COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - Proyecto de informe conjunto sobre la integración social

Parte I - La Unión Europea

RESUMEN

Introducción

1. Principales tendencias y desafíos

2. Planteamientos estratégicos y medidas políticas

3. Identificación de buenas prácticas y planteamientos innovadores

3.1 Objetivo 1: Fomento de la participación en el empleo y del acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de todos

3.1.1 Fomento de la participación en el empleo

3.1.2 Fomento del acceso de todos a los recursos, los derechos, los bienes y los servicios

3.1.2.1 Sistemas de protección social

3.1.2.2 La vivienda

3.1.2.3 La asistencia sanitaria

3.1.2.4 Educación, justicia y cultura

3.2 Objetivo 2: Prevención de los riesgos de exclusión

3.2.1 Promover la integración electrónica

3.2.2 Prevenir los problemas del sobreendeudamiento y de falta de hogar

3.2.3. Preservar la solidaridad familiar

3.3 Objetivo 3: Actuación en favor de los más vulnerables

3.3.1 Promover la integración de las personas que se encuentran en situaciones de pobreza persistente

3.3.2 Eliminar la exclusión social de los niños

3.3.3 Promover acciones para zonas afectadas por la exclusión

3.4 Objetivo 4: Movilización de todos los agentes

3.4.1 Promover la participación y expresión de las personas que sufren la exclusión social

3.4.2 Integración de la lucha contra la exclusión en el conjunto de las políticas

3.4.3 Promover el diálogo y la colaboración

4. Promover la igualdad entre hombres y mujeres

4.1 La igualdad entre hombres y mujeres al acometer los principales retos

4.2 Integración de las especifidades de hombres y mujeres en la estrategia global

4.3 Cómo se trata la situación de hombres y mujeres en los diferentes objetivos

4.4 Las especifidaes de hombres y mujeres en el proceso de seguimiento, las evaluaciones de impacto y los indicadores

5. Utilización de indicadores en los PNA/int.

Parte II - Los Estados miembros

BÉLGICA

DINAMARCA

ALEMANIA

GRECIA

ESPAÑA

FRANCIA

IRLANDA

ITALIA

LUXEMBURGO

PAÍSES BAJOS

AUSTRIA

PORTUGAL

FINLANDIA

SUECIA

REINO UNIDO

Anexo I Indicadores

Anexo II Ejemplos de procedimientos idóneos indicados en los planes nacionales de acción contra la pobreza y la exclusión social

Parte I - La Unión Europea

RESUMEN

Por primera vez, la Comisión Europea presenta un documento político sobre la pobreza y la exclusión social. Al documentar y analizar la situación en los Estados miembros y determinar los principales retos que se plantearán en el futuro, este proyecto de informe conjunto sobre la integración social contribuye a reforzar el modelo social europeo. Constituye, pues, un avance significativo hacia el objetivo estratégico de la UE de mejorar la cohesión social en la Unión entre 2001 y 2010.

El informe da forma concreta al método abierto de coordinación en materia de integración social acordado en la Cumbre de Lisboa en marzo de 2000. Este nuevo proceso refrenda el papel clave que debe desempeñar la política social, junto con las políticas económica y laboral, en la reducción de las desigualdades y la promoción de la cohesión social, y reconoce la necesidad de garantizar la existencia en el futuro de vínculos eficaces entre esas políticas. Es, pues, un elemento importante en la aplicación de la agenda social acordada en Niza y completa los objetivos de la Estrategia Europea de Empleo.

El informe constituye también un avance significativo en la elaboración de indicadores comunes para medir la pobreza y la exclusión social en todos los Estados miembros. Demuestra, por lo tanto, que los Estados miembros y la Comisión participan activamente en el proceso. En el futuro, esos indicadores permitirán una evaluación mucho más rigurosa y eficaz de los avances en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Contribuirán también a una mejor evaluación de las políticas, así como de su eficacia y rentabilidad. Todo ello debería contribuir a mejorar en el futuro la actividad política en los Estados miembros.

En este informe no se evalúa la eficacia de los sistemas ya en funcionamiento en los diferentes Estados miembros. Se analizan más bien los diferentes planteamientos presentados por los Estados miembros en sus planes nacionales de acción contra la pobreza y la exclusión social (PNA/int.), de acuerdo con los objetivos en materia de pobreza y exclusión social acordados por la UE en Niza en Diciembre de 2000. El examen de los PNA/int. se centra especialmente en la calidad del análisis, la claridad de los fines y objetivos y la existencia de un planteamiento estratégico e integrado. Con ello, se resalta el compromiso de todos los Estados miembros de utilizar el nuevo proceso de integración social para dar mayor eficacia a sus esfuerzos por erradicación la pobreza y la exclusión social.

El informe documenta una amplia serie de políticas e iniciativas aplicadas o propuestas en los Estados miembros que constituirán una buena base de cooperación e intercambio de enseñanzas en el futuro entre los Estados miembros. Lamentablemente, no ha sido posible extraer ejemplos de buenas prácticas debido a que falta actualmente una evaluación rigurosa de las políticas y los programas en los Estados miembros. En el informe se considera, pues, un reto importante para la próxima fase del proceso de integración social la introducción de análisis rigurosos de la rentabilidad y eficacia de las políticas para erradicar la pobreza y la exclusión social.

El nuevo compromiso - En los Consejos Europeos de Lisboa (marzo de 2000), Niza (diciembre de 2000) y Estocolmo (junio de 2001), los Estados miembros asumieron el compromiso de promover un crecimiento económico sostenible y un empleo de calidad que reduzcan el riesgo de pobreza y de exclusión social y refuercen la cohesión social de la Unión entre 2001 y 2010. Para apoyar este compromiso, el Consejo fijó objetivos en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. Acordó también que los Estados miembros asuman esos objetivos a partir de 2001 en el marco de planes nacionales bienales de acción contra la pobreza y la exclusión social de dos años (PNA/int.). Por otra parte, el Consejo estableció un nuevo método abierto de coordinación que insta a los Estados miembros a trabajar juntos para mejorar la contribución a la integración social de las políticas aplicadas en ámbitos como la protección social, el empleo, la salud, la vivienda y la educación. Los PNA/int. y el desarrollo de indicadores comparables forman el marco para la promoción del intercambio de buenas prácticas y el aprendizaje mutuo a nivel comunitario. A partir de 2002, recibirá el apoyo de un programa quinquena de acción comunitario sobre integración social.

El contexto general - El nuevo método abierto de coordinación contribuirá a integrar los objetivos sociales en el proceso ya existente para alcanzar el ambicioso objetivo estratégico de la Unión establecido en Lisboa. En particular, contribuirá a una interacción positiva y dinámica de las políticas económicas, laborales y sociales y a movilizar a todos los agentes para cumplir ese objetivo estratégico. El presente informe es totalmente coherente con los objetivos de la Agenda social europea acordada en Niza, a tal punto que reconoce el doble papel de la política social, esto es, el de factor productivo y el de instrumento clave para reducir las desigualdades y promover la cohesión social. A este respecto, no descuida el aspecto de la participación en el empleo, especialmente de grupos insuficientemente representados o desfavorecidos, de acuerdo con los objetivos de la Estrategia Europea de empleo. Por otra parte, en el informe se tienen en cuenta los logros del modelo social europeo, que se caracteriza por la existencia de sistemas con un alto nivel de protección social, la importancia del diálogo social y la prestación de servicios de interés general que abarcan actividades vitales para la cohesión social, y se refleja la diversidad de las opciones y situaciones de los Estados miembros.

Cumplimiento del compromiso - Todos los Estados miembros han demostrado su compromiso con la aplicación del método abierto de coordinación completando sus PNA/int. para junio de 2001. Esos planes recogen sus prioridades en la lucha contra la pobreza y la exclusión social en un periodo de dos años e incluyen una descripción más o menos detallada de las medidas políticas aplicadas o previstas para cumplir los objetivos comunes de la UE. La mayoría de ellos incluyen también ejemplos de buenas prácticas. Los PNA/int. son una valiosa fuente de información que puede servir a la Comisión y a los Estados miembros para desarrollar aún más el proceso de intercambio de buenas prácticas que redundará en una mayor eficacia de las políticas aplicadas en los Estados miembros. En el futuro, una evaluación más extensa de las políticas nacionales, que estudie, entre otras cosas, sus consecuencias para las finanzas públicas, y el desarrollo de un conjunto global de indicadores y metodologías, tanto a nivel nacional como de la UE, mejorarán este proceso.

Situación global - Los PNA/int. ponen de manifiesto que la lucha contra la pobreza y la exclusión social sigue siendo un reto importante para la Unión Europea. El impacto de la favorable tendencia económica y laboral entre 1995 y 2000 contribuyó a estabilizar una situación que se había deteriorado en numerosos Estados miembros debido a la recesión de mediados de los noventa. No obstante, el análisis facilitado por los Estados miembros y los indicadores comunitarios comparables dejan claro que el número de personas que corren un alto riesgo de exclusión y pobreza sigue siendo demasiado elevado. Los últimos datos disponibles relativos a los ingresos en los diferentes Estados miembros, aunque no revelan toda la complejidad y las múltiples dimensiones de la pobreza y la exclusión social, revelan que en 1997 el 18 % de la población de la UE, a saber más de 60 millones de personas, vivían en hogares con ingresos inferiores al umbral de la pobreza, 60 % del ingreso medio nacional equiparado, y que aproximadamente la mitad habían vivido por debajo de ese umbral durante tres años consecutivos.

Los factores de riesgo - En los PNA/int. se identifican diversos factores que aumentan significativamente el riesgo de pobreza y exclusión social. El desempleo, especialmente el de larga duración, es con diferencia el factor más mencionado. Otros factores importantes son: los ingresos bajos, el empleo de baja calidad, la falta de hogar, los problemas de salud, la inmigración, la falta de cualificaciones y el abandono escolar, las desigualdades entre hombres y mujeres, la discriminación y el racismo, las discapacidades, la edad, la separación familiar, el abuso de drogas y de alcohol y vivir en una zona con múltiples carencias. Algunos Estados miembros subrayan que esos factores interactúan y se acumulan en el tiempo y, en consecuencia, destacan la necesidad de romper el círculo recurrente de la pobreza y evitar que se transmita entre generaciones.

Los cambios estructurales - En varios PNA/int. se identifican algunos cambios estructurales que se están produciendo en la UE y que pueden dar origen a nuevos riesgos de pobreza y exclusión social en grupos especialmente vulnerables si no se adoptan las medidas políticas adecuadas. Se trata en concreto de los siguientes: cambios estructurales en el mercado de trabajo a raíz de un periodo de rápida transformación económica y globalización; crecimiento muy rápido de la sociedad del conocimiento y de las tecnologías de la información y la comunicación; aumento de la longevidad combinado con un descenso de la natalidad, lo que supone un aumento de los ratios de dependencia; una creciente evolución hacia la diversidad étnica, cultural y religiosa alimentada por la inmigración internacional y el aumento de la movilidad en la Unión; aumento de la presencia de mujeres en el mercado de trabajo; cambios en las estructuras familiares.

