EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1.CONTEXTO DE LA PROPUESTA

•Razones y objetivos de la propuesta

El apoyo de la UE a Ucrania en la extraordinaria situación actual está enmarcado en una sólida relación de larga data. Desde 2014, Ucrania ha desarrollado una sólida asociación con la Unión Europea que ha ido más allá de la cooperación bilateral, para evolucionar gradualmente hacia una asociación política y una integración económica. El acuerdo de Asociación UE-Ucrania, que entró en vigor el 1 de septiembre de 2017 e incluye una zona de libre comercio de alcance amplio y profundo, ha sido la principal herramienta para estrechar los lazos entre Ucrania y la UE. Además de promover vínculos políticos más profundos, unas relaciones económicas más sólidas y el respeto de los valores comunes, el acuerdo ha proporcionado un marco sólido para llevar a cabo un ambicioso programa de reformas, centrado en la lucha contra la corrupción, un sistema judicial independiente, el Estado de Derecho y un mejor entorno empresarial. La UE ha mostrado un apoyo continuo a estas importantes reformas estructurales de Ucrania, que son cruciales para atraer inversiones, impulsar la productividad y mejorar el nivel de vida a medio y largo plazo. A raíz de la solicitud de adhesión a la Unión presentada por este país, el Consejo Europeo reconoció la perspectiva europea de Ucrania y le concedió el estatus de país candidato, de modo que la cooperación con Ucrania seguirá profundizándose conforme avance en su senda europea.

El desarrollo económico a largo plazo y el rumbo de Ucrania hacia las reformas se han visto enormemente entorpecidos desde que Rusia invadió el país el 24 de febrero de 2022 en un acto sin precedentes de agresión injustificada y no provocada. Además del inmenso sufrimiento humano, la actual guerra en Ucrania ha causado ya enormes daños a la infraestructura física (carreteras, puentes, fábricas, etc.) y a los edificios residenciales y comunales (viviendas, escuelas, hospitales, etc.). Los combates también han provocado un éxodo humano masivo, con más de seis millones de desplazados internos y más de siete millones de refugiados.

Además de causar enormes daños a la economía, la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania ha hecho que este Estado pierda acceso a los mercados internacionales de capitales. Las autoridades y el FMI estiman que el déficit subyacente de financiación de la balanza de pagos se situará en torno a los 39 000 millones USD para el conjunto de 2022. Según la propia evaluación del FMI, Ucrania podría financiar 9 000 millones USD de este déficit extrayendo de forma segura de sus reservas internacionales oficiales un importe que no pondría en peligro su estabilidad macrofinanciera. Los compromisos bilaterales y multilaterales de apoyo financiero prometidos a Ucrania en el contexto de las reuniones de los ministros de finanzas y los gobernadores de bancos centrales del G7 celebradas del 18 al 20 de mayo han alcanzado casi los 20 000 millones USD. Alemania ha concedido una subvención de apoyo presupuestario directo de 1 000 millones EUR. Otros compromisos de los Estados miembros de la UE incluyen 200 millones EUR de Italia y 190 millones EUR de Francia. Con el fin de contribuir a la financiación del déficit de financiación estimado restante de Ucrania para el conjunto de 2022, de unos 10 000 millones USD, la Comisión tiene la intención de presentar una propuesta de operación de ayuda macrofinanciera (AMF) excepcional a Ucrania de hasta 9 000 millones EUR.

Para abordar las necesidades de financiación inmediatas y más urgentes de Ucrania, como primer paso, la Comisión presenta al Parlamento Europeo y al Consejo la presente propuesta de Decisión por la que se concede a Ucrania una AMF adicional de hasta 1 000 millones EUR en forma de préstamo a largo plazo muy favorable. En una segunda fase, la Comisión tiene la intención de presentar lo antes posible el resto de este paquete sumamente excepcional, habida cuenta de su naturaleza y envergadura. Por consiguiente, responde al llamamiento a presentar una propuesta rápida hecho por el Consejo Europeo los días 23 y 24 de junio. Junto con la AMF de emergencia de 1 200 millones EUR desembolsada a principios de este año, la ayuda macrofinanciera total de la UE a Ucrania desde el estallido de la guerra ascendería a 2 200 millones EUR y podría alcanzar los 10 000 millones EUR una vez que la totalidad de la AMF excepcional a Ucrania fuera operativa. Esta ayuda financiera se añade a otros muchos tipos de ayuda, en concreto la ayuda humanitaria, al desarrollo y a la defensa, la suspensión de todos los derechos de importación sobre las exportaciones ucranianas durante un año u otras iniciativas de solidaridad, por ejemplo para abordar los cuellos de botella en el transporte de manera que puedan garantizarse las exportaciones, en particular las de cereales.

