COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO Y AL PARLAMENTO EUROPEO - Finanzas públicas en la UEM (2002) {SEC(2002) 518}

Evolución reciente de las políticas presupuestarias: respuesta a la ralentización cíclica ...

El año 2001 fue el período más difícil para la política fiscal en los tres años de historia de la UEM, ya que la ralentización económica global supuso la primera auténtica piedra de toque para el marco de supervisión multilateral de la UEM y especialmente para la dimensión presupuestaria. El déficit presupuestario de la zona del euro alcanzó el 1,3% del PIB, frente al 0,7% en 2000. A pesar de esta primera inversión del proceso de consolidación presupuestaria desde 1993 y de las críticas acerca del fracaso manifiesto en ajustarse estrictamente a las disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC), hay varios motivos para considerar un buen comportamiento de la dimensión presupuestaria del marco de supervisión multilateral en respuesta a la ralentización cíclica.

En primer lugar, los Estados miembros, especialmente aquellos que ya habían logrado el equilibrio presupuestario o un superávit, pudieron permitir el funcionamiento de los estabilizadores automáticos para amortiguar los efectos negativos. También se permitió el funcionamiento de los estabilizadores automáticos en los países que aún no habían completado la transición hacia el objetivo de proximidad al equilibrio presupuestario del PEC. Sin embargo, los déficit de Alemania y Portugal empezaron a aumentar acercándose al valor de referencia del 3% del PIB.

En segundo lugar, los países no se lanzaron en políticas expansionistas injustificadas. Las autoridades fiscales se vieron sometidas a una presión considerable para que abandonasen sus compromisos de saneamiento presupuestario y recurriesen a políticas de demanda activas en respuesta a la ralentización mundial. En 2001 se registró un déficit presupuestario estructural (1,5% del PIB) prácticamente idéntico al de 2000, lo que ilustra que el deterioro de los saldos presupuestarios se debió principalmente al funcionamiento de los estabilizadores automáticos. De hecho, cabe observar que, a pesar de la ralentización, los saldos presupuestarios efectivos no se vieron alterados en Bélgica, Dinamarca e Italia, y mejoraron en Grecia, España, Austria y Suecia.

En tercer lugar, los Estados miembros han podido proseguir sus reformas tributarias previstas para subsanar las rigideces de la oferta, a pesar de quejas procedentes de diversas fuentes de que el PEC privaba innecesariamente de libertad a las autoridades a través de unas normas arbitrarias e inflexibles. Lo que ponen de relieve las normas presupuestarias de la UEM es la necesidad de acompañar estas reformas tributarias con medidas apropiadas por el lado del gasto, habida cuenta de que las reducciones tributarias raras veces se autofinancian. Tales medidas son esenciales para garantizar la sostenibilidad de las reformas tributarias, y deberían reforzar así sus efectos sobre la inversión y el consumo.

La confirmación del compromiso con las normas y el espíritu del PEC contribuyeron al logro de una política económica equilibrada favorable al crecimiento y a la estabilidad de precios. Mientras que las políticas fiscales se mantuvieron en gran medida neutrales, las condiciones monetarias se flexibilizaron considerablemente. Esta política económica es apropiada no sólo desde un punto de vista coyuntural, sino también a medio y largo plazo, teniendo en cuenta la necesidad de impulsar la inversión privada y el potencial de crecimiento y prepararse para afrontar la presión del envejecimiento de la población sobre el presupuesto. Los indicadores a corto plazo recientes apuntan a un cambio de tendencia de la economía europea, con lo cual las medidas expansionistas pueden haberse convertido en procíclicas ex post. Esta evaluación del comportamiento del marco de supervisión presupuestaria debe matizarse con cautela, ya que la reciente ralentización no fue especialmente severa ni prolongada. Aún no se ha llegado en todos los países a una situación presupuestaria "próxima al equilibrio o con superávit". El alcance rápido de los objetivos es la mejor forma de garantizar que los Estados miembros dispongan del margen de maniobra suficiente para hacer frente a una posible recesión en el futuro.