Los retos - El reto fundamental de la política pública que se desprende de los PNA/int. es el de garantizar que los principales mecanismos que distribuyen las oportunidades y los recursos --el mercado de trabajo, el sistema fiscal, los sistemas de protección social, la educación, la vivienda, la salud y otros servicios-- lleguen a ser suficientemente universales para cubrir las necesidades de las personas amenazadas de pobreza y exclusión social y permitir a estas personas ejercer sus derechos fundamentales. Por ello, es alentador que los PNA/int. destaquen la necesidad, y confirmen el compromiso de los Estados miembros, de reforzar las políticas de empleo y seguir modernizando los sistemas de protección social, así como la enseñanza, la salud y la vivienda, para que sean más receptivos a las necesidades individuales y puedan prevenir mejor los riesgos tradicionales o nuevos de pobreza y exclusión social. Aunque la escala e intensidad de los problemas varían considerablemente entre los distintos Estados miembros, se pueden identificar ocho retos principales que la mayoría de los Estados miembros está acometiendo con mayor o menor intensidad. Se trata de los siguientes: desarrollar un mercado de trabajo integrador y promover el empleo como derecho y oportunidad para todos; garantizar ingresos y recursos adecuados para vivir dignamente; hacer frente a las carencias educativas; preservar la solidaridad familiar y proteger los derechos de los niños; garantizar viviendas adecuadas para todos; garantizar el acceso de todos a servicios de calidad e invertir en ellos (la salud, el transporte, los servicios sociales, los cuidados, la cultura, el ocio y los servicios jurídicos); mejorar la puesta a disposición de los servicios; y regenerar zonas con carencias múltiples.

Diferentes puntos de partida - Los PNA/int. ponen de manifiesto grandes diferencias entre los sistemas políticos de los Estados miembros. Aquellos que tienen sistemas más desarrollados y consienten un alto gasto social per cápita tienden a satisfacer mejor las necesidades básicas y a mantener el número de personas amenazadas de pobreza muy por debajo de la media de la UE. No es sorprendente que esas notables diferencias entre los sistemas de política social y los niveles de pobreza hayan conducido a los Estados miembros a adoptar planteamientos bastante diferentes en sus PNA/int. para atajar la pobreza y la exclusión social. Algunos aprovechan la oportunidad para replantearse su estrategia sobre este problema. Otros, especialmente los que disponen de sistemas sociales más desarrollados y donde la pobreza y la exclusión social tienden a limitarse a varios factores de riesgo muy específicos, dan por conocida la contribución clave de sus sistemas sociales y destacan medidas nuevas y mucho más específicas en sus PNA/int. Otro factor que ha influido en el enfoque adoptado por los Estados miembros en sus PNA/int. es la estructura política del país y el reparto de responsabilidades en la lucha contra la exclusión social entre las autoridades centrales, regionales y locales. No obstante, al margen de estas variaciones, la mayoría de los Estados miembros reconocen la necesidad de complementar sus planes nacionales con planteamientos integrados a nivel regional y local.

Planteamiento estratégico e integrado - Si bien todos los Estados miembros han respetado el compromiso de Niza, existen diferencias en cuanto a la medida en que sus PNA/int. ofrecen un análisis global de los riesgos y retos estructurales clave, integran las políticas en una perspectiva estratégica a largo plazo y reflejan la evolución de un planteamiento puramente sectorial y específico de cada grupo hacia un planteamiento integrado. Sólo algunos han superado las aspiraciones generales y han establecido objetivos específicos y cuantificados que sirvan de base para controlar el progreso. Las cuestiones de igualdad entre hombres y mujeres carecen de visibilidad en la mayoría de los PNA/int. y se mencionan sólo esporádicamente. No obstante, se acoge con satisfacción el compromiso de algunos países de mejorar la integración de esta cuestión en el conjunto de las políticas. Las variaciones en cuanto a la atención que reciben estos aspectos en los distintos PNA/int. reflejan en gran medida las diferentes situaciones iniciales de los Estados miembros, como se ha dicho anteriormente.

Innovación - En el ámbito de las medidas y políticas específicas, la mayoría de los Estados miembros han dedicado sus esfuerzos a mejorar la coordinación, afinar y combinar las políticas ya existentes y a promover la cooperación, en lugar de poner en marcha grandes planteamientos políticos nuevos o innovadores. El tiempo relativamente corto para elaborar los PNA/int. condujo a la mayoría de los Estados miembros a limitar las medidas políticas a los marcos presupuestarios y jurídicos existentes y muchos no incluyen estimaciones de su coste. Por ello, aunque la mayoría de los PNA/int. de 2001 son un importante punto de partida en el proceso, para progresar de manera decisiva hacia la erradicación del problema de la pobreza y la exclusión social serán necesarios nuevos esfuerzos políticos en los próximos años.

Interacción con la Estrategia de Empleo - La mayoría de los Estados miembros destacan que la participación en el empleo es el mejor remedio contra la exclusión social, lo cual refleja lo mucho que se insistió en el empleo en el Consejo Europeo de Niza. Se han establecido vínculos interactivos entre los PNA/int. y los PNA/empl. Los Estados miembros reconocen el papel fundamental de las Directrices de empleo en la lucha contra la exclusión, puesto que mejoran la capacidad de inserción profesional y crean nuevas oportunidades de empleo, condiciones esenciales para que los mercados de trabajo sean más integradores. Paralelamente, la Estrategia de Empleo busca ante todo que las tasas de empleo converjan hacia los objetivos establecidos en Lisboa y Estocolmo de la manera más eficaz. Al centrarse en acciones que facilitarán la participación en el empleo de las personas, los grupos y las comunidades más alejadas del mercado de trabajo, los PNA/int. pueden influir positivamente en el aumento de las tasas de empleo. La tendencia a orientarse hacia políticas más activas y preventivas observada en la mayoría de los PNA/int. refleja la experiencia adquirida en el proceso de Luxemburgo.

Elaboración de políticas - En los PNA/int. emergen tres planteamientos generales y complementarios entre las diferentes tendencias políticas para cumplir los objetivos comunes de la UE. El primero implica la elaboración de políticas y disposiciones más adecuadas, accesibles y asequibles para mejorar la cobertura, la utilización y la eficacia (a saber, promover la universalidad). El segundo consiste en corregir desventajas específicas que pueden superarse mediante políticas apropiadas (promover una situación más justa). El tercero busca compensar las desventajas que sólo pueden superarse parcialmente, o no pueden superarse (garantizar la solidaridad).

Aplicación de las políticas - Una preocupación clave en todos los PNA/int. es la de mejorar no sólo las políticas sino también su aplicación para que los servicios sean más integradores, y a su vez estén mejor integrados, y presten mayor atención a las necesidades y la situación de los usuarios. Se puede empezar a identificar algunos elementos de buenas prácticas a partir de los PNA/int., como por ejemplo: elaborar y aplicar las políticas en el nivel más próximo posible a las personas; garantizar una prestación de servicios integrada y holística; utilizar un proceso de decisión transparente y responsable; mejorar los servicios para que sean más fáciles de utilizar, más receptivos y más eficaces; promover la cooperación entre los diferentes agentes; insistir en la igualdad, los derechos y la no discriminación; fomentar la participación de las personas afectadas por la pobreza y la exclusión social; impulsar la autonomía y los derechos de los usuarios de servicios; y fomentar la mejora continua y la viabilidad de los servicios.

Movilización de los agentes clave - La mayoría de los Estados miembros reconocen la necesidad de movilizar y potenciar la participación de los agentes clave, sin olvidar a las personas que padecen la pobreza y la exclusión social, en la elaboración y la aplicación de los PNA/int. Para prepararlos, la mayoría de ellos han consultado a ONG y a los interlocutores sociales. No obstante, debido en parte al escaso tiempo disponible, en muchos casos el alcance y el impacto de esa consulta parecen haber sido bastante limitados. De cara al futuro, será fundamental el desarrollo de mecanismos eficaces para su uso permanente en la aplicación y el control de los Planes nacionales. Algunos Estados miembros mencionan mecanismos de consulta y participación de las partes interesadas que contribuirán a alcanzar ese objetivo.

Indicadores comunes - Estos primeros PNA/int. dejan claro que aún estamos lejos de un planteamiento común en la utilización de indicadores sociales que permitan comparar los resultados de las políticas y contribuyan a la identificación de buenas prácticas. Se está intentando mejorar esta situación, tanto a nivel nacional como de la UE. En la mayoría de los PNA/int. se siguen utilizando definiciones nacionales para medir los niveles de pobreza y las carencias en el acceso a la vivienda, la asistencia sanitaria o la educación, y en pocos se hace un uso apropiado de los indicadores políticos. Ello hace aún más urgentes los actuales esfuerzos de desarrollo de indicadores comunes de la pobreza y la exclusión social que puedan ser aprobados por el Consejo Europeo a finales de 2001. Evidencia también la necesidad de mejorar la recogida de datos comparables en los Estados miembros.

Introducción

Este informe tiene por objeto identificar buenas prácticas y planteamientos innovadores de interés común para los Estados miembros en los planes nacionales de acción contra la pobreza y la exclusión social (PNA/int.), elaborados de acuerdo con el mandato del Consejo Europeo de Niza. Se presenta en la forma de un proyecto de informe conjunto sobre la integración social que el Consejo y la Comisión preparan juntos para el Consejo Europeo de Laeken.

La propia aprobación de este informe constituye un logro significativo. Por primera vez un único documento político evalúa los retos comunes para prevenir y erradicar la pobreza y la exclusión social y promover la integración social desde una perspectiva comunitaria. Dicho documento recoge las estrategias y principales políticas en curso o en preparación en todos los Estados miembros para combatir la pobreza y la exclusión social [1]. Es un avance clave en el fortalecimiento de la cooperación política en este ámbito, de cara a promover el enriquecimiento mutuo y la movilización comunitaria a favor de la integración social, preservando las responsabilidades clave de los Estados miembros en los procesos de elaboración y aplicación de las políticas.

[1] En este informe los términos de pobreza y exclusión social se refieren a la situación en que se encuentran las personas que no pueden participar plenamente en la vida económica, social y civil o cuyos ingresos o recursos (personales, familiares, sociales y culturales) son tan inadecuados que no les permiten disfrutar de un nivel y una calidad de vida considerado aceptable por la sociedad en la que viven. En estas situaciones, a menudo las personas no pueden ejercer plenamente sus derechos fundamentales.

Tras convertir la lucha contra la exclusión social, de acuerdo con los artículos 136 y 137 del Tratado de Amsterdam, en uno de los objetivos de la política social de la UE, el Consejo Europeo de Lisboa admitió la necesidad de adoptar medidas contundentes para erradicar la pobreza de aquí a 2010. Admitió también que las políticas de los Estados miembros para combatir la exclusión social deberían fundamentarse en un método abierto de coordinación que combine objetivos comunes, planes nacionales de acción y un programa presentado por la Comisión para promover la cooperación en este ámbito.

El nuevo método abierto de coordinación contribuirá a mejorar la integración de los objetivos sociales en los procesos en curso para alcanzar el ambicioso objetivo estratégico de la Unión, fijado en Lisboa, de «convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». En particular, contribuirá a impulsar una interacción positiva y dinámica de las políticas económica, laboral y social y a movilizar a todos los agentes para lograr ese objetivo. El presente informe es totalmente coherente con los objetivos de la Agenda social europea acordada en Niza, y en ese sentido reconoce el doble papel de la política social, esto es, el de factor productivo y el de instrumento clave para reducir las desigualdades y promover la cohesión social. A este respecto, no descuida el aspecto de la participación en el empleo, especialmente de grupos insuficientemente representados o desfavorecidos, de acuerdo con los objetivos de la Estrategia Europea de Empleo. Por otra parte, este informe tiene en cuenta los logros del modelo social europeo, que se caracteriza por la existencia de sistemas con un alto nivel de protección social, la importancia del diálogo social y la prestación de servicios de interés general que abarcan actividades vitales para la cohesión social, y, por último, refleja la diversidad de las opciones y situaciones de los Estados miembros.

