Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión - Una estrategia concertada para modernizar la protección social"

(2000/C 117/07)

El 26 de julio de 1999, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la comunicación mencionada.

La Sección de Empleo, Asuntos Sociales y Ciudadanía, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 8 de febrero de 2000 (ponente: Sra. Cassina; coponente: Sr. Vaucoret).

En su 370o Pleno de los días 1 y 2 de marzo de 2000 (sesión del 1 de marzo de 2000), el Comité Económico y Social ha aprobado por 94 votos a favor, 3 en contra y 4 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. Desde hace algunos años se está manteniendo un amplio debate sobre la protección social en la UE, que se inició con la propuesta y adopción -en el marco de la aplicación de la "Carta de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores"- de dos recomendaciones sobre

- "Criterios comunes relativos a recursos y prestaciones suficientes en los sistemas de protección social"(1)

- "Convergencia de los objetivos y de las políticas de protección social"(2)

1.2. Estas recomendaciones tenían por objeto impulsar una cierta convergencia entre los sistemas de protección social de los Estados miembros, reafirmando algunos derechos básicos, con un doble objetivo: garantizar el cumplimiento de un mínimo de normas sociales comunes y crear un contexto de bienestar en el que no existan disparidades que puedan producir desequilibrios en las dinámicas de mercado. Con estas dos disposiciones se inició (hasta la fecha no ha habido otras) la elaboración de normas europeas en este ámbito.

1.3. En 1995, la Comisión publicó una Comunicación sobre "El futuro de la protección social: marco para un debate europeo"(3). El objetivo del documento era actualizar el debate en un contexto caracterizado, por una parte, por el proceso de integración económica y monetaria en curso y, por otra, por la persistencia de un elevado índice de desempleo. La evolución demográfica en los países de la UE se presentaba como marco de referencia necesario, aunque las actuales tendencias demográficas (disminución de los nacimientos y envejecimiento de la población) y, sobre todo, la perspectiva de que la generación del "baby boom" (que surgió hace algo más de tres décadas) alcance la jubilación en los próximos 20 o 30 años, tendrían que haberse integrado hace tiempo en las consideraciones sobre este asunto.

1.3.1. El peso específico de las políticas de convergencia y de estabilidad macroeconómica y monetaria respecto del conjunto de las políticas sociales, demográficas y laborales es cada vez más notorio. Se trata, sobre todo, de la exigencia, insoslayable, de garantizar el equilibrio de los presupuestos públicos e instar a los gobiernos de los países miembros a que adecuen sus sistemas de seguridad social: si se analizan las reformas llevadas a cabo(4), se observa que no siempre se ha tenido en cuenta el conjunto de los problemas, lo que, en ocasiones, ha traído consigo resultados incoherentes y, en ciertos casos, perjudiciales para algunos sectores sociales.

1.3.2. El esfuerzo que la Comisión llevó a cabo con el documento citado fue el de considerar el conjunto de los parámetros de referencia, en particular la relación entre seguridad social como sistema universal de garantía y medidas activas para promover el empleo en la UE.

1.4. Al cabo de poco más de un año, con la Comunicación "Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea"(5), la Comisión alimentó nuevamente el debate a raíz de las reacciones de los Estados al texto de 1995 y procuró ahondar en algunas cuestiones entre las que cabe citar: un estudio sobre los costes y los efectos de la protección social, un libro verde sobre los sistemas complementarios de pensión, un análisis de las medidas tomadas para reducir la presión fiscal sobre el trabajo, un estudio sobre la prevención en materia de salud y la actualización de los reglamentos relativos a la coordinación de los regímenes de pensión para los trabajadores migrantes. La Comisión invitó a los interlocutores sociales a que aportaran su contribución al debate y solicitó a los Estados y a las instituciones comunitarias que entablasen un diálogo permanente sobre las estrategias de modernización de los sistemas de protección social.

1.5. El CES se ha pronunciado sobre las propuestas y co7municaciones señaladas supra, pero ha desarrollado también sus propias reflexiones en algunos dictámenes de iniciativa a cuyos textos cabe remitirse(6).

