Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - La conexión de la red de infraestructura de transporte de la Unión con los países vecinos - Hacia una política paneuropea de cooperación en las redes de transporte»

(98/C 129/19)

El 30 de abril de 1997, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Unión Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de diciembre de 1997 (ponente: Sr. Konz).

En su 352° Pleno (sesión del 26 de febrero de 1998), el Comité Económico y Social ha aprobado por unanimidad el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La Comisión publicó su Comunicación el 23 de abril de 1997. Dicha Comunicación contenía la postura y la estrategia para la Conferencia Paneuropea de Transportes del 23 al 25 de junio de 1997 en Helsinki. Para los países aspirantes a la adhesión, en especial, es de la mayor importancia establecer un enfoque paneuropeo de las redes de transporte que haga referencia a la conexión de las infraestructuras de transporte de la UE con las infraestructuras correspondientes de los Estados vecinos.

1.2. La comunicación de la Comisión trata la creación de una red de transporte que transforme todo el continente y que incluya a los Estados de Europa Central y Oriental, los Estados europeos que en su día formaron parte de la Unión Soviética y los Estados socios de la UE en el Mediterráneo, con el fin de hacer frente a las exigencias del siglo XXI. Para ello, la Comisión ha elaborado un plan de acción que comprende los cinco campos de actuación siguientes:

- establecer corredores y espacios paneuropeos de transporte que sirvan de marco para garantizar servicios de transporte eficaces y que incluyan a todos los Estados vecinos de la UE (incluidos los mediterráneos);

- ampliar las RTE (redes transeuropeas) a los países aspirantes a la adhesión en el marco de la preparación para su adhesión;

- elaborar un proyecto paneuropeo común para las tecnologías del transporte en la red paneuropea;

- fomentar las tecnologías de transporte inteligentes en el conjunto de la red (por ejemplo, el empleo de medios informáticos, señales automáticas, etc.)

- colaborar más estrechamente en investigación y tecnología.

Toda estrategia de redes a nivel europeo se basa en una valoración socioeconómica y una evaluación de impacto medioambiental. Ambos procedimientos deben integrarse en los cinco puntos mencionados.

1.3. Donde mejor se refleja el enfoque global previsto por la Comisión para la red paneuropea es en el mecanismo de una Asociación Paneuropea de Redes de Transporte, que comprende todas las partes interesadas en la creación de la red: la Unión Europea, los Estados miembros, los terceros países afectados, las instituciones internacionales de financiación y la empresa privada.

1.4. Dicha asociación debería extenderse a las cuestiones financieras, institucionales y legislativas.

2. Observaciones generales

2.1. A causa de la temprana aparición de la Comunicación de la Comisión, ésta no pudo tener en cuenta, naturalmente, los resultados de la Conferencia de Helsinki. Ello se refleja también en el hecho de que las reflexiones de la Comisión no diesen cabida al contenido de diferentes informes de fondo y dictámenes, así como la declaración final de la Conferencia paneuropea.

2.2. No por ello deja el Comité Económico y Social de acoger positivamente la Comunicación de la Comisión sobre el desarrollo de una política paneuropea de cooperación en las redes de transporte, con el fin de conectar las redes de infraestructuras de la UE a sus Estados vecinos, aun cuando es preciso constatar la distancia que media entre la realidad y los objetivos fijados, especialmente en lo que se refiere a la financiación del proyecto. El CES valora sobre todo la ampliación del simple «enfoque de corredores» con vistas a hacer «espacios de transporte paneuropeos» como un salto cualitativo.

2.3. La estrategia, que tiene como fin crear un proyecto común que tenga en cuenta una movilidad sostenible y ecológica desde el punto de vista medioambiental, confirma la postura sostenida por el CES durante largo tiempo.

2.4. En sus reflexiones, la Comisión se apoya en los resultados de la Conferencia Paneuropea de Transportes celebrada en Creta (14 al 16 de marzo de 1994: corredores previstos), así como en la entonces inminente Conferencia de Helsinki (23 al 25 de junio de 1997: corredores actualizados) y en los objetivos y principios que debían aprobarse.

2.5. Al ser uno de los promotores de las conferencias paneuropeas de transporte -cuya utilidad quiere señalar una vez más-, el CES constata que las declaraciones finales respectivas con sus objetivos y motivos, no proporcionan un marco político vinculante.

Sin embargo, dado que la Comisión se apoya en gran medida en los resultados de una concertación sumamente diversa en la que intervienen gobiernos, parlamentos, instituciones de la UE, organizaciones transnacionales y grupos de intereses socioeconómicos, los resultados obtenidos pueden proporcionar una buena base para un enfoque común europeo. Vistos así, podrían considerarse como una obligación política libremente contraída por los firmantes.

