Bulgaria, país vecino de Turquía, desempeña un papel clave en la protección de las fronteras exteriores de la UE y en el mantenimiento de un alto nivel de seguridad interior. Con este fin, ha aplicado una sólida gestión de fronteras que garantiza una vigilancia de fronteras de calidad y controles fronterizos sistemáticos. Como se refleja en el informe de investigación, se anima a Bulgaria a seguir mejorando el mapa de la situación nacional mediante la plena aplicación del modelo integrado común de análisis de riesgos. A pesar de los retos externos existentes, Bulgaria adopta un planteamiento coherente para retornar a los nacionales de terceros países que no tienen derecho de residencia e impedir los desplazamientos secundarios no autorizados. Se da prioridad a la lucha contra la delincuencia transfronteriza con las herramientas existentes de cooperación policial internacional, en particular, con y a través de Europol, y mediante acuerdos operativos que Bulgaria ha celebrado con países vecinos que permiten la vigilancia y la persecución transfronterizas. El Sistema de Información de Schengen está bien establecido. Por lo que se refiere al funcionamiento de las autoridades, la estrategia nacional de Bulgaria para prevenir y combatir la corrupción se aplica a todos los niveles y se está reforzando con medidas de prevención y procedimientos disciplinarios sólidos. Asimismo, Bulgaria ha demostrado que cuenta con las estructuras necesarias para garantizar el respeto de los derechos fundamentales, asegurar el acceso a la protección internacional y respetar el principio de no devolución, así como los requisitos de protección de datos para la aplicación del Sistema de Información de Schengen y la cooperación policial.

La misión de investigación voluntaria confirmó las conclusiones de los procesos de evaluación concluidos a partir de 2011 y puso de manifiesto que Bulgaria y Rumanía no solo han seguido aplicando el nuevo acervo y las nuevas herramientas, sino que también han reforzado sustancialmente la aplicación general del acervo de Schengen en todas sus dimensiones de manera integral.

Dado que los procesos de evaluación de Bulgaria y Rumanía finalizaron en 2011, y que el Reglamento relativo al mecanismo de evaluación y seguimiento de Schengen no permite reiniciar una evaluación formal de dichos países, ambos emitieron, con vistas a reforzar la confianza mutua y reconocer el desarrollo del acervo de Schengen durante este período, una declaración conjunta el 2 de marzo de 2022 en la que invitaban, con carácter voluntario, a un equipo de expertos bajo la coordinación de la Comisión, «a garantizar la aplicación, entre otras cosas, de los últimos avances del acervo de Schengen desde la evaluación, centrándose en la gestión de las fronteras exteriores y la cooperación policial».

De conformidad con el artículo 4, apartado 2, del Acta de adhesión de 2005 , Bulgaria y Rumanía llevaron a cabo con éxito sus respectivos procesos de evaluación de Schengen en 2011. El proceso se inició en 2009 y todas las partes pertinentes del acervo se evaluaron exhaustivamente de conformidad con los procedimientos aplicables. El Consejo reconoció la finalización del proceso de evaluación en sus dos Conclusiones de 9 de junio de 2011 . El proyecto de Decisión del Consejo sobre la plena aplicación de las disposiciones del acervo de Schengen en Bulgaria y Rumanía recibió un dictamen favorable del Parlamento Europeo el 8 de junio de 2011 . A pesar de los resultados positivos y de la finalización del proceso de evaluación de Schengen, durante más de once años no se ha adoptado ninguna Decisión del Consejo sobre la plena aplicación del acervo de Schengen en Bulgaria y Rumanía y la supresión de los controles en sus fronteras interiores.

Durante años, estos Estados miembros han contribuido significativamente al buen funcionamiento del espacio Schengen, también durante las crisis migratorias, las restricciones a la pandemia y, más recientemente, cuando se enfrentan a las consecuencias sin precedentes de la guerra en Ucrania. Tras haber completado con éxito todas las evaluaciones de Schengen, Bulgaria, Rumanía y Croacia tienen la expectativa legítima de adherirse plenamente al espacio Schengen sin controles en las fronteras interiores. La reciente misión voluntaria de investigación a Bulgaria y Rumanía, así como la última visita a Croacia y sus logros en relación con la supervisión de los derechos fundamentales en las fronteras exteriores, confirman de forma decisiva que estos países siguen cumpliendo efectivamente las estrictas normas de Schengen y han demostrado tener un historial de aplicación ejemplar. Aunque estos Estados miembros aplican activamente la mayor parte del acervo de Schengen, no disfrutan de todas las ventajas de formar parte del espacio Schengen sin controles en las fronteras interiores.

