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Bruselas, 10.3.2006

COM(2006) 109 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Evaluación de la utilización de los organismos de inspección de los usuarios establecidos con arreglo a la Directiva sobre equipos a presión (97/23/CE)

ÍNDICE

RESUMEN 3

1. INTRODUCCIÓN 3

Antecedentes 3

Método de revisión 4

2. EL FUTURO DE LOS ORGANISMOS DE INSPECCIÓN DE LOS USUARIOS 4

Observaciones generales 4

Consideraciones de seguridad en relación con los conflictos de intereses 5

Marcado de los equipos evaluados por organismos de inspección de los usuarios 6

Transposición de las disposiciones sobre organismos de inspección de los usuarios para convertirlas en obligatorias 7

Ampliación del alcance de las tareas que deben efectuar los organismos de inspección de los usuarios 7

3. CONCLUSIONES 9

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO

Evaluación de la utilización de los organismos de inspección de los usuarios establecidos con arreglo a la Directiva sobre equipos a presión (97/23/CE)

RESUMEN

La presente Comunicación da curso a la invitación contenida en la Directiva 97/23/CE sobre equipos a presión, en la que se pide que se presente un informe en el que se evalúe el funcionamiento de los organismos de inspección de los usuarios.

La evaluación de la utilización de los organismos de inspección de los usuarios muestra que no pudieron descubrirse problemas de seguridad. El concepto de los organismos de inspección de los usuarios funciona bien y de la manera prevista, es decir, de conformidad con el concepto subyacente de unos organismos de inspección de los usuarios originalmente destinados a permitir que los grupos de usuarios aprovechen la experiencia técnica para aplicaciones internas limitadas. Podrían mejorarse las disposiciones de la Directiva en algunos puntos, pero no se cree que ello aportara beneficios significativos.

Por tanto, la Comisión llega a la conclusión de que no existen motivos suficientes para presentar al Consejo y al Parlamento una propuesta de modificación de la Directiva sobre equipos a presión en lo que se refiere a los organismos de inspección de los usuarios.

1. INTRODUCCIÓN

Antecedentes

La Directiva sobre equipos a presión contiene una invitación a la Comisión (artículo 14) para que presente un informe sobre los organismos de inspección de los usuarios. Si bien en las Directivas de «nuevo enfoque» la intervención de terceros en la evaluación de la conformidad se lleva a cabo exclusivamente a través de organizaciones designadas con ese fin por los Estados miembros (organismos notificados), la Directiva sobre equipos a presión presenta la particularidad de que los Estados miembros pueden autorizar en su territorio la comercialización y la puesta en servicio de equipos a presión o de conjuntos cuya conformidad haya sido evaluada por «organismos de inspección de los usuarios», es decir, parte del grupo de la empresa que utiliza los equipos (usuario).

Dado que los organismos de inspección de los usuarios son un nuevo elemento, que refleja las prácticas de solamente algunos Estados miembros en el momento de la adopción de la Directiva sobre equipos a presión, se exige en la Directiva que la Comisión supervise los efectos de la utilización de los organismos de inspección de los usuarios y que presente una evaluación tres años después de la aplicación de la Directiva a nivel nacional. A tal fin, se pide a los Estados miembros que transmitan a la Comisión toda información útil sobre la aplicación de dicho artículo. Se adjuntará a dicha evaluación, en su caso, una propuesta de modificación de la Directiva sobre equipos a presión.

La presente Comunicación pone en práctica esta petición.

Método de revisión

La presente Comunicación se basa en una serie de consultas a las autoridades nacionales y las partes interesadas que pueden resumirse como sigue:

- La principal plataforma de consulta con las autoridades nacionales y las partes interesadas fue el Grupo de trabajo sobre presión, organizado por los servicios de la Comisión, que ha abordado ambos asuntos desde 2003.

