Dictamen del Comité de las Regiones sobre el "Libro Verde sobre los servicios de interés general"

(2004/C 73/02)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

visto el Libro Verde sobre los servicios de interés general (COM(2003) 270 final);

vista la decisión de la Comisión Europea de 22 de mayo de 2003 de consultarle al respecto, de conformidad con el primer párrafo del artículo 265 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea;

vista la decisión adoptada por su Presidente el 23 de enero de 2003 de encargar a la Comisión de Política Económica y Social la elaboración de un dictamen sobre este asunto;

visto el artículo 36 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea relativo al acceso a los servicios de interés económico general;

visto el artículo 16 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea relativo a los servicios de interés económico general, así como los artículos 2, 5, 73, 81, 86, 87, 88 y 295 de dicho Tratado;

visto el artículo III-6 del proyecto de Constitución Europea;

visto su Dictamen sobre la "Comunicación de la Comisión 'Los servicios de interés general en Europa'" (CDR 470/2000 fin)(1);

visto su proyecto de dictamen (CDR 149/2003 rev.) aprobado el 22 de septiembre de 2003 por la Comisión de Política Económica y Social (ponente: Sra. Larsen, alcaldesa de Rødekro (DK-PSE),

en su 52o Pleno, celebrado los días 19 y 20 de noviembre de 2003 (sesión del 20 de noviembre) ha aprobado el presente Dictamen.

1. Observaciones del Comité de las Regiones

El Comité de las Regiones

1.1. acoge con satisfacción el Libro Verde sobre los servicios de interés general de la Comisión, como documento fundamental para subrayar la importancia de estos servicios para el bienestar individual y el desarrollo de la sociedad en la UE. El Comité de las Regiones, al igual que la Comisión, desea encontrar la mejor manera para que la UE garantice a los ciudadanos unos servicios de interés general de gran calidad y a precios asequibles;

1.2. considera que la elaboración de una nueva Constitución Europea es una buena ocasión para señalar la enorme importancia de los servicios de interés general en una sociedad europea moderna. La publicación del Libro Verde constituye, para la Comisión y las demás instituciones, una oportunidad para mencionar la necesidad y la posibilidad de tener presente en mayor medida el bien común en la organización de los servicios de interés general. Para el Comité de las Regiones, es la ocasión de subrayar la importancia de que se reconozca en el debate sobre este asunto el carácter específico de los servicios de interés general;

1.3. señala que la Comisión optó por un sistema de preguntas que ilustra bien que se trata de un asunto complejo y amplio. El Libro Verde suscita muchas cuestiones relevantes que contribuyen a ampliar el ámbito del debate, pero, por desgracia, solo ofrece un número limitado de respuestas y de propuestas de solución. Más bien da la impresión de que la Comisión aprovecha esta ocasión para ordenar los datos que probablemente se compilaron en el proceso de elaboración del Libro Verde;

1.4. observa una cierta falta de claridad en los razonamientos y puntos de vista de la Comisión respecto de esta cuestión. El Comité de las Regiones desearía, en efecto, que la Comisión presentase opiniones más claras y decididas que pudieran alimentar el debate sobre los servicios de interés general y, concretamente, sobre la cuestión de otorgarles mayor prominencia en el Tratado;

1.5. se pregunta, dado que aún no se conocen los resultados definitivos de los trabajos de la Convención y de la Conferencia Intergubernamental, si realmente tiene sentido ocuparse del Libro Verde antes de que se haya decidido el fundamento jurídico de los servicios de interés general. La falta de éste dificulta y en algunos casos hace imposible responder debidamente a numerosas cuestiones.

2. Recomendaciones del Comité de las Regiones

2.1. ¿Qué tipo de subsidiariedad?

