COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
C0M(93) 47 final 
Bruselas, 14 de mayo de 1993 
Comunicación de la Con i s Ion 
al Consejo y al Parlamento Europeo 
y al Comité Económico y Social: 
Libro Verde sobre reparación del daño ecológico 
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indice 
1.0 Introducción 4 
2.0 La reparación del daño ecológico mediante mecanismos 
de responsab i I i dad civil ... 6 
2.1 Prob I emas .6 
2.1.1 Responsab i I i dad por culpa 6 
2.1.2 Responsab!Iidad objet iva 6 
2.1.3 Canalizar la responsabilidad 7 
2.1.4 Responsab i 11 dad mu111pIe 8 
2.1.5 Qué y quiénes atentan contra el medio ambiente 
i) Contaminación crónica 8 
i i) Emisiones autorizadas por los poderes públicos 9 
i i i) Daños or i g i nados en eI pasado 9 
2.1.6 Límites de la responsabilidad 9 
2.1.7 Definición de daño ecológico 10 
2.1.8 Problemas para probar la causalidad 10 
2.1.9 La capacidad procesal 11 
2.1.10 La reparación adecuada 11 
2.1.11 El probIema de I aseguram i ento 11 
2.2 Tendencias en el Derecho sobre responsabilidad civil 
por daños a I med i o amb i ente 13 
2.2.1 Panorama general a nivel nacional 14 
2.2.2 Soluciones adoptadas a nivel internacional 15 
2.2.3 Posición de la Comunidad 17 
3.0 Reparación del daño ecológico mediante sistemas de 
indemnización conjunta 20 
3.1 Problemas 20 
3.1.1 Imposición de la restauración como medida 
reparator la 20 
3.1.2 Asignación de los costes de restauración 21 
3.1.3 Mantener el efecto preventivo 21 
3.2 Soluciones adoptadas a nivel internacional y nacional .... 21 
3.2.1 Sistemas internacionales 21 
3.2.2 Sistemas nacionales 22 
3.2.3 Propuestas comunitarias 21 
4.0 Orientaciones para una actuación comunitaria 23 
4.1 Planteamiento horizontal de la responsabilidad civil 
por daños al medio ambiente 23 
4.1.1 Responsab! i idad por culpa 25 
4.1.2 Responsabí I idad objet iva 25 
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4.2 Planteamiento horizontal de los sistemas de 
indemnización conjunta 27 
4.3 Perspectivas 28 
Anexo I Tendencias a nivel nacional 1 
Anexo II Situación en Estados no miembros: 
Japón y los Estados Unidos 2 
Anexo III Tendencias a nivel internacional 5 
Anexo IV : El sistema creado por el Convenio del Consejo 
de Europa 7 
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1.0 Introducción 
Seveso, Amoco Cadiz, Sandoz, la Coruña o Braer son nombres que evocan 
grandes catástrofes ecológicas ocurridas en la Comunidad Europea. Son 
accidentes que provocaron la indignación general y pusieron 
dramáticamente de manifiesto la necesidad de sanear y restaurar los 
medios tras un daño ecológico. No obstante, los daños consecuencia de 
accidentes sólo constituyen una pequeña parte de los daños ecológicos 
que se producen hoy en dia en la Comunidad. Las emisiones de 
instalaciones industriales y de vehículos de motor contaminan la 
atmósfera y provocan la muerte de los bosques. Las aguas residuales 
municipales y agrarias degradan las aguas superficiales y subterráneas. 
Las sustancias peligrosas depositadas en el pasado contaminan el suelo. 
Los daños ocasionados por estas actividades, que no constituyen 
accidentes en si, son menos espectaculares pero, en contrapartida, son 
más frecuentes y no por ello menos necesitados de medidas de 
reparación. 
Con las cuestiones planteadas en el presente Libro Verde la Comisión 
desea suscitar un debate a gran escala sobre el tema de la reparación 
del daño ecológico con objeto de informar mejor de su futura política 
en este sector. Para ello, la Comisión mantendrá consultas oficiales y 
audiencias con expertos de los Estados miembros y demás partes 
interesadas (industria y agricultura). Toda propuesta de la Comisión 
para una posible actuación se hará de acuerdo con el principio de 
subsidiar iedad, previo análisis de su rentabilidad y habida cuenta de 
su coherencia con otras propuestas (impuestos, por ejemplo). 
En el presente Libro Verde se estudia en primer lugar la conveniencia 
de utilizar el mecanismo de responsabilidad civil como medio para 
asignar la responsabilidad por los gastos necesarios en la restauración 
del medio ambiente. La responsabilidad civil es una herramienta 
jurídica y económica que sirve para obligar al responsable de un daño a 
pagar una indemnización por los gastos de su reparación. Al exigir a 
los autores que paguen los gastos de los daños, la responsabilidad 
civil tiene como importantes funciones secundarias consolidar 
determinadas normas de conducta e impedir que se causen más daños en el 
futuro. Este asunto forma parte en este momento del orden del dia de la 
Comunidad Europea por varias razones: 
(a) La opinión pública exige sistemas de responsabilidad y de 
indemnización cuyo rigor aumente en los casos de accidentes 
medioambientales tales como el accidente industrial de Seveso o 
el envenenamiento del Rin como consecuencia del incendio de la 
factoría Sandoz. 
(b) Tanto en el IV como en el V Programa comunitario de medio 
ambiente y en otros actos*1*, el Consejo de Ministros de la 
Comunidad se había comprometido a emprender una labor en el 
campo de la responsabilidad civil. Además, el Consejo conjunto 
de Transportes y Medio Ambiente de 25 de enero de 1993 había 
(1) DO C 328 de 7.12.87, p. 15, apartado 2.2.5; Directiva 84/631/CEE 
del Consejo relativa al seguimiento y al control en la Comunidad 
de los traslados transfronterizos de residuos peligrosos, DO L 326 
de 13,12.84, p. 31. 
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instado a estudiar la viabilidad de un sistema de sanciones y 
responsabilidad civil por la contaminación del medio ambiente. 
El 24 de febrero de 1993 la Comisión dio respuesta a esta 
exigencia del Consejo con la adopción de una comunicación sobre 
"Una política común de seguridad mar ItlmaM(2). 
c) El Consejo de Europa ha elaborado un Convenio sobre 
responsabilidad objetiva por los daños resultantes de 
actividades peligrosas para el medio ambiente, y otros 
organismos internacionales están trabajando también en la 
preparación de convenios internacionales sobre sistemas de 
responsabilidad por daños al medio ambiente. 
d) Si hay diferencias en la manera de utilizar el mecanismo de la 
responsabilidad civil por daños al medio ambiente entre los 
distintos Estados miembros, la competencia puede resultar 
falseada y el funcionamiento del mercado interior, 
obstaculizado. 
Un sistema comunitario de responsabilidad civil por daños al medio 
ambiente podría inspirarse en un principio fundamental y universal del 
Derecho Civil, según el cual toda persona que comete un daño debe 
repararlo. Este principio Jurídico está muy relacionado con otros dos 
sobre los que se fundamenta la política comunitaria en materia de medio 
ambiente desde que se adoptó el Acta Única, a saber, el principio de 
acción preventiva y el principio de que quien contamina, paga. 
La relación con este último reside en el hecho de que la 
responsabilidad civil es un mecanismo jurídico para conseguir que los 
responsables de la contaminación paguen por los daños que ésta 
ocasiona. En cuanto al principio de prevención, los contaminadores 
potenciales, si saben que se les va a exigir responsabilidad por los 
costes de reparación del daño por ellos provocado, tendrán un fuerte 
incentivo para evitar causarlo. 
Si la responsabilidad civil en materia de medio ambiente se aplica de 
forma distinta en los Estados miembros, las industrias de algunos de 
ellos pueden verse obligadas a pagar por el daño causado, mientras que 
otras industrias situadas en otros Estados miembros podrán, quizás, 
eludir el pago de esos costes, ya sea porque la restauración no sea 
obligatoria o porque tales costes recaigan sobre el contribuyente. Las 
industrias que no tengan la obligación de pagar por los costes de 
restauración estarán recibiendo, en realidad, un subsidio. 
Un sistema general aplicable al daño ecológico representa para sectores 
tales como el de los transportes un medio para internalizar algunos 
costes externos. 
En secundo lugar. el presente Libro Verde plantea la posible reparación 
de los daños ecológicos a los que no pueden aplicarse los principios de 
la responsabilidad civil. Asi pues, estudia los sistemas de 
indemnización conjunta vigentes, con sus problemas y limitaciones. 
Hay que señalar que el tema de las sanciones, a pesar de su 
importancia, no ha sido abordado en la presente Comunicación. 
(2) C0M(93) 66 final 
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2.0 La reparación del daño ecológico mediante mecanismos de 
responsabI i idad cIvi I 
2.1 Problemas 
La doctrina Jurídica de la responsabilidad civil establece una vía por 
la cual la persona perjudicada puede recibir indemnización por el daño 
padecido. Con ello se hace frente a situaciones en las que es más Justo 
que el responsable de la acción o incidente origen del daño asuma los 
gastos correspondientes porque ha habido culpa por su parte o porque 
puedan imputársele por otras razones las pérdidas ocasionadas por el 
daño. 
La responsabilidad civil nace en el ámbito del Derecho Privado, por lo 
cual se diferencia de las obligaciones que surgen del Derecho 
Público, tales como la responsabilidad penal y la administrativa. 
Hay dos tipos de responsabilidad civil: la responsabilidad por culpa y 
la responsabilidad objetiva. 
2.1.1 Responsabilidad por culpa 
Cuando se aplica la responsabilidad por culpa debe demostrarse que el 
responsable ha cometido una negligencia o cualquier otra infracción 
que ha causado un daño. Para que exista culpabilidad, el responsable 
tenia que haber actuado según una determinada norma de prudencia o una 
disposición legal, y no lo hizo. 
En materia de medio ambiente, hay una fuerte interacción entre la 
responsabilidad por culpa y la regulación positiva. Las normas y 
procedimientos que establece esta normativa pueden servir de 
orientación para determinar si la actuación de una persona debe 
considerarse razonable o, por el contrario, negligente, dadas las 
circunstancias. El incumplimiento de normas sobre medio ambiente puede 
constituir una prueba de culpabilidad y, a la inversa, el cumplimiento 
de la normativa o de lo establecido en una autorización puede ser 
prueba de que el que actuó lo hizo de forma razonable. A medida que se 
promulgan nuevas normas sobre protección ambiental, van surgiendo 
nuevas obligaciones que pueden desembocar en responsabilidad. 
En los casos de responsabilidad por culpa, la victima puede tropezar 
con dificultades a la hora de probar que la acción de la otra parte fue 
i licita. 
De esta manera, si los Gobiernos aplican con rigor la responsabilidad 
por culpa, ésta podrá desempeñar un importante papel a la hora de hacer 
cumplir la normativa de medio ambiente y servirá para poder recuperar 
los costes de restauración del medio natural agredido como consecuencia 
de actos ilícitos. Sin embargo, la responsabilidad por culpa no puede 
aplicarse para recuperar tales costes en los casos en los que no se 
puede demostrar la existencia de culpa. 
2.1.2 Responsab!Iidad objetiva 
La responsabilidad objetiva o sin culpa se caracteriza porque exime de 
demostrar la culpa. Representa una simplificación en el establecimiento 
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de la responsabilidad. No obstante, el perjudicado debe probar que el 
daño es consecuencia de un acto u omisión de un sujeto pasivo. 
Fundamentalmente, pues, este tipo de responsabilidad sirve de incentivo 
para que se adopten medidas preventivas. 
La determinación del campo de aplicación de un sistema de 
responsabilidad objetiva por daños al medio ambiente es tarea difícil 
pero fundamental. Los responsables potenciales necesitan saber cuánto 
pueden llegar a tener que pagar en caso de que provoquen un daño. Esta 
necesidad de certidumbre Jurídica se opone, a la necesidad de 
definiciones flexibles que puedan adaptarse a los avances tecnológicos 
y a situaciones imprevistas. 
