Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se autoriza una cooperación reforzada en el ámbito del impuesto sobre las transacciones financieras /* COM/2012/0631 final - 2012/0298 (APP) */





EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 1. INTRODUCCIÓN El 28 de septiembre de 2011, la Comisión adoptó una propuesta de Directiva del Consejo[1] relativa a un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras (en lo sucesivo, «ITF») y por la que se modifica la Directiva 2008/7/CE[2]. La base jurídica de la propuesta de Directiva del Consejo era el artículo 113 del TFUE, ya que la Comisión proponía disposiciones para la armonización de la legislación relativa a la imposición de las transacciones financieras en la medida necesaria para garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior de las operaciones en instrumentos financieros y evitar el falseamiento de la competencia. Esta base jurídica exige que el Consejo actúe por unanimidad, con arreglo a un procedimiento legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social La propuesta tenía por objeto: – armonizar la legislación relativa a la fiscalidad indirecta sobre las transacciones financieras, lo cual es necesario para garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior de las transacciones en instrumentos financieros y evitar un falseamiento de la competencia entre estos últimos, los operadores y los mercados en la Unión Europea en su conjunto, y, al mismo tiempo, – garantizar que las entidades financieras contribuyan equitativa y sustancialmente a la financiación de los costes generados por la reciente crisis y crear unas condiciones de igualdad con los demás sectores desde una perspectiva fiscal[3], y – establecer medidas adecuadas para desincentivar las transacciones que no refuercen la eficiencia de los mercados financieros, complementando así las medidas reglamentarias encaminadas a evitar crisis futuras. Ya antes de que se declarara la crisis económica y financiera, algunos Estados miembros aplicaban impuestos únicamente sobre determinadas transacciones financieras, otros, en cambio, han decidido o declarado su intención de introducir un impuesto de este tipo, de ampliar el alcance de sus ITF y/o de incrementar sus tipos impositivos a fin de garantizar que las entidades financieras contribuyan de forma equitativa y sustancial a sufragar los costes de dicha crisis y de sanear los presupuestos públicos. En este contexto, el funcionamiento eficaz del mercado interior (fundamentalmente de los servicios financieros) exigía la adopción de medidas encaminadas a evitar el falseamiento de la competencia a escala transfronteriza y entre los productos y operadores afectados. La consecución de unos efectos positivos de este tipo, así como de la neutralidad fiscal, requería una armonización a gran escala que abarcara también productos tales como los derivados, caracterizados por su extrema movilidad, u operadores y mercados igualmente móviles. Así pues, en 2011, la Comisión presentó la mencionada propuesta de Directiva sobre un sistema común del ITF. Esta propuesta establecía las características esenciales de un sistema común del ITF en la UE con una amplia base imponible, destinado al logro de dichos objetivos. El sistema fue ideado con vistas a minimizar los riesgos de deslocalización. El Parlamento Europeo emitió un dictamen favorable el 23 de mayo de 2012[4], y el Comité Económico y Social el 29 de marzo de 2012[5]. Por su parte, el Comité de las Regiones emitió asimismo un dictamen favorable el 15 de febrero de 2012[6]. La propuesta, con sus variantes, fue ampliamente debatida en las reuniones del Consejo que se iniciaron bajo la Presidencia polaca[7] y se sucedieron a un ritmo acelerado bajo la Presidencia danesa, si bien no logró el respaldo unánime que precisaba debido a divergencias fundamentales e insalvables entre los Estados miembros. Con motivo de las reuniones del Consejo de 22 de junio y 10 de julio de 2012 se constató que persistían divergencias fundamentales respecto de la necesidad de instaurar un sistema común del ITF a escala de la UE y que el principio de implantar un impuesto armonizado sobre las transacciones financieras no obtendría un respaldo unánime en el seno del Consejo en un futuro previsible. De todo lo expuesto anteriormente se desprende que los objetivos de un sistema común del ITF, debatido en el Consejo de acuerdo con la propuesta formulada inicialmente por la Comisión, no podrán ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto. En tales circunstancias, once Estados miembros (Bélgica, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia) remitieron