Acrónimos

COPA-COGECA : Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas de la Unión Europea - Comité General de Cooperativismo Agrario en la Unión Europea (Bruselas)

EDA : European Dairy Association, Asociación lechera europea (Bruselas)

Eurostat : Oficina estadística de las Comunidades Europeas

FAO : Food and Agriculture Organization of the United Nations, Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (Roma)

LDP : leche desnatada en polvo

OCM : organización común de los mercados

OMC : Organización Mundial del Comercio (Ginebra)

OCDE : Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (París)

PAC : política agrícola común

UE : Unión Europea

USDA : United States Department of Agriculture, Ministerio de Agricultura de los Estados Unidos de América

ZMP : Zentrale Markt- und Preisberichtstelle GmbH, Oficina central de informes de mercado y evaluación de precios (Bonn)

Glosario de los principales términos asociados a la política lechera

Equivalente de leche : cantidad de leche utilizada para la fabricación de un producto lácteo.

Precio indicativo : precio fijado por el Consejo y que corresponde al nivel de remuneración deseado por los productores. La reforma de la PAC de 2003 suprimió el precio indicativo de leche e instauró un pago directo desvinculado de la producción como apoyo a la renta de los productores.

Precio de intervención (o de referencia) para la mantequilla y la leche desnatada en polvo (LDP) : precios fijados por el Consejo que ascienden a 246,39/100 kg para la mantequilla y a 174,69/100 kg para la LDP a partir del 1 de julio de 2007. Los organismos de intervención pueden intervenir (almacenamiento público) en caso de desequilibrio del mercado comprando mantequilla y/o LDP durante el periodo de intervención (del 1 de marzo al 31 de agosto), si los precios del mercado caen por debajo de un determinado nivel (92 % y 100 % del precio de intervención para la mantequilla y la LDP respectivamente). Las compras se realizan a un precio correspondiente al 90 % y al 100 % del precio de referencia para la mantequilla y la LDP respectivamente. La intervención se suspende cuando los precios del mercado se recuperan o si las reservas alcanzan el umbral autorizado por el Consejo (30000 toneladas para la mantequilla y 109000 toneladas para la LDP). No obstante, la Comisión puede autorizar compras superiores a estas cantidades a través de un procedimiento de licitación.

Cuota de suministro : leche suministrada por los productores a los compradores autorizados; en general, se trata de la leche recogida por las lecherías.

Cuota de venta directa : leche vendida o cedida directamente por los productores a los consumidores, así como otros productos lácteos vendidos o cedidos por los productores.

Reforma de 2003 : reforma de la PAC, a raíz del acuerdo de Luxemburgo de 26 de junio de 2003, que refuerza el proceso iniciado en 1992 (reforma McSharry) y confirmado en 1999 (reforma Agenda 2000) con el objetivo de disminuir la ayuda a los precios compensando esta reducción con ayudas directas a la renta. La reforma de 2003 introdujo la desvinculación de las ayudas y su condicionalidad reforzando las ayudas al desarrollo rural.

Resumen

I. La leche ocupa un lugar importante en la economía agrícola de la Unión Europea. Más de un millón de productores proporcionan anualmente 148 millones de toneladas de leche, por un valor de 41000 millones de euros a la salida de las explotaciones. La transformación de la leche ocupa a aproximadamente 400000 personas y genera un volumen de negocio de 120000 millones de euros. La materia grasa y las proteínas de la leche se usan para la fabricación de quesos, mantequilla y de leche de consumo.

II. La UE aplica una política lechera que tiene como principal objetivo equilibrar el mercado, estabilizar los precios, garantizar un nivel de vida equitativo a los productores y mejorar su competitividad. La OCM de la leche, que existe desde 1968, se ha visto profundamente influida por la instauración de las cuotas lecheras en 1984. En la continuación de la Agenda 2000, la reforma de 2003 marcó el comienzo de la liberalización del sector debilitando el mecanismo de ayuda a los precios e instaurando las ayudas directas a la renta. El "chequeo" de 2008 confirmó que el sector de los productos lácteos proseguiría su liberalización, con el desmantelamiento de las cuotas previsto para 2015. Los gastos en favor de este sector han aumentado, pasando de los 2750 millones de euros en 2005 a los casi 4500 millones de euros en 2007, si se tiene en cuenta el importe estimado de las ayudas directas que se han integrado en el pago único por explotación.

III. La fiscalización del Tribunal consideró la eficacia de la gestión, por parte de la Comisión, del mercado de la leche y de los productos lácteos con respecto a los principales objetivos asignados a la política lechera de la UE.

IV. Con respecto al equilibrio del mercado, el Tribunal concluyó que las cuotas lecheras han controlado estrictamente la producción, pero que su nivel demostró ser demasiado elevado durante un largo periodo de tiempo en comparación con las capacidades de absorción del mercado. La Comunidad tuvo que financiar los productos industriales excedentarios (mantequilla y polvo de leche). Durante mucho tiempo, la cuota comunitaria de suministro se había superado marginalmente, pero desde 2004, se ha producido una infrautilización constante de la cuota. Para la campaña 2007/2008, la infrautilización correspondió al 1 % de la cuota total de la UE-27. El régimen actual de las cuotas ya no representa realmente una restricción de la producción más que en algunos Estados miembros. Las medidas de comercialización destinadas a fomentar el consumo de materia grasa (mantequilla) o de materias proteicas (leche en polvo) en el mercado europeo han desempeñado un papel limitado en los últimos años.

V. En cuanto al objetivo de estabilizar los precios, el Tribunal constata que el precio nominal de producción de la leche varió poco durante el periodo 1984-2006, en comparación con el periodo anterior a la instauración de las cuotas. Por el contrario, en moneda constante, el precio de producción de la leche ha venido experimentando una erosión continua desde 1984. El precio de producción de la leche y el precio de la leche de consumo no evolucionan en paralelo porque están sometidos a parámetros diferentes. Entre el comienzo de 2000 y mediados de 2007, los precios de consumo reales de los productos lácteos aumentaron en un 17 %, mientras que el precio real pagado al productor disminuyó en un 6 %.

VI. En cuanto al objetivo de garantizar el nivel de renta de los productores, el Tribunal considera que la renta de los productores de leche sigue siendo ligeramente superior a la renta agrícola media, que tiende a disminuir en moneda constante. Las ayudas ocupan una parte importante y creciente en la renta de los productores de leche, con grandes diferencias entre Estados miembros. La reestructuración del sector de los productos lácteos y la disminución constante del número de explotaciones hacen posible el mantenimiento de la renta estadística media de los productores de leche. La UE-15 perdió la mitad de sus explotaciones de productos lácteos entre 1995 y 2007, y más de 500000 productores cesaron su actividad durante este periodo.

VII. En cuanto al objetivo de la competitividad, el Tribunal constata que la cuota de la UE en el comercio mundial de los productos lácteos se ha ido reduciendo desde 1984. Las ayudas europeas a las exportaciones de productos lácteos han disminuido considerablemente en los últimos años. De hecho, los productores europeos de productos básicos (mantequilla y leche en polvo) solo han sido competitivos en los mercados mundiales cuando los precios eran elevados. Cuando éste no era el caso, exportaban con la ayuda del presupuesto comunitario. Los precios mundiales influyen menos en el nivel de las exportaciones de productos de elevado valor añadido como los quesos.

VIII. En el contexto de la liberalización progresiva del sector de los productos lácteos europeo, el Tribunal señala la importancia de tres elementos de hecho que merecen la atención de la Comisión y de los Estados miembros:

la inestabilidad de los mercados, susceptible de dar lugar rápidamente a nuevos excedentes;

la aceleración de la reestructuración, con el riesgo de una desaparición importante de productores en las zonas menos favorecidas y de una concentración geográfica de la producción;

y por último, la cuestión de la competitividad del sector de los productos lácteos europeo, que depende de su capacidad de adaptarse a la demanda mundial en cuanto al precio y a la calidad de los productos.

IX. Sobre la base de estos elementos, el Tribunal recomienda:

seguir supervisando la evolución del mercado de la leche y de los productos lácteos para evitar que la liberalización del sector no dé lugar a la reaparición de una situación de sobreproducción;

que el proceso de formación de los precios en el ámbito alimentario esté sujeto a un seguimiento regular por parte de la Comisión. La concentración de las empresas de transformación y de distribución no debe colocar a los productores de leche en una situación en la que se limiten a aceptar los precios (price-takers), y no debe limitar la posibilidad de que los consumidores finales se beneficien equitativamente de bajadas de precios;

profundizar en la reflexión sobre las estrategias que hay que aplicar para hacer frente al mismo tiempo a los problemas específicos de las regiones en las que la producción de leche es vulnerable, en concreto las zonas montañosas, y a las consecuencias medioambientales de la concentración geográfica de la producción lechera;

continuar los esfuerzos con vistas a centrar la producción de leche, como cuestión prioritaria, en la satisfacción de las necesidades del mercado interior europeo y, a modo complementario, en la producción de quesos y de otros productos de alto valor añadido que pueden exportarse al mercado mundial sin apoyo presupuestario.

Introducción

El mercado de la leche y de los productos lácteos

1. La leche es uno de los principales productos agrícolas de la Unión Europea: más de un millón de explotaciones en Europa producen anualmente 148 millones de toneladas de leche, por un valor aproximado de 41000 millones de euros, lo que corresponde al 14 % del valor de la producción agrícola europea (UE-25, 2006) [1]. Más del 60 % de la carne de bovino producida en Europa procede de la ganadería lechera [2]. La Unión Europea es la primera zona mundial de producción de leche (27 %), por delante de la India (20 %) y los Estados Unidos (16 %), y muy por delante de Oceanía (5 %) [3].

2. La transformación de la leche emplea a aproximadamente 400000 personas en Europa y genera un volumen de negocio de 120000 millones de euros [4]. La leche cruda suministrada a las centrales lecheras se transforma en una amplia gama de productos destinados al consumo humano y animal, o a la industria (gráfico 1 y anexo I). La leche de vaca contiene esencialmente agua, lactosa, materias grasas y proteínas. Al separar la materia grasa de las proteínas se obtiene mantequilla y leche desnatada, que se utiliza principalmente para fabricar leche desnatada en polvo y caseína. Los quesos, los productos frescos, la leche concentrada y la leche entera en polvo se producen a partir de materias grasas y proteínas. La principal utilidad de la leche cruda es la fabricación de quesos, por delante de la mantequilla y de la leche de consumo. En 2008, la producción de queso utilizaba el 46 % de la materia proteica y el 34 % de la materia grasa recogida en la UE-27; la leche de consumo utilizaba el 23 % de las proteínas y el 13 % de la materia grasa, y la mantequilla absorbía el 32 % de la materia grasa y prácticamente nada de materia proteica. Hay que señalar que aunque la producción de mantequilla necesita más leche que la producción de leche de consumo, esta última supone para el sector una salida más interesante, puesto que permite valorizar tanto las proteínas como la materia grasa de la leche.

