EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA

•Razones y objetivos de la propuesta

El Reglamento (CEE) n.º 95/93 («el Reglamento sobre franjas horarias») establece las normas para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos de la Unión. Su artículo 10 establece la norma «se usa o se pierde», en virtud de la cual las compañías aéreas deben utilizar al menos el 80 % de las franjas horarias en una serie de franjas horarias asignada en un período de programación determinado (verano o invierno) a fin de mantener su derecho a la misma serie de franjas horarias en el siguiente período de programación equivalente (los derechos «adquiridos» o «históricos»).

La pandemia de COVID-19 provocó un descenso repentino y sin precedentes de la demanda por parte de los pasajeros (los puntos más bajos se alcanzaron en abril de 2020, con una disminución del 89 % en comparación con las mismas semanas de 2019). Dado que las compañías aéreas ya no podían cumplir la norma general «se usa o se pierde» sin correr el riesgo de causar un perjuicio financiero o medioambiental significativo, la UE modificó en dos ocasiones el Reglamento sobre las franjas horarias para adaptar esta norma. El Reglamento modificado también otorgó a la Comisión Europea poderes para adoptar actos delegados destinados a ampliar el alivio de las normas de utilización de las franjas horarias y ajustar el umbral de uso si la reducción del tráfico aéreo debida a la COVID-19 persistía y era probable que siguiera persistiendo. La Comisión hizo uso de esta delegación de poderes en tres ocasiones. Las actuales normas de alivio de la utilización de las franjas horarias expirarán el 29 de octubre de 2022. Los poderes delegados de la Comisión expiraron el 21 de febrero de 2022 y, por lo tanto, la Comisión no puede ampliar el alivio de las normas de utilización de las franjas horarias de la UE más allá del período de programación del verano de 2022.

La norma «se usa o se pierde» se suspendió completamente desde el 1 de febrero de 2020 hasta el 27 de marzo de 2021 (es decir, se otorgó una exención total). Dada la posterior recuperación de la demanda de tráfico aéreo vinculada a la campaña de vacunación y la introducción del certificado COVID digital de la UE, la UE adoptó el planteamiento de que el alivio de las normas de utilización de las franjas horarias debería orientarse a lo necesario y equilibrarse mediante la introducción de determinados aspectos favorables a la competencia. Por su propia naturaleza, el alivio de las normas de utilización de las franjas horarias tiene por efecto conceder cierta ventaja a las compañías aéreas existentes en detrimento de los nuevos operadores que podrían prestar servicios aéreos, pero que no pueden acceder a la capacidad aeroportuaria. Para reducir el riesgo de efectos contrarios a la competencia, la tasa de utilización de las franjas horarias aumentó gradualmente del 0 % al 64 % (para el período de programación del verano de 2022). Cuando la tasa de utilización de franjas horarias aumentó por encima del 0 %, se introdujeron nuevas excepciones de no utilización justificada de franjas horarias (JNUS, por sus siglas en inglés) como salvaguardia adicional. Estas excepciones ofrecen alivio adicional en casos específicos en los que una compañía aérea no puede operar un vuelo debido a las medidas impuestas por las autoridades públicas para mitigar la propagación de la COVID-19 (por ejemplo, prohibiciones de vuelo o confinamientos en cualquiera de los extremos de la ruta).

También se introdujeron otras normas para maximizar el uso eficiente y favorable a la competencia de la capacidad aeroportuaria (por ejemplo, un plazo de devolución de tres semanas para franjas horarias que no se fueran a utilizar, prioridad para los usuarios de franjas horarias ad hoc en determinadas circunstancias, etc.). Estas normas tienen por objeto maximizar los beneficios para el mayor número de usuarios y permitir que los pasajeros se beneficien de un mercado de la aviación y de una conectividad competitivos.

El nivel actual de tráfico aéreo en los Estados miembros de Eurocontrol se sitúa en torno al 86 % del nivel en el mismo período de 2019. Las cifras de Eurocontrol también muestran que el tráfico hacia otros continentes se está recuperando a un ritmo similar. El tráfico aéreo a América del Norte es solo un 8 % inferior a los niveles de 2019 y a África, un 37 % inferior a 2019 (con una reducción menor a los países del norte de África). El tráfico aéreo a América del Sur es un 20 % inferior a 2019 y a Oriente Medio, un 8 % inferior a los niveles de 2019. El mercado más rezagado es el de UE-Asia, que se sitúa en el 65 % de los niveles de 2019. Esto se debe al mantenimiento de las restricciones de viaje, especialmente en China, debido a la COVID-19 (las franjas horarias en las rutas afectadas están protegidas por las excepciones de JNUS) y al hecho de que muchas compañías aéreas tienen que rodear el espacio aéreo ruso para llegar a los países asiáticos. Esto aumenta significativamente la duración de los vuelos en las rutas afectadas y obliga a las compañías aéreas a reducir la frecuencia de vuelo.

