Dictamen del Comité de las Regiones sobre la "Comunicación de la Comisión 'Los servicios de interés general en Europa'"

(2002/C 19/04)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la Comunicación de la Comisión "Los servicios de interés general en Europa" (COM(2000) 580 final);

vista la decisión de su Mesa de 12 de diciembre de 2000, de conformidad con el quinto párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de emitir un dictamen sobre este tema y de encargar a la Comisión de Empleo, Política Económica, Mercado Único, Industria y PYME (Comisión 6) los trabajos preparatorios en este asunto;

vista la Comunicación de la Comisión sobre "Los servicios de interés general en Europa" (COM(96) 443 final);

vista la Resolución del Parlamento Europeo de 17 de diciembre de 1997 (R4-0357/97) sobre dicha Comunicación;

visto el Dictamen del Comité Económico y Social de 22 de septiembre de 1997 (CES 0605/97);

visto el Dictamen del Comité de las Regiones de 16 de enero de 1997 (CDR 148/96 fin)(1);

visto el Consejo Europeo de Lisboa;

vista la Carta de Derechos Fundamentales;

visto el Consejo Europeo de Niza;

vistas las conclusiones de la cumbre de Estocolmo;

visto el proyecto de Dictamen (CDR 470/2000 rev. 2) aprobado por mayoría por la Comisión 6 en su reunión del 2 de julio de 2001 (ponente: Sr. Joseph, F/PSE, Alcalde de Bastidonne, Vicepresidente de la región de Provenza-Alpes-Costa Azul);

considerando que los servicios de interés general tienen una importancia fundamental para la sociedad en su conjunto;

considerando que la actual sociedad moderna y globalizada únicamente puede ser viable si se basa en un modelo europeo de organización social que permita equilibrar los tres pilares en los que reposa: el político, que gira en torno a la democracia, las libertades fundamentales y los derechos humanos; el económico, en torno a la economía de mercado; y el social, en torno a la idea de cohesión;

considerando que la noción de servicio de interés general existe en todos los países, aunque sea en formas diferentes, y emana de los valores comunes en los que está fundada la integración europea;

considerando que la Europa en construcción, con vistas a la CIG de 2004, se debe convertir en una auténtica Europa de los ciudadanos,

ha aprobado, en su 40o Pleno, celebrado los días 19 y 20 de septiembre de 2001 (sesión del 20 de septiembre) el presente Dictamen.

El Comité de las Regiones

celebra la publicación por la Comisión Europea de la Comunicación sobre los servicios de interés general en Europa, que tiene el objetivo de aclarar los papeles respectivos de los diferentes niveles de autoridad pública y las disposiciones relativas a la competencia y al mercado interior que se aplican a los servicios de interés general (SIG), así como la voluntad de la Comisión de desarrollar un marco europeo para el buen funcionamiento de los servicios de interés general en el que las autoridades nacionales, locales y regionales, así como la Comunidad, desempeñen su papel de conformidad con el artículo 16 del Tratado CE;

acoge favorablemente el respeto del principio de subsidiariedad en la libertad que tienen los Estados miembros para definir lo que constituye un servicio de interés general y determinar su implementación, como se afirma en la Comunicación de la Comisión Europea;

estima, no obstante, que la contribución de la Comisión Europea está por debajo de las expectativas legítimas de los diferentes actores afectados, tanto por lo que respecta al papel y los cometidos de los SIG como a las perspectivas propuestas en la Comunicación de la Comisión Europea;

constata, por otra parte, que la Comunicación de la Comisión Europea, a pesar de que contribuye a aclarar la cuestión principal de los SIG en la Unión Europea, carece de valor jurídico en la jerarquía comunitaria y sólo puede ser considerada como una declaración de intenciones sin carácter vinculante para la Comisión Europea a la hora de adoptar sus decisiones;

aporta los siguientes puntos de vista y recomendaciones sobre el contenido de la Comunicación de la Comisión Europea.

