COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 9.12.2021 COM(2021) 777 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO Una Europa más inclusiva y protectora: ampliación de la lista de delitos de la UE a la incitación al odio y a los delitos de odio



«Odio es odio, y nadie tiene por qué soportarlo». Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea

Discurso sobre el estado de la Unión Europea, septiembre de 2020 1.Introducción En su discurso sobre el estado de la Unión Europea de 2020, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, subrayó que los avances en la lucha contra el racismo y el odio son frágiles y que ha llegado el momento de cambiar para construir una Unión que pase de la condena a la acción. Anunció que la Comisión propondrá «ampliar la lista de delitos de la UE a todas las formas de delitos y discursos de odio, ya sea por razón de raza, religión, género u orientación sexual». La lucha contra la incitación al odio y los delitos de odio forma parte de la acción de la Comisión para promover los valores fundamentales de la UE y garantizar el respeto de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «la Carta»). Todas las formas y manifestaciones de odio e intolerancia son incompatibles con los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías, en que se fundamenta la UE. Estos valores, consagrados en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea («TUE») son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. En efecto, está prohibida toda forma de discriminación, ya sea por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, tal como se establece en el artículo 19 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE»). Al mismo tiempo, la libertad de expresión es uno de los pilares de una sociedad democrática y pluralista, y debe protegerse firmemente. Además, tal como se establece en el artículo 67 del TFUE, la UE debe constituir un espacio de libertad, seguridad y justicia dentro del respeto de los derechos fundamentales. Debe garantizar un nivel elevado de seguridad mediante medidas de prevención y lucha contra la delincuencia, el racismo y la xenofobia. La incitación al odio y los delitos de odio afectan no solo a las víctimas individuales y a sus comunidades, causándoles sufrimientos y limitando sus derechos y libertades fundamentales, sino también a la sociedad en general. El odio socava los cimientos mismos de nuestra sociedad y debilita el entendimiento mutuo y el respeto de la diversidad en la que se basan sociedades plurales y democráticas. En las últimas décadas se ha producido un fuerte aumento de la incitación al odio y los delitos de odio en Europa. El odio se está generalizando, y se dirige a personas o grupos de personas que comparten, o que se considera que comparten, «una característica común», como la raza, el origen étnico, la lengua, la religión, la nacionalidad, la edad, el sexo, la orientación sexual, la identidad de género, la expresión de género, las características sexuales o cualquier otra característica fundamental, o una combinación de tales características. Estas características son, en general, perceptibles para los demás y, por tanto, más fáciles de perseguir por los delincuentes, se refieren a un aspecto de la identidad de una persona que es inmutable o fundamental para el sentido de identidad de una persona, al tiempo que es un signo de identidad de grupo. El aumento del uso de internet y los medios sociales también ha traído consigo más discursos de odio en línea a lo largo de los años. El rápido intercambio de discursos de odio a través de la palabra digital se ve facilitado por el efecto de desinhibición en línea, ya que el presunto anonimato en internet y el sentimiento de impunidad reducen la inhibición de la gente para cometer tales delitos. Paralelamente, las emociones y vulnerabilidades se han utilizado cada vez más, también en el debate público para obtener beneficios políticos, para difundir declaraciones y ataques racistas y xenófobos, amplificados en muchos casos por los medios sociales. La propagación del odio entre un público potencialmente vulnerable puede observarse en un amplio espectro de extremismo violento, desde el yihadismo hasta la derecha y la izquierda. Esto ha contribuido a la polarización de la sociedad y, a su vez, a la creciente incidencia de la incitación al odio, en particular, contra los grupos marginados. La crisis de salud pública provocada por la pandemia de COVID-19 exacerbó la sensación de inseguridad, aislamiento y miedo, creando una atmósfera en la que la incitación al odio ha prosperado. La propia pandemia ha sido utilizada por diversos movimientos ideológicos extremistas para dirigirse a poblaciones específicas (por diversos motivos, como la nacionalidad, la religión, la raza, el sexo, la orientación sexual, el color e incluso la edad), lo que también ha dado lugar a delitos de odio. La Comisión pretende presentar una ampliación de la lista de ámbitos delictivos de la UE para incluir la incitación al odio y los delitos de odio. El odio no tiene cabida en la UE. Debe combatirse con todos los medios disponibles, incluido a través del Derecho penal. 2.Contexto de la iniciativa El artículo 83, apartado 1 del TFUE establece una lista exhaustiva de ámbitos delictivos en los que el Parlamento Europeo y el Consejo pueden establecer normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones aplicables en todos los Estados miembros de la UE. También establece que, teniendo en cuenta la evolución de la delincuencia, el Consejo podrá adoptar una decisión que determine otros ámbitos delictivos que sean de especial gravedad y tengan una dimensión transfronteriza derivada del carácter o de las repercusiones de dichas infracciones o de una necesidad particular de combatirlas según criterios comunes. La adopción por el Consejo de tal decisión constituiría un primer paso hacia la creación de la base jurídica necesaria para adoptar, en una segunda fase, un marco jurídico común para luchar contra la incitación al odio y los delitos de odio en toda la UE. Esta legislación futura complementaría la legislación actual de la UE que exige la tipificación penal de la incitación al odio y los delitos de odio por motivos de raza, color, religión, ascendencia u origen nacional o étnico (véase la sección 2.2), y cubriría otros motivos específicos. Se ha llevado a cabo un sólido trabajo preparatorio para esta iniciativa, incluido un estudio externo, una amplia consulta de la Comisión y un gran número de informes y estudios disponibles. 2.1.Contexto institucional La Comisión presenta esta iniciativa sobre la base del artículo 17, apartado 1, del TUE y siguiendo el procedimiento en dos fases previsto en el artículo 83, apartado 1, del TFUE: El primer paso es que el Consejo adopte por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo, una decisión que identifique la incitación al odio y los delitos de odio como otro ámbito delictivo que cumpla los criterios establecidos en el artículo 83, apartado 1, del TFUE. Esta decisión ampliará la lista de ámbitos delictivos enumerados en el artículo 83, apartado 1, del TFUE para incluir la incitación al odio y los delitos de odio como delito de la UE. Así pues, esto proporcionará una base jurídica que permitirá al Parlamento Europeo y al Consejo establecer, mediante directivas, normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en este ámbito delictivo.

