DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN Evaluación de los programas nacionales de reforma y de los programas de estabilidad de 2014 de la ZONA DEL EURO que acompaña al documento Recomendación de Recomendación del Consejo relativa a la aplicación de las orientaciones generales de política económica por los Estados miembros cuya moneda es el euro /* SWD/2014/0401 final */





ÍnDICE Resumen. 3 1............ Introducción. 5 2............ Evaluación de los retos a los que debe hacer frente la zona del euro y del programa de actuación 5 2.1......... Política de reformas estructurales. 5 2.2......... Política presupuestaria. 12 2.3......... Política financiera sectorial 16 Resumen Existen indicios inequívocos de que se está produciendo una recuperación duradera en la zona del euro. La recuperación, aunque frágil, va cobrando fuerza, extendiéndose por toda la UE. La mayor parte de los Estados miembros pasaron a tener un crecimiento positivo en el curso del último año y las perspectivas han mejorado incluso en los países más vulnerables. Se ha previsto que el crecimiento del PIB real en la zona del euro se incremente a un ritmo moderado en 2014 y que se ese ritmo se acelere en 2015. La situación del mercado de trabajo ha comenzado a mejorar y el desempleo debería seguir disminuyendo, aunque muy gradualmente, en la mayoría de los Estados miembros. El panorama presupuestario global de la zona euro ha continuado mejorando: las importantes medidas de saneamiento aplicadas en condiciones económicas muy difíciles estos últimos años están dando sus frutos. Sin embargo, los altos niveles de deuda pública y privada y las presiones de desapalancamiento en una situación de inflación moderada, las escasas posibilidades de inversión productiva que ofrece un sistema financiero en recuperación y fragmentado y los niveles de desempleo inaceptablemente altos son el legado de la crisis y constituyen escollos para pasar de una débil recuperación a un crecimiento duradero generador de empleo. A la hora de hacer frente a estos escollos, la alta interconectividad y los posibles efectos de contagio entre Estados miembros de la zona del euro obliga a los Estados miembros a emprender acciones ambiciosas y coordinadas en aquellos ámbitos que tienen una importancia especial para el correcto funcionamiento de la unión económica y monetaria (UEM). Los Estados miembros de la zona del euro y las instituciones de la UE han hecho avances importantes para aplicar las recomendaciones de 2013 relativas a la zona del euro. Los Estados miembros, especialmente los vulnerables, han seguido aplicando las medidas de saneamiento presupuestario y las reformas estructurales, mientras que a escala de la UE se han dado pasos importantes a fin de profundizar la UEM, en particular en lo relativo a la unión bancaria, y aplicar el marco de gobernanza económica y presupuestaria reforzado. No obstante, no se han aplicado en su integridad las recomendaciones específicas para cada Estado miembro de la zona del euro y para el conjunto de esta y hay retos pendientes. En lo que respecta a los Estados miembros de la zona del euro se necesitan medidas ambiciosas y coordinadas en distintos ámbitos. · Política de reformas estructurales: el proceso de reajuste está en marcha en la zona del euro, pero ha sido asimétrico hasta ahora y no se ha avanzado en lo tocante a los superávits por cuenta corriente. El desapalancamiento en el sector privado todavía tiene que recorrer un largo camino en muchos de los Estados miembros de la zona del euro. Los niveles de desempleo siguen siendo inaceptablemente altos en algunos de ellos. Habida cuenta de la gran interconectividad existente en la zona del euro, siguen siendo necesarias medidas ambiciosas con objeto de garantizar que la UEM funcione correctamente, fomentar la convergencia y minimizar los riesgos para la estabilidad, el potencial de crecimiento futuro y la cohesión social en la zona del euro, teniendo en cuenta los considerables efectos de contagio posibles de esas reformas. · Política presupuestaria: gracias a los denodados esfuerzos realizados en los últimos años, la consolidación presupuestaria puede proseguir a un ritmo más gradual. Sin embargo, son necesarios más esfuerzos para reducir los altos niveles de deuda y avanzar hacia el logro de los objetivos a medio plazo. Conseguir que el ajuste sea lo más propicio posible al crecimiento, lo que implica una combinación de gastos e ingresos favorables al crecimiento y una mayor eficacia del gasto, es crucial. Los Estados miembros de la zona del euro tienen una responsabilidad especial al respecto si se quiere garantizar una política global apropiada para la zona y se tienen en cuenta los importantes efectos de contagio posibles entre los Estados miembros de la zona del euro relacionados con la sostenibilidad de las finanzas públicas. · Sector financiero: el acceso a la financiación, en especial para las pymes, sigue siendo complicado en muchos Estados miembros de la zona del euro, lo que amenaza con minar la recuperación económica y el correcto funcionamiento de la UEM. El peligro de un déficit de financiación de inversiones productivas sigue siendo grave, en un contexto en el que perduran las presiones favorables al desapalancamiento y una fragmentación del mercado todavía importante, que obstaculizan el correcto funcionamiento de la UEM. Junto a la creación de la unión bancaria son necesarias algunas iniciativas para financiar la economía a largo plazo. Un mayor saneamiento del balance de los bancos, unido, cuando proceda, al fortalecimiento de las reservas de capital contribuirá a restaurar los canales crediticios. 