ES Diario Oficial de la Unión Europea C 107/1

Comunicación de la Comisión — Envases de bebidas, sistemas de depósito y libre circulación de mercancías

2009/C 107/01

1. INTRODUCCIÓN

Los envases desempeñan una función vital desde el punto de vista social y económico. Forman una parte esencial del sistema moderno de manipulación de alimentos y tarde o temprano se incorporan a la cadena de residuos. En 2006 se generaron en la UE cerca de 81 millones de toneladas de residuos de envases. Para limitar su impacto ambiental y reducir las cantidades de residuos de envases que acaban eliminándose, la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases (1), establece medidas encaminadas a impedir la producción de este tipo de residuos y a reutilizarlos, reciclarlos y valorizarlos. Esta Directiva exige a los Estados miembros que cuiden de que existan sistemas de gestión para la recogida y reutilización de envases usados y para el reciclado o la valorización de sus residuos, a fin de canalizarlos hacia las alternativas más apropiadas de gestión de residuos. Para ello prevé, como prioridad absoluta, medidas destinadas a impedir la producción de residuos de envases y enumera, como principios fundamentales adicionales, la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización.

Existen sistemas nacionales de reutilización que funcionan con varios tipos de envases. Algunos funcionan muy bien, en particular los que se aplican a los envases de transporte, como las cajas y los palés, pero también a los envases de bebidas en hoteles, restaurantes y servicios de cáterin. Sin embargo, en otros ámbitos puede ser necesaria la intervención pública para fomentar los sistemas de reutilización, sea cual sea su viabilidad comercial real. A este respecto, en la Unión Europea el debate se centra en gran parte en los envases de bebidas de consumo (que representan en torno al 20 % en peso de todos los envases) (2).

Si bien con las medidas normativas que se toman a nivel nacional para inducir la introducción de sistemas de reutilización de los envases de bebidas pueden perseguirse objetivos medioambientales, no es menos cierto que con ellas también se puede dividir el mercado interior. A menudo estos sistemas hacen que para los agentes del mercado que actúan en varios Estados miembros sea más difícil aprovechar las oportunidades de negocio del mercado interior. En lugar de vender el mismo producto dentro del mismo envase en diferentes mercados, se ven obligados a adaptar sus envases a los requisitos de cada Estado miembro, lo que normalmente genera costes adicionales.

El efecto armonizador de la Directiva 94/62/CE, que también tiene como objetivo garantizar el funcionamiento del mercado interior, sigue siendo limitado en este ámbito. En cambio, sus disposiciones deben leerse atendiendo a los principios generales del Derecho comunitario y a las obligaciones impuestas por el Tratado CE (en especial sus artículos 28 a 30, 81, 82, 86 y 90).

La Directiva 94/62/CE ha supuesto un grado importante de convergencia entre las tasas de reciclado de los Estados miembros, y el procedimiento de notificación de la Directiva 98/34/CE (3) ha permitido resolver muchas cuestiones del mercado interior antes de que se adopte la legislación propuesta y plantee problemas en la práctica. Sin embargo, las metas de garantizar el funcionamiento del mercado interior y reducir las barreras al comercio aún no se han alcanzado plenamente en relación con todos los tipos de envases. Los casos que se han dado y siguen dándose en la actualidad ponen de manifiesto que la adopción de medidas unilaterales en distintos Estados miembros sigue siendo fuente de problemas. En particular, los procedimientos por incumplimiento en el sector de las bebidas han demostrado que las medidas nacionales pueden dar lugar a distorsiones de la competencia y, en algunos casos, al fraccionamiento del mercado interior, en contra del objetivo que persigue la Directiva 94/62/CE a este respecto.

En su informe de 2006 sobre la aplicación de la Directiva 94/62/CE, la Comisión se comprometió a seguir evaluando la necesidad de clarificación en este ámbito (4). La presente Comunicación se considera un paso no normativo en esta dirección y tiene como finalidad aumentar la transparencia en el marco legal aplicable a nivel comunitario describiendo algunos preceptos desde el punto de vista de la Comunidad.

Esta Comunicación pretende, en particular, ayudar a los agentes económicos pertinentes y a las autoridades de los Estados miembros que guardan relación con los envases de bebidas y sus residuos, proporcionándoles un panorama exhaustivo y actualizado de los principios del Derecho comunitario y la legislación derivada. En ella se plasma la interpretación que hace la Comisión de la Directiva, las disposiciones del Tratado y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

La Comisión continuará siguiendo muy de cerca la correcta aplicación de los principios vigentes y se ha comprometido a reaccionar ante toda medida que pueda distorsionar el funcionamiento del mercado interior y no esté justificada por razones de protección medioambiental.

2. LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS Y REQUISITOS APLICABLES A LOS ENVASES DE BEBIDAS

2.1. El problema de las cuotas de envases de bebidas

En años anteriores, algunos Estados miembros han fijado como objetivo unas cifras (cuotas) correspondientes al número de recipientes reutilizables para determinadas bebidas. No hay nada que objetar a las cuotas de este tipo, siempre que definan metas de actuación de carácter general. Sin embargo, estas cuotas pueden asociarse a determinadas obligaciones concretas en caso de superávits o déficits. Estas obligaciones podrían ser fuente de problemas en relación con el mercado interior, puesto que, dados los costes adicionales que conlleva la organización de sistemas de reutilización y las consiguientes distancias de transporte, los importadores de bebidas suelen emplear muchos más envases no reutilizables que los productores nacionales.

Si tales cuotas acabaran dando lugar a restricciones cuantitativas, es decir, a la prohibición de comercializar más productos en un determinado envase de bebidas una vez alcanzada la cuota, ello constituiría una barrera al comercio contraria al artículo 28 del Tratado CE (5).

Además, la Comisión cree que las disposiciones nacionales que crean un vínculo directo entre la cantidad de envases reutilizables empleados para determinadas bebidas y la necesidad de establecer un sistema de depósito y retorno para los envases de un solo uso deben examinarse con especial cuidado desde el punto de vista del mercado interior. Un mecanismo cuasimatemático dependiente de la cuota actual puede verse sesgado por la evolución a corto plazo, que no refleja la tendencia general. En tales circunstancias, el establecer un vínculo directo con esas cifras en las disposiciones nacionales puede no ser lo bastante flexible e impedir que se obtenga la fiabilidad necesaria, especialmente en la planificación de las decisiones comerciales de las empresas afectadas. Por tanto, puede resultar más apropiado reconsiderar periódicamente la evolución del sector del envasado y, sobre la base de esta evaluación, decidir cualquier medida que se considere necesaria para fomentar los sistemas de reutilización o influir en los tipos de envase empleados.

2.2. Prohibición de envases de bebidas

La Directiva 94/62/CE establece los requisitos esenciales que rigen la composición de los envases. Según su artículo 18, los Estados miembros no deberán impedir que se comercialicen en su territorio los envases que cumplan lo que en ella se dispone. De ello se deduce que los Estados miembros no están autorizados a prohibir la comercialización de determinados tipos de envase de bebidas que cumplen la legislación comunitaria (6). A este respecto, la Directiva persigue dos objetivos estrechamente relacionados, a saber, proteger el medio ambiente y garantizar el funcionamiento del mercado interior, por ejemplo estableciendo requisitos esenciales para los envases y valores límite para los metales pesados presentes en ellos.

Las disposiciones nacionales que limitan la cantidad de productos que pueden importarse en un determinado tipo de envase de bebidas serían también contrarias a la cláusula sobre libre circulación del artículo 18 de la Directiva (7).

2.3. Autorización previa de envases de bebidas

Los sistemas nacionales que supeditan la comercialización de mercancías a una autorización previa restringen el acceso al mercado del Estado miembro importador y deben, por tanto, considerarse una medida equivalente a una restricción cuantitativa a las importaciones en el sentido del artículo 28 del Tratado CE (8). Además, en el caso concreto de los envases de bebidas, cualquier restricción de acceso al mercado impuesta a un envase de bebidas que cumpliera los requisitos esenciales de la Directiva contravendría lo dispuesto en la Directiva y en el artículo 28 del Tratado CE. Esto puede ser cierto aun cuando el requisito de autorización se base en un acuerdo voluntario entre la industria afectada y el Estado miembro, dado que, participando en un convenio de ese tipo o fomentándolo, el Estado miembro aprueba el resultado y se arriesga a incumplir sus responsabilidades con arreglo al Derecho comunitario, que no permite imponer ninguna barrera de acceso al mercado a ningún envase de bebidas que cumpla lo dispuesto en la Directiva. Se considera que los envases de bebidas comercializados en otro Estado miembro satisfacen los requisitos esenciales de la Directiva y, por consiguiente, no puede impedirse que se comercie con ellos en el mercado interior.

3. LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS Y SISTEMAS DE GESTIÓN DE LOS ENVASES DE BEBIDAS

3.1. Reutilización, valorización y reciclado de envases de bebidas

En el caso de los envases de bebidas, «reutilización» significa que un recipiente concreto, concebido y diseñado para realizar un número mínimo de rotaciones a lo largo de su ciclo de vida, vuelve a llenarse con el mismo fin con el que se comercializó por primera vez (9). A los envases reutilizados se les llama a menudo «rellenables».

La Directiva 94/62/CE no establece una jerarquía clara entre la reutilización de los envases y la valorización de los residuos de envases (10). Sin embargo, según el octavo considerando de la Directiva, «en espera de resultados científicos y tecnológicos en materia de procesos de aprovechamiento, la reutilización y el reciclado han de considerarse como procesos preferibles en relación con su impacto en el medio ambiente».

