Dictamen del Comité Económico y Social sobre el «Primer programa plurianual en favor del turismo europeo (1997-2000) PHILOXENIA» () (97/C 30/26)

El 24 de junio de 1996, de conformidad con el artículo 198 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre el «Primer Programa multianual en favor del turismo europeo (1997-2000) - PHILOXENIA».

La Sección de Desarrollo Regional, Ordenación del Territorio y Urbanismo, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 17 de septiembre de 1996 (Ponente: Sr. Sklavounos, Coponente: Sr. Regaldo).

En su 338° Pleno (sesión del 26 de septiembre de 1996), el Comité Económico y Social ha aprobado por 84 votos a favor, 5 votos en contra y 6 abstenciones el presente Dictamen.

1. Introducción y antecedentes

1.1. El Comité Económico y Social abordó formalmente el tema del turismo por primera vez en 1989. En un Dictamen de iniciativa sobre el turismo y el desarrollo regional () el CES lamentaba que un sector tan amplio creador de prosperidad y de empleo no fuera objeto de una política de apoyo por parte de la Comunidad, y añadía que muchos gobiernos de los países miembros descuidaban este sector y no habían establecido un ministerio especial que se ocupara de él.

1.2. La Comisión Europea publicó sus primeras reflexiones sobre medidas comunitarias para promocionar el turismo en la década de 1980. El Consejo de Ministros decidió entonces declarar 1990 «Año Europeo del Turismo», un gesto simbólico que atrajo la atención de los Estados miembros y de los ciudadanos europeos hacia la dimensión económica del turismo, y hacia la importancia de emprender actuaciones de desarrollo concertadas.

1.3. En 1992, la Comisión publicó un plan de actuación trienal, que el CES saludó como un primer paso prometedor, a pesar de sus deficiencias () (véase a este respecto el punto 5).

1.4. En los años siguientes, y en especial durante la preparación de la Conferencia de Edimburgo que llevaría al Tratado de Maastricht, el Comité Económico y Social y el Parlamento Europeo urgieron en varias ocasiones a la Comisión y al Consejo para que coordinaran las medidas propuestas de manera más efectiva y proporcionaran un marco adecuado a la política europea de turismo ().

1.5. Los primeros resultados no respondieron a las expectativas: mientras que con la modificación del Tratado se reconocía por primera vez la posibilidad de tomar medidas en el ámbito del turismo, no se pudo conseguir la inclusión de dicha política en el Tratado con una base legal adecuada y la cuestión se pospuso hasta la Conferencia Intergubernamental de 1996.

1.6. El siguiente paso fue la publicación del Libro Verde de la Comisión sobre el turismo (). El objetivo del Libro Verde era sondear las reacciones de todos los interlocutores interesados los profesionales del sector, los consumidores, los defensores del medio ambiente, etc.) en relación con lo que sería un futuro deseable para el sector a nivel europeo, en una escala que oscilara desde el mantenimiento del statu quo hasta una opción 4, que sería la inclusión en el Tratado de la Unión Europea de un capítulo relativo al «Turismo». La mayoría de los miembros del Comité Económico y Social se manifestaron a favor de la opción 4, basándose en que Europa podría realmente aportar un valor añadido al turismo tal como era promocionado y practicado en los diferentes Estados miembros.

1.7. Tras valorar los resultados del plan de actuación () y las reacciones al Libro Verde, la Comisión, a propuesta del Comisario Sr. Papoutsis, presenta ahora el programa PHILOXENIA.

1.8. La unidad administrativa encargada del turismo en el seno de la DG XXIII no fue creada hasta 1989. Cabe mencionar que hasta entonces la cartera de turismo era responsabilidad de la DG VII - Transportes.

1.9. Por definición, el turismo es un tema de carácter horizontal y, consecuentemente, tanto la DG XXIII como también otras Direcciones Generales han adoptado y continúan adoptando medidas que directa o indirectamente influyen en el sector del turismo. Estas Direcciones Generales son: DG IV - Competencia, DG V - Empleo, Relaciones Industriales y Asuntos Sociales, DG X - Información, Comunicación, Cultura y Medios Audiovisuales, DG XI - Medio Ambiente, DG XVI - Política Regional, DG XXI - Aduanas e Impuestos Indirectos y DG XXIV - Política de los Consumidores.

1.10. Por consiguiente, la mayor parte de las medidas comunitarias, exceptuando por supuesto las de la DG XXIII, se adoptaron basándose en prioridades y puntos de vista diferentes a los del turismo.

1.11. Hay que señalar, sin embargo, que todo lo anteriormente expuesto no es aplicable a partir de 1995, periodo en el que la DG XXIII (Turismo) se ha dedicado a asegurar una mayor coordinación de las medidas que afectan al turismo, por supuesto siempre dentro de sus limitadas e informales responsabilidades de coordinación. Gracias al plan de acción 1993/1994, resultó clara la necesidad de reforzar el planteamiento horizontal del turismo para evitar la duplicación de esfuerzos. Es necesario ahora desarrollar ulteriormente los mecanismos comunitarios internos de coordinación y optimización de los resultados esperados. Esta tarea debe incumbir a la DG XXIII y estar bajo su principal responsabilidad.

