Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. INTRODUCCIÓN

Desde el accidente de Seveso en julio de 1976 hasta los accidentes de Baia Mare y Baia Borsa en enero y marzo de 2000, que dejaron graves secuelas en los ríos de Rumania [1], podría confeccionarse una larga lista con los casos que han causado graves episodios contaminantes u otros perjuicios importantes para el medio ambiente [2]. En estos casos, existe una clara necesidad de asegurar la recuperación de los recursos medioambientales dañados; por supuesto, lo mejor sería que tales daños no llegasen siquiera a producirse, por lo que la prevención es también un objetivo de gran valor en este contexto. Cuando no obstante se causan daños al medio ambiente, la cuestión que inevitablemente se plantea es "quién paga la factura". El principio con arreglo al cual "quien contamina, paga" constituye la base de la política de medio ambiente de la Comunidad [3] y significa que en muchos casos la responsabilidad económica corresponde al operador que produce el daño.

[1] Véase el informe de la Task Force Internacional encargada de analizar el accidente de Baia Mare (diciembre de 2000).

[2] También cabe mencionar la grave contaminación causada en el Rin por un incendio ocurrido en 1986 en la planta de Sandoz en Basilea y la rotura en 1998 del dique de contención de la balsa de residuos del complejo minero de Aznalcóllar (España), que provocó la afluencia de aguas y lodos tóxicos al Parque Nacional de Doñana. También son numerosos los vertidos de crudo al mar a causa de los accidentes sufridos por los buques petroleros, desde los casos del Torrey Canion y el Amoco Cádiz en 1967 y 1978, respectivamente, hasta el naufragio del Erika en 1999.

[3] Véase el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CE.

Por consiguiente, la Comisión ha decidido presentar esta propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea con objeto de que, en último término, se adopte un amplio programa comunitario para prevenir y reparar daños ambientales.

De este modo, la Comisión cumple el compromiso adquirido en su Libro Blanco de 2000 sobre la responsabilidad ambiental y en la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Comisión que contempla "adoptar la normativa comunitaria sobre un régimen ambiental estricto de responsabilidad para el año 2003" [4] y comienza a aplicar una acción prevista en el Sexto Programa de Acción en materia de Medio Ambiente [5].

[4] COM(2001) 264 final de 15 de mayo de 2001, p. 13: « Action at EU level : (...) EU legislation on strict environmental liability in place by 2003. » (Acción de ámbito comunitario: legislación comunitaria sobre responsabilidad ambiental estricta vigente para 2003).

[5] Véase el apartado 8 del artículo 3 de la Posición Común adoptada por el Consejo el 17 de septiembre de 2001 con vistas a la adopción de una Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo para establecer el Sexto Programa de Acción de la Comunidad Europea en materia de Medio Ambiente.

2. SINOPSIS DE LA PROPUESTA

Con esta propuesta se pretende establecer un marco jurídico para la prevención o reparación de daños ambientales. El concepto de "daños ambientales" ha de entenderse, en el contexto de la propuesta, en referencia a la biodiversidad que se protege a escala nacional y comunitaria, a las aguas objeto de la Directiva marco sobre política de aguas y a la salud humana, cuando el origen del riesgo para la salud es la contaminación del suelo. En esta propuesta se deja a criterio de los Estados miembros la decisión de cuándo han de adoptarse dichas medidas por el operador correspondiente o por las autoridades competentes o por un tercero en su nombre. También compete en buena medida a los Estados miembros determinar los pormenores de las disposiciones institucionales y procedimentales que han de concretar la forma en que se alcanzarán los resultados prescritos, de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. No obstante, esta propuesta sí establece ciertas normas en relación con los objetivos de restauración que habrán de cumplirse y con la forma de determinar las opciones de reparación existentes y elegir las más adecuadas, de modo que los Estados miembros trabajen sobre bases comunes a ese respecto y puedan velar de manera efectiva por la aplicación del régimen propuesto.

Siempre que sea posible, de conformidad con el principio de que "quien contamina, paga", en última instancia deberá ser el operador que haya causado el daño al medio ambiente o que se enfrente al riesgo inminente de que tal daño se produzca quien sufrague los costes asociados a tales medidas. En el caso de que sean las autoridades competentes, o un tercero en su nombre, quienes adopten las medidas necesarias, los costes ocasionados deberán ser resarcidos posteriormente por el operador. En el caso de que los daños hayan sido causados por determinadas actividades que pueda considerarse que presentan un riesgo potencial o real para el ser humano y para el medio ambiente, el operador será el responsable objetivo, si bien tendrá la posibilidad de alegar ciertas circunstancias eximentes y atenuantes; en el Anexo de la propuesta se incluye una lista de tales actividades. En el caso específico de los daños a la biodiversidad causados por actividades distintas de las relacionadas en el mencionado Anexo, el operador sólo será considerado responsable si se demuestra culpa o negligencia. En los casos en que no pueda considerarse responsable a ningún operador, los Estados miembros deberán asegurarse de que puedan adoptarse las medidas preventivas o reparadoras necesarias, recurriendo para ello a la financiación que consideren más oportuna. De nuevo compete en buena medida a los Estados miembros determinar los pormenores de las disposiciones institucionales y procedimentales que han de concretar la forma en que se alcanzarán los resultados prescritos, de conformidad con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Dado que los recursos medioambientales (la biodiversidad y las aguas en buena medida) no suelen estar sujetos a derechos de propiedad que puedan servir como incentivo para la debida aplicación y ejecución del régimen propuesto, se establecen disposiciones que permiten a las entidades cualificadas, junto con aquellas personas que tengan un interés suficiente, solicitar a la autoridad competente que adopte las medidas apropiadas, así como recurrir su posterior acción o inacción.

Por último, se contemplan disposiciones adecuadas en relación con los daños transfronterizos, la garantía financiera, la relación con el derecho interno, la revisión de este régimen y su aplicación temporal.

En términos prácticos, cuando el medio ambiente resulta dañado, los Estados miembros deben garantizar que el daño se subsana. Para ello es necesario valorar la gravedad y el alcance del daño producido y determinar las medidas de subsanación más apropiadas, en cooperación, en la medida de lo posible, con el autor responsable del daño de acuerdo con la propuesta: el autor de la actividad que ha causado el daño.

La autoridad competente podrá exigir al autor que adopte las medidas de subsanación necesarias, que financiará directamente el autor. De forma alternativa, la autoridad competente puede por sí misma aplicar estas medidas o encargar a un tercero que las aplique. También es posible una combinación de ambos enfoques.

Una vez ejecutada la subsanación por parte de la autoridad competente o por un tercero en su nombre y cuando uno o varios autores son responsables de los daños contemplados en la propuesta, la autoridad competente deberá, de conformidad con el principio de quien contamina paga, cobrar los gastos de subsanación de los autores responsables.

Los autores potencialmente responsables de acuerdo con la Directiva de los costes de subsanación de los daños ambientales son los autores de las actividades incluidas en la lista que figura en el Anexo I que han causado los daños ambientales. Los autores de las actividades que no figuran en el Anexo I también podrán considerarse responsables al amparo de la Directiva de los costes de subsanar los daños de la biodiversidad, pero solo en caso de que sean declarados negligentes.

La insolvencia de los autores constituye un factor que puede dificultar el cobro de los gastos, de acuerdo con el principio de quien contamina paga, por parte de las autoridades competentes, cuyo impacto, sin embargo, podrá limitarse mediante un seguro financiero suficiente de posibles daños.

Cuando se aplica una de las exenciones previstas en el artículo 9 (1), el programa contemplado en la presente propuesta no se aplicará y la cuestión se dejará en manos de la legislación nacional. En ciertos casos el autor no podrá basarse en la exención si ha cometido negligencia. En tal caso, el programa se aplicará tal y como se ha descrito anteriormente.

Como los objetivos que persigue esta propuesta son de carácter medioambiental, su fundamento jurídico es el apartado 1 del artículo 175 del Tratado CE. En relación con la base jurídica, el hecho de que la propuesta contenga disposiciones relativas a la revisión judicial no debe afectar a la elección de dicha base, ya que estas disposiciones son meramente accesorias a los objetivos ambientales que se persiguen y es necesario asegurar el correcto funcionamiento del sistema. También hay que señalar que las disposiciones sobre revisión no judicial no pertenecen a ninguno de los ámbitos de acción establecidos en el artículo 65 del Tratado CE, que sólo se refiere a la cooperación judicial en asuntos civiles con implicaciones transfronterizas.

3. POR QUÉ ES NECESARIA LA INTERVENCIÓN DE LA COMUNIDAD

La Comunidad debe actuar para resolver de forma eficaz la contaminación de parajes y la pérdida de biodiversidad en su territorio.

La contaminación de parajes es un problema porque puede entrañar un riesgo para la salud humana y el medio ambiente, debido a las emisiones de contaminantes a las aguas superficiales o subterráneas, su absorción por las plantas, el contacto directo con las personas y el incendio o explosión de los gases generados en los vertederos. Ya se han detectado unos 300 000 parajes de la Comunidad que presentan contaminación real o potencial [6]. No ha sido posible cuantificar los riesgos que entraña esta contaminación, pero los costes asociados a su saneamiento constituyen una indicación de la importancia que tiene el problema. Los cálculos publicados por la Agencia Europea de Medio Ambiente sitúan los costes de limpieza parcial (solo para algunos Estados miembros o regiones y algunos lugares) entre 55 000 y 106 000 millones de euros [7], entre el 0,6% y el 1,25% del PIB. Es una cifra elevada, pero representa un efecto acumulativo durante muchos años, en lugar de impactos anuales [8].

[6] Management of contaminated sites in Western Europe, AEMA, junio de 2000.

[7] Austria, 1 500 millones de euros, 300 lugares prioritarios; Flandres, 6 900 millones de euros, costes de limpieza total; Dinamarca, 1 100 millones de euros, costes de limpieza total; Finlandia, 900 millones de euros, costes de limpieza total; Alemania/Bay, 2 500 millones de euros, costes de limpieza total; Alemania\SaA 1 600-2 600 millones de euros, limpieza a gran escala; Alemania\SchH 100 millones de euros, 26 lugares prioritarios; Alemania\Thür, 200 millones de euros, 3 proyectos a gran escala; Italia, 500 millones, 1 250 lugares prioritarios; España, 800 millones, limpieza parcial; Suecia, 3 500 millones, costes de limpieza total; Reino Unido, 13 000-39 000 millones, 10 000 hectáreas de terreno contaminado (de Management of contaminated sites in Western Europe, AEMA, junio de 2000).

[8] Es preciso indicar que el régimen propuesto, que solo es posible y está asociado a la limpieza de estos lugares, no estará contemplado en la presente propuesta pues estos lugares se han contaminado antes de su aprobación.

Así, existe un problema medioambiental bastante significativo que en gran parte se debe a que en la mayoría de los Estados miembros acaba de aprobarse la responsabilidad por daños ambientales; por ende, es posible que la mayoría de los gastos de limpieza asociados a los lugares contaminados en el pasado acaben pagándose con fondos públicos, pues los contaminantes originales no pueden ser declarados culpables. En el futuro la responsabilidad debería garantizar que quienes contaminan limpian la contaminación o pagan por la limpieza y, con ello, animan a las partes responsables a aplicar medidas de prevención (más) eficaces desde el punto de vista social.