El Comité de las Regiones

2.1.1. expresa su satisfacción por el hecho de que la Comisión reconozca el papel fundamental de los entes locales y regionales en la definición, organización, financiación y seguimiento de los servicios de interés general;

2.1.2. considera que los entes locales y territoriales, al estar más próximos a los ciudadanos interesados, son los más capacitados para juzgar la naturaleza, el modo de gestión y la calidad de los servicios de interés general que deban prestarse, teniendo en cuenta las características específicas de las respectivas poblaciones;

2.1.3. valora positivamente el hecho de que el ente responsable de la prestación de un servicio de interés general pueda decidir libremente si lo presta él mismo, si lo presta en colaboración con otros entes o si opta por otra solución, como la de confiar la prestación a una empresa privada. El principio de subsidiariedad -tanto horizontal como vertical- ha de ser plenamente respetado, puesto que el punto de partida es la libertad de los entes locales y regionales para decidir sobre el mejor modo de ofrecer este tipo de servicios. Hacer que esta decisión dependa de las condiciones locales garantiza la mejor solución para los ciudadanos y para la comunidad;

2.1.4. considera que el alcance y el contenido de la subsidiariedad vertical y horizontal dependen, no obstante, del marco reglamentario establecido para los servicios de interés general;

2.1.5. opina que la función y el valor de los servicios públicos para el modelo europeo de sociedad aún no ocupan un lugar verdaderamente destacado en el Tratado; el artículo 16 reconoce el valor de los servicios de interés económico general, pero somete los principios y condiciones de su funcionamiento, sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 73, 86 y 87, a las normas sobre libre competencia y ayudas estatales. No obstante, el Comité de las Regiones observa que determinadas actividades propias de los servicios de interés general no pueden estar sujetas únicamente al derecho de competencia y a las reglas del mercado;

2.1.6. propone, dado que todavía no se sabe qué lugar ni qué estatuto definitivos tendrán los servicios de interés general en el nuevo Tratado constitutivo, trabajar con dos hipótesis: que se modifique el fundamento jurídico de los servicios de interés general y que permanezca inalterado.

2.2. Hipótesis 1: Que se modifique el fundamento de los servicios de interés general en el Derecho primario recogiéndolo en el Tratado

El Comité de las Regiones

2.2.1. recomienda que se determinen en el Tratado los valores y principios comunes en que se fundamenta la reglamentación de los servicios de interés general en la Unión Europea, precisando claramente que corresponde a los Estados miembros y a sus entes subnacionales determinar los principios y las condiciones concretos para prestar dichos servicios;

2.2.2. considera que las tareas de los servicios de interés general deben figurar entre los objetivos fundamentales de la Unión Europea junto a la realización del mercado interior, respetando el principio de subsidiariedad. De este modo, la realización del mercado interior y la salvaguarda del interés público universal serán dos objetivos complementarios del proyecto europeo que refuerzan la cohesión económica, social y territorial de la Unión Europea;

2.2.3. propugna que se mantenga el reconocimiento jurídico de los servicios de interés general en el Tratado teniendo en cuenta la clarificación que se hace en el punto 2.2.1., reconociendo de ese modo que la misión de los servicios de interés general deberá ser definida primordialmente por los Estados miembros;

2.2.4. considera que hay una serie de disposiciones comunes a todos los sectores que podrían incorporarse al Tratado, como marco jurídico de rango superior. De este modo se crearán los presupuestos para el equilibrio entre la vertiente de la competencia, la vertiente social y la perspectiva de los ciudadanos. El Comité de las Regiones, por todo ello, se manifiesta a favor de incluir las siguientes cláusulas en el artículo 16 del Tratado:

- todos los ciudadanos, en la medida en que sea viable desde el punto de vista económico, tendrán igualdad de acceso a los servicios;

- existirá un grado elevado de seguridad en la prestación de los servicios, en la medida en que sea viable desde el punto de vista económico;

- los proveedores garantizarán la capacidad adecuada en caso de mal funcionamiento del mercado;

- los servicios serán de alta calidad;

- el principio de subsidiariedad desempeñará un papel esencial en lo relativo, por ejemplo, a la cuestión de qué servicios deberán estar incluidos en este concepto, quién deberá facilitarlos y cómo deberán organizarse y financiarse;

