COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
COM(91)100 final 
Bruselas, 1 de febrero de 1991 
Comunicación de la Comisión al Congelo 
Evolución v futuro de la PAC - Documento da reflexión de la 
Comisión 

Comunicación de la Comisión al Congelo 
Asunto: Evolución y futuro de la PAC - Documento de reflexión de la 
Comisión 
I. Antecedentes 
1. La política agraria común se creó en una época en la que Europa 
era deficitaria en la mayoría de sus productos alimenticios. 
Sus mecanismos fueron concebidos en función de esa situación. 
El principal cometido de estos mecanismos es el de mantener el 
nivel de precios interiores y de ingresos, ya sea mediante la 
intervención y la protección en las fronteras, ya, cuando no 
existe protección exterior, mediante ayudas variables 
("deficiency payments") concedidas a las industrias de 
transformación que utilizan como materia prima productos 
agrarios comunitarios pagados al productor a un precio más 
elevado que el precio mundial. 
Esta política ha contribuido al crecimiento económico y ha 
permitido proporcionar a los consumidores europeos una amplia 
gama de productos alimenticios de calidad a precios razonables. 
Sin embargo, este sistema, perfectamente adaptado a la 
situación de una agricultura deficitaria, ha puesto de 
manifiesto graves defectos en el momento en que la Comunidad ha 
empezado a ser excedentaria en la mayor parte de sus productos 
agrarios. Estos defectos pueden analizarse brevemente en los 
siguientes puntos: 
. 2 » 
Los precios y las garantías que proporclor *r* ¡os 
mecanismos de intervención y de ayudas variables favore. i 
ei aumento de la producción a un ritmo que se aie ja 
progresivamente de la capacidad de absorción de i mercado; 
entre 1973 y 1988, el volumen de producción agraria de la 
CEE aumentó anualmente en un 2%, mientras que el consumo 
interno sólo creció un 0,5% anual. 
Esta evolución provoca una costosa acumulación de 
existencias (3.700 millones de ecus en ei presupuesto de 
1991). También conduce a la CEE a exportar cada vez más 
hacia un mercado mundial estancado. Esto explica, en parte, 
las importantes tensiones entre la CEE y sus socios 
comerciales. 
Un sistema que establece un nexo entre la ayuda concedida a 
la agricultura y las cantidades producidas favorece ei 
desarrollo de la agricultura y, por consiguiente, la 
intensificación de los métodos de producción. Si no se 
controla este proceso, las consecuencias son negativas: 
donde hay producción intensiva se explota abusivamente la 
naturaleza, se contamina el agua y se degrada la tierra. 
Donde no la hay porque el producto depende cada vez menos 
de la tierra, el campo se abandona y se desert iza. 
Si el mantenimiento de la renta se basa casi exclusivamente 
en las garantías de precios, resulta claramente 
proporcional al volumen de producción y, por consiguiente, 
concentra la mayoría de las ayudas en las explotaciones más 
extensas y más intensivas. Así, por ejemplo, el 6% de las 
explotaciones de cereales representa por si solo el 50% de 
la superficie cerealista y el 60% de la producción; un 15% 
de las explotaciones lecheras produce un 50% de la leche de 
la Comunidad, y el 50% de la cabana bovina está en manos 
del 10% de las ganaderías. En estas condiciones, resulta 
que el 80% de las ayudas concedidas por el FEOGA se destina 
al 20% de las explotaciones, aproximadamente, las cuales, 
además, abarcan la mayor parte de las tierras 
agropecuarias. El sistema actual no tiene en cuenta 
suficientemente los ingresos de la inmensa mayoría de 
pequeñas y medianas explotaciones familiares. 
Ei poder adquisitivo de los agricultores ha mejorado muy 
poco entre 1975 y 1989. Esta evolución resulta aún más 
preocupante si tenemos en cuenta que, durante el mismo 
periodo, la población activa agrícola de la CEE ha 
disminuido un 35%. 
Es especialmente difícil aceptar que el gasto agrario 
aumente sin cesar y a un ritmo importante. En 1975, el 
presupuesto del FEOGA-Garantía ascendía a 4.500 millones de 
ecus, en 1980 ascendió a 11.300 y a 31.500 en 1991 (el 
equivalente a 11.500 millones de ecus de 1975). 
