Dictamen del Comité de las Regiones sobre "Los aspectos institucionales de la ampliación 'El gobierno local y regional en el corazón de Europa'"

(1999/C 374/05)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa de 15 de julio de 1998 de emitir un Dictamen sobre este tema de conformidad con el cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y encargar a la Comisión de Asuntos Institucionales su elaboración;

visto el Proyecto de Dictamen aprobado por la Comisión de Asuntos Institucionales el 6 de julio de 1999 (CDR 52/99 rev. 2) (ponentes: Lord Hanningfield DL y Sra. Louppen-Laurant),

ha aprobado en su 30o Pleno de los días 15 y 16 de septiembre de 1999 (sesión del 15 de septiembre) el presente Dictamen.

1. Introducción

La próxima adhesión de nuevos Estados miembros constituirá la mayor ronda de ampliación en la historia de la Unión, tanto en número de Estados como en población.

Es algo generalmente aceptado que las estructuras creadas hace cuatro décadas para una comunidad económica de seis ya no son adecuadas para una Unión de quince o incluso de veinte o más. Los acontecimientos recientes han mostrado bien a las claras la urgente necesidad de una revisión radical de las instituciones y la administración de la Unión, así como de más democracia y transparencia.

A eso se añade que el "tejido" de la Unión de nuestros días es más tupido que hace cuarenta años. La Unión ya no es una asociación de capitales, sino que se ha convertido también en una Europa de regiones y municipios. La creación del Comité de las Regiones (CDR) supone el reconocimiento último de este hecho. Las regiones y las ciudades pueden considerarse partes constitutivas de la Unión y desempeñan una función crucial en el progresivo desarrollo de la Unión Europea.

La próxima Conferencia Intergubernamental (CIG) debe dar como resultado una Unión Europea democrática, descentralizada y eficiente, con instituciones bien dotadas para satisfacer las necesidades de más de 500 millones de ciudadanos europeos en el siglo XXI.

Ante la probable ampliación de la UE, es evidente la oportunidad de revisar las funciones de sus instituciones, incluidas las del CDR.

1.1. El presente Dictamen se ocupa de los aspectos institucionales de la ampliación en lo que respecta al CDR.

Se abordan principalmente dos órdenes de cuestiones:

- el impacto directo de la ampliación en la actividad del CDR,

y

- el papel y las funciones del CDR con respecto a las demás instituciones europeas.

1.1.1. El Dictamen es en primer lugar un documento de trabajo, puesto que el proceso que conduce a una Unión Europea ampliada es evolutivo y los detalles y el calendario de la ampliación no son conocidos a estas alturas con exactitud.

1.1.2. El Comité de las Regiones considera necesario emitir un nuevo dictamen tan pronto como se aclare cuándo y cómo se ampliará la UE.

1.1.3. El CDR desempeña un papel clave en la promoción del principio de subsidiariedad en la Unión Europea.

2. El CDR y la ampliación: situación actual

2.1. Las entidades locales y regionales mantienen desde hace tiempo relaciones con países de fuera de la Unión Europea. A través de los distintos programas comunitarios, el CDR también ha asumido un papel de liderazgo como interlocutor de las entidades locales y regionales de países que han expresado su interés por ingresar en la UE.

2.1.1. El CDR ya ha constituido un "grupo de contacto" para entablar el diálogo con las autoridades locales y regionales de los PECO y Chipre. La Mesa del CDR estableció este grupo de contacto el 13 de mayo de 1998. Dicho grupo ha celebrado varias reuniones y conferencias en los países candidatos; en noviembre de 1999 se celebrará una gran conferencia para informar sobre sus resultados.

2.1.2. Paralelamente a la actividad desarrollada por el CDR, las demás instituciones de la Unión Europea llevan ya algún tiempo dialogando con los países candidatos. Individualmente, los Estados miembros de la UE también han mantenido contactos bilaterales con estos países.

2.1.3. En el marco de las medidas adoptadas por las instituciones para adaptarse a una Unión Europea ampliada, el Comité de las Regiones considera conveniente reforzar aún más el papel del CDR. Las demás instituciones de la UE deberían también emprender reformas similares en respuesta a los cambios de funciones y relaciones en una Unión Europea con más miembros y en creciente integración. No obstante, para el CDR la cuestión clave es que la UE siga concediendo gran importancia al principio de subsidiariedad, potenciando en consecuencia el papel del CDR en el proceso decisorio y en el control de la aplicación de este principio.