2.2.5. cree que, por una cuestión de principio, todos los ciudadanos deben tener las mismas posibilidades de acceso a los servicios de interés general, en la medida en que sea viable desde un punto de vista económico. De no suministrarse servicios de interés general a los ciudadanos podrían producirse graves consecuencias para la salud pública; esta carencia sigue siendo la razón que impulsa a las familias, especialmente las más jóvenes, a trasladarse a otros lugares. En principio, el acceso a estos servicios debe ser igual para todos, aunque con ciertas variaciones según las condiciones geográficas, regionales o locales y determinados condicionamientos físicos (distancia, densidad de población, etc.) que pueden afectar a su contenido y su configuración. La condición de la igualdad de acceso de los ciudadanos a estos servicios implica, además, que los entes han de estar en condiciones de establecer los respectivos precios apoyándose en el principio de solidaridad, según el cual ningún ciudadano deberá quedar excluido de su disfrute, en la medida de lo posible, por razones económicas. Por otra parte, los entes deben tener la posibilidad de equilibrar los costes dentro de cada sector y, de este modo, promover la cohesión regional o social. Las autoridades, aunque el servicio sea gestionado por otras instancias, deben garantizar, mediante las convocatorias y los contratos de adjudicación, las condiciones de igualdad de acceso, garantía de ejecución y cobertura territorial completa;

2.2.6. considera que debe existir un grado elevado de seguridad en la prestación de estos servicios. Esta seguridad se entiende como la obligación que tienen los prestadores de garantizar a los usuarios y consumidores su provisión continua e ininterrumpida. Efectivamente, la idea que el ciudadano tiene de la calidad de un servicio muchas veces está relacionada con la experiencia de su seguridad y continuidad. Los servicios de abastecimiento de agua, alcantarillado, electricidad y gas o la recogida de basuras son ejemplos de sectores en los que un abastecimiento irregular supondría un enorme trastorno para los ciudadanos y usuarios. El concepto de seguridad debe incluir el criterio guía de prevención de riesgos, y en particular de reducción del riesgo en caso de acontecimientos perturbadores, aunque raros (como los recientes fallos en el suministro eléctrico en Estados Unidos y Canadá, y la anómala tasa de fallecimientos de personas de edad debidos a la insuficiente asistencia en un período de altas temperaturas estivales);

2.2.7. considera necesaria una mayor capacidad de respuesta por parte, en primer lugar, del proveedor en caso de mal funcionamiento del mercado. Si el mercado no pone a disposición de los ciudadanos los servicios que necesitan, los propios entes públicos tendrán que proporcionar una capacidad suficiente. El mercado sólo creará capacidad de respuesta cuando ello resulte atractivo por razones económicas. Muchos equipamientos indispensables para prestar servicios de interés general a los ciudadanos y a las empresas exigen inversiones considerables con largos plazos de amortización (hasta 30 años), como es el caso de los centros de incineración y tratamiento de residuos. Pero este tipo de inversión rara vez resulta atractivo a los inversores privados. Las deficiencias de capacidad pueden producir cortes en el abastecimiento de estos servicios y una subida de los precios;

2.2.8. considera que los servicios han de tener una calidad elevada. El propio derecho al ejercicio de funciones públicas debe depender de la capacidad para garantizar un servicio público de calidad aceptable. En este contexto es esencial subrayar que el concepto de calidad también incluye consideraciones generales de orden social. Es el caso, por ejemplo, del ámbito medioambiental, de las condiciones de salud y seguridad en el trabajo y de la protección de los consumidores. Las consideraciones estrictamente microeconómicas no siempre logran garantizar un tratamiento eficaz de estas cuestiones. Es esencial que los entes responsables de la prestación de servicios tengan libertad para aumentar su calidad en un marco adecuado. La idea de mejorar el ejercicio de estas funciones cuenta con la aportación de quienes trabajan diariamente en la prestación de servicios. El concepto de calidad exige la necesidad de que todo servicio público disponga de una carta, código o reglamento que defina los derechos de los usuarios en este sentido, en términos de las prestaciones requeridas, la entidad y calidad de las mismas, los controles de calidad, la publicidad, la información, etc. Deberá garantizarse la participación activa de los usuarios en la definición de la mejor calidad de los servicios, si es preciso recurriendo a los instrumentos de verificación de la satisfacción del cliente;

