Informe Especial no 1/2004

sobre la gestión de las acciones indirectas de IDT del quinto programa marco (V PM) en materia de investigación y desarrollo tecnológico (1998-2002) acompañado de las respuestas de la Comisión

(presentado en virtud del segundo párrafo del apartado 4 del artículo 248 del Tratado CE)

(2004/C 99/01)

ÍNDICE

>SITIO PARA UN CUADRO>

RESUMEN

I. En diciembre de 1998, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron el quinto programa marco (V PM) de la Comunidad Europea (CE) para acciones en materia de investigación, desarrollo tecnológico y demostración, con una dotación total de 13700 millones de euros. El presupuesto anual destinado a los siete programas temáticos y horizontales durante el período que finalizó en 2002 representa alrededor de la cuarta parte de la financiación pública de proyectos de investigación en la Unión Europea (véanse los apartados 1 a 5).

II. Las actividades de investigación financiadas por el V PM se llevan a cabo mediante contratos con terceros y se sufragan en parte por el presupuesto comunitario. Tanto el reglamento sobre las modalidades de aplicación como los contratos tipo fueron adoptados de forma tardía. La gran diversidad de contratos tipo acentuó de forma innecesaria la complejidad de los procedimientos de gestión de contratos (véanse los apartados 9 a 20).

III. Las contribuciones financieras provenientes del presupuesto comunitario se basan en el reembolso de costes reales debidamente justificados. La complejidad de las reglas de fijación de la participación financiera comunitaria dificulta la gestión eficaz de los aspectos administrativos y financieros por la Comisión y constituye una complicación innecesaria para los participantes. La introducción del modelo de reembolso de costes totales con porcentaje fijo en el V PM, en un principio destinado a simplificar procedimientos, representó un incentivo para que los participantes optaran por un mecanismo de financiación más ventajoso (véanse los apartados 21 a 35).

IV. Una propuesta de la Comisión que tenía por objeto la simplificación de los modelos de costes para el VI PM (2002-2006), adecuándose de este modo a las anteriores recomendaciones del Tribunal, fue rechazada por el Consejo y el Parlamento. Las reglas de fijación de la contribución financiera comunitaria, que fueron adoptadas con posterioridad por el Consejo y el Parlamento Europeo, responden sólo en parte a las preocupaciones del Tribunal, el cual acoge con satisfacción, sin embargo, el hecho de que en el VI PM se hayan introducido sanciones visibles y disuasorias, así como la obligación de que los estados financieros sean certificados por un auditor externo (véanse los apartados 36 a 45).

V. La gestión de los siete programas específicos del V PM es compartida por cinco Direcciones Generales. La fragmentación de los programas resulta en una dilución de responsabilidades, en una duplicación de funciones y en una mayor necesidad de coordinación y de efectuar consultas. Por otra parte, la concepción básica de los programas estructurados en acciones clave no se refleja suficientemente en la estructura organizativa de la Comisión (véanse los apartados 46 a 57).

VI. En la fase inicial del V PM se registraron problemas organizativos y retrasos considerables, empezando por la tardía adopción de la decisión correspondiente por parte del Consejo y del Parlamento. Debido a una serie de obligaciones legales y a las normas internas y ciertas prácticas administrativas de la Comisión, transcurría un total de ocho a nueve meses desde la recepción de las propuestas hasta la firma de un contrato de acciones indirectas de IDT por dicha institución, que continuó además teniendo dificultades para encontrar agentes con los perfiles adecuados y para contratar a funcionarios permanentes. A finales de 2001, alrededor de 2000 agentes trabajaban en actividades relacionadas con el V PM y un tercio de ellos se ocupaba de la gestión de las propuestas, contratos y proyectos relativos a acciones indirectas de IDT. Al seguimiento científico de cada acción indirecta de IDT se dedicaba tan sólo un promedio de cuatro a cinco días laborables al año. Los procedimientos y prácticas de carácter administrativo aplicados a la selección de acciones indirectas de IDT, así como la naturaleza cíclica de la presentación de los informes que se definían en los contratos tipo del V PM, se tradujeron en una carga de trabajo desigual dentro de la Comisión. Los cuellos de botella resultantes no ayudaron a que el sistema de gestión funcionara de forma eficiente y provocaron además retrasos administrativos y deficiencias en los controles internos (véanse los apartados 58 a 77).

VII. Las Decisiones del Consejo por medio de las cuales se aprobaron los programas específicos establecieron límites máximos para los gastos administrativos, que oscilaban entre un 6,5 % y un 9,8 % de los gastos totales asignados a cada programa específico. Dichos límites fueron respetados en todos los programas. Un método de cálculo alternativo, basado en la comparación entre los gastos destinados a acciones indirectas de IDT y el presupuesto total, indica que el importe gastado en la gestión de los programas marco de IDT en todo el tiempo que duró el V PM se eleva a 837,4 millones de euros (6,4 % de los gastos totales del V PM). La Comisión supervisa la asignación de sus recursos mediante el sistema de presupuestación por actividades (PA). Tanto por cuestiones de metodología, como de su aplicación por parte de la Comisión, el sistema PA no resulta ser el mecanismo más apropiado para cuantificar los costes de gestión de los programas marco de IDT (véanse los apartados 78 a 81).

VIII. La Comisión aún no ha puesto en marcha un sistema informático común o integrado pese a que el sistema de gestión es esencialmente el mismo en todos los servicios que ejecutan acciones indirectas de IDT. Los sistemas informáticos adoptados por la Comisión con el fin de gestionar las propuestas, contratos y proyectos no fueron los adecuados, en gran medida debido a la insuficiencia de las inversiones realizadas. Las mejoras se hicieron sentir hacia el final del V PM, pero en la mayoría de las Direcciones Generales persistieron problemas técnicos y operativos (véanse los apartados 82 a 86).

IX. Mientras que, por un lado, los programas marco de IDT deben llevarse a cabo utilizando un conjunto de principios y procedimientos comunes, por otro, la reforma administrativa de la Comisión tiene la finalidad de descentralizar y conferir mayores competencias a los servicios. La contradicción existente entre ambos enfoques constituye el origen de muchas de las dificultades encontradas por las Direcciones Generales para gestionar el V PM de forma compartida. La complejidad de los mecanismos de intervención y de las reglas de fijación de la participación financiera de la Comunidad acentúan aún más la importancia de una coordinación eficaz en el seno del programa marco. Las pruebas de cumplimiento de los controles más relevantes a partir de una muestra de contratos de acciones indirectas de IDT revelaron que no todos los controles de este tipo se habían ejecutado de manera eficaz y que otros no se habían llevado a cabo. El grado de control difería considerablemente, por lo general, entre las distintas Direcciones Generales que gestionaban el V PM (véanse los apartados 87 a 95).

X. La comprobación de la legalidad y regularidad de los pagos basados en declaraciones de gastos relativos a acciones indirectas de IDT del V PM puso de manifiesto una notable incidencia de errores en el nivel de los beneficiarios finales, a causa, principalmente, de la sobrestimación de los gastos en sus declaraciones. No se ha constatado ninguna mejora global con respecto a las auditorías efectuadas en los anteriores programas marco (véanse los apartados 96 a 100).

XI. Los sistemas de información de la gestión y la presentación de informes a los directores y subdirectores generales deben ser mejorados. En ninguna de las cinco Direcciones Generales vinculadas a la investigación se adoptaron procedimientos y prácticas destinados a garantizar que dichos informes se elaboraran a tiempo o fueran accesibles en un formato uniforme. Los informes relativos a los programas marco seguían sin ajustarse plenamente en 2002 a los requisitos fijados en las normas de control interno de la Comisión (véanse los apartados 101 a 110).

INTRODUCCIÓN

El V PM se compone de cuatro programas temáticos y tres programas horizontales

1. El 22 de diciembre de 1998, el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron, mediante la Decisión n° 182/1999/CE, el quinto programa marco para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (V PM) correspondiente al período 1998-2002(1).

2. El V programa marco consta de siete programas, todos ellos aprobados por el Consejo el 25 de enero de 1999(2) e incluye los cuatro programas temáticos siguientes:

- "Calidad de vida y gestión de los recursos vivos" (Calidad de vida),

- "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" (IST),

- "Crecimiento competitivo y sostenible" (Growth),

- "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible" (EESD): EESD-medio ambiente (EESD-ENV) y EESD-energía no nuclear (EESD-NNE), y

tres programas horizontales relativos a actividades que engloban todos los ámbitos de la investigación:

- "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" (INCO),

- "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas" (PYME),

- "Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos" (Mejora).

3. Las actividades de investigación financiadas por el V PM consisten en:

- acciones indirectas incluidas en los programas temáticos y horizontales llevadas a cabo por medio de contratos suscritos con terceros y cofinanciadas por el presupuesto comunitario,

- acciones directas financiadas en su totalidad por el presupuesto comunitario y ejecutadas por el Centro Común de Investigación (CCI) de la Comisión.

La parte comunitaria del V PM la gestionan de forma compartida cinco Direcciones Generales, a saber: Investigación, Sociedad de la Información, Energía y Transportes, Empresa y Pesca.

Incremento de la importancia, en términos presupuestarios, de la política europea de investigación

4. Desde comienzos de los años ochenta, los programas marco han constituido el instrumento de aplicación de la política comunitaria de investigación. La creciente importancia de dichos programas se ve reflejada en la magnitud de los sucesivos presupuestos que les han sido asignados. Del total asignado al V PM (14960 millones de euros), que resulta en términos monetarios un 13 % superior al de su predecesor, el IV PM (1994-1998), se destinaron 13700 millones a la parte comunitaria, y de éstos, 12961 millones (el 95 %), a acciones indirectas de IDT (véase el anexo 1)(3). Al final de 2002, se había utilizado el 99 % de los créditos de compromiso disponibles para el V PM (véase el anexo 2A). El presupuesto del VI PM, que cubre el período 2002-2006, se ha incrementado en un 17 % con respecto al programa marco anterior.

5. El V PM apenas representa el 6 % del gasto gubernamental en IDT no militar, que alcanza los 61809 millones de euros al año en los 15 Estados miembros de la Unión Europea. No obstante, si se deduce la financiación institucional, el presupuesto afectado a acciones indirectas de IDT inscritas en el V PM se eleva, aproximadamente, a una cuarta parte de los recursos totales destinados a proyectos de investigación financiados con fondos públicos en la Unión Europea(4). Los gastos globales anuales correspondientes al V PM representan menos de 10 euros por ciudadano de la UE.

OBJETIVOS Y ENFOQUE DE LA FISCALIZACIÓN

6. La fiscalización del Tribunal permitió evaluar la concepción del sistema de control y administración y valorar su contribución a una ejecución económica, eficiente y eficaz del V PM. En la fiscalización también se verificó que los controles internos funcionaran de modo homogéneo, sistemático y satisfactorio(5) y se prestó especial atención a la aplicación uniforme de dichos controles en todos los servicios examinados. Para ello se tuvieron en cuenta las 24 normas de control interno, adoptadas en diciembre de 2000, que todos los servicios de la Comisión deben aplicar en materia de gestión de recursos(6).