En una segunda fase, la Comisión puede proponer la adopción por el Parlamento Europeo y el Consejo de directivas que establezcan normas mínimas relativas a la definición y las sanciones de la incitación al odio y los delitos de odio, de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. La presente iniciativa se refiere al primer paso y se entiende sin perjuicio de las acciones que puedan emprenderse en un segundo paso. No prejuzga ni anticipa el alcance y el contenido de la legislación derivada que se propondrá posteriormente. Del mismo modo, la adopción de directivas como las mencionadas afecta a las libertades fundamentales protegidas por la Carta, en particular la libertad de expresión, incluida la libertad de prensa y de los medios de comunicación. Una vez adoptada la Decisión del Consejo, la Comisión hará uso de su derecho de iniciativa en consonancia con los requisitos de mejora de la legislación. La Comisión llevará a cabo una evaluación de impacto para evaluar cuidadosamente las diferentes opciones para definir las infracciones penales y las sanciones, así como su impacto en los derechos fundamentales, en particular en la libertad de expresión y la libertad de prensa y de los medios de comunicación, que constituyen cimientos sólidos de una sociedad democrática. Para definir con precisión el alcance y el contenido de las normas que podrían proponerse, la Comisión prestará especial atención a la evolución de la incitación al odio y los delitos de odio, a la luz de los datos y tendencias más recientes. Esta evaluación minuciosa de la evolución y las tendencias sociales será especialmente pertinente a la hora de determinar los elementos constitutivos de futuras infracciones penales. Esto incluirá la definición de las formas específicas de incitación al odio y de delitos de odio que deben tipificarse penalmente en función de las características protegidas de las personas y grupos destinatarios. Al preparar la legislación derivada, la Comisión consultará a los Estados miembros y al Parlamento Europeo, en particular sobre las especificidades de los marcos legislativos nacionales relativos al Derecho penal y los derechos fundamentales. La Comisión también celebrará una amplia consulta con todas las partes interesadas pertinentes, en estrecha colaboración con el Parlamento Europeo. 2.2.Lucha contra la incitación al odio y los delitos de odio como prioridad de la UE En la UE ya existe un marco para una respuesta común firme a la incitación al odio y los delitos de odio racistas y xenófobos a través de la Decisión Marco 2008/913/JAI del Consejo, de 28 de noviembre de 2008, relativa a la lucha contra determinadas formas y manifestaciones de racismo y xenofobia mediante el Derecho penal (en lo sucesivo, «la Decisión marco»). El objetivo de la Decisión marco es garantizar que las manifestaciones graves de racismo y xenofobia sean punibles con sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias en toda la UE. Esto requiere que los Estados miembros tipifiquen como delito el discurso de odio, es decir, la incitación pública a la violencia o al odio, por motivos de raza, color, religión, ascendencia u origen nacional o étnico. También exige a los Estados miembros que garanticen, para delitos distintos de la incitación al odio, que dicha motivación racista y xenófoba se considere una circunstancia agravante, o bien que dicha motivación pueda tenerse en cuenta a la hora de determinar las sanciones. La Comisión apoya los esfuerzos de los Estados miembros para aplicar eficazmente la Decisión marco a través de la labor del Grupo de Alto Nivel sobre la Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y otras Formas de Intolerancia, a fin de desarrollar la formación y el desarrollo de capacidades para la aplicación de la ley, mejorar el registro de los delitos de odio y la recopilación de datos, así como animar a las víctimas a denunciar los delitos de odio. Esta iniciativa forma parte de un conjunto más amplio de acciones de la UE para luchar contra la incitación ilegal al odio y las ideologías extremistas violentas y el terrorismo en línea, incluido el Código de Conducta para la Lucha contra la Incitación Ilegal al Odio en Internet de la UE, el Reglamento sobre la lucha contra la difusión de contenidos terroristas en línea y el Foro de la UE sobre Internet. La Directiva de servicios de comunicación audiovisual exige a los Estados miembros que garanticen que las plataformas de intercambio de vídeos adopten medidas eficaces no solo contra la difusión de contenidos que infrinjan la Decisión marco, sino también contra la incitación al odio basada en cualquiera de los motivos mencionados en el artículo 21 de la Carta. Además, la propuesta de la Comisión de una Ley de Servicios Digitales establece una reforma exhaustiva para garantizar la seguridad de los usuarios en internet, a través de la obligación de abordar los contenidos ilícitos y los riesgos sistémicos. Además, la actualización de 2022 de la Estrategia