La comparación entre, por una parte, un presupuesto que 
crece a esta velocidad y, por otra, una renta agraria que 
aumenta tan poco y una población activa agrícola en 
retroceso Indica claramente que ios mecanismos de la PAC, 
en su funcionamiento actual, ya no sirven para alcanzar 
determinados objetivos atribuidos a la política agraria por 
el articulo 39 del Tratado de Roma: garantizar un nivel de 
vida equitativo a la población agrícola, estabilizar los 
mercados, asegurar al consumidor suministros a precios 
razonables y tener en cuenta la estructura social de la 
agricultura y las desigualdades estructurales y naturales 
entre las distintas reglones agrícolas. 
Las características socioeconómicas más importantes son las 
siguientes: 
más de la mitad de los agricultores de la Comunidad 
tienen 55 años o más; 
los niveles de rentas difieren mucho entre los Estados 
miembros: los mejor situados disponen de una renta per 
capita 3 veces superior a la de los menos favorecidos; 
un agricultor de cada 3 lo es a tiempo parcial; 
_ 4 -
las diferencias entre las dimensiones medias d® las 
explotaciones de los Estados miembros SON 
significativas (de 4 a 65 hectáreas). 
M. Reformas emprendidas 
1. Desgraciadamente» este análisis de la situación no es nuevo. En 
lo fundamental ya se ha propuesto en numerosas 
ocas Iones,en particular en 1985, cuando la Comisión, basándose 
en su "Libro Verde", abrió un amplio debate sobre las 
perspectivas de futuro de la agricultura europea. Como 
conclusión de este debate, la Comisión seleccionó un conjunto 
de orientaciones (Memorándum de 18 de diciembre de 1985) que 
podrían resumirse en los siguientes puntos: 
reducir progresivamente la producción en los sectores 
excedentarios gracias a una política de precios basada en 
las necesidades del mercado, 
tener en cuenta de manera más eficaz y sistemática los 
problemas de ingresos de las pequeñas explotaciones 
famiI lares, 
apoyar la actividad agraria en las zonas en las que sea 
Indispensable para la ordenación territorial, el 
mantenimiento de los equilibrios sociales y ia protección 
del medio ambiente, y 
sensibilizar cada vez más a los agricultores ante los 
problemas del medio ambiente. 
2. Basándose en estas orientaciones, las organizaciones de 
mercados experimentaron reformas cuyos elementos fundamentales 
(los estabilizadores) se recogen en las conclusiones del 
Consejo Europeo de febrero de 1988. Estas reformas, aunque 
utilizan técnicas diferentes, adaptadas a las características 
propias de cada organización de mercado, perseguían objetivos 
comunes: hacer bajar los precios cuando la cantidad producida 
excede un cierto limite, Incrementar la participación de los 
productores en la financiación de los gastos (en el caso de ¡os 
cereales) y reducir las garantías ofrecidas por la 
intervención. También se puso un límite máximo al gasto 
agrario, relacionándolo con la evolución del PIB en la 
Común i dad. 
3. Esta política de mercado, basada fundamentalmente en la 
política de precios, debía ir acompañada, según las 
conclusiones del Consejo Europeo, de normas que tenían un doble 
objet ivo: 
influir en el volumen de la producción gracias a un régimen 
de retirada de tierras, extensifIcación, reconversión de la 
producción y jubilación anticipada de los agricultores 
unida a una utilización no agraria de las tierras 
I i Peradas; 
atenuar los efectos que en la renta de las explotaciones 
más vulnerables tendrían la calda de los precios y el 
aumento de la corresponsabi11 dad. A este propósito 
respondía el régimen de ayudas a tanto alzado y de 
reducción de la tasa de corresponsabiIidad aplicado en 
determinadas organizaciones de mercados (leche, cereales). 
MI. Balança 
1. Las medidas adoptadas en el ámbito de la política de mercados 
han tenido un efecto indudable, ya que se ha conseguido frenar 
la rápida expansión de la producción. El mejor ejemplo es el de 
las semillas oleaginosas, cuya producción parece haberse 
estabilizado en torno a 11 ó 12 millones de toneladas. 