7. Los objetivos específicos de la fiscalización consistieron en determinar:

- si los mecanismos de intervención y las reglas aplicables a la participación financiera de la Comunidad permiten una ejecución económica y eficiente del V PM,

- si las recomendaciones formuladas por el Tribunal en sus Informes Anuales relativos a los ejercicios 2000 y 2001 y en sus Informes Especiales sobre programas específicos del IV PM (1994-1998) fueron tomadas en consideración, y en qué medida, a la hora de definir las reglas aplicables a la participación financiera comunitaria en el VI PM (2002-2006)(7),

- si la estructura, los procedimientos y los métodos de gestión del V PM están concebidos de forma que garanticen una administración económica, eficiente y eficaz de las acciones indirectas de IDT,

- si los sistemas informáticos puestos en marcha por la Comisión constituyen un apoyo adecuado para la gestión de las propuestas, contratos y proyectos del V PM,

- si, tomando como base las pruebas de cumplimiento realizadas a partir de una muestra de contratos relativos a acciones indirectas de IDT del V PM, los controles internos de la Comisión proporcionan garantías suficientes acerca de la legalidad y regularidad de las operaciones, así como de la realidad y subvencionabilidad de los costes declarados por los beneficiarios finales,

- si los informes relativos a la gestión permiten un seguimiento apropiado de la ejecución global del V PM y del funcionamiento eficaz y eficiente de los controles internos.

8. La fiscalización abordó todos los procedimientos, desde la presentación de propuestas hasta la remisión de informes de proyectos y, en los casos pertinentes, la finalización del contrato. Con objeto de examinar la conformidad de los controles internos de la Comisión, identificados a partir de una descripción exhaustiva del sistema de gestión del V PM, el Tribunal constituyó una muestra de 53 contratos relativos a acciones indirectas de IDT del V PM que cubría las cinco Direcciones Generales, así como todos los programas temáticos y horizontales, con la intención de extraer conclusiones globales. La fiscalización incluyó, asimismo, un análisis de la normativa de base del V PM y de los contratos tipo adoptados por la Comisión. Además, el Tribunal efectuó encuestas acerca de los recursos humanos empleados por los servicios de la Comisión para gestionar el V PM y analizó las estadísticas de los contratos relativos a acciones indirectas de IDT, procediendo a encuestas adicionales sobre aspectos relacionados con la informática y con la presentación de informes a los responsables en relación con el V PM.

OBSERVACIONES DE LA FISCALIZACIÓN

Mecanismos de intervención y reglas aplicables a la participación financiera comunitaria

Mecanismos de intervención para las acciones indirectas de IDT del V PM

9. El V PM ofrece cinco tipos diferentes de acciones para los programas temáticos y horizontales(8): acciones de gastos compartidos (tipo 1), becas de formación (tipo 2), apoyo a redes de formación en investigación y a redes temáticas (tipo 3), acciones concertadas (tipo 4) y medidas complementarias (tipo 5). Todos los tipos de acciones se llevan a cabo mediante contratos celebrados por la Comisión con terceros. Las propuestas concernientes a acciones indirectas de IDT son presentadas por un participante, o por un consorcio de participantes, en respuesta a las convocatorias de propuestas publicadas en el Diario Oficial. Las propuestas son evaluadas y clasificadas por expertos externos de conformidad con los criterios fijados en la normativa de base; las mejor clasificadas pasan a ser negociadas por la Comisión en función de los fondos disponibles que se prevén en la convocatoria de propuestas. A lo largo de las negociaciones, y tomando como punto de partida los resultados de las evaluaciones, la Comisión debate los aspectos científicos y financieros de la propuesta con el consorcio de participantes y, por medio de una decisión, selecciona a continuación las propuestas negociadas satisfactoriamente y subscribe contratos relativos a acciones indirectas de IDT con los participantes.

10. El gráfico 1 y el anexo 3A muestran que a lo largo del período 1999-2003, la Comisión celebró un total de 15223 contratos relativos a acciones indirectas de IDT. Las acciones de gastos compartidos (tipo 1), para las que se firmaron 7212 contratos, representan el 47 % del total de contratos, seguidas por las acciones de tipo 2 o becas de formación (3698 contratos) y por las de tipo 5 o medidas complementarias (3286 contratos). Asimismo, se celebraron 857 contratos relativos a acciones de tipo 3 (apoyo a redes) y 170 relativos a acciones concertadas (tipo 4). A excepción de los programas. "Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos" y "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las PYME", en el marco de todos los programas se celebraron contratos relativos a todos los tipos de acciones.

Gráfico 1

Número de contratos y contribución financiera comunitaria por tipo de acción.

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Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

El reglamento sobre las modalidades de aplicación y los contratos tipo se aprobaron de forma tardía

11. Los principios generales que rigen los contratos relativos a acciones indirectas de IDT(9) fueron fijados en la Decisión 1999/65/CE del Consejo y en el Reglamento (CE) n° 996/1999 de la Comisión sobre las modalidades de aplicación. Debido a que el Reglamento sobre las modalidades de aplicación no fue adoptado hasta mayo de 1999, no se pudo disponer de tales principios generales hasta la publicación de las primeras convocatorias de propuestas del V PM en abril de 1999.

12. Como ocurrió en anteriores programas marco, otras normas más específicas relativas a las acciones indirectas de IDT se definieron con posterioridad en contratos tipo normalizados. Aunque el V PM fue lanzado de forma oficial en diciembre de 1998, los contratos tipo no fueron adoptados hasta septiembre de 1999 mediante una Decisión de la Comisión. Ulteriormente, otros contratos tipo "derivados" fueron adoptados a nivel administrativo y algunos de ellos no estuvieron disponibles hasta octubre de 1999. Así, el texto exacto de las disposiciones contractuales que precisaban con mayor detalle los principios generales definidos en las "normas de participación" y en el Reglamento sobre las modalidades de aplicación de la Comisión fue dado a conocer tras haber expirado el plazo de la primera convocatoria para la presentación de propuestas (junio de 1999), de modo que sólo pudo utilizarse durante la fase de negociación de los primeros contratos del V PM. En el primer año de dicho programa marco, la situación descrita causó dificultades añadidas a los participantes a la hora de preparar y negociar la estimación de los costes de sus propuestas para acciones indirectas de IDT.

13. A diferencia del IV PM, la Comisión en el V PM adoptó contratos tipo para todos los tipos de acciones indirectas de IDT; en total, elaboró 20 modelos de contratos diferentes para los cinco tipos de acciones indirectas de IDT del V PM, sin tener en cuenta los distintos subtipos de encuentros científicos o las distintas versiones para acciones ejecutadas por uno o por varios participantes o por uno o varios contratistas (véase el gráfico 2). Los contratos tipo están redactados con precisión, claridad y sin ambigüedades. A excepción del contrato tipo utilizado por la Comisión para las acciones de tipo 5 (Convenios de subvención), la estructura básica y el contenido de los contratos tipo del V PM presentan gran similitud. Las principales diferencias atañen a las condiciones generales que determinan las disposiciones aplicables a las respectivas contribuciones financieras.

Gráfico 2

Modelos de contratos tipo relativos a acciones indirectas de IDT del V PM

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Fuente:

CORDIS.

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14. Ahora bien, no todos los contratos tipo del V PM estaban disponibles en todas las lenguas oficiales, sino que algunos sólo se publicaron en francés, inglés y alemán. Asimismo, la mayor parte del material informativo, en particular el publicado en el sitio web CORDIS de la Comisión www.cordis.lu, sólo está disponible en inglés. El carácter especializado de muchos términos técnicos y financieros que figuran en las disposiciones contractuales puede haber creado una dificultad añadida a las personas que no son de habla inglesa, en especial si no están familiarizadas con los programas marco europeos de IDT (véase el apartado 29).

15. Algunos contratos tipo y sus derivados fueron utilizados sólo en muy contadas ocasiones (véase el anexo 3A). Por lo que respecta al contrato de tipo 1 "Proyectos combinados de IDT y demostración", su aplicación resultó difícil debido a los distintos porcentajes de cofinanciación concedidos a las actividades vinculadas a la investigación y aquellas relacionadas con la demostración, situación que, en algunos casos, condujo a la celebración de contratos separados para cada rama de actividad. Así, la gran variedad de contratos tipo acentuó de forma innecesaria la complejidad de su proceso de gestión, así como el coste de su integración en los sistemas informáticos centrales y locales de la Comisión (véase el apartado 82).

Incremento de número de participantes en las acciones de gastos compartidos

16. En el período comprendido entre 1999 y 2003, la Comisión celebró contratos con más de 77000 contratistas(11). Una misma entidad que participa en varias acciones de IDT se cuenta separadamente según cada contrato que firma(12). Alrededor del 67 % del total de contratistas participan en acciones de gastos compartidos (tipo 1). Los proyectos de IDT de tipo 1, que representan la mayor parte de la contribución financiera otorgada por la Unión Europea mediante contratos, registran una media de 7,2 contratistas por contrato (véase el anexo 3A).

17. A diferencia de los anteriores programas marco, un contrato del V PM no es subscrito únicamente por los contratistas principales, sino también por los contratistas auxiliares. Tal modificación generó una carga administrativa sensiblemente mayor, tanto para la Comisión, como para el consorcio de participantes. Cabe mencionar, por ejemplo, que las tareas derivadas de los procedimientos de negociación, firma y modificación del contrato, como las de reasignar presupuestos (que necesita de la firma de todos los contratistas) o poner fin a la participación de un contratista dado, resultaron más complejas y engorrosas debido al derecho de veto concedido de facto a todos los miembros del consorcio que llevan a cabo la acción indirecta de IDT. Para futuros programas marco se podría pensar en un esquema simplificado, en virtud del cual la Comisión celebre contratos exclusivamente con los coordinadores de acciones indirectas de IDT, con lo que éstos quedarían obligados a llevar a cabo esas acciones con los socios que figuran en la propuesta (o entidades con un perfil científico o técnico equivalente). Ello reforzaría considerablemente el cometido y las funciones del coordinador, también en lo que atañe a la dirección científica de las acciones indirectas del IDT.

Las medidas complementarias pueden consistir en acciones indirectas de IDT y en licitaciones públicas

18. A lo largo del período 1999-2003, la contribución financiera comunitaria correspondiente a las medidas complementarias (tipo 5) se elevó a 1080 millones de euros (9 % del total)(13). En relación con otros tipos de acciones indirectas de IDT, este tipo de medidas está sujeto a diferentes procedimientos de presentación, evaluación y selección; sus propuestas responden a convocatorias de propuestas o a licitaciones, pero, en determinados casos, pueden presentarse de forma espontánea como solicitudes de subvenciones que, en su mayoría, no son objeto de evaluación por parte de un grupo de expertos externos. Por otra parte, en las medidas complementarias se prevé el reembolso de la totalidad de los costes subvencionables adicionales de carácter directo y de un porcentaje fijo de los costes indirectos que puede elevarse, como máximo, hasta el 80 % de los costes directos de personal(14). En consecuencia, se presentan a menudo solicitudes de subvención para medidas que se encuentran a caballo entre las acciones indirectas de IDT y las licitaciones públicas lanzadas por la Comisión. Ello entraña el riesgo de que se terminen sorteando los procedimientos normales de licitación pública mediante el recurso a acciones indirectas de IDT, lo que puede dificultar la verificación del respeto, por parte de la Comisión, de los límites impuestos a los gastos administrativos de cada programa (véase el apartado 78).

