Información de apoyo a la declaración de fiabilidad

Fiabilidad de las cuentas

13. Las observaciones que figuran en el apartado II de la declaración de fiabilidad tienen su fundamento en las constataciones que figuran a continuación.

14. El total de las órdenes de ingreso emitidas, equivalente a 18 millones de euros, y pendiente todavía de cobro al final de 2004, no representa la totalidad de los títulos de crédito. Dado que la Comisión no ha examinado lo suficiente (18) todos los anticipos abonados a los beneficiarios, no puede determinar los importes que deberán recuperarse. En cuanto a los anticipos pendientes que debían ser objeto de un examen (19), la Comisión no había cuantificado su importe al final de 2004 (20). 14. De conformidad con el Reglamento financiero, la Comisión ha analizado y supervisado sistemáticamente los anticipos pendientes de recuperación. Uno de los capítulos del informe sobre la gestión aborda concretamente esa labor de seguimiento. La Comisión proseguirá la labor que ha emprendido para contabilizar los anticipos que deberán recuperarse.

15. El saldo de las provisiones para deudas de dudoso cobro registrado en las cuentas (0,03 millones de euros) no refleja el nivel real de deudas irrecuperables (21) en los 18 millones de euros de órdenes de ingreso emitidas. Con la adopción de la contabilidad de ejercicio a partir de 2005, todavía resulta más importante identificar las deudas irrecuperables y las provisiones correspondientes (20). 15. La Comisión está de acuerdo con la observación del Tribunal y ha previsto proceder de la manera indicada para el ejercicio presupuestario de 2005.

16. En 2004 la Comisión finalizó el inventario de los fondos Stabex. Pese a que estos fondos ya pertenecen a los países ACP, figuran en un informe adjunto a los estados financieros (22), ya que la Comisión los gestiona de manera conjunta y autoriza los cobros a partir de las cuentas bancarias locales. El inventario de los fondos Stabex indica que en el caso de ciertos países ACP ya no se facilitará información suplementaria, y que en otros casos la información solicitada, consistente en extractos bancarios o registros de pagos, quizá no se encuentre disponible debido en gran parte al tiempo transcurrido. Por consiguiente, una parte indeterminada del saldo bancario de 832 millones de euros que figura en las cuentas no ha sido comprobada por la Comisión basándose en documentos fiables. 16. La Comisión procura obtener, a través de sus delegaciones, una visión más precisa de la utilización de los fondos de Stabex mediante los informes anuales de Stabex, elaborados en formato normalizado con el fin de facilitar toda la presentación de informes. Una vez finalizado el inventario de los fondos de Stabex, se ha adoptado un planteamiento individualizado, país por país, acorde con la política de la Comisión de desconcentración de competencias en favor de las delegaciones en los países ACP, con el fin de aclarar la situación y de comprometer y desembolsar todos los fondos restantes de Stabex.

Legalidad y regularidad de las operaciones

17. Las observaciones formuladas en el apartado III de la declaración de fiabilidad se basan en: a) la evaluación de los sistemas de control y supervisión tanto en los servicios centrales de la Comisión en Bruselas, en particular la Oficina de Cooperación EuropeAid, como en cuatro delegaciones (Uagadugu, Conakry, Abuja y Georgetown) (23); b) una fiscalización detallada de las operaciones basada en el examen de los archivos y en los controles sobre el terreno; c) el examen del informe anual de actividad y de la declaración del director general de EuropeAid, así como de su proceso de elaboración.

18. El Tribunal destaca que los casos de irregularidades deliberadas y de corrupción cometidos fuera del entorno de control de la Comisión no pueden, dada su propia naturaleza, ser detectados de forma sistemática mediante la aplicación de las normas y políticas de auditoría del Tribunal.

Evaluación de los sistemas de control y supervisión

Mejora general de los sistemas de control y supervisión

19. La aplicación de las normas de control interno (NCI) de la Comisión en los servicios centrales de esta institución y en las delegaciones continuó progresando regularmente en 2004 y contribuyó a un mejor funcionamiento de los sistemas de control y supervisión. No obstante, siguen siendo necesarias mejoras en los siguientes ámbitos (véanse los apartados 20 a 36).

Mejora de la gestión de riesgos, aunque sigue siendo demasiado general

20. Cada año se gastan unos 2 500 millones de euros a través de una multitud de organismos. Forman parte de este entorno de gran complejidad cinco direcciones generales (Relaciones Exteriores, EuropeAid, ECHO, Desarrollo y Presupuestos) (24), así como 44 delegaciones (prácticamente todas desconcentradas) (25), 76 países asociados que figuran entre los más pobres a nivel mundial y que presentan debilidades administrativas estructurales (26), y miles de organismos encargados de la ejecución que cuentan con capacidades de gestión variables (contratistas privados, ONG, organizaciones internacionales, unidades de gestión locales, etc.). 20. La Comisión no ignora que la gestión del FED conlleva algunos riesgos. La instauración de sistemas de control más rigurosos, de supervisión y de auditorías periódicas permite minimizar tales riesgos.