Las reglas de responsabilidad son, por tanto, necesarias para prevenir una mayor contaminación y para garantizar que se aplica el principio de quien contamina paga cuando se da un caso de contaminación en lugar de las medidas de prevención adoptadas.

Sin embargo, la cuestión principal en el presente contexto no es si las reglas de responsabilidad son deseables, después de todo los Estados miembros ya las han promulgado, si bien con diferentes enfoques, sino si es deseable aprobar reglas de ámbito comunitario en lugar de circunscribir la cuestión totalmente al ámbito nacional. Es necesario actuar en el plano comunitario porque:

* No todos los Estados miembros han adoptado una normativa legal para resolver este problema [9]. De este modo, sin una acción comunitaria, es muy difícil garantizar que el principio de que "quien contamina, paga" vaya a aplicarse eficazmente en la Comunidad. Su inaplicación podría perpetuar las pautas de comportamiento ineficiente que han dado lugar a la actual situación de contaminación histórica.

[9] Entre los países que no disponen de legislación específica sobre parajes contaminados se encuentran Portugal y Grecia.

* La legislación específica de la mayoría de Estados miembros no obliga a las autoridades nacionales a asegurarse de que los parajes huérfanos [10] contaminados tras la entrada en vigor de la legislación se sometan a un saneamiento efectivo [11]. Es decir, la legislación nacional no garantiza la realización del objetivo ambiental: el saneamiento.

[10] Parajes en los que no es posible localizar a los responsables o estos son insolventes.

[11] Si las autoridades competentes nacionales estuvieran obligadas a sanear los parajes huérfanos, tendrían motivos para poner en marcha mecanismos viables de aseguramiento financiero. De este modo, la obligación no sólo garantiza el saneamiento, sino que además favorece el establecimiento de mecanismos de financiación que están en consonancia con el principio de que quien contamina, paga.

* Sin un marco comunitario armonizado, los agentes económicos podrían explotar las diferencias existentes entre los sistemas de los distintos Estados miembros para emplear interpretaciones legales artificiales (por ejemplo, desviar las operaciones de riesgo a empresas jurídicamente diferenciadas e infracapitalizadas, trasladar sus oficinas principales de un punto a otro de la Comunidad para aprovechar las fisuras de la normativa de responsabilidad sin cambiar mucho su conducta preventiva) en la confianza de evitar hacer frente a sus responsabilidades, comportamiento éste que impediría alcanzar los objetivos de la normativa en materia de responsabilidad y causaría el despilfarro de los recursos [12].

[12] La ausencia de indicios de un comportamiento de este tipo en EE.UU. (véase el estudio sobre el efecto preventivo de la responsabilidad ambiental en el contexto de la evaluación económica del proyecto de propuesta) puede explicarse por la existencia en ese país de una ley federal armonizada, la cual, al tiempo que da amplia libertad a los estados para resolver sus problemas locales, evita que los diferentes regímenes estatales se perjudiquen unos a otros.

En el caso concreto de la biodiversidad, se siguen desarrollando indicadores sólidos del alcance e importancia de los daños causados y del ritmo al que se vienen sucediendo las pérdidas en los últimos años. No obstante, en la propuesta de estrategia comunitaria para el desarrollo sostenible, adoptada por la Comisión Europea el 15 de mayo de 2001, se reconoce que, en las últimas décadas, este ritmo se ha acelerado de forma radical en la Comunidad, convirtiéndose en una de las amenazas más graves o irreversibles para el futuro bienestar de la sociedad europea, lo cual justifica una acción prioritaria.

Los dos principales instrumentos jurídicos de que dispone la Comunidad para la protección de la biodiversidad son las Directivas de hábitats y de aves silvestres [13]. Estas Directivas carecen de disposiciones en materia de responsabilidad que apliquen el principio de que quien contamina paga y que, por lo tanto, fomenten un comportamiento preventivo eficaz por parte de las entidades privadas (y públicas). Actualmente apenas hay Estados miembros que hayan cubierto esta deficiencia imponiendo a las entidad privadas la responsabilidad por los daños a la biodiversidad. Por consiguiente, la acción comunitaria para proteger y restaurar la biodiversidad tiene dos importantes justificaciones: asegurar la utilización de medios eficientes, desde el punto de vista social, para financiar la reparación de los daños causados a la biodiversidad en la Comunidad y, con ello, fomentar una prevención eficaz.

[13] Directiva 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestres (DO L 206 de 22.7.1992, p.7) y Directiva 79/409/CEE del Consejo de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103 de 25.4.1979, p. 1).

4. EVALUACIÓN ECONÓMICA DE LA PROPUESTA, SUS COSTES Y BENEFICIOS

En la evaluación económica se tratan las principales cuestiones de eficiencia que plantea la propuesta: sus costes y beneficios, incluida la distribución de los costes por los agentes económicos y el efecto previsto sobre la competitividad de la industria, el efecto sobre la prevención, la garantía financiera de las posibles obligaciones y la valoración de los daños causados a los recursos naturales. Dado que el impacto económico de la propuesta consiste en una variación de la distribución de los costes y no en la imposición de costes totales adicionales, en lo sucesivo se utilizará el término "gastos financieros" en lugar de "costes", siempre que el uso de este último pueda inducir a error. A continuación se presentan los resultados de la evaluación.

El principal beneficio que cabe esperar de la propuesta es una mejor ejecución de las normas de protección ambiental, en consonancia con el principio de que "quien contamina, paga". De este beneficio se derivaría otro indirecto, pero no menos importante: una tendencia a niveles más eficientes de prevención. Los beneficios ambientales se conseguirían de forma rentable y coherente con los principios de eficiencia económica y social.

La responsabilidad exige a las partes causantes del daño que lo reparen. El daño se define en referencia a las normas de protección ya incorporadas en la legislación ambiental. De este modo, la responsabilidad da fuerza a las normas ya existentes y tiene un gran efecto disuasorio contra el incumplimiento.

Como los contaminadores potenciales deben hacerse cargo de los costes de la reparación de los daños que puedan causar, la responsabilidad supone un buen incentivo para la prevención. Si un euro gastado en prevención puede evitar daños cuya reparación tendría un coste superior, los agentes responsables del posible daño preferirán invertir en prevención en lugar de tener que pagar dicho coste. Por consiguiente, la propuesta debe llevar a la economía hacia niveles de prevención ambiental eficientes desde el punto de vista social.

La ejecución de las normas vigentes y la tendencia hacia niveles más eficientes de prevención son objetivos importantes en sí mismos. Es imprescindible disponer de mecanismos ejecutivos para que los objetivos establecidos en la legislación no pierdan su vigencia. Más aún, la responsabilidad, si se diseña correctamente, es un complemento, no un sustituto de otros instrumentos de regulación, tal como se argumenta a continuación. En este contexto, la propuesta debe pasar una prueba de eficacia en función de los costes [14] los objetivos de la propuesta deben perseguirse en total consonancia con los principios de eficiencia económica y justicia social y deben minimizarse los costes de su aplicación.

[14] Aunque no se ha intentado realizar una prueba cuantificada de coste-beneficio, dado que la propuesta no impone costes totales adicionales significativos, hay motivos para creer que los beneficios que conlleva el saneamiento del suelo contaminado son importantes. Una evaluación reciente de las ventajas de la limpieza de terrenos contaminados de los Países Bajos (véase Howarth et al: Valuing the Benefits of Environmental Policy, the Netherlands, RIVM informe 481505 024, marzo de 2001) sitúa su valor anual entre 3 400 millones de euros (precios de 2000) y 842 millones. Estas estimaciones sólo valoran los beneficios para el propietario, reflejados en la variación del valor del suelo, por lo que sólo comprenden algunos beneficios sociales. Ello apunta a que se trata de estimaciones conservadoras. Como referencia, se calcula que los gastos financieros de la presente propuesta para el conjunto de la CE (caso base) son del orden de 1 500 millones de euros

De hecho, la propuesta se ha desarrollado de forma coherente con los principios de eficiencia económica y justicia social. En primer lugar, la propuesta no se aplica a las emisiones permitidas en las autorizaciones y a los daños que no es posible predecir en función del estado de los conocimientos técnicos y científicos en el momento en que se liberan las emisiones o se realizan las actividades. En segundo lugar, siempre que se invoca la responsabilidad para asegurar el saneamiento o reparación de los daños, el objetivo es conseguir soluciones eficientes; por ejemplo, si se produce un daño en un recurso natural, la finalidad de reparación que se establece en la propuesta es conseguir soluciones equivalentes, en lugar de reproducir la situación previa al incidente con independencia del coste que ello implique.

Sin embargo, la propuesta debe generar gastos financieros considerables, que se han calculado y se exponen a continuación, tras una breve presentación de los resultados obtenidos en los estudios encargados sobre prevención, garantía financiera y valoración de los daños al medio ambiente.

Efectos sobre la prevención

El estudio (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/preventive.htm) realizado sobre este tema apunta a que deberían prevalecer los incentivos positivos que ofrece la responsabilidad para alcanzar niveles eficientes de prevención, siempre que exista en esta materia una política coherente y aplicada con coherencia en el ámbito comunitario. Unas diferencias importantes entre las normas de responsabilidad de los distintos Estados federados (como en el caso de EEUU) o de los Estados miembros (como es el caso de la Comunidad) podrían reducir notablemente los efectos positivos de la responsabilidad en el aspecto de la prevención, si no fuera por la existencia de un marco jurídico común (la Ley Federal de Responsabilidad en EEUU o la propuesta de Directiva en la Comunidad). El estudio señala que es necesario que la Comunidad actúe.

La garantía financiera de las obligaciones medioambientales

La garantía financiera de la responsabilidad ambiental es beneficiosa para todas las partes interesadas: para las autoridades públicas y el público en general, es una de las formas más eficaces, si no la única, de asegurarse de que efectivamente se reparen los daños causados en consonancia con el principio de que quien contamina paga; para los operadores industriales, supone un medio de distribuir los riesgos y gestionar las incertidumbres; para el sector seguros, es un mercado considerable. No obstante, cuando se adoptó el Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental en febrero de 2000, muchas partes interesadas dudaban de que las responsabilidades que se crearían con una propuesta comunitaria sobre la materia fueran asegurables. La Comisión se comprometió a aclarar esta cuestión.

Por lo que respecta a los costes del saneamiento, hace algún tiempo que la Comunidad dispone de este tipo de coberturas, aunque puede que no siempre se comercialicen con el mismo nombre; algunos de los nombres que se utilizan habitualmente son el seguro de responsabilidad civil, el seguro de responsabilidad por daños ambientales o el seguro de responsabilidad y saneamiento ambiental. Este tipo de seguros están muy arraigados en el mercado y sus condiciones están relativamente normalizadas [15].

[15] Es posible encontrar datos sobre la cobertura ofrecida incluso en Internet. Por ejemplo, una aseguradora muy conocida, que opera en el mercado europeo, relaciona en línea las características de su seguro de "responsabilidad por daños ambientales", incluido el precio ("la prima mínima para un límite de 1 000 000 de USD asciende a 5 000 de USD").

