Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo relativo al régimen especial de las agencias de viajes

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

1. Introducción

Al adoptarse la Sexta Directiva sobre IVA [1] en 1977, se introdujo un régimen especial para las agencias de viajes y los organizadores de circuitos turísticos.

[1] DO L 145 de 13.6.1977, p.1.

El régimen especial se instauró debido a la naturaleza particular de la actividad. Debe tenerse presente desde el principio que los servicios prestados por las agencias de viajes y los organizadores de circuitos turísticos suelen consistir en un paquete de servicios, en particular, el transporte y el alojamiento, dentro o fuera del territorio del Estado miembro en que la empresa tiene la sede o un establecimiento permanente. Debido a la complejidad y a la localización de los servicios prestados, la aplicación de las normas de derecho común relativas al lugar de imposición, la base imponible y la deducción del impuesto soportado acarrean a dichas empresas unas dificultades prácticas tales que obstaculizan el ejercicio de su actividad. Con el fin de adaptar las normas aplicables al carácter específico de esta actividad, se incluyó en la legislación comunitaria un régimen especial de IVA en el artículo 26 de la Sexta Directiva.

Dicho régimen se aplica a los operadores cuyas prestaciones consisten en elementos, como pueden ser el alojamiento en hoteles o el transporte, que compran a terceros y a continuación venden, en su propio nombre, a viajeros. Las operaciones efectuadas por las agencias de viajes para la realización de un viaje se consideran una prestación de servicios única. La base imponible es el margen de beneficio de la agencia de viajes por el servicio prestado. Las agencias de viajes que aplican el régimen de imposición del margen no tienen derecho a deducir el IVA soportado de las transacciones que les sean imputadas y que redunden en beneficio directo del viajero. Las prestaciones de las agencias de viajes se gravan en el Estado miembro en que hayan establecido la sede de su actividad económica o tengan un establecimiento permanente desde el que efectúen dichas prestaciones y, en su defecto, en el lugar en que tengan su domicilio fijo o su residencia habitual.

El primer objetivo del régimen especial consistía en simplificar la aplicación de las normas comunitarias sobre IVA a este tipo de prestaciones. Gracias al régimen especial, cuando las agencias de viajes compran servicios a otros proveedores, los integran en un paquete y los venden al viajero en su propio nombre y por su propia cuenta, no están obligadas a registrarse a efectos del IVA en cada uno de los Estados miembros donde se presten los servicios.

Su segundo objetivo consiste en repartir los ingresos del IVA entre los Estados miembros. El régimen especial se creó para garantizar que los ingresos del IVA se asignan al Estado miembro donde se produce la prestación final de cada uno de los servicios. En efecto, la aplicación del régimen establecido en el artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA debería dar lugar a que los ingresos del IVA por los servicios prestados durante un viaje (hotel, restaurante, transporte, etc.) se destinen al Estado miembro donde se disfruten dichos servicios, mientras que el IVA percibido sobre el margen beneficiario de la agencia de viajes se asigna al Estado miembro donde se encuentre establecida ésta. Dado que uno de los principios esenciales del IVA es que se trata de un impuesto sobre el consumo, el régimen en su conjunto se instauró para cumplir mejor ese objetivo.

Sin embargo, en la práctica, los Estados miembros no aplican el régimen especial de manera uniforme. La letra a) del apartado 3 del artículo 28 y el apartado 15 del anexo E de la Sexta Directiva sobre IVA permite a los Estados miembros seguir gravando las operaciones que tienen lugar fuera de la UE, mientras que la letra g) del apartado 3 de dicho artículo los autoriza para eximir dichas operaciones, sin derecho a devolución del IVA soportado. Además de ello, la letra b) del apartado 3 del artículo 28 y el apartado 27 del anexo F permiten a los Estados miembros seguir dejando exentas las prestaciones de agencias de viajes y organizadores de circuitos turísticos relativas a viajes realizados en la Comunidad.

Por último, conforme al procedimiento establecido en los apartados 1 a 4 del artículo 27 de la Sexta Directiva sobre IVA, un Estado miembro informó [2] a la Comisión acerca de una medida especial de simplificación que le permitía aplicar excepciones a lo dispuesto en los artículos 26 y 28 de dicha Directiva. La Comisión comunicó [3] a todos los Estados miembros la medida propuesta y, al no recibir respuesta oficial alguna en el plazo de dos meses, se autorizó la adopción de dicha medida el 19 de diciembre de 1978.

[2] Mediante carta de 13 de septiembre de 1978.

[3] Mediante carta de 19 de octubre de 1978.

2. Dificultades halladas

Cabe mencionar que el régimen especial de las agencias de viajes data de 1977, fecha en que se adoptó la Sexta Directiva sobre IVA, y que en esa época el sector turístico estaba mucho más concentrado que hoy. Las agencias de viajes o los organizadores de circuitos turísticos vendían la gran mayoría de los viajes combinados directamente al viajero. En la actualidad, la situación es muy distinta. El sector cuenta con muchos más operadores y el grado de especialización es muy superior. Una de las consecuencias de ello es que los viajes combinados ya no se venden directamente solo a viajeros, sino también a otras agencias de viajes u organizadores de circuitos turísticos.

El mercado de los organizadores de viajes se caracteriza por una concentración y una integración vertical cada vez mayores. Los seis operadores principales del mercado generan aproximadamente el 18 % del empleo y efectúan el 33 % de las ventas. Los grupos integrados verticalmente incluyen agencias de viajes, organizadores de circuitos turísticos, compañías aéreas, agencias recientemente entradas en el mercado y servicios de alojamiento. La concentración del mercado y la integración vertical de las grandes empresas turísticas generan una competencia feroz en materia de costes y precios.