1. Introducción Se espera que la recuperación de la economía de la zona del euro, iniciada en el segundo trimestre de 2013, siga avanzando y gane fuerza, así como que los distintos motores del crecimiento contribuyan a ella de forma más equilibrada. Como es habitual tras una crisis financiera profunda, la recuperación es frágil. En este contexto, la naturaleza de los retos a los que debe hacer frente la zona del euro es cambiante. Hace tan solo unos años, las cuestiones políticas que más preocupaban tenían que ver con la forja de la credibilidad presupuestaria en unos momentos de déficits presupuestarios descontrolados y una deuda pública en rápido aumento; acabar con el círculo vicioso formado por la deuda soberana y la deuda del sector bancario y la solución de los problemas de la economía real, caracterizada por unos déficits por cuenta corriente insostenibles, preocupantes pérdidas de competitividad, aumento de la deuda privada y alzas en el precio de la vivienda. Las ambiciosas medidas adoptadas tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros han logrado que la zona del euro salga de esta situación. En la actualidad, los principales retos de la zona euro se refieren al impacto prolongado que en muchos países tiene el desapalancamiento en el crecimiento a medio plazo y los niveles inaceptablemente altos de desempleo y de desigualdad; la sostenibilidad de las deudas privada y pública en un contexto de desinflación competitiva; la necesidad de proporcionar crédito para inversiones viables en las economías vulnerables con un sistema financiero en recuperación. Estos retos no deben ser considerados de forma aislada, sino como un complejo sistema de variables económicas interrelacionadas, subrayando la importancia de una combinación coordinada y coherente de las políticas a escala nacional y a escala de la zona del euro. En la sección siguiente se evalúa el programa de actuación concebido específicamente para la zona del euro con el fin de garantizar el correcto funcionamiento de la UEM. La evaluación presta una atención especial a la reforma estructural, la política presupuestaria y a las políticas relativas al sector financiero. 2. Evaluación de los retos a los que debe hacer frente la zona del euro y del programa de actuación 2.1. Política de reformas estructurales El proceso de reajuste en la zona del euro sigue su curso y está muy avanzado. Se han llevado a cabo ajustes muy importantes en los países de la periferia de la zona del euro que registraban déficits por cuenta corriente muy elevados antes del estallido de la crisis financiera. El grupo de estos países vulnerables registró un superávit de aproximadamente un 1,3 % del PIB en 2013, superávit que se espera que crezca hasta el 2,0 % del PIB en 2015. Una parte considerable de ese ajuste no es cíclico y, por tanto, no se desvanecerá con la mejora de la situación económica. Los motores de ese ajuste han sido el declive estructural de la demanda interna y, en mayor grado, el mejor comportamiento de las exportaciones. En la medida en que el ajuste se ha debido a la menor demanda interna ligada a reducciones en el potencial de producción, el coste económico y social ha sido grande. Habida cuenta del elevado endeudamiento público y privado en estos países y la consiguiente rémora para la demanda interna, en el futuro el crecimiento tendrá que asentarse en gran medida en las exportaciones, lo que contribuirá al mantenimiento de unas posiciones exteriores saneadas. En este sentido, la mayoría de los países vulnerables han hecho progresos considerables para recuperar las pérdidas de competitividad de costes acumuladas antes de la crisis. El proceso de ajuste está lejos de completarse debido a que el espectro de la deuda heredada sigue siendo amenazador. A pesar del ajuste de los flujos, el nivel de la deuda exterior sigue siendo muy alto en la mayoría de los países vulnerables. En este contexto, la dicotomía entre estos países «deudores» y sus «acreedores» de la zona del euro ha reemplazado a la tradicional entre «países con déficit» y «países con superávit». La mejora de las balanzas por cuenta corriente no ha generado una disminución proporcional de los ratios PIIN/PIB debido al reducido aumento de la producción nominal y, en algunos casos, a los significativos efectos de valoración negativos (en la medida en que dichos efectos son reflejo del incremento del valor de la deuda externa, es decir, del aumento de los precios de las acciones de empresas nacionales en manos extranjeras, pueden ser un síntoma de la confianza de los mercados en las economías en cuestión). El gráfico 1 muestra que, efectivamente, los países de la zona del euro con mayores niveles de deuda externa son aquellos que han tenido una inflación y/o un crecimiento muy bajos. Esto perjudica dos de las vías principales, históricamente claves, para luchar contra el sobreendeudamiento. A fin de reducir a niveles más sostenibles los altísimos niveles de endeudamiento exterior, habrá que mantener en el futuro la mejora de los saldos por cuenta corriente y, en algunos casos, habrá que mejorarlos aún más. Aunque los saldos por cuenta corriente de todos los países vulnerables garantizan ahora una evolución estable de sus ratios PIIN/PIB, una reducción rápida y razonable de los mismos exigiría, en algunos casos, unos superávits comerciales y por cuenta corriente aún mayores. Además, el ajuste ha sido asimétrico, no habiéndose avanzado en el ajuste de los superávits por cuenta corriente. Como consecuencia, la zona del euro registró un superávit por cuenta corriente cercano al 2,2 % en 2013, superávit que se espera que aumente ligeramente, pasando a ser de un 2,3 % en 2014 y 2015 (véase el gráfico 2). Los riesgos derivados de ese superávit son una pesada carga para la demanda interna y, por tanto, para la capacidad de crecimiento del euro, y también la posibilidad de una apreciación del euro. A través de sus efectos en la demanda exterior y en el ajuste de precios y costes, esto podría socavar los esfuerzos de los Estados periféricos para recuperar competitividad, al tiempo que, por sus efectos sobre la renta disponible, ampliaría la base de la desinflación. Gráfico 1: Endeudamiento exterior y crecimiento nominal || Gráfico 2: Distribución geográfica de la balanza por cuenta corriente de la zona del euro || Nota: IT, LV, LU (2013 3er trim.), MT (2013 2º trim.), FR (2012 4º trim.); PIIN multiplicada por -1 Fuente: Eurostat, AMECO || Fuente: Eurostat El creciente superávit actual por cuenta corriente de la zona del euro es señal de una demanda interna agregada débil. Como los tipos de interés están próximos al límite inferior cero, la capacidad de la política monetaria para aumentar la demanda es limitada o nula. De la misma manera, la política presupuestaria también está limitada en la mayoría de los países. Teniendo