1. Las misiones de los servicios de interés general en la Unión Europea

1.1. El Comité de las Regiones (CDR) observa con interés que la Comisión Europea, en su definición de la misión de los SIG, reconoce la especificidad de los SIG y su papel, tanto social como económico, al utilizar una noción amplia de las necesidades de los usuarios que deben estar cubiertas por los SIG. A este respecto, el Comité de las Regiones acoge favorablemente la referencia explícita a las necesidades específicas de ciertas categorías de la población (por ejemplo, las personas discapacitadas o con ingresos reducidos) y a la obligación de proporcionar una cobertura territorial completa y no siempre presidida por criterios de rentabilidad para los servicios esenciales, incluidas las zonas alejadas o inaccesibles cuyo desarrollo económico se verá potenciado, elevando su nivel de cohesión social y territorial.

1.2. El Comité considera, por tanto, que los SIG forman parte del modelo social europeo, y que contribuyen a los valores esenciales de solidaridad y de cohesión. Por esta razón, desempeñan también un papel importante en la realización de los objetivos esenciales de la Unión Europea.

1.3. El Comité constata que la Comisión Europea parte de una definición poco clara de los SIG, que mantiene la confusión respecto a la naturaleza de su función de interés general y al alcance jurídico de su misión en el Derecho comunitario.

1.4. El Comité desea señalar, asimismo, que la definición de los SIEG que figura en el artículo 16 del Tratado es, también, demasiado general: "... (los SIEG) actúen con arreglo a principios y condiciones que les permitan cumplir su cometido." Esta formulación, en efecto, reconoce la especificidad de los cometidos de los SIEG, pero permite múltiples interpretaciones, en ausencia de un marco general que defina los criterios de apreciación de sus cometidos y las condiciones de su aplicación. Sin embargo, el Comité de las Regiones considera que el contenido del artículo 16 debe tenerse en cuenta en la elaboración de normativas por parte de la Comisión para los diferentes tipos de servicios.

1.5. El Comité recomienda que en el Tratado se incluya una definición de los valores y principios comunes que deben guiar la aplicación de los SIG en la Unión Europea, con el fin de contar con un marco de referencia común en esta materia a nivel comunitario.

2. El papel de los SIG para la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea

2.1. El Comité apoya la referencia explícita de la Comisión Europea al papel fundamental de los SIG en el refuerzo de la cohesión económica, social y territorial, y estima que debe darse prioridad a los imperativos de la cohesión económica, social y territorial en la elección de prestaciones de servicios de interés general y en las reglamentaciones en la materia. Por otra parte, el Comité hace hincapié en el papel fundamental que desempeñan los entes locales y regionales en la definición y gestión de los SIG.

2.2. El Comité recuerda que, en esta perspectiva, la cohesión económica y social es un principio que, de conformidad con el artículo 2 del Tratado, prevalece sobre la política de la competencia, ya que la introducción de los sistemas de gestión indirecta en los SIG debe estar orientada a alcanzar mayores cuotas de bienestar para el ciudadano. La realización de la misión de los SIG debe, por consiguiente, emanar de una política comunitaria a parte entera, mientras que la misión en sí está claramente definida en el artículo 3 del Tratado, estando los dos objetivos de interés general y competencia al servicio de una misma finalidad: la satisfacción del ciudadano y el derecho al servicio universal.

2.3. El Comité apoya el derecho a un servicio universal garantizado de manera sostenible y, desde esta perspectiva, plantea un interrogante sobre la formulación de la Comisión Europea en su Comunicación en la que se describe el servicio universal como un régimen transitorio "durante el proceso de transición de la prestación en régimen de monopolio a unos mercados abiertamente competitivos".

2.4. El Comité, desde esta perspectiva, desea reforzar la referencia a los principios directores siguientes, recogidos en la Comunicación de la Comisión Europea, para la creación de los SIG:

- El derecho de los poderes públicos a crear SIG cuando estimen que los mecanismos del mercado podrían ser insuficientes para garantizar una prestación satisfactoria de estos servicios, y ello en forma de obligaciones de servicios de interés general;

- la garantía de acceso universal, es decir, la obligación de ofrecer un servicio determinado en el conjunto del territorio de un país a precios asequibles y en condiciones de calidad similares;

- la obligación de una cobertura territorial completa para los servicios esenciales, incluidas las zonas alejadas o inaccesibles, así como los barrios urbanos en situación difícil;

- la necesidad de considerar los elementos naturales fundamentales y los recursos escasos (por ejemplo, el agua y el aire) como "bienes comunes", que, en particular, pueden ser gestionados por entes, instituciones o empresas de Derecho público.