- A fin de recoger un abanico de puntos de vista lo más amplio posible, la Comisión organizó una consulta por internet para recoger los puntos de vista de las partes interesadas y las propuestas del sector europeo de la presión a fin de reunir experiencias sobre los organismos de inspección de los usuarios y examinar si es preciso modificar las disposiciones de la Directiva sobre equipos a presión o bien deben mantenerse en su forma actual. Esta consulta se anunció a través de diferentes vías y pudo accederse a ella por internet desde principios de octubre de 2004 hasta el final de enero de 2005. Se recibió un número importante de comentarios[1].

- El Grupo de trabajo sobre presión examinó en abril de 2005 un resumen y un análisis detallado de las respuestas relativas a los organismos de inspección de los usuarios, determinadas por las encuestas públicas, así como conclusiones preliminares.

- Se pidió a las autoridades nacionales que examinaran las cuestiones determinadas hasta el final de mayo de 2005 a fin de asegurarse de que pudieran efectuar comentarios sobre cualquier aspecto que todavía debiera reexaminarse.

2. EL FUTURO DE LOS ORGANISMOS DE INSPECCIÓN DE LOS USUARIOS

Observaciones generales

En todo el mundo, los usuarios de equipos de ingeniería han poseído departamentos que efectúan inspecciones periódicas internas como parte de su organización global. En particular, las principales empresas usuarias han descubierto que esta medida es un elemento importante a la hora de asumir sus responsabilidades para un funcionamiento seguro, fiable y eficiente de sus plantas. Por lo general, estos departamentos de inspección poseen las cualificaciones y los conocimientos profesionales pertinentes y, a través de un contacto estrecho diario con las plantas de las que sus propietarios son en última instancia responsables, comprenden de manera incomparable las condiciones de servicio a las que se verá expuesto el equipo.

A pesar de que no todos los Estados miembros habían trabajado con organismos de inspección de los usuarios a efectos reglamentarios, se introdujo una disposición en la Directiva sobre equipos a presión, su artículo 14, por la que se permite que algunos de estos departamentos de inspección se responsabilicen de parte de la evaluación de la conformidad de nuevos equipos, sustituyendo y complementando de esta manera las tareas de los organismos notificados. No obstante, debido a que varios Estados miembros consideraron que el concepto de organismos de inspección de los usuarios no era plenamente compatible con el nuevo enfoque, que requiere la intervención de «terceros independientes», se permitió que los Estados miembros pudieran decidir la no incorporación a su legislación nacional de la Directiva en lo que respecta a las disposiciones relativas a los organismos de inspección de los usuarios.

En contraposición con los organismos notificados, que «no pueden intervenir directamente en el diseño, fabricación, suministro, instalación, funcionamiento o mantenimiento del equipo a presión o del conjunto», los organismos de inspección de los usuarios[2] pueden, en principio, participar en «el diseño, la fabricación, el suministro, la instalación, el funcionamiento o el mantenimiento» de equipos a presión, pero no pueden ser responsables de estas tareas.

Cada organismo de inspección de los usuarios «debe ser organizativamente identificable y tener métodos de información dentro del grupo del que formen parte que aseguren y demuestren su imparcialidad», de manera que no se vea afectada «su independencia de juicio y su integridad en relación con sus actividades de inspección». Los Estados miembros son responsables de la supervisión de los organismos de inspección de los usuarios y deben garantizar que estos requisitos se apliquen adecuadamente.

Debido a que los organismos de inspección de los usuarios son un nuevo elemento del nuevo enfoque, en la Directiva se exige a la Comisión que supervise los efectos del uso de estos organismos y que presente una evaluación tres años después de la aplicación de la Directiva a nivel nacional. A tal fin, se pide a los Estados miembros que transmitan a la Comisión toda información útil sobre la aplicación del citado artículo. Se adjuntará a dicha evaluación, en su caso, una propuesta de modificación de la Directiva sobre equipos a presión.

Se examinaron las siguientes opciones con las autoridades nacionales y las partes interesadas en relación con el futuro de los organismos de inspección de los usuarios: i) el abandono del concepto de organismos de inspección de los usuarios, ii) la limitación del alcance de sus tareas, iii) su mantenimiento, o iv) su ampliación.

