ES    ES ES 
 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 30.4.2009 
SEC(2009) 557  
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Documento que acompaña a la 
 
Comunicación de la Comisión relativa a los  
productos preempaquetados de inversión minorista 
 
RESUMEN DEL INFORME DE EVALUA CIÓN DE IMPACTO SOBRE LOS 
PRODUCTOS PREEMPAQUETADOS DE INVERSIÓN MINORISTA  
 
{COM(2009) 204 final} 
{SEC(2009) 556} 
 
ES 2   ES DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Documento que acompaña a la 
 
Comunicación de la Comisión relativa a los  
productos preempaquetados de inversión minorista 
 
RESUMEN DEL INFORME DE EVALUA CIÓN DE IMPACTO SOBRE LOS 
PRODUCTOS PREEMPAQUETADOS DE INVERSIÓN MINORISTA  
 
{COM(2009) 204 final} 
{SEC(2009) 556} 
Los «productos preempaquetados de inversión minor ista» ofrecen a los inve rsores particulares 
fácil acceso a los mercados financieros. El ma rco regulador de estos productos debe sentar 
bases sólidas y coherentes para  una inversión minorista eficaz y responsable. La crisis 
financiera nos ha recordado duramente la impor tancia de que los productos financieros sean 
transparentes y los costes que puede acarrear la venta irresponsable de los mismos. El 
derrumbamiento de la confianza de los inversor es ha puesto de manifiesto la urgencia de 
garantizar un marco regulador adecuado, de modo que esa confianza pueda restablecerse 
sobre bases sanas. 
En todo el territorio de la Unión Europea, los inversores particulares pueden, con perspectivas 
de obtener un rendimiento financiero a medi o o largo plazo, adquirir una serie de productos 
de inversión «preempaquetados» basados en una combinación de exposiciones a los mercados financieros. Entre estos productos cabe mencionar: 
• fondos de inversión; 
• valores estructurados; 
• pólizas de seguro de vida vincul adas a fondos de inversión; y  
• depósitos a plazo estructurados.  
Globalmente, el mercado de estos producto s alcanza una magnitud muy considerable, 
estimada en 10 billones de EUR a finales de 2007, aun cuando los importes invertidos han 
disminuido por efecto de la crisis financiera.  
Estos productos adoptan diversas formas ju rídicas, si bien pres entan características 
económicas comparables para los inversores particulares. En un mercado que funcione 
adecuadamente, la competencia entre familias de productos preempaquetados de inversión minorista puede favorecer una asignación eficiente de recursos, al incentivar a sus creadores a 
diseñar y vender productos bien adaptados al perfil de los posibles inversores. 
No obstante, los mercados de estos productos se caracterizan por una marcada asimetría en 
cuanto a la información de que disponen las en tidades originadoras y distribuidoras de los 
mismos, por una parte, y la que se proporciona a los inversores partic ulares, por otra, así 
como por los conflictos que, desde la óptica del agente que efectúa  las ventas a los inversores 
 
