COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES - INFORME CONJUNTO SOBRE LA INCLUSIÓN SOCIAL en el que se resumen los resultados del examen de los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social (2003-2005) {SEC(2003)1425}

Resumen

Evaluación general y conclusiones más importantes

Un compromiso político renovado

El consejo Europeo de Lisboa, celebrado en marzo de 2000, instó a los Estados miembros y a la Comisión a adoptar medidas que tuvieran un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza a más tardar en 2010. Acordó también que los Estados miembros coordinaran sus políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social mediante un método abierto de coordinación que combinara los objetivos comunes, los planes nacionales de acción y los indicadores comunes, a fin de promover estrategias políticas más ambiciosas y eficaces en el ámbito de la inclusión social.

La importancia de conseguir el objetivo de Lisboa de reducir en gran medida la pobreza no debe subestimarse. El éxito dependerá fundamentalmente de la manera en que los Estados miembros plasmen sus objetivos estratégicos expuestos en sus PAN inclusión en medidas concretas para mejorar las condiciones de vida de las personas más vulnerables. Es también esencial que las economías de la Unión Europea vuelvan rápidamente a una trayectoria de crecimiento económico sostenible. En relación con esto, y en el contexto del desarrollo de la sociedad basada en el conocimiento, los Estados miembros deben garantizar una relación coherente entre sus estrategias de inclusión y sus políticas económicas y de empleo.

El presente informe identifica las tendencias y desafíos más importantes existentes en la Unión y las buenas prácticas y enfoques innovadores de interés común. Servirá de base para el Informe conjunto del Consejo y la Comisión sobre la inclusión social que se presentará al Consejo Europeo de Primavera de 2004. En él se evalúan los progresos realizados para conseguir el objetivo de Lisboa de reducción de la pobreza y se planifica la agenda política del futuro proceso de inclusión social de la Unión Europea, en un contexto que cambiará radicalmente. A partir de 2004, el proceso deberá tener en cuenta la adhesión de diez nuevos Estados miembros en los que la naturaleza y el grado de pobreza y exclusión social son a menudo muy diferentes. A partir de 2006, formará parte de una nueva estructura racionalizada de coordinación política a nivel de la Unión Europea en el ámbito de la protección social, tal como propuso la Comisión en mayo de 2003 y aprobó el Consejo en octubre de 2003.

Un contexto de pobreza y exclusión aún preocupante

A pesar de una mejora general desde 1995, el porcentaje de la población en situación de pobreza relativa sigue siendo muy elevado: más de 55 millones de personas, es decir, el 15 % de la población de la Unión Europea corría en 2001 el riesgo de caer en la pobreza. De ellas, más de la mitad sólo disponían persistentemente de bajos ingresos relativos. La importancia del problema varía mucho en la Unión. Así, por ejemplo, el riesgo global de pobreza se situaba en 2001 entre el 10 % de Suecia y el 21 % de Irlanda. En los países meridionales, así como en Irlanda, los pobres no sólo se benefician comparativamente menos de la prosperidad general de sus respectivos países, sino que corren también un mayor riesgo de verse afectados por formas más persistentes de pobreza y privación. El riesgo de pobreza solía ser más elevado en grupos específicos, como los desempleados, las familias monoparentales (sobre todo mujeres), las personas de edad avanzada que vivían solas (de nuevo sobre todo mujeres) y las familias numerosas.

Los jóvenes que no disponen de competencias sólidas suficientes para afianzarse en el mercado de trabajo corren un especial riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social. En 2002, casi un 19 % de los jóvenes de 18 a 24 años de edad había abandonado demasiado pronto el sistema escolar y no seguían ninguna formación. También los niños están en una situación vulnerable. Su tasa de pobreza asociada a los ingresos tiende a ser más elevada que la de los de los adultos (19 % en 2001) y las privaciones materiales de los primeros años pueden afectar negativamente a su desarrollo y a sus futuras oportunidades. Especial preocupación suscitan los niños que se crían en un hogar donde ninguno de sus miembros trabaja, sin casi ninguna relación con el mundo del trabajo (10 % de todos los niños de la Unión en 2002).

La erradicación de la pobreza y la exclusión social requiere nuevas medidas

En este contexto, la segunda generación de PNA inclusión (PNAin) constituye, tres años después de la Cumbre de Lisboa, un importante reconocimiento político del desafío de garantizar la inclusión social en toda la Unión Europea. Los Estados miembros han reiterado que la modernización de la economía debería estar acompañada de esfuerzos para reducir la pobreza y luchar contra la exclusión social.

Esto se refleja en la principales evoluciones estratégicas positivas de esta segunda generación de PNAin:

* Por lo general, el alcance de los nuevos PNA es amplio: reflejan el carácter pluridimensional de la pobreza y la exclusión y abarcan una gama más amplia de ámbitos políticos, en particular la prestación de servicios básicos como el aprendizaje permanente, la salud y la vivienda. También reflejan mejor la diversidad de las estrategias nacionales y los diferentes grados de desarrollo de los sistemas de protección social.

* La mayoría de los Estados miembros realizan claros esfuerzos para establecer objetivos cuantitativos de reducción de la pobreza. Otros han planteado objetivos intermedios cuantificados que, sin embargo, pueden servir para hacer más ambiciosa la política y facilitar el seguimiento de los PNA.

* Muchos Estados miembros han reforzado en gran medida sus disposiciones institucionales para integrar la lucha contra la pobreza y la inclusión social en la elaboración de sus políticas nacionales. Se hace también mucho más hincapié en la ampliación de este proceso a los niveles regional y local.

* Se ha mejorado el proceso de estímulo de la participación de las partes interesadas de la sociedad civil (ONG, interlocutores sociales y comunidad empresarial) en la preparación de los PNA. Esto debería reforzar la pertinencia de los PNA y de los objetivos de Niza como un instrumento de referencia para la elaboración de la política nacional.

Sin embargo, aunque se han realizado verdaderos progresos, debe señalarse también que es necesario realizar más esfuerzos, en particular:

* Un enfoque verdaderamente pluridimensional obligará a prestar mayor atención a cuestiones como la vivienda, el aprendizaje permanente, la cultura, la integración electrónica (e-inclusión) y el transporte.

* La fijación de objetivos debe mejorarse, de modo que estos sean más específicos, cuantificados y ambiciosos.

* Debe hacerse mayor hincapié en conseguir y controlar la eficacia y la calidad de las medidas para tratar de resolver el problema de la pobreza y la exclusión social.

* Los progresos realizados en la integración de la inclusión social mediante el refuerzo de las disposiciones institucionales deben profundizarse, en particular para asegurar que los objetivos en materia de inclusión social se tengan en cuenta al establecer las prioridades generales de gasto.

* El aumento de la participación de la sociedad civil debe extenderse, más allá de la preparación de los PNA, a su aplicación y seguimiento.

* Deben realizarse mayores esfuerzos para garantizar la sinergia de las políticas económicas, sociales y de empleo

Seis prioridades fundamentales

Teniendo en cuenta la diversidad de los PAN inclusión 2003-2005, se insta a los Estados miembros a prestar especial atención, en los próximos dos años, a las seis prioridades fundamentales siguientes. Tales prioridades son especialmente pertinentes en el contexto de un clima político y económico global caracterizado por la incertidumbre:

1. promover la inversión en medidas activas de mercado de trabajo y adaptarlas para responder a las necesidades de las personas con mayores dificultades para acceder al empleo;

2. garantizar que los sistemas de protección social sean suficientes y accesibles para todos y que proporcionen incentivos de trabajo efectivos para las personas que pueden trabajar;

3. aumentar el acceso de las personas más vulnerables y con mayor riesgo de exclusión social a una vivienda adecuada, una salud de calidad y oportunidades de aprendizaje permanente;

4. realizar esfuerzos concertados para prevenir el abandono escolar prematuro y promover un transición sin problemas de la escuela al mundo laboral;

5. desarrollar el objetivo de erradicación de la pobreza infantil;

6. impulsar la reducción de la pobreza y la exclusión social de los inmigrantes y minorías étnicas.

Mantener el impulso hacia delante

A fin de mantener el impulso de los desarrollos positivos evidentes de los PNA hasta que se evalúe en 2005 el método abierto de coordinación para luchar contra la pobreza y la exclusión, los Estados miembros y las instituciones europeas deberían:

* seguir promoviendo la movilización y la participación de todas las partes interesadas de la sociedad civil, así como de las propias personas marginadas, en la aplicación y el seguimiento de los PNAin 2003-2005 y garantizar una mayor visibilidad de los mismos como herramienta para fomentar el debate político y apoyar las estrategias nacionales;

* garantizar que las estrategias de inclusión y empleo se apliquen de manera coherente y sinérgica y asegurar una interacción adecuada entre los diferentes componentes del próximo proceso de racionalización de la protección social;

* garantizar que las prioridades en materia de inclusión social identificadas en los PNA se reflejen en la revisión a medio plazo de los Fondos Estructurales y en las orientaciones estratégicas para su futuro a partir de 2006;

* tener plenamente en cuenta las cuestiones de igualdad entre mujeres y hombres y la cuestión cada vez más importante de la exclusión de los inmigrantes y las minorías étnicas;

* mantener los esfuerzos para desarrollar los indicadores acordados en común o, si procede, y con papel complementario, los indicadores nacionales para el seguimiento de los objetivos políticos nacionales, a fin de facilitar la evaluación de los progresos realizados en 2005 en la reducción de la pobreza y la exclusión;

* seguir desarrollando la base estadística nacional para poder controlar eficazmente las estrategias de inclusión social y garantizar que apoyen la aplicación de las estadísticas comunitarias sobre la renta y las condiciones de vida (EU-SILC), de manera que este instrumento pueda facilitar estadísticas a su debido tiempo y fiables que sustenten los indicadores comunes;

* utilizar plenamente el conjunto de buenas prácticas ya expuestas en los PNAin, intensificando el proceso de intercambio de buenas prácticas gracias a la difusión eficaz de las enseñanzas y apoyando este proceso en el marco de programas financiados por la UE, como Equal o el Programa de acción comunitario para luchar contra la exclusión social;

* promover la integración progresiva de los países candidatos en el proceso general, sobre la base de los memorandos conjuntos sobre la inclusión (JIM, en sus siglas inglesas) y la adopción de los planes nacionales de acción de los nuevos Estados miembros en 2004;

* garantizar que los objetivos de inclusión social de la Unión se reflejen durante la preparación y el seguimiento del Consejo Europeo de Primavera, y en particular que sean coherentes con las orientaciones generales de las políticas económicas y la estrategia europea de empleo.

Introducción

Objeto y estructura del informe

El presente informe evalúa los progresos realizados en la aplicación del método abierto de coordinación, establece prioridades fundamentales que requieren una actuación urgente e identifica buenas prácticas y enfoques innovadores de interés común para los Estados miembros. Tiene por objeto promover estrategias políticas más ambiciosas y eficaces en el ámbito de la inclusión social a través del aprendizaje mutuo. Se basa en gran medida en los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social 2003-2005 que todos los Estados miembros presentaron en julio de 2003 Está previsto que el informe sirva de base para el Informe conjunto sobre la inclusión social que la Comisión y el Consejo presentarán al Consejo Europeo de Primavera de 2004, como una etapa fundamental de la evaluación periódica de los progresos realizados en la consecución de los objetivos sociales y económicos establecidos en la estrategia de Lisboa.

