SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CRIS : Sistema común de información RELEX

DEN : Documento de estrategia nacional

EuropeAid : Oficina de Cooperación EuropeAid

FED : Fondo Europeo de Desarrollo

FLEX : Ayuda del FED en caso de fluctuación de los ingresos de exportación

IEVA : Instrumento europeo de vecindad y asociación

IGAE : Informe de gestión de la ayuda exterior

Países ACP : Países de África, del Caribe y del Pacífico

PAPS : Programa de apoyo a los resultados

ROM : Control orientado a los resultados

SEAE : Servicio Europeo de Acción Exterior

RESUMEN

I. El Tribunal de Cuentas Europeo llevó a cabo una fiscalización para evaluar si la importante desconcentración de competencias de los servicios centrales de la Comisión Europea a las delegaciones de todo el mundo ha mejorado la prestación de la ayuda. La fiscalización se centró en tres objetivos centrales de la desconcentración, que consisten en mejorar el ritmo de suministro de la ayuda, la calidad de la ayuda y la solidez de los procedimientos de gestión financiera.

II. La fiscalización abarcó el período comprendido entre la finalización del proceso de desconcentración en 2004 y 2009 y se llevó a cabo en un momento especialmente oportuno, ya que la Unión Europea ha emprendido otra gran reforma que tendrá una gran repercusión en la gestión por la Comisión de la ayuda exterior de la Unión Europea, la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) con arreglo al Tratado de Lisboa.

III. El Tribunal constató que la desconcentración ha contribuido a mejorar la prestación de la ayuda. Respecto de los tres objetivos específicos:

a) la Comisión ha mejorado el ritmo de suministro de la ayuda, comprometiendo un mayor volumen de fondos para las nuevas intervenciones de ayuda y gastando esta financiación adicional con rapidez suficiente para evitar la acumulación de fondos no empleados;

b) existen indicios de que la desconcentración ha contribuido a mejorar la calidad de la ayuda en términos de mejores resultados. En particular, las evaluaciones de la Comisión indican que el número de proyectos mal ejecutados ha disminuido y que su pertinencia es mayor. No obstante, la evaluación de la calidad de la ayuda es un proceso difícil y los actuales sistemas de la Comisión todavía no están suficientemente desarrollados para ello;

c) con la desconcentración, la Comisión ha ido introduciendo importantes mejoras en su gestión financiera, pero persisten algunas insuficiencias.

IV. Pese a estas mejoras, la fiscalización permitió detectar una serie de obstáculos que impiden que la Comisión se beneficie plenamente de la desconcentración:

a) la Comisión aún ha de mejorar la distribución y el uso de los recursos humanos en las delegaciones. Así, en el examen se identificaron problemas clave como el adecuado equilibrio entre el personal dedicado a la gestión de la ayuda y el encargado de cuestiones políticas y comerciales, el perfil de capacitación de la plantilla, y el elevado número de puestos vacantes entre el personal contractual. Además, el número de sectores en los que las delegaciones seguían participando, pese a las medidas adoptadas para reforzar la coordinación entre donantes, aumenta la carga de trabajo de las delegaciones;

b) la Oficina de Cooperación EuropeAid (EuropeAid) no puede desempeñar adecuadamente su función de apoyar a las delegaciones por el alto porcentaje de rotación en su personal contractual, que representa el 40 % de sus efectivos. Debido a ello, encuentra dificultades para disponer de los conocimientos especializados necesarios, y pierde memoria institucional y eficiencia en las operaciones;

c) las delegaciones no han llevado a cabo suficientes inspecciones técnicas y financieras sobre el terreno de las intervenciones de ayuda, aun cuando una de las potenciales ventajas de la desconcentración radica en que propicia este tipo de controles. La información que comunican las delegaciones a EuropeAid no aporta suficientes datos sobre los resultados ni sobre la fiabilidad de los sistemas de gestión financiera.

V. El informe concluye con una serie de recomendaciones para aprovechar mejor las ventajas que la Comisión puede obtener de la desconcentración.

INTRODUCCIÓN

1. La Unión Europea es el mayor donante del mundo, y la Comisión Europea gestiona una parte significativa de sus ayudas; así, en 2009, el gasto en operaciones de ayuda internacional ascendió a 8440 millones de euros [1], el 80 % de las cuales, aproximadamente, se suministró a través de un sistema de gestión desconcentrada. La "desconcentración" consiste en la delegación de funciones y competencias de gestión de las actividades de cooperación financiadas por la Comisión Europea desde sus servicios centrales a 111 oficinas ("delegaciones") en países socios. La desconcentración se introdujo durante el período comprendido entre 2002 y 2004 en apoyo de una reforma más amplia iniciada en 2000 para mejorar la gestión que la Comisión efectuaba de la ayuda exterior. La desconcentración y el proceso general de reforma perseguían principalmente acelerar la ejecución, aumentar la calidad y garantizar la solidez de los procedimientos.

2. En 2004, el Tribunal publicó un informe especial sobre la desconcentración de la gestión de la ayuda exterior comunitaria a las delegaciones de la Comisión [2] que trataba principalmente de dos cuestiones: primero, de la gestión por la Comisión del proceso de desconcentración y, segundo, de determinar si la desconcentración de la gestión había cumplido sus objetivos. Según el informe, la gestión por la Comisión del proceso de desconcentración merecía una evaluación positiva, pero 2004 era todavía una fecha demasiado temprana para valorar si la desconcentración habían logrado los resultados previstos.

3. Las características principales de la desconcentración, que funciona desde hace más de cinco años, son las siguientes (véase también el gráfico 1):

a) las delegaciones se encargan de la identificación, formulación y ejecución de las ayudas, así como de las fases de contratación y pago. Los jefes de las delegaciones han pasado a ser ordenadores subdelegados y las delegaciones cuentan con secciones de operaciones y de finanzas;

b) EuropeAid sigue ocupándose de finalizar y modificar las decisiones y los acuerdos financieros mientras las delegaciones llevan a cabo los trabajos preparatorios;

c) EuropeAid presta asistencia a las delegaciones controlando la calidad de las ayudas propuestas una vez concluidas las fases de identificación y formulación, y ofrece apoyo continuo a petición de las delegaciones durante toda la intervención;

d) mientras que las delegaciones se encargan de la supervisión técnica y financiera y de la evaluación de cada intervención, EuropeAid realiza la supervisión y evaluación general de la ejecución de la ayuda al desarrollo por la Comisión;

e) la programación de la ayuda (adopción de estrategias plurianuales de cooperación con países socios y asignación de los recursos de apoyo) no ha sido desconcentrada. Esta tarea sigue siendo competencia de los servicios centrales de la Comisión [3], si bien la participación de las delegaciones en el proceso es mayor que antes de la desconcentración.

4. Desde que se llevara a cabo la principal desconcentración de competencias de los servicios centrales de la Comisión a las delegaciones entre 2002 y 2004, sólo se han realizado transferencias menores de competencias. No obstante, con arreglo al Programa de Acción de Accra 2008 [4], la Comisión, junto con otros donantes, se ha comprometido con el principio de seguir adelante con la desconcentración de competencias de los servicios centrales a sus oficinas de países socios de modo que la ayuda responda mejor a las necesidades de estos últimos.

5. En el marco de la principal reforma más importante de la gestión de la ayuda exterior desde la desconcentración, la Unión Europea ha creado, con arreglo al Tratado de Lisboa, un nuevo Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) [5] que todavía se hallaba en proceso de preparación en el momento de la fiscalización. Las delegaciones deberán responder ante el SEAE y tendrán un papel político y diplomático más importante que anteriormente, sin abandonar su función de ejecutoras de la ayuda al desarrollo con cargo al presupuesto de la UE. Respecto de sus competencias en ayuda al desarrollo, los jefes de las delegaciones seguirán dependiendo de EuropeAid en su calidad de ordenadores subdelegados y del SEAE para sus restantes funciones.

GRÁFICO 1

REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE LOS SERVICIOS CENTRALES Y LAS DELEGACIONES EN EL SISTEMA DE GESTIÓN DESCONCENTRADA DE LA COMISIÓN

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Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los documentos estratégicos de la Comisión.