2. La importancia del turismo para la Comunidad Europea

2.1. El CES ha señalado repetidamente la importancia del turismo y aprovecha esta oportunidad para subrayar que considera que el sector turístico es de vital importancia para la economía europea por varias razones entre las que cabe destacar las siguientes:

- Se espera que la industria del turismo sea la mayor del mundo en el año 2010 (), con alrededor de 700-750 millones de llegadas internacionales.

- Europa seguirá siendo, probablemente, el principal destino del flujo turístico mundial (aunque se está reduciendo su proporción relativa en el turismo mundial).

- Ello significa que el turismo es el sector económico más creador de empleo y que tiene repercusiones directas e indirectas en el desarrollo regional y en el de otros sectores.

2.2. La importancia del turismo para la economía europea se puede resumir en los siguientes indicadores: el turismo representa actualmente uno de cada ocho puestos de trabajo en Europa, con más de 9 millones de empleados. Al mismo tiempo representa el 13,4 % del PIB de la Unión Europea ().

2.3. Tal y como se reconoce en la exposición de motivos del programa PHILOXENIA (COM(96) 168 final), el hecho de ocupar el primer puesto en el mercado turístico mundial no justifica la autocomplacencia. En los últimos veinte años el mercado europeo ha experimentado un constante descenso (alrededor del 10 %), registrándose un incremento paralelo de los destinos al Sudeste Asiático, el norte de África y Sudamérica. Está claro que la Unión Europea no puede mantenerse indiferente ante estos hechos.

2.4. El objetivo de conservar una posición importante en el mercado mundial del turismo no puede circunscribirse solamente a logros estadísticos. Europa debe mantener su posición, destacada en turismo de alto nivel ofreciendo productos de alta calidad y formas de turismo que impliquen intercambio. Aparte de los recursos naturales y del patrimonio cultural susceptible de atraer a los turistas, tales como museos, etc., Europa debe formular y mantener una política de ventas basada en productos y servicios de alta calidad y poner de relieve la identidad europea y las nuevas tendencias europeas. Junto a los aspectos del mercado tradicionales, históricos, culturales y relacionados con la naturaleza, la estrategia de mercado europea puede y debe ofrecer productos que renueven constantemente el interés y generen nueva demanda.

2.5. En la formulación y aplicación de esta estrategia es necesario un alto grado de cooperación y de coordinación a todos los niveles, local, regional, nacional y comunitario. Tiene que haber coordinación y cooperación entre los organismos conjuntamente responsables del sector público, y entre el sector público y el sector privado.

2.6. Es preciso hacer estudios sobre la demanda mundial y su formación, sobre la competencia internacional y sobre las tendencias del mercado interior.

3. Situación actual y problemas

3.1. El desarrollo del turismo europeo, desde los tiempos del viajero/turista esporádico de finales del siglo XIX y principios del XX, hasta el turismo de masas actual o a la llamada «industria turística», está íntimamente ligado al desarrollo de la economía y la sociedad europea que lo determina y en el que, actualmente en gran medida, influye.

3.2. Junto a las numerosas consecuencias positivas para el desarrollo económico, el turismo de masas moderno se caracteriza por:

- su transformación de privilegio de una elite económica y social a bien de consumo más amplio, popular y verdaderamente de masas;

- el establecimiento de vacaciones turísticas como una necesidad básica a todos los niveles (de ingresos, de educación y de clase) de la sociedad europea;

- la formación de empresas gigantes dedicadas a satisfacer dicha necesidad mediante la creación de productos turísticos y servicios de transporte;

- transporte en masa, diversión en masa, alojamiento y manutención en masa, a saber acuerdos estándar que abarcan casi todos los aspectos;

- la adaptación a las necesidades de este mercado a gran escala de la calidad de los bienes y servicios turísticos y del modo en que se presentan y se consumen;

- la disponibilidad creciente de transportes y servicios de bajo coste, sin que el producto final se venda necesariamente a bajo precio.

3.3. Se observan las consecuencias en:

- términos ecológicos (hiperconcentración geográfica de la oferta de alojamiento turístico en pequeñas zonas de especial belleza; sobresaturación de población turística en zonas especialmente pequeñas y en determinadas épocas del año, lo que representa una importante carga medioambiental para el suelo y el subsuelo);

- términos sociales (en una serie de regiones especializadas en turismo de masas o estacional han surgido graves problemas sociales: problemas en las sociedades que acogen a los turistas y problemas entre los turistas y estas sociedades);

- términos culturales (la escala y la forma masivas de turismo en muchas regiones genera serios problemas culturales).

3.4. Consecuencias específicas del turismo de masas

3.4.1. La especialización asimétrica en el turismo y el carácter estacional de la vida económica en una serie de regiones tienen un efecto desestabilizador sobre el tejido social.

