Dictamen del Comité de las Regiones sobre la Comunicación de la Comisión sobre «Las nuevas programaciones regionales en virtud de los objetivos n° 1 y 2 de la política estructural comunitaria»

(96/C 182/02)

En su 12° Pleno de los días 20 y 21 de marzo de 1996 (sesión del 21 de marzo de 1996), el Comité de las Regiones ha aprobado un dictamen sobre la comunicación mencionada arriba.

EL COMITÉ DE LAS REGIONES:

- Vista su decisión del 19 de abril de 1995, por la que se atribuye la elaboración del presente dictamen a la Comisión de Desarrollo Regional, Desarrollo Económico y Hacienda Local y Regional (Comisión 1);

- Visto el dictamen de la Comisión 1, aprobado el 26 de enero de 1996 (Ponentes: Sres. Acito y Behrendt);

- Visto el artículo 130 A del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, relativo al fortalecimiento de la cohesión económica y social y al objetivo de reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas, incluidas las zonas rurales;

- Vistos los artículos 130 C, 130 D y 130 E, que establecen el derecho de participación del Comité de las Regiones en la definición de funciones, objetivos prioritarios, organización, normas generales, decisiones de aplicación e información sobre los avances realizados en la consecución de la cohesión económica y social;

ha aprobado el presente dictamen.

Observaciones generales

1. La Comunicación de la Comisión Europea resume las nuevas programaciones adoptadas por la Comisión en 1994 para las regiones menos desarrolladas (objetivo n° 1) y las regiones afectadas por la crisis industrial (objetivo n° 2). Su importancia radica en que representan más de un 75 % de la dotación financiera total de los Fondos estructurales comunitarios y constituyen el marco general de las intervenciones de los Fondos estructurales hasta el año 1999 para el objetivo n° 1 y hasta 1996 para el objetivo n° 2. Las medidas afectan a 150 millones de ciudadanos, que representan más del 40 % de la población comunitaria.

La Comunicación de la Comisión no refleja en toda su dimensión el gran alcance de estas decisiones. El Comité considera sumamente importante efectuar una evaluación global de las programaciones adoptadas en 1994, dada su extraordinaria importancia para la política estructural de la Comunidad hasta 1999 y para elaborar las primeras conclusiones con vistas al debate entablado sobre la configuración de la política estructural posterior a 1999. Asimismo, se adhiere a las críticas formuladas por el Parlamento Europeo de que hasta ahora no se ha efectuado un análisis sistemático de los resultados de la reforma de los Fondos estructurales de 1988.

2. En particular, el Comité echa en falta la inclusión de los resultados de las evaluaciones a posteriori de las intervenciones de los Fondos estructurales de 1988 a 1993 y de las evaluaciones a priori de la programación de 1994-1999, que, conforme al apartado 5 del artículo 8 y el apartado 9 del artículo 9 del Reglamento marco n° 2081/93, deberían constituir una de las bases para las decisiones de la Comisión. El Comité hubiera preferido que la Comisión efectuara en sus conclusiones un análisis integrado más en profundidad, en lugar de las dos comunicaciones anunciadas y aún no publicadas sobre los resultados de las evaluaciones.

3. El Comité de las Regiones agradece a la Comisión el exhaustivo trabajo realizado en la adopción de las nuevas programaciones regionales.

No obstante, lamenta que en algunas de las programaciones se excedieran los plazos, establecidos en el artículo 10 del Reglamento de coordinación n° 2082/93, de seis meses para la aprobación del marco comunitario de apoyo y de dos meses para la adopción de ciertas medidas, que suponen al menos dos terceras partes de los fondos asignados para el primer año del MCA.

4. En opinión del Comité, estas demoras ocasionan un grave perjuicio a los entes regionales y locales, en los que el retraso en la ejecución del programa se deja sentir con mayor fuerza.

