Dictamen del Comité de las Regiones sobre el tema "Gestión y consecuencias de las catástrofes naturales: cometidos de la política estructural europea"

(2003/C 256/12)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vista la decisión de su Mesa, de 19 de noviembre de 2002, de conformidad con el párrafo quinto del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, de elaborar un dictamen sobre el tema "Gestión y consecuencias de las catástrofes naturales: cometidos de la política estructural europea" y encargar a la Comisión de Política de Cohesión Territorial (a título principal) y la Comisión de Desarrollo Sostenible la elaboración del dictamen;

visto el dictamen complementario (DI CDR 12/2003 fin) de la Comisión de Desarrollo Sostenible (ponente: Sr. Gottardo (IT/PPE), Asesor de la Región de Friuli Venezia Giulia);

visto su Dictamen de 14 de enero de 1999 sobre la "Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio (PEOT)" (CDR 266/98 fin)(1);

visto su Dictamen de 14 de noviembre de 2001 sobre el "Segundo informe sobre la cohesión económica y social" (CDR 74/2001 fin)(2);

visto su Dictamen de 15 de febrero de 2001 sobre la "Estructura y objetivos de la política regional europea en el contexto de la ampliación y la globalización: apertura del debate" (CDR 157/2000 fin)(3);

visto el Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999(4) por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales;

visto el "Segundo informe sobre la cohesión económica y social" (COM(2001) 24 final), de 31 de enero de 2001, y el Dictamen del Comité al respecto (CDR 74/2001 fin)(5);

visto el "Primer informe intermedio sobre la cohesión económica y social - Síntesis y próximas etapas" (COM(2002) 46 final) y el Dictamen del Comité de las Regiones al respecto (CDR 101/2002 fin)(6);

visto el Dictamen sobre el tema "La cohesión territorial" (CDR 388/2002 fin), de 9 de abril de 2003, (ponente: Sr. Ramón Luis Valcárcel Siso, Presidente de la Región de Murcia (ES/PPE));

visto el Acuerdo parcial abierto en materia de prevención, protección y organización de socorros contra los riesgos naturales y tecnológicos mayores (EUR-OPA, Riesgos Mayores, gestionado por el Consejo de Europa) y, en particular, la protección del patrimonio cultural en las zonas de actividad sísmica;

vista la Decisión del Consejo de 23 de octubre de 2001(7) por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil;

visto el Reglamento (CE) n° 2012/2002 del Consejo(8) de 11 de noviembre de 2002 por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea;

vistos los documentos de la DG de Medio Ambiente en el marco del proceso de la consulta lanzada por la Comisión Europea sobre la sensibilización de la población y el refuerzo de la seguridad para hacer frente a los riesgos naturales o de origen humano, en la perspectiva de la próxima aprobación de una Comunicación sobre el asunto;

visto el proyecto de Dictamen elaborado por la Comisión de Política de Cohesión Territorial el 30 de abril de 2003 (CDR 104/2003 rev.), ponentes: Sra. Maria Rita Lorenzetti (IT/PSE), Presidenta de la Región de Umbría, y Sr. Stanislaw Tillich (DE/PPE), Ministro de Asuntos Federales y Europeos del Estado Libre de Sajonia;

considerando lo siguiente:

1) El Tratado de la Unión Europea formula expresamente en su Preámbulo el deseo de acrecentar la solidaridad entre los pueblos y promover el progreso social y económico de los pueblos de los Estados miembros;

2) Las catástrofes naturales y los accidentes tecnológicos tienen a menudo consecuencias particularmente graves, en términos de daños tanto materiales como personales, y las regiones europeas donde se producen, además de estar densamente pobladas, se distinguen por la presencia de centros urbanos de gran valor cultural y productivo;

3) En la sociedad industrial moderna europea se utilizan procesos productivos y de transporte que implican un alto riesgo de accidentes, sobre todo en caso de catástrofes naturales de carácter excepcional;

