ES Diario Oficial de la Unión Europea C 112/64

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la cooperación administrativa en el ámbito de los impuestos especiales» y la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/799/CEE del Consejo, relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos, de determinados impuestos sobre consumos específicos y de los impuestos sobre las primas de seguros y la Directiva 92/12/CEE del Consejo, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales»

(COM(2003) 797 final – 2003/0309 (COD), 2003/0310 (COD))

(2004/C 112/19)

El 13 de enero de 2004, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta mencionada.

La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 11 de marzo de 2004 (ponente: Sr. PEZZINI).

En su 407o Pleno de los días 31 de marzo y 1 de abril de 2004 (sesión del 31 de marzo de 2004), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 105 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1 En 1992 (1) el ámbito de aplicación de la Directiva 77/799/CEE se extendió también a los impuestos, con el fin de garantizar la aplicación de las legislaciones nacionales y permitir una lucha eficaz contra el fraude. Dicha extensión era necesaria, dada la alarmante magnitud de los fraudes y de sus consecuencias, como las pérdidas sustanciales de las que fueron objeto los Estados miembros. Esta situación ponía en peligro el principio de igualdad de trato de los operadores económicos y el funcionamiento del mercado interior.

1.2 El sistema actual no está adaptado a la evolución de los intercambios

1.2.1 No obstante, el sistema jurídico actual ha demostrado ser demasiado rígido e inadecuado con respecto a la necesidad del mercado interior en el sector de los impuestos especiales, sobre todo dada la mayor internacionalización de los intercambios y la creciente movilidad de personas y mercancías más allá de las fronteras nacionales.

1.2.2 De hecho, ya en 1997, dado el aumento continuo de los fraudes detectados en el ámbito de la circulación de los productos sujetos a impuestos especiales, la Comisión Europea creó un grupo ad hoc encargado de analizar la situación con respecto al tabaco y el alcohol y de proponer soluciones. En el informe final (2) este grupo señalaba la escasa coordinación entre las distintas administraciones, así como entre éstas y la Comisión.

1.2.3 Con el fin de asegurar precisamente un intercambio de información más rápido y eficaz, la principal recomendación del grupo ad hoc se refería a la creación de un sistema informatizado para el seguimiento de los movimientos (3) y el control de todos los productos sujetos a impuestos especiales (y, por tanto, no sólo del tabaco y el alcohol), como elemento fundamental del refuerzo de los mecanismos de asistencia mutua y cooperación administrativa en el sector.

1.2.4 El carácter excesivamente centralizado y estático de la cooperación ha dado lugar a una falta de contactos suficientes entre las oficinas locales y las oficinas nacionales de lucha contra el fraude y, en definitiva, ha supuesto también un obstáculo para las intervenciones rápidas y precisas, al tiempo que no ha permitido una mayor flexibilidad de los controles.

1.2.5 Los controles han demostrado ser poco eficaces dada la falta de normas precisas que regulen algunos aspectos de esta cooperación, como el recurso a los intercambios espontáneos, la presencia de funcionarios extranjeros en los controles, la posibilidad de organizar controles multilaterales o el empleo que pueda hacerse de la información transmitida por otro Estado miembro.

1.3 Necesidad de una actualización

1.3.1 El contexto social, económico y político ha cambiado radicalmente con respecto a las condiciones que prevalecían cuando se propuso la elaboración, aprobación y extensión de la directiva en materia de impuestos especiales. Las dimensiones del mercado interior y el volumen de los intercambios entre los Estados miembros también han cambiado. El aumento exponencial de las operaciones intracomunitarias y el mayor conocimiento de los distintos sistemas fiscales nacionales han originado una extensión del fenómeno de los fraudes, como consecuencia de las carencias de la normativa europea, las diferencias significativas de los sistemas fiscales entre los Estados miembros y, en general, la ineficiencia de los sistemas de control en vigor (4). En este contexto, parece evidente la necesidad de actualizar, reforzar, simplificar y conseguir que resulte más eficaz el instrumento de la cooperación administrativa y del intercambio de información entre los Estados miembros en materia de impuestos especiales.

1.3.2 Dada la peculiaridad de los controles en el sector de los impuestos especiales, resulta necesario suprimir del ámbito de aplicación de las Directivas 77/799/ y 92/12/CEE las disposiciones específicas en la materia y, una vez consolidadas y simplificadas, compilarlas en un nuevo texto de forma análoga a lo realizado para los controles en materia de IVA (5).

