Dictamen del Comité de las Regiones sobre "El camino hacia una Constitución para los ciudadanos europeos"

(2003/C 66/05)

EL COMITÉ DE LAS REGIONES,

vistas las conclusiones de la Presidencia de la Unión Europea hechas públicas después del Consejo Europeo celebrado los días 14 y 15 de diciembre de 2001 y, en especial, la Declaración de Laeken sobre el futuro de la Unión;

vista la "Comunicación de la Comisión - Un proyecto para la Unión Europea" (COM(2002) 247 final);

visto el Libro Blanco sobre "La gobernanza europea" de 25 de julio de 2001 (COM(2001) 428 final);

vista su contribución a la Convención europea de 4 de julio de 2002 (CDR 127/2002 fin);

vista su resolución de 14 de noviembre de 2001 sobre "La preparación del Consejo Europeo de Laeken y el desarrollo de la Unión Europea en el marco de la próxima Conferencia Intergubernamental de 2004" (CDR 104/2001 fin)(1);

vistos su informe sobre la proximidad de 20 de septiembre de 2001 (CDR 436/2000 fin) y la Declaración de Salamanca de 22 de junio de 2001 (CDR 107/2001 fin);

vista su resolución del 4 de abril de 2001 sobre los "Resultados de la Conferencia Intergubernamental de 2000 y el debate sobre el futuro de la Unión Europea" (CDR 430/2000 fin)(2);

vistos sus dictámenes de 15 de septiembre de 1999 y de 13 de abril de 2000 sobre los Informes de la Comisión al Consejo Europeo "Legislar mejor 1998" y "Legislar mejor 1999" (CDR 50/1999 fin y CDR 18/2000 fin)(3);

vista su resolución de 20 de septiembre de 2000 titulada "Por un ordenamiento constitucional europeo" (CDR 144/2000 fin)(4);

vistos sus dictámenes de 14 de diciembre de 2000 sobre "Las nuevas formas de gobernanza - Europa: un marco para la iniciativa de los ciudadanos" (CDR 182/2000 fin)(5) y sobre "La Gobernanza Europea - Un Libro Blanco" de 13 de marzo de 2002 (CDR 103/2001 fin)(6);

visto el dictamen sobre el "Proyecto de informe del Parlamento Europeo sobre la delimitación de competencias entre la Unión Europea y los Estados miembros" de 13 de marzo de 2002 (CDR 466/2001 fin)(7);

vista la decisión de la Mesa del Comité de 12 de junio de 2001 de elaborar un dictamen que aborde en profundidad las repercusiones del proceso de simplificación, unificación y constitucionalización de los Tratados, y de encargar a la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea los trabajos preparatorios sobre este tema;

visto el proyecto de dictamen aprobado por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Gobernanza Europea el 9 de julio de 2002 (ponente: Sra. Bresso (I-PSE), Presidente de la Provincia Autónoma de Turín) (CDR 114/2002 rev. 2);

considerando que el Consejo Europeo de Laeken le pidió que participara en calidad de observador activo en la Convención convocada en dicha reunión y que estimó que, con vistas a una Unión renovada, debe tratarse el asunto de determinar una senda hacia una Constitución para los ciudadanos europeos;

considerando que, en la Declaración de Laeken, al precisar las reflexiones para determinar una senda hacia una Constitución europea, los Jefes de Estado y de Gobierno mencionaron en varias ocasiones la necesidad de simplificar la estructura de los Tratados con el fin de garantizar una mayor transparencia de la Unión Europea y de sus procesos decisorios, así como de acercarla a los ciudadanos;

considerando que las regiones y entes locales, por naturaleza, están más próximos a los ciudadanos que cualquier otro nivel de decisión y que aplican diariamente muchas decisiones comunitarias, introduciendo de esta forma Europa en la vida de los habitantes de sus colectividades;

considerando que el Comité ya se pronunció hace tiempo sobre el proceso de constitucionalización y que consideró indispensable concebir una iniciativa que tenga por objeto hacer más transparentes los Tratados, garantizando su legibilidad por parte de los ciudadanos;

considerando que el Consejo Europeo reconoció esta necesidad incluyéndola entre los retos y reformas que requiere una Unión renovada y que se enumeran en las Conclusiones de Laeken;

considerando que en el debate post Niza sobre el futuro de la Unión, preparatorio de la futura reforma de la Unión Europea, los entes regionales y locales no pueden limitarse a ser meros espectadores,

ha aprobado, en su 46o Pleno celebrado el 10 de octubre de 2002, el presente Dictamen.