ALCANCE Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

6. La fiscalización tiene por objeto responder a la siguiente pregunta de carácter general:

"¿Ha supuesto la desconcentración de la gestión de la ayuda exterior por la Comisión mediante su transferencia de los servicios centrales a las delegaciones una mejora en la prestación de la ayuda?"

Para responder a esta pregunta de carácter general se examinaron tres cuestiones más específicas:

a) ¿Ha contribuido la desconcentración a mejorar el ritmo de suministro de la ayuda?

b) ¿Ha contribuido la desconcentración a mejorar la calidad de la ayuda?

c) ¿Se han aplicado procedimientos de gestión financiera sólidos?

7. La fiscalización se centró en el período iniciado en 2004, año en el que se completó el proceso de introducción de la desconcentración y en el que el Tribunal publicó su anterior informe sobre el tema. La fiscalización, que se llevó a cabo entre mediados de 2009 y mediados de 2010, se centró en el papel de EuropeAid y de las delegaciones y no abarcó la fase de programación ni la función de las Direcciones Generales de Desarrollo y de Relaciones Exteriores [6]. En ella se examinó el sistema de gestión desconcentrada de la Comisión mediante controles documentales y entrevistas a personal clave en EuropeAid. Para evaluar el funcionamiento del sistema en las delegaciones, se efectuaron asimismo visitas a cinco países socios (Colombia, Ecuador, Etiopía, Indonesia y Túnez) y se utilizaron las observaciones sobre el sistema de gestión desconcentrada recogidas en los propios informes anuales y especiales del Tribunal desde 2004.

8. En la primera parte del informe se examina en qué medida ha mejorado la prestación de la ayuda. Si bien no es posible valorar con exactitud hasta qué punto las mejoras pueden atribuirse específicamente a la desconcentración, la fiscalización trató de identificar qué aspectos del sistema de gestión desconcentrada contribuyeron especialmente a las mejoras.

9. En la segunda parte del informe se abordan aspectos de la desconcentración identificados en la fiscalización como aspectos de la gestión que la Comisión debe reforzar, y al final del informe se formulan recomendaciones en este sentido. La reorganización de EuropeAid, prevista tras la creación del SEAE supone una oportunidad para llevar a la práctica estas recomendaciones.

OBSERVACIONES

LA DESCONCENTRACIÓN HA CONTRIBUIDO A LA MEJORA GLOBAL DE LA PRESTACIÓN DE LA AYUDA

LA DESCONCENTRACIÓN HA CONTRIBUIDO A MEJORAR EL RITMO DE SUMINISTRO DE LA AYUDA, PUES PERMITE A LA COMISIÓN COMPROMETER Y DESEMBOLSAR UN MAYOR VOLUMEN DE FONDOS

10. En la década de 1990, la Comisión tuvo dificultades para gastar su presupuesto de ayuda al desarrollo, que se duplicó con creces en dicho período, y en consecuencia se produjo una importante acumulación de fondos no gastados. Por consiguiente, mejorar el ritmo de suministro de la ayuda constituía un objetivo clave de la desconcentración.

11. Para evaluar si el ritmo de suministro de la ayuda ha mejorado, en la fiscalización se examinaron los resultados obtenidos por la Comisión utilizando los indicadores financieros clave establecidos por EuropeAid (véase el recuadro 1). En la fiscalización se examinó si los indicadores se basaban en datos fiables y en conjunto ofrecían una visión completa del ritmo de suministro de la ayuda y se trató de identificar los factores que influían en dicho ritmo.

RECUADRO 1

INDICADORES FINANCIEROS CLAVE EMPLEADOS POR EUROPEAID

Los indicadores de ritmo que figuran a continuación pertenecen el informe cuatrimestral sobre indicadores que EuropeAid presenta al Grupo de Comisarios sobre Relaciones Exteriores:

a) importe anual de los fondos comprometidos, contratados y pagados para las ayudas;

b) nivel de compromisos "antiguos" y "en suspenso". Este indicador mide hasta qué punto las intervenciones sufren retrasos significativos. Los "antiguos" son compromisos pendientes durante más de seis años, y "en suspenso", los que existen desde hace menos de cinco años sin operaciones financieras en los últimos 24 meses;

c) contratación en virtud de convenios financieros con arreglo a la denominada regla "D + 3". Este indicador también se refiere al ritmo de ejecución de las intervenciones y se basa en el riesgo de que las intervenciones pierdan fondos si no se contratan dentro de los tres años siguientes a la firma del convenio de financiación.

12. La fiscalización concluyó que la información financiera en que se basaban los indicadores era fiable y que, de manera general, se había incrementado el ritmo de suministro de la ayuda. La conclusión de la fiscalización sobre la fiabilidad de la información financiera se basa en buena medida en el trabajo llevado a cabo en el marco de los controles financieros del Tribunal. A continuación se presenta la evaluación relativa a la mejora del ritmo.

13. El volumen de la ayuda ejecutada en 2009 fue sensiblemente superior al de 2004. La cuantía de la ayuda al desarrollo comprometida en 2009 fue superior en un 42 % a la de 2004, el importe contratado en 2009 superaba en un 45 % el de 2004, y los pagos se incrementaron en un 30 % durante dicho período. Si bien se han registrado fluctuaciones en los importes de los compromisos, los contratos y los pagos entre estos años (véase el gráfico 2), la tendencia dominante ha sido claramente el aumento.

GRÁFICO 2

CUANTÍA DE LA AYUDA EXTERIOR COMPROMETIDA, CONTRATADA Y PAGADA EN EL PERÍODO 2004-2009

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Fuente: Informes sobre indicadores de EuropeAid.

14. Pese al volumen creciente de la ayuda, en 2009 la Comisión pudo reducir el volumen de los compromisos antiguos al nivel de 2004. Así, aunque entre 2006 y 2008 la cifra era superior aproximadamente en un 50 % a la de 2004, en 2009 se eliminó esta acumulación de intervenciones incompletas. El volumen de compromisos en suspenso se redujo en el mismo período casi en un 25 % (véase el gráfico 3), lo cual implica una disminución del número de intervenciones nuevas comprometidas que sufren retrasos significativos.

15. Sin embargo, desde 2004 ha disminuido ligeramente la velocidad de contratación de los compromisos (véase el indicador clave del recuadro 1c)). Mientras que aproximadamente el 4 % del importe de los compromisos de 2004 aún no se había contratado en 2007 y por tanto ya no podía utilizarse, el porcentaje equivalente de 2009 respecto de los compromisos de 2006 ascendía al 6 %.

GRÁFICO 3

IMPORTE DE LOS COMPROMISOS ANTIGUOS Y EN SUSPENSO 2004-2009

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Fuente: Informes sobre indicadores de EuropeAid.

16. El último informe anual del Tribunal confirma plenamente la mejora general del ritmo de suministro de la ayuda frente a la situación anterior a la desconcentración, respecto de la cual el Tribunal mantenía una posición especialmente crítica por la acumulación de fondos no gastados, correspondientes principalmente al FED.

17. La mayor preocupación del Tribunal en relación con la exhaustividad de los indicadores empleados es el hecho de que midan principalmente de la velocidad de la ejecución presupuestaria. Sin embargo, los indicadores de la ejecución presupuestaria sobrestiman la velocidad de la ejecución real de la ayuda y se realiza un uso insuficiente de otros indicadores para controlar el tiempo necesario para la ejecución de la ayuda. Es ésta una cuestión especialmente importante para algunas modalidades de ayuda de la Comisión en las que se pagan fondos a cuentas intermedias antes de su utilización final. Así, por ejemplo:

a) durante el período 2007-2013 se prevé en los documentos de estrategia nacionales el desembolso, en calidad de apoyo presupuestario, de hasta un 45 % de la ayuda al desarrollo con cargo al FED y un 25 %, con cargo al presupuesto general. Aunque, para la Comisión, la transferencia de estos fondos a la cuenta del Tesoro del país socio constituye el pago final, puede transcurrir algún tiempo hasta que las autoridades nacionales lo gasten en su totalidad realmente como parte de su presupuesto. Además, pueden producirse retrasos en el país en la ejecución de su presupuesto ordinario anual, o en la ejecución de los fondos que el país destine a su presupuesto de gastos de capital para financiar proyectos de inversión;

b) en el marco de la gestión conjunta, la Comisión destina cada vez más fondos a organizaciones o iniciativas internacionales para financiar programas que estas organizaciones a menudo ejecutan a través de intermediarios como ONG. La financiación de la Comisión se realiza normalmente mediante grandes anticipos, y puede transcurrir algún tiempo antes de que estos anticipos sean plenamente utilizados. En el Informe Especial del Tribunal sobre la ayuda destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana se señalaban problemas en este sentido con respecto al Fondo Mundial contra el VIH/SIDA, la tuberculosis y la malaria [7];

c) en muchos proyectos, principalmente en los países de África, del Caribe y del Pacífico (ACP) [8], la Comisión otorga anticipos para la financiación de los programas de trabajo anuales de los países socios con arreglo a la gestión desconcentrada. La ejecución de estos programas y el consiguiente pago de los fondos pueden sufrir retrasos.

