Propuesta de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

(presentadas por la comisión)

ÍNDICE

1. Introducción

2. Consideraciones políticas

3. Objetivos y principales elementos de esta propuesta

4. Problemas ambientales que se abordan en las propuestas

4.1. Sistema actual de gestión de los RAEE

4.1.1. Incineración de RAEE

4.1.2. Depósito de RAEE en vertederos

4.1.3. Reciclado de RAEE

4.2. Aspectos relacionados con los recursos

4.3. El principio de responsabilidad del fabricante

5. Legislación sobre sustancias peligrosas

5.1. Consideraciones políticas

5.2. Riesgos asociados a las sustancias objeto de la propuesta

6. Aspectos relacionados con el mercado interior: la situación en los Estados miembros

6.1. La situación en los Estados miembros

6.2. El mercado interior

7. Aspectos internacionales

7.1. Evolución de la situación internacional

7.2. Aspectos comerciales

8. Fundamento jurídico

9. Subsidiariedad y proporcionalidad

9.1. Subsidiariedad

9.2. Proporcionalidad

10. Concordancia con otras políticas comunitarias

11. Valoración económica

11.1. Costes de aplicación

11.1.1. Recogida selectiva y reutilización/reciclado

Costes de recogida de los aparatos domésticos

Costes de reciclado de los aparatos domésticos

11.1.2. Reducciones de sustancias peligrosas en los aparatos nuevos

11.2. Beneficios de las Directivas propuestas

11.2.1. Beneficios económicos

11.2.2. Beneficios externos

Los beneficios externos de la recogida selectiva y el reciclado

Los beneficios externos de la mejora del diseño y de la reducción de las sustancias peligrosas

11.2.3. Análisis ambiental y económico del ciclo vital

11.3. Efectos macroeconómicos

12. Consultas con las partes interesadas

13. Datos / fundamentos científicos

Contenido de la propuesta de Directiva sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

Contenido de la propuesta de Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos

ANEXO I: Reducción de los impactos ambientales específicos de algunos materiales gracias al reprocesado

ANEXO II: Repercusiones de la propuesta sobre la empresa, con especial referencia a la pequeña y mediana empresa (PYME

ANEXO III: Bibliografía

ANEXO IV: Memorándum de evaluación científica

Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

ANEXOS IA a IV

Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos

ANEXO

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Introducción

Uno de los sectores industriales que registra mayor crecimiento en el mundo occidental es la fabricación de aparatos eléctricos y electrónicos. Cada vez son más las aplicaciones de estos aparatos, de modo que no existe casi ningún ámbito de la vida en el que no se utilicen. Por otra parte, con la innovación tecnológica y la expansión comercial cada vez se tarda menos en reemplazarlos [1]. En consecuencia, se observa un notable aumento de los residuos derivados de este tipo de materiales.

[1] Durante el decenio de los años sesenta, el uso de primera mano de los ordenadores se prolongaba durante una media de diez años. Hoy en día, esta media ha bajado a menos de cuatro años y medio, y en el caso de los productos más innovadores es ya inferior a 2 años. (Umweltverträgliche Produktgestaltung (Múnich, 1998), Ferdinand Quella/Siemens (editor) Publicis MCD Verlag.).

Los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos comprenden muy diversos materiales y componentes. Junto con el hecho de que constantemente se desarrollan nuevos materiales y sustancias químicas que afectan al medio ambiente, ello da lugar a crecientes problemas relacionados con los residuos de estos materiales. El flujo de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) difiere del flujo de residuos urbanos por varios motivos:

* El rápido aumento de estos residuos es motivo de preocupación. En 1998 se produjeron seis millones de toneladas (el 4% de los residuos urbanos). Es previsible que el volumen de RAEE aumente como mínimo a razón de un 3% a un 5% anual. Esto significa que la producción de este tipo de residuos aumentará entre un 16% y un 28% en el plazo de cinco años y que llegará a doblarse en doce años. Los RAEE crecen tres veces más rápidamente que el promedio de los residuos urbanos [2].

[2] AEA Technology, Recovery of WEEE: Economic and Environmental Impacts, junio de 1997.

* Debido a los materiales peligrosos que contienen, los aparatos eléctricos y electrónicos provocan importantes problemas ambientales durante la fase de gestión de residuos si no se someten a tratamientos previos adecuados. Como más del 90% de los RAEE se depositan en vertederos, se incineran o se valorizan sin ningún tratamiento previo, buena parte de los diversos agentes contaminantes que se encuentran en el flujo de residuos urbanos proceden de los RAEE [3].

[3] Environmental Consequences of Incineration and Landfilling of Waste from Electr(on)ic Equipment (Copenhague, 1995), Consejo Nórdico de Ministros. De acuerdo con el estudio titulado "Pilotsammlung von Elektroaltgeräten in Bregenz", el 95% de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos que se generan en Austria sencillamente se eliminan junto con los residuos urbanos o se introducen en la cadena de reciclado de metales sin ningún tratamiento previo.

* La carga ambiental que se imputa a la fabricación de productos eléctricos y electrónicos ("bagaje ecológico") supera con mucho a la que se atribuye a la producción de los demás materiales que constituyen el flujo de residuos urbanos [4]. Por consiguiente, es importante aumentar el reciclado de los RAEE para economizar recursos y, en especial, ahorrar energía.

[4] Véase por ejemplo la obra de Malley "Schwergewicht", 1997, tomo 5, pág. 170.

En vista de los problemas ambientales que comporta la gestión de este flujo de residuos, los Estados miembros han comenzado a preparar medidas legales nacionales en este campo. Bélgica, Dinamarca, Italia, los Países Bajos, Austria y Suecia han presentado ya proyectos de ley en la materia. Es previsible que Alemania y Finlandia lo hagan en breve. Durante las diversas reuniones consultivas mantenidas con anterioridad a la presente iniciativa, los Estados miembros que todavía no habían elaborado sus proyectos de ley expresaron su preocupación por la falta de una legislación europea armonizada con respecto a este tipo de residuos.

El tratamiento de la cuestión de los RAEE a escala nacional suscita varios problemas en relación con el mercado interior:

* La existencia de diferentes políticas nacionales en materia de gestión de los RAEE merma la eficacia de las políticas nacionales de reciclado, ya que es probable que se produzcan movimientos transfronterizos de estos residuos hacia los sistemas de gestión más económicos.

* Las diferencias nacionales en la aplicación del principio de responsabilidad del fabricante hace que los agentes económicos soporten cargas financieras muy desiguales.

* La disparidad entre los requisitos nacionales aplicables a la eliminación gradual de determinadas sustancias, podría tener implicaciones para el comercio de aparatos eléctricos y electrónicos.

A fin de resolver adecuadamente los problemas ambientales relacionados con los sistemas actuales de tratamiento y eliminación de los RAEE, se considera conveniente adoptar medidas encaminadas, en primer lugar, a limitar la producción de estos residuos; en segundo lugar, a fomentar su reutilización, reciclado y otras formas de valorización; y, en tercer lugar, a minimizar los riesgos y efectos para el medio ambiente que se derivan de su tratamiento y eliminación a escala comunitaria. Además, la presente iniciativa tiene por objeto contribuir a la armonización de las normas nacionales relativas a la gestión de este tipo de residuos con el fin de garantizar el correcto funcionamiento del mercado interior. Estas medidas se proponen en dos directivas independientes. La primera -el proyecto de Directiva sobre RAEE- trata de la gestión de los residuos y se basa en el artículo 175 del Tratado. La segunda, que pretende armonizar las medidas nacionales sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, se basa en el artículo 95 del Tratado CE. Estas dos directivas irán acompañadas de otra propuesta sobre el diseño y fabricación de aparatos eléctricos y electrónicos este mismo año.

2. Consideraciones políticas

En el artículo 174 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE) se establece que la política comunitaria en materia de medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en el principio de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de que quien contamina paga.

El programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible ("V Programa de Medio Ambiente") [5] establece que la consecución de un desarrollo sostenible presupone cambiar de forma significativa las pautas actuales de desarrollo, producción, consumo y comportamiento. Además, preconiza entre otras cosas, la reducción del consumo excesivo de recursos naturales y la prevención de la contaminación.

[5] DO C 138, de 17.5.1993.

Más concretamente, el "V Programa de Medio Ambiente" contiene todo un capítulo dedicado a las cuestiones relacionadas con la gestión de residuos, en el que los RAEE aparecen mencionados como objeto de la acción normativa, con vistas a la aplicación de los principios de prevención, valorización y eliminación segura de los residuos.

El Consejo, en su Resolución de 7 de mayo de 1990 [6] sobre la política en materia de residuos, invita a la Comisión a establecer planes de acción relativos a residuos específicos. Uno de los flujos de residuos que los Estados miembros señalaron como objeto de actuación a este respecto fue el integrado por los aparatos eléctricos y electrónicos al final de su vida útil.

[6] DO C 122, de 18.5.1990.

Además, en su Resolución de 24 de febrero de 1997 [7] sobre una estrategia comunitaria de gestión de residuos, el Consejo invita a la Comisión a proceder lo antes posible a la supervisión adecuada de la iniciativa relativa a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

[7] DO C 76, de 11.3.1997.

El Parlamento Europeo, en su Resolución de 14 de noviembre de 1996 (A4-0364/96), insta a la Comisión a presentar propuestas de directivas sobre distintos flujos de residuos prioritarios, incluidos los residuos eléctricos y electrónicos, que deben basarse en el principio de responsabilidad del fabricante. En esta misma resolución, el Parlamento Europeo solicita al Consejo y a la Comisión que presenten propuestas para limitar la producción de residuos, así como la presencia en los mismos de sustancias peligrosas tales como el cloro, el mercurio, el policloruro de vinilo (PVC), el cadmio y otros metales pesados.

3. Objetivos y principales elementos de esta propuesta

La Directiva sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos que se propone contribuirá a la protección de la salud humana y el medio ambiente, de acuerdo con lo previsto en el artículo 174 del Tratado. Tiene como principales objetivos proteger el suelo, las aguas y la atmósfera frente a la contaminación provocada por el actual sistema de gestión de los RAEE, limitar la producción de residuos que hayan de eliminarse y reducir la nocividad de los residuos que se produzcan. Lo que se persigue es promover la conservación de recursos valiosos, en especial la energía. Otro de sus objetivos es armonizar las medidas nacionales adoptadas en materia de gestión de los RAEE.

Se pretende conseguir estos objetivos por medio de muy diversas actuaciones, entre ellas las referentes a la recogida selectiva de los RAEE y a su tratamiento y valorización.

* Los fabricantes deberán asumir la responsabilidad de determinadas fases de la gestión de los residuos de sus productos. Esta responsabilidad física o financiera constituye un incentivo económico para que los fabricantes adapten el diseño de sus productos a las exigencias de un sistema eficaz de gestión de residuos. Además, la responsabilidad financiera de los agentes económicos deberá permitir a los usuarios particulares devolver sus aparatos usados sin cargo alguno.

* Deberá instaurarse la recogida selectiva de los RAEE por medio de sistemas apropiados, de modo que los usuarios puedan devolver sus aparatos eléctricos y electrónicos usados. Con el fin de establecer un entorno común y equitativo para todos los Estados miembros, se prevé un objetivo de recogida "flexible".