... mientras que continúa mejorando el marco presupuestario de la UEM

A principios de 2002, la atención se ha centrado sobre todo en la respuesta cíclica a la ralentización y en los procedimientos para tratar el desvío respecto de los objetivos presupuestarios, y especialmente en el debate sobre la conveniencia de activar el mecanismo de alerta rápida en el caso de Alemania y Portugal. Sin embargo, es importante no pasar por alto una serie de medidas significativas que han reforzado la calidad y cobertura de la supervisión presupuestaria y han mejorado los instrumentos analíticos de que disponen la Comisión y el Consejo para evaluar las políticas aplicadas. A pesar de su carácter aparentemente técnico, se trata de importantes avances que contribuirán a mejorar la coherencia y eficacia del marco fiscal de la UEM.

En primer lugar, en julio de 2001, el Consejo Ecofin revisó el Código de conducta sobre el contenido y la presentación de los programas de estabilidad y de convergencia (que databa de 1998) teniendo en cuenta la experiencia de los tres años de unión económica y monetaria. Los Estados miembros aplicaron el código a los programas recientemente actualizados. El código revisado contempla una presentación agrupada de programas con objetivos presupuestarios basándose en hipótesis macroeconómicas externas establecidas en común. También aclara lo que constituye para cada Estado miembro un objetivo apropiado a medio plazo de presupuesto "próximo al equilibrio o con superávit". Por último, amplía la cobertura de los programas para incluir secciones sobre la calidad y la sostenibilidad de las finanzas públicas de conformidad con las conclusiones de Lisboa. El resultado más importante de la aplicación del nuevo código es probablemente la mayor posibilidad de considerar las repercusiones para toda la zona del euro de las políticas presupuestarias expuestas en los programas nacionales. Esto era especialmente valioso dado el alto grado de incertidumbre que se cernía sobre la economía a finales de 2001 y principios de 2002. Con el tiempo, esto también permitiría integrar la dimensión de la zona del euro en las políticas presupuestarias nacionales.

En segundo lugar, la ralentización económica subrayó la importancia de prestar gran atención a los saldos presupuestarios ajustados en función del ciclo a la hora de examinar las posiciones presupuestarias de los Estados miembros. Aunque evaluar el impacto del ciclo económico en las posiciones presupuestarias es complejo y está sujeto a incertidumbre, es importante que todos los participantes en el proceso de supervisión adopten una visión común acerca de la evolución presupuestaria subyacente. Entre otras cosas, el ajuste cíclico de los saldos presupuestarios se emplea a la hora de evaluar los márgenes mínimos de seguridad respecto del ciclo en el marco del valor de referencia del 3% del PIB y el cumplimiento del objetivo presupuestario de "proximidad al equilibrio o superávit" del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. En aras de la coherencia, se ha llegado a un amplio acuerdo entre la Comisión y el Consejo sobre el método de estimar los saldos presupuestarios ajustados de ciclo basándose en la estimación de la brecha de producción a partir de una función de producción.

En tercer lugar, se logró una importante ampliación de la supervisión presupuestaria de la UE con la primera evaluación sistemática de la sostenibilidad de las finanzas públicas teniendo en cuenta el envejecimiento de la población. Esto se realizó sobre la base de los programas de estabilidad y de convergencia presentados a finales de 2001. El análisis muestra el riesgo potencial de que aparezcan desequilibrios presupuestarios en muchos Estados miembros y pone de relieve la importancia de alcanzar y seguir cumpliendo los objetivos a medio plazo establecidos en sus programas.