El presente informe se centra en las políticas y estrategias aplicadas por los Estados miembros para luchar contra la pobreza y la exclusión social y promover, por tanto, el aumento de la inclusión social. Pone de relieve ejemplos de buena práctica en varios ámbitos políticos, sobre la base de las indicaciones y la información facilitada en los PNAin para el período 2003-2005. El objetivo del presente informe, ni el de los PNAin, no es ofrecer una descripción general de la organización de los sistemas nacionales de protección social o del impacto que dichos sistemas y las políticas de otros ámbitos han tenido en la cohesión social. Por consiguiente, el informe tenderá a dar prioridad a acciones recientes y es posible que descuide políticas más estructurales o instituciones que participan de manera decisiva en la promoción de la inclusión social. Por este motivo, las referencias a los Estados miembros en el texto del informe no pueden considerarse exhaustivas, en el sentido de que ponen de relieve ejemplos de acciones políticas recientes y no tienen en cuenta casos en los que hay estrategias similares desde hace tiempo.

Para facilitar la información contextual necesaria, el informe empieza analizando las características y tendencias más importantes relativas a la inclusión social en la UE. Este análisis se realiza de manera comparativa, sobre la base del conjunto de indicadores acordados en común y aprobados por el Consejo Europeo de Laeken. A continuación el informe ofrece una descripción de los desafíos más importantes, tal como los ven los Estados miembros en sus PNAin. A partir de dicha descripción, es posible definir una agenda política para la Unión para el periodo cubierto por los planes (2003-2005), en forma de una lista breve de seis prioridades, teniendo en cuenta la diversidad de las situaciones iniciales de los sistemas sociales.

El informe evalúa también la forma en que los Estados miembros están plasmando los objetivos comunes de la Unión Europea en estrategias nacionales para luchar contra la pobreza y la exclusión social. Este papel del informe tiene especial importancia porque estaba previsto que los PNAin 2003-2005 acarrearan mejoras importantes con respecto a la pluridimensionalidad, la coherencia y la ambición de las estrategias nacionales. La experiencia adquirida con la primera serie de PAN inclusión, así como con el establecimiento de los objetivos nacionales de reducción de la pobreza, tal como pidió el Consejo Europeo de Barcelona, serán de gran ayuda.

A lo largo del informe se utilizan frecuentemente los términos «pobreza», «exclusión social» e «inclusión social». Para facilitar las referencias, se ofrecen las siguientes definiciones [1]:

[1] Estas definiciones tienen por objeto completar y reforzar la comprensión de la pobreza y la exclusión social reflejada en los objetivos comunes y los indicadores acordados en común que están en la base del método abierto de coordinación.

Pobreza: se dice que las personas viven en una situación de pobreza cuando sus ingresos y recursos son tan insuficientes que les impiden tener un nivel de vida considerado aceptable en la sociedad en la que viven. A causa de su pobreza, pueden sufrir muchas desventajas: desempleo, bajos ingresos, vivienda inadecuada, asistencia sanitaria insuficiente y obstáculos para acceder al aprendizaje permanente, la cultura, el deporte y las actividades recreativas. A menudo están excluidos y marginados de la participación en actividades (económicas, sociales y culturales) que son normales para otras personas y su acceso a derechos fundamentales puede estar restringido.

Exclusión social: es un proceso que relega a algunas personas al margen de la sociedad y les impide participar plenamente debido a su pobreza, a la falta de competencias básicas y oportunidades de aprendizaje permanente, o por motivos de discriminación. Esto las aleja de las oportunidades de empleo, percepción de ingresos y educación, así como de las redes y actividades de las comunidades. Tienen poco acceso a los organismos de poder y decisión y, por ello, se sienten indefensos e incapaces de asumir el control de las decisiones que les afectan en su vida cotidiana.

Inclusión social: la inclusión social es un proceso que garantiza que las personas en situación de riesgo de pobreza y exclusión social lleguen a tener las oportunidades y recursos necesarios para participar plenamente en la vida económica, social y cultural, y se beneficien de un nivel de vida y un bienestar considerados normales en la sociedad en la que viven. Esto les asegura una mayor participación en la toma de decisiones que afectan a sus vidas, así como el acceso a sus derechos fundamentales [2].

[2] Tal como se definen en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Contexto

A raíz de los artículos 136 y 137 CE del Tratado de Ámsterdam, que reconocen la lucha contra la exclusión social como uno de los ámbitos en los que la Comunidad debe apoyar y completar la acción de los Estados miembros, el Consejo Europeo de Lisboa, que se celebró en marzo de 2000, acordó que debían adoptarse medidas que tuvieran un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza a más tardar en 2010. Acordó también que los Estados miembros coordinaran sus políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social mediante un método abierto de coordinación que combinara los objetivos comunes, los planes nacionales de acción y un programa de acción comunitario.

En diciembre de 2000, el Consejo Europeo de Niza decidió poner en marcha un nuevo método en materia de lucha contra la pobreza y la exclusión social y definió un conjunto de cuatro objetivos comunes:

7. fomentar la participación en el empleo y el acceso a los recursos, derechos, bienes y servicios para todos;

8. prevenir los riesgos de exclusión;

9. ayudar a los más vulnerables;

10. movilizar todos los organismos pertinentes.

Los planes nacionales de acción en favor de la inclusión social (PNAin) desempeñan un papel fundamental en el proceso de la UE, en la medida en que plasman los objetivos comunes en políticas nacionales, teniendo en cuenta al mismo tiempo las circunstancias nacionales individuales y la naturaleza particular de los sistemas de protección social y las políticas sociales nacionales.

Todos los Estados miembros presentaron sus PNAin en junio de 2001. Su preparación constituyó una oportunidad para realizar un amplio proceso de información y consulta de las partes más interesadas y revisar las bases de las estrategias nacionales de lucha contra la pobreza y la exclusión social. También permitió desarrollar un enfoque más estratégico e integrado en materia de lucha contra la pobreza. Además, la información facilitada en los PAN inclusión estableció una base sólida para el intercambio de las enseñanzas y las buenas prácticas en toda la Unión.

Las principales conclusiones del análisis de los PNAin realizado por la Comisión y los Estados miembros se presentaron en el Informe conjunto sobre la inclusión social, que aprobó el Consejo Europeo de Laeken en diciembre de 2001.

La aprobación, también en Laeken, de 18 indicadores acordados en común para medir la pobreza y la exclusión social estableció una base sólida para controlar los progresos y evaluar la eficacia de los esfuerzos políticos. Cubren diversos ámbitos, tales como la pobreza a causa de la escasez de ingresos, el desempleo de larga duración, la salud y el aprendizaje permanente, que reflejan la percepción generalizada de que la pobreza y la exclusión social tienen en Europa un carácter pluridimensional y no pueden reducirse a una única variable. Estos indicadores deben servir de base para que la UE y cada Estado miembro evalúen objetivamente los progresos del proceso plurianual sobre la base de los resultados registrados. Los indicadores nacionales deben seguir desempeñando un papel, sobre todo en aquellos ámbitos (por ejemplo, la vivienda) donde no ha podido definirse todavía una base común significativa.

Otro logro de 2001 estuvo constituido por la adopción del primer programa de acción comunitario para promover la coordinación de la lucha contra la exclusión social. Este programa, que se aplicará en el periodo 2002-2006, tiene por objeto apoyar el análisis político y las mejoras estadísticas, el intercambio de buenas prácticas y la promoción de la creación de redes europeas de ONG activas en la lucha contra la pobreza y la exclusión social. El programa, que forma parte del método abierto de coordinación, deberá asociarse estrechamente con los PNAin.

En los primeros dos años, la aplicación del proceso de inclusión social de la UE transcurrió sin problemas y la Comisión, el Consejo y otras partes interesadas lo consideran una medida positiva. En vista del amplio consenso existente sobre la utilidad del nuevo proceso y la solidez de los objetivos comunes adoptados en Niza, en diciembre de 2002, el Consejo decidió pedir a los Estados miembros que prepararan una segunda ronda de PNAin para julio de 2003 sobre la base de los objetivos comunes, en los que sólo se introdujeron algunos cambios significativos:

(a) la invitación a los Estados miembros de incluir objetivos nacionales en sus PNAin (en aplicación de las conclusiones del Consejo Europeo de Barcelona);

(b) la puesta relieve de las diferencias por género en el análisis de la exclusión social y la evaluación del impacto político;

(c) la puesta de relieve de las dificultades especiales que encuentran los inmigrantes para lograr su inclusión social.

El futuro del proceso de inclusión social de la UE

De acuerdo con la estrategia de Lisboa, el método abierto de coordinación aplicado a la inclusión social debería verse en estrecha conexión con otros procesos que contribuyen al crecimiento económico y al aumento de la cohesión social. Para el logro de los objetivos del proceso de inclusión social son especialmente importantes los procesos de coordinación de las políticas económicas y de empleo, que tienen respectivamente como base las orientaciones generales de las políticas económicas y la estrategia europea de empleo. También es cada vez más importante el método abierto de coordinación aplicado a las pensiones, que se inició en 2002, y la cooperación en forma de intercambios sobre la atención sanitaria y los cuidados de larga duración para personas mayores. Es fundamental que, a nivel nacional, los Estados miembros garanticen la coherencia entre sus estrategias de inclusión social y sus políticas en estos ámbitos.

También es preciso mejorar a nivel de la UE la coherencia entre los mensajes políticos derivados de los diferentes procesos de coordinación, al tiempo que se evita la multiplicación de procesos con normas diferentes y, a menudo, objetivos coincidentes. Estas son las razones principales por las que la Comisión ha presentado, en una Comunicación [3] reciente, una propuesta encaminada a racionalizar y simplificar la cooperación política en el ámbito de la protección social, sobre la base del método abierto de coordinación. Esto implicará la creación de un proceso racionalizado, sobre la base de un conjunto de objetivos comunes, incluyendo los cuidados de salud, las pensiones y la inclusión social, que encajan más eficazmente en otros procesos de coordinación política, en particular en las orientaciones generales de las políticas económicas y la estrategia europea de empleo, confiriendo así mayor visibilidad a la dimensión social en la aplicación de la estrategia global de Lisboa. Se simplificarán las modalidades de informe; a partir de 2006 se presentará único informe estratégico cada tres años, que se alternará con simples actualizaciones en los años intermedios. La Comisión ha propuesto además que en 2005 se publique por primera vez un informe conjunto sobre la protección social y la inclusión social, a fin de analizar las evoluciones políticas más importantes en el contexto de las tendencias y previsiones sociales y económicas recientes, que constituya la base para la transmisión al Consejo Europeo de Primavera de mensajes políticos fundamentales.

[3] COM(2003)261, 27.5.2003.

Es fundamental que el paso gradual a este nuevo proceso racionalizado de coordinación política no haga perder la dinámica generada en muchos Estados miembros por la preparación y el seguimiento de los PNAin. En la consulta realizada tras la publicación de la Comunicación de mayo de 2003, muchas partes interesadas y Estados miembros hicieron hincapié en este aspecto. La visibilidad de los diferentes elementos del proceso y, en particular, de los PNAin debe, por tanto, garantizarse en el futuro en un contexto dirigido a aumentar la coherencia de la formulación de las estrategias tanto a nivel nacional como a nivel de la UE. Además, los objetivos y los instrumentos de seguimiento del proceso de inclusión social de la UE deberán reflejarse de manera adecuada y coherente en la estrategia de desarrollo sostenible.

