COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Puesta en práctica del Consenso de Monterrey: contribución de la Unión Europea {SEC(2004)246}

RESUMEN

El Consenso de Monterrey, adoptado en la Conferencia internacional sobre financiación del desarrollo (FfD), celebrada en México, del 18 al 22 de marzo de 2002, refleja una serie de compromisos críticos «para abordar el desafío de la financiación del desarrollo en el mundo, particularmente en los países en vías de desarrollo.» La Unión Europea, que representa, en su conjunto, más del 50% de la ayuda oficial al desarrollo a nivel internacional (AOD), es un socio clave en el ámbito de la financiación del desarrollo. La Unión definió su contribución a este proceso en forma de ocho compromisos explícitos, adoptados en el Consejo Europeo de Barcelona, el 14 de marzo de 2002.

En el presente informe de seguimiento para 2004, la Comisión actualiza su análisis de la situación en lo que respecta a la puesta en práctica de los compromisos de Barcelona y formula recomendaciones para futuras acciones en determinados ámbitos. Por vez primera, se incluye la contribución de los nuevos Estados miembros que pasarán a formar parte de la Unión el 1 de mayo de 2004. El informe muestra que la Unión sigue estando firmemente comprometida en este proceso y bien encaminada para alcanzar los objetivos de 2006, a saber el aumento del volumen de la ayuda oficial para el desarrollo (en porcentaje del PIB). Algunos Estados miembros, que aún no han cumplido el objetivo de la ONU que fija el porcentaje de la AOD en un 0,7% del PIB, han previsto nuevas medidas y fijado un calendario para alcanzar dicho objetivo.

Se han adoptado una serie de medidas concretas para cumplir los compromisos, centradas esencialmente en la desvinculación de la ayuda y la reducción de la deuda. Asimismo, son prometedores los avances realizados en lo referente a los bienes públicos universales, la ayuda relacionada con el comercio y las fuentes innovadoras de financiación, si bien las iniciativas en estos ámbitos se deben a Estados miembros individuales (y otros) y no a la Unión en su conjunto. La Comisión estima que no es necesario tomar en 2004 otras iniciativas importantes a nivel comunitario en relación con estos compromisos y que conviene concentrarse en ultimar y alcanzar conclusiones en relación con las diversas actividades en curso.

En cambio, se han dado pocos pasos concretos para mejorar la coordinación entre políticas y la armonización de procedimientos (Compromiso II), lo que no deja de sorprender si se tiene en cuenta que las conclusiones de la Cumbre de Barcelona disponen que deben adoptarse medidas concretas antes de 2004. Por tanto, la presente Comunicación se centra en medidas concretas para seguir avanzando en este ámbito, como las siguientes:

* aumento de la coordinación entre los donantes de la UE, lo que debería contribuir a una mejor información de los sistemas de ayuda de los Estados miembros y a preparar la posición común de la Unión sobre la ayuda al desarrollo en el escenario internacional;

* aumento de la coordinación en materia de programación plurianual y del trabajo de análisis;

* creación de un marco común para los procedimientos de ejecución de la ayuda, que podría adoptar la forma de una Directiva;

* creación de un plan de acción local de la UE en materia de coordinación y de armonización en todos los países socios en los que dos o más donantes comunitarios hayan puesto en práctica un programa de cooperación.

1. Antecedentes: El Consenso de Monterrey y la contribución de la Unión Europea

El Consenso de Monterrey, adoptado en la Conferencia internacional sobre financiación del desarrollo (FfD), celebrada en México, del 18 al 22 de marzo de 2002, refleja varios compromisos cruciales «para abordar el desafío de la financiación del desarrollo en el mundo, particularmente en los países en vías de desarrollo. » Se trata de un planteamiento global que pone el acento en la estrecha interrelación existente entre comercio, economía y desarrollo. Constituye un marco importante para orientar los esfuerzos conjuntos de la comunidad internacional a nivel nacional, regional, internacional y sistémico y una plataforma para la consecución de los objetivos del desarrollo del milenio.

La Unión Europea, que representa, en su conjunto, más del 50 % de la ayuda oficial para el desarrollo a nivel internacional (AOD), es un socio clave en materia de financiación del desarrollo. Al actuar como una entidad en Monterrey, la Unión contribuyó significativamente a los resultados globalmente positivos de la Conferencia. La Unión definió su contribución al proceso FfD en el Consejo Europeo de Barcelona del 14 de marzo de 2002 y se comprometió a lo siguiente:

* analizar los medios de que dispone cada Estado miembro de la UE y el calendario que se ha fijado para alcanzar el objetivo de la ONU de dedicar el 0,7% del PIB a la ayuda oficial al desarrollo, con un objetivo intermedio del 0,39% hasta 2006, momento en el que todos los Estados miembros deberán dedicar al menos el 0,33% de su PIB a la AOD;

* mejorar la eficacia de ayuda a través de una mayor coordinación y armonización y adoptar medidas concretas al respecto antes de 2004;

* adoptar medidas dirigidas a la desvinculación de la ayuda a los países menos desarrollados:

* aumentar la ayuda relacionada con el comercio;

* contribuir a la definición de bienes públicos universales;

* favorecer reformas de los sistemas financieros internacionales y promover la participación de los países en vías de desarrollo en la toma de decisiones económicas internacionales; y

* restablecer un nivel de endeudamiento sostenible en el contexto de la Iniciativa PPME.

Los acontecimientos mundiales desde 2002 han subrayado la necesidad de aplicar cuanto antes el Consenso de Monterrey. Por consiguiente, conviene examinar en qué medida los donantes y los países beneficiarios respetan sus compromisos. La Unión tiene la oportunidad de demostrar su compromiso continuado de encontrar soluciones comunes a los desafíos mundiales siguiendo el camino adecuado y manteniendo sus promesas.

De acuerdo con el mandato de la Comisión, ésta debe, por una parte, informar anualmente de en qué medida los Estados miembros de la UE y la Comisión cumplen los compromisos de Barcelona y contribuyen al proceso FfD [1] y, por otra, proponer medidas correctivas cuando no se demuestren suficientes progresos. Este ejercicio de seguimiento es una buena ocasión de proceder a una evaluación comparativa y garantiza la transparencia de las medidas adoptadas por la Unión. El primer informe de este género fue aprobado por el Consejo «Asuntos Generales y Relaciones Exteriores» en mayo de 2003 y puso de manifiesto que la UE y sus Estados miembros habían dado un gran paso en el cumplimiento de los compromisos de Barcelona, en especial en lo referente al aumento de la AOD de la UE. [2] Dicho informe constituyó la base de una aportación positiva y constructiva de la UE al primer diálogo a alto nivel sobre FfD (en la Asamblea General de la ONU) en octubre de 2003.

[1] Conclusiones adoptadas por los Consejos de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores en noviembre de 2002 y mayo 2003 respectivamente

[2] Documento de trabajo de la Comisión «"Follow-up to the International Conference on Financing for Development Monterrey - 2002) - Monitoring the Barcelona Commitments»; referencia SEC (2003)569, 15 de mayo de 2003. Véanse las conclusiones del Consejo de Asuntos Generales y de Relaciones Exteriores de 20 de mayo de 2003, documento 9379/03(Presse 138) p. 20

En este informe de seguimiento para 2004, la Comisión actualiza su análisis de los progresos realizados en el cumplimiento de los compromisos de Barcelona y formula recomendaciones para nuevas medidas en determinados ámbitos. Se presenta por primera vez la contribución de los nuevos Estados miembros que pasarán a formar parte de la Unión el 1 de mayo de 2004. Hay que señalar en particular los considerables esfuerzos realizados por los futuros Estados miembros para incorporar el «acervo comunitario» en lo que se refiere a la política de desarrollo y los compromisos de Barcelona.

En el anexo I [3] de la presente Comunicación figura una descripción detallada de los progresos realizados en la puesta en práctica de los ocho compromisos. De esta se desprende que la Unión sigue estando firmemente comprometida en el proceso de financiación del desarrollo. Además, está en el buen camino para cumplir sus compromisos de 2006, a saber, el aumento de la AOD (como porcentaje del PIB). Algunos Estados miembros, que todavía no han cumplido el objetivo fijado por la ONU del 0,7%, han emprendido nuevas medidas y establecido un calendario para alcanzar dicho objetivo.

[3] SEC(2004)246

Asimismo, se han adoptado una serie de medidas concretas para cumplir los compromisos en relación con la desvinculación de la ayuda y la reducción de la deuda. También son prometedores los progresos realizados en el caso de los bienes públicos universales, la ayuda relacionada con el comercio y las fuentes innovadoras de financiación, aunque las iniciativas en estos ámbitos se deben a Estados miembros individuales (y otros países) y no a la Unión en conjunto. La Comisión considera que no es necesario adoptar en 2004 nuevas iniciativas a nivel comunitario en relación con estos compromisos y que conviene centrarse en ultimar y extraer conclusiones sobre las diversas actividades en curso.