Gracias a esta evolución, unida a una coyuntura mundial 
especialmente favorable en 1988 y 1989, la Comunidad ha podido 
pasar dos campañas sin grandes contratiempos, reduciendo sus 
existencias y sus gastos presupuestarios. Pero no hay que 
hacerse ilusiones. Algunos sectores vuelven a acusar un fuerte 
desequilibrio o amenazan con hacerlo muy pronto: 
- 6 -
la producción de carne de vacuno aumenta y 'as existencias 
del sector alcanzan las 700.000 toneladas, acercándose ¿i 
récord registrado a finales de 1987; 
las existencias de mantequilla y de leche en polvo van en 
aumento y alcanzan, respectivamente, 278.000 t y 335.000 t; 
la producción de carne de ovino aumenta constantemente y 
los compromisos presupuestarios se han multiplicado por dos 
en cuatro años; 
la producción de tabaco supera en este momento en 20.000 
toneladas la cantidad máxima garantizada, y el coste del 
régimen ha aumentado un tercio aproximadamente en los 
ú i t i mos años ; 
por lo que respecta al vino, el potencial productivo 
subyacente, unido a una disminución continua del consumo de 
vino de mesa, corre el riesgo de incrementar las 
existencias públicas de alcohol (que, actualmente, son de 8 
millones de hectolitros); 
en cuanto al azúcar, la necesidad de mantener la 
competitividad y de mejorar la coherencia con otros 
regímenes requiere que se revisen las disposiciones 
vigentes; 
la evolución del mercado de cereales es especialmente 
preocupante. SI bien la producción total se ha mantenido en 
torno a 160 millones de toneladas, siguen planteándose dos 
problemas importantes: el consumo de cereales en la 
alimentación animal disminuye constantemente ai ritmo de 
1,5 a 2 millones de toneladas al año debido a la 
competencia de los productos de sustitución. Además, la 
producción de trigo se ha Incrementado en 10 millones de 
toneladas durante los tres últimos años mientras que ei 
mercado mundial está estancado desde hace diez años. Las 
existencias de intervención de cereales están 
experimentando un aumento muy notable (actualmente se 
cifran en 18 millones de toneladas, frente a los 11,5 
millones de toneladas de principios de campaña). Las 
primeras previsiones para la próxima campaña señalan que 
las existencias podrían aumentar 10 millones de toneladas a 
finales de la campaña de 1991-1992. 
Esta evolución se refleja en los gastos presupuestarios. 
Los estudios Iniciales del presupuesto de 1992 apuntan a 
que los gastos del FEOGA podrían incrementarse en 4.000 
millones de ecus, lo que supone un incremento de i 12,5% con 
respecto al presupuesto de 1991, que arrojaba a su vez un 
incremento del 20% con respecto a los gastos de 1990. 
Si bien una parte Importante de este incremento del gasto 
agrícola se debe a factores externos (baja del dólar y de 
ios precios mundiales), el problema de fondo - interno a la 
Comunidad Europea - es debido al crecimiento de los 
excedentes y no está resuelto, tal como muestran las cifras 
anteriormente citadas. 
2. Las medidas complementarias previstas por el Consejo Europeo en 
febrero de 1988 no han tenido más que una aplicación limitada. 
Basta citar algunas cifras: 
la retirada de tierras tan sólo incide actualmente en 
800.000 hectáreas, es decir, aproximadamente el 2% de la 
superficie de cereales; en la mayoría de los casos, las 
tierras que han sido retiradas son las de bajo rendimiento; 
empieza a aplicarse el régimen de extenslficación, aunque 
principalmente de forma experimental, salvo en el caso de 
un Estado miembro. En 1990, el FEOGA no efectuó ningún pago 
en ese concepto, lo que demuestra que el régimen no ha 
funcionado realmente, ai menos hasta finales de 1989; 
ei régimen de ayudas a la renta empieza a ser aplicado en 
tres Estados miembros (3.000 beneficiarios en los Países 
Bajos, 55.000 en Francia y 80.000 en Italia). El FEOGA no 
efectuó ningún pago ni en 1989, ni en 1990; 
- 8 -
ei régimen de Jubilación anticipada sólo se aplica en un 
Estado miembro. 