18. La desconcentración ha contribuido a acelerar la ejecución de las ayudas de diversas maneras. La Comisión cuenta con personal especializado en finanzas y en contratos en las delegaciones; gracias a ello, y al incremento en los efectivos de las unidades operativas, puede trabajar en colaboración más estrecha con las administraciones nacionales para prevenir y resolver con mayor rapidez los problemas de procedimiento. La existencia de unidades de finanzas y contratos, junto con las unidades operativas, también acelera la resolución de los problemas de gestión financiera surgidos en los servicios de la Comisión. Las importantes medidas adoptadas por EuropeAid para simplificar y uniformizar los procedimientos han contribuido asimismo a facilitar la gestión financiera en las delegaciones.

19. No obstante, también existen otros factores ajenos a la desconcentración que han contribuido a la aceleración del ritmo de suministro de la ayuda, a saber: el recurso creciente de la Comisión al apoyo presupuestario (instrumento de pago generalmente más rápido que el tradicional sistema de proyectos) y a las organizaciones internacionales, y las exigencias más estrictas previstas en el Reglamento Financiero de 2002 para los plazos de contratación de la ayuda, que también supuso un incentivo al suministro rápido de la ayuda para evitar la cancelación de sumas importantes. No es posible determinar en qué medida ha contribuido a la aceleración del ritmo de entrega la desconcentración y en qué medida lo han hecho los restantes factores.

AUNQUE ALGUNOS INDICADORES REVELAN MEJORAS EN LA CALIDAD DE LA AYUDA, LOS SISTEMAS DE EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DE LA COMISIÓN NO PERMITEN EXTRAER CONCLUSIONES FIRMES

20. El objetivo general de la ayuda al desarrollo de la Comisión consiste en reducir la pobreza. La contribución que realiza en este sentido en términos de efectos e impacto, así como su viabilidad a largo plazo, permiten determinar en última instancia la calidad de su ayuda.

21. Para evaluar si la desconcentración había mejorado la calidad de la ayuda, en la fiscalización se examinó el rendimiento de la Comisión a través de los indicadores clave de calidad establecidos por EuropeAid (véase el recuadro 2), y se verificó además la fiabilidad de estos indicadores y si en conjunto ofrecían una visión completa de la calidad de la ayuda. Otro objetivo de la fiscalización era identificar los factores relacionados con la desconcentración que habían influido en la calidad del suministro de la ayuda.

22. Pese a que en la fiscalización se halló que algunos indicadores de la Comisión revelaban mejoras en la calidad de la ayuda con respecto a los resultados, dado que la evaluación de la calidad constituye un ejercicio intrínsecamente difícil, el Tribunal considera que el sistema de evaluación de la Comisión presenta deficiencias tanto en la utilidad de los datos como en el alcance y la pertinencia de los indicadores.

RECUADRO 2

INDICADORES CLAVE DE CALIDAD EMPLEADOS POR EUROPEAID

EuropeAid utiliza cuatro indicadores para valorar la calidad de las intervenciones de ayuda:

a) medición de la calidad durante la ejecución: evaluación global de los resultados del proyecto basada en la puntuación de cinco criterios normalizados de evaluación (pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad) [9];

b) medición de la calidad durante la ejecución: evaluación exhaustiva de proyectos con arreglo a cinco criterios normalizados de evaluación. El indicador representa el porcentaje de proyectos, que reciben la calificación de "muy buenos" o "buenos" en cada criterio;

c) medición de la calidad durante la preparación del proyecto: porcentaje de propuestas de proyecto que según la evaluación deben ser rediseñadas;

d) importe de los fondos comprometidos para el apoyo presupuestario general y para programas de apoyo a las políticas sectoriales.

23. El principal instrumento empleado por la Comisión para evaluar la calidad global de sus intervenciones es el sistema de control orientado a los resultados (ROM). En el sistema ROM, mientras se desarrollan los proyectos, expertos externos contratados por la Comisión realizan una o varias visitas de control sobre el terreno. Los expertos evalúan los resultados globales de los proyectos y también puntúan los resultados con arreglo a los cinco criterios normalizados de evaluación (véanse los dos primeros indicadores en el recuadro 2). Los resultados del ROM indican una mejora en los resultados globales de los proyectos desde 2004 basada en la disminución constante del porcentaje de proyectos improductivos, que han pasando del 11 % en 2004 al 6 % en 2009 (véase el gráfico 4).

GRÁFICO 4

PORCENTAJE DE PROYECTOS IMPRODUCTIVOS SEGÚN LAS EVALUACIONES DEL ROM 2004-2009

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Fuente: Informes sobre indicadores de EuropeAid.

24. En las evaluaciones del ROM se señala asimismo una mejora general en algunos criterios normalizados de evaluación (véase el gráfico 5): [10]

a) la pertinencia, criterio en el que los proyectos alcanzaron una calificación más alta, pasó del 68 % al 82 % entre 2000 y 2009, aunque la mayor parte de este aumento se registró entre 2008 y 2009. Asimismo, el impacto aumentó sensiblemente, pasando del 69 % en 2005 al 78 % en 2009;

b) los niveles de eficiencia y viabilidad se mantuvieron en los mismos valores de 2005 o ligeramente por encima;

c) la eficacia mereció en 2009 una calificación inferior a la de 2005 (pasando del 65 % al 61 %), con lo que se invierte la tendencia registrada hasta 2008 de mejora progresiva. La disminución en la eficacia difícilmente concuerda con el significativo incremento del impacto señalado en la evaluación de estos proyectos (véase el subapartado 24 a));

d) los cambios sustanciales registrados en las calificaciones otorgadas a la pertinencia y eficacia entre 2008 y 2009 obedecen hasta cierto punto a un cambio introducido en la metodología aplicada a las evaluaciones del ROM. Esto pone de relieve que la evaluación de la calidad con arreglo al sistema ROM depende necesariamente de la metodología específica utilizada.

GRÁFICO 5

EVALUACIÓN ROM DE LA PERTINENCIA, EFICIENCIA, EFICACIA, IMPACTO Y SOSTENIBILIDAD DE LOS PROYECTOS EN EL PERÍODO 2005-2009

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Fuente: Informes sobre indicadores de EuropeAid.