2.2.9. cree que la estructura organizativa, en principio, debe decidirse libremente. La responsabilidad de los entes públicos respecto a la prestación de servicios de interés general, como ya se ha señalado, deberá incluir la libertad de elección y experimentación de los modelos operativos. En este sentido, lo importante es que los entes, en diálogo con los ciudadanos y usuarios, puedan conocer los posibles problemas de fijación de precios, medio ambiente, etc. y determinar la forma de intervención que mejor responda a estos desafíos locales;

2.2.10. considera que con una modificación del Tratado, la cuestión del interés universal de la sociedad adquirirá "peso jurídico" ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. De este modo, los tribunales -y la Comisión cuando elabore nuevas propuestas legislativas- podrían encontrar un mejor equilibrio entre las disposiciones sobre competencia, sociales y las relativas a los ciudadanos.

2.3. Hipótesis 2: Las disposiciones relativas a los servicios de interés general permanecen inalteradas en el Tratado

El Comité de las Regiones

2.3.1. considera que es posible que las disposiciones relativas a los servicios de interés general no lleguen a incorporarse del todo, o no se incorporen en absoluto, al Tratado. En este caso sería conveniente encontrar otras vías para compensar el aspecto de la competencia;

2.3.2. observa que la Comisión propone en el punto 41 diversas formas de consolidar los objetivos y los principios comunes de los servicios de interés general, algo que, en su opinión, podría hacerse mediante un instrumento legislativo (directiva o reglamento) o bien no legislativo (recomendación, comunicación, orientaciones, acuerdo interinstitucional);

2.3.3. entiende que el interés y el debate deben centrarse, principalmente, en la posibilidad de una directiva marco. Más adelante, el Comité de las Regiones presenta algunas consideraciones sobre las posibilidades y las limitaciones de una posible directiva marco y sobre el contenido que debería tener;

2.3.4. señala que el punto 40 del Libro Verde se refiere a la base jurídica para una posible directiva marco. En él se subraya que el artículo 16 del Tratado no proporciona una base jurídica para la adopción de un instrumento específico, como sería una directiva marco. Podría recurrirse al artículo 95 del Tratado sobre la armonización del mercado interior, pero este artículo sólo es aplicable a la reglamentación de los servicios de interés económico general que incidan en el comercio intracomunitario. No puede utilizarse para regular los servicios de carácter no económico ni los de carácter económico con repercusiones limitadas sobre el comercio (por ejemplo, agua, alcantarillado y calefacción);

2.3.5. considera, no obstante, que las disposiciones del artículo 95 del Tratado no son, en ningún caso, adecuadas como base para la reglamentación de los servicios de interés general, porque las directivas derivadas de estas disposiciones deben tener, necesariamente, el objetivo general de intensificar el comercio transfronterizo, es decir, crear un mercado interior. Pero la competencia (transfronteriza) no puede seguir siendo un fin en sí misma cuando se trata de servicios de interés general. Cuando la competencia pueda llevar a socavar una o varias de las consideraciones anteriores, la prestación de servicios será insatisfactoria;

2.3.6. estima que la regulación de la libre prestación de servicios en el transporte marítimo interior (por ejemplo, la adjudicación de rutas cubiertas por buques de pasaje de transbordo rodado) y la Directiva sobre la liberalización de la electricidad ilustran las dificultades para la aplicación de las normas del mercado interior a los servicios de interés general;