2. Propuestas de la Comisión

2.1 Con el fin de reforzar la cooperación administrativa en el sector de los impuestos especiales, la Comisión propone un marco jurídico más preciso en forma de Reglamento y, por tanto, de aplicación directa en cada Estado miembro, en el que se incluyan disposiciones claras y vinculantes. En particular, con el fin de obtener una mayor eficacia en la lucha contra el fraude, se prevén procedimientos más eficaces y rápidos en el intercambio entre las administraciones de los Estados miembros y entre éstas y la Comisión.

2.2 El capítulo I del nuevo Reglamento se centra en las disposiciones generales y en los procedimientos. El CESE se muestra totalmente de acuerdo con el tipo de procedimientos sugeridos por la Comisión puesto que lograrán una mayor descentralización de la cooperación y permitirán reducir las numerosas barreras burocráticas y normativas que, con demasiada frecuencia, obstaculizan la lucha contra el fraude.

2.2.1 Estos cambios deberán obtener como resultado una agilización de los intercambios, una mayor motivación de los funcionarios y un empleo más eficaz de los recursos técnicos, sobre todo por lo que respecta a la administración electrónica. El CESE toma nota de las limitaciones con que se encuentra la cooperación solicitada cuando dicha cooperación interfiere con los procedimientos penales. Estas limitaciones obstaculizan o incluso, a veces, impiden la identificación y la represión de los autores del fraude que operan en el territorio de la administración que solicita la cooperación. El CESE confía en que puedan superarse dichos obstáculos y sugiere trabajar en la perspectiva de la coordinación de los procedimientos penales nacionales, preferiblemente con la institución de un organismo policial europeo de lucha contra el fraude dotado de más poderes que en la actualidad.

2.3 El capítulo II, dividido en cinco secciones, regula la cooperación previa solicitud y vuelve a definir los derechos y obligaciones de los Estados miembros. Asimismo, establece un marco jurídico único y más vinculante que el anterior.

2.3.1 Por lo que respecta a la sección 1, en la que se establecen las condiciones para solicitar información, el CESE destaca el amplio margen de discrecionalidad que todavía se concede a la autoridad requerida a la hora de dar curso a la solicitud de información.

2.3.2 En la sección 2 se establecen los términos en los que se debe efectuar y en la sección 3 se regula la presencia de personal de la administración fiscal de otros Estados miembros en las oficinas de la Administración y en las investigaciones administrativas. Se permite la intervención de dicho personal con determinadas limitaciones y únicamente previo acuerdo de las dos autoridades nacionales.

2.3.3 En la sección 3 se destaca cómo también en este caso la legislación de la autoridad requerida, sobre todo en materia penal, puede llegar a bloquear la cooperación incluso si, por otro lado, se estimula la cooperación con financiaciones específicas (6).

2.3.4 La sección 4 regula el recurso a los controles simultáneos y enumera de forma precisa los derechos y obligaciones de las partes afectadas y los procedimientos que deben seguirse.

2.3.5 El CESE tampoco se muestra de acuerdo en este caso con el amplio margen de discrecionalidad concedido a la autoridad requerida a la hora de llevar a cabo los controles simultáneos.

2.3.6 La sección 5 regula el procedimiento de solicitud de notificación administrativa.

2.3.7 El CESE se muestra de acuerdo con el contenido de la sección 5 y, en particular, con la obligación de recurrir exclusivamente al formulario único para realizar el procedimiento de notificación.

2.4 En el capítulo III se recogen las normas para llevar a cabo el intercambio de información sin solicitud previa.

2.4.1 La propuesta de la Comisión establece un marco flexible y eficaz para incrementar los intercambios entre las autoridades nacionales. No obstante, se limita a determinar cuáles son las situaciones de intercambio que deben producirse y remite al procedimiento de reglamentación (7) por lo que respecta a otros aspectos importantes.

2.5 El capítulo IV regula las condiciones de archivo de la información y del intercambio de la información archivada por lo que respecta a las operaciones intracomunitarias.

2.5.1 El CESE se muestra a favor de la creación y actualización de sistemas informáticos de cooperación. El uso de las tecnologías modernas de la información y la comunicación representa un paso determinante para lograr controles mejores y más eficientes.