Importancia del mecanismo de alerta rápida

En enero de 2002, sólo unas semanas después de la introducción de las monedas y billetes en euros, se llegó a una coyuntura crítica en el proceso de supervisión presupuestaria, cuando la Comisión Europea recomendó el envío de una alerta rápida a Alemania y Portugal en el marco del PEC. Ambos países incumplieron los objetivos establecidos para 2001 en sus programas de estabilidad por un amplio margen (más del 1% del PIB) y existía un claro riesgo de que los déficit presupuestarios se acercasen al valor de referencia del 3% del PIB. En vista de un desvío tan claro respecto de los objetivos establecidos, la Comisión intervino para preservar la credibilidad de las obligaciones jurídicas y políticas del Pacto. Como consecuencia del debate en el Consejo Ecofin sobre el proyecto de recomendación de alerta rápida de la Comisión, Alemania y Portugal contrajeron compromisos políticos firmes que respondían a la esencia de las preocupaciones de la Comisión, por lo que el Consejo decidió cerrar el procedimiento. Ambos países reiteraron su voluntad de evitar el incumplimiento del valor de referencia del 3% del PIB, reanudar el proceso de saneamiento presupuestario y alcanzar sus objetivos a medio plazo para 2004. Al mismo tiempo, el Consejo recordó la importancia del mecanismo de alerta rápida en el marco global de supervisión presupuestaria y confirmó que la Comisión había actuado de conformidad con las disposiciones del Pacto.

La credibilidad del marco reglamentario para la coordinación de las políticas presupuestarias deberá recibir especial atención en el futuro. Aquí ha de hacerse una distinción importante entre el procedimiento de alerta rápida y sus resultados. Es importante evitar la percepción por parte de la opinión pública de que las normas pueden cambiarse o al menos evitarse en circunstancias difíciles. El Consejo confirmó el compromiso con el marco de supervisión presupuestaria, así como la importancia del PEC. El procedimiento de alerta rápida podrá ser y será utilizado de nuevo en caso necesario. Evidentemente, para mantener la credibilidad del PEC es importante que Alemania y Portugal cumplan íntegramente sus compromisos. Hay constancia de que estos compromisos se están tomando seriamente. Así, a raíz del acuerdo alcanzado en el Consejo Ecofin de febrero de 2002, en Alemania se llegó a un acuerdo sobre un pacto nacional de estabilidad entre los estados federados y el Estado federal.

Para el futuro: alcanzar el objetivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento ...

El mantenimiento de la credibilidad en el PEC también requiere que la Comisión y el Consejo demuestren la capacidad de aprender de esta primera experiencia con el mecanismo de alerta rápida. Aunque el PEC ha superado la primera verdadera piedra de toque y se prevé una mejora de los situación económica,no es aconsejable una excesiva relajación. Aún quedan por afrontar importantes desafíos presupuestarios.

En primer lugar, una vez que la recuperación económica haya cobrado ritmo, el proceso de saneamiento presupuestario para cumplir el objetivo de "proximidad al equilibrio presupuestario" del PEC debe reanudarse y debe recuperarse rápidamente el terreno perdido. En las últimas actualizaciones de los programas de estabilidad y de convergencia, los Estados miembros que aún registraban déficit presupuestarios confirman su compromiso de alcanzar el objetivo a medio plazo del PEC para 2003 ó 2004. Además, el ajuste presupuestario previsto para los próximos años se logrará a través de reducciones de los ingresos y los gastos, conforme a las recomendaciones de las Orientaciones Generales de Política Económica. El cumplimiento de los compromisos presupuestarios para alcanzar los objetivos a medio plazo previstos en los programas de estabilidad y de convergencia es primordial para preservar la credibilidad del PEC, especialmente en el caso de los cuatro países aún con déficit (Alemania, Francia, Italia y Portugal).

En segundo lugar, como muestra la experiencia, los errores presupuestarios suelen ocurrir principalmente cuando la coyuntura es favorable. El debate iniciado en 2000 sobre la forma de distribuir los denominados "beneficios del crecimiento" entre recortes tributarios e incrementos del gasto es contrario, como la Comisión señaló en su momento, no sólo a las normas del PEC, sino también a la lógica económica. Es importante no considerar como permanentes las mejoras en el saldo presupuestario derivadas de una coyuntura económica favorable, permitiendo recortes tributarios o incrementos del gasto. Los problemas presupuestarios que afectaron principalmente a los países grandes de la zona del euro en 2001 y 2002 tienen su origen en el hecho de no haberse aprovechado el periodo de alto crecimiento registrado en 1998-2000. Evitar un deterioro de los saldos presupuestarios estructurales durante las fases ascendentes del ciclo es probablemente el reto más ambicioso del PEC. El proceso de supervisión debe garantizar que los países que aún no cumplen las exigencias del PEC aprovechen la recuperación para acelerar su saneamiento presupuestario, mientras que los demás deben permitir el pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos. En resumen, la financiación de recortes impositivos o de incrementos de los gastos mediante los beneficios automáticos del crecimiento económico, o la aceleración de los recortes tributarios tan pronto como se reanuda el crecimiento, son desaconsejables tanto desde el punto de vista de la prudencia fiscal como desde el de la estabilización cíclica.