3.4.2. En la temporada alta de vacaciones, la vida social se paraliza en beneficio de la vida económica, mientras que la vida cultural se transforma en un producto apto para el consumo de los visitantes.

3.4.3. Las relaciones entre los turistas y la sociedad local son inadecuadas. Debido a los acuerdos estándar mencionados anteriormente en los que el turista se considera como un cliente y consumidor, se pone más el acento en el beneficio que en el contacto humano y la comunicación.

3.4.4. La tendencia al oligopolio en la promoción y la comercialización del turismo europeo tiende a crear choques y conflictos de interés graves en el seno de la «familia» turística europea.

3.4.5. El cambio del centro de gravedad del interés comercial de los grandes operadores del sector turístico desde la provisión de productos y servicios a la inversión rentable del capital obtenido con la venta al por mayor anticipada de vacaciones de grupo pagadas por adelantado.

3.4.6. Transferencia del capital y los beneficios de la industria del turismo al sistema financiero.

3.4.7. La rápida «devaluación turística» de áreas enteras, lo que produce efectos negativos en las comunidades y economías locales, debida a la gran concentración geográfica de plazas hoteleras, al excesivo número de turistas y a la destrucción del capital natural y cultural que constituyen la base original del desarrollo del turismo.

3.4.8. Concentración estacional de flujos de turistas en muchas regiones de Europa que tiene como resultado la ocupación estacional, tanto en fuerza laboral como en términos de capital invertido.

4. Necesidades básicas del turismo europeo actual

4.1. Las necesidades básicas del turismo europeo actual se pueden clasificar en:

- necesidades del cliente medio (en cuanto individuo, trabajador y consumidor y teniendo en cuenta la demanda actual y la demanda prevista);

- necesidades de los propietarios de alojamientos o de las empresas, (en especial las pequeñas y medianas empresas);

- necesidades de los operadores turísticos, principales agentes de la industria turística europea;

- necesidades de los trabajadores del sector;

- necesidades de la sociedad en general, en especial en los destinos turísticos.

4.2. Las necesidades de los consumidores

- necesidad de publicidad e información fiables;

- necesidad de transporte y estancia seguros, que tengan en cuenta toda posible amenaza;

- necesidad de unos precios de transporte más bajos en el mercado interior, sin que ello repercuta negativamente en la calidad del servicio;

- necesidad de un precio de mercado acorde con la calidad de los servicios ofrecidos;

- necesidad de evitar el riesgo de control del mercado por unos pocos;

- necesidad de obtener una respuesta directa, efectiva y objetiva desde el punto de vista financiero en caso de accidente o enfermedad, tanto en el turismo interior como en el exterior.

Tanto sobre los problemas del turista como consumidor, como sobre los problemas relacionados con los accidentes o con la sanidad, el CES reafirma las consideraciones expresadas en anteriores dictámenes.

4.3. Las necesidades de los propietarios del alojamiento y de las empresas

- estos proveedores solicitan un tratamiento justo en el establecimiento de sus precios como precaución contra los abusos de posición dominante por parte de los turoperadores;

- es necesario que existan procedimientos e instituciones de arbitraje para resolver los conflictos sobre precios y condiciones de pago justas;

- necesitan facilidades de crédito especiales para sus necesidades empresariales dentro del sistema bancario y de los Fondos estructurales;

- necesitan más comunicación directa con los consumidores, información y formación permanente sobre la sociedad de la información y las nuevas tecnologías;

- es necesario que las autoridades locales y regionales, de los Estados y de la Unión Europea participen en la publicidad, en la protección del medio ambiente y en la mejora de las infraestructuras;

- es necesario considerar el carácter estacional del turismo y los problemas que ello acarrea a un gran número de empresas turísticas;

- son necesarias la educación y formación a la gestión.

Al tratar todos estos problemas es necesario, sin duda, aceptar el principio de subsidiariedad, pero también la necesidad de la participación europea.

4.4. Las necesidades de los operadores turísticos

Los operadores turísticos consideran que para poder planificar y proporcionar productos y servicios es condición esencial que las infraestructuras básicas como aeropuertos, telecomunicaciones, abastecimiento de aguas y servicio de alcantarillado estén aseguradas, y asimismo que exista un clima sociopolítico pacífico y amistoso de cara al turismo.

Los operadores turísticos ven con agrado la publicidad a nivel europeo y mundial.

4.5. Las necesidades de los trabajadores del sector del turismo

4.5.1. Los trabajadores del sector del turismo constituyen una categoría con grandes disparidades internas a nivel salarial, profesional y de tratamiento normativo. Esta situación se debe, entre otras razones, a las grandes diferencias de contenido profesional entre las diferentes funciones y a la multiplicidad de empresas que contribuyen a ofrecer un único «producto turístico» en el mercado.

4.5.2. Sin embargo, lo que sí tienen en común los trabajadores de dicho sector es una elevada proporción de trabajadores estacionales y atípicos y una amplia desreglamentación de las condiciones de trabajo.