Según el pronóstico del tráfico aéreo de Eurocontrol (hipótesis de base, actualmente superada), el tráfico será un 90 % al inicio del período de programación de invierno de 2022/2023. Sobre la base de las mismas previsiones, el tráfico aéreo a finales de 2022 se situará en el 92 % (hipótesis de base), el 96 % (hipótesis al alza) o el 83 % (hipótesis a la baja). En junio de 2022, el tráfico aéreo anual se sitúa en el 75 % de 2019, con una tendencia al alza. En mayo de 2022, el Consejo Internacional de Aeropuertos de Europa revisó al alza sus previsiones sobre el número de pasajeros: la pérdida de tráfico de pasajeros prevista en un – 32 % para el año es ahora del – 22 %. En un análisis publicado en mayo de 2022, el CAPA – Centre for Aviation (que proporciona información sobre el mercado) pronostica que la capacidad de plazas ofrecida puede alcanzar los niveles de 2019 en el tercer trimestre de 2022. Si bien el número de pasajeros sigue siendo inferior, se está cerrando la brecha entre la capacidad de asientos ofrecida y el número de pasajeros. Dada esta sólida recuperación del tráfico aéreo, se propone no modificar la tasa de utilización normal del 80 % a partir del período de programación de invierno de 2022/2023.

La experiencia durante la pandemia ha demostrado que la situación epidemiológica de la COVID-19 es inestable e impredecible. Algunas autoridades de salud pública ya han advertido de que los casos de COVID-19 pueden intensificarse de nuevo durante las temporadas septentrionales de otoño e invierno. No es posible anticipar el impacto de las posibles nuevas variantes o de un mayor número de casos en la capacidad de los pasajeros para viajar. Además, la agresión militar rusa contra Ucrania puede seguir siendo un factor perturbador.

Para mitigar las posibles consecuencias negativas en los niveles de tráfico aéreo si se materializan estos escenarios, es importante que el marco jurídico para la asignación de franjas horarias sea lo suficientemente resiliente como para permitir un alivio proporcionado, favorable a la competencia y rápido de las normas de utilización de las franjas horarias. Por consiguiente, se propone otorgar a la Comisión poderes delegados por un período de tiempo limitado para ajustar la tasa de utilización de las franjas horarias en caso necesario si el tráfico aéreo sigue estando por debajo de un determinado umbral debido a la COVID-19 o a los efectos directos de la agresión militar rusa.

Además, las compañías aéreas deben seguir beneficiándose de las excepciones de JNUS en caso de que las autoridades públicas impongan medidas sanitarias que restrinjan el transporte aéreo u obstaculicen gravemente la capacidad de los pasajeros para viajar. También se propone ampliar la excepción para incluir las medidas impuestas en respuesta a todas las situaciones epidemiológicas (no limitadas a la COVID-19), las catástrofes naturales y los disturbios políticos que afectan a los aeropuertos. Esta propuesta de ampliación de las excepciones de JNUS ha recibido una amplia aprobación de todas las categorías de partes interesadas (que se describen más adelante).

Si bien corresponde a los coordinadores aplicar el Reglamento sobre las franjas horarias, la experiencia ha demostrado que es necesaria una cooperación más estrecha entre ellos para cumplir los objetivos del Reglamento sobre las franjas horarias, garantizar una aplicación coherente de las normas de la UE en situaciones similares y mantener unas condiciones de competencia equitativas. Por lo tanto, se propone reforzar el papel de la Asociación Europea de Coordinadores de Aeropuertos a la hora de publicar orientaciones. La transparencia en la aplicación de las excepciones de JNUS es muy importante para las compañías aéreas, por lo que los coordinadores deben publicar a qué destinos se aplican las excepciones. Además, cuando un coordinador aplique la excepción a las franjas horarias en un extremo de la ruta, el coordinador del otro extremo de la ruta deberá considerar la posibilidad de aplicarla también, siempre que ello no perjudique indebidamente las operaciones aeroportuarias o el acceso justo a una capacidad aeroportuaria limitada, o ambas cosas. Además, se propone que, si la mayoría de la población de la UE se ve afectada por medidas que obstaculizan gravemente el transporte aéreo, todos los coordinadores de franjas horarias pueden conceder excepciones de JNUS a todas las franjas horarias.

