ES Diario Oficial de la Unión Europea C 100/146

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa al régimen general de los impuestos especiales»

COM(2008) 78 final/3 — 2008/0051 (CNS)

2009/C 100/27

El 4 de marzo de 2008, de conformidad con el artículo 93 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo de la Unión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la

«Propuesta de Directiva del Consejo relativa al régimen general de los impuestos especiales»

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 2 de octubre de 2008 (ponente: Sr. BURANI).

En su 448o Pleno de los días 22 y 23 de octubre de 2008 (sesión del 22 de octubre de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 107 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Conclusiones y recomendaciones

1.1 El CESE manifiesta su acuerdo con la decisión de la Comisión de sustituir íntegramente la directiva básica 92/12/CEE de 1992 sobre la aplicación de los impuestos especiales por un nuevo texto que tenga en cuenta la adopción del procedimiento electrónico EMCS (Excise Movement and Control System), que obtiene así un fundamento jurídico. La Comisión aprovechó esta ocasión para introducir algunas modificaciones e innovaciones necesarias a la luz de la experiencia adquirida por las administraciones de los Estados miembros y por los operadores. Por otro lado, se han agilizado distintos procedimientos. En términos generales, las partes sometidas a modificaciones o innovaciones no plantean especiales objeciones. Sin embargo, con vistas a futuros debates, el CESE desea aportar una contribución a la reflexión sobre algunos aspectos.

1.2 La Comisión señala que la fecha de entrada en vigor de la directiva será, en principio, el 1 de enero de 2009 pero, consciente de que el examen de la propuesta requerirá un plazo mucho más largo, propone que el procedimiento EMCS pueda ser aplicado inicialmente sólo por los Estados miembros que ya lo han adoptado, en tanto que los demás seguirían utilizando el soporte papel durante un período determinado.

1.3 El CESE, coincidiendo con otras partes interesadas, considera que esta medida es criticable: la existencia de dos procedimientos producirá confusión y será costosa tanto para las administraciones como para los operadores. Sin embargo, la alternativa, consistente en no dar comienzo al EMCS hasta que todo el mundo esté preparado, penaliza a quienes ya lo están y a los operadores. Una solución intermedia, poco satisfactoria y susceptible de diferir sine die el EMCS en Europa, sería la de utilizar el EMCS sólo para las operaciones internas de los Estados miembros que ya están en condiciones de adoptar el procedimiento electrónico. Todos los Estados miembros aplicarían el soporte papel en sus intercambios internacionales hasta que todo el mundo esté en condiciones de pasar al procedimiento electrónico.

1.4 La parte más importante del documento de la Comisión se refiere a la circulación de productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo. El CESE aprueba las distintas innovaciones, a excepción de algunos puntos y propuestas (véanse los puntos 4.6 a 4.9) que se relacionan esencialmente con el concepto, ahora mejor precisado, de «pérdida irremediable» de productos. En lo que respecta a la venta a distancia, la formulación del artículo 34 (véase el punto 4.9) podría dar lugar a dudas interpretativas de carácter jurídico en cuanto al país en que se perciben los impuestos especiales.

1.5 Por otra parte, el CESE propone que en la nueva directiva se precisen los límites de cantidad y valor según los cuales las compras de un ciudadano realizadas en otro Estado miembro se considera que han sido efectuadas con carácter «privado», porque existe el riesgo de que aparezcan diferencias de interpretación o de aplicación por parte de las diversas administraciones.

2. La propuesta de la Comisión

2.1 La Directiva 92/12/CEE, de 25 de febrero de 1992, contiene las disposiciones relativas al régimen general de los productos objeto de impuestos especiales, disposiciones que se basan en gran parte en un soporte papel. El 16 de junio de 2003, mediante la Decisión 1152/2003/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, se introdujo una informatización de los movimientos y los controles de los productos sujetos a impuestos especiales, denominada EMCS (Excise Movement and Control System), que simplifica las obligaciones que incumben a los operadores y permite a las autoridades competentes efectuar controles integrados y más eficaces. La adopción del procedimiento EMCS implica modificar las disposiciones relativas a los movimientos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo.

2.2 La Comisión ha aprovechado esta oportunidad para sustituir íntegramente la Directiva 92/12/CEE. No sólo tiene en cuenta la adopción del procedimiento EMCS, al cual aporta un fundamento jurídico, sino que modifica de manera estructurada el conjunto de la anterior directiva: actualiza la terminología del documento teniendo en cuenta las nuevas normas legislativas, refunde el texto mejorando su estructura lógica, suprime las disposiciones anticuadas, se adecua a los nuevos conceptos jurídicos y simplifica los procedimientos reduciendo las obligaciones que incumben a los operadores sin por ello comprometer los controles.