2.5. El Comité desea recordar, asimismo, la importancia de la aplicación del principio de "equidad" en la financiación de los SIG para las regiones periféricas, las zonas de montaña y las regiones de escasa densidad con el fin de no sólo fomentar la cohesión económica y social, sino también el desarrollo sostenible (regional y local) y la creación de empleo. Ello exige revisar las condiciones de aplicación de los SIG para permitir, entre otras cosas, una posibilidad real de precauciones financieras de solidaridad, siempre que sean conformes a la realización concreta de las misiones de interés general. A este respecto, el Comité no comparte la opinión de la Comisión Europea sobre la cuestión central de las ayudas de Estado, especialmente de las ayudas de minimis que podrían ser de aplicación para los SIG. La Comisión Europea reconoce, en efecto, la necesidad de asumir los sobrecostes generados por los cometidos de los SIG, pero limita la concesión de ayudas de Estado exclusivamente a estos costes. De esta forma, según la Comunicación de la Comisión, se eliminaría el recurso a fórmulas de financiación basadas, especialmente, en la perecuación financiera. La Comisión debería aclarar que la limitación a los sobrecostes no impide que los distintos Estados miembros, de acuerdo con sus condiciones y necesidades, desarrollen distintos sistemas de perecuación con el objetivo de crear condiciones equivalentes en la prestación de servicios de interés general en las diferentes partes del país.

2.6. El Comité desea señalar que la noción de cohesión territorial -fundamental tanto para la cohesión económica y social como para el ejercicio de las misiones de los SIG- está reconocida en el artículo 16 del Tratado, relativo a los SIEG, pero no en sus principios básicos, y estima que esta referencia debería figurar en los artículos del Tratado relativos a la cohesión económica y social.

2.7. El Comité considera que, en la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea, los SIG están llamados a desempeñar un papel fundamental para la cohesión territorial y la aplicación del acervo comunitario en esos países, cuyo nivel de desarrollo es considerablemente inferior a la actual media comunitaria.

3. La aplicación del principio de subsidiariedad en la creación y el funcionamiento de los SIG

3.1. El Comité comparte la referencia hecha por la Comisión Europea al principio de subsidiariedad, que debe guiar la elección y el funcionamiento de los SIG y, especialmente, al hecho de que "es necesario tomar medidas al nivel apropiado, comunitario, nacional, regional o local para establecer criterios aplicables a los servicios de interés general."

3.2. El Comité comparte el punto de vista de la Comisión Europea cuando considera que la responsabilidad de decidir qué servicio debe ser considerado como servicio de interés general y cómo debe funcionar incumbe, en primer lugar, al nivel local o regional, y ello dentro del respeto a las Constituciones de los Estados miembros.

3.3. El Comité estima que el nivel local o regional, dado que es el más próximo a los ciudadanos interesados, es el más capacitado para emitir juicios sobre la naturaleza, el modo de gestión y la calidad de los servicios de interés general que haya que introducir, teniendo en cuenta las características de las poblaciones afectadas.

4. La aplicación de los principios de la competencia a las misiones de los SIG

4.1. El Comité considera que las aclaraciones aportadas por la Comisión Europea sobre las relaciones entre los servicios de interés general y el mercado único no son del todo satisfactorias, especialmente porque no sitúan en el mismo plano el enfoque de la política de competencia de la UE y el de las SIG.

4.2. El Comité toma nota, a este respecto, de los tres principios que se encuentran en la base de la aplicación del artículo 86 del Tratado en materia de competencia, y desea aportar los siguientes elementos en relación con su aplicación a los SIEG:

- La neutralidad de la propiedad pública o privada de las empresas implica que no necesariamente hay una correlación entre la privatización de las empresas públicas en nombre de la política de competencia y el desempeño de las misiones de los SIG, ya que estos últimos pueden ser realizados tanto por empresas privadas como públicas, y la gestión indirecta de los SIG debe regirse por los principios de eficacia, eficiencia y proximidad a los ciudadanos.

- La libertad de los Estados miembros para definir significa que éstos son los primeros responsables de la definición de lo que consideran como servicios de interés general a partir de las características específicas de las actividades, siendo el único límite el control efectuado para comprobar la ausencia de errores manifiestos. Este principio debe aplicarse a partir del nivel local o regional en virtud del principio de subsidiariedad, y ello teniendo en cuenta las particularidades socioeconómicas de los territorios en cuestión.