Dada la interacción múltiple con otros procesos de coordinación política, es necesario garantizar la coherencia, por un lado, con las Directrices de empleo y, por otro, con las Orientaciones generales de política económica, para evitar solapamientos y objetivos contradictorios. En el informe de síntesis presentado al Consejo Europeo de Estocolmo, la Comisión ha empezado a traducir la visión estratégica de la Unión en una evaluación integrada de las estrategias políticas y los resultados obtenidos en cuatro ámbitos clave: la reforma económica, la sociedad de la información, el mercado interior y la cohesión social. El presente informe pretende poner de relieve el papel de la política social y de otras políticas igualmente importantes para la cohesión social (educación, vivienda, salud), como se destacará en el futuro informe de síntesis que la Comisión preparará para el Consejo Europeo de la primavera de 2002.

En Niza, todos los Estados miembros se comprometieron a desarrollar sus prioridades políticas en la lucha contra la pobreza y la exclusión social en el marco de cuatro objetivos acordados conjuntamente:

(1) permitir que todo el mundo tenga acceso al empleo y se beneficie de los recursos, los derechos, los bienes y los servicios;

(2) prevenir los riesgos de exclusión;

(3) ayudar a los más vulnerables;

(4) movilizar a todas las fuerzas del sector.

Los Estados miembros subrayan también la importancia de integrar la igualdad entre hombres y mujeres en todas las acciones destinadas a lograr estos objetivos.

Los PNA/int., que presentan los objetivos de las políticas y las medidas para lograr estos objetivos, se prepararon entre enero y mayo de 2001. La Comisión apoyó activamente a los Estados miembros en su actividad preparatoria, proponiendo una estructura común y un programa de trabajo, adoptados por el Comité de protección social, para la elaboración de los PNA/int. Por otra parte, propuso una serie de seminarios bilaterales con todos los Estados miembro y participó activamente en ellos para presentar la nueva estrategia de la UE y debatir las prioridades políticas de cada país en la preparación de su PNA/int. Además de las autoridades responsables de la coordinación de los planes, varios departamentos gubernamentales, así como representantes de las autoridades regionales y locales, de organizaciones no gubernamentales y de los interlocutores sociales, participaron en el seminario en diversa medida.

De los quince PNA/int. se desprende que la lucha contra la pobreza y la exclusión social sigue siendo un reto importante para la Unión Europea. Para que los Estados miembros logren el objetivo de evolucionar hacia sociedades integradoras debe mejorar considerablemente el reparto de recursos y oportunidades en la sociedad para garantizar la integración y participación social de todos los ciudadanos, así como el respeto de sus derechos fundamentales. No obstante, el camino por andar varía mucho entre los Estados miembros y dentro de los mismos.

Las grandes diferencias entre los sistemas políticos de los Estados miembros dan lugar a planteamientos respecto a los PNA/int. bastante diferentes. Algunos Estados miembros aprovecharon estos planes para replantearse su política contra la pobreza y la exclusión social o introducir mejoras fundamentales. Otros, especialmente los que cuentan con sistemas sociales más desarrollados, consideran ya conocida la contribución de sus sistemas sociales universales a la lucha contra la pobreza y destacaron medidas nuevas y más específicas en sus PNA/int.

Los PNA/int. destacan el compromiso de los Estados miembros con la necesidad de potenciar sus políticas de empleo y modernizar sus sistemas de protección social, al igual que otros sistemas, como los de educación y vivienda, y hacerlos más sensibles a las necesidades individuales y capaces de prevenir los riesgos tradicionales y nuevos de pobreza y exclusión social. Una de las claves consistirá en dar el mismo valor a las políticas de esos ámbitos que a las de empleo y economía. La lucha contra la pobreza y la exclusión social debe integrarse adecuadamente en ese amplio conjunto de políticas, y han de establecerse sinergias reales entre las mismas. Los Estados miembros reconocen también que la situación no es estática y que deben tenerse en cuenta los rápidos cambios estructurales que están viviendo todos los países para que no aparezcan nuevas formas de exclusión social o se agraven las ya existentes.

Todos los Estados miembros se declaran comprometidos con el nuevo proceso comunitario de coordinación política contra la pobreza y la exclusión social. Todos los PNA/int. sin excepción exponen las prioridades de los Estados miembros en la lucha contra la pobreza y la exclusión social para un periodo de dos años, y tienen en cuenta los cuatro objetivos comunes acordados en el Consejo Europeo de Niza. Cada uno de ellos incluye una descripción más o menos detallada de las medidas políticas aplicadas o en preparación para lograr esos objetivos, y la mayoría contiene ejemplos de buenas prácticas para facilitar su identificación. No obstante, muchos Estados miembros han lamentado que el escaso tiempo de que dispusieron para preparar sus PNA/int. no les haya permitido estudiar nuevas iniciativas de envergadura y planteamientos innovadores. En consecuencia, la mayoría de los PNA/int. tienden a concentrarse en medidas y programas políticos existentes en lugar de exponer nuevos planteamientos políticos. Por norma general, los PNA/int. dedican comparativamente mucho menos espacio a las consecuencias que las iniciativas propuestas pueden tener en las finanzas públicas. Se ha calculado adecuadamente el coste de las iniciativas existentes y se ha presupuestado en consecuencia, pero de cara a la elaboración de una futura estrategia de promoción de la integración, es fundamental tener en cuenta las limitaciones financieras. El compromiso de aumentar las inversiones en la enseñanza, mejorar la protección social o incrementar las iniciativas de mejora de la empleabilidad puede acarrear costes significativos, por lo que debería estudiarse en el contexto de los compromisos presupuestarios nacionales, de las Orientaciones generales de política económica y del Pacto de estabilidad y crecimiento. Asimismo, deben tenerse en cuenta los límites normativos. Por ejemplo, las medidas que podrían influir en los costes laborales o los incentivos para incrementar la participación en el mercado de trabajo deberían ser coherentes con las Orientaciones generales de política económica y las Directrices de empleo.

Estas serán las próximas etapas del método abierto de coordinación:

-Etapa 1 (oct. -dic. 2001): Los Estados miembros, en el marco del Comité de protección social y ulteriormente en el Consejo de Asuntos Sociales, completan el análisis de la Comisión de los PNA/int. Se espera que el Parlamento Europeo contribuya al debate. A continuación, se presentará un informe conjunto al Consejo Europeo de Laeken (Bruselas) que, en principio, determinará las prioridades y los planteamientos que canalizarán los esfuerzos y la cooperación a escala comunitaria durante la aplicación de los primeros PNA/int.

-Etapa 2 (enero - mayo 2002): La actividad se centrará en la organización de un proceso de aprendizaje mutuo, apoyado por el nuevo programa de acción comunitario cuyo inicio está previsto para enero de 2002, y el establecimiento de indicadores sobre integración social acordados conjuntamente que, en principio, serán adoptados por el Consejo antes de finales de 2001.

-Etapa 3 (el resto de 2002): Se establecerá un diálogo entre los Estados miembros y la Comisión, en el marco del Comité de protección social; a raíz de la experiencia del primer año de aplicación. El objetivo es que para finales de 2002 se disponga de conclusiones que permitan consolidar los objetivos y reforzar la cooperación de cara a la segunda fase de los PNA/int.

El Consejo Europeo de Gotemburgo pidió a los países candidatos que integraran los objetivos económicos, sociales y medioambientales de la Unión en sus políticas nacionales. El fomento de la integración social es uno ellos y, a ese propósito, la Comisión anima a los países candidatos a aprovechar la experiencia de los Estados miembros plasmada en este informe.

1. Principales tendencias y desafíos

Principales tendencias

En los últimos años, la UE ha vivido un periodo de crecimiento sostenido, acompañado de una creación de empleo significativa y de una marcada reducción del desempleo. Entre 1999 y 2000, los 15 Estados miembros tuvieron una tasa de crecimiento del PIB del 2,6 % que, junto con un planteamiento político más favorable al empleo, permitió la creación de más de 10 millones de empleos y una tasa media anual de crecimiento del empleo del 1,3 %. Durante el mismo periodo, la tasa de empleo global pasó del 60 al 63,3 %, y la de las mujeres aumentó incluso más rápidamente (del 49,7 al 54 %). El desempleo sigue siendo elevado y afecta actualmente a 14,5 millones de personas en la Unión, pero la tasa disminuye constantemente desde 1995-1997 --entonces era del 11 %-- hasta situarse en algo más del 8 % en 2000. El descenso del desempleo de larga duración fue aún más rápido --disminuyó del 49 al 44 % del desempleo--, lo que refleja un planteamiento global de la política del mercado de trabajo más activo (véase el cuadro 10).

Si bien nadie pone en duda que la situación de la economía y del empleo ha mejorado, la percepción de la evolución de la pobreza y la exclusión social es muy desigual entre los Estados miembros. Mientras unos reconocen que la situación ha empeorado, o en cualquier caso no evolucionó significativamente en la última parte de los años noventa, otros consideran que ha mejorado, esencialmente por el descenso del desempleo. En muchos Estados miembros, la recuperación del crecimiento económico y el aumento del empleo han contribuido a estabilizar en gran medida, aunque en niveles excesivos, la situación de la pobreza y la exclusión social, que se había deteriorado con la recesión económica a mediados de los años noventa. No obstante, la ausencia de un marco analítico unánime dificulta las conclusiones.

Las carencias actuales en la cobertura estadística y la evaluación de los cambios en el tiempo aumentan las dificultades para hacerse una idea global de los últimos cambios. El último año sobre el que se dispone de datos relativos a los ingresos en los Estados miembros (y no en todos) es 1997. Ese año, la tasa de pobreza relativa, que se define como la proporción de personas que viven en hogares con ingresos inferiores al 60 % del ingreso medio nacional equiparado, era del 18 % [2], grosso modo la misma que en 1995. Ello equivale a 60 millones de personas en el conjunto de la UE, de las cuales aproximadamente la mitad habían vivido constantemente por debajo del umbral de la pobreza durante tres años sucesivos (1995-1997).

[2] Esta cifra está basada en datos armonizados del Panel de Hogares de la Comunidad Europea (PHCE) de Eurostat.

La utilización de la tasa de pobreza relativa es también un indicador útil del impacto global del sistema de protección social en la distribución de ingresos. El 26 % de la población de la UE habría sufrido pobreza relativa si las transferencias sociales diferentes de las pensiones de jubilación no se hubieran incluido en los ingresos, así como el 41 %, si no se hubieran tenido en cuenta las pensiones de jubilación (véase el cuadro 6).

Aunque la diferencia global entre hombres y mujeres en las tasas de pobreza relativa es pequeña [3], resulta bastante significativa en determinados grupos: las personas que viven solas, especialmente las mujeres mayores (la tasa de pobreza relativa de los hombres mayores es del 15 %, y la de las mujeres mayores es del 22 %), así como las familias monoparentales, mayoritariamente encabezadas por mujeres (40 %) (véanse los cuadros 3a y 3c).

