COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la Posición común adoptada por el Consejo con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros

2003/0111 (COD)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al párrafo segundo del apartado 2 del artículo 251 del Tratado CE acerca de la Posición común adoptada por el Consejo con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros

1 ANTECEDENTES

Fecha de la transmisión de la propuesta al PE y Consejo (documento COM(2001) 257 final - 2001/0111 (COD)): // 29 de junio de 2001

Fecha del dictamen del Comité Económico y Social Europeo: // 24 de abril de 2002

Fecha del dictamen del Comité de las Regiones: // 13 de marzo de 2002

Fecha del dictamen del Parlamento Europeo en primera lectura: // 11 de febrero de 2003

Fecha de la transmisión de la propuesta modificada: // 15 de abril de 2003

Fecha de la adopción de la posición común: // 5 de diciembre de 2003

2 OBJETO DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN

La propuesta se propone reemplazar y completar los diferentes instrumentos legislativos vigentes en materia de libre circulación de ciudadanos de la Unión. Se inscribe en el entorno jurídico y político creado por la instauración de la ciudadanía de la Unión, fijando las modalidades de ejercicio del derecho fundamental de libre circulación y residencia que se confiere directamente por el Tratado a cada ciudadano de la Unión y que, por este concepto, se ha recogido en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión.

A este respecto, la propuesta representa un importante paso en la definición de un contenido sólido de ciudadanía de la Unión, como demuestra el concepto de base de la propuesta, según el cual la circulación y el cambio de residencia de los ciudadanos de la Unión entre los Estados miembros deberían efectuarse, mutatis mutandis, en condiciones similares a las de los ciudadanos de un Estado miembro que circulan y cambian de residencia dentro de su propio país.

El principal objetivo de la propuesta es favorecer el ejercicio del derecho de libre circulación y residencia, reduciendo a lo estrictamente necesario las formalidades administrativas, definiendo de la mejor manera posible el estatuto de los miembro de la familia, creando un derecho de residencia permanente, que se adquiere después de varios años de residencia legal continuada en un Estado miembro, y limitando la posibilidad de que los Estados miembros denieguen o pongan fin al derecho de residencia por razones de orden público.

3 COMENTARIOS SOBRE LA POSICIÓN COMÚN

3.1 Comentario general

El acuerdo político por mayoría cualificada al que llegó el Consejo el 22 de septiembre de 2003, se recogió en la posición común adoptada el 5 de diciembre de 2003.

La Posición común del Consejo mantiene, en su mayoría, la propuesta inicial de la Comisión en su versión modificada.

Las principales modificaciones introducidas por la posición común se refieren, en particular, a:

- el concepto de familia: la definición que figura en la letra b) del apartado 2 del artículo 2 se ha limitado a la pareja inscrita cuando la legislación del Estado miembro de acogida considera esta situación equivalente al matrimonio. Al contrario de lo que ocurría en la propuesta modificada, la definición no abarca las relaciones duraderas de hecho. No obstante, esta limitación se compensa con la adición de una nueva disposición en el artículo 3, por la cual los Estados miembros deberán facilitar la entrada y residencia de la pareja que tenga una relación duradera con el ciudadano de la Unión beneficiario del derecho de residencia con carácter principal;

- la ampliación del derecho de residencia sin condiciones ni trámites de tres a seis meses no se ha mantenido en la posición común. Habida cuenta de las dificultades de ampliar este plazo para los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro, el Consejo ha preferido mantener el acervo actual de tres meses;

- la duración de la residencia necesaria para la adquisición del derecho de residencia permanente se ha elevado a cinco años, en vez de los cuatro años propuestos por la Comisión;

- no se ha mantenido la protección absoluta contra la expulsión de los menores y las personas que hubieren adquirido un derecho de residencia permanente. El Consejo, no obstante, ha aceptado una mayor protección de los ciudadanos de la Unión que residan desde hace tiempo en el Estado miembro de acogida.

La Comisión ha aceptado la posición común que, aunque es menos ambiciosa que la propuesta original de la Comisión, modificada a raíz del dictamen del Parlamento, representa un punto de equilibrio entre las distintas posiciones de los Estados miembros y supone un importante avance en materia de libre circulación y residencia respecto del acervo existente.

3.2. Enmiendas del Parlamento tenidas en cuenta en la posición común

3.2.1. Enmiendas incluidas bien íntegra, bien parcialmente en la propuesta modificada y en la posición común

3.2.1.1 Considerandos

Las enmiendas 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 y 13 se han recogido íntegramente en la posición común.