Aparte de eso, el artículo 5 de la Directiva 94/62/CE permite a los Estados miembros favorecer, de conformidad con el Tratado, los sistemas de reutilización de aquellos envases que pueden reutilizarse sin perjudicar al medio ambiente. Dicho artículo ofrece así una opción que los Estados miembros pueden escoger con discrecionalidad. Si optan por este tipo de política, los Estados miembros deben cumplir no solo los requisitos que se derivan de lo dispuesto en la Directiva, sino también las obligaciones que resultan de las disposiciones del Tratado, en particular las relativas a la libre circulación de mercancías (11).

3.2. Sistemas globales de recogida de envases de bebidas

La gestión de los envases y sus residuos exige que los Estados miembros implanten sistemas de retorno, recogida y valorización. Estos sistemas tienen un doble propósito: el primero, el retorno o la recogida de envases usados y de residuos de envases, y el segundo, la reutilización de los envases o la valorización de los residuos de los envases recogidos (12). Tratándose de envases de bebidas, el que se elija la reutilización o la valorización depende en parte de que los recipientes sean o no rellenables.

Tradicionalmente, los sistemas de rellenado se combinan con el pago de un depósito, a fin de garantizar que una gran parte de los recipientes se devuelvan para ser rellenados. A menudo las empresas de envasado gestionan estos sistemas de depósito y retorno de una manera voluntaria. O bien crean su propio sistema para los productos que distribuyen, o bien ponen en común sus recursos con los de otros productores utilizando recipientes y cajas comunes. Los sistemas voluntarios de este tipo rara vez quedan cubiertos por la legislación. No obstante, unos pocos Estados miembros han adoptado disposiciones normativas para fijar algunos parámetros comunes; estos parámetros no suelen pasar de ser normas generales, como una tasa de depósito común. Desde el punto de vista del mercado interior, no es probable que los sistemas voluntarios generen barreras al comercio, dado que se basan en decisiones voluntarias que toma el sector afectado. Sin embargo, si los Estados miembros optan por un marco legislativo nacional para esos sistemas de envases rellenables, deben observar al menos las condiciones expuestas en el artículo 7 de la Directiva 94/62/CE, a saber:

— los requisitos fijados deben aplicarse a los productos importados en condiciones no discriminatorias;

— debe evitarse distorsionar la competencia.

Desde el punto de vista empresarial, debe tenerse en cuenta que los sistemas de envases rellenables son empleados mayoritariamente por empresas de envasado nacionales, puesto que necesitan un determinado volumen de recipientes y los costes suelen aumentar con la distancia entre la empresa de envasado y los puntos de venta.

Por lo que respecta a los recipientes no rellenables, siguen predominando los sistemas de recogida globales. Sin embargo, algunos Estados miembros han introducido sistemas de depósito obligatorios también para los envases de bebidas no reutilizables. Según el Derecho comunitario vigente, cada Estado miembro es libre de elegir entre un sistema de depósito y retorno, por un lado, y un sistema global de recogida de envases, por otro, o de optar por una combinación de ambos sistemas, dependiendo del tipo de producto; todo ello con la condición de que los sistemas escogidos estén diseñados para canalizar los envases hacia las alternativas de gestión de residuos más apropiadas y formen parte de una política que abarque todos los envases y todos los residuos de envases (13).

Pero, además, la opción escogida debe cumplir el artículo 7 de la Directiva 94/62/CE y las disposiciones pertinentes del Tratado:

— Los sistemas deben estar abiertos a la participación de los agentes económicos de los sectores afectados y de las autoridades públicas competentes.

— Los sistemas elegidos deben aplicarse también a los productos importados en condiciones no discriminatorias, incluidas las medidas detalladas y cualquier tarifa que se imponga para acceder al sistema. En relación con esto último, los Estados miembros deben evitar medidas que supongan una duplicación injustificada de las tasas de participación a distintos niveles por un mismo servicio, lo que podría perjudicar sobre todo a las pequeñas empresas.

— El sistema no debe generar barreras al comercio injustificadas ni, por tanto, infringir los artículos 28 a 30 del Tratado CE.

— El sistema no debe distorsionar la competencia según los artículos 81, 82 y 86 del Tratado CE.

3.3. Los sistemas de depósito obligatorios como barreras al comercio

Si se someten los envases de bebidas no rellenables a un sistema obligatorio de depósito y retorno se crean barreras al comercio, ya que con tales sistemas es imposible vender el mismo producto dentro del mismo envase en más de un Estado miembro. En su lugar, los productores o los distribuidores pueden tener que modificar el envase o el etiquetado de los productos importados y afrontar costes adicionales relacionados con la organización del sistema de recepción de envases retornados, la devolución de las sumas pagadas en concepto de depósito y las posibles compensaciones de esas sumas entre distribuidores. En estos casos, aun cuando tales sistemas no prohíben realmente las importaciones de bebidas en envases no reutilizables, sí exigen modificaciones e inversiones sustanciales y, de ese modo, dificultan el acceso de bebidas importadas al mercado (14).

