Dictamen del Comité Económico y Social sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo relativa al vertido de residuos» () (97/C 355/02)

El 10 de abril de 1997, de conformidad con el artículo 130 S del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada.

La Sección de Medio Ambiente, Sanidad y Consumo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 15 de julio de 1997 (Ponente: Sr. Colombo; Coponentes: Sres. Boisserée y Gauder).

En su 348° Pleno (sesión del 1 de octubre de 1997), el Comité Económico y Social ha aprobado por 69 votos a favor, 1 en contra y 1 abstención, el presente Dictamen.

1. Introducción

1.1. La propuesta sometida a examen constituye una versión modificada de la presentada en 1991 (), respecto de la cual el Comité formuló una serie de observaciones críticas () y el Consejo adoptó una posición común (), rechazada por el Parlamento Europeo el 22 de mayo de 1996.

1.2. Principales observaciones del dictamen del Comité de 1991

1.2.1. En su dictamen, el Comité insistió en la importancia de un enfoque preventivo y global en materia de residuos, con intervención en el conjunto del proceso de producción, distribución y consumo, con el fin de «reducir el volumen de residuos que deben eliminarse en los vertederos» (1.3 y 2.2). Por lo tanto, solicitó a la Comisión que reforzara las medidas de prevención con «una determinación más precisa de plazos y objetivos de reducción en origen del problema y para la difusión progresiva de las tecnologías de recuperación y reciclaje» (2.3). Por otro lado, destacó la necesidad de un «tratamiento preliminar de los residuos con el fin de reducir su volumen y su toxicidad» (1.3).

1.2.2. Asimismo, el Comité manifestó su pesar por el hecho de que en la propuesta no se ofreciesen «indicaciones sobre a la formación y la actualización profesional del personal que trabaja en los vertederos» (2.8) y recomendó «garantizar mecanismos de información y consulta de los ciudadanos» (2.9). Por último, destacó la importancia de disponer de un banco de datos sobre el volumen y tipo de residuos producidos en la Comunidad, contando con la contribución de la Agencia Europea del Medio Ambiente para su preparación (2.4 y 2.5).

1.2.3. En las observaciones específicas, el CES recomendó extrema atención a la hora de mezclar distintos tipos de residuos por el riesgo que puede suponer (3.4.1), hizo hincapié en la necesaria cualificación del personal dedicado a la inspección y el control (3.4.2), recomendó tratar la cuestión de la responsabilidad civil en el marco de la propuesta de Directiva, entonces pendiente de aprobación, sobre la «responsabilidad civil por los daños y perjuicios causados al medio ambiente originados por los residuos» () y tomó nota de la imposibilidad de llegar a una «armonización de los costes». No obstante, consideró que la armonización de las normas contribuiría a aproximarlos y pidió a la Comisión que recogiera los datos nacionales acumulados sobre costes de eliminación, con el fin de elaborar un cuadro estadístico detallado (3.8).

1.3. Posición común del Consejo

1.3.1. El Comité analizó en una nota de 14 de febrero de 1996 la posición común adoptada por el Consejo el 6 de octubre de 1995. En ella señaló el cambio del fundamento jurídico (artículo 130 S en lugar del artículo 100 A), aprobado por el Parlamento Europeo, y acogió con satisfacción las precisiones sobre el enfoque preventivo incluidas en los considerandos y la introducción de una referencia a la formación profesional en los considerandos y en el apartado 1 del artículo 9. Respecto de la eliminación mixta, valoró de forma positiva el enfoque más restrictivo seguido, que responde en parte a las recomendaciones del CES y del Parlamento Europeo. Por último, tomó nota con cierta preocupación de la supresión de los artículos y las referencias a la responsabilidad civil y el fondo de gestión de los vertederos cerrados, justificada por el hecho de que la Comisión está elaborando propuestas sobre el conjunto del problema de la responsabilidad civil para los daños causados al medio ambiente; se comprometió, a este respecto, a seguir el desarrollo de estos trabajos, que no han dado resultados satisfactorios por el momento.