PUNTOS DE VISTA Y RECOMENDACIONES DEL COMITÉ DE LAS REGIONES

1. Simplificación de los Tratados

El Comité de las Regiones

1.1. quiere examinar las características y la finalidad del proceso de simplificación, unificación y constitucionalización de los Tratados, que hoy no responden plenamente a la demanda de democracia, transparencia y simplificación que exigen no sólo los ciudadanos sino también los entes regionales y locales, directamente implicados en la aplicación de esta legislación;

1.2. recuerda que la Unión Europea se basa hoy día en cuatro Tratados diferentes y pone en práctica las distintas políticas mediante procedimientos diferenciados en función de la materia de que se trate. Por lo tanto, los objetivos, competencias e instrumentos políticos se encuentran regulados por separado en dichos Tratados. Esta situación, derivada del proceso de construcción de la integración europea durante los últimos cincuenta años, genera en la actualidad confusión y, a veces, incoherencias al no permitir que la Unión Europea actúe con la eficacia necesaria. En la perspectiva de la mayor ampliación de toda su historia, la Unión debe afrontar este problema y lograr una racionalización;

1.3. estima que el problema de la ya casi absoluta ilegibilidad de las normas contenidas en los Tratados no puede dejarse de lado en un proceso en el que se plantea como primer objetivo la proximidad al ciudadano. Una norma transparente es, ante todo, una norma que puede ser leída y comprendida por cualquier ciudadano;

1.4. considera que, a este asunto, que resulta prioritario si se quiere transmitir a los ciudadanos la validez positiva de Europa, se une la necesidad de que la legislación comunitaria sea esencial. Dicho Derecho primario debe recuperar las características de generalidad y abstracción propias de las leyes fundamentales, para dejar que la normativa correspondiente, elaborada con la plena aplicación del principio de subsidiariedad y de acuerdo con los mecanismos y reglas de la gobernanza, regule los temas en detalle respetando en su totalidad los principios comunitarios;

1.5. destaca a este respecto que debería revisarse la distinción entre Unión y Comunidad para conseguir un sistema de funcionamiento que ofrezca mayores posibilidades de influir de manera eficaz en los asuntos que interesan realmente a los ciudadanos;

1.6. estima que este proceso correspondería al paso de los Tratados vigentes a un Tratado constitucional mediante un mecanismo que no se limite a una mera ordenación, sino que extraiga los principios generales que deben servir de orientación a la legislación comunitaria. Este cambio supondría realizar una simplificación que, al sintetizar los objetivos de la Unión Europea en sus principios esenciales, permita a los ciudadanos comprender el significado de su unión;

1.7. recuerda que la experiencia de Niza ha mostrado cómo debe realizarse, en el futuro, una reforma global de los Tratados que permita responder en primer lugar y ante todo a dos exigencias: democratizar las instituciones y mejorar su eficacia con vistas a la ampliación. Fue una respuesta inadecuada a los retos que debe afrontar Europa, pero permitió sacar a la luz las limitaciones del método exclusivamente intergubernamental de revisión de los Tratados; estas limitaciones han sido reconocidas por los propios gobiernos al aprobar la Declaración 23 y han motivado que en dicha Declaración se prevea un proceso en el que participarán muchos agentes a los que hasta ahora se les mantenía al margen de los órganos decisorios y que constituyen formas de expresión de la voluntad de los ciudadanos de la Unión;