Tales demoras podrían subsanarse si la Comisión explica con tiempo suficiente y de modo transparente cuáles son los requisitos de calidad que pretende imponer para los planes y programas que se presenten. A este respecto, el Comité señala que en los criterios establecidos en los Reglamentos de los Fondos estructurales no existe fundamento jurídico para ampliar unilateralmente dichos requisitos.

Con respecto a las futuras programaciones, con vistas a la elaboración de criterios de evaluación objetivos y transparentes sobre la calidad de los programas, el Comité sugiere que se aplique el principio de cooperación, conforme al apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 2081/93, fomentando especialmente la participación de los entes regionales y locales, por ser los más capacitados para facilitar la información sobre la forma más apropiada de conseguir a nivel local los objetivos de las intervenciones, sin que ello suponga una merma del poder de decisión atribuido a la Comisión en virtud de los apartados 5 del artículo 8 y 9 del artículo 9 del Reglamento n° 2081/93. Este procedimiento posiblemente permitiría reducir los costes que entraña recurrir a expertos independientes.

Nuevas orientaciones del marco normativo de los Fondos estructurales de 1993

5. Conforme a su voluntad de representar los intereses comunes de los entes regionales y locales ante los órganos de la Comunidad, el Comité de las Regiones se centra en el presente dictamen en la aplicación de las nuevas orientaciones establecidas en la revisión del marco normativo de los Fondos estructurales de 1993 (adaptación de los objetivos prioritarios, ampliación de la cooperación, consolidación de la evaluación y seguimiento, mayor respeto de los aspectos medioambientales, ampliación de los criterios de selección, respeto del principio de adicionalidad, aceleración y simplificación de los procedimientos de programación) para las nuevas programaciones regionales de los objetivos n° 1 y n° 2 de la política estructural de la Comunidad. También se hace referencia a las primeras experiencias adquiridas a nivel regional y local con los Reglamentos revisados de los Fondos estructurales y el documento único de planificación en el periodo de programación y durante la fase de aplicación de las medidas.

6. La experiencia adquirida desde la reforma de los Fondos estructurales de 1988 demostró la importancia de la intervención estructural para fortalecer la cohesión económica y social de la Unión Europea. Además, esta importancia estratégica se ha visto confirmada y reforzada por los objetivos fijados por la UE en el Libro blanco «Crecimiento, competitividad, empleo».

A este respecto, el Comité de las Regiones acoge favorablemente la consolidación de las políticas estructurales, tanto en términos de recursos financieros como en la mejora de la eficacia de los programas.

7. La revisión del marco normativo de los Fondos estructurales realizada en 1993 es en general bastante convincente y más acorde con la evolución de los sistemas económicos y sociales en la UE. La adaptación de los objetivos prioritarios para prestar mayor atención a los problemas del paro (real y potencial), así como el medio ambiente y la pesca, permite aumentar la eficacia de las intervenciones estructurales comunitarias en los ámbitos esenciales para el fortalecimiento de la cohesión en la UE.

8. El Comité acoge favorablemente la adaptación de los objetivos prioritarios de los Fondos estructurales a las consecuencias de los actuales cambios económicos y sociales registrados en la Comunidad. En especial, incluir la adaptación de los trabajadores a los cambios industriales y a la evolución de los sistemas de producción permitiría a las entidades regionales y locales definir en sus programaciones una política más activa sobre el mercado de trabajo, que se ajuste mejor a las necesidades locales y a las orientaciones estratégicas del Libro blanco «Crecimiento, competitividad, empleo».