1.4. Posición del Parlamento Europeo en segunda lectura

1.4.1. El Parlamento rechazó la posición común del Consejo en mayo de 1996, descontento sobre todo por una serie de excepciones y medidas adicionales concedidas a los Estados miembros en función del principio de subsidiariedad y de las facilidades excesivas concedidas para la eliminación mixta.

1.5. Principales cambios de la nueva propuesta de la Comisión

1.5.1. La Comisión, tal como explica en la exposición de motivos, ha tenido en cuenta la evolución de la política de gestión de los residuos, recientemente reexaminada en una Comunicación sobre la que ya se ha pronunciado el Comité () y el Consejo ha adoptado una Resolución ().

1.5.2. La jerarquía recientemente reafirmada da la prioridad a la reducción en origen, mientras que el vertido representa la última solución: la nueva propuesta contiene disposiciones cuantitativas para reducir el vertido de los residuos biodegradables, así como prohibir el vertido de los neumáticos usados (artículo 5).

1.5.3. La propuesta da respuesta a la preocupación del Comité sobre el tratamiento previo de los residuos, con el fin de reducir su volumen y peligrosidad (artículo 6), y prevé que los gases producidos se recojan, traten y utilicen.

1.5.4. Se pide a los Estados miembros que garanticen que el precio también cubre los costes estimados de recuperación del lugar después del cierre del vertedero (artículo 10), tal como había defendido el Comité.

1.5.5. La eliminación mixta, práctica caída en desuso en la actualidad en la mayoría de los Estados miembros, se prohíbe, de acuerdo con las recomendaciones del Parlamento y del Comité (supresión del artículo 7 de la posición común del Consejo).

1.5.6. Se refuerzan los requisitos generales (Anexo I) al imponer una distancia mínima de las zonas residenciales y otras obligaciones para la conservación de las zonas circundantes.

1.5.7. Las disposiciones aplicables a los vertidos existentes se refuerzan, y se reducen de forma considerable las excepciones previstas en la posición común del Consejo (artículo 3.3), que motivaron la oposición del Parlamento Europeo.

2. Observaciones generales

2.1. El Comité aprueba los principios en que se basa la propuesta de Directiva y los objetivos que se fija. Estos objetivos (fomentar la prevención, el reciclado y la valorización de los residuos, asignar al vertido el papel de solución residual, garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente en los lugares de eliminación, internalizar los costes ambientales y favorecer la paridad de los costes entre los Estados miembros) representan una aplicación coherente de la estrategia comunitaria en materia de gestión de residuos, que se ha visto reafirmada recientemente en la Resolución del Consejo sobre la política de residuos.

2.2. El Comité se felicita por el hecho de que la actual versión de la propuesta tiene en cuenta muchas de las recomendaciones y observaciones formuladas por el Comité y el Parlamento respecto de la primera versión de la Directiva, pero señala también que se han omitido puntos importantes sobre los que considera necesario insistir.

2.2.1. En primer lugar, se deben adoptar orientaciones programáticas por lo que se refiere a la formación profesional del personal técnico y de los gestores de los vertederos. Se trata de instalaciones que requieren tanto una concepción precisa como una actividad de gestión atenta y consciente durante todo el período de actividad. Es importante que el personal encargado de la gestión técnica y del control reciba una formación técnica y de gestión adecuada, con una determinación clara de sus tareas y de sus responsabilidades. No basta con aplicar el criterio de una competencia profesional adecuada en la concesión de las autorizaciones, sino que también es necesario que las autoridades nacionales y regionales desarrollen programas permanentes de formación y actualización técnica para formar a los técnicos y al personal encargado de las actividades de gestión y de control. El intercambio de experiencias al respecto podría contribuir a fijar criterios profesionales a nivel comunitario.

