Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Comunicación de la Comisión sobre la solución extrajudicial de conflictos en materia de consumo y Recomendación de la Comisión relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo"

(1999/C 198/11)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vistas la Comunicación de la Comisión sobre la solución extrajudicial de conflictos en materia de consumo y la Recomendación de la Comisión relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo (COM (1998) 198 final, de 30 de marzo de 1998);

vista la decisión de su Mesa con fecha de 15 de julio de 1998 de emitir un dictamen sobre este tema, conforme al cuarto párrafo del artículo 198 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, asignando su preparación a la Comisión de Política Social, Salud Pública, Protección de los Consumidores, Investigación y Turismo (Comisión 5);

visto el proyecto de Dictamen (CDR 441/98 rev. 1) aprobado por la Comisión 5 el 26 de enero de 1999 (ponente: Sr. Von Plottnitz),

ha aprobado en su 28o Pleno, celebrado los días 10 y 11 de marzo de 1999 (sesión del 10 de marzo de 1999), el presente Dictamen.

1. Introducción

Tras el proceso de consultas sobre el Libro Verde(1) y en torno al subsiguiente Plan de Acción(2) sobre el "acceso de los consumidores a la justicia y solución de litigios en materia de consumo en el mercado único", la Comisión ha presentado ahora una Comunicación sobre la solución extrajudicial de conflictos en materia de consumo, así como una Recomendación relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo.

1.1. Según la Comisión, el acervo comunitario en el ámbito de la protección de los consumidores ha experimentado un gran desarrollo con la adopción de varios actos jurídicos comunitarios; por su parte, los Estados miembros también han aprobado -tanto en campos ya armonizados como en otros que aún no lo han sido- un conjunto muy variado de disposiciones que confieren derechos específicos a los consumidores.

1.2. No obstante, en dicho ámbito se observa asimismo una serie de carencias a escala comunitaria en relación con la posibilidad de hacer efectivas las posiciones jurídicas existentes. Un consumidor que quisiera ejercer sus derechos en los tribunales se encontraría, en particular, con los siguientes obstáculos:

- el coste de la consulta jurídica, los gastos judiciales y los gastos de consulta de expertos;

- la duración de los procedimientos judiciales, y

- barreras de carácter psicológico, debidas a la complejidad de unos procedimientos acusadamente formalistas y a las dificultades de comprensión que plantean.

1.3. La Comisión observa asimismo que estos problemas, patentes ya a escala nacional, aumentan cuando los conflictos tienen una dimensión internacional. Señala, además, que la duración de los procedimientos judiciales es desmesurada, y su coste desproporcionado, en relación con la cuantía de los litigios, generalmente modesta; ante esta situación, muchos consumidores renuncian a hacer valer sus derechos en vía judicial.

2. Posibles soluciones

El debate sobre las vías para llegar a una solución gira en torno a las tres siguientes, que no se excluyen entre sí:

- la simplificación y mejora de los procedimientos judiciales;

- la optimización de la comunicación entre consumidores y profesionales, y

- la creación de procedimientos extrajudiciales para la solución de conflictos en materia de consumo.

2.1. Ante las disparidades entre los procedimientos judiciales simplificados que ya existen en la mayoría de los Estados miembros -en cualquier caso, para los litigios de pequeña cuantía-, la Comisión dirige su mirada en su propuesta a la solución extrajudicial de los conflictos en materia de consumo. Se trata de un enfoque acertado, pues con ello se aborda la posibilidad de simplificar el acceso de los consumidores a la justicia, así como de mejorar la comunicación entre los consumidores y los profesionales, sin actuar sobre el complejo entramado de procedimientos judiciales de los Estados miembros.

2.2. Por lo que respecta a la posibilidad de crear procedimientos extrajudiciales, la Comisión constata que actualmente hay en Europa una pluralidad de mecanismos extrajudiciales específicos para la solución de los litigios en materia de consumo. Unas veces se trata de procedimientos complementarios o previos en relación con el judicial, como la mediación o la conciliación, y otras de mecanismos alternativos, como el arbitraje.