4.5.3. La creación de empleo que se derivará de una estrategia adecuada de desarrollo del sector deberá ir acompañada de un incremento de la calidad de las cualificaciones de los trabajadores. A tal fin, se deberán tomar las siguientes medidas:

- promover la formación, la profesionalidad y la participación de los trabajadores, así como el mutuo reconocimiento de la experiencia profesional, de las cualificaciones y diplomas;

- proporcionar un marco jurídico a los trabajadores, incluidos los trabajadores «atípicos»;

- controlar el cumplimiento de los derechos mínimos enunciados en la «Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores» y, en particular, los derechos relativos al horario, salud y seguridad, así como el establecimiento de las condiciones de trabajo en un contrato;

- respetar, en cualquier caso, los convenios de la OIT y, en particular, el convenio 172.

4.5.4. Estas medidas contribuirán a desarrollar servicios turísticos de calidad, a garantizar la necesaria movilidad vertical y horizontal de los trabajadores del sector y a resolver de forma consensual los problemas de flexibilidad que caracterizan, en particular, a las PYME del sector del turismo.

4.6. Las necesidades de la sociedad en general

4.6.1. Lejos de un desarrollo regional y económico equilibrado, el anárquico desarrollo de las actividades del turismo de masas en muchas regiones de Europa, en especial en el sur, ha creado toda una serie de problemas y de necesidades que requieren estudio y una actuación decisiva. Muchos centros de turismo se han convertido en áreas de recreo en masa desenfrenado, lo que crea problemas a las comunidades locales. En muchas zonas turísticas, el turismo es un factor de xenofobia, conflicto y choque abierto en lugar de contribuir al contacto, conocimiento y entendimiento entre los pueblos y las culturas.

4.6.2. Las comunidades de las zonas turísticas necesitan preparación e información. Los medios de comunicación, cuya tarea es informar y comunicarse con las comunidades en zonas turísticas, requieren un tipo especial de información para evitar efectos negativos. Los contactos culturales y los intercambios entre los lugares de origen de los turistas y la zona de destino en la temporada baja son necesarios para crear un nuevo tipo distinto de relaciones e intercambios que no sean exclusivamente utilitarios. El problema del desarrollo de la organización del tiempo fuera de temporada en términos sociales, económicos y culturales requiere formación y formación permanente en muchas regiones, especialmente en el sur de Europa.

5. Carencias básicas en las acciones llevadas a cabo hasta ahora

5.1. Las medidas políticas llevadas a cabo en favor del turismo hasta 1995 inclusive se caracterizan por:

- la falta de cohesión,

- la falta de coordinación entre los organismos responsables,

- la falta de planificación estratégica,

- la falta de investigación y de programación,

- la falta de procedimientos para evaluar los resultados,

- la debilidad de la prevención y/o de la corrección de los efectos negativos del turismo,

- la falta de procedimientos y métodos de diálogo en el ámbito del turismo,

- la falta de armonización (por ejemplo en lo referente al IVA).

6. PHILOXENIA

6.1. El programa cuatrienal propuesto en favor del turismo europeo (PHILOXENIA), que dará comienzo el 1 de enero de 1997, tiene como principal objetivo estimular la calidad y la competitividad del turismo europeo, para contribuir al crecimiento general de la economía europea y a la creación de empleo.

6.2. Para lograr este objetivo estratégico, el programa propone cuatro objetivos intermedios:

- mejorar el conocimiento en el ámbito del turismo,

- mejorar el entorno legal y financiero del turismo,

- mejorar la calidad del turismo europeo,

- incrementar el número de turistas procedentes de terceros países.

6.3. Se propone que el programa esté abierto a la participación de los países asociados de Europa central y oriental mediante los protocolos de cooperación previstos para la participación de dichos países en los programas comunitarios. El programa estará también abierto a la participación de Chipre y Malta con arreglo a las normas aplicables a los países de la AELC como países pertenecientes al Espacio Económico Europeo, y de conformidad con los procedimientos que se acuerden para dichos países.

6.4. La propuesta también establece (artículo 7) que la Comisión Europea debería proporcionar información sobre todas las medidas básicas relativas al turismo por medio de un informe al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones.

6.5. El artículo 8 de la propuesta introduce la evaluación regular de los resultados del programa y, sobre la base de este proceso de evaluación, la presentación de un informe provisional a los tres años de la fecha de inicio del programa y de un informe final antes de los doce meses siguientes a la fecha de finalización del mismo.

7. Observaciones generales sobre el programa

7.1. Con respecto a los objetivos del programa, el CES señala que:

- los objetivos fijados en el programa corresponden a las necesidades básicas del turismo europeo,

- están dentro de los parámetros establecidos por los recursos asignados para llevar a cabo el programa.

7.2. Tanto las propuestas de informar a los organismos responsables interesados como las propuestas de evaluación parcial y final del programa se corresponden con la opinión ya expresada por el CES sobre la participación democrática, la transparencia y la efectividad de las acciones comunitarias.