En tercer lugar, debe debatirse la conveniencia y eficacia de una política fiscal discrecional. Si los países se inspiran en la filosofía fiscal del PEC, optarán por un presupuesto globalmente equilibrado en términos estructurales y permitirán el pleno funcionamiento de los estabilizadores automáticos durante el ciclo. Esto se basa en los conocidos escollos de la gestión presupuestaria activa (desfase entre la aplicación de medidas y la percepción de sus efectos, incertidumbre en cuanto a los modelos, irreversibilidad de las medidas, etc.). Las circunstancias en las que pueden ser convenientes y eficaces unas medidas presupuestarias discrecionales contrarias al ciclo (más allá del mero funcionamiento de los estabilizadores automáticos) son muy escasas; estas medidas pueden contemplarse en el caso de aparición de importantes factores de origen interno que afecten a la demanda del país considerado e impliquen fuertes presiones inflacionistas o deflacionistas. Sin embargo, incluso en estos casos existe un alto riesgo de que una política anticíclica ex ante se convierta ex post en una política procíclica. Además, ha de crearse un margen de maniobra suficiente para los estímulos discrecionales a fin de no rebasar el límite máximo del 3% del PIB. Para varios países, esto implicaría ir más allá de la norma de proximidad al equilibrio del Pacto. Un acuerdo claro entre los responsables de política económica acerca de los criterios de evaluación de las medidas presupuestarias discrecionales aumentaría la transparencia y previsibilidad del comportamiento presupuestario. Aunque las actuaciones discrecionales han de limitarse a la aparición deperturbaciones idiosincráticas adversas para el país en cuestión, ello no significa que la coordinación debe limitarse a circunstancias excepcionales. Debido a su propia naturaleza, la coordinación ocasional no es adecuada para aplicar una estrategia macroeconómica coherente tanto en situaciones normales como en situaciones excepcionales. Si se considera como una forma de llegar a una evaluación común de la situación económica y a un acuerdo sobre la orientación de las medidas a adoptar y de realizar un seguimiento de su aplicación, la coordinación ha de ser regular y no ocasional.

Por último, varios Estados miembros están intentando mejorar la compatibilidad entre sus normativas presupuestarias nacionales y sus compromisos presupuestarios en el marco de la UE. El Tratado y el PEC dejan a los Estados miembros la libertad de determinar sus propios procedimientos presupuestarios para alcanzar los objetivos del PEC. Sin embargo, las importantes competencias financieras de los gobiernos regionales y de otros niveles de gobierno en el proceso presupuestario de los estados federales y de los estados fuertemente regionalizados (Bélgica, Alemania, España, Italia y Austria) han subrayado la necesidad para estos Estados miembros de encontrar soluciones que permitan el mantenimiento de la disciplina a todos los niveles del gobierno. Para abordar este problema de coordinación, varios Estados miembros ya han adoptado acuerdos especiales entre los distintos niveles de gobierno, en el marco de lo que puede denominarse "pactos internos de estabilidad". Una característica común de estos pactos es el esfuerzo de clarificar y distribuir la responsabilidad de la disciplina presupuestaria entre los distintos niveles de gobierno.