2.1.4. El 25 de marzo de 1998, la Comisión aprobó las asociaciones para la adhesión de diez países candidatos de Europa Central y Oriental. El Comité de las Regiones estima que debería desempeñar un papel en dichas asociaciones para la adhesión, con el fin de desarrollar la democracia local y regional en los países candidatos y reforzar el principio de subsidiariedad.

3. El impacto directo de la ampliación en la actividad del CDR

En el presente apartado se destacan las reformas internas más importantes que el CDR tendría que acometer antes de la próxima ampliación de la UE.

3.1. Número de miembros del CDR

3.1.1. De acuerdo con el Tratado de Maastricht, el CDR se creó con 189 miembros, copiando el tamaño y la estructura del Comité Económico y Social. Este número aumentó después (cuando la UE pasó de doce a quince Estados miembros) hasta los 222 actuales. La futura ampliación de la UE podría exigir un nuevo aumento del tamaño del CDR.

En el anexo 1 se indica el tamaño actual de las delegaciones nacionales.

3.2. El tamaño de las instituciones y la ampliación

3.2.1. El Tratado de Amsterdam limita el tamaño del Parlamento Europeo a 700 miembros. El de la Comisión es aún objeto de debate.

3.3. La ampliación y el número de miembros del CDR

El CDR dispone de varias opciones.

3.3.1. La primera es el mantenimiento del statu quo; esto es, el CDR podría seguir teniendo 222 miembros, con lo cual disminuiría el tamaño de las delegaciones nacionales para dar entrada a los representantes de los nuevos Estados miembros. En ese supuesto, el tamaño de las delegaciones nacionales se reduciría con cada ampliación.

3.3.2. La segunda consiste en autorizar una ampliación del CDR con nuevas delegaciones nacionales de dimensiones similares a las de las actuales. El tamaño de las delegaciones nacionales de los nuevos países se fijaría de modo que se correspondiera con el número de miembros de las otras delegaciones (véase el anexo 2). Esto daría como resultado un total de 351 miembros.

3.3.3. La tercera es una revisión radical del sistema, modificándolo para que el tamaño de cada delegación guarde una relación más estrecha con la población, como ocurre en el Parlamento Europeo. Esto desembocaría en un total de 206 ó 318 (véase el anexo 3).

3.3.4. A juicio del Comité de las Regiones, un aumento del número total de miembros aseguraría a los países que se adhieran a la UE la posibilidad de contar con una representación adecuada de los gobiernos locales y regionales.

3.3.5. El Comité de las Regiones propone limitar el número de miembros a unos 350. Ello permitiría dar a las delegaciones nacionales un tamaño conveniente, con una representación suficiente de los gobiernos regionales y locales y de las distintas zonas geográficas del país. Habrá que cuidar en especial de que esta representación y reparto adecuados sean también posibles en las delegaciones nacionales más pequeñas.

3.3.6. El Comité de las Regiones ha concebido dos supuestos que contemplan un posible aumento del tamaño del CDR sobre la base de las dos "oleadas" de ampliación previstas. Con ello se pretende proporcionar una guía de cómo afectaría la ampliación al tamaño global del CDR (véase el anexo 4).

3.4. Número de miembros y composición del CDR

3.4.1. Convendría volver a estudiar los procedimientos para designar a los miembros del CDR. Las prácticas seguidas en la actualidad varían considerablemente de unos Estados miembros a otros. Con vistas a la adhesión de nuevos países, el Comité de las Regiones considera que es preciso examinar a fondo esta cuestión tan importante con el fin de adoptar una postura para la próxima CIG. Los países candidatos deben participar en este examen.

3.4.2. Los países que han solicitado su adhesión a la UE tienen estructuras muy dispares; cualquier reforma del CDR debe posibilitar la participación de los entes locales y regionales.

3.4.3. La composición del CDR deriva, por definición, de su función y de sus tareas. Dado que el CDR no ha terminado de definir su papel en cuanto órgano político en el seno de la Unión Europea, y dado que en Europa avanzan los procesos de regionalización, descentralización y creciente autonomía de los entes locales y regionales, es preciso mantener abierto el debate sobre la designación de los miembros del CDR y su composición. Tal debate debe tener en cuenta la organización interna de los futuros Estados miembros y seguir de cerca la reflexión en torno a los cambios institucionales en la UE.