Esta AMF adicional, de hasta 1 000 millones EUR, se considera la primera parte y la Comisión tiene la intención de presentar una propuesta para la segunda parte de la AMF excepcional lo antes posible. Esta primera parte de la AMF excepcional tiene por objeto proporcionar un apoyo financiero rápido en una situación de acuciantes necesidades de financiación y garantizar el funcionamiento continuo de las funciones más críticas del Estado ucraniano. Tendrá un período de disponibilidad de un año y se desembolsará en un solo tramo, que podrá dividirse en una o varias partes. Un memorándum de entendimiento (en lo sucesivo «ME»), que se acordará con las autoridades ucranianas, condicionará el desembolso del tramo y de la ayuda. Este ME incluirá una mayor transparencia e información sobre el uso de los fondos y definirá el establecimiento de requisitos de información a los que estará vinculada esta AMF. Las medidas de actuación para mejorar la resiliencia y la estabilidad del país, en el ámbito de la gobernanza y el Estado de Derecho, y en el sector de la energía a partir de la AMF de emergencia de 1 200 millones EUR, desembolsada en marzo y mayo de 2022, que no se han completado por motivos de fuerza mayor, también podrían tenerse en cuenta. Se espera que la puesta en ejecución de esta AMF, como primera parte de la AMF excepcional anunciada en la Comunicación «Ayuda a Ucrania y reconstrucción del país», esté estrechamente relacionada con la ayuda humanitaria y el apoyo financiados por el Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional - Europa Global (IVCDCI-EG). Además, forma parte del extraordinario esfuerzo internacional de donantes bilaterales e instituciones financieras internacionales para apoyar a Ucrania en esta situación crítica.

El tramo propuesto de 1 000 millones EUR se apoyará con provisiones disponibles con cargo al presupuesto de la UE para la Garantía de Acción Exterior establecida en el marco del IVCDCI-EG. Estas provisiones dotan a la UE de recursos para reembolsar a los inversores en los bonos utilizados para financiar los préstamos de AMF, en caso de que un país beneficiario no cumpla sus compromisos de reembolso con la UE. El actual MFP prevé un programa general de AMF de aproximadamente 11 000 millones EUR en préstamos, en total, que se provisionan al tipo del 9 %. Sobre esta base, se han asignado 1 000 millones EUR en provisiones en las disposiciones de programación financiera para préstamos de AMF a terceros países en el marco del actual MFP. La provisión debe financiarse dentro de los límites establecidos en el artículo 31, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento (UE) 2021/947. Esta provisión proporcionará los medios presupuestarios que sustentarán el préstamo propuesto a Ucrania.

Sin embargo, teniendo en cuenta los recientes acontecimientos dramáticos e imprevisibles en Ucrania, la tasa de provisión del 9 % aplicada generalmente a los países que afrontan una crisis de la balanza de pagos no es adecuada en este caso. La presente propuesta prevé un porcentaje de cobertura del 70 % a través de provisiones depositadas con cargo al presupuesto de la Unión. Esta tasa excepcionalmente elevada de provisión se considera suficiente para contener el riesgo que implica esta AMF adicional a Ucrania, en consonancia con los principios de buena gestión financiera. La aplicación de esta tasa de provisión del 70 % al programa de préstamos previsto de hasta 1 000 millones EUR en forma de préstamo implica que se utilizará un importe de 700 millones EUR, ya disponible con arreglo al actual MFP para ayuda macrofinanciera a terceros países, para amortiguar las posibles pérdidas derivadas de este nuevo préstamo. Esta tasa de provisión se aplicaría en lugar de la norma general contenida en el artículo 31, apartado 5, párrafo tercero, del Reglamento (UE) 2021/947.

Reconociendo la situación extremadamente difícil a la que se enfrenta Ucrania, y a fin de limitar el impacto de este préstamo en la sostenibilidad presupuestaria, también se propone que el presupuesto de la UE asuma excepcionalmente los costes de los tipos de interés derivados de la ayuda macrofinanciera propuesta de hasta 1 000 millones EUR en forma de préstamo. De este modo, la UE proporcionará un alivio financiero adicional a Ucrania, lo que contribuirá a mejorar la sostenibilidad de su deuda pública. La Comisión concertará un préstamo con un plazo de vencimiento prolongado a fin de proporcionar a Ucrania un período lo más largo posible para retornar al crecimiento, reconstruir su economía en consonancia con sus aspiraciones europeas y maximizar las posibilidades de reembolso íntegro.

