ES    ES ES 
ES    ES  COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS 
Bruselas, 13.10.2008 
SEC(2008) 2599 
  
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN 
Documento que acompaña a la 
 
propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo 
relativo a los pagos transfronterizos en la Comunidad 
  
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO 
{COM(2008) 640} 
{SEC(2008) 2598} 
ES 2   ES 1. INTRODUCCIÓN  
El funcionamiento correcto y eficiente de los sistemas de pago es imprescindible para el 
mercado interior. La existencia de sistemas de  pago eficientes revist e importancia sistémica 
para el fomento de la competitividad en Europa, la facilitación de las operaciones económicas y la gestión de la política monetaria. La integr ación de los mercados de pagos en la UE fue 
señalada en el año 2000 como una de las medi das clave de cara a la consecución de los 
objetivos de la Agenda de Lisboa. 
Con la implantación de la Unión Económica y Monetaria (UEM), quedó patente la necesidad 
de contar con una infraestructura de pagos modern a, estable y eficiente en la que sustentar los 
pagos electrónicos transfronterizos en la UE. Ante  la falta de iniciativas dimanantes del sector 
de los pagos y orientadas a desarrollar las infraestructuras paneuropeas de tratamiento 
informático necesarias y a reducir las comisione s aplicadas a los pagos transfronterizos, la 
Comisión decidió actuar.  
El Reglamento (CE) nº 2560/2001 del Parlamen to Europeo y del Consejo, sobre los pagos 
transfronterizos en euros (en lo sucesivo, el «Reglamento 2560»), que entró en vigor el 31 de 
diciembre de 2001, abarca en su ámbito de aplic ación las transferenci as, las retiradas de 
efectivo en cajeros automáticos y los pagos con tarjeta efectuados  en euros y por un importe 
máximo de 50 000 EUR. Este Reglamento gara ntiza que, cuando un consumidor efectúe un 
pago electrónico transfronterizo en  euros, el coste sea el mism o que el de un pago equivalente 
en euros efectuado en su propi o Estado miembro. El Reglamento 2560 puede considerarse el 
punto de partida para la implantación de un mercado integrado de pagos en euros. 
La presente evaluación de impact o se basa en la extensa labor preparatoria y en las consultas 
que la Comisión ha llevado a cabo, y se sirve de  las conclusiones del informe de febrero de 
2008 destinado al Parlamento Europeo y al Cons ejo y relativo a la aplicación del Reglamento 
(CE) nº 2560/2001 sobre los pagos transfronteriz os en euros. El informe delimitaba en 
relación con el Reglamento tres probl emas fundamentales, que se examinan 
pormenorizadamente en la evaluación de  impacto. Se trata de los siguientes: 
– riesgo de comisiones elevadas, fragmentación  del mercado e incoherencia del régimen 
jurídico de los  adeudos domiciliados  transfronterizos ;  
– escasa eficiencia  de los pagos transfronterizos, condi ciones de competencia desiguales e 
incremento de los costes de lo s pagos como consecuencia de las obligaciones de 
información estadíst ica sobre los pagos ; 
– ausencia de autoridades  competentes  nacionales responsables de la aplicación del 
Reglamento y de organismos extrajudiciales  para la resolución de los litigios derivados 
del mismo. 
Por otra parte, la presente evaluación de im pacto atiende a la evol ución reciente de los 
mercados financieros minoristas, en particular la emergencia gradual de la zona única de 
pagos en euros (SEPA), y responde al compromiso  de la Comisión de armonizar el texto del 
Reglamento con el de la Directiva sobr e servicios de pago (Directiva 2007/64/CE del 
Parlamento Europeo y del Consejo sobre servic ios de pago en el mercado interior – DSP). 
ES 3   ES 2. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA  
2.1. Riesgo de comisiones elevadas, fragmentación del mercado e incoherencia del 
régimen jurídico de los adeudos domiciliados transfronterizos 
Cuando se adoptó el Reglamento 2560, los adeudos domiciliados transfronterizos no existían, 
por lo que quedaron excluidos de su ámbito de aplicación. Sin embargo, la DSP proporciona 
el marco jurídico necesario para permitir la realización de adeudos domiciliados transfronterizos. La exclusión de los adeudos  domiciliados del ámbito de aplicación del 
Reglamento revisado hubiera supue sto una grave incoherencia en  el mercado interior, puesto 
que se estaría permitiendo la aplicación de precios distintos a las operaciones nacionales y las transfronterizas en relación con un importante instrumento de  pago electrónico, pero no con 
otros. 