El hecho de que pudiera considerárselas una barrera al comercio no impide, no obstante, que estas disposiciones nacionales puedan estar justificadas por razones relacionadas con la protección del medio ambiente. De acuerdo con el Tribunal de Justicia, un sistema de depósito y retorno puede incrementar el porcentaje de envases vacíos retornados y, al mismo tiempo, dar lugar a una clasificación más selectiva de los residuos de envases. Además, puede ayudar a impedir que se genere basura, pues da a los consumidores un incentivo para devolver los envases vacíos (15). Por último, en la medida en que esas disposiciones nacionales animan a los productores o los distribuidores afectados a recurrir a los envases reutilizables, contribuyen a reducir en general la cantidad de residuos que se eliminan, lo cual es una meta general de la política medioambiental.

En la práctica, esto significa que cada Estado miembro tiene discrecionalidad para introducir sistemas de depósito obligatorios si lo considera necesario por razones medioambientales.

Si un Estado miembro opta por un sistema obligatorio de depósito y retorno, debe observar determinados requisitos para garantizar un equilibrio justo entre los objetivos medioambientales y las necesidades del mercado interior. Dada la carga adicional que pesa sobre los productos importados, al implantar tales sistemas debe tenerse en cuenta la situación específica y deben emplearse medios que no vayan más allá de lo necesario para alcanzar el propósito previsto.

Sobre la base de la Directiva 94/62/CE y el principio de proporcionalidad conforme a los artículos 28 a 30 del Tratado CE, el Tribunal de Justicia ha determinado varias salvaguardias que deben respetarse al diseñar el sistema.

3.3.1. Período transitorio

Cambiar de un sistema de gestión de residuos a otro exige una buena y completa preparación por parte de todos los agentes clave participantes, pues es una fase crítica para los agentes del mercado, dado que las incertidumbres acerca de la posición jurídica y la posición real pueden generar inestabilidades en el mercado. El cambio al nuevo sistema debe tener lugar sin interrupción y sin menoscabar la capacidad de las empresas afectadas para participar realmente en el nuevo sistema tan pronto como esté en funcionamiento. Esto significa que han de desarrollarse y ponerse a punto las características del sistema, que han de adaptarse las líneas de fabricación y las cadenas de distribución y que ha de informarse a los consumidores. Todo eso exige tiempo y esfuerzo. Así pues, los productores y los distribuidores deben contar con un período transitorio lo bastante largo para poder adaptarse a los requisitos del nuevo sistema antes de que el sistema de depósito y retorno entre en vigor. En caso de un cambio total que requiera el desarrollo de un nuevo sistema desde el principio, se ha considerado insuficiente un período de seis meses entre el anuncio legal y la entrada en vigor (16). En tales circunstancias, parece necesario un período mínimo de un año.

Por otro lado, una vez implantado un sistema de depósito y retorno, las futuras modificaciones pueden estar sujetas a plazos más breves que el concedido para el establecimiento inicial. En general, a la hora de fijar el período transitorio concreto, las autoridades nacionales deben evaluar caso por caso las necesidades de tiempo específicas.

3.3.2. Diseño del sistema: justo, abierto y transparente

Otro aspecto clave son las condiciones operativas que debe cumplir un sistema de depósito obligatorio para envases no rellenables. Algunos de estos parámetros emanan del artículo 7 de la Directiva 94/62/CEE; otros los ha desarrollado el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia sobre el artículo 28 del Tratado CE.

a) Debe establecerse un sistema a escala nacional que abarque la totalidad del territorio afectado por el sistema de depósito obligatorio. Sin embargo, esto no quiere decir que haya un solo explotador del sistema. Puede haber varios prestadores del servicio, siempre y cuando los sistemas sean compatibles y no se excluyan entre sí. La finalidad de un sistema a escala nacional es que estén disponibles un número suficiente de puntos de retorno para que los consumidores puedan recuperar el depósito independientemente del lugar inicial de compra. De esa manera, los consumidores aceptan mejor el sistema, se facilita la devolución de los envases vacíos e indudablemente aumenta la cantidad de material recogido. La experiencia demuestra que la ausencia de un sistema a escala nacional conduce a la proliferación de soluciones propias de los comercios al por menor (soluciones aisladas), es decir, a un abigarramiento de diferentes sistemas de retorno que no son compatibles entre sí. Además, las soluciones aisladas permiten a menudo a los comercios al por menor exigir a sus proveedores que adapten los envases a sus propios requisitos patentados, obligándolos a afrontar costes adicionales. Esto puede agravar el efecto negativo sobre el mercado interior. En este contexto, un sistema a escala nacional reviste una importancia primordial (17).