europea en favor de una Internet más adecuada para los niños tendrá por objeto protegerlos de las amenazas en línea, incluido el ciberacoso y la incitación al odio. Esta iniciativa apoyará el Plan de Acción de la UE Antirracismo para 2020-2025 y la Estrategia de la UE de lucha contra el antisemitismo y apoyo a la vida judía. La iniciativa también complementará iniciativas recientes destinadas a promover la igualdad y el respeto de la diversidad, como la Estrategia para la Igualdad de las Personas LGBTIQ 2020-2025. Estas iniciativas recientes han puesto de relieve la necesidad de garantizar una respuesta firme del Derecho penal de la UE a la incitación al odio y a los delitos de odio por motivos distintos del racismo y la xenofobia, en particular por motivos de sexo, orientación sexual, edad y discapacidad. La Estrategia para la Igualdad de Género 2020-2025 establece medidas para combatir la violencia de género contra las mujeres y las niñas, incluida la necesidad de tipificar como delito determinadas formas de violencia de género en la UE. Esta iniciativa complementará la próxima propuesta de Directiva para prevenir y combatir la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica. Si bien la incitación al odio y los delitos de odio se caracterizan por el odio subyacente contra un grupo de personas, incluidos los importantes sesgos de género y el odio hacia las mujeres, la próxima Directiva tipificará como delito, dentro de los límites de las competencias de la UE, determinadas formas específicas de violencia que no requieren un elemento de odio y, en particular, el odio contra un individuo como parte de un grupo de personas. Por lo tanto, esta iniciativa sobre la ampliación de la lista de delitos de la UE crea una base jurídica adicional para abordar esas formas específicas de violencia grave contra las mujeres y las niñas que también pueden definirse como incitación al odio o delitos de odio misóginos por motivos de género objetivamente identificables. Esta iniciativa también complementará la Estrategia sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad para 2021-2030, la Estrategia de la UE sobre los derechos de las víctimas (2020-2025) y la Directiva sobre los derechos de las víctimas. También se ajustará a las Conclusiones del Consejo de marzo de 2021 sobre la integración del envejecimiento en las políticas públicas, en las que se recuerda que la discriminación por razones de edad es un fenómeno frecuente, mientras que la violencia contra las personas mayores es una preocupación emergente. El Parlamento Europeo también adoptó una resolución legislativa en septiembre de 2021 pidiendo a la Comisión que presentara una propuesta legislativa para incluir la violencia de género como un nuevo ámbito delictivo con arreglo al artículo 83, apartado 1, del TFUE. Esta iniciativa, junto con la próxima propuesta legislativa para combatir la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica, tiene por objeto responder a la petición del Parlamento Europeo. 3.Necesidad de ampliar la lista de delitos de la UE para incluir la incitación al odio y los delitos de odio De conformidad con el artículo 83, apartado 1, del TFUE, el Consejo puede, sobre la base de la evolución de la delincuencia, determinar otros ámbitos delictivos siempre que cumplan criterios específicos. En particular, el nuevo ámbito debe ser de especial gravedad y tener una dimensión transfronteriza derivada del carácter o de las repercusiones de las infracciones o de una necesidad particular de combatirlas según criterios comunes. En las secciones siguientes se expone la evaluación de la Comisión sobre la incitación al odio y los delitos de odio a la luz de los criterios del artículo 83, apartado 1, del TFUE. 3.1.Incitación al odio y delitos de odio como ámbito delictivo La incitación al odio y los delitos de odio están bien reconocidos como un ámbito delictivo a escala internacional. En su Recomendación de 1997, el Consejo de Europa ya había considerado el discurso de odio como una incitación al odio dirigida a individuos o grupos definidos por determinadas características protegidas. En 2015, la Recomendación de la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI) del Consejo de Europa definió el discurso de odio como: «fomento, promoción o instigación, en cualquiera de sus formas, del odio, la humillación o el menosprecio de una persona o grupo de personas, así como el acoso, descrédito, difusión de estereotipos negativos, estigmatización o amenaza con respecto a dicha persona o grupo de personas y la justificación de esas manifestaciones por razones de raza, color, ascendencia, origen nacional o étnico, edad, discapacidad, lengua, religión o creencias, sexo, género, identidad de género, orientación sexual y otras características o condición personales». La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa («OSCE») se refiere a los delitos de odio como «los delitos cometidos con prejuicios hacia un determinado grupo de la sociedad».

