En línea con el artículo 23 del TFUE, la Directiva se refiere a que los Estados miembros representados proporcionen protección consular en terceros países a los ciudadanos de la UE no representados «en las mismas condiciones» que a sus propios nacionales. Esto quiere decir que la Directiva no armoniza el nivel de asistencia que los Estados miembros deben prestar a los ciudadanos no representados. Más bien, los ciudadanos de la UE no representados tienen derecho a la igualdad de trato, es decir, a recibir el mismo nivel de protección que los Estados miembros que prestan asistencia proporcionarían a sus propios nacionales en la misma situación. En la práctica, esto implica que los ciudadanos de la UE no representados pueden recibir diferentes tipos de protección y diferentes niveles de servicio en función del Estado miembro desde el que soliciten protección, debido a la diferente protección que ofrecen los Estados miembros a sus propios nacionales.

La Directiva establece las medidas de coordinación y cooperación necesarias para facilitar el ejercicio del derecho de los ciudadanos de la UE a gozar, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que son nacionales (es decir, cuando están «no representados»), de la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro, tal como se establece en el artículo 20, apartado 2, letra c), del TFUE. En particular, la Directiva establece las definiciones y los procedimientos necesarios para aplicar este derecho.

El 20 de abril de 2015, el Consejo adoptó la Directiva (UE) 2015/637 sobre las medidas de coordinación y cooperación para facilitar la protección consular de ciudadanos de la Unión no representados en terceros países (la «Directiva»), el primer acto de Derecho derivado de la UE adoptado en este ámbito. El objetivo de la Directiva es: i) establecer en el Derecho de la UE las medidas de coordinación y cooperación aplicables necesarias para facilitar la protección consular cotidiana de los ciudadanos de la UE no representados, ii) aumentar la seguridad jurídica en lo que respecta al alcance, las condiciones y los procedimientos relacionados con la protección consular, y iii) optimizar el uso de los recursos de los Estados miembros y de la UE, incluso en tiempos de crisis. Los Estados miembros debían incorporar la Directiva al Derecho nacional a más tardar el 1 de mayo de 2018.

El estatuto de ciudadano de la Unión Europea (UE), «destinado a convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros» de la UE, ofrece protección a los ciudadanos de la UE cuando viajan o residen en el extranjero. Como parte de los derechos de la ciudadanía de la UE, el artículo 20, apartado 2, letra c), y el artículo 23 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) establecen que todo ciudadano de la UE tiene derecho, en el territorio de un tercer país (es decir, no perteneciente a la UE) en el que el Estado miembro del que es nacional no esté representado, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado miembro.

En primer lugar, la Directiva parte de la premisa de que los ciudadanos de la UE no representados siempre pueden dirigirse a otro Estado miembro cuando buscan protección consular en un tercer país. Sin embargo, hay muchos países en los que ningún Estado miembro tiene una embajada u oficina consular en el país. Además, en aquellos países en los que solo están presentes unos pocos Estados miembros, la presión sobre las redes consulares de esos Estados miembros puede ser elevada, especialmente en situaciones de crisis. En concreto, hay veinticinco terceros países en los que ningún Estado miembro tiene una embajada u oficina consular en el país. En cinco de esos países, la delegación de la UE es la única presencia diplomática de la UE. Sin embargo, en muchos más terceros países, la presencia consular o diplomática de los Estados miembros es muy escasa, por lo que corre un alto riesgo de verse desbordada si se produce una crisis de mayor envergadura. Por ejemplo, en más de la mitad de los terceros países están representados un máximo de siete Estados miembros, a menudo con recursos limitados. Las delegaciones de la UE, presentes en la mayoría de los terceros países afectados, podrían prestar un apoyo útil adicional a los Estados miembros, en caso necesario, para ayudar a los ciudadanos de la UE no representados.