[3] Las diferencias entre hombres y mujeres en el grupo de personas con ingresos bajos no reflejan la percepción actual de las diferencias entre ambos sexos en cuanto a la exposición a la pobreza y la exclusión social. En parte, se explica por el hecho de que los datos relativos a los ingresos se recogen a nivel de la familia y se supone un reparto igual de los ingresos familiares entre los miembros adultos.

La pobreza relativa afecta sensiblemente más a los desempleados, a determinados grupos de edad, como los niños y los jóvenes, a algunos tipos de hogares, como los monoparentales, y a las parejas con muchos hijos. En este informe se utiliza un umbral de pobreza relativa del 60 % al considerar que es el mejor indicador actualmente disponible para establecer comparaciones en materia de pobreza en el conjunto de la UE. No obstante, se admite que un indicador puramente monetario, aun siendo importante, no recoge toda la complejidad y todas las dimensiones de la pobreza y la exclusión social. Los ingresos son sólo una dimensión de la pobreza y la exclusión social. En el conjunto de la Unión un número apreciable de personas parece encontrarse en una situación desfavorable en cuanto a la situación financiera, las necesidades básicas, los bienes de consumo duraderos, la vivienda, la salud, los contactos sociales y la satisfacción general [4]. Una de cada seis personas de la UE (17 %) sufre carencias múltiples en dos de las áreas siguientes, o en todas ellas: situación financiera, necesidades básicas y vivienda.

[4] Para el análisis detallado de los indicadores de pobreza no monetarios basados el Panel de Hogares de la Comunidad Europea de 1996, véase el documento «European social statistics - Income, poverty and social exclusion», Eurostat 2000.

Aunque las personas de hogares con ingresos bajos sufren carencias no monetarias más frecuentes que el resto de la población, la relación entre los ingresos y las dimensiones no monetarias de la pobreza no es en absoluto sencilla. Un número sustancial de personas que viven por encima del umbral de pobreza relativa puede no estar en disposición de satisfacer al menos una de las necesidades consideradas básicas. Por otro lado, el nivel de vida real de los que viven por debajo del umbral de pobreza relativa está fuertemente condicionado por factores como ser o no propietarios de su vivienda, el estado de salud, la seguridad salarial, la necesidad de cuidados adicionales para las personas de edad avanzada o con discapacidad de la familia, etc. Debe tenerse en cuenta también que los umbrales de pobreza relativa se definen a nivel nacional y varían considerablemente entre los Estados miembros. El valor monetario del umbral de pobreza relativa oscila entre 11 400 EPA (12 060 euros) en Luxemburgo [5] y 3 800 EPA [6] (2 870 euros) en Portugal.

[5] Todos los datos de Luxemburgo se refieren a 1996.

[6] EPA = estándar de poder adquisitivo, moneda teórica que excluye la influencia de las diferencias de niveles de precios entre países; fuente: Eurostat.

También puede ser útil observar la situación con niveles de ingresos superiores e inferiores al umbral de pobreza relativa del 60 %. A este respecto, es destacable que en 1997 la proporción de personas con ingresos inferiores al 70 %, 50 % y 40 % del ingreso medio nacional equiparado era del 25 %, 12 % y 7 %, respectivamente, en el conjunto de la Unión.

Existe una relación bastante clara entre el gasto en protección social y el nivel de pobreza relativa (véanse los gráficos 1 a 4 del anexo estadístico). Los Estados miembros con los sistemas de protección social más desarrollados y los gastos sociales per cápita más elevados (a saber, muy por encima de la media de la UE, 5 532 EPA en 1998), como Luxemburgo, Dinamarca, los Países Bajos, Suecia y Alemania, tienden a cubrir mejor las necesidades básicas y su proporción de personas por debajo del umbral de la pobreza relativa tiende a ser inferior a la media de la UE. Para estos países, el problema de la pobreza y la exclusión social, aunque sigue siendo importante, suele limitarse a un conjunto de factores de riesgo muy específicos. En 1997, las tasas de pobreza relativa más bajas de la UE se registraban en Dinamarca (8 %) Finlandia (9 %), Luxemburgo [7] y Suecia (12 %).

[7] Todos los datos de Luxemburgo se refieren a 1996.

En cambio, en los Estados miembros en los que los sistemas de protección social están menos desarrollados, históricamente se gasta menos en la protección social y se invierte menos en los servicios públicos, debido en parte a una menor productividad laboral, la pobreza y la exclusión social tienden a ser un problema más extendido y grave. En estos países, la tasa de pobreza relativa tiende a ser más alta, especialmente en Portugal (23 %), el Reino Unido y Grecia (22 %) [8] --véase el gráfico 1 en el anexo I--. Además, algunos de esos países están viviendo una rápida transición de una sociedad rural a una moderna y sufren la aparición de nuevas formas de exclusión social que coexisten con otras más tradicionales.

[8] Cabe destacar que estas cifras no tienen plenamente en cuenta el efecto ecualizador que una alta proporción de viviendas ocupadas por sus propietarios o los ingresos en especie pueden tener en algunos Estados miembros.

Las variaciones cuantitativas relativamente amplias registradas en el conjunto de la UE en cuanto al riesgo de pobreza relativa ponen de manifiesto la existencia de situaciones diferentes que han determinado las prioridades políticas de los Estados miembros al elaborar sus PNA/int.

Principales cambios estructurales

En los PNA/int. se identifican cuatro cambios estructurales importantes que se están produciendo en el conjunto de la UE y que podrían tener consecuencias significativas en los diez próximos años. En la práctica, se reflejan en mayor o menor medida en las diferentes estrategias propuestas, según que los Estados miembros se centren en el pasado y el presente o en el presente y el futuro a la hora de elaborar sus planes. Esos cambios estructurales ofrecen oportunidades para mejorar y reforzar la cohesión social pero, al mismo tiempo, plantean nuevas presiones y desafíos a los principales sistemas de integración. En algunos casos también suponen nuevos riesgos de pobreza y exclusión social para grupos especialmente vulnerables. Se trata concretamente de los cambios siguientes:

Cambios en el mercado de trabajo: Se están produciendo importantes cambios estructurales en el mercado de trabajo, derivados de un periodo de rápido crecimiento y globalización, que ofrecen nuevas oportunidades y plantean nuevos riesgos:

-Existe una creciente demanda de cualificaciones nuevas y niveles de educación más altos. Esa demanda puede ofrecer nuevas oportunidades de empleo pero al mismo tiempo imponer nuevas barreras a los que carecen de las cualificaciones necesarias para aprovechar esas oportunidades, e infundir, pues, mayor inseguridad a los que no consiguen adaptarse a las nuevas exigencias.

-Se ofrecen también nuevas oportunidades de empleo en el sector de los servicios a trabajadores poco cualificados. Ello aumenta los ingresos de las familias, aunque también entraña un riesgo de persistencia del empleo precario y poco remunerado, especialmente para las mujeres y los jóvenes.

-Existe mayor oferta de empleo a tiempo parcial y de nuevas formas de trabajo que puede contribuir a una nueva flexibilidad entre las responsabilidades familiares y profesionales y abrir vías hacia empleos más estables, pero que también puede dar lugar a empleo más precario.

-A menudo, estas tendencias van acompañadas del declive de algunas industrias tradicionales y de un transvase de la riqueza económica de unas zonas a otras, marginando algunas comunidades y planteando problemas de congestión en otras. Este problema recibe especial atención en los PNA/int. de Grecia, Portugal, Irlanda, el Reino Unido y Finlandia y se aprecia nítidamente en las diferencias regionales en España, Italia y Alemania.

Globalmente, estos cambios estructurales de los mercados de trabajo, que a menudo afectan a los más vulnerables de la sociedad, han sido abordados en todos los Estados miembros.

Integración electrónica: La rápida evolución de la sociedad del conocimiento y de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) está ocasionando grandes cambios estructurales en la sociedad, tanto desde el punto de vista de la economía como del empleo, así como de la relación entre las personas y las comunidades. Estos cambios brindan grandes oportunidades y entrañan riesgos significativos. El aspecto positivo es que las TIC están creando nuevas oportunidades de empleo y formas de trabajo más flexibles que pueden contribuir a conciliar la vida laboral y la familiar e incrementar la flexibilidad en cuanto al lugar de trabajo. Asimismo, pueden contribuir a regenerar comunidades aisladas y marginadas. También pueden mejorar la calidad de servicios públicos esenciales, el acceso de todos a la información y el respeto de los derechos individuales y facilitar la participación social de las personas con dificultades particulares, como las que sufren alguna discapacidad o se encuentran aisladas y solas. En cambio, las TIC pueden crear una nueva capa de exclusión y aumentar las diferencias entre ricos y pobres si determinados grupos vulnerables y con ingresos bajos, que ya corren un alto riesgo de exclusión, no tienen acceso a ellas. La tarea que aguarda a los Estados miembros será, pues, la de desarrollar políticas coherentes y proactivas para que las TIC no creen un nuevo grupo social subcualificado y aislado. Deben fomentar la igualdad de acceso, la formación y la participación para todos.

En los PNA/int. los diferentes Estados miembros abordan ampliamente la cuestión de la integración electrónica a partir de un análisis bastante desarrollado de los riesgos y los actuales desequilibrios nacionales. No obstante, en los planes no se cuantifica debidamente la magnitud de la tarea y en general no se desarrollan indicadores.

Cambios demográficos y mayor diversidad étnica: Se están produciendo cambios demográficos significativos en Europa, como el aumento de la longevidad y, en consecuencia, del número de personas de edad y muy mayores, en su mayoría mujeres. Así lo recalcan algunos Estados miembros (Italia, los Países Bajos, Portugal, Grecia, Austria), mas el fenómeno va en aumento. La tasa de dependencia de la tercera edad, que se define como la proporción entre las personas mayores de 65 años y la población en edad de trabajar (20-64 años), aumentó del 25 al 27 % entre 1995 y 2000, y según las previsiones alcanzará el 53 % de aquí a 2050 (fuente: Eurostat).

El descenso de la natalidad en numerosos países contribuye también a incrementar las tasas de dependencia. Ello influye considerablemente en la pobreza y la exclusión social, de diversas maneras:

-Los sistemas de fiscalidad y de seguridad social encuentran dificultades para financiar pensiones adecuadas para todos los jubilados, especialmente aquellos cuya carrera profesional no ha sido suficientemente larga o continua para acumular derechos de pensión adecuados, problema que afecta principalmente a las mujeres;

-Los servicios públicos tienen dificultades para satisfacer las necesidades de la creciente tercera edad, prestar asistencia y ayuda, garantizar la posibilidad permanente de participar plenamente en la sociedad, y hacer frente a la creciente demanda de servicios sanitarios.

Varios Estados miembros reconocen en sus planes que la sociedad evoluciona hacia una mayor diversidad étnica, cultural y religiosa, debido entre otras cosas a los flujos migratorios internacionales y a una mayor movilidad dentro de la Unión. En una comunicación reciente (COM(2001) 387), la Comisión señala que, debido a los problemas demográficos u otros, será preciso incrementar la admisión de trabajadores cualificados y no culificados en la UE. Ello influirá considerablemente en todas las políticas orientadas a promover la integración social y el fortalecimiento de la cohesión social. En su Comunicación, la Comisión recalca que «si no se desarrolla una sociedad tolerante que favorezca la inserción, en la cual las distintas minorías étnicas pueden vivir en armonía con la población local de la que forman parte, se estaría promoviendo la discriminación, la exclusión social y el incremento del racismo y la xenofobia».