2.2.1. La Comisión observa que los procedimientos extrajudiciales también deberían ofrecer un mínimo de garantías con vistas a asegurar una "buena justicia" y, sobre todo, a aumentar la confianza de los consumidores en tales sistemas.

2.3. En su Comunicación, la Comisión hace dos propuestas para mejorar la actual situación (poco clara para los ciudadanos) del acceso de los consumidores a la justicia:

2.3.1. En primer lugar, la creación de un "formulario europeo de reclamación del consumidor" (aplicable tanto a nivel nacional como transfronterizo), para mejorar la comunicación entre los consumidores y los profesionales, con el fin, en primer término, de llegar a una solución amistosa inmediatamente después de que surja el litigio.

En el supuesto de que el diálogo entre el consumidor y el profesional no llevara a una solución del problema, se plantea utilizar este formulario para iniciar un procedimiento extrajudicial, bastando eventualmente su simple presentación para que se tenga por formulada la reclamación. Dicho formulario, que ha sido elaborado tras una serie de consultas con los Estados miembros, debería servir para "guiar" y orientar al consumidor en la formulación de su demanda; se lanza con carácter de proyecto piloto por un período de dos años.

2.3.2. En segundo lugar, se propone establecer los principios aplicables al funcionamiento de los órganos extrajudiciales de solución de litigios en materia de consumo, formulados en la Recomendación de la Comisión.

La Recomendación contempla exclusivamente procedimientos que, independientemente de su denominación, sirvan para que -mediante la intervención activa de una tercera persona- se encuentren soluciones vinculantes para poner fin al litigio.

En este orden de cosas, la Comisión ha elaborado esencialmente los siguientes principios:

2.3.2.1. Principio de independencia del órgano responsable de la solución del litigio (garantizado, entre otras cosas, por el hecho de que la persona designada tendrá la competencia necesaria para la función, gozará de un mandato de duración suficiente y no habrá nada en ella que la aproxime personalmente a las partes).

2.3.2.2. Principio de transparencia del procedimiento (garantizado, entre otras cosas, por la obligación de informar sobre la competencia material y territorial del órgano para la solución extrajudicial de litigios, sobre las normas de procedimiento, sobre el coste de éste o sobre los efectos jurídicos de la decisión, y mediante la publicación de informes periódicos relativos a las decisiones dictadas).

2.3.2.3. Principio de contradicción.

2.3.2.4. Principio de eficacia (que estará asegurada por medidas como la no obligatoriedad de utilizar un representante legal para el procedimiento, la gratuidad de éste o la fijación de costes moderados, el rápido desarrollo procedimental y la concesión de amplias facultades de dirección del procedimiento al órgano competente para la solución del litigio).

2.3.2.5. Principio de legalidad (que se asegurará, entre otras cosas, por la prohibición de privar al consumidor de la protección que le garantizan las disposiciones imperativas de la ley del Estado en que esté establecido el órgano y por la obligación de motivar la decisión).

El Comité de las Regiones considera preciso añadir que el órgano extrajudicial decida no sólo con sometimiento pleno a la ley y al Derecho sino también con sujeción a la equidad, si las partes así lo desean.

2.3.2.6. Principio de libertad (que estará salvaguardada, por ejemplo, por el mantenimiento del derecho a recurrir a los órganos jurisdiccionales aun cuando se hubiese llegado a un compromiso en sentido contrario antes de surgir el desacuerdo).

2.3.2.7. Principio de representación, que supone el derecho a hacerse representar por un tercero en todas las etapas del procedimiento.

