El Fondo financiará y alentará los esfuerzos de los Estados miembros dirigidos a la transposición efectiva de la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de modo que se llegue a un sistema de retorno más rápido que respete los procedimientos y las normas que permiten que Europa garantice un trato humano y digno a los retornados y un uso proporcionado de las medidas coercitivas, en consonancia con los derechos fundamentales y el principio de no devolución. En lo relativo a las políticas de retorno sostenibles, el Fondo apoyará un enfoque integrado y coordinado de la gestión del retorno y la cooperación con los terceros países para que cumplan sus obligaciones mediante medidas de apoyo como el desarrollo de capacidades para la gestión de los retornos, campañas de información y sensibilización, y el apoyo a las medidas de reintegración.

El éxito de la gestión de la migración de la UE se basa asimismo en la eficacia de las políticas de integración. A este fin, los Fondos de la política de cohesión y el FSE+ en particular servirán de apoyo para facilitar la integración a medio y largo plazo de los nacionales de terceros países tras la primera fase de acogida, incluida la integración al mercado de trabajo. Como complemento a este esfuerzo, el Fondo apoyará la acción de los Gobiernos nacionales, las autoridades locales y regionales y las organizaciones de la sociedad civil encaminadas a promover la integración a corto plazo de los nacionales de terceros países en las comunidades de acogida, así como la confianza mutua. La presente propuesta financiará medidas de acogida e integración inicial de los nacionales de terceros países en situación de residencia legal que generalmente se llevan a cabo en la fase inicial de la integración, es decir, en el período posterior a su llegada al territorio de la UE. Asimismo, apoyará a los Estados miembros en la elaboración de medidas horizontales, como el desarrollo de capacidades, los intercambios con la sociedad de acogida, la realización de campañas de sensibilización o la cooperación y el aprendizaje mutuo entre los Estados miembros en materia de integración de los nacionales de terceros países en situación de residencia legal en el territorio de la UE.

El Fondo contribuirá a una política migratoria de la UE que sea sólida, realista y equitativa, una política que reconozca las necesidades de las sociedades de acogida y los ciudadanos de la UE, y colabore estrechamente con socios de todo el mundo. El Fondo garantizará que la UE siga cumpliendo sus obligaciones para con las personas que necesitan protección internacional, facilite el retorno de las personas que no tienen derecho a permanecer en la UE y financie soluciones que permitan sustituir los flujos irregulares e incontrolados con vías seguras y bien gestionadas. Es preciso analizar los retos que se hallan en la raíz de la migración irregular, como el subdesarrollo, la demografía, la falta de oportunidades, el cambio climático y la desigualdad. Solo se conseguirán resultados duraderos con una gestión integral de la migración, con arreglo a los principios de solidaridad y reparto equitativo de la responsabilidad. Esto incluye una distribución adecuada de los recursos financieros de la Unión para garantizar que los Estados miembros más afectados tengan capacidad suficiente para hacer frente a los retos a que se enfrentan, en beneficio de la UE en su conjunto. En este contexto, la propuesta de la Comisión tiene en cuenta los actuales esfuerzos de reforma del Sistema Europeo Común de Asilo y el estado actual de las negociaciones sobre el Reglamento de Dublín y el Marco de Reasentamiento de la Unión, y es posible que se deba adaptar algunos elementos a fin de reflejar los resultados de estas una vez concluidas.

En este contexto, la Comisión, en su propuesta de 2 de mayo de 2018 sobre el marco financiero plurianual 2021-2027, propuso reforzar significativamente el presupuesto general de la Unión para la gestión de la migración y las fronteras exteriores, multiplicándolo por 2,6, incluido un incremento de la financiación asignada a las agencias descentralizadas de este ámbito. La presente propuesta no atañe a la financiación asignada a las agencias y únicamente regula el Fondo de Asilo y Migración que prestará apoyo para la gestión eficiente de la migración por los Estados miembros con una dotación financiera de 10 415 000 000 EUR (a precios corrientes).

El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo Plus (FSE+), por otra parte, incluyen importantes disposiciones para la integración a largo plazo de nacionales de terceros países, mientras que el presente Fondo va a centrarse en las medidas de integración inicial. Otros programas, tales como el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y Erasmus+, reforzarán asimismo las disposiciones relativas a los migrantes y los refugiados. Todos estos instrumentos deberán funcionar con coherencia con el fin de maximizar la incidencia de su financiación.

