COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 22.4.2015 COM(2015) 176 final COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Revisión del proceso de toma de decisiones sobre los organismos modificados genéticamente (OMG)



1.INTRODUCCIÓN La Comisión Europea fue designada sobre la base del conjunto de orientaciones políticas que presentó al Parlamento Europeo. En dichas orientaciones, la Comisión se comprometió a revisar la legislación vigente sobre la autorización de organismos modificados genéticamente (OMG). En la presente Comunicación, la Comisión informa de los resultados de la revisión del proceso de decisión para la autorización de OMG y expone los motivos que subyacen a la propuesta legislativa que ha adoptado. El proceso de toma de decisiones en el ámbito de los OMG se rige por un marco jurídico específico y por normas institucionales comunes. En la presente Comunicación se resume el contexto de dichas decisiones, se examina el funcionamiento práctico del proceso de autorización y se describen los cambios introducidos recientemente. Se explica asimismo la conclusión alcanzada por la Comisión y las consideraciones que se han tenido en cuenta a tal efecto, a saber, las circunstancias excepcionales específicas de los OMG que subyacen al compromiso asumido en las orientaciones políticas, en particular las cuestiones de carácter democrático y jurídico. 2.EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES SOBRE LOS OMG 2.1. El marco jurídico La Unión Europea dispone de un marco jurídico global para la autorización, la trazabilidad y el etiquetado de los OMG. El Reglamento (CE) nº 1829/2003 sobre alimentos y piensos modificados genéticamente («el Reglamento de 2003») se aplica a los alimentos, ingredientes alimentarios y piensos que contengan, se compongan o se hayan producido a partir de OMG. Abarca asimismo los OMG destinados a otros usos, como el cultivo, cuando se utilizan como materia prima para la producción de alimentos y piensos. Todos los productos antes mencionados, tal como están regulados en el Reglamento de 2003, se denominan en lo sucesivo «alimentos y piensos modificados genéticamente». El otro instrumento legislativo en este ámbito es la Directiva 2001/18/CE, sobre la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente («Directiva de 2001»), que abarca los OMG para usos distintos de la producción de alimentos y piensos (en particular para el cultivo). Ambos actos legislativos establecen procedimientos de autorización cuya finalidad es garantizar que la comercialización de los productos en cuestión no representa un riesgo para la salud humana o animal ni para el medio ambiente. A tal fin, la evaluación científica de los riesgos ocupa un lugar central en el procedimiento: toda autorización de comercialización de un producto debe estar debidamente justificada, y el principal motivo por el que puede invocarse dicha justificación es la evaluación científica. La legislación confía la responsabilidad de las evaluaciones científicas de los riesgos a la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), en colaboración con los organismos científicos de los Estados miembros. Desde un punto de vista jurídico, las decisiones de autorización de OMG se presentan en forma de actos de ejecución adoptados por la Comisión. Por lo tanto, aunque la Comisión desempeña un papel decisivo en el proceso de autorización, los Estados miembros también participan en gran medida. Participación de los Estados miembros en la fase de autorización Los Estados miembros participan en dos fases: votan en el Comité Permanente los proyectos de decisión presentados por la Comisión y, si no puede aprobarse una decisión en ese nivel, votan a continuación en el Comité de Apelación. Como en todos los demás comités instituidos en virtud de la legislación de la UE, los Estados miembros votan en estos comités con arreglo a la norma de la mayoría cualificada, tal como dispone el Tratado. Cuando no se alcanza la mayoría cualificada ni a favor ni en contra de la propuesta de decisión en el Comité de Apelación, el resultado es una «ausencia de dictamen». Adopción final por la Comisión Las normas que rigen este procedimiento [Reglamento (UE) nº 182/2011] establecen que, en ausencia de dictamen del Comité de Apelación, «la Comisión adoptará el proyecto de acto de ejecución» . Esta redacción implica que la Comisión puede ejercer cierto poder discrecional. Sin embargo, en el caso de decisiones relativas a los OMG, el Reglamento de 2003 y la Directiva de 2001 reducen considerablemente su margen de maniobra. El sistema de autorización previa, interpretado a la luz del artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, prevé que la Comisión adopte una decisión (autorizando o prohibiendo la comercialización del producto en la UE) en un plazo de tiempo razonable. Esto significa que en los casos en los que la legislación prohíbe la comercialización de un producto (en este caso, un OMG) mientras no haya sido autorizado, el organismo responsable de la autorización (en este caso, la Comisión) no puede abstenerse de adoptar una decisión durante un período indeterminado de tiempo (ya sea para autorizar o para prohibir el producto), siempre y cuando se haya presentado una solicitud válida de autorización. Por tanto, cuando el resultado de una votación conduce a una «ausencia de dictamen», la Comisión no puede simplemente abstenerse de tomar una decisión. Posibles medidas de emergencia a escala de la UE o de los Estados miembros El Reglamento de 2003 contiene disposiciones que permiten a la Comisión o los Estados miembros adoptar medidas de emergencia para impedir la comercialización o el uso de un OMG autorizado. Solo puede recurrirse a estas medidas cuando existen pruebas científicas que demuestren que el producto puede presentar un riesgo grave para la salud o el medio ambiente.