Gráfico 1

Principales usos finales de la leche suministrada a las centrales lecheras

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Objetivos de la política lechera comunitaria

3. La política lechera comunitaria, como ocurre con las demás políticas sectoriales agrícolas, se basa en los objetivos generales de la PAC establecidos en el artículo 33 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea [5]. Dada la dificultad que entraña realizar de manera simultánea todos estos objetivos, la jerarquía de las prioridades con respecto de la organización de los mercados puede modificarse progresivamente [6]. La normativa relativa a la OCM de la leche recoge de forma explícita los cuatro objetivos siguientes:

- equilibrar el mercado lechero. El equilibrio hace referencia al ajuste cuantitativo de la oferta a la demanda en el mercado de la leche y al desmantelamiento de los excedentes estructurales [7];

- estabilizar los precios de la leche y de los productos lácteos. La estabilidad puede evaluarse sobre la base de la evolución de los precios de producción [8]. La evolución de los precios de consumo ofrece ciertas indicaciones del impacto de la OCM en los consumidores;

- garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola [9]. La mejora de la renta individual implica un incremento de la productividad de las explotaciones. El ajuste estructural forma parte integrante de la OCM de la leche, si bien a la hora de concebir la política agrícola debe tenerse en cuenta la necesidad de realizar gradualmente los ajustes oportunos [10];

- mejorar la competitividad de los productos lácteos en los mercados internacionales [11]. La competitividad debe lograrse, entre otros medios, a través de la adaptación de los precios europeos al nivel de los precios mundiales, que son estructuralmente inferiores. El objetivo de competitividad se ha convertido en uno de los ejes de acción principales de la Comisión desde que en 2003 se tomó la decisión de reducir el nivel de apoyo del mercado y de introducir ayudas directas a la renta para los productores de leche [12].

Instrumentos de gestión

4. En vigor desde 1968, la organización común de los mercados (OCM) de la leche y de los productos lácteos fue una de las primeras OCM de la política agrícola común (PAC). Ha experimentado muchas reformas, de las que la más radical, en 1984, instauró las cuotas lecheras para poner remedio a los excedentes estructurales resultantes del desequilibrio entre la oferta y la demanda de la leche y de los productos lácteos [13]. De conformidad con las decisiones contenidas en la Agenda 2000, la reforma de 2003 puso en marcha la liberalización del sector de los productos lácteos al reducir las ayudas a los precios [14] y creando ayudas directas a la renta. En 2007, en el marco de la simplificación de la normativa comunitaria, el Consejo integró las disposiciones relativas al sector lácteo en una OCM única que cubre la totalidad de la producción agrícola regulada [15].

5. Además de aplicar un umbral a la producción mediante el uso de cuotas, la reforma de 2003 mantuvo como instrumentos de gestión del sector de los productos lácteos la mayoría de herramientas clásicas de apoyo interno, medidas de protección en las fronteras y ayudas a la exportación (recuadro 1).

Recuadro 1

Instrumentos de gestión

La normativa en vigor desde la reforma de 2003 incorporaba los instrumentos de gestión siguientes:

el régimen de cuotas lecheras, que el Consejo ha prorrogado hasta el 31 de marzo de 2015. El régimen atribuye a cada Estado miembro una cuota nacional de suministros para la leche destinada a los compradores (principalmente centrales lecheras) y una cuota nacional de ventas directas para la venta y distribución directa de leche a los consumidores, así como para la venta y distribución de otros productos lácteos. Los productores reciben cuotas individuales para sus suministros y/o ventas directas dentro de los límites de umbrales nacionales. Si se supera alguna de estas cuotas nacionales, el Estado miembro debe pagar una "tasa" a la Comunidad. La reforma de 2003 supuso un aumento de un 1,5 % de las cuotas nacionales (para 11 Estados miembros de la UE-15) y previó una disminución progresiva de la tasa de hasta 27,83 euros por 100 kg (ejercicio contingentario 2007/2008) disminución proporcional a la reducción de los predios de intervención;

el almacenamiento público de mantequilla y leche desnatada en polvo, que es el instrumento de intervención directa en el mercado utilizado para mantener el precio del mercado en niveles cercanos a los "precios de intervención". Sin embargo, las compras se limitan a un determinado periodo del año (del 1 de marzo al 31 de agosto);

una ayuda para el almacenamiento privado de nata y de leche desnatada en polvo (ayudas suprimidas en 2007), de ciertos productos de mantequilla y de determinados quesos con el objetivo de regular las cantidades comercializadas en el mercado;

ayudas de comercialización en el mercado interior (principalmente ayudas a la leche desnatada en polvo para la alimentación animal, ayuda a la transformación de leche desnatada en caseína, ayuda a la utilización de mantequilla pastelera, ayuda para el suministro de leche en las escuelas). La finalidad de estas ayudas consistía en limitar el recurso al mecanismo de intervención;

la regulación de los intercambios con el exterior, mediante derechos de importación [16] y, cuando los precios europeos son superiores a los precios mundiales, mediante restituciones a la exportación para determinados productos;

apoyo a la renta de los productores de leche durante el periodo 2004-2007 (prima láctea y ayudas adicionales) pensado para compensar parcialmente la disminución del precio de la leche a raíz de las sucesivas reducciones de los precios de intervención [17]. Desde 2007, la prima láctea y las ayudas adicionales están obligatoriamente desvinculadas de la producción e integradas en el pago único [18].

El chequeo de 2008 dio lugar a los siguientes ajustes técnicos principales: nuevo aumento de las cuotas de producción (véase el apartado 48), supresión de las ayudas al almacenamiento estacional para determinados quesos, supresión de la ayuda a la mantequilla pastelera, inclusión de las medidas de acompañamiento de la reestructuración del sector lechero en la lista de las prioridades que los Estados miembros pueden integrar en los programas nacionales y regionales de desarrollo rural y posibilidad de que los Estados miembros concedan ayudas específicas a los productores con un límite del 3,5 % del importe de las ayudas directas.

Gasto presupuestario

6. El gasto presupuestario destinado al apoyo del mercado para el sector de la leche y los productos lácteos se ha reducido considerablemente tras la introducción de las cuotas lecheras, e incluso todavía más en el periodo en el que la evolución de los precios mundiales permitió suspender el mecanismo de intervención, los mecanismos de comercialización y las restituciones a la exportación (gráfico 2).

Gráfico 2

Gasto lácteo de la UE (1981-2007)

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7. La reforma de 2003 repercutió en la organización y la interpretación del presupuesto. Los gastos vinculados a los mercados se disociaron de las ayudas directas a los agricultores para permitir la introducción progresiva de la disociación. Por tanto, el presupuesto del gasto lácteo sólo refleja los costes relacionados con el apoyo al mercado. Las primas lácteas y la prima suplementaria se contabilizan en las ayudas directas disociadas desde 2005 para Dinamarca, Alemania, Irlanda, Luxemburgo y el Reino Unido, desde 2006 para Bélgica, España, Francia, Finlandia e Italia, y desde 2007 para la totalidad de la UE-15. En los nuevos Estados miembros [19], las ayudas a los productores de leche se han incluido en el importe global por hectárea pagado en virtud de un modelo simplificado y transitorio de pago único por superficie. A partir del presupuesto de 2008, las ayudas directas a los productores de leche se han integrado totalmente en el pago único.

8. En 2001, la Comisión volvió a descartar la idea de una liberalización de la producción lechera basada en el modelo del sector de los cultivos herbáceos, alegando que el coste presupuestario sería demasiado elevado [20]. Desde entonces, la Comisión se ha pronunciado a favor de la liberalización a pesar de su coste inherente. Los datos disponibles confirman en efecto que la reorientación de la OCM de la leche no entrañaría ningún nuevo recorte presupuestario, como se explica a continuación.

9. En 2005, el gasto neto del sector lácteo superaba los 2750 millones de euros, de los que el 50 % (1370 millones de euros) se destinó a la prima láctea y a los pagos adicionales [21].

10. En 2007, a pesar de la ampliación llevada a cabo en 2004, el gasto neto registrado en las líneas presupuestarias relativas al sector lácteo no superaba los 912 millones de euros, de los que 637 millones de euros eran para las primas lácteas y los pagos adicionales no disociados. Para el mismo año, se calcula que el importe de las primas lácteas y de los pagos adicionales disociados asciende a 3600 millones de euros. Por tanto, el coste total del sector lácteo para el contribuyente ascendió a más de 4500 millones de euros en 2007, es decir un 64 % más que el gasto registrado en el presupuesto de 2005 [22].

11. En 2014, cuando los nuevos Estados miembros perciban el pago completo, sólo las primas lácteas y las ayudas adicionales disociadas podrían ascender a más de 4700 millones de euros. Habrá que añadir los costes de intervención, los mecanismos de comercialización o las restituciones a la exportación en la medida en que estos instrumentos de mercado no se habrán abandonado por completo. No obstante, hay que señalar que la transición a las ayudas disociadas podría incitar a algunos beneficiarios a abandonar la producción de leche.

Objetivo y enfoque de la fiscalización

12. La fiscalización se centró en la eficacia de la gestión por parte de la Comisión del mercado de la leche y de los productos lácteos. El informe, por tanto, se articula en torno a la siguiente cuestión principal.

¿Han logrado sus principales objetivos los instrumentos de gestión aplicados al mercado de la leche y de los productos lácteos?

Más en concreto, se han abordado las siguientes cuestiones específicas:

- ¿Se ha logrado el equilibrio del mercado?

- ¿Se ha estabilizado el precio de la leche?

- ¿Cuál ha sido el impacto en la renta de los productores?

- ¿Se ha logrado que los productos lácteos europeos sean más competitivos en los mercados mundiales?

El Tribunal destacó asimismo los aspectos más críticos que deben tomarse en cuenta en el proceso de liberalización del mercado, lo que implica en particular el abandono del régimen de cuotas lecheras.

13. Los resultados de la fiscalización se basan en el análisis de la documentación disponible y en entrevistas con las diferentes partes interesadas del sector. El Tribunal examinó el material estadístico, los artículos, los estudios, los informes de actividad y los resultados de evaluaciones y auditorías anteriores. Se celebraron entrevistas con la Comisión (Eurostat y DG AGRI, Direcciones C y D) y se llevaron a cabo visitas a organismos y asociaciones activos en el sector lácteo o que tienen competencias en este ámbito. El objetivo era completar los análisis realizados y probar la relevancia de las conclusiones iniciales para la situación y las perspectivas del sector de los productos lácteos, así como para la gestión de la OCM [23].

Observaciones

¿Se ha logrado el equilibrio del mercado?

El régimen de las cuotas ha permitido limitar la producción de leche…

14. A partir de 1984, la mayoría de los Estados miembros lograron ajustar con bastante rapidez las cantidades de leche comercializadas en su territorio, bien en forma de suministros o de ventas directas, a sus respectivas cuotas. Una vez superadas las reticencias iniciales, la mayoría del sector aceptó el uso de cuotas como una herramienta de regulación poderosa y políticamente aceptable. Desde su puesta en marcha, el sistema ha sido eficaz en el sentido de que, en general, la producción comunitaria cumple el umbral impuesto. El hecho de que el umbral de producción decidido por el Consejo permaneciera durante un largo periodo de tiempo fijado a un nivel superior al de la demanda interior ha contribuido sin duda a la aceptación del régimen.