Las enmiendas 7 y 11 se han recogido parcialmente. Las modificaciones introducidas se explican detalladamente a continuación

Considerando 9 (enmienda 7): la enmienda tenía por objeto indicar claramente que la estancia que no supere los seis meses no está sometida a ninguna condición; esta enmienda se ha incluido, pero el período se ha reducido a tres meses, en línea con el nuevo texto del artículo 6, aceptado por la Comisión. No obstante, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la estancia de los buscadores de empleo no se somete a ninguna condición durante un plazo de, al menos, seis meses e incluso durante un período más largo, si pueden probar que buscan activamente un empleo y tienen una oportunidad real de encontrarlo. Por esta razón, se ha introducido en el considerando una referencia en este sentido.

Considerando 21 (enmienda 11): esta enmienda se ha incluido en la posición común, pero ligeramente modifica para adaptarla a la nueva redacción del artículo 24, aceptada por la Comisión, al cual se refiere.

3.2.1.2 Articulado

Las enmiendas 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 y 99 se han recogido íntegramente en la posición común.

Las enmiendas 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 y 116 se han recogido parcialmente en la posición común. Las cambios introducidos por el Consejo se explican a continuación.

Artículo 3, apartado 2 (enmienda 20): la modificación se propone facilitar la entrada y la residencia de cualquier otro miembro de la familia no contemplado en el artículo 2, cuando subsistan motivos graves de salud o motivos humanitarios. Este añadido se ha recogido parcialmente en la posición común: el Consejo decidió eliminar la referencia a los motivos humanitarias, considerando que se trata de un concepto demasiado amplio, que se presta fácilmente a abusos. La Comisión puede aceptar esta modificación, atendiendo a que las razones humanitarias ya forman parte de los compromisos en materia de derechos fundamentales de todos los Estados miembros; por esta razón una referencia específica a las razones humanitarias no es necesaria.

Artículo 5, apartado 2 (enmienda 24): se ha recogido sin modificaciones la primera modificación propuesta por la enmienda, que añade una referencia a la legislación nacional, permitiendo de ese modo abarcar la situación de aquellos Estados que no aplican el Reglamento 539/2001 sobre los visados.

Asimismo se ha recogido la segunda modificación, que se propone dotar al texto de mayor corrección desde el punto de vista jurídico.

Por el contrario, la modificación del segundo párrafo, que especifica los plazos en los que se deben expedir los visados, no se ha recogido en la posición común. El Consejo ha considerado que 5 días laborables era un plazo demasiado estricto que no permitía tener en cuenta situaciones particulares, por lo que ha sustituido este plazo por la frase `en el plazo más breve posible y sobre la base de un procedimiento acelerado'. La Comisión ha podido aceptar esta nueva formulación, que garantiza, en cualquier caso, una rápida tramitación de la solicitud de visado.

Artículo 7, apartado 3 (enmienda 30): esta enmienda, que no se propone sino desplazar el apartado 7 del artículo 8 se ha recogido en la posición común. No obstante, el Consejo ha modificado la redacción de la letra c), lo que se ha aceptado por la Comisión, para precisar que, en este caso, la condición de trabajador se mantiene hasta seis meses, de acuerdo con el acervo actual.

Artículo 8, apartado 2 (enmienda 33): la parte de la enmienda que se propone clarificar que el certificado de registro no se destina a constatar el derecho de residencia, sino que es un simple trámite administrativo se ha recogido sin modificaciones en la posición común. Por el contrario, el Consejo ha eliminado la precisión de que las sanciones deben ser administrativas, precisión que se había introducido en todos los artículos relativos a las sanciones. La Comisión puede aceptar esta modificación, que deja a los Estados miembros libres de decidir el régimen de sanciones aplicable de acuerdo con su Derecho interno, a la vez que se mantiene intacta en el artículo la naturaleza proporcional y no discriminatoria de la sanción.

Artículo 11, apartado 2 (enmienda 41): esta modificación dota de mayor claridad al texto e impone un límite temporal a las ausencias, lo que parece equitativo. El texto de la posición común difiere de la enmienda del Parlamento solamente en que impone un límite temporal de un año también a las ausencias por embarazo o parto. La Comisión ha aceptado esta enmienda, al considerar que una ausencia de un año, por cualquier razón, debería justificar la posibilidad para los Estados miembros de comprobar que el interesado sigue siendo beneficiario del derecho de residencia, en particular, respecto de miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro. A este respecto, es necesario recordar que esta disposición no pone en entredicho el derecho de residencia de los interesados, sino simplemente les impone la obligación de pedir un nuevo permiso de residencia.