21. EuropeAid ha aunado esfuerzos para mejorar su gestión de riesgos operativos y financieros ateniéndose a las instrucciones de la Comisión a este respecto. En 2003 llevó a cabo una evaluación global del riesgo relativa al conjunto de acciones exteriores (incluido el FED) y los gerentes realizaron una autoevaluación de los riesgos. EuropeAid puso así de manifiesto los riesgos vinculados a su reorganización (que entró en vigor a mediados de marzo de 2005) y a la ejecución de proyectos de infraestructuras.

22. Sin embargo, los riesgos financieros específicos (cartera de proyectos y capacidad del personal, capacidad de los ordenadores de pagos nacionales y capacidad de gestión de proyectos) no han sido lo suficientemente identificados por cada delegación. En algunos casos las delegaciones cuentan con información sobre la existencia de tales riesgos, pero no han recibido instrucciones sobre cómo evaluarlos y comunicarlos. Por lo tanto, es posible que la exposición a riesgos residuales específicos (27) no sea puesta de manifiesto ni tomada en consideración de forma adecuada. 22. La Comisión ya ha tomado medidas para identificar los riesgos mencionados por el Tribunal, en particular el establecimiento, en 2004, de un método normalizado para la autoevaluación del riesgo de las delegaciones, que se aplicará a partir de 2005. Por otra parte, es preciso señalar que el proceso de identificación y financiación de proyectos/programas incluye un análisis de los obstáculos y los requisitos necesarios para la ejecución acertada del proyecto/programa, incluidos aspectos de sostenibilidad (capacidad del beneficiario final). La supervisión periódica y la revisión de los proyectos mientras se están realizando permiten a la Comisión adoptar las medidas apropiadas para corregir o reorientar los proyectos. En las misiones de verificación realizadas antes de proceder a la desconcentración se evalúan todos los requisitos previos necesarios, incluida la capacidad de la delegación. Cuando es preciso, la Comisión desarrolla la capacidad del ordenador nacional de pagos a través de medidas concretas de capacitación.

El marco de control precisa una mejor gestión de riesgos

23. La garantía de la legalidad y regularidad de las operaciones depende en su mayor parte de que funcionen correctamente los sistemas siguientes: la supervisión técnica y financiera por parte de los países ACP, las delegaciones y EuropeAid; los controles previos y posteriores de EuropeAid; las auditorías puestas en marcha por las delegaciones y EuropeAid; y la estructura de auditoría interna de EuropeAid. La mejora de la gestión de riesgos permitiría crear un marco de control más coherente y adecuado. 23. La Comisión no ceja nunca es sus esfuerzos para consolidar y mejorar el funcionamiento y la articulación de su planteamiento de gestión del riesgo. La Comisión considera que el conjunto de los sistemas de control establecidos para el FED, como describe el Tribunal, permite garantizar la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes. Este sistema permite intervenir para subsanar posibles deficiencias de las autoridades locales. Por otra parte, el control de las transacciones por el Tribunal ha permitido confirmar el carácter no material de los errores.

Mejora del seguimiento técnico y financiero

24. Con la desconcentración, la responsabilidad directa del seguimiento técnico y financiero de los proyectos se transfirió a las delegaciones, mientras que EuropeAid se encargó del seguimiento global. El seguimiento abarca una amplia gama de actividades, desde el examen de la documentación en las oficinas hasta su inspección sobre el terreno, el análisis de los datos del sistema contable y la evaluación de la gestión a todos los niveles. Tanto las delegaciones como EuropeAid disponen de numerosas herramientas: los informes sobre la gestión de la ayuda exterior (EAMR), el sistema informático de información (CRIS), los seminarios anuales para los servicios centrales y las delegaciones de cada una de las seis zonas geográficas, los contactos diarios entre las delegaciones y los coordinadores geográficos de los servicios centrales, las listas de verificaciones, las visitas de los agentes de los servicios centrales a las delegaciones y viceversa.

25. Gracias a estas herramientas la eficacia del seguimiento resulta, en su conjunto, satisfactoria, aunque una definición más clara y detallada de las tareas y funciones de los servicios centrales y de las delegaciones permitiría reforzar su eficacia. 25. El objetivo de la reorganización acometida en EuropeAid a principios de 2005 es mejorar la labor de supervisión y apoyo de la sede.

El control previo de segundo nivel resulta satisfactorio

26. EuropeAid estableció un control previo opcional al final de 2003, que incluía un examen de los archivos correspondiente a una muestra diaria de pagos y compromisos, seleccionados de forma aleatoria entre aquellos cuya ejecución podía ser autorizada, una vez realizados los controles normales (28) bajo la supervisión del ordenador. La dirección responsable de los países ACP se encarga de este control de segundo nivel, lo que garantiza en la mayor parte de los casos la independencia del ordenador (salvo cuando el propio director autoriza las operaciones, especialmente las relativas al apoyo presupuestario). Dicho control tiene como objetivo permitir una transición eficaz del control financiero totalmente centralizado a un control financiero totalmente descentralizado (es decir, bajo la supervisión del ordenador), así como el establecimiento de controles posteriores eficaces. En 2005 se suprimió el control previo opcional, a raíz de la organización de EuropeAid.