Cambiar las estructuras familiares y los roles del hombre y la mujer: La tercera edad requiere cada vez más cuidados, pero al margen de este problema las familias cambian con mayor frecuencia debido al aumento de las tasas de separación y la tendencia a desinstitucionalizar la vida familiar [9]. Paralelamente, está aumentando fuertemente la presencia en el mercado de trabajo de la mujer, que tradicionalmente se encargaba, y a menudo sigue encargándose, del cuidado no remunerado de las personas dependientes. La interacción entre todas estas tendencias plantea los problemas esenciales de conciliar la vida laboral y la familiar y ofrecer cuidados adecuados y asequibles a los miembros dependientes de las familias.

[9] COM (2001) «La situación social en la Unión Europea - 2001».

Todos los Estados miembros reconocen en diversa medida la existencia de este problema. Se considera positiva la mayor presencia de la mujer en el mercado de trabajo, puesto que significa más igualdad entre hombres y mujeres, más ingresos para las familias, lo que contribuye a combatir la pobreza, y más oportunidades de participar activamente en la sociedad. Ante esta situación, el principal cometido de los servicios y los sistemas será buscar nuevas formas de ayudar a los padres a combinar el trabajo y las responsabilidades familiares y prestar ayuda y apoyo adecuados a las personas vulnerables. En esta dirección se mueven especialmente los Estados miembros como Grecia, España, Italia y Portugal, en los que la familia y la comunidad constituían la principal fuente de apoyo contra la pobreza y la exclusión.

El incremento de las familias monoparentales es uno de los aspectos de este cambio en la estructura familiar. Estas familias tienden a sufrir tasas de pobreza más altas, como lo demuestra el hecho de que el 40 % de sus integrantes se situaban por debajo del umbral de pobreza relativa en 1997, el mismo porcentaje que en 1995 (cuadro 3c). Esta situación afecta especialmente a las mujeres, que constituyen la gran mayoría del colectivo de personas solas con hijos. Varios Estados miembros (Austria, Bélgica, Francia, Alemania, España y el Reino Unido) resaltan este problema en sus PNA/int. No obstante, es destacable que en varios países (en particular Finlandia, Dinamarca y Suecia) se registran niveles de pobreza muy inferiores entre las familias monoparentales.

Principales factores de riesgo

En los PNA/int. se pone claramente de manifiesto la existencia de determinados riesgos o barreras recurrentes que limitan sustancialmente el acceso de las personas a los principales sistemas que facilitan la integración social. Ello significa que determinados grupos, comunidades y personas son especialmente propensos o vulnerables a la pobreza y la exclusión social y que probablemente tendrán dificultades para adaptarse a los cambios estructurales en curso. También se pone de manifiesto la naturaleza pluridimensional del problema, puesto que en general las personas (adultos y jóvenes) se ven atrapadas en una situación de pobreza y exclusión social a raíz de una acumulación o combinación de los siguientes riesgos:

Persistencia de ingresos bajos o inadecuados: Varios Estados miembros destacan que cuanto más tiempo una persona se ve obligada a vivir con ingresos muy bajos mayor es su grado de privación y exclusión de la actividad social, cultural y económica y mayor es el riesgo de aislamiento social extremo. Los datos del PHCE de 1997 sobre las personas que viven en una situación de pobreza persistente, esto es, aquellas que viven durante tres años o más en hogares cuyos ingresos equivalen a menos del 60 % del ingreso medio nacional equiparado, indican que ese problema particular afecta al 15 % de la población en Portugal, el 11 % en Irlanda, Francia y Grecia, y el 10 % en el Reino Unido (cuadro 7). El endeudamiento, asociado con ingresos bajos, constituye un problema que queda reflejado en algunos PNA/int.

El desempleo de larga duración: Existe una relación evidente entre el desempleo de larga duración y los ingresos bajos. Las personas que han estado mucho tiempo sin empleo tienden a sufrir un deterioro en sus cualificaciones y a perder la autoestima necesaria para reintegrarse en el mercado de trabajo si no reciben una ayuda apropiada y oportuna. En los países con altos niveles de desempleo de larga duración, como España, Italia, Alemania, Bélgica o Francia, cuyas tasas superaban la media comunitaria (3,6 %) en 2000 (cuadro 9), se considera que éste es un factor importante de pobreza y exclusión social. Todos los Estados miembros resaltan el riesgo de pobreza que entraña el desempleo y en particular el desempleo de larga duración.

Empleo de baja calidad o ausencia de carrera laboral: Ocupar un empleo es con diferencia la mejor manera de prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social. Así se refleja claramente en los datos del PHCE, según los cuales sólo un 6 % de la población empleada en la UE vivía por debajo del umbral de pobreza relativa en 1997, frente a un 38 % de los desempleados y un 25 % de las personas inactivas (cuadro 3b). Ahora bien, trabajar de manera intermitente en empleos precarios, mal remunerados, de poca calidad y a menudo a tiempo parcial, puede conducir a una situación de pobreza persistente y un debilitamiento de las relaciones sociales y culturales, así como a la percepción de pensiones inadecuadas en el futuro. Si bien la proporción de «pobres con trabajo» se ha mantenido estable en 1995-1997, el fenómeno se acentuó en algunos Estados miembros (Grecia y Portugal, cuya tasa de trabajadores relativamente pobres es del 11 %).

Por otra parte, se considera que la ausencia de un historial laboral es un factor de riesgo clave, especialmente para las mujeres si se combina con la separación familiar y las mujeres de edad solas en países donde la pensión depende principalmente de la carrera laboral.

Bajo nivel de educación y analfabetismo: La ausencia de cualificaciones básicas constituye una importante barrera para la integración social, más aún en una sociedad basada cada vez más en el conocimiento. Se perfila, pues, cada vez más nítidamente un riesgo de fractura social entre los que tienen conocimientos y cualificaciones y los que carecen de ellos. Así lo reconocen la mayoría de los Estados miembros.

Aunque la incapacidad total de leer y escribir ha desaparecido prácticamente en Europa, salvo para un reducido número de personas de edad avanzada y de minorías étnicas o de inmigrantes, está muy extendido el fenómeno del analfabetismo funcional. Varios Estados miembros, en particular Grecia, Irlanda, Portugal y los Países Bajos, reconocen la existencia de este problema y destacan las enormes dificultades que tienen las personas afectadas para participar en la sociedad e integrarse en el mercado de trabajo.

Muchos Estados miembros admiten que algunos grupos son especialmente propensos a desarrollar carencias educativas. Por ejemplo, Austria, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Portugal, España y Alemania consideran que los jóvenes con escaso nivel educativo, sobre todo durante la transición de la enseñanza al trabajo, constituyen un grupo significativo con riesgo de pobreza. Es alentador que varios Estados miembros reconozcan específicamente la necesidad de integrar a los niños con alguna discapacidad en la enseñanza general para reducir el alto riesgo que corren de padecer carencias educativas y exclusión social. Algunos, como los Países Bajos, resaltan también los problemas de las personas de edad avanzada con un escaso nivel educativo, así como sus dificultades para acceder al mercado de trabajo y, de manera más general, para participar en la sociedad. Muchos Estados miembros destacan la alta incidencia de carencias educativas en las poblaciones inmigrantes y las minorías étnicas, a las cuales se añade en muchos casos la barrera lingüística.

Crecer en una familia vulnerable: Los niños de madres y padres separados, solos, pobres con familia numerosa o desempleados, o de familias que sufren violencia doméstica, se consideran muy expuestos a un riesgo de pobreza y exclusión social. Así se desprende de datos del PHCE que demuestran que las familias de dos adultos y tres niños o más y las monoparentales de al menos un niño sufren las tasa de pobreza relativa más altas de todos los tipos de familias, a saber, 35 % en 1996 y 40 % en 1997, respectivamente (cuadro 3c). En efecto, en la mayoría de los Estados miembros los niños (hasta los 15 años) corren mayor riesgo de pobreza relativa que los adultos. La tasa media comunitaria de pobreza relativa de este grupo era del 25 % en 1997, frente al 13 % de adultos de 25 a 49 años (cuadro 3a). Los jóvenes (16-24 años) también son especialmente vulnerables a la pobreza, ya que un 23 % vive por debajo del umbral de pobreza relativa. Abundan los indicios de que los niños que crecen en la pobreza son propensos a obtener peores resultados escolares, a sufrir más problemas de salud y a gozar de menos posibilidades de participación y desarrollo social, recreativo y cultural. Por otra parte, también corren mayor riesgo de verse involucrados en comportamientos antisociales o de consumir estupefacientes. Algunos Estados miembros, como Finlandia, Portugal y el Reino Unido destacan especialmente este riesgo en sus PNA/int.

Las discapacidades: La mayoría de los Estados miembros identifican claramente a las personas con discapacidad como un grupo potencialmente expuesto a un riesgo de exclusión social. Ello concuerda con la percepción por el público del problema de las discapacidades: el 97 % de los ciudadanos de la UE considera que debería incrementarse el esfuerzo por integrar a las personas con discapacidad en la sociedad [10]. También concuerda con datos fehacientes del PHCE sobre el riesgo de pobreza de las personas enfermas o con alguna discapacidad. No obstante, es sorprendente la ausencia de datos detallados y de indicadores comunes sobre las personas con discapacidad. Sólo Italia, España, Portugal, el Reino Unido y Francia disponen de indicadores claros sobre este grupo, a través de los cuales intentan hacerse una idea real de la situación. Será fundamental disponer de indicadores sobre la integración social de las personas con discapacidad.

[10] Resultados de una encuesta eurobarómetro llevada a cabo en 2000.

Los problemas de salud: Existe un amplio consenso en torno a la idea de que los problemas de salud son al mismo tiempo causa y consecuencia de dificultades socioeconómicas. El estado de salud de la población tiende a ser peor en los grupos con ingresos más bajos. El porcentaje de personas que dicen tener (muy) mala salud fue significativamente superior entre los pobres que en el resto de la población en el conjunto de la UE (13 y 9 % respectivamente [11]), así como en cada Estado miembro. Finlandia, Suecia, España, Grecia, los Países Bajos, el Reino Unido e Irlanda resaltan en sus PNA/int. la fuerte relación entre, por un lado, la mala salud y, por otro, la pobreza y la exclusión social. Los grupos especialmente vulnerables, como los gitanos y las personas itinerantes, tienen una esperanza de vida baja y niveles de mortalidad infantil elevados. Esta relación depende de varios factores, pero especialmente de la medida en que los factores sociales y medioambientales adversos, que afectan de manera desproporcionada a las personas con ingresos bajos, pueden dificultar las opciones más sanas.

[11] PHCE de 1996, tal como se refleja en la Comunicación «La situación social en la Unión Europea - 2001».

Vivir en una zona con múltiples carencias: Crecer o vivir en una zona con múltiples carencias aumenta el riesgo de exclusión y marginación de las personas pobres y dificulta su reintegración. En estas zonas también tiende a desarrollarse una cultura de la dependencia del sistema de protección social, se registra un alto índice de criminalidad, tráfico de drogas y comportamientos antisociales y se concentran grupos marginados como las madres solas, los inmigrantes, las personas con un pasado delictivo y los consumidores de estupefacientes. La mayoría de los Estados miembros consideran un reto considerable la regeneración de estas zonas, principalmente urbanas y suburbanas.