... al mismo tiempo que se garantiza la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas

La disciplina fiscal no sólo consiste en lograr unas finanzas públicas saneadas a corto y medio plazo; también requiere que las finanzas públicas sean sostenibles a largo plazo, esto es, que las políticas presupuestarias no provoquen o amenacen con provocar futuros desequilibrios presupuestarios que supongan el incumplimiento de las exigencias del PEC, debido a los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto. La sostenibilidad también requiere que los gastos relacionados con la edad (pensiones, asistencia sanitaria) no excluyan la realización de otros gastos públicos esenciales, tales como los gastos en inversión y en investigación y desarrollo. Además, las futuras generaciones deberán disponer de unas existencias adecuadas de capital público y no tener que soportar una presión fiscal excesiva.

La información contenida en los programas de estabilidad y de convergencia muestra que el envejecimiento de la población tendrá considerables repercusiones presupuestarias. Se prevé que el gasto público aumente entre un 4% y un 8% del PIB en las cuatro próximas décadas en la mayoría de los Estados miembros, e incluso un porcentaje muy superior en algunos Estados miembros. Los incrementos en el gasto público como consecuencia del envejecimiento de la población se iniciarán a partir de 2010, cuando llegué a la jubilación la muy numerosa generación nacida al finalizar la Segunda Guerra Mundial, y los mayores incrementos tendrán lugar normalmente entre 2020 y 2035.

El análisis muestra que con las políticas actuales podrían surgir desequilibrios presupuestarios en muchos Estados miembros, siendo este riesgo mucho mayor en el caso de los países que no logren alcanzar los objetivos a medio plazo establecidos en sus programas de estabilidad y de convergencia. Todos los países deberán afrontar los retos presupuestarios que planteará el envejecimiento de la población, incluso aquellos que parecen en buenas condiciones para hacer frente al aumento de los gastos relacionados con la edad. En los países altamente endeudados (Bélgica, Grecia e Italia), la sostenibilidad depende del logro de amplios superávit presupuestarios durante varias décadas, lo que ilustra la necesidad constante de dar prioridad a la reducción de la deuda a largo plazo. Otros Estados miembros deben hacer frente a la necesidad de soportar los costes adicionales del envejecimiento de la población, al mismo tiempo que persiguen otros objetivos presupuestarios, tales como el mantenimiento de la presión fiscal a niveles razonables.

Para afrontar este reto, varios países han aplicado una estrategia global, basada en medidas encaminadas a fomentar el empleo, especialmente entre las mujeres y los trabajadores de más edad, y a reformar los regímenes de transferencias sensibles a la evolución demográfica, así como en el compromiso de lograr continuos superávit presupuestarios a fin de conseguir una rápida reducción de los niveles de deuda pública antes de que se dejen sentir los efectos del envejecimiento de la población sobre el presupuesto. Sin embargo, las reformas ambiciosas y globales de algunos Estados miembros contrastan con los enfoques parciales de otros países, que no reconocen la trascendencia del cambio que se está operando. Varios países han establecido fondos de reserva para las pensiones en los últimos años a fin de hacer frente a futuros incrementos de los gastos. Aunque se trata de una medida positiva, teniendo en cuenta el nivel limitado de recursos que se han invertido en dichos fondos y la incertidumbre en lo que se refiere a la magnitud y frecuencia de las contribuciones, parece insuficiente para la cobertura de los costes futuros (exceptuando el caso de Irlanda). De forma general, los responsables de la política económica deben de ser más conscientes de que son las decisiones presupuestarias a corto y medio plazo las que determinan la capacidad de un país para hacer frente a los costes presupuestarios del envejecimiento de la población.

Nuevas fronteras de la coordinación y supervisión presupuestaria: consideración de la "calidad" del gasto público ...

El gasto un público ha aumentado fuertemente en la UE durante las tres últimas décadas, llegando a representar el 47% del PIB en 2001, tras haber disminuido durante el proceso de consolidación presupuestaria de Maastricht a partir de una cifra superior al 51% del PIB en 1995. La dimensión media del sector público en la UE se mantiene muy por encima de los niveles de otros países industrializados, siendo 15 puntos porcentuales superior a la de los Estados Unidos. No obstante, la visión global oculta una considerable disparidad de la dimensión del gasto público entre Estados miembros.