3. Este es el balance de los hechos en lo que a mercados y medidas 
complementarlas se refiere. Sin embargo, no basta con 
establecer este balance, sino que hay que intentar explicarlo 
La primera explicación consiste en que la política de 
estabilizadores no ha sido una política de reforma profunda 
de la PAC, ni tenía como objetivo el serlo. Tal como Indica 
muy bien su nombre, se trata de una política de 
estabilización de la producción y del gasto a través de un 
dispositivo más o menos automático de reducción de precios 
y de garantías por encima de un determinado umbral de 
producción. 
Esta política no ha tratado los problemas de fondo 
analizados en la primera parte de esta comunicación: la 
ayuda aportada por el FEOGA sigue siendo proporcional a la 
cantidad producida, por lo que se sigue incentivando 
permanentemente el aumento de la producción y la 
Intensificación. Las reducciones de precios necesarias para 
equilibrar ios mercados tan sólo pueden conseguirse, en 
este caso, si se acompañan de importantes medidas de 
compensación que no estén relacionadas con ei volumen de 
producción. 
Estas medidas de compensación, previstas por el Consejo 
Europeo, no han desempeñado más que una función marginal 
dado que, en cierto modo, se han añadido a un sistema cuyos 
principios no han sido modificados. Para ser eficaces, las 
medidas de ayudas directas por hectárea o por cabeza de 
ganado y vinculadas a la retirada de tierras o a la 
extenslficación deben formar parte de las propias 
organizaciones de mercados; de hecho, deberían constituir 
la sustancia misma de esas organizaciones. 
Debido a su escasa aplicación, las medidas complementarlas 
adoptadas no han podido desempeñar su papel moderador, por 
lo que ha sido cada vez más difícil la aplicación de la 
política de mercado y su aceptación por parte de ios 
agr(cultores. 
Las reformas de los años 1985 a 1988 han permanecido pues 
inacabadas e Incompletas. No es de extrañar, en estas 
condiciones, que la PAC se enfrente de nuevo a una grave 
crisis, crisis de confianza interna en primer lugar: los 
agricultores están desorientados y angustiados al comprobar 
que su situación se degrada, que los mercados están de 
nuevo desequilibrados y que pueden surgir nuevas 
restricciones sin que nada de lo que se avecina deje 
vislumbrar una perspectiva nueva, un porvenir sin el cual 
ninguna actividad económica puede ejercerse de forma 
duradera. Se trata también de una crisis externa, pues las 
críticas y los conflictos se multiplican en el exterior. 
Nuestros socios comerciales, una buena parte de los cuales 
sostienen fuertemente su propia agricultura, toleran cada 
vez más difícilmente una PAC cuyos excedentes cada vez 
mayores pesan cada vez más en los mercados mundiales. 
4. En tales condiciones, parece que la política agraria de la 
Comunidad sólo podrá evitar una sucesión de crisis cada vez más 
graves si se revisan profundamente sus mecanismos para 
adaptarlos a una situación totalmente distinta de la de los 
años sesenta. 
Por este motivo, la Comisión estima que ha llegado el momento 
de fomentar una reflexión sobre lo que deberían ser, en el 
futuro, los objetivos de la política agraria de la Comunidad y 
sobre los principios que podrían servir de hilo conductor para 
la evolución de la PAC. 
- 10 -
IV. Objetivos 
1. Es necesario mantener un número suficiente de agricultores en 
las tierras. Ésta es la única forma de preservar el medio 
ambiente, un paisaje milenario y un modelo de agricultura 
familiar que es expresión de un modelo de sociedad. Para ©íIr, 
es necesaria una política activa de desarrollo rural» y esta 
política no podrá realizarse sin agricultores. La Comisión 
confirma de este modo la opción elegida en el "Libro Verde" y 
en su comunicación sobre el futuro del mundo rural. 