27. El control previo abarcó el 6 % de las operaciones efectuadas en 2004 y puso de manifiesto distintos tipos de errores en el 6 % de dicho porcentaje, permitiendo tomar medidas correctoras. Pese a que estos errores no se clasificaron en función de su incidencia potencial, se constata que en la mayoría de los casos fueron debidos al incumplimiento de procedimientos internos de menor importancia. El Tribunal revisó una muestra aleatoria de 23 operaciones sometidas a controles previos de segundo nivel y constató que, salvo en casos de poca importancia, el control funcionaba de forma eficaz.

El control posterior precisa estar mejor documentado

28. En junio de 2004, EuropeAid estableció un control posterior con el fin de verificar las operaciones ya efectuadas. Este control, que consiste únicamente en un examen de documentos justificativos, tiene como objetivo examinar el 3 % de los pagos, incluida la liquidación de anticipos (29), para poner de manifiesto los errores puntuales o recurrentes, así como las posibilidades de mejora de los procedimientos, y proporcionar garantías suplementarias de que los pagos son regulares y legales. El alcance de estos controles está más definido que el del control previo opcional.

29. Debido a unos recursos de personal insuficientes, al final de enero de 2005 sólo se habían controlado las cuotas de operaciones correspondientes a los tres primeros trimestres de 2004 y representaban el 1 % de las operaciones de pagos frente al objetivo del 3 %. 29. Si bien es cierto que el número de transacciones financieras procesadas a través de los sistemas de información se situaba por debajo del objetivo establecido (3 %), los controles a posteriori abarcaron el 14 % del volumen financiero total de las transacciones de 2004.

30. El Tribunal revisó una muestra de 51 operaciones de las examinadas mediante control posterior y detectó que, salvo en casos de menor importancia, el control funcionaba de forma suficientemente eficaz. Sin embargo, se habría obtenido una garantía suplementaria si los controles se hubiesen ampliado a los compromisos financieros y si se hubiesen establecido listas de verificaciones detalladas, lo que habría permitido garantizar unos controles coherentes y documentados. 30. La elección de un sistema de control a posteriori centralizado de las transacciones y la definición de sus características se derivan de una valoración del riesgo residual y de la articulación del control a posteriori de las transacciones con los restantes componentes del sistema de control. El procedimiento de instauración prevé registrar el control y todas las secuencias de aplicación en un fichero de seguimiento.

Auditorías en el marco de las actividades de control de la gestión

31. Los errores relativos al cumplimiento de la normativa, que originan unos gastos no subvencionables, se producen principalmente a nivel de la gestión del proyecto, ya que en la mayor parte de los casos se encargan de la misma las administraciones de los países ACP, cuyas capacidades de gestión son insuficientes. Las auditorías en forma de «certificación de las cuentas» constituyen un instrumento clave para detectar estos errores; mientras que las «auditorías de sistemas» permiten aconsejar a los administradores del proyecto sobre los medios para mejorar la gestión financiera y reducir los riesgos de futuros errores. Las auditorías pueden ser emprendidas por el propio administrador del proyecto, el ordenador de pagos nacional, la delegación o los servicios centrales; en los dos primeros casos pueden recibir financiación del proyecto y en los dos últimos de los fondos del FED para gastos administrativos (30). Los convenios de financiación con los países ACP tienden cada vez más a prever auditorías iniciadas por el administrador del proyecto y por el ordenador de pagos nacional, en particular cuando tienen como fin obtener la certificación de las cuentas del presupuesto-programa. Además, las nuevas condiciones generales que rigen los contratos (31) disponen que las delegaciones y los servicios centrales puedan utilizar fondos de los proyectos para emprender auditorías de proyectos del noveno FED.

32. EuropeAid mejoró su función de auditoría en 2004. Para ello, elaboró una estrategia de auditoría global aplicable a la vez por esta oficina y por las delegaciones a los proyectos del noveno FED, definió los criterios de riesgo para determinar las auditorías que deben llevarse a cabo, elaboró mandatos tipo para los auditores, llevó a cabo seis misiones de apoyo de las auditorías en las delegaciones, preparó dos informes de actividad y puso en funcionamiento CRIS-Audit, el sistema informático de apoyo y seguimiento de las auditorías. Las auditorías realizadas por EuropeAid en 2004 (32) pusieron de manifiesto un porcentaje de gastos no subvencionables del 2 %. Otras auditorías, basadas en presunciones concretas de irregularidades, revelaron elevados niveles de gastos no subvencionables o falta de documentación, y contribuyeron a ofrecer una visión más clara de la legalidad y regularidad de la aplicación del FED. 32. En efecto, EuropeAid ha proseguido sus esfuerzos de presentación de informes y de consolidación de los datos relativos a las auditorías. Se ha establecido también una función de supervisión gestionada de forma centralizada.