15. El gráfico 3 muestra la evolución reciente del total de las cuotas nacionales asignadas y su uso real por parte de los Estados miembros. Durante el periodo en cuestión, la cuota para los suministros se superó con frecuencia en la UE-15, pero en un porcentaje limitado, es decir, la mayoría del tiempo fue inferior al 1 % desde la campaña 1995/1996 hasta la campaña 2004/2005. Por el contrario, en las campañas 2004/2005 y siguientes, se infrautilizó la cuota comunitaria de suministro en la UE-25 y la UE-27 (recuadro 2).

Gráfico 3

Utilización de la cuota lechera comunitaria (campañas 1993/1994 a 2007/2008)

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Recuadro 2

Un fenómeno reciente: la infrautilización de la cuota lechera comunitaria para suministros

Desde la campaña lechera 2004/2005, la superación de la cuota de suministro por parte de algunos Estados miembros no compensa la infrautilización constatada en el resto. Para la UE-25, la infrautilización neta alcanzó los 0,613 millones de toneladas en la campaña 2004/2005 (0,5 % de la cuota), 0,524 millones de toneladas en la campaña 2005/2006 (0,4 % de la cuota) y 1,919 millones de toneladas en la campaña 2006/2007 (1,4 % de la cuota). En la campaña 2007/2008, la infrautilización se elevó a 1,682 millones de toneladas (1,2 % de la cuota) en la UE-25, y a 2,222 millones de toneladas en la UE-27 (1,0 % de la cuota).

Obviamente, los motivos de la infrautilización de las cuotas lecheras varían en función de las condiciones particulares que predominan en cada Estado miembro. Todavía no se ha llevado a cabo ningún estudio en profundidad sobre las repercusiones de la disociación de las ayudas en el abandono de la producción lechera.

16. A escala nacional, se pueden observar determinadas constantes. Recientemente (campañas 2002/2003 a 2007/2008), los Estados miembros que han superado frecuentemente su cuota han sido, por orden de importancia de la superación, Italia, Alemania, Países Bajos, Austria, Dinamarca [24], Chipre y Luxemburgo. De manera recurrente, la mayor parte de la superación total (aproximadamente el 80 % en la campaña 2006/2007) se ha registrado en Italia. Desde el principio, la situación de Italia se ha visto afectada por el hecho de que su cuota nacional fue, como en los demás Estados miembros, calculada sobre la base de las cantidades producidas en el pasado, que eran inferiores al consumo interior. La producción del país se ha visto estimulada por su posición de importador neto de leche y de productos lácteos, lo que explica la presión constante ejercida en su cuota nacional de suministro. El Reino Unido, Suecia y, recientemente, Francia son los Estados miembros que utilizan cada vez menos la cuota de la que disponen (gráfico 4).

Gráfico 4

Utilización de las cuotas lecheras nacionales (Suministros en miles de toneladas)

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… pero no ha puesto fin al exceso de producción

17. Las cuotas lecheras han impuesto limitaciones estrictas a la producción de leche en Europa, pero durante veinte años ha sido necesario recurrir a la intervención, a las exportaciones subvencionadas y a las ayudas al consumo para agotar los excedentes estructurales de productos industriales [25]. De 1984 a 2004, el régimen de las cuotas no ha hecho desaparecer el exceso de producción (gráfico 5). En el marco del régimen de cuotas, la existencia de excedentes estructurales importantes subvencionados por el contribuyente no se consideraba contraria al objetivo de equilibrio.

Gráfico 5

Oferta, consumo y cantidades subvencionadas de productos lácteos en equivalente de leche (1986-2008)

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18. En su Informe Especial no 6/2001, el Tribunal constató que las cuotas se habían fijado a un nivel demasiado elevado. La producción lechera europea seguía siendo excendetaria porque no había sido ajustada al consumo y las exportaciones no subvencionadas, lo que llevó al Tribunal a recomendar la supresión del régimen de cuotas lecheras [26]. El nivel de las cuotas fue corregido en diferentes ocasiones para adaptarlo mejor a la demanda, pero estos ajustes fueron insuficientes. En 2002, la Comisión propuso prorrogar el régimen de cuotas lecheras hasta el 31 de marzo de 2015, considerando que "las cuotas seguían siendo necesarias para mantener un equilibrio razonable en el mercado" [27]. Otro argumento en favor de conservar las cuotas era que, al retener las estructuras de producción, estaban ayudando a mantener la distribución territorial de la producción lechera, particularmente en zonas rurales menos favorecidas [28].

19. A partir de 2004, y a raíz de la reforma de 2003, los excedentes comenzaron a disminuir como consecuencia de la reducción de la producción de leche en polvo y de mantequilla en favor de la producción de quesos, y del aumento del consumo interior, más en concreto en los nuevos Estados miembros. No obstante, en 2006 los productos lácteos subvencionados representaban todavía el 15 % de la producción lechera europea, pero con un nivel de ayuda más reducido como consecuencia de la disminución de los precios de intervención de la mantequilla y la leche desnatada en polvo. Los excedentes solo desaparecieron provisionalmente a raíz del fuerte aumento de los precios mundiales, a finales de 2006 y en 2007, y del crecimiento continuo del consumo de queso; por lo que resultó innecesario recurrir a las ayudas de comercialización y a las restituciones a la exportación.

Los mecanismos de comercialización han tenido un efecto limitado en el equilibrio del mercado

20. Con el fin de ayudar a equilibrar el mercado lácteo y a estabilizar los precios del mercado, la OCM de la leche fijó una serie de mecanismos de comercialización [29]:

- el almacenamiento privado de nata, de determinados productos derivados de la mantequilla y de ciertos quesos;

- el suministro de leche a los alumnos en los centros escolares;

- la utilización de leche en polvo en la alimentación animal;

- la transformación de leche desnatada en caseína y caseinatos;

- la utilización de mantequilla en el marco del régimen de productos de pastelería y helados.

21. La evolución reciente del consumo interior de materia grasa (mantequilla, gráfico 6) y de materia proteica (leche desnatada en polvo, gráfico 7), tras la puesta a cero de las ayudas de comercialización en 2006 y 2007, indica que la demanda adicional generada por los mecanismos de comercialización tuvo un efecto limitado en el equilibrio del mercado. El aumento del consumo a precios de mercado compensó casi por completo (mantequilla) o en buena medida (leche en polvo) la disminución o la desaparición del consumo subvencionado.

Gráfico 6

Mantequilla: consumo subvencionado en 2006 y consumo no subvencionado en 2007 y 2008

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Gráfico 7

LDP: consumo subvencionado en 2006 y consumo no subvencionado en 2007 y 2008

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¿Se ha estabilizado el precio de la leche?

Precio de producción de la leche: precios nominales estables pero a la baja en valor real [30]

Las cuotas lecheras han estabilizado los precios nominales

22. La primera fase de funcionamiento de la OCM había dado lugar a una situación insostenible. Hasta 1984, la OCM de la leche funcionaba como un dispositivo que incitaba a invertir para aumentar continuamente la producción. Los productores dependían de unos precios nominales en alza constante para financiar su expansión y el aumento anual del precio indicativo les animaba a ello. La situación del mercado creada por la OCM hasta 1984 no era estable ni equilibrada, ya que los precios nominales de producción aumentaban al mismo tiempo que la sobreproducción masiva. Sin embargo, para los productores la evolución del mercado era previsible y siempre se esperaba además que cualquier cambio en los precios fuera al alza.

23. Fue solo gracias a la introducción de las cuotas lecheras en 1984 que la gestión de la OCM comenzó a tener en cuenta simultáneamente los objetivos de estabilidad y equilibrio. El sistema de cuotas lecheras limitó la oferta y mantuvo los precios nominales a un nivel relativamente elevado y estable [31]. Salvo algunas variaciones estacionales, los precios registrados en la UE para la leche cruda variaron poco durante el periodo 1984-2007, en comparación con el periodo anterior a la instauración de las cuotas. El precio nominal medio calculado por la Comisión era de 29 euros/100 kg en 2006; esta media se correspondía a una horquilla de precios que variaba entre 20,1 euros/100 kg en Lituania y 40,4 euros/100 kg en Chipre [32].

24. El gráfico 8 muestra la evolución del precio medio de producción en cinco grandes países productores de leche, desde 1971 hasta una fecha reciente [33]. Estos Estados miembros representan aproximadamente el 75 % (UE-15) o el 65 % (UE-25) de los suministros de leche.

25. Por tanto, el objetivo de estabilidad de los precios se alcanzó en términos generales después de 1984. La prioridad dada durante este periodo a la estabilidad de los precios nominales se refleja asimismo en el estancamiento casi total del precio indicativo, antes de su supresión en 2004.

Gráfico 8

Precio nominal de la leche en Alemania, Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido (1971-2007)

(Medias anuales ponderadas de los índices)

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Gráfico 9

Precio nominal pagado a los productores de leche en Europa, los Estados Unidos y Nueva Zelanda (2000-2008)

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26. Los productores de leche europeos se benefician en general de precios más elevados que los obtenidos por los productores de Nueva Zelanda, aunque inferiores a los de los productores suizos. Los precios europeos son bastante similares a los registrados en los Estados Unidos, pero con las ventajas de una mayor estabilidad (gráfico 9).

No obstante, en valor real, el precio de producción de leche ha sufrido una caída continua

27. El aumento constante del precio de la leche en la década de los setenta hasta 1984 se produjo en un contexto de inflación generalizada. Tras la introducción de las cuotas, el mantenimiento de los precios nominales de producción ocultaba en realidad una erosión bastante clara de los precios en términos reales. Durante mucho tiempo, los productores de leche nunca se beneficiaron realmente de precios estables en moneda constante. El gráfico 10 muestra este deterioro mediante un índice de precios deflactados.

Gráfico 10

Precio deflactado de la leche pagado a los productores de Alemania, Francia, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido (1985-2007)

(Medias anuales ponderadas de los índices deflactados)

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El precio de consumo de la leche está en gran medida desvinculado del precio de producción

28. Existe muy poca relación entre el precio de la leche pagado por el consumidor y el precio pagado a los productores, como muestra un estudio de la Comisión, según el cual, entre el comienzo de 2000 y mediados de 2007, los precios reales de consumo de los productos lácteos aumentaron en un 17 %, mientras que el precio real pagado al productor disminuyó en un 6 % [34].

29. Los datos de Eurostat confirman en general que los precios de consumo evolucionan de manera diferente a los precios de producción [35]. Entre 1996 y 2000, el índice de precios de consumo de Eurostat, incluidos la leche, los quesos y los huevos, ha permanecido prácticamente invariable (gráfico 11), mientras que el índice de los precios de la leche pagados a los productores cayó para volver a subir posteriormente (gráfico 8). Entre 2000 y 2007, los precios de consumo aumentaron casi línealmente en alrededor de un 15 %. Para el mismo periodo, el índice de precios de la leche abonados a los productores mostró un descenso durante cinco años consecutivos, seguido de un aumento.