- La proporcionalidad que se desprende del artículo 86.2 implica la toma en consideración de los medios necesarios para satisfacer la misión de interés general y que en determinados casos los SIG puedan, contrariamente a la opinión de la Comisión Europea, crear distorsiones comerciales en razón de factores como el carácter periférico o remoto del territorio, exclusión social, desarrollo sostenible, etc., con el fin de permitir realmente el acceso de todos a los servicios esenciales.

4.3. Con vistas a lograr una mayor seguridad jurídica para los municipios y las regiones a la hora de prestar los servicios de interés general, el Comité considera imperativo definir, por medio de los instrumentos del Derecho "derivado" (directivas, reglamentos, comunicaciones) las orientaciones seguidas por la Comisión sobre el alcance y aplicación del Derecho de competencia comunitario. Desde esta óptica, el Comité acoge favorablemente los esfuerzos de la Comisión por ilustrar su práctica en este ámbito mediante listas de ejemplos y bases de datos. Con todo, en opinión del Comité, serían deseables disposiciones generales cuyo contenido jurídico vaya más allá de un conjunto de decisiones sobre casos aislados.

5. La aplicación del principio de "eficiencia" en el funcionamiento y la gestión de los SIG

5.1. El Comité considera imprescindible que las misiones de servicios de interés general respondan adecuadamente a las necesidades identificadas de los usuarios y cumplan con las exigencias de eficiencia y calidad de los servicios ofrecidos.

5.2. El CDR es partidario de que, dentro de la UE, todas las autoridades que tengan responsabilidades para ello centren su interés en los servicios de interés general con miras a garantizar una mejor calidad en la prestación de servicios, una mayor eficacia en la gestión y la garantía de que se protegerá a los usuarios, por lo que recomienda que se elabore un marco común indicativo de referencias con respecto a:

- la calidad de los servicios prestados;

- la financiación de las actividades de servicio;

- la transparencia de la gestión y la financiación;

- la evaluación de los servicios y el control de los usuarios.

Dada la inseguridad jurídica que envuelve a los SIG, y en la medida en que, en cualquier caso, suelen ser grandes corporaciones públicas o privadas las que asumen este tipo de servicios (SIG o SIEG), el Comité estima que es importante garantizar la protección de la seguridad de los usuarios que no disponen de ningún recurso frente a los posibles incumplimientos de las obligaciones en materia de calidad o precio de dichas grandes corporaciones, que pueden actuar en la práctica en una posición dominante.

5.3. El Comité suscribe los principios de base enumerados en la Comunicación de la Comisión para guiar el funcionamiento de los SIG, a saber:

- una definición clara de las obligaciones básicas de garantizar la prestación de servicios de buena calidad a los usuarios;

- una transparencia completa sobre la financiación de los servicios (tarifas, cláusulas contractuales, elección y financiación de los prestadores de servicios);

- una garantía de acceso universal de los usuarios;

- elección del servicio y, cuando proceda, elección del prestador y competencia efectiva entre los prestadores;

- unos procedimientos de evaluación de los servicios prestados y de control independientes de los operadores.

6. Refuerzo del concepto de obligación de servicio de interés general

6.1. El Comité señala:

- que el artículo 16 del Tratado únicamente es de aplicación a los servicios de interés económico general, y no al conjunto de los SIG, y que la Comunicación de la Comisión Europea confirma implícitamente esta constatación, al mencionar a los SIEG únicamente en relación con la política de competencia, lo que contribuye a mantener la confusión sobre el alcance jurídico de las misiones de los SIG en el Derecho comunitario;

- que el lugar de los SIG en el panorama jurídico comunitario no viene dado únicamente por las nociones de servicio universal, de SIEG y de servicios públicos, sino también y en especial por las sentencias del Tribunal de Justicia;

- que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a pesar de que reconoce las misiones de los servicios de interés general, es, por naturaleza, evolutiva, y sólo puede aplicarse caso por caso. Además, es incapaz de garantizar por sí misma una seguridad jurídica a los operadores de los SIG.

