Dictamen del Comité Económico y Social sobre el "Décimo informe anual de los Fondos Estructurales 1998"

(2000/C 268/06)

El 1 de marzo de 2000, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el "Décimo informe anual de los Fondos Estructurales 1998".

La Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 6 de junio de 2000 (ponente: Sr. Mengozzi).

En su 374o Pleno de los días 12 y 13 de julio de 2000 (sesión del 12 de julio) el Comité Económico y Social ha aprobado, por 111 votos a favor y 2 abstenciones, el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. También este año, el informe anual de la Comisión sobre la utilización de los Fondos Estructurales, elaborado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento marco de los Fondos Estructurales (CEE) n° 2052/88, en virtud del cual dicho informe debe presentarse al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, será objeto de un dictamen de iniciativa por parte del Comité. Cabe suponer que el hecho de haber omitido consultar formalmente al Comité -como fue el caso para el noveno informe- se debe a una interpretación estricta del término "presentar", que no parece requerir una consulta explícita.

1.2. El informe de la Comisión contiene evaluaciones y juicios, pero también presenta lagunas, por lo que es razonable pensar que puedan emitirse críticas o consideraciones y sugerencias útiles para el futuro a este respecto, teniendo en cuenta, por una parte, el papel conferido por el Tratado al Comité, en sus artículos 159 y 162, en el ámbito de la cohesión económica y social y del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y, por otra parte, el volumen de trabajo que realiza en este ámbito, como se desprende del propio capítulo 7 del informe, dedicado al diálogo interinstitucional, y, concretamente, la parte dedicada al Comité Económico y Social.

2. Contenido y estructura del informe

2.1. El año 1998 es el penúltimo año del actual período de programación 1994-1999, en el que se aprobaron los últimos programas. Al final del año, el número de programas aplicados ascendía a 1104, de los cuales 605 en concepto de los distintos objetivos y 499 de las iniciativas comunitarias.

2.2. El mejor índice de ejecución se registró con el objetivo n° 1, para el cual, a finales de 1998, se comprometió un 82 % de los créditos y se pagó un 64 %, mientras que el objetivo n° 2 sufrió una notable disminución con relación a 1997, tanto en términos de compromisos como de pagos. Conviene destacar, en particular - vista su importancia a efectos de una política de empleo previsional - la evolución del objetivo n° 4, que, pese al excelente nivel de ejecución logrado en 1998, no consigue recuperar el retraso acumulado durante el conjunto del período de programación. Como consecuencia de ello, al final del año 1998 sólo se había comprometido un 68 % de las ayudas y pagado un 47 %.

2.2.1. A este respecto, es interesante señalar que en las iniciativas comunitarias, por el contrario, los progresos más significativos se registraron en los programas sectoriales de reconversión industrial.

2.3. Un capítulo del informe se dedica a las evaluaciones intermedias, que tienen por objeto apreciar el grado de aplicación de los programas con respecto a los objetivos y, cuando proceda, proponer los ajustes necesarios. Estas evaluaciones describen el impacto macroeconómico de los programas sobre el nivel del PIB y el empleo.

2.4. Las evaluaciones temáticas y horizontales se refieren a las PYME, la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación, la igualdad de oportunidades y la cooperación.

2.5. En el capítulo relativo al presupuesto, la Comisión, además de examinar el grado de ejecución presupuestaria, ha realizado un inventario de los problemas y lagunas observados tras los controles por sondeo efectuados sobre los programas de los distintos Fondos. La mayoría de las misiones de control llevadas a cabo por la Unidad de Coordinación de la Lucha contra el Fraude (UCLAF) revelaron que el número de irregularidades y fraudes comunicados a la Comisión por los Estados miembros está en alza, aunque sigue siendo inferior al registrado en 1997. En realidad, en 1998 se registraron 407 casos de irregularidades o fraudes, por un importe total de 42,838 millones de euros, en comparación con los 55,9 millones de 1997. Cabe añadir que no todos los casos resueltos con medidas adoptadas a nivel nacional se comunicaron a la Comisión, como se dispone en el artículo 5 del Reglamento.

