[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 10.03.2006

COM(2006) 106 final

COMUNICA CIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Examen de la aplicación de la Directiva sobre recipientes a presión simples (87/404/CEE) en relación con la Directiva sobre equipos a presión (97/23/CE)

ÍNDICE

RESUMEN 3

1. INTRODUCCIÓN 3

Antecedentes 3

Método de examen 4

2. EXAMEN DE LA APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA SOBRE RECIPIENTES A PRESIÓN SIMPLES EN RELACIÓN CON LA DIRECTIVA SOBRE EQUIPOS A PRESIÓN 4

Observaciones generales 4

Conjuntos 5

Problemas de fabricación de los recipientes a presión simples 6

Normalización 6

Excepciones a la Directiva sobre equipos a presión 7

Medidas especiales para los recipientes a presión simples en una Directiva integrada 8

Carga administrativa 8

El aspecto de la competitividad 9

3. CONCLUSIONES 9

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Examen de la aplicación de la Directiva sobre recipientes a presión simples (87/404/CEE) en relación con la Directiva sobre equipos a presión (97/23/CE)

RESUMEN

La Directiva 97/23/CE sobre equipos a presión incluye una petición a la Comisión para que examine la aplicación de la Directiva 87/404/CEE sobre recipientes a presión simples a fin de determinar si es necesario integrarla en la Directiva sobre equipos a presión.

La presente Comunicación responde a dicha petición y se basa en una amplia consulta a las autoridades nacionales y a los interesados.

Tanto las autoridades nacionales encargadas de aplicar ambas Directivas como las partes interesadas consideran que las dos funcionan muy bien, y no son partidarias de mezclar la Directiva sobre recipientes a presión simples en la Directiva sobre equipos a presión. En concreto, las consideraciones técnicas y de seguridad, que se detallan a continuación, abogan por mantener separadas ambas Directivas.

Sobre esta base, la Comisión concluye que hay argumentos sólidos a favor de mantener separadas la Directiva sobre recipientes a presión simples y la Directiva sobre equipos a presión.

Ahora bien, ello no obsta para una futura iniciativa en el marco de un examen de la Directiva sobre equipos a presión dentro de la revisión general del nuevo enfoque, que pueda llevar a reunirlas en un texto único.

1. INTRODUCCIÓN

Antecedentes

Los recipientes a presión simples[1] están cubiertos por la Directiva 87/404/CEE, adoptada en junio de 1987: la primera Directiva del denominado nuevo enfoque. Solo constituyen una pequeña parte de las categorías de productos que presentan un riesgo debido a la presión. Hubo que esperar a 1997 para que el Consejo y el Parlamento adoptasen una Directiva global sobre los equipos a presión (97/23/CE), que cubría muchos más recipientes, desde ollas a presión hasta instalaciones químicas completas. Esta Directiva incluye una solicitud a la Comisión para que lleve a cabo un examen de la aplicación de la Directiva sobre recipientes a presión simples (considerando 11) a fin de determinar la necesidad de integrar dicha Directiva en la Directiva sobre equipos a presión.

Al mismo tiempo, esta Comunicación presenta la posición de la Comisión sobre la Resolución del Consejo de Competitividad[2], que consideraba la posible integración de la Directiva sobre recipientes a presión simples en la Directiva sobre equipos a presión como una prioridad del Consejo para simplificar la legislación.

Método de examen

La presente Comunicación se basa en una serie de consultas a las autoridades nacionales y a los interesados, que puede resumirse del modo siguiente:

- La principal plataforma de consulta con las autoridades nacionales y los interesados fue el grupo de trabajo sobre presión, organizado por los servicios de la Comisión, que se ocupa de este problema desde el año 2003.

- Para poder reunir las opiniones más variadas, la Comisión organizó una consulta en la red para recoger las opiniones y las propuestas de los interesados del sector de la presión en Europa. Esta consulta se anunció de distintas maneras y estuvo disponible en internet desde comienzos de octubre de 2004 hasta fines de enero de 2005. Se recibió un gran número de respuestas[3].

- El grupo de trabajo sobre presión realizó análisis sucintos y detallados de las respuestas a la consulta pública, y extrajo sus primeras conclusiones en abril de 2005.

