Dictamen sobre el paro juvenil

(96/C 18/11)

El 23 de febrero de 1995, de conformidad con el párrafo tercero del artículo 23 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social decidió elaborar un dictamen sobre el paro juvenil.

La Sección de Asuntos Sociales, Familia, Educación y Cultura, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de julio de 1995 (Ponente : Sr. Rupp).

En su 329° Pleno (sesión del 25 de octubre de 1995), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría con 4 abstenciones el siguiente dictamen.

1. El paro juvenil en la UE : el desafío

1.1. La tasa de desempleo juvenil en la Unión Europea (jóvenes menores de 25 años) asciende al 21,2 % (), es decir, el doble de la tasa de paro entre los adultos. Los jóvenes constituyen aproximadamente el 32 % del total de la población en paro. El umbral del desempleo juvenil, que actualmente no es inferior al 10 % en prácticamente ninguno de los Estados miembros, es excesivamente elevado si se tienen en cuenta las consecuencias psicosociales y el impacto psicológico que se derivan para la juventud.

1.2. Comparado con los valores máximos de 1985, año en que el 43 % del total de parados tenía menos de 25 años, la tasa de paro juvenil en relación con el desempleo adulto apenas se ha modificado. El problema del desempleo juvenil sigue siendo particularmente acusado en el sur de Europa y Finlandia, donde el 34-42 % y el 34 % () de los jóvenes está en paro. En 1992, un tercio de los jóvenes de la UE había permanecido más de un año sin trabajo.

1.3. El paro juvenil representa sólo una fracción del desempleo total de la UE : su importancia específica radica en que excluye a nuevas generaciones de potencial mano de obra cualificada de la posibilidad de contar con perspectivas profesionales a medio y largo plazo. Esto implica que, por regla general, se deniega a los jóvenes el acceso a un trabajo cualificado y se les excluye de la participación social. Son precisamente los jóvenes quienes más necesitan ese contacto para poder identificarse de manera positiva con la sociedad y sentirse capaces de afrontar los riesgos y superar los problemas. Recortar las perspectivas de empleo pone en peligro el desarrollo y las expectativas de estabilidad de estos jóvenes. A diferencia de otras épocas, hoy en día ni siquiera una cualificación profesional o un título universitario son ya garantía de contar con perspectivas de trabajo.

1.3.1. Los mercados de trabajo en Europa se caracterizan por unas acusadas diferencias salariales y una amplia gama de perfiles de cualificación. Entre la población juvenil no siempre se da la necesaria movilidad, si bien ésta origina a menudo otros problemas (consecuencias de la migración). Estos problemas se plantean a nivel nacional y transnacional y exigen la adopción de estrategias de actuación de carácter local y regional.

1.3.2. Es preciso asumir que, en el futuro, la formación permanente será un factor decisivo a la hora de asegurar una carrera profesional con perspectivas de éxito. En otras palabras, la formación profesional debe ser prioritaria, si bien no ha de considerarse la panacea.

1.3.3. Las épocas de crisis requieren formas de cooperación distintas entre el sector público y el privado, y las diferencias específicas de cada país exigen enfoques más globales.

1.4. El problema estriba en que, hoy en día, en el mercado de trabajo europeo uno de cada cinco jóvenes no puede encontrar trabajo. Además, son muchos los que tienen empleos mal remunerados y precarios, cuya continuación a veces está en peligro y sin perspectivas de poder mejorar esta situación. El paro y el subempleo de los jóvenes representan un despilfarro de recursos humanos y pueden constituir una amenaza para la cohesión económica y social de Europa, e incluso para el orden democrático. Se niega a la población joven en paro la posibilidad de aportar su contribución a la sociedad. Poco a poco se va perdiendo un porcentaje cada vez mayor de nuevas generaciones de futura mano de obra cualificada, que a la larga parecen condenadas al desempleo y a quedar excluidas de la sociedad. Síntomas de esta marginación (exclusión) son la disminución de la renta, la falta de participación y reconocimiento social, la pérdida de identidad, el aislamiento creciente y la pérdida de la autoestima. La precariedad del empleo, la marginación y la exclusión son un excelente caldo de cultivo para la delincuencia juvenil, la drogadicción, el nacionalismo radical, la intolerancia, la xenofobia y el racismo. En este sentido, el paro juvenil es un problema que nos afecta a todos y que no puede ser desatendido por la UE.

