INFORME DE LA COMISIÓN sobre el funcionamiento de las disposiciones "topping-up" (cláusula de complemento), apartados 2 a 5 del artículo 4 de la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos (94/19/CE)

1. introducción

La Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos (94/19/CE) establece un nivel mínimo de armonización para las garantías de depósitos en los Estados miembros de la UE. Su objetivo principal es aumentar la estabilidad del sistema bancario y proteger a los impositores.

Los principios de control por el país de orígen y de reconocimiento mutuo son piedras angulares de esta Directiva al igual que, en general, de la normativa financiera de la UE. Por consiguiente, la garantía de la entidad matriz es también válida para sus sucursales en otros Estados miembros. Ello puede implicar que una sucursal de una entidad de crédito de la UE que esté establecida en otro Estado miembro ofrezca una garantía superior o inferior al nivel estipulado por la normativa nacional del Estado miembro de acogida.

Por regla general, la normativa comunitaria sólo se aplicará al nivel mínimo estipulado. No obstante, en el ámbito de las garantías de depósitos, la Directiva va en realidad un poco más allá. En el apartado 2 de su artículo 4 establece que los Estados miembros de acogida que tengan una garantía superior al mínimo deben velar por que sus sistemas de garantía puedan ofrecer una garantía adicional a aquellas sucursales extranjeras de la UE que la soliciten. Ello hace posible que las sucursales extranjeras que posean una garantía más baja que la establecida en su Estado de acogida completen su garantía de origen hasta alcanzar el nivel y el alcance de su Estado de acogida. A menudo este apartado recibe el nombre de "cláusula de complemento".

La Directiva establece que la Comisión deberá informar sobre el funcionamiento de los apartados 2, 3 y 4, en los que se establecen las disposiciones relativas a la cobertura complementaria. Asimismo, se solicita a la Comisión que, si procede, proponga modificaciones a estos apartados. El decimotercer considerando del preámbulo de la Directiva orienta más en profundidad sobre la finalidad del informe solicitado. En él se afirma que la Comisión deberá elaborar un informe en el que se analice en qué medida las sucursales han recurrido a esta opción y las dificultades a las que se han enfrentado a la hora de aplicar estas disposiciones. Además, no se debería descartar la conveniencia de que los propios sistemas de los Estados miembros de origen ofreciesen esta cobertura complementaria, bajo las condiciones que puedan establecer tales sistemas.

El objetivo de este informe es responder a lo dispuesto en la Directiva por lo que se refiere a la obligación de la Comisión de informar sobre el funcionamiento de los apartados "de complemento".

2. la obligación de ofrecer una cobertura complementaria

El apartado 2 del artículo 4 de la Directiva 94/19/CE establece que:

"Cuando el nivel o el alcance, incluido el porcentaje, de la cobertura ofrecida por el sistema o sistemas de garantía del Estado miembro de acogida sean superiores al nivel o al alcance de la cobertura proporcionada en el Estado miembro en el que esté autorizada la entidad de crédito, el Estado de acogida velará por que en su territorio exista un sistema de garantía de depósitos reconocido oficialmente al que pueda acogerse voluntariamente una sucursal con el fin de completar la garantía de que ya disfruten sus depositantes en virtud de su pertenencia al sistema del Estado miembro de origen"

Por lo tanto, cuando un Estado miembro tenga una garantía de depósitos que exceda de los requisitos mínimos establecidos por la Directiva, estará obligado a velar por que se pueda ofrecer una garantía complementaria a aquellas sucursales extranjeras que deseen mejorar su cobertura. En la Directiva se establecen los requisitos mínimos de la siguiente forma:

- los depósitos están garantizados hasta una cantidad de 20 000 EUR a partir del comienzo de 2000,

- el porcentaje mínimo de cobertura asciende al 90% de los depósitos - hasta el nivel mínimo de garantía de 20 000 euros,

- el alcance mínimo se define mediante una lista de posibles exclusiones que figura en el Anexo I de la Directiva.

Varios Estados miembros aplican el nivel mínimo y el porcentaje mínimo de cobertura. Sin embargo, ninguno de estos Estados miembros limita su garantía de depósitos al alcance mínimo, utilizando todas las exclusiones del Anexo I de la Directiva. En la práctica, por lo tanto, todos los Estados miembros están obligados a ofrecer una garantía de depósitos complementaria para las sucursales de otros Estados miembros. Según sus informes, todos los Estados miembros han incorporado formalmente en su legislación una disposición que les obliga a ofrecer instrumentos de "complemento" a aquellas sucursales extranjeras que deseen completar su cobertura.

