Dictamen del Comité Económico y Social sobre "El desarrollo de las salidas para los residuos de envases de productos alimentarios y no alimentarios"

(2000/C 51/04)

El 29 de abril de 1999, de conformidad con el apartado 3 del artículo 23 de su Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 16 de noviembre de 1999 (ponente: Sr. Verhaeghe).

En su 368o de los días 8 y 9 de diciembre de 1999 (sesión del 8 de diciembre) el Comité Económico y Social ha aprobado por 112 votos a favor y 1 abstención el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Con este dictamen de iniciativa, el CES desea contribuir al debate entablado por numerosos medios comunitarios sobre el reciclado de residuos y, en particular, de los residuos de envases. La cuestión más debatida es la futura revisión de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, Directiva que se ocupa esencialmente de los objetivos de reciclado de los residuos de envases, fijados actualmente en el 25 % como mínimo y, como máximo, el 45 % en peso de los envases utilizados en el mercado. Cinco años después de su introducción, y en aquellos Estados miembros en que ha sido transpuesta hace varios años, esta Directiva ha tenido efectos positivos tanto en lo relativo a la reducción de las cantidades de residuos de envases no valorizados como en los modos de gestión de los residuos domésticos. Estos resultados indican que la Directiva, en su forma actual(1), constituye sin lugar a dudas un primer paso en la dirección adecuada. Por otra parte, es conveniente enmarcar este dictamen en el contexto del debate entablado en el "Seminario sobre el reciclaje" inaugurado a principios de año -cuya finalidad es la de transmitir a la Comisión, de aquí a finales del año 1999, una serie de recomendaciones sobre la manera de abordar los problemas de la industria del reciclado en la Unión Europea- y en el curso que dará la Comisión a estas recomendaciones a través de una comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo.

1.2. Evidentemente, no se trata de replantear en detalle el trabajo de fondo del Seminario sobre el reciclaje, que se ha ocupado principalmente de los aspectos económicos, tecnológicos y jurídicos del reciclado de residuos, ni tampoco de elaborar un dictamen sobre la propuesta de revisión de la Directiva 94/62/CE, tarea que le corresponderá al Comité en otro momento. En el presente dictamen de iniciativa, el Comité afirma su intención de tratar las cuestiones de fondo -tanto los aspectos positivos como los puntos débiles- que determinan el futuro del sector del reciclado. Es de vital importancia mantener una actitud proactiva en materia de reciclado de residuos, orientada conscientemente hacia el futuro, así como centrarse en la búsqueda de salidas, tan necesarias debido al agotamiento de los recursos naturales y a la importancia de preservar el medio ambiente. No obstante, el Comité considera que es igualmente imprescindible abordar los aspectos económicos relacionados con el reciclado de residuos de envases, ya que el concepto de desarrollo sostenible incluye tanto los factores medioambientales como los financieros.

1.3. El presente dictamen se centra muy particularmente en los problemas relacionados con el reciclado de los residuos de envases de bienes de consumo. Esto no significa que los problemas del reciclado sean más graves en el sector de los envases de bienes de consumo(2) que en los demás, sino más bien que este campo presenta una serie de problemas muy complejos y relevantes debido al gran número y la diversidad de los agentes(3) implicados. Por otra parte, el sector cuenta ya con cierta experiencia, lo que permite elaborar un primer balance.

1.4. El Comité desea aprovechar su papel de representante de los distintos agentes de la vida económica y social para aportar una contribución original a este debate. Con una experiencia de más de diez años, durante los cuales ha participado en la creación de políticas medioambientales relativas a la gestión de residuos en general, le corresponde proponer, en el presente dictamen de iniciativa, un enfoque convergente, que considere el problema de los envases y sus residuos en su conjunto y que se centre en la cuestión de la sostenibilidad.

2. Problemas planteados por el reciclado de los residuos de envases

2.1. Hasta ahora, además de los métodos destinados a la prevención y la reutilización, la solución que más se ha fomentado para reducir la cantidad de residuos de envases que se envían al vertedero y la incineración sin utilización de energía ha sido el reciclado. Por esta razón, la Directiva sobre envases 94/62/CE define una serie de objetivos de reciclado mínimos y máximos que deben alcanzarse en los Estados miembros. La transposición de esta directiva al Derecho nacional ha hecho que surjan sistemas de recogida selectiva y clasificación de residuos de envases que han dado un nuevo impulso al desarrollo de técnicas y actividades ligadas a la valoración de los residuos de envases que tienen como consecuencia modificar radicalmente la configuración del mercado del reciclado.

