COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN sobre blindaje de la legislación y de la gestión de los contratos contra el fraude

ÍNDICE

1. Primera parte: Importancia política de la prevención en materia de protección de los intereses financieros de la Comunidad y en materia de lucha contra el fraude

1.1 Los objetivos de la Comunicación

1.2 Contexto

1.2.1 La reforma de la Comisión (Libro Blanco)

1.2.2 Enfoque estratégico global en materia de protección de los intereses financieros y de lucha contra el fraude (Comunicación de la Comisión de 28 de junio de 2000)

1.3 Situación actual

1.4 Perspectivas inmediatas

2. Segunda parte: descripción de los procedimientos que deben instaurarse para la prevención en materia de legislación y de gestión de contratos

2.1 El capítulo «Legislación»

2.1.1 Un proceso de cooperación específica en cuatro fases

2.1.1.1 Primera fase: Definición de criterios para la calificación inicial de los sectores con mayores riesgos.

2.1.1.2 Segunda fase: Calificación de los sectores de la legislación comunitaria con un alto riesgo.

2.1.1.3 Tercera fase: Definición de los proyectos legislativos en sectores de alto riesgo que deben ser objeto de un dictamen respecto del «Blindaje contra el fraude»

2.1.1.4 Cuarta fase: Consulta previa de la OLAF

2.1.2 La consulta interservicios

2.1.3 Seguimiento

2.2 El capítulo «Contratos»

2.2.1 El instrumento previsto: instauración de una base central de datos de contratos y contratistas y establecimiento de modelos de contratos

2.2.2 Las condiciones de instauración del instrumento

3. Tercera parte: instrumentos complementarios, los esfuerzos en materia de prevención

4. Conclusiones

ANEXO

1. Primera parte: Importancia política de la prevención en materia de protección de los intereses financieros de la Comunidad y en materia de lucha contra el fraude

1.1. Los objetivos de la Comunicación

La presente Comunicación [1] contempla la realización de los objetivos tanto del Libro Blanco sobre la reforma administrativa interna de la Comisión, como del enfoque estratégico global en materia de lucha contra el fraude [2], todo ello con el fin de imbuir unas buenas prácticas en materia de prevención y de reforzar el blindaje de los textos legislativos contra el fraude o cualquier otra actividad ilegal.

[1] La presente Comunicación plasma los trabajos de un grupo interservicios creado informalmente bajo el impulso del Grupo de Trabajo "Reforma administrativa". Este grupo interservicios, presidido por la OLAF, reunía a representantes del Grupo de Trabajo Reforma Administrativa, de la Secretaría General y de las DG Agricultura, Auditoría (Control Financiero), Presupuestos, Empleo y Asuntos Sociales, Justicia y Asuntos de Interior, Política Regional, Relaciones Exteriores, y Fiscalidad y Unión Aduanera, con intervenciones del Servicio Jurídico.

[2] Fuentes : Libro Blanco sobre la reforma administrativa, Parte II (plan de acción), capítulo V "Auditoría, gestión y control financieros", sección XXX "Protección de los intereses financieros de la Comunidad", documento COM (2000) 200 final/2 de 5.4.2000 y Comunicación de la Comisión "Protección de los intereses financieros de las Comunidades - Lucha contra el fraude/por un enfoque estratégico global", documento COM (2000) 358 final, de 28.6.2000.

La prevención, tendente a preservar los intereses financieros comunitarios, constituye una constante preocupación de las instituciones. La prevención depende en primer lugar de la responsabilidad propia de todos y cada uno de los servicios de la Comisión, a los que la OLAF podrá aportar su experiencia técnica sin entorpecer por ello la consulta interservicios. El sistema de cooperación previsto deberá centrarse en los nuevos proyectos legislativos en los distintos ámbitos de la actividad comunitaria, en función de criterios definidos previamente, que estén más expuestos a los riesgos de fraudes e irregularidades. De modo paralelo, la Oficina continuará aportando regularmente su ayuda a los demás servicios, cuando detecte, en el marco de sus actividades operativas, deficiencias en la legislación existente que la hagan vulnerable al fraude.

La DG Presupuestos, de consuno con la OLAF, efectuará el mismo esfuerzo de prevención en materia de gestión contractual.

1.2. Contexto

1.2.1. La reforma de la Comisión (Libro Blanco)

En el marco de la reforma, la Comisión ha propuesto toda una serie de medidas para aprovechar mejor la experiencia de que disponen sus servicios con el fin de mejorar la prevención de fraudes e irregularidades. La puesta en práctica de tales medidas se inscribe asimismo dentro de un enfoque general que implica un cambio de comportamiento en la manera de programar las actividades de los servicios y en la manera de definir las prioridades [3].

[3] En efecto, la "Gestión por actividades" (GA), Medidas 12-16 del Libro Blanco sobre la reforma administrativa, integra la definición de objetivos políticos, la planificación y la programación de las actividades, la preparación del presupuesto y la asignación de recursos.