Pueden surgir algunas dificultades importantes a la hora de aplicar los 
conceptos de la responsabilidad civil para obtener una indemnización 
por daños al medio ambiente. A veces no se pueden determinar 
categóricamente desde el punto de vista científico aspectos tales como 
los efectos a largo plazo de un contaminante dado, por ejemplo. Los 
conceptos de "responsab!Iidad", "daño" y, sobre todo, "medio ambiente" 
son ambiguos y cada ordenamiento jurídico ofrece su propia 
interpretación. Un sistema de responsabilidad objetiva con un campo de 
aplicación demasiado amplio puede considerarse demasiado oneroso para 
los sectores implicados en algunos casos. Podría decirse, por ejemplo, 
que la responsabilidad objetiva puede constituir un freno a la 
inversión en la industria. Por otro lado, un sistema demasiado limitado 
puede dejar actividades sin cubrir, con lo cual el reparto de los 
costes de restauración no seria el correcto. 
El problema reside en determinar las actividades y procedimientos que 
debe regular tal sistema. Algunos de los aspectos que podrían 
considerarse a la hora de decidir sobre la conveniencia de aplicar la 
responsabilidad objetiva a un sector o tipo de actividad concreto son 
los siguientes: 
El tipo de riesgo que presenta la actividad. 
La probabilidad de que la actividad provoque un daño y la posible 
magnitud de ese daño. 
El incentivo que ofrece la responsabilidad objetiva para una mejor 
gestión de los riesgos y la prevención de daños. 
La viabilidad y los costes de la restauración del daño que 
probablemente ocurrirá. 
La posible carga económica de la responsabilidad objetiva sobre ese 
sector económico. 
La necesidad y posibilidad de aseguramiento. 
2.1.3 Cana I i zar Ia responsab i 11dad 
Es difícil también determinar sobre quién debe recaer la 
responsabilidad. El hecho de "canalizarla" sobre una parte determinada 
puede ser una manera eficaz y equitativa de internalizar costes y 
fomentar el aspecto preventivo de la responsabilidad objetiva, siempre 
que tal canalización se dirija hacia la parte que posea los 
conocimientos técnicos, los recursos y el control práctico adecuados 
para realizar la gestión de riesgos más eficaz. 
- 8 -
2.1.4 Responsabilidad múltiple 
Cuando puede haber más de un responsable de un daño o de parte de un 
daño, puede surgir el problema de la distribución de esa 
responsabilidad. Para facilitar al perjudicado la tarea de demandar a 
varias partes, los ordenamientos Jurídicos suelen autorizar una acción 
contra más de un posible responsable a la vez. La distribución de la 
responsabilidad entre las partes responsables se hace en función de que 
la responsabilidad sea colectiva o solidarla. En virtud de la 
responsabilidad colectiva, el responsable debe indemnizar sólo por la 
parte del daño que pueda realmente Imputarse a su actividad concreta. 
En el caso de contaminación acumulada, puede ser imposible establecer 
resoluciones tan precisas. 
Con arreglo a la responsabilidad solidaria, cada parte es responsable 
por la cantidad total, pero puede solicitar la contribución de las 
demás partes responsables, lo cual plantea varios problemas como la 
multiplicidad de procesos judiciales. Pero se pueden dar casos 
evidentemente injustos si el perjudicado demanda en primer lugar a i a 
parte con más recursos económicos en vez de a la parte que ha causado 
mayores daños, lo cual se conoce como efecto de "deep-pocket" (bolsillo 
sin fondo). La responsabilidad solidaria puede tener como consecuencia 
que el perjudicado busque la Jurisdicción más favorable, si las partes 
responsables son de países distintos y la legislación de uno de ellos 
le es más propicia. 
Aunque las partes responsables acuerden entre ellas el modo de 
compartir los costes de indemnización, los litigios son muy 
complicados, lo cual puede hacer de la responsabilidad civil un 
mecanismo de indemnización con el evadí s irnos costes de transacción. Una 
solución para paliar este tipo de problemas seria asignar las 
responsabilidades por adelantado y establecer en qué orden se va a 
demandar a cada una de las posibles partes responsables, o canalizar la 
responsab!Iidad. 
2.1.5 Qué y quiénes atentan contra el medio ambiente 
Si se establece que el acto origen del daño se ha realizado de manera 
culposa o si se dan otras circunstancias generadoras de 
responsabilidad, el autor del daño es responsable de sus consecuencias. 
Por culpa se entiende la intención de causar un daño, o una negligencia 
que deriva en daño. El mecanismo de la responsabilidad civil no 
encuentra generalmente ninguna dificultad cuando el origen del daño es 
un acto deliberado o negligente de alguien concreto, ni cuando se 
conoce al sujeto responsable y existe un nexo causal entre el daño y el 
acto doloso. 
Sin embargo, la situación es más problemática cuando tales elementos no 
son evidentes: 
i) Contaminación crónica 
El daño ecológico puede ser consecuencia del efecto cumulât ivo de 
varios actos contaminantes realizados a lo largo del tiempo y del 
espacio. Si el daño es consecuencia del efecto acumulativo de las 
actividades de varios agentes, es imposible determinar cuál de todas 
ellas es la causante del daño concreto. Esto es lo que ocurre en el 
caso de las emisiones a la atmósfera que provocan la lluvia acida. A 
veces, ninguno de esos actos provoca un daño tal que pueda desembocar 
en una exigencia de responsabilidad. Por ejemplo, un único vertido 
autorizado de productos contaminantes en un rio quizás no cause un daño 
i dent if i cab le, pero el impacto combinado de todos los vertidos 
autorizados puede causar daños al rio. 
- 9 - . 
En el caso de los daños consecuencia de la acumulación de varios tipos 
de contaminación, es difícil atribuir el daño a la actuación o a la 
responsabilidad de alguien concreto y resulta, pues, necesario estudiar 
mecanismos colectivos de compartir la responsabilidad de los costes de 
restauración como, por ejemplo, los mecanismos de indemnización 
conjunta (véase ei punto 3.0). 
i i) Emisiones autorizadas por los poderes públicos 
La finalidad de este tipo de autorizaciones es permitir a los poderes 
públicos limitar la cantidad total de contaminantes a un nivel tal que 
no sean causantes de impactos ni daños inaceptables. Para ello, debe 
determinarse el nivel de contaminación a partir del cual el daño tiene 
lugar para después asignar las autorizaciones y restringir las 
emisiones totales por debajo de ese nivel. Por regla general, sin 
embargo, es difícil prever, y más aún, evaluar todos los efectos 
inmediatos y a largo plazo de los contaminantes, asi como el margen de 
seguridad necesario para prevenir los daños. Por lo tanto, puede 
ocurrir que se produzcan daños ai medio ambiente a pesar de que todas 
las emisiones responsables hayan sido autorizadas. 
Si se exceden los valores límite establecidos en la autorización o se 
llevan a cabo otras actividades no contempladas en ella, el autor será 
responsable de cualquier daño resultante. Por otra parte, si se han 
comunicado todos los datos necesarios para que la administración que 
expide las autorizaciones pueda evaluar la situación y se han cumplido 
todas las normas establecidas en la autorización, puede haber razones 
para imputar a la administración pública - y, en última instancia, al 
contribuyente - la responsabilidad por los posibles daños, lo cual 
incitará al explotador de la actividad a comunicar todos los datos 
pertinentes y a cumplir plenamente lo establecido en la autorización 
para evitar futuras responsabilidades. Asi mismo, servirá de estimulo 
para que los poderes públicos tomen decisiones responsables, por 
ejemplo, establecer restricciones claras y precisas en las 
autorizaciones. 
i i i) Daños originados en el pasado 
Las sustancias peligrosas que han permanecido mucho tiempo depositadas 
en el suelo constituyen uno de los tipos de daños al medio ambiente más 
significativos en la Comunidad. Otros tipos de daños originados en ei 
pasado, como la lluvia acida que acaba con los bosques, necesitan 
también urgentemente medidas de saneamiento y reparación. 
Sin embargo, no se puede aplicar la responsabilidad civil para 
recuperar los costes de la restauración de daños de estas 
características. A veces, el daño se ha originado en un pasado tan 
remoto que no se puede identificar a ningún autor. Otras, puede 
identificarse al autor, pero no se le puede imputar ninguna 
responsabilidad porque nada se habia establecido en tal sentido cuando 
tuvo lugar el daño. Puede ocurrir, también, que se pueda identificar al 
autor y que se le pueda imputar una responsabilidad, pero que sea 
insolvente. 
2.1.6 Limites de la responsabilidad 
No hay acuerdo sobre si debería limitarse la responsabilidad objetiva. 
Algunos dicen que cuando el responsable ha tomado todas las medidas de 
prevención razonables y se ha asegurado contra los costes de posibles 
accidentes, no tiene sentido obligarle a suspender sus actividades si 
se producen daños imprevistos e impredecibles. El resultado deseado, 
realmente, es recuperar los costes de la restauración y prevenir daños 
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en el futuro, no la quiebra. Por otra parte, si se fijan límites a la 
responsabilidad se reducirá su efecto preventivo y los costes de 
restauración que se sitúen por encima de esos limites recaerán sobre el 
contribuyente, lo cual se opone al principio de que quien contamina, 
paga. 
Los límites a la responsabilidad deberán fijarse en un grado elevado 
para no desvirtuar la función preventiva de la responsabilidad 
objetiva. Un proyecto de recomendación de la OCDE sobre indemnización 
de las víctimas de la contaminación accidental<3) propone que, en el 
caso de fijarse unos limites, los contaminadores potenciales tendrían 
que contribuir a un fondo de indemnización que cubriera la parte de los 
costes por encima de los limites que corresponde pagar a los 
responsables. 
2.1.7 Definición de daño ecológico 
Es fundamental contar con una definición Jurídica de daño al medio 
ambiente, pues ella va a regir el proceso de determinación del tipo y 
campo de aplicación de las correspondientes medidas de reparación y, 
consiguientemente, los costes que pueden llegar a recuperarse por la 
via de la responsabilidad civil. Sin embargo, las definiciones 
jurídicas suelen oponerse a la idea que la gente suele tener de daño 
ecológico pero, no obstante, son necesarias para disponer de 
certidumbre jurídica. A pesar de ello, sigue sin haber acuerdo acerca 
del objeto del daño ecológico, el grado a partir del cual un impacto 
puede considerarse tal daño y quién tiene el derecho de decidir sobre 
estos aspectos. 
Por lo que se refiere a la definición de "medio ambiente", hay 
opiniones que se inclinan por considerar que sólo deberían incluirse en 
este concepto la vida animal y vegetal y otros componentes de la 
naturaleza asi como las relaciones entre los mismos, mientras que hay 
otras opiniones favorables a la inclusión de objetos de origen humano, 
si son importantes para el patrimonio cultural de un pueblo. Por 
ejemplo, en el Convenio de i Consejo de Europa, la acepción de medio 
ambiente es bastante amplia-, incluye recursos naturales abióticos y 
bióticos tales como el aire, el agua, el suelo, la fauna y la flora y 
la interacción entre los mismos factores, los bienes que componen el 
patrimonio cultural y los aspectos característicos del paisaje. 
Otro punto de discrepancia es determinar el grado de impacto a partir 
del cual existe daño al medio ambiente. La propuesta modificada de la 
Comisión sobre una directiva del Consejo relativa a la responsabilidad 
civil por los daños y perjuicios causados al medio ambiente por los 
residuos define el concepto de "deterioro del medio ambiente" como 
"cualquier degradación física, química o biológica importante del medio 
ambiente"*4^. La destrucción física o la contaminación de gran 
magnitud suelen considerarse daño, pero ¿qué ocurre con los impactos de 
menor importancia? Todas las actividades humanas producen emisiones, 
pero no se sabe en qué punto tales emisiones pueden considerarse 
"contaminación" ni cuándo esa contaminación puede originar daños 
materiales concretos. 
2.1.8 Problemas para probar la causalidad 
Para poder obtener indemnización por daños y perjuicios, la parte 
perjudicada debe probar que el daño es consecuencia de un acto de la 
parte responsable, o de un incidente del que fue responsable dicha 
parte. No obstante, en el caso del daño ecológico se plantean problemas 
(3) C(91) 53, agosto de 1991 (OCDE). 