Por consiguiente, el sector ya tiene bien cubierto el mercado europeo de los seguros de saneamiento ambiental. El seguro es un sector globalizado, por lo que es perfectamente consciente de las tendencias que existen en las distintas partes del mundo y puede transmitir con rapidez lo que aprende en un mercado al resto de mercados. Estados Unidos dispone desde hace ya veinte años de normas que regulan la responsabilidad ambiental, incluida la responsabilidad por los costes de saneamiento, y que han favorecido la aparición de seguros con este tipo de coberturas [16]. De este modo, cuando los países de la UE comenzaron a exigir responsabilidades por los costes de saneamiento del medio ambiente, fue posible transferir al mercado europeo los productos inicialmente desarrollados para el mercado estadounidense, así como la experiencia en él acumulada.

[16] La inmensa variedad de productos de que disponen las aseguradoras especializadas en riesgos ambientales apunta a que la oferta comercial de seguros sigue rápidamente a la regulación de este campo, e incluso se le anticipa.

Dicho esto, es probable que los seguros de saneamiento en la UE no sean tanto un artículo de consumo como lo son en EEUU, ya que el mercado europeo es todavía más pequeño y fragmentado. Por lo tanto, es probable que sean más caros. No obstante, la experiencia estadounidense señala que los precios bajan rápidamente cuando se introducen normas armonizadas y las aseguradoras adquieren mayor experiencia (hay que tener en cuenta que, en EEUU, un tanque de almacenamiento subterráneo, adquirido en el mercado privado, pagaba en 1989 una prima de 1.000 USD, mientras en 1997 la media ascendía a 400 USD). Tal como demuestran nuestros estudios (véase la dirección de Internet http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_us.htm), actualmente son normales en EEUU precios de entre el 1% y el 1,5% de la cantidad asegurada.

Teniendo todo esto en cuenta, apenas podían existir dudas razonables respecto de que el saneamiento de la contaminación ambiental era asegurable y asegurado en la Comunidad [17] cuando se adoptó el Libro Blanco. Sin embargo, la asegurabilidad de la responsabilidad por los daños causados a la biodiversidad era una cuestión más controvertida. Este tipo de responsabilidad era escasamente conocido en la Comunidad y a veces se aducía que no se podía valorar y asegurar.

[17] Excepto, por supuesto, los casos en que se conozcan por adelantado y con certeza la incidencia y el momento de la contaminación y responsabilidades asociadas, como siempre ocurre con los productos de seguros.

Con estos antecedentes, la Comisión realizó un estudio orientado a los problemas observados en EEUU en relación con la responsabilidad por daños a los recursos naturales -un concepto similar a los daños a la biodiversidad-. De hecho, las normas sobre responsabilidad por daños a los recursos naturales datan en ese país de hace más de veinte años, es decir, de la misma época que las que regulan la responsabilidad por los costes de saneamiento, lo cual convierte a EEUU en un buen caso de pruebas con respecto a la asegurabilidad de los daños a la biodiversidad. Las conclusiones del estudio demuestran que son infundados los temores de que los daños a la biodiversidad no sean asegurables.

El estudio (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm) contiene dos ideas importantes. Primero, las responsabilidades creadas por la propuesta de la Comisión, incluidos los daños a la biodiversidad, pueden ser objeto de garantías financieras. De hecho, la responsabilidad por daños a los recursos naturales es actualmente objeto de este tipo de garantías en EEUU y los mercados de seguro asociados se han desarrollado a lo largo del tiempo con escasos problemas [18]. Por lo tanto, existen buenas razones para creer que lo mismo ha de ocurrir en la UE en el caso de los daños a la biodiversidad. Más aún cuando la propuesta de la Comisión alcanza un mejor compromiso entre los objetivos ambientales, sociales y económicos de la sociedad que el sistema estadounidense (tal como se demuestra a continuación en el apartado relativo a las diferencias entre el Superfondo y la presente propuesta).

[18] La ley estadounidense contempla la garantía financiera como una parte de las responsabilidades derivadas de los daños a los recursos naturales. Nuestro estudio demuestra que el mercado privado de seguros ha respondido con rapidez a la introducción de la normativa con la oferta de novedosos productos. De este modo se ha contribuido a aplicar y hacer cumplir la normativa.

La segunda idea clave que contiene el estudio es que es fundamental ofrecer incentivos reglamentarios eficaces a los operadores para que suscriban seguros que cubran sus posibles responsabilidades económicas, a fin de garantizar el éxito de las políticas de responsabilidad encaminadas a asegurar la prevención y reparación de los daños ambientales en consonancia con el principio de que quien contamina paga. Esta propuesta profundiza en esta idea con la creación de un marco comunitario que hace posible la instauración de este tipo de incentivos reglamentarios de forma coherente en todo el territorio comunitario, dejando a los Estados miembros libertad para elegir los medios que prefieran para aplicar dicho marco.

Se ha realizado un segundo estudio sobre las cuestiones generales (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/insurance_gen.htm) relacionadas con las responsabilidades ambientales. Este estudio analiza el modelo económico de responsabilidad, así como los casos belga y neerlandés. También constituye una prueba útil de que en el mercado comunitario es actualmente posible asegurar la responsabilidad por saneamiento.

Una cuestión importante de orden normativo que se ha tratado en los estudios sobre los seguros es si la responsabilidad debe ser limitada (a cantidades específicas). Los límites tienen ventajas, pero también desventajas. Los límites (bajos) reducen los costes del cumplimiento y mejoran la asegurabilidad. Pero también reducen el efecto disuasorio y dificultan la recuperación de los costes. La experiencia de EEUU, donde la responsabilidad ambiental está sujeta a límites con carácter general [19], parece demostrar que si hay una conclusión que extraer es que los límites pueden ser demasiado bajos en algunos casos. Por este motivo, la presente propuesta no establece ningún límite a la responsabilidad. Sin embargo, esto no es óbice para que los Estados miembros establezcan limitaciones a la garantía financiera cuando pongan en práctica la propuesta.

[19] En la práctica la contaminación y los daños suelen deberse a más de una descarga, por lo que los límites de la responsabilidad atribuida en EEUU a autores individuales sean menos importantes de lo que podría parecer.

Evaluación de los daños causados a los recursos naturales

La valoración de los daños a los recursos naturales sigue siendo causa de controversia, aunque es imprescindible para alcanzar los objetivos ambientales que persigue esta propuesta. Las dificultades que presenta y la controversia que suscita la evaluación de los daños a los recursos naturales se resolvieron con un criterio valorativo que favorece la reparación frente a las medidas monetarias, en buena medida porque los costes de la reparación son más fáciles de calcular, utilizan menos metodologías de valoración económica escasamente probadas y pueden verificarse a posteriori.

La reparación está encaminada a poner en marcha alternativas equivalentes a los recursos dañados, en lugar de reproducirlos necesariamente. En consecuencia, la propuesta también da preferencia explícita a la opción menos costosa de entre las alternativas que pueden obtener beneficios similares para el medio ambiente. La opción que se ha escogido en la propuesta se ha desarrollado con ayuda de un estudio sobre valoración y reparación de daños causados a los recursos naturales (http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/biodiversity.htm) y está inspirada por el criterio de eficacia en función de los costes que se ha utilizado durante mucho tiempo en la ley estadounidense de contaminación por hidrocarburos de 1990 [20] (véase resumido en http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/tp_enveco.pdf). El mercado del seguro estadounidense, que ha utilizado este mismo criterio valorativo, se ha desarrollo sin apenas dificultades, como ya se ha explicado.

[20] 33 U.S.C. 40.

Gastos financieros potenciales relacionados con el proyecto de Directiva

El cálculo de los gastos financieros que se generarían con esta propuesta se ha basado en el modelo CERCLA de EEUU [21] (también denominado Superfondo) [22].

[21] 42 U.S.C. 103. La Ley General de Respuesta, Compensación y Responsabilidad Ambiental (CERCLA) ha estado vigente durante más de veinte años y existe una relativa profusión de datos relativos a sus costes de aplicación.

[22] Nuestro modelo también incluye datos de costes sobre los programas de responsabilidad estadounidenses basados en la CERCLA. Véase un completo análisis de la CERCLA en la dirección de Internet http://www.europa.eu.int/comm/environment/liability/comp.htm, un estudio realizado como parte de la evaluación económica de la presente propuesta.

* El Superfondo tiene una larga historia y ha generado datos valiosos y públicos sobre el número de parajes contaminados, los costes de saneamiento por tipo de paraje, la distribución de parajes contaminados por industria, el ritmo de detección de nuevos parajes contaminados y el número de incidentes que conllevan daños a los recursos naturales y sus costes asociados. Existen algunos datos sobre el número de parajes contaminados antes y después de la entrada en vigor de la ley, que han tenido una importancia fundamental [23]. De este modo ha sido relativamente sencillo calcular los gastos financieros a partir del caso estadounidense.

[23] Véase la nota al pie n.º 24.

* Las economías de EEUU y de la UE tienen probablemente una intensidad de contaminación ambiental similar -en proporción a los distintos tamaños de estas economías-, ya que ambas entidades se hallan básicamente en el mismo nivel de desarrollo económico y tienen necesidades de protección ambiental similares.

* Hay diferentes fuentes de información y análisis de los datos estadounidenses que se han comparado entre sí y han sido objeto de estudios inter pares a lo largo del tiempo. Este proceso ha mejorado los datos disponibles en EEUU y, en último término, los ha hecho más sólidos.

* Por el contrario, los datos europeos son esencialmente datos no revisados y procedentes de una sola fuente, y por ello sujetos a márgenes de error más amplios. Más aún, sólo existen datos de algunos Estados miembros o regiones, las estimaciones de los costes de saneamiento son parciales y no siempre identifican el número de parajes con los que están asociados. Existen pocos datos disponibles sobre los incidentes que han causado daños a los recursos naturales y sus costes asociados. Los datos disponibles no están clasificados en función del tipo de parajes, de las industrias responsables o de la fecha de contaminación, por lo que resulta básicamente imposible obtener estimaciones significativas de los costes de saneamiento para una propuesta no retroactiva como es ésta.

Y lo que tal vez sea aún más importante, la CERCLA es lo suficientemente parecida a esta propuesta, en términos de objetivos y medios, para servir de modelo de referencia a efectos de extrapolación de costes; posiblemente sea el mejor modelo disponible puesto que los modelos europeos existentes presentan diferencias más importantes con respecto a la presente propuesta. También existen varias diferencias notables entre el Superfondo y esta propuesta, pero ha sido posible detectarlas y calcular sus efectos en términos de costes.

La CERCLA es una ley que establece que la Agencia de Protección del Medio Ambiente (EPA) de Estados Unidos tiene la obligación de localizar los parajes contaminados que requieren saneamiento, para a continuación llevar a cabo dicho saneamiento e iniciar un proceso de responsabilidad para exigir el pago de los costes correspondientes a los agentes causantes de la contaminación o bien forzar a estos a realizar el saneamiento directamente [24]. La fuerza motriz que impulsa las acciones correctoras sobre los parajes contaminados es principalmente el riesgo que estos parajes presentan para la salud o el bienestar público (por ejemplo, el bienestar de las comunidades que los rodean), así como para el medio ambiente, incluidos los recursos naturales. Esto se ajusta perfectamente a los objetivos y medios que se proponen en el proyecto de Directiva.