2. En lo que atañe concretamente al sector agrario, esta opción 
tiene consecuencias que es preciso calibrar y asumir. Ello 
supone reconocer el hecho de que el agricultor desempeña, o al 
menos podría y debería desempeñar, dos funciones principales de 
forma simultanea: una actividad productiva y, al mismo tiempo, 
una actividad de protección del medio ambiente y de desarrollo 
rural. La actividad productiva ha estado tradicionalmente 
centrada en la producción de alimentos. Esta seguirá siendo su 
finalidad principal, aunque deberá concederse mayor Importancia 
a la producción de materias primas destinadas a usos no 
alimentarios. La protección medioambiental supone el apoyo a la 
función del agricultor, en cuanto administrador del medio 
ambiente, a través de la utilización de métodos de producción 
menos Intensivos y la aplicación de medidas favorables al medio 
ambiente. 
3. El desarrollo rural no depende sólo del sector agrario. Se 
fomentarán otras formas de actividad económica que contribuyen 
a mantener la población rural y consolidan la economía de las 
regiones rurales. La intervención de los Fondos estructurales 
en favor del desarrollo rural dentro de los cinco objetivos de 
la reforma de 1988, y en especial dentro de los objetivos ng_s 
1, 5a) y 5b) se examinará en el contexto del estudio global de 
la política estructural que debe emprenderse en 1991. En este 
examen se tendrá en cuenta la repercusión en las regiones de la 
puesta en práctica de las orientaciones enunciadas en esta 
comunicación, teniendo en cuenta su dependencia con respecto a 
la agricultura y las alternat Ivas económicas disponibles. 
- 11 -
4. Uno de los objetivos fundamentales de la política agraria debe 
centrarse en el control de la producción en la medida necesaria 
para conseguir un equilibrio de ios mercados que permita evitar 
la acumulación de existencias y un aumento excesivo de los 
gastos agrarlos. 
5. Mientras que ios instrumentos tradicionales de la política de 
precios y de control cuantitativo seguirán teniendo un papel 
importante en el equilibrio de los mercados, las organizaciones 
de mercados deberían fomentar la extenslficación, con el doble 
objet ivo de: 
reducir los excedentes de producción, y 
promover una producción agraria que respete el medio 
ambiente y suministre productos alimenticios de calidad. 
Este enfoque se completaría mediante medidas específicas en 
favor de la protección del medio ambiente, programadas en 
función de la situación particular de cada Estado miembro. 
6. La Comunidad debe reconocer las relaciones internacionales de 
interdependencia y aceptar sus responsabilidades como primera 
potencia importadora y segunda exportadora. Su presencia en el 
mercado mundial debe seguirá siendo activa, tanto en la 
Importación como en la exportación. Para ello es preciso llevar 
a cabo una política que garantice la competitividad (y la 
eficacia) de la agricultura comunitaria. Una política de este 
tipo estimularla también el consumo y el desarrollo sobre una 
base económica sana, de la producción agraria con fines no 
al Iment lelos. 
7. La PAC debe seguir fundamentándose en sus principios básicos: 
unidad de mercado, preferencia comunitaria y solidaridad 
financiera. Sin embargo, hay que aplicar estos principios tales 
como se idearon en su origen, corrigiendo los excesos que se 
hayan producido desde entonces. Especialmente, el principio de 
solidaridad financiera supone también que es preciso repartir 
la ayuda de forma más adecuada, teniendo en cuenta las 
- 12 -
situaciones especialmente difíciles de determinadas categortis 
de agricultores y de determinadas regiones. Por otra parte, íes 
instrumentos de ayuda utilizados deben tener efectos más 
directos en la renta de los productores y ajustarse a las 
necesidades del medio ambiente tanto como a las de la 
producción. 
8. El presupuesto agrario debería convertirse, por lo tanto, en el 
Instrumento de una verdadera solidaridad financiera en favor de 
los que se encuentran en una situación de mayor necesidad. Esto 
implica que ei apoyo proporcionado por las organizaciones de 
mercado deberá reorientarse de manera que deje de depender casi 
exclusivamente de los precios garantizados. 
Las medidas de ayuda directa, basadas generalmente en el número 
de animales o la superficie de las explotaciones y moduladas en 
función de factores como el tamaño, la renta, la situación 
regional u otros factores pertinentes, deberían incluirse en 
las organizaciones de mercado con objeto de garantizar i a renta 
de los productores. 