El impacto de la ampliación

Con la ampliación, la Unión deberá afrontar nuevos desafíos relativamente más importantes en la promoción de la inclusión social. De los indicadores sociales comparativos, basados en datos nacionales y estudios, puede deducirse que partes importantes de las poblaciones de los países candidatos viven con pocos ingresos y no tienen acceso a algunos servicios y estructuras básicos. En la mayoría de los países candidatos el desempleo es elevado y los sistemas de protección social no están suficientemente desarrollados para ofrecer ingresos seguros a los mayores, los enfermos o los discapacitados. En algunos de ellos, la situación social de las minorías étnicas, los niños y las personas con una discapacidad mental suscita gran preocupación. Por otra parte, las desigualdades en el nivel de ingresos son por lo general menores y el funcionamiento del aprendizaje permanente, mejor que en muchos Estados miembros actuales. En un contexto general en el que el concepto de exclusión social, tal como se ha definido anteriormente, es todavía bastante reciente y en el que se corre el riesgo de que la promoción de la inclusión social pueda verse como un objetivo secundario subordinado a la competitividad y el crecimiento económico, será esencial hacer hincapié en la complementariedad de las políticas y estrategias que tienen por objeto el crecimiento económico y la cohesión social.

Sin embargo, la ampliación debe considerarse también una buena oportunidad para intercambiar en mayor medida en ambos sentidos experiencias y buenas prácticas, y aumentar la interconexión en red de las asociaciones y autoridades locales y nacionales que afrontan retos muy similares. La mayor diversidad de las situaciones y sistemas sociales en la Unión después de la ampliación constituirá un estímulo importante para llevar adelante el método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social y la inclusión social.

Por estas razones, ha sido fundamental asociar a todos los países adherentes en el proceso de inclusión social de la UE antes de la fecha oficial de la ampliación. La DG EMPL y cada uno de los países adherentes acordaron en 2002 iniciar un proceso de cooperación bilateral centrado en la elaboración de los memorandos conjuntos sobre la inclusión (JIM), con el objetivo de identificar los desafíos sociales fundamentales de cada país, exponer las políticas vigentes, o previstas, más importantes y poner de relieve algunas cuestiones esenciales que merecen ser analizadas en profundidad. Los JIM se finalizarán y serán firmados conjuntamente por la Comisión y cada uno de los diez países adherentes antes de finales del presente año. Se espera que este proceso prepare a los países adherentes para su plena participación en el proceso de inclusión social, que comenzará a mediados de 2004 con la presentación de sus PNAin para el periodo 2004-2006.

PARTE I - La Unión Europea

1. INCLUSIÓN SOCIAL - LA SITUACIÓN EN LA UE

Después de presentar el contexto económico y demográfico, este capítulo ofrece un breve análisis comparativo de la situación y las tendencias en materia de inclusión social habidas en los últimos años en la Unión. Tal análisis se ha realizado basándose en una selección de indicadores comunes de la UE relativos a la pobreza y la exclusión social. En el capítulo 10 y en el anexo estadístico se incluye una descripción de los indicadores comunes, así como información sobre su proceso de adopción, el marco metodológico para su selección y las fuentes estadísticas utilizadas. El anexo estadístico contiene también cuadros que muestran los resultados de los indicadores basándose en fuentes comunes de la UE.

El contexto económico y demográfico

La situación de la inclusión social desde el inicio del proceso de inclusión de la UE debe considerarse en el contexto del deterioro de las condiciones macroeconómicas globales, con una UE que sigue notando la incidencia de la prolongada ralentización económica. El crecimiento medio del PIB de la UE fue sólo del 1,1 % en 2002, lo que representa una reducción muy importante con respecto a la tasa de crecimiento anual del 3,5 % del año 2001. Con arreglo a las previsiones económicas de otoño de la Comisión, se espera que esta situación continúe en 2003 y es poco probable que haya una fuerte recuperación. Se prevé que el incremento medio del PIB en 2003 será sólo del 0,8 %, antes de alcanzar un modesto 2 % en 2004 y, más o menos, un 2,5 % en 2005.

Aunque durante la fase inicial de ralentización económica, el mercado de trabajo aguantó bastante bien, el crecimiento del empleo en la UE disminuyó en 2002, después de haber aumentado por término medio más de un punto porcentual al año desde 1997, y el desempleo ha comenzado a aumentar de nuevo después de media década de constante disminución. La reducción del empleo ha constituido un aspecto preocupante en Alemania, Bélgica y Dinamarca. La tasa media de desempleo en el conjunto de la UE aumento hasta el 7,7 % en 2002, y se prevé que llegue al 8,1 % en 2003. A pesar de los progresos de los años inmediatamente anteriores, las tasas desempleo siguen siendo especialmente preocupantes en Finlandia, España y Grecia, y, en estos dos últimos países, afecta sobre todos a las mujeres. Se prevé que en Alemania y Francia el desempleo rebasará el 9 %.

A pesar de estas evoluciones decepcionantes, la UE ha seguido haciendo progresos en la realización de los objetivos de empleo establecidos en Lisboa y Estocolmo, aunque a un ritmo mucho más lento, en comparación con años anteriores. Se estima que, en 2002, la tasa de empleo en la UE era del 64,3 %, es decir, casi más de un punto porcentual con respecto al año 2001, cuando tal cifra era del 63,4 %. El aumento de la tasa de empleo de las mujeres ha sido más alto y ha pasado el 54,1 % en 2001 al 55,6 %; en los hombres, sin embargo, dicha tasa disminuyó ligeramente el año pasado hasta el 72,8 %. La diferencia entre mujeres y hombres con respecto a la tasa de empleo se está reduciendo por tanto, pero en España Grecia e Italia sigue habiendo grandes divergencias, que se sitúan entre 27 y 29 puntos porcentuales. En el grupo de 54 a 64 años de edad la tasa de empleo del conjunto de la UE era ligeramente superior al 40 %, siendo Bélgica el país que mostraba una cifra inferior (poco menos del 27 %) y Suecia, la más alta (68 %). En los últimos años, la tasa de empleo de los trabajadores de mayor edad ha aumentado sustancialmente en todos los Estados miembros, salvo en Alemania, Austria, Grecia e Italia.

Entre tanto, las consecuencias societales a largo plazo del envejecimiento de la población europea están haciéndose más evidentes. Pronto, se estancará el crecimiento secular del tamaño de la población europea en edad de trabajar y, en menos de una década, empezará a notarse plenamente el impacto de la jubilación de las generaciones del boom de la natalidad. Aunque la tasa de natalidad ha aumentado ligeramente, pasando de 1,45 hijos en 1999 a 1,47 en 2001, esta cifra está muy por debajo del nivel de renovación de la población de 2,1. La esperanza de vida está aumentando. En la pasada década experimentó un aumento de dos años, tanto para las mujeres como para los hombres, y la tasa de mortalidad se concentra cada vez más en las edades avanzadas. Actualmente, las personas de 65 años o más representan el 16 % de la población total, mientras que el porcentaje de los menores de 15 años de edad representan es del 17 %. Estos porcentajes se invertirán ya como mucho en 2010. El aumento más drástico afectará al número de personas muy mayores (más de 80 años de edad), que casi se doblará en los próximos 15 años.

Las tasas de dependencia de las personas de edad avanzada exigirán de la sociedad que dé respuesta a las necesidades de cuidados. Al mismo, tiempo las evoluciones de las estructuras familiares socavan lentamente las condiciones objetivas para la solidaridad intergeneracional en el seno de la familia. Cada vez hay menos matrimonios y matrimonios más tardíos, y más separaciones. Prosigue la tendencia a crear unidades familiares más pequeñas y cada vez hay más personas que viven solas. Se asiste también al aumento importante del número de niños que sólo viven con un adulto y a la disminución de las parejas con hijos. En 2000, un 10 % de los niños menores de 14 años vivían sólo con un adulto, mientras que dicho porcentaje era del 6 % en 1990. La inmensa mayoría de estas familias monoparentales está constituida por mujeres.

Riesgo de pobreza asociado a los ingresos: comparaciones entre los países en 2001

A falta de un conjunto de indicadores plenamente desarrollado que refleje la naturaleza pluridimensional de la cuestión, el análisis de la pobreza y la exclusión social en la Unión se basa principalmente en indicadores disponibles, relacionados sobre todo con los ingresos. Se presta especial atención a indicadores que muestran la relación con el nivel medio de prosperidad de un país concreto en un determinado momento. Una noción absoluta es menos pertinente para la UE por dos razones. En primer lugar, el desafío fundamental para Europa es conseguir que toda la población participe de los beneficios del alto nivel medio de prosperidad y no alcanzar niveles de vida básicos, como sucede en partes menos desarrolladas del mundo. En segundo lugar, lo que se entiende por nivel de vida mínimo aceptable depende en gran parte del nivel general de desarrollo económico y social, que suele variar mucho de un Estado miembro a otro.

La proporción de personas que viven en hogares cuyos ingresos están por debajo del umbral del 60 % de la renta mediana nacional equivalente se toma como un indicador del riesgo de pobreza. En 2001, se estableció que el 15 % de la población de la UE, es decir, 55 millones de personas, corría el riesgo de caer en la pobreza. Este valor medio para el conjunto de la UE oculta variaciones considerables de un Estado miembro a otro, que oscilan entre el 10 % de personas con riesgo de caer en la pobreza en Suecia y el 21 % en Irlanda.

Cuanto más tiempo se tiene que vivir con ingresos reducidos, mayor es el riesgo de pobreza y exclusión de las actividades sociales, culturales y económicas, y el riesgo de aislamiento social extremo. En todos los países, al menos la mitad de las personas con riesgo de caer en la pobreza en 2001 habían vivido con pocos ingresos durante un largo periodo de tiempo, es decir que su renta equivalente había estado por debajo del umbral del 60 % en ese año o al menos en dos de los tres años anteriores (es decir, 1998 a 2000). En Grecia y Portugal, donde la tasa de riesgo de pobreza es muy alta, dos de cada tres personas con ingresos inferiores al umbral de pobreza en 2001 estaba constantemente en riesgo de caer en la pobreza. Por término medio, el 9 % de la población de la UE era en 2001 persistentemente pobre.

Figura 1. tasa de riesgo de pobreza, proporción total y de pobreza persistente - 2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Nota: no hay datos disponibles sobre el riesgo de pobreza persistente para Suecia.

Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

El déficit relativo mediano de pobreza, es decir, la diferencia entre la renta mediana equivalente de los pobres y el umbral del 60 %, expresada como porcentaje de este umbral, indica en qué medida son los ingresos de las personas con riesgo de pobreza inferiores a dicho umbral. Este es un indicador importante para completar la medición per cápita del riesgo de pobreza, ya que facilita información sobre el «grado de pobreza de los pobres».

En 2001, el déficit mediano en materia de riesgo de pobreza era del 22% a nivel de la UE, lo que significa que las personas con riesgo de caer en la pobreza disponían de una renta equivalente por debajo del 78% del umbral del riesgo de pobreza, o del 47 % de la renta mediana equivalente.