ES 3   ES particulares, plantea su relación con el mandant e. Estas deficiencias del mercado redundan en 
perjuicio del inversor particular  cuando se realizan compras o ve ntas indebidas de productos. 
A una escala más amplia, existe la posibilidad de que los inversores abandonen los mercados 
de inversión, con graves implicaciones para lo s citados mercados y para la capacidad de los 
inversores de proveer a su futuro financiero. 
A fin de corregir esas insuficiencias, se han elaborado normas tanto a nivel europeo como a 
nivel nacional. Dichas normas tienen en co mún dos propósitos fundamentales, a saber: 
garantizar que los inversores reciban info rmación precontractual eficaz sobre los productos , y 
asegurarse de que los procedimientos de venta sean leales . La reglamentación a nivel europeo 
se ha elaborado siguiendo una orientación emin entemente sectorial. Las normas aplicables 
varían en función de la  forma jurídica del producto y de la condición jurídica de la persona 
que realiza la venta. No hay normas aplicables a escala europea por lo que respecta a algunos 
sectores y productos. 
En efecto, existe, a nivel europeo, un «mosai co normativo» en relación con los distintos 
productos preempaquetados de inversión minor ista y sus correspon dientes canales de 
distribución. 
Esta situación ha llevado ya a poner ampliamente en tela de juicio la coherencia de la 
legislación comunitaria. Aparte de las important es diferencias que se dan entre unos sectores 
y otros en cuanto al nivel de protección de lo s inversores, las condicion es de competencia de 
las entidades originadoras de estos productos y de las distribuidoras  son desiguales. En 
algunos Estados miembros, las autoridades de supervisión han actuado, allí donde lo permitía 
la legislación comunitaria, con vistas a incremen tar la protección de los inversores y a nivelar 
las condiciones de competencia en los casos  en que han considerado insuficientes las 
disposiciones de la UE.  
Sin embargo, tales actuaciones no han estado coordinadas y su alcance geográfico ha sido 
forzosamente limitado, lo que ha acrecentado la divergencia de las normas y, al menos en principio, creado un obstáculo añadido al desa rrollo de un mercado único de los productos 
considerados. 
En la presente evaluación de impacto, se exam inan dos aspectos. Se in vestiga, de un lado, si 
el actual mosaico normativo plantea un verdadero riesgo de perjuicio para el inversor o 
falseamiento de los mercados. De ser así, cabe preguntarse si es neces aria una respuesta a 
nivel de la UE y, en su caso, qué  forma general debería adoptar. 
Cuestiones de procedimiento 
Los trabajos de la Comisión sobre los produc tos preempaquetados de inversión minorista 
tienen su origen en una solicitud, formulada por el Consejo ECOFIN en mayo de 2007, de que 
la Comisión examinara la coherencia de lo s regímenes de información y distribución 
aplicables a los distintos tipos de productos con arreglo a la legi slación comunitaria. 
Las amplias consultas celebradas con los intere sados han incluido, entre otras actuaciones, la 
publicación de una convocatoria de datos en oc tubre de 2007, seguida de una síntesis de las 
aportaciones en marzo de 2008, así como de un seminario técnico con representantes del 
sector en mayo de 2008 y de una audiencia púb lica de alto nivel en julio del mismo año, 
audiencia que reunió a más de 300 altos repr esentantes del sector , asociaciones de 
consumidores, autoridades nacionales de reglamentación, así como de las instituciones 
 
ES 4   ES europeas en un debate en torn o a la evolución del mercado y los riesgos a que pueden verse 
expuestos los inversores minoristas. 
Si se establece la necesidad de una actuación a nivel europeo, será preciso realizar nuevas 
evaluaciones de impacto a fin de determinar la s medidas específicas que se requieren y los 
costes y beneficios de las mismas. 
Efectos del problema general y justificac ión de una actuación a nivel europeo 
Conviene, ante todo, precisar cuáles son las ma nifestaciones concretas del problema general 
anteriormente enunciado, y, asimismo, qué costes tienen para la economía y la sociedad de la UE, y quién soporta esos costes. 
La ausencia de un enfoque coherente en la  reglamentación de la UE en materia de 
comunicación de información y de intermediación se traduce en tres problemas, a saber: 
• En primer lugar, el nivel de protección de lo s inversores que ofrecen las normas de la UE 
no es lo bastante elevado por lo que respecta a todos
 los productos considerados. 
• En segundo lugar, las diferencias existentes  en la normativa de la UE falsean la 
competencia en el mercado en favor de los productos «menos regulados». Esas diferencias 
pueden incentivar el «arbitraj e regulador», incrementando así lo s riesgos de perjuicio para 
el inversor descritos anteriormente. 
• En tercer lugar, los diferentes planteamient os nacionales en relación con la comunicación 
de información y la distribución, fruto de la s respuestas descoordinadas de los Estados 
miembros a las omisiones e incoherencias de  la legislación comunitaria refuerzan los 
obstáculos al comercio transfr onterizo y al desarrollo de un  mercado único de productos 
preempaquetados de inversión minorista, con los c onsiguientes efectos en la eficiencia y en 
las dimensiones del mercado. 
El inversor puede sufrir perjui cio tanto a nivel indi vidual como colectivo. A nivel individual, 
los inversores pueden perder dinero o realizar i nversiones con falsas expectativas en cuanto a 
su rendimiento probable; a nivel colectivo, pued e producirse una pérdida de confianza en los 
mercados de inversión minoris tas. El arbitraje regulador entre tipos de productos puede 
acentuar esos efectos, debilitando al mismo tiem po la competitividad del mercado; lo que, 
añadido a los efectos de la persistencia de los obstáculos al comercio transfronterizo, se 
traducirá en una mayor ineficiencia en la asignación de los recursos. 
Tanto la opinión de los expertos  como las experiencias referida s por los intere sados vienen a 
corroborar la idea de que, en la práctica, los citados problemas  causan efectivamente perjuicio 
a los inversores, y, en menor medida, fals ean los mercados y reducen el comercio 
transfronterizo. Los reiterados casos de compras o ventas indebidas en distintos países indican 
que los riesgos para los inversores se están materializando.  
Los esfuerzos que algunos Estados miembros es tán realizando unilateralmente para combatir 
esos riesgos mediante la adopción de dispos iciones a escala local  constituyen una clara 
indicación de la envergadura y el alcance de  los mencionados problemas. Algunos Estados 
miembros han tomado medidas asimismo con vist as a reducir las posibilidades de recurso al 
arbitraje regulador entre dist intos canales de distribución  y tipos de producto. Es poco 
probable, sin embargo, que, dado su limita do alcance geográfico, tales actuaciones 
 