La variedad de elementos de la gestión de la migración requiere el planteamiento coordinado de una serie de instrumentos de financiación de la Unión que apoyen la aplicación de los aspectos internos y externos de la política de la Unión. Los instrumentos exteriores de la Unión desempeñan un papel fundamental a la hora de abordar las causas profundas de la migración, garantizar el acceso a la protección internacional, reforzar la gestión de las fronteras, llevar a cabo la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes y la trata de seres humanos y apoyar la aplicación de las medidas de retorno así como la gestión de la política de migración regular de la Unión. Por consiguiente, la migración será un ámbito de relevancia en el contexto de la propuestas de la Unión en materia de instrumentos exteriores de la Unión. Las medidas financiadas por el Fondo que se apliquen en el territorio de terceros países y en relación con estos deberán ejecutarse logrando una sinergia, coherencia y complementariedad plenas con otras acciones fuera de la Unión respaldadas a través de los instrumentos de financiación de la Unión con dimensión exterior. En particular, en la ejecución de dichas acciones debe buscarse la plena coherencia con los principios y objetivos generales de la acción exterior y de la política exterior de la Unión respecto del país o región de que se trate. En relación con la dimensión exterior, el Fondo deberá prestar apoyo focalizado para mejorar la cooperación con terceros países y reforzar aspectos clave de la gestión de la migración en ámbitos de interés para la política migratoria de la Unión.

El Fondo operará en plena complementariedad con estas agencias, respecto de las que se propone un reforzamiento significativo para el próximo período. En su Comunicación «Un presupuesto moderno para una Unión que proteja, empodere y vele por la seguridad», la Comisión propone asignar un importe de 865 000 000 EUR (a precios corrientes) a las agencias de la Unión en el ámbito de la migración. El presente Reglamento no abarca la financiación de estas agencias. Su financiación se determina en el marco del procedimiento presupuestario anual ordinario. Además, la Comisión propone asignar una cantidad de 12 013 000 000 EUR (a precios corrientes) para apoyar una importante ampliación de la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas para que sea plenamente operativa, con un cuerpo permanente de unos 10 000 guardias de fronteras y una Agencia Europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia (eu-LISA) que funcione adecuadamente.

Sin embargo, una intensificación de la política de la UE sobre migración exige que se actúe en todo el espectro de herramientas disponibles. A este respecto, la labor de los Estados miembros financiada por los Fondos será más eficaz si se complementa y se apuntala con las actividades correspondientes de las agencias de la Unión, en particular la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas, que desempeñarán un papel fundamental a la hora de detectar los puntos débiles y ayudar a los Estados miembros a abordarlos, también a través de operaciones conjuntas, formación y el despliegue de expertos.

El Fondo mantendrá el apoyo general a las políticas de la UE en el ámbito de la migración, la integración y el retorno, como la ayuda para reforzar y desarrollar el Sistema Europeo Común de Asilo (incluida su dimensión exterior), la ayuda a la solidaridad y el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros, en particular en favor de los más afectados por los flujos de migración y asilo, la ayuda a la migración regular hacia los Estados miembros y el desarrollo de estrategias proactivas de inmigración que respeten el proceso de integración de los nacionales de terceros países, la ayuda para aumentar las capacidades de los Estados miembros y promover estrategias de retorno equitativas y eficaces, así como el desarrollo de asociaciones y la cooperación con países no pertenecientes a la UE.

Se debe seguir simplificando la ejecución de la gestión del Fondo, en particular garantizando un planteamiento coherente con las normas aplicables a la gestión de otros Fondos de la Unión («código normativo único»), proporcionando directrices más claras y precisas sobre los sistemas de gestión y control y los requisitos de auditoría y velando por que las normas de subvencionabilidad de los gastos en el régimen de gestión compartida aprovechen todo lo posible las opciones de costes simplificados.

3.RESULTADOS DE LAS EVALUACIONES EX POST, DE LAS CONSULTAS CON LAS PARTES INTERESADAS Y DE LAS EVALUACIONES DE IMPACTO

La presente propuesta respeta el principio de subsidiariedad porque la mayor parte de la financiación se ejecutará en régimen de gestión compartida y respetando las competencias institucionales de los Estados miembros, al tiempo que reconoce plenamente que las intervenciones deben darse al nivel apropiado y que el papel de la Unión no debe exceder de lo necesario.