2.6 El capítulo V regula las relaciones entre las autoridades nacionales y la Comisión. Esta última no desempeña ninguna función operativa, sino tan sólo funciones de coordinación y estímulo como garante del buen funcionamiento de la cooperación administrativa.

2.6.1 El CESE reconoce la importancia fundamental y el carácter exhaustivo de los instrumentos previstos en el Reglamento, que obligan a las autoridades nacionales a facilitar información precisa a la Comisión.

2.7 El capítulo VI regula las relaciones con terceros países y prevé la creación de una base jurídica para transmitir a cualquier Estado miembro información procedente de un tercer país con el que exista un acuerdo bilateral

2.7.1 El CESE reconoce la necesidad de hacer extensivos los intercambios de información a terceros países.

2.8 En el capítulo VII se establecen las condiciones para el intercambio de información.

2.8.1 Se hace hincapié en cómo algunas de las limitaciones señaladas en el capítulo VII se derivan de prácticas o legislaciones nacionales que, desgraciadamente, reducen la eficacia del sistema, hasta el punto de que, en algunos casos, los Estados miembros evitan aplicar las disposiciones relativas a la asistencia mutua en el caso de que exista sospecha de fraude.

2.9 El capítulo VIII se refiere a las disposiciones finales en las que se subraya, en particular, que para aplicar el Reglamento sometido a examen es preciso recurrir al procedimiento de reglamentación ya mencionado.

2.9.1 No se formula ninguna observación particular con respecto a esta parte. No obstante, conviene destacar que el plazo de cinco años previsto para la presentación del informe sobre las condiciones de aplicación del Reglamento parece más adecuado que el de dos años anteriormente establecido.

2.10 Propuesta de modificación de las Directivas 77/799/CEE y 92/12/CEE

2.10.1 La parte correspondiente a los impuestos especiales, actualizada y regulada en la propuesta de Reglamento, debe suprimirse por completo del ámbito de aplicación de la Directiva 77/799/CEE. Y lo mismo cabe decir de los artículos sobre impuestos especiales de la Directiva 92/12/CEE, recogidos en lo sucesivo, previa modificación, en el marco de la propuesta de Reglamento.

3. Conclusiones

3.1 El CESE celebra las nuevas normas de cooperación entre los Estados miembros propuestas por la Comisión y está de acuerdo en que es necesario actualizar y reforzar el sistema de intercambio de información con el fin de luchar contra el fraude en materia de impuestos especiales. Asimismo, toma nota de que el desarrollo del mercado interior, tanto por lo que respecta a su dimensión como a su actividad, así como el aumento de los sujetos pasivos que operan en más de un Estado miembro, requiere un mayor esfuerzo de cooperación entre las administraciones nacionales.

3.1.1 Este hecho tiene una gran vigencia si se tiene en cuenta que el CESE ha reiterado en diversas ocasiones la necesidad de reformar y mejorar la cooperación entre los Estados miembros dada la incapacidad de los Estados miembros para recurrir a los actuales mecanismos de cooperación (8) para evitar el fraude.

3.2 El CESE, aun reconociendo la especificidad y particularidad de cada sector, hace hincapié en que un sistema eficaz de control y la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros no pueden prescindir de una mayor y más constante coordinación entre los sistemas de control vigentes en materia de impuestos directos, impuestos indirectos e impuestos especiales.

3.3 El Comité reafirma (9) que las diferencias existentes entre los distintos Estados miembros, por lo que respecta a los procedimientos administrativos, impiden que los controles resulten eficaces, los ralentizan y representan obstáculos importantes para el buen funcionamiento del mercado interior.

3.3.1 En esta perspectiva, debe concederse prioridad absoluta a toda medida dirigida a introducir más normas comunes para todo sujeto comunitario.

3.3.2 En este sentido, el informe de 1998 (10) del Tribunal de Cuentas Europeo declaraba que la lucha contra el fraude carecía de una estrategia precisa. Por otra parte, se ponía de manifiesto la contradicción que supone la existencia de un mercado único para cometer fraudes pero no para la aplicación de la ley. El Tribunal estimó que únicamente en concepto de IVA (11) el fraude ascendía a 70 000 millones de euros, lo que representa el 21 % del total de los ingresos de todos los Estados miembros.