Viviendas precarias y personas sin hogar: No tener acceso a una vivienda adecuada es un factor que favorece significativamente el aislamiento y la exclusión, por lo que algunos Estados miembros lo consideran un problema grave. La demanda de vivienda es especialmente alta en zonas de rápido crecimiento de Suecia, Finlandia e Irlanda y causa problemas considerables de congestión. Determinados grupos como los inmigrantes y las minorías étnicas (en particular los gitanos y las personas itinerantes) pueden tener mayores dificultades para obtener viviendas adecuadas y está más expuestos a la exclusión. Muchos Estados miembros, en particular Austria, Irlanda, Italia, los Países Bajos, el Reino Unido y Finlandia, destacan graves problemas de falta de vivienda y algunos intentan cuantificarlos.

Inmigración, minorías étnicas, racismo y discriminación: La mayoría de los Estados miembros identifican claramente el alto riesgo de exclusión social [12] de las minorías étnicas y los inmigrantes. Algunos, como Dinamarca e Irlanda, destacan la creciente afluencia de inmigrantes y la dificultad de desarrollar servicios y ayudas convenientes que contribuyan a integrarlos socialmente y a construir una sociedad más multicultural e integradora [13] En muchos de ellos, el aumento en los próximos años de los trabajadores extranjeros, y de las personas que tengan a cargo, dificultará la tarea [14]. Algunos países señalan otros factores de discriminación, como la orientación sexual (Alemania). Aunque se reconocen ampliamente estos riesgos se lamenta la ausencia generalizada de datos y de indicadores comunes sobre los integrantes de esos grupos vulnerables. Sólo España, Portugal, Italia y Francia disponen de datos a través de los cuales intentan hacerse una idea real de su situación y las necesidades.

[12] La expresión minoría étnica se refiere generalmente a los ciudadanos nacionales de un origen étnico diferente al de la mayoría de la población (p. ej., los innuits en Dinamarca). También puede incluir a ciudadanos de antiguas colonias (p. ej., los portugueses originarios del África negra). Pero también se puede referir a grupos de población inmigrante de origen étnico diferente del de la mayoría de la población (p. ej., los inmigrantes turcos en Alemania).

[13] Véase también la Decisión del Consejo de 28 de septiembre de 2000 por la que se crea el Fondo Europeo para los Refugiados.

[14] Lo cual pone de manifiesto la importancia de que las políticas comunitarias en materia de inmigración sean receptivas a las necesidades del mercado. Véase la Comunicación COM(2001) 387 de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a un método abierto de coordinación de la política comunitaria en materia de inmigración.

Romper el ciclo de la pobreza y la exclusión social - Algunos de esos factores de riesgo podrían considerarse, además de la causa, la consecuencia o el producto de la pobreza y la exclusión social. Por ejemplo, la concentración de pobreza y de privaciones múltiples en algunas comunidades, los altos niveles de mala salud física y psicológica, el estrés ambiental, el aumento de la delincuencia y del abuso de alcohol o de drogas y la alienación de los jóvenes son problemas agravados por la pobreza y la exclusión social. Las causas y consecuencias de la pobreza son a veces indisociables. Por ello, varios Estados miembros destacan su voluntad de romper el ciclo de la pobreza, o pobreza intergeneracional, para no marginar o alienar aún más del resto de la sociedad a determinadas personas o grupos de personas.

Ocho retos fundamentales

El objetivo global de los poderes públicos es conseguir, en el contexto de los cambios estructurales, que los principales mecanismos de distribución de oportunidades y recursos --el mercado de trabajo, el sistema fiscal y los sistemas de protección social, educación, vivienda, sanidad y otros-- sean suficientemente universales para satisfacer las necesidades de las personas, tanto hombres como mujeres, más expuestas a la pobreza y la exclusión social y permitirles que ejerzan sus derechos fundamentales. En los PNA/int. destacan ocho retos fundamentales:

(1) Desarrollar un mercado de trabajo integrador y promover el empleo como derecho y oportunidad para todos: Todos los Estados miembros reconocen que es importante promover el acceso al empleo, no sólo como vía principal para salir de la pobreza y la exclusión social sino como medio de evitarlas. El reto consiste, pues, en elaborar una serie de políticas promotoras de la aptitud para el empleo que se ajusten a las necesidades de las personas. Estas políticas deberían ir acompañadas de la puesta a disposición de oportunidades de empleo adecuadas para las personas con mayores dificultades de integración en el mercado de trabajo, así como de medidas apropiadas y asequibles para conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares.

(2) Garantizar ingresos y recursos adecuados para vivir dignamente: El objetivo es garantizar a todos los hombres, mujeres y niños ingresos suficientes para vivir dignamente y participar en la sociedad como miembros de pleno derecho. Para varios Estados miembros, ello implica modificar los sistemas y las políticas de redistribución de los recursos en la sociedad, de manera que las personas que no pueden ganarse la vida o están jubiladas dispongan de recursos acordes con la evolución general del nivel de vida en la sociedad global. También puede ser necesario el desarrollo de planteamientos políticos adecuados para prevenir y atajar el problema del sobreendeudamiento.

(3) Luchar contra las carencias educativas: Para algunos Estados miembros, este reto, que se traduce en un aumento de la inversión en educación, constituye un elemento político clave a largo plazo para prevenir la pobreza y la exclusión social. De acuerdo con las prioridades de los Estados miembros, puede implicar luchar contra las carencias educativas a través de una intervención eficaz orientada a los niños de corta edad (que incluya una asistencia adecuada y global a los alumnos), adaptar el sistema educativo para que los colegios respondan eficazmente a las necesidades y las características de los niños de entornos desfavorecidos, prevenir el abandono escolar (y la reintegración de los que han abandonado el sistema educativo), desarrollar y ampliar el aprendizaje permanente, para que los grupos vulnerables dispongan de oportunidades de educación y formación adaptadas a sus necesidades, mejorar el acceso a las cualificaciones básicas y erradicar el analfabetismo (funcional). También puede suponer reforzar el papel de los centros de formación y educación en el trabajo de promoción de normas y valores como la cohesión social, la igualdad de oportunidades y la ciudadanía activa.

(4) Preservar la solidaridad familiar y proteger los derechos de los niños: Para varios Estados miembros este objetivo consiste en buscar nuevas vías de apoyo a la familia, en todas sus formas, como medio de lucha contra la pobreza y la exclusión social que tenga en cuenta el cambio de funciones del hombre y la mujer en la sociedad. Prestar apoyo y asesoramiento específicos a las familias vulnerables y proteger los derechos de los niños constituyen también objetivos clave en algunos países.

(5) Garantizar viviendas adecuadas para todos: El acceso a una vivienda de calidad y asequible es una necesidad y un derecho básicos. Satisfacer esa necesidad sigue constituyendo un reto significativo en algunos países, como lo sigue siendo el desarrollo de respuestas integradas apropiadas tanto para prevenir como para resolver la falta de viviendas.

(6) Garantizar la igualdad de acceso a servicios de alta calidad (en los sectores de la salud, el transporte, lo social, los cuidados, la cultura, el ocio, la asistencia jurídica): El desarrollo de políticas que garanticen la igualdad de acceso a ese amplio abanico de servicios constituye un importante reto político, especialmente para los Estados miembros que han hecho una escasa inversión en ellos. En ese contexto, sorprende que en muchos PNA/int. sigan sin desarrollarse las dimensiones jurídica, cultural, deportiva y recreativa.

(7) Mejorar la oferta de servicios: La puesta a disposición de servicios sociales no es prerrogativa exclusiva de los ministerios de asuntos sociales sino que concierne también a otros agentes públicos, privados, nacionales y locales. De muchos PNA/int. se desprenden cuatro objetivos. El primero es superar la fragmentación y compartimentación en la elaboración y aplicación de las políticas, tanto a nivel nacional como local. Ello significa favorecer una mayor integración de los diferentes ámbitos políticos y completar los planes nacionales con planteamientos integrados a nivel regional y local. El segundo es abordar la relación entre los niveles nacional, regional y local, especialmente en los países que tienen sólidas estructuras regionales. El tercero es superar el problema de las políticas y los programas que se perciben como lejanos, poco flexibles y receptivos e incomprensibles, y colmar el vacío entre las estructuras democráticas y las personas pobres y excluidas. Por último, el cuarto es animar a todos los agentes a luchar contra la pobreza y la exclusión social y obtener mayor apoyo popular a las políticas y los programas necesarios para construir una sociedad integradora.

(8) Regenerar las zonas con carencias múltiples: Buscar respuestas eficaces al problema de las zonas con penurias múltiples (tanto urbanas como rurales) para reintegrarlas en el proceso económico y social normal es un objetivo que comparten los Estados miembros.

2. Planteamientos estratégicos y medidas políticas

Promover un planteamiento estratégico e integrado

Los objetivos de Niza se fijaron en un marco político que hace de la promoción de la cohesión social un elemento esencial de la estrategia general de la UE en los próximos diez años. Los PNA/int. de 2001 son, pues, un primer paso de un proceso pluridimensional que debería contribuir de manera decisiva a erradicar la pobreza y la exclusión social en la UE en ese periodo de tiempo. Por otra parte, la pobreza y la exclusión social adoptan formas complejas y pluridimensionales que requieren la movilización de una amplia serie de políticas dentro de un planteamiento integrado. Se animó, pues, a los Estados miembros a desarrollar un planteamiento estratégico e integrado en sus PNA/int. para combatir la pobreza y la exclusión social.

El objetivo de este capítulo es analizar hasta qué punto los Estados miembros han enmarcado adecuadamente sus medidas políticas en un planteamiento estratégico e integrado en sus PNA/int. Para ello, se han analizado tres criterios básicos en los PNA/int.:

1. el análisis y diagnóstico de riesgos y objetivos clave en los PNA/int.;

2. la medida en que los PNA/int. traducen los objetivos comunes en prioridades y objetivos claros y detallados, según las circunstancias nacionales, y

3. la medida en que los PNA/int. superan los planteamientos puramente sectoriales y específicos de ciertos grupos y desarrollan un planteamiento político integrado.

El desarrollo de las estrategias nacionales en los PNA/int. refleja las diferencias entre los Estados miembros en cuanto a:

-la naturaleza del sistema de protección social, el nivel de gasto público en la protección social y su eficacia;

-la percepción de la dimensión de la pobreza y la exclusión social, que en algunos casos se asimila a problemas específicos de los grupos más vulnerables de la sociedad, mientras que en otros se considera perjudicial para la sociedad en su conjunto;

-la medida en que el país ya dispone de una estrategia integrada contra la pobreza que incluya un marco analítico ampliamente consensuado, una serie de prioridades y un procedimiento de seguimiento;

-la estructura política del país, que determinará el reparto de responsabilidades en la lucha contra la pobreza y la exclusión social entre las autoridades centrales, regionales y locales.

Teniendo en cuenta los tres criterios mencionados, los PNA/int. pueden tipificarse de la manera siguiente, de acuerdo con la forma de desarrollar un planteamiento estratégico e integrado para erradicar la pobreza y la exclusión social, sin entrar a analizar el trabajo de cada país.