La gestión de los flujos migratorios presenta cada vez más desafíos transnacionales y de tal envergadura que no pueden ser abordados por los Estados miembros por sí solos. Dado que abordar la migración requiere importantes recursos y capacidades de los Estados miembros, y con el fin de garantizar un enfoque global basado en la confianza mutua, la solidaridad, la responsabilidad compartida, la cooperación y la coordinación entre los Estados miembros y las instituciones de la UE, existe un claro valor añadido en la intervención de la Unión en este ámbito y la movilización del presupuesto de la UE.

•Subsidiariedad (en el caso de competencia no exclusiva)

Esta propuesta tiene en cuenta los resultados de las evaluaciones de los instrumentos de financiación anteriores. Se basa en la evaluación ex post del Fondo Europeo para los Refugiados, el Fondo Europeo para la Integración de Nacionales de Terceros Países y el Fondo Europeo para el Retorno y la evaluación intermedia del FAMI (período de programación 2014-2020). En cuanto a los distintos criterios de evaluación, se llegó a las conclusiones siguientes.

En términos de eficacia, el FAMI ha desempeñado un papel importante en la mejora de los sistemas de asilo y el refuerzo de la capacidad de acogida de los Estados miembros. Debido a la crisis migratoria, el ámbito del asilo fue especialmente prioritario en muchos países. El FAMI también registró progresos relevantes en relación con las personas más vulnerables, incluidos los menores no acompañados, y los refugiados y solicitantes de asilo en regiones como el norte de África y el Cuerno de África, de modo que aumentó la visibilidad de su dimensión exterior. No obstante, hay pocas pruebas de la mejora de la capacidad para desarrollar, supervisar y evaluar sistemas de asilo, y, aunque el programa de reasentamiento de la UE ha avanzado, ha contribuido solo en escasa medida a la creación, desarrollo y ejecución de programas nacionales de reasentamiento.

El FAMI ha realizado grandes progresos por lo que se refiere a la integración de los nacionales de terceros países, un ámbito en el que las medidas de integración a corto plazo han tomado preeminencia ante las medidas a largo plazo, si bien hasta la fecha los progresos en materia de migración regular han sido limitados, probablemente a causa de factores circunstanciales. Los resultados de estas medidas todavía no son visibles, puesto que la integración es un proceso a largo plazo.

El desarrollo de estrategias de retorno equitativas, sostenibles y eficaces ha sido un objetivo de importancia creciente para la mayoría de los Estados miembros y, a pesar de que, con el apoyo del Fondo, las tasas de retorno tanto voluntario como forzoso han aumentado de forma constante, las conclusiones ponen de manifiesto que la contribución del FAMI a la aplicación efectiva de las estrategias de retorno ha sido limitada.

La solidaridad y el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros se han reforzado, principalmente a través de la ayuda de emergencia, los mecanismos de reubicación y los programas de reasentamiento de la UE. Los resultados disponibles indican que los programas nacionales contribuyeron en escasa medida tanto al traslado de solicitantes de asilo como al traslado de los beneficiarios de protección internacional, en comparación con el mecanismo de reubicación.

El FAMI ha apoyado de forma significativa a los Estados miembros en situaciones de emergencia, principalmente a través de la ayuda de emergencia, que ha sido un instrumento fundamental en el fortalecimiento de la solidaridad. Ha permitido responder de manera rápida y precisa, en coordinación y sinergia con el instrumento de ayuda de emergencia.

En cuanto a la eficiencia, la evaluación indica que, en general y desde la perspectiva limitada que brindan los datos de que se dispone, los resultados del Fondo se lograron con un coste razonable en términos de recursos humanos y financieros. Aunque el comienzo de la ejecución de los programas nacionales se retrasó, la ejecución global del Fondo parece ir a buen ritmo, gracias a la ayuda de emergencia, que colmó la brecha de financiación y permitió prestar atención a las necesidades inmediatas, así como al enfoque flexible aplicado a su gestión. La medidas de gestión y control también han sido adecuadas y eficaces, con mecanismos estrictos para garantizar que el Fondo se ejecute correctamente y que se eviten el fraude y las irregularidades.

En la fase actual, hay pocos indicios de una reducción significativa de la carga administrativa, si bien el FAMI ha traído consigo una simplificación en comparación con el pasado. Se han introducido varios procedimientos administrativos y de gestión nuevos teniendo en cuenta las enseñanzas extraídas de los anteriores Fondos. Se trata, entre otros, de la adopción de las directrices y herramientas para la mejora de la legislación, así como la recopilación de datos para indicadores a fin de garantizar una medición adecuada de los resultados.