2. "Una estrategia concertada para modernizar la protección social"

2.1. Como indica el título, la Comunicación pretende definir el conjunto de objetivos e instrumentos para construir una estrategia concertada de modernización de los sistemas de seguridad social habida cuenta del marco ya consolidado que incluye a la vez el respeto del pacto de estabilidad y crecimiento, la búsqueda de sistemas de protección social que sean más favorables al empleo y la confirmación de la protección social como valor común importante de la UE en el contexto de la ampliación.

2.2. El Consejo aprobó las conclusiones relativas a la propuesta de la Comisión el 29 de noviembre de 1999, con una diligencia fuera de lo común, antes de que el Parlamento Europeo y el propio CES hubieran tenido tiempo de pronunciarse al respecto. Sin embargo, esta decisión puede ser el origen de un proceso importante y con muchas posibilidades, por lo que las modalidades y procedimientos que se establezcan para gestionarlo interesarán especialmente a los interlocutores sociales. Por lo tanto, el CES emitirá su dictamen de todas formas concentrándose, sobre todo, en los aspectos metodológicos que pueden garantizar una aplicación equitativa y eficaz de dicha decisión.

2.3. Los objetivos que la Comisión propone como marco de referencia para modernizar la protección social son:

- hacer que trabajar sea rentable y garantizar unos ingresos seguros;

- conseguir pensiones seguras y sistemas de pensiones viables;

- promover la inclusión social, y

- garantizar una atención sanitaria viable y de alta calidad.

La Comisión destaca, asimismo, que la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres debe ser una constante en la consecución de los cuatro objetivos.

2.4. La consecución de estos objetivos se apoyará en mecanismos "perfeccionados" de intercambio de información y "supervisión de los acontecimientos en la política correspondiente"; los Estados miembros designarán "funcionarios de alto nivel para desempeñar labores de contacto en este proceso". La Comisión invita a los Estados a definir detalladamente esta estrategia y se compromete a publicar un informe anual renovado sobre la protección social.

3. Observaciones

3.1. El empeño de la Comisión en promover el debate sobre estos asuntos, y la idea de que la modernización de la protección social esté vinculada a una concertación entre todas las partes interesadas son meritorios. El Comité considera positivas tanto la Comunicación de la Comisión como las conclusiones de 29 de noviembre de 1999 del Consejo, sin perjuicio de los comentarios y observaciones que se exponen a continuación.

3.2. Contexto

3.2.1. El Comité, tras recordar que la Comunicación analizada tiene importantes precedentes -desde la Recomendación del Consejo de 1992 hasta las Comunicaciones de la Comisión de 1995 y 1997-, insiste en la necesidad de ser coherentes con los objetivos que se han ido logrando de forma progresiva y destaca que toda modernización de los sistemas de protección social también deberá implicar su mejora. Los cuatro objetivos (así como el principio de integración de la igualdad de oportunidades "mainstreaming") recogidos en la Comunicación deben considerarse como un todo de valor homogéneo que tienen que perseguirse al unísono. Dado que los sistemas de protección social eficaces y de calidad son parte integrante del modelo de desarrollo económico y social europeo, su finalidad social debe ser objeto de una atención igual a la que se presta a su viabilidad económica. En otras palabras, debe quedar claro que las inversiones en salud, condiciones de vida y lucha contra la pobreza y la exclusión, con medidas activas para integrar a las personas en el mercado laboral, son de por sí inversiones productivas porque enriquecen a la sociedad y contribuyen a su desarrollo. Es en este sentido que debe interpretarse la afirmación según la cual "la protección social es un factor de producción".

Desde siempre, los sistema de protección social han permitido al modelo social europeo ser eficaz y constituir un elemento cualitativo esencial de la competitividad de todo el sistema económico. Por consiguiente, la modernización y mejora de estos sistemas deberán permitir mantener y mejorar esta relación recíprocamente positiva entre modelo social y sistema económico.

