El Convenio COTIF regula el funcionamiento de la OTIF, sus objetivos, atribuciones, relaciones con sus miembros y sus actividades en general. Hay 51 países que son Partes en este Convenio, incluidos 25 Estados miembros de la UE, es decir, todos excepto Chipre y Malta. Desde el 1 de julio de 2011, la Unión Europea también es Parte contratante en el Convenio COTIF. El COTIF consta del Convenio principal y de siete apéndices que forman parte integrante del Convenio y establecen una legislación ferroviaria uniforme, es decir, requisitos técnicos funcionales y modelos de contratos para el transporte de pasajeros y mercancías (Apéndice A: contrato de transporte internacional de viajeros por ferrocarril [CIV]; Apéndice B: contrato de transporte internacional de mercancías por ferrocarril [CIM]; Apéndice C: transporte internacional de mercancías peligrosas por ferrocarril [RID]; Apéndice D: contratos de utilización de vehículos en tráfico internacional por ferrocarril [CUV]; Apéndice E: contrato de utilización de la infraestructura en tráfico internacional por ferrocarril [CUI]; Apéndice F: validación de normas técnicas y adopción de prescripciones técnicas uniformes aplicables al material ferroviario destinado a ser utilizado en tráfico internacional [APTU]; Apéndice G: admisión técnica de material ferroviario utilizado en tráfico internacional [ATMF]).

El marco institucional de la OTIF se define en el título III del Convenio COTIF (Estructura y funcionamiento). El artículo 13 del Convenio COTIF establece los órganos de la OTIF, concretamente la Asamblea General, el Comité Administrativo, la Comisión de Revisión, la Comisión de Expertos para el Transporte de Mercancías Peligrosas (Comisión de Expertos del RID), la Comisión para Facilitar el Tráfico Ferroviario, la Comisión de Expertos Técnicos y el Secretario General. En el apartado 2 de dicho artículo, se establece que «la Asamblea General podrá decidir la creación de manera temporal de otras comisiones para tareas específicas». Por consiguiente, la propuesta del Secretario General relativa a crear una Comisión de Asuntos Jurídicos y Cooperación Internacional ad hoc con carácter temporal no repercutiría en el marco institucional de la OTIF.

–una vez que la Asamblea General adopte la estrategia, esta se aplique principalmente utilizando los instrumentos y procedimientos existentes, tal como se establece en el Convenio COTIF (el programa de trabajo, el presupuesto, los informes de gestión, las actividades de los órganos, etc.).

–la formulación de objetivos estratégicos a largo plazo de la OTIF cubra adecuadamente los objetivos de la organización, tal como se establecen en el artículo 2 del Convenio COTIF, y no conlleve que se añadan nuevas metas a la OTIF ni que se elabore una interpretación de los objetivos existentes que implique una ampliación de las competencias de la organización;

El 17 de marzo de 2021, la Comisión presentó la contribución de la UE a la Secretaría de la OTIF. Si bien acogió con satisfacción la iniciativa, la Comisión sugirió que el proyecto de estrategia no estaba suficientemente desarrollado y que no lo consideraba maduro para su adopción en la 15.ª Asamblea General. La Unión señaló que se necesitaban más análisis de fondo y debates de expertos al respecto, a fin de elaborar un documento estratégico a largo plazo respecto a la OTIF que fuera sólido y significativo. El punto de partida debía ser el análisis de la situación actual del transporte ferroviario internacional, incluido el inventario de los retos actuales y emergentes, y la consideración de las pruebas jurídicas, económicas, medioambientales y tecnológicas pertinentes.

Durante su último mandato (2018-2021), el Grupo de Expertos debía elaborar un instrumento jurídicamente vinculante, teniendo en cuenta el proyecto legislativo de la LFU para el contrato de transporte de mercancías que se había desarrollado en mandatos anteriores. Sin embargo, el grupo no logró llegar a un consenso debido a que persistió la división entre dos enfoques distintos y opuestos:

Las normas de la OTIF abarcan todos los tipos de contratos relativos al tráfico ferroviario internacional, en particular los relativos al transporte de mercancías, el transporte de pasajeros, el transporte de mercancías peligrosas, el uso de infraestructuras y la utilización de vehículos. Las normas de la OTIF también incluyen requisitos de seguridad e interoperabilidad. La Federación de Rusia, China y la mayoría de los países de Asia Central son miembros de la OSJD, creada en 1956, y todos los contratos de transporte internacional de mercancías por ferrocarril a través de uno de estos países deben aplicar las normas de la esta organización. Como consecuencia de ello, los expedidores y las empresas ferroviarias que prestan servicios de transporte de mercancías por ferrocarril entre Europa y China tienen que celebrar dos contratos distintos, con arreglo a dos regímenes jurídicos y de responsabilidad diferentes. Esta situación se considera un obstáculo para el creciente tráfico ferroviario entre Europa y Asia, así como a efectos de la competitividad del transporte ferroviario para este tipo de servicios. La iniciativa relativa a la Legislación Ferroviaria Unificada de la CEPE/ONU pretende resolver estas cuestiones. Se inició en 2011 en forma de un Grupo de Expertos en Legislación Ferroviaria Unificada (LFU), al que se encomendó elaborar un enfoque para la armonización de la legislación sobre transporte ferroviario con vistas a mejorar la competitividad de los servicios euroasiáticos de transporte ferroviario de mercancías. El Grupo reunió a expertos de la Federación de Rusia, Suiza, Turquía, varios Estados miembros de la UE, la Comisión Europea (como observadora) y las organizaciones, asociaciones y empresas ferroviarias internacionales pertinentes (por ejemplo, la OTIF, la OSJD, el CIT, Russian Railways, Deutsche Bahn y PKP Cargo).

Punto 8 c) del orden del día. Modificación del Reglamento interno de la Asamblea General sobre participación y representación (credenciales)

La Decisión propuesta formaliza y pone en práctica la tarea que se ha encomendado a la OTIF en el artículo 2, apartado 1, letra e), del Convenio COTIF, relativa a velar por la aplicación de todas las reglas y recomendaciones (los instrumentos jurídicos) establecidas en la organización. A tal fin, el proyecto de Decisión fija unos requisitos específicos para el secretario general de la OTIF y para los miembros de la OTIF, en particular: el secretario general deberá ocuparse sistemáticamente del seguimiento y la evaluación por lo que se refiere a la aplicación del Convenio (artículo 2, apartado 1, del proyecto de Decisión); los órganos de la OTIF estarán facultados para poner en marcha el seguimiento y la evaluación de la aplicación de cualquier instrumento jurídico concreto, o de disposiciones específicas de este, siempre que sea en el ámbito de su competencia; el secretario general estará facultado a poner en marcha el seguimiento y la evaluación de cualquier instrumento jurídico (artículo 1, apartado 2, del proyecto de Decisión); los miembros de la OTIF cooperarán con el secretario general y le facilitarán toda la información pertinente a efectos de la supervisión y evaluación de los instrumentos jurídicos (artículo 4, apartado 1, del proyecto de Decisión).

La Unión debe manifestarse a favor de que se adopte la propuesta de Decisión, siempre que el mandato de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Cooperación Internacional ad hoc se establezca por un primer período no superior a tres años e incluya la obligación de coordinar sus actividades con los órganos definidos en el artículo 13, apartado 1, del Convenio COTIF.

El mandato propuesto de la nueva Comisión ad hoc cubre adecuadamente los de la Comisión de Cooperación ad hoc y del Grupo de Trabajo de Expertos Jurídicos, excepto en lo referente a un aspecto determinado. La 13.ª Asamblea General decidió que la Comisión de Cooperación ad hoc coordinara sus actividades con los órganos establecidos en el artículo 13, apartado 1, del Convenio COTIF (es decir, la Asamblea General, el Comité Administrativo, la Comisión de Revisión, la Comisión de Expertos para el Transporte de Mercancías Peligrosas, la Comisión para Facilitar el Tráfico Ferroviario, el Comité de Expertos Técnicos y el Secretario General). Este aspecto no figura en el texto de la propuesta de Decisión. El Secretario General sugiere encomendar al Comité de Expertos en Transporte de Mercancías Peligrosas y al Comité de Expertos Técnicos (exclusivamente en el marco de sus competencias respectivas) que tomen decisiones sobre la cooperación con otras organizaciones y asociaciones internacionales e informen a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Cooperación Internacional ad hoc sobre sus actividades en materia de cooperación internacional y que coordinen dichas actividades con ella en caso necesario. La Unión está de acuerdo con este aspecto. Sin embargo, también es importante y necesario que la propia Comisión de Asuntos Jurídicos y Cooperación Internacional ad hoc coordine sus actividades con los demás órganos permanentes de la OTIF.