-Los PNA/int. de Dinamarca, Francia y los Países Bajos ofrecen un análisis global de las principales tendencias estructurales y de sus causas subyacentes, a partir del cual identifican sus principales retos para luchar contra la pobreza y la exclusión social. Las respuestas aportadas en esos planes son fundamentalmente proactivas y se integran en un marco que incluye plazos, expectativas y objetivos cuantitativos en un plazo que supera 2003 [15]. En consecuencia, también se potencian los planteamientos preventivos. Una característica fundamental de esos tres PNA/int. es su enfoque holístico, que facilita el cambio estructural y permite relacionar e integrar las políticas de manera más coherente. No obstante, algunos aspectos podían haberse tratado más a fondo, como la igualdad entre hombres y mujeres en los Países Bajos, la integración en el mercado de trabajo de los inmigrantes, en Dinamarca, y el desarrollo de objetivos y medios financieros específicos en Francia, que deberán articularse a la luz del programa nacional de lucha contra la exclusión social adoptado ulteriormente.

[15] El PNA/int. de los Países Bajos, por ejemplo, incluye el propósito de reducir el analfabetismo de los adultos en un 10 % para 2003, disminuir las deudas problemáticas en un 10 % para 2005, reducir el número de abandonos escolares a la mitad para 2010 y garantizar el pleno acceso al transporte urbano y regional y al transporte ferroviario para 2010 y 2030 respectivamente.

-Los PNA/int. de Portugal, Finlandia, Suecia y el Reino Unido se asientan firmemente en un diagnóstico de los objetivos y los riesgos más importantes y ofrecen planteamientos razonablemente coherentes y estratégicos. En sus PNA/int., Finlandia y Suecia engloban fundamentalmente la lucha contra la pobreza y la exclusión social en sus desarrollados sistemas universales de protección social que pretenden mejorar aún más a través de una serie de medidas muy específicas. En los de Portugal y el Reino Unido se insiste especialmente en el diagnóstico y se establecen objetivos cuantitativos ambiciosos [16]. En el plan portugués, no obstante, no se han establecido prioridades entre una serie muy amplia de objetivos concretos y no se explica claramente cómo se canalizarán los recursos para alcanzar esos objetivos. El plan británico tiende a concentrarse en una serie de cuestiones específicas, como la pobreza infantil, los barrios problemáticos, las familias monoparentales y el embarazo de adolescentes, asuntos sobre los cuales define políticas que se aplicarán dentro de un marco global e integrado.

[16] El PNA/int. portugués contiene el compromiso de erradicar la pobreza infantil para 2010 y reducir la tasa de pobreza global en un 50 % y la tasa de pobreza nacional respecto a la media de la UE en un 17 % antes de 2005.

-Los PNA/int. de Bélgica, Alemania, España, Italia e Irlanda contienen elementos de una estrategia nacional que se está mejorando para que refleje las nuevas realidades o sea más coherente. El PNA/int. de Bélgica pone de manifiesto que las autoridades regionales y locales recuperan buena parte de la responsabilidad en políticas clave (como por ejemplo, la salud, la educación, la asistencia social, etc.). La ventaja de este planteamiento es que las estrategias pueden reflejar mejor las diferencias locales y mostrarse más receptivas a las necesidades locales. Asimismo, puede facilitar la movilización y participación de todos los agentes. No obstante, también plantea problemas específicos de integración de las políticas locales, nacionales y regionales y de combinación de los objetivos generales que se establecen a nivel nacional y regional. El proceso de desarrollo de un plan global en esta condiciones ha resultado complejo y requiere un periodo de preparación más largo. En ninguno de estos planes se incluyen objetivos globales [17] o se desarrolla una serie global de objetivos regionales o locales. Los PNA/int. de Italia, Bélgica y España contienen secciones especialmente desarrolladas sobre el diagnóstico y los indicadores, que ofrecen una perspectiva y un análisis generales, mientras que el de Alemania hace referencia a un reciente informe nacional sobre la pobreza. España ha movilizado las políticas y los agentes pertinentes, en todos los niveles, como paso preliminar hacia el desarrollo de un planteamiento más estratégico, y varias regiones tienen preparados planes regionales. Además de replantearse todo el proceso de planificación y su enfoque de la política social, Italia ha incluido en su PNA/int. una serie de iniciativas nacionales, sectoriales y regionales emprendidas recientemente en el marco de una reforma global y todas las regiones están desarrollando planes sociales. Los PNA/int. de Bélgica y Alemania se sitúan en el contexto del esfuerzo que están realizando esos países para promover un Estado del bienestar más integrador y activo.

[17] Irlanda menciona objetivos globales que figuran en la actual National Anti-Poverty Strategy (NAPS) que se modificará próximamente.

El PNA/int. de Irlanda ilustra una amplia serie de medidas para luchar contra la pobreza que ya están siendo aplicadas en el marco de la National Anti-Poverty Strategy (NAPS - Estrategia nacional contra la pobreza) pero no desarrolla su análisis, ni actualiza o reorienta su estrategia, sus prioridades o sus objetivos. Se debe a que se está revisando actualmente la NAPs, lo cual conlleva un amplio proceso de consulta [18].

[18] Como la revisión no se completará hasta finales de 2001, no fue posible incorporar los resultados en el PNA/int. No obstante, Irlanda se compromete a que esta revisión de la NAPS se lleve a cabo teniendo en cuenta la información de los objetivos de Niza y del proceso del PNA/int. En el futuro, los procesos de la NAPs y el PNA/int. se fusionarán.

-Los PNA/int. de Grecia, Luxemburgo y Austria ofrecen básicamente un análisis muy sucinto de la situación de la pobreza y la exclusión social y de sus políticas para resolver los problemas clave. El análisis de las tendencias estructurales a más largo plazo y de su motivación intrínseca está menos desarrollado y, en consecuencia, los planes no ofrecen objetivos cuantificados a largo plazo. Los PNA/int. de Austria y Luxemburgo buscan mejorar sus sistemas globales de protección social añadiendo o ampliando medidas, pero estos países han decidido no utilizar estos planes para desarrollar planteamientos mas estratégicos. El PNA/int. griego, que supone un importante paso adelante, ofrece un análisis de los principales objetivos y problemas y desarrolla un planteamiento pragmático para los dos próximos años centrado en grupos específicos, dentro del contexto más amplio de las reformas económicas, laborales y sociales.

Aunque los PNA/int. pueden diferir en cuanto al planteamiento estratégico que desarrollan, todos comparten una serie de principios y objetivos fundamentales que caracterizan el modelo social europeo, como la solidaridad, la integración social, el respeto por la dignidad humana y los derechos fundamentales, la integración y la plena participación en la sociedad y un alto nivel de protección social. Merece la pena destacar al menos dos aspectos de los elementos estratégicos comunes a la mayoría de los PNA/int.

En la mayoría de los PNA/int. se reconoce la necesidad de aplicar políticas que ofrezcan nuevas oportunidades. Construir una sociedad integradora y activa implica algo más que proteger a las personas de los grandes riesgos y problemas de la vida. Las iniciativas expuestas en esos planes, relativas, por ejemplo, a la exclusión del mercado laboral, el desempleo de larga duración, la delincuencia o el consumo de drogas, el desfase de las cualificaciones, la falta de hogar, la desintegración familiar, la aptitud escolar insuficiente o inadecuada y la pobreza intergeneracional, responden a necesidades a menudo complejas y a situaciones difíciles en que se encuentran los grupos a los que están dirigidas. Esas iniciativas reflejan un conjunto de derechos y obligaciones que caracterizan los bienes, servicios y otros tipos de ayuda que contribuyen a dar nuevas oportunidades.

En la mayoría de los PNA/int. se tiende a abandonar el planteamiento defensivo en la prevención de los riesgos y las desventajas, considerados entonces una amenaza, para orientarse hacia respuestas estratégicas que convierten esos riesgos y desventajas en oportunidades. Las políticas y las acciones relativas, por ejemplo, a las discapacidades, los inmigrantes o las zonas con carencias insisten cada vez más en aprovechar y desarrollar el potencial inexplotado de los inmigrantes, las personas con discapacidad, las personas solas con hijos a cargo y las personas de más edad, así como de las regiones y los barrios más inactivos. No obstante, aunque la mayoría de los Estados miembros aspiran a disponer de sistemas lo más universales e integradores posible, que contribuyan a la integración y el desarrollo de estas personas y regiones y a la defensa de los derechos fundamentales de las personas como ciudadanos, en la práctica varios de ellos tienden aún a concentrarse en políticas menos universales y más selectivas, basadas en planteamientos sectoriales o destinadas a grupos determinados.

Promover el intercambio de buenas prácticas y planteamientos innovadores

Un objetivo importante del nuevo proceso europeo consiste en promover e intercambiar buenas prácticas y planteamientos innovadores para facilitar un aprendizaje mutuo. Se esperaba, pues, que todos los PNA/int. plantearían un conjunto estructurado de medidas políticas basadas en las prioridades definidas en los objetivos de Niza. Para determinar si los diferentes PNA/int. cumplen esos requisitos, cabe plantearse dos preguntas fundamentales:

1. ¿En qué medida los PNA/int. pueden constituir una importante fuente de información para determinar buenas prácticas de interés común para los Estados miembros-

2. ¿En qué medida la elaboración de los PNA/int. ha servido para formular medidas políticas y planteamientos nuevos o innovadores-

Los Estados miembros han incluido en sus PNA/int. una descripción más o menos detallada de las medidas políticas aplicadas o previstas para conseguir sus objetivos prioritarios. Algunos, en particular los que disponen de sistemas universales, han optado por destacar medidas nuevas y más específicas, dando por sentado que ya se conocen sus sistemas en vigor. La gran mayoría han incluido ejemplos de buenas prácticas para facilitar su identificación. Además de importantes instrumentos políticos, los PNA/int. constituyen, pues, una buena fuente de información que permite a la Comisión y a los Estados miembros disponer de una visión actualizada y global de las principales políticas en vigor. Ahora bien, los ejemplos de políticas citados en los diferentes capítulos de este informe se basan en la información facilitada en los PNA/int. y no constituyen una lista exhaustiva de las políticas existentes en este ámbito.

La ausencia de un posterior análisis de evaluación en profundidad del impacto de las políticas en vigor ha limitado la posibilidad de identificar qué medidas, planteamientos o iniciativas merecen figurar en la categoría de buenas prácticas en el presente informe. La evaluación de las políticas (tanto previa como posterior) parece ser un factor de progreso clave para el futuro, así como un análisis más explícito del progreso social realizado. Teniendo en cuenta los límites generales de recursos, es imperativo tener en cuenta el coste de las políticas y estudiar si otras podrían alcanzar los mismos objetivos de manera más eficaz. Así pues, al examinar las posibilidades de difusión de las buenas prácticas, deberán tenerse muy en cuenta las condiciones existentes en cada Estado miembro y en qué medida han condicionado el éxito.

Se considera, pues, que la identificación de buenas prácticas y planteamientos innovadores de interés común es un proceso en curso y que el presente informe es sólo su primer paso. Los ejemplos de los Estados miembros destacados en recuadros en este informe deben leerse teniendo en cuenta estas consideraciones. En el futuro, evaluaciones más extensas del impacto de las políticas nacionales y el desarrollo de un amplio conjunto de indicadores y metodologías, tanto a nivel nacional como comunitario, facilitarán el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros.