No cabe duda de que la Unión está dispuesta a adoptar tal decisión histórica. Los esfuerzos conjuntos realizados en los últimos años han hecho que Schengen sea más sólido y resiliente. El ciclo de gobernanza de Schengen, creado recientemente, proporciona todas las herramientas necesarias para evaluar periódicamente el estado de Schengen, pasando de un marco administrativo a una gobernanza y una responsabilidad políticas comunes. El Consejo y el Foro de Schengen facilitan un diálogo transparente y constructivo entre las instituciones de la UE y los Estados miembros. El nuevo mecanismo reforzado de evaluación y seguimiento de Schengen, al que estarán sujetos Bulgaria, Rumanía y Croacia inmediatamente después de que se adopten las decisiones sobre la plena aplicación del acervo de Schengen, garantizará la oportuna detección de cualquier posible deficiencia, así como de medidas correctoras.

La presente Comunicación hace balance de los importantes logros de Bulgaria, Rumanía y Croacia en la adopción de las medidas requeridas para garantizar el cumplimiento de las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes pertinentes del acervo de Schengen, tal como se establece en sus respectivas actas de adhesión de 2005 y 2011. Solicita al Consejo a que adopte sin más demora las decisiones necesarias, que permitan la adhesión de estos tres países, que todavía no forman parte integrante del espacio sin controles en las fronteras interiores.

El acervo de Schengen forma parte integrante del marco jurídico de la UE, con importantes obligaciones y responsabilidades, que todos los nuevos Estados miembros deben aceptar en su totalidad como candidatos a la admisión. En particular, deben estar dispuestos a gestionar eficazmente las fronteras exteriores en nombre de todos los demás Estados Schengen y a expedir visados Schengen uniformes, y tener la capacidad de hacerlo. Deben poder cooperar eficazmente con las fuerzas y cuerpos de seguridad de otros Estados y ser capaces de conectarse a los sistemas de información pertinentes, como el Sistema de Información de Schengen, y de utilizarlos, a fin de mantener un alto nivel de seguridad una vez que no haya controles en las fronteras interiores. Por último, deben garantizar el respeto de los derechos fundamentales y los requisitos de protección de datos en estas actividades.

En la actualidad, el espacio Schengen comprende veintiséis países y abarca más de 4 millones de kilómetros cuadrados, con una población de casi 420 millones de personas. En el espacio Schengen, participan veintidós Estados miembros de la UE. Todos los demás Estados miembros, excepto uno, deben adherirse al espacio Schengen una vez que cumplan las condiciones, y por lo tanto debe permitírseles hacerlo. Cuatro de los cinco Estados miembros restantes, a saber, Bulgaria, Croacia, Chipre y Rumanía, ya están vinculados en parte por el acervo de Schengen, pero aún no se han suprimido los controles en sus fronteras interiores. Irlanda participa en algunas partes importantes de la arquitectura de Schengen, con la excepción del acervo relativo a las fronteras exteriores y la supresión de los controles en las fronteras interiores. Hay cuatro Estados que no son miembros de la UE: Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza que han firmado sendos acuerdos con la Unión en materia de asociación a la aplicación del acervo de Schengen y, por lo tanto, también forman parte del espacio Schengen. Con la plena aplicación del acervo de Schengen por parte de Bulgaria, Rumanía y Croacia, el espacio Schengen aumentará a 4,5 millones de kilómetros cuadrados con una población de 450 millones de habitantes.