30. En el sector de los productos lácteos, como en el conjunto de la cadena de abastecimiento alimentario [36], la formación de los precios de consumo es un proceso complejo. Mientras que los precios pagados a los productores por las centrales lecheras siguen de cerca la evolución del mercado internacional, los precios abonados por los consumidores se ven influidos no solo por el coste de la materia prima, sino también por otros parámetros como los costes energéticos o salariales. La materia prima, la leche, representa en efecto un porcentaje relativamente reducido del precio de consumo de los productos lácteos, entre el 30 y el 50 %, dependiendo de los productos [37].

31. Otra característica del sector lácteo europeo es la importante concentración de las empresas de transformación y de distribución [38], que puede conferirle un peso predominante en la fijación de los precios. En una comunicación relativa a los precios de los productos alimenticios [39], la Comisión señaló el fenómeno de consolidación de la cadena de abastecimiento alimentario, que afecta en concreto a los productos lácteos, y recuerda que "las autoridades responsables de la competencia deben garantizar que el actual proceso de consolidación no empeore las condiciones de competencia en las fases anteriores y posteriores del proceso de producción a nivel local en detrimento de consumidores y empresas".

32. Nueva Zelanda y Australia pusieron en marcha la liberalización de su sector lácteo en 1985 y 2000, respectivamente. Se ha podido observar que la desregulación vino seguida de un fuerte aumento de los precios de consumo en Nueva Zelanda y de una bajada de escasa magnitud en Australia [40].

Gráfico 11

Mercado europeo: índice armonizado de precios nominales al consumo de la leche, quesos y huevos (1996-2007)

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¿Cuál ha sido el impacto en la renta de los productores?

La evolución de la renta neta de los productores ha sido desigual y las ayudas representan una parte importante y creciente de esta renta

33. La renta neta media de las empresas agrícolas, en moneda constante, ha registrado una tendencia a la baja (gráfico 12). A precios corrientes, las explotaciones lecheras especializadas han mantenido, de media, una renta superior a la del conjunto de los agricultores, según la información recopilada por la red de información contable agrícola (RICA) [41]. La renta neta de explotación a precios corrientes de las empresas agrícolas especializadas en la leche [42] ha evolucionado al mismo ritmo que el conjunto de las explotaciones durante el período 1989-2006 (gráfico 13); la evolución de los ingresos de los productores lecheros obedece a distintas razones:

- la reorganización sectorial: en los últimos años el número de productores se ha reducido en más del 50 % (véase el apartado 34);

- el aumento del tamaño de las explotaciones y una productividad en constante aumento: los productores de leche eficaces compensan las bajadas de precio aumentando continuamente su producción;

- el aumento de las ayudas (primas lácteas, pago único, ayudas al desarrollo rural). Según los datos de la RICA, la leche representa aproximadamente el 60 % de la renta de las explotaciones especializadas en la producción de leche, aunque este porcentaje tiende a disminuir. La RICA señala asimismo que las subvenciones como porcentaje [43] del beneficio bruto de explotación varían considerablemente en función del Estado miembro; este porcentaje ha aumentado considerablemente entre 2000 y 2006, pero en distinto grado dependiendo del Estado miembro (cuadro 1).

Gráfico 12

Evolución de los ingresos agrícolas netos a precios constantes (sin distinción de tipo de producción, 1993-2008)

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Gráfico 13

Evolución de los ingresos netos a precios corrientes de las explotaciones especializadas en la producción de leche (1989-2006)

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Cuadro 1

Porcentaje de las subvenciones en el beneficio bruto de explotación antes de impuestos y gravámenes de las explotaciones lecheras (2000, 2004 y 2006)

Fuente: RICA; Beneficio bruto de explotación antes de impuestos, gravámenes e IVA = Beneficio bruto de explotación (SE 410) – Balance de las subvenciones de explotación y gravámenes (SE 600) + Total de subvenciones de explotación (SE 605).

| 2000 | 2004 | 2006 |

Bélgica | 11 % | 19 % | 28 % |

República Checa | | 44 % | 60 % |

Dinamarca | 18 % | 28 % | 31 % |

Alemania | 18 % | 31 % | 36 % |

Grecia | 14 % | | 46 % |

España | 5 % | 12 % | 17 % |

Estonia | | 32 % | 43 % |

Francia | 22 % | 33 % | 40 % |

Hungría | | 42 % | 41 % |

Irlanda | 15 % | 22 % | 36 % |

Italia | 10 % | 11 % | 16 % |

Lituania | | 35 % | 37 % |

Luxemburgo | 31 % | 43 % | 46 % |

Letonia | | 58 % | 63 % |

Países Bajos | 4 % | 12 % | 23 % |

Austria | 32 % | 44 % | 42 % |

Polonia | | 22 % | 35 % |

Portugal | 18 % | 27 % | 37 % |

Finlandia | 72 % | 73 % | 77 % |

Suecia | 36 % | 41 % | 56 % |

Eslovaquia | | 43 % | 65 % |

Eslovenia | | 37 % | 37 % |

Reino Unido | 16 % | 23 % | 34 % |

La reestructuración ha dado lugar a una fuerte reducción del número de explotaciones

34. El objetivo de garantizar un nivel de vida equitativo para los productores de leche, en concreto aumentando su renta, se ha logrado principalmente incrementando la productividad de las explotaciones. La reestructuración del sector de los productos lácteos y la disminución constante del número de explotaciones hacen posible que la renta estadística media de los productores de leche se mantenga o incluso aumente. La UE 15 perdió la mitad de sus explotaciones lecheras entre 1995 y 2007, en otras palabras, más de 500000 productores cesaron su actividad durante este periodo. La reestructuración es particularmente visible en Dinamarca, Grecia, España, Italia y Portugal.

35. La reestructuración del sector se traduce en todos los Estados miembros en un crecimiento continuo del tamaño medio de las explotaciones, de la cuota media de suministro y de la productividad del ganado (anexo II).

36. Existe una diversidad considerable de estructuras de producción entre los Estados miembros y en el ámbito nacional:

- en Dinamarca, los Países Bajos y el Reino Unido, el tamaño medio de las cabañas y el nivel de las cuotas de suministro es mucho más elevado que en los demás Estados miembros de la UE-15;

- existen grandes disparidades entre los nuevos Estados miembros. En la República Checa, Estonia, Hungría y Eslovaquia, la cuota media de suministro es bastante elevada porque el sector está dominado por varias explotaciones de gran tamaño; éstas cohabitan con numerosos pequeños productores, muchos de los cuales no han recibido ninguna cuota de suministro; por el contrario, en Letonia, Lituania y Polonia, los titulares de cuotas son en buena medida explotaciones familiares muy pequeñas;

- en el conjunto de los Estados miembros de Europa central y oriental, la mayoría de las explotaciones lecheras practica una agricultura de semisubsistencia; en 2005, el 67 % de las cabañas constaba de un máximo de dos vacas.

37. Existe una diferencia de escala considerable entre las explotaciones de leche europeas y las de los principales competidores en el mercado mundial (cuadro 2). Las pequeñas explotaciones (1 a 29 vacas) todavía representan el 30 % de la producción europea, pero solo el 1,2 % de la producción en los Estados Unidos, donde las cabañas de más 2000 vacas representan el 23 % de la producción nacional de leche. La mayor parte de la producción europea proviene de explotaciones que cuentan entre 30 y 49 vacas (20 %), y más de 50 vacas (50 %) [44].

Cuadro 2

Estructuras de producción en Europa (2005), los Estados Unidos y Nueva Zelanda (2006)

Fuentes:

(1) Eurostat (cabaña media = número de vacas/número de explotaciones en 2005).

(2) Livestock Improvement Corporation (LIC), "New Zealand Dairy statistics 2005/2006".

(3) USDA, "Profits, costs and the changing structure of the dairy farming", septiembre de 2007 y USDA, "World markets and trade", julio de 2008.

| Cabaña media |

UE-25 (1) | 15 |

UE-15 (1) | 35 |

UE-10 (1) | 5 |

Nueva Zelanda (2) | 322 |

Estados Unidos (3) | 120 |

¿Se ha logrado que los productos lácteos europeos sean más competitivos en los mercados mundiales?

Las exportaciones europeas de productos lácteos básicos disminuyen

38. El mercado mundial de los productos lácteos es muy limitado: solo representa el 6 % de la producción mundial de leche (2007) y sus precios son volátiles [45]. Principalmente, se trata de un mercado para productos transformados con bajo contenido en agua, como la leche en polvo, la mantequilla y los quesos. En 2007, la UE exportó aproximadamente el 9 % de su producción total en equivalente de leche [46], lo que la convierte en el segundo exportador mundial por detrás de Nueva Zelanda.

39. Los precios mundiales de la leche en polvo y la mantequilla prácticamente son siempre inferiores al precio en vigor en la UE. El mercado mundial, menos rentable, sirve por tanto principalmente como zona de venta final de productos que el mercado nacional no puede absorber. Los precios mundiales influyen menos en el nivel de las exportaciones de productos de mayor valor añadido como los quesos.

Cuadro 3

Exportaciones mundiales de determinados productos lácteos - Porcentaje de la UE (en %)

Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural.

| 1984 | 1995 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 |

EU-10 | EU-15 | EU-25 | EU-27 |

Mantequilla/butteroil | 48,4 | 27 | 20,8 | 19,6 | 21,8 | 30 | 41,4 | 39,7 | 29,9 | 29,1 |

Leche en polvo desnatada | 30 | 31,6 | 29,1 | 12,7 | 13,3 | 19,4 | 27,4 | 17,4 | 7,2 | 19,7 |

Quesos | 52 | 48,6 | 28,6 | 30 | 32,3 | 30,3 | 38,8 | 34,8 | 34,1 | 35,9 |

Leche en polvo entera | 70,2 | 48,1 | 37,6 | 29,8 | 28,3 | 27,6 | 28,3 | 27,2 | 23,9 | 22 |

Leche condensada | 67,7 | 61,7 | 51,6 | 44,4 | 45,5 | 38,9 | 30,7 | 28,5 | 29 | 36,1 |

40. La posición de la UE en el mercado mundial se deterioró tras la introducción de las cuotas lecheras, en beneficio principalmente de Nueva Zelanda y Australia. La cuota de la UE en el comercio mundial de productos lácteos sigue disminuyendo (cuadro 3) [47] y las exportaciones europeas de productos lácteos tienden a contraerse (gráfico 14).

41. Las exportaciones experimentaron un descenso en 2008, salvo las de leche en polvo rica en grasa. No obstante, las cantidades exportadas superan el nivel de las exportaciones no subvencionadas logrado antes de junio de 2007.

Gráfico 14

Exportaciones de la UE de mantequilla, LDP, quesos y leche entera en polvo (1995-2008)

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La Unión Europea ha reducido en buena medida sus ayudas a la exportación de productos lácteos

42. El objetivo de las ayudas a la exportación es garantizar la participación de la Comunidad en el comercio internacional de leche y productos lácteos [48]. Las restituciones a la exportación de productos lácteos se basan en la diferencia entre los precios interiores y mundiales. No obstante, las exportaciones subvencionadas están limitadas en valor y en volumen por las cuotas del GATT para cuatro categorías de productos: la mantequilla y el butteroil, la leche desnatada en polvo, el queso y otros productos lácteos [49].