3. uso actual de las "clausulas de complemento" en la Unión Europea

Un acuerdo de "complemento" es un contrato entre dos partes: una entidad de crédito con una sucursal en otro Estado miembro y un sistema de garantía de depósitos establecido en el país de acogida de dicha sucursal. El contrato recoge las condiciones acordadas por las que el sistema de garantía del país de acogida se compromete a entregar una garantía de depósitos complementaria a la sucursal extranjera, que serviría de complemento a la garantía de depósitos de su país de orígen.

Como se muestra en el cuadro anejo al presente informe, hasta ahora sólo los sistemas danés y británico de garantía de depósitos han celebrado acuerdos de complemento con las sucursales del EEE que operan en su territorio. Ningún Estado miembro ha llevado a cabo desembolso alguno en el marco de los acuerdos de complemento.

La cláusula de complemento constituye una excepción del principio general de control por el país de origen, por lo que no debería sorprender el escaso interés que despierta su uso entre las entidades de crédito. No obstante, también hay otros factores que explican este escaso interés. Uno de ellos, que ha sido mencionado por varios Estados miembros, es que ahora existe un nivel y un alcance mínimos de garantías de depósitos en todos los Estados miembros, lo que implica que las condiciones de garantía de depósitos se han ido armonizando en la UE. Este hecho ha reducido la necesidad de cobertura complementaria. En la actualidad, la mayoría de los Estados miembros cuentan con garantías obligatorias de depósitos que ascienden a entre 20 000 EUR - 25 000 EUR. Solamente tres Estados miembros ofrecen niveles más altos: Dinamarca (40 000 EUR), Francia (70 000 EUR) e Italia (104 000 EUR). Además, los sistema voluntarios alemanes ofrecen cobertura compelementaria. Entre los países del EEE que no son Estados miembros, Noruega ofrece una garantía notablemente superior al mínimo, ya que asciende a 250 000 EUR.

También es importante el hecho de que la mayor parte del negocio de banca minorista lo llevan a cabo filiales de entidades de crédito de la UE autorizadas a escala local. Ello significa que el número de sucursales que realizan operaciones minoristas en otros Estados miembros es relativamente pequeño, lo que también reduce la necesidad de cobertura complementaria.

Asimismo es evidente que las entidades de crédito no consideran que la garantía sea importante para su competitividad. Al menos, no lo suficientemente importante como para compensar sus costes adicionales. Los Estados miembros también han hecho referencia al escaso conocimiento público sobre las diferencias entre las garantías de depósitos y al hecho de que el mercado se ha caracterizado por la estabilidad financiera para explicar porqué la competitividad no es un factor a tener en cuenta. Además, se alega que algunos de los bancos más importantes se apoyan en su reputación para atraer clientes en el Estado de acogida, por lo que sus sucursales no necesitan utilizar la cláusula de complemento para atraer depósitos en otros Estados miembros. Por último, en algunos casos es posible que las obligaciones de información adicional de los países de origen haya reducido la demanda de las cláusulas de complemento.

4. acuerdos bilaterales entre los sistemas de garantía de depósitos

El Anexo II de la Directiva establece que los sistemas de garantía de depósitos del país de origen y del de acogida deberán celebrar un acuerdo bilateral tan pronto como una sucursal de otro Estado miembro solicite la cláusula de complemento. El objetivo de tal acuerdo es establecer normas y procedimientos apropiados para abonar una compensación a los depositantes, puesto que ambos sistemas serían responsables de proceder a los desembolsos en caso de que una entidad asegurada no pueda cumplir los compromisos suscritos con sus impositores.

Hasta ahora sólo se han celebrado tres acuerdos de complemento entre los sistemas de garantía de depósitos. Uno de ellos incluso se celebró aunque no existía acuerdo de complemento alguno entre países. Las partes contratantes de estos tres acuerdos en vigor son los sistemas de garantía de depósitos de Irlanda y el Reino Unido, Dinamarca y Suecia, y Luxemburgo y Suecia, respectivamente. Todos estos acuerdos son bastante generales por lo que a su naturaleza se refiere y se ajustan básicamente a los principios rectores establecidos en la Directiva. Así por ejemplo, establecen principios para el intercambio recíproco de información y limitan la responsabilidad de cada sistema al seguro de depósitos básico (país de origen) o complementario (país de acogida), respectivamente.