Así pues, los organizadores de circuitos turísticos ejercen presión sobre los márgenes de las agencias de viajes independientes. No obstante, en 1998-1999 éstas constituían los principales distribuidores de los organizadores de circuitos turísticos. Esas agencias de viajes suelen ser empresas pequeñas o microempresas, que emplean entre 5 y 11 personas. Para poder hacer frente a una competencia creciente sobre los costes y, por tanto, a unos márgenes cada vez menores, las agencias de viajes pueden optar por crear asociaciones de agencias de viajes independientes, celebrar acuerdos de franquicia con organizadores de circuitos turísticos u operar en sectores muy especializados. De ahí que muchas de ellas se hayan especializado en viajes de negocios, congresos o viajes de estimulación, en los que los clientes rara vez son viajeros o turistas medios.

La Comisión ha recibido varias quejas de operadores del sector turístico, que alegan un trato distinto de las prestaciones de servicios según el Estado miembro en que operen las agencias de viajes. El problema de la aplicación divergente del artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA en los Estados miembros se ha planteado en las reuniones del Comité del IVA. Se trata ante todo de saber si el régimen especial de imposición del margen de las agencias de viajes y los organizadores de circuitos turísticos puede aplicarse también cuando el paquete de servicios se vende a otra agencia de viajes y no a un viajero. Sobre la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas [4], la Comisión consideró que dicho régimen sólo podía aplicarse cuando el paquete de servicios se vende al viajero, es decir, al consumidor final. Por el contrario, si el paquete se vende entre organizadores de circuitos turísticos o agencias de viajes, no puede aplicarse dicho régimen y ha de gravarse cada operación por separado conforme a las disposiciones pertinentes que determinan el lugar de la prestación.

[4] Asunto C-163/91, Beheersmaatschappij Van Ginkel Waddinxveen BV, Reis - en Passagebureau Van Ginkel BV e Inspecteur der Omzetbelasting te Utrecht sobre la interpretación del artículo 26 de la Directiva 77/388/CEE (DO L 145 de 13.06.1977, p. 1).

En las reuniones del Comité se confirmó que la aplicación del artículo 26 varía en gran medida de un Estado miembro a otro y que esa situación puede dar lugar a una doble imposición, al tiempo que crea desventajas competitivas para las empresas establecidas en los Estados miembros que aplican el régimen de imposición del margen únicamente cuando el paquete de servicios se vende al viajero, respecto a los competidores establecidos en los Estados miembros que practican una mayor flexibilidad.

Por otra parte, en determinadas situaciones, la aplicación del régimen de imposición del margen ya no garantiza una distribución equitativa de los ingresos entre los Estados miembros, lo cual constituía sin embargo uno de los objetivos fundamentales de la implantación del régimen especial. Por ese motivo, algunos Estados miembros defienden una interpretación distinta del artículo 26, según la cual el régimen de imposición del margen debería aplicarse también cuando el paquete de servicios se vende entre organizadores de circuitos turísticos y agencias de viajes. Además de ello, de esa manera se aligeraría la carga de las empresas del sector, pues los organizadores de circuitos turísticos y las agencias de viajes ya no estarían obligados a registrarse a efectos del IVA en todos los Estados miembros donde proporcionen bienes o servicios que formen parte de un paquete que no se venda directamente al viajero.

Asimismo, algunos Estados miembros han planteado la cuestión de los viajes de negocios y el problema que supone para las empresas que son, de hecho, consumidores finales de los viajes combinados y que, en virtud de las nuevas disposiciones propuestas del artículo 26, no podrán deducir el IVA residual soportado. Si encargan un viaje combinado a una agencia de viajes, se les facturará un precio con IVA incluido, IVA que no podrán deducir, pese a tratarse de un servicio con fines profesionales. Esta situación generará un IVA residual en una fase intermedia del consumo, lo cual es contrario al principio de neutralidad del régimen comunitario del IVA.

Por último, la Comisión es consciente de que, debido al uso creciente de Internet en la venta de servicios de viaje, las agencias de viajes y los organizadores de circuitos turísticos establecidos en terceros países intervienen cada vez más en la prestación de viajes combinados. Este hecho da lugar a una clara distorsión de la competencia, puesto que, conforme a las normas vigentes en este ámbito, los viajes combinados vendidos por un organizador de circuitos turísticos establecido en la UE están gravados con arreglo al régimen de imposición del margen, pero no lo están si el operador está establecido en un tercer país, por considerarse que el lugar de suministro es el tercer país.

3. Objetivo

A la luz de estas dificultades, que se derivan en parte de la evolución de los modelos y las técnicas empresariales y en parte de la disparidad de prácticas entre los Estados miembros, y habida cuenta de los objetivos generales de este régimen especial, la Comisión decidió incluir una modificación del artículo 26 en su nueva estrategia en materia de IVA [5], estrategia que tiene por objeto simplificar, modernizar y aplicar de manera más uniforme la legislación comunitaria sobre el IVA.

[5] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Estrategia para mejorar el funcionamiento del régimen del IVA en el marco del mercado interior (COM (2000) 348 final de 7.6.2000).