Las disposiciones actuales en el sector de la ganadería 
conllevan ya un grado significativo de modulación. Los aspectos 
regionales y, especialmente, las repercusiones en las regiones 
menos favorecidas, deberían tenerse en cuenta en el contexto de 
una nueva modulación del sector. 
9. Asimismo, en los casos en que ya existan o se creen 
disposiciones cuantitativas (cuotas, retirada de tierras, 
etc.), las limitaciones que se derivan de ellas deberían ser 
moduladas en función de los factores indicados en el punto 8. 
De este modo, debería ser posible llevar a cabo una política de 
precios que garantice la competitividad de la agricultura 
europea, el crecimiento del consumo y el desarrollo, en 
condiciones económicas saneadas, del uso no alimentario de los 
productos agrarios. 
- 13 
Orientaciones para el futuro 
La presente comunicación no tiene por objeto presentar propuestas 
precisas de reforma. En la situación actual, el deseo de la 
Comisión es someter a la consideración de todos algunas 
orientaciones que podrían permitir la realización de los objetivos 
de la política agraria expuestos anteriormente. 
Estas orientaciones se basan en los principios de la política 
agraria común, es decir, el mercado único, la preferencia 
comunitaria y la solidaridad financiera; en ellas se tienen en 
cuenta necesidades tales como la competitividad y el equilibrio del 
mercado, la mejor distribución de la ayuda, el reconocimiento de la 
doble función de los agricultores como productores y protectores 
del paisaje, y el objetivo ineludible de fomentar la 
extenslfIcación en Interés tanto del equilibrio de los mercados 
como de la protección del medio ambiente. 
Respecto al plazo para aplicar esas medidas, existen razones de 
suma importancia que hacen conveniente introducirlas lo antes 
posible. No obstante, para que los productores y los Estados 
miembros puedan adaptarse a ia nueva situación en unas condiciones 
que permitan aplicar de forma armoniosa las medidas en toda la 
Comunidad, esas medidas habrían de introducirse de forma progresiva 
en la medida de lo posible. 
Orientaciones por sectores, en función de los factores indicados en el 
apartado IV,8: 
1. En el sector de los cereales, los precios podrían reducirse a 
un nivel que garantizara, de forma más satisfactoria que en la 
actualidad, su competitividad frente a los productos de 
sust itución. 
La consiguiente pérdida de renta se compensaría de forma 
equitativa mediante una ayuda por hectárea pagada a todos los 
productores. Se percibirla una compensación Integra hasta una 
- 14 -
determinada superficie y una compensación parcial y regresiva 
por la superficie restante. En ei caso de explotaciones cuyo 
tamaño superase determinados límites, ei pago de ia ayuda oor 
hectárea quedaría supeditado a la retirada de la producción de 
una parte de la superficie destinada a los cultivos herbáceos, 
que se determinarla anualmente en función de la situación dei 
mercado. Las superficies retiradas de la producción podrin­
utilizarse para la obtención de productos no alimentarlos. 
El nivel de las ayudas por hectárea variaría cada año en 
función de la evolución del mercado y de la productividad. 
A las semillas oleaginosas y a las proteaglnosas se aplicaría 
un régimen similar, a fin de garantizar la coherencia de las 
organizaciones de mercado de cultivos herbáceos y la puesta en 
práctica de las conclusiones del "grupo de expertos de la soja" 
del GATT. 
De forma general, la nueva orientación deberla aportar una mayor 
coherencia a las diferentes formas de ayuda de los cultivos herbáceos, 
y sustituiría al estabilizador actual, Incluida la tasa de 
corresponsabiI i dad. 
2. La reducción del precio de los cereales debería permitir 
realizar un ajuste de los precios en el sector de la producción 
animal. Las ayudas directas en forma de primas deberían 
adquirir en el futuro una mayor Importancia en las 
organizaciones de mercado, de forma que compensaran las 
pérdidas de renta, y desalentaran la intensificación. Deberían 
aplicarse según criterios de extenslficación, concediéndose, 
por ejemplo, en función de una determinada densidad de ganado 
por hectárea. 