25. No obstante, existen varios factores de carácter general que limitan la utilidad del sistema ROM para medir las mejoras en la eficacia global del suministro de la ayuda. Dichos factores obedecen principalmente a que el sistema ROM no se concibió originalmente para medir los resultados globales de la cartera de ayudas de la Comisión, sino para el seguimiento de los proyectos durante su ejecución con el fin de identificar las medidas correctoras oportunas que contribuyeran al logro de los resultados previstos. Las principales limitaciones que reducen la utilidad del sistema ROM como indicador aplicable a los programas de ayuda en conjunto son las siguientes:

a) debido al hecho de que en el sistema ROM suelen realizarse visitas de control a proyectos en curso, su fiabilidad varía según el criterio valorado. Su evaluación de la pertinencia resulta probablemente fiable, ya que este criterio puede valorarse tanto antes de la ejecución de los proyectos como durante la misma. La eficiencia también puede valorarse durante la ejecución. En cambio, para el ámbito más importante de los resultados, el sistema ROM sólo puede evaluar la eficacia, el impacto y la viabilidad potenciales de los proyectos, pero no el rendimiento real de los aspectos que sólo pueden valorarse una vez finalizado el proyecto;

b) no es un instrumento fiable para establecer comparaciones entre años, ya que la muestra de proyectos seleccionada para el control en un año determinado no se determina estadísticamente, sino sobre la base de una decisión fundada en un juicio;

c) la cobertura de las intervenciones de ayuda del sistema ROM es limitada. La metodología ROM se concibió para proyectos y sigue estando muy orientada a este tipo de intervenciones. Sin embargo, sólo la mitad aproximadamente de la ayuda de la Comisión se canaliza a través de proyectos debido a la proliferación de nuevas modalidades de ayuda, principalmente apoyo presupuestario, no cubiertas por el ROM. Actualmente, la Comisión está probando una metodología ROM destinada a programas de apoyo para políticas sectoriales (SPSP) que abarque el apoyo presupuestario sectorial, pero todavía no cuenta con una metodología ROM para evaluar el apoyo presupuestario general.

26. Para resolver el problema de que las evaluaciones ROM, por realizarse durante la ejecución, sólo valoren la eficacia, el impacto y la viabilidad potenciales, la Comisión prevé llevar a cabo aproximadamente el 10 % de sus evaluaciones ROM una vez cerradas las operaciones de los proyectos. No obstante, estas evaluaciones no se utilizan como un indicador de calidad adicional.

27. Las limitaciones del sistema ROM como instrumento de evaluación de la calidad no se han compensado suficientemente con el uso de otros instrumentos. La unidad encargada de la evaluación de las ayudas en los servicios centrales de la Comisión realiza, a través de expertos independientes, gran número de evaluaciones geográficas, sectoriales, temáticas y de instrumentos. Las delegaciones también contratan a expertos para llevar a cabo evaluaciones detalladas de intervenciones de ayuda determinadas, pero ni los análisis de las evaluaciones llevadas a cabo por la unidad encargada de la evaluación de las ayudas en los servicios centrales de la Comisión, ni los llevados a cabo en por las delegaciones son cuantificados, por lo que no pueden utilizarse en el sistema de medición de la calidad. Además, el personal de las delegaciones no efectúa una evaluación y calificación sistemáticas de los programas y proyectos una vez concluidos (véase asimismo el apartado 56).

28. El indicador de calidad de EuropeAid en la fase de preparación de los proyectos (tercer indicador del recuadro 2) señala un descenso en el porcentaje de propuestas de proyecto presentadas por las delegaciones que, según la evaluación de EuropeAid, necesitaban ser rediseñadas para recibir la financiación de la Comisión, que pasó del 20 % en 2005 al 15 % en 2009.

29. La Comisión también emplea como indicador de calidad el porcentaje de compromisos asignados al apoyo presupuestario general y a los programas de apoyo para políticas sectoriales, los cuales se ejecutan principalmente a través del apoyo presupuestario sectorial (cuarto indicador del recuadro 2). Ello es así porque constituyen los mecanismos de suministro de la ayuda considerados en la Declaración de París de 2005 [11] como los más adecuados para fomentar los principios clave que pueden mejorar la eficacia de la ayuda. Este indicador muestra una fuerte tendencia al alza desde 2004 en la proporción de la ayuda canalizada a través del apoyo presupuestario, pero no demuestra la calidad final en cuanto a resultados y a impacto en la reducción de la pobreza [12].

30. En su control, el Tribunal observó que la desconcentración había contribuido a mejorar la calidad en los siguientes aspectos:

a) permitió a la Comisión ampliar, a través de las delegaciones, su conocimiento y comprensión de las circunstancias de los países socios e incrementó las oportunidades de diálogo con las autoridades nacionales y otros participantes en el ámbito local, como donantes con representación en el país. De este modo contribuyó a mejorar la pertinencia de las intervenciones de la Comisión, logrando una mayor implicación de los países beneficiarios de las intervenciones y mejorando asimismo su eficiencia mediante una mayor coordinación con otros donantes;

b) con el refuerzo de la presencia de la Comisión en los países se ha facilitado el seguimiento de los proyectos, la identificación de aquéllos cuyo rendimiento es insuficiente y la elección de las medidas correctoras necesarias;

c) el mecanismo del grupo de apoyo a la calidad de EuropeAid y las unidades de apoyo temático constituyen un complemento importante de la gestión desconcentrada de la ayuda por las delegaciones. Asimismo, ponen de manifiesto la importancia concedida por EuropeAid a los problemas de calidad y apoyan y controlan a las delegaciones tanto en la decisiva fase de preparación de los proyectos y los programas como en su posterior ejecución. A raíz de la desconcentración, se ha ampliado continuamente el examen de propuestas de proyecto con objeto de abarcar todas las propuestas de intervención que cumplían los requisitos.

31. No obstante, como se señala en la segunda parte del informe, sigue siendo necesario que la Comisión mejore la calidad reforzando la capacidad de sus delegaciones, intensificando el diálogo y el seguimiento de las mismas e incrementando el apoyo prestado por EuropeAid; lo confirman las propias auditorías de gestión sobre la ayuda al desarrollo realizadas por el Tribunal en los últimos años (véase el anexo 1), las cuales también señalan que, pese a las mejoras logradas, la Comisión aún puede mejorar considerablemente la eficacia de sus intervenciones de ayuda.

LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN FINANCIERA APLICADOS A RAÍZ DE LA DESCONCENTRACIÓN SON CADA VEZ MÁS SÓLIDOS

32. Una de las iniciativas principales de la desconcentración fue la transferencia de buena parte de la gestión financiera de la ayuda desde los servicios centrales de la Comisión a las delegaciones. Los jefes de las delegaciones pasaron a ser ordenadores subdelegados y en las delegaciones se creó una "sección de operaciones y de finanzas".

33. Para valorar la medida en que la Comisión había establecido y aplicado procedimientos de gestión financiera sólidos para la gestión desconcentrada de la ayuda, la fiscalización se sirvió de los informes anuales del Tribunal publicados desde 2004. Uno de los principales objetivos de estos informes consiste en evaluar la fiabilidad de los sistemas de control y supervisión de la Comisión y el nivel de errores de legalidad o regularidad en los compromisos y los pagos efectuados por dicha institución.

34. EuropeAid ha logrado avances significativos en la mejora de los sistemas de control y supervisión relacionados con su gestión desconcentrada desde 2004, aun cuando el Tribunal considere que en conjunto estos sistemas sólo son "parcialmente eficaces". En 2008, la Comisión estableció una estrategia de control global y ha seguido introduciendo mejoras mientras la aplicaba.

RECUADRO 3

CRITERIOS DE EVALUACIÓN DE LA SOLIDEZ DE LOS PROCEDIMIENTOS DE GESTIÓN FINANCIERA

Todos los años, el Tribunal evalúa los sistemas de control y supervisión de EuropeAid y de las restantes direcciones generales de la Comisión. Los sistemas pueden clasificarse como "eficaces" para mitigar el riesgo de error en las operaciones, "parcialmente eficaces" (cuando la eficacia operativa presenta algunas insuficiencias) o "ineficaces" (cuando las insuficiencias son sistemáticas e invalidan completamente la eficacia operativa).