asimismo en cuenta el limitado margen para aumentar la demanda interna en los países de la periferia, una mayor demanda interna de los países con superávit es la única otra vía que queda para cerrar la brecha de la zona del euro en su conjunto. Por añadidura, la disminución de la demanda interna en la zona del euro en su conjunto tiende a ejercer una presión a la baja sobre los precios. La situación de baja inflación –con una tasa inferior a la definición de estabilidad de precios del BCE, esto es inferior pero próxima al 2 %– hace mucho más imperioso para los países de la periferia lograr el ajuste necesario de los precios relativos. En este sentido, dadas las rigideces nominales, una muy baja inflación persistente también podría suponer un obstáculo para el imprescindible ajuste de los salarios reales, que es sumamente importante para el empleo y el desempleo. Un ajuste más simétrico en la zona del euro haría que el ajuste fuera más fácil y menos costoso y también moderaría el superávit de la zona del euro en su conjunto. El desapalancamiento en el sector privado no financiero todavía tiene que recorrer un largo camino en muchos países europeos. La elevada deuda exterior de los países vulnerables refleja el alto nivel de endeudamiento de los sectores nacionales, públicos y privados. En la coyuntura actual, las presiones de desapalancamiento en el sector privado, que afectan tanto a los hogares como a las empresas, son las que más frenan el consumo y la inversión. Como muestra el gráfico 3, el nivel de la deuda es elevadísimo en un cierto número de países de la zona del euro, sin que en algunos de ellos haya descendido desde el comienzo de la crisis. En particular, el desapalancamiento en el sector empresarial fue muy lento y el endeudamiento de las empresas se redujo únicamente en unos pocos países. Incluso en aquellos casos en que ha habido un ligero desapalancamiento, la dimensión del ajuste del ratio deuda/PIB registrado hasta ahora solo representa una pequeña parte del aumento que se produjo antes de la crisis, lo que sugeriría que la reducción de los importantes niveles de deuda privada no ha hecho sino comenzar. A pesar del incremento moderado de nuevos créditos, el crecimiento mínimo, o incluso negativo, del PIB ha jugado en contra de la reducción de los ratios de endeudamiento. Gráfico 3 Deuda del sector privado, sociedades no financieras (izquierda) y hogares (derecha), en % del PIB || 3. Fuente: Eurostat. Nota: cifras consolidadas para las sociedades no financieras. Por deuda se entiende la suma de préstamos y valores distintos de las acciones, excluidos los derivados financieros. LU no figura en el gráfico sobre el endeudamiento de las SNF. El desempleo alcanzó el 12 % en 2013, lo que supone un incremento de 0,7 puntos porcentuales desde 2012. Las tasas de desempleo aumentaron considerablemente en un tercio de los países de la zona del euro, incluidos algunos en los que ya eran muy altas. La velocidad del ajuste es todavía baja y el peso del desempleo de larga duración ha seguido creciendo hasta suponer el 50 % del desempleo total en 2013, aumentando el riesgo de que el desempleo se haga cada vez más estructural. Los costes unitarios laborales reales han crecido menos en los países con tasas de desempleo elevadas, suavizando la pérdida de empleos y limando las diferencias entre los países de la zona del euro. No obstante, persiste el peligro de que el desempleo se haga más resistente a la evolución de los salarios. El proceso de reasignación de recursos también ha comenzado a surtir efectos, ya que los salarios nominales en los sectores no exportables disminuyeron más significativamente que en los sectores exportables, un indicio de las condiciones que deben darse para que la fuerza de trabajo se desplace de los sectores no exportables a los exportables. Esta reasignación es fundamental para una mejora sostenible de las balanzas de pagos de los países que han acumulado en el último año posiciones de inversión neta muy negativas. La situación social en la zona del euro se ha ido deteriorando durante la crisis. Casi todos los indicadores sociales empeoraron en 2012 (reflejo de la renta de 2011), excepto el del porcentaje de personas que viven en hogares con una intensidad de trabajo muy baja. La situación de la población en edad laboral es la que más ha empeorado, al verse directamente afectada por el deterioro de las condiciones del mercado de trabajo. Los niveles actuales superan a los que había antes de la crisis. El nivel de riesgo de pobreza se mantiene en un 17 %, el de privaciones materiales graves en el 7,6 %, el de personas que viven en hogares con una intensidad de trabajo muy baja en el 10,5 %, la tasa de pobreza de las personas ocupadas en el 10,6 % y, por último, la brecha de pobreza en el 23,4 %. A partir de 2010, los países más afectados por la crisis han visto como se disparaba su tasa de privaciones materiales graves, mientras que algunos Estados miembros han mantenido sus indicadores de pobreza estables. Los posibles efectos de la evolución de las condiciones sociales en el crecimiento y en la sostenibilidad de la deuda pública son múltiples[1]. De hecho, los temas relacionados con la pobreza afectan a la productividad a través del acceso a la educación y los servicios sociales, mientras que la desigualdad tiene efectos dinámicos en el crecimiento a través de la acumulación de deuda y el crecimiento del consumo. Por añadidura, unas mayores tasas de pobreza y de desempleo pueden condicionar el «hastío ante las reformas», que puede perturbar seriamente la recuperación necesaria en la zona del euro y, a su vez, repercutir en la sostenibilidad de las finanzas públicas en los países vulnerables Para mitigar estas dificultades y garantizar el correcto funcionamiento de la zona del euro es imprescindible una aplicación ambiciosa de las reformas estructurales dirigidas a flexibilizar la economía. Las reformas estructurales no pueden limitarse a contribuir a un proceso duradero de reequilibrio, también tienen que atenuar los efectos negativos provocados por el desapalancamiento de los hogares: cuanto más fuerte es el ajuste de los salarios reales más moderada es la reacción del empleo y, por consiguiente, de la producción