19. La normativa de base específica que la participación financiera comunitaria consiste en el reembolso, parcial o total, de los costes derivados de acciones indirectas de IDT (véase el apartado 22). Sin embargo, todos los mecanismos que prevén el reembolso del 100 % de los costes subvencionables adicionales más un porcentaje fijo de los costes indirectos permiten obtener beneficios de los gastos generales en los casos en que dicho porcentaje sea superior a los costes reales. Este tipo de disposiciones está en vigor para las medidas complementarias (tipo V), así como para las redes temáticas (tipo 3) y las acciones concertadas (tipo 4). El uso recurrente de tales contratos tipo por un participante puede conducir a situaciones en las que participantes terminen dependiendo económicamente de la Comisión.

Concesión de subvenciones a asociaciones en las que participa la Comisión

20. Las medidas complementarias también se emplearon para conceder subvenciones a asociaciones en las que la Comisión participaba de forma activa, como en el caso de la Asociación Internacional para el Fomento de la Cooperación con los Científicos de los Nuevos Estados Independientes de la Antigua Unión Soviética (International Association for the Promotion of Co-operation with Scientists from the Newly Independent States of the Former Soviet Union, INTAS), que fue fundada en junio de 1993 como una asociación internacional independiente de conformidad con la ley belga(15). Pese a la petición del Consejo, la Comisión no tenía atribuciones de hecho para crear una entidad externa y participar en su funcionamiento como miembro y, por otra parte, delegó a INTAS competencias que excedían los límites definidos en los Tratados y no respetó tampoco algunos aspectos clave de los procedimientos administrativos aplicables a las medidas complementarias al conceder subvenciones a INTAS y autorizar los pagos(16).

Reglas aplicables a la participación financiera comunitaria

Los acuerdos internacionales en materia de ayudas estatales limitan las ayudas públicas en el ámbito de la investigación

21. El marco comunitario de las ayudas estatales a la investigación y al desarrollo precisa que, por norma general, el montante bruto de la ayuda destinada a investigación industrial no debe exceder el 50 % de los costes subvencionables del proyecto(17). El anexo IV de la Decisión n° 182/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo dispone que la Comunidad reembolsará, en general, hasta un 50 % de los costes subvencionables de las acciones de IDT de gastos compartidos (tipo 1)(18).

22. La Decisión 1999/65/CE y el Reglamento (CE) n° 996/1999 establecen las reglas aplicables a la participación financiera comunitaria y precisan los costes subvencionables en el marco del V PM. Las contribuciones financieras se basan en los gastos realmente efectuados que resultan necesarios, están previstos en el contrato y han sido, además, debidamente justificados por el beneficiario final.

Tres sistemas de declaración de los gastos efectuados

23. Por lo que respecta a los proyectos de IDT de gastos compartidos, a los proyectos de demostración y a los proyectos combinados de IDT y demostración, los contratistas pueden elegir entre tres modelos diferentes de reembolso de costes(19):

- el modelo de costes adicionales (CA), que prevé el reembolso del 100 % de los costes adicionales a los gastos habituales,

- el modelo de costes totales (CT), mediante el cual se reembolsa el 50 % del total de los costes subvencionables,

- el modelo de costes totales con porcentaje fijo (CTF), que prevé el reembolso del 50 % del total de los costes subvencionables directos junto con un porcentaje fijo destinado a costes indirectos que corresponde al 80 % de los gastos de personal subvencionables (véanse los apartados 30 a 32).

24. En el V PM se prevén otras variantes del modelo de costes adicionales cuyas características específicas dependen de la naturaleza de las acciones y de los contratos tipo utilizados(20), hecho que supone una complejidad añadida. Con respecto al apoyo a redes (tipo 3) y las acciones concertadas (tipo 4), todos los participantes deben acogerse al modelo de costes adicionales, independientemente de los métodos de contabilidad que utilicen. En cuanto a las acciones de tipo 1 "Apoyo al acceso transnacional a las grandes infraestructuras de investigación", existen dos regímenes diferentes, a saber, el modelo de costes adicionales y el de cuota de usuario. En todos los casos descritos, la definición de costes subvencionables no coincide con la utilizada para el modelo de costes adicionales en el marco de las acciones de IDT (tipo 1).

Los modelos de costes adicionales no permiten verificar el nivel de la cofinanciación de los beneficiarios

25. En todos los modelos de costes adicionales, incluido el de tipo 1, solamente deben documentarse y justificarse ante la Comisión los gastos adicionales a los no recurrentes. Resulta, por definición, imposible(21) verificar la realidad y el nivel de cofinanciación aportado por los contratistas que aplican este modelo (esencialmente las universidades y los organismos públicos de investigación) en las acciones indirectas de IDT.

26. La Decisión 1999/65/CE específica que el modelo de reembolso de costes utilizado debe adaptarse a las capacidades del sistema contable del contratista. En particular, sólo podrá utilizarse el modelo de costes adicionales en caso de que la Comisión considere que el sistema contable no permite determinar con suficiente precisión los costes totales de una acción indirecta de IDT, o bien la cuantía respectiva de los costes directos e indirectos del proyecto(22). Sin embargo, la Comisión no verifica de forma sistemática la capacidad del sistema contable de cada participante, pese a la información pertinente que se obtiene en algunos casos durante la fase de negociación(23) (véase el apartado 92).

El grado de precisión de las condiciones de subvencionabilidad de los costes complica la gestión de las acciones indirectas de IDT

27. Los contratos relativos a las acciones indirectas de IDT inscritas en el V PM, que se fundan en los artículos 12 a 14 del Reglamento (CE) n° 996/1999, especifican tanto los costes subvencionables como los no subvencionables. Existen ocho categorías de costes directos(24), una sola categoría de costes indirectos ("gastos generales") y una categoría específica de "costes de coordinación" para la declaración de los costes subvencionables en que se haya incurrido. Con la introducción en el V PM de las categorías "protección de conocimientos" y "coordinación", el número de categorías pasó de ocho (IV PM) a diez (V PM). La introducción de la categoría de costes de coordinación, reservada a los coordinadores financieros y administrativos, incluye todas las categorías de costes mencionadas anteriormente, excepto los de subcontratación(25). La gran variedad de categorías de costes no contribuyó, en conjunto, a incrementar la transparencia de los informes financieros remitidos a la Comisión, sino que complicó la gestión de las acciones indirectas de IDT.

28. Los contratos relativos a acciones indirectas de IDT determinan, para cada contratista, los importes máximos asignados a las diferentes categorías de costes en el cuadro "desglose indicativo de los costes subvencionables". No se puede efectuar ningún reembolso que exceda el total asignado a los beneficiarios y, además, las transferencias presupuestarias entre contratistas y entre categorías de costes, en caso de que sobrepasen ciertos umbrales, deben ser aprobadas por la Comisión. Habida cuenta de la dificultad de calcular con exactitud los costes previstos por categoría, por año y por contratista cuando se trata de acciones indirectas de IDT, cuya materialización se llevará a cabo en varios años, los estrictos máximos fijados en el "desglose indicativo de costes subvencionables" hacen que, en un número relevante de casos, resulte necesario modificar contratos con el fin de efectuar transferencias presupuestarias, lo cual origina una carga de trabajo adicional tanto para los contratistas como para los servicios de la Comisión.

29. Con frecuencia, los participantes vacilaban a propósito de la interpretación de las obligaciones de carácter financiero y administrativo establecidas en el contrato. Por ejemplo, numerosos contratistas consideraron erróneamente que las tarifas previstas (para costes de personal y costes indirectos), negociadas a la hora de determinar el importe máximo de la contribución comunitaria, debían o podían aplicarse a períodos posteriores. De forma similar, los contratistas que aplicaban tarifas medias, por ejemplo para costes salariales por hora, no comprendieron que dichos costes debían justificarse para hacerlos corresponder a los gastos realmente efectuados. A la vista de las circunstancias, hubiera sido conveniente contar con una orientación más precisa por parte de la Comisión.

El modelo de costes totales con porcentaje fijo incentiva a todos los participantes a optar por un mecanismo de financiación más ventajoso

30. Una de las principales iniciativas destinadas a simplificar la gestión del V PM consistió en introducir la opción de un porcentaje fijo en el modelo de costes totales para las acciones de gastos compartidos (tipo 1). En programas marco anteriores se había recurrido ya a porcentajes fijos, como el porcentaje máximo de un 20 % de los costes directos (excepción hecha de la subcontratación) en el sistema tradicional de costes adicionales, o bien el porcentaje máximo de un 7 % de los gastos directos para las acciones "Convenios de subvenciones". En el V PM, la Comisión añadió la opción del modelo de costes totales con porcentaje fijo (CTF) que prevé el reembolso de un porcentaje fijo de gastos generales equivalente al 80 % de los costes de personal directos (véase el apartado 23)(26). Pese a que la Comisión intentó definir de modo objetivo el porcentaje fijo de los gastos generales dentro del nuevo sistema de reembolso de costes, la metodología utilizada no justificó ni el porcentaje del 70 % propuesto inicialmente por el grupo de trabajo al que se había confiado la preparación del V PM, ni el del 80 % finalmente decidido. La Comisión admitió de forma implícita tal situación cuando definió el porcentaje fijo para el VI PM (véase el apartado 38).

31. Aunque la Comisión había declarado su intención de ofrecer el modelo de costes totales con porcentaje fijo como una alternativa a las entidades participantes acogidas al modelo de costes adicionales, en la práctica podían acogerse al primer modelo en todas las entidades que participaban en acciones de gastos compartidos. Al extender el modelo de costes totales con porcentaje fijo a todos los tipos de participantes, la Comisión permitió que entidades que habían participado previamente siguiendo el modelo de costes totales, con un porcentaje de gastos generales reales inferior al 80 %, obtuvieran una participación financiera comunitaria mayor para los mismos costes subyacentes. La Comisión no había llevado a cabo a finales de 2002 un análisis pormenorizado sobre qué tipo de entidades optaron por el modelo de costes totales con porcentaje fijo (véase el apartado 40).

32. A la hora de negociar contratos para las acciones indirectas del IDT, algunos servicios de la Comisión acordaron porcentajes inferiores al 80 % de los costes directos de personal subvencionables con participantes que utilizaban el modelo de costes totales con porcentaje fijo. Este enfoque sólo es aceptable si los participantes hubieran solicitado porcentajes inferiores conforme a sus normas internas(27). Los fondos comunitarios se habrían gestionado de modo más eficiente si la normativa de base hubiera previsto con carácter general que los porcentajes se negociaran (hasta cierto límite) con arreglo a porcentajes medios justificados por la entidad participante (véase el apartado 36).