* Con vistas a mejorar tanto el tratamiento como el reciclado o la reutilización de los RAEE, los fabricantes deberán establecer sistemas apropiados. Con respecto al tratamiento, se especifican ciertos requisitos mínimos y los establecimientos que lleven a cabo estas tareas deberán obtener un certificado de homologación a través del Estado miembro en el que estén radicados. Con respecto a la obligación de reciclar y reutilizar los RAEE y aprovecharlos para recuperar energía, se establecen determinados objetivos.

* A fin de alcanzar altos porcentajes de recogida y facilitar la valorización de los RAEE, los usuarios de aparatos eléctricos y electrónicos deberán ser informados acerca de su función en este sistema. En la Directiva propuesta se establece un requisito de etiquetado para aquellos aparatos que puedan acabar fácilmente en el contenedor de la basura. Además, será necesario que los fabricantes faciliten información a las empresas de reciclado en relación con determinados aspectos de los componentes que integran estos tipos de aparatos.

La propuesta de Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos contribuirá al cumplimiento de los mismos objetivos regulando la sustitución de las sustancias que más problemas provocan durante la fase de gestión de los residuos, como el plomo, el mercurio, el cadmio, el cromo hexavalente y determinados materiales ignífugos bromados.

4. Problemas ambientales que se abordan en las propuestas

Por regla general, todos los aparatos que necesitan electricidad para funcionar correctamente son eléctricos o electrónicos. Cada uno de estos aparatos está formado por un conjunto de diversos componentes básicos. Entre los componentes comunes a todos los aparatos eléctricos y electrónicos cabe señalar los circuitos impresos, cables, plásticos que incorporan materiales ignífugos, interruptores de mercurio y magnetotérmicos, aparatos de visualización tales como los tubos de rayos catódicos y las pantallas de cristal líquido, pilas y acumuladores, soportes de almacenamiento de datos, aparatos de alumbrado, condensadores, resistencias y relés, sensores y conectores. Las sustancias más problemáticas que contienen estos componentes desde el punto de vista del medio ambiente son los metales pesados, como el mercurio, el plomo, el cadmio y el cromo, las sustancias halogenadas, como los clorofluorocarburos (CFC), los bifenilos policlorados (PCB), el policloruro de vinilo (PVC) y los materiales ignífugos bromados, así como el amianto y el arsénico [8].

[8] Véanse más detalles en el estudio titulado "Waste from electrical and electronic products - a survey of the contents of materials and hazardous substances in electric and electronic products" (Copenhague, 1995), Consejo Nórdico de Ministros.

4.1 Sistema actual de gestión de los RAEE

Los riesgos ambientales asociados a este flujo de residuos no están debidamente resueltos con las prácticas actuales de gestión de residuos. Hoy en día, más del 90% de los RAEE se depositan en vertederos, se incineran o se valorizan sin tratamiento previo [9], por lo que una gran cantidad de materiales peligrosos acceden a las vías de eliminación o valorización.

[9] Environmental Consequences of Incineration and Landfilling of Waste from Electr(on)ic Equipment (Copenhagen 1995), Consejo Nórdico de Ministros. De acuerdo con el estudio titulado "Pilotsammlung von Elektroaltgeräten in Bregenz", el 95% de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos que se generan en Austria sencillamente se eliminan junto con los residuos urbanos o se introducen en la cadena de reciclado de metales sin ningún tratamiento previo.

4.1.0. Incineración de RAEE

Se calcula que las emisiones de mercurio y cadmio derivadas de la incineración de residuos en la Comunidad ascienden a 36 y 16 toneladas anuales, respectivamente [10]. Además, se ha señalado que la incineración de residuos no peligrosos es el principal foco de emisiones atmosféricas de dioxinas y furanos en Europa [11]. Una parte importante de los metales pesados y sustancias halogenadas que contiene el flujo de residuos urbanos es imputable al flujo de RAEE. Además, debido a la gran variedad de sustancias que se encuentran combinadas en estos residuos, pueden producirse efectos negativos específicos durante la incineración. El cobre funciona como un catalizador, por lo que aumenta el riesgo de formación de dioxinas cuando se incineran materiales ignífugos. Este hecho es especialmente preocupante, porque de la incineración de materiales ignífugos bromados a baja temperatura (600-800°C) pueden derivarse dibenzodioxinas polibromadas (PBDD) y dibenzofuranos polibromados (PBDF), que son extremadamente tóxicos [12].

[10] The European Atmospheric Emission Inventory of Heavy Metals and Persistent Organic Pollutants for 1990, Umweltbundesamt, Alemania, 1997.

[11] Identification of Relevant industrial Sources of Dioxins and Furans in Europe, Landesumweltamt Nordrhein-Westfalen, 1997.

[12] "Bestimmung von polybromierten und plychlorierten Dibenzofioxinen und -furanen in verschiedenen umweltrelevanten Materialien", U. Schacht, B. Gras y S. Sievers en "Dioxin-Informationsveranstaltung EPA Dioxin-Reassessment", editado por Otto Hutzinger y Heidelore Fiedler, con referencias adicionales sobre este tema.

El 7 de octubre de 1998, la Comisión adoptó una propuesta de Directiva del Consejo sobre incineración de residuos [13]. En dicha propuesta se establecen rigurosos límites de emisión de contaminantes a la atmósfera. Sustituye a la Directiva 89/369/CEE del Consejo, de 8 de junio de 1989, relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos urbanos [14], y a la Directiva 89/429/CEE del Consejo, de 21 de junio de 1989, relativa a la reducción de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones existentes de incineración de residuos urbanos [15]. Sin embargo, por distintos motivos no se consideró que la aplicación de tecnologías al final del proceso fuese el único método posible para evitar las emisiones de las instalaciones de gestión de residuos. La recogida y el tratamiento selectivos de los distintos flujos de residuos, como los RAEE, contribuye a que el flujo de residuos urbanos sea más limpio y, por lo tanto, a reducir las emisiones derivadas de la incineración o fusión de los RAEE que contienen metales pesados y sustancias halogenadas. Este hecho es especialmente importante en aquellos casos en los que no se aplican las rigurosas normas de emisión pertinentes o estas no son aplicables, como es el caso de las fundiciones.

[13] COM(1998) 558 final.

[14] DO L 192, de 7.7.1989.

[15] DO L 203, de 15.7.1989.

Los RAEE contienen cantidades importantes de PVC [16]. Existen pruebas que apoyan la idea de que el PVC no es apto para la incineración, especialmente por la cantidad y peligrosidad de los gases de combustión que se producen [17]. Además, es cosa aceptada en general que la gestión del PVC en los vertederos conlleva pérdidas de agentes plastificantes, especialmente ftalatos, que pueden tener efectos perjudiciales para la salud humana y el medio ambiente [18]. También conviene señalar que las cantidades de PVC que se reciclan en la actualidad son muy limitadas, en especial cuando se trata de RAEE [19].

[16] De acuerdo con M. Rohr, Umwelt Wirschaftsforum, nº 1, 1992, más del 20% del plástico que se utiliza en los aparatos eléctricos y electrónicos es PVC.

[17] Environmental aspects of PVC (Copenhague 1996), Danish Environmental Protection Agency Position Paper of the Netherlands on PVC (La Haya 1997), Ministerio de Vivienda, Ordenación Territorial y Medio Ambiente. The influence of PVC on quantity and hazardousness of flue gas residues from incineration, Estudio para la DG ENV, Bertin Technologies, 2000.

[18] The Behaviour of PVC in Landfill, Estudio para la DG ENV, Argus en asociación con la Universidad de Rotstock, 1999.

[19] Prognos, Estudio para la DG XI, Mechanical recycling of PVC wastes, enero de 2000.

Aparte de las emisiones atmosféricas, hay otros dos aspectos importantes relacionados con la incineración de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, que se refieren tanto a las instalaciones que cumplen las disposiciones de la propuesta de Directiva del Consejo sobre incineración de residuos como a las instalaciones que no las cumplen.

(1) Se han realizado ensayos piloto [20] que revelan que aparatos tan comunes como los televisores producen un saldo energético negativo en el proceso de incineración. A modo de ejemplo, se calcula que la pérdida de energía que se deriva de la incineración de vidrio -como el que forma parte de los tubos de rayos catódicos- es de 400 kJ/kg.

[20] Informe elaborado por C. Voûte, Responsable de Reciclado y Control de Residuos de la Corporación de Londres, titulado "Electrical/Electronic products recycling in Germany", para el ICER (Industry Council for Electronic Equipment Recycling).

(2) La incineración de residuos de (pequeños) aparatos eléctricos y electrónicos produce elevadas concentraciones de metales -incluidos los metales pesados- en la escoria, en los gases de combustión o en la torta de filtrado [21]. Los problemas relacionados con la contaminación de los residuos de la incineración están documentados en el estudio titulado "Modelmatige analyse van integraal verbranden van klein chemisch afval en klein wit- en bruingoed" [22], realizado sobre la base del ejemplo holandés. Casi todas las cenizas depositadas en las incineradoras de los Países Bajos (en torno a las 600 000 toneladas en 1995) se utilizan de material de relleno en la construcción de carreteras. Para garantizar la seguridad ambiental, estas cenizas deben cumplir determinados requisitos físicos y técnicos, en especial con respecto a la lixiviación. Incluso cuando las cenizas que contienen determinadas concentraciones de metales pesados se someten a procesos específicos de depuración, sólo pueden utilizarse como material de construcción si cumplen requisitos ambientales adicionales. Se calcula que si dejasen de incinerarse productos de línea blanca (electrodomésticos) y de línea marrón (electrónica de consumo) junto con el resto de los residuos, el contenido de cobre, plomo, níquel y otros metales podría reducirse hasta el punto de que las cenizas depositadas en las incineradoras cumplirían los requisitos de lixiviación de Holanda.

[21] A modo de ejemplo, el 40% del cobre que contienen las cenizas depositadas en las incineradoras de residuos sólidos municipales procede de residuos de pequeños aparatos eléctricos y electrónicos (compárese con "Modelmatige analyse van integraal verbranden van klein chemisch afval en klein wit- en bruingoed" (Países Bajos 1996), informe de TNO para VROM/DGM (Directie Afvalstoffen)). Uno de los principales problemas que conlleva la mayor presencia de cobre en la escoria que se produce en las incineradoras es la dificultad de valorizar dicha escoria como material de construcción secundario de forma respetuosa con el medio ambiente. Para más información sobre la presencia de metales pesados en la escoria, los gases de combustión, la torta de filtrado y las cenizas volantes, véase "Messung der Güter- und Stoffbilanz einer Müllverbrennungsanlage" (Viena, 1994), Umweltbundesamt y MA 22.

[22] Países Bajos, 1996, informe de TNO para VROM/DGM (Directie Afvalstoffen).

4.1.1. Depósito de RAEE en vertederos

Debido a la variedad de sustancias que contienen los RAEE, el vertido de estos residuos conlleva efectos negativos para el medio ambiente. Es posible prevenirlos en buena medida si se depositan los residuos en vertederos controlados que respeten normas técnicas válidas desde el punto de vista ambiental. No obstante, como ningún vertedero permanece impermeabilizado por completo a lo largo de su vida útil, no puede negarse la posibilidad de que se produzca un cierto grado de lixiviación de metales y sustancias químicas. Ni que decir tiene que los efectos para el medio ambiente son notablemente más graves cuando los RAEE se depositan en vertederos incontrolados, práctica que sigue siendo común en algunos Estados miembros [23] y en los países en proceso de adhesión a la Unión Europea [24].