3. Observaciones generales

3.1. La protección del consumidor y su importancia para los ciudadanos en el mercado interior

3.1.1. En su Dictamen de 17 de mayo de 1994(3) sobre el "Libro Verde: Acceso de los consumidores a la justicia y solución de litigios en materia de consumo en el mercado único", el Comité de las Regiones expresó su entera aprobación de la tesis de la Comisión Europea según la cual la protección del consumidor es asunto de "credibilidad de la construcción europea", añadiendo que un buen funcionamiento del mercado interior requiere que el ciudadano europeo deposite en él su entera confianza, sabiendo que los problemas que surjan pueden solucionarse rápida y eficazmente a través de un régimen regulador de los conflictos.

Además, el Comité de las Regiones manifestó que la protección del consumidor ha adquirido en el mercado interior una nueva dimensión "comunitaria", especialmente en lo que se refiere a los litigios transfronterizos. Por ello, y por la inseguridad en cuanto a la eficacia de la protección de los derechos del consumidor, el Comité de las Regiones pidió a la Comisión Europea que examinase prioritariamente el acceso del consumidor a la justicia y la solución de litigios, utilizando a tal fin íntegramente las nuevas posibilidades del artículo 129 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea.

3.1.2. En este orden de cosas, el Comité de las Regiones señala que con el Tratado de Maastricht -y de nuevo con el de Amsterdam (cf. su nuevo artículo 153)-, la protección de los consumidores se ha visto muy reforzada jurídicamente en relación con la situación precedente, avanzándose hacia la consecución y garantía de un nivel de protección elevado.

3.1.3. El mercado interior ha supuesto para los consumidores y sobre todo para los profesionales una serie de ventajas, por las que es justo congratularse. A juicio del Comité de las Regiones, es preciso que en el mercado interior europeo los consumidores puedan contar con un procedimiento extrajudicial de solución de litigios substancialmente uniforme. Es también necesario un mejor conocimiento por parte de los consumidores y de sus asociaciones y organizaciones de sus posibilidades de actuación, tanto ante las vías jurisdiccionales como ante las instancias extrajudiciales. Por otro lado, sería útil concebir la adhesión de las empresas a los sistemas extrajudiciales de conflictos como un símbolo de calidad de los servicios que prestan.

3.2. Examen a la luz de los párrafos segundo y tercero del artículo 3B del TCE

Desde la perspectiva, muy en particular, de la garantía de las competencias de los entes locales y regionales, conviene examinar el "formulario europeo de reclamación del consumidor", así como los principios aplicables al funcionamiento de los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo, a la luz de los párrafos segundo y tercero del artículo 3B del TCE (principios de subsidiariedad y proporcionalidad).

3.2.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente el planteamiento de la Comisión en el sentido de que la aplicación de la iniciativa propuesta sea voluntaria y tenga, en particular, carácter de proyecto piloto durante dos años.

3.2.2. El Comité estima que, a pesar de los esfuerzos hechos en los últimos años en la Comunidad -como lo prueban, por ejemplo, la Directiva de 19 de mayo de 1998 relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores, y la Propuesta de Directiva sobre la venta y las garantías de los bienes de consumo(4)-, el acervo comunitario no se ha desarrollado lo suficiente como para poder hablar de un nivel similar de protección de los consumidores en los distintos Estados miembros. Por otra parte, el Comité reitera la opinión que ya expresó en relación con el Libro Verde, según la cual las diferencias entre las normas de los Estados miembros reflejan la rica pluralidad cultural de las respectivas tradiciones nacionales y regionales, que se trata de proteger por principio.

3.2.3. En este contexto, cabe apoyar sin reservas la iniciativa de la Comisión de resaltar y fomentar decididamente las posibilidades de solución extrajudicial de los litigios. Esto se antoja aún más cierto si se tiene en cuenta que, a juicio del Comité, en un número significativo de conflictos nacionales y -sobre todo- transfronterizos, el coste y la dilación de los procedimientos que implica la solución jurisdiccional de los litigios son desmesurados con relación a la cuantía económica de los casos. Además, los mecanismos extrajudiciales de resolución de conflictos están normalmente en mejor posición para reaccionar a la gran diversidad de supuestos de hecho y aumentar así, en último termino, su aceptación entre los interesados, como lo demuestran bien a las claras los éxitos que se han apuntado los tribunales arbitrales internacionales de comercio. De otro lado, a través de tales mecanismos es posible tener en cuenta peculiaridades regionales y locales, como la estructura de la oferta y la demanda de bienes y servicios de determinadas clases.