4) En estas regiones el riesgo de que se produzcan fenómenos naturales excepcionales es más elevado que en otras y, por tanto, la solidaridad entre las regiones reviste una importancia particular;

5) Con frecuencia, los graves daños que se producen de este modo provocan un deterioro considerable de la situación económica y social y suponen después un freno en el proceso de desarrollo;

6) También, basándose en la experiencia adquirida, las catástrofes causadas por factores climáticos son cada vez más frecuentes e intensas y tienen repercusiones negativas de gran importancia tanto para las personas como para los bienes y el medio ambiente;

7) Las actividades de prevención encaminadas a reducir los daños provocados por las catástrofes naturales y los accidentes tecnológicos resultan en principio más rentables que la inversión necesaria para llevar a cabo las obras de reconstrucción ulteriores;

8) El propio Reglamento (CE) n° 2012/2002 del Consejo por el que se crea el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea como instrumento de intervención de urgencia en caso de catástrofes especifica que "la intervención comunitaria no debe relevar de su responsabilidad a terceros que, en virtud del principio de 'quien contamina, paga', sean los primeros responsables de los daños por ellos causados, ni desalentar las medidas preventivas tanto a nivel comunitario como de los Estados miembros";

9) Es sumamente difícil distinguir los daños graves causados por las catástrofes naturales de otros accidentes que provocan daños graves de carácter medioambiental,

ha aprobado por unanimidad, en su 50o Pleno celebrado los días 2 y 3 de julio de 2003 (sesión del 3 de julio) el presente Dictamen.

1. Puntos de vista del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

1.1. Considera fundamental abordar por separado las medidas de prevención, de gestión de las catástrofes acaecidas y de asistencia, además de evaluar el papel de los fondos europeos en este contexto.

1.2. Define la catástrofe en el marco del presente Dictamen como los daños graves provocados por catástrofes naturales o por accidentes tecnológicos a los bienes, las personas y el medio ambiente. En el presente Dictamen no se consideran las catástrofes causadas por actos intencionados.

1.3. Toma nota con interés de las actividades de carácter científico desarrolladas en el centro de investigación comunitario para la previsión de las catástrofes naturales.

1.4. Acoge favorablemente la creación del Fondo de Solidaridad; no obstante, llama la atención sobre la insuficiente coordinación entre dicho Fondo y los Fondos Estructurales, con la consiguiente pérdida de sinergias.

1.5. Observa y lamenta en particular que el planteamiento que hasta ahora ha seguido predominantemente la Comisión Europea en la gestión del Fondo de Solidaridad sólo ha permitido realizar un restablecimiento provisional de las infraestructuras, pero no aplicar medidas para la reconstrucción definitiva de las mismas.

1.6. Acoge favorablemente en principio la Decisión del Consejo por la que se establece un mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil(9).

1.7. Subraya, no obstante, que las regiones y municipios, en su calidad de entes territoriales competentes en el marco de una coordinación descentralizada, deben desarrollar un papel principal en la protección ante las catástrofes y en su gestión.

1.8. Valora positivamente la conclusión de numerosos acuerdos bilaterales de prestación de ayuda que permiten a las fuerzas de intervención y a los voluntarios de ambos lados de la frontera conocerse y superar las barreras lingüísticas, fomentado de este modo el proceso de integración europea. También la iniciativa comunitaria Interreg, en sus diferentes apartados, supone una valiosa contribución en este sentido.

1.9. Acoge con satisfacción el hecho de que los Fondos Estructurales fomenten medidas destinadas a prevenir las catástrofes y a gestionar las consecuencias de las catástrofes naturales, a la vez que critica la imposibilidad de llevar a cabo una redistribución de los recursos entre dichos fondos. Por otra parte, la cofinanciación constituye a menudo un obstáculo a las transferencias necesarias, debido a la diversidad de las fuentes de financiación.

1.10. Observa con preocupación que, en el actual período de ayuda, sólo las zonas que reciben subvenciones de los objetivos n° 1 y 2 pueden beneficiarse de las ayudas comunitarias previstas en los Fondos Estructurales para la gestión de las catástrofes.