6.2. El Comité constata la existencia en el Tratado de una inseguridad jurídica en relación con las misiones de los servicios de interés general, y considera que el enfoque que se les da en la Comunicación de la Comisión Europea, en la que se aborda el papel de los SIG como una derogación a un sistema de Derecho común (la libre competencia), es contrario no sólo al espíritu, sino también a la letra del artículo 16, inscrito en el título de los "principios" de la CE, y que se deberían adoptar medidas positivas en favor, especialmente, de su papel en la promoción de la cohesión social y territorial.

6.3. El Comité estima que la misión de interés general debe figurar entre los objetivos fundamentales de la Unión Europea al igual que la realización del mercado único, respetando el principio de subsidiariedad. Así, el establecimiento del mercado único y el afán de satisfacer el interés general son objetivos complementarios al proyecto europeo que refuerzan la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea. La determinación de las misiones de los servicios de interés general incumbe, ante todo, a las regiones y municipios. En este sentido, el Comité considera indispensable que a escala europea se asegure con más claridad que hasta la fecha que, además de la búsqueda de la competitividad, también se respetarán los imperativos del bienestar común. La garantía de la igualdad de acceso, la seguridad en materia de prestación de servicios y su continuidad, la calidad de las prestaciones, así como el control democrático y la responsabilidad pública constituyen condiciones esenciales que deben satisfacer los servicios de interés general.

6.4. El Comité aboga por el reconocimiento jurídico de los SIG en el Tratado, y sugiere que se incluya de forma adecuada la misión de interés general en el artículo 3 del Tratado, para favorecer el ejercicio de las competencias de los Estados miembros en el ámbito de los SIG.

7. Un marco de referencia europeo común para las misiones y el funcionamiento de los SIG

7.1. El Comité toma nota con interés de las Directrices propuestas por la Comisión Europea relativas al enfoque europeo y al papel de los SIG en la política comunitaria, a saber:

- el papel fundamental de los SIG en el apoyo a la competitividad de la economía europea y de las prestaciones ofrecidas a los consumidores en términos de calidad y de protección de los consumidores;

- el papel fundamental de los SIG en el refuerzo de la cohesión económica, social y territorial: existencia de redes de SIG como elemento esencial de cohesión, sobre todo en las zonas rurales y en las zonas urbanas degradadas;

- el respeto del principio de subsidiariedad en la libertad que se da a los Estados miembros para definir lo que constituye un servicio de interés general;

- la referencia al fomento de la cohesión social y territorial en el artículo 16 del Tratado;

- la necesidad de adoptar una actitud proactiva frente a los SIG y de alentar, en colaboración con los niveles nacionales, regionales y locales, una visión europea de los SIG.

7.2. El Comité considera que estos principios coinciden con algunas de sus preocupaciones en materia de servicios de interés general, pero continúan siendo muy generales y están por debajo de sus objetivos. La posición de la Comisión Europea es, por lo demás, contradictoria, en la medida en que la Comunicación da prioridad a la aceleración de la liberalización de los sectores públicos como respuesta inmediata a estas Directrices.

7.3. El Comité aboga, además, por el reconocimiento jurídico propio de la misión de interés general en el Tratado, así como por la elaboración de un marco común de referencias que orientaría la acción de los SIG en el seno de la Unión Europea.

7.4. El Comité observa con interés la referencia en la Comunicación de la Comisión Europea a otras acciones comunitarias que compartan los mismos objetivos de protección del consumidor y cohesión económica, social y territorial y contribuyan a que los servicios de interés económico general cumplan su misión y, especialmente, a dos iniciativas directamente relacionadas con la política de desarrollo territorial europeo:

- La adopción del PEOT, que establece las opciones políticas para la ordenación del territorio europeo;

- la creación de un espacio europeo de investigación que comprenda aspectos relativos a la "territorialización" de las redes de investigación y de las redes electrónicas.

7.5. El Comité estima que estas iniciativas comunitarias son importantes para el enfoque futuro de la política regional y de los Fondos Estructurales, especialmente por medio del desarrollo de una práctica de cooperación transnacional e interregional basada en el policentrismo y la constitución de las redes transeuropeas e interregionales de los SIG.

7.6. Con el fin de completar su reflexión y con miras a la elaboración de un nuevo dictamen en la perspectiva de la CIG de 2004, el Comité prevé la elaboración de un estudio sobre la definición y la gestión de los SIG en los diferentes Estados miembros.

Bruselas, 20 de septiembre de 2001.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Jos Chabert

(1) DO C 116 de 14.4.1997, p. 52.