En cambio, se ha avanzado poco en el aumento de coordinación de las distintas políticas y en la armonización de procedimientos (Compromiso II), lo que no deja de sorprender puesto que las conclusiones de la Cumbre de Barcelona establecen la necesidad de adoptar medidas concretas antes de 2004. Por consiguiente, la presente Comunicación se centra fundamentalmente en propuestas para nuevas medidas en este ámbito.

2. El compromiso de aumentar los recursos financieros dedicados a la AOD

En las conclusiones de Barcelona se reitera el compromiso de cada Estado miembro de asignar recursos financieros suficientes a la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio y el objetivo de la ONU del 0,7%. Los Estados miembros que todavía no habían alcanzado dicho objetivo, se comprometieron, como primer paso, a aumentar el porcentaje de AOD en su dotación presupuestaria respectiva de forma que alcance al menos el 0,33% del PIB de aquí a 2006. Este compromiso individual se acompañó de un compromiso colectivo de alcanzar un porcentaje medio del 0,39% hasta 2006.

La realización de este compromiso va por buen camino. A pesar de la difícil situación presupuestaria de muchos Estados miembros, los países de la UE aumentaron su AOD en 2002 en un 5,8% en términos reales comparado con 2001, lo que situó su porcentaje de AOD en el 0,35 % de su PIB colectivo (véase el cuadro 1 del anexo 1). [4] Este porcentaje superó las previsiones realizadas por los Estados miembros el año anterior y situó el coeficiente AOD/PIB en el 0,34%.

[4] Hay que señalar que la contribución de los Estados miembros a la ayuda comunitaria (a través del presupuesto de la UE y del Fondo Europeo de Desarrollo) está incluida en estas estadísticas. El volumen total de recursos canalizados a través de la CE en 2002 fue de 6 561 millones de dólares.

La AOD aumento significativamente en Suecia, Francia, Grecia e Italia en comparación con 2001, y se incrementó en Bélgica, Finlandia y Portugal; mientras que disminuyó en Austria, Dinamarca, los Países Bajos, España y el Reino Unido. La AOD se redujo notablemente en Austria (-8,4 %) y en España (-10,3. %) en comparación con su nivel de 2001 que había estado muy influido por operaciones de reducción de la deuda excepcionales.

El coeficiente medio AOD/PIB de la UE sigue estando por encima del porcentaje de la mayor parte de los demás países de la OCDE, excepto Noruega:

Diagrama 1: Contribuciones AOD/PIB en 2002: La UE comparada con otros miembros del CAD

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Estadísticas OCDE/CAD sobre la ayuda oficial al desarrollo neta en 2002, publicadas el 27 de enero de 2004

* En 2002, la AOD concedida por los Estados Unidos alcanzó los 13.200 millones de dólares, lo que constituye un aumento del 15% en términos reales, y corresponde al 0,13% de su PIB. Este aumento se debió fundamentalmente a fondos adicionales y de urgencia en respuesta a los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, así como a nuevas iniciativas especialmente en el sector de la sanidad y de la ayuda humanitaria.

* Japón mantuvo el nivel del 0,23% del PIB, mientras que Canadá y Noruega registraron aumentos considerables de 0,06 y 0,09 puntos porcentuales, respectivamente.

* El porcentaje de AOD de Suiza y Nueva Zelanda se redujo en un 0,02% y un 0,03% respectivamente entre 2001 y 2002.

2.1. Plan de trabajo hasta 2006 y en adelante

Partiendo de la hipótesis de que se mantengan las tendencias actuales, la Comisión calcula que en 2006 todos los actuales Estados miembros habrán alcanzado o superado el objetivo individual del 0,33% AOD/PIB. El coeficiente colectivo previsto entre la AOD y el PIB, para los mismos Estados miembros y para el mismo año, es de 0,43% (véase el cuadro 2 del anexo 1).

Algunos Estados miembros (Grecia, Francia e Italia) aumentaron sus compromisos por uno o más años no consecutivos, mientras que Austria, Bélgica y Luxemburgo los revisaron ligeramente a la baja. No obstante, Bélgica se comprometió a alcanzar el objetivo del 0,7% antes de 2010, y Austria sigue manteniendo su compromiso de alcanzar el 0,33% antes del 2006. Luxemburgo sigue estando muy por encima del objetivo del 0,7% a lo largo de todo el período.

Irlanda y Francia también se comprometieron firmemente en lo que respecta al año en que debe ser alcanzado el objetivo del 0,7%% (Irlanda en 2007 y Francia en 2012). Finlandia ha ampliado su perspectiva al 0,44 % en 2007. Dinamarca reducirá gradualmente su ayuda anual, que seguirá estando por encima del 0,8 % del PIB.

Los datos disponibles para los países de la adhesión, que entrarán a formar parte de la Unión el 1 de mayo de 2004, indican que en 2002 estos países dedicaron a la AOD el 0,03 de su PIB colectivo, [5] valor que puede parecer muy alejado del porcentaje previsto en los compromisos de Barcelona. No obstante, hay que tener en cuenta que los países de la adhesión se enfrentan a dificultades especiales y la mayoría de ellos tienen un PIB per cápita que los sitúa en la parte II de la clasificación del CAD de la OCDE. A pesar de ello, todos los Estados de la adhesión han iniciado la transición para convertirse en países donantes de ayuda e incorporar la parte del «acervo comunitario» relativa a la política de desarrollo, incluidos los compromisos de Barcelona. Los progresos alcanzados en 2002 en lo que respecta a la definición de marcos políticos para la ayuda exterior y la creación del marco jurídico necesario para su aplicación pueden considerarse prometedores. Los trabajos que la Comisión está llevando a cabo con estos países ponen de manifiesto su voluntad de comprometerse en un proceso de desarrollo político y de creación de un marco institucional.

[5] «The Consequences of Enlargement for Development Policy», preparado para la Comisión Europea por Development Strategies IDC, 31 de agosto de 2003. Véanse las páginas 58-60. El estudio está disponible en Internet: http://europa.eu.int/comm/development/ body/organisation/assess_enlarg_en.htm

En una primera fase, la mayor parte de la AOD de los países de la adhesión se concederá a través de sus contribuciones a la CE (presupuesto de la UE y del Fondo Europeo de Desarrollo) y a instituciones multilaterales. La transición hacia la prestación de una ayuda bilateral adicional será gradual y diferenciada y dependerá del punto de partida del país en cuestión. En 2006, la República Checa aspira a alcanzar una relación AOD/PIB del 0,13 % y Eslovaquia del 0,16 %, lo que supone un aumento considerable respecto de los valores de 2002. En el caso de Lituania, la meta para 2006 es del 0,08%-0,1%; lo que representa también un aumento significativo respecto al porcentaje del 0,025% estimado para 2003.

Los países candidatos no mencionados no han podido hacer previsiones concretas. No obstante, un estudio realizado en 2003 sugiere que algunos de ellos (especialmente Eslovenia, Chipre y Malta) podrían progresar bastante más rápidamente y alcanzar un coeficiente AOD/PIB del 0,15% en 2006, mientras que otros (como Polonia, Hungría y los Países Bálticos) podrían alcanzar el 0,1% en el mismo período, con un cierto aumento en sus presupuestos no CE. [6] Los cálculos realizados basándose en estos datos sugieren que los diez países candidatos a la adhesión aumentarán su contribución del 0,03% de su PIB colectivo en 2002 hasta el 0,11% en 2006. Según estas previsiones, el volumen nominal de la AOD concedida por estos países se triplicaría (pasando de 107 millones de euros a una estimación de 389 millones).

[6] Idem, páginas 58-60.

Si las suposiciones anteriores se hicieran realidad, la UE en su conjunto dedicará a la AOD el 0,42 % de su PIB colectivo en 2006, lo que supone 38.500 millones de euros. Así pues, la Unión superaría los objetivos de Barcelona, a pesar de los cambios producidos en la política de desarrollo como consecuencia de la ampliación de 2004. En comparación, el CAD de la OCDE prevé una media CAD de 0,28% (véase el diagrama 2). [7]

[7] Fuente: Declaración del Sr. Manning, Presidente OCDE/CAD, en el Comité de desarrollo de Banco Mundial, Dubai 22 de septiembre de 2003

Diagrama 2: Previsiones AOD/PIB para 2006: valores de la UE comparados con las medidas del CAD, EE.UU. y Japón, incluida la diferencia respecto del objetivo de la ONU del 0,7%

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

En este contexto, la Comisión invita a los Estados miembros a mantener o aumentar sus compromisos anuales hasta 2006, con el fin de salvaguardar los progresos de la UE en el cumplimiento de los compromisos asumidos en la Conferencia de Monterrey. Es muy importante que los Estados miembros actuales cumplan sus compromisos para no hacer peligrar el objetivo colectivo de 2006 tras la ampliación.