9. La adaptación e integración de los criterios de selección para las regiones del objetivo n° 2 y del objetivo n° 5b), procurando una mejor integración de los elementos diferenciales y complejos del desarrollo de los sistemas regionales y locales, requiere profundización. Esto se debe a que a escala local no es frecuente disponer, total o parcialmente, de los indicadores económicos y sociales que se necesitan para aplicar los criterios de selección de las regiones y, por otro lado, a que no se tienen en cuenta otros indicadores más asequibles y actualizados que también reflejan la situación económica y social de las entidades descentralizadas. Por otra parte, sigue sin resolverse la dualidad aplicada a los criterios de selección de las regiones de los objetivos n° 2 y 5 b). En el primer caso ha de aceptarse estrictamente la exclusión de regiones según los criterios fijados en el Reglamento; en el segundo caso, entre las regiones subvencionables se incluyen sistemas locales cuyos indicadores responden sólo parcialmente a los criterios del Reglamento. Esto crea una dualidad de trato que podría poner en peligro el objetivo general de reforzar la cohesión en la UE.

10. El Comité de las Regiones aprueba también la ampliación de los criterios de selección para los objetivos n° 1, 2 y 5b. Esta medida proporciona a las entidades regionales y locales el margen necesario para adoptar programas de desarrollo más complejos, especialmente en sectores clave como investigación, tecnología, medio ambiente, ayuda a las pequeñas y medianas empresas y desarrollo de los recursos humanos, que hasta ahora no recibían tan amplia cobertura en los Fondos estructurales.

11. Con respecto a la aplicación de las decisiones del programa para el objetivo n° 2, ahora queda claro que el plazo de tres años previsto en el artículo 9 del Reglamento marco n° 2081/93 -teniendo en cuenta además la demora en la selección de las regiones subvencionables y en la aplicación del programa- es demasiado corto para poder evaluar con precisión el resultado de las intervenciones de los Fondos estructurales.

Por tanto, el Comité de las Regiones pide al Consejo y a la Comisión que en la revisión de la lista de regiones subvencionables en virtud del apartado 6 del artículo 9 del Reglamento marco n° 2081/93 utilicen los criterios establecidos para el objetivo n° 2 de modo transparente y objetivo y que no recurran a la posibilidad de modificar dichos criterios prevista en el apartado 7 del artículo 9 de dicho Reglamento.

12. Con el fin de incrementar la sinergia y la coherencia entre todas las políticas comunitarias, el Comité acoge favorablemente la exigencia de mayor respeto de los aspectos medioambientales, de las normas de la competencia y de las directivas sobre contratos públicos, así como la aplicación del principio de igualdad de oportunidades para hombres y mujeres. En consecuencia expresa su satisfacción por los avances que recoge la Comunicación a este respecto.

No obstante, el Comité señala que, en aras de la coherencia general de las diferentes políticas comunitarias, en la práctica debe darse prioridad al objetivo de concentrar los recursos en los objetivos prioritarios estratégicos. El Comité apoya expresamente este enfoque selectivo, según el cual las intervenciones comunitarias están en relación directa con el desarrollo económico de las regiones y Estados beneficiarios. A fin de reforzar la cohesión económica y social de la Comunidad, deberá evitarse todo intento de recurrir a los Fondos estructurales, a falta de otras fuentes de financiación, para financiar medidas que no se ajusten al espíritu y la letra de los Reglamentos.

13. El Comité observa que, según los nuevos documentos de programación, el papel del sector privado como contribuyente directo a la dimensión de las programaciones ha aumentado sustancialmente desde el período anterior. Es esencial que la Comisión garantice que se asesore con claridad a los Estados miembros y a las entidades regionales y locales sobre las diferentes posibilidades que tienen los proyectos del sector privado o la cooperación entre el sector público y privado de utilizar los recursos de los Fondos estructurales, a fin de garantizar que dicha contribución se lleva a cabo.

14. El Comité acoge favorablemente los avances efectuados en la coordinación de los Fondos estructurales entre sí y con los demás instrumentos financieros, especialmente en el ámbito de los recursos humanos y el desarrollo local y rural. No obstante, señala que favorecer integración de los Fondos no constituye un fin en sí mismo. El aumento de los gastos administrativos y de contabilidad que todo ello supone sólo está justificado si cabe esperar que este enfoque integrado produzca sinergias a nivel regional y local. Al mismo tiempo, el Comité pide a la Comisión que favorezca la utilización integrada de los Fondos mejorando la coordinación entre las direcciones generales implicadas y unificando los trámites administrativos y contables mediante un sistema común de tratamiento de datos.