a la Comisión, por cartas recibidas entre el 28 de septiembre y el 23 de octubre de 2012, solicitudes oficiales en las que expresaban su deseo de establecer entre sí una cooperación reforzada en el ámbito de la implantación de un sistema común del ITF e invitaban a la Comisión a presentar una propuesta al Consejo en este sentido. En dichas solicitudes se especificaba que el ámbito de aplicación y los objetivos de la propuesta debían basarse en la propuesta de Directiva del Consejo relativa a un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras, presentada por la Comisión en septiembre de 2011. Asimismo, aludían expresamente a la necesidad de evitar las prácticas de evasión fiscal, el falseamiento de la competencia y las transferencias a otros territorios. La presente propuesta de Decisión del Consejo, por la que se autoriza una cooperación reforzada en el ámbito del ITF, constituye la respuesta de la Comisión a las mencionadas solicitudes de cooperación reforzada. 2. BASE JURÍDICA DE L A COOPERACIÓN REFORZADA La cooperación reforzada está regulada por el artículo 20 del Tratado de la Unión Europea (TUE) y los artículos 326 a 334 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La presente propuesta de Decisión del Consejo por la que se autoriza la cooperación reforzada en el ámbito del ITF, presentada por la Comisión, se basa en el artículo 329, apartado 1, del TFUE. 3. MEDIDAS PREVISTAS PARA LA APLICACIÓN DE LA COOPERACIÓN REFORZADA La presente propuesta de Decisión del Consejo se refiere a la autorización de una cooperación reforzada en el ámbito del ITF. A su debido tiempo, se presentará una propuesta con medidas específicas para la aplicación de dicha cooperación, es decir, en esencia, una Directiva sobre el sistema común del ITF. Esa propuesta se basará en gran medida en la propuesta inicial de la Comisión, en lo que al ámbito de aplicación y los objetivos se refiere. 4. EVALUACIÓN DE LAS CONDICIONES JURÍDICAS DE UNA COOPERACIÓN REFORZADA 4.1. Ámbito cubierto por el Tratado El artículo 329, apartado 1, del TFUE dispone que la cooperación reforzada puede establecerse «en cualquiera de los ámbitos contemplados en los Tratados». Este requisito se cumple. Cabe señalar, en primer lugar, que un sistema común del ITF tal como el contemplado en la propuesta de la Comisión y debatido en el seno del Consejo se inscribe en el ámbito de aplicación de los Tratados, pues constituye un ejemplo de armonización en el ámbito de la fiscalidad indirecta en el sentido del artículo 113 del TFUE. Con arreglo a este artículo, el Consejo puede adoptar disposiciones que, al igual que el sistema común propuesto y posteriormente examinado, sean necesarias para garantizar el funcionamiento del mercado común y evitar un falseamiento de la competencia. En segundo lugar, un sistema común del ITF como el aquí tratado es lo suficientemente amplio para considerarse un «ámbito» cubierto por los Tratados, en el que puede emprenderse una cooperación reforzada. Su marco fundamental permitirá armonizar la estructura del impuesto y establecer tipos impositivos mínimos. Asimismo, asignará a cada Estado miembro la potestad tributaria que le corresponde, en concreto, con el fin de evitar la doble imposición o la doble no imposición, armonizar la exigibilidad del impuesto y designar al deudor del mismo. Por último, incluirá diversos elementos destinados a garantizar la efectiva percepción del impuesto en todos los Estados miembros. De conformidad con el artículo 20, apartado 1, del TUE, la cooperación reforzada solo puede establecerse «en el marco de las competencias no exclusivas de la Unión». Las competencias conferidas por el artículo 113 del TFUE se ejercen en relación con el establecimiento y correcto funcionamiento del mercado interior, que constituye una competencia compartida y, por tanto, no exclusiva (artículo 3 y artículo 4, apartado 2, del TFUE). 4.2. Decisión de autorización como último recurso y participación de al menos nueve Estados miembros De conformidad con el artículo 20, apartado 2, del TUE, la decisión de autorizar una cooperación reforzada podrá ser adoptada por el Consejo como último recurso, cuando haya llegado a la conclusión de que los objetivos perseguidos por dicha cooperación no pueden ser alcanzados en un plazo razonable por la Unión en su conjunto, y a condición de que participen en ella al menos nueve Estados miembros. Ya desde la primera reunión del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros a propósito de esta cuestión, celebrada el 8 de noviembre de 2011, algunos Estados miembros manifestaron su