2.6. Por lo que se refiere a la adicionalidad, la Comisión observa cierta reticencia por parte de los Estados miembros a comunicar la correspondiente información en los plazos previstos.

2.7. La coordinación con los demás instrumentos financieros, por una parte, y la compatibilidad y sinergia con las demás políticas comunitarias, por otra, son objeto de dos capítulos cortos que serán examinados en el punto 3 (Observaciones).

2.8. En el capítulo sobre el diálogo interinstitucional y, en particular, el diálogo con el Comité Económico y Social, se recuerda en primer lugar, entre otros hechos destacados, la fusión de dos secciones, la regional y la de asuntos económicos, en una nueva sección denominada Sección de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social. A continuación se mencionan varios dictámenes elaborados en 1998 sobre la política urbana(1), el 8o Informe anual sobre los Fondos estructurales(2), las nuevas programaciones regionales para 1997-1999(3), los pactos territoriales para el empleo(4), la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio(5), la reforma de los Fondos estructurales(6) y las propuestas de la Agenda 2000(7).

2.9. El año 1998 fue un año de preparación del nuevo período de programación 2000-2006. El 28 de marzo, la Comisión adoptó las propuestas relativas a los nuevos reglamentos por los que se rigen los Fondos, que constan de un reglamento general y reglamentos simplificados. El informe resume las principales novedades introducidas tras la reforma y los ejes prioritarios definidos en las orientaciones adoptadas por la Comisión para el período 2000-2006.

2.10. El tema horizontal en el que la Comisión ha elegido profundizar este año es el desarrollo local. Este tema reviste especial interés para el Comité que, desde hace varios años, ha elaborado una serie de dictámenes y documentos informativos en la materia. Se definen el concepto de desarrollo local así como los principales términos relacionados con dicho concepto y se precisa el lugar ocupado por el desarrollo local en la programación de los Fondos.

3. Observaciones

3.1. En general, el Comité considera útiles las evaluaciones intermedias que, mediante recomendaciones concretas, permiten a menudo reorientar los programas a medio camino. También sacan a la luz las dificultades registradas con respecto a los procedimientos financieros y administrativos, especialmente para las acciones más innovadoras, y suscitan sugerencias destinadas a mejorar los sistemas de vigilancia y reforzar los instrumentos de las administraciones públicas. En cambio, resultan insuficientes en otros aspectos, como el empleo y la cooperación.

3.1.1. Pese a los progresos realizados en la recuperación del retraso económico de las regiones más desfavorecidas, según los datos contenidos en el "Sexto informe periódico sobre la situación y la evolución socioeconómica de las regiones de la Unión Europea"(8), el problema tiende a agravarse en el frente del empleo. En efecto, como se recuerda en el apartado 1.1.2 del Informe objeto del presente Dictamen, para las 25 regiones más pobres (de las cuales 23 están cubiertas por el objetivo n° 1 y una por el objetivo n° 2), la tasa de desempleo pasó del 20 % al 24 %.

3.1.2. Con la lectura del informe resulta extremadamente difícil forjarse una idea del impacto de las acciones de los Fondos en el empleo, que constituye, sin embargo, una de las prioridades de la política regional. Su importancia se destaca en diferentes capítulos, y se resumen las directrices de las políticas comunitarias en este ámbito, en particular las definidas durante el año 1998, pero el informe no permite hacerse una idea de los resultados obtenidos, ya sean generales o provisionales, al término de cuatro años de programaciones.

3.1.3. No cabe duda de que es difícil realizar estas evaluaciones, pero los datos contenidos en el informe sólo para el objetivo n° 1, es decir, los datos relativos al impacto macroeconómico y a los empleos suplementarios, así como las cifras y consideraciones presentadas en los distintos capítulos, deberían agruparse en un cuadro recapitulativo, desglosado por países o regiones y por tipos de empresa o grandes sectores de producción (agricultura, industria, servicios y administraciones públicas, sector no comercial), y ser tratados de manera más exhaustiva.

