Informe de la evaluación ex post, correspondiente al período 2007-2013, de las acciones financiadas por el programa "Prevención y lucha contra la delincuencia" (ISEC) y el programa "Prevención, preparación y gestión de las consecuencias del terrorismo y otros riesgos en materia de seguridad" (CIPS)

El ISEC (2007-2013) reemplazó el Programa marco sobre cooperación judicial y policial en materia penal (AGIS), que abarcó el período 2002-2006 y tenía por objeto reforzar la cooperación transfronteriza de la UE entre la policía, otros organismos encargados de hacer cumplir la ley y las autoridades judiciales. El presupuesto total asignado al ISEC ascendió a 522 millones EUR para el período en su conjunto. Los objetivos generales del ISEC eran prevenir y combatir la delincuencia, en particular el terrorismo, la trata de personas, los delitos contra los niños, el tráfico de drogas, la venta y el tráfico de armas, la ciberdelincuencia, la corrupción y el fraude, y contribuir al establecimiento de políticas a nivel de la UE. Los cuatro objetivos específicos del programa abordaron cuatro temas principales:

Durante los últimos años de aplicación de los Programas, la UE ha vivido diferentes atentados terroristas y ha habido un cambio significativo en el fenómeno del terrorismo, en particular con la continuación de la guerra civil en Siria y el surgimiento del Estado Islámico de Iraq y Siria (ISIS).

Por otra parte, el Programa de La Haya, que estableció las prioridades de la UE para un espacio de libertad, seguridad y justicia para el período 2004-2009, confirmó la importancia y la necesidad de un mayor refuerzo en el ámbito de la prevención y la lucha contra el terrorismo y otras formas de delincuencia a nivel europeo, destacando la necesidad de una cooperación a nivel de la UE en estas áreas. Además, el Programa de La Haya se centró cada vez más en el fortalecimiento de la seguridad y, en particular, en la lucha de la UE contra el terrorismo, la captación, la financiación, la protección de las infraestructuras críticas y el desarrollo de un marco de gestión de las consecuencias. Aunque la protección de infraestructuras críticas se enmarca en gran medida dentro del ámbito de competencia nacional, la UE ha brindado apoyo a los Estados miembros a este respecto desde 2004.

La Unión Europea (UE) ha identificado la delincuencia organizada y el terrorismo como amenazas principales para la seguridad interior europea. Además, el artículo 67, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea contiene un mandato claro para que la Unión brinde a los ciudadanos un nivel elevado de seguridad mediante la prevención y la lucha contra la delincuencia, en particular el terrorismo, la trata de personas y los delitos contra niños, el tráfico ilícito de drogas y el tráfico ilícito de armas, la corrupción y el fraude mediante medidas de coordinación y cooperación entre las autoridades policiales y judiciales y otras autoridades competentes. El papel de la UE en estos ámbitos de actuación ha aumentado continuamente, tras la identificación de una gran necesidad de numerosas acciones comunes en esta materia. Por ejemplo, las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere de 1999 reafirmaron la importancia de la promoción de la libertad, la seguridad y la justicia a través de la prevención y la lucha contra la delincuencia. En ese momento, la atención se centraba en la acción legislativa destinada a establecer el espacio de libertad, seguridad y justicia, mientras que la prestación de apoyo financiero era más bien complementaria. Con el Programa marco «Seguridad y Defensa de las Libertades», la labor de la UE en este ámbito entró en una nueva fase en la que la práctica operativa se hizo más predominante.

Las conclusiones de estas evaluaciones y las enseñanzas extraídas complementan la evaluación intermedia del Fondo de Seguridad Interior (FSI), ya que su componente policial es el sucesor de los programas ISEC y CIPS para el período 2014-2020. Los resultados de esta evaluación intermedia junto con los resultados de las evaluaciones ex post actuales contribuyeron a la configuración de las políticas futuras en las áreas de migración y seguridad, y especialmente a la preparación de los nuevos instrumentos de financiación en el entorno del marco financiero plurianual posterior a 2020.

El presente informe presenta los principales elementos de los Programas, el alcance y las limitaciones de las evaluaciones, los resultados clave de la evaluación, las conclusiones y las enseñanzas extraídas. Tiene su fundamento en los resultados de dos evaluaciones ex post que examinaron los Programas, en el período de 2007 a 2013, en comparación con los criterios de evaluación definidos en las directrices para la mejora de la legislación: i) eficacia, ii) eficiencia, (iii) coherencia, iv) pertinencia y v) valor añadido de la UE.

