COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 8.6.2011 
SEC(2011) 687 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
      
que acompaña al documento 
Propuesta de DIRECTIVA AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO 
sobre el derecho de acceso a un abo
gado y el derecho de notificación de la detención a un 
tercero en los procesos penales 
 
{COM(2011) 326 final} 
{SEC(2011) 686 final}  
 
ES 1   ES RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO  
La evaluación de impacto se refiere a una medi da relativa al derecho de los sospechosos y 
acusados en procesos penales a tener acceso a un abogado y a que se comunique su detención 
a un tercero. Esta medida tiene la finalidad de  fijar normas mínimas por las que se rija el 
acceso a un abogado y la notificación de la detención en toda la UE.  
Problemas  
Los problemas generales que se c onstatan en la EI son 1) una c onfianza recíproca insuficiente 
entre las autoridades judiciales de los Esta dos miembros; 2) un nivel de protección 
insuficiente de los derechos fundamentales en los procesos penales en la UE. El problema 
específico es que en muchos Estados miembros , la posibilidad de tener acceso a un letrado y 
la notificación de la detención son deficientes. Este hecho adopt a formas diversas. En varios 
Estados miembros actualmente a los sospechosos  no les asiste el derecho a ver a un abogado 
antes  de cualquier interrogatorio policial ni a recibir asistencia letrada durante  el mismo. El 
Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha sosten ido que a los sospechosos les asiste tanto el 
derecho a ver un letrado desd e el primer interrogatorio po licial como a que un abogado 
desempeñe un papel activo en su defensa durante el interrogatorio policia l (Salduz / Turquía, 
Brusco / Francia). Hay discrepancias entre los Estados miembros acerca de la posibilidad de 
renunciar al derecho a recibir asis tencia letrada. Las pruebas obt enidas sin la presencia de un 
abogado reciben una consideración diferente dependiendo de los Estados miembros. Por 
último, en los procedimientos de la orden de detención europea, no hay normas de la UE que 
regulen la asistencia jurídica pa ra la persona buscada ni en el Estado emisor ni en el de 
ejecución, lo que mina aun más la confianza recíproca. Todo ello queda bien ilustrado 
mediante una serie de estudios de casos en la EI. En relación con la notificación de la 
detención, en su contacto con detenidos en sus visi tas a los distintos países, el Comité para la 
Prevención de la Tortura (CPT) ha señalado ejem plos reiterados en los que, aunque el derecho 
a la notificación de la  detención existe de iure , en la práctica no se ofrece a todos los 
detenidos o se ofrece con retrasos considerable s (a menudo solo después de alcanzar una fase 
determinada, como, por ejemplo, cuando se comp arece ante el juez) y ha señalado muchos 
casos en los que no se ofrece información al dete nido en cuanto a los re sultados del contacto 
efectuado con la persona por él designada. 
Subsidiariedad : Se considera necesario adoptar medidas en la UE debido, entre otras cosas, a 
la dimensión transfronteriza del problema, habida cuenta de la  existencia de una ciudadanía 
móvil, movilidad que también muestran los deli ncuentes; las carencias de los mecanismos de 
ejecución del CEDH y del Convenio para la Prev ención de la Tortura y el acceso a todo el 
espectro de mecanismos de ejecuci ón de la UE que se conseguirí a con la intervención a escala 
de la UE.  
Objetivos  
Toda medida que se adopte a escala de la UE  sobre el acceso a un abogado debe lograr los 
objetivos generales y específicos siguientes:  
Generales:  • Mejorar la cooperación judicial en la UE  
• Garantizar a todos los ciudadanos un nivel adecuado de protección de los 
derechos fundamentales en los procesos penales  
Específi- • Reducir los costes de las demoras,  desestimaciones y recursos en la 
 
ES 2   ES cos: ejecución de la solicitud de cooper ación judicial entre los Estados 
miembros 
• Garantizar que los sospechosos o acusados tengan un acceso adecuado a 
un abogado a lo largo de todo el proceso penal 
• Garantizar que los sospechosos o acus ados privados de libertad tengan el 
derecho a que se comunique este hecho a un tercero de su elección  
 