2.6. Por consiguiente, las reflexiones del CES no se refieren únicamente a lo expuesto en la Comunicación de la Comisión, sino también a las fichas de datos presentadas por la Comisión (Dirección General de Transportes) en la Conferencia paneuropea de Transporte en Helsinki. Tales fichas ofrecen una descripción exacta de cada corredor, datos sobre los objetivos, cuándo deben concluirse las mejoras en infraestructuras (entre el 2010 y el 2015) y evaluaciones de costes (en su conjunto, hasta 70 000 millones de ecus).

2.7. Aunque sea muy loable lo ambicioso de cada uno de los proyectos, los responsables políticos no deben olvidar, en opinión del CES, que entre la planificación y la realización de las redes de transporte se precisa mucho tiempo y que la financiación supone el principal problema.

Según ha evaluado la Comisión, la realización de todos los proyectos de interés comunitario costará 400 000 millones de ecus.

Incluso en el caso de que se habiliten fondos comunitarios en los programas plurianuales de la UE, tales fondos sólo cubrirán una parte reducida de los inmensos costes de nueva construcción de las infraestructuras de transporte. Por consiguiente, año tras año los presupuestos públicos y, si es necesario, las fuentes privadas, deberán proporcionar fondos ingentes, tanto en los Estados miembros como en los Estados vecinos, para dichos proyectos de redes de transporte. Para ello, dichos Estados deberían habilitar líneas presupuestarias específicas. También deberían tener en cuenta el transporte individual, cada vez mayor y que continúa creciendo en las carreteras europeas a causa de los viajes en turismos.

A juicio del CES, impulsar la renovación de las redes ferroviarias de los PECO (véase lo hecho por los ferrocarriles alemanes en los nuevos Länder) sería una solución más barata y sobre todo más rápida a la hora de aplicar mejoras en la capacidad, la seguridad y la velocidad del transporte en dichos Estados.

2.8. El proceso de reforma económica y política en los PECO está en pleno apogeo. Como consecuencia de los correspondientes acuerdos europeos, los países aspirantes a la adhesión se encuentran ya mucho más cerca de los estándares de la UE. En este sentido, el CES comparte el punto de vista de que la adopción del acervo comunitario por parte de dichos países debe avanzar más rápido en los ámbitos tratados por la Comisión, especialmente, en los ámbitos socioeconómico y medioambiental.

Dado que las mejoras previstas deberían estar terminadas entre el 2010 y el 2015, y en vista de los trabajos preliminares que deberán emprenderse, las normas de la UE deberán cumplirse mucho antes.

2.9. El CES ha expresado claramente que una política de transportes paneuropea sólo tendrá éxito en la medida en que se colabore con los agentes sociales en la introducción y estabilización de los cambios estructurales necesarios (especialmente, en Europa Central y Oriental).

Esta exigencia fundamental del CES fue asumida en la Declaración de Helsinki, al adoptarse las consultas con los grupos socioeconómicos entre los diez principios básicos de la cooperación en la futura política de transportes a nivel paneuropeo.

El concepto de «asociación de redes de transporte» puede considerarse como una buena base para hacer efectivo el mencionado principio. Esta aspiración también se extrae de la Comunicación de la Comisión, aunque no se hace suficiente hincapié en ella.

3. Observaciones específicas

3.1. Corredores y espacios de transporte paneuropeos

3.1.1. Dado que el marco de acción política excede con creces el propio de la UE, la Comisión hace bien en subrayar la necesidad de colaborar con la Comisión Económica para Europa y la CEMT (Conferencia Europea de Ministros de Transportes). También serán importantes los subgrupos regionales del Grupo de trabajo de Transportes G-24, especialmente, en el ámbito de las instituciones financieras internacionales.

3.1.2. En opinión del CES, las premisas expuestas en la Comunicación de la Comisión sobre la viabilidad económica de los proyectos de construcción y del rendimiento mínimo del 10 % no parecen de acuerdo con la Decisión 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo el 23 de julio de 1996 sobre las orientaciones comunitarias para la construcción de una red de transporte paneuropea (RTE).

En dicha Decisión se definen, entre otras cosas, condiciones sociales y de seguridad. Además, se establece la necesidad de que los proyectos contribuyan a reforzar la cohesión social y económica, pero se dejan de lado, desgraciadamente, objetivos de política del mercado laboral.

Si se llega a suscribir un acto vinculante jurídicamente a nivel paneuropeo, los mencionados objetivos de la UE deberán aplicarse igualmente a nivel paneuropeo. En este sentido, deben tenerse especialmente en cuenta las regiones insulares y periféricas.