Artículo 13, apartado 1 y apartado 2, letras a), b) y d) (enmiendas 47, 49, 50, 51): estas enmiendas se propone hacer el texto más coherente con el contenido del artículo 2, al introducir una referencia a la disolución de las parejas a que se refiere la letra b) del apartado 2. La posición común recoge esta modificación, si bien la limita a la disolución de las parejas inscritas, en línea con el nuevo texto del artículo 2.

En la letra a), la duración previa del matrimonio o de la pareja se ha ampliado a tres años, frente a los dos años pedidos por el Parlamento. Esta duración, no obstante, es más corta que el texto inicial de la propuesta de la Comisión, que preveía cinco años. La Comisión ha aceptado esta modificación por considerar que la duración propuesta es razonable.

Artículo 13, apartado 2, letra c) (enmienda 52): la enmienda del Parlamento se proponía explicitar algunas situaciones difíciles que justificarían el mantenimiento del derecho de residencia después del divorcio, la anulación del matrimonio o la disolución de la pareja. El contenido de la enmienda se ha recogido por la posición común, pero se ha eliminando la referencia a los motivos humanitarios. La Comisión ha aceptado esta modificación (véase supra comentario artículo 3, enmienda 20).

Artículo 15 (enmienda 54): la enmienda se proponía crear un nuevo artículo que recogía el texto del antiguo artículo 24 de la propuesta original de la Comisión. La posición común recoge esta modificación: parece más lógico introducir este artículo al final del capítulo III, ya que la expulsión deja de ser posible una vez que la persona en cuestión ha adquirido el derecho de residencia permanente, excepto por razones de orden público. Por el contrario, el primer apartado que se había añadido para precisar que el derecho de residencia se mantiene mientras se respetan las condiciones de residencia, se ha transferido al artículo anterior. La Comisión ha aceptado este cambio, que dota de mayor coherencia al texto (véase infra sección 3.3.2, comentario sobre los artículos 14 y 15).

Artículo 16 (enmienda 55): la enmienda se ha recogido en la posición común, con una modificación de la redacción que excluye cualquier límite temporal para las ausencias debidas al cumplimiento de obligaciones militares. La Comisión ha aceptado este cambio, por el que se hace el texto de este artículo coherente con el artículo 11.

Artículo 24, apartado 2 (enmienda 108): esta enmienda se proponía suprimir la exclusión de la asistencia social de las personas inactivas antes de la adquisición del derecho de residencia permanente. El Consejo ha aceptado esta enmienda, pero ha añadido que los ciudadanos de la Unión pueden ser excluidos del beneficio de la asistencia social durante los primeros tres meses de estancia. La Comisión considera este cambio aceptable, ya que durante este primer período de estancia se exime a estas personas de cualquier condición o formalidad de estancia, lo que justifica la exclusión del beneficio de la asistencia social (lo que asimismo se ajusta al acervo actual).

Artículo 29, apartado 1 (enmienda 77): la enmienda en cuestión proponía varias modificaciones en este apartado, todas las cuales se han recogido en la posición común. El Consejo simplemente ha introducido una modificación ulterior, al eliminar la referencia al Reglamento sanitario de 1951, que ha sido sustituida por una referencia más general a los instrumentos pertinentes de la OMS. La Comisión ha aceptado esta modificación, considerando que la nueva referencia es mucho más pertinente.

Artículo 31, apartado 3 (enmienda 113): en la posición común se ha recogido la enmienda con la formulación que figura en el texto de la propuesta modificada. Esta enmienda prevé una suspensión automática de la ejecución de una medida de expulsión en tanto que el juez no se haya pronunciado sobre el efecto suspensivo del recurso. No obstante, se han introducido algunas excepciones para excluir el caso de que la expulsión se produzca a raíz de una decisión judicial o cuando la persona ya ha tenido acceso a un procedimiento de revisión judicial o también cuando subsisten razones imperiosas de seguridad pública. La Comisión ha aceptado estas modificaciones, considerando que se preservaba el objetivo principal de la disposición: garantizar al individuo la posibilidad de interponer un recurso efectivo contra la decisión de expulsión, impidiendo que sea expulsado antes de poder interponer el recurso. Se ha aceptado la excepción de seguridad pública ya que está justificada por la gravedad de la situación contemplada.

3.2.2. Enmiendas incluidas en la propuesta modificada, pero no recogidas en la posición común

3.2.2.1. Considerandos

Considerando 4 (enmienda 2): la enmienda destinada a señalar que la movilidad de los trabajadores asalariados o no asalariados es asimismo una de las prioridades política de la Unión no se ha recogido por un afán de simplificación del texto.

3.2.2.2. Artículado

Artículo 4 (enmienda 21): el Parlamento había pedido una referencia a la prohibición de discriminación sobre la base de la identidad de género; esta adición no se ha recogido en el considerando que sustituye al artículo 4. La Comisión ha aceptado esta modificación, ya que el texto seleccionado en la posición común se corresponde con la redacción del artículo 21 de la Carta de Derechos Fundamentales, que no establece una lista exhaustiva.