Por otra parte, el Comité pide a la Comisión que revise la integración de las iniciativas comunitarias en las planificaciones futuras, en particular para el objetivo n° 1. Con ello se reducirían considerablemente los gastos de planificación a nivel regional y local.

15. El Comité expresa su satisfacción por la mayor garantía de respeto del principio de adicionalidad. Las entidades regionales y locales tienen un interés esencial en que ningún Estado miembro reduzca sus propios gastos estructurales en las zonas incluidas en un objetivo. A este respecto, al evaluar el respeto del principio de adicionalidad, según se establece en el apartado 2 del artículo 9 del Reglamento de coordinación n° 2082/93, es preciso tener en cuenta las condiciones macroeconómicas en que se inscriban los ejercicios de financiación, así como determinadas situaciones económicas concretas, a saber, las privatizaciones, el nivel extraordinario del gasto público estructural y la evolución de la coyuntura nacional durante el período de programación anterior.

16. La simplificación de los procedimientos de programación y la introducción de un documento único de programación permitirán reducir los plazos de elaboración de los programas y reunir en un solo documento las prioridades de la intervención comunitaria y las medidas concretas para las que la Comisión concede ayuda financiera, garantizando así una mayor coherencia entre los objetivos y las medidas concretas de los programas.

Este objetivo no se ha cumplido satisfactoriamente desde el punto de vista regional y local. Aunque en los textos normativos se ofrece la posibilidad de autorizar de un sola vez las prioridades de intervención comunitaria y las medidas concretas, mediante el documento único de programación (DOCUP), los costes administrativos que deben sufragar las regiones beneficiarias apenas han disminuido. Esto se debe a que el procedimiento del documento único de programación (DOCUP) exige reunir en un documento recapitulativo la misma cantidad de datos y otras informaciones preliminares que los planes de desarrollo regional y los programas operativos. Una posible solución sería revisar nuevamente las modalidades detalladas de dichos planes y programas.

Las reservas que aún subsisten sobre este procedimiento explican que los seis Estados miembros total o parcialmente incluidos en el objetivo n° 1 sigan recurriendo al antiguo modelo de intervención comunitaria, con lo que no aprovechan la simplificación del procedimiento.

17. La aceleración y simplificación de los procedimientos de programación, aplicación y contabilidad de las intervenciones de los Fondos estructurales debería convertirse en el principal objeto del intercambio de experiencias entre las entidades regionales y locales interesadas y la Comisión. Estas cuestiones son de importancia capital tanto para el desarrollo adecuado y eficaz de las intervenciones de los Fondos estructurales en el actual período de programación como para la planificación del período posterior a 1999.

A este respecto, el Comité de las Regiones se ofrece como interlocutor directo de la Comisión. Para ello es necesario que se integre en mayor medida en la gestión de los Fondos estructurales, al igual que el Parlamento Europeo.

18. Sería conveniente que la Comisión asociase al Comité a sus trabajos de análisis estratégicos o a la elaboración de las modalidades de aplicación o los actos jurídicos de su competencia, a fin de aprovechar los conocimientos de los expertos regionales y locales y fomentar el principio de cooperación.

El papel de las autoridades regionales y locales

19. La ampliación de la cooperación constituye, desde el punto de vista regional y local, la reorientación de los Fondos estructurales de mayor alcance para el nuevo período de programación. La ampliación de la cooperación a los interlocutores económicos y sociales y a las entidades regionales y locales -teniendo en cuenta las normas institucionales y la práctica de los Estados miembros- está destinada a incrementar significativamente la transparencia y el acercamiento al ciudadano en la preparación de los planes y programas.