3.2.4. Por lo demás, la potenciación de la solución extrajudicial de los litigios que propone la Comisión coincide con consideraciones y procedimientos que ya están en marcha en los Estados miembros o con procedimientos ya existentes en ellos.

Así, por ejemplo, en los países escandinavos (Dinamarca, Suecia y Finlandia) la mayor parte de los conflictos en materia de consumo se dirime en órganos ad hoc encargados de recibir las reclamaciones de los consumidores, que tienen el estatuto de autoridad administrativa y adoptan sus decisiones según un procedimiento escrito cuyas particularidades se hallan reguladas legalmente.

La situación jurídica en Bélgica y los Países Bajos se caracteriza por la implantación de comités de conflictos, que también conocen de los casos con arreglo a un procedimiento predominantemente escrito y cuyos laudos son vinculantes para las partes que se someten a ellos.

En cambio, en el Reino Unido e Irlanda existen, para determinados sectores económicos como la banca y los seguros, "private Ombudsmen" (defensores del cliente) que actúan como mediadores y están sujetos a determinados requisitos mínimos.

En España existe desde 1993 un procedimiento arbitral en materia de consumo ("sistema arbitral del consumo"), en el que los órganos arbitrales, de composición paritaria, adoptan sus laudos con carácter vinculante bajo la presidencia de un representante de la administración.

En Francia es posible poner en marcha, mediante un formulario normalizado, un procedimiento simplificado ante el "tribunal d'instance", siempre que la cuantía del asunto no supere los 13000 FF.

En Alemania, los órganos de arbitraje y conciliación existentes en los ámbitos comercial e industrial fueron creados por iniciativa de las asociaciones económicas interesadas, ocasionalmente en cooperación con los órganos correspondientes de las asociaciones de consumidores. La tipología de los órganos es variada: los hay que llevan a cabo la actividad mediadora por mandato legal (por ejemplo, las cámaras gremiales); algunos son de tipo corporativo, con intereses típicamente sectoriales (por ejemplo, los órganos arbitrales de la industria automovilística); otros actúan en el ámbito de la protección de los consumidores, ofreciendo servicios de mediación y asesoría (por ejemplo, asesorando a los consumidores en casos de productos defectuosos); también existen órganos basados en la cooperación, en los que participan las asociaciones que representan los intereses de la otra parte (por ejemplo, en litigios sobre contratos de arrendamiento).

4. Observaciones particulares

4.1. Sobre el "formulario europeo de reclamación del consumidor"

4.1.1. En la medida en que con el formulario único propuesto por la Comisión se pretende que el consumidor pueda canalizar su reclamación de forma más eficaz y contribuir así, a través de un diálogo constructivo, a un arreglo amistoso del litigio, el Comité de las Regiones estima correcto que la Comisión -contrariamente a lo que propugnaba aún en su Plan de Acción- ya no prevea la utilización de impresos normalizados para interponer un recurso ante los tribunales, necesario cuando no hay reacción de la otra parte. Al Comité le merece también una opinión favorable el planteamiento de limitar el ámbito de aplicación del formulario a la puesta en marcha de un procedimiento extrajudicial, dejando, en su caso, que el interesado decida si procede utilizar el formulario para resolver el conflicto.

4.1.2. No obstante, habida cuenta de la complejidad de los litigios en materia de consumo, cabe cuestionarse en algunos casos la oportunidad de exponer los hechos o las reclamaciones del consumidor ciñéndose a un formulario y al considerable esquematismo que éste impone.