Los adeudos domiciliados constituyen alrededor de l 25 % de todos los pagos no realizados en 
efectivo en la UE. De acuerdo con las estimaciones de la Comisión, los adeudos domiciliados transfronterizos podrían, en un plazo relativ amente breve, alcanzar la cifra de 250 000 
millones de EUR anuales, aproximadamente. 
El hecho de que, a diferencia de otros medios  electrónicos de pago, los adeudos domiciliados 
no se hallen actualmente incluidos en el ámb ito de aplicación del Reglamento 2560 comporta 
el riesgo evidente de que se apliquen precios distintos según se trate de adeudos domiciliados nacionales o transfronterizos. En el contexto de  la SEPA y la DSP, cada entidad financiera 
puede, discrecionalmente, esta blecer diferencias de precios a nivel transfronterizo. Las 
mayores perspectivas de beneficio bien podría n llevarles a aplicar esa estrategia. Esas 
diferencias de precios p odrían falsear el funcionamiento de  una parte sustancial del mercado 
de pagos de la UE, perpetuando así la actual  fragmentación con arreglo a las fronteras 
nacionales. De no equipararse los precios de los adeudos domiciliados transfronterizos y 
nacionales, no habrá incentivos para que los pr oveedores de servicios de pago adopten con 
rapidez las modernas y eficient es infraestructuras de la SEPA, dado que cualquier coste podrá 
repercutirse en los consumidores y las empresas. 
2.2. Escasa eficiencia de los pagos transf ronterizos, condiciones de competencia 
desiguales e incremento de los costes de los pagos como co nsecuencia de las 
obligaciones de información estadística sobre los pagos 
La legislación comunitaria y los actos del Banco Central Europeo imponen a los Estados 
miembros la obligación de recop ilar datos estadísticos a efectos de la balanza de pagos. Ahora 
bien, la metodología adoptada por los Estados miembros varía. Ca be clasificar en dos grandes 
categorías los métodos utilizados, a saber: 
– sistemas basados en declaraciones directas y encuestas , en los que la información se 
recaba directamente de las empresas y familias residentes que participan en la actividad 
económica; 
– sistemas basados en liquidaciones (pagos), en los que la información se recaba a través de 
intermediarios, esto es, los bancos que ejecutan las órdenes de pago. 
El Reglamento 2560 estableció una exención de las obligaci ones de información estadística 
sobre los pagos a efectos de la balanza de pago s por lo que respecta a los importes inferiores 
a 12 500 EUR. Esa exención aceleró la transición a sistemas basados en la declaración directa, 
dado que no se aplica umbral algun o cuando se utiliza tal método. 
ES 4   ES A comienzos de 2008, 14 Estados miembros se se rvían de declaraciones directas o encuestas 
para recopilar los datos estadísticos de la ba lanza de pagos, en tanto que 13 recurrían a la 
información estadística basada en los pagos. Seis de los países de este último grupo 
decidieron elevar el umbral a 50 000 EUR con carácter voluntario, en tanto que los siete 
restantes siguieron aplicando el um bral de 12 500 EUR. Siete de los 13 países que  utilizan la 
información sobre los pagos están actualmente a doptando el método de recopilación de datos 
a partir de declaraciones directas o encuesta s, o preparando la adopción de dicho método.  
Los sistemas de información estadística difieren entre esos 13 Estados miembros, lo que 
afecta gravemente a la eficiencia de los sistem as de pago de la UE, ya que significa que, en 
muchos casos, el tratamiento directo plenamente  automatizado de los pagos transfronterizos 
superiores al umbral de exención puede re sultar imposible. De acuerdo con las estimaciones 
efectuadas por las asociaciones bancarias nacion ales, alrededor del 50 % de los pagos sujetos 
a declaración exigen intervención manual, lo que comporta un aumento significativo de los 
costes y del tiempo necesario para su tratamiento. 