33. Sin embargo, el grado de cobertura de las auditorías emprendidas por las delegaciones y por los ordenadores de pagos nacionales, así como su realización en tiempo oportuno, no se han consolidado a nivel central. El seguimiento de todas estas auditorías no se controla de forma centralizada y resulta imposible identificar eficazmente los casos en que no se han tomado medidas suficientes a raíz de una auditoría (por ejemplo, falta de orden de ingreso en casos de pagos excesivos detectados por los auditores). El análisis de riesgos para emprender una auditoría se basa principalmente en criterios cualitativos. CRIS-Audit podría haber abordado algunas de las debilidades mencionadas con anterioridad, especialmente en cuanto a la cobertura de las auditorías y el seguimiento; pero pese a que en principio debía estar en fase piloto en 2003, sigue sin arrojar los resultados esperados. 33. El índice de cobertura del plan de auditoría 2004, basado en un análisis de riesgo y gestionado de forma centralizada, es superior al 5 % del volumen de los pagos recomendado en el método desarrollado por EuropeAid. El plan de auditoría 2004 de la sede incluía 35 auditorías, mientras que el conjunto de los planes de auditoría de las delegaciones comprendía 426 auditorías. El seguimiento de las auditorías y, en su caso, la emisión de una orden de recuperación son responsabilidad de las delegaciones ya desconcentradas. Sin embargo, EuropeAid vela por que esas auditorías tengan la calidad suficiente y garantiza su seguimiento (en su caso, emisión de una orden de recuperación) mediante el análisis de una muestra. CRIS-Audit se aplicó con carácter experimental en 2003, entró en funcionamiento en abril de 2004 y se puso a disposición de los usuarios a partir de junio de ese año. Las delegaciones situadas en países ACP podrán hacer pleno uso del módulo una vez haya concluido la migración a CRIS del plan contable del FED.

La obligación de rendir cuentas del control interno de las delegaciones debe ser más conforme al Reglamento financiero

34. Siguiendo el principio de la organización jerárquica, el director general de EuropeAid ha delegado a un director las competencias y las responsabilidades de la ejecución financiera del FED. A su vez, en el marco de la desconcentración, este último ha delegado la mayoría de sus competencias y responsabilidades, exceptuando la decisión de pago de apoyo presupuestario, a los jefes de delegación. En virtud del mismo principio, los jefes de delegación deberán rendir cuentas a este director, que a su vez deberá rendirlas al director general de EuropeAid (véanse el artículo 21, apartado 1, y el artículo 25 del Reglamento financiero). La obligación de rendir cuentas engloba, entre otros aspectos, el funcionamiento eficaz del sistema de control interno, que se basa en las normas de control interno de la Comisión.

35. Las delegaciones realizan una autoevaluación del control interno, aunque, contrariamente al principio de organización jerárquica antes mencionado, los jefes de delegación no deben rendir cuentas de la misma al director de EuropeAid, sino a un director de la Dirección General de Relaciones Exteriores, a la que todos los agentes de las delegaciones se encuentran jerárquicamente adscritos a efectos administrativos. El motivo de ello reside en que el control interno de una delegación no sólo comprende los gastos de operaciones (la parte más importante), sino también los gastos administrativos, y los agentes de las delegaciones pueden recibir instrucciones de otras Direcciones Generales, especialmente las de Desarrollo y Comercio. Por lo tanto, dado que EuropeAid es responsable de la puesta en práctica del control interno en las delegaciones, pero no se encarga de presentar informes al respecto, es posible que las debilidades en la materia no se aborden adecuadamente. 35. Debido al reparto de competencias entre las diversas DG, las disposiciones actuales para el ejercicio de autoevaluación del control interno garantizan una serie única y coherente de instrucciones para las delegaciones. El método de autoevaluación del control interno de las delegaciones fue aprobado por la DG Relaciones Exteriores con el apoyo del servicio financiero central y se basa en la labor realizada por un grupo interservicios en el que participó EuropeAid. Los resultados del ejercicio se comunican a todos los servicios interesados (DG Relaciones Exteriores, EuropeAid, DG Desarrollo, etc.) a efectos del seguimiento apropiado. La autoevaluación anual no es el único elemento que cimenta la obligación de rendir cuentas del jefe de delegación como ordenador subdelegado ante el director competente de EuropeAid. Según las disposiciones establecidas en el Estatuto de los ordenadores subdelegados, el jefe de delegación está obligado a informar periódicamente a la sede sobre la realización de las actividades y los recursos para los que se le han subdelegado competencias, así como sobre cualquier problema que surja en el funcionamiento de los mecanismos de gestión y control que ha instaurado para cumplir con sus responsabilidades. EuropeAid supervisa el control interno en las delegaciones y es responsable de abordar las posibles deficiencias relacionadas con la aplicación de la ayuda exterior.