El tiempo relativamente corto de que han dispuesto los Estados miembros para elaborar este primer PNA/int. ha impedido la formulación de medidas políticas y planteamientos nuevos o innovadores. Las medidas presentadas en todos los PNA/int. se desarrollan básicamente en el contexto de regímenes presupuestarios y legales existentes, por lo que la mayoría de los Estados miembros han concentrado sus esfuerzos en mejorar la coordinación, perfeccionar y combinar las políticas y medidas existentes y promover la cooperación en lugar de poner en marcha nuevas iniciativas o planteamientos políticos de envergadura. Tal propósito ha resultado más fácil para Estados miembros como Dinamarca, los Países Bajos, Suecia y Finlandia, que ya disponen de políticas sociales muy desarrolladas, o Francia, que ha redoblado sus esfuerzos políticos contra la exclusión social a raíz de la evaluación realizada el año pasado de la ley nacional contra la exclusión social de 1998. Por estas razones, los PNA/int. de estos países tienden a ser más progresistas [19]. Otros Estados miembros, como Portugal y España, han aprovechado la elaboración de sus PNA/int. para dar más ambición a sus políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social, estableciendo objetivos o racionalizando el marco político.

[19] El PNA/int. de Finlandia, aunque no contiene ninguna medida nueva, hace referencia al estudio de una serie de cuestiones con vistas a nuevos avances políticos.

3. Identificación de buenas prácticas y planteamientos innovadores

Las respuestas políticas que ofrecen los PNA/int. suelen combinar las respuestas orientadas al mercado, las políticas públicas y las acciones de la sociedad civil. En las diferentes tendencias políticas se pueden despejar tres objetivos generales:

-La universalidad: conseguir que las principales políticas y disposiciones sean más adecuadas, accesibles y asequibles para mejorar su cobertura, comprensión y eficacia.

-La equidad: eliminar las desventajas específicas mediante políticas adecuadas (por ejemplo, el desarrollo de cualificaciones).

-La solidaridad por dignidad humana: compensar las desventajas que sólo se pueden corregir parcialmente o no tienen solución (por ejemplo, las discapacidades).

3.1 Objetivo 1: Fomento de la participación en el empleo y del acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios por parte de todos

3.1.1 Fomento de la participación en el empleo

En el contexto de la Estrategia Europea de Empleo, y, en particular, de la aplicación de las líneas directrices, conviene en particular:

(a) favorecer el acceso a un empleo duradero y de calidad para todas las mujeres y todos los hombres en condiciones de trabajar, especialmente:

-estableciendo para las personas que pertenezcan a los grupos de población más vulnerables planes de acompañamiento hacia el empleo y movilizando a tal efecto las políticas de formación;

-desarrollando políticas que favorezcan la articulación entre la vida profesional y la familiar, sin olvidar las referentes a las guarderías y al cuidado de las personas dependientes;

-utilizando las oportunidades de inserción y de empleo de la economía social.

(b) prevenir las rupturas profesionales desarrollando la capacidad de inserción profesional mediante la gestión de recursos humanos, la organización del trabajo y la formación permanente.

Todos los Estados miembros reconocen que promover el acceso al trabajo es un factor clave para prevenir y reducir la pobreza y la exclusión social. El acceso al trabajo es un derecho fundamental y un elemento clave de la ciudadanía. La participación en la comunidad social de un lugar de trabajo es, para la mayoría de las personas, la vía fundamental para asegurarse unos ingresos adecuados (tanto en el momento presente como tras de la jubilación) y ampliar y desarrollar contactos sociales. Facilita, pues, la participación en la sociedad y reduce el riesgo de marginación.

La mayoría de los Estados miembros establecen vínculos entre sus PNA/int. y sus PNA/empl. Era previsible, puesto que en las Directrices de empleo se insiste en que se ofrezcan oportunidades de empleo y se mejore la empleabilidad, dos condiciones esenciales para que el mercado de trabajo sea más abierto e integrador. Algunos Estados miembros reconocen el importante papel de la Estrategia Europea de Empleo en el desarrollo de un planteamiento político más eficaz para luchar contra el desempleo, basado en la individualización, la activación y la prevención.

La mayoría de los ámbitos políticos y de las iniciativas que se mencionan en esta sección se abordaron ya en el Proceso de Luxemburgo. No obstante, si bien el informe conjunto sobre el empleo cubre una serie de acciones políticas destinadas a mejorar la eficacia del mercado de trabajo y aumentar los niveles de empleo hasta los niveles fijados en Lisboa, y debe evaluarse como tal, el presente informe tiende a centrarse en acciones que favorezcan el acceso al empleo de las personas, los grupos y las comunidades más alejadas del mercado de trabajo. Algunos Estados miembros han destacado con razón la contribución de estas acciones a los objetivos de empleo más generales, como el aumento de la tasa de empleo. En todos los PNA/int. se da prioridad al empleo, pero no con la misma insistencia. Ello refleja la diferente situación del empleo en los distintos Estados miembros. Los países con mucho empleo y poco desempleo hacen hincapié en la necesidad de aumentar la participación laboral de grupos específicos, como las personas de más edad, los inmigrantes o las personas con discapacidad (Luxemburgo, los Países Bajos, Dinamarca, Suecia e Irlanda), entre otras cosas, para hacer frente a las actuales carencias de mano de obra. En cambio, los países en los que el desempleo, y especialmente el desempleo de larga duración, es un problema muy extendido dan preferencia a políticas más globales para fomentar la creación de empleo y aumentar la capacidad de inserción profesional de los desempleados de larga duración y los jóvenes (España, Francia, Bélgica).

Aunque ponen de relieve la importancia fundamental del trabajo, numerosos países destacan también que no debería promoverse el acceso al mismo sin tener en cuenta otros derechos fundamentales, sino que ambos aspectos deberían ser complementarios. El acceso al trabajo no debería fomentarse, pues, a expensas del derecho a un ingreso mínimo adecuado, el derecho a participar plenamente en la familia, la comunidad y la vida social o el derecho a la salud.

El pleno acceso a empleos estables y de calidad del conjunto de mujeres y hombres en condiciones de trabajar debe considerarse como el resultado de un complejo proceso de transformación de los mercados de trabajo. En el PNA/int. danés el resultado de esta transformación se define como un mercado de trabajo integrador, en el que un mayor número de personas con escasas cualificaciones o una capacidad de trabajo reducida tienen la oportunidad de utilizar sus conocimientos y participar en la vida laboral. El mercado de trabajo integrador es un concepto amplio que expresa fundamentalmente el deseo de que en el lugar de trabajo tengan cabida las personas que no pueden cumplir, en cualquier circunstancia y en todo momento, los niveles de rendimiento y las normas que imperan actualmente.

Las políticas que aumenten la capacidad de inserción profesional de las personas con mayores dificultades para encontrar trabajo, a través de políticas activas y especialmente la formación, junto con políticas destinadas a favorecer la conciliación del trabajo y la vida familiar o a promover la economía social, pueden ser instrumentos eficaces para impulsar la integración. Pero conseguir que el mercado de trabajo sea más abierto y receptivo a las personas y los grupos que actualmente se encuentran marginados y excluidos consituye un paso esencial.

Promoción de un mercado de trabajo más abierto y receptivo

Entre las medidas para que el mercado de trabajo actual sea más abierto y receptivo a las personas que actualmente se encuentran excluidas figuran las siguientes:

-introducir cláusulas o capítulos sociales en los convenios colectivos para emplear y mantener en el mercado de trabajo a las personas con una capacidad de trabajo reducida (Dinamarca) o introducir cuotas de empleo de grupos determinados, como las personas con discapacidad (Alemania, Austria);

-reducir las cargas de las empresas que emplean a personas menos cualificadas o a determinadas categorías de desempleados (Luxemburgo, Grecia, Suecia);

-promover la educación y formación de empresarios para luchar contra los prejuicios o la discriminación de personas de comunidades o perfiles particulares y revisar y controlar periódicamente los procedimientos de contratación y sus resultados;

-adoptar las medidas necesarias para que las agencias gubernamentales preparen planes de acción para la promoción de la diversidad étnica entre los empleados (Suecia);

-incluir cláusulas sociales en los contratos públicos que exijan la contratación de desempleados de larga duración o de personas pertenecientes a grupos específicos o a comunidades locales desfavorecidas o aplicar una política de igualdad étnica (Dinamarca);

-aumentar las oportunidades de empleo «protegido», «en condiciones próximas a las del mercado» y rehabilitadoras para personas especialmente vulnerables (Dinamarca, Finlandia);

-promover el espíritu de empresa entre las comunidades y los grupos desfavorecidos y apoyar firmemente las iniciativas de desarrollo económico local en zonas con carencias múltiples;

-concentrar la inversión económica y las políticas de desarrollo del empleo en las zonas con mucho desempleo, especialmente las que tienen carencias múltiples (Reino Unido; véase también la sección 3.3.3);

Creación de itinerarios hacia el empleo

Se reconoce ampliamente que el desarrollo y puesta en práctica de itinerarios hacia el empleo es un elemento clave en la evolución hacia un mercado de trabajo más integrador. Generalmente, los itinerarios combinan varias medidas de inserción, asesoramiento, formación, empleo subvencionado o «protegido» y activación de los beneficiarios de la ayuda social. Es un planteamiento fundamental y muy delicado, puesto que a menudo los beneficiarios de la ayuda social son personas muy alejadas del mercado de trabajo que necesitan una ayuda amplia y personalizada. Los PNA/int. de la mayoría de los Estados miembros reflejan claramente un cambio de filosofía que consiste en pasar de la ayuda financiera pasiva a una ayuda activa que permita a sus beneficiarios alcanzar un cierto nivel de autonomía. En algunos casos, se hace explícitamente referencia a al experiencia adquirida en la aplicación de los PNA/empl. con vistas a aplicar el mismo planteamiento y cubrir también a las personas más alejadas del mercado de trabajo.

Los Estados miembros reconocen la relación entre la situación del mercado de trabajo y otros factores de exclusión. Muchos se plantean el objetivo de potenciar la colaboración entre los servicios de empleo y los servicios sociales para satisfacer mejor las necesidades individuales (Austria, Alemania, el Reino Unido, Finlandia, Luxemburgo, España y Suecia). La promoción de la capacidad de inserción profesional ha dado lugar al desarrollo de ayudas más personalizadas que en algunos casos se traducen en contratos específicos de integración social, como en Portugal, Francia y Luxemburgo.

El desarrollo de medidas eficaces de integración y activación es una tarea compleja y sería útil realizar más estudios comparativos entre los Estados miembros para determinar qué medidas obtienen mejores resultados en el caso de las personas más alejadas del mercado de trabajo. Las mejores prácticas que se están perfilando parecen indicar que las medidas deben favorecer el apoyo y el desarrollo en lugar de la sanción. Los programas individuales deberían desarrollarse de acuerdo con el principio de la consulta y el acuerdo mutuo tras una minuciosa evaluación de las necesidades y el potencial de las personas. La integración de las personas más alejadas del mercado de trabajo puede llevar tiempo y exigir acciones de preparación y un trabajo de potenciación de la confianza.

Es evidente que para que los programas de activación sean más eficaces debe mejorarse su aplicación. En los PNA/int. se aprecia una serie de mejoras fundamentales, como por ejemplo, una mayor descentralización e integración a nivel local de los servicios de empleo, los servicios sociales y las ayudas. Es el efecto perseguido por la creación de cincuenta centros de promoción del empleo en Grecia, el Programa social de fomento de la activación en los Países Bajos, o los esfuerzos de reducción y racionalización de los procedimientos burocráticos en Alemania y Francia.

Si bien es importante insistir en la prevención y la intervención precoz, para que las personas no se alejen demasiado del mercado de trabajo, también lo es que los programas no se dirijan principalmente a las personas más fáciles de reintegrar en detrimento de las menos productivas. Si no se actúa con cuidado p