ES    ES  
 COMISIÓN EUROPEA 
Bruselas, 12.10.2011 
SEC(2011) 1154 final 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
La Política Agrícola Común en el horizonte de 2020 
{COM(2011) 625} 
{COM(2011) 626} {COM(2011) 627} 
{COM(2011) 628} 
{COM(2011) 629} 
{SEC(2011) 1153} 
  
 
 
ES 2   ES La agricultura está en una encrucijada y en los titulares: la agricultura de la UE y su 
Política Agrícola Común (PAC) no son una excepción. Los desafíos, incidencias y 
soluciones a escala global varían, pero también empieza a surgir un tema común: la sostenibilidad está en el núc leo de las soluciones. Por esta  razón, el objetivo fundamental 
de la futura PAC debe ser la competitividad sostenible para alcanzar un sector de producción alimentaria económicamente viable, en  paralelo con la ge stión sostenible de 
los recursos naturales terrestres de la UE. 
Las anteriores reformas de la PAC estaban principalmente impulsadas por la necesidad 
de responder a los desafíos esencialmente endógenos a la agricultura, desde los enormes excedentes a los acuerdos comerciales o las crisis de seguridad alimentaria. Estos 
desafíos fueron muy útiles a la  UE, tanto en el ámbito interno como en el internacional. 
Pero muchos de los desafíos a los que actualm ente se enfrenta la agricultura de la UE 
están determinados por factor es ajenos a su control y re quieren respuestas políticas 
mucho más amplias. 
La futura PAC debe dejar de ser una políti ca que aborda la activ idad de un segmento 
pequeño, aunque fundamental, de la economía de  la UE, y pasar a ser una política con 
repercusión en más de la mitad del territorio de la UE y en todos sus consumidores y con 
una importancia estratégica para la seguridad alimentaria y la salubridad de los 
alimentos, el medio ambiente, el cambio climático y el equilibrio territorial. Además, esto permitirá a la PAC aumentar su cont ribución a la estrateg ia Europa 2020. Las 
implicaciones de semejante orientación polític a constituyen el punto central del presente 
informe. 
1. D
EFINICIÓN DEL PROBLEMA  
A lo largo de las dos últimas décadas, la PAC ha experimentado un proceso de reforma 
importante, que refleja la evolución de las preocupaciones de la sociedad relacionadas 
fundamentalmente con el medio ambiente, la ca lidad y la seguridad de  los alimentos, el 
equilibrio territorial, así como la evolución de las necesidades de la economía de la UE. Como consecuencia de este proceso, la PAC ofrece actualmente el marco general que le 
permite abordar los desafíos de la competitividad y la sostenibilidad de la agricultura y de las zonas rurales en todo el  territorio de la UE. Este marco adopta la forma de dos 
pilares complementarios
1. 
El primer pilar incluye instrumentos relaciona dos con el funcionamiento de los mercados 
agrícolas y la cadena de abastecimiento alimentario (Reglamento (CE) nº 1234/2007 del 
Consejo) y los pagos directos (Reglamento (CE) nº 73/2009 del C onsejo) supeditados a 
los requisitos legales de gestión y a las buenas condiciones agrari as y medioambientales2. 
Combinadas, estas medidas proporciona n una capa fundamental del apoyo a los 
agricultores de la UE, creando la base pa ra el mantenimiento de una agricultura 
sostenible en toda la UE. Las medidas del pr imer pilar son obligatorias para los Estados 
                                                 
1 Para las características detalladas de los instrumentos de la PAC y su evolución, véase una serie 
de notas breves sobre política de la DG AGRI
 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/perspec/app-briefs/index_en.htm .  
2 Tal como se definen en los anexos II y III del Reglamento (CE) nº 73/2009. 
 