Por otra parte, la Comisión invita a los Estados miembros que todavía no han alcanzado el objetivo del 0,7% fijado por la ONU o que aún no se han comprometido en alcanzarlo en un año concreto, a examinar su calendario para aumentar su AOD durante los próximos años.

3. Compromiso II: Coordinación de políticas y armonización de procedimientos

Los Estados miembros acordaron en el Consejo de Barcelona adoptar medidas concretas para coordinar sus políticas de ayuda y armonizar los procedimientos de ejecución antes de 2004 con objeto de aumentar la eficacia de la ayuda. Este compromiso se reiteró en la contribución de la UE, presentada por la Presidencia griega, en el Foro de alto nivel sobre la armonización, celebrado en Roma en febrero de 2003. Lamentablemente, la Comisión observa que los resultados obtenidos en materia de coordinación y complementariedad están lejos de los objetivos. Por consiguiente, esta Comunicación presenta propuestas para seguir avanzando en este ámbito. La coordinación debería llegar a ser un reflejo político, haciendo de la Unión un socio eficaz para los demás países y otros interlocutores de la comunidad de donantes internacional. Esto contribuiría considerablemente al éxito del proceso FfD y supondría una aportación fundamental para la puesta en práctica del Consenso de Monterrey.

3.1. El objetivo de coordinación y complementariedad: 30 años de buenas intenciones

El compromiso político de aumentar la coordinación y la complementariedad entre la ayuda bilateral y la comunitaria no nació en el Consejo Europeo de Barcelona. El compromiso de Barcelona debe considerarse a la luz de las obligaciones del Tratado, existentes desde el Tratado de Maastricht de 1992. Además, numerosas conclusiones, resoluciones y orientaciones del Consejo, la primera de las cuales data de 1974, abordan la importancia de las denominadas «Tres C» (véase el cuadro 1).

Cuadro 1: Ejemplos de conclusiones del Consejo, resoluciones y orientaciones y otros acontecimientos clave relativos a la coordinación y a la complementariedad entre la ayuda comunitaria y bilateral

Julio de 1974: Resolución del Consejo sobre armonización y coordinación de los procedimientos de cooperación de los Estados miembros

Noviembre de 1976: Resolución del Consejo sobre la coordinación

Junio de 1984: Resolución del Consejo sobre la coordinación de procedimientos de cooperación de en la Comunidad.

1986: Resolución del Consejo sobre la coordinación

Noviembre de 1992: Declaración del Consejo sobre el "horizonte 2000", incluye referencias a la importancia de la coordinación y de la armonización.

Mayo de 1993: Resolución del Consejo sobre la coordinación de políticas de ayuda

Diciembre de 1993: Resolución del Consejo sobre la coordinación operativa, incluida la decisión de alcanzar una coordinación más estrecha sobre una base experimental de 6 países (Bangladesh, Costa Rica, Costa de Marfil, Etiopía, Mozambique, Perú).

Octubre de 1994: Se pone en marcha el ejercicio experimental

Junio de 1995: Resolución del Consejo sobre la complementariedad entre políticas de desarrollo y acciones de la Unión y las de los Estados miembros.

Diciembre de 1995: Informes de la Comisión sobre los resultados de las iniciativas en 6 países experimentales (COM(95)700).

1996: Conclusiones del Consejo sobre la coordinación operativa

Junio de 1997: Conclusiones del Consejo sobre la coordinación operativa

Marzo de 1998: el Consejo adopta las « Directrices para la consolidación de la coordinación operativa entre la Comunidad y los Estados miembros en el campo de la cooperación al desarrollo»".

Septiembre de 1998: Encuentro de las DG de la UE para tratar la forma de mejorar la coordinación operativa

Mayo de 2000: Conclusiones del Consejo sobre la coordinación operativa entre la Comunidad y los Estados miembros, sobre la base de un informe de la Comisión sobre la puesta en práctica de las Directrices de 1998.

Octubre de 2000: El Consejo de Asuntos Generales adopta las conclusiones sobre la eficacia de la acción exterior de la Unión, e invita a la Comisión y a los Estados miembros a reforzar la coordinación y la complementariedad.

Noviembre de 2000: adopción de la Declaración de política de desarrollo, que hace referencia a la coordinación y a la complementariedad (párrafos 29 a 39), y del Marco Común para los informes estratégicos nacionales, que se presentó como herramienta principal para la coordinación y la complementariedad

Mayo 2001: El Consejo adopta orientaciones completadas para la coordinación operativa, aplicables a todos los países y regiones que reciben ayuda comunitaria.

Marzo de 2002: Los Ministros de Asuntos Exteriores adoptan conclusiones en el Consejo Europeo de Barcelona «para adoptar medidas concretas sobre la coordinación de políticas y la armonización de procedimientos antes de 2004, tanto a nivel comunitario como de los Estados miembros, conforme con las mejores prácticas internacionalmente acordadas que incluyen la aplicación de las recomendaciones del grupo operativo del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE sobre las prácticas de los donantes» Aumento de la coordinación de la UE en cuatro países (Vietnam, Mozambique, Marruecos y Nicaragua).

17 Noviembre de 2003: El Consejo adopta las conclusiones del informe anual sobre la ayuda comunitaria en 2002, y pone de relieve la necesidad de aumentar la coordinación local entre la Comisión y los Estados miembros (véase el párrafo 8).

Las razones para reforzar la coordinación y el enfoque que debe adoptarse no han cambiado en líneas generales desde 1974. La coordinación de las políticas y de los programas de ayuda comunitarios y bilaterales contribuirá a reducir los costes de transacción para los países beneficiarios y mejorará la eficacia y la repercusión de la ayuda de la UE. En su calidad de primer donante mundial en términos financieros, la Unión debería ejercer el liderazgo en el proceso de ayuda global. Asimismo, se ha insistido frecuentemente en la importancia de la coordinación de las políticas de ayuda para mejorar la coherencia política y para la nueva identidad europea en la acción exterior de la Unión. El proceso de coordinación debe ser pragmático, tener lugar en el país socio en la medida de lo posible y centrarse en el intercambio sistemático de información con el fin de lograr la complementariedad de las ayudas comunitarias y bilaterales. Es necesario encontrar sistemas de cofinanciación basados en procedimientos armonizados con el fin de reducir los costes de transacción para los países socios y, por último, definir políticas sectoriales comunes para contribuir al diálogo político con el país socio.

Durante la última década se han adoptado diversas iniciativas para poner en práctica las decisiones del Consejo. Los informes suelen señalar una mejora en el intercambio de información entre la Comisión y los Estados miembros, en particular sobre el terreno, así como la celebración de numerosas discusiones formales e informales entre los Estados miembros y la Comisión sobre esta cuestión.

El aumento de coordinación de la UE se ha evaluado en dos ocasiones en una experiencia piloto que se llevó a cabo con un grupo limitado de países. La primera evaluación se realizó entre 1994 y 1995. En 1995, la Comisión propuso ampliar y generalizar las lecciones extraídas de los casos experimentales, [8] lo que condujo a la elaboración en 1998 de las orientaciones sobre coordinación operativa, que se completaron en 2001 tras una segunda ronda de evaluaciones sobre el terreno. Estas orientaciones [9] eran muy completas y, entre otras cuestiones, incluían instrucciones para aumentar la coordinación a todos los niveles de ejecución de la ayuda, con particular atención al proceso de programación plurianual, a través de programas y análisis conjuntos. Las orientaciones eran aplicables a todos los países beneficiarios de la ayuda de la UE pero, lamentablemente, parece que no hayan sido debidamente difundidas y aplicadas.

[8] COM(1995)700

[9] Contenido en el documento del Consejo 5431/01 DEVGEN 12/ RELEX 9, 18 de enero de 2001

Los Estados miembros acordaron emprender nuevas iniciativas en Vietnam, Mozambique, Nicaragua y Marruecos en 2002, con objeto de promover la adopción de nuevas medidas. El primer balance sobre el terreno ha mostrado resultados prometedores e interesantes en los cuatro países. Este proceso colectivo ha empezado a dar sus frutos en los cuatro países. En Mozambique se ha puesto a punto un modelo completo de ayuda al presupuesto y sectorial, mientras que en Marruecos se están realizando tentativas interesantes para la definición del liderazgo sectorial entre los donantes. En Vietnam, se estableció en mayo de 2003 un plan de acción local de la UE para la coordinación y en Nicaragua la UE ha preferido promover la coordinación y la armonización bajo la tutela del Gobierno. En lo que respecta al grado de interacción entre las sedes, hay que señalar que algunos grupos de donantes de la UE están realizando conjuntamente un trabajo creciente de análisis y de diagnóstico en sectores específicos, mientras que, en muchos sectores, la Comisión está coordinando redes de expertos que han elaborado las orientaciones y otros instrumentos. La elaboración de documentos estratégicos nacionales por la parte de la Comunidad y la creación de archivos de datos nacionales [10] en los últimos años han contribuido significativamente a la armonización de los programas y al intercambio de información.

