones, el CES apoya las propuestas sobre aceptabilidad del mercado y protección del consumidor.

3.5.1.4. En el contexto de la necesidad de una acción coordinada referido anteriormente en el punto 2.6.3, es necesario vincular de manera específica los proyectos financiados tanto por ALTENER II como por el 5° Programa Marco a la iniciativa del Libro Blanco.

3.6. Anexo I al Libro Blanco

El Comité ha examinado el Plan de Actuación Preliminar para las fuentes de energía renovables en el período 1998 a 2010. En los puntos anteriores se han comentado muchos de sus aspectos específicos, pero no se ha intentado anticipar los contenidos de ninguna directiva propuesta o de las propuestas de directivas revisadas. Es necesario para ello aguardar la publicación de los documentos provisionales en el plazo debido. No obstante, el Comité ha emitido dictámenes sobre ALTENER II y el 5° Programa Marco, y continúa trabajando sobre éste último.

4. Campaña para el despegue de las fuentes de energía renovables

4.1. Esta campaña contiene una serie de aspectos positivos. El Comité recibe con satisfacción la concentración en proyectos de gran escala para los diferentes sectores de las fuentes de energía renovables. También acogemos favorablemente el reconocimiento de que el principal factor para el éxito de esta campaña es la calidad de los planes de acción de los Estados miembros y de que dentro de estos planes existen muchas partes activas e interesadas. Uno de los aspectos urgentes de las actuaciones emprendidas por los Estados miembros será la presentación de solicitudes de fondos estructurales para proyectos relacionados con las energías renovables.

4.2. La lista de las partes interesadas no es exhaustiva y deberá ampliarse para incluir, por ejemplo, a las organizaciones no gubernamentales, la industria de la construcción y sus subcontratantes y, a su debido tiempo, los aeropuertos y la industria de los viajes. Los clientes de todas estas industrias constituyen, por supuesto, otras partes interesadas.

4.3. El Libro Blanco sugiere la comunicación con todas las partes interesadas. La participación, probablemente, no será suficiente: también serán necesarias la educación y la formación. Al Comité le preocupa el hecho de que muchas de las partes interesadas no tienen los conocimientos suficientes para participar plenamente. Será necesario que los Estados miembros pongan en práctica planes de comunicación, información y educación. En opinión del Comité, la Comisión tiene razón al proponer que se realice un número limitado de campañas relevantes de gran impacto, capaces de sensibilizar tanto a la opinión pública como a los ambientes políticos.

4.4. El Comité respalda la selección de tres tecnologías para la campaña de despegue, pero tiene importantes reservas en relación con el proyecto de biomasa. Ello se debe a:

a) la escala total del proyecto; la tasa de crecimiento es importante y el resultado final (2010) abarca una parte muy importante del total de fuentes energéticas renovables, y

b) la complejidad de los proyectos de biomasa, debida al proceso de contratación en dos niveles.

Los operadores de instalaciones necesitan precios garantizados en sus contratos de venta de electricidad para sostener la inversión en fuentes de energía renovables. También necesitan contratos que les garanticen un suministro de combustible de biomasa para generación.

4.4.1. En la medida en que el combustible procede de los residuos, se necesita una nueva legislación que exija a los generadores de residuos, por ejemplo en la industria de transformación alimentaria, que generen energía a partir de residuos.

4.4.2. En cuanto a la energía producida por medio de cultivos energéticos, al Comité le preocupa que en la actualidad no haya ninguna medida en vigor para incentivar a los agricultores. De hecho, parece que como consecuencia de la Agenda 2000 el suministro de biomasa agrícola será todavía más problemático. Para pasar a cultivos agrícolas a gran escala será necesaria una planificación y ejecución detallada por parte de los productores. También será necesario establecer el marco contractual a largo plazo que los productores necesitarán. En el plano técnico, será necesario determinar los proyectos para investigar, desarrollar e instalar las plantas de energía, dada la inmensa dependencia global del crecimiento masivo de la biomasa como fuente de energía renovable. Toda esta área requiere una mayor definición y precisión.