ES 3   ES miembros y, con muy pocas excepciones, no ha y cofinanciación. Este hecho garantiza la 
aplicación de una política común en el me rcado único, supervisada por un sistema 
integrado de gestión y control (SIGC). 
El segundo pilar, la política de desarrollo  rural (Reglamento (C E) nº 1698/2005 del 
Consejo), incluye medidas encaminadas a mejo rar la competitividad del sector agrícola, 
producir bienes públicos medioambientales es pecíficos y promover la  diversificación de 
la actividad económica y la calidad de vida en las zonas rurales. Estas medidas son en 
buena parte voluntarias, de carácter contractua l, cofinanciadas y ejecutadas dentro de un 
marco estratégico que vincula la acción polít ica a las necesidades europeas, nacionales, 
regionales y locales. 
El marco mencionado respondió a lo s desafíos a los que se enfr entó la agricultura de la 
UE en las dos últimas décadas. Sin embargo, pa ra que la política siga siendo pertinente, 
el marco en el que funciona ha de probar que  también es capaz de abordar los principales 
desafíos que la agricultura de  la UE deberá afrontar en la década actual: presiones 
económicas, medioambientales y climáticas as í como los aspectos territoriales de la 
política. 
En el frente económico, la agricultura se en frenta actualmente a un deterioro global en 
términos de intercambios comerciales. Este  deterioro ha sido má s pronunciado sobre todo 
en los últimos años. Durante el periodo 2004-2010, el nivel medio de los precios 
agrícolas mundiales aumentó un 50 % desde su nivel correspondiente en 1986-2003; en 
comparación, los precios de la energía au mentaron un 220 % y los precios de los 
fertilizante un 150 %, presentando, al mismo tiempo, el mayor grado de volatilidad de las 
tres últimas décadas. 
Unos precios estables más elevados podrían of recer al sector señales de mercado claras. 
Sin embargo, la alta volatilidad, la ralentiz ación del crecimiento de la productividad de 
los factores (tierra, energía, abonos, trabajo) , la desigual y asimétrica transmisión de las 
variaciones de precios en la cadena de ab astecimiento alimentaria y la decreciente 
participación de la agricultura en el valor añadido a lo largo de la cadena pueden ejercer 
una presión adicional sobre la rentabilidad de las explotaciones de la UE y requerir 
inversiones sustanciales en métodos más produc tivos con el fin de alcanzar la adaptación 
sostenible del sector. 
En el frente medioambiental, los principale s factores que afectan a la sostenibilidad 
medioambiental de la agricultura se refieren a la intensificación de la producción en algunas zonas con abandono y una gestión de las tierras menor en otras, así como 
modelos cambiantes de utilizac ión del suelo y de las prácticas  agrícolas y silvícolas. La 
PAC desempeña una importante función en el mantenimiento de una agricultura 
sostenible en todo el territorio de la UE y en la promoción de  prácticas respetuosas con el 
clima y el medio ambiente. 
La sostenibilidad medioambiental de la agricu ltura está relacionada con las decisiones de 
los agricultores sobre si deben producir o no, qué producir y cómo, mientras que los 
precios de mercado no reflejan las externalidades lig adas a la producción agrícola y, en 
muchos casos, el suministro de bienes públic os medioambientales es insuficiente. Este 
aspecto es especialmente importante porque la agricultura moderna ejerce muchas 
presiones sobre el medio ambiente. Por el  contrario, algunos sistemas y prácticas 
 