Figura 2. Déficit mediano en materia de riesgo de pobreza, 2001 (%)

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

El análisis comparativo de los umbrales nacionales ayuda a ilustrar la dimensión relativa de la medición de la pobreza que se está utilizando. Esta comparación es importante para comprender las diferencias del nivel de bienestar económico entre los países [4]. La figura 3 muestra el valor monetario de los umbrales nacionales del riesgo de pobreza en estándares de poder adquisitivo para un hogar con un único adulto. Los valores de Grecia y Portugal son especialmente bajos. En el otro extremo, Luxemburgo sobresale porque el valor de su umbral corresponde al 170 % de la media de la UE.

[4] Esta comparación cobrará mayor importancia en el contexto de la Unión ampliada, ya que en los países adherentes la distribución relativamente limitada de la renta da lugar a tasas de riesgo de pobreza que no son muy diferentes a las registradas en los Estados miembros actuales, a pesar de sus niveles muy bajos de renta nacional media.

Figura 3. Valor ilustrativo del umbral del riesgo de pobreza de un hogar con un único adulto, en estándares de poder adquisitivo (EPA), 2001

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Del análisis anterior se deduce que el riesgo de pobreza asociada a los ingresos se manifiesta de varias formas simultáneamente. Los países con un riesgo más elevado de exposición a la pobreza en términos de ratio per cápita, ya sea medida en un determinado momento o durante un largo periodo, presentan también a menudo el mayor déficit relativo de pobreza. Esto es resultado de amplias distribuciones de la renta en la base, combinadas con niveles generales de vida relativamente bajos.

El centro de la medición del riesgo de pobreza está en la parte inferior de la distribución de la renta. Es también interesante examinar la distribución general de la renta medida, por ejemplo, por la posición relativa del quintil inferior con respecto a la del grupo de arriba. En 2001, la renta total equivalente recibida por el quintil de renta superior fue 4,4 veces superior a la recibida por el quintil de renta más baja. Los coeficientes se sitúan entre el 3,1 de Dinamarca y el 6,5 de Portugal (véase el cuadro 6 del anexo estadístico). La clasificación de los países es bastante similar si se considera el coeficiente de Gini, que es un indicador sintético de la distribución general de la renta (cuadro 7). Es digno de mención el hecho de que las desigualdades de renta parecen haber disminuido (o, al menos, permanecido estables), en el periodo 1995-2001 en todos los países nórdicos, que, de todos modos, ya se caracterizan tradicionalmente por sus reducidas diferencias de renta.

Incidencia del riesgo de pobreza por género, tipo de hogar y edad

El riesgo de vivir en un hogar pobre es normalmente mayor en el caso de las mujeres: en 2001, un 16% de las mujeres adultas (de 16 años o más) disponían de rentas inferiores al umbral; en los hombres del mismo grupo, este porcentaje era del 13 % [5]. Este modelo se repite en todos los Estados miembros y las mayores diferencias se registran en Austria, Finlandia y el Reino Unido. Austria y Finlandia, junto con Irlanda, presentan también las mayores diferencias entre mujeres y hombres respecto al riesgo de pobreza persistente (cuadro 3), mientras que en el conjunto de la UE tales diferencias son pequeñas. Los datos relativos a las diferencias medianas entre mujeres y hombres varían (cuadro 4), ya que en muchos países son mayores para los hombres que para las mujeres. El riesgo de pobreza es comparativamente más elevado para las mujeres de grupos de edad específicos, en particular para las mujeres de edad avanzada (65 años o más): 21 %, frente al 16 % de hombres de edad avanzada en el conjunto de la UE).

[5] Salvo en los hogares unipersonales, las diferencias entre mujeres y hombres con respecto al riesgo de pobreza deben interpretarse con cautela, ya que parten de la hipótesis de un reparto equitativo de los ingresos en el hogar.

Figura 4. Tasa de riesgo de pobreza de las personas de 16 o más años de edad, por género, 2001

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Por tipo de hogar, el riesgo de pobreza es mayor en las familias monoparentales (35% de la media de la UE), la mayoría de las cuales están compuestas por mujeres. En el Reino Unido, la exposición al riesgo de pobreza de las familias monoparentales, que son una proporción relativamente elevada de todos los hogares, es especialmente alta (50%, vid. cuadro 9). Las personas que viven en hogares de gran dimensión con tres o más hijos a cargo están también particularmente expuestas al riesgo de pobreza asociada a los ingresos; el riesgo más alto se da en Irlanda, Italia, España y Portugal (entre el 34 % y el 49 %, frente a la media del 27 % en la UE).

Por consiguiente, en la mayoría de los países los niños se ven afectados por niveles de pobreza asociada a los ingresos mayores que los de los adultos. La pobreza material de los niños debe suscitar gran preocupación porque, como se reconoce generalmente, afecta a su desarrollo y futuras oportunidades. En 2001, las tasas de riesgo de pobreza entre los niños eran del 24% o más en España, Irlanda, Italia, Portugal y el Reino Unido. También son significativas las diferencias en la persistencia de la pobreza infantil con respecto a la de los adultos (12 % frente al 9 % del conjunto de la UE), lo que sugiere que factores específicos condicionan los riesgos de pobreza que afectan a los niños con respecto a los que afectan al conjunto de la población.

Figura 5. tasa de riesgo de pobreza infantil (0-15 años), 2001

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

En el otro extremo de la escala de edad, las personas de 65 o más años de edad (cuadro 2) se ven también afectadas por un riesgo de pobreza relativamente elevado, sobre todo en Dinamarca, Grecia, Irlanda y Portugal. Por otra parte, en Italia, Luxemburgo, los Países Bajos y Suecia, las personas mayores se ven menos afectadas por el riesgo de pobreza que el total de la población.

El análisis de la situación de la renta de los mayores puede estar influido por el hecho de que la fuente de datos utilizada para calcular las tasas de pobreza asociada a los ingresos no tiene en cuenta la renta imputada, es decir, el dinero de alquiler que se ahorra por vivir en una vivienda propia. Esto puede dar lugar a una infravalorización de los niveles de vida de las familias de mayor edad, que, por lo general, y en comparación con las familias más jóvenes, suelen vivir en una vivienda propia. Además, la omisión del pago de intereses tiende a sobrevalorar la renta de las familias (normalmente más jóvenes) que están aún pagando una hipoteca. Todo esto tiende a afectar a las comparaciones del riesgo de pobreza global entre los países, dado que la proporción de inquilinos propietarios en el total de personas en riesgo de caer en la pobreza varía mucho de un país a otro. Es lo que sucede efectivamente, siendo esta proporción más alta en los países del sur de Europa, con un máximo del 93 % en Grecia, y más baja en Alemania y los Países Bajos (35 % del número total de personas en riesgo de caer en la pobreza). Por consiguiente, si se tuviera en cuenta la renta imputada, la distribución del riesgo de pobreza entre los países sería probablemente más homogénea de lo que sugiere la figura 1.

El análisis de los datos sobre los ingresos puede verse afectado por no tener en cuenta las prestaciones en especie (por ej., viviendas sociales, cuidados a domicilio, servicios gratuitos), que son especialmente pertinentes evaluar la situación de la renta neta de las personas mayores.

Tendencias de la pobreza asociada a los ingresos en los últimos años

La determinación de las tendencias de la pobreza asociada a los ingresos desde 2001 sigue siendo problemática debido a los retrasos inherentes a la recogida y validación de las estadísticas [6], aunque se espera que la inversión reciente en desarrollo de capacidades estadísticas permita una mejor actualización de los datos en el futuro. Por tanto, no es posible ofrecer una imagen clara de la incidencia del nuevo proceso de coordinación de la UE en la pobreza asociada a los ingresos Los años inmediatamente anteriores al establecimiento de la nueva estrategia mostraron una tendencia a la reducción del nivel de pobreza relativa y la media de la UE pasó de un 17 % en 1995 a un 15 % en 2001.

[6] Otro problema es la falta de estimaciones del intervalo de confianza para la evolución a lo largo del tiempo. En consecuencia, las tendencias a lo largo del tiempo deben interpretarse con precaución.

Cuando se interpreten las variaciones a lo largo del tiempo, debe tenerse en cuenta el carácter relativo de la medición del riesgo de pobreza en consideración. La disminución (reducción) de la proporción de la población en riesgo de caer en la pobreza significa que hay menos (más) personas que disponen de ingresos por debajo del umbral, que por sí mismo también varía con el tiempo porque se refiere al valor central de la distribución de la renta en el año en cuestión. Si el nivel del umbral de pobreza aumenta, en particular como resultado del crecimiento económico y del empleo, y al mismo tiempo disminuye la tasa de riesgo de pobreza, entonces la renta de algunas de las personas que están por debajo del umbral de pobreza en el primer año habrá crecido a un ritmo más rápido que el nivel del umbral

En todos los países, el valor del umbral de pobreza ha crecido más que la mera inflación, reflejando el aumento del nivel general de prosperidad. ¿Qué relación existe entre la tasa de riesgo de pobreza constatada en 2001 y esta mejoría? La figura 6 muestra el cambio en puntos porcentuales durante el periodo 1998-2001 de la tasa estándar del riesgo de pobreza y el «riesgo de pobreza en un determinado momento», que se calcula con referencia al valor del umbral en 1998, actualizado sólo con el valor de la inflación. En todos los países, la tasa del riesgo de pobreza de 1998 ha disminuido en los tres años siguientes hasta 2001, sobre todo en España e Irlanda. Sin embargo, en Irlanda, ha subido la proporción de la población con una renta equivalente por debajo del umbral actual: esto significa que las condiciones de renta de las personas que corrían el riesgo de caer en la pobreza en 1998 ha mejorado, pero no lo suficiente como para seguir el ritmo del aumento global de los niveles de vida del país.

Figura 6. Cambios de la tasa de riesgo de pobreza entre 1998 y 2001 y tasa de riesgo de pobreza en un momento determinado (1998)

Cambios en puntos porcentuales

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Medición del impacto de la protección social

Un principio metodológico importante para la selección de indicadores comunes es que deben medir resultados sociales y no los medios con los que se han conseguido. Así se respeta la verdadera naturaleza del método abierto de coordinación, según la cual los Estados miembros acuerdan los objetivos, pero tienen total libertad para elegir las políticas con las que realizarlos. Además, un indicador que mide los esfuerzos políticos no es muy útil si no es posible saber si tales esfuerzos están consiguiendo su objetivo. Un indicador que constituye una excepción parcial a esta regla es el indicador de la tasa de riesgo de pobreza antes de las transferencias sociales en metálico, que, comparada con la tasa de riesgo después de dichas transferencias, puede ser considerado un indicador del impacto de las transferencias sociales en la reducción de la pobreza.

En un caso hipotético de ausencia de todas las transferencias sociales en metálico y pensiones, el riesgo de pobreza de la población de la UE sería mucho más elevado de lo que es en realidad (39%, en lugar del 15 % en 2001). Puede argumentarse que el principal papel de las pensiones de vejez no es redistribuir la renta entre las personas, sino más bien a lo largo del ciclo de vida de estas. Si, por consiguiente, las pensiones se consideran como un ingreso primario, en lugar de como transferencias sociales, la tasa de riesgo de pobreza sería del 24%, es decir, 9 puntos porcentuales por encima del riesgo de pobreza medido después de las transferencias sociales.