3.4.4. En el Dictamen que presentó el CDR para la CIG de 1996 (ponente: Sr. Pujol)(1); ya se pedía una referencia explícita al mandato político y a la legitimidad política de sus miembros, así como al hecho de que son nombrados a propuesta de la entidad territorial de la que son representantes. La CIG no atendió esta petición, por lo que el CDR insiste de nuevo en la exigencia de que sus miembros tengan un mandato político.

3.4.5. En caso de que se modifiquen nuevamente los Tratados o la Unión Europea se dote de una Constitución, y en la perspectiva de cualquier posible movimiento hacia una mayor armonización de la Unión Europea, el CDR tendrá que formular y clarificar su función y su posición. El CDR desea que en ese debate tengan una participación destacada los países candidatos a la adhesión.

3.4.6. Cualquier revisión de los procedimientos de designación deberá tener en cuenta la igualdad de oportunidades.

3.4.7. Una vez que esté más claro qué país o países se adherirán a la UE en la próxima ampliación, deberá concederse a estos países el estatuto de "observadores". Los observadores tendrían derecho a enviar una representación a las reuniones del CDR, con la posibilidad de hacerse directamente una idea de sus trabajos.

3.5. Aspectos prácticos y organizativos

3.5.1. Como es lógico, cualquier cambio dentro del CDR plantearía un gran número de cuestiones relacionadas con los aspectos prácticos de su labor.

3.5.2. Sería necesario examinar de cerca las estructuras internas, el tamaño y número de las comisiones, el número de miembros y la composición de la Mesa, la composición del personal y otros aspectos internos. Estas cuestiones están siendo estudiadas actualmente por la Comisión ad hoc de Reglamento Interno.

3.5.3. Teniendo en cuenta que el procedimiento y el calendario de la próxima fase de ampliación se están perfilando ya, el Comité de las Regiones considera conveniente que la Secretaría del CDR tome las medidas necesarias para que la Mesa sea informada cuanto antes sobre las consecuencias presupuestarias de la ampliación. Debe hacerse una planificación a medio plazo en la que se tengan en cuenta las posibles consecuencias de la ampliación.

3.5.4. Al igual que las demás instituciones, el CDR tendrá que tomar una decisión acerca de las lenguas. Ahora se traduce e interpreta en once lenguas. El asunto debe ser analizado en el marco de la cooperación institucional y teniendo debidamente en cuenta las lenguas regionales.

3.5.5. Debería examinarse la posibilidad de cursos de idiomas, programas de intercambio y actividades conjuntas, tanto para los miembros como para el personal de la administración. Las medidas en ese sentido asegurarían el buen desarrollo de la adhesión y facilitarán la comunicación intra e interinstitucional.

4. Función e identidad del CDR en relación con las demás instituciones de la UE

El presente apartado se ocupa del impacto de la ampliación en el CDR desde el punto de vista interinstitucional.

4.1.1. La ampliación de la UE obligaría a reconsiderar algunas cuestiones importantes relativas al funcionamiento a nivel de la UE. Una Unión ampliada tendría que plantearse toda una serie de temas, entre los que posiblemente estaría la ponderación de votos en el Consejo, el papel y las estructuras de la Comisión, etc. Este apartado se centra en algunas cuestiones clave relativas a la función del CDR en el marco de las instituciones comunitarias.

4.1.2. El Comité de las Regiones considera que su papel y su posición deberían reforzarse con vistas a la nueva fase de ampliación y las reformas previstas en las estructuras institucionales de la Unión, y que el CDR debería ejercer más influencia en el diseño de las políticas y la toma de decisiones en la UE. Un número cada vez mayor de decisiones sobre cuestiones de diferentes ámbitos se toman ya a nivel subnacional, y la importancia e influencia de las entidades locales y regionales en la UE es cada vez mayor. Esto debe tener reflejo en el papel del CDR.

4.1.3. Con la vista puesta en la próxima CIG, es conveniente que se tomen medidas para reforzar el papel del CDR en diversos ámbitos.

5. Ámbitos competenciales

5.1. La ampliación que se va perfilando en el horizonte brinda la oportunidad de replantearse y volver a evaluar los ámbitos en relación con los cuales es preceptivo consultar al CDR. La adhesión de nuevos países justifica, sin lugar a dudas, un aumento de las competencias del CDR en algunos ámbitos de particular interés para esos nuevos países.