3.1.4. A modo de ejemplo, sería muy interesante comprender cómo las ayudas de toda índole que se asignaron a más de 750000 PYME permitieron crear o mantener dos millones de empleos, conceptos entre otras cosas muy diferentes en términos de incidencia sobre las cifras globales del empleo.

3.1.4.1. El informe hace un balance positivo de la acción de los Fondos en el sector de las pequeñas y medianas empresas, subraya que un 70 % de los proyectos no hubieran podido llevarse a cabo sin su ayuda y destaca la importancia de las intervenciones de ingeniería financiera. Sin embargo, no permite hacerse una idea del compromiso ni de los resultados obtenidos en el sector de los servicios (en particular, comercio y turismo), cuya importancia es determinante en términos de empleo.

3.1.5. En cambio, el Comité reconoce la imposibilidad de evaluar los efectos sobre el empleo de los 89 pactos territoriales para el empleo -que prevén la creación de unos 55000 puestos de trabajo- que no han llegado aún a su término. Sin embargo, es interesante constatar que dichos pactos han contribuido a una reorientación de los Fondos por un importe total de 1609 millones de euros, procedentes en su mayor parte de contribuciones nacionales y locales y del sector privado.

3.2. Por lo que se refiere a la cooperación, no se facilita ningún dato sobre su difusión -elemento considerado importante por el Comité-, aunque sí se formulan observaciones interesantes sobre su contribución positiva y consideraciones sobre la forma y estructura de la cooperación.

3.2.1. El informe pone de manifiesto el problema planteado por la variedad de formas que adopta la cooperación y las dificultades que puede ocasionar, y pone en guardia contra la sugerencia de los evaluadores de realizar una amplia cooperación.

3.2.2. El informe no proporciona datos de entidad al respecto, pero el Comité reitera sus anteriores afirmaciones según las cuales la cooperación no puede revestir una forma demasiado rígida, dado que las divergencias territoriales son demasiado grandes y que la implantación de las fuerzas sociales organizadas es demasiado dispar (a veces incluso de la misma organización en las distintas regiones). Por lo que se refiere al alcance de la cooperación, ciertamente es positiva la mayor participación posible, siempre y cuando cada representante tenga un papel y una responsabilidad precisos.

3.3. Si se exceptúa el sector de las redes transeuropeas, en el que el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo de Cohesión representan una de las principales fuentes de subvenciones, así como, en parte, el Banco Europeo de Inversiones, es difícil comprender con la lectura del capítulo 5 en qué ha consistido verdaderamente la coordinación con los demás instrumentos financieros, que debería aplicarse tanto a las estrategias como a los objetivos. No obstante, cabe desear que esta coordinación se realice, tanto a escala nacional como comunitaria.

3.4. Según el informe, la coordinación con las demás políticas comunitarias se desarrolló satisfactoriamente en 1998, en particular en el ámbito la protección del medio ambiente, que cada vez se integra mejor en las acciones, el del fomento del espíritu de empresa, para el que se intensificó el intercambio de buenas prácticas entre PYME, y el de la investigación y el desarrollo tecnológico (IDT), en el que se destaca la reorientación de varios programas operativos hacia acciones de promoción de la sociedad de la información.

3.5. Por el contrario, los datos correspondientes a la coordinación con la política agrícola común, la competencia y la transparencia en los contratos públicos son poco ilustrativos y no permiten establecer claramente si se respetan las directivas comunitarias.

3.5.1. Por otra parte, dado que las intervenciones de los Fondos en el ámbito de la cultura son bastante significativas, sería interesante saber en qué estrategia europea se inscriben. Del mismo modo, sería conveniente disponer de un balance de la situación en lo referente a la relación entre las acciones llevadas a cabo en las regiones periféricas y las políticas externas de proximidad de la Unión.