real, mientras que cuanto más rápido es el ajuste de los precios más rápido puede ser el ajuste de los tipos de interés reales hacia un nivel de equilibrio. Además, las reformas son determinantes para reiniciar un crecimiento duradero e integrador y para estimular el empleo, lo que a su vez contribuye a la sostenibilidad de las deudas pública y privada y protege los sistemas de protección social en épocas de saneamiento presupuestario. Dada la gran interconectividad entre los Estados miembros de la zona del euro puede haber importantes efectos de contagio relacionados con la aplicación de las reformas estructurales. El comercio y la competitividad son las vías principales a través de los cuales se contagian los efectos. Las reformas de los mercados de trabajo, productos y servicios, así como determinadas reformas tributarias pueden afectar al empleo y el crecimiento en los países que las llevan a cabo y a la demanda de productos y servicios provenientes de otros Estados miembros. Algunas reformas pueden contagiar sus efectos a través de los mercados financieros cuando aumentan la capacidad de los Estados miembros para hacer frente a las perturbaciones externas y limitan el riesgo de contagio de las primas de riesgo en caso de existir problemas con la sostenibilidad de la deuda. Además, en los ámbitos en que una reforma estructural es necesaria en todos o en la mayoría de los Estados miembros de la zona del euro, una reforma coordinada puede contribuir a propagar sus efectos generales en el bienestar, al tiempo que la evaluación comparativa, el aprendizaje mutuo y el intercambio de mejores prácticas pueden generar ventajas adicionales. Los Estados miembros vulnerables han llevado recientemente a cabo impresionantes reformas estructurales. A pesar de estos logros, es preciso realizar mayores progresos con el fin de crear oportunidades de inversión que ayuden a transferir recursos hacia la producción de bienes y servicios exportables, mejorar la competitividad exterior y aumentar la productividad. En los Estados miembros nucleares de la zona del euro, las reformas emprendidas han sido hasta ahora menos ambiciosas. Unas reformas apropiadas en esos países y una mayor simetría en los ajustes contribuirían, por consiguiente, a estimular la demanda interna, tanto en los países acreedores como en la zona del euro en su conjunto, y facilitarían las medidas para restaurar la competitividad y el crecimiento en la periferia. Las políticas que contribuyen a aumentar la inversión son particularmente importantes, ya que estimulan la demanda a corto plazo e incrementan el potencial de crecimiento futuro. En este sentido, las reformas de los mercados de productos dirigidas a aumentar la competencia en los sectores no exportables espolearían notablemente la inversión y facilitarían el desarrollo de estos sectores. En general, los esfuerzos de reforma del mercado de productos han sido limitados. Se han hecho progresos muy limitados en relación con la aplicación de las medidas recomendadas en el sector de los servicios, en especial en lo que atañe a las reformas destinadas a eliminar las restricciones injustificadas para acceder y ejercer determinadas profesiones y a reducir las barreras para entrar en los mercados al por menor. Tampoco se ha avanzado mucho en lo tocante a las reformas del entorno empresarial (por ejemplo, burocracia excesiva, ejecución de los contratos, creación de empresas, ayuda a las pymes, procedimientos de insolvencia, morosidad). Se han tomado medidas para mejorar las condiciones de competencia, pero en algunos países habrá que adoptar más medidas para reforzar la independencia y eficacia de las autoridades de defensa de la competencia. También son necesarias más medidas en el ámbito de la I+D+i y en el de las industrias de red, en especial en el sector ferroviario. Muchos Estados miembros necesitan, y tienen margen para ello, mejorar la estructura de su fiscalidad, reduciendo la presión fiscal sobre el trabajo y las empresas y aumentando en paralelo los impuestos que gravan bases imponibles menos perjudiciales, como el consumo, el medio ambiente o los impuestos recurrentes sobre los bienes inmuebles. La fiscalidad del trabajo tiene un gran peso en la composición de la fiscalidad en la zona del euro. La cuña fiscal supera el 45 % en la zona del euro, es decir, es mucho más alta que la de los miembros no europeos de la OCDE (véase el cuadro 1). Cuadro 1. Cuña fiscal media de una persona adulta soltera y sin hijos con unos ingresos del 100 % del salario medio (en %) || 2013 || Variación 2013-2009 Zona del euro || 46,5 || -0,2 Media de la OCDE || 35,9 || 0,7 Australia || 27,4 || 0,7 Canadá || 30,7 || 0,5 Japón || 31,6 || 2,5 Nueva Zelanda || 16,9 || -1,2 Suecia || 42,9 || -0,3 Estados Unidos || 31,3 || 1,3 Reino Unido || 31,5 || -0,9 OCDE (2010), «Cuñas fiscales: cuadros comparativos», OCDE Estadísticas tributarias (base de datos). Cuña fiscal media de la zona del euro calculada como media ponderada de los 15 Estados miembros de la zona del euro que son miembros de la OCDE. Unos mercados de trabajo más fluidos tanto en los Estados miembros como en la zona del euro facilitarían el proceso de reasignación de recursos. En varios Estados miembros de la zona del euro se han aplicado, estos últimos años, reformas que fomentan el ajuste del mercado de trabajo, por ejemplo modificando la definición del despido improcedente o la cuantía de las indemnizaciones, pero también se han llevado a cabo reformas que han flexibilizado el despido a través de una revisión de la normativa sobre el despido. Se han adoptado medidas específicas para desincentivar los contratos temporales y los contratos atípicos con el fin de reducir la fragmentación del mercado de trabajo, aunque esta sigue constituyendo un problema importante de cara al futuro. Las trabas administrativas al despido y las posibilidades de recolocación en caso de que este se produzca también se han reducido en varios países. Las reformas de los sistemas de prestaciones por desempleo deben contribuir a la vuelta al trabajo de los desempleados, en primer lugar adaptando el diseño de dichas prestaciones a la duración del desempleo y, en algunos casos, condicionándolas más a la búsqueda de empleo. Las medidas de estímulo incluyen la reducción del nivel máximo de las prestaciones, la adaptación de su diseño a la duración del desempleo, la reducción de la duración de las prestaciones y el cumplimiento de unos criterios más duros para poder optar a ellas. Varios Estados miembros han reforzado sus políticas activas de empleo, en particular adaptando los servicios públicos de empleo a las necesidades individuales y endureciendo los requisitos para poder seguir percibiendo las prestaciones. Junto a las medidas de estímulo, y en el contexto de su lucha contra la pobreza, algunos Estados miembros han acometido la reforma de sus sistemas de prestaciones sociales. 