b) Todo sistema obligatorio de depósito y retorno debe estar abierto a la participación de todos los agentes económicos del sector afectado y aplicarse a los productos importados en condiciones no discriminatorias. Ello incluye las modalidades detalladas de funcionamiento del sistema y las tasas o tarifas impuestas por la organización que lo gestiona. El propósito de estas garantías es evitar que se creen barreras injustificadas al comercio o se distorsione la competencia.

c) Los Estados miembros deben velar por que no haya discriminaciones entre los productos exentos del requisito de depósito y los sujetos a él, y por que cualquier diferenciación esté basada en criterios objetivos. Por tanto, la Comisión opina que la diferenciación debería basarse, en principio, en el material empleado para el recipiente y no en el contenido de las bebidas, por la razón de que el contenido en sí no guarda relación con el comportamiento medioambiental del envase.

Los Estados miembros pueden elegir entre establecer ellos mismos un sistema de ese tipo o dejar esa tarea en manos del sector afectado (por ejemplo, los productores y distribuidores). No obstante, esta última opción no exime al Estado miembro en cuestión de su obligación de asegurarse de que el sistema funciona correctamente. A este respecto, el Estado miembro es responsable del resultado, lo que exige un enfoque activo por parte de las autoridades nacionales. Para cumplir con esa función de garante, los Estados miembros pueden definir aspectos concretos del sistema en disposiciones normativas o atribuirse tareas de seguimiento o supervisión con respecto a la entidad responsable del sistema.

3.3.3. Soluciones extraídas de las mejores prácticas

Para tratar algunas de las cuestiones expuestas anteriormente, los Estados miembros pueden plantearse aplicar las siguientes soluciones prácticas:

a) Etiquetado. Para que el consumidor pueda identificar más fácilmente las bebidas o los envases de bebidas que forman parte de un sistema de depósito y retorno, puede considerarse útil etiquetar los productos afectados, por ejemplo, con un logotipo común (18). Sin embargo, el beneficio apuntado que obtiene el consumidor puede generar costes adicionales para el fabricante o el distribuidor, pues hay que adaptar la etiqueta a los requisitos específicos del mercado nacional. Esa obligación de modificar un envase puede constituir una barrera al comercio según el artículo 28 del Tratado CE (19). Para equilibrar los intereses encontrados — la información al consumidor y el fácil acceso al mercado —, ese tipo de requisito de etiquetado debe limitarse al mínimo necesario. En el caso de una marca de depósito obligatoria, sería útil facilitar a los productores el acceso a las características de diseño y las especificaciones de impresión, de modo que sea más fácil utilizarla. Además, pueden suministrarse adhesivos a los importadores de pequeñas cantidades; esto permitiría a los distribuidores a pequeña escala complementar el etiquetado original con ese adhesivo adicional, en lugar de obligarlos a cambiar el etiquetado entero. Por último, se recomienda no establecer ningún requisito que obligue a etiquetar los envases de bebidas con un logotipo exclusivo, y permitir, en su lugar, el uso de otros logotipos que se utilicen en otros Estados miembros. De esta forma, los productores podrían emplear la misma etiqueta para varios Estados miembros. Es evidente que, en determinadas circunstancias, el etiquetado paralelo del envase en cuestión con varios logotipos de depósito puede restringirse, como medida antifraude. Las mismas consideraciones cabe hacer con respecto al código de barras EAN (European Article Number), que constituye otro elemento del etiquetado. Debería evitarse la necesidad de utilizar códigos EAN nacionales, pues estos podrían hacer necesarios envases propios de cada país, lo que a su vez conllevaría el riesgo de obstaculizar el comercio transfronterizo.

b) Sistema de compensación. Ayudaría a equilibrar los diferentes importes del depósito cobrado y devuelto entre los agentes participantes. Es aconsejable que el sistema sea de fácil acceso, con independencia del Estado miembro donde el productor o el distribuidor en cuestión tenga su sede.

c) Exenciones para las pequeñas empresas. Los Estados miembros pueden suavizar las obligaciones operativas relacionadas con los sistemas de depósito para las pequeñas empresas participantes, atendiendo, por ejemplo, a consideraciones de minimis. A modo de ejemplo: los pequeños quioscos pueden no tener el espacio de almacenamiento necesario para cumplir sus obligaciones de recepción de envases retornados. Por tanto, podría considerarse razonable concederles determinadas exenciones. Sin embargo, es aconsejable analizar si tal exención no afectaría a la calidad y el funcionamiento globales del sistema de depósito y retorno como tal, o si conduciría a una aplicación discriminatoria de sus condiciones.

d) Facilitar la importación/exportación. Los sistemas obligatorios de depósito y retorno dificultan el acceso al mercado a los productos importados, pues deben reacondicionarse regularmente. Al mismo tiempo, pueden obstaculizar las exportaciones, pues podría resultar difícil comercializar los productos en otro Estado miembro después de haber sido diseñados específicamente para el sistema de depósito y retorno del Estado miembro en el que se comercializaron por primera vez. Algunas de estas dificultades comerciales son sin duda la consecuencia inevitable de este tipo de sistemas, pues guardan relación con la situación de un Estado miembro en concreto y no con la de la UE en su conjunto. Sin embargo, los Estados miembros deberían evitar cualquier disposición normativa que imposibilite virtualmente la exportación, reimportación o importación paralela de bebidas debido a unos requisitos particulares de manipulación de los envases.