Si bien la legislación de la UE no establece una definición legal de incitación al odio y de delitos de odio como tal, la Decisión marco establece definiciones recogidas en el Derecho penal de las formas más graves de racismo y xenofobia. La incitación al odio, tal como se define en la Decisión marco, se refiere a la incitación pública a la violencia o al odio dirigidos contra un grupo o un miembro de tal grupo que comparta una característica protegida. Los delitos de odio en el sentido de la Decisión marco se consideran delitos (delitos de base), distintos de la incitación al odio, cometidos con una motivación racista o xenófoba (motivación sesgada). Tanto para la incitación al odio como para los delitos de odio, la acción del autor viene desencadena por la motivación sesgada. Las personas a las que se dirige se seleccionan en función de su conexión real o percibida, su vinculación, afiliación, apoyo o pertenencia a una comunidad o grupo que comparte una característica protegida. Se trata de actos de «identidad» o «mensaje», ya que los mensajes transmitidos (en particular, que las víctimas en cuestión no pertenecen a esa sociedad) se dirigen no solo a la víctima, sino también a su comunidad o grupo. Por lo tanto, el motivo del autor es clave para distinguir estos delitos de otros y para determinar su mayor gravedad teniendo en cuenta el impacto específico que estos delitos tienen en la víctima individual, en las comunidades y en la sociedad en general. El elemento del odio es una característica intrínseca tanto de la incitación al odio como de los delitos de odio. El odio conduce a la devaluación de la dignidad humana de una persona o de un grupo y supone una amenaza para esta. Niega su igualdad de condiciones como miembros de la sociedad, incluido su derecho a participar en la vida política o social, principios fundamentales en los que se fundamenta la UE. Comprender el papel del odio contra las personas con características protegidas es fundamental para su reconocimiento, enjuiciamiento y sanción en nuestros sistemas de justicia penal. Habida cuenta de la particularidad que caracteriza a la incitación al odio y a los delitos de odio, es decir, el odio contra personas o grupos que comparten (o que se considera que comparten) características protegidas, se puede considerar a la incitación al odio y los delitos de odio como un «ámbito delictivo», en el sentido del artículo 83, apartado 1, del TFUE. Al igual que otros delitos de la UE con una característica común, como la delincuencia organizada o el terrorismo, el odio contra personas con características protegidas conecta a un grupo más amplio de delitos. El objetivo central y común de tipificar como delito la incitación al odio y los delitos de odio es luchar contra este tipo de odio, que vincula estas dos categorías de delitos dentro de un «ámbito delictivo». La adición de la incitación al odio y los delitos de odio como ámbito delictivo permitiría a la Comisión proponer, en una segunda fase, legislación derivada que aborde específicamente la evolución y los retos sociales conexos a medida que surjan y evolucionen en el futuro. 3.2.Incitación al odio y delitos de odio como ámbito delictivo de especial gravedad La incitación al odio y los delitos de odio son delitos especialmente graves debido a sus efectos perjudiciales en las personas y en la sociedad en general, que socavan los cimientos de la UE. 3.2.1.Impacto en los valores comunes La incitación al odio y los delitos de odio son contrarios a los valores comunes y los derechos fundamentales de la UE consagrados en los artículos 2 y 6 del TUE, así como en la Carta. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH») ha reconocido sistemáticamente en la jurisprudencia la especial gravedad de dicha conducta, habida cuenta de su impacto en los valores y los derechos fundamentales. El TEDH sostuvo que, cuando los actos constitutivos de delitos graves se dirigen contra la integridad física o psíquica de una persona, solo unos mecanismos de Derecho penal eficientes pueden garantizar una protección adecuada y servir de factor disuasorio. El TEDH consideró, en particular, que se requieren medidas de Derecho penal en relación con las agresiones verbales directas y las amenazas físicas motivadas por actitudes discriminatorias. Reconociendo que la tolerancia y la igualdad de dignidad de todos los seres humanos constituyen los cimientos de una sociedad democrática y pluralista, el TEDH consideró que puede ser necesario en «sociedades democráticas sancionar o incluso prohibir todas las formas de expresión que extiendan, fomenten o justifiquen el odio basado en la intolerancia». El TEDH señaló además que las sanciones penales contra las personas responsables de las manifestaciones más graves de odio, que inciten a otras personas a la violencia, también podrían invocarse como último recurso. Por estas razones, el TEDH ha reconocido reiteradamente en la jurisprudencia que el derecho a la libertad de expresión no impide las respuestas del Derecho penal a determinadas formas de incitación al odio. 3.2.2.Efectos perjudiciales para las víctimas individuales y para sus comunidades La especial gravedad de la incitación al odio y los delitos de odio se demuestra por el daño que causan a las víctimas individuales, a las comunidades en general y a la sociedad en su conjunto. La incitación al odio y los delitos de odio vulneran el derecho fundamental de las víctimas a la dignidad y a la igualdad. Tienen consecuencias graves y a menudo duraderas para la salud física y mental y el bienestar de las víctimas. Las víctimas de la incitación al odio y los delitos de odio son objeto de ataques debido a sus características inmutables e inalterables o a una que constituye el núcleo de su identidad . Como consecuencia de ello, se sienten devaluados, rechazados, denigrados y despreciados en la sociedad debido a su identidad. Además de los efectos nocivos para la salud física, el nivel de daño mental (por ejemplo, sensación de intromisión y humillación) causado por actos de odio suele ser, de hecho, más significativo que el daño físico resultante de la propia violencia . Las víctimas de delitos de odio pueden experimentar síntomas de traumas graves, como depresión, suspicacia, sentimiento de culpa y un profundo sentimiento de aislamiento. Estas experiencias hacen que los delitos de odio sean diferentes de otros tipos de delitos. Además, muchas víctimas de delitos de odio se culpan a sí mismas y experimentan una falta de confianza . En términos más generales, las víctimas de delitos de odio también se ven obligadas a vivir con el miedo a la victimización repetida y los grupos más vulnerables, como las personas mayores, los niños y las personas con discapacidad física y mental, sufren una mayor vulnerabilidad como blanco de la incitación al odio cuando dependen de la comunicación en línea en su vida cotidiana. Las víctimas de la incitación al odio también están expuestas a la exclusión política y social que les disuade de acceder a la atención médica y a otros servicios vitales. Además, las víctimas que denuncian experiencias de odio suelen correr el riesgo de sufrir una victimización secundaria, lo que puede causar más daños a la víctima. Para las víctimas menores de edad, la incitación al odio puede perjudicar gravemente su desarrollo personal a largo plazo. Los delitos provocados por el odio envían mensajes de rechazo y devaluación de grupos y comunidades enteros, y las personas que forman estos grupos y comunidades experimentan miedo y se sienten expuestas al riesgo de futuros ataques. Es importante señalar la posibilidad de que la incitación al odio y los delitos de odio reverberen entre los seguidores del autor, difundiendo más miedo e intimidación y, de este modo, se perpetúe un patrón de incitación al odio y de delitos de odio dirigidos a otras personas que se considera que comparten características protegidas similares o que están vinculadas con la víctima. 3.2.3.Efectos perjudiciales para la sociedad en general La incitación al odio y los delitos de odio también tienen una fuerte dimensión social. Constituyen una amenaza para los valores democráticos, la estabilidad social y la paz, y acentúan las divisiones sociales, erosionan la cohesión social y desencadenan represalias, lo que se traduce en violencia y respuestas a esta violencia. El clima de conflicto, miedo, polarización y radicalización resultante de actos motivados por el odio también fue confirmado por los participantes en la consulta específica de la Comisión. La incitación al odio y los delitos de odio tienen un impacto perjudicial en los derechos fundamentales, en particular en la dignidad humana, la igualdad y la libertad de expresión. Su efecto paralizador sobre la libertad de expresión puede dar lugar a que los usuarios de los medios sociales se abstengan de participar en debates públicos debido a los contenidos de odio que ven. El odio también envenena el diálogo político y repercute en la disposición de los ciudadanos a participar en la política y a ejercer funciones oficiales con visibilidad pública, como las de diputado, alcalde y político. En cuanto a las mujeres en la vida pública, una encuesta realizada a 123 mujeres europeas parlamentarias o que eran miembros del personal parlamentario mostró que el 46,9 % de las encuestadas declaró haber recibido amenazas de muerte, violación o palizas, y el 58,2 % había sido objeto de ataques sexistas en línea en las redes sociales.