1.5. En la UE son demasiados los jóvenes que abandonan los estudios sin haber acabado una formación que les permita continuar o reciclarse para acceder después a un puesto de trabajo. Esto afecta en diversa medida y con distinta intensidad a jóvenes de todos los niveles de cualificación (desde los más desfavorecidos a los universitarios). Ello hace necesario ampliar aún más la oferta de cualificaciones y los programas de apoyo a la formación profesional, tal como se establece en los programas SOCRATES y LEONARDO.

1.5.1. En los últimos años, el desempleo ha desarrollado muy diferentes facetas, desde la marginación en el nivel inferior de la escala de un 10 % de los jóvenes, que abandonan la escuela sin haber obtenido ninguna cualificación, hasta los estudiantes universitarios. En una coyuntura de reducción de puestos de trabajo en todos los países de la UE, además de los grupos más desfavorecidos en el mercado de trabajo, también los jóvenes cualificados se ven cada vez más amenazados y afectados por el desempleo.

2. Iniciativas y propuestas de la UE

2.1. La discrepancia creciente entre los sistemas de educación y los servicios de empleo y la persistencia de una formación no adecuada a las necesidades son factores clave que impiden a los jóvenes acceder a los puestos de trabajo e integrarse adecuadamente en la vida profesional activa. En este contexto, el Libro blanco sobre crecimiento, competitividad y empleo y el Libro blanco sobre la política social europea subrayan la necesidad de adoptar sistemas y encontrar soluciones para garantizar una formación básica sólida y una relación entre la formación escolar y la vida activa. Por otra parte, es preciso prestar especial atención a contrarrestar el impacto social del paro, especialmente el juvenil, por cuanto conduce a la exclusión y a la pérdida de integración social. A este respecto, ambos Libros blancos sugieren lo siguiente :

- desarrollar en mayor medida la formación profesional como posible alternativa a la universidad, fomentando la realización de períodos de formación más breves y más prácticos con fórmulas de aprendizaje y cursos de formación dentro de la empresa;

- prever con mayor precisión y antelación las necesidades en materia de cualificaciones;

- reorganizar los recursos educativos y de formación en asociación con los servicios de empleo;

- mayor participación en general de las empresas, los interlocutores sociales y las autoridades públicas en el desarrollo de « verdaderas » políticas de formación con posibles incentivos de naturaleza fiscal y jurídica;

- mejorar la prevención y la lucha contra la exclusión social.

2.2. En el Libro blanco « Crecimiento, Competitividad, Empleo », capítulo 8, punto 8.8 e), y en el Libro blanco « Política Social Europea », capítulo 6 b), punto 15), se reclaman medidas, en el contexto de las estructuras « nacionales », para los sistemas de educación y formación, así como para prevenir la exclusión social (precisadas también en la Comunicación de la Comisión de 23 de noviembre de 1994 titulada « Turning Growth into Jobs : Brussels Action Plan) »; entre ellas cabe señalar :

- establecer una garantía de carácter comunitario para que ninguna persona de menos de 18 años se encuentre sin empleo : se le deberá garantizar un lugar en el sistema de educación y formación o en un puesto que combine trabajo y formación.

(En los siguientes textos en cursiva se comenta la posición de la Comisión Europea).

Convendría examinar el caso de los Países Bajos (y también de Dinamarca y Suecia) -donde este tipo de garantía se ha experimentado en la práctica durante varios años- para determinar si puede aplicarse a otros Estados miembros; lo mismo cabe decir del derecho a un puesto de formación en la empresa que se ofrece en el sistema de formación dual practicado en Alemania. Toda fórmula que se plantee para este tipo de garantía debe incluir una colocación como alternativa o continuación de la formación. La necesidad de una garantía a escala comunitaria se ve confirmada por muchos estudios científicos que demuestran que estar en paro durante el periodo de transición de la formación escolar a la formación profesional y al empleo repercute decisivamente en las posibilidades y las expectativas de estabilidad y desarrollo profesional. (Mientras que en el caso de los parados con algo de experiencia se presupone que un periodo de paro de seis meses es el límite tolerable, todos los estudios subrayan la necesidad de que los jóvenes y las personas que pasan de un centro de estudios a la vida laboral no se vean abocados al paro).

- Eliminación del analfabetismo y la falta de otras competencias básicas entre los jóvenes que abandonan la escuela.

En este apartado, las medidas más eficaces son las que intentan ampliar el nivel de conocimientos durante el periodo de transición entre el centro docente y la vida activa, así como proporcionar experiencia práctica mediante períodos de trabajo en empresas.