Más concretamente, recogiendo textualmente los propios términos de la Medida 94: «Con objeto de hacer más eficaz el actual sistema de "blindaje" contra el fraude, se pedirá a los servicios de la Comisión que, al elaborar proyectos legislativos que puedan tener repercusiones para el presupuesto comunitario, presenten los proyectos de propuestas a la OLAF, durante las consultas interservicios, con vistas a una evaluación del riesgo. La DG Presupuestos estará asistida por la OLAF en el examen de los sistemas de gestión de contratos de la Comisión (contratos estándar, base de datos central sobre contratos, instrumentos de gestión). La OLAF ofrecerá también asesoramiento en materia de blindaje contra el fraude durante todo el proceso legislativo.»

1.2.2. Enfoque estratégico global en materia de protección de los intereses financieros y de lucha contra el fraude (Comunicación de la Comisión de 28 de junio de 2000)

La Comisión precisa, dentro de su estrategia global, los objetivos perseguidos en materia de prevención a efectos de disponer de una legislación comunitaria clara y fácilmente aplicable, permanentemente mejorada, basándose en la realidad del terreno y en la evaluación permanente de las dificultades encontradas. Para llevar a cabo esta estrategia, la Comisión propuso, en el plan de acción 2001-2003 de 15 de mayo de 2001 [4], instrumentos flexibles de cooperación, a los que se asocia a los servicios para una plena implicación de la experiencia técnica de la lucha contra el fraude en la fase más temprana de la concepción de los textos o de las medidas que vayan a proponerse.

[4] Documento COM(2001) 254 final.

1.3. Situación actual

Para minimizar el riesgo de fraude, en una Decisión de la Comisión [5] se instauró una consulta previa sistemática de la DG de Control Financiero en todos los proyectos de legislación agrícola que tratasen de controles y sanciones (procedimiento denominado de las 48 horas). En este contexto, y no sólo en el sector agrícola sino en todos los sectores [6], se ha modificado la ficha de financiación para incluir en la misma un capítulo referente a las disposiciones específicas contra el fraude previstas en la propuesta de texto (disposición n° 9 de la ficha de financiación legislativa).

[5] E/478/90, de 30.4.1990. Cf. asimismo el punto 1.1 del Anexo.

[6] La aplicación de este procedimiento en la consulta interservicios no ha ofrecido resultados verdaderamente satisfactorios, razón añadida para abogar por la sustitución de este procedimiento por otros instrumentos más eficaces.

La consulta específica de la OLAF sobre expedientes que traten temas delicados existe en el marco de la consulta interservicios, pero la experiencia demuestra que no siempre es posible reaccionar oportunamente en el marco de una CI, percibiéndose a menudo las intervenciones como una rémora para el procedimiento de decisión. La ficha de financiación constituye un importante instrumento para analizar el blindaje contra el fraude de los proyectos legislativos, pese a que en el marco de la CI la utilización de la misma no ha ofrecido resultados satisfactorios.

En materia de contratos, las Direcciones Generales buscan mecanismos que les permitan obviar eficazmente las dificultades que puedan presentarse. Los propios contratistas reclaman coherencia y seguridad jurídica, con objeto de no tener que sujetarse a procedimientos diferentes de una acción a otra. Las orientaciones del Libro Blanco sobre la reforma administrativa van por este camino.

1.4. Perspectivas inmediatas

La realización combinada de la reforma administrativa y del plan de acción para la puesta en práctica del enfoque estratégico aúna el esfuerzo de prevención de todos los servicios de la Comisión en materia de protección de los intereses financieros (nuevas prácticas de prevención). Hay que generar nuevas sinergias para que la Comisión pueda adquirir mayores conocimientos sobre el fraude y para que los servicios puedan actuar proactivamente. Asimismo, la OLAF coadyuvará con la DG Presupuestos en el examen de los sistemas de gestión en materia de contratos.

Las prácticas de prevención, tal y como están previstas en el Libro Blanco sobre la reforma administrativa, y el enfoque estratégico se refieren a dos capítulos: un capítulo «Legislación» [7] y un capítulo «Contratos» [8] En el caso de los contratos, es posible definir modelos de contratos con las cláusulas habituales; en cambio, en el caso de la legislación, este carácter recurrente no se da, ya que el instrumento elegido se impondrá desde su adopción; de ahí que sea necesario analizar el blindaje contra el fraude mediante un procedimiento específico. Sin embargo, estos dos capítulos guardan relación entre sí: el origen de un contrato se fundamenta generalmente en una base jurídica; de este modo, la acción preventiva que se ejerza sobre ésta repercutirá en el marco jurídico de aquél.

[7] Se entiende por «legislación» todo acto o disposición comunitaria de alcance general (reglamentos, incluidos los reglamentos de desarrollo, directivas, decisiones dirigidas a los Estados miembros, programas marco, convenios y acuerdos internacionales) que tenga cualquier tipo de repercusión financiera.