La modernización se ha hecho necesaria en este sector particular por la evolución actual del comercio electrónico y el uso creciente de este instrumento en el sector del turismo. Del mismo modo, es preciso aplicar el régimen especial de las agencias de viajes de manera más uniforme en la UE para poner término a las preocupaciones del sector, que se queja de la distorsión de la competencia debida a las aplicaciones dispares del artículo 26 por parte de los Estados miembros.

Así pues, la presente propuesta tiene por objeto garantizar una aplicación más uniforme ampliando el alcance del régimen especial a la venta de viajes combinados, con independencia de la naturaleza del cliente, y suprimir las diversas excepciones relativas a este tipo de prestaciones de servicios. La propuesta pretende asimismo eliminar la creciente distorsión de la competencia que afecta a los organizadores de circuitos turísticos establecidos en la UE y es consecuencia del empleo de las nuevas tecnologías en este sector.

4. Cambios propuestos

4.1. Apartado 1 del artículo 1

4.1.1. Apartado 1 del artículo 26

La última frase del apartado 1 del actual artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA precisa que, a efectos de la aplicación del régimen especial, los organizadores de circuitos turísticos se considerarán agencias de viajes.

Tras diversas decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas [6] relativas a la determinación de las personas sujetas al régimen especial de imposición del margen aplicado a las agencias de viajes, procede aclarar el ámbito de aplicación de dicho régimen. El resultado es que un operador no tiene que constituir necesariamente una agencia de viajes con licencia para poder atenerse o estar obligado a atenerse a lo dispuesto en el artículo 26. Además de ello, el Tribunal ha confirmado que únicamente los sujetos pasivos que utilizan servicios prestados por terceros entran en el ámbito de aplicación de dicho artículo. Así pues, una agencia de viajes que presta servicios directamente a su cliente, pero que no los compra con intención de venderlos a este último, no está sujeto al régimen especial de imposición del margen.

[6] Asuntos acumulados C-308/96 y C-94/97, T.P. Madgett y R.M. Baldwin contra Commissioners of Customs and Excise - Decisión prejudicial sobre la interpretación del artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA (Directiva 77/388/CEE, DO L 145 de 13.06.1977, p. 1) y asunto C-163/91 anteriormente mencionado.

Dado que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ya ha aclarado estos aspectos, la Comisión no considera necesario proponer una definición de las agencias de viajes a efectos de la aplicación del artículo 26. En realidad, debería considerarse que todo sujeto pasivo que vende servicios de viaje en su propio nombre y utiliza para tal fin suministros y servicios de otros sujetos pasivos pertenece al ámbito de aplicación del artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA.

En todos los demás casos, es decir, cuando la agencia de viajes interviene solo como intermediaria, no se aplica el régimen especial y los servicios de que se trate se gravan conforme a las reglas normales del IVA aplicables a los servicios de intermediarios.

No obstante, con el fin de responder a las solicitudes de aclaración de varios Estados miembros, la Comisión propone adaptar la descripción recogida en el apartado 1 del artículo 26 de los beneficiarios del régimen especial.

4.1.2. Apartado 2 del artículo 26

4.1.2.1. El cliente de la agencia de viajes

Tal como se ha mencionado más arriba, uno de los problemas principales que plantean tanto los Estados miembros como las agencias de viajes es que el régimen solo podía aplicarse estrictamente cuando el servicio de viaje se vendía a un viajero. Esa norma se ajustaba a la situación del mercado en 1977, cuando los viajes combinados se vendían casi siempre a un viajero. En la actualidad, las cosas son muy distintas. El sector cuenta con muchos más operadores y la oferta de viajes combinados está más fraccionada que en 1977, por lo que los servicios de viaje se prestan cada vez con mayor frecuencia a otras agencias de viajes u otros sujetos pasivos que emplean dichos servicios como incentivo para su personal o en el marco de sus actividades empresariales, por ejemplo en forma de seminarios.

La situación actual, en la que el régimen especial solo es aplicable cuando el servicio de viaje se vende a un viajero, ya no garantiza que los ingresos del IVA se asignen al Estado miembro donde realmente tiene lugar el consumo. Si una agencia de viajes vende un viaje combinado a otra agencia de viajes, se aplican las normas habituales de imposición, lo cual significa que debería poder deducir el IVA soportado que paga a sus proveedores y facturar el IVA en el Estado miembro donde está establecida sobre el valor total del viaje combinado que vende a continuación a la segunda agencia de viajes. En ese caso, el IVA percibido por la prestación inicial (por ejemplo, el alojamiento en hotel) ya no se asigna a los Estados miembros donde se consumen los diversos servicios, sino que se destina al Estado miembro donde está establecida la agencia de viajes.

Para evitar esa situación, varios Estados miembros que cuentan con un importante sector turístico dan otra interpretación al artículo 26 y amplían el ámbito de aplicación del régimen especial a los servicios de viaje que las agencias de viajes venden a clientes que no son viajeros. De esa manera se alcanzan en mayor medida los objetivos iniciales del régimen, es decir, la simplificación de la recaudación del IVA y la imposición en el Estado miembro del consumo.

Sin embargo, ello crea divergencias en la aplicación del régimen especial en la Comunidad, lo cual es incompatible con el buen funcionamiento del mercado interior y falsea la competencia entre operadores establecidos en Estados miembros distintos. Se trata de una situación inaceptable, por lo que la Comisión propone que se supriman los términos "al viajero" en la primera frase del apartado 2 del artículo 26.