[24] Si no es posible identificar a los agentes responsables o estos son insolventes, el coste del saneamiento se sufragaba inicialmente con fondos recaudados a través de un fondo creado a partir de impuestos especiales sobre el petróleo y determinados materiales químicos, así como de un impuesto ambiental sobre la renta de las sociedades (desde 1996, este fondo se nutre exclusivamente de los Presupuestos Generales del Estado, ya que los impuestos mencionados se derogaron). Es este fondo el que explica por qué CERCLA se denomina también "Superfondo".

Con arreglo a la CERCLA, al igual que en esta propuesta, los agentes responsables lo son además de los daños causados a los recursos naturales (DRN). Las autoridades competentes tienen instrucciones de reparar estos daños, ya sea mediante restablecimiento directo del recurso dañado o sustitución por uno equivalente. Al igual que ocurre con los saneamientos, las autoridades competentes pueden llevar a cabo la reparación e iniciar un proceso de responsabilidad para exigir el pago de los costes correspondientes a los agentes causantes de la contaminación o bien forzar a estos a realizar la reparación directamente.

En cuanto a las diferencias entre la CERCLA y la propuesta, la más destacada es que la primera es un programa totalmente retroactivo, es decir (también) crea responsabilidad por los residuos vertidos por la vía legal antes de su entrada en vigor. A efectos del presente análisis y dado que nuestra propuesta no tiene carácter retroactivo, se ha despojado a la CERCLA de su retroactividad, es decir, sólo se han tenido en cuenta los costes asociados al saneamiento de los parajes contaminados por residuos vertidos con posterioridad a la entrada en vigor del programa.

De acuerdo con esto, el cuadro insertado al final de este apartado presenta estimaciones de los gastos financieros anuales asociados con la propuesta [25], salvando todas las diferencias existentes entre la CERCLA y la propuesta con excepción de la retroactividad (los efectos del resto de diferencias se tratarán más adelante).

[25] Esencialmente tomado del estudio Footing the Bill for Superfund Cleanups, Katherine Probst y cols., Resources for the Future, 1995. RFF también ha publicado un estudio más reciente (julio de 2001) sobre el futuro de los costes del Superfondo, elaborado igualmente por Katherine Probst y cols., y titulado Superfund's Future, What Will It Cost*, en el que también nos hemos basado. Este último estudio señala la relativa estabilidad y flexibilidad de los gastos asociados al Superfondo en el tiempo y apunta que nuestro criterio estimativo está bien fundamentado. Dado que se van incorporando nuevos parajes contaminados a un ritmo aproximadamente constante e importante, presuponemos que los costes de saneamiento permanecerán constantes en el tiempo.

El cuadro presenta tres escenarios, un caso base, un caso máximo y un caso mínimo. El primero se basa en la división entre los gastos financieros asociados a la "contaminación antigua" (contaminación causada por actividades previas a la promulgación del Superfondo) y la "contaminación nueva" (contaminación causada por actividades posteriores) en los parajes relacionados en la Lista Nacional de Prioridades del Superfondo, recientemente elaborada. Esta división es de aproximadamente un tercio de "nueva contaminación" y dos tercios de "contaminación antigua". El caso máximo asume que los parajes "antiguos" y los "nuevos" están divididos más o menos en partes iguales. El caso mínimo presupone que las políticas de responsabilidad tienen un efecto importante y relativamente rápido para reducir el ritmo de aparición de nuevos parajes contaminados. En este caso, se supone que el porcentaje de parajes "nuevos" se estabiliza en el 20% de la totalidad de los parajes.

Existen buenas razones para supone que el caso base es el más plausible para el futuro previsible [26], pero los casos mínimo y máximo constituyen un útil análisis de sensibilidad de nuestras conclusiones.

[26] Una proporción muy elevada de los costes del Superfondo está de hecho asociada a los residuos depositados con anterioridad a su entrada en vigor. No hay apenas razones para creer que esto vaya a cambiar notablemente en el futuro próximo, pese a la instintiva atracción que suscita la hipótesis de que es probable que el porcentaje de los gastos asociados a parajes "nuevos" aumente pronto de forma importante. Esto se explica por la forma en que se "descubren" los parajes contaminados y (algunos de ellos) se incluyen finalmente en el Superfondo. Katherine Probst y cols lo expresan de esta manera en su libro Superfund's Future: What Will It Cost, publicado en 2001: "La información relativa a los parajes contaminados es incompleta y no es concluyente por varios motivos. En parte, a los terratenientes no les interesa revelar a los reguladores información sobre la contaminación de los parajes que les pertenecen; esta información podría reducir el valor de su propiedad y hacerles responsables de los costes de saneamiento. Tampoco interesa a la mayoría de los directores de programas federales o estatales ayudar a elaborar una lista completa y pública de parajes contaminados, si no disponen de los recursos adecuados para actuar en ellos". Esto parece indicar que no sólo es lento el proceso de descubrimiento de la nueva contaminación, sino que además, dado que la financiación pública del Superfondo se mantiene aproximadamente constante, muchos parajes identificados permanecen fuera de los objetivos de saneamiento durante un período de tiempo prolongado. Este cuadro de conjunto parece estar corroborado por la información facilitada en un Informe de la Oficina de Contabilidad General de noviembre de 1998, Hazardous Waste: Unaddressed Risks at Many Potential Superfund Sites, es decir, que a la sazón ya se había descubierto el 85% de los lugares que podían incluirse en la Lista de Prioridades Nacionales (Superfund) antes de 1990. El 42% fue "descubierto" antes de 1985. El mismo informe considera que, a partir de octubre de 1997, en 1989 ya se determinaron lugares que podían incluirse en SuperfundEl mismo informe considera que, en octubre de 1997, 1.789 parajes ya identificados eran elegibles para el Superfondo. RFF calcula que entre 2001 y 2009 se incorporarán al Superfondo de 23 a 49 parajes al año. Si tomamos el punto medio de esta gama (36) y suponemos que la totalidad de los 1.789 parajes irían finalmente al Superfondo, nos costaría casi 50 años eliminar este parque de parajes potenciales ya identificados.

Estos gastos pueden seguir pareciendo elevados, pero los costes asociados no van a desaparecer porque no exista legislación comunitaria en materia de responsabilidad. Estos costes son reales, materializados en daños para el medio ambiente, que seguirían produciéndose aunque no se legislase la responsabilidad. De hecho, sin un régimen de responsabilidad adecuado los costes sociales no harían sino aumentar, ya que no existirían incentivos eficaces para la prevención.

El gasto total señalado (en el caso base) sería inferior al 1,5% del gasto total de la Comunidad con protección del medio ambiente, es decir, inferior al 0,02% del producto interior bruto (PIB). Y como indicador del esfuerzo personal necesario, resulta esclarecedor considerar que el coste por persona es inferior a 4 EUR (3 EUR si se incluye la población de los doce países en proceso de adhesión).

Hasta el momento hemos dado por hecho que la única diferencia importante entre el Superfondo y esta propuesta era la retroactividad. Sin embargo, hay otras diferencias esenciales. Algunas de ellas podrían modificar la cuantía total de los gastos financieros que se han calculado anteriormente. El resto sólo es probable que modifiquen la distribución del gasto entre los agentes económicos, pero no su importe total. Por razones de claridad, las diferencias que pueden modificar el gasto total se presentan a continuación por separado de los que sólo afectan a su distribución.

Existen cuatro diferencias fundamentales que podrían cambiar el gasto total con respecto a nuestras estimaciones. En primer lugar, el Superfondo no comprende el saneamiento de la contaminación causada por liberaciones permitidas de sustancias peligrosas. Constituye una circunstancia eximente o atenuante en relación con las posibles responsabilidades por daños, causados por instalaciones o proyectos que funciones de conformidad con los términos de sus autorizaciones o licencias, a los recursos naturales identificados y autorizados en declaraciones de impacto ambiental. Y no se aplica a los daños causados por la utilización de plaguicidas registrados. La propuesta tiene circunstancias eximentes y atenuantes de alcance comparable [27] y va más allá que el Superfondo en cuanto que no cubre los daños que no son previsibles en función del estado de los conocimientos técnicos y científicos en el momento en que se liberan las emisiones o se realizan las actividades. Además de reducir el gasto total, la exención adicional propuesta por la Comisión debe también lograr un mejor equilibrio entre objetivos ambientales, por una parte, y socioeconómicos, por otra. En particular, la propuesta de la Comisión debe preservar mejor los incentivos a la innovación, ya que, a diferencia del Superfondo, no penaliza las actividades de innovación con carácter retroactivo.

[27] Salvo en el caso de los plaguicidas. No obstante, una gran parte de los daños asociados pueden muy bien calificar como daños difusos, que no son objeto de la presente propuesta.

En segundo lugar, el enfoque de valoración propuesto de la biodiversidad se basa menos en una valoración monetaria que en el Superfondo [28]. De hecho, la propuesta de la Comisión se basa más en la subsanación, cuyos costes son más fáciles y baratos de calcular que los cálculos monetarios del valor de los recursos naturales. A diferencia del Superfondo, la propuesta de la Comisión también muestra una preferencia explícita por las opciones menos costosas. Esta diferencias debería reducir también los gastos de esta propuesta en relación con nuestras estimaciones (y el Superfondo).

[28] El Departamento de Interior de EEUU ha propuesto recientemente modificar el criterio del Superfondo. El nuevo criterio valorativo propuesto para el Superfondo está más en consonancia con la propuesta de la Comisión y resulta menos controvertido.

Tercero, aunque según nuestras estimaciones, todos los gastos de saneamiento serán gastos adicionales derivados de la propuesta, como ocurrió originalmente con el Superfondo, de hecho los Estados miembros ya disponen de legislación en materia de responsabilidad por saneamiento, aunque los programas nacionales no son tan estrictos y rigurosos como esta propuesta y se observan variaciones importantes de un Estado miembro a otro [29]. En cualquier caso, esta consideración tiene también un efecto claro en el sentido de que reduce los gastos de aplicación de la propuesta frente a nuestros cálculos anteriores.

[29] Por ejemplo, las leyes vigentes en los Estados miembros no imponen a las autoridades públicas la obligación general de sanear y reparar aunque no sea posible determinar quién es el agente responsable o éste se vea imposibilitado para pagar los costes ocasionados. La propuesta también trata los daños ambientales de manera mucho más sistemática que las leyes nacionales vigentes.

Cuarto, la propuesta imputa responsabilidades por los daños causados por las actividades, mientras que el Superfondo se basa en las sustancias peligrosas. El primer criterio es aparentemente más amplio que el segundo, pero en la práctica los dos enfoques han de producir resultados similares y, con todas las demás circunstancias iguales, ocasionar gastos similares. Esto es así porque el impacto (negativo) que tienen la mayoría de actividades para la salud pública y el medio ambiente se debe esencialmente a la liberación de sustancias peligrosas. Las actividades (y su alcance) pueden afectar a la biodiversidad más que la liberación de sustancias peligrosas. No obstante, esto no debe afectar notablemente a los gastos ocasionados por la presente propuesta, dado que, por una parte, se aplican las exenciones contempladas en la Directiva de hábitats y en la Directiva marco de política de aguas y, por otra, se considera que los costes ocasionados por los daños a la biodiversidad han de ser una pequeña parte de los costes totales.