[23] A modo de ejemplo, en Grecia hay unos 5 000 vertederos en total. Se calcula que alrededor del 70% de ellos son incontrolados (Conference for the planning of waste management, Grecia, 16-17 de enero de 1997). En Portugal, los vertederos incontrolados son aproximadamente 300 (Conference for the planning of waste management, Portugal, 23-24 de enero de 1997).

[24] El análisis de las respectivas legislaciones revela que casi todos sus vertederos son incontrolados y carecen de dispositivos técnicos para prevenir la lixiviación de sustancias peligrosas a las aguas subterráneas o las emisiones a la atmósfera.

Los riesgos que comporta el vertido de RAEE se deben a la diversidad de sustancias que éstos contienen. En este contexto, los problemas más importantes son la lixiviación y la evaporación de sustancias peligrosas. Se produce lixiviación de mercurio cuando se destruyen determinados dispositivos electrónicos, como los magnetotérmicos. Lo mismo cabe decir de los PCB de los condensadores. El vertido de plásticos que contienen cadmio o que incorporan difeniléteres polibromados (PBDE) como agente ignífugo puede dar lugar a la lixiviación de estos materiales al suelo y las aguas subterráneas. Se sabe que las aguas subterráneas ácidas que suelen hallarse en los vertederos disuelven grandes cantidades de iones de plomo que contienen determinados vidrios, como los procedentes de los conos de los tubos de rayos catódicos. Por lo tanto, cabe señalar que el vidrio de estos conos es probablemente el vehículo de contaminación en los vertederos [25].

[25] Environmental Consequences of Incineration and Landfilling of Waste from Electr(on)ic Equipment (Copenhague, 1995), Consejo Nórdico de Ministros.

El mercurio no sólo plantea problemas por lixiviación. También preocupa la evaporación del mercurio metálico y del mercurio de dimetileno, sustancias que se hallan en los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. Además, en los vertederos pueden producirse incendios incontrolados susceptibles de provocar emisiones de metales y de otras sustancias químicas, como dioxinas y furanos, sustancias extremadamente tóxicas entre las que cabe citar la tetraclorodibenzodioxina (TCDD) y las dioxinas y los furanos policlorados y polibromados (PCDD, PBDD y PCDF) que incorporan los productos ignífugos halogenados y los condensadores que contienen PCB.

4.1.2. Reciclado de RAEE

Uno de los principales objetivos de la presente iniciativa es potenciar el reciclado de RAEE. En términos generales, con el reciclado se ahorran recursos y capacidad de eliminación, en especial en los vertederos. A pesar de sus efectos positivos, la operación de valorización puede contribuir a la contaminación ambiental si no se someten los residuos a un tratamiento previo adecuado.

Los RAEE contienen metales y plásticos halogenados que generan dioxinas y furanos durante su reciclado [26]. Las sustancias halogenadas, en especial los materiales ignífugos bromados, también crean problemas durante la fase de extrusión en el proceso de reciclado de plásticos [27]. A causa de este riesgo de que se generen dioxinas y furanos, las empresas de reciclado suelen abstenerse de reciclar plásticos ignífugos procedentes de RAEE [28]. En vista de la ausencia de procedimientos apropiados para la identificación de los plásticos que contienen materiales ignífugos y de la dificultad intrínseca que comporta distinguir estos plásticos de los normales, la mayoría de empresas de reciclado renuncian a procesar plásticos procedentes de este tipo de residuos [29].

[26] A modo de ejemplo, véase el caso de la instalación de recuperación de metales de Brixlegg, Austria ("Comparison of PCDD/PCDF levels in soil, grass, cow's milk, human blood and spruce needles in an area of PCDD/PCDF contamination through emissions from a metal reclamation plant", Riss, Hagenmaier, Chemosphere, vol. 21, nº 12, pág. 1.451-1.456, 1990).

[27] Véase "Formation of Polybrominated Dibenzofurans (PBDF's) and -Dioxins (PBDD's) during extrusion production of a Polybutyleneterephtalate (PBTP)/Glassfibre resin blended with Decabromodiphenylether (DBDPE)/Sb2O3; product and workplace analysis", Brenner, Knies, BASF 1986.

[28] De acuerdo con el informe "Brominated flame retardants - Substance Flow Analysis and Assessment of Alternatives", publicado por la Agencia de Protección Ambiental de Dinamarca (1999), no se lleva a cabo ninguna actividad de reciclado de materiales ignífugos bromados.

[29] Véase el ejemplo descrito en la página 18 del informe elaborado por C. Voûte, Responsable de Reciclado y Control de Residuos de la Corporación de Londres, titulado "Electrical/Electronic products recycling in Germany", para el ICER (Industry Council for Electronic Equipment Recycling).

Los problemas ambientales que comporta el reciclado de RAEE no se derivan únicamente de las sustancias halogenadas. También se producen peligrosas emisiones atmosféricas a raíz del reciclado de estos residuos cuando contienen metales pesados, como el plomo y el cadmio [30]. Estas emisiones podrían reducirse de manera notable sustituyendo los materiales respectivos por otras sustancias menos contaminantes en los aparatos eléctricos y electrónicos nuevos y sometiendo estos residuos a un tratamiento previo adecuado. Otro de los problemas que crean los metales pesados y las sustancias halogenadas que se encuentran en los RAEE sin tratar surge durante el proceso de trituración. Como en la mayoría de los casos estos residuos se trituran sin desmontarlos previamente como es debido, puede ocurrir que se dispersen sustancias peligrosas, como los PCB que contienen los condensadores, en los metales recuperados y en los residuos de la trituradora [31].

[30] El caso de la instalación de reciclado de cobre radicada en Brixlegg, Austria, está bien documentado y confirma esta situación (véase "Montanwerke Brixlegg - Wirkungen auf die Umwelt"; Umweltbundesamt, Monographien Bd. 25, Viena, junio de 1990).

[31] Debido a que los aparatos eléctricos y electrónicos no se desmontan correctamente, los residuos triturados de los electrodomésticos tienen una elevada concentración de plomo, entre 940 y 9 400 mg/kg. Alrededor del 95% de los PCB que contienen los condensadores (617 500 mg/kg) acaban en el polvo de la trituradora. Por lo tanto, la trituradora contaminada debe tratarse como un residuo peligroso. En comparación con los residuos ordinarios, la incineración de residuos peligrosos es un proceso muy caro. Por consiguiente, la contaminación de los residuos de la trituradora por PCB conlleva un enorme aumento de los costes

4.2 Aspectos relacionados con los recursos

Con la actual gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos se eliminan materiales valiosos que se pierden para las generaciones futuras. Además de la pérdida de recursos, preocupa la importante contaminación ambiental que provocan las explotaciones mineras. No es posible cifrar con exactitud los efectos que tiene para el medio ambiente la extracción de todos los materiales que contienen los aparatos eléctricos y electrónicos, ya que esto depende en gran medida de la región y del emplazamiento concretos en el que tiene lugar. Sin embargo, los procesos de extracción y sus efectos generales para el medio ambiente son muy conocidos y están bien documentados [32].

[32] Malley, "Schwergewicht", 1997, tomo 5, pág. 170.

4.3 El principio de responsabilidad del fabricante

En el artículo 174 del Tratado CE se establece el principio de que quien contamina paga. Este principio supone que las personas responsables de la contaminación ambiental tienen la posibilidad de mejorar la situación que han creado. Los fabricantes de aparatos eléctricos y electrónicos diseñan el producto, establecen sus especificaciones y seleccionan sus materiales. Únicamente ellos pueden plantearse el diseño y fabricación de sus productos de modo que su vida útil sea lo más larga posible y, si son desechados, puedan valorizarse y eliminarse de la mejor manera posible.

En la actualidad apenas hay incentivos económicos para que el fabricante tenga en cuenta la gestión de los residuos, en especial los aspectos de reciclado, en la fase de diseño. En este contexto, los fabricantes que han invertido en diseñar con vistas al reciclado se quejan de que no se les incentiva económicamente a mantener esta política de producto. La consecuencia es que se corre el riesgo de que se abandonen estas prácticas. Por consiguiente, con la propuesta de Directiva sobre RAEE se pretende ampliar el papel tradicional de los fabricantes haciéndoles responsables de la gestión de los productos eléctricos y electrónicos al final de su vida útil. El establecimiento de un vínculo entre los fabricantes y la gestión de los residuos ayudará a que se mejore el diseño de los productos con vistas a facilitar el reciclado y la eliminación de los mismos, una vez alcanzan el final de su vida útil. Las empresas de reciclado especializadas confirman la importancia práctica que tiene mejorar el diseño de estos aparatos con vistas a su reciclado.

A fin de reducir los costes soportados por los fabricantes a raíz de la gestión de los residuos de productos comercializados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente norma (residuos históricos), se establece un período transitorio de cinco años. Aunque con ello se atiende a los intereses de la mayor parte del sector electrónico, puede ser que los fabricantes de productos más longevos necesiten mayor protección a este respecto. En este contexto, los Estados miembros, sin perjuicio del derecho comunitario en materia de competencia, seguirán teniendo libertad para permitir que los fabricantes sufraguen estos costes mediante un recargo especial fijo sobre el precio de los productos nuevos.

En el caso de los aparatos eléctricos y electrónicos no utilizados en los hogares, el fabricante y el usuario tendrán que acordar la manera de financiar la gestión de los residuos en el momento de formalizar la compra del aparato, lo cual se corresponde con la práctica comercial convencional.

5. Legislación sobre sustancias peligrosas

5.1 Consideraciones políticas

Con arreglo a la Comunicación de 1996 sobre la revisión de la estrategia comunitaria para la gestión de residuos, en la propuesta de Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos se contempla la reducción de determinados materiales peligrosos que contienen los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, como plomo, mercurio, cadmio, cromo hexavalente, bifenilos polibromados (PBB) y difeniléteres polibromados (PBDE). A este respecto, la propuesta se atiene a los principios de la legislación comunitaria vigente en materia de residuos, que ya incluye restricciones a la comercialización de sustancias peligrosas. Pueden encontrarse ejemplos en la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los envases y residuos de envases [33], y en la Directiva 91/157/CEE del Consejo relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas, modificada por la Directiva 98/101/CE de la Comisión, por la que se adapta al progreso técnico la Directiva 91/157/CEE [34].

[33] DO L 365, de 31.12.1994, p. 10.

[34] DO L 1, de 5.1.1999, p. 1.