7.3. El Comité Económico y Social considera que todos los países del Mediterráneo contemplados en el marco de las decisiones adoptadas en la Conferencia intergubernamental Euromed celebrada en Barcelona (1995), y no sólo Chipre y Malta, deberían participar en el programa PHILOXENIA a fin de desarrollar las mejores sinergias turísticas en toda la zona euromediterránea. Naturalmente, ello debería llevarse a cabo con la ayuda de varias líneas presupuestarias (por ejemplo, aquéllas previstas específicamente en las decisiones de Barcelona), para no reducir aún más los escasos recursos de que dispone el programa PHILOXENIA.

7.4. Las medidas propuestas están de acuerdo con el principio de subsidiariedad a la vez que definen correctamente las necesidades e intereses del turismo europeo. Además, el programa está adecuadamente estructurado y combina con éxito los objetivos estratégicos con las metas y acciones inmediatas y a medio plazo.

7.5. Sin embargo, el programa PHILOXENIA no destaca la necesidad particularmente importante de una política exterior europea de turismo. La definición de dicha política podría abordar temas delicados e importantes tanto de carácter económico y social como político, ético y cultural.

7.6. En particular, los problemas asociados con el «turismo sexual» organizado y todas las formas de maltrato y explotación de los niños, en Europa o en cualquier otro lugar, preocupan gravemente al Comité, que considera como una necesidad apremiante la elaboración y puesta en práctica de medidas para combatir estos fenómenos ().

El turismo sexual también repercute en la imagen de Europa de cara al exterior y en sus relaciones con otros países, como los del norte de África, la zona del Pacífico y América Latina. Además, algunas formas de turismo tradicional se ven amenazadas por las reacciones negativas de los consumidores frente al turismo sexual.

7.7. Sobre la financiación

El CES considera que las necesidades del turismo europeo requieren un enfoque mucho más positivo y generoso por parte de la Comisión y la Unión Europea. Aunque los objetivos del programa están fijados en un orden de prioridad adecuado son limitados por la insuficiente financiación del programa. El primer programa plurianual en favor del turismo europeo debería tener recursos a su disposición que le permitieran incluir medidas de promoción, apoyo y desarrollo, no sólo para incitar a los visitantes de terceros países a viajar a Europa, sino para fomentar el turismo interno dentro de Europa y desarrollar todas las formas y categorías alternativas de turismo que sirvan para:

ampliar la temporada turística,

resolver el problema de la estacionalidad,

aumentar el empleo,

ofrecer servicios de gran calidad.

8. Observaciones particulares sobre los objetivos y las medidas propuestas

8.1. Objetivo A: mejorar el conocimiento en el ámbito del turismo

El CES considera que el Objetivo A es una prioridad absoluta para un estudio serio de los problemas a los que se enfrenta el turismo europeo y para la formulación y fortalecimiento de una política de desarrollo efectiva. Además, la evaluación de la efectividad de la asistencia directa e indirecta al turismo se quedaría en mera palabrería si no se intentara alcanzar el Objetivo A tan plena y metódicamente como se debe.

8.1.1. Objetivo A1: desarrollar la información en el ámbito del turismo

El CES considera una necesidad imperiosa la mejora de la accesibilidad y el fácil manejo de los datos estadísticos. Por lo que respecta a las medidas, el CES está de acuerdo en la utilidad de establecer un sistema estadístico europeo para el turismo y en la necesidad de llevar a cabo investigaciones, estudios y análisis. Sin embargo, señala que los responsables del sector deben participar a la hora de establecer una escala de necesidades y de determinar las prioridades del programa de investigación y del programa de estudios.

8.1.2. Objetivo A2: recabar información relativa al turismo de otras fuentes

La recogida de información relativa al turismo de otras fuentes es un servicio muy útil que cubre las necesidades prácticas, teóricas y de investigación de la industria del turismo y también de los que diseñan la política. La acción propuesta de crear una red europea de investigación y documentación cuenta con el apoyo del CES por lo que respecta a su utilidad. No obstante, su modo de funcionamiento y comunicación con la industria turística son cuestiones que requieren aún clarificación, diálogo y cuidadosa atención. El CES considera también que la acción propuesta como Objetivo A2 complementa las medidas del A1 y que en ese sentido PHILOXENIA, al menos en términos de metodología y enfoque, cubre una amplia gama de necesidades de la industria turística en lo que a investigación, estudio y documentación se refiere. Por supuesto, permanece abierto el importante tema de cómo alcanzar esos objetivos y de las relaciones de la red con los que trabajan en el sector. Los problemas de acceso a los datos de la red y de la transmisión y difusión de la información a través de la red quedan aún pendientes para debate.

8.1.3. Objetivo A3: facilitar la evaluación de las medidas comunitarias relativas al turismo

El CES está de acuerdo con el Objetivo A3 propuesto pero señala que en su opinión la acción propuesta no se corresponde con las necesidades planteadas en dicho objetivo.