Los periodistas son a menudo víctimas de la incitación al odio en los medios sociales y, en consecuencia, pueden dudar a la hora de participar en el debate público o en abordar determinados temas. Aunque la incitación al odio y las amenazas se dirigen contra todos los periodistas, las estadísticas demuestran que las mujeres periodistas son víctimas de más amenazas que sus compañeros masculinos, en particular en forma de acoso en línea, violación, amenazas de muerte e incitación al odio por motivos de género . En ocasiones, estos ataques son el resultado de campañas orquestadas para desacreditar o silenciar a las mujeres periodistas. La incitación al odio puede conducir no solo a conflictos, sino también a delitos de odio. Las pruebas apuntan a una «pirámide del odio» o a una «escalera del daño» que parte de actos marcados por los prejuicios (por ejemplo, acoso, ridiculización, deshumanización) y discriminatorios (por ejemplo, económicos, políticos), que avanza hacia una violencia motivada por los prejuicios, como el asesinato, la violación, la agresión, el terrorismo, el extremismo violento e incluso el genocidio. La investigación muestra el vínculo entre los tuits selectivos y discriminatorios publicados en una ciudad y el elevado número de delitos de odio en dicha ciudad. Las Naciones Unidas («ONU») señalan que «[l]a incitación a la violencia contra determinadas comunidades o personas en razón de su identidad puede contribuir a la facilitación o la preparación para la comisión de crímenes atroces [...], y es a la vez una señal de advertencia y un indicador del riesgo de que se cometan esos crímenes». La investigación también muestra que la incitación al odio en los medios sociales da lugar a más delitos contra las minorías en el mundo físico. La incitación al odio en línea ha provocado un aumento de la violencia contra refugiados e inmigrantes, minorías étnicas y religiosas y personas LGBTIQ. La exposición a la incitación al odio o ser objeto de ella también pueden contribuir al proceso de radicalización y extremismo violento. Estos pueden expresarse en línea y fuera de ella a través del discurso y la propaganda, pero también pueden dar lugar a ataques extremistas o terroristas violentos. Esto puede tener consecuencias perjudiciales y letales para la sociedad. Recordando que internet ha aportado una nueva dimensión para expresar el discurso de odio sexista, el Consejo de Europa ha subrayado que este tipo de discurso puede «aumentar hasta desembocar o incitar la realización de acciones manifiestamente ofensivas y amenazantes, incluidos el abuso o violencia sexual, la violación o incluso acciones potencialmente letales» o «las autolesiones» . La aparición de grupos y comunidades en línea, como Manosphere e Incel, que ofrecen foros internacionales adicionales para promover y difundir la misoginia y la hostilidad hacia las mujeres, es motivo de especial preocupación a este respecto. 3.2.4.Escala de la incitación al odio y los delitos de odio Uno de cada diez (11 %) encuestados LGBTIQ que respondieron a una encuesta de la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea («FRA») indicaron que habían sido agredidos física o sexualmente por ser personas LGBTIQ (siendo los encuestados transgénero e intersexuales los que sufrieron las tasas de agresiones físicas o sexuales más elevadas durante este período: 17 % y 22 %, respectivamente) y el 51 % de los encuestados de entre 15 y 17 años afirmaron sufrir acoso en la escuela. La incitación al odio y los delitos de odio contra personas de origen asiático, en particular las chinas, o contra personas que se considera que tienen origen asiático, han aumentado durante la pandemia de COVID-19, incluidos los ataques y palizas racistas, el acoso violento, las amenazas y las ofensas racistas. Una encuesta de la FRA muestra que los encuestados gitanos y los encuestados de origen subsahariano o norteafricano sufren mayores tasas de discriminación, acoso y violencia motivados por el odio. Según una encuesta de 2018 sobre el antisemitismo, realizada por la FRA, el 40 % de los judíos de la UE teme ser atacado físicamente. Las conclusiones de una encuesta de la FRA de 2017 sobre las minorías y la discriminación de la UE muestran que el 27 % de los musulmanes habían sufrido incidentes de acoso motivado por el odio en los doce meses anteriores, mientras que este porcentaje es más elevado (31 %) entre las mujeres musulmanas que llevaban el hiyab en público. Las mujeres, y en particular las jóvenes, son objeto de la incitación al odio por motivos de género, tanto en línea como fuera de ella. Según una encuesta mundial de 2020, el 52 % de las jóvenes y niñas sufrieron violencia en línea, incluidas amenazas. Además, también se da el caso de las personas que viven en la intersección de dos o más características protegidas, como las mujeres de color, que tienen un 84 % más probabilidades de ser mencionadas en los tuits ofensivos o «problemáticos» que las mujeres blancas . Las Naciones Unidas expresaron su preocupación por la incitación al odio contra las personas mayores, que «ha surgido en el debate público y en los medios sociales como expresión del resentimiento intergeneracional». Las personas con discapacidad corren mayor riesgo que otras personas de ser víctimas de delitos violentos, incluidos los delitos de odio, o de enfrentarse a la incitación al odio. Las respuestas a la consulta de la Comisión pusieron de manifiesto que en algunos países el 21 % de los delitos de odio notificados a las autoridades se cometen contra personas con discapacidad. En general, las víctimas son objeto de ataques simplemente porque tienen una discapacidad, son percibidas como personas con discapacidad o están asociadas a una persona con discapacidad. Además, la Organización Mundial de la Salud considera que es probable que el maltrato de las personas mayores se convierta en un problema cada vez mayor debido al envejecimiento de la población. Estas cifras solo representan