La importancia que se concede a los acuerdos bilaterales celebrados entre los sistemas de garantía de depósitos varía según los Estados miembros. Los más favorables a los mismos alegan que se deberían celebrar tan pronto como una entidad de crédito de un Estado miembro establezca una sucursal en otro país de la UE, aunque ésta no haya solicitado ningún acuerdo de complemento en su sistema de control por el país de origen. De acuerdo con este punto de vista, tal acuerdo debería establecer los principios rectores de cooperación entre los dos sistemas incluso en caso de que la sucursal fuera sólo a utilizar su garantía en el país de origen para los desembolsos destinados a los impositores del país de acogida. No obstante, la mayoría de los Estados miembros está a favor de la disposición vigente en la Directiva, lo que implica que sólo es necesario establecer un acuerdo bilateral una vez que se haya concluido un acuerdo de complemento. Al respecto, alegan que dicho acuerdo puede facilitar un desembolso rápido a partir de los sistemas. Por último, otros Estados miembros son de la opinión de que cada situación de desembolso es muy específica y que un acuerdo bilateral generalizado no aporta ninguna diferencia sustancial para facilitar la gestión de crisis.

También se ha pedido a los Estados miembros que consideren si sería conveniente la revisión de los principios rectores que figuran en el Anexo II de la Directiva. Una clara mayoría de los Estados miembros prefiere que se mantenga el carácter rector de los principios. No considean necesario moldear los principios dentro de un acuerdo de complemento modelo para la UE, ya que cada situación de desembolso difiere sustancialmente, sobre todo como consecuencia de los distintos sistemas de garantía implicados. Por otra parte, algunos Estados miembros mencionan ámbitos a los que se podría ampliar los principios rectores, como por ejemplo, aclarar que es el país de acogida el que debería tomar la iniciativa de celebrar un acuerdo, especificar si es la remuneración bruta o neta la que se debería aplicar, especificar las normas y procedimientos por los que se ha de regir el intercambio de información entre los sistemas, determinar las contribuciones que han de abonar las sucursales extranjeras y precisar el coste asignable a cada fondo. No obstante, habida cuenta de la escasa demanda y experiencia que se tiene de esta cláusula de complemento, no se considera prioritaria una revisión a fondo de los principios por los que se rijen los acuerdos bilaterales.

5. condiciones objetivas

El apartado 3 del artículo 4 de la Directiva sobre sistemas de garantía de depósitos establece que los Estados miembros velarán por que se establezcan condiciones objetivas y de aplicación general para el ingreso de las sucursales en el sistema de un Estado miembro de acogida. Hasta ahora los Estados miembros no han mencionado que las sucursales de sus entidades de crédito hayan experimentado discriminación alguna a este respecto.

Podría ser digno de mención que la existencia de "condiciones iguales" resulta difícil de verificar, ya que son varios los Estados miembros en los que ni se han celebrado acuerdos de complemento ni se han definido las condiciones teóricas para ello. Por consiguiente, la cláusula de complemento sólo se ha incorporado a la legislación nacional. No se han elaborado las condiciones específicas puesto que no se ha recibido solicitud de complemento alguna. Por otra parte, son varios los Estados miembros que consideran poco probable que vaya a recibir en algún momento tal solicitud, ya que tanto el alcance como el nivel de su garantía nacional de depósitos son similares a los requisitos mínimos de la Directiva.

6. posibles problemas

Por lo general, los Estados miembros consideran que la cláusula de complemento es un instrumento que les ofrece el Estado de acogida de su sucursal. La única inquietud manifestada por algunos Estados miembros en relación con la cláusula de complemento es que, en algunos casos, las obligaciones de información impuestas por el Estado de acogida han afectado negativamente el interés que reviste la cobertura complentaria para las sucursales extranjeras. Estos requisitos de información adicional no sólo se han considerado como una carga sino también como un coste adicional. Habida cuenta de que la información solicitada no sólo se refiere a la sucursal extranjera sino también a su entida matriz, las cuestiones de confidencialidad también han suscitado cierta inquietud.

7. condiciones cambiantes que afectan a las cláusulas de complemento

Las cláusulas de complemento se introdujeron para que las sucursales extranjeras pudiesen ofrecer una garantía idéntica a la ofrecida por las entidades nacionales en el mercado de acogida. La posibilidad de "completar" se consideró importante por razones competitivas cuando se introdujo la Directiva, puesto que en aquel momento el nivel y alcance de las garantías de depósitos diferían sustancialmente entre los diversos países. Desde entonces, se han producido varios cambios en el mercado que pueden haber afectado a la necesidad de establecer cláusulas de complemento y a su funcionamiento.