Artículo 7, apartado 1, letra a) (enmienda 27): no de ha recogido en la posición común la referencia explícita a los destinatarios de servicios: el Consejo ha considerado, con razón, que no se pueden considerar los destinatarios de los servicios de la misma manera que los trabajadores asalariados o independientes.

Artículo 8, apartado 1 (enmienda 32) : la enmienda del Parlamento por la que se preveía la posibilidad de que cualquier ciudadano de la Unión pueda obtener el registro si así lo solicita, incluso en aquellos Estados que no imponen esta obligación, no se ha recogido en la posición común. El Consejo ha considerado que los Estados miembros no deben ser obligados a expedir un certificado si optan por no introducir la formalidad del registro. Por añadidura, el hecho de poder obtener este certificado podría tener el efecto de obligar, en la práctica, a todos los ciudadanos a pedirlo. La Comisión ha aceptado estos argumentos, así como el cambio introducido, que restablece el texto original de la propuesta.

Artículo 8, apartado 5, letra b) (enmienda 35): el Consejo no ha aceptado que una simple declaración sea suficiente para probar el parentesco. Este cambio está en línea con el enfoque que ha sido decidido por el Consejo sobre el sistema de registro previsto en el artículo 8, que ha sido aceptado por la Comisión (véase infra, sección 3.3.2, comentario artículo 8).

Artículo 9, apartado 3 (enmienda 38): la enmienda del Parlamento se proponía introducir en el texto elementos recogidos de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-459/99 MRAX de 25 de julio de 2002. El Consejo no ha recogido esta enmienda por el simple motivo de que supone una contradicción con el artículo 10. En efecto, el artículo 10 enumera de manera exhaustiva los documentos que se pueden pedir a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro para la obtención de una tarjeta de residencia: el visado no es uno de estos documentos. Parecía, por lo tanto, contradictorio afirmar que la ausencia de visado no puede implicar la denegación de la tarjeta de residencia. La Comisión conviene con el Consejo en que el texto queda más claro sin la adición de la enmienda.

Artículo 20, apartado 1 (enmienda 62): el texto de la propuesta inicial de la Comisión preveía que la tarjeta de residencia tuviera una duración ilimitada y fuera renovable cada diez años, lo que era contradictorio. Por lo tanto, el Parlamento había propuesto mantener únicamente la frase sobre la duración ilimitada. El Consejo por el contrario, de acuerdo con la Comisión, ha optado por prever la renovación cada diez años. (Véase infra, sección 3.3.2, comentario artículo 20).

Artículo 27, apartado 5 bis (enmienda 76): esta enmienda obligaba los Estados miembros a notificar a la Comisión toda decisión de expulsión que adoptaran respecto de un ciudadano de la Unión o de un miembro de su familia. El Consejo no ha recogido esta enmienda, al considerar que se trata de un procedimiento oneroso y que, en la práctica, no supondría ninguna ventaja concreta para los ciudadanos de la Unión. La Comisión, por lo tanto, ha aceptado la supresión de este apartado.

Artículo 31, apartado 2 (enmienda 84): la enmienda no ha podido recogerse, al haberse suprimido el apartado, con el acuerdo de la Comisión. (Véase infra, sección 3.3.2, comentario artículo 31 2).

Artículo 33 (enmienda 88): el Parlamento había propuesto por medio de esta enmienda distribuir el contenido del artículo 33 en dos artículos diferentes. El Consejo ha preferido conservar la totalidad del artículo 33, al considerar que el apartado 2 de este artículo se refiere exclusivamente a las decisiones citadas en el apartado 1. La Comisión es de la misma opinión, por lo que ha aceptado restablecer un único artículo.

Artículos 38, 39 y 40 (enmiendas 91, 92 y 93): estas enmiendas proponían una modificación de la fecha de entrada en vigor de la Directiva. El Parlamento ha propuesto julio de 2004, pero este plazo no parece realista. Por esta razón las enmiendas no se han mantenido en la posición común.

3.3. Nuevas disposiciones introducida por el Consejo

3.3.1 Considerandos

Se han adaptado los considerandos con el fin de garantizar la coherencia con las modificaciones introducidas en el texto del articulado: este es el caso, por ejemplo, de los considerandos que acompañan las nuevas disposiciones que se refieren a los artículos 6, 8 y 28.

Otras modificaciones tienen por objeto dotar al texto de mayor sencillez y claridad. A título de ejemplo, se han modificado los considerandos 1, 2 y 3 para destacar la importancia del concepto de ciudadanía de la Unión, en el que se basa esta Directiva.