- Elevar el nivel de la formación profesional inicial y fomentar la capacidad de aprovechar las nuevas tecnologías.

Tal como se ha indicado antes, hay que tener especialmente en cuenta que los diferentes grupos de jóvenes en paro -desde los que carecen de titulación hasta los que completaron estudios medios y universitarios- requieren medidas específicas y vías de acceso adecuadas para aprovechar las nuevas tecnologías en diferentes niveles.

- Ampliar el alcance y la gama de los actuales sistemas de aprendizaje.

En cuanto a esto, es preciso examinar cuidadosamente en qué medida y en qué condiciones se pueden aplicar los sistemas de aprendizaje de los Estados miembros septentrionales a otros Estados miembros, y hasta qué punto pueden adaptarse a los respectivos sistemas escolares.

- Mejorar la prestación coordinada de servicios de asesoramiento y colocación.

Aquí lo fundamental es aprovechar las etapas finales de los planes de estudios para concienciar a los jóvenes de sus expectativas profesionales, proporcionándoles información acerca de los perfiles de empleo y los cursos de formación, con el fin de mejorar la base sobre la cual puedan tomar decisiones sobre su formación profesional.

- Animar a las universidades y otras instituciones de educación superior a colaborar más intensamente con la industria y el comercio;

- estudiar formas de introducir incentivos fiscales para las empresas y los individuos a fin de que inviertan en educación continua;

- animar a los interlocutores sociales a establecer convenios colectivos, también a nivel comunitario, para ampliar el acceso a la formación continua y la participación en la misma, recurriendo en su caso a las posibilidades que ofrecen los objetivos n° 3 y n° 4 del Fondo Social Europeo, que hace especial hincapié en la formación anticipativa;

- prevenir y combatir la exclusión social, lo que requiere la movilización global de todas las fuerzas y la combinación de medidas económicas y sociales.

2.3. En lo que respecta a la edad límite para la garantía a escala comunitaria que deben asumir los Estados miembros como compromiso político, se propone, de acuerdo con el Comisario Flynn, aumentar la edad de 18 a 20 años, con el fin de que puedan beneficiarse de ella sobre todo aquellos jóvenes de Estados miembros con sistemas de formación postsecundaria, que se enfrentan con el paro al concluirla. Se señala también la necesidad ineludible de coordinar el ámbito de la formación profesional allí donde se desarrollan iniciativas públicas y privadas. Es preciso reforzar las iniciativas del sector privado e introducir medidas de apoyo estatales para establecer niveles normalizados de formación profesional.

2.3.1. Por último, cabe plantear la conveniencia en el futuro de recomendar a los Estados miembros que establezcan una formación profesional básica como primer paso tras la secundaria y como paso previo a las prácticas en el lugar de trabajo. Esto ofrecería una oportunidad de adquirir una cualificación básica en áreas de actividad concretas y seleccionadas, mejorando así el acceso a la cualificación profesional y a la vida activa.

3. Medidas europeas contra el paro juvenil

3.1. En las recientes cumbres del Consejo Europeo de Bruselas, Corfú y Essen se estableció como máxima prioridad para la Unión Europea la lucha contra el paro juvenil. En la Resolución del Consejo de 5 de diciembre de 1994 sobre la calidad y atractivo de la formación profesional (), basada en las propuestas formuladas en el Libro blanco, se establecen unos requisitos básicos a partir de los cuales deben desarrollarse estrategias viables y eficaces de formación profesional para combatir el paro juvenil. Asimismo se han definido con claridad las prioridades de los objetivos n° 3 y n° 4 con respecto a la previsión de las tendencias del mercado de trabajo, la formación y el asesoramiento. Además, el programa LEONARDO tiene por objetivo contribuir a mejorar el acceso a la formación y al empleo y evitar la proliferación innecesaria de programas.

3.2. El objetivo principal de las iniciativas sociales para combatir el desempleo debe ser, además de dar un fuerte impulso a la cualificación profesional, encontrar o fomentar nuevos puestos de trabajo para los jóvenes, con el fin de contribuir de manera palpable a eliminar el déficit de empleo en los países de la Unión Europea.

3.3. El Comité Económico y Social ya se ha pronunciado explícitamente sobre estos temas. En dictámenes generales sobre el crecimiento y el empleo ha señalado que mejorar la formación es esencial, pero que lo que en definitiva importa es el número de puestos de trabajo que se creen realmente para los jóvenes. No se pretende en este dictamen de iniciativa volver a examinar estos aspectos.