3.4. No distorsión de la competencia

El artículo 7 de la Directiva 94/62/CE obliga a los Estados miembros a evitar toda distorsión de la competencia cuando establezcan sistemas de retorno, recogida o valorización. Si la tarea de establecer esos sistemas se encarga a entidades privadas, las autoridades nacionales deben evitar que los utilicen para inhibir la entrada en el mercado de nuevos competidores. En el marco legislativo deben fijarse las salvaguardias apropiadas. Ha de hacerse hincapié en que, ante todo, la entidad privada se hace responsable de todo abuso de posición dominante o de cualquier comportamiento contrario a la competencia conforme a los artículos 81 y 82 del Tratado CE. No obstante, los Estados miembros deben examinar cuidadosamente el diseño y el funcionamiento del sistema de depósito y retorno para detectar cualquier riesgo que pudiera facilitar tal abuso.

4. PLANTEAMIENTOS ALTERNATIVOS

4.1. Sistemas de base fiscal

El artículo 15 de la Directiva 94/62/CE destaca la facultad de los Estados miembros para adoptar, en ausencia de disposiciones armonizadas, instrumentos económicos que promuevan objetivos de la política medioambiental. Esos instrumentos deben respetar, entre otras cosas, el principio de «quien contamina, paga» y las obligaciones emanadas del Tratado.

Los Estados miembros pueden considerar los sistemas nacionales de base fiscal como una forma de instrumento económico y como medio alternativo de conseguir un cierto encaminamiento hacia unos envases sostenibles. Los costes que acarrea el cumplimiento de sistemas fiscales nacionales de orientación medioambiental es a menudo más bajo que los costes adicionales asociados a los sistemas de depósito obligatorios de los que se ha hablado anteriormente. Sin embargo, los tributos aplicados a los envases no tienen un efecto neutro sobre el mercado interior. Si esos tributos se relacionan con el material empleado, podrían inducir una sustitución de material, dado que, en el caso de los envases de bebidas, los diversos materiales son sustitutos eficaces unos de otros. Además, puesto que esos tributos con frecuencia se repercuten, aumentan el precio de venta al por menor y pueden así influir en la elección de los consumidores.

En este contexto, los Estados miembros deben asegurarse de que la fiscalidad nacional se ajusta a lo dispuesto en el artículo 90 del Tratado CE. La finalidad de esta disposición es garantizar la total neutralidad de los impuestos internos con respecto a la situación competitiva de los productos nacionales y de los productos importados de otro Estado miembro (20). Impide a los Estados miembros aplicar una fiscalidad nacional que favorezca a los agentes económicos del país, en detrimento de sus competidores de otros Estados miembros que producen productos similares o productos que compiten con los suyos. Este principio de no discriminación debe respetarse tanto en la legislación como en la práctica. La Comisión evaluará caso por caso las posibles incompatibilidades de los sistemas tributarios nacionales con el artículo 90 del Tratado CE.

No obstante esta disposición, sí se permite hacer una diferenciación entre productos similares si con ello se persiguen objetivos de política económica, social o medioambiental compatibles con los requisitos del Tratado CE y la legislación comunitaria derivada, y si las normas de desarrollo evitan cualquier forma de discriminación (21). De ello se deduce que los Estados miembros pueden adoptar modalidades de tributación que distingan entre productos similares sobre la base de criterios objetivos, como puede ser la naturaleza de las materias primas utilizadas o los procesos de producción empleados (22).

En el contexto presente, los criterios de diferenciación pueden considerarse objetivos si reflejan el impacto medioambiental del material utilizado. Esos criterios medioambientales han de aplicarse de manera coherente. Si el envase se grava con tributos por no ser reutilizable, las diferenciaciones en función de su contenido — factor este que, en sí mismo, es independiente del impacto medioambiental del envase — han de examinarse con especial atención.

Las consideraciones anteriores se aplican a todo el sistema de tributación, incluidas las deducciones fiscales. Todo trato preferencial debe ampliarse sin discriminación a los productos de otro Estado miembro que satisfagan las mismas condiciones.