ES 4   ES agrícolas, como la ganadería extensiva y lo s sistemas mixtos, los sistemas de cultivos 
permanentes tradicionales o la agricultura ecológica, son especialmente favorables para 
los objetivos medioambientales y climáticos. 
La PAC debe responder a estos desafíos mediante una mejor integración de sus objetivos 
con otras políticas de la UE y adaptando sus medidas en consecu encia. La estrategia de la 
UE sobre biodiversidad para 2020 exige una mayor integraci ón de la biodiversidad en 
sectores clave como la agricultura y la silvic ultura, con objeto de alcanzar el ambicioso 
objetivo prioritario de la UE. La estrategia Europa 2020 fija la reducción de los gases de 
efecto invernadero como uno de los cinco objetivos principale s de la UE. En el paquete 
sobre el clima y la energía, la UE también se comprometió a aumentar la utilización de las energías renovables hasta alcanzar una cuota del 20 % en  el consumo total final de 
energía de la UE en 2020. 
Por último, con respecto a los desafíos sociales, el sector primario representa aún el 
4,9 % del valor añadido (y más, si se consider a la industria (aliment aria) asociada) y el 
15,7 % del empleo en las zonas predominantement e rurales. Es aquí donde el papel de la 
agricultura puede ser especialmente impo rtante, no solo directa sino también 
indirectamente, a través de la generación de  nuevas actividades económicas con fuertes 
efectos multiplicadores, especialmente en los sectores de la transformación de alimentos, 
la hostelería y la restauración y el comercio. A su vez, estos sectores tienen vínculos mas 
fuertes con el resto de la economía rural, ayudando de este modo, entr e otros, a las zonas 
rurales remotas, que tienen el acceso más limitado a los servicios generales, como escuelas, asistencia sanitaria primaria y bancos. 
1.1. Valor añadido de la PAC a la UE 
El valor añadido de la PAC radica en su capacidad para: 
– responder eficazmente a los objetivos transnac ionales y los desafíos transfronterizos, 
tales como la mitigación del cambio climático, la mejora de la biodiversidad y la contribución a la cohesión ec onómica y social, el desarrollo del mercado único y de la 
política comercial de la UE, a través de un conjunto común de normas, principios y 
objetivos; 
– garantizar un uso más eficiente de los r ecursos presupuestarios de los Estados 
miembros frente a la coexistencia de la s políticas nacionales (por ejemplo, en 
comparación con una única política común, 27  políticas diferentes hubieran sido más 
onerosas y ciertamente menos eficaces al reque rir diferentes niveles de intervención, 
con un importante riesgo de fals eamiento de la competencia); 
– ayudar al desarrollo de una agricultura eu ropea competitiva y equilibrada desde un 
punto de vista medioambiental y territori al, que contribuya positivamente a la 
competitividad de la cadena de abastecimiento alimentario de la UE y al comercio, y reforzar la cohesión de las zonas rurales,  fomentando iniciativas que favorezcan su 
crecimiento económico y social. 
 
ES 5   ES 2. PRINCIPALES OBJETIVOS POLÍTICOS DE LA REFORMA DE LA PAC 
Para que la PAC responda a los desafíos eco nómicos, medioambientales, climáticos y 
territoriales, los objetivos deben adaptar su marco actua l a las siguientes líneas: 
(1) Orientación de las medidas de la PAC h acia el aumento de la productividad y la 
competitividad del sector agrícola mediante: 
- la mejora del funcionamiento del sistema de asesoramiento y la creación 
de redes (de agricultores, asesores, investigadores, agentes económicos del sector alimentario, consumidores, etc.) para la creación y transferencia de 
conocimientos y el patrocinio de enf oques innovadores en la concesión de 
financiación para proyectos de medidas de desarrollo rural; 
- el fomento de acciones comunes favorables a la competencia entre los 
agricultores para promover la utilizac ión eficiente de los recursos, el 
desarrollo de productos y la comercialización; 
- la concesión de incentivos para la u tilización de instrumentos de gestión 
de riesgos y estrategias activas de prevención. 
(2) Mejora de los resultados de la PAC en materia de medio ambiente y cambio 
climático mediante: 
- el aumento del número de zonas agríco las en las que se aplican prácticas 
agrícolas que proporcionan beneficios medioambientales y climáticos y el 
fomento de la adopción de medidas agroambientales más avanzadas por los Estados miembros y los agricultores. 
(3) Mejora de la eficacia y la eficiencia de la política mediante: 
- el reequilibrio de los pagos directos  para reflejar mejor el objetivo de 
apoyo a la renta y el comportamiento medioambiental; 
- la reducción de las disparidades en los niveles de los pagos directos entre 
los Estados miembros y los agricultores. 
3. O
PCIONES POLÍTICAS  
Después de un amplio debate público y de la adopción de una serie de posiciones propias 
de las instituciones de la UE y de algunos Estados miembros, se formularon tres hipótesis políticas coherentes (ajuste, integración y r eenfoque) para alimentar el proceso de toma 
de decisiones, a través de la exploración de la gama de evoluciones políticas posibles, en 
un planteamiento global que también examina las potenciales interacciones y sinergias 
entre las principales líneas de intervención política, al tiempo que  cada elemento es 
evaluado individualmente en anexos específicos. 
• La hipótesis de ajuste se centra en un ajuste limitado de la PAC, incidiendo en 
aquellos elementos que funcionan bien en la PAC actual y abordando las principales 
 