2.2. Aunque la participación activa de la mayoría de los consumidores europeos, invitados a contribuir a la recogida selectiva clasificando sus residuos, sea motivo de alegría, se han registrado, en los últimos años, desequilibrios entre la oferta y la demanda de materiales reciclados provocados por el desarrollo de esta recogida selectiva. Hasta ahora, la demanda de productos fabricados a partir de materiales reciclados no ha aumentado en las mismas proporciones que la oferta de materiales reciclables obtenidos en la recogida selectiva. Esta apreciación es válida para casi todos los materiales de envase, a distintos niveles. Efectivamente, ciertos desequilibrios derivan del carácter circunstancial de los ciclos de formación de los precios, otros son más estructurales y atribuibles a la falta de desarrollo de las salidas. No obstante, se impone distinguir entre dos categorías de materiales de envase: aquellos para los cuales existen circuitos de reciclado desde hace décadas, como el vidrio, el papel y el cartón, así como los metales; y otros que se reciclan desde hace relativamente poco tiempo, como es el caso del plástico.

2.2.1. El desarrollo de circuitos de reciclado para los materiales de envase de la primera categoría no surgió de preocupaciones medioambientales particulares, sino que fue fruto del interés económico que estos residuos suscitaron en un momento en que la demanda de materiales vírgenes o de otros materiales reciclados de mejor calidad (como los desechos de fabricación) era superior a la oferta. Se organizaba entonces esporádicamente alguna recogida selectiva para cubrir las necesidades del momento; los costes eran relativamente bajos ya que se trataba ante todo de sacar el máximo partido de la oferta de residuos, es decir, de limitarse a aprovechar las cantidades fácilmente disponibles. La aplicación de sistemas de recogida selectiva y clasificación permanentes, motivada por consideraciones medioambientales, implica costes de recogida a menudo mucho más elevados, un excedente de la oferta de materiales reciclados respecto a la demanda y una caída de los valores de recuperación. Ésta es tan pronunciada que, a pesar del ahorro que supone utilizar materiales reciclados en lugar de materias primas, los valores de recuperación dejan de compensar, en la mayoría de los casos y globalmente, los costes de la recogida selectiva y la posible clasificación. Este excedente de oferta de materiales reciclados puede incluso conducir a valores de recuperación negativos.

2.2.2. En cuanto a los materiales de envase de la segunda categoría,-es decir, la mayoría de los residuos de envases de plástico- el desarrollo de actividades de reciclado se ha visto motivado principalmente por preocupaciones medioambientales y, de forma marginal, por los mecanismos del mercado. Ya que si se comparan los costes de las recogida selectiva y la clasificación con el precio de la materia prima virgen, el reciclado de estos residuos de envases a menudo no se justifica desde el punto de vista económico. Con las técnicas actuales, los sectores del reciclado de residuos de envases de plástico no siempre están capacitados para ofrecer salidas suficientes ni valores de recuperación que permitan cubrir el coste de los sistemas de recogida selectiva y clasificación ni para conseguir que estos materiales reciclados resulten competitivos frente a las materias primas vírgenes.

2.3. Actualmente, el reciclado de la mayoría de los materiales de envase lleva a un "déficit de cadena" persistente y de proporciones considerables. En efecto, si se consideran las actividades de recogida selectiva, clasificación y reciclado como eslabones de la cadena de valor que pueden asociarse a los materiales reciclados que producen, de la suma de los costes de estas actividades, deduciendo los valores de recuperación, resulta a menudo un déficit financiero. Dicho déficit queda cubierto, según los métodos de financiación de los sistemas de recogida selectiva y clasificación, bien por el ciudadano-consumidor, cuando éste compra productos envasados que cotizan en un sistema de reciclado de residuos de envases, bien por el ciudadano-contribuyente, cuando paga las tasas en concepto de gestión de residuos municipales. Las retenciones del tipo "punto verde"(4) y los impuestos sobre residuos han alcanzado proporciones considerables y es muy probable que aumenten en los próximos años, en cuanto los sistemas de recogida selectiva y clasificación hayan alcanzado su ritmo normal de funcionamiento en todos los Estados miembros.