Mediante esa supresión, se amplía considerablemente el ámbito de aplicación del régimen especial. En la versión modificada, el régimen especial debe aplicarse a todas los servicios prestados por las agencias de viajes en las condiciones establecidas en el apartado 1 del artículo 26, con independencia de la naturaleza del cliente (particular, sujeto pasivo, empresa, otras agencias de viajes, etc.).

4.1.2.2. Agencias de viajes establecidas fuera de la UE

El mercado ha evolucionado de manera que, en la actualidad, los grandes organizadores de circuitos turísticos abren sucursales fuera de la UE y venden viajes combinados desde dichas sucursales con el fin de evitar los impuestos en la UE. Esta situación distorsiona la competencia a expensas de las agencias de viajes más pequeñas que carecen de los medios necesarios para llevar a cabo operaciones similares. Además de ello, resulta inaceptable que pueda eludirse de forma total o parcial un impuesto sobre el consumo en la UE abriendo simplemente una sucursal en un tercer país.

Es obvio que la venta de un viaje combinado que se realiza en la UE a un cliente establecido en ésta debería gravarse en la UE. Por tanto, la Comisión propone que, cuando un proveedor establecido en un tercer país venda un servicio de viaje a un cliente establecido en la UE, se considere que el lugar del suministro es el Estado miembro donde el cliente esté establecido o tenga su domicilio permanente o residencia habitual. Esta disposición se aplicaría únicamente cuando el viaje combinado se venda a clientes establecidos en la UE y se efectúe en ésta.

Por otra parte, esa norma debería aplicarse tanto si el cliente es un sujeto pasivo como si no lo es.

Con ese fin, la Comisión propone que se incluya una disposición específica en el apartado 2 del artículo 26, después de la segunda frase, para modificar el lugar de imposición de ese tipo de prestaciones.

4.1.3. Apartado 3 del artículo 26

En 1994 se añadió un artículo 26 bis en la Sexta Directiva sobre IVA, que contempla otro régimen especial de imposición del margen de beneficio aplicable a los bienes de ocasión, objetos de arte, antigüedades y objetos de colección [7]. Dicho artículo recoge una definición de la base imponible y determina la forma en que ha de calcularse el margen beneficiario.

[7] Directiva 94/5/CE del Consejo de 14 de febrero de 1994 por la que se completa el sistema común del impuesto sobre el valor añadido y por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE - Régimen especial aplicable a los bienes de ocasión, objetos de arte, antigüedades y objetos de colección (DO L 60 de 3.3.1994, p.16).

Varios Estados miembros han señalado dificultades en la determinación de la base imponible a que se refiere el artículo 26. Por consiguiente, la Comisión propone modificar la definición de la base imponible que figura en ese artículo y ajustarla a la formulación empleada en el artículo 26 bis por lo que respecta al régimen aplicable a los bienes de ocasión. Esta nueva definición, que es más precisa, figura en un nuevo apartado 3 del artículo 26. Este artículo define en primer lugar el margen beneficiario como la diferencia entre el precio de venta y el precio de compra del servicio y, a continuación, define los conceptos de precio de venta y de precio de compra.

4.1.4. Apartado 4 del artículo 26

Con objeto de simplificar el régimen, la Comisión propone asimismo que los Estados miembros puedan autorizar a las agencias de viajes para que calculen un margen beneficiario único para todas las ventas de viajes combinados efectuadas durante un período determinado. En el apartado 10 de la parte B del artículo 26 bis de la Sexta Directiva sobre IVA se contempla una posibilidad similar para los sujetos pasivos revendedores que apliquen el régimen especial de la imposición del margen aplicable a los bienes de ocasión. Varios Estados miembros consideran que sería útil ofrecer esa posibilidad a las agencias de viajes y los organizadores de circuitos turísticos a quienes se aplica el régimen especial contemplado en el artículo 26. Esa medida es particularmente necesaria en el sector turístico, puesto que suele haber un desfase entre el momento en que la agencia de viajes vende un viaje combinado y la fecha en que recibe las facturas de sus proveedores imponibles, lo cual le dificulta sobremanera determinar el margen beneficiario de cada viaje combinado que vende.

Por ese motivo, la Comisión propone que se añada un apartado 4 nuevo en el artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA, de manera que los Estados miembros puedan autorizar a las agencias de viajes a calcular un margen beneficiario global de las prestaciones efectuadas durante un período determinado. El apartado propuesto define asimismo las normas para calcular dicho margen, que corresponde a la diferencia entre el importe total de las prestaciones efectuadas por una agencia de viajes durante un período determinado y el importe total de las compras de bienes y servicios realizadas por ésta durante ese mismo período.

4.1.5. Apartado 5 del artículo 26

El antiguo apartado 3 del artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA pasa a ser el apartado 5 del mismo y permanece inalterado.

Cuando una agencia de viajes establecida en la Comunidad vende un viaje combinado constituido por prestaciones efectuadas fuera de ésta, se considera que la agencia de viajes ejerce de mero intermediario por cuenta del viajero. En ese caso, se considera que la prestación de servicios de la agencia tiene lugar en la Comunidad, pero queda exenta y da derecho a deducir el IVA soportado, en virtud de lo dispuesto en el apartado 14 del artículo 15 de la Sexta Directiva sobre IVA.

Si un viaje combinado consta de una parte que tiene lugar en la Comunidad y otra fuera de ella, únicamente esta última podrá quedar exenta y dar derecho a deducir el IVA soportado, y el resto del viaje se gravará conforme al régimen de imposición del margen contemplado en el artículo 26.