33. De la misma forma, en el caso de las medidas complementarias (tipo 5), los porcentajes fijos aplicables a los costes indirectos, que pueden alcanzar el 80 % de los gastos de personal subvencionables (salvo para los convenios de subvención), se negociaron por lo general a niveles inferiores. No obstante, tales porcentajes fijos fueron, en la mayoría de los casos, porcentajes medios fijados para el conjunto del consorcio, sin tener en cuenta la estructura real de costes de cada participante. Por otra parte, la definición de los porcentajes estuvo más condicionada por la disponibilidad de los créditos presupuestarios que por una evaluación de la estructura de costes subyacente. Por lo general, la Comisión no ofreció ninguna explicación acerca de los motivos por los cuales se fijaron porcentajes a un determinado nivel como resultado de los procesos de negociación.

Carga administrativa adicional y problemas operativos debidos a la superposición de los diferentes programas marco

34. Los programas marco de IDT, debido a su naturaleza, se superpondrán inevitablemente a otros posteriores en su fase de ejecución. La mayor parte de los contratos relativos a acciones indirectas de IDT abarcan un período de 36 a 48 meses. Otros contratos tienen una duración de hasta 60 meses o incluso mayor. En consecuencia, las acciones indirectas de IDT subscritas a lo largo del último año del V PM (1998 a 2002) pueden seguir en curso hasta 2007. Hasta finales de 2002, solo se habían efectuado los pagos correspondientes al 51,5 % del total de los créditos de compromiso (véanse los anexos 2A y 2B). Por consiguiente, la gestión de los contratos de las acciones indirectas de IDT correspondientes al V PM continuará durante el VI PM (2002-2006). La misma situación se dio con el IV PM (1994 a 1998), cuya gestión también debía efectuarse a lo largo del V PM y aún no ha concluido. Una de las principales consecuencias de esta superposición en el tiempo de los distintos programas marco es que tanto la Comisión como los participantes afectados deben trabajar con sistemas paralelos en lo referente a las disposiciones financieras y administrativas y a las obligaciones contractuales. Por lo tanto, a la hora de modificar las reglas subyacentes de un programa a otro, el legislador y la Comisión deberían tomar más en consideración las consecuencias de estos cambios en la gestión por esta institución de las acciones indirectas de IDT y la carga administrativa que genera a los participantes (véase el apartado 50).

Constantes divergencias a lo largo del V PM en la interpretación jurídica de las disposiciones del reglamento relativo a las modalidades de aplicación

35. En sus informes anuales de actividad(28), la Comisión ha admitido que existen deficiencias en lo concerniente a la gestión y al control de las acciones indirectas de IDT del V PM; sus servicios no aplicaron de forma uniforme los procedimientos y disposiciones definidos en el reglamento de modalidades de aplicación y en los contratos tipo, por ejemplo en lo relativo a la obligación contractual de mantener fichas certificadas de registro del tiempo de trabajo, a la tramitación de modificaciones contractuales, al uso de los modelos de reembolsos de costes y al reembolso del impuesto sobre el valor añadido (véanse asimismo los apartados 32 y 51). Esta falta de uniformidad en la aplicación persistió a lo largo de todo el V PM. Las discrepancias en la interpretación jurídica de las obligaciones contractuales y las normas de acceso a las subvenciones se vieron acentuadas por la inexistencia de una función de apoyo centralizada "asesoramiento jurídico y de procedimientos" (véase el apartado 122).

Modificaciones introducidas en el VI PM (2002-2006)

Las propuestas de simplificación de los modelos de costes fueron rechazadas por el Consejo y por el Parlamento

36. Con objeto de reducir el riesgo de que los beneficiarios finales declaren, intencionadamente o no, gastos no subvencionables, y de permitir una gestión financiera más rigurosa y más eficaz de las acciones indirectas de IDT, el Tribunal, en su Informe Anual relativo al ejercicio 2001, recomendó simplificar de modo significativo los modelos de costes, reemplazando concretamente los tres modelos básicos de reembolso de costes (CA, CT y CTF) por uno solo y reduciendo las diez categorías de costes a tres: personal, coordinación y costes específicos, utilizando en mayor medida los porcentajes fijos(29). Estos porcentajes estarían sujetos a un límite máximo y deberían negociarse sobre la base de promedios justificados por la entidad participante (véase el apartado 32).

37. La Comisión confirmó en su respuesta que un sistema de costes tal, drásticamente simplificado, hubiera tenido "[...] la ventaja de que constituye una auténtica simplificación y aporta seguridad jurídica y financiera tanto a la Comunidad, como a los contratantes". Dicho sistema fue propuesto por la Comisión a la autoridad legislativa durante la preparación de las normas de participación y de difusión de resultados para el VI PM (2002-2006), pero la propuesta fue rechazada por el Consejo y por el Parlamento Europeo.

38. Basándose en las disposiciones del anexo III de la Decisión n° 1513/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al VI PM, la Comisión aprobó finalmente los tres modelos de declaración de costes del V PM: costes totales con costes efectivos de carácter indirecto (CT), costes totales con porcentaje fijo de costes indirectos (CTF) y costes adicionales con porcentaje fijo de costes indirectos (CA)(30). Si se compara con el V PM, la modificación más relevante es la reducción, en el modelo de CTF, de los costes indirectos con porcentaje fijo, de un 80 % de los costes de personal subvencionables al 20 % de todos los costes directos a excepción de los relativos a la subcontratación. Igualmente, el contrato tipo impone ahora condiciones con respecto a qué modelo específico de declaración de costes puede o debe recurrir los diferentes tipos de entidades(31). Sin embargo, no se ha logrado simplificar de modo significativo el VI PM en lo que se refiere a la diversidad de sistemas.

La supresión de las categorías de costes disminuye las posibilidades de que se protejan eficazmente los intereses financieros de la Comunidad

39. Aparte de la distinción entre los costes directos e indirectos, el contrato tipo del VI PM suprime las categorías de costes(32). En consecuencia, los costes directos ya no se justifican por su naturaleza (por ejemplo, "personal", "subcontratación", "equipos", etc.)(33). Aunque esto pueda parecer una simplificación, la completa supresión de las categorías de costes presenta, en opinión del Tribunal, los siguientes inconvenientes:

- resta claridad y posibilidades de comparación a la información financiera presentada por el contratista, complicando así las tareas de verificación del auditor externo necesarias para la presentación de un certificado de auditoría que acompañe los estados financieros (véanse, asimismo, los apartados 44 y 45),

- reduce considerablemente las posibilidades de realizar controles de verosimilitud eficaces respecto de la exactitud e integridad de los datos presentados cuando se examinen estados financieros y pagos. El hecho de que ya no se presenta información clave relativa a gastos de personal u horas empleadas complica aún más el seguimiento de los progresos científicos obtenidos por el proyecto y su conciliación con los gastos efectuados, tanto para los coordinadores científicos y los expertos externos como para la Comisión.

Si se compara con el modelo de reembolso de costes simplificado propuesto inicialmente, la completa supresión de las categorías reduce las posibilidades de una protección eficaz de los intereses financieros de la Comunidad tal y como dispone el artículo 20 del Reglamento (CE) n° 2321/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Reembolso de costes ya financiados por organismos públicos

40. La normativa de base del V PM, el reglamento relativo a sus modalidades de aplicación y los contratos tipo no mencionan de forma explícita que los costes recurrentes ya financiados por los presupuestos nacionales no son subvencionables, lo cual contrasta, por ejemplo, con las disposiciones vigentes para los Fondos Estructurales(34). La Comisión reembolsó, en un número considerable de acciones indirectas de IDT, costes ya financiados por un Estado miembro o por uno de sus organismos públicos. El problema se ha visto agravado debido a que la Comisión puso los modelos de costes totales y de costes totales con porcentaje fijo a disposición de los organismos públicos e impulsó de forma activa su utilización a lo largo del V PM (véase el apartado 31). Los organismos públicos acogidos a dichos modelos de costes tuvieron entonces la posibilidad de solicitar el reembolso de gastos de personal correspondientes a agentes estatales o a funcionarios públicos, incluso cuando éstos no habían sido asignados expresamente al proyecto, contrariamente a lo dispuesto en la legislación nacional. Dichos gastos no son directamente soportados por el participante y, por consiguiente, no deberían recibir financiación comunitaria.

41. En el marco del VI PM, los costes ya financiados por los presupuestos nacionales pueden ser reembolsados como gastos subvencionables si dichos recursos se encuentran a la libre disposición de la entidad jurídica participante(35). A largo plazo, el hecho de reembolsar costes ya financiados por un Estado miembro acarrea el riesgo de que la contribución financiera comunitaria, en lugar de servir de complemento, sustituya a la financiación nacional en investigación.

El principio de responsabilidad conjunta y solidaria fue diluido por el Consejo y el Parlamento en relación con la propuesta de la Comisión

42. El Tribunal recomendó, asimismo, que cada participante en un consorcio fuera responsable conjunta y solidariamente de la utilización de la contribución financiera comunitaria en las acciones indirectas de IDT (a excepción de participantes tales como universidades públicas que, por razones jurídicas, no pueden asumir ese tipo de responsabilidad)(36). El principio de responsabilidad conjunta y solidaria para todos los participantes figuraba de forma explícita en el artículo 13 de la propuesta modificada de la Comisión relativa a las normas de participación y difusión de los resultados para el VI PM. Posteriormente, la responsabilidad se limitó a petición del Consejo y del Parlamento. Al igual que ocurría con el V PM, en el marco del VI PM la ejecución técnica de las acciones indirectas de IDT sigue siendo responsabilidad colectiva de los participantes, mientras que la responsabilidad financiera de cada participante, se limita a su contribución al proyecto, hasta una cantidad máxima equivalente a los pagos totales que haya percibido(37).

Recomendación del Tribunal sobre las sanciones aprobadas por el Consejo y el Parlamento

43. El VI PM sigue plenamente la recomendación del Tribunal relativa al refuerzo de la protección de los intereses financieros de la Comunidad al contemplar la posibilidad de imponer sanciones conforme al Reglamento (CE) n° 2988/95 del Consejo(38). El artículo 20 del Reglamento (CE) n° 2321/2002 autoriza a la Comisión a exigir la devolución de las cantidades indebidamente percibidas y a imponer sanciones a los contratistas que hayan sobrestimado sus gastos y hayan recibido, por ello, una contribución financiera injustificada.

Continúan pendientes de resolución los principales problemas vinculados a los certificados de auditoría

44. El artículo 14 del Reglamento (CE) n° 2321/2002 secunda las recomendaciones del Tribunal al exigir que los estados financieros correspondientes a acciones indirectas de IDT del VI PM sean certificados por un auditor externo o, en el caso de organismos públicos, por un funcionario público habilitado para dicha labor(39). El contrato tipo del VI PM establece que el alcance de dicha auditoría debe permitir acreditar que "los costes del período cumplen las condiciones establecidas en el presente contrato". La selección y remuneración de los auditores corresponde al contratista, pero el certificado resultante es remitido a la Comisión. El coste de tales certificados de auditoría es reembolsado íntegramente por la Comunidad (dentro de los límites establecidos por el contrato). La Comisión llevó a cabo durante la ejecución del V PM dos acciones piloto en materia de certificados de auditoría, pero no realizó a debido tiempo una valoración de su grado de eficacia y fiabilidad para determinar qué aspectos debían corregirse con miras a la preparación del VI PM.