Así pues, la información sobe los pagos a efectos de la balanza de pagos posee 
indiscutiblemente una dimensión comunitaria, puesto que ese mé todo de recopilación de datos 
constituye un obstáculo a la creación del merc ado interior de pagos y perpetúa la distinción 
impuesta, por razones administrativas, entre pa gos nacionales y transfronterizos. Desde la 
perspectiva de la competencia, toda distinci ón entre pagos efectuados  dentro de un mismo 
Estado miembro y pagos efectuados de un Estado  miembro a otro crea condiciones desiguales 
para los proveedores de servicios de pago radicados en Estados miembros diferentes. 
Asimismo, restringe la competenci a, al crear barreras de acces o que pueden resu ltar excesivas 
para ciertas categorías de prov eedores de servicios de pago. 
La carga que representa la obligación de  información y el mantenimiento de la 
correspondiente infraestructura incide de ma nera significativa en los costes de las 
transferencias. A título de ejemplo, de acu erdo con las estimaciones de la Asociación 
Bancaria Italiana, el coste directo de la info rmación a efectos de la balanza de pagos es de 
3,40 EUR, aproximadamente, por cada transferen cia transfronteriza. Los cálculos efectuados 
por el sector bancario espa ñol arrojan resultados simila res (alrededor de 3 EUR por 
transferencia). 
Por otra parte, es probable que la utilidad y exactitud de la información basada en los pagos 
vaya progresivamente disminuyendo. Cuando el pr oyecto SEPA esté plenamente en marcha, 
los datos sobre pagos dejarán de reflejar, en muchos casos , las operaciones económicas 
subyacentes, dado que los operadores económicos podrán efectuar todos sus pagos a través de una cuenta no necesariamente situada en el Esta do miembro en el que ellos estén físicamente 
radicados. Ello puede a su vez incidir en la fiabilidad de los datos de la balanza de pagos procedentes de la información basada en los pagos y utilizados en la UE con diversas 
finalidades, por ejemplo, en la preparación de ne gociaciones comerciales o en la incoación de 
procedimientos de déficit excesivo. 
2.3. Ausencia de referencia expresa a las autoridades competentes nacionales 
encargadas de la aplicación del Reglamen to y a los organism os extrajudiciales 
para la resolución de los litigios derivados del Reglamento.   
Todos los Estados miembros cuentan con orga nismos extrajudiciales para dirimir las 
reclamaciones de los consumidores No obsta nte, en algunos Estados miembros esos 
organismos declinan tramitar las reclamaci ones relacionadas con el Reglamento 2560, 
aduciendo su falta de competen cia al respecto con arreglo a su ordenamiento jurídico 
nacional. El resultado es que, en algunos país es, el denunciante sigue teniendo que acudir a 
ES 5   ES los tribunales para obtener reparación. Para un cliente domiciliado en otro Estado, esta vía no 
sólo presenta dificultades sino que es de dudosa eficacia en términos de costes/beneficios.  
Por lo que respecta a las autoridades competentes, la mayoría de Estados miembros han 
comunicado a la Comisión, extraoficialmente, la  identidad de las mismas. Con todo, se han 
dado casos de Estados miembros que han re husado ocuparse de un problema general de 
aplicación incorrecta del Reglamen to, alegando que no están lega lmente obligados a ello.  
3. OBJETIVOS  
El objetivo general  de la revisión del Reglamento es la realización de un mercado interior de 
servicios de pago en euros, en el que exista una competencia r eal y no se haga distinción entre 
pagos transfronterizos y pagos nacionales, lo  que se considera redundará en importantes 
ahorros y ventajas para la economía europea en su conjunto. Con vistas  a la consecución de 
este objetivo general, se han definido los tres objetivos operativos  siguientes: 1) eliminar los 
obstáculos administrativos que di ficultan el funcionamiento eficiente del mercado interior de 
pagos; 2) hacer extensiva a los ad eudos domiciliados la garantía de igualdad de precios entre 
pagos nacionales y pagos transfronterizos; y 3)  garantizar la coherencia de la normativa 
europea relativa a los pagos y su aplicabilidad  en los Estados miembros. Ello permitiría, a 
medio plazo, la consecución de los objetivos específicos , consistentes en alentar y facilitar la 
utilización de los servicios electrónicos de pa go transfronterizo por parte de consumidores y 
empresas; garantizar la igualdad de condicion es desde la perspectiva de la competencia, 
potenciar la seguridad jurídica en relación con los pagos en euros no efectuados en efectivo; y 
reducir los costes de los pagos para los cons umidores, las empresas y los proveedores de 
servicios de pago europeos. 