43. A partir de 2004, el tipo de restitución se ha reducido automáticamente a fin de tener en cuenta la caída programada de los precios de intervención de la mantequilla y la leche desnatada en polvo. Las exportaciones europeas han continuado recibiendo subvenciones debido a la diferencia de precio que seguía existiendo entre los mercados europeo y mundial tras la reducción de los precios de intervención. De junio de 2007 a diciembre de 2008, el tipo de las restituciones fijado por la Comisión equivalió a cero para todos los productos.

El acceso al mercado mundial es difícil sin ayuda presupuestaria

44. En lo que a productos básicos se refiere, es decir la mantequilla y la leche desnatada en polvo (LDP), el mercado mundial constituye un mercado secundario para los productores europeos. En el pasado, los productores solo podían acceder a dicho mercado gracias al presupuesto comunitario, excepto durante los periodos en que los precios mundiales eran elevados. Cualquier caída significativa de los precios mundiales hacía que los productos básicos europeos no fueran lo suficientemente competitivos en el mercado mundial.

45. Dado que la demanda de productos lácteos en el mercado europeo es inelástica, el aumento de la producción a raíz de la desaparición de las cuotas lecheras dará lugar a un aumento significativo de las exportaciones de productos lácteos de la UE. Según el supuesto al que se atiene la Comisión durante el chequeo, el 70 % de la producción adicional deberá ser exportado [50]. La Comisión pretende desarrollar las exportaciones sin recurrir a las restituciones a la exportación, que deberían desaparecer en 2013. La realización de este objetivo está condicionada a la capacidad de la industria de la UE de responder a la demanda mundial, pero también depende de factores monetarios. A principios de 2009, la caída de los precios mundiales, sumada a la depreciación del dólar frente al euro, puso de manifiesto el problema de competitividad de los productores europeos y llevó a la Comisión a reactivar el sistema de restituciones a la exportación.

Elementos de hecho más críticos que hay que tomar en cuenta en el proceso de liberalización del sector de los productos lácteos

Observación preliminar: la reforma de 2003 allanó el camino para la desaparición de las cuotas lecheras

46. La reforma decidida por el Consejo en 2003, sobre la base de opciones definidas en la Agenda 2000, puso claramente al sector de los productos lácteos en la vía de la supresión de las cuotas: el fin de las cuotas lecheras está previsto para 2015. La Comisión ha informado regularmente al sector de la situación de los mercados y de la evolución de la política lechera hacia la liberalización [51].

47. Como parte de la desregulación progresiva, las decisiones relativas a la desaparición del precio indicativo, la disminución del precio de intervención [52] y las restricciones cuantitativas a la intervención ya han debilitado considerablemente el mecanismo de ayuda a los precios, que era el homólogo de los umbrales de producción. Con estas decisiones, la Comisión alertaba al sector de que la fabricación de mantequilla y de leche desnatada en polvo devendría menos rentable y que era recomendable pasar a fabricar productos de valor añadido más elevado, como el queso [53].

48. En 2008, el procedimiento específico de consulta de las partes interesadas en el marco del chequeo se centró principalmente en la manera de gestionar la transición hacia la eliminación de las cuotas. El Consejo aprobó el principio de aumentar en varias fases las cuotas nacionales a fin de permitir un "aterrizaje suave" [54]. Las cuotas de los Estados miembros serán objeto de cinco aumentos anuales del 1 % entre las campañas 2009/2010 y 2013/2014, antes de su desaparición el 31 de marzo de 2015. No obstante, la cuota de Italia se ha incrementado en un 5 % desde la campaña 2009/2010. Estas subidas vendrán a sumarse a la subida general del 2 % de las cuotas que entró en vigor el 1 de abril de 2008 (2,5 % para once Estados miembros de la UE-15) [55]. Asimismo, después de la campaña 2009/2010, el ajuste de las cantidades suministradas calculado basándose en la diferencia entre la materia grasa real y la materia grasa de referencia atribuida a cada productor se relajará en beneficio de éste [56]. Un efecto inmediato de estas medidas será resolver totalmente o en gran parte el problema de los Estados miembros cuya cuota es insuficiente, en particular Italia.

49. La Comisión considera que, tras la supresión de las cuotas lecheras [57]:

- la mayoría de las explotaciones especializadas en la producción de leche podrán continuar con su actividad;

- los consumidores se beneficiarán de una reducción parcial de los precios de los productos lácteos.

50. Según diferentes estudios, las consecuencias generales que cabe esperar de la supresión de las cuotas son las siguientes [58]:

- un aumento de la producción de leche que debería hacer bajar el precio de mercado [59];

- una reducción de la renta de los productores, a pesar del aumento de las cantidades producidas;

- una transferencia de bienestar de los productores a los consumidores;

- un estímulo de las exportaciones de la UE, lo que podría causar una bajada de los precios mundiales.

51. Aunque reconoce que el valor predictivo de los modelos es limitado [60], el Tribunal desea llamar la atención sobre los elementos de hecho más críticos que hay que tomar en cuenta en el proceso de liberalización del mercado de la leche.

Equilibrio del mercado: la inestabilidad de los mercados puede dar lugar rápidamente a la aparición de excedentes

52. Según la Comisión, en los mercados agrícolas "se espera que los precios fluctúen más que en las últimas décadas (..). Por tanto, cualquier cambio significativo de la oferta o la demanda podría traducirse rápidamente en una mayor inestabilidad de los precios. Una mejora de la capacidad para ajustar la producción orientándola más al mercado, junto con unas redes de seguridad adecuadas, podrá contribuir a facilitar la respuesta de los agricultores a una mayor inestabilidad del mercado [61]".

53. En el marco del chequeo, el Consejo decidió, a raíz de una propuesta de la Comisión, mantener la intervención pública en el mercado como una "red de seguridad" de compras de intervención para la mantequilla y la leche desnatada en polvo. Los umbrales de estas compras a precios fijos son equivalentes a 30000 toneladas para la mantequilla y a 109000 toneladas para la leche desnatada en polvo. Más allá de estos límites, la Comisión puede realizar compras adicionales mediante licitación. Cuando se alcanzan los umbrales, la Comisión por sí sola decide los volúmenes para los que hay una intervención y el precio, en función de la evolución del mercado.

54. Dado que la UE produce alrededor de 2 millones de toneladas de mantequilla y de 900000 toneladas de leche desnatada en polvo, bastará con una producción excedentaria del 1,5 % (mantequilla) o del 12,11 % (leche en polvo) para alcanzar el umbral de intervención. En otras palabras, los dos umbrales equivalen a la compra de aproximadamente 1,8 millones de toneladas de equivalente de leche de los 148 millones de toneladas producidas en Europa, es decir, el 1 % [62]. En vista de su insuficiencia, es probable que la red de seguridad tenga una utilidad limitada, no proporcional a la importancia de los riesgos de excedentes a los que podría verse enfrentada la UE en caso de crisis importante. A finales de 2008, en el contexto de la crisis financiera y económica, la inestabilidad de los mercados dio lugar a la reaparición de excedentes de mantequilla y de leche en polvo. Aunque las reservas de intervención se vaciaron durante los años 2007 y 2008, contenían 36700 toneladas de mantequilla y 67500 toneladas de leche en polvo a finales del primer trimestre de 2009. En tres meses, las compras de la Comisión han superado el umbral de intervención para la mantequilla y están por encima del 60 % del umbral para la leche en polvo.

Reestructuración de la producción lechera: riesgo de reducción importante de la producción en las zonas menos favorecidas y de concentración geográfica de la producción

55. La Comisión considera que la reestructuración del sector seguirá adelante. Sitúa entre el 2,8 % y el 3,7 % la tasa de desaparición anual de explotaciones agrícolas para el periodo 2003-2013 [63].

56. La desaparición a un ritmo sostenido de las explotaciones agrícolas, y en particular de las explotaciones de producción de leche, constituye un desafío socioeconómico en las zonas desfavorecidas, en concreto las zonas de montaña, en las que los productores cuentan con posibilidades limitadas de reestructuración y reconversión [64].

57. Asimismo, el régimen de cuotas lecheras se organizó sobre una base nacional, entre otros motivos, para evitar que la producción se deslocalizara progresivamente hacia zonas con condiciones más favorables para la producción de leche. No obstante, en 2005, la mayor parte de la producción de leche en Europa, es decir, aproximadamente el 50 %, ya se concentraba en el 11 % del territorio de la UE [65]. El riesgo medioambiental es evidente: un efecto que cabe esperar de la desregulación y de la disminución de los precios es que la producción se intensifique en zonas de alto rendimiento donde la presión sobre el medio ambiente ya es de por sí considerable, mientras que numerosos productores se verán obligados a abandonar la profesión en las regiones menos productivas, en particular en los territorios de montaña [66].

58. En 2001, la Comisión reconoció implícitamente los riesgos socioeconómicos o medioambientales asociados a la reestructuración del sector, de los que el más importante es el mantenimiento de la producción en "las regiones desfavorecidas de la Comunidad, en primer lugar en las zonas de montaña donde los costes de producción son más elevados y la producción lechera es, a menudo, la única actividad agrícola posible". Asimismo, consideraba que "la concentración de la producción láctea correría el riesgo de causar importantes problemas medioambientales", y que conduciría además "a una homogeneización de los productos y, en consecuencia, a un empobrecimiento de su calidad" [67].

59. La Comisión ha reconocido que es necesario adoptar medidas específicas en las zonas menos favorecidas (24 % del territorio de la UE, correspondiente al 57 % de la superficie agrícola útil), en concreto en las zonas montañosas. En particular, a raíz del "chequeo" de 2008, la reestructuración lechera ha pasado a ser uno de los nuevos desafíos que los Estados miembros pueden integrar en su programa de desarrollo rural [68].

Competitividad en los mercados mundiales: un objetivo con repercusiones tanto para los productores como para los transformadores

60. El objetivo de hacer que los productores de leche europeos sean competitivos es un elemento central de la reforma. La realización de este objetivo dependerá de la capacidad del sector lácteo europeo de adaptarse a la demanda mundial en cuanto al precio y a la calidad de los productos.

61. Para que los precios europeos sean competitivos, su nivel debe acercarse al de los precios mundiales, estructuralmente inferiores, sabiendo que, desde 2003, las ayudas directas y los pagos adicionales compensan parcialmente la disminución de los precios. El resultado de la liberalización es la acentuación de la influencia del mercado mundial de mantequilla y leche en polvo en los precios pagados a los productores en la UE. La convergencia de los precios hará que la reestructuración sea inevitable, ya que las estructuras de producción europeas siguen siendo muy diferentes de las de los competidores extracomunitarios (véase el punto 37). No obstante, en la UE-15, no existe ninguna correlación directa entre los márgenes de las centrales lecheras y el tamaño de sus cabañas lecheras [69]. Se constata que las explotaciones con márgenes positivos no son necesariamente las más grandes, sino las que presentan una mayor densidad, rendimientos elevados y una unidad de trabajo anual inferior.