La figura 7 muestra el descenso del porcentaje (en valor absoluto) de la tasa de riesgo de pobreza calculado antes y después de las transferencias en metálico [7], excluyendo e incluyendo las pensiones del concepto de «transferencias sociales en metálico». Cuando se excluyen las pensiones y se consideran ingresos primarios, la disminución es menor en Grecia, Italia, Portugal y España. Es más elevada en Dinamarca, los Países Bajos, Luxemburgo y, especialmente, en Suecia, reflejando el nivel más alto del gasto en protección social de estos países, así como la importancia que conceden a la redistribución de la renta. Cuando se incluyen las pensiones, la imagen cambia bastante. La contribución de las transferencias sociales a la reducción del riesgo de pobreza asociado a los ingresos sigue siendo la más elevada en Suecia, seguida de la de Alemania, y está creciendo mucho en Italia y Grecia. Esto refleja la estructura del gasto en protección social de estos países, ya que una gran parte de dicho gasto se dedica a pensiones, así como la estructura de la población por edad.

[7] Este indicador debe interpretarse con cierta cautela por varias razones. En primer lugar, no se tienen en cuenta las intervenciones que, como las transferencias sociales en metálico, pueden tener por efecto el incremento de los ingresos a disposición de las familias y las personas, en particular transferencias en especie, así como los créditos fiscales y las desgravaciones fiscales. En segundo lugar, se compara el riesgo de pobreza antes y después de las transferencias, manteniendo constantes todas las variables.

Figura 7. Impacto de las transferencias sociales (excluyendo e incluyendo las pensiones) en la tasa de riesgo de pobreza, 2001

% reducción en el total de la tasa de riesgo de pobreza

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Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

El impacto de las transferencias sociales en metálico en la tasa de riesgo de pobreza es diferente con arreglo al grupo de edad y el género (cuadro 12). En el conjunto de la UE, las transferencias sociales en metálico, excluidas las pensiones, tienen un efecto de reducción del riesgo más elevado entre los niños (en 2201, la disminución entre ellos fue del 39 %, frente al 32 % de las personas de 16 o más años de edad). En los países nórdicos, la disminución de la tasa de riesgo de pobreza entre los niños fue del 65 % o más elevada; por otro lado, en Grecia, España e Italia, los niños son el grupo que se beneficia menos de la reducción de la pobreza gracias a las prestaciones sociales (la disminución fue de menos del 15 %). Entre los adultos, las prestaciones sociales (excluidas las pensiones) reducen el riesgo de pobreza más para los hombres que para las mujeres en todos los países (con las únicas excepciones de los Países Bajos y Suecia, la disminución para el conjunto de la UE es del 35 % en el caso de los hombres y del 33 % en el de las mujeres). Sin embargo, cuando se incluyen las pensiones, las diferencias por género son menores y en unos pocos países son favorables a las mujeres.

Al interpretar el indicador de riesgo de pobreza antes de las transferencias sociales, debe tenerse en cuenta que la protección social puede aliviar la pobreza, pero no puede por sí misma ayudar a las personas y las familias a eludirla de manera duradera. Para que las transferencias sociales en metálico sean eficaces para luchar contra la pobreza, deben ir acompañadas de cuidados adecuados de salud, educación, servicios sociales, así como de la integración en el mercado de trabajo de las personas capaces de trabajar. Esta es la razón por la que muchos Estados miembros centran cada vez más sus políticas en la promoción de la autonomía de las personas mediante un sistema de protección social favorable al empleo que fomente la participación en el mercado de trabajo.

La de los bajos ingresos es sólo una de las dimensiones de la pobreza y la exclusión social, y para medir y analizar más detalladamente ese fenómeno, es necesario tener en cuenta otros aspectos igualmente pertinentes, tales como el acceso al empleo, la educación, la vivienda, los cuidados de salud, el grado de satisfacción de las necesidades básicas y la capacidad para participar plenamente en la sociedad. Muchos de estos aspectos son en realidad muy difíciles de medir, sobre todo a nivel de la UE. El resto de este capítulo discute los datos basados en los indicadores comunes de la UE en materia de pobreza y exclusión social, que no cubren otros aspectos importantes, como la adecuación de la vivienda, la mortalidad y el acceso a los cuidados de salud por situación socioeconómica y participación social.

La dimensión del mercado de trabajo en la pobreza y la exclusión social

El empleo es un factor importante de la inclusión social, no sólo porque genera ingresos, sino también porque promueve la participación social y el desarrollo personal.

El desempleo de larga duración está estrechamente asociado a las dificultades sociales. Las personas que han estado mucho tiempo sin empleo tienden a sufrir un deterioro en sus cualificaciones y a perder la autoestima necesaria para reintegrarse en el mercado de trabajo si no reciben ayuda apropiada y oportuna. En 2002, el desempleo de larga duración afecto al 3 % de la fuerza laboral de la UE (y al 39 % de los desempleados). De hecho, casi dos tercios había estado en esa situación durante mucho tiempo (al menos 24 meses, véase el cuadro 19). Con arreglo a las cifras de 2002, en la UE las tasas de desempleo de larga duración son del 1 % o inferiores en Austria, Dinamarca, Luxemburgo, los Países Bajos y Suecia. El desempleo de larga duración sigue siendo elevado en Grecia e Italia, donde afecta al 5 % de la fuerza laboral. Estos dos Estados miembros, junto con España, presentan también las mayores diferencias entre mujeres y hombres. En el conjunto de la UE, las tasas de desempleo de larga duración son más elevadas en el caso de las mujeres que en el de los hombres, aunque la situación es inversa en Finlandia, Irlanda, Suecia y el Reino Unido.

A nivel de la UE, el desempleo de larga duración ha disminuido progresivamente desde la cima del 4,9 % alcanzada en 1995 hasta el 3 % de 2002; los progresos más importantes se han registrado en Irlanda y España: entre 1995 y 2002, España redujo más del 50 % su tasa de desempleo de larga duración, hasta llegar a poco menos del 4 %, mientras que Irlanda pasó del 8% al 1,3 %.

Figura 8. Tasa de desempleo de larga duración, 1995 y 2002

Fuente: Eurostat, Encuesta de población activa de la Unión Europea

El hecho de que el empleo es con mucho el mejor modo de protegerse contra el riesgo de pobreza y exclusión social está claramente corroborado por los datos de la figura 9, según los cuales sólo el 7 % de la población empleada (y el 6 % de los trabajadores por cuenta ajena) en la UE vivía por debajo del umbral de pobreza en 2002, frente a un 38 % de los desempleados y un 25% de las personas inactivas. En Irlanda, Italia y el Reino Unido, alrededor de una de cada dos personas empleadas viven en riesgo de caer en la pobreza; los jubilados están especialmente expuestos a este riesgo en Grecia e Irlanda, mientras que en Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido otras personas económicamente inactivas tienen un elevado riesgo de caer en la pobreza.

Figura 9. Tasa de riesgo de pobreza y situación laboral más frecuente, 2001

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Fuente: Eurostat, PHCE-BDU, versión de junio de 2003

Aunque las personas que trabajan están menos expuestas al riesgo de pobreza que otros grupos, constituyen una gran proporción de las personas que viven en riesgo de caer en la pobreza, ya que una gran parte de la población adulta está empleada. En la EU, alrededor del 25 % de las personas de 16 o más años de edad en riesgo de caer en la pobreza están empleadas; en Luxemburgo, los Países Bajos y Portugal, esta proporción es del 40 % o más. Los pobres que trabajan deben, por tanto, suscitar preocupación política. Los bajos salarios constituyen evidentemente un importante factor de riesgo de pobreza en situación de empleo, pero el hecho de estar poco cualificado y permanecer en un empleo inseguro, a menudo a tiempo parcial [8], puede conducir también a la pobreza y a la percepción de pensiones insuficientes en el futuro. Otros factores igual de importantes se refieren al tipo de hogar de los trabajadores: está claro que las familias monoparentales y las familias con hijos en las que sólo uno de sus miembros percibe ingresos son especialmente vulnerables al riesgo de pobreza (véase el Cuadro 14).

[8] Los datos muestran que el empleo por cuenta propia puede ser también otro «factor de riesgo». La fiabilidad de los datos sobre los ingresos de los autónomos no está sin embargo garantizada, debido al problema de la declaración insuficiente de los ingresos.

De hecho, la noción de pobreza en situación de empleo ser refiere sólo en parte a la situación de las personas, ya que el riesgo de pobreza se mide a nivel de hogar. Por tanto, el bienestar económico de los desempleados, las personas inactivas o las personas con baja remuneración depende de la suma de todos los recursos que aportan todos los miembros del hogar. La ausencia de empleo en los hogares se considera, por tanto, cada vez más como un factor fundamental de riesgo de pobreza.

En el conjunto de la UE, alrededor de una de cada diez personas de 18 a 59 años de edad vivía en 2002 en hogares donde ninguno de sus miembros trabajaba (Figura 10). Esta proporción era más elevada en Bélgica (14 %), seguida del Reino Unido (11 %). Las mujeres tienen invariablemente más probabilidades de vivir en un hogar sin empleo que los hombres.

Hay algunas muestras de progreso en este ámbito La proporción de adultos en edad de trabajar que viven en hogares donde ninguno de sus miembros está empleado ha disminuido entre 1995 y 2002/2003 en la mayoría de los países; está reducción ha sido especialmente importante en España, Irlanda y los Países Bajos.

Figura 10. Personas de 18 a 59 años de edad que viven en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, 2002

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Fuente: Eurostat, Encuesta de población activa de la Unión Europea

Especial preocupación suscitan los niños que se crían en un hogar donde ninguno de sus miembros trabaja, ya que la ausencia de un adulto ocupado como modelo de referencia puede ser un factor que incida en el rendimiento educativo y, después, laboral de los hijos. En 2002, la proporción de niños que vivían en estos hogares era ligeramente superior a la de adultos jóvenes (9,9 %), pero las diferencias entre los países son más importantes y van de menos del 3 % de niños que viven en hogares sin empleo en Luxemburgo a más del 17 % en el Reino Unido.

La proporción de niños que viven en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja ha disminuido en muchos países, y de modo importante en España e Irlanda.

Figura 11. Niños que viven en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, 1995 y 2002

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Fuente: Eurostat, Encuesta de población activa de la Unión Europea

Cohesión regional

Todos los indicadores que se han examinado hasta ahora se han calculado a nivel nacional. Sin embargo, no sólo importan las diferencias territoriales entre los países, sino también las existentes en cada país. Es importante entender claramente la naturaleza y la situación de la pobreza y la exclusión a nivel subnacional a fin de diseñar y aplicar políticas eficaces para combatirlas. Por ejemplo, puede ser especialmente pertinente distinguir entre zonas rurales y urbanas. Desgraciadamente, sin embargo, aspectos de fiabilidad estadística dificultan el desglose por región de la mayoría de los indicadores comunes de la UE. Además, no hay una definición de las regiones aceptada a nivel de la UE, independientemente de la basada en criterios administrativos y políticos (es decir, la clasificación NUTS).

Una variable sustitutiva de la cohesión social entre las regiones está constituida por la dispersión (coeficiente de variación) de las tasas de desempleo a nivel NUTS2. La menor cohesión regional es la de Italia, seguida a cierta distancia por España. En Italia ha habido también pocas mejoras desde 1996, mientras que en el conjunto de la UE parece hacer cierta convergencia de las tasas regionales de empleo. En las regiones del objetivo 1, las tasas de empleo han aumentado más rápidamente que en otras: entre 1996 y 2002, su tasa de empleo creció más del 5 % de la población en edad de trabajar, mientras que el incremento fue del 4 % en el resto de la UE. Aun así, la proporción de la población en edad de trabajar ocupada sigue siendo notablemente inferior en las regiones del objetivo 1 (56,2 %) que en las demás (66,7 %).