1.8. llama la atención sobre la necesidad de reforzar la capacidad de actuación de la Unión Europea y de los mecanismos decisorios correspondientes, también en interés de la ampliación;

1.9. destaca que, sin menoscabo de las características esenciales del método comunitario, es necesario realizar una nueva definición y delimitación de las competencias y que toda transferencia de poder deberá ir acompañada de instrumentos institucionales adecuados que ofrezcan una capacidad decisoria real;

1.10. recuerda en especial la importancia de que la cohesión económica, social y territorial sea reconocida como una de las obligaciones esenciales de la Unión Europea y de que llegue a ser una responsabilidad compartida entre la Unión Europea, los Estados miembros y los entes regionales y locales;

1.11. opina que se ha iniciado una senda hacia una Constitución con la convocatoria de la Convención europea en la que los ciudadanos deben poder expresarse, tanto de forma directa como mediante las distintas formas de representación, sobre el futuro que desean para Europa; y que los trabajos de la Convención podrán verse coronados por la adopción con un amplio consenso de un proyecto de Constitución de la Unión Europea que responda a las aspiraciones de los ciudadanos y con el que puedan identificarse;

1.12. recuerda que, desde hace tiempo, una de las prioridades políticas del Comité de las Regiones es compensar el déficit democrático del proceso de integración europea;

1.13. recuerda también que, de hecho, los miembros del CDR representan a los ciudadanos ante las instituciones europeas y a las instituciones europeas ante los ciudadanos. Son, en efecto, el nexo de unión entre la sensibilidad regional y local y el nivel europeo, y defienden que una simplificación normativa de tal envergadura vaya acompañada de una labor de difusión generalizada de la información mediante todos los instrumentos de comunicación, tradicionales o no, en la que se preste especial atención a los jóvenes como futura generación de ciudadanos europeos. Sólo un profundo conocimiento de los principios rectores de la UE garantizará la generalización y potenciación de un verdadero sentimiento de pertenencia;

1.14. destaca que este aspecto se trató ampliamente en la primera conferencia sobre la proximidad, celebrada en Salamanca, y en el debate preparatorio. El CDR, al mostrarse convencido de que el principio de proximidad es indispensable para la buena gobernanza, también ha demostrado que la dimensión regional y local es parte integrante de este concepto. Por consiguiente, es esencial que la contribución de los entes regionales y locales al funcionamiento democrático de Europa sea más tangible, especialmente mediante la participación activa en el debate sobre el futuro de la Unión que deberá trasladar a la UE desde Niza hasta la CIG de 2004. Los entes regionales y locales son los agentes que pueden garantizar mejor que nadie que la realidad cotidiana y las aspiraciones de los ciudadanos, las cuales se perciben de forma más clara en el ámbito regional y local, se vean reflejadas en las decisiones a nivel europeo. Sólo si se garantiza este nexo será posible redescubrir el sentido y la validez de la construcción europea, recuperando la relación entre ciudadanos y Unión Europea.

2. Reordenación de los Tratados

El Comité de las Regiones

2.1. recuerda que tanto el anexo IV del Tratado de Niza, que incluye la Declaración sobre el futuro de la Unión, como las Conclusiones de Laeken y los trabajos de la Convención prevén expresamente la organización de amplios debates con todas las partes interesadas. Los entes regionales y locales son sin duda partes ampliamente interesadas en este proceso, y deben pronunciarse también sobre la reordenación de los Tratados, aspecto que les afecta no sólo como representantes más próximos a los ciudadanos sino también como agentes cada vez más interesados en la realización de las políticas y en la aplicación de la normativa comunitaria;

2.2. considera que, sin lugar a dudas, el primer e innegable problema de los Tratados hoy día es la falta de legibilidad. La primera medida de simplificación será lograr que los ciudadanos de la Unión Europea puedan conocer y comprender los motivos que justifican la existencia de la Unión y los objetivos que persigue. A este respecto, los entes locales y regionales quieren destacar su disposición para servir de punto de referencia natural de todos los ciudadanos europeos, así como de lugar ideal de información y concertación;

