Comunicación de la Comisión al Consejo y l Parlamento Europeo - Evaluación global de las acciones financiadas por la comunidad en el marco del reglamento relativo a la cooperación descentralizada

1. Introducción: contexto y objetivos de la evaluación

La línea presupuestaria B7-6002 (ex B7-6340) existe desde 1992 y constituye desde entonces el instrumento de aplicación del concepto de cooperación descentralizada (CD) en el marco de las relaciones de la Comunidad con terceros países. Contribuyó a concretar la voluntad política comunitaria de apoyar el papel y la participación activa en el proceso de desarrollo de las autoridades locales y de los actores de la sociedad civil de los países asociados.

El fundamento jurídico de esta línea presupuestaria lo constituye el Reglamento nº 1659/98. Después de una evaluación externa, el Reglamento fue prorrogado y modificado por el Reglamento nº 955/2002, que expira el 31.12.2003. Su artículo 12 prevé que "ocho meses como mínimo antes de la expiración del presente Reglamento, la Comisión presentará al Parlamento Europeo y al Consejo una evaluación global de las acciones financiadas por la Comunidad en el marco del presente Reglamento, junto con sugerencias sobre el fomento continuado de la cooperación descentralizada y sobre la participación de la sociedad civil".

La Comisión pidió que se realizara esta evaluación a principios de 2003, teniendo en cuenta la obligación impuesta por el Reglamento y también para disponer de elementos de valoración sobre la oportunidad de prolongar la validez del fundamento jurídico de la línea presupuestaria en forma de recomendaciones en función de los recientes resultados del instrumento y como complemento de la evaluación realizada en 2001. La presente evaluación, basada en el análisis de documentos, fue encomendada a un equipo de cuatro personas que trabajó durante 42 días naturales, utilizando como principales elementos para sus investigaciones las entrevistas celebradas con los servicios de la Comisión, el análisis de los documentos de base y la documentación de los proyectos, las respuestas a los cuestionarios enviados a los beneficiarios, a los actores potenciales de la cooperación descentralizada y a las Delegaciones, así como el análisis estadístico de los proyectos. Concretamente, se trataba de:

- comprobar la pertinencia del instrumento, su valor añadido, su coherencia con otros instrumentos y los resultados obtenidos durante su aplicación en términos de eficacia, impacto y perpetuidad;

- presentar propuestas concretas para que este instrumento sea más operativo en lo sucesivo.

2. Contexto

La entrada en vigor del Reglamento nº 955/2002 tuvo lugar en un contexto de profundo cambio y reforma de los métodos de la Comisión en materia de cooperación exterior. Este período, en efecto, se ha caracterizado por los siguientes acontecimientos:

- La creación del SCR y de AIDCO y la "reunificación del ciclo del proyecto";

- La revisión del proceso de programación (DSP y DSR);

- La desconcentración de la gestión de los proyectos de la sede hacia las delegaciones.

Al mismo tiempo, la firma del Acuerdo de Cotonú en junio de 2000 brindó la ocasión, por primera vez, de sistematizar las ideas centrales de la cooperación descentralizada, en particular el papel de los actores no estatales en el proceso de desarrollo y la complementariedad entre los actores estatales (entre ellos las administraciones descentralizadas, los municipios, las provincias) y no oficiales en el marco de un acuerdo global de cooperación.

Además la importancia estratégica de los enfoques participativos fue confirmada en primer lugar por la declaración común del Consejo y la Comisión sobre la política de desarrollo de la Comunidad Europea (20.11.2000), que se basa en el reconocimiento de que la apropiación de las estrategias por los países asociados constituye la clave del éxito de las políticas de desarrollo. En ese sentido, debe fomentarse una asociación lo más amplia posible de todos los componentes de la sociedad. A continuación, la Comunicación de la Comisión sobre la participación de los actores no estatales en la política comunitaria de desarrollo (COM(2002)598 final) hace hincapié en la estrategia encaminada a fomentar el refuerzo de capacidades de los actores no estatales en los países en desarrollo y sobre el papel de los actores no estatales de la UE por lo que se refiere a la transferencia de conocimientos técnicos y competencias hacia otros protagonistas del desarrollo en los países socios.