·la posibilidad de que el Estado miembro del que sea nacional un ciudadano no representado solicite al Estado miembro del que un ciudadano no representado solicita o recibe protección consular que remita el caso a su propio Estado miembro del que es nacional, al que el Estado miembro requerido debe renunciar (artículo 3),

Y lo que es más importante, desde la fecha de entrada en vigor de la Directiva, las delegaciones de la UE han sido esenciales para el funcionamiento de la cooperación local y de crisis. Tras el estallido de la pandemia de COVID-19, las delegaciones de la UE, el SEAE y los servicios de la Comisión, incluido su Centro de Coordinación de la Respuesta a Emergencias (CECRE), apoyaron a los Estados miembros en la organización de una operación conjunta sin precedentes para repatriar a unos 600 000 ciudadanos de la UE afectados por las restricciones de viaje en todo el mundo, especialmente a través del Mecanismo de Protección Civil de la Unión (MPCU). Si bien esto demostró los beneficios de la protección consular como parte de los derechos de la ciudadanía de la UE, también subrayó la necesidad de reforzar el marco de la UE existente para que los Estados miembros y la UE puedan hacer frente, de manera más eficaz, a posibles retos similares en el futuro. En su evaluación provisional de las «lecciones aprendidas de la COVID-19», la Presidencia alemana del Consejo consideró que el ejercicio de repatriación mostró que «los instrumentos existentes proporcionan una base sólida para seguir mejorando la respuesta consular coordinada a las crisis».

La descripción del papel de las delegaciones de la UE en la Directiva parece, según todas las pruebas disponibles, demasiado limitada para reflejar completamente el apoyo que prestan sobre el terreno y su compromiso real, sobre todo en tiempos de crisis. Las delegaciones de la UE declaran que se les pide, con regularidad, que actúen directamente para apoyar a los ciudadanos que necesitan asistencia, mucho más allá del mandato previsto para ellas cuando se adoptó la Directiva. Sin embargo, esta situación no es idónea, ya que no proporciona la seguridad jurídica necesaria. La claridad y la seguridad jurídica en este tipo de situaciones podrían mejorarse, por ejemplo, facultando a las delegaciones de la UE para actuar cuando sea necesario, a petición de los Estados miembros.

En tercer lugar, la Directiva no dice nada sobre la protección consular de determinados grupos vulnerables entre los ciudadanos no representados. Esto puede incluir las demandas de protección consular de las mujeres embarazadas, los menores no acompañados, las personas con movilidad reducida, las personas con discapacidad o las personas sujetas a discriminación por cualquier motivo previsto en el artículo 21 de la Carta. Asimismo, la Directiva no esboza un régimen específico para la asistencia consular de las víctimas de delitos, que pueden incluir a las víctimas de la violencia doméstica y de género. El acceso a una protección consular adecuada, especialmente en tiempos de crisis, puede ser más complicado para las personas de tales grupos, dadas sus necesidades especiales. Mientras que los Estados miembros dan prioridad a la asistencia a los grupos vulnerables no representados en la práctica, podría mejorarse la seguridad jurídica. Esto podría implicar la modificación de la Directiva para aclarar la situación especial de los ciudadanos vulnerables no representados.

En cuarto lugar, podrían tomarse nuevas medidas para garantizar que los ciudadanos de la UE conocen sus derechos relacionados con la protección consular y tienen acceso a información fiable y actualizada que permite su pleno ejercicio. Dicha información debe incluir los datos de contacto de las embajadas y consulados de otros Estados miembros, los cónsules honorarios que pueden proporcionar protección consular y los acuerdos entre Estados miembros. Aunque la Directiva incluye referencias al suministro de información en varios artículos, no incluye un artículo específico sobre la comunicación transmitida por los canales de la UE y el suministro de información pertinente a los ciudadanos de la UE que abarque todos los aspectos mencionados. Añadir este aspecto sería beneficioso para asegurar que se proporciona un nivel mínimo y coherente de información a los ciudadanos y facilitar así el ejercicio de los derechos de los ciudadanos de la UE relacionados con la protección consular.