3.2.2. El aumento de las oportunidades de trabajo y una participación más amplia en el mercado laboral constituyen la premisa indispensable para poder afrontar una modernización de la protección social que no se limite a las compatibilidades macroeconómicas y presupuestarias. La realización del mercado único y la construcción de la Unión Económica y Monetaria han creado lo que deberían ser las condiciones óptimas para un crecimiento sostenido y generador de empleo. Hace unos meses el Comité señalaba que el crecimiento es todavía insuficiente, las inversiones productivas siguen siendo bastante inadecuadas(7) y la demanda interna no se reactiva. Parecen haber mejorado recientemente los resultados y las perspectivas económicas, pero sigue siendo necesario que, junto a medidas estructurales que estimulen la participación en el trabajo, y junto al desarrollo de sistemas de protección social más orientados al empleo y a políticas activas de reinserción, se tomen medidas firmes de apoyo al crecimiento y a las inversiones que amplíen la base productiva y laboral, aumenten la productividad del trabajo y eviten que se penalice el consumo familiar.

3.2.3. La función redistributiva de los sistemas de protección social es esencial y debe protegerse, orientarse y tener como objetivo permanente la cohesión social y la superación de toda forma de marginación y exclusión. Un reciente estudio de EUROSTAT(8) muestra que el porcentaje de personas por debajo del umbral de la pobreza disminuye significativamente gracias a las transferencias sociales (excluidas las pensiones). No obstante, esta disminución no es homogénea en los quince Estados miembros ni tampoco dentro de ellos. Por consiguiente, si bien cabe compartir con la Comisión la idea de que una mayor interdependencia de las economías de los países miembros conlleva que la protección social sea cada vez más un problema de interés común, en las soluciones concertadas que se busquen habrá que tener debidamente en cuenta las diferencias puestas de manifiesto en dicho estudio, lo que obligará a prestar especial atención cuando se apliquen las demás políticas comunes, sobre todo las relativas a las intervenciones de los Fondos Estructurales. La propia Comisión señala que los actuales cambios económicos tendrán efectos redistributivos no uniformes, lo que podría dar lugar a que nuevas categorías de personas se encontraran en situación de riesgo (por ejemplo, los trabajadores con contratos de duración determinada o vía empresas de trabajo temporal que pasarán por períodos sin actividad laboral ni ingresos; las mujeres; los trabajadores poco cualificados y de más edad; las familias monoparentales, las familias con una sola renta y los discapacitados). Por consiguiente, las orientaciones y decisiones de modernización deberán tener en cuenta las condiciones nacionales y regionales específicas, adecuándose a ellas, pero, sobre todo, debería basarse en previsiones claras de los efectos sociales inducidos por la evolución de la economía, concediendo prioridad siempre al apoyo y defensa de las categorías más frágiles.

3.2.4. En las líneas directrices de 1999 para el empleo, el Consejo insiste en la necesidad de reducir los gastos relativos a la contratación de jóvenes y de animar a los trabajadores veteranos a permanecer en activo para contribuir y garantizar la viabilidad de los sistemas de protección social. Este enfoque es, en general, plenamente aceptable. El mantenimiento en activo de los trabajadores veteranos puede ser compatible con la contratación de jóvenes y su empleabilidad, siempre que se realice en un marco de fomento de la calidad y productividad del trabajo para ambas categorías de personas. El CES señala que varios países cuentan con acuerdos negociados por los interlocutores sociales o con disposiciones legales que determinan las condiciones para acceder a la jubilación anticipada. Al margen de estas disposiciones, en algunas ocasiones, el recurso a las jubilaciones anticipadas resulta una práctica abusiva o incluso negativa, sobre todo cuando se aplica en empresas o sectores que presentan un buen balance y que quieren racionalizar su producción o se fusionan o, simplemente, quieren mejorar sus resultados (el abuso del instrumento de la jubilación anticipada no deja de ser perjudicial por el hecho de ser negociado entre los interlocutores sociales dentro de la empresa). Ya sea por motivos sociales o económicos, sería conveniente sustituir las jubilaciones anticipadas por políticas de jubilación flexibles, así como fomentar en el momento adecuado, mediante la formación continua a lo largo de toda la vida, el reciclaje y la determinación de nuevas formas de actividad. Los trabajadores que hayan realizado durante un cierto tiempo trabajos especialmente agotadores deben ser objeto de una atención especial.