La dimensión de las competencias en la pobreza y la exclusión social

La falta de competencias y cualificaciones básicas es un obstáculo importante para la inclusión en la sociedad y lo es todavía más en una sociedad y una economía cada vez más basadas en el conocimiento. Hay por tanto un riesgo creciente de que se creen nuevas divisiones en la sociedad entre los que tienen acceso al aprendizaje permanente para el empleo y la adaptabilidad, el desarrollo personal y la ciudadanía activa y los que permanecen excluidos. El objetivo de «hacer realidad un espacio europeo del aprendizaje permanente» [9] sigue siendo por consiguiente un desafío fundamental para una sociedad con vocación de inclusión social.

[9] COM (2001) 678 final.

La encuesta de población activa de 2002/2003 muestra que alrededor del 19 % de los jóvenes de 18 a 24 años de edad sólo dispone de estudios de nivel inferior (es decir, por debajo de la secundaria superior). Los valores oscilan entre el 10 % o menos de Austria, Finlandia y Suecia, y el 41% de Portugal. En todos los países, hay más hombres jóvenes que salen del sistema educativo con cualificaciones de nivel inferior que mujeres de la misma edad (Cuadro 20).

Las tendencias a lo largo del tiempo pueden observarse examinando diferentes grupos de edad. La diferencia entre la proporción de jóvenes (18 a 24 años de edad) con un nivel educativo inferior y la de personas mayores (65 años o más, Cuadro 21) con dicho nivel es considerable: en el conjunto de la UE, el 70 % de este último grupo tiene un nivel educativo por debajo de la secundaria superior, frente al 19 % del grupo de edad de 18 a 24 años. Se han realizado avances considerables en los países meridionales, en los que la proporción inicial de personas mayores con niveles educativos inferiores era superior al 80 % en todos ellos.

Salud

Un indicador del ámbito de la salud que puede verse como expresión tanto de la situación sanitaria como del bienestar general de los países es la esperanza de vida al nacer (Cuadro 22). Se trata de un indicador complejo que refleja, además del estado de salud de las personas, varias otras dimensiones, como el acceso a los servicios sanitarios y su utilización, y, de modo más general, los factores socioeconómicos.

La población de la UE se caracteriza por su alta esperanza de vida al nacer: las cifras nacionales son de poco menos de 77 años en Dinamarca, Irlanda y Portugal, y de algo menos de 79 años en España, Italia y Suecia. Aunque la esperanza de vida de las mujeres es en unos seis años superior a la de los hombres, debido a la tasa de mortalidad persistentemente superior entre los hombres a lo largo de todo el ciclo de vida, las diferencias están empezando a estrecharse, ya que, en la última década, la esperanza de vida de los hombres ha crecido más que la de las mujeres en la mayoría de los Estados miembros.

Existe un amplio consenso en torno a la idea de que los problemas de salud son al mismo tiempo causa y consecuencia de dificultades socioeconómicas más importantes. Por consiguiente, el estado de salud de la población tiende a ser peor en los grupos con ingresos más bajos. El porcentaje de personas que dicen tener mala o muy mala salud es en el conjunto de la Unión significativamente superior entre las personas que están por debajo del umbral de la pobreza que entre los que están por encima de él (16% y 7% respectivamente), así como en cada Estado miembro (Cuadro 23).

2. TENDENCIAS FUNDAMENTALES Y DESAFÍOS EMERGENTES DERIVADOS DE LOS PNAIN

La identificación de las tendencias actuales a partir de los PNAin resulta difícil por la ausencia de datos recientes, incluso a nivel nacional, y los enfoques muy diferentes adoptados en los capítulos analíticos. Ello no obstante, los PNAin de 2003 reflejan en general un clima menos optimista respecto a la lucha contra la pobreza y la exclusión social que el que existía en junio de 2001, en el momento de los primeros PNA. La mayoría de los Estados miembros temen que la ralentización económica actual, acompañada del aumento del desempleo de larga duración y las menores oportunidades de empleo, pueda hacer que más personas estén en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social, y empeore la situación de los ya afectados. Sin embargo, esta percepción varía mucho de un país a otro. A pesar de la peor situación económica mundial, algunos país, aunque todavía tienen un número relativamente alto de personas en riesgo de caer en la pobreza y la exclusión social, siguen muy confiados en que mantendrán las tendencias económicas positivas recientes y que tales tendencias ayudarán a reducir la pobreza y la exclusión social (EL, ES, IR, IT, UK). Otros, aunque ponen de relieve la existencia de mayores presiones, parecen confiar en sus posibilidades de mantener los niveles relativamente altos actuales en materia de inclusión social y de afrontar las mayores demandas gracias a sus sistemas existentes, bien desarrollados, aunque prestando quizás mayor atención a los grupos particularmente vulnerables (BE, DK, FI, LU, NL, AT, SV). Sin embargo, algunos Estados miembros parecen ser más pesimistas y constatan un mayor desafío, sobre todo en relación con el aumento del desempleo (DE, FR, PT).

En los dos últimos años, algunos países han aumentado significativamente sus esfuerzos en diversos ámbitos. Como consecuencia de ello, están empezando a aparecer algunas tendencias positivas. Algunos países (IR, UK) parecen estar realizando verdaderos progresos en la reducción del número de personas en riesgo de caer en la pobreza persistente de larga duración. También se observan progresos importantes en la reducción de la pobreza infantil (IR, UK).

En cuanto a los aspectos negativos, hay algunas tendencias que parecen ser cada vez más corrientes en varios países. Los niveles de paro están aumentando en general. Algunos países siguen presentando diferencias relativamente importantes de renta a pesar de los avances más positivos en materia de desempleo (IR, UK). El número de personas que dependen de los sistemas de ingresos mínimos tiende a aumentar. En cuanto a la vivienda, hay indicios de que las listas de espera de alojamiento han crecido, y el número de personas sin hogar tiende a aumentar. Aunque en general se han mantenido ampliamente los niveles de salud, parece que han aumentado los problemas de salud mental y los problemas en materia de adicción.

Los cambios estructurales importantes identificados en el Informe conjunto de 2001 siguen considerándose factores importantes que inciden en la pobreza y la exclusión social, a veces positivamente y otras, de manera negativa. Dichos factores son los siguientes:

- el impacto de los cambios estructurales en el mercado de trabajo a raíz de un periodo de rápida transformación económica y globalización;

- el impacto del crecimiento rápido de la sociedad del conocimiento y de las tecnologías de la información y la comunicación;

- el efecto del envejecimiento de la población y las mayores tasas de dependencia y demandas de servicios de cuidados resultantes;

- el impacto del aumento de la migración y la diversidad étnica;

- los cambios continuos de la estructura de los hogares, con altos niveles constantes de separación familiar, incremento de las familias monoparentales y la tendencia a desinstitucionalizar la vida familiar;

- la tendencia a una mayor igualdad entre mujeres y hombres y, en particular, a una mayor participación de las mujeres en el mercado laboral.

Los factores de riesgo asociados con la pobreza y la exclusión social que se identificaron en 2001 se confirman en los PNA de 2003. Dichos factores son los siguientes: dependencia a largo plazo de ingresos escasos/insuficientes, desempleo de larga duración, baja calidad o ausencia de carrera laboral, bajo nivel de educación y formación e insuficiente capacidad de lectura y escritura, crecer en una familia vulnerable, discapacidad, problemas de salud y condiciones de vida difíciles, vivir en una zona con múltiples carencias, problemas de vivienda y falta de hogar, inmigración, minorías étnicas, racismo y discriminación.

Sin embargo, aunque la gama de riesgos y obstáculos sigue siendo la misma, los PNA de 2003 ofrecen una imagen más matizada y compleja, y algunas situaciones aparecen con más fuerza que antes como especialmente asociadas a la exclusión social: vivir en hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, ingresos insuficientes, endeudamiento excesivo, enfermedad mental, alcohol o consumo de drogas, discapacidad, dependencia de cuidados de larga duración, solicitantes de asilo, refugiados y migrantes, vivir en zonas urbanas y rurales desfavorecidas.

En cuanto a la relación entre empleo, pobreza y exclusión social, hay que destacar tres aspectos. El primero es el mayor reconocimiento de que los desempleados no constituyen un grupo homogéneo y de que las razones que dificultan el acceso de las personas al mercado de trabajo varían mucho de un caso a otro. Así sucede sobre todo con los desempleados de larga duración, que suelen tener una serie de desventajas acumuladas, por ejemplo, analfabetismo funcional, competencias desfasadas, falta de conocimientos lingüísticos, discapacidad o mala salud, problemas de adicción, ausencia demasiado prolongada del mundo laboral, etc., que, si no se remedian con un apoyo adecuado y a tiempo, pueden desembocar en la exclusión permanente del mercado de trabajo. Además, tales desventajas pueden agravarse por factores objetivos negativos, tales como la falta de empleo, la ausencia de servicios de cuidado de niños, la falta de transporte, vivir en una región con alta tasa de desempleo, la falta de vivienda, la falta de posibilidades de aprendizaje abierto y enseñanza flexible acordes con las propias necesidades e intereses, prejuicios y discriminación (por ejemplo contra los inmigrantes, las minorías étnicas, antiguos reclusos, personas con dificultades de aprendizaje, mujeres u hombres por razones de orientación sexual). En segundo lugar, se hace más hincapié en la situación muy vulnerable de los hogares donde ninguno de sus miembros trabaja, así como en el mayor riesgo de pobreza de los hogares donde sólo trabaja un miembro y no dos. En tercer lugar, se menciona repetidamente la vulnerabilidad de tres grupos específicos: los trabajadores y trabajadoras de mayor edad cuyas competencias se han quedado desfasadas, los jóvenes y las jóvenes del grupo de edad de 16 a 25 años sin cualificaciones formales o reconocidas, y los inmigrantes y minorías étnicas.

En relación con la escasez de ingresos y la pobreza, se presta más atención a tres aspectos. En primer lugar, algunos datos demuestran que, incluso en los países donde los ingresos de los más pobres han aumentado en términos reales, tal incremento ha sido menor que el del resto de la sociedad, por lo que puede haber crecido la pobreza relativa en materia de renta (UK, IR). En segundo lugar, se hace mayor hincapié en el riesgo muy elevado afrontado por las personas que sobreviven a largo plazo con escasos ingresos (FI, UK). El tercer aspecto está constituido por la preocupación de algunos países por evitar el aumento de la pobreza de quienes tienen trabajo. El cuarto aspecto es el reconocimiento de la importancia del sobreendeudamiento como trampa de pobreza (AT, BE, FI, FR, IR y UK). Por último, varios países (por ej., UK, IR, DE, IT, LU, PT, SV) manifiestan una especial preocupación por la situación de los niños que se crían en familias con bajos ingresos.