35. En los informes anuales del Tribunal publicados desde 2004 se señala que la Comisión ha avanzado especialmente en los siguientes aspectos de los sistemas de control y supervisión:

a) la Comisión ha realizado esfuerzos significativos por establecer procedimientos financieros claros y armonizados y por proporcionar manuales de orientación y formación a las secciones financieras y operativas de las delegaciones;

b) una de las principales características del sistema de control de la Comisión es que incluye auditorías externas de los proyectos [13]. El Tribunal observó un incremento significativo en la cantidad y la calidad de estas auditorías desde 2004. Asimismo, la Comisión ha desarrollado un módulo especial en su sistema informático de ayuda exterior (CRIS [14]) para que las delegaciones comuniquen los resultados de las auditorías a los servicios centrales de la Comisión con fines informativos y para su posterior análisis;

c) el marco de evaluación de riesgos de la Comisión ha mejorado gradualmente, en cierta medida gracias a la mayor implicación de las delegaciones y al análisis más profundo de los informes elaborados por el servicio de auditoría interna de EuropeAid, por el servicio general de auditoría interna de la Comisión y por los auditores externos contratados;

d) los informes del Tribunal solían ser críticos con los métodos empleados por la Comisión para evaluar si los países socios reunían los requisitos para acogerse a los programas y ayudas del apoyo presupuestario. No obstante, en dichos informes también se reconocía la constante mejora registrada tanto en la claridad de los marcos empleados por la Comisión para evaluar los criterios de subvencionabilidad y la calidad de las evaluaciones propiamente dichas llevadas a cabo por las delegaciones.

36. Pese a los progresos logrados, el Tribunal siguió identificando, principalmente en las delegaciones, insuficiencias en los sistemas de control y supervisión, sobre todo, en el modo en que las delegaciones resuelven las deficiencias en la gestión financiera y en los controles de los principales participantes en la cooperación al desarrollo de la UE (organizaciones nacionales ejecutoras de la ayuda, supervisores de los proyectos de infraestructura y, en el FED, servicios de los ordenadores nacionales) en los países socios (véase asimismo el apartado 57).

37. Las insuficiencias en estos ámbitos constituyen la principal causa de los errores identificados por el Tribunal en su fiscalización de la legalidad y regularidad de las operaciones financieras de la Comisión. En consecuencia, en el ámbito político de la Comisión al que pertenece la ayuda al desarrollo con cargo al presupuesto general de la UE, el Tribunal ha tenido que señalar un nivel significativo de errores en los pagos, con un porcentaje estimado comprendido entre el 2 % y el 5 %. Lo mismo ha sucedido por lo general con el FED, aunque en 2009 el Tribunal llegó a la conclusión de que los pagos estaban exentos de errores significativos.

38. La evaluación de los costes y beneficios de la estrategia constituye un aspecto decisivo del trabajo que la Comisión deberá desarrollar para seguir mejorando su estrategia de control y resolviendo estas insuficiencias, y representa un gran reto por varios motivos: las estimaciones de costes efectuadas hasta hoy por la Comisión tropiezan con el obstáculo inherente de definir qué es un control propiamente dicho y calcular después el tiempo de trabajo del personal empleado en el mismo.

LA DESCONCENTRACIÓN HA CONTRIBUIDO A MEJORAR LA PRESTACIÓN DE LA AYUDA, PERO NO PROPORCIONA TODAS LAS VENTAJAS QUE DEBERÍA, PRINCIPALMENTE PARA LA MEJORA DE LA CALIDAD

39. En la primera parte del informe se llegaba a la conclusión de que la desconcentración ha contribuido a la mejora de la prestación de la ayuda, pero se observaba además que persistía la necesidad de reforzarla, y sobre todo, de mejorar su calidad. En esta segunda parte, el informe señala las cuestiones identificadas por la fiscalización que deben abordarse para obtener mayores ventajas de la desconcentración.

LA COMISIÓN TODAVÍA PUEDE MEJORAR LA DISTRIBUCIÓN Y EL USO DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LAS DELEGACIONES

40. La desconcentración supuso la transferencia de nuevas competencias importantes de los servicios centrales de la Comisión a las delegaciones, por lo que hubo que dotar a éstas de recursos suficientes, sobre todo humanos, para desempeñarlas. La Comisión reconoció la necesidad de incrementar significativamente su plantilla de personal en las delegaciones y, durante el período comprendido entre 2001 y 2005, destinó a ellas aproximadamente 1500 agentes adicionales mediante la transferencia de unos 450 agentes de EuropeAid y la contratación de más de 1000 agentes contractuales [15]. No obstante, a raíz del compromiso político de crecimiento cero en su personal hasta 2013 adoptado por la Comisión en 2007, cobra aún mayor importancia la necesidad de mejorar la distribución y el uso de los recursos disponibles para beneficiarse plenamente de la desconcentración.

41. EuropeAid ha señalado los riesgos que entraña la situación de los recursos humanos para el suministro eficaz de la ayuda en su último informe anual de actividad. El Tribunal, por su parte, también ha sacado a relucir en diversas ocasiones, principalmente en sus informes anuales, la cuestión de la idoneidad de los recursos humanos y de su impacto en la gestión financiera de la ayuda.

42. Durante el período comprendido entre 2005 y 2008, se modificó la composición del personal de las delegaciones para otorgar mayor prioridad al refuerzo de las funciones políticas y comerciales de las delegaciones. Los propios jefes de las delegaciones se ocupan cada vez más de las cuestiones políticas y comerciales, situación que se acentuará con la creación del SEAE. En una vasta operación de reasignación llevada a cabo en 2008, se transfirieron 56 puestos de funcionarios de secciones de operaciones a secciones políticas y comerciales, con la consiguiente reducción de la capacidad de gestión de la ayuda en las delegaciones. A raíz de la operación de reasignación de 2008, los puestos de funcionarios de las secciones de operaciones de ayuda se sustituyeron por puestos de menor categoría para agentes locales y contractuales.

43. Al final de 2009, aproximadamente el 20 % del personal de las delegaciones que trabajaba en la gestión de las ayudas estaba constituido por funcionarios; el 30 %, por personal contractual, y casi el 50 %, por agentes locales. Los agentes contractuales y locales desempeñan un valioso papel como fuente de conocimientos especializados y locales pese a que ambos grupos solían tener un acceso más restringido a la formación, lo cual mermaba el potencial de su contribución. Al final de 2009, el índice global de puestos vacantes para agentes contractuales en las delegaciones ascendía al 14 % y figuraba en el registro central de riesgos de EuropeAid como riesgo crítico en 2010. El elevado índice global de puestos vacantes obedecía principalmente a las dificultades de contratación de personal con conocimientos especializados adecuados, principalmente para trabajar en países con condiciones de vida difíciles.

44. La composición cualitativa del personal constituye otra dificultad para las delegaciones, que todavía se están adaptando a las nuevas necesidades profesionales derivadas del cambio del sistema tradicional de prestación de la ayuda mediante proyectos por el del apoyo presupuestario. Este sistema de apoyo requiere conocimientos de macroeconomía y gestión de las finanzas públicas. Poseer las competencias necesarias para el diálogo político constituye asimismo un requisito cada vez más importante en todas las modalidades de ayuda y especialmente en los programas de apoyo presupuestario. La Comisión ha realizado considerables esfuerzos para desarrollar cursos de formación para su personal sobre los nuevos mecanismos de ayuda, pero éstos son breves y en la práctica sólo sirven para concienciar al personal sobre las cuestiones principales, sin impartir los conocimientos profundos necesarios para generar un valor añadido significativo. En sus últimas auditorías de gestión en los ámbitos de la salud y la educación, el Tribunal también ha señalado la limitación de los conocimientos especializados en estos ámbitos de ayuda más tradicionales pese a que constituyen elementos centrales de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para la reducción de la pobreza.

45. Si bien EuropeAid ha realizado varios análisis bastante detallados de la carga de trabajo, éstos se han utilizado principalmente para valorar las solicitudes de contratación de personal suplementario por los jefes de las delegaciones y no para determinar la adecuación global de los efectivos en las distintas delegaciones. Tampoco se ha realizado una evaluación en el proceso de creación del SEAE para determinar si existe un equilibrio óptimo entre los puestos de carácter político y comercial y los puestos de gestión de ayuda en las delegaciones. La Comisión por su parte tampoco ha analizado los conocimientos especializados con que cuentan las delegaciones a fin de garantizar que los agentes que posean formación y experiencia específicas sean destinados a las delegaciones en las que resulten más útiles.