2.3.7. es de la opinión de que la exigencia impuesta por la UE de adjudicar mediante licitación todas las rutas, independientemente de su extensión, ha tenido consecuencias económicas y administrativas negativas para los entes locales y regionales. Como consecuencia de esta exigencia, en los casos en que la adjudicación era necesaria se produjo una reducción de las rutas atendidas por el sector público. Como se trata de conexiones con islas pequeñas y zonas distantes, resultan intrínsecamente poco rentables, por lo que, en general, es el Estado quien debe financiar estas operaciones. En la mayoría de los casos el anuncio de licitación sólo recibía una respuesta: la empresa que antes tenía a su cargo las operaciones de transporte. Cuando sí se presentaba otro candidato, la prestación del servicio resultaba invariablemente más cara. La licitación no se traduce en un servicio más eficaz: sólo sirve para que los entes locales y regionales tengan que invertir unos recursos económicos y administrativos considerables para llevar a cabo el proceso de adjudicación, puesto que tienen que elaborar el pliego de condiciones, etc.;

2.3.8. considera que otro ejemplo de ello es la liberalización del mercado de la electricidad, que, por el momento, no ha conseguido una reducción generalizada de los precios. En cambio, sí se ha producido una gran fluctuación. Cuando la liberalización sea una realidad en toda la UE, a más tardar a finales de 2007, el ciudadano sentirá una gran inseguridad respecto al "precio del día" de la electricidad, algo que no le resultará beneficioso;

2.3.9. señala que aunque el artículo 95 del Tratado exige a la Comisión que en sus propuestas relativas a la protección de la salud, la seguridad, el medio ambiente y los consumidores parta de una base elevada, esto no altera el hecho de que sus disposiciones resultan inadecuadas como fundamento para la regulación de los servicios de interés general.

2.4. Buena gobernanza

El Comité de las Regiones

2.4.1. toma nota del contenido del capítulo 4 del Libro Verde "Buena gobernanza: organización, financiación y evaluación". Salta a la vista que este capítulo resulta engañoso, porque si bien hay un acuerdo general sobre la necesidad de una buena gobernanza, la cuestión es quién definirá la "buena gobernanza". ¿Se hará en el ámbito nacional, regional, local?

2.4.2. señala que en la actualidad, los Estados miembros y los entes locales y regionales tienen bastante libertad para organizar y administrar los servicios de interés general. Si se elabora una Directiva marco sobre los servicios de interés general, el Comité de las Regiones no cree que deba establecer nuevos principios ni nuevas orientaciones para la buena gobernanza;

2.4.3. cree que una Directiva marco que contenga principios y orientaciones sobre la organización, financiación y evaluación de los servicios de interés general no debe tener por objetivo:

- aumentar las competencias de la UE en detrimento de los Estados miembros o los entes locales;

- ampliar el ámbito de aplicación de los derechos de la competencia en detrimento de los servicios de interés general;

- reducir la libertad de elección de los Estados miembros y sus entes locales sobre las modalidades de gestión de los servicios de interés general.

El Comité de las Regiones se opone a cualquier arreglo o iniciativa de la UE que suponga una limitación de la autonomía local y regional y de su capacidad de definir los servicios de interés general. En cambio, es esencial que una Directiva marco, sea cual sea, proporcione a los Estados miembros la flexibilidad necesaria al respecto. En concreto, es necesario garantizar que mantengan la libertad de decidir ellos mismos si un servicio de interés general ha de ser prestado por compañías o instituciones estatales o por operadores privados o terceros;

2.4.4. opina que, tanto si esta Directiva marco abarca todos los servicios de interés general (lo cual exigiría una modificación del Tratado) como si se limita únicamente a los servicios de interés económico general, deberá ser muy general para incluir las diversas características de un gran número de sectores, tal como se indica en el punto 40 del Libro Verde. Existen grandes diferencias de organización y funcionamiento, por ejemplo, en telecomunicaciones, abastecimiento de agua y tratamiento de residuos. Por lo tanto, el Comité de las Regiones cree que una Directiva marco no es la mejor forma de lograr claridad jurídica respecto a la relación entre los servicios de interés general y la competencia y las normas en materia de ayudas estatales. En cualquier caso, esa claridad quedaría garantizada por una legislación específica del sector o modificaciones en las normas sobre ayudas estatales. Si la UE insiste en buscar una mayor claridad jurídica mediante una Directiva marco, corre el riesgo de introducir una reglamentación más detallada que podría tener consecuencias no deseadas para determinados sectores. El resultado sería una mayor uniformidad entre los sectores y dentro de éstos. Por consiguiente, una Directiva marco podría tener repercusiones más profundas y provocará más problemas que una reglamentación sectorial;