Durante su contacto periódico con las partes interesadas, la Comisión tomado conciencia de la necesidad de abordar determinadas repercusiones de la agresión militar rusa contra Ucrania sobre el tráfico aéreo. La prohibición de que las compañías aéreas de la Unión y de otros países entren en el espacio aéreo de Bielorrusia, Rusia y Ucrania está repercutiendo en las operaciones regulares. La necesidad de desviar los vuelos puede añadir una duración significativa al vuelo, lo que imposibilitaría el cumplimiento de la franja horaria asignada inicialmente. En primer lugar, la Comisión apoya plenamente que los coordinadores utilicen la flexibilidad concedida en virtud del artículo 8, apartado 4, del Reglamento sobre las franjas horarias para reprogramar las utilizadas en rutas directas afectadas por la prohibición de entrar en el espacio aéreo ruso, bielorruso y ucraniano. En segundo lugar, se propone aclarar que, cuando se reabra el espacio aéreo ucraniano, las compañías aéreas cuyas franjas horarias en rutas entre la UE y Ucrania estén protegidas por el artículo 10, apartado 4, letra a), reciban un período de recuperación adicional de dieciséis semanas antes de que vuelvan a ser aplicables los requisitos de utilización de las franjas horarias. En tercer lugar, para ayudar a la recuperación de Ucrania y animar a las compañías aéreas a que restablezcan la conectividad entre la UE y Ucrania, se propone facultar a la Comisión para adoptar actos delegados a fin de reducir la tasa de utilización de las franjas horarias en esas rutas específicas entre los aeropuertos de la UE y los ucranianos. Por último, se propone aclarar explícitamente que las compañías aéreas sujetas a medidas restrictivas adoptadas en virtud del artículo 215 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) o de la lista de seguridad de la UE no pueden beneficiarse de la aplicación del artículo 10, apartados 4 y 4 bis, del Reglamento sobre las franjas horarias. Es preciso retirarles las franjas horarias para evitar el bloqueo de la capacidad aeroportuaria.

La Comisión celebró una convocatoria de datos entre el 26 de abril y el 24 de mayo de 2022 e invitó a las partes interesadas a responder a la iniciativa propuesta para ampliar el alivio de las normas de utilización de las franjas horarias. La Comisión recibió un total de cuarenta y tres respuestas, de las cuales veintinueve están a disposición del público en el portal «Legislar mejor» .

Todas las respuestas apoyan la continuación del alivio de las normas de utilización de las franjas horarias, en particular: i) la disponibilidad continua de las excepciones de JNUS; ii) la coordinación entre los coordinadores de franjas horarias a la hora de aplicar estas excepciones; y iii) la concesión a la Comisión de poderes delegados para reducir la tasa de utilización (que casi todas las partes interesadas apoyaron). De todas las respuestas, cinco partes interesadas (tres compañías aéreas y dos asociaciones, que representan la mayoría de los aeropuertos de la UE) pidieron explícitamente que se restableciera la tasa de utilización del 80 %, mientras que veintiséis solicitaron expresamente una tasa de utilización más baja (las compañías aéreas solicitaron principalmente mantener la tasa de utilización actual del 64 %). Algunas partes interesadas, principalmente Estados miembros, no mencionaron ninguna tasa de uso preferente, pero apoyaron la propuesta de facultar a la Comisión para adoptar actos delegados. Además, las partes interesadas apoyaron ampliamente que las compañías aéreas que utilizaron franjas horarias ad hoc durante el período de alivio de sus normas de utilización deberían tener un acceso prioritario a estas franjas horarias, en función de la capacidad disponible.

La Comisión reconoce que la solicitud de mantener una tasa de uso más baja está relacionada con la incertidumbre en relación con la COVID-19 y la agresión militar de Rusia contra Ucrania y las consiguientes repercusiones económicas. Los casos de COVID-19 pueden volver a aumentar durante el período de programación invernal, que suele ser de menor demanda. Sin embargo, Eurocontrol prevé que el tráfico aéreo se sitúe en el 90 % de los niveles de 2019 al inicio del período de programación de invierno. Por lo tanto, no está justificado anunciar una tasa de utilización más baja en esta fase. La Comisión sostiene que existen suficientes salvaguardias contra evoluciones adversas imprevistas, a saber, la posibilidad de reducir el porcentaje de utilización mediante la adopción de actos delegados en cualquier momento (en caso necesario mediante el procedimiento de urgencia), junto con la disponibilidad continua de excepciones de JNUS. La Comisión también ha declarado en repetidas ocasiones que el tráfico aéreo no necesita volver a los niveles de tráfico de 2019 para que se restablezcan las normas generales de utilización de las franjas horarias, ya que es probable que las preferencias de los consumidores hayan cambiado, a lo que debe adaptarse el mercado. Es esencial que la capacidad aeroportuaria se utilice de manera eficiente y favorable a la competencia en beneficio de los consumidores y de la conectividad.

Muchas compañías aéreas se mostraron a favor de ampliar la aplicación de las excepciones de JNUS, por ejemplo para cubrir las recomendaciones públicas contra los viajes, para cubrir no solo las rutas directamente afectadas, sino también el tráfico de enlace, y para cubrir la indisponibilidad de servicios esenciales de asistencia en tierra u otras actividades esenciales para apoyar las operaciones aéreas.

La Comisión recuerda que las excepciones de JNUS constituyen una excepción a las normas habituales y, por lo tanto, deben restringirse a lo estrictamente necesario para no limitar indebidamente la competencia, lo que a su vez podría perjudicar a los consumidores. Las recomendaciones de los Estados contra los viajes pueden afectar a la voluntad de los pasajeros de viajar; sin embargo, como tales, no constituyen un obstáculo grave para viajar y los viajes siguen teniendo lugar. Si existen restricciones severas en el otro extremo de la ruta, como cuarentena obligatoria, confinamientos, etc., se aplica la excepción que, por tanto, proporciona una protección adecuada.