2.2. Política presupuestaria El panorama presupuestario global de la zona del euro ha seguido mejorando: los grandes esfuerzos de saneamiento presupuestario llevados a cabo en condiciones económicas difíciles durante los últimos años están dando sus frutos, respaldados por la mejora de las condiciones económicas. Se estima que, por primera vez desde 2009, en 2014 el déficit nominal en la zona del euro caiga por debajo del 3 % del PIB, situándose en un 2,5 %. Además, se espera que la deuda pública en la zona del euro por fin se estabilice en 2014, si bien a un nivel bastante alto, un 96 % del PIB, poniendo fin a la tendencia alcista de los pasados años. Por ello, las previsiones en materia de déficit y deuda para la zona del euro son mucho más optimistas que para otras economías importantes como las de EE.UU. y Japón. Según las previsiones económicas de primavera de la Comisión el ritmo de saneamiento presupuestario en la zona del euro será más lento en 2014 que en años anteriores, estimándose que será inferior a un cuarto de punto porcentual del PIB. Han de reconocerse los logros en materia presupuestaria, pero ello no obsta para que sea necesario seguir adoptando medidas para alcanzar unas posiciones presupuestarias sostenibles. Los esfuerzos de saneamiento presupuestario han sido considerables en estos últimos años y gracias a ellos se ha conseguido reducir los déficits y detener el aumento de la deuda. El panorama económico también ha mejorado así como las perspectivas sobre los ratios de déficit y deuda. Desde un punto de vista procedimental, esto ha quedado patente al ver como los Estados miembros corregían de manera sostenible sus déficits excesivos y dejaban de estar sujetos al procedimiento de déficit excesivo. Sin embargo, todavía hay muchos países que tienen déficits superiores al 3 %, el valor de referencia, y un endeudamiento superior al 60 %, por lo que es preciso que continúen adoptando medidas para reducir sus déficits y que sus deudas sigan disminuyendo de manera constante, en línea con el valor de referencia en materia de reducción de la deuda fijado en el PEC reformado. De la misma manera, muchos Estados miembros han corregido sus déficits excesivos pero no han alcanzado posiciones presupuestarias sostenibles, tal como se estas definen en los objetivos a medio plazo. Hay que evitar los errores cometidos en los años que precedieron a la crisis. Una de las mayores innovaciones del marco presupuestario de la UE establecido por el conjunto de seis medidas de gobernanza económica («Six-Pack») fue el fortalecimiento del componente preventivo del PEC. Esa decisión se tomó sobre la base de una lección extraída de la crisis: el cumplimiento insuficiente del componente preventivo del PEC fue una de las razones principales de los déficits presupuestarios excesivos y del fuerte incremento de la deuda durante la crisis, aunque de hecho ya el diagnóstico realizado antes de la reforma del PEC en 2005 señalaba el incumplimiento del componente preventivo del PEC como una de las fuentes principales de los problemas presupuestarios subsiguientes. Para subsanar las deficiencias, el paquete legislativo de seis medidas ha aclarado la manera de evaluar el cumplimiento de los objetivos presupuestarios a medio plazo o el plan de ajuste para alcanzarlos y ha previsto sanciones para los Estados miembros de la zona del euro que los incumplan. Asimismo, con el fin de subrayar la importancia de unos presupuestos estructuralmente equilibrados, los Estados miembros han suscrito el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TECG) que introduce en las legislaciones nacionales, a nivel constitucional o equivalente, la obligación de cumplir los objetivos presupuestarios a medio plazo. Así pues es sumamente importante que los Estados miembros velen por el pleno cumplimiento de las exigencias del componente preventivo. La mejora de las condiciones económicas debe constituir una oportunidad para acelerar los planes de ajuste para alcanzar los objetivos presupuestarios a medio plazo y constituir unas reservas presupuestarias antes de que los factores cíclicos vuelvan a cambiar. Desde este punto de vista, el esfuerzo de saneamiento estructural de menos de un cuarto de punto porcentual del PIB en 2014 apunta a una respuesta general insuficiente para hacer frente a los retos presupuestarios de la zona del euro. Esto es así, en particular, si se tiene en cuenta que en el caso de los Estados miembros aún están sujetos al PDE en 2014, el esfuerzo estructural medio recomendado para este año en los PDE es del 1 % del PIB, mientras que en los Estados miembros a los que se aplica el componente preventivo, el PEC les exige un ajuste estructural para alcanzar los objetivos presupuestarios a medio plazo del 0,5 % del PIB y que solo cuatro Estados miembros de la zona del euro han alcanzado sus objetivos presupuestarios a medio plazo. No obstante, habrá que confirmar esta conclusión, toda vez que el equilibrio estructural puede subestimar el esfuerzo presupuestario subyacente en caso de una respuesta inferior a la normal de los ingresos frente al crecimiento económico y a la vista del débil crecimiento actual del potencial de producción a medio plazo. Desde la adopción de la Estrategia Europa 2020, la Comisión ha exhortado continuamente a los Estados miembros a dar prioridad a las políticas destinadas a fomentar el crecimiento al sanear sus presupuestos públicos. La diferenciación del esfuerzo de saneamiento presupuestario, la sostenibilidad a largo plazo (ambos evaluados con anterioridad), la composición y la estructura