En relación con la concepción del formulario, se observa que en sus apartados hay cuestiones que se responden marcando varias casillas; así sucede en el apartado I ("problemas planteados") con las opciones 5, 6, 7, 26, y 27, en relación con una ejecución defectuosa; o en el III ("Reclamaciones del consumidor") con las opciones 36, 39 y 42, respecto de la subsanación de defectos. El CDR considera que esto puede dar lugar a incertidumbre en el reclamante, sobre todo cuando no está versado en asuntos jurídicos o económicos. Tanto más cuanto que en las "instrucciones" del formulario se advierte que hay que respetar los plazos de prescripción respectivamente vigentes: esta advertencia -que en sí misma es necesaria, y en ese sentido también plausible, como toque de atención- puede tener como efecto que el consumidor o el usuario necesite, ya en esa fase del procedimiento, asesoramiento jurídico especializado, sobre todo si se trata de litigios transfronterizos, en los que se plantea además la cuestión de cuál es el Derecho sustantivo aplicable. Y ello, por una parte, para evitar de antemano el peligro de una posible prescripción de sus reivindicaciones -que, por ejemplo, en la República Federal de Alemania se produce a los seis meses de la entrega del bien, según el parágrafo 477 del Código civil alemán (BGB)- y, por otra, para poder valorar, a la luz de la situación jurídica, la conveniencia de una solución o compromiso que pudiera proponer la otra parte. Habría que procurar que los mismos organismos nacionales o territoriales de atención al consumidor que proporcionan los formularios de reclamación prestasen el servicio de asesoramiento jurídico necesario para cumplimentarlos.

4.1.3. A la vista de cuanto antecede, el Comité de las Regiones respalda expresamente el período de prueba de dos años que está previsto, de manera que, sobre la base de la experiencia y las valoraciones que éste permitirá atesorar, pueda analizarse la utilización del formulario desde la óptica de su adecuación a los fines que se pretende conseguir y su eficacia. Además, habrá que tomar en consideración a este respecto los avances en el ámbito de la aproximación del Derecho sustantivo, tal como aparecen recogidos, por ejemplo, en la Propuesta de Directiva sobre la venta y las garantías de los bienes de consumo, ya mencionada. Por otra parte, el formulario no ofrece al consumidor la posibilidad de proponer al profesional una solución extrajudicial del conflicto de forma subsidiaria al arreglo amistoso.

4.2. Sobre los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo

4.2.1. Dado que, para poder cumplir adecuadamente su función, la solución extrajudicial de conflictos en el mercado interior precisa, al menos en principio, de una estructura homogénea, el Comité de las Regiones apoya decididamente la propuesta de la Comisión de simplificar y aproximar el procedimiento extrajudicial mediante la elaboración de determinados criterios mínimos a escala europea. La adopción de principios comunes para la solución extrajudicial de conflictos, así como para los órganos responsables de la aplicación de tales procedimientos, merece una acogida muy positiva en cuanto contribución apropiada con vistas a crear un entorno favorable para resolver los litigios intracomunitarios en materia de consumo. Tanto más si se tiene en cuenta que estas posibilidades no deben cerrar al consumidor el acceso a los tribunales ni dificultárselo.

4.2.2. Por otra parte, la independencia de los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios debería constituir, a juicio del Comité de las Regiones, una condición irrenunciable. Desde esta perspectiva, cabría determinar los órganos extrajudiciales bajo el principio participativo desechando los mecanismos "sectoriales" de solución de conflictos en los que este principio no es respetado. El Comité de las Regiones considera indispensable, para favorecer la aceptación de las decisiones, que en la composición de los órganos de arbitraje y conciliación estén presentes representantes de los tres principales agentes del mercado: asociaciones de consumidores, asociaciones de empresarios y administración y que estén moderados por una persona independiente con formación jurídica. Además, al aplicar las recomendaciones, y en aras de un respeto suficiente del principio de libertad (sobre todo del lado de los consumidores), debería velarse por que las partes dispongan de un plazo suficiente para poder valorar el resultado de la conciliación.