3. Principales cuestiones examinadas en el informe

El informe de evaluación es de buena calidad y responde a los términos de referencia. Después de un análisis sobre el concepto de la cooperación descentralizada y sobre su lugar en los distintos instrumentos de cooperación, así como una referencia a la reforma de la gestión de la ayuda comunitaria, el informe de evaluación examina a fondo la coherencia y la pertinencia global de la línea (capítulo 3), los mecanismos de gestión y seguimiento de la aplicación (capítulo 4) y los resultados obtenidos en el período en cuestión (2000-2002). Se formulan finalmente algunas recomendaciones a los distintos niveles.

Los principales temas tratados en el informe de evaluación son los siguientes:

3.1. Coherencia con los principios de la cooperación descentralizada y con los otros instrumentos comunitarios

La evaluación de la coherencia de la línea es variable en función de sus distintos niveles y se presenta del siguiente modo en el informe.

3.1.1. Coherencia con los principios de la cooperación descentralizada

La evaluación es muy positiva por lo que se refiere a la coherencia de las acciones emprendidas con los principios y los objetivos de la cooperación descentralizada. Destaca en particular el acento puesto en el refuerzo institucional y la participación en acciones de programación política que se traducen en acciones integradas que garantizan un proceso a largo plazo correspondiente al enfoque de participación en todo el proceso, es decir, un enfoque dinámico que favorece el diálogo, refuerza y moviliza los recursos endógenos, en contraste con un enfoque por proyecto. Por otra parte, se constatan también, durante estos últimos años, progresos significativos relativos al origen de los contratantes, que proceden cada vez más del Sur.

En conclusión, se puede decir que los proyectos financiados de conformidad con la cooperación descentralizada muestran una coherencia general con los objetivos del Reglamento (desarrollo participativo, refuerzo de la sociedad civil y democratización en la base), así como con los ámbitos de intervención que identifica.

3.1.2. Coherencia con otros instrumentos comunitarios

La evaluación es crítica respecto de la falta de coordinación estructurada, en las regiones en que se aplica la línea B7-6002, entre las intervenciones correspondientes a programas que responden a los mismos principios que la cooperación descentralizada y las intervenciones financiadas por la línea presupuestaria CD. Se aconseja que la experiencia adquirida con los otros programas se aproveche y que se creen gradualmente redes de difusión de información y ayuda en beneficio de los distintos protagonistas y de la calidad de las propuestas. En este contexto, la evaluación considera los programas de la CE que operan con el enfoque CD en Asia y América Latina como un ejemplo de buena práctica (integración de bases de datos y armonización desde la presentación de la información y los procedimientos).

La posibilidad de recurrir directamente a protagonistas del Sur y la flexibilidad general de la línea son dos elementos especialmente apreciados tanto por los socios como por las Delegaciones de la Comisión.

Por lo que se refiere a los países ACP, el Acuerdo de Cotonú prevé reservar un papel importante a la sociedad civil, tanto en cuanto a la aplicación de la cooperación como por lo que se refiere a su programación. La iniciativa de la línea CD ha supuesto sin duda un impulso en este ámbito con respecto a la región ACP, que tal vez ha sido menos visible en otras regiones. No obstante, puede preverse una evolución institucional en esa dirección. A título de ejemplo, en el artículo 10 del Acuerdo de Asociación UE-Chile, firmado en noviembre de 2002, se prevé la creación de un Comité Consultivo Mixto, y en su artículo 11 se prevé la celebración de consultas frecuentes con representantes de la sociedad civil. En el Acuerdo de Asociación entre MERCOSUR y la Comisión, cuya elaboración está en curso, ya está previsto incluir cláusulas similares, y la Comisión tiene asimismo intención de incluir esas cláusulas en la negociación de los nuevos Acuerdos de Asociación y Cooperación con la Comunidad Andina, por una parte, y con América Central, por otra.

3.2. Pertinencia con relación a los actores de la cooperación descentralizada

Convendría distinguir mejor las líneas de cooperación descentralizada (CD) y cofinanciación con las ONG definiendo más claramente el valor añadido de la línea CD y los protagonistas de cada línea. En ese sentido, sería necesario aclarar el papel de las ONG del Norte, que se limitaría, en el marco de las financiaciones "cooperación descentralizada", a facilitar la labor de las del Sur.