Opciones  
Las opciones estratégicas recogidas en la evaluación de impacto son las siguientes: 
• Opción estratégica 1: Mantenimiento del statu quo . Esta opción supondría no adoptar 
medida alguna  a nivel de la UE.  
• Opción estratégica 2:  Recomendación  relativa a las buenas prácticas sobre el derecho de 
los sospechosos y acusados a tener acceso a un ab ogado y a la notificaci ón de la detención.  
• Opción estratégica 3:  Directiva por la que se establecen normas mínimas de aplicación 
del acervo del TEDH sobre el acceso a un abogado , (es decir, el Convenio y la 
jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos)  y Recomendaciones del CPT 
sobre la notificación de la detención y el reforz amiento de la aplicación de los instrumentos 
de reconocimiento mutuo . 
• Esta opción abarcaría cinco aspectos es pecíficos de los derechos de acceso a 
asistencia letrada y de notificación de la  detención, y, en particular, garantizaría 
un acceso rápido a un abogado, especificaría el contenido del acceso y el derecho 
a recibir información sobre la notifi cación de la detención, establecería 
disposiciones relativas a la renuncia y la s vías de recurso y se aplicaría a los 
procedimientos de la ODE en los Estados de ejecución y emisor.  
• Opción estratégica 4:  Directiva por la que se aplica la  Recomendación del CPT sobre la 
notificación de la detención y por la que se  establecen nuevas normas que van más allá del 
acervo del TEDH  sobre el acceso a un abogado y el refo rzamiento de la aplicación de los 
instrumentos de reconocimiento mutuo. 
• Además de lo que se describe en la Opción 3, (al tiempo que establece el mismo 
derecho de notificación de la detención) esta opción garantizaría que se ofrezca 
acceso a un abogado antes de (en lugar de  en el momento de a) cualquier 
interrogatorio policial. Impondría la defe nsa obligatoria en todos los casos y 
establecería una prohibición de  utilizar material probato rio obtenido en violación 
del derecho a un abogado.  
IMPACTOS  
Efectividad a la hora de alcanzar los objetivos:  
• Opción estratégica 1: Habida cuenta de que los Estado s miembros no aplican de manera 
uniforme el CEDH, la jurisprudencia del TE DH ni las recomendaciones del CPT, en la 
actualidad el nivel de protección de los so spechosos sigue siendo inadecuado. Además, el 
TEDH y su jurisprudencia no abarcan determ inados aspectos de la cuestión que son 
esenciales para garantizar un juez imparcial, como, por ejempl o, los procedimientos de la 
ODE. 
 
ES 3   ES • Opción estratégica 2:  No es seguro que todos los Estados miembros vayan a aplicar 
plenamente la Recomendación no vinculante, especialmente aquellos que en la actualidad 
no observan las normas mínimas del TEDH ni las recomendaciones del CPT. 
• Opción estratégica 3:  Esta opción tendría todos los as pectos positivos del instrumento 
legislativo (carácter vinculan te, elevado grado de ejecutab ilidad). En particular: la 
observancia del acervo del TEDH y de las recomendaciones del CPT y la cooperación 
judicial mejorarán con las si guientes medidas específicas:  
1. Ámbito temporal:  ofrecer acceso a un abogado desde el primer interrogatorio 
policial y notificación de  la detención desde la privación de libertad.   
2. Ámbito material:  reglamentación específica de la actividad que puede 
desarrollar un letrado y refuerzo del de recho de notificaci ón por la obligación 
de facilitar información de retorno.  
3. Renuncia del derecho a tener acceso a un abogado:   
4. Consecuencias de las violaciones:  disponer que los Esta dos miembros deban 
fijar vías de recurso legal en caso de que se conculque el derecho a un abogado.  
5. Casos ODE: la persona a la que se aplique la orden está asistida por un 
abogado tanto en los Estados miembros emisores como de ejecución.   
• Opción estratégica 4:  En esta opción, además de lo que se describe en la Opción 3, la 
Directiva (al tiempo que ofrece el mismo de recho de notificación de la detención) 
garantizaría que se ofrezca acc eso a un abogado antes de (en luga r de en el momento de a) 
cualquier interrogatorio policial;  impondría la defensa obligat oria en todos los casos; 
establecería una prohibición de utilizar mate rial probatorio obten ido en violación del 
derecho a un abogado.  Por consiguiente, estos tres elemen tos adicionales (los aspectos 1, 3 
y 4, respectivamente) mejorarían la  cooperación judi cial como sigue:  
1. Ámbito temporal:  ofrecer acceso a un abogado ya antes de que tenga lugar el 
primer interrogatorio policial garantizaría  que el sospechoso pueda preparar su 
defensa antes del interrogatorio.  
2. Defensa obligatoria:  la obligación de que todo sospechoso cuente siempre con 
asistencia letrada sería la medida que  mayor confianza generaría para las 
autoridades judiciales. 
3. Consecuencias de las violaciones:  disponer a nivel de la UE que las pruebas 
obtenidas en violación del derecho a un abogado no podrán ser utilizadas ante 
un tribunal.  
Impacto sobre los derechos fundamentales  
• Opción estratégica 1: Los derechos fundamentales seguir án estando protegidos de forma 
diferente en cada sistema nacional. La Cart a de los Derechos F undamentales solo se 
aplicará cuando se aplique el De recho de la UE, por ejemplo, en  el marco de la orden de 
detención europea. 
• Opción estratégica 2:  La incidencia de esta opción y el reforzamiento del derecho a un 
juez imparcial, el derecho del sospechoso o acu sado a la defensa y la protección contra los 
malos tratos dependerían de cómo aplicaran los Estados miembros la Recomendación de la 
UE.  
 