Consideraciones de seguridad en relación con los conflictos de intereses

En el momento en el que se redactó la Directiva sobre equipos a presión existía una cierta preocupación por la posibilidad de que los equipos a presión evaluados por un organismo de inspección de los usuarios pudieran presentar un riesgo mayor que en los casos en que un organismo notificado participa en la evaluación de la conformidad. Asimismo, algunas de las respuestas recibidas durante la consulta por internet proponían el abandono del concepto de organismos de inspección de los usuarios. No obstante, únicamente se mencionaron consideraciones generales sobre seguridad, sin que se especificaran en mayor detalle.

Las consideraciones sobre seguridad expresadas durante el proceso de consulta parecen hacer principalmente referencia a lo que se percibe como falta de independencia de los organismos de inspección de los usuarios, ya que forman parte del grupo del usuario del equipo a presión y, en principio, pueden participar en el diseño, fabricación, suministro, instalación, funcionamiento o mantenimiento del equipo a presión. Sin embargo, la participación de los organismos de inspección de los usuarios en estas tareas suele desembocar asimismo en mayores competencias específicas.

Tanto la encuesta pública como las consultas con los Estados miembros mostraron que el concepto de organismos de inspección de los usuarios ha funcionado adecuadamente y que no se han determinado problemas ni conductas ilícitas.

La Comisión concluye que no existen especiales motivos de preocupación en materia de seguridad por lo que respecta al trabajo efectuado por los organismos de inspección de los usuarios.

Marcado de los equipos evaluados por organismos de inspección de los usuarios

Durante el proceso de consulta, se propuso que los organismos de inspección de los usuarios recibieran de la Comisión, al igual que los organismos notificados, un número de identificación previa notificación por un Estado miembro. En ese caso, los equipos evaluados por un organismo de inspección de los usuarios poseerían un marcado específico, por ejemplo «UI» , en contraposición con el marcado CE, combinado con el número de identificación del organismo de inspección de los usuarios que efectúe la evaluación. Un procedimiento de estas características facilitaría las tareas de vigilancia del mercado por parte de los Estados miembros y conduciría a una mayor transparencia. Así pues, sería consecuente incluir estos equipos marcados en el ámbito de la cláusula de salvaguardia del artículo 8, y en el del artículo 16 a los equipos a los que se ha colocado indebidamente el marcado CE.

Durante el proceso de consulta, se pidió específicamente a las autoridades nacionales que dieran a conocer su posición sobre esta sugerencia y que comunicaran si se ha determinado algún problema en relación con la ausencia de este marcado.

Varias autoridades nacionales insistieron en el hecho de que, cuando se comercializa y pone en servicio un equipo a presión evaluado por un organismo de inspección de los usuarios, las autoridades tienen suficiente con los datos técnicos disponibles en la documentación, sin que se necesite un marcado general. De forma similar, en el caso de los equipos a presión de segunda mano, la documentación que acompaña al producto debería ser suficiente para la evaluación. Algunas autoridades exigen que los organismos de inspección de los usuarios notificados por ellas utilicen marcas específicas internas para facilitar que se controle si ya se ha efectuado la evaluación de la conformidad.

Otras autoridades mostraron su preocupación por la posible existencia de una laguna en caso de que los productos autorizados por un organismo de inspección de los usuarios, es decir, destinados a ser utilizados dentro de una empresa concreta, se vendan a otros usuarios, un riesgo que creen que se ve agravado si los productos están marcados. No obstante, este argumento no parece convincente, especialmente si se tiene en cuenta que el marcado facilitaría la vigilancia del mercado a la hora de verificar si los productos de una instalación dada han sido evaluados por el organismo de inspección de los usuarios competente.

La Comisión, habida cuenta de todas estas consideraciones, concluye que los equipos a presión evaluados por un organismo de inspección de los usuarios están únicamente destinados a un operador específico y, por tanto, no pueden ser utilizados por otros operadores. En consecuencia, no se necesita ningún marcado específico. Esta posición también recibe el apoyo del Grupo de trabajo sobre presión de la Comisión.