de los ingresos y los gastos y un marco presupuestario sólido son elementos importantes de las políticas que propician el crecimiento. La calidad global del gasto resulta de la combinación de dos factores principales: i) la composición del gasto y en particular el peso que en él tengan las partidas más propicias para el crecimiento; y ii) la eficiencia del gasto, es decir, en qué medida se utilizan bien los recursos públicos para ofrecer servicios a los ciudadanos y las empresas. Por lo que se refiere a los ámbitos de gasto que, en principio, inciden positivamente en el crecimiento, las categorías de gasto que concitan más atención son la inversión pública, la educación y la investigación y el desarrollo (I+D). La evolución reciente de la composición del gasto en la zona del euro desde el inicio de la crisis económica y financiera pone de relieve un incremento generalizado de la cuota del gasto en protección social junto con la reducción de otras partidas de gasto, incluida la de educación, así como una tendencia bastante extendida a recortar la inversión pública, a la que suele considerarse un ámbito propicio para el saneamiento. A guisa de ejemplo, el gasto medio en formación de capital en la zona del euro equivalió a un 2,1 % del PIB y representó el 4,3 % del gasto total en 2013, con caídas respecto al año 2007 de un 2,6 % y un 5,7 % respectivamente (véase el cuadro 2). Cuadro 2. Inversión pública [Formación bruta de capital fijo (FBKF)] en % del PIB y gasto total || FBKF (% del PIB) || || || FBKF (% del gasto total) || || || 2007 || 2014 || Diferencia || 2007 || 2014 || Diferencia BE || 1,6 || 1,6 || 0,0 || 3,2 || 2,9 || -0,3 DE || 1,5 || 1,6 || 0,1 || 3,4 || 3,5 || 0,1 EE || 5,1 || 4,0 || -1,1 || 14,9 || 10,3 || -4,5 IE || 4,7 || 1,6 || -3,1 || 12,7 || 3,9 || -8,8 EL || 3,4 || 2,6 || -0,8 || 7,1 || 5,5 || -1,6 ES || 4,0 || 1,3 || -2,7 || 10,3 || 3,0 || -7,3 FR || 3,3 || 3,0 || -0,2 || 6,2 || 5,3 || -0,8 IT || 2,3 || 1,6 || -0,7 || 4,9 || 3,3 || -1,6 CY || 3,0 || 2,3 || -0,7 || 7,3 || 4,8 || -2,4 LV || 5,7 || 3,7 || -2,0 || 15,8 || 10,5 || -5,3 LU || 3,3 || 3,1 || -0,2 || 9,1 || 7,2 || -1,9 MT || 3,7 || 2,7 || -1,0 || 8,8 || 6,2 || -2,7 NL || 3,3 || 3,3 || 0,0 || 7,3 || 6,6 || -0,7 AT || 1,1 || 1,0 || -0,1 || 2,2 || 1,9 || -0,3 PT || 2,7 || 1,8 || -0,9 || 6,1 || 3,8 || -2,3 SI || 4,2 || 4,2 || 0,0 || 10,0 || 8,4 || -1,6 SK || 1,9 || 1,9 || 0,0 || 5,5 || 5,0 || -0,5 FI || 2,4 || 2,9 || 0,4 || 5,1 || 4,8 || -0,3 EA-18 || 2,6 || 2,0 || -0,6 || 5,7 || 4,1 || -1,5 Fuente: Servicios de la Comisión (Amecho) En lo que atañe a la eficiencia del gasto, todavía existe un amplio margen de mejora en la zona del euro. Así se hace patente, por ejemplo, en el ámbito del gasto social. El gráfico 2 presenta la correlación entre la reducción de la desigualdad de ingresos y el gasto social. Aunque la reducción de la desigualdad no es la única meta del gasto en seguridad social, el gráfico sugiere que es posible mejorar las finanzas públicas sin incrementar la desigualdad de ingresos si se identifican ámbitos en los que se pueden conseguir aumentos de eficiencia. Gráfico 1. Correlación entre la reducción de la desigualdad de ingresos procedentes del trabajo y de las rentas y el gasto en protección social 2000-11 Fuente: Eurostat y base de datos normalizada sobre la desigualdad de ingresos procedentes del trabajo y de las rentas a nivel mundial. Nota: la reducción de la desigualdad de ingresos procedentes del trabajo y de las rentas es la diferencia porcentual entre el coeficiente de Gini, deducidos impuestos y transferencias y el coeficiente de Gini, antes de impuestos y transferencias. Por lo que se refiere a los marcos presupuestarios, durante los dos últimos años se han realizado progresos en toda la zona del euro. A ello ha contribuido la necesidad de establecer y respetar una disciplina presupuestaria más estricta unida al hecho de contar con una gobernanza presupuestaria europea más exigente, tal como ilustra, por ejemplo, la entrada en vigor de la Directiva sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros[2] a comienzos de 2014 en la UE-28. Este impulso hacia la mejora de la gobernanza presupuestaria es especialmente intenso en la zona del euro, en la que se han contraído compromisos adicionales para apoyar la disciplina presupuestaria. En 2013 empezó a funcionar el marco para la zona del euro con la entrada en vigor del «Two-pack»[3] (véase más arriba) y del «Pacto Presupuestario»[4], que se aplica íntegramente a todos los Estados miembros de la zona del euro. El año 2014 será fundamental en lo que se refiere al cumplimiento de las nuevas exigencias en relación con los marcos presupuestarios. Sujetos a la combinación de los nuevos elementos legislativos creados recientemente, antes esbozados, los Estados miembros de la zona del euro tienen que garantizar el cumplimiento de todas las disposiciones legislativas, ahora plenamente operativas, lo más rápidamente posible; la Comisión está efectuando una evaluación del cumplimiento de la transposición de la Directiva 2011/85/UE y del Pacto Presupuestario. En los próximos meses, dos de las tareas fundamentales de los Estados miembros de la zona del euro consistirán en asegurar el establecimiento efectivo y el funcionamiento de las normas presupuestarias, en particular las relativas al saldo presupuestario estructural, y su supervisión por organismos presupuestarios independientes, así como la plena integración a nivel nacional del nuevo calendario presupuestario común que incluye los proyectos de planes presupuestarios y planes fiscales a medio plazo, basados en previsiones elaboradas o avaladas por organismos independientes. 