oposición al establecimiento de cualquier sistema común del impuesto sobre transacciones financieras a escala de la Unión Europea, a menos que se introdujera un impuesto de características similares a nivel mundial. En aquel momento, un Estado miembro propuso someter la propuesta a votación con el fin de evitar cualquier discusión ulterior acerca de un ITF armonizado a escala europea. Durante las siete reuniones del Grupo de Trabajo del Consejo «Cuestiones Fiscales -Fiscalidad Indirecta (ITF)» celebradas inicialmente bajo la Presidencia Polaca y, a continuación, bajo la Presidencia danesa, en las que se presentaron, analizaron y debatieron numerosas configuraciones alternativas de dicho impuesto basadas en la propuesta de la Comisión, quedó patente la imposibilidad de lograr un respaldo unánime de los Estados miembros en su conjunto a un sistema común del ITF, ya fuera en los términos de la propuesta de la Comisión o con arreglo a una variante de la misma. Durante la reunión del Consejo de 22 de junio de 2012, aquellos Estados miembros que habían manifestado ya su oposición al sistema común del ITF en las etapas precedentes reiteraron su postura. Ante esta situación, algunos otros Estados miembros expresaron su intención de solicitar una autorización para iniciar una cooperación reforzada de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del TUE y el artículo 329 del TFUE. Algunos de los Estados miembros contrarios a un sistema común del ITF (de cualquier tipo) declararon entonces que no se opondrían a un procedimiento de cooperación reforzada al respecto, siempre que se cumplieran todas las condiciones necesarias. En esa misma reunión, la Presidencia danesa, atendiendo a las opiniones expresadas, concluyó que el apoyo al establecimiento de un ITF, tal como proponía la Comisión, no concitaba la unanimidad. La Presidencia constató asimismo que era posible considerar el establecimiento de una cooperación reforzada, habida cuenta del significativo número de delegaciones que la apoyaba. El Consejo Europeo, por su parte, en su reunión de 28 de junio de 2012 declaró lo siguiente: «Según se observó en el Consejo de 22 de junio de 2012, la propuesta de impuesto sobre las transacciones financieras no será adoptada por el Consejo dentro de un plazo razonable. Varios Estados miembros presentarán por lo tanto una solicitud de cooperación reforzada en este ámbito, con vistas a su adopción antes del final de diciembre de 2012». En la reunión del Consejo de 10 de julio de 2012, la Presidencia, chipriota a la sazón, aludió a los debates mantenidos en la reunión del Consejo de 22 de junio de 2012 y a las conclusiones del Consejo Europeo anteriormente citadas. Destacó la falta de unanimidad en el apoyo de la propuesta de ITF debatida bajo la Presidencia danesa, concluyendo que persistían divergencias esenciales respecto de la necesidad de establecer un sistema común del ITF a escala de la UE, y que el principio de implantar un impuesto armonizado sobre las transacciones financieras no obtendría un respaldo unánime en el seno del Consejo en un futuro previsible. Por último, indicó que existía suficiente apoyo por parte de un número significativo de Estados miembros como para considerar una cooperación reforzada que permitiría a un número limitado de Estados miembros avanzar de forma conjunta en una primera fase. De todo lo expuesto anteriormente se desprende que el objetivo de instaurar un sistema común del ITF de acuerdo con la propuesta de la Comisión debatida ulteriormente en el Consejo no podrá alcanzarse en un plazo razonable por la Unión en su conjunto. Por lo tanto, como último recurso para progresar en esta cuestión en el marco del Tratado, solo cabe iniciar el proceso de cooperación reforzada con arreglo al artículo 20 del TEU y al artículo 329 del TFUE. En tales circunstancias, once Estados miembros (Bélgica, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia) han dirigido solicitudes oficiales a la Comisión en las que expresan su deseo de establecer entre sí una cooperación reforzada en el ámbito del establecimiento de un sistema común del ITF e invitan a la Comisión a presentar una propuesta al Consejo a tal efecto. 