8.1.3.1. Es cierto que el programa PHILOXENIA no es el único instrumento de la política turística europea. La Unión Europea apoya la industria turística europea por medio de una amplia gama de medidas con efectos directos o indirectos sobre el turismo. El informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre medidas comunitarias que afectan al turismo (COM(96) 29 final de 5 de febrero de 1996) incluye una descripción muy extensa de:

- las medidas comunitarias directas que influyen en el turismo,

- las acciones comunitarias especiales para apoyar el turismo europeo y el resto de las acciones comunitarias con influencia sobre el turismo.

8.1.3.2. Los Fondos estructurales aportan la mayor parte de la financiación del turismo y está previsto que siga siendo así en el período de 1994 a 1999. A pesar de que las asignaciones para el turismo estaban «definidas» en los Marcos Comunitarios de Apoyo o en los Documentos Únicos de Programación (que se establecieron gracias al acuerdo entre cada uno de los Estados miembros y la Comisión), por el momento es difícil determinar dónde van las ayudas, a qué sectores exactamente y en qué criterios se basan.

8.1.3.3. Está claro que el Fondo de Cohesión presta también su apoyo a la industria del turismo para la mejora de la infraestructura de transporte y la protección del medio ambiente en España, Portugal, Irlanda, y Grecia.

8.1.3.4. Es más, se cree que las intervenciones del Fondo Europeo de Desarrollo Regional son una de las fuentes más importantes para asignar Fondos estructurales al desarrollo del turismo (COM(96) 29 final, p. 80). La financiación del FEDER está repartida entre los trabajos de infraestructura, el desarrollo de los recursos propios de las regiones y la inversión productiva.

8.1.3.5. Las acciones relacionadas con los llamados recursos turísticos, el patrimonio arquitectónico o cultural, el entorno natural o artificial, y las acciones relacionadas con los recursos humanos, tienen un indudable impacto sobre el turismo. Además, la investigación y el desarrollo se consideran también importantes para el turismo.

8.1.3.6. Resulta evidente que el turismo en la Unión Europea está apoyado indirectamente por muchas actividades (como todos los sectores y ramas de la economía europea). El estudio de estas actividades (actividades que indirectamente apoyan al turismo u otras políticas que lo apoyan directamente) nos lleva a la desagradable conclusión de que, por el momento, no sabemos cuáles o cuántas formas de asistencia se le dan al turismo a nivel europeo, ni con qué prioridades, qué nivel de cooperación se persigue o dentro de qué estrategia.

8.1.3.7. El CES considera que se debe marcar una distinción clara entre el apoyo directo y el indirecto al sector turístico, y si es posible desglosar este apoyo por ramas.

8.1.3.8. Los términos «industria turística» y «asistencia a la industria turística» son bastante generales y no permiten la evaluación esencial de las necesidades, la asistencia y los resultados por ramas. Por ejemplo, sobre el tema de aprovechamiento del suelo, el Consejo (Leipzig, 21 de septiembre de 1994) decidió establecer un plan europeo para el desarrollo del mismo. Reconociendo hasta qué punto es importante el logro de dicho objetivo para la formulación de una estrategia europea para el turismo y para la política turística a nivel paneuropeo, se puede llegar sin duda a las siguientes conclusiones:

- La recogida, evaluación y distribución de la información sobre el turismo a escala paneuropea es esencial.

- La fijación de las prioridades de las acciones y la garantía de la cohesión, coordinación y cooperación en dichas acciones debería ser la principal preocupación de la DG XXIII.

8.1.3.9. Consecuentemente, para facilitar y evaluar las medidas comunitarias que influyen en el turismo es fundamental tomar medidas positivas y más efectivas, y el programa PHILOXENIA propone dichas medidas. Es necesario que otras DG, a la hora de tomar medidas relacionadas con el turismo, tengan en cuenta el marco de los principios, prioridades y objetivos formulados dentro del campo de acción de la DG XXIII. Las nuevas políticas en el ámbito de las comunicaciones, los Fondos estructurales y el medio ambiente, por ejemplo, deberían incluir un capítulo especial relativo al impacto sobre el turismo (como se ha hecho en el nuevo programa de acción sobre medio ambiente). De la misma manera, la Dirección General responsable debería ser capaz de informar inmediatamente sobre cualquier medida que concierna directamente al turismo.

8.1.3.10. En cuanto a la acción propuesta en el Objetivo A3, el CES considera que el mecanismo propuesto sería más útil:

- si fuera de naturaleza económica en lugar de ser de naturaleza legal;

- si pudiera operar como mecanismo de sinergia, armonización y coordinación entre la DG XXIII y las demás Direcciones Generales cuyas actividades tienen que ver con el turismo;

- si se pudiera controlar y evaluar hasta qué punto la sinergia y los resultados combinados de las distintas medidas cumplen los objetivos estratégicos de la política turística de la UE.

8.2. Objetivos B y B1: mejorar el entorno legislativo y financiero del turismo y reforzar la cooperación con los Estados miembros, el sector y otras partes interesadas

8.2.1. El CES señala que, mientras que los objetivos B y B1 son particularmente importantes y se refieren a problemas muy serios del sector, las actuaciones propuestas no constituyen medidas propiamente dichas, a pesar de estar seriamente concebidas como unidades temáticas.