Otro cambio se refiere a la supresión de cualquier referencia a los artículos del Tratado CE, ya que esta referencia quedaría inmediatamente superada a partir de la entrada en vigor de la futura Constitución. Esta referencia no es, en ningún caso, necesaria en los considerandos.

A continuación se analizan exclusivamente aquellos considerandos que constituyen una innovación con relación al texto de la propuesta modificada o que no entran en las categorías previamente mencionadas.

Considerando 6: este considerando se ha añadido con el fin de definir el concepto de facilitación previsto en el artículo 3. Este concepto, que procede del acervo existente en materia de libre circulación de trabajadores asalariados e independientes, nunca ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia. La Comisión considera que este nuevo considerando es muy útil, ya que da indicaciones a los Estados miembros en cuanto a la aplicación concreta del artículo 3.

Considerando 16: según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (asunto C-184/99, Grzelczyk), los Estados miembros solo pueden expulsar a un ciudadano de la Unión que haya recurrido a la asistencia social en el Estado miembro de acogida sin tener derecho a ella cuando resulte una carga excesiva. La Comisión considera que este nuevo considerando es muy útil ya que señala los elementos que deben tomarse en consideración a la hora de establecer si el interesado se ha convertido en una carga excesiva, por ejemplo, la duración y el importe de la ayuda solicitada.

Considerando 17: con el fin de clarificar el contenido del término residencia legal, se añadió una frase al final de este considerando.

Considerando 31: se ha suprimido el antiguo artículo 4 relativo a la no discriminación y se ha añadido su contenido al considerando relativo al respeto de los derechos fundamentales. La Comisión no ve ningún inconveniente a este respecto. Dado que la prohibición de la discriminación forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, la transferencia a un considerando no cambia en modo alguno el alcance de este derecho.

3.3.2. Articulado

Artículo 2 y 3: estos artículos, relativos a la definición de la familia y los beneficiarios, han sido objeto de diversas modificaciones:

- Concepto de pareja inscrita y relación duradera

La definición que figuraba en la letra b) del apartado 2 del artículo 2 de la propuesta modificada incluía, a la vez, a la pareja inscrita y la pareja que mantiene una relación de hecho, si la legislación del Estado miembro de acogida reconoce este tipo de situaciones. El Consejo ha decidido limitar esta definición exclusivamente a las parejas inscritas, si la legislación del Estado miembro de acogida da a las parejas inscritas un trato equivalente al del matrimonio.

Al mismo tiempo, se ha modificado el texto del artículo 3 con el fin de prever que los Estados miembros deben facilitar la entrada y la residencia de la pareja a la que esté vinculado el ciudadano de la Unión mediante una relación duradera, debidamente certificada. La Comisión ha aceptado el enfoque propuesto por el Consejo. Si bien es cierto que la definición de la letra b) del apartado 2 del artículo 2 es más restrictiva respecto del texto de la propuesta modificada, hay que considerar que el contenido del artículo 3 se ha ampliado para incluir cualquier tipo de relación duradera. La Comisión opina que el concepto de relación duradera puede abarcar distintas situaciones: matrimonio entre personas del mismo sexo, pareja inscrita, cohabitación legal y concubinato. El concepto de facilitación se ha clarificado en el considerando 6.

La Comisión considera que el texto de la posición común constituye un compromiso equitativo, por el que se facilita el ejercicio del derecho de libre circulación y residencia de las parejas no casadas de los ciudadanos de la Unión, sin imponer cambios a las legislaciones nacionales de los Estados miembros.

- Otros miembros de la familia

Por lo que se refiere a los ascendientes y descendientes del ciudadano de la Unión beneficiario del derecho de residencia con carácter principal, a que se refieren las letras c) y d) del apartado 2 del artículo 2, el Consejo ha decidido, por unanimidad, volver de nuevo al acervo, reintroduciendo las condiciones de edad y dependencia para los descendientes y los ascendientes. La Comisión ha aceptado esta modificación, deseada por todas las delegaciones, con un espíritu de compromiso.

Artículo 6 (nuevo): los antiguos apartados 5 y 6 del artículo 6 se han transferido en un nuevo artículo en el capítulo `derecho de residencia' lo que presenta la ventaja de la claridad. No obstante, no se ha aceptado la ampliación a seis meses del derecho de residencia sin condiciones. Los Estados miembros han destacado la dificultad de ampliar a seis meses el período no sujeto a ninguna formalidad para los miembros de la familia nacionales de terceros países, por razones relacionadas con los visados. Para hacer frente a estas dificultades, la Comisión ha aceptado volver de nuevo al acervo actual, que prevé un período de tres meses sin condiciones ni formalidades.