ES 6   ES carencias del marco político vigente, sin introducir cambios fundamentales en la 
política. 
• La hipótesis de integración pr etende mejorar la orientación específica de la ayuda de 
la PAC a la consecución de sus objetivos políticos, especialmente mediante una mejor 
integración de las contribucione s de los diferentes elementos políticos, lo que incluye 
la introducción de nuevos elementos en el  marco político, así como modificaciones 
sustanciales de la estr uctura de la política. 
• La hipótesis de reenfoque reduce el ámbito  de intervención política de la PAC a los 
aspectos medioambientales y de cambio c limático, al tiempo que se da por sentado 
que la capacidad de producción puede manten erse sin ayuda a través del recurso a las 
señales del mercado, y que el objetivo de cont ribuir a la vitalidad de las zonas rurales 
y al equilibrio territorial puede satisfacerse  mediante otras políticas comunitarias. 
Estas hipótesis son enfoques transversales que abordan lo s tres grandes objetivos 
políticos de la futura PAC descritos en la sección anterior. Sin embargo, atribuyen 
diferentes pesos a los tres objetivos y se ba san, hasta cierto punto, en diferentes enfoques 
con respecto a la necesidad de intervención política. 
De este modo, estas hipótesis también abordan de distinta forma lo s riesgos esenciales 
derivados de la falta de intervención pol ítica, las deficiencias del mercado y el 
consiguiente riesgo derivado de  una intervención política i ndebidamente canalizada o de 
un fracaso de la política. Este último riesgo sirvió de base para descartar otras hipótesis políticas presentadas dura nte la consulta pública. 
Con respecto al análisis de los efectos de estas hipótesis, la referencia es el statu quo , que 
no aborda las deficiencias políticas identific adas en la definición del problema ni la 
hipótesis contrafactual de no contar con ninguna polític a, que debería originar 
importantes problemas en materi a de ingresos y medioambiente
3. 
Las hipótesis se presentan sobre la base de  cambios implícitos en las tres principales 
líneas de intervención política, a saber,  medidas de mercado (Reglamento (CE) 
nº 1234/2007 del Consejo), pagos directos (R eglamento (CE) nº 73/2009 del Consejo) y 
política de desarrollo rural (Regla mento (CE) nº 1698/2005 del Consejo). 
Cuadro 1: Esbozo de las principales opcione s políticas por hipótesis e instrumento 
político 
 Instrumentos de 
mercado 
(Reglamento (CE) 
nº 1234/2007 del 
Consejo) Pagos directos 
(Reglamento (CE) 
nº 73/2009 del Consejo) Desarrollo rural 
(Reglamento (CE) 
nº 1698/2005 del Consejo) 
Ajuste: Racionalización y 
simplificación de los Redistribución; 
condicionalidad Aumento moderado del 
presupuesto; utilizado para 
                                                 
3 http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/scenar2020ii/index_en.htm   
 
ES 7   ES Enfatizar los 
resultados de la 
PAC y abordar 
las principales carencias instrumentos 
existentes 
Mejora de la 
cooperación de los agricultores en el ámbito de las normas de competencia reforzada competitividad/innovación o 
medio ambiente 
Integración: 
Mejorar la 
orientación de la 
PAC hacia sus objetivos Racionalización y 
simplificación de los 
instrumentos 
existentes 
Orientación hacia la 
cadena alimentaria y la mejora de la capacidad de 
negociación de los 
agricultores (tres subopciones) Redistribución; nueva 
arquitectura de los 
pagos directos; 
«ecologización» 
Condicionalidad 
reforzada; limitación; régimen para los pequeños agricultores, 
régimen; régimen para 
los jóvenes agricultores  Redistribución entre los 
Estados miembros 
Innovación, cambio 
climático y medio ambiente como principios rectores 
Orientación estratégica 
reforzada y marco estratégico común con otros 
fondos 
Reenfoque: 
Limitar el ámbito 
de aplicación de las intervenciones 
de la PAC a los 
aspectos medioambientales Suprimido Eliminación progresiva Aumento sustancial de la 
financiación; incidencia en el cambio climático y el medio ambiente 
 