4. REPERCUSIONES  
4.1. Repercusiones de la extensión del ámbito de aplicación a los adeudos 
domiciliados 
Las opciones, por lo que se refiere a la posibil idad de extender el ámbito de aplicación del 
Reglamento a los adeudos domiciliados, son las siguientes: 1) no extender el ámbito de 
aplicación del Reglamento a los adeudos dom iciliados; 2) alentar al sector a la 
autorregulación y/o recomendar a los Estados miem bros que adopten dispos iciones; y 3) hacer 
extensivo el ámbito de aplicación del Reglamen to a los adeudos domiciliados mediante la 
adopción de disposic iones legislativas.  
Con arreglo a la opción 1, los proveedores de se rvicios de pago tienen la posibilidad de fijar 
precios distintos para los adeudos domiciliados  nacionales y los transf ronterizos. Numerosos 
proveedores de servicios de pago se acogerán a esa posibilid ad, impidiendo, probablemente, 
que los adeudos domiciliados desarrollen plen amente su potencial transfronterizo (se 
utilizarán otros instrumentos de pago regulados ) y limitando las ventajas sociales del mercado 
interior de pagos (pagos a bajo precio). 
Con arreglo a la opción 2, se alienta al sector de los pa gos a aplicar, mediante la 
autorregulación, los mismos precios a los adeudos domiciliados nacionales y a los 
transfronterizos. Alternativamente, o de fo rma paralela, la Comisión formularía una 
recomendación a los Estados miembros, invitánd oles a equiparar las comisiones. Dado que, 
con toda probabilidad, la equi paración de las comisiones únicam ente se aplicará en algunos 
ES 6   ES Estados miembros y/o bancos, persistirá la frag mentación del mercado de pagos de la UE. Las 
ventajas sociales del mercado interior segui rían estando por debajo de su potencial. 
En el caso de la opción 3, los precios cobrad os en los adeudos domic iliados de carácter 
nacional o transfronterizo serían los mismos en cada Estado miembro. Los consumidores 
estarían protegidos frente a una posible discri minación en los precios aplicados a los adeudos 
domiciliados transfronterizos. Aún mayores serí an las ventajas para las empresas europeas, 
pues las empresas son también beneficiarias de lo s pagos. La equiparación de los precios haría 
que los costes de las operaciones de pago de la s empresas fueran iguales, con independencia 
del lugar en que se ha lle el ordenante.  
4.2. Repercusiones en lo que respecta a las ob ligaciones de información a efectos de 
la balanza de pagos 
En relación con las obligaciones de información a efectos de la balanza de pagos, las posibles 
opciones son las siguientes: 1) mantener el  actual umbral de exención de 12 500 EUR; 
2) crear, en el marco de la SEPA y con car ácter voluntario, una «com unidad» de prestación de 
servicios opcionales adicionales (AOS), que pe rmitiría seguir recopilando datos estadísticos 
sobre los pagos; 3) exhortar a los Estados miembros a introducir ajustes con carácter 
voluntario; y 4) abordar el tema de las obligacio nes de información a efectos de la balanza de 
pagos mediante legislación, c on tres posibles subopciones: 4a ) elevar el umbral de las 
operaciones exentas a 50 000 EUR; 4b) suprimir las obligaciones de información a efectos de 
la balanza de pagos a que están sujetos los prov eedores de servicios de pago; y 4c) elevar el 
umbral de las operaciones exentas a 50 000 EUR y, en una segunda fase, eliminar las citadas 
obligaciones de información antes de enero de 2012. 
Con arreglo a la opción 1, persisten las co ndiciones de competencia desiguales entre 
proveedores de servicios de  pago, y las obligaciones de  información sobre los pagos 
transfronterizos merman la eficiencia del mer cado interior de pagos. Los consumidores y las 
empresas de los 13 Estados miembros que ma ntengan la obligación de información seguirán 
enfrentándose a comisiones más elevadas (ya se a directamente, por el precio de los servicios 
de pago, ya indirectamente, por el incremento de las comisiones de gestión de cuentas y/u 
otras comisiones conexas). 