De este modo, teniendo en cuenta las cuatro diferencias esenciales entre la propuesta y el Superfondo que pueden afectar a la magnitud total del gasto, la conclusión es que su efecto combinado va a reducir el gasto derivado de la propuesta con respecto a las estimaciones presentadas en el cuadro mencionado, que entonces representarán un techo que no es probable que se alcance en ningún caso.

Hay otras dos diferencias importantes que (sólo) tienen un efecto distributivo. La primera es que en el Superfondo la responsabilidad se atribuye a muy diversos agentes potencialmente responsables, desde los productores y transportistas de sustancias peligrosas hasta los operadores de las instalaciones de eliminación de residuos. La propuesta de la Comisión sólo imputa responsabilidad a los operadores. Con ello no se reducen los costes totales con respecto al modelo del Superfondo (pues si no hay entidades responsables privadas, la autoridad competente debe asegurarse de que se repare el daño), sino que aumenta la participación de las autoridades competentes en los costes.

La segunda diferencia de este tipo es que el Superfondo contempla la responsabilidad solidaria para los casos en los que el mismo daño es causado por varios operadores, mientras que esta propuesta permite a los Estados miembros aplicar la responsabilidad solidaria o proporcional [30]. Las estimaciones anteriormente obtenidas se basan pues en la responsabilidad solidaria. A veces se considera que esta norma de responsabilidad facilita la recuperación de los costes de las entidades privadas responsables y, por lo tanto, que incrementa los niveles de saneamiento y reparación (y de gasto) que la responsabilidad proporcional. No obstante, dado que esta propuesta impone a los Estados miembros la obligación residual de asegurarse de que el saneamiento y la reparación tengan lugar, los gastos (totales) ocasionados por una norma proporcional serían idénticos a los generados por una solidaria. Pero normalmente, en este último caso aumentaría el porcentaje de gasto de las entidades privadas, mientras que con una norma proporcional ocurriría lo contrario.

[30] Excepto en el caso de los operadores que puedan demostrar la parte del daño de la que son responsables. A estos operadores sólo se les podrá exigir responsabilidades por los costes asociados a dicha parte del daño.

El estudio realizado también aborda la cuestión de los efectos directos que tendrán los costes sobre la competitividad exterior de la industria. Pero no es probable que sean importantes. Primero, la responsabilidad no afectará a todas las empresas de un determinado sector de forma sistemática. No es probable que las empresas que adopten prácticas preventivas hayan de soportar costes importantes relacionados con la responsabilidad y, por consiguiente, su competitividad internacional permanecerá incólume. En otras palabras, pueden verse afectadas empresas individuales pero no sectores industriales enteros. Es probable entonces que las empresas que no resulten afectadas por la responsabilidad en los distintos sectores se hagan con la parte del negocio que hayan perdido sus competidores. Dicho esto, en los sectores donde no pueda reducirse el contenido contaminante porque se base en la utilización de las mejores tecnologías y prácticas disponibles, el efecto de la responsabilidad puede ser sistemático y traducirse en diferenciales de coste que afecten a todo el sector (con todas las demás circunstancias iguales [31]) frente a terceros países con políticas de internalización menos rigurosas.

[31] No obstante, raramente son iguales todas las demás circunstancias y los costes asociados a la protección ambiental suelen ser irrelevantes en comparación con otros diferenciales de coste (como los costes laborales, la disponibilidad de infraestructuras, etc.).

En segundo lugar, aun con los costes notablemente superiores que ocasionó el Superfondo, las industrias estadounidenses que hubieron de afrontar costes de saneamiento más elevados [32] no sufrieron un deterioro significativo de su competitividad internacional. El sector químico constituye un buen ejemplo de por qué puede ocurrir esto. Aunque este sector ocasiona el mayor porcentaje de los costes de saneamiento del Superfondo (el 25%), muy por encima del segundo sector industrial afectado, estos costes siguen siendo una parte muy pequeña de sus beneficios (alrededor del 2% [33]). Hay sectores en las que el efecto relativo que tienen los costes de saneamiento sobre los beneficios o el valor añadido es más importante, siendo el mejor ejemplo el sector minero. Pero ello es más resultado de una escasa rentabilidad persistente, probablemente asociada con factores estructurales, que del impacto de los gastos ambientales.

[32] Químicas, mineras, metalurgia primaria, madereras y fabricados metálicos salvo maquinaria y refinerías petrolíferas.

[33] Datos de beneficios correspondientes a 1991 y 1992.

>SITIO PARA UN CUADRO>

* El significado de cada una de las categorías de costes y la forma en que se derivaron los gastos asociados se explican en las notas a pie de página de la tabla.

5. CONSULTA PÚBLICA

Las tareas preparatorias que conducen a esta propuesta se basan, entre otras cosas, en una serie de iniciativas previas en las cuales se han celebrado debates con partes interesadas. Puede mencionarse a este respecto el Libro Verde de la Comisión de 1993 (COM(93) 47 final), una Audiencia Conjunta con el Parlamento Europeo este año, una Resolución del Parlamento que solicita una Directiva de la Comunidad y un Dictamen del Comité Económico y Social en 1994 y el Libro Blanco sobre Responsabilidad Medioambiental del 9 de febrero de 2000 [34]. También se ha consultado a las partes interesadas en torno a un documento de trabajo publicado en julio de 2001 [35]. A la luz de la consulta pública, se han revisado las propuestas expuestas en el documento de trabajo. Para más información sobre el proceso de consulta pública y sus resultados, véase el Anexo al Memorandum Explicativo.

[34] COM(2000) 66 final. El Libro Blanco ha suscitado numerosos comentarios de los Estados miembros y de varias partes interesadas (los Resúmenes de estos comentarios pueden encontrarse en la siguiente página: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm. El Libro Blanco también fue objeto de los Dictámenes del Comité Económico y Social (Dictamen de 12 de julio de 2000 (DO C 268 de 19.9.2000, p. 19) y del Comité de las Regiones (Dictamen de 14 de junio de 2000 (DO C 317 de 6.11.2000, p. 28). El Parlamento Europeo no ha adoptado una posición oficial sobre el Libro Blanco, pero la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política de Consumo adoptó el 12 de septiembre de 2000 un Dictamen para la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interno en torno al Libro Blanco sobre Responsabilidad medioambiental (doc PE 290.139). El Consejo Medioambiental también debatió la cuestión de la responsabilidad medioambiental en abril y diciembre de 2000 (véase Comunicado de Prensa del Consejo nº 486 de 18.12.2000 (Documento nº: 14668/00).

[35] El texto íntegro de los escritos recibidos (en principio en su idioma original), para los que no se ha solicitado confidencialidad, se encuentra en la siguiente dirección de Internet: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

No obstante, es evidente que era imposible tener en cuenta todas las sugerencias realizadas por las diversas partes interesadas. En primer lugar, la industria y las ONG ecologistas tienen opiniones encontradas sobre esta materia y, lo que es todavía más importante, no ha sido posible incorporar sugerencias que no podían conciliarse con los objetivos de la propuesta y con las razones por las cuales se considera que la misma es necesaria.

Tal y como se ha explicado antes, la Comisión opina que se necesita un instrumento de responsabilidad comunitaria. La Comisión también opina en el contexto de los daños ambientales que es necesario permitir a los grupos y ONG de interés público actuar en nombre del medio ambiente dada la ausencia de interés patentado en relación, por ejemplo, con la biodiversidad.

Por el contrario, la Comisión es de la opinión de que algunas de las sugerencias realizadas por las ONG ecologistas no podían incorporarse a la presente propuesta. Esto ha sido así en particular en lo concerniente el ámbito de aplicación del régimen propuesto. La Comisión, cuando propone una nueva iniciativa legislativa, debe tener en cuenta todos los intereses concurrentes y buscar el equilibrio adecuado entre todos ellos a la luz de los objetivos medioambientales que se persiguen y el contexto socioeconómico general. No se consideró aconsejable optar por un régimen plenamente retroactivo o por un régimen conforme al cual se hubieran alterado de forma significativa los principios habituales que rigen la carga de la prueba y la relación de causa-efecto.

Por lo que respecta a los daños tradicionales (daños personales y materiales), aunque en el Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental se apuntaba que deberían contemplarse en la propuesta, finalmente no ha sido así. Las razones para ello son muy diversas. En primer lugar, no parece que sea imprescindible contemplar los daños tradicionales en el programa propuesto, al menos en primera instancia, para alcanzar unos objetivos ambientales ambiciosos y para llevar plenamente a efecto los principios de prevención y de que "quien contamina, paga". En segundo lugar, los daños tradicionales sólo pueden regularse por la vía de la responsabilidad civil [36]. Los sistemas jurídicos nacionales (legislación y jurisprudencia) están bastante desarrollados en materia de daños tradicionales, que constituyen su contenido por excelencia. Dicho esto, es probable que la evolución reciente y futura de estas cuestiones en el ámbito internacional obliguen a la Comisión a reconsiderar el asunto, al menos si la Comunidad desea adherirse a los instrumentos internacionales de responsabilidad civil complementarios de los acuerdos internacionales alcanzados en materia de medio ambiente. No obstante, conviene señalar que las diversas iniciativas sectoriales internacionales [37] no siempre presentan una coherencia total entre sí, por lo que parece difícil en estos momentos formular una posición general sobre la forma en que deberían considerarse tales iniciativas desde la Comunidad. Es necesario seguir reflexionando sobre este tema a la luz de los acontecimientos que se sucedan en el ámbito internacional.

[36] Véase el estudio que analiza la evolución reciente de la legislación en materia de responsabilidad ambiental en los Estados miembros y la situación de la responsabilidad ambiental en algunos países de la OCDE (http://europa.eu.int/comm/environment/liability/legalstudy.htm), en el cual se destaca que, en la mayoría de los países, la contaminación de parajes y, en su caso, los daños a la biodiversidad han sido hasta ahora cuestiones reguladas por derecho público y administrativo principalmente, mientras que los daños causados a personas y bienes materiales se resuelven por derecho civil privado. La Comisión es de la opinión de que podría resultar difícil crear un marco jurídico común tanto para la responsabilidad civil como para la pública o administrativa. Esta es otra razón que explica por qué la propuesta no contempla los daños tradicionales.

[37] Existe un instrumento sectorial que se ha firmado, pero que todavía no ha entrado en vigor: el Protocolo de Basilea de 1999 sobre responsabilidad e indemnización por daños resultantes de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación. Hay otras iniciativas previstas o ya en curso: un posible instrumento de responsabilidad conjunta de conformidad con el Convenio de Helsinki de 1992 sobre los efectos transfronterizos de los accidentes industriales (Convenio TEIA) y el Convenio de Helsinki de 1992 sobre la protección y utilización de los cursos de agua transfronterizos y de los lagos internacionales (Convenio de protección de las aguas) y uno o varios posibles instrumentos de responsabilidad (a medio plazo) de conformidad con el Convenio sobre diversidad biológica y el Protocolo de Cartagena sobre bioseguridad. Por no dejar nada en el tintero, cabe hacer referencia al único régimen horizontal de responsabilidad ambiental internacional que existe, cual es el Convenio de Lugano de 1993 sobre responsabilidad civil por los daños resultantes de actividades peligrosas para el medio ambiente. No obstante, este Convenio todavía no ha entrado en vigor y no es probable que la Comunidad vaya a adherirse al mismo en un próximo futuro.