2.3. Política financiera sectorial La heterogeneidad de las condiciones crediticias sigue siendo muy alta y contrasta con la menor fragmentación financiera en otros segmentos del mercado como, por ejemplo, los de la deuda soberana y la deuda de las empresas. Los bancos de la zona del euro reconocían en el estudio sobre la actividad crediticia elaborado por el BCE que la desaparición de las tensiones de la deuda soberana contribuía a una mejora de las condiciones en que se financian los bancos mientras que el efecto de la relajación de la crisis en los criterios aplicados por las entidades de crédito para la concesión de préstamos seguía siendo muy tenue. Esto sugiere que la mejora de sus condiciones de financiación no ha llevado a las entidades bancarias a mejorar las condiciones para la concesión de préstamos. Durante los dos últimos meses, los tipos de interés de los préstamos a las empresas en los países nucleares como Alemania y Francia han dejado de bajar mientras que en los países más frágiles, como Grecia y Portugal, han disminuido ligeramente. No obstante, las diferencias en los tipos de los préstamos a las empresas entre países como Italia o España y Alemania aún no han comenzado a disminuir de verdad. También los flujos de créditos han seguido siendo moderados. Los últimos datos sobre préstamos bancarios confirman que asistimos a una recuperación económica sin crédito. Los flujos de préstamos al sector privado se han contraído en los dos últimos meses debido a los todavía sumamente débiles volúmenes de préstamo al sector no financiero. Esta contracción del crédito puede frenar la recuperación, en especial en los países vulnerables, y sumarse a las presiones deflacionistas. La debilidad de los préstamos a la economía real se puede achacar a aspectos relacionados con tanto con la oferta como con la demanda. Por lo que se refiere a la demanda, la interacción de una prolongada debilidad económica con los problemas de balances heredados del pasado, en un contexto de continuas correcciones en los mercados de inmuebles residenciales y comerciales en algunos países, afecta al riesgo de crédito. Esto provoca un empeoramiento de la calidad del crédito y hace que aumenten las tasas de los créditos no productivos (NPL) de los bancos de la zona del euro. Además, según algunos de los participantes en el mercado, los problemas de calidad de los activos son más acuciantes de lo que se afirma debido a que las entidades bancarias muestran cierta condescendencia con los prestatarios con baja calidad crediticia. A su vez esto puede reducir la capacidad de los bancos para conceder nuevos préstamos a las empresas más productivas, ya que el alto porcentaje de préstamos no productivos y de préstamos blandos inmoviliza capitales y financiación. Se espera que el estudio sobre la calidad de los activos que actualmente elabora el BCE y la posterior prueba de estrés en toda la UE sacarán a la luz cualquier pérdida no reconocida de los bancos e impulsarán más la conclusión del necesario saneamiento de los balances. Por otra parte, el actual endeudamiento excesivo del sector privado y el desapalancamiento, la debilidad de la situación económica y las perspectivas económicas poco halagüeñas para la zona del euro pesan sobre la capacidad de servicio de la deuda de los prestatarios y la demanda de crédito. En algunos países de la zona del euro, el lento avance de la reestructuración del sector empresarial contrae aún más la demanda de crédito. A pesar de la situación económica relativamente difícil, los bancos de la zona del euro han seguido reforzando sus posiciones de capital. Como resultado, los coeficientes de capital ordinario de nivel 1(CT1) de Basilea III de los grandes bancos de la zona del euro son ampliamente comparables con los de sus homólogos a nivel mundial. Asimismo, muchos bancos importantes que ya informaban de esos coeficientes alcanzaron o superaron el nivel del 9 % en septiembre de 2013. Como consecuencia de ello, a pesar del continuo aumento de las provisiones por pérdidas crediticias, los coeficientes de capital de los bancos de la zona del euro permanecen en general estables e incluso han crecido en muchos Estados miembros de la zona del euro. No obstante, los coeficientes de cobertura siguen siendo relativamente bajos en algunos países debido a que el incremento de los préstamos no productivos supera el crecimiento de las provisiones. Las mejoras de los coeficientes de capital de los bancos de la zona del euro se lograron mediante una combinación de ampliaciones de capital y de reducciones de los activos ponderados en función del riesgo. Habida cuenta de la incertidumbre de los participantes en el mercado financiero acerca del cálculo de los activos ponderados en función del riesgo, se utiliza cada vez más un coeficiente de apalancamiento simple como indicador complementario para calcular la robustez del sector bancario. Aplicando este enfoque, los progresos de los bancos de la zona del euro son menos intensos. De cara al futuro, la fragmentación financiera se podría reducir más si se avanzara en la resolución de las causas que la provocan. En ese sentido, son varias las iniciativas políticas en curso para resolver este problema y la fragilidad del sistema bancario. Las iniciativas encaminadas a lograr la unión bancaria siguen ocupando un lugar primordial en el programa de actuación de la UE. La unión bancaria contribuirá a que el sector financiero de la zona del euro sea más sólido, logrando, en primer lugar, que todos los bancos sean más seguros, previendo las crisis, mientras que la centralización de la supervisión auspiciada por el Mecanismo Único de Supervisión (MUS) reducirá los riesgos de «captura» del supervisor. Si los bancos se topan con problemas de solvencia, liquidez o viabilidad, los supervisores podrán intervenir con prontitud para gestionarlos y, si los problemas siguen sin poder resolverse adecuadamente, se dispondrá de un marco que permitirá una resolución ordenada de las entidades con problemas. El BCE ha dado un gran paso adelante asumiendo la supervisión bancaria en la zona del euro. En concreto, el BCE está llevando a cabo una evaluación exhaustiva de los principales bancos de la zona del euro (128 entidades de crédito en 18 Estados miembros, cuyos activos suponen, aproximadamente, el 85 % de los activos de todos los bancos de la zona del euro) con la intención de finalizarla antes de asumir su función de supervisor único, en noviembre de 2014. Este ejercicio incluye una evaluación de los riesgos de cada banco y una revisión de la calidad de sus activos (AQR) seguida de una prueba de resistencia (ST), que se llevará a cabo, en estrecha coordinación con la Autoridad Bancaria Europea (ABE), en los 28 Estados miembros de la UE. La citada revisión está muy adelantada. La metodología utilizada se publicó