Jordania ha realizado importantes progresos en el saneamiento de sus finanzas públicas en los últimos años, pero, debido a la debilidad del crecimiento y a la falta de resultados a la hora de hacer frente a las pérdidas de los proveedores públicos de agua y electricidad, estos progresos no han podido mantenerse en 2018. El déficit presupuestario global (incluidas las subvenciones) aumentó del 2,2 % del PIB en 2017 al 3,3 % del PIB en 2018. El déficit combinado del sector público, un parámetro presupuestario que tiene en cuenta la situación de NEPCO (el proveedor público de electricidad) y de WAJ (la Autoridad del Agua de Jordania) se disparó, pasando del 2,9 % del PIB en 2017 al 4,3 % del PIB en 2018; esto es consecuencia de un aumento del coste del petróleo y unas tarifas que no reflejan los costes en los sectores de la electricidad y el agua, lo que fomenta el consumo excesivo. Para 2019, el programa del FMI prevé la reducción del déficit presupuestario y del déficit combinado del sector público hasta el 2,3 % y el 2,6 %, respectivamente. En los cuatro primeros meses de 2019, el déficit presupuestario disminuyó hasta el 3 % del PIB (frente al 3,8 % del PIB un año antes). Sin embargo, los ingresos fiscales disminuyeron en un 1,4 % interanual, lo cual suscita preocupación respecto de la ejecución del presupuesto hasta finales de 2019.

Una respuesta política adecuada en líneas generales y un apoyo internacional a gran escala ayudaron al país a mantener la estabilidad macroeconómica y evitaron una contracción económica. Sin embargo, la economía de Jordania sigue siendo vulnerable a las perturbaciones externas. El crecimiento real se redujo al 1,9 % en 2018, la tasa más baja desde 1996. La tasa de desempleo aumentó hasta el 19 % a principios de 2019, mientras que la IED cayó en picado. A pesar de los esfuerzos realizados, no se mantuvo el ritmo inicialmente previsto de saneamiento presupuestario, debido a un crecimiento inferior al esperado —lo cual redujo los ingresos fiscales— y a la generación de pérdidas por parte de la compañía eléctrica, cuyas tarifas no reflejan los costes. La deuda pública apenas ha disminuido y Jordania sigue dependiendo de la ayuda exterior. En efecto, el país sigue enfrentándose a necesidades considerables de financiación exterior, incluidas las obligaciones de pago derivadas de eurobonos y otros préstamos en el mercado exterior que vencen en 2020-22. En este contexto, sigue siendo esencial el apoyo continuado de los socios internacionales de Jordania.

A pesar de la evolución favorable de las exportaciones y el turismo, siguen existiendo una serie de vulnerabilidades macroeconómicas. El país sigue operando en un entorno económico difícil afectado por el prolongado conflicto regional, la acogida de refugiados sirios, la perturbación o la lenta recuperación de los mercados de exportación críticos y el marcado descenso de la inversión extranjera directa. Como consecuencia de ello, el crecimiento económico se ha mantenido en niveles muy bajos e insuficientes para reducir el elevado desempleo. Tal como sucedió en 2018, el ritmo del futuro ajuste presupuestario podría ser inferior al previsto si el crecimiento sigue debilitándose y Jordania no logra aumentar los ingresos fiscales mediante la lucha contra la evasión fiscal y un aumento de la capacidad de la administración tributaria. Esto mismo podría suceder si Jordania no consigue reestructurar con eficacia las empresas estatales deficitarias (electricidad y agua), que engrosan el déficit público. Además de los riesgos mencionados, los costes de endeudamiento de los eurobonos son superiores a los costes de los eurobonos de Jordania que vencerán en los próximos años (y muchos de los cuales están garantizados por los EE. UU.), lo que hace que la refinanciación de los bonos resulte costosa. Por las razones expuestas, las previsiones actuales sobre la disminución de la deuda pública al 83,7 % de aquí a 2024 siguen siendo frágiles y dependen del éxito del ajuste presupuestario y de las reformas impulsoras del crecimiento que las autoridades se han comprometido a llevar a cabo, así como de su capacidad para seguir atrayendo una cantidad importante de financiación procedente tanto de donantes como del mercado. Las reservas siguen siendo inferiores a los niveles mínimos recomendados por el FMI y podrían verse sometidas a nuevas presiones durante el periodo 2020-2021, en el que se espera que el país realice pagos (de intereses y de principal) por más de 3 100 millones USD para el servicio de su deuda exterior soberana y en eurobonos. En este contexto, parece necesaria una mayor reconstitución de las reservas internacionales de Jordania, y la ayuda macrofinanciera adicional de la UE podría respaldar este esfuerzo, tanto directamente (a través de sus desembolsos) como indirectamente (como catalizador de las entradas de capital privado e inspirando confianza en la moneda nacional).