Rumanía, que limita con Serbia, Ucrania y Moldavia, realiza una contribución fundamental al buen funcionamiento del espacio Schengen. Existe una gestión de fronteras sólida y de alta calidad, que incluye la vigilancia de fronteras y unos controles fronterizos sistemáticos, y la cooperación policial internacional con los países vecinos funciona adecuadamente, al igual que la cooperación muy activa con Frontex. Se garantiza un enfoque holístico de la gestión de la migración y medidas aplicadas también en terceros países. El retorno se aplica como medida prioritaria para luchar contra la migración irregular y los desplazamientos secundarios no autorizados, lo que da lugar a un planteamiento coherente en materia de retorno y readmisión. Rumanía cuenta con un plan nacional operativo y de contingencia para situaciones extraordinarias, que ha activado con éxito en respuesta a la crisis de Ucrania. Además, participa en una cooperación policial internacional eficaz y activa, en particular con Europol. La lucha contra la migración irregular y la trata de seres humanos son dos prioridades en las que Rumanía es especialmente activa. El Sistema de Información de Schengen está bien establecido y actualmente son precisos esfuerzos constantes para garantizar la necesaria automatización del flujo de trabajo de Sirene. Rumanía cuenta con una estrategia nacional de lucha contra la corrupción y se han introducido medidas anticorrupción a todos los niveles en los cuerpos y fuerzas de seguridad rumanos. Por lo que se refiere al respeto de los derechos fundamentales, Rumanía dispone de estructuras eficaces para garantizar el acceso a la protección internacional y asegurar el respeto del principio de no devolución, así como las estructuras necesarias para observar los requisitos de protección de datos para la aplicación del Sistema de Información de Schengen y la cooperación policial.

El equipo de expertos in situ presentó el informe de la misión en el Grupo «Cuestiones Schengen» del Consejo, de 26 de octubre de 2022 y concluyó que no había detectado ningún problema en relación con la aplicación por parte de Bulgaria y Rumanía de los últimos avances del acervo de Schengen y que ambos Estados miembros siguen cumpliendo las condiciones necesarias para aplicar todas las partes pertinentes del acervo de Schengen. Tanto Bulgaria como Rumanía están dispuestas a aplicar plenamente el Código sobre visados y a expedir visados Schengen desde el momento de la adhesión. La Comisión acoge con satisfacción la decisión de Bulgaria y Rumanía de transferir el personal necesario del sector policial de fronteras en las fronteras interiores a las fronteras exteriores una vez que se supriman los controles en las fronteras interiores, a fin de contrarrestar el posible aumento de la migración irregular.

Croacia, que limita con Serbia, Bosnia y Herzegovina y Montenegro, desempeña un papel igualmente esencial en la protección de las fronteras exteriores de la UE y la garantía del buen funcionamiento del espacio Schengen. Tras la «declaración de preparación» emitida por Croacia para iniciar el proceso de evaluación de Schengen con vistas a una Decisión del Consejo sobre la plena aplicación del acervo de Schengen, el proceso de evaluación se llevó a cabo en el período 2016-2020.

El 22 de octubre de 2019, la Comisión adoptó una Comunicación en la que concluía que Croacia había tomado las medidas necesarias para garantizar que se cumplen las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes pertinentes del acervo de Schengen y confirmaba que Croacia sigue cumpliendo los compromisos vinculados al acervo de Schengen contraídos en sus negociaciones de adhesión . También se hizo referencia a la necesidad de que Croacia siga trabajando de manera coherente en la aplicación de todas las acciones en curso, en particular en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores, a fin de garantizar que se sigan cumpliendo estas condiciones.

A fin de supervisar y verificar la aplicación de dichas medidas en el ámbito de la gestión de las fronteras exteriores, la Comisión organizó una visita de inspección específica a Croacia del 23 al 27 de noviembre de 2020. En la visita se constató que Croacia había aplicado la mayoría de las medidas. Sobre la base del resultado de la visita y del último informe de situación de Croacia sobre la aplicación del plan de acción en materia de fronteras exteriores, la Comisión cerró el plan de acción el 2 de febrero de 2021.

El Consejo de Justicia y Asuntos de Interior, de diciembre de 2021, confirmó la conclusión de la Comisión, que se indica en la Comunicación de 22 de octubre de 2019, de que Croacia cumplía las condiciones necesarias para la aplicación de todas las partes del acervo de Schengen . Además, el Consejo invitó a Croacia a seguir trabajando de forma coherente en la aplicación del acervo de Schengen, así como en los compromisos relacionados con él. El 29 de junio de 2022, el Consejo consultó al Parlamento Europeo sobre el proyecto de Decisión relativa a la plena aplicación del acervo de Schengen en la República de Croacia. El proyecto de Decisión del Consejo fue objeto de un dictamen positivo del Parlamento Europeo el 10 de noviembre de 2022.