4.5. A pesar de que admitimos la lógica en que se basa la elección de tecnologías para la campaña de arranque, el CES desearía también destacar la necesidad de apoyo continuado a otras tecnologías con potencial, como por ejemplo la termal solar.

4.6. Una última advertencia en relación con el programa para el despegue (tal como el Comité formuló en su dictamen sobre el anterior Libro Verde): el programa todavía no tiene en cuenta los problemas de escala de las energías renovables. A medida que crecen los volúmenes, crecen los problemas exponencialmente. Ejemplos de esto lo constituyen el impacto de los volúmenes variables de electricidad en la capacidad de las redes, el impacto de los cultivos energéticos intensivos realizados en superficies amplias y el impacto de las instalaciones eólicas en el medio ambiente.

4.7. Faltan menos de 13 años para el año 2010. Durante este tiempo, la aportación de las energías renovables, aparte de la energía hidroeléctrica, debe quintuplicarse. Por ello resulta esencial la ejecución con éxito de la campaña para el despegue. Es necesario que sea efectiva en términos de volúmenes y plazos. Una vez que el Consejo de Ministros haya aprobado la campaña, será necesario poner en marcha los planes de acción de los Estados miembros con la mayor urgencia.

5. Seguimiento y aplicación

5.1. El Comité ya apoyó en el dictamen sobre el Libro Verde las propuestas para mejorar la recogida y la evaluación de los datos.

5.2. No hay duda de que la aplicación por los Estados miembros debe ser coordinada a nivel de la UE. Ello es así por una serie de razones. En primer lugar, es esencial saber que la suma de los planes de acción y de los objetivos de los Estados miembros cumplen el objetivo de la Unión de un 12 % de penetración antes del año 2010. En segundo lugar, será necesario comprobar que los países solicitan la financiación disponible de los fondos estructurales. En tercer lugar, será necesario realizar controles puntuales sobre el progreso de las tecnologías clave en toda la Unión, en especial en todo lo que afecte a las principales campañas de acción. Por último, la Comisión y los Estados miembros deberán tener la certeza de que cualquier armonización o estandarización necesaria para el funcionamiento del mercado interior se introducirá en cuanto sea necesaria.

5.3. El Comité Económico y Social recibe con satisfacción, en este contexto, la intención de la Comisión de realizar una comunicación regular para evaluar el éxito de la estrategia y recomendar una dirección revisada o bien nuevas actuaciones si no parece alcanzarse un progreso suficiente en la introducción de las energías renovables. Será esencial, sin embargo, que se aprecie que las estadísticas de la Comisión se realizan sobre una base sólida.

6. Conclusiones

6.1. El Comité Económico y Social apoya la estrategia y el Plan de Acción de la UE expuestos en el Libro Blanco y las propuestas para su aplicación en el período que va hasta el año 2010. Sin embargo, la escala y la naturaleza radical del programa implican que éste sólo podrá tener éxito si se produce un cambio fundamental de actitudes en una serie de áreas.

6.2. En especial, para que el programa de biomasa tenga éxito, será necesario un cambio importante en la PAC para que incorpore nuevas medidas financieras destinadas a incentivar a los agricultores a plantar cultivos energéticos.

6.3. En asociación con el programa fotovoltaico, debe producirse un cambio revolucionario en la industria de la construcción, en la tecnología, la arquitectura y las autoridades de planificación.

6.4. Para que el conjunto del programa tenga éxito, es imperativo que todos los departamentos afectados en las administraciones de cada Estado miembro y todas las DG afectadas en la Comisión comprendan que este programa representa una empresa radical y ambiciosa y actúen en consecuencia para aplicarlo.

Bruselas, el 29 de abril de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 206 de 7.7.1997.

() COM(97) 550 final; Dictamen del CES en elaboración.