Algunos problemas sanitarios y ambientales asociados a las actuales prácticas de gestión de los RAEE podrían reducirse desviando este flujo de residuos de los vertederos e incineradoras, lo que podría lograrse por medio de programas para su recogida selectiva, tratamiento y valorización. Sin embargo, en esta fase no está claro cuándo llegarán a recogerse cantidades importantes, en términos de porcentajes de los aparatos eléctricos y electrónicos puestos en el mercado. Entre tanto, los residuos de estos aparatos, en especial los pequeños, seguirán eliminándose por las vías actuales. Además, aunque sean recogidos por medios selectivos y enviados a los procesos de reciclado, los RAEE comportan riesgos sanitarios o ambientales debido a las sustancias peligrosas que contienen. Por lo tanto, la forma más eficaz de reducir dichos riesgos es abandonar el uso de las sustancias que más problemas causan en la fase de gestión de los residuos. Sin embargo, cuando no se encuentren alternativas adecuadas, será preciso dispensar del cumplimiento de esta obligación. Estas exenciones deberán enumerarse en un anexo de la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, que deberá modificarse periódicamente a la luz del progreso técnico y de los avances científicos.

La estrategia de sustitución se basa en los últimos estudios científicos y tiene especialmente en cuenta los problemas concretos que provocan estas sustancias en el flujo de residuos. Estas sustancias son muy conocidas y ya han sido objeto de diversas medidas de control a escala nacional y comunitaria. Sin embargo, la investigación científica continúa y, en concreto, de conformidad con el Reglamento (CE) n° 793/93, se están llevando a cabo estudios detallados de los riesgos que comportan el cadmio y tres tipos de PBDE. Aunque la información que se ha obtenido gracias a estos estudios hasta la fecha no implica que las medidas previstas en la presente propuesta sean desproporcionadas, todos los trabajos científicos y de otro tipo que se realizan en este ámbito se someterán a constante revisión y, si es necesario, la propuesta se adaptará de conformidad con las conclusiones a que se llegue.

5.2 Riesgos asociados a las sustancias objeto de la propuesta

Plomo

El plomo puede deteriorar el sistema nervioso central y periférico de los seres humanos. También se han observado efectos sobre el sistema endocrino. Además, puede ser perjudicial para la circulación y los riñones. El plomo se acumula en el medio ambiente y tiene importantes efectos tóxicos agudos y crónicos sobre las plantas, los animales y los microorganismos [35].

[35] Véase "Risk Reduction Monograph No 1 Lead - Background and national experience with reducing risk", OCDE, París, 1993.

Con arreglo a la Directiva 67/548/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas [36], los compuestos derivados del plomo se clasifican de la manera siguiente:

[36] DO L 196, de 16.8.1967, p. 1.

- R20/22: Nocivos por inhalación o ingestión.

- R33: Peligro de efectos acumulativos.

La importancia relativa de un foco de exposición por sí solo es difícil de predecir, ya que varía en función de su ubicación geográfica, del clima y de las condiciones geoquímicas locales. En todo caso, el 40% del plomo que se halla en los vertederos proviene de productos electrónicos de consumo. La mayor preocupación que provoca la presencia de plomo en los vertederos es la posibilidad de que se filtre y contamine el abastecimiento de agua potable.

Cadmio

Los compuestos derivados del cadmio están clasificados entre las materias tóxicas, con riesgo de provocar efectos irreversibles para la salud humana. El cadmio y sus derivados se acumulan en el organismo humano, en especial en los riñones, lo cual puede provocar su deterioro con el tiempo. El cadmio se adsorbe por la respiración, pero también se ingiere con los alimentos. Debido a su largo período de semidesintegración (30 años), el cadmio puede acumularse fácilmente en cantidades que producen síntomas de intoxicación. Ante una exposición prolongada, el cloruro de cadmio puede provocar cáncer. El cadmio puede tener efectos acumulativos en el medio ambiente, debido a su toxicidad aguda y crónica [37].

[37] Esta información está basada en: Risk reduction monograph no. 5, CADMIUM, Background and national experience with reducing risk (OCDE/GD894) 97; Health effects of cadmium exposure - a review of the literature and a risk estimate (Lars Järup y otros ), Scand J. Work Environ Health 98; Environmental impacts of cadmium, Gerrit H. Vonkeman 1995; Cadmium in Sweden-environmental risks, Helena Parkman y otros, 1997; y otros estudios sobre este tema.

Con arreglo a la Directiva 67/548/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas, los compuestos derivados del plomo se clasifican de la manera siguiente:

- R23/25: Tóxicos por inhalación o ingestión.

- R33: Peligro de efectos acumulativos.

- R40: Riesgo de efectos irreversibles.

Mercurio

El mercurio inorgánico disperso en el agua se transforma en mercurio metilado en los sedimentos de los fondos. En esta forma se acumula fácilmente en los organismos vivos y se concentra en la cadena trófica a través del pescado. El mercurio metilado tiene efectos crónicos y produce daños cerebrales.

Con arreglo a la Directiva 67/548/CEE del Consejo relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas, el mercurio se clasifica de la manera siguiente:

- R23/24/25: Tóxico por inhalación, contacto cutáneo o ingestión.

- R33: Peligro de efectos acumulativos.

Con arreglo a la Directiva 67/548/CEE del Consejo en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas, los compuestos inorgánicos y los alquilos de mercurio se clasifican de la manera siguiente:

- R26/27/28: Muy tóxico por inhalación, contacto cutáneo o ingestión.

- R33: Peligro de efectos acumulativos.

Se calcula que el 22% del consumo anual de mercurio en todo el mundo se destina a la fabricación de aparatos eléctricos y electrónicos.

Cromo hexavalente (cromo VI)

El cromo VI pasa fácilmente por las membranas celulares. Por ello, se absorbe con facilidad y produce varios efectos tóxicos en las células. Por lo tanto, se considera un riesgo ambiental importante en los países industrializados. Además, produce intensas reacciones alérgicas. Pequeñas concentraciones de esta sustancia en el medio ambiente pueden dar lugar a un aumento de las alergias en la población. La bronquitis asmática es otra reacción alérgica asociada al cromo VI. El cromo VI se considera también genotóxico, potencialmente perjudicial para el ADN.

Además, los compuestos derivados del cromo hexavalente se consideran tóxicos para el medio ambiente.

Con respecto a una posible exposición, el cromo VI que contienen los residuos puede filtrarse fácilmente de los vertederos que no están debidamente impermeabilizados. Durante la incineración de los residuos contaminados por este metal, el cromo VI se evapora con las pavesas y en esta forma es muy soluble. Los científicos coinciden en que los residuos que contienen cromo no deben incinerarse.

Los materiales ignífugos bromados

Hoy en día, es normal que los productos electrónicos incorporen materiales ignífugos bromados a efectos de protección contra incendios. Sus aplicaciones principales son cuatro: circuitos impresos, conectores, cubiertas de plástico y cables. Los difeniléteres penta, octa y decabromados se utilizan principalmente en la fabricación de circuitos impresos, cubiertas de plástico para televisores y electrodomésticos para la cocina.

Uno de los objetivos más importantes de la presente propuesta es desviar el flujo de RAEE de las instalaciones de eliminación y aumentar su grado de reciclado. Éste es especialmente el caso de los plásticos, que constituyen el 20% de los materiales que integran estos residuos. Uno de los principales obstáculos al reciclado de esta fracción es el riesgo de que se generen dioxinas y furanos a partir de determinados materiales ignífugos bromados. En concreto, se ha demostrado que, durante el proceso de extrusión que forma parte del reciclado del plástico, los difeniléteres polibromados (PBDE) generan dibenzodioxinas polibromadas (PBDD) y dibenzofuranos polibromados (PBDF), que son compuestos tóxicos. En consecuencia, el sector químico alemán abandonó la producción de estas sustancias en 1986 [38].

[38] Véase "Formation of Polybrominated Dibenzofurans (PBDF's) and -Dioxins (PBDD's) during extrusion production of a Polybutyleneterephtalate (PBTP)/Glassfibre resin blended with Decabromodiphenylether (DBDPE)/Sb2O3; product and workplace analysis" Brenner, Knies, BASF 1986. Más información en "Polybrominated Diphenyl Ethers in the Swedish Environment", Ulla Sellström, Estocolmo, 1996.

Además, se han detectado elevadas concentraciones de PBDE en la sangre de los trabajadores de las plantas de reciclaje [39]. Varias observaciones científicas señalan que los PBDE podrían actuar como factores perturbadores del sistema endocrino.

[39] Flame retardant exposure - Polybrominated diphenyl ethers (PBDEs) in blood from Swedish workers, Sjödin y cols., Estocolmo, 1999.

La presencia de bifenilos polibromados (PBB) en muestras obtenidas de focas árticas apunta a una amplia distribución geográfica. Las principales vías conocidas de acceso de los PBB procedentes de focos puntuales al medio acuático son las instalaciones de fabricación de estos compuestos y los vertederos. Los PBB son casi insolubles en agua y se hallan principalmente en los sedimentos de ríos y lagos contaminados, lo cual puede favorecer su distribución en el medio ambiente. Una vez liberados estos compuestos al medio, pueden llegar a la cadena trófica, donde se concentran. Se han detectado PBB en las poblaciones de peces de varias regiones. La ingestión de pescado es una de las vías por las que se transmiten estos compuestos a las aves y los mamíferos. No se ha observado que se absorban o se degraden en las plantas. Por el contrario, los animales los absorben fácilmente y, aunque se ha comprobado que son muy persistentes en estos organismos, se han detectado pequeñas cantidades de metabolitos de PBB [40].

[40] Information and recommendation from the risk reduction monograph no 3, selected brominated flame retardants - Background and national experience with reducing risk, OCDE, París, 1994.

6. Aspectos relacionados con el mercado interior: la situación en los Estados miembros

6.1 La situación en los Estados miembros

En vista de los problemas ambientales que comporta la gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, los Estados miembros han comenzado a preparar medidas legales nacionales en este campo. Bélgica, Dinamarca, Italia, los Países Bajos, Austria y Suecia ya han presentado proyectos de ley en la materia. Es previsible que Alemania y Finlandia lo hagan en breve. Durante las diversas reuniones consultivas mantenidas con anterioridad a la presente iniciativa, los Estados miembros que todavía no habían elaborado sus proyectos de ley expresaron su preocupación por la falta de una legislación europea armonizada en relación con este tipo de residuos.

Desde mediados del decenio de 1990, Austria dispone de una normativa legal sobre la recogida y valorización de lámparas y electrodomésticos (productos de línea blanca). Inicialmente, los sistemas de valorización de ambos tipos de artículos se financiaban a través de un recargo sobre el precio de los productos nuevos. Debido a las desventajas de competitividad que tenían los minoristas austríacos en comparación con sus competidores de Alemania e Italia, se introdujo una tasa sobre la vida útil y se redujo proporcionalmente el recargo sobre el precio del producto. En marzo de 1994 se publicó un proyecto de ordenanza sobre el flujo total de RAEE, pero se suspendieron las negociaciones a la espera de que entrase en vigor la legislación comunitaria.

En 1998 se adoptó un reglamento relativo a los productos de línea blanca (electrodomésticos) y línea marrón (electrónica de consumo) en la región flamenca de Bélgica. Los fabricantes, importadores, distribuidores y minoristas están obligados a hacerse cargo, de manera gratuita, de todo tipo de productos de ambas líneas, así como del ámbito de las tecnologías de la información (TI). En dicho reglamento se incluyen objetivos de reciclado de metales férreos y no férreos.