ES 4   ES • Opción estratégica 3:  Derecho a la libertad y la seguridad  (artículo 6 de la Carta de la 
UE; artículo 5 del CEDH). Se reforzarían  el derecho a la tutela judicial efectiva y a un 
juez imparcial  (artículo 47 de la Carta de la  UE; artículos 6 y 13 del CEDH), y la 
presunción de inocencia y lo s derechos de la defensa  (artículo 48 de la Carta de la UE; 
artículo 6 del CEDH). Tanto el derecho de acc eso a asistencia letrada como el derecho a 
notificar la detención ofrecen garantías form ales contra los malos tratos, por lo que 
protegen frente a una posible violación de la prohibición de tratos inhumanos o 
degradantes  (artículo 4 de la Carta de la UE y artículo 3 del CEDH). El derecho a 
notificar la detención promueve el derecho a respetar la vida privada y familiar  
(artículo 7 de la Carta de la UE y artículo 8 del CEDH). 
• Opción estratégica 4:  Se reforzarían  el derecho a la libertad y la seguridad  (artículo 6 
de la Carta de la UE; Artículo 5 del CEDH),  el derecho a la tutela  judicial efectiva y a 
un juez imparcial  (artículo 47 de la Cart a de la UE; artículos 6 y 13 del CEDH), así como 
la presunción de inocencia y los derechos de la defensa  (artículo 48 de la Carta de la 
UE; artículo 6 del CEDH). El derecho a una tute la judicial efectiva se  garantizaría además 
por la introducción de la prohibi ción de utilizar material pr obatorio obtenido en violación 
del derecho a la asistencia  letrada en el juicio.  
• Impacto financiero y económico  
• Opción estratégica 1: Si bien no se conocen nuevas cargas financieras inmediatas 
asociadas a esta opción, no conducirá a una re ducción de los costes en el presupuesto de 
los Estados miembros destinado a la aplicación de la ley ni de los costes en que incurren 
los sospechosos o acusados en concepto de r ecursos o derivados de actuaciones frustradas 
o retrasadas relacionadas con un acceso insuficiente a asistencia letrada.   
• Opción estratégica 2:  Depende del grado de aplicación de los Estados miembros de todas 
o algunas de las disposiciones incluidas en la Recomendación. 
• Opción estratégica 3:  La carga financiera que deberán soportar los Estados miembros por 
término medio estará en torno a los 300 000 EUR para los Estados miembros más 
grandes y entre 4 100 EUR y 70 950 EUR para los pequeños . También habrá un 
impacto económico y financiero para lo s individuos. En la EI se cuantifica 
aproximadamente en unos 1 500 EUR  por persona sujeta a una ODE. 
• Opción estratégica 4:  Se estima que el impacto financ iero de esta opción sobre los 
Estados miembros ronda los 179 millones EUR  para los Estados miembros grandes y unos 
110 millones EUR  para los de tamaño mediano. En cuan to a los costes fi nancieros para los 
individuos, se estiman entre 4 170 EUR y 5 200 EUR  por sospechoso/acusado y por caso 
(individuos sujetos a procesos  penales) y en torno a 1 500 EUR  por persona y por caso 
(individuos sujetos a la ODE). 
Impacto sobre los sistemas judiciales nacionales  
• Opción estratégica 1:  Cabe la posibilidad de que la n ecesidad de ejecutar determinados 
fallos del TEDH y determinadas recomendaciones del CPT incrementen la divergencia 
existente, habida cuenta especialmente de que  hay indicios que apuntan a que los Estados 
miembros interpretan de diversas maneras los pronunciamientos del TEDH. 
• Opción estratégica 2:  Resulta poco probable que este efecto vaya a ser algo más 
significativo que el de los fallos del TE DH y de las recomendaciones del PCT.  
• Opción estratégica 3:  Esta opción garantizaría que los sistemas judiciales nacionales se 
alineen en términos generales con los preceptos del CEDH, la jurisprudencia del TEDH y las recomendaciones del CPT, para lo cual se rán necesarias algunas reformas legislativas. 
 