[8] La DG Presupuestos está elaborando una tipología en el marco de la instauración de la base central de datos de contratos y contratistas (Medida 74 del Libro Blanco sobre la reforma administrativa de la Comisión), y de conformidad con lo dispuesto en la propuesta de refundición del Reglamento Financiero. Cabe distinguir, por una parte, los contratos públicos, que son contratos a título oneroso celebrados con objeto de obtener el suministro de bienes muebles o inmuebles, la ejecución de obras o la prestación de servicios (la Comisión financia en este caso el 100%) y, por otra, las subvenciones, que son contribuciones financieras otorgadas a título de liberalidad con objeto de financiar bien el funcionamiento de un organismo que persiga un objetivo de interés general europeo o un objetivo que figure en alguna política de la Unión, bien una acción cuya finalidad sea promover la realización de tal objetivo.

El objetivo perseguido es aplicar un método de trabajo común proactivo y dinámico con todos los interlocutores implicados con objeto de aunar las experiencias acumuladas en la política en cuestión y en materia de lucha contra el fraude. Esta complementariedad entre los diferentes niveles de conocimientos en la que se asocia estrecha y regularmente la experiencia de los servicios y la experiencia en la lucha contra el fraude reforzará la eficacia de la prevención.

Además de la experiencia en investigaciones y en preparación de textos, la OLAF podrá también aportar su contribución en materia de análisis [9] (ficha de síntesis sobre las deficiencias constatadas en la reglamentación sectorial en cuestión; esta ficha figurará en los informes de investigación). Será entonces cuando puedan aprovecharse los informes de investigación contra el fraude desde el punto de vista de la prevención, de la misma manera que lo son los informes de inspección efectuados por los servicios de control reforzados de las Direcciones Generales.

[9] En efecto, la Comisión, en la Comunicación de 10-2-1995 sobre la organización de la lucha contra el fraude [SEC(95) 249], decidió reagrupar en el seno de la UCLAF las principales actividades in situ y de concepción en materia de política comunitaria de lucha contra el fraude, yendo incluso más allá de la mera protección de los intereses financieros (política aduanera, ..., política comercial, política agrícola). La Decisión de la Comisión de 28-4-1999 (DO L 136, de 31-5-1999), por la que se crea la OLAF, recoge y precisa las competencias generales conferidas a la Oficina.

Una cooperación interservicios de esta naturaleza debe funcionar agrupando varios niveles de conocimientos, complementándose mutuamente. En este sentido, están implicados:

* Los servicios de coordinación (Legislación y Contratos).

* Los servicios de control en las Direcciones Generales (particularmente, la inspección in situ de los beneficiarios de una medida o de una reglamentación).

* Los servicios y Direcciones Generales «horizontales» de la Comisión (la DG Presupuestos, el Servicio de Auditoría Interna, el Control Financiero, la Secretaría General y el Servicio Jurídico), los cuales disponen, bien por las propias competencias conferidas, bien por sus actividades de coordinación, de un conocimiento específico que debe ser objeto de la mayor difusión posible.

* La OLAF, responsable de la elaboración y aplicación de las estrategias de protección de los intereses financieros y de lucha contra el fraude.

La reforma estableció claramente las responsabilidades de las Direcciones Generales en materia de control interno (cumplimiento de las normas aprobadas por la Comisión el 13 de diciembre de 2000) y potenció las relacionadas con el control in situ de los beneficiarios a efectos de hacer cumplir las normas. Se han reforzado las capacidades de control y, al mismo tiempo, se han creado estructuras de auditoría interna en las Direcciones Generales. Gracias a todas estas medidas están en disposición de definir todos los aspectos prácticos, aplicados a la normativa, lo que es esencial para la preparación de proyectos legislativos de acuerdo con el programa de trabajo y con las prioridades definidas políticamente de cara al «Blindaje contra el fraude».

La Célula de la OLAF "Blindaje contra el fraude" tendrá por cometido analizar los fraudes e irregularidades, en particular, desde el punto de vista de las deficiencias observadas o de las lagunas halladas en la legislación, con una finalidad preventiva. Estos análisis específicos se comunicarán a las Direcciones Generales sectoriales (Cf. infra punto 2.1.1.3), tanto a los servicios responsables de la legislación en sus sectores respectivos, como a los servicios responsables de la administración y de la gestión de las financiaciones (programas y subvenciones) y contratos, así como a la DG Administración y a la DG Presupuestos.

2. Segunda parte: descripción de los procedimientos que deben instaurarse para la prevención en materia de legislación y de gestión de contratos

2.1. El capítulo «Legislación»

El mecanismo de prevención previsto («Blindaje contra el fraude») estará circunscrito a los proyectos legislativos más delicados. La calificación previa, por medio de criterios precisos, de los sectores de la política comunitaria más delicados evitará sobrecargar inútilmente la consulta interservicios.

En el esquema que figura a continuación se describe el procedimiento específico de cooperación que deberá instaurarse en el capítulo «Legislación», en el que se prevé una consulta previa de la OLAF antes de la consulta interservicios.