3.1.3. Por consiguiente, el CES apoya los esfuerzos de la Comisión para fomentar el transporte marítimo en el Mediterráneo y para elaborar a largo plazo un enfoque global de la planificación de una infraestructura de transportes eficaz en dicha área y en los Estados vecinos.

3.1.4. En caso de que proceda aplicar el principio de subsidiariedad, debe garantizarse que el ciudadano tendrá información clara y se le consultará en la evaluación de las redes de transporte. En este sentido, el CES subraya una vez más la importancia de consultar a los grupos socioeconómicos, a los que se debe implicar ya desde las fases de deliberación y planificación.

3.1.5. La Comunicación de la Comisión no define claramente el criterio de «multimodalidad». ¿Deben construirse acaso infraestructuras paralelas para los diversos modos de transporte? ¿O se refiere únicamente al tránsito de una modalidad a otra de transporte a través de plataformas adecuadas?

Las infraestructuras de transporte tienen una larga vida y son muy caras. Además, son muy agresivas con el medio ambiente y la población las rechaza cada vez más. Debe evitarse a toda costa el desdoblamiento de inversiones en infraestructuras paralelas. Por consiguiente, el CES recomienda una mayor intermodalidad y más transporte intermodal de mercancías ().

3.2. Extensión del enfoque de red transeuropea ()

3.2.1. Es loable la postura defendida por la Comisión. Sin embargo, se plantea, del mismo modo que en el caso de la red transeuropea de transporte comunitaria, el problema central de la financiación. Si la financiación del enfoque de RTE en los países de la UE está garantizada a duras penas, en los países candidatos a la adhesión las lagunas en esta materia son aún mayores.

La propia Comisión lo reconoció y el 29 de mayo de 1997 publicó la correspondiente Comunicación relativa a las asociaciones entre los sectores público y privado en los proyectos de la red transeuropea de transporte (), sobre la que el CES emitió un Dictamen positivo el 25 de febrero de 1998.

3.2.2. Las redes hacia terceros países y a través de ellos, así como los puntos de conexión en el ámbito del transporte intermodal, son de interés mutuo y deben tener prioridad. En este sentido, los países candidatos a la adhesión deben ocupar un lugar especial. La integración en la planificación de la RTE complicará la planificación global a nivel comunitario, así como la financiación.

En vista de los diversos procesos de planificación (corredores, espacios, TINA y RTE), el CES insta a emprender una coordinación mucho más estrecha, tanto en la planificación como en la ejecución de los diversos proyectos.

Asimismo, el CES exige una cofinanciación de amplias miras de los proyectos de infraestructuras seleccionados a través de ayudas comunitarias con la imposición de una armonización lo mayor posible de los estándares técnicos y constructivos.

3.3. Enfoque de las tecnologías del transporte

3.3.1. En aras de la mejor utilización -desde el punto de vista económico y medioambiental- de las redes europeas de transporte, debe garantizarse la interoperabilidad de las redes. Sólo entonces todas las modalidades de transporte, tanto el transporte de personas como el de mercancías, incluyendo el transporte intermodal de mercancías, podrán utilizar por completo, sin obstáculos ni retrasos, las infraestructuras existentes y las previstas.

En el caso de la interoperabilidad se dan tanto componentes técnicos (entre otros aspectos, bajo la forma de regulación y estandarización) como un componente legislativo y regulador. Ambos aspectos de la interoperabilidad deben relacionarse y equilibrarse mutuamente.

3.3.2. Sólo sobre la base de redes interoperables podrán ofrecer las diferentes empresas diversos servicios de la forma más segura y económica. Por esa razón, la prioridad en las orientaciones de las RTE debe ser la interoperabilidad y el acceso libre y no discriminatorio a todas las infraestructuras de transporte.

3.4. Uso inteligente de las redes e investigación en materia de transporte

3.4.1. Dado que la conexión intermodal (es decir, entre diversos medios de transporte) de sistemas telemáticos está insuficientemente desarrollada a nivel paneuropeo (), el CES insta a la Comisión a que la tenga más en cuenta en su plan de acción expuesto en la Comunicación (véase punto 1.2).

La telemática podría contribuir a organizar más racionalmente los flujos de transporte, sin dejar de tener en cuenta el factor humano en cuanto tal y como mano de obra.

3.4.2. Desde luego que es necesario emplear y fomentar los enfoques ya existentes. Sin embargo, cabe dudar que lo más indicado sea limitarse a transferir las tecnologías empleadas en los países de la UE a los Estados vecinos o, peor aún, comercializarlas en dichos países vecinos.