Tras la adopción de la presente propuesta y el cumplimiento de todas las formalidades conexas (firma del Memorándum de Entendimiento, entrada en vigor del acuerdo de préstamo), la Comisión concertará este préstamo con carácter de urgencia, reflejando las necesidades de Ucrania. La Comisión se encargará de los preparativos para la organización del resto del paquete de préstamos de AMF excepcional con la mayor celeridad posible.

•Contexto general

La situación económica de Ucrania se ha deteriorado drásticamente a raíz de la guerra de agresión emprendida por Rusia. Se estima, de forma no oficial, que el PIB de Ucrania ha disminuido entre un 35 y un 40 % interanual en marzo-abril. La inflación aumentó hasta el 18,0 % interanual en mayo. El Banco Nacional de Ucrania (BNU) suspendió el marco de objetivos de inflación para toda la duración del conflicto y mantuvo su tipo principal de refinanciación en el 10 % hasta el 3 de junio, fecha en que lo elevó al 25 % para desalentar la demanda de divisas que empezó a acumularse en la segunda parte de mayo. También prometió adquirir bonos de guerra del Estado si la demanda privada resultara insuficiente y, de hecho, adquirió el equivalente a unos 4 100 millones USD de estos bonos. Sin embargo, parte de la financiación del presupuesto monetario posterior fue absorbida por las intervenciones de venta de divisas del BNU, que representan un descenso agregado de las reservas internacionales oficiales de alrededor de 4 000 millones USD entre finales de enero y el fin de mayo, hasta 25 100 millones USD.

La guerra de agresión de Rusia ha generado importantes necesidades de financiación para el presupuesto ucraniano que se traducen en un importante déficit de financiación exterior. Por un lado, la guerra ha acarreado una contracción significativa de los ingresos públicos, parcialmente impulsada, no obstante, por políticas adoptadas como medida de alivio para las pymes (moratorias del IVA, exención de derechos de aduana). Por otra parte, el gasto ha aumentado sustancialmente para cubrir las necesidades militares y humanitarias excepcionales de Ucrania, incluido el apoyo social a las personas desplazadas dentro del país y una mayor masa salarial de defensa. Las autoridades y el FMI estiman que el déficit global de financiación de la balanza de pagos resultante alcanzará unos 39 000 millones USD para el conjunto de 2022. Según la evaluación del FMI, Ucrania podría financiar 9 000 millones USD de este déficit extrayendo de forma segura de sus reservas internacionales oficiales un importe que no pondría en peligro su estabilidad macrofinanciera. Los compromisos bilaterales y multilaterales de apoyo financiero a Ucrania prometidos en el contexto de las reuniones de los ministros de finanzas y los gobernadores de bancos centrales del G7 celebradas del 18 al 20 de mayo han alcanzado casi los 20 000 millones USD. Alemania ha concedido una subvención de apoyo presupuestario directo de 1 000 millones EUR. Otros compromisos de los Estados miembros de la UE incluyen 200 millones EUR de Italia y 190 millones EUR de Francia. Con el fin de hacer una importante contribución a la financiación del déficit de financiación estimado restante de Ucrania para el conjunto de 2022, de unos 10 000 millones USD, la Comisión tiene la intención, en particular como le pidió el Consejo Europeo de los días 23 y 24 de junio, conceder una AMF excepcional de hasta 9 000 millones EUR a Ucrania, en forma de préstamos a largo plazo muy favorables. Para hacer frente a las necesidades de financiación inmediatas y más urgentes de Ucrania, la presente propuesta de AMF adicional de hasta 1 000 millones EUR en forma de préstamo constituye la primera parte. La Comisión tiene la intención de presentar en breve una propuesta adecuada relativa al resto de la AMF excepcional a Ucrania. Su objetivo es contribuir a la financiación de las necesidades de financiación más urgentes e inmediatas de Ucrania, teniendo en cuenta al mismo tiempo las disponibilidades actuales con cargo al presupuesto de la Unión. Las considerables contribuciones de donantes internacionales a la financiación del déficit global de financiación de la balanza de pagos de Ucrania podría limitar el impacto inflacionista y en general desestabilizador que a buen seguro tendría una financiación íntegra mediante la impresión de dinero por parte del BNU.

•Coherencia con las disposiciones existentes en la misma política sectorial