45. A diferencia del V PM, los participantes en acciones indirectas de IDT del VI PM deben informar únicamente acerca de los costes totales en que han incurrido por actividad, sin precisar la naturaleza de los gastos (por ejemplo, en lo referente a gastos de personal y número de horas trabajadas). Por consiguiente, la Comisión deberá confiar casi únicamente en los certificados de auditoría a fin de evaluar la realidad, la subvencionabilidad y la exactitud de los costes declarados en el marco del VI PM. Con todo, esta confianza se ve actualmente comprometida ya que existen numerosas condiciones fundamentales que aún no se cumplen:

- el contrato tipo del VI PM sólo especifica la cualificación básica del auditor(40), pero la Comisión no ha definido aún con claridad el enfoque y el alcance de las tareas de auditoría que deben llevarse a cabo(41). Sin una definición clara de estos aspectos esenciales por parte de la institución, subsiste un riesgo considerable de que los certificados de auditoría sean insuficientes para garantizar un control eficaz de los pagos basado en los estados financieros,

- para que los certificados de auditoría se conviertan en un mecanismo de control eficaz, la Comisión debe cerciorarse además de que el auditor externo realiza su trabajo con total independencia y, en concreto, definir una estrategia para verificar, posiblemente caso por caso, que los certificados de auditoría remitidos fueron elaborados de conformidad con dichas condiciones mínimas y las normas profesionales aplicables generalmente.

Estructura, procedimientos y métodos de gestión aplicados a la ejecución del V PM

Coherencia entre la estructura organizativa y la de los programas

Gestión compartida de los siete programas del V PM por cinco Direcciones Generales

46. Mientras que la gestión del IV PM fue confiada a siete Direcciones Generales(42), las acciones indirectas inscritas en el V PM son gestionadas, aparte del Centro Común de Investigación (véase el apartado 3), por cinco Direcciones Generales diferentes, las cuales rinden cuentas a cuatro comisarios, ya que el comisario encargado de la DG Sociedad de la Información también se ocupa de la DG Empresa. Históricamente, esta gestión compartida refleja el propósito de apoyar los objetivos de la política de la Comisión en los distintos ámbitos y de que las actividades de investigación contribuyan a futuras iniciativas comunitarias.

47. A excepción del programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" y de la sección de medio ambiente del programa "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible", todos los programas temáticos son gestionados por más de una Dirección General(43). En la fase de preparación del V PM, la Comisión pretendía que dos Direcciones Generales (Investigación y Sociedad de la Información) se encargaran de su ejecución, aunque algunas partes de los programas temáticos fueran gestionados conjuntamente por otras Direcciones Generales, con lo que este tipo de programas fueron fragmentados entre diferentes servicios de la Comisión. La repartición de la gestión de los contratos y los proyectos de un programa entre varias Direcciones Generales se tradujo en una multiplicación de las tareas de apoyo, sin que haya pruebas de que esta estructura organizativa aportara ningún valor añadido a la dirección de los aspectos científicos de los programas.

48. La Comisión decidió crear un segundo "polo", dotado de gran autonomía, en el seno de la DG Sociedad de la Información, y cimentó dicha decisión en la rápida evolución de las tecnologías de la información y de comunicación y en su conexión con las normas, estándares y reglamentos correlacionados cuya gestión compete asimismo al citado servicio. Sin embargo, el argumento de la especificidad científica y de la vinculación a un marco regulador determinado también podría extenderse a otros campos de la investigación, como las ciencias de la vida. Por otra parte, las necesidades en materia de gestión de un programa de investigación no guardan apenas relación con el ámbito científico abordado.

La escisión de programas resulta contraria al objetivo de crear programas de investigación únicos

49. Cada programa temático fue concebido como una entidad única alrededor de la cual se articularían las estructuras de gestión apropiadas. No obstante, como se ha señalado anteriormente, la práctica totalidad de los programas temáticos se gestionan de forma conjunta por varias Direcciones Generales, creando en la práctica estructuras de gestión separadas. Por otra parte, en el seno de las DG Investigación(44), Sociedad de la Información(45) y Energía y Transportes(46), los programas específicos también se dividen entre varias direcciones.

50. La escisión de programas resulta contraria al objetivo de crear programas de investigación únicos. Su principal inconveniente es la falta de eficiencia generada por la duplicación de esfuerzos. Por ejemplo, la reorganización de la DG Investigación en 2001, en virtud de la cual se crearon direcciones dotadas de gran autonomía que gestionan secciones de los programas específicos, ha incrementado el número de unidades administrativas y financieras de cinco a nueve, con el resultado de que los funcionarios de dicha Dirección General en posesión de los conocimientos indispensables en asuntos administrativos y financieros están diseminados entre unidades que, prácticamente, se han duplicado. Por otra parte, la fragmentación de programas generó una necesidad adicional de coordinar ámbitos de interés común (como los comités de programas, los grupos de asesoramiento externos o los programas de trabajo), a la que cabría añadir la necesidad de llevar a cabo en esas direcciones las actividades de cierre de los anteriores programas marco(47) (véase el apartado 34).

51. La gestión compartida del V PM por cinco Direcciones Generales y la fragmentación de programas entre direcciones plenamente autónomas dificulta la comunicación entre la Comisión y las entidades participantes en los programas marco de IDT, y le resta coherencia. Para tratar cuestiones similares, los participantes deben contactar, dentro del mismo programa, a diferentes funcionarios, pertenecientes con frecuencia a las distintas unidades o direcciones. En diversas ocasiones, se constató que los servicios de la Comisión ofrecieron a los participantes interpretaciones divergentes e instrucciones poco claras, o incluso contradictorias, lo que corrobora la insuficiencia de las líneas directrices y pone de relieve la necesidad de formación adicional en los aspectos administrativos y financieros de la gestión de las acciones indirectas de IDT (véase el apartado 35). Dicho problema se ve agravado por el elevado grado de dependencia respecto del personal temporal en el ámbito de la investigación y por la rotación resultante (véanse los apartados 72 y 73).

Las acciones clave no están suficientemente reflejadas en la estructura organizativa de la Comisión

52. Una de las principales innovaciones del V PM con respecto al IV PM fue la estructuración de los programas temáticos (y en menor medida de los programas horizontales) en acciones clave (véase el gráfico 3)(48), las cuales están enfocadas a la consecución de las prioridades de IDT y de los objetivos de la política comunitaria, a diferencia de las actividades de naturaleza genérica, que sirven de apoyo a las estructuras de investigación y tienen por objeto ampliar los conocimientos en ámbitos específicos a largo plazo. Esta concentración de esfuerzos pretendía maximizar el impacto de los recursos desplegados en cada ámbito en que se iniciaron actividades de IDT(49). La responsabilidad de la gestión relativa a las acciones clave no se confió de forma inequívoca a entidades organizativas, como una dirección o una unidad específica de una Dirección General, excepto en el caso del programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios", gestionado por la DG Sociedad de la Información. Para los programas gestionados conjuntamente, algunas acciones claves estaban repartidas incluso entre varias Direcciones Generales.

Gráfico 3

Estructuración de los programas temáticos y horizontales en acciones clave

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Fuente:

Decisión n° 182/1999/CE, anexo II.

53. Otras actividades de investigación centradas en temas socioeconómicos específicos y en grupos concretos, como los programas "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" y "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas", podrían integrarse en los programas temáticos, racionalizando en mayor medida el programa marco. De hecho, las acciones destinadas a pequeñas y medianas empresas (PYME) ya están integradas en el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios". Por otra parte, en la reorganización de la DG Investigación realizada en enero de 2001, los aspectos científicos del programa INCO 2 ya se confiaron a las direcciones operativas encargadas de llevar a la práctica los programas temáticos más próximos al ámbito científico de las acciones indirectas de IDT en cuestión.

Insuficiencia de los mecanismos de coordinación implantados para el V PM

54. En un principio, la Comisión tenía la intención de poner en marcha un foro de concertación y una estructura de coordinación horizontales mediante la creación de un consejo de administración que reagruparía a representantes de las cinco Direcciones Generales(50). Sin embargo, el grupo no fue creado hasta el final del programa marco (1998-2002). Las cuestiones relativas a consultas y coordinación del V PM, como la plataforma común de evaluación, la gestión de las modificaciones de contratos o la estrategia de auditoría aplicada en dicho programa se trataban caso por caso, principalmente desde el punto de vista técnico y sin disponer de las competencias necesarias en la materia.

55. En todos los programas, incluidos los gestionados conjuntamente por diferentes Direcciones Generales, se crearon "grupos de directores" específicos como un mecanismo de coordinación adicional. Algunos de estos grupos, por ejemplo el constituido para el programa "Crecimiento competitivo y sostenible", se reunieron por primera vez con bastante retraso, a finales de 2001, es decir, el tercer año del V PM. Sus reuniones se convocaban de forma adicional a las reuniones de gestión periódicas de los directores en el seno de cada Dirección General. La Comisión había previsto que las reuniones de tales grupos reemplazarían a las consultas interdepartamentales(51), pero éstas siguieron celebrándose, dando así lugar a una duplicación de procedimientos de consulta.

56. La lectura de las actas de las reuniones semanales de los directores de la DG Investigación reveló que la mayoría de las cuestiones que se debatían en ellas no estaban relacionadas con la gestión cotidiana de los problemas de los programas operativos, a excepción de la planificación presupuestaria y el seguimiento de su aplicación. En especial a partir de mediados de 2000, la planificación y la preparación del VI PM cobraron mayor relevancia. En ningún acta se menciona debate alguno sobre actividades relativas a la conclusión de programas anteriores o sobre los resultados científicos de las acciones indirectas de IDT cofinanciadas por la Comisión.

57. La Comisión admitió que existían deficiencias en la coordinación de las actividades del V PM, incluso en el seno de las Direcciones Generales. En 2001, tras una recomendación del Tribunal, la DG Investigación centralizó la gestión de las partes de los programas que eran de su competencia en su director general adjunto. El mismo año, se ocupó el puesto equivalente de la DG Sociedad de la Información que hasta aquel momento había estado vacante.

Carga de trabajo ligada a los contratos, duración de los procedimientos y recursos asignados al V PM

La gestión de la gran mayoría de los contratos corre a cargo de las DG Investigación y Sociedad de la Información

58. El 92 % de los 15223 contratos relativos a acciones indirectas de IDT inscritas en el V PM (que representan alrededor del 91 % de la participación financiera comunitaria) es gestionado por las DG Investigación y Sociedad de la Información, y los contratos restantes, por las DG Energía y Transportes, Empresa y Pesca (véase el gráfico 4).