ES 5   ES • Opción estratégica 4:  Se necesitarán reformas legislativas de calado para cumplir los 
requisitos de la Directiva. Es posible que  algunos Estados miembros tengan problemas 
para aceptar algunos de los requi sitos que implica esta opción. 
• Comparación de opciones: 
La opción estratégica 3 presenta  la mejor combinación de costes  y efectividad a la hora de 
alcanzar los objetivos. Por ello, es la opción preferida:   
 
ES 6   ES  
Objetivos/costes  Opción 
estratégica 1:  Opción estratégica 2:  Opción estratégica 
3: 
 Opción estratégica 4: 
 
Ahorro logrado 
por la mejora en la cooperación 
judicial 
 0 √ √√ √√[√] 
Impacto sobre 
los derechos 
fundamentales  Bajo Bajo  Medio a bajo  Alto 
Impacto 
financiero y 
económico 
(puede 
consultarse una 
explicación 
completa en los 
cuadros de los 
anexos V y VI)   
 
01 
  
 
Variable, dependiendo 
del grado en que los 
Estados miembros 
apliquen las 
disposiciones de la 
Recomendación  
  
Para los Estados 
miembros: 
 
 
Se estima que el 
coste de prestar 
asistencia letrada 
en los 
procedimientos de 
la ODE en el 
Estado miembro de 
ejecución ronda los 
300 000 EUR  para 
los Estados 
miembros grandes 
[con las reservas 
mencionadas en el 
cuadro que figura 
en el punto 5.3.3] 
 
NB. Se ha 
constatado que 
todas las demás 
condiciones 
impuestas por la 
Directiva que van 
más allá de la 
Opción 1 no 
suponen coste 
adicional.  
(para un análisis 
más completo de 
todos estos datos, 
véase el cuadro que 
figura en el anexo 
V) 
  
 
Para los Estados 
miembros: 
El coste de esta opción 
por lo que respecta a la 
fecha de inicio  sería de  
179 millones EUR  para 
los Estados miembros 
grandes y de unos 
110 millones EUR para 
los Estados miembros 
de tamaño mediano  
[con las reservas 
mencionadas en el 
cuadro que figura en el 
punto 5.3.4]. .  
 
 
El coste de esta opción 
por lo que respecta a la 
fecha de finalización  
oscilaría entre 309 
millones EUR  para los 
Estados miembros 
grandes con un régimen 
generoso de asistencia 
jurídica gratuita y los  
137 046 EUR  para los 
de tamaño mediano con 
un acceso más 
restringido a la 
asistencia jurídica 
gratuita. 
 
Se estima que el coste de 
prestar asistencia letrada 
en los procedimientos de 
la ODE  en el Estado 
miembro de ejecución 
ronda los 300 000 EUR  
para los Estados 
miembros grandes y 
entre 4 100 y 70 950 
                                                 
1 No obstante, como se ha explicado en el punto 5.3.1,  esta opción implicará cost es significativos para los 
Estados miembros que no observen los requisitos del CEDH. 
 
ES 7   ES EUR  para los Estados 
miembros pequeños. 
 
NB. Se ha constatado 
que todas las demás 
condiciones impuestas 
por la Directiva que van 
más allá de la Opción 1 
no suponen coste 
adicional 
(para un análisis más 
completo de todos estos 
datos, véase el cuadro 
que figura en el anexo 
VI)  
 
 Para los 
individuos : 
0 Para los individuos : 
0  
Para los 
individuos : Unos 
1 500 EUR  por 
persona sujeta a 
una ODE   
Para los individuos: 
1. Individuos sujetos a 
procesos penales: entre 
unos 4 170 EUR  y 5 200 
EUR  por 
sospechoso/acusado por 
caso  
2. Individuos sujetos a 
ODE: unos 1 500 EUR  
por persona sujeta a una 
ODE. 
 