la punta del iceberg debido a la falta de notificación y registro de incidentes, así como a la falta de comparabilidad de los métodos de recogida de datos. Por ejemplo, las fuentes muestran que no se notificó el 88 % de los ataques físicos motivados por el odio contra la población gitana y el 79 % de los judíos que sufrieron acoso antisemita no denunciaron los incidentes más graves a la policía ni a ninguna otra organización. Y solo se notificó uno de cada cinco (21 %) incidentes de violencia física o sexual contra personas LGBTIQ. La edad es un ejemplo en el que la falta de reconocimiento como motivo que incita al discurso de odio y a los delitos de odio y la ausencia de sanciones por delitos conexos conducen a una menor denuncia y a la falta de información sobre el alcance de la incitación al odio y los de odio contra las personas mayores. En particular, la plataforma AGE lamenta esta «realidad oculta a pesar de los preocupantes niveles de prevalencia en toda Europa» y señala que la invisibilidad y la falta de protección de las víctimas de edad avanzada se ven agravadas por la falta de conciencia de la edad como motivo que podría incitar a los delitos de odio. 3.2.5.Respuesta penal en los Estados miembros La gravedad de los efectos descritos anteriormente ha llevado a los Estados miembros a tipificar como delito determinadas formas de incitación al odio y de delitos de odio. La tipificación penal de estas conductas transmite un mensaje de desaprobación social particular. Se trata de una indicación de la gravedad y el peligro específicos que plantean estas conductas, ya que son especialmente destructivas para los derechos fundamentales. Como consecuencia de la transposición de la Decisión marco al Derecho nacional, la incitación al odio está tipificada como delito en todos los Estados miembros por motivos de raza, color, religión, ascendencia, origen nacional o étnico. Además, los Estados miembros han tipificado como delito explícitamente la incitación al odio también para otras características protegidas: Veinte Estados miembros tipifican como delito la incitación al odio por motivos de orientación sexual y diecisiete Estados miembros por motivos de sexo o género. Además, catorce Estados miembros tipifican como delito la incitación al odio por motivos de discapacidad y seis Estados miembros por motivos de edad. Además, ocho Estados miembros (de forma alternativa o adicional) han tipificado como delito la incitación al odio sin definir las características protegidas de los grupos y dejando abierta la tipificación penal de la incitación al odio, con el fin de proteger a cualquier grupo minoritario o parte de la población. Los delitos de odio también están ampliamente tipificados penalmente en todos los Estados miembros, ya sea como delito independiente en el caso de delitos específicos o como circunstancia agravante general para todos los delitos cometidos con una motivación sesgada. Además de la tipificación penal de la incitación al odio por motivos de raza, color, religión, ascendencia u origen nacional o étnico como resultado de la transposición de la Decisión marco al Derecho nacional, diecinueve Estados miembros tipifican penalmente los delitos de odio por motivos de orientación sexual y diecisiete Estados miembros por motivos de sexo o género. Además, trece Estados miembros tipifican penalmente los delitos de odio por motivos de discapacidad y diez Estados miembros por motivos de edad. Además, quince Estados miembros permiten a los órganos jurisdiccionales nacionales tener en cuenta la motivación del autor en relación con cualquier delito a la hora de decidir la sanción penal, ya sea de forma alternativa o adicional a la existencia de un delito de odio independiente. Algunos Estados miembros también han dejado sin definir las características protegidas para abarcar potencialmente los delitos de odio basados en cualquier forma de intolerancia. 3.3.Dimensión transfronteriza de la incitación al odio y los delitos de odio La dimensión transfronteriza de la incitación al odio y los delitos de odio se pone de manifiesto por la naturaleza y el impacto de estos fenómenos, así como por la existencia de una necesidad especial de combatirlos sobre una base común. Esto es evidente en el caso de la incitación al odio cometida en línea. Dada la naturaleza transfronteriza de internet, la incitación al odio en línea se propaga rápidamente y es accesible para todos en cualquier lugar. Esto facilita que los grupos de incitación al odio amplíen su público a países que se enfrentan a situaciones políticas o sociales similares. La dimensión transfronteriza también fue destacada por la mayoría de las partes interesadas que respondieron a la consulta específica de la Comisión, incluido a través de ejemplos específicos. Por ejemplo, la incitación al odio por motivos de características sexuales y, en particular, las personas intersexuales que se ha convertido cada vez más en el objetivo de la incitación al odio cometida por grupos que operan a escala transfronteriza. El Consejo de Europa también ha subrayado la ubicuidad de la incitación al odio por motivos de género, pidiendo medidas más enérgicas para combatirla. Sin embargo, los mensajes de incitación al odio expresados fuera de línea (por ejemplo, en la prensa escrita, en las emisiones de televisión, en los discursos políticos o en acontecimientos deportivos) tienen una dimensión transfronteriza demostrada por su impacto, ya que se reproducen fácilmente y se difunden ampliamente a través de las fronteras. Más del 80 % de los encuestados en la consulta específica consideraron que la incitación al odio fuera de línea tiene un efecto indirecto transfronterizo. Señalan que los mensajes de incitación al odio son desarrollados y difundidos por redes con miembros de varios países, así como que las ideologías que subyacen a los mensajes de incitación al odio se desarrollan a escala internacional y, por lo tanto, son fenómenos transfronterizos.