Croacia ha realizado esfuerzos considerables para garantizar que los controles de las fronteras exteriores cumplan las obligaciones en materia de derechos fundamentales y se ha comprometido a una «tolerancia cero» frente a cualquier tipo de violencia. La Comisión observa con satisfacción que Croacia es el primer Estado miembro en establecer, en junio de 2021, un mecanismo de supervisión independiente, tal como se propone en el Pacto sobre Migración y Asilo. Se trata de un foro único para observar de forma independiente las prácticas de los guardias de fronteras y la policía, abordar cualquier denuncia de violaciones de los derechos fundamentales en las fronteras, sensibilizar, en particular mediante la formación de los guardias de fronteras y agentes de policía, sobre la legislación aplicable y las salvaguardias de los derechos fundamentales, y garantizar la mejora de los procedimientos internos. El mecanismo implica directamente a las partes interesadas croatas pertinentes y está guiado por un consejo consultivo independiente compuesto, entre otros, por dos defensores del pueblo, uno de ellos el defensor de los niños, representantes de la Comisión Europea, la Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y organizaciones intergubernamentales.

Tras un año de funcionamiento del mecanismo, en julio de 2022 se adoptó el informe final de la junta de coordinación del mecanismo de supervisión independiente. Sobre esta base, el 27 de octubre de 2022, el comité consultivo elogió las actividades del mecanismo de supervisión independiente, en particular el establecimiento de un diálogo fructífero de expertos con las autoridades croatas, que dio seguimiento a las conclusiones del mecanismo, y la realización de veinte misiones de observación in situ. Asimismo, adoptó recomendaciones sobre posibles mejoras adicionales en relación con un mandato más amplio que incluía observaciones sin previo aviso, en particular en la frontera natural terrestre, el acceso a información del Ministerio del Interior y la necesidad de garantizar una aplicación continua del mecanismo de supervisión independiente.

La Comisión acoge con satisfacción el compromiso del Gobierno croata de mantener y seguir aplicando el mecanismo de supervisión independiente y valora positivamente que las recomendaciones del comité consultivo se reflejan plenamente en el nuevo Acuerdo, que se firmó el 4 de noviembre de 2022, por el que se amplía dicho mecanismo. En particular, el nuevo Acuerdo dispone que el mecanismo se establezca por períodos renovables automáticamente de dieciocho meses, garantizando así que los objetivos previstos se cumplan de forma duradera y sostenible, y prevé la posibilidad de realizar observaciones sin previo aviso en cualquier momento, también en la frontera natural terrestre. Este Acuerdo establece, asimismo, que el mecanismo pueda exigir que los organismos estatales competentes inicien investigaciones oficiales si se detectan irregularidades o posibles violaciones de los derechos fundamentales. Además, el Acuerdo incluye mecanismos específicos para garantizar una mayor eficiencia y transparencia, en particular para facilitar la comunicación con el público interesado. Por último, el Acuerdo hace más hincapié en un seguimiento continuo del respeto de los derechos fundamentales al aclarar que el mecanismo supervisa el respeto de los derechos fundamentales en todas las circunstancias, con especial atención al derecho de acceso efectivo al procedimiento de asilo y la protección internacional, el respeto del principio de no devolución y la prohibición de la expulsión colectiva y de la tortura u otras formas de malos tratos.

III.Sólido historial de logros para reforzar e impulsar Schengen

El sólido historial de logros de Bulgaria, Rumanía y Croacia coincide con el sólido historial de logros alcanzados progresivamente en el conjunto del espacio Schengen. El espacio Schengen está en continua evolución y se ajusta a los nuevos retos y prioridades. Nuestro espacio Schengen es actualmente sólido y está preparado para esta nueva ampliación, que a su vez contribuirá a aumentar su resiliencia, en particular frente a los nuevos retos geopolíticos. En los últimos treinta y siete años se ha ido desarrollando gradualmente un marco jurídico integral y herramientas de trabajo comunes para proteger mejor el espacio sin controles en las fronteras interiores.