2.3. destaca que a ello se añade la necesidad de volver a aplicar en el ordenamiento jurídico comunitario los principios de jerarquía entre las fuentes y de elaboración de normas que vayan de lo general e universal a lo específico, garantizando en todo momento el pleno respeto de los principios fundamentales. Los Tratados, sin dejar de ser formalmente tratados internacionales, deberán garantizar la existencia de un ordenamiento jurídico que ya es único en Derecho y que, por lo tanto, debe basarse en los principios de la norma fundamental. A continuación, esta norma fundamental se completará con normas de funcionamiento que podrán promulgarse en otros niveles y que no necesariamente deberán coincidir en su totalidad, dependiendo su grado de armonización de las características y respeto debido a los Ordenamientos Constitucionales de los Estados miembros;

2.4. señala que, para aplicar una política próxima a los ciudadanos, es necesario que los entes regionales y locales dispongan de un margen discrecional a la hora de aplicar las decisiones comunitarias. Las garantías que ofrece un modelo europeo basado en normas precisas y detalladas con el fin de velar por la competencia pueden obstaculizar el papel de las autonomías y, sobre todo, invadir las competencias de las regiones con rango constitucional. Por lo tanto, es conveniente que dicha protección se base en una defensa firme de determinados principios generales que, después, se aplicarán mediante normas y reglamentos que elaboren los Estados miembros, las regiones y los municipios conforme al sentido común y al principio de autonomía. Toda política de buena gobernanza, independientemente del nivel territorial de referencia, no puede prescindir de los sistemas de consulta, lo que es especialmente válido para los niveles regional y local, en los que la democracia representativa y su capacidad de control se perciben de forma más directa;

2.5. recuerda a este respecto que los entes regionales y locales, al disponer en virtud de las Constituciones nacionales de competencias importantes e incluso exclusivas en muchos sectores clave, ocupan una posición ideal para ejercer el papel de intérpretes y portavoces de las necesidades de los ciudadanos respecto de la Unión Europea. No puede negarse que, en los últimos años, la realización incompleta de la unión política ha ejercido una influencia negativa en la visión que los ciudadanos europeos tienen de la UE como entidad política real, debilitando su sentimiento de pertenencia. Para recuperar esta relación, es fundamental que la Unión se abra a los ciudadanos dotándose de un programa político, de directrices y de disposiciones normativas coherentes. El método exclusivamente intergubernamental debe ser sustituido por un procedimiento de modificación de los Tratados, iniciado por la Convención, que, de forma transparente, permita elaborar un Tratado constitucional europeo al que el CDR ya ha dado su apoyo. Con tal fin, deberán realizarse cambios institucionales profundos y participativos que sólo son posibles con una reforma constitucional;

2.6. considera que la distinción entre el Tratado de base y las demás disposiciones que ahora se recogen en él también debería implicar procedimientos de modificación diferenciados, estableciendo diversos tipos de mayoría.

3. Carta de los Derechos Fundamentales

El Comité de las Regiones

3.1. considera que la UE debe concebir un "pacto" con los ciudadanos europeos que genere un fuerte sentimiento de pertenencia, indispensable para lograr su adhesión a un destino común. Tal ha sido la gran valencia de la Carta de los Derechos Fundamentales. Dicha Carta ha aportado dos aspectos innovadores esenciales: un método de elaboración nuevo, mediante una convención ad hoc, y el hecho de abordar temas que afectan directamente a los ciudadanos como son sus derechos;

3.2. destaca que se ha pronunciado de forma reiterada a favor de que la Carta tenga carácter vinculante y forme parte integrante de un ordenamiento constitucional europeo más amplio con el fin de garantizar la inalienabilidad de los derechos que protege; y que ha puesto de relieve que los entes regionales y locales desean este nuevo ciclo constituyente y quieren esforzarse por participar en él plenamente. Los derechos que se basan en los valores comunes de los Estados miembros deberían ser recogidos en el Tratado UE. Ello es válido principalmente para los derechos humanos y ciudadanos, dado que, en muchos Estados miembros, los derechos económicos y sociales son responsabilidad, en gran parte, de los entes locales y regionales, por lo que deberán seguir siendo objetivos políticos en el ámbito comunitario. Hace votos por que la resolución del problema de la personalidad jurídica de la UE permita su adhesión a la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos, que ya ha sido firmada por todos sus Estados miembros;