ES 5   ES unilaterales por parte de los Esta dos miembros tengan un efecto ap reciable en las perspectivas 
comerciales transfronterizas entr e Estados miembros o en el nivel general de protección de los 
inversores. Los interesados han indicado asimismo que la falta de coordinación genera costes 
adicionales a los operadores del mercado que distribuyen productos en  diversos Estados 
miembros. Con todo, dado que el comercio transf ronterizo de determinados productos puede 
verse limitado por otros factores, el impacto de las intervenciones en dicho comercio puede no 
tener de forma inmediata tanta importancia. 
Aun así, e incluso si el punto de mira se lim ita a los mercados locales exclusivamente, es 
probable que el mosaico normativo a nivel eur opeo y las dispares or ientaciones que del 
mismo se derivan a nivel nacional redunden en pe rjuicio del inversor y favorezcan el arbitraje 
regulador. Ello se debe a que  las actuaciones del Estado miembro vienen delimitadas, en 
mayor o menor medida, por la legislación comunita ria. Los distintos planteamientos aplicados 
en la normativa comunitaria llevan inevit ablemente a una complicada amalgama de 
disposiciones para los diferentes productos dentro de los mercados nacionales. En 
consecuencia, la insuficiente protección de lo s inversores y las desi guales condiciones de 
competencia son problemas de ámbito europe o tanto o más que los problemas de los que 
adolecen los mercados locales. 
Consecuencias probables de la no adopción de nuevas medidas 
La falta de actuación a nivel eu ropeo con vistas a resolver los problemas antes mencionados 
significa que los problemas persistirán. No quier e decir, sin embargo, que el marco normativo 
no vaya a sufrir alteraciones. Es razonable s uponer que algunos Estados miembros adoptarán 
nuevas medidas, especialmente a la vista de la  crisis financiera. E llo podría tener efectos 
positivos en cuanto a los dos primeros problemas señalados en los Estados miembros considerados, aun cuando restricciones que im pone la legislación comunitaria podrían limitar 
el alcance global de dichos efectos.  
Tales iniciativas llevarían también a una mayor  divergencia entre los enfoques normativos de 
los distintos Estados miembros, dificultan do así, potencialmente, las operaciones 
transfronterizas y complicando aún más el pano rama legislativo. Asimismo, es poco probable 
que todos los Estados miembros adopten medida s de manera unilateral, lo que dejaría a 
algunos mercados sin una reglamentación adecuada. 
Por otra parte, cabe prever que sigan surgiendo iniciativas de autorregulación, sin 
intervención de la UE. Al mismo tiempo, se está  desarrollando en la UE  una labor orientada a 
paliar los problemas existentes en determinados sectores. (Entre los trabajos en curso cabe 
citar una revisión de la Directiva sobre fo lletos y, posiblemente, de otras directivas 
sectoriales; la determin ación de los datos fundamentales para el  inversor, en el contexto de los 
OICVM; trabajos encaminados a mejorar la educación financiera, en conjunción con los 
Estados miembros; y la revisión de la Direc tiva sobre la comercialización a distancia de 
servicios financieros y la Directiva sobre la  mediación en los seguros. A estas iniciativas 
podrán añadirse otras de ámbito más amplio y destinadas a mejorar la reglamentación en 
materia de servicios financieros que previsiblemente se acometerán a raíz de la crisis financiera.) 
Sin embargo, si no se coordinan, las citadas iniciativas podrían acentuar las incoherencias a 
nivel europeo, y persistirían la s lagunas que presenta la actua l reglamentación, lo que no 
permitiría aliviar eficazmente los problemas ante s señalados en todos los Estados miembros y 
 