Con respecto a la garantía financiera, el régimen propuesto no le confiere carácter obligatorio. El ámbito cerrado de actividades peligrosas, la limitación a determinados recursos naturales y la limitación a daños significativos son aspectos que contribuyen a que los riesgos que ha de regular el régimen propuesto puedan calcularse y gestionarse mejor. El régimen propuesto permite la flexibilidad necesaria para los primeros años de su aplicación, pues implica claramente un número determinado de novedades para aseguradoras y otros proveedores de seguridad financiera.

En relación con la definición de biodiversidad que incluye la propuesta, es preciso destacar que, en esta fase, se consideró que el régimen propuesto no podía establecerse adecuadamente sobre la base de la definición de "diversidad biológica" que ofrece el artículo 2 del Convenio internacional sobre esta materia, incluido el aspecto de la responsabilidad derivada de los organismos modificados genéticamente. La definición que da el Convenio sobre Diversidad Biológica va más allá de los hábitats y de las especies e incorpora la idea de "variabilidad", de modo que podría argumentarse que el daño causado a la diversidad biológica incluirá perjuicios a la "variabilidad de organismos vivos". Este enfoque suscita la delicada cuestión de cómo cuantificar tales daños y cuál sería el umbral de perjuicio que conllevaría responsabilidad [38]. Ello sin perjuicio de que puedan sucederse nuevos acontecimientos en relación con esta cuestión, concretamente en el marco de la aplicación del Convenio sobre Diversidad Biológica y del Protocolo sobre Bioseguridad.

[38] Hay que indicar que se plantean cuestiones similares en el contexto del Comité Intergubernamental para el Protocolo de Cartagena sobre Biodiversidad (véase la Nota de la Secretaría Ejecutiva relativa a "Responsabilidad y compensación por daños derivados de movimientos transfronterizos de organismos vivos modificados Examen de instrumentos relevantes existentes e identificación de elementos" [UNEP/CBD/ICCP/2/3 - párrafo 77, página 24] - http://www.biodiv.org/biosafety/mtg-iccp-02.asp).

En cualquier caso, la Comisión es consciente de que legislar, especialmente en un campo como éste, no puede ser sino un proceso reiterativo, en el que debe analizarse la experiencia adquirida en la aplicación del programa y los nuevos acontecimientos técnicos y jurídicos sobre el tema para mejorar el régimen en lo posible.

6. CONTENIDO DE LA PROPUESTA

6.1. Artículo 1: Tema

Con esta propuesta se pretende establecer un marco jurídico basado en la responsabilidad medioambiental para la prevención o reparación de daños ambientales importantes.

6.2. Artículo 2 - Definiciones

Conviene formular definiciones adecuadas de los conceptos fundamentales para la correcta interpretación y aplicación del mecanismo previsto en la propuesta.

El concepto de daños ambientales importantes debe definirse, en la medida de lo posible, por referencia a las disposiciones pertinentes del derecho ambiental comunitario, la Directiva de hábitats y la Directiva marco sobre política de aguas, de modo que se utilicen criterios comunes y se favorezca una aplicación uniforme; No obstante, habrá que tener en cuenta situaciones específicas para las cuales se contemplen determinadas excepciones en las Directivas mencionadas con respecto al nivel de protección de que goza el medio ambiente. La biodiversidad también debe definirse por referencia a las zonas de protección o conservación que se hayan designado en el cumplimiento de la legislación nacional o subnacional vigente en materia de conservación de la naturaleza. y que los daños ambientales importantes también deben abarcar las situaciones en las que existan graves perjuicios potenciales o efectivos para la salud humana, incluidas las que tengan su origen en la contaminación del suelo;

y que también deben incluirse los daños causados a las aguas, el suelo y los hábitats a causa de la liberación accidental o intencional de sustancias o materiales o radiación a la atmósfera, ya que este tipo de emisiones atmosféricas pueden provocar daños ambientales importantes en el sentido que este concepto tiene en la presente Directiva;

6.3. Artículo 3 - Ámbito de aplicación (en combinación con el Anexo I)

Deben contemplarse las actividades ocupacionales que supongan un riesgo para la salud humana y para el medio ambiente. Estas actividades deben identificarse, en principio, por referencia a la legislación comunitaria pertinente que establezca requisitos de regulación, incluidos, en su caso, los procedimientos de registro o autorización, en relación con determinadas actividades o prácticas que entrañen un riesgo potencial o real para el hombre y para el medio ambiente.

En este contexto, la propuesta debe abarcar, con respecto a las sustancias o los preparados peligrosos, los organismos y microorganismos y los productos fitosanitarios y biocidas, su fabricación, utilización y liberación en el medio ambiente.

También debe otorgarse la debida consideración a las disposiciones pertinentes de la legislación comunitaria en materia de transporte que identifiquen mercancías peligrosas o contaminantes relevantes a efectos de la presente propuesta; en este contexto, y en ausencia de disposiciones comunitarias más concretas, cabe extender las mencionadas disposiciones pertinentes a otros modos de transporte. que, no obstante, teniendo en cuenta la existencia de legislación comunitaria especifica en materia de productos fitosanitarios y biocidas y organismos y microorganismos modificados genéticamente, deben contemplarse todas las actividades de transporte que afecten a estos elementos, con independencia de que puedan estar ya contempladas en las mencionadas disposiciones comunitarias pertinentes en materia de transporte; La circunstancia de que actualmente no todos los modos de transporte están regulados por la legislación comunitaria en materia de transporte o de que el transporte no está regulado en gran medida por la legislación específica sobre productos fitosanitarios, biocidas u organismos y microorganismos modificados genéticamente, es irrelevante a efectos de la presente propuesta, ya que el transporte de estos productos, organismos y microorganismos entraña un riesgo, real o potencial, para el hombre o para el medio ambiente.

En relación con los daños causados a la biodiversidad, esta propuesta también ha de aplicarse a cualquier actividad ocupacional además de las que ya se ha identificado directa o indirectamente, por referencia a la legislación comunitaria, como actividades que entrañan un riesgo real o potencial para el hombre o para el medio ambiente.

Existen varios convenios internacionales que regulan el problema de la responsabilidad civil en relación con ámbitos específicos como la contaminación por hidrocarburos y los daños nucleares. La mayoría de los Estados miembros son parte en estos convenios, los cuales, aunque no contemplan necesariamente los mismos requisitos que esta propuesta, tienen la ventaja de asegurar una armonización mundial o regional. En la medida en que dichos convenios presenten lagunas, la Comunidad deberá, en el desempeño de su misión de fomentar medidas a escala internacional con miras a hacer frente a los problemas ambientales a escala regional o mundial (apartado 1 del artículo 174 del Tratado CE), tratar de mejorar los acuerdos internacionales existentes. Tras el naufragio del petrolero Erika, la Comunidad se comprometió a mejorar la seguridad marítima y el funcionamiento del Fondo internacional de compensación de daños causados por la contaminación de hidrocarburos con respecto a cuestiones de responsabilidad [39]. Cuando termine la revisión del funcionamiento de este Fondo, bajo los auspicios de la Organización Marítima Internacional, la Comunidad tendrá que determinar si los resultados obtenidos son satisfactorios o no; y en este último caso, deberá considerarse la posibilidad de poner en marcha una iniciativa comunitaria específica sobre esta cuestión.

[39] Véase la COM(2000) 347 final de 6.12.2000.

Por consiguiente, deberán tenerse expresamente en cuenta la legislación vigente de Euratom y los convenios internacionales vigentes en materia de daños nucleares, daños por contaminación de hidrocarburos y daños causados por el transporte de sustancias nocivas y mercancías peligrosas.

Cuando el derecho comunitario ya establezca un marco regulador, uno de cuyos fines sea la prevención de accidentes [40], estas necesidades de regulación pormenorizadas no deberán ser alteradas por el régimen propuesto, cuyo objetivo es complementar las medidas existentes y no sustituirlas.

[40] Véase la Directiva 96/61/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1996 relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (DO L 257 de 10.10.1996, p. 26) y la Directiva 96/82/CE del Consejo de 9 de diciembre de 1996 relativa al control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas (DO L 10 de 14.1.1997, p. 13).

El régimen propuesto, que no establece reglas adicionales de conflicto de derecho cuando especifica las competencias de las autoridades competentes, es, sin perjuicio de las reglas sobre jurisdicción internacional de los tribunales previsto, entre otros, en el Reglamento del Consejo (CE) nº 44/2001 de 22 de diciembre de 2000 relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y comercial [41]. Dado el alcance de la propuesta y la exclusión de ésta de los daños tradicionales, no debería plantearse ninguna cuestión de compatibilidad en relación con las leyes relativas a la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores en el trabajo. Lo mismo cabe afirmar con respecto a la legislación comunitaria aplicable en los ámbitos de la responsabilidad del fabricante [42] y de la seguridad de los productos [43], que no comprenden los daños causados al medio ambiente. Por consiguiente, las leyes que regulan la responsabilidad del fabricante y la seguridad de los productos permanecen plenamente vigentes. En ausencia de posibles conflictos, no hay necesidad de que la propuesta contenga ninguna disposición específica para clarificar la relación entre la propuesta y dichas leyes.

[41] DO L 12 de 16.1.2001, p. 1.

[42] DO L 210 de 7.8.1985, p. 29. Directiva modificada por la Directiva 1999/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 10 de mayo de 1999 (DO L 141 de 4.6.1999, p. 20).

[43] Directiva 92/59/CEE del Consejo de 29 de junio de 1992 relativa a la seguridad general de los productos (DO L 228 de 11.8.1992, p. 24).

Finalmente debería aclararse que la propuesta no se aplica a la contaminación difusa, a las actividades cuya única finalidad es servir a la defensa nacional.

6.4. Artículo 4 - Prevención

Además del efecto preventivo genérico que se atribuye al régimen propuesto [44], es necesario configurar un marco jurídico que regule la adopción de medidas preventivas específicas en los casos en que exista un riesgo inminente de que se produzcan daños ambientales. En este contexto, la prevención implica que la autoridad competente ha de exigir al operador que adopte las medidas preventivas necesarias o adoptar ella misma dichas medidas con carácter inmediato o, en cualquier caso, cuando no lo haga el operador. En el caso de que un operador sea o deba ser consciente del riesgo inminente, deberá actuar de forma inmediata sin esperar a que la autoridad competente se lo exija. Si las medidas preventivas adoptadas por el operador resultasen ineficaces, el mismo deberá comunicar la situación a la autoridad competente.

[44] Es decir, el efecto preventivo atribuido a la responsabilidad desde un punto de vista económico (véase la sección 2).

6.5. Artículo 5 - Reparación (en combinación con el Anexo II)

En el contexto del régimen propuesto, la reparación implica que la autoridad competente ha de exigir al operador que adopte las medidas reparadoras necesarias o adoptar ella misma dichas medidas con carácter inmediato o, en cualquier caso, cuando no lo haga el operador. La reparación debe ser efectiva, de modo que sus objetivos se cumplan con arreglo a los criterios mínimos que han de regir la determinación y elección de las medidas necesarias. Por regla general, el valor del daño debe ser el de las medidas reparadoras, de modo que no sea necesario realizar una valoración monetaria. Sin embargo, las autoridades competentes podrán utilizar técnicas de valoración monetaria cuando lo consideren apropiado. La investigación emprendida en el marco de los programas de investigación y desarrollo de la Comunidad pueden facilitar información y herramientas valiosas con respecto a la caracterización y valoración de los daños ambientales. Es probable que la colaboración activa del operador y de otras partes interesadas, si fuera necesario, contribuya a la rentabilidad de las medidas a adoptar.