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2.1.1. Un proceso de cooperación específica en cuatro fases

2.1.1.1. Primera fase: Definición de criterios para la calificación inicial de los sectores con mayores riesgos.

Los sectores comunitarios comportan riesgos variables en función de su vulnerabilidad al fraude y a las irregularidades. La definición del grado de riesgo en los distintos sectores requiere, pues, definir previamente una serie de criterios. Para ello, la OLAF se basará en su experiencia operativa in situ y en el material disponible (informes anuales contra el fraude, informes de investigación, informes de auditoría del Tribunal de Cuentas y de las demás Direcciones Generales operativas de la Comisión,...) para efectuar una calificación inicial de los sectores más delicados, en función de ciertos indicadores (por ejemplo, número de controles y de investigaciones realizadas, realización de controles basándose en un análisis de los riesgos, número de casos descubiertos de fraudes probados). Ya desde esta fase, la Oficina se pondrá en contacto también con las Direcciones Generales correspondientes. De esta manera, la Oficina podrá definir criterios propios (en lo que respecta a ingresos y gastos), de modo que puedan delimitarse y concretarse, entre los sectores más expuestos, los que deberán ser objeto de un examen «Blindaje contra el fraude».

2.1.1.2. Segunda fase: Calificación de los sectores de la legislación comunitaria con un alto riesgo.

Los criterios y los primeros datos, referentes a la calificación de los sectores expuestos a riesgos, resultantes del análisis efectuado por la Oficina en colaboración con los servicios correspondientes serán confirmados por un grupo de trabajo específico. La presidencia de este grupo corresponderá a la OLAF y estará formado por representantes de la Secretaría General, del Servicio Jurídico, de la DG Presupuestos, de la DG Control Financiero y del Servicio de auditoría interna, así como por un número reducido de Direcciones Generales operativas, invitadas por el Director General de la OLAF en razón de su experiencia en el análisis de riesgos, tanto más cuanto que sus sectores de actividad puedan considerarse potencialmente expuestos a riesgos, y a efectos de asegurar una cierta representatividad en el grupo en relación con las diferentes categorías de gastos. Se implicará plenamente en esta operación a aquellas Direcciones Generales que, aun no estando representadas en el grupo, estén interesadas por el mero hecho de que su sector de actividad pueda calificarse de alto riesgo. Las Direcciones Generales que no estén representadas en el grupo, pero se vean afectadas por el mero hecho de que dicho grupo pueda calificar de alto riesgo su sector de actividad, serán asociadas plenamente en la operación e intervendrán en la misma, del mismo modo que los miembros del grupo, en las opciones finales concernientes a los sectores de alto riesgo, los cuales serán aprobados de común acuerdo.

2.1.1.3. Tercera fase: Definición de los proyectos legislativos en sectores de alto riesgo que deben ser objeto de un dictamen respecto del «Blindaje contra el fraude»

Esta tarea se efectuará mediante un diálogo entre la OLAF, con la intervención del grupo de trabajo específico, y las Direcciones Generales responsables, las cuales deberán nombrar a tal efecto un representante que actúe como interlocutor de la OLAF y del grupo.

La selección de proyectos se efectuará basándose en el programa de trabajo de la Comisión y en los planes de gestión anuales de las Direcciones Generales. El examen del programa y de los planes citados permitirá determinar, de común acuerdo con cada Dirección General en cuestión, los proyectos en que habrá que cooperar en la fase inicial con la OLAF. La decisión de no consultar a la OLAF en la fase inicial sobre proyectos que el grupo hubiera considerado que debían presentarse a la Oficina será adoptada bajo la entera responsabilidad de la Dirección General autora del proyecto.

Una vez finalizada esta fase, la Oficina invitará a los servicios correspondientes a presentarle una consulta previa sobre los proyectos definidos por el grupo.

2.1.1.4. Cuarta fase: Consulta previa de la OLAF

Las Direcciones Generales coordinadoras del proyecto invitarán a la OLAF a colaborar, en la fase más temprana posible, en la preparación del proyecto seleccionado por el grupo de trabajo específico, remitiéndole un anteproyecto de la normativa.

La Dirección General en cuestión iniciará los primeros contactos con la Célula de la Oficina «Blindaje contra el fraude». Desde el primer momento, la OLAF será asociada, en la fase más temprana posible de la elaboración del proyecto, a la evaluación de la calidad de los textos respecto del «Blindaje contra el fraude» y, en su caso, a la redacción de disposiciones contra el fraude, si la inclusión de tales disposiciones resulta necesaria y adecuada en este contexto. La consulta interservicios podrá iniciarse de todos modos, incluso si no hay acuerdo entre la Oficina y la Dirección General coordinadora del proyecto sobre las disposiciones destinadas a lograr el blindaje del proyecto contra el fraude, fuere cual fuere el motivo de tal desacuerdo. La OLAF y las Direcciones Generales implicadas en el proyecto defenderán sus respectivos puntos de vista en la consulta interservicios. En la citada CI se valorarán a continuación los argumentos de unos y otros, correspondiendo al Órgano Colegiado, si ha lugar, un arbitraje definitivo.