Todos reconocen que la línea ya apoya la participación de todos los actores de la CD, incluidos los del Sur, que aprecian especialmente el hecho de poder ser los socios directos de la Comisión. Sin embargo, un análisis más acertado de la tipología de los protagonistas afectados hasta la fecha pone de relieve una fuerte concentración de éstos, sobre todo en favor de las ONG que absorben más del 40 % de los fondos asignados. La línea CD aún no ha sabido garantizar la participación de todas las familias de protagonistas potenciales.

Según los protagonistas de la CD, las autoridades nacionales deberían desempeñar un papel indirecto en cuanto a la difusión de la información y selección de los sectores, pero no como actores directos de la CD.

3.3. Gestión de la línea presupuestaria

3.3.1. Procedimientos de selección

La evaluación considera que la transparencia del proceso de selección e información necesaria para formular las propuestas de acuerdo con el formato requerido siguen siendo insuficientes, en particular para los protagonistas del sur. Se observaron importantes retrasos entre la presentación de las propuestas y la firma de los contratos, retrasos que pueden penalizar a los protagonistas que disponen de menos medios y a los que tienen desafíos políticos o administrativos que respetar. El lanzamiento de la convocatoria de propuestas de 2002 ha presenciado la llegada de alrededor de 490 propuestas de proyectos para un presupuesto total de 3,2 millones de euros, lo cual implica un trabajo desproporcionado de selección y una frustración creciente de los protagonistas.

Posición de los servicios de la Comisión

Esta observación era especialmente acertada durante los años 2000-2002, período de transición que presenció la reforma administrativa de la cooperación exterior de la Comisión. Durante ese período, y desde entonces, se han producido mejoras sensibles en esta materia gracias a la aplicación de las siguientes medidas:

- concentración de todos los instrumentos de gestión y de la responsabilidad de su aplicación en AIDCO;

- creación de un sitio WEB que proporciona una información abundante y estandarizada, así como de la posibilidad de responder en línea a las convocatorias de propuestas;

- creación de convocatorias de propuestas con el objetivo de mejorar la transparencia de la selección de los proyectos. A fin de limitar a la vez el trabajo de selección y la frustración de los distintos actores, la Comisión estudia la posibilidad de dividir el ejercicio en dos partes: convocatoria de manifestaciones de interés en un primer tiempo y, después de una primera selección, convocatoria de propuestas.

3.3.2. Seguimiento y evaluación

Una fuerte crítica del documento de evaluación se refiere a la ausencia de seguimiento y evaluación de los proyectos y se expresa de la siguiente manera: "la gestión del ciclo del proyecto ha estado dominada fuertemente por el proceso de evaluación a costa del seguimiento de los proyectos, reducido a los aspectos contractuales y presupuestarios a pesar del número limitado de proyectos financiados ...sigue faltando un verdadero sistema de evaluación."

Observaciones de los servicios de la Comisión

- Los proyectos financiados de conformidad con la CD son por su propia naturaleza más difíciles que otros a evaluar que concentran sus esfuerzos sobre temas para los que los resultados, menos tangibles, son difíciles de cuantificar.

- La prioridad concedida inicialmente a los aspectos de selección había sido dictada por la urgencia de proporcionar una respuesta a las numerosas propuestas que se habían transmitido a la Comisión. Una revisión del proceso de selección debería permitir consagrarle menos tiempo y concentrarse mejor en el seguimiento de los proyectos.

3.4. Resultados previstos

3.4.1. A nivel del proyecto

La documentación relativa al impacto y los resultados de los proyectos es muy escasa. Sin embargo, la mayoría de los proyectos han realizado las actividades que habían previsto y a menudo han permitido la implicación de nuevos protagonistas de la SC.

A partir de 2000 vemos aumentar el interés por acciones destinadas a mejorar el diálogo político y social, así como para las que permiten un refuerzo institucional. Esta importante evolución seguramente está vinculada a la aparición de los DSP y a la preparación del Acuerdo de Cotonú, que van en el mismo sentido. Después de 2000, se hace hincapié aún más en el refuerzo de las instituciones que en el de las capacidades individuales.

La perpetuidad de los proyectos y, en particular, su viabilidad financiera aún no está garantizada, según los protagonistas. Otros instrumentos financieros de la Comisión, como los PIN, podrían garantizar esta continuidad; en caso contrario, los proyectos seguirán siendo casos aislados y específicos sin vínculos entre ellos.