20. La experiencia de la elaboración y gestión de los programas al amparo de los Fondos estructurales de 1985-1993 y, más recientemente, la fase de programación de los nuevos programas confirman la importancia del papel desempeñado por las regiones y entes locales, que varía considerablemente de un Estado miembro a otro. Hay casos en los que las regiones intervienen directamente en los procedimientos de selección de las zonas subvencionables (especialmente en el objetivo n° 2), en la elaboración de los DOCUP y los MCA o en la negociación con la Comisión para las medidas que reciben ayuda financiera. En otros casos, las regiones están excluidas de la fase de programación, que queda a cargo de las administraciones centrales.

El Comité reitera su opinión de que los Estados miembros deben garantizar la plena participación de las entidades regionales y locales en la preparación de las programaciones, y considera asimismo que la Comisión no debería aceptar programaciones que no vayan respaldadas por una cooperación regional. Insta asimismo a la Comisión a que garantice que respeta los criterios de los interlocutores regionales en lo que respecta a las prioridades para el uso de los fondos, siempre que sean conformes con el Reglamento.

En lo que respecta al papel de las autoridades regionales y locales en la gestión de los programas, las diferencias entre los Estados miembros se reducen. Las decisiones de aplicación se adoptan frecuentemente a nivel regional, con el acuerdo y la participación de los entes locales, aunque haya casos en que sigue siendo la administración central la que se encarga de poner en práctica los programas.

21. Desde el punto de vista regional y local es preciso destacar la importancia de los comités de seguimiento, que se han convertido en un organismo de asesoramiento y decisión importante y reputado, y que tienen capacidad de reaccionar con flexibilidad ante las cuestiones de carácter específico y financiero que se planteen en relación con los fondos. A este respecto es muy positivo que los marcos comunitarios de apoyo para el objetivo n° 1 y los programas operativos pueden adaptarse flexiblemente, en el transcurso del período de seis años cubierto por la programación, a la evolución de las prioridades de desarrollo y a la consiguiente necesidad de intervención financiera. Además, es posible precisar o los ámbitos de intervención o integrar otros nuevos.

22. En todo caso, la creciente cooperación entre la Comunidad y los poderes regionales y locales se inscribe en las nuevas líneas de actuación comunitaria a favor de las PYME, del empleo y de la lucha contra el paro, así como de la conservación del medio ambiente. Se trata de temas de interés directo para las instituciones locales, que a menudo tienen competencias y poderes de actuación en estos ámbitos. Por tanto, es necesario dirigirse a las regiones y administraciones locales para garantizar una mayor eficacia de las medidas de apoyo, evaluar con precisión los efectos obtenidos y facilitar la inversión privada en los proyectos, reforzando así la importancia y el alcance de los resultados obtenidos.

23. El Comité aboga por que se fomente aún mas el principio de cooperación, en especial estrechando la cooperación entre la Comisión, los gobiernos nacionales y las entidades regionales y locales. El Comité confía en que todos los Estados miembros incluyan a los interlocutores sociales en sus actividades, de acuerdo con los Reglamentos. También parece razonable incluir otros interlocutores en la fase de planificación y evaluación y a nivel descentralizado. No obstante, tal inclusión no debe dificultar la gestión de los Fondos y la ejecución de las distintas intervenciones a nivel local.

Por otra parte, el Comité se remite a su dictamen de 20 de julio de 1995 sobre «El papel de las autoridades regionales y locales en el principio de cooperación de los Fondos estructurales».

Evaluación del contenido de los programas

24. El refuerzo de los procedimientos de evaluación para obtener una valoración a priori de los resultados de los programas, controlar su gestión y analizar con precisión sus consecuencias a posteriori permite calibrar con más exactitud la contribución de las intervenciones comunitarias al desarrollo económico, a la reducción del paro, al incremento de la competitividad y al desarrollo profesional de los recursos humanos.