- Se pidió a las autoridades nacionales que tomasen en consideración los problemas hallados hasta fines de mayo de 2005, para asegurarse de que pudieran comentar cualquier aspecto aún pendiente de examen.

2. EXAMEN DE LA APLICACIÓN DE LA DIRECTIVA DE RECIPIENTES A PRESIÓN SIMPLES EN RELACIÓN CON LA DIRECTIVA SOBRE EQUIPOS A PRESIÓN

Observaciones generales

La Directiva sobre recipientes a presión simples y la Directiva sobre equipos a presión difieren en su concepción, en su presentación y en su contenido detallado. No obstante, ambas forman parte del nuevo enfoque, aunque la Directiva sobre recipientes a presión simples incluya elementos del antiguo. Tanto la Directiva sobre recipientes a presión simples como la Directiva sobre equipos a presión incluyen elementos de clasificación, identidad y marcado, regulación, supervisión y requisitos técnicos.

Unir ambas Directivas no implicará que nuevas categorías de productos queden sometidas a la legislación cubierta actualmente por dos Directivas distintas, ni, al revés, que productos actualmente cubiertos dejen de estarlo.

Dado que la Directiva sobre recipientes a presión simples es una de las primeras que se adoptaron con arreglo al nuevo enfoque, ya existe una experiencia importante acerca de su funcionamiento. Además, la Directiva sobre equipos a presión es relativamente nueva, de naturaleza muy compleja, su aplicación aún suscita varios problemas y hay muy poca experiencia acumulada y escasa reacción de la vigilancia del mercado. Estos elementos son fundamentales, pues la fusión de ambas Directivas no sería un ejercicio de simple redacción legislativa, sino que debería basarse en consideraciones sustanciales.

Los parámetros principales surgidos del proceso de examen relativos a un valor añadido de la fusión parecían ser los problemas técnicos o de seguridad de los recipientes a presión simples o de los productos que contuvieran dichos recipientes, una reducción más o menos importante de la carga administrativa a escala europea o nacional, y aspectos económicos, como el aumento de la competitividad industrial europea.

En esta evaluación hay que tener en cuenta el punto de vista de las autoridades nacionales encargadas de aplicar ambas Directivas y el de los interesados, según los cuales las Directivas funcionan muy bien en lo que se refiere a la infraestructura jurídico-administrativa requerida y existente, y a sus mecanismos de aplicación.

La consulta pública mostró que una amplia mayoría de quienes respondieron está en contra de integrar la Directiva sobre recipientes a presión simples en la Directiva sobre equipos a presión. Y quienes se mostraron favorables no adujeron argumentos sustanciales en apoyo de su posición.

Concretamente, por razones de carácter técnico y de seguridad, las autoridades y los interesados están en contra de la fusión de ambas Directivas. Dichas razones pueden desglosarse en los epígrafes siguientes:

Conjuntos

La Directiva sobre equipos a presión requiere una evaluación general de la conformidad para los «conjuntos», es decir, «varios equipos a presión ensamblados por un fabricante de forma que constituyan una instalación funcional». En concreto, debe evaluarse «la integración de los distintos elementos» y «la protección del conjunto contra el rebasamiento de los límites admisibles» (como la presión máxima). En cambio, la Directiva sobre recipientes a presión simples solo regula la seguridad de los propios recipientes y no establece requisitos sobre aspectos como los accesorios de seguridad o la correcta integración de los recipientes a presión simples en un sistema a presión.

Algunas respuestas recibidas por internet sugerían que la ausencia de estos requisitos en la Directiva sobre recipientes a presión simples podría ser peligrosa. En otras, se consideraba que una fusión de ambas Directivas llegaría a ser innecesariamente costosa porque un número importante de dispositivos complementarios (sobre todo, los compresores) se someterían de repente a la evaluación general de la conformidad en tanto que conjuntos.