El informe de actividad del director general de EuropeAid no menciona las principales debilidades que afectan al control interno

36. Como en años anteriores en el caso del FED, el director general de EuropeAid declaró haber obtenido una garantía razonable en cuanto a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. Sin embargo, habría sido conveniente mencionar en el informe de actividad las principales debilidades de control interno, por ejemplo aquellas que la fiscalización del Tribunal ha permitido poner de manifiesto (véanse los apartados 19 a 35), así como las comunicadas por las delegaciones en sus informes sobre la gestión de la ayuda exterior (EAMR), que en 2004 representaron un total de 52. Las delegaciones hacen especialmente hincapié en la insuficiencia de las auditorías y del seguimiento, así como en las debilidades de la capacidad de gestión de los ordenadores de pagos nacionales, que originan un aumento de la carga de trabajo para el personal de las delegaciones. No obstante, el procedimiento según el cual se han refundido estas cuestiones no les ha conferido una presentación adecuada y exhaustiva en el informe de actividad del director general de EuropeAid. Como resultado de ello, cabe la posibilidad de que su incidencia en el control interno no haya sido plenamente tomada en consideración en este informe de actividad. 36. Los informes sobre la gestión de la ayuda exterior son objeto de seguimiento periódico por el departamento ordenador competente en la sede. Cuando son necesarias, se acuerdan medidas correctoras con las delegaciones y se ponen en práctica. Los ordenadores subdelegados en la sede (directores) informan sobre el seguimiento dado a las principales cuestiones planteadas por las delegaciones y resaltan, en su caso, cualquier problema que requiera especial atención por parte del director general de EuropeAid.

Fiscalización de las operaciones

37. La muestra de 74 pagos y de los compromisos financieros correspondientes se seleccionó a partir de los que habían sido objeto de controles previos (23) y posteriores (51) (véanse los apartados 27 y 30). El Tribunal también utilizó dicha muestra para controlar su legalidad y regularidad basándose en documentación justificativa únicamente. Otra muestra de 26 pagos y de los compromisos financieros correspondientes fue asimismo seleccionada por el Tribunal entre los efectuados en seis Estados ACP en 2004. Se controló su legalidad y regularidad sobre el terreno hasta el nivel del organismo encargado de la ejecución con el fin de asegurarse también de la autenticidad de los trabajos, suministros y servicios.

Los errores en los compromisos jurídicos individuales y en los pagos no revisten un carácter significativo

38. Los errores detectados durante los controles de la legalidad y regularidad de los compromisos jurídicos y de los pagos no revisten un carácter significativo en términos de frecuencia e incidencia financiera. Se acompañan de una serie de errores más habituales que afectan a la aplicación de los procedimientos. En su conjunto confirman las debilidades de control interno anteriormente señaladas e indican los aspectos en los que sigue siendo necesario mejorar. 39. En cuanto a los compromisos financieros individuales, los tipos de errores señalados eran los siguientes: excepción a la norma de recurrir a la licitación pública sin la correspondiente autorización previa; contratos firmados después del plazo fijado en el convenio de financiación o no debidamente firmados; presupuestos-programas con criterios de subvencionabilidad imprecisos. 40. Respecto de los pagos, los tipos de errores consisten en anticipos abonados para la gestión de presupuestos-programas invertidos temporalmente sin autorización, gastos no subvencionables, pagos tardíos con un riesgo potencial de recibir solicitudes de intereses de demora y gastos vinculados a las subvenciones no documentados. 38 a 40. EuropeAid no ignora el difícil entorno en el que se aplica el FED, por lo que reevalúa y adapta periódicamente su enfoque del riesgo y sus circuitos financieros con el fin de mejorar la calidad y la eficacia de su control interno. La eficacia así obtenida queda confirmada por el reducido número de errores detectados por el Tribunal.

Operaciones de apoyo presupuestario

41. En el caso del apoyo presupuestario, el marco jurídico de los FED admite múltiples posibilidades de interpretación o de excepciones. Por lo tanto, los controles del Tribunal relativos a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes consisten en verificar si la Comisión ha evaluado de forma correcta las condiciones aplicables en la materia. Las evaluaciones iniciales efectuadas en el momento de la aprobación de los compromisos financieros están todavía insuficientemente formalizadas en lo que se refiere al respeto de los criterios específicos que se enumeran en el artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú. Estas formalidades, en especial respecto de la transparencia, la fiabilidad y la eficacia de la gestión de las finanzas públicas, resultan indispensables para juzgar con posterioridad si la gestión ha mejorado, lo que constituye un requisito esencial para la concesión de futuros apoyos. 41. El enfoque de condicionalidad que aplica la Comisión se traduce en parte en indicadores objetivamente comprobables y mensurables, con lo que se reduce el margen de discrecionalidad. En las propuestas de financiación, se procurará aclarar en mayor medida la admisibilidad del país beneficiario según lo dispuesto en el artículo 61, apartado 2, del Acuerdo de Cotonú. Actualmente, todas las propuestas de financiación incluyen un anexo en el que se analizan los principales aspectos de la gestión de las finanzas públicas y los problemas que deben solucionarse en ese ámbito. Los criterios mencionados en ese artículo se respetan en la práctica, pero es cierto que podría hacerse de manera más explícita.