El Programa marco sobre «Seguridad y Defensa de las Libertades» para el período 2007-2013 estaba compuesto por dos programas específicos («los Programas»): «Prevención y Lucha contra la Delincuencia» (ISEC) y «Prevención, preparación y gestión de las consecuencias del terrorismo y otros riesgos en materia de seguridad» (CIPS). Las Decisiones por las que se establecen el ISEC y el CIPS exigían que la Comisión Europea presentara un informe de evaluación ex post para el período 2007-2013 al Parlamento Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social Europeo y el Comité de las Regiones.

Las evaluaciones de ambos Programas se vieron significativamente obstaculizadas por la falta de referencia, o sea, de una descripción clara de la situación antes del inicio de estos que pudiera servir como base para evaluar sus repercusiones. Además, el desfase temporal entre la ejecución de los Programas y las evaluaciones ex post entorpeció el proceso de evaluación, dado que los representantes de los beneficiarios pertinentes y de las autoridades nacionales y de la UE a menudo han cambiado de puesto, lo que ha dificultado la comunicación con ellos. Esto se refleja en la baja tasa de respuesta a las consultas públicas y encuestas en línea llevadas a cabo durante las evaluaciones.

2 EVALUACIÓN EX POST

En términos de ejecución, en lo que respecta a ambos Programas, no se otorgaron todos los fondos disponibles en las distintas convocatorias, principalmente debido a que las solicitudes de proyectos no cumplían los criterios de subvencionabilidad o el criterio de calidad para la financiación de la UE. Del presupuesto de 522 millones EUR asignado al ISEC, se comprometieron más de 413 millones EUR y se gastaron 304 millones EUR. Durante el período de programación, el ISEC tuvo una tasa de absorción global del 74 %. En lo que respecta al CIPS, se comprometieron 74,6 millones y se gastaron 60,4 millones EUR del presupuesto total asignado de 126,8 millones EUR. La tasa de absorción global del CIPS durante el período de programación fue del 83 %.

En lo que respecta al tipo de partes interesadas que podrían solicitar financiación, el ISEC comprende las fuerzas de seguridad y otros organismos, instituciones u agentes públicos o privados, incluidas las autoridades locales, regionales y nacionales, los interlocutores sociales, las universidades, las oficinas estadísticas, las organizaciones no gubernamentales, las asociaciones de los sectores público y privado y los organismos internacionales competentes. El CIPS incluyó organismos públicos (nacionales, regionales y locales), el sector privado, universidades e institutos de investigación. Al contrario del ISEC, las entidades con fines de lucro pudieron dirigir proyectos en el marco del CIPS.

Por otro lado, solo se disponía de pruebas limitadas sobre los resultados y las repercusiones de los programas. Como ya se ha mencionado previamente, los resultados no pudieron medirse no solo debido a la falta de una referencia, sino también a la ausencia de objetivos preliminares y de un registro central para los resultados del proyecto ISEC/CIPS. Por otra parte, se han observado problemas con respecto a la supervisión del avance del proyecto, lo que ha obstaculizado la evaluación de la eficacia, la eficiencia y el valor añadido de la UE. Por ejemplo, no fue factible realizar una comparación detallada de los costes debido a la ausencia de datos de proyectos comparables, dada la amplia gama de ámbitos de intervención y de tipos de actividades cubiertas por los Programas. Asimismo, fue difícil comparar los costes del proyecto y medir el grado en que los diferentes tipos de proyectos cumplían los mismos objetivos.

2.2 PRINCIPALES RESULTADOS

Pertinencia

Teniendo en cuenta la importancia del principio de subsidiariedad en el área de la seguridad interior, la financiación del ISEC y el CIPS no fue diseñada para sustituir la financiación nacional sino más bien para complementarla, proporcionando un mayor apoyo a la cooperación transfronteriza. En general, los Estados miembros consideraron los objetivos del ISEC de importancia para sus necesidades relacionadas con la prevención y lucha contra la delincuencia. Del mismo modo, el CIPS se consideró de interés permanente para la prevención, la preparación y la gestión de las consecuencias del terrorismo y otros riesgos relacionados con la seguridad durante todo el período de evaluación. Además, el Programa respondió bien a la necesidad real de cooperación y coordinación transnacionales en las áreas de prevención, preparación y gestión de las consecuencias del terrorismo y otros riesgos relacionados con la seguridad. Esto es particularmente importante dadas la necesidad de una acción a nivel de la UE en estos ámbitos y la falta de fuentes nacionales alternativas de financiación debido a las consecuencias de la crisis financiera de 2008 en los presupuestos nacionales.