4.3. Fomentar los objetivos de la Unión, proteger sus intereses y reforzar su proceso de integración El establecimiento de un mercado interior constituye uno de los objetivos fundamentales de la Unión, según dispone el artículo 3, apartado 3, del TUE. Dicho objetivo se vería reforzado mediante un sistema común del ITF, dado que, en la actualidad, los mercados de capitales se caracterizan por su importante dimensión internacional, y que la existencia de grandes diferencias de carácter impositivo en este ámbito provocaría un falseamiento significativo de la competencia y obstaculizaría el establecimiento de un auténtico mercado interior para los productos afectados. La armonización de las legislaciones que regulan las distintas formas de fiscalidad indirecta de conformidad con el artículo 113 del TFUE favorece «el establecimiento y funcionamiento del mercado interior» y «evita las distorsiones de la competencia». La coexistencia de las diversas formas de ITF vigentes actualmente a escala nacional o de las que se aplicarán, con toda probabilidad, en una serie de Estados miembros en un futuro previsible da lugar a una fragmentación del mercado. Dicha fragmentación provoca, a su vez, un falseamiento de la competencia debido al arbitraje fiscal, al desvío de los flujos comerciales, tanto entre productos como entre zonas geográficas, a los incentivos que llevan a los operadores a evadir el impuesto a través de operaciones con escaso valor económico y a la imposición de cargas suplementarias a los mismos debido a la complejidad inherente a la situación. Este escenario es ya una realidad que no hará sino agravarse si no se procede a una armonización. La situación descrita es pues contraria al objetivo de la Unión de garantizar un funcionamiento adecuado del mercado interior, dejando al margen sus efectos negativos sobre la percepción de impuestos. El problema reviste una importancia particular en el sector financiero, en el que las bases imponibles presentan, por naturaleza, una movilidad extrema y las decisiones dependen a menudo de los costes de las transacciones (que incluyen los impuestos), y en el que el riesgo de deslocalización motivada por los costes es muy elevado. La propuesta inicial de la Comisión, basada en el artículo 113 del TFUE, tenía por objeto dar respuesta a las cuestiones arriba mencionadas. En sí mismo, el objetivo de establecer un auténtico mercado interior y mejorar su funcionamiento también resulta pertinente si se inscribe en la cooperación reforzada solicitada, es decir, si es perseguido por un número de Estados miembros más restringido. En un principio, las ventajas inmediatas de esta cooperación reforzada para el mercado interior solo se pondrán de manifiesto, lógicamente, en el ámbito geográfico en el que se desarrolle dicha cooperación, dado que no todos los Estados miembros participarán en ella. No obstante, habida cuenta de que dicha cooperación debe estar «abierta permanentemente a todos los Estados miembros» (artículo 20, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, del TUE), su alcance geográfico se irá ampliando a medida que otros Estados miembros se adhieran a ella. Por otro lado, también las entidades de los Estados miembros que no participen inicialmente en la cooperación reforzada se beneficiarán de las ventajas que esta entraña para el mercado interior en términos de reducción de los costes vinculados a la complejidad. Las transacciones financieras que se efectúen en el marco de la cooperación reforzada estarán sujetas a un único sistema común y no a una plétora de normativas nacionales dispares. En resumen, la cooperación reforzada solicitada favorecerá los objetivos de la Unión, protegerá sus intereses y reforzará su proceso de integración. 4.4. Observancia de los Tratados y del Derecho de la Unión De conformidad con el artículo 326, párrafo primero, del TFUE, la cooperación reforzada debe respetar los Tratados y el Derecho de la Unión. Así pues, en el establecimiento de un sistema común armonizado del ITF, la cooperación reforzada debe respetar el acervo existente en este ámbito. En la actualidad, solo existe un acto legislativo de la Unión relacionado con la fiscalidad de las transacciones financieras: la Directiva 2008/7/CE del Consejo[8]. Su artículo 5, apartado 2, excluye cualquier tipo de impuesto indirecto sobre la emisión de determinados valores (las operaciones con dichos valores en el mercado primario). Por otro lado, pese a esta exclusión, el artículo 6, apartado 1, letra a), de la misma Directiva brinda a los Estados miembros de la UE la posibilidad de gravar la transmisión de valores (operaciones del mercado secundario). En definitiva, si bien puede aplicarse un impuesto sobre la transmisión de valores, no es posible gravar la emisión y adquisición por el primer titular de instrumentos financieros cubiertos por el artículo 5, apartado 2, de la Directiva 2008/7/CE[9]. Toda directiva del Consejo mediante la que eventualmente se aplique la cooperación reforzada en el ámbito del ITF deberá respetar las disposiciones de la Directiva 2008/7/CE a fin de evitar cualquier posible conflicto entre ambas. 