1.11. Señala además que, con el actual sistema de funcionamiento de los Fondos Estructurales, las zonas de riesgo están obligadas a desviar hacia la prevención recursos económicos importantes que podrían destinarse a otras posibles medidas de inversión para fomentar el desarrollo económico de las propias regiones. Una distorsión de estas características invalida el propio objetivo de la cohesión territorial y de un desarrollo justo y equilibrado.

1.12. Subraya que también los ciudadanos y las empresas deben contribuir de manera decisiva a la prevención y las intervenciones de emergencia y que, por tanto, es necesario llevar a cabo una labor de sensibilización constante.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

Prevención de las catástrofes

El Comité de las Regiones

2.1. Pide un análisis de riesgo que respete las normas comunitarias y abarque todos los tipos y todas las combinaciones de riesgos posibles para las diferentes regiones. En particular habrá que evaluar los riesgos derivados de los terremotos, la actividad volcánica, las inundaciones, las lluvias aluviales, los corrimientos de tierras, los aludes de lodo, los incendios forestales, las instalaciones industriales y mineras, los accidentes terrestres y marítimos por transporte autorizado de materias peligrosas. Dicho análisis se efectuará en colaboración con los municipios, las regiones y los entes responsables en el nivel nacional y, por consiguiente, los resultados se pondrán a disposición de los Estados miembros. Confía en que la Comisión proponga procedimientos armonizados que garanticen la comparabilidad de los resultados de los análisis. Los análisis de riesgo deberán tener en cuenta tres factores: el riesgo potencial (la probabilidad de que ocurra un acontecimiento de determinada magnitud; se determina mediante la adquisición de conocimientos sobre el territorio y la investigación de los riesgos que presenta la región); la vulnerabilidad (la propensión de un sistema a sufrir daños; es necesario llevar a cabo un análisis de la vulnerabilidad de edificios, infraestructuras, instalaciones industriales y barrios urbanos, sobre todo los centros urbanos históricos, sobre la base de una situación de emergencia); y la exposición (la cantidad de elementos materiales, edificios, infraestructuras, funciones y personas que pueden resultar afectados por la catástrofe).

2.2. Pide que para las regiones objeto de un análisis de riesgo se introduzcan tipos de riesgo basados en la escala europea que permitan determinar medidas específicas y graduales para la prevención de las catástrofes.

2.3. Pide que el análisis de riesgo se traduzca en las siguientes medidas:

- creación de una red de instrumentos para la determinación de riesgos vinculada a la red nacional de protección civil;

- extensión de la evaluación científica a todas las regiones de riesgo potencial;

- introducción de procedimientos de coordinación entre todas las instancias competentes;

- desarrollo de asociaciones entre regiones que presenten un nivel semejante de riesgo de catástrofes con el fin de intercambiar conocimientos sobre la gestión de emergencias, lo que a largo plazo puede ser de gran interés para muchos ciudadanos.

2.4. Pide que el análisis de riesgo se considere vinculante en la planificación del territorio. Tras el análisis se procederá a redactar una lista de medidas adecuadas para reducir los riesgos. Las zonas transfronterizas vulnerables requieren la coordinación de la planificación territorial entre los países afectados, coordinación que forma parte de sus responsabilidades.

2.5. Considera importante que, en general, se intensifique y se fomente la cooperación entre las regiones expuestas a riesgos similares (por ejemplo, actividad sísmica) y en particular entre las regiones limítrofes que comparten riesgos derivados de sus accidentes geográficos (como, por ejemplo, las crecidas de un río y los fenómenos de desorden hidrogeológico). Ello vale también para la cooperación transfronteriza en materia de análisis de riesgo y prevención.

2.6. Invita a la Comisión, el Parlamento y el Consejo a que examinen la conveniencia de efectuar una evaluación de la seguridad de los edificios públicos, bienes culturales, instalaciones industriales y otras construcciones de determinadas dimensiones. Para ello podría ser útil un procedimiento codificado para la evaluación de la seguridad (ES - Evaluación de la seguridad). La utilización de recursos comunitarios depende en principio de una evaluación preventiva de estas características.