3.3.1. La idea de establecer una garantía de carácter comunitario para que ningún joven menor de 18 años se encuentre en paro se extiende a los jóvenes menores de 20 años, con el fin de ofrecerles una alternativa viable y remunerada al desempleo y la inactividad. No obstante, el mejor medio de prevenir el desempleo juvenil es mejorar las posibilidades de elección e incrementar la oferta de formación en la economía y la industria.

3.3.2. Cabe considerar otras propuestas de ofertas, programas y medidas adicionales de la UE como elementos integrantes de una política de empleo global a escala europea, con los mismos criterios hasta ahora vigentes, por ejemplo :

- incluir un 50 % como mínimo de formación en las medidas;

- ofrecer medidas de bajo umbral a los grupos especialmente amenazados de exclusión (por ejemplo, cursos de alfabetización o cursos de recuperación para terminar los estudios);

- fomentar con la mayor igualdad posible la integración profesional y social;

- mejorar la capacidad de los servicios de empleo y ofrecer más oportunidades;

- orientar a la población femenina y a los grupos desfavorecidos (personas minusválidas, minorías étnicas, etc.) que tienen especiales dificultades para acceder al mercado de trabajo, a los sistemas de formación profesional o de cualificación;

- estos objetivos se reflejan en programas tales como « Educación para todos », etc., en Dinamarca, en la conexión entre formación y nuevos métodos de organización del trabajo en el convenio colectivo de la industria de la construcción en Bélgica, en las ayudas a la formación en Alemania y otros ejemplos;

- la Comisión Europea recaba las experiencias que se han obtenido hasta la fecha en los Estados miembros con vistas a extraer las conclusiones necesarias y garantizar que dichas conclusiones se concreten en la práctica política.

4. Propuestas del Comité Económico y Social

Además de lo anteriormente expuesto, el Comité Económico y Social quiere analizar y recomendar otras propuestas que no pertenecen exclusivamente al terreno de las iniciativas de creación de empleo sino que se engloban en la política europea relativa al empleo y al mercado de trabajo y en la lucha contra el paro juvenil.

4.1. Programa de subvención de los costes salariales para los empleos juveniles

El Comité recomienda la creación de un programa de subvención de los costes salariales para los jóvenes en busca de empleo. El objetivo de estos programas sería contribuir, por medio de medidas temporales de apoyo a la creación de nuevos puestos de trabajo para los jóvenes, a crear y asegurar nuevos empleos y a llevar a la práctica una garantía de empleo para los jóvenes desempleados.

4.1.1. A los jóvenes que lleven más de seis meses en paro y no vayan a recibir formación debe ofrecérseles la oportunidad de acceder al mercado de trabajo profesional mediante una experiencia práctica en el mundo laboral.

4.1.2. Esta ayuda debería concederse al menos durante un año y, sobre una base contractual, podría ascender hasta el 50 % del salario. El requisito para su concesión sería un contrato de trabajo indefinido. Asimismo, en el programa se valorarían especialmente los puestos de trabajo transnacionales.

4.2. Programa de voluntariado

4.2.1. El Comité propone examinar la posibilidad de establecer un programa de voluntariado (dedicado a ofrecer servicios de utilidad social) a nivel europeo, abierto a todos los jóvenes menores de 25 años; también cabría la posibilidad de complementarlo con un programa de contratos en prácticas centrado fundamentalmente en el intercambio de experiencias profesionales. El Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones solicitan participar en la configuración de dicho programa. A este respecto, se remite de nuevo a las propuestas de la Comisión Europea formuladas en su documento de 23 de noviembre de 1994 « Turning Growth into Jobs : Brussels Action Plan » y en el « Programa de acción de la política social a medio plazo » de 12 de abril de 1995.

4.2.2. Esto podría realizarse mediante el mismo tipo de cooperación pública y privada, pero dentro de un marco más global a escala europea. Se insta a la Comisión a que posibilite la adecuada participación del Foro de la Juventud Europea y de otros foros de organizaciones no gubernamentales en la ejecución del programa.