Transposición de las disposiciones sobre organismos de inspección de los usuarios para convertirlas en obligatorias

En la actualidad, si un Estado miembro no ha incorporado a su legislación el artículo 14, o si lo ha hecho pero no ha designado ningún organismo de inspección de los usuarios, no está obligado a aceptar en su territorio las evaluaciones de conformidad efectuadas por organismos de inspección de los usuarios notificados por otros Estados miembros.

Por tanto, muchos de los consultados que han comunicado su respuesta, principalmente usuarios y organismos de inspección de los usuarios, han propuesto que todos los Estados miembros estén obligados a incorporar a sus legislaciones el artículo 14 sobre organismos de inspección de los usuarios y a aceptar las evaluaciones de la conformidad de todos los organismos de inspección de los usuarios, tanto si han designado sus propios organismos de inspección de los usuarios como si no. Consideran que los grandes grupos de usuarios industriales, en muchos casos empresas multinacionales, que operan en toda la UE, únicamente pueden beneficiarse plenamente de sus organismos de inspección de los usuarios y aplicar una política común de seguridad si pueden aplicar los mismos procedimientos de evaluación de la conformidad en todas partes. La no aceptación de las evaluaciones de la conformidad efectuadas por organismos de inspección de los usuarios para equipos instalados en el territorio de unos pocos Estados miembros sería desproporcionadamente perjudicial para los intereses de estos grupos de usuarios y su política de seguridad, lo que obstaculizaría que realizaran un trabajo eficiente y mantuvieran sistemas uniformes de gestión de la seguridad y la integridad.

Por otra parte, los Estados miembros que no han incorporado el artículo 14 explicaron en el proceso de consulta que ello no se debía a la falta de experiencia previa con este concepto, sino a que no se consideraba necesario ni se veían ventajas concretas. Sin embargo, incluso estos Estados miembros se declararon dispuestos a revisar su legislación a la luz de la experiencia de otros Estados miembros y de las peticiones de la industria.

La Comisión concluye que sería beneficioso aplicar las disposiciones de la Directiva sobre organismos de inspección de los usuarios en todos los Estados miembros. No obstante, no se considera que la introducción de la obligación de incorporar las disposiciones de la Directiva sobre organismos de inspección de los usuarios sea tan pertinente como para justificar una propuesta de la Comisión y un procedimiento de reglamentación en el que participen el Consejo y el Parlamento a fin de modificar la Directiva sobre equipos a presión.

Ampliación del alcance de las tareas que deben efectuar los organismos de inspección de los usuarios

Inicialmente, el concepto de organismos de inspección de los usuarios estaba únicamente destinado a los fines internos de los grupos de usuarios para permitir que los operadores de equipos a presión muy complejos desde un punto de vista técnico utilizaran la experiencia acumulada dentro del grupo en la evaluación de la conformidad. Por tanto, los módulos para la evaluación de la conformidad a disposición de los organismos de inspección de los usuarios eran limitados.

Esto se considera demasiado restrictivo, especialmente por los organismos de inspección de los usuarios. Un tercio de los consultados en la consulta pública sugirieron que deberían ampliarse las tareas efectuadas por los organismos de inspección de los usuarios.

Durante el proceso de consulta se determinaron las opciones siguientes para ampliar el alcance de las tareas:

Evaluación del tipo y el diseño

Los procedimientos de evaluación de la conformidad que pueden poner en práctica los organismos de inspección de los usuarios son los módulos A1 (control interno de la fabricación), C1 (conformidad con el tipo), F (verificación de los productos) y G (verificación CE por unidad). Los organismos de inspección de los usuarios trabajan exclusivamente para el grupo del que forman parte.