4.5. Ausencia de perjuicio para el mercado interior o la cohesión económica, social y territorial; inexistencia de obstáculos o de discriminación en los intercambios comerciales; inexistencia de distorsiones de competencia 4.5.1. La cooperación reforzada no deberá perjudicar al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial De conformidad con el artículo 326, párrafo segundo, del TFUE, las cooperaciones reforzadas no deben perjudicar al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial. La cooperación reforzada en el presente contexto no incumpliría la obligación de no perjudicar al mercado interior. La armonización del ITF en el territorio de un grupo de Estados miembros (jurisdicción ITF) contribuiría a la mejora del funcionamiento del mercado interior, aunque esta ventaja no se plasmaría a escala de los 27 Estados miembros ni plena ni inmediatamente[10]. En primer lugar, se reducirían o evitarían los riesgos de fragmentación del mercado interior y de falseamiento de la competencia en la jurisdicción ITF en la que se lleve a cabo la cooperación reforzada. En comparación con una situación en la que no existiera tal cooperación, el funcionamiento del mercado interior a escala de los 27 Estados miembros no sufriría un deterioro, sino que, más bien, mejoraría. Además, los operadores financieros que no estuvieran integrados en la jurisdicción ITF también se beneficiarían de la simplificación inherente al régimen armonizado aplicable por todos los Estados miembros participantes, lo que no ocurriría en caso de que los regímenes del ITF no estuvieran armonizados. Por razones similares, la cohesión económica, social y territorial no se vería perjudicada por la cooperación reforzada que se pretende implantar. Nada parece indicar que la cooperación reforzada con vistas a adoptar disposiciones armonizadas en relación con el ITF vaya a provocar diferencias apreciables en materia de desarrollo económico o social entre países participantes y no participantes. Más específicamente, tampoco parece que vaya a perjudicar en modo alguno al desarrollo económico y social de las regiones más pobres o más remotas de la Unión Europea. A este respecto, cabe señalar asimismo que los Estados miembros que han solicitado emprender una cooperación reforzada presentan importantes diferencias entre sí, tanto en lo relativo a sus resultados económicos como a su situación geográfica dentro de la Unión. 4.5.2. La cooperación reforzada no deberá constituir un obstáculo ni una discriminación para los intercambios entre Estados miembros, ni provocar distorsiones de competencia entre ellos De conformidad con el artículo 326, párrafo segundo, del TFUE, las cooperaciones reforzadas tampoco deberán constituir un obstáculo ni una discriminación para los intercambios entre Estados miembros, ni provocar distorsiones de competencia entre ellos. La Comisión considera que se cumple este requisito por las razones que se exponen a continuación. Las modalidades de un régimen armonizado del ITF en el marco de la cooperación reforzada se aplicarían de forma coherente a todas las transacciones y entidades financieras que se inscribieran en su ámbito de aplicación, de conformidad con criterios objetivos y, en particular con los factores de vinculación geográfica mencionados. Es preciso señalar, además, que la mera coexistencia de un sistema jurídico de ITF armonizado aplicable en los Estados miembros participantes, por un lado, con los sistemas jurídicos nacionales de los Estados miembros no participantes, por otro, no puede considerarse, en sí misma, ni un obstáculo, ni una discriminación, ni una distorsión de la competencia De no existir la cooperación reforzada, coexistirían un número aún mayor de sistemas jurídicos. Analizada desde esta perspectiva, la cooperación reforzada que se solicita reduce más bien el riesgo de que se produzcan distorsiones de la competencia, en particular, cuando este último está relacionado con la no imposición o la doble imposición. 4.6. Respeto de los derechos, competencias y obligaciones de los Estados miembros no participantes De conformidad con el artículo 327 del TFUE, la cooperación reforzada debe respetar las competencias, los derechos y las obligaciones de los Estados miembros que no participan en ella. La cooperación reforzada en el ámbito del sistema común del IFT también cumpliría este requisito. En concreto, el sistema no impediría en modo alguno que los Estados miembros no participantes mantuvieran o introdujeran un ITF basado en normas nacionales no armonizadas, siempre y cuando cumplieran las obligaciones impuestas por el Derecho de la Unión, que en cualquier caso, seguiría en vigor. Por otro lado, el sistema común del ITF conferiría a los Estados miembros participantes potestad fiscal únicamente en función de factores de vinculación apropiados. 