2.4.5. considera que el acceso de cada sector a la organización, financiación y evaluación es una mejor garantía que una legislación comunitaria que se ocupe sólo de servicios que, como resultado de su escala y de su interconexión estructural, revisten importancia a nivel de la Comunidad, pero no de aquellos que tienen un interés exclusivamente local o regional.

2.5. Aclaración de definiciones y servicios no económicos

2.5.1. Como subraya la propia Comisión en el Libro Verde, es difícil distinguir entre los servicios que tienen una naturaleza económica y los que no la tienen. Algunos servicios pueden clasificarse fácilmente como económicos. Es el caso de la electricidad, el gas y la calefacción. Otros son claramente no económicos, como la educación y los servicios sociales.

2.5.2. No obstante, existe un acuerdo general en que resulta difícil establecer una distinción entre servicios de carácter económico y no económico, en parte por la naturaleza de los servicios, en constante evolución, y la flexibilidad inherente del término y, en parte, porque siempre puede argumentarse que todos los servicios son de carácter económico en cierta medida. En opinión del Comité de las Regiones, no es posible decidir si un servicio debe estar sometido a las normas de competencia de la UE únicamente por su naturaleza económica o no económica, sino que también deben considerarse los objetivos políticos correspondientes. Por ejemplo, el principio rector de los hospitales públicos no es el mercado, sino responder a la necesidad de los ciudadanos de unos servicios sanitarios en consonancia con la política nacional, regional y local.

2.5.3. El Comité de las Regiones coincide con la Comisión en que las categorías no son estáticas y pueden modificarse con el tiempo. Además, algunos servicios podrán percibirse como económicos en un país y como no económicos en otros.

2.5.4. Existen dos alternativas a la falta de claridad derivada de la imposibilidad de hacer una clasificación exhaustiva. La primera es elaborar listas positivas de las categorías, lo cual podría suponer una situación legal estática, sin margen para cambios en ámbitos determinados, para la aparición de nuevos ámbitos (como en el campo de las infraestructuras para TI) o ámbitos que pueden ser económicos y no económicos dependiendo de la situación concreta.

2.5.5. La segunda alternativa es abandonar la distinción entre las dos categorías. Sin embargo, no resulta una opción viable porque esta distinción tiene grandes repercusiones sobre la forma de aplicar las disposiciones del Tratado. Los servicios no económicos no están incluidos en las normas del Tratado sobre mercado interior, competencia y ayudas estatales, por lo que cabe afirmar que tienen un estatuto especial. Unas normas comunes para todos los servicios de interés general implicarían una reglamentación de estos campos mayor que en la actualidad. En todo caso, la Comisión debería establecer de forma clara que los servicios que prestan los entes regionales y locales de forma directa o por medio de un organismo externo en interés del público en general, más por motivos sociales o ecológicos que por motivos comerciales, no se considerarán servicios de interés económico general.

2.5.6. El principio de subsidiariedad vertical y horizontal resulta de especial relevancia en este campo, en el que se trata de suministrar unos servicios básicos muy importantes para los ciudadanos de la UE y en el que debe existir el máximo grado posible de libertad respecto a cómo actuar en cada país y en comparación entre un país y otro en la esfera de los entes locales y regionales.