De acuerdo con la legislación danesa, a partir de enero de 1999 los gobiernos locales de Dinamarca se encargarán de la recogida y valorización de los productos de línea blanca y línea marrón, de los equipos de TI y de telecomunicaciones, de los instrumentos de control, de los aparatos destinados a usos médicos y de laboratorio y de otros aparatos eléctricos y electrónicos. Para financiar este servicio, los usuarios finales tendrán que pagar tasas específicas o mayores impuestos locales.

En Alemania se ha elaborado una ordenanza sobre recogida y reciclado de RAEE que se encuentra en las fases finales del procedimiento legislativo. En este proyecto se contempla la responsabilidad de los municipios con respecto a la recogida de estos residuos y la responsabilidad de los fabricantes en relación con su tratamiento, valorización y eliminación.

Un decreto italiano de diciembre de 1997 sobre gestión de residuos establece obligaciones de recogida y valorización con respecto a varios productos duraderos de uso doméstico, como los electrodomésticos, los televisores y determinados equipos de TI y contempla la creación de una red nacional de centros de recogida e instalaciones de valorización por medio de acuerdos sectoriales. Los usuarios finales deben llevar sus aparatos a una empresa autorizada o a organizaciones públicas o privadas dedicadas a la gestión de residuos.

El 1 de junio de 1998, entró en vigor en los Países Bajos un reglamento por el que se regulaba la recogida y el tratamiento de los productos de línea blanca y marrón al final de su vida útil. De acuerdo con esta legislación, los consumidores pueden entregar los RAEE al proveedor o al gobierno local sin cargo alguno. La obligación posterior de procesar estos productos corresponde a los fabricantes e importadores. Se prohibe el vertido o incineración de RAEE recogidos por medios selectivos.

En abril de 2000, Suecia ha adoptado una ordenanza relativa a los RAEE que permite a los consumidores llevar sus residuos a los minoristas o a puntos de recogida municipales. Los costes del reciclado serán sufragados por los municipios o por los fabricantes. Se prohibe el vertido, incineración o trituración de RAEE no sometidos a tratamiento por una entidad homologada. Está previsto que esta ordenanza entre en vigor el 1 de julio de 2001.

Existen muchos ejemplos de reglamentación de los productos que contienen plomo, así como de determinadas aplicaciones de este metal [41]. Así ocurre en:

[41] Véase "Lead risk management activities in OECD Member Countries (1993-1998)", OCDE, París, 2000.

- Austria, donde existen restricciones sobre el plomo en los fertilizantes, así como sobre el uso de lodos de depuradora, si el contenido de metales pesados del suelo o de los lodos supera ciertos límites. Finlandia ha adoptado una ordenanza similar y el gobierno alemán tramita un proyecto similar.

- Dinamarca, donde el proceso de tramitación de un reglamento sobre productos plomosos sigue su curso. El proyecto de reglamento prohibe de forma general (con exenciones) la venta de productos con sustancias plomosas. También se prohibe la venta de una serie de productos plomosos específicos.

- Suecia, donde existen iniciativas encaminadas a lograr la eliminación gradual del plomo en la fabricación de muchos productos, como cables, pasta de soldadura, bombillas, tubos de rayos catódicos y quillas

A modo de ejemplo de legislación sobre otros metales pesados, cabe citar el Decreto holandés de 1999 sobre el cadmio, por el que se prohibe el uso de este metal en pigmentos, tintes, estabilizadores y procesos galvanoplásticos. El gobierno austríaco adoptó una ordenanza similar en 1993. En Austria se ha limitado el contenido de mercurio en las lámparas a 15 mg por unidad. En 1998 se decretó en los Países Bajos la eliminación gradual del mercurio en todo tipo de productos.

La Inspección Nacional de Sustancias Químicas de Suecia ha presentado una propuesta de prohibición de los PBDE y PBB, que se encuentra en fase de estudio por parte del gobierno sueco, mientras que Austria ya prohibió el uso de PBB en 1993. En Alemania, la Ordenanza nacional sobre prohibición de sustancias químicas establece límites para el uso de PBDE, que constituyen una prohibición de hecho de estas sustancias. Esto se corresponde con el compromiso voluntario de abandono de los PBDE expresado por el sector químico alemán en 1989.

6.2 El mercado interior

El dispar tratamiento de la cuestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos a escala nacional presenta tres problemas principales en relación con el mercado interior:

* Las diferencias nacionales en la aplicación del principio de responsabilidad del fabricante hace que los agentes económicos soporten cargas financieras muy desiguales.

* La existencia de diferentes políticas nacionales en materia de gestión de los RAEE merma la eficacia de las políticas nacionales de reciclado, ya que es probable que se produzcan movimientos transfronterizos de estos residuos hacia los sistemas de gestión más económicos.

* La disparidad entre los requisitos aplicables a la eliminación gradual de determinadas sustancias, podría tener implicaciones para el comercio de aparatos eléctricos y electrónicos.

En vista de la evolución de la situación en los Estados miembros, es necesario clarificar los objetivos ambientales y las responsabilidades de los distintos agentes con respecto a la gestión de los RAEE a escala comunitaria.

7. Aspectos internacionales

7.1 Evolución de la situación internacional

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) considera que el concepto de responsabilidad ampliada del fabricante constituye un instrumento político para minimizar la producción de residuos. Durante el año 2000, la OCDE tiene previsto publicar un documento orientativo que sirva de base a los gobiernos que deseen implantar este concepto. En este contexto, se ha identificado el flujo de RAEE como uno de los ámbitos de actuación prioritarios.

Aparte de un sistema voluntario de "responsabilidad ampliada sobre el producto", en Estados Unidos no se ha previsto llevar a cabo actuaciones legislativas relativas a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos a escala federal. Por el contrario, varios Estados han adoptado una medida por la que se prohibe el vertido de electrodomésticos y aparatos con tubos de rayos catódicos y se aplica a los aparatos nuevos un recargo para sufragar su eliminación al término de su vida útil.

En mayo de 1998, el Parlamento japonés aprobó un proyecto de ley sobre el reciclado de aparatos domésticos. De acuerdo con esta ley, los minoristas deben recoger los televisores, frigoríficos, lavadoras y aparatos de aire acondicionado que les llevan los consumidores y entregarlos a los fabricantes, que son los responsables de su tratamiento posterior, en especial de su reciclado. Los minoristas y los fabricantes cobran los honorarios necesarios para sufragar los costes de reciclado de los residuos. En Taiwán se ha adoptado una ordenanza similar, que entró en vigor el 1 de marzo de 1998.

El 1 de julio de 1998 entró en vigor en Suiza una ordenanza sobre la recogida y eliminación de aparatos eléctricos y electrónicos.

En marzo de 1998 se adoptó en Noruega una ordenanza sobre aceptación, recogida, reciclado y eliminación de aparatos eléctricos y electrónicos de desecho.

7.2 Aspectos comerciales

Ambas Directivas propuestas se aplicarán de manera uniforme a todos los aparatos eléctricos y electrónicos que se comercialicen en la UE, con independencia del lugar donde se hayan fabricado. Las medidas propuestas son necesarias para cumplir los objetivos de las Directivas. Con respecto a la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, aunque varios problemas sanitarios y ambientales asociados a las prácticas de gestión actuales de los RAEE podrían reducirse desviando este flujo de residuos de los vertederos e incineradoras, en esta fase no está claro cuándo llegarán a recogerse cantidades importantes, en términos de porcentajes de los aparatos eléctricos y electrónicos puestos en el mercado. Entre tanto, los residuos de estos aparatos, en especial los pequeños, seguirán eliminándose por las vías actuales. Además, aunque sean recogidos por medios selectivos y enviados a los procesos de reciclado, los RAEE comportan riesgos sanitarios o ambientales debido a las sustancias peligrosas que contienen. Por lo tanto, la forma más eficaz de reducir dichos riesgos es abandonar el uso de las sustancias que más problemas causan en la fase de gestión de los residuos. De acuerdo con esto, se considera que la obligación de sustitución que se establece en el artículo 4 de la propuesta de Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos es la mejor medida posible para atajar los efectos para la salud y el medio ambiente que producen determinadas sustancias, cuya peligrosidad está demostrada científicamente. Además, todas las medidas que comprende la Directiva propuesta se han formulado de modo que se cumplan las obligaciones internacionales y se reduzcan al mínimo los posibles efectos para el comercio. Se ha tenido debidamente en cuenta la necesidad de evitar obstáculos innecesarios al comercio, en especial a la hora de definir las modalidades de prohibición de las sustancias y fijar un plazo límite (2008), mediante la inclusión de una lista de exenciones y la posibilidad de permitir excepciones en circunstancias específicas (cláusula de revisión). Asimismo, se asegura que estas excepciones se mantendrán sujetas a constante revisión a la luz del progreso técnico y de los avances científicos.

8. Fundamento jurídico

La mayoría de las medidas que contempla la Directiva sobre RAEE se centran en mejorar la gestión de estos residuos. Por lo tanto, esta Directiva se basa en el artículo 175 del Tratado CE. El objetivo de la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos es armonizar la legislación de los Estados miembros en esta materia. En consecuencia, el fundamento jurídico de esta norma es el artículo 95 del Tratado CE.

9. Subsidiariedad y proporcionalidad

9.1 Subsidiariedad

Las medidas de protección ambiental y las que repercuten sobre el mercado interior entran tanto en el ámbito de competencias de la Comunidad como en el de los Estados miembros. Las medidas en materia de RAEE constituyen un claro ejemplo de esta competencia compartida. De conformidad con el principio de subsidiariedad (artículo 5 del Tratado), la Comunidad intervendrá, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario.

* La contaminación derivada de la gestión de los RAEE es de naturaleza transfronteriza. Esto es especialmente así en el caso de la contaminación atmosférica o de las aguas que se produce debido al vertido, incineración o reciclado incorrectos de estos residuos.

* Con respecto a algunos componentes de aparatos eléctricos y electrónicos, su reciclado sólo resulta económicamente viable si se procesan en grandes cantidades. A la luz del principio de las economías de escala, muy pocas instalaciones centralizadas de Europa procesarían estos residuos. Los tubos de rayos catódicos son un ejemplo. Sólo se podrían procesar estos materiales en cantidades suficientes reuniendo los residuos de varios países europeos.

* El tratamiento de la cuestión de los RAEE a escala nacional, en especial con respecto a las restricciones a la utilización de sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, presenta varios problemas en relación con el mercado interior, tal como se describe en el capítulo titulado "El mercado interior". Estos problemas sólo pueden resolverse mediante la adopción de medidas a escala comunitaria.

Para diseñar los sistemas de recogida, tratamiento y financiación que forman parte de la gestión de los RAEE, es preciso tener en cuenta las condiciones existentes a escala nacional y regional. La presente iniciativa ofrece a los Estados miembros flexibilidad suficiente para tomar en consideración estos aspectos. La legislación comunitaria propuesta se limita a establecer los principios básicos que sustentan la gestión y financiación de estos residuos y a establecer los principios necesarios a escala comunitaria para evitar la distorsión del mercado interior. En este sentido, las restricciones a la utilización de sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos se han integrado en la propuesta de Directiva basada en el artículo 95 del Tratado CE.

9.2 Proporcionalidad

Ambas propuestas se centran exclusivamente en los elementos esenciales de las medidas a adoptar con respecto a los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, como la prevención, la recogida, el tratamiento y la valorización, así como la financiación. Además, sólo introducen obligaciones necesarias para cumplir los objetivos ambientales, de conformidad con el principio de proporcionalidad.