5. Conclusiones generales Habida cuenta de cuanto se ha expuesto, la Comisión concluye que se cumplen todas las condiciones jurídicas contempladas por los Tratados para el establecimiento de una cooperación reforzada, siempre que el acto de ejecución de dicha cooperación respete plenamente las disposiciones pertinentes de la Directiva 2008/7/CE del Consejo. La Comisión considera asimismo que resulta apropiado y oportuno autorizar la cooperación reforzada. La reciente crisis económica y financiera mundial ha tenido graves repercusiones sobre las economías y finanzas públicas de la UE. El sector financiero ha desempeñado un papel fundamental en el desencadenamiento de la crisis, pero han sido los poderes públicos y los ciudadanos europeos en su conjunto quienes han tenido que soportar los costes de la misma. En los dos últimos decenios, el sector financiero ha registrado un elevado nivel de rentabilidad que podría deberse en parte a la red de seguridad (implícita o explícita) aportada por los Gobiernos, combinada con la regulación bancaria y la exención del IVA. En tales circunstancias, algunos Estados miembros han empezado a aplicar modalidades adicionales de imposición del sector financiero, mientras que otros disponían ya de regímenes fiscales específicos para las transacciones en dicho sector. La situación actual provoca los siguientes efectos perjudiciales: - un tratamiento fiscal fragmentado en el mercado interior de servicios financieros –habida cuenta del creciente número de medidas fiscales que se están adoptando de forma descoordinada a nivel nacional– con el consiguiente riesgo de que se produzca un falseamiento de la competencia entre instrumentos financieros, operadores y mercados en toda la Unión Europea, así como de que surjan casos de doble imposición o de doble no imposición; - la imposibilidad de garantizar una contribución equitativa y sustancial por parte de las entidades financieras a la financiación de los costes generados por la reciente crisis, y la inexistencia de unas condiciones de igualdad frente a los demás sectores desde una perspectiva fiscal; y - una política fiscal que no contribuye a desincentivar las transacciones que merman la eficiencia de los mercados financieros, ni a completar las medidas de regulación destinadas a evitar crisis futuras, pero que puede desviar las rentas del sector no financiero de la economía hacia las entidades financieras, dando así lugar a una inversión excesiva en actividades que no contribuyen a incrementar el bienestar. La aplicación de un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras por un número suficiente de Estados miembros permitiría obtener de manera inmediata mejoras tangibles en relación con los tres puntos citados más arriba, respecto de las operaciones financieras cubiertas por la cooperación reforzada. En relación con esos tres puntos, la situación de los Estados miembros participantes mejoraría desde la perspectiva de los riesgos de deslocalización, los ingresos fiscales, así como de la eficiencia de los mercados financieros y la prevención de la doble imposición o de la doble no imposición. La legislación y las políticas de los demás Estados miembros en este ámbito no se verían afectadas, y paralelamente, los operadores de esos otros Estados miembros podrían beneficiarse asimismo de una menor fragmentación del mercado interior (véase más arriba). La adopción de un régimen inspirado en la propuesta inicial de la Comisión permitiría hacer frente a las prácticas de evasión fiscal, al falseamiento de la competencia y las transferencias a otros territorios. 2012/0298 (APP) Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se autoriza una cooperación reforzada en el ámbito del impuesto sobre las transacciones financieras EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y, en particular, su artículo 329, apartado 1, Vistas las solicitudes efectuadas por Bélgica, Alemania, Estonia, Grecia España, Francia, Italia, Austria, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia, Vista la propuesta de la Comisión Europea, Visto el dictamen conforme del Parlamento Europeo[11], Considerando lo siguiente: (1) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el TUE») la Unión establecerá un mercado interior. (2) En virtud del artículo 113 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «el TFUE»), el Consejo adoptará disposiciones referentes a la armonización de las legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y otros tipos de impuestos indirectos en la medida en que dicha armonización sea necesaria para garantizar el establecimiento y funcionamiento del mercado interior y evitar las distorsiones de la competencia. (3) En 2011, la Comisión observó que se estaba produciendo un debate a todos los niveles sobre la conveniencia de aplicar un gravamen suplementario al sector financiero. Dicho debate venía motivado por el deseo de garantizar que el sector financiero contribuya equitativa y sustancialmente a financiar los costes generados por la crisis y, de que, en el futuro, resulte gravado de forma justa frente a otros sectores; de disuadir a las entidades financieras de emprender actividades que conlleven un riesgo excesivo; y de completar las medidas reglamentarias destinadas a evitar crisis futuras y generar ingresos suplementarios para financiar los presupuestos generales o políticas específicas. (4) En este contexto, la Comisión adoptó una propuesta de Directiva del Consejo relativa a un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras y por la que se modifica la Directiva 2008/7/CE[12]. El principal objetivo de dicha propuesta era garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior y evitar un falseamiento de la competencia. (5) Durante la reunión del Consejo celebrada el 22 de junio de 2012, se constató que el establecimiento de un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras (en lo sucesivo «ITF») en los términos propuestos por la Comisión no gozaba de un respaldo unánime. El 29 de junio de 2012, el Consejo Europeo concluyó que la Directiva propuesta no podría ser adoptada por el Consejo en un plazo razonable. En la reunión del Consejo de 10 de julio de 2012, se aludió a las divergencias esenciales que persistían respecto de la necesidad de establecer un sistema común del ITF a escala de la Unión, y quedó patente que el principio de introducir un impuesto armonizado sobre las transacciones financieras no obtendría un respaldo unánime en el seno del Consejo en un futuro previsible. (6) En tales circunstancias, once Estados miembros, a saber, Bélgica, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia remitieron a la Comisión, por cartas recibidas entre el 28 de septiembre y el 23 de octubre de 2012, solicitudes en las que manifestaban su deseo de establecer entre sí una cooperación reforzada en el ámbito del ITF. Dichos Estados miembros pedían que el ámbito de aplicación y los objetivos de la cooperación reforzada se basaran en la propuesta presentada por la Comisión el 28 de septiembre de 2011. Asimismo, aludían expresamente a la necesidad de evitar las prácticas de evasión fiscal, el falseamiento de la competencia y las transferencias a otros territorios. (7) La cooperación reforzada debe brindar el marco jurídico necesario para el establecimiento de un sistema común del ITF en los Estados miembros que participen en ella y garantizar la armonización de las características fundamentales del impuesto. En la medida de lo posible, debe contribuir a evitar los incentivos al arbitraje fiscal y las distorsiones entre los distintos mercados financieros, así como las posibilidades de doble imposición o de no imposición y las prácticas de evasión fiscal. (8) Se cumplen las condiciones fijadas en el artículo 20 del TUE y en los artículos 326 y 329 del TFUE. (9) Durante la reuniones del Consejo de 29 de junio y de 10 de julio de 2012 se constató y confirmó, respectivamente, que la Unión en su conjunto no podría lograr el objetivo de adoptar un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras en un plazo razonable. Por tanto, se cumple el requisito contemplado en el artículo 20, apartado 2, del TUE, según el cual, la cooperación reforzada solo puede adoptarse como último recurso. (10) La vertiente concreta en la que se desarrollaría la cooperación reforzada, es decir, el establecimiento de un sistema común del ITF dentro de la Unión, se inscribe en el ámbito de aplicación del artículo 113 del TFUE y, por tanto, en el de los Tratados. (11) La cooperación reforzada con vistas al establecimiento de un sistema común del ITF tiene por objeto garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior. A la escala a la que se aplique, dicha cooperación evitará la coexistencia de regímenes nacionales divergentes y, por ende, una fragmentación indebida del mercado, así como los problemas derivados de esta última, tales como el falseamiento de la competencia, el desvío de los flujos comerciales, tanto en lo