Del mismo modo, si una agencia de viajes establecida fuera de la Comunidad vende a un cliente establecido en ésta un viaje combinado que se desarrolla parcialmente en la Comunidad, deberá aplicar el régimen especial del artículo 26 a la parte del viaje que tiene lugar dentro de la Comunidad.

4.1.6. Apartado 6 del artículo 26

El antiguo apartado 4 del artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA pasa a ser el apartado 6 del mismo. En virtud de esa disposición, el IVA soportado por los servicios que una agencia de viajes compra y luego vende a sus clientes no es ni deducible ni reembolsable en ningún Estado miembro.

La única modificación de este apartado consiste en la sustitución del término "viajero" por el término "cliente", que se emplea en todo el nuevo artículo 26 para evitar la confusión con el antiguo ámbito de aplicación, más restringido, pues solo abarcaba los servicios prestados a viajeros.

4.1.7. Apartados 7 a 9 del artículo 26

En particular en la organización de seminarios de empresa o en los casos en que una empresa ofrece viajes combinados a sus empleados como incentivo, la aplicación del régimen de imposición del margen podría incitar a esta última a dirigirse directamente a cada proveedor para poder deducir el IVA soportado correspondiente, en lugar de dirigirse a una agencia de viajes, que le facturaría un precio con el IVA incluido, puesto que la empresa no tiene derecho a deducir el IVA soportado.

Las disposiciones del artículo 26 bis sobre el régimen especial de imposición del margen aplicable a los bienes de ocasión permiten atajar ese problema, pues permiten a los proveedores optar por aplicar las reglas normales relativas al IVA.

Debería preverse una solución similar para el régimen especial de las agencias de viajes, si bien es cierto que ello no carecería de repercusiones y dificultades para éstas. Una agencia de viajes que, al vender viajes combinados a empresas, pudiera optar por aplicar las reglas normales relativas al IVA tendría que estar registrada en todos y cada uno de los Estados miembros en que prestara servicios, ya que se consideraría que presta cada uno de esos servicios por separado. De esa manera, la agencia de viajes podría recuperar la mayor parte del IVA soportado a través de la declaración del IVA presentada en esos Estados miembros. Si la agencia no estuviera registrada a efectos del IVA en un Estado miembro en que haya pagado ese impuesto, tendría que solicitar su devolución conforme a lo dispuesto en la Octava Directiva sobre IVA [8]. Eso significa que, en algunos casos, los Estados miembros tendrían obligación de devolver el IVA a la agencia de viajes y, en otros, cuando esa misma agencia operara en el marco del régimen especial de imposición del margen, les estaría prohibido hacerlo. Esa situación podría generar complicaciones administrativas, pues obligaría a los Estados miembros que tuvieran que devolver el IVA soportado a determinar si la prestación de servicios de la agencia de viajes se ha realizado dentro del régimen del imposición del margen contemplado en el artículo 26, sin derecho a deducción del IVA soportado, o si la agencia ha optado por gravar dicha prestación, en cuyo caso tendría derecho a la devolución de dicho IVA.

[8] Directiva 79/1072/CEE del Consejo, de 6 de diciembre de 1979, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados Miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Modalidades de devolución del Impuesto sobre el valor añadido a los sujetos pasivos no establecidos en el interior del país (DO L 331 de 27.12.1979, p. 11).

Sin embargo, si las agencias de viajes no pudieran optar por aplicar las reglas normales relativas al IVA, estarían obligadas a vender sus servicios conforme al régimen especial de imposición del margen y los clientes pasivos que utilizaran esos servicios para fines empresariales no podrían deducir el IVA incluido en la base imponible de los servicios prestados por las agencias de viajes. Esa situación se traduciría en la percepción del IVA residual en la fase intermedia del consumo. Así pues, la Comisión propone modificar el artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA y recoger la posibilidad de que las agencias de viajes opten por aplicar las reglas normales relativas al IVA.

4.2. Apartado 2 del artículo 1

Cuando las agencias de viajes actúan como intermediarios, es decir, en nombre y por cuenta del viajero, no se aplica lo dispuesto en el artículo 26 de la Sexta Directiva sobre IVA, sino las reglas normales aplicables a las prestaciones de servicios de intermediarios. Una de esas normas está recogida en el apartado 14 del artículo 15 de dicha Directiva. Todo indica que, desde que se implantó el régimen transitorio del IVA para el comercio entre Estados miembros en 1993, el segundo párrafo de dicho apartado (según el cual los servicios prestados por intermediarios y disfrutados por el viajero en otros Estados miembros no quedan exentos) ha quedado sin fundamento. Por tanto, la Comisión propone su supresión.

4.3. Apartado 3 del artículo 1

Con el fin de garantizar una aplicación más uniforme en la Comunidad de las normas sobre el IVA aplicables a los servicios prestados por agencias de viajes, la Comisión propone que se suprima la posibilidad que la letra g) del apartado 3 del artículo 28 de la Sexta Directiva sobre IVA ofrece a los Estados miembros de continuar dejando exentas las prestaciones de servicios enunciadas en el antiguo apartado 3 del artículo 26 sin derecho a devolución del IVA soportado, en lugar de eximirlas del derecho a deducción del IVA soportado.