3.2.5. Muchos Estados miembros están aumentando la edad de jubilación, pero este procedimiento no puede constituir una tendencia llevada hasta el infinito. En la Comunicación de 1997, un gráfico indicaba los aumentos de productividad del trabajo necesarios para mantener la viabilidad financiera de los sistemas públicos de protección social en las próximas décadas de acuerdo con la estructura actual de los regímenes de protección social (sin las adaptaciones que puedan realizarse en el futuro), pero incluido el envejecimiento de la población: se deducía que la productividad anual del factor trabajo debía pasar del actual 0,2 (aproximado) a algo más del 0,7 en el año 2025. Una progresión tal parece posible si se presta la debida atención (y de manera simultánea) a la investigación, el desarrollo tecnológico y la formación a lo largo de toda la vida. Ello presupone una concertación permanente entre los actores sociales para asignar y garantizar a largo plazo los recursos necesarios para estas inversiones.

3.2.6. Los sistemas de protección social y su financiación varían mucho de un Estado miembro a otro. La Comisión pide en las directrices para el empleo (directriz 14) que se establezca el objetivo de reducir progresivamente la presión fiscal sobre el trabajo y los costes no salariales del trabajo sin poner en entredicho el saneamiento de la hacienda pública ni el equilibrio financiero de los regímenes de protección social. A corto plazo, no es posible encontrar una solución de aceptación generalizada que tenga en cuenta esta directriz. El recurso a la fiscalidad general para compensar la reducción de la presión fiscal sobre el trabajo (especialmente sobre el trabajo poco cualificado) choca con la falta de armonización fiscal entre los Estados miembros, cuyos sistemas tienden a reducir los impuestos que gravan, sobre todo, los factores distintos del trabajo, con el fin de mantener la competitividad y la capacidad de atraer inversiones del propio sistema-país. Asimismo, los factores demográficos, económicos y sociales desempeñan un importante papel en la determinación de los equilibrios presupuestarios de los sistemas de protección social a largo plazo. Por lo tanto, cada país deberá por el momento continuar buscando su punto de equilibrio específico apoyándose en el consenso de los agentes interesados y teniendo siempre presente la obligación de proteger a los más desfavorecidos.

3.2.7. Asimismo, en relación con el gasto en sanidad y la exigencia de ofrecer prestaciones de gran calidad, los Estados miembros deberán seguir garantizando a todos los ciudadanos el acceso a dichas prestaciones y, además, esforzarse por ofrecer a todos la posibilidad de acceder a tratamientos que respondan a sus necesidades específicas. A este respecto, pueden resultar esenciales en todos los Estados miembros el desarrollo de las mutuas y la oferta universal de medios de prevención.

3.2.8. En la Comunicación objeto de examen parece más bien somero el análisis de la relación entre la estrategia concertada de modernización de la protección social y la ampliación: es indispensable que la Comisión difunda en breve plazo el estudio en profundidad y actualizado que se está elaborando sobre la realidad y las tendencias de la protección social en los países candidatos. El hecho de asumir simplemente que dichos países tendrán que "trabajar en la creación de sistemas de protección social eficaces y viables" resulta demasiado expeditivo. Sería preciso que los criterios de convergencia con los países candidatos fueran definidos de manera clara y bien fundada y que, como parte de la estrategia concertada (que también deberá incluir en los países candidatos a los interlocutores sociales), se estableciera que las ayudas a la adhesión se utilizan también para la creación de condiciones que favorezcan el desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de protección social de los futuros países miembros. Esto resulta indispensable por muchos motivos, como la necesidad de afrontar un agravamiento del desempleo de las mujeres, jóvenes y cuadros muy cualificados; se trata de un fenómeno nuevo en países que, hasta hace una década, tenían una alta tasa de ocupación de estas categorías (superior a la de los Estados miembros más virtuosos). El fomento del modelo social europeo en los países candidatos requiere una atención específica y necesariamente diversificada a las dificultades en su estructura social, aun teniendo presente que los aspectos relativos a la estructura y financiación de los sistema de protección social no forman parte del acervo comunitario. La propuesta de asociar a los países candidatos a la estrategia concertada es interesante y se acoge favorablemente, pero debe ponerse en práctica sin demora para que las negociaciones de adhesión, más centradas en preocupaciones de carácter económico y monetario en relación con la adecuación al acervo comunitario, no acarreen nuevos desequilibrios y dificultades en los sistemas de bienestar de los países candidatos.