Ya se había puesto adecuadamente de relieve la importancia de las carencias de educación y formación como un obstáculo para la inclusión social y el acceso a la economía y la sociedad del conocimiento, pero los nuevos PNA prestan especial atención a tres aspectos. El primero es la cuestión del analfabetismo funcional no sólo entre los alumnos, sino también en el conjunto de la población adulta (DE, FR); el segundo, el problema particular del abandono escolar prematuro (DE, FI, IR, NL); y el tercero, la importancia cada vez mayor del aprendizaje permanente y la adquisición de nuevas competencias básicas, como la de aprender a aprender, los idiomas, las competencias sociales, las TIC y el espíritu empresarial.

En relación con el mal estado de salud y la discapacidad, se reconoce que la naturaleza y el grado del riesgo varían en gran medida según el tipo de discapacidad (SV). En general, en los PNA se hace mayor hincapié en el riesgo especialmente elevado de pobreza y exclusión a largo plazo de las personas con discapacidad (AT, IR, NL, DK).

Varios Estados miembros resaltan mucho más en los PNA de 2003 el mayor riesgo de pobreza y exclusión social relacionado con la inmigración o debido a la pertenencia a una minoría étnica. Sin embargo, también se subraya la complejidad y la diversidad de las situaciones. Los aspectos concretos que se mencionan son las dificultades para encontrar alojamiento y hacerse con un trabajo bien pagado (FR, FIN, SV), y los obstáculos para acceder al aprendizaje permanente, sobre todo de idiomas. También se concede mayor atención a los inmigrantes de edad avanzada (DE), los matrimonios forzados o de conveniencias, el empeoramiento del estado de salud (SV) y el descenso de los niveles educativos (NL, DK). En algunos PNA se destacan también las diferencias entre mujeres y hombres (IR, SV). Varios Estados miembros mencionan los problemas particulares de los gitanos y muchos itinerantes (IR). Algunos Estados miembros (UK, SV, FR, FI, BE e IR) establecen una conexión directa entre la discriminación y las cuestiones de cohesión social.

De manera general, los PNA de 2003 hacen hincapié en la necesidad de tener en cuenta la situación de las personas que se enfrentan a una multiplicidad o acumulación de problemas, ya que pueden quedar atrapados en la pobreza y la exclusión social (SV, FI). En particular, se mencionan a menudo los siguientes grupos: los antiguos reclusos, las personas sin hogar, las personas que abandonan las instituciones, los alcohólicos y toxicómanos, los enfermos mentales, las prostitutas.

Una característica importante de los PAN de 2003 es la mayor atención que se presta a las variaciones regionales y locales de los niveles de pobreza y exclusión social, y a las diferencias de las causas subyacentes de pobreza y exclusión social que puede haber entre las regiones (BE, FE). En particular, las regiones en declive con migración negativa, alta tasa de desempleo y coeficientes de dependencia cada vez mayores (FI, PT) contrastan con problemas de aglomeración en regiones en expansión donde los problemas de vivienda son más importantes. También se destaca el problema de las zonas rurales marginales con poblaciones que envejecen, servicios inadecuados y altas tasas de dependencia (IR, EL, PT, UK). Se mencionan con frecuencia las concentraciones particulares de pobreza y privación múltiple en comunidades específicas de las ciudades. A este respecto, se constata el problema del declive del capital social. En comunidades con múltiples carencias se ha producido a menudo un deterioro de las redes de relaciones, sistemas de apoyo y organizaciones que facilitan la participación activa de las personas en la comunidad en la que viven y que son una parte necesaria de una sociedad civil fuerte y dinámica.

Otra cuestión que ocupa un lugar destacado en los PNA de 2003 es el papel significativo que las desigualdades entre mujeres y hombres pueden tener en la pobreza y la exclusión social. Sin embargo, está menos claro que esto refleje un incremento del impacto real de la cuestión de género o simplemente una mayor sensibilización sobre esta cuestión. La dimensión del género se plantea especialmente en el contexto de las familias monoparentales, la violencia doméstica, los problemas creados por el trabajo flexible y la disminución de los derechos de pensión. También se hace hincapié en las desigualdades de género en los grupos más desfavorecidos, por ejemplo en relación con las personas sin hogar, los antiguos reclusos y las personas adictas (DK).

El reconocimiento de la medida en la que la pobreza y la exclusión social pueden transmitirse de una generación a otra no resulta nuevo en los PNA de 2003. Sin embargo, se reconoce en mayor grado que las personas que crecen en la pobreza corren un mayor riesgo de convertirse en la próxima generación de pobres y desempleados. Se presta mayor atención al modo en que tiene lugar la transferencia intergeneracional de la pobreza y a las dimensiones particulares de la pobreza infantil que deben abordarse para romper este ciclo.

Otra importante dimensión de la pobreza y la exclusión social a la que se concede mayor atención es la entrada en la pobreza y la salida de ella. Unos pocos PAN inclusión ponen de relieve la necesidad de comprender las causas de la pobreza de larga duración y por qué algunas personas entran y salen periódicamente de la pobreza, mientras que otras (que son la mayoría) pueden ser pobres sólo durante periodos relativamente breves.

Desafíos fundamentales

El desafío político general que se deriva de los PNA es la necesidad de que los Estados miembros garanticen que hay una integración sólida de la política económica, las políticas de empleo y aprendizaje permanente y las políticas culturales y sociales, y que la preocupación por prevenir y erradicar la pobreza y la exclusión social se incluya en todos estos ámbitos políticos. Esto resulta fundamental si quiere lograrse un enfoque integrado y coordinado para erradicar la pobreza y la exclusión social. Está también claro que la combinación de altos niveles de protección social con economías muy productivas y tasas de empleo siempre elevadas puede respaldar mejor a las sociedades con vocación de inclusión. Las políticas eficaces en ámbitos como la protección social, el aprendizaje permanente, la salud, la vivienda, el transporte y la cultura, el deporte y las actividades recreativas, que dan lugar a servicios accesibles para todos, son fundamentales. No obstante, para los más vulnerables estos servicios generales deben a menudo completarse con servicios específicos y adaptados que les ayuden a superar obstáculos particulares a la participación en la sociedad.

El primer Informe conjunto identificó ocho desafíos básicos que, en mayor o menor medida, todos los Estados miembros deben abordar. El análisis de los PNA de 2003, así como el análisis realizado en el capítulo anterior muestran que tales desafíos siguen constituyendo un marco de trabajo sólido para los Estados miembros. Sin embargo, se ha dado mayor importancia a algunas dimensiones de estos desafíos generales.

Desarrollar un mercado de trabajo integrador y promover el empleo como derecho y oportunidad para todos: los Estados miembros, sin excepción, destacan la importancia de disponer de un empleo para prevenir la pobreza y salir de ella. Se hace hincapié en una amplia gama de iniciativas y enfoques, muchos de los cuales están también plasmados en los PNA empleo. Sin embargo, los PNAin ponen de relieve en particular el desafío de desarrollar ayudas adaptadas e individualizadas para las personas más desfavorecidas y alejadas del mercado de trabajo (por ejemplo los inmigrantes, los antiguos reclusos, las personas que han abandonado las instituciones, las personas con discapacidad), así como la necesidad de prestar mayor atención a la situación de los hogares donde ninguno de los miembros trabaja y los jóvenes desempleados que carecen de competencias básicas o cualificaciones formales.

Garantizar ingresos y recursos adecuados para vivir dignamente: aunque se insiste en que el empleo es, para la mayoría de las personas, el medio fundamental para asegurarse suficientes ingresos, la importancia de sistemas eficaces de apoyo a la renta para las personas que no pueden ganarse la vida o están jubiladas sigue siendo un desafío fundamental y varios Estados miembros deben hacer más en este respecto. También se considera muy importante la necesidad de relacionar estrechamente los sistemas de apoyo a la renta con las políticas tendentes a aumentar la capacidad de las personas para acceder al mercado de trabajo y acabar con la dependencia de larga duración. Igual de importante resulta velar por que los impuestos, el apoyo a la renta y las políticas en materia de salario mínimo se integren cuidadosamente para que la remuneración del trabajo sea suficiente y permita a las personas salir de la pobreza.

Luchar contra las carencias educativas mediante la prevención y las oportunidades de aprendizaje permanente: en el marco de esta tarea general, destacan cuatro desafíos: encontrar respuestas coordinadas e integradas para prevenir el abandono escolar prematuro; ofrecer oportunidades de aprendizaje a todas las personas afectadas por el analfabetismo funcional; aumentar las posibilidades de acceso al aprendizaje permanente para todas las personas marginadas, con especial atención a los trabajadores de mayor edad, el envejecimiento de la población y los grupos con alto riesgo de exclusión; prestar mayor atención a la educación precoz de los niños y al apoyo individual temprano y flexible en toda la educación y formación formal (incluidas las universidades) para romper el ciclo de desventaja educativa y abrir las puertas a las segundas oportunidades durante toda la vida. Es también importante reconocer que el aprendizaje permanente no sólo es importante para facilitar el acceso al empleo. Dado que más del 50 % de las personas mayores de 25 años de edad están fuera del mercado de trabajo, debe prestarse mayor atención a la preparación de las personas para llevar una vida digna y con sentido fuera del mercado de trabajo. Se señalan déficits de competencias, tanto en los hombres como en las mujeres, en ámbitos como la gestión del hogar, la crianza de los hijos, la gestión del dinero o las deudas, así como de los riesgos para la salud en el hogar y la prestación de cuidados adecuados a los enfermos o los mayores, la cultura y la ciudadanía activa. Dado que ni las escuelas ni las familias trasmiten estas competencias esenciales de modo fiable, se plantea claramente una nueva exigencia de apertura de oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

Preservar la solidaridad familiar al tiempo que se promueve la igualdad entre mujeres y hombres, y se protegen los derechos y beneficios individuales de los miembros de la familia y los derechos de los niños: algunos Estados miembros están muy preocupados por la naturaleza cambiante de la familia y las implicaciones que esto puede tener para la prestación de apoyo y cuidados Casi todos los Estados miembros siguen confrontados con el problema del aumento de los niveles de pobreza y exclusión social de las familias monoparentales y las familias numerosas. También se pone de relieve la importancia de mantener la equidad en tiempos de dificultad económica, ya que el riesgo para estos grupos es incluso mayor. Se reconoce también ampliamente que a largo plazo hay que reducir la pobreza y la exclusión social porque es preciso romper el ciclo de pobreza infantil. Todos los planes reconocen la importancia que para las familias tiene la conciliación de la vida familiar y profesional y, en este sentido, se presta mayor atención a la necesidad de garantizar que los grupos con bajos ingresos cuenten con apoyo para ello. Se señala la exigencia de apoyar a las familias especialmente vulnerables y, sobre todo, de encarar el problema de la violencia doméstica.

Garantizar viviendas adecuadas para todos: la necesidad de desarrollar estrategias integradas para prevenir y reducir el problema de la falta de vivienda es uno de los problemas que los Estados miembros parecen compartir cada vez más. Además, la evolución económica plantea nuevas presiones en materia de vivienda y algunos Estados miembros se ven enfrentados al desafío de aumentar la oferta de viviendas asequibles en algunas ciudades para resolver los problemas asociados al aumento de las listas de espera y el exceso de población. Es especialmente importante reconocer que el mercado no satisface por sí mismo todas las necesidades de vivienda y de que de algunos grupos, como las personas con discapacidad y los inmigrantes, encuentran dificultades particulares.