3. Dada la situación del mercado del sector de la leche, serla 
conveniente proceder a una reducción de las cuotas, que, no 
obstante, sólo se aplicarla a partir de un determinado umbral y 
de forma modulada. 
4. En otros sectores, en particular los del azúcar, y el tabaco, 
también deberán efectuarse dentro de poco reformas basadas en 
principios análogos, a fin de que el enfoque g loba i sea 
coherente. 
5. Asimismo, es necesario dar un mayor relieve a i a función que el 
agricultor puede desempeñar en la protección del medio ambiente 
y en el mantenimiento del espacio rural, sería conveniente 
adoptar medidas con el fin, por una parte, de incentivar a los 
agricultores a utilizar prácticas de cultivo que respeten el 
medio ambiente y, por otra, de remunerar la contribución de 
éstos en la conservación del espacio natural y el mantenimiento 
del tejido rural. En el futuro, estas medidas deberían 
aplicarse mediante programas pIuri anua I es coherentes 
establecidos de común acuerdo por la Comisión, los Estados 
miembros y los agricultores que contemplaran una reducción 
significativa de la utilización de insumos contaminantes y 
fomentar la calidad y diversidad del entorno natural. Asimismo, 
sería conveniente emprender un programa de retirada de tierras 
a largo plazo, a fin de impulsar la reforestación de las 
tierras agrícolas y la protección del entorno natural. 
Estas modificaciones completarían el enfoque propuesto para ios 
cultivos herbáceos, que debería desalentar la intensificación. 
Además, en los casos de problemas medioambientales atrlbuibles 
directamente a prácticas agrarias intensivas, podría estudiarse 
la Implantación de una relación (que se definiría localmente) 
entre la concesión de ayudas directas y las prácticas agrarias 
respetuosas del medio ambiente. 
Asimismo, sería conveniente emprender un programa de retirada 
de tierras a largo plazo, a fin de impulsar la reforestación de 
las tierras agrícolas y la protección del entorno natural. 
6. Por último, el actual régimen de jubilación anticipada deberla 
mejorarse mediante la flexlbiIización de las condiciones para 
poder acogerse a él, en particular en lo que concierne a la 
utilización de las tierras no dedicadas a la producción, así 
como a través del incremento de las primas. La aplicación del 
íéglmen se llevarla a cabo dentro de programas piurlanuales 
negociados entre ia Comisión y los Estados miembros. 
16 -
Es evidente que el enfoque que acaba de exponerse puede suscitar 
numerosas criticas. Es probable que dos de ellas monopolicen ei debate; 
por ello, la Comisión considera necesario responder ya de inmediato a 
esas dos críticas. 
a) "LA MODULACIÓN DEL APOYO EN FUNCIÓN DEL TAMAÑO DE LA EXPLOTACIÓN 
SERÍA DISCRIMINATORIA Y ANTIECONÓMICA." 
El argumento sobre el carácter discriminatorio de las medidas de 
modulación del apoyo puede calificarse de falaz, dado que se basa 
en una concepción "sui generis" del concepto de igualdad. Las 
estructuras agrarias de la Comunidad son tan diversas que los 
agricultores no se encuentran en una situación de igualdad. En 
estas condiciones, la finalidad del apoyo prestado por los fondos 
públicos es corregir las desigualdades, ayudando en mayor medida a 
aquellos que obtienen menos ventajas de las organizaciones de 
mercados. Este es, además, el objetivo que se expresa en el 
artículo 39 del Tratado. 
Los mecanismos de mercado, tal como funcionan en la actualidad, son 
los que provocan la discriminación, por cuanto las explotaciones 
más grandes e intensivas son las que mayores ayudas reciben, 
situación que no deberla existir si el objetivo que se persigue es 
una mayor competitividad. 
El argumento sobre el carácter anti económico de las medidas de 
modulación del apoyo tampoco es pertinente. La Comisión está 
convencida de la necesidad de implantar un contexto que reconozca 
el papel de las explotaciones eficaces, en especial con relación a 
la competitividad en los mercados mundiales. Después de treinta 
años de vigencia de la PAC, ya no es posible evaluar la 
competItividad en función de la ayuda financiera procedente del 
FEOGA. Debe reconocerse, en efecto, que las perspectivas que 
acabamos de evocar son posibles gracias a que, en la actualidad, 
las grandes explotaciones están en condiciones de producir con 
menor ayuda. No se trata en absoluto de penalizar y dificultar su 
desarrollo; lo único que se persigue es que el apoyo a cargo de los 
fondos públicos sea proporcional a su capacidad económica. 