Impacto sobre 
los sistemas 
judiciales 
nacionales  0 Bajo a medio  Medio a bajo  Alto 
Es evidente que la opció n 4 es la más efectiva a la hora de  alcanzar los objetivos generales y 
específicos; sin embargo, la Opción 3 solo es  ligeramente menos efectiva. En términos de 
eficiencia, empero, los costes que para los Estados miembros lleva aparejados la Opción 4 
(del orden de varios cientos de millones EUR)  son incomparablemente más elevados que los 
que probablemente fuera a generar la Opci ón 3 (300 000 EUR por Estado miembro). Por 
consiguiente, no parece que la diferente magn itud de costes vaya a justificar el escaso 
beneficio en términos de obje tivos logrados. En cuanto al impacto financiero sobre los 
individuos, hay también una notable diferencia entre las opciones 3 y 4:  esta última cuesta 
varios miles de euros por persona y por asunto penal. 
VALOR AÑADIDO DE LA UE Y PROPORCIONALIDAD DE LA OPCIÓN PREFERIDA  
La opción preferida garantizar á que todos los sospechosos y acusados en la UE tengan 
derecho a un acceso adecuado y efectivo a un  abogado. Además, todos los sospechosos y 
acusados que se encuentren privados de liber tad tendrán derecho a que se notifique su 
detención a un tercero. La Directiva generará a los Estados miembros obligaciones que, una 
vez aplicadas, serán ejecutables en los tribun ales de los Estados miembros. El Tribunal 
Europeo de Justicia arbitrará re cursos en caso de incumplimiento  y ello, junto con la facultad 
de la Comisión de incoar procedimientos de infracción contra los Estados miembros, 
 
ES 8   ES supondrá grandes incentivos para que los Estado s miembros cumplan las obligaciones que les 
impone la Directiva.  
El derecho de acceso a un abogado y que se notif ique la detención debe explicitarse en el 
ordenamiento jurídico de la UE, dado que los artículos 4, 7, 47 y 48 de la Carta de la UE 
establecen la protección frente a los tratos inhu manos o degradantes, el derecho al respeto de 
la vida privada y familiar, el de recho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial, así 
como los derechos de presunción de inocencia y de la defensa. El artículo 82, apartado 2, del 
TFUE establece una base clara para el establecim iento de normas mínimas a escala de la UE 
en relación con los derechos de los individuos en materia penal. 
Además, se espera que la opción preferida c onsiga ahorros por la re ducción del número de 
recursos, condenas del TEDH o de moras en los procedimientos de cooperación judicial. Se 
puede calcular que estos ahorros serían, para todos los Estados miembros y los diez próximos 
años, del orden de entre 3,73 millones EUR  y 11,19 millones EUR .  
SUPERVISIÓN Y EVALUACIÓN  
Habida cuenta de que la Directiva recoge, al menos en cierta medida, las obligaciones 
vigentes del CEDH o las obligaci ones que ya existen de alguna forma en una serie de Estados 
miembros, se espera que un plazo de dos años dé  a los Estados miembros el tiempo suficiente 
para introducir los cambios necesarios en sus legislaciones y prácticas  nacionales respectivas. 
La combinación del derecho de acceso a un abogado y de notificación de la detención en una 
misma medida con idéntica fecha de ejecución facilitará la tar ea de los Estados miembros, ya 
que en 21 Estados miembros las disposicione s legales sobre el acce so a un abogado y la 
notificación de la detención se encuentran actualmente en el mismo instrumento de su 
legislación nacional. Además, para muchos Esta dos miembros esta no será la primera vez que 
se plantean esta cuesti ón, ya que pueden apoyarse en respue stas que muchos de ellos ya han 
dado a las recomendaciones del CPT en materia de  notificación de la detención. Las reformas 
judiciales que algunos Estados miembros han llevado a cabo recientemente con el fin de 
adaptar la legislación nacional a la jurisprudencia del TEDH ponen de relieve que se pueden 
introducir cambios sustanciales incluso en plazos más breves.  
Además de un plan de ejecución que acompaña a la propuesta de Directiva, la Directiva 
dispondrá que los Estados miembros deben inform ar de la ejecución ef ectiva de las medidas 
legislativas o no legislativas en función de  la naturaleza de los cambios propuestos. La 
Comisión tiene la intención de llevar a cabo un estudio empírico específico que preste 
especial atención al acopio de datos entre tres y cinco años después del inicio de la aplicación 
de la propuesta.