El sistema de gobernanza de Schengen recientemente establecido garantiza una mayor rendición de cuentas y una responsabilidad común que promueve la aplicación de reformas estructurales. El ciclo de Schengen propuesto por la Comisión establece las estructuras para un planteamiento coordinado frente a los retos comunes y un mayor diálogo político.

La arquitectura de Schengen ha sido objeto de una renovación continua. El marco jurídico se ha reforzado continuamente, ofreciendo ya hoy en día una base sólida para gestionar eficazmente las fronteras exteriores, al tiempo que garantiza que los controles en las fronteras interiores sigan siendo medidas de último recurso. La próxima revisión del Código de Fronteras Schengen reforzará aún más las normas, garantizando una mayor cooperación entre los Estados miembros y una plena coordinación a escala de la Unión. Además, los Estados miembros son cada vez más conscientes de la necesidad de abordar de manera sostenible la cuestión de los controles permanentes en las fronteras interiores y tienen una determinación creciente de hacerlo.

En los últimos años, la UE ha trabajado intensamente para poner en marcha uno de los sistemas de gestión de fronteras tecnológicamente más avanzados del mundo, cuyos beneficios ya son visibles actualmente sobre el terreno. La entrada en funcionamiento del Sistema actualizado de Información de Schengen a principios de 2023 y del Sistema de Entradas y Salidas en mayo de 2023 aumentará la seguridad de nuestra gestión de las fronteras exteriores, así como del espacio Schengen. Se espera que la nueva y completa arquitectura informática, incluido el Sistema Europeo de Información y Autorización de Viajes (SEIAV), esté plenamente operativa a finales de 2023, y la interoperabilidad subsiguiente conectará los sistemas europeos de fronteras, migración y seguridad. Una vez establecidas, todas las autoridades nacionales competentes y pertinentes dispondrán de la información completa, fiable y exacta necesaria, que cumpla plenamente los requisitos de protección de datos.

El Código sobre visados, que entró en vigor en 2010-2011 y se revisó en 2020, prevé procedimientos más rápidos y claros para los viajeros, y aumenta al mismo tiempo las herramientas disponibles para responder a los retos que plantea la migración irregular. La nueva posibilidad de utilizar los visados como forma de presión hacia terceros países con los que la cooperación en materia de readmisión es insuficiente ya ha dado resultados positivos. El Sistema de Información de Visados, recientemente reformado para incluir funciones nuevas (por ejemplo, la integración de los visados de larga duración y los permisos de residencia), ha apoyado eficazmente a las autoridades de los Estados miembros y permitido mejorar los controles de los solicitantes de visado con el fin de identificar a quienes pueden suponer una amenaza para la seguridad o un riesgo de abuso de las normas de inmigración. Además, la Unión ha seguido trabajando para hacer el espacio Schengen más atractivo, añadiendo nuevos terceros países a la lista de países cuyos nacionales pueden viajar sin visado a la UE y celebrando acuerdos de facilitación de visados con terceros países. La próxima digitalización de los procedimientos de visado convertirá el actual procedimiento de solicitud de visado en papel en un procedimiento digital, haciéndolo más rápido y seguro. La plataforma única en línea pondrá la cara de la UE al proceso de expedición de visados y creará un punto de entrada único para los solicitantes de visado de todo el mundo, aumentando así el atractivo de la Unión como destino de viaje.

Es fundamental una gestión sólida de las fronteras exteriores para compensar la eliminación de los controles en las fronteras interiores, garantizando la confianza mutua. La Unión y los Estados miembros trabajan activamente para lograr una gestión europea de las fronteras plenamente integrada y eficaz en la práctica, incluidas medidas para hacer más eficaces los retornos de los nacionales de terceros países que no tienen derecho de residencia. Además, la creación de la Guardia Europea de Fronteras y Costas y la aplicación diaria de su mandato reforzado fue una de las decisiones emblemáticas que la Unión tomó para cumplir plenamente los imperativos de Schengen. La seguridad y el funcionamiento del espacio Schengen también se ven respaldados por una aplicación efectiva del código aduanero de la Unión en estrecha cooperación con las autoridades de la Guardia Europea de Fronteras y Costas. Esta cooperación garantiza que el control de las mercancías esté bien integrado en los mismos procesos de seguridad.