Gráfico 4

Número de contratos subscritos y contribución financiera comunitaria por Dirección General

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Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

59. El programa más importante, en términos de contribución financiera comunitaria concedida contractualmente, es el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios", con 3428 millones de euros, seguido por el programa "Crecimiento competitivo y sostenible" con 2673 millones de euros y el programa Calidad de vida con 2339 millones de euros. La sección de energía no nuclear del programa "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible" representa 944 millones de euros y la correspondiente al medio ambiente, 1046 millones de euros. Los programas horizontales "Incrementar el potencial humano de investigación y de la base de conocimientos socioeconómicos", "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" y "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas" están dotados, respectivamente, con 1235, 403 y 236 millones de euros (véanse los anexos 3A y 3B y el gráfico 5).

Gráfico 5

Contribución financiera comunitaria comprometida por programa

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Nota:

El tamaño de los círculos corresponde al total de la contribución comunitaria comprometido en acciones indirectas de IDT para cada programa.

Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

Los procedimientos previstos en el V PM prolongan a cerca de doce meses el período previo a la celebración del contrato

60. Si se toma como base la muestra fiscalizada de contratos relativos a acciones indirectas de IDT, el período que transcurre desde la publicación de una convocatoria de propuestas hasta la celebración de un contrato por la Comisión es en promedio de 348 días naturales. En el caso de las acciones indirectas de IDT, desde la recepción de la propuesta hasta la celebración del contrato por la Comisión transcurren 263 días(52) (véase el gráfico 6).

61. La larga duración de los procedimientos que culminan en la celebración del contrato se debe, en parte, a las exigencias de la normativa de base del V PM (por ejemplo, la fecha fijada para la presentación de propuestas o la obligación de consultar a los comités de programa), del reglamento interno de la Comisión (por ejemplo, el plazo límite de 10 días laborables previsto para las consultas interdepartamentales previas a la presentación de las propuestas seleccionadas y negociadas ante la Secretaría General) o del Reglamento financiero (por ejemplo, la anualidad de la ejecución presupuestaria). A los motivos anteriores cabría añadir las prácticas administrativas adoptadas libremente por los servicios de la Comisión (como la selección y adopción de propuestas por lotes(53) o la frecuencia de las consultas interdepartamentales). La DG Sociedad de la Información consiguió en el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" reducir (con los mismos procedimientos) la duración del período previo a la celebración del contrato de 274 días después del cierre de la convocatoria (de la 1ª a la 5ª) a 138 días (de la 6ª a la 8ª convocatoria en 2001 y 2002). Ello revela que pueden llevarse a cabo mejoras significativas en otros programas(54).

Gráfico 6

Duración del período previo a la celebración del contrato

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Nota:

Basado en una muestra de acciones indirectas de IDT auditadas.

Fuente:

Tribunal de Cuentas.

62. Durante la fase de elaboración del V PM, la Comisión propuso en un principio que las consultas a los comités de programa se limitasen a cuestiones estratégicas, como la preparación de programas de trabajo y convocatorias de propuestas o la realización de ajustes al desglose indicativo de fondos para cada programa(55). No obstante, el legislador otorgó un papel preponderante a los comités de programa, ya que la Comisión debe obtener un dictamen favorable previo a la adopción de cada una de sus decisiones de selección de las acciones indirectas de IDT propuestas para ser subvencionadas (dentro de los límites específicos del programa)(56). Suprimir los comités de programa reduciría en más de un mes la duración media del período previo a la celebración de contratos para acciones indirectas de IDT, sin comprometer la calidad del procedimiento de selección.

Retrasos en la instauración de la plataforma común de evaluación

63. La Comisión trató igualmente de mejorar, de distintas formas, la eficiencia y la eficacia de la estructura de gestión del V PM, mediante la creación de funciones de apoyo de uso conjunto, como la plataforma común de evaluación y la subcontratación de una serie de prestaciones de tipo administrativo y logístico en relación con la evaluación de propuestas presentadas a examen en los programas temáticos y horizontales del V PM. El proveedor externo de servicios que estaba a cargo de la plataforma de evaluación prestó su asistencia en la evaluación de propuestas y, en concreto, las operaciones de recibir, registrar y tramitar los documentos, la gestión de instalaciones y la organización logística. Las divergencias de opinión entre diferentes servicios de la Comisión se tradujeron en considerables retrasos en la puesta en marcha de la plataforma que generaron, a su vez, problemas organizativos que persistieron durante el primer año del V PM(57). Pese a tales debilidades, constatadas en la fase inicial de dicho programa marco, la plataforma común de evaluación mejoró notablemente la eficiencia y eficacia de su gestión.

64. Aparte de la plataforma común de evaluación y CORDIS (www.cordis.lu), un servicio de información externalizado gestionado por la DG Empresa, la Comisión no puso en funcionamiento ninguna otra función de servicios comunes para el V PM, a pesar de las grandes posibilidades existentes. El Tribunal identificó cuatro ámbitos esenciales en los cuales las funciones de apoyo existentes podrían centralizarse, incrementando así la eficiencia y la eficacia de la gestión del programa marco de forma global (véase el apartado 122).

Redefinición y racionalización de los procedimientos del V PM

65. A diferencia de los anteriores programas marco, los aspectos científicos, administrativos y financieros de las acciones indirectas de IDT, se negociaron sobre la base de las conclusiones de una evaluación realizada por expertos externos antes de la adopción de una decisión formal por parte de la Comisión(58). Esta modificación de los procedimientos permitió alcanzar el consenso respecto de una estimación definitiva de los costes necesarios y de la contribución financiera máxima de la Comunidad a un determinado proyecto antes de que la Comisión adoptara su decisión, contribuyendo de este modo a reforzar significativamente la posición negociadora de los servicios de esta institución (véase el apartado 92).

66. La Comisión ha comenzado a racionalizar sus procedimientos de conformidad con las recomendaciones formuladas por el Tribunal. En los tres primeros años del V PM, las propuestas para acciones indirectas de IDT fueron adoptadas por procedimiento escrito. En 2002, la Comisión comenzó a tomar decisiones mediante la delegación de las necesarias atribuciones a un comisario y la subdelegación de sus competencias al director general, en virtud del artículo 13 de su reglamento interno(59). Tal cambio en los procedimientos permite llevar a cabo con más frecuencia la selección de propuestas y, en consecuencia, de acortar la duración de los procedimientos.

Comienzo tardío del V PM y grandes fluctuaciones en la carga de trabajo, tal y como revelan las estadísticas de contratos

67. Las Decisiones que definen la base jurídica del V PM fueron aprobadas con gran retraso. La Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el V PM fue demorada hasta diciembre de 1998 y las Decisiones del Consejo sobre los programas específicos no se adoptaron hasta febrero de 1999. No obstante, la Comisión había adquirido el compromiso político de ejecutar el presupuesto para 1999 conforme a las previsiones. Por consiguiente, las primeras convocatorias de propuestas se lanzaron en abril de 1999 y, para la mayoría, el plazo de presentación concluía en junio de 1999. Habida cuenta de la duración media del período necesario hasta la celebración del contrato, la firma de éste no pudo tener lugar hasta el año siguiente (véase el gráfico 7).

68. Aparte del comienzo tardío del V PM, las estadísticas disponibles acerca del número de contratos concluidos revelan una pauta cíclica, ya que gran parte de ellos se celebran en el último trimestre de cada año. En el último trimestre de 2001, por ejemplo, se celebró el 47 % de los contratos de ese año, lo que representa el 49 % de la contribución financiera comunitaria que se había comprometido por vía contractual (véase el gráfico 7). Esta pauta cíclica, marcada por un máximo de contratos celebrados hacia finales de año, resulta similar en los siete programas del V PM.

Gráfico 7

Celebración de contratos y contribución financiera comunitaria comprometida por trimestre (1999-2003)

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Fuente:

Comisión Europea, de enero de 1999 a julio de 2003 (no auditado).

69. Los procedimientos de selección de acciones indirectas de IDT, junto con la pauta cíclica que caracteriza la programación del trabajo, generan concentraciones máximas de actividad en la evaluación y negociación de propuestas(60). Asimismo, la estructura anual de los contratos en lo referente a la presentación de los resultados para su aprobación (en particular, las declaraciones de gastos y los informes periódicos sobre los avances del trabajo científico), traslada dichas concentraciones máximas de actividad al período posterior a la celebración del contrato(61). Así, excepto si los proyectos sufren retrasos, una concentración de actividad en la firma de contratos siempre genera, a lo largo de los años siguientes, una concentración correlativa en las operaciones de recepción y de verificación de los resultados entregables, así como en los pagos, todo lo cual se traduce en cuellos de botella y un mayor riesgo de que se cometan errores e irregularidades, pues el tiempo invertido en cada operación se ve reducido. El Tribunal considera que la excesiva carga de trabajo durante los períodos de máxima actividad causó retrasos administrativos y deficiencias que ya señaló anteriormente al analizar la aplicación por la Comisión de sus controles internos (véanse los apartados 90 a 95).

Porcentaje de vacantes superior a la media y notable dependencia respecto del personal temporal

70. Desde principios de los años setenta, los recursos humanos destinados a la gestión de las actividades de investigación son financiados tanto por la parte administrativa (A) del presupuesto general como por la destinada a investigación (B)(62). Debido a la limitada duración de los programas marco de IDT, el personal empleado con créditos de investigación tiene, habitualmente, contratos también de duración limitada(63). Las Comunicaciones de la Comisión de 1994 y 1996 tenían por finalidad "reequilibrar la estructura del personal de investigación" en el período 1996-2005 a fin de alcanzar una proporción de un 40 % de funcionarios, un 35 % de agentes temporales y un 25 % de otros agentes(64). Seis años después de aquella decisión, la proporción es de un 28 %, un 50 % y un 22 %, respectivamente, lo cual indica que deben llevarse a cabo esfuerzos suplementarios para lograr el mencionado objetivo(65).

71. Las Direcciones Generales encargadas de poner en marcha los programas marco de IDT empleaban en noviembre de 2001 el equivalente a 1935 agentes a tiempo completo(66). Esta cifra no incluye el personal dedicado a la gestión de los anteriores programas marco, a la preparación del VI PM (2002-2006), o bien a otras actividades no relacionadas con la investigación (particularmente en las DG Energía y Transportes, Empresa y Pesca).

72. A lo largo del V PM las cinco Direcciones Generales encargadas de los programas marco de IDT siguieron teniendo dificultades para encontrar personal con perfiles específicos (por ejemplo en informática o en gestión general), así como para contratar funcionarios permanentes (es decir, personas que hubieran aprobado oposiciones generales) para puestos de investigación temporales. En 2001, los puestos vacantes representaban del 8 al 12 % del total, lo que supone casi el doble del porcentaje medio de vacantes en el conjunto de la Comisión (de un 5 a un 6 % del total de puestos) y resulta de cuatro a seis veces superior al objetivo del 2 % fijado por dicha institución. La fiscalización evidenció además que el porcentaje de vacantes había aumentado ligeramente con respecto a 1999(67). Con el fin de mejorar la situación, la Comisión adoptó en diciembre de 2001 una nueva política de personal para sus agentes del ámbito de la investigación, de conformidad con el Libro Blanco de la Reforma(68).