2.5.7. En consecuencia, el Comité de las Regiones cree que la falta de claridad jurídica en las definiciones no puede resolverse con listas positivas ni abandonando la distinción entre servicios de interés general económicos y no económicos. Resolver esta falta de claridad legal mediante reglamentos presupone la existencia de respuestas sencillas a las preguntas planteadas, algo que no es cierto en este campo tan complejo. Las nuevas decisiones respecto a las definiciones no servirán más que para que surjan más preguntas. Sin embargo, el Comité estima que una actividad sólo puede ser calificada de no económica si los ingresos que reporta la comercialización de bienes o servicios prestados en aras del interés general en el mercado relevante sólo son suficientes para cubrir gastos sin producir ningún beneficio.

2.5.8. El punto 45 del Libro Verde hace referencia a la dificultad de elaborar una lista definitiva a priori de todos los servicios de interés general que deben considerarse "no económicos". Sin embargo, las sentencias de los tribunales europeos o las decisiones de la Comisión sí que reconocen una serie de actividades "típicamente" no económicas (por ejemplo, las actividades de las escuelas públicas, de los sistemas de seguridad social obligatorios y de organizaciones que cumplen funciones sociales y cuyo objetivo no consiste en el ejercicio de una actividad industrial). La elaboración de una lista indicativa es posible y aportaría una seguridad jurídica considerable.

2.5.9. Por lo tanto, el Comité de las Regiones considera que no debe modificarse el sistema por el que la clasificación más detallada se deja en manos de los Estados miembros, conforme al principio de subsidiariedad, tal y como se recoge en la primera Comunicación de la Comisión al respecto.

2.6. Intercambio de mejores prácticas y evaluación comparativa

2.6.1. ¿Debería haber un procedimiento mejor para intercambiar mejores prácticas y para realizar evaluaciones comparativas respecto a la organización de los servicios de interés general en la UE? ¿Quién debería participar y qué sectores se incluirían?

2.6.2. Como reconoce la propia Comisión en el Libro Verde, las características de los servicios de interés general difieren considerablemente en distintos lugares de la UE. Sin embargo, esto no debe ser obstáculo para que la Comisión, los Estados miembros y los entes locales y regionales estudien de qué forma el intercambio y la comparación de mejores prácticas en sectores sometidos a la regulación comunitaria pueden contribuir a mejorar sistemáticamente la calidad. Es importante utilizar adecuadamente las evaluaciones comparativas para que sirvan de inspiración y ocasión de aprender de los mejores.

2.6.3. En cuanto a quiénes deben participar en el proceso de consulta para intercambiar y comparar las mejores prácticas, el Comité de las Regiones llama a la atención de la Comisión lo que recoge el Libro Blanco sobre directrices para nuevas formas de gobernanza en la UE: en él se afirma que la Comisión reconoce que los entes locales y regionales tienen un papel fundamental en el procedimiento de consulta, pues deben garantizar un contacto más efectivo entre ellos y la UE. Por otra parte, la evaluación ha de ser plural: en los servicios de interés económico general intervienen una serie de agentes con intereses distintos y cuyas relaciones están marcadas por divergencias en la información. Las instancias encargadas de la evaluación deben ser pluralistas, especializadas e independientes de las instituciones que toman las decisiones y emprenden las acciones; es decir, han de estar abiertas a la pluralidad de las partes interesadas, de sus expectativas, aspiraciones e intereses.

2.7. Financiación de los servicios de interés general, incluidas las ayudas estatales

2.7.1. La utilización de distintas formas de financiación en distintos sectores ilustra claramente por qué es difícil introducir una legislación común sobre un método de financiación determinado para todos los sectores. No obstante, el Comité de las Regiones considera imprescindible garantizar la financiación a largo plazo de las obligaciones de prestación de servicios públicos: los poderes públicos deben tener en cuenta las obligaciones que se derivan para las entidades responsables del servicio, en comparación con una situación en la que actuarían basándose exclusivamente en criterios de competencia. Las formas que pueden tomar estas compensaciones son muy diversas y han de permitir adaptarse a los objetivos definidos.