(4) C0M(91) 219 final. DO C 192 de 23.07.91, p.6 
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especiales: tal y como ya se ha dicho en la sección sobre contaminación 
crónica, a veces no se puede establecer el nexo causal si el daño es 
resultado de actividades de varias partes distintas; también surgen 
dificultades si el daño no se manifiesta hasta pasado un tiempo. Por 
último, existen muchas dudas cientificas en relación con el nexo 
causal entre la exposición a la contaminación y el daño, y puede 
ocurrir que la parte responsable intente refutar las pruebas de 
causalidad presentadas por la parte perjudicada planteando otras 
posibles explicaciones cientificas sobre el daño. 
2.1.9 La capac i dad procesal 
En asuntos de responsabilidad civil, la capacidad procesal suele 
atribuirse únicamente a la parte que tiene un interés legitimo en 
obtener indemnización. Si se produce un daño ecológico que afecta a un 
bien que no ha sido objeto de atribución, no existe ningún perjudicado 
con derecho a interponer una acción. Al no haber ninguna persona física 
ni Jurídica que pueda interponer una demanda en nombre del medio 
ambiente, los costes de su restauración no pueden recuperarse por la 
via de la responsabilidad civil. Los Estados miembros siguen varios 
planteamientos distintos en relación con la capacidad procesal en 
asuntos de medio ambiente. 
2.1.10 La reparación adecuada 
El fin tradicional de la responsabilidad civil es indemnizar al 
perjudicado obligando al responsable del daño a pagar los costes de 
cualquier pérdida resultado de ese daño. La pérdida suele calcularse en 
función de la depreciación económica del bien agredido o del coste real 
de la reparación del daño. El daño al medio ambiente, al no tener un 
valor mercantil, no puede indemnizarse directamente como pérdida 
económica. No obstante, puede tener gran valor desde otro punto de 
vista, por ejemplo, la extinción de una especie o la pérdida de un 
paisaje pintoresco. 
Si por un lado existe la obligación de mantener esos elementos del 
medio ambiente en buen estado, existe por otro ia obligación de 
restaurarlos cuando hayan sido degradados, lo cual lleva aparejado el 
derecho de exigir al autor del daño los costes de esa reparación. La 
indemnización » que ei responsable tiene la obligación de pagar se 
calcula sobre la base del coste real de esa restauración. 
La finalidad de las medidas de protección del medio ambiente consiste 
en mantenerlo en un grado de calidad socialmente deseado. Cuando el 
medio se degrada por debajo de esa norma, la restauración es i a única 
reparación razonable desde el punto de vista ecológico. Al objeto de 
que la restauración del medio ambiente sea una medida eficaz, las bases 
Jurídicas de tal mecanismo, así como sus principios de valoración 
económica deben estar claramente establecidos. 
2.1.11 El problema del aseguramiento 
Cuando se debate el tema de la responsabilidad civil se plantea el 
problema del aseguramiento, puesto que ios seguros constituyen un medio 
de controlar el riesgo de pérdidas económicas. 
Los seguros son un importante mecanismo de indemnización en los casos 
de daños por accidentes si los costes de restauración están cubiertos 
por una póliza de seguros. Si el que concede un seguro lo vincula a la 
calidad de la gestión de riesgos de la empresa, éste tendrá un efecto 
di suasorio y fomentará una prevención de accidentes más adecuada y 
- 12 -
otros tipos de controles ecológicos de la actividad económica. 
Las incertidumbres que dificultan la aplicación de la responsabilidad 
civil al daño ecológico plantean problemas también por lo que se 
refiere a los seguros. Las compañías de seguros tienen reparos en 
cubrir ciertas actividades si no se sabe qué tipos de daños pueden 
producirse y qué probabilidades hay de que ocurran, o si se dan 
pérdidas imprevistas que agotan la reserva de dinero. El régimen de 
responsabilidad civil instaurado, la ausencia de límites para la 
responsabilidad o la cobertura de riesgos especiales como la 
contaminación gradual, son elementos que dificultan a los aseguradores 
la labor de determinar hasta qué punto esos riesgos, ya de por si 
bastantes complejos, son asegurables, y, llegado el caso, la de 
especificar el nivel de su compromiso. Debido a estas incertidumbres se 
ven obligados, a veces, a aumentar las primas o a retirarse del mercado 
de los seguros de responsabilidad en materia de medio ambiente*5). 
Hoy en dia es difícil, y en algunos casos, imposible, conseguir que los 
seguros cubran los daños de la contaminación. Es una actividad 
relativamente reciente y no todos ios aseguradores disponen todavía de 
la tecnología ni la capacidad necesarias para proporcionar este tipo de 
cobertura. Para poder estudiar si estos riesgos son asegurables deben 
realizarse previamente otros estudios de carácter técnico. Las 
compañías de seguros pueden limitar sus posibles pérdidas reduciendo la 
cantidad máxima que aseguran. Pueden involucrar económicamente ai 
suscriptor de una póliza en el empeño de evitar las pérdidas aplicando 
importantes deducciones a cada una de esas pérdidas. Las compañías han 
intentado, además, limitar la cobertura de pérdidas accidentales a los 
daños consecuencia de un acontecimiento "repentino", definición que 
excluye los daños causados de forma gradual, como, por ejemplo, las 
fugas lentas de un depósito subterráneo. Francia, Italia y los Países 
Bajos han intervenido para crear reservas de seguros que cubran tanto 
la contaminación gradual como la repentina. 
Actualmente, se está tendiendo progresivamente a obligar a determinados 
tipos de industrias y actividades que plantean riesgos especiales a 
asegurar su responsabilidad por causa de contaminación por medio de 
algún tipo de mecanismo financiero. En este sentido, i a reciente Ley 
alemana sobre responsabilidad civil por daños al medio ambiente obliga 
a ciertos tipos de instalaciones industriales a asegurar económicamente 
su posible responsabilidad. La propuesta de directiva relativa a la 
responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados ai medio 
ambiente por los residuos obliga al productor y ai encargado de 
eliminar los residuos a asegurar su responsabilidad con un seguro u 
otro tipo de garantía económica. 
Cuando se exige un seguro se plantean varios interrogantes. Si el 
seguro fuera obligatorio, surgirían algunos problemas: las empresas 
tendrían que conseguir una cobertura en el mercado por la cantidad 
exigida, cobertura que no siempre podria obtenerse, y aun en el caso 
contrario, si el coste de la restauración del daño al medio ambiente 
fuera mayor que la cantidad de la póliza, el responsable tendría que 
pagar de todas formas la cantidad restante. 
(5) El número creciente de acciones de responsabilidad por daños 
ocasionados por la contaminación es una de las razones alegadas 
para explicar la crisis de los seguros de responsabilidad que se 
dio en los Estados Unidos en los años 80. Otras explicaciones de 
la confusión reinante por aquel entonces en el mercado de los 
seguros de los Estados Unidos hablan de ciclos históricos 
recurrentes de mercados "blandos" y de mercados "duros" en este 
sector, y de cambios en el suministro de capital disponible para 
los aseguradores. 
- 13 -
Si los seguros fueran obligatorios, las compañías de seguros tendrían, 
en realidad, poder para autorizar o no la actividad de la industria, 
mediante la concesión o denegación de un seguro a una empresa según 
presentara un riesgo "conveniente" o un riesgo "inconveniente". Algunas 
compañías están ya procediendo a evaluar la calidad de la gestión del 
riesgo y de las medidas de prevención de pérdidas de una empresa dada 
como paso previo a la concesión de una cobertura de responsabilidad en 
materia de medio ambiente. Desde el punto de vista de la protección del 
medio ambiente, la evaluación de los riesgos por parte del sector de 
los seguros es un aspecto positivo, puesto que reduce el riesgo de 
daños al medio ambiente y de pérdidas económicas para la compañía de 
seguros. Sin embargo, persiste el problema de las empresas que, por 
presentar un riesgo "inconveniente", no pueden obtener la cobertura de 
un seguro. 
Antes de imponer un seguro de responsabilidad a las empresas que 
presentan unos riesgos determinados para el medio ambiente, debe 
determinarse el aseguramiento de tales riesgos, y si puede disponerse 
de tal garantía habida cuenta del riesgo, las condiciones de la 
cobertura y el sistema de responsabilidad civil. La intervención dei 
estado puede llegar a ser necesaria si las compañías de seguros 
privadas no proporcionan la cobertura adecuada al riesgo de que se 
trate o cuando las primas para cubrir esos riesgos son demasiado 
elevadas para las PYME. Esa intervención puede consistir, por ejemplo, 
en velar por que no se creen discriminaciones injustificadas entre 
empresas ni obligaciones distintas en función del tamaño de la empresa. 
La experiencia de los países que ya han constituido reservas de seguros 
para cubrir los daños por contaminación, por ejemplo, Francia, Italia 
y los Países Bajos, deberá ser tenida en cuenta, asi como la reciente 
experiencia de la Ley alemana sobre responsabilidad en materia de medio 
ambiente, que incluye disposiciones especiales sobre seguros. 
Se podria exigir a las entidades explotadoras que suscribieran un 
seguro, pero muchos industriales se oponen a que los seguros sean 
obligatorios porque temen verse atrapados en el pago de primas muy 
elevadas a las compañías de seguros. Las empresas más importantes están 
ya abandonando el mercado de los seguros, pues les resulta más rentable 
autoasegurarse. El aseguramiento de los riesgos plantea problemas 
especiales a las pequeñas y medianas empresas pues esta evolución lleva 
a un encarecimiento de las primas para las PYME, a pesar de que son 
precisamente estas empresas las más necesitadas de este tipo de 
seguros. 
2.2 Tendencias en el Derecho sobre responsabilidad en materia de medio 
ambiente 
Conviene analizar la situación en materia de responsabilidad civil 
reinante en los Estados miembros y en virtud de los convenios 
internacionales para determinar tendencias en relación con los 
problemas planteados por la reparación del daño ecológico. 
- 14 -
2.2.1 Panorama general a nivel nacional 
La aplicación de la responsabilidad al daño ecológico es relativamente 
reciente. La necesidad de normas especificas a este respecto no se ha 
dejado sentir en todos los Estados miembros, puesto que muchos casos de 
daños al medio ambiente pueden entrar en los tipos tradicionales de 
responsabilidad. La mayor parte de las legislaciones vigentes se basa 
en esos conceptos e intentan adaptarlos al tipo concreto de daño 
ecológico que se esté considerando. 
En los doce Estados miembros, por regla general, los sistemas de 
responsabilidad civil por daños al medio ambiente se basan en la culpa 
del autor del daño. 
A falta de una legislación especifica sobre este tipo de 
responsabilidad civil, los tribunales tienden, cuando se ha producido 
un daño, a no exigir que se demuestre completamente la culpa del 
infractor, o a intentar por otros medios aliviar a la victima la carga 
de la prueba o el tener que probar el nexo causal entre el daño, el 
acto doloso y la culpa. Esa tendencia se ha seguido dentro de los 
limites de interpretación judicial de los Estados miembros y con 
importantes variaciones de uno a otro. 
Este planteamiento general (responsabilidad por culpa) se asocia a otra 
tendencia que consiste en el desarrollo de un régimen de 
responsabilidad objetiva. Varios sistemas juridicos han introducido la 
responsabilidad objetiva por daños causados por determinadas 
actividades consideradas peligrosas. Por ejemplo, la legislación ha 
introducido la responsabilidad objetiva por daños causados por un 
vehículo, durante el transporte aéreo o por ferrocarril (en la mayoría 
de los Estados miembros), por daños causados por oleoductos (en 
Dinamarca), obras públicas (Francia), actividades peligrosas en general 
(en Italia y Portugal), manipulación de sustancias peligrosas (en ios 
Países Bajos), energía nuclear (varios Estados miembros) o por la 
biotecnología (en Alemania). 
Ningún Estado miembro ha adoptado recientemente legislación alguna 
sobre daño ecológico que no esté basada en el principio de 
responsabilidad objetiva (sin culpa). En el Anexo se ofrece la lista de 
algunas de las disposiciones legislativas adoptadas en los Estados 
miembros según este planteamiento. Conviene señalar algunas de las 
características de este Corpus legislativo. 
De las tendencias generales registradas en la legislación nacional con 
respecto a la restauración de medios naturales agredidos se desprenden 
algunas características comunes. 
La cuestión de lo que constituye daño ecológico apenas ha sido tratada 
en las distintas legislaciones nacionales. Éstas se remiten, más bien, 
a principios juridicos generales y establecen una indemnización por 
muerte, daños corporales o daños a un bien objeto de derecho real. 