73. Más de uno de cada cuatro agentes empleados eran personal interino y auxiliares, sin contar con los expertos nacionales en comisión de servicio o el personal contratado para desempeñar funciones de apoyo informático. Una elevada dependencia respecto del personal temporal, en especial en unidades administrativas y financieras, así como en los departamentos de informática, va en detrimento de la calidad y de la continuidad de las operaciones debido a los continuos cambios de personal y la consiguiente pérdida de conocimientos. Por el contrario, para la contratación del personal que gestiona los aspectos científicos de los programas de investigación, el Tribunal considera más adecuados los contratos de duración limitada, ya que confieren mayor flexibilidad a la Comisión en la utilización de sus recursos humanos en un ámbito en constante evolución.

Un tercio del personal se encargaba de la gestión de propuestas, contratos y proyectos

74. El 35 % de los 1935 agentes a tiempo completo se encargaba de la gestión de propuestas, contratos y proyectos (véase el gráfico 8)(69). Pueden constatarse algunas diferencias en la distribución entre los departamentos y los programas de la Comisión, en particular en la DG Investigación, que asignó un número considerablemente menor de efectivos a la gestión de propuestas, contratos y proyectos.

Gráfico 8

V PM - Distribución de efectivos por actividades administrativas

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Fuente:

Comisión Europea, estadísticas relativas a recursos de personal, noviembre de 2001 (no auditado).

Una carga de trabajo considerable en términos del número de contratos gestionados por agente

75. A lo largo del V PM, se celebraron en total 15223 contratos hasta julio de 2003 (véanse los anexos 3A y 3B). Dado que en noviembre de 2001 trabajaba en el programa marco un total de 1935 agentes, la ratio global resultante es de 7,9 contratos por agente. Si tomamos en consideración los agentes asignados directamente a la gestión de propuestas, contratos y proyectos, la ratio global se eleva de media a 20-25 contratos por agente.

76. Partiendo de que el seguimiento científico y la gestión de proyectos ocupan a la mitad de los efectivos vinculados a dichas actividades, los agentes encargados de los proyectos científicos deberán gestionar de forma simultánea un promedio de 40 a 50 proyectos, aproximadamente. Con 200 días laborables al año, la media resultante es de 4 a 5 días laborables por proyecto al año, que el Tribunal considera insuficiente para realizar un seguimiento científico adecuado de proyectos multinacionales de investigación y demostración de gran complejidad.

77. Igualmente, se constató una distribución desequilibrada de efectivos entre programas, tomando como base de comparación el número de contratos firmados. Por ejemplo, el número total de efectivos asignados al programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" resulta considerablemente superior al de otros programas del V PM, pese a que los proyectos no presentan mayor complejidad. El Tribunal constató una mayor eficacia de los controles internos en los servicios de la Comisión que asignaban un mayor número de efectivos a las tareas de gestión de propuestas, contratos y proyectos (véanse los apartados 90 a 95).

Los porcentajes máximos de gastos administrativos se han respetado

78. La gestión de los programas marco en IDT realizada por la Comisión se financia a partir de la parte administrativa (Parte A) y de la parte operativa (Parte B) del presupuesto general(70). Con respecto a los fondos procedentes de la parte B, el Consejo, en el artículo 2 de cada decisión relativa a la adopción de programas específicos, fijaba porcentajes máximos para los gastos administrativos(71) con respecto al presupuesto total, que correspondían tanto a los anteriores programas marco como a los vigentes. Los límites se fijaron en un 9,8 % de los gastos totales de los programas "Consolidar el papel internacional de la investigación comunitaria" e "Incrementar el potencial humano de investigación y la base de conocimientos socioeconómicos", un 7,5 % en el caso del programa temático "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios", un 7,4 % del programa horizontal "Fomentar la innovación y facilitar la participación de las pequeñas y medianas empresas" y un 6,5 % de los programas temáticos "Calidad de vida y gestión de los recursos vivos", "Crecimiento competitivo y sostenible" y "Energía, medio ambiente y desarrollo sostenible". Tales límites fueron respetados en cada programa. No obstante, el Tribunal hace constar que dichos límites se fijaron sin que se efectuara antes un estudio externo de carácter independiente acerca de los fondos que necesitaba realmente la Comisión para gestionar los programas marco de IDT.

79. Un modo alternativo de calcular la parte del presupuesto destinada a la administración de los programas marco de IDT entre 1999 y 2002 consiste en calcular qué parte del presupuesto total fue asignada a las acciones indirectas de IDT. Dado que los contratos celebrados entre 1999 y 2002 representaban una contribución financiera máxima de 12 303,6 millones de euros, y que se comprometieron 13141 millones de euros (véanse los anexos 2A y 3A), los gastos de administración de los programas marco de IDT se elevaron a 837,4 millones de euros (6,4 % del presupuesto total). Sin embargo, esta última cifra no tiene en cuenta los gastos administrativos destinados a la gestión de los programas marco de IDT financiados por la parte A del presupuesto general.

Los instrumentos destinados al control de la asignación real de los fondos son inadecuados

80. A través del sistema de presupuestación por actividades (PA), la Comisión controla la asignación de recursos, incluidos los de personal. El presupuesto general del ejercicio 2004 será el primero que tenga oficialmente dicha estructura. Ahora bien, en lo relativo al control de los gastos reales de funcionamiento de algunos programas específicos o del conjunto de un programa marco de IDT, el sistema PA presenta las deficiencias siguientes:

- toma en consideración los gastos presupuestarios en lugar de los costes reales que acarrea a la Comisión la puesta en marcha de un programa,

- no incluye en el cálculo a los efectivos asignados al programa, pero financiados a partir de la parte administrativa del presupuesto (parte A), que se consignan aparte,

- registra los gastos presupuestarios de actividades que, en el caso de los programas marco de IDT, no están necesariamente vinculadas a programas específicos. Además, los costes de cierre del programa en los que se ha incurrido después de su finalización oficial se contabilizan en el programa marco siguiente (véase el apartado 34). El sistema no permite diferenciar, en su estado actual, si los gastos están vinculados a la duración completa de un programa específico o al conjunto de un programa marco.

81. La Comisión no ha puesto aún en funcionamiento un sistema analítico de contabilidad de costes que permita determinar los costes reales de gestión de un programa específico o de un programa marco de IDT. Un sistema contable de este tipo necesitaría, entre otras cosas, de un método de registro de ocupación de tiempo para consignar qué recursos humanos se dedican a actividades administrativas específicas y contribuiría a que la Comisión pudiera determinar cómo utilizar sus efectivos de forma más eficiente. Tal y como se utiliza en la actualidad, el sistema PA permite calcular los gastos de la parte B del presupuesto general destinados a los programas marco de IDT de forma global, pero no permite calcular los costes operativos de un programa temático o de un programa marco de IDT.

Apoyo informático en materia de gestión de propuestas, contratos y proyectos

Sistemas informáticos del V PM: integración, disponibilidad de funciones, calidad y costes

Falta de integración de los sistemas informatizados de gestión en el V PM

82. La falta de adecuación del apoyo informático a los programas marco de IDT ha sido criticada en repetidas ocasiones no sólo por el Tribunal, sino también por expertos externos(72). La debilidad estructural más relevante observada en la arquitectura informática del V PM es que los sistemas informáticos no están suficientemente integrados unos con otros ni con el sistema Sincom. La falta de integración entre los sistemas informáticos de las cinco Direcciones Generales impide agrupar de modo automático y eficiente la información referida, por ejemplo a la situación jurídica y financiera de los participantes, a los modelos de reembolso de costes aplicados por el mismo contratista en diferentes contratos, a las tarifas por hora declaradas en los impresos de preparación del contrato o al historial de las auditorías practicadas a los contratistas. Todo ello hace que la eficiencia y eficacia de los controles internos se haya visto reducida a la hora de negociar los contratos relativos a las acciones indirectas de IDT, de verificar las declaraciones de gastos o de autorizar los pagos (véanse los apartados 92, 93 y 95).

El apoyo informático es inadecuado debido también a la insuficiencia de las inversiones

83. A lo largo del período abarcado por la presente fiscalización, se constataron deficiencias en el nivel y la calidad del apoyo informático para la gestión de las propuestas, contratos y proyectos del V PM. Aunque los detalles difieren de un sistema a otro y de un componente a otro, la gran mayoría de los problemas informáticos observados en el V PM se debían a la falta de disponibilidad o de fiabilidad de ciertas funciones. En la mayoría de las Direcciones Generales, los sistemas informáticos centrales de gestión no estuvieron disponibles a tiempo, o, si lo estaban al principio del V PM, estaban incompletos o los usuarios los consideraban inapropiados. En 1999, las direcciones operativas de la DG Investigación pusieron en marcha proyectos locales de desarrollo informático a fin de compensar la falta de sistemas eficientes y fiables en materia de gestión de propuestas y contratos. Estas actividades de desarrollo informático, destinadas tanto a cubrir las lagunas específicas de los sistemas centrales como a desarrollar más aplicaciones de carácter local, continuaron a lo largo de V PM. Hasta el final del dicho programa, los sistemas informáticos centrales de algunas Direcciones Generales sólo se utilizaban de forma parcial (por ejemplo, en la DG Empresa en lo relativo a la gestión de contratos y proyectos), o bien estaban incompletos (por ejemplo, el apoyo a todos los contratos tipo) o duplicados por aplicaciones locales que carecían de interfaz a los sistemas informáticos centrales o de funciones esenciales (por ejemplo, el registro de los informes de resultados de proyecto).

84. La Comisión indicó que la demora en la adopción de la normativa de base (la Decisión n° 182/1999/CE, las Decisiones del Consejo por las que se aprobaron programas específicos y las reglas de participación) no dejó tiempo suficiente para desarrollar sistemas informáticos apropiados ya que los requisitos específicos a cada programa no pudieron fijarse antes de su adopción formal por el Consejo y el Parlamento(73). No obstante, las lagunas identificadas se debían también a la falta de una estrategia informática global para el V PM y a una insuficiente coordinación entre las Direcciones Generales en materia de planificación informática, adquisiciones, desarrollo de aplicaciones y gestión de datos. Dichos problemas se vieron agravados por la necesidad adicional de mantener diferentes sistemas de gestión para las acciones indirectas de IDT inscritas en los programas marco anteriores (véase el apartado 34).

85. La Comisión estimó el coste total del apoyo informático para el período 1999-2002 en menos de un 0,2 % del presupuesto total del V PM, sin incluir los costes correspondientes al sitio web CORDIS de la Comisión. Dada la magnitud y la complejidad del V PM, este nivel de inversiones resulta insuficiente. El nuevo reglamento financiero preconiza un mayor uso del intercambio y el almacenamiento electrónico de datos(74). Un sistema informático basado en el intercambio de datos electrónico en todas las fases de procedimiento ofrece grandes posibilidades de mejorar la relación coste-eficacia de la gestión del programa marco.