4. EVALUACIÓN DE LA REPERCUSIÓN DE LAS OPCIONES POLÍTICAS 
ALTERNATIVAS  
La hipótesis de ajuste  supone la continuación de los prin cipios del marco político actual 
basado en la orientación al mercado. Esta hipót esis debería permitir a los agricultores, en 
función de las señales del mercado, hacer un mejor uso de los instrumentos políticos disponibles para mejorar su competitividad, mientras que los pagos directos redistribuidos entre los Estados miembros pe rmitiría protegerles de las fluctuaciones 
excesivas de los ingresos de forma más eficaz y equitativa en toda la UE. La redistribución de los pagos directos en los Estados miembros (modelo regional) 
permitiría un mayor apoyo para las zonas agrícolas más beneficiosas para el medio ambiente y limitaría el abandono de las tierras,  pero el aumento de la presión económica 
podría conducir a la intensificación de la producción en las regiones más fértiles. Las 
medidas de desarrollo rural seguirían aborda ndo cuestiones rurales más amplias, pero 
podría disminuir el papel de la agricultura en  la economía, el empleo y el crecimiento de 
las zonas rurales. 
La hipótesis de integración  propone un marco político refo rzado orientado hacia el 
apoyo a la competitividad, el desarrollo sostenible y la innovación en el sector y 
 
ES 8   ES encaminado a fomentar condiciones en virtud de  las cuales los agri cultores, ya sea de 
forma individual o colectiva, estarían me jor capacitados para enfrentarse a futuros 
desafíos económicos y medioambientales. Lo s pagos directos o frecerían una renta 
estable, lo que conduciría no solo a una redistribución más equilibrada, eficaz y 
equitativa, sino también dirigida activamente  a determinados beneficiarios (pequeños 
propietarios, agricultores en regiones con dificultades natu rales, sectores en riesgo, 
nuevos participantes, etc.). Un compone nte de ecologización también fomentaría 
determinadas prácticas medioambientales  básicas en toda la UE, centrándose 
principalmente en las explotaciones agrí colas, a menudo más competitivas, que se 
alejaron de dichas prácticas, así como aquella s que están considerando abandonarlas a la 
luz de las actuales presiones económicas. 
En la hipótesis de reenfoque , una eliminación progresiva de los pagos directos 
conduciría a una fuerte reestructuración en el  sector y a explotac iones agrícolas mucho 
más grandes y más exigentes en términos de capital. La intensificación de la producción 
en las regiones más fértiles  y el abandono de las tierras en zonas menos ventajosas 
tendrían consecuencias medioambientales nega tivas. La orientaci ón de la política hacia 
medidas medioambientales con carácter de desarrollo rural aliviaría estos problemas, 
pero no contribuiría a mejorar la sostenibilid ad de la agricultura en toda la UE. La 
eliminación progresiva de los pagos dir ectos conduciría a la ruina de muchas 
explotaciones agrícolas y ejercería una presión adicional sobre la viabilidad de las zonas 
rurales con mayor desempleo y migración. 
4.1. Carga administrativa 
Determinados componentes de un nuevo modelo de pagos directos, tales como la 
limitación, la definición de «agricultores en activo» y la «ecologización» podrían ser 
potencialmente gravosos al exigir requisitos ad icionales de control. Por otra parte, el 
régimen para los pequeños agricultores reduciría sustancialmente las exigencias administrativas vinculadas a la solicit ud y a la concesión de pagos directos 
correspondientes a tales beneficiarios. 
La eliminación de la actual superposición en tre las medidas agroambientales disponibles 
en virtud del apoyo específico del primer pilar y del desarrollo rural y una solución 
uniforme para la ayuda asociada darían l ugar a una simplificación.  No obstante, la 
introducción de un posible proceso de aprobación por la Comisión podría ser más 
gravosa, principalmente para los servicios de la Comisión. 
Mejorar la canalización de los pagos a los ag ricultores en activo exigiría un cuidadoso 
ajuste de las definiciones en cooperación con los Estados miembros y la integración, en 
el registro SIGC, de los criterios de sel ección a nivel de los Estados miembros. Esto 
supondría un considerable esfuerzo administ rativo para los Estados miembros y, sin 
duda, para los agricultores a la hora de demostrar la admisibilidad, ya que tendrían que facilitar información detallada suplementari a y, posiblemente, presentar documentos de 
acompañamiento con su solicitud. 
4.2. Dimensión internacional 
Las sucesivas reformas de la PAC han di sminuido sustancialmente su repercusión 
distorsionadora en los mercados internaciona les. Todas las hipótesis analizadas deben 
 