Sin perjuicio de las conclusiones a que se hubiere llegado con arreglo a la segunda y tercera fase del instrumento y sin perjuicio de los principios del seguimiento establecidos en el punto 2.1.3, se incitará a los Directores Generales a consultar previamente a la OLAF sobre cualquier proyecto nuevo de carácter delicado perteneciente a un sector de alto riesgo que no hubiere sido previsto en la programación inicial, así como sobre cualquier proyecto que se considerare especialmente delicado perteneciente a un sector calificado de riesgo normal.

2.1.2. La consulta interservicios

Gracias a la consulta interservicios (en virtud del artículo 21 del Reglamento interno de la Comisión) la OLAF podrá intervenir en todos los casos adecuados. Dicha consulta será aún más importante en los casos de proyectos delicados que no se hayan sujetado al instrumento previsto supra y pertenezcan a sectores calificados de alto riesgo (Cf. 2.1.1.3.). La CI permitirá también a la OLAF pronunciarse sobre los proyectos que, aun cuando no se hayan calificado de delicados, correspondan a sectores considerados de alto riesgo, caso de que no se hubiere efectuado ya con arreglo al procedimiento de consulta específica previa de la Oficina, mecanismo al que la Dirección General operativa en cuestión puede recurrir por iniciativa propia. La CI servirá también como último filtro para asegurarse que el procedimiento de consulta previa de la OLAF ha funcionado correctamente (Cf. punto 2.1.1.4). El modelo de ficha utilizado para la consulta interservicios podrá adaptarse, en su caso, para incluir en la misma la consulta previa de la OLAF, si ésta resultare necesaria, o bien la consulta en el marco de la CI.

2.1.3. Seguimiento

La OLAF y el grupo de trabajo específico se reservarán la posibilidad de reexaminar en todo momento los criterios y elementos utilizados para calificar los sectores de alto riesgo, así como de revisar estos sectores, en colaboración con las correspondientes Direcciones Generales. Podrá tratarse de definir nuevos sectores o de quitar algunos de la lista establecida (y ello, en particular, por la evolución de las políticas comunitarias y por la exposición al fraude de ciertas normativas). De este modo, la OLAF y el grupo de trabajo específico evaluarán regularmente el estado de la programación de las Direcciones Generales

Las Direcciones Generales responsables deberán garantizar el seguimiento de las decisiones y medidas desde el punto de vista del blindaje contra el fraude, cuando la propuesta de la Comisión se transmita al Legislador de conformidad con los procedimientos de decisión internos habituales. Las disposiciones contra el fraude que figuren en las propuestas de la Comisión deberán mantenerse, en la mayor medida posible, durante la negociación.

La Comisión dedicará un capítulo del informe anual sobre lucha contra el fraude a los resultados del procedimiento específico de «Blindaje contra el fraude».

2.2. El capítulo «Contratos»

En materia de gestión de contratos, hasta el presente la prevención del fraude y de las irregularidades se ha efectuado de dos maneras:

- A escala central, se ha iniciado [10], en cada tipo de contrato ya definido, una armonización de las cláusulas y procedimientos de los contratos públicos y la asignación de subvenciones: establecimiento de modelos de contratos y convenios utilizables por todos los servicios de la Comisión, publicaciones de guías y directrices (vademécumes, circulares...).

[10] En el marco legislativo general, conviene recordar el Reglamento Financiero y sus normas de desarrollo, cuya propuesta de refundición cubre las dos categorías antes citadas [documento COM (2000) 461 final de 26.7.2000].

- A escala de los servicios, se han desarrollado distintos instrumentos, utilizables únicamente por los servicios que los han concebido, algunos de los cuales presentan un interés especial, como los modelos de contratos adoptados por la Comisión, lo que da prueba de su solidez, particularmente desde el punto de vista jurídico, o las bases de datos locales intercomunicadas o no con SINCOM.

Habrá que esforzarse aun más a partir de lo ya realizado, basándose en las buenas prácticas y poniendo especial empeño en garantizar la mayor coherencia general dentro de la diversidad requerida.

2.2.1. El instrumento previsto: instauración de una base central de datos de contratos y contratistas y establecimiento de modelos de contratos

1.1.1.1. Dos direcciones han sido fijadas principalmente, figurando en las acciones 73 y 74 del Libro Blanco: Por una parte, la puesta en marcha de modelos de contratos-tipo por la Comisión [11] y, por otra, la creación de una base central de datos de contratos y contratistas.

[11] Los modelos de contratos utilizados en el sector de la ayuda externa podrían servir de base a la elaboración de estos contratos-tipo.

Con estas medidas, de carácter esencialmente preventivo y disuasivo, se pretende lograr:

- Una armonización y una coherencia basadas en las mejores prácticas y modelos y que conduzcan a una política contractual hecha por y para la Comisión en su conjunto: para ello, habrá que inventariar los tipos de contratos y cláusulas que se utilizan actualmente, establecer una tipología de contratos, definir cláusulas "universales", consolidar y enriquecer las orientaciones facilitadas a los servicios, mejorar los modelos de contratos existentes y, si ha lugar, elaborar otros nuevos modelos de contratos.