2.2. La realidad de la toma de decisiones con respecto a la autorización de los OMG Desde la entrada en vigor del Reglamento (CE) nº 1829/2003, los Estados miembros nunca han votado por mayoría cualificada a favor o en contra de un proyecto de decisión de la Comisión para la autorización de OMG, ya sea para el cultivo o para alimentos y piensos modificados genéticamente. El resultado siempre ha sido una «ausencia de dictamen». Esto se ha repetido en cada una de las fases del procedimiento (tanto en el Comité Permanente como en el Comité de Apelación, con arreglo a las normas actuales, y en el Consejo en el pasado) (véanse los cuadros 1 a 3 y el gráfico 1 del anexo). OMG para el cultivo El cultivo de OMG en la UE es limitado. Desde 1990, solo se han autorizado para el cultivo tres OMG y un solo producto (el maíz MON810) está autorizado actualmente. Este producto se cultiva en cinco Estados miembros y las zonas en las que se cultiva solo representan el 1,5 % de la superficie total de tierra dedicada a la producción de maíz en la UE. El escaso número de autorizaciones para el cultivo concedidas hasta la fecha, así como las cláusulas de salvaguardia adoptadas por algunos Estados miembros para impedir el uso de OMG autorizados por la legislación de la UE, ilustran la posición de muchos Estados miembros sobre esta cuestión. La oposición al cultivo de OMG ha aumentado en los últimos años, siendo numerosos los Estados miembros que se opusieron a la autorización del maíz 1507 en el Consejo en febrero de 2014 (véase el cuadro 1 del anexo). Alimentos y piensos modificados genéticamente El número de productos alimenticios modificados genéticamente que puede comprarse es reducido (aun cuando su autorización conjunta con los piensos hace que el número de productos autorizados sea, en realidad, mayor). Las encuestas de opinión confirman la impresión general de que los ciudadanos de la UE se oponen a los alimentos modificados genéticamente. Muchos minoristas de la alimentación han optado por no vender estos alimentos, quizá como consecuencia de los requisitos de etiquetado o de la disponibilidad de productos no modificados genéticamente. Algunos consumidores quieren tener garantías de que no intervienen OMG en ninguna fase de la producción de los alimentos que compran. En varios Estados miembros, algunos ganaderos, comerciantes y minoristas se han esforzado en presentar la no utilización de OMG como un reclamo. Todo ello ha resultado en la utilización de etiquetas del tipo «alimentados con piensos no modificados genéticamente» o ecológicos. A diferencia de la situación observada para los alimentos modificados genéticamente, existe en la UE un mercado importante de piensos modificados genéticamente, en particular piensos compuestos: una mezcla de materias primas para piensos de animales de granja utilizada por su alto nivel energético y alto contenido proteico. La mayor parte del pienso utilizado en la UE es importado (más del 60 % de las necesidades de proteínas vegetales de la UE se cubrió en 2013 con importaciones, principalmente de soja y harina de soja), y las importaciones proceden principalmente de países en los que el cultivo está dominado por OMG: el 90 % de las importaciones proceden de países en los que casi el 90 % de las tierras dedicadas a este cultivo están plantadas con soja modificada genéticamente. Los principales motivos para el uso generalizado de harina de soja modificada genéticamente parecen ser la disponibilidad, el precio y la competitividad. Sin embargo, la utilización generalizada de piensos modificados genéticamente no ha influido en las tendencias de voto. Las votaciones sobre alimentos y piensos modificados genéticamente siguen conduciendo sistemáticamente a una ausencia de dictamen (véanse los cuadros 2 y 3 y el gráfico 1 del anexo). Si bien las posturas en las votaciones se han estabilizado en términos generales a lo largo del tiempo, siguen siendo habitualmente más numerosos los Estados miembros que apoyan el proyecto de decisión que los que se oponen al mismo. Aunque los Estados miembros han sido partidarios de introducir cláusulas de salvaguardia para impedir la utilización de los OMG con fines de cultivo, el