ES 9   ES repercutir mínimamente en los mercados mundial es (incluso en los pa íses en desarrollo). 
Esto es el resultado combinado de las anteri ores reformas de la PAC y de los niveles 
actuales y previsibles de los precios mundiales, que han conv ertido a la UE en un agente 
económico sin influencia en el precio en los mercados agrícolas. 
4.3. Comparación de las opciones 
Las tres opciones se plantean como objetivo una agricultura más competitiva, sostenible 
y fuerte en zonas rurales dinámicas y, por tant o, intentan armonizar mejor la PAC con la 
estrategia Europa 2020, especialmente en térmi nos de eficiencia de los recursos. A tal 
fin, será esencial mejorar la productividad agrícola a través de la investigación, la transferencia de conocimiento s y, en general, la promoci ón de enfoques de colaboración. 
De ahí la importancia de la innovación, incl uida la futura cooperación de innovación 
europea para la productividad y sostenibilidad agrícolas, como un requisito básico que transciende las opciones políticas . Este elemento transversal está presente en las tres 
opciones y, por lo tanto, no forma parte de la comparación que sigue a continuación. 
En términos de presupuesto, la hipótesis de reenfoque  es claramente la que menos 
exigiría al presupuesto de la UE, habida cuen ta de la eliminación progresiva de los pagos 
directos. Esta opción da prioridad a la orie ntación del mercado y, por consiguiente, a la 
aceleración de la adaptación estructural del se ctor hacia una mayor rentabilidad de las 
empresas. Además, esta opción expondría al sector a mayores riesgos en términos de 
estabilidad del mercado, debido a la ausencia de redes de seguridad e instrumentos de gestión de riesgos adecuados, así como al riesgo de descenso del gasto en innovación 
debido a la presión sobre los ingr esos agrícolas. El ajuste estructural en el ámbito de la 
opción de reenfoque tendría costes sociales y medioambientales notables. Los ingresos 
disminuirían un 25 % y la producción se concen traría en las zonas y los sectores más 
rentables. 
Incluso aunque el gasto destinado a medidas medioambientales mejor orientadas en el 
marco del desarrollo rural se duplicara, este esfuerzo no permitiría lograr una gestión 
sostenible de las tierras en t odo el territorio de la UE, ya que la polític a perdería el efecto 
multiplicador de los pagos directos, j unto con los requisitos en materia de 
condicionalidad. Además, las cons ecuencias sociales negativas,  en particular en zonas y 
sectores que dependen en mayor medida de los pagos directos (por ejemplo, grandes 
cultivos y explotaciones l echeras, explotaciones extens ivas de bovinos, ovinos y 
caprinos) serían tales que la utilización temporal  de las medidas del eje 1 para apoyar la 
reestructuración no sería capaz de compensar la s pérdidas ocasionadas por la eliminación 
progresiva de los pagos directos. La ause ncia de las medidas del eje 3 pondrían en 
peligro el tejido rural, especialmente en las economías rurales divers ificadas, poniendo en 
riesgo el equilibrio territorial. Estos resultados no son nuevos, pues se alcanzaron resultados similares en los dos estudios prospectivos Scenar 2020. 
En el otro extremo del espectro, la opción de ajuste  sería la mejor forma de permitir la 
continuidad de la política, con mejoras limitadas pero tangibles tanto en la competitividad agrícola como en el rendimiento medioambiental, mediante la redistribución de los pagos directos, el refuerzo de la ecocondicionalidad, la 
simplificación y racionalización  de los instrumentos de mercado y el apoyo a los 
planteamientos cooperativos, así como la canalización de recursos adicionales para 
nuevos desafíos en el ámbito del desarrollo ru ral. El principal elemento innovador en esta 
 