4.2. Sistemas voluntarios

Los sistemas de retorno voluntarios o propios del fabricante suelen emplearse en el caso de recipientes reutilizables, ya que en estas situaciones interesa especialmente al productor recoger una gran parte de los envases usados, a fin de que el ciclo de rellenado pueda funcionar. Desde el punto de vista del mercado interior, tales sistemas no constituyen barreras al comercio. Los Estados miembros pueden, no obstante, fijar determinados parámetros para garantizar la interoperabilidad, el acceso y la protección de los consumidores.

5. REQUISITOS DE NOTIFICACIÓN APLICABLES A LOS ESTADOS MIEMBROS

La Directiva 98/34/CE (23) establece un procedimiento de notificación en el ámbito de las normas y reglamentaciones técnicas para impedir que se adopten normas y reglamentos técnicos nacionales que creen barreras al comercio en el mercado interior. De acuerdo con la citada Directiva, los Estados miembros están obligados a notificar los proyectos de reglamento técnico. Este procedimiento ofrece a la Comisión y a los propios Estados miembros la posibilidad de analizar los proyectos de reglamento técnico de los (demás) Estados miembros antes de que se adopten, lo cual les permite eliminar en origen cualquier barrera a la libre circulación de mercancías.

La obligación de notificación se aplica a los proyectos de reglamento técnico. Según el artículo 1, punto 11, de la Directiva, constituyen un reglamento técnico las especificaciones técnicas y otros requisitos o reglas relativos a servicios, incluidas las disposiciones administrativas pertinentes, cuyo cumplimiento sea obligatorio.

De acuerdo con el artículo 1, punto 3, de la Directiva, una especificación técnica es la que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, el uso específico, la seguridad o las dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, los ensayos y métodos de ensayo, el envasado, el marcado y el etiquetado, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad. El concepto «especificación técnica» abarca también los métodos y procesos de producción de productos agrícolas y productos destinados al consumo humano.

De conformidad con el artículo 1, punto 4, de la Directiva, se entiende por «otro requisito» un requisito, distinto de una especificación técnica, que se impone a un producto para proteger, en particular, a los consumidores o el medio ambiente, y que afecta a su ciclo de vida tras su comercialización, como son las condiciones de uso, reciclado, reutilización o eliminación, cuando dichas condiciones pueden influir significativamente en la composición o la naturaleza del producto o en su comercialización.

Cabe esperar que las reglamentaciones nacionales relativas a la gestión de los residuos de envases o encaminadas a imponer un sistema de retorno o reutilización de los envases, o incluso la recogida separada de determinados productos, contengan disposiciones que entren en la categoría de «otro requisito» y, por tanto, deban notificarse a la Comisión conforme al procedimiento de notificación de la Directiva 98/34/CE.

La obligación de notificación se aplica a los reglamentos técnicos que, de iure o de facto, son obligatorios, incluidos los acuerdos voluntarios de los que es parte contrayente una autoridad pública.

Además, el artículo 16 de la Directiva 94/62/CE, sobre envases y residuos de envases, establece que los Estados miembros deben notificar previamente a la Comisión los proyectos de las medidas que tienen previsto adoptar en el marco de dicha Directiva, de modo que pueda determinarse si la cumplen o no.

Así pues, el artículo 16 amplía la obligación de notificación, pues los Estados miembros también deberán notificar a la Comisión las medidas que no son reglamentos técnicos en el sentido de la Directiva 98/34/CE, pero que entran en el marco de la Directiva 94/62/CE. Las medidas que contienen reglamentos técnicos tienen que notificarse conforme a ambas Directivas, 94/62/CE y 98/34/CE.

Con el fin de que estos procedimientos de notificación funcionen sin problemas, se ha establecido una «ventanilla única» para los proyectos de medidas. Estos deberán notificarse mediante el procedimiento 98/34 y analizarse conforme a dicho procedimiento.

De hecho, los Estados miembros notifican con regularidad sus proyectos legislativos, y en particular los relativos a sistemas de depósito, retorno y recogida, de conformidad con la Directiva 98/34/CE. Esto ha permitido a la Comisión conocer bien las iniciativas de reglamentación nacionales, ha dado lugar a la creación de un verdadero foro de debate (en el que también participa la industria) y ha evitado problemas de antemano, sin que hayan sido necesarios costosos y controvertidos procedimientos por incumplimiento que solo pueden iniciarse una vez que la medida ha entrado en vigor.

6. CONCLUSIÓN

Esta Comunicación presenta los diferentes aspectos jurídicos a través de los cuales las medidas normativas en el ámbito de los envases de bebidas pueden tener repercusiones en un auténtico mercado interior. Habida cuenta de ellos, y en aras de una mejor legislación, los Estados miembros deben notificar y analizar preventivamente las medidas nacionales en relación con estos aspectos, a fin de facilitar el libre flujo de mercancías y garantizar la máxima interoperabilidad de los sistemas nacionales.