En el caso de que las tecnologías de la UE planteen inconvenientes, debería estudiarse hasta qué punto es deseable su transferencia.

3.4.3. El informe de la Dirección General VII (Transportes) con ocasión de la Conferencia Paneuropea de transportes en Helsinki sobre «Uso inteligente de los sistemas de transporte» (SEC (97) 1227, punto 2.2 IDT) sostiene un enfoque acertado. En dicho documento la DG VII reflexiona sobre cómo mejorar la calidad de los transportes europeos, incluyendo la intermodalidad.

3.5. Desarrollo de una asociación europea de redes de transporte

3.5.1. Dado que en los proyectos intervienen igualmente parlamentos, gobiernos, instituciones y el sector privado, resulta de especial importancia poder apoyarse en un marco regulador y organizativo.

Dado que últimamente la coordinación in situ resulta cada vez más importante, debería hacerse lo posible para que además de las autoridades nacionales participen también en la asociación las autoridades regionales y los grupos socioeconómicos interesados.

Por consiguiente, el CES subraya una vez más la importancia del desarrollo de mecanismos de consulta que permitan el diálogo con los interlocutores sociales.

3.5.2. En lo que se refiere a la aplicación de la Directiva 93/38/CEE del Consejo de 14 de junio de 1993 sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los países y regiones afectados, en opinión del CES, debería crearse el correspondiente marco normativo para esos países. Sólo así podría evitarse que las empresas de los países de la UE, con su mayor experiencia, copen los grandes contratos públicos. En este sentido, debería asegurarse que los correspondientes estándares de seguridad están garantizados

4. Observaciones finales

4.1. Diálogo estructurado en una política de cooperación paneuropea en materia de redes de transporte

4.1.1. En su dictamen de iniciativa () previo a la Conferencia de Helsinki, el CES abordó ampliamente la posibilidad de establecer mecanismos de consulta en el marco de una política paneuropea de cooperación en las redes de transporte. El CES no considera que haya que crear necesariamente estructuras de diálogo fijas entre los grupos socioeconómicos interesados. Puede tratarse de otras diversas formas, incluso temporales o relativas a un tema en concreto, siempre que se garantice un carácter mínimamente vinculante.

4.1.2. Se han implantado comités de enlace («steering committees») para aplicar una política paneuropea de transportes en los respectivos corredores y para definir los correspondientes espacios, comités en los que sólo hay representantes de los gobiernos y las administraciones.

¿Por qué no se incluyen los grupos socioeconómicos? ¿No sería conveniente introducir los conocimientos de competentes empresarios y sindicalistas del sector, así como de los usuarios?

El CES extrae la conclusión de que ello tiene que reflejarse en la creación de comités complementarios. De esta manera podría profundizarse en el discurso y abrirse a nivel gubernamental para dar cabida a los grupos socioeconómicos.

4.2. Una mejor orientación de la voluntad política

4.2.1. El CES parte de la hipótesis de que la Comunicación supone un primer intento por parte de la Comisión de tratar los diversos aspectos e iniciar una consulta a todos los interesados. El CES felicita nuevamente a la Comisión por esta iniciativa.

4.2.2. Sin embargo, para profundizar y coordinar mejor la voluntad política, la Comisión debería publicar una nueva Comunicación, que exponga las conclusiones de la Conferencia de Helsinki y analice los resultados de los diversos grupos de trabajo y del Pleno de dicha Conferencia.

Bruselas, el 26 de febrero de 1998.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() Véase el Dictamen del CES de 29.10.1997 sobre la «Comunicación de la Comisión al Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones - Intermodalidad y transporte intermodal de mercancías en la Unión Europea - Enfoque sistémico del transporte de mercancías - Estrategias y acciones destinadas a fomentar su eficacia, servicios y desarrollo sostenible» COM(97) 243 final (DO C 19 de 31.1.1998, p. 1).

() Decisión 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23.7.1996 sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte (DO L 228 de 9.9.1996, p. 1); Dictamen del CES: DO C 397 de 31.12.1994, p. 23.

() «Comunicación de la Comisión al Consejo, el Parlamento Europeo, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones relativa a las asociaciones entre los sectores público y privado en los proyectos de la red transeuropea de transporte» (COM (97) 453 final).

() Dictamen del CES sobre la «Aplicación de los sistemas telemáticos al transporte intermodal en un contexto paneuropeo» (DO C 66 de 3.3.1997, p. 27).

() Dictamen de iniciativa del CES sobre «La Conferencia Paneuropea sobre Transportes y el diálogo social: de Creta a Helsinki» (DO C 204 de 15.7.1996, p. 96).