2.4. El recurso a este sistema de internalización de los costes, que permite reducir los daños medioambientales, forma parte del abanico de instrumentos económicos de la política medioambiental, inspirados en el principio de "quien contamina paga" y encaminados a modificar el comportamiento de los agentes económicos, incluido el consumidor, en favor de un mayor respeto del medio ambiente. El Comité desea expresar su voluntad de que las actividades de reciclado se perfeccionen y desarrollen, pero aconseja que se mantenga una actitud prudente en lo relativo a las condiciones económicas ligadas a este campo. Más allá de cierto umbral de tasas de recogida selectiva, se observa que los costes correspondientes a esta práctica y a la clasificación de los residuos de envases tienden a crecer de forma exponencial, en función de las cantidades recogidas y clasificadas. El importe por tonelada es cada vez más elevado a medida que la tasa de recogida selectiva asciende y que se consideran cantidades de residuos de envases cada vez más marginales. El peligro reside en la deriva financiera que podría resultar de todo esto como consecuencia, en primer lugar, de la elevación de los costes de recogida selectiva y clasificación y, en segundo lugar, de la producción de un volumen considerable de materiales reciclados que el mercado sólo sería capaz de absorber con un gran refuerzo de medios financieros adicionales. El Comité considera que el aumento de los costes de la gestión de residuos de envases es inevitable, pero que debe mantenerse en proporciones razonables en relación con el beneficio medioambiental(5) que acarrean.

2.5. Por último, aunque la mayoría de los Estados miembros publican estadísticas e indicadores relativos a la valorización de los residuos de envases, a las cantidades de residuos de envases que se envían al vertedero o incinerados sin utilización de energía, así como a los costes asociados a los distintos sistemas establecidos para la valorización de los residuos de envases o la devolución de envases reutilizables, hay que reconocer que, en la mayoría de los casos, estos datos difícilmente pueden compararse o adicionarse, a pesar de las disposiciones aprobadas por la CE en materia de publicación de estadísticas. Esta situación es el resultado de las diferentes definiciones de los envases y residuos de envases, las definiciones relativas a los métodos de valorización o de cálculo de los indicadores de valorización de residuos de envases y a las posibles metodologías de estimación del coste. Este problema ha creado una cierta confusión que no facilita los debates sobre el problema del reciclado de residuos de envases.

3. Búsqueda de soluciones: puntos de partida y contexto

3.1. La aplicación de políticas medioambientales y la utilización de instrumentos económicos destinados a modificar el comportamiento de los agentes económicos, incluido el consumidor, hacia un mayor respeto del medio ambiente constituyen prácticas relativamente recientes. Sus efectos son a menudo difíciles de anticipar, en particular, en sectores muy innovadores como el de los envases, así como en campos poco conocidos, como lo eran hace unos años los sectores del tratamiento de residuos y del reciclado. Además del aumento del reciclado y de otras formas de valorización de los residuos de envases, la Directiva 94/62/CE ha acarreado numerosas consecuencias positivas:

- llevar el sector de los envases a introducir innovaciones técnicas, como la reducción del peso de los envases, la incorporación de materiales reciclados, etc.;

- contribuir a mejorar el conocimiento y la transparencia de los sectores del tratamiento de residuos y del reciclado (en términos de estadísticas, aspectos económicos y logísticos, etc.);

- producir una toma de conciencia por parte del ciudadano del impacto de los residuos (de envases) en el medio ambiente.

3.2. A la luz de estos nuevos conocimientos y la experiencia adquirida durante estos últimos años, resulta útil, o incluso necesario, adaptar la política que debe seguirse en cuanto a valorización de los residuos de envases, en función de las posibilidades y los errores constatados. En cuanto los partes implicadas se muestren dispuestas a entablar un debate sobre el futuro centrado en los objetivos que deben lograrse podrán definirse las correcciones necesarias(6).

3.3. No hay que olvidar que los envases no existen por sí mismos y que no deben aislarse del conjunto producto-envase que constituyen con su contenido y las distintas formas de consumo de dicho contenido. Los envases evolucionan constantemente en función de las necesidades de los numerosos agentes implicados que intervienen en las distintas fases de la cadena de producción, distribución y consumo de los productos. Contribuyen de manera esencial al nivel de calidad de vida del que gozamos hoy como consumidores. Las funciones que asumen son indispensables y múltiples: conservación, higiene, protección, seguridad, información, comodidad, etc.