4.4. Apartados 4 y 5 del artículo 1

En el contexto de las modificaciones propuestas del artículo 26 y en la perspectiva de una aplicación más uniforme, la Comisión propone asimismo suprimir las excepciones contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 28 y el apartado 15 del anexo E (que autorizan a los Estados miembros a gravar los viajes efectuados fuera de la Comunidad) y en la letra b) del apartado 3 del artículo 28 y el apartado 27 del anexo F (que autorizan a los Estados miembros a eximir los viajes efectuados en la Comunidad) con objeto de garantizar un tratamiento equitativo de los organizadores de circuitos turísticos y las agencias de viajes en todos los Estados miembros de la UE.

4.5. Artículo 2

En esa misma perspectiva de lograr una aplicación más uniforme de la Directiva, la Comisión propone suprimir la excepción concedida mediante decisión del Consejo con arreglo al procedimiento establecido en los apartados 1 a 4 del artículo 27 de la Sexta Directiva sobre IVA.

2002/0041 (CNS)

Propuesta de DIRECTIVA DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE en lo relativo al régimen especial de las agencias de viajes

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 93,

Vista la propuesta de la Comisión [9],

[9] DO C [...] de [...], p. [...].

Visto el dictamen del Parlamento Europeo [10],

[10] DO C [...] de [...], p. [...].

Visto el dictamen del Comité Económico y Social [11],

[11] DO C [...] de [...], p. [...].

Considerando lo siguiente:

(1) Con arreglo a la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativa a una estrategia para mejorar el funcionamiento del mercado interior [12], la aplicación más uniforme de las disposiciones comunitarias por parte de los Estados miembros constituye uno de los cuatro objetivos para mejorar el funcionamiento del mercado interior a corto plazo.

[12] Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo - Estrategia para mejorar el funcionamiento del régimen del IVA en el marco del mercado interior [COM (2000) 348 final, de 7.6.2000].

(2) En la actualidad, los Estados miembros prestan interpretaciones distintas al régimen especial de las agencias de viajes contemplado en el artículo 26 de la Sexta Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme [13], cuya última modificación la constituye la Directiva 2001/4/CE [14], lo cual genera aplicaciones divergentes del régimen especial y distorsiona la competencia a expensas de determinados operadores.

[13] DO L 145 de 13.6.1977, p.1.

[14] DO L 22 de 24.01.2001, p. 17 y corrección de errores DO L 26 de 27.01.2001, p. 40.

(3) La ampliación de su ámbito de aplicación a todas las prestaciones de viajes combinados en las condiciones establecidas en el artículo 26 de la Directiva 77/388/CEE acabaría con las disparidades de interpretación entre Estados miembros de las prestaciones de servicios sujetas a dicho régimen y permitiría alcanzar en mayor medida su objetivo inicial, es decir, la imposición de los servicios en el Estado miembro del consumo.

(4) El artículo 26 bis de la Directiva 77/388/CEE establece un régimen similar de imposición del margen beneficiario aplicable a los bienes de ocasión, objetos de arte, antigüedades y objetos de colección, y recoge definiciones detalladas sobre las que cabe basarse para aclarar las del artículo 26 con objeto de simplificar la aplicación del régimen especial a las agencias de viajes.

(5) Debido al carácter particular de los servicios prestados por las agencias de viajes, que compran diversos servicios a terceros y los agrupan en viajes combinados que venden a continuación, la determinación de su margen beneficiario para cada prestación por separado suele resultarles muy compleja. La instauración de un régimen que les permita calcular un margen beneficiario global durante un período determinado simplificaría la labor y resolvería muchos de los problemas que se plantean en este ámbito.

(6) Por motivos similares, debería permitirse a las agencias de viajes optar por aplicar las reglas normales relativas al IVA, de manera que se respete el principio de neutralidad de dicho impuesto.

(7) Procede derogar las excepciones vigentes contempladas en el apartado 3 del artículo 28 y en los anexos E y F para garantizar una aplicación más uniforme del régimen especial de agencias de viajes. Deberían suprimirse, asimismo, la letra g) del apartado 3 del artículo 28 y el apartado 14 del artículo 15, pues dan cabida a divergencias en los Estados miembros respecto a la imposición de las prestaciones de servicios de las agencias de viajes.

(8) Debe derogarse la Decisión del Consejo, adoptada a petición del Reino de Bélgica el 13 de septiembre de 1978, por la que se concede a este país una excepción conforme al apartado 1 del artículo 27, con el fin de garantizar una aplicación más uniforme del régimen especial de las agencias de viajes.

(9) La Directiva 77/388/CEE debe, por tanto, modificarse en consecuencia.

HA ADOPTADO LA PRESENTE DIRECTIVA:

Artículo 1

La Directiva 77/388/CEE queda modificada de la siguiente manera:

1) El artículo 26 se sustituye por el texto siguiente:

"Artículo 26:

Régimen especial de las agencias de viajes

1. Los Estados miembros aplicarán un régimen especial de impuesto sobre el valor añadido a las operaciones de las agencias de viajes conforme al presente artículo, en tanto tales agencias actúen en su propio nombre con respecto al cliente y siempre que utilicen para la realización del viaje entregas de mercancías y prestaciones de servicios de otros sujetos pasivos.

El presente artículo no será aplicable a las agencias de viajes que actúen únicamente en calidad de intermediario y a las que sea de aplicación la letra c) del apartado 3 de la parte A del artículo 11.

A efectos del presente artículo, los organizadores de circuitos turísticos y todo sujeto pasivo que preste servicios de viaje en dichas condiciones tendrán igualmente la consideración de agencias de viajes.