2.7. Pide que se introduzcan sistemas comunes de alerta y de comunicación, en particular para las previsiones meteorológicas, la vigilancia de la actividad sísmica y volcánica y las comunicaciones de emergencia. Dado que las regiones y los Estados miembros podrían no ser capaces por sí solos de gestionar determinados sistemas, es necesario fomentar una cooperación estructurada entre los entes nacionales y europeos que permita un intercambio normalizado de información y, en caso de catástrofes naturales, en la medida de lo posible, un sistema de preaviso eficiente que deje un plazo de tiempo relativo para reaccionar. En este contexto, se recomienda la creación de una agencia con competencias en el nivel europeo.

2.8. Pide que en cada zona o región de riesgo se creen centros regionales de protección civil dedicados a la recogida y elaboración de los datos procedentes de las redes de seguimiento, la formación, el estudio y la investigación, así como a las intervenciones de emergencia. Tales centros quedarán bajo la responsabilidad de las regiones. En lo referente a las iniciativas de estudio e investigación, recomienda proceder a la recogida de documentos y fotografías en relación con fenómenos similares que se hayan producido en años o siglos pasados y promover acciones encaminadas a agilizar contactos y relaciones entre las universidades europeas y los institutos especializados.

2.9. Pide una mayor coherencia entre los esfuerzos que se realizan en el ámbito de la protección civil y en el ámbito militar.

2.10. Solicita a la Comisión que verifique la interoperabilidad de los equipamientos y los medios de comunicación disponibles en los Estados miembros en caso de catástrofes y presente propuestas de armonización en este sentido.

2.11. Insta a que se fomenten en mayor medida las competencias lingüísticas de los responsables de todos los niveles.

2.12. Pide que, en el marco de las acciones innovadoras, se fomente con mayor intensidad el intercambio de buenas prácticas y la creación de redes de responsables de la protección civil.

2.13. Solicita un intercambio de buenas prácticas y una división apropiada de las responsabilidades en el marco de la protección civil entre los niveles local, regional y nacional, aprovechando los conocimientos científicos de las universidades europeas y de los institutos de investigación especializados en la materia.

Situación de catástrofe

El Comité de las Regiones

2.14. Insta a que el umbral mínimo de los daños previsto en el Fondo de Solidaridad se rebaje a un millón de euros, recuperando así la propuesta original de la Comisión Europea. También los créditos concedidos con cargo a dicho fondo deberán estar sujetos al principio de adicionalidad. El proceso de toma de decisiones y el procedimiento de pago deberán acelerarse a fin de que los fondos puedan ser puestos a disposición de los afectados en cuanto se haya producido la catástrofe y ser utilizados de manera eficaz para hacer frente a las consecuencias.

2.15. Insta a que las regiones se asocien de forma activa y apropiada a las medidas previstas en el "mecanismo comunitario para facilitar una cooperación reforzada en las intervenciones de ayuda en el ámbito de la protección civil"(10).

Reconstrucción

El Comité de las Regiones

2.16. Insta a que se introduzca una mayor flexibilidad, durante un período limitado, en la adjudicación de contratos públicos, evitando de este modo los riesgos de retrasos y los costes de las licitaciones europeas. Sólo de esta forma podrá acelerarse la reconstrucción.

2.17. Acoge con satisfacción el instrumento del BEI destinado a conceder préstamos en las mejores condiciones y recomienda en tal contexto una mayor flexibilidad.

2.18. Insta a que, en el marco de la reconstrucción, se tengan en cuenta obligatoriamente los análisis de riesgo para no repetir errores del pasado. Las medidas aplicadas deberán respetar el principio de sostenibilidad y, por consiguiente, las obras de carácter provisional deberán realizarse sólo cuando sean técnicamente indispensables.