62. En lo referente a los productos, aunque la UE sea el primer exportador de quesos, las ventas en el mercado mundial siguen siendo en su mayor parte productos básicos, es decir, leche en polvo y mantequilla (datos de 2008). En el pasado, los productores europeos de estos productos solo eran competitivos cuando los precios mundiales eran elevados. Por tanto, a fin de mantener cuotas de mercado importantes en el mercado mundial es necesario que los productores de quesos y de otros productos de elevado valor añadido desempeñen un papel más importante, de conformidad con el objetivo de la liberalización que consiste precisamente en potenciar la orientación del sector hacia el mercado.

Conclusiones y recomendaciones

63. La política lechera de la UE fue concebida para lograr una serie compleja de objetivos, en particular, equilibrar el mercado, estabilizar los precios de la leche y los productos lácteos, garantizar un nivel de vida equitativo a los productores y mejorar la competitividad de los productos lácteos europeos en los mercados internacionales. El informe del Tribunal analiza el grado de realización de estos objetivos y hace hincapié en los elementos de hecho que se consideran más críticos en el proceso actual de liberalización del sector lácteo europeo.

Equilibrio del mercado

64. Las cuotas lecheras son, desde 1984, la piedra angular de la política lechera europea. Desde su creación, han controlado estrictamente la producción, pero su nivel ha resultado ser demasiado elevado durante un largo periodo de tiempo en comparación con las capacidades de absorción del mercado. Asimismo, los umbrales nacionales se fijaron basándose en datos relativos a la evolución de la producción y determinadas cuotas nacionales (en particular las de Italia) han sido superadas de manera sistemática.

65. El régimen de las cuotas ha ido por tanto acompañado durante mucho tiempo de excedentes estructurales subvencionados. Tras la fuerte subida de los precios de mercado mundiales, a finales de 2006 y en 2007, los excedentes casi desaparecieron por primera vez; pero esta situación no podía considerarse un logro definitivo, como demostró su reaparición en 2008 y 2009.

66. En un mercado liberalizado por la supresión de las cuotas, las capacidades de producción seguirán siendo relativamente rígidas y los productores podrían no ser capaces de adaptarse rápidamente a las fluctuaciones de la demanda. El Consejo decidió mantener el instrumento de la intervención pública como una "red de seguridad". No obstante, en vista de su insuficiencia, es probable que esta red de seguridad tenga una utilidad limitada en caso de crisis importante, no proporcional a la importancia de los riesgos de excedentes a los que la UE podría hacer frente.

Recomendación no 1

La Comisión debe continuar supervisando la evolución del mercado de la leche y de los productos lácteos mediante la aplicación de las medidas necesarias para evitar que la desregulación del sector desemboque en una nueva situación de exceso de producción. En caso contrario, el objetivo de la Comisión consistente en mantener un nivel mínimo de regulación, similar a una red de seguridad, podría resultar imposible de cumplir.

Precio de la leche

67. La fijación del precio de referencia y de las cuotas ha permitido garantizar una gran estabilidad de los precios nominales en los últimos veinte años. Teniendo en cuenta la inflación, los precios reales han experimentado una erosión considerable durante este mismo periodo y, como resultado, los márgenes de los productores se han visto reducidos de manera importante. Estos últimos han estado sometidos a una presión constante para mejorar la eficiencia y la productividad, que ha obligado a los productores menos eficientes a abandonar el mercado, incluso aunque los efectos de este fenómeno podrían haber sido mitigados en ciertos casos por la capitalización de las cuotas. La evolución de los precios de consumo de la leche y de los productos lácteos no refleja necesariamente los cambios en los precios pagados a los productores.

Recomendación no 2

Aunque reconoce que el proceso de determinación de los precios en el sector alimentario es particularmente complejo, el Tribunal considera que debe ser objeto de un seguimiento regular por parte de la Comisión. Esta institución y los Estados miembros deben garantizar que la concentración de las empresas de transformación y de distribución no coloque a los productores de leche en una situación en la que se vean obligados a aceptar los precios (price-takers), y no limite la posibilidad de que los consumidores finales se beneficien equitativamente de las bajadas de precios.

Renta de los productores

68. En un contexto de depreciación general de la renta agrícola, los productores de leche han mantenido de media una renta ligeramente superior a la de otros agricultores. De hecho, es el ajuste estructural el que ha permitido mantener la renta estadística media de los productores de leche. La UE-15 ha perdido la mitad de sus explotaciones lecheras entre 1995 y 2007.

69. Se espera que esta tendencia hacia la consolidación de la producción continúe o se acelere, mientras que las zonas menos favorecidas experimentan una regresión o una desaparición de la producción y se observa una concentración de la producción en las zonas de agricultura intensiva. Esta evolución puede resultar negativa para el medio ambiente o para el tejido social de las zonas desfavorecidas en las que la producción lechera es una de las pocas actividades agrícolas posibles.

Recomendación no 3

En lo referente al sector lácteo, tanto la antigua política de ayuda a los precios como la política actual de ayuda directa a la renta son políticas que carecen en la práctica de una determinación territorial o social [70]. En vista de la importancia de la producción lechera en la economía agrícola y su incidencia en la organización del espacio rural, el Tribunal recomienda a la Comisión que profundice en la reflexión sobre las estrategias que hay que aplicar para hacer frente a:

- los problemas específicos de las regiones en las que la producción lechera es más vulnerable, en concreto las zonas montañosas;

- las consecuencias medioambientales de la concentración geográfica de la producción lechera.

Competitividad en los mercados mundiales

70. La participación de la UE en el comercio mundial de productos lácteos está experimentando una reducción constante desde 1984. El objetivo de conseguir que los productores de leche europeos sean competitivos es un elemento central de la evolución actual hacia la liberalización del sector. En virtud de los acuerdos de la OMC, las ayudas europeas a las exportaciones de productos lácteos se han reducido considerablemente en los últimos años.

71. De hecho, el mercado mundial de productos lácteos gira principalmente en torno a productos básicos, como el polvo de leche y la mantequilla. Los productores europeos de estos productos solo han sido competitivos en los mercados mundiales cuando los precios eran elevados. Cuando éste no era el caso, exportaban con la ayuda del presupuesto comunitario.

72. Tras haber experimentado un fuerte crecimiento estos últimos años, la demanda en el mercado mundial se está contrayendo. Por este motivo, la Comisión reactivó en 2009 el sistema de restituciones a la exportación, cuyo tipo había sido reducido a cero en 2007. Sin embargo, esta solución no sería posible a medio plazo si los acuerdos en curso de negociación en materia de comercio mundial dieran lugar a la supresión de las restituciones por exportación. El futuro desarrollo de las exportaciones está condicionado por la evolución de la demanda mundial y por la capacidad de satisfacerla de la industria de la UE.

Recomendación no 4

Para el sector lácteo europeo, el mercado mundial seguirá siendo un mercado secundario al que solo podrá acceder durante los periodos en que los precios mundiales sean elevados. Únicamente los productores de quesos y de otros productos de elevado valor añadido podrán reclamar cuotas de mercado sostenibles. Por tanto, resulta indispensable que la Comisión y los Estados miembros persistan en sus esfuerzos para reorientar la producción lechera, principalmente con vistas a satisfacer las necesidades del mercado interior europeo y, de forma complementaria, hacia la producción de quesos y otros productos de elevado valor añadido que puedan exportarse sin ayudas presupuestarias.

El presente informe ha sido aprobado por el Tribunal de Cuentas en Luxemburgo en su reunión del día 23 de julio de 2009.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] Federación Internacional de Lechería, Production of cow milk 2007, http://www.fil-idf.org Comisión Europea, La agricultura en la Unión Europea – Información estadística y económica.

[2] Ernst and Young, "OCM viande bovine. Évaluation des mesures de marché dans le secteur de la viande bovine", informe final, diciembre de 2007.

[3] Federación Internacional de Lechería, Production of cow milk 2007, http://www.fil-idf.org

[4] Eurostat, datos de 2006.

[5] En virtud del artículo 33 del Tratado CE, los objetivos de la política agrícola común serán:a)incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción agrícola, así como el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;b)garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura;c)estabilizar los mercados;d)garantizar la seguridad de los abastecimientos;e)asegurar al consumidor suministros a precios razonables.

[6] El Tribunal abordó esta cuestión en su Informe Especial no 2/99 sobre los efectos de la reforma de la política agrícola común (PAC) en el sector de los cereales (DO C 192 de 8.7.1999). Asimismo, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, "las instituciones comunitarias deben conciliar permanentemente las eventuales contradicciones que puede llevar consigo la consecución de los diferentes objetivos, considerados separadamente, de la política agrícola común y, en caso necesario, atribuir a uno de ellos la preeminencia temporal que impongan los hechos o las circunstancias económicas", sentencia de 19 de marzo de 1992 en el asunto C-311/90, Jozef Hierl/Hauptzollamt Regensburg, punto 13, Recopilación de jurisprudencia 1992, p. I-02061.

[7] Considerandos 3 y 9 del Reglamento (CE) no 1255/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 160 de 26.6.1999, p. 48) y considerandos 19, 36, 43 y 60 del Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo, de 22 de octubre de 2007, por el que se crea una organización común de mercados agrícolas y se establecen disposiciones específicas para determinados productos agrícolas (Reglamento único para las OCM) (DO L 299 de 16.11.2007, p. 1).

[8] Considerandos 2, 5, 9 y 25 del Reglamento (CE) no 1255/1999 y considerandos 10, 19, 43 y 60 del Reglamento (CE) no 1234/2007.

[9] Considerando 2 del Reglamento (CE) no 1255/1999 y considerando 10 del Reglamento (CE) no 1234/2007.

[10] Artículo 33, apartado 2, letra b) del Tratado CE.

[11] Considerando 4 del Reglamento (CE) no 1255/1999 y considerando 16 del Reglamento (CE) no 1234/2007.

[12] Considerando 4 del Reglamento (CE) no 1255/1999 y considerando 10 del Reglamento (CE) no 1234/2007.

[13] Reglamento (CEE) no 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90 de 1.4.1984, p. 10).

[14] El mecanismo de ayuda a los precios fue debilitado por la supresión del precio indicativo de la leche, la bajada de los precios de intervención, el aumento de las cuotas nacionales en un 1,5 %, así como por la reducción progresiva de la tasa que los productores debían abonar en caso de superar la cuota.

[15] Reglamento (CE) no 1234/2007.

[16] La OCM de la leche y de los productos lácteos consistía originalmente en un mecanismo de derechos de importación basado en un "precio umbral". Este sistema se abandonó en 1995 (acuerdos del GATT de 15 de diciembre de 1993) y fue sustituido por derechos de aduana fijos.

[17] Reglamento (CE) no 1782/2003 (DO L 270 de 21.10.2003, p. 1), artículos 95 a 97.

[18] Reglamento (CE) no 1782/2003, artículo 47, apartado 2.

[19] Salvo en Malta y en Eslovenia, que optaron por la aplicación a partir de 2007, a escala regional, del régimen normal de pago único.

[20] Respuestas de la Comisión al Informe Especial no 6/2001 sobre las cuotas lecheras.