En esta tarea, la preocupación de precisión deberá ser permanente. Así pues, habrá que poner especial cuidado en los términos utilizados (un solo término para cada concepto), en la redacción de las cláusulas (evitar contradicciones, para que no exista ninguna duda sobre su interpretación) y en la configuración global del modelo de contrato.

- Una centralización de la información, permitiendo a todos los servicios de la Comisión acceder a los mismos datos: gracias a la base central de datos ("Interactive Contract Network database": ICON DB) todos los servicios de la Comisión podrán obtener muy rápidamente información, a través de la Red Interna (Intranet), de los asuntos que les interesen, con independencia de la situación geográfica (caso de las Delegaciones).

Dentro de los límites previstos por el Derecho comunitario [12], será posible, pues, comprobar, antes de la firma de un contrato, la existencia de un contratista potencial como entidad jurídica única o, si ya figura en el registro, la fiabilidad del mismo a la vista de sus relaciones contractuales anteriores o actuales con la Comisión (pérdidas por quiebra, faltas graves, riesgos de doble financiación...). Con la refundición del Reglamento Financiero, se añadirán los casos de conflicto de intereses, fraude y corrupción, así como la posibilidad de excluir de la adjudicación de contratos, por un período de tiempo que puede llegar hasta 5 años, a contratistas que hayan cometido alguna falta.

[12] Reglamento (CE) No 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2000, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, DO L 8 de 12.1.2001.

La experiencia de una Dirección General sobre un contratista podrá ser aprovechada, pues, por otra Dirección General.

- Un mayor seguimiento y control de los contratistas y de las operaciones contractuales: también en relación con este punto, en la base central de datos podrá integrarse toda la información contractual por contratista y seguirse la evolución de la misma en lo que se refiere a sus relaciones con la Comisión, se trate de datos del contratista (cambio de razón social, por ejemplo) o de cada contrato (cláusulas adicionales, garantías bancarias, ...).

Más específicamente, mediante este instrumento podrá comprobarse la vinculación entre un contratista y una cuenta bancaria determinada [13]. Estos datos serán archivados y podrán ser cotejados con los de cada contrato, ya que en los modelos de contratos se insertará sistemáticamente una cláusula en la que figurará la cuenta bancaria. La documentación contractual será escaneada y almacenada de modo centralizado, lo que puede resultar decisivo en caso de supuesto fraude.

[13] Reglamento (CE) No 1687/2001 de la Comisión, de 21 de agosto de 2001, por el que se modifica el Reglamento n° 3418/93 de la Comisión, de 9 de diciembre de 1993, sobre normas de desarrollo de determinadas disposiciones del Reglamento financiero de 21 de diciembre de 1977 (DO L 228, de 24.8.2001, pág.8, artículo 81 bis).

- Mayor seguridad financiera y jurídica: con el fin de evitar todo descontrol, deberán establecerse con precisión los objetivos y resultados a alcanzar contractualmente, así como los medios para lograrlos.

En caso de mala ejecución, o de incumplimiento parcial de las condiciones del contrato, la Comisión deberá estar en disposición de actuar eficazmente al amparo del contrato: suspensión de los pagos a efectuar, recurso a las garantías financieras, recaudación con ampliación del ámbito de aplicación del artículo 256 del Tratado CE y recurso, si ello es posible, a un procedimiento de compensación, sanciones y, en último recurso, rescisión del contrato y aplicación de las cláusulas jurisdiccionales a efectos de que la Comisión pueda defender eficazmente sus derechos [14].

[14] Cf. Refundición del Reglamento Financiero, la parte que trata de contratos públicos y subvenciones. El sistema de alerta rápida actual será optimizado en este sentido (Medida 95 del Libro Blanco sobre la reforma administrativa de la Comisión).

Además de mejorar los modelos de contratos, la base central de datos de contratos y contratistas constituirá un buen sistema de bloqueo en caso de detección de problemas: podrá informarse rápidamente de todas las cuentas del contratista en cuestión. Se dará cuenta de ello inmediatamente a todos los servicios de la Comisión, los cuales de esta manera podrán actuar rápidamente y con arreglo a las circunstancias.

2.2.2. Las condiciones de instauración del instrumento

El instrumento previsto (establecimiento de modelos de contratos armonizados y creación de una base central de datos de contratos y contratistas para que sea utilizada por los servicios de la Comisión) experimentará diferentes fases de desarrollo.

Los modelos de contratos existentes serán revisados, actualizados y completados, por la DG Presupuestos, en cooperación con la OLAF, el Servicio Jurídico y los servicios correspondientes de la Comisión, en particular a través de las redes de representantes de las unidades financieras. La OLAF, a través de su Célula interna «Blindaje contra el fraude», y el Servicio Jurídico participarán en una fase muy temprana del proceso en la definición y redacción de cláusulas claras, para proteger no sólo los intereses financieros de la Comunidad, sino también los de los beneficiarios. Desde el punto de vista jurídico, las cláusulas del contrato (la propia redacción del contrato) deberán examinarse o concebirse de modo tal, que no exista ambigüedad alguna. En los contratos habrá que incluir modelos de cláusulas sobre controles y sanciones, que les den carácter vinculante, y que se refieran a la obligación de una mayor protección de los intereses financieros. Se propondrá también nuevos modelos de contratos (contrato de prestación de servicios, contrato marco de suministro, etc.). Estos diferentes modelos de contratos se presentarán ante la consulta interservicios para conseguir que adquieran una base sólida y consensuada.