3.3. recuerda que en la cumbre de Niza surgió por primera vez la perspectiva concreta del inicio de un método de reforma institucional de la UE inspirado en el modelo de la Convención que permitió elaborar la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

4. Adopción de un texto constitucional

El Comité de las Regiones

4.1. recuerda que ya hace tiempo se pronunció a favor de un ordenamiento constitucional europeo que, en el respeto de los sistemas constitucionales vigentes en los distintos Estados miembros, permita colmar el déficit democrático comunitario actual;

4.2. lamenta el papel marginal que se sigue concediendo a los entes regionales y locales, cuyos representantes no son miembros de pleno derecho de la Convención encargada de elaborar un proyecto de Tratado constitucional;

4.3. reitera que los Tratados vigentes establecen instrumentos, competencias y procedimientos decisorios que resultan insuficientes para garantizar la eficacia del proceso de toma de decisiones comunitario ante los retos de situaciones cada vez interdependientes;

4.4. pide que en el nuevo marco constitucional se mejore la protección, garantía y aplicación de los principios de subsidiariedad y proximidad, y que se establezca un mejor equilibrio entre las instituciones así como entre ellas y las demás esferas de gobierno;

4.5. considera que el futuro Tratado constitucional deberá ser un Tratado de base que no se limite a una mera reordenación del vigente, sino que consolide las instituciones para suprimir el déficit democrático que existe actualmente en la Unión Europea; para lograrlo, será importante incluir un refuerzo del papel del Parlamento Europeo, pero también dar respuesta a las exigencias de acercamiento a los ciudadanos con una mayor participación de los entes regionales y locales por medio de su asamblea representativa, a saber, el Comité de las Regiones, y también de forma directa en virtud de las competencias que les asignan las distintas Constituciones nacionales;

4.6. estima que deben reiterarse en el Tratado constitucional los valores en los que se fundamenta el proceso de unificación europea y que la Unión desea alcanzar, esto es, los principios rectores del sistema de disposiciones que se aplicarán en las normas concretas, entre los que deberán incluirse los siguientes:

- principio de subsidiariedad como principio cardinal, incluso a nivel subestatal sin perjuicio de lo dispuesto en las Constituciones de los Estados miembros,

- principio de proporcionalidad,

- principios de gobernanza y de asociación,

- flexibilidad en la aplicación de las normas a escala nacional, regional y subregional;

4.7. defiende que, a la hora de redactar el Tratado constitucional, deberá evitarse en la clarificación de las competencias una catalogación rígida y centrarse en las competencias reforzadas del nivel europeo que deberían incluir, aparte de la actual política monetaria, las políticas de seguridad común y de asuntos exteriores, ámbitos en los que los ciudadanos consideran más apremiante que Europa hable con una sola voz. A continuación, se establecerían las competencias compartidas entre el nivel europeo y el nacional sobre las decisiones generales, reservando para el nivel nacional o subregional, en función del ordenamiento constitucional de los distintos Estados miembros, la aplicación directa.

Bruselas, 10 de octubre de 2002.

El Presidente

del Comité de las Regiones

Albert Bore

(1) DO C 107 de 3.5.2002, p. 36.

(2) DO C 253 de 12.9.2001, p. 25.

(3) DO C 374 de 23.12.1999, p. 11 y DO C 226 de 8.8.2000, p. 60.

(4) DO C 22 de 24.1.2001, p. 4.

(5) DO C 144 de 16.5.2001, p. 1.

(6) DO C 192 de 12.8.2002, p. 24.

(7) DO C 192 de 12.8.2002, p. 31.