Por regla general, ninguna de las leyes incluye normas relativas a la 
carga de la prueba ni al nexo causal. En estos casos, los principios 
Jurídicos generales se aplican en los Estados miembros según la 
legislación y la Jurisprudencia correspondientes. No obstante, hay que 
destacar las soluciones encontradas en la Ley alemana sobre 
- 15 -
responsabilidad en materia de medio ambiente de 1990. Esa Ley, por 
ejemplo, define el daño ecológico por referencia a la muerte o al daño 
físico o a la propiedad provocados por la alteración del medio 
ambiente, que, a su vez, se define en el apartado 1 del articulo 3 como 
la introducción en el suelo, el aire o el agua de productos, 
vibraciones, ruido, radiaciones o cualquier otro fenómeno similar. Tal 
alteración del medio ambiente debe proceder de una de las instalaciones 
enumeradas en el Anexo de la Ley. La responsabilidad se canaliza hacia 
la persona encargada de la instalación. Se establece, asimismo, la 
posibilidad de aliviar la carga de la prueba de un nexo causa I. La Ley 
establece una presunción de causalidad en determinadas condiciones al 
declarar que si una instalación puede haber provocado el daño, se 
supone que lo ha causado realmente. El demandado puede invertir esta 
presunción. Por lo que se refiere al aseguramiento, los propietarios de 
instalaciones que puedan causar daños importantes tienen la obligación 
de asegurar su responsabilidad o disponer de las suficientes garantías 
económicas en caso de litigio. 
La legislación de los Estados miembros en materia de medio ambiente ha 
ido, en algunos casos, más allá de las normas tradicionales de 
responsabilidad. El legislador danés, por ejemplo, ha considerado 
necesario establecer, en relación con los vertederos, un sistema para 
autorizar al Gobierno a recuperar los gastos de saneamiento de 
emplazamientos contaminados abandonados por el autor de la 
contaminación (Ley de 1983). Un sistema similar existe en los Países 
Bajos en virtud del proyecto de ley sobre saneamiento del suelo, de 
1983. 
El marco legislativo general vigente en los Estados miembros en 
relación con la responsabilidad civil dista mucho de presentar un 
planteamiento homogéneo del mecanismo de reparación del daño ecológico, 
a pesar de que recientemente se observa una tendencia al 
establecimiento de regímenes de responsabilidad objetiva por algunas 
actividades peligrosas para el medio ambiente. 
Sin embargo, esta evidente orientación no resuelve las diferencias 
existentes entre los Estados miembros por los distintos campos de 
aplicación de la responsabilidad objetiva. Los sectores regulados por 
la responsabilidad objetiva (residuos, recursos h idri eos, instalaciones 
industriales peligrosas para el medio ambiente, OMG, etc.) Varían de un 
Estado miembro a otro. Debido a estas diferencias es evidente que el 
daño ecológico no se va a reparar en condiciones idénticas, y que la 
restauración del medio ambiente no va a ser siempre igualmente eficaz. 
2.2.2 Soluciones adoptadas a nivel internacional 
La necesidad de reparar los daños causados por la contaminación 
transfronteriza ha obligado a desarrollar el tema de la responsabilidad 
internacional por daños al medio ambiente. 
En virtud de los principios del Derecho Internacional, los Estados 
tienen la responsabilidad de impedir que las actividades realizadas en 
su territorio tengan efectos negativos en otros países. Si se produce 
un daño transfronterizo, el Estado perjudicado puede exigir 
indemnización del Estado que haya incumplido sus obligaciones 
internacionales. La célebre decisión arbitrada de la "Fundición de 
- 16 -
Trail", dictada el 11 de marzo de 1941, reconoce oficialmente la 
responsabilidad del Estado en cuyo territorio se realizan actividades 
que causan un daño transfronterizo(6). 
Hay una serie de instrumentos internacionales que tratan de la 
responsabilidad civil por daños al medio ambiente. En el Cuadro I del 
Anexo aparece una lista de convenios internacionales vigentes y en fase 
de negociación sobre responsabilidad e indemnización. En el Cuadro II 
figura una serie de convenios vigentes o en fase de negociación con 
disposiciones sobre responsabilidad civil. 
Entre el Convenio acerca de la responsabilidad civil en materia de 
energía nuclear (Paris, 1960), el Convenio internacional sobre 
responsabilidad civil por daños causados por la contaminación de las 
aguas del mar por hidrocarburos (Bruselas, 1969) y el Convenio del 
Consejo de Europa sobre responsabilidad civil por daños ocasionados por 
actividades peligrosas para el medio ambiente, se observan algunos 
aspectos comunes. 
Todos ellos establecen un sistema de responsabilidad objetiva, con 
algunas excepciones. 
Por lo que se refiere a la cana I i zac i ón de la responsab i i i dad. ésta se 
hace recaer sobre el explotador (articulo 3 del Convenio de París, 
apartado 1 del artículo 3 del Convenio de Bruselas y artículos 6 y 7 
del Convenio del Consejo de Europa). Hay que señalar que el Convenio de 
Bruselas canaliza la responsabilidad hacía el propietario del buque en 
el momento del incidente y excluye expresamente la posibilidad de 
recurrir contra cualquier otra persona como, por ejemplo, los agentes 
del propietario, el capitán, etc. a no ser que esa otra persona haya 
actuado con la intención de causar daño o consciente de que su acción 
podía resultar en daño (articulo 3, modificado en 1984). No obstante, 
el propietario del buque no se considera responsable si puede demostrar 
que la contaminación se debió a un acto de guerra, hostilidades, a una 
guerra civil, una insurrección o a un fenómeno natural excepcional, 
irremediable e inevitable. 
Con arreglo al articulo 1 del Convenio de Bruselas, por daño ecológico 
o daño por contaminación se entiende la pérdida o perjuicio exterior al 
buque que transporta petróleo causado por la contaminación resultante 
de la fuga o vertido de hidrocarburos desde el buque, dondequiera que 
tal fuga o vertido haya podido tener lugar, e incluye el coste de las 
medidas preventivas y las pérdidas o perjuicios causados por tales 
medidas. El Convenio establece la posibilidad de limitar la 
responsabilidad del propietario, a no ser que el incidente haya 
ocurrido como consecuencia de un acto culpable suyo. 
En el Convenio del Consejo de Europa el problema de la canalización de 
la responsabi IIdad se ha resuelto de la siguiente manera: la 
responsabilidad se canaliza hacia el explotador, que, en el apartado 5 
de su articulo 2, define como la persona que ejerce el control de una 
actividad peligrosa. Por actividad peligrosa se entiende toda actividad 
realizada a titulo profesional que lleve aparejado el uso de sustancias 
peligrosas, organismos modificados genéticamente o microorganismos. 
La definición de daño en el Convenio incluye la alteración del medio 
natural en la medida en que no esté cubierta por los daños causados a 
bienes o personas, siempre que la indemnización por alteración del 
(6) Asunto "Fundición de Trail" (Estados Unidos/Canadá), 3 R. Int 
Arb. Awards 1905 (1941). 
- 17 -
medio ambiente, distinta a la debida en concepto de pérdida de lucro, 
se limite al coste de las medidas de restauración ya adoptadas o por 
adoptar. 
Por lo que se refiere al alcance de la responsabilidad, la mayor parte 
de estos instrumentos limitan su campo de aplicación a los daños 
causados por determinadas actividades económicas (energía nuclear, 
transporte de mercancías peligrosas, hidrocarburos, actividades con 
sustancias peligrosas, etc.). 
El apartado 1 del articulo Vil del Convenio de Bruselas establece, con 
respecto al aseguramiento, que el propietario de un buque registrado en 
un Estado signatario y que transporte más de 2.000 toneladas de 
hidrocarburos a granel debe tener suscrita una póliza de seguros o 
disponer de otro tipo de garant i a económica, ya sea bancaria o un 
certificado expedido por un fondo de indemnización internacional, por 
una cantidad establecida en función de los limites de responsabilidad 
fijados para cubrir su responsabilidad por los daños causados por la 
contaminación con arreglo al Convenio. 
En cuanto a la limitación de la responsabilidad, el Convenio de 
Bruselas establece que los propietarios de buques pueden limitar su 
responsabilidad a una cantidad global de 2.000 francos por tonelada, 
sin que el total pueda superar en ningún caso los 210 millones de 
francos (el franco queda definido en el Convenio). 
Con respecto al aseguramiento contra los riesgos, el Convenio del 
Consejo de Europa establece un sistema obligatorio de aseguramiento 
financiero habida cuenta de los riesgos especiales de la actividad, sin 
limite especifico a la responsabilidad. 
2.2.3 Posición de la Comunidad Europea 
La política comunitaria que incluye las doctrinas de la responsabilidad 
civil empezó a aplicarse en el ámbito de la seguridad de los productos 
y protección del consumidor. En 1985, el Consejo adoptó la Directiva 
85/374/CEE que establece una responsabilidad objetiva imputable al 
fabricante de productos defectuosos^7). Esa Directiva se basa en el 
concepto de "producto defectuoso", es decir, todo producto que no 
ofrece i a seguridad a la que una persona tiene legítimo derecho. 
Establece que el fabricante de un producto defectuoso es responsable 
por los daños que éste cause, incluso sin que su acción haya sido 
constitutiva de culpa, a menos que pueda probar que el defecto se debe 
a que el producto se ajusta a normas imperativas dictadas por los 
poderes públicos. La Directiva regula únicamente las pérdidas sufridas 
(7) Directiva 85/374/CEE del Consejo, de 25 de Julio de 1985, relativa 
a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y 
administrativas de los Estados miembros en materia de 
responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos 
(DO L 210 de 7.8.85, p. 29). 
- 18 -
por los consumidores privados, y no se aplica a los daños a I med I o 
ambiente si tales daños no afectan a la propiedad privada. Esta 
Directiva no aborda la cuestión del aseguramiento. 
Durante algún tiempo se debatió el asunto de la aplicación de la 
responsabilidad civil en favor de la protección del medio ambiente. En 
1984, por ejemplo, el Consejo adoptó la Directiva 84/631/CEE relativa 
al seguimiento y al control en la Comunidad de los traslados 
transfronterizos de residuos peligrosos*8) que, en su decimonoveno 
considerando, dice que "es importante que se defina la responsabilidad 
del productor y la de toda persona que pueda verse obligada a responder 
de un daño (...) para garantizar en dicho ámbito una reparación eficaz 
y equitativa de los daños que puedan haberse causado durante la 
operación de traslado de residuos peligrosos". En el apartado 3 de su 
articulo 11 se dice, expresamente, que el Consejo debe decidir sobre 
las condiciones de aplicación de la responsabilidad civil del 
productor. 
En 1986, tras el incendio de Sandoz, que tuvo como consecuencia el 
envenenamiento del Rin, el Consejo declaró que para proteger con más 
eficacia las vi as navegables de la Comunidad el saneamiento y la 
restauración debían realizarse rápidamente y debían adoptarse acuerdos 
justos en materia de responsabilidad y de indemnización por los daños 
causados por la contaminación*9*. Instó a la Comisión a revisar las 
medidas comunitarias vigentes para la prevención de la contaminación y 
la reparación de los daños a ella debidos y a presentar las propuestas 
pertinentes en los casos oportunos. Dos semanas después, el Parlamento 
Europeo adoptó otra Resolución en la que instaba expresamente a la 
Comisión a que propusiera "un régimen comunitario de responsabilidad 
objetiva [sic] en lo que se refiere a todas las actividades químicas de 
alto riesgo"*10*. 
La adopción del Acta Única en 1986 y la consiguiente introducción del 
articulo 130 R en el Tratado CEE impulsaron ei debate sobre 
responsabilidad civil por daños al medio ambiente. Ese articulo 
establece que la política comunitaria de medio ambiente debe basarse, 
entre otras cosas, en el principio según el cual quienes contaminan 
tienen que pagar por ello. Con el principio de cue quien contamina, 
paga se pretende asignar correctamente los costes externos de la 
contaminación. Este principio se ha venido aplicando en la Comunidad 
mediante la imputación a los explotadores de los costes que suponen las 
medidas de protección ambiental impuestas por los poderes 
públicos*11). Por otra parte, las Directivas sobre residuos, aceites 
usados y residuos tóxicos y peligrosos*12* se refieren expresamente al 
principio de que quien contamina, paga como fundamento de un sistema 
para imputar al poseedor y al productor de residuos la responsabilidad 
de los costes de una eliminación segura de los mismos. La 
responsabilidad civil por los costes del saneamiento del medio ambiente 
puede ser una aplicación concreta de ese principio. 
(8) DO L 326 de 13.12.84, p. 31. 
(9) Bol. CE 11-1986, p. 2-1-146. 
(10) Doc. B 2 - 1259/86, DO C 7 de 12.1.87, p.116. En el texto inglés 
se habla de "fault liability". 
(11) Puede encontrarse una redacción de este principio en la 
Recomendación del Consejo 79/3/CEE, DO L 5 de 9.1.1979, p. 29. 
(12) Directiva del Consejo 75/439/CEE, DO L 194 de 25.7.75, p. 23; 
Directiva del Consejo 75/442/CEE, DO L 194 de 25.7.75, p. 39; 
Directiva del Consejo 78/319/CEE, DO L 326 de 13.12.84, p. 31. 
- 19 -
Ante esa situación, el IV Programa de las Comunidades Europeas en 
materia de medio ambiente*13*, publicado en 1987, declaraba que "la 
Com i s i ón se propone cons i derar el al canee de una nueva def i n i c i ón de I 
término "responsabilidad" en el ámbito del medio ambiente (incluida la 
posibilidad de que el contaminador asuma una amplia responsabilidad por 
los daños causados por productos o procesos)". En 1989 y 1990, además, 
el Parlamento Europeo solicitó que se creara un sistema de 
responsabilidad objetiva por los daños resultantes de la liberación al 
medio ambiente de organismos modificados genéticamente, en respuesta a 
lo cual la Comisión se comprometió a estudiar la aplicación horizontal 
de la responsabilidad civil por daños al medio ambiente*14*. 
En octubre de 1989, la Comisión presentó una propuesta de directiva 
relativa a la responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados 
al medio ambiente por los residuos*15*, que establece un régimen de 
responsabilidad objetiva. En ella se dispone, con respecto a la 
canalización de la responsabilidad, que el productor de residuos es 
responsable por los daños y perjuicios que causen tales residuos al 
medio ambiente, independientemente de que haya o no culpa. La parte que 
interponga una acción ante los tribunales deberá probar el nexo causal 
entre los residuos y el daño. El proyecto de directiva amplia el 
concepto de daño al "deterioro del medio ambiente" según se ha definido 
en la sección 2.1.7. Este concepto de deterioro del medio ambiente 
incluye los casos en que el medio ambiente se ve afectado de manera 
persistente. Por lo que se refiere al aseguramiento, el proyecto de 
directiva obliga al productor de residuos y al encargado de eliminarlos 
a suscribir un seguro o a disponer de otro tipo de garantía económica. 
Hay que señalar que, en virtud del apartado 2 del articulo 3 del 
proyecto de directiva, el productor debe indicar en su informe anual 
el nombre de las compañías que aseguran su responsabilidad civil. Por 
otra parte, el proyecto de directiva autoriza a la Comisión a estudiar 
la posibilidad de crear un fondo de indemnización de los daños y 
perjuicios causados al medio ambiente por residuos cuando no pueda 
identificarse al responsable o cuando éste sea insolvente. El proyecto 
inicial se ha modificado para incluir una serie de propuestas 
formuladas por el Parlamento Europeo*16* y actualmente está siendo 
estudiado en el Consejo. 
El articulo 14 de la propuesta de directiva del Consejo relativa al 
vertido de residuos establece lo siguiente: "La entidad explotadora 
será responsable civilmente de los daños y perjuicios causados al medio 
ambiente por los residuos vertidos, independientemente de que haya 
incurrido o no en culpa"*17*. 
(13) Resolución del Consejo de las Comunidades Europeas y de los 
representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos 
en el seno del Consejo, de 19 de octubre de 1987, relativa a la 
continuación y aplicación de una política y de un programa de 
acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente 
(1987-1992), DO C 328 de 7.12.87, p. 15, apartado 2.5.5. 
(14) SEC (89) 2091 final - SYN 131 de 6.12.89. 
(15) DO C 251 de 4.10.89, p. 3. 
(16) DO C 192 de 23.7.91, p. 6. 
(17) DO C 190 de 22.07.91, p.1 
- 20 -
3.0 Reparación del daño ecológico mediante sistemas de 
indemnización conjunta 
Los sistemas de indemnización conjunta son estructuras económicas 
basadas en cargas o contribuciones. Se parecen a los seguros en que los 
fondos creados se destinan a un objetivo determinado, por ejemplo, 
sanear o restaurar el medio ambiente. El principio de responsabilidad 
por actos concretos se ha desarrollado aqui hasta convertirse en un 
principio de responsabilidad compartida por el impacto de varios actos. 
La financiación de estos sistemas con las contribuciones de los 
sectores económicos más directamente involucrados en el tipo de daño 
que hace precisa la restauración constituye una aplicación concreta del 
principio de que quien contamina, paga. Estos sistemas, entre otras 
cosas, permiten resolver los problemas mencionados en la sección 2.1.5 
(daños por contaminación crónica, contaminación por emisiones 
autorizadas y contaminación originada en el pasado). 
El coste del daño provocado por el efecto acumulado de las actividades 
de un sector se repartirá entre las empresas de tal sector y, por 
consiguiente, tales costes serán efectivamente internalizados como 
costes de las actividades productivas de tales empresas. 
Hay otras razones que favorecen la utilización de los sistemas de 
indemnización en consideración a las características especificas de los 
daños al medio ambiente. 
En primer lugar, en algunos casos de daños al medio ambiente es 
fundamental actuar con rapidez. Frente al tradicional mecanismo de la 
responsabilidad civil, caracterizada por la lentitud de los 
procedimientos judiciales para la obtención de algún tipo de 
reparación, los sistemas de indemnización conjunta pueden reunir fondos 
por adelantado. De esta forma, se puede disponer de capital rápidamente 
cuando son necesarias medidas urgentes o para reembolsar los gastos de 
una labor de restauración ya concluida. La carga del daño puede 
soportarse mejor con medidas colectivas que individuales y, además, si 
el coste del saneamiento derivado de un incidente fuera muy alto, es 
posible que no pudieran recuperarse todos los costes de un responsable 
con recursos económicos I-imitados. Un sistema de indemnización 
complementaria puede proporcionar en estos casos la financiación 
precisa para poder llevar a cabo la restauración. 
No obstante, se plantean algunos problemas a la hora de crear y poner 
en marcha sistemas de estas características: 
3.1 Problemas 
3.1.1 Imposición de la restauración como medida reparator i a 
Para cumplir la obligación de restaurar el medio ambiente, ¿qué grado 
de restauración habrá que exigir? ¿qué será preciso hacer cuando la 
restitución al ser y estado anterior no sea posible? ¿qué costes pueden 
considerarse razonables? 
¿Cómo efectuar el seguimiento de los trabajos de restauración de manera 
que el control de calidad forme parte del sistema? 
¿Quién debe ser responsable de la calidad de ia restauración?. 
- 21 -
3.1.2 Asignación de los costes de restauración 
Según el principio de que quien contamina, paga, en la medida de lo 
posible deben cobrarse los costes de restauración a los autores del 
daño. Si no se pudiera identificar a ningún autor ni hacer responsable 
a ese autor, la causa del daño podria hacerse recaer en algunos casos 
sobre un sector económico determinado. En tal caso ¿seria posible 
utilizar un sistema de indemnización conjunta para repartir los costes 
de restauración entre todos los miembros del sector económico 
responsable? 
Habrá que buscar, evidentemente, un equilibrio entre la necesidad de 
restaurar y la carga que ello supone para las empresas que comparten 
los costes. Si la carga económica de un sistema de indemnización 
conjunta fuera demasiado pesada para los que contribuyen al fondo, los 
costes de restauración de daños deberían compartirse con otros sectores 
o con los contribuyentes en general. Para que el principio de que quien 
contamina, paga se cumpliera en su sentido más amplio ¿no deberla acaso 
recaer la carga sobre el sector o sectores más directamente 
responsables? 
3.1.3 Mantener el efecto preventivo 
Si se establecieran sistemas de indemnización conjunta ¿debería 
mantenerse el concepto de responsabilidad individual para preservar el 
efecto preventivo? Al vincular las probabilidades de causar un daño a 
la cantidad que va a tener que pagarse, se establecerá un mecanismo 
para mantener el efecto preventivo y fomentar una gestión de riesgos 
eficaz. ¿Qué características deberá reunir un sistema de cargas 
diferenciadas y qué habrá que hacer para ponerlo en práctica? 
La experiencia adquirida a nivel nacional e internacional puede servir 
de orientación a la hora de crear estructuras de indemnización de los 
costes de restauración en la Comunidad. 
3.2 Soluciones adoptadas a nivel nacional e internacional 
Varios Estados miembros, además de otros paises, tienen ya establecidos 
sistemas de indemnización conjunta para enfrentarse a problemas 
concretos de daños al medio ambiente, que constituyen importantes 
precedentes. 
3.2.1 Sistemas internacionales 
Existen, por ejemplo, fondos especiales de indemnización por daños 
causados por las industrias que presentan especiales riesgos de 
daños. Este tipo de fondos sirven para completar las cantidades que 
indemnizan los contaminadores y sus seguros. Los fondos se aplican para 
reparar la contaminación consecuencia de accidentes, pues contribuyen a 
proporcionar a los perjudicados una indemnización más completa' y 
oportuna. 
La industria del petróleo, en concreto, ha creado varios fondos para 
financiar medidas de saneamiento e indemnizar a los perjudicados. El 
más importante es el Fondo internacional de indemnización por los 
daños causados por la contaminación por hidrocarburos, creado en 1971 
en virtud del Convenio internacional de constitución de un fondo 
internacional de indemnización de daños causados por la contaminación 
de hidrocarburos, complemento del Convenio de Bruselas de 1969, que 
impone una responsabilidad objetiva a los propietarios de buques en 
caso de accidentes, pero contempla la posibilidad de limitarla en 
- 22 -
ausencia de culpa. En el Fondo participan empresas privadas de la 
industria del petróleo, pero no los gobiernos. El Fondo indemniza 
cuando el propietario del buque no es responsable con arreglo al 
Convenio, cuando es insolvente o cuando el daño está por encima de los 
limites de su responsabilidad. El Fondo también cubre indemnizaciones 
por perjuicios personales y daños a la propiedad, asi como por las 
medidas que se hayan tomado para restaurar el medio ambiente. Por 
iniciativa privada de la industria del petróleo se han creado varias 
estructuras de financiación paralelas, denominadas TOVALOP*18*, 
CRISTAL*19* y OPOL*20*. Hay que señalar que, habida cuenta de los 
recientes accidentes de la Coruña y las Islas Shetland, se está 
elaborando un programa comunitario con objeto de hacer converger la 
estricta aplicación de las normas internacionales en toda la Comunidad 
y favorecer la adopción en la OMI de la adecuada reglamentación. El 
papel de la Comunidad y sus Estados miembros en la elaboración de 
normas internacionales de seguridad y prevención de la contaminación ha 
quedado especificado, en particular, en un proyecto de comunicación de 
la Comisión sobre una política común de seguridad marítima. 
3.2.2 Sistemas nacionales 
Se han creado también otros fondos para financiar reparaciones 
concretas de daños. El "Superfund" de los Estados Unidos es un ejemplo 
de este tipo de instrumentos creado para financiar el saneamiento de 
vertederos peligrosos. Este sistema establece sus fondos por medio de 
impuestos sobre el crudo y materias primas químicas, así como de un 
impuesto ecológico general que deben pagar las sociedades 
estadounidenses. La Agencia de Medio Ambiente de los Estados Unidos 
(EPA) utiliza el dinero del "Superfund" para enfrentarse a emergencias 
a corto plazo, como el derrame accidental de sustancias peligrosas, y 
para sanear emplazamientos contaminados en el pasado. La utilización 
del mecanismo de la responsabilidad civil se da en los casos en que 
puede identificarse a los responsables potenciales de la contaminación 
en emplazamientos concretos. 
Conviene mencionar, asimismo, el sistema de indemnización creado en 
Suecia en virtud de una ley de 1986 sobre daños al medio ambiente, que 
indemniza por daños corporales y a la propiedad cuando el daño no puede 
atribuirse a ninguna fuente i dent if i cab le, el responsable es insolvente 
o la responsabilidad es inexigible I égalmente. Toda empresa que 
solicite una autorización de emisiones al medio ambiente tiene la 
obligación de contribuir con una cantidad estipulada en función del 
tipo y tamaño de su compañía. Las sociedades, además, deben asegurar su 
responsabilidad en relación directa con sus actividades. El sistema no 
cubre el daño ecológico, salvo si se considera que es daño a un bien 
con respecto al cual una persona fis lea tiene derecho a exigir 
indemnización*21*. 
El Fondo francés contra el ruido sirve para indemnizar a las personas 
que viven cerca de los aeropuertos de París por estar expuestas a 
niveles de ruido excesivos. El Fondo se creó en 1973 por decreto y se 
(18) Tankers Owners Voluntary Agreement Concerning Liability for Oil 
Pollution, que reembolsa a los gobiernos los gastos en que hayan 
Incurrido para proteger y sanear las franjas costeras (1969, 
actualizado en 1978). 
(19) Contract Regarding Interim Supplement to Tanker Liability for Oil 
Pollution, que indemniza por encima de los limites de TOVALOP 
(1971, actualizado en 1978). 
(20) Offshore Pollution Liability Agreement, que indemniza por los 
daños de contaminación provocados por la prospección y explotación 
de plataformas petrolíferas en alta mar (1974). 
(21) Anexo B de la Decisión gubernamental de 25 de mayo de 1987, no 37. 
- 23 -
financia con la contribución de todas las compañías que utilizan esos 
aeropuertos. En los Paises Bajos se creó por Ley de 1972 un Fondo 
similar para indemnizar por los daños causados por la contaminación 
atmosférica. Ese Fondo interviene en los casos en los que no se puede 
identificar al autor de la contaminación, y también puede servir para 
indemnizar a la victima en los casos en los que ese pago pudiera verse 
aplazado porque hubiera que identificar al responsable, a condición de 
que la victima ceda al Fondo "su derecho" de demandar al contaminador. 
3.2.3 Propuestas comunitarias 
El articulo 11 de la propuesta modificada de Directiva del Consejo 
relativa a la responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados 
al medio ambiente por los residuos establece lo siguiente: "La Comisión 
examinará al respecto la posibilidad de crear un fondo europeo de 
indemnización por los daños y deterioros causados al medio ambiente por 
los residuos" para cubrir los casos en los que no se haya podido 
identificar al responsable o cuando éste no esté en condiciones de 
proporcionar una indemnización completa*22*. 
Algo parecido establece el articulo 18 de la propuesta de directiva del 
Consejo relativa al vertido de residuos: "Los Estados miembros velarán 
por que se cree uno o varios Fondos de gestión posterior de vertederos 
(...) Los Fondos tendrán por objeto cubrir los gastos normales de 
gestión posterior de los vertederos clausurados y cubrir los gastos que 
ocasionen las operaciones necesarias par evitar o reparar el daño al 
medio ambiente producido por la eliminación de residuos, en caso de que 
esos gastos no puedan recuperarse o no estén cubiertos por un seguro o 
una garantía financiera". Este tipo de fondos se constituirá con 
contribuciones de las entidades explotadoras de vertederos en función 
de la clase de vertedero y del tipo y tonelaje de residuos 
depositados*23*. 
4.0 Orientaciones para una actuación comunitaria 
La responsabilidad civil es un mecanismo de indemnización basado en la 
existencia de una daño como consecuencia del cual se sufre una pérdida 
económ i ca. 
Ahora bien, en el caso de los daños al medio ambiente, no hay pérdidas 
económicas hasta que haya una restauración traducible en unos costes, 
o bien existe una disminución del valor económico del medio natural 
afectado. 
El presente Libro Verde pretende impulsar el debate sobre la 
conveniencia y modalidades de aplicación de i a responsabilidad civil 
de forma adecuada y eficaz en la Comunidad para cubrir los gastos de 
esa restauración. 
4.1 Planteamiento horizontal de la responsabilidad civil por daños 
al medio ambiente 
La responsabilidad civil puede desempeñar un papel importante en un 
programa general de protección del medio ambiente. 
Puesto que los Estados miembros establecen políticas y programas con 
objeto de mantener y restaurar el medio ambiente para situarlo a la 
altura de las normas comunitarias de calidad, la responsabilidad civil 
puede servir para recuperar algunos de los costes de la restauración 
exigida. 
(22) DO C 192 de 23.07.91, p. 15 
(23) DO C 190 de 22.07.91 
- 24 — 
La responsabilidad civil puede contribuir a la puesta en práctica el 
principio de que quien contamina, paga. No obstante, sólo podrá 
aplicarse a incidentes concretos en los que el daño haya sido causado 
por responsables i dent If(cables. 
Como se indica en la Figura I, para poder obtener una indemnización por 
daños al medio ambiente cada uno de los componentes debe cumplir una 
serie de condiciones. Asi pues, si no puede identificarse a ningún 
responsable, el principio de responsabilidad civil es improcedente 
para garantizar la restauración del medio natural agredido. Por estas 
razones, habrá que estudiar el tipo de mecanismo de responsabilidad 
civil (por culpa u objetiva) y demás medios (sistemas de indemnización) 
adecuados para que la restauración del medio ambiente se lleve 
efectivamente a cabo. 
Figura I: Aplicación de la responsabilidad civil 
en casos de daños al medio ambiente 
Daño inmediato y de 
magnitud calculable 
Acto o incidente 
finito 
Autores 
i dent if¡cables 
Responsabi Iidad 
fundada 
(por culpa u 
objet iva) < > Daño indeterminado o 
latente 
< > Actos o incidentes 
acumulados y no finitos 
< > Autores 
no i dent if i cab Ies 
< > Responsab i I i dad s i n 
fundamento 
Nexo causal 
establecido Ausencia de nexo causal 
determinado 
Parte con interés 
legal que puede 
interponer demanda Ninguna parte con 
interés legal que 
pueda interponer 
demanda 
Es posible una 
acción de 
responsab i I i dad 
civil No es api icab le la 
responsab i 11dad civil 
Debe recurrirse 
a mecanismos de 
indemnización 
conjunta. 
- 25 -
4.1.1 Responsabilidad por culpa 
Aunque este régimen es, aparentemente, un mecanismo adecuado para 
fomentar el cumplimiento de la legislación de medio ambiente, ¿es 
igualmente eficaz en los casos de daño ecológico? 
Este sistema no parece la mejor solución para todos los casos y 
presenta algunos inconvenientes: los objetivos buscados no pueden 
conseguirse plenamente si no se reúnen determinadas condiciones. 
Un sistema de responsabilidad por culpa supone que debe probarse la 
existencia de una culpa. En los casos de daños al medio ambiente es 
difícil, si no imposible, demostrar que ha habido culpa. Tal sistema de 
responsabilidad por culpa obliga al perjudicado a demostrar que el 
autor del daño actuó de manera culpable, es decir, que el responsable 
ha cometido una negligencia o cualquier otra infracción que ha causado 
un daño. Para que exista culpabilidad, el responsable tenia que haber 
actuado según una determinada norma de prudencia o una disposición 
legal y no lo hizo. 
Las normas y procedimientos establecidos en la legislación de medio 
ambiente pueden llegar a constituir elementos de referencia para 
apreciar si la actuación de una parte ha sido correcta o negligente 
dadas las circunstancias. No obstante, el carácter incompleto del marco 
legislativo en materia de medio ambiente no va a permitir en todos los 
casos proceder a una apreciación de estas carácteristicas. Algunas de 
las circunstancias del daño no van a poder evaluarse a partir de normas 
ni procedimientos. Desde este punto de vista, va a ser díficil juzgar 
si el comportamiento del autor de un daño ha sido o no culpable, a 
pesar de que este mecanismo de responsabilidad por culpa puede 
complementarse con otros mecanismos simplificados y adaptados, por 
ejemplo, en relación con la carga de la prueba. 
Pese a las ventajas de la responsabilidad por culpa a la hora de elevar 
al máximo el efecto preventivo de la responsabilidad civil, las 
legislaciones nacionales y los instrumentos internacionales sobre daño 
ecológico tienden al establecimiento de regímenes de responsabilidad 
objetiva en relación con algunas actividades peligrosas para el medio 
ambiente. 
4.1.2 Responsab!iIdad objetiva 
Llegados a este punto, conviene estudiar el papel de un sistema de 
responsabilidad objetiva o sin culpa. ¿Podria alcanzarse correcta y 
eficazmente el objetivo de la reparación del daño ecológico mediante un 
régimen de responsabilidad objetiva? 
La responsabilidad objetiva se presenta como una orientación 
especialmente adaptada a las características especificas de la 
reparación del daño ecológico. 
En comparación con la responsabilidad por culpa, los mecanismos de 
responsabilidad objetiva simplifican el establecimiento de la 
responsabilidad porque eximen de probar la existencia de culpa. Sin 
embargo, la víctima debe demostrar que el daño se debe a la actuación 
de un tercero. 
Las ventajas de un sistema de estas carácter ist leas son, en pocas 
palabras, las siguientes: un régimen de responsabilidad objetiva puede 
incitar a una mejor gestión de riesgos y proporcionar certidumbre 
jurídica a las empresas sujetas a este sistema. Puede, asimismo, 
favorecer la puesta en práctica del principio de que quien contamina, 
paga con respecto a algunos tipos de actividades económicas, porque 
- 26 -
este sistema imputa los daños ocasionados por una actividad económica a 
la persona que explota tal actividad. 
El régimen de responsabilidad objetiva sólo será válido para alcanzar 
el objetivo que se le asigne si, previamente a la decisión de optar por 
un régimen de estas características, se plantean algunas cuestiones 
importantes. Para que un sistema de responsabilidad objetiva pueda 
funcionar con eficacia deben establecerse una serie de definiciones 
bien precisas. La elección será importante porque va a determinar el 
campo de aplicación del sistema de responsabilidad. A continuación se 
exponen las preguntas que cabe plantearse a la hora de establecer un 
régimen de responsabilidad objetiva. 
Un régimen de responsabilidad objetiva demasiado amplio puede suponer 
una carga demasiado pesada para algunos sectores y provocar gran 
confusión en la economía.*24* 
A - ¿Qué ha de entenderse por "daño"? 
Como ya se ha dicho antes, la definición jurídica de daño ecológico 
reviste una importancia especial porque condiciona la determinación del 
tipo y alcance de las acciones de restauración necesarias y, en 
consecuencia, de los gastos que van a poder recuperarse por la vía de 
la responsabilidad civil. Estos problemas remiten a una serie de 
cuestiones subyacentes tales como la definición de medio ambiente o del 
grado a partir del cual un daño puede llamarse asi. 
B - ¿Qué actividades deben estar sujetas al régimen de responsabilidad 
objet iva? 
Para responder a esta pregunta pueden seguirse varios caminos. Como se 
ha dicho antes, un sistema demasiado amplio, es decir, que regulara un 
número muy grande de actividades, podria tener consecuencias muy 
negativas para los agentes económicos, crear incertidumbre juridica y 
resultar en consecuencia inaplicable. 
¿Cómo puede tener en cuenta un régimen de estas características a un 
sector como el de los transportés, caracterizado, precisamente, por la 
movilidad y por presentar tipos distintos de riesgo en función del modo 
de transporte? 
Este aspecto del campo de aplicación de la responsabilidad objetiva 
plantea también un problema subyacente: ¿qué debe entenderse por 
actividad pel igrosa? Es difícil juzgar sobre el carácter peligroso de 
algunas actividades para decidir si deben o no estar sometidas a un 
régimen de estas características. Los sistemas de responsabilidad 
objetiva basados en las actividades peligrosas deben fundamentarse en 
una concepción común de la noción de peligrosidad. 
C - ¿A quién se va a imputar la responsabilidad? 
A este respecto se plantea la cuestión de la canalización de la 
responsabilidad objetiva con objeto de conseguir una solución eficaz y 
Justa con respecto a la asignación de los gastos. 
¿Debe canalizarse la responsabilidad hacia la parte que posee los 
conocimientos técnicos, los recursos y el control operativo de la 
act ividad? 
El establecimiento de un régimen de responsabilidad objetiva plantea, 
además, otras cuestiones importantes: la carga de la prueba, la 
limitación de la responsabilidad, el contenido de un sistema de 
garantía económica, etc. 
(24) Véanse en el Anexo II detalles de la situación a este respecto en 
los Estados Unidos. 
- 27 -
A todas estas cuestiones se suman otros problemas que deberán 
solucionarse para garantizar la plena aplicación del régimen de 
responsabilidad objetiva y obtener todas las ventajas que un 
dispositivo como éste presenta para el medio ambiente. Habrá que 
estudiar los precedentes nacionales e Internacionales sobre 
responsabilidad objetiva y prevenir Inconvenientes tales como las 
implicaciones en cascada (para los prestadores y las instituciones 
financieras, por ejemplo) que pueden provocar las definiciones de los 
componentes de un régimen de responsabilidad objetiva y su 
articulación. Un sistema tal no debe llevar a resultados distintos a 
los buscados, es decir, la restauración del daño ecológico. 
Para responder a todas estas preguntas inevitables a la hora de 
establecer un régimen de responsabilidad civil y, probablemente, con un 
carácter más agudo por tratarse del daño ecológico, una de las opciones 
para la Comunidad puede ser aplicar las soluciones propuestas en el 
Convenio del Consejo de Europa sobre responsabilidad civil por los 
daños ocasionados por actividades peligrosas para el medio ambiente y, 
consecuentemente, prever la firma del Convenio por parte de la 
Común i dad. 
Si se toma como solución el Convenio del Consejo de Europa para 
establecer un régimen comunitario de responsabilidad objetiva, habrá 
que conceder una importancia especial a las disposiciones del Convenio 
que dan libertad a las Partes contratantes para determinar las 
condiciones de su ejecución, por ejemplo, las relativas al sistema de 
garantía financiera obligatoria creado por el Convenio. 
Por otra parte, el Convenio del Consejo de Europa puede llegar a 
constituir el punto de partida para un sistema comunitario de 
reparación del daño ecológico. Los componentes del régimen de 
responsabilidad objetiva establecidos en ese Convenio pueden ser 
soluciones para las principales cuestiones que se acaban de exponer, a 
saber, qué es daño ecológico, quién es el responsable y cuáles deben 
ser las actividades reguladas por ese sistema de responsabilidad 
objetiva. 
4.2 Planteamiento horizontal de los sistemas de Indemnización conjunta. 
La responsabilidad civil es un valioso instrumento Jurídico para 
recuperar los costes de restauración de los daños al medio ambiente y 
por sus funciones de prevención e incenti vac ion. 
Aun siendo efectivo, presenta algunas limitaciones. Para que pueda 
actuar la responsabilidad civil deben reunirse determinadas 
condiciones. Por ejemplo, si no se ha podido establecer un nexo causal 
entre el daño y el responsable, el mecanismo de la responsabilidad 
resulta inoperante, mientras que sigue sin resolución el problema de la 
asunción de los trabajos de restauración del medio natural agredido y 
de los costes que supone. 
En los casos en que no pueda aplicarse la responsabilidad civil para 
recuperar los costes de restauración, serán precisos otros mecanismos 
de responsabilidad por los costes de restauración de los medios 
naturales agredidos. Asi pues, habrá que estudiar el modo de solucionar 
el problema de las limitaciones inherentes a los regímenes de 
responsabilidad civil. La solución podria ser recurrir a mecanismos de 
indemnización conjunta para cubrir los gastos de restauración del medio 
ambiente. Un sistema de estas características puede repartir 
equitativamente la responsabilidad de los costes en el interior del 
sector económico más vinculado a la fuente presumible del daño. Podrían 
combinarse las ventajas de la responsabilidad civil y las de los 
sistemas de indemnización. 
- 28 -
En la práctica, un régimen de responsabilidad en materia de medio 
ambiente con carácter integrado podría funcionar asi: 
En los casos en que un daño pueda atribuirse a un responsable 
concreto, se aplicará la responsabilidad civil para obtener 
indemnización según el sistema establecido en el proyecto de 
Convenio del Consejo de Europa. 
Si los daños no pueden imputarse a actividades de ningún 
responsable concreto (por no ser posible su identificación), los 
sistemas de indemnización conjunta- lo más descentralizados 
posible - repartirán los costes de las medidas de restauración 
entre algunos sectores económicos. 
A la luz de todo ello, ¿cabria la posibilidad de crear un sistema que 
potenciara las ventajas de la responsabilidad civil al tiempo que 
compensara sus limitaciones con las ventajas de los mecanismos de 
indemnización? 
4.3 Perspectivas 
La Comisión desearla que a partir de las orientaciones que se acaban de 
exponer se instaurara un debate comunitario entre todas las partes 
interesadas por los temas abordados en la presente Comunicación. Todas 
las observaciones al respecto deben recibirse antes del 1 de octubre de 
1993. 
- 29 -
ANEXO I 
Tendencias en los Estados miembros 
La característica principal de esta legislación es que permite 
establecer una responsabilidad objetiva, por ejemplo: 
La Ley belga de 24 de febrero de 1974 sobre residuos tóxicos, que 
imputa al productor de residuos tóxicos responsabilidad objetiva 
por ios daños que causen esos residuos. 
El Real Decreto belga de 16 de octubre de 1981 relativo a la lucha 
contra los organismos perjudiciales para los vegetales y productos 
vegetales, que responsabiliza al propietario del terreno del que 
sean originarios tales organismos de los daños causados por su 
propagación. 
La Ley francesa de 15 de julio de 1975 sobre residuos, que 
establece que todo aquel que entregue determinados residuos a 
cualquier persona que no explote una instalación de eliminación 
autorizada será objetivamente responsable por los daños causados 
por esos residuos. 
La Ley marco griega no 1650 de 1986 sobre protección del medio 
ambiente, que dispone que toda persona física o jurídica que 
contamine o degrade el medio ambiente es objetivamente responsable 
por ese daño. 
La Ley del Reino Unido sobre lucha contra la contaminación, de 
1990, que establece normas de responsabilidad objetiva por los 
daños resultantes de la eliminación ¡legal de residuos. 
La Ley portuguesa de Bases del Medio Ambiente no 11/1987, que 
impone una responsabilidad objetiva por los daños importantes al 
medio ambiente causados por una actividad peligrosa. 
La Ley de Aguas alemana, de 1960, que establece que el autor de una 
contaminación de las aguas no autorizada es objetivamente 
responsable por los daños causados. 
La Ley alemana sobre responsabilidad en materia de medio ambiente, 
de 1990, que establece un régimen especial de responsabilidad 
objetiva aplicable a las actividades de instalaciones industriales 
que presenten un riesgo para el medio ambiente. 
- 30 -
ANEXO II 
Situación en Estados no miembros: Japón y Estados Unidos 
En el Derecho Japonés, la responsabilidad civil por daños al medio 
ambiente se basa en el Código Civil y en algunas leyes de contaminación 
que determinan la responsabilidad civil, penal y administrativa. 
Numerosos daños causados a personas y bienes han llevado a los Jueces 
Japoneses a una interpretación de los textos favorable a las victimas. 
Las leyes sobre lucha contra la contaminación atmosférica y del agua se 
modificaron para imputar al que contamina la responsabilidad del daño, 
incluso en ausencia de culpa por su parte. Este principio de 
responsabilidad objetiva sólo se aplica en Japón en los casos de daños 
corporales. En los demás casos, sigue siendo necesario probar la culpa 
del contaminador. 
La Jurisprudencia japonesa, para facilitar la posición de la victima, 
ha creado dos teorías: la del limite de lo soportable y la de la 
probabilidad. Según la primera teoria, hay molestias que las personas 
han de soportar. Si esas molestias superan los limites de lo 
soportable, la victima puede interponer una acción ante los tribunales. 
Los limites se determinan según la naturaleza del daño, que puede ser 
corporal, material o moral. Según la segunda teoria, la victima sólo 
debe demostrar que es posible que haya existido un nexo causal entre el 
acto culpable y el daño. 
En los casos de contaminación en los que no se puede identificar a los 
responsables, existe un fondo de indemnización que ayuda inmediatamente 
a todas las victimas que hayan padecido daños corporales. 
En virtud de la Ley Japonesa de 5 de octubre de 1973 sobre 
indemnización por daños corporales resultantes de la contaminación, 
toda victima que sufra daños de salud imputables a la contaminación 
atmosférica o acuática disfruta de una indemnización después de haber 
sido examinada por una comisión, pero sin tener que buscar un 
responsable ni probar una culpa. El fondo se alimenta con impuestos 
sobre emisiones contaminantes y con una parte del impuesto sobre 
vehículos. Sin embargo, esa indemnización sólo se concede de forma 
automática en las zonas de alto riesgo y si se trata de enfermedades 
que forman parte de una lista especial. 
Hay que señalar qué en la actualidad se está elaborando en Japón una 
Ley sobre responsabilidad por los productos. Agrupaciones de diversa 
indole han estado preparando distintos proyectos de ley al respecto. 
Por regla general, en todas las propuestas se establece un sistema de 
responsabilidad sin culpa y la presunción sobre los defectos de los 
productos. Las propuestas regulan todos los sectores de actividad. La 
responsabilidad se aplica tanto al fabricante como al importador. 
En los Estados Unidos, la responsabilidad civil por daños al medio 
ambiente se basa tanto en la "Common Law" como en la responsabilidad 
civil objetiva de origen legislativo. 
La "Common Law" utiliza los conceptos de "nuisance", "trespass", 
"negligence" y "ultra hazardous activity" para permitir a las victimas 
interponer acciones contra los contaminadores ante los tribunales. 
- 31 -
En 1980 se adoptó una Ley federal ["Comprehensive Environmental 
Response Compensation Liability Act" (CERCLA)], que establece un fondo 
federal ("Superfunds") para financiar las actividades de limpieza y 
saneamiento y permitir al Gobierno actuar rápidamente para suprimir 
toda amenaza sobre la salud humana y reducir al mínimo los riesgos 
futuros de los emplazamientos gravemente contaminados. 
Esta Ley establece, pues, un régimen de responsabilidad objetiva según 
el cual el Gobierno puede recuperar de las partes potencíalmente 
responsables ("potentially responsible parties" o PRP) los costes de 
restitución de un medio a su ser y estado anterior. 
Según la Ley, puede Imputarse a las empresas la responsabilidad por 
vertidos realizados en el pasado aun cuando en su momento tales 
vertidos no fueran ilegales. El régimen establecido en CERCLA es un 
sistema de responsabilidad objetiva (es decir, independiente del hecho 
de que se sea o no responsable de culpa o negligencia), conjunta y 
sol i dar ia. 
Dentro del Programa nacional de urgencia se elabora una lista (que se 
actualiza cada año) para determinar los emplazamientos e instalaciones 
que deben considerarse prioritarios en el territorio de los Estados 
Unidos. En 1989 esta lista nacional ("Superfund National Priorities 
List" o NPL) incluia 981 emplazamientos sujetos a las disposiciones 
sobre saneamiento inmediato. 
La financiación de las actividades de saneamiento se realiza con cargo 
a un fondo ("Superfund") mediante el cual se pagan las actividades de 
retirada y restauración. El Congreso asignó al Fondo una cantidad 
adicional de 8.500 millones durante el periodo 1986-1991. 
La acción federal sobre los emplazamientos que figuran en ia lista se 
limita a los casos en que no se puede identificar a ningún responsable 
o cuando las partes responsables no adoptan las medidas necesarias. Es, 
por tanto, subsidiaria con respecto a la acción de las partes privadas 
potencíalmente responsables. La Agencia de Protección del Medio 
Ambiente es la autoridad encargada de ejecutar las medidas dictadas por 
ley. En primer lugar, clasifica los emplazamientos que deben 
restaurarse. A continuación, procede a identificar, entre las personas 
potencíalmente responsables (PRP), a las que va a considerar 
responsables y que van a tener, en consecuencia, la obligación de 
reparar el daño causado. La Agencia de Protección del Medio Ambiente 
persigue "con agresividad" a las partes potencíalmente responsables 
ante los tribunales para recuperar los costes de saneamiento. 