Se ha argumentado que la sustitución de sustancias peligrosas en los aparatos eléctricos y electrónicos nuevos podría ser redundante, ya que los RAEE se recogerían por medios selectivos y, por lo tanto, se retirarían del flujo general de residuos y se tratarían por separado. Sin embargo, varias estimaciones cuantitativas indican que el objetivo "flexible" de recogida de RAEE, establecido en 4 kg por habitante en el artículo 5 de la propuesta de Directiva sobre RAEE, abarca tan sólo el 25% de la producción anual total de este tipo de residuos. Aunque la aplicación de la legislación holandesa en esta materia ha venido a confirmar la idoneidad del objetivo señalado, queda por ver si otros Estados miembros cumplen este objetivo a medio plazo. En consecuencia, la única forma eficaz de reducir la presencia de sustancias peligrosas en el flujo de residuos es sustituirlas, tal como se establece en el artículo 4 de la propuesta sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos.

Se ha demostrado que imputar a los fabricantes la responsabilidad económica del tratamiento, valorización y eliminación de los RAEE constituye un importante incentivo para mejorar el diseño de los aparatos eléctricos y electrónicos, teniendo en cuenta los aspectos de gestión de residuos. Por el contrario, no hay pruebas de que obligar a los fabricantes a recoger los RAEE procedentes de los hogares particulares vaya a tener algún tipo de repercusión sobre el diseño de los aparatos. Por lo tanto, la responsabilidad de los fabricantes se limita al tratamiento, valorización y eliminación de estos residuos. Por razones prácticas, los fabricantes tendrán que recoger los residuos en los puntos designados a tal efecto.

10. Concordancia con otras políticas comunitarias

Los objetivos de la propuesta son plenamente congruentes con los requisitos que establece el Tratado en relación con la protección ambiental y los derechos de los consumidores y también contribuyen a la eliminación de los obstáculos a la libre circulación de bienes y servicios y a la eliminación y prevención de las distorsiones de la competencia. Con respecto a la política comunitaria en materia de gestión de residuos, la presente iniciativa es complementaria a la legislación que regula la eliminación de los residuos (es decir, vertido e incineración) y la legislación relativa a determinados flujos de residuos, como las pilas.

Vertido de residuos

La Directiva 1999/31/CE relativa al vertido de residuos establece que sólo podrán depositarse en vertederos aquellos residuos que hayan sido objeto de tratamiento. Corresponde al ámbito de aplicación de la presente iniciativa complementar la Directiva sobre vertederos mediante la estipulación de requisitos concretos en relación con el tratamiento de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

Incineración de residuos

Los residuos que se eliminan en incineradoras deben someterse a tratamiento previo por diversos motivos. Todos los residuos del proceso de incineración, incluidas las escorias, las cenizas volantes y las tortas de filtrado, se utilizan en otros procesos, por ejemplo como material de construcción. La posibilidad de valorizar estos residuos depende de su contenido de metales (pesados), que está relacionado con la calidad del material que se introduce en el incinerador. En consecuencia, las instalaciones de tratamiento que contempla la presente iniciativa contribuyen a reducir los diversos metales que se encuentran en los residuos respectivos. Además, sería posible reducir tanto la inversión como los costes de explotación de los procesos de depuración de los gases de combustión si los residuos incinerados contuviesen menos metales pesados o sustancias halogenadas.

Pilas

Una parte importante de los metales pesados que se encuentran en el flujo de residuos urbanos, como el plomo y el cadmio, procede de las pilas. Por este motivo, la Directiva 91/157/CEE relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas [42] establece la obligación de recoger estos materiales. Sin embargo, los consumidores dejan el 90% de las pilas en el interior de los aparatos eléctricos y electrónicos que desechan, por lo que la recogida selectiva de estos aparatos -tal como se prevé en la propuesta sobre RAEE- constituye una parte indispensable de cualquier programa eficiente de recogida de pilas.

[42] DO L 78, de 26.3.1991.

El cambio climático y la legislación sobre sustancias que agotan la capa de ozono

La presente iniciativa está reconocida de manera explícita en la estrategia comunitaria posterior a Kioto como vehículo útil para reducir las emisiones de fluorocarburos halogenados (HFC). Además, se concretan en esta propuesta las disposiciones generales que, con respecto a la valorización de sustancias reguladas usadas, contiene el Reglamento (CE) nº 3093/94 del Consejo relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono [43].

[43] DO L 333, 22.12.1994.

La producción metalúrgica primaria produce el 10% de las emisiones mundiales de CO2. Según el metal de que se trate, puede ahorrarse entre el 70% y el 95% de la energía utilizada para su extracción primaria mejorando el reciclado. En vista del hecho de que los RAEE que se producen cada año contienen más de 3,5 millones de toneladas de metal, la presente propuesta contribuye notablemente a la reducción de CO2 necesaria para cumplir los objetivos de Kioto.

Política de investigación

Durante varios años, el programa marco de investigación de la Comunidad ha respaldado las actividades encaminadas a promover los cambios industriales necesarios para diseñar, fabricar y utilizar una nueva generación de aparatos eléctricos y electrónicos de forma más respetuosa con el medio ambiente, de conformidad con los términos de las directivas propuestas. El programa GROWTH en particular, en coordinación con la iniciativa "CARE" de EUREKA, es un estímulo para que el sector se tome más en serio el impacto ambiental de sus productos y resuelva los aspectos de reciclado y reducción de los residuos desde la fase de diseño. Las acciones lanzadas a escala europea también favorecen la sustitución de los materiales nocivos por otros menos tóxicos. Estas actuaciones no sólo comprenden proyectos de IDT, sino también redes de coordinación, acciones concertadas y actividades de formación.

11. Valoración económica

11.1 Costes de aplicación

11.1.1. Recogida selectiva y reutilización/reciclado

De acuerdo con la información disponible [44], es probable que los costes netos totales [45] que comporta el cumplimiento de los requisitos de recogida y reutilización/reciclado de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos de uso doméstico que son el objeto de la propuesta de Directiva sobre RAEE sean del orden de 500 a 900 millones de euros anuales en la Europa de los Quince. Esta cifra puede aumentar alrededor de un 20% si se contemplan los requisitos relativos a los aparatos comerciales. Por extrapolación de los datos holandeses, obtenidos de la aplicación práctica de la legislación nacional en materia de RAEE durante el año 1999, se calcula que los gastos de relaciones públicas, consultoría, costes generales de recogida y sistemas de valorización, etc., ascenderían a unos 100 000 000 de euros durante el primer año, con una tendencia a la baja a lo largo del tiempo. Si todos estos costes se repercutiesen directamente al consumidor en el precio del producto, el aumento medio sería del orden del 1% en el caso de la mayoría de los aparatos eléctricos o electrónicos, pero podría ascender a un 2% o un 3% en algunas categorías de productos, como los frigoríficos, los televisores y otros monitores.

[44] Las principales fuentes de información para la valoración de los costes ocasionados por los sistemas de recogida selectiva y reciclado son los siguientes proyectos piloto de recogida y reciclado de RAEE: Bregenz, Weiz, Flachgau, Apparetour, LEEP, Baja Sajonia, RDE, DSD, Comisión Ecocycle de Suecia, Ródano-Alpes; la información facilitada por las partes interesadas (fabricantes, empresas de reciclado, etc.), los estudios "Recovery of WEEE: Economic and Environmental Impacts" (Comisión Europea, 1997) y "Life Cycle Assessment and Life Cycle Financial Analysis of the Proposal for a Directive on Waste from Electrical and Electronik Equipment" (Departmento de Comercio e Industria del Reino Unido, 1999) y el informe "Priority Waste Streams Waste From Electrical and Electronic Equipment " (ENEA 1995).

[45] Costes de recogida y reciclado menos los ingresos obtenidos de la venta de material secundario; este cálculo se basa en cifras que incluyen los costes de inversión necesarios para poner en marcha los programas piloto.

No obstante, es probable que estos cálculos sean exagerados porque no tienen en cuenta las economías de escala, los costes de eliminación que se evitan, etc. [46] Además, estos costes se basan en la premisa de que los Estados miembros no estén tomando sus propias iniciativas. Sin embargo, diez de los actuales quince Estados de la Unión ya han aplicado o tienen la intención de aplicar programas de recogida selectiva y reciclado de RAEE. Por lo tanto, los costes de la propuesta serán bastante inferiores a los citados.

[46] Esto se confirma por los primeros resultados de la aplicación de la ordenanza holandesa sobre RAEE: los contratos iniciales entre fabricantes y empresas de reciclado se han firmado a la mitad de los costes pronosticados por el proyecto piloto de Apparetour.

Costes de recogida de los aparatos domésticos

En el supuesto de que se recogieran 4 kg por habitante, la cantidad total de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos que se recogería de conformidad con la Directiva ascendería a 1,5 millones de toneladas, con un coste medio del orden de 200 a 400 euros por tonelada. De acuerdo con estas cifras, el coste total de recogida de estos residuos en los Quince sería de entre 300 y 600 millones de euros al año. Sin embargo, es probable que esta cifra se reduzca con el tiempo, una vez que se hayan realizado las inversiones precisas para establecer las infraestructuras de recogida necesarias, se haya optimizado la logística y se hayan llevado a cabo campañas de concienciación de los consumidores para aumentar los niveles de recogida.

Costes de reciclado de los aparatos domésticos

Los costes de reciclado son muy diferentes según los aparatos. En el caso de los grandes electrodomésticos, suelen oscilar entre 10 y 80 euros por tonelada. Los frigoríficos oscilan entre 200 y 300 EUR/Tm, los aparatos que contienen monitores entre 100 y 800 EUR/Tm y los pequeños electrodomésticos entre 200 y 500 EUR/Tm. De acuerdo con diversos proyectos piloto y con la premisa de que estas categorías de productos representan respectivamente el 70%, el 15% y el 15% de los residuos, se calcula que los costes de reciclado derivados del cumplimiento de los requisitos de la Directiva ascienden a 200 o 300 millones de euros al año.

Esta estimación se ha confirmado con los primeros resultados del sistema holandés de valorización de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. En 1999, el coste de reciclado por millón de habitantes ascendió a 695 000 euros [47]. Por extrapolación, el coste correspondiente a la población total de la Unión ascendería a 258 millones de euros anuales [48].

[47] Transporte, clasificación, logística y tratamiento; comunicación del ministerio holandés de Medio Ambiente.

[48] No obstante, esta cifra debe considerarse exclusivamente indicativa, siendo necesario ajustarla a las mayores cantidades que cabe esperar (los datos holandeses corresponden a 2,1 kg de RAEE por habitante, recogidos y tratados en el marco del NVMP, cifra que no contempla los RAEE ajenos al sistema NVMP, como los aparatos revendidos directamente por los municipios a precios de mercado positivos), la optimización de las condiciones del sistema y los costes específicos de cada país.

11.1.2. Reducciones de sustancias peligrosas en los aparatos nuevos

Varios fabricantes han eliminado ya el plomo, el mercurio, el cadmio, el cromo hexavalente y los materiales ignífugos bromados en varias aplicaciones, de lo cual cabe deducir que no debe de ser muy costoso hacerlo.