8.2.2. El papel y el campo de acción del Comité Consultivo tienen que ser revisados con el propósito de hacer de él un órgano que participe sustancialmente en la formulación de la política europea de turismo y en el control y evaluación de dicha política.

8.2.3. El problema de la financiación de las PYME en el sector turístico europeo tiene que ser tratado directamente y el de sus relaciones con el sistema bancario europeo tiene que ser tratado por vía institucional. Del mismo modo, el apoyo a las PYME del sector turístico europeo mediante los distintos fondos comunitarios tiene que tener en cuenta las necesidades especiales del sector y considerarlo como una categoría específica.

8.2.4. El programa PHILOXENIA debería destacar aún más la necesidad de diálogo, de resolver conflictos, de reconciliar intereses y de arbitraje. El CES opina que además de la organización informal de reuniones regulares y mesas redondas (como se propone en el proyecto de programa), la industria turística europea necesita reforzar, racionalizar y, en su caso, poner en marcha instrumentos de diálogo entre todas las partes interesadas, con vistas, sobre todo, a prevenir las dificultades y, si fuera necesario, a resolver los conflictos.

8.2.5. El marco legislativo y el entorno financiero del turismo tienen que ser replanteados con el objeto de buscar la armonización entre los Estados miembros, así como intensificar la promoción de buenas prácticas. Hay que fomentar por todos los medios y a todos los niveles la cooperación entre los Estados miembros: desde el nivel de la protección al consumidor hasta el del viaje seguro y el servicio cordial al turista en los distintos medios de transporte, en las estaciones y aeropuertos y por parte de la policía, y con un alto nivel estratégico para enfrentarse a los considerables problemas del turismo, tales como el carácter estacional, la contaminación medioambiental, la financiación de las PYME y la competitividad.

8.3. Objetivo C: aumentar la calidad del turismo europeo

8.3.1. El Objetivo C del programa se refiere a dos temas claves del turismo europeo:

- el tema del desarrollo sostenible,

- la supresión de los obstáculos al desarrollo del turismo. (No ha sido muy afortunada la elección del título de este capítulo, ya que no se corresponde con el contenido).

8.3.2. Por lo que respecta al establecimiento de una política de desarrollo sostenible del turismo, el CES está sin duda de acuerdo. Sin embargo, queda abierta la cuestión de su posible formulación y aplicación. En primer lugar, requiere una visión crítica del modelo de desarrollo turístico establecido y vigente, que difícilmente, o rara vez puede conciliarse con la lógica de un desarrollo sostenible.

8.3.3. Hay que definir un contexto para una política más general en la que se base la organización del turismo y la oferta de productos de «orientación sostenible».

8.3.4. Temas como la iniciativa europea de desarrollo del aprovechamiento del suelo, el transporte, las telecomunicaciones, la política de turismo de masas y la política de formas y categorías especiales de turismo tienen que ser tratados desde la perspectiva del desarrollo sostenible.

8.3.5. Además, el desarrollo sostenible no puede partir únicamente de la intervención del sector público o de la industria del turismo. Para que se establezca el carácter sostenible del turismo, en la teoría y en la práctica, se requiere la participación de toda la sociedad. Es necesaria una campaña europea que enfoque el problema desde el punto de vista académico y de los medios de comunicación y en lo que se refiere a la organización del trabajo, diversión, tiempo libre y cultura cotidiana. La correlación directa y profunda de la cultura con el turismo, y de las medidas culturales con el turismo a nivel local, nacional, regional y europeo es esencial.

8.4. C2: Suprimir los obstáculos al desarrollo del turismo

8.4.1. Sin lugar a dudas, el desarrollo de formas alternativas y especializadas de turismo es una forma de contribuir al crecimiento de la industria turística. Sin embargo, no debemos olvidar que una moneda europea eliminaría numerosos obstáculos al turismo europeo.

8.4.2. El CES considera útil que se fomenten las nuevas formas de turismo. Por ejemplo, el turismo instructivo o educacional puede actuar como factor de desarrollo del turismo sostenible, tanto para el turismo intraeuropeo como para el turismo procedente de fuera. El agroturismo es una actividad actualmente reconocida. Debería fomentarse de la misma manera la pesca y la navegación de recreo en ríos, lagos y pequeñas zonas de pesca.

8.4.3. Amén de que el turismo relacionado con las conferencias y la ciencia funciona durante todo el año, aunque bastante menos durante las vacaciones académicas, es uno de los sectores turísticos que más beneficios genera y más creador de empleo.

8.4.4. El turismo de la tercera edad, ligado o no al turismo terapéutico, puede contribuir a solucionar el problema de la estacionalidad, así como los problemas específicos de los ancianos, tales como la exclusión, el aislamiento y la necesidad de distracción. De la misma manera, deberían tenerse en cuenta en cada país las necesidades específicas de los minusválidos.

8.4.5. El turismo religioso se puede desarrollar a muchos niveles y abriría un mercado muy poco desarrollado hasta ahora (por ejemplo, itinerarios para seguir los pasos de San Pablo, Lutero, o para enlazar varios monasterios, etc.).