3.4.2. Con relación a las ideas principales

Los progresos que se han realizado a lo largo de los años son reales, pero siempre tímidos y a veces contradictorios. A menudo es difícil diferenciar los elementos adquiridos de los elementos contingentes de estos progresos, siendo el aumento del número de socios del Sur la evolución más destacada de estos últimos años.

Los tipos de actividad y los socios seleccionables para la línea de cofinanciación ONG y CD no se han diferenciado nunca claramente. Esta situación implicó la aparición de una clara ventaja comparativa en favor del mundo de las ONG con relación a los otros actores.

3.4.3. A nivel institucional

A nivel institucional, la existencia de esta línea parece haber sido el inicio de un debate sobre el concepto de cooperación descentralizada y, a partir de allí, haber abierto el camino a los cambios introducidos por el Acuerdo de Cotonú en lo que se refiere a la participación de la sociedad civil.

La consecuencia de esta evolución es que, aunque a nivel del proyecto la durabilidad parece escasa, aparece a nivel institucional a través de la consideración de esta nueva dimensión de la cooperación.

3.5. Conclusiones y recomendaciones

3.5.1. Conclusiones

Las conclusiones generales de la evaluación se refieren a la coherencia, la pertinencia, al valor añadido, los resultados obtenidos y la gestión de la línea CD.

Aunque la pertinencia de la CD se considera buena, parece carecer de coherencia porque no se coordina suficientemente con los otros instrumentos financieros que actúan en el mismo sentido y por falta de recursos financieros, lo que no permite tener el impacto efectivo deseado.

Por lo que se refiere al valor añadido, la evaluación lo sitúa esencialmente en su flexibilidad y, en particular, la posibilidad ofrecida a los protagonistas del Sur de firmar directamente contratos, así como en el diálogo interno en la Comisión que ha permitido, entre otras cosas, la consideración de los actores de la sociedad civil por el Acuerdo de Cotonú.

Se considera que la gestión de la línea es demasiado centralizada, teniendo en cuenta el proceso de desconcentración en curso y demasiado concentrada en los aspectos contractuales y presupuestarios. Esto se hace en detrimento de las fases de seguimiento técnico y evaluación, que son muy débiles. Además, la capitalización de las experiencias, la definición de buenas prácticas y la difusión de los resultados no se llevan a cabo, aunque formen parte de las obligaciones recogidas en la guía operativa.

Los resultados, por su parte, se obtienen generalmente en términos de actividades pero siguen siendo poco viables aunque estén institucionalizados. Muestran más progresos en el funcionamiento de las instituciones que en la participación en el diálogo político.

3.5.2. Recomendaciones

Las recomendaciones de la evaluación se refieren a la mejora de la coherencia, de la calidad de las propuestas y de los resultados, la especificidad de la línea y el informe coste-eficacia.

La evaluación propone mejorar la coherencia y la pertinencia del instrumento a través de una mejor orientación específica de la línea que sería definida por el nuevo Reglamento. Se proponen dos opciones sobre la tipología específica de las acciones, indicándose las ventajas e inconvenientes de cada una de ellas:

- una orientación geográfica general (con tres opciones subsidiarias: por región, por grupo regional o por tipo de país);

- una orientación geográfica específica aún más señalada que prevé la utilización de todos los recursos de la línea en beneficio únicamente de los países ACP, en los que, de acuerdo con el informe de evaluación, todavía no existen en la actualidad otros programas de cooperación descentralizada basados en el "enfoque de participación en el proceso" a nivel de los PIN/PIR, pero que sin embargo están previstos en el Acuerdo de Cotonú, ni programas regionales comparables a los programas horizontales que existen en el marco de los programas MEDA, Tacis y ALA.

Con respecto a la calidad de las propuestas y resultados, se proponen algunas pistas para la evaluación en este ámbito:

- Reforzar la utilización de las redes con el fin de permitir una mayor transferencia de conocimientos del Norte hacia el Sur promoviendo una relación paritaria entre ellos. Estas redes permitirían también facilitar la comunicación entre protagonistas del Sur para facilitar los intercambios de experiencias y conocimientos técnicos. Podrían tomarse como ejemplo los grandes programas horizontales que se han puesto en marcha en los países ALA y MEDA, que incluyen distintos tipos de redes con actores equivalentes de la sociedad civil del Norte (universidades, PYME, municipios, ...).