25. El Comité de las Regiones reconoce la necesidad de potenciar la evaluación para juzgar la calidad y eficacia de las intervenciones de los Fondos estructurales y para controlar mejor el empleo de los recursos.

No obstante, todavía queda por dilucidar si la unificación de los métodos de evaluación y de los indicadores y la mayor compatibilidad entre los procedimientos nacionales hará posible reducir los costes que entraña para las autoridades regionales y locales el recabar informaciones exhaustivas.

También en este terreno la Comisión y las entidades regionales y locales deberían ponerse de acuerdo desde un principio, con arreglo al principio de cooperación, sobre los criterios idóneos de evaluación. A este respecto es preciso centrarse fundamentalmente en evaluar la aplicación práctica de los objetivos de desarrollo regional a escala local, manteniendo únicamente un mínimo imprescindible de uniformidad para asegurar la comparabilidad de los resultados a escala europea.

26. La disponibilidad de los recursos científicos, técnicos, organizativos y humanos necesarios para esta evaluación varía considerablemente, no sólo de un Estado miembro a otro, sino de una región a otra dentro de un mismo Estado. Esto provoca un desequilibrio, especialmente a nivel regional, en la capacidad para elaborar programas específicos con objetivos de crecimiento y empleo. En las regiones en las que estos recursos de análisis son reducidos aumenta el riesgo de que las intervenciones de los programas no se centren específicamente en los problemas verdaderamente estratégicos para el desarrollo, con lo que las medidas pueden perder eficacia.

Se trata de un desequilibrio que puede y debe superarse mediante el intercambio de experiencias a gran escala, la transferencia de conocimientos técnicos especializados y la organización de una amplia cooperación. La Comisión ha de apoyar estas medidas, aumentando así la importancia que tienen los Fondos estructurales para favorecer la cohesión entre las entidades regionales y locales de la UE. A este respecto el Comité de las Regiones puede ejercer una importante labor de apoyo a la Comisión, favoreciendo la circulación y difusión de los métodos de evaluación entre los entes regionales y locales a los que representa.

Conclusiones

27. Resumiendo los aspectos formulados en su dictamen sobre la Comunicación de la Comisión sobre las nuevas programaciones regionales en virtud de los objetivos n° 1 y 2 de la política estructural comunitaria, el Comité de las Regiones:

a) agradece a la Comisión el exhaustivo trabajo realizado en la adopción de las nuevas programaciones regionales;

b) observa que las nuevas orientaciones formuladas en la revisión del marco normativo de los Fondos estructurales de 1993 han resultado ser positivas al inicio del nuevo período de financiación;

c) confía en que en el futuro se respeten estrictamente los plazos previstos en los Reglamentos sobre los Fondos estructurales para la adopción de las decisiones sobre los programas;

d) propone aplicar el principio de cooperación, con la participación de los entes regionales y locales interesados, a la definición de criterios objetivos y transparentes para la evaluación de la calidad de los programas y al desarrollo de métodos prácticos de evaluación que sean compatibles con los procedimientos nacionales;

e) apoya el enfoque selectivo de la política estructural, según el cual los recursos deberán concentrarse, con el fin de crear empleos estables, en el objetivo prioritario del desarrollo económico de las regiones y Estados miembros beneficiarios;

f) pide a la Comisión que facilite la utilización integrada de los Fondos mejorando la coordinación entre las direcciones generales implicadas y unificando los trámites administrativos y contables;

g) propone que la aceleración y simplificación de los procedimientos de programación, aplicación y contabilidad de las intervenciones de los Fondos estructurales, así como los métodos de evaluación de los programas, sea el tema principal del intercambio de experiencias entre las entidades regionales y locales interesadas y la Comisión;

h) se ofrece para ello como interlocutor directo de la Comisión, mediante la constitución en la Comisión 1 de un grupo de trabajo permanente sobre política estructural.

Hecho en Bruselas, el 21 de marzo de 1996.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Pasquall MARAGALL i MIRA