No obstante, la Comisión se ha comprometido expresamente a estudiar la posibilidad de proponer una ampliación a seis meses en el informe que presentará dos años después de la entrada en vigor de la Directiva (artículo 36).

En aras de la coherencia, han tenido que adaptarse todos los artículos que hacían referencia al período de seis meses. Se trata de los artículos 7, apartado 1, 8, apartados 1 y 2, 9, apartados 1 y 2, 24, apartado 2, 27, apartado 3, y 29, apartados 2 y 3.

Artículo 7, apartado 4: el derecho a la reagrupación familiar de los estudiantes se ha limitado al cónyuge, pareja y descendientes a cargo. Se ha excluido a los ascendientes a cargo, como ocurre en el acervo actual. No obstante, su entrada y residencia se facilitarán sobre la base del artículo 3. La Comisión ha aceptado esta restricción, en línea con el acervo, por la que, en el marco del compromiso global, se puede garantizar que los estudiantes se benefician de todos los derechos previstos por la Directiva.

Artículo 8: por lo que se refiere a las gestiones que deben realizarse para obtener el registro, el Consejo ha introducido modificaciones en el sistema propuesto por la Comisión. La posición común introduce un sistema por el cual el ciudadano de la Unión deberá proporcionar a la administración competente justificantes, que se enumeran explícitamente, de que cumple las condiciones previstas en el artículo 7 (según los casos: ser trabajador asalariado o independiente, disponer de recursos suficientes o de un seguro enfermedad, etc). No obstante, este sistema sigue siendo muy flexible, ya que el certificado de registro se expide inmediatamente y los controles sobre el cumplimiento efectivo de las condiciones de residencia solo podrán llevarse a cabo cuando existan dudas razonables, tal como se contempla en el artículo 14. En este nuevo contexto, ha sido necesario especificar, en el apartado 4 del artículo, el nivel de recursos considerado suficientes, introduciendo al mismo tiempo cierta flexibilidad para obligar a los Estados miembros a tener en cuenta la situación personal del interesado.

La Comisión ha podido aceptar el enfoque del Consejo, ya que representa un punto de equilibrio equitativo entre la legítima preocupación de los Estados miembros de prevenir los abusos y la introducción de un sistema más flexible para los ciudadanos con relación al acervo actual, tal como lo desea la Comisión.

Artículo 11, apartado 1: el Consejo ha añadido que la validez de la tarjeta de residencia expedida a los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro puede ser inferior a cinco años y corresponder a la duración prevista de la estancia del ciudadano de la Unión, si la duración de la estancia prevista es inferior a cinco años. La Comisión ha aceptado esta modificación que, en su opinión, es lógica.

Artículo 12, apartado 2: se ha introducido una condición de estancia previa de un año antes del fallecimiento del ciudadano de la Unión para que el miembro de la familia que no tenga la nacionalidad de un Estado miembro pueda mantener su derecho de residencia en el Estado miembro de acogida. La Comisión ha podido aceptar esta modificación, ya que responde a preocupaciones legítimas y la duración de un año parece proporcionada para establecer un vínculo con el Estado miembro de acogida, así como para evitar abusos.

Artículo 13, apartado 2, letra d): el Consejo ha añadido otra situación en la que la estancia del cónyuge o de la pareja no comunitarios se justificaría después del divorcio o de la disolución de la pareja. Se trata del caso de que el interesado haya obtenido un derecho de visita de los hijos que tuviere con el ciudadano de la Unión. La Comisión ha aceptado este añadido, que se propone dar respuesta a una situación absolutamente legítima.

Artículos 14 y 15: el contenido del antiguo artículo 13 de la propuesta modificada se ha distribuido en dos artículos diferentes, habiéndose clarificado su contenido.

Por una parte, el artículo 14 dota de mayor claridad a las circunstancias en la que un Estado miembro puede expulsar a un ciudadano de la Unión cuando ya no cumpla las condiciones del derecho de residencia. De este modo, se integra en el texto de la disposición la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, asunto C-184/99, Grzelczyk: una medida de expulsión no puede ser la consecuencia automática del recurso a la asistencia social en el Estado miembro de acogida. Por añadidura, el nuevo considerando 16 clarifica, aún más, el concepto de carga excesiva que puede originar la eventual expulsión de la persona que recurra a la asistencia social sin tener derecho a ello.

Por otra, las normas sobre las garantías procesales se han transferido a un artículo específico, el artículo 15, sin alteración del contenido.

La Comisión puede suscribir este enfoque, que clarifica las condiciones en las que se pierde el derecho de residencia del ciudadano de la Unión, ajustándose, a un mismo tiempo, al acervo actual y a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia. La Comisión considera igualmente que la distribución en dos artículos dota al texto de una coherencia y claridad mayores.