- Instaurar redes de asistencia técnica al servicio de los protagonistas del Sur.

- Reforzar las acciones de control y evaluación para conocer el impacto de las acciones y decidir posibles prolongaciones con mejor conocimiento de causa. Las acciones de seguimiento deberían también constituir un apoyo a los protagonistas de la CD. Sería deseable evaluar todos los proyectos piloto para los cuales se prevé una segunda fase. En este sentido, la Comunicación de julio de 2000 sobre la evaluación de las actividades de la Comisión [SEC(2000)1051] ya preveía que las acciones piloto y acciones preparatorias se sometieran a una evaluación a posteriori, en especial si se tiene intención de continuarlas en forma de programas.

- Mejorar el contenido del sitio creando, en particular, vínculos con otros participantes de la CD (Estados miembros, organizaciones internacionales...).

Para mejorar la especificidad de la línea, se sugiere:

- Distinguir la línea CD de la línea cofinanciación con las ONG.

- Favorecer la participación de todos los protagonistas potenciales y en particular los del Sur.

- Cambiar las modalidades de participación de las ONG del Norte concentrándose en su papel de enlace frente a las del Sur aportándoles experiencia y conocimientos técnicos.

Con el fin de mejorar la relación coste-eficacia, se propone aumentar los recursos financieros de la línea, lo que implicará también un aumento del impacto de las acciones. Convendría también distribuir mejor las tareas entre la sede de la Comisión y las Delegaciones. Por último, se sugiere disminuir el tamaño mínimo de los proyectos para llevarlos en algunos casos hasta 15 a 30 000 EUR frente a los 200 000 EUR previstos actualmente.

4. Futuro de la Línea presupuestaria a la luz del Informe de evaluación

Todas las recomendaciones realizadas por el evaluador han sido también objeto de reflexión por la Comisión, que en su mayoría las comparte y se ha inspirado en ellas para elaborar la propuesta de prórroga y modificación del Reglamento 1659/98. Entre las opciones relativas a la concentración geográfica, la que se refiere a la posibilidad de orientar determinadas actividades hacia algunos países en función de características comunes parece la más adecuada, tanto desde el punto de vista político como desde el punto de vista de la aplicación concreta del instrumento CD. Esta opción se materializa en la propuesta incluida en el proyecto de Reglamento para que el apoyo se centre principalmente en las "asociaciones difíciles" en las que la cooperación oficial no está en condiciones de contribuir de forma significativa al desarrollo participativo. De acuerdo con el informe de evaluación, las ventajas de esta opción de orientación por tipo de país son las siguientes: coherencia con los PIN y con el carácter específico de la CD en el país; importante impacto si en el número de países es reducido; posibilidad de dirigir las actuaciones a países con problemática similar; posibilidad de determinar la complementariedad con otros instrumentos de la CD en el país. Entre las desventajas o dificultades que podría presentar esta opción, el informe de evaluación menciona la dispersión geográfica, la dificultad de llevar a cabo proyectos horizontales tipo red o proyectos regionales y, por último, la posible complejidad del proceso de identificación de prioridades. También debe hacerse hincapié, en particular, en la necesidad de que el instrumento de CD contribuya de forma significativa a la diversificación del tipo de protagonistas que intervienen en el contexto de la línea presupuestaria de CD, de tal modo que todos los componentes de la sociedad civil estén representados, con especial énfasis en el apoyo a los protagonistas de los países socios. En este espíritu, debería considerarse la posibilidad de tener en cuenta la sugerencia que hace el informe de reducir el umbral financiero mínimo de admisibilidad (importe mínimo que debe superar una propuesta para poder acceder a la financiación comunitaria y que actualmente está fijado en 200 000 EUR) a fin de permitir a los socios del Sur, que trabajan en países cuyos contextos político, económico y social no son favorables, presentar propuestas seleccionables.

Por último, en las convocatorias de propuestas debería también subrayarse la importancia de que exista un nivel aceptable de coherencia entre los proyectos presentados y la estrategia de cooperación de la CE y sus programas existentes o previstos en los países de que se trate, así como, en la medida de lo posible, con las estrategias nacional y local de desarrollo. Esta coherencia permitiría garantizar una mayor permanencia de las acciones y también una mayor visibilidad de las mismas.