5.2. Dado que las entidades locales y regionales están adquiriendo una función cada vez más relevante en el terreno de la seguridad ciudadana, el Comité de las Regiones considera que este ámbito debería pasar a formar parte de sus competencias en la próxima CIG. La delincuencia y otros asuntos de seguridad ciudadana son cuestiones que ocupan cada vez más a las entidades locales y regionales, y en muchos casos los intentos de encontrar soluciones en este campo tienen éxito cuando dentro de las entidades locales se coopera para hallar soluciones óptimas para los problemas de la región o municipio de que se trate. Además, el Comité de las Regiones observa que las entidades locales y regionales participan cada vez en mayor medida en una gama muy amplia de temas diferentes como, por ejemplo, energía, tecnología de la información y PYME.

5.3. Los conceptos genéricos que se utilizan en el Tratado permiten la consulta del CDR en relación con nuevas políticas que surjan en el futuro y que no siempre son fáciles de definir. La ampliación pondrá sobre el tapete cuestiones y aspectos novedosos e imprevistos de la política de la UE, de modo que debería mantenerse esa flexibilidad que permite consultar al CDR acerca de un amplio abanico de políticas.

6. El CDR y el proceso decisorio en la UE

6.1. En el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se especifican los casos en que el CDR tiene derecho a emitir un dictamen sobre proyectos legislativos de la UE (entre el momento en que la Comisión lo presenta y el momento en que el Consejo lo adopta).

El fortalecimiento del papel del CDR en el procedimiento legislativo de la UE haría justicia al actual proceso de regionalización y descentralización y al cambio en las relaciones entre los Estados y los entes regionales y locales, tanto en la UE como fuera de ella.

A este respecto, el CDR reitera la petición hecha en su Dictamen 136/95 (ponente: Sr. Pujol), en el sentido de que se reconozca plenamente al CDR como institución comunitaria propiamente dicha.

Por otra parte, convendría que la Comisión y el Consejo, en caso de no seguir las recomendaciones del CDR, indicaran los motivos.

6.2. Se propugna un aumento de la cooperación entre el CDR y las demás instituciones de la UE. En las prioridades políticas del CDR (adoptadas el 18 de noviembre de 1998) se considera que la intensificación de los contactos a nivel de las comisiones (con las correspondientes del PE), ponentes, grupos políticos y delegaciones nacionales constituye un instrumento clave para mejorar la cooperación interinstitucional. En casos especiales, cabría plantearse la conveniencia de establecer grupos de trabajo ad hoc de carácter interinstitucional.

7. El CDR y las demás instituciones de la Unión Europea

Aunque la ampliación no es el único motivo para emprender reformas profundas en las estructuras de la Unión, es del todo punto cierto que, de no cambiar nada, terminarían por derrumbarse bajo el peso de una Unión ampliada. Las primeras fisuras ya están a la vista.

En la próxima CIG podrían decidirse otros cambios en la estructura y funcionamiento de la Unión Europea, incluida la elaboración de una Constitución de la Unión Europea. La delimitación de competencias será, sin duda, uno de los principales temas de debate. La reforma de la Unión Europea deberá tener en cuenta el importante papel y las competencias de las regiones y municipios europeos. En esta Europa descentralizada, el CDR tendrá funciones importantes, y en lo que concierne a sus relaciones con las demás instituciones habrá que establecer criterios inequívocos.

8. Conclusiones

8.1. El ingreso en la Unión Europea supone acatar el principio de subsidiariedad por parte de los países candidatos. En este contexto, el Comité de las Regiones considera importante el fortalecimiento de la democracia local y regional en esos países para que la Unión Europea ampliada funcione con la mayor proximidad posible al ciudadano. Por ello, hace un llamamiento para que la Unión Europea apoye, en el marco de la estrategia de preadhesión, los progresos de los países candidatos en esa dirección.

8.2. Número de miembros

El Comité de las Regiones estima que la ampliación de la Unión exige un nuevo aumento del número de miembros. El CDR considera adecuado un límite superior de unos 350 miembros. En relación con el problema de cómo conseguir una representación suficiente, examinará varias posibilidades.

8.3. Composición

Con vistas a la ampliación de la Unión y la próxima CIG, el CDR opina que deberían replantearse los principios que rigen la designación de sus miembros. En el debate sobre la composición del CDR y la designación de sus miembros deben participar representantes de los países candidatos.

8.4. El CDR reitera su petición, contenida en el Dictamen 136/95 (ponente: Sr. Pujol), de que en el nuevo Tratado se haga referencia al mandato político y la legitimidad de naturaleza política de sus miembros.

8.5. Los países candidatos de la primera tanda de adhesiones tendrán el estatuto de observadores, que les permitirá enviar un representante a las reuniones del CDR.