Por ello, se solicitó a las autoridades nacionales que informaran concretamente sobre posibles problemas de seguridad suscitados en el pasado a causa de los dispositivos de integración y protección de los conjuntos que contengan un recipiente a presión simple. Se les preguntó en particular sobre la necesidad de introducir el concepto de conjunto para los recipientes a presión simples. Sin embargo, no se recibió informe alguno acerca de ningún problema con los aspectos de conjunto de los recipientes a presión simples que apuntase a la necesidad de regular estos aspectos.

Así pues, no se consideró importante para el nivel de seguridad de los conjuntos que contengan un recipiente a presión simple introducir el concepto de conjunto en la Directiva sobre recipientes a presión simples.

Problemas de fabricación de los recipientes a presión simples

La vigilancia del mercado de los Estados miembros y los informes recibidos de las organizaciones industriales indican que los recipientes a presión simples «pequeños», (en general, productos de consumo relativamente baratos) comercializados en Europa pueden presentar defectos de fábrica que en ciertos casos pueden perjudicar gravemente a la seguridad. Por ello, se prestó especial atención a la opinión de las autoridades nacionales sobre si la fusión de las dos Directivas contribuiría a vigilar el mercado. También se solicitó a las autoridades que dieran su opinión sobre si la implicación de los organismos notificados contemplados en la Directiva sobre equipos a presión tendría un impacto positivo sobre la seguridad de los recipientes a presión simples. De hecho, en virtud de la Directiva sobre recipientes a presión simples, estos están sujetos, como categoría principal específica, a la verificación de los organismos notificados, mientras que, con arreglo a la Directiva sobre equipos a presión, tales recipientes se clasificarían en general en una categoría inferior, sometida a una verificación menos rigurosa por parte de los organismos notificados.

Las respuestas muestran que los problemas de seguridad señalados para los recipientes a presión simples no se deben a defectos de la Directiva sobre recipientes a presión simples. Los requisitos técnicos relativamente banales de la Directiva sobre recipientes a presión simples proporcionan márgenes adecuados de seguridad y un nivel fiable de seguridad de dichos recipientes. Una fusión de la Directiva sobre recipientes a presión simples en la Directiva sobre equipos a presión no mejoraría la seguridad de este grupo de productos, pues esta última es menos específica que la Directiva sobre recipientes a presión simples (propiedades físicas concretas de los recipientes, espesor de la pared, soldadura, etc.). Este cambio podría hacer más difícil la aplicación precisa de los requisitos europeos, sobre todo cuando la fabricación se lleva a cabo en economías en vías de desarrollo de fuera de Europa, donde se encuentran los proveedores principales de los recipientes a presión simples baratos y pequeños.

Ahora bien, la consulta muestra claramente que sería conveniente insistir en la necesidad de aplicar mejor la actual Directiva sobre recipientes a presión simples y, en particular, de una vigilancia del mercado más coordinada de los Estados miembros.

Normalización

La fusión de la Directiva sobre recipientes a presión simples con la Directiva sobre equipos a presión puede tener un impacto sobre las normas armonizadas con arreglo a la Directiva sobre recipientes a presión simples, pues habría que publicarlas según el procedimiento de la Directiva sobre equipos a presión.

La principal norma de producto para los recipientes a presión simples es la serie EN 286 (partes 1 a 4). Asimismo, varias otras normas sobre procedimientos y cualificaciones de soldadura y ensayo también están armonizadas con arreglo a la Directiva sobre recipientes a presión simples[4].

Hasta ahora no ha habido objeciones formales ni cláusulas de salvaguardia que dieran a entender que las normas armonizadas con arreglo a la Directiva sobre recipientes a presión simples pudieran ser defectuosas.

Aunque a primera vista pueda parecer que integrar ambas Directivas simplificaría la labor de normalización, puesto que bastaría desarrollar normas armonizadas para una sola Directiva, también debe tenerse en cuenta que los recipientes a presión simples constituyen una categoría de productos muy bien definida, que de todos modos requeriría desarrollar normas específicas, con independencia de que se les aplique o no una Directiva propia. Además, la transición hacia una Directiva integrada exigiría revisar todas las normas armonizadas desarrolladas con arreglo a la Directiva sobre recipientes a presión simples, centradas en la serie EN 286.