En un corto período de tiempo podrían darse varios casos en los que se produjeran daños ambientales. que en tal caso, la autoridad competente podrá decidir las prioridades de reparación de los daños; y que, para tomar esta decisión, la autoridad competente deberá tener en cuenta, entre otras cosas, la naturaleza de cada caso y su alcance, gravedad y posibilidades de recuperación natural;

6.6. Artículo 6 - Disposiciones adicionales en relación con la prevención y la reparación

En vista de la importancia que tienen la prevención y la reparación, los Estados miembros deberán velar por que se adopten las medidas preventivas o reparadoras necesarias cuando no sea posible aplicar el principio de que "quien contamina, paga". que, en estos casos, los Estados miembros deberán adoptar las disposiciones que consideren oportunas de conformidad con sus respectivos sistemas jurídicos, siempre que con las mismas se asegure la financiación de las medidas preventivas o reparadoras necesarias; y que, en cualquier caso, estos sistemas de financiación alternativos lo serán sin perjuicio de la responsabilidad imputable al operador si fuera identificado más adelante o recobrase una capacidad económica suficiente para soportar el coste de las medidas adoptadas;

6.7. Artículo 7 - Recuperación de los costes

La acción comunitaria deberá favorecer la aplicación del principio de que "quien contamina, paga", tal como prevé el apartado 2 del artículo 174 del Tratado CE. Por consiguiente, el operador que cause daños ambientales o el riesgo inminente de que tales daños se produzcan deberá ser, en principio, el responsable económico. En el caso de que las medidas preventivas o reparadoras sean adoptadas por la autoridad competente o por un tercero en su nombre, los costes deberán ser restituidos por el operador .

6.8. Artículo 8 - Imputación de los costes en relación con determinados daños a la biodiversidad

En el caso de que un operador haya causado daños a la biodiversidad en el curso de una actividad ocupacional distinta de las que en esta propuesta se identifican como origen de un riesgo real o potencial para el hombre o para el medio ambiente, este operador no deberá ser el responsable económico a menos que se demuestre su culpa o negligencia.

6.9. Artículo 9 - Exenciones y defensas

La presente Directiva no debería abarcar daños o amenazas inminentes de daños que se deriven de ciertos actos fuera de su control o de emisiones específicas o actos autorizados por las leyes y reglamentos vigentes o que han sido autorizados mediante un permiso. También se puede aplicar el mismo enfoque cuando los daños han sido causado por emisiones o actividades que no se consideraron perjudiciales de acuerdo con la categoría de los conocimientos científicos y técnicos cuando tuvo lugar la emisión o la actividad. Sin embargo, puede haber casos en que esto esté justificado, aunque el operador no debería sufragar el coste de prevención o subsanación. No obstante, se exige a los Estados miembros que adopten medidas en relación con los daños en cuestión. Cuando un tercero ha causado daños de forma intencionada, es necesario requerir a los Estados miembros que garanticen la subsanación de los daños en cuestión, entendiéndose que la tercera parte autora de los daños debería sufragar los costes. De forma similar, cuando los daños han sido producidos por el hecho de tener que cumplir de forma obligatoria reglas u órdenes procedentes de autoridades públicas, también debería exigirse a los Estados miembros que garanticen la subsanación. Los administradores judiciales desempeñan una tarea de gran importancia favorable a la colectividad de los acreedores y, por consiguiente, no deberán ser considerados responsables económicos personalmente en la medida en que actúen de conformidad con las disposiciones nacionales pertinentes y no se demuestre su culpa o negligencia.

6.10. Artículo 10 - Imputación de los costes en relación con determinadas medidas preventivas

Es evidente que los operadores deben sufragar siempre el coste de las medidas que deban adoptar en cualquier caso porque así se lo exigen las leyes y reglamentaciones (distintas del régimen propuesto) o el permiso que regula sus actividades.

6.11. Artículo 11 - Imputación de los costes en casos con varios responsables

Puede ocurrir que el mismo daño sea causado por varios operadores. En estos casos, los Estados miembros deberán optar por una responsabilidad económica solidaria o distribuida de forma equitativa y razonable. Si un operador puede establecer que sólo ha causado parte del daño, sólo estará obligado a sufragar los costes imputables a esa parte del daño.

6.12. Artículo 12: Período de limitación de cobro

Que las autoridades competentes podrán exigir la restitución de los costes imputables al operador como mínimo durante un período de cinco años a partir de la fecha en que se hayan llevado a cabo las medidas preventivas o reparadoras;

6.13. Artículo 13: Autoridad competente

De un Estado miembro a otro, las atribuciones necesarias para poner en práctica y hacer cumplir el régimen propuesto podrían conferirse a tribunales u órganos cuasijudiciales o autoridades administrativas. En consonancia con el principio de subsidiariedad, los Estados miembros deben tener libertad para mantener sus acuerdos institucionales en la medida en que sean compatibles con el cumplimiento de los objetivos marcados en la propuesta. No obstante, algunas de las tareas que habrán de llevarse a cabo -en concreto, establecer qué operador ha causado los daños o ha formulado la amenaza de causar daños, de evaluar la importancia de los daños y determinar las medidas reparadoras necesarias- corresponderán en cualquier caso a las autoridades administrativas o a terceros en su nombre, ya que dichas tareas requieren conocimientos especializados y formas de proceder que no son siempre enteramente compatibles con la manera en que actúan los órganos judiciales. Lo cual, sin embargo, no implica que las conclusiones de la autoridad competente a este respecto no pueda ser revisada por los tribunales si el operador impugnara su exactitud. Convendría establecer las disposiciones que capacitan al operador a aprovecharse de remedios jurídicos. El operador deberá participar en el procedimiento, ya que sus conocimientos de la actividad causante del daño suelen ser útiles.

6.14. Artículo 14 - Solicitud de acción

Que la protección del medio ambiente es un interés difuso en el nombre del cual no siempre actúan las personas o no siempre están en condiciones de actuar; Por lo tanto, procede otorgar una condición especial a entidades cualificadas para asegurar el buen funcionamiento del régimen propuesto. Por consiguiente, las personas que sufran o puedan sufrir los efectos perjudiciales de los daños ambientales y las entidades cualificadas podrán solicitar que la autoridad competente actúe en determinadas situaciones y circunstancias. El operador debería tener la oportunidad de dar a conocer sus opiniones con respecto a la petición de acción y las observaciones adjuntas. La autoridad competente deberá comunicar al solicitante el resultado de su solicitud de acción dentro de un plazo adecuado.

6.15. Artículo 15 - Revisión judicial

Es importante asegurar que la acción o inacción de las autoridades públicas pueda ser revisada en el caso de que se incumplan las normas establecidas en el régimen propuesto.

6.16. Artículo 16 - Garantía financiera

Suele reconocerse que el seguro u otras formas de valor financiero obligatorio aumenta la eficacia de la responsabilidad. Deberá fomentarse la utilización de seguros u otras formas de garantía financiera.

6.17. Artículo 17 - Cooperación entre Estados miembros

Si los daños son transfronterizos, los Estados miembros afectados deberán colaborar activamente para evitarlos o repararlos

6.18. Artículo 18 - Relación con el derecho nacional

Los Estados miembros deberán seguir siendo libres para mantener o adoptar disposiciones más exigentes que las establecidas en el régimen propuesto. Además, los Estados miembros deberán poder resolver el problema de la "doble restitución".

6.19. Artículo 19 - Aplicación temporal

El régimen propuesto no deberá tener efectos retroactivos. Es necesario adoptar medidas apropiadas para los casos en los que el daño pueda haber sido causado con anterioridad a la fecha de aplicación del régimen, pero no exista certidumbre a este respecto. En cualquier caso, los Estados miembros seguirán siendo libres de regular los daños no contemplados en el régimen propuesto.

6.20. Artículo 20 - Revisión (en combinación con el Anexo III)

Los Estados miembros deberán poner en conocimiento de la Comisión la experiencia que hayan adquirido en la aplicación del régimen propuesto, de modo que la Comisión tenga elementos de juicio para determinar, teniendo en cuenta el impacto en el desarrollo sostenible, si es conveniente proceder a su revisión. Deberán darse unas orientaciones mínimas en relación con el contenido de los informes nacionales.

6.21. Artículos 21 a 23 - Aplicación, entrada en vigor y destinatarios

Estas disposiciones son las normales de las Directivas.

Anexo: Consulta pública

La Comisión Europea adoptó un Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental el 9 de febrero de 2000 [45]. El objetivo del Libro Blanco consistía en examinar cómo el principio de quien contamina paga, uno de los principios esenciales medioambientales del Tratado de la CE, puede aplicarse de la mejor forma posible para servir a los objetivos de la política medioambiental comunitaria. En el Libro Blanco se exploran todas las posibilidades que existen para configurar un régimen de responsabilidad ambiental de ámbito comunitario. Tras analizar las distintas vías de acción de que dispone de la Comunidad, la Comisión concluye que la opción más adecuada es una Directiva comunitaria marco sobre esta materia.

[45] COM(2000) 66 final.

Entre los antecedentes del Libro Blanco cabe mencionar el Libro Verde de la Comisión de 1993 (COM(93) 47 final), una audiencia pública conjunta con el Parlamento Europeo ese mismo año, una Resolución del Parlamento en la que éste pide que se elabore una Directiva comunitaria y un Dictamen del Comité Económico y Social, de 1994.

El Libro Blanco ha dado lugar a numerosos comentarios por parte de los Estados miembros y de muy diversas partes interesadas [46]. El Libro Blanco ha sido también objeto de sendos dictámenes del Comité Económico y Social [47] y del Comité de las Regiones [48]. El Parlamento Europeo no ha adoptado una posición oficial con respecto al Libro Blanco [49]. El Consejo de Medio Ambiente también ha debatido la cuestión de la responsabilidad ambiental en sus sesiones de abril y diciembre de 2000 [50].

[46] En la siguiente dirección de Internet se han publicado resúmenes de estos comentarios: http://europa.eu.int/comm/environment/wel/main/index.cfm.

[47] Dictamen de 12 de julio de 2000 (DO C 268 de 19.9.2000, p. 19).

[48] Dictamen de 14 de junio de 2000 (DO C 317 de 6.11.2000, p. 28).

[49] El 12 de septiembre de 2000, la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Política del Consumidor adoptó un Dictamen para la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior en relación con el Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental (doc. PE 290.139).

[50] Véase la nota de prensa del Consejo nº 486 de 18.12.2000 (documento nº 14668/00).