Evolución de la eficacia de los sistemas de control y supervisión

42. El conjunto de las precedentes observaciones se ha integrado en un cuadro de indicadores para poder evaluar la eficacia de los sistemas de control y supervisión (véase el cuadro 3 ). 42. La Comisión desea realizar las siguientes observaciones: — con relación al apartado 1.2 del cuadro 3: en cumplimiento del Reglamento financiero, la Comisión ha analizado y controlado sistemáticamente los anticipos que deben recuperarse. En el futuro, con la adopción de la contabilidad de ejercicio, la Comisión tiene previsto efectuar el cálculo de la provisión para los créditos dudosos;

Cuadro 3 — DAS 2004 relativa a los FED: Indicadores resultantes de los trabajos de fiscalización 1 EVOLUCIÓN DE LAS OBSERVACIONES CLAVE 2002 2003 2004 Observaciones Medidas que deben tomarse Observaciones Medidas que deben tomarse Observaciones Medidas que deben tomarse 1.1 Ejecución del apoyo presupuestario Debido a la falta de información sobre la calidad de la gestión de las finanzas públicas en los países ACP, el Tribunal no puede expresar su opinión sobre la utilización del apoyo presupuestario Mejorar la información sobre la gestión de las finanzas públicas en los países ACP La Comisión ha proporcionado más información sobre su seguimiento de la gestión de las finanzas públicas en los países ACP, especialmente en su informe sobre la gestión financiera del ejercicio 2003 Continuar informando sobre este tema fundamental La Comisión procede ahora al desembolso de los fondos tras haber comprobado que se reúnen las condiciones (en parte mediante indicadores de eficacia) Ya no es necesario tomar ninguna medida 1.2 Liquidación de los anticipos y recuperación diversa, provisiones para deudas de dudoso cobro Los anticipos y las cantidades pendientes de recuperación no aparecen de manera fiable en las cuentas Omisión que debe solventarse La liquidación de los anticipos de más de 18 meses (400 millones de euros) y el cobro de los importes que deben recuperarse (27,5 millones de euros) están gestionados de manera muy inadecuada Mejorar los procedimientos de devengo, registro y seguimiento de los anticipos que deben liquidarse y de importes pendientes de cobro La liquidación de los anticipos de más de 18 meses y el cobro de los importes que deben recuperarse se rigen por normas inadecuadas. Las provisiones para deudas de dudoso cobro no reflejan el nivel de deudas irrecuperables Mejorar la supervisión de los anticipos no liquidados. Calcular y ajustar las provisiones para deudas de dudoso cobro 1.3 Inventario y utilización de los fondos Stabex Se carece de información en las cuentas sobre la utilización de los fondos Stabex Omisión que debe solventarse, pues la Comisión es también responsable de la utilización de estos fondos La Comisión no puede verificar la utilización de los fondos Stabex (artículo 212 de Lomé IV), y se realizan transferencias bancarias sin las autorizaciones correspondientes Obtener todos los informes de utilización de Stabex de los ordenadores nacionales y reforzar el control interno de las transferencias bancarias Se ha finalizado el inventario de los fondos Stabex, pero el importe de los fondos disponibles en las cuentas bancarias no es fiable (832 millones de euros). La información sobre la utilización de los fondos Stabex resulta insuficiente Proseguir el examen con el fin de que el importe de los fondos disponibles en las cuentas bancarias sea más fiable. Obtener los informes sobre la utilización de los fondos 1.4 Gestión de riesgos No evaluado No evaluado No evaluado No evaluado La gestión de riesgos llevada a cabo por los servicios centrales es demasiado general para permitir determinar la exposición al riesgo, especialmente en los países ACP Mejorar la gestión de riesgos con el fin de poder identificar los riesgos específicos 1.5 Control posterior No evaluado No evaluado No evaluado No evaluado El número de operaciones controladas se vio limitado por la insuficiencia de personal disponible. Los controles eran suficientemente eficaces, pero no estaban documentados de forma apropiada Mejorar la documentación de los controles 1.6 Auditorías en el marco de las actividades de control de la gestión No evaluado No evaluado No evaluado No evaluado La tasa de cobertura de las auditorías no se ha consolidado de forma centralizada, ni su seguimiento se controla de este modo Mejorar el funcionamiento de CRIS-Audit, el sistema informático de apoyo y seguimiento de las auditorías 2 SISTEMAS DE CONTROL Y SUPERVISIÓN 2002 2003 2004 EXAMEN DE LAS AUDITORÍAS FINANCIERAS Frecuencia (a) Frecuencia (a) Frecuencia (a) 2.1 Las normas de ejecución no definen claramente la naturaleza del gasto no subvencionale Frecuente Ocasional Ocasional 2.2 El informe de auditoría no cuantifica claramente el gasto controlado y el importe de gasto subvencionable y no subvencionable Frecuente Ocasional Ocasional 2.3 Falta de acción de medidas de recuperación del gasto no subvencionable identificado por los auditores externos Frecuente Frecuente Ocasional SISTEMAS DE CONTROL INTERNO EN BRUSELAS Evaluación de los sistemas de control y supervisión (b) Evaluación de los sistemas de control y supervisión (b) Evaluación de los sistemas de control y supervisión (b) 2.4 Realidad del nivel de ejecución de una muestra de normas de control interno relativas a las operaciones subyacentes B B/A B/A SISTEMAS DE CONTROL INTERNO EN LOS PAÍSES ACP (DELEGACIONES Y ADMINISTRACIONES NACIONALES) (33) (34) (35) 2.5 Valoración global de las licitaciones B B/A B/A 2.6 Valoración global de los pagos B B/A B/A 2.7 Valoración global de las auditorías B B B 2.8 Valoración global de las recuperaciones C C C/B 2.9 Valoración global de la contabilidad B B/A B/A 2.10 Valoración global de los países visitados B B B a) Frecuencia (asiduidad) muy infrecuente ocasional frecuente b) Evaluación de los sistemas de control y supervisión A. Funciona bien; pero precisa pocas o pequeñas mejoras B. Funciona, pero precisa mejoras C. No funciona conforme a lo previsto Fuente: Tribunal de Cuentas.