8.6. Cualquier nuevo procedimiento de designación de los miembros del CDR deberá tener en cuenta la igualdad de oportunidades.

8.7. Aspectos prácticos y organizativos

Debe desarrollarse cuanto antes una estrategia presupuestaria y organizativa a medio plazo.

Dicha estrategia contemplará los siguientes aspectos:

- tamaño y composición de los órganos del CDR (Mesa, comisiones, etc);

- implicaciones presupuestarias;

- actividades de formación, como cursos de lenguas;

- traducción e interpretación.

8.8. El CDR y el proceso decisorio

El Comité de las Regiones reclama que se fortalezca más su papel en el procedimiento legislativo de la UE. También debería ampliarse el abanico de políticas en que la participación del CDR es preceptiva, y en el Tratado deberían recogerse más explícitamente las políticas que ya son objeto de los trabajos del CDR. Asimismo, debería mantenerse la posibilidad de que el CDR sea consultado en otros ámbitos.

8.9. El Comité de las Regiones reitera la recomendación que hizo en el Dictamen 136/95 (ponente: Sr. Pujol) de que se reconozca al CDR como institución. Por otra parte, debería requerirse de la Comisión y el Consejo que, en caso de no seguir las recomendaciones del CDR, expliquen los motivos.

8.10. La posición del CDR en el marco institucional de la UE

El CDR pretende cooperar más intensamente con las demás instituciones de la UE, particularmente con miras a la ampliación y la CIG. Una manera práctica de hacerlo consistiría en desarrollar comités conjuntos con el Parlamento Europeo; así pues, el Comité sugiere que la Secretaría del CDR haga todo lo posible para que tales reuniones se celebren cuanto antes. Además, el CDR continuará definiendo y reafirmando el papel y la posición que le son propios, particularmente con miras a la posibilidad de dar más calado a la integración europea.

8.11. El Comité de las Regiones debe proseguir y aumentar la asistencia que presta a los países que se esfuerzan por ingresar en la Unión Europea. El CDR debería facilitar apoyo, asistencia e información junto a las demás instituciones comunitarias. Las autoridades locales y regionales de los países candidatos deben participar plenamente en el proceso de ampliación desde sus comienzos. Con ese fin se están constituyendo comités mixtos en los que está previsto examinar cuestiones relativas a las entidades territoriales.

Bruselas, el 15 de septiembre de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) CDR 136/95 fin - DO C 100 de 2.4.1996, p. 1.

ANEXO I

al Dictamen del Comité de las Regiones

Este anexo muestra el tamaño actual de las delegaciones nacionales del CDR.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El CDR se compone en la actualidad de un total de 222 miembros.

ANEXO II

al Dictamen del Comité de las Regiones

Tamaño de las delegaciones de los países candidatos (cálculo efectuado por comparación con delegaciones de tamaño similar ya existentes de acuerdo con las disposiciones en vigor).

Poblaciones por país (estimaciones; julio de 1998)

>SITIO PARA UN CUADRO>

(Tamaño aproximado de las delegaciones, calculado sobre la base de la población total del país. Con arreglo a estas cifras, el CDR pasaría a componerse de 351 miembros.)

ANEXO III

al Dictamen del Comité de las Regiones

Composición revisada de las delegaciones utilizando la misma clave de reparto que el Parlamento Europeo.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Este cuadro refleja el tamaño del CDR calculando el número de miembros de las delegaciones nacionales mediante la división por dos o por tres del número de eurodiputados por cada actual Estado miembro.

Opción 1: mitad del número de eurodiputados

Opción 2: tercio del número de eurodiputados

ANEXO IV

al Dictamen del Comité de las Regiones

Este anexo ilustra el aumento que experimentaría el tamaño del CDR con dos ampliaciones más. Los cálculos son obviamente un tanto especulativos, dado que las circunstancias de los países candidatos podrían cambiar. No obstante, la indicación de algunas opciones puede servir de ayuda a los miembros del CDR a la hora de considerar las cuestiones relativas al tamaño de la institución.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El tamaño del CDR aumentaría en 69 miembros, pasando de 222 a 291.

>SITIO PARA UN CUADRO>

El CDR pasaría así a contar con 222 + 129 (60 + 69) = 351 miembros.

ANEXO V

al Dictamen del Comité de las Regiones

Entidades territoriales de los países candidatos a ingresar en la primera ronda de adhesión

>SITIO PARA UN CUADRO>