La dimensión transfronteriza de los delitos de odio está directamente relacionada con la dimensión transfronteriza de la incitación al odio. El odio viaja más allá de las fronteras nacionales, lo que da lugar a una espiral de violencia. Al igual que la incitación al odio, las ideologías que subyacen a los delitos de odio pueden desarrollarse a escala internacional y compartirse rápidamente en línea. Los delitos de odio pueden ser cometidos por redes con miembros de varios países (dentro o fuera de la UE) que inspiran, organizan o perpetran ataques físicos. El Counter Extremism project , el Soufan Center y la Anti-Defamation League ofrecen ejemplos de la actividad transnacional de diferentes grupos que influyen e inspiran a través de las fronteras. Los delitos de odio también pueden crear un clima de miedo o de conflictos sociales, que pueden extenderse de un Estado miembro de la UE a otro. La incitación al odio y los delitos de odio también pueden conducir a la radicalización y a la creación de grupos extremistas violentos, que cruzan las fronteras y están unificados en su ideología. Del mismo modo, el mismo fenómeno puede dar lugar a que los delitos de odio se reproduzcan en otro país o tengan pautas de seguimiento, haciéndose eco del delito cometido en el país en el que ocurrió por primera vez. Esto también puede ocurrir cuando existe una gran publicidad en torno a determinados delitos de odio, incitando a otras personas a cometer delitos similares («efecto imitador»). Además de la comisión real de un delito de odio, el impacto psicológico sobre las personas y la sociedad puede ir fácilmente más allá de las fronteras provocando un entorno de miedo y conflictos sociales. Los delitos y acontecimientos que tienen lugar en diferentes partes del mundo han repercutido en varios países, incluido el movimiento Black Lives Matter. El impacto indirecto de los delitos de odio a través de las fronteras fue reconocido por la mayoría de los encuestados en la consulta de la Comisión. Este proceso es global y tiene un impacto independientemente de su origen geográfico. La UE puede actuar como modelo de referencia en todo el mundo y las ideas e iniciativas puestas en marcha en otros lugares pueden contribuir a una acción más eficaz en Europa. Este contexto pone de relieve la necesidad especial de luchar contra la incitación al odio y los delitos de odio sobre una base común. La necesidad especial de abordar estos fenómenos de forma común se deriva de las graves repercusiones de la incitación al odio y de los delitos de odio en los valores fundamentales de la UE consagrados en el artículo 2 del TUE. La salvaguardia de nuestros valores comunes requiere una acción común. Las consecuencias negativas de la incitación al odio y los delitos de odio van más allá del impacto en las víctimas individuales y pueden afectar a grupos o comunidades de personas que viven en diferentes países. No tipificar como delito la incitación al odio y los delitos de odio en algunos Estados miembros puede socavar los esfuerzos para abordar eficazmente estos fenómenos y facilitar los efectos indirectos. No ofrecer un enfoque común de la tipificación penal también da lugar a lagunas y a una protección desigual de las víctimas de tales actos en toda la UE, ya que solo las personas reconocidas como víctimas de delitos tienen acceso a las medidas de reparación y apoyo previstas en el Derecho de la UE. Además, un enfoque fragmentado puede enviar mensajes mixtos al público en el sentido de que tales actos no se toman en serio y pueden perpetrarse impunemente, y de que se consideran «normales» o incluso se perciben en algunos países como la legitimación o tolerancia del Estado con respecto a dicho comportamiento. Además, la necesidad especial de luchar contra la incitación al odio y los delitos de odio sobre una base común se deriva de los esfuerzos realizados por los distintos Estados miembros para tipificar penalmente las diferentes formas de delitos de odio y la incitación al odio por sí solos. Este enfoque conduce a la fragmentación y a la falta de igualdad de condiciones para las personas que pueden ser víctimas de la incitación al odio y de delitos de odio. 3.4.Evolución de la delincuencia Según las ONU, en los últimos años se ha producido un aumento alarmante del discurso de odio y la incitación a la violencia a través de internet y por otros medios. De hecho, desde 2007, cuando la Comisión propuso tipificar como delito los actos racistas y xenófobos en todos los Estados miembros, se ha producido un aumento constante de la incitación al odio y los delitos de odio. Este aumento está relacionado con los cambios en el entorno social, económico y tecnológico. La mayoría de los encuestados (más del 60 %) en la consulta específica de la Comisión también reconocieron el aumento de la incitación al odio y de los delitos de entre 2018 y 2020, en comparación con el período anterior entre 2015 y 2017. Entre los factores para ello se encuentran el aumento de los flujos migratorios, las crisis económicas y sociales (incluida la pandemia de COVID-19) y la mejora del acceso a la información en línea, incluido el uso de las redes sociales, lo que se traduce en un rápido intercambio de contenidos. Internet ofrece un canal para aumentar y compartir fácilmente la incitación al odio en línea. Los autores de la incitación al odio en línea se sienten liberados y