que atañe a los productos como a los operadores y a las zonas geográficas, y eliminará los incentivos que llevan a los operadores a evadir impuestos a través de operaciones de escaso valor económico. Todos los aspectos mencionados adquieren una importancia particular en este ámbito en concreto, caracterizado por la extrema movilidad de las bases imponibles. Así pues, la cooperación reforzada fomenta los objetivos de la Unión, protege sus intereses y refuerza su proceso de integración, de conformidad con el artículo 20, apartado 1, del TUE. (12) El establecimiento de un sistema común armonizado del ITF no figura entre los ámbitos de competencia exclusiva de la Unión que se enumeran en el artículo 3, apartado 1, del TFUE. En la medida en que resulta necesario para garantizar el funcionamiento del mercado interior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 113 del TFUE, se inscribe entre las competencias compartidas de la Unión en el sentido del artículo 4 del TFUE, es decir, entre sus competencias no exclusivas. (13) La cooperación reforzada en el ámbito mencionado respeta los Tratados y el Derecho de la Unión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 326, párrafo primero, del TFUE. En consonancia con lo dispuesto en el artículo 326, párrafo segundo, del TFUE, no perjudica al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial, no constituye un obstáculo ni una discriminación para los intercambios entre Estados miembros, ni provoca distorsiones de competencia entre ellos. (14) La cooperación reforzada en este ámbito respeta las competencias, derechos y obligaciones de los Estados miembros no participantes, conforme a lo dispuesto en el artículo 327 del TFUE. Este sistema no afectará a la posibilidad de los Estados miembros no participantes de mantener o introducir un ITF basado en las normas nacionales no armonizadas. El sistema común del ITF conferirá a los Estados miembros participantes potestad fiscal únicamente en función de factores de vinculación apropiados. (15) Siempre y cuando se respeten las condiciones de participación establecidas en la presente Decisión, la cooperación reforzada en el ámbito mencionado está abierta en todo momento a todos los Estados miembros dispuestos a respetar los actos ya adoptados en este marco, de conformidad con el artículo 328 del TFUE. HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN: Artículo 1 Se autoriza a Bélgica, Alemania, Estonia, Grecia, España, Francia, Italia, Austria, Portugal, Eslovenia y Eslovaquia a instaurar entre sí una cooperación reforzada en el ámbito del establecimiento de un sistema común del impuesto sobre las transacciones financieras mediante la aplicación de las disposiciones pertinentes de los Tratados. Artículo 2 La presente Decisión entrará en vigor el día de su adopción. Hecho en Bruselas, el Por el Consejo El Presidente [1] COM(2011) 594. [2] Directiva 2008/7/CE del Consejo, de 12 de febrero de 2008, relativa a los impuestos indirectos que gravan la concentración de capitales. [3] Las entidades financieras se han beneficiado ampliamente, de forma directa o indirecta, de las operaciones de rescate y de garantía (pre)financiadas por los contribuyentes europeos a lo largo del periodo comprendido entre 2008 y 2012. Dichas operaciones, unidas al descenso de la actividad económica como consecuencia de la propagación de la incertidumbre respecto de la estabilidad del sistema económico y financiero en su conjunto, han provocado un deterioro del equilibrio de las finanzas públicas en toda Europa. Hay que señalar asimismo que la mayoría de los servicios financieros y de seguros están exentos del IVA. [4] P6_TA(2012)0217. [5] ECO/321 – CESE 818/2012 (DO C 181 de 21.6.2012, p. 55.). [6] CDR 332/2011 (DO C 113 de 18.4.2012, p. 7). [7] El ITF fue el primer punto del orden del día del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros de 8 de noviembre de 2011 y, ulteriormente, de las tres reuniones sucesivas de marzo, junio y julio de 2012. Entre diciembre de 2011 y junio de 2012 se dedicaron a tratar esta cuestión siete reuniones del Grupo de Trabajo del Consejo «Cuestiones Fiscales - Fiscalidad Indirecta». [8] Directiva 2008/7/CEE del Consejo relativa a los impuestos indirectos que gravan la concentración de capitales (DO L 46 de 21.2.2008, p. 11.). [9] Véase a este respecto la sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 2009 en el asunto C-569/07, apartados 32 a 35, en la que se hace referencia al asunto C-415/02 (DO C 282 de 21.11.2009, p.6). [10] Véase la sección 4.3 [11] DO C... de ..., p.. [12] COM(2011) 594 final, de 28 de septiembre de 2011.