La Oficina publicará la información de que disponga (cualquiera que sea su forma y dentro de los límites previstos por el Derecho comunitario) sobre fraudes e irregularidades en contratos a título oneroso y en decisiones de subvención (información sobre investigaciones, análisis...). Tal información nutrirá la base de datos de contratos y contratistas, con lo que todos los servicios de la Comisión podrán disponer de la misma.

3. Tercera parte: instrumentos complementarios, los esfuerzos en materia de prevención

Para fomentar unas buenas prácticas de prevención, el mecanismo de «Blindaje contra el fraude» será respaldado por acciones de concienciación y formación destinadas a los servicios, de modo que éstos puedan disponer de información permanente sobre los riesgos de fraude debidos a la complejidad de los textos o a la vulnerabilidad al fraude de los proyectos legislativos. Así pues, en materia de gestión de contratos, será posible remitir a los servicios gestores orientaciones precisas (actualización de las circulares existentes, por ejemplo).

La OLAF, de consuno con el grupo de trabajo específico, garantizará tal concienciación mediante la elaboración de un manual que se repartirá, en la segunda mitad de 2002, a todos los servicios asociados y que podrá hallarse en los sitios de la DG Presupuestos y de la OLAF de la Red Interna (Intranet). La Oficina, de acuerdo con el grupo de trabajo específico, se encargará de actualizar periódicamente el manual.

La OLAF participará también, en la medida de sus posibilidades, en la elaboración de los módulos de formación en materia de lucha contra el fraude impartida por los servicios.

4. Conclusiones

Los procedimientos previstos (puntos 2.1 y 2.2), al reforzar la prevención, están destinados a facilitar el trabajo de las Direcciones Generales operativas y gestionarias en función de los recursos disponibles. Mediante dichos procedimientos, la OLAF podrá contribuir, con las mejores condiciones de éxito, a la consolidación del blindaje contra el fraude en materia de legislación y gestión de contratos. Con los recursos existentes va a crearse, dentro de la OLAF, una Célula «Blindaje contra el fraude», compuesta de expertos en materia legislativa y operativa y expertos del «Servicio de inteligencia».

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Anexo: Antecedentes sobre las prácticas y resultados obtenidos

1. Prácticas

1.1. La Comisión había lanzado, en 1990, una iniciativa en materia de procedimiento, preparada a petición suya por la UCLAF, consistente en analizar los textos legislativos desde el punto de vista de su vulnerabilidad al fraude, previamente a su adopción (procedimiento denominado de las «48 horas») [15]. En esa época, fue la Dirección de Control Financiero la encargada de llevar a la práctica el procedimiento. La iniciativa respondía a una invitación del Parlamento Europeo. Este procedimiento llevó a la Comisión a adoptar, por cada nuevo proyecto legislativo, un modelo revisado de ficha de financiación, en el que se incluía un apartado sobre disposiciones específicas contra el fraude previstas en la propuesta de texto o en el que se indicaba de qué modo la propuesta legislativa en cuestión respondía a estos criterios (posteriormente disposición n° 9 de la ficha de financiación legislativa).

[15] Procedimiento así denominado porque el examen, desde esta perspectiva, de cualquier proyecto de nueva legislación debía efectuarse en ese plazo.

1.2. Además de este procedimiento, había en la Comisión varios Grupos de Trabajo encargados de examinar las posibilidades de simplificar las normativas sectoriales existentes (grupo «Lachaux» en materia agrícola; desarrollo de nuevos métodos en materia de control - teledetección, auditorías; armonización de la legislación aduanera; reforme del régimen de tránsito...).

1.3. En el sector de la agricultura, en el de los intercambios y en el aduanero, se había constituido un equipo de agentes con un perfil específico para examinar las legislaciones correspondientes, principalmente desde el punto de vista de sus posibilidades de control. El equipo, creado en 1978 [16], se encargaba de las actividades de coordinación de los aspectos aduaneros de las distintas políticas comunitarias. Se trataba en primer lugar de una tarea de prevención en la elaboración de los textos, así como de reforzar la cooperación administrativa entre los servicios de los Estados miembros entre sí y entre éstos y la Comisión. Se obtuvieron buenos resultados, a entera satisfacción de los servicios nacionales de aduanas, finanzas y agricultura que lo habían solicitado, ya que, en sucesivas ocasiones, el Consejo invitó a la Comisión y a los Estados miembros a mejorar la coordinación entre los servicios interesados en la elaboración y aplicación de los reglamentos agrícolas [17] y a velar por que las normativas comunitarias a aplicar por los servicios aduaneros nacionales pudieran aplicarse sin dificultades excesivas [18]. Estos expertos estaban presentes desde las primeras fases de la elaboración de nuevos textos, preparaban las disposiciones adecuadas y defendían el fundamento de las mismas en los debates y negociaciones que se entablaban en las reuniones de grupos de expertos y en los comités de gestión.