— con relación al apartado 1.6 del cuadro 3: el índice de cobertura del plan de auditoría 2004 basado en un análisis de riesgo y gestionado de forma centralizada es superior al 5 % del volumen de los pagos recomendado en el método elaborado por EuropeAid. El plan de auditoría 2004 de la sede comprendía 35 auditorías, mientras que el conjunto de los planes de auditoría de las delegaciones abarcaba 426 auditorías.

CAPÍTULO III — SEGUIMIENTO DE OBSERVACIONES ANTERIORES

Obras de infraestructura financiadas por el FED

43. En el Informe Especial no 8/2003 (36), sobre la ejecución de las obras de infraestructura financiadas por el FED, el Tribunal destacó la necesidad de ejercer un mayor control de la ejecución de los contratos de obras y en particular reducir las diferencias observadas entre dichos contratos y su realización efectiva. A tal efecto, sería necesario que la Comisión: a) proporcione un marco más adecuado para los estudios que sirven de base a la celebración de los contratos y responsabilice a las empresas consultoras en mayor medida; b) conceda una mayor importancia a las modificaciones introducidas durante la fase de ejecución de las obras y trate los problemas de ejecución y las reclamaciones con mayor rapidez; c) reorganice sus servicios centrales para prestar un mayor apoyo a las delegaciones en el marco del proceso de desconcentración; d) preste mayor atención a las medidas de acompañamiento que inciden en la rentabilidad y en la durabilidad de las obras y vuelva a examinar las condiciones generales para la ejecución de los contratos de obras (37).

Posición de la autoridad encargada de la aprobación de la gestión

44. El Parlamento Europeo tomó nota de las recomendaciones del Tribunal y el Consejo (38) se congratuló de que la Comisión ya haya comenzado a llevarlas a la práctica. En concreto, recomendó que se reforzara el apoyo a los países ACP (especialmente con el fin de mantener las infraestructuras creadas) y que mejoraran los controles de los estudios preparatorios (en cuanto a la responsabilidad financiera de las empresas consultoras, una supervisión más atenta y unas especificaciones más precisas).

Seguimiento de la Comisión

45. El informe de la Comisión sobre la gestión financiera del sexto, séptimo, octavo y noveno Fondos Europeos de Desarrollo relativo a 2003 y la revisión limitada en este ámbito efectuada por el Tribunal indican que la Comisión piensa seguir las principales recomendaciones del Tribunal.