4.2.3. El punto de partida de este programa podría ser establecer una especie de acuerdo de cooperación social (en el sentido de un contrato social) entre las autoridades públicas, el sector privado, los interlocutores sociales y los jóvenes voluntarios en las regiones, con el fin de combinar, tal como se menciona en las propuestas del Libro blanco, los acuerdos de cooperación pública y privada, las fórmulas de empleo a tiempo parcial y la garantía salarial. Estos « acuerdos de cooperación », destinados a actividades de utilidad social y fomentados mediante exenciones fiscales y regímenes de seguro, podrían ser impulsados a nivel europeo por medio de proyectos piloto transnacionales, al igual que en otros programas. Con respecto a esto debería estudiarse la posibilidad de incluir en un programa de estas características el actual programa Youthstart -que destina 300 millones de ecus a proyectos piloto transnacionales para los jóvenes menores de 20 años- a partir de 1996, fecha en que se efectuará el balance intermedio de los programas correspondientes al Fondo Social Europeo. De este modo se cumpliría uno de los objetivos del programa Youthstart, que se habían previsto en su origen en el marco del desarrollo del programa.

4.2.4. Al poner en práctica el programa de voluntariado hay que tener en cuenta la necesidad de regular el fundamento jurídico para la contratación de jóvenes voluntarios y garantizar el acuerdo de los interlocutores sociales. Al mismo tiempo han de definirse los derechos mínimos de estos jóvenes a obtener unos ingresos derivados de la prestación del servicio voluntario.

4.3. Programa de Acción « Europa, lugar de trabajo »

4.3.1. El Comité sugiere también establecer un programa de acción denominado « Europa, lugar de trabajo ». El propósito de esta nueva iniciativa europea de creación de empleo sería ofrecer a los jóvenes que se están preparando para la vida profesional, durante el periodo de formación profesional o después de haber obtenido su titulación sin encontrar trabajo, la oportunidad de efectuar un periodo de prácticas de tres meses como mínimo en una empresa europea. A la hora de poner en práctica este programa convendría efectuar las conexiones necesarias con el programa LEONARDO, especialmente en lo que se refiere a la movilidad transnacional, y relacionar de modo útil ambos programas.

4.3.2. En este sentido es preciso fomentar en particular la preparación, la ejecución y el seguimiento de los períodos de prácticas en las empresas, si duran un mínimo de tres meses, unido a la mejora de los conocimientos lingueísticos (como iniciativa complementaria durante el periodo de prácticas con una duración mínima de 10 horas semanales) y el intercambio de ideas entre los jóvenes. Estos períodos de prácticas pueden orientarse tanto a nivel nacional o transnacional como a nivel europeo.

4.3.3. El resultado de este periodo mínimo de tres meses, unido a las medidas de apoyo lingueístico, debería quedar documentado y confirmado oficialmente mediante un certificado reconocido. Como elemento adicional, los participantes podrían seguir un curso de una o dos semanas en alguna organización europea para entablar contacto y profundizar su idea de Europa.

4.3.4. El programa debería estar dirigido a todos los grupos de jóvenes y la financiación debería correr a cargo del Fondo Social Europeo; asimismo, convendría aprovechar la experiencia adquirida en el programa SÉSAMO o incluso incorporar este último.

4.4. Convendría, siguiendo un procedimiento previamente acordado, descubrir, fomentar y seleccionar proyectos piloto de servicios de carácter social merecedores de apoyo y programas de intercambio transfronterizos, de ámbito tanto urbano como rural, con vistas a integrar a jóvenes parados en un proyecto comunitario a escala europea que sea concreto, tangible y fructífero, que englobe los siguientes aspectos :

- protección del medio ambiente;

- renovación urbana y rural;

- restauración del patrimonio cultural;

- prestación de servicios sociales;

- servicios de asistencia y atención social que no están cubiertos suficientemente por el mercado de trabajo convencional.

4.4.1. El programa europeo de voluntariado que se propone y el programa de acción « Europa, lugar de trabajo » requerirían asimismo un sistema global y flexible de concesión de títulos oficiales reconocidos en la Unión Europea.

5. Conclusiones

El presente dictamen del Comité Económico y Social sobre el paro juvenil es una llamada de atención sobre la agudización de los problemas que plantea la integración profesional de los jóvenes. Su propósito es subrayar la necesidad de combinar las iniciativas de creación de empleo y los programas destinados combatir el paro juvenil con el fin de dar un impulso político para garantizar el futuro de los jóvenes.

Hecho en Bruselas, el 25 de octubre de 1995.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() EUROSTAT « News Release », n° 31/95, 12. 6. 1995.

() DO n° C 374 de 30. 12. 1994, p. 1-4.