A primera vista puede parecer ilógico que un organismo de inspección de los usuarios no pueda efectuar una evaluación de la conformidad con arreglo a los módulos de diseño B (examen CE de tipo) y B1 (examen CE del diseño), ya que sí puede realizar una evaluación de la conformidad con arreglo al módulo G, que incluye el diseño y la fabricación. También se afirma que los conocimientos especializados del usuario sobre el proceso de producción ya estarían mejor integrados en la fase de diseño del equipo a presión si los organismos de inspección de los usuarios pudieran llevar a cabo la evaluación de la conformidad pertinente.

Es cierto que, en determinados casos de sistemas muy complejos, los organismos de inspección de los usuarios podrían ser los organismos más competentes para la evaluación de la conformidad. No obstante, debe señalarse que, en la práctica, las evaluaciones de la conformidad de los productos no de serie con combinaciones de módulos como B1 + F, B + F y B + C1, efectuadas por un (único) organismo de inspección de los usuarios, son muy similares a la evaluación de la conformidad con el módulo G. Por tanto, se conseguiría un escaso valor añadido si se diera acceso a los organismos de inspección de los usuarios a los módulos B y B1, si al mismo tiempo no pueden realizar evaluaciones de los sistemas de calidad de los fabricantes, como es el caso en la actualidad.

Además, los módulos B y B1 son principalmente pertinentes para los productos fabricados en serie. Pero en pocos casos el destino de estos últimos es que únicamente los ponga en servicio un grupo de usuarios. Por tanto, la evaluación por un organismo de inspección de los usuarios tiene un escaso interés económico a este respecto.

Evaluación de los sistemas de calidad de los fabricantes

En caso de producción en serie, los fabricantes suelen utilizar sistemas de calidad. Dado que se afirma que los equipos en serie específicos de clientes serán cada vez más importantes para los grandes usuarios, se ha propuesto que los organismos de inspección de los usuarios puedan evaluar los sistemas de calidad de los fabricantes con arreglo a los módulos pertinentes (D, D1, E, E1, H y H1) de la Directiva sobre equipos a presión.

Como tal, no se ha presentado ningún motivo de seguridad por el que los organismos de inspección de los usuarios no puedan ser competentes para esta tarea.

No obstante, los Estados miembros consideraron que no es preciso realizar esta ampliación, dado que los fabricantes suelen haber establecido sistemas de calidad. Una evaluación adicional por los organismos de inspección de los usuarios sería una duplicación de las evaluaciones, en algunos casos posible únicamente debido a ciertas presiones de grandes grupos de usuarios sobre los pequeños fabricantes, sin valor añadido.

Autorización de los procedimientos de uniones permanentes y las cualificaciones del personal que efectúa uniones permanentes y pruebas no destructivas (PND)

Algunos de quienes respondieron a la consulta por internet pidieron una ampliación del alcance de las tareas que deben efectuar los organismos de inspección de los usuarios para que incluyeran la autorización de los procedimientos de uniones permanentes y las cualificaciones del personal que efectúa uniones permanentes y pruebas no destructivas (PND), afirmando que los organismos de inspección de los usuarios tiene una experiencia sólida en materia de uniones (soldadura) permanentes y PND. Afirman asimismo que no es lógico que se excluya a los organismos de inspección de los usuarios de la autorización de estos procedimientos y cualificaciones relacionados con la fabricación, teniendo en cuenta que pueden ser responsables de la evaluación de la conformidad relacionada con la fase de fabricación; estas restricciones no serían prácticas y socavarían la eficiencia. Por último, el requisito de utilizar organismos notificados para estos aspectos no añadiría ningún valor a la seguridad.

Sin embargo, las reacciones de las autoridades de los Estados miembros indicaron claramente que no es preciso efectuar una ampliación en esta dirección. De todas maneras, el personal más pertinente de los fabricantes sería autorizado por un tercero, por ejemplo por un organismo notificado o una organización reconocida de un tercero, ya que los fabricantes necesitan también esta autorización general para otros clientes. Además, se plantea la cuestión de si, en el futuro, una autorización de PND o de soldadura por un organismo de inspección de los usuarios sería generalmente válida y podría utilizarse también para la fabricación de equipos a presión cuya conformidad no sea evaluada por un organismo de inspección de los usuarios.