[10] Los ficheros de datos nacionales son un nuevo instrumento diseñado para contribuir a la mejora de la coordinación, la coherencia y la complementariedad de las acciones exteriores de la Unión Europea. Constituyen una respuesta a una petición específica de los Ministros de Asuntos Exteriores en el GAERC que, en diciembre de 2002, discutió y acordó un formato para los ficheros de datos nacionales. Los ficheros incluyen indicadores económicos y sociales básicos, así como datos sobre acciones comunitarias y de los Estados miembros. Además, ofrecen breves evaluaciones políticas y económicas del país, una panorámica de los eventuales conflictos entre el país y la UE, un resumen de la estrategia de la cooperación al desarrollo de la Comunidad, información sobre todos los acuerdos con la UE/ CE y los elementos esenciales de la política comunitaria. Incluyen direcciones de contacto para las delegaciones de la Comisión y las embajadas de los Estados miembros. Los ficheros de datos nacionales se concentran en los países en vías de desarrollo en los que es de gran importancia la coherencia entre las actividades de cooperación al desarrollo y otras políticas de la UE.

Pero a pesar de estos progresos alentadores, los resultados no están a la altura de los ambiciosos objetivos que se había fijado la Unión. El estudio llevado a cabo para preparar la presente Comunicación muestra que en el seno de la Unión la coordinación no es estructurada ni sistemática ni siquiera generalizada en los países socios en los que están presentes varios miembros de la UE (para mayor información véase el anexo I). Los esfuerzos realizados no han dado lugar a la complementariedad deseada ni a una división del trabajo en base a ventajas comparativas. La Comisión encuentra decepcionante que el estudio revele que muchos Estados miembros siguen siendo reacios a pasar a la acción y no se muestren muy dispuestos a respetar al pie de la letra las obligaciones de la Unión para aumentar la coordinación. De hecho, algunos parecen echarse atrás del compromiso de Barcelona poniendo en cuestión el valor añadido y el papel de la coordinación de la UE:

* una mayoría de Estados miembros no está dispuesta a empezar a utilizar las comunicaciones adoptadas por el Consejo sobre diversas cuestiones de política de desarrollo, como documentos de referencia para la ayuda bilateral;

* los Estados miembros no aplican en sus programas de ayuda bilaterales algunos instrumentos importantes, como el Marco Común para los Documentos Estratégicos Nacionales, una serie de diez indicadores fundamentales para medir los resultados y las orientaciones para diversas políticas sectoriales, a pesar de que dichos instrumentos se hayan elaborado conjuntamente con expertos de los Estados miembros;

* la mayoría de Estados miembros no está lista para racionalizar la programación estratégica, mediante una programación plurianual a nivel de toda la UE;

* solamente uno de los actuales Estados miembros y cinco de los países de la adhesión están dispuestos a estudiar la posibilidad de establecer un procedimiento de ejecución de la ayuda a escala comunitaria.

3.2. Coordinación a nivel de la UE en el ámbito de la cooperación al desarrollo

La Comisión considera que la falta de progreso, junto con la ausencia aparente de voluntad política de seguir avanzando, perjudica a los países socios, a los Estados miembros y a la Unión. Se está perdiendo así una oportunidad importante de: a) promover la participación local y reducir los costes de transacción de la entrega de ayuda, b) aumentar la coherencia de la acción exterior de la Unión, y c) incorporar eficazmente a los nuevos Estados miembros a la comunidad de donantes. La Unión debería trasladar al ámbito del desarrollo toda su experiencia y capacidad de integración y armonización, ya demostradas en sectores políticos variados y complejos.

En primer lugar, los Estados miembros de la UE y la Comunidad proporcionan más del 50 % de la AOD internacional y constituyen el primer grupo donante mundial. La Unión debe asumir la responsabilidad derivada de tal posición en la comunidad de donantes. En particular, debe consolidar las políticas y los procedimientos que regulan la ejecución de la ayuda facilitada por los socios europeos con objeto de reducir los costes de transacción para los países receptores, derivados de tener que respetar los procedimientos de ejecución de múltiples donantes. Tales medidas deberían adoptarse a corto plazo, sin esperar a que todos los socios de desarrollo progresen simultáneamente ni a que los países socios desarrollen sistemas de gestión suficientemente sólidos para sustituir los procedimientos de los donantes. Asimismo, son extremadamente importantes los esfuerzos de coordinación inmediatos entre los donantes para lograr a corto plazo un aumento de la eficacia, a la luz de la dificultad de poner en práctica las formas innovadoras de cooperación, como la cooperación pública/privada («iniciativas de tipo II» ), a las que se prestó mucha atención en el Consenso de Monterrey y en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible.

En segundo lugar, un aumento de coordinación contribuiría al liderazgo político de la Unión, en consonancia con su peso financiero colectivo en la comunidad de donantes y le permitiría actuar como motor del debate internacional sobre la ayuda y en las instituciones internacionales. Así por ejemplo, sin la coordinación efectiva de la UE en la conferencia FfD, la Unión seguramente no habría podido contribuir con tanto éxito a los resultados positivos de ésta. Los mecanismos políticos y el marco institucional para lograr la armonización de políticas y de procedimientos ya existen a nivel de la Unión. Este marco institucional debería aprovecharse plenamente para promover resultados concretos, que puedan incorporarse posteriormente a procesos de coordinación más amplios. Además, el estudio antes mencionado muestra que está surgiendo en el seno de la Unión un consenso sobre la política de desarrollo; centrado en el proceso ODM/DELP, en planteamientos a nivel sectorial y en la programación plurianual, conducentes a la determinación de sectores prioritarios para cada donante. Así pues, se dan todos los elementos necesarios para edificar una política comunitaria mejor coordinada en materia de desarrollo.

En tercer lugar, la ayuda al desarrollo de la UE debe formar parte de una política de relaciones exteriores coherente, basada en un multilateralismo efectivo. Si bien la cooperación al desarrollo es una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros, varias políticas exteriores clave se desarrollan y aplican exclusivamente a nivel de la Unión. Sin la coordinación de la política y de los programas de cooperación al desarrollo en el seno de la Unión que apoyen otras acciones exteriores y que actúen en interacción con ellas, se pierde una ocasión única de establecer una coherencia política en lo que respecta a los países en vías de desarrollo y de consolidar la identidad exterior de la Unión en el mundo.

Finalmente, en 2004 la Unión tiene la oportunidad histórica de impedir una dispersión suplementaria de de políticas y procedimientos entre los donantes a consecuencia de la ampliación de la UE, que tendrá lugar el 1 de mayo de 2004. Los países de la adhesión están poniendo a punto programas de ayuda bilaterales con el fin de respetar los requisitos del acervo comunitario. Del estudio se desprende que una gran mayoría está dispuesta a comprometerse en una coordinación y armonización mayores en el interior de la UE y que basan sus programas de ayuda en una plataforma común. Indudablemente, los países candidatos a la adhesión también enriquecerán los conocimientos existentes con sus propias experiencias, tanto en su calidad de donantes que de beneficiarios de la ayuda. Esta oportunidad no debería ignorarse.

3.3. Valor añadido y papel de la coordinación de la UE en procesos de coordinación más amplios

Las iniciativas emprendidas para aumentar la coordinación de la UE en materia de cooperación al desarrollo deberían considerarse a la luz de los acontecimientos internacionales. En la última década, en particular, se ha producido un aumento constante de la importancia de centrarse en la participación de los países socios en el proceso de desarrollo, de los enfoques sectoriales y de la coordinación entre los donantes, así como en los resultados y la mejora de la eficacia de la ayuda.

La Unión y sus Estados miembros han desempeñado un papel crucial al introducir estos cambios en el debate internacional sobre la ayuda y la Comisión cree que no existe contradicción alguna entre aumentar la coordinación de la UE y comprometerse en procesos de coordinación entre los donantes más amplios. El diálogo en la UE está y debería seguir estando firmemente anclado en el debate internacional sobre la eficacia de la ayuda, que tiene lugar fundamentalmente en el seno del CAD de la OCDE y se culminó en el Foro a alto nivel sobre eficacia de la ayuda celebrado en Roma en febrero de 2003. La Comisión suscribe completamente el objetivo de que la comunidad de donantes en su conjunto pueda y deba aplicar la Declaración de Roma y dé un salto cualitativo hacia la institucionalización y sistematización de las actividades de coordinación en todos los sectores y los países socios. Por tanto, ninguna iniciativa de la UE debe o debería ser exclusiva de la UE, sino que debe estar abierta a todos los donantes que comparten la perspectiva de la UE, debiendo los resultados obtenidos alimentar el proceso OCDE/CAD.