2. Las operaciones efectuadas por las agencias de viajes para la realización de un viaje conforme a lo establecido en el apartado 1 se considerarán una única prestación de servicio de las agencias. Esta prestación única será gravada en el Estado miembro en que la agencia de viajes haya establecido la sede de su actividad económica o tenga un establecimiento permanente desde el que haya efectuado la prestación de servicios.

Si la agencia de viajes no está establecida en la Comunidad o si el establecimiento permanente desde el que presta el servicio se encuentra fuera de la Comunidad y vende un servicio de viaje que se realice de forma efectiva y se consuma en la Comunidad, dicha prestación de servicio se gravará en el lugar donde el cliente haya establecido la sede de su actividad económica o tenga el establecimiento permanente al que se vende el servicio y, en su defecto, donde tenga su domicilio fijo o su residencia habitual.

3. La base imponible del servicio único prestado por la agencia de viajes estará constituida por el margen beneficiario aplicado por la agencia, del que se habrá deducido la cuota del impuesto sobre el valor añadido incluido en dicho margen. Este margen es igual a la diferencia entre el precio de venta que la agencia de viajes aplica al viaje combinado y el precio de compra que paga por dicho viaje. A efectos del presente apartado, se entenderá por:

a) precio de venta, todo lo que constituye la contrapartida obtenida o por obtener por la agencia de viajes de su cliente o de un tercero, incluidas las subvenciones directamente vinculadas a la operación, así como los impuestos, derechos, exacciones y tasas, y los gastos adicionales como gastos de comisión y de seguros exigidos al cliente por la agencia de viajes, con excepción de los importes que se mencionan en el apartado 3 de la parte A del artículo 11;

b) precio de compra del viaje combinado, todo lo que constituye la contrapartida definida en el primer guión, incluido el IVA, obtenida o por obtener de la agencia de viajes por sus proveedores imponibles, por los suministros y los servicios que le son prestados, siempre y cuando dichas operaciones beneficien directamente al cliente, con excepción de los gastos generales que formen parte del viaje combinado.

4. Con el fin de simplificar la percepción del impuesto y sin perjuicio de la consulta del Comité del IVA, los Estados miembros podrán establecer que la base imponible de todas las prestaciones de servicios de viaje sujetas al régimen especial de imposición del margen se determine de forma global para cada período fiscal en que la agencia de viajes deba presentar la declaración a que se hace referencia en el apartado 4 del artículo 22, sustituido por la letra h) del artículo 28.

En ese caso, la base imponible de las prestaciones de servicios de viaje estará constituida por el margen global obtenido por la agencia de viajes, menos la cuota del impuesto sobre el valor añadido incluido en ese mismo margen.

El margen global será igual a la diferencia entre:

a) el importe global de las prestaciones de servicios de viaje sujetas al régimen especial de imposición del margen y que hayan sido efectuadas por la agencia de viajes durante el período. Dicho importe será igual al total de los precios de venta determinados con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3

y

b) el importe total de las compras de bienes y servicios que se mencionan en el apartado 1 y efectuadas durante el período por la agencia de viajes. Ese importe será igual al total de los precios de compra determinados con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3.

5. Si las operaciones para las que la agencia de viajes recurre a otros sujetos pasivos fueran efectuadas por estos últimos fuera de la Comunidad, la prestación de servicios de la agencia quedará asimilada a una actividad de intermediario, exenta en virtud de lo dispuesto en el apartado 14 del artículo 15.

Si estas operaciones se efectúan tanto dentro como fuera de la Comunidad, únicamente se considerará exenta la parte de la prestación de servicios de la agencia de viajes que se relacione con las operaciones efectuadas fuera de la Comunidad.

6. Los impuestos que otro sujeto pasivo impute a la agencia de viajes por las operaciones enunciadas en el apartado 2 que redunden en beneficio directo del cliente de la agencia de viajes, no serán deducibles ni reembolsables en ningún Estado miembro.

7. Las agencias de viajes podrán aplicar el régimen normal del impuesto sobre el valor añadido a toda prestación sujeta al régimen especial de imposición del margen.

8. Cuando una agencia de viajes aplique el régimen normal a la prestación de un servicio de viaje, estará autorizada a deducir de su deuda tributaria el impuesto sobre el valor añadido debido o pagado por los servicios que le presten sus proveedores, siempre y cuando esas operaciones redunden en beneficio directo de su cliente.

El derecho a deducción nace en el momento en que sea exigible el impuesto debido por la prestación a la cual la agencia de viajes haya decidido aplicar el régimen normal del impuesto sobre el valor añadido.

9. Cuando las agencias de viajes apliquen tanto el régimen normal del impuesto sobre el valor añadido como el régimen especial de imposición del margen beneficiario, deberán recoger por separado en su contabilidad las operaciones realizadas conforme a cada uno de dichos regímenes, con arreglo a las normas establecidas por los Estados miembros."

2) Queda suprimido el segundo párrafo del apartado 14 del artículo 15;

3) Queda suprimida la letra g) del apartado 3 del artículo 28;

4) Queda suprimido el apartado 15 del anexo E;

5) Queda suprimido el apartado 27 del anexo F.

Artículo 2

Queda derogada la Decisión del Consejo, adoptada a petición del Reino de Bélgica el 13 de septiembre de 1978, por la que se concede a este país una excepción conforme al apartado 1 del artículo 27 de la Directiva 77/388/CEE.

Artículo 3

Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente Directiva a más tardar el 1 de enero de 2003. Informarán inmediatamente de ello a la Comisión.

Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, éstas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de tal referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.

Artículo 4

La presente Directiva entrará en vigor el vigésimo día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

Artículo 5

Los destinatarios de la presente Directiva serán los Estados miembros.

Hecho en Bruselas, el

Por el Consejo

El Presidente

FICHA DE IMPACTO IMPACTO DE LA PROPUESTA EN LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL, CON ESPECIAL REFERENCIA A LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS (PYME)

Título de la propuesta

Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE con objeto de simplificar, modernizar y armonizar la aplicación del régimen especial de las agencias de viajes

Número de referencia del documento

2001/075 (CNS)

Propuesta

1. Habida cuenta del principio de subsidiariedad, ¿por qué se necesita una normativa comunitaria en este sector y cuáles son sus objetivos principales*

Las divergencias existentes en la interpretación y la aplicación de las disposiciones comunitarias en materia de IVA en los Estados miembros hacen necesaria una mayor armonización del régimen especial aplicable a las prestaciones de servicios de viaje efectuadas por las agencias de viajes.

Es preciso ampliar el ámbito de aplicación del artículo 26 para adaptar el régimen a la evolución del sector del turismo, en el que se ha incrementado el número de operadores y se han desarrollado considerablemente las tecnologías modernas como el comercio electrónico. Las normas vigentes no se ajustan a la situación actual y, en muchos casos, ya no garantizan la imposición en el Estado miembro del consumo.

Además de ello, los operadores recurren a prácticas en las que hacen intervenir a sucursales establecidas en terceros países para evitar de forma total o parcial la imposición en la UE, lo cual distorsiona la competencia. Dado que esta situación no puede tolerarse, debe suprimirse la posibilidad de recurrir a tales prácticas.

Se requieren, asimismo, otras simplificaciones destinadas a flexibilizar el funcionamiento del régimen especial y a garantizar un mayor cumplimiento; de ahí la pertinencia de adoptar medidas a escala comunitaria.

Impacto en las empresas

2. ¿A quién afectará la propuesta*

- Sectores empresariales afectados:

Agencias de viajes, organizadores de circuitos turísticos y todo sujeto pasivo que preste servicios de viaje en su propio nombre y utilice para ello servicios prestados por otros sujetos pasivos.

- Dimensión de las empresas afectadas (proporción de pequeñas y medianas empresas):

Todas las dimensiones. Los seis principales organizadores de circuitos turísticos generan aproximadamente el 18 % del empleo y efectúan el 33 % de las ventas. Junto a éstos, hay agencias de viajes que son, por lo general, empresas pequeñas o microempresas, que emplean entre 5 y 11 personas.

- ¿Hay zonas geográficas particulares en la Comunidad donde se encuentren dichas empresas*

Países mediterráneos, Alemania y el Reino Unido.

3. ¿Qué medidas deberán tomar las empresas para ajustarse a la propuesta*

Las empresas deberán evaluar las repercusiones positivas de la simplificación y crear condiciones de competencia iguales en el mercado interior.

4. ¿Qué efectos económicos puede tener la propuesta

- en el empleo*

La posición de la Comisión siempre había sido considerar que el IVA tiene una escasa incidencia en el empleo y que el incentivo apropiado para el mercado laboral son más bien los bajos costes no salariales, que siguen siendo competencia de los Estados miembros. No obstante, esta propuesta evitará problemas añadidos a determinados operadores del sector, que se enfrentan en la actualidad a importantes dificultades debidas a la competencia desleal de otros operadores establecidos en otros Estados miembros que aplican el régimen de manera más flexible, o establecidos en el mismo Estado miembro, pero que disponen de más medios para recurrir a mecanismos de evasión fiscal creando sucursales en terceros países.

- en la inversión y la creación de nuevas empresas*

Las inversiones no pueden sino aumentar, puesto que la aplicación de las mismas normas en todos los Estados miembros de la UE no puede sino reducir los costes empresariales y alentar a los operadores a desarrollar actividades en otros Estados miembros.

- en la competitividad de las empresas*

Debería garantizar una aplicación más uniforme del régimen especial y evitar la distorsión de la competencia, lo cual crearía un entorno competitivo más justo. Los organizadores de circuitos turísticos ya no podrán evadir total o parcialmente el impuesto en la UE creando sucursales en terceros países, que intervienen en la venta de viajes combinados.

5. Señálese si la propuesta contiene medidas especialmente diseñadas para las pequeñas y medianas empresas (obligaciones menores o diferentes, etc.).

La posibilidad de aplicar el régimen al margen beneficiario global facilitará la labor de las PYME, pues ya no tendrán que calcular el margen de beneficio de cada una de las prestaciones de servicios. De ese modo se aliviarán los problemas de tesorería de las agencias de viajes que son pequeñas y medianas empresas.

Consultas

6. Lista de las organizaciones que han sido consultadas acerca de la propuesta y resumen de sus principales puntos de vista.

La ECTAA (Asociación de agentes de viajes y operadores turísticos de la Comunidad Europea) y la DRV (Asociación alemana de agencias de viajes).

Estas organizaciones han expresado la necesidad de una aplicación más uniforme del régimen especial en la UE. Han señalado asimismo que todos sus miembros coincidían en que el funcionamiento del régimen especial de imposición del margen beneficiario es bastante satisfactorio y que debería mantenerse. Además de ello, han mencionado los problemas debidos a las prácticas de evasión fiscal de los competidores que recurren a sucursales establecidas en terceros países.