3.4. El Comité reconoce que aún se deben tratar ciertos aspectos: por una parte, la evolución del estilo de vida contemporáneo y las prácticas de consumo y, por otra parte, una política medioambiental orientada hacia la prevención. El número de personas por hogar tiende a disminuir, lo que hace que las raciones de productos alimentarios sean más pequeñas y que se empleen aún más envases. El envejecimiento de la población hace necesaria una mayor comodidad de utilización, lo que a menudo implica envases cada vez más fáciles de usar. La práctica de una actividad profesional fuera de casa se extiende a la totalidad de la población -mujeres y hombres- lo que explica la demanda creciente de productos de consumo listos para el empleo cuyo acondicionamiento exige con frecuencia una mayor cantidad de envase. Los productores de envases deben hoy en día responder a un nuevo reto inducido por todas estas evoluciones sociológicas y mantener una actitud de protección del medio ambiente orientada hacia la prevención.

3.5. El impacto de los residuos de envases en el medio ambiente ha alcanzado unas proporciones tales que resulta imprescindible actuar. En este sentido, el objetivo medioambiental merece toda nuestra atención. El principio de desarrollo sostenible debe desempeñar un papel primordial en la búsqueda de soluciones al problema del reciclado de residuos de envases. Las soluciones deben favorecer un crecimiento económico respetuoso del entorno natural y humano de las generaciones presentes y futuras. Esto implica satisfacer, en términos de aceptabilidad y sostenibilidad, criterios económicos, medioambientales y sociales. Es importante no menospreciar la función de los envases en la protección de la salud humana.

3.6. Asimismo, es necesario recalcar la relevancia de la educación y la formación de los consumidores de hoy y mañana. El consumidor sólo podrá aportar una contribución positiva si es consciente de la importancia del problema medioambiental que representan los residuos de envases y si dispone de los medios que le permiten elegir con pleno conocimiento de causa.

3.7. El Comité destaca la necesidad de crear una política medioambiental capaz de garantizar a largo plazo, además de un elevado nivel de protección del medio ambiente, la viabilidad económica del sector del reciclado sin tener que recurrir a un sistema de apoyo financiero a los materiales reciclados de manera permanente. En efecto, en una perspectiva a largo plazo, es preciso tener en cuenta que los residuos de envases representan un yacimiento de materias o una fuente de energía que podría reemplazar más a menudo a algunos recursos naturales utilizados actualmente como materias primas o combustibles, y cuya competitividad estará garantizada a partir del momento en que el precio de estos recursos naturales internalice todos los costes medioambientales derivados de su uso.

4. Algunas soluciones posibles

4.1. Con el fin de solucionar de forma estructural el problema de la falta de salidas para los materiales de envase que provienen de la recogida selectiva y la clasificación, el Comité propone varias disposiciones complementarias mediante la elaboración de un programa de acciones orientado a fomentar el desarrollo de las salidas para los materiales reciclados (punto 4.3). Al mismo tiempo, hace hincapié en la necesidad de integrar los aspectos económicos en las políticas medioambientales de los Estados miembros en materia de residuos de envases y favorecer los enfoques que hagan posible un equilibrio óptimo entre economía y medio ambiente (punto 4.2).

4.2. Búsqueda de un equilibrio óptimo entre economía y medio ambiente en materia de gestión de envases y residuos de envases

4.2.1. En el marco de la aplicación de una política medioambiental basada en un sistema de internalización de los costes medioambientales y respetando el concepto de desarrollo sostenible, el Comité recuerda la utilidad de proceder a métodos de análisis destinados a determinar un equilibrio óptimo entre economía y medio ambiente(7). El recurso a análisis del tipo "coste-eficacia" permite determinar una combinación de tecnologías y métodos de gestión (prevención, reutilización, reciclado y valorización energética) que reducirían al máximo los daños relacionados con la utilización de envases y la gestión de residuos de envases, con un coste mínimo.