2.2.2. En segundo lugar, se debe adaptar la propuesta a los criterios de acceso a la información en materia ambiental previstos en la Directiva sobre el tema (), así como prever formas adecuadas de participación de los ciudadanos interesados en las decisiones sobre las actividades de eliminación. La participación responsable de los ciudadanos en las decisiones que deben adoptar las autoridades públicas sólo puede lograrse con una política de transparencia e información sobre los efectos ambientales y las garantías de seguridad. El Comité propone que se incluya en el artículo 8 una disposición en la que se aconseje a las autoridades competentes que informen al público afectado de la conformidad efectiva del vertido con las condiciones de autorización impuestas.

2.2.3. Por último, dado que la propuesta de Directiva también tiene por objeto fomentar el recurso a técnicas de tratamiento previo y de valorización de los residuos, el Comité propone que la Comisión dé un nuevo impulso a las siguientes actividades:

- estudios e investigaciones orientados al establecimiento de estadísticas fiables en materia de producción y composición de los residuos, en particular de los residuos industriales;

- elaboración de directivas y reglamentos específicos en materia de gestión de los flujos prioritarios de residuos, comenzando por la recuperación de los neumáticos;

- elaboración de una normativa comunitaria sobre la responsabilidad civil por los daños causados al medio ambiente.

3. Observaciones específicas

3.1. El Comité considera que algunos aspectos de la propuesta deben precisarse, en particular, por lo que se refiere a:

- una definición clara de los lodos, a la espera de la revisión de la Directiva sobre los lodos que se lleva a cabo en la actualidad;

- la aplicación de la Directiva a los vertidos dentro de las instalaciones en las que se producen los residuos; parece más conveniente aplicar en este caso las disposiciones sobre prevención y control integrados de la contaminación (Directiva IPPC).

3.2. El Comité valora de forma positiva el objetivo de reducción de los residuos biodegradables admitidos en los vertederos, puesto que concuerda con las políticas de reducción de las emisiones de gases causantes del efecto invernadero, de los que el metano generado en los vertederos representa una parte esencial. No obstante, señala que los objetivos de reducción se refieren únicamente a los residuos urbanos y no a los residuos de origen industrial. A este respecto, el Comité lamenta que la anunciada falta de estadísticas fiables sobre los flujos de residuos industriales y su composición no permita en la situación actual fijar objetivos creíbles de reducción del componente biodegradable destinado al vertedero. En estas condiciones, considera que la Directiva debe al menos confiar a la Agencia Europea del Medio Ambiente y a EUROSTAT la tarea de elaborar rápidamente estadísticas fiables y evaluaciones que permitan establecer una política adecuada también para los residuos industriales.

3.3. El Comité aprueba la aplicación de la nueva normativa a los vertidos existentes mediante la adopción de planes de acondicionamiento, con un calendario de plazos precisos, aprobados por la autoridad competente. No obstante, sigue pendiente el problema de los vertederos que se cerrarán por falta de un plan de acondicionamiento en el plazo de cinco años previsto en el artículo 14. Parece lógico prever que, en ciertos casos, los vertederos construidos y gestionados con criterios técnicos no adaptados a la nueva Directiva puedan, en el futuro, solicitar intervenciones de saneamiento y de recuperación ambiental.

3.3.1. En general, para llevar a cabo este tipo de recuperación son necesarios recursos financieros bastante elevados. El Comité defiende ante todo la aplicación de medidas basadas en el principio de que «quien contamina paga». Cuando no sea factible por la imposibilidad de identificar a los responsables de la contaminación, deberán establecerse medidas adicionales o complementarias, aunque es evidente que la solución del problema es especialmente delicada en la medida en que los distintos países han adoptado principios legislativos muy diferentes y que los esfuerzos para elaborar un política común en materia de responsabilidad civil todavía no han dado los resultados esperados.

3.3.2. La aprobación de una nueva Directiva sobre vertidos representa un estímulo para volver a abordar el problema y reflexionar sobre la conveniencia de medidas destinadas a constituir fondos para financiar las intervenciones de saneamiento de los vertederos cerrados y de los que se llenarán antes de la adecuación a las nuevas disposiciones. Respecto de estos últimos, que operarán durante algunos años sin soportar costes de acondicionamiento, es aconsejable valorar la posibilidad de internalizar en el precio de los vertidos una cuota adicional destinada a los fondos correspondientes.