[21] Gasto de las líneas presupuestarias 050212, 05030216 y 05030217.

[22] En 2004, la OCDE llegó a la conclusión de que la prima para los productos lácteos no haría más que reducir el "bienestar" de los contribuyentes. Véase "Analyse de la réforme de la PAC de 2003", OCDE, París, 2004.

[23] Se efectuaron visitas a las siguientes organizaciones:

- la Asociación lechera europea (EDA), que representa los intereses del sector lácteo europeo ante las instituciones europeas, así como ante organismos internacionales como la Organización Mundial del Comercio o la Comisión del Codex Alimentarius;

- el COPA-COGECA. El Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas de la Unión Europea (COPA) y el Comité de Cooperativismo Agrario en la Unión Europea (COGECA) representan los intereses políticos de las cooperativas y de los agricultores europeos en la Unión Europea;

- el Institut für Ökonomie der Ernährungswirtschaft (Instituto para la economía de la industria agroalimentaria);

- el IFCN (International Farm Comparison Network, red internacional de comparación de las explotaciones);

- la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).Los auditores también participaron en dos seminarios dedicados al futuro del sector lácteo, en concreto el International Management Forum Milk (Riga) y el World Dairy Summit (cumbre mundial de la leche), 2007 (Dublín), así como en sesiones informativas y de consulta organizadas por la Comisión en el marco del "chequeo" de 2008.

[24] Dinamarca infrautilizó sin embargo su cuota para la campaña 2007/2008.

[25] Comisión Europea, DG VI, "Situation et perspectives du secteur laitier. PAC 2000", documento de trabajo, abril de 1997.

[26] Informe Especial no 6/2001 del Tribunal de Cuentas Europeo sobre las cuotas lecheras (DO C 305 de 30.10.2001).

[27] Comisión Europea, "Informe sobre las cuotas lecheras", documento de trabajo de la Comisión, SEC(2002) 789 final de 10 de julio de 2002.

[28] Respuestas de la Comisión al Informe Especial no 6/2001 sobre las cuotas lecheras.

[29] Considerandos 19, 43 y 60 del Reglamento (CE) no 1234/2007.

[30] Precios nominales o precios corrientes: incluida inflación monetaria; precios reales: inflación monetaria deducida.

[31] La volatilidad de los precios tiende a disminuir en un sistema regulado por cuotas: véase en concreto Boussard, J.M., "Price risk management instruments in agricultural and other unstable markets", FEA Thursday seminar, São Paulo, octubre de 2003.

[32] Comisión Europea, estadísticas del comité de gestión de la leche, datos comunicados por los Estados miembros ( 22 de enero de 2009).

[33] Teniendo en cuenta que, en la producción de leche, las fluctuaciones de precio a corto plazo reflejan las variaciones estacionales, se utiliza como indicador de la estabilidad en los Estados miembros la evolución del precio medio anual de producción. No obstante, los precios en valor absoluto comunicados a Eurostat por los Estados miembros son variables y no permiten calcular un precio medio ponderado que sea representativo a nivel estadístico. Por este motivo, la evolución de los precios en la UE se sintetiza ponderando los índices de los Estados miembros más importantes en términos de producción.

[34] Comisión Europea, DG AGRI, "Las consecuencias de la evolución de los precios de los productos agrícolas en los consumidores", documento CM/WM/PB D(2007) 34703 de 13.11.2007.

[35] La comparabilidad de los datos no es perfecta: el gráfico 8 resume la evolución del precio pagado a los productores en los cinco principales Estados miembros productores de la UE-15. El gráfico 11, aparte del hecho de que incluye datos relativos a los huevos, se refiere al consumo de la población total de la UE, cuyo número y estructura cambiaron considerablemente durante el periodo objeto de estudio.

[36] La cadena de abastecimiento alimentaria cubre tres sectores económicos: el sector agrícola, la industria agroalimentaria y el sector de la distribución.

[37] Según una encuesta efectuada en Bélgica, el valor agrícola sólo representa del 30 % al 40 % del percio de consumo de los productos lácteos, "Évolution récente des prix et des coûts dans la filière du lait", Servicio público federal Economía, Bruselas, 2008. Según otras fuentes, el porcentaje se aproxixma al 50 % para los quesos de tipo Gouda o Cheddar (véase en concreto Comisión Europea, Les conséquences de l'évolution des prix des produits agricoles sur les consommateurs, p. 22).

[38] El volumen de negocios total de los 15 participantes más importantes de la gran distribución europea representa aproximadamente el 77 % del mercado europeo de la alimentación. Fuente: Comisión Europea "Desarrollo rural en la Unión Europea - Datos estadísticos y económicos - Informe de 2008".

[39] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre los precios de los productos alimenticios en Europa, COM(2008) 821 final de 9 de diciembre de 2008.

[40] Gouin, D. M. "La gestion de l’offre dans le secteur laitier, un mode de régulation toujours pertinent", Universidad de Laval, mayo de 2006.

[41] No obstante, los datos de la RICA no son representativos del conjunto de la profesión, ya que las explotaciones lecheras especializadas registradas en la RICA solo representan el 60 % y el 25 % de las explotaciones que poseen al menos una vaca lechera en la UE-15 y la UE-25 respectivamente. En 2006, las explotaciones lecheras especializadas representadas por la RICA abarcaban el 78 % de las explotaciones lecheras especializadas de la UE-25 (según la encuesta "Estructuras" de Eurostat 2007).

[42] RICA, OTEX 41 (bovinos - leche). Véase igualmente Comisión Europea, DG AGRI G3, "Milk margins in the European Union" (2004).

[43] Las ayudas registradas en la variable SE 605 de la RICA cubren todos los tipos de ayudas, europeas o nacionales, del primer o del segundo pilar de la PAC, asociadas o disociadas, salvo las subvenciones destinadas a inversiones.

[44] Eurostat, "Vaches laitières – Nombre d’exploitations et effectif selon la SAU et l’effectif de vaches laitières de l’exploitation en 2005".

[45] FAO, "Perspectivas alimentarias", junio de 2008 y noviembre de 2008.

[46] Fuente: ZMP.

[47] Comisión Europea, datos extraídos de distintos informes titulados "La situación de la agricultura en la Unión Europea". Con respecto al cuadro 3, hay que señalar que la evolución de la parte de la UE en el comercio mundial de productos lácteos se ha visto influida por las sucesivas ampliaciones de la Unión, aumentando cada una de ellas sistemáticamente el volumen del comercio y reduciendo el de las exportaciones.

[48] Considerando 77 del Reglamento (CE) no 1234/2007.

[49] Esta categoría cubre principalmente la leche entera en polvo, los concentrados de leche, la leche de consumo y los productos lácteos frescos.

[50] Institut d’économie industrielle (IDEI, Universidad de Toulouse), "Analyse économique des impacts de la sortie du système de quotas laitiers dans l’UE", marzo de 2008, p. 5.

[51] En aplicación de la política de "comitología", la Comisión gestiona la política lechera junto con los Estados miembros en el marco del comité de gestión de la leche y los productos lácteos.

[52] Para la mantequilla, caída del 7 % en julio de 2004, del 7,5 % en julio de 2005, del 8,1 % en julio de 2006 y del 5,1 % en julio de 2007. Para la leche en polvo, caída del 5 % en julio de 2004, del 5,3 % en julio de 2005 y del 5,5 % en julio de 2006.

[53] Informe de la Comisión al Consejo "Perspectivas de mercado en el sector de la leche y los productos lácteos", COM(2007) 800 final.

[54] Acuerdo sobre el chequeo, 20 de noviembre de 2008, http://ec.europa.eu/agriculture/healthcheck.

[55] Reglamento (CE) no 248/2008 del Consejo, de 17 de marzo de 2008, que modifica el Reglamento (CE) no 1234/2007 en lo que respecta a las cuotas lácteas nacionales (DO L 76 de 19.3.2008, p. 6).

[56] El cambio en el parámetro relativo al contenido de grasa equivaldría a un aumento del 1,5 al 1,7 % de la cuota lechera comunitaria (por ejemplo, + 0,9 % para Francia, + 2,2 % para Dinamarca, +3,4 % para los Países Bajos), Cámaras de agricultura de Normandía, "Bilan de santé de la PAC – Expertise technique", noviembre de 2008.

[57] Comisión Europea, "CAP Health Check, Impact Assessment Note no 6", documento D(2008) MK / 15332 de 20 de mayo de 2008.

[58] Institut d’économie industrielle, "Analyse économique des impacts de la sortie du système de quotas laitiers dans l’UE", marzo de 2008.OCDE, Dirección de alimentación, agricultura y pesca y Dirección de comercio, "An analysis of dairy policy reform and trade liberalisation. Trade and economic effects of milk quota systems". COM/AGR/TD/WP(2004)19/FINAL. http://ww.oecd.org/dataoecd/1/37/34456378.pdf Langley, S., Somwaru, A., y Normile, M.A., USDA, "Trade liberalization in international dairy markets. Estimated impacts", Economic report research number 16, febrero de 2006.Consorcio INRA-Universidad de Wageningen, "Study on the impact of future options for the Milk Quota system and the common market organisation for milk and milk products", junio de 2002.INRA-ESR, "Quelle politique laitière pour l’Europe? Sortir du régime des quotas laitiers? Paramètres à considérer et illustration dans le cas français", Jornada sobre la leche del Departamento de Economía y Sociología Rurales del Instituto Nacional de Investigación Agronómica (INRA), París, 8 de octubre de 2001.

[59] En la Unión Europea, un aumento del 1 % de la producción de leche se traduce en una disminución del precio de producción del 3 al 4 % (véase Institut d’économie industrielle, "Analyse économique des impacts de la sortie du système de quotas laitiers dans l'UE" , p. 47).

[60] El sector lácteo europeo es particularmente complejo y su evolución depende de múltiples parámetros, cuyo efecto combinado es difícilmente predecible. Incluso al nivel de las grandes tendencias, los modelos podrían resultar erróneos, como muestra el hecho de que los precios no han evolucionado como se previó con posterioridad a la reforma de 2003.

[61] Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones - los precios de los productos alimenticios en Europa. COM(2008) 821 final de 9 de diciembre de 2008.

[62] Coeficientes de equivalencia: 1 kg para 20,5 litros (mantequilla) y 1 kg para 11 litros (polvo de leche desnatada).

[63] Comisión Europea, "Development in the structure of the agricultural sector", TV D(2007) de 27 de marzo de 2007.

[64] Chatellier V. y Delattre, F. "Les soutiens directs et le découplage dans les exploitations agricoles de montagne", Économie rurale no 288/julio-agosto de 2005.

[65] Comisión Europea, "Desarrollo rural en la Unión Europea - Datos estadísticos y económicos - Informe de 2008", diciembre de 2008.

[66] En los nuevos Estados miembros, los pequeños productores que se han podido integrar en el mercado consiguiendo cuotas lecheras corren el riesgo de ser los primeros afectados por una caída de los precios.

[67] Respuestas de la Comisión al Informe Especial no 6/2001 sobre las cuotas lecheras.