4.2.2. La utilización de análisis "coste-eficacia" permitiría a los Estados miembros proceder de una forma más adecuada a la evaluación y elección de los métodos que deseen poner en práctica para prevenir y reducir la cantidad de residuos de envases a fin de cumplir el objetivo establecido por toda nueva directiva. La combinación adecuada de las tecnologías y los métodos, en términos de "coste-eficacia", depende esencialmente de los factores siguientes:

- las contingencias locales propias de cada Estado, región o incluso municipio (4.2.2.1);

- las fluctuaciones coyunturales (4.2.2.2);

- el hecho de que, para cada material de envase, exista un método de valorización, en función de sus características técnicas y de las tecnologías del momento (4.2.2.3).

4.2.2.1. Cada Estado miembro, cada región, o incluso cada localidad, posee ciertas características -geográficas, demográficas, en cuanto a tradiciones de consumo, actividad turística, necesidad de materias primas (secundarias) y combustibles, etc.- que hacen que algunos métodos de valorización resulten más interesantes que otros, desde el punto de vista tecnológico, ecológico y económico: es importante favorecerlos, en cumplimiento de las normas medioambientales existentes, y no adoptar métodos uniformes que no permitan sacar partido de las oportunidades que se manifiestan localmente. Esta toma de responsabilidad local debe hacerse en total transparencia para todas las partes interesadas: consumidores, distribuidores, productores y recuperadores. En virtud de esta apreciación, resultaría oportuno aplicar el principio de subsidiariedad en lo que concierne a la elección de los métodos que compondrían la combinación adecuada, con el fin de lograr los objetivos de valorización de los residuos de envase.

4.2.2.2. En función de las fluctuaciones coyunturales de los valores de recuperación, podrá justificarse el cambio temporal de método de valorización para un material -en cumplimiento de las normas medioambientales vigentes-, con el fin de descongestionar el mercado y evitar fluctuaciones demasiado violentas de los valores de recuperación.

4.2.2.3. Desde el punto de vista técnico, para cada material de envase, existe un método de valorización preferencial según el estado de las tecnologías del momento. En este sentido, conviene diferenciar claramente los materiales de origen no orgánico (mineral) y los de origen orgánico. Los materiales no orgánicos son el vidrio, el acero y el aluminio. Sus características fisicoquímicas permiten que se reciclen casi indefinidamente, sin pérdida de materia y sin riesgo sanitario. No es el caso de los materiales de origen orgánico, ya estén compuestos principalmente de celulosa -como el papel y el cartón- o de sustancias sintéticas, como los plásticos, la mayoría de los cuales provienen de hidrocarburos. En efecto, con las técnicas actuales, estos materiales se pueden reciclar hasta cierto límite: se degradan a lo largo de los reciclados sucesivos y la utilización de los materiales obtenidos pueden representar un riesgo para la salud. Sin embargo, poseen un poder calorífico muy elevado, en especial, los plásticos derivados de hidrocarburos(8), para los que la valorización energética constituye una alternativa al reciclado que también deberá fomentarse, al mismo nivel que otros métodos de valorización como el compostaje o la biometanización que son adecuados para papeles, cartones y ciertos tipos de plásticos.

4.3. Programa de acciones orientado a fomentar el desarrollo de las salidas para materiales reciclados obtenidos a partir de residuos de envases

4.3.1. El Comité propone que se establezca un programa de acciones, como prueba de sus voluntad de apoyar y fomentar el reciclado de residuos de envases, desde una perspectiva participativa, que integre a todos los agentes de la cadena de producción, utilización y eliminación de envases, pero que tenga en cuenta al mismo tiempo las limitaciones económicas a las que están sometidos. Dicho programa de acciones comprende las siguientes líneas:

- incremento del apoyo a la investigación, la innovación y el desarrollo de nuevas aplicaciones en materia de valorización de residuos de envases (4.3.2);

- identificación y desarrollo de nuevos mercados para los materiales reciclados (4.3.3);

- creación de normas CEN para los materiales reciclados (4.3.4);

- incremento de la responsabilización por parte de los distintos sectores de materiales de envase;

- desarrollo de un debate constructivo con los consumidores-ciudadanos (4.3.6);

- un perfeccionamiento constante del sistema de control estadístico de la UE (4.3.7).

Tanto a nivel de las empresas implicadas en el problema de los envases de los bienes de consumo como a nivel de los consumidores-ciudadanos, el Comité considera que es preferible fomentar las medidas activas (reducción de impuestos, sistemas de recompensa para los consumidores, etc.) frente a las coercitivas o represivas.