3.5.2. Este capítulo ganaría en interés si se incluyeran en él consideraciones, extraídas de las experiencias concretas adquiridas gracias a los Fondos, sobre la compatibilidad de las demás políticas comunitarias con el objetivo de la cohesión económica y social. Por ejemplo, en lo referente a la política de investigación y desarrollo tecnológico (IDT), hace tiempo que se ha destacado la necesidad de modificar las prioridades, no sólo fomentando la excelencia, que recompensa los centros de investigación de las regiones más desarrolladas, sino sobre todo aumentando el volumen de las inversiones en el potencial de investigación y desarrollo de las regiones desfavorecidas.

3.5.3. Por otra parte, la modulación de la política de competencia resultaría decisiva, en el sentido de un control más estricto y restrictivo de las ayudas comunitarias y nacionales y de la aplicación de las normas en las regiones más fuertes y, por el contrario, de una mayor flexibilidad para las regiones de los objetivos n° 1 y 2. En efecto, la modulación podría contribuir notablemente a lograr un equilibrio entre las regiones, siempre y cuando no se limite a una aplicación abstracta y formal de las normas del mercado y se acepte incorporar los objetivos de la cohesión económica y social, por ejemplo la concesión de ventajas fiscales, en particular a las PYME, y las acciones destinadas a favorecer la regularización del trabajo no declarado.

3.5.4. A este respecto, conviene citar el punto 37 (tercer guión) de las conclusiones del Consejo de Lisboa: "(...) plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional, estableciendo objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales".

3.6. El tema horizontal elegido para este informe, el desarrollo local, se trata en profundidad a lo largo de los distintos capítulos, aunque la afirmación según la cual "no constituye, como tal, una prioridad política comunitaria" suscita cierta perplejidad. En primer lugar, porque no se comprende su necesidad (¿porqué afirmar lo que no es?) y, en segundo lugar, porque a continuación se mencionan dos Consejos Europeos (las de Florencia y Dublín) en los que el desarrollo local y los pactos territoriales se pusieron innegablemente de relieve.

3.6.1. En primer lugar, la Comisión trata de interpretar el concepto de desarrollo local con arreglo a una definición flexible. Afirma que, en vez de un "concepto difuso", se trata más bien de un concepto flexible y muy amplio, que se puede definir, más que por su contenido, por las modalidades de intervención y las dimensiones y características de los territorios de que se trata.

3.6.2. El Comité comparte la opinión según la cual este concepto se percibe como un enfoque innovador, que logra cada día un mayor consenso. Se trata de modalidades de intervención especialmente adaptadas para afrontar los problemas de desarrollo urbano (Urban) y de reconversión industrial (en efecto, para el objetivo n° 2, el impacto de las acciones de desarrollo local representa un 15 %) y rural (turismo rural, artesanía, cultura y comunicaciones, Leader II), así como de proyectos piloto relativos a los nuevos yacimientos de empleo.

3.6.3. En el informe se afirma que resulta difícil cuantificar con una precisión suficiente la parte que ocupan las medidas de desarrollo local, aunque se estima que representan en torno a un 10 % de las intervenciones. No cabe duda de que es difícil realizar una evaluación exacta, que debería basarse en las modalidades de intervención más que en los objetivos. Sin embargo, el Comité considera que deben reforzarse las intervenciones en el ámbito del desarrollo local.

4. La reforma de los Fondos Estructurales 2000-2006

4.1. Como ya se ha dicho anteriormente, 1998 también fue el año en que la Comisión presentó las propuestas de nuevos Reglamentos de los Fondos Estructurales, que fueron aprobadas por el Consejo en junio de 1999 y entran en vigor a partir de este año. La Unión Europea se encuentra de nuevo en una fase crucial de su evolución. En efecto, el Tratado de Amsterdam, elaborado en 1997 y que entró en vigor hace apenas un año, ya es objeto de una nueva revisión, que deberá abordar y solucionar las cuestiones institucionales dejadas en suspenso. Durante la primera década de este siglo, la Unión Europea se irá ampliando progresivamente a once Estados nuevos, o quizá más. El desarrollo del proceso de mundialización y de la sociedad de la información tienen implicaciones institucionales y repercuten en la organización de las empresas y del mercado de forma no siempre previsible.