46. A partir de ahora la Comisión atribuye una mayor responsabilidad a los consultores al emplear al mismo experto tanto para la concepción como para la supervisión de las obras. También ha decidido finalizar todos los estudios antes de la presentación de las propuestas de financiación al Comité del FED. No obstante, algunas delegaciones se mostraron reticentes a adoptar este nuevo enfoque, ya que retrasa el compromiso contable de las operaciones. Pese a ello, los servicios centrales decidieron exigir a las delegaciones el respeto de esta medida aplazando varias decisiones de financiación en el caso de proyectos cuyos estudios no habían sido terminados, con la consiguiente disminución del importe de los compromisos. 47. Todavía no ha transcurrido tiempo suficiente para saber si se ha seguido la recomendación sobre el pronto tratamiento de los litigios; el sistema informático de gestión (CRIS) carece de información y los servicios centrales no han efectuado un seguimiento en este ámbito. 48. Por lo que se refiere a la reorganización de los distintos servicios de EuropeAid, las nuevas disposiciones entraron en vigor el 16 de marzo de 2005. Una unidad de «Infraestructura» se encarga principalmente de aconsejar y apoyar a las delegaciones. Esta reorganización constituye un elemento complementario útil para el proceso de desconcentración que está llegando a su término y, junto con la formación proporcionada, debería facilitar la puesta en práctica de las recomendaciones del Tribunal. 49. En cuanto a la recomendación del Tribunal, retomada por el Consejo, relativa a las medidas de acompañamiento (mantenimiento, control de las cargas por eje, seguridad viaria y medio ambiente), la Comisión no estableció nuevas normas puesto que consideró que las medidas ya habían sido aplicadas. Aunque los recursos de los Fondos para las carreteras (fondos especiales para el mantenimiento de las carreteras) no siempre resulten suficientes, por lo general son puestos a disposición, proceso controlado por la Comisión, en particular en el marco del apoyo presupuestario. Sin embargo, estos Fondos presentan importantes problemas de organización (por ejemplo, cuando se destinan a la financiación en vez de al mantenimiento de las infraestructuras). 46 a 49. A raíz del informe especial del Tribunal de julio de 2003 sobre los proyectos de infraestructuras, en febrero de 2004 la Comisión invitó a las delegaciones a seguir esencialmente las cuatro medidas mencionadas a continuación para evitar que se repitieran los problemas señalados por el Tribunal: 1) acabar todos los estudios antes de presentar la propuesta de financiación al Comité del FED; 2) emplear al mismo asesor para la concepción y la supervisión de las obras; 3) en caso necesario, recurrir a la cláusula suspensiva; 4) tramitar las reclamaciones de las empresas progresivamente.

50. Por último, el Tribunal recomendó la revisión de la normativa, lo que en particular habría permitido publicar convocatorias de licitación de «obras» con una cláusula suspensiva antes de la presentación de las propuestas de financiación al Comité del FED. En realidad, la normativa actual (39) limita la utilización de la cláusula suspensiva a casos excepcionales y debidamente justificados. Esta revisión, que se inició en 2002, todavía no había finalizado al final de 2004. 50. La revisión del Acuerdo de Cotonú de junio de 2005 añade un artículo 19 ter que se ajusta a la recomendación del Tribunal (licitación con cláusula de suspensión).

Conclusión

51. La Comisión ha definido inicialmente las principales medidas que se precisan para poner en práctica las recomendaciones del Tribunal. Debería asegurarse sin mayor dilación la aplicación efectiva de todas las medidas acordadas y considerar de forma más concreta la recomendación del Consejo de proporcionar apoyo institucional a los países beneficiarios con el fin de consolidar sus capacidades administrativas y técnicas. 51. La Comisión comparte plenamente esta recomendación del Tribunal y ha tomado y está tomando las iniciativas arriba mencionadas. La consideración de medidas de apoyo institucional se analiza sistemáticamente en la fase de identificación y formulación de los proyectos. Cuando está justificada, como ocurre a menudo, se incluye por sistema en el contenido de los proyectos.

CAPÍTULO IV — PRINCIPALES OBSERVACIONES DE LOS INFORMES ESPECIALES PUBLICADOS POR EL TRIBUNAL DESDE EL ÚLTIMO PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LA GESTIÓN

Informe Especial no 10/2004, sobre la desconcentración de la gestión de la ayuda exterior comunitaria a las delegaciones de la Comisión

52. Un resumen de este Informe Especial puede consultarse en el capítulo 7 del Informe Anual del Tribunal sobre las actividades del presupuesto general.

Informe Especial no 2/2005, sobre las ayudas presupuestarias del FED a los países ACP: gestión por la Comisión del capítulo reforma de las finanzas públicas

53. La Comisión concede ayudas presupuestarias a algunos países ACP, con la condición de que emprendan reformas para mejorar sus sistemas de gestión financiera. Esta institución ha puesto a punto herramientas que pretenden no sólo establecer un diagnóstico inicial sobre la calidad de la gestión de las finanzas públicas y de las reformas propuestas, sino también evaluar la evolución de la gestión y el progreso de las reformas.

54. Las herramientas de análisis y seguimiento, que la Comisión aplica en coordinación con los demás donantes de fondos, principalmente el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI), proporcionan una información relativamente completa, que le permite reaccionar de la manera adecuada. Estas herramientas presentan sin embargo algunas deficiencias en lo relativo al diagnóstico y a los informes de seguimiento; además, su aplicación no está suficientemente coordinada a escala local con los demás donantes. 54. 1) La Comisión se ha comprometido a tener en cuenta las sugerencias del Tribunal, destinadas a dar más relevancia al capítulo «finanzas públicas» en las propuestas de financiación y a lograr que los informes semestrales de las delegaciones sean instrumentos de análisis más dinámicos. 2) La coordinación con los demás proveedores de fondos es una preocupación constante de la Comisión, tanto en las sedes como a escala local. A raíz de una iniciativa de la Comisión, se han creado numerosos marcos conjuntos, los cuales reúnen a los proveedores de ayuda presupuestaria en aras de una mayor coordinación.