En general, los beneficiarios consideran que la mayoría de las medidas innovadoras (por ejemplo, las opciones de costes simplificados o la programación plurianual) son especialmente útiles, y parecen haber logrado la simplificación. Pese al progreso en la simplificación, las normas y los procedimientos nacionales que se aplican en el marco de los programas nacionales parecen dar lugar a una carga administrativa moderada a alta, lo que afecta a la eficiencia.

A pesar de los retos, el FAMI sigue siendo muy pertinente, puesto que ha demostrado ser lo suficientemente flexible, amplio y transversal para responder a necesidades diferentes, y los programas nacionales están en consonancia con las necesidades de los Estados miembros. Sin embargo, la evolución de las necesidades que tuvieron los Estados miembros durante el período de ejecución exige más flexibilidad en las asignaciones financieras. Las necesidades varían ampliamente entre los Estados miembros y en los distintos ámbitos (asilo, integración y retorno), y los volúmenes de trabajo y ámbitos de aplicación han fluctuado, pero en general han aumentado. En muchos países se ha dado prioridad al ámbito del asilo. Debido a la crisis migratoria, la magnitud del FAMI acabó siendo distinta de lo previsto inicialmente y el nivel de financiación original resultó insuficiente.

Se tomaron medidas durante las fases de diseño, planificación y programación del Fondo para garantizar que fuese coherente con otros instrumentos financieros de la UE y con las estrategias políticas clave de la UE, que los complementara y que estuviese alineado con ellos. Durante la fase de ejecución, la Comisión se aseguró de que los Fondos de la Unión con objetivos similares se utilizaran de manera coordinada. A escala nacional, la mayoría de los Estados miembros garantizó la coherencia y la complementariedad mediante el establecimiento de mecanismos de coordinación, principalmente en forma de comités de seguimiento que reunieron a las autoridades que participaron en la ejecución de los Fondos.

No obstante, parece existir un margen de mejora de la comunicación en lo que se refiere a la coherencia interna entre diferentes mecanismos de ejecución del FAMI, porque los beneficiarios no conocían muy bien las acciones y los proyectos que se llevaban a cabo en el marco del FAMI, especialmente las acciones de la Unión y la ayuda de emergencia. No obstante, hay pocos indicios de incoherencias, solapamientos y duplicaciones, ya sea a nivel interno o externo.

En general, el FAMI ha generado un valor añadido de la UE significativo, a pesar de su tamaño relativamente pequeño en comparación los desafíos planteados por la crisis que se produjo en este período. El principal beneficio a escala de la UE se deriva de la dimensión transnacional de algunas medidas (las acciones de la Unión y la Red Europea de Migración) y del reparto de cargas, respaldado en particular por la ayuda de emergencia y el mecanismo de reubicación en el marco de los programas nacionales, que demuestran que se aplicó el principio de solidaridad.

El FAMI aportó considerable valor añadido de la UE en cuanto a:

i) la garantía de la gestión eficaz y eficiente de los flujos migratorios a escala de la UE (efectos sobre el volumen de trabajo);

ii) la mejora de los procedimientos relativos a la gestión de la migración y el aumento de los conocimientos técnicos y la capacidad (efectos sobre el proceso);

iii) la posibilidad de que los Estados miembros llegaran a más migrantes, solicitantes de asilo, refugiados y nacionales de terceros países (efectos sobre el alcance); y

iv) las innovaciones generadas a nivel nacional y europeo mediante la ejecución de las acciones (efectos funcionales).

La ausencia de financiación del FAMI habría sido perjudicial para la calidad de la respuesta de la UE a la crisis migratoria y para la capacidad de los Estados miembros para cooperar y aplicar soluciones. La interrupción de la ayuda probablemente habría acarreado consecuencias negativas de calado y habría reducido el alcance y la calidad de las medidas aplicadas, además de retrasar o incluso suspender la ejecución de las acciones, en particular en lo relativo a la aplicación de los principios de solidaridad, reparto de cargas y confianza mutua.

El FAMI ha hecho hincapié en la sostenibilidad, mediante mecanismos establecidos durante las fases de programación y ejecución en los diferentes mecanismos de ejecución, aunque en menor grado en el contexto de la ayuda de emergencia (debido a la naturaleza de las acciones). Podría concederse mayor relevancia a los criterios de sostenibilidad en la concepción de las intervenciones del FAMI.