Artículo 16 apartados 1 y 2: el período de residencia continuada previa, en el Estado miembro de acogida, necesario para la adquisición del derecho de residencia permanente se ha establecido en cinco años, en vez de en cuatro. La Comisión puede aceptar este cambio, ya que este período más largo de un año ha permitido superar las reticencias de algunos Estados miembros en cuanto a la inclusión de los estudiantes en el beneficio del derecho de residencia permanente.

Artículo 16, apartado 3: el Consejo ha acortado el período de ausencia determinante de la pérdida del derecho de residencia permanente a dos años, frente a los 4 años de la propuesta modificada. Este cambio implica también un cambio en el apartado 3 del artículo 20, por lo que se refiere a la validez de la tarjeta de residencia permanente. La Comisión puede aceptar este cambio ya que, después de dos años de ausencia, se puede considerar que se ha interrumpido el vínculo estrecho con el Estado miembro de acogida que justifica el beneficio del derecho de residencia permanente.

Artículo 17, apartado 4, letra a): la duración de la residencia previa en el Estado miembro de acogida se ha ampliado a dos años, tal como se prevé en el acervo actual (Reglamento 1251/70 de la Comisión). La Comisión ha aceptado este cambio, conforme al acervo, que garantiza el estrecho vínculo con el Estado miembro de acogida que justifica la adquisición del derecho de residencia permanente por estas personas.

Artículos 19 y 20: la obligación de obtener una tarjeta de residencia permanente se ha suprimido para los ciudadanos de la Unión. A éstos les será posible obtener, si lo consideran necesario o útil, un documento que certifique que han adquirido el derecho de residencia permanente. Este documento se les expedirá a la mayor brevedad posible después de la presentación de la solicitud, y una vez que se haya comprobado la duración de su residencia. La Comisión puede suscribir este enfoque, ya que considera que esta modificación se inscribe en el objetivo de la Directiva de reducir al mínimo los formalidades administrativas a las que se someten los ciudadanos de la Unión.

Por el contrario, los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un Estado miembro siguen sujetos, en su propio interés, a la obligación de obtener una tarjeta de residencia. La única diferencia introducida en la posición común respecto del texto de la propuesta modificada se refiere a la duración de esta tarjeta, que el Consejo ha preferido limitar a diez años para permitir una actualización de los dados (por ejemplo, la fotografía), si bien se mantiene la renovación automática de la misma.

Artículo 24: En el apartado 1, se ha añadido que se aplica la igualdad de trato, pero sin perjuicio de otras disposiciones del Tratado y de la legislación derivada, en línea con el contenido del artículo 12 del Tratado CE.

En el apartado 2, el Consejo ha querido especificar que se excluye a los estudiantes y las personas inactivas de la ayuda de subsistencia que puede consistir bien en becas de subsistencia, bien en préstamos. La adición de la exclusión de los préstamos de subsistencia tiene por objeto tener en cuenta el caso de los Estados miembros que no conocen este sistema de ayuda a los estudiantes. La Comisión puede aceptar este añadido, que se inscribe en el objetivo de esta disposición, que es el de excluir de la ayuda de subsistencia a cualquier persona que no sea trabajador asalariado o independiente. Es preciso, no obstante, recordar que estas personas tendrán derecho a cualquier tipo de ayuda relativa al acceso a los estudios como, por ejemplo, una beca para gastos de escolaridad.

Artículo 27, apartado 2: se ha suprimido el tercer párrafo de este apartado, que preveía que el comportamiento personal no podrá ser considerado como una amenaza suficientemente grave si el Estado miembro afectado no adopta medidas represivas contra el mismo comportamiento cuando los autores del mismo sean sus propios nacionales. La Comisión considera que esta supresión supone una mejora del texto. En efecto, este apartado recogía, en parte, el contenido de la sentencia del Tribunal de Justicia del 18 de mayo de 1982 en los asuntos acumulados Adoui y Cornuaille. No obstante, fuera del contexto de la sentencia, la Comisión se ha dado cuenta de que esta disposición podía interpretarse en el sentido de que permitía considerar como un peligro para el orden público cualquier comportamiento sancionado al nivel nacional. Por esta razón, ha aceptado la supresión del párrafo.

Artículo 27, apartado 3: el apartado se ha desplazado al artículo 15 apartado 3, lo que es más lógico, ya que la caducidad de un documento de identidad no puede considerarse representativa de un comportamiento contrario al orden público.