2.19. Considera que el patrimonio cultural, ya sean monumentos de gran valor arquitectónico o conjuntos históricos urbanos menores, merece un enfoque particular. En general, pero en mayor medida en el caso de los conjuntos históricos urbanos menores, los proyectos de reconstrucción deberían tener como objetivo la adecuación, o en último extremo la mejora de la seguridad estructural, la reducción de la contaminación ambiental, el aprovechamiento de las fuentes de energía alternativas o el mantenimiento del nivel de vida existente. Las intervenciones de rehabilitación y reconstrucción deberán ser respetuosas de las características históricas, arquitectónicas y tipológicas de los asentamientos dañados a fin de conservar el patrimonio urbano existente que tenga un valor particular.

Financiación

El Comité de las Regiones

2.20. Pide una mayor flexibilidad de utilización de los Fondos Estructurales para las medidas arriba mencionadas, e igualmente en lo relativo a la transferencia de recursos entre dichos fondos.

2.21. Propone que se permita una mayor utilización de los recursos del Fondo de Solidaridad para la reconstrucción.

2.22. Considera que el respeto de los análisis de riesgo debe ser una condición para conceder financiación para la reconstrucción. Las medidas de reconstrucción deberán tener en cuenta las condiciones naturales (por ejemplo, la recuperación de las áreas que sufren inundaciones naturales) y fijarse como objetivo impedir que se repitan los daños derivados de las catástrofes naturales o de origen tecnológico. Es posible que para ello sea necesario intervenir también en el nivel del Derecho relativo a los seguros a fin de permitir un reembolso de los daños que no vaya vinculado necesariamente a la restauración de las condiciones originales cuando ello signifique reconstruir sin reducir los riesgos presentes anteriormente.

2.23. Considera necesario que las regiones participen en mayor medida en la elección de los instrumentos que deben utilizarse.

2.24. Considera conveniente que, en el marco de la próxima evaluación intermedia de los Fondos Estructurales, las orientaciones de la Comisión sobre las intervenciones de estos Fondos para el período 2004-2006 den una gran prioridad a las actuaciones para la prevención de los riesgos.

2.25. En conclusión, teniendo en cuenta que el propio Fondo de Solidaridad de la Unión Europea fomenta las "acciones de prevención en el nivel de los Estados miembros y de la Comunidad", y que las catástrofes pueden afectar a zonas ricas o pobres, independientemente de su pertenencia a un objetivo específico de la política estructural, el CDR insta a que se cree, en el marco de la reforma de los Fondos Estructurales para el período posterior a 2007, una iniciativa comunitaria en materia de protección civil para la prevención y la lucha contra las catástrofes, y combinar estas ayudas con una mayor flexibilización en la aplicación de las disposiciones sobre las ayudas estatales, para la reconstrucción de las economías dependientes en los sectores afectados.

Esta iniciativa permitiría mejorar la coordinación de las acciones comunitarias en la materia, estructurando de manera más clara y coherente los diferentes instrumentos de intervención existentes (programas nacionales, acciones innovadoras, programa marco de investigación y de protección civil) y alcanzar el objetivo de prestación de ayuda de emergencia que persigue el Fondo de Solidaridad.

La nueva iniciativa comunitaria debería ser independiente de los objetivos de los Fondos Estructurales y tener una dotación financiera equivalente a la de la iniciativa comunitaria Interreg. A fin de aplicar el principio de que es mejor prevenir que curar, tal iniciativa debería fomentar las medidas de colaboración entre las regiones.

Bruselas, 3 de julio de 2003.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 93 de 6.4.1999, p. 36.

(2) DO C 107 de 3.5.2002, p. 27.

(3) DO C 148 de 18.5.2001, p. 25.

(4) DO C 161 de 26.6.1999, p. 7.

(5) DO C 107 de 3.5.2002, p. 27.

(6) DO C 66 de 9.3.2003, p. 11.

(7) DO L 297 de 15.11.2001, p. 7.

(8) DO L 311 de 14.11.2002, p. 3.

(9) Decisión del Consejo n° 792/2001/CE.

(10) Decisión del Consejo n° 792/2001/CE.