4.3.2. Incremento del apoyo a la investigación, la innovación y el desarrollo de nuevas aplicaciones en materia de valorización de residuos de envases

4.3.2.1. Se debe perfeccionar el proceso del envasado en su conjunto: desde la concepción del envase hasta la valorización del residuo de envase. Sería conveniente asociar a todos los agentes implicados, en particular, las universidades y las asociaciones, con el fin de plasmar las ideas y aspiraciones en acciones y, llegado el caso, obtener las modificaciones de comportamiento deseables y adecuadas. Desde el punto de vista socioeconómico, la creación de nuevas aplicaciones puede generar puestos de empleo nuevos que aportarían un auténtico valor añadido y contribuirían al desarrollo económico de la Unión Europea.

4.3.2.2. Por lo tanto, el Comité propone que todos los avances técnicos en materia de envases y materiales de envase incluyan una evaluación cuantitativa y cualitativa de su impacto medioambiental y que se tomen todas las medidas necesarias para asegurar que su eliminación final no presente ningún peligro para el ser humano ni en la actualidad ni en el futuro.

4.3.3. Identificación y desarrollo de nuevos mercados para los materiales reciclados

4.3.3.1. El Comité considera que se debe aplicar una política proactiva con el fin de identificar y desarrollar nuevos mercados para los materiales reciclados. Propone diversos ejes de intervención:

- financiación de proyectos orientados a desarrollar aplicaciones industriales que constituyan salidas para los materiales reciclados en el marco de los programas de desarrollo fomentados por la Unión Europea, tanto en el campo de la investigación (V Programa Marco) como en el de las nuevas aplicaciones;

- revisión de criterios normativos injustificados que representen un obstáculo para el empleo de productos fabricados a partir de materiales reciclados. El Comité juzga conveniente que se elabore, en todos los Estados miembros, un inventario de los productos para los cuales existen distintos criterios(9) de tipo normativo, en cuanto a la incorporación de materiales reciclados, que constituyen un obstáculo que no está justificado por razones de seguridad o higiene. A continuación, partiendo de este inventario, será posible cuantificar las posibles salidas para los materiales reciclados y ponerse en contacto con las autoridades normativas competentes con el fin de obtener las revisiones que procedan;

- utilización de productos y envases fabricados a partir de materiales reciclados por parte de todas las instituciones públicas que actúan a nivel local, nacional o comunitario, junto con la publicación de un permiso que expedirá un organismo competente.

4.3.4. Creación de normas CEN para los materiales reciclados

4.3.4.1. El Comité insiste en la necesidad de disponer de normas emitidas por el CEN con el fin de asegurar la calidad constante de los productos compuestos por materiales derivados de un proceso de reciclado.

4.3.5. Responsabilización por parte de los distintos segmentos de materiales de envase

4.3.5.1. El término "segmento" agrupa, en este contexto, a los productores de materias primas, los fabricantes de materiales de envase y envases, sus usuarios, así como a las empresas de reciclado y a los intermediarios. Respecto a las disposiciones ya mencionadas, el Comité defiende además que se debería atribuir a cada segmento de material implicado una serie de responsabilidades, en materia de envases, en función del ciclo de vida del envase(10) y desde un enfoque global que contemple los aspectos económicos, medioambientales y sanitarios. De ese modo, correspondería a cada segmento, según las especificidades sectoriales y las posibilidades tecnológicas, ecológicas y económicas, introducir métodos de prevención y valorización activos y adecuados para alcanzar los objetivos fijados en la Directiva y evitar así los bloqueos que sufren, en ciertos momentos difíciles, los entes locales y regionales y las organizaciones que han instaurado sistemas de recogida selectiva y clasificación.