A este respecto, el artículo 2, apartado 2, establece que los Estados miembros deben informar a los ciudadanos no representados sobre la medida en que los cónsules honorarios son competentes para brindar protección en un caso determinado. Además, el artículo 7, apartado 2, establece que los Estados miembros y la UE deben dar a conocer los acuerdos prácticos existentes entre los Estados miembros para garantizar la transparencia para los ciudadanos no representados. Sin embargo, los Estados miembros no siempre toman medidas específicas para informar a los ciudadanos no representados sobre estos aspectos concretos y la recopilación de información a nivel de la UE, para difundirla a través de los canales comunitarios, no es exhaustiva. Como resultado, los ciudadanos de la UE no representados pueden no tener información fácilmente accesible o adecuada sobre los acuerdos prácticos. De ello se desprende que unos requisitos de información exhaustivos y eficaces mejorarían la protección consular en general. Como complemento a las medidas adoptadas por los Estados miembros, la UE podría desempeñar un papel más destacado a este respecto, racionalizando la información o proporcionando un punto central de acceso o utilizando en mayor medida sus canales de comunicación globales y locales para transmitir la información.

También hay margen para una mayor eficiencia en el flujo de información en tiempos de crisis entre el SEAE, las delegaciones de la UE, los Estados miembros y sus representaciones y, en su caso, la Comisión. La mejora del flujo de información a los ciudadanos es igualmente esencial. Por ejemplo, la cooperación consular local podría acordar una fuente central de información que sirviera como herramienta principal de comunicación con los ciudadanos de la UE no representados en situaciones de crisis en cada tercer país. Los canales podrían ser gestionados por las delegaciones de la UE o por los Estados miembros designados para esta función.

Por último, los Estados miembros deberían facilitar el acceso a una vía de recurso y reparación efectiva a los ciudadanos de la UE no representados, para garantizar que estos dispongan de una vía de recurso y reparación cuando se hayan violado sus derechos relacionados con la protección consular. Para facilitar aún más el ejercicio de los derechos de los ciudadanos de la UE relacionados con la protección consular, podría considerarse la posibilidad de introducir una base jurídica explícita en la Directiva para el tratamiento de los datos personales de los ciudadanos de la UE, en particular en situaciones de crisis. Además, en vista del creciente número y de la escala de las crisis, es necesario un mayor uso de los mecanismos de previsión para la preparación ante las crisis, especialmente dado el coste humano que supone el fracaso de la protección consular.

5.Puntos específicos de la evaluación

La siguiente sección evalúa la ejecución y aplicación del capítulo 1 de la Directiva (disposiciones generales y ámbito de aplicación), el capítulo 2 (medidas de coordinación y cooperación) y el capítulo 3 (procedimientos financieros).

5.1.Disposiciones generales y ámbito de aplicación

5.1.1.Cónsules honorarios (artículo 2, apartado 2).

De conformidad con el artículo 2, apartado 2, los Estados miembros podrán decidir si la Directiva se aplica a la protección consular proporcionada por los cónsules honorarios. El artículo exige a los Estados miembros que se aseguren de que los ciudadanos no representados sean debidamente informados de dichas decisiones y de la medida en la cual los cónsules honorarios sean competentes para proporcionar protección en un caso determinado.

Como consecuencia de la flexibilidad de la Directiva a este respecto, la aplicación de esta disposición por parte de los Estados miembros varía. Algunos Estados miembros incluyen explícitamente en su legislación la prestación de protección consular a los ciudadanos no representados por parte de los cónsules honorarios. Las legislaciones nacionales de algunos de estos Estados miembros especifican, además, que los cónsules honorarios pueden prestar dicha asistencia a los ciudadanos no representados únicamente si han recibido instrucciones expresas de hacerlo por parte del Ministerio de Asuntos Exteriores. Otros Estados miembros especifican expresamente en su legislación que la Directiva no se aplica a los cónsules honorarios, o bien no han adoptado una disposición explícita sobre esta cuestión.