4.1.1. A finales de 1999, el desempleo afectaba aproximadamente al 10 % de la población activa, lo que representa unos 16,5 millones de personas que en, su mayoría, se encuentran en las regiones en retraso de desarrollo. El Tratado de Amsterdam y las conclusiones de varios Consejos Europeos definieron un marco europeo que precisa los temas prioritarios para las inversiones en el ámbito del empleo y las acciones en favor del desarrollo de los recursos humanos. Los Fondos Estructurales deberán intervenir en torno a las cuatro prioridades de la estrategia europea para el empleo (desarrollar el espíritu de empresa, mejorar la capacidad de inserción profesional, fomentar la capacidad de adaptación y reforzar la igualdad de oportunidades), que constituyen condiciones previas para el desarrollo de los recursos humanos.

4.1.2. Estos son los desafíos que afrontarán la nueva reforma de los Fondos Estructurales y las demás políticas comunitarias. La situación requería una reforma importante, que permita extraer las enseñanzas de los problemas registrados en las anteriores programaciones y optimizar la asignación de los recursos, para que las regiones en retraso de desarrollo y las zonas en declive consigan desarrollar y modernizar de forma duradera sus infraestructuras.

4.1.3. Las propuestas de la Comisión son las siguientes:

- un Reglamento general que recoge todos los principios fundamentales de los Fondos Estructurales (objetivos prioritarios y misiones de los Fondos, métodos de programación y principios generales de organización, coordinación entre los Fondos así como los diferentes instrumentos financieros, gestión financiera, evaluación y control);

- cuatro Reglamentos específicos para cada uno de los Fondos (FEDER, FEOGA, FSE, IFOP), sumamente simplificados y que contienen exclusivamente disposiciones específicas aplicables esencialmente a los respectivos sectores de intervención.

4.1.4. La nueva reforma introduce novedades importantes. El enfoque político que fundamenta la reforma de los Fondos Estructurales se articula en torno a cinco prioridades:

- crear las condiciones necesarias para un desarrollo económico sostenible: crecimiento, competitividad y empleo;

- reforzar de la competitividad y la innovación, intensificar la ayuda al desarrollo de las PYME;

- desarrollar los recursos humanos en favor del empleo;

- fomentar el desarrollo sostenible, así como la protección y mejora del medio ambiente;

- desarrollar la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres.

4.1.5. La reforma propuesta se basa en tres ejes:

- aumento de la concentración de los recursos;

- simplificación y descentralización de la concesión de los Fondos;

- refuerzo de la eficacia y el control.

Para el período de programación 2000-2006, la propuesta prevé descentralizar la gestión de los Fondos Estructurales y definir mejor el papel de las partes interesadas. En este contexto, la Comisión deberá asumir la responsabilidad de la programación estratégica, del cumplimiento de las prioridades comunitarias, de la comprobación de los resultados mediante la vigilancia, evaluación y control, así como de la asignación de los recursos. En cambio, la aplicación de los programas y la gestión de las intervenciones incumbirán a los Estados miembros, con arreglo a una cooperación más amplia y profunda que englobe, en particular, asociaciones de agentes económicos y sociales durante el conjunto del proceso de intervención de los Fondos Estructurales.

5. Conclusiones

5.1. El Comité expresa su satisfacción por los progresos realizados en aras de la simplificación y mayor legibilidad del Informe anual de los Fondos Estructurales, y resume, a continuación, las principales observaciones formuladas para aumentar su utilidad y mejorar aún más su contenido:

- mayor respeto de los plazos de publicación del informe;

- tratamiento unitario y más profundo del tema del empleo;

- información más completa respecto a la cooperación;

- referencia, aunque sea parcial, a la compatibilidad de las demás políticas comunitarias con el objetivo de la cohesión económica y social;

- mayor profundización de las medidas en el ámbito de la educación y formación, habida cuenta de la importancia que está adquiriendo la economía del conocimiento.