[68] Decisión 2009/61/CE del Consejo, de 19 de enero de 2009, por la que se modifica la Decisión 2006/144/CE sobre las directrices estratégicas comunitarias de desarrollo rural (período de programación 2007-2013) (DO L 30 de 31.1.2009, p. 112).

[69] Se produce una deseconomía de escala cuando el aumento de la producción no va acompañado de una reducción de los costes medios de producción. Esta situación se produce cuando la oferta de determinados insumos es fija y no puede ajustarse fácilmente al nivel necesario para lograr la eficiencia. Esto podría deberse a las deficiencias del entorno operativo (condiciones climáticas y topografía) o a una falta de eficacia de un operador con respecto a los demás. Véase MacDonald, James M., O’Donoghue, Erik J., McBride, William D., Nehring, Richard F., Sandretto, Carmen L. y Mosheim, Roberto, "Profits, costs and the changing structure of dairy farming". United States Department of Agriculture, Economic Research Report No 47, septiembre de 2007.

[70] Con la instauración en 2005 del régimen de pago único, los Estados miembros tenían una mayor posibilidad de dirigir la concesión de las ayudas directas a determinados territorios, aplicando el modelo regional. No obstante, en la práctica, la disociación de la prima lechera y de los pagos suplementarios no ha dado lugar a ninguna reorientación de la ayuda hacia los productores de leche instalados en las zonas desfavorecidas. La disociación se ha traducido, en todos los Estados miembros de la UE-15, en la asignación de un derecho específico a los titulares de cuotas lecheras o en un aumento del valor unitario de los derechos de pago que ya poseían los titulares de cuotas.

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ANEXO I

PRODUCCIÓN Y CONSUMO DE LECHE EN LA UE

Fuentes: (1) Cronos, (2) Comisión: respuestas de los Estados miembros al cuestionario trimestral y (3) Comisión: January 2009 dairy monthly.

(miles de toneladas) |

| 1984 EU-15 (1) | 1994 EU-15 (1) | 2004 EU-25 (2) | 2008 EU-27 (2) |

Producción de leche de vaca | 136247 | 120179 | 136752 | 150647 |

Entregas | 123588 (91 %) | 111515 (93 %) | 124928 (91 %) | 134346 (89 %) |

Producción de leche de consumo | 26449 | 30320 | 31942 | 32120 |

Producción de mantequilla | | | | |

De producción industrial | 2622 | 1799 | 1979 | 2072 |

Total | 2657 | 1817 | 2015 | 2167 |

Consumo de mantequilla | 1893 | n.d. | 1973 | 1882 |

Producción de quesos | | | | |

De producción industrial (vaca) | 4508 | 5650 | 7399 | 8163 |

Total | 4882 | 6168 | 8341 | 9547 |

Consumo de quesos | 4201 | n.d. | 8024 | 7748 |

Producción de leche en polvo | | | | |

Desnatada | 2364 | 1232 | 891 | 928 |

Semidesnatada + Entera | 867 | 1001 | 870 | 864 |

Suero de mantequilla | 52 | 52 | 73 | 70 |

Total | 3283 | 2285 | 1834 | 1862 |

Consumo de leche desnatada en polvo | n.d. | n.d. | n.d. | 660 (3) |

Producción de leche condensada y concentrada | 1645 | 1284 | 1188 | 1138 |

Producción de caseína y de caseinatos | 127 | 111 | 122 | 137 |

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ANEXO II

DATOS DE BASE SOBRE LA EXPLOTACIÓN LECHERA EN LA UE

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, sobre la base de los datos de Eurostat.

| Número de vacas (miles) | Número de productores de leche (miles) | | Tamaño medio de la cabaña (vacas por explotador) | Rendimiento por vaca (kg) |

1985 | 1995 | 2005 | 2007 | 1985 | 1995 | 2005 | 2007 | | 1985 | 1995 | 2005 | 2007 | 1985 | 1995 | 2005 | 2007 |

Bélgica | 951,19 | 683,80 | 549,33 | 523,70 | 44,58 | 22,05 | 15,18 | 13,32 | | 21,34 | 31,02 | 36,19 | 39,32 | 3990,79 | 4935,65 | 5622,55 | 5490,44 |

Dinamarca | 913,00 | 714,00 | 564,27 | 545,42 | 31,77 | 16,39 | 6,51 | 5,38 | | 28,74 | 43,56 | 86,73 | 101,38 | 5584,88 | 6544,82 | 8218,64 | 8137,21 |

Alemania | n.d. | 5229,40 | 4235,96 | 4076,38 | 369,00 | 209,42 | 110,37 | 101,07 | | n.d. | 24,97 | 38,38 | 40,33 | n.d. | 5470,42 | 6833,09 | 6721,96 |

Grecia | 218,91 | 185,00 | 167,92 | 150,00 | 73,42 | 28,00 | 9,78 | n.d. | | 2,98 | 6,61 | 17,17 | n.d. | 3499,34 | 4127,03 | 5000,00 | 4819,40 |

España | 1880,20 | 1281,00 | 1001,92 | 903,00 | n.d. | 114,60 | 42,39 | 37,29 | | n.d. | 11,18 | 23,64 | 24,22 | n.d. | 4800,62 | 6445,73 | n.d. |

Francia | 6506,10 | 4700,40 | 3883,84 | 3758,50 | 328,70 | 158,57 | 103,85 | 93,12 | | 19,79 | 29,64 | 37,40 | 40,36 | n.d. | 5406,56 | 6334,43 | 6344,43 |

Irlanda | 1495,20 | 1220,79 | 1081,96 | 1058,21 | 76,70 | 42,10 | 23,82 | 21,32 | | 19,49 | 29,00 | 45,42 | 49,63 | 3894,13 | 4380,03 | 4631,79 | 6111,47 |

Italia | 2804,00 | 2080,00 | 1860,18 | 1890,91 | 337,69 | 113,19 | 61,02 | 62,79 | | 8,30 | 18,38 | 30,48 | 30,11 | n.d. | 5046,73 | 5958,20 | 5581,96 |

Luxemburgo | 70,29 | 47,75 | 39,34 | 40,04 | 2,31 | 1,42 | 0,97 | 1,09 | | 30,42 | 33,63 | 40,72 | 36,73 | 4278,84 | 5625,13 | 6567,08 | 6450,25 |

Países Bajos | 2333,00 | 1777,00 | 1433,20 | 1468,30 | 61,31 | 40,06 | 23,53 | 24,51 | | 38,06 | 44,36 | 60,91 | 59,91 | 5379,34 | 6356,22 | 7298,47 | 7247,40 |

Austria | n.d. | 706,49 | 535,79 | 521,68 | n.d. | 90,73 | 54,58 | 49,45 | | n.d. | 7,79 | 9,82 | 10,55 | n.d. | 4173,02 | 5826,32 | 5074,15 |

Portugal | n.d. | 384,00 | 287,29 | 272,66 | n.d. | 86,00 | 15,86 | 13,50 | | n.d. | 4,47 | 18,11 | 20,20 | n.d. | 4583,33 | 6361,56 | n.d. |

Finlandia | n.d. | 402,30 | 318,76 | 296,07 | n.d. | 32,36 | 16,94 | 14,39 | | n.d. | 12,43 | 18,82 | 20,57 | n.d. | 8212,78 | 7775,04 | 7744,07 |

Suecia | n.d. | 481,70 | 393,26 | 369,65 | n.d. | 17,74 | 8,55 | 7,10 | | n.d. | 27,15 | 46,01 | 52,06 | n.d. | 6859,04 | 8206,20 | 8163,25 |

Reino Unido | 3256,47 | 2631,93 | 2065,07 | 1978,00 | 52,88 | 36,68 | 26,31 | 28,14 | | 61,58 | 71,76 | 78,49 | 70,29 | 4956,41 | 5578,63 | 7073,20 | 6899,29 |

UE-15 | | 22525,56 | 18418,09 | 17852,52 | | 1009,32 | 519,65 | 472,47 | | | 22,32 | 35,44 | 35,24 | 4486,21 | 5396,16 | 6549,51 | n.d. |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

República Checa | n.d. | 713,00 | 440,50 | 416,52 | n.d. | n.d. | 6,78 | 5,62 | | n.d. | n.d. | 64,97 | 74,11 | n.d. | 4378,58 | 6434,91 | 6002,75 |

Estonia | n.d. | 185,40 | 115,23 | 107,84 | n.d. | n.d. | 9,21 | 6,08 | | n.d. | n.d. | 12,51 | 17,74 | n.d. | 3812,84 | 5927,50 | 5705,22 |

Chipre | n.d. | 29,50 | 24,25 | 23,70 | n.d. | n.d. | 0,24 | 0,24 | | n.d. | n.d. | n.d. | 98,75 | n.d. | 4711,86 | 5990,65 | 6079,32 |

Letonia | n.d. | 291,90 | 172,36 | 182,32 | n.d. | n.d. | 50,90 | 43,69 | | n.d. | n.d. | 3,39 | 4,17 | n.d. | 3233,64 | 4356,37 | 3496,12 |

Lituania | n.d. | 586,00 | 493,89 | 398,37 | n.d. | n.d. | 170,79 | 123,17 | | n.d. | n.d. | 2,89 | 3,23 | n.d. | 3087,88 | 4450,42 | 3330,36 |

Hungría | n.d. | 390,00 | 286,83 | 265,43 | n.d. | n.d. | 16,25 | 12,17 | | n.d. | n.d. | 17,65 | 21,81 | n.d. | 5054,95 | 6767,51 | 5442,59 |

Malta | n.d. | n.d. | 7,27 | 8,08 | n.d. | n.d. | 0,15 | 0,19 | | n.d. | n.d. | 49,12 | 42,53 | n.d. | n.d. | 5296,30 | 5340,79 |

Polonia | n.d. | n.d. | 2853,74 | 2767,78 | n.d. | n.d. | 727,10 | 651,05 | | n.d. | n.d. | 3,92 | 4,25 | n.d. | n.d. | 4328,07 | 3266,12 |

Eslovenia | n.d. | n.d. | 130,68 | 124,19 | n.d. | n.d. | 19,71 | 19,20 | | n.d. | n.d. | 6,63 | 6,47 | n.d. | n.d. | 5479,59 | 4525,34 |

Eslovaquia | n.d. | n.d. | 193,20 | 177,22 | n.d. | n.d. | 13,46 | 11,54 | | n.d. | n.d. | 14,35 | 15,36 | n.d. | n.d. | 5538,47 | 5350,83 |

UE-10 | | | 4717,95 | 4471,45 | | | 1014,58 | 872,95 | | | | 4,63 | 5,10 | | 3958,77 | 4830,06 | 3866,06 |

| | | | | | | | | | | | | | | | | |

Bulgaria | n.d. | n.d. | n.d. | 335,90 | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | n.d. | 2219,41 |

Rumanía | n.d. | n.d. | n.d. | 1572,90 | n.d. | n.d. | n.d. | 1012,40 | | n.d. | n.d. | n.d. | 1,55 | n.d. | n.d. | n.d. | 1168,03 |

UE-2 | | | | 1908,80 | | | | | | | | | | | | | 1353,04 |

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