a finales de marzo y se confía en concluir todo el proceso de la AQR en julio. También ha comenzado la preparación de las pruebas de resistencia y el 29 de abril la ABE publicó los escenarios y la metodología que se utilizarán. La ABE y el BCE han anunciado de manera coordinada los principales elementos del ejercicio, en particular un umbral de capital CET1 del 8 % para el escenario de referencia y del 5,5 % para el adverso. A diferencia de lo que sucedió en ejercicios anteriores, las decisiones en materia de supervisión en relación con los resultados de las pruebas de resistencia y las repercusiones en los resultados de los bancos no las coordinará la ABE, sino que esta tarea la asumirán las autoridades competentes entre las que se encuentra el BCE. Algunos elementos confirman la credibilidad de las pruebas de resistencia, sobre todo teniendo en cuenta que el punto de partida es más verosímil y más riguroso que el de anteriores AQR. Otros elementos que también la confirman son i) la ampliación del periodo cubierto por el ejercicio de dos a tres años, ii) unas definiciones más armonizadas de parámetros importantes, como la de préstamos no productivos y iii) un enfoque común para el tratamiento de los bonos soberanos en las pruebas de resistencia sin discriminar por países. Por añadidura, el nivel de transparencia del ejercicio y su exhaustividad contribuyen a acrecentar la confianza de instituciones y participantes en el mercado. Por otra parte, las condiciones de mercado, sumamente favorables, facilitarán y harán menos costoso para los bancos aumentar sus capitales o desprenderse en mejores condiciones de activos que puedan ser penalizados durante el ejercicio. El Mecanismo Único de Resolución (MUR) fue aprobado por los colegisladores en abril de 2014. El MUR se aplicará a todos los bancos en la zona del euro, así como en aquellos otros Estados que opten por participar en él. El procedimiento de toma de decisiones del MUR ha sido concebido con sumo cuidado para que sea posible decidir una resolución en un fin de semana. El MUR se asienta en una Junta Única de Resolución, dotada de considerables poderes, que contará con miembros permanentes y con representantes de la Comisión, el Consejo, el BCE y los organismos de resolución nacionales. En la mayoría de los casos, cuando un banco de la zona del euro o establecido en un Estado miembro que participe en la unión bancaria tenga que ser resuelto, el BCE notificará el caso a la Junta, la Comisión y los organismos nacionales de resolución competentes. En la unión bancaria, los fondos de resolución nacionales irán agrupándose paulatinamente en el Fondo Único de Resolución a cuyo capital contribuirán, a partir de 2016, todos los bancos de los países pertenecientes a la unión bancaria. El capital del Fondo se elevará a 55 000 millones EUR en 2024. Sin embargo, el Reglamento MUR no establece un dispositivo de apoyo común, que se constituirá a lo largo de los próximos años. El acceso a la financiación de las pymes sigue siendo una ardua tarea en algunos Estados miembros, lo que amenaza con dar al traste con la recuperación económica. Simultáneamente, se estima que en torno al año 2020 las necesidades de inversión en los sectores del transporte, la energía y las redes de infraestructura de banda ancha se elevarán a 1 billón EUR. El riesgo de que se produzca un déficit de financiación en Europa sigue siendo alto en un contexto de continuas presiones de desapalancamiento y de una fragmentación del mercado todavía considerable (véase más arriba). Junto a la creación de la unión bancaria se han adoptado o planeado algunas iniciativas relacionadas con la financiación de la economía a largo plazo. Hay un amplio acuerdo sobre la necesidad de diversificar las fuentes de financiación ya que Europa se caracteriza por tener un sistema dominado por la intermediación bancaria. Los mercados de capital europeos están un tanto subdesarrollados y en la actualidad son insuficientes para colmar la brecha provocada por el desapalancamiento de los bancos. Existen una serie de «estrangulamientos» que impiden que la financiación a través del mercado de capitales despegue. Se podrían adaptar incentivos dirigidos a los actores institucionales, como las compañías aseguradoras, para que participen en la financiación a largo plazo. En la actualidad, el acceso de las pymes a los mercados de capital se ve obstaculizado por las asimetrías en materia de información y la inexistencia de un mercado de titulación de valores con liquidez. Para reactivar este mercado, sería esencial «diferenciar» la buena titulación de activos de la mala titulación de activos, lo que permitiría la mejora del marco prudencial del mercado «bueno». Los participantes en el mercado de la financiación de infraestructuras han apuntado con frecuencia a la falta de transparencia en la tramitación de los proyectos como un obstáculo para una financiación más previsible, por ejemplo a través de las asociaciones entre el sector público y el privado (APP). Disponer de más información sobre las infraestructuras y los planes de inversión nacionales y sobre los proyectos impulsados por las autoridades nacionales podría hacer que los mercados de capital se interesaran por proyectos en Europa. Por ultimo una serie de factores de índole transversal relacionados con la gobernanza empresarial, la contabilidad, la fiscalidad y cuestiones jurídicas también frenan la financiación privada. La Comunicación de la Comisión sobre la financiación a largo plazo, adoptada en marzo de 2014, se centra en un plan de acción concreto que contempla la adopción, este mismo año, de varias medidas para abordar esos asuntos. [1] Darvas, Z. y G. Wolff (2014), «Europe's social problem and its implication for economic growth» («El problema social de Europa y sus repercusiones en el crecimiento económico», Informe Bruegel, número 3. [2] Directiva 2011/85/UE sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, que forma parte del conjunto de seis medidas de gobernanza económica conocido como «Six-Pack». [3] Reglamento (UE) nº 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro. [4] El Pacto Presupuestario es el capítulo presupuestario del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (TSCG).