La opción 2 permitiría mantener la información es tadística sobre los pagos en el marco de la 
SEPA y automatizar el tratamiento de los pagos . Reduciría los costes de la información sobre 
los pagos y elevaría el umbral de las ope raciones exentas a 50 000 EUR en los Estados 
miembros que participasen voluntariamente. Con todo, los costes fi jos que comporta el 
mantenimiento de la infraestructura de info rmación seguirían representando una importante 
carga financiera para los bancos , y las diferencias en el tratam iento de los pagos nacionales y 
los transfronterizos perdurarían. No se te ndría acceso, además, a los datos sobre pagos 
procedentes de Estados miembros no participan tes (al no venirles impuesto, la mayoría de 
Estados miembros no se adheriría al grupo del AOS).  
En el caso de la opción 3, los efectos negati vos descritos en relación con la opción 1 
quedarían algo atenuados, si bien  la medida en que desapareci eran dependería de la reacción 
de los Estados miembros.  
Si el umbral de las operaciones exentas se el evara a 50 000 EUR (opción 4a), se lograría una 
mayor homogeneidad entre los Estados miem bros de la UE por efecto de un menor 
falseamiento de la competencia, al menos en  lo referente a los pagos minoristas. El 
ES 7   ES mantenimiento de las obligaciones de inform ación seguiría, no obstante, constituyendo un 
importante obstáculo a los pagos transfronterizos. 
En la opción 4b el coste de los pagos se re duciría el máximo posible, no se distinguiría 
administrativamente entre pagos nacionales y tran sfronterizos, y se gara ntizarían las mismas 
condiciones de competencia a todos los proveedor es de servicios de pago. El uso de servicios 
de pago transfronterizos se faci litaría, especialmente por lo que respecta a las empresas.  
La opción 4c presentaría las mismas ventajas que  la opción 4b, con la única diferencia de que, 
tras una primera fase en la que se elevaría  el umbral de las operaciones exentas, las 
obligaciones de información a efectos de la bala nza de pagos se eliminarían gradualmente. De 
este modo, los responsables de compilar dicha información podrían adecuar progresivamente sus métodos de recogida de datos a los cambios , reduciendo así al mínimo la incidencia sobre 
la calidad de las estadísticas de la balanza de pagos. 
4.3. Consecuencias en lo que respecta a las autoridades competentes y a la 
resolución extrajudicial de litigios 
En cuanto a las autoridades competentes y los organismos extrajudiciales de resolución de 
litigios, las opciones son: 1) no designar ninguna autoridad ni  organismo extrajudicial de 
resolución de litigios, y 2) desi gnar autoridades competentes y organismos extrajudiciales de 
resolución de litigios que se ocupen de cuanto se relacione con la aplicación del Reglamento. 
En el caso de la opción 1, la ausencia de una ví a clara de obtener reparación de manera rápida 
y económica iría en detrimento del consumidor y de la eficiencia de l mercado interior de 
pagos. Crearía, además, una incoherencia jurídi ca entre la DSP y el Reglamento, y generaría 
confusión en el caso de pagos sujetos a ambos actos legislativos. Por lo  que se refiere a las 
autoridades competentes, la ausencia de un organismo administrativo claramente designado 
que supervise la aplicación del Reglamento ento rpecería y dificultaría enormemente la labor 
de la Comisión a la hora de corregir las in terpretaciones erróneas o las deficiencias del 
mercado conexas a dicha aplicación. 
En el caso de la opción 2, se pediría a los Es tados miembros que indicaran qué autoridades 
competentes asumirían la responsabilidad de la correcta aplicación del Reglamento a escala 
nacional. Los consumidores y las empresas podrían limitar los costes legales de una 
intervención judicial y acelerar la resolución de los litigios derivados de  operaciones de pago 
mediante procedimientos de arbitraje y de conciliación.  
5. C
ONCLUSIONES  
Las opciones más idóneas, desde la óptica de la  política comunitaria, s on las siguientes: 1) 
ampliación del ámbito del Reglamento a los adeudos domiciliados; 2) eliminación gradual de 
las obligaciones de información s obre los pagos de aquí a enero de 2012; y 3) designación de 
autoridades competentes y organismos extr ajudiciales de resolución de litigios. 
El texto de la propuesta de Reglamento m odificado se adaptará a la formulación y las 
definiciones de la DSP, al objeto de garantizar la claridad y la  coherencia jurídica entre ambos 
actos legislativos.