4.2.3. El Comité de las Regiones estima que el objetivo, en el futuro, no debe ser en ningún caso suprimir los mecanismos de solución de conflictos de los Estados miembros y sustituirlos por instituciones unificadas de nuevo cuño. Las normas mínimas recomendadas deben servir más bien para ir modelando según las propuestas de la Comisión los órganos ya existentes en regiones y municipios para la solución extrajudicial de los litigios, en la medida necesaria en cada caso. En opinión del Comité de las Regiones, ello constituye la mejor manera de garantizar que las peculiaridades regionales y locales se sigan respetando y que los recursos disponibles se puedan utilizar en beneficio del consumidor del modo más eficiente posible.

En particular, no debe tocarse el ámbito de actuación de los organismos estatales o municipales de asesoría jurídica que en la actualidad funcionan satisfactoriamente, como los Centros públicos de información jurídica y conciliación ("Öffentliche Rechtsauskunfts- und Vergleichsstelle") de Hamburgo y Bremen.

4.2.4. En este orden de consideraciones, finalmente, es de celebrar el propósito de la Comisión de crear un banco central de datos para los órganos responsables de la solución extrajudicial de conflictos, en aras de una mayor transparencia y de la difusión más amplia posible de este tipo de solución.

A este respecto, el Comité de las Regiones cree que las informaciones contenidas en dicho banco de datos deben permitir, siguiendo una de las medidas para la aplicación del principio de transparencia establecido por la Comisión y buscando la uniformidad de estos procedimientos en la UE, la difusión y conocimiento de las normas de procedimiento aplicables a los órganos encargados de la solución extrajudicial de litigios, así como de las decisiones que los mismos hayan dictado, salvaguardando la intimidad de las partes implicadas, pudiendo también ponerse a disposición de los Estados miembros en la forma financiada por la Comunidad.

4.2.5. Por otra parte, el Comité estima necesario que en el futuro se recomiende la integración de las asociaciones de consumidores de cualquier nivel territorial en defensa de un interés colectivo en los procedimientos de solución extrajudicial de litigios, no solamente representando al consumidor, sino defendiendo los intereses individuales de multitud de consumidores afectados por idénticas relaciones de consumo dentro del mercado interior europeo.

5. Conclusiones

5.1. El Comité de las Regiones acoge favorablemente las propuestas recogidas en el documento de la Comisión relativo a la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo, al tiempo que insiste en la necesidad de que esta iniciativa se adopte -tal como propone la Comisión- con carácter de proyecto piloto por un período de dos años.

5.2. La creación de un procedimiento de solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo en el mercado interior contribuye a la transparencia de los derechos que para los ciudadanos resultan del propio mercado interior, así como a una mejor aceptación de la integración europea por parte de los ciudadanos.

5.3. El Comité de las Regiones considera que la acción futura en materia de acceso de los consumidores a la justicia no puede tener por objetivo sustituir los mecanismos de solución de conflictos ya existentes de los Estados miembros por nuevos órganos europeos. Parece más conveniente remodelar los órganos existentes para cumplir las normas mínimas ya definidas o por definir.

5.4. Por último, el Comité de las Regiones estima que se deben promover adecuadamente -también en términos financieros- las propuestas relativas a la solución extrajudicial de conflictos que están contenidas en la Comunicación de la Comisión. En este sentido, el Comité celebra que en diciembre de 1998 se haya aprobado la Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se establece un marco general de las actividades comunitarias en favor de los consumidores, que, por ejemplo, prevé apoyar financieramente las políticas en materia de consumo seguidas en los Estados miembros. Para el Comité, sería deseable que las correspondientes políticas en materia de consumo conocieran una pronta aplicación.

Bruselas, el 10 de marzo de 1999.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Manfred DAMMEYER

(1) COM(93) 576 final de 16 de noviembre de 1993.

(2) COM (96) 13 final de 14 de febrero de 1996.

(3) CDR 47/94 - DO C 217 de 6.8.1994, p.29.

(4) COM(95) 520 final.