4.3.6. Desarrollo de un debate constructivo con los consumidores-ciudadanos

4.3.6.1. Entre las disposiciones que deben introducirse, hay una que completa necesariamente todas las mencionadas: el debate constructivo con los consumidores-ciudadanos, ya que éstos comparten la grave responsabilidad de tomar hoy las decisiones de las que las generaciones futuras se beneficiarán. Para poder elegir con pleno conocimiento de causa, conviene estar objetivamente informado de todas las opciones posibles en materia de gestión de envases: prevención, reutilización, reciclado y valorización energética, así como de los costes de cada método. Con este fin, es preciso aplicar un sistema de educación continua, que se inicie en la infancia y se prolongue durante la edad adulta, que implique al ciudadano lo antes posible y a lo largo de toda su vida. El mundo industrial, las autoridades públicas y los medios de comunicación tienen que desempeñar aún una gran labor en este ámbito. Si bien es cierto que el problema de los envases y sus residuos no resulta fácil de explicar, los consumidores-ciudadanos reciben demasiados mensajes contradictorios y no tienen la impresión de que se les escuche lo suficiente cuando se expresan sobre el tema de los envases, que, por otra parte, consideran a menudo superfluos y, en ocasiones, engañosos. Sólo a través de un debate constructivo se conseguirá elaborar soluciones creativas, capaces de responder a sus aspiraciones medioambientales en aumento. Una vez más, la transparencia es una condición esencial para la eficacia de este debate, transparencia en cuanto al precio que deberá pagarse, a los componentes del coste y los mecanismos del mercado, transparencia en lo relativo a los daños medioambientales (consumo de recursos naturales, contaminación del suelo, el aire y el agua), incluyendo los riesgos para la salud.

4.3.7. Perfeccionamiento constante del sistema de control estadístico de la UE

4.3.7.1. Con el fin de mejorar la calidad y la comparabilidad de las estadísticas publicadas por los Estados miembros, el Comité aconseja que se indiquen los métodos de cálculo empleados o, si es necesario, que se definan métodos nuevos y que se elabore una base de datos que recoja también los aspectos socioeconómicos relacionados con la valorización de los residuos de envases. Por otra parte, el Comité anima a recurrir a herramientas de análisis como el análisis del ciclo de vida de los envases, unido al análisis de la cadena de valor de los distintos métodos de valorización, que permitirían estimar el valor relativo(11) de las diversas estrategias de gestión de residuos de envases adoptadas por los Estados miembros, tanto desde el punto de vista económico como desde una perspectiva medioambiental. En todos estos campos, la Agencia Europea del Medio Ambiente puede desempeñar una función muy útil. Por otra parte, ante la falta de uniformización de la interpretación de las definiciones de un Estado a otro, el Comité sugiere que es mejor no limitarse a las comparaciones entre Estados miembros, sino medir los progresos realizados individualmente en base al análisis de la evolución en el tiempo de los resultados de sus políticas en materia de residuos de envases.

5. Conclusiones

5.1. Vistos los resultados positivos de la aplicación de la Directiva 94/62/CE, el Comité considera necesario seguir integrando en la legislación europea una política proactiva en materia de reciclado de residuos de envases y que se fijen objetivos ambiciosos en materia de gestión para cada categoría de material de envase sin excepción. Se trata incluso de un imperativo que viene dado por la situación específica de la Unión Europea, densamente poblada -lo que hace que las actitudes del tipo "sí, pero no aquí" (not in my backyard) sean un obstáculo inevitable- y especialmente pobre en materias primas y combustibles. Al mismo tiempo, el Comité recuerda que el concepto de desarrollo sostenible lleva a la adopción de enfoques de política medioambiental cuyo objetivo es alcanzar un equilibrio óptimo entre economía y medio ambiente. Siempre y cuando se cumplan los objetivos que establezca toda nueva directiva, el Comité propone que los Estados miembros gocen de una cierta flexibilidad a la hora de elegir los métodos (prevención, reutilización o valorización energética), que les permitan obtener, con el menor coste, el objetivo de prevención y reducción del efecto nocivo de los envases y residuos de envases en el medio ambiente, en el cumplimiento de las normas medioambientales en vigor que deben constituir la pauta común.

5.2. El Comité insiste en la necesidad de sensibilizar a los consumidores-ciudadanos acerca del problema de los residuos de envases y de proporcionarles una formación, desde la infancia, para que adopten comportamientos que contribuyan a una protección del medio ambiente. Asimismo, señala la necesidad de que se entable un auténtico diálogo entre la industria, las autoridades institucionales, los medios de comunicación y los consumidores-ciudadanos, a través de asociaciones, con la intención de cooperar y compartir las responsabilidades hacia el medio ambiente y las generaciones futuras.