ES 6   ES segmentos del mercado. En resumen, la respuesta que se dé a los problemas determinados en 
la evaluación de impacto habrá de basars e en un planteamient o global coherente. 
Objetivos 
Una vez analizado el problema, las opciones de actuación se evalúan en relación con las 
posibilidades que ofrecen de lograr: 
• un nivel elevado y constante de protección de  los inversores para todos los productos y 
canales de distribución, incluidos  los que aún no están sujetos a normas comunitarias en 
materia de distribución y comunicación de información; los inversores deberán poder 
tomar decisiones de inversión informadas y co mparar de manera efec tiva distintas ofertas 
de productos, así como confiar en todo as esoramiento que reciban al respecto;  
• igualdad de condiciones de competenci a para todos los tipos de productos 
preempaquetados de inversión minorista, asimismo  por lo que respecta a su distribución; y 
• un mercado único más integrado de productos preempaquetados de inversión minorista. 
Análisis de las opciones 
A continuación se examina una serie de opci ones de actuación a nive l de la UE y se 
confrontan con la opción cons istente en no adoptar nuevas  medidas. El análisis es, 
necesariamente, panorámico y fundamentalment e cualitativo. Las medidas de carácter 
legislativo que en su caso se acuerden habrán de venir respaldadas por otras evaluaciones de 
impacto pormenorizadas y específicas, que comp ortarán la obtención de nuevos datos. 
Se examinan por separado las opc iones existentes en relación con los dos principales ámbitos 
normativos definidos (información obligatoria  y prácticas de venta). Hay, no obstante, 
sinergias entre los dos ámbitos, por lo que re sultaría, probablemente, más provechoso estudiar 
una serie de opciones que combinaran medida s sobre la información precontractual y sobre 
las prácticas de venta, que exam inar cada aspecto por separado.  
Las opciones definidas y analizadas en  ambos ámbitos son las siguientes: 
• mantenimiento del statu quo ; 
• autorregulación promovida por la Comisión; 
• recomendación de la Comisión en la que se ofrezcan orientaciones sobre principios y 
planteamientos comunes; 
• otorgamiento de un mandato a los Comités La mfalussy para que impulsen la convergencia 
de las prácticas supervisoras; y 
• adopción de medidas legislativas a nivel de la UE. 
Del análisis realizado se desprende que a quellas opciones que no comportan, en alguna 
medida al menos, modificaciones legislativas  a nivel europeo no permitirán corregir 
plenamente las irregularidades a ese ni vel, lo que limitaría sus ventajas.  
 