Un espacio Schengen más sólido también contribuye a abordar mejor los retos en materia de seguridad interior. La supresión de los controles fronterizos ha permitido a los Estados miembros utilizar recursos policiales para luchar contra la delincuencia y el terrorismo interno de manera más específica. Las autoridades policiales de los Estados miembros pueden intercambiar información de manera más eficiente como consecuencia del mayor uso de las herramientas e instrumentos de la UE. Esto ha dado lugar a una mejor coordinación de las acciones de investigación. Sobre la base de propuestas legislativas presentadas por la Comisión en diciembre de 2021, el Parlamento Europeo y el Consejo están avanzando en el trabajo legislativo para seguir mejorando el intercambio de información. La Comisión solicita al Parlamento Europeo y al Consejo que lleguen rápidamente a un acuerdo sobre la propuesta de Directiva relativa al intercambio de información entre las autoridades policiales de los Estados miembros . Además, la Comisión presentará a finales de año una propuesta legislativa de Reglamento sobre la recogida y transferencia de información anticipada sobre los pasajeros (API) para luchar contra la delincuencia grave y el terrorismo, también en vuelos intracomunitarios seleccionados.

Dado que la actuación a nivel nacional por sí sola no basta para hacer frente a las dificultades transnacionales en materia de seguridad, las autoridades policiales de los Estados miembros han ido recurriendo cada vez más al apoyo y los conocimientos especializados que ofrece Europol —la agencia de la UE para la cooperación policial— para luchar contra la delincuencia grave y el terrorismo. La reciente entrada en vigor del mandato reforzado de Europol fortalece aún más los medios de que dispone la Agencia para apoyar a los Estados miembros en sus investigaciones sobre terrorismo y delincuencia transfronterizos graves, por ejemplo con el tratamiento de macrodatos, la cooperación con entidades privadas o el trabajo en materia de innovación e inteligencia artificial para apoyar a las fuerzas y cuerpos de seguridad . Europol también ha intensificado su apoyo a los Estados miembros en la lucha contra el terrorismo a través de su Centro Europeo de Lucha contra el Terrorismo. Además, los Estados miembros participan activamente en la plataforma multidisciplinar europea contra las amenazas delictivas (EMPACT) como marco general de cooperación para luchar contra la delincuencia organizada y los delitos graves que afectan a la UE, con un mayor apoyo financiero de la Unión.

Los Estados miembros reforzarán su cooperación operativa al adoptar la Recomendación del Consejo, de 9 de junio de 2022, relativa a la cooperación policial operativa, utilizando la persecución y la vigilancia transfronterizas, y las operaciones o patrullas conjuntas para luchar contra la delincuencia transfronteriza . La Comisión apoya a los Estados miembros en la aplicación de las medidas establecidas en la Recomendación, también con financiación en el marco del Fondo de Seguridad Interior. Además, los Estados miembros cooperan a través de los controles policiales conjuntos que realizan en las zonas fronterizas, de conformidad con la Recomendación de la Comisión sobre los controles policiales proporcionados y la cooperación policial en el espacio Schengen.

Por último, un espacio Schengen sólido y que funcione correctamente requiere no solo una aplicación adecuada del acervo de Schengen, sino también una estrecha cooperación entre los Estados miembros en relación con otras medidas complementarias, también en el ámbito de la migración y el asilo. Se ha realizado y seguirá realizándose una labor considerable para garantizar una gestión eficaz de los retos de la migración. Como continuación de la Declaración sobre un mecanismo voluntario de solidaridad, acordada en junio, la Comisión facilita el trabajo de los Estados miembros para encontrar soluciones comunes a la cuestión de los movimientos secundarios no autorizados. En particular, tras los debates mantenidos en la reunión del Comité de Contacto sobre el Reglamento Dublín III, celebrada el 24 de junio de 2022, los Estados miembros, la Comisión y la Agencia de Asilo de la Unión Europea (UEAA) acordaron trabajar en una hoja de ruta para mejorar y garantizar la aplicación de los traslados en virtud de dicho Reglamento en todos los Estados miembros. La colaboración, sobre la base de las acciones definidas colectivamente en esta hoja de ruta, contribuirá a lograr mejoras tangibles en el sistema de Dublín, que es crucial para seguir creando un clima de confianza.