3.4. La armonización entre los donantes como punto de partida de la armonización con los procedimientos del país socio

Muchos Estados miembros están a favor de una armonización en base a los procedimientos del país socio en vez de entre los donantes. Si bien la Comisión está plenamente de acuerdo con este objetivo último, los sistemas de gestión de muchos países socios no satisfacen actualmente los requisitos de información y supervisión a los que están sujetos los donantes (por ejemplo en lo que respecta a los Parlamentos nacionales). El estudio también muestra que el nivel de desconcentración sobre el terreno para la ejecución de la ayuda bilateral es relativamente bajo y muchos donantes de la UE se enfrentan a dificultades de tipo jurídico para utilizar procedimientos distintos de los propios.

Vista la situación, la Comisión cree que la intención de armonizar en base a los procedimientos del país socio debería ser un objetivo a largo plazo. Para reducir los costes de las transacciones a corto y medio plazo, la UE debería disminuir el número de distintos procedimientos aplicados por los donantes de la UE y establecer, sin dejar de tener en cuenta las trabas reglamentarias existentes, unos "requisitos de ejecución mínimos de la UE" esenciales. Los costes de las transacciones para los países socios se reducirían drásticamente, a la vez que se satisfarían los requisitos de información de los donantes. Estos requisitos mínimos servirían de modelo y deberían ser lo bastante flexibles para ser adaptados tan pronto como se cumplan las normas de calidad por los propios procedimientos del país socio.

3.5. La complementariedad: una oportunidad perdida

La coordinación es un instrumento para obtener una mayor complementariedad entre los donantes o, dicho de otro modo, para evitar una excesiva afluencia de ayuda en países o sectores que atraen a muchos donantes y una inversión insuficiente en regiones más difíciles. La complementariedad depende de las elecciones hechas por los donantes individuales y, hasta ahora, el debate internacional sobre la eficacia de la ayuda no ha afrontado la cuestión de cómo lograr la complementariedad a gran escala.

Del estudio resulta que hay un gran potencial para la complementariedad en el seno de la Unión. Todos los Estados miembros y la Comisión tienen una política de concentración geográfica o sectorial. En la actualidad existen grandes superposiciones de la ayuda en algunos sectores y diferencias en la cobertura de los países en algunas partes del mundo; solamente unos pocos donantes de la UE están implicados en algunos de los países y sectores que representan un desafío mayor. La Declaración conjunta sobre política de desarrollo de los Estados miembros y de la Comisión de noviembre de 2000 fue la primera tentativa seria de definir un marco concreto para la complementariedad. Lamentablemente, se limitó a la Comisión en lo que respecta a determinar el valor añadido de cada donante. La Comisión considera que las posibilidades de división del trabajo entre los donantes de la UE deberían analizarse con más detalle.

3.6. Propuestas de nuevas medidas

Es hora de que la Unión abandone el hábito de reafirmar sus objetivos y compromisos políticos y adopte nuevas iniciativas decisivas relativas al grado de diálogo entre las sedes, así como a nivel local, con objeto de poner en práctica sus ambiciosos objetivos:

(a) A nivel de las sedes

* Las instituciones de la UE constituyen foros importantes para el intercambio de ideas y perspectivas sobre la política de desarrollo con el fin de promover la convergencia de las políticas. El debate sobre las políticas temáticas o sectoriales debería utilizarse a partir de ahora para establecer y consolidar posiciones y acciones conjuntas. Tales posiciones podrían tomar como punto de partida políticas comunitarias o políticas bilaterales. Las conclusiones adoptadas por los Estados miembros deberían servir de marcos flexibles y actualizados para la acción bilateral.

* Las posiciones conjuntas en el ámbito de la política de desarrollo deberían facilitar información sobre los sistemas de ayuda de los Estados miembros, tanto a nivel de las sedes como sobre el terreno, así como sobre la posición conjunta de la Unión en el debate internacional de ayuda (como el CAD de la OCDE). La UE debería adoptar una posición común en el próximo Foro a alto nivel sobre la armonización de 2005.

* Las orientaciones temáticas y sectoriales que se discuten en los grupos de expertos que se han creado para la mayor parte de los sectores y de los temas importantes deberían aplicarse a la ayuda bilateral y a la ayuda comunitaria. Tales orientaciones deberían servir de base común para el diálogo con los países socios. Los avances realizados al respecto deberían evaluarse antes del fin de 2005.

* En el 2006 todos los Estados miembros deberían trabajar sobre la base de una programación plurianual, de conformidad con el método definido en el marco común para los documentos estratégicos nacionales. Los procesos de programación y de diagnóstico deberían así ser compatibles en la Unión y permitirán la división del trabajo y la determinación de sectores prioritarios en base a ventajas comparativas. Los ciclos de programación de la UE deberían estar armonizados de acuerdo con el marco político nacional y el ciclo presupuestario de cada país socio.

* La UE debería adoptar iniciativas para poner a punto conjuntamente elementos fundamentales para el proceso de programación plurianual, como el análisis de la situación política, el contexto macroeconómico y social, el programa político del país socio, la coherencia entre todas las políticas de la UE que afectan al país socio, la matriz de los donantes y los indicadores de eficacia. Todos estos elementos deberían, una vez adoptados, utilizarse como elementos esenciales para los procesos de programación bilaterales respectivos de los Estados miembros y de la ayuda comunitaria. El proceso debería tener lugar sobre el terreno, bajo la dirección del país socio siempre que sea posible y estar abierto a la participación de otros donantes que compartan la perspectiva política de la UE.

* Antes de finalizar 2005, el Consejo debería empezar a discutir una propuesta de la Comisión relativa a un marco común para los procedimientos de ejecución de la ayuda, que podría adoptar la forma de una Directiva. Dicha Directiva deberá estar limitada por los requisitos procedimentales impuestos por los países donantes de la UE a los países recipientes como estándares mínimos de implementación de la ayuda por dichos países. La Directiva serviría como plataforma para los procedimientos nacionales de implementación así como para el dialogo sobre cómo hacer el mejor uso de los procedimientos del propio país socio. La adopción de este enfoque conllevará probablemente cambios en el marco legislativo de los Estados Miembros y de la Comisión en relación a la implementación de la ayuda al desarrollo.

* Sobre la base del estudio que emprenderá la Comisión, los elementos esenciales de una estrategia de complementariedad en la UE deberían ser discutidos por los Estados miembros antes de finales de 2004. Tal estrategia debería poder ser aplicable en 2006, en el contexto de la mejora de la coordinación de la programación plurianual.

(b) A nivel local

* La UE debería establecer un plan de acción para la coordinación y la armonización en cada país socio en el que dos o más donantes de la UE tengan un programa de cooperación. El objeto principal del plan de acción debe ser identificar el valor añadido de la aportación de la UE a los procesos de coordinación gestionados por el Gobierno del país socio y las respectivas ventajas comparativas de los socios de la Unión en la cooperación al desarrollo. La Comisión propone que tales planes de acción se pongan a punto y se acuerden entre las representaciones locales. Como primer objetivo, hasta finales de 2005 deberán haberse aprobado planes de acción para todos los países socios en los que la UE aporte más del 50% de la AOD total.

* La práctica de elaborar un informe anual sobre el estado de la coordinación de la UE debería ampliarse a todos los países socios.

* Los Estados miembros y la Comisión deberían comprometerse a aumentar el intercambio de información y a abrir a todos los socios de la UE presentes en el país las posibles iniciativas en que participan los donantes para un análisis y un trabajo de diagnóstico conjunto.

La Comisión realizará las evaluaciones pertinentes para valorar los efectos de las medidas propuestas y cuantificar las ventajas ya obtenidas de la coordinación, en materia de mayor reducción del coste de las transacciones para el país socio y de eficacia de la ayuda.

4. Compromisos III a VIII: Desvinculación de la ayuda, reducción de la deuda, ayuda relacionada con el comercio, bienes públicos universales, reforma del sistema financiero internacional y reducción de la deuda

Ya se han adoptado una serie de medidas concretas para cumplir los compromisos relativos a la desvinculación de la ayuda y la reducción de la deuda. Los progresos realizados en lo que respecta a los bienes públicos universales y las fuentes innovadoras de financiación también son prometedores, si bien las iniciativas en estos campos dependen de los Estados miembros individuales y no de la Unión en su conjunto.

4.1. Desvinculación de la ayuda

La desvinculación de la ayuda se reconoció en Monterrey como uno de los medios significativos para mejorar su eficacia. Para aumentar el valor añadido, la Unión Europea acordó en Barcelona lo siguiente:

* aplicar la recomendación del CAD de desvincular la ayuda en el caso de los países menos desarrollados,

* continuar el debate para una mayor desvinculación de la ayuda bilateral y examinar los pasos necesarios para una mayor desvinculación de la ayuda comunitaria.