Por otra parte, el Comité Económico y Social considera que es necesario dar mayor peso a las acciones de desarrollo local.

5.2. En sus conclusiones, el Consejo Europeo de Lisboa celebrado los días 23 y 24 de marzo de 2000 anuncia un giro hacia el desarrollo. Parte de la observación de que "En algunas partes de la Unión siguen siendo endémicos el desempleo estructural de larga duración y fuertes desequilibrios regionales de desempleo. El sector de servicios está subdesarrollado, en particular en los ámbitos de las telecomunicaciones e Internet. Hay una necesidad cada vez mayor de cubrir la demanda de cualificaciones, sobre todo en tecnología de la información, sector en el que hay un número cada vez mayor de puestos de trabajo desocupados. Con la actual mejora de la situación económica, es el momento de emprender reformas sociales y económicas como parte de una estrategia positiva que combine competitividad y cohesión social", para fijarse un nuevo objetivo estratégico: "convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social."

5.2.1. Con el fin de lograr este objetivo, las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa precisan que "(...) conviene preparar el paso a una economía y una sociedad basadas en el conocimiento mediante la mejora de las políticas relativas a la sociedad de la información y de I + D. (...) El paso a una economía digital, basada en el conocimiento, fruto de nuevos bienes y servicios será un poderoso motor para el crecimiento, la competitividad y el empleo. Además, será capaz de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y el medio ambiente. (...) Las tecnologías de la información pueden utilizarse para renovar el desarrollo urbano y regional y fomentar tecnologías seguras para el medio ambiente."

5.3. El Comité subraya estas afirmaciones y se declara convencido de que las nuevas orientaciones estratégicas ayudarán a tomar conciencia de la importancia de las nuevas tecnologías de la información y, de forma más general, del conjunto de PYME denominado "nueva economía", con vistas al desarrollo de las regiones europeas más desfavorecidas. Se trata de una oportunidad única, incluso a largo plazo, de colmar el retraso tecnológico con respecto a las regiones más avanzadas mediante una dotación de capital relativamente modesta y un espíritu de empresa que se manifiesta sobre todo entre las generaciones más jóvenes, que son las más afectadas por el desempleo. Si se desaprovecha esta oportunidad, el retraso será cada vez más difícil de colmar.

5.4. No se desprenden claramente del Informe ni la importancia concedida a este eje estratégico -que, pese a haber sido reactivado políticamente por el Consejo, no constituye una verdadera novedad- ni los progresos realizados gracias a los Fondos Estructurales. Las referencias a la "sociedad de la información" son muchas, pero revisten un carácter general. Indudablemente, sería conveniente que el próximo informe proporcionara un marco más completo y más profundo, habida cuenta de su papel centralizador. Quizá podría constituir el tema horizontal del próximo informe.

5.5. La realización de este nuevo objetivo estratégico requiere, sin lugar a dudas, un esfuerzo extraordinario, sobre todo en el ámbito de la educación y la formación profesional, de las infraestructuras de comunicación y de la liberalización de los servicios. Asimismo, los cambios que se han producido en el sector económico requieren una asignación de recursos diferente, que refleje el compromiso adoptado en todos los sectores. Es probable que las nuevas orientaciones para el período de programación 2000-2006 deban actualizarse o, en cualquier caso, la Comisión deberá velar por que esta exigencia se afirme con fuerza en los nuevos programas.

Bruselas, el 12 de julio de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) DO C 95 de 30.3.1998, p. 89.

(2) DO C 235 de 27.7.1998, p. 34.

(3) DO C 235 de 27.7.1998, p. 34.

(4) DO C 407 de 28.12.1998, p. 66.

(5) DO C 407 de 28.12.1998, p. 85.

(6) DO C 407 de 28.12.1998, p. 272.

(7) DO C 19 de 21.1.1998, p. 111.

(8) SEC(1999) 66 final.