2.3 Además, el nuevo texto incorpora en el capítulo V los elementos esenciales de la propuesta COM(2004) 227 final —que había sido aparcada por el Consejo en 2005—, destinada a modificar los artículos 7 a 10 de la directiva básica relativos a los movimientos intracomunitarios de productos ya comercializados.

2.4 La propuesta ha venido precedida de una amplia consulta a los operadores y ha sido elaborada con la colaboración de un grupo de expertos, bajo la dirección del Comité de Impuestos Especiales; procedimiento correcto que debería permitir un examen del documento que no suscite demasiadas reticencias desde el punto de vista técnico.

3. Observaciones generales

3.1 El CESE no puede sino felicitar a la Comisión por la iniciativa que ha tomado y que ha dado lugar a un documento mejor estructurado que la directiva básica, más coherente y más conforme a la simplificación de los procedimientos administrativos. Cabe observar también una mayor receptividad a las necesidades de los operadores, sin debilitar los controles, que, antes al contrario, deberían resultar más eficaces gracias a la adopción de los procedimientos EMCS.

3.2 La parte más importante de las nuevas disposiciones se refiere a la circulación de productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo, con procedimientos basados en el EMCS. En virtud de la Decisión 1152/2003/CE, el procedimiento EMCS debería introducirse en abril de 2009: si es dudoso que algunos Estados miembros puedan cumplir ese plazo, es prácticamente seguro que todos los países no podrán hacerlo. En cualquier caso el sistema exigirá un período de rodaje colectivo e implicará una estrecha colaboración entre las administraciones nacionales con la consiguiente necesidad de armonización de los procedimientos internos; la cuestión es bastante compleja desde el punto de vista administrativo, técnico y operativo. La Comisión es consciente de ello y, aunque propone que la directiva entre en vigor el 1 de abril de 2010, prevé que los Estados miembros puedan beneficiarse de un período transitorio suplementario durante el cual la directiva seguiría vigente para las disposiciones en cuestión.

3.3 En lo sucesivo los Estados miembros se comprometen a adoptar el EMCS, pero no es seguro que todos lo hagan de buen grado y es perfectamente posible que todavía surja algún obstáculo a su plena realización. Cabe prever resistencias, basadas quizá en argumentaciones técnicas, pero inspiradas esencialmente en motivos de otra naturaleza. El precedente de la propuesta de Directiva COM(2004) 227 final, ya mencionada en el punto 2.3 y relativa a los movimientos de productos sujetos a impuestos especiales después de su comercialización, no augura nada bueno: tras arduas negociaciones, se tomó la decisión de dejar la cuestión «en suspenso» a la espera de una revisión completa del asunto, pero la propuesta actualmente sometida a examen reproduce sustancialmente la versión anterior.

3.4 Los problemas más delicados son, pues, de carácter político y económico. Cada Estado miembro aplica a los productos tipos diferentes de impuestos especiales, lo que da lugar al fenómeno bien conocido de las compras transfronterizas basadas en cálculos de conveniencia. Según los principios del mercado único todo ciudadano debería poder beneficiarse de las diferencias de precio, no sólo a nivel nacional, sino también y sobre todo en sus compras transfronterizas; pero cuando entran en juego los parámetros fiscales, estos principios se ponen en entredicho. En la realidad cotidiana queda claro que los Estados miembros no ven con buenos ojos estos intercambios cuando son víctimas de ellos y los pasan por alto cuando les benefician. Ninguna categoría de productos sujeta a impuestos especiales queda excluida de esta problemática: buena muestra de ello son los recientes debates sobre el tabaco, el alcohol y el gasóleo, para los que se han aducido motivos de salud, orden público, respeto al medio ambiente y perjuicios a la economía (1). Sin embargo, en el fondo hay también motivos, no siempre explícitos, relacionados con el cálculo de conveniencia fiscal. Las distintas posiciones se derivan, pues, de las políticas sociales, económicas y fiscales que adopta cada Estado miembro: a nivel comunitario, todo eso se transforma en una cuestión de naturaleza eminentemente política.