Los Estados miembros ya han realizado progresos considerables en este sentido y la ayuda comunitaria está avanzando hacia la desvinculación. Las iniciativas emprendidas hasta el momento y el potencial para futuras acciones en lo que respecta a la desvinculación de la ayuda son positivas y se presentan con detalle en el anexo I.

Vista la situación, la Comisión invita al Consejo a:

* dar una aprobación general a las propuestas que serán presentadas por la Comisión para la elaboración de un reglamento o la renegociación de la parte pertinente del Acuerdo de Cotonú, que son conformes con las conclusiones adoptadas por el Consejo de Asuntos Generales en mayo de 2003 y por el Parlamento Europeo en septiembre 2003;

* respaldar las debates en curso a nivel internacional sobre una mayor desvinculación de la ayuda más allá de las recomendaciones del CAD, con un énfasis especial, en particular, en la ayuda alimentaria y en el acceso de los países beneficiarios a la ayuda. Con este objeto, deben promoverse los estudios del CAD de la OCDE y de la Comisión sobre el valor añadido y los efectos de aumentar la desvinculación de la ayuda.

4.2. Ayuda relacionada con el comercio

La UE se comprometió en Barcelona a aumentar la ayuda para potenciar la capacidad comercial a largo plazo, la capacidad productiva y las medidas que tengan en cuenta las dificultades relacionadas con la oferta en los países en vías de desarrollo, así como a proporcionar apoyo inmediato para asistencia técnica en el ámbito comercial con el fin de mejorar la capacidad de negociación de los países en vías de desarrollo en las negociaciones comerciales, incluyendo por los compromisos adoptados en la conferencia de donantes organizada por la OMC en Ginebra en marzo de 2002.

La CE y los Estados miembros han emprendido un número considerable de acciones con el fin de cumplir este compromiso. No obstante, hay una gran preocupación en lo que respecta a la eficacia de esta actividad a causa de la falta de coordinación entre los Estados miembros de la UE y en la comunidad de donantes en general. Esta falta de coordinación ha llevado a la duplicación de tareas y a un grado generalmente pobre de complementariedad. La mayor parte de los Estados miembros consideran que es posible mejorar la coordinación a nivel de la UE, pero también resaltan la importancia de aumentar la coordinación entre los donantes a través de los instrumentos de la OMC y de la OCDE, como la base de datos conjunta de esta última.

El programa de acción para mejorar la ayuda relacionada con el comercio que se presenta en la Comunicación sobre comercio y desarrollo (COM(2002)513 final) prevé la revisión de los mecanismos existentes para la coordinación entre los Estados miembros de la UE y la introducción de los cambios necesarios. La Comisión y los Estados miembros deben colaborar estrechamente en el contexto más amplio de la ayuda relacionada con el comercio en el seno de la OCDE y la OMC. Asimismo sería conveniente instaurar una coordinación a nivel del país beneficiario, utilizando siempre que sea posible los mecanismos existentes como el marco integrado. La Comisión también invita a los Estados miembros a promover el intercambio de información y, en la medida de lo posible, la coordinación, también en los marcos multilaterales y a nivel del país beneficiario.

4.3. Bienes públicos universales

En las conclusiones del Consejo de Monterrey y en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, la UE confirmó su compromiso de afrontar la cuestión de los bienes públicos universales (BPU). Si bien su propuesta de establecer un proceso participativo global sobre los BPU no se recogía en los documentos finales de ninguna de estas manifestaciones, Francia y Suecia establecieron en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible un grupo de trabajo informal internacional sobre los BPU, en colaboración con el Programa de desarrollo de la ONU (PNUD).

La Comisión y varios Estados miembros de la UE han apoyado activamente al grupo de trabajo durante sus casi dos años de existencia. El grupo de trabajo tiene por misión aclarar y dar una definición práctica del concepto de BPU y analizará en qué medida el suministro de bienes públicos universales constituye un éxito en la hora actual (en materia de seguridad aérea, restauración de la capa de ozono, gestión de la contaminación marina, lucha contra el VIH/SIDA, etc.) Se espera que de estas experiencias puedan extraerse enseñanzas sobre la forma de ofrecer otros bienes públicos prioritarios.

La Comisión invitará a los Estados miembros a:

* aceptar abrir gradualmente el proceso actual y ampliar la participación en el seno de la UE;

* instar a la Comisión para que adopte un papel más activo y represente la perspectiva europea en el grupo de trabajo sobre los bienes públicos universales.

4.4. Fuentes innovadoras de financiación

En Barcelona los Estados miembros se comprometieron a seguir buscando fuentes innovadoras de financiación y a tener en cuenta las conclusiones del informe sobre la globalización de la Comisión. En 2002, seis Estados miembros informaron que ya estaban llevando a cabo tales iniciativas. Sus esfuerzos se centraban en los mecanismos internacionales de imposición, la cooperación pública/privada y la iniciativa HIPC para la condonación de la deuda de los países mas pobres.

Ocho países (entre los cuales se encontraban Estados miembros actuales y países de la adhesión) declararon haber tomado la iniciativa de seguir investigando fuentes innovadoras de financiación durante 2003 e indicaron que tenían previsto continuar dicha tarea en 2004 (véase el anexo I).

4.5. Reforma del sistema financiero internacional

El compromiso de Barcelona tiene por vocación influir en la reforma del sistema financiero internacional combatiendo los abusos de la globalización financiera, reforzar la voz de los países en vías de desarrollo en el proceso de toma de decisiones internacional y, en el respeto de los papeles respectivos, aumentar la cohesión entre la ONU, las instituciones financieras internacionales y la OMC.

En la encuesta realizada para elaborar la presente Comunicación, algunos Estados miembros expresaron su interés por la cuestión de una mayor coordinación de la UE en el seno de los consejos de administración del Banco Mundial y del FMI (véase el anexo I). En general, los Estados miembros se mostraron más satisfechos de la coordinación de la UE en el consejo del FMI, en el que existe el ancla oficial del euro y porque el Comité económico y financiero ha creado un subcomité específico para coordinar la posición de la UE sobre las cuestiones del FMI y afines. En la actualidad, se está reflexionando con el fin de establecer procedimientos más oficiales de coordinación de las cuestiones relativas al Banco Mundial.

4.6. Reducción de la deuda

De conformidad con el compromiso de Barcelona, la UE debe continuar sus esfuerzos para restaurar la viabilidad de la deuda en el contexto de la iniciativa para los países pobres altamente endeudados (HIPC), de modo que los países en vías de desarrollo, y especialmente los más pobres, puedan continuar su crecimiento y desarrollo sin verse obstaculizados por una dinámica de endeudamiento insostenible.

Ya en mayo de 2003, todos los Estados miembros actuales de la Unión habían adoptado las disposiciones necesarias para garantizar su participación en la iniciativa HIPC. Por otra parte, todos han ofrecido, o se han comprometido a ofrecer, una reducción de la deuda que se sitúa más allá de los compromisos contraídos en el marco de esta iniciativa, a saber 100% de la deuda contraída por los países más pobres antes del primer vencimiento. También han contribuido a esta iniciativa tres de los países de la adhesión.

5. Conclusiones

En la conferencia FfD de Monterrey, la Unión hizo progresar la cuestión del desarrollo internacional gracias al hecho de actuar como grupo unido. De esta manera, la Unión ha contribuido a establecer la plataforma mundial de financiación del desarrollo. La Unión deberá, por tanto, seguir abordando el reto FfD de manera unificada y haciendo avanzar la agenda internacional.

La Unión Europea está firmemente comprometida en cumplir su compromiso sobre el volumen de la AOD y ha adoptado numerosas medidas concretas para respetar los compromisos sobre la desvinculación de la ayuda y la reducción de la deuda. También son prometedoras las iniciativas llevadas a cabo por Estados miembros individuales y la Comisión en lo que respecta a los bienes públicos universales, la ayuda relacionada con el comercio y las fuentes innovadoras de financiación. La Comisión alaba, en particular, los progresos realizados por los países de la adhesión y su voluntad de aumentar su participación en los próximos años. La Comisión no cree que sea necesario adoptar iniciativas suplementarias en 2004 a nivel comunitario en relación con estos compromisos, sino que insiste en la conveniencia de ultimar y llegar a conclusiones sobre las diversas actividades en curso.

En cambio, la Comisión cree que la Unión debe comprometerse más en el aumento de la coordinación de políticas y la armonización de procedimientos (compromiso II). La Unión debe asumir su responsabilidad de reducir a corto plazo los costes de las transacciones a nivel nacional, sin esperar que todos los socios de desarrollo progresen simultáneamente y que los países socios introduzcan sistemas de gestión pública lo suficientemente sólidos para sustituir los procedimientos de los donantes. Una Unión mejor coordinada, en la que la coordinación sea un reflejo político, sería un socio eficiente para los países en vías de desarrollo y para otras partes interesadas de la comunidad internacional de donantes. Esto contribuiría a la puesta en práctica del consenso de Monterrey y a la consecución de los objetivos de desarrollo del milenio.