Elaboración de un sistema informático integrado para el VI PM

86. De conformidad con las recomendaciones formuladas por el Tribunal, la Comisión se comprometió a instalar, desde el comienzo del VI PM (2002-2006), un sistema informático común de presentación de propuestas, identificación y selección de expertos, así como de evaluación y selección de propuestas subvencionables(75). Según la Comisión, este nuevo sistema informático permitirá el tratamiento de operaciones en cada fase del procedimiento, incluida la negociación y transmisión de contratos, la recepción de resultados de los proyectos (informes, declaraciones de gastos) y la comunicación con los participantes. En opinión del Tribunal, un sistema informático común debería, asimismo, funcionar gestionado por una función de apoyo centralizada del tipo "tecnología de la información" (véase el apartado 122).

Procedimientos de control interno

Procedimientos de control existentes en la Comisión

Falta de documentación relativa a los procedimientos operativos

87. La reforma administrativa de la Comisión lanzada en 1999 tiene por objeto descentralizar y conferir mayores responsabilidades a los departamentos de gestión. Por otra parte, un programa marco debe ejecutarse basándose en un conjunto de principios y procedimientos comunes. La tensión entre estas dos tendencias constituyen el origen de las dificultades encontradas por las Direcciones Generales en su gestión compartida del V PM.

88. La necesidad de contar con un conjunto de procedimientos uniforme para todas las Direcciones Generales encargadas de gestionar el V PM fue abordada por el Consejo y el Parlamento Europeo en su Decisión n° 182/1999/CE, en la cual invitan a la Comisión a elaborar y publicar un manual de evaluación detallado que abarque, desde la presentación de propuestas, hasta la selección de las acciones indirectas de IDT. Respondiendo a la citada decisión, la Comisión adoptó un "Manual de Evaluación" al principio del V PM, que no resultó ser lo bastante preciso como para ser utilizado como manual de procedimientos operativos, aparte de estar incompleto, ya que algunos procedimientos conducentes a la selección de acciones de IDT, en particular el procedimiento de la negociación de propuestas, se abordaban sólo de forma parcial(76). Tales lagunas en la fase de negociación se debían en parte a la redefinición de los procedimientos aplicables en el V PM, que dieron lugar a que la fase citada se celebrara con anterioridad a la adopción formal de una Decisión de la Comisión (véase el apartado 65).

89. En algunos casos, se prepararon y aplicaron manuales más detallados u orientaciones más exhaustivas en cierto número de unidades o de programas operativos, o bien en una Dirección General determinada. Por ejemplo, la DG Sociedad de la Información y la DG Energía y Transportes comenzaron a documentar los circuitos financieros y los procedimientos desde el año 2000. La elaboración de manuales continuó en 2001 o, como en el caso de la DG Investigación, no comenzó hasta ese año(77). El manual operativo de esta última Dirección General presentaba lagunas significativas en diciembre de 2002, excepto en lo relativo a los circuitos financieros. Por otra parte, la Comisión no tomó ninguna iniciativa con miras a normalizar el formato y el contenido de dichos manuales, tal y como había recomendado el Tribunal(78). En consecuencia, la documentación de los procedimientos operativos del conjunto del V PM seguía siendo insuficiente a la luz de los requisitos mínimos impuestos por las normas de control interno de la Comisión(79). Esta deficiencia contribuyó a que existieran continuas diferencias en los procedimientos y en las prácticas de trabajo que seguían los distintos servicios de la Comisión (véase el apartado 51).

Diferencias en el grado de control interno a lo largo del V PM

90. Sobre la base de la muestra de las acciones indirectas de IDT fiscalizadas por el Tribunal, se constataron diferencias en la naturaleza y el grado de los controles efectuados por los distintos servicios de la Comisión encargados de llevar a cabo el V PM. Algunas de las deficiencias observadas en los controles internos podrían atribuirse a las diferencias existentes en los procedimientos aplicados, a la ausencia de determinados controles o a interpretaciones divergentes de los procedimientos aplicables y de los controles previstos (véase el apartado 35).

91. Los análisis de los controles más relevantes realizados a partir de una muestra de 53 contratos relativos a acciones indirectas de IDT pusieron de manifiesto que algunos de ellos no se habían llevado a cabo de forma coherente y eficaz. Por ejemplo, no se aplicaron plenamente en el V PM todos los controles previstos de forma explícita en el "Manual de Evaluación" (como la verificación de la admisibilidad administrativa, desde un punto de vista formal, de las propuestas recibidas, la autorización previa de los expertos que efectuaron las evaluaciones, las normas de participación de los evaluadores o la verificación de que no existe conflicto de intereses respecto de la totalidad de los expertos). En numerosas ocasiones, los controles no se documentaron mediante un acta o informe en el que se indicara su naturaleza y la persona que lo había ejecutado.

92. Se observaron deficiencias específicas en el control interno de los aspectos científicos, administrativos y financieros de las acciones indirectas de IDT (véase el apartado 65):

- en la mayoría de las propuestas examinadas, los aspectos científicos, administrativos y financieros que debían modificarse a raíz de la evaluación efectuada por expertos externos, no estaban suficientemente documentados cuando se aprobaron las propuestas seleccionadas tras su evaluación. Al finalizar las negociaciones, la mayor parte de los servicios de la Comisión no informaron acerca del resultado de éstas (excepto acerca del contrato propiamente dicho), ni tampoco precisaron en qué medida se había respetado el mandato de negociación, ni sometieron el resultado de las negociaciones a la autorización formal del funcionario responsable del programa antes de su adopción mediante una Decisión de la Comisión. En un caso, se incluyó una acción indirecta en un proyecto de Decisión de la Comisión, pese a que no se habían completado de forma adecuada las negociaciones del contrato,

- los servicios de la Comisión no evaluaron la idoneidad de los sistemas contables del contratista en el transcurso de las negociaciones. Tal control hubiera ofrecido mayores garantías de que los participantes cumplen sus obligaciones contractuales de registro de ocupación real del tiempo. Los servicios de la Comisión tampoco verificaron si los participantes utilizaban un modelo uniforme de reembolso de costes (véase el apartado 26). De igual forma, la viabilidad jurídica y financiera de los contratistas no fue supervisada respecto de todos los participantes en acciones indirectas de IDT del V PM. En la DG Investigación, no se adoptó un control previo de la viabilidad jurídica y financiera de los contratistas hasta finales de 2001 y, cuando dicho control se llevaba a cabo, no se basaba en normas y criterios homogéneos. Del mismo modo, las medidas destinadas a proteger los intereses financieros comunitarios no se armonizaron para el conjunto del V PM. Dichos controles podrían haberse visto facilitados por una función de apoyo centralizado del tipo "registro y comprobación" para el registro de propuestas y la verificación de la viabilidad jurídica y financiera de los contratistas (véase el apartado 122).

93. Se constataron otras deficiencias en cuanto al procedimiento de compromiso y la celebración del contrato, así como a la autorización de anticipos. En particular, hubo dificultades persistentes a la hora de modificar los contratos, desde la identificación a su debido tiempo de los contratos que requerían enmiendas a la excesiva duración del procedimiento consiguiente. En diversas ocasiones, ello dio lugar a que se acumularan varias enmiendas relativas a la constitución del consorcio o al proyecto antes de que el contrato fuera modificado.

94. En algunos casos, la Comisión no rescindió los contratos, pese a la clara imposibilidad de que el consorcio alcanzase los objetivos científicos iniciales o de que los alcanzase en el plazo precisado en el contrato. La realización de evaluaciones periódicas (o al menos intermedias) de todos los proyectos en curso en todos los programas, con el apoyo de expertos externos cuando se considerase apropiado, habría evitado que se produjeran casos como los citados y mejoraría de forma significativa el seguimiento científico de las acciones indirectas de IDT efectuado por la Comisión. En el marco del V PM, sólo el programa "Sociedad de la información fácilmente accesible a los usuarios" requería la presentación de tales evaluaciones periódicas en el curso del proyecto.

95. En cuanto a la comprobación de la subvencionabilidad y exactitud de los costes declarados por los beneficiarios finales y al procesamiento de los pagos basados en declaraciones de gastos, se observaron en algunos casos deficiencias en el alcance y el rigor de los controles efectuados por la Comisión, lo que la llevó a efectuar pagos indebidos, aunque no en grado significativo. Como ejemplo de dichas deficiencias cabe citar la aceptación de declaraciones donde se constata la utilización de modelos de costes no previstos en el contrato, el procesamiento de declaraciones que no ofrecen datos suficientes sobre los costes reales o que no están presentadas conforme a los formatos adecuados (por ejemplo, sin detallar toda la información requerida en el modelo normalizado), así como de declaraciones que incluyen costes claramente no subvencionables. En un caso, la Comisión continuó aceptando las tarifas horarias de personal declaradas por un participante, pese a que antes había sido informada de que en un control practicado por el Tribunal al mismo contratista se había detectado que dichas tarifas estaban sobrestimadas (véase el apartado 98). Este caso demuestra que los procedimientos de seguimiento de las conclusiones de una auditoría no están todavía suficientemente desarrollados (véase el apartado 100).

Cumplimiento de las disposiciones contractuales por los beneficiarios

Persistencia de irregularidades a nivel del beneficiario final

96. Hasta septiembre de 2001, los servicios de la Comisión autorizaron pagos relativos a informes de resultados recibidos y aceptados en 28 de las 53 acciones indirectas de IDT que componen la muestra examinada por el Tribunal, el cual fiscalizó todos estos contratos a nivel del beneficiario final con objeto de verificar si los costes declarados, y aceptados por la Comisión, eran reales, subvencionables y fueron declarados de conformidad con las obligaciones contractuales.

97. En un notable número de casos, los beneficiarios no cumplieron con las disposiciones contractuales, en particular el método de cálculo aplicado a fin de determinar los costes declarados o de establecer su justificación. En otros casos, se declararon costes en los que se había incurrido fuera del plazo establecido, o que no eran subvencionables, y que fueron reembolsados por la Comisión. En algunos casos, no se ofrecieron a dicha institución acuerdos concluidos con administraciones nacionales encargadas de fondos públicos de investigación (por ejemplo, sobre los costes salariales medios o sobre las tarifas horarias aplicables a los gastos generales). De igual forma, se registraron algunos casos en los que los procedimientos aplicables a las organizaciones participantes (que hubieran entrañado una disminución de la contribución financiera comunitaria) no se aplicaron a proyectos financiados por la Comisión.

Incidencia de los errores constatados por el Tribunal

98. A la hora de medir el impacto de sus resultados de fiscalización, el Tribunal ha aplicado una interpretación estricta de la normativa de base y las disposiciones contractuales para determinar la contribución financiera comunitaria. En la muestra de los contratos fiscalizados a nivel del beneficiario, se registraron dos casos en los que el contratista no cumplía los requisitos para acceder a la cofinanciación. En los restantes 26 contratos relativos a acciones indirectas de IDT, excepto en uno, los beneficiarios habían sobrestimado los costes subvencionables en re