De acuerdo con los representantes del sector, el plomo que contienen las pastas de soldadura es el único material cuyo reciclado conlleva costes más importantes. La Comisión calcula que la utilización de pastas de soldadura a base de estaño comporta un aumento de los costes de explotación del orden de 150 millones de euros anuales. Se considera que el coste de las inversiones anuales es relativamente bajo. De acuerdo con esto, el aumento total del precio del producto sería muy pequeño en la mayoría de los casos (por ejemplo, entre 0,0006 y 0,003 euros por teléfono, entre 0,003 y 0,017 euros por calculadora y entre 0,03 y 0,17 euros por televisor). En conclusión, el problema de la sustitución del plomo en las pastas de soldadura se considera más una cuestión de perfeccionamiento de las tecnologías alternativas que una cuestión de costes.

11.2 Beneficios de las Directivas propuestas

11.2.1. Beneficios económicos

Desde un punto de vista puramente económico, existen tres tipos de beneficios:

* Se ahorran costes de producción del material virgen, que se sustituye por material secundario. Éste es el motivo por el que ya existen actividades de reutilización y reciclado. Como los materiales secundarios compiten con los vírgenes, la diferencia de precio será determinante para que los fabricantes decidan cuáles utilizar. Sin embargo, esto ya se ha tenido en cuenta para calcular las cifras anteriormente citadas, que representan costes netos.

* Se ahorran costes de eliminación de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos aumentando su reutilización y reciclado. En el supuesto de que la mayoría de los RAEE se destinasen a vertederos con mayores niveles de calidad que los actuales (a un coste de 50 euros por tonelada), el ahorro derivado de la reducción del espacio ocupado en los vertederos ascendería a unos 50 millones de euros en la Europa de los Quince [49]. También podrían reducirse costes al disminuir las cantidades de componentes peligrosos que irían a las trituradoras.

[49] No obstante, esta cantidad no tiene en cuenta los residuos mineros ocasionados por la utilización de material virgen que puede reemplazarse por sustancias recicladas. Es probable que la capacidad de los vertederos necesarios para depositar este tipo de residuos sea al menos varias veces superior a la descrita para los residuos urbanos que pueden evitarse con la propuesta.

* Finalmente, los costes de reutilización y reciclado se reducirían en el futuro porque mejoraría el diseño de los aparatos nuevos gracias al mecanismo de realimentación que constituye el principio de responsabilidad del fabricante y a la aplicación de instrumentos adicionales, como las normas aplicables al diseño y la obligación general de fomentar el diseño ecológico que se impondría a los Estados miembros.

11.2.2. Beneficios externos

La principal razón que justifica la necesidad de legislar en esta materia es la existencia de costes externos, es decir, impactos ambientales que no están integrados en el precio del producto y que suele pagar la sociedad en forma de degradación ambiental o costes de recuperación. Aunque existe una sensibilidad general ante los problemas que causan los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, se realizan muy pocos estudios que puedan ofrecer una valoración monetaria de los costes externos atribuidos a las prácticas actuales de gestión de estos residuos [50]. Sin embargo, la ausencia de un análisis de este tipo, con respecto a una cuestión tan apremiante desde el punto de vista político, no puede interpretarse como un motivo para la inacción.

[50] La falta de un análisis sistemático cuantificado en el presente documento refleja la situación actual de la gestión de residuos en Europa. No se dispone de datos científicos y estadísticos sobre vías de contaminación, relaciones dosis-respuesta, valor otorgado por la sociedad a la ausencia de los riesgos que conlleva dicha contaminación, etc. La mayoría de los Estados miembros carecen incluso de datos exactos sobre las cantidades de residuos que se someten a distintas formas de eliminación ni sobre la tecnología de muchos procesos de gestión de residuos. Por lo tanto, la valoración de los efectos externos, aunque no plantea ningún problema desde el punto de vista conceptual, resulta totalmente imposible por la falta de información científica básica.

Los beneficios externos de la recogida selectiva y el reciclado

La recogida selectiva y el reciclado comportan los siguientes beneficios principales:

* Se evitan costes externos a raíz del posible aprovechamiento de los recursos que contienen los residuos que de otro modo se eliminarían (alrededor de seis millones de toneladas anuales). Si se recogiesen 4 kg por habitante, podrían reintroducirse más de un millón de toneladas de materiales en el ciclo económico. Resulta difícil evaluar hasta qué punto se reflejan en el precio del material virgen los verdaderos costes que se derivan de utilizar los recursos en el momento presente en lugar de dejarlos para las generaciones futuras o distribuirlos de manera más equitativa entre la población mundial. Sin embargo, el aprovechamiento sostenible de los recursos es uno de los aspectos básicos del principio de desarrollo sostenible.

* Se evitan los costes externos derivados de los efectos ambientales negativos que producen tanto la incineración como el vertido de residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. Después de tratar los aparatos recogidos, tan sólo se eliminaría de manera definitiva entre el 10% y el 30% de su peso original. La fracción restante (en torno a 100 000 toneladas) podría enviarse a instalaciones especializadas, incluso específicas para residuos peligrosos si fuera necesario. A la hora de aplicar tasas, no suelen distinguirse los residuos por los distintos efectos que tienen sobre el medio ambiente, ya que suele tratarse de tarifas planas o calculadas en función del peso. Los costes externos derivados de las actuales prácticas de gestión de los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos son, sin duda, superiores a los que se producen con los residuos de tipo medio, debido a que los RAEE contienen materiales peligrosos. Por lo tanto, estos costes externos son especialmente elevados en el caso de los frigoríficos que contienen CFC o de los aparatos que contienen tubos de rayos catódicos.

* Se evitan los costes externos derivados de los efectos ambientales negativos provocados por la producción de materiales vírgenes. Entre otros, se calcula que el reciclado de RAEE contribuye a ahorrar del orden de 120 000 000 de gigajulios (el equivalente a 2 800 000 de toneladas de petróleo) al año. La utilización de los materiales reciclados de conformidad con la presente propuesta permitiría ahorrar entre el 60% y el 80% de la energía necesaria para producir materiales vírgenes [51] (compárese con el anexo I).

[51] Cálculo basado en el estudio realizado por P.R. White, M. Franke y P. Hindle, con el título "Integrated Solid Waste Management: A lifecycle inventory, 1995" y publicado en "Recovery of WEEE: Economic and Environmental Impacts", Comisión Europea, 1997.

Los beneficios externos de la mejora del diseño y de la reducción de las sustancias peligrosas

* Es probable que los efectos derivados de la aplicación del principio de responsabilidad del fabricante y de otras medidas encaminadas a mejorar el diseño de los aparatos nuevos reduzcan no sólo el coste económico de la reutilización y el reciclado, sino también el impacto ambiental de la gestión de los residuos. Sin embargo, resulta difícil realizar una evaluación cuantitativa de estos efectos, ya que dependen de la formulación de las medidas aplicadas a escala nacional y de la reacción del mercado ante tales medidas.

* Los riesgos que comportan las sustancias a las que se refiere la propuesta sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos se han descrito en el capítulo 5.2 y en el anexo IV. Sin embargo, la falta de información contrastada sobre vías concretas de contaminación, relaciones dosis-respuesta en los organismos vivos, riesgo de incidentes potenciales y el valor que otorga la sociedad a la ausencia de dicho riesgo impiden asignar un valor monetario concreto a estos costes externos. En cualquier caso, los riesgos asociados a estas sustancias son importantes por su toxicidad intrínseca y por el hecho de que pueden llegar al medio ambiente en forma biodisponible. Siempre que existan sucedáneos más respetuosos con el medio ambiente a un precio razonable, es probable que la prevención en origen sea preferible a la adopción de medidas al final del proceso.

11.2.3. Análisis ambiental y económico del ciclo vital

En un estudio realizado en 1999 por el Departamento de Comercio e Industria del Reino Unido, se ha investigado en detalle el equilibrio ambiental y económico de las actividades de reutilización y reciclado en función de los objetivos propuestos, incluidos los costes alternativos derivados de la producción y eliminación de materiales vírgenes [52]. El estudio demuestra que en la actualidad ya se reutilizan y se reciclan grandes cantidades de muchos tipos de aparatos [53]. Estas actividades parecen ser rentables incluso desde un punto de vista puramente económico, pero intensificarlas supondría un aumento de los costes. Es necesario crear mercados para los aparatos reutilizados o reciclados. Sin embargo, el estudio concluye que, desde un punto de vista económico, la situación que se crearía si se cumpliesen los objetivos de la presente propuesta sería de eficiencia.

[52] Life Cycle Assessment and Life Cycle Financial Analysis of the Proposal for a Directive on Waste from Electrical and Electronic Equipment (Reino Unido, 1999), Ecobalance UK y DMG Consulting Ltd para el Departamento de Comercio e Industria del Reino Unido.

[53] El 62% de las lavadoras, el 60% de los ordenadores personales, el 62% de los teléfonos, el 58% de los hervidores, el 60% de los frigoríficos y el 42,2% de los televisores.

Si se intensificasen las actividades de reutilización y reciclado hasta alcanzar los objetivos de la propuesta sobre RAEE, se producirían menores impactos ambientales, excepto en el caso de los frigoríficos y los televisores. Sin embargo, el estudio no intenta valorar ciertos efectos que son particularmente graves, como la liberación al medio ambiente de los CFC que contienen los frigoríficos y de los metales pesados que contienen los monitores.

11.3 Efectos macroeconómicos

Un factor clave que ha de tenerse en cuenta para calcular el efecto que puede tener la variación del precio de un producto es la elasticidad o inelasticidad de la demanda. Un estudio holandés [54] sobre el tema apunta a que la demanda de algunos productos electrónicos, en especial de los grandes electrodomésticos y de diversos aparatos electrónicos de consumo, puede calificarse de inelástica (frigoríficos, lavadoras, calderas de calefacción, televisores y ordenadores), considerando el porcentaje probable de variación [55] (entre el 1% y el 3%). En otras palabras, es improbable que el volumen de ventas se vea afectado por estas variaciones de los precios en el largo plazo.

[54] Economische effecten verwijderingsbijdrage wit- en bruingoed (La Haya, 1995), KPMG.

[55] Los porcentajes indicados se refieren a la suma de los costes de recogida y valorización.

Con respecto a otros tipos de productos, principalmente del ámbito de la electrónica de consumo, como equipos de alta fidelidad o máquinas de afeitar, la demanda podría calificarse de parcialmente elástica. Se calcula que, como máximo, las pérdidas de ventas oscilarían entre el 1% y el 2%, en el supuesto de que el precio medio aumentase un 1%. Sin embargo, es probable que este efecto y sus costes indirectos disminuyan a medida que las economías de escala y la innovación reduzcan los costes de recogida y tratamiento de RAEE por medios selectivos.

Por consiguiente, esta medida tendría algunos efectos sobre los precios, la inflación, la demanda total, etc., aunque es probable que fuesen relativamente limitados.

12. Consultas con las partes interesadas

En 1994 y 1995 se formó un grupo responsable de un proyecto para la elaboración de un documento informativo y de recomendaciones sobre la gestión de los RAEE. En este grupo participaron representantes de los Estados miembros, todos los agentes económicos relevantes y ONG comprometidas con el medio ambiente. Posteriormente, se mantuvieron consultas con todas las partes interesadas sobre los documentos de debate que precedieron a la presente propuesta.