La propuesta de AMF de la Comisión aprovecha las lecciones aprendidas gracias a las evaluaciones ex post de operaciones anteriores en los países vecinos de la UE, en particular en la evaluación ex post de la operación de AMF-I en favor de Jordania en 2015, que se regía por la Decisión n.º 1351/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013.

(5)En diciembre de 2016, la Unión adoptó un segundo programa de ayuda macrofinanciera (AMF-II) por valor de 200 millones EUR en forma de préstamos, en respuesta a una solicitud de Jordania en marzo de 2016 y tras la finalización del primer programa de ayuda macrofinanciera por valor de 180 millones EUR ejecutado en 2015. El AMF-II se adoptó en cumplimiento del compromiso expresado en la conferencia «Supporting Syria and the Region» («Apoyo a Siria y a su región»), celebrada en Londres el 4 de febrero de 2016 y en la que la Unión comprometió un apoyo financiero de 2 390 millones EUR en el periodo 2016-2017 para los países más afectados por la crisis de los refugiados, incluida Jordania. El memorando de entendimiento en el que se definen las condiciones de la AMF-I entró en vigor el 19 de septiembre de 2017. El primer tramo de la AMF-II se desembolsó el 17 de octubre de 2017 y el segundo tramo el 21 de junio de 2019, tras la ejecución de las medidas políticas acordadas.

(b)que garanticen la protección de los intereses financieros de la Unión, particularmente contemplando medidas específicas encaminadas a prevenir y combatir el fraude, la corrupción y otras posibles irregularidades que afecten a la ayuda macrofinanciera de la Unión, de conformidad con el Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95 del Consejo, el Reglamento (CE, Euratom) n.º 2185/96 del Consejo y el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo. Cabe destacar que, a tal fin, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude será expresamente autorizada para llevar a cabo investigaciones, en particular, en lo que se refiere a los controles y verificaciones in situ, incluidas operaciones digitales forenses y entrevistas;

Existe, en primer lugar, el riesgo de que la AMF pueda utilizarse de forma fraudulenta. Como la AMF no está asignada a gastos específicos de Jordania (contrariamente a lo que ocurre en el caso de la financiación de proyectos, por ejemplo), este riesgo está relacionado con factores tales como la calidad general de los sistemas de gestión del Banco Central de Jordania y del Ministerio de Hacienda, los procedimientos administrativos, las funciones de control y supervisión, la seguridad de los sistemas informáticos y la adecuación de las capacidades de auditoría interna y externa.

El segundo riesgo radica en la posibilidad de que Jordania no cumpla las responsabilidades financieras contraídas con la UE derivadas de los préstamos de la ayuda macrofinanciera propuesta (impago o riesgo de impago), lo cual podría deberse, por ejemplo, a un deterioro significativo adicional de la balanza de pagos y la situación fiscal del país.

Otro riesgo fundamental para la operación deriva de la situación geopolítica regional, en particular del conflicto en Siria, que actúa como un importante elemento disuasorio para la entrada de los flujos de capital privado y obstaculiza el comercio con países vecinos como Siria e Irak. Un empeoramiento de la situación geopolítica regional podría incidir negativamente en la estabilidad macroeconómica de Jordania, lo que afectaría a los resultados del programa del FMI y al desembolso o reembolso de la ayuda macrofinanciera propuesta. Además, debemos tener en cuenta que Jordania sigue estando expuesta a posibles crisis del petróleo, ya que depende en gran medida de las importaciones de petróleo para satisfacer sus necesidades energéticas. Por otra parte, los crecientes tipos de interés del dólar estadounidense (USD), al que está vinculado el dinar jordano, incrementan el coste de los préstamos externos. Finalmente, la dependencia de Jordania respecto de la ayuda exterior ha aumentado. Aunque la comunidad internacional se ha comprometido a apoyar a Jordania, es necesario que el país siga atrayendo cantidades considerables de ayuda extranjera para cubrir sus necesidades de financiación en los próximos años.

En el ámbito interno, los principales riesgos derivan del descontento de los ciudadanos por el empeoramiento de la situación económica y el aumento del desempleo. Ello podría dar lugar a una ejecución insuficiente de las reformas o generar agitación social, tal como sucedió con el cambio de Gobierno a mediados de 2018 y, en consecuencia, dificultar la aplicación de la AMF propuesta, afectando en particular a los avances del programa acordado con el FMI.

Método(s) de control previsto(s)

La ayuda macrofinanciera estará sujeta a procedimientos de verificación, control y auditoría bajo la responsabilidad de la Comisión, incluida la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), y del Tribunal de Cuentas Europeo, tal como prevé el artículo 129 del Reglamento Financiero.