46. La Comisión ha adoptado una serie de medidas para incrementar la eficiencia de la gestión de la ayuda con los efectivos existentes, como, por ejemplo, tratar de que los proyectos o programas que financia sean más amplios con objeto de reducir la carga administrativa derivada de gestionar un número elevado de proyectos de escaso volumen. El mayor recurso a programas de apoyo presupuestario ha facilitado la realización de desembolsos importantes, aunque el principal beneficio que reporta el apoyo presupuestario reside con frecuencia en las oportunidades de diálogo que brinda respecto de los objetivos de los programas. Para lograr un diálogo eficaz es necesaria la participación intensiva del personal; sin embargo, respecto de los programas del apoyo presupuestario general, cuyos objetivos suelen ser la estabilidad macroeconómica, las finanzas públicas y la salud y la educación, las delegaciones carecen muchas veces de los recursos necesarios para participar en estos diálogos.

47. El planteamiento de la Comisión —según el cual la financiación derivada de su Documento de estrategia nacional (DEN) ha de concentrarse como máximo en dos sectores de concentración o "prioritarios" para lograr un mayor impacto— presenta en principio la ventaja adicional de que las delegaciones no precisan de conocimientos especializados diversos. Por otro lado, además de estos dos sectores prioritarios, normalmente las delegaciones gestionan asimismo intervenciones de ayuda en una serie de ámbitos adicionales que aumentar considerablemente su carga de trabajo (véase el gráfico 6):

a) las delegaciones de los países ACP deben gestionar también los programas de apoyo presupuestario general cuando los países reúnen los requisitos para beneficiarse de ellos;

b) los DEN también incluyen generalmente sectores "no prioritarios" para financiar intervenciones de menor envergadura ajenas a los dos principales sectores prioritarios;

c) las delegaciones participan con frecuencia en la supervisión de proyectos regionales;

d) las delegaciones deben ejecutar además una serie de proyectos menores financiados por programas temáticos horizontales [16];

e) las delegaciones participan con frecuencia en la gestión de otras intervenciones financiadas por otros instrumentos específicos de ayuda (véase el gráfico 6).

GRÁFICO 6

ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN HABITUALES DE LAS DELEGACIONES

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Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los documentos de la Comisión.

48. La continua participación de un número elevado de sectores de intervención contraviene el "Código de conducta de la UE sobre complementariedad y división del trabajo en la política de desarrollo" de 2007 [17], en el cual se insta a los donantes de la UE a limitar su participación activa en un país socio a un máximo de tres sectores [18] y a reorganizar las restantes actividades de ayuda mediante acuerdos con los donantes principales y asociaciones o cooperaciones delegadas. El código proporciona además un marco para aprovechar los conocimientos especializados de los representantes de los "donantes principales" en cada sector. La Comisión redactó el documento político [19] en el que se basó el código de conducta y ha contribuido a promover su aplicación. No obstante, todavía puede avanzarse mucho en este terreno, por ejemplo, mediante la ampliación de la programación conjunta. Resulta evidente que, para aprovechar al máximo los recursos humanos existentes, será útil reducir el número de sectores en los que la Comisión participa activamente y seguir reforzando la coordinación con los demás donantes, especialmente con otros Estados miembros.

49. Teniendo en cuenta los desafíos a los que se enfrentan las delegaciones para asumir sus actuales niveles de responsabilidad y el aumento del volumen de la ayuda que deben gestionar, existen pocas posibilidades de que progrese la descentralización de responsabilidades, aun cuando la Comisión sea en principio favorable a ello en virtud del Programa de Acción de Accra.

CAPACIDAD LIMITADA DE LOS SERVICIOS CENTRALES DE LA COMISIÓN PARA APOYAR LA MEJORA DE LA CALIDAD EN LAS DELEGACIONES A PESAR DE LOS CONSIDERABLES ESFUERZOS DE EUROPEAID

50. El sistema de gestión desconcentrada se caracteriza principalmente por la aportación de la experiencia de EuropeAid para apoyar a las delegaciones en el desempeño de sus competencias. EuropeAid ha adoptado importantes medidas para desempeñar esta función, entre otras, la creación de una dirección específica de "calidad de las operaciones", aunque sus direcciones geográficas también prestan apoyo. El mecanismo de grupos de apoyo a la calidad, que examina las propuestas de intervención una vez completadas las fases de identificación y formulación, está presidido por los distintos directores geográficos y constituido por los servicios geográficos y la Dirección de Calidad de las Operaciones.

51. Sin embargo, debido al alto porcentaje de rotación de su personal, EuropeAid tiene que hacer frente a serias dificultades para reunir los conocimientos específicos necesarios para desempeñar adecuadamente su papel central de apoyo. Ello se debe a que aproximadamente el 40 % de su personal se compone de agentes contractuales [20] con contratos por un período máximo de tres años no renovables, en virtud del Estatuto de los funcionarios. De hecho, muchos agentes se marchan antes de que se cumplan los tres años porque necesitan encontrar un nuevo empleo. El alto porcentaje de rotación no permite sentar unas bases sólidas que sustenten la función primordial de apoyo, y además debilita la memoria institucional y la eficiencia de las operaciones.

GRÁFICO 7

UNIDADES DE APOYO TEMÁTICO DE LA DIRECCIÓN DE CALIDAD DE LAS OPERACIONES DE EUROPEAID

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Fuente: Análisis del Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los documentos de la Comisión.

52. La Dirección de Calidad de las Operaciones consta de seis unidades temáticas que abarcan en conjunto más de veinte sectores diferentes (véase el gráfico 7). La amplia variedad de sectores abarcados no refleja el consenso europeo sobre desarrollo sobre la conveniencia de que la Comisión debería ocuparse de un número menor de sectores basándose en un análisis de su ventaja comparativa. Normalmente trabajan en cada sector entre dos y seis agentes para prestar apoyo a las 111 delegaciones mundiales de la UE. Esto significa que la Dirección sólo posee una capacidad limitada para participar en el mecanismo formal de revisión del apoyo a la calidad y para prestar apoyo adicional ad hoc a las delegaciones cuando éstas lo soliciten. Por otra parte, el bajo presupuesto asignado a los viajes a las delegaciones para prestar asistencia limita todavía más la capacidad de la Dirección para desempeñar su función.

53. EuropeAid ha realizado considerables esfuerzos por desarrollar un conjunto de orientaciones, manuales y otros materiales útiles como forma alternativa de ayudar a las delegaciones. El principal ámbito que no ha recibido la suficiente atención ha sido la orientación relativa al diálogo político, aun cuando dicho diálogo constituya un medio decisivo para mejorar los resultados de las ayudas y una ventaja fundamental de la desconcentración sea brindar a la Comisión mayores posibilidades de entablar un diálogo político. Así ocurrió especialmente con las directrices de la Comisión sobre el apoyo presupuestario general a pesar de que el apoyo presupuestario propiciaba el diálogo político. Las orientaciones de la Comisión sobre la gestión del ciclo del proyecto, publicadas en 2004, apenas se detienen en el papel que el diálogo político puede desempeñar también en el contexto de las intervenciones basadas en proyectos. En el examen de la fiscalización del Tribunal sobre el nuevo Instrumento europeo de vecindad y asociación (IEVA) también se señala la falta de orientaciones específicas para el establecimiento de un diálogo estructurado con el país socio [21].

LA SUPERVISIÓN, INFORMACIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD Y LA GESTIÓN DE LA AYUDA FINANCIERA AÚN NO ESTÁN SUFICIENTEMENTE DESARROLLADAS

54. Con la desconcentración, las delegaciones tuvieron que encargarse de la supervisión técnica y financiera de todos los programas y proyectos. Como ya se ha señalado (véase el apartado 29), al contar con secciones operativas y financieras en cada uno de los países, la Comisión dispone de muchas más oportunidades de supervisión, principalmente mediante inspecciones sobre el terreno de los proyectos, con la consiguiente mejora de la calidad y de la gestión financiera de sus intervenciones. Dado que los servicios centrales de la Comisión siguen encargándose de la supervisión global de la prestación de la ayuda, resulta vital que exista un buen sistema de información entre las delegaciones y EuropeAid. Las evaluaciones realizadas una vez completadas las intervenciones de ayuda desempeñan asimismo una importante función porque aportan información sobre la calidad de las intervenciones de ayuda a los servicios centrales y a las delegaciones.