3.5 El CESE es consciente del carácter sensible de este tema y de las dificultades que cada Estado miembro puede encontrar en el curso de las negociaciones que le esperan; el éxito dependerá del grado de flexibilidad que se imponga para llegar a decisiones colectivas. Cada Gobierno deberá encontrar un equilibrio entre el mantenimiento de sus propias exigencias y las concesiones que deberá hacer a las otras partes en materia de impuestos especiales. Dicho de otro modo, cada parte deberá esforzarse por encontrar un medio de lograr sus propios objetivos en materia social y presupuestaria reconciliándolos con un sistema común de impuestos especiales, y no a la inversa.

4. Observaciones específicas

4.1 En este apartado el CESE comenta las principales innovaciones y modificaciones que introduce la propuesta de la Comisión en relación con la actual normativa. No se comentan, en cambio, los aspectos que no parecen suscitar controversia, ya que vienen inspirados por un espíritu de racionalización del documento, el sentido común o la evolución natural de la materia.

4.2 Como ya se indicó en el punto 3.2, aunque la adopción de la directiva implica la derogación de la anterior Directiva 92/12/CEE, la supresión de los movimientos en soporte papel no coincidirá con la entrada en vigor del nuevo texto: la propuesta de directiva prevé que durante un período transitorio estará permitido realizar operaciones con documentos de acompañamiento en soporte papel. Nadie puede prever la duración de este período y es cierto que hasta que el EMCS no sea adoptado por el conjunto de los Estados miembros, el sistema podría conocer serias dificultades. El CESE se considera obligado a llamar la atención sobre las cargas que pesarán sobre los operadores —y también sobre las administraciones de los Estados miembros—, que se verán obligados a trabajar simultáneamente en formato electrónico y en soporte papel en función del país de destino.

4.2.1 La alternativa consistente en no hacer el sistema operativo hasta que no esté funcionando en todos los Estados miembros presenta el riesgo de aplazar el proyecto a un futuro tal vez lejano. Por otra parte, esto obligaría a los Estados miembros que están en condiciones de operar con el procedimiento electrónico a esperar a que los otros se sumen: esta situación es inaceptable y, además, penaliza a quienes cumplieron los plazos y, sobre todo, a los operadores comerciales.

4.2.2 El Comité señala una propuesta hecha por algunos expertos que, aunque no aporta una solución definitiva, parece ofrecer un compromiso aceptable sin ser óptimo: los Estados miembros que se hayan adaptado ya al nuevo sistema podrían utilizar el procedimiento electrónico para sus operaciones internas manteniendo, a la vez, el procedimiento en papel para sus intercambios internacionales. El sistema se pondría así a prueba a nivel nacional antes de aplicarse a escala comunitaria cuando todos los Estados miembros estén listos.

4.3 Capítulo I, Disposiciones generales: no introduce ninguna modificación sustancial con relación a la Directiva 92/12/CEE: se limita a estructurar mejor la materia con algunos retoques, nuevas definiciones y modificaciones de poca importancia.

4.4 Capítulo II, Hecho generador del impuesto especial: la modificación que introduce el apartado 4 del artículo 7 prevé que la «pérdida irremediable» de los productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo quede eximida del impuesto. Con el nuevo concepto de «pérdida irremediable» se hace referencia a productos que son inutilizables, cualquiera que sea el motivo de la pérdida. La verdadera innovación radica en el hecho de que la directiva ya no impone la necesidad de demostrar el caso de «fuerza mayor»; no obstante, el CESE recuerda que los Estados miembros siguen siendo libres de fijar sus propias normas sobre este tema.

4.5 El capítulo III, Fabricación, transformación y tenencia, aporta una única innovación importante: se pueden autorizar «depósitos fiscales» a personas que residan en otro Estado miembro, si bien dentro de la lógica del mercado interior, este principio había sufrido restricciones en el pasado.

4.6 El capítulo IV, Circulación de productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo, contiene medidas innovadoras: el artículo 16 prevé que los productos puedan destinarse no sólo a depósitos fiscales, sino también a personas físicas o jurídicas autorizadas («destinatarios registrados») y, tras la autorización, hacia un «lugar de entrega directa» designado por un destinatario autorizado. El CESE expresa su acuerdo y confía en que los procedimientos de control sean lo suficientemente eficaces como para impedir abusos. Sin embargo, sería deseable definir con precisión los profesionales contemplados en los términos utilizados en la directiva.