Ex-ante: Evaluación por la Comisión de los sistemas de gestión y control en los países beneficiarios. La Comisión lleva a cabo, con el apoyo técnico de consultores, una evaluación operativa ex ante de los circuitos financieros y del entorno de control de cada país beneficiario. Con el objeto de asegurar un nivel razonable de garantía de una buena gestión financiera, se realiza un análisis de los procedimientos contables, la separación de funciones y la auditoría interna/externa del Banco Central y del Ministerio de Finanzas. Si se detectan deficiencias, estas dan lugar a la fijación de condiciones, que deben aplicarse antes del desembolso de la ayuda. Asimismo, cuando sea necesario se establecerán disposiciones específicas para los pagos (por ejemplo, sobre cuentas de disponibilidad limitada).

Durante la ejecución: controles por parte de la Comisión de las declaraciones periódicas de los países beneficiarios. El pago está sujeto: 1) a un seguimiento por el personal de la DG ECFIN, en estrecha coordinación con las Delegaciones de la UE y con las partes interesadas externas —como el FMI— de la aplicación de las condiciones acordadas; y 2) al procedimiento normal de control previsto por el circuito financiero (modelo 2) utilizado en la DG ECFIN, incluida la verificación por la unidad financiera del cumplimiento de las condiciones vinculadas al desembolso de la ayuda mencionada anteriormente. El desembolso relacionado con las operaciones de AMF podrá ser objeto de verificaciones ex post independientes adicionales (documentales y/o in situ) por parte de los funcionarios del equipo de control ex post de la DG. Tales verificaciones podrán también iniciarse a petición del ordenador subdelegado competente. Pueden practicarse interrupciones y suspensiones de pagos, correcciones financieras (ejecutadas por la Comisión) y recuperaciones cuando sean necesarias (no se ha producido hasta la fecha) y estén explícitamente previstas en los convenios de financiación con los países beneficiarios.

2.2.3.Estimación y justificación de la relación coste/beneficio de los controles (ratio «gastos de control ÷ valor de los correspondientes fondos gestionados»), y evaluación del nivel esperado de riesgo de error (al pago y al cierre)

Los sistemas de control existentes, como las evaluaciones operativas ex ante o las evaluaciones ex post, garantizaron una tasa de error efectiva para los pagos de la AMF del 0 %. No se conocen casos de fraude, corrupción o actividad ilegal. Las operaciones de ayuda macrofinanciera tienen una lógica de intervención clara que permite a la Comisión evaluar su incidencia. Los controles permiten la confirmación de la garantía y la consecución de los objetivos y prioridades políticas.

2.3.Medidas de prevención del fraude y de las irregularidades

Para atenuar los riesgos de utilización fraudulenta de los fondos se han tomado y se tomarán diversas medidas.

En primer lugar, el memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo incluirán una serie de disposiciones relativas a la inspección, la prevención del fraude, la auditoría y la recuperación de fondos en caso de fraude o corrupción. Asimismo, se prevé asociar a la ayuda una serie de condiciones específicas de política económica, principalmente en el ámbito de la gestión de la hacienda pública, con vistas a reforzar la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas. La ayuda se depositará en una cuenta específica del Banco Central de Jordania.

Por otro lado, de conformidad con los requisitos del Reglamento Financiero, los servicios de la Comisión realizarán una evaluación operativa de los circuitos financieros y administrativos de Jordania para determinar que los procedimientos establecidos para la gestión de los programas de ayuda, incluida la AMF, proporcionan las garantías adecuadas. Esta evaluación abarcará aspectos tales como la preparación y la ejecución del presupuesto, el control financiero interno público, la auditoría interna y externa, la contratación pública, la gestión de caja y de la deuda pública, así como la independencia del banco central. Se prevé que la evaluación operativa se lleve a cabo en el primer trimestre de 2020. La evolución en este ámbito será seguida más de cerca por la Delegación de la UE en Amán. La Comisión también recurre a otras operaciones de apoyo presupuestario para ayudar a las autoridades jordanas a mejorar sus sistemas de gestión de las finanzas públicas, y estos esfuerzos están recibiendo un gran apoyo de otros donantes.

Por último, la ayuda estará sujeta a procedimientos de verificación, control y auditoría bajo la responsabilidad de la Comisión, incluida la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), y del Tribunal de Cuentas Europeo, tal como prevé el artículo 129 del Reglamento Financiero.

3.INCIDENCIA FINANCIERA ESTIMADA DE LA PROPUESTA/INICIATIVA

3.1.Rúbrica(s) del marco financiero plurianual y línea(s) presupuestaria(s) de gastos afectada(s)

·Líneas presupuestarias existentes

En el orden de las rúbricas del marco financiero plurianual y las líneas presupuestarias.