2.7.2. El Comité de las Regiones acoge favorablemente la reciente sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto "Altmark Trans", de 24 de julio de 2003 (asunto C-280/00). En dicho fallo, el Tribunal establece que una intervención del Estado no se considera ayuda estatal en el sentido del Tratado CE, puesto que una intervención financiera estatal representa una compensación en contrapartida por las prestaciones de las empresas beneficiarias para cumplir las obligaciones de servicio público. El Tribunal, no obstante, somete esta exención de las disposiciones reglamentarias sobre las ayudas estatales a cuatro condiciones técnicas.

2.7.3. También se discute la liberalización de sectores como el agua, el alcantarillado, los desechos y la calefacción. No obstante, estos sectores no funcionan de la misma manera que el sector eléctrico y no están sujetos a los mismos requisitos. No sólo las condiciones medioambientales que tienen que cumplir sino también su infraestructura es distinta de la del sector de la energía. Por ejemplo, la electricidad puede transportarse largas distancias y más allá de las fronteras nacionales, mientras que para la calefacción y el agua no se utilizan grandes redes nacionales o internacionales. Ello constituye una limitación natural para la venta de calefacción y agua a un mercado más amplio. En consecuencia, en muchos países estos servicios están organizados y gestionados por entes locales y regionales, financiados en gran medida o exclusivamente por los usuarios y con un sistema de precios mutuamente beneficioso, de tal forma que todos los ciudadanos reciben el mismo servicio vivan donde vivan (ciudad/campo). Estos son algunos de los argumentos por los que el Comité de las Regiones se opone a directivas sectoriales para el mercado interior en ámbitos como el agua y los servicios de basuras, en los que los entes regionales y locales deben desempeñar un papel básico. No obstante, la UE tiene competencias para armonizar las normas de calidad y los principios económicos, con arreglo al derecho medioambiental y en aras de la eficacia económica y social.

2.7.4. El transporte es un ejemplo de sector en el que existen subvenciones públicas para inversiones en grandes infraestructuras como carreteras, puentes, etc. También se conceden subvenciones de funcionamiento al transporte público cuando sin ellas resultaría inviable. El sector del transporte se caracteriza por unas inversiones y unos gastos de funcionamiento tan elevados que la financiación a través de los usuarios es insuficiente: son necesarias las subvenciones para mantener asequibles los precios.

2.7.5. Vistos estos ejemplos, el Comité de las Regiones cree que hay una serie de parámetros (organización, forma de propiedad, dependencia geográfica del servicio, estructura del proceso decisorio) que suponen diferencias tan grandes entre los sectores que resultaría difícil establecer unas normas comunitarias comunes para la financiación de todos ellos.

2.8. Conclusiones

2.8.1. El Comité de las Regiones considera que el debate sobre el futuro de los servicios de interés general es de la máxima importancia para el bienestar y el desarrollo de la sociedad en la UE. En este Dictamen el Comité de las Regiones ha querido subrayar que es preciso modificar el Tratado para garantizar un buen equilibrio entre las disposiciones sobre competencia, sociales y las relativas a los ciudadanos.

2.8.2. El Comité de las Regiones también ha intentado llamar la atención hacia algunas de las opciones y limitaciones del Tratado en su forma actual para elaborar una Directiva marco sobre los servicios de interés general. En esta situación, el Comité de las Regiones considera necesario esperar al próximo Tratado constitucional para tomar una posición definitiva respecto a la Directiva marco.

2.8.3. En conclusión, el Comité de las Regiones insta a la Comisión a entablar un diálogo profundo y sistemático con el propio Comité y con las asociaciones que representan a los entes locales y regionales en la Unión Europea sobre la experiencia de estos entes en la organización y el funcionamiento de los servicios de interés general. Aprovechar la experiencia acumulada es un requisito previo importante para un debate serio y equilibrado sobre cómo llevar a cabo del mejor modo posible la tarea de prestar servicios de interés general.

Bruselas, 20 de noviembre de 2003.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 19 de 22.1.2002, p. 8.