5.3. Consciente de las dificultades que obstaculizan actualmente la valorización y, más concretamente, el reciclado de residuos de envases, el Comité considera que es preciso adoptar una política proactiva desde una perspectiva participativa, que integre a todos los agentes de la cadena de producción, utilización y eliminación de envases, pero que tenga en cuenta al mismo tiempo las limitaciones económicas a las que están sometidos. De este modo, propone que se elabore un programa de acciones destinado a crear salidas para los productos reciclados, que comprenda las siguientes líneas:

- incremento del apoyo a la investigación, la innovación y el desarrollo de nuevas aplicaciones en materia de valorización de residuos de envases;

- identificación y desarrollo de nuevos mercados para los materiales reciclados;

- creación de normas CE para los materiales reciclados;

- incremento de la responsabilización por parte de los distintos sectores de materiales de envase;

- desarrollo de un debate constructivo con los consumidores-ciudadanos;

- un perfeccionamiento constante del sistema de control estadístico de la UE.

5.4. El Comité expresa, a través de todas las disposiciones aquí propuestas, su voluntad de que la política medioambiental relativa a los envases y residuos de envases evolucione, desde una perspectiva ambiciosa y activa de prevención y valorización de residuos de envases, conforme al concepto de desarrollo sostenible, y que busque, en mayor medida, la colaboración de todos los agentes interesados.

Bruselas, el 8 de diciembre de 1999.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) Nos remitimos asimismo al dictamen del CES, con fecha del 24 de marzo de 1993, sobre la "Propuesta de Directiva del Consejo relativa a envases y residuos de envases", que contribuyó en gran medida a elaborar la versión actual de la Directiva.

(2) Incluyendo los envases primarios, secundarios y terciarios de estos bienes de consumo, en la medida en que cumplen funciones complementarias y que, en términos de prevención, se suele considerar que estos tres tipos de envases forman un conjunto. Por ejemplo, un aumento del peso del envase primario unido a una reducción del peso del envase secundario puede llevar a un disminución del peso del conjunto.

(3) Algunos de los cuales son: poderes públicos, ciudadanos, autoridades locales, fabricantes de materiales de envases y envases, fabricantes y distribuidores de bienes de consumo y operadores activos en la recogida, clasificación y reciclado de residuos.

(4) Las retenciones del tipo del "punto verde" derivan de un sistema de financiación cuyo objetivo es incluir en el precio del producto envasado que se vende al consumidor una tasa abonada previamente por el fabricante del producto o el responsable de su puesta en circulación. Ejemplos de sistemas del "punto verde": DSD (Alemania), Eco Emballages (Francia) y FOST Plus (Bélgica).

(5) Entendiéndose por beneficio medioambiental las ventajas obtenidas con la reducción de la contaminación o los daños que derivan en realidad de la ausencia de una gestión medioambiental.

(6) Por otra parte, conviene señalar también que aunque todas las actividades relacionadas con el reciclado, según la opinión general, resultan más favorables para el medio ambiente que otros métodos de valorización, aún no existe un método de comprobación aceptado por todos que permita aportar la prueba definitiva.

(7) Respecto al análisis "coste-beneficio", el análisis "coste-eficacia" es un método más reciente, que presenta la ventaja de no reflejar el recuento de los daños medioambientales ni su expresión en términos monetarios, que constituyen etapas del análisis "coste-beneficio" cuyos resultados son inciertos.

(8) Efectivamente, este método se adapta perfectamente al ciclo de vida de los plásticos: la mayoría provienen de un combustible (el petróleo), a continuación, se transforman en material de envase y, en la última fase, pueden volver fácilmente a su estado inicial de combustible. La valorización de energía de los residuos de envases de plástico permite ahorrar recursos naturales no renovables y, al mismo tiempo, aprovechar las amplias posibilidades de desarrollo y las ventajas que ofrecen al consumidor los envases de plástico, siempre y cuando el proceso en su totalidad se desarrolle sin dañar el medio ambiente, lo que implica que se respeten las normas medioambientales adecuadas.

(9) Se han abandonado varios métodos de reciclado innovadores debido a la falta de salidas para los productos que se obtenían, principalmente, por razones de incumplimiento de las normas, impuestas a menudo por el uso, que recoge el pliego de condiciones y no siempre están basadas en criterios de seguridad o higiene.

(10) Desde la elección de los materiales hasta la búsqueda de los métodos que permitan evitar que el envase se transforme en residuo.

(11) Por tanto, será posible proceder a un auténtico ejercicio de "evaluación comparativa" (benchmarking) e identificar los "inductores de costes" (cost drivers) y las "mejores prácticas" (best practices).