Bruselas, 14.7.2004

COM(2004) 498 final

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LA COMISIÓN

Propuesta de renovación delACUERDO INTERINSTITUCIONALsobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

El proyecto adjunto de Acuerdo Interinstitucional (AII) sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario pretende servir de documento de trabajo para las negociaciones entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.

El objetivo del presente Acuerdo Interinstitucional es proporcionar un conjunto de normas comunes para la gestión del marco financiero plurianual y la secuencia de operaciones durante el procedimiento presupuestario anual.

Orientaciones para un nuevo acuerdo sobre la disciplina presupuestaria

Mantenimiento de los principios fundamentales

La Agenda 2000 logró sus principales objetivos por lo que a disciplina financiera se refiere: la evolución ordenada de los gastos y la colaboración interinstitucional durante el procedimiento presupuestario. El presupuesto de la Unión Europea se ha adoptado cada año dentro de los plazos previstos y las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria han adaptado conjuntamente la Agenda 2000 para hacer frente a las necesidades financieras suplementarias vinculadas a la ampliación a diez nuevos Estados miembros.

El presente Acuerdo Interinstitucional propone por tanto conservar sin modificaciones las características principales del marco financiero:

- los gastos se desglosan por grandes categorías de gastos, denominadas «rúbricas», para cada ejercicio del período 2007-2013;

- se establecen importes máximos, denominados «límites máximos», en el cuadro del marco financiero para el período 2007-2013 (véase el anexo I), para los créditos de compromiso y para cada rúbrica;

- se indican importes globales anuales tanto para los créditos de compromiso como para los créditos de pago;

- el límite máximo anual de los créditos de pago debe respetar el límite máximo de los recursos propios, actualmente fijado en el 1,24 % de la renta nacional bruta (RNB) de la UE.

Simplificación y consolidación

El presente Acuerdo Interinstitucional prevé la renovación del Acuerdo Interinstitucional de 6 de mayo de 1999 a la luz de la experiencia adquirida en su aplicación, así como la consolidación del conjunto de las declaraciones comunes y acuerdos interinstitucionales celebrados sobre cuestiones presupuestarias desde 1982.

El presente Acuerdo tiene por objeto en particular incorporar el Acuerdo Interinstitucional de 7 de noviembre de 2002 sobre la creación del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, celebrado en el período en curso de las perspectivas financieras. Se propone que este Fondo de Solidaridad se convierta en un instrumento europeo de reacción rápida y de solidaridad.

En la perspectiva de la futura evolución institucional, el presente Acuerdo Interinstitucional propone sustituir el término «perspectivas financieras» por «marco financiero plurianual», también denominado «marco financiero».

Flexibilidad y transparencia: balance de la experiencia adquirida con la Agenda 2000

La flexibilidad dentro del marco financiero plurianual adoptado es el principal corolario de la disciplina financiera. Si se concibe correctamente, esta flexibilidad contribuye a una asignación más eficaz de los recursos, permitiendo al mismo tiempo reaccionar ante necesidades imprevistas o nuevas prioridades. Varios parámetros influyen en el grado de flexibilidad del marco financiero: la duración del período cubierto por las perspectivas financieras; el número de rúbricas de gastos; los márgenes disponibles en cada límite máximo de gasto; el margen por debajo del límite máximo de los recursos propios; la parte de los gastos de la UE predeterminados por los «importes de referencia» definidos en la legislación adoptada por codecisión; los programas plurianuales preasignados; o la actitud general respecto al recurso al procedimiento de revisión.

El grado de flexibilidad ha evolucionado con el tiempo, en función de las diferentes combinaciones de estos parámetros. La Agenda 2000 ha conseguido hasta ahora responder a retos imprevistos que se han ido planteando al presupuesto de la UE, aunque ello ha supuesto una merma de la transparencia y una mayor complejidad, y no necesariamente una mayor eficacia en la distribución de los recursos. Fue preciso crear el instrumento de flexibilidad actual y el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea al margen de las perspectivas financieras para responder a necesidades reconocidas. La utilización efectiva del instrumento de flexibilidad se aparta de su objetivo inicial, lo que corre el riesgo de debilitar la credibilidad del sistema y de minar la colaboración interinstitucional sobre las cuestiones presupuestarias. La Comisión considera que unos instrumentos más transparentes, plenamente integrados en el marco financiero, podrían reforzar la disciplina presupuestaria. La Comisión propone las medidas siguientes para afrontar los futuros retos y conseguir un equilibrio adecuado entre disciplina presupuestaria y una asignación eficaz de los recursos.

En primer lugar, conviene devolver al procedimiento de revisión de los límites máximos de gastos su papel inicial de principal instrumento de adaptación del marco financiero a los cambios importantes y duraderos que afecten a las prioridades políticas. Con el fin de devolver su papel original al procedimiento de revisión, la Comisión propone un examen regular de las necesidades, por ejemplo en forma de un diálogo a tres bandas entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión antes de la presentación de cada anteproyecto de presupuesto.

En segundo lugar, el recurso intensivo al instrumento de flexibilidad durante la Agenda 2000 pone de manifiesto que su creación estaba justificada. No obstante, este instrumento ya no cumple su objetivo inicial y, en gran parte, se ha utilizado como medio indirecto de elevar el límite máximo de las acciones exteriores. Esta divergencia con relación a la finalidad original del instrumento corre el riesgo de debilitar la credibilidad del sistema y de minar la colaboración interinstitucional sobre las cuestiones presupuestarias. La Comisión propone por tanto la instauración de una nueva flexibilidad en materia de reasignación, en sustitución del actual «instrumento de flexibilidad». Ello permitiría a la Autoridad Presupuestaria, a propuesta de la Comisión, reasignar créditos entre las rúbricas de gastos, dentro de determinados límites y sin superar los límites máximos globales.

En tercer lugar, la Comisión propone la creación de un fondo de ajuste del crecimiento con el fin de adaptar el marco financiero al entorno económico. Este fondo de ajuste del crecimiento podrá movilizar hasta 1 000 millones de euros en la rúbrica 1a «La competitividad como factor de crecimiento y empleo». A este importe podrán añadirse, cuando la situación lo permita, los créditos no utilizados de los instrumentos estructurales, en aplicación de la norma n+2, hasta un máximo total de 1 000 millones de euros al año.

En cuarto lugar, la nueva clasificación de los gastos propuesta mejorará también la flexibilidad y la eficacia de la asignación de los recursos, evitando toda delimitación inútil.La estructura de los gastos en la Agenda 2000 es, en gran parte, herencia del establecimiento de las primeras y sucesivas perspectivas financieras. Los gastos se estructuran en ocho rúbricas, u once si se tienen en cuenta las subrúbricas. La distribución de los recursos en un gran número de rúbricas y subrúbricas resta flexibilidad al sistema e impide un ajuste adecuado y una utilización más eficaz de los recursos para lograr los objetivos políticos de la Unión, ensombreciendo así el objetivo último, que consiste en disponer de medios presupuestarios suficientes al servicio de un objetivo político.Un menor número de rúbricas presupuestarias no sólo refleja los grandes objetivos políticos, sino que ofrece el margen de maniobra necesario para tener en cuenta nuevos elementos que no siempre pueden preverse con precisión con muchos años de antelación. Para el marco financiero 2007-2013, la Comisión propone cinco grandes rúbricas de gastos, que figuran en el cuadro del marco financiero (véase el anexo I).

Por último, se propone incluir en el marco financiero el Instrumento Europeo de Reacción Rápida y de Solidaridad, con el fin de favorecer la disciplina presupuestaria y la transparencia. La creación de su antecesor, el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea, fuera del marco financiero puso de manifiesto que, si no existe flexibilidad suficiente en las perspectivas financieras, pueden encontrarse soluciones, en caso de necesidad, fuera de éstas. La Comisión considera que este instrumento sigue siendo necesario, pero propone integrarlo plenamente en el marco financiero plurianual.

Consecuencias para el Reglamento relativo a la disciplina presupuestaria

La experiencia obtenida en la ejecución de las perspectivas financieras 2000-2006 muestra que no es necesario conservar la línea directriz agrícola prevista en el Reglamento n° 2040/2000 del Consejo relativo a la disciplina presupuestaria, puesto que los gastos agrícolas ya están sujetos a los límites máximos fijados hasta 2013. Las demás disposiciones relativas a la disciplina presupuestaria en materia agrícola se mantendrán y reforzarán en el nuevo Reglamento propuesto (artículos 18 a 20) sobre la financiación de la política agrícola común. Al sustituir las intervenciones en el mercado por el régimen de los pagos directos a los agricultores y las medidas de desarrollo rural, los gastos agrícolas también se han vuelto más previsibles.

La reserva monetaria ya no existe, por lo que en la presente propuesta de renovación del Acuerdo Interinstitucional no son necesarias disposiciones específicas para las reservas relativas a las acciones exteriores y la ayuda de emergencia.

Por consiguiente, la Comisión considera que conviene derogar el Reglamento n° 2040/2000 del Consejo. La Comisión presentará oportunamente un proyecto de instrumento jurídico en este sentido.

Orientaciones sobre colaboración interinstitucional para el procedimiento presupuestario

Las disposiciones incluidas en la parte II tienen por objeto mejorar el procedimiento presupuestario anual. La mayor parte de las mismas se deriva de las prácticas presupuestarias o de anteriores acuerdos y declaraciones. Se han actualizado a la luz del nuevo Reglamento financiero[1]. Los anexos I a IV forman parte integrante del nuevo Acuerdo propuesto.

Estructura y clasificación de los gastos

El anexo III actualiza la clasificación de los gastos entre gastos obligatorios y no obligatorios en el marco de la nueva estructura por rúbricas. Se mantiene la disposición que prevé que las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria determinen la clasificación de las nuevas partidas presupuestarias en el procedimiento de concertación anual.

Disposiciones financieras de los actos legislativos

Se mantiene el principio establecido en la Declaración común de 6 de marzo de 1995, e incorporado al apartado 33 del Acuerdo Interinstitucional de 6 de mayo de 1999, en virtud del cual las instituciones se comprometen a respetar, durante el procedimiento presupuestario, los importes de referencia adoptados en el procedimiento legislativo de codecisión. No obstante, el ámbito de aplicación del procedimiento de codecisión se ha ido ampliando desde 1995 y las estrictas disposiciones relativas a los importes de referencia imponen limitaciones crecientes a la política presupuestaria. Por consiguiente, la Comisión propone que la Autoridad Presupuestaria y la Comisión, al elaborar su anteproyecto de presupuesto, dispongan de un determinado margen de maniobra mediante la posibilidad de apartarse de estos importes de forma limitada (5 %).

Conclusión

El Acuerdo Interinstitucional sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario ha resultado ser una herramienta eficaz para mantener la práctica presupuestaria anual dentro de un marco financiero plurianual común. Su renovación debería considerarse una oportunidad de actualizar y simplificar los distintos acuerdos y declaraciones comunes vigentes sobre cuestiones presupuestarias. Por último, el presente Acuerdo pretende mejorar los dispositivos de flexibilidad y la transparencia con el fin de conseguir un equilibrio adecuado entre la disciplina presupuestaria y una asignación eficaz de los recursos.

Proyecto

ACUERDO INTERINSTITUCIONALPARLAMENTO EUROPEO

CONSEJO

COMISIÓN

de [...]

entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario

NB: Debido a la posible entrada en vigor de la Constitución durante el período cubierto por las próximas perspectivas financieras, en el presente proyecto el concepto de «marco financiero plurianual» sustituye al de «perspectivas financieras».

Los comentarios se refieren a los cambios introducidos con relación al texto del Acuerdo Interinstitucional de 6 de mayo de 1999.

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ANEXO IMARCO FINANCIERO 2007-2013

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ANEXO II

COLABORACIÓN INTERINSTITUCIONAL EN MATERIA PRESUPUESTARIA

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ANEXO III

CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS

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ANEXO IV

FINANCIACIÓN DE LOS GASTOS QUE SE DERIVAN DE LOS ACUERDOS DE PESCA

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Declaraciones

Declaración relativa a la adaptación a las condiciones de ejecuciónde las dotaciones de los Fondos Estructurales, del Desarrollo Ruraly del Fondo Europeo de la Pesca

Las instituciones podrán decidir, a propuesta de la Comisión, que, en caso de adopción de una nueva normativa de los Fondos Estructurales, el Desarrollo Rural y el Fondo Europeo de la Pesca después del 1 de enero de 2007, los créditos no utilizados en el primer año del marco financiero puedan transferirse a los ejercicios siguientes.

[1] DO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

[2] El marco financiero plurianual también se denomina «marco financiero» en el presente Acuerdo.

[3] DO C 172 de 18.6.1999, p. 1. Este Acuerdo Interinstitucional ya sustituyó y declaró obsoletos los siguientes instrumentos:- la Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 30 de junio de 1982, relativa a diferentes medidas destinadas a garantizar un mejor desarrollo del procedimiento presupuestario, DO C 194 de 28.7.1982, p. 1.- el Acuerdo interinstitucional, de 29 de octubre de 1993, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario, DO C 331 de 7.12.1993, p. 1.- la Declaración del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 6 de marzo de 1995, relativa a la inserción de disposiciones financieras en los actos legislativos DO C 102 de 4.4.1996, p. 4.- la Declaración común, de 12 de diciembre de 1996, relativa a la mejora de la información de la Autoridad Presupuestaria sobre los acuerdos de pesca, DO C 20 de 20.1.1997, p. 109.- el Acuerdo interinstitucional, de 16 de julio de 1997, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre las disposiciones relativas a la financiación de la política exterior y de seguridad común, DO C 286 de 22.9.1997, p. 80.- el Acuerdo interinstitucional, de 13 de octubre de 1998, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre las bases jurídicas y la ejecución del presupuesto, DO C 344 de 12.11.1998, p. 1.

[4] DO C 283 de 20.11.2002, p. 1.

[5] DO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

[6] DO L 248 de 16.9.2002, p. 1.

[7] DO L 161 de 26.6.1999, p. 1, apartado 2 del artículo 31.