55. En la práctica, las delegaciones no han aprovechado plenamente las mayores posibilidades brindadas por la desconcentración para la supervisión sobre el terreno de la ejecución técnica y financiera de los proyectos y los programas. Las inspecciones sobre el terreno del Tribunal a las delegaciones mostraron que las visitas de supervisión no son sistemáticas, sino que tienden a realizarse en función de cada caso, dependiendo del tiempo y el presupuesto de que se disponga. Con frecuencia, el personal operativo y financiero concede prioridad a la tramitación de los documentos para contratos y pagos, en detrimento de las inspecciones sobre el terreno. Esta tendencia se acentúa debido al hecho de que las delegaciones no hayan desarrollado planes estratégicos de supervisión para garantizar que los proyectos se inspeccionen periódicamente sobre el terreno.

56. Para determinar los resultados de la supervisión sobre el terreno de la calidad de la ayuda, la Comisión emplea principalmente el sistema ROM, basado en asesores externos que realizan inspecciones sobre el terreno de corta duración en proyectos de los países socios y que después informan a los agentes de la delegación encargados de los proyectos. Pese a la insistencia de la Comisión a su personal sobre la importancia de adoptar un planteamiento orientado a los resultados, y pese a que los agentes de las delegaciones conocen mejor que nadie las intervenciones de ayuda y las circunstancias de los países, la Comisión todavía no ha establecido un sistema para que sus propios agentes inspeccionen los proyectos sobre el terreno durante la ejecución y una vez finalizada ésta, y elaboren informes estructurados y cuantificados relativos a los resultados.

57. En cuanto a la supervisión sobre el terreno de la gestión financiera, los informes anuales del Tribunal señalan regularmente insuficiencias en la gestión financiera de los organismos de ejecución, con los consiguientes errores de legalidad y regularidad. Los informes reflejan también insuficiencias en el control de los proyectos de infraestructura por los supervisores de las obras. En ambos casos, el limitado seguimiento sobre el terreno por el personal de las delegaciones, en especial el personal financiero, indican que la gestión financiera no se supervisa suficientemente y que las medidas correctoras necesarias para resolver las insuficiencias o los errores se aplican tarde o nunca.

58. En esta fiscalización y en el reciente examen que el Tribunal realizó de la cooperación regional del FED se han identificado insuficiencias particulares en la supervisión técnica y financiera que las delegaciones han llevado a cabo sobre el terreno en los proyectos temáticos (véase el apartado 46) y en los proyectos regionales [22]. Esto refleja las dificultades que afrontan las delegaciones para atender todas las prioridades debido a las limitaciones de personal. En el caso de la cooperación regional, también refleja la ausencia de una definición clara de las responsabilidades entre delegaciones.

59. El principal sistema de información entre las delegaciones y EuropeAid utilizado por la Comisión es el Informe de gestión de la ayuda exterior (IGAE) que las delegaciones deben elaborar semestralmente. La redacción de estos informes requiere una considerable inversión de tiempo por parte de las delegaciones. Sin embargo, en ellos se describen con detalle las actividades llevadas a cabo y las dificultades surgidas. Además, la información que aportan se solapa en cierta medida con la que ofrece el CRIS. Aportan escasa información sobre los resultados reales de la ayuda, tanto en las evaluaciones efectuadas por la propia delegación como en su reflejo de los resultados de las evaluaciones efectuadas una vez clausuradas las intervenciones. Al mismo tiempo, no abordan de manera adecuada las cuestiones relativas a la gestión financiera que competen a los jefes de las delegaciones en su calidad de ordenadores subdelegados.

60. Las evaluaciones llevadas a cabo por la unidad de evaluación de las ayudas de los servicios centrales de la Comisión (véase el apartado 27) pueden consultarse en el sitio web público de EuropeAid. No obstante, los resultados de las evaluaciones contratadas por las delegaciones no son sistemáticamente utilizados por los servicios centrales de la Comisión porque no existe una base de datos centralizada que recoja y analice dichas evaluaciones.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

CONCLUSIONES GENERALES

61. La desconcentración ha contribuido a mejorar la prestación de la ayuda como parte decisiva de la reforma más amplia emprendida por la Comisión de su gestión de la ayuda exterior en el último decenio. Las mejoras se acusan sobre todo en la rapidez de la entrega y la solidez de los procedimientos de gestión financiera. Según algunos indicadores, la calidad de la ayuda también ha mejorado, aunque el sistema empleado por la Comisión para medirla no está suficientemente desarrollado para extraer conclusiones firmes.

62. Pese a todo, la fiscalización permitió también comprobar que la existencia de algunas deficiencias en el funcionamiento del sistema de gestión desconcentrada impide aprovechar plenamente las ventajas derivadas de la desconcentración. Las delegaciones deben hacer frente a una serie de problemas para lograr la asignación y utilización óptimas de los recursos disponibles. Al mismo tiempo, a pasar de sus considerables esfuerzos, EuropeAid sigue encontrando dificultades para prestar un apoyo adecuado a las delegaciones y garantizar una buena calidad de las intervenciones de ayuda. La Comisión no ha aprovechado plenamente las mayores posibilidades que brinda la desconcentración para mejorar las ayudas gracias al diálogo dentro de cada país y a la supervisión sobre el terreno.

63. La reorganización de EuropeAid a raíz de la creación del SEAE brinda a la Comisión la oportunidad de resolver los problemas señalados en el presente informe.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ESPECÍFICAS

64. Gracias a la desconcentración, la Comisión ha podido comprometer y desembolsar un mayor volumen de ayudas, evitando así el riesgo de que las grandes asignaciones dieran lugar a la acumulación de fondos no gastados. No obstante, puede transcurrir algún tiempo entre el pago de la Comisión y la ejecución real de la ayuda, circunstancia que los indicadores actuales de la Comisión no reflejan suficientemente.

RECOMENDACIÓN 1

La Comisión debería complementar con otros indicadores la ejecución presupuestaria como indicador de la velocidad de manera que éste evaluara mejor la velocidad de la ejecución real de la ayuda.

65. La Comisión ha realizado ya esfuerzos significativos por mejorar la calidad de su ayuda y, según algunos indicadores, ha logrado mejores resultados. No obstante, los sistemas de la Comisión para medir la calidad no son muy sólidos y están demasiado basados en su sistema de seguimiento externo. Las propias delegaciones no llevan a cabo evaluaciones de la eficacia de sus intervenciones de ayuda, y las evaluaciones que contratan no se aprovechan adecuadamente para ello.

RECOMENDACIÓN 2

La Comisión debería adoptar medidas para mejorar su sistema de medición de la calidad de su ayuda exterior del siguiente modo:

a) las delegaciones deberían realizar evaluaciones de la eficacia de todas las intervenciones de ayuda finalizadas;

b) las evaluaciones independientes contratadas por la Comisión deberían incluir valoraciones cuantitativas que permitieran apreciar con mayor claridad la eficacia de las intervenciones de ayuda.

66. EuropeAid ha realizado grandes progresos en la mejora de la solidez de sus procedimientos de gestión financiera aunque persistan algunas insuficiencias. Desde 2008 aplica una estrategia global de control que está perfeccionando mediante un análisis continuo de los costes y beneficios de los controles.

RECOMENDACIÓN 3

La Comisión debería someter a un estrecho seguimiento la aplicación de su nueva estrategia de control, tanto en EuropeAid como en las delegaciones, para obtener información fiable y completa que le permita valorar sus costes y beneficios.

67. En razón de la política de crecimiento cero de los recursos humanos, la Comisión afronta una serie de problemas para garantizar la asignación y utilización óptimas de los recursos humanos con que cuentan sus delegaciones, como lograr un equilibrio entre el personal dedicado a la gestión de las ayudas y el dedicado a otras funciones, el elevado índice global de puestos vacantes entre el personal contractual, y la necesidad de que su plantilla adquiera conocimientos para gestionar las nuevas modalidades de ayudas. La ayuda gestionada por las delegaciones sigue abarcando una amplia gama de sectores, pese a los esfuerzos de la Comisión por mejorar la coordinación con los demás donantes, y ello aumenta la presión sobre los recursos de las delegaciones.