Garantizar el acceso de todos a servicios de calidad (la salud, el transporte, los servicios sociales, los cuidados, la cultura, las actividades recreativas y los servicios jurídicos): garantizar la prestación de servicios de calidad adecuados, accesibles y asequibles para todos los ciudadanos sigue constituyendo un desafío fundamental para algunos Estados miembros. En particular, el problema de aumentar el acceso a los servicios sanitarios y de cuidados, sobre todo de los mayores, los enfermos mentales y las personas que sufren, así como la importancia del acceso al transporte, reciben mayor importancia en muchos PNA. Resulta evidente la necesidad de dar mayor importancia al acceso a la cultura como dimensión básica de la inclusión social y como medio para ayudar a las personas a superar la exclusión social.

Mejorar la puesta a disposición de los servicios: el desafío de prestar servicios de una manera flexible que responda a las necesidades locales y personales y que tenga en cuenta las necesidades particulares de los grupos y comunidades excluidos es un problema corriente. En algunos Estados miembros, se plantea el problema de mantener buenos servicios en un momento de ralentización económica y en otros el de seguir invirtiendo en el desarrollo y la calidad de los servicios con recursos restringidos. Un desafío cada vez mayor es garantizar que las familias con rentas bajas accedan en igualdad de condiciones a servicios básicos tales como la electricidad, el agua y el transporte en un contexto de creciente liberalización de estos servicios. Un desafío corriente es garantizar un mejor acceso a los diferentes servicios y una mayor coordinación y puesta en común de la información entre ellos, así como entre los distintos niveles de gobernanza, facilitando así la recepción inicial para diversos fines y un apoyo más integrado. En vista de la mayor importancia que algunos Estados miembros conceden a los servicios específicos o adaptados a las personas en situación de riesgo, será importante evitar que las personas estén siempre excluidas de la mayoría, por ejemplo en el marco de «medidas» separadas de educación y formación; para ello deberá garantizarse que los servicios públicos integren la inclusión social en su propio concepto, su gestión y sus procedimientos, ajustándose así al principio de responsabilidad social de las empresas.

Regenerar las zonas con carencias múltiples: el desarrollo de asociaciones locales entre todos los agentes pertinentes y de respuestas económicas sociales y laborales integradas para solucionar el problema de las carencias múltiples en algunas comunidades es un desafío ampliamente compartido. En este contexto, se presta también mayor atención a la tarea de reconstruir el capital social y de movilizar a los propios habitantes locales mediante el desarrollo comunitario y enfoques de «ciudades y regiones de aprendizaje» o «ciudad social» que capaciten a las personas para cambiar su vida. En el proceso de regeneración, es especialmente importante combatir la delincuencia y reducir el consumo de drogas. Sin embargo, resulta sorprendente que, mientras que la cuestión de las zonas urbanas con múltiples carencias está bien cubierta, sólo unos pocos Estados miembros abordan los problemas de pobreza y exclusión social en las zonas rurales. Estos países hacen hincapié en la necesidad de centrarse más en enfoques pluridimensionales integrados que aborden la serie de problemas interconectados que constituyen, entre otros, la despoblación y el envejecimiento de la población derivados del aumento de la emigración, el debilitamiento de la base económica con oportunidades de empleo limitadas, las pequeñas granjas no viables, la baja renta y la dependencia de la ayuda social, y la no disponibilidad o retirada de servicios fundamentales. Esto tiene lugar en zonas que requerirían mayor atención en el desarrollo futuro del proceso de inclusión social.

6 Prioridades fundamentales

Del análisis anterior se desprende que una estrategia eficaz para reducir significativamente la pobreza y la exclusión social debe adoptar un enfoque pluridimendisional y a largo plazo que aborde los ocho desafíos fundamentales mencionados anteriormente. Sin embargo, en el contexto de la continua inseguridad de la situación económica y política mundial, se insta a los Estados miembros a que, en los próximos dos o tres años, presten especial atención a las seis prioridades fundamentales mencionadas a continuación. Estas prioridades son especialmente importantes si se quiere mantener el impulso para conseguir el objetivo de Lisboa de adoptar medidas que tengan a un impacto decisivo en la erradicación de la pobreza a más tardar en 2010 y evitar que las personas que corren un mayor riesgo no se vean desproporcionadamente perjudicadas por el impacto de la ralentización del crecimiento económico o los controles de los déficits presupuestarios.

1. Promover la inversión en medidas activas de mercado de trabajo y su adaptación a fin de responder a las necesidades de las personas con mayores dificultades para acceder al mercado de trabajo y establecer una relación más adecuada entre la protección social, el aprendizaje permanente y las políticas de mercado de trabajo que les permita reforzarse mutuamente.

2. Garantizar que los sistemas de seguridad social, incluidos los sistemas de ingresos mínimos, resulten adecuados para que todos dispongan de ingresos suficientes para llevar una vida digna, y que ofrezcan incentivos de trabajo efectivos a las personas que puedan trabajar.

3. Aumentar el acceso de las personas más vulnerables y de las que corren un mayor riesgo de exclusión social a condiciones de vivienda dignas, a servicios de cuidados de salud y cuidados de larga duración y a oportunidades convencionales regulares de aprendizaje permanente, incluidas las actividades culturales.

4. Realizar un esfuerzo coordinado para prevenir el abandono prematuro de la escuela y otros ámbitos de educación y formación formal e intentar resolver el problema de la transición de la escuela al mundo del trabajo, en particular de los jóvenes que abandonan la escuela con cualificaciones inferiores.

5. Centrarse en la superación de la pobreza infantil como un paso fundamental para combatir la transmisión intergeneracional de la pobreza, prestando especial atención a la intervención precoz y a las iniciativas de educación temprana que identifiquen y apoyen a los niños y las familias pobres.

6. Realizar un esfuerzo coordinado para reducir los niveles de pobreza y exclusión social y elevar la participación en el mercado de trabajo de los inmigrantes y las minorías étnicas a los mismos niveles que los de la población mayoritaria.

Para ejecutar estas prioridades, será importante que los Estados miembros establezcan estrategias integradas y coordinadas a nivel local y regional y, sobre todo, en comunidades con muchas desventajas. Tales estrategias deben adaptar las políticas a la situación local, facilitar la movilización y la participación de todos los agentes y garantizar que los pobres y los ciudadanos excluidos de la sociedad tengan a su disposición servicios de calidad más accesibles. También será fundamental velar por que la cuestión de género se tenga en cuenta en todas estas prioridades a fin de promover la igualdad entre mujeres y hombres.

3. ENFOQUES ESTRATÉGICOS ADOPTADOS EN LOS PAN INCLUSIÓN (INCLUIDOS LOS OBJETIVOS)

La razón fundamental de que los Estados miembros elaboren planes nacionales de acción es permitirles revisar y reforzar aún más sus políticas y programas para alcanzar un mayor de eficacia. El punto de partida con el que los Estados miembros afrontan esta tarea es muy diferente tanto por lo que hace al nivel de pobreza y exclusión social como a sus diferentes tradiciones de protección social y sus estructuras particulares de gobernanza. Los Estados miembros se diferencian también considerablemente en la medida en que ya se centran en el acceso a los derechos, en particular los derechos sociales, como principio básico para respaldar su enfoque del desarrollo de políticas y programas. Todos estos factores influyen en el modo de abordar la tarea de preparar un plan nacional de acción. En efecto, en varios PNAin de 2003, puede verse que algunos Estados miembros tienden a adaptar el marco establecido sobre la base de los objetivos comunes y a preparar un plan mejor adaptado a su propia tradición nacional de elaboración de la política. En cierta medida, esta «nacionalización» de los planes puede considerarse un paso positivo para integrar la preparación de los planes en los procesos nacionales de elaboración de la política. Sin embargo, existe el riesgo de que se descuiden algunas dimensiones importantes de la pobreza y la exclusión social identificadas en los objetivos comunes.

Sea cual sea el punto de partida adoptado por los Estados miembros, está claro que el desarrollo de planes estratégicos eficaces para luchar contra la pobreza y la exclusión social en el contexto de los objetivos comunes aprobados por todos los Estados miembros debe observar tres condiciones esenciales:

- en primer lugar, los planes deben ser globales y pluridimensionales, es decir que deben reflejar todos los ámbitos políticos (económico, de empleo, social y cultural) que afectan a la vida de las personas y deben garantizar que todas las medidas e iniciativas de cada uno de estos ámbitos estén, dentro de lo posible, integradas, de manera que se refuercen mutuamente;

- en segundo lugar, los planes deben ser coherentes y seguir un plan lógico que parta de un análisis detallado de la situación, establezca a continuación objetivos y prioridades, y proponga por último medidas específicas para conseguir dichos objetivos;

- en tercer lugar, deben fijar objetivos claros que deberán alcanzarse si se quieren realizar progresos importantes en la consecución del objetivo general de erradicación de la pobreza.

A continuación se evalúan los PNA de cada Estado miembro en relación con cada una de estas condiciones y no los sistemas de cada uno de estos.

Enfoque pluridimensional

En general, los planes nacionales ponen de relieve la naturaleza pluridimensional de la pobreza y la exclusión social. Sin embargo, la medida en que abordan integrada y exhaustivamente el amplio abanico de ámbitos políticos mencionados en los objetivos comunes varía mucho entre ellos.

Algunos países han comenzado realmente a desarrollar un planteamiento pluridimensional para luchar contra la pobreza y la exclusión social. Bélgica, por ejemplo, desarrolla un enfoque de la inclusión social bastante pluridimensional e intenta adoptar medidas en ámbitos específicos (justicia, cultura, educación y formación, deportes y actividades de ocio, política familiar) y resolver los problemas de los más vulnerables (personas sin hogar, niños internados en centros de acogida, víctimas de la trata de seres humanos, personas analfabetas). El plan francés es también bastante exhaustivo y abarca una amplia gama de medidas en los diferentes ámbitos políticos que afectan a la inclusión social. Sin embargo, la interacción e integración de tales medidas es menos evidente. El plan irlandés presenta un enfoque estratégico bien equilibrado y de gran espectro. Aunque considera el empleo como medio principal para salir de la pobreza, admite que no todos pueden utilizar el mercado de trabajo con tal fin. Por consiguiente, se establecen una serie de objetivos en relación con la puesta a disposición de estructuras adecuadas de apoyo a la renta y se dedican programas especiales a grupos específicos con dificultades particulares (personas con discapacidad, itinerantes, antiguos reclusos, personas sin hogar, migrantes y minorías étnicas). La estrategia del Reino Unido para tratar de resolver los problemas de pobreza y exclusión social es global y exhaustiva. Se basa en la mejora de las oportunidades de empleo y en la inversión a largo plazo en servicios públicos a fin de mejorar la calidad de tales servicios. Un objetivo fundamental es la erradicación de la pobreza infantil. Portugal adoptó una estrategia sistémica, guiada por principios de aplicación, en ámbitos transversales de intervención estratégica, basada en un análisis bastante profundo de las principales tendencias de la pobreza y la exclusión social. El objetivo general es cerrar la brecha que separa a Portugal de los demás países europeos en el plazo de una generación. Grecia considera la protección social un elemento esencial de la senda general del desarrollo. Combina políticas generales, sobre todo en el ámbito del crecimiento económico y el cambio estructural, tendentes a mantener el ritmo de crecimiento del gasto social, al tiempo que desarrolla políticas específicas para encarar los problemas de pobreza y exclusión social.

En otros países, la pluridimensionalidad de la pobreza y la exclusión social y la selección de objetivos se combinan en una estrategia que trata