Como para los puntos anteriores, debe tenerse en cuenta que el concepto de organismos de inspección de los usuarios se introdujo como excepción con fines muy concretos del principio de que la evaluación de la conformidad, fuera del módulo de control interno de la fabricación (A), es verificada por terceros, por ejemplo organismos notificados. A fin de salvaguardar este principio, debe establecerse una clara distinción entre organismos de inspección de los usuarios y organismos notificados. Únicamente en caso de evidencia clara, sería necesario ampliar las tareas de los organismos de inspección de los usuarios.

Por estos motivos, la Comisión concluye que las tareas que deben realizar los organismos de inspección de los usuarios deberían seguir limitándose a fines específicos de un grupo de usuarios y no deberían ampliarse para incluir la evaluación de la conformidad con otros fines.

3. CONCLUSIONES

La Comisión observa que, según las autoridades nacionales y las partes interesadas, el concepto de organismos de inspección de los usuarios está funcionando adecuadamente y de la manera prevista. No pudieron descubrirse pruebas que sustentaran las consideraciones manifestadas en materia de seguridad. Se acepta que, a la luz de las primeras experiencias sobre organismos de inspección de los usuarios, podrían mejorarse las disposiciones de la Directiva en algunos puntos de menor importancia, como por ejemplo haciendo obligatoria la transposición del artículo 14 de la Directiva sobre equipos a presión. No obstante, no se espera que el beneficio conseguido sea lo suficientemente significativo, habida cuenta de los costes administrativos de una modificación de la Directiva sobre equipos a presión a nivel nacional y de la UE y la posibilidad de que los Estados miembros apliquen las disposiciones sobre organismos de inspección de los usuarios de forma voluntaria. Así, deben tenerse en cuenta los recursos limitados de las administraciones nacionales y la Comisión así como la prevalencia de otras tareas inminentes, como la vigilancia del mercado.

Una ampliación del alcance de las tareas que deben efectuar los organismos de inspección de los usuarios que las acercara al ámbito de actividades de los organismos notificados podría mezclar las funciones de los organismos de inspección de los usuarios y los organismos notificados y confundir a los fabricantes, por ejemplo en caso de que se precise una autorización general para productos destinados a todos los clientes y para una evaluación y autorización adicional para el mismo tipo de producto manufacturado para el grupo de usuarios, lo que representaría una duplicación de las evaluaciones.

Además, una ampliación de las tareas que deben efectuar los organismos de inspección de los usuarios entraría en conflicto con el concepto subyacente de organismos de inspección de los usuarios inicialmente concebidos para permitir que los grupos de usuarios aprovechen su experiencia técnica para aplicaciones internas limitadas, en contraposición con fines externos o el comercio. En aplicación de este principio, las tareas de evaluación de la conformidad efectuadas por los organismos de inspección de los usuarios deberían limitarse a productos técnicamente complejos y, en la mayor parte de los casos, fabricados individualmente. Para este fin, las disposiciones vigentes sobre los organismos de inspección de los usuarios son adecuadas.

Por tanto, la Comisión considera que el concepto vigente de organismos de inspección de los usuarios se corresponde adecuadamente con el fin previsto para estos organismos de inspección como parte del grupo de usuarios y no cree necesario presentar una propuesta de modificación de la Directiva sobre equipos a presión en relación con su artículo 14.

[1] Puede consultarse un resumen de los comentarios en la siguiente dirección: http://europa.eu.int/comm/enterprise/pressure_equipment/index_en.htm

[2] No obstante lo dispuesto en las disposiciones relativas a las tareas efectuadas por los organismos notificados, en el artículo 14 de la Directiva sobre equipos a presión se permite que los Estados miembros autoricen en su territorio la comercialización y la puesta en servicio por los usuarios de equipos a presión o de conjuntos cuya conformidad con los requisitos esenciales haya sido evaluada por un organismo de inspección de los usuarios.