RECOMENDACIÓN 4

Para ayudar las delegaciones de la UE a afrontar el reto de los recursos humanos, la Comisión debería:

a) efectuar un análisis de:

i) la carga de trabajo de las delegaciones, para poder determinar la adecuación de los efectivos en las mismas;

ii) el equilibrio entre el personal dedicado a la gestión de las ayudas y el dedicado a otras funciones;

iii) los conocimientos especializados del personal de las delegaciones, para asignar a los agentes a las delegaciones que más precisen de sus capacidades e identificar el déficit de cualificaciones que haya que paliar;

b) seguir avanzando en la reducción del número de ámbitos de intervención en las que participa activamente, especialmente colaborando de forma más estrecha con Estados miembros de la UE;

c) recurrir más a los conocimientos y la experiencia de los Estados miembros en los países socios.

68. Pese a los importantes esfuerzos de EuropeAid por apoyar a las delegaciones en la mejora de la calidad de las intervenciones de ayuda, esta oficina se enfrenta a la dificultad del alto porcentaje de rotación de su personal, ya que el 40 % tiene contratos por un período máximo de tres años no renovables. Esto impide la creación y el mantenimiento de una base sólida de conocimientos especializados y resulta ineficiente. EuropeAid ha desarrollado una amplia gama de orientaciones para las delegaciones, aunque se precisa un mayor apoyo en un ámbito clave como el del diálogo político.

RECOMENDACIÓN 5

Para fortalecer el apoyo a las delegaciones:

a) la Comisión debería adoptar medidas para reducir el alto porcentaje de rotación del personal de EuropeAid;

b) EuropeAid debería elaborar mejores orientaciones para el diálogo político.

69. Las delegaciones no han aprovechado suficientemente las posibilidades que brindaba la desconcentración en las inspecciones sobre el terreno de las intervenciones de ayuda con objeto de mejorar su calidad, su gestión financiera y la comunicación de los resultados. En general, la información de las delegaciones a EuropeAid se centraba demasiado en las actividades, solapándose con el CRIS. Los servicios centrales de la Comisión no aprovechan suficientemente las evaluaciones externas e independientes contratadas por las delegaciones.

RECOMENDACIÓN 6

La Comisión debería reforzar la supervisión, información y evaluación dentro del sistema de gestión desconcentrada:

a) solicitando a las delegaciones que realicen sistemáticamente inspecciones técnicas y financieras sobre el terreno de los proyectos con arreglo a la estrategia de supervisión de cada delegación;

b) orientando más su sistema de información interna a los resultados logrados por las intervenciones de ayuda;

c) en el contexto de la creación del SEAE, garantizando la aplicación eficaz de las nuevas disposiciones legales propuestas en virtud de las cuales los jefes de las delegaciones han pasado a ser ordenadores subdelegados.

El presente informe ha sido adoptado por la Sala III, presidida por Jan KINŠT, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 1 de febrero de 2011.

Por el Tribunal de Cuentas

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

[1] 5371 millones de euros del presupuesto general de la UE y 3069 millones de euros de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED).

[2] Informe Especial no 10/2004 sobre la desconcentración de la gestión de la ayuda exterior comunitaria a las delegaciones de la Comisión (DO C 72 de 22.3.2005).

[3] La Dirección General de Desarrollo se encarga de la programación de la ayuda a los países APC, y la Dirección General de Relaciones Exteriores, de la destinada a otros países.

[4] El Programa de Acción de Accra fue elaborado en una reunión de países socios y donantes en Accra en septiembre de 2008 dentro del examen de los avances logrados en la aplicación de los compromisos de la Declaración de París de 2005 sobre la eficacia de la ayuda.

[5] Artículo 27, apartado 3, del Tratado de la Unión Europea modificado por el Tratado de Lisboa.

[6] La Dirección General de Ampliación no entra en el ámbito de la presente fiscalización.

[7] Véase el Informe Especial no 10/2008 sobre la ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana (apartados 26 y 27).

[8] En 2008, aproximadamente el 16 % (300 millones de euros) del FED fue contratado para su desembolso a través de este mecanismo (véase el informe anual de actividad de EuropeAid relativo a 2008, anexo 5).

[9] Estos son los cinco criterios normalizados de evaluación del desarrollo recomendados por el Centro de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE.

[10] Hay que señalar que en 2009 se produjo un cambio en la metodología ROM (véase el apartado 24, d)).

[11] En la Declaración de París de 2005 sobre la eficacia de la ayuda se identificaba la implicación de los países beneficiarios, adaptación, armonización, resultados y responsabilidad recíproca como los cinco principios clave para lograr una ayuda más eficaz. La declaración fue suscrita por más de cien donantes y países socios, incluida la Comisión Europea.

[12] Véase el Informe Especial no 11/2010 sobre la Gestión por la Comisión del apoyo presupuestario general en los países ACP, de América Latina y de Asia, apartado 83.

[13] Las auditorías externas son contratadas por las delegaciones principalmente al final de los proyectos antes de proceder al pago final con el fin de garantizar la legalidad y regularidad de los gastos de los proyectos.

[14] Sistema común de información RELEX.

[15] En 2001, la plantilla ascendía aproximadamente a 900 agentes en las delegaciones, y a 1350 en EuropeAid.

[16] El Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo consta de cinco programas temáticos: inversión en recursos humanos, medio ambiente y gestión sostenible de los recursos naturales, agentes no estatales y autoridades locales, mejora de la seguridad alimentaria, y cooperación en materia de migración y asilo.

[17] Código de conducta de la UE sobre complementariedad y división del trabajo en la política de desarrollo. Conclusiones del Consejo y de los representantes de los gobiernos de los Estados miembros 9558/07, Bruselas, 15.5.2007.

[18] Estos tres ámbitos no incluyen programas de apoyo presupuestario general.

[19] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo "Código de conducta de la UE sobre complementariedad y división del trabajo en la política de desarrollo", COM(2007) 72 final, Bruselas, 28.2.2007.

[20] En algunas direcciones geográficas la proporción alcanza hasta un 50 %, y en la Dirección de Calidad de las Operaciones el nivel asciende al 35 %, frente al promedio del 15 % en el conjunto de la Comisión.

[21] Véase el Informe Especial del Tribunal no 13/2010: "¿Es acertada la orientación del nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación en el Cáucaso Sur (Armenia, Azerbaiyán y Georgia)?".

[22] Véase el Informe Especial no 18/2009: Eficacia de la contribución del FED a la integración económica regional en el África oriental y occidental, en especial el recuadro 2.

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ANEXO

ÚLTIMAS AUDITORÍAS DE GESTIÓN (2007-2010) SOBRE AYUDA AL DESARROLLO REALIZADAS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

Informe Especial no 6/2007 sobre la eficacia de la asistencia técnica en el contexto del desarrollo de capacidades.

Informe Especial no 6/2008 sobre la ayuda a la rehabilitación aportada por la Comisión Europea a raíz del tsunami y del huracán Mitch.

Informe Especial no 9/2008 sobre la eficacia de la ayuda de la UE en el ámbito de la seguridad, la libertad y la justicia en Belarús, Moldova y Ucrania.

Informe Especial no 10/2008 sobre la ayuda comunitaria al desarrollo destinada a los servicios sanitarios del África subsahariana.

Informe Especial no 4/2009 sobre la gestión por la Comisión de la participación de agentes no estatales en la cooperación comunitaria al desarrollo.

Informe Especial no 15/2009 sobre la ayuda comunitaria suministrada a través de organizaciones de Naciones Unidas: toma de decisiones y seguimiento.

Informe Especial no 18/2009 sobre la eficacia de la contribución del FED a la integración económica regional en el África oriental y occidental.

Informe Especial no 11/2010 sobre la gestión por la Comisión del apoyo presupuestario general en los países ACP, de América Latina y de Asia.

Informe Especial no 12/2010 sobre la ayuda de la UE al desarrollo de la educación básica en el África subsahariana y Asia meridional.

Informe Especial no 13/2010 sobre la fiscalización "¿Se ha iniciado con éxito el nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación en el Cáucaso Sur (Armenia, Azerbaiyán y Georgia) y está obteniendo resultados?".

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