En términos generales, todos los Estados miembros han acogido de buen grado la iniciativa de la Comisión Europea. En varias ocasiones, han expresado la opinión de que era necesario crear al menos un marco legal vinculante a escala comunitaria. Con respecto a la recogida de estos residuos, la mayoría de los Estados miembros prefieren que se implante un sistema por el que los municipios, los minoristas y los fabricantes compartan la responsabilidad técnica y económica. La responsabilidad del tratamiento, valorización y eliminación de los RAEE debe imputarse a los fabricantes. Se defiende la necesaria flexibilidad para que la cuestión de la financiación pueda resolverse en el ámbito nacional.

* En las reuniones consultivas mantenidas con los representantes del sector, estos apoyaron la adopción de un enfoque europeo armonizado en materia de RAEE para evitar la distorsión del mercado interior. Además, acogieron de buen grado los objetivos de la propuesta. El requisito de eliminación gradual que contiene la Directiva sobre gestión de residuos, basada en el artículo 175 del Tratado CE, se consideró inadecuado, aunque, en esencia, se aceptó mayoritariamente la necesidad de reducir al mínimo el uso de las sustancias a las que se refiere. El sector aceptó una cierta participación en la fase de reciclado de sus productos. En este contexto, algunos preferían un sistema de pago transparente que no afectase a la relación entre fabricantes y distribuidores, mientras otros deseaban un sistema de financiación competitivo en el que no se aplicasen tasas transparentes sobre el precio del producto.

* En junio de 1999 se presentó al panel de empresas un proyecto piloto que consistía en un proyecto de propuesta de Directiva sobre RAEE, que incluía las restricciones a determinadas sustancias peligrosas [56]. De las 611 empresas consultadas, 188 se consideraron afectadas por la propuesta. Varias de las empresas que participaron en la consulta señalaron que la responsabilidad sobre estos residuos debería ser compartida. En especial, los municipios, los minoristas, los distribuidores, los fabricantes y las empresas de reciclado deberían cooperar para recoger y reciclar los aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares. Además, algunas empresas abogaron por que se retirasen o retrasasen las prohibiciones sobre materiales.

[56] Este panel forma parte una consulta dirigida específicamente a las pequeñas y medianas empresas (PYME) y se constituyó a través la Comunicación COM(98)0197 final.

* La iniciativa de la Comisión sobre los RAEE fue bien recibida por las ONG comprometidas con el medio ambiente, que se pronunciaron a favor del principio de responsabilidad del fabricante. De acuerdo con estas ONG, había que insistir en el aspecto preventivo. Ello implica que se fomente entre los fabricantes la producción de aparatos más duraderos. La disposición relativa a la sustitución de determinadas sustancias recibió el respaldo de las ONG, que pidieron que se ampliase este requisito a otras sustancias halogenadas, y en especial al PVC.

13. Datos / fundamentos científicos

Las Directivas propuestas se basan en la evaluación científica de las repercusiones que tiene la práctica actual de gestión de los RAEE en los distintos Estados miembros. Se han obtenido datos sobre esta cuestión de más de una docena de proyectos piloto de recogida y valorización llevados a cabo en toda la Unión Europea. Los estudios enumerados en el anexo III son parte del fundamento científico de la Directiva propuesta.

Contenido de la propuesta de Directiva sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos

En el artículo 1 se establece el objetivo de la Directiva.

En el artículo 2 se describe el campo de aplicación de la Directiva propuesta. Ésta se aplicará a todas las categorías de aparatos eléctricos y electrónicos que se recogen en el anexo I A. El anexo I B contiene una lista de ejemplos de aparatos pertenecientes a cada una de estas categorías. En vista de la rapidez con la que evoluciona el mercado de aparatos eléctricos y electrónicos, se ha preferido no elaborar una lista exhaustiva, ya que de los intentos realizados a escala nacional se deduce claramente que una lista de este tipo sería objeto de actualización constante.

Debido a la distribución específica de productos tales como los equipos médicos, los aparatos de control y las máquinas expendedoras, no se ha considerado necesario aplicarles las mismas disposiciones sobre recogida, financiación e información al usuario que a los aparatos utilizados principal o exclusivamente por consumidores.

Con respecto al material médico, los implantes no están sujetos a la Directiva propuesta.

El artículo 3 contiene las definiciones a efectos de la presente Directiva.

La definición de aparatos eléctricos y electrónicos (letra a) del artículo 3) comprende todos los aparatos que funcionan con electricidad y que corresponden a las categorías establecidas en el anexo I A de la propuesta. Los límites de tensión se fijan para dejar perfectamente claro que los grandes aparatos industriales, que podría interpretarse que se integran en una de las categorías que se recogen en el anexo I A, no son objeto de la presente propuesta. Los límites establecidos son los límites superiores que se estipulan en el artículo 1 de la Directiva 73/23/CEE del Consejo, de 19 de febrero de 1973, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre el material eléctrico destinado a utilizarse con determinados límites de tensión [57]. "Tensión nominal" es la tensión eléctrica de entrada o salida, no la tensión que pueda crearse en el aparato.

[57] DO L 77, de 26.3.1973, p. 29.

"Componentes" son partes de aparatos eléctricos y electrónicos, como carcasas, pantallas, teclados, motores eléctricos, circuitos impresos, condensadores, rectificadores, transistores, tubos, etc. "Subconjuntos" son partes -no necesariamente pertenecientes a la alimentación eléctrica- sin las cuales el aparato original no podría desempeñar las funciones para las que está destinado. Ejemplos de subconjuntos son los estantes de un frigorífico. "Consumibles" son partes reemplazables o desechables a corto plazo, como cartuchos de tóner o pilas. Las disposiciones relativas a los aparatos eléctricos y electrónicos se aplican exclusivamente a los componentes, subconjuntos y consumibles que forman parte del producto en el momento en que se desecha.

Letra j) del artículo 3: Con vistas a evitar la discriminación de los fabricantes radicados en Europa, las disposiciones de la presente Directiva deberán aplicarse a productos y fabricantes con independencia de la técnica de venta empleada, inclusive la venta a distancia o la venta electrónica; a los efectos de la presente Directiva, el término "fabricante" no incluye a los proveedores o fabricantes de determinados componentes, subconjuntos o consumibles. Si una empresa pone su marca propia a productos fabricados por otra empresa, se considera "fabricante" a la primera, no a la segunda.

De acuerdo con la definición de "residuos de aparatos eléctricos y electrónicos procedentes de hogares particulares" (letra l) del artículo 3), determinados aparatos especiales, como los equipos de radioterapia, no estarían sujetos, por su naturaleza, a los requisitos de la propuesta que se aplican a los aparatos de hogares particulares. Por otra parte, los sistemas informáticos, que, por su naturaleza, podrían utilizarse en hogares particulares y que se utilicen en un caso concreto en una pequeña empresa, como un bufete de abogados, sí se considerarían "RAEE procedentes de hogares particulares". Sin embargo, si este bufete utilizase más ordenadores de los que normalmente se encuentran en los hogares particulares, cuando estos ordenadores alcanzasen el final de su vida útil no se considerarían, por razón de su cantidad, comprendidos en esta definición.

En el artículo 4 se contempla la recogida selectiva de RAEE. Uno de los principales problemas que existen con respecto a la práctica actual de gestión de estos residuos es la ausencia de procedimientos de recogida que permitan a las empresas de reciclado obtener material suficiente para organizar una producción a gran escala [58]. Éste es especialmente el caso de los aparatos eléctricos y electrónicos que se utilizan en hogares particulares. En consecuencia, los Estados miembros deberán velar por que se organicen sistemas de recogida.

[58] AEA Technology Recovery of WEEE: Economic and Environmental Impacts, junio de 1997, pág. 84.

El principal reto que plantea la organización de un sistema de recogida eficiente es motivar a los consumidores para que participen. Sin embargo, en vista del principio de subsidiariedad, en la Directiva propuesta sólo ha sido posible establecer requisitos genéricos en relación con esta cuestión. Las medidas dirigidas a asegurar un sistema de recogida eficiente pueden variar en función de los diferentes grupos de productos que conforman este flujo de residuos y de las características específicas de las distintas regiones que integran la UE y, por lo tanto, deberán adoptarse a escala nacional o regional [59]. Entre los principios básicos que se establecen en la presente propuesta se incluye el requisito de organizar puntos de recogida de fácil acceso para los consumidores, la posibilidad de que éstos puedan entregar sus aparatos usados sin cargo alguno y la participación de los distribuidores en el sistema de recogida.

[59] Entre estas medidas cabe señalar los incentivos económicos a la devolución de los aparatos usados, como pueden ser los depósitos, la información a los consumidores, incluidas las campañas de sensibilización de la opinión pública, y la orientación de las instalaciones de recogida al consumidor, con un horario de apertura adecuado, facilidad de acceso a las instalaciones y prestación de un servicio eficiente en los puntos de recogida.

A fin de evitar que los responsables de la gestión de RAEE soporten cargas financieras sustancialmente desiguales, es necesario establecer una norma armonizada que garantice el éxito de los sistemas de recogida. Sin embargo, en esta fase no es posible señalar un objetivo de recogida legalmente vinculante debido a la falta de datos precisos sobre los RAEE que se generan cada año en los hogares particulares. Por lo tanto, se ha marcado un objetivo "flexible", que ha de servir de referencia para los Estados miembros. La cantidad establecida es una media de 4 kg de RAEE por habitante, que se ha fijado en función de los resultados obtenidos por varios países de la Unión en programas piloto de recogida [60] y se corresponde con la cantidad recogida en Holanda tras la aplicación de la legislación adoptada en esta materia. Más adelante, en función de la experiencia que se haya adquirido durante la aplicación de la Directiva sobre RAEE, se formularán objetivos obligatorios.

[60] Collection targets for waste from electrical and electronic equipment (Alemania, 1998), Comisión Europea, DG XI, pág. 13.

En el apartado 1 del artículo 5, en relación con el anexo II, se establecen las medidas de tratamiento necesarias, entre las que se incluye la eliminación de aquellas sustancias que planteen problemas más importantes en las diversas fases del proceso de gestión de estos residuos [61]. En cualquier caso, cuando se realicen estas operaciones de tratamiento, se tendrán en cuenta las posibilidades de reutilización y reciclado. En el contexto de la elaboración de la lista del anexo II, se mantuvieron prolongadas conversaciones sobre la inclusión en la misma de las pantallas de cristal líquido (LCD). Los estudios realizados indican que estas pantallas contienen varias sustancias que podrían ser cancerígenas. Además, se ha demostrado que el tratamiento térmico de las LCD podría dar lugar a la formación de compuestos tóxicos. Aunque algunos grandes fabricantes de cristales líquidos se han esforzado por probar que la gestión de los residuos de sus LCD no comporta riesgos para la salud o el medio ambiente, siguen existiendo dudas con respecto a la composición de algunas LCD importadas.

[61] Véanse explicaciones y descripciones detalladas de los antecedentes de las medidas en cuestión en el estudio titulado "Pilotsammlung von Elektroaltgeräten in Bregenz - Wissenschaftliche Begleitstudi