ES 10   ES opción es el reequilibrio de los pagos direct os entre los Estados mi embros y dentro de 
ellos, con respecto al cual se han analizado diferentes opciones. Se  pretende garantizar 
una distribución más equitativa y un apoyo mejor dirigido en consonancia con los 
objetivos políticos, evitando al mismo tiemp o graves perturbaciones. La convergencia 
hacia una tasa más uniforme beneficiaría, en particular, a aquellos Estados miembros que 
actualmente están muy por debajo de la media de la UE. 
La transición hacia un modelo regional (junto con la inclusión de «tierras desnudas», es 
decir, tierras subvencionables por las que no se han reclamado pagos) reequilibraría la 
ayuda entre tipos de explotación, especi almente en los Estados miembros que 
actualmente utilizan un modelo histórico, prin cipalmente hacia sistemas de producción 
más extensivos. De hecho, el ganado herbívoro,  el vino y la horticultu ra se beneficiarían, 
mientras que los cultivos herbáceos, las expl otaciones mixtas y las explotaciones lecheras 
perderían con tal redistribución. 
No obstante, existen serias dudas sobre la capac idad de la opción de ajuste para abordar 
adecuadamente los importantes desafíos climáticos y medioambientales en el futuro, lo cual también apuntala la so stenibilidad de la propia agricultura a largo plazo. 
La opción de integración  incide aún más en la necesidad de ecologizar la PAC, con el 
componente «ecologización» de los pagos directos . El desafío reside en cómo diseñar esa 
ecologización con el fin de recoger los cons iderables beneficios medioambientales y 
climáticos y garantizar el uso sostenible de los recursos naturales sin menoscabo del equilibrio territorial en toda la UE, así co mo la competitividad a largo plazo del sector 
agrícola, ni complicar indebidamente la gestión de los pagos directos. 
El análisis muestra que esto es posible, aunque no puede evitarse una cierta carga 
administrativa. La consiguiente incidencia ne gativa sobre la renta sigue siendo moderada 
por término medio (pero varía considerablemente en funció n de los Estados miembros, 
regiones y sistemas de cultivo). Esta incide ncia negativa se vería agravada con una 
medida de diversificación de cultivos más ambiciosa, pero mitigada en caso de 
disposiciones más ambiciosas en ámbitos de interés ecológico, debido a su impacto en el 
mercado. 
El componente de ecologización también lib eraría fondos del desarrollo rural para 
destinarlos a medidas agroambientales y cl imáticas más sofisticadas. El efecto 
combinado de las medidas medioambientales  y las medidas en favor de las zonas 
desfavorecidas en ambos pilares podría, por  tanto, aumentar considerablemente la 
contribución de la PAC al suministro de bienes públicos, aunque a costa de esfuerzos 
administrativos adicionales para gestionar una estructura más compleja y evitar la duplicación de medidas. Siempre que se consiga el equilibrio adecuado entre la concepción de las medidas y su aplicación por parte de los Estados miembros, esta 
opción salvaguarda mejor el equilibrio territorial, ya que aborda la sostenibilidad a largo plazo de la agricultura y las zonas rurales. 
Un cambio significativo en la política de de sarrollo rural también forma parte de la 
opción de integración. El resultado debe  ser una política más eficaz que ofrezca 
resultados en consonancia con las prioridades de la estrategia Eur opa 2020 en el ámbito 
del marco común con otros fondos de la UE, siempre que las posibilidades sean bien utilizadas por los Estados miembros y las re giones en el nivel de programación y que la 
 