recurso a dichas cláusulas ha sido limitado en el caso de los alimentos y piensos modificados genéticamente (solo un Estado miembro dispone actualmente de medidas en vigor aplicables a tres productos). Con todo, el número de Estados miembros que votan en contra de la autorización de alimentos y piensos modificados genéticamente pone de manifiesto que los Estados miembros consideran que el procedimiento no les permite tener plenamente en cuenta sus preocupaciones concretas. Conclusión sobre el proceso de toma de decisiones La devolución del expediente a la Comisión para su decisión final se ha convertido en la «norma» para la toma de decisiones sobre las autorizaciones de OMG, lo que hace que la adopción de decisiones en este ámbito constituya una excepción al funcionamiento habitual del procedimiento de comitología de la UE. Las cuestiones planteadas por los Estados miembros que se oponen a las autorizaciones no se basan por lo general en consideraciones científicas, sino que ponen de manifiesto preocupaciones a nivel nacional que van más allá de la seguridad de los OMG para la salud y el medio ambiente. Aunque la legislación actual permite a la Comisión tener en cuenta «otros factores legítimos» además de la evaluación de riesgos realizada por la EFSA, no ha estado en situación de justificar una prohibición a escala de la UE de los productos considerados seguros por la EFSA sobre la base de estos factores. Esto significa de hecho que la Comisión se ve obligada sistemáticamente a adoptar decisiones relativas a las autorizaciones sin el apoyo de los Estados miembros en los comités pertinentes. La situación descrita es específica de la concesión de autorizaciones en el ámbito de los OMG. 3.LA RECIENTE REFORMA DE LAS NORMAS RELATIVAS A LOS OMG AUTORIZADOS PARA CULTIVO En 2010, la Comisión presentó una propuesta de modificación de la legislación sobre OMG a fin de ampliar los motivos por los que los Estados miembros podrían restringir o prohibir en su territorio el cultivo de OMG autorizados en la UE («opt-out» o exclusión voluntaria). En la exposición de motivos de la propuesta, la Comisión explicaba que «los niveles de decisión nacional, regional o local se consideran los más apropiados para abordar las particularidades relacionadas con el cultivo de OMG». La modificación propuesta ya ha sido incorporada al Derecho de la UE a través de la Directiva (UE) 2015/412 («la Directiva de 2015»), que permite a los Estados miembros restringir o prohibir el cultivo de OMG en su territorio (o en parte de este) siempre que dichas medidas se justifiquen por motivos imperiosos distintos del riesgo para la salud humana o animal y el medio ambiente, es decir, por criterios distintos de los examinados por la EFSA en su evaluación del riesgo. Se trata de un importante avance, pues permite a los Estados miembros tener en cuenta el contexto nacional, en el que puede haber razones legítimas para restringir o prohibir el cultivo de OMG que no tienen que ver con los riesgos para la salud y el medio ambiente. De esta manera, los Estados miembros pueden tener en cuenta consideraciones no incluidas en el sistema de autorización de la UE, que se centra en la evaluación científica y actúa dentro de los límites que impone el Derecho de la UE. La disposición se aplica tanto a las futuras autorizaciones como a los OMG ya autorizados a nivel de la UE. La Directiva de 2015 concede, por tanto, a los Estados miembros mayor flexibilidad a la hora de decidir si desean o no cultivar OMG en su territorio, a la vez que mantiene el sistema de autorización de la UE basado en la evaluación del riesgo. Por consiguiente, la Directiva responde a una de las principales preocupaciones expresadas a lo largo de los años en relación con el procedimiento de autorización, y está plenamente en consonancia con el enfoque establecido en las orientaciones políticas presentadas por la Comisión al Parlamento Europeo. No obstante, la Directiva de 2015 se aplica únicamente a los OMG destinados al cultivo, y no a los alimentos y los piensos modificados genéticamente, que representan la mayoría de las autorizaciones concedidas en la UE. 4.LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN