COMUNICACION DE LA COMISION AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la posición común del Consejo sobre la propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las transacciones comerciales

(Texto pertinente a los fines del EEE)

1. Antecedentes

Fecha de transmisión de la propuesta al Parlamento Europeo y al Consejo: 23 de abril de 1998

Fecha del dictamen del Comité Económico y Social: 10 de septiembre de 1998

Fecha del dictamen del Parlamento Europeo, primera lectura: 17 de septiembre de 1998

Fecha de transmisión de la propuesta modificada: 30 de octubre de 1998

Fecha de aprobación de la posición común: 29 de julio de 1999

2. Objeto de la propuesta de la Comisión

La Comisión propuso esta directiva tras observar [1] que la mayoría de los Estados miembros no había seguido su Recomendación de 1995 [2]: no había habido ninguna reducción de la morosidad ni ninguna mejora de las garantías jurídicas de los acreedores ante sus deudores. Era, pues, necesario proponer una directiva para llevar a cabo una mejora sustancial y definitiva de la situación. El Parlamento Europeo apoyó la propuesta y reforzó varias de sus disposiciones, que se reflejaron en la propuesta modificada de la Comisión de octubre de 1998 [3].

[1] Véase la comunicación de la Comisión Informe sobre los retrasos en el pago en las transacciones comerciales, DO C 216 de 17.7.1997, p. 10.

[2] Recomendación de la Comisión, de 12 de mayo de 1995, relativa a los plazos de pago en las transacciones comerciales, DO L 127 de 10.6.1995, p. 19; véase también la comunicación relativa a la Recomendación de la Comisión de 12 de mayo de 1995 relativa a los plazos de pago en las transacciones comerciales, DO C 144 de 10.6.1995, p. 3.

[3] Documento COM(1998) 615 final, de 29.10.1998, DO C 374 de 3.12.1998, p. 4.

La razón económica que subyace en la propuesta de la Comisión descansa en el hecho de que una de cada cuatro insolvencias se debe a la morosidad. Ello provoca una pérdida de 450 000 puestos de trabajo cada año, que incrementan el alto nivel de desempleo existente. Asimismo, cada año se pierden ingresos valorados en 23 600 millones de euros debido a las insolvencias provocadas por la morosidad. Ello obliga a una acción comunitaria que evite que las economías europeas sigan sufriendo tales pérdidas.

3. Comentarios sobre la posición común

3.1. Observaciones generales

En su propuesta modificada, la Comisión había aceptado o reformulado 20 de las 27 enmiendas del Parlamento Europeo. En concreto, la Comisión aceptó que sería útil introducir o reforzar las disposiciones sobre plazos dilatados de demora [letras d) y e) del apartado 1 del artículo 3 de la propuesta modificada] y sobre contratos públicos (artículos 7 y 8 de la propuesta modificada). La Comisión también aceptó en gran medida las enmiendas del Parlamento relativas a la reserva de dominio (artículo 4 de la propuesta modificada).

El Consejo llegó a un acuerdo sobre varias disposiciones fundamentales de la directiva, en concreto sobre el periodo a partir del cual se devengan intereses, el nivel de estos intereses y el procedimiento de cobro de créditos no impugnados. El Consejo también encontró una solución parcial al problema de los plazos dilatados de demora (apartados 2 y 3 del artículo 3) [4], pero no abordó los problemas específicos de los contratos públicos. Tampoco aceptó la propuesta sobre reserva de dominio.

[4] Las referencias a artículos se refieren a la posición común, salvo especificación en contra.

3.2. Resultado de las enmiendas del Parlamento

3.2.1. Enmiendas aceptadas por la Comisión e incluidas en la posición común

En el sexto considerando de la posición común, el Consejo refleja el deseo del Parlamento de destacar que las PYME sufren onerosas cargas a causa de los plazos de pago demasiado largos y de la morosidad.

Se aceptaron ampliamente las definiciones del Parlamento de las «operaciones comerciales» y las «empresas» (apartado 1 del artículo 2). Sin embargo, el Consejo añadió que la empresa debía actuar «en ejercicio de su actividad independiente económica o profesional», lo que excluye a los empresarios que adquieren bienes o servicios para fines privados, que quedan equiparados a los consumidores. La Comisión lo aceptó porque su propuesta original [5] también se dirigía a excluir a los consumidores del alcance de la directiva, utilizando una formulación ligeramente distinta.

[5] Documento COM(1998) 126 final, de 25.3.1998, DO C 168 de 3.6.1998, p. 13.

Se aceptó la obligación de la Comisión de evaluar en la práctica las operaciones y la legislación, prevista originalmente en el apartado 3 del artículo 3 de la propuesta modificada, y figura en el actual apartado 5 del artículo 5. El Consejo también aceptó la enmienda de que los Estados miembros puedan mantener o establecer disposiciones que sean «más favorables para el acreedor» (actual apartado 2 del artículo 5).

Se aceptaron, total o parcialmente, las enmiendas 1, 9, 15 y 31.

3.2.2. Enmiendas aceptadas por la Comisión pero no incluidas en la posición común

3.2.2.1. Intereses de demora

El Consejo, en la letra a) del apartado 1 del artículo 3, establece el principio de que los intereses de demora serán pagaderos, pero evita cualquier referencia al concepto de «fecha de vencimiento». Aceptó la enmienda del Parlamento que proponía utilizar la «fecha de recibo» de la factura en lugar de la de la propia factura. Sin embargo, no hubo mayoría para la enmienda según la cual se consideraría que la factura habría sido recibida tras un número determinado de días naturales [letra b) del apartado 1 del artículo 3 de la propuesta modificada].

El Consejo estableció en 30 días, en lugar de en 21, el plazo en el que el interés se hace pagadero tras la fecha de recibo de la factura [punto i) de la letra b) del apartado 1 del artículo 3]. La Comisión lo aceptó porque un plazo de 30 días significa, en todo caso, una importante mejora, dado que la media comunitaria de plazos de pago contractuales es actualmente de 39 días. El plazo de 30 días ya se rebasa en ocho Estados miembros, en algunos de los cuales la media es del orden de los 65, 68 o 75 días [6].

[6] Véase el cuadro 1 (p. 13) en la comunicación de la Comisión, DO C 216 de 17.7.1997, p. 10.

Como había solicitado el Parlamento Europeo, el Consejo dejó claro que el acreedor sólo tendrá derecho a intereses tras haber cumplido sus obligaciones contractuales y legales [punto i) de la letra c) del apartado 1 del artículo 3].

En cuanto al tipo de interés, el Consejo redujo el margen de 8 a 6 puntos porcentuales [letra d) del apartado 1 del artículo 3]. Puesto que el tipo del Banco Central Europeo para operaciones de refinanciación es actualmente del 2,5 %, el deudor deberá pagar los intereses al 8,5 %. El Consejo también eliminó el procedimiento del Comité para modificar el margen (apartado 2 del artículo 3 de la propuesta modificada).

La Comisión lamenta ambas decisiones, pues los tipos de interés son actualmente más bajos de lo necesario para compensar de forma adecuada al acreedor por la pérdida de liquidez que le causa la morosidad del deudor. Asimismo, considerando la situación actual en la mayoría de Estados miembros, donde están vigentes tipos de interés sustancialmente inferiores, la Comisión llega a la conclusión de que la posición del Consejo representa una clara mejora y merece ser llevada al Parlamento en segunda lectura.

3.2.2.2. Compensación del perjuicio causado

El Consejo eliminó la disposición que daba derecho al acreedor a reclamar la compensación íntegra del perjuicio causado [letra j) del apartado 1 del artículo 3 de la propuesta modificada]. Lo hizo a pesar de que la Comisión le había señalado que la enmienda 14 del Parlamento destacaba concretamente este aspecto. La Comisión, con el apoyo de varios Estados miembros, se esforzó para convencer al Consejo de que el acreedor debería tener derecho, por lo menos, al reembolso de los costes del cobro. En este contexto, la Comisión mostró al Consejo que dejar de incluir tal disposición sería discriminatorio para los pequeños acreedores, ya que el interés sobre las deudas reducidas (por ejemplo: 1 000 EUR que se hayan pagado con un mes de retraso) es demasiado bajo (7,08 EUR), con lo que es una cantidad que tiene un impacto menor sobre la conducta de pago del deudor y que no llega de ninguna manera a cubrir los costes de cobro del acreedor (de 100 a 300 EUR). Así pues, la directiva habría ayudado de forma mucho más eficaz a las PYME a recuperar los importes que se les adeudan si esta disposición se hubiese aprobado.

Aunque un número importante de Estados miembros estaban dispuestos a aceptar esta disposición, el Consejo decidió finalmente suprimirla. La Comisión lamenta esta decisión y espera que surja una ocasión para rectificarla.

3.2.2.3. Morosidad

El Consejo rechazó las enmiendas del Parlamento [incluidas en las letras d) y e) del apartado 1 del artículo 3 de la propuesta modificada] que se dirigían a disuadir a las partes de acordar plazos dilatados de demora. No obstante, estuvo de acuerdo con los apartados 2 y 3 del artículo 3, lo que permitió alcanzar un resultado similar. En determinadas condiciones, el apartado 2 del artículo 3 autoriza a los Estados miembros a prohibir a las partes celebrar contratos con un plazo de devengo de los intereses superior a 60 días. Los Estados miembros podrán elegir esta opción en determinadas categorías de contratos donde las PYME se encuentran a menudo ante plazos de pago que sobrepasan los 60 días, como los celebrados por organismos públicos, por los contratistas principales en sus relaciones con los subcontratistas y por grandes cadenas de supermercados ante sus proveedores. En estos ámbitos, la Comisión ha recibido quejas que muestran que las PYME se encuentran con frecuencia ante plazos de pago que van de 90 a 150 días. En algunos casos, los plazos de pago han llegado hasta 200 o 500 días.

El apartado 3 del artículo 3 permite a los tribunales nacionales luchar contra la morosidad y los bajos tipos de interés si lo consideran «gravemente injusto» para el acreedor. Al revés que el apartado 2 del artículo 3, esta disposición no es una opción, sino que se aplica a todos los Estados miembros y a todas las categorías de contratos. La Comisión es consciente del riesgo inherente a los procesos judiciales dirigidos a aplicar esta disposición en casos particulares. Hubiera preferido, pues, una formulación más precisa e hizo propuestas en este sentido. No obstante, se reveló que no había mayoría para una disposición que fuera más lejos.

Considerados en su conjunto, los apartados 2 y 3 del artículo 3 permiten una lucha razonable contra la morosidad y los bajos tipos de interés. Por ello, la Comisión aceptó que sustituyeran a las enmiendas propuestas.

3.2.2.4. Reserva de dominio

Siguiendo las enmiendas 18, 19 y 21 del Parlamento, la Comisión había propuesto un texto considerablemente mejorado sobre la reserva de dominio. No obstante, el Consejo no retuvo esta propuesta.

La Comisión lo lamenta, dado que un amplio reconocimiento mutuo comunitario de las cláusulas de reserva de dominio constituye un instrumento indispensable para hacer que el deudor pague puntualmente. Este instrumento es tanto más necesario en las operaciones transfronterizas, en las que los deudores tienden a ser más evasivos que en las estrictamente nacionales. A menudo, un nivel elevado de intereses no basta por sí sólo para hacer que el deudor pague a tiempo: es el riesgo de tener que devolver los bienes al acreedor lo que llevará a muchos deudores a pagar con presteza.

El hecho de que todavía no exista entre los Estados miembros un reconocimiento mutuo de las cláusulas contractuales sobre reserva de dominio constituye un grave obstáculo al mercado interior que no debería seguir tolerado. Puesto que la propuesta de la Comisión no busca la armonización de todos los aspectos de la reserva de dominio, sino que se limita al reconocimiento mutuo de dichas cláusulas, no precisaría adaptaciones considerables de la legislación nacional.

La Comisión espera, pues, que surja la ocasión de rectificar esta cuestión.

3.2.2.5. Procedimientos de cobro

La posición común incluye en su artículo 4 una disposición sobre procedimientos de cobro de créditos no impugnados. Este artículo ha sido modificado para tener en cuenta los comentarios del Servicio Jurídico del Consejo sobre la aplicación de este artículo «de conformidad con la legislación de los Estados miembros». El decimoctavo considerando destaca el objetivo de esta disposición.

Asimismo, el Consejo suprimió el artículo 6 de la propuesta modificada porque varios Estados miembros eran reticentes a modificar las disposiciones nacionales relativas a la organización de sus tribunales. También temían que esta propuesta fuera a tener repercusiones sobre la necesidad para los litigantes de ser representados por un abogado.

La Comisión aceptó dichas modificaciones en el actual artículo 4, que incorpora en gran parte el contenido de su propuesta.

3.2.2.6. Contratos públicos

El Consejo eliminó los artículos 7 y 8 de la propuesta modificada, anulando así cualquier norma específica sobre contratos públicos. También dejó claro que la directiva se aplica a las operaciones entre empresas privadas y organismos públicos (véase el apartado 1 del artículo 2). Así pues, los organismos públicos estarán sujetos a las mismas normas que las empresas privadas. El Consejo rechazó aceptar el argumento de que los organismos públicos pagan más tarde que las empresas privadas. En concreto, el Consejo fue de la opinión que las grandes empresas privadas también pueden abusar de su posición en el mercado y pagar con mucho retraso a sus proveedores.

Para luchar contra esta forma de abuso, el Consejo introdujo una «cláusula antiabuso», incluida en el apartado 3 del artículo 3, que ya se comentó en el punto 3.2.2.3. Además, el apartado 2 del artículo 3 permite a los Estados miembros luchar contra la morosidad estableciendo un límite máximo, no superior a 60 días, que no deben sobrepasar las partes contratantes.

La Comisión aceptó esas disposiciones en tanto que solución razonable al problema del abuso de la posición dominante en el mercado de un operador económico, independientemente de su estatuto privado o público. La Comisión lamenta, sin embargo, que las enmiendas 24, 33/26, y 28 del Parlamento relativas a la protección de los subcontratistas fueran víctimas de esta operación.

3.3. Nuevas disposiciones introducidas por el Consejo

Se ha introducido el apartado 3 del artículo 2 para definir el concepto de «título ejecutivo», que se utiliza en el artículo 4. Ello no modifica el fondo de la propuesta.

El punto iv) de la letra b) del apartado 1 del artículo 3 añade el procedimiento de aceptación o comprobación como fecha posible de inicio del plazo de 30 días tras los cuales los intereses son pagaderos. En opinión de la Comisión, ello constituye un añadido útil a la propuesta porque refleja los procedimientos particulares del sector de la construcción.

Se han introducido los apartados 2 y 3 del artículo 3 para luchar contra la morosidad (véase el punto 3.2.2.3). La Comisión aceptó, ya que así el Consejo ofrecía una compensación por haber suprimido las normas particulares sobre los contratos públicos (véase el punto 3.2.2.6).

3.4. Problemas relacionados con el procedimiento del Comité y el fundamento jurídico

3.4.1. El procedimiento del Comité

El Consejo eliminó el procedimiento del Comité (artículo 9 de la propuesta modificada) porque varios Estados miembros temían que dicho procedimiento pudiera utilizarse para modificar en exceso los tipos de interés. La Comisión no insistió en mantener el procedimiento, aunque lamenta que la legislación pueda perder operatividad y eficacia al carecer de la posibilidad de una reacción rápida al variar las circunstancias.

3.4.2. El fundamento jurídico

El Servicio Jurídico del Consejo puso en duda la validez del artículo 95 como fundamento jurídico de la propuesta modificada de la Comisión, sobre todo para sus artículos 4, 5 y 6. Sin embargo, el Servicio Jurídico de la Comisión confirmó la validez de su enfoque.

Dado que el texto de la posición común se modificó considerablemente, el Servicio Jurídico del Consejo confirmó finalmente que la actual se basa claramente en el artículo 95.

4. Conclusiones

La Comisión considera que la posición común constituye un avance considerable en la lucha contra la morosidad. Hubiera preferido acciones más decisivas sobre varias cuestiones y lamenta que se haya eliminado la obligación del deudor a pagar la compensación íntegra (véase el punto 3.2.2.2) y el reconocimiento mutuo de la reserva de dominio (véase el punto 3.2.2.4).

No obstante, la Comisión aceptó la presente posición común porque no parece haber ninguna posibilidad de mejorarla sin un nuevo empuje del Parlamento Europeo.