Se fundamenta, sobre todo, en el carácter solidario de la 
responsabilidad y en la definición de parte potencíalmente responsable. 
En virtud de la Ley, son muchas las personas que pueden considerarse 
"partes potencíalmente responsables": el propietario actual del 
emplazamiento, el propietario en el momento de la contaminación, ei 
propietario de la industria de la que procede el residuo, el 
transportista de los residuos y el que comercia con ellos. En la 
práctica, pueden incluso llegar a considerarse responsables órganos de 
crédito tales como los bancos, por ejemplo, si han embargado un terreno 
contaminado sujeto a hipoteca. 
La Ley obliga a las partes reconocidas responsables de! vertido de 
sustancias peligrosas al saneamiento y a la restitución completa al ser 
y estado anterior, cuyos costes son, además, muy elevados. Se calcula 
que el coste medio de la restauración de un lugar contaminado se sitúa 
entre los 29 y los 35 millones de dólares. 
- 32 -
Los tribunales han ido estableciendo normas de responsabilidad de gran 
alcance. El régimen de responsabilidad instaurado en la Ley CERCLA se 
presenta particularmente favorable a acciones del Gobierno que tengan 
por objeto la reparación del daño, dejando a las partes potencíalmente 
responsables expuestas a gastos considerables. 
Pero la magnitud del problema de los residuos peligrosos ha resultado 
ser mayor de lo previsto en un principio y los costes de saneamiento, 
muy elevados. 
Esta política y la insuficiencia de los recursos económicos asignados 
al "Superfund" han provocado muchos pleitos entre las personas 
designadas como responsables, sus compañías de seguros, bancos y la 
Agencia de Protección del Medio Ambiente. Hoy se calcula que hay 14.000 
individuos inmersos en una acción ante los tribunales por la Ley 
CERCLA. 
En un único asunto hubo más de 400 compañías de seguros implicadas como 
consecuencia de las diligencias de la Agencia de Protección del Medio 
Ambiente. El número de litigios y procedimientos incoados representa 
alrededor del 30%-60% de los recursos gastados por la Agencia de 
Protección del Medio Ambiente, los agentes y las compañías de seguros 
implicados. Los procedimientos son, por esta razón, excesivamente 
largos y complicados. 
Por otra parte, el funcionamiento del sistema ha obligado a las 
compañías de seguros que operan en el mercado estadounidense a 
replantearse su actitud con respecto a la cobertura de los riesgos 
ecológicos. Además de aumentar las primas, las pólizas existentes en 
ese mercado excluyen un número importante de riesgos. En muchos casos 
no se cubre la contaminación porque las compañías consideran que 
algunas actividades no son asegurables. 
En cuanto a los organismos de crédito, se observa un endurecimiento de 
la política de concesión de préstamos a los propietarios o explotadores 
de vertederos. 
El sistema de CERCLA está siendo muy criticado porque uno de los 
objetivos que se habla impuesto, a saber, la reparación rápida y 
completa de emplazamientos contaminados, ha resultado ser irrealizable 
en la práctica. Se habla de un "efecto perverso" del sistema CERCLA. 
Las distintas partes afectadas (administración, industria, seguros, 
profesores, etc.) han elaborado propuestas para modificar 
sustanctalmente el sistema y su funcionamiento. Los partidarios de este 
sistema consideran que su mayor éxito ha sido modificar el 
comportamiento de las industrias y su planteamiento ante los problemas 
ambientales: en su opinión, ha servido para que en la práctica se 
efectúe un estudio o una auditoria ambiental antes de cualquier 
transacción comercial. 
A pesar de las enmiendas introducidas en la Ley CERCLA gracias al 
"Superfund Amendments and Reauthorization Act" de 1986 (SARA), que han 
atenuado el rigor de este sistema de responsabilidad contemplando una 
excepción con respecto al "innocent landowner", si puede probar que 
ignoraba y no existi a ninguna razón para que hubiera sabido que los 
terrenos de su propiedad estaban contaminados, la Ley sigue suscitando 
criticas y problemas. 
- 33 -
ANEXO III 
Tendencias a nivel internacional 
Cuadro I: Convenios internacionales sobre 
responsabilidad civil e indemnización 
(lista no exhaustiva) 
Energía Nuclear 
Convenio de Paris, de 1960, sobre responsabilidad civil el campo de la 
energía nuclear, en su versión modificada por el Protocolo adicional de 
1984 
(en vigor) (B, DE, DK, ES, F, IT, NL, UK) 
Convenio de Bruselas, de 1963, por el que se establece un sistema 
complementario de indemnización por los daños causados por incidentes 
nucleares 
(en vigor) (B, DE, DK, ES, F, IT, NL, UK) 
Convenio de Viena, de 1963, sobre responsabilidad civil por daños 
nucleares 
(en vigor) 
Protocolo conjunto de Viena, de 1988, relativo a la aplicación del 
Convenio de Viena y del Convenio de Paris 
(no vigente todavía) 
Contaminación por hidrocarburos 
Convenio internacional de Bruselas, de 1969, sobre responsabilidad 
civil por daños causados por la contaminación de las aguas del mar por 
hidrocarburos, en su versión modificada 
(en vigor) (B, DE, DK, ES, F, GR, IR, IT, NL, P, UK) 
Convenio de Bruselas, de 1971, de constitución de un fondo 
internacional de indemnización de daños causados por la contaminación 
de hidrocarburos, en su versión modificada 
(en vigor) (DE, DK, ES, F, GR, IT, NL, P, UK) 
Convenio de Londres, de 1977, sobre responsabilidad civil por los daños 
de contaminación por hidrocarburos resultantes de la exploración y 
explotación de los recursos minerales de los fondos marinos 
(no vigente todavía) 
Transporte de materiales peligrosos y otras actividades peligrosas 
Convenio de Bruselas, de 1971, relativo a la responsabilidad civil en 
la esfera del transporte marítimo de materiales nucleares 
(en vigor) (DE, DK, ES, F, IT) 
Convenio de Ginebra, de 1989, sobre responsabilidad civil por daños 
causados durante el transporte de mercancías peligrosas por carretera, 
ferrocarril y buques de navegación interior 
(no vigente todavía) 
Convenio sobre responsabilidad e Indemnización en relación con el 
transporte de sustancias tóxicas y peligrosas por mar 
(en fase de proyecto) 
- 34 -
Convenio del Consejo de Europa sobre responsabilidad civil por los 
daños resultantes de actividades peligrosas para el medio ambiente 
(en fase de proyecto) 
Cuadro II: Convenios internacionales con 
disposiciones sobre responsabilidad civil 
(lista no exhaustiva) 
Protección del mar 
Convenio de Londres, de 1972, sobre la prevención de la contaminación 
del mar por vertimiento de desechos y otras materias, en su versión 
modificada (art. 10) 
(en vigor) (B, DE, DK, ES, F, GR, IR, IT, NL, P, UK) 
Convenio de Barcelona, de 1976, para la protección del mar Mediterráneo 
contra la contaminación (art. 12) 
(en vigor) (ES, F, GR, IT, CEE) 
Convención de las Naciones Unidas, de 1982, sobre ei Derecho del mar 
(art. 279) 
(no vigente todavía) 
Convenio de Cartagena, de 1983, para la protección y el desarrollo del 
medio marino de la región del Gran Caribe (art. 14) 
(en vigor) (F, NL, UK) 
Convenio de Nairobi, de 1985, para la protección, gestión y desarrollo 
de! medio marino y costero de la región oriental de Africa (art. 15) 
(no vigente todavía) 
V Protocolo de Barcelona para la protección del mar Mediterráneo contra 
la contaminación resultante de la prospección y explotación de la 
plataforma continental, los fondos marinos y el subsuelo (art. 27) 
(en fase de proyecto) 
Protección de la Antártida 
Convenio de Wellington, de 1988, sobre la reglamentación de las 
actividades relacionadas con los recursos minerales de la Antártida 
(art. 8) 
(no vigente todavia) 
Contaminación transfronteriza 
Convenio de Basilea, de 1989, relativo al control de los traslados 
transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación (art. 12) 
Convenio (CEPE-ONU) sobre protección y uso de los ríos transfronterizos 
y lagos Internacionales (art. 7) 
Convenio (CEPE-ONU) relativo a los impactos transfronterizos de 
accidentes industriales (art. 18) 
- 35 -
ANEXO IV 
El sistema creado por el Convenio del Consejo de Europa 
Durante estos últimos cinco años, el Consejo de Europa ha estado 
elaborando un proyecto de Convenio sobre responsabilidad por daños 
ocasionados por actividades peligrosas para el medio ambiente, en el 
que se ha seguido un planteamiento más general que en los convenios 
internacionales antes mencionados. 
El 26 de marzo de 1992, el Consejo otorgó a la Comisión un mandato de 
negociación*25) de este Convenio. 
Además de la Comunidad Europea y sus Estados miembros, en estas 
negociaciones han participado los países de la AELC y un número 
creciente de países de Europa central y oriental. El Convenio establece 
la posibilidad de que se adhieran a él estados no miembros del Consejo 
de Europa. 
El Convenio tiene por objeto velar por que los daños ocasionados por 
actividades peligrosas para el medio ambiente reciban la adecuada 
indemnización. Además, establece una serie de medios de prevención y 
restauración. 
La noción de daño incluye los daños resultantes de la alteración del 
medio natural, los daños causados a bienes y personas y el coste de las 
medidas de salvaguardia, es decir, las medidas adoptadas para prevenir 
o atenuar el daño. Por lo que se refiere a los daños, éstos pueden ser 
fruto de un hecho instantáneo o de una contaminación continuada. Hay 
que señalar que la definición de medio ambiente es muy amplia en ei 
Convenio del Consejo de Europa (véase el punto 2.3 del informe 
principal). 
Para cumplir el objetivo de la adecuada reparación del daño, el 
Convenio establece un régimen de responsabilidad objetiva. El 
responsable en este contexto es la persona que explota la actividad 
peligrosa cuando se produce el hecho o, cuando se trata de 
emplazamientos de depósito permanente de residuos, en el momento en que 
se tiene conocimiento del daño. 
Con arreglo al proyecto de Convenio, por actividad peligrosa se 
entiende toda actividad realizada a titulo profesional que lleve 
aparejado el uso de sustancias peligrosas, organismos modificados 
genéticamente o microorganismos. Este término incluye también la 
explotación de una instalación o emplazamiento de residuos, asi como ei 
almacenamiento permanente de residuos (véase la sección 2.2 del 
presente Anexo en relación con la definición del campo de aplicación de 
la responsabilidad en el Convenio, la sección 2.5 por lo que se refiere 
a la carga de la prueba y la sección 2.7 con respecto a los seguros y 
garant i as económicas establecidos en el Convenio). 
(25) Mandato de la Comisión relativo a las negociaciones de un acuerdo 
internacional sobre los daños ocasionados por actividades 
peligrosas para el medio ambiente (Consejo de Europa). 
SECC91) 750 final. 
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El Convenio establece el derecho de asociaciones y fundaciones 
ecologistas de recurrir a los tribunales para obligar a poner en 
práctica las necesarias medidas prevent ivas o de restauración. 
En virtud del Convenio, estas organizaciones pueden introducir una 
acción Judicial para exigir un Interdicto que prohiba una actividad 
peligrosa ilícita y que constituya una amenaza grave de daño ecológico, 
o, cuando se haya producido un incidente, para imponer al explotador la 
adopción de las disposiciones necesarias para prevenir daños o la 
ejecución de medidas de restauración. 
El Convenio contempla la adhesión de la Comunidad Económica Europea. En 
el Comité permanente encargado de tratar los problemas de 
interpretación y ejecución del Convenio, la Comunidad Europea dispone 
de un derecho de voto que puede ejercer en ios campos de su 
competencia. 
El Convenio se aprobó el 8 de marzo de 1993 y quedará abierto a la 
firma a partir del 21 de Junio de 1993. Entrará en vigor tras la 
tercera ratificación. 
El Comité de expertos del Consejo de Europa autor del proyecto de 
Convenio examinará después otras formas de reparación del daño 
ecológico, en particular los fondos de indemnización. 


ISSN 0257-9545 
COM (93) 47 final 
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ES 14 
N° de catálogo : CB-CO-93-147-ES-C 
ISBN 92-77-53939-9 
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