[16] Decisión de la Comisión de 15.2.1978 - SEC (78) 513 - relativa a la reestructuración del servicio de gestión de la Unión Aduanera.

[17] Cf. Resolución de 23.11.1976, DO C 287 de 4.12.1976.

[18] Cf. Resolución de 27.6.1974, DO C 79 de 8.7.1974.

1.4. El 16.10.1996, la Comisión adoptó una recomendación, en el contexto de SEM 2000, sobre el blindaje de la legislación contra el fraude. Esta recomendación (n° 7 SEM 2000, fase 2), que trata de la prevención de fraudes e irregularidades, comenzó a aplicarse a finales de 1996 bajo el impulso de la DG XX y de la UCLAF. Tenía por objeto concienciar a los Ordenadores de los riesgos de fraude y mantener un espíritu de vigilancia entre los responsables de la concepción de textos legislativos y entre los Ordenadores, a la vista de la experiencia adquirida, no sólo sobre los riesgos ya conocidos sino también sobre los previsibles, mediante una cooperación más estrecha entre aquellos servicios que no practicaban tal cooperación.

A pesar de algunos resultados positivos (Cf. infra apartado 2), en particular, en el ámbito de las acciones estructurales, esta experiencia ciertamente no pudo llevarse a cabo ni pudo finalizarse el programa de acción de esta recomendación n° 7.

2. Principales resultados obtenidos en materia de prevención

2.1. Sector de las acciones estructurales

Se ha simplificado la estructura reglamentaria en la gestión de los Fondos Estructurales mediante un reglamento general, el Reglamento (CE) n° 1260/99 del Consejo, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, en el que se dictan los principios esenciales ligados a los distintos Fondos Estructurales (objetivos, métodos de programación, gestión financiera, evaluación y control), y reglamentos específicos para cada fondo, en los que se determinan el ámbito de intervención respectivo, y nuevos reglamentos de aplicación relativos a la gestión y el control de los procedimientos (Reglamento de la Comisión n° 438/2001), así como la aplicación de correcciones financieras (Reglamento de la Comisión n° 448/2001).

En materia de protección de los intereses financieros y de «Impermeabilidad» al fraude, el nuevo reglamento general y los reglamentos de aplicación determinan una clara responsabilidad, en primer lugar, de los Estados miembros en materia de control, prevención, detección y corrección de las irregularidades, introduciendo la aplicación de «correcciones financieras» en caso de irregularidad individual o sistémica de los sistemas de gestión y control.

2.2. Sector agrícola

Se adoptó un nuevo marco financiero, en particular, con la introducción de un nuevo instrumento jurídico de financiación de la PAC, el Reglamento (CE) n° 1258/99 del Consejo, sobre financiación de la política agrícola común, el cual sustituye a la antigua normativa que databa de 1970 y que había sido objeto de repetidas modificaciones. El Reglamento de la Comisión n° 1663/95 estableció el procedimiento de liquidación de cuentas de la Sección de Garantía del FEOGA; para el programa comúnmente denominado SAPARD, en favor de los países candidatos de Europa Central y Oriental, habrá de establecerse un sistema similar. Estas modificaciones han ido acompañadas por la refundición de la mayoría de las normativas sectoriales (por ejemplo, cultivos herbáceos, leche y productos lácteos y organización común del mercado vitivinícola).

Al mismo tiempo, se procedía también a la refundición de reglamentos de aplicación especialmente importantes, tales como el que regula las disposiciones comunes de aplicación del régimen de restituciones a la exportación.

2.3. Sector aduanero

La reforma del Código Aduanero y la de los regímenes de tránsito, en particular la adopción de un nuevo reglamento - el Reglamento (CE) n° 955/99 del Parlamento Europeo y del Consejo, que introduce modificaciones complementarias en las disposiciones de aplicación del Código aduanero - y el Reglamento (CE) n° 2787/2000 de la Comisión, tuvieron como objeto reducir, por una parte, los riesgos vinculados a los operadores que disfrutan de tales regímenes de tránsito y, por otra, los riesgos vinculados a las mercancías que circulan al amparo de estos regímenes. Se aprobó otro reglamento que modificaba el Código Aduanero, el Reglamento (CE) n° 2700/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, con el fin de facilitar la informatización de las declaraciones de aduana y de modernizar y simplificar los regímenes aduaneros económicos.

2.4. Sector de gastos directos

El Consejo no aprobó las orientaciones propuestas por el Grupo de Trabajo (1996-1998) encargado de determinar en qué medida deberían modificarse los regímenes de gastos directos para incluir sanciones administrativas comunitarias.

Este sector de gastos está siendo objeto, por otra parte, de nuevas medidas para mejorar la gestión, en particular, en el marco de las Medidas 74 y 95 del Libro Blanco de la Comisión sobre la reforma administrativa.