ES 7   ES La comparación de las distintas opciones demues tra que de las iniciativas de autorregulación 
sólo cabe esperar efectos insignificantes, en ta nto que la labor canalizada a través de los 
Comités Lamfalussy o una recomendación de la  Comisión tendrían, previsiblemente, un 
mayor impacto positivo. La adopción de medidas legislativas sería, con claridad, la opción 
más beneficiosa, en parte porque tales medida s podrían ser vinculantes,  garantizando así un 
planteamiento global más coherente y eficaz . Asimismo, en ausencia de iniciativas 
legislativas, persistirían las diferencias, entre Estados miembros y entre los distintos ramos del 
sector, que se derivan de las incoherencias existentes a nivel europeo y de la deficiente 
coordinación entre los diversos agentes, tanto dentro del sector como a escala nacional. Si 
bien, de acuerdo con el análisis, toda inic iativa que incluya un componente legislativo 
permitiría alcanzar más eficazmente los objeti vos fijados, las opciones analizadas no son 
mutuamente excluyentes. 
Resulta difícil, en este momento, calibrar las ve ntajas probables en términos absolutos. La 
evaluación de impacto esboza los distintos mecan ismos por los que pueden materializarse las 
ventajas y valora su peso re lativo desde el punto de vista cualitativo. Es probable que las 
ventajas marginales de las medidas varíen cons iderablemente en función de la forma concreta 
que adopten las posteriores disposiciones,  por lo que serán indispensables nuevas 
evaluaciones de impacto.  
Por lo que se refiere a los costes, la modifi cación de los requisitos en materia de información 
obligatoria o las prácticas de ve nta comporta para las empresas costes administrativos y de 
cumplimiento de la normativa potencialmente elevados; los costes de las distintas opciones incidirán, por otra parte, en distinta medi da sobre otros organismos tales como los 
supervisores nacionales, los comités de superv isores o la propia Comisión. Más adelante se 
llevará a cabo una evaluación de impacto independi ente de las medidas de seguimiento, en la 
que se efectuará una medición exacta de la car ga administrativa mediante el Modelo de 
Costes Estándar. 
Es probable que la utilidad de las medidas sería mayor si se coordinaran con otros trabajos 
referentes a la educación financiera de los in versores, con el sector, a fin de asegurar su 
implicación efectiva en las medidas que se a dopten, y con las autoridades nacionales de 
reglamentación, al objeto de garantizar una supervisión eficaz y coordinada.  
Conclusiones 
Uno de los mayores retos que se plantean a raíz de  la crisis financiera consistirá en restablecer 
la confianza de los consumidores en los merca dos financieros. Para hacer frente a ese reto 
será imprescindible mantener en niveles eleva dos la transparencia de los productos y la 
profesionalidad en el sector financiero. Es es encial que el marco regulador europeo de los 
productos preempaquetados de inversión minorista  refleje la realidad de los modernos 
mercados financieros y que la falta de coherencia derivada de una normativa desfasada no 
impida ofrecer un elevado grado de protección a los inversores e igualdad de condiciones de 
competencia para los productos de inversión en toda la UE. 
La presente evaluación de impacto ha exam inado el panorama normativo referente a los 
productos preempaquetados de inversión minorista  en el ámbito europeo y ha puesto de 
relieve diferencias manifiestas en las normas so bre información precontractual y prácticas de 
venta entre los distintos producto s y sectores. No ha sido posib le con los datos disponibles 
determinar con precisión la magnitud
 de los problemas que supone la fragmentación del 
marco normativo. Hay, no obstante, ejemplos reve ladores del perjuicio que esta situación 
 
ES 8   ES puede causar al inversor y datos cualitativos aportados por diversos interesa dos que ilustran el 
impacto de las omisiones e incoherenc ias de la legislación comunitaria.  
Si bien algunos Estados miembros han intent ado poner remedio a estos problemas dentro de 
su propio ámbito territorial, no se ha actuado de manera sistemática en todos ellos ni se han 
coordinado las actuaciones entre ellos, lo que no ha hecho sino acentuar la fragmentación del 
marco normativo, con las repercusiones que e llo puede tener sobre los proveedores de 
servicios transfronterizos y, por ende, sobre el mercado único. Por otra parte, las medidas que 
adopten los Estados miembros no pueden subsan ar totalmente las incoherencias de la 
normativa a nivel europeo. 
De no adoptarse medidas legislativas de alcance  europeo, persistirán los graves problemas que 
representan el perjuicio causado a los inversores, el falseamiento de la competencia entre 
familias de productos motivado por el arbitraje regulador, y, en menor medida, los obstáculos 
al desarrollo del mercado único. Un análisis general de las opci ones existentes indica que las 
mencionadas medidas, que comportarán costes materiales, aportarán también ventajas en 
todos los ámbitos mencionados. 
En atención a lo anterior, se recomienda la a dopción de medidas legisla tivas, en relación tanto 
con la información precontractual co mo con las prácticas de venta.  
En la presente evaluación de impacto se ha  estudiado la necesidad de adoptar medidas 
legislativas a fin de corregir las deficiencias  observadas, sin detene rse en la forma y el 
contenido precisos que deberían adoptar, en su caso, las medidas pertinentes. Toda evaluación 
minuciosa de costes y beneficios exigirá que  se especifique con claridad el tipo de 
intervención prevista, la cual dependerá de los trabajos que se emprendan en el marco del 
seguimiento de la Comunicación que se public ará próximamente. Para asegurar que las 
medidas legislativas se adecuen  al fin que se persigue y que  la relación entre costes y 
beneficios resulte óptima será precis o aún una importante labor adicional.