Entre los cambios más importantes que afectan a la necesidad de cobertura adicional se encuentran la convergencia de los niveles de garantía en los Estados miembros, la ampliación prevista de la UE (que es probable que, durante un periodo transitorio, conduzca a una divergencia de los niveles de garantía de la UE) y la expiración de la cláusula de prohibición de la exportación [1]. La expiración de esta última disposición implica que la garantía nacional ya no representa necesariamente la mejor garantía en un país, ya que una sucursal de otro Estado miembro puede ofrecer mejores condiciones. Como consecuencia de ello, el instrumento de complemento ya no puede emplearse como medio para lograr un grado homogéneo de protección dentro de un único Estado miembro, ya que sólo puede igualar las condiciones de la garantía de depósito nacional legalmente establecida.

[1] La cláusula de prohibición de la exportación se refiere al apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 94/19/CE que expiró a finales de 1999. Véase también el Informe de la Comisión COM(1999)722 sobre la cláusula de prohibición de la exportación.

8. ¿ es necesaria una garantía complementaria -

En el preámbulo de la Directiva se solicita a la Comisión que, si procede, proponga modificaciones por lo que se refiere a la cláusula de complemento. En especial, en él se declara que no se debería descartar que los propios sistemas del Estado miembro de origen ofrezcan una cobertura complementaria. La Comisión estima que las opciones principales son las siguientes:

* mantener la cláusula actual, que contempla la suscripción de una garantía complementaria en el país de acogida;

* hacer que la responsabilidad relativa a la cláusula de complemento pase al Estado miembro de origen;

* derogar la claúsula de complemento existente.

8.1. mantener la clausula actual, que contempla la suscripción de una garantía complementaria en el país de acogida

La actual cláusula de complemento de la Directiva está basada en la responsabilidad que recae en el sistema de garantía del Estado miembro de acogida de ofrecer una garantía complementaria hasta alcanzar el nivel de la del país de acogida, según lo estipulado en la normativa nacional.

Un argumento de carácter general a favor de que se mantenga en los próximos años la cláusula de complemento es que ésta podría revestir especial importancia durante el proceso de ampliación de la Unión Europea. Después de la adhesión, cabe la posibilidad de que, durante un período transitorio, se permita a algunos de los actuales países candidatos ofrecer unos niveles nacionales de garantía de depósitos más bajos de lo establecido en la Directiva. En tal caso, parece especialmente importante que las entidades de crédito de estos países candidatos, que podrían estar interesadas en la creación de sucursales en el territorio actual de la UE, tengan la posibilidad/obligación de cumplir al menos los requisitos mínimos de los Estados miembros de acogida. Todo indica que un sistema basado en el país de acogida es la única alternativa viable que podría cumplir este objetivo.

Asimismo está claro que, independientemente de los requisitos establecidos por una directiva de la UE, los sistemas basados en el país de acogida seguirán existiendo en la mayoría de los Estados miembros, dado que se suele exigir a las sucursales de terceros países que deseen iniciar su actividad en los Estados miembros que completen su cobertura hasta alcanzar el nivel nacional. Un sistema basado en el país de acogida parece ser la manera más lógica de organizar la cobertura complementaria cuando la necesidad de establecer cláusulas de complemento se circunscribe a unos pocos Estados miembros de acogida. Por último, es probable que en este momento no resulte interesante llevar a cabo una revisión en profundidad de la cláusula de complemento, ya que podría generar más trabajo administrativo del que justifica su uso actual.

Entre los aspectos negativos se ha de reconocer que la cláusula de complemento actual se ha convertido en un instrumento competitivo cada vez menos eficiente. Como ya se ha mencionado antes, la anterior garantía nacional uniforme se ve amenazada ahora por la existencia de una mayor variedad de garantías que coexisten en el mismo país. Un sistema de complemento basado en el país de acogida, vinculado al nivel nacional de garantía, nunca podrá igualar el nivel máximo ofrecido en el mercado, sino que estará condenado a igualar el nivel establecido en las disposiciones nacionales.

8.2. Hacer que la responsabilidad relativa a la cláusula de complemento pase al Estado miembro de origen

Una alternativa al actual planteamiento basado en el país de acogida, según lo indicado en el preámbulo de la Directiva, consiste en reemplazarlo por una garantía adicional basada en el país de origen.

Una característica atractiva de un sistema basado en el país de origen es que no se obligaría a las entidades de crédito a facilitar información sensible a un sistema de garantía extranjero si solicitasen la cláusula de complemento. Un sistema basado en el país de origen significaría que la garantía complementaria de la sucursal reposaría en el mismo sistema que su garantía básica, por lo que este sistema ya tendría acceso a toda la información pertinente. Por lo tanto, además de aportar beneficios económicos, esta organización podría reducir también los problemas que se podrían plantear en términos de confidencialidad.