3.2.9. La situación demográfica en la UE y sus tendencias son objeto, desde hace algunos años, de amplios informes de la Comisión. El CES está elaborando un documento informativo sobre este importante asunto, que, por consiguiente, sólo se abordará brevemente en el presente dictamen desde el punto de vista de la protección social. No obstante, se tiene la impresión de que en la Comunicación de la Comisión objeto de examen se recurre al análisis demográfico principalmente para resaltar la exigencia de garantizar la viabilidad financiera de los sistemas públicos de bienestar. El argumento, amplio y complejo, requiere un debate profundo cuyas conclusiones no pueden anticiparse. Sin embargo, parece que el problema reside en que gran parte de los Estados miembros tienen una tendencia negativa de desarrollo demográfico, lo que provocará con el tiempo una disminución de la población europea.

3.2.9.1. La tendencia actual a la reducción de la tasa de natalidad, además de responder en muchos casos a una decisión voluntaria de limitar el número de hijos, también parece tener como causa una serie de problemas derivados del funcionamiento y de las prestaciones de la protección social. Estos problemas se presentan de diversas formas en los distintos países, pero son comunes a muchos Estados miembros. Las causas que reducen la voluntad de procrear y educar a los hijos, por citar sólo algunas, tienen que ver con el alto nivel de desempleo, la falta o insuficiencia de una política familiar adecuada que facilite infraestructuras de buena calidad para atender a los hijos, de una seguridad salarial y de empleo para los progenitores que se acojan a un permiso laboral, y de otros instrumentos para conciliar vida familiar y laboral, la escasa capacidad para incluir las transformaciones producidas en la estructura familiar y aceptar el principio de integración de la igualdad de oportunidades ("mainstreaming") en las políticas nacionales, la inseguridad generada por una serie de rápidas transformaciones sociales, productivas y de comportamiento a las que la población europea todavía no se ha adaptado en su totalidad.

3.2.9.2. Muchos estudiosos auguran que, dentro de unas décadas, la UE podría tener que afrontar una situación de escasez de mano de obra y que, por consiguiente, se vería obligada a "importarla" de terceros países, lo que sería beneficioso para la financiación de los sistemas de protección social debido a la capacidad contributiva de dichos trabajadores. No obstante, esta hipótesis requiere análisis más profundos, sin caer en un debate abstracto sobre si la inmigración puede o debe transformar las características actuales de la UE. En cambio, en el marco de la modernización de los sistemas de protección social, será conveniente estudiar las posibilidades de lograr que los sistemas actuales sean más abiertos y estén más preparados para resolver los problemas derivados de la acogida e integración de los futuros inmigrantes.

3.3. Los instrumentos

3.3.1. La Comisión cita una Resolución del Parlamento Europeo de marzo de 1999, en la que se reclamaba la puesta en marcha de "un proceso de conciliación voluntaria de los objetivos y políticas en materia de protección social a semejanza de la estrategia europea de empleo". Elaborar "una visión política común de esta realidad (de la protección social, n.d.l.t.) en la Unión Europea", tal como propone la Comisión, es un objetivo nada irrelevante cuyo logro requiere operaciones complejas en las que debe participar toda la sociedad. Por consiguiente, los instrumentos que se requieren deben ser eficaces y garantizar que el proceso sea verdaderamente democrático, es decir, participativo.

3.3.2. La responsabilidad de modernizar los distintos sistemas de protección social compete ante todo a los Estados miembros. Por lo tanto, no cabe ninguna duda de que la estrategia de modernización de la protección social no puede basarse en actos legislativos vinculantes que no sean plenamente compartidos por los Estados miembros y, sobre todo, por los interlocutores sociales; de hecho, estos últimos deberán participar intensamente en la estrategia de modernización a nivel europeo y nacional. Sin ánimo de menoscabar un eventual desarrollo del proceso concertado de modernización que asuma alguna de las características del proceso de Luxemburgo, el Comité considera que la definición de objetivos cuantitativos es prematura e insiste en la necesidad de que la estructura de modernización cuente con sólidas bases cualitativas y metodológicas, creando las condiciones ideales para lograr un consenso sólido y resistente entre todos los interlocutores sociales e institucionales a todos los niveles.