El 25 de julio de 2001, la Dirección General de Medio Ambiente emitió un documento de trabajo en el que establecía los principios en los que podría fundamentarse el futuro régimen. Este documento de trabajo fue enviado a:

* los Estados miembros;

* los Estados del EEE;

* los países en proceso de adhesión;

* determinadas organizaciones internacionales (AELC y PNUMA);

* asociaciones europeas de autoridades locales y regionales [Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE) y Asamblea de las Regiones de Europa (ARE)];

* ONG ecologistas [Oficina Europea del Medio Ambiente (OEMA), Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), Greenpeace, BirdLife, Amigos de la Tierra y Amigos de la Naturaleza-Internacional) y asociaciones de consumidores (BEUC) de Europa;

* Federaciones y asociaciones industriales y profesionales de Europa: Unión de Confederaciones Industriales y Empresariales de Europa (UNICE), Consejo Europeo de la Industria Química (CEFIC), Unión Europea del Artesanado y de la Pequeña y Mediana Empresa (UEAPME), Mesa Redonda Europea de Industriales (ERT), Centro Europeo de Empresas Públicas y de Empresas de Interés Económico General (CEEP), Red de investigación en relación con el suelo contaminado por actividades industriales en Europa (NICOLE), Asociación Europea de Bioindustrias (EuropaBio), Federación europea de asociaciones de empresas dedicadas a la gestión de residuos (FEAD), Grupo de enlace de las industrias europeas mecánicas, eléctricas, electrónicas y del metal (ORGALIME), Comité para la UE de la Cámara de Comercio Americana en Bélgica, Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas de la Unión Europea y Comité General de la Cooperación Agrícola de la UE (COPA/COGECA), Red para la investigación de tecnologías medioambientales relacionadas con la rehabilitación de suelos contaminados (CLARINET), Comité Europeo de Seguros (CEA), Federación Bancaria Europea (FBE), Asociación internacional de productores de gas y petróleo (OGP), Asociación de industrias europeas del petróleo (EUROPIA), Unión Petrolera Europea Independiente (UPEI), Federación internacional de armadores de petroleros contra la contaminación (ITOPF), Asociación europea de juristas por el medio ambiente (EELA), Federación Europea de la Propiedad (FEP), Foro Atómico Europeo (FORATOM).

Se organizaron (cinco) reuniones con los Estados miembros, con los países en proceso de adhesión, con las ONG ecologistas, con representantes industriales y con autoridades locales y regionales.

También se solicitaron comentarios tras la publicación del documento de trabajo en la página que mantiene la Dirección General de Medio Ambiente en Internet.

Bélgica, Dinamarca, Francia y Países Bajos han enviado sus comentarios por escrito. También lo ha hecho Polonia. Cuatro ONG ecologistas [BirdLife International, Oficina de Política Europea (EPO) del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), la Oficina Europea del Medio Ambiente (OEMA) y Amigos de la Tierra-Europa) han enviado comentarios comunes. También presentaron comentarios comunes la Asociación de armadores de la Comunidad Europea (ECSA), la Cámara internacional de la marina mercante (ICS) y la Asociación internacional de armadores de petroleros independientes (INTERTANKO). Además, enviaron comentarios las siguientes partes interesadas: Asociación francesa de empresas privadas (AFEP-AGREF); AVENTIS; Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI); Lucas BERGKAMP (prof. y socio, HUNTON & WILLIAMS); Federación europea de intermediarios de seguros (BIPAR); British Nuclear Fuels Plc (BNFL); Confederación de la Industria Británica (CBI); Comité Europeo de Seguros (CEA); Centro Europeo de Empresas Públicas y de Empresas de Interés Económico General (CEEP); Consejo Europeo de la Industria Química (CEFIC); Asociación Europea del Cemento (CEMBUREAU); Consejo de Municipios y Regiones de Europa (CMRE); Organización europea de empresas transitarias (CLECAT); Coordinadora de asociaciones para la protección del medio ambiente y de los derechos de consumidores y usuarios (CODACONS); Asociación europea de la industria del carbono y del grafito (ECGA); Asociación europea de juristas por el medio ambiente (EELA); Federación europea de asociaciones de consultoría técnica (EFCA); Organización europea de terratenientes (ELO); Federación Europea de la Propiedad (FEP); Grupo Medioambiental - Mesa Redonda Europea de Industriales (ERT); Asociación del sector de servicios medioambientales (ESA); Unión de la Industria Eléctrica (EURELECTRIC); Asociación de Institutos Geológicos de la Unión Europea (EuroGeoSurveys); Asociación europea de industrias mineras (EUROMINES); Asociación de industrias europeas del petróleo (EUROPIA); Federación Bancaria Europea (FBE); Federación europea de asociaciones de empresas dedicadas a la gestión de residuos (FEAD); Federación de la Industria Europea de la Construcción (FIEC); Asociación del sector de servicios financieros y de arrendamientos (FLA); Foro Atómico Europeo (FORATOM); Freshfields Bruckhaus Deringer; Confederación de empresas de Irlanda (IBEC); Fondo Internacional para la Conservación Animal (IFAW); Instituto de Directores de Empresa (IoD); Federación internacional de armadores de petroleros contra la contaminación (ITOPF); Industriellenvereinigung (IV); Leaseurope; Confederación de empresas de Francia (MEDEF); Unión nacional de agricultores de Estados Unidos (NFU); Red de investigación en relación con el suelo contaminado por actividades industriales en Europa (NICOLE); NIREX Ltd; Nordic Family Forestry; Asociación internacional de productores de gas y petróleo (OGP); Marta RUIZ (abogada); Sociedad de fabricantes y comerciantes de automóviles (SMMT); Suez; Syngenta International; Thames Water ; Teollisuuden Voima (TVO); Unión Europea del Artesanado y de la Pequeña y Mediana Empresa (UEAPME); Unión Europea de Promotores y Constructores (UEPC); Unión de industrias químicas (UIC); Asociación británica de juristas por el medio ambiente (UKELA) (con comentarios independientes por parte del grupo de trabajo específico del derecho escocés); Unión de Confederaciones Industriales y Empresariales de Europa (UNICE); Verband der Chemischen Industrie (VCI); Verband der Elektrizitätswirtschaft (VDEW); Verband Deutscher Maschinen- und Anlagenbau (VDMA); Wirtschaftskammer Österreich (WKÖ); Zentralverband Elektrotechnik- und Elektronikindustrie (ZVEI).

Resumen de las principales opiniones de las partes interesadas

Las principales opiniones de las partes interesadas pueden resumirse de la forma siguiente [51]:

[51] El texto íntegro de los escritos recibidos (en principio en su idioma original), para los que no se ha solicitado confidencialidad, se encuentra en la siguiente dirección de Internet: http://europa.eu.int/comm/environment/liability/followup.htm.

Estados miembros

* En conjunto, la confianza en los mecanismos del derecho público ha sido bien acogida, aunque se han expresado algunos reparos al hecho de que finalmente se haya optado por no contemplar la responsabilidad civil ni los daños tradicionales.

* Se ha subrayado la necesidad de que el régimen jurídico sea lo más preciso posible, incluidas sus definiciones.

* Se ha destacado la necesidad de velar por la plena aplicación del principio de que "quien contamina, paga" y la importancia de tener debidamente en cuenta el nuevo papel que han de desempeñar las autoridades públicas en relación con los "daños huérfanos" (es decir, cuando el causante de la contaminación no puede pagar la reparación del daño), concretamente en relación con las consecuencias económicas que estos puedan tener para aquellas.

* Se ha puesto de relieve la situación concreta del propietario u ocupante de los terrenos afectados por daños ambientales causados por un tercero.

* Se ha expresado preocupación por las propuestas que se alejan del terreno ambiental, que tocan cuestiones más bien relacionadas con el derecho de sociedades o el procedimiento civil.

* Se ha hecho referencia a la necesidad de clarificar la relación con los convenios internacionales; además, se han mencionado distintas iniciativas de ámbito internacional en el campo de la responsabilidad civil, subrayándose la necesidad de que la Comisión reflexionase sobre estos temas a la luz de las mismas.

* Se han expresado algunas dudas con respecto a la inclusión de las pérdidas provisionales.

* El futuro régimen comunitario no debe impedir a los Estados miembros adoptar medidas más exigentes.

Países en proceso de adhesión

* En conjunto, las propuestas que contiene el documento de trabajo no han suscitado objeciones; algunos de los comentarios recibidos sugieren incluso que las propuestas deberían tener mayor alcance.

* Se ha expresado cierta inquietud con respecto a las posibles consecuencias económicas para las autoridades públicas.

Asociaciones industriales y profesionales

Si bien la industria considera positivo que no se tengan en cuenta los daños tradicionales (daños personales y materiales) y que no se otorgue a las ONG capacidad de acción directa contra los operadores, se han repetido las mismas inquietudes ya expresadas en el pasado. La industria:

* insiste en que es imprescindible una redacción clara y precisa de las disposiciones en general y de las definiciones en particular;

* se opone con carácter general a cualquier atenuación o inversión de la carga de la prueba;

* se opone con carácter general a la responsabilidad solidaria;

* desea que la responsabilidad objetiva se circunscriba a un número limitado de actividades (algunos representantes industriales consideran que no hay ningún motivo para que la responsabilidad se determine en función de otra cosa que no sea la demostración de culpa);

* insiste en que debe ser posible alegar el cumplimiento de un permiso/estado actual de la técnica/riesgo de desarrollo como circunstancia eximente o atenuante;

* se opone con carácter general a que se otorgue cualquier clase de privilegio a las ONG en lo que respecta al acceso a la justicia;

* está preocupada por las dificultades relativas a la evaluación de los daños ambientales;

* está preocupada por las dificultades que los operadores puedan encontrar para obtener una cobertura de seguro apropiada, aunque considera positivo que no se confiera carácter obligatorio a las garantías financieras;

* invita a la Comisión a tener en cuenta los convenios internacionales vigentes en los ámbitos relevantes (por ejemplo, la contaminación por hidrocarburos o los daños nucleares); y

* está preocupada por el uso de técnicas de valoración económica.

* La industria también está preocupada por las nuevas propuestas que contiene el documento de trabajo con respecto a la "penetración del velo corporativo".

Organizaciones ecologistas no gubernamentales

* Se considera positiva la intención de la Comisión de presentar una propuesta legislativa con prontitud, pero existe el temor de que no sea lo suficientemente ambiciosa. Más concretamente, los comentarios de las ONG ecologistas apuntan en las siguientes direcciones:

* En general, sugieren una amplia revisión del enfoque minimalista utilizado en el documento de trabajo a fin de tener en cuenta las últimas novedades en el ámbito de los organismos modificados genéticamente (OMG), la política integrada de productos (PIP), la revisión de la política comunitaria en el ámbito de los productos químicos peligrosos y la necesidad de profundizar en el desastre del petrolero Erika.

* Consideran que el alcance de la responsabilidad objetiva es demasiado limitado (deberían contemplarse todas las actividades potencialmente peligrosas o, como mínimo, las actividades que han enumerado en sus comentarios).

* Insisten en que deberían contemplarse los daños causados a la biodiversidad fuera de los parajes protegidos y también los daños causados en parajes protegidos por los convenios internacionales suscritos por la Comunidad y los Estados miembros. La responsabilidad también debería aplicarse a las especies protegidas por la legislación nacional y a todo tipo de parajes protegidos a nivel nacional y subnacional. La responsabilidad debería aplicarse a todas las aves protegidas por la Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres.

* Consideran que, si ha de mantenerse la distinción entre responsabilidad objetiva y basada en la culpa, es imprescindible que el régimen de responsabilidad basada en la culpa se extienda también a la contaminación de las aguas como consecuencia de actividades que puedan estar clasificadas como no peligrosas (en el caso, por ejemplo, de la contaminación causada por lodos de alcantarillado o aguas residual