El gasto público en actividades básicas del Estado y en otras medidas tendentes a mejorar la asignación de recursos (defensa, justicia, educación, asistencia sanitaria, investigación y desarrollo, servicios económicos) se ha mantenido muy estable durante los últimos 30 años, y es muy similar entre los países de la UE (estando comprendido entre el 14% y el 16% del PIB). La diferencia entre el nivel de gasto público global de la UE y el de los Estados Unidos refleja principalmente el gasto en programas de protección social, que constituye un rasgo típico del modelo social europeo. Los mayores incrementos del gasto en protección social se han registrado en los países que tenía sistemas de protección social relativamente poco desarrollados a principios de los años ochenta. Inversamente, los países con altos niveles de gasto a principios de los años ochenta empezaron en la pasada década a reducir la cantidad de recursos dedicados a la protección social.

Los mayores restricciones presupuestarias que afrontan los Estados miembros en la UEM, junto con los esfuerzos encaminados a aumentar el empleo y el crecimiento conforme al programa establecido en Lisboa, requieren que se preste una mayor atención a la forma en que se gastan los recursos públicos y en que se recaudan los impuestos. Sin embargo, los análisis comparativos entre países se han visto dificultados por la falta de datos oportunos y comparables sobre la distribución funcional de los gastos públicos. Como consecuencia de ello, mientras que se han realizado progresos considerables hacia la sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas, el proceso de supervisión de la calidad de las finanzas públicas, según las exigencias del Consejo Europeo, aún se encuentra en una fase inicial.

La dificultad en llevar a cabo un seguimiento efectivo de la calidad del gasto público también se debe a la dificultad conceptual de definir lo que significa en realidad "calidad". Una determinada distribución del gasto público podría considerarse de "elevada calidad" si supone una aportación positiva a los objetivos de la estrategia de Lisboa, esto es, hacer que la economía de la Unión sea la economía del conocimiento más dinámica y competitiva, con pleno empleo, una mayor cohesión económica y social y un medio ambiente sostenible. Sobre esta base, los Estados miembros pueden fomentar el crecimiento y el empleo reorientando el gasto público hacia la acumulación de capital físico y capital humano y hacia la actividad de investigación y desarrollo. La inversión en capital humano y en infraestructuras puede tener considerables efectos sobre el crecimiento a largo plazo y han de buscarse nuevos enfoques innovadores de la financiación, con la inclusión de asociaciones público-privadas. Un nivel adecuado de gastos sociales, junto con una política tributaria apropiada, pueden contribuir a la equidad y también pueden tener efectos positivos sobre el crecimiento y la eficiencia económica.

Durante los años noventa, los países han logrado mejorar la composición del gasto público, limitando al mismo tiempo el tamaño del sector público. En este contexto, cabe señalar que el presupuesto de la UE complementó los gastos de los Estados miembros en factores impulsores del crecimiento, tales como la inversión y la investigación y desarrollo. Antes de sacar conclusiones firmes sobre el nivel y composición del gasto público, es esencial realizar un análisis microeconómico que tenga en cuenta los objetivos específicos de los programas de gasto, su diseño y sus relaciones con otros instrumentos de política económica. Para ello se requieren datos apropiados, cuya elaboración se ha reconocido como medida prioritaria en sucesivos consejos europeos.

... y preparación de la ampliación

Actualmente se están desarrollando negociaciones de adhesión con 12 de los 13 países candidatos al ingreso en la UE. Las disposiciones del Tratado y el derecho derivado (acervo comunitario) en materia de política económica y presupuestaria se aplicarán a estos países una vez que hayan ingresado en la UE. Un importante reto es la necesidad de aplicar en el momento de la adhesión el marco de supervisión presupuestaria de la UE teniendo en cuenta las necesidades y circunstancias específicas de los países candidatos. Un grupo de países candidatos, a saber, los diez países de Europa Central y Oriental (PECO), afrontan importantes problemas presupuestarios a medida que se acerca a su entrada en la UE, tanto más cuanto que, a diferencia de los otros países candidatos, se encuentran en un proceso de transición de un economía planificada a una economía de mercado.