3.3.3. Los actuales sistemas de bienestar nacieron a través de acuerdos entre los interlocutores sociales y los Estados que casi siempre surgieron tras períodos difíciles de negociación y, con frecuencia, también de lucha. La modernización de estos sistemas, en el marco de una estrategia concertada, no puede eludir la participación activa y responsable de todas las partes interesadas. Es cierto que la Comisión invita a los interlocutores sociales a participar en dicho proceso a través del Comité del diálogo social, pero debería especificar mejor cuáles son su papel y sus facultades. En concreto, el diálogo social europeo deberá poder analizar y valorar en detalle la evolución en muchos Estados miembros que han puesto en marcha un proceso de adaptación de los sistemas de protección social mediante procedimientos de negociación entre los agentes interesados. Asimismo, deberá determinarse la relación entre el debate en el marco del diálogo social europeo y el Grupo de expertos nacionales. Si el "intercambio de experiencias, la concertación recíproca y la valoración de los acontecimientos políticos en curso...", a los que alude la Comisión, no incluyen una referencia explícita al debate del conjunto de los interlocutores sociales, quedarán limitados a las relaciones entre los gobiernos (o, peor aún, entre esos "funcionarios de alto nivel" que deberían "administrar" el proceso).

3.3.3.1. El CES insiste en la necesidad de vincular el proceso de modernización concertada de los sistemas de protección social, además de a la participación de los agentes sociales, a datos comprobados y sistemáticos; asimismo, valora positivamente la intención de la Comisión de seguir mejorando(9) el informe sobre la protección social en Europa y de publicarlo con carácter anual. Es importante que el informe de la Comisión constituya el punto de partida de los debates del Comité de expertos. El CES podría participar en la fase preparatoria y, tras la publicación del informe, debería solicitársele un dictamen al respecto (procedimiento en el que obviamente también deberían intervenir el Parlamento Europeo y el Comité de las Regiones). En su caso, el PE, el CES y el CDR podrían asistir en calidad de observadores a las reuniones del Grupo de expertos nacionales.

3.3.4. El CES acoge favorablemente la referencia a la participación del PE, del CES y del CDR, e igualmente, como ya se ha señalado, de los países candidatos; asimismo, manifiesta su disposición a prestar su apoyo, sobre todo en el supuesto muy recomendable de que se desarrollen rápidamente procedimientos de evaluación comparativa ("benchmarking") destinados a incrementar los datos comparativos sobre la situación en los Estados miembros y a determinar las mejores prácticas. El CES insiste en que un examen profundo de las actuales dinámicas y experiencias nacionales debe tener carácter permanente y basarse en experiencias concretas. Por consiguiente, se ofrece para contribuir con todos los medios de que dispone al proceso de evaluación comparativa junto con el Parlamento Europeo.

Bruselas, 1 de marzo de 2000.

La Presidenta

del Comité Económico y Social

Beatrice Rangoni Machiavelli

(1) DO L 245 de 26.8.1992, pp. 46-48.

(2) DO L 245 de 26.8.1992, pp. 49-52.

(3) COM(95) 466 final.

(4) Véase Informe MISSOC 1996 y 1998.

(5) COM(97) 102 final.

(6) Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión - Modernización y mejora de la protección social en la Unión Europea", DO C 73 de 9.3.1998; Dictamen del Comité Económico y Social sobre la "Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre el futuro de la protección social: marco para un debate europeo", DO C 66 de 3.3.1997.

(7) Véase el Dictamen del CES sobre "La dimensión macroeconómica de la política de empleo"DO C 368 de 20.12.1999, p. 36, puntos 5.1.2. y 5.2.2.

(8) Las transferencias sociales y sus efectos redistributivos en la UE, por Eric Marlier, en Población y condiciones sociales, agosto de 1999.

(9) Cabe recordar que el informe sobre la protección social en Europa se publica de forma bienal en colaboración con Eurostat y con el grupo de directores generales responsables de la protección social en los Estados miembros, y que ofrece una síntesis muy densa de las tendencias existentes completada con indicaciones sobre las medidas que convendría aplicar.