El Grupo de Expertos acordó presentar un documento concreto titulado «Convenio relativo al contrato de transporte internacional de mercancías por ferrocarril como el primer acto de un sistema de convenios de la Legislación Ferroviaria Unificada». Si bien el presente documento contiene disposiciones desde el preámbulo hasta las disposiciones finales, pasando por normas sustantivas, y todas ellas conforman un proyecto de «Convenio LFU relativo al contrato de transporte», el Grupo de Expertos no pudo alcanzar un acuerdo completo sobre estas disposiciones y, por tanto, finalizar el texto, debido a la diversidad de enfoques respecto a la legislación ferroviaria unificada, tal como se expone a continuación:

5. [...]

Enfoque A: creación de normas unificadas para el transporte ferroviario en los corredores euroasiáticos en zonas en las que la industria lo necesita urgentemente (es decir, el contrato de transporte), sin que ello afecte a las dos organizaciones ferroviarias existentes y a las normas jurídicas (en particular las reglas uniformes CIM y el Acuerdo SMGS) aplicables al transporte de mercancías dentro de sus territorios respectivos (legislación interfaz). Se considera que el régimen jurídico para el contrato de transporte internacional de mercancías por ferrocarril que recoge el documento ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 cumpliría su función de legislación interfaz. Podría adoptarse formalmente como convenio con rapidez e, inmediatamente después, facilitaría el transporte de mercancías en los corredores euroasiáticos, de modo que respondería a las necesidades tanto de los transportistas ferroviarios como de la industria afectada. Además, se propone un segundo planteamiento.

Enfoque B: creación de un conjunto único de normas jurídicas armonizadas para todo el transporte ferroviario transfronterizo en la zona euroasiática que sustituya a los sistemas vigentes de reglas uniformes CIM y el Acuerdo SMGS, y que solo se ponga en vigor después de que se hayan negociado y adoptado todos los anexos correspondientes (por ejemplo, los referentes a infraestructuras, material rodante, legislación sobre vagones, transporte de mercancías peligrosas, etc.). La industria no necesita con urgencia ningún tercer régimen jurídico, ya que las cartas de porte ferroviario de las reglas uniformes CIM / el Acuerdo SMGS garantizan unas entregas de mercancías sin problemas. El documento ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3 no es partidario de este planteamiento. [...]

6. Si se siguiera el enfoque A, el Convenio LFU relativo al contrato de transporte se elaboraría a partir del documento ECE/TRANS/SC.2/GEURL/2021/3, y serviría de interfaz de la legislación internacional para que sus Partes contratantes pudieran aplicarlo de forma inmediata, sobre una base voluntaria, a efectos del transporte de mercancías por ferrocarril en los corredores de transporte euroasiáticos, sin que ello afectase al Convenio COTIF o las reglas uniformes CIM ni al Acuerdo SMGS.

7. Si se siguiera el enfoque B, podría desarrollarse la LFU como un conjunto único de normas jurídicas para las operaciones de transporte ferroviario euroasiático que sustituiría a las reglas uniformes CIM y al Acuerdo SMGS en el momento de su adopción. Sin embargo, la aplicación de este último enfoque habría quedado fuera del mandato del Grupo de Expertos, según el cual, aparte de la finalización de un convenio relativo a un contrato de transporte, el Grupo solo debía determinar otros asuntos importantes que concerniesen al tráfico internacional de mercancías por ferrocarril.

8. En vista de lo anterior, el Grupo de Expertos pide al Grupo de Trabajo sobre Transporte Ferroviario (SC.2) que haga balance de los dos enfoques.