desinhibidos gracias a la sensación de anonimato e impunidad en internet, lo que aumenta el riesgo de que sigan cometiendo tales delitos. El aumento de personas y grupos extremistas violentos en toda Europa fue uno de los factores que han contribuido a la polarización y la radicalización en la sociedad. Esto, a su vez, ha dado lugar a un aumento de la incitación al odio contra los grupos marginados y las mujeres. En 2019, el Parlamento Europeo lo reconoció en una Resolución sobre «el auge de la violencia neofascista en Europa», e instó a los Estados miembros a condenar y sancionar «los delitos de odio, de incitación al odio y de búsqueda de chivos expiatorios por parte de políticos y funcionarios públicos [...], puesto que normalizan y refuerzan directamente el odio y la violencia en la sociedad» . La ECRI subrayó el aumento de la incitación al odio ultranacionalista, xenófobo, racista y homo y transfóbico en las diversas campañas electorales de 2019, que es cada vez más permeable y a menudo marca el tono en las redes sociales. Según la ECRI, los comentarios insultantes y degradantes sobre los miembros de grupos minoritarios se aceptan actualmente con más facilidad que en el pasado. De hecho, el Consejo de Europa ha enviado una señal de alarma sobre la situación ya que Europa «se enfrenta a una realidad escandalosa: los delitos de odio por motivos de antisemitismo e islamofobia, así como otros delitos de odio por motivos racistas están aumentando a un ritmo alarmante». La pandemia de COVID-19 ha creado un ambiente en el que ha prosperado la incitación al odio, convirtiéndose en un «tsunami de odio y xenofobia». Europol hizo hincapié en que la pandemia de COVID-19 y las consiguientes crisis económicas y sociales han provocado un endurecimiento de las actitudes y una mayor aceptación de la intimidación, incluidas las llamadas a cometer actos violentos. En su informe anual de 2020, la ECRI puso de relieve el aumento de la exposición a la incitación al odio y a la violencia de determinados grupos que fueron culpados de ser importantes transmisores del virus. Entre ellos se incluyen los gitanos y los migrantes cuyo acceso a la atención sanitaria y a las medidas de apoyo público se han vuelto aún más difíciles, así como las personas de origen asiático o las que se considera que tienen origen asiático . También ha aumentado el número de teorías conspiratorias contra determinados grupos, lo que ha dado lugar a la incitación al odio y a delitos de odio. Distintas investigaciones revelan, por ejemplo, que en los dos primeros meses de 2021 (durante la pandemia), en comparación con el mismo período de 2020 (antes de la pandemia), se multiplicó por siete el número de entradas antisemitas en las cuentas/canales franceses evaluadas, y por trece en las alemanas. La pandemia también puso de relieve las tensiones intergeneracionales y trajo un resurgimiento de mensajes hostiles en los medios sociales calificados como incitación al odio contra las personas mayores, que, como categoría vulnerable, han sido objeto de ofensas en mayor medida durante la pandemia, así como más propensos a convertirse en víctimas de incitación al odio y de delitos de odio. Las personas que se identifican como LGBTIQ han experimentado un aumento de la violencia desde el inicio de la pandemia . «La orientación sexual o la identidad de género» fue el tercer motivo más común entre los delitos de odio denunciados (18,35 %) en el Informe sobre delitos de odio de 2019 de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH), un aumento en comparación con 2018 (14,61 %). La incitación al odio por motivos de género también ha ido aumentando en Europa, tanto en línea como fuera de ella y en todas las formas de interacción social (por ejemplo, en la escuela, en el trabajo, en los espacios públicos). Todas las formas de ciberviolencia de género contra las mujeres, incluida la incitación al odio misógino, eran cada vez más frecuentes antes de la COVID-19, lo que da lugar a la normalización de la violencia contra las mujeres. En un informe sobre el acoso en línea contra las ministras, el Centro de Excelencia de Comunicaciones Estratégicas de la OTAN constató que los temas que desencadenaron los mensajes más ofensivos en línea fueron la pandemia de COVID-19, la inmigración, las relaciones de la UE y la política social liberal. Teniendo en cuenta la evolución legislativa reciente, en los últimos años puede observarse un aumento progresivo de la tipificación penal por motivos distintos de los establecidos en la Decisión marco. En la actualidad, once Estados miembros han iniciado propuestas o procesos legislativos para seguir tipificando como delito la incitación al odio o los delitos de odio. De ellos, nueve Estados miembros han propuesto añadir determinados motivos a su legislación sobre incitación al odio o delitos de odio. 4.Valor añadido de ampliar la lista de delitos de la UE 4.1.Una respuesta eficaz a nivel de la UE Sobre la base de la evaluación expuesta anteriormente, la Comisión considera que esta iniciativa es la respuesta más eficaz a nivel de la UE a los retos identificados. En particular, solo una iniciativa común a ese nivel puede proteger eficazmente los valores comunes consagrados en el artículo 2 del TUE, que se ven socavados por todas las formas de incitación al odio y de delitos de odio, independientemente de las personas y grupos destinatarios.