El análisis de las normas relacionadas con la Directiva sobre recipientes a presión simples indica que su derogación acarrearía de tres a cuatro años de trabajo para llevar a cabo las modificaciones necesarias, sobre todo de la EN 286, y poder publicarlas como normas armonizadas con arreglo a la Directiva sobre equipos a presión. Los fabricantes deberían utilizar normas más complejas (como la EN 13445) antes de que estuviera disponible una serie modificada de normas sobre recipientes a presión simples. También podría pronosticarse el impacto durante el periodo transitorio sobre otras labores de normalización debido a la falta de recursos.

Excepciones a la Directiva sobre equipos a presión

La Directiva sobre equipos a presión se aplica básicamente a todos los equipos y conjuntos a presión con una presión máxima permitida superior a los 0,5 bares. Ello le da un alcance enorme, ya que cubre desde ollas a presión hasta instalaciones químicas completas o calderas de centrales eléctricas. Este amplio alcance se perfila mediante una serie de exclusiones de categorías de productos que de otra manera estarían cubiertas por la Directiva (buques, misiles, aeronaves, botellas de bebidas carbónicas o productos cubiertos por una legislación más específica, como aparatos médicos, botes de aerosoles, equipos destinados a hacer funcionar vehículos y recipientes a presión simples).

En caso de fusión de ambas Directivas, las actuales excepciones al ámbito de aplicación de la Directiva sobre equipos a presión, que no existen en la Directiva sobre recipientes a presión simples, como las de los equipos destinados a hacer funcionar vehículos, deberían examinarse con cuidado y tal vez corregirse para garantizar que los recipientes a presión simples cubiertos en la actualidad por la Directiva sobre recipientes a presión simples siguieran estando cubiertos por los requisitos legislativos sobre los riesgos de presión. La mejor manera de resolver el problema sería introducir «excepciones a las excepciones» a fin de limitar el alcance de las correspondientes excepciones actuales a la Directiva sobre equipos a presión.

Las respuestas a la consulta y las observaciones de las autoridades nacionales demuestran que el examen de las excepciones de la Directiva sobre equipos a presión debería llevarse a cabo caso por caso. Además, los interesados solicitaron que se efectuase un análisis de rentabilidad específico.

Por estos motivos, la Comisión considera que mantener separadas ambas Directivas es la mejor solución para las excepciones de la Directiva sobre equipos a presión.

Medidas especiales para los recipientes a presión simples en una Directiva integrada

Actualmente, la Directiva sobre equipos a presión no tiene en cuenta la cantidad (un solo artículo o producción en serie) ni la utilización (consumidor o profesional) de los equipos fabricados para determinar el procedimiento de evaluación de la conformidad que debe aplicarse. Sin embargo, prevé medidas especiales que garanticen una evaluación de la conformidad más rigurosa para determinados productos, como extintores, ollas a presión o bombonas de respiración, que normalmente se fabrican en grandes cantidades. Además, la Directiva sobre recipientes a presión simples solo se aplica a estos recipientes si se fabrican en serie.

Al realizar la consulta se propuso que, en caso de fusión, se introdujeran medidas especiales para los recipientes a presión simples fabricados en serie, por ejemplo situando los recipientes a presión simples en una categoría «mínima» de la Directiva sobre equipos a presión[5], con independencia de sus dimensiones intrínsecas.

No obstante, la cuestión de la posible introducción de medidas especiales genéricas para los productos en serie no solo afecta a los recipientes a presión simples, y debería debatirse mejor en su momento cuando haya una revisión general de la Directiva sobre equipos a presión.

Carga administrativa

En cuanto a las posibles ventajas administrativas de la opción de la fusión, no se ha podido encontrar en todo el proceso ningún argumento sólido que la apoye. La fusión de ambas Directivas, combinada con la transposición y aplicación ulteriores de una Directiva única integrada, requeriría un esfuerzo administrativo sustancial de la Comisión, los Estados miembros y otros interesados, consumiendo recursos suplementarios sin ventajas notables.