Vista la situación, la Comisión invita al Consejo a:

* Mantener o aumentar los compromisos de AOD anuales para el período que finaliza en 2006, con el fin de consolidar los progresos realizados por la UE en lo que respecta al cumplimiento de los compromisos contraídos en la conferencia de Monterrey. Los Estados miembros que no han alcanzado todavía el objetivo de la ONU del 0,7%, ni se han fijado aún una fecha para alcanzarlo, deberán reconsiderar el plazo necesario para el aumento de AOD durante los próximos años.

* Aprobar sus propuestas de salto cualitativo en relación con la coordinación, la armonización y la complementariedad, tal como se establece en la sección 3.6.

* Dar un dictamen favorable a las propuestas transmitidas por la Comisión en relación con un Reglamento sobre la desvinculación de la ayuda y con la renegociación de la parte pertinente del Acuerdo de Cotonú.

* Apoyar los debates actualmente en curso a nivel internacional sobre una mayor desvinculación de la ayuda más allá de las recomendaciones del CAD, con un énfasis especial en la ayuda alimentaria y en el acceso de los países beneficiarios a la ayuda de los donantes; abrir gradualmente el proceso en curso en relación con los bienes públicos universales y ampliar la participación en el seno de la UE en el grupo de trabajo creado a tal fin.

Lista de siglas

CE Comunidad Europea

UE Unión Europea

FfD Conferencia internacional sobre financiación del desarrollo

CAD Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE

GAERC Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores

PIB Producto Interior Bruto

BPU Bienes públicos universales

PPME Iniciativa en favor de los países pobres muy endeudados.

FMI Fondo Monetario Internacional

PMD Países menos desarrollados

ODM Objetivos de desarrollo del milenio

AOD Asistencia Oficial al Desarrollo

OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico

ONU Organización de las Naciones Unidas

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

OMC Organización Mundial del Comercio

COMMISSION STAFF WORKING PAPER

ANNEX: EU follow - up to the Barcelona Commitments and operationalisation of the Monterrey consensus

{COM(2004)150 final}

COMMISSION STAFF WORKING PAPER - ANNEX: EU follow - up to the Barcelona Commitments and operationalisation of the Monterrey consensus {COM(2004)150 final}

Summary of replies to a survey with Member States (November 2003)

1. Commitment I: Increase the volume of EU Official Development Assistance to 0.39% of GNI by 2006, and eventually to 0.7% of GNI

Commitment: "In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increase their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain at or above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006."

The current amount of ODA is set out in Table 1. Table 2 shows the projected volumes of ODA in 2006 and beyond.

Table 1: EU ODA in 2002: actual aid volumes compared to projections, and to the 2001 volumes

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* OECD/DAC: "Net Official Development Assistance in 2002", 28 January 2004

** Commission Staff Working Document "Follow-up to the International Conference on Financing for Development (Monterrey - 2002) -Monitoring the Barcelona Commitments", presented to the General Affairs and External Relations Council in 18 May 2003

*** Exchange rate of 31 December 2002: 1 USD = 0.949 EUR

Table 2: Projected EU Official Development Assistance 2002 - 2007

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* Data for 2002: Current Member States: OECD/DAC statistics for ODA in 2002. Acceding Countries: Data based on the assumption that the ODA/GNI ratio for 2001 mentioned in the report on assessing the study "The Consequences of Enlargement for Development Policy", prepared for the European Commission by Development Strategies, IDC, 31 August 2003, will remain constant. Exchange rate for conversion to EUR: 1 USD = 0.8813 EUR (28 December 2001). Assumes a 2% p.a. nominal growth in GNI and constant prices.

** Exchange rate of 31 December 2002: 1 USD = 0.949 EUR

*** Estimated ODA/GNI ratio based on the study on the "Consequences of Enlargement for Development Policy" mentioned under * above.

**** Assuming a 2% p.a. growth in GNI and constant prices (2002).

+ Based on the ODA/GNI ratio stated in the 2003 report on the EU follow-up to the Barcelona commitments (no revised figure provided by the Member States in question for 2004)

++ Assuming that the ODA/GNI ratio pledged for 2004 remains constant.

2. Commitment II: Coordination and Harmonisation

Commitment: "To take concrete steps on co-ordination of policies and harmonisation of procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice".

In order to investigate what type of further measures that Member States are willing to take to step up coordination and harmonisation, a detailed set of questions were asked. The replies to the questions as well as a summary of specific observations made are set out in the table below.

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3. Commitment III: Untying

Commitment: To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying bilateral aid. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

Untying of aid was recognised in Monterrey as one of the significant means to improve the effectiveness of aid. In order to support its added value, the European Union agreed in Barcelona:

* to implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries,

* to continue discussions in view of further untying bilateral aid,

and to consider steps towards further untying of Community aid.

* Today, about one-third of DAC total ODA is reported as untied. Based on the World Bank estimate of a potential added value up to 25%, the part of ODA reported as tied aid still represents a loss of earnings in terms of "better value for money" of about 4.6 Bn $ and 10% of the world wide ODA.

Table 3: Untying of EU ODA

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3.1. State of play on untying within the Union

EU Member States have reiterated their commitment to the OECD/DAC recommendations on the untying of Official Development Assistance (ODA) to Least Developed Countries (LDC). They are applying these recommendations to their ODA. The European Community has also agreed in 2003 to implement the DAC Recommendations in the Community Aid. They are currently being introduced in the Community legislative system.

Half of the Member States have completely untied their development aid (Belgium, Ireland, France, Luxembourg, Netherlands, Sweden, and UK). A significant part of Austrian and German Aid is untied. All Member States' aid is partially untied. Due to the rules of the European Economic Community, public procurements of the Member States are open to each other. It represents a complete untying of EU aid between the fifteen which already correspond to half of the DAC membership and 55% of the DAC ODA.

The European Community Aid has been untied to a significant degree for more than 25 years. About one third of the EC aid is completely untied regarding donors and about 19 % of EC aid is completely untied regarding both donors and recipient countries.

In November 2001, the Commission presented a proposal for complete untying of Community aid. The Conclusions of the GAER Council in May 2003 and the Resolution of the European Parliament endorsed the Commission's approach. It implies a further untying through the adoption of a horizontal regulation for the instrument falling under the EC budget and the renegotiation of relevant annex to the Cotonou Agreement for the instrument falling under the EDF. In this regards two formal proposals have been presented by the Commission in early 2004 and introduced in the legislative process.

3.2. Potential for further action

There is a general movement in the European Union in favour of further untying. A majority of Member States (Austria, Belgium, Denmark, Finland, France, Germany, Ireland, Luxemburg, Netherlands, Sweden, and UK) have introduced in 2003 or before, concrete measures on untying bilateral aid that go beyond the DAC Recommendations. The percent of fully untied Member States has passed from 20% in 2002 to 46% in 2003.

Most Member States, with the exclusion of Spain and Greece, are ready to enter into a discussion within the OECD on the broadening of the scope of the DAC Recommendations before 2006. The majority agrees to start discussions on possible options such as the extension of the scope beyond LDCs to all developing countries, or to consider covering food aid and/or technical assistance. Most countries- with the exception of France - also agree to opening discussion on the access to recipient countries. This is indeed a key issue, since the experience with the openness of calls for tender under the European Development Funds has shown that it is possible for the operators from developing countries to gain a significant share of the action. ACP countries have gained 23.6% of the contracts, amounting to EUR 1.415 billion between 1985 and 2000.

The debate on the untying of food aid has already started. Indeed, food aid and food aid transport remains tied for 93% in all developing countries and for 89% in LDCs. Only Belgium, France, Ireland, and The Netherlands reported their food aid as untied in the DAC together with one non-EU Donor namely Norway. It is a key issue both in terms of developing and protecting local markets and productive capacities and in terms of improving the impact of food aid. Fully untying of the current 1007 million USD of food aid would correspond in terms of better value to a potential increase up to 251 additional million USD.

Several Member States also expressed the views that further discussions should be based on an Evaluation of the impact of the existing DAC Recommendation. The OECD/DAC Working Party on Aid effectiveness has opened a discussion on this, while the Commission is currently preparing a study on the issue of the benefits of further untying.

The DAC Recommendations do not apply to the new Member States as none of them is yet member of the DAC. With the exception of Lithuania and Poland, they are not ready to open debate at this stage.

4. Commitment IV: Trade Related Assistance

Commitment: To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

Last year's report on follow-up to the Barcelona Commitments showed that a considerable number of actions had been launched by the EC and Member States. The report however expressed a serious concern on the efficiency of the increased action due to lack of co-ordination among the EU MS and in the wider donor community. The lack of co-ordination has led to duplication and generally poor level of complementarity.

The lack of coordination in the TRA is clearly and directly linked to the wider issue of co-ordination as described in Commitment II.