Artículo 28, apartado 2: los Estados miembros se han opuesto de manera casi unánime a una protección absoluta contra las expulsiones de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia que adquieran un derecho de residencia permanente en el Estado miembro de acogida. Sin embargo, han aceptado una mayor protección de los ciudadanos de la Unión que residan desde hace varios años en el Estado miembro de acogida. Por lo tanto, el compromiso al que se ha llegado en la posición común se articula en torno a una protección que se refuerza en función de la duración de la residencia en el territorio del Estado miembro de acogida.

Después de la adquisición del derecho de residencia permanente, los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia solo podrán ser expulsados por razones especialmente graves de orden público o seguridad pública.

Después de diez años de residencia en el Estado miembro de acogida, los ciudadanos de la Unión no podrán ser expulsados sino por razones imperiosas de seguridad pública.

A eso se añade una protección absoluta para los ciudadanos de la Unión que sean menores, independientemente de la duración de la residencia en el Estado miembro de acogida, con la excepción de la expulsión justificada por razones imperiosas de seguridad pública o porque la expulsión resulte necesaria en el interés superior del niño.

La Comisión ha aceptado estas soluciones, que, aunque son menos ambiciosas que su propuesta, suponen un avance respecto del acervo existente, al establecer condiciones estrictas para la expulsión de los ciudadanos de la Unión que tengan vínculos muy fuertes con el Estado miembro de acogida. Es necesario destacar también que este apartado se añade a las restantes disposiciones del capítulo que mejoran considerablemente la protección contra las medidas restrictivas de la libre circulación de cualquier todo el ciudadano de la Unión y los miembros de su familia, independientemente de la duración de la residencia en el Estado miembro de acogida.

Antiguo artículo 29, apartado 2: el Consejo ha decidido, con el acuerdo de la Comisión, suprimir este apartado. El contenido de esta disposición repetía el contenido del artículo 9 de la Directiva 64/221/CEE, que prevé la obligación para los Estados miembros de consultar una autoridad independiente antes de tomar una decisión de expulsión, cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos. No obstante, considerando que la posición común confirma la obligación de los Estados miembros de prever en todo caso la posibilidad de un recurso jurisdiccional (art. 31 1), que este recurso debe referirse a los hechos y las circunstancias (art. 31 2) y que existe la posibilidad de suspender la medida de expulsión (art. 31 3), el Consejo ha considerado, de acuerdo con la Comisión, que este apartado ya no es ya necesario.

Artículo 31, apartado 4: la posición común ha introducido una excepción al principio de comparecencia personal, cuando la comparecencia pudiera causar amenazas al orden público o cuando la decisión impugnada se refiera a una expulsión.

La Comisión ha aceptado estos cambios. Parece justificado excluir del beneficio de esta disposición a aquellas personas que nunca han vuelto a entrar en el territorio del Estado miembro de acogida (ya que fueron objeto de una medida de expulsión) así como a las personas cuya presencia en el territorio podría poner en peligro el orden público de este Estado.-

Artículo 32, apartados 1 y 2: se ha suprimido el apartado 1, cuyo contenido se ha recogido, parcialmente, en el considerando 27. La Comisión no ve inconveniente en esta transferencia, ya que la prohibición de la expulsión de por vida es una consecuencia del apartado 2, que se mantiene en el artículo

En el apartado 2 el plazo después del cual el interesado puede presentar una solicitud de levantamiento de la prohibición de entrada en el territorio se ha ampliado a tres años, frente a los dos años propuestos por la Comisión. La Comisión considera que este plazo es razonable.

Artículo 33, apartado 2: se ha clarificado que la evaluación para establecer si la persona representa un peligro para el orden público debe realizarse solo cuando la expulsión se lleva a cabo dos años después de que se tomara la decisión.

La Comisión considera esta aclaración positiva y plenamente en línea con el objetivo de la disposición, que es obligar a los Estados miembros a proceder a un examen de la situación cuando, entre la decisión de expulsión y la ejecución material de la misma, ha transcurrido un largo plazo de tiempo durante el que pueden haber cambiado las circunstancias que justifican la decisión .

Artículo 35: se ha añadido este nuevo artículo sobre el abuso de derecho. Su contenido clarifica que los Estados miembros pueden rechazar o poner término a los derechos conferidos por la Directiva si se hubieren obtenido por medio de fraude o abuso.

4 CONCLUSIONES

La Comisión ha aceptado la posición común, ya que considera que su texto recoge los elementos clave que figuraban en su propuesta inicial y en las enmiendas del Parlamento Europeo, tal y como se recogen en su propuesta modificada.

Dicho texto representa un compromiso equitativo y equilibrado, en virtud del cual se refuerzan los derechos de los ciudadanos de la Unión en materia de derecho de libre circulación y residencia.