ES 11   ES coordinación más estrecha con otros fondos no elimine la sinergias con el primer pilar. 
La distribución de la ayuda al desarrollo rural también debería reflejar mejor los 
objetivos políticos, teniendo en cuenta al mismo tiempo la distribución actual. 
Por último, una mejor orientación de la ayuda por medio de los diferentes componentes 
de los pagos directos (en pa rticular, la limitación, el régimen para los pequeños 
agricultores y una definición más precisa de  «agricultores en activo») puede ayudar a 
lograr más eficacia en términos de apoyo a la renta y suministro de bienes públicos 
medioambientales. En el caso de la cadena de  suministro alimentario, debe encontrarse 
un equilibrio entre la mejora de la capacidad de negociación de los agricultores y la garantía de competitividad y el funcionamiento mejorado del conjunto de la cadena. 
La opción de integración permitiría aprovechar al máximo el valor añadido de la UE
 a 
través de un mejor mantenimiento de una agricu ltura sostenible en toda la UE, abordando 
importantes problemas de carácter transf ronterizo, como el cambio climático, y 
reforzando la solidaridad entre los Estados miembros; esta ir ía seguida por la opción de 
ajuste y, después, la de reenfoque. 
En términos de coste-eficacia , la opción de integración utiliz aría mejor el presupuesto al 
aprovechar al máximo el valor añadido de la  UE. Por otra parte, la opción de ajuste 
impondría exigencias igualmente importantes  al presupuesto de la UE, sin la misma 
ambición en términos de resultados, mientras  que la opción de r eenfoque produciría un 
ahorro presupuestario pero, al mismo tiemp o, reduciría notablemente el ámbito de 
aplicación y el valor añadido de la acción de la UE. 
Cuadro 1: Comparación de las opciones por objetivo, valor añadido de  la UE y relación 
coste/eficacia 
 Ajuste Integración Reenfoque 
Producción alimentaria viable  ++ +++ + 
Gestión sostenible de los recursos 
naturales y acciones climáticas + +++ ++ 
Desarrollo territorial equilibrado ++ +++ + 
Valor añadido de la UE ++ +++ + 
Rentabilidad + ++ + 
Basándose en la anterior comparación, la opció n preferida es la de integración, seguida 
de la de ajuste y, por último, la de reenfoque. Esta evaluación coincide con las preferencias manifestadas en la consulta pública (véase el anexo 9). Mientras que la 
opción de ajuste tal vez no esté suficien temente orientada y la de reenfoque sea 
demasiado arriesgada, la de integración pare ce encontrar el justo equilibrio en la 
orientación progresiva de la PA C hacia los objetivos de la estrategia Europa 2020, y este 
equilibrio también deberá encontrarse en la aplicación de los diferentes elementos. 
 
ES 12   ES 5. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LOS COSTES , BENEFICIOS Y LOGRO DE LOS 
EFECTOS DESEADOS  
En el futuro, será importante reforzar el segui miento y la evaluación de la PAC, incluidos 
nuevos elementos del diseño de la política intro ducidos en el primer pilar, tales como la 
ecologización. El futuro sistema de seguimien to y evaluación para el desarrollo rural 
también debe reflejar mejor el enfoque es tratégico reforzado con indicadores comunes 
basados en objetivos y priori dades, y facilitar la utiliz ación de la evaluación como 
instrumento de gestión a lo largo de todo el periodo de programación. 
Además, el seguimiento y la evaluación de ambos pilares deberían reunirse en un marco 
común para medir el rendimiento de la PAC en  su conjunto en la estrategia Europa 2020. 
A tal fin, está en curso un proceso para la formulación  de un conjunto común de 
indicadores vinculados a los objetivos políticos, constituido por: 
– indicadores de impacto vincul ados a objetivos generales; 
– indicadores de resultados vincul ados a objetivos específicos; 
– indicadores de producción vinculados a los gastos en virtud de diferentes 
instrumentos. 
Además, para remediar las carencias de datos, por ejemplo s obre indicadores de 
sostenibilidad, también está previsto el lanzamiento de un proyecto piloto que ponga en 
marcha un proceso que, subsanando las carencia s de datos sobre indicadores al nivel de 
la explotación, permita un mejor seguimiento y evaluación de las reformas aplicadas.