Most MS see scope for better co-ordination at EU level, but also highlight the importance of wider donor co-ordination using the WTO and OECD instruments like OECD Joint Database.

Most MS are aligning their TRA priorities and planning to be consistent with the Communication on Trade and Development (COM 513). This together with the recent Commission Guidelines for Technical Assistance should progressively lead to somewhat better coherence and coordination of EU TRA activities. This alone would not however be enough.

The Trade and Development Expert Group working under the 133 Committee will need to continue and intensify its discussions on complementarity and better coordination of bilateral EU activities. This Expert Group also acts as a good forum for improved exchange of information among the MS and should be purposefully used for that function.

The action programme to improve the delivery of TRA contained in the Communication on Trade and Development needs to be implemented. It involves the review of existing mechanisms for EU MS co-ordination and introduction of the necessary changes. The Commission and the MS should collaborate closely in the broader frameworks for TRA in OECD and WTO. It would also be advantageous to establish co-ordination for TRA at recipient country level, wherever possible using existing mechanisms such as the Integrated Framework.

5. Commitment V: Global Public Goods.

Commitment: To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

In the Council Conclusions on Monterrey and the World Summit on Sustainable Development (WSSD) in Johannesburg, the EU confirmed its commitment to tackling the issue of Global Public Goods (GPGs). Even though its proposal for the establishment of a global, participatory process on GPGs was not taken up in the final outcome documents of either event, an International informal Task Force on GPGs was launched at the WSSD by France and Sweden, in collaboration with the UNDP.

During the almost two years of existence of the Task Force, the Commission and several EU Member States, the so called "Friends of the International Task Force on GPGs", have actively supported it and have indicated an interest in being part of the Task Force itself. For the time being, only France and Sweden are members. The Danish Council for International Development cooperation organised an international seminar on GPGs on spring 2003. Germany carried out an international workshop on GPGs in November 2003 and supports the Task Force politically and financially, and the Commission is in close contact with the Task Force on a regular basis.

A number of Member States (Denmark, France, Germany, Portugal, Spain, the Netherlands) and Poland consider that the result of the International Task Force should be the principal basis for elaborating an EU position on the provision of GPGs and their financing. There is clearly a feeling that the global process on GPGs is not fully open and inclusive at present, while the interest from those Member States that are not in the core group is on the rise.

On the other hand, Germany and Belgium propose that the work of the Task Force should be simultaneously underpinned and complemented by discussions and initiatives in the EU and in single EU Member States, including other stakeholders (government bodies, civil society and private actors).

Germany announces the organization and hosting of the mid-term-review-meeting of the Task Force friends-group in November 2004. The Commission agrees with Germany on the importance of practical policy advice for the effective provision of GPGs. In the future, if other Member States are interested, the Commission might usefully take on a coordination role in terms of the EU's approach to GPGs.

Finland, Greece, Ireland, Italy and the UK, plus the majority of accession countries (Czech Rep, Lithuania, Slovakia, Hungary, Estonia, Latvia, Malta), have not reached yet a position regarding GPGs.

6. Commitment VI: Innovative Sources of Financing

Commitment: To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalisation Report.

In Barcelona, the Member States committed themselves to "further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalisation Report". In 2002, six Members indicated that they were pursuing such initiatives. Their effort focused on international taxation mechanisms, public/private partnership and the HIPC initiative for the cancellation of poorest countries' debt.

Eight countries (including both Member States and new Member States) indicated that they have taken the initiative to further explore innovative source of financing during the year 2003 and that they will continue being involved in such research in the year 2004. Proposals include:

* International levies. Germany calls for further clarifying the concept of user taxes for environmental goods. France will continue to support initiatives in the matter during 2004.

* De-tax. In 2004, Italy will start an experimental use of De-Tax for domestic proposes is included in the Financial Decree attached to the 2004 Financial Bill. Portugal already provided for tax deductions for private contributions to developmental NGOs in 2003 and will continue to do so in 2004. Also Poland expressed its interest in exploring this option starting from the fiscal year 2004.

* Public/Private Partnership. Throughout the year 2003, Finland enhanced project planning in individual cases particularly in the water sector. For the year 2004, it plans to further develop policies and approaches regarding partnerships with the private sector. Denmark also recognizes the importance of involving the private sector in development work. Since 1999, Germany has fostered partnerships with the private sector in the field of bilateral development co-operation. Public-private partnership has being carried out in circa 60 countries.

* International Financing Facility for ODA. France and UK are the main promoters of this initiative and those who have supported it within G7 and EU. France calls for a multilateral donors' agreement in order to overcome domestic institutional constraints. UK would seek to raise the amount of development aid from US$50 to US$100 bn/year in 2015. Also, UK supported IFF as an important agenda item at the Annual Meetings of the World Bank and IMF in Dubai in September 2003.

Many Member States, like Spain, are willing to take part in the aforementioned initiatives. In particular, they expressed the desire to request Bretton Woods institutions to explore options for innovative sources of financing. These options should be based on the principles underlying the international financing facility proposal.

7. Commitment VII: Reform of the International Financial System

Commitment: to influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalisation, strengthening the voice of developing countries in international decision making and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and the WTO. The 2003 report concluded that the uncoordinated initiatives by several MS in the preparation for the governing boards of the WB and IMF have not produced good results.

As regards increasing the voice of the poor, there are two separate issues: the first, more short-term one, is the capacity building to improve the developing countries' conditions of participation in the decision making at country and institutional levels; the second is the change in the voting structures of the boards, which is bound to take more time to resolve. Some MS question the utility entering into a discussion of the second issue.

MS's opinions on the necessity of finding common positions in the discussions in the boards are divided. The MS which find themselves in constituencies together with non-EU MS have clearly divided loyalties, but this is not seen necessarily as detrimental to the common goal of increasing the voice of the poor. There are doubts in some MS on the utility of pushing the voting structure changes as most decisions in the boards are taken by consensus and as the largest shareholder continues to oppose.

UK's perception is that seeking for an EU common position is not desirable as that would produce agreement only on the lowest common denominator and the UK sees themselves as more ambitious that other MS on this issue.

Member States are generally more satisfied with the EU-coordination in the Board of the IMF as there is the formal anchor of EURO and EFC. As regards both boards, any existing co-ordination still takes place on an informal basis. Reflections are going on with the aim of establishing more formal procedure at the Board of the World Bank.

8. Commitment VIII: Debt relief

Commitment: to pursue the EU efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics.

Already by May 2003, all the current Member States of the Union had made the necessary provisions to ensure their own participation in the HIPC initiative.

Three of the acceding countries have also made a contribution to HIPC. Poland participates within the framework of HIPC for Mozambique and Nicaragua, Hungary made a contribution of 6 million Special Drawing Rights (SDR) in 2000 we made a contribution of 6 million SDR to the HIPC Initiative and Latvia plans a payment of 142,000 SDR for 2004. The Czech Republic and Hungary are currently considering further participation.

Some of the current and future Member States provide or consider debt relief beyond the requirements of the HIPC scheme:

* Spain already goes systematically beyond the minimum HIPC effort by providing 100 % debt cancellation on all so-called pre-'Cut-Off-Date' (COD) debt. On a case-by-case basis, debt relief on post-COD is provided.

* Denmark provides 100 per cent debt relief to HIPCs on bilateral ODA-loans as well as on official bilateral guaranteed credits contracted before September 1999. Since 1978 Denmark has cancelled ODA loans to all LLDCs and to bilateral cooperation countries at a total amount of DKK 4,600 mio. [11] Denmark has committed a contribution of DKK 120 mio. to the HIPC Trust Fund for the period 2003-2006.

[11] USD 707 mio. at exchange rate DKK/USD 6.50

* Poland participates in a debt relief initiative for Serbia and Montenegro;

* The UK writes off 100% of all debts owed the UK government when countries qualify for relief. This covers ODA and non-ODA debts, and pre and post cut-off-date debts. The UK is also the second largest bilateral contributor to the HIPC Trust Fund. Our total bilateral pledges to date are $316m.

* The Netherlands provides 100 % cancellation of the consolidated stock of debt of non-ODA commercial debt (export credits which were reinsured by the State) at the completion point. HIPC-countries having a long term development relationship with the Netherlands receive 100 % cancellation of the consolidated debt service from this debt at the decision point. Apart from Paris Club commitments the Netherlands regularly grants bilateral debt relief to non-HIPC countries, especially on ODA-debts (e.g. Sri Lanka, Jamaica).

Several Member States are willing to consider participation on a "topping up" of the HIPC Trust Fund, provided that a fair burden sharing is ensured. Before committing to any structured debt relief mechanism, beyond HIPC, however, more clarity on certain issues is required. Some have concerns about the debt sustainability criteria within the current HIPC system and are unsatisfied with its failure to acknowledge the impact of HIV/AIDS. A post HIPC system should therefore deal with those concerns before a future funding commitment is considered.