4.7 Las disposiciones siguientes (artículos 17-19) se refieren a las garantías de cobertura de los riesgos inherentes a la circulación de las mercancías en régimen suspensivo de impuestos sobre consumos específicos y no suscitan comentarios particulares; sin embargo, las medidas de la sección 2 (artículos 20-27), relativas al procedimiento a seguir en relación con la circulación de productos sujetos a impuestos especiales en régimen suspensivo, son especialmente importantes. En opinión de los expertos, la adopción de estos procedimientos debería examinarse con atención a fin de comprobar que permiten controles eficaces y que son coherentes con los recursos de que disponen las administraciones. No obstante, el CESE señala que en los apartados 1, 2 y 3 del artículo 20 se prevé que la circulación de los productos sujetos a impuestos especiales sólo pueda hacerse bajo la protección de un documento electrónico: esta norma debe adecuarse a la elección del sistema que se adopte para la transición del soporte papel al electrónico.

4.8 El capítulo V se refiere a la circulación e imposición de los productos sujetos a impuestos especiales tras su despacho a consumo y en principio no implica nuevas disposiciones: reitera el principio de la imposición de los productos en el Estado en que se hayan adquirido cuando dichos productos se transporten por cuenta del particular (artículo 30), y en el Estado de consumo si se mantienen con fines comerciales (artículo 31), y confirma las normas ya vigentes por lo que se refiere a la identificación del deudor y los productos en tránsito.

4.9 Especial relevancia reviste la medida prevista en el artículo 34 sobre venta a distancia: pese a lo estipulado en el artículo 30, establece que los productos adquiridos por personas que actúen en calidad de particulares y sean expedidos o transportados directa o indirectamente a otro Estado miembro por el vendedor o por cuenta de éste, se verán gravados por impuestos especiales en el Estado miembro de destino. Se deduce, pues, que si los productos adquiridos por el comprador son expedidos por éste a su dirección, estarán sometidos a impuesto especial en el Estado miembro de adquisición.

4.9.1 El CESE se pregunta si esta disposición no podría generar un problema de interpretación: en las ventas a distancia la compra se produce en el lugar de residencia del vendedor en el momento del pago; el comprador, propietario del producto, está pues legalmente autorizado a dar instrucciones a quien sea (incluso al vendedor) para que le expida ese producto por orden y cuenta suya. Desde un punto de vista jurídico, y en contra de la lógica de la imposición en el lugar del consumo efectivo, los productos podrían considerarse siempre comprados por un particular y expedidos o transportados por cuenta de éste, quedando así sometidos a los impuestos especiales del Estado miembro en el que se realiza la compra, aun cuando la expedición se realizara por cuenta del vendedor.

4.10 Por otra parte, el CESE desea señalar lo que, a su modo de ver, representa una laguna en el artículo 34, ya que no se precisan los límites para considerar, en cuanto a cantidad y valor, que las compras efectuadas por una persona se han realizado con carácter «privado»: la indicación de criterios unívocos es necesaria para evitar que en el mercado interior los Estados miembros apliquen medidas contradictorias. Partiendo de esta premisa, pero no exclusivamente, el CESE solicita a la Comisión y a los Estados miembros que redacten normas más claras y transparentes, ya que así se simplificaría la vida del ciudadano y de las empresas.

4.11 Las demás disposiciones del capítulo VI (Otras disposiciones) se refieren a la aplicación de marcas y mantienen las medidas vigentes para el abastecimiento de buques y aeronaves; el artículo 38 se refiere a los pequeños productores de vino (hasta 1 000 hl.), que disfrutan del procedimiento simplificado en lo que respecta a la fabricación y tenencia de los productos sujetos a impuestos especiales.

4.12 El capítulo VII (Disposiciones finales) confirma la existencia del Comité de Impuestos Especiales y las medidas de aplicación: la Directiva 92/12/CEE debería derogarse en una fecha (1 de abril de 2009) que, prudentemente, la Comisión deja abierta a debate; lo mismo puede decirse del período transitorio (cuyo final hipotético se fija al 31 de diciembre de 200…) durante el cual los Estados miembros podrán seguir aplicando la anterior directiva. El CESE, al igual que otras instituciones y expertos, considera que estas fechas son puramente orientativas y que, con una visión realista, deberían prorrogarse, sobre todo teniendo en cuenta las dificultades prácticas que plantea la aplicación íntegra del procedimiento EMCS.

Bruselas, 22 de octubre de 2008. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Mario SEPI

(1) Véanse como ejemplo las propuestas de directiva más recientes:

Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 92/12/CEE relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales [COM(2004) 227 final — 2004/0072 (CNS)];

Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/96/CE en lo relativo a la adaptación del régimen fiscal especial aplicable al gasóleo utilizado como carburante de automoción para fines profesionales, y a la coordinación de la imposición de la gasolina sin plomo y del gasóleo utilizado como carburante de automoción [COM(2007) 52 final — 2007/0023 (CNS)];