3.4 Una vez más, los beneficios que reportarían un funcionamiento más eficaz del mercado único y unos procedimientos dirigidos a detectar y combatir el fraude y la evasión fiscal se ven limitados por el deseo de preservar los intereses nacionales. Como ya ha destacado el CESE (12), la cooperación administrativa y la prevención del fraude deben ir parejas a una modernización y simplificación de los regímenes fiscales. Tanto más en una Unión ampliada, en la que el proceso de armonización adquiere aún una mayor importancia. En efecto, no cabe duda de que muchas prácticas fraudulentas están directamente relacionadas con las diferencias, en ocasiones notables, entre las tasas de impuestos especiales que se aplican en los distintos Estados miembros.

3.5 Sería conveniente añadir a los instrumentos jurídicos supranacionales –como la Sociedad Europea– instrumentos fiscales adecuados y procedimientos conexos de control e intercambio de información. Es decir, se podría concebir un sistema de intercambio y control «europeo» desvinculado de los actuales procedimientos nacionales y de aplicación progresiva.

3.6 El CESE aprovecha la ocasión para denunciar las limitaciones que impone el principio de unanimidad, que actualmente regula la mayor parte de las decisiones comunitarias en materia de legislación fiscal, a la vez que destaca la necesidad de superar dicho principio a favor del principio de mayoría, aunque sea cualificada, cuando se trate de impuestos que influyan en el funcionamiento del mercado interior o sean causa de distorsiones de la competencia.

3.7 Resulta curioso que con frecuencia se haga referencia, en general, al principio constitucional de igualdad fiscal, en relación con las potenciales distorsiones del mercado interior europeo, y que se acepten de hecho las diferencias y los privilegios derivados de legislaciones y procedimientos nacionales, que afectan a los Estados miembros.

3.8 El CESE, teniendo en cuenta los procedimientos nacionales vigentes y la voluntad política de no perturbar esta estructura, acepta las modificaciones propuestas como punto de convergencia y como nuevo paso, aunque insuficiente, hacia una modernización de la cooperación entre los Estados miembros. Acoge favorablemente, por ejemplo, que se equipare el valor jurídico de la información intercambiada en soporte informático al de la intercambiada por correo convencional. Asimismo, invita a las autoridades competentes de los Estados miembros a responder sin demora a las solicitudes de cooperación procedentes de las otras administraciones, sin discriminar dichas prácticas en favor de investigaciones meramente nacionales. En este sentido, recuerda que la tecnología de los instrumentos de control e intercambio debe adecuarse a las formas de fraude y evasión fiscal más avanzadas que, a su vez, recurren a las tecnologías más modernas.

3.9 El CESE sugiere la posibilidad de que se atribuya un mayor poder operativo y de investigación a la Comisión Europea, por ejemplo, mediante la OLAF, que podría asumir amplias competencias supranacionales por lo que respecta al control, la investigación y la intervención.

Bruselas, 31 de marzo de 2004. El Presidente del Comité Económico y Social Europeo Roger BRIESCH

(1) DO L 76 de 23.3.1992.

(2) Informe aprobado por el Consejo ECOFIN de 19 de mayo de 1998.

(3) Véase el Dictamen del CESE sobre IDABC (Servicios paneuropeos de administración electrónica) CESE 1610/2003 de 15 de diciembre de 2003.

(4) Véase el Dictamen del CESE sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/799/CEE relativa a la asistencia mutua entre las autoridades competentes de los Estados miembros en el ámbito de los impuestos directos e indirectos.

(5) Reglamento (CE) no 1798/2003 del Consejo, de 7 de octubre de 2003, relativo a la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido y por el que se deroga el Reglamento (CEE) no 218/92 (DO L 264 de 15.10.2003, p. 1).

(6) Decisión no 2235/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2002, por la que se adopta un programa comunitario destinado a mejorar el funcionamiento de los sistemas fiscales en el mercado interior (programa Fiscalis 2003-2007), DO L 341 de 17.12.2002, p. 1.

(7) Artículos 5, 7 y 8 de la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.

(8) Dictamen del CESE: DO C 80 de 3.4.2002, p. 76.

(9) Dictamen del CESE sobre la Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE, relativa al sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido - DO C 19 de 21.1.1998, p. 56.

(10) DO C 349 de 17.11.1998, p. 15.

(11) Ibídem.

(12) Dictamen del CESE sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 218/92 del Consejo - DO C 116 de 20.4.2001, p. 59.