De forma global, el nivel y composición relativos de los ingresos y gastos de los PECO es similar al de los actuales Estados miembros, si bien a veces se observan diferencias significativas en el caso de determinados países y determinados componentes del presupuesto. Este hecho es notable, dado que los PECO sólo han tenido diez años para aplicar un sistema fiscal completamente nuevo. Mientras que el tamaño del sector público de los PECO es, por término medio, superior al de la mayoría de las economías emergentes, ello puede explicarse en gran medida por factores económicos subyacentes. No obstante, persiste la necesidad de reevaluar la estructura de los ingresos y gastos presupuestarios a fin de fomentar un marco favorable de crecimiento que proporcione incentivos y margen de maniobra suficientes para el desarrollo del sector privado.

Un requisito fundamental para el proceso de supervisión presupuestaria es la existencia de cuentas públicas fiables y actualizadas, lo que ha sido difícil para los países en transición hacia una economía de mercado. Desde un punto de vista institucional, ha habido que crear ministerios del Tesoro y revisar a fondo los procedimientos de contabilidad y registro. El desarrollo de la capacidad de proporcionar datos actualizados y fiables con una cobertura apropiada constituye una larga tarea, todavía por finalizar, y aún existe margen para la mejora de la calidad de los datos presupuestarios. Desde un punto de vista conceptual, la transición hacia una economía de mercado está desplazando la línea divisoria entre el sector público y el sector privado, lo que dificulta un tanto la interpretación y comparación de las cuentas públicas en los PECO. Sin embargo, muchos de los problemas subyacentes están disminuyendo a medida que avanza la transición y se aplica progresivamente el acervo comunitario.

La supervisión presupuestaria también deberá tener encuentra que los PECO están sufriendo enormes cambios estructurales e institucionales. Estos cambios no sólo están impulsados por la transición de un economía planificada a una economía de mercado, sino también por los efectos de liberalización que supondrá la adhesión a la UE, la necesidad de mejorar las infraestructuras públicas y el compromiso de aplicar el acervo comunitario, con todo lo que esto implica desde el punto de vista del reforzamiento institucional. Todos estos cambios tienen implicaciones presupuestarias significativas que deben considerarse a la hora de evaluar la situación presupuestaria. Además, ha de prestarse la debida atención a las limitaciones impuestas por el hecho de que, por término medio, los PECO están caracterizados por un mayor grado de fluctuación de sus niveles de producción en comparación con los Estados miembros, y se trata de pequeñas economías abiertas que dependen en gran medida del capital exterior para financiar su proceso deconvergencia.

Desde 2001, la Comisión ha aplicado una nueva iniciativa denominada "Procedimientos de supervisión fiscal para el periodo de preadhesión", que, inspirándose en gran medida en los mecanismos de supervisión y coordinación de las políticas económicas de la UE, concede la debida consideración a las prioridades de adhesión de los países candidatos. Por consiguiente, la evaluación de las posiciones presupuestarias en la perspectiva de la adhesión ha de ser suficientemente flexible para prevenir las circunstancias inciertas y en rápida evolución que afrontan las economías en proceso de rápido cambio, pero al mismo tiempo suficientemente rigurosas para permitir la superación del desafío que afrontan los PECO.

Por consiguiente, de cara a la adhesión, se exige a los países candidatos que cumplan con los criterios de Copenhague, en lugar de con los criterios de convergencia nominal de Maastricht. La principal preocupación durante el período de preadhesión es la estabilidad macroeconómica a medio plazo, más que lograr un saldo presupuestarioequilibrado. La política presupuestaria a medio plazo también debe perseguir una estructura de ingresos y gastos favorable al crecimiento económico. Al mismo tiempo, el énfasis sobre la reforma estructural e institucional no debe ocultar la importancia de unas políticas presupuestarias sólidas. La vulnerabilidad de los PECO frente a las perturbaciones económicas y las limitaciones exteriores que afrontan estos países subrayan la necesidad de aplicar políticas prudentes. El nivel apropiado de déficit puede variar entre países y es probable que dependa de elementos tales como el ritmo de las reformas estructurales, el ritmo relativo de crecimiento económico, el grado de convergencia real y el nivel de deuda.