La industria ha expresado su honda preocupación sobre el efecto de la opción de la integración de las dos Directivas y ha declarado no ver ventaja alguna en modificar la situación actual. Consideran que la fusión acarrearía un trabajo extraordinario a los fabricantes, sin ninguna mejora de la seguridad. Por ejemplo, podría preverse un examen completo de los requisitos fundamentales que deben aplicarse a los recipientes a presión simples, las modificaciones correspondientes en los archivos y la documentación técnicos, en las placas de los fabricantes, en los ensayos y en los sistemas de evaluación de la conformidad, con el consiguiente aumento de los trámites y de los costes generados. Asimismo, destacan que consolidar la legislación no lleva automáticamente a una verdadera simplificación de los procedimientos administrativos, sino que, al contrario, incluso puede tener un efecto opuesto.

El aspecto de la competitividad

Dado que la Directiva sobre recipientes a presión simples se aplica solo a recipientes destinados a contener aire o nitrógeno, en realidad los fabricantes pueden someterlos a la Directiva sobre equipos a presión, especificando una utilización prevista del recipiente a presión más amplia que la establecida en la Directiva sobre recipientes a presión simples, sin tener que modificar obligatoriamente el diseño del recipiente. Dado que estos casos no son frecuentes en el mercado, parece que los fabricantes, en la mayoría de los casos, consideran que ajustarse a la Directiva sobre recipientes a presión simples es más económico que ajustarse a la Directiva sobre equipos a presión. Una fusión de ambas Directivas reduciría la elección de los fabricantes, ya que eliminaría una de sus dos posibilidades de ajustarse a los requisitos legislativos.

Asimismo, cumplir la Directiva sobre recipientes a presión simples está ampliamente reconocido fuera de Europa, según la industria, como signo de calidad. Por tanto, cualquier cambio podría tener un impacto negativo sobre la aceptación internacional de los recipientes a presión simples europeos y sobre la competitividad industrial de Europa.

Los fabricantes de la UE también han destacado que integrar las dos Directivas podría suscitar problemas de adaptación a corto plazo y aumentar la carga administrativa de la industria y sus costes, al hacer más complejos los procedimientos de evaluación de la conformidad.

Por último, según la industria, integrar ambas Directivas conllevaría una situación de incertidumbre durante determinado periodo transitorio para los fabricantes de recipientes a presión simples.

3. CONCLUSIONES

La Comisión llega a la conclusión de que no hay ninguna justificación clara de la opción de la fusión. La inmensa mayoría de interesados y las autoridades nacionales apoyan esta posición.

Una fusión no debería ser un ejercicio de «cortar y pegar», sino una revisión fundamental que, en opinión de la Comisión, de la mayoría de autoridades nacionales y de los fabricantes, no simplificaría la legislación. Al contrario, la integración propuesta de ambas Directivas podría crear problemas y cargas administrativas, por lo menos temporales, que requerirían una adaptación de las partes interesadas.

No obstante, esto no se opone a una futura iniciativa, en particular en el marco de una revisión de la Directiva sobre equipos a presión, una vez conseguida la suficiente experiencia en su aplicación y a la luz de la revisión general del nuevo enfoque. Esa iniciativa podría incluir la fusión de la Directiva sobre recipientes a presión simples y la Directiva sobre equipos a presión en un texto único, aun cuando tuvieran que mantenerse intactas las medidas específicas que responden a las características tanto de los equipos como de los recipientes a presión.

[1] La Directiva sobre recipientes a presión simples se aplica a estos recipientes fabricados en serie. A los efectos de la Directiva, un «recipiente a presión simple» es todo recipiente soldado sometido a una presión interna relativa superior a 0,5 bares destinado a contener aire o nitrógeno pero no a estar sometido a una llama.

[2] Prioridades del Consejo para simplificar la legislación comunitaria, adoptadas el 25 de noviembre de 2004.

[3] En el sitio http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm puede encontrarse un resumen de las mismas.

[4] Hasta ahora se han publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea referencias de doce normas con arreglo a la Directiva sobre recipientes a presión simples. La más importante es la serie EN 286. Para más información: http://europa.eu.int/comm/enterprise/newapproach/standardization/harmstds/reflist/spvessel.html

[5] Para cada categoría de equipo a presión hay un procedimiento adecuado o una elección entre distintos procedimientos de rigor equivalente para evaluar el cumplimiento de los requisitos fundamentales de la Directiva.