La razón de ser de ambos Programas era proporcionar fondos cuando más se necesitaran, de conformidad con las prioridades descritas en los programas de trabajo anuales, establecidos conjuntamente con los Estados miembros. Esta configuración demostró estar más impulsada por la demanda que por las políticas, ya que se basó en convocatorias abiertas de propuestas y permitió a las partes interesadas solicitar fondos en base a una propuesta de proyecto. En consecuencia, el diseño impulsado por la demanda de los Programas contribuyó a un desequilibrio geográfico significativo en su ejecución, especialmente con respecto a la ubicación de las organizaciones coordinadoras. Por este motivo, la Comisión adoptó medidas para aumentar la diseminación geográfica, en particular la organización de jornadas de información regionales en los Estados miembros. No obstante, la aplicación de los Programas dependía en gran medida de la proactividad de los representantes de los Estados miembros y los posibles solicitantes. Con el fin de permitir a los Estados miembros un acceso más equitativo a la financiación y mejorar su participación en todas las prioridades clave de la política de seguridad, se introdujo un cambio hacia el modo de gestión compartida para el Fondo sucesor, el instrumento FSI Policía. A diferencia del ISEC y CIPS, que se ejecutaron solo bajo gestión directa, el FSI Policía se está aplicando sobre la base de una combinación, con una asignación inicial cercana al 60 % de la financiación disponible a programas nacionales en régimen de administración compartida y un 40 % a acciones de la Unión en régimen de administración directa. Se espera que este cambio tenga un impacto positivo en la eficiencia y eficacia de la gestión del Fondo FSI por parte de la Comisión y en la aplicación por parte de todos los Estados miembros de las políticas principales de seguridad.

También se identificó un cierto desfase temporal entre la formulación de prioridades en los programas de trabajo anuales y su aplicación real debido a que estos reflejaban las prioridades establecidas el año anterior, lo que significaba que había una diferencia de un año entre el establecimiento de las prioridades y su ejecución. En ocasiones, esto restó pertinencia a los Programas.

Eficacia

En general, las conclusiones de la evaluación sugieren que el ISEC contribuyó hasta cierto punto a todos sus objetivos y que los proyectos financiados lograron los resultados esperados. Por lo tanto, se puede argumentar que el Programa contribuyó a la prevención del delito y, en última instancia, a una mayor seguridad para los ciudadanos de la UE, incluso si es difícil establecer una relación causal directa. Los principales resultados identificados a partir de los proyectos del ISEC fueron la mejora de las redes y del intercambio de información y mejores prácticas, así como un mayor nivel de conocimientos y competencias de los profesionales. Los proyectos del ISEC fueron particularmente eficaces en su contribución al desarrollo de la cooperación transnacional entre los Estados miembros y los organismos encargados de hacer cumplir la ley, así como al mejor intercambio de información, especialmente en el campo de la medicina forense, las drogas, los registros de nombres de los pasajeros, el delito cibernético y la trata de seres humanos.

Con respecto al CIPS, la evaluación demostró que el Programa logró en un sentido amplio sus objetivos generales y la mayoría de sus objetivos específicos, y contribuyó positivamente a la política de protección de infraestructuras críticas. Un elemento importante de una serie de proyectos CIPS fue el enfoque en las interdependencias y la prevención de los «efectos en cascada» en caso de perturbación y destrucción de infraestructuras críticas durante un atentado terrorista u otros riesgos relacionados con la seguridad. La cooperación a escala de la UE y la cooperación para la protección de infraestructuras críticas podrían mejorarse.

La evaluación concluyó que la creación de un registro central que contuviera datos detallados sobre cada proyecto habría permitido el desarrollo de un sistema de seguimiento para recopilar y analizar datos sobre el progreso financiero, las realizaciones y los resultados de los proyectos. La provisión de un presupuesto de asistencia técnica apropiado podría mejorar los conocimientos técnicos durante todo el ciclo de vida de los proyectos y la difusión de los resultados.

Eficiencia

En cuanto a los recursos financieros, los resultados de la evaluación muestran que la gran mayoría de las partes consultadas percibió que los fondos aportados por la UE eran suficientes para todas las actividades implementadas en el marco del ISEC y el CIPS. Se consideró que la creación de redes presentaba una gran rentabilidad. En cuanto a los niveles de financiación de la UE en general, la evaluación muestra que los fondos de la UE fueron suficientes para llevar a cabo las actividades planificadas. Solo un número limitado de partes interesadas destacó la necesidad de fondos adicionales e indicó que se habían subestimado ciertos costes, por ejemplo los relativos al personal. En cuanto a los recursos humanos desplegados, la evaluación muestra que se consideraron suficientes para un número bastante bajo de proyectos en todo el período de programación.

Se percibió que la ausencia de una revisión por pares de los resultados de los proyectos y la ausencia de un registro central habían reducido la eficiencia general de los Programas. Estos aspectos aún no se han puesto en práctica en el marco del FSI, pero podrían tomarse en consideración para el próximo marco financiero plurianual.

A pesar de los cambios introducidos en los procesos de aplicación por parte de la Comisión, algunas partes interesadas percibieron la carga administrativa como elevada. Las partes interesadas señalaron asimismo la necesidad de simplificar la presentación de informes.

Coherencia