Por lo que se refiere a los argumentos que se podrían esgrimir contra las cláusulas de complemento basadas en el país de origen, esta opción es más exigente que la basada en el país de acogida para los nuevos Estados miembros que deseen establecer sus sucursales extranjetras en los actuales Estados miembros de la UE.

Por último, parece que la escasa demanda actual de cobertura complementaria hace dudoso que merezca la pena llevar a cabo una revisión a fondo de las cláusulas de complemento. No hay nada que demuestre claramente que una garantía basada en el país de origen vaya a ser más atractiva que el sistema actual basado en el Estado de acogida. Es evidente que la mayor parte de las entidades de crédito parecen estar convencidas de que no necesitan ningún seguro complementario de depósitos para sus suscursales extranjeras.

8.3. Derogación de la cláusula de complemento

La tercera opción consiste en derogar la disposición de complemento de la Directiva. Ni que decir tiene, sin embargo, que seguiría existiendo la posibilidad de crear sistemas suplementarios de garantía de depósitos con carácter voluntario.

El escaso interés de las entidades de crédito de la UE por suscribir garantías complementarias de depósitos podría indicar que no hay ninguna necesidad de mantener una disposición de complemento en la Directiva. Para aquellas entidades que deseen suscribir una cobertura complementaria se podría esgrimir que bastaría una garantía organizada con carácter privado y basada en el principio del país de origen. Es cierto que la derogación de la cláusula de complemento es la opción que sería más coherente con los principios de control por parte del país de orígen y de reconocimiento mutuo aplicados en otros ámbitos del mercado único.

Parece que el principal inconveniente que presenta la derogación de la cláusula de complemento es que podría se de utilidad durante el proceso de ampliación. La posibilidad de completar la cobertura podría ser solicitada por las sucursales extranjeras a las entidades de crédito originarias de los nuevos Estados miembros. Velar por que exista esta posibilidad también podría ser beneficioso para los Estados miembros actuales, especialmente si algunos de los nuevos Estados miembros tuvieran durante un periodo transitorio unos niveles nacionales de garantía inferiores a los establecidos en la Directiva.

Otra razón para que la cobertura complementaria mantenga la forma de una disposición legal es que su importancia puede ser mucho mayor en periodos de inestabilidad de los mercados financieros, lo que implica potenciar la conciencia del público en general de las diferencias existentes entre garantías. Si se produjera una situación de inestabilidad financiera, sería de vital importancia contar en el mercado con una garantía aceptada.

9. RESUMEN Y CONCLUSIONES

Hasta el momento la demanda de las cláusulas de complemento ha sido muy escasa en la Unión. Los Estados miembros no han efectuado desembolso alguno en el marco de tales acuerdos. No obstante, no se puede llegar a la conclusión de que la cláusula de complemento que figura en la Directiva no sea util y de que convendría eliminarla.

Es muy posible que cambie la demanda de este tipo de cláusulas. Si se produjera una situación de inestabilidad financiera que condujese a la realización de desembolsos en el marco de los sistemas de garantía de depósitos, es de esperar que se produzca un aumento de la demanda de cobertura adicional.

También es probable que la cláusula de complemento sea un instrumento de utilidad durante el periodo transitorio del proceso de ampliación de la UE. En tal caso, la cláusula de complemento, que ofrece a las sucursales la posibilidad de completar su garantía hasta el nivel del país de acogida, podría ser esencial para ofrecer a todos los países que se adhieran la posibilidad de establecer sucursales dentro del área tradicional de la UE, es decir, incluso a aquellos países a los que se permita aplicar una garantía inferior al mínimo de la UE en su mercado nacional durante la transición. Por tanto, en este momento parece prematuro proponer la abolición de la cláusula de complemento de la UE.

En cuanto a la organización del sistema, la balanza de los argumentos se inclina claramente a favor de que se mantenga el régimen actual de responsabilidad del país de acogida. Un argumento de peso es que la disponibilidad de cobertura adicional en los países de acogida facilita el posible establecimiento transfronterizo de sucursales bancarias por parte de países candidatos a la adhesión durante el periodo transitorio. Además, no es razonable proponer una revisión en profundidad de la cláusula de complemento hasta que no haya indicios evidentes de que un sistema basado en el país de origen sería más atractivo para las entidades de crédito que el actual sistema basado en el país de acogida. Ni que decir tiene que, si las entidades de crédito considerasen que un sistema basado en el país de origen resulta más atractivo, nada les impidiría organizarlo con carácter voluntario.

ANEXO

Cuadro 1: Uso de la cláusula de complemento por parte de los Estados miembros, apartados 2 a 5 del artículo 4 de la Directiva relativa a los sistemas de garantía de depósitos (94/19/CE) a 31.12.2000.

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