Dada la posible repercusión en la OTIF, la 13.ª Asamblea General de la OTIF encomendó al Grupo de Trabajo de Expertos Jurídicos que estudiara la iniciativa de la CEPE/ONU sobre una Legislación Ferroviaria Unificada. En su 4.º período de sesiones, el Grupo de Trabajo de Expertos Jurídicos tomó nota de la versión actualizada del informe sobre la unificación de la legislación ferroviaria elaborado por la Secretaría de la OTIF. En él se debatieron los dos enfoques descritos anteriormente y se llegó a las conclusiones siguientes:

Una legislación interfaz entre el Convenio COTIF o las reglas uniformes CIM y el Acuerdo no estaría en contradicción ni se solaparía con el COTIF, siempre que su objetivo fuera evitar cualquier conflicto con dichas reglas y con el citado Acuerdo y colmar una laguna en la normativa internacional sobre transporte internacional cuando no puedan aplicarse a todo el trayecto ni las reglas uniformes CIM ni el Acuerdo SMGS (tráfico ferroviario entre Europa y Asia).

Si se estableciera un conjunto único de normas jurídicas armonizadas para todo el transporte ferroviario transfronterizo en la zona euroasiática que sustituyese a los sistemas jurídicos actuales de la OTIF y la OSJD, este acto estaría en contradicción con el Convenio COTIF y se solaparía con él. Un régimen único de esta índole solo podría desarrollarse con un claro compromiso político y la participación de la OSJD y la OTIF, junto con sus miembros. Este enfoque conllevaría asimismo la denuncia de los dos regímenes jurídicos de confianza probada, el Convenio COTIF o las reglas uniformes CIM y el Acuerdo SMGS, y a la disolución de la OTIF y la OSJD.

Considerando lo expuesto, el Secretario General de la OTIF sugiere que la Asamblea General:

1)tome nota del informe del Secretario General y de las conclusiones del Grupo de Trabajo de Expertos Jurídicos sobre los posibles enfoques de la armonización de la legislación ferroviaria;

2)respalde la creación y adopción de una legislación interfaz entre el Convenio COTIF o las reglas uniformes CIM y el Acuerdo SMGS para facilitar el transporte internacional de mercancías por ferrocarril entre Europa y Asia, siempre que una legislación tal no entre en conflicto con dichas reglas uniformes y con el citado Acuerdo;

3)encomiende al Secretario General que siga participando en los trabajos de la CEPE/ONU sobre el proyecto de armonización de la legislación ferroviaria y de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Cooperación Internacional ad hoc para supervisar el proyecto de la CEPE/ONU relativo a la unificación de dicha legislación;

4)reitere la decisión adoptada en su 13.º período de sesiones, en virtud de la cual la Asamblea General reconoce que debe tomar una decisión previa con respecto a la participación en la preparación de cualquier texto nuevo sobre la legislación ferroviaria internacional cuyo ámbito de aplicación y objetivos puedan entrar en conflicto o solaparse parcialmente con el ámbito de aplicación del Convenio COTIF y los objetivos de la OTIF.

Con vistas al 74.º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Transporte Ferroviario de la CEPE/ONU en noviembre de 2021, es importante que la OTIF establezca una posición clara sobre la iniciativa LFU.

Las sugerencias de la Decisión propuesta son convergentes y respaldan el enfoque que han preconizado los expertos de los Estados miembros de la UE en el Grupo de Expertos en Legislación Ferroviaria Unificada de la CEPE/ONU. Por consiguiente, la Unión debe manifestarse a favor de que se adopten las cuatro sugerencias mencionadas previamente de la Decisión propuesta.

Punto 9 del orden del día. Normas sobre la elección y las condiciones de empleo del secretario general

La 13ª Asamblea General encomendó al Comité Administrativo que estudiara una solución estructural para el nombramiento de un secretario general ad interim y que elaborara normas detalladas aplicables a la elección del secretario general.

En su 130.º período de sesiones de febrero de 2019, el Comité Administrativo solicitó al Grupo de Trabajo de Expertos Jurídicos que examinara la cuestión del nombramiento de un secretario general ad interim, que eligiera al secretario general y que presentara propuestas para regular estas dos cuestiones. Basándose en las mejores prácticas internacionales y en las lecciones extraídas en el seno de la OTIF, la Secretaría propuso la adopción de un instrumento jurídicamente vinculante. La Asamblea General debe decidir sobre dichas normas y, en su caso, adoptarlas. El Grupo de Trabajo de Expertos Jurídicos elaboró una propuesta de Reglamento sobre la elección y las condiciones de empleo del secretario general, junto con las notas explicativas correspondientes, así como una propuesta de modificación del Reglamento interno de la Asamblea General (relativa a la elección del secretario general) con las notas explicativas correspondientes también.