8.4.6. Es útil apoyar las iniciativas locales, tal y como se propone en el proyecto de programa, para determinar qué categorías de problemas se pueden tratar localmente y cuáles requieren una actuación regional, nacional, internacional, o paneuropea.

8.4.7. No obstante, resulta evidente que la magnitud de los problemas del turismo en cada uno de los apartados es tal que las actuaciones propuestas sólo marcan claramente los caminos que se deben seguir: maneras de enfrentarse con el problema y no una solución universal.

8.5. Objetivo D: Promover Europa como destino turístico

8.5.1. A propósito de este objetivo, el CES señala que el aumento del número de visitantes de terceros países será consecuencia de las actuaciones anteriormente mencionadas y no sólo de la promoción.

8.5.2. La creación de la demanda de productos que sólo Europa puede proporcionar, y la verdadera demanda sostenible de esos productos, puede contribuir sustancialmente a conseguir el objetivo del desarrollo sostenible. Por ejemplo, la cooperación entre las universidades europeas o los ministerios de educación con vistas a establecer niveles europeos de las asignaturas reconocidas en los estudios secundarios y universitarios de Europa puede generar un flujo permanente de visitantes. Los estudios de historia, arte o arqueología europea no pueden completarse sin estudiar en una universidad europea.

8.5.3. Las oficinas de la Unión Europea en el mundo podrían contar con personal suplementario responsable de los temas de turismo. Los distintos centros de promoción de las culturas y lenguas nacionales de los Estados miembros de la Unión, tales como el British Council, el Goethe Institute, etc., que están establecidos por todo el mundo, podrían colaborar y desarrollarse más dentro del contexto de la promoción del turismo europeo.

8.5.4. De las veinte ciudades más importantes del mundo que ofrecen turismo de conferencias, dieciocho se encuentran en Europa. Esto quiere decir que Europa puede cumplir los distintos requisitos de la demanda turística y no sólo los de interés histórico o cultural.

8.5.5. Hay que estudiar los distintos modos de lograr efectividad a largo plazo para la promoción de Europa. La elección de los grupos de destino, desde un punto de partida europeo, tiene que ser diferente de la promoción de las organizaciones turísticas nacionales y de los operadores turísticos.

8.5.6. La cooperación entre las organizaciones turísticas nacionales puede producir magníficos resultados. Por ejemplo, los Alpes como región podrían promocionarse mediante la cooperación internacional. Lo mismo es aplicable al Mediterráneo o a la zona nórdica.

8.5.7. En lugar de buscar simplemente al cliente turista, el pleno aprovechamiento de los europeos que viven en todo el mundo puede ser un modo permanente de promocionar Europa.

9. Conclusiones

9.1. Pese a los esfuerzos realizados por la Comisión Europea para definir y analizar los diferentes problemas y las mejoras realizadas en la armonización de las estadísticas, sigue sin existir una política europea específica e institucional en el ámbito del turismo.

9.2. El programa PHILOXENIA está concebido para rellenar un vacío fundamental. Integra una serie de medidas previas en una estructura coherente con un objetivo final claramente definido: cómo mejorar los resultados económicos en el sector del turismo sin deteriorar el medio ambiente ni la calidad de vida.

9.3. Con este programa, la Unión Europea entra en la fase histórica de la formulación y puesta en práctica de una política coherente de turismo. El Comité Económico y Social considera el programa PHILOXENIA un primer paso, pequeño pero decisivo, hacia el futuro y considera que la preparación de un segundo programa PHILOXENIA constituiría un compromiso esencial por parte de la Comisión de cara a la «familia» turística europea.

Bruselas, el 26 de septiembre de 1996.

El Presidente del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO n° C 222 de 31. 7. 1996, p. 9.

() DO n° C 332 de 31. 12. 1990.

() DO n° C 49 de 24. 2. 1992.

() DO n° C 393 de 24. 12. 1994.

() Dictamen del CES, DO n° C 301 de 13. 11. 1995.

() Estudio realizado por «Price Waterhouse» para la Comisión Europea.

() Organización Mundial del Turismo (OMT) - International Tourism Overview Highlights 1995, Madrid 1996.

() «The Economist», 29 de julio-4 de agosto de 1995.

() DO n° C 153 de 28. 5. 1996.

ANEXO al Dictamen del Comité Económico y Social

La siguiente enmienda, que obtuvo al menos un cuarto de los votos válidamente emitidos, fue rechazada durante el debate:

Página 12, punto 7.6

Añádase el texto siguiente al final del punto:«En este contexto, el comité insta a la Comisión a emprender una investigación sobre el trabajo de menores en Pakistán, país en el que ya se ha entablado el correspondiente procedimiento de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 9 y 10 del Reglamento (CE) n° 3281/84 a raíz de las denuncias recibidas.»

Exposición de motivos

Se considera innecesaria.

Resultado de la votación

Votos a favor: 30, votos en contra: 78, abstenciones: 19.