1. Introducción

Los principales escándalos de los últimos años y meses, desde las revelaciones de LuxLeaks hasta los papeles de Paradise y de Panamá, pasando por el Dieselgate o la consultora Cambridge Analytica, han llamado nuestra atención sobre hasta qué punto pueden dañar gravemente el interés público las irregularidades dentro de organizaciones o empresas tanto en el sector público como en el privado. En muchos casos, estos escándalos, así como el daño que se hace al medio ambiente, a la salud y la seguridad públicas y a las finanzas públicas nacionales o de la Unión Europea (UE), se han detectado gracias a personas que han alzado su voz cuando se han encontrado con irregularidades en el marco de su trabajo. Estos «denunciantes» a menudo arriesgan su carrera y sus medios de subsistencia y, en algunos casos, sufren repercusiones graves y duraderas que afectan a sus finanzas, su salud, su reputación y su vida personal. Asegurarse de que se protege adecuadamente a quienes denuncian es un elemento clave para prevenir irregularidades y defender el interés público.

Los denunciantes constituyen también una fuente crucial para el periodismo de investigación. Los denunciantes a menudo se dirigen a periodistas cuando no se da respuesta a sus preocupaciones sobre una irregularidad y su única opción es hacerla pública. Aplicar medidas de salvaguardia al papel de vigilancia del periodismo de investigación en la sociedad democrática requiere no solo proteger la confidencialidad de sus fuentes, sino también proteger a los denunciantes contra las represalias, en caso de que su identidad quede al descubierto.

En este contexto, la Comisión está estableciendo unos parámetros en término de política para reforzar la protección de los denunciantes a nivel de la UE y propone una «Directiva sobre la protección de las personas que denuncian infracciones del Derecho de la Unión». A tal efecto, se inspira en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el derecho a la libertad de expresión y la Recomendación del Consejo de Europa relativa a la protección de denunciantes de 2014 que establece principios para guiar a los Estados a la hora de introducir o revisar normas para los denunciantes que denuncien o divulguen información sobre amenazas o daños para el interés público. Estos principios incluyen elementos esenciales para unas normas efectivas y equilibradas que protejan a los denunciantes legítimos mientras proporcionan medidas de salvaguardia y compromisos para quienes se han visto perjudicados por informes inexactos o maliciosos.

Varios Estados miembros de la UE han adoptado algunas de estas normas en los últimos años. Algunos Estados miembros ya tienen una legislación completa en vigor. Otros ofrecen tan solo protección sectorial, por ejemplo, en la lucha contra la corrupción o solo para el sector público. Algunos de los Estados miembros están considerando nuevas leyes que introduzcan o refuercen la protección de los denunciantes.

Ya se han introducido elementos de protección de los denunciantes en instrumentos específicos de la UE en ámbitos como los servicios financieros, la seguridad de los transportes y la protección medioambiental, en los que existía una urgente necesidad de garantizar que el Derecho de la Unión se aplica correctamente. La Directiva relativa a secretos comerciales protege a los denunciantes que divulgan un secreto comercial para proteger el interés público eximiéndoles de responsabilidad.

En general, la protección de los denunciantes disponible actualmente en la UE está fragmentada según los diferentes Estados miembros y refleja distintas características según las políticas que se consideren. Los recientes escándalos con impacto transfronterizo descubiertos por denunciantes ilustran cómo una protección insuficiente en un país puede no solo tener un impacto negativo en el funcionamiento de las políticas de la UE en dicho país , sino también afectar a otros países y al conjunto de la UE.

Según la encuesta especial del Eurobarómetro sobre corrupción de 2017, en torno a uno de cada tres europeos (29 %) considera que no debería denunciarse la corrupción ya que no hay protección para quienes la denuncian. En la consulta pública de 2017 de la Comisión, el miedo a las consecuencias legales y financieras fue la razón más citada para justificar por qué los trabajadores no denuncian las irregularidades.

El temor a las represalias está a menudo bien fundado. La encuesta Global Business Ethics Survey de 2016 realizada a más de 10 000 trabajadores en los sectores privado, público y sin ánimo de lucro en trece países arrojó que el 33 % de los trabajadores habían tenido conocimiento de faltas; el 59 % de ellos las denunciaron, y el 36 % de estos sufrieron represalias.

La falta de confianza en la utilidad del acto de denunciar se refleja en las conclusiones del Eurobarómetro especial n.º 470: las dos razones más comunes para no denunciar la corrupción fueron: i) la dificultad para presentar pruebas (45 %), ii) incluso si hubiera pruebas disponibles, los responsables no serían castigados (32 %).

Además, los denunciantes potenciales que presencian actividades ilegales y que se sienten seguros para denunciar pueden no hacerlo sencillamente porque no saben dónde ni cómo denunciar. El 49 % de los encuestados en el Eurobarómetro especial de 2017 sobre la corrupción no sabrían dónde denunciarla si la sufrieran o tuvieran conocimiento de ella . Tan solo el 15 % de todos los que respondieron a la consulta de la Comisión conocía las normas existentes sobre protección de los denunciantes en su país.

Algunos factores socioculturales, en concreto percepciones sociales negativas profundamente arraigadas sobre los denunciantes, contribuyen también a la ausencia de denuncias. El temor a la mala reputación fue la tercera razón más citada en la consulta de la Comisión sobre por qué los trabajadores no denuncian las irregularidades.

Las instituciones de la UE y numerosas partes interesadas han pedido una mayor protección de los denunciantes a nivel de la UE. En enero y en octubre de 2017, el Parlamento Europeo encargó a la Comisión que presentara una propuesta legislativa horizontal para finales del año 2017 para garantizar un nivel elevado de protección para los denunciantes en la UE, tanto en el sector público como en el privado, y en las instituciones nacionales y de la UE. El Consejo animó a la Comisión a explorar la posibilidad de una acción futura de la UE en sus Conclusiones sobre la transparencia fiscal del 11 de octubre de 2016. Tanto las organizaciones de la sociedad civil como los sindicatos han pedido sistemáticamente una legislación a nivel de toda la UE para proteger a los denunciantes que actúan en aras del interés público.

2. El valor añadido de la protección de los denunciantes a nivel de la UE

De acuerdo con la carta de intenciones del presidente Juncker que acompañaba a su discurso sobre el estado de la Unión de 2016, la Comisión ha evaluado el alcance de nuevas medidas para reforzar la protección de los denunciantes a nivel de la UE.

Reforzar la aplicación de la legislación de la UE y proteger la libertad de expresión