í / -
b) "LAS ORIENTACIONES EXPUESTAS ANTERIORMENTE PODRÍAN IMPLICAR EL 
INCREMENTO DEL COSTE PRESUPUESTARIO, YA QUE LA PARTE DEL APOYO QUE 
HASTA AHORA HA CORRIDO A CARGO DEL CONSUMIDOR (A TRAVÉS DE PRECIOS 
ELEVADOS) EN LO SUCESIVO SE IMPUTARÍA AL PRESUPUESTO". 
Las consecuencias presupuestarias de las reformas dependen 
evidentemente, de los parámetros escogidos y de la importancia 
de las medidas de compensación, así como de la evolución de los 
mercados a largo plazo. También es necesario tener en cuenta 
los elementos siguientes-. 
una reforma de estas características sería ventajosa para la 
economía y para los consumidores. No debe olvidarse este 
aspecto al hacer el balance general; 
el dinero se emplearía mejor con referencia a los objetivos que 
deberla proponerse la política agraria: mantenimiento de un 
número suficiente de agricultores con una renta adecuada, 
protección del medio ambiente y del espacio rural, evolución 
hac i a una produce Ión de caI i dad. 
En cualquier caso, será necesario formular la pregunta 
fundamental: ¿está dispuesta la Comunidad a hacer un esfuerzo 
presupuestario para resolver su problema agrario, tanto interna 
como externamente?. 
En la respuesta a esta pregunta, la repercusión económica 
global de la ayuda debe ser especialmente considerada. 
Es evidente que, para garantizar ia disciplina presupuestaria, 
es necesario mantener una línea directriz agraria. Otra posible 
solución sería combinar las nuevas disposiciones con una 
programación plurianual de la PAC: esta opción tendría la 
ventaja de ofrecer a los agricultores una base de programación 
a medio plazo en función de la cual podrían tomar las 
decisiones oportunas. 
- 18 -
Con la introducción de nuevos instrumentos comunitarios de apoyo, 
en particular, las ayudas por hectárea, podría resultar necesaria, 
asimismo, una reorganización del sistema de controles y de la lucha 
contra ei fraude. 
No obstante, la experiencia de otros países parece indicar que una 
reorganización de ese tipo facilitaría en cierta medida la 
simplificación de los controles e incluso incrementaría su eficacia 
gracias a la utilización de nuevas técnicas. 
Además, habida cuenta de la exigencia de subsidiar i edad, una nueva 
opción posible sería reducir a lo esencial las normas de aplicación 
a escala comunitaria, dejando a los Estados miembros el margen de 
acción necesario para adoptar, bajo la supervisión de la Comisión, 
sus propias medidas de aplicación con arreglo a su situación 
específica. 
Conclusión 
Estas son las reflexiones de la Comisión a la vista del análisis de la 
política seguida. La Comisión desea que se abra en el seno de la 
Comunidad un amplio debate sobre las perspectivas que se apuntan en 
este documento. Si, como la Comisión espera, el Consejo estima que el 
enfoque esbozado merece una mayor profundización, ésta presentará 
rápidamente las propuestas que de él se derivan. 
La Comisión desea señalar que la única opción que le parece inviable es 
la del "statu quo". Si no se modifica rápidamente la política actual, 
la situación de los mercados y del presupuesto se hará insostenible a 
partir de este mismo año. 
En estas condiciones, debe elegirse entre una reforma en profundidad 
de los mecanismos actuales de la PAC y un nuevo paquete de medidas 
restrictivas, que no pueden ofrecer ninguna perspectiva de futuro y 
que, muy probablemente, no obtendrán de los agricultores el apoyo 
imprescindible sin el cual ninguna política puede aplicarse de forma 
duradera con esperanza de éxito. 

C0M(91) 100 final 
DOCUMENTOS 
ES il 
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