Por lo que respecta a la aplicación del artículo 2, apartado 2, en la práctica, algunos de los Estados miembros que no cuentan con disposiciones legales específicas al respecto pueden implicar a sus cónsules honorarios en función de cada caso, incluso permitiéndoles participar en reuniones de cooperación local cuando así se acuerde a nivel local. Por el contrario, en algunos de los Estados miembros en los que la legislación nacional permite a los cónsules honorarios proporcionar protección consular, los cónsules honorarios no asumen ese papel en la práctica. En general, cabe señalar que en la mayoría de los Estados miembros, los cónsules honorarios casi nunca o nunca participan en la prestación de protección consular a los ciudadanos de la UE no representados. Solo en un Estado miembro los cónsules honorarios participan en un grado moderado (10-25 % de toda la protección consular proporcionada a los ciudadanos de la UE no representados). Las razones mencionadas por los Estados miembros para no ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva a los cónsules honorarios incluyen sus limitadas competencias en general (también con respecto a sus propios nacionales), los limitados servicios que pueden prestar (por ejemplo, la mayoría de ellos no pueden expedir documentos provisionales de viaje) y su limitada capacidad. A este respecto, en la gran mayoría de los Estados miembros, las competencias consulares asignadas a los cónsules honorarios son más restringidas que las de los funcionarios consulares ordinarios.

Los Estados miembros no siempre adoptan medidas específicas para informar a los ciudadanos y a otros Estados miembros sobre la medida en que los cónsules honorarios son competentes para proporcionar protección en un caso determinado. Por ejemplo, puede no estar claro si un cónsul honorario de un Estado miembro está facultado o no para expedir documentos provisionales de viaje a ciudadanos de la UE no representados. Esto puede generar incertidumbre.

En conclusión, los cónsules honorarios suelen tener poderes limitados y se dedican principalmente a la protección consular en circunstancias excepcionales. Sin embargo, en situaciones de crisis su papel puede ser esencial. A este respecto, podría mejorarse el modo en que los Estados miembros se informan entre sí y a los ciudadanos de la UE sobre la existencia de los cónsules honorarios y la medida en que pueden proporcionar protección consular a los ciudadanos de la UE no representados.

5.1.2.Ciudadanos no representados en terceros países (artículos 4 y 6)

Los artículos 4 y 6 establecen una definición de «ciudadano no representado». Esta definición abarca a todo ciudadano que posea la nacionalidad de un Estado miembro que no esté representado en un tercer país, es decir, que no tenga una embajada o un consulado establecido en él de forma permanente, o que no tenga una embajada, un consulado o un cónsul honorario que esté realmente en condiciones de proporcionar protección consular en un caso determinado.

Por consiguiente, cuando el Estado miembro del que es nacional un ciudadano tiene una embajada, un consulado o un cónsul honorario establecidos en un tercer país, pero estos no pueden, por cualquier motivo, proporcionar la protección que el ciudadano en cuestión tendría derecho a recibir de acuerdo con la práctica o el Derecho nacional en un caso determinado, dicho ciudadano también debe considerarse «no representado». Como se indica en el considerando 8 de la Directiva, la accesibilidad y la proximidad también deben tenerse en cuenta en este contexto. Por ejemplo, un ciudadano que solicite la protección consular a la embajada o el consulado de otro Estado miembro no puede ser reenviado a la embajada o el consulado del Estado miembro del que es nacional si, debido a la situación local (por ejemplo, como consecuencia de las interrupciones del sistema de transporte debidas a una catástrofe natural) o a la falta de recursos, no puede contactar o ser contactado de manera segura por su embajada, consulado o cónsul honorario de un modo que le permita recibir protección consular. Esto requerirá necesariamente una evaluación caso por caso. El concepto de ausencia de representación debe interpretarse de manera que se garantice la efectividad del derecho de los ciudadanos no representados a ser protegidos por la embajada o el consulado de otro Estado miembro en las mismas condiciones que sus propios nacionales, teniendo en cuenta las circunstancias de cada caso concreto, especialmente las situaciones de crisis. Como se explica más adelante, la Comisión considera que podría ser necesario aclarar más y garantizar la seguridad jurídica de las situaciones en las que se puede considerar que un ciudadano de la UE no está representado porque no hay embajada, consulado o cónsul honorario en un tercer país que esté realmente en condiciones de proporcionar protección consular.

La mayoría de los Estados miembros han incorporado las definiciones incluidas en los artículos 4 y 6.