3.4. El Comité apoya el objetivo de garantizar un período adecuado de gestión tras el cierre del vertedero, pero considera que, además de la garantía financiera prevista por un plazo mínimo de cincuenta años, debería establecerse un período mínimo para el mantenimiento, vigilancia y control (apartado 3 del artículo 13) que la entidad explotadora garantizará en cualquier caso, con el fin de evitar una excesiva disparidad de las prácticas en vigor en los Estados miembros, que supondría de forma inevitable diferencias importantes en los costes de gestión.

3.5. Durante la fase de construcción debe ser obligatorio que una empresa independiente realice una verificación de calidad permanente (artículo 7 y apartado 2 del artículo 8). Por otra parte, en el apartado 5 de dicho artículo 7 debería incluirse un análisis de los riesgos.

3.6. El Comité considera que en el texto de la propuesta se concede poca importancia al impacto medioambiental y a los riesgos potenciales que se derivan de la difusión en el subsuelo de los gases de vertedero. Señala que debe prestarse mayor atención a este problema mediante la adopción de criterios claros de concepción y de gestión, incluida una referencia a la necesidad de crear barreras artificiales en los lugares en que las características geológicas del terreno favorezcan la emisión de los gases en el subsuelo. A su juicio, al menos debe incluirse en el Anexo 1 (apartado 1.4, «Control de gases») una especificación que indique que el concepto de emisión de los gases de vertedero hace referencia a la liberación tanto en la atmósfera como en el subsuelo. Del mismo modo, en relación con los controles, en el tercer párrafo del apartado 3, «Datos de emisión: control de aguas, lixiviados y gases», del Anexo III debe preverse que el control de los gases será representativo no sólo de cada sección del vertedero sino también de su subsuelo.

3.7. Por lo que se refiere a los criterios aplicados a los vertederos y a los procedimientos de control, con vistas a la revisión de los anexos es necesario lo siguiente:

3.7.1. Especificar los criterios y modalidades de cálculo del coeficiente de permeabilidad K (apartado 3 del Anexo I), aunque esta función sea competencia del Comité contemplado en el artículo 16. Como opción alternativa, podría resultar más claro indicar que el tiempo para atravesar el subsuelo no debe ser inferior a, por ejemplo, diez años.

3.7.2. Los análisis químicos de filtrado (nota 17 del apartado 4 del Anexo III) también deberían incluir: hierro, magnesio, nitrógeno amoniacal, nitrito y nitrato, conductibilidad eléctrica, cloruro, potencial redox y evaluación de la ecotoxicidad.

3.7.3. La toma de muestras de aguas subterráneas (apartado 4 del Anexo III) debe efectuarse durante un período de tiempo suficiente para definir la variabilidad estacional y local de las características cualitativas y cuantitativas de las aguas subterráneas.

3.7.4. Por último, con arreglo a las actuaciones emprendidas por la Comisión para la introducción de sistemas de gestión ecológica y de metodologías adecuadas de evaluación ecológica, en la Directiva podría recomendarse y fomentarse (sin obligación) la adopción de sistemas de gestión medioambiental certificados o registrados (Reglamento 1836/93) (), que pueden mejorar e integrar los sistemas tradicionales de control y supervisión de las fases de explotación.

Bruselas, el 1 de octubre de 1997.

El Presidente del Comité Económico y Social

Tom JENKINS

() DO C 156 de 24. 5. 1997, p. 10.

() DO C 190 de 24. 7. 1991.

() DO C 40 de 17. 2. 1992.

() DO C 59 de 28. 2. 1996.

() El Consejo no llegó nunca a aprobar esta Directiva y todavía hoy sigue debatiéndose el problema de la responsabilidad civil en materia de daños al medio ambiente sin que se haya concretado en una propuesta legislativa.

() DO C 89 de 19. 3. 1997.

() DO C 76 de 11. 3. 1997.

() DO L 158 de 23. 6. 1990.

() DO L 168 de 10. 7. 1993.