Por su parte, la Comisión continuará haciendo un seguimiento de la evolución en el sector de los envases de bebidas y, si es necesario, verificará en qué medida debe avanzarse a nivel normativo o no normativo, sin descartar un reexamen de la presente Comunicación.

(1) Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases (DO L 365 de 31.12.1994), modificada en último lugar por la Directiva 2005/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de marzo de 2005 (DO L 70 de 16.3.2005).

(2) Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Aplicación de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases y su impacto sobre el medio ambiente, así como sobre el funcionamiento del mercado interior, COM(2006) 767 final de 6.12.2006, p. 8.

(3) Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de las reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO L 204 de 21.7.1998), modificada en último lugar por la Directiva 2006/96/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (DO L 363 de 20.12.2006).

(4) Informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo. Aplicación de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases y su impacto sobre el medio ambiente, así como sobre el funcionamiento del mercado interior, COM(2006) 767 final de 6 diciembre 2006.

(5) Asunto C-309/02, Radlberger Spitz, apartado 62, Rec. 2004, p. I-11763; véase también el asunto 302/86, Comisión/Dinamarca, Rec. 1988, p. 4607.

(6) Véanse las conclusiones del Abogado General Colomer en el asunto C-246/99, Comisión/Dinamarca, apartado 40, así como sus conclusiones en el asunto C-233/99, apartado 24 (ambos asuntos fueron retirados del repertorio del Tribunal sin sentencia). Esto no obsta al derecho de los Estados miembros a presentar una petición de excepción conforme al artículo 95, apartado 5, del Tratado CE aduciendo un problema específico del Estado miembro, surgido tras la adopción de la medida de armonización.

(7) Asunto C-309/02, Radlberger Spitz, apartado 62, Rec. 2004, p. I-11763.

(8) Véase, por ejemplo, el asunto C-432/03, Comisión/Portugal, apartado 41, Rec. 2005, p. I-9665.

(9) Véase el artículo 3, punto 5, de la Directiva 94/62/CE («Definiciones»).

(10) Asunto C-309/02, Radlberger Spitz, apartado 33, Rec. 2004, p. I-11763 y asunto C-463/01, Comisión/Alemania, apartado 40, Rec. 2004, p. I-11705. En la recientemente revisada Directiva marco sobre residuos (2008/98/CE), con respecto a la cual la Directiva sobre envases es una lex specialis, se establece un orden de prioridades en la prevención de los residuos y la legislación y la política de gestión (prevención, preparación para la reutilización, reciclado, otro tipo de valorización, por ejemplo, energética, y eliminación), en tanto en cuanto este orden ofrece los mejores resultados medioambientales en general. Esto puede exigir que determinados flujos de residuos se aparten de este orden cuando así lo justifique el ciclo de vida, atendiendo a los impactos globales de la generación y la gestión de los residuos y teniendo en cuenta, entre otras cosas, la factibilidad técnica, la viabilidad económica y la protección del medio ambiente.

(11) Asunto C-309/02, Radlberger Spitz, apartado 36, Rec. 2004, p. I-11763.

(12) Artículo 7, apartado 1, de la Directiva 94/62/CE.

(13) Asunto C-309/02, Radlberger Spitz, apartado 42, Rec. 2004, p. I-11763.

(14) Asunto C-463/01, Comisión/Alemania, apartados 61 y 62, Rec. 2004, p. I-11705.

(15) Asunto C-309/02, Radlberger Spitz, apartado 77, Rec. 2004, p. I-11763.

(16) Asunto C-463/01, Comisión/Alemania, apartado 81, Rec. 2004, p. I-11705.

(17) Véase el asunto C-309/02, Radlberger Spitz, apartado 46, Rec. 2004, p. I-11763.

(18) Los sistemas de marcado e identificación que establece el artículo 8 de la Directiva 94/62/CE se limitan, en la actualidad, a la Decisión 97/129/CE, de 28 de enero de 1997, por la que se establece el sistema de identificación de materiales de envase de conformidad con la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los envases y residuos de envases, Decisión que se refiere a los materiales de los envases. En cambio, el etiquetado de los envases que forman parte de un sistema de depósito y retorno no entra en el ámbito de aplicación de la legislación comunitaria armonizada.

(19) Asunto C-315/92, Clinique Laboratoires, apartado 19, Rec. 1994, p. I-317.

(20) Véase el asunto C-167/05, Comisión/Suecia , apartado 40.

(21) Véase el asunto C-221/06, Stadtgemeinde Frohnleiten, apartado 56, Rec. 2007, p. I-9643, y el asunto C-213/96, Outokumpu Oy, apartado 30, Rec. 1998, p. I-1777.

(22) Asunto C-90/94, Haahr Petroleum, apartado 29, Rec. 1997, p. I-4085.

(23) Citada en la nota 3.